Spenden an politische Parteien und an Abgeordnete des Deutschen Bundestages [1 ed.] 9783428542406, 9783428142408

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1265

Spenden an politische Parteien und an Abgeordnete des Deutschen Bundestages Von

Sebastian Helmes

Duncker & Humblot · Berlin

SEBASTIAN HELMES

Spenden an politische Parteien und an Abgeordnete des Deutschen Bundestages

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1265

Spenden an politische Parteien und an Abgeordnete des Deutschen Bundestages Von

Sebastian Helmes

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2013 als Dissertation angenommen.

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Fremddatenübernahme: Konrad Triltsch GmbH, Ochsenfurt Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-14240-8 (Print) ISBN 978-3-428-54240-6 (E-Book) ISBN 978-3-428-84240-7 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Meinen Eltern, meiner Frau, meinem Sohn

Vorwort Die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat die vorliegende Arbeit im Sommersemester 2013 als Dissertation angenommen. Die Disputation fand im August 2013 statt. Die Arbeit ist auf dem Stand ihrer Einreichung im April 2013. Seitdem ergangene Rechtsprechung – nach Abgabe der Arbeit haben das Bundesverwaltungs- und das Bundesverfassungsgericht einschlägige Entscheidungen getroffen – ist aber genauso berücksichtigt wie die neuen Verhaltensregeln für Mitglieder des 18. Deutschen Bundestages. Mein besonderer Dank gilt Herrn Professor (em.) Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis, der nicht nur die Anregung zu dieser Arbeit gegeben hat, sondern auch meine – beruflich bedingt – verlängerte Bearbeitungszeit mit großer Geduld begleitet hat. Herrn Professor Dr. Alexander Blankenagel danke ich für die schnelle Erstellung des Zweitgutachtens. Ohne familiäre Unterstützung hätte ich dieses Projekt nicht zu einem erfolgreichen Ende bringen können. Deswegen widme ich die vorliegende Arbeit meinen Eltern, Karl Heinz und Jutta Helmes, meiner Frau, Eva Amelie Helmes, und unserem Sohn Jakob Leonard Helmes. Sie alle haben – auf ihre eigene Weise – einen wichtigen Anteil am Gelingen dieser Arbeit. Berlin, im Dezember 2013

Sebastian Helmes

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 I. Problemaufriss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 II. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Teil 1 Das Recht der Parteispenden

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A. Spendenannahmefreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 I. Verfassungsrechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1. Status und Funktion der politischen Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2. Subjektiv-rechtliche Position der politischen Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3. Recht der politischen Partei auf Spendenannahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 a) Status der Öffentlichkeit/Transparenzgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 b) Status der Freiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 c) Status der Gleichheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 aa) Allgemein: Formelle, aber abgestufte Chancengleichheit . . . . . . . . . . . 39 bb) Insbesondere: Einfluss auf Spendenannahmerecht . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 4. Individualrecht des Spenders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 II. Einfachgesetzliche Regelung des Spendenannahmerechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 III. Der Begriff der Parteispende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1. Gesetzliche Begriffsbestimmung und Regelungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2. Negative Abgrenzung der Parteispende gegenüber anderen Einnahmeformen . 46 a) Mitgliedsbeiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 b) Mandatsträgerbeiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 aa) Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 bb) Verfassungskonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

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Inhaltsverzeichnis c) Andere Einnahmenformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 aa) Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen . . . . . . . . . . . 53 bb) Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit . . 55 cc) Einnahmen aus sonstigem Vermögen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 dd) Zuschüsse von Gliederungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 ee) Sonstige Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 ff) Staatliche Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3. Positive Tatbestandsmerkmale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 a) Unentgeltlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 b) Freiwilligkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 c) Leistungen Dritter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4. Geldwerte Leistungen als Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 a) Sachzuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 b) Aufwandsspenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 c) Nutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 d) Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 e) Aufwendungen und Leistungen von Parteimitgliedern . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 aa) Gesetzliche Struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 bb) Vermutung der „Nicht-Leistung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 cc) Tatbestandliche Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 dd) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 f) Bestimmung der Spendenhöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 5. Besondere Fallgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 a) Sonderumlagen und Sammlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 b) Nicht: Erbschaften und Vermächtnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 c) Aufnahmegebühren oder Aufnahmespenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 d) Spendenversprechen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 6. Zweifelsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 a) Scheinspenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 b) Verschleierte Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Inhaltsverzeichnis

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c) Teilentgeltliche Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 aa) Streitstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 bb) Eigene Auffassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 d) Einzelne Fallgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 aa) Darlehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 bb) Fundraising-Veranstaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 (1) Begriff und Umgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 (2) Gesetzgeberischer Handlungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 cc) Parteisponsoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 (1) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 (2) Gegenleistung der Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 (3) Kommunikative Funktion des Sponsoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 (a) Zielgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 (b) Werberische Maßnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 (4) Praktische Behandlung des Partei-Sponsoring . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 (5) Gesetzgeberischer Handlungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 (a) Kein Verbot des Partei-Sponsoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 (b) Angleichung der Veröffentlichungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . 92 (c) Angleichung der Annahmeverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 (d) Steuerrechtliche Beschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 e) Werbung durch Dritte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 f) Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 7. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 IV. Zurechnung der Spende zur Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 1. Gegebenenfalls: Weiterleitungspflicht eines Parteimitglieds . . . . . . . . . . . . . . . 100 a) Personeller Anwendungsbereich: Parteimitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 b) Sachlicher Anwendungsbereich: Parteispende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 c) Rechtsfolge: Weiterleitungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 aa) Weiterleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 bb) Für Finanzangelegenheiten zuständiges Vorstandsmitglied . . . . . . . . . . 102 cc) Unverzüglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 d) Zuwiderhandlung strafbar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 aa) Objektiver Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 bb) Subjektiver Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

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Inhaltsverzeichnis cc) Strafbefreiende Selbstanzeige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 2. Erlangung der Spende durch die Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 a) Zweck der Vorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 b) Personeller Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 c) Sachlicher Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 aa) Erlangung bei Sach- und Bargeldspenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 bb) Erlangung anderer geldwerter Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 cc) Erlangung bargeldloser Zahlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 d) Nichterlangungsfiktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 aa) Zweck der Vorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 bb) Zurückleitung an den Spender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 cc) Unverzüglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 V. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

B. Transparenzgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 I. Das Transparenzgebot in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 1. Transparenz der Herkunft der Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2. Transparenz der Mittelverwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3. Transparenz des Vermögens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 4. Verknüpfung von Rechenschaftspflicht und staatlicher Finanzierung . . . . . . . . 122 5. Verfassungsrechtliche Grenzen des Transparenzgebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 II. Ausgestaltung der Rechenschaftspflicht im Parteiengesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 1. Die Rechenschaftsverpflichtung der politischen Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 a) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 b) Besondere Rechenschaftspflichten für Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 aa) Gesamtausweisung der durch Spenden erlangten Einnahmen . . . . . . . . 127 bb) Transparenz des Spenders: Publikationspflichten des § 25 Abs. 3 PartG 127 (1) Veröffentlichungspflicht ab 10.000 Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 (2) Ad hoc-Rechenschaftspflicht ab 50.000 Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 (3) Keine Veröffentlichungspflicht unter 10.000 Euro . . . . . . . . . . . . . . 130 cc) Interne Meldepflichten aller Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Inhaltsverzeichnis

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c) Andere Einzelausweisungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 aa) Summe sonstiger Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 bb) Erbschaften und Vermächtnisse über 10.000 Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 cc) Alle anderen Einnahmen über 10.000 Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 2. Prüfung des Rechenschaftsberichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 a) Prüfung durch Wirtschaftsprüfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 b) Prüfung durch den Präsidenten des Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 aa) (Erst-)Prüfung des Bundestagspräsidenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 bb) Feststellender Bescheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 cc) Verfahren bei konkreten Anhaltspunkten für Unrichtigkeit . . . . . . . . . . 140 dd) Stellungnahme der Partei und Bestätigung durch Wirtschaftsprüfer . . . 140 ee) Beauftragung eines weiteren Wirtschaftsprüfers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 ff) Abschluss des Verfahrens durch Prüfungsbescheid . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 gg) Berichtigungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 hh) Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 c) Zeitlicher Ausschluss der Überprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 III. Sanktionen wegen Verstößen gegen Veröffentlichungspflichten . . . . . . . . . . . . . . 144 1. Sanktionen bei Nichtveröffentlichung von Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 a) Sanktionszahlungspflicht, § 31c Abs. 1 S. 2 PartG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 aa) Objektiver Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 bb) Subjektiver Tatbestand: Vorsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 (1) Verfassungskonforme Auslegung als „Strafe“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 (2) Vorsatzzurechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 cc) Rechtsfolge: Zahlungspflicht in Höhe des Zweifachen der Unrichtigkeit 151 dd) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 b) Strafbarkeit wegen Spendenstückelung, § 31d Abs. 1 Nr. 2 PartG . . . . . . . . 153 2. Sonstige Fehler in der Einnahmerechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 a) Sanktionszahlungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 b) Strafbarkeit unrichtiger Angaben im Rechenschaftsbericht . . . . . . . . . . . . . . 155 3. Sanktionsausschließende Selbstanzeige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 a) Befreiung von der Sanktionszahlungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 b) Persönlicher Strafaufhebungsgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

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Inhaltsverzeichnis IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

C. Inkompatibilitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 I. Verfassungsrechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 1. Funktion politischer Parteien, Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 2. Innerparteiliche Demokratie, Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 3. Transparenzgebot, Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 4. Kein abstrakter Vorrang der Parteienfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 II. Konkrete Spendenannahmeverbote im Parteiengesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 1. Unzulässigkeit von Barspenden über 1.000 Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 a) Bagatellgrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 b) Fehlende Sanktionierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 2. Spendenannahmeverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 a) Spenden von öffentlichen Körperschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 b) Spenden von Fraktionen und Gruppierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 aa) Regelungszwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 bb) Personeller Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 cc) Sachlicher Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 c) Spenden von gemeinnützigen Institutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 d) Spenden aus dem Ausland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 aa) Gesetzeszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 bb) Tatbestand und Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 (1) Status-Deutsche nach Art. 116 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 (2) Anghörige nationaler Minderheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 (3) EU-Ausländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 e) Spenden von Berufsverbänden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 f) Spenden von Unternehmen in öffentlicher Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 g) Spenden unbekannter Herkunft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 aa) Fehlende Feststellbarkeit des Spenders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 (1) Nur echte Anonymität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 (2) Kenntnis des zuständigen Vorstandsmitglieds . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 (3) Einschränkung bei kollusivem Zusammenwirken . . . . . . . . . . . . . . . 180 (4) H. Lit: Kenntnis des Gesamtvorstands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

Inhaltsverzeichnis

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(5) Verbindende Auffassung wegen Auskunftsanspruchs . . . . . . . . . . . . 180 (6) Eigene Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 (a) Wortlaut und Systematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 (b) Historie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 (c) Sinn und Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 (7) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 bb) „Strohmannspenden“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 cc) Bagatellgrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 (1) Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 (2) Anknüpfung an den Einzelfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 h) Gegenseitige Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 aa) Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 (1) Bestimmter wirtschaftlicher oder politischer Vorteil . . . . . . . . . . . . . 190 (2) In Erwartung oder als Gegenleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 (3) Erkennbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 bb) Praktische Umsetzungsprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 i) Provisionsspenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 aa) Tatbestandliche Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 bb) Rechtspolitische Diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 III. Diskussion um weitergehende Annahmeverbote de lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . 195 1. Generelle Obergrenze für Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 a) Anschein der Käuflichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 b) Demokratische Gleichheit der Bürger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 c) Chancengleichheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 d) Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 2. Annahmeverbot für Spenden juristischer Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 a) Verfassungsrechtliche Diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 b) Einfachgesetzlicher Zielkonflikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 IV. Weiterleitungspflicht unzulässig angenommener Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 1. Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 2. Anwendungsbereich und Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 a) Spätestens mit Einreichung des Rechenschaftsberichts . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

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Inhaltsverzeichnis b) Verhältnis zu § 25 Abs. 1 S. 4 PartG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 3. Rechtsfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 V. Sanktionen für rechtswidrig angenommene Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 1. Strafzahlungspflicht nach § 31c Abs. 1 S. 1 PartG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 a) Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 b) Rechtsfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 aa) Anspruchshöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 bb) Anspruchsgegner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 cc) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 c) Sanktionsbefreiende Selbstanzeige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 2. Strafbarkeit bei Verstößen gegen Spendenannahmeverbote . . . . . . . . . . . . . . . . 209 a) Kein eigener parteiengesetzlicher Straftatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 b) Keine Abgeordnetenbestechung, § 108e StGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 c) Untreue, § 266 StGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 d) Zusammenfassung und rechtspolitische Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 VI. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

D. Verwendung der Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 I. Vereinbarte Verwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 II. Gesetzliche Zweckbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 1. Unscharfer Aufgabenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 2. Anwendbarkeit der Zweckbindung auf Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 a) Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 b) Historie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 c) Sinn und Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 d) Verfassungskonforme Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 3. Keine Rechtsfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 E. Staatliche Förderung infolge eingenommener Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 I. Verfassungsrechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 1. Historische Entwicklung der Parteienfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 2. Materielle Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

Inhaltsverzeichnis

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II. Einfach-gesetzlicher Anspruch auf staatliche Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 1. Anspruch auf staatliche Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 a) Anspruchsgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 b) Anspruchshöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 aa) Allgemeine Berechnung des Anspruchsumfangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 bb) Anspruchskürzung durch Obergrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 (1) Relative Obergrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 (2) Absolute Obergrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 2. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 a) Antrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 b) Rechenschaftsbericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 c) Wählerstimmenkonto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 d) Abschluss des Verwaltungsverfahrens durch Bescheid . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 e) Abschlagszahlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 III. Rücknahme und Rückforderung staatlicher Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 1. Rücknahme und Rückforderung gemäß § 31a PartG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 a) Tatbestandliche Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 aa) Zu Unrecht ausgewiesene Zuwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 bb) Unrichtige Festsetzung staatlicher Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 cc) Rechenschaftsberichtigung nach § 23a Abs. 5 S. 3 PartG . . . . . . . . . . . . 232 b) Rechtsfolge: Rücknahme und Rückforderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 c) Zeitlicher Ausschluss der Rücknahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 d) Keine Einschränkungen der Rücknehmbarkeit aus § 48 Abs. 2 VwVfG . . . 237 e) Parallele Anwendung parteien- und strafrechtlicher Sanktionen . . . . . . . . . . 238 2. Aufhebung und Rückforderung nach §§ 48, 49, 49a VwVfG . . . . . . . . . . . . . . 239 3. Keine Rückforderung bei „falscher“ Mittelverwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 a) Zweckbindung bei staatlichen Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 b) Keine behördliche Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 c) Keine Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 F. Steuerrechtliche Behandlung von Parteispenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 I. Keine Steuerpflicht für eingenommene Parteispenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

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Inhaltsverzeichnis II. Steuerrechtlicher Umgang mit Parteispenden auf Seiten des Spenders . . . . . . . . . 242 1. Einkommensteuerliche Abzugsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 2. Zweifel an der Verfassungskonformität der Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 a) Entwicklung im Lichte der BVerfG-Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 b) Verfassungswidrigkeit des § 10b Abs. 2 EStG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 aa) Höhe der berücksichtigungsfähigen Parteispenden . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 bb) Progressionsabhängigkeit des § 10b Abs. 2 EStG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 III. Auswirkungen der verfassungsrechtlichen Grenzen auf andere Einnahmeformen 252

G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Teil 2 Das Recht der Abgeordnetenspenden

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A. Verfassungsrechtliche Implikationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 I. Verfassungsrechtliche Position des Abgeordneten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 1. Freiheit des Mandats, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 2. Behinderungsverbot, Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 3. Anspruch auf Entschädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 4. Status der Öffentlichkeit der Abgeordneten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 5. Geltung der Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 II. Konkrete verfassungsrechtliche Vorgaben für unentgeltliche Zuwendungen . . . . . 263 1. Offenlegungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 a) Status der Öffentlichkeit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 b) Freiheit des Mandats und parteienrechtliches Transparenzgebot . . . . . . . . . 266 c) Abwägung mit entgegenstehenden Rechtsgütern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 2. Verbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 I. Mehrstufige Regelungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 II. Grundsatz: Zulässigkeit von Nebeneinkünften im Allgemeinen . . . . . . . . . . . . . . 271 1. Anzeige von Tätigkeiten vor und neben dem Mandat sowie Einkünften . . . . . . 272 2. Veröffentlichung von Tätigkeiten und Einkünften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Inhaltsverzeichnis

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3. Rechtsfolgen von Verstößen: Veröffentlichung, Ermahnung, Ordnungsgeld . . . 274 III. Ausnahme: Unzulässigkeit von Zuwendungen nach § 44 Abs. 2 AbgG . . . . . . . . 277 1. Grundregelung: nur gesetzlich vorgesehene Zuwendungen zulässig . . . . . . . . . 277 a) Objektiver Tatbestand: andere als gesetzlich vorgesehene Zuwendungen . . 278 b) Subjektiver Tatbestand: keine Absicht erforderlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 2. Verbot von Zuwendungen für Interessenvertretung oder -durchsetzung . . . . . . 281 a) Objektiver Tatbestand: Nur konkrete Interessenvertretung . . . . . . . . . . . . . . 282 b) Subjektiver Tatbestand: Erwartungshaltung des Zuwenders . . . . . . . . . . . . . 283 3. Verbot von Leistungen ohne angemessene Gegenleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 a) Objektive Voraussetzung: keine angemessene Gegenleistung . . . . . . . . . . . . 284 b) Kein Vorsatz erforderlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 4. Rechtsfolgen von Verstößen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 a) Veröffentlichung des Verstoßes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 b) Abführungspflicht der Zuwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 aa) Tatbestandliche Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 bb) Umfang des Herausgabeanspruchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 cc) Anspruchsausschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 c) Verfahren zur Festsetzung und zur Veröffentlichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 IV. Rückausnahme: Zulässigkeit von Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 1. Spendenannahmerecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 a) Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 b) Zurechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 2. Transparenzvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 a) Rechnungsführungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 b) Anzeigepflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 c) Veröffentlichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 d) Rechtsfolgen von Verstößen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 3. Spendenannahmeverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 a) Geltung der Spendenannahmeverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 b) Geltung der Weiterleitungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 aa) Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

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Inhaltsverzeichnis bb) Anwendungsbereich und Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 cc) Rechtsfolge der Weiterleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 c) Rechtsfolgendefizit bei Verstößen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 aa) Veröffentlichung des Verstoßes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 bb) Keine weitergehenden rechtlichen Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 cc) Kein Herausgabeanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 4. Keine Verwendungskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 V. Behandlung besonderer Geschenke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 1. Geldwerte Zuwendungen nach § 4 Abs. 5 lit. a VR MdB . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 2. Gastgeschenke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 I. Verhältnis von Spenden und privaten Schenkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 II. Verhältnis von Spenden und gegenleistungslosen Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . 305 1. Vorgeschlagene Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 2. Eigene Auffassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 III. Verhältnis von Partei- und Abgeordnetenspenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 1. Keine Geltung des Parteispendenrechts für Abgeordnetenspenden . . . . . . . . . . 309 a) Grammatische und systematische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 b) Historische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 aa) Vorschläge M. Morloks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 bb) Vorschläge H. H. Kleins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 cc) Vorschläge der Kommission unabhängiger Sachverständiger . . . . . . . . . 313 dd) Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 c) Teleologische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 d) Keine analoge Anwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 2. Tatbestandliche Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 a) Erste Ebene: Spenderwille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 b) Zweite Ebene: Gesamtumstände der Zuwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 c) Dritte Ebene: Zweifelsregelung oder faktischer Umgang . . . . . . . . . . . . . . . 322 aa) „Im Zweifel Parteispende“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

Inhaltsverzeichnis

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bb) Faktischer Umgang auf Empfängerseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 (1) Mangelnde Aussagekraft wegen Umgehungsgefahren? . . . . . . . . . . 325 (2) Geringe Aussagekraft des faktischen Umgangs . . . . . . . . . . . . . . . . 326 d) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 D. Strafrechtliche Behandlung: Abgeordnetenbestechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 I. Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 II. Rechtsfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 III. Rechtspolitische Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 E. Steuerrechtliche Behandlung von Abgeordnetenspenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 I. Keine ertragsteuerliche Berücksichtigung beim Spender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 II. Grundsätzlich keine Einkommensteuerpflicht des Spendenempfängers . . . . . . . . 332 III. Schenkungsteuerpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 1. Steuerpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 2. Höhe der Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 3. Anzeigepflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 F. Rechtspolitischer Handlungsbedarf im Recht der Abgeordnetenspenden . . . . . . . . . . . 336 I. Verbot von Abgeordnetenspenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 II. Reform des Abgeordnetenspendenrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 1. Verhältnis von Abgeordneten- und Parteispenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 2. Reform der abgeordnetenrechtlichen Pflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 a) Reformbedarf bei Spendenannahmeverboten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 b) Pflichten im Umgang mit Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 aa) Neufassung der Pflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 (1) Grenzen der Anzeige- und Veröffentlichungspflicht . . . . . . . . . . . . . 341 (2) Sonstiges, insbesondere Rechnungsführung und Verwendung . . . . . 341 (3) Formulierungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 bb) Sanktionierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 c) Alternativ: Zusammenfassung in § 44b AbgG-E . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

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Inhaltsverzeichnis 3. Reform des § 108e StGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 a) Keine Anwendung der § 331 ff. StGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 b) Erweiterung des Tatobjekts des § 108e StGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 c) Erweiterung auf Drittvorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 d) Erweiterung auf nachträgliche Entlohnungen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 e) Vergleich mit Straftatbestand der Bestechung ausländischer Abgeordneter

347

f) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

Abkürzungsverzeichnis a.A. AbgG Abs. AB VR MdB a.D. a.F. AöR Banz BB Begr. BFH BGB BGBl BGH BKA BMF BMinG BstBl BT-Drs. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE DB DÖV DStR DStZ DVBl DVR EFG EGStGB ErbSt EStG EuGRZ F.A.Z. FG Fn. FS GA

anderer Auffassung Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages – Abgeordnetengesetz Absatz Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages, Stand Januar 2011 außer Dienst alte Fassung Archiv des öffentlichen Rechts (Periodikum) Bundesanzeiger (Periodikum) Betriebsberater (Periodikum) Begründer Bundesfinanzhof Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt (Periodikum) Bundesgerichtshof Bundeskriminalamt Bundesministerium der Finanzen Bundesministergesetz Bundessteuerblatt (Periodikum) Bundestagsdrucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Periodikum) Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Periodikum) Der Betrieb (Periodikum) Die öffentliche Verwaltung (Periodikum) Deutsches Steuerrecht (Periodikum) Deutsche Steuerzeitung (Periodikum) Deutsches Verwaltungsblatt (Periodikum) Deutsche Verkehrsteuer-Rundschau (Periodikum) Entscheidungen der Finanzgerichte (Periodikum) Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetz Einkommensteuergesetz Europäische Grundrechtezeitschrift (Periodikum) Frankfurter Allgemeine Zeitung Finanzgericht Fußnote Festschrift Goltdammer’s Archiv für Strafrecht (Periodikum)

24 GG h.A. HessStGH h.Lit. h.M. Hrsg. Hs. IntBestG JA JURA JZ KommJur KStG LTO MIP

Abkürzungsverzeichnis

Grundgesetz herrschende Auffassung Hessischer Staatsgerichtshof herrschende Literatur herrschende Meinung Herausgeber Halbsatz Gesetz zur Bekämpfung internationaler Bestechung Juristische Arbeitsblätter (Periodikum) Juristische Ausbildung (Periodikum) Juristenzeitung (Periodikum) Der Kommunaljurist (Periodikum) Körperschaftsteuergesetz Legal Tribune Online (Online-Periodikum) Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Internationales Parteienrecht und Parteienforschung (Periodikum) m.w.N. mit weiteren Nachweisen NdsVBl Niedersächsische Verwaltungsblätter (Periodikum) n.F. neue Fassung NJW Neue Juristische Wochenschrift (Periodikum) NJW-RR Neue Juristische Wochenschrift Rechtsprechungsreport (Periodikum) NStZ Neue Zeitschrift für Strafrecht (Periodikum) NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Periodikum) NVwZ-RR Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Rechtsprechungsreport (Periodikum) NWVBl Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Periodikum) NZG Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht (Periodikum) OVG Oberverwaltungsgericht PartG Gesetz über die politischen Parteien – Parteiengesetz PuZ Aus Politik und Zeitgeschichte (Periodikum) Rn. Randnummer Rspr. Rechtsprechung RuP Recht und Politik (Periodikum) s. siehe S. Satz/Seite StGB Strafgesetzbuch St. Rspr. Ständige Rechtsprechung StV Der Strafverteidiger (Periodikum) VerwA Verwaltungsarchiv (Periodikum) VG Verwaltungsgericht VR MdB Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages VR MdL NRW Verhaltensregeln für Mitglieder des nordrhein-westfälischen Landtages VR MdL RP Verhaltensregeln für Mitglieder des rheinland-pfälzischen Landtages VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (Periodikum) VwGO Verwaltungsgerichtsordnung VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz WiStra Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht (Periodikum) WPg Die Wirtschaftsprüfung (Periodikum)

Abkürzungsverzeichnis ZG ZParl ZRP

Zeitschrift für Gesetzgebung (Periodikum) Zeitschrift für Parlamentsfragen (Periodikum) Zeitschrift für Rechtspolitik (Periodikum)

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Einleitung I. Problemaufriss Das Recht der Spenden an politische Parteien ist „Skandalrecht“.1 Rückt eine Parteispende in den Fokus der Öffentlichkeit, so ist der Vorwurf der Käuflichkeit politischer Entscheidungen nicht weit.2 Die bundesrepublikanische Geschichte blickt auf eine veritable Reihe sogenannter „Parteispendenskandale“ zurück, von denen die „Flick-Affäre“ in den siebziger Jahren des letzten Jahrhunderts und die „CDU-Spendenaffäre“ um den Bundeskanzler a.D. Dr. Helmut Kohl Anfang dieses Jahrhunderts nur die beiden bekanntesten, bei weitem aber nicht die einzigen sind. Es sind diese Skandale, die die Parteispende – auch aus Sicht ihrer Empfänger – zu einer ambivalenten Angelegenheit werden lassen: Auf der einen Seite sind Parteispenden für die politischen Parteien eine alltägliche und gleichzeitig sehr bedeutende Einnahmequelle3 und überdies auch Ausfluss und Indikator ihres gesellschaftlichen Rückhalts. Auf der anderen Seite besteht die Gefahr einer Interessenverquickung von Spender und Empfänger – oder jedenfalls eines entsprechenden Verdachts in der Öffentlichkeit. Denn es ist nicht von der Hand zu weisen, dass Parteispenden einen „ökonomisch-finalen Charakter“ haben und regelmäßig interessengeleitet sind.4 Dass neben Parteispenden zudem auch Direktspenden an Politiker, namentlich an Abgeordnete des Bundestages, nach geltendem Recht möglich sind, ist der Öffentlichkeit weitgehend unbekannt. Es ist aber auszuschließen, dass solcherlei Direktspenden eine bessere Reputation als Parteispenden haben könnten. 1

U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655. Laut einer Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Emnid im Auftrag des Fernsehsenders N24 vom 19. Januar 2010 gehen 81 Prozent der Befragten davon aus, dass sich eine große Zahl von Politikern durch Spenden beeinflussen lasse. Nur 15 Prozent glauben, dass Spenden auf die politische Enscheidungsfindung keinen Einfluss haben. (Quelle: http://www. presseportal.de/pm/13399/1547814/n24 – zuletzt besucht am 21. April 2013). 3 So lag der Anteil von Spenden an den Gesamteinnahmen der im Bundestag vertretenen Parteien im Jahr 2011 zwischen 6,74 Pozent bei der Partei DIE LINKE (entspricht 1.934.772,75 Euro – davon Spenden von juristischen Personen: 29.070,64 Euro) und 19,27 Prozent im Falle der FDP (entspricht 6.609.199,35 Euro – davon Spenden von juristischen Personen: 1.738.362,29 Euro). Das absolut höchste Spendenaufkommen hatte in dem Jahr die CDU: Sie konnte Spenden in Höhe von insgesamt 21.818.750,43 Euro (davon Spenden von juristischen Personen: 7.265.832,24 Euro) verbuchen, was einem Anteil von 15,48 Prozent an ihren Gesamteinnahmen entspricht. Alle Angaben laut Rechenschaftsberichten der Parteien, BT-Drs. 17/12340. 4 BVerfG, Urteil vom 24. Juni 1958 – 2 BvF 1/57, NJW 1958, S. 1131 (1132). 2

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Einleitung

Diese Gemengelage ist nicht zuletzt eine Herausforderung für die Rechtsordnung. Den Gefahren, die mit „politischen Spenden“ einhergehen, kann in rechtlicher Hinsicht prinzipiell auf zwei Wegen begegnet werden: Zum einen besteht die Möglichkeit, Spenden generell zu verbieten. So lassen sich die Gefahren unlauterer finanzieller Einflussnahmen von Privaten auf politische Entscheidungen reduzieren, allerdings stellt ein allgemeines Verbot einen massiven Eingriff in die Rechte von Spender und Empfänger dar und erhöht nicht zuletzt auch die Abhängigkeit von staatlichen Zuwendungen. Die andere Möglichkeit besteht darin, Spenden als geläufige Einnahmeform grundsätzlich „hinzunehmen“5. Die deutsche Rechtslage hat sowohl bei Partei- als auch bei Abgeordnetenspenden der zweiten Möglichkeit den Vorrang gegeben. Die Hinnahme von politischen Spenden schließt es nicht aus, bestimmte Spenden – wie beispielsweise den „Stimmenkauf“ – zu verbieten. Noch wichtiger als Verbotstatbestände ist in diesem Fall aber, dass die zulässigen Spendenflüsse für die Öffentlichkeit nachvollziehbar sind. Die rechtliche Behandlung von Spenden funktioniert in der Praxis nicht immer störungsfrei, was sich nicht zuletzt an den eingangs erwähnten „Parteispendenskandalen“ manifestiert. An deren Aufarbeitung müssen sich Partei- und Abgeordnetenspendenrecht messen lassen – und offenbaren in solchen Momenten ihrerseits Reformbedarf. Ob sich darin tatsächlich das Auseinanderfallen von rechtlicher Normativität und politischer Wirklichkeit manifestiert6, oder ob darin nicht viel eher ein Beleg für das genaue Gegenteil zu sehen ist7, bedarf an dieser Stelle keiner abschließenden Bewertung. Jedenfalls fristet das Parteispendenrecht, sieht man von den „Skandalen“ ab, im Vergleich zu anderen Aspekten des Parteienwesens traditionell in rechtswissenschaftlicher und rechtspolitischer Hinsicht ein „Schattendasein“8. Für das Recht der Direktspende an Politiker, namentlich der Abgeordnetenspende, gilt dies noch mehr. Das zu ändern, ist Ziel dieser Arbeit.

II. Gang der Untersuchung Die Untersuchung widmet sich im ersten Teil dem Recht der Parteispenden. Dabei werden die drei (grund-)gesetzlichen Aspekte der Spendenannahmefreiheit, des Transparenzgebots und der flankierenden Spendenannahmeverbote jeweils gesondert dargestellt. Hinzu kommen die Rolle von Spenden im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung sowie ihre steuerliche Behandlung.

5

St. Rspr.: BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, 1499 (1504); Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979, S. 1815 (1817); Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2487 (2489). 6 So ausdrücklich J. Ipsen, in: Ipsen, 40 Jahre Parteiengesetz (2009), S. 10. 7 In diesem Sinne: M. Morlok, MIP Beilage 1999, S. 48. 8 U. Volkmann, JZ 2000, S. 539.

Einleitung

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Im zweiten Teil der Untersuchung wird die Rechtslage von Direktspenden an Politiker dargestellt. Die Rechtslage wird exemplarisch anhand der Abgeordneten des Bundestages untersucht, weil diese die wichtigste Gruppe von Politikern bilden, die als Spendenempfänger in Betracht kommen. Im Rahmen der Untersuchung liegt das Augenmerk unter anderem darauf, die Unterschiede zum Parteispendenrecht herauszuarbeiten. Einen weiteren Schwerpunkt bildet die Frage, wie Abgeordnetenspenden eigentlich im Einzelfall von Parteispenden abzugrenzen sind. Auf Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse werden abschließend Vorschläge zur Reform des geltenden Rechts gemacht, die sich sowohl mit einem möglichen Verbot von Abgeordnetenspenden als auch mit einer Überarbeitung des Abgeordnetenspendenrechts auseinandersetzen.

Teil 1

Das Recht der Parteispenden Das Recht der Parteispende beruht im Wesentlichen auf drei Säulen: Die erste Säule bildet die allgemeine Spendenannahmefreiheit (dazu sogleich A.); sie wird flankiert vom Transparenzgebot (dazu unten B.) sowie von besonderen Spendenannahmeverboten (dazu unten C.). Korrespondierend zur Annahmefreiheit sind die politischen Parteien auch bei der Verwendung der Spenden weitgehend frei (dazu unten D.). Eine Darstellung des Parteispendenrechts wäre zudem unvollständig ohne die Darstellung der Rolle, die Spenden im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung spielen (dazu unten E.), sowie der steuerlichen Implikationen (dazu unten F.). Soweit der Umgang mit Parteispenden auch spezifisch strafrechtlich relevant ist, wird dies an den entsprechenden Stellen behandelt.

A. Spendenannahmefreiheit Politische Parteien dürfen Spenden annehmen. Dies gilt in uneingeschränkter Höhe1 und (jedenfalls im Grundsatz) auch ohne Ansehung des Spenders. Dass den politischen Parteien ein solches Recht grundsätzlich zusteht, ist unbestritten und findet seine ausdrückliche Normierung in § 25 Abs. 1 S. 1 PartG. Umstritten ist hingegen, ob die ausdrückliche Normierung im Parteiengesetz konstitutiver oder deklaratorischer Natur ist. Letzteres wäre dann der Fall, wenn die Vorschrift allein das widerspiegelte, was ohnehin schon aus verfassungsrechtlichen Gründen gilt. Die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grundlagen des Parteispendenrechts (inklusive der Rechtsposition des Spenders) ist nicht allein von theoretischem Interesse – denn von ihrer Beantwortung hängt nicht zuletzt auch ab, welche Anforderungen an Einschränkungen zu stellen sind.

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen Ausgangspunkt der Betrachtung des Parteispendenwesens und des Rechts der Parteien auf Spendenannahme ist die verfassungsrechtliche Stellung der politischen 1

BT-Drs. 14/8778, S. 16.

A. Spendenannahmefreiheit

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Parteien im Allgemeinen, in deren Kontext auch die Parteispende letztlich verortet sein muss. Politische Parteien sind nicht nur in praktischer Hinsicht der „Kern des politischen Systems“2 ; sie haben über Artikel 21 GG auch eine besondere verfassungsrechtliche Position inne3: Art. 21 Abs. 1 GG S. 1 GG bestimmt, dass die politischen Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken. Gemäß Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG ist die Gründung politischer Parteien frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen, Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG. Schließlich müssen die Parteien gemäß Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen Rechenschaft öffentlich geben. 1. Status und Funktion der politischen Parteien In objektiv-rechtlicher Hinsicht nehmen die politischen Parteien eine gewisse Sonderstellung ein: Einerseits sind sie über Art. 21 GG in das Verfassungssystem einbezogen4 und damit in den Stand einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben5. Andererseits bedeutet dies nicht, dass sie deswegen dem Bereich der organisierten Staatlichkeit angehörten.6 Denn anders als Organe der organisierten Staatlichkeit haben die politischen Parteien ihren Ursprung – und ihren Schwerpunkt – im politisch-gesellschaftlichen Bereich: sie sind (bloße) Vereinigungen von Bürgern.7 Damit stehen sie als „Transmissionsriemen“ zwischen der staatlichen Gewalt und der Gesellschaft.8 Die Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes ist eine verfassungsrechtlich notwendige und deswegen öffentliche Aufgabe.9 Der Einfluss einer Partei auf die Ausübung staatlicher Gewalt10, also auf die „staatliche Willensbildung“, steht den Parteien nicht per se zu, sondern bedarf der Legitimation durch Wahlerfolge.11

2

P. M. Huber, JZ 1994, S. 689. Vgl. statt aller: J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 5. 4 R. Zippelius/T. Würtenberger, Staatsrecht (2008), § 11 Rn. 4. 5 St. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 5. April 1952 – 2 B vH 1/52, BVerfGE 1, 208 (225); Urteil vom 22. Oktober 1952 – 1 BvB 1/52, BVerfGE 2, 1 (73). 6 R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 21 Abs. 1 Rn. 8. 7 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1503); zustimmend: H. Maurer, Staatsrecht I (2007), § 11 Rn. 15. 8 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 22. 9 M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 1 PartG Rn. 2. 10 J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 10. 11 J. Ipsen, DVBl 2009, S. 552 (553); ähnlich: P. Badura; Staatsrecht (2010), S. 340. 3

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Zurückgehend auf die Parteienlehre K. Hesses12 wird der verfassungsrechtliche Status der politischen Parteien konkretisiert als Status der Freiheit, der Gleichheit und der Öffentlichkeit.13 Der Status der Freiheit betont die Verortung der politischen Parteien in der gesellschaftlichen Sphäre, also außerhalb der organisierten Staatlichkeit. Die Parteien sollen frei von staatlichen Eingriffen und Einflüssen an der politischen Willensbildung mitwirken können.14 Der Status der Freiheit richtet sich insoweit in erster Linie an den Staat.15 Daneben existiert aber auch eine „innere“ Parteienfreiheit, die insbesondere in Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG, der die Parteien zu innerparteilichen Demokratie verpflichtet, zum Ausdruck kommt.16 Die Gleichheit der Parteien ist als Chancengleichheit, nicht als Ergebnisgleichheit, zu verstehen17 und hat zum Ziel, einen funktionierenden und unverfälschten Wettbewerb zwischen den Parteien zu gewährleisten.18 Dabei handelt es sich um ein abgestuftes Gleichheitsgebot, das sachliche Differenzierungskriterien (beispielsweise nach der Bedeutung der Partei) nicht nur rechtfertigt, sondern letztlich zwingend erfordert. Der Status der Öffentlichkeit, der insbesondere in der in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG festgelegten Rechenschaftspflicht für die Parteifinanzen zum Ausdruck kommt, soll die Bürger in die Lage versetzen, die Parteien einerseits zu kontrollieren und andererseits informierte politische (Wahl-)Entscheidungen zu treffen.19 2. Subjektiv-rechtliche Position der politischen Parteien Ist der Status der Parteien als frei, gleich und öffentlich zu bezeichnen, so folgt daraus, dass es sich nicht um eine ausschließlich objektive Aufgabezuweisung handelt, sondern der Status auch subjektive Rechtspositionen enthält.20 Die dogmatische Herleitung dieser subjektiven Rechtspositionen ist streitig. Insbesondere ist umstritten, ob die subjektiven Rechte nur um der Effizienz der objektiven Einrichtungsgarantie willen und damit gleichsam als deren Reflex

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K. Hesse, VVDStRL 1959, S. 11 (27 ff.); ders., Grundzüge (1999), Rn. 172 ff. Vgl. statt Vieler: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 46 ff.; H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 248 ff. 14 K. Hesse, Grundzüge (1999) Rn. 175. 15 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar, Band II (2006), Art. 21 Rn. 49. 16 K. Hesse, Grundzüge (1999), Rn. 175; ähnlich: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 49, der die innerparteiliche Demokratie allerdings nicht als Aspekt der Parteienfreiheit, sondern als eigenenständigen Belang neben der Parteienfreiheit ansieht. 17 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar, Band II (2006), Art. 21 Rn. 81. 18 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar, Band II (2006), Art. 21 Rn. 75. 19 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 316. 20 Dies ist unstreitig; vgl. statt aller: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar, Band II (2006) Art. 21 Rn. 49. 13

A. Spendenannahmefreiheit

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existieren21 oder ob es sich – ausgehend von der Annahme, die Parteienfreiheit fuße ihrerseits auf der politischen Willensbildung des Einzelnen22 – um originär subjektivrechtliche Rechtspositionen handelt, die dann wiederum als inhaltliche Modifikation des Koalitionsgrundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG23 und damit gleich als eigenständiges Individualgrundrecht anzusehen sind24. Dieser Streit bedarf indessen an dieser Stelle keiner Entscheidung. Denn die unterschiedlichen Auffassungen führen bei der Frage nach der Reichweite der subjektiven Rechte letztlich zu identischen Ergebnissen. Die grundgesetzlich eingeräumten Rechte der politischen Parteien dienen dazu, die politischen Parteien in die Position zu versetzen, die ihnen zugedachte Aufgabe der Teilnahme an der politischen Willensbildung des Volkes sowie (nach entsprechender Legitimation durch Wahlen) an der staatlichen Willensbildung erfüllen zu können. Insoweit decken sich auch die unterschiedlichen Auffassungen im Ergebnis in ihrer Anwendung: Unstreitig ist zunächst, dass Art. 21 Abs. 1 GG bei der Anwendung der Grundrechte einen modifizierenden – und gegebenenfalls verstärkenden25 – Einfluss hat. Stellt man wiederum Art. 21 Abs. 1 GG in den Mittelpunkt der Betrachtung, so sind dessen subjektive Rechte einerseits im Zusammenhang mit den Grundrechten zu sehen26 und andererseits im Lichte der Aufgabenzuweisung für die Parteien auszulegen. Diese Gesamtbetrachtung wiederum kann die individuelle Rechtsposition der politischen Partei – je nach Konstellation – sowohl verstärken als auch einschränken. 3. Recht der politischen Partei auf Spendenannahme Nimmt man den subjektiv-rechtlichen Gehalt der verfassungsrechtlichen Vorgaben in Art. 21 Abs. 1 GG in Augenschein und untersucht diesen auf seine Implikationen auf das Parteispendenwesen, so ist zunächst einmal zwischen der politischen Partei auf Empfängerseite und dem Spender auf der anderen Seite zu unterscheiden. Art. 21 Abs. 1 GG enthält keine ausdrücklichen Regelungen zur Zulässigkeit von Parteispenden. Die Finanzen der Parteien werden ohnehin nur im Rahmen der Re21

M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar, Band II (2006) Art. 21 Rn. 49. H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 255. 23 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 256. 24 So: K.-H. Seifert, Parteien (1975), S. 111; W. Henke, in: Bonner Kommentar zum GG (2012/1991), Art. 21 Rn. 216; J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 29. 25 Ausschließlich das verstärkende Element betonend: W. Kluth, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG (2013), Art. 21 Rn. 89. 26 Auch das Bundesverfassungsgericht zieht in der Regel Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit dem jeweils einschlägigen Grundrecht heran, wenn es um subjektive Rechtspositionen geht, z. B. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 – 2 BvF 4/03, NVwZ 2008, S. 658; Beschluss vom 24. September 2009 – 2 BvR 2179/09 (zitiert nach JURIS). Zu dem dogmatischen Streit hat sich das BVerfG inhaltlich bislang aber noch nicht eingelassen (so auch: W. Kluth, in: Epping/ Hillgruber, in: BeckOK GG (2013), Art. 21 Rn. 88). 22

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

chenschaftspflicht in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG angesprochen, ohne dass dort auf Spenden Bezug genommen würde. Die aus dieser „normativen Enthaltsamkeit“27 des Grundgesetzes gezognenen Schlüsse sind vielfältig: So ist das Bundesverfassungsgericht der Auffassung, dass eine überwiegende Eigenfinanzierung der Parteien geboten sei: den Parteien dürfe die Verantwortung nicht abgenommen werden, sich um die Finanzierung selbst zu bemühen und damit auch das Risiko des Fehlschlagens dieser Bemühungen zu tragen.28 Auf der anderen Seite ist das Bundesverfassungsgericht der Auffassung, dass dem Grundgesetz weder das Verbot noch die „Billigung“ von Parteispenden entnommen werden könne; vielmehr nehme die Verfassung die Existenz von Parteispenden lediglich hin.29 Der Bundesgerichtshof geht sogar noch einen Schritt weiter und hält Parteispenden – wiederum unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – für „verfassungsrechtlich erwünscht“.30 Das Bundesverfassungsgericht selbst hat diese Schlussfolgerung in dieser Deutlichkeit bislang allerdings nicht formuliert. Ob und in welchem Ausmaß Art. 21 Abs. 1 GG ein verfassungsrechtliches Spendenannahmerecht entnommen werden kann, ist durch Auslegung zu ermitteln. Als Grundlage kommen das Transparenzgebot, der Grundsatz der Parteienfreiheit sowie das Gebot der Chancengleichheit in Betracht. a) Status der Öffentlichkeit/Transparenzgebot Als Ausdruck eines subjektiven Rechts der politischen Parteien kommt das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 2 S. 4 GG in Betracht. Das Transparenzgebot ist die einzige Bestimmung in Art. 21 GG, die ausdrücklich die Finanzen der politischen Parteien zum Gegenstand hat.31 In Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ist ausdrücklich geregelt, dass die Parteien „über die Herkunft und die Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben“ müssen. Damit enthält die Vorschrift zunächst eine reine Verpflichtung der politischen Parteien, ohne dass diesen gleichzeitig unmittelbar bestimmte Rechte zuteil würden. Auch enthält die Norm keinerlei nähere Angaben zu der Art der Finanzierungsformen und -quellen.32 Dies wiederum bedeutet jedoch nicht, dass das in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG angelegte Transparenzgebot ohne jegliche Aussagekraft hinsichtlich der Zulässigkeit 27 D. Grimm, in: Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts (1994), § 14 Rn. 49; zustimmend: H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 406. 28 BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84 und 442/84, NJW 1986 S. 2487 (2491); Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545. 29 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65; NJW 1966, 1499 (1504). 30 BGH, Urteil vom 28. Oktober 2004 – 3 StR 301/03, NJW 2004, 3569 (3572, 3574). 31 P. Kunig, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Band III (2005), § 40 Rn. 39. 32 J. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht (2004), S. 51.

A. Spendenannahmefreiheit

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privater Spenden wäre. Indem die Vorschrift die Herkunft der Mittel, die die politischen Parteien erhalten haben, für offenlegungspflichtig erklärt, setzt sie zwingend voraus, dass die Finanzierung aus externen Quellen zulässig ist. Denn die Rechenschaftspflicht hat – jedenfalls hinsichtlich des Aspekts der „Einnahme“ – nur dann überhaupt einen sinnvollen Anwendungsbereich, wenn die Parteien eigene Einnahmen haben, über deren Herkunft sie Auskunft geben können und müssen. Dies gilt zunächst ganz allgemein ohne Bezug auf eine bestimmte Art der Einnahmen.33 Deswegen lässt sich nicht ohne Weiteres folgern, Parteispenden seien verfassungsrechtlich geboten. Allerdings ist wiederum zu berücksichtigen, dass Parteispenden traditionell zu den klassischen Finanzierungsformen politischer Parteien gehören, was auch bereits dem Verfassungsgeber bekannt gewesen ist. Insoweit ist der Schluss zulässig, dass die tatsächliche Existenz von Parteispenden in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG vorausgesetzt ist. In diesem Sinne ist wohl auch die Formulierung des Bundesverfassungsgerichts zu verstehen, wonach Parteispenden von der Verfassung „hingenommen“ werden, ohne sie jedoch dadurch zu „billigen“.34 Auch wenn die verfassungsrechtliche Bedeutung der Unterscheidung zwischen Hinnahme und (fehlender) Billigung unklar bleibt35, besteht dennoch ein Unterschied zwischen einem Gebot der Finanzierung durch Spenden und einer bloßen Akzeptanz derselben. Im Hinblick auf die Spendenannahmefreiheit als subjektives Recht bleibt Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG deswegen im Ergebnis unergiebig: Die Vorschrift verleiht den politischen Parteien kein subjektives Recht auf die Annahme von Spenden, sondern nimmt die Existenz von Parteispenden mit der Maßgabe hin, dass sie offengelegt werden.36 Dem Transparenzgebot kommt insoweit eine Korrektivfunktion zu, die unten noch ausführlich dargestellt wird. Subjektive Rechte auf eine bestimmte Form der Finanzierung lassen sich aus ihm aber nicht herleiten. b) Status der Freiheit Subjektive Rechte der politischen Parteien entstehen aus dem Grundsatz der Freiheit der Parteien, der seinerseits seine Grundlage in Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG hat. Zentrale Verfassungsrechtsposition der politischen Parteien ist ihre Unabhängigkeit

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So U. Volkmann, JZ 2000, S. 539 (542). BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, 1499 (1504) – in Bezug auf Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG; ferner: Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979, S. 1815 (1817); Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2487 (2489) – jeweils in Bezug auf „das Grundgesetz“. 35 So P. Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar Band I (2012), Art. 21 Rn. 61. 36 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966 S. 1499 (1504); dazu auch: BVerfG, NJW 1979, 1815 (1817); zustimmend: B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 21 Rn. 28. 34

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

von staatlicher Einflussnahme (kurz: Staatsfreiheit): Die Parteien sind „frei konkurrierende, aus eigener Kraft wirkende und vom Staat unabhängige Gruppen“37. Die Freiheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG ist damit sowohl eine objektiv-rechtliche Wirkung, hat aber auch eine subektiv-rechtliche Komponente.38 Die Frage, ob Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG in seinem subjektiv-rechtlichen Gehalt als Grundrecht angesehen werden kann39, ist in diesem Zusammenhang nicht von entscheidender Bedeutung, weil unstreitig ist, dass die Parteien hieraus – jedenfalls in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 und 19 Abs. 3 GG – subjektive Rechte herleiten können.40 Inhaltlich bezieht sich Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG seinem Wortlaut nach nur auf die Gründung von Parteien41: Jede Partei kann grundsätzlich die Art und den Umfang ihrer Organisation selbst bestimmen und ihre Satzung frei gestalten.42 Zentral ist dabei die inhaltliche Unabhängigkeit der Parteiengründung; so darf die Gründung einer Partei nicht wegen einer bestimmten politischen Ausrichtung behindert werden.43 Über den die Gründung betreffenden Wortlaut hinaus verleiht Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG den politischen Parteien eine umfassende Betätigungsfreiheit.44 Denn die bloße Gründungsfreiheit wäre ohne eine sich anschließende Betätigungsfreiheit praktisch wertlos: Ohne die Freiheit der Betätigung könnten einmal gegründete Parteien weder ihre Ziele verfolgen, noch die ihnen durch Art. 21. Abs. 1 S. 1 GG zugewiesene Aufgabe erfüllen.45 Die umfassende Betätigungsfreiheit ist dabei letztendlich ihrerseits subjektiv-rechtlicher Ausfluss des Gebotes der Staatsferne der Parteien, welche als Aufgabenzuweisung in Art. 21 Abs. 1 S. 1 und 2 GG angelegt ist.46 37

BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966 S. 1499 (1505). U. Volkmann, in: Berliner Kommentar zum GG (2012(2001), Art. 21 Rn. 45 ff. 39 Dafür: J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art 21 Rn. 29; D. Th. Tsatsos/ M. Morlok, Parteiengesetz (1983), S. 364; K. H. Seifert, Die politischen Parteien (1975), S. 111; G. Stricker, Parteienfinanzierungsstaat (1998), S. 102 ff.; dagegen: W. Schmidt, NWJ 1984, S. 762 (766); D. Grimm, in: Benda/Maihofer/Vogel, HdbVerfR (1994), § 14 Rn. 30; U. Volkmann, in: Berliner Kommentar zum GG (2012(2001), Art. 21 Rn. 45 ff. 40 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 259. 41 Die Parteiengründungsfreiheit ist nach h.A. überdies in erster Linie ein Individualgrundrecht des Parteimitglieds: K. H. Seifert, Parteien (1975), S. 111; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 21 Rn. 99; J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 29; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 21 Rn. 15. 42 BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 – 2 BvE 1 bis 3/99, NVwZ 2002, S. 70 (71). 43 Es ist gemäß Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG deshalb dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten, über die Verfassungswidrigkeit einer – bereits gegründeten – Partei zu entscheiden. 44 B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 21 Rn. 15. 45 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 280. 46 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545; R. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn 45. 38

A. Spendenannahmefreiheit

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Die Betätigungsfreiheit ist unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG herzuleiten und im Sinne einer umfassenden Organisations- und Programmfreiheit47 zu verstehen, die sich jedenfalls auf alle spezifisch parteipolitischen Aktivitäten erstreckt.48 Der in seinem Bedeutungsgehalt dynamische49 Begriff beinhaltet damit vor allem drei Kernelemente parteipolitischer Aktivität50 : die Programm-51, Wettbewerbs-52 und – nicht zuletzt – die Finanzierungsfreiheit53. Die Finanzierungsfreiheit ist notwendiger und wesentlicher Bestandteil der Parteienfreiheit.54 Denn nur durch die Möglichkeit, Finanzmittel zu generieren und zu verwenden, ist die Betätigungsfreiheit zu sichern. Dass den politischen Parteien die Freiheit zur Eigenfinanzierung eingeräumt wird, bedeutet aber noch nicht zwingend, dass dies für alle Finanzierungsformen und -quellen Geltung hätte. Ein ausdrückliches Recht zur Spendenannahme lässt sich Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG nicht entnehmen. Es ergibt sich aber im Wege der Auslegung. Denn nach der h.A. umfasst die Parteienfinanzierungsfreiheit alle „parteitypischen“ Finanzierungsformen.55 Hierzu gehören namentlich Spenden56; schließlich 47

BVerfG, Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1 und 2/02, DVBl. 2005, S. 50. Für eine weitergehende Erstreckung auch auf nicht spezifische Tätigkeiten: H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 282. 49 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 54. 50 Aufzählung nach J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 32. 51 D. Grimm, in: Benda/Maihofer/Vogel, HdbVerfR (1995), § 14 Rn. 32. 52 K. H. Seifert, Die politischen Parteien (1975), S. 119. 53 BVerfG, Beschluss vom 28. März 2002 – 2 BvR 307/01, NJW 2002, S. 2227: „Die Parteienfreiheit umfasst […] die Verfügung über Einnahmen und Vermögen“; P. Badura, Staatsrecht (2012), D Rn. 22; J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 32; T. Koch, DÖV 2003 S. 451; R. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 34, 46; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 21 Rn. 107, 116; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 1 Rn. 34. 54 A. Krumbholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 67. 55 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 55; A. Schindler, Die Partei als Unternehmer (2006), S. 89 ff. Die Einordnung erwerbswirtschaftlicher Tätigkeiten, bei denen eine politische Partei mit Gewinnerzielungsabsicht und ohne Fokus auf die politische Auseinandersetzung am Geschäftsleben teilnimmt, weil von der Parteienfinanzierungsfreiheit erfasst sind, kann dahinstehen, weil die Parteien insoweit wie jeder andere Wirtschaftsteilnehmer den Schutz der Art. 12 Abs. 1 und 14 GG genießen, so auch: M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 189 ff, T. Schneider, Vermögen politischer Parteien (2008), S. 148 ff., H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 280; ferner.: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 56; B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 21 Rn. 15; a.A. im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG: J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 46; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck Band II 2010), Art. 21 Rn. 144. 56 U. Volkmann, JZ 2000,S. 539 (543); M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 49; ders., BT-Drs. 14/6711, S. 49 (67); T. Koch, DÖV 2003 S. 451; F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 519; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 1; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 1 48

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

sind sie (neben den Mitgliedsbeiträgen) die typischste Einnahmeform politischer Parteien. Die Freiheit zur Spendenannahme steht unmittelbar den Parteien als Organisationen zu. Generell gelten die subjektiven Rechte der Parteienfreiheit sowohl für die Individuen, die sich in einer Partei engagieren wollen, als auch für die Parteien als solche.57 Innerhalb der Parteienfreiheit kann man hinsichtlich des Schwerpunkts differenzieren: Während die ausdrücklich in Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG eingeräumte Gründungsfreiheit primär dem Einzelnen zusteht58, bezieht sich die Betätigungsfreiheit, zu der wiederum die Finanzierungsfreiheit gehört, auch (und in erster Linie) auf die politischen Parteien als solche. Auch wenn die Parteispenden damit generell von der parteienspezifischen Finanzierungsfreiheit gedeckt sind, beansprucht das den politischen Parteien eingeräumte Recht gleichwohl keine absolute Geltung. Einschränkungen der Finanzierungsfreiheit in Form von Spendenannahmebeschränkungen bedürften ihrerseits einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Verankerung oder einer Rechtfertigung zum Schutze eines kollidierenden Verfassungsguts. Grundsätzlich sieht Art. 21 Abs. 1 GG als Korrektiv der Parteienfinanzierungsfreiheit aber die Rechenschaftspflicht, und gerade kein Verbot, vor. Das Transparenzgebot ist nicht nur ausdrücklich in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG normiert, sondern stellt sich auch in seiner materiellen Wirkung gegenüber einem generellen Spendenannahmeverbot als das mildere Mittel dar, so dass eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines generellen Spendenannahmeverbots de constituone lata nicht herzuleiten ist.59 c) Status der Gleichheit Die Finanzierungsfreiheit, zu der auch die Spendenannahmefreiheit gehört, ist überdies eng verknüpft mit der Chancengleichheit der Parteien. Auch wenn dieses Gebot auf den ersten Blick einen gänzlich anderen Fokus als die Annahme von Spenden hat, so ist es dennoch auch für die Berechtigung zur Spendenannahme von großer Bedeutung.

Rn. 55 f. und § 25 Rn. 116.; H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 415. 57 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 263 f. – Ausführlich zur Frage, ob die Parteienfreiheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG ein Grundrecht oder eine Einrichtungsgarantie (freilich mit ableitbaren subjektiven Rechten) darstellt: A. Mauersberger, Die Freiheit der Parteien (1994), S. 12 ff. 58 K. H. Seifert, Die politischen Parteien (1975), S. 111; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG Kommentar (2010), Art. 21 Rn. 99; J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 29. 59 Dazu ausführlich unten C. III.

A. Spendenannahmefreiheit

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aa) Allgemein: Formelle, aber abgestufte Chancengleichheit Das Gebot der Chancengleichheit ist (wie das Gebot der Parteienfreiheit) nicht nur objektiv-rechtliche Einrichtungsgarantie, sondern zugleich subjektives Recht.60 Es fußt auf der Parteienfreiheit sowie auf dem Mehrparteienprinzip und dessen Bedeutung für die Demokratie.61 Seine verfassungsrechtliche Grundlage findet das Gebot der Chancengleichheit der politischen Parteien dementsprechend in Art. 21 Abs. 1 S. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG62. Ein enger Zusammenhang besteht überdies mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, die ihre Prägung ihrerseits durch das Demokratieprinzip erfahren.63 Das Gebot der Chancengleichheit verlangt staatliche Neutralität gegenüber den Parteien und dem Parteiensystem.64 Primäre Bedeutung erhält das Gebot der Chancengleichheit insbesondere im Bereich der Wahlen und des Wahlkampfs. So wird das Gebot der Chancengleichheit dann virulent, wenn es darum geht, dass jede Partei die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und im Wahlverfahren und somit die gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen hat.65 Auch im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung spielt das Gebot der Chancengleichheit eine herausgehobene Rolle, weil die Gefahr einer staatlichen Intervention zulasten einzelner und gleichzeitig zugunsten anderer Parteien auch hier nicht von der Hand zu weisen ist.66

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J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 33. St. Rspr. des BVerfG, Beschluss vom 21. Februar 1957 – 1 BvR 241/56, NJW 1957, S. 665; Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2487; Urteil vom 29. September 1990 – 2 BvE 1/90 u. a., NJW 1990, S. S. 3001; Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 u. a., NVwZ 2004, S. 1473. 62 BVerfG, Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 u. a., NVwZ 2004, S. 1473 unter Verweis auf die eigene Rechtsprechung: Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545; Beschluss vom 11. März 2003 – 2 BvK 1/02, NVwZ 2003, S. 1372 – Die Bedeutung des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG im Rahmen der Chancengleichheit politischer Parteien ist in der Literatur umstritten, dazu: J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 33, der darauf hinweist, dass das allgemeine Gleichbehandlungsgebot im Wesentlichen ein Willkürverbot beinhalte und insoweit hinter dem Schutz des Rechts auf Chancengleichheit zurückbleibe; ebenfalls gegen die Heranziehung von Art. 3 Abs. 1 GG als (ergänzende) Rechtsgrundlage für die Chancengleichheit der Parteien: H.-R. Lipphardt, Die Gleichheit der politischen Parteien (1975), S. 118 ff.. 63 BVerfG, Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 u. a., NVwZ 2004, S. 1473; zustimmend: R. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn 50. 64 Vgl. U. Volkmann, in: Berliner Kommentar zum GG (2012/2001), Art. 21 Rn. 50. 65 BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1962 – 2 BvR 158/62, NJW 1962, S. 1493 im Hinblick auf Sendezeiten für Wahlwerbung; zustimmend: J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 36. 66 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 98 ff. 61

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Die Chancengleichheit ist streng formal67 und beinhaltet insoweit ein generelles Differenzierungsverbot, dessen Durchbrechung nur durch besondere Gründe zu rechtfertigen ist.68 Dem Ermessen des Gesetzgebers sind strenge Grenzen gesetzt, insbesondere darf er die „vorgefundene Wettbewerbslage“ nicht durch gesetzliche Eingriffe verfälschen.69 Allerdings bedeutet dies wiederum nicht, dass deswegen eine Gleichheit im Ergebnis vorgeschrieben (oder auch nur zulässig) wäre. Es handelt sich um „Chancengleichheit“, nicht aber um erzwungene Gleichheit bei der Realisierung dieser Chancen. Dem Gebot der Chancengleichheit kann auch durch eine „abgestufte“ Chancengleichheit Genüge getan sein, die die Behandlung jeder einzelnen Partei an deren Bedeutung ausrichtet.70 Dabei ist aber stets darauf zu achten, dass Abstufung durch zwingende Gründe gerechtfertigt sein muss und ihrem Zweck nach nicht darauf beschränkt sein darf, den status quo der Kräfteverhältnisse zu erhalten.71 Das Prinzip der abgestuften Chancengleichheit findet seinen augenfälligsten Niederschlag in § 5 Abs. 1 PartG, wo der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen und die Gewährung öffentlicher Leistungen geregelt ist. Im Hinblick auf staatliche Finanzierung findet das Gebot der Chancengleichheit ebenfalls Anwendung: deren Festsetzung ist von dem – durch Wahlerfolge und finanzielle Unterstützung manifestierten – Rückhalt in der Bevölkerung abhängig.72 In personeller Hinsicht dient der Grundsatz der Chancengleichheit gleichzeitig der Chancengleichheit des Einzelnen als „Elementareinheit des politischen Geschehens“73 wie auch der Chancengleichheit der politischen Parteien als Organisationen – und gleicht damit auch in dieser Hinsicht den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1 GG, die neben der Gleichbehandlung der passiv Wahlberechtigten auch die Gleichbehandlung der Wähler zum Ziel haben. bb) Insbesondere: Einfluss auf Spendenannahmerecht Auch im Zusammenhang mit der Eigenfinanzierung der Parteien, und damit hinsichtlich des Parteispendenwesens, ist die Chancengleichheit von Bedeutung. So 67

BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 – 2 BvE 1/99, 2/99, 3/99,NVwZ 2002, S. 70 – st. Rspr. 68 St. Rspr.: BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1507); Urteil vom 3. Dezember 1968 – 2 BvE 1, 3 u. 5/67, NJW 1969, S. 179; Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986 S. 2487 (2493); Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 u. a., NVwZ 2004, S. 1474. 69 BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 2001 – 2 BvE 3/94, NVwZ 2002, S. 845; Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 u. a., NVwZ 2004, S. 1473. 70 BVerfG, Urteil vom 3. September 1957 – 2 BVR 7/57, BVerfGE 7, S. 99. 71 BVerfG, Urteil vom 30. Mai 1962 – 2 BvR 158/62, BVerfGE 14, S. 121. 72 Dazu ausführlich unten E. I. und II. 73 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar II (2006), Art. 21 Rn. 77.

A. Spendenannahmefreiheit

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ist es neben der Staatsfreiheit der Parteien auch deren Chancengleichheit, die die politischen Parteien berechtigt, in den durch Art. 21 GG selbst sowie durch die Gesetze gezogenen Schranken frei von staatlicher Kontrolle über ihre Einnahmen und ihr Vermögen zu verfügen.74 Hieraus folgt, dass positive wie negative Sanktionen auch im Rahmen der Annahme von Spenden einer besonderen Rechtfertigung bedürfen. Jeder Eingriff ist daran zu messen, ob er geeignet ist, das Spendenaufkommen zu verändern. Dabei verbietet die Chancengleichheit der politischen Parteien staatliche Eingriffe in die vorgefundene Wettbewerbslage.75 Zu der vorgefundenen Wettbewerbslage gehört auch das Spendenaufkommen der einzelnen Parteien, das (je nach politischer Ausrichtung und nach Bedeutung) unterschiedlich stark ausgeprägt ist. Es ist dem Gesetzgeber insoweit verwehrt, in diese vorgefundene Wettbewerbslage verstärkend einzugreifen: Hinsichtlich der steuerrechtlichen Begünstigung von Spenden sowie hinsichtlich ihrer Berücksichtigung im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung muss stets beachtet werden, dass die Regelungen nicht finanzkräftige Kreise (und damit die von diesen Kreisen überproportional begünstigten Parteien) übermäßig bevorzugen. Deswegen ist es nicht nur legitim, sondern sogar geboten, in einkommensteuerlicher Hinsicht76, aber auch im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung77 nur solche Spenden zu begünstigen, die von Beziehern durchschnittlicher Einkommen getätigt werden können. Auf der anderen Seite gebietet das Gebot der Chancengleichheit der politischen Parteien aber nicht, dass das unterschiedliche Spendenaufkommen durch staatliche Eingriffe nivelliert wird. Richtigerweise wird man indessen sogar davon ausgehen müssen, dass „nivellierende“ Eingriffe in Form von generellen Spendenobergrenzen oder staatliche Ausgleichzahlungen an Parteien mit geringerem Spendenaufkommen ihrerseits einen Eingriff in die vorgefundene Wettbewerbslage der politischen Parteien darstellen würden.78 4. Individualrecht des Spenders Die verfassungsrechtliche Betrachtung des Parteispendenwesens darf nicht allein auf die Empfängerseite beschränkt bleiben, sondern muss vielmehr auch den Spender einbeziehen. Auf seiner Seite besteht die grundsätzliche Freiheit zur Spende, die sich aus der (partei-)politischen Betätigungsfreiheit des Einzelnen ergibt.79 74

BVerfG, Beschluss vom 10. Juli 1991 – 2 BvE 3/91, LKV 1991, S. 308. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 2001 – 2 BvE 3/94, NVwZ 2002, S. 845. 76 Dazu ausführlich unten F. II. 77 Dazu ausführlich unten E. I. 2. 78 Ähnlich: T. Koch, ZParl 2002, S. 695 (709). 79 BVerfG, Urteil vom 24. Juni 1958 – 2 BvF 1/57, NJW 1958, 1131; Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979, 1815; M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2007), § 25 PartG Rn. 1. 75

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Die verfassungsrechtliche Grundlage dieses Rechts ist indessen umstritten. Teilweise wird Art. 21 Abs. 1 GG als Individualgrundrecht angesehen80, das dann auch das Recht auf die politische Spende enthält. Demgegenüber wird vertreten, dass der subjektive Charakter des Art. 21 Abs. 1 GG eine bloße Anreicherung der objektiv-rechtlichen Einrichtungsgarantie sei und deren Effektivität absichern solle.81 Beide Auffassungen sind sich aber letztlich darin einig, dass Träger der subjektiven Rechte, die sich aus der Vorschrift (gegebenenfalls im Zusammenhang mit den jeweils einschlägigen Grundrechten82) ergeben, nicht nur die politischen Parteien als solche, sondern auch die einzelnen Individuen sind.83 In sachlicher Hinsicht ist das Recht auf parteipolitische Betätigung des Einzelnen – spiegelbildlich zu der kollektiven Betätigungsfreiheit der Parteien als Organisationen – in einem umfassenden Sinne zu verstehen. Es erfasst neben dem Recht auf Unterstützung einer bestimmten politischen Partei durch Mitgliedschaft und aktive Mitarbeit auch die Freiheit, eine politische Partei finanziell zu unterstützen. Von großer praktischer Bedeutung ist zudem der personelle Anwendungsbereich des Individualrechts, einer politischen Partei zu spenden. Richtigerweise ist das aus Art. 21 Abs. 1 GG erwachsende Individualrecht zunächst nicht auf Parteimitglieder beschränkt. Zwar wird die Frage nach dem individualrechtlichen Charakter des Art. 21 Abs. 1 GG regelmäßig anhand des Parteimitglieds diskutiert.84 Dennoch muss der Schutzbereich der Vorschrift auch für Dritte eröffnet sein, die nicht Mitglied der Partei sind, wenn die in Rede stehende Handlung dazu dient, eine politische Partei zu unterstützen. Weil Parteispenden – wenn auch nicht zwingend ausschließlich85 – dazu dienen, die jeweilige Partei zu unterstützen, genießt der Spender auch dann den Schutz des Art. 21 Abs. 1 GG, wenn er selbst kein Parteimitglied ist. Allerdings ist das Recht aus Art. 21 GG auf Deutsche beschränkt.86 Dies hängt damit zusammen, dass die Parteienfreiheit als individuelles Recht letztendlich Ausfluss der Volkssouveränität aus Art. 20 Abs. 2 GG ist, so dass die Zugehörigkeit zum Volk den Schutzbereich dieses Individualrechts erst eröffnet. Insoweit besteht ein enger Zusammenhang zwischen dem Recht auf individuelle parteipolitische 80

J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 29. M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 49. 82 M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartG Rn. 1; ders., NJW 2000, S. 761 (763); H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 1. 83 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 49. 84 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 51 f.; W. Kluth, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG (2012), Art. 21 Rn. 83. 85 Zur Verschränkung der Motivlage des Spenders (Fremdnützigkeit zugunsten der begünstigten Partei und gleichzeitige Eigennützigkeit im Sinne einer ökonomischen oder politischen Finalität) bereits BVerfG, Urteil vom 24. 6. 1958 – 2 BvF 1/57; NJW 1958, S. 1131 (1132). 86 P. Silberkuhl, in: Hömig, GG Kommentar (2010), Art. 21 Rn. 9. 81

A. Spendenannahmefreiheit

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Betätigung und dem Wahlrecht.87 Ferner ist nach der h.A. aus der Tatsache, dass die allgemeine Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG ausdrücklich nur Deutschen zusteht, im Wege des Erst-Recht-Schlusses zu folgern, dass dies auch für die Parteienfreiheit gelten müsse.88 Daneben ist von elementarer Bedeutung, ob das Individualrecht zu Spenden auf natürliche Personen beschränkt ist, oder ob dies nicht auch für juristische Personen gelten muss. Gemeint sind hiermit nicht die Parteien als Organisationen, die ja die „geborenen“ Träger der Parteienfreiheit sind und üblicherweise auf der Seite des Spendenempfängers stehen.89 Problematisch sind vielmehr sonstige juristische Personen wie beispielsweise Unternehmen. Diese Frage ist deswegen von großer Bedeutung, weil hiervon abhängt, ob und unter welchen Umständen das rechtspolitisch regelmäßig geforderte Verbot von Unternehmensspenden90 an Parteien zulässig ist. Entgegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts91 sind private Unternehmen nicht als Träger des Spenderechts aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG anzusehen. Juristische Personen sind schon deshalb nicht vom Schutzbereich des verfassungsrechtlichen Spenderechts umfasst, weil die Betätigungsfreiheit als Ausfluss der Volkssouveränität und des Demokratieprinzips sachlich ein Bürgerrecht ist, das juristische Personen nicht für sich in Anspruch nehmen können. Auch hier beansprucht der schon angesprochene Zusammenhang von Wahlrecht und parteipolitischer Betätigung92 Geltung. Dem lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass hinter juristischen Personen stets natürliche Personen stünden, die die Entscheidungen treffen.93 Denn auch und gerade unter diesem Aspekt bedarf es keines gesonderten Schutzes der juristischen Person. Eine Geltung für juristische Personen lässt sich nicht über Art. 19 Abs. 3 GG herleiten. Denn Art. 21 Abs. 1 GG steht außerhalb des Kanons der Grundrechte, so dass Art. 19 Abs. 3 GG von vornherein keine Anwendung findet. Zudem wäre das Spenderecht – angesichts seines Cha87

H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 244. M. Zuleeg, DÖV 1973, S. 361 (370); im Ergebnis ebenso: P. Kunig, Handbuch des Staatsrechts Band III (2005), § 40 Rn. 28; P. Silberkuhl, in: Hömig, GG Kommentar (2010), Art. 21 Rn. 9 – die Auffassung ist freilich dann inkonsequent, wenn die parteipolitische Betätigungsfreiheit gleichzeitig gerade nicht als Spezialgrundrecht gegenüber der allgemeinen Vereinigungsfreiheit angesehen wird, so aber: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 48 und 51. 89 Ausnahmsweise können Parteien aber auch als Parteispender fungieren: So hat etwa die (damalige) PDS die (damalige)WASG durch Spenden finanziell unterstützt, s. dazu: VG Berlin, Urteil vom 14. Januar 2010 – 2 K 118.09 (zitiert nach JURIS). Die CSU hat die CDU finanziell unterstützt, s. dazu BT-Drs. 16/63, um die finanziellen Folgen der „Parteispenden-Affäre“ teilweise zu kompensieren. 90 Dazu unten C. III. 2. 91 BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW1986, 2487 (2489). 92 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 244 im Zusammenhang mit der Parteimitgliedschaft von Ausländern. 93 So aber: BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW1986, 2487 (2489). 88

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

rakters als „Bürgerrecht“ – nicht seinem Wesen nach auf juristische Personen anwendbar. Dass das verfassungsrechtliche Spenderecht in seiner besonderen Ausprägung aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG nach hiesiger Auffassung keine Anwendung auf juristische Personen findet, bedeutet aber nicht, dass Spenden von juristischen Personen deswegen unzulässig wären. Vielmehr verhält sich Art. 21 Abs. 1 GG zu Parteispenden von Unternehmen neutral, ohne solche Spenden allerdings zu verbieten. Weil Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG keine Schutzwirkung gegenüber Unternehmensspenden entfaltet, genießen Spenden von Unternehmen damit verfassungsrechtlichen Schutz allenfalls über die allgemeine Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG, die ihrem Wesen nach auf juristische Personen anwendbar ist, Art. 19 Abs. 3 GG.94 Als Individualrecht wird die Spendefreiheit nicht schrankenlos gewährleistet, sondern kann zum Schutze kollidierender Verfassungsrechtsgüter eingeschränkt werden; auch dies ist eine Parallele zur Spendenannahmefreiheit.

II. Einfachgesetzliche Regelung des Spendenannahmerechts Ist die Parteispende damit verfassungsrechtlich zulässig und nicht zuletzt auch Ausfluss der Freiheitsrechte sowohl der politischen Parteien als auch des Spenders, so bedeutet dies aber weder, dass das Recht schrankenlos gewährleistet wäre, noch dass damit alles Erforderliche geregelt wäre. Deswegen enthält Art. 21 Abs. 3 GG auch einen Gesetzgebungsauftrag, „das Nähere“ durch Bundesgesetz zu regeln. Der Auftrag dient der Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Rahmens; ein Gesetzesvorbehalt für die Gewährleistungen des Art. 21 Abs. 1 GG oder eine verfassungsrechtliche Schranke ist darin nicht zu sehen.95 Das Recht der Parteispende ist vornehmlich, wenngleich wiederum nicht ausschließlich, in § 25 Abs. 1 PartG geregelt. Neben dem ausdrücklichen Recht auf Spendenannahme enthält das Parteiengesetz Anforderungen an den Spendenbegriff sowie an die Zurechnung der Spende zur Partei. Dass Parteien berechtigt sind, Spenden anzunehmen, ist ausdrücklich in § 25 Abs. 1 S. 1 PartG geregelt. Dieses Recht gilt in unbegrenzter Höhe.96 Grundsätzlich unterscheidet das einfachgesetzliche Spendenannahmerecht auch nicht nach der Person des Spenders und umfasst deswegen Spenden sowohl natürlicher als auch juristischer Personen. Die Unzulässigkeit der Annahme von Zuwendungen bestimmter Spender kann sich aber aus den Spendenannahmeverboten des § 25 Abs. 2 PartG ergeben.97 94

B. Remmert, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2009), Art. 19 Abs. 3 Rn. 104. BVerfG, Beschluss vom 29. April 1954 – 1 BvR 328/5, 2BVerfGE 3, S. 383 (404) – seitdem st. Rspr.; M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 158. 96 BT-Drs. 14/8778, S. 16. 97 Dazu ausführlich unten C. II. 2. 95

A. Spendenannahmefreiheit

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III. Der Begriff der Parteispende Nicht unproblematisch ist der parteienrechtliche Spendenbegriff. Ob eine Spende im parteienrechtlichen Sinne vorliegt oder nicht, ist von herausragender Bedeutung, weil an das Vorliegen einer Spende eine Vielzahl von Rechtsfolgen geknüpft ist, die für andere Einnahmeformen der politischen Parteien keine Geltung beanspruchen. Die Frage nach der Spendeneigenschaft einer Leistung zugunsten einer Partei hat insoweit die Wirkung einer „Weichenstellung“ und entscheidet über Zulässigkeit, Transparenzpflichten und anderes. Trotz – oder gerade wegen – der herausragenden Bedeutung dieser Frage ist die Reichweite des Parteispendenbegriffs nicht abschließend geklärt: Der Begriff der Parteispende ist nur unvollkommen legaldefiniert und in seiner Anwendbarkeit auf verschiedene Konstellationen auch durchaus umstritten. 1. Gesetzliche Begriffsbestimmung und Regelungsstruktur Eine erste Begriffsbestimmung der Parteispende und anderer Einnahmeformen der Parteien enthält § 27 PartG. Nach dem Gesetzeswortlaut in § 27 Abs. 1 S. 3 PartG sind Parteispenden „alle über Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträge hinausgehende Zahlungen“. Ergänzt wird diese weite Negativdefinition durch S. 4, wonach zu den Parteispenden auch „Sonderumlagen und Sammlungen sowie geldwerte Zuwendungen aller Art“ gehören sollen, letztere aber nur, sofern diese „nicht üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb des Geschäftsbetriebs zur Verfügung gestellt werden“. Diese Definition geht zurück auf den Hinweis des Bundesverfassungsgerichts98, neben Geldleistungen an die Parteien seien auch „geldwerte Zuwendungen aller Art wie die unentgeltliche Bereitstellung von sächlichen Mitteln, Personal oder vorhandenen Organisationsstrukturen“ als Spenden anzusehen. Der Zweck des verfassungsrechtlichen Transparenzgebots aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG liege – unabhängig von der genauen Ausgestaltung der Zuwendung – darin, „den Wähler über die Kräfte zu unterrichten, die durch geldwerte Zuwendungen oder finanzielle Leistungen auf die Politik einer Partei Einfluß zu nehmen trachten“. Die weite Definition in § 27 Abs. 1 S. 3 PartG dient somit letztlich dazu, Umgehungsmöglichkeiten zu minimieren.99 Die Legaldefinition der Parteispende in § 27 PartG ist gleichwohl inhaltlich nicht abschließend. Dass die Definition als solche nicht alle Merkmale einer Parteispende aufzählt, ergibt sich schon aus dem augenfälligen Widerspruch zwischen § 27 Abs. 1 S. 3 PartG und § 27 Abs. 2 PartG: Wenn alle Leistungen, die nicht Mitglieds- oder Mandatsträgerbeitrag sind, Parteispenden wären – wie der Wortlaut von § 27 Abs. 1 S. 3 PartG bei isolierter Betrachtung nahelegt – wäre für „sonstige Einnahmen“ im Sinne des § 27 Abs. 2 PartG von vornherein kein Raum mehr. 98 99

BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555). H. H. Klein, in: GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 220.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Deswegen wird vertreten, der Begriff der Parteispende sei zu definieren als „jede Zahlung oder sonstige geldwerte Zuwendung, die nicht Mitglieds- oder Mandatsträgerbeitrag oder sonstige Einnahme ist, und bei der es sich nicht um eine Leistung handelt, die Parteimitglieder üblicherweise unentgeltlich außerhalb ihres Geschäftsbetriebs zur Verfügung stellen“100. Allerdings ist auch diese Definition nicht vollständig. Sie lässt unberücksichtigt, dass das Parteiengesetz noch wesentlich mehr Einnahmearten kennt, die nicht die Qualität von Spenden haben. So unterscheidet § 24 Abs. 4 PartG neben den Spenden, den Mitglieds- und den Mandatsträgerbeiträgen noch weitere sechs Einnahmearten, die gesondert in den Rechenschaftsberichten auszuweisen sind.101 Jedenfalls von diesen anderen Einnahmearten muss die Spende unterschieden werden (dazu sogleich 2.). Um die Unterscheidung vornehmen zu können, müssen qualitative Merkmale, die nur auf Spenden zutreffen, gefunden werden. Dies sind vor allem die Merkmale der Freiwilligkeit und der Unentgeltlichkeit (dazu unten 3.). 2. Negative Abgrenzung der Parteispende gegenüber anderen Einnahmeformen Die Mindestvoraussetzung einer Parteispende ist, dass es sich weder um einen Mitglieds- noch um einen Mandatsträgerbeitrag handelt, § 27 Abs. 1 S. 3 PartG. Gemeinsam haben die drei Einnahmeformen, dass es sich um „Zuwendungen“ im Sinne des § 18 Abs. 3 S. 3 PartG handelt102, die – wenn sie rechtmäßig erlangt sind – im Rahmen der Festsetzung der staatlichen Parteienfinanzierung eine anspruchserhöhende Berücksichtigung finden.103 a) Mitgliedsbeiträge Mitgliedsbeiträge sind nach § 27 Abs. 1 S. 1 PartG „nur solche regelmäßigen Geldleistungen, die ein Mitglied aufgrund satzungsrechtlicher Vorschriften entrichtet“. Es handelt sich danach um Zahlungen, die (erstens) von einem Parteimit-

100 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 515; ähnlich: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 122; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 12. 101 Dies sind im Einzelnen: „Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen“; „Einnahmen aus sonstigem Vermögen“; „Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit“; „staatliche Mittel“ und „sonstige Einnahmen“. 102 Eine ähnliche Begriffsbestimmung enthält § 10b Abs. 1 S. 1 EStG, wo Zuwendungen als Spenden und Mitgliedsbeiträge legaldefiniert sind, wobei dort freilich die Mandatsträgerbeiträge fehlen. 103 Zur Bedeutung von Spenden und anderen Zuwendungen für die Bemessung der staatlichen Parteienfinanzierung ausführlich unten E. II. 1. b).

A. Spendenannahmefreiheit

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glied stammen, (zweitens) regelmäßig geleistet werden und (drittens) ihren Rechtsgrund im Satzungsrecht der jeweiligen politischen Partei finden. Weil die Zahlung von Mitgliedsbeiträgen denknotwendig die Parteimitgliedschaft voraussetzt, sind alle Zahlungen von Nichtmitgliedern keine Mitgliedsbeiträge, auf der anderen Seite müssen nicht alle Leistungen von Parteimitgliedern deswegen auch Mitgliedsbeiträge sein. Damit ein Mitgliedsbeitrag vorliegt, muss ein inhaltlicher Zusammenhang der Leistung mit der Parteimitgliedschaft hinzu kommen: Regelmäßige Zahlungen, die ein Parteimitglied aufgrund satzungsrechtlicher Bestimmungen, also in der Regel auf Grundlage der jeweiligen Beitragsatzung nach § 9 Abs. 3 PartG, an die Partei zu entrichten hat und auch tatsächlich entrichtet, sind nur als Mitgliedsbeiträge zu qualifizieren, wenn der Anknüpfungspunkt für die satzungsrechtliche Zahlungsverpflichtung allein die Mitgliedschaft ist.104 Besondere Beiträge wie Mandatsträgerbreiträge sind keine Mitgliedsbeiträge in diesem Sinne. Die tatbestandliche Beschränkung auf regelmäßige Beiträge darf – vor allem im Hinblick auf die Abgrenzung gegenüber Spenden – nicht überbewertet werden. Denn einerseits ist auch der erstmalige Beitrag, den ein Parteimitglied auf satzungsrechtlicher Grundlage entrichtet, bereits ein Mitgliedsbeitrag. Dies gilt selbst dann, wenn das Parteimitglied direkt nach der nur einmaligen Leistung seines Beitrags aus der Partei austreten würde. Das Merkmal der Regelmäßigkeit muss deswegen stets im Zusammenhang mit der satzungsrechtlichen Verpflichtung, und nicht mit der tatsächlichen Leistung, gesehen werden. Satzungsrechtlich muss eine regelmäßige Leistungspflicht vorgesehen sein. Das Merkmal der Regelmäßigkeit dient insoweit zur Abgrenzung gegenüber einmaligen Sonderleistungen, die eine Partei von ihren Mitgliedern erhebt. Im Hinblick auf die Abgrenzung zu Parteispenden hat die Regelmäßigkeit als solche kaum Aussagekraft. Denn auch Spenden durchaus regelmäßig geleistet werden können, ohne dass deswegen die Spendeneigenschaft entfiele. Der signifikante Unterschied zu den Parteispenden ist damit nicht die Regelmäßigkeit als solche. Vielmehr ist es die satzungsrechtliche Verpflichtung zur Leistung, die konstitutiv für den Mitgliedbeitrag ist und ihn von der originär „freiwilligen“ Spende unterscheidet.105 Die Anknüpfung an das Satzungsrecht der jeweiligen Partei bringt es mit sich, dass hier gewisse Gestaltungsspielräume bestehen, eine Leistung als Mitgliedsbeitrag oder als Spende einzustufen. Dies ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts rechtsstaatlich unbenklich.106

104

In diesem Sinne auch: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 3. Es ist allerdings fraglich, ob das Bestehen einer satzungsrechtlichen Verpflichtung die Freiwilligkeit einer Leistung entfallen lässt; hierzu unten A. III. 3. b). 106 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2552). 105

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

b) Mandatsträgerbeiträge Eine weitere Einnahmeform, die der Spende als speziellere vorgeht, sind die Mandatsträgerbeiträge (im Einzelnen aa)); die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser Einnahmeform ist indessen hoch umstritten (als Exkurs ausführlich bb)). aa) Voraussetzungen Mandatsträgerbeiträge gemäß § 27 Abs. 1 S. 2 PartG liegen dann vor, wenn es sich um eine „regelmäßige Geldleistung“ handelt, „die ein Inhaber eines öffentlichen Wahlamtes (Mandatsträger) über seinen Mitgliedsbeitrag hinaus leistet“. § 27 Abs. 1 S. 2 PartG beschränkt sich in seinem Regelungsgehalt auf die Definition der Mandatsträgerbeiträge. Über die bloße Definition hinaus lässt sich der Vorschrift allenfalls entnehmen, dass der Gesetzgeber die Existenz dieser Art von Parteieinnahmen voraussetzt und somit auch wohl für verfassungsrechtlich zulässig hält. Einen gesetzlichen Anspruch auf Mandatsträgerbeiträge enthält das Parteiengesetz nicht; die Anspruchsbegründung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach bleibt dem Satzungsrecht der Parteien vorbehalten.107 Mandatsträgerbeiträge sind nach § 27 Abs. 1 S. 2 PartG keine Spenden, sondern gehen diesen als speziellere Einnahmeform vor. Dass in § 25 Abs. 3 S. 1 PartG, der ausdrücklich auf Spenden und Mandatsträgerbeiträge Anwendung findet, gleichwohl nur vom „Spender“ die Rede ist, ist Ausdruck einer redaktionellen Ungenauigkeit beim gesetzgeberischen Bestreben, Mandatsträgerbeiträge und Spenden hinsichtlich der Veröffentlichungspflicht gleichzustellen. Ein Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber Mandatsträgerbeiträge generell als „Quasi-Spenden“ ansähe, lässt sich daraus aber nur schwerlich konstruieren.108 Der Begriff des Mandatsträgers ist mit seiner Bezugnahme auf öffentliche Wahlämter umfassend gemeint und erfasst diejenigen Parteimitglieder, „die Inhaber eines parlamentarischen Mandats oder Mitglied einer kommunalen Vertretungen sind oder ein öffentliches Wahlamt innehaben“.109 Dies sind im Einzelnen Abgeordnete des Europäischen Parlaments, des Bundestages und der Landtage, Regierungsmitglieder, Mitglieder von Kreis- und Gemeinderäten sowie Bürgermeister und Landräte.110 107

H. Kühr, MIP 2012, S. 99 (100) – Dies ist allerdings keine Besonderheit, weil das Parteiengesetz im Bereich der Eigenfinanzierung der politischen Parteien keinerlei Anspruchsgrundlagen enthält. 108 Offenbar a.A.: A. Krumbholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 64. 109 Zu dem Begriff: Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/67110, S. 8 (Nr. 30), 39; zustimmend: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 770; B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 119; F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 514; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 3. 110 C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (770).

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In der Sache liegen Mandatsträgerbeiträge nur dann vor, wenn sich die Zahlung eines parteiangehörigen Mandatsträgers nicht als „normaler“ Mitgliedsbeitrag im Sinne des § 27 Abs. 1 S. 1 PartG darstellt. Regelmäßige Geldzahlungen, die ein Parteimitglied aufgrund einer an die bloße Parteiangehörigkeit anknüpfenden satzungsrechtlichen Regelung leistet, bleiben auch dann Mitgliedsbeiträge, wenn der Beitragszahler ein öffentliches Wahlamt innehat. Mit den Mitgliedsbeiträgen gemein haben die Mandatsträgerbeiträge – jedenfalls in rechtstatsächlicher Hinsicht –, dass auch sie regelmäßig aufgrund einer satzungsrechtlichen Verpflichtung gezahlt werden.111 Namentlich alle im Bundestag vertretenen Parteien haben satzungsrechtlich die Zahlung von Mandatsträgerbeiträgen vorgesehen.112 Kein zwingendes Erfordernis des Mandatsträgerbeitrags ist – ähnlich wie bei den Mitgliedsbeiträgen – dagegen die originäre Freiwilligkeit der Leistung, wie sich bereits aus der regelmäßig vorliegenden satzungsrechtlichen Verpflichtung ergibt. Es ist deswegen gerechtfertigt, davon zu sprechen, dass die Mandatsträgerbeiträge – allenfalls – aus „mehr oder weniger freiwilligen Zwang“113 geleistet werden. Angesichts des freiwilligen Parteibeitritts (und -verbleibs) sowie der fehlenden zwangsweisen Durchsetzbarkeit ist die Titulierung der Mandatsträgerbeiträge als „Parteisteuern“114 auf der anderen Seite aber zu weitgehend. Die Mandatsträgerbeiträge kommen in verschiedenen Ausgestaltungen vor115, weil die politischen Parteien in unterschiedlicher Weise von der Erhebung Gebrauch machen. So unterscheiden sich der Kreis der erfassten Parteifunktionäre116, aber auch deren Höhe sowie der Zeitraum ihrer Erhebung117 zwischen den Parteien teilweise 111

A. Krumpholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 224. Bündnis 90/Die Grünen: § 6 Abs. 3 der Satzung der Bundespartei; CDU: Gemäß § 10 der Finanz- und Beitragsordnung obliegt die Entscheidung, ob Mandatsträgerbeiträge erhoben werden, den Landesverbänden; Regelung zum Beispiel in § 4 der Finanzordnung der CDU Baden-Württemberg und in § 31 Abs. 2 der Satzung der CDU Berlin; DIE LINKE: § 4 der Bundesfinanzordnung; FDP: § 12 Abs. 1 der Finanz- und Beitragsordnung; SPD: § 2 Finanzordnung. 113 H. Sendler, NJW 1994, S. 365 (366); ähnlich („mehr oder minder freiwillig“) A. Krumpholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 64. 114 Der Begriff, dessen genaue Herkunft unklar ist, wird vielfach verwendet; vgl. nur H. Sendler, NJW 1994, S. 365 (366); A. Drysch, NVwZ 1994, S. 218 (223); H. H. von Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld (1996), S. 315; ders., in: Ipsen, 40 Jahre Parteiengesetz (2009), S. 35 (47). 115 Für die in § 24 Abs. 4 Nr. 2 PartG neben den Mandatsträgerbeiträgen genannten „ähnlichen regelmäßigen Beiträgen“ besteht angesichts des weiten Anwendungsbereichs des Begriffs der Mandatsträgerbeiträge kein eigener Anwendungsbereich; so auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 24 Rn. 31. 116 Beispielsweise sind § 2 Abs. 2 der Finanzordnung der SPD eine Erweiterung auf Parteifunktionäre und Amtstäger, die in einen Aufsichts-, Verwaltungs- oder Beirat berufen worden sind, vor. 117 Teilweise werden die Beiträge sogar bereits vorgezogen von „bloßen“ Kandidaten erhoben und im Falle des ausbleibenden Wahlerfolgs zurückgezahlt. – Zur Zulässigkeit und rechtlichen Einordnung solcher „Kandidatenbeiträge“: H. Kühr, DÖV 2011, S. 963 ff. 112

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deutlich.118 Auch innerhalb einer Partei können die Beitragssätze differieren, weil die Bestimmung der Beitragshöhe den betroffenen Gebietsverbänden überlassen bleibt.119 bb) Verfassungskonformität Die Frage nach den rechtlichen und faktischen Zwängen zur Leistung von Mandatsträgerbeiträgen ist aber nicht nur relevant, um über die Anwendbarkeit bestimmter Rechtsfolgen des Parteiengesetzes zu entscheiden. Vielmehr entscheidet ihre Beantwortung auch über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser Parteieinnahmen, die seit jeher umstritten ist. Ausgangspunkt der Diskussion um die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Mandatsträgerbeiträgen von Bundestagsabgeordneten ist die Position des Abgeordneten, der gemäß Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG (in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) Anspruch auf eine Abgeordnetenentschädigung hat, die ihm eine angemessene Lebensführung ermöglicht und seine Unabhängigkeit sichert.120 Anderen Zwecken, insbesondere der Parteienfinanzierung, darf die Abgeordnetenentschädigung ausdrücklich nicht dienen.121 Hieraus ergeben sich Bedenken, die sich auf die verfassungsrechtlichen Positionen sowohl des Abgeordneten als auch der politischen Partei beziehen. Im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Position der politischen Parteien könnten Mandatsträgerbeiträge eine Umgehung der staatlichen Parteienfinanzierung darstellen.122 Schließlich werden die Beiträge – zwar nicht zwingend in jedem Fall, aber wohl regelmäßig – aus der Abgeordnetenentschädigung bestritten und stammen damit aus der „staatlichen Sphäre“. Der Verweis auf die Freiwilligkeit der Leistungen allein reicht als Argument deswegen jedenfalls alleine nicht aus, um den Vorwurf der Umgehung der absoluten Obergrenze für die staatliche Parteienfinanzierung zu entkräften. Denn schließlich sind ja auch – ihrerseits definitionsgemäß freiwillige123 – Spenden, die aus der staatlichen Sphäre, beispielsweise von Fraktionen stammen, gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 1 PartG verboten, um so eine Umgehung der absoluten Obergrenze zu verhindern.124 Insoweit scheinen Mandatsträgerbeiträge durchaus vergleichbar mit Zahlungen einer Fraktion; schließlich knüpfen die Zahlungen an die Mandatsträgereigenschaft an und beziehen sich deswegen auf die Zugehörigkeit des Beitragszahlers zur Staatlichkeit. Der Unterschied zu Zahlungen der Fraktion, die in 118 Übersicht der Satzungsvorgaben der im Bundestag vertretenen Parteien bei: C. Lontzek, Sonderbeitrage von Abgeordneten (2012), S. 63 ff. 119 C. Lontzek, Sonderbeitrage von Abgeordneten (2012), S. 63. 120 Dazu ausführlich unten Teil 2, A. I. 3. 121 BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975, S. 2331 (2332). 122 Offenbar a.A.: H. H. Klein, Gutachten, BT-Drs. 14/6711, S. 3 (6), der schlicht feststellt, dass die Parteien an der Annahme der Mandatsträgerbeiträge nicht gehindert seien. 123 Dazu ausführlich unten III. 3. b). 124 Dazu ausführlich unten C. II.

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ihrer Gesamtheit der staatlichen Sphäre zuzuordnen ist und dies auch hinsichtlich ihrer Finanzen gilt, besteht jedoch darin, dass die Abgeordnetenentschädigung mit ihrer Auszahlung die staatliche Sphäre verlässt und „in die private Verfügungsgewalt des einzelnen Abgeordneten übergeht“125. Danach verstoßen die Mandatsträgerabgaben weder gegen das Gebot der Abgeordnetenentschädigung, noch sind sie eine unzulässige Umgehung der absoluten Obergrenze staatlicher Parteienfinanzierung. Gleichwohl sind die verfassungsrechtlichen Zweifel damit noch nicht ausgeräumt. Denn hinsichtlich der Rechtsposition des Abgeordneten beziehen sich die verfassungsrechtlichen Zweifel auf die Position der Abgeordneten, für die die Vorgaben der Art. 48 Abs. 3 S. 1, 38 Abs. 2 S. 1 GG gelten. Hierbei könnte die Pflicht zur Abführung von Mandatsträgerbeiträgen bereits einen unzulässigen Eingriff in die Freiheit des Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG darstellen. Finanzielle Verpflichtungen, die dem Abgeordneten allein aus der Stellung als Abgeordnetem erwachsen, sind unzulässig. Allerdings ist dies nur dann der Fall, wenn wirklich eine Verpflichtung zur Leistung besteht. Dies wird teilweise bereits mit dem Argument verneint, dass die Mandatsträgerbeiträge – anders als Mitgliedsbeiträge – gerade nicht satzungsrechtlich vorgeschrieben seien, und die Mandatsträger ihre Beiträge insoweit freiwillig zahlten.126 Dieses Argument verfängt indessen schon deshalb nicht, weil es in tatsächlicher Hinsicht unrichtig ist: Zwar ist für Mandatsträgerbeiträge gemäß § 27 Abs. 1 S. 2 PartG – anders als für Mitgliedsbeträge gemäß § 27 Abs. 1 S. 1 PartG – keine satzungsrechtliche Grundlage erforderlich. Allerdings ist es auch nicht ausgeschlossen, dass es satzungsrechtliche Verpflichtungen zur Zahlung von Mandatsträgerbeiträgen gibt. Dies entspricht auch der Praxis: Mandatsträgerbeiträge sind regelmäßig satzungsrechtlich vorgesehen.127 Dies gilt namentlich für alle im Bundestag vertretenen Parteien.128 In der Folge stellt sich die Frage, ob satzungsrechtliche Regeln zu Mandatsträgerbeiträgen, „echte“ Verpflichtungen begründen, die einen Verstoß gegen die Freiheit des Abgeordneten darstellen würden. Im Ergebnis dürfte die Tatsache, dass Mandatsträgerbeiträge in den Parteisatzungen vorgesehen sind, mit der Freiheit der 125

BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1982 – 2 BvR 620/81, NVwZ 1982, S. 613 (614) – Eine andere Frage ist hingegen, ob Mandatsträgerbeiträge im Rahmen der relativen Obergrenze Berücksichtigung finden dürfen, wie dies in § 18 Abs. 2 S. 3 PartG angeordnet ist. Dies ist zweifelhaft: Die Höhe der Beiträge, die Mandatsträger wegen ihrer Mandatsträgereigenschaft an ihre Partei zahlen, sind jedenfalls kein Indikator für die gesellschaftliche Verwurzelung einer Partei, sondern allenfalls Ausdruck der vorhandenen Funktionärsstärke und damit Ausfluss der Wahlerfolge, der (von der kommunalen Ebene abgesehen) ohnehin im Rahmen des Wählerstimmenanteils anspruchserhöhend berücksichtigt wird. 126 Insbesondere: H. Jochum, in. Ipsen, PartG Kommentar, (2008), § 27 Rn. 5; ferner: Weizsäcker-Kommission, Bericht (1993); BT-Drs. 12/4425, S. 30, die allein „freiwillige“ Zahlungen für verfassungsmäßig hält. 127 Hierauf zurecht hinweisend: A. Krumpholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 224. 128 s. Fn. 112.

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Abgeordneten im Einklang stehen. Hierfür spricht zum einen, dass die Leistung jedenfalls insoweit „freiwillig“ bleibt, als dass der Parteibetritt, mit dem sich der Abgeordnete dem Satzungsrecht unterwirft, freiwillig erfolgt ist.129 Zum anderen handelt es sich bei der satzungsmäßigen Verpflichtung auch nicht um eine zwangsweise durchsetzbare Schuld.130 Ausschlaggebend dürfte aber letztlich sein, dass die Verpflichtung sich nicht auf ein bestimmtes parlamentarisches Verhalten bezieht, sondern allenfalls eine privatrechtliche Schuld handelt, für der die Abgeordnetenfreiheit nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG keine Schutzwirkung entfaltet.131 Die verbleibenden faktischen Zwänge der Abgeordneten gegenüber ihren Parteien reichen für einen Verfassungsverstoß nicht aus. Zwar mag die Annahme nahe liegen, dass ein säumiger Mandatsträger damit auch seine parteipolitische Karriere gefährdet.132 Gleichwohl wird sich die Kausalität im Einzelfall nicht nachweisen lassen.133 Überdies sind derartige faktische Abhängigkeiten ein schlichter Ausfluss parteipolitischer Tätigkeit, die als solche wenig verfassungsrechtliche Relevanz besitzen: Die Abgeordnetenfreiheit aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG entfaltet im Hinblick auf den künftigen Verlauf der politischen Karrieren keine Schutzwirkung. Verfassungsrechtliche Zweifel bestehen schließlich hinsichtlich der aus Art. 48 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG entwickelten Vorgaben zur Höhe der Abgeordnetenentschädigung. Rechtfertigung der Abgeordnetenentschädigung ist es, dass sie zur Wahrung der Unabhängigkeit und für eine angemessene Lebensführung erforderlich ist.134 Andere Zwecke – namentlich die Finanzierung der hinter den Abgeordneten stehenden politischen Parteien – dürfen bei der Bemessung der staatlichen Finanzierung keine Rolle spielen. Berücksichtigt man nun, dass die meisten Abgeordneten regelmäßig einen signifikanten Anteil ihrer Entschädigung an ihre Partei weiterreichen, so ergeben sich zwei Möglichkeiten: Falls die Mandatsträgerbeiträge von vornherein bei der Bemessung der Abgeordnetenentschädigung berücksichtigt worden sind, wäre die Entschädigung nicht zur Wahrung der Unabhängigkeit und für eine angemessene Lebensführung erforderlich, womit ein Verstoß gegen die Vorgaben von Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG verbunden wäre.135 Falls die Kostenposition der Mandatsträgerbeiträge dagegen bei der Bemessung unberücksichtigt geblieben sind, so wären Zweifel angebracht, ob die angemessene Lebensführung nach Abzug der Beiträge noch möglich ist, weil ein signifikanter Teil der Entschädigung dem Abgeordneten faktisch gerade nicht zur Verfügung steht.136 129

J. Kersten, Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 6. H. Kühr, MIP 2012, S. 99 (105). 131 C. Lontzek, Sonderbeiträge von Abgeordneten (2012), S. 197 f. 132 Ähnlich: A. Krumpholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 224. 133 Ähnlich: H. H. Klein, Gutachten, BT-Drs. 14/6711, S. 3 (6). 134 BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975, S. 2331 (2332). 135 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 121; J. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht (2003), S. 122. 136 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 121. 130

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Für eine „Einpreisung“ der Mandatsträgerbeiträge ist indessen nichts ersichtlich.137 Dagegen bereits, dass sich die Abgeordnetenentschädigung gemäß § 11 Abs. 1 AbgG an den Bezügen eines Richters an einem Obersten Bundesgericht (Besoldungsgruppe R 6) und eines kommunalen Wahlbeamten auf Zeit (Besoldungsgruppe B 6) orientieren muss.138 Auch die These, dass die Abgeordnetenentschädigung angesichts der Weiterleitung eines bestimmten Anteils an die Parteien die Unabhängigkeit der Abgeordneten nicht mehr sichern könne, ist – nicht zuletzt angesichts der unterschiedlichen Höhe der Beiträge – zweifelhaft. Letztlich wird man auch in diesem Zusammenhang auf satzungsrechtlicher Grundlage „freiwillig“ geleistete Beiträge als zulässige Verfügung des Abgeordneten über seine Entschädigung einstufen müssen. Nach alldem sind Mandatsträgerbeiträgen als verfassungskonform anzusehen. c) Andere Einnahmenformen Trotz der scheinbar eindeutigen Definition in § 27 Abs. 1 S. 2 PartG ergibt sich aus der Gesetzessystematik, dass nicht alle Einnahmen, die weder Mitglieds- noch Mandatsträgerbeitrag sind, zwingend als Spende zu qualifizieren wären. Vielmehr existieren auch noch andere Einnahmeformen, wie sich bereits aus § 27 Abs. 2 PartG, der von „sonstigen Einnahmen“ spricht. Hinzu kommt, dass § 24 Abs. 4 PartG noch sechs weitere Einnahmeformen kennt, die im Rechenschaftsbericht gesondert ausgewiesen werden müssen und nicht als Spenden im Sinne des Parteiengesetzes behandelt werden.139 aa) Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen Eine von Spenden zu unterscheidende – und im Rechenschaftsbericht gemäß § 24 Abs. 4 Nr. 5 PartG gesondert auszuweisende140 – Einnahmeform der politischen Parteien sind die Einahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen. 137 So auch: H. Jochum, in. Ipsen, PartG Kommentar, (2008), § 27 Rn. 5; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 7; J. Lontzek, Sonderbeiträge von Abgeordneten (2012), S. 125. 138 H. Jochum, in. Ipsen, PartG Kommentar, (2008), § 27 Rn. 7; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 7; H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 412. 139 Dazu bereits oben A. III. 2. c). 140 Die Pflicht zur gesonderten Ausweisung ist erst durch das 8. Änderungsgesetz zum Parteiengesetz eingeführt worden und dient ausweislich der Gesetzesbegründung der Stärkung der Transparenz bei den wirtschaftlichen Unternehmungen, BT-Drs. 14/8778, S. 19. Politisch betrachtet kann die Einführung als „Retourkutsche“ der Union und der FDP gegenüber der SPD gewertet werden, weil die hauptsächlich mit dem 8. Änderungsgesetz zum Parteiengesetz verfolgte Reformierung des Parteispendenrechts faktisch die bürgerlichen Parteien am meisten betrifft, während die unternehmerische Betätigung bei der SPD am mit Abstand Stärksten ausgeprägt ist.

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Die erste Alternative der Einnahmen bezieht sich auf solche Tätigkeiten einer politischen Partei, bei denen sie „selbstständig mittels einer auf Dauer angelegten organisierten Wirtschaftseinheit anderen Marktteilnehmern wirtschaftlich werthaltige Leistungen anbietet“141. Hierzu gehören nicht nur Tätigkeiten der Partei selbst, sei es, dass sie durch die Geschäftsstelle, durch Parteiuntergliederungen oder durch parteieigene Betriebe ausgeführt werden, sondern zudem auch Einnahmen rechtlich selbstständiger Tochterunternehmen und solcher Unternehmen, auf deren Geschäftsführung die Partei bestimmenden Einfluss hat.142 Weil Einnahmen aus Beteiligungen, die nicht mit bestimmendem Einfluss auf die Geschäftsführung verbunden sind, von der zweiten Alternative des § 24 Abs. 4 Nr. 5 PartG erfasst sind, kann hinsichtlich der Rechenschaftspflicht eine Abgrenzung im Einzelfall aber unterbleiben.143 Davon unabhängig ist eine Abgrenzung zu den Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckmitteln und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit nach § 24 Abs. 4 Nr. 6 PartG144 erforderlich. Die Kriterien hierfür sind umstritten. In Betracht kommt, Einnahmen aus geschäftlicher Tätigkeit nur dann anzunehmen, wenn es sich um ein rechtlich verselbstständigtes Unternehmens handelt.145 Alle „Eigenaktivitäten“ wären dann als Fallgruppe nach § 24 Abs. 4 Nr. 6 PartG anzusehen. Vorzugswürdig ist es aber, eine qualitative Abgrenzung dahingehend vorzunehmen, dass unternehmerische Tätigkeiten solche sind, die nicht im Zusammenhang mit dem Kernbereich der Parteitätigkeit stehen, sondern allein oder zumindest in erster Linie auf Einnahmenerzielung ausgerichtet sind, während Aktivitäten, die primär der originären parteipolitischen Tätigkeit dienen, Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit sind.146 Auch wenn die unternehmerische Tätigkeit nicht zum Kernbereich der Parteientätigkeit gehört und insbesondere auch nicht als Ausdruck der verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgabe der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des

141 BT-Drs. 14/8778, S. 19; zustimmend: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 24 Rn. 34; S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 45. 142 M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 430; S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 45. 143 Im Sinne der Transparenz ist dies nicht, weil so unternehmerische Tätigkeiten und Beteiligungen anhand des Rechenschaftsberichts nicht unterschieden werden können. Gleichwohl ist die Frage nach Beteiligungen und unternehmerischen Tätigkeiten mit bestimmendem Einfluss auf die Geschäftsführung weniger unter dem Aspekt der Einnahmentransparenz zu betrachten als unter dem Aspekt der generellen Tätigkeitentransparenz (also die Frage, ob und in welchem Umfang eine Partei auf Unternehmen Einfluss ausübt), die durch die Rechenschaftspflicht nach Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG nicht erfasst ist. 144 Dazu sogleich A. III. 2. c) bb). 145 M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 430. 146 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 24 Rn. 37.

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Volkes aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG angesehen werden kann147, so kann sie als Beitrag zur finanziellen Unabhängigkeit einer politischen Partei vor unlauterer Einflussnahme durch Parteispender durchaus als erwünscht eingeordnet werden.148 Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist die unternehmerische Betätigung einer Partei trotz ihres Charakters als eigentlich „artfremde“149 Einnahmeform jedenfalls zulässig. Auf der anderen Seite ist es aber durchaus möglich, die unternehmerische Betätigung durch einfaches Gesetz einzuschränken – insbesondere dann, wenn es sich um unternehmerische Tätigkeiten im Medienbereich handelt.150 Es ist dem Gesetzgeber deswegen nicht verwehrt, Beteiligungen an privaten Rundfunkunternehmen, die zu einem bestimmenden Einfluss auf die Programmgestaltung oder -inhalt führen können, zu untersagen. Ein generelles Verbot für politische Parteien, sich an privaten Rundfunkveranstaltern zu beteiligen, wäre demgegenüber nicht zulässig.151 bb) Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit Einnahmen aus Veranstaltungen sind ausschließlich solche Einnahmen, die unmittelbar mit der Veranstaltung erzielt worden sind, beispielsweise Eintrittseinnahmen und Einahmen aus Speisen- und Getränkeverkauf oder Tombolas.152 Hierzu gehören nach der Praxis auch Einnahmen aus Partei-Sponsoring.153 Keine Einnahmen „aus“ Veranstaltungen sind solche Einnahmen, die lediglich „anlässlich“ einer Veranstaltung erzielt worden sind. So sind Tellersammlungen im Rahmen einer Parteiveranstaltung beispielsweise als Spenden zu qualifizieren.154 Auch Einnahmen aus Wohltätigkeitsessen, sogenannten „Fundraising-Dinners“, zugunsten der Partei sind nur insoweit als Einnahmen aus Veranstaltungen anzusehen, wie es dem entspricht, was üblicherweise für eine derartige Veranstaltung gezahlt wird. Die darüber hinausgehenden Einnahmen sind als Spenden anzusehen, soweit für die Teilnahme ein Eintrittsentgelt erhoben wird, das über dem Preis liegt, der üblicherweise für ein solches Essen gezahlt wird.155 147 148 149 150 151 152 153

d) cc).

T. Drysch, Parteienfinanzierung (1998), S. 95. A. Krumbholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 94. A. Krumbholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 95. Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 – 1 BvF 1/84, NVwZ 1987, S. 339 (247 f.). BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 – 2 BvF 4/03, NVwZ 2008, S. 658 (660). S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 50. H. M. Heinig, JZ 2011, S. 484 (490) – Zum Partei-Sponsoring ausführlich unten III. 6.

154 Bericht des Bundestagspräsidenten über die Rechenschaftsberichte 1996 – 1998, BTDrs. 14/4747, S. 33; B. Küstermann, Das Transparenzgebot (2003), S. 164. 155 A.A. die h.M.: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), 1. Aufl. 2008, § 24 Rn. 38; S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 45; dazu ausführlich unten 6. d) bb).

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Zu der Variante der Einnahmen aus Druckschriften und Veröffentlichungen gehören Online- oder Printpublikationen, die unmittelbar über die Partei informieren und von der Partei herausgegeben oder maßgeblich verantwortet werden.156 Nicht dazu gehören hingegen Einnahmen aus Beteiligungen an Medienunternehmen, die ihrerseits Zeitungen oder andere Publikationen veröffentlichen. Diese sind als Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit oder aus Beteiligungen einzuordnen, weil der Schwerpunkt in der Generierung von Einnahmen, und nicht in der gezielten Publikation von Informationen über parteipolitische Inhalte, liegt.157 cc) Einnahmen aus sonstigem Vermögen Auch die Einnahmen aus sonstigem Vermögen bilden gemäß § 24 Abs. 4 Nr. 6 PartG eine eigenständige Einnahmeform der politischen Parteien. Dieser Einnahmekategorie kommt eine Auffangfunktion zu. Denn zu ihr zählen nur solche Einnahmen aus der Vermögensverwaltung die weder Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und gesellschaftsrechtlichen Beteiligungen, die § 24 Abs. 4 Nr. 5 PartG158 noch Einnahmen aus Veranstaltungen und Ähnlichem, die von § 24 Abs. 4 Nr. 7 sind.159 Konkret zählen zu den Einnahmen aus sonstigem Vermögen Zinseinkünfte sowie Erträge aus Festzinsgeldern, Wertpapieren und Verkaufserlöse von Anlagevermögen.160 Zudem gehören in diese Einnahmekategorie auch die Einnahmen aus der Vermietung von Immobilien.161 Wegen der Auffangfunktion kommen aber auch noch andere Einnahmen, wie zum Beispiel aus Verkäufen üblicher Vermögensgegenstände der Parteien, in Betracht, wenn keine speziellere Kategorie einschlägig ist.162 dd) Zuschüsse von Gliederungen Auch Zuschüsse von Parteigliederungen sind eine gemäß § 24 Abs. 4 Nr. 10 PartG gesondert auszuweisende Einnahmeform der politischen Parteien. Dies verwundert auf den ersten Blick, weil es sich bereits zuvor um Vermögen der politischen 156 M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 427; S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 49. 157 Dazu bereits oben aa). 158 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 164; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 24 Rn. 36. 159 S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 49. 160 M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 426; zustimmend: S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 49. 161 M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 431; S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 58. 162 S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 49.

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Partei gehandelt hat, welches nur parteiintern „verschoben“ worden ist. Hintergrund dieser Regelung ist, dass die Rechenschaftspflicht für jede Parteigliederung gesondert besteht. Tatbestandlich sind mit Zuschüssen von Gliederungen unter anderem Leistungen aus dem parteiinternen Finanzausgleich nach § 22 PartG gemeint163, der den einzelnen Parteigliederungen ein subjektives Recht auf angemessene Finanzausgleich verleiht.164 Nicht erfasst sind hingegen Beiträge und staatliche Mittel, die von vornherein für eine schlüsselmäßige Verteilung unter mehreren Gebietsverbänden bestimmt sind, weil diese gemäß § 26 Abs. 5 PartG (nur) bei der Gliederung auszuweisen sind, bei der die Leistung endgültig verbleibt, was im Umkehrschluss auch bedeutet, dass eine bloße Weiterleitung durch eine andere Parteigliederung gerade keinen Zuschuss in diesem Sinne darstellt.165 ee) Sonstige Einnahmen Kann eine Einnahme keiner der genannten Einnahmearten des § 24 Abs. 4 PartG zugeordnet werden, so ist sie als sonstige Einnahme nach § 24 Abs. 4 Nr. 9 PartG einzustufen. Dieser Kategorie kommt insoweit eine Auffangfunktion zu: sie ist nur dann anzuwenden, wenn alle spezielleren Einnahmeformen nicht in Betracht kommen.166 Die Qualifikation als sonstige Einnahme ist in erster Linie bei atypischen Einnahmen der Parteien, wie beispielsweise Schadensersatzleistungen oder Auflösungen von Rückstellungen167, einschlägig. Aufgrund der ausdrücklichen gesetzlichen Einordnung in § 27 Abs. 2 S. 3 PartG gehören zu den sonstigen Leistungen aber zudem Einnahmen aus Erbschaften und Vermächtnissen. Diese Anordnung ist insoweit nicht recht einleuchtend, weil es sich hierbei gerade nicht um eine atypische Einnahmeform der Parteien handelt, und Erbschaften und Vermächnisse zudem auch die qualifizierenden Merkmale einer Parteispende erfüllen.168 Wohl auch deswegen sind Erbschaften und Vermächtnisse – unbeschadet ihrer Einordnung als sonstige Einnahmen – ähnlich wie Spenden zu veröffentlichen: auch sie müssen unter Nennung des Erblassers gesondert ausgewiesen werden, wenn sie die Grenze von 10.000 Euro übersteigen.169 Für die sonstigen Einnahmen gilt zudem die Pflicht zur Aufschlüsselung, wenn die Einnahmen dieser Kategorie mehr als zwei 163

St. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 59; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 24 Rn. 44. 164 K.-A. Schwarz, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 22 Rn. 4. 165 Im Ergebnis ebenso: A. Krumbholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 236. 166 S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 56. 167 M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 433; S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 58. 168 Dewegen kritisch hierzu: M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 27 PartG Rn. 2. 169 Dazu ausführlich unten 5. b).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Prozent der Einnahmen aus den Kategorien des § 24 Abs. 4 Nr. 1 bis 6 übersteigt, § 27 Abs. 2 S. 1 PartG.170 ff) Staatliche Einnahmen Eine weitere Einnahmeform sind die staatlichen Mittel (§ 24 Abs. 4 Nr. 8 PartG). Diese Einnahmeform betrifft nur diejenigen politischen Parteien, die die Voraussetzungen der staatlichen Parteienfinanzierung erfüllen171 und an ihr teilnehmen.172 Andere staatliche Leistungen, also solche die außerhalb der staatlichen Parteienfinanzierung an die Partei geleistet werden, sind nicht staatliche Einnahmen in diesem Sinne. Über die Natur der Einnahme entscheidet nicht deren Herkunft, weswegen es durchaus denkbar ist, dass Einnahmen, die aus der staatlichen Sphäre stammen, als Spenden zu qualifizieren sind. Die Annahme von Zuwendungen dieser Art ist den politischen Parteien aber gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 1 PartG verboten, weil dies eine Umgehung der Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung darstellen würde.173 3. Positive Tatbestandsmerkmale Die Abgrenzung einer Parteispende von den anderen Einnahmeformen bedarf auch qualifizierender Tatbestandsmerkmale, die für das Vorliegen einer Parteispende sprechen. Es muss deswegen Tatbestandsmerkmale geben, die die Einordnung einer Parteieinnahme als Spende rechtfertigen. Bei der Bestimmung des parteienrechtlichen Spendenbegriffs kann grundsätzlich auf den einkommensteuerrechtlichen (Partei-)Spendenbegriff zurückgegriffen werden. Denn Einkommensteuerrecht und Parteienrecht verhalten sich hinsichtlich des Spendenbegriffs „spiegelbildlich“174 zueinander: Während die einkommensteuerrechtlichen Spendenregelungen die Spenderseite und damit die Ausgabe beim Spender betreffen, regeln die parteienrechtlichen Bestimmungen die Seite des Spendenempfängers und damit die Einnahmeseite. Allerdings folgt aus dieser Spiegelbildlichkeit nicht, dass die beiden Spendenbegriffe in jedem Fall identisch sein müssen. Vielmehr ist es gerade die Betrachtung von verschiedenen Seiten, die der Grund für unterschiedliche Auslegungen sein kann. Weil Einkommensteuer- und Parteienrecht unterschiedliche Regelungsgegenstände und -zwecke haben, sind parteienrechtliche Abweichungen vom steuer-

170 171 172 173 174

Dazu ausführlich unten B. II. 1. c) bb). Dazu ausführlich unten B. I. 4. Dazu ausführlich unten E. Dazu ausführlich unten C. II. 2. VG Berlin, Urteil vom 20. Mai 2008 – 2 A 28.07 Rn. 55 (zitiert nach JURIS).

A. Spendenannahmefreiheit

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rechtlichen Spendenbegriff in besonderen Konstellationen möglich und gegebenenfalls sogar zwingend.175 Nach der herrschenden parteienrechtlichen Definition, die dem einkommensteuerrechtlichen Spendenbegriff folgt, sind Spenden freiwillige, unentgeltliche Zuwendungen von Geld oder geldwerten Leistungen durch Dritte.176 Die erforderlichen qualifizierenden Merkmale einer Parteispende sind damit die Freiwilligkeit und die Unentgeltlichkeit der Leistung. Beide Merkmale sind durchaus umstritten; gleichwohl ist nach hiesiger Auffassung an beiden Merkmalen festzuhalten. Keinen Einfluss hat hingegen die begriffliche Einstufung durch die Beteiligten. a) Unentgeltlichkeit Konstitutiv für die Annahme einer Spende ist zunächst die Unentgeltlichkeit der Leistung, was sich bereits aus dem allgemeinen Begriffsverständnis ergibt.177 Inhaltlich liegt Unentgeltlichkeit vor, wenn der Leistung keine Gegenleistung gegenübersteht178 und deswegen kein Austauschverhältnis zwischen Leistendem und Empfänger besteht179. Der „politisch oder ökonomisch finale Charakter“, der der Parteispende nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts180 regelmäßig zu eigen ist, lässt die Unentgeltlichkeit einer Leistung und damit die Spendeneigenschaft einer Zuwendung nicht entfallen.181 Die Grenze zur „Entgeltlichkeit“ ist vielmehr erst dann überschritten, wenn eine konkrete Gegenleistung im Sinne eines Austauschverhältnisses vereinbart ist.182 Das Tatbestandsmerkmal der Unentgeltlichkeit ist nicht unumstritten, weil es die Gefahr in sich birgt, dass strenge Regeln für Spenden (im Hinblick auf Veröffentlichungspflichten183, die nur begrenzte steuerliche Berücksichtigungsfähigkeit184 sowie im Hinblick auf Spendenannahmeverbote) umgangen werden. Gelegentlich 175

A. Lohr, WPg 2000, S. 1108 (1120 f.). M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (763); U. Volkmann, JZ 2000, S. 539 (539 f.); J. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht (2003), S. 136; B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 121; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 8 (jeweils unter Verweis auf: K.-H. Seifert, in: Das Deutsche Bundesrecht, § 24 PartG (2001), der diese Merkmale noch vor Einführung der Legaldefinition in § 27 Abs. 1 S. 3 PartG entwickelt hatte); J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Abs. 11; ähnlich: K.-A. Schwarz, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 18 Rn. 27. 177 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 6. 178 A. Krumpholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 68. 179 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 10. 180 BVerfG, Urteil vom 24. Juni 1958 – 2 BvF 1/57, NJW 1958, S. 1131 (1132). 181 H. Jochum, in:Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 10. 182 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 6. 183 S. Rosner, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 83 (85), zustimmend: U. Volkmann, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 119 (121). 184 So U. Volkmann, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 119 (121). 176

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

wird deswegen gefordert, den Spendenbegriff von dem Merkmal der Unentgeltlichkeit – und damit sogleich von dem zivilrechtlichen Schenkungsbegriff nach § 516 BGB – zu emanzipieren.185 Anlass dieser Forderung sind „rechtliche Grauzonen“186 durch neue Einnahmequellen wie „Partei-Sponsoring“ oder „FundraisingDinner“.187 Gleichwohl ist der begriffliche Verzicht auf das Merkmal der Unentgeltlichkeit und vom zivilrechtlichen Schenkungsbegriff im Ergebnis nicht angezeigt. Dagegen spricht nicht nur das allgemeine Begriffsverständnis, nach dem die Unentgeltlichkeit gerade die Besonderheit einer Spende ist, sondern auch die parteiengesetzliche Systematik. Diese setzt nämlich gerade voraus, dass sich Spenden von entgeltlichen Leistungen unterscheiden. In Zweifelsfällen ist zwischen Scheinspenden, verschleierten Spenden und teilentgeltlichen Spenden zu unterscheiden.188 Lediglich Scheinspenden werden ausnahmsweise als – freilich gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG unzulässsige – Spenden behandelt, obwohl es ihnen an der Unentgeltlichkeit mangelt.189 Wollte man darüber hinaus gänzlich auf das Unentgeltlichkeitsmerkmal verzichten, so würde diese parteiengesetzliche Systematik ausgehebelt. Auch lässt sich kaum begründen, dass es aus verfassungsrechtlichen Gründen zwingend wäre, Spenden und entgeltliche Leistungen gleich zu behandeln. Weder das Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG noch die Parteienfreiheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG zwingen zu einer Ausweitung des Spendenbegriffs auf entgeltliche Leistungen. Denn nicht alles, was der Transparenz dienlich sein mag, ist deswegen verfassungsrechtlich zwingend vorgeschrieben. Den Gefahren einer vergleichsweise geringeren Transparenz bei entgeltlichen Leistungen kann deswegen nicht durch eine Aufweichung des Spendenbegriffs begegnet werden. Vielmehr ist das Defizit an Transparenz eine rechtspolitische Fragestellung, die nur de lege ferenda zu lösen ist – wenn sie denn überhaupt gelöst werden muss: Jedenfalls hinsichtlich der Offenlegungspflichten besteht nach hiesiger Auffassung durch die Anwendbarkeit des § 27 Abs. 1 S. 3 PartG keine Regelungslücke, die auf sämtliche Einnahmeformen Anwendung findet.190 Bloß zum Schein vereinbarte Entgeltlichkeitsverhältnisse sind bereits nach zivilrechtlichen Grundsätzen als Spenden zu 185 Hierfür: S. Rosner, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 69 (81), ähnlich auch: U. Battis, Diskussionsbeitrag, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 83, der darauf verweist, dass mit „zivilistischen Konstruktionen […] das politischen Leben kaum eingefangen werden kann“. 186 So z. B. S. Roßner, LTO 6. Mai 2010. 187 Dazu ausführlich unten 6. d) bb) und cc). 188 Dazu ausführlich unten 6. 189 Dazu ausführlich 6. a) und C. II. 2. h). 190 So die h.A.: C. Lenz, NVwZ 2002, S 769 (770); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 541; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), 1. Aufl. 2008, § 27 Rn. 21; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 84; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 25; a.A.: H. H. Klein, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 B, S. 2. Dazu ausführlich unten B. II. 1. c) cc).

A. Spendenannahmefreiheit

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behandeln.191 Soweit gleichwohl Räume verbleiben, die dazu genutzt werden können, durch entgeltliche Leistungsbeziehungen Spendenannahmeverbote oder die Grenzen der steuerlichen Abzugsfähigkeit zu umgehen, so obliegt es dem Gesetzgeber, auch für entgeltliche Leistungen die entsprechenden Rechtsfolgen anordnen. b) Freiwilligkeit Eine Parteispende liegt nach h.A. nur dann vor, wenn sie nicht nur unentgeltlich, sondern zudem auch „freiwillig“ erfolgt.192 Genau wie die Unentgeltlichkeit entstammt auch das Kriterium der Freiwilligkeit als Merkmal einer Parteispende der steuerrechtlichen Diskussion.193 Inhaltlich soll Freiwilligkeit dann gegeben sein, wenn die Ausgabe autonom, also ohne eine rechtliche Verpflichtung, erfolgt.194 Relevant sind dabei ausschließlich rechtliche Verpflichtungen, so dass das Vorliegen einer sittlichen oder moralischen Verpflichtung als Motivation für die Leistung der Qualifikation als Spende nicht entgegensteht.195 Problematisch ist dabei allerdings, dass – zivilrechtlich betrachtet – die Leistung einer Spende stets als dingliche Erfüllung einer schuldrechtlichen Verpflichtung (gegebenenfalls durch zeitgleiche Schaffung des Rechtsgrunds: donandi causa) anzusehen ist. Dies soll nach h.A. aber die Freiwilligkeit nicht entfallen lassen. Denn entscheidend sei die Freiwilligkeit im Rahmen der Eingehung eben dieser zugrundeliegenden schuldrechtlichen Verpflichtung.196 Legt man dieses Verständnis zugrunde, stellt sich allerdings die Frage, welche praktische Funktion der Freiwilligkeit als Tatbestandsmerkmal dann noch zukommen soll. Denn zunächst ist eine unfreiwillig eingegangene schuldrechtliche Verpflichtung praktisch kaum denkbar.197 Damit ist das Merkmal der Freiwilligkeit jedenfalls kein taugliches Abgrenzungskriterium im Rahmen des Parteispendenbegriffs, weil die Freiwilligkeit beim Eingehen der Verpflichtung jedenfalls keine 191

Dazu ausführlich unten 6. a). B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 121; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 9; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 13; J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2011), § 27 PartG Rn. 3; a.A.: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2009), 1. Aufl. 2011, § 27 Rn. 6. 193 BFH, Urteil vom 25. November 1987 – I R 126/85, NJW 1988, S. 1110; F. Hofmeister, in: Blümich (2012), § 10b EstG Rn. 17. 194 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 122; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 9; A. Krumpholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 68. 195 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 122; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 9. 196 Vgl. BFH, Urteil vom 25. November 1987 – I R 126/85, NJW 1988, S. 1110, zum steuerrechtlichen Spendenbegriff. 197 Hierauf zu Recht hinweisend: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 7. 192

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Besonderheit ist und gleichermaßen auf die anderen Einnahmeformen der Parteien zutrifft.198 Gleichwohl ist es nicht angezeigt, das Merkmal der Freiwilligkeit vollständig aufzugeben und allein die Unentgeltlichkeit zum qualifizierenden Merkmal der Parteispende zu erklären.199 Dies gilt umso mehr, als dass auch das Tatbestandsmerkmal der Unentgeltlichkeit als Definitionsbestandteil der Parteispende seinerseits nicht unumstritten ist. Vielmehr muss mit dem Begriff der „Freiwilligkeit“ als konstituierendes Element der Parteispende etwas anderes gemeint sein, als die bloß freiwillige Eingehung des Verpflichtungsgeschäfts, die auch bei allen anderen Einnahmenformen vorliegt. Die Lösung liegt darin, dem Begriff der „Freiwilligkeit“ als konstituierendes Merkmal der Parteispende schärfere Konturen zu verleihen, als dies nach der derzeitigen Definition als „autonome“ Entscheidung der Fall ist. Insoweit ist die „freiwillige“ Eingehung der schuldrechtlichen Verpflichtung nach der hier vertretenen Auffassung so zu verstehen, dass die schuldrechtliche Verpflichtung ihrerseits die unentgeltliche Bereicherung des Spendenempfängers zum Inhalt hat.200 Mit anderen Worten: Die originäre „Freiwilligkeit“ im Kontext der Parteispende ist zu verstehen als subjektive Komponente der – primär objektiv zu verstehenden – Unentgeltlichkeit. Ob ein entsprechender Wille zur unentgeltlichen Bereicherung vorliegt, ist wiederum aufgrund der objektiven Sachlage zu beurteilen, nicht hingegen allein nach den Bekundungen der Beteiligten201. Maßgebliches Kriterium zur Ermittlung der Freiwilligkeit im Sinne des Bereicherungswillens kann dann nicht (allein) die objektive Unentgeltlichkeit der Leistung sein. Denn diese ist Folge der Freiwilligkeit, nicht aber deren Begründung. Anhand dieser subjektiven Definition der Freiwilligkeit lässt sich die Parteispende von anderen Einnahmeformen, wie beispielsweise den Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträgen, abgrenzen. Während der Grund für jene letztlich die Begleichung einer satzungsrechtlichen Schuld ist (auch wenn es sich dabei nicht zwingend um durchsetzbare rechtliche Pflichten handeln muss) und unter anderem der Sicherung bestimmter formeller Rechtspositionen des Leistenden (wie beispielsweise parteiinterner (Abstimmungs-)Rechte) dient, wird die Spende allein um der unentgeltlichen Bereichung der Partei geleistet. Dies schließt wiederum abstrakte Erwartungshaltungen des Spenders im Sinne „politischer Landschaftspflege“ nicht aus. 198 Insoweit ist es konsequent, wenn J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 6, auch die Mandatsträgerbeiträge für „freiwillig“ hält. 199 So aber: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 7. 200 In diesem Sinne auch VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09 Rn. 36 (zitiert nach JURIS), allerdings ohne dies ausdrücklich in den Kontext der Freiwilligkeit zu stellen. 201 VG Berlin, Urteil vom 26. November 2004 – 2 A 146.03, NVwZ 2005, S. 1101 (1103) unter Verweis auf U. Müller/S. Albrecht, DVBl 2000, S. 1315 (1324).

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c) Leistungen Dritter Beinahe selbstverständlich ist es, dass eine Spende nur dann vorliegt, wenn es sich um die Leistung eines Dritten handelt.202 Dies ist keine Besonderheit der Spende, sondern gilt grundsätzlich für alle Einnahmeformen der Parteien. Dritte sind alle natürlichen und juristischen Personen zu verstehen, die nicht mit der begünstigten Partei identisch sind.203 Auch Vermögensverschiebungen innerhalb einer Partei sind streng genommen Leistungen Dritter, weil im Kontext von Parteieinnahmen auf den jeweiligen Gebietsverband einer Partei abzustellen ist. Dies ergibt sich daraus, dass nicht nur die Gesamtpartei, sondern auch alle nachgelagerten Gebietsverbände rechenschaftspflichtig sind. Deswegen handelt es sich bei parteiinternen Vermögensverschiebungen – bezogen auf den einzelnen Gebietsverband – sehr wohl Einnahmen bzw. Ausgaben. Diese innerparteilichen Leistungen sind allerdings „Zuschüsse von Gliederungen“ gemäß § 24 Abs. 4 Nr. 10 PartG (bzw. auf Seiten des leistenden Gebietsverbands „Zuschüsse an Gliederungen“ nach § 24 Abs. 5 Nr. 3 PartG). Dies gilt nicht nur für Leistungen innerhalb des innerparteilichen Finanzausgleichs nach § 22 PartG, für die eine satzungsrechtliche Grundlage besteht, sondern auch für unentgeltliche, freiwillige Leistungen anderer Gebietsverbände (namentlich ohne satzungsrechtliche Verpflichtung), die – würde ein Anderer sie leisten – als Spende einzustufen wären.204 4. Geldwerte Leistungen als Spenden Der in der Praxis wichtigste Fall einer Parteispende ist die Geldspende. Im Parteiengesetz kommt dieser Umstand unter anderem dadurch zum Ausdruck, dass unmittelbar nach dem generellen in § 25 Abs. 1 S. 1 PartG geregelten Spendenannahmerecht eine spezielle Regelung für „Barspenden“ getroffen ist, § 25 Abs. 1 S. 2 PartG. Auch § 27 Abs. 1 S. 3 PartG definiert Parteispenden zunächst als „Zahlungen“, wovon nach gängigem Begriffsverständnis nur Geldspenden erfasst sind. Gleichwohl ist der parteienrechtliche Spendenbegriff nicht auf Geldspenden begrenzt. Vielmehr gehören zur Spende – und auch damit zur „Zahlung“ im Sinne des § 27

202 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 124; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 15; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 9. 203 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 124; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 15. 204 In diesem Sinne auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 24 Rn. 46; offenbar a.A.: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 59, der diese Einnahmeart ausschließlich auf den innerparteilichen Finanzausgleich nach § 22 PartG zu beziehen scheint.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Abs. 1 S. 3 PartG – gemäß der § 27 Abs. 1 S. 4 PartG neben Sonderumlagen und Sammlungen ausdrücklich auch „geldwerte Zuwendungen aller Art“. Mit dieser Definition korrespondiert auch die allgemeinere, für alle Einnahmen der Parteien geltende Regelung in § 26 Abs. 1 S. 1 PartG, wonach eine Einnahme „jede von der Partei erlangte Geld- oder geldwerte Leistung“ ist205, wobei die umfassende Regelung durch einige Klarstellungen in S. 2 ergänzt wird.206 Mit dieser Regelung, die eine Erweiterung des handelsrechtlichen Einnahmebegriffs darstellt, soll grundsätzlich jeder wirtschaftliche, in Geld messbare Vorteil der politischen Partei erfasst werden.207 Generell ist an die Begriffe „Einnahme“ und „Spende“ im Parteienrecht ein weites Begriffsverständnis anzulegen.208 Die weite gesetzliche Definition der Einnahme, die geldwerte Zuwendungen aller Art einschließt, geht zurück auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts209 und dient dazu, Umgehungsmöglichkeiten insbesondere der Transparenzvorschriften zu verhindern.210 Dieses Ziel gilt wiederum in besonderem Maße für die Einnahmeform der Spende; hier kommen neben den zu beachtenden Transparenzvorschriften auch noch die Spendenannahmeverbote hinzu, deren Umgehung es zu verhindern gilt.211 Auf der anderen Seite zeugen einzelne Regelungen aber gerade auch von einer eher restriktiven Handhabung des Einnahme- und des Spendenbegriffs. Dies gilt namentlich für Leistungen von Parteimitgliedern, die gemäß § 26 Abs. 4 und § 27 Abs. 1 S. 4 PartG dann keine Spenden darstellen, wenn sie üblicherweise unentgeltlich außerhalb eines Geschäftsbetriebs zur Verfügung gestellt werden. Diese beiden durchaus unterschiedlichen Stoßrichtungen der einzelnen Bestimmungen im Parteiengesetz sind gleichwohl stimmig. Denn die Umgehung von Transparenz- und Verbotsvorschriften durch eine zu enge Definition des Spendenbegriffs ist nicht die einzige Gefahr, die von einem falschen Begriffsverständnis ausgeht: Weil die Qualifikation einer Leistung als Einnahme und als Spende für die Partei durchaus auch positive Wirkungen haben kann, kann der „Missbrauch“ gerade darin bestehen, eine Nicht-Spende zur Spende zu erklären – um damit beispielsweise 205 Zu den Einnahmen gehört gemäß § 26 Abs. 1 S. 2 PartG ferner „die Freistellung von üblicherweise entstehenden Verbindlichkeiten, die Übernahme von Veranstaltungen und Maßnahmen durch andere, mit denen ausdrücklich für die Partei geworben wird, die Auflösung von Rückstellungen sowie Wertaufholungen im Anlagevermögen“. 206 Nach M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 26 PartG Rn. 1, ist die Regelung insoweit redundant. 207 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 26 Rn. 2. 208 Vgl. J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 12, zum Begriff der „Zuwendung“. 209 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555); dazu: VG Berlin, Urteil vom 6. April 2005 – 2 A 146.03, NVwZ 2005, S. 1101 (1102), M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (763). 210 M. Morlok, Das Deutsche Bundesrecht (2007), § 26 PartG Rn. 1. 211 M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (764).

A. Spendenannahmefreiheit

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in den Genuss einer erhöhten staatlichen Parteienfinanzierung zu kommen. Deswegen wäre es verkürzt, stets unter Verweis auf den vermeintlichen Sinn und Zweck der Vorschriften den Einnahme- und den Spendenbegriff möglichst weit zu fassen. Im Gegenteil kann der Zweck auch gerade darin liegen, einen möglichst eng umrissenen Einahmen- oder Spendenbegriff zugrunde zu legen, um „echte“ Einnahmen von nur „scheinbaren“ Einnahmen abzugrenzen. Auch in diesem Kontext gilt der Grundsatz, dass nicht alles, was einer politischen Partei nützlich ist, deswegen auch die Qualität einer Einnahme oder gar einer Spende hätte212. Ob eine nicht in Geld bestehende „Zuwendung“ als Parteispende einzustufen ist, lässt sich nur anhand von Fallgruppen beantworten: Zu den geldwerten Leistungen, die als Spenden anzusehen sind, zählen namentlich Sachzuwendungen, Aufwendungen sowie Leistungen und Nutzungen.213 Besonderheiten bestehen – wie bereits erwähnt – für „Zuwendungen“ von Parteimitgliedern. a) Sachzuwendungen Sachzuwendungen, die nicht in Geld bestehen, unterliegen grundsätzlich dem parteienrechtlichen Spendenbegriff. Sachzuwendungen in diesem Sinne sind Zuwendungen von Wirtschaftsgütern, wozu wiederum sowohl Sachen im Sinne des § 90 BGB als auch nichtkörperliche Gegenstände wie (Vermögens-)Rechte, aber auch beispielsweise Energie gefasst werden.214 Dass eine zugewendete Sache eine Spende sein kann, wenn die sonstigen Voraussetzungen (insbesondere Freiwilligkeit und Unentgeltlichkeit) erfüllt sind, ist folgerichtig und begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Problematisch wäre – angesichts der sich dadurch ergebenden Umgehungsmöglichkeiten – höchstens eine abweichende Regelung, die Sachspenden vom Spendenbegriff ausschließt. b) Aufwandsspenden Auch Aufwandsspenden zugunsten von politischen Parteien sind als Spenden im parteienrechtlichen Sinne zu qualifizieren.215 Im Gegensatz zur Geldspende erhält die Partei dabei keine unmittelbare Zuwendung, sondern wird von Ansprüchen wegen Aufwendungen von Parteimitgliedern freigestellt. Aufwendungen sind Ausgaben, die einer Person im Rahmen einer Tätigkeit für die Partei entstehen.216

212

M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (764). B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 124. 214 P. Kirchhof, in: Kirchhof, EStG Kompaktkommentar (2007), § 10b Rn. 81. 215 Dies voraussetzend: OVG Berlin/Brandenburg, Beschluss vom 15. Mai 2010 – 3 N 107.08 Rn. 19 (zitiert nach JURIS). 216 Ähnlich: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 128. 213

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Die Aufwandsspende ist in einkommensteuerrechtlicher Hinsicht in § 10b Abs. 3 S. 4 und 5 EStG geregelt. Nach § 10 Abs. 3 S. 4 EStG sind Aufwandsspenden nur dann als Spenden einzustufen, wenn der Spender einen Anspruch auf Erstattung der Aufwendungen gegenüber der Partei hat und dennoch auf die Erstattung verzichtet. Als Spende ist deswegen nicht die vom Spender getätigte Aufwendung selbst anzusehen, sondern der spätere Erstattungsverzicht.217 Erst der einseitige Verzicht durch den Spender führt zu dem Vermögensvorteil bei der politischen Partei, also zu der Zuwendung, die dann als Spende anzusehen ist. Eine Aufwandsspende liegt im einkommensteuerrechtlichen Sinne allerdings wiederum nicht bei jedem Forderungsverzicht vor, sondern nur dann, wenn ein Erstattungsanspruch aufgrund einer Vereinbarung bestanden hat und der Anspruchsinhaber auf die Erstattung verzichtet hat.218 Es muss sich deswegen um einen rechtsgeschäftlich begründeten Anspruch handeln: ein gesetzlicher Erstattungsanspruch, auf den der Anspruchsinhaber verzichtet, genügt demgegenüber gemäß ausdrücklicher Anordnung in § 10b Abs. 3 S. 5 EStG nicht. Der vertragliche Erstattungsanspruch darf nicht vorn vornherein unter der Bedingung des Verzichts eingeräumt worden sein.219 Die vertragliche Vereinbarung muss aber wiederum – mangels entsprechender gesetzlicher Formerfordernisse220 – nicht zwingend schriftlich fixiert worden sein.221 Auch wenn sich diese Grundsätze im Allgemeinen auf die parteienrechtliche Situation übertragen lassen, darf bezweifelt werden, ob die Differenzierung zwischen gesetzlichen und vertraglichen Ansprüchen übertragbar ist.222 Dagegen spricht, dass als Parteieinnahme auch die Freistellung von üblicherweise entstehenden Verbindlichkeiten gilt, § 26 Abs. 1 S. 2 PartG, ohne dass dabei nach dem Grund für die Verbindlichkeit zu differenzieren wäre. Handelt es sich demnach bei dem Verzicht auf einen Erstattungsanspruch um eine Einnahme der Partei, ist nicht recht einzusehen, warum sie dann nicht als Spende einzuordnen ist, wenn die hierfür ansonsten erforderlichen Merkmale erfüllt sind. Angesichts der allgemeinen Regelung in § 26 Abs. 1 S. 2 PartG ist ein Rückgriff auf § 10b Abs. 3 S. 5 EStG schon mangels einer Regelungslücke nicht geboten. Dabei ist nicht zuletzt zu berück217 FG München, Urteil vom 7. Juli 2009 – 6 K 3583/07, EFG 2009, S. 1823; nachgehend (ohne inhaltliche Änderung): BFH, Beschluss vom 16. März 2010 – X B 131/09 (zitiert nach JURIS). 218 BFH, Urteil vom 9. Mai 2007 – XI R 23/06, DStRE 2008, S. 12; hinzukommen muss für die Annahme einer Aufwandsspende die Durchführung der Vereinbarungen. 219 FG Thüringen, Urteil vom 30. Januar 2002 – IV 769/01 (zitiert nach JURIS). 220 Ein solches Formerfordernis kann sich aber aus dem Satzungsrecht des politischen Partei ergeben, hierzu: FG Thüringen, Urteil vom 30. Januar 2002 – IV 769/01 Rn. 40 (zitiert nach JURIS). 221 Aus steuerrechtlicher Sicht: BFH, Urteil vom 9. Mai 2007 – XI R 23/06 (zitiert nach JURIS); aus parteienrechtlicher Sicht: VG Berlin, Urteil vom 20. Mai 2008 – 2 A 28.07 Rn. 55 (zitiert nach JURIS). 222 Dazu kritisch: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 129 (Fn. 297).

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sichtigen, dass der parteienrechtliche Spendenbegriff primär dazu dient, Rechtsfolgen auf Seiten des Empfängers, also der politischen Partei, auszulösen. Gründe, die für eine restriktive Handhabung auf Seiten des Spenders sprechen mögen, sind hier unbeachtlich. Schließlich muss der Verzicht auf die Erstattung freiwillig erfolgt sein; ansonsten läge mangels Freiwilligkeit von vornherein ohnehin keine Spende vor.223 Freiwilligkeit bedeutet nach hiesiger Auffassung in dem Zusammenhang mit einem Forderungsverzicht, dass der Gläubiger den Willen hat, mit dem Verzicht die Partei unentgeltlich zu bereichern.224 c) Nutzungen Auch Nutzungen können Spenden im parteienrechtlichen Sinne sein. Nutzungen sind in Anwendung der zivilrechtlichen Definition in § 100 BGB „die Früchte einer Sache oder eines Rechtes sowie die Vorteile, welche der Gebrauch der Sache oder des Rechtes gewährt“. Praktische Beispiele für Nutzungen, die einer politischen Partei zugute kommen und insoweit als Parteispende in Betracht kommen können, sind unentgeltliche Nutzungsüberlassungen von Wirtschaftsgütern wie PKW oder Räumlichkeiten.225 Zwar werden solche Nutzungen im Einkommensteuerrecht nicht als Spenden behandelt. Dies ergibt sich ausdrücklich aus § 10b Abs. 3 S. 1 EStG, der Nutzungen von den Sachspenden ausschließt. Dieser Ausschluss liegt darin begründet, dass es sich bei Nutzungen nicht um Wirtschaftsgüter handelt, sondern allenfalls um wertbildende Faktoren eines Wirtschaftsguts.226 Wie bei den Aufwandsspenden fallen aber auch hier einkommensteuerlicher und parteienrechtlicher Spendenbegriff auseinander. Auch die Einschränkung des § 10 Abs. 3 S. 1 EStG ist auf die parteienrechtliche Situation nicht übertragbar, weil dem Sinn und Zweck des einkommensteuerrechtlichen Ausschlusses von Nutzungen und Leistungen auf parteienrechtlicher Ebene keine Bedeutung zukommt. Denn auf parteienrechtlicher Ebene geht es allein um den Wertzufluss bei der Partei, der durchaus mit unentgeltlichen Leistungen Dritter einhergehen kann. Dass dem nicht zwingend eine Wertabgabe auf Seiten des Leistenden gegenübersteht, ist in parteienrechtlicher Hinsicht ohne Bedeutung.227 Unabhängig davon scheitert eine analoge Anwendung des § 10b Abs. 3 S. 1 EStG auf parteienrechtlicher Ebene aber ohnehin daran, dass überhaupt keine Rege223

Bericht der Präsidentin des Bundestags, BT-Drs. 13/4503, S. 16; B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 129. 224 Dazu ausführlich oben 3. b). 225 Beispiele nach J. Brandt, in: Herrmann/Heuer/Raupach, EStG/KStG Kommentar (2012), § 10b EStG, Rn. 141. 226 S. Geserich, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG Kommentar (2010), § 10b Rn. D 15. 227 Im Ergebnis ebenso: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 128.

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lungslücke besteht, die im Wege der Analogie geschlossen werden müsste oder auch nur könnte. Denn das Parteiengesetz enthält eine ausdrückliche abweichende inhaltliche Regelung: Anders als in § 10b Abs. 3 S. 1 EStG ist ein Ausschluss von Leistungsspenden im Parteiengesetz gerade nicht generell vorgesehen, sondern vielmehr auf bestimmte Konstellationen beschränkt: Gemäß § 26 Abs. 4 PartG i.V.m. § 27 Abs. 1 S. 4 PartG sind unentgeltliche Leistungen von Parteimitgliedern nicht als Spenden zu berücksichtigen, wenn sie üblicherweise unentgeltlich außerhalb des Geschäftsbetriebs zur Verfügung gestellt werden.228 Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass sonstige Leistungen durchaus als Spenden im parteienrechtlichen Sinne in Betracht kommen. d) Leistungen Leistungen sind Tätigkeiten zugunsten der Partei ohne die Zuwendung von Geld oder anderen Wirtschaftsgütern. Praktisches Beispiel ist insbesondere die unentgeltliche Erbringung von Arbeitsleistung.229 Auch Leistungen sind gemäß § 10b Abs. 3 S. 1 EStG vom einkommensteuerlichen Spendenbegriff ausgeschlossen, weil sie nach richtiger Auffassung keine Wirtschaftsgüter im steuerrechtlichen Sinne darstellen und zudem auf Seiten des Leistenden keine Wertabgabe bewirken.230 Für die parteienrechtliche Einordnung gilt indessen das zu den Nutzungen Gesagte: Auch Leistungen kommen als geldwerte Zuwendungen zugunsten von Parteien und damit als Parteispenden in Betracht. e) Aufwendungen und Leistungen von Parteimitgliedern Besonderheiten existieren für Leistungen von Parteimitgliedern. Ob solche „Zuwendungen“ als Parteispende gelten können, richtet sich nicht nach den einkommensteuerrechtlichen Vorgaben, sondern ist im Parteiengesetz eigenständig – und teilweise abweichend – geregelt. (zur eigenständigen parteiengesetzlichen Regelungsstruktur, der Regelungswirkung sowie den tatbestandlichen Voraussetzungen sogleich aa) bis cc)). Ihre Verfassungskonformität ist umstritten (dazu unten dd)). aa) Gesetzliche Struktur Leistungen von Parteimitgliedern sind in § 26 Abs. 4 und § 27 Abs. 1 S. 4 PartG geregelt. Ausgangspunkt der gesetzlichen Regelung ist die Annahme in § 26 Abs. 4 S. 1 PartG, wonach die ehrenamtliche Mitarbeit von Parteimitgliedern „grundsätzlich unentgeltlich“ erfolgt. Flankierend ist in § 26 Abs. 4 S. 2 PartG geregelt, dass „Sach-, Werk- und Dienstleistungen, die die Mitglieder außerhalb eines Ge228

Zu dem Ausschluss parteiinterner Leistungen ausführlich sogleich e). J. Brandt, in: Herrmann/Heuer/Raupach, EStG/KStG Kommentar (2012), § 10b EStG, Rn. 141. 230 BFH, Urteil vom 9. Juli 1987 – IV R 87/85, BStBl II 1988 S. 342 (343). 229

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schäftsbetriebs üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung stellen“, als Einnahmen „unberücksichtigt“ bleiben, wobei ein Kostenersatz wiederum unberührt bleibt (S. 3). Schließlich gehören gemäß § 27 Abs. 1 S. 4 PartG zu den Einnahmen der Parteien geldwerte Zuwendungen aller Art nur „sofern sie nicht üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebs zur Verfügung gestellt werden. Diese Regelungen zielen darauf, Leistungen „aus der Mitte der Partei“ nicht als Einnahmen zu qualifizieren. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass solche Leistungen Ausdruck der verfassungsrechtlichen Funktion politischer Parteien seien, deren Aktivitäten auf freiem und freiwilligem Engagement ihrer Mitglieder beruhen.231 Die Grundregelung findet sich in § 26 Abs. 4 S. 1 PartG, wonach die ehrenamtliche Tätigkeit von Parteimitgliedern grundsätzlich unentgeltlich erfolgt. Diese Regelung hat vornehmlich klarstellenden Charakter.232 Gleichwohl geht sie über bloße Selbstverständlichkeiten hinaus; eine „tautologischen Struktur“ weist sie aber nicht auf.233 § 26 Abs. 4 S. 2 PartG und § 27 Abs. 1 S. 4 PartG enthalten daran anknüpfend konkrete Regelungen. Nach § 26 Abs. 4 S. 2 PartG bleiben „Sach-, Werkund Dienstleistungen, die die Mitglieder außerhalb ihres Geschäftsbetriebs üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung stellen, […] als Einnahmen unberücksichtigt“. § 27 Abs. 1 S. 4 GG konkretisiert im Rahmen den parteiengesetzlichen Spendenbegriffs, dass geldwerte Leistungen nur dann als Parteispenden anzusehen sind, „soweit sie nicht üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebs zur Verfügung gestellt werden“. bb) Vermutung der „Nicht-Leistung“ Die Unentgeltlichkeit ehrenamtlicher Mitarbeit hat zur Folge, dass sie von vornherein nicht als Leistung an die jeweilige Partei anzusehen ist und deswegen auch weder (allgemein) Einnahme noch (konkret) Spende sein kann. Das – sprachlich etwas unglückliche – Abstellen auf die „Unentgeltlichkeit“ der Mitarbeit ist hingegen nicht etwa so zu verstehen, dass es sich um unentgeltliche Leistungen, also Spenden, an die Partei handeln soll. Diese Regelungen beanspruchen keine absolute Geltung; ihnen kommt lediglich die Funktion einer Vermutungs- oder Beweislastregelung zu.234 Unter welchen 231 Rau-Kommission, BT-Drs. 14/6710, S. 42; zweifelnd J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 26 Rn. 14: „(Ideal-)Vorstellung“. 232 BT-Drs. 14/8778, S. 19. 233 So aber: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 26 Rn. 15. 234 BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 2001 – 2 BvE 3/94, NVwZ 2002, S. 845 (846); zustimmend: VG Berlin, Urteil vom 20 Mai 2008 – 2 A 28.07 Rn. 50 (zitiert nach JURIS) vgl. auch: Innenausschuss des Deutschen Bundestags, Beschlussempfehlung und Bericht vom 9. November 1993, BT-Dr 12/6090, S. 23.

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Umständen eine solche Ausnahme vorliegen kann, lässt sich der Vorschrift nicht unmittelbar entnehmen und ist umstritten. Teilweise wird vertreten, es käme auf die Intensität der Mitarbeit eines Parteimitglieds an235, so dass besonders engagierte ehrenamtliche Tätigkeiten durchaus Einnahmen der Parteien sein könnten. Worauf sich diese Unterscheidung gründet, ist freilich nicht ersichtlich: Auch überdurchschnittliches Engagement eines Mitglieds bleibt im Zweifel unentgeltlich, wenn keine besonderen Umstände hinzutreten, die eine andere Einschätzung nahe legen.236 Gleiches gilt überdies für Leistungen „herausragender“ Parteimitglieder. Wenn ein in der Öffentlichkeit bekanntes und gegebenenfalls beliebtes Mitglied öffentlichkeitswirksam Werbung für die Partei macht, so handelt es sich dabei jedenfalls nicht zwingend um eine entgeltliche Leistung des Mitglieds zugunsten der Partei. cc) Tatbestandliche Voraussetzungen Die Sonderregeln gelten ausdrücklich nur für Parteimitglieder, so dass alle geldwerten Leistungen von Nicht-Parteimitgliedern als Spende einzustufen sind. In sachlicher Hinsicht sind alle geldwerten Zuwendungen erfasst.237 Auch wenn § 24 Abs. 4 S. 2 PartG nur von „Sach-, Werk- und Dienstleistungen“ spricht, wird man die gesetzlichen Vorgaben gleichermaßen auf Nutzungen und auf Aufwendungen übertragen können. Dies ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass eine entsprechende Einschränkung in § 27 Abs. 1 S. 4 PartG fehlt. Überdies muss es sich um eine Leistung handeln, die außerhalb des Geschäftsbetriebs und üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung gestellt wird. Dies bedeutet zunächst, dass Leistungen, die im Rahmen eines Geschäftsbetriebs erbracht werden, auch dann eine Einnahme (und mithin im Falle ihrer Unentgeltlichkeit auch eine Spende) sein können, wenn sie von einem Parteimitglied erbracht werden. Die maßgebliche Frage, ob die Leistung „üblicherweise unentgeltlich“ zu sein hat, lässt sich wiederum in Anwendung der Vermutungsregelung des § 26 Abs. 4 S. 1 PartG beantworten: Regelmäßig wird man davon ausgehen können, dass Leistungen von Parteimitgliedern, die nicht in einem Arbeitsverhältnis zu der Partei stehen und auch nicht innerhalb ihres Geschäftsbetriebs tätig werden, eine unentgeltliche Leistung vornehmen wollen, die dann wiederum nicht als Einnahme zu berücksichtigen ist.238 Von den als Einnahmen nicht zu berücksichtigenden Leistungen der Parteimitglieder zu unterscheiden sind wiederum Aufwendungen, die den Parteimitgliedern bei der Verrichtung ihrer Leistung entstanden sind. Gemäß § 26 Abs. 4 S. 3 PartG 235 A.A.: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 26 Rn. 10, die davon ausgeht, dass bei überdurchschnittlicher Leistung von der Regelvermutung abgewichen werden müsse. 236 So auch: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 26 Rn. 15. 237 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 26 Rn. 17. 238 In diesem Sinne auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 26 Rn. 18.

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bleibt der Kostenersatz unberührt. Hieraus folgt nicht zuletzt auch, dass im Falle des Verzichts auf den Ersatzanspruch für die entstandenen Aufwendungen eine Spende zugunsten der Partei vorliegen kann.239 dd) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit Sinn und Zweck dieser vergleichsweise restriktiven Regelungen ist es, eine künstliche Überhöhung der Eigeneinnahmen zu verhindern, die eintreten würde, wenn solche parteiinternen Leistungen, die im Allgemeinen unentgeltlich erbracht werden, als Einnahmen verbucht werden.240 Die Gefahr besteht, weil die höheren Einnahmen bei der Bemessung der relativen Obergrenze Berücksichtigung finden und damit im Ergebnis die Höhe der staatlichen Parteienfinanzierung beeinflussen würden.241 Berücksichtigt man zudem, dass die parteiinternen Leistungen ohnehin praktisch kaum kontrollierbar sind, besteht außerdem die Gefahr, dass eine Partei „Luftbuchungen“ vornimmt, um die relative Obergrenze zusätzlich in die Höhe zu treiben.242 Die Regelungen sind zur Erreichung dieses Ziels gerechtfertigt; ein Verstoß gegen die verfassungsrechtlichen Positionen der Partei liegt nicht vor: Namentlich ist kein Verstoß gegen die Chancengleichheit gegeben, und auch das Transparenzgebot wird dadurch nach richtiger Auffassung nicht verletzt. In der Nichtberücksichtigung der Mitarbeit von Parteimitgliedern liegt zunächst kein Verstoß gegen die Parteienfreiheit oder die Chancengleichheit der Parteien.243 Hierfür wäre Voraussetzung, dass die Regelung überhaupt geeignet ist, in die vorgefundene Wettbewerbslage der Parteien einzugreifen.244 Ein solcher Eingriff würde voraussetzen, dass bestimmte politische Parteien (oder Gruppen politischer Parteien) in besonderem Maße von der ehrenamtlichen Tätigkeit ihrer Mitglieder abhängig sind und deswegen von der Regelung stärker beeinträchtigt werden als andere Parteien. Doch selbst wenn man unterstellt, dass das Mitgliederengagement beispielsweise bei kleinen oder im Aufbau befindlichen Parteien stärker ausgeprägt ist als bei etablierten Parteien, so wäre der Eingriff in die Chancengleichheit durch das Ziel 239

S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 26 Rn. 20. BT-Drs. 12/5774, S. 17. 241 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 26 Rn. 15. 242 Bericht der Präsidentin des Bundestages, BT-Drs. 13/4503, S. 15; B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 136. 243 BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 2001 – 2 BvE 3/94, NVwZ 2002, S. 845. 244 St. Rspr.: BVerfG, Beschluss vom 9. März 1976 – 2 BvR 89/74, NJW 1976, S. 1193 (1194); Beschluss vom 15. Januar 1985 – 2 BvR 1163/82, NJW 1985, S. 1017 (1018); Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2487 (2489); Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2549); Beschluss vom 17. April 2008 – 2 BvL 4/05, NVwZ 2008, S. 998 (1001). 240

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gerechtfertigt, eine „Aufblähung“ des Zuwendungsanteils zu verhindern, der für die über die Höhe der staatlichen Parteienfinanzierung maßgeblich ist. Schließlich ist insoweit zu bedenken, dass dies zugleich zulasten aller anderen Parteien ginge, deren Ansprüche faktisch wegen der allgemeinen Obergrenze in der Folge sinken würden. Insoweit würde die Berücksichtigung – kaum kontrollierbarer – parteiinternen Leistungen zu einer starken Verzerrung führen. Auch ist es kein Widerspruch zur Rechenschaftspflicht aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG, wenn solche Leistungen nicht ausgewiesen werden müssen.245 Denn es ist zulässig und sogar geboten, die Publizität von Zuwendungen von ihrer Relevanz abhängig zu machen und dabei auch Pratikabilitätserwägungen zu berücksichtigen. Angesichts der Vielzahl von Tätigkeiten von Parteimitgliedern, deren Erfassung nicht zuletzt die politischen Parteien selbst vor erhebliche organisatorische Schwierigkeiten stellen würde, erscheint es gerechtfertigt, solche Leistungen von vornherein gar nicht als Einnahmen der Parteien anzusehen.246 Denn die Ausweisung würde von den eigentlich relevanten Einnahmen ablenken und damit letztlich die Transparenz der Parteifinanzen mindern, anstatt sie zu fördern. Doch selbst wenn man dies außer Acht lässt, würden die unerwünschten Folgen, die eine Berücksichtigung solcher „Leistungen“ als Spenden hätte (namentlich die Berücksichtigung bei der Bemessung der staatlichen Parteienfinanzierung), ein höheres Gewicht entfalten als die vermeintliche Einschränkung der Rechenschaftspflicht, so dass der Ausschluss auch unter diesem Gesichtspunkt gerechtfertigt ist. f) Bestimmung der Spendenhöhe Handelt es sich nicht um eine Geldspende, sondern um eine geldwerte Leistung, so besteht die Notwendigkeit, die Höhe der Spende zu bestimmen. Grundsätzlich ist der Verkehrswert anzusetzen. Dies ergibt sich zunächst aus der Regelung des § 26 Abs. 3 PartG, wonach „Wirtschaftsgüter, die nicht in Geld bestehen, mit den im gewöhnlichen Geschäftsverkehr für gleiche oder vergleichbare Leistungen üblicherweise zu zahlenden Preisen anzusetzen“ sind. Die Regelung betrifft alle „Wirtschaftsgüter, die nicht in Geld bestehen“, und erfasst damit alle geldwerten Spenden. Hierbei kann die Legaldefinition in § 4 Abs. 1 S. 2 EStG analog herangezogen werden, wonach Wirtschaftsgüter „Waren, Erzeugnisse, Nutzungen und Leistungen“ sind.247 Zum identischen Ergebnis gelangt man im übrigen auch, wenn man die einkommensteuerrechtlichen Regelungen für Sachspenden zugrunde legt: Nach § 10 Abs. 3 S. 3 EStG ist der Wert einer Sachspende der „gemeine Wert“. Darunter ist gemäß § 9 BewG derjenige Preis zu verstehen, der im gewöhnlichen Geschäfts245 246 247

A.A.: W. Leisner, NJW 2000, S. 1998 (1999). H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 26 Rn. 10. S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 26 Rn. 13.

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verkehr bei einer Veräußerung zu erzielen wäre. Der gemeine Wert entspricht damit dem Verkehrswert.248 Ist demnach der Verkehrswert einer Sachspende ausschlaggebend, versteht es sich von selbst, dass eine objektive Betrachtung anzusetzen ist und nicht etwa das subjektive Empfinden der Partei (oder des Spenders) von Bedeutung ist.249 Die Umsetzung dieser Grundsätze der Wertermittlung liegt in erster Linie bei der rechenschaftspflichtigen Partei. Ihr obliegt es, den Verkehrswert zu ermitteln und im Rechenschaftsbericht zugrunde zu legen.250 Hierzu kann es sinnvoll sein, Belege vorzulegen.251 Der Präsident des Bundestages ist bei der Prüfung aber nicht an die Angabe gebunden. 5. Besondere Fallgruppen Ob eine Leistung an eine Partei wirklich eine Spende im Sinne einer freiwilligen, unentgeltlichen Leistung ist, kann in vielen Fällen zweifelhaft sein. Die Reichweite des parteiengesetzlichen Spendenbegriffs ist deswegen in einer Vielzahl von Konstellationen problematisch. Für einige Fallgruppen trifft das Parteiengesetz eine ausdrückliche Regelung, in dem es bestimmte Leistungen zu Spenden erklärt oder – im Gegenteil – ausdrücklich nicht als Spenden einordnet. In anderen Konstellation fehlt es aber an einer eindeutigen Regelung. a) Sonderumlagen und Sammlungen Sonderumlagen und Sammlungen sind gemäß § 27 Abs. 1 S. 4 PartG ausdrücklich als Spenden anzusehen. Sonderumlagen im Sinne dieser Vorschrift sind von der Partei eingeworbene Zuwendungen der Parteimitglieder, die diese zusätzlich zu den Partei- und gegebenenfalls Mandatsträgerbeiträgen zur Finanzierung einer Sonderlast entrichten.252 Sammlungen sind in Abgrenzung dazu aktiv eingeworbene Zuwendungen, die der allgemeinen Finanzierung der Parteiarbeit oder besonderer Aufgaben dienen.253 Auf die Parteimitgliedschaft kommt es dabei nicht an. Diese Regelung ist klarstellender Art, weil Sonderumlagen und Sammlungen als freiwillige, unentgeltliche Leistungen ohnehin als Spenden anzusehen wären. Der wesentliche Unterschied zwischen Sonderumlage und Sammlung auf der einen Seite und „normaler“ Parteispende auf der anderen Seite dürfte darin liegen, dass die 248 BFH, Urteil vom 23. Mai 1989 – X R 17/85, BStBl. II S. 879; Rössler/Troll, § 9 BewG Anm. 1. 249 Dies betonend: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 26 Rn. 9. 250 So auch: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 125. 251 In diesem Sinne: Bericht der Präsidentin des Bundestages, BT-Drs. 13/4503, S. 23. 252 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 15; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 32. 253 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 31.

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Aktivität bei Sonderumlagen und Sammlungen von der Partei ausgeht. Dies kann bei Spenden aber wiederum genauso der Fall sein und lässt die Freiwilligkeit einer Leistung nicht entfallen. b) Nicht: Erbschaften und Vermächtnisse Auf der anderen Seite werden Erbschaften und Vermächtnisse nach langjähriger Praxis254 nicht als Spenden im parteienrechtlichen Sinne behandelt. Dies wird vielfach kritisiert, weil Erbschaften und Vermächnisse als freiwillige und unentgeltliche Leistungen ohne die ausdrückliche gesetzliche Regelung als Spenden anzusehen wären.255 Die Praxis findet ihre normative Grundlage in § 27 Abs. 2 S. 3 PartG, der diese Einnahmearten zumindest mittelbar als „sonstige Einnahmen“ nach § 24 Abs. 4 Nr. 9 PartG einordnet.256 Dies geschieht zwar nicht ausdrücklich in der § 27 Abs. 2 S. 3 PartG. Auch systematisch ist es nicht so, dass § 27 Abs. 2 PartG in seiner Gesamtheit auf „sonstige Einnahmen“ beschränkt wäre.257 Allerdings folgt aus der eigenständigen Anordnung einer Veröffentlichungspflicht in § 27 Abs. 2 S. 3 PartG, dass das Parteiengesetz Erbschaften und Vermächnisse nicht als – ohnehin nach § 25 Abs. 3 PartG veröffentlichungspflichtige – Spenden behandelt. Diese Veröffentlichungspflicht mildert die Konsequenzen der Praxis, Erbschaften und Vermächtnisse nicht als Spenden zu behandeln, ab, weil diese Einnahmeformen insoweit den Spenden angenähert sind: Nach § 27 Abs. 2 S. 3 PartG müssen sie im Rechenschaftsbericht gesondert unter Nennung des Erblassers ausgewiesen werden, wenn der Gesamtwert 10.000 Euro übersteigt.258 Eine weitergehende Angleichung findet jedoch nicht statt, so dass die Unterscheidung durchaus praktische Relevanz hat: So findet schon die ad hoc-Veröffentlichungspflicht nach § 25 Abs. 3 S. 2 PartG keine Anwendung, was aber angesichts der bei Zuwendungen von Todes wegen kaum drohenden Gefahr unlauterer Einflussnahmen auf aktuelle Entscheidungen wohl sachgerecht ist. Ebenfalls konsequent ist es, dass die Zuwendungen von Todes wegen bei der relativen Obergrenze einer politischen Partei zur Bemessung der Höhe der staatlichen Parteienfinanzierung keine Berücksichtigung finden.

254 Siehe bereits die Gesetzesbegründung zum Entwurf des Parteiengesetzes, BT-Drs. 3/ 1509, S. 30. 255 So: M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (763 f.); a.A.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (770); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 168; T. Koch, DÖV 2003, S. 451; F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 79 und 515; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 21 Rn. 13; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 23. 256 So auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 9; die Gesetzesbegründung enthält zu diesem Problem keine Ausführungen, vgl. BT-Drs. 14/8778, S. 20. 257 § 27 Abs. 2 S. 2 PartG ist nach der hier vertretenen Auffassung auf alle Einnahmeformen anwendbar – dazu ausführlich unten B. II. 1. c) cc). 258 Dazu ausführlich unten B. II. 1. c) bb).

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Dass die Spendenannahmeverbote keine Geltung beanspruchen, vermag allenfalls im Hinblick auf das Verbot von Spenden ausländischer Herkunft nach § 25 Abs. 2 Nr. 3 PartG praktisch relevant werden; bei allen anderen Spendenannahmeverbote ist eine „Umgehung“ im Wege einer Zuwendung von Todes wegen praktisch ausgeschlossen. c) Aufnahmegebühren oder Aufnahmespenden Als Aufnahmegebühren oder Aufnahmespenden werden solche Leistungen bezeichnet, die ein Mitglied anlässlich seines Parteibeitritts leistet. Diese sind nach herrschender Meinung als Parteispende zu behandeln.259 Dass es sich nicht um einen Mitgliedsbeitrag handelt, ergibt sich daraus, dass nach § 27 Abs. 1 S. 1 PartG nur regelmäßige Leistungen als Mitgliedsbeiträge in Betracht kommen. Gleichwohl ist die Einstufung der Leistung als Spende nicht unbedingt selbstverständlich, weil sowohl die Unentgeltlichkeit als auch die Freiwilligkeit zweifelhaft sein können. Unproblematisch sind solche Leistungen als Spenden einzuordnen, wenn der Beitritt nur den äußeren Anlass für die Spende liefert und das künftige Mitglied die Leistung ohne satzungsrechtliche oder andere Verpflichtung hierzu vornimmt. Eine solche Leistung ist freiwillig und unentgeltlich. Etwas anderes könnte hingegen dann gelten, wenn die Aufnahmegebühr durch Parteisatzung vorgeschrieben ist. Dann stellt sich zunächst die Frage nach der Unentgeltlichkeit. Diese entfällt, wenn die Leistung unmittelbar und ursächlich mit der Einräumung von Vorteilen zusammenhängt. Messbare Vorteile, die der Unentgeltlichkeit entgegenstünden, werden allerdings durch die Aufnahmespende nicht erlangt. Die bloße Parteimitgliedschaft dürfte – anders als beispielsweise die Mitgliedschaft in einem Golfverein260 – keinen solchen Vorteil begründen, weil es an der Einräumung von Privilegien fehlt. Die „Vorteile“, die ein Parteimitglied gegenüber einem Nichtmitglied hat, beschränken sich auf Teilnahme- und Abstimmungsrechte in parteiinternen Entscheidungsprozessen. Weil die Entscheidungsprozesse jedoch letztlich der Mitwirkung an der politischen Willensbildung dienen, handelt es sich aus Sicht des involvierten Parteimitglieds jedenfalls nicht um eigennützige Aktivitäten, die einen Vorteil darstellen könnten, der mit den Teilhaberechten mancher Vereine (beispielsweise Golfvereine) vergleichbar wäre. Auch die Freiwilligkeit entfällt im Falle einer satzungsmäßigen Verpflichtung zur Leistung nicht. Nach h.A. ist dies damit zu begründen, dass der die Pflicht auslösende Beitritt seinerseits freiwillig erfolgt ist.261 Nach hiesiger Auffassung ist eine Auf-

259

H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 13; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 21. 260 Zur fehlenden steuerlichen Absetzbarkeit einer „Aufnahmespende“ an einen Golfclub: BFH, Urteil vom 02. August 2006 – XI R 6/03, DStR 2006, 1975. 261 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 21.

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nahmespende freiwillig, weil sie vom Willen zur unentgeltlichen Leistung getragen ist.262 Unabhängig von der definitorischen Einordnung der Aufnahmespende spricht auch der gesetzgeberische Wille für die Zuordnung dieser Leistungen zu den Spenden. Bis 2002 waren Aufnahmespenden in § 27 Abs. 1 S. 1 PartG ausdrücklich als Fallgruppe der Spende genannt.263 Dass diese ausdrückliche Nennung im Zuge der Neufassung der Vorschrift entfallen ist, spricht nicht für eine materielle Rechtsänderung. Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Rechtslage insoweit ändern wollte. d) Spendenversprechen Noch keine Einnahme und damit auch keine Spende sind bloße Spendenversprechen, solange sie nicht notariell beurkundet sind.264 Zwar gehören auch (bloße) Forderungen zu den im Rechenschaftsbericht auszuweisenden Einnahmen, so dass es – anders als bei der steuerrechtlich relevanten Bestimmung der Ausgabe im Sinne des § 11 Abs. 2 EStG auf Spenderseite – nicht auf den Vermögensabfluss, also auf die Erfüllung der schuldrechtlichen Verpflichtung ankommt. Allerdings ist insoweit zu berücksichtigen, dass ein noch nicht erfülltes Spendenversprechen, das zivilrechtlich ein Schenkungsversprechen darstellt, gemäß § 518 BGB nur wirksam ist, wenn es notariell beurkundet ist. Entsprechend ist auch in handelsrechtlicher Hinsicht ein Schenkungsversprechen nur dann zu bilanzieren, wenn es notariell beurkundet ist. Dies ist auf die parteienrechtliche Situation zu übertragen. Im Falle der Erfüllung liegt aber auch ohne vorherige notarielle Beurkundung des schuldrechtlichen Versprechens eine Spende vor. Der Formfehler wird durch Erfüllung geheilt, § 518 Abs. 2 BGB. 6. Zweifelsfälle In vielfacher Hinsicht kann die Einstufung einer Leistung als Parteispende im konkreten Fall problematisch sein, weil insbesondere zweifelhaft ist, ob die Leistung unentgeltlich ist oder ob überhaupt eine Leistung an die Partei vorliegt. Fest steht zunächst, dass die Bezeichnung der Leistung durch die Beteiligten für sich genommen kein tragfähiges Abgrenzungskriterium, sondern allenfalls Indiz für den Willen ist. So ist beispielsweise eine Zahlung, die anlässlich eines Parteijubiläums erfolgt und als „Jubiläumsgabe“ bezeichnet wird, gleichwohl als Spende im Sinne des § 27 Abs. 1 S. 3 PartG (und nicht etwa als sonstige Einnahme einer Partei nach § 27 Abs. 2 PartG) anzusehen, wenn sie alle Merkmale einer Spende erfüllt.265 262 263 264 265

Dazu bereits oben 3. b). H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 12. A. Krumbholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 229. VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2007 – 2 A 106.05 (zitiert nach JURIS).

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Auch die Fälle des so genannten „unechten Sponsoring“, also Leistungen, die als „Partei-Sponsoring“ bezeichnet werden, obwohl ihnen tatsächlich keinerlei oder jedenfalls keine angemessene (werberische) Gegenleistung der vermeintlich „gesponserten“ politischen Partei gegenübersteht266, sind grundsätzlich als Spende zu qualifizieren.267 In den letzten Jahren haben sich diverse Fallgruppen herausgebildet, deren rechtliche Einordnung als Spende oder als andere Einnahmeform umstritten ist. Die rechtliche Einordnung solcher Zweifelsfälle und (vermeintlicher) Umgehungen erfordert eine differenzierte Betrachtung verschiedener Konstellationen: Zu unterscheiden sind namentlich Scheinspenden (dazu sogleich a)), verschleierte Spenden (dazu unten b)) sowie gemischte Spenden, die nur anteilig als Spenden einzustufen sind (dazu unten c)). Auf dieser grundsätzlichen Unterscheidung aufbauend, sind verschiedene Fallgruppen gesondert darauf hin zu untersuchen, ob und unter welchen Umständen es sich um Parteispenden handelt (dazu unten d)). a) Scheinspenden Scheinspenden sind solche Leistungen, die nur zum Schein als Spende deklariert werden, wobei allerdings tatsächlich eine Gegenleistung der Partei vereinbart worden ist oder zumindest erkennbar vom „Spender“ erwartet wird. Die Motivation der Beteiligten für solche Konstruktionen kann vielgestaltig sein. Der nächstliegende Grund ist, dass Scheinspenden – wenn sie unentdeckt bleiben – den Beteiligten die Möglichkeit eröffnen, in den Genuss der positiven Rechtsfolgen von Parteispenden zu kommen, während der eigentliche verfolgte Zweck – eine Einflussnahme auf die Willensbildung der Partei – im Verborgenen bleibt. Solche Leistungen sind – mangels Unentgeltlichkeit268 – qua definitionem keine Parteispenden.269 Dies ergibt sich – zivil- und steuerrechtlich betrachtet – aus Folgendem: Die nur zum Schein gewollte Spende ist sowohl zivilrechtlich (§ 117 Abs. 1 und 2 BGB) als auch steuerrechtlich (§ 41 Abs. 1 und 2 AO) als Scheingeschäft nichtig, während das tatsächlich gewollte und nur verdeckte Geschäft wirksam bleibt. Das Parteienrecht weicht indessen von diesem Grundsatz aus Gründen der Transparenz und der Sanktionierung solcher Scheinspenden ab: Wie sich aus § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG ergibt, lässt die erkennbare Erwartung einer Gegenleistung die Spendeneigenschaft nicht entfallen. Es handelt sich insoweit um eine gesetzliche Fiktion einer Spende unter Verzicht auf das ansonsten erforderliche Unentgeltlichkeitserfordernis. Diese Fiktion ist freilich kein Selbstzweck, weil die Scheinspende 266 267 268 269

H. Eiermann, KommJur 2006, S. 374. Zum Problemkomplex des Partei-Sponsoring ausführlich unten d) cc). Dazu bereits oben 3. a). So auch: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 10.

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durch die Regelung in § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG mit einem Annahmeverbot belegt wird.270 Die parteienrechtliche Sanktionierung hat wiederum nach hiesiger Auffassung auch unmittelbare Auswirkungen auf die zivilrechtliche Situation: Das verdeckte Geschäft, das zivilrechtlich gemäß § 117 Abs. 2 BGB grundsätzlich das maßgebliche ist, entfaltet infolge des § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG keinerlei Rechtswirkungen, so dass insbesondere auch der Gegenleistungsanspruch des Leistenden entfällt: Soweit angesichts der parteienrechtlichen Regelung in § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG überhaupt noch Raum für die Anwendbarkeit des § 117 Abs. 2 BGB sein sollte, so wäre das Geschäft wegen des Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot (§ 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG) gemäß § 134 nichtig.271 Zwar richtet sich das Verbotsgesetz als reines Annahmeverbot nur an eine der beiden Geschäftsparteien, was regelmäßig zur Folge hat, dass ein Verstoß nicht die Nichtigkeit des Rechtsgeschäfts nach sich zieht.272 Ausnahmsweise ist das Rechtsgeschäft im Falle eines Verstoßes gegen ein bloß einseitiges Verbot aber dann nichtig, wenn mit dem Sinn und Zweck des Verbotsgesetzes nicht vereinbar wäre, die durch das Rechtsgeschäft getroffene rechtliche Regelung hinzunehmen und bestehen zu lassen.273 Dies ist – trotz der bloß einseitigen Verbotswirkung – bei dem Spendenannahmeverbot aus § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG der Fall. Sinn und Zweck des Spendenannahmeverbots ist es, den innerparteilichen Willensbildungsprozess vor ökonomisch motivierten Beeinflussungen von außen zu schützen.274 Diesem Zweck würde es entgegenstehen, wenn genau dieser Einfluss – in Form eines Anspruchs auf Gegenleistung der Partei – weiterhin bestehen bliebe. b) Verschleierte Spenden Im Gegensatz zu einer Scheinspende liegt eine verschleierte Spende dann vor, wenn ein Gegenleistungsverhältnis konstruiert wird, wobei der Leistende in Wirklichkeit der Partei eine unentgeltliche Zuwendung zukommen lassen möchte. Die Motivation für solche Verschleierungen kann in der vergleichsweise rigiden Rechtslage für Parteispenden liegen: Möglich erscheint, dass die Leistung als Spende einem Annahmeverbot unterläge; außerdem kann der Leistende die Publikation seiner Leistung als Spende scheuen. Eine weitere Motivation kann aus Sicht des

270

Dazu unten C. II. 2. g). Diese Frage offen lassend: H. H. Klein, NJW 2000, S. 1441 (1445). 272 St. Rspr., s. nur BGH, Urteil vom 23. Oktober 1980 – IVa ZR 28/80, NJW 1981, S. 399 (400 f.); kritisch: C. Armbrüster, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 134 Rn. 48. 273 St. Rspr., siehe nur BGH, Urteil vom 10. Dezember 1975 – VIII ZR 306/74, NJW 1976, S. 415. 274 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 37; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 107; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 68. 271

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Leistenden in der Umgehung der steuerlichen Abzugsgrenzen liegen, die einfachgesetzlich ebenfalls nur für Spenden, nicht aber für Betriebsausgaben, gelten. Der Umgang mit der Fallgruppe verschleierter Spenden ist komplex, weil das Parteiengesetz für sie keine ausdrückliche Regelung enthält, die dem Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG für Scheinspenden entspricht. Nach h.A. gilt der Grundsatz, dass alle Arten von Rechtsgeschäften, bei denen eine Gegenleistung der politischen Partei nur konstruiert wird, um den Publizitätspflichten für Spenden zu entgehen oder um Spendenannahmeverbote zu umgehen, als Spenden im Sinne des Parteiengesetzes zu betrachten sind.275 Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Dies ergibt sich einerseits unmittelbar aus dem Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG, weil eine andere Auslegung zu Lücken bei der Rechenschaftspflicht führen würden, die mit dem Transparenzgebot unvereinbar sind. Die Rechenschaftspflicht hat zum Zweck, dem Wähler finanzielle Beziehungen von Dritten (und damit auch mögliche Einflussnahmen) zu politischen Parteien transparent zu machen.276 Dieser Regelungszweck würde gänzlich ins Leere laufen, wenn bloß konstruierte Gegenleistungen dazu führten, dass eine Zuwendung nicht mehr als – zu veröffentlichende – Spende anzusehen wäre. Gleiches würde überdies für die Spendenannahmeverbote (mit ihren unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Schutzgütern277) gelten, die nicht durch bloß konstruierte Gegenleistungen umgangen werden dürfen. Dieses Ergebnis korrespondiert zudem mit der zivilrechtlichen Situation: Denn Scheingeschäfte sind gemäß § 117 Abs. 1 BGB nichtig. Nach § 117 Abs. 2 BGB ist das verdeckte Geschäft, also hier die Parteispende, maßgeblich.278 Auch deswegen finden die Regelungen des Parteispendenrechts Anwendung. In steuerrechtlicher Hinsicht gilt letztlich dasselbe: Dort wird eine verschleierte Spende angenommen, wenn die vereinbarte Gegenleistung der Partei für den Vertragspartner gänzlich unbrauchbar ist, und dieser das billigend in Kauf genommen hat.279 Die Spenden als solche werden infolge ihrer Verschleierung nicht per se unzulässig; gleichwohl kann ihre Annahme natürlich gegen eines der Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 2 PartG verstoßen. In jedem Fall wird in solchen Fällen aber ein Verstoß gegen § 31c Abs. 1 S. 2 PartG vorliegen, weil diese Spenden als andere Einnahme (und damit unrichtig) im Rechenschaftsbericht ausgewiesen worden sind.280 275 U. Schleth, Parteifinanzen (1973), S. 187 f.; P. Kultiz, Unternehmerspenden (1983), S. 78; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 9. 276 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555). Dazu ausführlich unten B. 277 Dazu ausführlich unten C. II. 2. 278 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 122; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 9. 279 BFH, Urteil vom 4. März 1986 – VIII R 188/84, NJW 1986, S. 1897 (1898). 280 Dazu ausführlich unten B. III. 1.

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c) Teilentgeltliche Spenden Für die Unterscheidung einer Spende von anderen Einnahmeformen einer politischen Partei ist maßgeblich, ob die Leistung unentgeltlich erfolgt oder ob ihr eine Gegenleistung gegenübersteht. Die Frage nach dem „Ob“ führt allerdings in vielen Konstellationen zu keinem tragfähigen Ergebnis. Dies ist immer dann der Fall, wenn die Gegenleistung nach ihrem Wert weit hinter dem Wert der Leistung zurückbleibt. Solche Fälle lassen sich als „teilentgeltliche“ Spenden ansehen. aa) Streitstand Parteienrechtlich ist streitig, wie mit solchen teilweise entgeltlichen Leistungen umzugehen ist. Weitgehende Einigkeit besteht zunächst dahingehend, dass nicht jedes objektive Auseinanderfallen von Leistung und Gegenleistung dazu führt, dass eine (teilweise) Spende vorläge.281 Vielmehr müsse ein grobes Missverhältnis vorliegen.282 Ist ein solches gegeben, so wird teilweise vertreten, dass die ganze Leistung einheitlich als Spende anzusehen sei.283 Demgegenüber vertritt namentlich H. M. Heinig die Auffassung, dass die Leistung in einen entgeltlichen und einen unentgeltlichen Teil aufzuspalten sei, die jeweils gesondert zu behandeln seien.284 S.-C. Lenski differenziert gar nach unterschiedlichen Fallgruppen, allerdings ohne die unterschiedliche Bewertung zu begründen.285 bb) Eigene Auffassung Zu folgen ist in einem ersten Schritt der h.A., wonach nicht jedes Abweichen von einer absoluten Gleichwertigkeit der gegenseitigen Leistungen dazu führt, dass die Entgeltlichkeit der Leistung der politischen Partei in Frage gestellt wäre. Denn zivilrechtlich betrachtet steht es den Parteien eines Rechtsgeschäfts frei, das angemessene Verhältnis von Leistung und Gegenleistung zu bestimmen, das durchaus von der objektiven Wertbestimmung abweichen darf (Prinzip der subjektiven Äquivalenz).286 281 M. Morlok, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2009), S. 9 (21); a.A. für die Fallgruppe des Sponsoring: J. Ipsen, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2009), S. 93 (98 f.). 282 M. Morlok, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring, S. 9 (21). 283 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 24 Rn. 37; in diesem Sine auch S. Rosner, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2009), S. 69 (81); M. Morlok, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2009), S. 9 (21). 284 H. M. Heinig, JZ 2011, S. 485 (491) am Beispiel des Sponsoring. 285 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 12, 15, die für das Fundraising bei einem groben Missverhältnis im Sinne H. Jochums eine Spende annimmt, während sie Sponsoring im Sinne H. M. Heinigs aufteilt. 286 St. Rspr.: BGH, Urteil vom 23. September 1981 – IV a ZR 185/80, NJW 1982, S. 43; Urteil vom 25. September 1986 – II ZR 272/85, NJW 1987, S. 890 (892); OLG Brandenburg,

A. Spendenannahmefreiheit

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Eine teilweise unentgeltliche Leistung – zivilrechtlich als „gemischte Schenkung“ bezeichnet – bedarf zusätzlich einer subjektiven Komponente, die dann gegeben ist, wenn den Parteien das objektive Missverhältnis bewusst ist und sie gleichermaßen über die daraus resultierende teilweise Unentgeltlichkeit der objektiv höherwertigen Leistung einig sind.287 Der Leistungsaustausch muss objektiv und subjektiv inäquivalent sein. Allerdings wird bei Vorliegen eines objektiv ein grobes Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung – widerleglich – vermutet, dass die erforderliche subjektive Komponente gegeben ist und deswegen eine gemischte Schenkung vorliegt.288 An dieser Dispositionsbefugnis der Beteiligten ändern zunächst die Vorschriften des Parteiengesetzes nichts, weil diese die rechtsgeschäftliche Einordnung einer Leistung lediglich voraussetzen und insoweit dem Zivilrecht überlassen. Auch dies ist letztlich auch Ausfluss der Parteienfinanzierungsfreiheit: Die Parteien haben die Freiheit, ihre Finanzierung eigenständig zu gestalten, solange die Erfüllung der ihr nach dem Grundgesetz zugedachten Funktion dadurch nicht in Frage gestellt wird.289 Namentlich setzt das Parteispendenrecht voraus, dass es der Disposition der Beteiligten unterliegt, ob eine Leistung unentgeltlich sein soll oder nicht. Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber durch die Schaffung unterschiedlicher Regelungen für verschiedene Einnahmeformen eine Durchbrechung der zivilrechtlichen Zuordnung der jeweiligen Einnahmeart treffen wollte. Etwas anderes ergibt sich auch nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung. Zwar wäre es denkbar, das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG so auszulegen, dass es gebietet, jedes objektiv ungleichgewichtige Austauschverhältnis als Spende zu behandeln, um die Veröffentlichung zu gewährleisten. Dem ist allerdings entgegen zu halten, dass – angesichts der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit staatlicher Parteienfinanzierung, deren Höhe sich auch nach den eingenommenen Parteispenden richtet – jedenfalls die künstliche Ausweitung des Spendenbegriffs gleichermaßen mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben verstoßen kann. Liegt ein auffälliges Missverhältnis zwischen der Leistung des Dritten und der Gegenleistung der politischen Partei vor, dessen sich die Beteiligten bewusst waren, so gilt, so ist in einem zweiten Schritt – entsprechend der Auffassung H. M. Heinigs – das Rechtsgeschäft in einen entgeltlichen und einen unentgeltlichen Teil aufzuspalten. Für den unentgeltlichen Teil gilt das Parteispendenrecht, während für den

Hinweisbeschluss vom 27. Februar 2008 – 9 UF 219/07, NJW 2008, S. 2720 (2721); zustimmend: J. Koch, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 516 Rn. 21, 34. 287 W. Ernst, in: FS Picker (2010), S. 139 (174 ff.). 288 BGH, Urteil vom 21. Juni 1972 – IV ZR 221/69, NJW 1972, S. 1709; Urteil vom 06. März 1996 – IV ZR 374/94, NJW-RR 1996, S. 754. 289 H. M. Heinig, JZ 2010, S. 485 (487).

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verbleibenden entgeltlichen Teil die Regelungen gelten, die das Parteienrecht für die jeweilige Einnahmeform vorsieht.290 Auch dies ergibt sich nach hiesiger Auffassung aus einem Rückgriff auf die zivilrechtlichen Grundlagen. Zivilrechtlich werden als „gemischte Schenkungen“ solche Geschäfte behandelt, bei denen der Beschenkte durch einen Überschuss des Werts der Zuwendungen verglichen mit seinen Gegenleistungen objektiv bereichert wird, die Vertragsparteien sich dieses Überschusses bewusst und subjektiv darüber einig sind, jedenfalls den überschießenden Zuwendungsteil dem Beschenkten unentgeltlich zuzuwenden sei. Es genügt nicht jedes Auseinanderfallen des Werts; erforderlich ist, dass der objektive Wert der Zuwendung mindestens das Doppelte beträgt.291 Ist die höherwertige Leistung allerdings real teilbar, so liegt keine gemischte Schenkung vor. Vielmehr wird das äußerlich einheitliche Rechtsgeschäft nach h.A. in zwei selbständige Verträge gespalten, von denen der eine entgeltlich, der andere unentgeltlich ist.292 Dies wird im Bereich der Parteispenden regelmäßig der Fall sein, weil es sich bei den Leistungen eines Dritten an die politische Partei um Geldleistungen oder um teilbare geldwerte Leistungen handelt. Die beiden Vertragsbestandteile werden dann entsprechend der jeweils anwendbaren zivilrechtlichen Vorschriften – einerseits als Schenkung, andererseits als entgeltlicher Vertrag – behandelt. Zum selben Ergebnis gelangt man letztlich auch durch einen Rückgriff auf die steuerrechtlichen Grundlagen. Danach ist eine teilentgeltliche Spende in einen (der Gegenleistung angemessenen) Teil und einen dies übersteigenden Teil aufzuteilen. Während der erste Teil gegebenenfalls als Betriebsausgabe abzugsfähig ist, stellt der zweite Teil eine faktische Spende im Sinne des § 10b EStG dar (wobei deren Abzug mangels Freiwilligkeit gleichwohl ausgeschlossen ist).293 d) Einzelne Fallgruppen In Kontext „verkappter Parteispenden“ haben sich verschiedene Fallgruppen herausgebildet, die – je nach Sichtweise – als „innovative Erscheinungsform“294 oder als „rechtliche Grauzone“295 der Parteienfinanzierung angesehen werden. Bei den im Folgenden behandelten Fallgruppen handelt es sich um solche, die bereits zur Realität der Parteienfinanzierung gehören. Es ist allerdings davon aus290 In Betracht kommen insbesondere Einnahmen aus Veranstaltungen nach § 24 Abs. 4 Nr. 7 PartG oder Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen nach § 24 Abs. 4 Nr. 5 PartG. 291 BGH, Urteil vom 18. Oktober 2011 – X ZR 45/10, NJW 2012, S. 605. 292 W. Weidenkaff, in: Palandt, BGB Kommentar (2013), § 516 Rn. 13; J. Koch, in: Säcker/ Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012,) § 516 Rn. 34. 293 J. Hey, DB 2005, S. 1403 (1407). 294 So H. Kühr, MIP 2012, S. 99 (107). 295 So z. B. S. Roßner, LTO 6. Mai 2010.

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zugehen, dass künftig noch weitere „innovative Einnahmeformen“ der Parteien auftreten werden, die an dieser Stelle allerdings nicht antizipiert werden sollen. Nach hiesiger Auffassung sollte es aber möglich sein, auch künftige Fallgruppen anhand der eben dargestellten Grundsätze von Scheinspenden, verschleierten Spenden und teilentgeltlichen Spenden de lege lata einzuordnen – und verbleibende Gesetzeslücken („rechtliche Grauzonen“), die sich nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung bestehender Gesetze schließen lassen, als solche zu erkennen und (den entsprechenden gesetzgeberischen Willen vorausgesetzt) zu schließen. aa) Darlehen Die Gewährung eines oder auch mehrerer Darlehen ist regelmäßig keine Spende, wenn sie zu marktüblichen Konditionen vergeben werden. Denn nach dem gesetzlichen Regelfall handelt es sich bei einem Gelddarlehen um eine entgeltliche Leistung, weil der Leistungspflicht des Darlehensgebers (Zurverfügungstellung eines Geldbetrags in vereinbarter Höhe, § 488 Abs. 1 S. 1 BGB) nicht nur die Rückzahlungspflicht des Darlehensnehmers bei Fälligkeit, sondern darüber hinaus auch die Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten Zinses gegenüber steht, § 488 Abs. 1 S. 2 BGB.296 Entsprechendes gilt auch für den Sachdarlehensvertrag nach § 607 BGB, bei dem der Darlehensnehmer nicht nur zur Übertragung von Sachen gleicher Art und Güte verpflichtet ist, sondern darüber hinaus auch die Zahlung des vereinbarten Darlehensentgeltes schuldet, § 607 Abs. 1 S. 2 BGB.297 Liegt ein Geld- oder ein Sachdarlehen vor, so handelt es sich schon deswegen nicht um eine Spende, weil die Leistung gerade nicht unentgeltlich erfolgt.298 Richtigerweise sind Geldzuflüsse aus Darlehen aber ohnehin gar keine Einnahme der politischen Partei, weil sie der Partei nicht dauerhaft, sondern nur für eine begrenzte Zeit zustehen.299 Den jeweiligen Zuflüssen aus Kreditaufnahmen stehen Rückzahlungsverpflichtungen gegenüber, so dass keine Verbesserung der Einnahmesituation entsteht.300 Etwas anderes gilt erst dann, wenn das Darlehen zinslos oder mit einem marktunüblich niedrigen Zins vergeben wird. In einem solchen Fall liegt eine Spende vor.301 Allerdings ist dann nicht das Darlehen insgesamt, sondern lediglich der je-

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W. Weidenkaff, in: Palandt, BGB Kommentar (2013), § 488 Rn. 14. Dazu: K. P. Berger, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 607 Rn. 28 ff. 298 Der Gesetzgeber geht davon aus, dass ein Darlehen „im Zweifel“ entgeltlich ist, BTDrs. 14/6040, S. 253. 299 BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2487 (2494). 300 BT-Drs. 10/697, S. 5. 301 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 22. 297

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weilige Zinsvorteil als Spende anzusehen.302 Die gesamte Darlehenssumme wird nur dann zu einer Spende, wenn der Darlehensgeber nachträglich auf seinen Rückzahlungsanspruch aus § 488 Abs. 1 S. 2 BGB bzw. auf den Rückgabeanspruch nach § 607 Abs. 1 S. 2 BGB verzichtet.303 Handelt es sich um ein verbilligtes Darlehen, so stellt sich insbesondere die Frage, ob hier der Versuch einer Einflussnahme durch den Darlehengeber vorliegt. Es ist dabei zu berücksichtigen, dass schon im Normalfall häufig ganz konkrete wirtschaftliche Interessen des Darlehensgebers bestehen, die über die Zinseinnahmen hinausgehen.304 Diese übergeordneten wirtschaftlichen Interessen können zivilrechtlich betrachtet bloßes Motiv des Darlehensgebers sein; es kann aber auch verbindlicher Bestandteil des Vertragsinhalts geworden sein. Parteienrechtlich kommt es darauf aber nicht an, weil das Spendenannahmeverbot für „Erwartungsspenden“ nach der Konkretheit des erwarteten Vorteils unterscheidet. Ob der Vorteil tatsächlich rechtsgeschäftlich vereinbart worden ist oder lediglich vom Darlehensgeber erwartet wird, ist nicht relevant. bb) Fundraising-Veranstaltungen Fundraising-Veranstaltungen der politischen Parteien sind in jüngerer Zeit ebenfalls in den Fokus der parteienrechtlichen Diskussion geraten.305 (1) Begriff und Umgang Der aus den Vereinigten Staaten stammende Begriff des Fundraising bedeutet seinem Wortsinn nach zunächst nicht mehr als Geldsammlung oder Kapitalbeschaffung. Allerdings greifen diese Übersetzungen als Definition für das Phänomen Fundraising zu kurz, weswegen der angelsächsische Begriff des Fundraising Eingang in die deutsche Sprache gefunden hat und allgemein als „das Beschaffen von Spendengeldern, besonders für wohltätige Zwecke“306 definiert wird. Entscheidendes Merkmal des Fundraising ist die zielgerichtete Strategie, mit der die Generierung von Finanzmitteln betrieben wird. Fundraising ist letztlich „die Erstellung einer

302 M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (763); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 140; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 22. 303 A. Lohr, WPg 2000, S. 1108 (1116); zustimmend: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 137. 304 K. P. Berger, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 488 Rn. 9. 305 Vgl. nur T. Denkler, „FDP – Fundraising Dinner Partei“, Süddeutsche Zeitung, 24. März 2010 (http://www.sueddeutsche.de/politik/die-netzwerke-der-fdp-fdp-fundraising-dinner-partei1.9265 – zuletzt aufgerufen am 21. April 2013). 306 Die Definition ist seit 2004 im Duden, Die Deutsche Rechtschreibung, enthalten (http:// www.duden.de/zitieren/10047548/1.7 – zuletzt aufgerufen am 21. April 2013).

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Kommunikationsstrategie zur Beschaffung von Finanzmitteln“, und zwar insbesondere solcher Mittel, die nicht regelmäßig fließen.307 Fundraising wird von den politischen Parteien vor allem durch Veranstaltungen in einem mitunter exklusiven Ambiente betrieben, für die die Teilnehmer einen Beitrag zu entrichten haben, der der politischen Partei zugute kommt und oberhalb des Marktwerts der dafür erhaltenen Leistung liegt.308 Als Veranstaltungsform kommt insbesondere, aber nicht ausschließlich Fundraising-Dinner in Betracht, bei dem die Teilnehmer für ein Abendessen in Anwesenheit eines prominenten Parteimitglieds (meist des im Wahlkampf befindlichen Spitzenkandidaten) zahlen müssen. Allein die allgemeine Begriffsdefinition des Duden legt nahe, dass es sich bei den Einnahmen aus solchen Veranstaltungen der Sache nach um Spenden handelt. Auch in der Politikwissenschaft wird die Einwerbung von Parteispenden als wichtiger Anwendungsfall des Fundraising genannt.309 Ob es sich bei den Einnahmen aber um Spenden im parteienrechtlichen Sinne handelt, ist dennoch zweifelhaft. In der Praxis werden die Eintrittsgelder von den Parteien als Einnahmen aus Veranstaltungen gemäß § 24 Abs. 4 Nr. 7 PartG, und nicht als Spenden, behandelt. Die h.A. billigt diese Praxis, weil der Zahlung des Teilnehmers grundsätzlich eine Gegenleistung gegenüberstehe.310 Dem ist zuzustimmen, weil es für eine Spende an der Unentgeltlichkeit fehlt. Nach den oben dargestellten Grundsätzen kann dies aber nur mit der Einschränkung gelten, dass kein krasses Missverhältnis zwischen den Leistungen besteht. Steht der für die Teilnahme gezahlte Beitrag hingegen in einem solchen Missverhältnis zu den angebotenen Leistungen, handelt es sich um eine teilentgeltliche Spende, so dass die Leistung in einen entgeltlichen und einen unentgeltlichen Teil aufzuspalten ist. Für den unentgeltlichen Teil gelten dann die Bestimmungen für Parteispenden. Die eigentliche Schwierigkeit bei dieser Differenzierung wird allerdings die Ermittlung des „Marktwerts“ sein. Denn praktische Erfahrungen, welchen Wert die Teilnahme beispielsweise an einem feierlichen Bankett mit einem aussichtsreichen Kandidaten (oder gar Amtsinhaber) beispielsweise auf den Posten des Regierenden Bürgermeisters von Berlin hat, lässt sich allenfalls unter Zugrundelegung mehr und minder grober Schätzungen festlegen. Vergleichswerte dürfte es kaum geben. Von den Einnahmen aus Fundraising-Veranstaltungen der politischen Parteien sind solche Einnahmen zu unterscheiden, die bei Veranstaltungen von Dritten eingenommen werden. Steht die Planung und Durchführung einer Fundraising-Ver307

M. Haibach, Handbuch Fundraising (2006), S. 19. B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 137; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 24. 309 M. Geffken, in: M. Althaus/M. Geffken/S. Rawe, Handbuch Public Affairs (2005), S. 183. 310 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 137; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 28. 308

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anstaltung allein in der Verantwortung Dritter, ohne dass die politische Partei beteiligt wäre, so erwirtschaftet zunächst allein der Veranstalter die Einnahmen, ohne dass sie der politischen Partei in diesem Stadium als Einnahme zuzurechnen wäre. Erst im zweiten Schritt, der Übertragung der Einnahmen vom Veranstalter auf die Partei, liegen Einnahmen der Partei vor. Es handelt sich dann um Spenden des Veranstalters, nicht aber der Teilnehmer der Veranstaltung.311 Eine „Strohmannspende“, deren Annahme den Parteien nach § 25 Abs. 2 Nr. 6, 2. Alt. PartG verboten ist, liegt darin in der Regel nicht, weil es an dem hierfür erforderlichen subjektiven Verschleierungswillen auf der Spenderseite fehlt.312 (2) Gesetzgeberischer Handlungsbedarf Unter diesen Voraussetzungen besteht hinsichtlich des Fundraising kein Handlungsbedarf in rechtspolitischer Hinsicht: Weil Einnahmen aus „unechtem“ Fundraising, die in Wirklichkeit verschleierte oder teilentgeltliche Spenden darstellen, als Spenden zu behandeln sind, kann die Umgehung von Spendenannahmeverboten schon nach geltendem Recht verhindert werden. Was die Transparenz der Einnahmen anbetrifft, so müssen die Einnahmen, die im Einzelfall 10.000 Euro überschreiten, ohnehin in jedem Fall offen gelegt werden. Dies ergibt sich für das unechte Fundraising (also die faktische Spende) aus § 25 Abs. 3 S. 1 PartG. Für das echte Fundraising, das eine Einnahme aus Veranstaltungen im Sinne des § 24 Abs. 4 Nr. 7 PartG313 ist, ergibt es sich aus § 27 Abs. 2 S. 2 PartG.314 cc) Parteisponsoring Kaum ein Aspekt der Parteienfinanzierung hat in den letzten Jahren so sehr im Zentrum des Interesses gestanden wie das Phänomen des Partei-Sponsoring: Das Thema hat die Öffentlichkeit315 und die Rechtswissenschaft316 genau wie den Gesetzgeber317 beschäftigt. Das Interesse an dem Thema hält an, obwohl die Bereitschaft der Unternehmen zum Partei-Sponsoring in jüngster Zeit nachgelassen hat.318

311

J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 26. Dazu ausführlich unten C. II. 2. g) cc). 313 Dazu bereits oben A. III. 2. c) bb). 314 Dazu ausführlich unten B. II. 1. c) cc). 315 Vgl. nur: J. v. Altenbockum, „Grauzone Sponsoring“, F.A.Z. vom 25. Januar 2012, S. 8. 316 Insbesondere: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 1 ff.; M. Betzinger, Sponsoring (2011), S. 1 ff. 317 Gesetzesentwürfe zur rechtlichen Behandlung von Partei-Sponsoring, BT-Drs. 17/892 und 17/1196; Öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 7. Juni 2010, Wortlaut-Protokoll 17/12. 318 H. Anger/D. Delhaes, „Parteien ringen um Sponsoren“, Handelsblatt vom 20. März 2012, S. 14. 312

A. Spendenannahmefreiheit

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(1) Begriff Der Begriff des Partei-Sponsoring ist schillernd. Dabei handelt es sich regelmäßig um ein Phänomen, das eine anlassbezogene und öffentlichkeitswirksame Unterstützung einer Partei in Form des „Event-Sponsoring“ bezeichnet, die sich auf konkrete Parteiveranstaltungen bezieht („Parteitags-Sponsoring“). Eine allgemein gütige Definition des Partei-Sponsoring hat sich noch nicht herausgebildet, was nicht zuletzt daran liegt, dass der Begriff ist dem Parteiengesetz fremd ist. Deswegen wird für das Partei-Sponsoring auf die steuerrechtliche Sponsoring-Definition zurückgegriffen, die auch auf Sponsoring von Parteien Anwendung finden soll.319 Auch dort ist der Begriff des Sponsoring zwar kein gesetzlicher Terminus, aber immerhin durch die Praxis geschärft.320 Sponsoring wird dort definiert als die „Gewährung von Geld oder geldwerten Vorteilen durch Unternehmen zur Förderung von Personen, Gruppen und/oder Organisationen in sportlichen, kulturellen, kirchlichen, wissenschaftlichen, sozialen, ökologischen oder ähnlich bedeutsamen gesellschaftspolitischen Bereichen, mit der regelmäßig auch eigene unternehmensbezogene Ziele der Werbung oder Öffentlichkeitsarbeit verfolgt werden“.321 Das Charakteristikum sowohl des Sponsoring im Allgemeinen wie des ParteiSponsoring im Besonderen ist es, dass es regelmäßig von zwei unterschiedlichen, aber durchaus verschränkten Motiven geleitet ist: Dies ist zum einen ein fremdnütziges Motiv, nämlich die Förderung der gesponserten Organisation (im Falle das Partei-Sponsoring die politische Partei); zum anderen ist es mit der Verfolgung unternehmensbezogener kommunikativer Ziele ein eigennütziges Motiv.322 Damit verbindet das Sponsoring die Motivlage (primär fremdnütziger) Parteispenden einerseits mit den Motiven (ausschließlich eigennütziger) gewerblicher Austauschverträge in Form von Werbeverträgen andererseits.323 Der Sponsor handelt nicht (nur) altruistisch, sondern (auch) egoistisch.324 Der Unterschied zur Parteispende liegt mithin darin, dass das Partei-Sponsoring gerade nicht unentgeltlich erfolgt, sondern eine Gegenleistung der Partei erfordert. (2) Gegenleistung der Partei Die Frage, ob die Partei eine Gegenleistung erbringt, ist der wohl problematischste Aspekt im Umgang mit dem Partei-Sponsoring. 319 Schreiben des Präsidenten des Bundestages, BT-Drs. 14/4747, S. 34; H. M. Heinig, JZ 2010, S. 485 (486), der gleichwohl auf das „eigenständige Gepräge“ des Partei-Sponsoring hinweist. 320 M. Morlok, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 C, S. 7. 321 BMF, Rundschreiben vom 18. Februar 1998, BStBl I S. 212. 322 U. Volkmann, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 E, S. 5. 323 S. Rosner, in:Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 69 (75). 324 H. M. Heinig, JZ 2010, S. 485 (486).

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Zunächst ist festzustellen, dass beim Sponsoring die Gegenleistung regelmäßig kein aktives Tun verlangt. Die Partei ist regelmäßig lediglich verpflichtet, den Sponsor bei dem Versuch der Erreichung seiner kommunikativen Ziele zu unterstützen. Deswegen besteht die Gegenleistung der Partei im Wesentlichen darin, dem Sponsor Werbemöglichkeiten einzuräumen. Die Gegenleistung ist letztlich nicht mehr als die Duldung öffentlichkeitswirksamer Maßnahmen des Sponsors durch die Partei. Die Gegenleistung der Partei ist insoweit eine immaterielle325, weswegen es unerheblich ist, ob der Partei durch die Gegenleistung Kosten entstehen.326 Keine Gegenleistung ist indessen gegeben, wenn eine solche nur vorgetäuscht wird. Dann liegt nach den oben gesagten Grundsätzen eine verschleierte Spende vor, die auch als solche zu behandeln ist. Allerdings ist bei der Annahme verschleierter Spenden im Rahmen des Sponsoring angesichts der regelmäßig bloß „duldenden“ Gegneleistung Zurückhaltung geboten. Ebenfalls keine Gegenleistung ist gegeben, wenn die vereinbarte Gegenleistung ihrerseits nicht erlaubt ist327, also wenn die Gegenleistung in der Beschaffung eines bestimmten wirtschaftlichen oder politischen Vorteils besteht. Ein solches Geschäft wird gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG stets als Spende behandelt; das gegenseitige Geschäft ist wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot gemäß § 134 BGB nichtig.328 (3) Kommunikative Funktion des Sponsoring Teilweise wird in diesem Zusammenhang bezweifelt, dass wegen des negativen Bilds, das die Öffentlichkeit von den Parteien habe, überhaupt kein positiver Effekt für ein Unternehmen denkbar sei.329 Insoweit stünde der Sponsoring-Leistung generell keinerlei messbare Gegenleistung der gesponserten Partei gegenüber, weswegen Sponsoring im Ergebnis stets als unentgeltliche Parteispende einzustufen und zu behandeln sei.330 Für diesen pauschalen parteienskeptischen Befund spricht allerdings relativ wenig. Zwar mag ein allgemein wirkender positiver Image-Transfer durch die assoziative Verbindung eines Unternehmens zu einer Partei weniger ausgeprägt sein als dies auf anderen Feldern des Sponsoring der Fall sein kann.331 Insoweit wird ein 325

H. H. Klein, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 B, S. 5. Ähnlich: H. H. Klein, Stellungnahme, Ausschussdrucksache 17(4)57 B, S. 6; a.A. U. Volkmann, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006) S. 120 f. 327 H. H. Klein, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 B, S. 3. 328 Dies gilt trotz der Einseitigkeit des Verbots in § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG. Dazu bereits oben A. III. 6. a). 329 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 138; ähnlich: T. Dehesselles, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 F, S. 5; ferner: P. Kulitz, Unternehmerspenden (1983), S. 166 zur (fehlenden) Werbewirkung von Parteispenden. 330 J. Ipsen, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 93 (98 f.). 331 S. Rosner, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 69 (73). 326

A. Spendenannahmefreiheit

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Sponsor einer Parteiveranstaltung stets in seine Erwägung einbeziehen müssen, dass Sponsorenaktivitäten zugunsten einer Partei – wenn überhaupt – nur gegenüber Funktionären, Mitgliedern und Anhängern der betreffenden Partei einen positiven Werbeeffekt erzielen kann, während der Effekt bei den Anhängern anderer Parteien (oder generellen Gegnern der Parteien) infolge des Sponsoring-Engagements negativ sein wird.332 Dies wiederum ist aber keine Besonderheit des Partei-Sponsoring, sondern gilt für Sponsoring-Aktivitäten wie beispielsweise im Sportbereich (ProfiFußball) im selben Maße. Richtigerweise wird man aber für jede Form des Partei-Sponsoring differenziert betrachten müssen, welche Öffentlichkeit mit welcher Art von Öffentlichkeitsarbeit überhaupt erreicht werden soll, und welche Unterstützungsleistung die Partei hierfür zu erbringen hat. (a) Zielgruppe Engagiert sich ein Unternehmen im Rahmen einer Parteiveranstaltung, so werden es hauptsächlich die anwesenden Parteimitglieder sein, bei denen sich ein werberischer Effekt erzielen lässt.333 Hinzu kommen allenfalls noch die anwesenden Journalisten. Die breitere Öffentlichkeit hingegen wird im Zweifel von dem Engagement gar nichts merken. Dabei – und dies ist die Besonderheit des Partei-Sponsoring – werden die Teilnehmer häufig jedenfalls nicht nur in ihrer Form als private Konsumenten, sondern auch in ihrer Eigenschaft als Entscheidungsträger im Fokus der werbenden Unternehmen stehen. Es geht also mitunter eher um den Dialog mit Entscheidungsträgern als um Werbung gegenüber Konsumenten. Dies ergibt sich nicht so sehr daraus, dass die Parteimitglieder in ihren Konsumeigenschaft häufig eine eher inhomogene Gruppe darstellen.334 Denn zum einen lässt sich durch zielgerichtete Auswahl von Veranstaltungen bestimmter Gruppen innerhalb einer Partei (man denke beispielsweise an die CDU-Mittelstandsvereinigung oder an die SPD-AG „Sechzig Plus“) eine auch in ihren Lebensumständen und Konsumgewohnheiten vergleichsweise homogene Zielgruppen erreichen. Zum anderen ist die Inhomogentät des Publikums auch bei größeren, nicht-spezifischen Parteiveranstaltungen nicht ausgeprägter als bei anderen Veranstaltungen, die durchaus im Fokus werbender Unternehmen stehen. Gleichwohl liegt es auf der Hand, dass das Partei(tags)-Sponsoring neben dem reinen Produkt-Marketing auch eine „Dialog-Funktion“ hat, die auf die Anwesenden als Entscheidungsträger und nicht als Konsumenten abzielt.335 Eine sogar aus332

M. Betzinger, DVBl 2010, S. 1204 (1208). Ähnlich: S. Rosner, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 69 (73). 334 So aber: M. Betzinger, DVBl 2010, S. 1204 (1205). 335 Zu den unterschiedlichen Motiven der Sponsoren: N. Baumann, „Wenn der Parteitag zur Messe wird“, Focus ONLINE, 2. März 2010 (http://www.focus.de/politik/deutschland/polit333

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

schließlich auf Dialog ausgerichtete Funktion wird dann vorliegen, wenn das betreffende Unternehmen gar keine Produkte für den Verbraucher anbietet.336 (b) Werberische Maßnahme Nach dem eben Gesagten ist auch nach der Art des Sponsoring zu unterscheiden. Als Sponsoring-Maßnahme kommen insbesondere zwei Fallgruppen im Rahmen von Parteiveranstaltungen in Betracht: die Aufstellung eines Informationsstandes, der einem Messeauftritt entspricht, sowie die Darreichung von Lebensmitteln oder anderen Konsumgütern inklusive der Möglichkeit, das Unternehmenslogo öffentlich zu präsentieren. Während bei den Informationsständen unproblematisch eine Werbeplattform geboten wird, stellt sich bei der Versorgung der Teilnehmer mit Lebensmitteln oder anderen Konsumgütern die Frage, ob die bloße Wahrnehmbarkeit des Produkts oder des Firmenlogos an geeigneter Stelle oder durch Namensnennung (ohne weitere Informationsmöglichkeiten) überhaupt eine wirtschaftlich messbare Gegenleistung der Partei darstellt.337 Die Richtigkeit dieser Auffassung darf allerdings bezweifelt werden. Denn die Möglichkeit, das Unternehmenslogo oder den Namen an prominenter Stelle zu präsentieren, kann durchaus einen werberischen Wert für das Unternehmen haben. In diesem Zusammenhang darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die „bloße“ Platzierung des Unternehmenslogos die typischste Form des „Event-Sponsoring“ im kulturellen oder sportlichen Bereich ist. Insgesamt gilt, dass je größer die Öffentlichkeitswirksamkeit der SponsoringAktivität ist, umso eher von Sponsoring – und nicht von einer (teilentgeltlichen) Spende – auszugehen ist.338 Gleichwohl ist dies allerdings nur in der Gesamtschau mit der Leistung des Sponsors abschließend zu bewerten: Auch bei weitreichenden Vermarktungsmöglichkeiten kann die Zahlung des Sponsors eine teilentgeltliche Spende darstellen, wenn trotz der weitreichenden Vermarktungsmöglichkeiten die Zahlungen und die Vermarktungsmöglichkeiten in einem auffälligen Missverhältnis stehen. Die gelegentlich in diesem Zusammenhang ebenfalls aufgeworfene Frage, ob die Partei durch den Tätigkeit des Sponsors Aufwendungen erspart339 (beispielsweise weil der Sponsor die ohnehin übliche Verpflegung der Anwesenden oder den Blumenschmuck übernimmt), betrifft nicht die Gegenleistung der Partei, sondern die Leistung des Sponsors an die Partei. Sie spielt deswegen allenfalls für die Frage eine sponsoring-wenn-der-parteitag-zur-messe-wird_aid_485866.html – zuletzt aufgerufen am 21. April 2013). 336 M. Betzinger, DVBl 2010, S. 1204 (1205). 337 J. Stobbe, DStZ 1994, S. 583 (584); B. Küstermann, Transparenzgebot, S. 138; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 34; (jeweils für die Namensnennung); S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 47 (für einen Namensschriftzug). 338 A.A.: H. M. Heinig, JZ 2011, S. 485 (491). 339 S. Rosner, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 69 (73); J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 34.

A. Spendenannahmefreiheit

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Rolle, ob es sich überhaupt um eine Leistung an die Partei handelt, ob also eine Einnahme im Sinne des § 26 Abs. 1 PartG vorliegt. Ob die ersparten Aufwendungen als Sponsoring oder als Spende anzusehen ist, richtet sich allein danach, ob und in welchem Wert eine Gegenleistung der Partei vorliegt. (4) Praktische Behandlung des Partei-Sponsoring Wegen der fehlenden (ausschließlichen) Unentgeltlichkeit werden Einnahmen aus Sponsoring von den politischen Parteien in der Praxis als Einnahmen aus Veranstaltungen nach § 24 Abs. 4 Nr. 7 PartG behandelt.340 Dies hat in parteienrechtlicher Hinsicht zur Folge, dass die Regelungen des Parteispendenrechts keine Anwendung finden. Namentlich sind die Spendenannahmeverbote nach § 25 Abs. 2 PartG genauso unanwendbar wie die Veröffentlichungspflichten nach § 25 Abs. 3 PartG. Allerdings ist durch die Veröffentlichungspflicht nach § 27 Abs. 2 S. 2 PartG, die nach richtiger Auffassung für alle Einnahmeformen gilt, sichergestellt, dass Sponsoring-Leistungen, die im Einzelfall die Summe von 10.000 Euro überschreiten, unter Angabe des Sponsors im Rechenschaftsbericht ausgewiesen werden müssen (auch wenn dies in der Praxis noch nicht so gehandhabt wird).341 Aus steuerrechtlicher Sicht kommt hinzu, dass die Ausgaben für Sponsoring in voller Höhe als Betriebsausgaben gemäß §§ 4 Abs. 4 EStG bzw. 8 Abs. 1 KStG abzugsfähig sind. Die Restriktionen für Parteispenden (nur begrenzte Abzugsfähigkeit nach §§ 10b, 34g EStG und keinerlei Abzugsfähigkeit für Körperschaften, vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 2 KStG)342 gelten dann nicht. Die Behandlung der Einnahmen aus Sponsoring als Einnahmen aus Veranstaltungen und nicht als Spenden ist – nach den oben dargestellten Grundsätzen – nur insoweit richtig, wie es sich um „echtes Sponsoring“ handelt, weil die politische Partei tatsächlich eine Gegenleistung erbringt. Anders ist es hingegen beim „unechten Sponsoring“: Existiert gar keine Gegenleistung der Partei, so handelt es sich tatsächlich um eine verschleierte Spende. Dies ist dann der Fall, wenn die vermeintliche Gegenleistung tatsächlich nur vorgetäuscht wird, wenn sie vollkommen untauglich und ohne jedes Interesse für den Sponsor ist oder wenn sie schlicht verboten ist. Stehen die Leistungen des Sponsors und die Gegenleistung der Partei in einem Missverhältnis, so ist der überschießende Teil der Leistung des Sponsors nach den oben genannten Grundsätzen als Spende zu qualifizieren.

340

Präsident des Deutschen Bundestages, Bericht über die Rechenschaftsberichte der Parteien 2008 und 2009 sowie über die Entwicklung der Parteifinanzen gemäß § 24 Absatz 4 des Parteiengesetzes, BT-Drs. 17/8200, S. 33. 341 Dazu ausführlich unten B. II. 1. c) cc). 342 Dazu ausführlich unten F.

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(5) Gesetzgeberischer Handlungsbedarf Der rechtliche Umgang mit Partei-Sponsoring ist umstritten. Ein Verbot ParteiSponsoring ist nicht geboten (dazu sogleich (a)). Allerdings sind Angleichungen an das Parteispendenrecht hinsichtlich der Veröffentlichungspflichten, der Annahmeverbote sowie der steuerrechtlichen Behandlungen zu erwägen (dazu unten (b) bis (d)). (a) Kein Verbot des Partei-Sponsoring Zunächst ist das Partei-Sponsoring grundsätzlich als Ausfluss der Parteienfinanzierungsfreiheit anzusehen343 und deswegen zulässig. Denn die Parteienfinanzierungsfreiheit, die integraler Bestandteil der Parteienfreiheit ist, erlaubt es den Parteien, die finanziellen Mittel zur Erfüllung der ihr zugedachten Aufgaben grundsätzlich frei zu generieren. Für die Zulässigkeit des Partei-Sponsoring spricht, dass es anlässlich von Parteiveranstaltungen erfolgt, die ihrerseits einen zentralen Bestandteil des Wirkens politischer Parteien im Rahmen der politischen Willensbildung darstellen344, so dass jedenfalls keine Tätigkeit finanziert wird, die über die den Parteien grundgesetzlich übertragenen Aufgaben hinausgeht. In diesem Rahmen steht es den politischen Parteien grundsätzlich frei, ihre Finanzierungsquellen und -formen selbst zu wählen. Insoweit obliegt es deswegen der Eigenverantwortung der Parteien, sachgemäße Einflussnahme von sachwidriger zu unterscheiden.345 Notwendiges Korrektiv der Parteienfinanzierungsfreiheit ist allerdings die Offenlegung gemäß Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG, nicht das Verbot der Finanzierung. Hinzu kommt, dass die Parteienfinanzierungsfreiheit ihrerseits nicht uneingeschränkt gilt. Deswegen stellt sich die Frage, ob eine Angleichung an die Transparenz- und Inkompatibilitätsvorschriften des Spendenannahmerechts sowie an die steuerrechtlichen Restriktionen, die für Parteispenden gelten, geboten ist.346 (b) Angleichung der Veröffentlichungspflichten Das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG bezweckt die „Funktionssicherung durch Gewährleistung von Öffentlichkeit“347. Die Öffentlichkeit soll in die Lage versetzt werden, die Finanzierungsquellen und damit verbundene mögliche Einflussnahmen zu erkennen und daraus ihre Schlüsse zu ziehen.348 343 H. M. Heinig, JZ 2010, S. 485 (487); M. Schulte, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 D, S. 3. 344 M. Schulte, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 D, S. 3, spricht vom „core business“ der Parteien. 345 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1504 f.). 346 M. Koß, NJW-aktuell 3/2011, S. 14. 347 U. Volkmann, Politische Parteien (1993), S. 333. 348 Zum Transparenzgebot nach Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ausführlich unten B.

A. Spendenannahmefreiheit

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Diese Vorgaben gelten grundsätzlich unabhängig von der Art der Einnahme. Gleichwohl sind Differenzierungen nach der Art der Einnahmeform möglich und sogar geboten, weil einige Einnahmearten (beispielsweise Spenden) als interested money generell problematischer sind als andere (beispielsweise Mitgliedsbeiträge). Insoweit kann es auch gerechtfertigt sein, an die – definitionsgemäß gegenleistungslose – Parteispende höhere Transparenzanforderungen zu stellen als an solche Einnahmearten, bei denen eine tatsächliche Gegenleistung vorliegt. Die Gefahr einer Einflussnahme ist typischerweise geringer, wenn die Partei ohnehin eine Gegenleistungspflicht hat.349 Insoweit ist allerdings wiederum die „doppelte“ Motivation des Partei-Sponsors zu berücksichtigen, in der sich eine ähnliche Gefährdungslage wie bei Parteispenden manifestiert: Zum Einen ist es zumindest auch das Ziel des Sponsors, die jeweilige Partei zu fördern, was das Partei-Sponsoring in die Nähe der Parteispende rückt. Zum anderen erhofft sich der Sponsor auch die Erreichung kommunikativer Ziele, die sich zumindest möglicherweise in erster Linie an die Veranstaltungsteilnehmer als politische Entscheidungsträger richtet. Diese „Dialog-Funktion“ trägt den Versuch der Einflussnahme auf die innerparteiliche Willensbildung in sich, was wiederum das Transparenzbedürfnis erhöht. Demnach gehen vom Partei-Sponsoring letztlich dieselben Gefahren aus wie von Parteispenden. Deswegen gelten die verfassungsrechtlichen Vorgaben aus dem Transparenzgebot, die für die Veröffentlichung von Spenden streiten, im selben Maße auch für Partei-Sponsoring. Legt man dies zugrunde, ist es verfassungsrechtlich geboten, Einnahmen aus Partei-Sponsoring hinsichtlich der Veröffentlichungspflichten genauso zu behandeln wie Parteispenden.350 Die Forderung, die Veröffentlichungspflichten denen für Parteispenden anzugleichen, lässt sich aber zum großen Teil durch bloße Anwendung des geltenden einfachen Rechts zu verwirklichen. Denn nach richtiger Auffassung besteht für Sponsoring-Einnahmen über 10.000 Euro pro Einzelfall, wie für alle anderen Einnahmen auch, die Pflicht zur Einzelausweisung nach § 27 Abs. 2 S. 2 PartG351, weil diese Rechtspflicht zur Publikation nicht auf sonstige Einnahmen im Sinne des § 24 Abs. 4 Nr. 9 PartG begrenzt ist.352 Teilweise wird zudem vertreten, dass die verfassungsrechtlich erforderliche Publizität aufgrund der Eigenart des Sponsorings auch ohne formelle Rechenschaftspflicht erreicht werde.353 Die Besonderheit des Sponsorings „als nach außen erkennbaren, also öffentlichen Förderung“ führe dazu, dass ein den „nicht öffentli-

349

M. Morlok, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 C, S. 7. U. Volkmann, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 E, S. 7. 351 So auch ausdrücklich: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 25. 352 Dazu ausführlich unten B. II. 1. c) cc). 353 H. M. Heinig, JZ 2010, S. 484 (494); wohl auch: M. Schulte, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 D, S. 1. 350

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chen“ Spenden vergleichbares Publizitätserfordernis von Verfassungs wegen nicht bestünde.354 Diese Auffassung übersieht jedoch, dass die Rechenschaftspflicht nach Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG nicht auf solche Einnahmen begrenzt ist, die ansonsten unbekannt blieben. Sie ist eine formelle Pflicht, die alle, auch bereits anderweitig bekannte, Einnahmen betrifft. Sie wird nicht dadurch obsolet, dass eine Einnahme auch schon auf anderem Wege publik geworden ist. Doch selbst wenn man dies außer Acht lässt, wäre dies durch die „Öffentlichkeit auf anderem Wege“ durch das praktizierte Veranstaltungs-Sponsoring auch praktisch kaum erreichbar. Denn die Rechenschaftspflicht besteht zugunsten der „Öffentlichkeit“, also der Wähler, die in die Lage versetzt werden sollen, eine informierte Wahlentscheidung zu treffen.355 Beim Parteitags-Sponsoring wird allerdings regelmäßig nur eine Veranstaltungsöffentlichkeit hergestellt, die zudem selbst für die Anwesenden nicht zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr ohne weiteres nachvollziehbar ist. Die in der Vergangenheit durchaus übliche Nennung von Sponsoren auf den Internetseiten zu Parteitagen356 wird heute, soweit ersichtlich, von keiner Partei mehr praktiziert. (c) Angleichung der Annahmeverbote Zudem erscheint es angezeigt, die Annahmeverbote, die für Spenden gelten, auch auf die Einnahmen aus Partei-Sponsoring zu erstrecken. Weil beim Sponsoring die Förderung der politischen Partei zumindest eines der tragenden Motive des Sponsors ist, bestehen hier letztlich dieselben Inkompatibilitäten wie bei Parteispenden, welche die Annahmeverbote rechtfertigen. Auch wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung und der Regelungszweck der einzelnen Spendenannahmeverbote durchaus unterschiedlich begründet sind357, so bleibt die jeweilige Gefährdungslage identisch, wenn statt der Spende eine Sponsoring-Leistung erfolgt. Gemeinsame Rechtfertigung aller Spendenannahmeverbote ist es zu verhindern, dass politische Parteien aus bestimmten Quellen gefördert werden.358 Auf die konkreten Spendenannahmeverbote bezogen, bedeutet dies, dass insbesondere die Spendenannahmeverbote, die der Verhinderung der Umgehung der Grenzen staatlicher Parteienfinanzierung dienen, auf Sponsoring-Leistungen er354

H. M. Heinig, JZ 2010, S. 484 (494). BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1505). 356 s. zum Beispiel die Internetseite zum 60. Bundesparteitags der FDP vom 15. bis 17. Mai 2009 in Hannover (http://60.parteitag.fdp.de – zuletzt besucht am 25. Februar 2013), auf der die „Sponsoren und Aussteller“ genannt sind. 357 Dazu im Einzelnen ausführlich unten C. II. 2. 358 A.A. H. M. Heinig, JZ 2011 S. 485 (494), der den Zweck der Annahmeverbote offenbar in der Herstellung von Transparenz sieht und wegen der „natürlichen Transparenz“ des Sponsoring eine Angleichung der Annahmeverbote für nicht geboten hält. 355

A. Spendenannahmefreiheit

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streckt werden müssen: Das Sponsoring von Stellen, die der staatlichen Sphäre zuzurechnen sind, also beispielsweise durch Fraktionen, politische Stiftungen und Unternehmen, die ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, muss verboten werden359, weil ansonsten die Obergrenzen der staatlichen Parteienfinanzierung umgangen werden können. Darüber hinaus ist es angezeigt, das Annahmeverbot für Spenden ausländischer Herkunft aus § 25 Abs. 2 Nr. 3 PartG auf Sponsoring-Leistungen zu erstrecken. (d) Steuerrechtliche Beschränkungen Schließlich erscheint es geboten, auch die steuerliche Behandlung von Sponsoring-Zahlungen denselben Restriktionen zu unterwerfen wie Parteispenden. Dies ergibt sich daraus, dass die beschränkte steuerliche Abzugsfähigkeit von Leistungen an Parteien verfassungsrechtlich vorgegeben ist, und diese Restriktionen dann Geltung beanspruchen, wenn die Motivation für die Leistung in der Förderung der Partei liegt.360 Das Motiv der Förderung einer Partei ist aber nicht nur bei Parteispenden, sondern auch beim Partei-Sponsoring ein bestimmendes Motiv. e) Werbung durch Dritte Werbung in den Medien ist wichtiger Bestandteil der Öffentlichkeitsarbeit politischer Parteien. Dabei kommt es auch vor, dass werbende Maßnahmen zugunsten einer Partei, vor allem in Form von Unterstützungsanzeigen im Wahlkampf, durch Dritte finanziert werden.361 Generell kann Werbung zugunsten einer Partei, die ein Dritter finanziert, durchaus eine Sachleistung an die Partei darstellen und somit auch eine Einnahme sein. Dies wird durch die Regelung in § 26 Abs. 1 S. 2 PartG klargestellt, wonach zu den Einnahmen einer Partei ausdrücklich auch die „Übernahme von Veranstaltungen und Maßnahmen durch andere, mit denen ausdrücklich für eine Partei geworben wird“, gehören.

359 Zu den Sponsoren des 60. Bundesparteitags der FDP gehörten u. a. neben der DB Mobility Network Logistics und der Sparkassen Finanzgruppe (Unternehmen im Sinne des § 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG, die ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen) die Friedrich-Naumann-Stiftung (politische Stiftung im Sinne des § 25 Abs. 2 S. 2 PartG) und die Bundestagsfraktion der FDP (Parlamentsfraktion im Sinne des § 25 Abs. 1 PartG). Bei Letzterer drängt sich zudem die Frage auf, welchen werberischen Effekt die Fraktion eigentlich bei den Parteitagsdeligierten zu erreichen hoffte. 360 Dazu ausführlich unten F. II. 2. a). 361 Vgl. nur R. von Lucius, „Erbfreundschaften von Hannover“, F.A.Z. 11. August 2010, S. 3, zur Anzeigenkampagne C. Maschmeyers zugunsten des Kanzlerkandidaten Gerhard Schröder; aktuell zum „PeerBlog“, einer (mittlerweile geschlossenen) Internetseite zur Unterstützung des SPD-Kanzlerkandidaten Peer Steinbrück: J. Dahlkamp/G. Repinski, „Wir in Deutschland“, DER SPIEGEL 6/2013, S. 35 sowie H. Monath, „,Peerblog‘ im Einklang mit Parteiengesetz“, Tagesspiegel 28. März 2013, S. 4.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Im Falle ihrer Unentgeltlichkeit handelt es sich um eine Spende, die als solche auch nicht unzulässig ist. Problematisch ist in diesem Zusammenhang der Umgang mit so genannten „Parallelaktionen“, also werbende Maßnahmen in Medien für eine Partei, die von Dritten nicht nur finanziert, sondern auch organisiert werden. Als Initiatoren kommen vor allem Prominente sowie Berufs- und Wirtschaftsverbände in Betracht.362 Daneben können aber auch finanzkräftige natürliche und juristische Personen durch Werbeanzeigen solche Parallelaktionen initiieren. Ob darin auch eine Parteispende liegt, ist eine Frage des Einzelfalls. Ist eine geldwerte Leistung (beispielsweise durch die Bezahlung einer Werbekampagne) gegeben, so folgt daraus noch nicht, dass es sich um eine Leistung an die Partei handelt. Denn nicht alles, was einer Partei nützt, auch eine Parteispende darstellt.363 Dies spiegelt auch die gesetzliche Formulierung in § 26 Abs. 1 S. 2 PartG wider, weil dort auf die Übernahme von Maßnahmen, mit denen Dritte ausdrücklich für die Partei werben, abgestellt wird.364 Daraus ergibt sich im ersten Schritt, dass nur „ausdrückliche“ Werbemaßnahmen zugunsten einer politischen Partei überhaupt als Einnahmen in Betracht kommen. Bloße Zustimmungsbekundungen zu von einer Partei vertretenen Sachpositionen sind deswegen von vornherein nicht erfasst. Hinzu kommen muss darüber hinaus aber auch noch die „Übernahme“ der ausdrücklichen Werbemaßnahme durch den Dritten. Dies bedeutet nach h.A.365, dass die durch einen Dritten initiierte Maßnahme, mit der ausdrücklich für eine Partei geworben wird, mit eben dieser Partei abgestimmt worden sein muss. H. H. Klein366 vertritt dagegen die Auffassung, dass es allein auf das äußere Erfordernis der Ausdrücklichkeit der werbenden Maßnahme ankommen solle. Dieser Auffassung ist zwar zuzugeben, dass sich die Abstimmung zwischen dem Initiator der Werbung und der Partei nicht immer nachweisen lassen wird. Allerdings führt es zu sinnwidrigen Ergebnissen, die Einnahmequalität der Leistung eines Dritten allein von dem Verhalten des Dritten abhängig zu machen, ohne dass die Partei überhaupt Kenntnis von der Maßnahme oder gar steuernden Einfluss haben müsste. Überdies spricht auch der gesetzliche Wortlaut, der an die „Übernahme“ einer ausdrücklichen Werbemaß362 Ein Sonderproblem stellt zudem (versteckte) Parteiwerbung durch die Öffentlichkeitsarbeit durch eine Fraktion oder Regierung dar. Handelt es sich um eine der Partei zurechenbare Einnahme, so liegt ein Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot nach § 25 Abs. 2 S. 1 PartG vor. Zu dem Problem ausführlich unten A. III. 6. f). 363 M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (764). 364 H. Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 26 Rn. 5; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 26 Rn. 8; S. Rosner, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 69 (79); S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 26 Rn. 9. 365 Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 42; M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (764); ders., Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 49 (68); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 141; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 26 Rn. 5; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 30; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 26 Rn. 9. 366 H. H. Klein, Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 3 (14).

A. Spendenannahmefreiheit

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nahme, und nicht bloß an die Maßnahme selbst anknüpft, gegen eine solche Auslegung. Angesichts dessen müssen etwaige Nachweisschwierigkeiten hingenommen werden. Mit der h.A. ist deswegen davon auszugehen, dass keine „Übernahme“ in diesem Sinne (und damit auch keine Einnahme der Partei) vorliegt, wenn ein Dritter für eine Partei wirbt, ohne dies mit der Partei abgestimmt zu haben.367 Wirbt beispielsweise ein Prominenter bei öffentlichen Auftritten für eine Partei, so handelt es sich nicht um eine Leistung an die Partei, die als Einnahme zu behandeln wäre.368 Dafür ist erforderlich, dass ein Leistungsverhältnis zwischen dem Dritten und der Partei, das die „Übernahme“ werberischer Maßnahmen beinhaltet, begründet worden ist. Welchen Grad an Einflussmöglichkeiten die Partei haben muss, damit eine „Übernahme“ in diesem Sinne vorliegt, ist indessen umstritten. Während teilweise allein die (vorherige) Zustimmung der beworbenen Partei als ausreichend erachtet wird369, verlangt die h.A., dass die Partei in die Planung und Durchführung der Parallelaktion eingebunden ist und maßgeblich beeinflussen kann.370 Richtigerweise lässt sich der scheinbare Widerspruch zwischen diesen Auffassungen ohne Weiteres auflösen. Die (bloße) vorherige Zustimmung der Partei zu einer bestimmten Werbemaßnahme kann für die Annahme einer Parteieinnahme ausreichend sein, wenn im Moment der Zustimmung alle relevanten Faktoren für die Werbung, wie beispielsweise genauer Inhalt und Erscheinungsweise, feststehen. Ist dies nicht der Fall, so ist regelmäßig davon auszugehen, dass der Dritte eigenständig und nicht im Auftrag der politischen Partei handelt, so dass eine Einnahme der Partei in der Regel nicht vorliegen wird. f) Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen Besonderheiten ergeben sich auch bei der Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen. Auch in diesem Bereich können Maßnahmen durchaus einer Partei zugute kommen. Gleichzeitig ist die Öffentlichkeitsarbeit aber integraler Bestandteil der Arbeit von Fraktionen, § 47 Abs. 3 AbgG.371 Als Spenden an die Parteien sind sie allerdings unzulässig, § 25 Abs. 1 Nr. 1 PartG und § 50 Abs. 4 Satz 2 AbgG. 367 Mit dieser Begründung hat auch die Bundestagsverwaltung den „PeerBlog“ für parteienrechtlich zulässig gehalten; dazu: H. Monath, „,Peerblog‘ im Einklang mit Parteiengesetz“, Der Tagesspiegel, 28. März 2013, S. 4. 368 In diesem Sinne auch: J. Ipsen, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 93 (94). 369 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 26 Rn. 5. 370 Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 42; M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (764); ders., Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 68; B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 141; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 30; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 26 Rn. 9. 371 Hierzu ausführlich: S. Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen (2001), S. 604 ff. – Ob die Vorschrift ihrerseits verfassungsgemäß ist, ist umstritten. Dies wird insbesondere damit begründet, dass die Öffentlichkeitsarbeit nicht zu den vom BVerfG, Urteil vom

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Eine (verdeckte) Spende an die Partei ist anzunehmen, wenn die Öffentlichkeitsarbeit die Grenze der Regierungs- oder Fraktionsarbeit überschreitet372 und der Sache nach Öffentlichkeitsarbeit für die politische Partei ist. Ob es sich (noch) um fraktionsbezogene Öffentlichkeitsarbeit, oder (schon) um eine Parteispende handelt, wird wegen der sich regelmäßig ergebenden Parallelität der politischen Ziele373 häufig aber nicht eindeutig feststellen lassen. Ausgangspunkt ist der Gesetzeswortlaut des § 47 Abs. 3 AbgG. Danach kann eine Fraktion die „Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit unterrichten“. Deswegen ist nur diejenige Öffentlichkeitsarbeit erfasst, die einen Parlamentsbezug aufweist. Inhaltlich muss also die fraktionelle, i. e. parlamentarische, Tätigkeit im Vordergrund stehen374, wobei hiervon auch vergangene und zukünftige Tätigkeiten miterfasst sein müssen.375 Neben dem Gegenstand der Unterrichtung lässt auch die Art und Weise der Darstellung Rückschlüsse darauf zu, ob es sich um Öffentlichkeitsarbeit der Fraktion handelt, oder ob Werbung zugunsten der Partei vorliegt.376 Denn die Partei macht (insbesondere im Wahlkampf) zulässigerweise Werbung in eigener Sache, während die Fraktion die Aufgabe, die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit zu unterrichten. Deswegen ist Öffentlichkeitsarbeit einer Fraktion nur die sachlich-informative Unterrichtung der Öffentlichkeit über die parlamentarischen Aktivitäten der Fraktion.377 Es kommt deswegen darauf an, ob die Öffentlichkeitsarbeit einerseits einen sachlich-informativen Schwerpunkt (anstelle eines werbenden) hat sowie ob ein Bezug zur parlamentarischen Tätigkeit der Fraktion besteht. Werbende Maßnahmen nutzen hingegen nur der Partei und stellen insoweit eine unzulässige Spende im Sinne des § 25 Abs. 2 Nr. 1 PartG dar. Dies gilt insbesondere für Wahlkampfwerbung, weil die Wahlvorbereitung keine Angelegenheit der Fraktionen eines aktuellen Parlaments ist.378

13. Juni 1989 – 2 BvE 1/88, NJW 1990, S. 373 ff., genannten Aufgaben gehört, vgl. hierzu: U. Müller, NJW 1990, S. 2046 (2048). 372 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 27. 373 G. Kretschmer, ZG 2003, S. 1 (20). 374 RhPfVerfGH, Urteil vom 19. Dezember 2002 – VGH O 3/02, NVwZ 2003, S. 75 (77) für die Regelung in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 RhPfFraktG, der – deutlicher als § 47 Abs. 3 AbgG – von der „parlamentarischen Arbeit“ spricht; ihm folgend: VG Berlin, Urteil vom 26. November 2004 – 2 A 146/03, NVwZ 2005, S. 1101 (1102 f.). 375 RhPfVerfGH, Urteil vom 19. Dezember 2002 – VGH O 3/02, NVwZ 2003, S. 75 (77); A. Linde, Fraktionsfinanzierung (2002), S. 160. 376 J. Schröder, NVwZ 2005, S. 1280 (1281 f.); a.A.: A. Linde, Fraktionsfinanzierung (2002), S. 159 ff. 377 Insoweit unterscheidet sich die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen nicht von der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung, der die Wahlkampfwerbung zugunsten einer Partei ebenfalls untersagt ist, BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 – 2 BvE 1/76, NJW 1977, S. 1054. 378 J. Schröder, NVwZ 2005, S. 1280 (1282).

A. Spendenannahmefreiheit

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7. Ergebnis Spenden sind freiwillige und unentgeltliche Leistungen Dritter zugunsten der Parteien, die weder Mitglieds- noch Mandatsträgerbeitrag sind und nicht aus der staatlichen Parteienfinanzierung stammen. Andere Einnahmeformen, die daneben möglich sind, sind hiervon nicht erfasst, weil sie mindestens eines der Definitionsmerkmale nicht erfüllen und regelmäßig nicht unentgeltlich erfolgen. Zu den Spenden gehören nicht nur Geldspenden, sondern auch geldwerte Leistungen Dritter; hierzu gehören namentlich Nutzungen, Leistungen und Sachspenden. Für geldwerte Leistungen von Parteimitgliedern gelten wiederum Einschränkungen: Sie sind nur als Spende anzusehen, wenn und soweit sie nicht üblicherweise unentgeltlich außerhalb eines Geschäftsbetriebs zur Verfügung gestellt werden. Verschleierte Spenden und auch Scheinspenden sind als Spenden zu behandeln, dabei greifen die Annahmeverbote und die Transparenzpflichten. Die Annahme von Scheinspenden ist stets unzulässig; verschleierte Spenden sind nicht per se unzulässig, allerdings werden mit ihnen regelmäßig Verstöße gegen die Rechenschaftspflichten einhergehen. Bei teilentgeltlichen Spenden ist der unentgeltliche Teil als Spende zu behandeln.

IV. Zurechnung der Spende zur Partei Eine Parteispende ist erst dann als Einnahme der politischen Partei anzusehen und damit der Partei zuzurechnen, wenn sie von der Partei erlangt worden ist. Denn eine Einnahme der Partei ist gemäß § 26 Abs. 1 S. 1 PartG „soweit für einzelne Einnahmearten nichts besonderes gilt, jede von der Partei erlangte Geld- oder geldwerte Leistung“379. Eine allgemeine Definition, wann eine Einnahme von der politischen Partei erlangt ist, enthält das Parteiengesetz nicht. Jedoch wird die Erlangung von Spenden konkret durch die Regelungen in § 25 Abs. 1 S. 3 und 4 PartG genauer ausgestaltet. Beide Vorschriften regeln, ab welchem Zeitpunkt sich die Partei eine Spende zurechnen lassen muss. Erst ab dem Zeitpunkt der Erlangung greifen auch die Pflichten, die das Parteiengesetz den Parteien beim Umgang mit Spenden auferlegt. Die Erlangungsregelungen in § 25 Abs. 1 PartG stellen insoweit keine Abweichung vom Grundsatz des § 26 Abs. 1 S. 1 PartG dar (die aufgrund der formellen Subsidiarität der Vorschrift zulässig wäre), sondern konkretisieren, wann eine Spende als Einnahme im Sinne des § 26 Abs. 1 S. 1 PartG „erlangt“ ist.380 Konkret sieht § 25 Abs. 1 S. 4 vor, dass eine Spende von der Partei erlangt ist, „wenn sie in den Verfügungsbereich eines für die Finanzangelegenheiten zustän379 380

Hervorhebung nicht im Gesetz. BT-Drs. 14/8778, S. 16 zu § 25 Abs. 1 S. 4 PartG.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

digen Vorstandsmitglieds oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters der Partei gelangt“ ist, ohne dass die Spende unverzüglich nach ihrem Eingang an den Spender zurück geleitet worden wäre (sog. „Nichterlangungsfiktion“, § 25 Abs. 1 S. 4, 2. Hs. PartG). Ist die Spende zuvor einem Parteimitglied übergeben worden, so ist das Mitglied verpflichtet, die Spende unverzüglich an die Partei weiterzuleiten, § 25 Abs. 1 S. 3 PartG. 1. Gegebenenfalls: Weiterleitungspflicht eines Parteimitglieds Die Sonderkonstellation, bei der eine Spende nicht unmittelbar der Partei zugeht, sondern einem Parteimitglied übergeben wird, ist in § 25 Abs. 1 S. 3 PartG geregelt. Danach hat das Parteimitglied eine Spende an die Partei, die ihm übergeben wurde, unverzüglich an ein für die Finanzangelegenheiten der Partei satzungsmäßig bestimmtes Verstandsmitglied weiterzuleiten. Regelungszweck dieses – nach § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG auch strafbewehrten381 – Gebots ist die Verhinderung „schwarzer Kassen“382 und damit letztlich die Wahrung und Durchsetzung des Transparenzgebots aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG383. Als weitere (Neben-)Zwecke der Vorschrift werden zudem einerseits die „Zentralisierung“ des Parteispendenwesens384 und andererseits die „Privatisierung“ von Parteispendenskandalen385 genannt. Diese Regelungszwecke, die sich auf den ersten Blick zu widersprechen scheinen, bestehen tatsächlich nebeneinander und bilden gemeinsam die in der Vorschrift enthaltene Verantwortungszuweisung vollständig ab: So wird durch die strafbewehrte Verpflichtung zur Weiterleitung, die sich an einfache Parteimitglieder richtet, tatsächlich eine Zentralisierung der Parteieinnahmen erreicht. Zuwiderhandlungen liegen eindeutig im Verantwortungsbereich des einzelnen Parteimitglieds, so dass die Partei von ihrer Verantwortung befreit ist. a) Personeller Anwendungsbereich: Parteimitglieder Die Weiterleitungspflicht betrifft nur „Mitglieder“ der Partei. Insoweit knüpft die Vorschrift an eine ordentliche Mitgliedschaft an, die zum maßgeblichen Zeitpunkt des Empfangs der Spende schon und noch besteht.386 Zur Weiterleitung verpflichtet sind alle Parteimitglieder, die nicht selbst „ein für die Finanzangelegenheiten der Partei satzungsmäßig bestimmtes Mitglied“ im Sinne 381

Dazu ausführlich unten A. IV. 1. d). BT-Drs. 14/8778, S. 16; J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14; J. Kersten, JA 2005, S. 360 (362); ders., in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 20. 383 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 20. 384 M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartGRn. 1; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 10. 385 U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656); J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 21. 386 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 27. 382

A. Spendenannahmefreiheit

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des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG sind. Dies gilt für einfache Parteimitglieder genauso wie für Vorstandsmitglieder, die nicht nach der Satzungslage für die Finanzen der Parteien zuständig sind.387 Nicht als Adressaten erfasst sind Personen, die nicht Mitglied der Partei sind.388 Dies gilt auch für der Partei nahestehende Personen wie aktive (Wahlkampf-)Unterstützer oder hauptamtliche Mitarbeiter, solange sie nicht gleichzeitig auch Mitglied der jeweiligen politischen Partei sind. Das Parteimitglied muss die Spende zudem „empfangen“ haben. Der Begriff ist so auszulegen wie die „Erlangung“ im Sinne des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG.389 Auch hier kommt es somit auf eine possessorische Betrachtung im Sinne der Begründung tatsächlicher Sachherrschaft an. b) Sachlicher Anwendungsbereich: Parteispende Die Verpflichtung zur Weiterleitung der Spende besteht nach dem Wortlaut der Vorschrift zur Weiterleitung nur dann, wenn es sich um eine Spende „an die Partei“ handelt. Darunter sind also ausschließlich solche Spenden zu verstehen, die als Einname der Parteien bestimmt sind. Eine unmittelbare oder analoge Anwendung auf Spenden an den Politiker ist nicht möglich.390 c) Rechtsfolge: Weiterleitungspflicht In der Rechtsfolge ist das Parteimitglied, das eine Spende an die Partei empfangen hat, verpflichtet, diese unverzüglich an ein für Finanzangelegenheiten von der Partei satzungsmäßig bestimmtes Vorstandsmitglied weiterzuleiten. aa) Weiterleitung Das Parteimitglied muss die Spende an ein für die Finanzangelegenheiten von der Partei satzungsmäßig bestimmtes Vorstandsmitglied „weiterleiten“. Die Pflicht zur Weiterleitung ist erst dann erfüllt, wenn die Spende bei diesem Vorstandsmitglieds auch tatsächlich angekommen ist. Hierfür ist erforderlich, dass die Spende in den Verfügungsbereich des Vorstandsmitglieds gelangt ist.391 Der Begriff der „Weiter387

Dazu sogleich A. IV. 1. c) bb). J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 22 – Hat ein Nichtmitglied eine Spende an die Partei empfangen, so hat diese aber jedenfalls einen zivilrechtlichen Herausgabeanspruch aus § 985 BGB. Strafrechtlich kann die Nichtweiterleitung einer Parteispende durch ein Nichtmitglied eine Unterschlagung nach § 243 StGB darstellen. 389 J. Kersten, JA 2005, 360 (362); ders., in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 27; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 27. 390 Dazu ausführlich unten Teil 2, C. III. 1. 391 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 24. 388

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

leitung“ legt nahe, dass das Parteimitglied die empfangene Spende in natura abliefern muss. Wenn es sich um eine Geldspende (bar oder als Überweisung) handelt, ist ausreichend, dass das Parteimitglied den entsprechenden Betrag weiterleitet. bb) Für Finanzangelegenheiten zuständiges Vorstandsmitglied Das Parteimitglied muss die Spende an ein für die Finanzangelegenheiten der Partei „satzungsmäßig bestimmtes Vorstandsmitglied“ weiterleiten. Welches Vorstandsmitglied dies im Einzelfall ist, richtet sich ausschließlich nach der Satzungslage der jeweiligen Partei.392 Parteiengesetzlich bestehen zwei Möglichkeiten, die Zuständigkeit für Finanzangelegenheiten in einer Partei zu organisieren: Wie sich aus § 23 Abs. 1 S. 4 PartG ergibt, können die Parteien entweder ein Vorstandsmitglied als für Finanzangelegenheiten zuständig bestimmen („Schatzmeister-Modell“) oder diese Zuständigkeit einem mehrköpfigen Gremium übertragen („Gremien-Modell“).393 In beiden Fällen müssen die betreffenden Personen vom Parteitag gewählt worden sein. Je nach implementiertem Modell ist zuständig in diesem Sinne deswegen entweder ausschließlich der Schatzmeister oder jedes Mitglied des Gremiums für Finanzgelegenheiten. Streitig ist, ob zusätzlich auch der Parteivorsitzende zuständig ist. In der Verwaltungspraxis wird der Vorsitzende als zuständiges Vorstandsmitglied im Sinne des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG angesehen.394 Dies ist jedoch – jedenfalls im Kontext des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG – angesichts des eindeutigen Bezugs auf die „satzungsmäßige“ Bestimmung der Zuständigkeit abzulehnen.395 Die rein tatsächliche Befugnis zum Umgang mit Parteifinanzen reicht zur Zuständigkeitsbegründung nicht aus.396 Eine andere Frage ist, ob auch die Weiterleitung an einen hauptamtlichen Mitarbeiter der Partei ausreicht, obwohl dies in § 25 Abs. 1 S. 3 – anders als in S. 4 – nicht vorgesehen ist. Die teleologische Auslegung der Vorschrift ergibt, dass dies der Fall ist397: Zweck der Weiterleitungspflicht ist die Zentralisierung des Parteispendenwesens.398 Gleichzeitig bestimmt sich die Zurechenbarkeit einer Spende zur 392

J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 27. Ausführlich hierzu: U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656). 394 J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 2003, S. 14. 395 Im Ergebnis gilt dies allerdings im selben Maße auch für das „für die Finanzangelegenheiten zuständige Vorstandsmitglied“ im Sinne des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG; dazu ausführlich unten A. IV. 2. b). 396 Offenbar a.A.: M. Buschmann, ZRP 2003, S. 133 (134 f.), der ohne Begründung unterstellt, dass der Vorsitzende ein für die Finanzangelegenheiten zuständiges Vorstandsmitglied ist. 397 A.A.: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 42. 398 M. Morlok, Das Deutsche Bundesrecht, PartG, § 25 Rn. 1; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 10. 393

A. Spendenannahmefreiheit

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Partei nach der Erlangung gemäß § 25 Abs. 1 S. 4 PartG. Hat eine Partei die Spende dergestalt erlangt, so ist dem Regelungszweck Genüge getan. Es besteht kein Anlass, den Tatbestand des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG demgegenüber enger zu fassen.399 Zivilrechtlich lässt sich dieses Ergebnis zusätzlich damit begründen, dass es sich um einen Fall des mittelbaren Besitzes (§ 868 BGB) des Mitarbeiters für das zuständige Vorstandsmitglied handelt.400 cc) Unverzüglichkeit Die Weiterleitung der Spende muss „unverzüglich“ erfolgen. Unverzüglichkeit bedeutet regelmäßig „ohne schuldhaftes Zögern“, § 121 Abs. 1 S. 1 BGB. Die Unverzüglichkeit markiert im Allgemeinen keinen absoluten, sondern einen relativen Zeitraum, dessen Grenzen erst überschritten sind, wenn ein Zuwarten durch die Umstände des Einzelfalls nicht geboten erscheint.401 Hierzu gehört ein angemessener Zeitraum zur Prüfung, Überlegung und Entscheidung.402 Ist die Rechtslage unklar, so besteht die Möglichkeit, diese zu prüfen und erforderlichenfalls externen Rat einzuholen.403 Ob diese allgemeinen Grundsätze auch auf die Weiterleitungsverpflichtung nach § 25 Abs. 1 S. 3 PartG zu übertragen sind, ist umstritten. Teilweise wird vertreten, dass unverzüglich in diesem Zusammenhang nur die „sofortige“ Weiterleitung einer Parteispende sei.404 Teilweise wird dem Parteimitglied ein gewisser Zeitraum zugestanden, der regelmäßig zwischen zwei und vier Wochen liegen soll.405 Hintergrund der unterschiedlichen Auffassungen ist die Frage, ob die Regelung dem zur Weiterleitung verpflichteten Parteimitglied eine eigene Prüfungskompetenz einräumt. Für die Dauer dieser Prüfung wäre ein Abwarten gerechtfertigt. Für die Annahme einer eigenen Prüfungskompetenz des Parteimitglieds spricht bereits die Tatsache, dass der Gesetzgeber mit dem Begriff der „Unverzüglichkeit“ ein Tatbestandsmerkmal gewählt hat, dessen Bedeutung durch die Legaldefinition in § 121 BGB und die hierzu ergangene Rechtsprechung klar umrissen ist: Es handelt sich nach dem allgemeinen Begriffsverständnis gerade um keine absolute, sondern um eine relative Zeitgrenze, die auch das Recht zur Klärung der Rechtslage um399

So auch: F. Saliger, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 47. Vgl.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (771); J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 24. 401 C. Armbrüster, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 121 Rn. 7. 402 BGH, Urteil vom 22. Juni 2004 – X ZR 171/03, NJW 2004, S. 3178 (3181). 403 C. Armbrüster, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 121 Rn. 8. 404 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 12; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 28. 405 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 522; ders., in: J. Ipsen, PartG Kommentar, § 31d Rn. 46; J. Kersten, JA 2005, S. 360 (362); ders., in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 2. 400

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

fasst.406 Hätte der Gesetzgeber wirklich eine sofortige Weiterleitung gewollt, so hätte es nahe gelegen, dass dies auch in der Gesetzesformulierung Niederschlag findet. Bedenkt man zudem, dass Verstöße gegen § 25 Abs. 1 S. 3 PartG gemäß § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG strafbewehrt sind407, so steht die Forderung nach „sofortiger“ Weiterleitungen im Konflikt mit dem Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG. Dies ist bereits im Rahmen der Auslegung des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG zu beachten, weil die Strafnorm in § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG hierzu streng akzessorisch ist. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG verlangt, die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände erkennbar und durch Auslegung zu ermitteln sind. Der mögliche Wortsinn des Gesetzes markiert dabei die äußerste Grenze zulässiger Interpretation. Art. 103 Abs. 2 GG garantiert die Vorhersehbarkeit der Strafandrohung für den Normadressaten, weswegen die Grenze aus seiner Sicht zu bestimmen ist. Führt erst eine über den für jedermann erkennbaren Wortsinn der Vorschrift hinausgehende Interpretation zur Strafbarkeit eines Verhaltens, so ist diese Auslegung unzulässig.408 Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt die Auslegung „unverzüglich“ als „sofort“ nicht. Denn dann würde die Strafbarkeit bereits dann eintreten, wenn die Parteispende nicht sofort weitergeleitet worden ist, weil der Täter darauf vertraut hat, dass sein Zuwarten noch kein schuldhaftes Zögern darstellt. Dass die erforderlichen subjektiven Faktoren in der Regel nicht vorliegen werden, ändert daran nichts. Insoweit ist davon auszugehen, dass dem Parteimitglied durchaus ein gewisser Zeitraum zur eigenständigen Prüfung zur Verfügung stehen muss. Eine andere Frage ist allerdings, welcher Art und Tiefe diese Prüfung zu sein hat, damit ein Zuwarten gerechtfertigt ist. Insoweit wird man berücksichtigen müssen, dass die umfassenden Prüfungsrechte im Kontext des § 121 BGB nicht schematisch auf die Rechtslage des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG übertragbar sind. Die umfassende Sach- und Rechtsprüfung, die dem Anfechtenden im Rahmen des § 121 Abs. 1 S. 1 BGB möglich sein soll, beruht letztlich auf dem Wesen und den Wirkungen einer Anfechtung: Die Anfechtung nach §§ 119, 120 BGB ist zum einen fakultativ und zum anderen ein Gestaltungsrecht. Die Weiterleitung einer Parteispende hingegen ist die bloße Erfüllung einer Rechtspflicht, der keinerlei Erklärungswert zukommt. Sachlich wird sich die Prüfung des Parteimitglieds deswegen nur darauf beziehen dürfen, ob der Tatbestand des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG überhaupt eröffnet ist (insbesondere ob eine Parteispende vorliegt, oder ob es sich nicht vielmehr um eine Direktspende handelt, auf die die Weiterleitungspflicht von vornherein keine Anwendung findet). Bei der konkreten Bemessung der Zeitdauer ist dieser begrenzte Prüfungsrahmen genauso zu berücksichtigen wie die Tatsache, dass es dem Parteimitglied ohnehin 406 407 408

J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 25. Dazu sogleich A. IV. 1. d). BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2001 – 2 BvR 1330/95, StV 2002, S. 300.

A. Spendenannahmefreiheit

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unbenommen ist, die Spende – gegebenenfalls unter dem Vorbehalt der Rückforderung – an die Partei weiterzuleiten. Auf der anderen Seite ist die Komplexität des Sachverhalts im Einzelfall zu berücksichtigen. Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben dürfte ein Zuwarten bis zur nächsten Zusammenkunft mit einem für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglied bzw. einem hauptamtlichen Mitarbeiter der Partei noch unverzüglich sein, wenn die Treffen zeitnah und regelmäßig stattfinden. Generell wird man dem Parteimitglied eine Frist von zwei Wochen ab dem Empfang der Spende zur Prüfung der Sach- und Rechtslage zugestehen dürfen.409 Dagegen wird jedenfalls bei Überschreitung eines Zeitraums von vier Wochen Unverzüglichkeit regelmäßig ausscheiden.410 Auch ein kürzerer Zeitraum der unterlassenen Weiterleitung kann indessen ein schuldhaftes Zögern darstellen; dies ist eine Frage des Einzelfalls. d) Zuwiderhandlung strafbar Wie bereits angesprochen, sind Verstöße gegen die in § 25 Abs. 1 S. 3 PartG statuierte Weiterleitungspflicht strafbewehrt, § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG. Der Straftatbestand, der mit einer Geldstrafe oder einer Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren einen verhältnismäßig hohen Strafrahmen vorsieht411, ist seinem objektiven Tatbestand nach sowohl in sachlicher als auch in personeller Hinsicht akzessorisch (dazu sogleich aa)), subjektiv sind an die Strafbarkeit jedoch eigene Anforderungen zu stellen (dazu unten bb)). Eine Besonderheit stellt die Möglichkeit der strafbefreienden Selbstanzeige dar (dazu unten cc)). aa) Objektiver Tatbestand Die Nichtweiterleitung einer Parteispende unter Verstoß gegen § 25 Abs. 1 S. 3 PartG ist strafbewehrt. Gemäß § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG macht sich strafbar, wer „entgegen § 25 Abs. 1 S. 3 eine Spende nicht weiterleitet“. Die Strafnorm dient der Durchsetzung der Weiterleitungspflicht aus § 25 Abs. 1 S. 3 PartG und damit letztlich der Verhinderung „schwarzer Kassen“.412 Strafbar ist die Unterlassung der

409

J. Kersten, JA 2005, S. 360 (362); ders., in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 25; im Ergebnis ebenso N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 4. 410 Im Ergebnis ebenso: F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 520 f.; ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 46. 411 Grund für die vergleichsweise hohe Strafandrohung ist laut Gesetzesbegründung der „Schaden, den der demokratische Staat und die Gesellschaft durch die strafbare Handlungen im Bereich der Parteienfinanzierung erleidet“; BT-Dr. 14/8778, S. 17. 412 J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 15.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

rechtzeitigen Weiterleitung; es handelt sich damit um ein echtes Unterlassungsdelikt.413 Die Strafvorschrift ist im Hinblick auf ihren objektiven Tatbestand akzessorisch, sie bezieht ihren objektiv tatbestandlichen Gehalt voll umfänglich aus § 25 Abs. 1 S. 3 PartG.414 Dies bezieht sich zum einen auf den sachlichen Anwendungsbereich und hat zur Folge, dass nur ein Verstoß gegen die Weiterleitungspflicht von Parteispenden strafbar ist. Eine analoge Anwendung der Strafvorschrift auf andere Spenden wie Abgeordnetenspenden scheitert an dem Analogieverbot des Art. 103 Abs. 2 GG.415 Zum anderen ist der Straftatbestand aber auch in personeller Hinsicht akzessorisch: Weil aufgrund des Wortlauts in § 25 Abs. 1 S. 3 PartG taugliche Täter nur Parteimitglieder sein können, handelt es sich bei dem Straftatbestand des § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG um ein Sonderdelikt.416 Notwendige Konsequenz der akzessorischen Natur dieser Strafvorschrift ist es gleichzeitig, dass alle Parteimitglieder erfasst werden. Eine einschränkende Auslegung des möglichen Täterkreises auf bestimmte, der Partei gegenüber in besonderer Weise verpflichtete Parteimitglieder würde nicht nur über den Wortlaut des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG hinausgehen, sondern auch die akzessorische Regelungsstruktur vollständig aufbrechen. Auch die Gesetzesbegründung gibt hierfür nichts her.417 bb) Subjektiver Tatbestand Die tatbestandliche Akzessorietät bezieht sich indessen ausschließlich auf den objektiven Tatbestand. In subjektiver Hinsicht ist eine Strafbarkeit nach § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG an eigene Voraussetzungen geknüpft. Zunächst ergibt sich aus § 15 StGB, der gemäß § 1 Abs. 1 EGStGB auch für Nebenstrafrecht außerhalb des StGB Geltung beansprucht418, dass – weil in § 31d Abs. 1 PartG die Strafbarkeit nicht ausdrücklich für fahrlässige Begehungsweisen

413 BT 14/8778, S. 16; J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 15. 414 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 626, s. ferner: J. Faust, Untreuestrafbarkeit im Zusammenhang mit Parteispenden (2006), S. 101. 415 J. Ipsen, NVwZ 2003 S. 15 – Dazu auch ausführlich unten Teil 2, C. III. 1. d). 416 Nur dolus directus 1. Grades: F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008) S. 626; N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 43, 50; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31d Rn. 18; auch dolus directus 2. Grades: J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 15. 417 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 627, der zutreffend darauf hinweist, dass weder Gesetzeswortlaut, noch -begründung Anhaltspunkte für eine einschränkende Auslegung erkennen lassen. 418 Statt Vieler: H. Kudlich, in: v. Heintschel-Heinegg, BeckOK StGB (2012), §15 Rn. 1.

A. Spendenannahmefreiheit

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erklärt wird – nur vorsätzliches Handeln strafbar ist.419 Doch über das allgemeine Erfordernis eines Tatvorsatzes, das auch bedingten Vorsatz ausreichen lässt, hinaus muss der Täter gemäß § 31d Abs. 1 S. 2 PartG auch in der Absicht handeln, „die Herkunft oder die Verwendung der Mittel der Partei oder des Vermögens zu verschleiern oder die öffentliche Rechenschaftslegung zu umgehen“. Absicht ist dabei im technischen Sinne, also als dolus directus 1. Grades, zu verstehen.420 Dem Täter muss es gerade auf die Verschleierung bzw. Umgehung ankommen. Dabei sind zwei Varianten zu unterscheiden: die Verschleierungs- und die Umgehungsabsicht. Die Verschleierungsabsicht richtet sich auf die Herkunft oder Verwendung der Mittel. Sie kann unter anderem dann vorliegen, wenn Zweck der Nicht-Weiterleitung einer Parteispende die Verheimlichung der Herkunft oder die eigenmächtige Verfügung außerhalb der dafür zuständigen Parteigremien ist.421 Dies ist dann der Fall, wenn es dem Täter gerade auf die Verschleierung ankommt, wobei dies auch nur ein notwendiges Zwischenziel sein kann.422 Die Umgehungsabsicht umfasst demgegenüber „jede Irreführung, die darauf gerichtet ist, der Öffentlichkeit die Parteifinanzen zu entziehen und die nicht bereits Verschleiern der Herkunft oder Verwendung von Mitteln oder Vermögen der Partei ist“. Obwohl diese hauptsächlich in den objektiven Tatbestandsvarianten des § 31d Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG423 Anwendung finden dürfte424, kommt sie auch bei der Strafbarkeit wegen Nichtweiterleitung einer Parteispende in Betracht. Dies gilt vor allem dann, wenn es dem Täter, der eine Parteispenden einbehält, die gemäß § 25 Abs. 3 PartG veröffentlichungspflichtig ist. cc) Strafbefreiende Selbstanzeige Eine Besonderheit der parteiengesetzlichen Straftatbestände ist die Möglichkeit der Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG, die gemäß § 31d Abs. 1 S. 2 PartG die Strafbarkeit einer an sich tatbestandlichen Handlung ausschließt. Demnach wird nicht bestraft, wer unter den Voraussetzungen des § 23b Abs. 2 PartG eine Selbstanzeige nach § 23b Abs. 1 PartG für die Partei abgibt oder an der Abgabe mitwirkt. Diese Möglichkeit besteht für alle Tathandlungen in den Ziffern 1 bis 3 des § 31d Abs. 1 S. 1 PartG.425 Die Selbstanzeige nach § 23b Abs. 1 ist eine Rechtspflicht der Parteien, die gegebenenfalls dazu führt, dass Sanktionen gegen die Parteien entfallen: Eine Partei ist verpflichtet, Unrichtigkeiten ihres Rechenschaftsberichtes, von 419

F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 627. Ch. Lenz, NVwZ 2002 S. 769 (777); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 629, 636. 421 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 631. 422 N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 50. 423 Dazu ausführlich unten B. III. 1. b) und 2. b). 424 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 632. 425 N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 59. 420

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

denen sie Kenntnis erhält, dem Präsidenten des Bundestages anzuzeigen. Tut sie dies, und waren die Umstände noch nicht anderweitig bekannt, so entgeht die Partei gemäß § 23b Abs. 2 PartG den parteienrechtlichen Sanktionen in § 31b und § 31c PartG.426 Durch die Regelung des § 31d Abs. 1 S. 2 PartG wird im Falle einer solchen Selbstanzeige darüber hinaus auch eine mögliche Strafbarkeit der Handelnden ausgeschlossen427. Im Hinblick auf die nicht unverzügliche Weiterleitung von Spenden hat der persönliche Strafaufhebungsgrund bei unbefangener Betrachtung keinen praktischen Anwendungsbereich, weil Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts überhaupt erst entstehen können, wenn die Partei die Spende erlangt hat, § 25 Abs. 1 S. 4 PartG. Hat das Parteimitglied es gänzlich unterlassen, die Spende weiterzuleiten, hat die Partei diese gar nicht erlangt, § 25 Abs. 1 S. 4 PartG, so dass die Nichtausweisung der Spende keine Unrichtigkeit ist. Hat das Parteimitglied die Spende zu spät, also nicht mehr unverzüglich, an die Partei weitergeleitet, so führt auch dies nicht zu Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts. Denkbar als Anwendungsfall des persönlichen Strafaufhebungsgrundes bleibt allein die – fernliegende – Konstellation einer (unrichtigen) Spendenausweisung im Rechenschaftsbericht trotz Nichtweiterleitung des Parteimitglieds. Etwas anderes gilt nur dann, wenn eine strafbefreiende Selbstanzeige auch ohne Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht in Betracht käme. Denn dann könnte auch die Mitwirkung an der Offenlegung der (zunächst) unterbliebenen Weiterleitung einer Parteispende durch das betroffene Parteimitglied einen persönlichen Strafaufhebungsgrund darstellen.428 Dies dürfte im Ergebnis zu bejahen sein, auch wenn die Verpflichtung zur unverzüglichen Weiterleitung durch diese Auslegung weitgehend ins Leere läuft, weil der Täter selbst den Verstoß gegen die Weiterleitung später vollständig „heilen“ kann. Gleichwohl lässt sich die Erstreckung des persönlichen Strafaufhebungsgrundes auf den Straftatbestand des § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG nur dann sinnvoll erklären, wenn die Selbstanzeige (und die Mitwirkung des Täters daran) unabhängig von Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht in Betracht kommt. Allerdings ist auch in diesen Fällen zu verlangen, dass die fehlende Weiterleitung nicht bereits auf andere Weise bekannt geworden ist.429 2. Erlangung der Spende durch die Partei Wann eine politische Partei eine Spende erlangt hat, ergibt sich seit dem Achten Änderungsgesetzes zum Parteiengesetz aus § 25 Abs. 1 S. 4 PartG. Diese Regelung greift nicht nur in den Fällen einer Weiterleitung durch ein Parteimitglied nach § 25 426

Dazu ausführlich unten B. III. 1. a) und 2. a) sowie C. V. 1. Dazu ausführlich unten B. III. 1. b) und 2. b). 428 So ausdrücklich: J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 20. 429 In diesem Sinne auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31d Rn. 23. 427

A. Spendenannahmefreiheit

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Abs. 1 S. 3 PartG, sondern ist auch anwendbar, wenn die Spende unmittelbar vom Spender oder von einem Dritten überreicht wird. Eine Spende ist gemäß § 25 Abs. 1 S. 4, 1. Hs. PartG von der Partei erlangt, wenn sie in den Verfügungsbereich eines für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieds oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters gelangt ist. Unverzüglich nach ihrem Eingang an den Spender zurückgeleitete Spenden gelten aber als nicht von der Partei erlangt, § 25 Abs. 1 S. 4, 2. Hs PartG. a) Zweck der Vorschrift Die Regelung dient der Zurechnung der Spende zur Partei: (Erst) ab dem Moment der Erlangung muss die Partei sich die Spende zurechnen lassen430 – und damit auch Verantwortung für Rechtsverstöße übernehmen. Zwar stellen etliche Vorschriften (insbesondere die Spendenannahmeverbote nach § 25 Abs. 2 und die Strafvorschrift des § 31c Abs. 1 S. 1 PartG) auf die „Annahme“ – und nicht auf die „Erlangung“ der Spende ab. Diese terminologische Unstimmung431 lässt sich allerdings auflösen: die Erlangung nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG konkretisiert die Voraussetzungen der Spendenannahme.432 Annahme und Erlangung sind damit letztlich Synonyme.433 Nur dies entspricht dem Wille des historischen Gesetzgebers, der mit der Erlangungsregelung die Frage klären wollte, ab wann eine Spende der Partei zuzurechnen ist.434 Hieraus erwächst auch das maßgebliche teleologische Argument dafür, dass die Begriffe eine identische Bedeutung haben: Hinge die Spendenannahme von anderen Voraussetzungen als die Spendenerlangung ab, so liefe die mit der Einführung des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG bezweckte Zurechnung der Spende zu ihrem Empfänger ins Leere. b) Personeller Anwendungsbereich Eine Spende ist der Partei nur dann zuzurechnen, wenn sie in den Verfügungsbereich eines für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieds oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters der Partei gelangt ist. Während der Begriff des hauptamtlichen Mitarbeiters nach arbeitsrechtlichen Maßstäben zu bemessen ist und insoweit keine begrifflichen Schwierigkeiten aufwirft, sind die genauen Voraus-

430 431 432

(659). 433 434

BT-Drs. 14/8778, S. 16. U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (659) sprechen von einem „Regelungsbruch“. F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 521; U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 521. BT-Drs. 14/8778, S. 16.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

setzungen für die „Zuständigkeit“ eines Vorstandsmitglieds (ähnlich wie bei § 25 Abs. 1 S. 3 PartG435) umstritten. Auch wenn darin eine Parallele zu § 25 Abs. 1 S. 3 PartG liegt, ist gleichwohl zu beachten, dass beide Vorschriften unterschiedliche Formulierungen enthalten: § 25 Abs. 1 S. 4 PartG spricht von für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitgliedern während in § 25 Abs. 1 S. 3 PartG von satzungsmäßig bestimmten Vorstandsmitgliedern die Rede ist. Teilweise wird hieraus gefolgert, dass der Anwendungsbereich des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG weiter zu ziehen sei als bei § 25 bs. 1 S. 3 PartG. Für die Finanzangelegenheiten zuständig seien nicht nur diejenigen Vorstandsmitglieder, die von der Partei für die Finanzangelegenheiten der Partei satzungsmäßig bestimmt sind, sondern auch alle jene Vorstandsmitglieder, die nach den tatsächlichen Gegebenheiten in Finanzangelegenheiten für die Partei tätig würden, ohne dass es auf die Satzungslage ankomme.436 Dieser Auffassung ist zuzugeben, dass eine unterschiedliche Formulierung im Zweifel auch eine unterschiedliche Bedeutung nahelegt. Dies gilt insbesondere dann, wenn die betroffenen Regelungen in unmittelbarer Nachbarschaft zueinander stehen und überdies auch noch gleichzeitig in das Gesetz aufgenommen wurden. Gleichwohl sprechen die besseren Argumente dafür, dass den Begriffen keine unterschiedliche Bedeutung zu kommen soll. Vielmehr dürfte es um ein bloßes redaktionelles Versehen des Gesetzgebers handeln. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber in beiden Vorschriften unterschiedliche Personen(kreise) erfassen wollte. Die Gesetzesbegründung gibt hierfür jedenfalls nichts her.437 Auch systematisch lässt sich eine unterschiedliche Bedeutung nicht begründen; vielmehr nimmt das Parteiengesetz an verschiedenen Stellen mit unterschiedlichen Formulierungen auf ein für die Finanzangelegenheiten zuständiges Vorstandsmitglied Bezug, ohne dass hiermit zwingend eine unterschiedliche Bedeutung verbunden wäre. Zwar bestimmt § 23 Abs. 1 S. 4 PartG, dass der Rechenschaftsbericht der Partei von dem „Vorsitzenden und einem vom Parteitag gewählten für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglied oder von einem für die Finanzangelegenheiten zuständigen Gremium gewählten Vorstandsmitglied“ zu unterzeichnen ist, während § 23 Abs. 1 S. 5 PartG in Bezug auf die Unterzeichnungsberechtigten verlangt, dass „diese für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieder“ mit ihrer Unterschrift versichern, die Angaben im Rechenschaftsbericht seien nach bestem Wissen und Gewissen wahrheitsgemäß gemacht worden. Aus dieser Systematik dieser Vorschrift lässt sich durchaus folgern, dass die „für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieder“ im Sinne des § 23 Abs. 1 S. 5 435 436 437

Dazu bereits oben A. IV. 1. c) bb). So ausdrücklich: T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (452). BT-Drs. 14/8778, S. 16.

A. Spendenannahmefreiheit

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PartG sowohl den Vorsitzenden und andererseits entweder ein von einem Parteitag gewähltes Vorstandsmitglied (im Falle des Schatzmeistermodells) oder (im Falle des Gremienmodells) ein von eben diesem Gremium gewähltes Vorstandsmitglied erfassen. Gleichwohl ist zweifelhaft, ob diese Differenzierung auf § 25 Abs. 1 PartG übertragbar ist. Betrachtet man die geringfügig abweichenden Formulierungen in § 23 und § 25 PartG, so lässt sich keinerlei sinnvolle Systematik erkennen.438 So ist beispielsweise in § 29 Abs. 3 S. 3 PartG von der Versicherung „des“ für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieds die Rede. Diese Formulierung im Singular impliziert, dass es nur ein zuständiges Vorstandsmitglied geben kann, was gegen die These spricht, dass der Vorsitzende, auch ohne satzungsmäßig von der Partei dafür bestimmt zu sein, für die Finanzangelegenheiten zuständig sein kann. Schließlich sprechen Sinn und Zweck der Vorschriften dagegen, dass § 25 Abs. 1 S. 4 PartG auch Mitglieder des Vorstands erfasst, die nicht satzungsmäßig für die Finanzangelegeneiten zuständig sind. Zweck der Regelung ist, das Spendenwesen zu zentralisieren.439 Mit anderen Worten: Jede Parteispende soll auch bei der Partei ankommen. Wann dies der Fall ist, bestimmt sich jedoch nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG, und nicht nach S. 3. Wäre der Personenkreis in Satz 3 enger zu ziehen als in Satz 4, würde eine Weiterleitung an ein Vorstandsmitglied gegebenenfalls nicht ausreichen, um die Weiterleitungspflicht zu erfüllen, obwohl die Partei, wie von der Regelung bezweckt, die Spende erlangt hätte. Ein solches Ergebnis wäre sinnwidrig, weil trotz Erlangung durch die Partei dann ein – strafbewehrter – Verstoß gegen die Weiterleitungspflicht vorläge. c) Sachlicher Anwendungsbereich Eine Partei hat eine Spende erlangt, wenn sie „in den Verfügungsbereich“ eines in diesem Sinne zuständigen Vorstandsmitglieds oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters gelangt ist. Damit stellt das Gesetz seinem Wortlaut nach eine „rein possessorische“ Betrachtungsweise an440 : Mit dem Eintreffen (und Verbleib, § 25 Abs. 1 S. 4, 2. Hs. PartG) der Spende im Verfügungsbereich eines zuständigen Vorstandsmitglieds oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters ist die Spende von der Partei „erlangt“ und ihr somit zurechenbar. Daraus ergibt sich zunächst, dass jedenfalls nicht Voraussetzung für die Zurechnung der Spende zu einer Partei ist, dass die Partei Eigentum im Sinne des § 929 BGB an der Spende erlangt hat. Bei der Frage, welche Voraussetzungen an die Erlangung zu stellen sind, ist zwischen gegenständlichen Spenden (Sachspenden und

438

U. Battis/J. Kersten, JZ 2003 S. 655 (657): „gesetzestechnisch schlecht gearbeiteten Formulierungen“. 439 M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartG Rn. 1; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 10. 440 U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Barspenden), bargeldlosen Geldspenden sowie sonstigen geldwerten Leistungen zu unterscheiden. aa) Erlangung bei Sach- und Bargeldspenden Die gesetzliche Formulierung „Erlangung“ weist auf das zivilrechtliche Institut des Besitzes hin. Denn gemäß § 854 Abs. 1 BGB wird der Besitz einer Sache durch die „Erlangung“ der tatsächlichen Gewalt über die Sache erworben. An diesen Umstand knüpft § 25 Abs. 1 S. 4 PartG ersichtlich an, der konkretisiert, wann die Partei eine Spende dergestalt erlangt hat. Dies ist bei der Auslegung zu berücksichtigen.441 Erforderlich für die Erlangung des Besitzes ist im Allgemeinen die Begründung tatsächlicher Sachherrschaft. Maßgeblich ist insoweit allein die tatsächliche Ausübung der Sachherrschaft, ohne dass ein Recht dazu erforderlich wäre. Dies gilt ebenso für die parteienrechtliche Erlangung, für die es auf die Rechtmäßigkeit der Inbesitznahme gerade nicht ankommt.442 Für die tatsächliche Sachherrschaft ist mittelbarer Besitz gemäß § 868 BGB ausreichend.443 Wann die tatsächliche Ausübung der Sachherrschaft im sachenrechtlichen Sinne vorliegt, richtet sich nach der Verkehrsanschauung.444 Erforderlich ist aber stets, dass die Möglichkeit besteht, auf die Sache einzuwirken und gleichzeitig andere davon auszuschließen. Diese Grundsätze sind auf die Erlangung der Parteispende nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG übertragbar. Insbesondere reicht die Erlangung des mittelbaren Besitzes aus.445 In subjektiver Hinsicht ist zwingende Voraussetzung der Begründung tatsächlicher Sachherrschaft zudem der Wille, Besitz zu begründen.446 Hierfür ist auch ein allgemeiner Wille ausreichend, der nicht zwingend die Kenntnis von der konkreten Sache voraussetzt.447 Auch dies ist auf die Erlangung im Sinne des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG übertragbar. Dem entspricht die Auffassung des Rechtsprechung, das für die Erlangung nach § 25 Abs. 1 S. 4 den Willen der politischen Partei verlangt, die Spende für Parteizwecke anzunehmen. An diesem Grundsatz, den das Bundesverwaltungsgericht448 zur 441

So im Ergebnis auch: F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 519. U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656); a.A. H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), 1. Aufl. 2008, § 25 Rn. 16. 443 BGH, Urteil vom 19. Januar 1955 – IV ZR 135/54; ferner: P. Bassenge, in: Palandt, Kommentar zum BGB (2013), § 868 Rn. 1; a.A.: D. Joost, Säcker/Rixecker, Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2009), § 868 Rn. 5 f. 444 BGH, Urteil vom 24. Juni 1987 – VIII ZR 379/86, NJW 1986, S. 2812 (2813); kritisch: D. Joost, Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2009), § 854 Rn. 4 („gefährliche Leerformel“). 445 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 38. 446 D. Joost, Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2009), § 854 Rn. 8. 447 BGH, Urteil vom 24. Juni 1987 – VIII ZR 379/86, NJW 1986, S. 2812 (2813). 448 BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20.05, NVwZ 2007, S. 210 (212) Rn. 88. 442

A. Spendenannahmefreiheit

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Rechtslage vor Einführung des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG entwickelt hatte, hält die Rechtsprechung nach wie vor fest und überträgt dieses Erfordernis damit auch auf die Erlangung nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG.449 Praktische Relevanz wird die Frage, ob „Erlangungswillen“ vorliegen muss, regelmäßig aber ohnehin nicht entfalten, weil jedenfalls nach Ablauf der Frist der Nichterlangungsfiktion wohl stets davon auszugehen ist, dass die Partei die Spende auch willentlich angenommen hat. Auch im Zusammenhang mit der Strafzahlung nach § 31c Abs. 1 PartG wird die rein objektive Zurechenbarkeit der Spende nicht ausreichen, weil die Sanktion eine Strafe darstellt, die ihrerseits aus rechtsstaatlichen Gründen mindestens Fahrlässigkeit erfordert.450 bb) Erlangung anderer geldwerter Zuwendungen Gemäß § 27 Abs. 1 S. 4 PartG kommen neben Geldspenden auch geldwerte Leistungen sonstiger Art als Spenden in Betracht451, so dass die Frage der Erlangung solcher Leistungen virulent wird. Bei Nutzungen kommt es auf die Gebrauchsüberlassung an, so dass insoweit der Besitz maßgeblich ist. Deswegen gelten dieselben Maßstäbe wie bei der Sach- oder Bargeldspende. Handelt es sich um ein bloßes Recht (wie bei Aufwandsspenden, aber auch bei Leistungen wie der Zurverfügungstellung von Arbeitskraft), so muss die Partei die Inhaberin des Rechts sein und den Willen haben, Trägerin dieses Rechts zu sein. Problematisch kann in solchen Konstellationen allerdings sein, dass die Beteiligten regelmäßig nicht zu dem in § 25 Abs. 1 S. 4 PartG genannten Personengruppen (zuständige Vorstandsmitglieder und hauptamtliche Mitarbeiter) gehören, auf die es für die Erlangung ankommt. Sind andere Parteimitglieder involviert, greift die Weiterleitungspflicht des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG dergestalt, dass das Parteimitglied eine annahmeberechtigte Person informieren muss.452 cc) Erlangung bargeldloser Zahlungen Der Rückgriff auf die zivilrechtlichen Regelungen zum Besitz kommt allerdings nur dann zum Einsatz, wenn die Spende in einer körperlichen Sache besteht. Dies ist 449

VG Berlin, Urteil vom 17. Januar 2007 – 2 A 106.05 Rn. 21 (zitiert nach JURIS). Dazu ausführlich unten B. III. 1. a) bb). 451 Dazu ausführlich oben A. III. 4. 452 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 10 – Dabei ist allerdings zu beachten, dass § 25 Abs. 1 S. 3 PartG nur seinem Rechtsgedanken übertragbar ist und geltwerte Leistungen nicht weitergeleitet werden können. Eine Nichtbeachtung zieht wegen der Analogiefeindlichkeit von Strafnormen auch keine Strafbarkeit gemäß § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG nach sich. 450

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

dann der Fall, wenn es sich um eine Bargeldspende oder um eine Sachspende handelt. Keine Anwendung finden die Regelungen zum Besitz hingegen auf den – praktisch wichtigen – Fall des bargeldlosen Spendenwesens, weil durch die Überweisung nur schuldrechtliche Ansprüche der Partei (Anspruch auf Gutschrift gemäß §§ 667, 675t BGB sowie Anspruch aus Gutschrift jeweils gegen das kontoführende Institut) begründet. Die Frage des Besitzes stellt sich insoweit nicht. Insoweit gilt, dass auf dem Parteikonto gutgeschriebene Spenden in den Verfügungsbereich eines für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieds gelangt sind, weil dieses Vorstandsmitglied die Verfügungsberechtigung über das Konto hat.453 Wird die Spende allerdings auf einem anderen Konto gutgeschrieben, für das keine Verfügungsberechtigung der zuständigen Vorstandsmitglieder besteht, so ist die Spende auch nicht im Sinne des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG erlangt.454 Letztlich gelten damit für die Erlangung der bargeldlosen Geldspenden ähnliche Maßstäbe wie für körperliche Spenden. Neben die Existenz des schuldrechtlichen Anspruchs auf Auszahlung muss eine subjektive Komponente treten, die dem sachenrechtlichen Besitzwillen entspricht. Dabei wird allerdings stets davon auszugehen sein, dass der nötige Wille vorliegt, wenn die Spende auf dem Spendenkonto der Partei gutgeschrieben ist.455 Denn die Spendenkonten der Parteien sind gerade für den Zweck eingerichtet worden, Spenden zu erlangen. Dies ist vergleichbar mit „Einrichtungen zum Empfang“, wie Briefkästen, die zur Begründung des allgemeinen Besitzwillens ausreichen.456 Insoweit gilt der Grundsatz, dass die Spende dann im Sinne des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG erlangt ist, wenn die Gutschrift auf dem Konto tatsächlich erfolgt ist.457 d) Nichterlangungsfiktion Nach dem zweiten Halbsatz in § 25 Abs. 1 S. 4 PartG gelten Spenden, die unverzüglich nach ihrem Eingang an den Spender zurückgeleitet werden, als nicht erlangt.

453

Etwas anderes kann allenfalls gelten, wenn die Partei von vornherein für Dritte sammelt. Vgl. dazu T. Glockemann, BB 2003, S. 503 (505), der ein Sammelvermögen nach § 1914 BGB für besondere zweckgebundene Spendensammlungen (Ökonfonds der Grünen; Spendensammlung der Hamburger CDU zugunsten der Hamburger Polizei) bejaht. 454 J. Kersten, JA 2005, S. 360 (361). 455 Im Ergebnis ebenso S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 10, die für bargeldlose Zahlungen verlangt, dass eine annahmeberechtigte Person die Existenz der Forderung positiv kennt oder fahrlässig nicht kennt. 456 D. Joost, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2009), § 854 Rn. 10. 457 BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212) Rn. 88.

A. Spendenannahmefreiheit

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aa) Zweck der Vorschrift Diese „Nichterlangungsfiktion“458 dient als Korrektiv459 der recht weit gefassten Erlangungsregelung im ersten Halbsatz, die an die Gelangung in den Verfügungsbereich und damit letztlich an tatsächliche Gegebenheiten anknüpft. Die Nichterlangungsfiktion soll den Parteien die Möglichkeit eröffnen, die eingegangene Spende auf ihre Zulässigkeit (oder auch auf sonstige gegen die Annahme sprechende Gründe) hin zu überprüfen, ohne sofort zugerechnet zu werden.460 Die Wirkungen der Nichterlangungsfiktion sind enorm: Sie lässt (bis auf hiervon unberührte Verstöße gegen die Weiterleitungspflicht nach § 25 Abs. 1 S. 3 PartG) sämtliche parteienrechtlichen Wirkungen entfallen, die mit der Annahme einer Spende verbunden sind, und beseitigt auch in zivilrechtlicher Hinsicht das schuldrechtliche Spendengeschäft ex tunc. Eine Umwandlung unzulässiger Spenden in zulässige Spenden ist damit allerdings nicht verbunden.461 bb) Zurückleitung an den Spender Die unerwünschte Spende ist zwingend an den Spender zurückzuleiten. Dies bedeutet grundsätzlich, dass die Spende – spiegelbildlich zur Erlangung nach § 25 Abs. 1 S. 4, 1. Hs. PartG – wieder in den Besitz des Spenders gelangen muss. Dies gilt allerdings nur für Sachen im Sinne des § 90 BGB, also auch für Barspenden, wobei hier auch die Erstattung der Summe ausreichend ist. Bei anderen geldwerten Leistungen kann die Zurückleitung durch Ersatz des Wertes erfolgen.462 Zwingend muss die Spende „an den Spender“ zurückgeleitet werden. Ist der Spender nicht feststellbar (§ 25 Abs. 2 Nr. 6, 1. Alt. PartG), so hat die Partei deswegen keine Möglichkeit, von der Nichterlangungsfiktion Gebrauch zu machen.463 Allerdings kann die Partei in diesem Fall durch unverzügliche Weiterleitung an den Präsidenten des Bundestags gemäß § 25 Abs. 4 PartG jedenfalls die Sanktionierung gemäß § 31c PartG464 verhindern. Nicht ausreichend ist die Zurückleitung an Personen, die gegebenenfalls zwischen Spender und Partei tätig gewesen sind. Handelt es sich um Spenden, die ein Parteimitglied gemäß § 25 Abs. 1 S. 3 PartG an die Partei weitergeleitet hatte, so ist die Zurückleitung gleichwohl erst erfüllt, wenn der Spender die Spende zurückerhalten hat. Auch im Falle des § 25 Abs. 2 Nr. 6, 2. Alt. PartG ist es nicht ausreichend, wenn 458 459 460 461 462 463 464

Der Begriff geht zurück auf U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (658). U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (658) sprechen von einer Kompensation. Ähnlich: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 43. Insoweit unzutreffend: F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 520. S.-Ch. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 21. F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 520. Dazu ausführlich unten C. V. 1. c).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

die Spende an den „Strohmann“ zurückgeleitet wird, so dass auch in dieser Konstellation die Nichterlangungsfiktion regelmäßig keine Anwendung finden kann. cc) Unverzüglichkeit Eine Zurechnung der Spende zur Partei ist nach der gesetzlichen Systematik deswegen erst nach fruchtlosem Ablauf des Zeitraums möglich, in dem die Partei die eingegangene Spende unverzüglich hätte zurückleiten können.465 Unverzüglich bedeutet auch in diesem Zusammenhang „ohne schuldhaftes Zögern“ im Sinne des § 121 BGB.466 Dabei ist auf die zuständigen Vorstandsmitglieder bzw. hauptamtlichen Mitarbeiter abzustellen. Diesen ist eine Prüfungs- und Überlegungsphase einzuräumen467, die – anders als die limitierte Prüfungsmöglichkeit des Parteimitglieds im Rahmen des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG468 – auf eine umfassende Klärung der Sach- und Rechtsfragen gerichtet sein darf. Deswegen wird man den politischen Parteien ausreichend Zeit zugestehen müssen, um das Ergebnis einer Bewertung durch den Vorstand im Rahmen der nächsten turnusmäßigen Vorstandssitzung abzuwarten und entsprechend umzusetzen.469 Auch die Einholung von Rechtsrat durch Experten kann in problematischen Konstellationen ein Zuwarten rechtfertigen und deswegen ein nicht-schuldhaftes Zögern darstellen; dies gilt insbesondere für die unteren Parteigliederungen. Wegen der Komplexität der sich mitunter stellenden Fragen kann ein Zeitraum, der zwei bis drei Monate umfasst, in diesem Zusammenhang noch als unverzüglich anzusehen sein.470 Die Prüfung ist inhaltlich im Wesentlichen darauf zu richten, ob die Annahme der Spende gegen eines der Annahmeverbote nach § 25 Abs. 2 PartG verstößt. Allerdings hängt die Zurückleitungsmöglichkeit, anders als die Weiterleitungspflicht nach § 25 Abs. 4 PartG, nicht davon ab, dass eine Spende unzulässig ist. Insoweit kann die Partei auch eine solche Spende an den Spender zurückleiten, deren Annahme zwar rechtlich zulässig, gleichwohl aber politisch nicht gewünscht ist. Insoweit gehört auch die politische Opportunität einer Spende zu dem Prüfungsumfang.

465

BT-Drs. 17/8778, S. 16. VG Berlin, Urteil vom 17. Januar 2007 – 2 A 24.05 Rn. 31 (zitiert nach JURIS); C. Lenz, NVwZ 2003, S. 769 (771); U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (658); J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 43. 467 VG Berlin, Urteil vom 17. Januar 2007 – 2 A 24.05 Rn. 31 (zitiert nach JURIS). 468 s. dazu oben A. IV. 1. c) cc). 469 So auch: C. Lenz, NVwZ 2003, S. 769 (771). 470 F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 520 f.; ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 46; a.A.: BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 6 C5/12, NVwZ 2013, S. 1276 (1283), das ein Handeln nach einem Zeitraum von zwei Monaten als nicht mehr „unverzüglich“ ansieht. 466

B. Transparenzgebot

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Bei unzulässigen Spenden hat die Partei letztlich ein Wahlrecht, ob sie die Spende gemäß § 25 Abs. 1 S. 4 PartG an den Spender zurückleitet, oder ob sie alternativ die Spende gemäß § 25 Abs. 4 PartG an den Bundestagspräsidenten weiterleitet, was einen Sanktionsausschluss zur Folge hat und gleichzeitig dazu führt, dass die Spende gemeinnützigen Zwecken zugeführt wird.471

V. Ergebnis Die Spendenannahmefreiheit ist integraler Bestandteil der Parteienfinanzierungsfreiheit und damit unmittelbarer Ausfluss aus der verfassungsrechtlichen Position der Staatsferne. Spenden sind freiwillige und unentgeltliche Leistungen Dritter zugunsten der Parteien, die nicht Mitglieds- oder Mandatsträgerbeiträge sind. Die Abgrenzung im Einzelfall ist schwierig, was auch mit Veränderungen der Einnahmestrukturen der Parteien zusammenhängt. Die Zuordnung einer Einnahme zur Gruppe der Parteispenden ist von herausragender Bedeutung für die rechtliche Behandlung; dies betrifft sowohl die Zulässigkeit der Annahme als auch die Anwendbarkeit positiver (staatliche Parteienfinanzierung) als auch negativer (finanzielle Sanktionen und Straftatbestände) Voraussetzungen, die im Folgenden noch dargestellt werden. Ein allgemeines Gebot, den Spendenbegriff möglichst weit zu fassen, um Umgehungsmöglichkeiten zu verhindern besteht nach umstrittener, aber richtiger Auffassung nicht, weil weder Art. 21 Abs. 1 GG noch die Regelungen des Parteiengesetzes die – im Wesentlichen zivilrechtlich geprägte – Einordnung des Rechtsgeschäfts in Frage stellen.

B. Transparenzgebot Das verfassungsrechtliche Transparenzgebot für Parteifinanzen aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ist notwendiger Gegenpol der Parteienfinanzierungsfreiheit, um die Öffentlichkeit in die Lage zu versetzen, das Finanzgebaren der Parteien nachzuvollziehen. Sein Inhalt und seine Reichweite ergeben sich aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG (dazu sogleich I.). Die einfach-gesetzliche Ausgestaltung erfolgt in den §§ 23 ff. PartG (dazu unten II.); Verstöße gegen Veröffentlichungspflichten ziehen Sanktionen nach sich (dazu unten III.).

I. Das Transparenzgebot in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG Gemäß Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG müssen die Parteien „über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben“. 471

Dazu ausführlich unten C. IV. 3.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Das Transparenzgebot ist damit – anders als die Parteienfinanzierungsfreiheit – ausdrücklich im Grundgesetz verankert. Dass die Rechenschaftspflicht somit gleichberechtigt neben dem verfassungsrechtlichen Status der Parteien (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG), ihrer Gründungsfreiheit (Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG) und der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG) steht, zeugt von einer außerordentlichen Bedeutung dieses Gebots.472 Inhaltlich zielt die Rechenschaftspflicht auf eine umfassende Offenlegung der Parteifinanzen: Von dem Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG erfasst sind sowohl Vermögenszuwächse („Herkunft“) und -abgänge („Verwendung“), als auch der finanzielle Bestand als solcher („Vermögen“). Diese umfassende Geltung des Transparenzgebots für die finanziellen Verhältnisse der politischen Parteien ist allerdings vergleichsweise jung: Die grundgesetzliche Rechenschaftsverpflichtung war zunächst473 auf die bloße „Herkunft“ der Mittel beschränkt. Infolge der Empfehlung der Kommission unabhängiger Sachverständiger wurde die Rechenschaftspflicht 1983474 auf die „Verwendung der Mittel“ und das Parteivermögen ausgeweitet, um den Parteien Spielräume bei der Rechenschaftslegung zu entziehen475. Die Parteifinanzen sollen nicht nur auf der Einnahmen-, sondern auch auf der Ausgabenseite sowie im Bestand nachvollziehbar sein. Die Publizität der Parteifinanzen ist kein Selbstzweck. Allgemein gesprochen dient das Transparenzgebot letztendlich der Funktionswahrung der politischen Parteien.476 So hat das Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang ausgeführt: „Die Pflicht zur Rechenschaftslegung über die Herkunft ihrer Mittel ist den Parteien auferlegt zur Sicherung ihrer verfassungsrechtlichen Funktion, an der offenen und freien politischen Willensbildung teilzunehmen.“477 Insoweit besteht der grundgesetzliche Mechanismus in der „Funktionssicherung durch Gewährleistung von Öffentlichkeit“478 zum Schutze der (äußeren) Chancengleichheit der politischen Parteien.479 Gleichermaßen geschützt wird hierdurch die innerparteiliche Demokratie480, die ihrerseits dem Schutz vor sachwidriger Einflussnahme von außen zu dienen bestimmt ist.481 472

J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 107. Das Transparenzgebot fand in den Beratungen des Parlamentarischen Rates Eingang in Art. 21 GG; im Herrenchiemseer Entwurf zum Grundgesetz war es hingegen noch nicht enthalten gewesen – H. Plate, Parteienfinanzierung und Grundgesetz (1960), S. 15. 474 35. Gesetz zur Änderung zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1983 (BGBl. 1983 I, 1481). 475 Carstens-Kommission, Bericht (1983), BAnz. Beilage 25/83, 1983, S. 165. 476 D. Tsatsos/M. Morlok, Parteienrecht (1982), S. 156. 477 BVerfG, Urteil vom 19. 7. 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1505). 478 Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen (1993), S. 333. 479 P. M. Huber, DÖV 2000, S. 745 (746). 480 M. Morlok, MIP-Beilage 1999, S. 6 (7 f.). 481 BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979, S. 1815 (1816); C. A. Hettich, Parteispenden und Verfassungsrecht (1989), S. 157. 473

B. Transparenzgebot

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Kontrollinstanz ist in erster Linie die Öffentlichkeit, vor allem in ihrer Funktion als Wähler482, und nicht etwa der den Rechenschaftsbericht prüfende Präsident des Bundestages. Sie wird durch die Transparenz der Parteifinanzen in die Position versetzt, das Handeln aller Beteiligten auf Rechtmäßigkeit sowie nicht zuletzt auf politische Opportunität hin zu überprüfen: Der Geldgeber kann im Hinblick auf beabsichtigte Einflussnahmen kontrolliert werden, der Staat im Hinblick auf Verstöße gegen seine Neutralitätspflicht gegenüber den Parteien, sowie schlussendlich die Partei auf ihre Empfänglichkeit für politische Einflüsse finanzkräftiger Kreise und nicht zuletzt auf ihre Mittelverwendung. Das Transparenzgebot dient bei Herkunft und Verwendung der Mittel und Vermögen unterschiedliche Schutzzielen. 1. Transparenz der Herkunft der Mittel Die Pflicht, über die Herkunft ihrer Mittel Rechenschaft zu geben, ist vornehmlich auf die nicht-staatliche Eigenfinanzierung der Parteien gerichtet. Während bei der staatlichen Finanzierung allenfalls die Höhe, nicht aber die Herkunft als solche, unklar sein kann483, lägen die Quellen der Eigenfinanzierung ohne die Rechenschaftspflicht über die Herkunft der Mittel gänzlich im Dunkeln. Deswegen ist die Rechenschaftsverpflichtung letztlich zwingender Gegenpol zur Freiheit der Eigenfinanzierung, insbesondere der Spendenannahmefreiheit. Erst durch die öffentliche Rechenschaft wird nachvollziehbar, aus welchen Quellen eine Partei Eigenfinanzierung erhält. Die Einnahmentransparenz soll verhindern, dass die jeweilige politische Partei in die Rolle eines „von Finanzkraft ausgehaltenen Vollstreckers“ geraten.484 Die Gefahr, Einfluss durch finanzielles Engagement zu erhalten, geht dabei nicht nur von außerhalb der Partei stehenden Dritten aus, sondern kann auch aus der Mitte der Partei stammen, wenn im innerparteilichen Entscheidungsfindungsprozess Mehrheiten „erkauft“ werden sollen.485 Das Transparenzgebot hinsichtlich der Herkunft der Mittel dient also zum Einen – mittelbar – der Verhinderung etwaiger unzulässiger Zahlungen: Deren Vereinnahmung ist zwar ohnehin durch ausdrückliche Verbotsnormen mit eigenen Sanktionen belegt, so dass der Rechenschaftspflicht im Rahmen der Verhinderung unzulässiger Parteienfinanzierung in diesem Kontext nur eine unterstützende Funktion zukommt: Bei einer konsequenten Verpflichtung zur Offenlegung der Finanzen werden auch 482

BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1505). Gleichwohl stellt die falsche Ausweisung der Höhe staatlicher Zuwendungen eine Unrichtigkeit im Rechenschaftsbericht dar, welcher gegebenenfalls eine Strafzahlung nach § 31b PartG auslösen kann – VG Berlin, Urteil vom 15. Mai 2009 – VG 2 K 39.09 – zitiert nach JURIS. 484 P. Kunig, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Band III (2005), § 40 Rn. 38. 485 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 467. 483

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

unzulässige Zahlungen publik und damit – wegen der politischen und rechtlichen Konsequenzen für die politische Partei – jedenfalls in der Theorie unmöglich. Mindestens ebenso wichtig ist aber die Rolle der Rechenschaftspflicht hinsichtlich der zulässigen (und deswegen von der Parteienfinanzierungsfreiheit erfassten) Zahlungen. Hier erfüllt die Rechenschaftspflicht einen unmittelbaren Zweck: Sie soll es ermöglichen, (erfolgte oder nur versuchte) politische Einflussnahmen durch finanzielle Zuwendungen nachvollziehbar zu machen.486 Denn bei Parteispenden handelt es sich im Regelfall, und nicht etwa nur in Ausnahmekonstellationen, um interested money487; die Parteispende hat deswegen – im Unterschied zu Spenden für mildtätige, religiöse oder wissenschaftliche Zwecke – einen „ökonomisch-finalen Charakter“488. Diese schlichte Wahrheit hat auch der Verfassungsgeber zur Kenntnis genommen489, ohne indessen daraus den Schluss ihrer Unzulässigkeit zu ziehen. Insoweit ist die mit der Spende regelmäßig einhergehende „politische Landschaftspflege“ als solche auch rechtlich nicht zu beanstanden. Die Grenze der Unzulässigkeit ist erst dann überschritten, wenn es um eine konkrete Verknüpfung von „Spende“ und vermeintlicher Gegenleistung geht oder wenn der Zuwendende als Person nicht Spender sein darf. Dann greifen die besonderen Spendenannahmeverbote, deren Nichtbeachtung sanktioniert wird. Wo diese Grenze aber nicht erreicht wird, dürfen die politischen Parteien aufgrund der ihnen eingeräumten Finanzierungsfreiheit Spenden annehmen. Andererseits ist es aber gerade diese politische Landschaftspflege, die – obschon rechtlich zulässig – politisch problematisch sein kann. Insbesondere die zulässigen Parteienspenden müssen deswegen dem Wähler gegenüber offengelegt werden, dem es dann obliegt, seinerseits seine Schlüsse aus dieser Information zu ziehen.490 Das Transparenzgebot dient insoweit der „Integrität des demokratischen Willensbildungsprozesses, indem dem Wähler offenbart wird, welche Gruppen, Verbände oder Personen im Sinne ihrer Interessen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen“, und hat insoweit „eine normative Relevanz für die Wählerentscheidung“, die un-

486 R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II, (2010), Art. 21 Rn. 203. 487 Der Begriff geht zurück auf: P. Lösche, in: v. Krockow/Lösche, Parteien in der Krise (1986), S. 84 (90). 488 So schon: BVerfG, Urteil vom 24. Juni 1958 – 2 BvE 1/57, NJW 1958, S. 1131. 489 So lautete der erste vom Parlamentarischen Rat angenommene Formulierung (eingebracht von den Abgeordneten H. Wessel und J. Brockmann am 5. Mai 1949): „Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen und durch Offenlegung der Finanzquellen gegen undemokratische Einflüsse gesichert sein.“ Erst einen Tag später wurde die Formulierung auf Antrag der Abgeordneten F. W. Wagner und A. Zinn in die bis 1983 geltende Formulierung geändert: „Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben“ – zitiert nach: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 26 f. 490 J. Bröhmer, Transparenz als Verfassungsprinzip (2004), S. 70.

B. Transparenzgebot

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abhängig von der tatsächlichen Bedeutung der bekannt gewordenen Fakten für die jeweilige Wählerentscheidung Geltung beansprucht.491 2. Transparenz der Mittelverwendung Eine etwas andere Schwerpunktsetzung besteht bei dem Transparenzgebot für die Verwendung der Mittel. Diese dient, anders als die Transparenz der Herkunft, in erster Linie der Transparenz im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung: Bei der Verwendung der Mittel stehen die öffentlichen Mittel im Zentrum des Interesses.492 Denn wer öffentliche Mittel verwendet, schuldet der Öffentlichkeit Rechenschaft darüber.493 Generell sind die politischen Parteien verpflichtet, jedenfalls die staatlichen Mittel ausschließlich zur Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgabe zu verwenden.494 Durch die Rechenschaft über die Verwendung der Mittel soll der zweckgemäße Einsatz staatlicher Zuwendungen gewährleistet werden.495 Letztlich dient die Transparenz der Verwendung staatlicher Mittel deswegen auch der Legitimation der Höhe der zugewendeten Mittel.496 Daneben bezieht sich die Rechenschaftspflicht hinsichtlich der Verwendung aber auch auf die eingenommenen privaten Mittel, weil eine unsachgemäße Verwendung privater Mittel nicht zuletzt die Erforderlichkeit der staatlichen Parteienfinanzierung in Frage stellen würde. 3. Transparenz des Vermögens Die politischen Parteien sind zudem gemäß Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG verpflichtet, über ihr „Vermögen“ Rechenschaft zu geben. Dies dient im Gegensatz zur Rechenschaftspflicht über die „Herkunft“ der Mittel nicht dazu, die Einflussnahme Dritter auf die Partei transparent zu machen, sondern im Gegenteil den von einer politischen Partei etwaig ausgehenden Einfluss offenzulegen. Denn Beteiligungen und wirtschaftliche Betätigungen können einer Partei nicht nur zur Generierung von Einnahmen verhelfen (die indessen bereits von der Rechenschaftspflicht über die „Herkunft“ der Mittel erfasst wären), sondern ihr auch maßgeblichen Einfluss auf die Unternehmen verschaffen. Kritisch sind Beteiligungen und wirtschaftliche Betäti491

HessStGH, Urteil vom 13. Februar 2002 – P.St. 1633, NVwZ 2002, S. 468 (470). H.-P. Schneider, MIP 1995, S. 55 (61 f.) greift auf die zuwendungsrechtliche Terminologie zurück, um den Zusammenhang zwischen der „Subvention“ in Form der staatlichen Parteienfinanzierung und dem erforderlichen „Verwendungsnachweis“ in Form des einzureichenden Rechenschaftsbericht zu belegen. 493 H. H. v. Arnim, ZRP 1982, S. 294 (297). 494 BVerfG, Urteil vom 9 April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2547); H. H. Klein, NJW 2000, S. 1441 (1449); H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 23 Rn. 6. 495 So auch: J. Bröhmer, Transparenz als Verfassungsprinzip (2004), S. 70. 496 Bericht des Innenausschusses vom 29. November 1983, BT-Drs. 10/679, S. 4. 492

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

gung im Medienbereich497: Hier besteht die Gefahr, dass die Partei Einfluss auf die Berichterstattung nimmt. 4. Verknüpfung von Rechenschaftspflicht und staatlicher Finanzierung Von großer faktischer Bedeutung ist auch die Verknüpfung der Rechenschaftspflicht mit dem Anspruch auf Festsetzung der staatlichen Parteienfinanzierung. Eine staatliche Parteienfinanzierung setzt die Rechenschaft über die Finanzen voraus. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts498 dem Grundgesetz weder ein Ge- noch ein Verbot staatlicher Parteienfinanzierung zu entnehmen. Entscheidet sich der Gesetzgeber aber für die staatliche Parteienfinanzierung, so muss gewährleistet bleiben, dass die Entscheidung, ob und in welcher Höhe eine Partei staatliche Mittel erhält, letztlich beim Bürger selbst liegt.499 Deswegen sind (neben dem Wahlerfolg) auch die finanziellen Zuwendungen natürlicher Personen als Indikator für die Verwurzelung der Partei in der Bevölkerung zur Bemessung der staatlichen Parteienfinanzierung heranzuziehen.500 Hierfür müssen die Parteien über ihre Mittel Rechenschaft ablegen. Insoweit ist es gerechtfertigt, die Erstellung eines Rechenschaftsberichts zur Voraussetzung des Anspruchs auf staatliche Parteienfinanzierung zu machen, § 19a Abs. 1 S. 2 PartG.501 Umgekehrt gilt aber, dass die Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung keine Voraussetzung der Rechenschaftspflicht ist: Die Rechenschaftspflicht gilt für alle Parteien in Deutschland, also auch für diejenigen, die keinen Anspruch auf staatliche Mittel haben.502 5. Verfassungsrechtliche Grenzen des Transparenzgebots Das Gebot der Transparenz der Parteienfinanzen ist aufgrund seiner ausdrücklichen Verankerung in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG mit einer besonderen Bedeutung ausgestattet. Trotzdem unterliegt aber auch dieses Transparenzgebot bestimmten Grenzen und ist insoweit einer Abwägung mit anderen Belangen zugänglich. Dabei wird dem Transparenzgebot der Parteifinanzen allerdings wiederum regelmäßig ein höheres Gewicht zuzubilligen sein, so dass das Interesse der Partei an dem Erhalt 497

A. Krumbholz, Finanzierung und Rechnungslegung (2010), S. 52. BVerfG, Urteil vom 9 April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2547). 499 BVerfG, Urteil vom 9 April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2547 f.). 500 BVerfG, Urteil vom 9 April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2547 f.). 501 Dazu unten E. II. 2. b). 502 Präsidentin des Bundestages, BT-Drs. 13/8888, S. 11; B. Küstermann, Transparenzgebot (2002), S. 77 – Allerdings ist diese Verpflichtung bei Parteien, die nicht an der staatlichen Parteienfinanzierung teilnehmen, „zahnlos“, weil die Nichtabgabe eines Rechenschaftsberichts lediglich den Ausschluss von der staatlichen Parteienfinanzierung nach sich zieht, § 19 Abs. 3 S. 4 PartG. 498

B. Transparenzgebot

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ihrer Wettbewerbsfähigkeit Einschränkungen der Transparenz nicht rechtfertigen kann. Auch die individuellen Grundrechte des Spenders vermögen kaum Einschränkungen zu rechtfertigen. Die Veröffentlichung individueller Spenden unter Nennung des Spenders stellt zwar einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung des Spenders aus Art. 2 Abs. 1 GG dar503, welcher in einen schonenden Ausgleich mit dem Transparenzgebot zu bringen ist.504 Letztlich wird allerdings bei individuell zu veröffentlichenden Großspenden das Interesse der Öffentlichkeit an der Offenlegung der Finanzierungsquellen höher zu bewerten sein als ein etwaiges Interesse des Spenders an einer Geheimhaltung.505 Diese ergeben sich einerseits aus schlichten Praktikabilitätserwägungen.506 Denn nicht alles, was die Transparenz unter Umständen dienlich sein kann, rechtfertig auch jeden Aufwand. Insoweit kann die personelle Leistungsfähigkeit der politischen Parteien bei der Ausgestaltung der konkreten Anforderungen an die Rechenschaftslegung berücksichtigt werden.507 Eng mit diesem Aspekt verknüpft ist zudem die latente Gefahr, durch zu viele Informationen letztlich wiederum Intransparenz zu erzeugen. So ist es durchaus im Sinne der Transparenz, irrelevante Informationen nicht zu veröffentlichen, weil sie ansonsten den Blick auf die relevanten Informationen verstellen können. Insoweit geht es um die Praktikabilität bei der Ausübung der Kontrolle durch die Öffentlichkeit.

II. Ausgestaltung der Rechenschaftspflicht im Parteiengesetz Auch wenn das Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG unmittelbare Geltung beansprucht508 und deswegen die politischen Parteien ohne Weiteres bindet, 503

S.-C. Lenski, PartG Kommentar, (2011), § 25 Rn. 85. A.A.: U. Volkmann, in: Berliner Kommentar zum GG (2012/2001), Art. 21 Rn. 76, der bereits davon ausgeht, dass das Transparenzgebot keiner Abwägung zugänglich sei, sondern unbedingt gelte. 505 So bereits D. Tsatsos/M. Morlok, Parteienrecht (1982), S. 156, die als tangiertes Grundrecht des Spenders allerdings noch die negative Meinungsfreiheit heranzogen. 506 J. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht (2003), S. 115. 507 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555). 508 BVerfG, Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03, NJW 2005, S. 126 (127); J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 109, H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 469; M. Morlok, Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 112; ders., in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 23 PartG Rn. 1; J. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht (2003), S. 89 f.; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 21 Rn. 205; J. Wieland, NJW 2005 S. 110; wohl auch: R. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 87; a.A.: O. Depenheuer/B. Grzeszick, DVBl 2000, S. 736; U. Dübber, Parteienfinanzierung (1962), S. 5; die 504

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

so bedarf die nur allgemeine Verpflichtung zur Rechenschaft einer einfachgesetzlichen Konkretisierung. Der Auftrag an den Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3, „das Nähere“ zu regeln, gilt auch für das Transparenzgebot.509 Infolge der unmittelbaren Geltung des grundgesetzlichen Transparenzgebots beschränkt sich der Regelungsbedarf aber auf eine bloße Konkretisierung des verfassungsunmittelbar vorgegebenen Rahmens, der kaum inhaltlichen Gestaltungsspielraum lässt.510 Nach ersten erfolglosen Versuchen in den Jahren 1951 und 1952 sowie einem ersten Entwurf 1959511 hat der Gesetzgeber erst aufgrund einer ausdrücklichen Verpflichtung durch das Bundesverfassungsgericht512 im Jahr 1967 das erste Parteiengesetz513 erlassen und in dessen fünften Abschnitt zur „Rechenschaftslegung“ die erforderliche Konkretisierung des Transparenzgebots vorgenommen. Seitdem sind die Regelungen zur Rechenschaftspflicht mehrfach reformiert worden. Infolge der Ausweitung des grundgesetzlichen Transparenzgebots 1983 wurden auch die Regelungen im Parteiengesetz angepasst.514 Die letzten maßgeblichen Änderungen haben die Vorschriften zur Rechenschaftspflicht im Zuge der Novelle des Parteiengesetzes 2002515 erhalten; dort sind vor allem die Sanktionen für Verstöße erheblich ausgeweitet worden. Betrachtet man die gesetzlichen Grundlagen der Rechnungslegung, so lassen sich diese klar anhand ihrer Adressaten unterscheiden: Zunächst enthalten die Vorschriften formelle und materielle Vorgaben für die Erstellung des Rechenschaftsberichts, welche sich an die jeweilige politische Partei (bzw. den von ihr beauftragten Wirtschaftsprüfer) richten. Darüber hinaus sind aber auch Ermächtigungen und gleichzeitige Verpflichtungen des Präsidenten des Bundestages geregelt, der die eingereichten Rechenschaftsberichte zu prüfen hat und auch die Rechtsfolgen anordnet, soweit es sich um die Festsetzung staatlicher Mittel handelt, bzw. feststellt, soweit es sich um Rück- oder Strafzahlungspflichten handelt.

Frage ausdrücklich offen lassend: T. Koch, AöR 2002, S. 165 (169 f.), der die Beantwortung wegen des verpflichtenden Verfassungsauftrags in Art. 21 Abs. 3 GG und der bestehenden Regelungen im Parteiengesetz für entbehrlich hält. 509 R. Wend/A. Albrecht-Baba, ZRP 2001, S. 561. 510 P. M. Huber, DÖV 2000, S. 745 (746); mit anderem Schwerpunkt: P. Kunig, in: v. Münch/Kunig: GG Kommentar Band I (2012), Art. 21 Rn. 59, der darauf hinweist, dass „diesbezügliches einfaches Gesetzesrecht […] verfassungsgeboten, aber nicht in sämtlichen Inhalten verfassungsrechtlich determiniert“ sei. 511 Der Bericht des Innenausschusses zu BT-Drs. V/1918 spricht von „jahrelangen Vorbereitungen“. 512 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499. 513 Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) vom 24. Juli 1967, BGBl. I, S. 773. 514 Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983, BGBl. I, S. 1577. 515 Achtes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28 Juni 2002, BGBl. I, S. 2268.

B. Transparenzgebot

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1. Die Rechenschaftsverpflichtung der politischen Parteien Die Pflicht der politischen Partei zur Erstellung eines Rechenschaftsberichts ist in § 23 PartG konkretisiert. Die inhaltlichen Anforderungen an den Rechenschaftsbericht ergeben sich im Wesentlichen aus § 24 PartG. a) Allgemeines Verpflichtet, über die Parteifinanzen Rechenschaft abzulegen, sind alle Parteien in Deutschland, also auch diejenigen Parteien, die nicht an der staatlichen Parteienfinanzierung teilnehmen. Diese Verpflichtung, die sich unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ergibt, wird in § 23 Abs. 1 Satz 1 PartG zunächst einmal in sachlicher Hinsicht wiederholt und zugleich konkretisiert. Insbesondere ist als Adressat der Rechenschaftspflicht ausdrücklich „der Parteivorstand“ genannt, welcher gemäß S. 1 „wahrheitsgemäß und nach bestem Wissen und Gewissen“ Rechenschaft zu geben hat und gemäß S. 2 vor Einreichung bei dem Präsidenten des Bundestages über den Rechenschaftsberichte beraten soll. Erkennt die Partei nach Einreichung des Rechenschaftsberichts Unrichtigkeiten, so ist sie verpflichtet, dies dem Bundestagspräsidenten anzuzeigen, was gegebenenfalls sanktionsausschließende Wirkung haben kann.516 Vorstand in diesem Sinne (und damit gesamtverantwortlich) ist dabei zunächst der Bundesvorstand der Gesamtpartei. Ihm wird die „Compliance-Verantwortung“517 für den Rechenschaftsbericht zugewiesen: Damit obliegt es dem Vorstand der Gesamtpartei, die Erstellung des Rechenschaftsberichts (und das Finanzgebaren der Partei im Allgemeinen) so zu organisieren, dass die gesetzlichen Regelungen zur Rechenschaftspflicht beachtet werden. Daneben ist in § 23 Abs. 1 S. 3 die „Dezentralisation der Verantwortung“518 angelegt: Die jeweiligen Vorstände der einzelnen Parteiuntergliederungen sind jeweils für die Rechenschaftslegung ihres Verbandes verantwortlich. Diese Aufteilung spiegelt sich in der inhaltlichen Aufteilung des Rechenschaftsberichts wider: Der Rechenschaftsbericht muss nach Gesamtpartei, Bundesverband, Landesverbänden und nachgeordneten Gebietsverbänden gegliedert sein, § 24 Abs. 3 PartG.519 516

Dazu ausführlich unten B. III. 3. S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23 Rn. 7. 518 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 333; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 23 Rn. 11. 519 Die Formulierung des § 19 Abs. 3 S. 1 PartG ist insoweit enger als die in § 7 PartG festgelegten Pflichten zur Gliederung einer Partei. Denn nach § 7 Abs. 1 PartG ist eine Partei zwar verpflichtet, Untergliederungen (nach h.A. mindestens bis auf die Kreisebene hinunter – so ausdrücklich: E. Schunck, Die Parteien, Staats- und Kommunalverwaltung, Bd. 14, S 29 (31); M. Morlok, PartG Kommentar, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 7 PartG Rn. 15) zu bilden, jedoch besteht keine Verpflichtung zur Bildung von Landesverbänden. Allerdings bestimmt § 7 Abs. 2 PartG, dass die Pflichten, die das Parteiengesetz den Landesverbänden auferlegt, für die „nächstniedrigen Gebietsverbände“ gelten, soweit eine Partei 517

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Der Rechenschaftsbericht muss „unter Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung entsprechend den tatsächlichen Verhältnissen Auskunft über die Herkunft und Verwendung der Mittel sowie über das Vermögen der Partei“ geben, § 24 Abs. 1 S. 2 PartG. Inhaltlich muss der Rechenschaftsbericht gemäß § 24 Abs. 1 S. 1 PartG eine Ergebnisrechnung (bestehend aus einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung), eine damit verbundene Vermögensbilanz sowie einen Erläuterungsteil enthalten. Der obligatorische Erläuterungsteil muss gemäß § 24 Abs. 7 PartG genauere Angaben über die Beteiligungen (Nr. 1), über die Hauptprodukte von Unternehmen des Medienbereichs, sofern Beteiligungen bestehen (Nr. 2) sowie eine alle fünf Jahre zu aktualisierende Bewertung des Grundvermögens und der Beteiligungen (Nr. 3) enthalten. Überdies kann die Partei in einem fakultativen Erläuterungsteil gemäß § 24 Abs. 11 PartG die aus ihrer Sicht klärungsbedürftigen Aspekte des Rechenschaftsberichts erläutern. Nach § 24 Abs. 9 PartG muss dem Rechenschaftsbericht zudem eine vereinfachte Zusammenfassung, die auch einen Vergleich mit den Vorjahreszahlen enthält, vorangestellt werden. Dies dient dem Zweck, Interessierten ohne buchhalterische Vorkenntnisse eine schnelle Information über die Parteifinanzen zu ermöglichen.520 b) Besondere Rechenschaftspflichten für Spenden Das verfassungsrechtliche Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG gilt in besonderer Weise für die problematische Einnahmeform521 der Parteispenden.522 Dies macht eine besondere Behandlung im Rahmen der Rechenschaftspflicht erforderlich. Das Parteiengesetz verlangt insoweit neben der Globalausweisung von Spendeneinnahmen (dazu sogleich aa)), die im Wesentlichen der Transparenz der Parteifinanzen im engeren Sinne dient, vor allem die individuelle Offenlegung bedeutender Spenden (dazu unten bb)), mit der insbesondere die Person des Spenders und die Höhe der Spende nachvollziehbar gemacht werden sollen.

keine Landesverbände hat – zur Verknüpfung von Gliederung und Rechenschaftspflicht auch: J. Ipsen, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 7 Rn. 16. 520 M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 391 f.; S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 9. 521 T. Eschenburg, Paragraphen gegen Parlamentarier, in: Eschenburg, Zur politischen Praxis in der Bundesrepublik, Band I (1967), S. 124, wähnt Parteispenden ab einer bestimmten Größenordung „stets im Dunstkreis der Korruption“. 522 U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655.

B. Transparenzgebot

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aa) Gesamtausweisung der durch Spenden erlangten Einnahmen Die eingenommenen Spenden sind zunächst als Gesamtsumme im Rechenschaftsbericht auszuweisen. Gemäß § 24 Abs. 4 PartG umfasst die Einnahmerechnung unter anderem die Spenden von natürlichen Personen (Nr. 3) sowie von juristischen Personen (Nr. 4); die insgesamt eingenommenen Spenden sind deswegen nach natürlichen und juristischen Personen getrennt auszuweisen. Darüber hinaus müssen Zuwendungen – und damit auch die rechtmäßig erlangten Spenden von natürlichen Personen523 – nach § 24 Abs. 8 PartG im Rechenschaftsbericht aufgeschlüsselt werden: Dabei sind die Summe aller Zuwendungen natürlicher Personen bis zu 3.300 Euro pro Person sowie die Summe der darüber hinausgehenden Zahlungen gesondert anzugeben. Diese Information ist von Bedeutung für die staatliche Parteienfinanzierung, weil nur Zuwendungen natürlicher Personen bis 3.300 Euro pro Jahr und Zuwendendem berücksichtigungsfähig sind. Dies erklärt auch, warum auf dieser Stufe keine Unterscheidung zwischen Spenden und Mandatsträger- oder Mitgliedsbeiträgen erfolgt. Anonyme Spenden, die nicht mehr als 500 Euro betragen, sind zwar rechtmäßig, wie der Umkehrschluss aus § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG ergibt.524 Weil sie sich aber nicht eindeutig auf eine natürliche Person zurückführen lassen, bleiben sie bei der Ausweisung von Zuwendungen nach § 24 Abs. 8 PartG unberücksichtigt. bb) Transparenz des Spenders: Publikationspflichten des § 25 Abs. 3 PartG Die dargestellten Ausweisungspflichten betreffen trotz der erforderlichen Unterteilungen stets gebildete Gesamtsummen. Diese Summen liefern das erforderliche Datenmaterial für die Festsetzung der staatlichen Mittel und dienen auch insoweit der Transparenz, als dass sich anhand dieser Angaben der Anteil von Spenden an den Gesamteinnahmen sowie am Gesamtvermögen ermitteln lässt, was wiederum Rückschlüsse auf etwaige Einflussnahmen ermöglicht. Keinen Aufschluss bieten diese Angaben jedoch hinsichtlich der konkreten Quellen. Sie dienen deswegen auch nicht der Offenlegung von Verbindungen zwischen Spender und Partei sowie potenzieller Einflussnahme im Einzelfall, was der eigentliche Zweck der Rechenschaftspflicht im Hinblick auf Parteispenden ist.525 Die Offenlegung der konkreten Herkunft angenommener Spenden verlangt das Parteiengesetz ausschließlich für Großspenden. In § 25 Abs. 3 PartG ist eine summenmäßig gestufte Veröffentlichungspflicht vorgesehen.

523

H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 24 Rn. 89. Dazu ausführlich unten C. II. 2. g) cc). 525 Vgl. R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010) Art. 21 Rn. 203. 524

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

(1) Veröffentlichungspflicht ab 10.000 Euro Die individuelle Offenlegung einzelner Spenden (und Mandatsträgerbeiträge, nicht aber Mitgliedsbeiträge526) erfolgt auf Grundlage von § 25 Abs. 3 PartG, der eine gestaffelte Veröffentlichungspflicht vorsieht. Eine Einzelausweisung wird erforderlich bei Spenden derselben Herkunft, deren Gesamtwert innerhalb eines Kalenderjahres 10.000 Euro übersteigt. Dann sind neben der Spendensumme auch Informationen zum Spender (Name, Anschrift) anzugeben. Maßgeblich ist dabei die Summe aller Zuwendungen eines Spenders an die Gesamtpartei in einem Kalenderjahr. Durch die Anknüpfung an die Gesamtsumme soll verhindert werden, dass die Veröffentlichungspflicht durch Stückelung einer Großspende in mehrere kleine Spenden unterhalb der Grenze von 10.000 Euro umgangen werden kann.527 Weil es zudem auf die Gesamtpartei ankommt, ist es nicht möglich, die Grenze durch die Verteilung der Spende auf verschiedene Gebietsverbände zu umgehen.528 Eine Stückelung der Spende in zeitlicher Hinsicht ist nur innerhalb eines Kalenderjahres ausgeschlossen; eine Verteilung über einen Jahreswechsel bleibt hingegen möglich.529 Durch die „jahresüberschreitende“ Stückelung ist es möglich, innerhalb eines Zeitraumes von zwölf Monaten (bei einem Kalenderjahreswechsel) maximal insgesamt 20.000 Euro zuzuwenden, ohne dass diese Spenden ausgewiesen werden müssten, wenn davon jeweils 10.000 Euro in verschiedenen Kalenderjahren gespendet wurden.530 Auf Seiten des Spenders ist auf die einzelne (natürliche oder juristische) Person abzustellen, also auf die Person, bei der der Vermögensabfluss eintritt.531 Gemeinschaften natürlicher Personen, wie beispielsweise Ehepaare und Lebenspartnerschaften, können nicht gemeinsam als Spender auftreten.532 Bei der Überweisung von einem gemeinsamen Konto obliegt es der Partei, den Spender durch Nachfrage zu 526

Die Mandatsträgerabgaben sind erst 2002 als Einnahmeform in § 27 Abs. 1 S. 2 PartG aufgenommen worden; gleichzeitig ist die Publikationspflicht des § 25 Abs. 3 S. 1 PartG auf sie erstreckt worden. Weil aber Mitgliedsbeiträge von der Veröffentlichungspflicht nicht umfasst sind, besteht die Gefahr einer Umgehung, so auch: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772). Es hätte insoweit nahegelegen, die Publikationspflicht auf „Zuwendungen“ zu erstrecken. 527 M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartG Rn. 10. 528 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 24 Rn. 44. 529 Insoweit ungenau: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 24 Rn. 89, die die „Stückelung einer großen Spende über ein Jahr“ für ausgeschlossen hält. 530 Dies entspricht der Summe, die in § 24 Abs. 2 PartG 1988 als Grenze für die Veröffentlichungspflicht vorgesehen war, worin das Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555), einen Verstoß gegen die Chancengleichheit der Parteien gesehen hatte. 531 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 89 f. 532 BT-Drs. 14/7979, S. 17; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 50; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 130; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 89 f.

B. Transparenzgebot

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ermitteln.533 Sollen beide Personen Spender sein, so sind beide mit jeweils der Hälfte der Spendensumme anzusetzen, wenn die Spender keine andere Aufteilung wünschen. Bei Spenden juristischer Personen bleiben Spenden anderer konzernverbundener Unternehmen bei der Ermittlung der Spendenhöhe unberücksichtigt. Dies stellt eine bedenkliche Lücke der Veröffentlichungspflichten dar, die wohl mit dem Transparenzgebot kaum zu vereinbaren sein dürfte. Insoweit erscheint es angebracht, die zu schaffen, wonach eine gemeinsame Konzernbetrachtung zumindest dann anzustellen ist, wenn zwischen den juristischen Personen Beherrschungsverträge bestehen.534 Selbstständige Personengesellschaften können ebenfalls Spender sein. Gleichwohl ist hier zu prüfen, ob nicht die Gesellschafter die eigentlichen Spender sind. Auch hier obliegt es der Partei, im Zweifel den richtigen Spender zu ermitteln. Sind die Gesellschafter die Spender, so ist die Spende – vorbehaltlich anderer Angaben durch die Spender – gleichmäßig auf alle Gesellschafter aufzuteilen.535 (2) Ad hoc-Rechenschaftspflicht ab 50.000 Euro Ab einem Betrag von 50.000 Euro im Einzelfall besteht gemäß § 25 Abs. 3 S. 3 PartG die sog. „ad hoc-Rechenschaftspflicht“: Danach muss die Spende – zusätzlich der Veröffentlichung im Rechenschaftsbericht – dem Präsidenten des Bundestages unverzüglich angezeigt werden. Der Bundestagspräsident veröffentlicht die Spende zeitnah als Bundestagsdrucksache. Der Grund dieser im Zuge der Reform des Parteiengesetzes im Jahr 2002536 eingeführten Verpflichtung zur Veröffentlichung außerhalb der jährlichen Rechenschaftsberichte ist die Erkenntnis, dass die Veröffentlichung im jährlichen Rechenschaftsbericht (der ja erst am 30. September des Folgejahres beim Präsidenten des Bundestages einzureichen ist, welcher ihn dann zu veröffentlichen hat) nicht ausreichend ist.537 Die Vorschrift bezweckt ersichtlich, den Zeitraum zwischen der Erlangung einer Spende und ihrer Ausweisung im Rechenschaftsbericht zu verkürzen. Bei einer zeitnahen Veröffentlichung ist es eher möglich, erfolgte oder versuchte Einflussnahmen tatsächlich nachzuvollziehen. Die Anzeigepflicht besteht in formeller Hinsicht und unabhängig von einer etwaigen ohnehin vorhandenen Kenntnis des Bundestagspräsidenten.538 533

BT-Drs. 14/7979, S. 17 f. Für eine generelle Konzernbetrachtung: M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007) § 25 Rn. 10; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 45; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 129. 535 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 130. 536 Schon zuvor war vereinzelt eine ad hoc-Rechenschaftspflicht für Parteispenden gefordert worden, vgl. R. Dübbers, ZRP 2000, S. 481 (481 f.), der für eine ad hoc-Rechenschaftspflicht für Spenden ab 20.000 Euro plädiert hatte. 537 R. Dübbers, RuP 2003, S. 38 (41). 538 J. Kersten, JA 2005, S. 360 (362); ders., in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 149. 534

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Die Wirksamkeit der Vorschrift ist zweifelhaft. Denn sie lädt die ad hoc-Veröffentlichungspflicht zur Umgehung ein: Weil – anders als bei der Publizitätsgrenze des § 25 Abs. 3 S. 2 PartG für Spenden ab 10.000 Euro – die Spende im „Einzelfall“ zu betrachten ist, kann ein öffentlichkeitsscheuer Spender seine Spende stückeln.539 Die veröffentlichungsunwillige Partei auf der anderen Seite wird vermutlich ihre Verpflichtung zur Meldung beim Präsidenten des Bundestages am ehesten schlicht ignorieren, denn ein Verstoß zieht keine Sanktionen nach sich.540 Allerdings bleibt es bei der Einzelausweisungspflicht nach § 25 Abs. 3 S. 2 im Rechenschaftsbericht, bei deren Nichtbeachtung dann die Strafzahlung in Höhe des zweifachen Spendenbetrags nach § 31 c Abs. 1 S. 2 PartG fällig wird. In zeitlicher Hinsicht ist die Spende dem Präsidenten des Bundestages „unverzüglich“ anzuzeigen, was auch in diesem Zusammenhang „ohne schuldhaftes Zögern“ (§ 121 BGB) bedeutet.541 Es handelt sich deswegen auch in diesem Fall um eine relative Zeitgrenze, die keine sofortige Anzeige auslöst, sondern der politischen Partei die Klärung des Sachverhalts ermöglichen soll. Wegen des besonderen Zwecks der „ad hoc-Anzeigepflicht“, die ja gerade die zeitnahe Veröffentlichung von Großspenden auch in Wahlkampfzeiten sicherstellen soll, wird man die Unverzüglichkeit eher restriktiv auslegen müssen.542 Deswegen ist die Prüfungsmöglichkeit allein auf die Ermittlung des Spenders beschränkt, die bei Spenden dieser Größenordnung keine Schwierigkeiten aufweisen dürfte. Sofern die Ermittlung Schwierigkeiten aufweist, geht dies zulasten der Partei. Dies gilt umso mehr, weil die Annahme einer Spende, deren Spender nicht ohne Weiteres ermittelbar ist, ohnehin einen Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 Nr. 6, 1. Alt. PartG darstellt.543 (3) Keine Veröffentlichungspflicht unter 10.000 Euro Einzelspenden (bzw. mehrere Spenden eines Spenders innerhalb eines Kalenderjahres), die die Summe von 10.000 Euro nicht überschreiten, unterliegen nach § 25 Abs. 3 PartG keinerlei Verpflichtung zur Einzelausweisung. Die Verpflichtung der Gebietsverbände gemäß § 24 Abs. 3 S. 2 PartG, ihren Rechenschaftsberichten eine lückenlose Aufstellung aller Zuwendungen je Zuwende mit Namen und Anschrift beizufügen, ist eine bloß parteiinterne Informationspflicht, die keine Veröffentlichung der gemeldeten Daten nach sich zieht. Die Parteien geben bei solchen Spenden also gerade keine Rechenschaft über die Herkunft ab.544 539 Deswegen an der Wirksamkeit der Veröffentlichungspflicht zweifelnd: P. Kunig, Handbuch des Staatsrechts Band III (2005), § 40 Rn. 43. 540 C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772). 541 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 54; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 151. 542 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 151. 543 Dazu ausführlich unten C. II. 2. g). 544 J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 110.

B. Transparenzgebot

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Ob die Einführung der Publizitätsgrenzen deswegen eine unzulässige Abweichung von dem Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ist545 oder sich als (noch) zulässige Konkretisierung darstellt, ist umstritten.546 Für eine verfassungswidrige Aufweichung der Rechenschaftspflicht spricht der Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG, der die Parteien zur Rechenschaft über die Herkunft der Mittel verpflichtet, ohne dies von einer bestimmten Mindestgröße der einzelnen Einnahme abhängig zu machen.547 Indessen ist es im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber überhaupt eine Grenze einführt. Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ist insoweit einer teleogischen Reduktion zugänglich und bedürftig.548 Denn dem Transparenzgebot ist dann Genüge getan, wenn solche Spenden offengelegt werden, die für eine Partei maßgeblich ins Gewicht fallen549 und mit denen deshalb Einfluss ausgeübt werden kann.550 Dabei sind es im Ergebnis Praktikabilitätserwägungen, die die Einführung einer solcher Grenze zulässig erscheinen lassen. Auch wenn die Einführung einer Erheblichkeitsschwelle grundsätzlich mit dem Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG vereinbar ist, erscheint aber die Festlegung bei 10.000 Euro als zu hoch. Grundsätzlich kommt dem Gesetzgeber nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts bei der Festlegung der Erheblichkeitsschwelle ein Einschätzungsspielraum zu.551 Freilich ist der Gesetzgeber dabei gehalten, den Zweck des Transparenzgebotes nicht aus den Augen zu verlieren. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat die Grenze von 20.000 DM für verfassungsmäßig unbedenklich gehalten, weil der Gesetzgeber davon ausgehen durfte, dass mit Spenden unterhalb dieser Grenze „ein erheblicher politischer Einfluss in der Regel nicht verbunden ist.552 Ob dies wirklich zutrifft, ist zweifelhaft. Bei einer ausschließlichen Betrachtung der im Bundestag vertretenen Gesamtparteien ist die Schwelle sicherlich realis545 Der Eingriff in die Rechtssphäre des Spenders (Wahlgeheimnis, Meinungsäußerungsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung) durch die Veröffentlichung ist hingegen nach allgemeiner Auffassung gerechtfertigt: M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (764); ders., in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21. Rn. 114 m.w.N.; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 41. 546 Für eine unzulässige Abweichung: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 159 – 161; a.A. P. Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar Band I (2012), Art. 21 Rn. 66: es spreche rechtspolitsch viel für eine Absenkung der Publikationsgrenze, mit der derzeitigen Grenze habe der Gesetzgeber seinen ihm belassenen Gestaltungsspielraum aber nicht überschritten. 547 J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 111. 548 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 115; ebenso: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 160. 549 BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968 – 2 BvE 1, 3 u. 5/67, NJW 1969, S. 179 (184). 550 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555). 551 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555). 552 BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968 – 2 BvE 1, 3 u. 5/67, NJW 1969, S. 179 (184).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

tisch.553 Eine solche Betrachtung wird indessen dem Transparenzgebot nicht gerecht. Dessen Sinn und Zweck erfordert es, auch die unteren Parteiebenen sowie kleine Parteien sowie bei der Einschätzung zu berücksichtigen. Dies hat das Bundesverfassungsgericht für die unteren Parteigliederungen ausdrücklich gefordert.554 Außer Betracht bleiben dürfen nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts lediglich Kleinstparteien, weil diese nach Auffassung des Bundesverfassungsgericht keinen maßgeblichen Einfluss auf die politische Willensbildung ausüben können.555 Hierbei ist allerdings einschränkend darauf hinzuweisen, dass das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG nicht zuletzt auch die innerparteiliche Demokratie schützen soll, so dass es auf die Bedeutung einer Partei für den Willensbildungsprozess der Bevölkerung eigentlich nicht ankommen kann. Zudem kann der Einfluss einer kleinen Partei auch sehr schnell steigen. Legt man dies zugrunde, so dürfen allenfalls ganz marginale Kleinstparteien unberücksichtigt bleiben. „Etablierte“ Kleinparteien mit mehreren hundert Mitgliedern müssen hingegen in die Betrachtung einbezogen werden. Legt man dies zugrunde, so stellt sich die Grenze von 10.000 Euro als überhöht dar. Denn das Parteiengesetz selbst geht davon aus, dass es politische Parteien gibt, die über ein Vermögen von nicht mehr als 5.000 Euro verfügen, wie sich aus § 23 Abs. 2 S. 4 PartG ergib. Wer einer solchen Partei (beispielsweise in deren Gründungsphase) 9.000 Euro spendet, kann damit durchaus erheblichen Einfluss ausüben. Dasselbe gilt für untere Parteigliederungen; insbesondere auf der kommunalen Ebene. Die insoweit vertretbare Erheblichkeitsschwelle sollte nach der hier vertretenen Auffassung bei 1.000 Euro liegen. Nicht zwingend, aber noch vertretbar erscheint es aber auch, hier die Grenze von 3.300 Euro pro Spender und Jahr, die auch bei der steuerlichen Absetzbarkeit sowie der Berücksichtigungsfähigkeit im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung gilt, anzusetzen.556 Diese Summe, die – jedenfalls nach Auffassung des Gesetzgebers557 – den Betrag widerspiegelt, den der Bezieher eines durchschnittlichen Einkommens pro Jahr für Parteispenden aufwenden kann, erscheint auch hinsichtlich der Wesentlichkeit der Einflussnahme als noch vertretbares Kriterium. Zwar bemisst sich die Frage, ob ein erheblicher Einfluss ausgeübt werden kann, anhand des Vermögens der politischen Partei und nicht anhand der Finanzsituation der Spender.558 Dennoch lässt sich ein wesentlicher Einfluss durch 553

So auch: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 115. BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555) in Abgrenzung zu BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968 – 2 BvE 1, 3 u. 5/67, NJW 1969, S. 179 (184). 555 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555). 556 Dafür: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 161. 557 Allerdings sind auch diesbezüglich Zweifel angebracht – s. zum Ganzen ausführlich unten F. II. 2. b). 558 So aber: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 161. 554

B. Transparenzgebot

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eine Zahlung jedenfalls dann nicht mehr ausschließen, wenn es den Beziehern durchschnittlicher Einkommen unmöglich ist, vergleichbare Spenden zu leisten. Eine Differenzierung nach der Größe und Bedeutung der Partei oder Parteigliederungnen ist nicht geboten.559 Eine solche Abstufung würde dazu führen, dass Spenden identischer Höhe je nach Einzelfall veröffentlichungspflichtig oder nicht sein können. Dies wäre eine Benachteiligung kleiner Parteien, die mit dem Gebot der Chancengleichheit kaum zu vereinbaren ist. Eine nach Parteigliederungen gestufte Erheblichkeitsschwelle wäre zudem nicht praktikabel560 und könnte einfach umgangen werden. cc) Interne Meldepflichten aller Zuwendungen Nach § 24 Abs. 3 S. 2 PartG sind die Landesverbände und die ihnen nachgeordneten Gebietsverbände verpflichtet, ihren Rechenschaftsberichten eine lückenlose Aufstellung aller Zuwendungen je Zuwender mit Namen und Anschrift beizufügen. Diese Pflicht besteht gegenüber der Gesamtpartei, die auf diese Weise in die Lage versetzt werden soll, die Veröffentlichungspflichtigkeit von Spenden zu überprüfen: Weil für die Grenze der Veröffentlichungspflicht des § 25 Abs. 3 S. 1 PartG auf die Gesamtpartei abzustellen ist561, muss die Gesamtpartei anhand der ihr von den Landesverbänden und nachgeordneten Gebietsverbänden zur Verfügung gestellten Daten prüfen, ob ein Spender durch verschiedene Spenden an unterschiedliche Gebietsverbände die Veröffentlichungsgrenze, insgesamt überschritten hat. Unabhängig von diesem Zweck kann die Gesamtpartei mit diesen Informationen die Gesamtzuwendungen natürlicher Personen gemäß § 24 Abs. 8 PartG errechnen.562 Die Meldung der Daten aller Zuwendungen hat ausschließlich parteiinternen Charakter. Die Aufstellung, die auch alle Spenden erfasst, die nicht nach § 25 Abs. 3 PartG gesondert veröffentlicht werden müssen, wird dem Rechenschaftsbericht des Gebietsverbands nur „beigefügt“. Weil sie damit kein Bestandteil des einzelnen Rechenschaftsberichts des Gebietsverbands ist, wird sie auch nicht gemäß § 24 Abs. 3 S. 1 PartG in den Gesamtrechenschaftsbericht der Partei aufgenommen.563 Die Daten werden auch nicht gemeinsam mit dem Rechenschaftsbericht veröffentlicht.564

559

M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 115. B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 161. 561 Dazu bereits oben B. II. 1. b) bb). 562 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 24 Rn. 24. 563 St. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 37. 564 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 24 Rn. 26; S. Rixen, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 24 Rn. 37, S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 24 Rn. 26. 560

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

c) Andere Einzelausweisungspflichten Auch außerhalb der Kategorie von Parteispenden bestehen Pflichten, signifikante Einnahmen gesondert auszuweisen, die sich aus § 27 Abs. 2 PartG ergeben. Diese Veröffentlichungspflichten sollten nicht vergessen werden, wenn (vermeintliche) Umgehungen der Transparenzpflichten von Parteispenden beklagt werden. Dabei bestehen – wie nachfolgend dargestellt – besondere Ausweisungspflichten für sonstige Einnahmen im Sinne § 24 Abs. 2 Nr. 9 PartG (§ 27 Abs. 2 S. 1 PartG), für Erbschaften und Vermächnisse im Besonderen (§ 27 Abs. 2 S. 2 PartG) sowie – als Auffangtatbestand – für sämtliche Einnahmen (§ 27 Abs. 2 S. 3 PartG). aa) Summe sonstiger Einnahmen Einnahmen, die zu der Kategorie „sonstige Einnahmen“ gemäß § 24 Abs. 2 Nr. 9 PartG gehören, gilt, müssen aufgegliedert und erläutert werden, wenn sie bei einer der Parteigliederungen nach § 24 Abs. 3 GG mehr als zwei Prozent der Summe der Einnahmen nach § 24 Abs. 4 Nr. 1 bis 6 PartG ausmachen. Zu betrachten ist ausweislich des gesetzlichen Wortlauts die Einnahmesituation der einzelnen (rechenschaftspflichtigen) Parteigliederung. Die gesonderte Ausweisungspflicht tritt ein, wenn die sonstigen Einnahmen die Schwelle von zwei Prozent der Summe der Einnahmen nach § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 6 PartG übersteigen. Auf den ersten Blick bleibt allerdings unklar, ob die einzelne Einnahme die Grenze überschreiten muss, oder ob die Erläuterungspflicht auch einschlägig ist, wenn die sonstigen Einnahmen in ihrer Summe die Schwelle überschreiten. Richtigerweise kommt es auf die Gesamtsumme der sonstigen Einnahmen an.565 Aus der Rechtspflicht, die Einnahmen aufzugliedern, ist zu folgern, dass bei den Einnahmen eine Gesamtbetrachtung anzustellen ist. Die Pflicht tritt wiederum ein, „wenn“ (und nicht nur „soweit“) die Einnahmen die Schwelle von zwei Prozent überschreiten. Übersteigen die sonstigen Einnahmen in Summe zwei Prozent, so müssen alle Einnahmen aufgegliedert und erläutert werden. Dies bedeutet, dass die Einnahmen einzeln und unter Nennung der konkreten Höhe, ihres Grundes und der Person des Leistenden dargestellt werden müssen.566 Welche Höhe die einzelne Einnahme hat, ist für die Veröffentlichungspflicht nicht relevant. Weil eine Erheblichkeitsschwelle fehlt, müssen auch Einnahmen, die einzeln weniger als 10.000 Euro betragen, gegebenenfalls einzeln ausgewiesen werden. Der damit verbundene erhöhte Aufwand bei den Parteien ist hinzunehmen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die „sonstigen Einnahmen“ eine bloß ausnahmsweise anwendbare Auffangkategorie sein sollen.567 565

So auch: M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 27 PartG Rn. 2; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 23. 566 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 269 f.; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 19; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 24. 567 M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (763).

B. Transparenzgebot

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bb) Erbschaften und Vermächtnisse über 10.000 Euro Gemäß § 27 Abs. 2 S. 3 PartG müssen Einnahmen aus Erbschaften und Vermächtnissen im Rechenschaftsbericht gesondert unter Nennung des Namens und der letzten Anschrift des Erblassers ausgewiesen werden, „soweit“ der Gesamtwert 10.000 Euro übersteigt. Die gesetzliche Formulierung, wonach die Veröffentlichungspflicht greift, „soweit“ der Gesamtwert 10.000 Euro übersteigt, ist missverständlich, denn die Veröffentlichungspflicht besteht, wenn der Gesamtwert 10.000 Euro übersteigt, für die Einnahme in voller Höhe und nicht etwa nur für den 10.000 Euro übersteigenden Teil. Diese Regelung dient dem Zweck, Umgehungen der Ausweispflicht zu verhindern.568 Dies ist weniger an die Erblasser gerichtet, deren einzige „Umgehung“ des Parteispendenrechts darin liegen könnte, das Erbe nicht bereits zu Lebzeiten an die Partei gespendet zu haben. Es sind wohl ausschließlich die Erfahrungen aus der Affäre der CDU Hessen, in deren Rechenschaftsbericht undeklarierte „sonstige Einnahmen“ in beträchtlicher Höhe zunächst damit erklärt worden waren, es seien Vermächnisse jüdischer Emigranten.569 Die Regelung ist nicht zuletzt auch Ausdruck des Versuchs, den Streit, ob es sich bei Erbschaften und Vermächtnissen begrifflich um Spenden handelt570, obsolet zu machen, ohne den Streit ausdrücklich in die eine oder in die andere Richtung zu entscheiden. Mit der Veröffentlichungspflicht werden Erbschaften und Vermächtnisse, was die Einzelausweisungspflicht im Rechenschaftsbericht anbetrifft, den Spenden gleichgestellt, § 25 Abs. 3 S. 1 PartG. Richtigerweise lässt sich hieraus aber herleiten, dass der historische Gesetzgeber Erbschaften und Vermächtnisse nicht als Spenden angesehen hat.571 Eine weitergehende Angleichung findet allerdings nicht statt; insbesondere besteht keine ad hoc-Veröffentlichungspflicht. Weil aber kaum anzunehmen ist, dass mit Erbschaften und Vermächtnissen der Versuch einer inhaltlichen Einflussnahme auf die Partei verbunden ist, ist dies unschädlich. Die Veröffentlichungspflicht für Erbschaften und Vermächtnisse geht der allgemeinen Pflicht zur Ausweisung von Einnahmen über 10.000 Euro gemäß § 27 Abs. 2 S. 2 PartG572 als speziellere Regelung vor. Im Zusammenhang mit dieser allgemeinen Veröffentlichungspflicht erweist sich die besondere Regelung für Erbschaften und

568

BT-Drs. 14/8778, S. 20. Dazu: D. Pieper/W. Vogt, „Sonstige Einnahmen“, DER SPIEGEL 1/2000, S. 38. 570 Dafür, dass Zuwendungen von Todes wegen die materiellen Voraussetzungen einer Spende erfüllen: M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (763 f.); a.A.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (770); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 168; T. Koch, DÖV 2003, S. 451; F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 79 und 515; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 21 Rn. 13; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 23. 571 Dazu bereits oben A. III. 5. b). 572 Dazu bereits oben B. II. 1. c) aa). 569

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Vermächtnisse als weitgehend entbehrlich. Lediglich die zu veröffentlichenden Angaben sind konkreter gefasst.573 cc) Alle anderen Einnahmen über 10.000 Euro Von zentraler Bedeutung ist die Ausweisungspflicht in § 27 Abs. 2 S. 2 PartG, wonach Einnahmen, die im Einzelfall die Summe von 10.000 Euro überschreiten, offen zu legen sind. Umstritten ist, ob sich diese Vorschrift nur auf „sonstige Einnahmen“ im Sinne des § 24 Abs. 2 Nr. 9 PartG oder aber auf alle Einnahmeformen bezieht. Die Praxis der Rechenschaftslegung der Parteien und damit korrespondierend die behördliche Praxis des Präsidenten des Bundestages574 wendet die Regelung ausschließlich auf sonstige Einnahmen im Sinne des § 24 Abs. 2 Nr. 9 PartG an. Nach h.A.575 sollen hingegen alle Einnahmearten erfasst sein. Für die Praxis, die Veröffentlichungspflicht allein auf sonstige Einnahmen zu beziehen, spricht zwar vordergründig die Systematik, weil des gesamte zweite Absatz des § 27 PartG nach dieser Lesart allein „sonstige Einnahmen“ zum Inhalt hätte. Dagegen spricht allerdings der Wortlaut des § 27 Abs. 2 S. 3 PartG, weil dort schlicht von „Einnahmen“ die Rede ist. Es ist nicht ersichtlich, dass damit nur die Einnahmen gemeint sind, die bereits von § 27 Abs. 2 S. 1 PartG erfasst sind. Schließlich steht die spezielle Bestimmung für Erbschaften und Vermächtnisse in § 27 Abs. 2 S. 2 PartG und damit zwischen diesen beiden Regelungen. Wenn die Vorschrift in Satz 1 und Satz 3 denselben Anwendungsbereich hätten, hätte es zumindest nahe gelegen, die speziellere Vorschrift nicht dazwischen zu positionieren. Auch die historische und teleologische Auslegung streiten für ein weites Begriffsverständnis. Zwar ist die Gesetzesbegründung scheinbar nicht ergiebig, weil sie allein den Zweck der „Bagatellgrenze“ von 10.000 Euro erläutert, ohne Ausführungen dazu zu machen, welche Einnahmen erfasst sein sollen.576 Gleichwohl ist es erkennbarer Wille des Gesetzgebers, die Transparenz zu erhöhen und gleichzeitig

573 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 21; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 88. 574 Verwaltung des Bundestages, „Begleitschreiben zur Rechnungslegung nach den durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 22. Dezember 2004 geänderten Bestimmungen des Parteiengesetzes“, 10. August 2005, S. 7 (http://www.bundestag.de/bundes tag/parteienfinanzierung/beglschrneu.pdf – zuletzt aufgerufen am 21. April 2013); ferner: Präsident des Deutschen Bundestages, BT-Drs. 17/8200, S. 34. 575 C. Lenz, NVwZ 2002, S 769 (770); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 541; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), 1. Aufl. 2008, § 27 Rn. 21; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 84; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 27 Rn. 25; a.A.: H. H. Klein, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 B, S. 2. 576 BT-Drs. 14/8778, S. 19 f.

B. Transparenzgebot

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nur „wirtschaftlich bedeutsame Vorgänge“ zu erfassen. Dies wiederum gilt aber für alle Einnahmearten gleichermaßen.577 Diese Auslegung steht zuletzt im Einklang mit dem Gebot der Transparenz aus Art 21 Abs. 1 S. 4 GG, dessen Konkretisierung die Vorschrift dient. Zwar mag es zwischen den einzelnen Einnahmearten durchaus Unterschiede geben, was die Gefährdung von Einflussnahmen anbetrifft, so dass unterschiedliche Transparenzanforderungen gerechtfertigt sein können. Gleichwohl besteht die Gefahr einer Einflussnahme in erster Linie durch die Höhe der Einnahme, weniger durch ihren Rechtsgrund. Richtigerweise handelt es sich bei der Veröffentlichungspflicht nach § 27 Abs. 2 S. 2 PartG also um einen Auffangtatbestand, der alle Einnahmen über 10.000 Euro erfasst, die nicht bereits von den spezielleren Veröffentlichungspflichten in § 25 Abs. 3 (Spenden) oder § 27 Abs. 1 S. 3 (Erbschaften und Vermächtnisse) erfasst sind. Handelt es sich um sonstige Einnahmen im Sinne des § 24 Abs. 2 Nr. 9 PartG, so steht die Veröffentlichungspflicht neben der Aufgliederungs- und Erläuterungspflicht nach § 27 Abs. 2 S. 1 PartG. Eine Einnahme, die zu den sonstigen Einnahmen nach § 24 Abs. 2 Nr. 9 PartG gehört, muss immer dann gesondert veröffentlicht werden, wenn sie entweder 10.000 Euro übersteigt, oder die sonstigen Einnahmen in Summe mehr als zwei Prozent der Gesamteinnahmen der jeweiligen Parteigliederung ausmachen. Nach dem Wortlaut des § 27 Abs. 2 S. 2 PartG kommt es auf den Einzelfall an, so dass die Gefahr besteht, die Veröffentlichungspflicht durch Stückelung zu umgehen. 2. Prüfung des Rechenschaftsberichts Die Prüfung des von der politischen Partei zu erstellenden Rechenschaftsberichts ist zweigeteilt. Der Bericht ist zunächst von einem Wirtschaftsprüfer und dann vom Bundestagspräsidenten zu prüfen. a) Prüfung durch Wirtschaftsprüfer Die politischen Parteien sind gemäß § 23 Abs. 1 S. 1 PartG verpflichtet, ihren Rechenschaftsbericht vor Einreichung beim Bundestagspräsidenten von einem Wirtschaftsprüfer oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft prüfen lassen. Parteien, die keinen Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung haben, können ihren Rechenschaftsbericht auch von einem vereidigten Buchprüfer oder einer Buchprüfungsgesellschaft prüfen lassen, § 23 Abs. 2 S. 2 PartG. Kleinstparteien, die im Rechnungsjahr zudem weder über Einnahmen noch über Vermögen von mehr als

577 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 541; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 27 Rn. 20.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

5.000 Euro verfügen, sind von der Verpflichtung gänzlich befreit, § 23 Abs. 2 S. 4 PartG. Die Parteien können den Wirtschaftsprüfer frei auswählen. Die Ausschlussgründe für Prüfer sind in § 31 PartG enumerativ aufgezählt und orientieren sich an den Regelungen für die Abschlussprüfung von Kapitalgesellschaften in § 319 HGB, bleiben allerdings teilweise dahinter zurück. Als Prüfer ausgeschlossen sind demnach unter anderem Wirtschaftsprüfer, die ein Amt oder eine Funktion in der Partei oder für die Partei ausüben oder in den letzten drei Jahren ausgeübt haben, § 31 Abs. 1 Nr. 1 PartG, sowie Prüfer, die den Rechenschaftsbericht selbst erstellt haben oder an der dem Rechenschaftsbericht zugrunde liegenden Buchführung beteiligt waren, § 31 Abs. 1 Nr. 2 PartG. Anders als in § 319 Abs. 3 Nr. 6 HGB sind die Parteien aber beispielsweise nicht zur Rotation der Wirtschaftsprüfer verpflichtet.578 Die von der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung erhobene Forderung, die Parteien nach fünfjähriger Beauftragung eines Wirtschaftsprüfers zum Wechsel zu verpflichten579, ist nicht in das Gesetz aufgenommen worden.580 Die Wirtschaftsprüfer prüfen materiell, ob der Rechenschaftsbericht den Bestimmungen des Parteiengesetzes entspricht, § 29 Abs. 1 S. 3 PartG. Dies umfasst die Einhaltung der spezifischen Vorgaben des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes, wozu auch die Einhaltung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung (§ 24 Abs. 1 S. 2 PartG) sowie die gemäß § 24 Abs. 2 S. 1 PartG subsidiär geltenden handelsrechtlichen Regelungen über die Rechnungslegung gehören. Die Prüfung bezieht sich auf alle formellen und materiellen Aspekte des Rechenschaftsberichts.581 Der Wirtschaftsprüfer erstellt auf der Grundlage seiner Prüfung einen Prüfbericht und übergibt diesen den Vorständen der Gesamtpartei als auch der geprüften Gebietsverbände, § 30 Abs. 1 PartG. Der Bericht dient allein parteiinternen Zwecken und muss nicht beim Bundestagspräsidenten eingereicht werden. Der Wirtschaftsprüfer erstellt zudem einen Prüfvermerk, der von der Partei auf dem einzureichenden Rechenschaftsbericht anzubringen ist und vom Präsidenten des Bundestages veröffentlicht wird, § 30 Abs. 3 PartG. Der uneingeschränkte Vermerk bestätigt, dass der Rechenschaftsbericht in dem geprüften Umfang den Vorschriften des Parteiengesetzes entspricht, § 30 Abs. 2 S. 1 PartG. Bestehen Einwände, so ist der Vermerk einzuschränken oder zu versagen, § 30 Abs. 2 S. 2 PartG. Verletzt der Prüfer seine Pflichten, so ist dies gemäß § 31d Abs. 2 PartG strafbewehrt. Die Strafnorm orientiert sich an § 332 HGB, so dass eine weitgehende 578

Kritisch dazu: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 212 f. Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 55. 580 BT-Drs. 14/8778, S. 17. 581 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 29 Rn. 2; S. Augsberg, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 29 Rn. 16; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 29 Rn. 3. 579

B. Transparenzgebot

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Gleichstellung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit bei der Prüfung von Parteien und Unternehmen erreicht wird.582 Eine strafbefreiende Selbstanzeige wie in § 31d Abs. 1 S. 2 PartG583 ist für den Prüfer oder dessen Gehilfen nicht vorgesehen. b) Prüfung durch den Präsidenten des Bundestages Nach Einreichung des Rechenschaftsberichts obliegt dem Präsidenten des Bundestages die Prüfung des Rechenschaftsberichts. Diese Prüfung dient der Kontrolle des Finanzgebaren der jeweiligen politischen Partei sowie der Ermittlung der erforderlichen Daten für die staatliche Parteienfinanzierung. aa) (Erst-)Prüfung des Bundestagspräsidenten Nach §§ 23 Abs. 3 S. 1, 23a PartG prüft der Präsident des Deutschen Bundestages, ob der eingereichte Rechenschaftsbericht den Vorgaben des fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entspricht. Diese Bestimmungen verleihen dem Präsidenten des Deutschen Bundestages nicht nur die Befugnis, den Rechenschaftsbericht zu prüfen, sondern verpflichten ihn gleichermaßen dazu.584 Der Umfang der Prüfung durch den Bundestagspräsidenten richtet sich nach § 23a PartG. Nach den Erfahrungen mit der – insoweit unklaren – früheren Rechtslage585 ist nun in § 23a Abs. 1 PartG ausdrücklich geregelt, dass sich die Prüfung des Präsident des Deutschen Bundestages auf die formelle und materielle Richtigkeit der Rechenschaftsberichte erstreckt. Die Prüfungsdichte ist gleichwohl nicht gesetzlich vorgegeben. bb) Feststellender Bescheid Der Präsident „stellt fest“, ob der Rechenschaftsbericht den gesetzlichen Anforderungen entspricht, § 23a Abs. 1 S. 2 PartG. Kommt der Präsident des Deutschen Bundestages zu dem Ergebnis, dass der Rechenschaftsbericht den gesetzlichen Vorgaben vollumfänglich entspricht, so erlässt er einen entsprechenden Bescheid. Dieser Bescheid hat die Qualität eines feststellenden Verwaltungsakts586, mit dem (lediglich) das behördliche Subsumtionsergebnis dokumentiert wird.587 Eine rechtsgestaltende Wirkung (in Form der Legalisierung des Rechenschaftsberichts) lässt sich daraus nicht herleiten, weil damit gerade keine Veränderung der Rechtslage einhergeht.588 582 583 584 585 586 587 588

BT-Drs. 14/8778, S. 17. Dazu unten B. III. 3. b). B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 220. s. dazu unten Fn. 1033. H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 23a Rn. 11. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar (2008), § 35 Rn. 219. U. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht (2002), S. 130.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Durch den Bescheid wird das Recht zur erneuten Prüfung auch nach Feststellung der Rechtmäßigkeit nicht eingeschränkt, wie sich aus § 23a Abs. 1 S. 3 PartG ergibt. Die erneute Prüfung ist allerdings nur solange zulässig, wie die Aufbewahrungspflicht der Parteien nach § 24 Abs. 2 PartG reicht, also innerhalb von zehn Jahren.589 cc) Verfahren bei konkreten Anhaltspunkten für Unrichtigkeit Liegen dem Präsidenten des Deutschen Bundestages Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts vor, so ergibt sich das weitere Verfahren aus § 23a Abs. 2 bis 7 PartG. Konkrete Anhaltspunkte sind im Sinne eines einfachen Verdachts auf Unrichtigkeit zu verstehen.590 Die konkreten Anhaltspunkte können sich aus Zeugenaussagen in Untersuchungsausschüssen oder aus Erkenntnissen, die in staatsanwaltlichen Ermittlungsverfahren gewonnen wurden, ergeben.591 Ferner können konkrete Anhaltspunkte auch auf Presseberichterstattung beruhen.592 Letztlich kommt jede Informationsquelle in Betracht, die beim Präsident des Deutschen Bundestages im Rahmen der Amtsermittlung nach den Grundsätzen der freien Beweiswürdigung einen einfachen Verdacht erzeugt.593 dd) Stellungnahme der Partei und Bestätigung durch Wirtschaftsprüfer Bei Vorliegen konkreter Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit ist der politischen Partei zunächst die Möglichkeit zur Stellungnahme einzuräumen. Der Präsident des Deutschen Bundestages kann ferner verlangen, die Richtigkeit der Stellungnahme durch den Wirtschaftsprüfer (bzw. die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft) der Partei bestätigen zu lassen, § 23a Abs. 2 S. 2 PartG. Die Formulierung „kann“ deutet auf ein behördliches Ermessen hin.594 Allerdings ist der Präsident des Deutschen Bundestages nach der Gesetzesbegründung „gehalten“, die Bestätigung zu verlangen.595 Dies wird man jedenfalls auf alle Konstellationen beziehen dürfen, in denen der Wirtschaftsprüfer überhaupt zur Aufklärung beitragen kann.

589 Dazu ausführlich unten B. II. 2. c) – Die von K. Schadtle, JZ 2011, S. 848 ff., ob die Einleitung einer Prüfung den Ablauf der Frist hemmt, ist als solche ohne praktisches Interesse. Allein relevant ist vielmehr, ob die Fristen für die Verhängung von Sanktionen nach § 31a Abs. 2 PartG sowie nach § 31b S. 4 i.V.m. § 31 Abs. 2 PartG durch die Einleitung eines Verfahrens gehemmt werden. Hierfür ist aber wiederum nichts ersichtlich. 590 S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23a Rn. 20. 591 BT-Drs. 14/8778, S. 18. 592 C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (774); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 558. 593 S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23a Rn. 24. 594 S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23a Rn. 28; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 23a Rn. 17. 595 BT-Drs. 14/8778, S. 18.

B. Transparenzgebot

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Allerdings dürfte es im Ermessen des Bundestagspräsidenten stehen, ob er gleichzeitig mit der Einräumung der Gelegenheit zur Stellungnahme auch die Bestätigung des Wirtschaftsprüfers verlangt. Jedenfalls bevor er den nächsten Verfahrensschritt gemäß § 23a Abs. 3 PartG ergreift, der in der Einschaltung eines weiteren Wirtschaftsprüfers besteht, muss der Bundestagspräsident aber zunächst die Bestätigung des eigenen Wirtschaftsprüfers der Partei verlangen.596 ee) Beauftragung eines weiteren Wirtschaftsprüfers Werden die Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit durch die bestätigte Stellungnahme der Partei nicht ausgeräumt, kann der Präsident im Einvernehmen mit der Partei einen anderen Wirtschaftsprüfer oder eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft mit der Prüfung beauftragen, ob der Rechenschaftsbericht den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Auch hier ist davon auszugehen, dass die Entscheidung im Ermessen des Bundestagspräsidenten liegt. Ebenso wie bei der Bestätigung nach § 23a Abs. 2 S. 2 PartG wird das Ermessen durch die Frage geleitet, ob die im Raume stehende Unrichtigkeit überhaupt im Prüfbereich des Wirtschaftsprüfers liegt.597 Die Beauftragung muss „im Einvernehmen“ mit der betroffenen Partei erfolgen. Die Vorschrift enthält keine Regelung für den Fall, dass ein Einvernehmen nicht hergestellt werden kann. Nach teilweise vertretener Auffassung kann die Partei grundsätzlich jegliches Einverständnis verweigern und damit das Verfahren zum Erliegen bringen.598 Diese Auffassung widerspricht allerdings dem Wesen des Überprüfungsverfahrens: Grundsätzlich steht es im Ermessen des Bundestagspräsidenten, ob und welchen Wirtschaftsprüfer er beauftragt. Dass überhaupt ein Wirtschaftsprüfer anstelle der Behörde selbst tätig wird, ist letztlich Ausdruck der Staatsferne der Parteien.599 Das Einvernehmenserfordernis ist im Lichte dieses Aspekts auszulegen, so dass die Partei ihr Einvernehmen nur dann verweigern darf, wenn es sachliche Gründe gibt, die gegen den Wirtschaftsprüfer sprechen beispielsweise wegen Vorbefassung oder Zweifeln an der Objektivität. Verweigert die Partei ihr Einvernehmen ohne sachlichen Grund, so kann der Präsident in letzter Konsequenz die Partei im Wege der allgemeinen Leistungsklage zur Erteilung des Einvernehmens verklagen.600 596

S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 23a Rn. 17. S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 23a Rn. 21. 598 S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23a Rn. 37. Dass das Prüfverfahren dann nicht abgeschlossen werden könne, habe auch zur Folge, dass keine endgültige Festsetzung im Sinne des § 19a PartG erfolgen könne, weshalb im Ergebnis die „rechtswahrende Obliegenheit“ der Partei bestünde, sich auf einen Wirtschaftsprüfer zu einigen. 599 So auch ausdrücklich: S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23a Rn. 30. 600 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 23a Rn. 20. 597

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Wird ein Wirtschaftsprüfer beauftragt, so ist die Partei verpflichtet, diesem Zugang und Einsicht in die zur Prüfung erforderlichen Unterlagen und Belege zu gewähren, § 23a Abs. 3 S. 2 PartG. Die Kosten des Wirtschaftsprüfers trägt aufgrund der ausdrücklichen Anordnung in § 23a Abs. 3 S. 3 PartG der Präsident des Bundestages.601 ff) Abschluss des Verfahrens durch Prüfungsbescheid Nachdem das Ergebnis des weiteren Wirtschaftsprüfers vorliegt, schließt der Bundestagspräsident das Verfahren durch Erlass eines Prüfbescheids gemäß § 23a Abs. 4 PartG ab. Es ist streitig, ob ein derartiger Prüfbescheid nur dann ergeht, wenn sich die Unrichtigkeiten bestätigt haben oder ob auch ein – faktisch entlastender – Prüfbescheid zu ergehen hat, weil die Anhaltspunkte ausgeräumt oder zumindest nicht nachgewiesen werden konnten. Teilweise wird vertreten, dass – nach allgemeinen Beweislastregeln – jedenfalls im Falle der Nichterweislichkeit kein Prüfbescheid ergehen könne.602 Eine solche faktische Verfahrenseinstellung oder förmliche Abschlusshandlung ist im Falle der Nichtaufklärbarkeit eines Sachverhalts zwar nach den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen zulässig.603 Gleichwohl ergibt sich aus den speziellen Regelungen des PartG etwas Anderes. Zunächst spricht dagegen schon der Wortlaut der § 23 Abs. 4 PartG, wonach in dem Bescheid „gegebenenfalls“ Unrichtigkeiten festgestellt werden. Dies impliziert, dass es auch Bescheide ohne die Feststellung von Unrichtigkeiten geben muss. Außerdem hat die mit der Überprüfung belastete Partei auch einen subjektiven Anspruch darauf, dass das Verwaltungsverfahren durch einen feststellenden Verwaltungsakt beendet wird, wenn sich die Verdachtsmomente nicht bestätigt haben. Dieser Anspruch ergibt sich jedenfalls aus § 23a Abs. 1 S. 2 PartG. Eine weitere Frage ist, ob und inwieweit der Bundestagspräsident bei seiner Entscheidung an die Feststellungen des beauftragten Wirtschaftsprüfers gebunden ist. Auch wenn keine formelle Bindung angeordnet ist, und die Letztentscheidungskompetenz deswegen formal bei dem Bundestagspräsidenten als Behörde verbleibt604, besteht jedoch eine faktische Bindungswirkung hinsichtlich der tatsächlichen Feststellungen des Wirtschaftsprüfers, weil nur dieser Einsicht in die Parteiunterlagen nehmen darf, § 23a Abs. 3 S. 2 PartG.605

601 Dies ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil der Wirtschaftsprüfer anstelle des Bundestagspräsidenten und damit im Rahmen des Verwaltungsverfahrens für die Behörde tätig wird, a.A.: F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 561. 602 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 561. 603 H. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar (2008), § 9 Rn. 199. 604 A.A.: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 23a Rn. 20, die eine formelle Bindung an das Ergebnis des beauftragten Wirtschaftsprüfers annimmt. 605 So auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 23a Rn. 17.

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gg) Berichtigungspflicht Stellt der Bundestagspräsident die Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts fest, so ist die Partei gemäß § 23a Abs. 5 S. 1 und 2 PartG verpflichtet, den Rechenschaftsbericht unverzüglich zu berichtigen und testieren zu lassen sowie dem Bundestagspräsidenten zuzuleiten. Dabei kann diese Pflicht den Rechenschaftsbericht „ganz oder teilweise“ betreffen. Ob der Rechenschaftsbericht vollständig oder nur teilweise zu berichtigen, testieren und einzureichen ist, entscheidet nicht die Partei, sondern der Bundestagspräsident nach pflichtgemäßem Ermessen.606 Eine allgemeine Bagatellgrenze für kleine Fehler, die keine Berichtigungspflicht auslösen, existiert nicht.607 Allerdings können marginale Fehler (nicht mehr als 10.000 Euro im Einzelfall und nicht mehr als 50.000 Euro je Partei) im Rahmen des nächsten Rechenschaftsberichts (für das folgende Rechenschaftsjahr) berichtigt werden, § 25 Abs. 5 S. 3 PartG. hh) Sonstiges Der berichtigte Rechenschaftsbericht wird als Bundestagsdrucksache veröffentlicht, § 23a Abs. 6 PartG. Im Verfahren gewonnene Erkenntnisse, die nicht die Rechnungslegung der Partei selbst betreffen, dürfen nach § 23a Abs. 7 PartG weder veröffentlicht noch anderen staatlichen Stellen zugänglich gemacht werden. Sie müssen nach Abschluss des Verfahrens unverzüglich vernichtet werden. Hat der Präsident des Bundestages Unrichtigkeiten in einem Prüfbescheid nach § 24 Abs. 4 PartG verbindlich festgestellt, so greifen auf der Grundlage dieser Erkenntnisse Sanktionen nach §§ 31a ff. PartG. Das Vorliegen eines solchen feststellenden Bescheids ist jedoch keine formelle Voraussetzung für den Erlass eines Sanktionsbescheides, weil die Sanktionen allein an die materielle Rechtslage anknüpfen. Die Einreichung eines berichtigten Rechenschaftsberichts lässt die Möglichkeit zur Verhängung von Sanktionen nach § 31a ff. PartG nicht entfallen. c) Zeitlicher Ausschluss der Überprüfung Die erneute Überprüfung des Rechenschaftsberichts ist gemäß § 23a Abs. 1 S. 3 PartG nur innerhalb der in § 24 Abs. 2 S. 2 PartG bestimmten Frist möglich. Gemäß § 24 Abs. 2 S. 2 PartG sind die Parteien verpflichtet, Rechnungsunterlagen, Bücher, Bilanzen und Rechenschaftsberichte zehn Jahre ab Ablauf des Rechnungsjahres aufzubewahren. Das Recht des Bundestagspräsidenten, eine erneute Prüfung vorzunehmen, korrespondiert insoweit mit der Verpflichtung der Parteien zur Aufbewahrung der relevanten Informationen. Dasselbe gilt konsequenterweise für die parteiengesetz606

S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23a Rn. 50. S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23a Rn. 47, 51, a.A.: I. WettigDanielmeier/M. Linnekugel/K. Wettig, Handbuch der Parteienfinanzierung (2005), S. 40. 607

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lichen Rechtsfolgen, die zum Abschluss des Verfahrens vom Präsidenten des Bundestages angeordnet werden können, also eine (Teil-)Rücknahme des Festsetzungsbescheids sowie Sanktionen wegen Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht und Nichtveröffentlichung von Spenden. Alle diese Maßnahmen sind nur innerhalb der in § 24 Abs. 2 S. 2 PartG bestimmten Frist von zehn Jahren zulässig, § 31a Abs. 2 PartG ggf. i.V.m. § 31b S. 4 bzw. § 31c Abs. 1 S. 4 PartG.608 Diese Ausschlussfrist dient dem Vertrauensschutz der Parteien und damit letztlich dem Rechtsfrieden. Das verfassungsrechtliche Transparenzgebot tritt in seiner Bedeutung nach einem Zeitraum von zehn Jahren dahinter zurück. Aus diesem Grund hat die bloße Einleitung eines Verwaltungsverfahrens auch keine Unterbrechungswirkung.609

III. Sanktionen wegen Verstößen gegen Veröffentlichungspflichten Verstöße gegen die Rechnungslegungsvorschriften sind mitunter sanktionsbewehrt; die Parteien können Sanktionszahlungspflichten treffen; die Beteiligten können sich mitunter sogar strafbar machen. Hierbei ist zwischen Verstößen gegen die Veröffentlichungspflicht zulässiger Spenden sowie zwischen sonstigen Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht zu unterscheiden. Die Struktur der Sanktionierung ist in beiden Fällen identisch: In Betracht kommen sowohl finanzielle Sanktionen gegen die Partei als auch strafrechtliche Sanktionen gegen die beteiligten Personen; sämtliche Rechtsfolgen können aber im Falle freiwilliger Selbstanzeigen abgewendet werden. 1. Sanktionen bei Nichtveröffentlichung von Spenden a) Sanktionszahlungspflicht, § 31c Abs. 1 S. 2 PartG Durfte eine Partei eine Spende zwar annehmen, hat sie die Spende jedoch unter Verstoß gegen die Rechenschaftspflicht nicht veröffentlicht, so entsteht gegen sie ein Anspruch in Höhe des Zweifachen der Spende, § 31c Abs. 1 S. 2 PartG. Diese ausdrückliche Regelung stellt einen Spezialfall zur allgemeinen Sanktionsregel für Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht in § 31b PartG dar, welche gemäß der ausdrücklichen Anordnung in § 31b S. 1, 2. Hs. PartG gegenüber § 31c PartG subsidiär ist. Weil jedoch auch in § 31b S. 1 PartG eine Zahlungspflicht in Höhe des 608 Dies soll nach BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 6 C 5/12, NVwZ 2013, S. 1276 (1279 f.), allerdings nicht für Rücknahmebescheide gelten, die sich auf „Altfälle“ beziehen und sich deswegen nach §§ 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 S. 1 PartG 1994 richten. 609 H.A.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (774) Fn. 53; B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 222; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 23a Rn. 11, S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23a Rn. 13; K. Schadtle, DÖV 2011, S. 848 (851); a.A.: F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 562.

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Zweifachen des unrichtigen Betrags vorgesehen ist, würden unrichtig ausgewiesene Spenden auch ohne die ausdrückliche Regelung in § 31c Abs. 1 S. 2 PartG in derselben Weise sanktioniert. aa) Objektiver Tatbestand Tatbestandliche Voraussetzung des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG ist, dass die Partei eine Spende nicht den Vorschriften des Parteiengesetzes „entsprechend im Rechenschaftsberichtsbericht (§ 25 Abs. 3 PartG) veröffentlicht“ hat. Es muss sich insoweit um eine unter Verstoß gegen die Regelung in § 25 Abs. 3 PartG nicht im Rechenschaftsbericht der Partei veröffentlichte Spende handeln. Der Tatbestand dieser Sanktionsnorm ist deswegen denkbar eng: Zunächst sind ausdrücklich nur „Spenden“ erfasst, obwohl § 25 Abs. 3 PartG, auf den § 31c Abs. 1 S. 1 PartG verweist, in seinem S. 1 selbst auch Mandatsträgerbeiträge erfasst. Infolge des eindeutigen Wortlauts der Bestimmung sowie der amtlichen Überschrift des § 31c PartG „Rechtswidrig erlangte oder nicht veröffentlichte Spenden“) kommt eine Anwendung des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG auf Mandatsträgerbeiträge nicht in Betracht.610 Insoweit wird der Tatbestand des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG gegenüber § 25 Abs. 3 S. 1 PartG eingeschränkt. Auf der anderen Seite folgt aus der Limitierung des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG auf Spenden nicht, dass alle Fehler bei deren Veröffentlichung erfasst wären. Vielmehr ist in dieser Vorschrift allein der Verstoß gegen die Verpflichtung zur gesonderten Ausweisung von Spenden über 10.000 Euro nach § 25 Abs. 3 S. 1 PartG geregelt. Hingegen tatbestandlich nicht erfasst ist die Nichtberücksichtigung kleinerer Spenden bei der globalen Ausweisung der eingenommenen Spenden im Rahmen der Einnahmerechnung nach § 24 Abs. 4 PartG. Denn § 31c Abs. 1 S. 2 PartG verweist allein auf Verstöße gegen die Veröffentlichungspflicht nach § 25 Abs. 3 PartG. Die Pflicht zur globalen Ausweisung der Spendeneinnahmen ergibt sich aber aus §§ 23 Abs. 1, 24 Abs. 4 Nr. 3 und 4 PartG. Eine Sanktionslücke besteht gleichwohl nicht: Denn eine falsche Einnahmerechnung von Spenden stellt (genau wie beispielsweise die Nichtausweisung von Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträgen611) eine Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts dar, welche gemäß § 31b S. 1 PartG ebenfalls eine Zahlungspflicht in Höhe des zweifachen Betrags nach sich zieht.

610 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31c Rn. 5; ders., DVBl 2008, S. 601 (605); S. 600; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31c Rn. 13; a.A.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772) Fn. 41; B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 227 f., die den Spendenbegriff in § 31c Abs. 1 S. 2 PartG als Oberbegriff für Spenden und Mandatsträgerbeiträge ansehen. 611 Insoweit ist die Forderung J. Kerstens, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31c Rn. 13, Mandatsträgerbeiträge in den Tatbestand des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG einzubeziehen, entbehrlich.

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Etwas anderes gilt aber hinsichtlich der Ad hoc-Anzeigepflicht nach § 25 Abs. 3 S. 2 PartG. Auf Verstöße gegen dieses Gebot findet auch § 31b S. 1 PartG mangels Unrichtigkeit im Rechenschaftsbericht keine Anwendung.612 Die Pflicht zur ad hocAnzeige und Publikation ist zwar in § 25 Abs. 3 S. 2 PartG geregelt, so dass diese Pflicht auf den ersten Blick von § 31c Abs. 1 S. 2 PartG umfasst zu sein scheint.613 Jedoch sanktioniert § 31c Abs. 1 S. 2 nur die Unterlassung der Veröffentlichung „im Rechenschaftsbericht“. Die Anzeige von Großspenden erfolgt demgegenüber außerhalb der Rechenschaftsberichte; dasselbe gilt für ihre Publikation durch den Präsidenten des Bundestages als Bundestagsdrucksache.614 Ob der Gesetzgeber sich dieser Lücke bewusst war, kann man angesichts der Gesetzgebungshistorie bezweifeln: § 31c Abs. 1 S. 2 PartG ist hinsichtlich seiner Bindung an Fehler bei der Veröffentlichung von Spenden identisch mit seiner Vorgängerregelung in § 23a Abs. 1 S. 1 PartG 1994, wo auf den damaligen § 25 Abs. 2 PartG 1994 verwiesen wurde. Auch die Gesetzesbegründung erläutert, dass die neue Vorschrift „im Wesentlichen“ dem bisherigen § 23a PartG 1994 entspreche.615 Weil § 25 Abs. 2 PartG 1994 aber allein die Pflicht zur gesonderten Ausweisung von Spenden ab 20.000 DM im Rechenschaftsbericht regelte, folgte jedem Verstoß gegen § 25 Abs. 2 PartG 1994 auch eine Sanktionierung nach § 23 Abs. 1 S. 1 PartG 1994. Insoweit ist zu vermuten, dass die fehlende Anpassung des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG an die erweiterten Pflichten des § 25 Abs. 3 PartG ein redaktionelles Versehen darstellen.616 Gleichwohl lässt der eindeutige Wortlaut des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG eine erweiternde Auslegung nicht zu.617 Eine analoge Anwendung kommt schon deswegen nicht in Betracht, weil die Vorschrift nach richtiger Auffassung Strafcharakter618 hat und einer analogen Anwendung das Verbot des Art. 103 Abs. 2 GG entgegensteht.

612 H.M.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772); U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (600 f.); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003) S. 162; J. Kersten, JA 2005, S. 360 (362); ders., in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31c Rn. 13.; M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartG Rn. 10; H. Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 21 Rn. 55; a.A. (in demselben Werk): T. Koch, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31c Rn. 5. 613 Diesem Irrtum erlegen: T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31c Rn. 5. 614 Dazu bereits oben B. II. 1. b) bb). 615 BT-Drs. 14/8778, S. 20. 616 A.A.: F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 600, der auf derselben Grundlage die Gesetzgebungshistorie dahingehend deutet, dass der historische Gesetzgeber sich bewusst gegen eine Ausweitung der Anwendung entschieden habe. 617 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 600; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31c Rn. 13. 618 So auch ausdrücklich: VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09 Rn. 60 bis 63; (zitiert nach JURIS); a.A. F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 587; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 5 f. – zu dieser Frage ausführlich sogleich B. III. 1. a) bb).

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bb) Subjektiver Tatbestand: Vorsatz Umstritten ist, ob die finanzielle Sanktion aus § 31c Abs. 1 S. 2 PartG619 neben dem objektiven Verstoß gegen die Veröffentlichungspflicht des § 25 Abs. 3 PartG in subjektiver Hinsicht diesbezüglichen Vorsatz erfordert und wie die Zurechnung zu erfolgen hat. Ausdrücklich knüpft der Gesetzeswortlaut nur an objektive Faktoren an. Dass gleichwohl ein subjektiver Tatbestand erforderlich ist, ergibt sich aus einer verfassungskonformen Auslegung (dazu sogleich (1)). In der Folge stellt sich sodann die Frage, wessen Vorsatz der Partei zuzurechnen ist (dazu unten (2)). (1) Verfassungskonforme Auslegung als „Strafe“ Wenn es sich bei der finanziellen Sanktionierung des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG um eine Norm mit Strafcharakter handelt, muss die Vorschrift im Hinblick auf das Rechtsstaatsgebot aus Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass nur ein schuldhafter Verstoß tatbestandlich ist. Der Grundsatz nulla poena sine culpa gebietet, dass bei „Strafen“ den Handelnden mindestens ein Fahrlässigkeitsvorwurf zu machen ist. Dies gilt nicht nur für die Kriminalstrafen, sondern auch für strafähnliche Sanktionen.620 Ob die Rechtsfolge des § 31c PartG – genau wie die des § 31b PartG – eine Strafe in diesem Sinne ist, ist umstritten. Die instanzielle Rechtsprechung ist insoweit uneinheitlich: Das VG Berlin hat in ständiger Rechtsprechung eine eindeutige Auffassung vertreten: In mehreren Entscheidungen621 hat das Gericht bei den Sanktionszahlungspflichten Vorsatz verlangt: Weil es sich bei § 31b und § 31c PartG um Normen mit Strafcharakter handele, müsse die Vorschrift im Hinblick auf das Rechtsstaatsgebots aus Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit der allgemeinen Handlungsfreiheit Art. 2 Abs. 1 GG verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass es eines schuldhaften Verstoßes bedürfe.622 Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg ist hingegen der Auffassung, dass der Vorschrift des § 31b S. 1 PartG kein Strafcharakter zukomme.623 Gleichwohl sei eine „Verantwortungszurechnung“ aus verfahrensrechtlichen Gründen garantiert, weil der Vorstand der Partei den Rechenschaftsbericht beraten müsse.

619 Die Frage stellt sich gleichermaßen bei den Sanktionen aus § 31b S. 1 PartG und § 31c Abs. 1 S. 1 PartG. 620 BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1966 – 2 BvR 506/63, NJW 1967, S. 195 (196). 621 Grundlegend: VG Berlin, Urteil vom 15. Mai 2009 – 2 A 39.09 Rn. 85 bis 88; ferner: Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09 Rn. 60 bis 63 (zu § 23a Abs. 1 PartG 1994); Urteil vom 14. Januar 2010 – 2 K 118.09 Rn. 25 (zu § 31c Abs. 1 PartG) – (jeweils zitiert nach JURIS). 622 VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09, Rn. 60 (zitiert nach JURIS). 623 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2011 – 3a B 1.11, Rn. 68 f. (zitiert nach JURIS)

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Das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage im Ergebnis jüngst ausdrücklich offengelassen.624 Zwar sei dem Oberverwaltungsgericht darin zu folgen, dass es sich nicht um eine Strafe handele, die zwingend ein subjektives Element erfordere.625 Selbst wenn eine verfassungskonforme Auslegung erforderlich wäre, so wäre es jedenfalls ausreichend, Fahrlässigkeit zu fordern. Für diese wiederum sei ein objektiver Maßstab anzulegen. Jedenfalls dann, wenn ein „besonnen und gewissenhaft handelnder Schatzmeister“ die Unrichtigkeit im Rechenschaftsbericht hätte erkennen und vermeiden können, liege Fahrlässigkeit vor. In einer älteren Entscheidung hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits verlangt, dass die Partei den Verstoß „in vorwerfbarer Weise“626 begangen hat. Das Bundesverfassungsgericht627 hat – im Anschluss an die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts – im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes entschieden, es sei jedenfalls nicht von vornherein erkennbar, dass die Vorschrift des § 31b S. 1 PartG ohne ein Korrektiv subjektiver Verantwortlichkeit mit der Verfassung im Einklang stehe, wobei das Bundesverfassungsgericht ebenfalls offenlässt, ob sich diese Lücke gegebebenfalls durch die die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Heranziehung eines objektiven Sorgfältigkeitsmaßstabs schließen lässt. Kaum beachtet wird in diesem Zusammenhang zudem, dass das Bundesverfassungsgericht bereits 2004 in einem obiter dictum die Auffassung vertreten hat, dem damaligen § 23a Abs.1 PartG 1994, der die Vorgängervorschrift des § 31c Abs. 1 PartG war, komme Strafcharakter zu.628 Die Literatur ist überwiegend der Auffassung, dass kein Vorsatz erforderlich sei.629 Sie führt zur Begründung an, die in den beiden Vorschriften angeordneten finanziellen Rechtsfolgen seien gerade nicht kriminalstrafrechtlicher, sondern spezialpräventiver Art. Die Zahlungspflichten enthielten einen „Motivationsimpuls“630, künftig keine gleichartigen Verstöße zu begehen. Sie seien „Marktfaktoren im politischen Wettbewerb“631. Forderungen nach subjektiven Tatbestandsvoraussetzungen seien auch keine teleologische Korrektur der Norm, sondern liefen auf eine sinnwidrige Gesetzesän-

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BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2012 – 6 C 32.11, Rn. 62 ff. (zitiert nach JURIS). BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2012 – 6 C 32.11, Rn. 62 ff. (zitiert nach JURIS); ferner: BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 6 C 5/12, NVwZ 2013, S. 1276 (1282). 626 BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20.05, NVwZ 2007, S. 210 (213). 627 BVerfG, Beschlus vom 14. Mai 2013 – 2 BvR 547/13, NVwZ-RR 2013, S. 625 (626). 628 BVerfG, Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03, NJW 2005, S. 126 (130). 629 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 587 („Präventionssanktionen“).; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 5 f.; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31b Rn. 8; a.A. nur: T. Koch, DVBl. 2008, S. 601 (605 f.); ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31b Rn. 4. 630 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 17. 631 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 587. 625

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derung hinaus.632 Schließlich seien mit einem Vorsatzerfordernis Beweisschwierigkeiten verbunden: die Nichterweislichkeit würde so infolge der verwaltungsprozessualen Beweislastregeln zum praktischen Regelfall.633 Diese Argumente überzeugen indessen nicht. Angesichts der Regelungsstruktur handelt es sich ersichtlich um eine Strafnorm, die (zumindest auch) repressiv der Ahndung eines Gesetzesverstoß dient. Dass damit gleichzeitig auch ein „Motivationsimpuls“ zu künftigem Wohlvehalten verbunden ist, steht dem Charakter einer Strafnorm nicht entgegen. Vielmehr ist es gerade typisch, dass Normen mit Strafcharakter häufig sowohl einen präventiven Zweck neben einem repressiven Vergeltungszweck haben. So wird namentlich Vorschriften, die neben der Disziplinierung des Adressaten auch Sühne für eine begangene Zuwiderhandlung bezwecken, strafähnliche Wirkung beigemessen.634 Der Unterschied zwischen rein präventiven und (zumindest auch) repressiven Vermögensabschöpfungen liegt vielmehr darin, dass den präventiven Maßnahmen eine rein ordnende Wirkung zukommt, das heißt, dass die angeordnete Rechtsfolge eine Störung der Rechtsordnung korrigiert.635 Auf finanzielle Sanktionen übertragen bedeutet dies, dass (nur) die Abschöpfung rechtswidriger Gewinne keine Strafe ist.636 Dies ist aber im Hinblick auf § 31c Abs. 1 S. 2 PartG gar nicht (und im Falle des § 31c Abs. 1 S. 1 PartG nur hinsichtlich der Herausgabe der Spende selbst) der Fall.637 Die Sanktionierung in Höhe des zweifachen Werts der Unrichtigkeit bzw. der unrechtmäßigerweise angenommenen Spende hat insoweit auch keine Korrekturfunktion, schließlich wird durch sie eine zusätzlich finanziell nachteilige Situation geschaffen, die nicht der Herstellung der parteienfinanzierungsrechtlich zutreffenden Lage im Sinne einer bloßen Abschöpfung dient, sondern Verstöße sanktioniert.638 Die klare Unterscheidung zwischen Sanktionierung und bloßer Abschöpfung wird nicht zuletzt auch in der Regelung des § 23b Abs. 2 S. 2 PartG deutlich, wonach die Partei im Falle einer sanktionsbefreienden Selbstanzeige gemäß § 23 Abs. 1 PartG, in deren Folge die Partei gemäß § 23b Abs. 1 S. 1 PartG den Rechtsfolgen der §§ 31b und 31c PartG nicht unterliegt, die rechtswidrig erlangten finanziellen Vorteile gleichwohl abzuführen sind. Doch selbst wenn man die Wirkung der Sanktionen auf einen reinen „Motivationsimpuls“ zur Verhinderung künftiger Verstöße beschränken wollte, so bleibt un632

J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 17. J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 15. 634 BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1966 – 2 BvR 506/63, NJW 1967, S. 195 (196). 635 BVerfG, Urteil vom 14. Januar 2004 – 2 BvR 564/95, NJW 2004, 2073 (2074). 636 BVerfG, Urteil vom 14. Januar 2004 – 2 BvR 564/95, NJW 2004, 2073 (2074). 637 So auch VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09 Rn. 63 (zitiert nach JURIS). 638 Dies ausdrücklich einräumend: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 17. 633

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klar, worin dieser eigentlich liegen soll, wenn die tatbestandliche Verwirklichung ohnehin nicht vom Willen des Betroffenen abhängt.639 Auch der weitere Einwand, wonach ein Verschuldenserfordernis keine teleologische Reduktion, sondern eine zweckwidrige und damit unzulässige Gesetzesänderung darstelle640, vermag das Erfordernis einer verfassungskonformen Anwendung nicht zu entkräften. Es geht nicht um eine teleologische Reduktion, sondern um eine verfassungskonforme Anwendung der Vorschriften. Sie ist auch – und insbesondere – dann angezeigt, wenn dies der vermeintlichen Effektivität der Anwendung abträglich sein könnte. Aus demselben Grund ist auch das letzte Argument nicht überzeugend, wonach die Nichterweislichkeit des Vorsatzes (und damit die Nichtsanktionierbarkeit objektiv parteienrechtswidrigen Verhaltens) aufgrund der verwaltungsprozessualen Beweislastregeln der Normalfall sei.641 Zunächst sind Beweisprobleme nicht geeignet, zwingende Vorgaben des Verfassungsrechts außer Kraft setzen. Darüber hinaus ist aber auch zweifelhaft, ob die Nichterweislichkeit wirklich der Regelfall bei der praktischen Normanwendung ist. Zwar mögen zusätzliche Tatbestandsvoraussetzungen auch zusätzliche Beweisschwierigkeiten bedeuten; und die Beweisbarkeit innerer Tatsachen ist ohnehin schwierig. Dass deswegen die Nichterweislichkeit der Regelfall ist, lässt sich gleichwohl empirisch nicht belegen: Die Rechtsprechung hat in den entschiedenen Fällen den subjektiven Tatbestand stets als erwiesen angesehen.642 Die Auffassung, dass § 31c Abs. 1 PartG eine Sanktionsvorschrift ist, auch zwingend Verschulden erfordert, steht auch im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts643. Dieses hatte, wie bereits angeführt, der Vorgängernorm § 23a PartG 1994 durchaus Sanktionscharakter zugebilligt. Dies ist ohne Weiteres auf § 31c Abs. 1 PartG übertragbar. § 23a Abs. 1 PartG regelte wie der heutige § 31c Abs. 1 die Folgen rechtswidriger Spendenerlangung und nicht unzureichender Veröffentlichung im Rechenschaftsbericht. Als Folge war vorgesehen, dass die Partei ihren Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung in Höhe des Zweifachen des Spendenwerts verlor. Wenn diese Vorschrift Sanktionscharakter hatte, muss dies für § 31c Abs. 1 PartG ebenso gelten, schließlich ist nicht nur der Tatbestand identisch, sondern auch die Sanktionswirkung für die Partei letztlich mindestens dieselbe. Tatsächlich ist die Sanktionswirkung heute sogar noch etwas 639

Vgl. hierzu: M. Ehrmann/S. Helmes, NVwZ 2012, S. 1152 (1153 f.), zur insoweit vergleichbaren Rechtslage für Strafzahlungspfichten nach § 18 TEHG. 640 So: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 17. 641 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 17. 642 BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2012 – 6 C 32.11 Rn. 67; in Übereinstimmung mit den Vorinstanzen: OVG Berlin-Brandenburg – Urteil vom 23. Mai 2011, 3a B 1.11; VG Berlin, Urteil vom 15. Mai 2009 – 2 A 39.09 Rn. 85 bis 88; außerdem: VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09 Rn. 60 bis 63 (zu § 23a Abs. 1 PartG 1994); Urteil vom 14. Januar 2010 – 2 K 118.09 Rn. 25 (zu § 31c Abs. 1 PartG) – (jeweils zitiert nach JURIS). 643 BVerfG, Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03, NJW 2005, S. 126 (130).

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größer, weil sie nicht nur den Anspruchsverlust im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung vorsieht, sondern den unmittelbaren Anspruch auf Sanktionszahlung, der auch dann besteht, wenn die Partei gar nicht mehr an der staatlichen Parteienfinanzierung teilnehmen sollte. (2) Vorsatzzurechnung Ist somit erforderlich, dass die Partei „in vorwerfbarer Weise“ gegen die Rechenschaftspflicht verstoßen hat, bedarf es einer genaueren Bestimmung der Zurechenbarkeit vorwerfbaren Handelns in personeller Hinsicht sowie einer sachlichen Bestimmung, wann der Verstoß vorwerfbar ist. In personeller Hinsicht muss sich die Partei das Handeln desjenigen vorwerfen lassen, der berechtigter Weise für die Partei handelt. Wer eine Spende für die Partei annehmen darf, dessen Wissen muss sich die Partei zurechnen lassen.644 Auch hier kommt es auf deswegen auf das für Finanzen zuständige Vorstandsmitglied an. In sachlicher Hinsicht ist das Handeln dann vorwerfbar, wenn der Täter selbst von den Tatumständen weiß. Dies wird in aller Regel der Fall sein. cc) Rechtsfolge: Zahlungspflicht in Höhe des Zweifachen der Unrichtigkeit Als Rechtsfolge einer nicht oder nicht richtig ausgewiesenen Spende sieht § 31c Abs. 1 S. 2 PartG eine Zahlungspflicht in Höhe des Zweifachens der unrichtig ausgewiesenen Spende vor. Dies entspricht in der Rechtsfolge der Sanktion für sonstige Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht nach § 31b S. 1 PartG.645 Zudem entspricht die Sanktionswirkung auch der Rechtsfolge, die in § 31c Abs. 1 S. 1 PartG für Verstöße gegen Spendenannahmeverbote angeordnet ist.646 Zwar sieht § 31c Abs. 1 S. 1 PartG den dreifachen Spendenbetrag als Sanktion vor. Allerdings ist darin der „Verfall“ der unzulässig angenommenen Spende enthalten, so dass die Sanktion selbst ebenfalls nur das Zweifache der Spendensumme ausmacht.647 Der Anspruch richtet sich gegen die Bundespartei. Ein innerparteilicher Rückgriff auf die Untergliederung, die für den Verstoß verantwortlich ist, ist gesetzlich nicht vorgesehen. Die Parteien sollen aber gemäß § 31a Abs. 5 PartG, welcher gemäß § 31c Abs. 1 S. 4 PartG entsprechend gilt, ein entsprechendes Regresssystem in ihr Satzungsrecht aufnehmen. Weil die Norm allerdings nur eine Empfehlung und keine

644 BVerwG, Urteil vom Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212) für den Fall der „Feststellbarkeit“ des Spenders, wobei es in dem entschiedenen Fall eher um eine „Nichtwissenszurechnung“ als um einen Fall des Wissensvertreters ging. 645 Dazu ausführlich unten B. III. 2. 646 Dazu ausführlich unten C. V. 1. b). 647 M. Morlok, PartG Kommentar, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 31c Rn. 2 f.

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Verpflichtung enthält648, bleibt den Parteien die Entscheidung überlassen, ob sie der Aufforderung Folge leisten. dd) Verfahren Der Anspruch entsteht nach § 31c Abs. 1 S. 2 PartG unmittelbar aus dem Gesetz; der Präsident stellt die Zahlungsverpflichtung lediglich durch Verwaltungsakt fest. Der Erlass eines solchen feststellenden Verwaltungsaktes ist nicht Voraussetzung der Zahlungspflicht. Mit dem Bescheid wird lediglich festgestellt, was ohnehin schon unmittelbar von Gesetzes wegen gilt. Nach § 31c Abs. 1 S. 4 gelten die Einschränkungen des § 31a Abs. 2 bis 5 PartG entsprechend. Der Verweis ist insoweit nicht unbedingt naheliegend, weil § 31a PartG die Rücknahme eines Bescheids über die staatliche Parteienfinanzierung und die entsprechende Rückforderung (als lex specialis gegenüber §§ 48, 49a VwVfG) regelt. Diese Situation unterscheidet sich sowohl tatbestandlich als auch in der Rechtsfolge deutlich von Sanktionszahlungspflichten wegen unrichtig ausgewiesener Spenden. Eine entsprechende Anwendung der Absätze zwei bis fünf des § 31a PartG kommt nur dann in Betracht, wenn die Vorschrift sich sinnvoll anwenden lässt. Dies beschränkt sich auf die in § 31a Abs. 2 PartG angeordnete Geltung der Zehnjahresfrist des § 24 Abs. 2 S. 2 PartG, auf die Verrechnungsmöglichkeit mit zukünftigen Ansprüchen der Partei auf staatliche Parteienfinanzierung nach § 31a Abs. 3 S. 2 PartG649 sowie die Aufforderung zur Implementierung eines innerparteilichen Regressanspruchs gegen verantwortliche Parteiuntergliederungen in § 31a Abs. 5 PartG.650 Ansonsten gehen die Verweise ins Leere, weil entweder ohnehin eigenständige Regelungen in § 31b enthalten sind (so hinsichtlich § 31a Abs. 3 Satz 1 PartG, der den Erlass feststellender Verwaltungsakte regelt, was aber in § 31b S. 3 PartG eigenständig angeordnet ist) oder weil sie im Kontext von Sanktionszahlungen schlicht überflüssig sind (§ 31a Abs. 4 PartG, wonach die Festsetzungen und Auszahlungen an die übrigen anspruchsberechtigten Parteien unverändert bleiben). Über die Verwendung der eingegangenen Strafzahlungen entscheidet der Bundestagspräsident, § 31c Abs. 2 PartG. Er ist verpflichtet, die eingegangenen Mittel innerhalb eines Jahres an Einrichtungen weiterzuleiten, die mildtätigen, kirchlichen, religiösen oder wissenschaftlichen Zwecken dienen. Die Auswahl der Einrichtungen steht im Ermessen des Bundestagspräsidenten.651

648

J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31 Rn. 24. Zur identischen Situation bei Sanktionen nach § 31b PartG, der in seinem S. 4 ebenfalls die entsprechende Geltung von § 31a Abs. 2 bis 5 PartG anordnet: VG Berlin, Urteil vom 3. April 2009 – 2 K 12.09 Rn. 21 (zitiert nach JURIS). 650 Im Ergebnis ebenso: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 25 ff. 651 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31c Rn. 14. 649

B. Transparenzgebot

153

b) Strafbarkeit wegen Spendenstückelung, § 31d Abs. 1 Nr. 2 PartG Die Nichtveröffentlichung von Spenden ist nicht allgemein durch parteienrechtliches Sonderstrafrecht erfasst. Nur der spezielle Fall der Spendenstückelung ist gemäß § 31d Abs. 1 Nr. 2 PartG strafbewehrt. Sonstige Verstöße gegen die Veröffentlichungspflichten können aber gegebenenfalls als Untreue gemäß § 266 StGB strafbar sein.652 Die Spendenstückelung nach § 31d Abs. 1 Nr. 2 PartG ist ein zweiaktiges Delikt653, das dann erfüllt ist, wenn der Täter die Spende erstens stückelt und zweitens entweder selbst verbucht oder von einem Dritten verbuchen lässt. Tauglicher Täter ist der „Empfänger einer Spende“. Hierzu gehören jedenfalls alle Personen, die auf Seiten der Partei Umgang mit der Spende haben und die Buchung zumindest veranlassen können.654 Dies sind nicht nur die zuständigen Vorstandsmitglieder, sondern auch hauptamtliche Mitarbeiter. Ob darüber hinaus auch jedes andere Parteimitglied als „Empfänger“ einer Parteispende tauglicher Täter sein kann, ist umstritten.655 Die wohl h.A. schließt die gemäß § 25 Abs. 1 S. 3 PartG zur Weiterleitung verpflichteten Parteimitglieder vom Täterkreis aus.656 Diese Auffassung überzeugt angesichts der Formulierung in § 25 Abs. 1 S. 3 PartG nicht. Denn diese Vorschrift spricht ausdrücklich von Parteimitgliedern, „die Empfänger von Spenden an die Partei sind“. Hieraus ergibt sich, dass Parteimitglieder durchaus „Empfänger“ einer Parteispende im Sinne des § 31b Abs. 1 Nr. 2 PartG sein können. Deswegen sind auch einfache Parteimitglieder taugliche Täter, wenn sie eine für die Partei bestimmte Spende stückeln und die Buchung durch einen Dritten veranlassen. Unabhängig von der Parteizugehörigkeit kommen professionelle657 und sogar ehrenamtliche658 Spendensammler als taugliche Täter in Betracht. Jede andere Spendenstückelung durch Dritte, insbesondere die Spendenstückelung auf Spenderseite, ist von dem Straftatbestand allerdings nicht erfasst.

652

Dazu: F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 676 f. N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 30. 654 F. Saliger, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 39; N. Bosch, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 32. 655 M. Morlok, in: Das deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 31d PartG Rn. 4; der allerdings ausschließlich auf die Parteimitgliedschaft abstellt, wohl auch: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (777) („nur die verbotene Spendenstückelung durch die Partei selbst“); a.A.: F. Saliger, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 39; zweifelnd: N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 32. 656 F. Saliger, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 39; J. Lampe, in: Erbs/ Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 13. 657 N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 32. 658 F. Saliger, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 39; J. Lampe, in: Erbs/ Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 13. 653

154

Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Zu der Spendenstückelung muss das Verbuchen oder Verbuchenlassen hinzutreten. Erforderlich ist deswegen die Erfassung im Buchungssystem659. Dieser Zeitpunkt kann mit der Erlangung nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG zusammenfallen; zwingend ist dies aber (gerade bei Barspenden) nicht.660 Die unrichtige Ausweisung im Rechenschaftsbericht ist zur Tatvollendung nicht erforderlich.661 In subjektiver Hinsicht verlangt die Strafnorm wie die strafbewehrte Nichtweiterleitung einer Parteispende662 neben zumindest bedingtem Vorsatz Umgehungsoder Verschleierungsabsicht. Die Strafandrohung liegt ebenfalls bei Geldstrafe oder einer Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren. 2. Sonstige Fehler in der Einnahmerechnung a) Sanktionszahlungspflicht Spenden, die nicht von § 25 Abs. 3 PartG erfasst sind, müssen zwar nicht einzeln, jedoch in ihrer Gesamtheit im Rechenschaftsbericht ausgewiesen werden. Hat eine Partei Spenden angenommen, die dann nicht in die Einnahmerechnung des Rechenschaftsberichts gemäß § 24 Abs. 4 Nr. 3 und 4 PartG einfließen, so ist der Rechenschaftsbericht insoweit unrichtig. Insoweit ist der Anwendungsbereich der Sanktionszahlungspflicht nach § 31b S. 1 S. 1 PartG eröffnet. Die Subsidiaritätsklausel in § 31b S. 1, 2. Hs. PartG, wonach § 31b S. 1 PartG nur dann anwendbar ist, „wenn kein Fall des § 31c vorliegt“, steht dem nicht entgegen. Denn bei einzeln gar nicht veröffentlichungspflichtigen Spenden, die lediglich in der Gesamtrechnung nicht berücksichtigt worden sind, liegt gar kein Fall des § 31c PartG vor.663 Die Subsidiaritätsregelung lässt hingegen nicht den Schluss zu, § 31b PartG erfasse nur Unrichtigkeiten „außerhalb des Spendenbereichs“.664 Die Unrichtigkeit löst, wenn der Präsident des Bundestages sie im Rahmen seiner Prüfung des Rechenschaftsberichts nach § 23a PartG feststellt, eine Zahlungspflicht in Höhe des Zweifachen der Unrichtigkeit aus, § 31b S. 1 PartG. Die in § 31b S. 1 PartG angeordnete Rechtsfolge gleicht damit materiell der Sanktion in § 31c Abs. 1 S. 2 PartG: Auch hier entsteht ein Anspruch gegen die Partei in Höhe des Zweifachen des unrichtigen Betrags. 659

S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31d Rn. 15. A.A.: F. Saliger, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 37; J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 11. 661 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31d Rn. 15. 662 Dazu ausführlich oben A. IV. 1. d). 663 So auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31b Rn. 7. 664 So aber: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (776); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 233; J. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht (2003), S. 245; F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 601. 660

B. Transparenzgebot

155

Der Anspruch entsteht ebenfalls unmittelbar aufgrund der gesetzlichen Vorgaben; sein Bestehen wird durch den Präsidenten des Bundestages lediglich per Verwaltungsakt festgestellt, § 31b S. 3 PartG. Auch sollen im Rahmen dieses Rückzahlungsanspruchs gemäß § 31b S. 4 PartG die Absätze 2 bis 5 des § 31a PartG gelten.665 Beim Bundestagspräsidenten eingegangene Sanktionszahlungen nach § 31b PartG werden in analoger Anwendung des § 31c Abs. 2 PartG an Einrichtungen weitergeleitet, die mildtätigen, kirchlichen, religiösen oder wissenschaftlichen Zwecken dienen.666 Die Sanktionszahlungspflicht ist – wie auch die entsprechende Zahlungspflicht nach § 31c Abs. 1 S. 1 Nr. 2 PartG im Fall der Nichtveröffentlichung von Spenden – verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass Vorsatz oder Fahrlässigkeit der für die Partei handelnden Personen vorliegen muss. b) Strafbarkeit unrichtiger Angaben im Rechenschaftsbericht Das Bewirken unrichtiger Angaben im Rechenschaftsbericht und die Einreichung eines unrichtigen Rechenschaftsbericht sind gemäß § 31d Abs. 1 S. 1 Nr. 1 PartG ebenfalls strafbewehrt. Die erste Variante des Bewirkens unrichtiger Angaben ist nicht auf Parteifunktionäre beschränkt, sondern ein „Jedermann-Delikt“.667 Die zweite Variante ist hingegen ein Sonderdelikt, das nur diejenigen Personen erfasst, die gemäß § 23 Abs. 1 S. 6 PartG für die Einreichung des Rechenschaftsberichts verantwortlich sind.668 Beide Varianten sind mit Einreichung des Rechenschaftsberichts beim Bundestagspräsidenten vollendet. Tatgegenstand sind allein unrichtige Angaben über die Einnahmen und über das Vermögen der Partei. Nicht erfasst sind dagegen Unrichtigkeiten bei der Darstellung der Ausgabenrechnung.669 Der Rechenschaftsbericht ist unrichtig, wenn die Angaben unter Missachtung der gesetzlichen Vorschriften für die Rechenschaftslegung gemacht worden sind, die sich aus den spezifischen Vorgaben des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes ergeben, wozu auch die Einhaltung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung (§ 24 Abs. 1 S. 2 PartG) sowie die gemäß § 24 Abs. 2 S. 1 PartG subsidiär geltenden handelsrechtlichen Regelungen über die Rechnungslegung gehören. Eine Unrichtigkeit ist deswegen bereits dann gegeben, wenn der Bericht gegen die Bilanzgrundsätze der Wahrheit, der Klarheit und der vorsichtigen Bewertung verstößt.670 665

Zu dem limitierten Anwendungsbereichs dieser Verweisung schon oben B. III. 1. a) dd). T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31c Rn. 10; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31c Rn. 14. 667 N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 23. 668 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 31d Rn. 9. 669 Ch. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (777); F. Saliger, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 24. 670 J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 8. 666

156

Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Vermögensverschleiernde Wirkung und damit tatbestandsmäßige Unrichtigkeiten können auch unvollständige Buchungen, das Unterlassen von Verbuchungen und das Weglassen von gebotenen Erläuterungen sein.671 Unrichtig ist auch die Deklaration von verschleierten Spenden als andere Einnahmen672 oder umgekehrt die Ausweisung bloßer Scheinspenden als Spenden. In subjektiver Hinsicht auch hier muss neben mindestens bedingtem Tatvorsatz auch Verschleierungs- oder Umgehungsabsicht vorliegen. Die Strafandrohung liegt wie bei den anderen Varianten des § 31d Abs. 1 PartG bei einer Geldstrafe oder einer Freiheitsstrafe von maximal drei Jahren. 3. Sanktionsausschließende Selbstanzeige Hat eine Partei bei der Erstellung des Rechenschaftsberichts Fehler gemacht, so können gleichwohl die Sanktionen entfallen, wenn eine Selbstanzeige erfolgt. Dies bezieht sich sowohl auf Sanktionszahlungspflichten der Parteien als auch auf die Strafbarkeit der für die Partei handelnden Personen. a) Befreiung von der Sanktionszahlungspflicht Die Partei hat die Möglichkeit, den Sanktionszahlungspflichten nach § 31b und § 31c PartG durch Selbstanzeige zu entgehen: Gemäß § 23b Abs. 2 PartG unterliegt eine Partei nicht den Rechtsfolgen des § 31b und § 31c PartG, wenn die Partei die Unrichtigkeit selbst anzeigt und „im Zeitpunkt des Eingangs der Anzeige konkrete Anhaltspunkte für diese unrichtigen Angaben öffentlich nicht bekannt waren oder weder dem Präsidenten des Deutschen Bundestages vorgelegen haben noch in einem amtlichen Verfahren entdeckt waren und die Partei den Sachverhalt umfassend offenlegt und korrigiert“.673 Die Möglichkeit der sanktionsausschließenden Selbstanzeige soll dem Umstand Rechnung tragen, dass Fehler im Rechenschaftsbericht nach menschlichem Ermessen nicht ausgeschlossen werden können. Es sei aber gerade im Sinne des Transparenzgebots, wenn Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht, die weder dem Prüfer noch dem Präsidenten des Bundestags aufgefallen sind, korrigiert werden können, ohne dass die Partei Sanktionen fürchten muss.674 Ausgangspunkt ist die Verpflichtung, Unrichtigkeiten, von denen die Partei Kenntnis erlangt, dem Präsidenten des Bundestags unverzüglich zu melden, § 23b 671

N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 20. F. Saliger, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 26 nennt das Beispiel von Erlösen aus „um das 10-fache überteuerte[n] Anzeigepreisen“. 673 Nach BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 6 C5/12, NVwZ 2013, S. 1276 (1283 ff.), ist die sanktionsbefreiende Selbstanzeige analog auf Sanktionen nach §§ 23a Abs. 1 S. 1 PartG 1994 i.V.m. § 48 Abs. 1 VwVfG anwendbar. 674 BT-Drs. 14/8778, S. 13. 672

B. Transparenzgebot

157

Abs. 1 PartG. Kommt die Partei durch die für sie handelnden Personen der Verpflichtung nach, so kann dies gleichzeitig auch bedeuten, dass Sanktionszahlungspflichten nach §§ 31b und § 31cPartG entfallen. Dafür muss es sich aber um die Berichtigung einer Unrichtigkeit handeln, die bis dahin der Öffentlichkeit oder dem Präsidenten des Bundestages unbekannt war und auch nicht in einem „amtlichen Verfahren entdeckt“ worden ist. Dies bedeutet, dass Sanktionszahlungen für Unrichtigkeiten, die ohnehin bereits bekannt sind, nicht mehr im Wege der Selbstanzeige ausgeschlossen werden können. Zudem muss die Partei den Sachverhalt umfassend offenlegen und korrigieren. Diese Pflicht ist nicht mit der Anzeigepflicht nach § 23b Abs. 1 PartG identisch. Dies gilt für die Korrektur schon deshalb, weil die Anzeigepflicht nach § 23b Abs. 1 PartG nur die Anzeige der Unrichtigkeit, nicht aber deren Berichtigung beinhaltet. Doch auch die Offenlegung des Sachverhalts ist nicht zwingend identisch mit der Anzeigepflicht: Bei der Offenlegungspflicht geht es um die Darlegung des Sachverhalts und nicht um die bloße Benennung der Unrichtigkeit im Rechenschaftsbericht. Aus den sachlichen Unterschieden folgt auch, dass die Offenlegung nicht zwingend gleichzeitig mit der Anzeige erfolgen muss. Zu fordern ist allerdings, dass die Erfüllung der Offenlegungs- und Korrekturpflicht ohne schuldhaftes Zögern und im zeitlichen Zusammenhang mit der Anzeige erfolgt.675 b) Persönlicher Strafaufhebungsgrund Neben dem Ausschluss von Sanktionen zulasten der politischen Parteien entfaltet die Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG aber auch persönlich strafausschließende Wirkung für die beteiligten Personen, § 31d Abs. 1 S. 2 PartG. Die Vorschrift ist als persönlicher Strafaufhebungsgrund und nicht als Strafausschließungsgrund anzusehen.676 Dies ergibt sich daraus, dass die Vorschrift tatbestandlich an ein Verhalten anknüpft, welches der strafbaren Handlung zeitlich nachgelagert ist und nicht bereits im Moment der Tatbegehung vorliegen muss.677 Die Strafaufhebung nach § 31 Abs. 1 S. 2 PartG dient der Durchsetzung des Transparenzgebots.678 Angesichts der überragenden Bedeutung dieses Schutzgutes ist die Einführung eines Strafaufhebungsgrundes zu dessen Durchsetzung verfas-

675 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 595; S. Rixen, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 23b Rn. 27; S.-C. Lenski, PartG (2011), § 23b Rn. 13. 676 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 636; J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 20; ohne Begründung a.A.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (777). 677 N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 55. 678 BT-Drs. 14/8778, S. 16.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

sungsrechtlich zulässig und verstößt insbesondere nicht gegen das Willkürverbot.679 Im Gegenteil ist die persönliche Strafaufhebung sogar verfassungsrechtlich geboten, weil ohne sie die Anzeigeverpflichtung nach § 23b Abs. 2 PartG die Betroffenen zur Selbstbelastung zwingen würde, was mit dem allgemeinen Verbot eines Selbstbelastungszwangs, das sich aus Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG ergibt680, kollidieren würde. Tatbestandlich ist erforderlich, dass der Täter die Anzeige nach § 23b Abs. 1 PartG entweder selbst abgibt oder an der Abgabe mitwirkt. Weil der Kreis der tauglichen Täter bei der Bewirkung unrichtiger Angaben nicht auf Parteifunktionäre beschränkt ist, ist unter „Mitwirkung“ nicht nur die parteiinterne Vorbereitung der Abgabe zu verstehen, sondern auch eine mögliche Mitwirkung von außen. Denn wenn Externe unrichtige Angaben im Rechenschaftsbericht „bewirken“ können, so müssen sie auch an der entsprechenden Anzeige „mitwirken“ können.681

IV. Zusammenfassung Das Transparenzgebot der Parteifinanzen nach Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ist als zwingender Gegenpol der Parteienfinanzierungsfreiheit von entscheidender Bedeutung für das Parteispendenrecht. Die einfachgesetzliche Umsetzung genügt den verfassungsrechtlichen Vorgaben: Spenden, von denen die Gefahr einer Einflussnahme ausgeht, sind (genau wie andere Einnahmen) offenzulegen; Großspenden ab 50.000 Euro sogar ad hoc außerhalb der jährlichen Rechenschaftspflicht. Verstöße gegen die Offenlegungspflichten oder sonstige Falschangaben im Zusammenhang mit Spenden im Rechenschaftsbericht werden mit Strafzahlungspflichten zulasten der Parteien sowie mit der Strafbarkeit der für die Partei handelnden Personen geahndet. Dass die Sanktionen entfallen, wenn die Partei bzw. die für sie handelnden Personen freiwillig die Unrichtigkeit offenlegen und korrigieren, dient letztlich ebenfalls dem Transparenzgebot.

C. Inkompatibilitäten Die Freiheit, Spenden in unbegrenzter Höhe anzunehmen, gilt zwar ihrer Höhe nach unbegrenzt, aber dennoch nicht ohne Einschränkungen.

679 So auch ausdrücklich: J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012), § 31d PartG Rn. 20; a.A.: N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 56. 680 BVerfG, Beschluss vom 13. Januar 1981 – 1 BvR 116/77, NJW 1981, S. 1431 – st. Rspr. 681 Im Ergebnis ebenso: N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 58.

C. Inkompatibilitäten

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I. Verfassungsrechtliche Grundlagen Spendenannahmeverbote sind Ausnahmen von dem Prinzip der Parteienfinanzierungsfreiheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG. Sie bedürfen deswegen einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, die sich ihrerseits an der Parteienfinanzierungsfreiheit messen lassen muss.682 Als entgegenstehende verfassungsrechtliche Positionen kommen namentlich die Funktionsfähigkeit der Parteien, Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG, die innerparteiliche Demokratie aus Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG sowie das Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG in Betracht. 1. Funktion politischer Parteien, Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG Die politischen Parteien sind ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung.683 Existenzielle Grundlage der Demokratie sind die Volkssouveränität nach Art. 20 Abs. 1 S. 1 GG und die Willensbildung des Volkes, die in Wahlen und Abstimmungen zum Ausdruck kommt (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG). Beides ist ohne die Existenz funktionierender Parteien nicht möglich.684 Die Aufgabe der politischen Parteien ist dementsprechend zuvörderst die Mitwirkung an der demokratischen Willensbildung, Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG. Dies umfasst ein weites Spektrum von Aktivitäten.685 Die Parteien haben eine „Schlüsselfunktion“ zwischen der Willensbildung des Volkes und der staatlichen Entscheidungsfindung.686 Sie stehen, ohne Staatsorgane zu sein, im Rang einer verfassungsrechtlichen Institution als Bindeglied zwischen Bürger und Staat.687 Die Funktionsfähigkeit der politischen Parteien ist nicht gewährleistet, wenn es zu konkreten finanziellen Einflussnahmen von außen kommt. 2. Innerparteiliche Demokratie, Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG Nach Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG muss die innere Ordnung der Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen. Der Inhalt der demokratischen Grundsätze ist anhand der Funktion der politischen Parteien, die vor allem in der Mitwirkung an der 682

T. Koch, DÖV 2003, S. 451; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 47. 683 BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 – 2 BvE 1/76, NJW 1977, S. 751; Beschluss vom 17. November 1994 – 2 BvB 2/93, 3/93, NVwZ 1996, S. 54. 684 J. Ipsen, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 1 Rn. 2. 685 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 21. 686 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), § 21 Rn. 159; BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 – 2 BvE 1/76, NJW 1977, S. 751 (753): „Zwischenglieder zwischen dem Bürger und den Staatsorganen“. 687 K. Hesse, VVDStRL 1959, S. 19; BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1503).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Willensbildung des Volkes liegt, zu bestimmen.688 Er konkretisiert sich in folgenden Aspekten: Herrschaftsbestellung der Parteiorgane auf Zeit, Entscheidungen nach dem Mehrheitsprinzip bei Gewährung von Minderheitenschutzrechten und innerparteiliche Chancengleichheit.689 Die innerparteiliche Demokratie kann durch finanzielle Einflussnahme gefährdet werden, was insbesondere auf solche „Spenden“ zutrifft, mit denen tatsächlich eine Gegenleistung erkauft wird. 3. Transparenzgebot, Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG Das Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG dient in erster Linie der Offenlegung legitimen finanziellen Einflusses sowie – als Kehrseite – der Verhinderung illegitimer Einflussnahme.690 Es ist gegenüber Finanzierungsverboten der Parteien eine weniger einschneidende Maßnahme. Dennoch kann auch das Transparenzgebot als solches ein Spendenannahmeverbot rechtfertigen. Dies kann dann der Fall sein, wenn dem Transparenzgebot auf andere Art und Weise keine Geltung verschafft werden kann. Dies gilt namentlich für Spenden unklarer Herkunft.691 4. Kein abstrakter Vorrang der Parteienfreiheit Im Spannungsverhältnis zwischen Parteienfinanzierungsfreiheit auf der einen Seite und den entgegenstehenden Verfassungsgütern auf der anderen Seite lässt sich nicht allgemein und abstrakt klären, welchem Verfassungsgut höheres Gewicht zukommt. Bei der Abwägung mit den verfassungsrechtlichen Gütern, die für ein Annahmeverbot streiten, ist zu bedenken, dass die Freiheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG zumindest auch eine „funktionale Freiheit“ ist, die den Parteien nicht wegen ihres Eigenwertes, sondern wegen ihrer Funktion zukommt.692 Die funktionale Freiheit der Parteien ist damit etwas anderes als die politischen Freiheit der Bürger, auch wenn sie sich auch auf das Bürgerrecht auf politische Selbstbestimmung zurückführen lässt.693 Bei der Auslegung eines Spendenannahmeverbots ist auf dieser Grundlage zunächst zu prüfen, welcher entgegenstehende verfassungsrechtliche Belang das 688

W. Kluth, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG (2013), Art. 21 Rn. 145. M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 123 ff. 690 Dazu ausführlich oben B. I. 1. 691 BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212). 692 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 48. 693 Für die Rückführbarkeit auf das Invidualrecht des Bürgers.: H. H. Klein, in: Maunz/ Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 255; J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 29. 689

C. Inkompatibilitäten

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Verbot rechtfertigt. Ist dies der Fall, ist ein schonender Ausgleich zwischen der Parteienfinanzierungsfreiheit und entgegenstehenden Verfassungspositionen, herzustellen. Ob der Grundsatz, die konkreten Annahmeverbote seien als Ausnahmen von der grundgesetzlich verbürgten Parteienfreiheit im Zweifel restriktiv auszulegen694, in dieser Allgemeinheit richtig ist, kann angesichts dessen bezweifelt werden.695 Die Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen ist aber bei Analogien überschritten: Eine analoge Anwendung der Spendenannahmeverbote auf Konstellationen, die vom Wortlaut des Verbots nicht erfasst sind, ist schon deswegen ausgeschlossen, weil insoweit wiederum ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Analogieverbot bei Strafgesetzen aus Art. 103 Abs. 2 PartG vorläge. Zwar macht sich der zuständige Parteifunktionär bei der Annahme einer unzulässigen Parteispende selbst nicht ohne Weiteres strafbar. Jedoch sind Verstöße gemäß § 31c Abs. 1 S. 1 PartG mit einer finanziellen Sanktion belegt, worin eine Missbilligung des vorangegangenen Verhaltens liegt, was für die Annahme einer „Strafe“ im Sinne des Art. 103 Abs. 2 GG ausreichend ist.696

II. Konkrete Spendenannahmeverbote im Parteiengesetz Spendenannahmeverbote müssen – dem Gesetzesvorbehalt entsprechend – ausdrücklich gesetzlich normiert sein. Dies ist in § 25 Abs. 1 und 2 PartG geschehen, wo die Spendenannahmeverbote abschließend aufgezählt sind.697 1. Unzulässigkeit von Barspenden über 1.000 Euro Nach § 25 Abs. 1 S. 2 PartG darf eine Barspende nur bis zu einem Betrag von 1.000 Euro erfolgen. Zweck der Regelung ist Einschränkung des Bargeldverkehrs.698 Dies ist freilich kein Selbstzweck, sondern soll die Bildung „schwarzer Kassen“ verhindern.699 Die Regelung ist damit letztlich Ausfluss des Transparenzgebotes aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG.700 694 C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (771); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 145; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 18. 695 Gegen eine restriktive Auslegung der Ausnahmevorschriften: J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 48. 696 BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1966 – 2 BvR 506/63, NJW 1967, S. 195 (196) – zum Strafcharakter der Sanktionsvorschriften in §§ 31b, 31c PartG bereits ausführlich oben B. III. 1. a) bb). 697 Unabhängig davon existieren verschiedene gesetzliche Beschränkungen und Verbote für bestimmte Spender, wie beispielsweise in § 55 Abs. 1 Nr. 1 S. 3 AO. 698 J. Kersten, NWVBl 2006, S. 46 (48); ders., in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar, § 25 Rn. 52. 699 BT-Drs. 14/8778 S. 17.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Die auf den ersten Blick klare Vorschrift ist Gegenstand von Kontroversen. Diese beziehen sich auf die Bagatellgrenze, die einerseits rechtspolitisch umstritten ist und andererseits Anwendungsschwierigkeiten aufwirft (dazu sogleich a)). Der zentrale Kritikpunkt ist allerdings die fehlende Sanktionierung von Verstößen (dazu unten b)). a) Bagatellgrenze Das Verbot der Annahme von Barspenden enthält eine Bagatellgrenze in Höhe von 1.000 Euro, unterhalb derer die Annahme zulässig bleibt. Die Einführung dieser Bagatellgrenze beruhte auf praktischen Erwägungen. Kleinspenden durch „Tellersammlungen“, die insbesondere auf Orts- und Kreisebene eine besondere Rolle spielen, sollten möglich bleiben.701 Die Einführung einer solchen tatbestandseröffnenden Mindestgrenze ist verfassungsrechtlich zulässig. Die Zulässigkeit von Barspenden unterhalb der Grenze von 1.000 Euro hat also solche keine Auswirkungen auf das Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG: Sie schränkt die Transparenzregelungen nicht ein; vielmehr gelten diese weiterhin unverändert. Nach der (ihrerseits verfassungskonformen) Regelung in § 25 Abs. 3 S. 1 PartG müssen Spenden erst ab 10.000 Euro pro Spender und Kalenderjahr ausgewiesen werden. Dies gilt bei wiederholten Barspenden unterhalb der Bagatellgrenze innerhalb eines Jahres, die die Summe insgesamt überschreiten, in gleichem Maße. Auf der anderen Seite führt die Bagatellgrenze aber auch nicht zu einer erhöhten Transparenz, indem sie verhinderte, dass Großspenden von der Rechenschaft über massenhafte Bagatellspenden verdeckt werden.702 Schließlich wären kleinere Barspenden ohne die Bagatellgrenze gar nicht im Rechenschaftsbericht ausweisungspflichtig, sondern schlicht unzulässig. Die in diesem Zusammenhang vereinzelt aufgeworfene Frage, ob die Einzelspende oder die Summe aller Spenden eines Spenders innerhalb eines Jahres ausschlaggebend ist703, lässt sich zwar nicht unmittelbar anhand des Wortlautes beantworten. Allerdings ist in der Gesetzesbegründung ausdrücklich von einer Gesamtbetrachtung „pro Jahr und Person“ die Rede.704 Deswegen ist gerade nicht auf die Einzelspende abzustellen.705 Diesem eindeutigen gesetzgeberischen Willen lässt sich nicht das Argument entgegenhalten, im Falle der Spendenaddition stünde dem organisatorischen Mehraufwand auf Orts- und Kreisebene ein nur geringer Trans700

H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 6. BT-Drs. 14/8778, S. 14; H. H. Klein, BT-Drs. 14/6711, S. 3 (14); ferner: K.-H. Naßmacher, PuZ 6/2000, S. 15 (20); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 145 f. 702 A.A.: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 53. 703 Rau-Kommission, Bericht (2004), BT-Drs. 15/3140, S. 23; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 9. 704 BT-Drs. 14/8778, S. 14. 705 K. Schadtle, DÖV 2011, 848 (850). 701

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parenzgewinn gegenüber.706 Denn dass der Transparenzgewinn wirklich gering ist, ist keinesfalls ausgemacht. Kommen signifikante Beträge zusammen, so kann der Transparenzgewinn durch Addition durchaus erheblich sein. Vor allem aber ist damit kein organisatorischer Mehraufwand verbunden, weil die Barspenden, wie alle anderen Spenden auch, ohnehin im Hinblick auf die Veröffentlichungsgrenzen des § 25 Abs. 3 PartG addiert werden müssen. b) Fehlende Sanktionierung Ein Verstoß gegen die Barspendenregelung führt – anders als ein Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot nach § 25 Abs. 2 PartG – zu keinerlei Sanktionen: § 31c Abs. 1 PartG, der Verstöße gegen die Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 2 mit einer Strafzahlung in Höhe der Spendensumme zuzüglich des zweifachen Werts ahndet, ist schon deshalb nicht anwendbar, weil die Unzulässigkeit von Barspenden außerhalb des § 25 Abs. 1 S. 2 PartG geregelt ist. Die Barspendenregelung ist deswegen eher Handlungsanweisung707 mit Apellcharakter708 als ein Verbot. Dies hat zu Zweifeln an der Sinnhaftigkeit der Vorschrift geführt.709 Rechtspolitisch wird deswegen gefordert, Verstöße gegen die Barspendenregelung wie die anderen Spendenannahmeverbote gemäß des § 31c Abs. 1 PartG zu sanktionieren.710 Im Sinne der Parteienfinanzierungsfreiheit ist allerdings zu bedenken, dass Spendenannahmeverbote einer besonderen Rechtfertigung bedürfen711 und eine Barspende per se nicht problematisch ist, wenn alle anderen parteienrechtlichen Vorschriften eingehalten werden.712 Die spezifische Gefahr einer Barspende liegt in der erhöhten Gefahr, die Spende falsch oder gar nicht zu verbuchen. Dies ist aber ohnehin durch spezielle Regelungen (§ 31b Abs. 1, 31c Abs. 1, 31d Abs. 1 Nr. 1 PartG) sanktioniert. Zudem sind „schwarze Kassen“ durch die Weiterleitungspflicht gemäß § 25 Abs. 1 S. 3 PartG und § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG „privatisiert“, so dass ein eigenständiges an die Parteien gerichtetes Annahmeverbot entbehrlich erscheint. Angesichts dessen zielt ein Barspendenverbot darauf ab, den Anschein der Bildung „schwarzer Kassen“ bereits im Vorfeld zu verhindern. Es geht dabei letztlich

706

So ausdrücklich: Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 9. H. Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar, 1. Aufl. 2008, § 25 Rn. 6. 708 C. Lenz, NVwZ 2002 S. 769 (771). 709 J. Ipsen, NJW 2002, S. 1909 (1915); M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/ 2007), § 25 PartG Rn. 1, geht davon aus, dass die Vorschrift „ins Leere gehen“ wird. 710 Ebenso: U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (661); J. Kersten, NWVBl 2006 46 (48); ders., in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 56; H. Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 8. 711 So auch T. Koch, DÖV 2003 S. 451. 712 C. Lenz, NVwZ 2002 S. 769 (771). 707

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um „negative Assoziationen“ in der Bevölkerung713, was als Rechtfertigung eines vollständigen Verbots aber nicht ausreicht. 2. Spendenannahmeverbote In § 25 Abs. 2 PartG sind die Spendenannahmeverbote im engeren Sinne niedergelegt. Es handelt sich um Annahme-, nicht um Spendenverbote: Sie richten sich nicht an den Spender, sondern ausschließlich an die politische Partei.714 Für die Spender können korrespondierende Spendeverbote bestehen; dies ist aber nicht in allen Fällen so. Während beispielsweise dem Spendenannahmeverbot von Fraktionsspenden in § 25 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. PartG ein spiegelbildliches Spendeverbot in § 50 Abs. 4 S. 2 AbgG (bzw. in den entsprechenden Landesvorschriften) gegenübersteht, ist dies bei anderen (wie beispielsweise bei dem Verbot der Annahme von Spenden ausländischer Herkunft gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 3 PartG) gar nicht möglich. Der in § 25 Abs. 2 PartG genannte Katalog von Annahmeverboten ist abschließend. Eine allgemein restriktive Auslegung ist nicht – trotz des Ausnahmecharakters – nicht geboten; die Bildung von Analogien ist angesichts der Strafbewehrung von Verstößen aber unzulässig. a) Spenden von öffentlichen Körperschaften Das erste Annahmeverbot betrifft Spenden von öffentlichen Körperschaften, § 25 Abs. 2 Nr. 1, 1. Var. PartG. Es ist eines der Annahmeverbote, die Spenden staatlicher Herkunft ausschließen; zu dieser Gruppe gehören auch die Annahmeverbote für Spenden von Fraktions- bzw. Gruppierungsspenden (§ 25 Abs. 2 Nr. 1, 2. Var. PartG) und für Spenden öffentlich beherrschter Unternehmen (§ 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG).715 Zweck des Annahmeverbots ist dementsprechend, eine staatliche Finanzierung, die über die Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung hinausgeht, zu verhindern.716 Wären Spenden der öffentlichen Hand und der Fraktionen zulässig, so würden Gelder, die ihren Ursprung in der staatlichen Sphäre haben, unter Umgehung 713

H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 8. H. H. Klein, Gutachten, BT-Drs. 14/6711, S. 3 (14). 715 Ergänzt wird diese Bestimmung durch das Verbot, Spenden von Unternehmen anzunehmen, die (teilweise) in staatlichem Eigentum stehen, § 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG – dazu unten C. II. 2. f). 716 So bereits: BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499; auch: RhPfVerfGH, Urteil vom 19. August 2002 – VGH O 3/02, NVwZ 2003, S. 75 (78); VG Berlin, Urteil vom 26. November 2004, NVwZ 2005, S. 1101 (1102); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 147; M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 25 PartG Rn. 2 und 6.; H. Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 20; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 58. 714

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der absoluten Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung den politischen Parteien zugute kommen.717 Gleichzeitig läge darin auch eine doppelte Umgehung der relativen Obergrenze, weil diese Spenden zum Einen trotz ihres staatlichen Ursprungs nicht an der Kürzung durch die relative Obergrenze teilnähmen718 und überdies auch noch die Eigeneinnahmen, und damit die Bemessungsgrundlage für die relative Obergrenze, erhöhten. Der Begriff der öffentlich-rechtlichen Körperschaften ist in seiner allgemeinen Bedeutung gebraucht, so dass hierunter nicht nur die Gebietskörperschaften, also vor allem Bund, Länder, Landkreise und Gemeinden, sondern auch Real-, Personal- und Verbandskörperschaften zu verstehen sind.719 Nicht erfasst sind hingegen öffentlichrechtliche Anstalten und Stiftungen, weil diese keine Körperschaften sind. Angesichts des eindeutigen Wortlauts kommt eine Erstreckung des Annahmeverbots auf Spenden von Anstalten und Stiftungen nicht in Betracht. Auch wenn diese Lücke unbefriedigend ist, kann sie nicht im Wege einer „verfassungskonformen Auslegung“, sondern nur durch gesetzgeberische Maßnahmen geschlossen werden.720 Eine Anwendung über den klaren und einer erweiternden Auslegung nicht zugänglichen Wortlaut hinaus verstieße gegen das Analogieverbot und ist schon deswegen zur Herstellung verfassungskonformer Zustände ungeeignet. b) Spenden von Fraktionen und Gruppierungen Spenden von Fraktionen und parlamentarischen Gruppierungen sind gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 1, 2. Var. PartG verboten. Tatbestandlich erfasst sind Spenden von Fraktionen und Gruppen in Parlamenten und kommunalen Vertretungen. aa) Regelungszwecke Neben dem Regelungszweck, eine Umgehung der Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung zu verhindern, dient dieses Spendenannahmeverbot zudem der Verhinderung weiterer spezifischer Gefahren, die im Wesentlichen „der natürlichen politischen Nähe der Fraktionen zu den hinter ihnen stehenden Parteien“721 geschuldet sind. Das Annahmeverbot dient auch dazu, die Zweckentfremdung zweckgebundener staatlicher Fraktionsmittel zu verhindern.722 Damit verbunden ist der Normzweck, durch das Annahmeverbot (genau wie durch das spiegelbildliche 717

M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 25 PartG Rn. 2. B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 147; zustimmend: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar, (2008), § 25 Rn. 20. 719 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 59. 720 Gleichwohl für „verfassungskonforme Auslegung“: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 39. 721 Vgl. VerfGH RhPf, Urteil vom 18. Februar 2002 – VGH O 3/02, NVwZ 2003, S. 75 (78). 722 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1504); Beschluss vom 19. 05. 1982 – 2 BvR 630/81, NVwZ 1982, S. 613. 718

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Verwendungsverbot in § 50 Abs. 3 S. 2 AbgG) den Einfluss der Fraktionen auf die Parteien zu begrenzen.723 Hierin wiederum besteht nicht zuletzt auch eine Gefährdung der Chancengleichheit der politischen Parteien, weil insoweit eine Diskriminierung kleiner Parteien, die keine Parlamentarier stellen, entstünde.724 Wären Fraktionsspenden möglich, so bestünde zudem die Gefahr, dass dieser Mitteltransfer von vornherein bei der Bemessung des Finanzbedarfs der Fraktionen berücksichtigt würde, was wiederum eine Umgehung der Grenzen staatlicher Parteienfinanzierung bedeutete.725 Streitig ist, ob das Annahmeverbot auch der Verhinderung der Spendenverschleierung dient, was bei Fraktionsmitteln eine Rolle spielt, die ihrerseits nicht staatlicher Herkunft sind.726 bb) Personeller Anwendungsbereich Das Spendenannahmeverbot besteht für Spenden von „Parlamentsfraktionen und -gruppen sowie […] Fraktionen und Gruppen von kommunalen Vertretungen“. Diese Formulierung ist Ausdruck des gesetzgeberischen Willens alle „Untereinheiten der Volksvertretungen der verschiedenen Ebenen“727 zu erfassen. „Parlamentsfraktionen“ sind solche des Bundestags, der Landtage und des Europäischen Parlaments.728 Hinzu kommen die Fraktionen und Gruppen in kommunalen Vertretungen, deren vormalige Nichterfassung als zu schließende Gesetzeslücke angesehen worden war.729 cc) Sachlicher Anwendungsbereich Das Annahmeverbot enthält keine ausdrückliche Unterscheidung zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Fraktionsmitteln. Gleichwohl ist umstritten, ob das Spendenannahmeverbot auf Mittel staatlicher Herkunft beschränkt ist. 723

J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 64. S. Shirvani, Parteienrecht und Strukturwandel (2010), S. 389. 725 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 62. 726 Dafür: M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (765); H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 22; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 65; a.A.: H. H. Klein, BT/Drs. 14/6711, S. 3 (15) – dazu sogleich unten C. II. 2. b) cc). 727 M. Morlok, PartG Kommentar, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 25 Rn. 2. 728 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 40. 729 BT-Drs. 14/8778, S. 16, skeptisch: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (771), der darin eine Benachteiligung der kommunalen Fraktionen von Parteien gegenüber Fraktionen kommunaler Wählergruppen sieht. Dabei lässt C. Lenz indessen unberücksichtigt, dass nicht die Fraktionen Adressaten der Vorschrift sind, sondern die Parteien. Insoweit muss ein solcher Vergleich zwischen Parteien und den kommunalen Wählervereinigungen angestellt werden. Weil die kommunalen Wählergruppen ohnehin nicht von den Rechtswirkungen des Parteiengesetzes erfasst sind, liegt nach dieser Denkart bei jedem Spendenannahmeverbot eine Schlechterstellung der Parteien gegenüber kommunalen Wählervereinigungen vor. 724

C. Inkompatibilitäten

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Für eine Beschränkung auf staatliche Mittel spricht, dass dies der für Fraktionen des Bundestages geltenden Rechtslage entsprechen würde: Die Fraktionen, die gemäß § 50 Abs. 1 AbgG Geld- und Sachleistungen aus dem Bundeshaushalt erhalten, dürfen diese nach § 50 Abs. 4 S. 1 AbgG nur für gesetzlich oder geschäftsordnungsrechtlich übertragene Aufgaben verwenden. Eine Verwendung für Parteiaufgaben ist nach S. 2 ausdrücklich verboten. Diese Zweckbindung besteht aber ausschließlich für die Mittel aus dem Bundeshaushalt; andere als staatliche Mittel, die grundsätzlich zulässig sind, werden von dem Verwendungsverbot des § 50 Abs. 4 S. 2 AbgG nicht erfasst.730 Weil die Fraktionen sich zu einem nicht unerheblichen Anteil auch aus nichtstaatlichen Mitteln (z. B. Mitgliedsbeiträgen) finanzieren, hinsichtlich der sich die Frage einer Verwendbarkeit für Parteiaufgaben und damit auch einer Übertragbarkeit der Mittel auf die Parteien stellt. Betrachtet man isoliert das Verbot in § 50 Abs. 4 S. 2 AbgG, so könnte dessen beschränkter Anwendungsbereich im Umkehrschluss dahingehend gedeutet werden, dass private Fraktionsmittel durchaus für Parteiaufgaben verwendet werden dürfen. Denn bei privaten Einnahmen droht keine Umgehung der Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung.731 Dass die „privaten“ Fraktionsmittel ihrerseits hauptsächlich aus Beiträgen der Fraktionsmitglieder bestehen, die diese wiederum aus der Abgeordnetenentschädigung gemäß Art. 48 Abs. 1 GG erhalten, führt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht dazu, dass die Einnahmen als staatliche Mittel zu qualifizieren seien.732 Die Gegenauffassung verweist auf die Organstellung der Fraktionen, welche eine strikte Trennung der Finanzen zwischen Partei und Fraktion erforderlich mache.733 Diese Auffassung findet indessen im Wortlaut des § 50 Abs. 4 S. 2 AbgG keine Stütze und lässt sich auch nicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung herleiten. Denn auch das Grundgesetz verbietet die Verwendung privater Mittel zugunsten der Parteien mangels Umgehung der Grenzen staatlicher Finanzierung nicht.734 Nach alldem lässt sich ein an die Fraktionen gerichtetes Zuwendungsverbot an die Partei aus dem AbgG selbst nicht herleiten.735 Diese Einschränkung lässt sich gleichwohl nicht auf das Annahmeverbot nach § 25 Abs. 2 Nr. 2 PartG übertragen. Dass die Spende privater Fraktionsmittel an Parteien fraktionsrechtlich nicht verboten ist, mag ein Indiz für die Reichweite des Spendenannahmeverbots sein. Gleichwohl müssen die Anwendungsbereiche nicht zwingend identisch sein.

730

W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 50 Rn. 19. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1982 – 2 BvR 630/81, NVwZ 1982, S. 613. 732 BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1982 – 2 BvR 630/81, NVwZ 1982, S. 613; Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2487 (2494). 733 S. Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen (2001), S. 612. 734 BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1982 – 2 BvR 630/81, NVwZ 1982, S. 613. 735 So auch: W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 50 Rn. 19. 731

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Nach richtiger Auffassung ist das Annahmeverbot des § 25 Abs. 2 S. 2 PartG weiter als das Spendeverbot aus § 50 Abs. 4 S. 2 AbgG und erfasst auch für Mittel nicht-staatlicher Herkunft.736 Schon die Wortlautauslegung des § 25 Abs. 2 Nr. 1, 2. Var. PartG spricht für eine umfassende Geltung, die alle Spenden von Fraktion betrifft.737 Schließlich enthält die Vorschrift gerade keine dem § 50 Abs. 4 AbgG entsprechende Beschränkung auf staatliche Mittel. Auch der gesetzgeberische Wille deutet auf eine vollständige Erfassung aller Fraktionsmittel hin. Zwar enthält die Gesetzesbegründung keine ausdrückliche Stellungnahme zu dieser Frage, jedoch lässt sich der Wille indirekt ermitteln: Die Begründung weist im Hinblick auf die kommunalen Fraktionen darauf hin, dass diese „in weit geringerem Umfang öffentlich gefördert“738 werden. Dennoch seien in der Vergangenheit Einzelfälle bekannt geworden, in deren Rahmen Geldströme zwischen kommunalen Fraktionen und Parteien aufgetreten seien, „die sich u. a. aus den Aufwendungszuschüssen kommunaler Mandatsträger speisen“739. Diese Praxis sei durch die Einführung des Spendenannahmeverbots „ausdrücklich untersagt“740. Hieraus ergibt sich im Rückschluss, dass das Verbot alle Fraktionsmittel erfassen soll; schließlich sind Aufwendungszuschüsse kommunaler Mandatsträger „private“ Beiträge der Fraktionen. Überdies legen auch Sinn und Zweck des Verbots eine umfassende Geltung für alle Fraktionsmittel nahe. Zwar droht bei Spenden aus privaten Mitteln der Fraktionen keine Umgehung der staatlichen Parteienfinanzierung. Indessen droht eine andere Gefahr, die nur bei einer umfassenden Geltung auszuschließen ist: Wären private Fraktionsmittel nicht von dem Spendenannahmeverbot umfasst, drohte eine Umgehung des Annahmeverbots für anonyme Spenden nach § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG. Weil die Fraktionen – anders als die politischen Parteien – gemäß § 52 Abs. 3 AbgG ihrerseits nur über die staatlichen Fraktionszuschüsse nach § 50 Abs. 1 AbgG, nicht aber über die privaten Mittel741 Rechenschaft ablegen müssen, könnte ein anonymer Spender problemlos eine Parteispende über die Fraktion abwickeln.742 Die Frak-

736 Ebenso: M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 25 PartG Rn. 2; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 67. 737 Offenbar a.A.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (771), der die gebotene gesetzliche Klarstellung vermisst. 738 BT-Drs. 14/8778 S. 17. 739 BT-Drs. 14/8778 S. 17. 740 BT-Drs. 14/8778 S. 17. 741 W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 52 Rn. 7, a.A. H. H. Klein, Gutachten, BT-Drs. 14/6711, S. 3 (15), der die Auffassung vertritt, Fraktionen seien verpflichtet, „genau wie Parteien über die Herkunft ihrer Mittel Rechenschaft zu geben“, dabei allerdings außer Acht lässt, dass die Rechnungslegungspflicht nach § 52 Abs. 1 AbgG auf Mittel gemäß § 50 Abs. 1 AbgG begrenzt ist. 742 M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (764); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 147; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 20.

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tionen könnten dann als „Spendenwaschanlagen“ für die Parteien fungieren743, was eine Umgehung der Transparenzvorschriften und Annahmeverbote bedeutete. Insoweit ist die Annahme von Fraktionsspenden unabhängig von dem Ursprung der Mittel unzulässig. Freilich liegt das eigentliche Problem nicht in den Regelungen des Parteiengesetzes, sondern darin, dass den Fraktionen trotz ihrer Zugehörigkeit zur „organisierten Staatlichkeit“744 und der damit einhergehenden staatlichen Vollfinanzierung745 die Vereinnahmung privater Mittel überhaupt erlaubt ist. Wenn dies möglich ist, sollte sich wenigstens die Rechenschaftspflicht für Fraktionen in § 52 Abs. 3 AbgG auch auf diese privaten Mittel erstrecken. Schließlich kann ein anonymer Spender auch schlicht einer Fraktion spenden, anstatt die Fraktion als „Spendenwaschanlage“ zu benutzen. Die Gefahr, dass Fraktionsmittel zunächst an die Fraktionsmitglieder ausgeschüttet werden, die diese dann an die Partei spenden746, dürfte dagegen eher gering sein. Dies wären „Strohmannspenden“, deren Annahme gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. PartG verboten ist. Dass dies für die Partei auch erkennbar war, wie das Annahmeverbot verlangt, kann bei an Fraktionsmitglieder ausgeschütteten Fraktionsmitteln unterstellt werden. c) Spenden von gemeinnützigen Institutionen Das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 Nr. 2 PartG gilt ausweislich des Gesetzeswortlauts für „Körperschaften, Personenvereinigungen und Vermögensmassen, die nach der Satzung, dem Stiftungsgeschäft oder der sonstigen Verfassung und nach der tatsächlichen Geschäftsführung ausschließlich und unmittelbar gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecken dienen (§§ 51 bis 68 der Abgabenordnung)“. Dieses Spendenannahmeverbot gilt, wie das Annahmeverbot von Fraktionsspenden, unabhängig davon, ob die gemeinnützige Organisation die Mittel ihrerseits von einer staatlichen oder einer privaten Stelle erhalten hat. Soweit es um Mittel staatlicher Herkunft geht, bezweckt auch dieses Annahmeverbot eine Umgehung der Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung.747 Soweit es sich nicht um staatliche, sondern private Mittel, also vor allem von der Organisation eingenommene Spenden,

743 M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (764); H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 20; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 65. 744 BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1982 – 2 BvR 630/81, NVwZ 1982, S. 613; BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2487. 745 U. Müller/S. Albrecht, DVBl. 2000, S. 1315 (1316 f.). 746 C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (771). 747 VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2007 – 2 A 24.05, Rn. 21 (zitiert nach JURIS); H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 25.

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handelt, verhindert das Annahmeverbot die Verschleierung der Herkunft.748 Für die Mittel privater Herkunft kommt hinzu, dass ohne das Spendenannahmeverbot die Spender in den Genuss steuerlicher Ermäßigungen kämen, bei denen die Restriktionen für Parteispenden nicht gelten.749 Spiegelbildlich zu dem Spendenannahmeverbot besteht ein an die gemeinnützigen Institutionen gerichtetes Spendeverbot. Gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 3 AO darf eine gemeinnützige Vereinigung ihre Mittel weder für die unmittelbare noch für die mittelbare Unterstützung oder Förderung politischer Parteien verwenden. Dabei kommt es auf die Höhe der Parteispenden nicht an.750 Ebenso wenig ist relevant, ob die Mittel für die Parteispende aus dem steuerpflichtigen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb oder aus dem gemeinnützigkeitsrechtlich gebundenen Vermögen der Körperschaft stammt.751 Die Spende bleibt auch dann unzulässig, wenn Organisation wegen der geleisteten Spende die Anerkennung der Gemeinnützigkeit verliert.752 d) Spenden aus dem Ausland § 25 Abs. 2 Nr. 3 PartG normiert ein grundsätzliches Verbot von Spenden „außerhalb des Geltungsbereiches“ des PartG. Die Annahme von Spenden exterritorialer Herkunft ist daher im Allgemeinen nicht erlaubt, wobei allerdings diverse Rückausnahmen bestehen. aa) Gesetzeszweck Traditionelle Rechtfertigung des Annahmeverbots für Spenden ausländischer Herkunft ist die den politischen Parteien zugewiesene Aufgabe, an der politischen Willensbildung „des Volkes“ mitzuwirken.753 Dies schließe gleichzeitig aus, dass die

748

F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 73. M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 25 PartG Rn. 3, a.A., aber nicht überzeugend: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 25, und B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 148, die davon ausgehen, dass das Spendenannahmeverbot seit der steuerlichen Begünstigung von Parteispenden „seine Bedeutung in dieser Hinsicht“ bzw. sogar „einen Teil ihrer Legitimation“ verloren habe. 750 BFH, Urteil I R 156/94 v. 22 Januar 1997, DStZ 1999, 186. 751 S. Schauhof, in: Schauhoff, Handbuch der Gemeinnützigkeit (2010), § 9 Rn. 116 unter Verweis auf BFH, Urteil I R 156/94 v. 22. Januar 1997, DStZ 1999, 186. 752 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 46. Anders als S.-C. Lenski annimmt, lässt aber eine Parteispende die Gemeinnützigkeit aber nicht ohne Weiteres entfallen, so dass das Abstellen auf die logische Sekunde, in der „der Gemeinnützigkeitsstatus gerade eben noch besteht“, überflüssig ist. 753 BT-Drs. 10/697, S. 6; M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 65; R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 21 Abs. 1 Rn. 208. 749

C. Inkompatibilitäten

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Partei sich maßgeblich von Kräften beeinflussen lässt, die nicht Teil des Volkes sind.754 Die teilweise geäußerten Zweifel, an der Rechtfertigung dieses Verbots angesichts eines europäisch integrierten und international vernetzten Verfassungsstaates755 sind unberechtigt: Für Spenden aus anderen EU-Staaten gilt das Annahmeverbot ohnehin nicht756 ; die internationale Vernetzung des Verfassungsstaates gebietet es hingegen nicht, Spenden aus dem außereuropäischen Ausland grundsätzlich zuzulassen. Unabhängig davon ist das Verbot auch durch den Zweck gerechtfertigt, das Transparenzgebot zu wahren.757 Weil Spenden aus dem Ausland praktisch kaum zu kontrollieren sind, ist die erforderliche Transparenz der Mittel nicht gewährleistet. Zudem bestünde ohne dieses Annahmeverbot eine einfache Umgehungsmöglichkeit für alle anderen Spendenannahmeverbote.758 bb) Tatbestand und Ausnahmen Anknüpfungspunkt des Spendenannahmeverbots ist nach dem Wortlaut der Vorschrift („von außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes“) die geographische Herkunft der Spende und nicht an die Nationalität des Spenders. Daraus folgt zum einen, dass Spenden von in Deutschland ansässigen Ausländern nicht erfasst sind.759 Es bedeutet aber andererseits auch, dass Spenden, die aus dem Ausland stammen, ohne Ansehung des Spenders (und seiner Nationalität) grundsätzlich unzulässig sind. Allerdings bestehen mehrere ausdrückliche Ausnahmen, bei denen das Annahmeverbot nicht gilt: (1) Status-Deutsche nach Art. 116 GG Zulässig sind gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 3 lit. a PartG zunächst Spenden aus dem Vermögen von „Deutschen im Sinne des Grundgesetzes“. Dies sind auch „StatusDeutsche“ im Sinne des Art. 116 GG, also Staatsangehörige anderer Staaten als

754

Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 149. J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 73. 756 Dazu sogleich C. II. 2. d) bb) (1) und (3). 757 BT-Drs. 10/697, S. 6; Carstens-Kommission, BAnz Beilage Nr. 25/83, S. 193; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar, § 25 Rn. 73. 758 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 531; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 73. 759 Präsident des Deutschen Bundestages, BT-Drs.14/4747, S. 34, Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 149; M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007), § 25 PartG Rn. 4. 755

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Deutschland sowie Staatenlose, sofern sie Flüchtlinge oder Vertriebene deutscher Volkszugehörigkeit sind und in Deutschland Aufnahme gefunden haben.760 Eine weitere Ausnahme gilt für EU-Ausländer. Die Gleichstellung aller EUBürger mit den Deutschen wird zum Teil auf die Regelungen zu europäischen Parteien in Art. 10 Abs. 4 EUV und Art. 224 AEUV (beide ex-Art. 191 EGV) zurückgeführt.761 Auch wenn man davon ausgeht, dass Art. 10 Abs. 4 AEUV eine „Abkapselungen des Parteiwesens gegenüber Ausländern“ jedenfalls hinsichtlich Bürgern aus EU-Mitgliedstaaten fraglich erscheinen lässt762, bleibt die Rückführbarkeit der Privilegierung in § 25 Abs. 2 Nr. 3 PartG auf Art. 10 Abs. 4 EUV gleichwohl zweifelhaft. Denn Art. 10 Abs. 4 EUV regelt primär parteipolitische Aktivitäten auf europäischer Ebene, nicht aber die Rechtsverhältnisse der politischen Parteien in den Mitgliedstaaten. Gegen einen solchen Zusammenhang des europäischen Parteiweisens mit den Rechtsverhältnissen der nationalen politischen Parteien spricht auch, dass Quersubventionierungen zwischen den Europäischen Parteien und den nationalen Parteien nach Art. 7 EU-PartVO ausdrücklich verboten sind.763 Näherliegend ist es, die Privilegierung von EU-Ausländern in § 25 bs. 2 Nr. 3 PartG in den Zusammenhang mit dem Wahlrecht von EU-Bürgern auf kommunaler Ebene zu rücken, welches in Art. 22 Abs. 1 AEUV (ex Art. 19 Abs. 1 EGV) und Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG niedergelegt ist. Die dritte Ausnahme im Rahmen des § 25 Abs. 1 Nr. 3 lit. a PartG betrifft Spenden von Wirtschaftsunternehmen, die zu mindestens 50 Prozent im Eigentum eines (Status-)Deutschen oder EU-Ausländers stehen oder die ihren Hauptsitz innerhalb der EU haben. Die zweite Variante, die nicht auf die Eigentumsverhältnisse, sondern auf den Unternehmenssitz abstellt, wurde im Zuge der Gesetzesnovellierung im Jahr 2003 eingeführt. Hierin liegt eine Entschärfung gegenüber der vorherigen Rechtslage764, die mit der „Globalisierung der Wirtschaft und der aufgrund der breiten Aktienstreuung internationaler Konzerne“765 begründet wird. (2) Anghörige nationaler Minderheiten Weiter sind nach § 25 Abs. 2 Nr. 3 lit. b PartG Spenden zugunsten Parteien nationaler Minderheiten ausgenommen, wenn die Spenden aus dem angrenzenden Ausland stammen und in dem Herkunftsland Angehörige der von der Partei reprä760

Definition nach H. D. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 116 Rn. 1. B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 149; Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 27; M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Fn. 238. 762 So: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 14. 763 Hierzu: H. H. v. Arnim/M. Schurig, Die EU-Verordnung über die Parteienfinanzierung (2004), S. 37 f. 764 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 531. 765 BT-Drs. 14/8778, S. 16; zustimmend: F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 531. 761

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sentierten Volksgruppe leben.766 Dieser Ausnahme lässt sich damit begründen, dass Parteien nationaler Minderheiten eine besondere politische Aufgabe innerhalb des Parteienspektrums zukommt, die eine Ausnahme von der grundsätzlich verbotenen Finanzierung aus ausländischen Geldquellen rechtfertigt. Die natürliche Nähe zu ausländischen Volksgruppen und der besondere Status der nationalen Minderheit lassen es sachgerecht erscheinen, diesen Konflikt zugunsten der Parteien nationaler Minderheiten aufzulösen.767 Die Regelung hat aber ohnehin keine praktische Bedeutung, weil sie einerseits auf die Anerkennung durch die Bundesrepublik Deutschland und andererseits darauf abstellt, dass die Zuwendung aus Staaten, die an Deutschland angrenzen und wo Angehörige der Volksgruppe leben, erfolgt. Bei derzeit gerade vier anerkannten nationalen Minderheiten (die Dänen, die friesische Volksgruppe, die deutschen Sinti und Roma sowie das sorbische Volk) können allein die nationalen Minderheiten der Dänen und der Friesen von Dänemark bzw. den Niederlanden aus das „Nachbarstaatsprivileg“ in Anspruch nehmen.768 Diese Spenden sind aber ohnehin schon nach § 25 Abs. 2 Nr. 3 lit a PartG von dem Spendenannahmeverbot ausgenommen. (3) EU-Ausländer Die letzte Ausnahme in § 25 Abs. 2 Nr. 3 lit. c PartG ist keine personelle Ausnahme, sondern eine – mit der Regelung § 25 Abs. 1 S. 2 PartG vergleichbare769 – sachliche Ausnahme in Form einer Bagatellgrenze. Sie gilt für alle ausländischen Spenden, die nicht einer der anderen Ausnahmen unterfallen, und besagt, dass Spenden von Nicht-EU-Ausländern bis zu einer Höhe von 1.000 Euro angenommen werden dürfen. Die Zulässigkeit von Spenden unterhalb der Bagatellgrenze wird damit begründet, dass eine „echte“ politische Einflussnahme ausgeschlossen sei.770 Wie bei den Barspenden stellt sich die Frage, ob an jede Einzelfallspende anzuknüpfen ist, oder ob eine Addierung mehrerer Spenden eines Spenders angezeigt ist. Wegen der Parallelität zur Bagatellgrenze bei Barspenden sind auch hier alle Spenden eines Spenders in einem Kalenderjahr zu summieren.771

766

Hierzu: BT-Drs. 12/6090 S. 23. So im Ergebnis auch: H. Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 27 – das Spendenannahmeprivileg ist nicht die einzige Besserstellung, in deren Genuss Parteien nationaler Minderheiten kommen: Für diese Parteien gelten nicht die Mindestanforderungen an Wählerzuspruch nach § 18 Abs. 4 S. 1 und 2 PartG, wie sich aus § 18 Abs. 1 S. 3 PartG ergibt. 768 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 52. 769 BT-Drs. 14/8778, S. 16. 770 BT-Drs. 14/8778, S. 16. 771 So auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 53; a.A.: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 30. 767

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e) Spenden von Berufsverbänden Gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 4 PartG ist auch die Annahme von Spenden von Berufsverbänden verboten, „die diesen mit der Maßgabe zugewandt wurden, sie an eine politische Partei weiterzuleiten“. Die Vorschrift soll verhindern, dass Berufsverbände als „Spendenwaschanlagen“ fungieren.772 Sie dient damit wiederum der Umsetzung des Transparenzgebotes aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG und ist notwendige Ergänzung zum Annahmeverbot für anonyme Spenden. In personeller Hinsicht sind alle Vereinigungen erfasst, die die allgemeinen, ideellen politischen und/oder wirtschaftlichen Interessen eines Berufstandes bzw. eines Wirtschaftszweiges wahrnehmen773 und sich durch Beiträge oder Umlageleistungen ihrer Mitglieder finanzieren.774 Sachlich gilt das Annahmeverbot nur für solche Spenden, die den Vereinigungen mit der Maßgabe zugeleitet wurden, diese an eine oder mehrere politische Parteien weiterzuleiten. Das Verbot ist auf „Durchlaufspenden“ begrenzt; Spenden aus neutralem Aufkommen wie Mitgliedsbeiträgen, sind nicht erfasst. Das im Zuge der Parteienrechtsnovelle 2002 zunächst vorgeschlagene umfassende Verbot der Annahme von Spenden von Berufsverbänden775 hat keinen Eingang in das Gesetz gefunden, obwohl die Gesetzesbegründung dies suggeriert.776 Gegen ein umfassendes Verbot waren verfassungsrechtliche Bedenken erhoben worden.777 Die Einschränkung auf „Durchlaufspenden“ sei geboten, um dem Grundrecht auf politische Einflussnahme, das den Berufsverbänden zusteht, zur Geltung zu verhelfen.778 Die Begrenzung auf Durchlaufspenden ist im Ergebnis rechtspolitisch dennoch nicht überzeugend. Zum einen wird der Weiterleitungswille des ursprünglichen Spenders häufig nicht zu beweisen sein.779 Überdies ist das bloße Verbot der Annahme von Durchlaufspenden weitgehend überflüssig, weil diese Spenden stets auch

772 BT-Drs. 13/8888, S. 32, B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 151; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 35; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 83. 773 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 151; H. Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 35; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 83. 774 W. Henke, in: Bonner Kommentar (2012/1991), Art. 21 Rn. 339; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 35. 775 § 25 Abs. 2 Nr. 4 PartG-E – BT-Drs. 14/7778, S. 7; Begründung S. 17. 776 Vgl. BT-Drs. 14/8778 S. 16 f. 777 Allgemein gegen ein Spendenannahmeverbot für juristische Personen: Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 33 f. 778 C. Lenz, NVwZ 2002 S. 769 (771). 779 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 55.

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„Strohmannspenden“ sind780, deren Annahme schon nach § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG jedenfalls dann verboten ist, wenn dies für die Partei erkennbar ist.781 f) Spenden von Unternehmen in öffentlicher Hand Nach § 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG ist es den Parteien ebenfalls untersagt, Spenden „von Unternehmen, die ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen oder die von ihr verwaltet oder betrieben werden, sofern die direkte Beteiligung oder öffentlichen Hand 25 von Hundert übersteigt“. Diese Regelung dient als Annahmeverbot für Spenden „aus der staatlichen“ Sphäre der Verhinderung möglicher staatlicher Einflussnahme auf die Parteien sowie der Wahrung der Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung, die ansonsten durch „Umwegspenden“ umgangen werden könnten.782 Die Gefahren sind bei Spenden öffentlicher Unternehmen in gleichem Maße gegeben, wenn sie staatlich beherrscht werden. Die Einführung dieses Spendenannahmeverbots geht zurück auf einen Vorschlag der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung im Jahr 2002, welchen der Gesetzgeber aber nur teilweise umgesetzt hat783 : Zwar hat der Vorschlag einer Mindestbeteiligung von 25 Prozent Eingang in das Gesetz gefunden, jedoch werden von dem Spendenannahmeverbot nicht auch indirekte Beteiligungen zu erfassen, wie es die Kommission vorgeschlagen hatte Tatbestandlich ist das Spendenannahmeverbot auf Spenden von Unternehmen begrenzt, an denen die öffentliche Hand eine direkte Beteiligung von mindestens 25 Prozent hält. Halten mehrere Gebietskörperschaften Anteile an einem Unternehmen, so sind diese zu addieren.784 Angesichts dieser Beteiligungsgrenze ist unklar, welchen Anwendungsbereich die genannten tatbestandlichen Varianten (ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehende Unternehmen; von der öffentlichen Hand verwaltete oder betriebene Unternehmen) haben. Weil eine direkte staatliche Beteiligung von mindestens 25 Prozent stets dazu führt, dass das Unternehmen „teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand“ steht, wird zumindest diese Variante stets erfüllt sein.785 Tatbestandlich kommt es deswegen allein darauf an, ob eine staatliche Beteiligung von mindestens 25 Prozent an dem spendenden Unternehmen besteht.

780

So auch: M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 25 PartG Rn. 5. Dazu ausführlich unten C. II. 2. g) bb). 782 BT-Drs. 14/6710; M. Morlok, BT-Drs. 14/6711, S. 49 (70); H. H. v. Arnim, DVBl 2002, S. 1065 (1069); B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 152; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 31; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 87. 783 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 526. 784 BT-Drs. 14/6710, S. 34. 785 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 57. 781

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn das 25 Prozent-Beteiligungserfordernis allein als Konkretisierung des Merkmals „teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand“ dienen würde, ohne Bedeutung für die anderen tatbestandlichen Varianten zu entfalten.786 Dem steht allerdings schon der Wortlaut der Vorschrift entgegen, der für eine solche logische Verbindung nichts hergibt. Umstritten ist, ob auch indirekte staatliche Beteiligungen, beispielsweise bei Tochterunternehmen staatlicher Unternehmen, von dem Annahmeverbot erfasst sind.787 Die Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung hatte vorgeschlagen, auch indirekte Beteiligungen zu erfassen.788 Der Wortlaut des Gesetzes spiegelt dies nicht wider; er spricht von einer „direkten Beteiligung“ von mindestens 25 Prozent. Dies ist einer erweiternden Auslegung ebenso wenig zugänglich wie der Begriff des Eigentums, das ganz oder teilweise vorliegen muss.789 Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber etwas anderes als „Eigentum“ meinte als er den Begriff „Eigentum“ wählte. Auch die Gesetzesbegründung lässt keinen anderen Schluss zu. Zwar ist dort von Unternehmen die Rede, „auf die die Parteien zumindest mittelbar Einfluss nehmen können“790. Hieraus lässt sich aber nicht folgern, dass der Gesetzgeber indirekte Beteiligungen erfasst sehen wollte. Der Hinweis auf mittelbaren Einfluss lässt sich anders erklären: Weil nicht die politischen Parteien, sondern die öffentliche Hand, die Beteiligung an dem jeweiligen Unternehmen hält, ist jeder Einfluss der politischen Parteien nur über die öffentliche Hand vermittelt und insoweit „mittelbar“. Auch eine analoge Anwendung des Spendenannahmeverbots auf indirekte staatliche Beteiligungen kommt nicht in Betracht. Sie scheitert nicht nur an dem Analogieverbot für Strafnormen gemäß Art. 103 Abs. 2 GG. Unabhängig davon liegt aber auch keine planwidrige Regelungslücke vor. Der Gesetzgeber hat sich in Kenntnis des Vorschlags der Kommission für die gefundene Formulierung entschieden und ist insoweit willentlich von dem Vorschlag abgewichen, indem er auf eine Regelung für mittelbar beherrschte Unternehmen verzichtet hat.791 Mit der tatbestandlichen Limitierung auf direkte Beteiligungen von mindestens 25 Prozent verfolgt das Spendenannahmeverbot eine formelle Betrachtung, die zudem dadurch verstärkt wird, dass – anders als bei einigen anderen Spendenannahmeverboten wie in § 25 Abs. 2 Nr. 6 und Nr. 7 PartG – die subjektive Ein-

786

Dafür: S. Roßer, MIP 2012, S. 116 (117). Dagegen die h.A.: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (771); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 526; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 89; a.A.: S. Roßer, MIP 2012, S. 116 (117). 788 BT-Drs. 14/6710, S. 34. 789 A.A.: S. Roßer, MIP 2012, S. 116 (117), der für eine erweiternde Auslegung des Eigentumsbegriffs eintritt. 790 BT-Drs. 14/6710, S. 34. 791 Vgl. D. Schefold, in: FS Tsatsos (2003), S. 577 (582). 787

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schränkung auf für die Partei erkennbare Fälle fehlt.792 Somit kann sich eine Partei nicht darauf berufen, von den Beteiligungsverhältnissen nicht gewusst zu haben. Dies ist bei Anwendung des formalen Ansatzes auch folgerichtig: Denn es kann von den zuständigen Vorstandsmitgliedern oder Parteimitarbeitern durchaus verlangt werden, dass sie die unmittelbaren Eigentumsverhältnisse ermitteln. Die tatbestandliche Beschränkung des Annahmeverbots auf direkte staatliche Beteiligungen von mindestens 25 Prozent ist Gegenstand massiver rechtspolitischer Kritik: Teilweise wird der Vorwurf eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG wegen der Nichtberücksichtigung indirekter Beteiligungen erhoben.793 Diesem Einwand ist zuzugeben, dass mittelbare Beteiligungen einer unmittelbaren Beteiligung gleichstehen können, jedenfalls wenn zwischen Mutter- und Tochterunternehmen ein Beherrschungsvertrag besteht. Gleichwohl ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, anstelle einer individuellen gesellschaftsrechtlich basierten Bewertung der tatsächlichen Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand auf ein Unternehmen eine formale Gruppenbildung vorzunehmen. Dies ist aus Gründen der Praktikabilität bei der Anwendung der Vorschrift gerechtfertigt.794 Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass das Annahmeverbot in subjektiver Hinsicht gerade keine Erkennbarkeit fordert, so dass es allein auf die objektive Situation ankommt. Deswegen müssten die politischen Parteien, um einen Verstoß auszuschließen, stets eine individuelle Prüfung der gesellschaftsrechtlichen Strukturen des Spenders vornehmen, die in zeitlicher und personeller Hinsicht wohl kaum zu leisten sein dürfte. Schwerer als der vermeintliche Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG wiegen die Vorwürfe, die Regelung könne aufgrund ihres limitierten Anwendungsbereichs den von ihr verfolgten Zweck – die Verhinderung der Umgehung der staatlichen Parteienfinanzierung – nur unvollständig erreichen.795 Auch dem weiteren Zweck, staatliche Einflüsse auf die Parteien zurückzudrängen, werde die Regelung so nicht gerecht, weil auch bei Beteiligungen unterhalb der 25 ProzentGrenze sowie bei nur indirekten Beteiligungen ein maßgeblicher staatlicher Einfluss nicht ausgeschlossen sei.796 Tatsächlich stellt die Nichterfassung indirekter sowie von Minderheitsbeteiligungen unter 25 Prozent eine Lücke dar, deren Schließung rechtspolitisch wünschenswert ist. Um die Praktikabilität der Vorschrift zu gewährleisten und den politischen Parteien keine überzogenen Sorgfaltspflichten abzuverlangen, könnte das Spendenannahmeverbot bei indirekten Beteiligungen durch ein – derzeit fehlendes – subjektives Erkennbarkeitserfordernis abgemildert werden. 792 793 794 795 796

C. Lenz, NVwZ 2002 S. 769 (771). D. Schefold, in: FS Tsatsos (2003), S. 577 (583 ff.). C. Lenz, NVwZ 2002 S. 769 (771). F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 526. J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 90.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Ebenfalls nicht von dem Annahmeverbot umfasst sind Spenden von Unternehmen, die bloße staatliche Unterstützung erhalten. Auch insoweit ist es rechtspolitisch geboten, die Annahme solcher Spenden jedenfalls dann zu verbieten, wenn die staatliche Unterstützung zur Wahrung der Existenz („Bankenrettungsschirm“) und nicht als bloße Wirtschaftsförderung erfolgt ist.797 g) Spenden unbekannter Herkunft Verboten ist gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG auch die Annahme von Spenden unklarer Herkunft. Dieses Spendenannahmeverbot ist unmittelbarer Ausfluss des grundgesetzlichen Transparenzgebotes aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG.798 Könnten die Parteien zulässigerweise Spenden unbekannter Herkunft annehmen, so wären sie gerade nicht in der Lage, über die Herkunft dieser Mittel Rechenschaft abzulegen. Transparenz könnte so nicht erreicht werden.799 § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG verbietet die Annahme von Spenden, „soweit sie im Einzelfall mehr als 500 Euro betragen und deren Spender nicht feststellbar sind, oder bei denen es sich erkennbar um die Weiterleitung einer Spende eines nicht genannten Dritten handelt“. Das Annahmeverbot erfasst damit zwei tatbestandliche Alternativen: Spenden eines nicht feststellbaren Spenders (dazu unten aa)) und erkennbar weitergeleitete Spenden eines nicht genannten Dritten (dazu unten bb)). Besondere Probleme wirft die Bagatellgrenze von 500 Euro auf (dazu sogleich cc)). aa) Fehlende Feststellbarkeit des Spenders Die erste tatbestandliche Variante des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG erklärt die Annahme von Spenden oberhalb der Bagatellgrenze von 500 Euro für unzulässig, deren Spender „nicht feststellbar“ ist. Von großer Relevanz ist die Frage, wann es an der Feststellbarkeit der Person des Spenders fehlt. Umstritten ist dabei konkret, für wen die Person des Spenders feststellbar sein muss und welcher Zeitpunkt maßgeblich ist. Insoweit werden unterschiedliche Auffassungen insbesondere in der Rechtsprechung und in der rechtswissenschaftlichen Literatur vertreten. (1) Nur echte Anonymität Die – soweit ersichtlich – geringsten Anforderungen an die „Feststellbarkeit“ des Spenders hat das LG Bonn 2001 in einem Einstellungsbeschluss800 angelegt. Dort hat 797 Zu diesem Problemkomplex T. Huber, „Parteispenden unter dem Rettungsschirm“, F.A.Z. vom 17. März 2009, S. 12. 798 BT-Drs. 10/697, S. 4; BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212). 799 K. Hesse, Grundzüge (1999), Rn. 172. 800 LG Bonn, Beschluss vom 28. Februar 2001 – 27 AR 2/01, NJW 2001, S. 1736 (1738) im Verfahren gegen Helmut Kohl wegen Untreue zulasten der CDU.

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das Landgericht in einem obiter dictum die Auffassung vertreten, das Spendenannahmeverbot „dürfte […] nur bei echter Anonymität“ Anwendung finden. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass das Annahmeverbot nicht einschlägig ist, „wenn der Spender lediglich verschleiert wird“.801 (2) Kenntnis des zuständigen Vorstandsmitglieds Eine andere Auffassung vertritt in dieser Frage die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung. Sie legt das Spendenannahmeverbot dahingehend aus, dass für die Frage der Feststellbarkeit der Herkunft einer Spende erstens auf den Moment der Spendenannahme und zweitens auf die Person, die die Spende für die Partei empfängt, ankommt.802 Dass der maßgebliche Zeitpunkt, zu dem die Kenntnis der Partei vorliegen muss, der Zeitpunkt der Spendenannahme ist, ergebe sich daraus, dass die Spendenannahmeverbote ausdrücklich als Ausnahmen „von der Befugnis der Parteien, Spenden anzunehmen“803 formuliert sind. Das Verbot könne insoweit keinen anderen Zeitraum betreffen als das grundsätzliche Spendenannahmerecht aus § 25 Abs. 1 S. 1 PartG. Komme es auf den Moment der Spendenannahme an, so müsse – weil die Partei selbst nicht wissensfähig ist804 – die Person des Spenders für denjenigen erkennbar sein, der die Spende für die Partei annimmt. Insoweit geht insbesondere das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass auf „die Kenntnis der Person abgestellt werden [muss], die auf Grund des Organisationsrechts der Partei oder infolge ihrer parteiinternen Bestellung, gegebenenfalls auch nur für bestimmte Anlässe wie etwa eine Wahlvorbereitung, befugt sind, Spenden entgegenzunehmen, zu verwalten und zu verwenden“805. Was diesen Personen im Moment der Spendenannahme bekannt ist, müsse sich die Partei insoweit zurechnen lassen.806

801 Ablehnend: J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012/2011), § 25 PartG Rn. 16 („unklar und wohl auch überholt“). 802 BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 6 C 5/12, NVwZ 2013, S. 1276 (1277); Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212) in Übereinstimmung mit der Vorinstanz: VG Berlin, Urteil vom 20. September 2005 – VG 2 A 84.04 Rn. 26 (unveröffentlicht; zitiert nach JURIS); zustimmend: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 63. 803 Die Formulierung ist insoweit noch klarer als in der Vorgängerregelung des § 25 Abs. 1 S. 2 PartG 1994, wo in Bezug auf die in S. 1 geregelte allgemeine Berechtigung zur Annahme von Spenden die Verbote mit der Formulierung „Ausgenommen hiervon sind: […]“ eingeleitet wurde – vgl. zur alten Rechtslage: BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212); VG Berlin, Urteil vom 20. September 2005 – VG 2 A 84.04 Rn. 25 (zitiert nach JURIS). 804 VG Berlin, Urteil vom 20. September 2005 – VG 2 A 84.04 Rn. 26 (zitiert nach JURIS). 805 BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (213). 806 BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (213).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

(3) Einschränkung bei kollusivem Zusammenwirken Eine Einschränkung dieser Auslegung macht das Bundesverwaltungsgericht807 in Übereinstimmung mit dem VG Berlin808 und dem OVG Berlin-Brandenburg809 allerdings für die Fallgruppe des kollusiven Zusammenwirkens von Spender und empfangenden Parteivertreter. Vereinbaren diese beiden Personen, dass die Herkunft der Spende geheim bleiben soll, so könne es nicht allein auf den Blickwinkel dieses Parteivertreters ankommen.810 Nur wenn man in dieser Fallgruppe von der Grundregel abweicht, könne dem Transparenzgebot zur Geltung verholfen werden. (4) H. Lit: Kenntnis des Gesamtvorstands Von der h.A. in der rechtswissenschaftlichen Literatur wird diese Rechtsprechung abgelehnt und angenommen, es komme auf die Erkennbarkeit des Gesamtvorstands der politischen Partei (bzw. ihrer Untergliederung) an.811 Dabei geht auch die Literatur – insoweit noch in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung – in einem ersten Schritt davon aus, dass auf den Zeitpunkt des Spendenempfangs abzustellen sei.812 Der Schluss auf die Wissenszurechnung fällt gleichwohl anders aus. Dass auf den Gesamtvorstand abzustellen sei, ergebe sich aus der Funktion des Spendenannahmeverbots, welches gerade der Offenlegung der Herkunft von Spenden diene. Daraus folge, dass der Spender gerade auch denjenigen bekannt sein müsse, die Adressaten der Rechenschaftspflicht sind.813 (5) Verbindende Auffassung wegen Auskunftsanspruchs Teilweise wird auch die verbindende Auffassung vertreten: Danach kämen die unterschiedlichen Auffassungen der Rechtsprechung und der h.Lit. letztlich zum selben Ergebnis, weil die Parteivorstände einen Auskunftsanspruch gegen das

807

BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 6 C 5/12, NVwZ 2013, S. 1276 (1277 f.). VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09 (zitiert nach JURIS). 809 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. November 2011 – OVG 3a B 2.11 (zitiert nach JURIS). 810 Ablehnend: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 64. 811 M. Morlok, BT-Drs. 14/6711, S. 49 (68); U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (659); H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 34; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 99; im Ergebnis ebenso: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 153. 812 BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2007 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (213), Rn. 92; VG Berlin, Urteil vom 20. September 2005 – VG 2 A 84.04 Rn. 25 (zitiert nach JURIS) unter Verweis auf BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555); VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09, Rn. 42 (zitiert nach JURIS) – alle zu dem insoweit identischen § 25 Abs. 1 PartG 1994; F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 98 ff.; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 33. 813 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 99. 808

C. Inkompatibilitäten

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Vorstandsmitglied oder den hauptamtlichen Mitarbeiter hätten, der Kenntnis von der Person des Spenders hat.814 (6) Eigene Stellungnahme Zunächst ist die verbindende Auffassung S.-C. Lenskis nicht überzeugend. Auch wenn richtig ist, dass ein solcher Auskunftsanspruch besteht, vermag die Schlussfolgerung gleichwohl nicht zu überzeugen. Denn das Bestehen eines Auskunftsanspruchs kann nicht mit tatsächlicher Kenntnis gleichgesetzt werden, auf die es nach beiden Auffassungen ja gerade ankommen soll. Denn es ist durchaus denkbar (und praktisch nicht fernliegend), dass die Geltendmachung des Auskunftsanspruchs ergebnislos bleibt, oder dass der Vorstand von vornherein von der Durchsetzung eines solchen Anspruchs absieht. Für die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Person des Spenders tatbestandsausschließend feststellbar ist, ist keiner der Auffassungen zuzustimmen. Denn es kommt nach richtiger Auffassung weder allein auf das Wissen des berechtigt für die Partei handelnden Parteivertreters noch zwingend auf das Wissen des Parteivorstands an. Die bislang vertretenen Auffassungen sowohl in der Rechtsprechung als auch in der Literatur stellen ausschließlich auf die Frage der „Erkennbarkeit“ des Spenders für den Spendenempfänger ab und streiten lediglich um die Frage, wessen Kenntnis sich der Spendenempfänger, die Partei, zurechnen lassen muss. Die Auffassungen teilen damit nach der hiesigen Auffassung bereits einen falschen Ansatz. Denn auf die „Erkennbarkeit“ des Spenders kommt es gar nicht an; § 25 Abs. 2 Nr. 6, 1. Alt. PartG verlangt vielmehr die „Feststellbarkeit“ des Spenders. Das Erfordernis der Feststellbarkeit betrifft – anders als die Erkennbarkeit – allenfalls mittelbar die Frage der subjektiven Wissenszurechnung; in erster Linie geht es bei der Feststellbarkeit jedoch um Publizität. Deswegen ist die Person des Spenders nach der hier vertretenen Auffassung nur dann feststellbar, wenn „die Partei“ nicht nur Kenntnis von der Person des Spenders hat, sondern überdies auch noch fähig und willens ist, diese Information im Rahmen ihrer Rechenschaftspflicht zu offenbaren. Das heißt, dass die Partei in der Lage sein muss, ab dem Moment der Spendenannahme die Herkunft der Spende belegen zu können. Weil die Verantwortlichkeit für die Rechenschaftsberichte den jeweiligen Vorstand der Partei oder Parteigliederung trifft, ist sicherlich erforderlich, dass die Herkunft der Spende für den Vorstand erkennbar ist. Dies ist jedoch nicht ausreichend für die „Feststellbarkeit“ der Person des Spenders. Hierfür muss die Herkunft zu jedem Zeitpunkt objektiv durch Dritte nachvollziehbar sein. Dies ergibt die Auslegung der Vorschrift, was im Folgenden dargelegt wird.

814

S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 63.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

(a) Wortlaut und Systematik Schon der Wortlaut legt nahe, dass es bei diesem Spendenannahmeverbot gar nicht so sehr auf subjektive Kenntnis oder auch nur Erkennbarkeit ankommt. Schließlich soll vielmehr ausschlaggebend sein, dass der Spender „feststellbar“ ist. Dies impliziert eine eher objektive Komponente, die nicht mit der Kenntnis einer bestimmten Person gleichgesetzt werden kann. Dies gilt umso, wenn man bedenkt, dass andere Spendenannahmeverboten ausdrücklich Erkennbarkeit voraussetzen: Dies ist neben dem Annahmeverbot von Gegenleistungsspenden nach § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG vor allem das Annahmeverbot von Strohmannspenden in § 25 Abs. 2 Nr. 6, 2. Alt. PartG, welches in derselben Ziffer des § 25 Abs. 2 PartG wie das Annahmeverbot für Spenden nicht feststellbarer Herkunft steht. Bei diesen Annahmeverboten kommt es darauf an, ob die das Spendenverbot begründende Tatsache für die Partei im Moment der Spendenannahme „erkennbar“ ist.815 Erkennbarkeit ist in diesem Zusammehang somit ein eher subjektiv geprägter Begriff, der sich darauf bezieht, ob die Partei (bzw. der für sie handelnden Person) etwas im Moment der Spendenannahme erkannt hat oder hätte erkennen können. Die Verwendung unterschiedlicher Begriffe („Feststellbarkeit und „Erkennbarkeit“) innerhalb derselben Norm indiziert, dass sie eine unterschiedliche Bedeutung haben sollen. Denn wäre ohnehin in beiden Fällen dasselbe gemeint, so hätte es zumindest nahe gelegen, den identischen Begriff zu benutzen.816 Eine identische Bedeutung beider Begriffe ist auch systematisch nicht angezeigt, weil die Begriffe in entgegengesetzten Funktionen verwendet werden: die Feststellbarkeit bei § 25 Abs. 2 Nr. 6, 1. Alt. PartG ist ein tatbestandsausschließendes Merkmal, das das Spendenannahmeverbot entfallen lässt, während die Erkennbarkeit bei § 25 Abs. 2 Nr. 6, 2. Alt. PartG (sowie bei § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG) ein tatbestandseröffnendes Merkmal darstellt, bei dessen Vorliegen das Spendenannahmeverbot erst Anwendung findet. (b) Historie Auch die Gesetzgebungshistorie deutet darauf hin, dass die „Feststellbarkeit“ objektiv vorliegen muss. Das Verbot anonymer Spenden geht zurück auf die Feststellungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung, die 1983 ausgeführt hat, dass die Veröffentlichungspflicht von Großspenden der „Effektuierung“ bedürfe, wozu auch das Verbot anonymer Spenden gehöre, weil die jeweilige Partei „ihre Publizitätspflicht nur dann erfüllen [könne], 815

Im Falle des § 25 Abs. 2 Nr. 6, 2. Alt. PartG muss es sich „erkennbar“ um die Weiterleitung einer Spende eines nicht genannten Dritten handeln; § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG verbietet die Annahme von Spenden, die „erkennbar in Erwartung oder als Gegenleistung eines bestimmten wirtschaftlichen oder politischen Vorteils gewährt werden“. 816 Gleichwohl für die identische Auslegung: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 67.

C. Inkompatibilitäten

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wenn sie den Namen des Spenders kennt“.817 Auch wenn diese Formulierung an die Kenntnis der Partei anknüpft, so lässt sich daraus nicht herleiten, dass es auf deren subjektive Kenntnis ankommen soll.818 Denn die zentrale Aussage der Gesetzesbegründung ist, dass das Spendenannahmeverbot dazu dient, die Erfüllung der Rechenschaftspflicht zu gewährleisten. Dies wiederum setzt aber voraus, dass die Parteien die Rechenschaftspflicht auch tatsächlich ausüben können. Ansonsten vermag das Spendenannahmeverbot seine Wirkung nicht zu entfalten. (c) Sinn und Zweck Auch Sinn und Zweck der Vorschrift streiten für eine objektive Auslegung der Feststellbarkeit im Gegensatz zu einer subjektiv geprägten Erkennbarkeit. Denn das Spendenannahmeverbot dient der Durchsetzung des Transparenzgebots auf der einen Seite sowie der Verhinderung von Korruption auf der anderen Seite. Beides lässt sich indessen nur dann erreichen, wenn die Feststellbarkeit in objektiver Hinsicht gegeben ist und die Person des Spenders zu jedem Zeitpunkt objektiv nachvollziehbar ist. Ein Abstellen auf die subjektive Erkennbarkeit würde zu einer Lücke im Rahmen der Herkunftsverschleierung von Spenden führen, die kaum zu rechtfertigen wäre. Während die Verschleierung außerhalb der Partei jedenfalls dann ein Spendenannahmeverbot begründet, wenn die Partei bzw. die für sie handelnden Personen dies erkannt haben oder hätten erkennen können (§ 25 Abs. 2 Nr. 6, 2. Alt. PartG), wäre die „parteiinterne“ Spendenverschleierung nur dann tatbestandlich, wenn sie dazu führt, dass der Parteivorstand (oder das zuständige Vorstandsmitglied) die Herkunft nicht kennt. Sobald hingegen insoweit Kenntnis gegeben ist, wäre das Spendenannahmeverbot auch dann nicht einschlägig, wenn die Beteiligten sich weigern, den Spender zu nennen. Insoweit wäre die Spendenverschleierung durch die betreffenden Parteifunktionäre privilegiert, was ersichtlich dem Sinn und Zweck der Vorschrift widerspricht. Letztlich würde die Berufung darauf, dass der Spender zwar bekannt sei, gleichwohl aber nicht mitgeteilt werde, einer politischen Partei die Möglichkeit eröffnen, beinahe jeden denkbaren Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot in einen bloßen Verstoß gegen die Rechenschaftspflicht umzuwandeln. Deswegen lässt sich der objektiven Auslegung des Begriffs der Feststellbarkeit gerade nicht entgegen halten, dass damit die Unterscheidung zwischen unzulässigen und bloß nicht veröffentlichten Spenden (mit den unterschiedlichen Sanktionen in §§ 31b und 31c PartG) aufgegeben werde.819 Richtigerweise liegt das Spendenannahmeverbot für anonyme Spenden denklogisch zwischen unzulässigen Spenden, 817

Carstens-Kommission, Bericht (1983) BAnz Beilage, S. 194. A.A.: F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 100, der die Feststellung der Kommission als Beleg für die subjektive Auslegung heranzieht. 819 So aber: F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 101; in diesem Sinne auch: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 63. 818

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

deren Annahme deswegen verboten ist, weil keine Zuwendungen von bestimmten Spendern erwünscht sind, und Verstößen gegen das Transparenzgebot, das die Offenlegung von zulässigen Spenden verfolgt, damit die Öffentlichkeit informiert ist. Zwischen diesen beiden Polen erscheint es näherliegend, Spenden, deren Herkunft – nur – dem Parteivorstand bzw. dem zuständigen Vorstandsmitglied bekannt ist, ohne dass dies öffentlich nachvollziehbar wäre, als anonyme und damit unzulässige Spenden zu behandeln. Ganz ähnliche Erwägungen stellt auch das VG Berlin in seiner jüngsten Entscheidung zu diesem Thema an – auch wenn das Gericht gleichzeitig ausdrücklich erklärt, an der Auffassung der Verwaltungsgerichtsbarkeit festhalten zu wollen.820 Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts soll das Wissen des einzelnen Parteifunktionärs dann nicht ausreichen, „wenn der Spender und die zur Entgegennahme einer Spende befugte Person (Wissensvertreter) bei der Spendenannahme kollusiv zum Nachteil des Transparenz- und Publizitätsgebots handeln, indem sie verabreden, dass der oder die Wissensvertreter ihr Wissen über die Person des Spenders tatsächlich nicht weitergeben werden, um die Partei und Öffentlichkeit über dessen Identität dauerhaft im Unklaren zu lassen“821. Ganz ähnlich argumentiert das Bundesverwaltungsgericht, das feststellt, eine solche Auslegung widerspreche dem Gesetzeszweck.822 Dieser Argumentation liegt die Erkenntnis zugrunde, dass es um Feststellbarkeit im Sinne von Transparenz geht und nicht um Erkennbarkeit im Sinne einer Wissenszurechnung geht. Insoweit ist es auch richtig, dass das VG Berlin die Abweichung von der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Auffassung damit begründet, dies sei zur Durchsetzung des „auf Wahrung des Transparenz- und Publizitätsgebotes gerichteten Sinn und Zweck“ des Spendenannahmeverbots erforderlich.823 Gegen die die subjektive Auslegung im Sinne bloßer Erkennbarkeit spricht zudem noch ein weiteres Argument: Sie setzt voraus, dass eine Wissenszurechnung überhaupt stattfinden kann. Wie eine solche Zurechnung zu erfolgen hat, ist aber unklar: Eine „Wissenszurechnung“ in analoger Anwendung des § 166 BGB, scheitert an der Vergleichbarkeit der Interessenlagen. Denn die spezifische Situation im Kontext nicht feststellbarer Spender nach § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG unterscheidet sich deutlich von der Konstellation, die der zivilrechtlichen Wissenszurechnung zugrunde liegt: Unschädlich ist zwar zunächst, dass es sich nicht um die Zurechnung einer Willenserklärung handelt, die § 166 BGB eigentlich regelt, weil auch die zivilrechtliche Wissenszurechnung auch dann angewendet wird, wenn die Kenntnis eines Dritten

820 821 822 823

VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09, Rn. 45 (zitiert nach JURIS). VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09, Rn. 43 (zitiert nach JURIS). BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 6 C 5/12, NVwZ 2013, S. 1276 (1278). VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 – 2 K 126.09, Rn. 43 (zitiert nach JURIS).

C. Inkompatibilitäten

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nicht für die Folgen von Willenserklärungen, sondern für andere Rechtsfolgen entscheidend ist.824 Gleichwohl basiert die zivilrechtliche Wissenszurechnung auf dem Gedanken, dass derjenige, der sich zur Erledigung seiner Angelegenheiten eines Dritten bedient, sich dessen Wissen zurechnen lassen muss.825 Der Vertretene soll sich nicht auf fehlende Kenntnis berufen können, wenn der Dritte, der für ihn handelt, diese Kenntnis hat, hatte oder hätte haben müssen. Es geht bei der Zurechnung damit um eine Erweiterung des Pflichtenkreises. Demgegenüber dient eine Zurechnung im Zusammenhang des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG nicht der Erweiterung des Pflichtenkreises des Vertretenen, sondern vielmehr einer Erweiterung seiner Rechte. Schließlich wäre das Spendenannahmeverbot bei Kenntnis nur eines Handelnden tatbestandlich nicht einschlägig.826 (7) Ergebnis Die Feststellbarkeit ist objektiv zu bestimmen. Anders als bei anderen Spendenannahmeverboten geht es gerade nicht um Erkennbarkeit. Eine Wissenszurechnung Einzelner, die die Informationen nicht preisgeben, wäre eine Privilegierung, die nicht angezeigt ist. Untersagt ist den Parteien deswegen die Annahme von Spenden, deren Spender nicht nachträglich offengelegt werden kann. bb) „Strohmannspenden“ Den anonymen Spenden gleichgestellt sind Spenden, „bei denen es sich erkennbar um die Weiterleitung einer Spende eines nicht genannten Dritten handelt“. Hiermit wird verhindert, dass das Spendenannahmeverbot durch die Einschaltung eines Strohmannes umgangen werden kann.827 Die Spende wäre infolge der Anonymität des eigentlichen Spenders stets unzulässig, wenn sie auf direktem Wege getätigt würde. Die Weiterleitung eines genannten Dritten ist demgegenüber von dem Spendenannahmeverbot nicht erfasst, weil es insoweit an der erforderlichen Anonymität fehlt. Gleichwohl ist dann anhand des eigentlichen Spenders zu prüfen, ob der Annahme ein anderes Spendenannahmeverbot entgegensteht. Weiterleitung in diesem Sinne ist – wie im Rahmen von § 25 Abs. 1 S. 3 PartG828 – gegeben, wenn die Spende in natura oder, im Falle einer Geldspende, in ihrem Wert 824 K.-H. Schramm, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 166 Rn. 48. 825 St. Rspr.: BGH, Urteil vom 10. Dezember 1973 – II ZR 138/72, NJW 1974, S. 458; Urteil vom 7. Dezember 1987 – II ZR 157/87, NJW 1988 S. 911 (912). 826 Insoweit ist auch die Einlassung des Bundesverwaltungsgerichts, Urteil vom 26. Juli 2007 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (213), die Partei „müsse“ sich die Kenntnis des jeweils einzelnen Parteivertreters zurechnen lassen, irreführend, weil es eher um ein „Dürfen“ geht. 827 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 33. 828 Dazu bereits oben A. IV. 1. b).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

von dem Strohmann an die Partei weitergegeben wird. Die Weiterleitung setzt – ebenfalls in Parallelität zu § 25 Abs. 1 S. 3 PartG – voraus, dass es sich von vornherein um eine Parteispende handelt. Dem eigentlichen Spender muss es also um die Einschaltung eines Strohmanns zum Zwecke der Verschleierung gegangen sein.829 Eine solche Verschleierung liegt nicht vor, wenn ein Abgeordneter eine Abgeordnetenspende seinerseits der Partei zuwendet830, oder wenn der Veranstalter einer unabhängig von der Partei durchgeführten Fundraising-Veranstaltung der Partei die Veranstaltungserlöse zukommen lässt831. Dieses Spendenannahmeverbot ist zudem durch das Erfordernis der Erkennbarkeit auf Seiten der Partei subjektiviert. Eine „Strohmannspende“ ist als solche erkennbar, wenn die zum Spendenempfang berechtigte Person erkannt hat oder hätten erkennen können, dass die Spende nicht von dem „Strohmann“, sondern von einem unbekannten Dritten stammt.832 cc) Bagatellgrenze Die Vorschrift enthält zunächst eine tatbetandseröffnende Bagatellgrenze in Höhe von 500 Euro. Diese Regelung ist dem praktischen Bedürfnis geschuldet, den bürokratischen Aufwand bei Spenden, deren Wert keine tatsächliche Einflussnahme erwarten lassen, gering zu halten.833 Das Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG verbietet es dem Gesetzgeber nicht generell, den Tatbestand eines Spendenannahmeverbots an einen bestimmten Mindestwert zu knüpfen. Eine Bagatellgrenze ist aber nur dann möglich, wenn sichergestellt ist, dass von dem Verbot nur solche Spenden ausgenommen sind, bei denen die Gefahr einer Einflussnahme ausgeschlossen ist.834 Dabei sind es gerade auch Praktikabilitätserwägungen (in Bezug auf die rechenschaftspflichtigen Parteien und den Präsidenten des Bundestages als kontrollierende Behörde), die bei der Festlegung einer Bagatellgrenze berücksichtigt werden können.835 Es ist deswegen auch nicht das Vorhandensein einer Bagatellgrenze in § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG als solches, das Bedenken begegnet. Vielmehr ist es die konkrete Ausgestaltung, die an mancher Stelle nicht ganz unproblematisch erscheint. Zunächst ist ihr Anwendungsbereich aufgrund der Formulierung unklar. Des weiteren

829

J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 102; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 67. 830 Dazu ausführlich unten Teil 2, C. III. 1. 831 Dazu bereits oben A. III. 6. d) bb). 832 BT-Drs. 15/6010, S. 108. 833 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555). 834 BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968 – 2 BvE 1, 3 u. 5/67, NJW 1969, S. 179 (184); Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555); Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03, NJW 2005, S. 126 (127). 835 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2555).

C. Inkompatibilitäten

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trägt die Regelung wegen ihrer ausdrücklichen Anknüpfung an den „Einzelfall“ die Gefahr der Umgehung in sich. (1) Anwendungsbereich Dem Wortlaut des Spendenannahmeverbots lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob die tatbestandseröffnende Bagatellgrenze von 500 Euro pro Einzelfall nur für die erste Tatbestandsvariante des nicht feststellbaren Spenders gelten soll, oder ob sie sich gleichermaßen auf die zweite Variante der „Strohmann“-Spenden erstreckt. Die Formulierung „Spenden, soweit sie im Einzelfall mehr als 500 Euro betragen und deren Spender nicht feststellbar sind, oder bei denen es sich erkennbar um die Weiterleitung einer Spende eines nicht genannten Dritten handelt“, lässt beide Auffassungen zu. Denn es bleibt unklar, ob sich das Alternativverhältnis („oder“) der Strohmannspende allein auf die Spende des nicht-feststellbaren Spenders bezieht, oder ob dies gleichzeitig auch die Bagatellgrenze umfassen soll. Dementsprechend ist umstritten, ob die Bagatellgrenze auf beide Tatbestandsalternativen Anwendung findet oder sich ausschließlich auf die erste Alternative der fehlenden Feststellbarkeit bezieht. Die wohl h.A. scheint von dem Verständnis auszugehen, dass die Bagatellgrenze nur die erste Variante (Spenden, deren Spender nicht feststellbar ist) betrifft836, während die a.A. die Anwendbarkeit auch auf die zweite Tatbestandsvariante der „Strohmannspenden“ anwenden will.837 Richtigerweise ist davon auszugehen, dass die Bagatellgrenze nur für die erste tatbestandliche Variante gilt. Hierfür spricht zunächst die historische Auslegung. Denn in der Gesetzesbegründung ist lapidar ausgeführt, dass „die Bagatellgrenze für die Annahme von anonymen Spenden […] erhalten“838 bleibe. Auch Sinn und Zweck der Norm legen eine Differenzierung nahe: Während es bei „bloß“ nicht feststellbarer Herkunft gute Gründe für eine Bagatellgrenze gibt, weil ansonsten jede „Tellersammlung“ unzulässig wäre, existieren solche Gründe für Spenden, bei denen es – für die Partei erkennbar – gerade darum geht, die tatsächliche Herkunft durch Einschaltung eines Strohmanns zu verschleiern, nicht.839 (2) Anknüpfung an den Einzelfall Anonyme Spenden sind ausweislich der gesetzlichen Wortlauts nur dann unzulässig, wenn sie „im Einzelfall“ mehr als 500 Euro betragen. Dies ist problematisch, weil so die Möglichkeit besteht, ohne Verstoß gegen das Annahmeverbot beliebig 836 So ausdrücklich S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 60; wohl auch: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 33; M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), §25 PartG Rn. 7. 837 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 104; wohl auch: J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012/2011), § 25 PartG Rn. 16. 838 BT-Drs. 14/8778, S. 17. 839 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 60.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

viele Spenden unterhalb der Schwelle von 500 Euro anzunehmen, die in ihrer Summe diese Grenze weit überschreiten. Angesichts dieser offenkundigen Umgehungsmöglichkeit bestehen erhebliche Zweifel, ob das Spendenannahmeverbot den Vorgaben des Transparenzgebots aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG genügt. Denn die Verhinderung anonymer Spenden ist notwendiger Gegenpol des Transparenzgebots, um diesem zur Geltung zu verhelfen, und damit von zentraler Bedeutung. Ausnahmen von der Transparenzpflicht (und damit auch von dem Verbot anonymer Spenden) wiederum sind aber nur zulässig, wenn ein Einfluss aufgrund der – geringen – Spendenhöhe ausgeschlossen erscheint. Genau dies ist aber nicht gewährleistet, wenn bei dem Annahmeverbot an den Einzelfall angeknüpft wird. Hinzu kommt, dass ein solches Vorgehen auch strafrechtlich nicht relevant wäre: Eine strafbewehrte Spendenstückelung im Sinne des § 31d Abs. 1 S. 1 Nr. 2 PartG läge darin jedenfalls dann nicht, wenn der Spender die Spende eigenständig zerlegt. Doch auch wenn der Parteifunktionär die Spende zerlegt, dürfte keine strafbare Spendenstückelung vorliegen, weil es insoweit an den erforderlichen subjektiven Elementen fehlt: Strafbar ist die Spendenstückelung in der Absicht, die öffentliche Rechenschaftslegung zu umgehen oder die Herkunft oder Verwendung der Mittel zu verschleiern.840 In Betracht kommt allenfalls die Verschleierungsabsicht hinsichtlich der Herkunft. Hierfür wäre allerdings erforderlich, dass der Eindruck erweckt werden soll, die Spenden kämen von unterschiedlichen Spendern.841 Hier geht die Absicht aber dahin, „Einzelfälle“ vorzutäuschen. Eine Täuschung über unterschiedliche Quellen wird damit regelmäßig nicht verbunden sein; angesichts der Anknüpfung an den Einzelfall ist es nicht erforderlich, unterschiedliche Quellen vorzutäuschen. Auch wenn die Anknüpfung an den Einzelfall sowohl in Bezug auf das Spendenannahmeverbot als auch in strafrechtlicher Hinsicht eine rechtspolitische Regelungslücke offenbart, so ist gleichwohl zu bedenken, dass eine Summation ebenfalls nicht unproblematisch wäre. Denn eine Addition von Spenden über einen bestimmten Zeitraum (beispielsweise ein Jahr) müsste zwingend sämtliche anonyme Spenden umfassen, die eine Partei angenommen hat, weil eine Differenzierung nach verschiedenen Spender bei anonymen Spenden gerade nicht möglich ist. Bei einer solchen „Globalbetrachtung“ müsste die Bagatellgrenze aber wiederum sicherlich deutlich angehoben werden: Eine Obergrenze von 500 Euro für die Gesamtpartei wäre unverhältnismäßig. Dies gilt umso mehr, als dass das Barspendenverbot ohnehin erst ab einer Grenze von 1.000 Euro einschlägig ist. Würde man die Bagatellgrenze anheben, so würde dies wiederum die Möglichkeit eröffnen, diese auch im Einzelfall auszuschöpfen. Dies würde wiederum die Gefahr erhöhen, dass anonyme Spenden zulässigerweise in einer Größenordnung geleistet werden, bei der die 840 841

Dazu bereits oben B III. 2. und A. IV. 1. d). N. Bosch, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31d Rn. 53.

C. Inkompatibilitäten

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Gefahr einer tatsächlichen Einflussnahme auf den innerparteilichen Willensbildungsprozess bestünde. h) Gegenseitige Spenden Verboten ist gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG die Annahme von „Spenden, die erkennbar in Erwartung oder als Gegenleistung eines bestimmten wirtschaftlichen oder politischen Vorteils gewährt werden“. Die Leistung, die mangels Unentgeltlichkeit eigentlich gar keine Spende darstellt, wird parteienrechtlich als Spende behandelt, deren Annahme verboten ist.842 Die Regelung dient unmittelbar der Sicherung der Funktionsfähigkeit der politischen Parteien, indem sie sachwidrige finanzielle Einflüsse auf die innerparteiliche Willensbildung verhindern will: Das Spendenannahmeverbot soll die „Käuflichkeit“ politischer Entscheidungen unterbinden843 und so Korruption verhindern. Dabei zielt die Vorschrift darauf ab, bereits dem bloßen Anschein von Käuflichkeit entgegenzuwirken.844 Dieser Zweck steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zu der generellen Zulässigkeit von Parteispenden, die regelmäßig nicht (ausschließlich) fremdnützig sind.845 Es liegt im Wesen der Parteispende, dass der Spender mit ihr einen persönlichen Zweck verfolgt846 – nämlich jedenfalls die Unterstützung einer bestimmten politischen Richtung, die im Zweifel auch persönliche Vorteile für den Spender mit sich bringt. Trotz dieser Eigenschaften sind Parteispenden zulässig. Den Gefahren der allgemeinen „politische Landschaftspflege“ wird nur durch öffentliche Kontrolle, mithin durch die Rechenschaftspflicht der Parteien, begegnet. Es bleibt den Parteien selbst überlassen, den damit faktisch verbundenen Einflüssen zu widerstehen.847 aa) Tatbestand Das Annahmeverbot soll dem dargestellten Spannungsverhältnis Rechnung tragen, indem es drei Tatbestandsmerkmale nennt, die eine Abgrenzung der unzulässigen finanziellen Einflussnahme von der zulässigen „politischen Landschaftspflege“ ermöglichen sollen: Zunächst bedarf es eines „bestimmten wirtschaftlichen oder politischen Vorteils“; zudem muss die Spende „in Erwartung“ eines solchen Vorteils 842

Dazu bereits ausführlich oben A. III. 6. a). B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 154; M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartG Rn. 8; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 37. 844 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 107; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 68. 845 BVerfG, Urteil vom 24. Juni 1958 – 2 BvF 1/57, NJW 1958, S. 1131 (1132). 846 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 80. 847 C. Hesse, VVDStRL 1959, S. 19; BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/6520, NJW 1966, S. 1449 (1504 f.); Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979, S. 1815 (1816); Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2556). 843

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oder als „Gegenleistung“ dafür erbracht werden. Die Verknüpfung von Spende und dem bestimmten Vorteil muss schließlich „erkennbar“ sein. (1) Bestimmter wirtschaftlicher oder politischer Vorteil Der Spende muss ein „bestimmter wirtschaftlicher oder politischer Vorteil“ gegenüberstehen. Aus der Tatsache, dass neben wirtschaftlichen auch politische Vorteile erfasst sind, ist zu folgern, dass der angestrebte Vorteil kein geldwerter sein muss, sondern auch ideeller Art sein kann. Allerdings muss es ein „bestimmter“ Vorteil sein. Es muss sich deswegen um einen konkreten, also individualisierten, Vorteil für den Spender (oder einen Dritten) handeln.848 An einem solchen konkret individualisierbaren Vorteil fehlt es, wenn der Spender einer Partei seine Spende deswegen zukommen lässt, weil er mit ihren programmatischen Zielsetzungen übereinstimmt und sich von deren Realisierung Vorteile erhofft.849 Dies gilt auch dann, wenn der Vorteil wirtschaftlicher Art ist.850 (2) In Erwartung oder als Gegenleistung Darüber hinaus muss die Spende „in Erwartung“ oder „als Gegenleistung“ des bestimmten Vorteils erfolgen. Dies umfasst (finale) „Einflussspenden“, die fließen, um einen bestimmten Vorteil zu erlangen sowie (kausale) „Dankeschön-Spenden“, die für einen bereits erbrachten Vorteil getätigt werden. Die zweite Variante wurde erst im Jahr 2002 auf Empfehlung der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung851 in den Katalog der Spendenannahmeverbote aufgenommen. Die Gleichstellung war geboten, weil in beiden Fallgruppen eine Einflussnahme möglich ist. Die nachträgliche Honorierung ist aus Sicht des Leistenden sogar die sichere Variante.852 Sowohl Erwartungs- als auch Gegenleistungsspenden setzen ein Austauschverhältnis zwischen Vorteil und Spende voraus.853 Welche Anforderungen an die Äquivalenz zu stellen sind, ist aber umstritten. Die wohl h.M. fordert in Anlehnung an die strafrechtliche Terminologie zu §§ 331 ff. StGB den Abschluss einer zumindest in groben Zügen feststehenden „Unrechtsvereinbarung“.854 Beide Seiten müssen 848

C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772). J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 109; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 70. 850 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 109. 851 BT-Drs. 14/6710, S. 84 f. 852 J. Ipsen, NVwZ 2002, S. 1909 (1915). 853 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 110, ähnlich: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772). 854 C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 531; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 39 f.; M. A. Zöller, GA 2008, S. 151 (161); J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 110; J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012/2011), § 25 PartG Rn. 19. 849

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danach davon ausgehen, dass die Spende einen Vorteil für den Spender auslösen soll, der ohne die Spende nicht eintreten würde.855 Nach der a.A. ist es ausreichend, dass eine einseitige (ausdrückliche oder konkludente) Erklärung des Spenders vorliegt, die auf den Abschluss einer Unrechtsvereinbarung gerichtet ist.856 Zu folgen ist der letztgenannten Auffassung. Dass der Abschluss einer gegenseitigen Unrechtsvereinbarung nicht erforderlich ist, legt schon der Wortlaut der Vorschrift nahe, der allein auf die Motivation des „Spenders“ abstellt. Zudem hätte das Tatbestandsmerkmal der Erkennbarkeit keinerlei Bedeutung, wenn ohnehin eine abgeschlossene Unrechtsvereinbarung erforderlich wäre. Ausreichend ist deswegen der nach außen manifestierte Wille des „Spenders“ auf Abschluss einer Unrechtsvereinbarung. Hierzu ist erforderlich, dass der angestrebte Vorteil – aus Sicht des Leistenden – ohne die Spende nicht erreicht würde. Die Spende muss also überhaupt noch Einfluss entfalten können.857 Dies ist dann nicht der Fall, wenn der Spender ohnehin einen gebundenen Anspruch auf die Rechtsposition hat.858 Ferner wird in der Praxis vertreten, ein Einfluss sei auch dann von vornherein ausgeschlossen, wenn die Partei sich bereits durch öffentliche Aussagen zu einer bestimmten politischen Frage festgelegt hat.859 Ob dies richtig ist, darf allerdings bezweifelt werden. Denn die programmatische Festlegung einer Partei bedeutet nicht, dass die Position (im Falle eines Wahlsiegs) auch wirklich umgesetzt wird. Insoweit kann der mit der Spende angestrebte Vorteil auch beispielsweise darin liegen, dass eine bislang nicht realisierte politische Position im Programm einer politischen Partei auch tatsächlich praktisch umgesetzt wird. Eine solche Erwartungshaltung muss allerdings auch konkret vorleigen. Denn die bloße Hoffnung auf allgemein günstige Politik ist gerade nicht tatbestandlich. (3) Erkennbarkeit Auch wenn nach dem eben Gesagten davon auszugehen ist, dass keine Unrechtsvereinbarung zwischen Spender und Partei vorliegen muss, sondern allein die Erwartungshaltung des Spenders ausschlaggebend ist, so ist die subjektive Sphäre der politischen Partei als Spendenempfängerin nicht ohne Relevanz. Schließlich ist das Spendenannahmeverbot in § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG dahingehend subjektiviert, 855

J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012/2011), § 25 PartG Rn. 19. 856 S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 70. 857 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 39. 858 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 39; J. Kersten, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 109. 859 BT-Drs. 14/4747 für den Fall von Spenden aus einer bestimmten Wirtschaftsbranche (Automatenindustrie), nachdem die Partei (FDP) ihre seit langem bekannte Position (Abschaffung der Vergnügungssteuer) dem Branchenverband gegenüber noch einmal schriftlich bestätigt hatte.

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dass das vom Spender angestrebte oder vorausgesetzte Austauschverhältnis für die Partei „erkennbar“ sein muss. Das Erfordernis der Erkennbarkeit bezieht sich auf beide Tatbestandsalternativen. Die (zumindest konkludente) Willenserklärung des „Spenders“ zum Abschluss einer Unrechtsvereinbarung muss der Partei zugegangen sein. Konkret muss erkennbar sein, für welchen Vorteil die Spende getätigt wird.860 Die Erkennbarkeit muss im Zeitpunkt der Spendenannahme vorliegen. In personeller Hinsicht muss sich die Partei jedenfalls das Wissen desjenigen zurechnen lassen, der die Spende in rechtmäßiger Weise für die Partei annehmen darf.861 Insoweit kann auf die Grundsätze der Wissenszurechnung nach § 166 BGB zurückgegriffen werden. Zweifelhaft ist dagegen, ob für die Zurechnung ebenfalls ausreichend ist, dass ein anderer als der annehmende Vertreter der Partei die Intention des „Spenders“ erkannt hat862, weil eine derartige Haftung der Partei für das Wissen ihrer „normalen“ Mitglieder parteienrechtlich auch ansonsten nicht vorgesehen ist.863 Die Erkennbarkeit setzt sachlich nicht voraus, dass die politische Partei bzw. der für sie handelnde Parteivertreter die Motivation des Spenders auch tatsächlich erkannt hat.864 Ausreichend ist vielmehr, dass diese Motivation nach dem objektiven Empfängerhorizont erkennbar war und die Partei sie dementsprechend hätte erkennen können. Die Berufung darauf, die wahre Intention des „Spenders“ nicht erkannt zu haben, hilft der politischen Partei deswegen noch nicht. bb) Praktische Umsetzungsprobleme Die dargestellte fließende Grenze zwischen zulässiger Landschaftspflege und verbotener Einflussnahme ruft dogmatische Abgrenzungsprobleme hervor. Für alle denkbaren Fallgruppe sind Ausnahmen denkbar, so dass es stets auf den Einzelfall ankommt. Dies führt bei der Gesetzesanwendung nicht nur zu Auslegungsschwierigkeiten, sondern auch zu Beweisproblemen865 : Die Erkennbarkeit des „Spender“-

860

B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 155. Hierin liegt der Unterschied zur – objektiven – fehlenden Feststellbarkeit des Spenders, welche das Annahmeverbot nach Nr. 6 auslöst. 862 So ausdrücklich: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 72. 863 Die etwaigen rechtlichen Konsequenzen hieraus werden allerdings dadurch abgemildert, wenn man die Sanktionszahlungspflicht für Verstöße gegen Spendenannahmeverbote als Strafnormen ansieht, die zurechenbares Verschulden voraussetzen, wofür nicht das Verschulden des einfachen Parteimitglieds ausreichend ist – dazu bereits ausführlich oben B. III. 1. a) bb) (2). 864 A.A.: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 72. 865 Allgemein auf Beweisprobleme hinweisend: M. Morlok, PartG Kommentar, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 25 PartG Rn. 8. 861

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Willens zur Einflussnahme oder Belohnung im Einzelfall nachzuweisen, wird häufig problematisch sein.866 Bei der Nachweisführung wird es stets auf die Umstände des Einzelfalls ankommen. Die Anforderungen werden allerdings umso geringer, je zeit- und sachnäher die Spende und der dem „Spender“ gewährte politische oder wirtschaftliche Vorteil zusammenfallen. So liegt die Annahme einer Unrechtsvereinbarung nahe, wenn ein Unternehmen im zeitlichen Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge an eine kommunale oder regionale Parteigliederung spendet.867 Auf der anderen Seite sind die Anforderungen an die Nachweisführung höher, wenn ein großer Abstand von mehr als einem Jahr zwischen Vorteil und Spende liegt – wenngleich dies wiederum allein nicht ausreicht, um die Annahme einer Unrechtsvereinbarung zu widerlegen.868 i) Provisionsspenden Nach § 25 Abs. 1 Nr. 8 PartG ist die Annahme von Spenden verboten, die von Dritten eingeworben wurden, wenn die dem Spendensammler zustehende Provision mehr als 25 Prozent der Spendensumme beträgt. 869 Zum einen dient das Annahmeverbot der „Lauterkeit“ der Parteispendenwerbung. Die Vorschrift dient dazu, Provisionen professioneller Spendensammler zu begrenzen.870 Dadurch soll der Einsatz von „Drückerkompanien“ unterbunden werden, weil ein solches aggressives Werbeverhalten mit dem Ansehen der politischen Parteien unvereinbar ist.871 Sie bezweckt insoweit den Schutz des Spenders, der so die Sicherheit hat, dass mindestens drei Viertel seiner Spende auch tatsächlich bei der politischen Partei ankommen.872 Von dem Verbot der Annahme von Spenden, bei denen die Provision mehr als 25 Prozent beträgt, geht freilich auch eine Legalisierungswirkung für alle Provisionen unterhalb dieser Grenze aus.873 Dies wird vielfach als die eigentliche gesetzgeberische Intention angesehen.874 866

H. H. v. Arnim, DVBl 2002, 1065 (1069); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 531; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 112. 867 J. Ipsen, NVwZ 2002, S. 1909 (1915); J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 112. 868 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 110. 869 Auslöser für die Einführung dieses Spendenannahmeverbots im Jahr 2002 war die Praxis der CSU, Spenden-Abonnements der Zeitschrift „Bayernkurier“ von professionellen Werbern vertreiben zu lassen; vgl. H. H. v. Arnim, DVBl. 2002, S. 1065 (1069), F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 527. 870 BT-Drs. 14/8778, S. 17. 871 M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 25 PartG Rn. 5. 872 H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 41. 873 BT-Drs. 14/8778 S. 17.

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aa) Tatbestandliche Voraussetzungen Das Spendenannahmeverbot ist dann anwendbar, wenn eine politische Partei für eine oder mehrere Spenden, die ein Dritter zu ihren Gunsten eingeworben hat, mehr als 25 Prozent der Spendensumme als Provision zahlt. Dritter in diesem Sinne ist jeder, der von der Partei unterschiedlich ist. Damit können Dritte in diesem Sinne auch Parteimitglieder, Funktionäre und sogar Spendenannahmeberechtigten im Sinne des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG sein875 ; praktisch bezieht sich die Vorschrift allerdings auf professionelle Spendensammler außerhalb der Parteiorganisation. Weil die Spende gegen ein von der Partei zu zahlendes Entgelt eingeworben worden sein muss, ist eine vorherige vertragliche Vereinbarung zwischen dem Dritten und der Partei erforderlich.876 Die erst nachträgliche Vereinbarung von Provisionen für Spenden, die ein Dritter bereits ohne Wissen der Partei eingesammelt hat, wird regelmäßig eine unzulässige Verwendung von Parteimitteln darstellen; die Annahme der Spenden ist aber von dem Verbot nicht erfasst.877 Die Gegenseitigkeit des Vertragsverhältnisses nährt Zweifel an der Unentgeltlichkeit der Leistung, schließlich erwächst aus der Erlangung der Spende ein Gegenanspruch des Spendensammlers. Allerdings ist hierbei zu unterscheiden zwischen dem Verhältnis des Spender zu der politischen Partei, das nach wie vor von einer einseitigen unentgeltlichen Leistung geprägt ist, und dem Verhältnis des Spendensammlers zu der Partei, das gegenseitige Leistungspflichten und vor allem eine leistungsabhängigen Provisionsanspruch des Spendensammlers enthält. Deswegen wird die Spende auch in ihrem vollen Umfang als Einnahme im Rechenschaftsbericht ausgewiesen878, während die Provisionsleistungen als Ausgaben berücksichtigt werden müssen. Dieses Vorgehen wird teilweise kritisiert.879 Die Kritik ist aber nicht berechtigt, denn die volle Ausweisung der Spende spiegelt nicht nur die zivilrechtliche Situation wider, sondern ist auch hinsichtlich des Transparenzgebots aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG angezeigt. Schließlich ist die Spende in ihrem vollen Umfang Ausdruck der realen Verwurzelung der Partei in

874 C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772); H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 41, F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 527. 875 A.A. für zuständige Vorstandsmitglieder: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 73. 876 Weitergehend: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 25 Rn. 74, die auch die bloße Erwartung des Spendensammlers ausreichen lässt. 877 Wohl a.A.: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 115 („in der Regel von der Partei beauftragt“). 878 Unterrichtung durch die Präsidentin des Deutschen Bundestages, BT-Drs 13/8888 S. 33; ferner: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 140, der den Vergleich mit sogenannten „Bettelbriefen“ anstellt. 879 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 527.

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der Bevölkerung, ohne dass etwaige Provisionsansprüche hieran etwas ändern würden.880 bb) Rechtspolitische Diskussion Rechtspolitisch ist das Spendenannahmeverbot mit seiner gleichzeitigen Legalisierungswirkung umstritten: Vielfach wird ein generelles Verbot von Provisionsspenden gefordert.881 Ein solches Annahmeverbot wäre zwar verfassungsrechtlich nicht per se unzulässig.882 Denn dass die Parteienfreiheit auch die Freiheit der Spendeneinwerbung umfasst, bedeutet nicht zwingend, dass hiervon auch die entgeltliche Beauftragung der Spendeneinwerbung umfasst wäre. Gleichwohl ist zweifelhaft, ob ein generelles Verbot verhältnismäßig wäre. Das vielfach angeführte Vertrauen des Spenders, die Tätigkeit der Spendensammler sei ehrenamtlich883, ist angesichts des allgegenwärtigen Fundraisings und der permanenten Spendensammlungen im öffentlichen Raum wohl überholt. Auch in anderen Bereichen ist der Einsatz professioneller Spendersammler seit Langem gebräuchlich und zur Deckung des Finanzbedarfs erforderlich.884 Doch selbst wenn man davon ausgeht, dass der durchschnittliche Spender von der Unentgeltlichkeit der Sammlungstätigkeit ausgeht, wäre es jedenfalls näherliegend, die Spendensammler zur Offenlegung ihres Provisionsanspruchs im Rahmen der Spendenakquise zu verpflichten885, als die Spendenannahme den Parteien gänzlich zu verbieten.

III. Diskussion um weitergehende Annahmeverbote de lege ferenda Neben den bereits geschilderten eher an Details orientierten Reformvorschlägen zu einzelnen Spendenannahmeverboten werden in immer wieder auch grundsätzlichere Restriktionen im Parteispendenwesen angemahnt. Gefordert werden regelmäßig vor allem ein Verbot von Spenden juristischer Personen und eine generelle Obergrenze für Spenden.886 880

A.A.: F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, (2005), S. 527, der unter Verweis auf BTDrs. 13/8888 annimmt, dass die volle Ausweisung der Spende gerade nicht die reale Verwurzelung widerspiegele. 881 Vgl. Antrag der SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag, BT-Drs. 14/8824, S. 6; zustimmend: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 116. 882 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 527. 883 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 139. 884 A. Leisner-Egensperger, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO Kommentar Band III (2012/2011), § 55 AO Rn. 103. 885 So auch: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 116. 886 So zuletzt Antrag der Fraktion DIE LINKE „Parteispenden von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden verbieten“, BT-Drs. 17/651.

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1. Generelle Obergrenze für Spenden Die Forderung nach einer generellen Begrenzung zulässiger Spenden ohne Ansehung ihrer Herkunft steht seit Längerem im Raum.887 Rechtspolitisch wird eine Obergrenze zwischen 25.000 Euro888 und 250.000 Euro889 pro Spender und Jahr diskutiert. Ob eine solche Obergrenze verfassungsrechtlich zulässig und rechtspolitisch wünschenswert ist, ist aber zu bezweifeln. Eine generelle Obergrenze für Spenden steht im Spannungsverhältnis zur Spendenannahmefreiheit, die sich aus der allgemeinen Parteienfreiheit nach Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG ergibt890 ; spiegelbildlich dazu ist die Spende auch auf Seiten des Spenders vom Schutzbereich des Grundrechts auf politische Betätigung erfasst.891 Insoweit bedarf sie – wie jedes andere Annahmeverbot auch – einer besonderen Rechtfertigung. Bevor man eine gerechtfertige Höhe eines allgemeinen Obergrenze für Spenden bestimmt, muss sich eine Obergrenze überhaupt dem Grunde nach rechtfertigen lassen. Zur Begründung einer generellen Obergrenze werden im Wesentlichen drei verschiedene Aspekte angeführt: Erstens könne durch die Einführung einer allgemeinen Spendenobergrenze der Anschein der Käuflichkeit politischer Entscheidungen vermieden werden. Schließlich gehe von jeder Spende ab einer gewissen Größenordnung eine Gefahr für die politische Willensbildung aus.892 Zweitens diene eine Obergrenze dem Gebot der demokratischen Gleichheit aller Bürger.893 Und drittens diene eine Obergrenze auch der Sicherstellung der Chancengleichheit solcher Parteien, die keine oder weniger Großspender ansprechen.894 a) Anschein der Käuflichkeit Ob die Einführung einer allgemeinen Obergrenze für Spenden erforderlich ist, um die Käuflichkeit politischer Entscheidungen (oder wenigstens deren Anschein) zu verhindern, erscheint angesichts der verfassungsrechtlich vorgezeichneten und parteiengesetzlich ausgestalteten Rechtslage äußerst zweifelhaft: Die tatsächliche 887

Hierzu bereits: Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 34 f., die letztlich (wegen unterschiedlicher Auffassungen der Kommissionsmitglieder) keine generelle Obergrenze empfiehlt. 888 Transparency International Deutschland, Vorschläge für die Reform der Parteienfinanzierung, 22. Januar 2007 (http://www.transparency.de/Transparency-International-Deu. 1007.0.html – zuletzt besucht am 21. April 2013). 889 H.-M. Heinig, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 A, S. 4. 890 Dazu ausführlich oben. A. I. 3. b). 891 Dazu ausführlich oben A. I. 4. 892 C. Landfried, Parteifinanzen und politische Macht (1994), S. 348. 893 M. Morlok, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 C, S. 9 f. 894 H.-M. Heinig, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 A, S. 3, der dieses Argument allerdings nur aufzählt, ohne es sich zu eigen zu machen.

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Käuflichkeit politischer Entscheidungen ist bereits durch das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG verboten.895 Dem (bloßen) Anschein von Käuflichkeit begegnet das Grundgesetz dagegen im Wesentlichen durch die Rechenschaftspflicht nach Art. 21 Abs. 1 S. 4 PartG und der einfachrechtlichen Ausgestaltung im Parteiengesetz, namentlich durch die individuelle Ausweisungspflicht von Großspenden im Rechenschaftsbericht nach § 25 Abs. 3 PartG. Dazwischen gäbe es nur dann Bedarf für eine Spendenobergrenze, wenn das Transparenzgebot als milderes Mittel tatsächlich seinen Zweck nicht erfüllen würde.896 Hierfür ist allerdings nichts ersichtlich. Auch wenn mit einer Obergrenze der Schutz der politischen Partei vor übermäßiger finanzieller Abhängigkeit von einem bestimmten Geldgeber gefördert würde, so ist auch dies keine taugliche Rechtfertigung. Denn es ist Ausfluss der Parteienfreiheit, dass die Parteien keinen absoluten Schutz vor Versuchen finanzieller Einflussnahme genießen.897 Den Parteien selbst kommt die Verantwortung zu, die Einflussnahme Dritter zu erkennen und gegebenenfalls abzuwehren. Zwingend ist aber auch dies nicht, weil die Abhängigkeit einer Partei von einer gesellschaftlichen Organisation oder gar einer Einzelperson gerade nicht von Verfassungs wegen untersagt ist.898 b) Demokratische Gleichheit der Bürger Die Möglichkeiten der Bürger, sich auch in finanzieller Hinsicht politisch zu betätigen, werden durch die Einführung einer allgemeinen Spendenobergrenze eingeschränkt. Damit einher geht allerdings auch eine Egalisierung demokratischer Mitwirkungsrechte: Durch eine Obergrenze Höchstgrenze spenden können, und es nicht wenigen sehr Wohlhabenden möglich ist, Parteien Spenden zukommen zu lassen, die für andere unerreichbar sind. Insoweit könnte die Einführung einer allgemeinen Spendenobergrenze durch das Gebot formeller demokratischer Gleichheit der Bürger aus Art. 20 Abs. 1 GG gerechtfertigt sein. Dieses Gebot ist nicht auf Wahlen und Abstimmungen beschränkt899, sondern bezieht sich auch auf Mitwirkungsrechte im parteipolitischen Prozess und damit auch auf Parteispenden. Weil Großspenden dazu genutzt werden können, wirtschaftliche Macht in politischen Einfluss zu verwandeln und insoweit einen plutokratischen Charakter haben, können Einschränkungen, die auf die Egalisierung des finanziellen Einflusses gerichtet sind, durch das Gebot demokratischer Gleichheit gerechtfertigt sein.900 Eine 895 896 897 898 899 900

H.-M. Heinig, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 A, S. 4. So: C. Landfried, Parteifinanzen und politische Macht (1994), S. 348. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979,S. 1815 (1816). H. H Klein, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 B, S. 9. B. Grzeszick, in: GG Kommentar (2013/2010), Art. 20 Abs. 1 Rn. 39. V. Schütte, Bürgernahe Parteienfinanzierung (1993), S. 63 ff.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Spendenobergrenze könnte insoweit mit dem Gebot demokratischer Gleichheit begründet werden901 und durch das Ziel, die in der Bevölkerung vorhandenen wirtschaftlichen Unterschiede aus dem politischen Wettbewerb zu halten, gerechtfertigt sein.902 c) Chancengleichheit Das letzte Argument – die Sicherstellung der Chancengleichheit solcher Parteien, die aufgrund ihrer politischen Ausrichtung weniger Großspenden erhalten – vermag eine Spendenobergrenze verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Tatsächlich spricht es gegen die Einführung einer Obergrenze. Zunächst folgt aus dem Gebot der Chancengleichheit der Parteien nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass Eingriffe in die „vorgefundene Wettbewerbslage“ unzulässig sind.903 Hieraus wiederum ergibt sich, dass Eingriffe, die bestehende Unterschiede zwischen den Parteien verschärfen, unzulässig sind. Auf der anderen Seite verlangt das Gebot der Chancengleichheit aber auch keine ausgleichenden Maßnahmen bei tatsächlich bestehenden Unterschieden.904 Richtigerweise ist hieraus zu folgern, dass alle Eingriffe in die vorgefundene Wettbewerbslage, seien sie nun verschärfend oder nivellierend, unzulässig sind.905 Weil zur dergestalt vorgefundenen Wettbewerbslage namentlich gehört, dass einige Parteien für finanzkräftige Kreise attraktiver sind als andere und deswegen auch mehr Großspenden erhalten906, so stellt die Einführung einer Höchstgrenze für Spenden einen Eingriff in die Wettbewerbslage dar: Betrachtet man die Finanzierung durch Spenden zunächst isoliert, so werden durch eine Obergrenze die Vorteile solcher Parteien, die finanzkräftige Kreise ansprechen und sich durch Großspenden finanzieren, zugunsten solcher Parteien, bei denen dies nicht der Fall ist, nivelliert.907 Betrachtet man hingegen die Finanzierungsstrukturen der Parteien in Gänze, so würden durch eine Spendenobergrenze bestehende Unterschiede, die auf unterschiedliche Finanzierungsstrukturen der Parteien zurückzuführen sind, verschärft.908 Die finanziellen Vorteile der Parteien, die sich maßgeblich aus anderen Quellen als Spenden finanzieren, würden durch eine Spendenobergrenze in der Tendenz verstärkt.

901

M. Morlok, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 C, S. 9 f. U. Volkmann, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 E, S. 2. 903 BVerfG, Beschluss vom 9. März 1976 – 2 BvR 89/74, NJW 1976, S. 1193. 904 BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2486 (2491). 905 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 418. 906 BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2486 (2491). 907 Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 35. 908 H. H Klein, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 B, S. 9. 902

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d) Abwägung Eine allgemeine Begrenzung zulässiger Spenden der Höhe nach bedarf als Eingriff in die Parteienfreiheit sowie in das Recht des Spenders auf politische Betätigung einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Nach dem Gesagten bleiben nur zwei der genannten Aspekte übrig, die ihrerseits in Widerstreit stehen. Einerseits stellt die demokratische Gleichheit der Bürger einen Belang dar, der als Rechtfertigung für eine Obergrenze herangezogen werden kann. Andererseits spricht das Gebot der Chancengleichheit der Parteien, das auch als Begründung für die Obergrenze herangezogen wird, eher gegen eine Obergrenze. Zwischen diesen beiden verfassungsrechtlichen Belangen sich kein abstraktes Vorrangverhältnis ausmachen. Eine Abwägung muss die konkrete Tangierung der betroffenen Rechtsgüter im Auge haben und kann insoweit nur dann sinnvoll stattfinden, wenn auch die Höhe einer etwaigen Spendenobergrenze berücksichtigt wird. Unterstellt man die Richtigkeit der These, dass der verfassungsrechtliche Schutz einer Parteispende mit steigender Höhe abnimmt909, so folgt daraus nicht zuletzt, dass ein Spendenannahmeverbot nur dann verhältnismäßig sein kann, wenn die Grenze hoch genug angesetzt wird. Die derzeit diskutierten Grenzen von zwischen 25.000 und 250.000 Euro pro Spender und Jahr sind sicherlich die Untergrenze dessen, was für Parteien, die finanzkräftige Kreise ansprechen und sich maßgeblich aus Spenden finanzieren, als noch verhältnismäßiger Eingriff gelten kann. Berücksichtigt man nun, dass solche Spenden in den letzten Jahren praktisch nur vereinzelt vorgekommen sind, so wirkt sich dies wiederum auch auf die verfassungsrechtliche Abwägung aus: Ein Verbot, das nur gelegentliche Einzelfälle erfasst, hat eine nur eingeschränkte Wirkung, was in der Abwägung auch den verfassungsrechtlichen Gütern, zu deren Schutze es bestimmt ist, weniger Gewicht verleiht. Bedenkt man zudem, dass das Transparenzgebot (inklusive seiner Ausgestaltung durch die ad hoc-Veröffentlichungspflicht nach § 25 Abs. 3 PartG) gerade bei außergewöhnlich hohen Spenden dazu führt, dass diese Spenden regelmäßig zum Gegenstand der öffentlichen Diskussion werden, so erscheint eine Obergrenze für Parteispenden im Ergebnis kaum zu rechtfertigen. Entweder sie wird so niedrig angesetzt, dass der Eingriff in die Freiheit der Parteien und der Spender verletzt ist, weil die geschützten Rechtsgüter nicht überwiegen, oder sie wird so hoch angesetzt, dass sie allenfalls atypische Sonderfälle erfasst, deren Gefahren aber wiederum schon durch Veröffentlichungspflichten ausreichend begegnet werden kann. Im Hinblick auf das Transparenzgebots ist außerdem zu berücksichtigen, dass die Einführung einer Obergrenze womöglich Umgehungen provozieren würde.910 Solche Umgehungen ließen dann nicht nur die Obergrenze selbst als unwirksam erscheinen, sondern würden zudem noch zu weniger Transparenz führen. Auch wenn 909 910

So U. Volkmann, JZ 2000, S. 539. Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 33.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

man den Parteien grundsätzlich Rechtstreue unterstellen darf911, so dürfen jedenfalls offenkundige Umgehungsgefahren bei der verfassungsrechtlichen Bewertung eines Verbots nicht unbeachtet bleiben: Ein Verbot, das die Umgehung provoziert und nicht verhindert, ist schon mangels Geeignetheit zur Zielerreichung unverhältnismäßig.912 Nach alldem ist die Einführung einer allgemeinen Spendenobergrenze verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. 2. Annahmeverbot für Spenden juristischer Personen Ebenfalls bereits seit geraumer Zeit wird die Frage diskutiert913, ob nicht ein allgemeines Verbot von Spenden juristischer Personen von Verfassungs wegen geboten oder zumindest möglich ist. Hierbei stellt sich neben der verfassungsrechtlichen Diskussion (dazu sogleich a)) auch noch ein einfach-rechtlicher Zielkonflikt zwischen gesellschaftsrechtlichen und parteienrechtlichen Pflichten (dazu b)). a) Verfassungsrechtliche Diskussion Auch hier gilt, dass ein solches Verbot eine Einschränkung der Spendenannahmefreiheit der Parteien ist. Auf Seiten des Spenders kollidiert ein Annahmeverbot mit dem Recht auf politische Betätigung, das als Ausfluss des Grundrechts der freien Meinungsäußerung aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG auch juristischen Personen offensteht.914 Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass sowohl das Wahlrecht als auch das Recht auf Mitgliedschaft in einer Partei juristischen Personen verschlossen sind.915 Im Rahmen der Abwägung wäre zu berücksichtigen, dass ein vollständiges Annahmeverbot einen noch ausgeprägteren Eingriff in die politische Betätigungsfreiheit der juristischen Personen darstellen würde. Ansonsten werden zur Begründung eines Annahmeverbots von Spenden juristischer Personen im Wesentlichen ähnliche Argumente wie für eine allgemeine Spendenobergrenze angeführt, die nach hiesiger Auffassung im Ergebnis ein Verbot nicht rechtfertigen. Insbesondere würde auch in einem solchen Annahmeverbot ein Eingriff in die vorgefundene Wettbewerbslage der Parteien liegen, weil einige 911

H.-M. Heinig, Stellungnahme (2010), Ausschussdrucksache 17(4)57 A, S. 3 zur Umgehungsgefahr bei einem etwaigen Annahmeverbot von Spenden juristischer Personen. 912 W. Rudzio, ZParl 2000, S. 428 (439); a.A.: C. Landfried, Parteifinanzen und politische Macht (1994), S. 301 f., 348, die davon ausgeht, dass Umgehungsgefahren kein Argument gegen Spendenannahmeverbote seien. 913 C. Landfried, Parteifinanzen und politische Macht (1994), S. 301 f.; A. Römmele, PuZ 6/ 2000, S. 23 (28). 914 U. Dübber, Parteienfinanzierung (1962), S. 55; B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 133. 915 Vgl. M. Morlok, BT-Drs. 14/6711, S. 49 (69).

C. Inkompatibilitäten

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Parteien traditionell auf Spenden juristischer Personen angewiesen sind, während andere davon deutlich weniger betroffen sind. b) Einfachgesetzlicher Zielkonflikt Ein Spezifikum der Unternehmensspenden ist allerdings ein „Zielkonflikt“ auf einfach-gesetzlicher Ebene zwischen den Pflichten der Unternehmensleitung und denen der Partei916: Auf der einen Seite ist die Leitung einer Kapitalgesellschaft verpflichtet, im Rahmen der selbstständigen Unternehmensleitung ihre Entscheidungen an dem wirtschaftlichen Interesse der Gesellschaft auszurichten. Verstöße gegen die Verpflichtung können in zivilrechtlicher Schadensersatzpflichten, z. B. nach § 93 Abs. 2 AktG, auslösen und in strafrechtlicher Hinsicht sogar als Untreue nach § 266 StGB917 relevant sein. Auf der anderen Seite ist den Parteien die Annahme solcher Spenden untersagt, für die der Spender erkennbar einen politischen oder wirtschaftlichen Vorteil erwartet, § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG. Auch dieser Zielkonflikt führt aber nicht dazu, dass Unternehmensspenden stets unzulässig wären. Denn die Unternehmensinteressen lassen durchaus Spielraum für Parteispenden, die noch nicht gegen das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG verstoßen. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass die Berücksichtigung gemeinwohlorientierter Aspekte durchaus Bestandteil des Unternehmensinteresses sein kann.918 Schließlich ist mit Spenden im Allgemeinen regelmäßig auch ein Prestigegewinn des Spenders verbunden. Auch Parteispenden können durchaus eine positive Öffentlichkeitswirkung (beispielsweise im Hinblick auf die Anhängerschaft der jeweiligen Partei) haben.919 Dass ein gewisse Öffentlichkeitswirkung von vielen Unternehmen jedenfalls nicht ausgeschlossen wird, zeigt sich an der tatsächlichen Praxis von Unternehmensspenden: Viele Unternehmen bemessen ihre Parteispenden exakt so, dass die Grenze der ad hoc-Veröffentlichungspflicht des § 25 Abs. 3 S. 2 PartG gerade überschritten wird. Dies legt den Schluss nahe, dass die gesonderte Veröffentlichung durchaus im Interesse des Spenders liegen kann.920 Insgesamt ist bei der Ermittlung des Unternehmensinteresses im Zusammenhang mit der Vergabe von Spenden im Allgemeinen, aber auch von Parteispenden ein großzügiger Maßstab anzulegen.921 Dies gilt trotz der fehlenden steuerlichen Berücksichtigungsfähigkeit von Unternehmensspenden namentlich auch für die all-

916 917 918 919 920

S. 84. 921

S. Roßner, LTO 22. April 2010. Dazu: M. Gehrlein, NZG 2002, S. 463. S. Kind, NZG 2000, S. 567 (568). A.A.: P. Kulitz, Unternehmerspenden (1983), S. 166. So: J. Becher, Diskussionsbeitrag, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), M. Gehrlein, NZG 2002, S. 463 (464).

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gemeine Spende ohne konkreten Anlass.922 Grenzen der „Spendefreiheit“ gibt es freilich dennoch: So muss die Spende in einem angemessenen Verhältnis zu den finanziellen Verhältnissen des Unternehmens stehen.923 Auch ist eine Entscheidung des gesamten Vorstands erforderlich, § 76 Abs. 1 AktG. Auf der parteienrechtlichen Ebene greift auch das parteiengesetzliche Spendenannahmeverbot nur bei der Erwartung eines konkreten politischen oder wirtschaftlichen Vorteils. Zudem ist erforderlich, dass der Spender den Willen erkennen lässt, eine Unrechtsvereinbarung mit der Partei auf Leistung eines politischen oder wirtschaftlichen Vorteils abzuschließen.924 Damit besteht genug Raum für Spenden, die zulässigerweise von einer Unternehmensleitung gespendet und ebenso zulässigerweise von einer Partei angenommen werden, ohne dass ein Verstoß gegen gesellschafts- oder parteienrechtlichen Pflichten vorläge. 3. Ergebnis Sowohl eine allgemeine Spendenobergrenze als auch ein Annahmeverbot für Spenden juristischer Personen ist verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Insbesondere weil sich einige Parteien in deutlich stärkerem Maße durch Großspenden und Spenden juristischer Personen finanzieren als andere Parteien, würden die Annahmeverbote Eingriffe in die vorgefundene Wettbewerbslage darstellen, die mit dem Gebot der Chancengleichheit nicht in Einklang zu bringen sind.

IV. Weiterleitungspflicht unzulässig angenommener Spenden Hat eine politische Partei eine Spende unter Verstoß gegen ein Annahmeverbot nach § 25 Abs. 2 PartG angenommen, so ist sie verpflichtet, die Spende an den Präsidenten des Bundestags weiterzuleiten, § 25 Abs. 4 PartG. Dies muss „unverzüglich, spätestens mit Einreichung des Rechenschaftsberichts für das betreffende Jahr (§ 19a Abs. 3)“ erfolgen. 1. Rechtsnatur Die Weiterleitungspflicht ist ausschließlich an die Parteien adressiert, die hierdurch die Möglichkeit bekommen, sich von der eigentlich fälligen Sanktionszahlungspflicht nach § 31c Abs. 1 S. 1 PartG zu befreien.925 Ein durchsetzbarer Herausgabeanspruch des Bundestagspräsidenten ist damit nicht verbunden. Dies ergibt 922

167. 923 924 925

S. Kind, NZG 2000, S. 567 (568); a.A. P. Kulitz, Unternehmenspenden (1983), S. 169, G. Kohlmann/G. Felix, DB 1983, S. 1059 (1060). Dazu bereits ausführlich oben C. II. 2. h) aa). Dazu unten C IV. 3.

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sich daraus, dass die Abschöpfung der unzulässigen Spende erst im Rahmen der Strafzahlung nach § 31c Abs. 1 S. 1 PartG erfolgt.926 Diese Zahlungspflicht hat neben ihrer Sanktionswirkung auch die Funktion, die unter Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot angenommene Spende einzuziehen. Der Sache nach handelt es sich bei der als Rechtspflicht ausgestalteten Weiterleitung deswegen weniger um eine Verpflichtung im herkömmlichen Sinne als um einen gesetzlich angeordneten Fall „tätiger Reue“927. Die Honorierung tätiger Reue durch Sanktionsbefreiung ist nur dann erklärbar, wenn der Betroffene nicht lediglich einer Rechtspflicht genügt, sondern selbst darüber entscheidet, ob er die tätige Reue ausübt oder nicht. 2. Anwendungsbereich und Tatbestand Aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt sich zunächst, dass unzulässige Barspenden über 1.000 Euro im Sinne des § 25 Abs. 1 S. 2 PartG von der Weiterleitungspflicht nicht erfasst sind, weil § 25 Abs. 4 PartG allein auf Spenden verweist, die eine politische Partei unter Verstoß gegen eine Annahmeverbot des § 25 Abs. 2 PartG angenommen hat. Die Pflicht zur „Weiterleitung“ in § 25 Abs. 4 PartG hat dieselbe Bedeutung wie in § 25 Abs. 1 S. 3 PartG928 : Spenden, deren Annahme gemäß § 25 Abs. 2 PartG verboten ist, müssen grundsätzlich in natura weitergeleitet werden; bei Geldspenden genügt jedoch die Weiterleitung des identischen Betrags. Größere Schwierigkeiten ergeben sich bei der Auslegung des Merkmals „unverzüglich, spätestens mit Einreichung des Rechenschaftsberichts für das betreffende Jahr (§ 19a Abs. 3)“. Nach allgemeiner Auffassung soll auch in diesem Zusammenhang auf die allgemeine Begriffsbestimmung in § 121 Abs. 1 S. 1 BGB zurückzugreifen sein, so dass der Begriff „ohne schuldhaftes Zögern“ bedeutet.929 Dabei handelt es sich – auch dies in Übereinstimmung mit der allgemeinen Bedeutung des Begriffs – um keine absolute, sondern eine relative Zeitgrenze930 : Der Partei wird eine „Prüfungs- und Überlegungsphase“ eingeräumt.931 Insoweit gelten dieselben Maßstäbe wie für die

926

Dazu unten C V. 1. So ausdrücklich: M. Morlok, NJW 2000, S. 361 (365) 928 Dazu bereits oben A. IV. 1. c) aa). 929 VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2007 – 2 A 24.04 Rn. 35 (zitiert nach JURIS); Urteil vom 18. Januar 2007 – 2 A 106.05 Rn. 24 (zitiert nach JURIS); M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (765) zur insoweit identischen Vorgängerregelung in § 23a Abs. 2 PartG 1994; F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, S. 533; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 58; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 119. 930 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 119. 931 VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2007 – 2 A 106.05 Rn. 24 (zitiert nach JURIS). 927

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Pflicht zur unverzüglichen Zurückleitung an den Spender im Rahmen der Nichterlangungsfiktion nach in § 25 Abs. 1 S. 4 PartG.932 Im Gegensatz zu der „Unverzüglichkeit“ in § 25 Abs. 1 S. 4 PartG ist die „Unverzüglichkeit“ in § 25 Abs. 4 PartG gleichwohl problematisch. Schwierigkeiten ergeben sich einerseits aus der gesetzlichen Verknüpfung mit „Einreichung des Rechenschaftsberichts“ sowie aus dem unklaren zeitlichen Verhältnis der Regelung zu der Nichterlangungsfiktion nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG. a) Spätestens mit Einreichung des Rechenschaftsberichts In der Formulierung „spätestens mit Einreichung des Rechenschaftsberichts” scheint auf den ersten Blick eine Aufweichung des Unverzüglichkeitserfordernisses zu liegen.933 Die Ergänzung, dass die Weiterleitung „spätestens mit Einreichung des Rechenschaftsberichts für das betreffende Jahr“ erfolgt sein muss, dient allerdings nicht der Konkretisierung des Unverzüglichkeitsmerkmals. Auch wenn sich dies bei unbefangener Betrachtung durchaus so verstehen lässt, dass eine Weiterleitung vor Ablauf dieser Frist stets (oder zumindest regelmäßig) unverzüglich wäre, so kann dies letztlich nicht überzeugen. Denn bei dieser Auslegung wäre das gesetzliche Merkmal der Unverzüglichkeit schlicht überflüssig.934 Hinzu kommt, dass eine solche Auslegung dem Sinn und Zweck der Vorschrift widerspräche: Das Weiterleitungsgebot dient dazu, die Parteien dazu anzuhalten, Verstöße gegen Spendenannahmeverbote selbst möglichst zeitnah nach ihrer Feststellung offen zu legen.935 Dieses Ziel würde durch eine Auslegung, die die Weiterleitung bis zum Zeitpunkt der Einreichung des Rechenschaftsberichts für das betreffende Jahr für unverzüglich hielte, ins Gegenteil verkehrt. Auch lässt sich anhand dieser Auslegung nicht erklären, welche Bedeutung dem Tatbestandsmerkmal „unverzüglich“ überhaupt noch zukommen soll. Der Zeitpunkt der Einreichung des Rechenschaftsbericht markiert deswegen lediglich die letzte Möglichkeit der „unverzüglichen“ Weiterleitung936 und stellt insoweit eine Ausschlussfrist dar.937

932

Dazu bereits oben A. IV. 2. d) cc). M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartG Rn. 11. 934 VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2007 – 2 A 106.05 Rn. 26 (zitiert nach JURIS). 935 VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2007 – 2 A 106.05 Rn. 28 (zitiert nach JURIS); zustimmend: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 119. 936 VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2007 – 2 A 106.05 Rn. 24 (zitiert nach JURIS); T. Koch, DVBl 2008, S. 601 (608); J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 119. 937 A.A.: F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 533 der die Vorschrift wegen Verstoßes gegen das Transparenzgebot nach Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG für verfassungswidrig hält. 933

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b) Verhältnis zu § 25 Abs. 1 S. 4 PartG Hierbei offenbart sich allerdings eine gesetzessystematische Schwierigkeit: Bereits im Rahmen der Nichterlangungsfiktion nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG wird der Partei die Möglichkeit eingeräumt, sich durch „unverzügliche“ Zurückleitung der Spende (inklusive Prüfungs- und Überlegungshase) der Verantwortung für die Spende zu entledigen. Insoweit erscheint es widersprüchlich, der Partei im Rahmen des § 25 Abs. 4 PartG noch eine weitere Frist zur „unverzüglichen“ Reaktion auf die Spende einzuräumen. Ausschlaggebend ist deswegen, in welchem zeitlichen Verhältnis die beiden Vorschriften stehen. Auf den ersten Blick spricht Einiges dafür, dass diese Verpflichtung zur Weiterleitung an den Bundestagspräsidenten nach § 25 Abs. 4 PartG erst entsteht, wenn die Frist des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG fruchtlos verstrichen ist. Denn erst dann hat die Partei die Spende angenommen, weswegen auch erst in diesem Moment ein Verstoß gegen ein Annahmeverbot vorliegen kann. Dies würde bedeuten, dass auch die Prüfungs- und Überlegungsphase zur Weiterleitungspflicht an den Bundestagspräsidenten erst dann zu laufen beginnt, wenn die Spende erlangt ist. Insoweit würde das erneute Zugeständnis eines solchen Zeitraums letztlich ein Recht der Partei zur Fehlerkorrektur bedeuten. Die Partei könnte so „verzügliches“ Handeln, also schuldhaftes Zögern, im Rahmen der Spendenerlangung (§ 25 Abs. 1 S. 4 PartG) durch „unverzügliches“ Weiterleiten an den Bundestagspräsidenten (jedenfalls was finanzielle Sanktionen anbetrifft) gemäß § 25 Abs. 4 PartG im Ergebnis heilen. Richtigerweise ist allerdings davon auszugehen, dass die Möglichkeit zur unverzüglichen Zurückleitung nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG und die zur unverzüglichen Weiterleitung an den Bundestagspräsidenten nach § 25 Abs. 4 PartG zeitlich parallel liegen. Nur so wird dem Merkmal der Unverzüglichkeit auch im Kontext der Weiterleitungspflicht zur Geltung verholfen. Es ist kaum einzusehen, dass ein Handeln, das einem schuldhaftes Zögern im Rahmen des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG zeitlich nachgelagert ist, seinerseits als unverzüglich im Sinne des § 25 Abs. 4 PartG angesehen werden kann. Dies gilt umso mehr, weil die Prüfung der Unzulässigkeit der Spende ja gerade Teil der Prüfung ist, die die Partei im Zusammenhang mit der Nichterlangungsfiktion nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG vorzunehmen hat. Die Partei hat insoweit bei unzulässigen Spenden ein Wahlrecht: Sie kann die Spende an den Spender zurückleiten, was zur Folge hat, dass die Spende als gar nicht erlangt gilt. Sie kann stattdessen die Spende aber auch an den Präsidenten des Bundestages weiterleiten. Dies hat zur Folge, dass die Spende zwar erlangt worden ist, aber keine Sanktionen entstehen, und der Bundestagspräsident die Spende gemeinnützigen Organisationen zuwendet.938 Es kann durchaus im Interesse einer Partei liegen, dass die Spende einem gemeinnützigen Zweck zugeführt wird, anstatt sie dem Spender wieder auszuhändigen. 938

Dazu sogleich unten C. IV. 3.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Eine Wahlmöglichkeit besteht allerdings nur bei unzulässigen Spenden, wie der Wortlaut des § 25 Abs. 4 PartG ausdrücklich festlegt. Insoweit können rechtlich zulässige Spenden, die die Partei aus politischen Gründen gleichwohl nicht annehmen will, nur gemäß § 25 Abs. 1 S. 4 PartG an den Spender zurückgeleitet werden. Auf der anderen Seite können Spenden, die deswegen unzulässig sind, weil die Herkunft nicht feststellbar ist, nur gemäß § 25 Abs. 4 PartG an den Präsidenten des Bundestags weitergeleitet werden, weil eine Zurückleitung an den Spender in diesen Fällen ausscheidet. 3. Rechtsfolge Die unverzügliche Weiterleitung an den Bundestagspräsidenten im Einklang mit § 25 Abs. 4 PartG lässt somit den Tatbestand des § 31c Abs. 1 S. 1 PartG entfallen und hat insoweit sanktionsbefreiende Wirkung.939 Anders als die unverzügliche Zurückleitung an den Spender im Rahmen der Nichterlangungsfiktion nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG führt dies allerdings nicht dazu, dass die Spende als gar nicht angenommen anzusehen wäre, so dass auch kein Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot vorliegt. Die unverzügliche Weiterleitung an den Bundestagspräsidenten gemäß § 25 Abs. 4 PartG lässt den Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot gemäß § 25 Abs. 2 PartG nicht entfallen, sondern schließt allein die Verhängung von Sanktionszahlungen nach § 31c Abs. 1 S. 1 PartG aus. Über die weitere Verwendung der Spenden entscheidet der Bundestagspräsident, der diese unter analoger Anwendung des § 31c Abs. 2 PartG940 an Einrichtungen weiterleitet, die mildtätigen, kirchlichen, religiösen oder wissenschaftlichen Zwecken dienen.

V. Sanktionen für rechtswidrig angenommene Spenden 1. Strafzahlungspflicht nach § 31c Abs. 1 S. 1 PartG Hat die Partei eine Spende unter Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot nach § 25 Abs. 2 PartG angenommen und nicht gemäß § 25 Abs. 4 PartG an den Präsidenten des Bundestages weitergeleitet, so entsteht gegen die Partei ein Anspruch in Höhe des Dreifachen des rechtswidrig angenommenen Betrags, § 31c Abs. 1 S. 1, 1. Hs. PartG. a) Tatbestand Erforderlich ist zunächst, dass die Partei die unzulässige Spende unter Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot gemäß § 25 Abs. 2 PartG angenommen hat. Aus 939 Offenbar a.A.: M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartG Rn. 11. 940 Dazu oben B. III. 2. a).

C. Inkompatibilitäten

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dem ausdrücklichen Verweis folgt zunächst, dass Überschreitungen der Annahmegrenze für Barspenden von 1.000 Euro in § 25 Abs. 1 S. 2 PartG nicht erfasst sind. „Angenommen“ ist die Spende, wenn (unter fruchtlosem Ablauf des Zeitraums der Nichterlangungsfiktion) von der Partei erlangt worden ist: Dies umfasst in objektiver Hinsicht, dass die Spende in den Verfügungsbereich eines hauptamtlichen Mitarbeiters oder eines für die Parteifinanzen zuständigen Vorstandsmitglied gelangt ist und zudem Verfügungswille der Partei besteht.941 Doch auch die Annahme einer unzulässigen Spende begründet alleine noch nicht den Anspruch gegen die Partei aus § 31c Abs. 1 S. 1 PartG. Darüber hinaus ist erforderlich, dass die Partei die Spende nicht nach § 25 Abs. 4 PartG „unverzüglich, spätestens bis zur Einreichung des Rechenschaftsberichts für das betreffende Jahr“ an den Präsidenten des Bundestages weitergeleitet hat.942 In subjektiver Hinsicht ist zudem erforderlich, dass den für die Partei Handelnden zumindest Fahrlässigkeit vorzuwerfen ist. Dies ist zwar nicht ausdrücklich im Wortlaut der Vorschrift angelegt, ergibt sich aber aus verfassungskonformer Auslegung: Weil die Regelung eine Strafe darstellt, ist die Norm nur verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass sie Verschulden voraussetzt.943 Ein solches Verschulden wird allerdings regelmäßig vorliegen, wenn die Partei (bzw. die für sie handelnden Personen) die Fristen zur Zurückleitung an den Spender und zur Weiterleitung an den Bundestagspräsidenten nach § 25 Abs. 1 S. 4 und § 25 Abs. 4 PartG haben verstreichen lassen und insoweit nicht unverzüglich gehandelt haben. Irrtümer über die Rechtslage führen nicht zu einem Ausschluss des Spendenannahmeverbots oder der Sanktionszahlungspflicht.944 Ein derartiger Verbotsirrtum ist angesichts des klaren – und an rein objektive Faktoren anknüpfenden – Wortlautes der Regelung vermeidbar945 und deswegen unbeachtlich. b) Rechtsfolge In der Rechtsfolge entsteht gegen die Partei ein Anspruch auf Strafzahlung, § 31c Abs. 1 S. 1 PartG.

941

Dazu ausführlich oben A. IV. 2. c). Dazu ausführlich oben C. IV. 2. 943 Dazu bereits ausführlich oben B. III. 1. a) bb). 944 VG Berlin, Urteil vom 18. Januar 2005 – 2 A 106.05 Rn. 20 (zitiert nach JURIS) für den Fall einer Spende von einer öffentlichen Körperschaft unter Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot nach § 25 Abs. 2 Nr. 1, 1. Var. PartG; zustimmend: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 59. 945 BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20.05, NVwZ 2007, S. 210 (213) für den Fall der Annahme einer der Zuwendung eines nicht feststellbaren Spenders unter Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot aus § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG. 942

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

aa) Anspruchshöhe Der Anspruch des Bundestagspräsidenten beträgt nach dem Wortlaut der Vorschrift das Dreifache der Spendensumme. Hierbei ist allerdings zu differenzieren: Lediglich das Zweifache der Spendensumme ist als Strafzahlung anzusehen; die verbleibende einfache Spendensumme stellt keine Sanktion, sondern eine Abschöpfung (im Sinne eines Verfalls) dar. Denn die Spendensumme steht der Partei ohnehin nicht zu; ein „Behaltendürfen“ dieser rechtswidrig angenommenen Spende wird durch die Strafzahlung ausgeschlossen.946 Die Partei muss also im Ergebnis aus ihrem rechtmäßigen Vermögen eine Strafzahlung in der zweifachen Spendenhöhe bezahlen.947 Damit ist die Höhe der eigentlichen Strafzahlung identisch mit den Strafzahlungen nach § 31b Abs. 1 PartG und nach § 31c Abs. 1 S. 2 PartG.948 Nach dem Wortlaut des § 31c Abs. 1 S. 1, 2. HS PartG sind „bereits abgeführte Spenden“ auf den Strafzahlungsanspruch anzurechnen. Abzustellen ist dabei auf die jeweils unter Verstoß gegen ein Annahmeverbot nach § 25 Abs. 2 PartG angenommene Spende.949 Abgeführte Spenden in diesem Sinne sind primär solche, die bereits auf Grundlage des § 23b Abs. 2 S. 2 PartG an den Budnestagspräsidenten abgeführt worden sind. Nicht erfasst sind Spenden, die gemäß § 25 Abs. 1 S. 4 PartG an den Spender zurückgeleitet worden sind, weil dann gar keine Spende vorliegt. Auch Spenden, die unverzüglich an den Bundestagspräsidenten gemäß § 25 Abs. 4 PartG weitergeleitet worden sind, kommen nicht in Betracht, weil dann kein Verstoß gegen ein Annahmeverbot vorliegt. Insoweti ist die Anrechnung unproblematisch.950 bb) Anspruchsgegner Der Anspruch ist gegen die Bundespartei gerichtet. Ein innerparteilicher Rückgriff auf die Untergliederung, die für den Verstoß verantwortlich ist, ist gesetzlich nicht vorgesehen. Die Parteien sind aber nach § 31a Abs. 5 PartG, welcher gemäß § 31c Abs. 1 S. 4 PartG entsprechend gilt, gehalten, ein entsprechendes Regresssystem in ihr Satzungsrecht aufzunehmen. Eine Rechtspflicht beinhaltet § 31 Abs. 5 PartG allerdings nicht; ob die Parteien der Aufforderung Folge leisten, bleibt deswegen ihnen überlassen.

946

M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 31c PartG Rn. 3. M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 31c PartG Rn. 2 f. 948 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31c Rn. 9; M. Morlok, NVwZ 2010, S. 306. 949 M. Morlok, NVwZ 2010, S. 306. 950 Offenbar a.A., aber nicht überzeugend: T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31c Rn. 6, der eine Saldierung mit anderen „ordnungsgemäß abgeführten“ Spenden für möglich hält, so dass die Parteien rechtswidrige Spenden unter Umständen behalten dürften, was die Regelung „widersinnig“ mache. 947

C. Inkompatibilitäten

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cc) Verfahren Den Anspruch macht der Präsident des Bundestages – genau wie die im Falle von Strafzahlungen wegen Verstoßes gegen Veröffentlichungspflichten nach § 31b PartG – durch Verwaltungsakt geltend, § 31c Abs. 1 S. 3 PartG. Bei der Festsetzung kommt dem Präsidenten des Bundestages kein Ermessen zu. Gemäß § 31c Abs. 1 S. 4 PartG sind die Regelungen des § 31a Abs. 2 bis 5 PartG entsprechend anwendbar. Diese Verweisung geht – genau wie die wortgleiche Verweisung in § 31b Abs. 1 S. 4 PartG – im Hinblick auf § 31a Abs. 3 S. 1 und Abs. 4 PartG ins Leere, weil diese Regelungen Besonderheiten bei der Aufhebung und Rückforderung staatlicher Finanzierung regeln.951 Der Verweis bezieht sich deswegen nur auf die zehnjährige Ausschlussfrist, §§ 31a Abs. 2, 24 abs. 2 PartG, auf die Verrechnungsmöglichkeit nach § 31a Abs. 3 S. 2 PartG sowie auf § 31a Abs. 5 PartG, wonach die Parteien in ihren Satzungen Regelungen zum innerparteilichen Regress regeln „sollen“. c) Sanktionsbefreiende Selbstanzeige Auch im Falle der Sanktionszahlungspflicht nach § 31c Abs. 1 S. 1 PartG besteht die Möglichkeit, die Zahlungspflicht durch eine Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG auszuschließen.952 In diesem Fall ist aber zu beachten, dass die Partei verpflichtet bleibt, den Wert der unzulässigen Spende als rechtswidrig erlangten Finanzvorteil gemäß § 23b Abs. 2 S. 2 PartG abzuführen. 2. Strafbarkeit bei Verstößen gegen Spendenannahmeverbote a) Kein eigener parteiengesetzlicher Straftatbestand Verstöße gegen die Spendenannahmeverbote nach § 25 Abs. 2 PartG sind im Parteiengesetz nicht gesondert strafrechtlich sanktioniert. Dies erscheint angesichts der eigens eingeführten Sonderstraftatbestände in § 31d Abs. 1 PartG für Transparenzverstöße, für Spendenstückelung sowie für Verstöße gegen die Weiterleitungspflicht nach § 25 Abs. 1 S. 3 PartG auf den ersten Blick befremdlich, weil die Tatbestände letztlich „bloße“ Transparenzverstöße (im Zuge der Annahme an sich zulässiger Spenden) unter Strafe stellen, während die Annahme unzulässiger Spenden gänzlich ohne gesonderte strafrechtliche Konsequenzen bleibt.

951 952

Dazu oben B. III. 1. a) dd). Dazu bereits ausführlich oben B. III. 3.

210

Teil 1: Das Recht der Parteispenden

b) Keine Abgeordnetenbestechung, § 108e StGB Der Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung nach § 108e StGB kommt dann in Betracht, wenn es sich bei dem für die Partei Handelnden um einen Abgeordneten des Europäischen Parlaments, des Bundes- oder der Landtage oder kommunaler Vertretungen handelt. In sachlicher Hinsicht ist der Straftatbestand so eng gefasst, dass er kaum jemals einschlägig ist, weil er nur „ausgesprochen krude, krasse und simple Formen“953 erfasst. Tatbestandlich ist der „Kauf“ einer Stimme für eine Wahl oder Abstimmung. Die Einzelheiten hierzu werden im Rahmen der Abgeordnetenspenden ausführlich behandelt.954 Die Entgegennahme einer Parteispende durch einen Abgeordneten könnte nur dann als Leistung im Rahmen eines Stimmenkaufs anzusehen sein, wenn (ähnlich wie bei den §§ 331 ff. StGB) auch die Annahme von Drittvorteilen erfasst wäre. Nach h.A. sind Drittvorteile, zu denen auch Parteispenden gehören, nicht tatbestandlich im Sinne des § 108e StGB.955 Für den Ausschluss von Drittvorteilen spricht insbesondere der systematisch-hsitorische Vergleich mit den §§ 331 ff. StGB. § 108e StGB ist noch auf Grundlage der §§ 331 ff. StGB a.F. entstanden, die ebenfalls noch keine Drittvorteile erfassten. Anders als bei den §§ 331 ff. StGB, deren Tatbestand mittlerweile auf Drittvorteile ausgedehnt ist, hat der Gesetzgeber aber bei § 108e StGB darauf verzichtet, den Tatbestand auf Drittvorteile zu erstrecken. Hieran ändert auch die Tatsache nichts, dass § 108e StGB – anders als §§ 331 ff. StGB – selbst gar nicht von einem Vorteil spricht.956 Denn die Einräumung eines materiellen Vorteils ist Bestandteil des Tatbestandsmerkmals „Kaufen“ bzw. „Verkaufen“ ist. Zudem impliziert auch der Wortlaut des „Kaufs“, dass es sich um eine Zweierbeziehung handeln muss.957 Auch die zur Bestechlichkeit nach § 332 StGB a.F. ergangene Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs958, wonach eine Parteispende als eigener (mittelbarer) Vorteil des einzelnen Politikers, der die Spende erhält, gewertet werden könne, führt zu keinem anderen Ergebnis. Ein mittelbarer Eigenvorteil kommt nach dieser Entscheidung nämlich nur dann in Betracht, wenn der Politiker frei über die Spende verfügen kann und der Spender keinen Einfluss darauf 953

S. Barton, NJW 1994, S. 1098 (1100). Dazu unten Teil 2, C. 955 A. v. Aaken, ZaöRV 2005, S. 407 (428); K. Kühl, in: Lackner/Kühl, StGB Kommentar (2011), § 108 Rn. 4; M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 274; a.A.: G. Bauer/D. Gmel, in: Leipziger Kommentar zum StGB (2007), § 108e Rn. 11; unentschieden: M. Müller, in: Joecks/ Miebach, Münchener Kommentar zum StGB Band III (2012), § 108e Rn. 17. 956 So aber: M. Müller, in: Joecks/Miebach, Münchener Kommentar zum StGB Band III, § 108e Rn. 17. 957 H. Rosenau, in: Satzger/Schmitt/Widmaier, StGB Kommentar (2009), § 108e Rn. 14. 958 BGH, Urteil vom 3. Dezember 1987 – 4 StR 554/87, NJW 1988, S. 2547. 954

C. Inkompatibilitäten

211

hat, ob die Spende wirklich an die Partei weitergeleitet wird oder nicht.959 In einem solchen Fall handelt es sich allerdings richtigerweise gar nicht um eine Parteispende, sondern um eine Direktspende.960 c) Untreue, § 266 StGB Möglich bleibt allenfalls die Strafbarkeit wegen Untreue nach § 266 StGB, die voraussetzt, dass der Täter eine Pflicht, fremde Vermögensinteressen wahrzunehmen, verletzt hat und dadurch dem, dessen Vermögensinteressen er zu betreuen hat, ein Nachteil entstanden ist. Zweifelhaft ist allerdings, ob die für die Partei Handelnden durch die Annahme von Spenden unter Verstoß gegen ein Annahmeverbot des § 25 Abs. 2 StGB eine Vermögensbetreuungspflicht gegenüber der Partei verletzt haben. Auch wenn jedenfalls die für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieder grundsätzlich eine solche Verpflichtung gegenüber der Partei haben, so ist gleichwohl zweifelhaft, ob die Annahme unzulässiger Spenden eine Verletzung dieser Pflicht bedeutet. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Spendenannahmeverbote ihrerseits dazu dienen würden, das Vermögen der Parteien zu schützen. Genau dies ist allerdings sehr umstritten.961 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs haben die Vorschriften des Parteiengesetzes keinen vermögensschützenden Charakter zugunsten der politischen Parteien.962 Die Vorschriften des Parteiengesetzes dienten vornehmlich der Wahrung der Transparenz, ohne hingegen den Schutz des Parteivermögens zu bezwecken. Allein der Umstand, dass Verstöße gegen die parteienrechtlichen Vorgaben auch finanzielle Sanktionen gegen die Partei auslösen könnten, verliehe den Vorschriften keinen vermögensschützenden Charakter.963 Allerdings kann sich aus dem Satzungsrecht der Partei ergeben, dass die Beachtung der Vorschriften des Parteiengesetzes eine vermögensschützende Hauptpflicht des Parteifunktionärs sein soll.964

959

BGH, Urteil vom 3. Dezember 1987 – 4 StR 554/87, NJW 1988, S. 2547 (2549). Zur Abgrenzung ausführlich unten Teil 2, C. III. 2. 961 Dafür: F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 670 ff; ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 142; ders./Sinner, NJW 2005, 1073 (1078); J. Schwind, NStZ 2001, 349 (352 f.); dagegen: R. Volhard, in: FS Lüderssen, 2002, S. 673 (674 ff.); C. Jäger, in: FS Otto, 2007, S. 593 (606). 962 BGH, Beschluss vom 13. April 2011 ¢ 1 StR 94/10, NJW 2011, S. 1747 (1749) zu Sanktionen nach § 23a Abs. 1 PartG 1994 wegen – insoweit unrichtiger – Ausweisung unzulässiger Spenden im Rechenschaftsbericht. 963 BGH, Beschluss vom 13. April 2011 ¢ 1 StR 94/10, NJW 2011, S. 1747 (1749). 964 BGH, Beschluss vom 13. April 2011 ¢ 1 StR 94/10, NJW 2011, S. 1747 (1749). 960

212

Teil 1: Das Recht der Parteispenden

d) Zusammenfassung und rechtspolitische Bewertung Verstöße gegen ein Spendenannahmeverbot sind als solche strafrechtlich nicht relevant. Hierin liegt ein rechtspolitisch bedenklicher „Webfehler“ des Parteiengesetzes, der jedenfalls angesichts der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes, wonach Verstöße den Tatbestand der Untreue mangels Verstoßes gegen eine Vermögensbetreuungspflicht nicht erfüllen, zu schließen ist. Dabei sollte der Sonderstraftatbestand des § 31d Abs. 1 S: 1 PartG um eine Ziffer 4 ergänzt werden, die Verstöße gegen das Annahmeverbot nach § 25 Abs. 2 PartG unter Strafe stellt. In Satz 2 sollte die Mitwirkung an der unverzüglichen Weiterleitung der Spenden nach § 25 Abs. 4 PartG als Strafaufhebungsgrund ergänzt werden. Der Verweis des Bundesgerichtshofs auf das Satzungsrecht der Parteien ist keine Lösung, weil es insoweit den Parteien (für die die potenziellen Täter handeln) überlassen bleibt, Verstöße gegen Spendenannahmeverbote zu strafrechtlich sanktionierbaren Vergehen zu machen. Von den damit einhergehenden dogmatischen Schwierigkeiten abgesehen, droht hier auch eine unterschiedliche Handhabung durch die einzelnen Parteien, so dass eine strafrechtliche Ungleichbehandlung letztlich identischer Sachverhalte möglich wäre.

VI. Ergebnis Die Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 2 PartG sind Ausnahmen von dem generellen Spendenannahmerecht, welches sich aus der Parteienfinanzierungsfreiheit ergibt. Sie finden ihre Rechtfertigung in mit der Parteienfinanzierungsfreiheit kollidierendem Verfassungsrecht und verfolgen unterschiedliche Zwecke. Einige der Annahmeverbote sollen die Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung sichern und staatliche „Umwegfinanzierungen“ verhindern; andere sollen vor allem die Redlichkeit politischer Entscheidungen sichern und dienen der Verhinderung von Korruption. Der Katalog der Spendenannahmeverbote ist ausreichend. In einigen Bereichen wäre jedoch eine tatbestandliche Erweiterung wünschenswert. So ist es bei Leistungen von Berufsverbänden (§ 25 Abs. 2 Nr. 4 PartG) die Beschränkung auf Durchlaufspenden nicht sinnvoll. In anderen Fällen ist die Reichweite des Tatbestands unklar. Insbesondere die Frage, wann die Identität eines Spenders nicht feststellbar ist (§ 25 Abs. 2 Nr. 6, 1. Alt. PartG), bereitet erhebliche Probleme. Richtigerweise bemisst sich dies nach objektiven Faktoren und nicht etwa ausschließlich nach der subjektiven „Erkennbarkeit“ für den handelnden Parteivertreter, die gegebenenfalls noch zugerechnet werden müsste. Die sanktionsausschließende Weiterleitung einer unzulässigen Spende an den Bundestagspräsidenten nach § 25 Abs. 4 PartG muss unverzüglich erfolgen, was der

D. Verwendung der Spenden

213

Partei keinen längeren Zeitraum als bei der Nichterlangungsfiktion nach § 25 Abs. 1 S. 4 PartG einräumt. Hat eine Partei gegen ein Spendenannahmeverbot verstoßen, so wird dies mit einer Strafzahlung in Höhe des Dreifachen des Spendenwerts sanktioniert. Das Fehlen einer gesonderten strafrechtlichen Ahndung von Verstößen ist rechtspolitisch unbefriedigend.

D. Verwendung der Spenden Parteien dürfen über die Verwendung rechtmäßig angenommener Spenden grundsätzlich frei entscheiden. Allerdings ist dabei zum einen zu beachten, dass der Spender die Spende durchaus mit einer Zweckbestimmung versehen haben kann, die zu beachten ist (dazu sogleich I.). Ferner sieht auch § 1 Abs. 4 PartG vor, dass Parteien ihre Mittel nur für die ihr zustehenden Aufgaben verwenden darf (dazu unten II.).

I. Vereinbarte Verwendung Die Beteiligten können in zivilrechtlicher Hinsicht die Verwendung der Spende im Wege der Vereinbarung regeln. Die Beschränkungen der freien Verfügung über die Spende sind parteienrechtlich zulässig, solange kein politischer oder wirtschaftlicher Vorteil für den Spender vereinbart wird, § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG. Wenn der Spender ausdrücklich erklärt hat, dass die Spende zu einem bestimmten Zweck eingesetzt werden soll, beispielsweise zur Unterstützung des Wahlkampfs der Partei, und die Partei dies akzeptiert hat, kann dies sowohl Auflage, Zweckbestimmung als auch bloßer Wunsch sein. Während die Auflage nach § 525 Abs. 1 BGB dem Spender einen selbstständig durchsetzbaren Anspruch verleiht, besteht bei einer Zwecksetzung lediglich ein Rückforderungsanspruch im Falle der Nichtbeachtung.965 Der bloße Wunsch löst demgegenüber keinerlei rechtliche Bindungen aus. Welche der Varianten vorliegt, richtet sich nach dem Willen der Beteiligten, der seinerseits nach dem objektiven Empfängerhorizont zu ermitteln ist, §§ 133, 157 BGB. Regelmäßig wird eine Verwendungsbeschränkung für einen bestimmten Zweck keine Auflage, sondern allenfalls eine Zweckbestimmung oder auch nur ein unverbindlicher Wunsch sein. Denn eine Auflagenschenkung kommt primär dann in Betracht, wenn der Schenker eigene Ziele verfolgt, die zudem meist keinen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Schenkungsgegenstand haben. Wird lediglich die Verwendung beschränkt und liegt diese Verwendung gleichwohl im Interesse des

965 BGH, Urteil vom 23. September 1983 – V ZR 67/82, NJW 1983, S. 233; J. Koch, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 516 Rn. 29.

214

Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Beschenkten, so handelt es sich regelmäßig nicht um eine Auflage, sondern nur um eine Zweckbestimmung.966 Die Vereinbarung über eine bestimmte Verwendung muss nicht ausdrücklich erfolgen. Fehlt es an einer ausdrücklichen Festlegung durch die Beteiligten, bleibt die Möglichkeit einer konkludenten Zweckbestimmung. Diese kann sich aus den Gesamtumständen ergeben, beispielsweise durch räumlich-zeitlichen Zusammenhang mit Wahlkampfveranstaltungen. Dies ist eine Frage des Einzelfalls. Ein abstrakter Grundsatz, wonach der Spender im Zweifel einen bestimmten Zweck im Auge hatte, den die Partei bei der Verwendung der Spende zu berücksichtigen hätte, existiert aber nicht. Ist eine bestimmte Verwendung ausdrücklich oder konkludent vereinbart worden, an die sich die Partei gleichwohl nicht gehalten hat, so hat der Spender einen Anspruch auf Rückerstattung aus § 812 Abs. 1 S. 2, 2. Alt. BGB.967 Im – praktisch eher fernliegenden – Fall der Auflage kann der Spender, wenn die Erfüllung nicht mehr möglich ist, den Herausgabeanspruch auf § 527 BGB stützen. Auf Entreicherung kann sich die Partei in keinem der beiden Fälle berufen. Dies ergibt sich daraus, dass sie die zweckwidrige Verwendung nicht gutgläubig im Vertrauen auf die Beständigkeit des vermeintlichen Vermögenszuwachses gemacht hat.968

II. Gesetzliche Zweckbestimmung § 1 Abs. 4 PartG verpflichtet die Parteien dazu, ihre Mittel ausschließlich für die ihr nach dem Grundgesetz und nach dem Parteiengesetz zustehenden Aufgaben zu verwenden. Dieser Grundsatz ist nach h.A. eine „echte Rechtspflicht“.969 Von ihr gehen aber, jedenfalls was Spenden anbetrifft, keinerlei Rechtswirkungen aus. Wegen der Weite der parteienrechtlichen Aufgabenzuweisung bietet die Norm ohnehin schon Angrenzungsmöglichkeiten zu unzulässigen Mittelverwendungen. Ebenso ist zweifelhaft, ob die Verpflichtung sich überhaupt auf private Mittel wie Spenden erstreckt. Schließlich fehlt es ohnehin an einer Sanktionierung für Verstöße. 1. Unscharfer Aufgabenbegriff Die Verpflichtung, Mittel nur für Aufgaben zu verwenden, die den Parteien nach dem Grundgesetz oder dem Parteiengesetz obliegen, hat kaum einschränkende

966

Rn. 8. 967

Vgl. J. Koch, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 525

BGH, Urteil vom 23. September 1983 – V ZR 67/82, NJW 1983, S. 233. H. Sprau, in: Palandt, BGB Kommentar (2013), § 818 Rn. 30. 969 J. Ipsen, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), Rn. 16; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 1 Rn. 127. 968

D. Verwendung der Spenden

215

Wirkung, weil der zugrunde liegende Aufgabenbegriff extrem weit und zudem sehr unscharf ist. In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass die Finanzierungsfreiheit der Parteien auch die Freiheit der Verwendung der Mittel umfasst, wobei diese wiederum auf Verwendungen beschränkt ist, die zu den Aufgaben der Parteien gehören.970 Grundgesetzlich kommt den Parteien die Aufgabe zu, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG. Dies umfasst ein weites Spektrum von Aktivitäten.971 Hierzu gehören zuvörderst solche Tätigkeiten, die im Zusammenhang mit Wahlen stehen. Darauf lassen sich die Aufgaben der Parteien aber nicht beschränken, weil ihre politischen Aktivitäten auch außerhalb von Wahlen eine wesentliche Rolle bei der politischen Willensbildung spielen.972 Als Konkretisierung der grundgesetzlichen Aufgabenzuweisung dient die Aufzählung in § 1 Abs. 2 PartG, die allerdings bereits ausweislich ihres Wortlauts („insbesondere“) keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebt. Neben der Beteiligung an Wahlen gehören zu den Aufgaben der Parteien die Auslese und Ausbildung ihres Führungspersonals, die Aufgabe, die politischen Ziele in Parteiprogrammen und auf andere Weise zu formulieren, sowie die Aufgabe, durch ihre politische Tätigkeit die Teile der Bevölkerung zu integrieren, die mit diesen Zielen übereinstimmen.973 Generell wird auf dieser Grundlage angenommen, dass der Aufgabenbegriff des Grundgesetzes und des Parteiengesetzes weit auszulegen ist, damit die politischen Parteien in ihrem Handlungsfeld nicht unangemessen eingegrenzt werden.974 2. Anwendbarkeit der Zweckbindung auf Spenden Zweifelhaft ist überdies, ob sich Pflicht zur aufgabenkonformen Mittelverwendung auf Spenden überhaupt Anwendung findet. Dies ist nach h.A. der Fall: Die Pflicht sei nicht auf staatliche Mittel beschränkt, sondern gelte gleichermaßen auch für die Mittel nicht-staatlicher Herkunft und insbesondere Spenden.975 Die Auslegung ergibt allerdings, dass dies nicht der Fall ist. 970 R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 21 Abs. 1 Rn. 116. 971 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 20. 972 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545. 973 J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 22 ff.; ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 1 Rn. 8 ff. 974 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 20; ders., in: Ipsen, 40 Jahre Parteiengesetz (2009), S. 53 (60); J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 22 ff.; ferner. R. Streinz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 21 Abs. 1 Rn. 116; a.A.: T. Schneider, Vermögen politischer Parteien (2008), S. 120 ff. 975 J. Ipsen, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 1 Rn. 18; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 1 Rn. 127; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 1 Rn. 21; J. Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze (2012/2011), § 1 PartG Rn. 7; M. Morlok, Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 1 PartG Rn. 7; allerdings wohl a.A.:

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

a) Wortlaut Der Wortlaut ist unergiebig. Zwar diferenziert defr Wortlaut des § 1 Abs. 4 PartG nicht nach der Herkunft der Mittel, sondern stelt pauschal auf die „Mittel“ der Parteien. Allerdings enthält die Vorschrift auch keine ausdrückliche Definition des Begriffs der Mittel, die eindeutig belegen würde, dass alle finanziellen Mittel, gleich welcher Herkunft, erfasst wären. Insoweit ist zu bedenken, dass der gesetzliche Oberbegriff aller erlangten Mittel eigentlich „Einnahme“ ist, vgl. § 24 Abs. 4 PartG. Insoweit lässt sich der Begriff der „Mittel“ durchaus so auslegen, dass nur staatliche Mittel gemeint sind. b) Historie Demgegenüber deutet die Gesetzgebungshistorie darauf hin, dass nur staatliche Mittel erfasst sein sollten. Zwar ist die Begründung für die Einführung des § 1 Abs. 4 PartG wenig aussagekräftig, weil dort lediglich festgehalten ist, dass die Regelung eine zweckentsprechende Verwendung der Mittel gewährleisten soll.976 Gleichwohl steht die Einführung im Zusammenhang mit der grundlegenden Änderung der staatlichen Zuwendungen: § 1 Abs. 4 PartG wurde als Kompensation für den Wegfall der Verwendungskontrolle in § 23a Abs. 1 S. 1 PartG a.F. eingeführt, der in seiner Fassung bis 1994 Sanktionen für den Fall vorgesehen hatte, dass Mittel nicht parteiengesetzlichen Vorschriften entsprechend verwendet worden waren. Dies geschah, um die Zweckbindung der staatlichen Mittel nicht vollkommen freizugeben.977 c) Sinn und Zweck Soweit für die Anwendbarkeit des § 1 Abs. 4 PartG auch auf Spenden verschiedene teleologische Argumente angeführt werden, vermögen diese nicht zu überzeugen. Hierzu wird zunächst argumentiert, dass den Spenden ohnehin regelmäßig eine Zwecksetzung zugrunde liege, die eine satzungsgemäße Verwendung gebiete.978 Diese Schlussfolgerung vermag allerdings nicht zu begründen, dass § 1 Abs. 4 PartG auch auf Spenden anwendbar ist. Wenn das Vorliegen einer vertraglichen Zweckbestimmung überhaupt eine Aussagekraft hinsichtlich gesetzlicher Pflichten hat, so spricht ihr Vorliegen eher dagegen, dass das vertraglich Vereinbarte ohnehin bereits gesetzlich geregelt ist. Denn es wäre überflüssig, eine gesetzliche Verpflichtung zusätzlich auf vertraglicher Grundlage zu vereinbaren.

ders., in: Ipsen, 40 Jahre Parteiengesetz (2008), S. 53 (61) unter Verweis auf A. Schindler, Die Partei als Unternehmer (2006), S. 115 ff. 976 BT-Drs. 12/5774, S. 13. 977 A. Schindler, Die Partei als Unternehmer (2006), S. 116. 978 J. Ipsen, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 1 Rn. 18; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 1 Rn. 127.

D. Verwendung der Spenden

217

Auch das Argument, wonach die steuerliche Begünstigung von Spenden ihrerseits nur mit der zweckmäßigen Verwendung der Mittel begründet werden kann979, hilft nicht weiter. Zwar ist die steuerliche Begünstigung von Parteispenden nur dann gerechtfertigt, wenn die Partei diese für parteipolitische Aktivitäten nutzt. Gleichwohl besagt dies nichts darüber, ob die Partei hierzu bereits durch gesetzliche Anordnung in § 1 Abs. 4 PartG verpflichtet ist. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass keinesfalls alle Spenden auch steuerlich begünstigt wären. Schließlich lässt sich auch aus dem Argument, dass die Parteien nicht um ihrer selbst willen existieren, sondern eine grundgesetzlich zugewiesene Aufgabe erfüllen980, nicht herleiten, dass die gesetzliche Pflicht in § 1 Abs. 4 PartG auch auf Spenden Anwendung findet. d) Verfassungskonforme Auslegung Die politischen Parteien sind auch außerhalb der ihnen konkret zugewiesenen Aufgaben nach h.A. Träger einer allgemeinen Betätigungsfreiheit981, die sie beispielsweise zu wirtschaftlichen Betätigungen berechtigt.982 Auch das Parteiengesetz setzt die Zulässigkeit ersichtlich voraus, weil Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen gemäß § 24 Abs. 4 Nr. 5 PartG auszuweisen sind. Weil diese Betätigungsfreiheit aber zwingend voraussetzt, dass die Parteien auch finanzielle Mittel hierfür aufwenden können, muss § 1 Abs. 4 PartG so ausgelegt werden, dass die Zweckbindung in Bezug auf private Mittel jedenfalls solange keine Geltung beansprucht, wie die Mittel für Tätigkeiten verwendet werden, die von der Betätigungsfreiheit der Parteien erfasst sind. Legt man § 1 Abs. 4 PartG deswegen so aus, dass jedenfalls private Mittel ohnehin für alle Tätigkeiten verwendet werden dürfen, die die Parteien im Rahmen ihrer Betätigungsfreiheit ergreifen können, so bleibt wenig Raum für die Annahme einer zweckwidrigen Mittelverwendung. Denkbar bleiben in diesem Fall allenfalls Konstellationen, in denen die Mittel für Ausgaben aufgewendet werden, die keinen Zusammenhang mit den Tätigkeiten der Parteien haben. Dies wäre beispielsweise dann der Fall, wenn die Mittel zugunsten eines Dritten verbraucht werden, ohne dass dies der Partei in irgendeiner Art und Weise zugute käme.

979

M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 1 PartG Rn. 7. J. Ipsen, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 1 Rn. 17; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 1 Rn. 127. 981 H. H. Klein, in Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2012), Art. 21 Rn. 282; a.A. J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 46 – dazu bereits oben Fn. 55. 982 Dazu: A. Schindler, Die Partei als Unternehmer, 2006, S. 115 ff.; außerdem: M. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit (2006), S. 189 ff., der die dogmatische Grundlage in der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG sieht, die durch die Parteienfreiheit nach Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG modifiziert werde. 980

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

3. Keine Rechtsfolge Geht damit jedenfalls in Bezug auf Spenden von der Zweckbindung des § 1 Abs. 4 PartG eine nur geringe Lenkungswirkung aus, so kommt noch hinzu, dass Verstöße ohne praktische Konsequenz bleiben. Denn parteienrechtlich sind für Verstöße keine Sanktionen vorgesehen. Bei einer falschen Verwendung von Mitteln nicht-staatlicher Herkunft, also insbesondere Spenden, fehlt es an einer Sanktionsnorm, die der für rechtswidrig angenommene Spenden in § 31c PartG entspricht. Auch eine Rückforderung staatlicher Mittel gemäß § 31a PartG kommt nicht in Betracht, weil die Voraussetzungen (überhöhte Festsetzung infolge unrichtiger Angaben) nicht gegeben sind. Bis 1994 sah der damalige § 23a Abs. 1 S. 1 PartG a.F. Sanktionen in Form des Anspruchsverlust auf staatliche Wahlkampfkostenerstattung in Höhe des Zweifachen des entsprechenden Betrags unter andrem für eine „nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechende“ Verwendung der Mittel ein. Die Verwendungskontrolle und die Sanktionierung sind im Zuge der Umstellung der staatlichen Parteienfinanzierung von der Wahlkampfkostenerstattung983 auf die staatliche Teilfinanzierung aber gestrichen worden.984

E. Staatliche Förderung infolge eingenommener Spenden Spenden sind als Einnahmeform der Parteien nicht nur generell in unbegrenzter Höhe zulässig, solange kein Spendenannahmeverbot einschlägig ist. Vielmehr werden sie gegebenenfalls auch staatlich subventioniert. Die staatliche finanzielle Unterstützung besteht zum einen darin, dass sich bestimmte Spenden bei der Bemessung der staatlichen Parteienfinanzierung anspruchserhöhend auswirken. Außerdem werden Spenden durch steuerliche Nachlässe begünstigt, worin eine faktische Förderung in Form eines staatlichen Steuerverzichts liegt, die als mittelbare Parteienfinanzierung985 bezeichnet wird.986 Die derzeitige Ausgestaltung der unmittelbaren staatlichen Parteienfinanzierung ist das Ergebnis einer nicht unbedingt stringenten Entwicklung, welche durch die – mitunter ebenfalls recht wechselhafte – Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch verstärkt wurde.987 983

Dazu ausführlich unten V. 1. a). Dazu: BT-Drs. 12/5774, S. 16. 985 K.-A. Schwarz, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 18 Rn. 8. Gelegentlich wird der Begriff der „mittelbaren Parteienfinanzierung“ auch für „Umwegspenden“ gebraucht, vgl. z. B. BGH, Urteil vom 19. Dezember 1990 – 3 StR 90/90, NJW 1991, S. 240. 986 Zur steuerrechtlichen Behandlung von Parteispenden ausführlichen unten VI. 987 T. Koch, DVBl 2008, S. 601. 984

E. Staatliche Förderung infolge eingenommener Spenden

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I. Verfassungsrechtliche Vorgaben Die staatliche Parteienfinanzierung ist verfassungsrechtlich ambivalent: In Art. 21 GG ausdrücklich weder vorgesehen noch ausgeschlossen, muss das Recht der staatlichen Parteienfinanzierung der Stellung der politischen Parteien als Transmissionsriemen zwischen Staat und Gesellschaft Rechnung tragen. Jede Form staatlicher Parteienfinanzierung ist deswegen an den Leitprinzipien der Staatsfreiheit der politischen Parteien sowie der Chancengleichheit zu messen (dazu unten 2.).988 Die historische Entwicklung der staatlichen Parteienfinanzierung und der hierzu ergangenen bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist wechselhaft, weil die verfassungsrechtlichen Grundsätze im Laufe der Zeit durchaus unterschiedlich interpretiert worden sind (dazu sogleich 1.).989 1. Historische Entwicklung der Parteienfinanzierung Die tatsächliche Entwicklung der staatlichen Parteienfinanzierung ist im höchsten Maß geprägt von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.990 Das Gericht hat sich in diesem Themenbereich in besonderem Maße als Kontrollinstanz des Gesetzgebers etabliert, allerdings zeugen seine Entscheidungen nicht unbedingt von einer stringenten Entwicklung.991 Die Entwicklung lässt sich kursorisch992 wie folgt zusammenfassen: 1959 erklärte das Bundesverfassungsgericht anlässlich einer Entscheidung über die steuerliche Abzugsfähigkeit von Parteispenden, dass eine staatliche Parteienfinanzierung zu-

988 T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), Vor § 18 ff. Rn. 40; K.-A. Schwarz, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 18 Rn. 16. – Daneben spielt auch das Recht des Bürgers auf gleiche politische Teilhabe in vielen Entscheidungen des BVerfG eine Rolle. Dies bezieht sich jedoch in erster Linie auf die sog. „mittelbare staatliche Parteienfinanzierung“, also den Verzicht auf Steuereinnahmen, dazu ausführlich unten F. 989 Außer Betracht muss an dieser Stelle die Finanzierung anderer „parteinaher“ Organisationen, die ihrerseits eigene verfassungsrechtliche Probleme aufwirft: zur Finanzierung der politischen Jugendorganisationen s. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. März 2012 – 6 B 19.11, NVwZ 2012, S. 1265 sowie H. Merten, NVwZ 2012, S. 1228; zur Finanzierung der parteinahen Stiftungen s. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 5/83, NJW 1986, S. 2497 sowie weiterführend H. Merten, Parteinahe Stiftungen (1999), S. 80 ff.; J. Geerlings, Parteinahe Stiftungen (2003), S. 151 ff.; zur Finanzierung der Fraktionen in den Parlamenten s. M. Heintzen, DVBl. 2003, S. 706; H. H. v. Arnim, JZ 2012, S. 505; zur Finanzierung von Fraktionen in den Stadt- und Gemeinderäten s. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 – 8 C 22.11, KommJur 2012, S. 374. 990 J. Ipsen, DVBl 2009, S. 552 (555). 991 C. Lenz, NVwZ 2003, S. 49, ist der Auffassung, bislang sei jede Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sei „bei nächstbester Gelegenheit – also nach Ausscheiden des Berichterstatters – ganz oder teilweise in ihr Gegenteil verkehrt“ worden. 992 Ausführliche Darstellungen bei K. Muthers, Parteienfinanzierung (2004), S. 35 ff.; T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), Vor §§ 18 ff Rn. 1 ff.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

lässig sei.993 Derart ermutigt führte der Gesetzgeber die staatliche Parteienfinanzierung ein, wobei er sich allerdings darauf beschränkte, Globalzuschüsse für die mit Fraktionsstärke im Bundestag vertretenen Parteien im Haushalt auszuweisen, ohne eine förmliche gesetzliche Grundlage zu schaffen. Die Höhe der Zuwendungen stieg in der Folge rasant an: Während sich der Gesamtbetrag in den Jahren von 1959 bis 1961 auf jeweils fünf Millionen DM belief, waren es, nach zwischenzeitlichen 15 Millionen DM im Jahr 1962, bereits 1964 bis 1966 jeweils 38 Millionen DM.994 In einem von der hessischen Landesregierung und einigen nicht im Bundestag vertretenen Parteien angestrengten Organstreitverfahren urteilte das Bundesverfassungsgericht995 daraufhin, dass die praktizierte staatliche Parteienfinanzierung im Widerspruch mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Staatsfreiheit politischer Parteien stehe. Demgegenüber sah das Gericht die Erstattung der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfs als mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit vereinbar an. Parallel dazu entschied das Gericht, dass die Verteilung staatlicher Mittel ohne gesetzliche Grundlage verfassungswidrig sei. Dass sie gleichwohl stattgefunden habe, verletze die Chancengleichheit derjenigen Parteien, die nicht davon profitieren konnten, weil sie nicht im Bundestag vertreten waren.996 Unter diesen Vorzeichen gelang dem Gesetzgeber die Verabschiedung eines ersten Parteiengesetzes. Dieses Vorhaben war – trotz des Regelungsauftrags in Art. 21 Abs. 3 GG – zuvor stets erfolglos geblieben. Dabei wurde für die Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung ein Mindeststimmenanteil von 2,5 Prozent festgesetzt und eine nach dem Jahr der Bundestagswahlperiode variierende, gleichwohl kontinuierliche staatliche Finanzierung eingeführt. Während Letzteres die Billigung des Bundesverfassungsgerichts fand, war der Mindesterfolg an Wahlen, der zur Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung berechtigte, nach Auffassung des Gerichts zu hoch angesetzt. Zulässig sei ein Quorum von 0,5 Prozent.997 Nach einer Erhöhung der Wahlkampfkostenpauschale von 2,50 DM auf 3,50 DM pro erreichter Zweitstimme im Jahr 1974 und einer – einmal mehr vom Bundesverfassungsgericht geforderten998 – Ausweitung der Anspruchsberechtigung auf unabhängige Bewerber, die mindestens 10 Prozent der Stimmen in einem Wahlkreis erhalten haben, setzte der damalige Bundespräsident Karl Carstens erstmals eine Kommission unabhängiger Sachverständiger unter dem Vorsitz Walter Fürsts ein, die in ihrem Bericht eine Neuordnung der Parteienfinanzierung vorschlug.999 Hierzu 993

BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1958 – 2 BvF 1/57, NJW 1958, S. 1131. D. Tsatos/M. Morlok, Parteienrecht (1982), S. 140. 995 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499. 996 BverfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvE 1/62 und 2/64, BVerfGE 20, S. 119 (133); Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvE 2/65, BVerfGE 20, S. 134 (143 f.). 997 BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968 – 2 BvE 1, 3 und 5/67, NJW 1969, S. 179 (182). 998 BVerfG, Beschluss vom 9. März 1976 – 2 BvR 89/74, NJW 1976, S. 1193. 999 BAnz Beilage vom 26. Mai 1983. 994

E. Staatliche Förderung infolge eingenommener Spenden

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gehörte der sogenannte Chancenausgleich, der einen Ausgleich für diejenigen Parteien vorsah, deren Spendenaufkommen im Verhältnis zu ihrem Wahlerfolg geringer ausgefallen war als bei anderen Parteien. Dies sah das Bundesverfassungsgericht zunächst als verfassungskonform an.1000 Im Jahr 1988 wurde zudem der sogenannte Sockelbetrag eingeführt, mit dem den anspruchsberechtigten Parteien ein Grundbetrag in Höhe von 6 Prozent der Wahlkampfkostenpauschale gewährt wurde. In seiner grundlegenden Entscheidung von 19921001 hat das Bundesverfassungsgericht sowohl den Sockelbetrag als auch den Chancenausgleich für verfassungswidrig erklärt. Gleichzeitig hat es die bisherige Unterscheidung zwischen (zulässiger) Wahlkampfkostenerstattung und (unzulässiger) sonstiger staatlicher Finanzierung aufgegeben, weil die Aktivitäten der Parteien einerseits nicht auf Wahlkämpfe beschränkt sind, sondern der kontinuierlichen Mitwirkung an der Willensbildung des Volkes dienen, und sich andererseits die Aktivitäten im Zusammenhang mit der Teilnahme an Wahlen ohnehin nicht von den anderen Aktivitäten der Parteien trennen lassen.1002 Gleichwohl sei eine „völlige oder auch nur überwiegende Deckung des Geldbedarfs“ aus staatlichen Mitteln als Verstoß gegen das Gebot der Staatsfreiheit unzulässig.1003 Hieraus folgerte das Bundesverfassungsgericht, dass die staatliche Parteienfinanzierung in zweifacher Hinsicht gedeckelt sei: Zum einen sei unmittelbarer Ausfluss der Staatsfreiheit, dass die staatlichen Zuwendungen zugunsten einer Partei deren private Finanzierung nicht übersteigen dürfe („relative Obergrenze“). Zum anderen sei aber auch die Gesamtheit der staatlichen Zuwendungen zugunsten sämtlicher Parteien zu begrenzen („absolute Obergrenze“). Dabei legte das Gericht den Mittelwert der letzten drei Jahre vor der Entscheidung zugrunde und stellte hierzu fest, dass dieser Betrag vorbehaltlich „einschneidender Veränderungen“ als ausreichend anzusehen sei. Auch wenn sich das Gericht damit recht deutlich über die Grenzen bloßer Verfassungsinterpretation hinweg gesetzt hat1004, haben diese Grenzen bis heute Bestand. Um dem Gebot der Staatsfreiheit zu entsprechen, sei der Gesetzgeber gehalten, die Höhe staatlicher Mittel, die einer Partei konkret zugewendet werden, einerseits von deren Erfolg bei Wahlen und andererseits bei der Erhebung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden abhängig zu machen.

1000 BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, 2487 (2489 f.). 1001 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545. 1002 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2546). 1003 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499 (1506); Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979, S. 1815 (1816); Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2546). 1004 S. Shirvani, Parteienrecht und Strukturwandel (2011), S. 483.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

2. Materielle Grundsätze Bei allen Schwankungen in der Entwicklung lassen sich gleichwohl Konstanten in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur staatlichen Parteienfinanzierung erkennen: So hat das Gericht eine staatliche Parteienfinanzierung zu keinem Zeitpunkt für generell unzulässig erklärt, allerdings – sich im Laufe der Zeit wandelnde – Grenzen herausgearbeitet. Die verfassungsrechtlichen Maßstäbe der Prüfung des Bundesverfassungsgerichts sind das Gebot der Staatsfreiheit und das Recht der Parteien auf Chancengleichheit. Das Gebot der Staatsfreiheit gebietet es, dass staatliche Einflussnahme auch in finanzieller Hinsicht auf das erforderliche Mindestmaß beschränkt wird. Hieraus hat das Bundesverfassungsgericht verschiedene Grenzen staatlicher Parteienfinanzierung hergeleitet: Zunächst hat das Bundesverfassungsgericht die Staatsfreiheit so interpretiert, dass allenfalls eine Wahlkampfkostenerstattung in Betracht komme, eine allgemeine Finanzierung der Parteien hingegen ausgeschlossen sei.1005 Diese Unterscheidung hat das Gericht allerdings später aufgegeben, unter anderem weil die Differenzierung schon faktisch nicht möglich ist. Nach der späteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss die Eigenfinanzierung jeder politischen Partei die staatliche Finanzierung überwiegen. Zudem sei die staatliche Finanzierung zugunsten politischer Parteien auch insgesamt gedeckelt.1006 Der zweite wesentliche verfassungsrechtliche Grundsatz, an dem die staatliche Parteienfinanzierung zu messen ist, ist das Gebot der Chancengleichheit der Parteien. Dieses verbiete, so das Bundesverfassungsgericht, eine Verfälschung der vorgefundenen Wettbewerbslage zwischen den Parteien. Unzulässig ist deswegen eine staatliche Parteienfinanzierung, die bestehende faktische Ungleichheiten verschärft. Auf der anderen Seite verlange das Gebot der Chancengleichheit nicht, dass die vorgefundenen Wettbewerbsunterschiede durch staatliche Zuwendungen ausgeglichen werden. Dies bedeutet, dass nur solche Zuwendungen berücksichtigt werden dürfen, die alle Parteien ungeachtet ihrer politischen Zielvorstellungen realistischerweise erreichen können und die auch die Bezieher durchschnittlicher Einkommen leisten können.1007 Auch wenn das Bundesverfassungsgericht auf der anderen Seite stets betont hat, dass keine Verpflichtung bestehe, Ungleichheiten auszugleichen, so wird man richtigerweise sogar davon ausgehen müssen, dass auch ein solcher die Unterschiede nivellierender Eingriff unzulässig wäre. Denn auch der Ausgleich bestehender Unterschiede stellt einen Eingriff in die vorgefundene Wettbewerbslage dar, der bestimmten Parteien ihrer Vorteile beraubt. Ausgleichende Eingriffen wären eine Privilegierung des Misserfolgs.1008 Nach den Maßstäben, die das Bundesverfas1005 1006 1007 1008

BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 – 2 BvF 1/65, NJW 1966, S. 1499. BVerfG, Urteil vom 9 April 1992 – 2 BvE 2/98, NJW 1992, S. 2545. BVerfG, Urteil vom 9 April 1992 – 2 BvE 2/98, NJW 1992, S. 2545 (2548). H. H. v. Arnim, DÖV 1994, S. 85 (87).

E. Staatliche Förderung infolge eingenommener Spenden

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sungsgericht entwickelt hat, ist ein solcher Eingriff nicht nur nicht geboten, sondern vielmehr sogar unzulässig.1009 Kein Verstoß gegen die Chancengleichheit liegt darin, den Anspruch auf staatliche Mittel von einem Mindestzuspruch bei Wahlen abhängig zu machen. Die hiermit verbundene Beeinträchtigung der Chancengleichheit ist gerechtfertigt, solange sie der Verhinderung solcher Parteigründungen dient, mit denen lediglich das Ziel verfolgt wird, in den Genuss staatlicher Parteienfinanzierung zu kommen.1010 Die Anforderungen dürfen aber die Gründung neuer Parteien nicht über Gebühr erschweren1011 und insbesondere nicht dazu dienen, politisch missliebige Parteigründungen zu verhindern.1012 Eine andere Frage ist, ob überdies auch die Höhe eingenommener Zuwendungen als Indikator für die Verwurzelung einer Partei in der Gesellschaft herangezogen werden darf. Dagegegen wird zu Recht eingewandt, dass in einer Gesellschaft, in der dauerhaft ein deutliches Wohlstandsgefälle herrscht, die finanzielle Unterstützung einer Partei generell wenig geeignet sei, Rückschlüsse auf den Rückhalt in der Bevölkerung nahezulegen.1013

II. Einfach-gesetzlicher Anspruch auf staatliche Mittel Die einfach-gesetzliche Ausgestaltung der staatlichen Parteienfinanzierung ist Ausdruck des Bemühens, die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts umzusetzen.1014 Gesetzlicher Ausgangspunkt der staatlichen Parteienfinanzierung ist § 18 Abs. 1 S. 1 PartG, nach dem die Parteien „Mittel als Teilfinanzierung der allgemeinen ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit“ erhalten. Maßstab der Mittelverteilung ist die Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft, die sich aus Wahlerfolgen einerseits und Mitgliedsbeiträgen und Spenden andererseits ergibt.1015

1009

T. Koch, ZParl 2002, S. 694 (698 ff.); ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), Vor § 18 ff. Rn. 54; ders., DVBl 2008, S. 601. 1010 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 83 f. 1011 BVerfG, Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 u. a., NVwZ 2004, S. 1473. 1012 So aber die Gesetzesbegründung zur Einführung der sog. Drei-Länder-Klausel, BT-Dr 14/8778, S. 20, die vom BVerfG, Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 u. a., NVwZ 2004, S. 1473, für verfassungswidrig erklärt wurde; kritisch auch: M. Morlok, NVwZ 2005, S. 157 (158), der diese Gesetzesbegründung für „töricht“ hält. 1013 P. Kunig, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Band III (2005), § 40 Rn. 112. 1014 H. Sender, NJW 1994, S. 365; T. Koch, AöR 2002, S. 165 (172). 1015 H. H. Klein, Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 3 (23).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

1. Anspruch auf staatliche Zuwendungen Zur Anspruchsbegründung muss eine politische Partei ein Mindestmaß an Wählerzuspruch erreicht haben und formell einen Rechenschaftsbericht abgegeben sowie einen Antrag auf Parteienfinanzierung gestellt haben. a) Anspruchsgrund Die Entstehung des Anspruchs auf die Festsetzung und Auszahlung staatlicher Mittel im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung richtet im ersten Schritt sich allein dem Wahlerfolg. Damit eine Partei überhaupt an der staatlichen Parteienfinanzierung teilnehmen kann, bedarf es eines Minimums an aktuellem Wählerzuspruch: Nach § 18 Abs. 4 PartG haben diejenigen Parteien dem Grunde nach einen Anspruch, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der jeweils letzten Bundestagsoder Europawahl mindestens 0,5 Prozent der Stimmen oder bei der jeweils letzten Landtagswahl in einem Bundesland mindestens ein Prozent der Stimmen erreicht haben. Ist eine Liste der Partei nicht zugelassen, so erwirbt die Partei einen Anspruch auf staatliche Mittel, wenn sie bei einer dieser Wahlen in einem Wahl- bzw. Stimmkreis mindestens 10 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen auf sich vereinigen konnte. Erfolge bei Wahlen unterhalb der Landtagsebene finden dabei keine Berücksichtigung.1016 Diese Mindestvoraussetzungen für die Anspruchsbegründung gelten nicht für die Parteien nationaler Minderheiten, § 18 Abs. 4 S. 3 PartG. Diese Privilegierung1017 soll den nationalen Minderheiten die Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung ermöglichen1018 und dient der Umsetzung des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten1019. b) Anspruchshöhe Erfüllt eine politische Partei die formellen und materiellen Voraussetzungen zur Teilhabe an der staatlichen Parteienfinanzierung, so richtet sich der Umfang des Anspruchs in Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts grundsätz1016 Hierin liegt eine teilweise Parallelität zum Parteienbegriff des § 2 Abs. 1 PartG, welcher den Willen zur „Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder in einem Landtag“ für konstitutiv erklärt, so auch: H. M. Heinig/T. Streit, JURA 2000, S. 393 (394 – Fn. 18). Die Relevanz des bei Europawahlen erzielten Ergebnisses findet indessen keine Entsprechung im Parteienbegriff. 1017 Eine weitere Privilegierung ist die Zulässigkeit von Spenden für solche Parteien, die die Interessen nationaler Minderheiten vertreten, wenn die Spenden aus ihrer „angestammten Heimat“ stammen, § 25 Abs. 2 Nr. 3 lit. c PartG, obwohl die Annahme von Spenden aus dem Ausland grundsätzlich unzulässig ist – dazu schon oben C. II. 2. d) bb) (2). 1018 M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 18 PartG Rn. 3. 1019 BGBl 1997 II S. 1408; dazu auch: H. Klebes, EuGRZ 1995, S. 262; K.-A. Schwarz, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 18 Rn. 39.

E. Staatliche Förderung infolge eingenommener Spenden

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lich nach den errungenen Wählerstimmen sowie nach der finanziellen Unterstützung durch die Bevölkerung (dazu sogleich aa)), wird aber für jede Partei im ersten Schritt durch die relative und im zweiten Schritt durch verfassungsrechtlich determinierte Obergrenzen begrenzt (dazu unten bb)). aa) Allgemeine Berechnung des Anspruchsumfangs Die Anspruchshöhe einer Partei richtet sich nach den Wahlerfolgen der Partei (sog. Wählerstimmenanteil) sowie nach den erlangten Zuwendungen (sog. Zuwendungsanteil). Der Wählerstimmenanteil wird nach §§ 19a Abs. 2, 18 Abs. 3 PartG so berechnet, dass die Partei für jede bei den vorangegangenen Wahlen erzielte (gültige) Stimme einen Anspruch auf staatliche Zuwendung erhält: Dessen Höhe ist degressiv gestaffelt und beträgt für die ersten vier Millionen Stimmen jeweils 85 Cent und für alle darüber hinausgehenden Stimmen jeweils 70 Cent. Der davon unabhängige Zuwendungsanteil beträgt nach § 18 Abs. 3 Nr. 3 PartG 38 Cent für jeden als Zuwendung erhaltenen Euro, wobei nur Zuwendungen von natürlichen Personen bis zu einer Höhe von 3.300 Euro pro Jahr berücksichtigt werden. Unter den Begriff der Zuwendungen fallen Spenden sowie Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträge. Die Limitierung der berücksichtigungsfähigen Spenden dient der Umsetzung der bundesverfassungsgerichtlichen Vorgabe, wonach nur von Spenden, die von Beziehern durchschnittlicher Einkommen geleistet und von allen Parteien erzielt werden können, berücksichtigt werden dürfen.1020 bb) Anspruchskürzung durch Obergrenzen Gemäß § 19a Abs. 5 S. 1 PartG sind bei der Festsetzung der staatlichen Mittel für eine Partei im ersten Schritt die relative und im zweiten Schritt die absolute Obergrenze einzuhalten. Beide Obergrenzen sind Ausfluss und Umsetzung der bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben, das diese Obergrenzen aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit hergeleitet hatte.1021 Die Umsetzung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben erfolgte mit der Novelle des Parteiengesetzes 1994. Seitdem gelten die absolute und relative Obergrenze auch einfachgesetzlich. Allerdings besteht die derzeitige Reihenfolge der Anwendung beider Obergrenzen in dieser Form erst seit 2011: Zuvor war zunächst die absolute Obergrenze und im zweiten Schritt die relative Obergrenze einzuhalten. Die Änderung dient nach dem gesetzgeberischen Willen dazu, dem Gebot der Eigenfinanzierung „verstärkt Rechnung zu tragen“1022. Zudem werde vermieden, 1020 1021 1022

BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2548). BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2BvE 2/89, NJW 1992, S. 2545 (2547 ff.). BT-Drs. 17/6291, S. 7.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

dass bloß rechnerische Ansprüche bei der absoluten Obergrenze Berücksichtigung finden und so „ungerechtfertigte Kappungen für alle Parteien verursachen“1023. Faktisch führt die nachträgliche Begrenzung der Ansprüche durch die absolute Grenze erstens dazu, dass die absolute Obergrenze stets ausgeschöpft werden wird, weil danach keine weitere Anspruchskürzung mehr erfolgt. Die relative Obergrenze von 50 Prozent wird hingegen nicht mehr von allen Parteien ausgeschöpft werden können, weil nach der Anspruchskürzung auf die Summe der Eigeneinnahmen zusätzlich noch die Anspruchskürzung hinsichtlich der absoluten Obergrenze vorgenommen wird.1024 (1) Relative Obergrenze Nach neuer Rechtslage wird der Anspruch der einzelnen anspruchsberechtigten Partei zunächst gemäß § 18 Abs. 5 PartG durch die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Mittel begrenzt: Dies bedeutet, dass die staatliche Parteienfinanzierung die Eigenfinanzierung nicht übersteigen kann. Bleibt die Eigenfinanzierung hinter dem Umfang staatlicher Mittel zurück, die der Partei nach den Maßgaben des § 18 Abs. 3 PartG eigentlich zustünden, so ist der Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung auf die Summe der Eigenfinanzierung beschränkt. Nach § 18 Abs. 5 PartG sind zur Ermittlung der Eigenfinanzierung alle in § 24 Abs. 4 Nr. 1 bis 7 PartG genannten Einnahmearten1025 zu berücksichtigen. Hierzu gehören Spenden, wobei im Rahmen der Bemessung der relativen Obergrenze sämtliche zulässigen Spenden berücksichtigt werden. Die Einschränkung auf Spenden natürlicher Personen bis 3.300 Euro pro Spender und Jahr gilt in diesem Zusammenhang nicht. (2) Absolute Obergrenze Nach § 18 Abs. 2 PartG ist zudem das Gesamtvolumen der jährlich insgesamt zu verteilenden staatlichen Mittel begrenzt. Die absolute Obergrenze, die eine Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts darstellt, führt im Ergebnis zu einer anteiligen Kürzung des Anspruchs, der alle anspruchsberechtigten Parteien in gleicher Weise trifft. In der Vergangenheit galt eine statische Obergrenze, die nur durch Gesetzesänderung erhöht werden konnte. Bei ihrer Einführung im Jahr 1992 betrug die absolute Obergrenze 230 Millionen DM. Diesen Wert hatte das Bundesverfassungsgericht anhand des Durchschnitts der staatlichen Zuwendungen in den drei vorangegangenen 1023

BT-Drs. 17/6291, S. 7. Kritisch hierzu: H. H. v. Arnim, NJW 2011, S. 3013 (3014, Fn. 18), der in der Änderung eine Benachteiligung kleiner Parteien erkennt. 1025 Mitgliedsbeiträge, Mandatsträgerbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge, Spenden natürlicher und juristischer Personen, Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen, Einnahmen aus sonstigem Vermögen und Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeiten. 1024

E. Staatliche Förderung infolge eingenommener Spenden

227

Jahren ermittelt und insoweit seine verfassungsrechtliche Würdigung an der tatsächlichen Lage ausgerichtet. Die in der Folge vorgenommenen Erhöhungen durch Gesetzesänderungen vielen vergleichsweise zurückhaltend aus, weil sie hinter der allgemeinen Geldentwicklung zurückblieben1026 : So wurde die absolute Obergrenze nur zweimal auf zunächst 245 Millionen DM im Jahr 1988 sowie auf 133 Millionen Euro im Jahr 2002 angehoben. Im Jahr 2011 wurde die statische Regelung zur absoluten Obergrenze in § 18 Abs. 2 PartG zugunsten einer dynamischen Regelung abgeschafft. Dort sind die Obergrenzen für die Jahre 2011 (141.900.000 Euro) und 2012 (150.800.000 Euro) festgelegt. Ab 2013 wird die absolute Obergrenze gemäß § 18 Abs. 2 S. 2 PartG im jährlichen Turnus um die im Anspruchsjahr erfolgte Geldentwertung erhöht. Abgestellt wird aber nicht auf die allgemeine Entwicklung; vielmehr richtet sich die Erhöhung nach dem Preisindex für parteitypische Aufgaben, der vom Statistischen Bundesamt ermittelt wird. Überschreiten die Ansprüche aller anspruchsberechtigten Parteien die jeweils geltende absolute Obergrenze, so werden alle Ansprüche verhältnismäßig gekürzt. Dies ist in der Vergangenheit regelmäßig der Fall gewesen. 2. Verfahren a) Antrag Die Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung setzt einen schriftlichen Antrag voraus, der von einem für die Finanzen der Partei nach der Satzung zuständigen Vorstandsmitglied bis zum 30. September des Anspruchsjahres beim Präsidenten des Bundestages gestellt werden muss, § 19 Abs. 1 S. 1 und 2 PartG. Entbehrlich ist der Antrag gemäß § 19 Abs. 1 S. 5 PartG, wenn die Partei im vorangegangenen Jahr bereits an der staatlichen Parteienfinanzierung teilgenommen hat. Der Antrag bedarf, von der Schriftlichkeit abgesehen, keiner besonderen Form. Ob ein Antrag auf Festsetzung staatlicher Mittel gerichteter Antrag vorliegt, ist durch Auslegung zu ermitteln. Maßgeblich für die Auslegung des Antrags ist in analoger Anwendung des § 133 BGB der Wille des Antragstellers, wie er sich nach dem objektiven Empfängerhorizont darstellt.1027 Deswegen ist auch ein isolierter Antrag auf Abschlagszahlungen nach § 19 Abs. 2 PartG im Zweifel so auszulegen, dass er gleichzeitig auch den Antrag auf Festsetzung enthält.1028 Dies ergibt sich schon

1026

T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 18 Rn. 11; K.-A. Schwarz, in: Kersten/ Rixen, PartG Kommentar (2009), § 18 Rn. 28. 1027 H. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar (2008), § 22 Rn. 46. 1028 BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2000 – 1 C 1/00, NJW 2000, S. 3728 zur Rechtslage nach §§ 19 und 20 PartG 1994, a.A. noch die Vorinstanzen (in Parallelsachen): VG Köln, Urteil vom

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

daraus, dass der Antrag auf Abschlagszahlungen ansonsten von vornherein unbegründet wäre. Dass das Gesetz die beiden Antragsverfahren in § 19 Abs. 1 und 2 PartG unabhängig voneinander ausgestaltet hat, ist für die Auslegung des Antragsinhalts dagegen nicht von Bedeutung.1029 Versäumt die Partei innerhalb der Frist einen Antrag zu stellen und ist dieser auch nicht gemäß § 19 Abs. 1 S. 5 PartG entbehrlich, so ist ein Anspruch auf Festsetzung ausgeschlossen.1030 Denn der Antrag ist notwendige Verfahrensvoraussetzung nach § 22 S. 2 Nr. 2 VwVfG und formelle Voraussetzung für die Festsetzung der Mittelgewährung.1031 Weil es sich insoweit um eine gesetzliche Ausschlussfrist handelt, ist auch die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 32 VwVfG ausgeschlossen. b) Rechenschaftsbericht Neben dem Antragserfordernis ist weitere formelle Voraussetzung der Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung, dass die Partei einen den Vorschriften des Fünften Abschnitts genügenden Rechenschaftsberichts eingereicht hat, § 19a Abs. 1 S. 2 in Verbindung mit Abs. 3 PartG. Dabei ist der Rechenschaftsbericht grundsätzlich bis zum 30. September des Jahres, das dem Rechenschaftsjahr folgt, und damit zeitgleich zum Antrag auf Festsetzung vorzulegen. Die Frist kann auf Antrag durch den Präsidenten des Bundestages um drei Monate, also bis zum 31. Dezember des Berichtsjahrs, verlängert werden. Versäumt die Partei die fristgerechte Einreichung eines Rechenschaftsberichts, verliert sie ihren Anspruch auf den Zuwendungsanteil der staatlichen Parteienfinanzierung, § 19 Abs. 3 S. 3 PartG. Verstreicht danach ein weiteres Jahr, ohne dass die Partei einen Rechenschaftsbericht nachträglich eingereicht hätte, so verfällt zudem auch der Wählerstimmenanteil, § 19a Abs. 3 S. 4 PartG. Sobald diese Frist verstrichen ist, besteht also keinerlei Anspruch mehr auf staatliche Parteienfinanzierung für das jeweilige Anspruchsjahr. Diese Fristen sind materielle Ausschlussfristen1032, so dass auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 32 VwVfG ausscheidet. Reicht die Partei fristgerecht einen Rechenschaftsbericht ein, der allerdings inhaltlich fehlerhaft ist, so ist zu differenzieren: Ein inhaltlich unrichtiger Rechen19. November 1997 – 23 K 1884/97, NWVBl 1998, S. 163, OVG Münster, Urteil vom 4. 5. 1999 – 5 A 5682/97, NVwZ 2000, S. 336. 1029 So aber ausdrücklich: T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 18 Rn. 9; K.-A. Schwarz, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 19 Rn. 7, ferner: M. Morlok, DVBl 1999, S. 277. 1030 K. Muthers, Parteienfinanzierung (2004), S. 123; T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 18 Rn. 2. 1031 Vgl. A. Bäcker, NVwZ 2000, 284 (286); M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 18 PartG Rn. 2. 1032 In diesem Sinne auch: A. Bäcker, NVwZ 2000, S. 284 (285).

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schaftsbericht wirkt jedenfalls nach der neuen Regelung in § 19a Abs. 3 S. 5 PartG fristwahrend, wenn er „lediglich“ inhaltlich unrichtig ist, aber die in § 24 PartG vorgeschriebene Gliederung aufweist und entsprechend § 30 Abs. 2 PartG den für die Partei erforderlichen Prüfvermerk trägt.1033 Allerdings besteht bei inhaltlicher Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts ein Anspruchshindernis, § 19 Abs. 1 S. 2 PartG. Im Umkehrschluss ergibt sich daraus, dass die Einreichung eines Rechenschaftsberichts, der diese Voraussetzungen nicht erfüllt, nicht fristwahrend wirkt und deswegen der Nichteinreichung eines Rechenschaftsberichts gleichsteht.1034 c) Wählerstimmenkonto Zur Berechnung des Wählerstimmenanteils führt der Präsident des Bundestages für jede Partei ein Wählerstimmenkonto, das laufend fortzuschreiben ist, § 19a Abs. 2 S. 2 PartG. Die Einrichtung und Aktualisierung des Stimmenkontos ist nicht von einem Antrag der Partei abhängig, sondern erfolgt von Amts wegen1035 für alle Parteien, die den erforderlichen Stimmenanteil von 0,5 Prozent bei der letzten Bundestagswahl bzw. von einem Prozent bei einer der letzten Landtagswahlen erreicht haben.1036 d) Abschluss des Verwaltungsverfahrens durch Bescheid Unter Zugrundelegung des Datenmaterials aus dem Rechenschaftsberichts und des Stimmenkontos sowie unter Beachtung der relativen und der absoluten Obergrenze1037 errechnet der Präsident des Bundestages den der Partei zustehenden 1033

Die Vorgängernorm, die eine solche Regelung nicht enthalten hatte, war – hinsichtlich eines Anspruchsverlustes der CDU infolge der wegen der unbekannten Spenden inhaltlich unrichtigen Rechenschaftsberichts – von der Rechtsprechung und einem Teil der Literatur so interpretiert worden, dass ein materiell fehlerhafter Rechenschaftsbericht einem nicht rechtzeitig abgegebenen Rechenschaftsbericht gleichzustellen sei und deshalb zum Ausschluss des Anspruchs auf staatliche Parteienfinanzierung führe: BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03, NJW 2005, S. 126; BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 2003 – 6 B 68/02, NJW 2003, S. 1135; OVG Berlin, Urteil vom 12. Juni 2002 – 3 B 2/01 (a.A. aber die erste Instanz: VG Berlin, Urteil vom 31. Januar 2001 – 2 A 25/00, NJW 2001, S. 1367); M. Morlok, NJW 2000, S. 761 (766 ff.); R. Wahl, NJW 2000, S. 3260; J. Masing, NJW 2001, S. 2353; H. Merten, NVwZ 2005, S. 287; I. Wettig-Danielmeier/M. Linnekugel/K. Wettig, Handbuch der Parteienfinanzierung (2005), S. 37; a.A.: W. Flume, DB 2000, Heft 9 Umschlags. I (II); O. Depenheuer/B. Grzenzick, DVBl. 2000, S. 736 (738); H. H. Klein, NJW 2000, S. 1441 (1445); J. Ipsen, JZ 2000, S. 685 (691); P. M. Huber, DÖV 2000, S. 745 (749); J. Isensee, ZParl 2000, S. 402 (416 f.); T. Koch, NJW 2000, S. 1004, ders., AöR 2002, S. 166; T. Krüger, NVwZ 2004, S. 310. 1034 T. Koch, DVBl 2008, S. 601 (603). 1035 K. Muthers, Parteienfinanzierung (2004), S. 164. 1036 K.-A. Schwarz, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 19a Rn. 13. 1037 Dazu oben E. II 1. b).

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Anspruch auf staatliche Mittel. Die konkrete Höhe der einer Partei zustehenden Mittel setzt der Präsident des Bundestags durch Bescheid fest, dem rechtsgestaltende Wirkung zukommt und der überdies (wegen der absoluten Obergrenze) auch Drittwirkung hinsichtlich aller anderen anspruchsberechtigten Parteien hat.1038 Hat die Partei keinen Anspruch auf Festsetzung staatlicher Mittel, ergeht ein ablehnender Bescheid. Der Bescheid ist gemäß § 19a Abs. 1 S. 1 PartG fristgebunden und muss zum 15. Februar des auf das Anspruchsjahr folgenden Jahres ergehen. e) Abschlagszahlungen Die Parteien haben bereits vor der endgültigen Festsetzung gemäß § 20 Abs. 1 S. 1 PartG einen Anspruch auf die Gewährung der Abschlagszahlungen, die gemäß § 20 Abs. 1 S. 3 PartG viermal im Jahr jeweils zur Mitte des Quartals auszuzahlen sind. Die Höhe der Abschlagszahlungen richtet sich nach den im vorangegangenen Jahr festgesetzten Mitteln, § 20 Abs. 1 S. 2 PartG. Faktische Voraussetzung für Abschlagszahlungen ist damit, dass die Partei bereits im Vorjahr an der staatlichen Parteienfinanzierung teilgenommen hat. Die Auszahlung der Abschlagszahlungen bedarf eines vorherigen Festsetzungsbescheids des Bundestagspräsidenten. Dieser wiederum ergeht – grundsätzlich – nur auf Antrag, § 19 Abs. 2 PartG. Allerdings ist auch hier ein Antrag entbehrlich, wenn die Partei bereits zuvor Abschlagszahlungen beantragt und erhalten hat. Ist der endgültig festgesetzte Betrag höher als die bereits geleisteten Abschlagszahlungen, so wird die Differenz an die Partei ausgezahlt.1039 Bleibt der endgültig festgesetzte Betrag unter den vorab bewilligten und ausgezahlten Abschlagszahlungen, so entsteht unmittelbar aus Gesetz ein Rückforderungsanspruch, den der Bundestagspräsident im Wege eines deklaratorischen Verwaltungsakts feststellt. Gleichzeitig verrechnet er den Betrag unmittelbar, § 20 Abs. 2 S. 2 PartG. Die Verrechnung ist eine Aufrechnung im Sinne des § 387 BGB1040 und bezieht sich auf die nächste auszuzahlende Abschlagszahlung.

III. Rücknahme und Rückforderung staatlicher Mittel Hat der Präsident des Bundestages antragsgemäß Mittel zugunsten einer Partei festgesetzt und ausgezahlt, so kann der Festsetzungsbescheid gleichwohl aufgehoben und die ausgezahlte Festsetzung zurückgefordert werden. Haben unrichtige 1038 M. Morlok, DVBl 1999, S. 3728 (3728 f.); A. Bäcker, NVwZ 2000, S. 284; S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 19a Rn. 15. 1039 K. Muthers, Parteienfinanzierung (2004), S. 228. 1040 VG Berlin, Urteil vom 3. April 2009 – 2 K 12.09 (zitiert nach JURIS), a.A.: S.-C. Lenski, PartG Kommentar (2011), § 20 Rn. 13, unter Verweis darauf, dass die Verrechnung kein Gestaltungsrecht des Bundestagspräsidenten darstelle.

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Angaben im Rechenschaftsbericht zu überhöhten Festsetzungen geführt, so richten sich Rücknahme und Rückforderung nach der Spezialregelung in § 31a PartG (dazu sogleich 1.). Außerhalb seines Anwendungsbereichs kommen Aufhebung und Rückforderung auf Grundlage der allgemeinen Regelungen in §§ 48, 49, 49a VwVfG in Betracht; der Präsident des Bundestages kann einen rechtswidrigen Verwaltungsakt auch dann zurücknehmen, wenn die Rechtswidrigkeit auf anderen Gründen als falschen Angaben über die Zuwendungen im Rechenschaftsbericht beruht (dazu unten 2.). Ein Widerruf nach § 49 Abs. 3 VwVfG wegen falscher Verwendung der Mittel scheidet hingegen aus (dazu unten 3.). 1. Rücknahme und Rückforderung gemäß § 31a PartG Hat eine Partei eine Zuwendung im Sinne des § 18 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 PartG zu Unrecht in ihrem Rechenschaftsbericht ausgewiesen, und hat der Präsident des Bundestages deswegen die staatliche Parteienfinanzierung zu hoch festgesetzt, so wird die Festsetzung gemäß § 31a Abs. 1 PartG grundsätzlich teilweise zurückgenommen und der Differenzbetrag zurückgefordert (§ 31a Abs. 3 PartG). Die Vorschrift soll zum einen die Richtigkeit der Rechenschaftsberichte gewährleisten und dient insoweit dem Transparenzgebot; zum anderen bezweckt die Vorschrift die materielle Richtigkeit der staatlichen Parteienfinanzierung, die ihrerseits der Sicherung der Funktionsfähigkeit der politischen Parteien dient.1041 Darüber hinaus kommt sie auch der Schaffung von Rechtssicherheit zugute.1042 § 31a PartG ist ein besonderes Instrumentarium zur Rückabwicklung rechtswidrig festgesetzter staatlicher Mittel im Bereich der Parteienfinanzierung eines begünstigenden Verwaltungsakts. Die Vorschrift verdrängt insoweit die allgemeine Regelung in §§ 48, 49a VwVfG1043, wobei die Regelungstechnik grundsätzlich identisch ist: Auch nach § 31a PartG bedarf es der (teilweisen) Rücknahme der Festsetzung sowie der Rückforderung der rechtswidrig ausgeschütteten staatlichen Mittel, allerdings können beide Maßnahmen in einem Verwaltungsakts zusammengefasst werden.1044 a) Tatbestandliche Voraussetzungen Tatbestandliche Voraussetzung für die Rücknahme und Rückforderungsregelung ist, dass die Partei eine Zuwendung „zu Unrecht“ in ihrem Rechenschaftsbericht ausgewiesen hat, dass der Präsident des Bundestags auf dieser Grundlage die staatlichen Mittel „unrichtig“ festgesetzt hat sowie dass keine Rechenschaftsbe-

1041 1042 1043 1044

J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 3. BT-Drs. 15/8778, S. 17. M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 31a PartG Rn. 1. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (214) Rn. 98.

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richtigung stattgefunden hat. Weitere Voraussetzungen, die ansonsten für die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte gelten, finden keine Anwendung. aa) Zu Unrecht ausgewiesene Zuwendung Der Rechenschaftsbericht muss hinsichtlich der Zuwendung unrichtig sein. Dies ist dann der Fall, wenn die Zuwendung entweder gar nicht oder nicht in der ausgewiesenen Form in den Rechenschaftsbericht hätte aufgenommen werden dürfen.1045 Dahinter verbergen sich zwei Fallgruppen: Entweder eine aufgeführte Zuwendung existiert in Wirklichkeit gar nicht (dann hätte sie nicht aufgenommen werden dürfen), oder die Zuwendung existiert, wurde aber im Rechenschaftsbericht falsch ausgewiesen, beispielsweise als Zuwendung einer natürlichen Person, obwohl in Wirklichkeit eine juristische Person gespendet hatte. Dem sind auch zu Unrecht angenommene Spenden gleichgestellt, wenn diese als vermeintlich rechtmäßige Spenden in den Rechenschaftsbericht eingestellt worden sind. bb) Unrichtige Festsetzung staatlicher Mittel Doch nicht jede Falschausweisung im Rechenschaftsbericht führt zur Rücknahme und Rückforderung. Vielmehr ist erforderlich, dass die unrichtige Ausweisung zu einer unrichtigen Festsetzung der staatlichen Mittel geführt hat. Die unrichtige Angabe muss deswegen für die Festsetzung kausal gewesen sein. Für die Festsetzung der Höhe der staatlichen Mittel sind nur solche Zuwendungen natürlicher Personen relevant, die innerhalb eines Kalenderjahrs die Höhe von 3.300 Euro nicht überschreiten, § 18 Abs. 3 S. 1 Nr. 3, 2. Hs. PartG. Falsche Angaben über andere Zuwendungen, wie beispielsweise Spenden oberhalb der Grenze von 3.300 Euro pro Jahr1046 oder auch Spenden juristischer Personen, lösen keine Rücknahme und Rückforderungsmöglichkeit aus – sie können aber gegebenenfalls eine Sanktion nach § 31b PartG nach sich ziehen.1047 cc) Rechenschaftsberichtigung nach § 23a Abs. 5 S. 3 PartG Die Rücknahme und Rückforderung kommt trotz einer unrichtigen Festsetzung der staatlichen Mittel infolge eines unrichtigen Rechenschaftsberichts dann gemäß § 31a Abs. 1 S. 2 PartG nicht in Betracht, wenn der politischen Partei eine Rechenschaftsberichtigung in dem auf den unrichtigen Rechenschaftsbericht folgenden Rechenschaftsbericht gemäß § 23a Abs. 5 S. 3 PartG möglich ist.

1045 T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31a Rn. 2, zustimmend: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 10. 1046 T. Koch, DVBl 2008, S. 601 (603). 1047 Dazu bereits ausführlich oben B. III. 2.

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Die Möglichkeit der Rechenschaftsberichtigung im folgenden Rechenschaftsbericht ist in § 23a Abs. 5 S. 3 PartG nur für „Bagatellbeträge“1048 vorgesehen: So darf der zu berichtigende Betrag einzeln nicht mehr als 10.000 Euro betragen, und die insoweit vorzunehmenden Berichtigungen dürfen in ihrer Gesamtheit nicht die Grenze von 50.000 Euro übersteigen. Die politische Partei muss von dieser Möglichkeit auch tatsächlich Gebrauch machen. Das heißt, dass die Berichtigung im folgenden Rechenschaftsbericht1049 tatsächlich erfolgen muss. Notwendig ist nicht, dass dies bereits erfolgt ist; es muss aber noch möglich sein.1050 Dies ist dann nicht mehr der Fall, wenn der folgende Rechenschaftsbericht bereits eingereicht worden ist. Umstritten ist, ob dies zwingend auf alleinige Initiative der Partei erfolgt sein muss1051, oder ob auch ausreichend ist, dass dies auf Veranlassung des Bundestagspräsidenten erfolgt ist1052. Für die zweite Auffassung spricht der Wortlaut des § 31a Abs. 1 S. 2 PartG, der ausschließlich auf die Berichtigung nach § 23a Abs. 5 S. 3 PartG verweist, ohne weitere Voraussetzungen für den Ausschluss der Rücknahme zu nennen.1053 Dennoch ist im Wege der teleologischen Auslegung zu verlangen, dass die Initiative für die Aufklärung der Unrichtigkeit von der Partei selbst ausgegangen ist. Denn der Ausschluss der Rücknahme- und Rückforderungsmöglichkeit perpetuiert einen rechtswidrigen Zustand zugunsten des Vertrauensschutzes, weil der rechtswidrige Bescheid in diesem Fall endgültig das Gesetz verdrängt.1054 Es ist nicht ersichtlich, warum die politische Partei, die aufgrund unrichtiger Angaben zu hohe staatliche Mittel erhalten hat und die zur Aufdeckung dieses Zustandes selbst nichts beigetragen hat, die überhöhten Mittel behalten dürfen soll. Neben der – auch im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung Geltung beanspruchenden – Pflicht der öffentlichen Hand zur sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel spricht insbesondere die ansonsten eintretende Benachteiligung der anderen politischen Parteien für eine restriktive Auslegung: Denn eine Partei, die zu Unrecht staatliche Mittel erhält, verschafft sich einen rechtswidrigen Vorteil gegenüber den anderen Parteien. Dieser Vorteil geht sogar über die Höhe der zu Unrecht erhaltenen staatlichen Mittel hinaus, weil die Festsetzungen für die anderen an der staatlichen Parteienfinanzierung teilnehmenden Parteien aufgrund der absoluten Obergrenze überdies auch noch geringer ausgefallen sind als dies bei einer rechtmäßigen Festsetzung der Fall gewesen wäre. Auch wenn § 31a Abs. 4 PartG ausdrücklich vorsieht, 1048

T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 9. Konkret erfolgt die Berichtigung im fakultativen Erläuterungsteil nach § 24 Abs. 7 PartG, so auch: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 23a Rn. 22. 1050 M. Morlok, PartG Kommentar, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 31a Rn. 1. 1051 So: T. Koch, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31a Rn. 9. 1052 So: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 14. 1053 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 14. 1054 Vgl. U. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht (2002), S. 185, im Zusammenhang mit der Ausschlussfrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG. 1049

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dass die Festsetzungen an die übrigen Parteien trotz der insoweit rechtswidrigen Kürzung unverändert bleiben, ist dieser Aspekt bei der Frage nach einem Ausschluss der Rücknahme zu berücksichtigen.1055 Die Tatsache, dass § 31a PartG allgemein auch der Schaffung von Rechtssicherheit dient, tritt im Rahmen einer Abwägung hinter diesen Belangen zurück.1056 Denn zum Einen wollte der Gesetzgeber in erster Linie Rechtssicherheit für den Präsidenten des Bundestages – und nicht für die politische Partei, die zu Unrecht staatliche Mittel erhalten hat – schaffen. Zum Anderen ist die politische Partei aber in diesem Fall auch nicht schutzwürdig: Ihr Bedürfnis nach Rechtssicherheit wird durch die Ausschlussfrist in § 31a Abs. 2 PartG sowie durch die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG hinreichend gewahrt. b) Rechtsfolge: Rücknahme und Rückforderung Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen vor, so nimmt der Präsident des Bundestages den Festsetzungsbescheid teilweise in Höhe der zu Unrecht festgesetzten Mittel zurück (§ 31a Abs. 1 S. 1 PartG) und fordert den Betrag per Verwaltungsakt zurück (§ 31a Abs. 3 PartG). Bei der (teilweisen) Rücknahme der Festsetzung nach § 31a Abs. 1 S. 1 PartG handelt es sich um eine gebundene Entscheidung., denn kommt dem Bundestagspräsidenten kommt bei der Rücknahmeentscheidung kein Ermessen zu, wie sich aus dem Wortlaut des § 31a Abs. 1 S. 1 PartG („nimmt […] zurück“) ergibt.1057 Auch darin liegt ein Unterschied zu der allgemeinen Rücknahmeregelung in § 48 Abs. 1 VwVfG. Die Rückforderung selbst erfolgt nach § 31a Abs. 3 S. 1 PartG per Verwaltungsakt ist hingegen weitgehend parallel zur allgemeinen Rückforderungsregelung nach § 49a VwVfG ausgestaltet. Wie bei § 49a VwVfG entsteht auch der Rückforderungsanspruch nach § 31a Abs. 3 S. 1 PartG unmittelbar aus Gesetz, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben sind.1058 Gleichwohl bedarf es zu seiner Durchsetzung wie im Falle des § 49a VwVfG der Festsetzung durch Verwaltungsakt, der mit dem Rücknahmebescheid verbunden werden kann, § 31a Abs. 3 PartG.1059 1055 Ähnlich: M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 31a PartG Rn. 1, der den anderen Parteien sogar die Klagebefugnis im Falle einer unterlassenen Rücknahme einräumt. 1056 A.A.: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 14. 1057 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 580; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 18. 1058 H.M. zur Rechtslage nach § 49a VwVfG: M. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar (2008), § 49a Rn. 26; F. Kopp/U. Ramsauer, VwVfG Kommentar (2012), § 49a Rn. 9; H. Meyer, in: Knack/Henneke, VwVfG Kommentar (2010), § 49a Rn. 7; a.A.: H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober/W. Kluth, Verwaltungsrecht II (2010), § 55 Rn. 20. 1059 Vgl. H. Meyer, in: Knack/Henneke, VwVfG Kommentar (2010), § 49a Rn. 17.

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Zweifelhaft ist, ob im Rahmen des § 31a Abs. 3 Möglichkeiten zur Stundung, zur Niederschlagung oder zum Erlass der Forderung verbleiben, die bei Rückforderungen nach § 49a VwVfG möglich sind.1060 In der Praxis macht der Präsident des Bundestages jedenfalls von Stundungen Gebrauch.1061 Hierfür müsste eine gesonderte Rechtsgrundlage vorliegen, die es aber nicht gibt: Die allgemeine Regelung in § 59 BHO findet auf den Präsidenten des Bundestages als Verwaltungsbehörde keine Anwendung; und weder das Parteiengesetz noch das Geschäftsordnungsrecht des Bundestages enthalten eine entsprechende Vorschrift.1062 Dass eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage erforderlich ist, ergibt sich aus der mittelbaren Wirkung den anderen Parteien gegenüber. Eigentlich gilt für die Stundung als einer begünstigenden Maßnahme gegenüber der zahlungspflichtigen Partei nur der Vorrang des Gesetzes. Etwas anderes ergibt sich jedoch aus dem Gebot der Chancengleichheit der politischen Parteien, weil eine materiell zu hohe staatliche Finanzierung einen rechtswidrigen Wettbewerbsvorteil der politischen Partei darstellt, der spiegelbildlich einen Nachteil der anderen Parteien mit sich bringt. Ausdrücklich vorgesehen ist in § 31a Abs. 3 S. 2 PartG hingegen die „Verrechnung“ der Rückforderung mit dem Anspruch der Partei auf staatliche Mittel. So ist der Rückforderungsanspruch des Bundestagspräsidenten mit der nächsten Abschlagszahlung an die Partei zu verrechnen, wenn „sich im Zuge der weiteren staatlichen Finanzierung eine Verrechnungslage“ ergibt. Dies bedeutet, dass der Rückforderungsanspruch mit einem Anspruch der Partei auf weitere staatliche Finanzierung bei der nächsten Abschlagszahlung saldiert wird. Der Sache nach handelt es sich bei dieser Verrechnung um eine Aufrechnung im Sinne der §§ 387 ff. BGB1063, die auch im öffentlichen Recht Anwendung findet. Dies bedeutet, dass für eine Verrechnung im Sinne des § 31a Abs. 3 S. 2 PartG die Voraussetzungen für eine Aufrechnung gegeben sein müssen. Weil der Rückforderungsanspruch des Bundestagspräsidenten in seinem Bestand von dem Rücknahmebescheid nach § 31a Abs. 1 PartG abhängt, ist eine Verrechnung immer dann ausgeschlossen, wenn die politische Partei im Wege des Widerspruchs und der Anfechtungsklage gegen den Rücknahmebescheid vorgegangen ist.1064 Denn Widerspruch und Anfechtungsklage entfalten auch hinsichtlich des parteienrechtlichen Rücknahmebescheids1065 aufschiebende Wirkung, § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO, und

1060 Zu dieser Möglichkeit bei Forderungen nach § 49a Abs. 1 S. 2 VwVfG: M. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar (2008), § 49a Rn. 37. 1061 Vgl. z. B.: VG Berlin, Urteil vom 20. Mai 2008 – 2 A 28.07 (zitiert nach JURIS); Rn. 16. 1062 J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31b Rn. 31 ff. 1063 VG Berlin, Urteil vom 3. April 2009 – 2 K 12.09 (zitiert nach JURIS), Rn. 22 f. 1064 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 851. 1065 So auch: C. Lenz, NVwZ 2002, S. 755, Fn. 75.

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hemmen insoweit jedenfalls die Vollziehbarkeit des angegriffenen Verwaltungsakts.1066 Bei der Rücknahme und Rückforderung staatlicher Zuwendungen handelt es sich auch nicht um die Anforderung öffentlicher Abgaben oder Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, der die aufschiebende Wirkung entfallen ließe. Denn bei dem Rückzahlungsanspruch handelt es sich weder um öffentliche Abgaben, noch um öffentliche Kosten. Er dient weder der Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs, wie es für eine öffentliche Abgabe erforderlich wäre.1067 Vielmehr dient die Vorschrift ausschließlich der Rückabwicklung zu Unrecht erhaltenen öffentlichen Mittel und hat insoweit allein die Vermögenssituation der Partei im Auge. Schließlich handelt es sich auch nicht um eine Zahlungspflicht nach Maßgabe der Verwaltungskostengesetze, was für die Annahme von Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erforderlich wäre.1068 Um einen generellen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung zu erreichen, hätte deswegen spezialgesetzlich die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet werden müssen, § 80 Abs. 3 VwGO. Dies war in dem ursprünglichen Entwurf der damaligen Koalition auch vorgesehen1069, wurde letztendlich jedoch nicht in das Gesetz aufgenommen. c) Zeitlicher Ausschluss der Rücknahme Die Rücknahme nach § 31a Abs. 1 PartG ist nur innerhalb des Zeitraums möglich, in dem die Partei zur Aufbewahrung ihr Unterlagen verpflichtet ist. Diese beträgt gemäß § 24 Abs. 2 PartG zehn Jahre und beginnt mit dem Ablauf des jeweiligen Rechnungsjahres. Ist dieser Zeitraum abgelaufen, ist die Rücknahme der Festsetzung staatlicher Mittel (genau wie die Verhängung von Sanktionen nach § 31b und 31c PartG) ausgeschlossen, § 31a Abs. 2 PartG. Die Einleitung eines auf Rücknahme gerichteten Verwaltungsverfahrens unterbricht den Ablauf dieser Frist nicht. Daneben findet auch die Frist für die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte nach § 48 Abs. 4 VwVfG Anwendung. Sie wird von der absoluten Ausschlussfrist des § 31a Abs. 2 PartG nicht verdrängt1070, wie sich im Umkehrschluss aus § 31a Abs. 1 S. 3 PartG ergibt, der (allein) § 48 Abs. 2 VwVfG für unanwendbar erklärt.1071 Demnach kann der Bundestagspräsident die Festsetzung staatlicher Mittel nur innerhalb eines Jahres ab dem Zeitpunkt zurücknehmen, zu dem er von den die Rücknahme rechtfertigenden Tatsachen Kenntnis erlangt hat. Hierbei handelt es sich 1066

BVerwG, Urteil vom 20. November 2008 – 3 C 13/08 (zitiert nach JURIS), Rn. 11. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1992 – 4 C 30/90, NVwZ 1993, S. 1112. 1068 VGH Mannheim, Beschluss vom 9. Juni 1986 – 1 S 376/86, NJW 1986, S. 933. 1069 BT-Drs. 14/7778, S. 5. 1070 C. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (776); F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 582; T. Koch, DVBl 2008, S. 601 (604); ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31a Rn. 11; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 20. 1071 Dazu sogleich E. III. 1. d). 1067

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freilich um eine behördliche Entscheidungsfrist, die – im Allgemeinen – erst dann zu laufen beginnt, wenn der zuständige Behördenmitarbeiter die Rechtswidrigkeit des Festsetzungsbescheids erkannt hat und ihm sämtliche für die Rücknahme ansonsten relevanten Tatsachen vollständig bekannt sind.1072 Es ist allerdings zweifelhaft, ob diese Grundsätze ohne Weiteres auf die Rücknahme gemäß § 31a PartG übertragbar sind. Im Unterschied zur Rücknahme nach § 48 VwVfG, die im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht, trifft den Bundestagspräsidenten bei der Rechtswidrigkeit des Festsetzungsbescheids wegen unrichtiger Angaben im Rechenschaftsbericht eine Verpflichtung zur Rücknahme. Deswegen kann es auch allein auf die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit und den dies stützenden Tatsachen ankommen, um die Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG in Gang zu setzen. Sonstige Tatsachen, die im Rahmen einer Rücknahme nach § 48 VwVfG ansonsten für die Ausübung des Ermessens von Belang sein können und deren Kenntnis daher als Voraussetzung für den Fristbeginn gilt1073, sind bei § 31a PartG ohne Relevanz für die Rücknahmeentscheidung. d) Keine Einschränkungen der Rücknehmbarkeit aus § 48 Abs. 2 VwVfG Aus § 31a Abs. 1 S. 3 PartG ergibt sich, dass § 48 Abs. 2 VwVfG mit seinen Regelungen zum Ausgleich zwischen dem schutzwürdigen Vertrauen des Adressaten eines auf eine Geldleistung gerichteten Verwaltungsakts und den Interessen der Allgemeinheit an der Rücknahme zur Herstellung rechtmäßiger Zustände keine Anwendung findet. Die Partei kann sich deswegen nicht darauf berufen, die Mittel bereits verbraucht zu haben.1074 Dieser ausdrückliche Ausschluss ist eigentlich überflüssig, weil § 48 Abs. 2 VwVfG gemeinsam mit § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG eine Einschränkung des Grundsatzes in § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG darstellt, wonach rechtswidrige Verwaltungsakte nach Ermessen zurückgenommen werden können.1075 Dies gilt auch im Bereich des Zuwendungsrecht, wenngleich das Ermessen im Bereich des Zuwendungsrechts wegen des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung von Haushaltsmitteln im Regelfall dahingehend intendiert ist, dass eine Rücknahme zu erfolgen hat.1076 Im Rahmen der Rücknahme nach § 31 PartG besteht aber ohnehin von 1072 BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 – Gr. Sen. 1/84 und 2/84, NJW 1985, S. 819; U. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht (2002), S. 186. 1073 VGH Kassel, Urteil vom 23. Juni 1993 – 8 UE 2040/86, NVwZ-RR 1993, S. 483 (484); M. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar (2008), § 48 Rn. 229. 1074 T. Koch, DVBl 2008, S. 601 (604); ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31a Rn. 10; J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 31a Rn. 16; ferner zur Anwendbarkeit des § 48 VwVfG auf unrichtige Angaben im Rechenschaftsbericht vor Einführung des § 31a VwVfG: T. Streit, MIP Beilage 1999, S. 17. 1075 U. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht (2002), S. 182. 1076 BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 – 3 C 22/96, NJW 1998, S. 2233, für den Fall des Widerrufs eines rechtmäßigen Zuwendungsbescheids bei Zweckverfehlung.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

vornherein kein Ermessen bei der Ausübung der Rücknahme, so dass dieses auch nicht eingeschränkt werden müsste oder auch nur könnte. Gleichwohl ist der Ausschluss nicht ohne jede Relevanz, weil auf diese Weise klargestellt ist, dass der in § 48 Abs. 2 VwVfG geregelte Ausgleich zwischen Vertrauensschutzgesichtspunkten und Rücknahmeinteresse auch seinem Rechtsgedanken nach keine Anwendung findet. Auch fehlendes Verschulden schließt eine Rücknahme nicht aus. § 31a PartG setzt seinem Wortlaut nach nicht voraus, dass die für die Partei Handelnden Verschulden trifft. Anders als bei den Sanktionsvorschriften nach §§ 31b und 31c PartG1077 ist ein Verschuldenserfordernis auch nicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung herzuleiten. Denn bei § 31c PartG handelt es sich um eine Regelung, die allein darauf gerichtet ist, einen rechtswidrigen Zustand zu beseitigen, ohne dass von ihr eine Sanktionswirkung ausginge. e) Parallele Anwendung parteien- und strafrechtlicher Sanktionen Die Sanktionsvorschriften der §§ 31b und 31c PartG bleiben neben der Rücknahme und Rückforderung nach § 31a PartG anwendbar. Eine Strafbarkeit der Verantwortlichen nach § 31d Abs. 1 Nr. 1 PartG wird hingegen in diesen Fällen ausscheiden. Zwar sind „zu Unrecht ausgewiesene Zuwendungen“ im Sinne des § 31a Abs. 1 PartG auch stets gleichzeitig „unrichtige Angaben über die Einnahmen“ im Sinne des § 31d Abs. 1 Nr. 1 PartG, so dass der objektive Tatbestand der Strafvorschrift erfüllt ist. Gleichwohl wird es in subjektiver Hinsicht regelmäßig an der erforderlichen Absicht fehlen, weil mit der unrichtigen Ausweisung im Normalfall weder die Verschleierung der Herkunft der Mittel noch die Umgehung der öffentlichen Rechenschaftslegung verfolgt wird. Allerdings kommt in diesen Fällen die Strafbarkeit wegen Betrugs nach § 263 StGB in Betracht. In der überhöhten Angabe von Zuwendungen liegt ein Betrug gegenüber dem Präsidenten des Bundestages, der dann vollendet ist, wenn der Bundestagspräsident die Mittel auf unrichtiger Grundlage zu hoch ansetzt und auszahlt.1078 Durch die überhöhte Festsetzung erleiden die übrigen anspruchsberechtigten Parteien, deren Anspruch wegen der absoluten Obergrenze (§ 18 Abs. 2, Abs. 5 S. 2 PartG)1079 zu Unrecht gekürzt wird, einen Vermögensschaden.1080 1077

Dazu ausführlich oben B. III. 1. a) bb). BGH, Urteil vom 28. Oktober 2004 – 3 StR 301/03, NJW 2004, S. 3569 (3576 f.); F. Saliger/S. Sinner, NJW 2005, S. 1073 (1077); R. Hefendehl, in: Joecks/Miebach, Münchener Kommentar zum StGB (2012), § 263 Rn. 686. 1079 Dazu bereits oben E. II. 1. b) bb) (2). 1080 Str., wie hier: BGH, Urteil vom 28. Oktober 2004 – 3 StR 301/03, NJW 2004, S. 3569 (3576 f.); zustimmend: F. Saliger, PartG und Strafrecht (2005), S. 501 ff; ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 154; ders./S. Sinner, NJW 2005, S. 1073 (1077); P. Cramer/ W. Perron, in: Schönke/Schröder, StGB Kommentar (2010), § 263 Rn. 104a; a.A.: B. Grunst, WiStra 2004, S. 95 (96). 1078

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2. Aufhebung und Rückforderung nach §§ 48, 49, 49a VwVfG Neben § 31a PartG bleibt aber auch die Möglichkeit, den Festsetzungsbescheid nach §§ 48, 49 VwVfG aufzuheben und die staatlichen Mittel gemäß § 49a VwVfG zurückzufordern. Dies wäre nur dann nicht der Fall, wenn diese allgemeinen Regelungen von § 31a PartG verdrängt würden. Dies ergibt sich nicht bereits daraus, dass das Parteienrecht mit § 31a PartG eine spezielle Rücknahmevorschrift bereithält, die jedenfalls in ihrem Anwendungsbereich den Rückgriff auf die allgemeinen Vorschriften ausschließt. Denn nicht jede fachgesetzliche Rücknahmevorschrift ist abschließend und schließt die Anwendbarkeit der allgemeinen Vorschriften aus.1081 Ob die Vorschrift die Anwendung der allgemeinen Vorschriften in §§ 48, 49, 49a VwVfG sperrt, ist durch Auslegung zu ermitteln. Maßgeblich ist, dass § 31a PartG nur einen speziellen Fall der Rechtswidrigkeit des Festsetzungsbescheids, nämlich den der überhöhten Mittelzuweisung aufgrund falscher Angaben zu Zuwendungen im Rechenschaftsbericht, regelt. Sinn der speziellen Vorschrift ist es, Abweichungen von der allgemeinen Regelung für die Rücknahme rechtswidriger Geldleistungsbescheide zu schaffen, die zulasten der politischen Parteien wirken. Hierzu gehören vor allem die Verpflichtung zur Rücknahme (gegenüber einer Ermessensentscheidung in § 48 VwVfG) sowie durch den Ausschluss der Vertrauensschutzregelungen in § 48 Abs. 2 VwVfG gemäß § 31a Abs. 1 S. 3 PartG. Aus dieser speziellen Regelung, die nur Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht regelt, lässt sich wiederum allerdings nicht ableiten, dass alle anderen Umstände, die eine Aufhebung nach §§ 48, 49 VwVfG rechtfertigen, unberücksichtigt bleiben sollen.1082 Wäre § 31a PartG abschließend, so wären überhöhte Festsetzungen, die auf anderen Fehlern als unrichtigen Angaben der Partei über Zuwendungen im Rechenschaftsbericht beruhen, nicht mehr nachträglich zu korrigieren. Als Fehlerquelle, die eine Rücknahme rechtfertigen können, kommen namentlich Rechenfehler des Bundestagspräsidenten in Betracht.1083 Eine Rücknahme ist in solchen Fällen außerhalb des § 31a PartG auf Grundlage von der allgemeinen Regelung für begünstigende Verwaltungsakte gemäß § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG möglich. Der Ausschluss des § 48 Abs. 2 VwVfG gemäß § 31a Abs. 1 S. 3 PartG greift dann nicht, weil sich die Rücknahme nicht nach § 31a PartG richtet. In einem solchen Fall müssen freilich alle Voraussetzungen vorliegen, die § 48 VwVfG für rechtswidrige begünstigende Geldleistungsbescheide vorsieht, und der Bundestagspräsident muss bei der Entscheidung über die Rücknahme pflicht1081

U. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht (2002), S. 181. In diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 – 6 C 5/12, NVwZ 2013, S. 1276 (1279 f.). 1083 M. Morlok, PartG Kommentar, in: Das Deutsche Bundesrecht, (2012/2007) § 31a Rn. 1, für Rechenfehler des Bundestagspräsidenten. 1082

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

gemäßes Ermessen ausüben. Insoweit ist unter anderem zu prüfen, ob die Partei schutzwürdiges Vertrauen gemäß § 48 Abs. 2 VwVfG in den Bestand des Bescheids hatte, was im Allgemeinen dann der Fall ist, wenn sie das Geld bereits verbraucht hat.1084 3. Keine Rückforderung bei „falscher“ Mittelverwendung Die Möglichkeit, Mittel, die die Partei für außerhalb der ihr zugewiesenen Aufgaben verwendet hat, zurückzufordern, besteht regelmäßig nicht. Zwar sind die Parteien verpflichtet, ihre Mittel ausschließlich für die Aufgaben zu verwenden, die ihnen durch das Grundgesetz und das Parteiengesetz zugewiesen sind (dazu sogleich a)). Allerdings wird die Einhaltung dieser Verpflichtung nicht vom Bundestagspräsidenten kontrolliert (dazu unten b)); ohnehin berechtigen Verstöße den Präsidenten des Bundestags regelmäßig nicht zu einem Widerruf (dazu unten c)). a) Zweckbindung bei staatlichen Zuwendungen Die politischen Parteien haben gemäß § 1 Abs. 4 PartG die Verpflichtung, Mittel nur für die grundgesetzlich und parteiengesetzlich definierten Aufgaben zu verwenden. Anders als bei privaten Mitteln wie Spenden1085 ist die gesetzliche Verpflichtung unstreitig auf staatliche Zuwendungen anwendbar. Hieraus ergibt sich, dass eine andere Verwendung unzulässig ist; dies gilt auch dann, wenn die Tätigkeit selbst von der Betätigungsfreiheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG geschützt ist. Ob sich dieses Spannungsfeld dadurch auflösen lässt, dass die Verwendung von Zuwendungen für Investitionen in wirtschaftliche Betätigungsfelder als zulässig anzusehen ist, wenn die Erträge für Durchführung parteipolitischer Tätigkeiten genutzt werden1086, ist zweifelhaft. Denn ob und in welcher Höhe Erträge tatsächlich anfallen werden, kann im Zeitpunkt der Investition nicht gesagt werden. b) Keine behördliche Kontrolle Angesichts des Charakters der zentralen Stellung der Zweckbindung in § 1 PartG, der ausweislich seiner Überschrift „verfassungsrechtliche Stellung und Aufgaben der Parteien“ betrifft, und ihres Charakters als „echte Rechtspflicht“, ist es auf den ersten Blick befremdlich, dass die Einhaltung dieser Pflicht nicht überwacht wird und dass Verstöße nicht sanktioniert werden. Die Prüfung einer den Vorgaben des § 1 Abs. 4 PartG genügenden Verwendung dürfte aufgrund der Verpflichtung der politischen Parteien, auch über die „Ver1084 1085 1086

U. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht (2002), S. 182. Dazu ausführlich oben D. II. 2. J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 1 Rn. 127.

F. Steuerrechtliche Behandlung von Parteispenden

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wendung“ ihrer Mittel Rechenschaft zu geben (Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG, §§ 18 Abs. 1, 24 Abs. 1 PartG), grundsätzlich möglich sein. Allerdings sieht § 23a PartG – anders als in der bis 1994 geltenden Fassung, wo die Kontrolle der Mittelverwendung mit entsprechender Sanktionierung vorgesehen war1087 – heute nicht mehr vor, dass der Präsident des Bundestags die rechtmäßige Verwendung der Mittel überprüft. Vielmehr bezieht sich dessen Prüfung lediglich auf die „inhaltliche und formale Richtigkeit“ des Rechenschaftsberichts sowie auf die Feststellung der Entsprechung mit den Vorschriften des fünften Abschnitts des Parteiengesetzes. c) Keine Rechtsfolgen Treten dennoch Verstöße gegen das Verwendungsgebot in § 1 Abs. 4 PartG zutage, so zieht dies ohnehin keinerlei Rechtsfolgen nach sich, weil der Bundestagspräsident nicht berechtigt ist, den Festsetzungsbescheid zu widerrufen. Für die Zweckentfremdung staatlicher Mittel sind im Parteiengesetz keine besonderen Rechtsfolgen angeordnet. Eine Rückforderung auf Grundlage von § 31a PartG ist ausgeschlossen, weil diese Vorschrift die nicht zweckentsprechende Verwendung staatlicher Mittel nicht erfasst. Dies war zu Zeiten der (bloßen) Wahlkampfkostenerstattung anstelle der staatlichen Teilfinanzierung anders: § 23a PartG 1986 ordnete den Verlust des Anspruchs auf Wahlkampfkostenerstattung in Höhe des Zweifachen des entsprechenden Betrags unter anderem für den Fall an, dass die „Mittel nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend verwendet“ worden waren. Die Streichung erfolgte nach dem Willen des Gesetzgebers, weil die Kontrolle der Verwendung und Sanktionierung der Fehlverwendung „im Zusammenhang mit der früheren Wahlkampfkostenerstattung stand“1088. Angesicht der bewussten Streichung ist auch ein Rückgriff auf die allgemeine Regelung zum Widerruf mit entsprechender Rückforderung wegen Zweckverfehlung gemäß §§ 49 Abs. 3 Nr. 1, 49a VwVfG1089 gesperrt.

F. Steuerrechtliche Behandlung von Parteispenden Das Parteispendenrecht ist nicht zuletzt ein Problemfeld des Steuerrechts.1090 Auch die steuerliche Behandlung von Parteispenden ist durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben determiniert. Der Zweck steuerlicher Sonderregelungen für Parteispenden tritt deutlich zutage: Die steuerrechtlichen Regelungen sind ein 1087

Dazu sogleich E. III. 3. c). BT-Drs. 12/5774, S. 16. 1089 Vgl. dazu: U. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht (2002), S. 197. 1090 So schon W. Huchatz, in: Nelles/Salje, Kann denn Spenden Sünde sein? (1984), S. 121 in Bezug auf die gesamte Parteienfinanzierung. 1088

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

wichtiges gesetzliches Instrument, um die Attraktivität von Parteispenden zu steigern1091 und so für die Einnahmen der Parteien zu sorgen1092. Dies erfolgt insbesondere durch die steuerliche Begünstigung von Parteispenden auf Seiten des Spenders (dazu unten II.). Zur finanziellen Stärkung der Parteien trägt zudem unmittelbar bei, dass auf ihrer Seite keine Steuerpflichtigkeit für eingenommene Parteispenden besteht (dazu sogleich I.).

I. Keine Steuerpflicht für eingenommene Parteispenden Anders als das Parteienrecht bezieht sich das Steuerrecht in seiner Regelungswirkung primär auf den Spender, also die Ausgabenseite. Die speziellen Regelungen für Parteispenden machen da keine Ausnahme, allerdings sind auch die Parteien als Empfänger steuerlich privilegiert. Denn politische Parteien müssen eingenommene Parteispenden sind von den politischen Parteien nicht zu versteuern. Eine etwaige Einkommensteuerschuld scheidet schon deswegen aus, weil gemäß §§ 1, 1a EStG ausdrücklich nur natürliche Personen der Einkommensteuerpflicht unterliegen. Auch eine Schenkungs- und/oder Körperschaftsteuerschuld der politischen Parteien besteht nicht. Denn politische Parteien sind gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG1093 von der Schenkungs- und Erbschaftsteuer sowie gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 7 KStG von der Körperschaftsteuer befreit. Die Befreiung von der Körperschaftsteuer gilt nur dann nicht, soweit eine politische Partei einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb unterhält: Insoweit sind politische Parteien partiell steuerpflichtig.1094 Spenden sind aber keine Einnahmen aus wirtschaftlicher Geschäftstätigkeit. Für eine wirtschaftliche Geschäftstätigkeit fehlt es bereits an einer Gegenleistung.

II. Steuerrechtlicher Umgang mit Parteispenden auf Seiten des Spenders Wegen der damit verbundenen Lenkungswirkung wichtiger als die Befreiung der politischen Parteien von der Körperschafts- und der Schenkungsteuer ist aber die steuerliche Begünstigung Seiten des Spenders: Wie andere Spenden auch wirken sich Parteispenden auf dem Gebiet der Ertragsteuern – in gewissen Grenzen – steuermindernd aus.

1091 1092 1093 1094

H. H. Klein, Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 3 (13). P. Kulitz, DÖV 1982, S. 308. Dazu: J. P. Meincke, ErbStG Kommentar (2012), § 13 Rn. 68. K. Heger, in: Gosch, KStG Kommentar (2009), § 5 Rn. 172.

F. Steuerrechtliche Behandlung von Parteispenden

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Grundsätzlich gilt, dass Spenden zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher und als besonders förderungswürdig anerkannter gemeinnütziger Zwecke als Sonderausgaben abzugsfähig sind, § 10b EStG und § 9 Abs. 1 Nr. 2 KStG. Der Abzug von Spenden ist nach § 10b Abs. 1 S. 1 EStG bzw. § 9 Abs. 1 Nr. 2 KStG bis zu einer Höhe von zwanzig Prozent der Einkünfte oder vier Promille der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter möglich. Für Parteispenden gilt Ähnliches, allerdings mit Besonderheiten, die sich aus den speziellen verfassungsrechtlichen Vorgaben ergeben. Auch Parteispenden sind ertragsteuerlich privilegiert. Ihre Begünstigung ist im Vergleich zu sonstigen Spenden aber nur in bestimmten Grenzen zulässig, die das Bundesverfassungsgericht in einer – auch insoweit durchaus wechselvollen – Rechtsprechung entwickelt hat. Diese hat im Wesentlichen dazu geführt, dass die steuerliche Berücksichtung in körperschaftsteuerlicher Hinsicht gar nicht und in einkommensteuerlicher Hinsicht nur im begrenzten Umfang möglich sind. Ob die derzeitigen gesetzlichen Grenzen ihrerseits allerdings den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügen, ist sehr zweifelhaft. 1. Einkommensteuerliche Abzugsfähigkeit Spenden an politische Parteien sind weder Betriebsausgaben noch Werbungskosten, § 4 Abs. 6 und § 9 Abs. 5 EStG. Gleichwohl werden sie in einem zweistufigen System einkommensteuermindernd berücksichtigt. Vorrangig ist § 34g Abs. 1 und 2 EStG: Danach vermindert sich die Einkommensteuerschuld um 50 Prozent des Werts der Parteispende. Der Regelungsmechanismus weicht damit von dem für Sonderausgaben ab. Denn – anders als Sonderausgaben – wird der Wert der Parteispende nicht von dem zu versteuernden Einkommen, sondern unmittelbar von der Steuerschuld abgezogen. Die Ermäßigung ist allerdings strikt begrenzt: Sie beträgt maximal 825 Euro (bzw. im Falle der Zusammenveranlagung bis zu 1.650 Euro) pro Kalenderjahr. Damit sind Parteispenden bis zu 1.650 Euro (bzw. 3.300 Euro bei Zusammenveranlagung von Ehegatten) erfasst.1095 Wird die Grenze des § 34g Abs. 2 EStG überschritten, können Zuwendungen an Parteien (nicht aber zugunsten von Wählergemeinschaften) darüber hinaus gemäß § 10b Abs. 2 EStG als Sonderausgaben berücksichtigt werden. Die Anwendung des

1095 Hinzukommen können Zuwendungen an Vereine ohne Parteicharakter im Sinne des § 34g Abs. 1 S. 1 Nr. 2 EStG, also vor allem Wählervereinigungen. Diese führen ebenfalls bis zu einer Höhe von 1.650 Euro (bzw. 3.300 Euro bei Zusammenveranlagung) zu einer Ermäßigung der Einkommensteuerschuld. Dies ergibt daraus, dass die Ermäßigung gemäß § 34g Abs. 2 EStG „höchstens jeweils 825 Euro für Ausgaben nach den Nummern 1 und 2“ beträgt [Hervorhebung nur hier].

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

§ 10 Abs. 2 EStG ist gegenüber § 34g EStG subsidiär; insbesondere besteht kein Wahlrecht.1096 Der Abzug von Parteispenden nach § 10b Abs. 2 EStG Vorschrift folgt – anders als § 34g EStG – dem allgemeinen Prinzip der Berücksichtigung von Sonderausgaben: Insoweit wird das steuerbare Einkommen, also die Bemessungsgrundlage für die Einkommensteuerermittlung, um den Wert der Spende gesenkt. Die Spendensumme wird also nicht von der Steuerschuld, sondern vorab von der Bemessungsgrundlage für die Erhebung der Einkommensteuer abgezogen. Auch im Rahmen des § 10 Abs. 2 EStG sind summenmäßige Grenzen zu beachten. Zuwendungen zugunsten politischer Parteien können bis zu einer Grenze von wiederum 1.650 Euro (bzw. 3.300 Euro) geltend gemacht werden. Betrachtet man die zweistufige Regelung in § 34g und 10b Abs. 2 EStG gemeinsam, so können Spenden an politische Parteien also bis zur Höhe von insgesamt 3.300 Euro (bzw. 6.600 Euro bei Zusammenveranlagung) im Kalenderjahr im Rahmen der Einkommensteuer berücksichtigt werden. 2. Zweifel an der Verfassungskonformität der Regelungen Umstritten ist, ob die derzeitige Privilegierung von Parteispenden im Einkommensteuerrecht im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Parteispendenwesens stehen. Um diese Frage beantworten zu können, ist zunächst die Entwicklung der Regelungen im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darzustellen. a) Entwicklung im Lichte der BVerfG-Rechtsprechung Die Entwicklung zur einkommensteuerlichen Berücksichtigung von Parteispenden in Deutschland ist nicht immer stringent gewesen, was nicht zuletzt einer wechselhaften Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geschuldet ist.1097 Seit 1955 waren „Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke“, zu denen Mitgliedsbeiträgen auch Parteispenden gehörten, als Sonderausgaben anerkannt und bis zu einer Höhe von fünf Prozent der Einkünfte abzugsfähig, § 10b EStG 1955 i.V.m. § 49 EStDV 1955.1098 Diese Regelung erklärte das Bundesverfassungsgericht bereits 1958 hinsichtlich der Parteispenden für verfassungswidrig und begründete dies bereits damit, dass die 1096 Einkommensteuer-Richtlinien R 112; ferner: F. Hofmeister, in: Blümich, EStG Kommentar, Lsbl-Slg., 116. Auflage, Stand: August 2012, § 10b Rn. 100. 1097 Ähnlich: C. Lenz, NVwZ 2003, S. 49. 1098 Zuvor hatte bereits das EStG 1920 eine entsprechende Regelung vorgesehen, die jedoch wegen der Kritik staatlicher Parteiensubventionierung bereits im Jahr 1921 wieder abgeschafft wurde – hierzu: M. Groh, NJW 1985, S. 993.

F. Steuerrechtliche Behandlung von Parteispenden

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Regelung Spender mit höherem Einkommen stärker begünstige als solche mit geringerem Einkommen, worin ein Verstoß gegen die Chancengleichheit der Parteien und gegen das Recht der Bürger auf gleiche Beteiligung an der politischen Willensbildung liege.1099 1967 wurden Spenden an Parteien und Mitgliedsbeiträge in den §§ 34, 35 PartG 1967 zu Sonderausgaben erklärt, die bis zu einer Grenze von 600 DM (im Falle der Zusammenveranlagung von 1.200 DM) jährlich abzugsfähig waren. Hierin erkannte das Bundesverfassungsgericht weder einen Verstoß gegen die Chancengleichheit oder die Freiheit der Parteien noch gegen das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess.1100 Zu demselben Ergebnis kam das Bundesverfassungsgericht1101 ein Jahrzehnt später, als es erneut die einkommensteuerliche Abzugsfähigkeit von Parteispenden zu prüfen hatte. Anders als in dem vorigen Verfahren ging es in dem von der niedersächsischen Landesregierung angestrengten Normenkontrollverfahren allerdings darum, ob die Limitierung der steuerlichen Abzugsfähigkeit auf 600 bzw. 1.200 DM pro Jahr gegen die Verfassungsrechte der Parteien und der Spender verstoßen. Dies verneinte das Bundesverfassungsgericht. Die verfassungsgerichtlichen Gebote der Freiheit und Chancengleichheit der politischen Parteien seien beachtet worden. Wenn der Gesetzgeber sich für die steuerliche Begünstigung von Parteispenden entscheide, woran er von Verfassungs wegen nicht gehindert sei, müsse hingenommen werden, dass eine absolut gerechte und gleiche Verteilung nicht erreicht werden könne. Die Grenze der unzulässigen Beeinträchtigung sei erst dann erreicht, wenn eine relevante Veränderung der vorgefundenen Wettbewerbslage drohe. Deswegen sei eine Grenze, die – wie ansonsten bei Spenden üblich – die Absetzbarkeit prozentual vom Einkommen abhängig macht, bei Parteispenden unzulässig. Das Bundesverfassungsgericht enthielt sich jedoch genauerer Ausführungen zu der konkreten Höhe der Grenzen und erklärte dies zu einer politischen, und damit vom Gesetzgeber zu beantwortenden, Frage, indem es ausführte: „Falls der Gesetzgeber eine Anhebung der Höchstbeträge erwägt, so wird er dabei die verfassungsrechtlichen Schranken zu beachten haben, die seine Gestaltungsfreiheit begrenzen. Es ist seine Sache, die für die nähere Ausgestaltung einer beabsichtigten Neuregelung maßgeblichen Fakten zu ermitteln und im Hinblick auf die dargelegten Maßstäbe zu bewerten.“1102 Dies verstand der Gesetzgeber als Aufforderung, die Ausgestaltung neu zu regeln und verdreifachte in einem ersten Schritt 1980 die Beträge auf 1.800 bzw. 3.600 DM. Eine weitere Gesetzesnovellierung im Jahr 1983 (infolge des Berichts der ersten

1099 1100 1101 1102

BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1958 – 2 BvF 1/57, NJW 1958, S. 1131. BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968 – 2 BvE 1, 3 u. 5/67, NJW 1969, S. 179. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979, S. 1815. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 – 2 BvF 1/78, NJW 1979, S. 1815 (1818).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

Sachverständigenkommission zu Fragen der Parteienfinanzierung1103) beinhaltete unter anderem die Abschaffung der Grenzen in § 10b EStG 1983, so dass die Regelung im Ergebnis wieder der von 1955 entsprach. Gleichzeitig hatte der Gesetzgeber in § 22 PartG den sog. Chancenausgleich eingeführt, welche den Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien beseitigen sollte. Ergänzend sollte auch die neu eingeführte Regelung des § 34g EStG wirken, wonach Spenden (und Mitgliedsbeiträge) nicht mehr vom zu versteuernden Einkommen, sondern bis zu einem Betrag von 600 bzw. 1.200 DM von der Steuerschuld abzuziehen waren. Diese Neuregelung hielt das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung aus dem Jahr 1986 für überwiegend verfassungsgemäß und sah lediglich in der Abzugsfähigkeit von Spenden über 100.000 DM einen Verstoß gegen das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe.1104 Der daraufhin erneut geänderte § 10b Abs. 2 EStG sah eine Abzugsfähigkeit von Spenden bis zu einem Betrag von 60.000 DM (entspricht 30.677,51 Euro) bzw. 120.000 DM (entspricht 61.155,03 Euro) bei Zusammenveranlagung pro Steuerschuldner und Kalenderjahr vor. Auch körperschaftsteuerrechtlich war der Abzug bis zu dieser Höhe möglich, § 9 Nr. 3b KStG. Obwohl der Gesetzgeber damit die 1986 vom Bundesverfassungsgericht genannte Obergrenze bei Weitem nicht ausgereizt hatte1105, vollzog das Bundesverfassungsgericht1106 nur sechs Jahre später eine Abkehr von seiner bisherigen Rechtsprechung. Insbesondere hielt es den Chancenausgleich nunmehr für verfassungswidrig. Hieraus folgte zugleich auch die Verfassungswidrigkeit der steuerlichen Begünstigung in der – vormals ja ausdrücklich für zulässig erachteten – Größenordnung des § 10b Abs. 2 EStG sowie des § 9 Nr. 3b KStG. Die Regelung in § 34g EStG ließ das Gericht dagegen unangetastet. Konkret sei es generell unzulässig, Spenden von Körperschaften im Sinne des § 1 KStG begünstigend zu berücksichtigen.1107 Im Hinblick auf die einkommensteuerliche Begünstigung von Parteispenden hatte das Gericht konkret einen Zielkonflikt zwischen der verfassungsrechtlich garantierten Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG1108 und dem Gebot der Eigenfinanzierung als Ausfluss der Staatsfreiheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an dem demokratischen Willensbildungs1103 1104

(2496).

Carstens-Kommission, Bericht (1983), BAnz Beilage 1983. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, S. 2487

1105 V. Schütte, Bürgernahe Parteienfinanzierung (1994), S. 120, spricht von „fast bescheidener Zurückhaltung“ des Gesetzgebers. 1106 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2552 f.). 1107 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2553). 1108 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2552 f.); gegen die Heranziehung von Art. 3 Abs. 1 GG als (ergänzende) Rechtsgrundlage für die Chancengleichheit der Parteien: H.-R. Lipphardt, Gleichheit der politischen Parteien (1975), S. 118 ff.

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prozess erkannt. Diesen Konflikt löste das Gericht dahingehend auf, dass Eingriffe des Staates durch die steuerliche Begünstigung von Spenden, die die „vorgefundene Wettbewerbslage“ zwischen den Parteien „verfälschen“, nur so lange als gerechtfertigt angesehen werden können, wie von dieser Begünstigung auch Bürger Gebrauch machen können, die nicht über ein überdurchschnittliches Einkommen verfügen.1109 Als Fazit lässt – ähnlich wie zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur staatlichen Parteienfinanzierung – sich festhalten, die sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur steuerlichen Abzugsfähigkeit von Parteispenden im Laufe der Jahre stark gewandelt hat. Allerdings ist hat das Bundesverfassungsgericht die steuerliche Privilegierung von Parteispenden niemals für generell verfassungswidrig gehalten. Von Beginn an unverändert geblieben ist zudem der Maßstab, anhand dessen das Bundesverfassungsgericht seine Prüfung vorgenommen hat: Grenzen der steuerlichen Berücksichtigungsfähigkeit von Parteispenden ergeben sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Gebot der Chancengleichheit politischer Parteien und aus dem Recht des Bürgers auf gleiche Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess. Welche Schlüsse hinsichtlich der Ausgestaltung und der Grenzen steuerlicher Sonderregeln für Parteispenden zu ziehen sind, hat das Gericht freilich in seinen verschiedenen Entscheidungen recht unterschiedlich beantwortet. b) Verfassungswidrigkeit des § 10b Abs. 2 EStG Die aus dem Jahr 1994 stammende und derzeit geltende Regelung in § 10b Abs. 2 EStG ist der Versuch, die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts1110 aus dem Jahr 1992 umzusetzen. Ob die derzeitige Gesetzeslage, die eine steuerliche Berücksichtigung von Parteispenden bis zu einer Gesamthöhe von 3.300 Euro (bzw. 6.600 Euro bei Zusammenveranlagung) pro Kalenderjahr ermöglichen, den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts wirklich genügen, ist indessen umstritten: Dabei stehen sowohl die Höhe der berücksichtigungsfähigen Parteispende als auch die Progressionsabhängigkeit in der Kritik. aa) Höhe der berücksichtigungsfähigen Parteispenden Die Einführung der heutigen Obergrenze in § 10b Abs. 2 EStG sieht sich deutlicher Kritik ausgesetzt, weil die Verfassungskonformität in Zweifel gezogen wird: Zwar dient ihre Einführung nach dem ausdrücklichen Willen des historischen Ge-

1109

Kritisch hierzu: T. Koch, ZG 2001, S. 339 (353), der dem Bundesverfassungsgericht vorhält, es habe den gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum „zu Unrecht auf eine Anknüpfung an die finanziellen Möglichkeiten eines ,Normalverdieners‘ beschränkt“. 1110 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545.

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

setzgebers dazu, die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts umzusetzen.1111 Allerdings wird bereits die Ernsthaftigkeit dieses Willens in Frage gestellt.1112 Soweit dem zur Rechtfertigung der Vorschrift entgegengehalten wird, die Regelung sei „inzwischen eingeübt und weithin akzeptiert“ und habe sich „in der Praxis bewährt“1113, so wird auch dies kritisiert: Denn eine praktische Übung allein vermag die etwaige Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes nicht zu heilen.1114 In der Sache begegnen die einkommensteuerlichen Grenzen tatsächlich erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind verfälschende Eingriffe in die vorgefundene Wettbewerbslage generell unzulässig und bedürfen deswegen stets einer besonderen Rechtfertigung.1115 Ausgangspunkt ist die Annahme des Bundesverfassungsgerichts, wonach die Regelung des damaligen § 34g EStG, die im Jahr 1992 eine steuerliche Begünstigung von Spenden in Höhe von 1.200 DM bzw. 2.400 DM bei Zusammenveranlagung (entspricht 613,55 Euro bzw. 1.227,10 Euro) ermöglichte, verfassungskonform ist.1116 Die Grenzen des damaligen § 10b Abs. 2 EStG, die bei weiteren 60.000 Euro (bzw. 120.000 Euro im Falle der Zusammenveranlagung) lagen, hielt das Bundesverfassungsgericht dagegen wegen Verstoßes gegen die Chancengleichheit für verfassungswidrig. Dies wurde damit begründet, dass Spenden in dieser Größenordnung für den durchschnittlichen Einkommensempfänger nicht erreichbar seien. Legt man diesen Maßstab an die derzeitigen gesetzlichen Grenzen von maximal 3.300 Euro bzw. 6.600 Euro an, so ergeben sich erhebliche Zweifel, ob durchschnittliche Einkommensempfänger Spenden in dieser Größenordnung leisten könnten. Diese Beträge übersteigen die Grenzen des § 3g EStG 1984 um mehr als das Fünffache. Zur Rechtfertigung dieser Steigerung wird auf die zwischenzeitliche Erhöhung des durchschnittlichen Einkommens verwiesen.1117 Dem ist allerdings entgegenzuhalten, dass das durchschnittliche Einkommen in der Zwischenzeit nicht entsprechend gestiegen ist.1118 Die tatsächliche Einkommensentwicklung ist vielmehr deutlich hinter dieser Steigerung zurück geblieben. Das durchschnittliche Bruttomonatseinkommen in Deutschland lag 1992 bei umgerechnet 2.108 Euro und 1111

BT-Drs. 12/5774, S. 12. Insoweit zweifelnd: A. Bogler, DB 1994, S. 250 (251). 1113 So aber: Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 40. 1114 Hierauf zu Recht hinweisend: H. H. v. Arnim, DVBl. 2002, S. 1065 (1070). 1115 BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 1985 – 2 BvR 1163/82; NJW 1985, S. 1017; Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84, 2 BvR 442/84, NJW 1986, 2487; Beschluss vom 6. Dezember 2001 – 2 BvE 3/94, NVwZ 2002, 845; Urteil vom 26. 10. 2004 – 2 BvE 1/02, NVwZ 2004, 1473; Beschluss vom 17. April 2008 – 2 BvL 4/05, NVwZ 2008, S. 998. 1116 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2553 f.). 1117 So aber: Rau-Kommmission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 39, wo auf das gestiegene Durchschnittseinkommen verwiesen wird. 1118 H. Sendler, NJW 1994, S. 365 (366); T. Drysch, DStR 2008, S. 1217 (1218). 1112

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im Jahr 2011 bei 3.426 Euro lag1119, so dass das Einkommen lediglich um den Faktor 1,62 gestiegen ist. Ein ähnliches Bild ergibt sich, wenn man den aktuellen Durchschnittsverdienst in absoluten Zahlen mit der Obergrenze der berücksichtigungsfähigen Parteispenden vergleicht: Im Jahr 2011 lag der durchschnittliche Bruttojahresverdienst bei rund 41.000 Euro. Die Grenze der berücksichtigungsfähigen Spenden liegt bei 3.300 Euro, was mehr als acht Prozent des Bruttojahresverdienst entspricht. Legt man dies zugrunde, so erscheint es eher fernliegend anzunehmen, weite Kreise der Bevölkerung könnten jährlich 3.300 Euro an Spenden zugunsten politischer Parteien aufbringen. Hieran ändert auch der Hinweis nichts, dass die Beitragssätze der Parteien diesen Betrag zum Teil übersteigen.1120 Es wird schon nicht klar, welcher Zusammenhang zwischen der Höhe der Beiträge von Parteimitgliedern und der „Spendenfähigkeit“ eines Durchschnittsverdieners bestehen soll. Gemein haben diese Einnahmeformen der Parteien lediglich, dass sie bis zur selben Grenze steuerlich berücksichtigungsfähig sind; einen Beleg für die Verfassungskonformität lässt sich daraus aber nicht herleiten. Hinzu kommt, dass die Parteien eben nur „für einen Teil ihrer Mitglieder“1121 Beitragssätze vorsehen, die diese Grenze übersteigen. Auf welchen Teil der Mitglieder sich der Verweis bezieht, wird wiederum nicht dargelegt, lässt sich aber unschwer ermitteln: gemeint ist damit offenkundig der einkommensstärkste Teil der Mitglieder, eventuell um Beiträge von Mandatsträgern1122, die unter Umständen ebenfalls zu einer einkommensteuerlichen Begünstigung führen können.1123 Schließlich vermag auch der pauschale Hinweis, die Parteien seien gerade auf Spenden von Bürgern mit höherem Einkommen angewiesen1124, die Verfassungskonformität nicht zu begründen. Zwar kann eine gesetzliche Regelung, die finanzstarke Kreise von Großspenden abhält, einen Eingriff in die vorgefundene Wettbewerbslage darstellen. Schließlich gibt es Parteien, die gerade finanzkräftige Kreise 1119 Datengrundlage: Statistisches Bundesamt, Verdienste und Arbeitskosten, Entwicklung der Bruttoverdienste (https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesamtwirtschaftUmwelt/Ver diensteArbeitskosten/VerdiensteBranchen/Tabellen/LangeReiheFB_Reiter.html?nn=50688 – zuletzt aufgerufen am 21. April 2013). 1120 So aber ausdrücklich: R. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 107. 1121 So ausdrücklich: R. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar (2011), Art. 21 Rn. 107. 1122 H. Sendler, NJW 1994, S. 365 (366); T. Drysch, DStR 2008, S. 1217 (1218). 1123 BFH, Urteil vom 23. Januar 1991 – X R 6/84, BeckRS 1991 220099850; dies gilt jedoch nicht für Fraktionsbeiträge, wenn diesen kein entsprechender Beschluss des zuständigen Parteiorgans zugrunde liegt, Finanzministerium Niedersachen, Erlass vom 11. Oktober 1984, DStR 1984, S. 719; F. Hofmeister, in: Blümich, EStG KstG GewStG Kommentar (2012), § 34g EStG Rn. 12. 1124 Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 39.

250

Teil 1: Das Recht der Parteispenden

ansprechen. Gleichwohl vermag das Argument nicht zu überzeugen. Es stellt sich schon die Frage, ob die fehlende steuerliche Privilegierung von Großspenden alleine überhaupt einen Eingriff in die vorgefundene Wettbewerbslage darstellen kann. Ein Eingriff läge sicherlich in dem Verbot von Großspenden, weil hierdurch letztlich das „natürliche“ Finanzierungskonzept derjenigen Parteien, die gerade finanzkräftige Kreise ansprechen, ins Wanken geriete.1125 Hiervon unterscheidet sich allerdings die Frage, ob steuerliche Begünstigungen auf Größenordnungen beschränkt werden können, die für die Durchschnittsbevölkerung realistisch sind. Dies stellt bei Lichte betrachtet gar keine Benachteiligung derjenigen Parteien dar, die einkommensstarke Schichten ansprechen. Denn deren Spenden bleiben ja zulässig. Sie werden zudem in demselben Ausmaß steuerlich privilegiert wie die Spenden an alle anderen Parteien, nämlich in den Grenzen der §§ 34g, 10b Abs. 2 EStG. Doch selbst wenn mann unterstellt, dass in einer fehlenden steuerlichen Privilegierung ein Eingriff in die Chancengleichheit darstellen kann, so liegt der jedenfalls größere Eingriff in die vorgefundene Wettbewerbslage liegt dann vor, wenn die Bezieher durchschnittlicher Einkommen die steuerliche Begünstigung nicht mehr ausnutzen können. Sollte die fehlende steuerliche Begünstigung als solche auch einen Eingriff in die Wettbewerbslage mit sich bringen, so müsste dieser als geringerer Eingriff zurückstehen; schließlich bringt es das Verbot von Eingriffen in die vorgefundene Wettbewerbslage mit sich, dass Konstellationen, in denen in jedem Fall ein Eingriff vorliegt, die Alternative des geringeren Eingriffs zu wählen ist. Nach alldem ist auch heute davon auszugehen, dass die absoluten Grenzen für einkommensteuerlich berücksichtigungsfähige Parteispenden in § 10b Abs. 2 EStG verfassungswidrig sind.1126 bb) Progressionsabhängigkeit des § 10b Abs. 2 EStG Unabhängig von der maximalen Höhe einkommensteuerlich privilegierter Parteispenden ist auch zweifelhaft, ob die Progressionsabhängigkeit der einkommensteuerlichen Regelung in 10b Abs. 2 EStG den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt.1127

1125

Dazu bereits oben C. III. 1. So bereits: A. Bogler, DB 1994, S. 250 (251); H. H. v. Arnim, DVBl 2002, S. 1065 (1070); M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 99; ebenfalls zweifelnd: J. Ipsen, in: Sachs, GG Kommentar (2011), § 21 Rn. 137; a.A.: T. Koch, ZG 2001, S. 339 (353), der allerdings den Widerspruch zwischen den bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben und der derzeitigen Rechtslage nicht anzweifelt, sondern die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts als „zu eng“ ansieht und die derzeitige Regelung als (auch) verfassungskonform ansieht. 1127 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 99 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1958 – 2 BvF 1/57, NJW 1958, S. 1131; zweifelnd auch: S. Geserich, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG Kommentar (2008), § 10b Rn. A 65. 1126

F. Steuerrechtliche Behandlung von Parteispenden

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Generell unterliegt der Einkommensteuersatz der in § 32a EStG festgelegten Progression. Dieses Grundprinzip erstreckt sich damit auch auf die Steuerschulden, die unter Berücksichtigung von Parteispenden nach § 10b Abs. 2 EStG ermittelt werden. Deswegen ist auch § 10b Abs. 2 EStG progressionsabhängig.1128 Diese Progressionsabhängigkeit wird zum Teil als verfassungswidrig angesehen.1129 Diese Auffassung lässt sich insbesondere anhand der älteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begründen. Dieses hatte bereits 1958 ausgeführt, dass die Progression bei der Einkommensteuer einen Anreiz für die Bezieher überdurchschnittlicher Einkommen liefere, Parteien durch Spenden zu unterstützen. Daraus folge eine Begünstigung solcher Parteien, die ihrer politischen Ausrichtung nach kapitalkräftigen Kreisen nahestünden. Diese Begünstigung wiederum verstoße nicht nur gegen den Gleichbehandlungsanspruch aller Parteien, sondern darüber hinaus gegen das Recht des Bürgers auf gleiche politische Teilhabe, weil sich wirtschaftlich leistungsfähige Spender über die von ihnen unterstützten Parteien sich einen – relativ – größeren politischen Einfluss verschaffen können als wirtschaftlich weniger leistungsfähige Bürger.1130 Diese Argumentation hat nach wie vor Bestand. Denn inhaltlich haben sich die verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht geändert. Es handelt sich um nach wie vor um einen unzulässigen Eingriff in die vorgefundene Wettbewerbslage der Parteien und in die Chancengleichheit der Bürger, wenn Spenden in Größenordnungen einkommensteuerlich wirtschaftlich leistungsfähige Bürger, wenn die steuerliche Berücksichtigungsfähigkeit progressionsabhängig ausgestaltet ist. Insoweit ist eine progressionsunabhängige einkommensteuerliche Begünstigung von Parteispenden verfassungsrechtlich geboten, wie sie in § 34g EStG vorgesehen ist.1131 Genau dem genügt die Regelung in § 10b Abs. 2 EStG aber nicht. Auch die Tatsache, dass die einkommensteuerliche Privilegierung durch die Obergrenzen des § 10b Abs. 2 EStG insgesamt begrenzt ist, reicht nicht aus, um den Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien und der Bürger zu rechtfertigen. Dies ergibt sich schon daraus, dass die gesetzliche Obergrenze ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt.1132

1128

Hierin liegt ein Unterschied zu § 34g EStG, der keinen Abzug von der Bemessungsgrundlage, sondern einen einheitlichen Tarifabzug vorsieht und so die Bezieher unterschiedlicher Einkommen im Ergebnis gleichermaßen begünstigt – P. Kirchhof/S. Geserich, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG Kommentar (2008), § 34g Rn. A 2. 1129 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 99; ders., NVwZ 2000, S. 761 (762). 1130 BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1958 – 2 BvF 1/57, NJW 1958, S. 1131, ferner: AG Bochum, Urteil vom 13. Februar 1985 – 29 Cs 42 Js 542/82 AK 405/8, NJW 1985, S. 1986 (1970). 1131 So auch ausdrücklich: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 21 Rn. 99. 1132 Dazu bereits oben F. II. 2. b) aa).

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Teil 1: Das Recht der Parteispenden

III. Auswirkungen der verfassungsrechtlichen Grenzen auf andere Einnahmeformen Die verfassungsrechtlichen Grenzen der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Parteispenden bei natürlichen Personen sowie das Verbot jedweder Berücksichtigung bei Körperschaften sehen sich – nach teilweise vertretener Auffassung1133 – einer Umgehungsgefahr ausgesetzt: „Kreative“ Einnahmeformen, insbesondere das in jüngerer Zeit diskutierte Partei-Sponsoring1134, sind nicht zuletzt deshalb attraktiv, weil die steuerlichen Grenzen für Parteispenden de lege lata keine Anwendung finden. Ausgaben für Partei-Sponsoring werden grundsätzlich als unbeschränkt abzugsfähige Betriebsausgabe im Sinne des § 4 Abs. 4 EStG eingestuft. Die Regelung des § 4 Abs. 6 EStG, wonach Aufwendungen zur Förderung staatspolitischer Zwecke nach § 10b Abs. 2 PartG nicht als Betriebsausgabe einzustufen sind, gilt nur für Parteispenden und damit nicht für das echte Partei-Sponsoring. Weil die beiden Formen politischer Unterstützung aber hinsichtlich der Intention der Beteiligten zumindest eine gewisse Nähe aufweisen, besteht die Gefahr, die verfassungsrechtlich determinierten Grenzen der steuerrechtlichen Berücksichtigungsfähigkeit von Parteispenden zu umgehen. Bei der Frage, ob sich hieraus eine bedenkliche gesetzliche Lücke ergibt, die entweder bereits im Wege verfassungskonformer Auslegung geschlossen werden könnte oder jedenfalls de lege ferenda beseitigt werden sollte, ist zunächst zu berücksichtigen, dass sich die Problematik nur im Kontext des echten Sponsoring stellt. Im Falle des unechten Sponsoring, dass eine teilentgeltliche Schenkung oder gar eine vollständige verschleierte Schenkung darstellt, greifen für den unentgeltlichen Teil ohnehin die Regelungen für Parteispenden.1135 Ob auch beim echten Sponsoring eine Begrenzung der steuerlichen Berücksichtigungsfähigkeit in Parallelität zu Parteispenden geboten ist, ist umstritten. Letztlich ist dies aber zu bejahen, weil es dem Partei-Sponsor – nach der hier vertretenen Auffassung – zumindest auch um die Förderung der politischen Partei geht. Die steuerliche Begünstigung bedeutet insoweit eine Verzerrung der vorgefundenen Wettbewerbslage, weil eine bestimmte Einnahmeart der Parteien durch steuerliche Begünstigungen gefördert wird, die aber realistischerweise von vornherein nur Wirtschaftsunternehmen und nicht dem Bürger zur Verfügung steht.1136 Wenn man in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die steuerliche Begünstigung von Parteispenden im Rahmen der Körperschaftssteuer wegen des Verstoßes gegen das Gebot der Chancengleichheit für unzulässig gilt, so muss dies gleichermaßen für die Förderung durch Partei-Sponsoring gelten.

1133 1134 1135 1136

J. Ipsen, in: Morlok/v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 93 (98). Zum Begriff ausführlich oben A. III. 6. d) cc). Dazu bereits oben A. III. 6. b) und c). M. Betzinger, DVBl 2010, S. 1204 (1211).

G. Zusammenfassung

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Um dem gerecht zu werden, ist nach hiesiger Auffassung allerdings eine Anpassung der Gesetzeslage erforderlich, weil der derzeitige § 4 Abs. 6 EStG wegen seines Verweises auf § 10b EStG das echte Partei-Sponsoring nicht erfasst. Eine erweiternde Auslegung ist angesichts dieses eindeutigen Wortlauts nicht möglich.

G. Zusammenfassung Politische Parteien haben das Recht, Spenden in unbegrenzter Höhe anzunehmen. Dies ist Ausfluss der Parteienfreiheit. Spenden, bei denen die Gefahr einer (versuchten) Einflussnahme nicht ausgeschlossen werden kann, sind zu veröffentlichen. Spendenannahmeverbote bestehen nur in bestimmten Konstellationen und dienen unterschiedlichen Zwecken. Insbesondere soll eine verdeckte staatliche Parteienfinanzierung verhindert werden; auch sollen sonstige unlautere Einflussnahmen unter Umgehung des Transparenzgebots ausgeschlossen oder zumindest erschwert werden. In der Verwendung der Spenden sind die Parteien weitgehend frei; die Grenze ist erst dann erreicht, wenn die Mittel für Zwecke verwendet werden, die nicht mehr von der Betätigungsfreiheit der Parteien gedeckt sind. Die Höhe der staatlichen Parteienfinanzierung, die nur in Grenzen zulässig ist, richtet sich unter anderem nach den eingeworbenen „Kleinspenden“ natürlicher Personen. Großspenden und Spenden juristischer Personen bleiben hingegen unberücksichtigt; sie wirken sich aber dadurch aus, dass sie die relative Obergrenze erhöhen. Ähnliches gilt für die „indirekte staatliche Parteienfinanzierung“ in Form steuerlicher Begünstigung, die ebenfalls nur für Kleinspenden natürlicher Personen zulässig ist. Ob die derzeitige Grenze von 3.300 Euro dem genügt, ist zweifelhaft. Die Rechtslage der Parteispenden ist im Wesentlichen stringent. Viele der vermeintlichen Gesetzeslücken im einfachen Recht bestehen bei konsequenter Anwendung des geltenden Rechts nach hiesiger Auffassung nicht. Maßgeblich ist vor allem eine konsequente Anwendung der Spendendefinition auf alle Leistungen, die sich faktisch als Spende darstellen. In einigen Fällen sind Anpassung rechtspolitisch wünschenswert, um Unstimmigkeiten zu beseitigen. Dies gilt beispielsweise für die Angleichung des ParteiSponsoring an die Rechtslage für Spenden, was die Annahmeverbote und die Veröffentlichungspflichten sowie die steuerliche Behandlung anbetrifft. Die Grenzen der steuerlichen Berücksichtigungsfähigkeit müssen erheblich gesenkt werden, um den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die staatliche Neutralität im Rahmen der Chancengleichheit der Parteien zu genügen. Grundsätzliche Verschärfungen des Parteispendenrechts sind aber nicht geboten; insbesondere ist weder die Einführung einer generellen Spendenobergrenze noch eines allgemeinen Annahmeverbots für Spenden juristischer Personen verfassungsrechtlich angezeigt.

Teil 2

Das Recht der Abgeordnetenspenden Nicht nur die politischen Parteien sind Empfänger von Spenden; auch Politiker können „persönliche“ Spenden erhalten.1 Diese Variante des politischen Spendenwesens wird schon seit geraumer Zeit gelegentlich problematisiert2, ist der Öffentlichkeit aber weitgehend unbekannt und auch rechtswissenschaftlich bislang nur wenig aufbereitet.3 Als Politiker, die Empfänger einer Spende sein können, kommen in erster Linie (wenngleich wiederum nicht ausschließlich) Abgeordnete des Bundestages in Betracht. Auf sie bezieht sich deswegen diese Untersuchung. Der Anlass für Spenden an Abgeordnete kann insbesondere der Wahlkampf sein; freilich sind auch gänzlich andere Situationen denkbar. Die Motivation desjenigen, der einem Abgeordneten eine Spende zuwendet, wird dabei häufig der eines Parteispenders ähneln. Allerdings sind auch Abweichungen denkbar. So kann der Sinn einer Abgeordnetenspende gerade darin liegen, nur den speziellen Politiker und nicht die Partei, der er angehört, zu unterstützen.4 Zudem kann eine Abgeordnetenspende aus Sicht des Spenders auch deshalb attraktiv sein, weil von ihr im Vergleich zu einer Parteispende ein tendenziell höherer Einfluss auf den Empfänger ausgeht. Denn die finanziellen Mittel eines Abgeordneten, beispielsweise für einen Wahlkampf, sind insgesamt deutlich geringer als die der Gesamtpartei.5 Die verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten des Abgeordneten bilden den Rahmen (dazu sogleich A.), innerhalb dessen die konkrete Ausgestaltung der Annahme und des Umgangs mit Zuwendungen erfolgen kann (dazu unten B.). Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff wirft insoweit eine Vielzahl von Abgrenzungsschwierigkeiten auf, von denen das Verhältnis zwischen Parteispendenrecht und Abgeordnetenspendenrecht nur eine ist (dazu unten C.). (Vermeintliche) Abgeordnetenspenden können zudem als Abgeordnetenbestechung strafrechtliche Konsequenzen für die Beteiligten nach sich ziehen (dazu unten D.). Schließlich unterscheiden sich Abgeordnetenspenden auch steuerrechtlich von Parteispenden 1

U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655. s. bereits T. Eschenburg, Politische Praxis (1967), S. 124; auch: Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 38 f. 3 Vgl. P. Austermann, ZParl 2010, S. 527; U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655; J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15); J. Kersten, JA 2005, S. 360 (360 f.); T. Koch, DÖV 2003, S. 451. 4 Vgl. U. Battis, Gutachten (2004), S. 12. 5 In diesem Sinne auch: C. Landfried, Parteifinanzen und politische Macht (1994), S. 143. 2

A. Verfassungsrechtliche Implikationen

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(dazu unten E.). Insgesamt erweist sich die geltende Rechtslage der Abgeordnetenspende als dringend änderungsbedürftig, wobei sowohl ein Verbot der Abgeordnetenspende als auch eine umfassende Reformierung der Pflichten im Umgang mit Abgeordnetenspenden sowie der Sanktionen für Verstöße möglich ist (dazu unten F.).

A. Verfassungsrechtliche Implikationen Abgeordnete des Bundestages haben einen eigenen verfassungsrechtlichen Status inne (dazu sogleich I.). Innerhalb dieses Rahmens lassen sich gewisse verfassungsrechtliche Vorgaben zu Abgeordnetenspenden erkennen (dazu unten II.).

I. Verfassungsrechtliche Position des Abgeordneten Das Grundgesetz gewährt dem einzelnen Abgeordneten einen eigenen verfassungsrechtlichen Status6, der ihm sowohl Rechte als auch Pflichten verleiht.7 Die Abgeordneten des Bundestages haben herausragende Aufgaben (von denen die Wahl des Bundeskanzlers und die Gesetzgebungsfunktion sowie die Kontrolle der Regierung die wichtigsten sind) und werden – anders als alle anderen Verfassungsorgane auf Bundesebene – unmittelbar vom Volk gewählt.8 Der einzelne Abgeordnete leitet seine Rechtsposition letztlich vom Verfassungsorgan Deutschen Bundestag, dessen Teil er ist: seine Rechtsposition dient letztlich der Funktionserfüllung des Bundestages.9 Daraus folgt, dass die verfassungsrechtliche Stellung der Abgeordneten zunächst eine kollektive Rechtsposition aller Abgeordneten ist. Erst in einem zweiten Schritt lassen sich daraus individuelle Rechtspositionen des einzelnen Abgeordneten herleiten, die allerdings keine Freiheitsrechte im grundrechtlichen Sinne darstellen, sondern ihrerseits eine dienende Funktion haben, um die Mandatsausübung zu sichern. Dies darf aber nicht den Blick darauf verstellen, dass die Abgeordneten durchaus subjektive Rechte haben.10 Insoweit besteht ein natürliches Spannungsverhältnis zwischen der Rechtsposition des einzelnen Abgeordneten und den kollektiven Rechtsposition des Bundestags als Verfassungsorgan. Es ist deswegen zulässig, die Rechtsposition des einzelnen Abgeordneten zum Schutze des Verfassungsorgans Bundestag einzuschränken. Dies gilt namentlich für das Gebot der Gleichheit als kollektives Recht aller Abgeord6

St. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 7. März 1953 – 2 BvE 4/52, BVerfGE 2, S. 143 (164). BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 – 2 BvR 933/82, NVwZ 1988, S. 329 (340); P. Badura, in: Schneider/Zeh, Parlamentspraxis (1989), § 15 Rn. 59; S. Magiera, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 38 Rn. 53. 8 Schmidt-Jortzig-Kommission, Bericht (2013), BT-Drs. 17/12500, S. 11 f. 9 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 38 Rn. 128. 10 H. H. Klein, Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Band III (2005), § 51Rn. 35. 7

256

Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

neten.11 Hinzu kommen die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Vertrauenswürdigkeit12 und die Funktionsfähigkeit13 des Bundestags als entgegenstehende Belange. Ob Teil des Status des Abgeordneten auch ein allgemeines Öffentlichkeitsgebot ist, ist hingegen umstritten.14 Inhaltlich bezieht sich der verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten im Wesentlichen in erster Linie auf das parlamentarische Binnenrecht und regelt so die Mandatsausübung im engen Sinne. Die Befugnisse des Abgeordneten beziehen sich insoweit auf das Rede-, Frage-, Informations- und Stimmrechte im parlamentarischen Betrieb sowie auf das Fraktionsrecht sowie das Recht, parlamentarische Initiativen zu ergreifen.15 Gleichwohl ist die verfassungsrechtliche Position nicht ausschließlich auf die innerparlamentarische Sphäre begrenzt. Dies betrifft namentlich Einflüsse von außen, die geeignet sind, Auswirkungen auf die parlamentarische Arbeit der Abgeordneten zu haben. Solche externen Einflüsse sind in vielfacher Hinsicht Gegenstand verfassungsrechtlicher Regelungen. Dies gilt beispielsweise für die Indemnität (Art. 46 Abs. 1 GG) und die Immunität (§ 46 Abs. 2 GG) der Abgeordneten, aber auch für das Behinderungsverbot aus Art. 48 Abs. 2 GG, das es verbietet, an die Mandatsübernahme oder Ausübung nachteilige Rechtsfolgen (vor allem arbeitsrechtlicher Art) zu knüpfen.16 Im Hinblick auf Spenden und andere finanzielle Zuwendungen, die ein Abgeordneter von Dritten erhält, sind verschiedene Rechtspositionen des Abgeordneten von Belang. Insoweit sind vor allem die Freiheit des Mandats aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG zu beachten (dazu sogleich 1.). Hinzu kommen weitere verfassungsrechtliche Aspekte: Das Behinderungsverbot aus Art. 48 Abs. 2 GG dürfte (jedenfalls unter Anwendung der bundesverfassungsgerichtlichen „Absichtsformel“) im Hinblick auf finanzielle Zuwendungen keine Rolle spielen (dazu unten 2.), doch ist der Anspruch auf amtsangemessene Entschädigung aus Art. 48 Abs. 3 GG (dazu unten 3.) relevant. Ob ein eigener verfassungsrechtlicher Status der Öffentlichkeit des Abgeordneten existiert, ist umstritten (dazu unten 4.). Schließlich ist umstritten, ob sich Abgeordnete auch auf den Schutz der Grundrechte berufen können (dazu unten 5.).

11

M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 38 Rn. 134, 161 ff. BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1996 – 2 BvE 1/95, NJW 1996, S. 2720. 13 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916. 14 Dazu unten A. I. 4. 15 U. Battis/C. Gusy, Staatsrecht (2011), Rn. 110 unter Bezug auf P. Badura, in: Schneider/ Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis (1989), § 15 Rn. 35 ff. 16 BVerfG, Beschluss vom 21. September 1976 – 2 BvR 350/75, NJW 1976, S. 2123; D. Hömig, GG Kommentar (2010), Art. 48 Rn. 3; S. Magiera, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 48 Rn. 7; H. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 48 Rn. 14; B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 48 Rn. 5. 12

A. Verfassungsrechtliche Implikationen

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1. Freiheit des Mandats, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Die Freiheit des Mandats aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ist die Basis der verfassungsrechtlichen Position des Abgeordneten. Sie hat einen Doppelcharakter als Aufgabenzuweisung und Berechtigung des Abgeordneten: Auf der einen Seite handelt es sich um eine objektivrechtliche Aufgabenzuweisung und Verpflichtung, die an den Abgeordneten gerichtet ist. Die kategorische Formulierung („sind Vertreter des ganzen Volkes“) verpflichtet den Abgeordneten, die Interessen des ganzen Volkes wahrzunehmen, also sein Mandat zu Förderung dessen einzusetzen, was er für gemeinwohldienlich hält.17 Spiegelbildlich ist es ein subjektives Recht des Abgeordneten, das ihn in die Lage versetzen soll, seiner Verpflichtung nachzukommen. Als subjektives Recht schützt die Freiheit des Mandats die Rechtssphäre des Abgeordneten vor Eingriffen.18 Ein wesentlicher Bestandteil der Freiheit des Mandats ist insoweit die Freiheit von äußeren Einflüssen. Die Freiheit des Abgeordneten, seine Entscheidungen an dem auszurichten, was er für gemeinwohldienlich hält, ist nur dann gewährleistet, wenn der Abgeordnete vor bindenden Einflussnahmen von außen geschützt ist. Dieses Unabhängigkeitsgebot dient insoweit nicht nur dem Ausgleich der Interessen im ganzen Parlament, sondern schützt auch (und gerade) die Unabhängigkeit des einzelnen Abgeordneten.19 Der Schutz vor Einflussnahme von außen ist insoweit auch ein subjektives Recht des Abgeordneten. Es soll gewährleisten, dass die Abgeordneten das Mandat im Wege der auftragsfreien Repräsentation frei ausüben können.20 Historisch betrachtet hat die Mandatsfreiheit eine doppelte Stoßrichtung: Einerseits darf der Abgeordnete nicht als bloßer Repräsentant einer bestimmten Gruppe agieren (Vertreter des ganzen Volkes), andererseits soll er als selbstständiger Vertreter – und nicht als weisungsgebundener Beauftragter – seine konkreten Entscheidungen treffen können, ohne im Einzelfall von einem Votum der Wähler abhängig zu sein.21 Weder die Wähler noch die Partei oder Fraktion dürfen die Entscheidungsfreiheit des Abgeordneten binden.22 Die historisch wichtige Schutzfunktion gegenüber staatlicher Einflussnahme hat an Bedeutung verloren; heute sind es neben den Parteien vor allem (mitunter finanzkräftige) Interessengruppen au-

17

U. Battis/C. Gusy, Staatsrecht (2011), Rn. 111. B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 38 Rn. 25, 36. Das Bundesverfassungsgericht hat die Freiheit des Mandats aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG als verfassungsbeschwerdefähiges Recht eingestuft: BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2003 – 2 BvR 508/01 u. a., NJW 2003, S. 3401 (3401 f.). 19 H. H. v. Arnim, DÖV 2007, S. 897 (92), offenbar a.A.: C. Waldoff, ZParl 2006, S. 251 (253 f.). 20 R. Zippelius/T. Würtenberger, Deutsches Staatsrecht (2008), § 38 Rn. 76. 21 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2010), Art. 38 Rn. 189. 22 P. Badura, in: Bonner Kommentar zum GG (2012/2008), Art. 38 Rn. 54. 18

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ßerhalb der staatlichen Sphäre, von denen das größte Risiko von Beeinträchtigungen ausgeht.23 Insgesamt steht die Freiheit des Mandats jeder Form eines imperativen Mandats entgegen, ohne dass es auf die Quelle der Einflussnahme ankäme.24 Dies kommt im Wortlaut des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG dadurch zum Ausdruck, dass der Abgeordnete „an Aufträge und Weisungen“ nicht gebunden ist. Hieran wird aber zugleich auch deutlich, dass nicht jeder faktische Einfluss auf einen Abgeordneten unzulässig ist. Verboten ist jede für den Abgeordneten bindende Beschränkung seiner Entscheidungsfreiheit. Dies bedeutet, dass rechtsgeschäftliche Vereinbarungen, mit der ein Abgeordneter sich zu einer bestimmten Mandatsausübung verpflichtet, von vornherein nichtig sind. Insoweit schützt die Freiheit des Mandats den Abgeordneten vor „verrechtlichten“ Einflüssen.25 Der Abgeordnete muss in rechtlicher Hinsicht von seiner Fraktion, seiner Partei und seinen Wählern sowie allen externen Interessen frei sein.26 Auch rein tatsächliche Bindungen können unzulässig sein, wenn sie die Entscheidungsfreiheit des Abgeordneten unmittelbar tangieren. Nicht verboten sind demgegenüber bloß faktische Einflüsse, die Dritte auf die Meinungsbildung und damit auch mittelbar auch auf die Mandatsausübung des Abgeordneten nehmen. Als faktische Bindungen zulässig sind namentlich Einflüsse, die sich aus der Partei- und Fraktionszugehörigkeit eines Abgeordneten ergeben, solange diese rein tatsächlicher Art sind.27 Aber auch Einflüsse anderer Interessengruppen stehen der Freiheit des Mandats nicht entgegen, wenn mit ihnen keine Inpflichtnahme des Abgeordneten einhergeht. Als Ausfluss der Freiheit des Mandats obliegt es dem Abgeordneten selbst zu entscheiden, welchen Einflüssen er sich aussetzen will. Deswegen ist es dem Abgeordneten – obschon Vertreter des ganzen Volkes – auch nicht verwehrt, die Interessen bestimmter Personengruppen bei seiner Tätigkeit in besonderen Maße zu berücksichtigen, wenn er dies im Hinblick auf die gesamte Bevölkerung für geboten hält. Es ist Teil seiner Freiheit, die Förderung bestimmter Aspekte für gemeinwohldienlich zu halten. Insoweit stellen faktische Bindungen, in die sich ein Abgeordneter aus freien Stücken begibt, keinen Verstoß gegen die Mandatsfreiheit dar.28 Das Kriterium der Freiwilligkeit darf allerdings wiederum nicht so verstanden werden, dass freiwillig

23 So bereits: BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975, S. 2331 (2332). 24 N. Achterberg/M. Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 38 Abs. 1 Rn. 34. 25 E. Stein/G. Frank, Staatsrecht (2010), S. 75. 26 Schmidt-Jortzig-Kommission, Bericht (2013), BT-Drs. 17/12500, S. 14. 27 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2010), Art. 38 Rn. 196; B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 38 Rn. 28. 28 P. Badura, in: Bonner Kommentar zum GG (2012/2008), Art. 38 Rn. 55.

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übernommene rechtliche Bindungen zulässig wären. Dies ergibt sich daraus, dass grundsätzlich jede rechtsgeschäftliche Verpflichtung freiwillig übernommen wird.29 Ob der in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG angelegte Schutz vor äußeren Einflüssen – entsprechend der allgemeinen Funktion des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG als Aufgabenzuweisung – auch eine unmittelbare verfassungsrechtliche Verpflichtung des einzelnen Abgeordneten enthält, sich unabhängig und frei von Bindungen zu halten, ist umstritten30, dürfte aber zu bejahen sein. Es ist dem Abgeordneten schon von Verfassungs wegen verboten, seine Freiheit durch vertragliche Bindungen einzuschränken. Andererseits ist es auch Ausfluss der Freiheit des Mandats, dass der Abgeordnete bis der Grenze der förmlichen Bindung selbst entscheiden kann, welche faktischen Einflüsse er gestattet und welche Folgerungen er daraus für seine Mandatsausübung zieht. Ein gänzlich freier Abgeordneter ist schon allein wegen der Partei- und Fraktionszugehörigkeit faktisch ausgeschlossen, was aber wiederum der Annahme einer verfassungsunmittelbaren Verpflichtung nicht entgegen steht.31 Denn diesen Einflüssen steht die Mandatsfreiheit schon tatbestandlich nicht entgegen; eine etwaige Verpflichtung des einzelnen Abgeordneten würde sich deswegen auch nicht auf sie erstrecken. Doch selbst wenn man eine verfassungsunmittelbare Verpflichtung verneint, so bleibt es jedenfalls zulässig, die Abgeordneten im Wege des einfachen Rechts zu bestimmten Verhaltensweisen zu verpflichten, wenn dies zum Schutz der Freiheit der Mandatsausübung und zum Schutze der Funktionsfähigkeit des Parlaments erforderlich ist. Dies ist Teil des Regelungsauftrags, der sich aus Art. 38 Abs. 3 GG ergibt.32 2. Behinderungsverbot, Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG Konkretisiert wird Freiheit des Mandats durch das Behinderungsverbot in Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG, wonach niemand gehindert werden darf, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben; Kündigungen und Entlassungen aus diesem Grunde sind unzulässig. Das Behinderungsverbot bezieht den Wahlbewerber („übernehmen“) genauso ein wie den Mandatsinhaber („auszuüben“). Es schützt den Abgeordneten sowohl vor staatlichen als auch vor privaten Einwirkungen.33 Adressaten des Behinderungs29

Dazu bereits oben Teil 1, A. III. 3. b) zur Frage, ob das Merkmal der „Freiwilligkeit“ ein Definitionsmerkmal der Spende ist, das diese von anderen Einnahmearten unterscheidbar macht. 30 Dafür: P. Krause, DÖV 1974, S. 325 (327); dagegen: P. Austermann, DÖV 2011, S. 352 (353). 31 So aber: P. Austermann, DÖV 2011, S. 352 (353). 32 Dazu unten A. II. 33 BVerfG, Beschluss vom 21. September 1976 – 2 BvR 350/75, NJW 1976, S. 2123; D. Hömig, GG Kommentar (2010), Art. 48 Rn. 3; S. Magiera, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 48 Rn. 7; H. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 48

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verbots sind diejenigen, die durch ein Rechtsverhältnis mit einem Abgeordneten verbunden sind und die Mandatsausübung (oder dessen Übernahme) mit nachteiligen Rechtsfolgen für den Abgeordneten verknüpfen.34 Sachlich sind Behinderungen und Benachteiligungen im arbeits-, dienst- oder sonstigen vertraglichen Verhältnissen erfasst; Kündigung und Entlassung sind nur exemplarisch genannt35. Umstritten ist, ob das Behinderungsverbot nur Einflussversuche mit Behinderungsintention erfasst. Eine solche enge Auslegung vertritt namentlich das Bundesverfassungsgericht.36 Zuvor hatte der Bundesgerichtshof eine umfassende Geltung des Behinderungsverbots angenommen.37 Der restriktiven Auffassung des Bundesverfassungsgerichts wird entgegengehalten, eine Beschränkung auf intendierte Behinderungen finde weder eine Stütze im Wortlaut des Art 48 Abs. 2 S. 1 GG, noch sei sie mit dessen Sinn und Zweck vereinbar.38 Die Einwände sind indessen nicht überzeugend: Der Wortlaut legt sehr wohl nahe, dass nur intentionale Behinderungen erfasst sein sollen. Schließlich darf niemand an der Mandatsübernahme und -ausübung „gehindert werden“, was ein spiegelbildlich ein aktives Hindern voraussetzt.39 Dies ergibt sich nicht zuletzt auch aus den Regelbeispielen, wonach Kündigung und Entlassung „aus diesem Grunde“ unzulässig sind. Kündigungen und Entlassungen sind mit anderen Worten nur dann unzulässig, wenn sie wegen der Mandatstätigkeit erfolgen, also die Mandatstätigkeit kausal ist. Andersherum bedeutet dies aber auch, dass die damit einhergehende Behinderung final erfolgen muss, um tatbestandlich zu sein.40 3. Anspruch auf Entschädigung Der Anspruch auf Entschädigung aus dem Bundeshaushalt aus Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG dient dazu, die Entschließungsfreiheit des Abgeordneten zu sichern.41 Insoweit ist er Ausfluss und Konkretisierung der Mandatsfreiheit.42 Die Entschädigung dient Rn. 14; H. H. v. Arnim/T. Drysch, Bonner Kommentar zum GG (2012/2010), Art. 48 Rn. 31; B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar (2012), Art. 48 Rn. 5. 34 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/1998), Art. 48 Rn. 81. 35 N. Achterberg/M. Schulte, in: v. Mangoldt//Klein/Starck, GG Kommentar Band II (2010), Art. 48 Abs. 2 Rn. 30. 36 BVerfG, Beschluss vom 21. September 1976 – 2 BvR 350/75, NJW 1976, S. 2123.; S. Magiera, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 48 Rn. 9; kritisch: H. H. v. Arnim/ T. Drysch, in: Bonner Kommentar zum GG (2012/2010), Art. 48 Rn. 34, 41. 37 BGH, Urteil vom 6. Mai 1965 – II ZR 82/63, NJW 1965, S. 1958. 38 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/1998), Art. 48 Rn. 85; H.-H. Trute, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar Band I (2012), Art. 48 Rn. 12. 39 BVerfG, Beschluss vom 21. September 1976 – 2 BvR 350/75, NJW 1976, S. 2123. 40 J. Medding, DÖV 1991, S. 494 (499); P. Austermann, Anrechnungsregeln (2011), S. 114. 41 G. Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG Kommentar (2011), Art. 48 Rn. 9. 42 Hierzu auch: Schmidt-Jortzig-Kommission, Bericht (2013), BT-Drs. 17/12500, S. 14.

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dazu, die Anfälligkeit für insbesondere finanzielle Einflussnahmen zu begrenzen. Weil die Entschädigung auch die Unabhängigkeit der Abgeordneten sichern muss, muss der Abgeordnete so ausgestattet werden, dass er nicht auf andere Einkünfte angewiesen ist, um seinen Lebensunterhalt zu bestreiten.43 Damit umfasst Anspruch ist – trotz der gesetzlichen Formulierung „Entschädigung“ – nicht auf den Ersatz der zur Mandatsausübung entstehenden Aufwände begrenzt, sondern umfasst eine Alimentierung im Sinne eines Einkommens.44 Dies hängt damit zusammen, dass sich das Abgeordnetenmandat von einem reinen Ehrenamt zu einer Vollzeittätigkeit entwickelt hat.45 In Umsetzung der Vorgaben bestimmt § 11 Abs. 1 S. 2 AbgG, dass die monatliche Abgeordnetenentschädigung im Jahr 2012 7.960 Euro und im Jahr 2013 8.252 Euro beträgt. Spätere Anpassungen richten sich nach §§ 30, 35a und 35b AbgG. 4. Status der Öffentlichkeit der Abgeordneten Ob ein verfassungsunmittelbarer Status der Öffentlichkeit des Abgeordneten besteht, ist umstritten. Der von P. Häberle46 entwickelte Status der Öffentlichkeit des Abgeordneten wird aus dem allgemeinen Demokratiegebot des Art. 20 Abs. 1 GG und aus dem Gebot der Verhandlungsöffentlichkeit gemäß Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG abgeleitet.47 Durch den Status der Öffentlichkeit soll sichergestellt werden, dass die Bevölkerung über das parlamentarische Geschehen und das Verhalten der Abgeordneten informiert ist.48 Der Status der Öffentlichkeit wird zum Teil als Begründung für dafür angeführt, dass eine verfassungsunmittelbare Verpflichtung zur Veröffentlichung potenziell zur Einflussnahme geeigneter Zuwendungen bestehe.49 Ein allgemeiner Status der Öffentlichkeit ist bislang vom Bundesverfassungsgericht nicht angenommen worden. 5. Geltung der Grundrechte Nicht gänzlich geklärt ist, ob und unter welchen Umständen sich Abgeordnete des Bundestags zusätzlich auf Grundrechte berufen können. Traditionell geht das 43

BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975, S. 2331. H. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 48 Rn. 22. 45 Ausführlich zur Entwicklung des Verständnisses der Abgeordnetenentschädigung: P. Austermann, Anrechnungsbestimmungen im Abgeordnetenrecht (2011), S. 75 ff. 46 P. Häberle, NJW 1976, S. 537 (539 f.); ferner bereits: K. M. Meesen, in: FS Scheuner (1973), S. 450. 47 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 38 Rn. 135. 48 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 38 Rn. 168. 49 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 38 Rn. 169. 44

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Bundesverfassungsgericht davon aus, dass die Berufung auf Grundrechte nicht möglich ist, solange der Status des Abgeordneten betroffen ist.50 Die Notwendigkeit eines funktions- und repräsentationsfähigen Parlaments gebiete den „prinzipiellen Vorrang parlamentsrechtlich-funktioneller vor individualrechtlichen Gesichtspunkten“.51 Im Anschluss an diese Rechtsprechung wird betont, dass eine Berufung auf Grundrechte nicht möglich sei, soweit es um die Rechtsposition des Abgeordneten gehe.52 Gleichwohl kann dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass der einzelne Abgeordnete in materieller Hinsicht sehr wohl Träger von Grundrechten ist, wenn der Eingriff neben dem Status des Abgeordneten auch dessen Privatsphäre betrifft.53 Auch wenn sich das Amt des Abgeordneten nach wie vor von einem beamtenrechtlichen Ämtern54 unterscheidet, weil sich die Sphären des Abgeordneten als Mandatsträger und Privatperson nicht strikt von einander trennen lassen,55 müssen sich Regelungen, deren Wirkungen über die rein parlamentarische Tätigkeit hinausreichen und so auch den Abgeordneten als Bürger betreffen, an den Grundrechten messen lassen.56 Denn die Eigenschaft als Bürger geht nicht in dem Abgeordnetenstatus auf.57 Allerdings bildet der Abgeordnetenstatus wiederum seinerseits eine spezifische Schranke der grundrechtlichen Entfaltungsfreiheit des Abgeordneten.58 Auch das Bundesverfassungsgericht kommt in seiner neueren Rechtsprechung zu demselben Ergebnis. In seiner Entscheidung zu der Mittelpunktsregelung und Offenlegungspflichten für Nebentätigkeiten59 sind Auswirkungen einer Maßnahme auf die private Sphäre der Abgeordneten nach Auffassung der vier die Entscheidung tragenden Richter bei der Regelung des Abgeordnetenstatus „abwägend zu berücksichtigen“60. Obwohl dabei undeutlich bleibt, welcher Raum noch für eine derartige Abwägung bestehen soll, wenn gleichzeitig die „parlamentsrechtlich50

St. Rspr. BVerfG, Urteil vom 20. Juli 1998 – 2 BvE 2/98, NJW 1998, S. 3042; zuletzt: BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (918). 51 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (918) unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1996 – 2 BvE 1/95, NJW 1996, S. 2720. 52 S. Magiera, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 38 Rn. 52; H. Butzer, in: Epping/ Hilgruber: BeckOK GG (2012), Art. 38 Rn. 79; W. Demmler, Der Abgeordnete (1994), S. 148ff; S. Magiera, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 38 Rn. 52. 53 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2010), Art. 38 Rn. 236a; M. Morlok, in: Dreier, Grundgesetz Art. 38 Rn. 158; dies klingt ebenfalls in einem obiter dictum des BVerfG, Urteil vom 20. Juli 1998 – 2 BvE 2/98, NJW 1998, S. 3042 (3043), an. 54 Dazu: U. Battis, in: Sachs, GG Kommentar (2011), Art. 33 Rn. 24. 55 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (918). 56 T. Groß, ZRP 2002,S. 473 (474). 57 C. Waldhoff, ZParl 2006, S. 251 (263). 58 H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar (2013/2010), Art. 38 Rn. 236a. 59 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916. 60 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (923).

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funktionellen“ Gesichtspunkte prinzipiell Vorrang genießen, so bleibt jedenfalls eine private Rechtssphäre erhalten. Die vier dissentierenden Richter gehen ohnehin davon aus, dass „Schutzgedanke und Wertungen der Grundrechte im Rahmen des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG“61 heranzuziehen seien.

II. Konkrete verfassungsrechtliche Vorgaben für unentgeltliche Zuwendungen Ausdrückliche Vorgaben zu unentgeltlichen Zuwendungen enthält das Grundgesetz nicht. Dies bedeutet allerdings nicht, dass sich aus den verfassungsrechtlichen Grundsätzen keinerlei Vorgaben ergäben. Formell ergibt sich ein Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowohl aus Art. 38 Abs. 3 GG, die Vorgaben aus Art. 38 GG auszugestalten. Dieser Regelungsauftrag ist nicht auf das Wahlrecht (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) beschränkt, sondern bezieht auch die Ausgestaltung der Mandatsfreiheit (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) ein. Hinzu kommt – hinsichtlich der Entschädigung – ein spezieller Regelungsauftrag an den Gesetzgeber in Art. 48 Abs. 3 S. 3 GG. Einfach-gesetzliche Regelungen, die Abgeordnetenspenden betreffen, müssen materiell sowohl mit dem verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten als auch mit den Grundrechten der Beteiligten in Einklang stehen. Auch wenn diese Normen keine Gesetzesvorbehalte, sondern nur Kompetenzzuweisungen an den Bundesgesetzgeber enthalten62, so ist mit ihnen gleichwohl ein Konkretisierungsauftrag verbunden, der gleichsam in eine Regelungsverpflichtung mündet. In materieller Hinsicht bestehen grundsätzlich zwei Möglichkeiten, den Gefahren zu begegnen, die mit finanziellen Leistungen Dritten an Abgeordnete einhergehen: Dies kann im Wege der Einschränkung des Rechts auf Annahme solcher Zuwendungen bis hin zu einem allgemeinen Verbot bestehen; ebenso ist es möglich, den Gefahren durch Transparenzregelungen zu begegnen.63 Einschränkungen und Verbote sind jedenfalls dann zu rechtfertigen, wenn sie Fälle erfassen, in denen sich die Interessenverknüpfung keine abstrakte Gefahr darstellt, sondern sich tatsächlich realisiert hat. Die bloß abstrakte Gefahr von Einflussnahme, die finanziellen Zuwendungen ab einer gewissen Größenordnung innewohnt, kann auch durch Transparenzvorgaben begegnet werden. Die Diskussion um die Regelung von finanziellen Leistungen, die ein Abgeordneter erhält, betrifft in erster Linie die Nebentätigkeiten und -einkünfte der

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BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (918). M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 38 Rn. 61, 125 sowie H. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 48 Rn. 34. 63 U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (661). 62

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Abgeordneten.64 Auch die umstrittene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts65 betraf neben der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Einschränkungen des Rechts zur Ausübung beruflicher Tätigkeiten, so genannte Mittelpunktsregelung, auch die Offenlegungspflichten von Nebentätigkeiten und -einkünften. Einen besonderen Aspekt Regeln zu diesen Offenlegungspflichten, nämlich die konkrete Ausgestaltung bei Rechtsanwälten, betrafen zwei Urteile des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2009.66 Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil entschieden, dass es zulässig ist, berufliche Tätigkeiten neben dem Mandat zu beschränken und die Nebentätigkeiten und daraus erzielten Einkünfte einer Anzeige- und Offenlegungspflicht zu unterwerfen.67 Gleichwohl ist die Entscheidung uneinheitlich ausgefallen: Vier der acht Senatmitglieder haben sich der Auffassung der vier die Entscheidung tragenden Richter nicht angeschlossen und insoweit ein Minderheitsvotum verfasst. Die so genannte Mittelpunktsregelung sei einer verfassungskonformen Auslegung bedürftig; die Anzeige- und Offenlegungspflichten seien verfassungswidrig. Eine abschließende Würdigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Beschränkung von Nebentätigkeiten und die Offenlegung von daraus erzielten Einkünften muss an dieser Stelle unterbleiben, weil Nebentätigkeiten und -einkünfte nicht Gegenstand dieser Untersuchung sind.68 Allerdings spielen die Argumente auch bei unentgeltlichen Zuwendungen eine Rolle. 1. Offenlegungspflichten Grundsätzlich ist es möglich, die Abgeordneten zur Offenlegung unentgeltlicher Zuwendungen zu verpflichten, weil insoweit in besonderem Maße die Gefahr einer Einflussnahme besteht. Ob sich dies zum Teil aus einem allgemeinen Öffentlichkeitsgebot herleiten lässt, das teilweise als Bestandteil des Abgeordnetenstatus angesehen wird, kann letztlich dahinstehen, weil sich eine Offenlegungspflicht für Abgeordnetenspenden jedenfalls aus dem Zusammenspiel der Unabhängigkeit des Mandats mit der (parteienrechtlichen) Transparenzgebot ergibt.

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Vgl.: A. v. Aaken, Der Staat 2011, S. 257; dies./St. Voigt, MIP 2007, S. 5; H. H. v. Arnim, NVwZ 2006, S. 249; ders., DÖV 2007, S. 897; T. Groß, ZRP 2002, S. 472; N. Janz/R. Latotzky, NWVBl. 2007, S. 385; J. Linck, NJW 2008, S. 24; S. Roßner, MIP 2007, S. 55; F. Schnapp, NWVBl 2006, S. 401; C. Waldhoff, ZParl 2006, S. 251; E. Zivier, RuP 2005, S. 152. 65 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (926). 66 BVerwG, Urteile vom 30. September 2009 – 6 A 1/08, NVwZ 2010, S. 837, sowie 6 A 3/ 09 (zitiert nach JURIS). 67 Dazu kritisch: P. Badura, in: FS Schneider (2008), S. 153; H. H. Klein, ZG 2012, S. 209 (215). 68 Ausführliche Würdigung bei: M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 185 ff.

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a) Status der Öffentlichkeit? Der von P. Häberle69 entwickelte Status der Öffentlichkeit des Abgeordneten wird zum Teil als Begründung für dafür angeführt, dass eine verfassungsunmittelbare Verpflichtung zur Veröffentlichung potenziell zur Einflussnahme geeigneter Zuwendungen bestehe.70 Teilweise wird auch die Ansicht vertreten, aus der Regelung des Art. 38 Abs. 1 S. 2, 1 HS, wonach die Abgeordneten „Vertreter des ganzen Volkes“ sind, ergebe sich ein eigenes abgeordnetenrechtliches Veröffentlichungsgebot.71 Denn das Vertretungsverhältnis von Abgeordnetem und Volk unterscheide sich vom bürgerlichrechtlichen Vertretungsverhältnis gemäß § 164 BGB dadurch, dass der Abgeordnete an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sei (Art. 38 Abs. 1 S. 2, 2. HS GG) und die Erklärungen des Abgeordneten auch nicht für und gegen den Vertretenen wirkten. Daher müsse „als Kompensation“ dem Volk ein Kontrollrecht bezüglich seiner Vertreter eingeräumt werden72, welches sich insbesondere auch auf den Empfang von Spenden erstrecke73. Im Ergebnis hat sich wohl auch das Bundesverfassungsgericht dieser Auffassung angeschlossen: Die vier die Entscheidung tragenden Richter stellen Grundsatz der Öffentlichkeit politischer Herrschaft in den Mittelpunkt ihrer Argumentation.74 Dieser habe seinen Ursprung darin, dass der Status des Abgeordneten durch die „im Wahlakt liegende Willensbetätigung […] als Ursprung der Staatsgewalt in der Demokratie“ determiniert werde. Diese Willensbetätigung des wählenden Bürgers erfordere ihrerseits nicht nur die Freiheit von Zwängen und sonstigen direkten Einflussnahmen auf die Willensentschließung, sondern auch „dass die Wähler Zugang zu den Informationen haben, die für ihre Entscheidung von Bedeutung sein können“75. Dieser Argumentation sind die die Entscheidung nicht tragenden Richter indessen entgegengetreten: Sie stellen darauf ab, dass im das Grundgesetz für Abgeordnete gerade keine umfassende Verpflichtung zur Offenlegung ihrer Finanzen enthalten sei. Dies bedeute im Gegenschluss, dass der Verfassungsgeber ein solches Transparenzgebot eben nicht schaffen wollte.76 Das Öffentlichkeitsprinzip sei in Bezug auf Abgeordnete verfassungsrechtlich nur punktuell vorgegeben. Des69 P. Häberle, NJW 1976, S. 537 (539 f.); ferner bereits: K. M. Meesen, in: FS für Scheuner (1973), S. 450. 70 M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 38 Rn. 169. 71 A. Hebertz, Verhaltensregeln (1998), S. 18 ff. 72 A. Hebertz, Verhaltensregeln (1998), S. 19. 73 A. Hebertz, Verhaltensregeln (1998), S. 24. 74 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (926). 75 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (926). 76 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (933) – Sondervotum; zustimmend: P. Austermann, DÖV 2011, S. 352 (354).

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

wegen seien einfach-rechtliche Offenlegungspflichten zwar nicht generell unzulässig. Zwischen ihnen auf der einen Seite und der Freiheit des Mandats und der betroffenen Grundrechte der Abgeordneten auf der anderen Seite müsse allerdings ein verfassungsgemäßer Ausgleich hergestellt werde, an dem es im Falle der konkreten Offenlegungspflichten für Nebentätigkeiten aus verschiedenen Gründen fehle.77 b) Freiheit des Mandats und parteienrechtliches Transparenzgebot Ganz unabhängig von der Frage, ob ein allgemeines Offenlegungsprinzip existiert, das die Abgeordneten generell zur Offenlegung ihrer Einkünfte verpflichtet, ist im Kontext von Spenden das parteienrechtliche Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG bei der Auslegung der Freiheit des Mandats nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG zu berücksichtigen.78 Zwar gilt die Verpflichtung zur öffentlichen Rechenschaftspflicht des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ausdrücklich nur für politische Parteien; eine entsprechende Regelung für Abgeordnete enthält die Verfassung nicht. Gleichwohl ist eine Verpflichtung zur Veröffentlichung von Abgeordnetenspenden dann gegeben, wenn die Spende eine Größenordnung erreicht hat, bei der sie als Parteispende zu veröffentlichen wäre, und der Empfänger die Spende (zumindest auch) zum Vorteil der Partei verwendet. Denn ansonsten wäre die Gefahr einer Umgehung der Rechenschaftspflicht für Parteien schlicht zu groß. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt: „Erreicht jedoch eine einem Abgeordneten zugewendete Spende einen Wert, aufgrund dessen sie, flösse sie der Partei zu, von dieser nach Maßgabe jener Vorschrift in ihrem Rechenschaftsbericht nach ihrer Herkunft zu verzeichnen wäre, und wird sie von dem Empfänger zum Vorteil (auch) der Partei verwendet, so verlangt Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, der die Unabhängigkeit der Abgeordneten gewährleistet, schon im Blick auf Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG, dessen sonst Vorschub geleistet würde, die auch öffentliche Benennung des Spenders.“79 Demnach enthält auch die verfassungsrechtlich garantierte Gebot der Unabhängigkeit des Abgeordneten jedenfalls in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ein Transparenzgebot, was die Annahme von Spenden anbetrifft. Denn Einfluss auf den politischen Willensbildungsprozess kann auch durch Zuwendungen an die Inhaber eines politischen Mandats ausgeübt werden.80 Das Transparenzgebot des Art. 21

77 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (933) – Sondervotum. 78 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2555). 79 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2555). 80 J. Bröhmer, Transparenz als Verfassungsprinzip (2004), S. 73.

A. Verfassungsrechtliche Implikationen

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Abs. 1 S. 4 GG verlangt die Veröffentlichung von Parteispenden, „vermittels derer ihrem Umfang nach politischer Einfluss ausgeübt werden kann“81. Die Gleichstellung von Abgeordnetenspenden und Parteispenden ist nicht nur pragmatisch, sondern auch dogmatisch zutreffend. Die weitgehende Parallelität der Interessenlagen rechtfertigt es, auch ohne Rückgriff auf einen allgemeinen Status der Öffentlichkeit des Abgeordneten eine Rechenschaftspflicht über Spenden unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG herzuleiten. Finanzielle Zuwendungen, die geeignet sind, die politische eines Abgeordneten zu beeinflussen, tangieren ohne Weiteres auch Arbeit der politischen Partei, der er angehört. Insoweit steht das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG auch dem Spendenannahmerecht des Abgeordneten als notwendiges Korrektiv entgegen. c) Abwägung mit entgegenstehenden Rechtsgütern Die Freiheit des Mandats nimmt – ihrer Doppelfunktion als Grundlage von Rechte und Pflichten entsprechend – bei der Abwägung eine Doppelfunktion ein. Sie steht einerseits Eingriffen entgegen, weil jede Regulierung der Mandatsausübung eine Einschränkung der freien Mandatsausübung darstellt. Auf der anderen Seite kann sie gleichermaßen solche Eingriffe rechtfertigen, soweit sie gerade dem Schutze der Unabhängigkeit der Mandatsausübung zu dienen bestimmt sind. Im Vergleich zu der umstritten Abwägung der widerstreitenden Verfassungspositionen im Zusammenhang mit beruflichen Tätigkeiten der Abgeordneten außerhalb des Mandats, fällt die Abwägung im Kontext von Spenden allerdings eindeutiger aus: Dies ergibt sich schon daraus, dass das Schutzbedürfnis hier durch das parteienrechtliche Transparenzgebot angereichert ist, dessen Umgehung ansonsten droht. Auch das nicht im Zusammenhang mit Nebentätigkeiten und -einkünften nicht ungewichtige Argument, die Einkünfte seien geeignet, die Unabhängigkeit von Partei und Fraktion des einzelnen Abgeordneten zu stärken, weil sie die Abhängigkeit mindern, auch über die Wahlperiode hinaus noch Abgeordnetendiäten zu beziehen82, lässt sich auf unentgeltliche Zuwendungen nicht übertragen. Schließlich sind auch die Grundrechte des Abgeordneten im Vergleich zu Offenlegungspflichten bei Nebeneinkünften weniger tangiert. Es ist dabei schon zweifelhaft, ob die Privatsphäre des Abgeordneten durch die Regulierung unentgeltlicher Zuwendungen überhaupt betroffen ist. Dem lässt sich entgegen halten, dass Spenden – anders als rein private Geschenke – dem Abgeordneten ja gerade in seiner Funktion als Abgeordneter und damit für seine politische Arbeit zur Verfügung gestellt werden. Allerdings ergibt sich die gleichzeitige Verknüpfung mit der 81 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2555) unter Verweis auf BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968 – 2 BvE 1, 3, 5/67, NJW 1969, S. 179 (184). 82 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (921 sowie 923, 931 f. – Sondervotum); ferner: H. H. Klein, Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Band III (2005), § 51 Rn. 37.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Privatsphäre des Abgeordneten jedenfalls daraus, dass die Zuwendungen in das private Vermögen des Abgeordneten übergehen. Hinzu kommt, dass etwaige Sanktionen nicht auf die Mandatsausübung beschränkt bleiben. Ist demnach davon auszugehen, dass die Grundrechte des Abgeordneten genau wie die Grundrechte des Zuwendenden bei der verfassungsrechtlichen Bewertung unentgeltlicher Zuwendungen Berücksichtigung finden müssen, ist deren Gewicht gleichwohl vergleichsweise gering. Denn – anders als bei beruflichen Tätigkeiten – ist die Annahme solcher Zuwendungen gerade nicht vom Schutzbereich der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG erfasst. Der mit einer Offenlegung unentgeltlicher Zuwendungen einhergehende Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung ist allerdings durch die geschützten Rechtsgüter gerechtfertigt. 2. Verbote Ebenso ist es verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen, Einfluss- Zuwendungen an Abgeordnete zu verbieten. Dabei ist freilich zu bedenken, dass ein Verbot gegenüber Offenlegungspflichten den stärkeren Eingriff darstellt, der deswegen nur dann gerechtfertigt ist, wenn mit ihm verfolgte Ziel nicht gleichermaßen durch bloße Offenlegungspflichten erreicht werden kann. Dies ist zunächst dann der Fall, wenn Zuwendungen unmittelbar für die Mandatsausübung gezahlt werden. Eine derartige Verknüpfung verletzt die Unabhängigkeit der Mandatsausübung. Ein Verbot derartiger Zuwendungen ist zum Schutze der Unabhängigkeit des Angeordneten geboten. Auch die Funktionsfähigkeit des Parlaments ist nur dann gesichert, wenn solche Zuwendungen verboten sind. Entgegenstehende Rechte des Abgeordneten müssen, soweit sie überhaupt tangiert sind, im Wege der Abwägung dahinter zurücktreten. Ein Eingriff in die Freiheit der Mandatsausübung ist mit dem Verbot von Zuwendungen für das Mandat von vornherein gar nicht verbunden, weil die Annahme von Zuwendungen für die Ausübung des Mandats nicht Teil der Freiheit des Mandats nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG sein kann. Dies ergibt sich nicht zuletzt auch aus dem Anspruch auf angemessene Entschädigung gemäß Art. 48 Abs. 2 GG, der die Unabhängigkeit gerade sichern soll und deswegen Zahlungen Dritter, die die Mandatsausübung lenken sollen, verbietet. Bereits 1975 hatte das Bundesverfassungsgericht83 entschieden, dass Zuwendungen, die ein Abgeordneter nur deshalb erhält, weil der Leistende davon die Interessenvertretung und -durchsetzung im Parlament erwartet, mit dem unabhängigen Status der Abgeordneten und dem Anspruch auf gleichmäßige finanzielle Ausstattung unvereinbar seien. Hiergegen müssten gesetzliche Vorkehrungen ergriffen werden.

83

BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975, S. 2331 (2333).

B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden

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Ob es demgegenüber verfassungsrechtlich geboten oder im Gegenteil untersagt ist, unentgeltliche Zuwendungen generell allein wegen der abstrakten Gefahr einer Einflussnahme zu verbieten, ist zweifelhaft. Allerdings erscheint der Schutz der Unabhängigkeit des Abgeordneten und der Funktionsfähigkeit des Parlaments auch durch Offenlegungspflicht erreicht werden zu können. Gleichwohl bleibt dem Gesetzgeber ein großer Gestaltungsspielraum, so dass ein Verbot von Abgeordnetenspenden verfassungsrechtlich auch nicht von vornherein ausgeschlossen ist. Auch bei Verboten sind wiederum auch die Grundrechte der Beteiligten zu beachten. Insbesondere auf Seiten des Spenders stellte ein allgemeines Verbot von Abgeordnetenspenden einen Eingriff in seine grundrechtliche Sphäre dar. Das Recht, einem Abgeordneten zu spenden, ergibt sich zwar nicht wie das Recht, einer Partei zu spenden, aus Art. 21 Abs. 1 S. 284, weil es hierfür an dem Parteienbezug fehlt. Allerdings ist das Recht, einen Abgeordneten finanziell zu unterstützen, vom Schutzbereich der politischen Betätigungsfreiheit als Ausfluss der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG erfasst.

B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden Abgeordnete sind nach der einfach-gesetzlichen Ausgestaltung grundsätzlich berechtigt, Spenden anzunehmen.85 Auch wenn dies – anders als in § 25 Abs. 1 S. 1 PartG für Parteien – nicht ausdrücklich gesetzlich festgeschrieben ist, so werden Abgeordnetenspenden dennoch gesetzlich zumindest indirekt für zulässig erklärt. Dies ergibt sich zum einen aus § 44b Nr. 3 AbgG, wonach die Verhaltensregeln, die der Bundestag sich zu geben hat, Bestimmungen zu Spenden enthalten müssen. Dabei unterscheidet § 44b Nr. 3 AbgG zwischen Rechnungsführungs- und Anzeigepflichten auf der einen Seiten sowie Annahmeverbote und Ablieferungspflichten auf der anderen Seite. Damit geht § 44b ersichtlich von der Zulässigkeit zumindest bestimmter Spenden aus. Unabhängig davon ergibt sich die Zulässigkeit der Spendenannahme auch aus § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG. In § 44a Abs. 2 AbgG ist die Unzulässigkeit bestimmter Nebeneinkünfte geregelt, allerdings bleibt die Entgegennahme von Spenden nach S. 4 davon ausdrücklich „unberührt“. Das sich aus § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG ergebende Recht auf Spendenannahme ist allerdings nur dann zu verstehen, wenn man das Regelungsgefüge des § 44a AbgG in seiner Gesamtheit betrachtet. Aus der Norm, die Bestandteil des auf mehrere Ebenen verteilten Abgeordnetenrechts zum Umgang mit Zuwendungen ist (dazu sogleich I.), gehen im Wesentlichen zwei Grundentscheidungen des Gesetzesgebers hervor: Einkünfte des Abgeordneten neben der Abge84 85

Dazu bereits oben Teil 1, A. I. 4. Bereits zur früheren Rechtslage: D. Pohl, ZParl 1995, S. 385 (390).

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

ordnetenalimentierung sind zulässig (dazu unten II.); dies gilt indessen nicht für Zuwendungen Dritter, die außerhalb der „für die Ausübung des Mandats“ geleistet werden (dazu unten III.). Spenden bilden davon wiederum eine Rückausnahme: Sie sind nur ausnahmsweise verboten, unterliegen aber Transparenzvorschriften (dazu ausführlich unten IV.). Hinzu kommen besondere Regelungen für geldwerte Zuwendungen im Zusammenhang mit Repräsentationsaufgaben des Abgeordneten (dazu unten V.).

I. Mehrstufige Regelungsstruktur Die konkrete Ausgestaltung von Rechten und Pflichten im Zusammenhang mit der Annahme von Zuwendungen ist dem einfachen Recht vorbehalten, wie sich auch aus den Regelungsaufträgen in Art. 38 Abs. 3 GG und Art. 48 Abs. 3 S. 3 GG ergibt. Die einfach-gesetzliche (sowie teilweise untergesetzliche) Ausgestaltung erfolgt ihrerseits auf drei unterschiedlichen, gleichwohl ineinandergreifenden Regelungsebenen: Auf der bundesgesetzlichen Ebene geschieht dies im Abgeordnetengesetz, namentlich in §§ 44a, 44b AbgG, die seit der Reform 200586 eigene Regelungen (und nicht mehr bloß einen Regelungsauftrag für die Verhaltensregeln) für Zuwendungen enthalten. In § 44a AbgG sind erstmals unmittelbar auf gesetzlicher Ebene Pflichten über die Zulässigkeit von Einkünften und den Umgang mit ihnen erlassen worden. Die konkrete Ausgestaltung bleibt gleichwohl den Verhaltensregeln für Abgeordnete des Bundestages überlassen. Dies ist in § 44a Abs. 3 bis 5 AbgG im jeweils letzten Satz ausdrücklich angeordnet. In § 44b AbgG hat der Gesetzgeber die ihm über Art. 38 Abs. 3 GG und Art. 48 Abs. 3 S. 3 GG zugewiesene Regelungskompetenz zudem auf den Bundestag übertragen, der die Verhaltensregeln für Mitglieder des Bundestages als Anlage 1 zur Geschäftsordnung des Bundestages erlässt. Die rechtssystematische Einordnung der Verhaltensregeln ist umstritten. Gemäß § 18 GO BT sind die Verhaltensregeln Bestandteil der Geschäftsordnung. Auch wenn die Verhaltensregeln damit formell Bestandteil des Geschäftsordnungsrechts sind, gehen sie doch in ihren Rechtswirkungen deutlich über bloßes Geschäftsordnungsrecht hinaus. Namentlich bei den Rechten und Pflichten im Umgang mit Nebeneinkünften, Zuwendungen und Spenden greifen die Verhaltensregeln auch in die „private“ Rechtssphäre des Abgeordneten sowie in die Rechtssphäre des anderen Beteiligten ein. Aus diesem Grund ist die richtige Rechtsgrundlage der Verhaltensregeln auch § 44b AbgG (und nicht etwa die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nach § 40 Abs. 1 S. 2 GG), weil nur dies dem Gesetzesvorbehalt genügt.87 86 26. Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 22. August 2005, BGBl. I S. 2482. 87 W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 44a Rn. 3, 7; A. Herbertz, Verhaltensregeln (1998), S. 163; C. Waldoff, ZParl 2006, S. 251; a.A.: M. Morlok, in: Dreier, GG Kommentar Band II (2006), Art. 40 Rn. 19.

B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden

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Normsystematisch unterhalb der Verhaltensregeln angesiedet sind die Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln, die der Präsident des Bundestags erlässt. Sie enthalten konkretisierende Vorgaben für Spenden. Rechtsgrundlage für die Ausführungsbestimmungen ist § 1 Abs. 4 VR MdB; inhaltliche Vorgaben machen § 4 Abs. 5 und 6 VR MdB. Auch wenn § 44b AbgG die Möglichkeit einer Subdelegation vom Bundestag auf den Präsidenten des Bundestags nicht ausdrücklich zulässt, so ist davon auszugehen, dass sie zulässig ist. Hierfür muss man keine konkludente Ermächtigung zur Subdelegation in § 44b AbgG bemühen.88 Denn der Sache nach enthalten die Ausführungsbestimmungen ohnehin nur Auslegungshinweise zu den Verhaltensregeln, die selbst keine Rechtsnormqualität besitzen, so dass es einer Ermächtigungsgrundlage gar nicht bedarf.

II. Grundsatz: Zulässigkeit von Nebeneinkünften im Allgemeinen Nach § 44a Abs. 1 S. 1 AbgG hat die Mandatsausübung zwar im Mittelpunkt der Tätigkeit des Abgeordneten zu stehen; gemäß S. 2 bleiben Tätigkeiten außerhalb des Mandats gleichwohl zulässig. Auch ohne dass dies ausdrücklich angeordnet wäre, ergibt sich aus der Zulässigkeit solcher „Nebentätigkeiten“ gleichermaßen auch die Zulässigkeit der hieraus erzielten Einkünfte. Die – dem Beamtenrecht entlehnte (vgl. z. B. § 99 BBG) – Bezeichnung solcher Tätigkeiten als „Nebentätigkeiten“ des Abgeordneten, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass durchaus gewichtige Unterschiede zwischen Nebentätigkeiten eines Beamten und den Tätigkeiten eines Abgeordneten neben seinem Mandat bestehen: Die Tätigkeiten eines Abgeordneten neben dem Mandat sind gerade keine Nebentätigkeiten im beamtenrechtlichen Sinne, die einer Genehmigung bedürften. Vielmehr sind sie nicht nur ohne Genehmigung zulässig, sondern darüber hinaus als Ausdruck der Verwurzelung in der Bevölkerung auch erwünscht.89 Gleichwohl hat sich die Bezeichnung der Tätigkeiten außerhalb des Mandats als „Nebentätigkeiten“ in der rechtswissenschaftlichen Diskussion durchgesetzt90 und wird deswegen auch in dieser Arbeit verwendet. Aus der Zulässigkeit von Nebentätigkeiten und -einkünften folgt indessen nicht, dass sie nicht reguliert wären. Vielmehr sind die Tätigkeiten vor und neben der Mandatstätigkeit anzuzeigen und zu veröffentlichen. Ebenso sind die Einkünfte aus den Nebentätigkeiten anzeige- und veröffentlichungspflichtig: Nach § 44 Abs. 4 S. 1 AbgG sind „Tätigkeiten vor Übernahme des Mandats sowie Tätigkeiten und Ein88

So aber ausdrücklich: M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 95. BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (923 sowie 925 – Sondervotum). 90 So z. B. J. Linck, NJW 2008, S. 24 (25 f.), A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), insbesondere S. 19 ff. 89

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

künfte neben dem Mandat, die auf für die Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen hinweisen können, sind nach Maßgabe der Verhaltensregeln (§ 44b) anzuzeigen und zu veröffentlichen“. 1. Anzeige von Tätigkeiten vor und neben dem Mandat sowie Einkünften Die Veröffentlichungspflicht von Tätigkeiten und -einkünften außerhalb des Mandats dient dazu, die Öffentlichkeit in die Lage zu versetzen, mögliche Interessenverknüpfungen zu erkennen und zu bewerten.91 Insoweit verfolgt sie einen präventiven Ansatz92, bei dem es unerheblich ist, ob eine Interessenverknüpfung wirklich besteht oder nicht. Die genaue Ausgestaltung obliegt gemäß §§ 44a Abs. 4 S. 5, 44b Nr. 2 AbgG den Verhaltensregeln. Diese Ausgestaltungskompetenz hat der Bundestag wie folgt ausgeübt: Hinsichtlich seiner Vortätigkeiten ist jeder Abgeordnete verpflichtet, dem Präsidenten des Bundestag die letzte ausgeübte berufliche Tätigkeit vor der Mitgliedschaft im Bundestag anzuzeigen, § 1 Abs. 1 Nr. 1 VR MdB. Hinzu kommen gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 und 3 VR MdB – ebenfalls aus der Zeit vor der Mitgliedschaft – Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes, Aufsichts- oder Verwaltungsrats etc. sowie als Mitglied einer Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts. Für die Tätigkeiten, die ein Abgeordneter während des Mandats ausführt, besteht eine umfassende Anzeigepflicht nach § 1 Abs. 2 VR MdB. Zuvörderst betrifft dies alle entgeltlichen Tätigkeiten, ohne dass es darauf ankommt, ob diese selbstständig oder im Rahmen eines Angestelltenverhältnisses erfolgen. Erfasst sind zudem auch solche Tätigkeiten, die der Abgeordnete bereits vor der Mitgliedschaft im Bundestag ausgeführt hat, und die bereits als solche nach § 1 Abs. 1 VR MdB anzeigepflichtig sind. Auch Gutachten-, Vortrags- und publizistische Tätigkeiten sind anzuzeigen; dies gilt allerdings nur, wenn die hierfür vereinbarten Einkünfte mindestens 1.000 Euro im Monat oder 10.000 Euro im Jahr betragen. Außerdem bedürfen beispielsweise Unternehmensbeteiligungen der Anzeige, § 1 Abs. 2 Nr. 6 VR MdB. Ferner sind unter anderem alle Tätigkeiten in einem Gremium eines Unternehmens wie die Mitgliedschaft im Vorstand, im Aufsichtsrat, Verwaltungsrat etc. gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 anzeigepflichtig. Die genauen Anzeigepflichten ergeben sich aus der abschließenden Aufzählung in § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 6 VR MdB. Sonderregelungen bestehen gemäß § 2 VR MdB für Rechtsanwälte.93

91 H. G. Ritzel/J. Bücker/H. J. Schreiner, Handbuch für die parlamentarische Praxis (2010), § 18, S. 2. 92 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (928); dort ist von einer abstrakten Gefahr die Rede. 93 Ausführliche Darstellungen aller Anzeigepflichten bei A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), S. 31 ff. und H. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 123 ff.

B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden

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Nicht nur die Nebentätigkeiten, sondern auch die hieraus jeweils erzielten Einkünfte sind anzuzeigen. Dies gilt gemäß § 1 Abs. 3 VR MdB allerdings nur, wenn die Einkünfte die Grenze von 1.000 Euro im Monat oder 10.000 Euro in einem Jahr übersteigen. Maßgeblich sind die für eine Tätigkeit zu zahlenden Bruttobeträge inklusive Entschädigungs-, Ausgleichs- und Sachleistungen. Nicht erfasst sind hingegen Einkünfte aus Unternehmensbeteiligungen.94 Nach § 1 Abs. 6 VR MdB sind die Abgeordneten verpflichtet, ihrer Anzeigepflicht innerhalb von drei Monaten nachzukommen. Für Vortätigkeiten und laufende Tätigkeiten beginnt die Frist mit der Erlangung der Mitgliedschaft im Bundestag. Bei Änderungen während der Legislaturperiode beginnt die Frist mit dem Eintritt der Änderungen. Für Einkünfte ist maßgeblicher Zeitpunkt für den Fristbeginn spätestens der Zeitpunkt des tatsächlichen Zuflusses der Mittel, Nr. 1 AB VR MdB. 2. Veröffentlichung von Tätigkeiten und Einkünften Selbstständig neben der Anzeigepflicht steht die Veröffentlichung von Tätigkeiten und Einkünften. Die Veröffentlichung ist keine Pflicht, die an die Abgeordneten selbst adressiert wäre, sondern verpflichtet den Präsidenten des Bundestages. Der Umfang der Veröffentlichung ist in § 3 VR MdB geregelt. Danach werden Vor- und Nebentätigkeiten nicht nur im amtlichen Handbuch des Bundestages, sondern auch im Internet auf der Homepage des Bundestags veröffentlicht. Dass neben den Tätigkeiten als solchen auch die Höhe der Einkünfte veröffentlicht werden muss, dient der Schaffung von Transparenz: Der Wähler soll auch insoweit mögliche wirtschaftliche Einflüsse auf den Abgeordneten erkennen können. Die nur stufenweise Ausweisung anstelle einer konkreten Angabe der Höhe soll nach dem Willen des Gesetzgebers verhindern, dass besondere Rechte und schutzwürdige Interessen einzelner Abgeordneter oder spezieller Berufsgruppen verletzt werden.95 Die Veröffentlichung der Einkünfte erfolgt aber nicht als exakte Wertangabe. Wie sich aus § 3 S. 2 VR MdB ergibt, werden die Einkünfte nicht konkret ihrer Höhe, sondern nur stufenweise angegeben. Handelt es sich um regelmäßige monatliche Einkünfte, so ist dies gemäß § 3 S. 3 VR MdB anzugeben. Unregelmäßige Einkünfte sind pro Kalenderjahr zu addieren und in denselben Stufen zu veröffentlichen. Dies waren bislang drei Stufen: Die erste Stufe betrug dabei 1.000 bis 3.500 Euro pro Monat; die zweite Stufe umfasste Einkünfte von mehr als 3.500 Euro bis 7.000 pro Monat, während die dritte Stufe alle Einkünfte oberhalb dieser Grenze erfasste.

94 95

Kritisch hierzu: H. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 132 f. BT-Drs. 15/5698, S. 5.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Mittlerweile ist das bisherige dreistufige Modell allerdings durch ein weiter ausdifferenziertes zehnstufiges System in den VR MdB ersetzt worden.96 Die ersten beiden Stufen (1.000 bis 3.500 Euro) sollen unverändert bleiben. Danach können Einkünfte in den Stufen bis 15.000 Euro, 30.000 Euro, 50.000 Euro, 75.000 Euro, 100.000 Euro, 150.000 Euro, 250.000 Euro und über 250.000 Euro veröffentlich werden. Die in diesem Kontext ebenfalls diskutierten Anträge, anstelle einer stufenweisen Veröffentlichung die genaue Höhe von Nebeneinkünften zu veröffentlichen97, haben im Bundestag keine Mehrheit gefunden.98

3. Rechtsfolgen von Verstößen: Veröffentlichung, Ermahnung, Ordnungsgeld Verstöße gegen die Anzeigepflicht von Vor- und Nebentätigkeiten sowie von Einkünften aus Nebentätigkeiten (in deren Folge auch die Veröffentlichung unterbleibt) sind sanktionsbewehrt. Neben der Möglichkeit, festgestellte Verstöße ihrerseits als Bundestagsdrucksache zu veröffentlichen (womit dem Wähler die eigentliche Sanktionierung überlassen bleibt), sind seit der Reform des Abgeordnetenrechts 2005 als handfestere Sanktionen auch die Verhängung eines Ordnungsgelds oder in minder schweren Fällen eine Ermahnung vorgesehen. Das genaue Verfahren richtet sich nach § 8 Abs. 1 bis 4 VR MdB. Weil es sich um ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG handelt, sind zudem die allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts anwendbar, soweit das Abgeordnetenrecht keine abschließende Regelung trifft. Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass der Abgeordnete seinen Anzeige- und Veröffentlichungspflichten nicht nachgekommen ist, so holt der Präsident des Bundestages zunächst die Stellungnahme des betroffenen Abgeordneten ein und tritt sodann in Prüfung der tatsächlichen und rechtlichen Umstände ein. Die gesetzliche Formulierung im Indikativ indiziert, dass dem Bundestagspräsidenten bei der Verfahrenseröffnung kein Ermessen zukommt. Soweit Anhaltspunkte für einen Pflichtenverstoß vorliegen, ist er zur Eröffnung des Verfahrens verpflichtet, § 22 S. 2, 1. Alt. VwVfG. Der Präsident hat die Erforschung des Sachverhalts von Amts wegen vorzunehmen, § 24 VwVfG. Dabei kann er gemäß § 8 Abs. 1 S. 2 VR MdB Stellungnahmen des Abgeordneten sowie des Vorsitzenden der Fraktion, der der Abgeordnete angehört, einholen. 96 BGBl. I 2013, S. 1644. Zur Ankündigung des Änderungsvorhabens s. bereits Pressemitteilung des Vorsitzenden der Kommission des Ältestenrates für die Rechtsstellung der Abgeordneten vom 25. Oktober 2012 (http://www.bundestag.de/presse/pressemitteilungen/ 2012/pm_121025.html – zuletzt besucht am 21. April 2013). 97 BT-Drs. 17/11331 (Antrag der Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen und SPD), zunächst eingebracht durch die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen als BT-Drs. 17/11203. 98 Plenarprotokoll 17/204, S. 247981, 24783.

B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden

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Der weitere Fortgang des Verfahrens richtet sich nach dem Prüfungsergebnis des Bundestagspräsidenten. Ist dieser zu dem Ergebnis gekommen, dass der Abgeordnete keinen Verstoß begangen hat, so kann er das Verfahren als von Amts wegen eingeleitetes Verfahren grundsätzlich ohne formelle Sachentscheidung durch Einstellung beenden.99 Allerdings ist er verpflichtet, die Feststellung, dass der Abgeordnete nicht gegen seine Pflichten verstoßen hat, auf dessen Wunsch zu veröffentlichen, § 8 Abs. 2 S. 5 VR MdB. Damit hat der Abgeordnete im Falle der Verfahrenseinstellung einen Anspruch auf einen feststellenden Verwaltungsakt, wonach eine Verletzung nicht vorliegt. Hat der Präsident des Bundestags einen Pflichtverstoß des Abgeordneten festgestellt, so ist nach dessen Schwere zu differenzieren. Handelt es sich um einen „minder schweren Fall bzw. leichte Fahrlässigkeit“, so spricht er lediglich eine Ermahnung aus. Als Beispiel für eine solche Konstellation ist in § 8 Abs. 2 S. 1 VR MdB die Überschreitung der Anzeigefristen genannt. Für die Auslegung eines „minder schweren Falles“ kann auf dessen Auslegung im strafrechtlichen Kontext zurückgegriffen werden. Ein minder schwerer Fall ist demnach gegeben, wenn das gesamte Tatbild einschließlich aller subjektiven Momente und der Täterpersönlichkeit vom Durchschnitt der erfahrungsgemäß gewöhnlich vorkommenden Fälle in einem erheblichen Maße abweicht.100 Leichte Fahrlässigkeit ist hier im Sinne reiner „Flüchtigkeitsfehler“ zu verstehen. Handelt es sich nach den Feststellungen des Bundestagspräsidenten weder um einen minder schweren Fall noch um einen reinen Flüchtigkeitsfehler, so teilt er dieses Ergebnis dem Präsidium des Bundestags und den Vorsitzenden der Fraktionen mit, § 8 Abs. 2 S. 2 VR MdB. Die endgültige Entscheidung obliegt nach § 8 Abs. 2 S. 3 VR MdB dem Präsidium des Bundestags. Dieses entscheidet nach einer erneuten Anhörung des betroffenen Abgeordneten, ob der Abgeordnete seine Pflichten verletzt hat. Kommt das Präsidium – anders als zuvor der Bundestagspräsident – zu dem Ergebnis, dass kein Verstoß vorliegt, so wird das Verfahren eingestellt. Auf Wunsch des Abgeordneten wird die Feststellung des Präsidiums, dass keine Pflichtverletzung vorliegt, als Bundestagsdrucksache veröffentlicht, § 8 Abs. 2 S. 5 VR MdB. Schließt sich das Präsidium hingegen der Auffassung des Bundestagspräsidenten an und stellt eine Pflichtverletzung fest, so wird diese Feststellung als Bundestagsdrucksache veröffentlicht, § 8 Abs. 2 S. 4 VR MdB. Die Feststellung des Präsidiums hat die Qualität eines feststellenden Verwaltungsakts.101 Gemäß § 44a Abs. 4 AbgG i.V.m. § 8 Abs. 4 VR MdB kann das Bundestagspräsidium in diesem Fall zudem – nach erneuter Anhörung des betroffenen Abgeordneten – ein Ordnungsgeld verhängen. Dem Bundestagspräsidium kommt bei der 99

K. Ritgen, in: Knack/Henneke, VwVfG Kommentar (2010), § 9 Rn. 33. BGH, Urteil vom 10. November 2011 – 4 StR 354/11 (zitiert nach JURIS) – st. Rspr. 101 BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 – 6 A 1/08, NVwZ 2010, S. 837.

100

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Festsetzung eines Ordnungsgeldes ein weites Ermessen zu: Das Präsidium hat Entschließungsermessen, denn es „kann“ ein Ordnungsgeld verhängen, § 8 Abs. 4 S. 1 VR MdB. Bei der Ausübung des Ermessens soll nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts102 berücksichtigt werden, dass bereits die Veröffentlichung eine Sanktion darstelle, so dass eine weitergehende Sanktionierung mittels eines Ordnungsgeldes jedenfalls nicht zwingend sei. Maßgeblich zu berücksichtigen seien vor allem die Schwere des Verstoßes, darüber hinaus aber auch alle anderen Umstände des Einzelfalls. Ob dies allerdings wirklich ein maßgeblicher Faktor bei der Entscheidung darüber sein kann, ob überhaupt ein Ordnungsgeld verhängt werden soll, ist zweifelhaft. Insoweit ist nämlich zu berücksichtigen, dass minder schwere Fälle ohnehin nur zu einer Ermahnung durch den Bundestagspräsidenten führen. Allein die Veröffentlichung kann insoweit eine gewisse Sanktionswirkung im Sinne einer „Prangerwirkung“ entfalten. Gleichwohl ist zu bedenken, dass eine Veröffentlichung des Pflichtverstoßes gerade im Fall eines Verstoßes gegen Veröffentlichungspflichten nur eine relativ geringe Sanktionswirkung hat, weil sie nur wenig über das hinausgeht, was ohnehin bei einer rechtmäßigen Einkunft zu veröffentlichen wäre. Legt man dies zugrunde, ist für die Annahme, die Verhängung eines Ordnungsgeldes bedürfte einer besonderen Abwägung, bei der maßgeblich sei, dass bereits eine Veröffentlichung stattfinde, im Ergebnis nur wenig Raum. Im Normalfall rechtfertigt die verbindliche Feststellung einer Pflichtverletzung durch das Präsidium deswegen die Verhängung eines Ordnungsgeldes jedenfalls dem Grunde nach. Von einem Ordnungsgeld gänzlich abzusehen, dürfte deswegen allenfalls in atypischen Ausnahmefällen in Betracht kommen. Erwägungen zu den Umständen des Einzelfalls dürften daher eher bei der Entscheidung über die Höhe des Ordnungsgeldes eine Rolle spielen, die ebenfalls in das Ermessen des Präsidiums gestellt ist. Davon zeugt auch § 8 Abs. 4 S. 2 VR MdB, wonach die „Schwere des Einzelfalls“ und der „Grad des Verschuldens“ bei der Ermittlung der Höhe zu beachten ist. Ob diese allgemeinen und abstrakten Kriterien im Einzelfall Hilfestellungen bei der Festsetzung liefern, mag bezweifelt werden. Allerdings ist hierdurch klargestellt, dass sowohl die objektive Struktur des Verstoßes („Schwere des Einzelfalls“), als auch seine subjektive Komponente („Grad des Verschuldens“) zu berücksichtigen sind. Bei der Entscheidung über die Höhe des Ordnungsgeldes ist die normierte Obergrenze zu beachten, die gemäß § 8 Abs. 4 S. 3 VR MdB die Hälfte der jährlichen Abgeordnetenentschädigung, also ab 2013 49.512 Euro, beträgt. Damit die Zahlung eine erzieherische Wirkung entfalten kann, sollte die Festsetzung jedenfalls nicht unterhalb des Betrags liegen, der in § 44a Abs. 5 AbgG für Verstöße gegen die Ordnung oder die Würde des Bundestags vorgesehen sind: Dies sind bei dem erst-

102

BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 – 6 A 1/08, NVwZ 2010, S. 837 (843).

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maligen Verstoß 1.000 Euro; im Wiederholungsfall erhöht sich der Betrag auf 2.000 Euro.

III. Ausnahme: Unzulässigkeit von Zuwendungen nach § 44 Abs. 2 AbgG Auch wenn in § 44a Abs. 1 AbgG klargestellt ist, dass Nebeneinkünfte generell zulässig sind, solange die Mandatsausübung im Mittelpunkt steht, so gilt dies nicht für alle Arten von Einkünften: § 44 Abs. 2 AbgG regelt, welche Zuwendungen per se unzulässig sind. Grundsätzlich verboten sind alle Zuwendungen, die außerhalb der gesetzlichen Alimentierung für die Ausübung des Mandats geleistet werden (dazu sogleich 1.). Dies gilt insbesondere für solche Zuwendungen, die in der Erwartung geleistet werden, dass der Abgeordnete seine Mandatstätigkeit nach den Interessen des Zuwendenden ausrichtet (dazu unten 2.). Unzulässig sind außerdem Zuwendungen, denen keine angemessene Gegenleistung gegenübersteht (dazu unten 3.). Eine Rückausnahme hiervon gilt wiederum für Spenden, deren Entgegennahme von den Verboten „unberührt“ bleibt (dazu unten 4.). 1. Grundregelung: nur gesetzlich vorgesehene Zuwendungen zulässig Nach der Grundregelung in § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG darf ein Mitglied des Bundestages für die Ausübung des Mandats keine anderen als die gesetzlich vorgesehenen Zuwendungen oder andere Vermögensvorteile annehmen. Dies bedeutet, dass andere Zuwendungen und Vermögensvorteile für die Ausübung des Mandats schlechterdings unzulässig sind. Die wortgleiche Regelung fand sich vor Einführung des aktuellen § 44a AbgG bereits in § 9 Abs. 1 VR MdB a.F. Eine derartige Regelung zur Unzulässigkeit solcher Zuwendungen war bereits aufgrund der Anordnung des § 44a Abs. 2 Nr. 4 AbgG a.F. notwendiger Mindestbestandteil der Verhaltensregeln. Sie diente der Umsetzung der Vorgaben des ersten Diätenurteils des Bundesverfassungsgerichts103, das Vorkehrungen gegen solche Zahlungen gefordert hatte, die bloß formal davon abhängig waren, dass der Abgeordnete eine Tätigkeit außerhalb des Parlaments erbringt. Solche Zahlungen wurden mit Einführung des § 9 VR MdB a.F. i.V.m. § 44a Abs. 2 Nr. 4 AbgG a.F. verboten. An diesen Voraussetzungen hat sich durch die Implementierung der Vorschrift in das Abgeordnetengesetz nichts geändert.104 Seinem Sinn und Zweck nach dient das Verbot entgeltlicher Interessenvertretung im Parlament der Sicherung des freien Mandats: Gerade weil es grundsätzlich in der 103

S. 4. 104

So auch die Gesetzesbegründung zum aktuellen § 44a Abs. 2 AbgG, BT-Drs. 15/5671 BT-Drs. 15/5671 S. 4.

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Verantwortung des Abgeordneten selbst liegt, zu entscheiden, welche wirtschaftlichen Beziehungen er eingeht und wie er sein Mandat ausübt, ist das Verbot von Belohnungen für eine bestimmte Mandatsausübung nicht mehr als „die folgerichtige Kehrseite“.105 a) Objektiver Tatbestand: andere als gesetzlich vorgesehene Zuwendungen Was genau mit „gesetzlich vorgesehenen Zuwendungen“ gemeint ist, lässt sich dem Wortlaut der Vorschrift nicht unmittelbar entnehmen. Allerdings liegt auf der Hand, dass hiermit allein die im vierten Abschnitt des Abgeordnetengesetzes selbst geregelten Leistungen gemeint sein müssen.106 Alle Zuwendungen Dritter, die darüber hinausgehen, sind unzulässig, wenn sie „für die Ausübung des Mandats“ geleistet werden. Dies liegt nach h.A. vor, wenn die Zuwendungen für die Interessenvertretung des Zuwenders im Bundestag geleistet werden und sich gerade nicht als Gegenleistung für Tätigkeiten darstellen, die der begünstigte Abgeordnete außerhalb des Bundestages tatsächlich erbringt.107 Der Erkenntnisgewinn dieser Definition ist allerdings gering. Denn die beiden die beiden Definitionsbestandteile („für die Interessenvertretung“ und „keine Gegenleistung für Tätigkeiten außerhalb des Parlaments“) bedingen einander: Die Annahme ökonomischer Vorteile für die Interessenvertretung im Parlament ist unzulässig; dies gilt für außerparlamentarische Tätigkeiten nicht. Dass die Vorschrift ausdrücklich auf andere Zuwendungen oder andere Vermögensvorteile abstellt, legt einen weiten sachlichen Anwendungsbereich nahe: Der Tatbestand ist nicht auf Geldleistungen beschränkt, sondern erstreckt sich auf jede wirtschaftliche Besserstellung des Abgeordneten. Irrelevant ist dabei, ob es sich um einmalige oder regelmäßige Leistungen handelt.108 Zudem ist die zeitliche Reihenfolge irrelevant: Erfasst werden sowohl Erwartungsleistungen als auch (nachträgliche) „Dankeschön-Leistungen“. Dies ergibt sich im Umkehrschluss aus § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG, der „insbesondere“ Erwartungs-Zuwendungen erfasst, so dass die allgemeine Regelung in Satz 1 darüber hinausgehend auch Dankeschön-Zuwendungen erfassen muss.109 Nicht erfasst sind hingegen immaterielle Vorteile, denen kein wirtschaftlicher Wert beizumessen ist.110 105

P. Badura, in: F. Hufen, FS Schneider (2008), S. 153 (154) Fn. 4. H.-A. Roll, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht (1989), § 19 Rn. 18. 107 H.-A. Roll, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht (1989), § 19 Rn. 18; H. Troßmann/ H.-A. Roll, Parlamentsrecht (1981), § 18 Rn. 11; W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 44a En. 29. 108 W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 44a Rn. 29. 109 Dazu sogleich B. III. 2. b). 110 W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 44a Rn. 29; M. Korte, in: Dölling, Korruptionsbekämpfung (2006). S. 292 (Rn 171), M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 98. 106

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b) Subjektiver Tatbestand: keine Absicht erforderlich Die früher kontrovers diskutierte Frage, ob die Unzulässigkeit einer Zuwendung in subjektiver Hinsicht eine ausdrückliche Vereinbarung über die Interessenwahrnehmung im Bundestag oder zumindest die entsprechende Erwartungshaltung des Zuwendenden voraussetzt111, hat der Gesetzgeber durch die Schaffung des § 44 Abs. 2 AbgG in seiner derzeitigen Fassung entschieden: Auch wenn nach wie vor vertreten wird, dass diese Frage offen sei112, ergibt die Auslegung des § 44a Abs. 2 AbgG, dass eine subjektive Komponente gerade nicht erforderlich sein soll.113 Dies ergibt die Auslegung des § 44 Abs. 2 AbgG: Im Rahmen der Grundregelung im ersten Satz ist nach dem Wortlaut keine subjektive Unrechtsvereinbarung erforderlich. Auch der Wille des historischen Gesetzgebers spricht deutlich gegen eine solche subjektive Voraussetzung. So ist in der Gesetzesbegründung ausgeführt, dass Interessenzahlungen bereits nach der zuvor geltenden Rechtslage (§ 44a Abs. 2 Nr. 4 AbgG a.F.; § 9 Abs. 1 VR MdB a.F.) verboten gewesen seien. Gleichwohl liege auch ohne die Vereinbarung einer Interessenvertretung bei einem Einkommen ohne Gegenleistung die Vermutung einer mit einem freien Mandat unverträglichen Einflussnahme nahe.114 Diese Einlassung des Gesetzgebers lässt sich nur so verstehen, dass das Verbot tatbestandlich auch solche gegenleistungslose Einkommen erfassen soll, bei denen eine Vereinbarung der Interessenvertretung nicht gegeben oder nachweisbar ist. Anders wäre der gesetzgeberische Hinweis auf die Vermutung einer unverträglichen Beeinflussung auch ohne (nachweisbare) Vereinbarung sinnlos. Daneben spricht aber vor allem die Gesetzessystematik dafür, dass eine Unrechtsvereinbarung nicht zwingend erforderlich ist. Zunächst enthält § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG einen Spezialfall zur Grundregelung in Satz 1, wonach „insbesondere“ solche Zuwendungen unzulässig sind, für die eine Interessenwahrnehmung erwartet wird.115 Hieraus ergibt sich im Umkehrschluss, dass im Allgemeinen keine Unrechtsvereinbarung erforderlich ist, sondern die bloße Erwartungshaltung des Zuwenders ausreichend ist. Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang auch das Verbot des § 44a Abs. 2 S. 3 AbgG zu berücksichtigen, wonach das – bloße – Fehlen einer angemessenen (zu 111

So die früher h.A.: J. Henkel, Amt und Mandat (1977), S. 355; ders., DÖV 1977, S. 350 (355); H. Freund, Abgeordnetenverhalten (986), S. 345; H. Troßmann/H.-A. Roll, Parlamentsrecht (1981), § 18 Rn. 11; M. Becker, Korruptionsbekämpfung (1998), S. 127; W. Braun/ M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2001), § 44a Rn. 29; a.A.: H. H. v. Arnim, Bonner Kommentar zum Grundgesetz (Altauflage Stand 1980), Art. 48 Rn. 150 f.; offen lassend: W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 44a Rn. 29. 112 A. v. Aaken, Der Staat 2010, S. 369 (378); M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 99 f. 113 So im Ergebnis auch: R. Käß, VerwA 2010, S. 457 (462); a.A.: P. Austermann, ZParl 2010, S. 527 (530 f.), der Vorsatz verlangt, um auf diese Weise eine Abgrenzung zu den Spenden zu ermöglichen. Dazu ausführlich unten C. II. 2. 114 BT-Drs. 15/5671, S. 4. 115 Dazu sogleich B. III. 2.

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ergänzen ist: außerparlamentarischen) Gegenleistung zur Unzulässigkeit der Zuwendung führt.116 Dieses Verbot, das allein an das objektive Fehlen einer außerparlamentarischen Gegenleistung des Abgeordneten anknüpft, belegt die Entbehrlichkeit einer subjektiven Unrechtsvereinbarung für die „Mandatsausübung“.117 Auch eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass eine ausdrückliche Unrechtsvereinbarung (oder zumindest eine entsprechende Erwartungshaltung des Zuwendenden) zu fordern sei, ist nicht angezeigt. Das Verbot gegenleistungsloser Zuwendungen auch ohne nachweisbare Interessenvereinbarung ist eine zulässige Ausgestaltung des Abgeordnetenstatus. Hierbei überwiegt das Interesse an der Funktionsfähigkeit des Parlaments durch die Verhinderung bezahlter Interessenvertretung im Parlament das Interesse des einzelnen Abgeordneten, gegenleistungslose Zuwendungen, bei denen eine ausdrückliche Interessenvertretung nicht vereinbart ist, zu vereinnahmen.118 Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang vor allem, dass das Verbot ansonsten kaum praktische Anwendung finden würde, weil der Nachweis regelmäßig nicht gelingen wird. Etwaig entgegenstehende Rechtspositionen des einzelnen Abgeordneten müssen dahinter zurückstehen. Ohnehin sind die Rechte des einzelnen Abgeordneten allenfalls am Rande tangiert. Der Status des Abgeordneten wird durch ein objektives Verbot gegenleistungsloser Zuwendungen gar nicht berührt, weil das Ausbleiben solcher Zuwendungen Dritter den Status des Abgeordneten in keiner Weise einschränkt: Eine wie auch immer geartete Limitierung der Arbeit des Abgeordneten ist damit nicht verbunden. Im Gegenteil dient das Verbot gegenleistungsloser Zuwendungen gerade der Wahrung der Unabhängigkeit des Abgeordneten. Mangels Beschränkung der parlamentarischen Tätigkeit liegt auch kein Verstoß gegen das Behinderungsverbot aus Art. 48 Abs. 2 GG vor. Unter Zugrundelegung der engen Auffassung des Bundesverfassungsgerichts kommt hinzu, dass es jedenfalls an der erforderlichen Behinderungsintention der Regelung fehlt.119 Schließlich stehen auch die Grundrechte des Abgeordneten dem nicht entgegen: Die Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 GG ist nicht verletzt, weil dem Verbot schon keine berufsregelnde Tendenz kommt. Schließlich werden nur arbeitslose Zuwendungen, nicht aber Einkünfte aus beruflicher Tätigkeit erfasst. Unterstellt man, dass das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG tangiert ist, wäre die Regelung jedenfalls eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung.

116

Dazu sogleich B. III. 3. S. Jutzi, ZParl 2008, S. 503 (508). 118 R. Käß, VerwA 2010, S. 457 (462). Die ins Gegenteil zielende Frage, ob der Gesetzgeber nicht ohnehin sogar verpflichtet ist, eine Regelung zu schaffen, die ohne Beeinflussungsabsicht auskommt (dafür: H. H. v. Arnim, NVwZ 2006, S. 249 (250)), kann angesichts der ausdrücklichen Regelung dahinstehen. 119 Dazu oben A. 1. 4. 117

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Auch unter Berücksichtigung des Diäten-Urteils des Bundesverfassungsgerichts120 lässt sich jedenfalls kein Verfassungsgebot herleiten, arbeitslose Zuwendungen nur dann für unzulässig zu erklären, wenn eine konkrete Unrechtsvereinbarung nachweisbar ist. Das Bundesverfassungsgericht hatte entschieden, es sei mit dem unabhängigen Status der Abgeordneten und dem Anspruch auf gleichmäßige finanzielle Ausstattung unvereinbar, dass Abgeordnete Bezüge aus einem wie auch immer gearteten Vertragsverhältnis nur deshalb erhalten, „weil von ihnen im Hinblick auf ihr Mandat erwartet wird, sie würden im Parlament die Interessen des zahlenden Arbeitgebers, Unternehmers oder der zahlenden Großorganisation vertreten und nach Möglichkeit durchzusetzen versuchen“. Hiergegen müssten gesetzliche Vorkehrungen ergriffen werden. Aus der Tatsache, dass das Bundesverfassungsgericht scheinbar maßgeblich auf die Erwartungshaltung des Zuwendenden abgestellt, folgt nicht, dass eine Verbotsnorm, die auf das subjektive Element verzichtet, unzulässig wäre. Zum einen war von Beginn an umstritten, ob mit die Ausführungen wirklich so zu verstehen sind, dass gesetzliche Vorkehrungen nur bei nachweisbaren Erwartungshaltungen des Zuwendenden erforderlich seien.121 Unabhängig davon ist es dem Gesetzgeber aber ohnehin unbenommen, über das hinauszugehen, was das Bundesverfassungsgericht als zwingenden Auftrag an den Gesetzgeber formuliert hat.122 Schließlich verlangt das Verbot auch nicht deshalb nach einer subjektiven Komponente, weil eine Strafe ohne Verschuldenserfordernis rechtsstaatswidrig ist und den Betroffenen in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.123 Denn die Rechtsfolgen bei Verstößen sind nicht als Strafe anzusehen. Sie beschränken sich auf die Abführungspflicht der unzulässigen Nebeneinkunft sowie der Veröffentlichung des Verstoßes. Die bloße Abschöpfung ist von vornherein keine Strafe, und auch die bloße Veröffentlichung hat keinen Strafcharakter. Hierin liegt ein Unterschied zu den Sanktionszahlungspflichten, die Parteien bei unzulässig angenommenen Spenden treffen, und die eine Strafe in diesem Sinne darstellen.124 2. Verbot von Zuwendungen für Interessenvertretung oder -durchsetzung Konkretisiert wird das allgemeine Verbot in § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG zunächst durch die Regelung in § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG, wonach insbesondere „die Annahme von Geld oder von geldwerten Zuwendungen, die nur deshalb gewährt werden, weil 120

BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975, S. 2331. Dazu ausführlich: H. H. v. Arnim, Das Verbot von Interessenzahlungen an Abgeordnete (1976), S. 1 ff.; ders., NVwZ 2006, S. 249 (250). 122 R. Käß, VerwA 2010, S. 457 (463). 123 BVerfG, Beschluss vom 23. April 1991 – 1 BvR 1443/87, NJW 1991, S. 3139. 124 Dazu ausführlich oben Teil 1, C. V. 1. a). 121

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dafür die Vertretung und Durchsetzung der Interessen des Leistenden im Bundestag erwartet wird“, unzulässig ist. Teilweise wird vertreten, dass das Verbot über die Vorgaben des „Diätenurteils“ und damit auch über die Regelung des S. 1 hinausgehe, weil der Abgeordnete die Zuwendung nach S. 2 selbst dann nicht annehmen dürfe, wenn er mit der Interessenvertretung im Bundestag eine „angemessene Gegenleistung“ erbringe.125 Dem ist allerdings entgegenzuhalten, dass eine solche Interessenvertretung niemals eine angemessene Gegenleistung sein kann. Denn eine solche Vereinbarung ist wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot gemäß § 134 BGB nichtig. Der Verstoß gegen § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG hat die Nichtigkeit des Rechtsgeschäfts zur Folge, weil die Vorschrift die Freiheit des Mandats aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG schützen soll, die gerade Rechtsgeschäfte über die Mandatsausübung verbietet.126 a) Objektiver Tatbestand: Nur konkrete Interessenvertretung Tatbestandlich erfasst sind vor allem solche vertraglichen Konstruktionen, in denen die – häufig als „Beratungsleistung“ getarnte – Gegenleistung des Abgeordneten darin besteht, parlamentsinterne Lobbying-Tätigkeiten im Interesse des Vertragspartners auszuführen und so auf den innerparlamentarischen (vor allem innerfraktionellen) Willensbildungsprozess Einfluss zu nehmen.127 Gleichwohl ist das Regelbeispiel restriktiv auszulegen. Erfasst sind nur konkrete Interessenverknüpfungen. Insoweit kommt es – ähnlich wie beim Spendenannahmeverbot nach § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG128 – darauf an, ob der Zuwendende in der Erwartungshaltung leistet, dass der Abgeordnete konkrete Tätigkeiten als Gegenleistung erbringen wird. Eine solche Gegenleistung kann beispielsweise in einem bestimmten Abstimmungsverhalten im Parlament oder in der aktiven Einflussnahme auf die innerfraktionelle Entscheidungsfindung, aber auch im Fernbleiben von Sitzungen bestehen. Die bloß generelle Erwartungshaltung, der Abgeordnete werde im Allgemeinen eine für den Zuwendenden günstige Politik verfolgen, ist dagegen nicht tatbestandlich. Schließlich wird eine solche Erwartungshaltung häufig beim Zuwendenden geweckt worden sein, weil der Abgeordnete in der Vergangenheit eine für den Zuwendenden günstige Politik vertreten hat. Leistet der Abgeordnete wegen dieser politischen Ausrichtung eine Zuwendung, so handelt es sich dabei um eine zulässige Spende und nicht um eine unzulässige Zuwendung im Sinne des § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG. Dies gilt auch dann, wenn der Zuwendende damit die Hoffnung verbindet, 125

So insbesondere: M. Korte, in: Dölling, Handbuch der Korruptionsprävention (2006), S. 292 (Rn. 172). 126 C. Armbrüster, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 134 Rn. 35. 127 Dazu: K. M. Meessen, FS Scheuner (1973), S. 431; D. Pohl, ZParl 1995, S. 385 (389). 128 Dazu ausführlich oben Teil 1, C. II. 2. h).

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dass der Abgeordnete auch künftig für den Zuwendenden günstige Entscheidungen treffen wird. Spielt die Erwartungshaltung im Rahmen beruflicher Tätigkeiten eine Rolle, so gilt dieselbe Abgrenzung: Wird ein Abgeordneter beispielsweise als Rechtsanwalt mandatiert, weil der Mandant ganz allgemein von den politischen Erfahrungen, Verbindungen und Einflussmöglichkeiten des Abgeordneten129 eine bessere Bearbeitung erwartet, so handelt es sich noch nicht um eine konkrete Verknüpfung. Die ausdrückliche tatbestandliche Beschränkung auf „Erwartungs-Zuwendungen“ führt dazu, dass „Dankeschön-Zuwendungen“, mit denen gefälliges Abgeordnetenverhalten im Parlament nachträglich honoriert wird, vom Regelbeispiel des § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG nicht erfasst sind. Hierin liegt gleichwohl keine Regelungslücke: Denn „Dankeschön-Zuwendungen“ werden für die Ausübung des Mandats geleistet, weswegen sie gemäß § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG unzulässig sind. b) Subjektiver Tatbestand: Erwartungshaltung des Zuwenders Für die Erfüllung dieses Regelbeispiels ist in subjektiver Hinsicht erforderlich, dass der Zuwendende mit der Intention handeln muss, den Abgeordneten durch die Zuwendung zu einem bestimmten Verhalten zu beeinflussen.130 Dies ergibt sich daraus, dass die Zuwendung „in Erwartung“ der Interessenvertretung oder Interessendurchsetzung erfolgen muss. Unerheblich ist hingegen, ob der Abgeordnete diese Erwartungshaltung erkannt hat oder wenigsten hätte erkennen müssen. Insoweit unterscheidet sich dieses Regelbeispiel von dem Annahmeverbot für Parteispenden nach § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG, wo es gerade darauf ankommt, ob die Erwartung für die Partei erkennbar gewesen ist.131 Ist eine Beeinflussungsabsicht nicht nachweisbar, so ist das Regelbeispiel des § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG nicht einschlägig. Gleichwohl kann es sich um eine nach der Grundregelung in § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG unzulässige Zuwendung handeln, weil im Allgemeinen ja gerade keine Absicht nachgewiesen werden muss.132 3. Verbot von Leistungen ohne angemessene Gegenleistung Ferner ist nach § 44a Abs. 2 S. 3 AbgG die Annahme von Geld oder von geldwerten Zuwendungen unzulässig, wenn diese Leistung ohne angemessene Gegenleistung des Mitglieds des Bundestages gewährt wird. Hieraus folgt im Rückschluss, dass Leistungen, die im Austauschverhältnis für eine angemessene Gegenleistung 129

(921). 130 131 132

Vgl. dazu: BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 P. Austermann, ZParl 2010, S. 527 (529). Dazu ausführlich oben Teil 1, C. II. 2. h) aa) (3). Dazu oben B. III. 1. b).

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erbracht werden, zulässig sind. Insoweit steht das Verbot im Zusammenhang mit dem generellen Recht auf Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte, das sich aus § 44 Abs. 1 AbgG ergibt. a) Objektive Voraussetzung: keine angemessene Gegenleistung Ob eine angemessene Gegenleistung vorliegt, ist eine Frage des Einzelfalls. Dabei ist zunächst zu betrachten, ob überhaupt eine Gegenleistung des Abgeordneten geschuldet ist. Fehlt sie vollständig, so ist die Leistung, wenn es sich nicht um eine Spende handelt, unzulässig. Doch auch wenn eine Gegenleistung vorliegt, kann gleichwohl das Regelbeispiel des § 44a Abs. 2 S. 3 AbgG erfüllt sein. Dies ist dann der Fall, wenn die Gegenleistung nicht „angemessen“ ist. Obwohl die Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs schwierig ist und seine Anwendung im Einzelfall problematisch sein kann133, genügt er jedenfalls dem Bestimmtheitsgebot aus Art. 20 Abs. 3 GG.134 Ob eine Gegenleistung „angemessen“ ist, richtet sich nach der Verkehrsüblichkeit135, wie auch in § 8 Abs. 5 S. 2 VR MdB ausdrücklich dargelegt ist. „Hilfsweise“ soll nach dieser Regelung entscheidend sein, ob ein offensichtliches Missverhältnis besteht. Richtigerweise setzt die fehlende Angemessenheit aber ohnehin ein offensichtliches Missverhältnis der gegenseitigen Leistungen voraus. Denn insoweit gelten dieselben Maßstäbe wie bei der Ermittlung des groben Missverhältnisses einer teilentgeltlichen Parteispende.136 Deswegen gilt, dass nicht jedes objektive Auseinanderfallen der Werthaltigkeit von Leistung und Gegenleistung zur Unangemessenheit führt (Prinzip der subjektiven Äquivalenz). Vielmehr ist objektiv ein deutliches Missverhältnis zwischen dem Wert der Zuwendung und der Leistung des Abgeordneten erforderlich. Als Gegenleistung kommen allerdings nur Leistungen außerhalb der Mandatstätigkeit in Betracht.137 Hierzu gehören beispielsweise Beratertätigkeiten oder auch dotierte Vortragsveranstaltungen.138 Aus dem systematischen Zusammenhang mit dem Verbot in § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG ergibt sich, dass die „Gegenleistung“ nicht in

133

U. Battis, LT-Drs. NRW 13/6726, S. 52; ders., Hauptausschuss des Landtags NRW, Ausschuss-Protokoll 13/1480, S. 12. Aufgrund dieser Einlassung hat der nordrhein-westfälische Landtag auf das Merkmal der Angemessenheit („soweit sie dem Wert einer von ihm tatsächlich erbrachten Leistung entspricht“, § 24 Abs. 1 S. 3 AbgG NRW-E, LT-Drs. NRW 13/ 6524, S. 3, 7) verzichtet. 134 A.A. M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 108. 135 BT-Drs. 15/5671, S. 4. 136 Dazu ausführlich oben Teil 1, A. III. 6. c). 137 So auch: M. K. Kühn, Verhaltensregeln für Bundestagsabgeordnete (2011), S. 103. 138 Hierzu BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975, S. 2331; kritisch: P. Austermann, ZParl 2012, S. 719 (726).

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der parlamentarischen Interessenvertretung liegen kann, weil die Vereinbarung einer solchen „Gegenleistung“ die Nichtigkeit des Rechtsgeschäfts zur Folge hätte.139 Gleichwohl gilt, dass auch dieses Verbot nur dann einschlägig ist, wenn die Zuwendung einen Zusammenhang mit der Mandatsausübung aufweist. Dies ist allerdings nicht ganz eindeutig, weil § 44 Abs. 2 S. 3 AbgG diese Einschränkung selbst nicht ausdrücklich enthält. Ein Zusammenhang mit der Mandatsausübung ist deswegen nur dann erforderlich, wenn die Regelung in S. 3 eine Konkretisierung der Grundregelung in S. 1 ist. Der Wortlaut des Satzes 3 ist – anders als die Regelung des Satzes 2 („insbesondere“) – mit seiner Formulierung („ferner“) mehrdeutig, weil sich die damit verbundene tatbestandliche Ausweitung sowohl auf die Grundregelung des Satzes 1 als auch auf die Konkretisierung in S. 2 beziehen kann. Seinem Sinn und Zweck nach ist das Verbot so auszulegen, dass es einen Unterfall der gemäß S. 1 unzulässigen Zuwendungen für die Ausübung des Mandats darstellt, so dass die Formulierung „ferner“ das Verhältnis zum ersten Beispielsfall in S. 2 betrifft. Denn rein private Schenkungen, die offensichtlich keinen Bezug zu der Mandatstätigkeit haben, sollen hiervon nicht erfasst sein. Letztlich ist deswegen ausschlaggebend, ob eine Zuwendung nicht erfolgt wäre, wenn der Begünstigte nicht Abgeordneter wäre.140 Zuwendungen ohne Gegenleistung, die auch jeder andere bekommen würde, wie beispielsweise Lohnfortzahlungen im Krankheitsfall oder private Gefälligkeiten, werden nicht für die Mandatsausübung geleistet und sind deswegen nicht von dem Annahmeverbot erfasst. b) Kein Vorsatz erforderlich Wie die Grundregelung in § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG141 verlangt auch die besondere Vorschrift in Satz 3 keinen Vorsatz der Beteiligten.142 Es ist keine Unrechtsvereinbarung erforderlich; auch ist – anders als im Regelbeispiel des Satzes 2 – keine entsprechende Erwartungshaltung des Leistenden notwendig. Das Verbot in S. 3 soll also Fälle erfassen, in denen die Interessenvereinbarung gerade nicht nachgewiesen werden kann, auf der anderen Seite aber auch keine andere angemessene Gegenleistung des Abgeordneten ersichtlich ist. Die fehlende subjektive Komponente stellt gerade den systematischen Unterschied zwischen den beiden Regelbeispielen in den Sätzen 2 und 3 dar.

139

Dazu bereits oben B. III. 2. So auch: OVG Lüneburg, Urteile vom 13. März 2008 – 8 LC 1 und 2/07, jeweils Rn. 79 (zitiert nach JURIS) zur Rechtslage nach § 27 Abs. 4 AbgG Nds, wo erforderlich ist, dass die Zuwendung „mit Rücksicht auf Mandat“ erfolgt. 141 Dazu bereits oben II. 3. b) (2). 142 R. Käß, VerwA 2010, S. 457 (462). 140

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4. Rechtsfolgen von Verstößen Die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen das Annahmeverbot des § 44a Abs. 2 S. 1 bis 3 AbgG sind in § 44a Abs. 3 AbgG und in § 8 Abs. 5 VR MdB geregelt. Dies sind die Veröffentlichung des Pflichtverstoßes als Bundestagsdrucksache sowie die Abschöpfung der unzulässigen Zuwendung. Die Möglichkeit, ein Ordnungsgeld zu verhängen, besteht dagegen nicht. a) Veröffentlichung des Verstoßes Nicht aus § 44a Abs. 3 AbgG, sondern allein aus § 8 Abs. 5 S. 8 VR MdB ergibt sich, dass ein Verstoß gegen § 44a Abs. 2 AbgG als Bundestagsdrucksache zu veröffentlichen ist. Diese Veröffentlichung hat den Zweck, die Öffentlichkeit – und damit die Wähler – von dem Pflichtverstoß in Kenntnis zu setzen. Die veröffentliche Feststellung eines Pflichtverstoßes als solche hat bereits Sanktionswirkung.143 Gleichwohl bleibt die eigentliche Sanktionierung solcher Pflichtverstöße dann den Wählern vorbehalten, die ihrerseits Schlüsse aus der Feststellung ziehen sollen.144 Die Veröffentlichung eines Pflichtverstoßes hat insoweit „Prangerwirkung“ und wirkt weniger rechtlich als mehr politisch. Auch die Veröffentlichung ist wie die Geltendmachung des Herausgabeanspruchs nur innerhalb von drei Jahren ab Erhalt der Zuwendung oder des Vermögensvorteils möglich. Zwar bezieht sich die Dreijahresfrist des § 44a Abs. 3 S. 2 AbgG allein auf den Herausgabeanspruch, weil auch nur dieser in § 44a Abs. 3 AbgG geregelt ist. Gleichwohl erstreckt sich die Frist des § 8 Abs. 5 S. 3 VR MdB auf alle Maßnahmen nach § 8 Abs. 5 VR MdB, wozu wiederum die Veröffentlichung des festgestellten Pflichtverstoßes gehört. b) Abführungspflicht der Zuwendung Unzulässige Zuwendungen, die der Abgeordnete gleichwohl unter Verstoß gegen § 44a Abs. 2 Sätze 1 bis 3 AbgG angenommen hat, sind zudem dem Haushalt des Bundes zuzuführen, wie sich aus § 44a Abs. 3 S. 1 AbgG ergibt. Die Vorschrift dient dem Schutz der Unabhängigkeit des Abgeordneten.145

143

BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 – 6 A 1/08, NVwZ 2010, S. 837 (843). R. Käß, VerwA 2010, S. 461 (465). 145 A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), S.188; zur vergleichbaren Rechtslage nach § 27 Abs. 4 AbgG Nds: S. Muhle, ZParl 2006, S. 266 (273), OVG Lüneburg, Urteile vom 13. März 2008 – 8 LC 1 und 2/07, jeweils Rn. 49 (zitiert nach JURIS); zur vergleichbaren Rechtslage nach § 16 Abs. 1 AbgG NRW: J. Kersten, NWVBl 2006, S. 46 (49). 144

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aa) Tatbestandliche Voraussetzungen Tatbestandliche Voraussetzung der Verpflichtung ist allein, dass es sich um eine nach § 44 Abs. 2 AbgG unzulässige Zuwendung handelt. In subjektiver Hinsicht stellt § 44 Abs. 3 S. 1 AbgG keine eigenen Voraussetzungen auf. Es ist auch nicht angezeigt, die Vorschrift verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass sie Verschulden erfordern würde. Denn bei ihr handelt es sich nicht um eine Norm mit Strafcharakter im Sinne des Art. 103 Abs. 2 GG. Die bloße Einziehung einer unzulässigen Zuwendung nach § 44a Abs. 3 AbgG ist ausschließlich auf die Beseitigung eines rechtswidrigen und die Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustandes, und gerade nicht auf die nachträgliche Sanktionierung eines persönlichen Fehlverhaltens des Abgeordneten, gerichtet.146 Der Sache nach handelt es sich damit um eine Regelung, die dem strafrechtlichen Verfall nach § 73 Abs. 1 StGB entspricht, bei dem ebenfalls kein Verschulden erforderlich ist.147 Weil auch das Annahmeverbot als solches kein Verschulden erfordert, kann die Abführungsverpflichtung auch dann eintreten, wenn dem Abgeordneten beispielsweise eine etwaige Erwartungshaltung des Zuwenders, der Abgeordnete werde als Gegenleistung ein bestimmtes Abstimmungsverhalten zeigen, weder positiv bekannt war noch hätte bekannt sein müssen. bb) Umfang des Herausgabeanspruchs Herauszugeben sind nach § 44a Abs. 3 S. 1 AbgG „unzulässige Zuwendungen oder Vermögensvorteile oder ihr Gegenwert“. Anders als in § 25 Abs. 4 S. 1 PartG, der die politischen Parteien dazu verpflichtet, unzulässige Spenden an den Bundestagspräsidenten weiterzuleiten, ist insoweit bereits im Gesetzeswortlaut klargestellt, dass auch die Herausgabe des Gegenwertes ausreichend ist. Insoweit dient der Herausgabeanspruch nicht der Sanktionierung, sondern allein der Abschöpfung des unberechtigten Vermögensvorteils.148 Zugunsten des Abgeordneten sind Einkommensteuer und Sozialabgaben in Abzug zu bringen, soweit dem Abgeordneten keine Vorteile daraus erwachsen.149 146 So auch: OVG Lüneburg, Urteile vom 13. März 2008 – 8 LC 1 und 2/07, jeweils Rn. 49 (zitiert nach JURIS) zur vergleichbaren Rechtslage nach § 27 Abs. 4 AbgG Nds; A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), S.188; missverständlich: R. Käß, VerwA 2010, S. 461 (465), der einerseits von „Sanktionen“ spricht, andererseits aber zurecht betont, dass diese nur der Abschöpfung dienen. 147 Zur Rechtslage beim Verfall nach § 73 StGB: A. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB Kommentar (2010), § 73 Rn. 4; Zur Rechtslage beim erweiterten Verfall nach § 73d StGB: BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2004 – 2 BvR 564/95, NJW 2004, S. 2073. 148 A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), S. 188. 149 BT-Drs. 15/5846, S. 12; R. Käß, VerwA 2010, S. 461 (465); M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 264 ff; ferner zur vergleichbaren Rechtslage nach § 27 Abs. 4 AbgG Nds: OVG Lüneburg, Urteile vom 13. März 2008 – 8 LC 1 und 2/07 (zitiert nach JURIS); a.A. die

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Weil der Herausgabeanspruch der Abschöpfung und nicht der Bestrafung dient, ist eine etwaige Entreicherung zu berücksichtigen. Insoweit gilt der Grundgedanke des Verfalls, der in § 73c Abs. 1 S. 2 StGB Ausdruck gefunden hat: Die Anordnung des Verfalls kann unterbleiben, wenn das Erlangte zum Zeitpunkt der Anordnung nicht mehr im Vermögen des Täters vorhanden ist. cc) Anspruchsausschluss Die Geltendmachung des Anspruchs auf Herausgabe ist nach § 44a Abs. 3 S. 2 AbgG i.V.m. § 8 Abs. 5 S. 3 VR MdB ausgeschlossen, wenn der Erhalt der Zuwendung oder des Vermögensvorteils nicht länger als drei Jahre zurückliegt. Auf die Kenntnis des Bundestagspräsidenten kommt es dabei ausweislich des Wortlauts nicht an. Die Einleitung des Verfahrens entfaltet keine hemmende Wirkung. c) Verfahren zur Festsetzung und zur Veröffentlichung Die Zahlungsverpflichtung macht der Bundestagspräsident per Verwaltungsakt geltend, §§ 44a Abs. 3 S. 2 AbgG, 8 Abs. 5 S. 7 VR MdB. Dieser Zahlungsbescheid ist konstitutiver Natur und unterscheidet sich damit von den parteienrechtlichen Zahlungspflichten gemäß §§ 31a Abs. 3, 31b S. 4, 31c Abs. 1 S. 4 PartG. Anders als im Parteienrecht werden die unzulässigen Zuwendungen auch nicht an Einrichtungen weitergeleitet, die mildtätigen, kirchlichen, religiösen oder wissenschaftlichen Zwecken dienen, sondern fließen unmittelbar dem Bundeshaushalt zu. Das exakte Verfahren zur Ermittlung, ob eine unzulässige Zuwendung vorliegt, und zur Geltendmachung des Anspruchs ist gemäß § 44a Abs. 3 S. 4 AbgG in den Verhaltensregeln zu regeln. Einschlägig ist § 8 Abs. 5 VR MdB. Weil dieses Verfahren, genau wie das Verfahren nach im Falle der Verletzung von Anzeige- oder Veröffentlichungspflichten150, ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG ist, beanspruchen die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes ebenfalls Geltung. Nach § 8 Abs. 5 S. 1 VR MdB leitet der Bundestagspräsident „in Fällen des § 44a Abs. 3“ AbgG nach Anhörung des betroffenen Abgeordneten eine Prüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ein. Auch wenn § 8 Abs. 5 S. 1 VR MdB die Eröffnung des Verfahrens „in Fällen des § 44a Abs. 3“ AbgG vorsieht, ist nicht erforderlich, dass das Vorliegen eines Falles nach § 44a Abs. 3 AbgG bereits feststeht. Ausreichend sind vielmehr bloße Anhaltspunkte. Ob wirklich ein Fall des § 44a Abs. 3 AbgG vorliegt, ist erst im Rahmen des Verwaltungsverfahrens zu

Vorinstanz: VG Braunschweig, Urteil vom 16. November 2011 – 1 A 162/05 (zitiert nach JURIS). 150 Dazu oben B. III. 4. c).

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ermitteln.151 Sind entsprechende Anhaltspunkte gegeben, so ist das Verfahren gemäß § 22 S. 2, 1. Alt VwVfG von Amts wegen einzuleiten; ein Ermessensspielraum besteht nicht. Der Präsident kann gemäß § 8 Abs. 5 S. 4 VR MdB von dem Abgeordneten ergänzende Auskünfte zur Erläuterung und Aufklärung des Sachverhalts verlangen. Gleichermaßen kann er den Vorsitzenden der Fraktion, der der Abgeordnete angehört, um Stellungnahme bitten. Ergibt die Prüfung nach der Überzeugung des Präsidenten, dass eine unzulässige Zuwendung nach § 44a Abs. 2 AbgG vorliegt, so teilt er das Ergebnis der Überprüfung dem Präsidium und den Vorsitzenden der Fraktionen mit, § 8 Abs. 5 S. 5 VR MdB. Dem Präsidium des Bundestags obliegt gemäß § 8 Abs. 5 S. 6 VR MdB die endgültige Entscheidung, ob ein Verstoß vorliegt. Vor der Entscheidung hört das Präsidium den Abgeordneten erneut an. Ist das Präsidium zu dem Ergebnis gekommen, dass ein Verstoß vorliegt, so macht der Bundestagspräsident den Anspruch gemäß § 44a Abs. 3 S. 2 AbgG i.V.m. § 8 Abs. 5 S. 7 VR MdB per Verwaltungsakt geltend. Außerdem wird die Feststellung des Präsidiums, dass der Abgeordnete gegen das Annahmeverbot des § 44 Abs. 2 AbgG verstoßen hat, als Bundestagsdrucksache veröffentlicht, § 8 Abs. 5 S. 8 VR MdB. Ist das Präsidium (oder bereits zuvor der Bundestagspräsident) zu dem Ergebnis gekommen, dass kein Verstoß vorliegt, so wird die entsprechende Feststellung auf Wunsch des Abgeordneten ebenfalls als Bundestagsdrucksache veröffentlicht, § 8 Abs. 5 S. 9 VR MdB. Richtet sich das Verfahren gegen einen Fraktionsvorsitzenden oder ein Präsidiumsmitglied, so ist dieser Abgeordnete von der Mitwirkung an dem Verfahren ausgeschlossen, § 8 Abs. 5 S. 10 i.V.m Abs. 3 VR MdB. Die Veröffentlichung erfolgt gemäß § 8 Abs. 5 S. 7 VR MdB unbeschadet weiterer Sanktionen nach § 44a AbgG. Allerdings sieht § 44a AbgG gar keine Sanktionen für die Annahme unzulässiger Zuwendungen vor. Denkbar ist indessen, dass § 8 Abs. 5 S. 7 VR MdB sich auf die Geltendmachung des Herausgabeanspruchs nach § 44a Abs. 3 AbgG bezieht. Dieser ist allerdings keine Sanktion, sondern eine präventive Verwaltungsmaßnahme, der lediglich Abschöpfungsfunktion zukommt. Deswegen kann nur gemeint sein, dass im Falle eines gleichzeitigen Verstoßes gegen die Veröffentlichungspflichten auch die hierfür vorgesehenen Sanktionen Anwendung finden. Gegen Maßnahmen des Bundestagspräsidenten kann der betroffene Abgeordnete Klage erheben. Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO ist das Bundesverwaltungsgericht erst- und letztinstanzlich zuständig. Weil der Zahlungsbescheid (§ 44a Abs. 3 S. 2 AbgG) ein belastender Verwaltungsakt ist, ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO statthaft. Die Anfechtungsklage entfaltet aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO; es handelt sich nicht um die Anforderung öffentlicher Abgaben im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, 151

H. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar (2008), § 22 Rn. 13.

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weil der Herausgabeanspruch nicht der Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs dient.152

IV. Rückausnahme: Zulässigkeit von Spenden Besondere Regelungen gelten für Spenden an Abgeordnete. Sie bleiben von dem Verbot, Zuwendungen für die Mandatsausübung anzunehmen, unberührt, § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG. Aus dem verfassungsrechtlichen Status der Abgeordneten, namentlich aus der Mandatsfreiheit nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, lässt sich selbst kein zwingendes subjektives Recht auf Spendenannahme herleiten. Allerdings sind Spenden verfassungsrechtlich auch nicht von vornherein unzulässig. Letztlich ist es Ausdruck der Freiheit des Mandats, dass dem einzelnen Abgeordneten die Entscheidung überlassen bleibt, ob und in welcher Intensität er sich politischen oder wirtschaftlichen Interessen öffnet.153 Spenden sind als gegenleistungslose Zuwendungen verfassungsrechtlich nur dann nicht unerwünscht, wenn die Entschließungsfreiheit des Abgeordneten gewahrt bleibt.154 Gemäß § 44b Nr. 3 AbgG müssen die Verhaltensregeln Regelungen enthalten, die „die Pflicht zur Rechnungsführung und zur Anzeige von Spenden oberhalb festgelegter Mindestbeträge sowie Annahmeverbote und Ablieferungspflichten in den in den Verhaltensregeln näher bestimmten Fällen“ regeln. Diese Ermächtigung ist indessen nicht ins Belieben des Bundestages gestellt, sondern beinhaltet gleichzeitig auch die Verpflichtung zum Erlass solcher Verhaltensregeln.155 Dies ergibt sich schon daraus, dass der Bundestag nach dieser Vorschrift Verhaltensregeln „gibt“ (und nicht etwa bloß „geben kann“), die die enumerativ aufgezählten Regelungen – unter anderem zu Spendentransparenz und Annahmeverboten – enthalten „müssen“. Während das Recht zur Annahme von Spenden seine ausdrückliche Konkretisierung unmittelbar im Abgeordnetenrecht, nämlich in § 44a Abs. 2 S. 4 GG, findet, sind die Transparenzpflichten und die Einschränkungen nicht im Abgeordnetengesetz selbst enthalten, welches lediglich den Bundestag als Geschäftsordnungsgeber zum Erlass von „Verhaltensregeln für Mitglieder des Bundestages“ ermächtigt, § 44b AbgG.

152

BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1992 – 4 C 30/90, NVwZ 1993, S. 1112; K. Finkelnburg, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz (2011), Rn. 681; F. Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO Kommentar (2012/2011), § 80 Rn. 130. 153 P. Badura, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis (1989), § 15 Rn. 71. 154 U. Kohler, Politikfinanzierung (2010), S. 45. 155 In diesem Sinne W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 44a Rn. 7, wo die Verfasser – allerdings ohne weitere Begründung – davon sprechen, dass § 44a Abs. 1 AbgG das Parlament zum Erlass „verpflichtet“.

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Demnach sind Spenden grundsätzlich zulässig (dazu sogleich 1.). Für sie bestehen eigenständige Anzeige- und Veröffentlichungspflichten (dazu unten 2.) sowie Spendenannahmeverbote (dazu unten 3.). Verstöße gegen Anzeige- und Veröffentlichungspflichten sowie gegen die Spendenannahmeverbote bleiben jedoch weitgehend unsanktioniert (dazu unten 4.). Eine Verwendungskontrolle findet nicht statt (dazu unten 5.). 1. Spendenannahmerecht Von den dargestellten Regelungen zu (sonstigen) gegenleistungslosen Zuwendungen, bleibt das Recht auf Entgegennahme von Spenden unberührt, § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG. Diese ausdrückliche Anordnung ist erforderlich, weil Spenden ansonsten als definitionsgemäß gegenleistungslose Zuwendungen nach § 44 Abs. 2 S. 3 AbgG verboten wären. Spenden an Abgeordnete sind demnach generell zulässig. Dies gilt prinzipiell in unbegrenzter Höhe. a) Anwendungsbereich Die Spendenregelungen des Abgeordnetenrechts sind in personeller Hinsicht nur auf Spenden an Abgeordnete des Bundestags anwendbar. Hieraus ergibt sich zum einen, dass keine anderen Politiker erfasst sind. Für Abgeordnete der Landtage gelten – in unterschiedlicher Ausgestaltung – ähnliche Regelungen, die teilweise strenger156, teils weniger streng sind157 als die Regelungen für Mitglieder des Bundestages. Auch der „Noch-nicht-Abgeordnete“, also der Bewerber um ein Bundestagsmandat ist vom Abgeordnetenrecht nicht erfasst.158 Deswegen müssen Abgeordnete Spenden aus der Zeit, in der sie bloßer Bewerber um das Mandat waren, nicht angeben. Hierin liegt ein Unterschied zu den Regeln für berufliche und andere entgeltliche Tätigkeiten: Abgeordnete sind gemäß § 44a Abs. 4 S. 1 AbgG i.V.m. § 1 Abs. 1 VR MdB verpflichtet, auch Vortätigkeiten (nicht aber die Einnahmen daraus159) anzugeben, was der Gefahr „mitgebrachter“ Interessenverknüpfungen vorbeugen soll.160 Diese Gefahr besteht bei dem Mandat zeitlich vorgelagerten Spenden aber mindestens in gleicher Weise, so dass eine Ausweitung der Transparenzregelungen wünschenswert wäre.161 Richtigerweise wird man sogar davon ausgehen müssen, dass das Trans156 So sehen die Verhaltensregeln für Mitglieder des nordrhein-westfälischen Landtages eine Veröffentlichungspflicht bereits ab Spenden, die einen Wert von 1.000 Euro in einem Kalenderjahr übersteigen, vor, § 3 Abs. 2 VR MdL NRW. 157 Beispielsweise sehen die Verhaltensregeln für Mitglieder des rheinland-pfälzischen Landtags nur eine Anzeigepflicht, aber keine Veröffentlichungspflicht von Spenden vor, Ziffer III 3. VR MdL RP. 158 T. Koch, DÖV 2003, S. 454. 159 Insoweit missverständlich: M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 124. 160 BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1/06 u. a., NVwZ 2007, S. 916 (928). 161 M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 117.

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parenzbedürfnis bei Vorfeldspenden besonders hoch ist, weil Zuwendungen im Wahlkampf den Ausgang der Wahlen beeinflussen können.162 In sachlicher Hinsicht gelten die Regelungen des Abgeordnetenrechts nur für Spenden an Abgeordnete. Parteispenden sind auch dann nicht Regelungsgegenstand, wenn ein Abgeordneter sie für die Partei entgegengenommen hat. In einem solchen Fall handelt es sich um eine Spende an die Partei, welche der Abgeordnete wie jedes andere Parteimitglied gemäß § 25 Abs. 1 S. 3 PartG weiterzuleiten hat, wie auch in Ziffer 10 Satz 2 und 3 AB VR MdB noch einmal klargestellt ist. b) Zurechnung Eine andere Frage ist, wann einem Abgeordneten eine Abgeordnetenspende so zuzurechnen ist, dass die Rechte und Pflichten des Abgeordnetenrechts greifen. Die Zurechnung richtet sich – in Ermangelung eigenständiger Regelungen im Abgeordnetenrecht – nach den zivilrechtlichen Grundsätzen. Dass § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG von der „Entgegennahme“ von Spenden spricht, bedeutet keine von den zivilrechtlichen Grundsätzen abweichende Regelung. Anders als bei politischen Parteien (§ 26 Abs. 1 S. 1 PartG) ist auch nicht die „Erlangung“ einer Einnahme ausschlaggebend. Auch eine konkrete Zurechnungsvorschrift für Spenden wie in § 25 Abs. 1 S. 4 PartG existiert nicht. Einer derartigen Zurechnung bedarf es im Falle der Abgeordnetenspende aber auch gar nicht, weil sich die Frage nach einer Zurechnung des Handelns bestimmter Personen bei Abgeordneten als natürlichen Personen im Allgemeinen nicht stellt. Gemäß den zivilrechtlichen Grundsätzen ist zwischen der schuldrechtlichen Verpflichtung und ihrer Erfüllung zu unterscheiden. Die insoweit erforderliche Schenkungsabrede ist ein einseitig verpflichtender schuldrechtlicher Vertrag, der generell für seine Wirksamkeit der notariellen Beurkundung bedarf, § 518 Abs. 1 BGB. Formfehler werden aber mit Erfüllung geheilt, § 518 Abs. 2 BGB. Überreicht der Spender dem Abgeordneten eine Bar- oder eine Sachspende, so handelt es sich um eine Handschenkung nach § 516 Abs. 1 BGB. Bei ihr fallen Verpflichtungs- und Verfügungsgeschäfts zusammen, so dass die Spende mit der Annahme erfüllt ist. Handelt es sich nicht um eine Handschenkung, sondern beispielsweise um eine Überweisung, so richtet sich das Zustandekommen der schuldrechtlichen Ebene nach § 516 Abs. 2 BGB, wenn nicht bereits vorher ein schuldrechtlicher Schenkungsvertrag vorgelegen hat. Danach ist in der Überweisung ohne Kenntnis und Willen des Beschenkten ein Angebot auf Abschluss des Schenkungsvertrages – bei bereits vorheriger Erfüllung – zu sehen. Der Abgeordnete hat sodann die Möglichkeit, das Angebot anzunehmen, wobei auch konkludentes Verhalten ausreicht. Zudem hat der Spender die Möglichkeit, den Abgeordneten zur Beseitigung des Schwebezustands unter Fristsetzung zur Erklärung über die An162

A. Käßer, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), S. 191.

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nahme aufzufordern. In diesem Fall gilt das Schweigen des Abgeordneten ausnahmsweise als Annahme. 2. Transparenzvorschriften Dass ein Abgeordneter Spenden annehmen darf, befreit ihn aber nicht von der Beachtung bestimmter Pflichten im Umgang mit den Spenden. Haben Abgeordnete das Recht, Spenden anzunehmen, so liegt der Gedanke nahe, dass auch für sie schon von Verfassungs wegen das Gebot der Transparenz gilt. Denn die Gefährdungslage im Hinblick auf potenziell unzulässige Beeinflussungen auf politische Entscheidungen gilt bei Abgeordnetenspenden ebenso wie bei Parteispenden163 – wenn nicht aufgrund persönlicher Nähe und geringerer finanzieller Ressourcen – gar in größerem Maße. Hinzu kommt, dass die Spenden an Abgeordnete ansonsten zur Umgehung genutzt werden könnten. Die Pflichten im Umgang mit zulässigen Spenden umfassen die Rechnungsführungspflicht für alle Spenden. Für Spenden ab einer Summe von 5.000 Euro besteht eine Anzeigepflicht; Spenden ab 10.000 Euro werden zudem vom Präsidenten des Bundestags veröffentlicht. a) Rechnungsführungspflicht Nach § 4 Abs. 1 VR MdB müssen die Abgeordneten über Spenden gesondert Rechnung führen. Diese Verpflichtung besteht ihrem Wortlaut nach bei jeder Spende. Sie gilt für Spenden in jeglicher Höhe. Insbesondere wird diese Rechnungsführungspflicht für Spenden ab 5.000 Euro bzw. 10.000 Euro nicht von den speziellen Pflichten aus den Absätzen 2 und 3 des § 4 VR MdB verdrängt, sondern bleibt neben diesen bestehen. Adressat der Rechnungsführungspflicht ist der Abgeordnete. Eine Kontrollberechtigung des Bundestagspräsidenten ist damit gerade nicht verbunden. b) Anzeigepflicht Spenden über 5.000 Euro lösen eine Verpflichtung zur Anzeige aus: Wie in § 4 Abs. 2 VR MdB niedergelegt ist, haben die Abgeordneten solche Spenden unter Angabe des Spenders, also seines Namens und seiner Anschrift, sowie der konkreten Höhe des gespendeten Betrages dem Präsidenten des Bundestages anzuzeigen. Auffallend ist dabei die etwas widersprüchliche Formulierung der Regelung, die einerseits von „einer Spende“ spricht, die andererseits „im Kalenderjahr“ die Grenze von 5.000 Euro übersteigt. Diese Formulierung wirft die Frage auf, ob die einzelne Spende oder die Summe aller Spenden innerhalb eines Kalenderjahres ausschlaggebend ist. Der Widerspruch kann nur dahin aufgelöst werden, dass es auf alle Spenden eines Spenders innerhalb 163

C. Landfried, Parteifinanzen und politische Macht (1994), S. 143.

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eines Jahres ankommt. Denn wäre die einzelne Spende ausschlaggebend, wäre das ausdrückliche Abstellen auf das Kalenderjahr nicht zu erklären.164 Auf der anderen Seite kann es auch nicht auf sämtliche Spenden jedweder Herkunft innerhalb eines Kalenderjahres ankommen, weil die Anzeigepflicht der Offenlegung von Abhängigkeiten dient, die nicht sich aus einer großen Zahl von Kleinspenden können, sondern nur dann drohen, wenn ein Spender dem Abgeordneten beträchtliche Summen zur Verfügung stellt.165 Letztlich sind dieselben Maßstäbe anzuwenden wie bei der Veröffentlichungspflicht nach § 4 Abs. 3 VR MdB166. Dass § 4 Abs. 2 VR MdB im Unterschied zu § 4 Abs. 3 VR MdB eine Zusammenrechnung mehrerer Spenden desselben Spender nicht ausdrücklich vorsieht, steht dem nicht entgegen, weil es keinerlei Anzeichen dafür gibt, dass die uneinheitliche Formulierung in beiden Absätzen eine inhaltlich unterschiedliche Handhabung der beiden Vorschriften begründen soll. Dieses Verständnis ist auch in Nr. 10 S. 1 der Ausführungsbestimmungen niedergelegt, wonach mehrere Spenden desselben Spenders anzeigepflichtig sind, wenn sie im Jahr den Betrag von 5.000 Euro u¨ bersteigen. Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, wann mehrere Spenden tatsächlich von demselben Spender stammen. Wie bei der Anzeigepflicht für Parteispenden nach § 25 Abs. 3 PartG167 kommt es allein auf die rechtliche Identität, nicht aber auf bloße wirtschaftliche Verbindungen, an. Unterschiedliche Unternehmen, die einem Konzern angehören, sind genauso wenig als derselbe Spender anzusehen wie beispielsweise Ehepartner. c) Veröffentlichung Auf der dritten Stufe sehen die VR MdB in § 4 Abs. 3 die Veröffentlichung von Spenden vor. Die Verpflichtung hierzu trifft nicht die Abgeordneten selbst, weil diese nichts anderes tun müssen, als dass, als die Spende gemäß § 4 Abs. 2 VR MdB beim Präsidenten des Bundestages anzuzeigen. Diesen trifft dann die Verpflichtung aus § 4 Abs. 3 VR MdB, diejenigen Spenden zu veröffentlichen, die die Grenze von 10.000 Euro überschreiten. Dem Wortlaut der Bestimmung nach werden mehrere Spenden eines Spenders innerhalb eines Spenderjahres addiert, sie gelten insoweit als einheitliche Spende.168 Wo die Spenden zu veröffentlichen sind, war bislang in § 4 Abs. 3 VR MdB nicht ausdrücklich geregelt. Anders als seine Vorgängernorm enthielt die seit der Reform der Verhaltensregeln im Jahr 2005 geltende Version des § 3 VR MdB keine explizite 164

W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2002), § 44a Rn. 21; offenbar a.A.: M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 114. 165 H. Troßmann/H.-A. Roll, Parlamentsrecht (1981), § 18 Rn. 20. 166 Dazu sogleich B. IV. 2. c). 167 Dazu bereits oben Teil 1, B. II. 1. b) bb). 168 „[…] Spenden eines Spenders, die alleine oder in ihrer Summe aus einem Kalenderjahr den Betrag von E 10.000 überschreiten, […]“.

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Regelung. Ordnete die vorherige Formulierung die Publikation der veröffentlichungspflichtigen Angaben aus §§ 1 und 4 der VR MdB im Amtlichen Handbuch an169, so enthielt die dann gültige Version nur noch die Veröffentlichung der Angaben nach § 1 VR MdB, die sowohl im Amtlichen Handbuch, als auch auf den InternetSeiten veröffentlicht werden müssen. Bei dieser Unterlassung handelte es sich um ein offensichtliches Redaktionsversehen, das mittlerweile behoben ist: in § 3 Abs. 4 VR MdB ist nunmehr mit Geltung ab der konstituierenden Sitzung des 18. Deutschen Bundestages ausdrücklich angeordnet, dass die Veröffentlichung „im Amtlichen Handbuch und auf den Internetseiten des Deutschen Bundestages“ zu erfolgen hat.170 d) Rechtsfolgen von Verstößen Verstößt ein Mitglied des Bundestags gegen seine Pflichten, was praktisch vor allem die Verpflichtung zur Anzeige von Spenden ab einer Summe von 5.000 Euro pro Kalenderjahr betrifft, so zieht dies allenfalls eine Veröffentlichung des Verstoßes gemäß § 8 Abs. 2 S. 4 VR MdB nach sich. Dabei handelt es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt, dem trotz seiner bloßen Feststellungswirkung aufgrund seiner Veröffentlichung eine gewisse Sanktionswirkung zukommt.171 Weitergehende Rechtfolgen sind allerdings nicht vorgesehen. Eine Strafzahlung in Höhe des Zweifachen der nicht angezeigten Spendensumme, wie sie in § 31c Abs. 1 S. 2 PartG für nicht im Rechenschaftsbericht ausgewiesene Parteispenden vorgesehen ist, existiert im Abgeordnetenrecht nicht. Auch kommt die Verhängung eines Ordnungsgeldes nach § 44a Abs. 4 S. 2 AbgG i.V.m. § 8 Abs. 4 VR MdB nicht in Betracht. Zwar verlangt § 8 Abs. 3 VR MdB lediglich, dass ein Mitglied des Bundestags seine Anzeigepflicht verletzt hat, was dem Wortlaut nach auch die Anzeigepflicht nach § 4 Abs. 2 VR MdB umfasst. Gleichwohl findet sich die Ermächtigungsgrundlage zur Verhängung von Ordnungsgeldern unmittelbar in § 44a Abs. 4 S. 2 AbgG, während § 8 Abs. 4 VR MdB allein zur Konkretisierung dient, vgl. auch § 44a Abs. 3 S. 3 AbgG. § 44a Abs. 4 S. 2 AbgG als maßgebliche Ermächtigungsgrundlage wiederum bezieht sich allein auf Verstöße gegen die Anzeigepflicht von Nebentätigkeiten und Nebeneinkünften, die gemäß § 44a Abs. 4 S. 1 AbgG anzuzeigen sind, nicht hingegen auf Spenden.172

169

Vgl. dazu auch J. Böhmer, Transparenz als Verfassungsprinzip (2004), S. 73. BGBl. I 2013, S. 1644. 171 BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 – 6 A 1/08, NVwZ 2010, S. 837 (843) – dazu bereits oben B. III. 4. a). 172 M. Korte, in: Dölling, Handbuch der Korruptionsprävention (2007), S. 292 (Rn. 191). 170

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

3. Spendenannahmeverbote Gemäß § 4 Abs. 4 VR MdB gelten für Spenden an Abgeordnete des Bundestags die Absätze 2 und 4 des § 25 PartG entsprechend. Diese auf den ersten Blick klare Regelung führt bei genauerer Betrachtung allerdings zu erheblichen Anwendungsschwierigkeiten. a) Geltung der Spendenannahmeverbote Aus § 4 Abs. 4 VR MdB folgt zunächst die vollständige Anwendbarkeit der Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 2 PartG. Dass nicht zusätzlich auch die Höchstgrenze für Barspenden gemäß § 25 Abs. 1 S. 2 PartG in Höhe von 1.000 Euro für entsprechend anwendbar erklärt worden ist, ist letztlich unerheblich, weil Verstöße hiergegen ohnehin nicht sanktioniert werden. Bei der entsprechenden Geltung der Spendenannahmeverbote sind unter Umständen die Besonderheiten zu beachten, die sich daraus ergeben, dass mit dem Abgeordneten eine natürliche Person und keine Partei Begünstigte der Spende ist. Denn die entsprechende Anwendung der Annahmeverbote für Parteispenden auf Abgeordnetenspenden fordert – wie jede entsprechende Anwendung von Rechtsnormen – keine schematische Anwendung. Im Gegenteil dürfen solche Differenzierungen, die wegen der unterschiedlichen Lebenssachverhalte geboten sind, durch eine entsprechende Anwendung gerade nicht ausgeschlossen werden.173 So kommt es auf Fragen der Zurechnung bei subjektiven Tatbestandsvoraussetzungen nicht an. Wo es auf die Erkennbarkeit bestimmter Umstände ankommt, muss stets der Horizont des Abgeordneten selbst ausschlaggebend sein. Keine Änderungen ergeben sich dagegen hinsichtlich der fehlenden Feststellbarkeit des Spenders im Rahmen des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG, wo es nach richtiger Auffassung ohnehin allein auf die objektive Feststellbarkeit ankommt.174 Abgrenzungsprobleme können sich im Rahmen einer entsprechenden Anwendung des Annahmeverbots nach § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG ergeben, das für solche „Spenden“ gilt, die als Gegenleistung oder in Erwartung einer Gegenleistung erfolgen. Denn diese Fallgruppe wird in aller Regel bereits durch das Verbot in § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG erfasst, wonach solche Zuwendungen unzulässig sind, für die der Zuwendende die „Vertretung und Durchsetzung der Interessen des Leistenden im Bundestag“ erwartet. Die Interessenvertretung und -durchsetzung im Bundestag wird sich im Hinblick auf den Abgeordneten regelmäßig mit dem Tatbestandsmerkmal des (konkreten) wirtschaftlichen oder politischen Vorteils in § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG decken. Ist das Verbot des § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG anwendbar, so tritt das Verbot des § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG im Wege der Konkurrenz dahinter zurück. Dies ergibt sich zum 173 174

K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft (1991), S. 161. Dazu ausführlich oben Teil 1, C. II. 2. g) aa).

B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden

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einen daraus, dass das unmittelbar im Abgeordnetengesetz angelegte Verbot dem Spendenannahmeverbot aus § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG schon normhierarchisch vorgeht, weil das parteienrechtliche Annahmeverbot nur durch die Verhaltensregeln für anwendbar erklärt wird. Insoweit ist auch zu bedenken, dass die Verhaltensregeln den in §§ 44a und 44b AbgG niedergelegten Rahmen nur konkretisieren, nicht aber ändern dürfen. Darüber hinaus ist dies auch Folge der „entsprechenden“ Anwendbarkeit, weil eine entsprechende Anwendung ohnehin nicht in Betracht kommt, wenn im konkreten Fall bereits eine unmittelbare Regelung Geltung beansprucht. Auch für den Fall, dass eine „Spende“ nicht in Erwartung, sondern als Gegenleistung für einen bestimmten Vorteil gewährt wird, bleibt letztlich kein Raum für eine entsprechende Anwendung des § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG. Zwar ist diese Variante der „Dankeschön-Spende“ vom Anwendungsbereich des § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG nicht erfasst. Denn dort ist ausschließlich von solchen Zuwendungen die Rede, für die eine Interessenvertretung erwartet wird. Gleichwohl ist § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG nur eine Fallgruppe der Grundregelung des § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG, wonach Zuwendungen für die Ausübung des Mandats generell nicht zulässig sind. Hiervon sind auch „Dankeschön-Zuwendungen“ erfasst.175 Aus Sicht des Abgeordneten bleibt die Zuwendung ohnehin in jedem Fall unzulässig. Er muss die Spende in jedem Fall an den Präsidenten des Bundestags abführen. Gleichwohl gibt es Unterschiede: Eine nach § 4 Abs. 4 VR MdB i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG unzulässige Spende muss unverzüglich an den Präsidenten des Bundestags weitergeleitet werden, der über die weitere Verwendung entscheidet und sie in analoger Anwendung des § 31c Abs. 2 PartG an Einrichtungen weiterleitet, die mildtätigen, kirchlichen, religiösen oder wissenschaftlichen Zwecken dienen. Eine gemäß § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG unzulässige Zuwendung ist vom Bundestagspräsidenten dem Haushalt des Bundes zuzuführen, § 44 Abs. 3 S. 1 AbgG. b) Geltung der Weiterleitungspflicht Hat ein Abgeordneter eine Spende unter Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot angenommen, so ist er verpflichtet, die Spende unverzüglich an den Präsidenten des Bundestags weiterzuleiten, § 4 Abs. 4 VR MdB i.V.m. § 25 Abs. 4 PartG. Die Möglichkeit zur (vorherigen) unverzüglichen Zurückleitung an den Spender gemäß § 25 Abs. 1 S. 4, 2. Hs. PartG besteht mangels Verweis für Abgeordnete nicht. Sie ist aber auch entbehrlich, weil der Abgeordnete die Spende sofort zurückweisen kann. aa) Rechtsnatur Die entsprechende Geltung des § 25 Abs. 4 PartG bei Abgeordnetenspenden ist erstaunlich, weil die Vorschrift in ihrem unmittelbaren Anwendungsbereich keine wirkliche Rechtspflicht statuiert, sondern als Fall tätiger Reue der Partei die Mög175

Dazu bereits oben B. III. 1. a).

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

lichkeit eröffnet, sich durch freiwilliges „Umkehrverhalten“ von der Strafzahlungspflicht nach § 31c Abs. 1 S. 1 PartG zu befreien.176 Weil aber die Strafzahlungspflicht auf Abgeordnete mangels Verweis gar keine entsprechende Anwendung findet (und eine analoge Anwendung ohne ausdrückliche Verweisung gegen das Analogieverbot des Art. 103 Abs. 2 GG verstieße), kann ein Verstoß gegen die Weiterleitungspflicht an den Bundestagspräsidenten eine solche Wirkung nicht entfalten. In Betracht kommt deswegen allenfalls, der unverzüglichen Weiterleitung an den Bundestagspräsidenten dieselbe befreiende Wirkung im Hinblick auf die unmittelbar abgeordnetenrechtlich vorgesehene Sanktionierung zuzubilligen. Auch wenn die einzige anwendbare Sanktionierung im Ergebnis die Veröffentlichung des Verstoßes durch den Bundestagspräsidenten ist, so erscheint es gleichwohl gerechtfertigt, der Weiterleitung sanktionsbefreiende Wirkung zuzubilligen. Ohne befreiende Wirkung würde der Anreiz bestehen, den bereits vollendeten Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot geheim zu halten und die Spende aus diesem Grund zu behalten. Solches Verhalten soll wohl die entsprechende Anwendung des § 25 Abs. 4 PartG verhindert werden. bb) Anwendungsbereich und Tatbestand Die Pflicht zur unverzüglichen Weiterleitung hat im Wesentlichen denselben Inhalt wie im direkten Anwendungsbereich des § 25 Abs. 4 PartG.177 Die Sachspende ist in natura weiterzuleiten, während bei einer Geldspende die Weiterleitung des entsprechenden Betrags ausreicht. Das Merkmal der Unverzüglichkeit ist auch in diesem Zusammenhang so auszulegen, dass dem Abgeordneten eine Prüfungs- und Überlegungsphase einzuräumen ist, innerhalb derer er die tatsächlichen Umstände ermitteln und rechtlich bewerten (oder bewerten lassen) kann. Keinerlei Bedeutung hat im Rahmen der entsprechenden Anwendung des § 25 Abs. 4 PartG die Ergänzung, wonach die Weiterleitung spätestens mit der Einreichung des betreffenden Rechenschaftsberichts erfolgt sein muss. Diese zeitliche Grenze, die auch bei den politischen Parteien nur eine Ausschlussfrist markiert, ohne etwas an dem Erfordernis der Unverzüglichkeit zu ändern178, ist tatbestandlich schon deshalb nicht anwendbar, weil die Abgeordneten keine Pflicht zur Rechenschaftslegung haben. cc) Rechtsfolge der Weiterleitung Die unverzügliche Weiterleitung führt zum Ausschluss von Sanktionen für den Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot.

176 177 178

Dazu bereits oben Teil 1, C. IV. Dazu bereits oben Teil 1, C. IV. 2. Dazu oben Teil 1, C. IV. 2. a).

B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden

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Über die Verwendung der weitergeleiteten (und zuvor unzulässig angenommenen) Spende entscheidet der Präsident des Bundestags im Benehmen mit dem Präsidium. Dies ergibt sich nicht aus § 31c Abs. 2 PartG, auf den § 4 Abs. 4 VR MdB gerade nicht verweist, sondern aus § 4 Abs. 6 VR MdB. Im Unterschied zur Parteispendenregelung in § 31c Abs. 2 PartG muss der Präsident dem Wortlaut der Vorschrift nach die Mittel nicht innerhalb eines Kalenderjahres an Einrichtungen, die mildtätigen, kirchlichen, religiösen oder wissenschaftlichen Zwecken dienen, weiterleiten. Er ist bei rechtswidrigen Abgeordnetenspenden, welche entsprechend § 4 Abs. 2 VR MdB i.V.m. § 25 Abs. 4 PartG an ihn weitergeleitet werden – jedenfalls dem Wortlaut des § 4 Abs. 6 VR MdB nach – frei. Es ist allerdings davon auszugehen, dass der Bundestag und das Bundestagspräsidium sich bei einer Entscheidung nach § 4 Abs. 6 VR MdB von der gesetzgeberischen Entscheidung, die § 31c Abs. 2 PartG zugrunde liegt, leiten lässt. c) Rechtsfolgendefizit bei Verstößen Das Sanktionsdefizit, das bereits für Verstöße gegen die Anzeige- und Veröffentlichungspflichten besteht, setzt sich auf der Ebene der Spendenannahmeverbote nicht nur fort, sondern wird dort sogar noch verschärft: Der Verstoß wird veröffentlicht; weitergehende Rechtsfolgen sind aber nicht vorgesehen. Es besteht noch nicht einmal eine Abschöpfungsmöglichkeit für unzulässige Spenden. aa) Veröffentlichung des Verstoßes Hat ein Abgeordneter eine Spende unter Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot angenommen und unter Verstoß gegen § 25 Abs. 4 PartG nicht an den Präsidenten des Bundestags weitergeleitet, so kann dieser Verstoß allein durch die Feststellung der Pflichtverletzung und der Veröffentlichung als Bundestagsdrucksache geahndet werden. Auch insoweit gilt: Die Veröffentlichung hat in erster Linie „Prangerwirkung“. Auch wenn der veröffentlichten Feststellung eines Pflichtverstoßes als solcher bereits Sanktionswirkung zukommt179, bleibt die eigentliche Sanktionierung dem Wähler überlassen. Das Ausbleiben weiterer rechtlicher Konsequenzen wird (dazu sogleich bb)), wird vielfach kritisiert. Zwar sollte in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden, dass die Veröffentlichung mit ihrer „Prangerwirkung“ für einen Abgeordneten durchaus einschneidendere Konsequenzen haben kann als beispielsweise eine bloße Strafzahlungspflicht. Insoweit lässt sich auch die bloße Veröffentlichung eines Verstoßes zumindest faktisch durchaus als Strafe ansehen, die einen Abgeordneten schmerzlich treffen kann. Gleichwohl bleibt die „bloße“ Veröffentlichung eine defizitäre Sanktionierung. Denn hierdurch werden Spendenannahmeverbote in der Rechtsfolge nicht in dem gebotenen Maße von der Annahme zulässiger Spenden 179

BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 – 6 A 1/08, NVwZ 2010, S. 837 (843).

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

abgegrenzt. Auch zulässige Spenden sind (zumindest ab 5.000 Euro) zu veröffentlichen. Auch bei zulässigen Spenden soll es der Öffentlichkeit überlassen bleiben, ihre Rückschlüsse zu ziehen und die Information ihrer Wahlentscheidung zugrunde legen zu können. Wenn für unzulässige Spenden letztlich dasselbe gilt und sich die Annahme unzulässiger Spenden von der Annahme zulässiger Spenden in der Rechtsfolge ausschließlich dadurch unterscheidet, dass die Veröffentlichung der Spende den Hinweis auf die Unzulässigkeit enthält, so ist zweifelhaft, ob die Spendenannahmeverbote Lenkungswirkung entfalte können. bb) Keine weitergehenden rechtlichen Sanktionen Weitergehende rechtliche Sanktionen sind für Verstöße gegen Spendenannahmeverbote nicht vorgesehen. Zunächst entsteht kein Sanktionsanspruch in Höhe des dreifachen Spendenwerts, wie er in § 31c Abs. 1 S. 1 PartG angeordnet ist. Denn diese Strafvorschrift wird nicht für entsprechend anwendbar erklärt. Eine analoge Anwendung scheitert bereits am Analogieverbot des Art. 103 Abs. 2 GG, weil der Zahlungsanspruch zwar auch der Abschöpfung (einfacher Spendenbetrag), darüber hinaus aber eben auch der Sanktionierung (zweifacher Spendenbetrag) dient.180 Auch das Ordnungsgeld, das der Bundestagspräsident nach § 44a Abs. 4 S. 2 AbgG i.V.m. § 8 Abs. 4 VR MdB grundsätzlich verhängen kann, findet bei Verstößen gegen Spendenannahmeverbote keine Anwendung. Dies scheitert schon daran, dass es sich nicht um eine Verletzung von Anzeigepflichten handelt. Ohnehin ist das Ordnungsgeld nicht auf Spenden, sondern nur auf Nebentätigkeiten und daraus erzielte Einkünfte anwendbar.181 cc) Kein Herausgabeanspruch Es besteht noch nicht einmal ein Herausgabeanspruch des Bundestagspräsidenten, mit dem wenigstens der einfache Spendenwert abgeschöpft werden könnte, falls ein Abgeordneter sich weigert, seiner Verpflichtung zur Weiterleitung nachzukommen. Ein solcher Herausgabeanspruch ergibt sich nicht aus § 25 Abs. 4 PartG, weil dieser nur eine Rechtspflicht desjenigen regelt, der eine Spende unter Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 PartG angenommen hat, ohne dem Bundestagspräsidenten demgegenüber einen durchsetzbaren Herausgabeanspruch zu verleihen.182 Die Abschöpfung gegen den Willen des Spendenempfängers erfolgt parteiengesetzlich erst im Rahmen des § 31c Abs. 1 S. 1 PartG, dessen Umfang neben der Sanktionierung des Zweifachen auch die Abschöpfung des unrechtmäßigen Spendenbetrags selbst umfasst. Genau dies ist auf die abgeordnetenrechtliche 180 181 182

Dazu oben Teil 1, C. V. 1. a). Dazu bereits oben B. II. 2. So auch: J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 27 Rn. 71.

B. Einfach-rechtliche Regelung von Abgeordnetenspenden

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Situation nicht übertragbar: § 31c Abs. 1 S. 1 PartG findet gerade keine Anwendung, weil auf diese Vorschrift nicht verwiesen wird. Ein Herausgabeanspruch lässt sich auch nicht auf § 44a Abs. 3 S. 1 AbgG stützen. Dieser bezieht sich ausdrücklich auf Zuwendungen, die nach § 44a Abs. 2 AbgG unzulässig sind. Spenden sind aber gerade nicht nach § 44a Abs. 2 AbgG unzulässig, sondern bleiben gemäß des Satzes 4 von den Regelungen „unberührt“. Zwar ist zu erwägen, die Anknüpfung an „nach Absatz 2 unzulässige Zuwendungen oder Vermögensvorteile“ dahingehend auszulegen, dass hiervon auch Spenden erfasst werden, die unter Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot angenommen worden sind. Dies dürfte letztlich aber mit dem Wortlaut nicht mehr vereinbar sein, weil die Unzulässigkeit von Spenden sich gerade nicht aus § 44a Abs. 2 AbgG, sondern aus § 44b AbgG ergibt. Auch kann der Herausgabeanspruch des § 44a Abs. 3 S. 1 AbgG auf Spenden nicht analog angewendet werden. Zwar steht das Analogieverbot des Art. 103 Abs. 2 GG dem nicht entgegen, weil die reine Abschöpfung, die durch § 44a Abs. 3 S. 1 AbgG vorgenommen wird, keine Strafe darstellt. Die materiellen Voraussetzungen für eine analoge Anwendung sind aber nicht erfüllt: Zwar ist die Interessenlage durchaus vergleichbar, weil zwischen der Unzulässigkeit einer Zuwendung für die Mandatsausübung und der Unzulässigkeit einer Spende Gemeinsamkeiten bestehen. Gleichwohl ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber Spenden nur versehentlich nicht in den Anwendungsbereich des Herausgabeanspruchs nach § 44 Abs. 3 S. 1 AbgG einbezogen hat. Denn insoweit kann unterstellt werden, dass dem Gesetzgeber das bereits im Zeitpunkt der Einführung des neuen § 44a AbgG bestehende Sanktionsdefizit für Abgeordnetenspenden bekannt war. Angesichts dessen spricht die ausdrückliche Regelung in § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG dafür, dass der Gesetzgeber Spenden gerade außerhalb des Regelungsgefüges in § 44a AbgG normieren wollte. 4. Keine Verwendungskontrolle Die Regeln zur Anzeige und Veröffentlichung betreffen Abgeordnetenspenden allein als Einnahmen des Abgeordneten. Die Verwendung der Spenden unterliegt keiner Kontrolle durch den Bundestagspräsidenten und ist auch nicht anzeige- oder offenlegungspflichtig. Für Abgeordnete existiert schon keine gesetzliche Verpflichtung, ihre Einnahmen zu bestimmten Zwecken zu verwenden, wie es für politische Parteien in § 1 Abs. 4 PartG vorgeschrieben ist. Gleichwohl sind Spenden regelmäßig keine vollkommen zweckfreien Schenkungen. Hiervon geht auch § 4 Abs. 1 VR MdB aus, der solche Spenden erfasst, die dem Abgeordneten für seine politische Tätigkeit zur Verfügung gestellt werden. Unabhängig davon hat der Spender aber die Möglichkeit, die Spende mit einer zivilrechtlichen (selbstständig durchsetzbaren) Auflage gemäß § 525 Abs. 1 BGB oder einer (nicht selbstständig durchsetzbaren) Zweckbindung zu versehen, um die Verwendung zu regeln. Bei einer Regelung über eine bestimmte Verwendung, die

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

gleichwohl der Partei zugute kommt, handelt es sich regelmäßig um eine Zweckbestimmung, bei deren Nichtbeachtung der Spender einen Herausgabeanspruch nach § 812 Abs. 1 S. 2 BGB hat.183

V. Behandlung besonderer Geschenke Gemäß § 4 Abs. 5 VR MdB gelten die Regelungen des § 4 Abs. 4 VR MdB, die sich dem Wortlaut nach auf Geldspenden beziehen, auch für geldwerte Zuwendungen. Die Erstreckung auf geldwerte Zuwendungen ist zwingend geboten, um Umgehungstatbestände zu schließen. Gleichwohl erhalten Abgeordnete im Zusammenhang mit der Ausübung ihres Mandats mitunter Geschenke, die im Interesse des gesamten Bundestags liegen. Dies sind namentlich geldwerte Zuwendungen, die ein Abgeordneter anlässlich der Repräsentation des Bundestags auf Veranstaltungen oder als Gastgeschenk erhält. Sie erfahren eine besondere Behandlung. 1. Geldwerte Zuwendungen nach § 4 Abs. 5 lit. a VR MdB Geldwerte Zuwendungen, die ein Abgeordneter aus Anlass der Wahrnehmung interparlamentarischer oder internationaler Beziehungen oder zur Teilnahme an Veranstaltungen zur Darlegung der Standpunkte des Deutschen Bundestages oder seiner Fraktion erhält, gelten gemäß § 4 Abs. 5 VR MdB nicht als Spenden. Zu dieser Fallgruppe gehören nicht nur Sachgeschenke, die im Rahmen derartiger Veranstaltungen verteilt werden, sondern auch die Übernahme der Reisekosten. Obwohl diese Zuwendungen nicht als Spenden gelten, ist die Anzeigepflicht des § 4 Abs. 2 VR MdB entsprechend anwendbar. Daraus folgt, so dass Zuwendungen anzuzeigen sind, wenn ihr Wert 5.000 Euro übersteigt. Die anderen Regelungen für Abgeordnetenspenden finden hingegen keine Anwendung. Die Zuwendungen werden deswegen auch dann nicht vom Bundestagspräsidenten gemäß § 4 Abs. 3 VR MdB veröffentlicht, wenn ihr Wert mehr als 10.000 Euro beträgt. Auch finden die Spendenannahmeverbote und Ablieferungspflichten gemäß § 4 Abs. 4 VR MdB i.V.m. §§ 25 Abs. 2 und 4 PartG keine Anwendung. Dass diese Art der Zuwendungen nicht veröffentlicht werden müssen, ist unschädlich, weil von solcherlei Geschenken die Gefahr einer Interessenkollision nicht ausgeht. Aus demselben Grund begegnet auch die fehlende Anwendbarkeit der Spendenannahmeverbote keinen Bedenken. Wären sie anwendbar, so wären die Abgeordneten beispielsweise gezwungen, Einladungen zu internationalen Veranstaltungen, auf denen sie den Bundestag repräsentieren, abzulehnen.184 183 184

Dazu bereits oben Teil 1, D. I. Vgl. dazu: BT-Drs. 13/834, S. 6.

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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2. Gastgeschenke Sonderregeln gelten gemäß § 4 Abs. 5 lit. b) VR MdB auch für geldwerte Zuwendungen, die ein Abgeordneter als Gastgeschenk in Bezug auf sein Mandat erhält. Sinn und Zweck der Vorschrift, die sich an § 5 Abs. 3 BMinG orientiert, ist es, diplomatische Verstimmungen durch die Zurückweisung von Gastgeschenken zu vermeiden.185 Ansonsten wäre die Annahme von Gastgeschenken wegen des ausländischen Ursprungs gemäß § 4 Abs. 4 VR MdB i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 3 lit. c) PartG jedenfalls dann unzulässig, wenn sie einen Wert von mehr als 1.000 Euro haben. Zwar werden die Gastgeschenke – anders als die geldwerten Zuwendungen nach § 4 Abs. 5 VR MdB – nicht begrifflich der Spendendefinition entzogen.186 Gleichwohl gelten für sie gemäß § 4 Abs. 6 VR MdB Sonderregelungen: Gastgeschenke müssen dem Bundestagspräsidenten angezeigt und – dies ist die eigentliche Besonderheit gegenüber sonstigen Spenden – ausgehändigt werden. Die Pflicht gilt gemäß § 4 Abs. 6 S. 2 VR MdB nur für solche Gastgeschenke, die die vom Bundestagspräsidenten in den Ausführungsbestimmungen festgelegte Wertgrenze überschreiten. Diese Grenze liegt nach Ziffer 11 S. 1 der Ausführungsbestimmungen bei 200 Euro. Auf Antrag kann der Abgeordnete aber auch das Gastgeschenk behalten und den Gegenwert an die Bundeskasse abführen. Diese Möglichkeit ist darin begründet, dass Gastgeschenke für einen Abgeordneten häufig einen großen Affektionswert haben.187

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff Der Spendenbegriff des Abgeordnetenrechts unterscheidet sich von dem parteienrechtlichen Spendenbegriff. Dies bezieht sich einerseits auf die genaue Bedeutung und die Reichweite des Spendenbegriffs, der sich im Abgeordnetenrecht angesichts verschiedener anderer Einnahmen, die ein Abgeordneter als natürliche Person hat oder zumindest haben kann, teilweise erheblich von dem parteienrechtlichen Spendenbegriff unterscheidet. Insoweit ist zunächst erforderlich, Abgeordnetenspenden von privat motivierten Schenkungen abzugrenzen (dazu unten I.), auch wenn dies bislang in der rechtswissenschaftlichen Diskussion keine Rolle gespielt hat. Zudem ist die Abgrenzung zwischen Spenden und sonstigen Zuwendungen für die Ausübung des Mandats im Sinne § 44a Abs. 2 S. 1 bis 3 AbgG von großer Relevanz, weil die Einordnung über die Zulässigkeit entscheidet (dazu unten II.). Die wichtigste Abgrenzung ist aber letztlich die zwischen Parteispenden und Abge185 186 187

P. Austermann, ZParl 2010, S. 527 (533); M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 122. A.A.: P. Austermann, ZParl 2010, S. 527 (533), allerdings ohne Begründung. BT-Drs. 13/834, S. 6.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

ordnetenspenden. Dies gilt vor allem, aber nicht ausschließlich, für Fälle, in denen ein Abgeordneter eine Spende erhält, die sowohl an seine Partei als auch an ihn selbst gerichtet sein könnte (dazu unten III.).

I. Verhältnis von Spenden und privaten Schenkungen Zunächst ist für die Anwendung des Abgeordnetenrechts ausschlaggebend, dass es sich um eine Abgeordnetenspende und nicht um eine privat veranlasste Schenkung handelt. Zwar sind zivilrechtlich betrachtet auch Abgeordnetenspenden nichts anderes als Schenkungen im Sinne des § 516 BGB. Allerdings sind Zuwendungen an Abgeordnete sind nur dann als Spenden im Sinne des Abgeordnetenrechts zu qualifizieren, wenn sie in einem Zusammenhang mit der Mandatsausübung stehen. Hierfür spricht die Formulierung in § 4 Abs. 1 VR MdB, der Geltung beansprucht für „Geldspenden und geldwerte Zuwendungen aller Art (Spenden), die ihm [dem Abgeordneten] für seine politische Arbeit zur Verfügung gestellt werden“. Rein privat motivierte Schenkungen sind von diesem Spendenbegriff dagegen nicht erfasst. Insoweit unterscheidet sich der Abgeordnete letztlich nicht von einem Beamten, dem die Annahme von Geschenken auch nur „in Bezug auf das Amt“ verboten ist, vgl. § 71 BBG, ohne dass private Geschenke davon betroffen wären.188 Auch wenn das Mandat – im Unterschied zum Beamten – „den ganzen Menschen“189 fordern mag, folgt daraus selbstverständlich kein Verbot privater Geschenke. Denn der einzelne Abgeordnete ist eben auch privater Bürger, der private Beziehungen pflegt. Bestandteil und Ausdruck privater Beziehungen ist aber auch das Recht zur Annahme von Geschenken. Ob eine Zuwendung privater Art ist oder im Zusammenhang mit der Tätigkeit als Abgeordneter steht, wird in der Regel eindeutig zu bestimmen sein. Die Frage stellt sich überhaupt nur dann, wenn die Beteiligten in einem privaten Verhältnis zueinander stehen. Zuwendungen von Familienmitgliedern werden häufig als private Schenkungen zu qualifizieren sein; gleiches gilt für Zuwendungen enger privater Freunde. Gleichwohl können natürlich auch solche nahestehenden Personen den Abgeordneten beispielsweise finanziell in seinem Wahlkampf unterstützen, was dann – ungeachtet freundschaftlicher oder gar familiärer Beziehungen – als Abgeordnetenspende zu qualifizieren sein kann. Eine besondere Problematik kann sich dann ergeben, wenn private Freundschaften sich aus Kontakten entwickeln, die ursprünglich im Zusammenhang mit der Mandatsausübung standen. Im Zweifel sollte er mit der Annahme einer Zuwendung aus einer rein privaten Verbindung wohl zurückhaltend sein, wenn der Wert der Zuwendung Größenord188

U. Battis, BBG Kommentar (2009), § 71 Rn. 5. BVerfG, Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975, S. 2331 (2332); Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1 bis 4/06, NVwZ 2007, S. 916 (919). 189

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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nungen erreicht, die normalerweise nicht unter Freunden verschenkt werden, und ein Anlass zur Schenkung (wie beispielsweise Geburtstag oder Hochzeit) nicht besteht. Eine allgemeine Wertgrenze festzulegen, ab welcher im Zweifel von einer Abgeordnetenspende und nicht von einer privaten Schenkung auszugehen ist, ist freilich kaum möglich. Hier wird man stets auch das soziale Umfeld der Beteiligten berücksichtigen müssen. Eine gewisse Indizwirkung können jedoch diejenigen Wertgrenzen haben, die anderen rechtlichen Zusammenhängen für Schenkungen relevant sind. Herangezogen werden kann die Grenze für die Anzeigepflicht nach § 4 Abs. 2 VR MdB in Höhe von 5.000 Euro pro Kalenderjahr zukommen: Bei „Geschenken“ jedenfalls unter Nichtverwandten, die diese Schwelle übersteigen, dürfte die Annahme einer privaten Schenkung regelmäßig ausscheiden. Die schenkungssteuerliche Freigrenze unter Nichtverwandten erscheint dabei als Indikator zur Abgrenzung zwischen privaten Schenkungen und Spenden kaum geeignet. Seit seiner Anhebung im Jahr 2010 liegt der Freibetrag bei 20.000 Euro innerhalb von 10 Jahren. Die Erhöhung des Freibetrags von vormals 5.200 Euro diente dazu, „kleinere Vermögenserwerbe“ von der Schenkungsteuer freizustellen und gleichzeitig den Verwaltungsaufwand der Steuerbehörden zu begrenzen.190 Hieraus lässt sich für die Abgrenzung von Abgeordnetenspenden und privaten Schenkungen an Abgeordnete nichts herleiten. Richtigerweise besteht aber bereits bei Zuwendungen ab einer Größenordnung von 1.000 Euro eine gewisse Vermutung dafür, dass es sich um eine Zuwendung im Zusammenhang mit dem Mandat, und damit um eine Abgeordnetenspende, handelt. Diese Vermutung kann freilich unter Berücksichtung des Anlasses, der Art des Geschenkes sowie des sozialen Umfelds widerlegt werden. Die Prüfung, ob eine unentgeltliche Zuwendung privat veranlasst ist oder im Zusammenhang mit dem Abgeordnetenmandat steht, obliegt letztlich dem Abgeordneten selbst. Insoweit ist zu hoffen, dass die Abgeordneten diese Prüfung mit der erforderlichen Ernsthaftigkeit durchführen. Die Tatsache, dass die Prüfung dem Abgeordneten obliegt, bedeutet wiederum aber nicht, dass der Abgeordnete frei über die Einordnung der Zuwendung entscheiden könnte. Es kommt deswegen nicht maßgeblich darauf an, wie der Abgeordnete die Zuwendung verwendet. Eine Zuwendung, die ein Abgeordneter zur finanziellen Unterstützung seines Wahlkampfs erhält, bleibt auch dann eine Abgeordnetenspende, wenn er sie – entgegen dem Willen des Spenders – für rein private Zwecke verwendet.

II. Verhältnis von Spenden und gegenleistungslosen Zuwendungen Weil Spenden an Abgeordnete gemäß § 44 Abs. 2 S. 4 AbgG zulässig sind, während Zuwendungen im Zusammenhang mit der Mandatsausübung nach § 44a 190

BT-Drs. 16/7918, S. 37.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Abs. 2 S. 1 bis 3 AbgG untersagt sind, ist es zudem erforderlich, das Verhältnis der beiden Einnahmeformen zueinander darzustellen. Generell ist die Spende an einen Abgeordneten nach hiesiger Auffassung eine spezielle Fallgruppe der Zuwendung für die Ausübung des Mandats nach § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG. Sie unterscheidet sich insoweit nicht von den speziellen Fallgruppen der Sätze 2 und 3. Auf Spenden ist das Annahmeverbot für Zuwendungen – anders als bei den Fallgruppen der Sätze 2 und 3 – nach § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG allerdings nicht anwendbar. Insoweit wird die Abgeordnetenspende gemäß § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG dem Anwendungsbereich des allgemeinen Verbot in § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG entzogen. Eine weitere Frage ist aber, wie eine (generell zulässige) Spende von einer (generell unzulässigen) Zuwendung für die Mandatsausübung abzugrenzen ist. Wie eine solche Abgrenzung vorzunehmen ist, lässt sich dem gesetzlichen Wortlaut nicht entnehmen. Bislang liegen zu der Frage auch nur wenige rechtswissenschaftliche Äußerungen vor. 1. Vorgeschlagene Kriterien Teilweise wird eine Abgrenzung danach vorgeschlagen, ob es sich um eine einmalige oder wiederkehrende Zuwendungen handelt.191 Bei einer nur einmalig fließenden Zuwendung soll eine Spende vorliegen, handelt es sich um regelmäßig wiederkehrende Zahlungen, so soll es sich um eine (sonstige) gegenleistungslose Zuwendung handeln. Mit anderen Worten: Zuwendungen, die äußerlich den Anschein eines festen Gehalts haben, sind arbeitslose Zuwendungen, einmalige Zahlungen sind Spenden.192 Nach anderer Auffassung ist nach der Zweckrichtung der Leistung zu differenzieren193 : Spenden sind demnach solche Zuwendungen, die an Abgeordnete fließen, um deren politische Arbeit zu fördern. Eine Spende liegt nach dieser Auffassung vor, wenn sie als „Mittel für die Ausübung der politischen Tätigkeit gewährt“ wird, oder wenn sich der Zuwendende davon leiten lässt, dass der Annehmende Abgeordneter ist. Keine Spenden sind danach alle anderen arbeitslosen Zuwendungen. Schließlich soll nach einer weiteren Auffassung für die Abgrenzung ausschlaggebend sein, ob eine (wenngleich nicht angemessene) Gegenleistung vorliegt.194 Ist 191 H. H. v. Arnim, NVwZ 2006, S. 249 (252), der freilich die Sinnhaftigkeit der unterschiedlichen Behandlung von Spenden und arbeitslosen Zuwendungen generell bezweifelt. 192 Insoweit mit anderer Akzentuierung als H. H. v. Arnim, NVwZ 2006, S. 249 (252): ders./T. Drysch, in: Bonner Kommentar zum GG (2012/2010), Art. 48 Rn. 313, wonach überhöhte Vortragshonorare verdeckte Spenden seien. 193 M. Korte, in: Dölling, Handbuch der Korruptionsprävention (2007), S. 292 (Rn. 178); ebenso: A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte, S. 193; kritisch: H. H. v. Arnim/ T. Drysch, Bonner Kommentar zum GG (2012/2010), Art. 48 Rn. 316. 194 P. Austermann, ZParl 2010, S. 527 (529); ferner: M. K. Kühn, Verhaltensregeln (211), S. 120.

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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dies der Fall, soll es sich um eine Zuwendung im Sinne des § 44a Abs. 1 S. 3 AbgG handeln. Fehlt jegliche Gegenleistung, so ist die nach dieser Auffassung als eine Spende zu qualifizieren. Flankierend teilweise vorgeschlagen, für Zuwendungen, die nicht Spenden sind, in subjektiver Hinsicht noch die erkennbare Erwartung einer parlamentarischen Interessenvertretung zu verlangen.195 2. Eigene Auffassung Die unterschiedlichen Auffassungen machen eine eigene Stellungnahme erforderlich: Eine Unterscheidung nach der Regelmäßigkeit, die H. H. v. Arnim vorschlägt, ist nicht überzeugend. Zwar weist diese Unterscheidung eine gewisse Parallele zur gesetzlichen Abgrenzung von Parteispenden und Mitgliedsbeiträgen in § 27 Abs. 1 PartG, wo es ebenfalls formal unter anderem auf die Regelmäßigkeit der Leistung ankommen soll. Allerdings wird auch im Anwendungsbereich des § 27 Abs. 1 S. 1 PartG die Frage nach der Regelmäßigkeit der Leistung von dem zweiten Tatbestandsmerkmal, der satzungsrechtlichen Verpflichtung, überlagert.196 Im Bereich der Zuwendungen an Abgeordnete nach § 44a Abs. 2 AbgG lässt sich dieses Kriterium noch weniger fruchtbar machen. Anders als in § 27 Abs. 1 PartG ist die Regelmäßigkeit der Leistung als Unterscheidungskriterium noch nicht einmal genannt. Zudem ist dies auch sachlich kein sinnvolles Kriterium: Weder ist es ein Wesensmerkmal der Spende, dass sie einmalig (oder zumindest unregelmäßig erfolgt), noch müssten Zuwendungen ohne angemessene Gegenleistung zwingend wiederkehrender Art sein. Gerade das phänotypische Beispiel überhöhter Einkünfte aus Vortragstätigkeiten197 wird in den seltensten Fällen regelmäßiger Art sein. Richtigerweise wird man deswegen im ersten Schritt dahingehend differenzieren müssen, ob überhaupt eine Gegenleistung vereinbart oder zumindest erwartet war. Denn nach dem gesetzgeberischen Wille sollten nur gänzlich unentgeltliche Zuwendungen an Abgeordnete als Spenden anzusehen sein.198 Für die Behandlung anderer Leistungen als „Scheinspenden“, wie dies parteienrechtlich angesichts des Annahmeverbots nach § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG geboten ist199, ist insoweit bei Abgeordnetenspenden regelmäßig kein Raum. Auch die parteienrechtlich vorzunehmende Aufteilung teilweise entgeltlicher Leistungen in einen Spenden- und einen entgeltlichen Anteil ist im Abgeordnetenrecht nicht möglich. Liegt eine teilweise 195

P. Austermann, ZParl 2010, S. 527 (530 f.). Dazu bereits oben Teil 1, A. III. 2. b). 197 Insoweit ist es konsequent, dass H. H. v. Arnim/T. Drysch, in: Bonner Kommentar zum GG (2012/2010), Art. 48 R. 313, überhöhte Vortragshonorare zu den verdeckten Spenden zählen. 198 Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zum 26. Änderungsgesetz zum Abgeordnetengesetz vom 29. Juni 2005, BTDrs. 15/5846, S. 12. 199 Zu den Scheinspenden Teil 1, A. III. 6. a); zur fehlenden Anwendbarkeit bei Abgeordnetenspenden B. IV. 3. a). 196

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

entgeltliche Leistung vor, die den Wert der vom Abgeordneten erbrachten Gegenleistung bei Weitem übersteigt, so handelt es sich um eine unzulässige Zuwendung nach § 44a Abs. 2 S. 3 AbgG. Besteht die „Gegenleistung“ in einem bestimmten parlamentarischen Verhalten, so handelt es sich um eine unzulässige Zuwendung im Sinne des § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG. Handelt es sich um eine gänzlich unentgeltliche Leistung, so ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob es sich wirklich um eine Spende handelt, deren Annahme grundsätzlich zulässig ist. Dies wird häufig der Fall sein; gleichwohl ist dies nach der gesetzlichen Systematik nicht zwingend: Ein vermeintliches Beraterhonorar beispielsweise bleibt auch dann eine unzulässige Zuwendung, wenn tatsächlich überhaupt keine Beratungsleistung des Abgeordneten vorliegt. Gleiches gilt bei Honoraren für gar nicht gehaltene Vorträge. Auch eine „Dankeschön-Zuwendung“, mit der ein bestimmtes parlamentarisches Verhalten honoriert werden soll, ist eine unzulässige Zuwendung nach § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG und keine (freilich ebenfalls unzulässige) Spende. Ebenso ist die Erwartungszuwendung nach § 44 Abs. 2 S. 2 AbgG keine Spende. Dem entspricht letztlich auch der Wortlaut des § 44a Abs. 2 S. 3 AbgG; schließlich ist das Fehlen einer angemessenen Gegenleistung tatbestandseröffnend, wozu aber wiederum auch diejenigen Fälle gehören, in denen der Abgeordnete gar keine (bzw. im Falle der parlamentarischen Interessenvertretung und -durchsetzung keine zulässige) Gegenleistung erbringt. Für das Verhältnis von Zuwendungen nach § 44 Abs. 2 S. 2 und 3 und Spenden nach S. 4 kann deswegen nur ausschlaggebend sein, ob ein (vermeintliches) rechtsgeschäftliches Austauschverhältnis vorliegt, dass entweder von vornherein nur zum Schein vereinbart worden bzw. vom Abgeordneten niemals erfüllt worden ist. Ausreichend ist aber auch, dass die Leistung unzulässige Gegenleistung (parlamentarische Interessenvertretung und -durchsetzung) gerichtet war, ohne dass es in diesem Fall auf eine Unrechtsvereinbarung ankäme. Solche parteienrechtlich als verschleierte Spenden bzw. als Scheinspenden zu behandelnde Leistungen sind abgeordnetenrechtlich nicht als Spenden, sondern als arbeitslose Zuwendungen nach § 44 Abs. 2 S. 2 bzw. 3 AbgG zu behandeln, die von vornherein unzulässig sind. Spenden sind deswegen nur solche Leistungen, die sich zivilrechtlich als Schenkungen darstellen und als solche auch ohne weiteres zu erkennen sind. Nicht verwechselt werden darf diese Abgrenzung mit der subjektiven Abgrenzung wonach Zuwendungen für die Mandatsausübung nach § 44 Abs. 2 S. 1 AbgG stets eine Unrechtsvereinbarung verlangten200. Dieser Auffassung ist nicht zu folgen. Denn § 44a Abs. 2 AbgG sieht ein solches Erfordernis ersichtlich nicht vor.201 Es besteht auch kein Anlass, zum Zwecke der Abgrenzung subjektive Voraussetzungen als ungeschriebene Tatbestandsvoraussetzung heranzuziehen.

200 201

So: P. Austermann, ZParl 2010, S. 527 (529). Dazu bereits oben B. III. 1. b).

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III. Verhältnis von Partei- und Abgeordnetenspenden Noch problematischer als die Abgrenzung zwischen Zuwendungen für die Mandatsausübung und Abgeordnetenspenden ist allerdings das Verhältnis von Abgeordneten- und Parteispenden. De lege lata sind sowohl Partei- als auch Abgeordnetenspenden möglich, sie unterliegen indessen einer unterschiedlich ausgestalteten Regulierung. Dies allein besagt jedoch nur, dass zwischen Partei- und Abgeordnetenspenden unterschieden werden muss, ohne jedoch zu klären, wie genau dies zu erfolgen hat. Nicht zwingend lässt sich aus der Person des Entgegennehmenden darauf schließen, dass dieser auch persönlich Begünstigter der Spende sein soll. Überreicht ein Spender einem Abgeordneten eine Spende, kann es sich deswegen sowohl um eine Parteispende als auch um eine Abgeordnetenspende handeln.202 Schon allein die Existenz des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG, wonach „Parteimitglieder, die Empfänger von Spenden an die Partei sind, […] diese unverzüglich an ein für die Finanzangelegenheiten satzungsmäßig bestimmtes Vorstandsmitglied weiterzuleiten“ haben, macht deutlich, dass eine Spende ihren Charakter als Parteispende nicht schon dadurch verliert, dass ein Parteimitglied (auch für den Fall, dass dieses Mitglied auch Abgeordneter ist) sie entgegennimmt. Spiegelbildlich hierzu gehen auch die Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln davon aus, dass solche Spenden Parteispenden bleiben, auch wenn sie von einem Abgeordneten entgegengenommen werden. Ziffer 10 S. 2 AB VR MdB bestimmt, dass eine Spende die ein Abgeordneter „als Parteispende entgegennimmt und gegen eine entsprechende Quittung an seine Partei weiterleitet“, nicht nach den Verhaltensregeln anzeigepflichtig ist. Nr. 10 S. 3 AB VR MdB stellt klar, dass die Rechenschaftspflicht der Partei in diesem Fall unberührt bleibt. Bei der Anwendung des Parteispenden- sowie des Abgeordnetenspendenrechts werden zwei grundsätzlich unterschiedliche Ansätze diskutiert: Zum einen klingt in Rechtsprechung203 und Literatur204 gelegentlich der Ansatz an, auch Abgeordnetenspenden unterlägen als „mittelbare Parteispenden“ dem Parteispendenrecht, was allerdings de lege lata nicht überzeugend ist (dazu sogleich 1.). Stehen die Regelungen indessen nebeneinander, so ist eine tatbestandliche Abgrenzung erforderlich (dazu unten 2.). 1. Keine Geltung des Parteispendenrechts für Abgeordnetenspenden Das Bundesverwaltungsgericht hält die Anwendung des Parteienrechts auf Abgeordnetenspenden für erwägenswert. In einem obiter dictum hat das Gericht 2007 die Frage aufgeworfen, „ob und unter welchen Voraussetzungen auch Direktspenden 202 203 204

Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 39. BVerwG, Urteil vom 26. 7. 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212). T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454).

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als mittelbare Parteispenden nach dem Parteiengesetz zu beurteilen sind“205, ohne sie indessen einer Klärung zuzuführen. Ähnlich hatte sich beispielsweise die von der CDU eingesetzte Sachverständigen-Kommission geäußert und es für erwägenswert gehalten, „ob Direktspenden an einen Mandatsträger wie Spenden an seine Partei zu verwalten und veröffentlichen sind“.206 Dieser Gedanke knüpft an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1992 an, wo das Gericht ausgeführt hatte, dass die Abgeordnetenspenden durchaus auch den Parteien dienen: „Verwendet der Empfänger die ihm zugewendeten Mittel hingegen zur Finanzierung seiner eigenen politischen Zwecke, etwa zur Finanzierung ,seines‘ Wahlkampfes, so werden damit […] meist auch die Ziele derjenigen Partei gefördert, deren Bestrebungen er mit seiner politischen Tätigkeit verfolgt und unterstützt.“207 Hieraus folgerte das Bundesverfassungsgericht die Notwendigkeit, Regelungen für solche Spenden zu schaffen, um Umgehungsmöglichkeiten zu verhindern. Diese hat der Gesetzgeber durch die Einführung einer eigenständigen Regulierung für Abgeordnetenspenden und gerade nicht durch eine Erweiterung des Parteispendenrechts umgesetzt. Angesichts dessen verwundert es, dass das Bundesverwaltungsgericht gleichwohl eine tatbestandliche Erstreckung des Parteispendenrechts auf Abgeordnetenspenden erwägt. Eine unmittelbare oder entsprechende Anwendung ist zwar in der Tat erwägenswert, scheidet gleichwohl im Ergebnis aus: Eine – gegebenenfalls gleichzeitige – Geltung des Parteispendenrechts ließe sich allenfalls dann annehmen, wenn die Weiterleitungspflicht des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG – anders als von der h.A. bislang angenommen – auch auf Abgeordnetenspenden Anwendung fände. Dies würde bedeuten, dass ein Abgeordneter bei jeder Spende, die er entgegennimmt, zur Weiterleitung an die Partei verpflichtet wäre, ohne dass es darauf ankäme, ob eine Abgeordneten- oder eine Parteispende vorliegt. Eine solche Erstreckung müsste sich durch Auslegung erreichen lassen. a) Grammatische und systematische Auslegung Der Wortlaut der Vorschrift legt ein solches Verständnis nicht unbedingt nahe: § 25 Abs. 1 S. 3 PartG spricht eindeutig von „Spenden an die Partei“. Dass die (unvollständige) Legaldefinition in § 27 Abs. 1 S. 3 PartG Spenden als alle über Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträge hinausgehende Zahlungen qualifiziert, ohne ausdrücklich zu erwähnen, dass es sich um Zahlungen an die Partei handeln muss, steht damit nicht im Widerspruch. Denn § 27 PartG regelt ausweislich seiner amt205 BVerwG, Urteil vom 26. 7. 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212) – Die Vorinstanz hatte das Vorliegen einer Parteispende vorausgesetzt, ohne die Abgrenzung zu einer Abgeordnetenspende zu problematisieren (VG Berlin, Urteil vom 20. September 2005 – 4 A 84.04, zitiert nach JURIS). 206 R. Herzog/P. Kirchhof/H. Tietmeyer, ZParl 2000, S. 309 (312). 207 BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2555 f.).

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lichen Überschrift einzelne Einnahme und muss deswegen stets im Zusammenhang mit der Grundregelung der Einnahmen in § 26 PartG betrachtet werden. In § 26 Abs. 1 S. 1 PartG wiederum ist geregelt, dass – vorbehaltlich abweichender Regelungen – jede von der Partei erlangte Geld- oder geldwerte Leistung ihre Einnahme ist. b) Historische Auslegung Der Wille des historischen Gesetzgebers erschließt sich im Hinblick auf die Reichweite des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG nicht unmittelbar. In der Gesetzesbegründung heißt es zu § 25 Abs. 1 S. 3 PartG lediglich: „ Jedes Parteimitglied wird gesetzlich verpflichtet, angenommene Spenden an das für die Finanzangelegenheiten zuständige Vorstandsmitglied der Partei unverzüglich abzuführen. Hiermit soll die Bildung ,schwarzer Kassen‘ verhindert werden.“208 Diese Formulierung spricht zunächst scheinbar dafür, dass hiervon auch Abgeordnetenspenden umfasst sein sollen; schließlich enthält die Begründung gerade keine einschränkende Formulierung im Hinblick auf bestimmte Spenden. Gegen eine Erstreckung der Regelung auf Abgeordnetenspenden spricht auf der anderen Seite aber das ausdrückliche gesetzgeberische Verständnis, wonach die „wesentlichen Elemente des Parteienfinanzierungsrechts“ beibehalten und „die Pflichten der Spenden entgegennehmenden Parteimitglieder konkretisiert“ worden seien.209 Eine Weiterleitungspflicht, die auch Abgeordnetenspenden erfasst, wäre allerdings eine radikale Neuregelung und damit weit mehr als eine bloße Konkretisierung unter Beibehaltung der wesentlichen Elemente des Parteispendenrechts. Einen genaueren Aufschluss bietet die Analyse der Gesetzgebungsmaterialien. Grundlage für die Novelle des Parteiengesetzes insgesamt210 war der „Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung“, welche der damalige Bundespräsident im Jahr 2000 auf Grundlage der Ermächtigung im heutigen § 18 Abs. 7 PartG (§ 18 Abs. 6 PartG a.F.) eingesetzt hatte, aus dem Jahr 2001.211 Zuvor hatte die Kommission ihrerseits drei externe Gutachter beauftragt, die „Vorschläge zur Neuregelung des Rechts der Parteienfinanzierung“ machen sollten212 und deren Erkenntnisse in die Stellungnahme der Kommission einflossen. Allerdings hatte die Kommission in ihrem Gutachten bewusst darauf verzichtet, konkrete Vorschläge zur Gesetzesformulierung zu machen, weil „die gesetzestechnische Umsetzung der Empfehlungen […] Sache des Gesetzgebers“213 sei. Es 208

BT-Drs. 14/8778, S. 16. BT-Drs. 14/8778, S. 2. 210 BT-Drs. 14/8778, S. 2. 211 Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710. 212 BT-Drs. 14/6711. 213 BT-Drs. 14/6710, S. 18 – gleichzeitig verwies die Rau-Kommission aber ausdrücklich auf die Formulierungsvorschläge H. H. Kleins als „hilfreiche Anregungen für den Gesetzgeber“. 209

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

war aber der ausdrückliche Wille des Gesetzgebers, die Vorschläge der Kommission umzusetzen.214 In ihrem Bericht machte die Kommission umfassende Vorschläge, die den Umgang mit Spenden, die Abgeordnete entgegengenommen hatten, betrafen. Mit M. Morlok und H. H. Klein hatten zuvor auch zwei der drei Gutachter die Problematik der Abgeordnetenspenden aufgegriffen.215 Allerdings gingen die Vorschläge der beiden Gutachter nicht nur im Ergebnis auseinander, sondern unterschieden sich auch hinsichtlich der verwendeten Terminologie (dazu aa) und bb)). Diese begriffliche und inhaltliche Abweichung findet in der Stellungnahme der Kommission keinen ausdrücklichen Niederschlag. Gleichwohl hat sich die Kommission einer Auffassung den Vorzug gegeben, die dann wiederum Grundlage der gesetzlichen Neuregelung geworden ist (dazu cc)). aa) Vorschläge M. Morloks M. Morlok216 bezeichnete Abgeordnetenspenden als „personales Element“ der Parteienfinanzierung, welches nicht aufgegeben werden solle. Dieses Zitat ist danach als Zustimmung zu dem Nebeneinander von Abgeordnetenspenden und Parteispenden interpretiert worden.217 Tatsächlich hatte sich M. Morlok in seinem Gutachten aber dafür ausgesprochen, Abgeordnete (wie auch alle anderen Parteimitglieder) generell zur Weiterleitung von „Individualspenden“ zu verpflichten und bezeichnete dies ausdrücklich als „besonderes Spendenannahmeverbot“ für Parteimitglieder. Eine Spende müsse stets „an die Partei adressiert […] werden, nicht an das einzelne Mitglied“. Dem „personalen Element“ der Spende könne durch eine Mittelverwendungsauflage Rechnung getragen werden. Dabei sollten die Spenden „wie sonstige Parteispenden buchungsmäßig erfasst und von einer bestimmten – deutlich niedriger anzusetzenden – Grenze an auch publiziert werden müssen“. M. Morlok schlug dabei konkret eine Grenze von 6.000 DM vor. Der Sache nach schlug M. Morlok damit vor, Abgeordnetenspenden zu untersagen und nur noch Parteispenden zuzulassen, wobei es dem Spender freistehen müsse, die Spende mit einer Zweckbestimmung zugunsten eines bestimmten Abgeordneten zu versehen.

214

BT-Drs. 14/8778, S. 2. H. H. Klein, Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 3 (18 f., 43); M. Morlok, Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 43 (70 f.). 216 M. Morlok, Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 43 (71). 217 U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (661), ferner: J. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht (2003), S. 142 (Fn. 528). 215

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bb) Vorschläge H. H. Kleins Demgegenüber wandte sich H. H. Klein218 gegen ein generelles Verbot von Abgeordnetenspenden. Er differenzierte begrifflich zwischen „durchlaufenden“219 Spenden, also „für die Partei bestimmte Leistungen“, die ein Abgeordneter „entgegennimmt“, und „Direktspenden“220, also Spenden, die dem Abgeordneten selbst zugedacht sind. Verboten werden sollte keine der beiden Formen; „Durchlaufspenden“ seien unbedenklich, „wenn sie unverzüglich ihrer bestimmungsgemäßen Verwendung, also der Partei, zugeführt werden“. Auch Direktspenden sollten weiterhin zulässig bleiben; lediglich die Publizitätsgrenze für Spendeneinkünfte bei Abgeordnete solle auf 5.000 DM pro Spender und Jahr gesenkt werden. Auf Grundlage dieser Erwägungen schlug H. H. Klein vor, die gesetzliche Bestimmung (§ 30 Abs. 1 S. 2 und 3 PartG-E) wie folgt zu fassen: „Geldleistungen an Parteien sind grundsätzlich bargeldlos über Konten abzuwickeln, die auf den Namen der Partei lauten und der Verfügungsbefugnis des Finanzbeauftragten der Partei unterliegen. Bargeldleistungen, Überweisungsträger und Wertpapiere, die für die Partei bestimmt sind, sind von demjenigen, der sie entgegennimmt, unverzüglich einem von der Partei mit der Verwaltung der Finanzen Beauftragten zuzuleiten und von diesem auf einem Bankkonto zu verbuchen, welches auf den Namen der Partei lautet; solche Leistungen dürfen einen Betrag von 3.000 Deutsche Mark nicht überschreiten.“221

cc) Vorschläge der Kommission unabhängiger Sachverständiger Auf Grundlage der gutachterlichen Vorschläge erarbeitete die Kommission unabhängiger Sachverständiger ihrerseits Vorschläge. Dass die beiden Gutachter durchaus unterschiedliche Auffassungen zur Behandlung von „Individualspenden“ vertreten hatten, fand im Rahmen der Stellungnahme der Kommission aber keine ausdrückliche Erwähnung mehr. Inwieweit die Kommission – und mit ihr letztlich der Gesetzgeber – dem einen oder dem anderen Vorschlag folgt, wird deswegen nur durch eine genaue Analyse offenbar. Im Ergebnis riet die Kommission als Empfehlung 27 zunächst ausdrücklich, „die Entgegennahme einer für Parteizwecke bestimmten Spende durch einen Mandatsträger […] nicht zu untersagen“222. Weiter heißt es dort: „Solche ,Direktspenden‘ sind unverzüglich weiterzuleiten, ordnungsgemäß zu verbuchen und zu publizieren. Der Absicht des Spenders, eine bestimmte Person finanziell zu unterstützen, sollte dadurch Rechnung getragen werden, dass der Spender eine (parteiaufgabenbezogene) Verwendungsbestimmung treffen kann.“223 Im Rahmen der Begründung dieses 218 219 220 221 222 223

BT-Drs. 14/6711, S. 18. BT-Drs. 14/6711, S. 18. BT-Drs. 14/6711, S. 18 f. BT-Drs. 14/6711, S. 41. BT-Drs. 14/6710, S. 39. BT-Drs. 14/6710, S. 39.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Vorschlags stützte sich die Kommission ausdrücklich auf das Gutachten M. Morloks.224 Daneben schlug die Kommission allerdings an anderer Stelle, nämlich in Empfehlung 29, vor, die „Veröffentlichungspflicht gemäß den Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages […] mit den Vorschriften des Parteiengesetzes in Einklang“ zu bringen.225 Die Kommission hat damit zwei verschiedene Konstellationen unterschieden, die nach ihrer Auffassung alle denkbaren Sachverhalte umfassen226: Zum Einen wird der Fall genannt, in dem der Abgeordnete, der die Spende „annimmt“, diese auch für sich behält, ohne sie von der Partei buchungsmäßig vereinnahmen zu lassen. In einer solchen Konstellation erhalte der Spender keine Spendenquittung; es bestehe auch keine Veröffentlichungspflicht nach dem Parteiengesetz, wohl aber nach dem Abgeordnetengesetz. Dieser Fall der Direktspende ist Gegenstand der Empfehlung 29. Zum Anderen wird der Fall angeführt, in dem der „entgegennehmende“ Abgeordnete als bloßer Empfangsbote der Partei zu qualifizieren sei. Der Spender habe in diesem Fall die Möglichkeit eine Zweckbestimmung zu treffen, die seiner Absicht, eine bestimmte Person (den Abgeordneten) finanziell zu unterstützen, Rechnung trägt. Der Spender erhalte überdies eine Spendenquittung, worauf sein Interesse abziele. In diesen Fällen, so die Kommission, soll „die im Parteiengesetz anzuordnende und in der Satzung näher zu regelnde Pflicht zur Weiterleitung an die Partei“ greifen. Diese Fallgruppe wird von der Empfehlung 27 erfasst. Dass sich die Kommission im Rahmen ihrer Empfehlung 27 für „Durchlaufspenden“ auf die Vorschläge im Gutachten M. Morloks beruft, ist insoweit nicht korrekt. Dieser sieht die Weiterleitungspflicht bei entgegengenommenen Parteispenden lediglich als ein Instrument zur Durchsetzung zu von ihm vorgeschlagenen Verbot von Abgeordnetenspenden (bei gleichzeitig verbleibender Möglichkeit, Parteispenden mit einer Zweckbestimmung zugunsten eines Abgeordneten zu versehen) an.227 Angesichts der differenzierenden Vorschläge für unmittelbar an den Abgeordneten gerichteten Direktspenden einerseits (Vorschlag 29) und vom Abgeordneten oder sonstigem Parteimitglied nur entgegengenommenen Parteispenden (Vorschlag 27) lässt sich aus dem Verweis auf M. Morlok gerade nicht schließen, die Kommission habe sich den Vorschlag M. Morloks auch insoweit zu eigen gemacht, schließlich hat

224

BT-Drs. 14/6710, S. 38. BT-Drs. 14/6710, S. 39 (Die Empfehlung 28 richtete sich auf die Schaffung einer Zurechnungsnorm, anhand derer konkretisiert werden soll, „wann und durch wen eine Spende ,angenommen‘ (,entgegengenommen‘ oder ,erlangt‘) und damit zurechenbar in den Rechtskreis der Partei gelangt ist“. 226 BT-Drs. 14/6710, S. 38. 227 BT-Drs. 14/6711, S. 75. 225

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sich die Kommission eindeutig gegen ein Verbot von Abgeordnetenspenden ausgesprochen. dd) Zwischenfazit Nach alldem ist davon auszugehen, dass die gesetzliche Regelung in § 25 Abs. 1 Satz 3 PartG auch nach dem Willen des historischen Gesetzgebers nur Parteispenden erfasst, während Abgeordnetenspenden und sonstige Direktspenden nicht dem Anwendungsbereich des Parteiengesetzes unterliegen. Ein Verbot von Direktspenden ist in der gesetzlichen Regelung nicht enthalten. Dies ergibt sich daraus, dass die Kommission unabhängiger Sachverständiger, deren Stellungnahme die maßgebliche Grundlage für die gesetzliche Regelung gewesen ist, eine Differenzierung zwischen Parteispenden, die ein Abgeordneter oder ein anderes Parteimitglied entgegennimmt, und Spenden, die direkt dem Abgeordneten oder sonstigem Politiker zugute kommen sollen unterscheidet. Insoweit ist die Kommission dem Vorschlag H. H. Kleins gefolgt, der – anders als M. Morlok dies faktisch getan hat – gerade kein Verbot für Abgeordneten- und sonstige Direktspenden gefordert hatte. Diese Differenzierung hat sich der historische Gesetzgeber zu eigen gemacht. c) Teleologische Auslegung Angesichts der Tatsache, dass weder Wortlaut noch die Systematik des Parteiengesetzes eine Erstreckung des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG auf Abgeordnetenspenden nahe legen sowie unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Willens, der die bereits zuvor geltende Unterscheidung zwischen Abgeordneten- und Parteispenden gerade nicht ändern wollte, bleibt kein Raum für eine am Sinn und Zweck des Gesetzes orientierte Auslegung, mittels derer gleichwohl eine Erstreckung auf Abgeordnetenspenden begründet werden könnte. Zwar mag hierfür auf den ersten Blick sprechen, dass die Neuregelung dem Zweck der „Zentralisierung“ des Spendenwesens dienen.228 Dieser Zweck könnte tatsächlich durch ein Verbot von Direktspenden besser erreicht werden. Denn solange Abgeordnetenspenden neben Parteispenden erlaubt sind, ist eine Zentralisierung des Spendenwesens nicht garantiert. Dies ist allerdings eher eine Frage des rechtspolitisch Wünschenswerten als ein Aspekt, der im Rahmen der Auslegung des geltenden Rechts Bedeutung erlangen kann. Denn zum einen war die Zentralisierung des Spendenwesens nach dem Willen der Kommission unabhängiger Sachverständiger, den sich der Gesetzgeber zu eigen gemacht hat, gerade nicht im Hinblick auf Abgeordneten- und andere Direktspenden gewünscht. Überdies muss berücksichtigt werden, dass weiterer Zweck der Vorschrift auch die Verantwortungszuweisung zu den handelnden Akteuren – kurz: die „Privatisierung von Parteispendenskandalen“229 – ist. Diese Verantwortungszuwei228

M. Morlok, in: Das Deutsche Bundesrecht (2012/2007), § 25 PartG Rn. 1; H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 10 – dazu bereits oben Teil 1, A. IV. 1. 229 U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656); J. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG Kommentar (2009), § 25 Rn. 21.

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sung legt auch nahe, dass Abgeordnete und andere Parteimitglieder auch Spenden zu ihrer eigenen Verfügung annehmen dürfen. d) Keine analoge Anwendung Kommt nach dem oben Gesagten eine unmittelbare Erstreckung des Parteispendenrechts auf Abgeordnetenspenden nicht in Betracht, so scheidet auch eine analoge Anwendung aus. Hierfür fehlt es – angesichts der ausführlichen Befassung der verschiedenen Gutachter im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses, die dem Gesetzgeber bekannt gewesen ist, und der differenzierenden Vorschläge der Kommission – bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Eine analoge Anwendung des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG kommt zudem nicht in Betracht, weil Verstöße gegen die Weiterleitungspflicht gemäß § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG strafbewehrt ist. Eine analoge Anwendung verstieße deswegen gegen das Analogieverbot des Art. 103 Abs. 2 GG.230 2. Tatbestandliche Abgrenzung Ist demnach eine Erstreckung des Parteispendenrechts de lege lata nicht angezeigt, kommt der Frage nach der Abgrenzung der beiden Regelungsregime eine überragende Bedeutung zu. Nach h.A. richtet sich die Zuordnung der Spende im ersten Schritt nach dem Willen des Spenders. Ist dieser Wille nicht ermittelbar oder hinsichtlich der Zuordnung zu einem Destinatär der Spende nicht ergiebig, so sollen die Gesamtumstände der Zuwendung entscheidend sein. Lassen auch diese keine eindeutige Zuordnung zu, so soll es auf den faktischen Umgang der Spende auf der Seite des Empfängers ankommen. Teilweise wird zudem vertreten, dass im Zweifel eine Parteispende anzunehmen sei.231 Zu ihrer Bewertung bedürfen die vorgeschlagenen Abgrenzungskritierien einer genauen Betrachtung und Bewertung: a) Erste Ebene: Spenderwille Die einhellige Meinung in der Literatur erklärt auf einer ersten Stufe den Spenderwillen für entscheidend232, wobei dieser analog §§ 133, 157 BGB nach dem 230

J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15) H. Jochum, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn 11; J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15); M. A. Zöller, GA 2008, S. 151 (159). 232 P. Austermann, ZParl 2010, S. 527 (528); U. Battis, Gutachten (2004), S. 8; U. Battis/ J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656); J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (17); H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 11; J. Kersten, JA 2005, S. 360; T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454); J. Küstermann, Rechenschaftspflicht (2002), S. 205; ders., Transparenzgebot (2003), 231

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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objektiven Empfängerhorizont zu ermitteln sei233. Muss der Spendenempfänger die Erklärungen des Spenders so verstehen, dass die Spende der „allgemeinen Parteitätigkeit“ zugute kommen soll, handele es sich demnach um eine Parteispende; stellt sich die Spende dem Entgegennehmenden hingegen als Förderung der Kandidatur des Abgeordneten dar, so handele es sich um eine Abgeordnetenspende.234 Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Dies ergibt sich allerdings nicht von selbst, sondern ist zwingende Folge fehlender abweichender Regelungen im Parteien- und im Abgeordnetenrecht. Denn weder im Parteien- noch im Abgeordnetenrecht ist eine Abgrenzungsregelung getroffen. Die einschlägigen Vorschriften setzen das Vorliegen einer Partei- bzw. einer Abgeordnetenspende schlicht voraus. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 25 Abs. 1 S. 4 PartG, der allein die Erlangung der Parteispende regelt. Zwar sind der Partei nur solche Spenden zuzurechnen, die sie auch in diesem Sinne erlangt hat. Damit konkretisiert § 25 Abs. 1 S. 4 PartG lediglich den Moment, zu dem eine Spende als Einnahme im Sinne des § 26 Abs. 1 S. 1 PartG anzusehen ist.235 Dies bedeutet aber nicht, dass es sich, solange die Partei die Spende nicht erlangt hat, um etwas anderes als eine Parteispende gehandelt hätte. Denn dann hätte § 25 Abs. 1 S. 3 PartG wiederum keinen Anwendungsbereich. Auch die Legaldefinitionen der Parteispende in § 27 Abs. 1 S. 3 PartG236 und der Abgeordnetenspende in § 4 Abs. 1 VR MdB237 dienen ausschließlich der Abgrenzung von Spenden gegenüber anderen Einnahmen des jeweiligen Empfängers. Für die Abgrenzung der Abgeordneten- von der Parteispende geben sie nichts her. Auch die Regelung in Nr. 10 S. 2 der „Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln für Mitglieder des Bundestages“, denen kein Rechtsnormcharakter zukommt, ist insoweit ohne Aussagekraft. Sie besagt, dass „eine Spende, die ein Mitglied des Bundestages als Parteispende entgegennimmt und gegen eine entsprechende Quittung an seine Partei weiterleitet“, nicht nach den Vorschriften der Verhaltensregeln (wohl aber nach den Vorschriften des Parteiengesetzes) anzeigepflichtig sind. Insoweit beschränkt sich die Ausführungsbestimmung auf die Erläuterung dessen, was ohnehin gilt: Eine Parteispende muss der Abgeordnete auch dann nicht anzeigen, wenn er es war, der sie für die Partei entgegengenommen hat.238 S. 131; F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 80; ders., in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 44. 233 So insbesondere: U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656). 234 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 131. 235 Dazu bereits oben Teil 1, A. IV. 2. 236 Dies voraussetzend: BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1992 S. 2545 (2552). 237 Hierzu: W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, Abgeordnetengesetz Kommentar (2002), 44a Rn. 21. 238 Die Vorgängerregelung in Nr. 13 BTVerhABest 2002, in der die Einschränkung auf Parteispenden fehlte, konnte auch so verstanden werden, dass auch weitergeleitete Abgeord-

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Setzen nach alldem die parteien- und abgeordnetenrechtlichen Spendenregeln das Vorliegen einer Partei- oder einer Abgeordnetenspende jeweils schlicht voraus, so ist die Lösung auf einer anderen Ebene zu suchen. Die Spende ist zunächst einmal ein schlicht zivilrechtliches Geschäft, nämlich eine Schenkung im Sinne des § 516 BGB, woran auch die ausgeprägte staatsrechtliche Überlagerung durch das Parteien- und Abgeordnetenrecht nichts ändert.239 Schließlich regeln die einschlägigen öffentlichrechtlichen Normen die Frage der Zuordnung der Spende zu ihrem Destinatär gerade nicht. Maßgeblicher Faktor für den Inhalt des Rechtsgeschäfts ist deswegen nach allgemeiner zivilrechtlicher Rechtsgeschäftslehre der übereinstimmende der Wille der Geschäftsparteien. Dabei müssen sich die Parteien über die notwendigen Inhalte des Rechtsgeschäfts (essentialia negotii) geeinigt haben. Hierzu wird – zumindest in der Regel – auch gehören, wer Begünstigter der Spende sein soll, zumal der Begünstige ja selbst auch Vertragspartei wird. Die Auswahl des Spendenempfängers ist Sache des Spenders. Insoweit ist es ausreichend, dass derjenige, der die Spende entgegennimmt, den Willen des Spenders erkannt hat und in dieser Kenntnis den Vertrag abschließt.240 Damit gilt, dass bei der Ermittlung des Spenderwillens ist der objektive Empfängerhorizont maßgeblich ist, §§ 133, 157 BGB. Eine Willenserklärung muss nicht zwingend ausdrücklich erfolgen, sondern kann auch in konkludenter Form vorliegen. Konkret muss deswegen ermittelt werden, ob sich der Spender ausdrücklich oder zumindest konkludent einen Begünstigten (Partei oder Abgeordneten) genannt hat. Indem der Begünstigte die Spende annimmt, wird der zivilrechtliche Schenkungsvertrag geschlossen. Liegt eine ausdrückliche Willenserklärung des Spenders vor, so ist aber auch diese der Auslegung zugänglich. Eine – absichtlich oder irrig – erfolgte Falschbezeichnung ist unerheblich, wenn die Beteiligten tatsächlich etwas anderes gewollt haben.241 Auf die Ebene der Partei- oder Abgeordnetenspende übertragen bedeutet dies, dass eine Einstufung als Abgeordnetenspende selbst dann nicht vor vornherein ausgeschlossen ist, wenn der Spender sie als „Parteispende“ bezeichnet hat. Umgekehrt gilt dasselbe. In einem solchen Fall müssten sich freilich gewichtige Aspekte aus dem sonstigen Spenderverhalten ergeben, die eine solche Auslegung nahelegen.

netenspenden nicht anzeigepflichtig seien; vgl. hierzu auch Battis/Kersten, JZ 2003, S. 655 (656). Der Präsident des Bundestages hat die Bestimmung in der aktuellen Fassung insoweit konkretisiert. 239 Dazu bereits oben Teil 1, A. III. 3. a) – dies bezweifelnd: S. Roßner, in: Morlok/ v. Alemann/Streit, Sponsoring (2006), S. 69 (81), der sich für eine „Emanzipation“ der Parteispende vom Schenkungsbegriff ausspricht. 240 Vgl. BGH, Urteil vom 20. November 1992 – V ZR 122/91, NJW-RR 2003, S. 373. 241 BGH, Urteil vom 18. Januar 2008 – V ZR 174/06, NJW 2008, S. 1658; zustimmend: J. Ellenberger, in: Palandt, BGB Kommentar (2013), § 133 Rn. 8.

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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b) Zweite Ebene: Gesamtumstände der Zuwendung Wenn der Spender seinen Willen nicht ausdrücklich geäußert hat (und auch nachträglich keinen entsprechenden Willen äußert), sei auf „die Gesamtumstände der Zuwendung“242 abzustellen. Als Beispiele insoweit maßgeblicher Umstände werden indessen sehr unterschiedliche Indizien genannt, die sich auf den Spender, die Spende oder den Entgegennehmenden beziehen. Ist der Spenderwille nicht anhand seiner Willenserklärungen ermittelbar, so sollen Person und Verhalten des Spenders eine Rolle spielen: Als Beispiel eines im Verhalten des Spenders begründeten Indizes wird die Bitte nach einer Spendenbescheinigung genannt.243 Hierin sei ein Indiz für eine Parteispende zu sehen, weil nur Parteispenden einkommensteuermindernd geltend gemacht werden können. Daneben soll auch die Person des Spenders indizielle Wirkung haben. J. Kersten hält es für einen Hinweis auf eine Abgeordnetenspende, wenn der Spender selbst nicht Parteimitglied ist.244 Gleiches soll nach seiner Auffassung gelten, wenn Spender und Spendenempfänger persönlich bekannt und befreundet sind.245 Auch Merkmale, die der Spende anhaften, sollen gegebenenfalls ihre Zuordnung zu dem Begünstigten indizieren. So wird beispielsweise die Höhe einer Spende als relevantes Kriterium eingestuft: Erlangt ein Abgeordneter Spenden im Rahmen seines Wahlkampfs, so soll es sich um Abgeordnetenspenden handeln246, wenn sie sich „in ihrer Größenordnung und Verwendung auf den Wahlkreis beschränken“. Gehe die Spende ihrem Verwendungszweck nach über den Wahlkreis hinaus, so soll sie als Parteispende anzusehen sein.247 Die Spendenhöhe soll zudem unter einem anderen Aspekt Rückschlüsse auf die Einordnung der Spende zulassen. Spenden, die oberhalb des jeweiligen schenkungsteuerrechtlichen Freibetrags (20.000 Euro, § 16 Abs. 1 Nr. 5 ErbStG248) bei nicht verwandten oder verschwägerten Personen liegen, seien insoweit wohl als Parteispenden gewollt.249 Schließlich falle ansonsten Schenkungssteuer an.250

242 243 244 245

C. I.

T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454). B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 132; T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454). Kersten, JA 2005, S. 360. Dies kann aber auch für eine privat veranlasste Schenkung sprechen – dazu bereits oben

246 J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15); J. Kersten, JA 2005, S. 360; einschränkend auf den „unbekannten Bewerber“: U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656). 247 J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15), der dies damit begründet, dass auf Landesebene Kandidaturen allein auf Landesliste möglich seien, und die Listen wiederum von den Parteien eingereicht werden, § 27 Abs. 1 S. 1 BWahlG. 248 s. dazu unten E. III. 2. 249 T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454); ders.; in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 18 Rn. 9. 250 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 132.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Überdies wird auch die Art und Weise der Spendenübertragung als relevant eingestuft. Bei Überweisungen soll es darauf ankommen, auf welchem Konto die Spende eingeht. So spricht es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für eine Parteispende, wenn die Spende auf einem Parteikonto eingeht.251 Entsprechend soll in dem gegenteiligen Fall einer Spende, die nicht auf ein Parteikonto, sondern auf ein Konto des Abgeordneten überwiesen wird, im Zweifel eine Abgeordnetenspende vorliegen.252 Eine parallele Wertung wird auch für Barspenden angestellt: Eine Tellerspende bei einer Wahlkampfveranstaltung eines Abgeordneten sei im Zweifel als eine Abgeordnetenspende anzusehen.253 Ebenso verhalte es sich, wenn sich die Spende im Anschluss an eine politische Veranstaltung im privaten Rahmen vollzieht.254 Ohnehin soll der Zeitpunkt einer Spende im Hinblick auf die politische Agenda maßgebliche Bedeutung haben. Ist der Spendenempfänger persönlich im Wahlkampf, so soll dies ein Indikator für eine Abgeordnetenspende sein. Doch auch außerhalb „heißer“ Wahlkampfphasen seien Spenden als Abgeordnetenspenden möglich und nicht unwahrscheinlich.255 Denn die politische Arbeit eines Abgeordneten mache auch außerhalb des Wahlkampfes „eine finanziell aufwendige politische Dauerpräsenz“ erforderlich. Auf J. Ipsen geht schließlich das Kriterium der „Funktion des Empfängers“256 zurück. Demnach handelt es sich um eine personengebundene Spende, wenn der Entgegennehmende ein im Wahlkampf befindlicher Wahlkreiskandidat sei.257 Dies wiederum gelte aber nur in Verbindung mit dem Kriterium der Spendengröße, nämlich dann, wenn die Spende „sich ihrer Größenordnung nach auf den Wahlkreis beschränkt“. Uneinigkeit besteht indessen darüber, wie eine Spende an einen Spitzenpolitiker auszulegen ist. Während J. Ipsen davon ausgeht, dass es sich „im Zweifel“ bei Spenden „an Parteivorsitzende oder führende Parteifunktionäre“ um Parteispenden handeln dürfte258, wird dies verschiedentlich in Zweifel gezogen. Zustimmung findet dieser Ansatz im Hinblick auf das „unbekannte Parteimitglied“. Allerdings wird eingewandt, das Kriterium versage in Bezug führende Parteirepräsentanten259, die ja in besonderem Maße als Empfänger von Spenden in Betracht 251

BVerwG, Urteil vom 26. 7. 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212). U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 83. 253 T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454). 254 J. Kersten, JA 2005, S. 360. 255 J. Kersten, JA 2005, S. 360. 256 J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15); zustimmend: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 11. 257 So auch: B. Küstermann, Transparenzgebot (2003) S. 131. 258 J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15). 259 U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656); F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 83. 252

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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kommen. Für das Beispiel Jürgen W. Möllemanns hat auch J. Ipsen selbst seine Regelung nicht angewendet.260 Betrachtet man die diskutierten Indikatoren in ihrer Gesamtheit, so können sie gleichwohl durchaus Hinweise auf den Charakter der Spende und damit auf den Destinatär enthalten. Die Gesamtumstände sind allerdings regelmäßig nicht mehr als Indizien zur Ermittlung des konkludenten Willens der Beteiligten, in besonderem Maße des Spenders. Dies ergibt sich bei Umständen, die im Verhalten des Spenders liegen, wie beispielsweise der Bitte um eine Spendenbestätigung, schon daraus, dass dies auch eine schlüssige Willenserklärung des Spenders enthalten kann. Doch auch alle anderen Faktoren, die selbst keine Willenserklärung enthalten können, dürfen bei der Ermittlung des Willens herangezogen werden. Insoweit können aussagekräftige Merkmale als außerhalb des Erklärungsakts liegende Begleitumstände in die Auslegung einbezogen werden, soweit sie einen Schluss auf den Sinngehalt der Erklärung zulassen.261 Ohne dass Umständen ein Erklärungswert zukäme, sind sie gleichwohl geeignet, eine (konkludente) Willenserklärung in einen bestimmten Sinnzusammenhang zu rücken und sie damit letztlich aussagekräftig zu machen.262 Insoweit sind auch sie schlichte Aspekte zur Ermittlung des gemeinsamen Willens der an der Spende Beteiligten bzw. – knapp formuliert – des Spenderwillens. Eine andere Frage ist allerdings, welches Gewicht man derlei Indizien bei der Ermittlung des Spenderwillens einräumt. Die diskutierten Indizien haben gemeinsam, dass sie alleine eine eindeutige Zuordnung nicht ermöglichen, sondern allenfalls als ein Aspekt unter mehreren in Betracht kommen dürften. Alle Faktoren müssen in jedem Einzelfall auf ihre Aussagekraft hin überprüft werden. So setzt bereits der scheinbar eindeutige Fall der Bitte um eine Spendenquittung voraus, dass der Spender sich der unterschiedlichen steuerrechtlichen Behandlung von Partei- und Abgeordnetenspenden überhaupt bewusst ist. Auch alle anderen Faktoren können mit mehr oder weniger Aussagekraft ausgestattet sein. Dass der Spender selbst ein Parteimitglied ist, mag eine Parteispende wahrscheinlich machen; genau wie die fehlende Mitgliedschaft mitunter für eine Abgeordnetenspende sprechen mag. Zwingend ist allerdings keine der beiden Varianten. Auch einem Parteimitglied kann durchaus daran gelegen sein, den Abgeordneten und nicht die Partei zu unterstützen. Dasselbe gilt für die Frage, ob sich der entgegennehmende Abgeordnete im Wahlkampf befindet. Denn befindet er sich im Wahlkampf, so gilt dies gleichermaßen für die Partei, so dass bei beiden ein gesteigerter finanzieller Bedarf besteht. Auch die Tatsache, dass der Abgeordnete außerhalb von Wahlkampfzeiten durchaus Bedarf an finanziellen Zuwendungen haben mag, gilt für die 260

J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15). BGH, Urteil vom 19. Januar 2000 – VIII ZR 275/98, NJW-RR 2001, S. 1002 (1003) ferner: J. Ellenberger, in: Palandt, BGB Kommentar (2013), § 133 Rn. 15. 262 J. Busche, in: Säcker/Rixecker, Münchener Kommentar zum BGB (2012), § 133 Rn. 55. 261

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Parteien in mindestens identischem Maße. Etwas anderes dürfte allenfalls gelten, wenn die Wahlkampfsituation von Abgeordnetem und Partei ausnahmsweise auseinanderfallen, weil sich beispielsweise der Landesverband der Partei eines Bundestagsabgeordneten im Landtagswahlkampf befindet. Wird in diesem Zeitraum und in dem jeweiligen Bundesland dem Bundestagsabgeordneten eine Spende übergeben, spricht Einiges für eine Parteispende. Die geringste Aussagekraft kommt indessen der Person des Spendenempfängers zu. Dass Spenden, die ein führendes Parteimitglied entgegennimmt, im Zweifel Parteispenden seien, lässt ich kaum begründen.263 Auch die gegenteilige These, die Spende an den unbekannten Wahlkreiskandidaten sei im Zweifel eine Abgeordnetenspende, wenn sie in ihrer Größenordnung nicht über dessen Wahlkampf hinausginge, liegt nicht unbedingt auf der Hand. Tatsächlich dürfte eher das Gegenteil gelten, wonach die fehlende Bekanntheit eines Kandidaten dafür spricht, dass die Spende der – weit bekannteren – Partei zugute kommen solle. c) Dritte Ebene: Zweifelsregelung oder faktischer Umgang Auf der dritten, nachrangigen Ebene ist umstritten, ob eine allgemeine Vermutungsregelung für Parteispenden greifen soll, oder ob der faktische Umgang mit der Spende auf Empfängerseite für die rechtliche Einordnung ausschlaggebend sein soll. Die subsidiäre Ebene kommt immer dann in Betracht, wenn der Spender keinen Willen geäußert hat und auch ansonsten keine Rückschlüsse möglich sind. Dies kommt insbesondere bei der problematischen Fallgruppe anonymer Spenden in Betracht, weil in solchen Konstellationen Rückfragen beim Spender nicht möglich sind. aa) „Im Zweifel Parteispende“ Lässt sich anhand der Gesamtumstände der Spende die Willensrichtung des Spenders nicht ermitteln, wird vorgeschlagen, solche ohne erkennbare konkrete Zweckbestimmung des Spenders vereinnahmte Spenden pauschal als Parteispenden anzusehen.264 Dies soll insbesondere bei anonymen Spenden gelten.265 Als Argument hierfür wird angeführt, dass die Unterscheidung zwischen Partei- und Abgeordnetenspenden realitätsfern sei, weil auch Abgeordnetenspenden letztlich den Parteien zugute kämen.266 Insoweit müsse auch das Gebot beachtet werden, dass politische

263 264

(15). 265

Insoweit zu Recht kritisch: U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656). So ausdrücklich T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454); auch: J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14

T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454). J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15), der allerdings diesen Befund nicht auf die causa Möllemann anwendet. 266

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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Parteien nicht aus Mitteln finanziert werden sollen, deren Ursprung im Verborgenen liegt.267 Ob die postulierte Auffangregelung auf Grundlage dieser Argumentation wirklich Bestand haben kann, ist indessen zweifelhaft. Zunächst ist festzuhalten, dass die Regelungsstruktur im Parteiengesetz und im Abgeordnetenrecht hierfür nichts hergibt. Die für die Zweifelsregelungen angeführten Argumente decken sich letztlich mit den Argumenten des Bundesverfassungsgerichts, welches eine Angleichung der Rechtslage von Abgeordnetenspenden an Parteispenden gefordert hatte.268 Mit ihnen lässt sich begründen, dass für Abgeordnetenspenden Transparenzvorschriften gelten müssen, die denen von Parteispenden entsprechen. Für eine Auslegungsregelung geben sie aber nichts her. Auch der Verweis auf eine nur unvollkommene Angleichung der rechtlichen Grundlagen reicht hierfür nicht aus. Das Verbot der Annahme anonymer Parteispenden nach § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG sowie die Ablieferungsverpflichtung in § 25 Abs. 4 PartG sind über § 4 Abs. 4 VR BT auch auf Abgeordnetenspenden anwendbar269, wobei natürlich ein wesentlicher Unterschied in der Nichtanwendbarkeit der Sanktionsnormen (§ 31c Abs. 1 S. 1 PartG und gegebenenfalls § 31d Abs. 1 S. 1 Nr. 1 PartG) liegt. Auch die Transparenz ist – wenngleich in einem geringeren Ausmaß – durch das Abgeordnetenrecht (in § 4 Abs. 2 und 3 VR BT) sichergestellt.270 Selbst wenn man annimmt, dass den verfassungsrechtlichen Vorgaben damit nur unzureichend Rechnung getragen wird, so folgt daraus nicht, dass Spenden unklarer Zweckbestimmung deswegen im Zweifel als Parteispenden zu behandeln wären. Überdies ist auch darauf hinzuweisen, dass diese Annahme unmittelbare strafrechtliche Konsequenzen hätte. Denn gegebenenfalls wird dann auf Grundlage dieser Zweifelsregelung festgestellt, dass eine Spende an die Partei vorlag, die der Entgegennehmende gemäß § 25 Abs. 1 S. 3 PartG an die Partei hätte weiterleiten müssen. Hat er dies nicht getan, steht seine Strafbarkeit nach § 31d Abs. 1 S. 1 Nr. 3 PartG im Raum. Die Tatsache, dass er die Spende selbst nicht für eine „Spende an die Partei“ gehalten hat, steht einer Strafbarkeit im Übrigen nicht von vornherein entgegen. Der Abgeordnete ist insoweit einem Subsumtionsirrtum unterlegen, welcher eine Form des Verbotsirrtums ist und deswegen nicht den Vorsatz ausschließt, sondern allenfalls die Schuld entfallen lassen kann. Dies wiederum ist aber nur dann der Fall, wenn der Irrtum nicht vermeidbar war.271 Generell gilt, dass Verbotsirrtümer vermeidbar sind. 267

T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454). BVerfG, Urteil vom 09. April 1992 – 2 BvE 2/89, NJW 1993, S. 2545 (2556). 269 A.A.: J. Ipsen, NVwZ 2003, S. 14 (15), der davon ausgeht, dass § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG und § 25 Abs. 4 PartG keine Anwendung fänden. 270 H. H. Klein,Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 18. 271 D. Sternberg-Lieben, in: Schönke/Schröder, StGB Kommentar (2010), § 15 Rn. 44 und § 17 Rn. 3. 268

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Ob in Anbetracht der hier vorliegenden ungeklärten und streitigen Rechtslage insoweit ausnahmsweise ein unvermeidbarer Irrtum vorliegen kann, kann auf abstrakter Ebene nicht abschließend geklärt werden.272 Zwar wird davon unabhängig dem Täter in den meisten Fällen jedenfalls die schutzgutbezogene besondere Absicht, die Herkunft zu verschleiern oder die öffentliche Rechenschaftslegung zu umgehen273, fehlen, so dass sein Handeln im Ergebnis nicht strafbar sein dürfte. Dennoch verbleiben Unsicherheiten, welche einer Anwendbarkeit einer „Zweifelsfallregelung“ zugunsten der Annahme einer Parteispende entgegenstehen. Insoweit ist F. Saliger zuzustimmen, der für die Strafvorschrift des § 31d Abs. 1 S. 1 Nr. 3 PartG die positive Feststellung einer Parteispende verlangt.274 Weil der Straftatbestand sich zu § 25 Abs. 1 S. 3 PartG akzessorisch verhält, kann diese Wertung auch nicht allein auf die Auslegung dieser Strafvorschrift beschränkt bleiben, sondern schlägt unmittelbar auf die Verpflichtung zur Weiterleitung in § 25 Abs. 1 S. 3 PartG durch. Ähnlich wie bei der Frage einer analogen Anwendbarkeit des § 25 Abs. 1 S. 3 PartG275 führt die tatbestandliche Akzessorietät dazu, dass eine Aufspaltung der beiden Bestimmungen nicht möglich ist. Nach alldem scheidet die Annahme einer generellen Vermutungsregelung für Parteispenden nach geltendem Recht aus. Eine andere Frage ist allerdings, ob die Einführung einer ausdrücklichen Vermutungsregelung für Parteispenden de lege ferenda möglich und geboten ist. Dies ist der Fall.276 bb) Faktischer Umgang auf Empfängerseite Lehnt man eine Zweifelsregelung zugunsten der Annahme von Parteispenden ab, so wir vertreten, es komme letztlich auf den Umgang des Empfängers mit der Spende an. Nicht gemeint ist damit der Umgang des Spendenempfängers, der mit dem Spender abgesprochen ist. Wenn der Abgeordnete darauf besteht, dass die Spende nicht ihm, sondern der Partei übergeben wird, so ist dies ein unproblematisches Zeichen für eine Parteispende277, zumal es sich dann um das Kriterium der Spendenabwicklung selbst handelt278, welches wiederum als Indiz für den Spenderwillen herangezogen werden kann.

272 273 274 275 276 277 278

F. Saliger, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 44. Erforderlich ist dolus directus ersten Grades – s. dazu oben Teil 1, A. IV. 1. d). F. Saliger, in: J. Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 44. s. dazu oben C. III. 1. d). Dazu ausführlich unten F. II. 1. BVerwG, Urteil vom 26. 7. 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212). Dazu schon oben C. III. 2. b).

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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Gemeint ist vielmehr der Fall, dass die weitere Verwendung nicht zwischen dem Spender und dem Abgeordneten abgesprochen ist. In einem solchen Fall soll dem faktischen Umgang gleichwohl maßgebliche Bedeutung zukommen. Wird die Spende „zu Parteizwecken, für die Finanzierung der Wahlkampfwerbekampagne“ verwendet, so spricht dies nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts279 für eine Parteispende. In eine ähnliche Richtung geht die Auffassung in der Literatur, wonach die Weiterleitung an die Partei die Annahme einer Parteispende nahelegt, selbst wenn nicht klar ist, ob der Spender die Weiterleitung gefordert hat (womit sich die Weiterleitungspflicht gleichzeitig aus § 25 Abs. 1 S. 3 PartG ergäbe). Billigt man dem faktischen Umgang mit der Spende auf Empfängerseite Aussagekraft für die Einordnung der Spende zu, so bedeutet dies, dass der rein faktische Einsatz der Zuwendung über die anwendbaren Rechtsgrundlagen entscheidet. Wenn also ein Abgeordneter eine entgegengenommene Spende für sich selbst verwendet, so handelt es sich um eine Abgeordnetenspende, leitet er die Spende an die Partei weiter, so handelt es sich um eine Parteispende. Irgendwo dazwischen ist die Variante angesiedelt, in der ein Abgeordneter die Spende zwar für Parteizwecke einsetzt, dies jedoch in eigener Verantwortung tut, ohne die Spende zu irgendeinem Zeitpunkt an die Partei weitergeleitet zu haben. Probleme hinsichtlich einer solchen Indizwirkung des faktischen Umgangs auf Empfängerseite ergeben sich auf zwei Ebenen: Zum Einen stellt sich die grundsätzliche (und kontrovers diskutierte) Frage, ob ein solches Indiz – eingedenk seiner rechtspolitisch wenig wünschenswerten Konsequenzen – überhaupt Geltung beanspruchen soll. Zum Anderen ist aber darüber hinaus mindestens ebenso fraglich, ob und in welchem Ausmaß der bloße Umgang überhaupt in inhaltlicher Hinsicht ein tauglicher Anknüpfungspunkt für die Einordnung der Spende sein kann. (1) Mangelnde Aussagekraft wegen Umgehungsgefahren? U. Battis/J. Kersten, die die Auffassung begründet haben, der faktische Umgang auf Empfängerseite könne über die anwendbaren Rechtsfolgen entscheiden, halten ihren Befund für „vollkommen unbefriedigend“280. Anders als andere ziehen sie hieraus nicht den Schluss, die Indizwirkung sei deswegen eingeschränkt. F. Saliger vertritt die Auffassung, dem Aspekt dürfe deshalb keine große Bedeutung zu geschrieben werden, weil er zu Umgehungen der Parteispendenregelungen einlade.281 Gleichzeitig weist er im Kontext des Straftatbestandes nach § 31d Abs. 1 S. 1 Nr. 3 PartG, wo die Nichterfüllung der Weiterleitungspflicht aus § 25 Abs. 1 S. 3 PartG unter Strafe gestellt ist, darauf hin dass eine Zweifelsregelung nicht 279

BVerwG, Urteil vom 26. 7. 2006 – 6 C 20/05, NVwZ 2007, S. 210 (212). U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (656). 281 F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 83; zustimmend: H. Jochum, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 25 Rn. 11; S.-C. Lenski, PartG (2011), § 27 Rn. 21. 280

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

zu Lasten des (dann eventuell tatbestandlich handelnden) Spendenempfängers gehen dürfe.282 Betrachtet man diese beiden Einwände kumulativ, so verbleibt keinerlei Anwendungsbereich für den faktischen Umgang als Indiz. Vereinnahmt der entgegennehmende Abgeordnete die Spende für sich selbst, so soll darin kein maßgebliches Indiz für eine Abgeordnetenspende liegen, weil dies eine Umgehung des Parteiengesetzes darstelle bzw. dies jedenfalls nicht ausgeschlossen werden kann. Gleichzeitig kann aber eine solche Spende auch nicht als Parteispende eingestuft werden, weil dies dann gegebenenfalls die Strafbarkeit des nicht-weiterleitenden Parteimitglieds begründen würde. Die Argumentation, wonach die Indizwirkung deswegen ausscheide, weil sie zu Umgehungen einlade, ist nicht überzeugend. Sie stellt insoweit eine unzulässige Vermengung des politischen Wünschenswerten mit der bloßen Gesetzesanwendung dar. So erstrebenswert eine Rechtslage sein mag, in der es die Gestaltungsspielräume im Bereich politischer Spenden nicht gibt, so wenig tauglich ist dieser Wunsch für die Bewertung von Kriterien zur Einordnung einer Spende de lege lata. Allein die Tatsache, dass das Nebeneinander von Regeln für Partei- und Abgeordnetenspenden existiert, eröffnet den Akteuren die Möglichkeit, eine Spende als Abgeordnetenspende oder als Parteispende zu gestalten. Gestaltungsmöglichkeiten sind im Allgemeinen rechtspraktisch in etlichen Rechtsgebieten an der Tagesordnung und so wenig verwerflich wie praktisch sinnvoll. Dass eine Gestaltungsmöglichkeit zur „Umgehungsmöglichkeit“283 wird, liegt hier in der besonderen Konstellation begründet, wonach zum Einen das verfassungsrechtliche Transparenzgebot aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG als „Grundentscheidung“284 über der Rechtslage schwebt und dieses Transparenzgebot im Hinblick auf die Abgeordnetenspenden nur in einem Mindestmaß umgesetzt worden ist. (2) Geringe Aussagekraft des faktischen Umgangs Nicht gegen die Anwendbarkeit, wohl aber gegen die Aussagekraft eines Abstellens auf den faktischen Umgang mit der Spende nach Übergabe, spricht die Tatsache, dass der faktische Umgang seinerseits ganz unterschiedliche Gründe haben kann. Raum für eine eigenständige Entscheidung des Spendenempfängers über die Weiterleitung an die Partei besteht dann nicht, wenn der Spender dies ausdrücklich gefordert hat. In diesem Fall ist der entgegennehmende Abgeordnete sowohl rechtsgeschäftlich als auch gesetzlich (§ 25 Abs. 1 S. 3 PartG) zur Weiterleitung

282 283 284

F. Saliger, in: Ipsen, PartG Kommentar (2008), § 31d Rn. 44. F. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht (2005), S. 83. T. Koch, DÖV 2003, S. 451 (454).

C. Der abgeordnetenrechtliche Spendenbegriff

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verpflichtet und fungiert nur als Bote.285 Zivilrechtlich handelt es sich um eine Schenkung an die Partei, deren Annahme des Schenkungsversprechens der Übergabe zeitlich nachgelagert sein kann, § 516 Abs. 2 BGB. Hat der Spender dem Abgeordneten eine Spende hingegen zur freien Verfügung überlassen, so kann der Abgeordnete zwar auch diese Spende an die Partei weitergeben. Eine diesbezügliche Verpflichtung hierzu besteht indessen gerade nicht. Rechtsgeschäftlich hat der Spender die Weiterleitung nicht verlangt, und gesetzlich greift § 25 Abs. 1 S. 3 PartG weder unmittelbar noch analog.286 Die Weiterleitung ist dann als zweites (vom ersten unabhängiges) Rechtsgeschäft anzusehen: es handelt sich dann um eine Spende des Abgeordneten an die Partei.287 Dies gilt nur dann nicht, wenn der Spender (ausdrücklich oder konkludent) die Weiterleitung billigt und so seine Spende nachträglich mit der Zweckbestimmung versieht, diese an die Partei weiterzuleiten. Ist der Wille des Spenders indifferent, so handelt es sich nicht um eine Parteispende. Schließlich hat der Spender seine Spende dem empfangenden Abgeordneten zur freien Verfügung übergeben. d) Zusammenfassung Die Abgrenzung von Abgeordneten- und Parteispenden richtet sich nach dem Spenderwillen. In Zweifelsfällen ist der konkludente Spenderwille nach dem objektiven Empfängerhorizont zu ermitteln. Hierfür sind alle Umstände zu betrachten. Soll der Abgeordnete die Spende bestimmungsgemäß an die Partei weiterleiten, so handelt es sich um eine Parteispende. Die Nichtweiterleitung ist strafbewehrt. Wird die Spende einem Abgeordneten zur freien Verfügung überlassen, ist sie im Zweifel als Abgeordnetenspende anzusehen. Gibt der Abgeordnete die Spende gleichwohl an die Partei weiter, so handelt es sich um Parteispende des Abgeordneten anzusehen ist. Dies ändert aber nichts daran, dass die Leistung des ursprünglichen Spenders als Abgeordnetenspende anzusehen ist. Etwas anderes kann sich dann ergeben, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Spender die freiwillige Weiterleitung billigt, dann ist es sachgerecht, die Spende von vornherein als Parteispende des ursprünglichen Spenders anzusehen.

285

So auch schon: H. H. Klein, Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 18; ihm folgend: Rau-Kommission, Bericht (2001), BT-Drs. 14/6710, S. 28; ferner: Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 132. 286 s. dazu oben C. III. 1. 287 B. Küstermann, Transparenzgebot (2003), S. 132.

328

Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

D. Strafrechtliche Behandlung: Abgeordnetenbestechung Die Annahme von Zuwendungen für die Mandatsausübung kann auch strafrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen. Weil ein Abgeordneter des Bundestages allerdings kein Amtsträger im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB ist288, kommt eine Strafbarkeit nach den Bestechungsdelikten in §§ 331 ff. StGB nicht in Betracht.289 Stattdessen kann der Straftatbestand gemäß § 108e StGB einschlägig sein. Danach wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer es unternimmt, für eine Wahl, unter anderem im Bundestag290, eine Stimme zu kaufen oder zu verkaufen. Die erst 1994 in Kraft getretene Straftatbestand hat einen denkbar eng begrenzten Anwendungsbereich.

I. Tatbestand Tathandlung gemäß § 108e StGB ist das Unternehmen, also der Versuch oder die Vollendung eines Stimmenkaufs oder -verkaufs. Strafbar ist damit sowohl die aktive („kaufen“) Abgeordnetenbestechung, für die als Täter jedermann in Frage kommt, als auch die passive („verkaufen“) Abgeordnetenbestechung, die nur Abgeordnete erfasst. Die Begriffe des „Kaufens“ und „Verkaufens“ sind dabei im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs zu verstehen291 und insbesondere nicht auf Kaufverträge nach §§ 433 ff. BGB beschränkt. Vielmehr kommen auch andere Leistungsaustauschverhältnisse in Betracht. Die Stimme muss dabei wie eine Ware zum Gegenstand des Geschäfts gemacht werden.292 Dies setzt voraus, dass eine konkrete Unrechtsvereinbarung vorliegen oder zumindest angestrebt worden sein muss. Das bloße „Anfüttern“ ist demgegenüber – anders als bei den §§ 331 ff. StGB – gerade nicht erfasst. Insoweit unterscheidet sich der Tatbestand indessen nicht von der Regelung in § 44a Abs. 2 S. 2 PartG, wo ebenfalls eine auf die konkrete Interessenvertretung gerichtete Erwartungshaltung des Leistenden erforderlich ist.293 Auch ist – ebenfalls in Abweichung von den §§ 331 ff. StGB – nach dem Wortlaut der Norm erforderlich, dass die Wahl oder Abstimmung in der Zukunft liegt. 288 Die gesetzgebende Gewalt sollte nach dem Willen des historischen Gesetzgebers vom Amtsträgerbegriff ausgenommen sein, BT-Dr 7/550, S. 209. Damit wurde später auch die systematische Einordnung der Abgeordnetenbestechung im fünften und nicht im dreißgsten Abschnitt des StGB begründet, BT-Drs. 12/1630, S. 5 und 12/5927, S. 5. 289 Dazu: C. N. Leimbrog, Strafrechtliche Amtsträger (2009), S. 242 ff. 290 Strafbar ist der Stimmen(ver)kauf „für eine Wahl oder Abstimmung „im Europäischen Parlament oder in einer Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemeinden oder Gemeindeverbände“. 291 BT-Drs. 12/5927, S. 5, 7; A. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB Kommentar (2010), § 108e Rn. 8. 292 BGH, Urteil vom 9. Mai 2006 – 5 StR 453/05, NJW 2006, S. 2050 (2055). 293 Dazu bereits oben B. III. 2.

D. Strafrechtliche Behandlung: Abgeordnetenbestechung

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„Dankeschön“-Zuwendungen sind nicht tatbestandlich. Gleichwohl kann auch eine Zuwendung eines Dritten, die nach einer für diesen günstigen Abstimmung erfolgt, die Erfüllung einer vorher geschlossenen Unrechtsvereinbarung sein.294 Hierin liegt nicht nur eine Abweichung von den §§ 331 ff. StGB, sondern auch von dem Annahmeverbot nach § 4 Abs. 4 VR MdB i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG295 sowie in § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG296, die jeweils auch nachträgliche Belohnungen für eine bestimmte Tätigkeit erfassen. Tatobjekt muss eine Wahl oder Abstimmung sein. Gewählt werden Personen, während sich Abstimmungen auf Sachfragen beziehen. Die Wahl oder die Abstimmung muss zudem „in“ der Volksvertretung stattfinden. Unproblematisch erfasst sind hiervon allein die Abstimmungen und Wahlen im Plenum. Während umstritten ist, ob auch Abstimmungen und Wahlen in den Ausschüssen erfasst sind297, sind jedenfalls Fraktionssitzungen eindeutig nicht erfasst298. Das gesamte Verhalten außerhalb des Parlament ist, obwohl es Teil der Mandatsausübung sein kann, von vornherein ausgeklammert.299 Dem Abgeordneten muss ein materieller Vorteil für ein bestimmtes Abstimmungsverhalten gewährt werden. Hiervon erfasst sind neben Geldzuwendungen, auch geldwerte Leistungen, nicht aber immaterielle Vorteile.300 Insoweit entspricht der Tatbestand des § 108e StGB dem des § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG, der ebenfalls jede wirtschaftliche Besserstellung des Abgeordneten erfasst.301 Nicht erfasst sind dagegen Vorteile, die einem Dritten zugute kommen, wie unter anderem Parteispenden.302 Dies ergibt sich unter anderem aus dem Vergleich mit den §§ 331 ff. StGB, deren Tatbestand – anders als § 108e StGB – mittlerweile um Drittvorteile erweitert worden ist. Zu keinem anderen Ergebnis gelangt man, wenn man – in Anlehnung an die zu den §§ 331 ff. StGB a.F. ergangene Rechtsprechung – Drittvorteilen unter Umständen als tatbestandliche „mittelbare Eigenvorteile“ betrachtet: Dies kommt bei Spenden an Politiker nur dann in Betracht, wenn die Spende dem beteiligten 294

BGH, Urteil vom 9. Mai 2006 – 5 StR 453/05, NJW 2006, S. 2050 (2055). Dazu bereits oben Teil 1, C. III. 2. h) aa). 296 § 44 Abs. 1 S. 1 AbgG erfasst im Gegensatz zu § 44a Abs. 1 S. 2 AbgG auch „Dankeschön-Zuwendungen“. Dazu bereits oben B. III. 1. a). 297 Dafür die h.A.: J. Heisz, Abgeordnetenbestechung (1998) S. 11; U. Epp, Abgeordnetenbestechung (1997), S. 393 ff.; A. Eser, in: Schönke/Schröder, StGB Kommentar (2010), § 108e Rn. 4; H. E. Müller, in: Joecks/Miebach, Münchener Kommentar zum StGB (2012), § 108e Rn. 13; a.A.: W. Schaupensteiner, Kriminalistik 1994, S. 514 (523). 298 BT-Drs. 12/5927, S. 6. 299 A. v. Aaken, ZaöRV 2005, S. 407 (426). 300 W. Jäckle, ZRP 2012, S. 97. 301 Dazu bereits oben B. III. 1. a). 302 A. v. Aaken, ZaöRV 2005, S. 407 (428); K. Kühl, in: Lackner/Kühl, StGB Kommentar (2011), § 108 Rn. 4; M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 274; a.A.: G. Bauer/D. Gmel, in: Leipziger Kommentar zum StGB (2007), § 108e Rn. 11; unentschieden: H. E. Müller, in: Joecks/Miebach, Münchener Kommentar zum StGB (2012), § 108e Rn. 17. 295

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Politiker zur freien Verfügung überlassen wird, die auch umfasst, dass er die Spende als eigene behält.303 In einem solchen Fall handelt es sich aber gar nicht um eine Partei-, sondern um eine Direktspende, bei Beteiligung eines Abgeordneten also um eine Abgeordnetenspende.304 In subjektiver Hinsicht ist nach richtiger Auffassung bedingter Vorsatz ausreichend, der sich auf die rechtsgeschäftliche Verknüpfung von Stimmabgabe und materiellem Vorteil beziehen muss.305 So muss namentlich der Abgeordnete mit Eventualvorsatz davon ausgehen, dass der eingeräumte Vorteil für ein bestimmtes Stimmverhalten und gerade nicht zur bloßen politischen Landschaftspflege gewährt wird.306

II. Rechtsfolge Die Strafandrohung ist Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe. Als Nebenfolge kann das Gericht gemäß § 108e Abs. 2 StGB bei der Verhängung einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten das aktive und passive Wahlrecht der Beteiligten aberkennen. Die Aberkennung des passiven Wahlrechts führt zum Verlust der Wählbarkeit nach § 15 Abs. 2 Nr. 2 BWahlG. Zudem kann der Ältestenrat bei Vorliegen eines rechtskräftigen Urteils, das diese Nebenfolge anordnet, gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 3 BWahlG beschließen, dass der Abgeordnete die Mitgliedschaft im Bundestag verliert.307

III. Rechtspolitische Kritik Die praktische Bedeutung der Abgeordnetenbestechung ist gering. Im Jahr 2009 wurden sechs Fälle polizeilich festgestellt; 2010 waren es zwei, im Jahr 2011 waren es neun Fälle.308 Zwar spricht die seltene Feststellung von Verstößen nicht zwingend gegen die Effektivität eines Straftatbestandes, sondern kann im Gegenteil auch Ausdruck einer funktionierenden generalpräventiven Wirkung sein.309

303 BGH, Urteil vom 3. Dezember 1987 – 4 StR 554/87, NJW 1988, S. 2547 (2549) – dazu bereits oben D. I. 304 Dazu ausführlich oben C. III. 2. 305 H. E. Müller, in: Joecks/Miebach, Münchener Kommentar zum StGB Band (2012), § 108e Rn. 26; K. Kühl, in: Lackner/Kühl, StGB Kommentar (2011), § 108 Rn. 67 G. Bauer/ D. Gmel, in: Leipziger Kommentar zum StGB (2007), § 108e Rn. 13; a.A.: U. Epp, Abgeordnetenbestechung (1997), S. 433, die Absicht verlangt. 306 G. Bauer/D. Gmel, in: Leipziger Kommentar zum StGB, § 108e Rn. 13. 307 Dazu: W. Schreiber, BWahlG Kommentar (2009), § 47 RN. 6. 308 BKA, Jahreslagebericht Korruption 2011 (im Internet unter: http://www.bka.de/ nn_193368/DE/Publikationen/JahresberichteUndLagebilder/Korruption/korruption__node. html?__nnn=true – zuletzt besucht am 21. April 2013) 309 In diesem Sinne auch: E. Schnell, ZRP 2011, S. 4 (5).

D. Strafrechtliche Behandlung: Abgeordnetenbestechung

331

Gleichwohl geht die enge Ausgestaltung des Tatbestandes mit der Eröffnung weiterer Möglichkeiten zur Umgehung einher, was zu teilweise heftiger Kritik in der Rechtswissenschaft geführt hat. Seine Wirksamkeit ist rechtspolitisch hoch umstritten; auf rechtswissenschaftlicher310 und politischer Ebene311 werden regelmäßig Reformvorschläge unterbreitet. Auch der Bundesgerichtshof hat insoweit Strafbarkeitslücken erkannt.312 Nicht zuletzt ist sehr zweifelhaft, ob der derzeitige § 108e StGB den Vorgaben der UN-Konvention gegen Korruption313 entspricht, die am 14. Dezember 2005 in Kraft getreten ist. Obwohl Deutschland diese Resolution bereits am 9. Dezember 2003 unterzeichnet hat, steht die Ratifizierung bis heute aus. Auch wenn die Konvention deswegen bislang für den deutschen Gesetzgeber keine rechtliche Verbindlichkeit entfaltet, so hat sie gleichwohl politische Bindungswirkung. Jede Bewertung der Abgeordnetenbestechung muss deswegen auch die Implikationen der UN-Konvention einbeziehen. Die UN-Konvention verlangt, die Bestechung von Amtsträgern strafrechtlich zu ahnden. Anders als deutsche Recht unterscheidet sie allerdings nicht zwischen Angehörigen der Legislative und der Exekutive. Amtsträger sind nach der Definition in Art. 2 (a) (i) der UN-Konvention alle Personen, die eine legislative, exekutive oder judikative Funktion haben, unabhängig davon, ob sie gewählt oder ernannt wurden. Gemäß Art. 15 der UN-Konvention sind die Vertragsstaaten verpflichtet, die erforderlichen gesetzgeberischen Maßnahmen „das unmittelbare oder mittelbare Versprechen, Anbieten oder Gewa¨ hren eines ungerechtfertigten Vorteils gegenüber einem inländischen Amtsträger für sich selbst oder für eine andere Person oder Stelle, damit der Amtsträger in Ausübung seiner Dienstpflichten eine Handlung vornimmt oder unterlässt“ sowie „das unmittelbare oder mittelbare Fordern oder Annehmen eines ungerechtfertigten Vorteils durch einen inländischen Amtsträger für diesen selbst oder für eine andere Person oder Stelle, damit der Amtsträger in Ausübung seiner Dienstpflichten eine Handlung vornimmt oder unterlässt“, strafrechtlich zu sanktionieren. Die derzeitige tatbestandliche Ausgestaltung des § 108e StGB genügt diesen Vorgaben nicht, weil beispielsweise Drittvorteile nicht erfasst sind.314 310 Z.B.: S. Barton, NJW 1994, S. 1098 (1100); A. v. Aaken, ZaöRV 2005, S. 407 (426); H. H. v. Arnim, NVwZ 2006, S. 252. 311 Zuletzt: Gesetzentwurf der Bundestagsfraktion der SPD vom 8. Februar 2012, BTDrs. 17/8613; ferner zur jüngsten Initiative Siegfried Kauders: R. Beste/P. Müller, „Vom Saulus zum Paulus“, DER SPIEGEL 15/2013, S. 32. 312 BGH, Urteil vom 9. Mai 2006 – 5 StR 453/05, NJW 2006, S. 2050 (2055). 313 United Nations Convention against Corruption, von der Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen durch die Resolution A/Res/58/4 am 31. Oktober 2003. 314 A. v. Aaken, ZaöRV 2005, S. 407 (429); A. Martiny, in: v. Arnim, Korruption und Korruptionsbekämpfung (2009) S. 198 (196 ff.); A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), S. 202 – ausführlich zum rechtspolitischen Handlungsbedarf unten F. II. 3.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

E. Steuerrechtliche Behandlung von Abgeordnetenspenden Im Unterschied zu Parteispenden werden Abgeordnetenspenden nicht im Rahmen der Ertragssteuerschuld des Spenders berücksichtigt (dazu sogleich I.). Für die Spende selbst fallen – anders als bei der Parteispende – Steuern an. Zwar wird hierfür keine Einkommensteuer (II.), wohl aber gegebenenfalls Schenkungsteuer fällig (III.).

I. Keine ertragsteuerliche Berücksichtigung beim Spender Spenden an Abgeordnete bewirken auf Seiten des Spenders – auch dies ist ein Unterschied zu den Parteispenden – keinerlei einkommensteuerliche Begünstigung. Denn sowohl § 34g Abs. 1 Nr. 1 EStG, als auch § 10b Abs. 2 EStG setzen ihrem Wortlaut nach „Zuwendungen an politische Parteien“ voraus; Zuwendungen an Abgeordnete finden hingegen keine Erwähnung. Eine Anwendung der Vorschriften auf Abgeordnetenspenden ist deswegen ausgeschlossen, wenn es sich um Zuwendungen an Abgeordnete handelt.315 Dabei gilt auch dann, wenn der Abgeordnete die Abgeordnetenspende für Parteizwecke verwendet.316 Was Körperschaften anbetrifft, gelten gegenüber Parteispenden indessen keine Besonderheiten, weil weder Partei-317, noch Abgeordnetenspenden nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 KStG abziehbar sind.

II. Grundsätzlich keine Einkommensteuerpflicht des Spendenempfängers Spenden an Abgeordnete sind für die Abgeordneten als Empfänger nicht einkommensteuerpflichtig. Zwar unterliegen Abgeordnete – anders als politische Parteien – als natürliche Personen grundsätzlich der Einkommensteuerpflicht, § 1 EStG. Sachlich sind Spenden indessen von den Regelungen des EStG nicht erfasst. Denn Spenden unterliegen keiner der sieben Einkommensarten § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 7 EStG, für welche Einkommensteuer erhoben wird. Bei ihnen handelt es sich auch nicht um Abgeordnetenbezüge im Sinne des § 22 Nr. 4 EStG; denn darunter sind ausschließlich Leistungen zu verstehen, die aufgrund der Abgeordnetengesetze des Bundes und der Länder gewährt werden.318 315

P. Kirchhof, in: Kirchhof (Hrsg.), EStG Kompaktkommentar (2007), § 34g Rn. 18. FG Berlin, Urteil vom 10. Januar 1989 – V 191/87, NJW 1989, S. 2568. 317 Dazu oben Teil 1, F. II. 2. a). 318 BFH, Urteil vom 14. Oktober 2003 – IX R 17/01, BFH/NV 2004, S. 189 unter Verweis auf A. Lohr, DStR 1997, S. 1230 (1231) sowie W. Braun/M. Jantsch/E. Klante, AbgG Kommentar (2001), § 19 Rn. 42.). Die Abgeordnetenbezüge sind in den Katalog der einkommensteuerpflichtigen Einkünfte aufgenommen worden, nachdem das Bundesverfassungsgericht 316

E. Steuerrechtliche Behandlung von Abgeordnetenspenden

333

Eine Ausnahme gilt indessen für solche Einflussspenden, deren Annahme gemäß § 4 Abs. 4 VR MdB i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG unzulässig ist. Hat ein Abgeordneter eine Spende unter Verstoß gegen dieses Spendenannahmeverbot angenommen, so handelt es sich dabei um sonstige Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 3 EStG. Dies ergibt sich daraus, dass die „Spende“ im Rahmen eines zumindest beabsichtigten Leistungsaustauschs getätigt worden ist.319 Dass die Zuwendung nicht endgültig beim Abgeordneten verbleibt, weil dieser gemäß § 25 Abs. 4 PartG, auf den § 4 Abs. 4 VR MdB verweist, verpflichtet ist, die Zuwendung unverzüglich an den Bundestagspräsidenten weiterzuleiten, ändert daran nichts. Eine solche Spende bleibt, ungeachtet ihrer Unzulässigkeit, einkommensteuerpflichtig.

III. Schenkungsteuerpflicht Für sonstige Abgeordnetenspenden fällt aber gegebenenfalls Schenkungsteuer an. Die Grundsätze und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für die an der Spende Beteiligten sowie gegebenenfalls für den Präsidenten des Bundestages werden im Folgenden dargestellt. 1. Steuerpflicht Abgeordnete sind – anders als die hiervon gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG befreiten politischen Parteien – persönlich Erbschaftsteuerpflichtige. Denn die Befreiungsvorschrift des § 13 Abs. 1 Nr. 18 ErbStG ist auf Abgeordnetenspenden nicht anwendbar.320 Spenden an Abgeordnete sind auch in sachlicher Hinsicht vom Anwendungsbereich des Schenkungsteuerrechts umfasst, sie sind dessen Steuerobjekte. Allgemein unterliegen Schenkungen unter Lebenden der Schenkungsteuerpflicht. Hierzu zählt als Grundfall die freigiebige Zuwendung nach § 7 Abs. 1 S. 1 ErbStG. Der Begriff der freigiebigen Zuwendung wiederum umfasst in erster Linie Schenkungen im Sinne des § 516 BGB, ist aber nicht auf diese begrenzt. Vielmehr ist hiervon jede Bereicherung umfasst, die unentgeltlich erfolgt und auf Geberseite zu einer Entreicherung führt.321 Ausreichend ist ein einseitiger Bereicherungswille des mit Urteil vom 5. November 1975 – 2 BvR 193/74, NJW 1975 S. 2331 (2335) die bis dahin praktizierte Steuerfreiheit von Abgeordneten wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG für verfassungswidrig erklärt hatte. 319 T. Drysch, Gemeinde und Stadt 2004, S. 104 (106); H. H. v. Arnim/ders., in: Bonner Kommentar zum GG (2012/2010), Art. 48 Rn. 339. 320 FG Berlin, Urteil vom 10. Januar 1989 – V 191/87, NJW 1989, S. 2568; Finanzministerium Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsvorschrift „Erbschaftsteuer/Schenkungsteuer; hier: Behandlung von Wahlkampfspenden“ vom 14. November 1985 (S 3812 – 18-V A 2), DB 1986, S. 621; J. P. Meincke, ErbStG Kommentar (2012), § 13 Rn. 68; M. Jülicher, in: Troll/ Gebel/Jülicher, ErbStG Kommentar (2012), § 13 Rn. 239. 321 J. P. Meincke, ErbStG Kommentar, (2012), § 7 Rn. 9.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Schenkenden.322 Zu den freigiebigen Zuwendungen unter Lebenden gehören auch Spenden an Abgeordnete323. Denn diese werden – gegenleistungslos – für die politische Tätigkeit des Abgeordneten (§ 4 Abs. 1 VR BT) zur Verfügung gestellt. Fehlt es an der Unentgeltlichkeit, so handelt es sich schon nicht um eine Spende. Besonderheiten gelten bezüglich einer gemischten Schenkung sowie bei einer Schenkung unter Auflagen, wo die Zuwendung in einen entgeltlichen und einen unentgeltlichen Teil aufzuspalten ist.324 Wird eine Zuwendung im Rahmen eines Gegenleistungsverhältnisses dennoch als Spende „getarnt“, so führt dies zu deren Unzulässigkeit, § 4 Abs. 2 VR BT i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 7 PartG bzw. zur Unzulässigkeit nach § 44a Abs. 2 S. 3 PartG.325 Dies lässt die Steuerpflichtigkeit des Geschäfts indessen unberührt. Steuerschuldner der Erbschafts- und Schenkungsteuer ist generell der Erwerber; bei einer Schenkung unter Lebenden aber auch der Schenker, § 20 Abs. 1 S. 1 ErbStG. Der Schenker, haftet damit auch im Falle der Abgeordnetenspende grundsätzlich neben dem Beschenkten, grundsätzlich als Gesamtschuldner nach § 44 AO. Auf die Abgeordnetenspende übertragen bedeutet dies, dass neben dem Abgeordneten auch der Spender Steuerschuldner ist. Gleichwohl ist vorrangig der Spendenempfänger in Anspruch zu nehmen.326 Im Innenverhältnis wäre dieser ohnehin im Zweifel dazu verpflichtet, den Spender freizustellen.327 2. Höhe der Steuer Die Höhe der Schenkungssteuer, die im Vergleich zur Einkommensteuer gering ausfällt und für die überdies Freibetragsgrenzen gelten328, richtet sich nach den folgenden Grundsätzen: Steuerbemessungsgrundlage ist der steuerpflichtige Erwerb. Dieser ist gemäß § 10 ErbStG grundsätzlich identisch mit der Bereicherung des Empfängers.329 Handelt es sich um eine Geldspende, so ist der entsprechende Betrag steuerpflichtig. Für Sachleistungen ist gemäß § 12 Abs. 1 ErbStG330 der gemeine 322 BFH, Urteil vom 27. April 1987 – II R 53/82, BFH/NV 1989, S. 168; D. Birk, Steuerrecht (2011) Rn. 1566. 323 FG Berlin, Urteil vom 10. Januar 1989 – V 191/87, NJW 1989, S. 2568. 324 J. P. Meinke, ErbStG Kommentar (2012), § 7 Rn. 9. 325 Zum Verhältnis der beiden Vorschriften im Hinblick auf Spenden s. oben B. IV. 3. a). 326 BFH, Urteil vom 29. November 1961 – II 282/58 U, NJW 1962, S. 1743. 327 BVerfG, Beschluss vom 17. April 2008 – 2 BvL 4/05, NVwZ 2008, S. 998 (1001), unter Verweis auf: BFH, Urteil vom 29. November 1961 – II 282/58 U, NJW 1962, S. 1743; FG Köln, Senatsentscheidung vom 08. Mai 2001 – 9 K 4175/99, BeckRS 2001, 21013784. 328 Deswegen kritisch zur Anwendbarkeit der Schenkungsteuer auf Abgeordnetenspenden: H. H. v. Arnim, ZRP 2003, S. 235 (237), ders., NVwZ 2006, S. 249 (252). 329 Dies gilt nicht, soweit persönliche oder sachliche Steuerbefreiungen Anwendung finden. 330 Diese Vorschrift ist trotz des fehlenden Verweises im Ergebnis auch auf Schenkungen unter Lebenden anwendbar, J. P. Meincke, ErbStG Kommentar (2012), § 10 Rn. 18 ff.; gegen

E. Steuerrechtliche Behandlung von Abgeordnetenspenden

335

Wert, also der Verkaufspreis im gewöhnlichen Geschäftsverkehr, in Ansatz zu bringen.331 Besonderheiten gelten wiederum für gemischte Schenkungen und für Schenkungen unter Auflagen, wo sich der Wert allein nach dem unentgeltlichen Teil des Geschäfts richtet. Für die Schenkung unter Auflagen gilt grundsätzlich, dass Auflagen, die die Bereicherung mindern, abzugsfähig sind. Hierunter fällt jedoch nicht die Auflage, die Spende für den Wahlkampf oder – allgemeiner – für parteipolitische Zwecke zu verwenden.332 Denn insoweit handelt es sich um eine Auflage, die dem Beschwerten selbst zugute kommt, welche gemäß § 10 Abs. 9 ErbStG nicht abzugsfähig ist.333 Zu beachten ist in diesem Kontext zunächst der persönliche Freibetrag nach § 16 ErbStG, unter dessen Schwelle eine Spende steuerfrei bleibt. Weil im Normalfall einer Abgeordnetenspende kein Verwandtschaftsverhältnis zwischen Spender und Abgeordnetem bestehen wird, liegt dieser Freibetrag bei 20.000 Euro, § 16 Abs. 1 Nr. 5 ErbStG.334 Generell ist nach dem Wortlaut des § 16 ErbStG auf den einzelnen Erwerb, mithin auch auf die einzelne Spende, abzustellen.335 Indessen sieht § 14 Abs. 1 ErbStG vor, dass alle Schenkungen, die einem Empfänger von demselben Schenker zugewendet werden, innerhalb eines Zeitraums von zehn Jahren zusammenzurechnen sind. Deswegen kann der Freibetrag gegenüber einem Spender nur einmal innerhalb von zehn Jahren in Anspruch genommen werden.336 Ist der Freibetrag überschritten, so liegt die Schenkungsteuer (im Normalfall eines fehlenden Verwandtschaftsverhältnisses zwischen Spender und Spendenempfänger) bei dreißig Prozent (bzw. ab einem Wert von 1.300.000 Euro bei fünfzig Prozent) des erworbenen Vermögens.337 3. Anzeigepflicht Jeder Schenkungsvorgang muss innerhalb von drei Monaten bei dem zuständigen Finanzamt angezeigt werden, § 30 Abs. 1 ErbStG. Diese Pflicht obliegt in erster Linie dem Beschenkten, also im Fall der Abgeordnetenspende dem Abgeordneten. eine Anwendung auf gemischte Schenkungen unter Lebenden: BFH, Urteil vom 20. Oktober 1981 – II R 176/78, DB 1982, S. 473. 331 O. Fehrenbacher, Steuerrecht, 1. Aufl. 2010, § 6 Rn. 10. 332 FG Berlin, Urteil vom 10. Januar 1989 – V 191/87, NJW 1989, S. 2568. 333 FG Berlin, Urteil vom 10. Januar 1989 – V 191/87, NJW 1989, S. 2568 – zur Abgrenzung einer Abgeordnetenspende von einer Parteispende ausführlich oben C. III. 2. 334 Der Freibetrag wurde durch das Erbschaftsteuerreformgesetz vom 24. Dezember 2008 (BGBl. I S. 3018) zum 1. Januar 2009 eingeführt. Vorher lag der Freibetrag bei 5.200 Euro; der Freibetrag wurde also beinahe vervierfacht. 335 J. P. Meincke, ErbStG Kommentar (2012), § 16 Rn. 5. 336 J. P. Meincke, ErbStG Kommentar (2012), § 16 Rn. 6. 337 s. hierzu: D. Birk, Steuerrecht (2008), Rn. 1607.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Der Spender ist indessen gemäß § 30 Abs. 2 ErbStG gleichermaßen zur Anzeige verpflichtet. Dabei entfällt die Anzeigepflicht nur dann, wenn zweifelsfrei feststeht, dass eine Steuerpflicht nicht besteht338, oder wenn der Inhalt der Schenkung dem Finanzamt schon aus anderen Quellen bekannt ist, § 30 Abs. 3 ErbStG. Eine Verpflichtung des Bundestagspräsidenten, ihm angezeigte Abgeordnetenspenden seinerseits den zuständigen Finanzbehörden zu melden, könnte sich aus § 34 Abs. 1 ErbStG ergeben. Danach haben Behörden „dem für die Verwaltung der Erbschaftsteuer zuständigen Finanzamt schriftlich Anzeige zu erstatten über diejenigen Beurkundungen, Zeugnisse und Anordnungen, die für die Festsetzung einer Erbschaftsteuer von Bedeutung sein können“. Ob sich eine solche Verpflichtung auch auf den Bundestagspräsidenten erstreckt, ist allerdings zweifelhaft. Denn er stellt keine Beurkundungen, Zeugnisse oder Anordnungen aus, die für die Festsetzung der Schenkungsteuer von Bedeutung sein kann. Die bloße Kenntniserlangung löst die behördliche Anzeigepflicht noch nicht aus. Es ist auch zweifelhaft, ob die Veröffentlichung der Spende oder eines Verstoßes gegen die Veröffentlichungspflicht oder ein Annahmeverbot eine „Anordnung“ im Sinne der Vorschrift ist. Die Vorschrift ist letztlich an Genehmigungsbehörden gerichtet.339 Der Bundestagspräsident genehmigt Spenden aber gerade nicht.

F. Rechtspolitischer Handlungsbedarf im Recht der Abgeordnetenspenden Das geltende Recht sieht eine unterschiedliche rechtliche Regelung für Parteiund von Abgeordnetenspenden vor. Dies ist nicht nur deshalb unbefriedigend, weil unterschiedliche Regelungen bei vergleichbaren Interessen der Beteiligten und ebenso vergleichbaren Gefahren bestehen. Hinzu kommt, dass eine Abgrenzung zwar möglich ist, allerdings im Einzelfall erhebliche Schwierigkeiten verursachen kann. Dieser wenig befriedigenden Situation kann rechtspolitisch auf zwei unterschiedlichen Wegen begegnet werden: Zum einen ist zu erwägen, Abgeordnetenspenden schlicht zu verbieten; zum anderen besteht die Möglichkeit, den mit Angeordnetenspenden einhergehenden Gefahren durch Offenlegungspflichten zu begegnen.

338 339

M. Jülicher, in: Troll/Gebel/Jülicher, ErbStG Kommentar (2012), § 30 Rn. 8. J. P. Meincke, ErbStG Kommentar (2012), § 34 Rn. 7.

F. Rechtspolitischer Handlungsbedarf im Recht der Abgeordnetenspenden

337

I. Verbot von Abgeordnetenspenden Prägender Bestandteil der Diskussion um Abgeordnetenspenden sind seit ihrem Beginn Forderungen nach einem Verbot.340 Ein Verbot hätte nicht nur den Vorteil, dass die schwierige Abgrenzung zwischen Partei- und Abgeordnetenspenden obsolet würde. Zudem würde die damit einhergehende weitere Zentralisierung des Spendenwesens bei den Parteien der Transparenz von Spendenflüssen dienen.341 Verfassungsrechtlich ist ein Verbot von Abgeordnetenspenden nicht zwingend erforderlich, begegnet auf der anderen Seite aber auch keinen grundlegenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Status des Abgeordneten enthält diesbezüglich weder ein Ver- noch ein Gebot. Insoweit würde der Abgeordnetenstatus durch ein Verbot der Spendenannahme auch nur gering tangiert. Soweit man die Annahme von Spenden überhaupt als Teil der Mandatsausübung ansehen kann, so ließe sich ein Verbot wohl damit rechtfertigen, das dem Schutz der unbeeinflussten Mandatsausübung zuträglich ist. Auch Eingriffe in die private Sphäre des Abgeordneten, die vor allem in einer etwaigen Sanktionierung beispielsweise durch die Verhängung von Ordnungsgeldern liegen würde342, ließe sich mit demselben Argument rechtfertigen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum offensteht, wie er den Gefahren, die mit finanziellen Leistungen an Abgeordnete einhergehen, begegnen will. Verfassungsrechtlich spricht nichts dagegen, bei der Abwehr solcher Gefahren einen präventiven Ansatz zu verfolgen und alle Zuwendungen, denen keine angemessene Gegenleistung entgegensteht, zu verbieten. Eine andere Frage ist allerdings, ob ein Verbot von Abgeordnetenspenden auch rechtspolitisch wünschenswert wäre. Zunächst spricht gegen ein gesetzliches Verbot von Abgeordnetenspenden, dass dies unter Umständen eine „Flucht in die private Schenkung“ auslösen könnte. Denn das Recht, im privaten Rahmen Schenkungen entgegenzunehmen, hat ein Abgeordneter des Bundestages wie jeder andere Bürger auch. Dieses Recht lässt sich auch nicht unter Verweis auf den Status des Abgeordneten einschränken, solange das Verhältnis zwischen Schenker und Beschenktem in der privaten Sphäre verbleibt. Dieser Privatbereich entzieht sich einer öffentlichrechtlichen Regulierung, weswegen private Schenkungen weder verboten noch mit besonderen Veröffentlichungspflichten belegt werden können. Legt man dies zugrunde, könnten private Schenkungen als Ausweg aus einem generellen Spendenannahmeverbot genutzt werden. Vor allem aber ist zu bedenken, dass ein Verbot von Abgeordnetenspenden im Allgemeinen die Kräfteverhältnisse zwischen Abgeordneten und Parteien weiter zugunsten der Parteien verschieben würde.343 Begünstigt würden solche Abgeord340 H. H. v. Arnim, Das Verbot von Interessenzahlungen (1976), S. 25, zustimmend: C. Landfried, Parteifinanzen und politische Macht (1994), S. 146. 341 In diesem Sinne: M. Morlok, Gutachten (2001), BT-Drs. 14/6711, S. 49 (71). 342 A. Ingold/S.-C. Lenski, JZ 2012, S. 120 (125). 343 U. Battis/J. Kersten, JZ 2003, S. 655 (661).

338

Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

nete, die sich der Parteidisziplin stets unterordnen. Schwierig würde die Lage hingegen für solche Abgeordneten, die einen individuellen Wahlkampf führen möchten; beispielsweise, um sich bewusst vom „Parteiapparat“ abzugrenzen. Vor allem aber würde ein Verbot das Bild des parteiangehörigen Abgeordneten faktisch festschreiben. Auch „indirekte“ gesetzliche Verbote, wie eine Ausweitung der Weiterleitungspflicht nach § 25 Abs. 1 S. 3 PartG auf Abgeordnetenspenden, sind letztlich nicht erstrebenswert. Zwar ließe sich hierdurch das Problem der parteilosen Abgeordneten umgehen, indem nur Parteimitglieder zur Weiterleitung an die Partei verpflichtet werden, während parteilose Abgeordnete hiervon nicht erfasst würden. Dies wiederum würde aber eine Ungleichbehandlung von parteiangehörigen und parteilosen Abgeordneten bedeuten, die einer gesonderten Rechtfertigung bedürfte. Nichts spricht hingegen gegen eine parteiinterne satzungsrechtliche Verpflichtung zur Weiterleitung von Spenden, wobei deren Durchsetzungskraft freilich begrenzt ist.

II. Reform des Abgeordnetenspendenrechts Ist ein Verbot von Abgeordnetenspenden zwar rechtlich möglich, gleichwohl rechtspolitisch nicht erstrebenswert, erscheint eine Reform des Rechts der Abgeordnetenspenden als der vorzugswürdige Weg, um den dargestellten Schwierigkeiten zu begegnen. Dabei sollte die Reform sowohl die eindeutigen Regelungen für die Einordnung einer Spende enthalten als auch die Defizite des Abgeordnetenspendenrechts gegenüber dem Parteispendenrecht beseitigen. Dies schließt die Möglichkeit ein, dort, wo die Besonderheiten der Abgeordnetenspende es erfordern, über das parteienrechtlich Vorgeschriebene hinauszugehen. 1. Verhältnis von Abgeordneten- und Parteispenden Zunächst ist es geboten, Abgeordneten- und Parteispenden klarer als bisher schon durch gesetzliche Regelungen voneinander abzugrenzen. Die Behandlung von Partei- und Abgeordnetenspenden in öffentlich-rechtlicher Hinsicht nicht allein von der zivilrechtlichen Einordnung abhängig zu machen, ist möglich. Hierfür sind aber ausdrückliche Regelungen erforderlich. Generell sollte es dabei bleiben, dass der Wille des Spenders ausschlaggebend ist. Hierzu bedarf es keiner neuen gesetzlichen Regelungen. Regelungsbedarf besteht aber in der Hinsicht, dass Regelungen zur besseren Ermittlung des Spenderwillens entwickelt werden und Rechtsfolgen für die Fälle gefunden werden, in denen der Spenderwille nicht ermittelt wird oder keinen Rückschluss zulässt. Hierbei ist daran zu denken, eine Vermutungsregelung für Parteispenden einzuführen, wie sie nach einer vereinzelten Auffassung auch ohne ausdrückliche Anordnung nach geltender

F. Rechtspolitischer Handlungsbedarf im Recht der Abgeordnetenspenden

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Rechtslage angenommen wird.344 Diese Vermutungsregelung kann durch eine Nachfragepflicht des entgegennehmenden Parteimitglieds/Abgeordneten ergänzt werden, die der Vermutungsregelung vorgelagert sein sollte. Insoweit ist zu erwägen, die Frage der Abgrenzung (unter Einbeziehung des bisherigen § 25 Abs. 1 S. 3 PartG) konzentriert in einen neu zu schaffenden § 25 Abs. 1a PartG zu überführen, der folgende Formulierung enthalten kann: „1Parteimitglieder, die Empfänger von Spenden sind, sind verpflichtet, den Spender unverzüglich und unter Bestimmung einer angemessenen Frist zur ausdrücklichen Erklärung darüber aufzufordern, ob die Spende für die Partei oder für das Parteimitglied persönlich bestimmt ist, falls der Spender die Erklärung nicht bereits bei der Übergabe der Spende gemacht hat. 2Nach Ablauf der Frist gilt eine Spende als für die Partei bestimmt, wenn der Spender bis dahin nicht ausdrücklich erklärt hat, dass sie für das Parteimitglied persönlich bestimmt ist. 3Eine Spende gilt auch dann als für die Partei bestimmt, wenn das Parteimitglied seiner Verpflichtung nach S. 1 nicht nachkommt. 4Parteimitglieder haben Spenden, die für die Partei bestimmt sind, unverzüglich an ein für Finanzangelegenheiten von der Partei satzungsmäßig bestimmtes Vorstandsmitglied weiterzuleiten. 5Pflichten nach den Abgeordnetengesetzen des Bundes und der Länder bleiben von den Regelungen dieses Absatzes unberührt.“

Satz 1 führt die Nachfragepflicht des Parteimitglieds im Falle der Entgegennahme einer Spende ein. Durch die Einführung unbestimmter Rechtsbegriffe („unverzüglich“ und „unter Setzung einer angemessenen Frist“) wird die notwendige Flexibilität für unterschiedliche Spendenkonstellationen geschaffen. Bei Barspenden werden Rückfrage und Antwort regelmäßig sofort zu erfolgen haben. Bei Überweisungen und in anderen besonderen Konstellationen können die Fristen für Nachfrage und Antwort jeweils einige Tage betragen. Satz 2 trifft die Vermutungsregelung für Parteispenden. Durch die Begrenzung auf Parteimitglieder wird der Fall eines parteilosen Abgeordneten oder anderen Politikers hiervon nicht erfasst. Die Vermutungsregelung steht auch im Einklang mit höherrangigem Recht: In die Rechte des Spenders wird gar nicht eingegriffen, weil er es weiterhin in der Hand hat, seinen Willen zu äußern. Auch in die Rechte des entgegennehmenden Parteimitglieds wird aus dem selben Grund nicht eingegriffen. Die flankierende Vermutungsregelung in S. 3 PartG ist erforderlich, um den Fall zu regeln, dass ein Parteimitglied seiner Nachfragepflicht nach S. 1 nicht nachkommt. Durch diese Vermutungsregelung wird sichergestellt, dass auch im Falle der Untätigkeit des Parteimitglieds eine Parteispende anzunehmen ist. S. 4 entspricht, von redaktionellen Änderungen in Folge der Regelungen in den vorangegangenen Sätzen, inhaltlich dem bisherigen § 25 Abs. 1 S. 3 PartG. Diese Regelung ist im Zusammenhang mit der Zurechnungsregelung des § 25 Abs. 1 S. 4 PartG zu sehen, die weiterhin Geltung beansprucht. Mit S. 5 wird schließlich klargestellt, dass sich die Pflichten im Umgang mit Abgeordnetenspenden nach dem Abgeordnetenrecht richten und von den Regelungen dieses Absatzes nicht berührt werden. 344

Dazu bereits oben C. III. 2. c) aa).

340

Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

Für Verstöße gegen die Weiterleitungspflicht sollte es bei der strafrechtlichen Sanktionierung nach § 31d Abs. 1 Nr. 3 PartG bleiben, die entsprechend der neuen Verortung der Weiterleitungspflicht redaktionell angepasst werden muss. Einer eigenen Sanktionierung von Pflichtverstößen gegen die Nachfragepflicht gemäß § 25 Abs. 1a S. 1 PartG-E bedarf es nicht, weil eine Spende dann automatisch als Parteispende gilt, S. 3. Deswegen gilt die Weiterleitungspflicht nach S. 4, die ihrerseits strafrechtlich sanktioniert ist. Allein die Nichtweiterleitung ist strafwürdig; das Unterlassen der Nachfrage ist es, isoliert betrachtet, bei dieser Regelungsfolge nicht. 2. Reform der abgeordnetenrechtlichen Pflichten Handelt es sich (nach geltendem Recht oder nach den eben vorgeschlagenen neuen Regelungen) um eine Spende, die für das Parteimitglied bestimmt ist, so finden die Regelungen für Parteispenden keine Anwendung. Angesichts der Parallelität der weitgehenden Interessen- und Gefährdungslage ist es geboten, die Pflichten im Umgang mit Spenden anzugleichen. a) Reformbedarf bei Spendenannahmeverboten Weil die Spendenannahmeverbote für Bundestagsabgeordnete bereits derzeit denen entsprechen, die für Parteispenden gelten, richtet sich der Reformbedarf in diesem Zusammenhang auf die Sanktionierung von Verstößen. Insoweit ist zu erwägen, eine finanzielle Sanktionierung einzuführen, die einerseits der Abschöpfung der rechtswidrigen Spende dient und andererseits auch eine Sanktionierungsfunktion hat, wie dies auch in § 31c Abs. 1 PartG für Verstöße gegen Veröffentlichungspflichten im Zusammenhang mit Spenden vorgesehen ist. Dessen Regelungsgehalt ist in § 44a Abs. 3 AbgG zu integrieren. Es spricht dabei nichts dagegen, die finanzielle Sanktionierung nicht allein auf Spenden zu begrenzen, sondern auch auf unzulässige Zuwendungen nach § 44a Abs. 2 AbgG zu erstrecken. Demnach bietet sich folgende Formulierung für einen § 44a Abs. 3 AbgG-E (unter Streichung des bisherigen Satz 1) an: „1Hat ein Mitglied des Bundestages nach Absatz 2 unzulässige Zuwendungen oder Vermögensvorteile angenommen oder Spenden unter Verstoß gegen ein Spendenannahmeverbot angenommen und nicht an den Präsidenten weitergeleitet, so entsteht gegen das Mitglied des Bundestages ein Anspruch in Höhe des Dreifachen des rechtswidrig erlangten Betrages. 2Der Präsident macht den Anspruch durch Verwaltungsakt geltend, soweit der Erhalt der Zuwendung oder des Vermögensvorteils oder der Spende nicht länger als drei Jahre zurückliegt. 3Der Anspruch wird durch einen Verlust der Mitgliedschaft im Bundestag nicht berührt. 4Das Nähere bestimmen die Verhaltensregeln nach § 44b.“

F. Rechtspolitischer Handlungsbedarf im Recht der Abgeordnetenspenden

341

b) Pflichten im Umgang mit Spenden Bei den Transparenzvorschriften ist der Reformbedarf nicht allein auf die (bislang weitgehend fehlende) Sanktionierung von Verstößen beschränkt. Vielmehr ist hier auch eine Überarbeitung der Anzeige- und Veröffentlichungspflichten vorzunehmen. Dabei kann auch eine Verwendungskontrolle für Spenden eingeführt werden. aa) Neufassung der Pflichten (1) Grenzen der Anzeige- und Veröffentlichungspflicht Die Grenzen für Anzeige- und Veröffentlichungspflichten sind erheblich zu senken. Denn die derzeitige Grenze der Veröffentlichungspflicht, die erst dann einsetzt, wenn Spenden eines Spenders 10.000 Euro im Kalenderjahr betragen, genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Der Gesetzgeber hat die Grenze, die auch für Parteispenden gilt, schlicht auf die Abgeordnetenspenden übertragen. Umstritten ist, ob dies den Besonderheiten der Abgeordnetenspende in ausreichendem Maße Rechnung trägt.345 Betont man allein die Umgehungsgefahr der Offenlegungspflichten des Parteispendenrechts, so ist eine Absenkung nicht erforderlich. Schließlich besteht keine Gefahr der Umgehung parteienrechtlicher Offenlegungspflichten, solange es sich um Spenden handelt, die parteiengesetzlich ohnehin gar nicht offenlegungspflichtig sind. Dies lässt allerdings außer Betracht, dass die Offenlegungspflichten dem Zweck dienen, finanzielle Beziehungen transparent zu machen, die sich auf die Mandatsausübung auswirken können. Die Umgehung des Parteispendenrechts kann auch gerade darin liegen, sich im Wege einer Abgeordnetenspende mit weniger Mitteln einen Einfluss auf politische Entscheidungen zu sichern. Dieser Gefahr wird die pauschale Übertragung der Offenlegungsgrenze für Parteien auf Abgeordnete nicht gerecht, weswegen sie insgesamt den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht genügt. Deswegen sollte die Grenze bei 1.000 Euro liegen. Ab diesem Betrag ist eine Einflussnahme auf die Mandatsausübung regelmäßig nicht von vornherein ausgeschlossen. (2) Sonstiges, insbesondere Rechnungsführung und Verwendung Überdies sollte auch die Rechnungsführungspflicht einer Überprüfung durch den Bundestagspräsidenten zugänglich sein. Hinzu kommen kann zudem eine Zweckbindung für die Spenden, weil eine Verwendungskontrolle für Abgeordnetenspenden 345 Für eine ausreichende Umsetzung: W. Braun/M. Klantsch/E. Jante, AbgG Kommentar (2002), § 44a Rn. 22; dagegen die h.M.: M. Becker, Korruptionsbekämpfung (1998), S. 123; H. H. v. Arnim, NVwZ 2006, S. 249 (252); A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), S. 190; M. K. Kühn, Verhaltensregeln (2011), S. 115.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

angezeigt ist. Insoweit ist es auch zu erwägen, ob für Abgeordnetenspenden nicht zusätzlich eine Verwendungsbeschränkung eingeführt werden kann. Diese lässt sich mit dem Schutz der Funktionsfähigkeit des Parlaments begründen. Die derzeitigen redaktionellen Ungenauigkeiten (Maßgeblichkeiten aller Spenden eines Spenders im Kalenderjahr; Veröffentlichung im Amtlichen Handbuch und auf den Internetseiten des Bundestages) sind bei dieser Gelegenheit ebenfalls zu beheben. Die Verortung in den Verhaltensregeln begegnet keinen durchgreifenden Bendenken, so dass kein Bedarf besteht, die Regelungen vollständig in das Abgeordnetengesetz zu überführen. (3) Formulierungsvorschlag Für § 4 VR MdB wird folgende Fassung vorgeschlagen: (1) 1Ein Mitglied des Bundestages hat über Geldspenden und geldwerte Zuwendungen aller Art (Spenden), die ihm für seine politische Tätigkeit zur Verfügung gestellt werden, gesondert Rechnung zu führen. 2Die Unterlagen sind für die Dauer von fünf Jahren aufzubewahren. 3Der Präsident hat das Recht, die Rechnungsunterlagen jederzeit einzusehen. (2) Spenden, deren Wert einzeln oder bei mehreren Spenden desselben Spenders zusammen in einem Kalenderjahr 1.000 Euro übersteigt, ist unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe dem Präsidenten anzuzeigen. (3) 1Spenden sind, soweit sie in einem Kalenderjahr einzeln oder bei mehreren Spenden desselben Spenders zusammen den Wert von 2.000 Euro übersteigen, vom Präsidenten unter Angabe ihrer Höhe und Herkunft zu veröffentlichen. 2§ 3 S. 1 gilt entsprechend. (4) Für Geldspenden an ein Mitglied des Bundestages findet § 25 Abs. 2 und 4 des Gesetzes über die politischen Parteien entsprechende Anwendung. (5) Spenden sind ausschließlich für Wahlkampfzwecke oder zur politischen Information über die Ausübung des Mandats zu verwenden.

bb) Sanktionierung Auch hier ist eine effektive Sanktionierung erforderlich. Dabei besteht die Möglichkeit, die derzeitig schon bestehende Möglichkeit zur Verhängung von Ordnungsgeld schlicht auf Verstöße gegen die Veröffentlichung von Spenden zu erweitern. Weil aber die Ausgestaltung des Ordnungsgeldes ihrerseits nicht optimal ist346, bietet es sich an, die Regelungsstruktur gleichzeitig dahingehend zu ändern, dass das Ordnungsgeld (wie die parteienrechtliche Sanktion) den zweifachen Betrag der nicht ordnungsgemäß angezeigten Spende oder Einkunft beträgt.

346

Dazu bereits oben B. II. 3.

F. Rechtspolitischer Handlungsbedarf im Recht der Abgeordnetenspenden

343

Demnach sollte § 44a Abs. 4 AbgG-E folgenden Inhalt haben: „1Tätigkeiten vor Übernahme des Mandats sowie Tätigkeiten und Einkünfte neben dem Mandat, die auf für die Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen hinweisen können, sind nach Maßgabe der Verhaltensregeln (§ 44b) anzuzeigen und zu veröffentlichen. 2Über Spenden ist gesondert Rechnung zu führen; sie sind ebenfalls nach Maßgabe der Verhaltensregeln (§ 44b) anzuzeigen und zu veröffentlichen. 3Zudem dürfen Spenden nur für Wahlkampfzwecke oder zur politischen Information über die Ausübung des Mandats verwendet werden. 4Werden anzeigepflichtige Tätigkeiten, Einkünfte oder Spenden vorsätzlich oder fahrlässig nicht angezeigt oder wird die Verpflichtung zur gesonderten Rechnungsführung verletzt, setzt das Präsidium ein Ordnungsgeld bis zur Höhe der Hälfte der jährlichen Abgeordnetenentschädigung fest. 5Betrifft die Pflichtverletzung Einkünfte oder Spenden, so beträgt das Ordnungsgeld das Zweifache des nicht ordnungsgemäß angezeigten und veröffentlichten oder des nicht zweckentsprechend verwendeten Betrags. 6Der Präsident macht das Ordnungsgeld durch Verwaltungsakt geltend. 7§ 31 bleibt unberührt. 8Das Nähere bestimmen die Verhaltensregeln nach § 44b.“

Satz 2 bezieht sich auf die Pflichten zur Rechnungsführung, der Anzeige und der Veröffentlichung, die bereits gemäß § 44b Nr. 4 AbgG zu den Mindestbestandteilen der Verhaltensregeln gehören. Satz 3 gibt der Verwendungskontrolle, die bereits in § 4 bs. 5 VR MdB-E vorgeschlagen worden ist, die erforderliche gesetzliche Grundlage. Durch die Ergänzung des Satzes 4 werden auch Verstöße gegen die Pflichten zu den mit Ordnungsgeld zu sanktionierenden Tatbeständen. Gleichzeitig wird durch die Einführung subjektiver Tatbestandsmerkmale („vorsätzlich oder fahrlässig“) der Tatsache Rechnung getragen, dass es sich bei dem Ordnungsgeld um eine Strafe handelt, deren Anordnung nur dann zulässig ist, wenn mindestens Fahrlässigkeit vorliegt. Damit geht allerdings wiederum einher, dass für ein freies Entschließungsermessen des Präsidiums bei der Festsetzung kein Raum mehr ist. S. 5 legt die Höhe für nicht ordnungsgemäß angezeigte oder veröffentlichte oder nicht zweckentsprechend verwendete Spenden auf das Zweifache des Spendenbetrags fest und orientiert sich damit an der Sanktion des § 31c Abs. 1 S. 2 PartG. c) Alternativ: Zusammenfassung in § 44b AbgG-E Alternativ können auch sämtliche Regelungen in einem neu zu schaffenden § 44b AbgG-E zusammengefasst werden, ohne dass dies zu inhaltlichen Abweichungen gegenüber den obigen Vorschlägen führen würde. Der Regelungsauftrag zu den Verhaltensregeln, der derzeit in § 44b AbgG enthalten ist, würde dementsprechend als § 44c AbgG-E weiterhin gelten. § 44b AbgG-E könnte folgenden Inhalt haben: „Abgeordnetenspenden (1) 1Ein Mitglied des Bundestages hat über Geldspenden und geldwerte Zuwendungen aller Art (Spenden), die ihm für seine politische Tätigkeit zur Verfügung gestellt werden, ge-

344

Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

sondert Rechnung zu führen. 2Die Unterlagen sind für die Dauer von fünf Jahren aufzubewahren. 3Der Präsident hat das Recht, die Rechnungsunterlagen jederzeit einzusehen. (2) Spenden, deren Wert einzeln oder bei mehreren Spenden desselben Spenders zusammen in einem Kalenderjahr 1.000 Euro übersteigt, ist unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe dem Präsidenten anzuzeigen. (3) Spenden sind, soweit sie in einem Kalenderjahr einzeln oder bei mehreren Spenden desselben Spenders zusammen den Wert von 2.000 Euro übersteigen, vom Präsidenten unter Angabe ihrer Höhe und Herkunft im Amtlichen Handbuch und auf den Internetseiten des Deutschen Bundestags zu veröffentlichen. (4) Für Geldspenden an ein Mitglied des Bundestages findet § 25 Abs. 2 und 4 des Gesetzes über die politischen Parteien entsprechende Anwendung. (5) Spenden sind ausschließlich für Wahlkampfzwecke oder zur politischen Information über die Ausübung des Mandats zu verwenden. (6) 1Verstößt ein Mitglied des Bundestags gegen seine Pflichten aus den Absätzen 1 bis 5, setzt das Präsidium ein Ordnungsgeld fest. 2Hat das Mitglied des Bundestages unter Verstoß gegen Absatz 4 eine Spende entgegen § 25 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Parteien angenommen und nicht gemäß § 25 Abs. 4 des Gesetzes über die politischen Parteien an den Präsidenten weitergeleitet, beträgt das Ordnungsgeld das Dreifache des rechtswidrig erlangten Betrages; bereits abgeführte Spenden werden angerechnet. 3Hat ein Mitglied des Bundestages über Spenden nicht gemäß Absatz 1 gesondert Rechnung geführt, Spenden nicht gemäß Absatz 2 angezeigt oder nicht gemäß Absatz 5 verwendet, beträgt das Ordnungsgeld das Zweifache des nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages. 4Der Präsident macht den Anspruch durch Verwaltungsakt geltend, soweit der Erhalt der Zuwendung oder des Vermögensvorteils oder der Spende nicht länger als drei Jahre zurückliegt.“

3. Reform des § 108e StGB Dass die derzeitige Ausgestaltung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung einen extrem eng gefassten Anwendungsbereich hat347, war selbst dem Gesetzgeber bewusst: Anstatt einen weiten Anwendungsbereich zu wählen, der womöglich auch politisch gewünschtes Verhalten erfasst, hat der Gesetzgeber sich entschieden, einen engen Anwendungsbereich zu wählen, dem die Gefahr innewohnt, Umgehungsmöglichkeiten zu tolerieren.348 Der Gesetzgeber selbst hat dem Straftatbestand „größere Symbolwirkung“ attestiert.349 Die enge tatbestandliche Fassung ist Ausdruck der gesetzgeberischen Bemühungen, erlaubte Kontakte zwischen Abgeordneten und Dritten von unzulässiger Einflussnahme abzugrenzen. Dies ist dem Grunde nach nicht zu kritisieren. Anders als Beamte sind die Abgeordneten berechtigterweise Interessenvertreter.350 Diesen maßgeblichen Unterschied auch bei der strafrechtlichen Behandlung der Annahme 347 348 349 350

Dazu bereits oben D. I. BT-Drs. 12/1630, S. 5. BT-Drs. 12/1630, S. 6. D. Dölling, Gutachten (1996), S. 82 ff.

F. Rechtspolitischer Handlungsbedarf im Recht der Abgeordnetenspenden

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von Zuwendungen zu berücksichtigen, ist nicht nur legitim, sondern sogar geboten. Der Umgang mit Einflüssen, denen ein der Neutralität verpflichteter Beamten nicht ausgesetzt werden darf, ist integraler Bestandteil der Mandatsausübung. Die Art und Weise der Einflussnahme ist dafür entscheidend: Vollkommen unproblematisch ist es, wenn die Einflussnahme allein im Vorbringen von Argumenten liegt. Ähnlich eindeutig, allerdings eindeutig unzulässig, sind Konstellationen, in denen das Argument vollkommen in den Hintergrund tritt und an dessen Stelle ein wirtschaftlicher Vorteil den Abgeordneten dazu bringen soll, eine bestimmte Position zu vertreten. Die Schwierigkeiten liegen in den Konstellationen dazwischen, in denen materielle Vorteile zur „politischen Landschaftspflege“ eingesetzt werden, allerdings das Argument nicht ersetzen und vor allem nicht darauf gerichtet sind, den Abgeordneten zu konkreten Entscheidungen zu bringen. Auch wenn dabei sicherlich zu berücksichtigen ist, dass sich die öffentliche Meinung zu Fragen der Korruption ersichtlich wandelt, und Verbindungen, die früher toleriert wurden, heute als problematisch angesehen werden, folgt daraus kein erhöhtes Bedürfnis nach strafrechtlicher Sanktionierung. Letztlich sollte diese Grenze zwischen gewünschter und unerwünschter Einflussnahme, die schon abgeordnetenrechtlich die Unterscheidung zwischen erlaubten und verbotenen Zuwendungen markiert, grundsätzlich im strafrechtlichen Maßstab nachvollzogen werden. Allerdings ist dabei darauf zu achten, dass die abgeordnetenrechtlichen Zuwendungsverbote teilweise präventiver Art sind, weswegen es auf tatsächliche Einflussnahmen gar nicht ankommt. Mit den Mitteln des Strafrechts dürfen allerdings nur solche Konstellationen – repressiv – sanktioniert werden, bei denen es tatsächlich zu einer Rechtsgutverletzung gekommen ist. Vorgaben, die die künftige Ausgestaltung der Abgeordnetenbestechung maßgeblich beeinflussen können, ergeben sich unter anderem aus der UN-Konvention gegen Korruption. a) Keine Anwendung der § 331 ff. StGB Die regelungstechnisch einfache Möglichkeit, den §§ 331 ff. zugrunde liegenden Amtsträgerbegriff auf Abgeordnete auszuweiten, ist kein gangbarer Weg. Von der fehlenden politischen Durchsetzbarkeit einmal abgesehen, spricht dagegen auch die materielle Unvergleichbarkeit von Beamten und Abgeordneten. Beispielsweise ist der Vorteil, der sich bei den Amtsträgerdelikten der §§ 331 ff. StGB auch auf immaterielle Vorteile bezieht351, schlechterdings auf Abgeordnete nicht zu übertragen: Schließlich kann jeder politische Kompromiss stets auch einen immateriellen Vorteil für einen Abgeordneten enthalten. Eine bloße Ausweitung der Bestechungsdelikte auch auf Abgeordnete würde zudem weit über das hinausgehen, was die UN-Kon-

351 Vgl. statt Vieler: G. Heine, in: Schönke/Schröder, StGB Kommentar (2010), § 331 Rn. 17.

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

vention erfordert. So ist es auch nach dem der Konvention zugrunde liegenden Vorteilsbegriff nicht zwingend, immaterielle Vorteile zu erfassen.352 Die Lösung liegt deswegen nicht in der Erweiterung des personellen Tatbestandes der §§ 331 ff. StGB, sondern in einer Reform des Tatbestandes des § 108e StGB. b) Erweiterung des Tatobjekts des § 108e StGB Gänzlich unangebracht ist die formelle Begrenzung auf Wahlen und Abstimmungen im Plenum. Die Strafbarkeit sollte mindestens auf Abstimmungen in den Fraktionen erweitert werden, weil dort faktisch Vorentscheidungen zum Abstimmungsverhalten aller Fraktionsmitglieder getroffen werden. Letztlich ist es aber sogar geboten, die tatbestandliche Begrenzung auf Stimmabgaben aufzugeben und auch sonstige Formen der gekauften Mandatsausübung zu erfassen. Denn auch der Abgeordnete, der als Gegenleistung für gewährte materielle Vorteile bestimmte Positionen vertritt, nimmt Einfluss auf die öffentliche, parteioder fraktionsinterne Meinungsbildung. Auch wenn dabei berücksichtigt werden muss, dass diese Einflussnahme auch im Verhältnis zur Partei und zu anderen Abgeordneten solange zulässig ist, wie sie allein kraft der Argumentation erfolgt, ist maßgeblich, dass eine Annahme von Vorteilen für die Ausübung des Mandats vorliegt. Den damit einhergehenden Gefahren lässt sich nicht allein durch Offenlegung begegnen, weil diese erst nachträglich erfolgt, und der bereits erfolgte Einfluss auf die Meinungsbildung nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Eine solche Erweiterung des Tatbestandes ist mit dem Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG vereinbar. Das Bestimmtheitsgebot verlangt, den Wortlaut von Strafnormen so zu fassen, dass die Normadressaten bereits anhand des Wortlauts der gesetzlichen Vorschrift voraussehen können, ob ein Verhalten strafbar ist oder nicht.353 Zwar bestünden bei der vorgeschlagenen tatbestandlichen Erweiterung durchaus Probleme bei der Abgrenzung von erlaubtem und verbotenem Handeln. Diese Probleme bestehen allerdings bereits gleichermaßen bei dem derzeitigen Tatbestand354 und würden durch die tatbestandliche Erweiterung nicht verschärft, weil sie letztlich in der Frage nach der Verknüpfung zwischen dem eingeräumten Vorteil und dem Tätigwerden des Abgeordneten begründet sind. Diese Probleme sind aber ohnehin nicht unüberwindbar: Die konkrete Einflussnahme auf die Mandatsausübung durch die Gewährung wirtschaftlicher Vorteile ist tatbestandlich; die bloße Einräumung von Vorteilen ohne eine entsprechende Erwartungshaltung ist nicht strafbar.

352

A.A.: A. v. Aaken, ZaöRV 2005, S. 407 (428). St. Rspr.: zuletzt BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2010 – 2 BvR 2559/08, 105/09, 491/ 09, NStZ 2010, S. 626 (627). 354 Dazu: M. Becker, Korruptionsbekämpfung (1998), S. 59. 353

F. Rechtspolitischer Handlungsbedarf im Recht der Abgeordnetenspenden

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c) Erweiterung auf Drittvorteile Auch die Erweiterung auf Drittvorteile, also vor allem auf Parteispenden, ist geboten. Denn ausschlaggebend ist, ob sich der Abgeordnete in seiner Ausübung des Mandats durch materielle Vorteile beeinflussen lässt. Ob diese ihm persönlich oder seiner Partei zugute kommen, ist dabei irrelevant. Wird mit einer vermeintlichen Wahlkampfspende tatsächlich beispielsweise ein bestimmtes Abstimmungsverhalten des Abgeordneten erkauft, so handelt es sich dabei um strafwürdiges Verhalten der Beteiligten, ohne dass es darauf ankäme, ob es sich um eine Abgeordneten- oder eine Parteispende handelt. Schließlich ergibt sich die Notwendigkeit, auch Drittvorteile – namentlich Parteispenden – tatbestandlich zu erfassen nicht zuletzt aus der UN-Konvention gegen Korruption: Art. 15 der Konvention sieht die Einbeziehung von Vorteilen zugunsten Dritter ausdrücklich vor. d) Erweiterung auf nachträgliche Entlohnungen? Zweifelhaft ist dagegen, ob es geboten ist, auch nachträgliche „DankeschönZuwendungen“ ausdrücklich zu erfassen. Der „Umweg“ des Bundesgerichtshofs zu §§ 331 ff. StGB a.F.355, in einer nachträglichen Zuwendung ein gewichtiges Indiz für eine vorab geschlossene Unrechtsvereinbarung zu sehen, die durch die nachträgliche Zuwendung erfüllt wird, führt zu Beweisschwierigkeiten, weil die bloße Indizwirkung erschüttert werden kann. Die tatbestandliche Erfassung von „DankeschönZuwendungen“ hätte den Vorteil, dass es auf Beweisfragen nicht mehr ankäme. Allerdings ist zu bedenken, dass damit auch „bloße“ nachträgliche Honorierungen erfasst würden, bei denen es tatsächlich vorab keine Unrechtsvereinbarung gab. Bei diesen ist die Freiheit der Entscheidungsfindung des Abgeordneten, die das eigentliche Schutzgut der Strafnorm darstellt, aber gar nicht tangiert. Anders als beim Annahmeverbot des § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG, das Dankeschön-Zuwendungen erfasst, das aus präventiven Gründen schon die (naheliegende) Gefahr einer unlauteren Einflussnahme erfasst, sollte die strafrechtliche Sanktionierung auf tatsächliche Einflussnahmen beschränkt bleiben. e) Vergleich mit Straftatbestand der Bestechung ausländischer Abgeordneter Der Tatbestand kann sich dabei an dem deutschen Straftatbestand der Bestechung ausländischer Abgeordneter im Zusammenhang mit internationalem geschäftlichen Verkehr orientieren, der in Art. 2 § 2 Abs. 1 IntBestG356 geregelt ist. Dieser lautet:

355

Dazu bereits D. I. Gesetz zur Bekämpfung internationaler Bestechung, 10. September 1998, BGBl. II S. 2327; hierfür auch A. Käßner, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünfte (2010), S. 207; ähnlich 356

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Teil 2: Das Recht der Abgeordnetenspenden

„Wer in der Absicht, sich oder einem Dritten einen Auftrag oder einen unbilligen Vorteil im internationalen geschäftlichen Verkehr zu verschaffen oder zu sichern, einem Mitglied eines Gesetzgebungsorgans eines ausländischen Staates oder einem Mitglied einer parlamentarischen Versammlung einer internationalen Organisation einen Vorteil für dieses oder einen Dritten als Gegenleistung dafür anbietet, verspricht oder gewährt, daß es eine mit seinem Mandat oder seinen Aufgaben zusammenhängende Handlung oder Unterlassung künftig vornimmt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.“

Es ist davon auszugehen, dass ein Straftatbestand des deutschen Strafrechts, der ausländische Abgeordnete (genau wie davon ebenfalls erfasste deutsche Abgeordnete im Europäischen Parlament) zulässigerweise erfasst, auch auf Abgeordnete des Bundestages angewendet werden könnte. Es ist nicht recht einzusehen, warum hier eine Ungleichbehandlung erfolgt.357 Jedenfalls hat der deutsche Gesetzgeber in dem Straftatbestand keinen Widerspruch mit der Ausübung des Mandats von Abgeordneten ausländischer Volksvertretungen und des EU-Parlaments gesehen. Insoweit liegt die Vermutung nahe, dass eine Erstreckung auf Abgeordnete des Bundestages zu keiner erheblichen Einschränkung der Mandatstätigkeit führen würde. f) Zusammenfassung Nach alldem erscheint es geboten, den Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung hinsichtlich der erfassten Leistungen des Abgeordneten auszuweiten. Er sollte nicht auf den bloßen Stimm(ver)kauf beschränkt sein, sondern jegliches Tätigwerden im Rahmen der Mandatsausübung erfassen. Gleichermaßen sollten Drittvorteile wie Parteispenden tatbestandlich sein. Ansonsten ist Zurückhaltung geboten: Nachträgliche „Belohnungen“ und das bloße „Anfüttern“ sollten strafrechtlich nicht sanktioniert werden. Werden mit ihnen konkrete Unrechtsvereinbarungen umgesetzt, so sind sie ohnehin bereits nach der geltenden Fassung des § 108e StGB strafbar. Fehlt es an einer solchen Vereinbarung, dann liegt auch kein strafwürdiges Verhalten vor. Dass die Abgeordnetenbestechung zudem nicht alles erfasst, was im Falle von Amtsträgern nach §§ 331 ff. StGB strafbar ist, ist angesichts der Unterschiede zwischen beiden Gruppen gerechtfertigt. Die Neufassung des § 108e StGB sollte sich an dem Straftatbestand der Bestechung ausländischer Abgeordneter nach Art. 2 § 2 Abs. 1 IntBestG anlehnen. Nach alldem wird für eine Neufassung des § 108e StGB die folgende Formulierung vorgeschlagen: „(1) Wer es in der Absicht, sich oder einem Dritten einen Vorteil zu verschaffen oder zu sichern, unternimmt, einem Mitglied des europäischen Parlaments, der Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemeinden oder Gemeindeverbände einen Vorteil als Gegenleistung dafür anbietet, verspricht oder gewährt, dass es eine mit seinem Mandat oder seinen AufA. v. Aaken, ZaöRV 2005, S. 407 (428); M. K. Kühn, Verhaltensregeln für Bundestagsabgeordnete (2011), S. 278. 357 M. K. Kühn, Verhaltensregeln für Bundestagsabgeordnete (2011), S. 278.

G. Zusammenfassung

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gaben zusammenhängende Handlung oder Unterlassung künftig unternimmt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Ein Mitglied des europäischen Parlaments, der Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemeinden oder Gemeindeverbände, das es unternimmt, einen Vorteil als Gegenleistung dafür anzunehmen oder sich versprechen zu lassen, daß es eine mit seinem Mandat oder seinen Aufgaben zusammenhängende Handlung oder Unterlassung künftig vornimmt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (3) Neben einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten wegen einer Straftat nach Absatz 2 kann das Gericht die Fähigkeit, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen, und das Recht, in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen oder zu stimmen, aberkennen.“

G. Zusammenfassung Das Recht der Abgeordnetenspende ist in vielfacher Hinsicht unbefriedigend. Die Abgrenzung gegenüber anderen Einnahmeformen der Abgeordneten ist komplex; dasselbe gilt für die Abgrenzung gegenüber Parteispenden. Die Rechtslage ist unvollkommen ausgestaltet. Zwar gelten die Annahmeverbote für Parteispenden entsprechend, allerdings mangelt es an signifikanten Sanktionsmöglichkeiten bei Verstößen. Die Offenlegungspflichten sind ebenfalls unzureichend, weil sie erst bei 5.000 Euro einsetzen. Gleichwohl ist es nicht angezeigt, Abgeordnetenspenden zu verbieten. Abgeordnetenspenden sollten zulässig bleiben, allerdings sollten sie bereits ab 1.000 Euro veröffentlichungspflichtig bleiben. Die Abgrenzung gegenüber Parteispenden sollte ausdrücklich geregelt werden; hierzu sollte auch gehören, dass Spenden, deren Einordnung unklar ist, bei Ausbleiben einer Äußerung des Spenders als Parteispenden behandelt werden.

Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse I. Parteispenden

1. Aus dem Grundgesetz, insbesondere die aus der verfassungsrechtlichen Position der politischen Parteien gemäß Art. 21 Abs. 1 GG, lassen sich drei Grundprinzipien des Parteispendenrechts herleiten: die Spendenannahmefreiheit, das Transparenzgebot sowie die Inkompatibilität in besonderen Fällen. 2. Spendenannahmefreiheit: Den Parteien ist die Annahme von Spenden grundsätzlich erlaubt. Dies ist Bestandteil ihrer Parteienfinanzierungsfreiheit. Die Annahme von Spenden ist darüber hinaus nicht nur gestattet, sondern verfassungsrechtlich sogar geboten. Legt man die Maßgaben an, die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben, so sind Spenden erwünscht und sogar geboten, um eine unzulässige überwiegende staatliche Parteienfinanzierung auszuschließen. 3. Transparenzgebot: Die Annahme von Spenden unterliegt dem Transparenzgebot nach Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG. Parteien sind verpflichtet, über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben. Diese Verpflichtung gilt für Spenden als „skandalgeneigte“ Finanzierungsform in besonderem Maße. Durch die öffentliche Rechenschaft soll die Bevölkerung in die Lage versetzt werden, in Kenntnis des relevanten Sachverhalts selbst die angemessenen Konsequenzen zu ziehen. Die Bewertung von Parteispenden wird somit weniger auf der rechtlichen als auf der politischen Ebene vorgenommen. Die Rechenschaftspflicht ist insoweit der notwendige Gegenpol zur Spendenannahmefreiheit. Sie gilt verfassungsunmittelbar und ist keiner Abwägung mit dem Spendenannahmerecht bedürftig. Es ist aber gerechtfertigt, die Rechenschaftspflicht nicht auf solche Spenden zu erstrecken, bei denen die Gefahr einer Einflussnahme ausgeschlossen erscheint. 4. Inkompatibilitäten: Ausnahmsweise ist die Annahme bestimmter Spenden verboten. Spendenannahmeverbote bedürfen als Ausnahme von der Spendenannahmefreiheit einer Rechtfertigung. Diese kann sich aus dem Schutz anderer Verfassungsgüter ergeben. Häufig ist es aber vor allem der Schutz der Parteienfreiheit selbst, der ein Spendenannahmeverbot rechtfertigen kann. 5. Diese verfassungsrechtliche Trias wird durch das parteiengesetzliche Spendenrecht überwiegend umgesetzt. Das Parteiengesetz enthält eine insgesamt konsistente Regelungsstruktur zum Umgang mit Parteispenden. 6. Der Spendenbegriff des Parteiengesetzes ist richtigerweise weit gefasst. Er umfasst neben finanziellen auch allen anderen geldwerten Vorteile, die eine Partei

Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse

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erlangt. In Abgrenzung von anderen Einnahmeformen ist eine Spende unentgeltlich und freiwillig, wobei Freiwilligkeit nicht im Sinne der h.A. als autonome Leistung, sondern als subjektive Komponente der Unentgeltlichkeit der Leistung zu definieren ist. 7. Es ist nicht angezeigt, den Spendenbegriff unter Aufgabe des Unentgeltlichkeitserfordernisses zu erweitern. Leistungen an Parteien, die faktisch Spenden sind und (aus welchen Gründen auch immer) anders deklariert werden, sind bereits nach den anwendbaren zivilrechtlichen Grundsätzen als Spenden zu behandeln (womit regelmäßig Verstöße gegen Veröffentlichungspflichten und gegebenenfalls auch gegen Spendenannahmeverbote verbunden sind). Andere Leistungen, die in einem Austauschverhältnis stehen, sind keine Spenden und sind auch nicht als solche zu behandeln. Etwaige Regelungslücken, vor allem bei der Gefahr einer versteckten staatlichen Parteienfinanzierung, sollten durch Anpassung des Parteiengesetzes geschlossen werden. Bei der Rechenschaftspflicht besteht ohnehin keine Regelungslücke, wenn man mit der h.A. davon ausgeht, dass sämtliche Einnahmen ab 10.000 Euro unabhängig von der Einnahmeform, bereits nach geltendem Recht gesondert ausgewiesen werden müssen. 8. Die Spendenannahmeverbote sind in Gänze betrachtet stimmig und ausreichend. Ein generelles Verbot von Spenden, ein Verbot von Großspenden oder ein Verbot von „Unternehmensspenden“ wäre erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt. 9. Die Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 2 PartG offenbaren an verschiedenen Stellen Anwendungsschwierigkeiten. Beim zentralen Annahmeverbot für Spenden, deren Spender „nicht feststellbar“ ist, kommt es nicht maßgeblich darauf an, wessen Wissen sich die Partei (tatbestandsausschließend) zurechnen lassen darf. Vielmehr ist allein ausschlaggebend, ob der Spender für die Öffentlichkeit feststellbar ist. Soweit eine politische Partei nicht in der Lage oder nicht willens ist, den Spender zu offenbaren, fehlt es an der Feststellbarkeit. 10. Die Sanktionszahlungspflichten für nicht richtig veröffentlichte oder unzulässig angenommene Parteispenden müssen verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass sie Vorsatz erfordern. Denn es handelt sich um Strafvorschriften, die nicht auf die bloße Abschöpfung unrechtmäßiger Vermögensvorteile beschränkt sind. Die in der h.Lit. geäußerte Befürchtung, damit würden die Sanktionsvorschriften praktisch kaum noch Anwendung finden, ist empirisch nicht belegbar. 11. Die Berücksichtigung von Spenden im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung begegnet im Grundsatz keinen Bedenken: Alle Spenden wirken einnahmenerhöhend und steigern damit auch die „relative Obergrenze“ der staatlichen Parteienfinanzierung. Spenden natürlicher Personen wirken sich bis zu einer Grenze von E 3.300 unmittelbar anspruchserhöhend aus. Bis zu dieser Grenze werden Spenden auch einkommensteuerlich privilegiert. Beide Maßnahmen sind als politische Gestaltungsmaßnahmen grundsätzlich zulässig: Die Höhe der staatlichen Parteienfinanzierung an der Verwurzelung in der Bevölkerung auszurichten, ist

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Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse

ebenso unbedenklich wie die „Attraktivitätssteigerung“ von Parteispenden durch einkommensteuerliche Privilegierung. Allerdings dürfen in beiden Fällen nur solche Spenden berücksichtigt werden, die Bezieher durchschnittlicher Einkommen spenden könnten. Angesichts dessen sind E 3.300 deutlich überhöht. II. Abgeordnetenspenden

12. Für Spenden an Abgeordnete gelten demgegenüber eigene Regelungen. Solche Abgeordnetenspenden sind verfassungsrechtlich nicht verboten. Anders als Parteispenden ist die Annahme aber auch nicht Ausdruck einer verfassungsrechtlich garantierten Freiheitsposition. 13. Spenden an Abgeordnete müssen von anderen Einnahmeformen der Abgeordneten abgegrenzt werden. Dies betrifft auf der einen Seite private Schenkungen, die zulässig sind und sich einer abgeordnetenrechtlichen Regulierung entziehen. Auf der anderen Seite muss eine Abgrenzung gegenüber solchen Leistungen erfolgen, die im Zusammenhang mit dem Mandat stehen und ohne angemessene Gegenleistung erfolgen, aber gleichwohl keine Spenden sind. 14. Die Transparenzvorschriften für Abgeordnetenspenden sind nur unzureichend ausgestaltet. Der verfassungsrechtliche Streit, ob ein allgemeiner Status der Öffentlichkeit für Abgeordnete besteht, kann im Hinblick auf Spenden dahinstehen, weil sich die Rechenschaftspflicht für Spenden unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ergibt. Insoweit ist es angezeigt, zwingende und sanktionsbewehrte Transparenzvorgaben für Abgeordnetenspenden zu schaffen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass aufgrund der im Vergleich zu einer politischen Partei regelmäßig geringeren finanziellen Mittel eines Abgeordneten Spenden im Zweifel größeren Einfluss entfalten können. Die Veröffentlichungspflicht für Spenden ab 5.000 Euro ist insoweit unzureichend. 15. Die Spendenannahmeverbote für Parteispenden sind entsprechend anwendbar, so dass sich insoweit keine Besonderheiten ergeben, wobei bestimmte Auslegungsschwierigkeiten, die sich bei Parteien ergeben, wie beispielsweise Fragen der Wissenszurechnung, bei Abgeordneten nicht stellen. 16. Verstöße gegen Veröffentlichungspflichten und Spendenannahmeverbote sind kaum sanktioniert. Insoweit fehlt den Vorgaben die rechtliche Durchsetzungskraft. Dies sollte durch die Einführung effektiver Sanktionen geändert werden. 17. Auch die strafrechtliche Ahndung in Form der Abgeordnetenbestechung entfaltet wegen des eng begrenzten Tatbestands kaum praktische Relevanz. Dies zu ändern, ist dringend geboten. Dabei ist, entgegen einer vielfach vertretenen Auffassung, nicht erforderlich und auch nicht wünschenswert, die Delikte der §§ 331 ff. StGB auf Abgeordnete auszudehnen, weil dies den Besonderheiten von Abgeordneten nicht gerecht würde. Die Strafbarkeit sollte aber so ausgestaltet sein, wie dies bereits für ausländische Abgeordnete gemäß Art. 2 § 2 Abs. 1 IntBestG der Fall ist.

Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse

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III. Verhältnis von Partei- und Abgeordnetenspenden

18. Die parallele Existenz von Partei- und Abgeordnetenspenden ist rechtliche Realität. Eine Abschaffung von Abgeordnetenspenden wäre verfassungsrechtlich zwar nicht ausgeschlossen, ist aber – anders als gelegentlich vertreten – auch nicht zwingend geboten. Rechtspolitisch wünschenswert ist sie m. E. nicht. 19. Eine – ebenfalls immer wieder erwogene – direkte oder analoge Anwendung des Parteispendenrechts auf Abgeordnetenspenden ist nicht möglich. Angesichts der Strafbarkeit der Nichtweiterleitung von Parteispenden steht einer analogen Anwendung auf Abgeordnetenspenden bereits das grundgesetzliche Verbot der analogen Anwendung von Strafnormen entgegen. Dass die Möglichkeit einer analogen Anwendung gleichwohl verschiedentlich, unter anderem in einem obiter dictum des Bundesverwaltungsgerichts, anklingt, liegt wohl unter anderem daran, dass der im Gesetzgebungsverfahren verwendete Begriff der „Direktspende“ sowohl für Spenden an Politiker, also vor allem Abgeordnetenspenden, wie auch für Spenden an Parteien, die Politiker entgegennehmen, gebraucht worden ist. 20. Die tatbestandliche Abgrenzung von Partei- und Abgeordnetenspenden richtet sich nach dem Willen der Beteiligten; insbesondere des Spenders. Dabei kommt es auf den tatsächlichen Willen an, der nach den Grundsätzen der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln ist. Am Besten lässt sich der Wille anhand ausdrücklicher Erklärungen ermitteln. Subsidiär ist der Wille aus konkludentem Handeln herzuleiten. Hierbei können ganz unterschiedliche Indizien eine Rolle spielen, denen – je nach Fallgestaltung – allerdings auch sehr unterschiedliches Gewicht zukommen kann. Ist der Wille nicht ermittelbar oder indifferent, handelt es sich – entgegen einer Auffassung in der Literatur – nicht im Zweifel um eine Parteispende. Eine solche Auffangregelung ist gesetzlich nicht angelegt und auch nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung zu erreichen. Vielmehr wird eine Spende, die einem Abgeordneten ohne weitere Zweckbestimmung übergeben wird, im Zweifel für den Abgeordneten bestimmt sein. Eine Regelung, nach der Spenden unklarer Herkunft als Parteispenden zu behandeln sind, wäre verfassungsrechtlich zulässig und rechtspolitisch wünschenswert. De lege lata lässt sich dies aber im Wege der Auslegung nicht herleiten.

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Stichwortverzeichnis Abgeordnetenbestechung 210, 254, 328, 330 f., 344 f., 348, 352 Abgrenzung 46 f., 54, 58, 73, 117, 189, 283, 303, 305 – 309, 316 f., 327, 336 f., 339, 346, 349, 351 – 353 Aufnahmespenden 75 f. Aufwandsspenden 65 Bagatellgrenze 136, 143, 162, 173, 178, 186 – 188 Behinderungsverbot 256, 259 f., 280 Betriebsausgaben 79, 91, 243 Bundesverfassungsgericht 34, 118, 124, 131 f., 148, 219 – 222, 226, 243 – 248, 260 – 262, 264 – 266, 268, 281, 310 Bundesverwaltungsgericht 112, 148, 179 f., 184, 289, 309 f. CDU 27 Chancengleichheit 32, 34, 38 – 41, 71, 118, 133, 160, 166, 196, 198 f., 202, 219 f., 222 f., 235, 245 – 248, 250 – 253 Dankeschön-Zuwendung Darlehen 83 f.

347

Einflussnahme 36, 55, 77, 84, 92 f., 118, 121, 127, 132, 135, 137, 158, 160, 173 – 175, 186, 189 f., 192, 197, 222, 253, 257 f., 261, 263 – 265, 269, 279, 282, 341, 344 – 347, 350 Einkommensteuer 58, 244, 251, 287, 332, 334 Einnahmen aus sonstigem Vermögen 56 Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen 53 Einnahmen aus Veranstaltungen 55 Erbschaften und Vermächtnisse 57, 74, 135 – 137 Erkennbarkeit 177, 180 – 186, 191 f., 212, 296

Feststellbarkeit 151, 178 f., 181 – 185, 187, 192, 296, 351 Fraktionen 50, 95, 97 f., 164 – 169, 275, 289, 346 Freiheit der Parteien 35 Freiheit des Mandats 256 – 259, 266 – 268, 282, 290 Freiwilligkeit 46, 49 f., 59, 61 f., 65, 67, 74 f., 82, 258, 351 Fundraising-Veranstaltungen 84 f. Gegenleistung 59, 77 – 82, 85, 87 f., 90 f., 93, 120, 160, 189 f., 242, 277 – 280, 282 – 285, 287, 296 f., 306 – 308, 337, 346, 348 f., 352 Geldwerte Leistungen 63 Innerparteiliche Demokratie

159

Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung 138, 175 f., 182, 190, 311 Körperschaftsteuer 242 Leistungen

68

Mandatsträgerbeiträge 48 – Verfassungskonformität 50 – Voraussetzungen 48 Mitgliedsbeiträge 46 Mitwirkung an der politischen Willensbildung 31, 54 Nichterlangungsfiktion Nutzungen 67 Offenlegungspflicht

114

157, 264, 269

Parteienfinanzierungsfreiheit 37 f., 81, 92, 117 f., 120, 158 – 161, 163, 212, 350

374

Stichwortverzeichnis

Parteimitglieder – Leistungen an die Partei 68 – Weiterleitungspflicht 100 Partei-Sponsoring 55, 60, 77, 86 f., 89, 91 – 95, 252 f. Politische Landschaftspflege 120, 189 Rechenschaftsbericht 53, 73 f., 76, 79, 91, 108, 110, 119, 125 – 127, 129 f., 133, 135, 137 – 139, 141, 143 – 148, 150 f., 154 – 158, 162, 194, 197, 204, 224, 228, 231 – 233, 237, 239, 266, 295 Rechenschaftslegung 107, 118, 123 – 125, 136, 155, 188, 238, 298, 324 Rechenschaftspflicht 32, 34 f., 38, 54, 57, 72, 79, 93 f., 118 – 127, 129, 131, 144, 151, 158, 169, 180 f., 183, 189, 197, 266 f., 309, 350 – 352 Scheinspenden 77 Schenkungsteuer 242, 305, 332 – 336 Sonderumlagen und Sammlungen 73 Sonstige Einnahmen 53, 57 Spendenannahmefreiheit 28, 30, 35, 38, 44, 117, 119, 196, 200, 350 Spendenannahmeverbot 28, 38, 59, 61, 64, 75, 78 f., 84, 91, 94, 109, 120, 130, 151, 159, 160, 161, 163 – 166, 168 – 171, 173, 175 – 179, 182 f., 185 f., 188 f., 190, 191, 194 f., 197, 199, 201 – 204, 206, 209, 211 – 213, 218, 253, 282, 291, 296 – 302, 312, 333, 337, 340, 350 – 352 Spendenbegriff, parteienrechtlicher – Freiwilligkeit 61 – Unentgeltlichkeit 59

Staatliche Einnahmen 58 Staatliche Parteienfinanzierung

40, 50

Teilentgeltliche Spenden 80 Transparenzgebot 30, 34 f., 38, 60, 71, 79, 81, 92 f., 117 – 123, 126, 129, 131 f., 144, 158 – 160, 162, 171, 180, 184, 186, 197, 199, 231, 264 – 267, 326, 350 Unentgeltlichkeit 46, 59 – 62, 65, 69 f., 75, 77, 81, 85, 91, 96, 189, 194 f., 334, 351 Unrechtsvereinbarung 190 – 193, 202, 279 – 281, 285, 308, 328 f., 347 Unverzüglichkeit 103, 105, 116, 130, 204 f., 298 Veröffentlichungspflichten 59, 91 – 93, 117, 129, 134, 137, 144, 153, 199, 209, 253, 274, 276, 288 f., 291, 299, 337, 340 f., 351 f. Verschleierte Spenden 78, 99 Vorsatz 107, 147 f., 154 f., 285, 323, 330, 351 Weiterleitung 53, 57, 100 – 108, 111, 115, 153, 178, 182, 185, 187, 203 – 207, 212, 298, 300, 310, 312, 314, 324 – 327, 338 Werbungskosten 243 Willenserklärung 184, 192, 318, 321 Wirtschaftsprüfer 124, 137 f., 140 – 142 Zuwendung 45 f., 59, 64 – 66, 68, 75, 78 f., 82, 173, 207, 225, 231 f., 279 f., 282 – 289, 297, 301, 304 – 308, 316, 319, 325, 329, 333 f., 340, 344, 347