Parlamentarische Informationsrechte: Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen [1 ed.] 9783428524372, 9783428124374

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Beiträge zum Parlamentsrecht

Band 63

Parlamentarische Informationsrechte Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen

Von

Christian Teuber

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

CHRISTIAN TEUBER

Parlamentarische Informationsrechte

Beiträge zum Parlamentsrecht Herausgegeben von

Ulrich Karpen, Heinrich Oberreuter, Wolfgang Zeh in Verbindung mit Peter Badura, Wolfgang Heyde, Joachim Linck Georg-Berndt Oschatz, Hans-Peter Schneider Uwe Thaysen

Band 63

Parlamentarische Informationsrechte Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen

Von

Christian Teuber

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Gedruckt mit Hilfe der Boehringer Ingelheim Stiftung für Geisteswissenschaften in Ingelheim am Rhein und des Vereins zur Förderung der Rechtswissenschaft e.V. in Bochum. Die Juristische Fakultät der Ruhr-Universität Bochum hat diese Arbeit im Jahre 2006 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2007 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-6674 ISBN 978-3-428-12437-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Für meine Eltern und Claudia

Grußwort Was ein politisches System als Demokratie qualifiziert, ist nicht die Existenz einer Regierung, sondern die Existenz eines Parlaments und seine gefestigte Rolle im Verfassungsgefüge wie in der politischen Realität. Das Parlament ist nicht Vollzugsorgan der Regierung, sondern es ist umgekehrt ihr Auftraggeber. Aus dieser zentralen Rolle ergeben sich umfassende Rechte. Die vorliegende Arbeit macht deutlich, wie elementar dabei das Recht auf Information ist: Ein Parlament kann seinen Entscheidungs- und Kontrollfunktionen nur dann gerecht werden, wenn es die dazu notwendigen Informationen erhält. Die juristische Herleitung des parlamentarischen Informationsanspruchs aus dem Prinzip der Gewaltenteilung und seine detaillierte Aufschlüsselung geben interessante Einblicke in die Funktionsweise der parlamentarischen Demokratie. Die Dissertation von Christian Teuber behandelt grundsätzliche staatsorganisationsrechtliche Fragen und das Schnittfeld des Öffentlichen Rechts zum zivilen Gesellschaftsrecht, aber auch neuere Regelungsformen wie Parlamentsinformationsvereinbarungen. Wissenschaftliche Untersuchungen wie diese sind wichtig und auch politisch willkommen, weil sie dazu beitragen, das Verständnis für die Komplexität politischer Entscheidungsprozesse zu vertiefen. Berlin, im August 2006

Dr. Norbert Lammert Präsident des Deutschen Bundestages

Vorwort Die vorliegende Untersuchung wurde im Sommersemester 2006 abgeschlossen und im Dezember 2006 von der Juristischen Fakultät der Ruhr-Universität Bochum als Dissertation angenommen. Für die Drucklegung wurde sie aktualisiert und auf den Stand vom 1. Januar 2007 gebracht. Besonderer Dank gebührt Herrn Professor Dr. Martin Burgi, meinem verehrten akademischen Lehrer. In all den Jahren, die ich an seinem Lehrstuhl verbringen durfte, hat er mich in einer Weise wissenschaftlich und persönlich gefördert, wie man es sich besser nicht wünschen konnte. Dabei hat er stets das richtige Maß zwischen akademischer Obhut und wissenschaftlicher Freiheit gefunden. Die Entstehung dieser Arbeit hat er menschlich wie fachlich in jeder Hinsicht unterstützt und das Erstgutachten in kürzester Zeit erstellt. Für die schnelle Anfertigung des Zweitgutachtens bin ich Herrn Professor Dr. Stefan Huster und für das zielgerichtete Verfahren der Veröffentlichung Herrn Dr. Florian R. Simon sehr zu Dank verpflichtet. Herzlich danken darf ich darüber hinaus den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Lehrstuhls von Herrn Professor Dr. Martin Burgi. Ausdrücklich genannt sei Frau Dr. Nicola Waldhorst-Kahnau, die mir mit gutem und freundschaftlichem Rat zur Seite stand. Auch Herr Markus Segeth war immer zur konstruktiven Diskussion bereit. Eine besondere Ehre ist es mir, dem Präsidenten des Deutschen Bundestages, Herrn Dr. Norbert Lammert, für sein Grußwort zu dieser Untersuchung danken zu dürfen. Herr Dr. Lammert hat damit nicht nur drei Jahre wissenschaftlicher Betätigung, sondern auch einen Beitrag zu einem Rechtsgebiet gewürdigt, welches die Arbeit des Deutschen Bundestages unmittelbar betrifft. Wichtige Einblicke in die Praxis habe ich in Gesprächen mit Herrn Helmut Diegel und Herrn Christoph Gusovius gewinnen dürfen, wofür ebenfalls Dank ausgesprochen sein soll. Für die Förderung dieser Arbeit mit einem Druckkostenzuschuss bedanke ich mich herzlich bei der Geschwister Boehringer Ingelheim Stiftung für Geisteswissenschaften in Ingelheim am Rhein und bei dem Verein zur Förderung der Rechtswissenschaft e.V. in Bochum. Eine Untersuchung dieses Umfangs konnte nicht ohne die Unterstützung meiner Familie entstehen. Meine Eltern haben meinen wissenschaftlichen Werdegang stets unbedingt ermöglicht und mir die Zuversicht, die verständnisvolle Zuneigung und den hierfür erforderlichen Rückhalt geschenkt. Liebevollen Rückhalt, Verständnis und unendliche Geduld habe ich auch von meiner Verlobten Claudia erhalten, die nicht zuletzt den Großteil der Mühen des Korrekturlesens auf sich genommen hat.

10

Vorwort

Ihr und meinen Eltern sei diese Arbeit deshalb gewidmet. Innig danken für ihre vielfältige Mithilfe und Begleitung möchte ich überdies meinem Bruder Stefan sowie Claudias Eltern, Dorothea und Klaus, und ihrer Schwester Julia mit Alexander. Hagen, im Dezember 2006

Christian Teuber

Inhaltsverzeichnis § 1

Einleitung und Zielvorgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

I. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

II. Fragestellungen und Zielbeschreibung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

1. Kapitel

§ 2

§ 3

Information und Parlamentsaufgaben

38

Begriff der Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

I. Die nicht-parlamentsrechtlichen juristischen Informationsbegriffe . . . . . . . . .

38

II. Der Begriff der parlamentarischen Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

Informationen als Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung

41

I. Vertretungsaufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

2. Parlamentarische Vertretung und Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

II. Kontrollaufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

2. Ausprägungen im parlamentarischen Regierungssystem . . . . . . . . . . . . . . .

47

3. Zeitliche Wirkrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

4. Information als Grundlage und Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

III. Gesetzgebungsaufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

1. Parlament als Hauptorgan der Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

2. Informationsbedarf und -mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

3. Informalisierung und Entparlamentarisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

4. Gesetzesfolgenabschätzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

12

Inhaltsverzeichnis IV. Kreationsaufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

V. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

2. Kapitel

§ 4

§ 5

Die Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

60

Typisierung der verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen . . .

60

I. Die Kategorie der parlamentarischen Fremdinformationsrechte . . . . . . . . . . .

61

1. Der Regelungstyp der reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

2. Der Regelungstyp der aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

II. Die Kategorie der parlamentarischen Selbstinformationsrechte . . . . . . . . . . . .

64

Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

I. Die Unterrichtungspflicht über Maßnahmen zur Überwachung von Wohnraum nach Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

1. Bedeutung von Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

2. Kontroll- und Informationsintensität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

3. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

II. Die Unterrichtungspflicht in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

1. Die Pflicht zur „umfassenden“ Unterrichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

2. Das Gebot „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

3. Kontroll- und Informationsintensität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

4. Einfach-rechtliche Ausgestaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

a) Die Ausgestaltungen durch das EUZBBG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

b) Die Ausgestaltungen durch die GGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

III. Gesetzesinitiativen der Regierung, Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

1. Normzweck der Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf . . . . . . . . . .

75

Inhaltsverzeichnis

13

2. Gesetzes-Begründungspflicht kraft allgemeiner Parlamentsinformationsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

IV. Die haushaltsverfassungsrechtlichen Unterrichtungspflichten der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

1. Normebenen des informationsbezogenen Haushaltsrechts . . . . . . . . . . . . . .

78

2. Das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

a) Informationsfunktion des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

b) Zeitliche Ausgestaltung der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

c) Umfang der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht . . . . . .

82

aa) Wortlaut-Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

bb) Systematische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

cc) Entstehungsgeschichtliche Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

dd) Teleologische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

ee) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

d) Zentrale Ausgestaltungen der haushaltsplanungsrechtlichen Rückanbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

aa) Der Regelungsgegenstand der §§ 105 ff., 112 Abs. 2, 113 BHO / LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

bb) Die Kernbestimmung des § 26 BHO / LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

cc) Die Unterrichtungspflichten der Regierung nach §§ 10, 33 BHO / LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

(1) Die Unterrichtungspflicht über finanzerhebliche Gesetzesvorlagen, § 10 Abs. 1 BHO / LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

(2) Die Unterrichtungspflicht über Änderungen der Haushaltslage, § 10 Abs. 2 BHO / LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

(3) Die Unterrichtungspflicht über Überschreitungen der Haushaltsplanzahlen, § 33 BHO / LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

dd) Die Unterrichtungspflichten nach § 37 Abs. 4 BHO / LHO . . . . .

95

(1) Die Notbewilligungskompetenz des Finanzministers . . . . . .

95

(2) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

(3) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

14

Inhaltsverzeichnis 3. Die Rechnungslegung durch den Bundes- bzw. den Landesfinanzminister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

a) Die Informationsfunktion der Rechnungslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

aa) Rechnungslegung als Grundlage retrospektiver Haushaltskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

bb) Das Gebot der ergänzenden Erläuterung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 c) Umfang der Informationserteilung im Wege der Rechnungslegung . . . 101 d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht . . . . . . 102 4. Die Rechnungsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 a) Exekutive Informationsfunktion gegenüber der Legislative . . . . . . . . . 105 aa) Anwendung der juristischen Auslegungskriterien . . . . . . . . . . . . . . 106 bb) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 cc) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 c) Umfang der Information des Parlaments durch den Rechnungshof . . 110 d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht . . . . . . 111 aa) Gegenständliche Reichweite, §§ 91 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BHO, 92, 95 Abs. 1 und 104 BHO / LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 bb) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten, § 10a BHO / LHO 112 5. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 V. Die Unterrichtungspflicht im Verteidigungsfalle nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 1. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 2. Umfang der Parlamentsinformation nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG . . . 116 3. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 VI. Die Sondervorschriften der Art. 53 S. 1 Fall 2 und S. 3; Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 1. Das Zitierrecht des Bundesrates nach Art. 53 S. 1 Fall 2 GG . . . . . . . . . . . 118 2. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Bundesrat über die Führung der Geschäfte nach Art. 53 S. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Inhaltsverzeichnis

15

a) Die Verpflichtung zum „auf dem Laufenden zu halten“ . . . . . . . . . . . . . 119 b) Das Merkmal „über Führung der Geschäfte“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 c) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 d) Sicherstellung verfassungsrechtlicher Aufgaben durch Information . . 120 3. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss in Verteidigungssachen gemäß Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG . . . . . 121 a) Der Begriff der „Planungen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 b) Der Regelungszweck des Art. 53a Abs. 2 S. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 c) Zusammenhang zwischen verfassungsrechtlicher Aufgabe und Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 § 6

Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 I. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Untersuchungsausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 1. Informationsfunktion des parlamentarischen Untersuchungsrechts . . . . . 124 2. Umfang der parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechte . . . . . 126 a) Öffentliches Untersuchungsinteresse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 b) Normative Verankerung in Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 c) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten . . . . . 128 aa) Klarstellende Funktion der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 bb) Kontext des grundrechtlichen Schutzes der Privatsphäre . . . . . . . 129 3. Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 a) Die Untersuchungsausschussgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 b) Die Modalitäten der Beweiserhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 c) Das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses . . . . . . . . 131 aa) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 bb) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 1, 14 Abs. 1 UAG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 4. Zusammenhang zwischen Aufgabe und Informationsbefugnis . . . . . . . . . 133 II. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Verteidigungsausschusses nach Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

16

Inhaltsverzeichnis III. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Hauptausschusses nach Art. 40 S. 4 Verf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 IV. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Petitionsausschusses 135 1. Parlamentsinformationsfunktion der Petitionsinformationsrechte . . . . . . . 135 a) Primärzweck des Petitionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 b) Keine Reduktion auf Rechtsschutzfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 2. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 41a Verf und ihre Ausgestaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 a) Die einzelnen Beweiserhebungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 b) Das Fragerecht des Petitionsausschusses nach Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 c) Verfassungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich Zeitpunkt und Umfang

139

aa) Jederzeitigkeit des Zutrittsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 bb) Umfassendheit von Auskunftserteilung und Aktenvorlage . . . . . . 140 cc) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten

141

d) Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 3. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 17, Art. 45c GG und ihre Ausgestaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 a) Art. 17, Art. 45c GG als Grundlage des Petitionsinformationsrechts

143

b) Einfach-rechtliche Ausgestaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 aa) Die Informationsbefugnisse des Bundestags-Petitionsausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 bb) Umfang der Informationsrechte des Bundestags-Petitionsausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 (1) Einbeziehung von Privatrechtssubjekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 (2) Zwingende Gründe der Geheimhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 4. Rückschlüsse auf einen Strukturzusammenhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 3. Kapitel Existenz und Inhalt eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs § 7

148

Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte . . . . . . . . . . . 148 I. „Implied-powers“-Vermutung des Parlamentsinformationsrechts . . . . . . . . . . 148

Inhaltsverzeichnis

17

II. „Drei-Stufen-Theorie“ des Parlamentsinformationsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 III. Rückschlüsse auf die erste Stufe der Parlamentsinformation . . . . . . . . . . . . . . . 151 IV. Abstrahierung der bisherigen Erkenntnisse zur Parlamentsinformation von den verfassungsrechtlichen Spezialvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 V. Übergreifende Erkenntnisse im Hinblick auf Umfang und Zeitpunkt . . . . . . 153 1. Umfassendheit als Leitbild parlamentarischer Information . . . . . . . . . . . . . 153 2. Kein genereller Ausschluss von Privatrechtssubjekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 3. Verfassungsrechtliche Differenzierungen hinsichtlich des Zeitpunktes . 154 VI. Zusammenfassende Erkenntnisse und Thesen zur Parlamentsinformation . . 154 § 8

Verfassungsdogmatische Herleitung eines allgemeinen Informationsanspruchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 I. Zum Stand der verfassungsrechtlichen Diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 1. Konkretisierungsthese: Parlamentarisches Zitierrecht, Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 2. Statusthese: Abgeordnetenstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 a) Überblick über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts . . 158 b) Die Fortentwicklung durch das verfassungsrechtliche Schrifttum . . . 160 c) Die zustimmenden Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte . . 161 3. Kompetenzthese: Parlamentarische Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 II. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 1. Die Schwächen der Konkretisierungsthese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 2. Die Kritik an der Statusthese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 3. Die Einwände gegen die Kompetenzthese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 III. Vorzugswürdiger dogmatischer Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 1. Die traditionelle Idee der Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 2. Kooperationspflichten als Wesensmerkmal klassischer gewaltenteiliger Systeme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 3. Verdichtung zu Informationspflichten im parlamentarischen Regierungssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

2 Teuber

18

Inhaltsverzeichnis a) Die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 b) Auswirkungen auf die Kooperationspflichten aus dem Gewaltenteilungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 c) Aufgabenbezogene Informationspflicht als kooperative Grundpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 d) Träger und Adressaten des allgemeinen Parlamentsinformationsanspruchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

§ 9

Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs . . . . . . . . . . . . . 185 I. Gegenständliche Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs

185

1. Bisheriger Meinungsstand in Rechtsprechung und verfassungsrechtlichem Schrifttum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 2. Die Staatsaufsichtsthese des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. Juli 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 3. Die vorzugswürdige teleologisch-akzessorietätsorientierte Bestimmung 189 4. Staatsgewalt als Gegenstand kontrollbezogener Information . . . . . . . . . . . 192 a) Die Reichweite des Begriffs der Staatsgewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 aa) Begriffsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 bb) Unmittelbare Staatsverwaltung als Gegenstand von Staatsgewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 cc) Private Handlungs- oder Rechtsformen als Gegenstand von Staatsgewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 (1) Publizistische Privatrechtsvereinigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 (2) Gemischtwirtschaftliche Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 dd) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 b) Öffentliche und private Geheimhaltungsinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 aa) Staatsgeheimnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 bb) Grundrechtspositionen privater Dritter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 (1) Möglicherweise betroffene Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 (2) Relevanz bei publizistischen Privatrechtsvereinigungen bzw. Eigengesellschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 (3) Relevanz bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen . . . . . . 201 (4) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Inhaltsverzeichnis

19

cc) Gesellschaftsrechtliche Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 (1) Die Verschwiegenheitspflichten nach dem AktG und dem GmbHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 (a) Die gesellschaftsrechtliche Grundkonzeption . . . . . . . . . . 204 (b) Die Sondervorschriften der §§ 394, 395 AktG . . . . . . . . . 205 (2) Beurteilung anhand der parlamentsinformationsrechtlichen Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 (a) Der Parlamentsinformationsanspruch als Ausnahme i.S.v. §§ 394, 395 AktG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 (b) Die Lösungswege für die aufsichtsratslose GmbH . . . . . 209 (aa) Die gesellschaftsrechtliche Lösung . . . . . . . . . . . . . . . 210 (bb) Die öffentlichrechtliche Lösung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 (3) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 dd) Sonderfall: Parlamentarische Selbstinformationsrechte . . . . . . . . . 213 c) Ausblick: Parlamentsinformation über staatliche Subventionen und Vergabeentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 5. Informationsbeschaffungs- und Meinungsbildungspflicht der Regierung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 6. Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs . . . . . . . . . . . . 217 a) Missbrauch des parlamentarischen Informationsanspruchs . . . . . . . . . . 218 b) Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 aa) Zusammenfassende Systematisierung der Kernbereichsdiskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 bb) Die Kritik am Kernbereichsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 cc) Funktionell-variable Grenzziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 dd) Grundsätzlicher Einredecharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 ee) Begründungspflicht der Informationsverweigerung . . . . . . . . . . . . 223 II. Entstehungszeitpunkt der Informationspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 III. Materielle Anforderungen an die Informationserteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 § 10 Übertragbarkeit der Grundsätze zur Parlamentsinformation auf die kommunale Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 I. Grundzüge der Verwaltungsorganisation auf kommunaler Ebene . . . . . . . . . . 229 2*

20

Inhaltsverzeichnis II. Übertragbarkeit der Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts und aufgabenbezogener Informationsanspruch des Rates . . . . . . . . . . . 232 III. Sparkassen, geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten sowie Sachverhalte mit privater Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 VI. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 4. Kapitel Vorhandene Regelungen im Spiegel des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs

238

§ 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 I. Erscheinungsformen einfach-gesetzlicher Parlamentsinformationsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 1. Allgemein anerkannte Formen einfach-gesetzlicher Informationsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 2. Das bayerische Parlamentsinformationsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 3. Die §§ 2 und 3 des nordrhein-westfälischen ADV-Organisationsgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 II. Verfassungsrechtliche Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 1. Die ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ausgestaltungsaufträge . . . . 243 2. Die einfach-gesetzlichen Ausgestaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 § 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“ zwischen Parlament und Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 I. Erscheinungsformen von „Vereinbarungen“ über die Parlamentsinformation

250

1. Das rheinland-pfälzische Grundmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 2. Die Vereinbarungen in Bayern und Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 3. Der nordrhein-westfälische Vereinbarungsentwurf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 II. Rechtsnatur, Rechtswirkung und verfassungsrechtliche Zulässigkeit . . . . . . . 254 1. Wortlaut-Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Inhaltsverzeichnis

21

2. Systematische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 a) Verwaltungsrechtliche Rechtsgeschäfte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 b) Verfassungsrechtliche Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 c) Interinstitutionelle Vereinbarungen im Europarecht . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 3. Entstehungsgeschichtliche Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 4. Teleologische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 5. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der bisherigen Vereinbarungen . . . . . . . . . 263 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 § 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen . . . . . . . . . . . . . 266 I. Die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen . . . . . 266 1. Große Anfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 2. Kleine Anfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 3. Allgemeine Einzelfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 a) Mündliche Anfragen zur Beantwortung in der Fragestunde, § 90 Abs. 1 GO LT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 b) Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung, § 105 GO BT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 4. Aktuelle Stunde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 5. Befragungen der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 6. Auskunftsbegehren von Ausschüssen und Enquête-Kommissionen . . . . . 279 a) Bundestags-Ausschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 b) Landtags-Ausschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 7. Unterrichtungen des Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 8. Akteneinsicht einzelner Abgeordneter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 II. Rechtsnatur und Rechtswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 1. Parlamentsautonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

22

Inhaltsverzeichnis 2. Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 a) Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 b) Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 c) Autonome Satzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 d) Rechtsquellen sui generis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 3. Rechtsverbindlichkeit im Interorganverhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 III. Verfassungsrechtliche Wirksamkeitsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 1. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 2. Geschäftsordnungsrechtliche Ausgestaltungsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . 291 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse . . . . . . . . . . . . 294 I. Der Begriff des schlichten Parlamentsbeschlusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 II. Erscheinungsformen schlichter Parlamentsinformationsbeschlüsse . . . . . . . . 296 III. Berichtersuchen als zulässiger Beschlussgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse . . . . 298 2. Geschäftsordnungsrechtliche Zulässigkeit von Berichtsbeschlüssen . . . . 299 IV. Rechtsverbindlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 V. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 § 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331

Abkürzungsverzeichnis a.A.

andere(r) Ansicht

a. a. O.

am angegebenen Ort

Abg.

Abgeordneter

Abl.

Amtsblatt

Abs.

Absatz

ADV

Automatisierte Datenverarbeitung

ADVG

Gesetz über die Organisation der automatisierten Datenverarbeitung in Nordrhein-Westfalen

a.F.

alte(r) Fassung

AG

Aktiengesellschaft; Amtsgericht, Ausführungsgesetz

AktG

Aktiengesetz

Alt.

Alternative

Anm.

Anmerkung

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts

Art.

Artikel

Aufl.

Auflage

BAföG

Bundesausbildungsförderungsgesetz

BaWü

Baden-Württemberg

BaWüVerf

Verfassung des Landes Baden-Württemberg

BayGO

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern

BayPIG

Bayerisches Parlamentsinformationsgesetz

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter

BayVerf

Verfassung des Freistaates Bayern

BayVerfGH

Bayerischer Verfassungsgerichtshof

BayVGH

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

BB

Betriebs-Berater

BBG

Bundesbeamtengesetz

BbgGO

Gemeindeordnung für das Land Brandenburg

BbgVerf

Verfassung des Landes Brandenburg

Bd.

Band

BDSG

Bundesdatenschutzgesetz

Bek.

Bekanntmachung

24

Abkürzungsverzeichnis

BerlVerf

Verfassung von Berlin

Beschl.

Beschluss

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBl

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

BK

Kommentar zum Bonner Grundgesetz

BLBG

Bau- und Liegenschaftsbetriebsgesetz

BReg

Bundesregierung

BremStGH

Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen

BremVerf

Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen

BRHG

Bundesrechnungshofsgesetz

BT

Bundestag

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerfGG

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht

BVerfGK

Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

bzw.

beziehungsweise

CDU

Christlich Demokratische Union

CSU

Christlich Soziale Union

d.

der, des

ders.

derselbe

d. h.

das heißt

Diss.

Dissertation

DÖH

Der Öffentliche Haushalt

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung

Drs.

Drucksache

Drsn.

Drucksachen

DSG

Datenschutzgesetz

DuD

Datenschutz und Datensicherheit

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt

e.A.

einstweilige Anordnung

EG

Europäische Gemeinschaft(en)

Einf.

Einführung

Entsch.

Entscheidung

EP

Europäisches Parlament

Erl.

Erläuterungen

Abkürzungsverzeichnis

25

ERP

European Recovery Program

etc.

et cetera

EU

Europäische Union

EUGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift

EuR

Europarecht

EUZBBG

Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union

EUZBLG

Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union

EuZW

Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

f.

folgende (Seite)

FDP

Freie Demokratische Partei

ff.

folgende (Seiten)

Fn.

Fußnote

FS

Festschrift

G 10

G-10-Gesetz

GG

Grundgesetz

ggf.

gegebenenfalls

GGO

Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien / Landesministerien

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GmbHG

Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung

GMBl.

Gemeinsames Ministerialblatt

GO

Geschäftsordnung, Gemeindeordnung

GV

Gesetz- und Verordnungsblatt

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

Habil.

Habilitation

HdbDStR

Handbuch des Deutschen Staatsrechts

HdbStR

Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland

HdbVerfR

Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland

HDSG

Hessisches Datenschutzgesetz

HessGO

Hessische Gemeindeordnung

HessVerf

Verfassung des Landes Hessen

HFA

Haupt- und Finanzausschuss

HGB

Handelsgesetzbuch

HGrG

Haushaltsgrundsätzegesetz

HmbVerf

Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg

Hrsg.

Herausgeber

hrsg.

herausgegeben

26

Abkürzungsverzeichnis

Hs.

Halbsatz

i.d.R.

in der Regel

i.E.

im Erscheinen

IFG

Informationsfreiheitsgesetz

IIV

Interinstitutionelle Vereinbarung(en)

insges.

insgesamt

i. S. d.

im Sinne der, im Sinne des

i.S.v.

im Sinne von

i.V.m.

in Verbindung mit

JA

Juristische Arbeitsblätter

JÖR

Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart

JR

Juristische Rundschau

JURA

Juristische Ausbildung

JuS

Juristische Schulung

JZ

Juristenzeitung

KommJuR

Kommunaljurist

KrO

Kreisordnung

KSVG

Kommunalselbstverwaltungsgesetz des Saarlandes

KV

Kommunalverfassung

LGG

Landesgleichstellungsgesetz

LHO

Landeshaushaltsordnung

lit.

litera

LKV

Landes- und Kommunalverfassung

LOG

Landesorganisationsgesetz

LRGH

Landesrechnungshofgesetz

LSA

Land Sachsen-Anhalt

LT

Landtag

LVerfG

Landesverfassungsgericht

MDR

Monatsschrift für Deutsches Recht

M-V

Mecklenburg-Vorpommern

M-VVerf

Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern

m. w. N.

mit weiteren Nachweisen

NdsGO

Niedersächsische Gemeindeordnung

NdsPresseG

Niedersächsisches Pressegesetz

NdsVBl.

Niedersächsische Verwaltungsblätter

NdsVerf

Niedersächsische Verfassung

n.F.

neue(r) Fassung, neue Folge

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

Abkürzungsverzeichnis Nr.

Nummer

Nrn.

Nummern

NRW

Nordrhein-Westfalen

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NWVBl.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter

NZG

Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht

NZS

Neue Zeitschrift für Sozialrecht

OVG

Oberverwaltungsgericht

PDS

Partei des Demokratischen Sozialismus

PetAG

Petitionsausschussgesetz

PIG

Parlamentsinformationsgesetz

PIV

Parlamentsinformationsvereinbarung

PKGrG

Kontrollgremiumsgesetz

PUAG

Untersuchungsausschussgesetz

Rdn.

Randnummer

Rdnrn.

Randnummern

RHO

Reichshaushaltsordnung

RhPf

Rheinland-Pfalz

RhPfVerf

Verfassung für Rheinland-Pfalz

RR

Rechtsprechungsreport

RT

Reichstag

S.

Satz, Seite, Siehe

s.

siehe

SaarlVerf

Verfassung des Saarlandes

SachsAVerf

Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt

SachsAVerfG

Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt

SächsGO

Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen

SächsVerf

Verfassung des Freistaates Sachsens

SächsVerfGH

Sächsischer Verfassungsgerichtshof

SchlH

Schleswig-Holstein

SchlHGO

Geschäftsordnung des Schleswig-Holsteinischen Landtages

SchlHVerf

Verfassung des Landes Schleswig-Holstein

Schr.

Schrift

SGB

Sozialgesetzbuch

SMBl.

Sammlung des Ministerialblattes

sog.

sogenannte(n / r / s)

SPD

Sozialdemokratische Partei Deutschlands

SpkG

Sparkassengesetz

27

28

Abkürzungsverzeichnis

st.

ständige(r)

Sten.-Ber.

Stenografischer Bericht

StPO

Strafprozessordnung

StWG

Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums

ThürKO

Thüringer Kommunalordnung

ThürVBl.

Thüringer Verwaltungsblätter

ThürVerf

Verfassung des Freistaates Thüringen

ThürVerfGH

Thüringer Verfassungsgerichtshof

TierschG

Tierschutzgesetz

u. a.

unter anderem

UAG

Untersuchungsausschussgesetz

Überbl.

Überblick

UIG

Umweltinformationsgesetz

Univ.

Universität

Urt.

Urteil

USA

United States of America

u.U.

unter Umständen

v.

vom, von, vor

Var.

Variante

VBlBW

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg

Verf

Verfassung

VerfGH

Verfassungsgerichtshof

VerwArch

Verwaltungsarchiv

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verfassungsgerichtshof

VGHG

Gesetz über den Verfassungsgerichtshof

vgl.

vergleiche

Vorb.

Vorbemerkung

vorl.

vorläufig

VR

Verwaltungsrundschau

VSG

Verfassungsschutzgesetz

VV

Verwaltungsvorschrift(en)

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

WahlPrüfG

Wahlprüfungsgesetz

WP

Wahlperiode

WRV

Weimarer Reichsverfassung

Abkürzungsverzeichnis www

world wide web

z. B.

zum Beispiel

ZG

Zeitschrift für Gesetzgebung

ZgStW

Zeitschrift für die gesamte Staatsrechtswissenschaft

Ziff.

Ziffer

ZParl.

Zeitschrift für Parlamentsfragen

ZRP

Zeitschrift für Rechtspolitik

zugl.

zugleich

29

§ 1 Einleitung und Zielvorgabe I. Problemstellung Für rund 140 Millionen Euro erwarb die Westdeutsche Landesbank im Oktober 2001 rund 30% der Aktien vom norddeutschen Windanlagen-Hersteller Nordex. Die Aktien stammten aus dem Portfolio der Babcock-Borsig AG, Oberhausen. Das Geld zum Aktienkauf, das Babcock helfen sollte, kam zu über 40% vom Land NRW. In dieser Höhe war das Land Haupteigner der Landesbank, die zu diesem Zeitpunkt noch in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts organisiert war.1 Der Anteilskauf blieb doppelt erfolglos. Babcock ging in die Insolvenz; Nordex reduzierte seine Umsatz-Erwartungen um 40% und kündigte die Entlassung hunderter Mitarbeiter an. Was aber haben die Abgeordneten des Landtages als politische Kontrolleure von all diesen Geschäften gewusst? Haben sie Einfluss genommen? Haben die Vertreter der Landesregierung in den Aufsichtsgremien agiert, um Schaden vom Land abzuwehren, und wenn ja, wie? Die letztgenannten Fragen wurden aus dem Landtag im Oktober 2003 an die Landesregierung gerichtet. Die Antwort fiel kurz aus. „Eine Beantwortung ist aus rechtlichen Gründen nicht möglich. Die Beratungen in den Gremien der Westdeutschen Landesbank sind vertraulich; die Gremienmitglieder sind [ . . . ] zur Verschwiegenheit verpflichtet“2, hieß es. Teilweise entspricht es sogar der gängigen Verwaltungspraxis, dass parlamentarische Anfragen von Seiten der zuständigen Fachministerien mit einem Vermerk an die untergeordneten Behörden weitergegeben werden, ob und in welchem Umfang eine Antwort erfolgen könne. Zahlreiche weitere Beispiele belegen, dass diese zurückhaltende Informationspraxis der jeweiligen Landesregierungen und der Bundesregierung keine Ausnahme darstellt.3 Die hieraus folgenden Fragen nach dem Bestehen eines verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs auch ohne ausdrückliche verfassungsrechtliche Verankerung bzw. nach der Trägerschaft und nach dem Umfang einer etwaigen Pflicht zur Parlamentsinformation beschäftigen die Parlamente und die RegierunWeiterführend hierzu: www.westlb.de; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006. Landtag NRW, Drs. 13 / 4531, S. 1 f. 3 Vgl. nur Landtag NRW, Drsn. 13 / 5398; 13 / 3604; 13 / 4085. Weitere aussagekräftige Beispiele sind, im Hinblick auf die Bayerische Landesregierung, dargelegt in der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). Vergleichbares gilt auf kommunaler Ebene für die (Ober-)Bürgermeister und Landräte. 1 2

32

§ 1 Einleitung und Zielvorgabe

gen, aber auch die Gerichte und das verfassungsrechtliche Schrifttum, seit Jahr und Tag. So wurde schon im Jahre 1867 über die ausdrückliche Aufnahme eines angenommenen parlamentarischen Fragerechts in die Verfassungsurkunde des Norddeutschen Bundes debattiert (§ 8 II. 1.). Die Diskussion setzte sich, unter maßgeblicher Beteiligung der nur stellvertretend angeführten Staatsrechtslehrer Anschütz, Hatschek, Herzog, Jellinek, Klein, Laband, Schneider, Scholz und Stern, bis zum heutigen Tage fort. Dabei hat ihre Aktualität keinesfalls nachgelassen. Im Gegenteil ist die Informationslage des Parlaments zu einem zentralen Gegenstand der seit den 90er Jahren in Rheinland-Pfalz4, Schleswig-Holstein5 und Niedersachsen6 einsetzenden Verfassungsreformen geworden. In der Verfassungsdiskussion in den neuen Bundesländern hat sie maßgebliche Berücksichtigung gefunden.7 Auch die Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente hat wiederholt die Bedeutung und die verfassungsrechtliche Notwendigkeit der Parlamentsinformation angemahnt.8 Der Präsident des Deutschen Bundestages, Norbert Lammert, hebt in seinem Grußwort für die vorliegende Dissertation ausdrücklich hervor, wie elementar das Recht auf Information für die parlamentarische Arbeit ist, und beschreibt wissenschaftliche Untersuchungen wie diese als „wichtig und auch politisch willkommen, weil sie dazu beitragen, das Verständnis für die Komplexität politischer Entscheidungsprozesse zu vertiefen“. Heute enthalten nahezu sämtliche Landesverfassungen ausdrückliche Bestimmungen über die Parlamentsinformation.9 Zuletzt insoweit geändert wurde, mit Wirkung vom 1. Januar 2004, die Verfassung des Freistaates Bayern.10 Infolge dieser Verfassungsmodernisierungen ist es wiederholt zu höchstrichterlichen Entscheidungen gekommen. Das Bundesverfassungsgericht hat im April 2004 einen Grundsatzbeschluss zu Art. 23 SchlHVerf getroffen, der im Kern die Frage nach dem „Ob“ eines parlamentarischen Informationsanspruchs thematisiert.11 GrundGusy DÖV 1995, S. 257 ff. Börnsen Recht und Politik 27 (1991), S. 69 ff.; Lippold DÖV 1989, S. 663 ff. 6 Schwenke NdsVBl. 2002, S. 281 ff. 7 Vgl. nur Neßler LKV 1995, S. 12 ff.; Platter LKV 2005, S. 99 ff.; R. Schröder SächsVBl. 2004, S. 151 ff. 8 Empfehlung der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente zum Informationsrecht des Abgeordneten und des Parlaments sowie zu den Informationspflichten der Regierung v. 17. Mai 1992, ZParl 23 (1992), S. 573 ff.; Beschlüsse der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente vom 9. bis 11. Mai 1999, Thüringer Landtag, Drs. 3 / 50, S. 3 ff. 9 Art. 55 Abs. 3 BayVerf; Art. 50 BerlVerf; Art. 56 BbgVerf; Art. 79 BremVerf; Art. 25 HmbVerf; Art. 39, 40 M-VVerf; Art. 25 NdsVerf; Art. 89a, 89b RhPfVerf; Art. 76, 77 SaarlVerf; Art. 50, 51, 53 SächsVerf; Art. 53 SachsAVerf; Art. 22, 23 SchlHVerf; Art. 67 ThürVerf. Vgl. in Bezug auf Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union ferner Art. 34a BaWüVerf. 10 Vgl. hierzu die Stellungnahme des Rechtsreferats der Staatskanzlei des Landes NRW, Anlage 2 zu Vorlage 13 / 3174 des Landtages NRW, S. 1 ff. 11 BVerfG, Beschl. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (214 f.). Vgl. zuvor bereits VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678. 4 5

§ 1 Einleitung und Zielvorgabe

33

satzcharakter im Hinblick auf das „Wie“ der Parlamentsinformation kommt der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. Juli 2006 zu.12 Auf beide Entscheidungen wird im Rahmen dieser Bearbeitung vertiefend, wenngleich aber auch nicht unkritisch, einzugehen sein. Im Gegensatz zur Bundesebene schwelt auch in Nordrhein-Westfalen seit der 12. Wahlperiode die Diskussion über die ausdrückliche verfassungsrechtliche Regelung der Information des Parlaments.13 In der Mitte der 13. Wahlperiode ist aus der Mitte des Landtages ein Gesetzentwurf in die parlamentarischen Beratungen eingebracht worden, der unter anderem die ausdrückliche Verankerung eines parlamentarischen Auskunfts-, Aktenvorlage- und Zugangsanspruchs zu öffentlichen Einrichtungen14 und einer Unterrichtungspflicht der Landesregierung15 zum Gegenstand hatte. Nachdem dieser Gesetzentwurf zunächst von der Landesregierung abgelehnt wurde, hat diese schließlich – kurz vor dem Ende der 13. Wahlperiode – dem Landtag eine „Vereinbarung [ . . . ] über die Unterrichtung des Landtages durch die Landesregierung“ angeboten (§ 12 I. 3.). In der laufenden 14. WahlperiBayVerfGH, Entsch. v. 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). Vgl. nur Landtag Intern v. 26. 05. 1998, S. 4; Beratungsunterlage des Chefs der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen zur Kabinettssitzung am 5. Mai 1998 v. 29. 04. 1998 (I A 1 / I A 2 – 119 – 3 / 98); Der Chef der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen, Schreiben an den Präsidenten des Landtages v. 07. 05. 1998, Landtags-Vorlage 12 / 2060; Landtag NRW, Drs. 12 / 2757 i.V.m. den Vorlagen 12 / 1885; 12 / 2060; 12 / 2241 und 12 / 2932. 14 Art. 45a VerfE-2002, Landtag NRW, Drs. 13 / 2393, S. 6: „Auskunft, Aktenvorlage und Zugang zu öffentlichen Einrichtungen (1) Fragen von Mitgliedern des Landtages hat die Landesregierung im Landtag und in seinen Ausschüssen nach bestem Wissen unverzüglich und vollständig zu beantworten. (2) Die Landesregierung hat, wenn es eine Fraktion oder ein Fünftel der Ausschussmitglieder verlangt, zum Gegenstand einer Ausschusssitzung Akten unverzüglich und vollständig vorzulegen und Zugang zu öffentlichen Einrichtungen zu gewähren. Für Akten und Einrichtungen, die nicht in der Hand des Landes sind, gilt dies, soweit das Land die Vorlage oder den Zugang verlangen kann. (3) Die Landesregierung braucht dem Verlangen nicht zu entsprechen, soweit dadurch Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung wesentlich beeinträchtigt würden oder zu befürchten ist, dass durch das Bekanntwerden von Tatsachen dem Wohl des Landes oder des Bundes Nachteile zugefügt oder schutzwürdige Interessen Dritter verletzt werden. Die Entscheidung ist zu begründen. (4) Weitergehende Regelungen bleiben unberührt. (5) Näheres kann ein Gesetz regeln.“. 15 Art. 45b VerfE-2002, Landtag NRW, Drs. 13 / 2393, S. 7: „Unterrichtungspflicht durch die Landesregierung (1) Die Landesregierung ist verpflichtet, den Landtag über die Vorbereitung von Gesetzen sowie über Grundsatzfragen der Landesplanung, der Standortplanung und Durchführung von Großvorhaben frühzeitig und vollständig zu unterrichten. Das Gleiche gilt, soweit es um Gegenstände von grundsätzlicher Bedeutung geht, für die Vorbereitung von Verordnungen und Verwaltungsvorschriften, für die Mitwirkung im Bundesrat sowie für die Zusammenarbeit mit dem Bund, den Ländern, anderen Staaten der Europäischen Gemeinschaft und deren Organe. (2) Näheres kann ein Gesetz regeln.“. 12 13

3 Teuber

34

§ 1 Einleitung und Zielvorgabe

ode ist der Gesetzentwurf 13 / 2393 auf Grund des Regierungswechsels von der bisherigen Opposition nicht wieder aufgegriffen worden. Allerdings hat im Frühjahr 2006 nunmehr die neue Opposition den Entwurf mit der Drucksachen-Bezeichnung 14 / 1541 in das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren eingebracht, und zwar in einer im Hinblick auf die Parlamentsinformation16 nur geringfügig veränderten Form.17 Dies veranlasst wiederum die neue Landesregierung dazu, dem Parlament eine (sich derzeit noch in der internen Planung befindliche) Parlamentsinformationsvereinbarung zu unterbreiten, um einer Verfassungsänderung zu begegnen. Ungeachtet dessen will eine Oppositionsfraktion im Landtag eine 16 Demgegenüber fehlt die ausdrückliche verfassungsrechtliche Verankerung der Rechtsstellung der Opposition i. S. d. Art. 46a VerfE-2002. 17 Art. 45a VerfE-2006, Landtag NRW, Drs. 14 / 1541, S. 3 f.: „(Beantwortung von Fragen, Erteilung von Auskünften und Aktenvorlage) (1) Parlamentarische Anfragen hat die Landesregierung unverzüglich und vollständig zu beantworten. (2) Jedes Mitglied eines Landtagsausschusses kann verlangen, dass die Landesregierung dem Ausschuss zum Gegenstand seiner Beratungen Auskünfte erteilt. (3) Die Landesregierung hat den vom Landtag eingesetzten Ausschüssen auf Verlangen von mindestens einem Fünftel der Ausschussmitglieder oder einer Fraktion zum Gegenstand einer Ausschusssitzung Akten unverzüglich und vollständig vorzulegen und Zugang zu öffentlichen Einrichtungen zu gewähren. Für Akten und Einrichtungen, die nicht in der Hand des Landes sind, gilt dies, soweit das Land die Vorlage oder den Zugang verlangen kann. (4) Die Landesregierung kann die Beantwortung parlamentarischer Anfragen, die Erteilung von Auskünften, die Vorlage von Akten ablehnen und die Gewährung des Zugangs zu öffentlichen Einrichtungen ablehnen, wenn 1. dem Bekanntwerden des Inhalts gesetzliche Vorschriften oder Staatsgeheimnisse oder schutzwürdige Interessen einzelner entgegenstehen oder 2. die Funktionsfähigkeit und die Eigenverantwortlichkeit der Landesregierung beeinträchtigt werden. Die Berufung auf Gründe des Satzes 1 Nr. 1 ist ausgeschlossen, wenn Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen in der Öffentlichkeit getroffen sind und der unantastbare Bereich privater Lebensgestaltung nicht betroffen ist. Die Entscheidung ist zu begründen. (5) Das Nähere regeln Landtag und Landesregierung durch Vereinbarung.“ Art. 45 b VerfE- 2006: „(Unterrichtungspflicht der Landesregierung) (1) Die Landesregierung unterrichtet den Landtag frühzeitig über Vorhaben, die für das Land von grundsätzlicher Bedeutung sind, insbesondere über 1. die Vorbereitung von Gesetzen, 2. beabsichtigte Rechtsverordnungen, die der Zustimmung des Landtages bedürfen, 3. beabsichtigte Staatsverträge und, soweit es sich um Gegenstände von erheblicher landespolitischer Bedeutung handelt, über 4. Angelegenheiten der Landesplanung, 5. Bundesratsangelegenheiten, 6. den geplanten Abschluss von Verwaltungsabkommen, 7. die Zusammenarbeit mit dem Bund, den Ländern, den Regionen, anderen Staaten und zwischenstaatlichen Einrichtungen, 8. Angelegenheiten der Europäischen Union. (2) In den Fällen des Abs. 1 Nr. 3 bis 8 gibt die Landesregierung dem Landtag Gelegenheit zur Stellungnahme und berücksichtigt die Stellungnahme des Landtags. (3) Art. 45a Abs. 4 gilt entsprechend. (4) Das Nähere regeln Landtag und Landesregierung durch Vereinbarung.“.

§ 1 Einleitung und Zielvorgabe

35

verfassungsgerichtliche Klärung der Frage nach der inhaltlichen Reichweite des von ihr angenommenen Parlamentsinformationsanspruchs herbeiführen.18 Es bleibt daher abzuwarten, wie sich die Diskussion über parlamentarische Informationsrechte und deren Grenzen in Nordrhein-Westfalen weiterentwickeln wird. Eine neue Dimension haben die ursprünglich auf das Staatsorganisationsrecht begrenzten Fragestellungen nach der Existenz und nach dem Inhalt eines parlamentarischen Informationsanspruchs durch die fortschreitende Verlagerung von Staatsaufgaben auf privatrechtliche Organisationseinheiten erlangt. Legt man die Westdeutsche Landesbank in ihrer heutigen Organisationsform19 zu Grunde, deutet das einleitend angeführte Beispiel, soweit man die Existenz eines die Landesbank betreffenden verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs unterstellt, Spannungslagen dieses Anspruchs mit gesellschaftsrechtlichen, konkret aktienund GmbH-rechtlichen Verschwiegenheitspflichten an. Dem Vorrang des Verfassungsrechts gegenüber einfachem Gesetzesrecht begegnet insoweit der durch Art. 31 GG begründete Vorrang des Bundesgesellschaftsrechts gegenüber dem Landesverfassungsrecht. Richtet man den Blick hiervon abgesehen auf Kapitalgesellschaften, an denen neben staatlich zurechenbaren auch rein private Aktionäre beteiligt sind, kommt darüber hinaus eine Kollisionslage mit Grundrechtspositionen, insbesondere dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung, in Betracht.

II. Fragestellungen und Zielbeschreibung Die vorliegende Arbeit verfolgt vor diesem Hintergrund zunächst das Ziel, zu untersuchen, ob sich bereits unmittelbar aus der Verfassung ein allgemeiner parlamentarischer Informationsanspruch herleiten lässt. Dies angenommen, stellt sich die Anschlussfrage, wie dieser Anspruch inhaltlich ausgestaltet ist und welche Gegenrechte die Regierung möglicherweise geltend machen kann. Dabei legen die Parallelen von Bundesrecht und Landesrecht eine Untersuchung dieser Fragen anhand des Grundgesetzes und zugleich der Landesverfassung nahe. Rechtsvergleichend ist zu prüfen, ob und inwieweit sich jeweils aus dem einen Rechtsgebiet Erkenntnisse für das andere gewinnen lassen. 18 Hierbei handelt es sich um die Landtagsfraktion der Grünen, die die Landesregierung im Zusammenhang mit Steinkohlesubventionen zur Herausgabe aller Informationen über den geplanten Börsengang des RAG-Konzerns zwingen will. Vgl. hierzu etwa die Presseinformation der Grünen im Landtag NRW vom 28. 08. 2006 sowie die entsprechende Mitteilung der Rheinischen Post vom 25. 08. 2006, digitale Pressemappe: http: //presseportal.de, Stand des Fundstellennachweises: August 2006. 19 Die Westdeutsche Landesbank wurde am 30. August 2002 in eine Aktiengesellschaft umgewandelt. Die beiden nordrhein-westfälischen Sparkassenverbände, d. h. der Rheinische Sparkassen- und Giroverband sowie der Westfälisch-Lippische Giroverband, halten je knapp über 25% der Anteile, das Land Nordrhein-Westfalen rund 17 % und die NRW.BANK 32%. Eigentümer der NRW.BANK sind das Land Nordrhein-Westfalen mit rund 65% sowie die beiden Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe mit jeweils knapp unter 18 %.

3*

36

§ 1 Einleitung und Zielvorgabe

Die in Rede stehenden Fragestellungen sollen dabei in drei Schritten erschlossen werden. Erstens ist grundlegend festzustellen, welche Bedeutung die Information des Parlaments für die Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben besitzt (1. Kapitel). Hierfür bedarf es grundlegend der Bestimmung des dieser Arbeit zu Grunde liegenden Begriffs der parlamentarischen Information. Sodann sind, in Anbetracht der Vielzahl der hierzu vertretenen unterschiedlichen Ansichten, die Kernaufgaben des Parlaments zu strukturieren und im Hinblick auf die Notwendigkeit parlamentarischer Informationen zu hinterfragen. Zweitens werden eine genaue Typisierung und Untersuchung der ausdrücklichen Verfassungsbestimmungen des Grundgesetzes und der Landesverfassung über die Parlamentsinformation erforderlich (2. Kapitel). Den bisherigen Auseinandersetzungen mit parlamentarischen Informationsrechten auf der Ebene des Verfassungsrechts begegnet in zweierlei Hinsicht Kritik, die ihre Schwächen erkennbar werden lässt. Zum einen beschränken sich diese Untersuchungen oftmals auf die Art. 38, Art. 43 und Art. 44 GG bzw. die Art. 30, Art. 41 und Art. 45 Verf; unter Verkennung dessen, dass noch zahlreiche weitere Vorschriften im Grundgesetz und in der Landesverfassung die Parlamentsinformation betreffen. Andererseits werden die einzelnen Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation regelmäßig isoliert voneinander gesehen. So gehen beispielsweise Erörterungen des parlamentarischen Zitierrechts in keiner Weise auf die haushaltsverfassungsrechtliche Parlamentsinformation ein. Umgekehrt enthält letztere wiederum keine Bezüge zu Art. 13 oder Art. 23 GG. Nur eine umfassende Analyse sämtlicher verfassungsrechtlicher Regelungen lässt aber erkennen, dass das Grundgesetz und die Landesverfassung ein übergreifendes System der Parlamentsinformation kennen, welches möglicherweise Rückschlüsse auf einen allgemeinen Parlamentsinformationsanspruch, ihren Zeitpunkt und ihren Umfang zulässt. Diese Rückschlüsse sollen schließlich drittens in Thesenform erarbeitet, ausgewertet und sodann anhand der Verfassung belegt werden. Sie bilden die Grundlage einerseits der – eigenständigen – verfassungsrechtlichen Herleitung des in Rede stehenden Informationsanspruchs und andererseits der Bestimmung des Umfangs sowie der Grenzen dieses Anspruchs (3. Kapitel). Die Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs ist in Rechtsprechung und Literatur bislang völlig ungeklärt. Oftmals werden scheinbar unlösbare Spannungslagen mit Grundrechtspositionen und gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten angenommen. Gerade im Hinblick auf die gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten scheinen, jedenfalls auf den ersten Blick, zwei völlig unterschiedliche Rechtssysteme zu konfligieren. Dabei nähern sich die öffentlichrechtlichen Untersuchungen nur sehr zurückhaltend den gesellschaftsrechtlichen Vorschriften an. Aus umgekehrter Perspektive sind Vorbehalte gegenüber öffentlichrechtlich begründeten Kontroll- und Informationsforderungen allzu gut begründet. Ziel ist es insoweit, aufzuzeigen, dass die gesellschaftsrechtlichen und die öffentlichrechtlichen Systeme grundsätzlich nicht miteinander kollidieren, sondern im Gegenteil miteinander harmonieren. Von grundlegender Bedeutung in diesem Zusammenhang sind die Feststellungen des Bundesgerichtshofes zum niedersächsischen Pressegesetz vom 10. Februar 2005, die die zur gegenständlichen

§ 1 Einleitung und Zielvorgabe

37

Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs gewonnenen Ergebnisse im Hinblick auf gemischtwirtschaftliche Unternehmen bestätigen.20 Im Anschluss hieran soll im Rahmen eines Exkurses die Übertragbarkeit der Ergebnisse zur Existenz und zum Umfang eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs auf die kommunale Ebene geprüft werden. Die weitere schwerpunktmäßige Zielsetzung der Bearbeitung liegt darin, die nicht-verfassungsrechtlichen Regelungen der Parlamentsinformation zu untersuchen, insbesondere im Hinblick auf allgemeingültige Verfassungsmäßigkeitsmaßstäbe (4. Kapitel). Soweit es sich hierbei um Ausgestaltungen der ausdrücklich auf Verfassungsebene geregelten Parlamentsinformationsansprüche handelt, erfolgt ihre Untersuchung aus Gründen der Übersichtlichkeit bereits unmittelbar im Anschluss an diejenige ihrer verfassungsrechtlichen Vorgaben. Im Übrigen gliedert sich die Analyse entsprechend der Hierarchie des Rechts nach einfach-gesetzlichen Parlamentsinformationsregelungen, Parlamentsinformationsregelungen auf Grund von Vereinbarungen zwischen Parlament und Regierung, geschäftsordnungsrechtlichen Regelungen der Parlamentsinformation und schließlich schlichten Parlamentsinformationsbeschlüssen. Wie ein Blick auf die parlamentarische Praxis belegt, stellen gerade einfache „Parlamentsinformationsgesetze“21 und „Parlamentsinformationsvereinbarungen“22 gewissermaßen „Modeerscheinungen“ dar, die bislang kaum Eingang in die verfassungsrechtliche Diskussion gefunden haben. Ziel ist es mit Blick hierauf, die diesbezüglich grundlegenden verfassungsrechtlichen Koordinaten zu bestimmen. In Bezug auf die Parlamentsinformationsvereinbarungen stellen sich abgesehen davon die Fragen nach deren Rechtsnatur und verfassungsrechtlicher Zulässigkeit. Mangels bisheriger Beachtung in der Rechtswissenschaft ist insoweit Grundlagenforschung geboten. Die parlamentarischen Geschäftsordnungen enthalten ein filigranes Regelungswerk der parlamentarischen Informationsmittel. Dieses ist in einem ersten Schritt zu erörtern. Sodann ist klarstellend auf die rechtlich begrenzte Wirkung von Geschäftsordnungsvorschriften einzugehen. Häufig praktiziert, aber gleichwohl kaum erörtert worden, sind schließlich schlichte Parlamentsinformationsbeschlüsse. Auch hier ist deshalb eine grundlegende verfassungsrechtliche Beurteilung, insbesondere im Hinblick auf ihre Rechtswirkung gegenüber der Regierung und ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit, geboten.

BGH, Urt. v. 10. 02. 2005 (III ZR 294 / 94), in: NJW 2005, S. 1720 ff. Vgl. zuletzt etwa die zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch andauernden Diskussionen zu den Parlamentsinformationsgesetz-Entwürfen in Mecklenburg-Vorpommern vom 4. April 2005 (LT-Drs. 4 / 1621) und Schleswig-Holstein vom 8. März 2006 (LT-Drs. 16 / 657). 22 Abgesehen von dem erneuten Vereinbarungsentwurf in Nordrhein-Westfalen wurden in jüngster Zeit unter anderem in Bayern, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt Parlamentsinformationsvereinbarungen geschlossen. 20 21

1. Kapitel

Information und Parlamentsaufgaben Die Frage nach dem Bestehen parlamentarischer Informationsrechte verlangt einleitend eine genaue Bestimmung des Gegenstandes dieser Rechte, der parlamentarischen Information (§ 2). Die Bedeutung von Informationen für die parlamentarische Aufgabenerfüllung erschließt sich maßgeblich aus den Parlamentsaufgaben (§ 3).

§ 2 Begriff der Information Die Rechtswissenschaft kennt keinen eigenen und allgemein verbindlichen Informationsbegriff, weil sie das Phänomen der Information im Rechtssinne bislang erst in jüngster Zeit problematisiert hat.

I. Die nicht-parlamentsrechtlichen juristischen Informationsbegriffe Definitionsansätze des Informationsbegriffs im Rechtssinne finden sich zunächst im Informationsrecht, einem noch jungen Rechtsgebiet, dessen Schwerpunkt die Erforschung von zivil-, straf- und verwaltungsrechtlichen Fragen bildet, welche die Digitalisierung und die weltweite Vernetzung in der globalen Informationsgesellschaft1 aufwerfen.2 Information wird vor diesem Hintergrund als dreidimensionales Phänomen beschrieben. Syntaktisch erforderlich sei ein rein formaler Übermittlungsvorgang, semantisch die Überführung der übermittelten Botschaft in eine Bedeutung und pragmatisch die Verbindung der semantisch richtig interpretierten Botschaft mit einem Zweck. Dieser Zweck bemesse sich maßgeblich nach dem Grad der Veränderung des (Wissens-)Zustandes beim Empfänger.3 1 Zu diesem Begriff weiterführend Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann / HoffmannRiem, Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 9 (10 ff.). 2 Grundlegend: Kloepfer / Neun, Informationsrecht, § 1 Rdn. 1 ff. Vgl. ferner Hoeren, JuS 2002, S. 947; Sieber, NJW 1989, S. 2569. 3 Dieser Ansatz verbindet in Anlehnung an die Theorie der Information nach Morris das zweckorientierte Verständnis des Informationsbegriffs in der Semiotik (zusammenfassend

§ 2 Begriff der Information

39

Weniger komplex ist das Verständnis des Informationsbegriffs im Informationsfreiheitsrecht. Dieses ebenfalls erst seit wenigen Jahren in das breitere öffentliche und juristische Interesse rückende Teilgebiet des Informationsrechts verfolgt das Ziel, die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger in der Informationsgesellschaft durch mehr Transparenz im Verwaltungsverfahren zu stärken.4 Dementsprechend definiert § 2 Nr. 1 IFG5 die „amtliche Information“ als eine „jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, gehören nicht dazu“. Weiter gefasst ist die Legaldefinition des § 3 S. 1 IFG NRW.6 Informationen sind hiernach „alle in Schrift-, Bild-, Ton- oder Datenverarbeitungsform oder auf sonstigen Informationsträgern vorhandenen Informationen, soweit sie amtlichen Zwecken dienen“. Eine spezielle Begriffsbestimmung („Umweltinformationen“) enthält § 2 Abs. 3 UIG. Alle Definitionen beschränken sich ausdrücklich auf das jeweilige Informations-(freiheits-)Gesetz.

II. Der Begriff der parlamentarischen Information Keiner dieser Informationsbegriffe lässt sich vorbehaltslos auf das Verfassungsinformationsrecht und im Besonderen auf das Parlamentsinformationsrecht übertragen. Eine differenzierte Auseinandersetzung hiermit ist in diesem Zusammenhang folglich entbehrlich. Das Parlamentsinformationsrecht betrifft im Kern die Wahrnehmungsmöglichkeiten parlamentarischer Aufgaben im Lichte der gewaltenteiligen Ordnung des Grundgesetzes und der Landesverfassung, so dass der BeSteinmüller, Informationstechnologie, S. 202 ff.) mit den Kerngedanken der naturwissenschaftlich-formellen und der geisteswissenschaftlich-materiellen Informationsbegriffe (weiterführend und m. w. N. Hoeren, JuS 2002, S. 947; Kloepfer / Neun, Informationsrecht, § 1 Rdn. 53 ff.; Wiebe, in: Fiedler / Ullrich, Informationstechnik und Recht, Band 5, S. 93 [100 f.]). Die naturwissenschaftlich-formellen Informationsbegriffe haben ihre Wurzeln u. a. in der von Shannon und Weaver begründeten „mathematical theorie of communication“ und bestimmen den Begriff der Information allein anhand der Beziehungen von Zeichen und den statistischen Aussagen hierüber. Vom Informationsempfänger mit seinen Zweckvorstellungen und vom Bedeutungsinhalt der Zeichen wird abstrahiert (weiterführend Druey, Information als Gegenstand des Rechts, S. 6 ff.; Kloepfer / Neun, Informationsrecht, § 1 Rdn. 53; Wersig, Informationssoziologie, S. 12 ff.). Die geisteswissenschaftlich-materiellen Informationsbegriffe stellen demgegenüber auf den geglückten Transfer von Wissen (das physikalisch nicht messbar sei) und den Prozess der Wissensvermittlung ab. Information sei danach das Ergebnis einer Veränderung in den Wissensstrukturen des Empfängers auf Grund eines Modells des Wissenszustandes des Erzeugers und im Medium von Zeichen (hierzu Ingwersen, Information, S. 33 ff.; Kuhlen, Informationsmarkt, S. 34 ff.). 4 So ausdrücklich der Gesetzentwurf zum IFG (Deutscher Bundestag, Drs. 15 / 4493, S. 1) sowie zum IFG NRW (Landtag NRW, Drs. 13 / 1211, S. 1 f.). Allgemein zum Recht der Öffentlichkeit, sich zu informieren, Karpen DVBl. 2000, S. 1110 ff. 5 Weiterführend zum IFG Kloepfer, DVBl. 2005, S. 1277 ff.; Schmitz / Jastrow, NVwZ 2005, S. 984 ff. 6 Vertiefend zum IFG NRW Partsch / Schurig, DÖV 2003, S. 482 ff.

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1. Kap.: Information und Parlamentsaufgaben

griff der parlamentarischen Information auch aus dieser Perspektive heraus zu bestimmen ist. Die Umschreibung von Information als dreidimensionales Phänomen, das sich aus einer syntaktischen, einer semantischen und einer pragmatischen Ebene zusammensetze, ist mit Blick hierauf zu theoretischer Natur. Die Legaldefinitionen des Informationsfreiheitsgesetzes sollen zwar hinsichtlich der Form der Aufzeichnungen eine „offene und umfassende Auslegung sicherstellen“,7 verengen den Informationsbegriff letztlich aber auf „Aufzeichnungen“.8 Damit sind z. B. nicht gegenständlich fixierte Wertungen und Absichten oder Planungen von vornherein ausgenommen. Für eine diesbezügliche Eingrenzung des Informationsbegriffs besteht im vorliegenden Zusammenhang kein Anlass; im Gegenteil kann das Parlament zum Zwecke der Wahrnehmung seiner Aufgaben gerade auch auf Informationen über (noch) nicht in Akten dokumentierte Vorgänge im frühen Planungsstadium, beispielsweise Absprachen, angewiesen sein. Abgesehen davon berücksichtigen die Informationsbegriffe der Informationsfreiheitsgesetze von Bund und Ländern die Informationswirkung der „Aufzeichnungen“ auf den Empfänger nicht. Das Parlamentsinformationsrecht ist, ebenso wie viele andere juristische und nicht-juristische Bereiche, von den Auswirkungen der Informationsgesellschaft9 betroffen. (Automatisierte) Daten an sich stehen dem Parlament in derart großer Fülle zur Verfügung, dass sie von den einzelnen Abgeordneten in Gänze weder verarbeitet noch überhaupt zur Kenntnis genommen werden können. Vor diesem Hintergrund kann die Erheblichkeit der Nachrichtenübermittlung für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung nicht außer Betracht bleiben. Als parlamentarische Information ist deshalb im Ergebnis jeder Wissenstransfer an das Parlament zum Zwecke der Ermöglichung der Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben zu verstehen. Die Wertigkeit der Information ist abhängig von dem Grad der Erheblichkeit und der Verwertbarkeit für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung. Ein hohes Maß an ziellosem Wissenstransfer seitens der Regierung hat für das Parlament in der Regel einen weitaus geringeren Informationsgehalt als etwa konkrete Antworten auf parlamentarische Anfragen oder Unterrichtungen über besonders aktuelle Fragestellungen mit grundlegender bundesoder landespolitischer Bedeutung. Gleiches gilt im Hinblick auf den Zeitpunkt des Wissenstransfers. Erfolgt dieser so spät, dass dem Parlament faktisch keine oder nur noch eine geringe Möglichkeit zur Einflussnahme bleibt, ist auch der Informationsgehalt entsprechend gering. Demgegenüber hat die Information zum frühestmöglichen Zeitpunkt in aller Regel einen hohen Informationswert für das Par7 So jedenfalls die Gesetzesbegründung zu § 3 S. 1 IFG NRW, vgl. Landtag NRW, Drs. 13 / 1311, S. 10. 8 Dies geht ausdrücklich aus dem Wortlaut des § 3 S. 1 IFG NRW hervor und gilt gleichermaßen für den Informationsbegriff des IFG. Das dort verwendete Merkmal „auf [ . . . ] Informationsträgern vorhandenen Informationen“ wird in der Gesetzesbegründung mit gespeicherten „Aufzeichnungen“ umschrieben. 9 Aus juristischer Sicht vgl. hierzu Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann / HoffmannRiem, Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 9 (10 ff.).

§ 3 Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung

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lament. Bewusst offen gehalten ist die äußere Form des Wissenstransfers. Dieser kann im Wege einer Antwort, einer Unterrichtung, der Akteneinsicht, der Parteivernehmung oder auch auf sonstige Weise erfolgen.

§ 3 Informationen als Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung „Scientia et potentia humana in idem coincidunt“ – dieses bekannte Zitat Francis Bacons wurde in der Übersetzung „Wissen ist Macht“ zu einem bis heute verbreiteten, geflügelten Wort. In der Parlamentspraxis scheint dieses Wort mehr denn je Geltung zu erlangen. Gerade von parlamentarischer Seite wird im Rahmen der jüngeren Diskussion über eine Verbesserung der Information des Parlaments wiederholt die erhebliche Bedeutung umfassender Information für die Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben hervorgehoben. Nur auf diese Weise könne das Parlament wichtige, seinen Kompetenzbereich betreffende Vorhaben und Entscheidungen der Regierung beeinflussen.10 Auch von Seiten der Regierungen wird der Informationsbedarf des Parlaments und die Notwendigkeit einer Verbesserung der Informationsgewährung im Grundsatz anerkannt, wie u. a. die zwischen verschiedenen Landtagen und Landesregierungen geschlossenen Parlamentsinformationsvereinbarungen (§ 12) belegen. Dies gilt insbesondere für die nordrhein-westfälische Landesregierung, die zuletzt unmittelbar vor dem Ende der 13. Wahlperiode einen von ihr erstellten Entwurf einer Parlamentsinformationsvereinbarung als „gute Grundlage für die wichtige Diskussion zwischen Landesregierung und Landtag über die Frage, auf welche Weise die Rolle des Landtages im Rahmen der bestehenden verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung verbessert werden kann“,11 bezeichnet hat. In keine andere Richtung weist die Rechtsprechung. So haben das Bundesverfassungsgericht12 und auf Landesebene zuletzt der Bayerische Verfassungsgerichtshof13 die Notwendigkeit einer umfassenden Information der Abgeordneten zum Zwecke der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung hervorgehoben. Eine vergleichbare Entscheidung verkündete der Bundesgerichtshof jüngst im Zusammenhang mit dem landespresserechtlichen Informationsanspruch und der Bedeutung von Informationen für die Teilnahme der Bürger am demokratischen Entscheidungsprozess.14 10 Vgl. nur Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 11731, S. 1; Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drs. 15 / 3187(neu), S. 2. 11 Schreiben der Staatskanzlei an den Landtag v. 17. 01. 2005 (Landtag NRW, Vorlage 13 / 3174). 12 Bezug nehmend auf die Tätigkeit der einzelnen Abgeordneten BVerfG, Urt. v. 14. 01. 1985 (2 BvE 14 / 83 u. a.), in: BVerfGE 70, S. 324 (355). Ständige Rechtsprechung; vgl. zuletzt BVerfG, Beschl. v. 26. 06. 2002 (1 BvR 558 / 91 u. a.), in: BVerfGE 105, S. 252 (270); BVerfG, Beschl. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (214 f.). 13 BayVerfGH, Entsch. v. 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05).

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1. Kap.: Information und Parlamentsaufgaben

Damit erforderlich wird die Untersuchung, welche konkreten Aufgaben des Parlaments von der Parlamentsinformation abhängig sind. Diese Abhängigkeit zeigt sich anhand einer nach den einzelnen Parlamentsaufgaben differenzierenden Betrachtung. Voraussetzung hierfür ist eine präzise Bestimmung der parlamentarischen Aufgaben. Anders als vor allem die noch jungen Verfassungen der ostdeutschen Bundesländer,15 enthalten das Grundgesetz und die Landesverfassung keine umfassende, ausdrückliche Aufgabenbeschreibung. Die Aufgaben des Parlaments müssen vielmehr aus dem Gesamtzusammenhang der staatsorganisationsrechtlichen Bestimmungen abgeleitet werden, insbesondere aus den Eigenarten des parlamentarischen Regierungssystems unter besonderer Berücksichtigung einerseits des differenzierten Zusammenspiels von Minderheit und Mehrheit im Parlament und andererseits des verfassungsrechtlich vorgegebenen Verhältnisses von Parlament und Regierung im gewaltenteiligen System grundgesetzlicher und landesverfassungsrechtlicher Ordnung. Unter Berücksichtigung dieser Perspektive offenbart das verfassungsrechtliche Schrifttum ein breites Spektrum unterschiedlicher Aufgabenbeschreibungen.16 Jedoch kommt der Einteilung der Parlamentsaufgaben in bestimmte Aufgabenkategorien lediglich eine dogmatische Bedeutung zu. Deshalb sollen sie im Folgenden nicht reflektiert, sondern zusammenfassend systematisiert werden, und zwar in die vier zentralen Aufgaben der Vertretung (I.), der Kontrolle (II.), der Gesetzgebung (III.) und der Kreation (IV.).17 Grundlage hierfür bildet die klassische Aufgabenbeschreibung Walter Bagehots.18 Die bezeichneten Aufgaben lassen BGH, Urt. v. 10. 02. 2005 (III ZR 294 / 94), in: NJW 2005, S. 1720. Vgl. nur Art. 39 Abs. 3 SächsVerf, Art. 41 Abs. 1 SachsAVerf und Art. 48 Abs. 2 ThürVerf. Ausdrückliche Regelungen von Aufgaben des Parlaments finden sich u. a. auch in Art. 27 BaWüVerf, Art. 7 S. 2 NdsVerf und in Art. 10 SchlHVerf. Wohl die insoweit umfangreichste Regelung enthält Art. 79 Abs. 1 S. 2 RhPfVerf. 16 So sprechen beispielsweise H. H. Klein (in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn.15) von einer Gesetzgebungsfunktion, einer Kreationsfunktion, einer Funktion der politischen Regierungsbildung und Regierungskontrolle sowie von einer Öffentlichkeitsfunktion und Hölscheidt von einer Gesetzgebungsfunktion, einer Kontrollfunktion, einer Wahlfunktion und einer Öffentlichkeitsfunktion. Löwer (in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 30 Rdn. 8 ff.) und Schneider (in: Benda / Maihofer / Vogel, HdbVerfR I, § 13 Rdn. 60) unterteilen die Aufgaben des Parlaments dementgegen in fünf Funktionen: Gesetzgebungs-, Kreations-, Kontroll-, Selbstorganisations- sowie Öffentlichkeits- und Artikulationsfunktion bzw. Wahl-, Gesetzgebungs-, Willensbildungs-, Öffentlichkeits- und Kontrollfunktion. Differenzierter noch Karpen JA 1986, S. 585 (587). Achterberg (Parlamentsrecht, S. 322 ff.) sieht die Aufgaben des Parlament in der Geschäftsordnungsgebung, der Gesetzgebung, der Kontrolle, der Kreation und der Feststellung des Verteidigungsfalles. 17 Ebenso etwa Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 28. 18 Bagehot, (English Constitution, S. 150 ff.) ordnete dem Parlament ursprünglich fünf Funktionen zu. Er unterschied die Wahlfunktion, die er für die wichtigste Funktion des House of Commons hielt, die Funktion der Meinungsäußerung, um die Gedanken des englischen Volkes zum Ausdruck zu bringen, die Lehrfunktion, um das Gemeinwesen zum Besseren zu verändern, die Beschwerdefunktion, um die Beschwerden und Klagen partikularer Interessen 14 15

§ 3 Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung

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sich dabei nicht immer eindeutig voneinander unterscheiden; vielmehr kommt es zu zahlreichen Überschneidungen und fließenden Übergängen.19 Vermeintliche bzw. tatsächliche Auswirkungen auf die Wahrnehmung der Parlamentsaufgaben entfalten in der Verfassungswirklichkeit der Dualismus von parlamentarischer Minderheit und Regierungsmehrheit sowie die zunehmende Informalisierung politischer Entscheidungen. Die sich hieraus ergebenden Folgen für die Parlamentsinformation sind im vorliegenden Zusammenhang zu untersuchen.

I. Vertretungsaufgabe Grundaufgabe von Bundestag und Landtag ist die Vertretung (auch: Repräsentation20) des Volkes.

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen In der freiheitlichen Demokratie grundgesetzlicher Ausprägung geht alle Staatsgewalt vom Volke aus, Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG. Mit dieser Bestimmung proklamiert das Grundgesetz das Prinzip der Volkssouveränität zum verbindlichen Leitgedanken für die Bundesrepublik Deutschland.21 Die Staatsgewalt ist nicht vorgegeben, sondern bedarf einer sie rechtfertigenden Legitimation.22 Diese Legitimation kann nur vom Volk herrühren, nicht von einer Instanz außerhalb des Volkes. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveranität aus.23 Er legt fest, dass das Volk nicht nur Ursprung und Träger der Staatsgewalt ist, sondern dass es die Staatsgewalt zugleich durch Wahlen und Abstimmungen (Hs. 1) und der Nation dem gegenwärtigen Souverän vorzulegen, und schließlich die Funktion der Gesetzgebung, der er ebenfalls eine große Bedeutung zusprach. 19 Ebenso Kühne, FS VGH NRW, S. 355 (356). 20 So die überwiegende verfassungsrechtliche Literatur, vgl. Badura, in: Schneider / Zeh, § 15 Rdn. 35 ff.; Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 16 („Repräsentationsorgan“); Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 31; E. Wagner, in: Grimm / Caesar, Art. 79 Rdn. 27. Kritisch gegenüber diesem Begriff: Meyer, in: Schneider / Zeh, § 4 Rdn. 9. Maßgebend sollte letztlich der genaue Wortlaut des Grundgesetzes sein, der nicht von „Repräsentation“, sondern von „Vertretung“ spricht, vgl. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. 21 Vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 24. 05. 1995 (2 BvF 1 / 92), in: BVerfGE 93, S. 37 (66); Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 2, 10; Dreier, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 76. Gemäß Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG ist diese Grundentscheidung auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich; hierzu vgl. BVerfG, Urt. v. 31. 10. 1990 (2 BvF 3 / 89), in: BVerfGE 83, S. 60 (71); BVerfG, Beschl. v. 24. 05. 1995 (2 BvF 1 / 92), in: BVerfGE 93, S. 37 (66). 22 Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 3; Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 6 Rdn. 27. 23 BVerfG, Beschl. v. 24. 05. 1995 (2 BvF 1 / 92), in: BVerfGE 93, S. 37 (66).

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1. Kap.: Information und Parlamentsaufgaben

durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt (Hs. 2). Hierin liegt die Grundentscheidung für die Demokratie als Staats- und Regierungsform.24 Empfänger der vom Volk unmittelbar vermittelten demokratischen Legitimation25 ist in der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes und der Landesverfassung die parlamentarische Volksvertretung.26 Im Grundgesetz kommt dies in der Bezeichnung der vom Volk nach demokratischen Grundsätzen gemäß Art. 38 Abs. 1 S. 1, Art. 39 Abs. 1 GG zu wählenden Abgeordneten als „Vertreter des ganzen Volkes“ zum Ausdruck. Zwar bezieht sich Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ausdrücklich nur auf den einzelnen Abgeordneten. Jedoch übt nicht der einzelne Abgeordnete, sondern nur das Parlament insgesamt als „besonderes Organ“ i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 Fall 1 GG die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus.27 Da das Parlament als einziges Staatsorgan unmittelbar vom Volk gewählt wird, kommt ihm ein Legitimationsmonopol zu. Die von anderen staatlichen Stellen (Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 Fall 2 und 3 GG) ausgeübte Staatsgewalt ist lediglich eine von ihm abgeleitete. 28 Die Formel des Bundesverfassungsgerichts von der verfassungsrechtlichen Notwendigkeit einer „ununterbrochenen Legitimationskette“, die über das Parlament auf das Volk zurückreicht, bringt dies treffend zum Ausdruck.29 Die Legitimation des Parlaments beruht aber nicht ausschließlich auf Wahlen, sondern auch auf der fortgesetzten Rückkopplung des staatlichen Willensbildungsprozesses an die „politische Willensbildung des Volkes“ (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG).30 Das demokratische und das in Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG verankerte rechtstaatliche Prinzip verlangen, dass der gesamte parlamentarische Willensbildungsprozess für den Bürger durchschaubar ist und das Ergebnis vor den Augen der Öffentlichkeit beschlossen wird. Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich.31 Parlamentarische Vertretung impliziert mit Blick hierauf auch parlamentarische Öffentlichkeit. Der Wahlakt des ParlaBöckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 8. BVerfG, Urt. v. 31. 10. 1990 (2 BvF 3 / 89), in: BVerfGE 83, S. 60 (71). 26 Badura, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 25 Rdn. 3 f., 24. 27 BVerfG, Beschl. v. 10. 05. 1977 (2 BvR 705 / 75), in: BVerfGE 44, S. 308 (315 f.); BVerfG, Beschl. v. 24. 03. 1981 (2 BvR 215 / 81), in: BVerfGE 56, S. 396 (405); BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (217 f.). 28 Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 33. Dies findet seinen ausdrücklichen Niederschlag etwa in Art. 66 Abs. 2 BremVerf. 29 BVerfG, Beschl. v. 15. 02. 1978 (2 BvR 134, 268 / 76), in: BVerfGE 47, S. 253 (275). Zu den Anforderungen an demokratische Legitimation im Einzelnen vgl. Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 6 Rdn. 27 f. 30 H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 42. 31 BVerfG, Urt. v. 05. 11. 1975 (2 BvR 193 / 74), in: BVerfGE 40, S. 296 (327). 24 25

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ments als Vertrauensvorschuss (Neuwahl) und Vertrauensbeweis (Wiederwahl) bedarf permanenter Information in Form eines Kommunikationszusammenhangs zwischen Parlament und Bürger.32

2. Parlamentarische Vertretung und Information In seiner Funktion als Vertretung des Volkes gewährleistet das Parlament, wie dargestellt (I. 1.), dass die Ausübung der Staatsgewalt dem Willen des Volkes entspricht. Der Gedanke der parlamentarischen Vertretung beschreibt insoweit nicht eine rechtliche Beziehung zwischen Volk und Volksvertretung, sondern besagt, dass sich die einzelnen Bürger und das Volk insgesamt in dem Handeln der Leitungsorgane wiederfinden können müssen, sowohl in ihren unterschiedlichen Einzelauffassungen als auch in dem, was sie gemeinsam für richtig halten.33 Die Akte der Staatsgewalt müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden.34 Dies kann aber der Natur der Sache nach nur dann gelingen, wenn das Parlament einerseits hinreichende Informationen über den Willen des Volkes und andererseits nicht minder hinreichende Informationen über das Handeln insbesondere der Organe der vollziehenden Gewalt zu erlangen vermag. Fehlt das Letztere, wäre die Legitimation durch das Parlament bloß noch formeller Natur, im bildlichen Sinne eine „Verpackung ohne Inhalt“; die inhaltliche Rückkopplung der Ausübung staatlicher Gewalt an den parlamentarischen Willen würde ausbleiben. In diesem Fall aber wäre ein Bruch der vom Bundesverfassungsgericht geforderten ununterbrochenen Legitimationskette zu besorgen.

II. Kontrollaufgabe Mit der Vertretungsaufgabe eng verwurzelt ist die Kontrollaufgabe des Parlaments. Parlamentarische Kontrolle begleitet den parlamentarischen Entscheidungsprozess kontinuierlich und findet in jedem parlamentarischen Entscheidungsprozess statt.35

32 Kissler, in: Schneider / Zeh, § 36 Rdn. 15; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 42 Rdn. 9 f. 33 Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 35 f. Vgl. auch BVerfG, Urt. v. 23. 01. 1957 (2 BvE 2 / 56), in: BVerfGE 6, S. 85 (92). 34 BVerfG, Urt. v. 31. 10. 1990 (2 BvF 3 / 89), in: BVerfGE 83, S. 60 (71 f.); BVerfG, Beschl. v. 24. 05. 1995 (2 BvF 1 / 92), in: BVerfGE 93, S. 37 (66). 35 So wortwörtlich Krebs, Parlamentarische Entscheidungsprozesse, S. 128.

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1. Kap.: Information und Parlamentsaufgaben

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen Die Kontrollaufgabe des Parlaments wird im Grundgesetz ausdrücklich in Art. 45b S. 1 erwähnt.36 Auch in der Mehrheit der Landesverfassungen finden sich entsprechende Hinweise.37 Hierbei handelt es sich nicht um konstitutive, sondern um deklaratorische Bestimmungen. Die Kontrollaufgabe des Parlaments deduziert sich aus dem Prinzip der Volkssouveranität in Form seiner grundgesetzlichen und landesverfassungsrechtlichen Ausgestaltungen durch die Prinzipen der Demokratie und der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 GG38). Dabei tritt das Gewaltenteilungsprinzip dem Demokratieprinzip nicht eigenständig gegenüber, sondern entfaltet seine Wirkung innerhalb und auf dem Boden desselben.39 Gerade die gewaltenteilige Ausübung der Staatsgewalt trägt der Umsetzung des Volkswillens durch die in Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 GG genannten Organe bei.40 Gewaltenteilung in diesem Sinne bedeutet nicht, dass die Funktionen der Staatsgewalt scharf voneinander getrennt werden. Kennzeichnend für das Gewaltenteilungskonzept des Grundgesetzes und der Landesverfassung ist vielmehr die gegenseitige Hemmung und Mäßigung und eben die Kontrolle der Organe der Legislative, der Exekutive und der Judikative, mit dem Ziel, die Macht des Staates zu begrenzen und die Freiheit des Einzelnen zu stärken (§ 8 III. 1.).41 Das damit begründete generelle Kontrollgebot verlagert sich in der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie in besonderem Maße auf das Parlament, leitet sich doch die Legitimationsgewalt der Regierung unmittelbar von der ihr durch das Parlament übertragenen Legitimation ab. Der vom Volk ausgehenden und durch das Parlament vermittelten Legitimation aller staatlichen Gewalt entspricht es, dass jegliche Staatsgewalt auch der Kontrolle des Volkes und seiner Vertretung 36 Hiernach ist der Wehrbeauftragte „Hilfsorgan des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle“. Hierzu weiterführend Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45b Rdn. 74 ff. In Art. 45b S. 1 GG heißt es: „bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle“ des Bundestages. Diese Formulierung hat allerdings nur deklaratorischen Charakter: Die Kontrollkompetenz des Wehrbeauftragten leitet sich aus der Kontrollfunktion des Bundestages ab (vgl. Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45b Rdn. 75). 37 Vgl. etwa Art. 27 Abs. 2 BaWüVerf; Art. 23 Abs. 2 S. 1 HmbVerf; Art. 20 Abs. 1 S. 3, Art. 26 Abs. 2 Fall 2 und 3 M-VVerf; Art. 7 S. 2 NdsVerf; Art. 79 Abs. 1 S. 2 RhPfVerf; Art. 65 Abs. 3 SaarlVerf; Art. 39 Abs. 2 SächsVerf; Art. 41 Abs. 1 S. 4 SachsAVerf; Art. 10 Abs. 1 S. 3, Art. 12 Abs. 1 S. 2 SchlHVerf und Art. 48 Abs. 2 ThürVerf. 38 Art. 1 Abs. 3 GG beschränkt sich auf die Unterscheidung nach Staatsfunktionen, vgl. Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rdn. 197. 39 Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 87 f. 40 Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 62. 41 Vgl. etwa BVerfG, Urt. v. 27. 04. 1959 (2 BvF 2 / 58), in: BVerfGE 9, S. 268 (279 f.); BVerfG, Beschl. v. 20. 06. 1967 (2 BvL 10 / 64), in: BVerfGE 22, S. 106 (111). Weiterführend und m. w. N. etwa Arnauld ZParl 2001, S. 678 ff.; Di Fabio, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 27 Rdn. 1 ff.

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unterliegt.42 Die Ausübung der parlamentarischen Kontrolle ist die „Kehrseite“ der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung.43 Allerdings muss die im Grundgesetz und in der Landesverfassung vorgesehene Gewichtung zwischen den Gewalten gewahrt bleiben. Keine Gewalt darf dadurch ein verfassungsrechtlich nicht vorgesehenes Übergewicht über die andere Gewalt erlangen, dass sie die jeweils andere Gewalt der für die Erfüllung ihrer grundgesetzlichen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten „beraubt“44 (§ 8 III. 1.). Im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung und das Legitimationsmonopol des Parlaments gebietet das Prinzip der Gewaltenteilung deshalb eine Auslegung des Grundgesetzes45 und der Landesverfassung dahingehend, dass speziell die parlamentarische Kontrolle „möglichst wirksam“ sein kann. Diese Auslegungsregel lässt sich, in Anlehnung an den gleichnamigen europarechtlichen Auslegungsgrundsatz46, als „Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle bezeichnen. Ihr kommt, nicht zuletzt in Anbetracht einer fortschreitenden Informalisierung und Entparlamentarisierung politischer Entscheidungen (III. 3.) und der Verlagerung von Kompetenzen auf die Organe der Europäischen Union (§ 5 II. 3.), eine stetig steigende Bedeutung zu.

2. Ausprägungen im parlamentarischen Regierungssystem Unter Verweis auf die Eigenarten des parlamentarischen Charakters des grundgesetzlichen Regierungssystems [§ 8 III. 3. a)] findet sich in der verfassungsrechtlichen Literatur der Standpunkt, die Kontrolle des Parlaments gegenüber der Regierung dürfe „nicht zu organschaftlich gesehen werden“.47 An die Stelle des für die konstitutionelle Monarchie des 19. Jahrhunderts kennzeichnenden Dualismus von Parlament und Regierung sei nunmehr der Dualismus von parlamentarischer Minderheit einerseits und andererseits der parlamentarischen Mehrheit sowie der Regierung getreten. Lediglich zwischen diesen Polen bestehe das Kontrollverhältnis noch fort. Die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive sei zu einem bloßen Prinzip der „Zuständigkeitsverteilung herabgesunken“.48 In diese 42 Meyer, in: Schneider / Zeh, § 4 Rdn. 69; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 41. Weiterführend Meyn, Kontrolle, S. 1 ff. 43 H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 33. 44 So ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 17. 06. 1996 (2 BvF 2 / 93), in: BVerfGE 95, S. 1 (15) m. w. N. 45 BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (130); BVerfG, Beschl. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (215). Vgl. zur Stellung der Regierung auch Huber, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 47 Rdn. 14; H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 10. 46 Oppermann, Europarecht, § 6 Rdn. 70. 47 So zuletzt etwa Kühne, FS VGH NRW, S. 355 (357). Weitere Nachweise bei SchmidtJortzig, in: Ipsen, FS Rauschning, S. 143. Vgl. auch Karpen JA 1985, S. 585 (589).

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Richtung scheinen auch Art. 23 Abs. 2 S. 1 HmbVerf sowie Art. 46a Abs. 2 S. 1 des Gesetzentwurfs 13 / 2393 zur Änderung der Landesverfassung (§ 1 I.)49 zu weisen. Darin heißt es, die Opposition habe „die ständige Aufgabe, die Kritik am Regierungsprogramm im Grundsatz und im Einzelfall öffentlich zu vertreten“ bzw. das „Regierungsprogramm und [die] Regierungsentscheidungen kritisch zu begleiten und zu kontrollieren“. Die Begründung zu Art. 46a VerfE-2002 NRW spricht der parlamentarischen Opposition „inzwischen die maßgebliche Rolle der parlamentarischen Kontrolle“ zu.50 Dieser Ansicht ist zwar zuzugeben, dass dem parlamentarischen Regierungssystem grundgesetzlicher Ausprägung eine Tendenz zur Gewaltenvereinigung innewohnt.51 Die Regierung und die sie tragende parlamentarische Mehrheit stimmen in ihren politischen Grundvorstellungen und in ihren Interessen am Erhalt der eigenen Mehrheit sowie am Fortbestand der Regierung regelmäßig überein.52 Jedoch geht die parlamentarische Kontrolle in Folge dessen nicht ausschließlich auf die Opposition über.53 Die Verbindung von Parlamentsmehrheit und Regierung gewährleistet vielmehr zu einem maßgeblichen Teil die Stabilität der Regierung in ihrem Verhältnis zum Parlament.54 Art. 67 und Art. 68 GG bzw. Art. 61 Verf würden der Willkür Tür und Tor öffnen und die Regierungspolitik würde als kaum plan- und berechenbar erscheinen, dürfte nicht grundsätzlich vorausgesetzt werden, dass die Regierung und die parlamentarische Regierungsmehrheit geschlossen votieren. Begreift man parlamentarische Kontrolle entsprechend dem demokratischen Prinzip als Mitwirkung des Parlaments an der staatlichen und damit auch an der Willensbildung der Regierung, so zerfällt der Begriff der parlamentarischen Kontrolle vielmehr in zwei unterschiedliche Varianten und Wirkungsketten.55 Aufgabe der Opposition ist die öffentliche Kritik der Regierung und der sie tragenden parlamentarischen Mehrheit sowie die Präsentation einer personellen und sachlichen Alternative mit dem Ziel des Regierungswechsels.56 Das Verfassungs48 Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 20 V Rdn. 29 f. Hierzu auch Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511 (513 ff.). 49 Landtag NRW, Drs. 13 / 2393, S. 7. Eine entsprechende Bestimmung fehlt im Gesetzentwurf 14 / 1541. 50 Landtag NRW, Drs. 13 / 2393, S. 10. 51 M. Schröder Jura 1982, S. 449 (451). 52 Löwer, in: Löwer / Tettinger, Art. 30 Rdn. 12; Schütt-Wetschky, Aus Politik und Zeitgeschichte 2000, Nr. 28, S. 5 ff. Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (676), spricht insoweit von einem „Verhältnis ebenso sachlich-funktionaler wie auch personeller Osmose“. 53 So bereits Oppermann, in: VVDStRL 33 (1975), S. 7 (64). 54 Badura, in: Bitburger Gespräche, 1995 / I, S. 29 ff.; Meyer, in: Schneider / Zeh, § 4 Rdn. 17 f.; Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (676 f.). Vgl. auch BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (129 f.). 55 Löwer, in: Löwer / Tettinger, Art. 30 Rdn. 12; Zeh, in: Hufen, FS Schneider, S. 41 (43 f.). 56 H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 34; Zeh, in: Hufen, FS Schneider, S. 41 (43).

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recht trägt dem nicht zuletzt durch umfassende parlamentarische Minderheitsrechte Rechnung.57 Aber auch die parlamentarische Mehrheit hat trotz prinzipieller Unterstützung der Regierung ebenso ein Interesse wie die verfassungsrechtliche Aufgabe, das Regierungshandeln ständig zu überprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren. Die normativ vorgesehene Abhängigkeit der Regierung von der sie tragenden Parlamentsmehrheit bringt eine umgekehrte Abhängigkeit der Mehrheit von „ihrer“ Regierung hervor, weil die sie stützenden Abgeordneten dieser Mehrheit für ihre Wiederwahl auf den Erfolg dieser Regierung angewiesen sind.58 Zum Zwecke der Regierungskontrolle stehen der parlamentarischen Mehrheit weitreichende zusätzliche Kontrollrechte zur Verfügung. Sie kann Gesetze und insbesondere den Haushalt der Regierung (vgl. noch § 5 IV.) beschließen, ändern oder verwerfen und eben den Regierungschef mit der Vertrauensfrage (Art. 68 GG) oder einem Misstrauensvotum (Art. 67 GG, Art. 61 Verf) bedrohen. Das ist weitaus mehr als die herkömmlich der Opposition zugeschriebene Gegenkontrolle im Sinne von Kritik, Kontroverse und benannter, aber nicht realisierbarer Alternative.59 Nicht ohne Grund hat Konrad Adenauer, der erste Kanzler der Bundesrepublik Deutschland, deshalb gerade die Rechtfertigung vor der eigenen Fraktion als „Fegefeuer“ verstanden.60 Vor diesem Hintergrund vermag die Aussage, die parlamentarische Kontrolle sei im Wesentlichen Aufgabe der Opposition, schon faktisch keine Zustimmung finden.61 Obschon die Regierung vom Parlament gebildet wird, bleibt sie nach Organstellung und Funktion eigenständig; sie wird nicht zu einem bloßen Exekutivausschuss des Parlaments degradiert.62 Rechtlich betrachtet, steht die Annahme einer Verlagerung der Kontrollfunktion im Widerspruch zu Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 Fall 1 GG. Parlamentarische Kontrolle findet hiernach durch das Parlament als (Gesamt-)Organ statt, nur eben nicht durch alle Teile des Parlaments in übereinstimmender Art und Weise, sondern mit den dargestellten unterschiedlichen Zielsetzungen. Gleichwohl bestehen beide Kontrollprozesse und Kontrollvarianten in der Verfassungswirklichkeit nicht unvermischt nebeneinander; im Gegenteil vermischen sich die unterschiedlichen und gegenläufigen Kontrollaktivitäten und zehren voneinander.63 57 Vgl. z. B. die allgemeinen Untersuchungsinformationsrechte nach Art. 44 GG, Art. 41 Verf; vgl. § 6 I. 58 Zeh, in: Hufen, FS Schneider, S. 41 (43). 59 Zeh, in: Hufen, FS Schneider, S. 41 (43). 60 Zitiert nach Koerfer, Die Zeit, 03 / 2002; http: //www.zeit.de/archiv/2002/03/200203_ p-adenauer.xml; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006. 61 Schmidt-Jortzig, in: Ipsen, FS Rauschning, S. 143 (156). Dies wurde gegenüber dem Verfasser nicht zuletzt von Vertretern der Landesregierung nachdrücklich betont. 62 Friesenhahn, in: VVDStRL 16 (1958), S. 9 (33); M. Schröder Jura 1982, S. 449 (451). 63 Schmidt-Jortzig, in: Ipsen, FS Rauschning, S. 143 (156); Zeh, in: Hufen, FS Schneider, S. 41 (44).

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Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht formulierte bereits in einer frühen Entscheidung, „sicher“ treffe „der Hinweis [ . . . ] zu, dass die Opposition nicht nur der Parlamentsmehrheit, sondern der Parlamentsmehrheit und der Regierung gegenübersteht. Aber damit ist die Stellung der Regierung nicht erschöpfend umschrieben. Sie steht als Spitze der Exekutive zugleich dem Parlament, also der Opposition und der Mehrheit, gegenüber“.64

3. Zeitliche Wirkrichtungen Parlamentarische Kontrolle ist vor diesem Hintergrund weit mehr als nur eine Reaktion auf das Verhalten der Regierung (sog. repressive65 oder – genauer – „retrospektive Kontrolle“). Sie umfasst zugleich die begleitende Einflussnahme auf das Verhalten der zu kontrollierenden Instanz (sog. antizipierte66 bzw. dirigierende67 Kontrolle).68 Die retrospektive parlamentarische Kontrolle zielt auf das ab, was klassischerweise als Oppositionsrolle gesehen wird, d. h. Kritik zu üben und Alternativen zu bieten, wie es z. B. in den Art. 23a Abs. 2 HmbVerf; Art. 12 Abs. 1 S. 2 und 3 SchlHVerf formuliert ist. Die antizipierte parlamentarische Kontrolle bezweckt demgegenüber das „Noch-Einfluss-Nehmen-Können“, d. h. das ergebnisorientierte Mitwirken,69 wenngleich unter der Prämisse, dass die konkrete Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht nicht durch einen aus dem Demokratieprinzip fälschlich abgeleiteten „Gewaltenmonismus in Form eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts“ unterlaufen werden darf.70 Eine Pflicht der Regierung, den parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in 64 BVerfG, Urt. v. 14. 07. 1959 (2 BvE 2, 3 / 58), in: BVerfGE 10, S. 4 (19). Die – scheinbar – einschränkenden Aussagen des BVerfG, Beschl. v. 02. 08. 1978 (2 BvK 1 / 77), in: BVerfGE 49, S. 70 (86), wonach „in erster Linie nicht die Mehrheit die Regierung“ überwache, sondern diese Aufgabe „vorwiegend von der Opposition – und damit in der Regel von einer Minderheit – wahrgenommen“ werde, relativiert diese Feststellung nicht, sondern erklärt sich aus vielmehr dem konkreten Zusammenhang dieser Entscheidung. 65 Schmidt-Jortzig, in: Ipsen, FS Rauschning, S. 143 (155). 66 Schmidt-Jortzig, in: Ipsen, FS Rauschning, S. 143 (155). 67 H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 33. 68 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 149, ders. in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 33; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 44; Schmidt-Jortzig, in: Ipsen, FS Rauschning, S. 143 (156); Steffani, in: Schneider / Zeh, § 49 Rdn. 5 ff.; Zeh, in: Hufen, FS Schneider, S. 41 (43). 69 Schmidt-Jortzig, in: Ipsen, FS Rauschning, S. 143 (155). 70 BVerfG, Beschl. v. 08. 08. 1978 (2 BvL 8 / 77), in: BVerfGE 49, S. 89 (125); BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1984 (2 BvE 13 / 83), in: BVerfGE 68, S. 1 (87). Zu weitgehend daher Zeh, in: Hufen, FS Schneider, S. 41 (43), der der Parlamentsmehrheit „herausragende Möglichkeiten der Kontrolle in jenem umfassenden Sinne der Steuerung der Prozesse“ zubilligt.

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der Regel nicht, wenn die Information zu einem „Mitregieren“ des Parlaments bei Entscheidungen führen kann, die der alleinigen Kompetenz der Regierung unterliegen. Nur auf derart autonome Entscheidungen der Regierung bezieht sich, wie das Gericht später selbst festgestellt hat,71 die Aussage des Bundesverfassungsgerichts in der Flick-Entscheidung, die Kontrollkompetenz des Bundestages erstrecke sich „grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge“ und enthalte „nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen“.72 In diesen Fällen kann auch der retrospektiven parlamentarischen Kontrolle der sog. Funktions- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung [§ 9 I. 6. b)] entgegenstehen.73

4. Information als Grundlage und Mittel Ohne Information kann das Parlament die Kontrollaufgabe nicht adäquat wahrnehmen.74 Information vermittelt dem Parlament die erforderliche Grundlage für die Ausübung der sog. sanktionierenden Kontrolle, die ihren Ausdruck vor allem in der Wahl des Regierungschefs (Art. 63 GG, Art. 52 Verf), dem parlamentarischen Misstrauensvotum (Art. 67 GG, Art. 61 Verf), der Präsidenten- (Art. 61 GG) und Ministeranklage (Art. 63 Verf) sowie der etatmäßigen Mittelverweigerung (Art. 110 ff. GG, Art. 81 ff. Verf; vgl. § 5 IV.) findet.75 Zugleich stellt das an die Regierung gerichtete Informationsbegehren bereits ein Mittel parlamentarischer Kontrolle dar (sog. informative Kontrolle).76 Informationsbedarf besteht nach dem Vorgenannten nicht ausschließlich auf Seiten der parlamentarischen Opposition, sondern beim Parlament insgesamt, übt doch auch die Regierungsmehrheit, wenngleich mit grundsätzlich anderer Zielsetzung, parlamentarische Kontrolle aus. Dies zeigt sich in der parlamentarischen Praxis unter anderem dadurch, dass zwar in begrenzter Anzahl, aber doch kontinuBVerfG, Beschl. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (214 f.). BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (139). Vgl. auch die rechtsgutachtliche Stellungnahme von Giegerich / Laubner (LT-Umdruck 16 / 825) zu dem Entwurf eines Schleswig-Holsteinischen Parlamentsinformationsgesetzes; SchleswigHolsteinischer Landtag, Umdruck 16 / 828, S. 3 f. 73 BVerfG, Beschl. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (215 ff.). 74 Vgl. nur BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05), Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511 (513 ff.); Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 42; Reitzmann, in: 50 Jahre Verfassung Hessen (1997), S. 264 (278); Storr ZG 20 (2005), S. 45 (46). 75 Pietzner, Petitionsausschuss, S. 41. Dies entspricht auch dem Selbstverständnis von Bundestag (http: //www.bundestag.de, Service, Glossar, Die Kontrolle [Kontrollfunktion des Bundestages]; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006) und Landtag (http: //www.landtag.nrw.de, Parlament, Daten und Fakten, Land und Landtag, Die Mittel der Kontrolle; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006). Zu den Kontrollmitteln allgemein vgl. Linck, in: Karpen, Gesetzgebungslehre, S. 151 (152 ff.) 76 Pietzner, Petitionsausschuss, S. 42. 71 72

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1. Kap.: Information und Parlamentsaufgaben

ierlich, auch aus dem Kreise der Mehrheitsfraktionen Anfragen an die Regierung gerichtet werden (vgl. noch § 13). Entsprechend den Wirkrichtungen parlamentarischer Kontrolle ist das Parlament gleichermaßen auf Informationen über abgeschlossene Sachverhalte wie über Vorhaben im Planungsstadium angewiesen. Die Eigenart der für die parlamentarische Kontrolle erheblichen Informationen liegt darin, dass diese Informationen in der Regel „unvertretbarer“ Natur sind, d. h. allein von der Regierung bzw. den der Regierung zurechenbaren Stellen selbst und nicht im Wege der „Ersatzvornahme“ erbracht werden können. Die Inanspruchnahme des Wissenschaftlichen Dienstes kommt hier nur bedingt in Betracht; allgemein zugängliche Quellen wie etwa die Medien vermögen in der Praxis oftmals nur „erste Anhaltspunkte“ zu geben.

III. Gesetzgebungsaufgabe Die Gesetzgebungsaufgabe wird vom Bundesverfassungsgericht als „vornehmste Aufgabe“ des Parlaments bezeichnet.77

1. Parlament als Hauptorgan der Gesetzgebung Die Art. 76 Abs. 1 GG, Art. 65 GG gewähren dem Parlament, ebenso wie der Regierung bzw. dem Bundesrat, das Recht zur Einbringung von Gesetzesentwürfen. Diese Gesetzentwürfe werden gemäß Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 66 S. 1 Verf vom Parlament beschlossen, und zwar auch dann, wenn es sich um ein verfassungsänderndes Gesetz handelt. Damit ist das Parlament das „Hauptorgan der Gesetzgebung“.78 Ihm allein kommt die für die Gesetzgebung erforderliche unmittelbare demokratische Legitimation zu (I. 1.).79 Soweit das Grundgesetz und die Landesverfassung nach Art. 80 GG, Art. 70 Verf auch eine „abgeleitete“ Normsetzung durch die Exekutive zulassen, kann diese sich lediglich in einem beschränkten, vom Gesetzgeber vorgezeichneten Rahmen vollziehen. Die verfassungsrechtlich vorausgesetzte Gewaltenbalance im Bereich der Normsetzung darf nicht einseitig zu Lasten der Legislative verschoben werden.80

77 BVerfG, Beschl. v. 09. 05. 1972 (1 BvR 518 / 62 und 308 / 64), in: BVerfGE 33, 125 (158). 78 Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 39. 79 BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1970 (2 BvF 1 / 69 u. a.), in: BVerfGE 30, S. 1 (28). 80 BVerfG, Beschl. v. 10. 10. 1972 (2 BvL 51 / 69), in: BVerfGE 34, S. 52 (60); BVerfG, Beschl. v. 17. 06. 1996 (2 BvF 2 / 93), in: BVerfGE 95, S. 1 (15).

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2. Informationsbedarf und -mittel Auch zur hinreichenden Wahrnehmung der Gesetzgebungsaufgabe ist das Parlament in erheblichem Maße auf die Information durch die Regierung angewiesen.81 Gesetzesvorhaben betreffen faktisch alle Bereiche des gesellschaftlichen und staatlichen Lebens und damit oftmals vielfältige und nur schwer zugängliche Sachfragen. Gesetzentwürfe müssen derart fundiert ausgearbeitet sein, dass sie nicht nur, ggf. nach umfangreicher Beratung und Änderung, potentiell mehrheitsfähig, sondern nach ihrer Verabschiedung auch rechtlich nicht angreifbar sind. Dies erfordert neben einer Begründung (vgl. z. B. § 76 Abs. 2 GO BT) nach ständiger Parlamentspraxis auch die Schilderung der Problemlage, die Angaben möglicher Alternativen und eine Kostenprognose.82 Voraussetzung hierfür bildet eine hinreichende Informationsmöglichkeit des Parlaments, will das Parlament die Gesetzgebungsinitiative erheben. Gleiches gilt, soll das Parlament die auf es selbst zukommende „Flut“ der Gesetzesinitiativen83 bewältigen können. Beispielsweise sind auf Bundesebene in der 14. Wahlperiode 1013 Gesetzesvorhaben in die parlamentarische Diskussion eingebracht worden. Die Mehrheit hiervon (44,4%) ging auf die Bundesregierung, 22,1% auf Initiativen der Länder und 32,4% auf solche des Bundestages zurück.84 Eine nahezu gleichlautende Statistik liegt für die 13. Wahlperiode vor.85 Im Landtag wurden in der 13. Wahlperiode vergleichsweise „nur“ 232 Gesetzentwürfe beraten, hiervon wurden 44,5% aus der Mitte des Landtages eingebracht.86 Dementgegen begrenzt sind die Mittel des Parlaments, die zur sachgerechten Wahrnehmung der Gesetzgebungsaufgabe erforderlichen Informationen zu erlangen. Intern verbleibt dem Parlament insoweit grundsätzlich nur die Bildung von

81 So auch BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05); Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511 (512 f., 523 ff.). 82 Vgl. nur Deutscher Bundestag, Drs. 16 / 106; Drs. 16 / 107; Drs. 16 / 108; Landtag NRW, Drs. 14 / 570; Drs. 14 / 795; Drs. 14 / 900. 83 Terminologie nach Karpen ZRP 2002, S. 443; ders., Die Welt v. 09. 05. 2005, S. 30. 84 1,1% der Gesetzentwürfe entfielen auf Ausschussempfehlungen (Bundestag / Vermittlungsausschuss). Von den Gesetzentwürfen des Bundestages entfielen 13,2% auf die parlamentarische Mehrheit aus den Fraktionen von SPD und Bündnis 90 / Die Grünen. Die drei Oppositionsfraktionen haben ohne Beteiligung einer Regierungsfraktion jeweils nur einen Bruchteil der Vorlagen initiiert (CDU / CSU: 5,5%; FDP: 5,8%; PDS: 5,7%); vgl. Feldkamp / Ströbel, Datenhandbuch BT, S. 572. Vgl. auch Schick / Hahn, Wissenschaftliche Dienste, S. 7. 85 Auch hier wurden exakt 1013 Gesetzesvorlagen initiiert, hiervon 44,3% von der Regierung, 23,2 % von den Ländern und 32,5 % vom Bundestag. Auf die Regierungsfraktionen entfielen nunmehr rund 10,6% (CDU / CSU, FDP: 10,2%; CDU / CSU: 0,2%; FDP: 0,2%), auf die SPD-Fraktion 6,7%, auf die Fraktion der Grünen 7,2% und auf die Fraktion der PDS 5,2%; vgl. Feldkamp / Ströbel, Datenhandbuch BT, S. 572. 86 Hiervon entfielen auf die Regierungsfraktionen 35 und auf die Oppositionsfraktionen immerhin 72 Gesetzentwürfe. Quelle: Wolfgang Gärtner, Referatsleiter Informationsdienste, Landtag NRW.

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1. Kap.: Information und Parlamentsaufgaben

Arbeitskreisen und (Enquête-)Kommissionen sowie die Inanspruchnahme des Wissenschaftlichen Dienstes der Parlamentsverwaltung.87 Zur Aufbereitung der auf diesem Wege gewonnenen Informationen steht den Abgeordneten und ihren Fraktionen lediglich eine eng begrenzte Anzahl an Mitarbeitern zur Seite.88 Zu den externen Informationsquellen gehört vor allem ein Rückgriff auf die Informationsquellen der Regierung,89 die zur Vorbereitung der Gesetze mit ihren Fachministerien und der nachgeordneten Verwaltung auf einen umfassenden Verwaltungsapparat zurückgreifen und damit Informationen deutlich effektiver und umfassender sammeln, sichten, aufbereiten und verwerten kann. Hierdurch erlangt die Regierung einen nicht zu unterschätzenden Informationsvorsprung gegenüber dem Parlament.90 Im verfassungsrechtlichen Schrifttum wird dieser Informationsvorsprung als Mitursache für einen „Machtverlust“ der Parlamente, insbesondere der Landtage, ausgemacht.91 Dem ist jedoch zu widersprechen. Die „legislative Servicefunktion der Regierung“92 spiegelt lediglich die Verschränkung von Parlament und Regierung im parlamentarischen Regierungssystem grundgesetzlicher Ausprägung wider93 (§ 8 III. 3.). Der Einfluss des Parlaments wird erst dann entscheidend geschwächt, wenn die Regierung dem Parlament nicht die zur Wahrnehmung der Gesetzgebungsaufgabe verfassungsrechtlich gebotenen Informationen übermittelt.

3. Informalisierung und Entparlamentarisierung Das Parlament ist im Zusammenhang mit der Gesetzgebungsaufgabe in besonderem Maße auf eine Information durch die Regierung angewiesen, wenn die Regierung Gesetzentwürfe außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens „beschlussfertig“ vorbereiten lässt. Ob Koalitionsausschüsse94, „Elefantenrunden“95 oder Hartz87 In Nordrhein-Westfalen: Parlamentarischer Beratungs- und Gutacherdienst. Weiterführend: Brocker Die Verwaltung 35 (2002), S. 131 ff.; Schick / Hahn, Wissenschaftliche Dienste, S. 1 ff. 88 Schick / Hahn, Wissenschaftliche Dienste, S. 8. 89 Schick / Hahn, Wissenschaftliche Dienste, S. 8. Weitere externe Informationsquellen des Parlaments sind hiernach die Ministerien der (anderen) Länderegierungen, die politischen Parteien, ihre Gremien und Stiftungen, Sachverständige, private Interessenvertreter, die Kommunikation mit den Bürgern und – wie die parlamentarische Praxis oftmals zeigt – allgemein zugängliche Quellen. 90 So auch Storr ZG 20 (2005), S. 45. 91 Zuletzt etwa Storr ZG 20 (2005), S. 45. 92 So Ruffert DVBl. 2002, S. 1145; Schmidt-Preuß, in: FS Leisner, S. 467 (670). 93 Ruffert DVBl. 2002, S. 1145; Schmidt-Preuß, in: FS Leisner, S. 467 (670). Vgl. ausführlich zum parlamentarischen Regierungssystem Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663. 94 Bekannt wurde bereits der aus der Großen Koalition zwischen 1966 und 1969 hervorgegangene, nach seinem regelmäßigen Tagungsort am Bodensee benannte „Kreßbronner Kreis“, vgl. Fromme, in: Letzgus, FS Helmrich (1994), S. 501 (504).

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Kommission96 – immer handelt es sich um die Vorbereitung von Entscheidungen durch verfassungsrechtlich nicht vorgesehene Gremien und Verfahren (sog. „kooperatives Regieren“97) und, nicht zuletzt, um Absprachen mit den betroffenen Interessengruppen schon vor der Einbringung eines Regierungsentwurfs.98 Das Parlament und insbesondere die Opposition werden hieran in keiner Weise beteiligt. Diese Praktiken ersetzen zwar nicht den förmlichen Gesetzesbeschluss, jedoch wird die Sachfrage faktisch bereits entschieden. Der formale Nachvollzug durch die zuständigen Organe, namentlich durch das Parlament, gilt als unproblematisch und wird gern durch das vielsagende Wort „Abnicken“ gekennzeichnet.99 Im verfassungsrechtlichen Schrifttum wird mit Blick hierauf von einer fortschreitenden „Informalisierung und Entparlamentarisierung politischer Entscheidungen“100 gesprochen. 95 In der ersten Zeit der Regierung Kohl (CDU) gab es etwa die sog. „kleine Elefantenrunde“, die sich aus dem Minister im Kanzleramt Schäuble (CDU), dem Chef der Bayrischen Staatskanzlei Stoiber (CSU) und dem Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen Kinkel (parteilos, aber faktisch Sachwalter der FDP) zusammensetzte. Diesem Kreis wurden sachlich schwierige rechtspolitische Fragen, vom Demonstrationsstrafrecht bis hin zum Ausländerrecht, zur detaillierten fachlichen Vorbereitung überwiesen. Parallel hierzu gab es die sog. „große Elefantenrunde“, die aus dem Bundeskanzler, den Fraktions- bzw. Landesgruppenvorsitzenden der Koalition und, soweit nicht personengleich, den Parteivorsitzenden bestand. War mit einer „gegnerischen Mehrheit“ im Bundesrat zu rechnen, wurde dieser Kreis um Sprecher der Opposition erweitert, ebenfalls wurden bei Bedarf Fachleute hinzugezogen, vgl. hierzu ausführlich Fromme, in: Letzgus, FS Helmrich (1994), S. 501 (505). 96 Nachdem die fünfzehn Mitglieder der Hartz-Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ im Auftrag der Bundesregierung ihre Vorschläge zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit in einen 343-seitigen Bericht gefasst hatten, sind das Erste und das Zweite Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt unter Federführung des Bundeswirtschafts- und Arbeitsministeriums am 30. 12. 2002 verkündet worden und in wesentlichen Teilen zum 1. 1. 2003 in Kraft getreten (sog. „Hartz-Umsetzungsgesetze“), vgl. Neumann, NZS 2003, S. 113. 97 Terminologie nach Morlok, in: VVDStRL 62 (2003), S. 37 (42); Ruffert DVBl. 2002, S. 1145 (1147). 98 Einen vorläufigen Höhepunkt bildet die unter der Bezeichnung „Energiekonsens“ bekannt gewordene „Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2002“ (http: //www.bundesregierung.de/dokumente/Artikel/ ix_11324.htm; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006). Darin haben sich die Beteiligten auf die Beendigung der kommerziellen Nutzung der Kernenergie in Deutschland verständigt. Der Konsens über die Befristung der Kernenergienutzung wurde zunächst paraphiert und nach Erarbeitung eines Referentenentwurfs zur gesetzlichen Umsetzung unterzeichnet. Der Bundestag hatte politisch keine andere Wahl, als die Atomgesetznovelle im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu verabschieden. Die in der Vereinbarung festgehaltenen Regelungen wurden durch Gesetz vom 22. April 2002 (BGBl. I S. 1351) vereinbarungsgemäß in das Atomgesetz aufgenommen. Weiterführend hierzu Morlok, in: VVDStRL 62 (2003), S. 37 (43); Ruffert DVBl. 2002, S. 1145 (1148). Vgl. auch Pasemann / Baufeld ZRP 2002, S. 119. 99 Morlok, in: VVDStRL 62 (2003), S. 37 (39).

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1. Kap.: Information und Parlamentsaufgaben

4. Gesetzesfolgenabschätzung In engem Zusammenhang mit der Gesetzgebungsaufgabe sowie mit der Kontrollaufgabe steht die Gesetzesfolgenabschätzung. Das Bundesverfassungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass dem parlamentarischen Gesetzgeber nicht nur die Pflicht obliegt, vor Erlass einer Norm alle ihm zugänglichen Erkenntnisquellen auszuschöpfen, um die voraussichtlichen Auswirkungen der Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden.101 Vielmehr obliegt ihm auch eine fortdauernde Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht.102 Hat der Gesetzgeber eine Entscheidung getroffen, deren Grundlage durch neue, im Zeitpunkt des Gesetzerlasses noch nicht abzusehende Entwicklungen entscheidend in Frage gestellt wird, dann kann er von Verfassungs wegen gehalten sein, zu überprüfen, ob die ursprüngliche Entscheidung unter den veränderten Umständen aufrecht zu erhalten ist.103 Dessen ungeachtet findet die systematische Ex-anteÜberprüfung von Gesetzen bis heute nahezu ausnahmslos im Bereich der Exekutive statt. Die Parlamente werden über den Ausgang des jeweiligen Überprüfungsverfahrens allenfalls am Rande unterrichtet. Nichts anderes gilt, wenngleich mit Einschränkungen, für den Bereich der retrospektiven Gesetzeskontrolle.104 Dies wurde noch im Jahre 1998 durch den Bundesrechnungshof moniert, der ausdrücklich forderte, „die nicht ausreichenden Instrumente zur Ermittlung und Darstellung der voraussichtlichen Wirkungen von Gesetzesvorhaben alsbald zu verbessern [ . . . ] Nur durch angemessene Gesetzesfolgenabschätzungen auf der Grundlage wirksamer Instrumente“ könne „eine verlässliche Maßnahme für rechtsetzende Maßnahmen geschaffen“ werden.105 Auf ihrer Konferenz im selben Jahr haben sich zudem die Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente für eine Intensivierung der Gesetzesfolgenabschätzung ausgesprochen.106 Im 100 Fromme, in: Letzgus, FS Helmrich (1994), S. 501 (503 ff.); Herdegen, in: VVDStRL 62 (2003), S. 7; Kirchhof NJW 2001, S. 1331; Morlok, in: VVDStRL 62 (2003), S. 37; Pasemann / Baufeld ZRP 2002, S. 119; Ruffert DVBl. 2002, S. 1145. 101 Vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 09. 03. 1971 (2 BvR 326 / 69 u. a.), in: BVerfGE 30, S. 250 (263); BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 (1 BvR 532 / 77 u. a.), in: BVerfGE 50, S. 290 (334); BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 (1 BvR 209 / 83 u. a.), in: BVerfGE 65, S. 1 (56). 102 Grimm / Brocker ZG 14 (1999), S. 58 (66); Gusy ZRP 1985, S., 291 (294); Karpen ZRP 2002, S. 443 (444); H. Wagner ZRP 1999, S. 481 (482). Vgl. ferner Becker DÖV 2003, S. 287 bzw. Rottmann ZRP 2003, S. 61. 103 BVerfG, Beschl. v. 18. 12. 1968 (1 BvL 5 / 65 u. a.), in: BVerfGE 25, S. 1 (13); BVerfG, Beschl. v. 08. 08. 1978 (2 BvL 8 / 77), in: BVerfGE 49, S. 89 (130); BVerfG, Beschl. v. 14. 01. 1981 (1 BvR 612 / 72), in: BVerfGE 56, S. 54 (79); BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 (1 BvR 209 / 83 u. a.), in: BVerfGE 65, S. 1 (56). 104 Grimm ZRP 2000, S. 87 (88); Grimm / Brocker ZG 14 (1999), S. 58 (61); Rottmann ZRP 2003, S. 61 (62). 105 Deutscher Bundestag, Drs. 14 / 29, S. 73. 106 Landtag Rheinland-Pfalz, Drs. 13 / 3172.

§ 3 Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung

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Landtag wurde bereits 1997 ein Gesetzentwurf beraten, der die Verankerung einer umfassenden Wirkanalyse in der Landesverfassung vorsah.107 Auch für die Gesetzesfolgenabschätzung ist die Information des Parlaments durch die Regierung deshalb von grundlegender Bedeutung.

IV. Kreationsaufgabe Vor dem Hintergrund der Vielzahl und der Bedeutung der verfassungsrechtlich vorgesehenen Wahlakte kommt dem Parlament schließlich eine sog. Kreationsaufgabe zu.108 Diese Aufgabe findet ihre wichtigste Ausprägung in der Wahl des Regierungschefs (Art. 63 Abs. 1 GG, Art. 52 Abs. 1 Verf).109 Mit ihr überträgt das Parlament die ihm vom Volk verliehene Legitimation und formiert sich die Mehrheit des Parlaments zur Regierungsmehrheit, die fortan, jedenfalls im Regelfall, die Regierung unterstützt, weil der Bundeskanzler bzw. der Ministerpräsident unmittelbar aus ihr hervorgegangen ist und weiterhin mit ihr eine politische Einheit bildet (II. 2.). Weitere bedeutsame Ausprägungen der Wahlaufgabe sind auf Bundesebene beispielsweise die Wahl von Mitgliedern der Bundesversammlung (Art. 54 Abs. 3 GG) sowie generell die Wahl von Verfassungsrichtern (Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 76 Abs. 1 Verf). Bundestag und Landtag wählen ferner ihre eigenen Organe und Hilfsorgane, insbesondere den Parlamentspräsidenten und dessen Stellvertreter (Art. 41 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 38 Abs. 1 S. 1 Verf).110 Für die Wahrnehmung der Wahlaufgabe ist das Parlament nur bedingt auf Informationen seitens der Regierung und der zurechenbaren Stellen angewiesen. In erster Linie werden sich die Abgeordneten und Fraktionen in der parlamentarischen Praxis unmittelbar selbst ein Urteil über die zur Wahl stehenden Personen bilden. Die Wahlaufgabe ist im vorliegenden Zusammenhang deshalb von untergeordneter Bedeutung.

V. Ergebnis Als Ergebnis bleibt festzuhalten, dass sich die Information des Parlaments durch die Regierung nicht nur förderlich auf die parlamentarische AufgabenwahrnehLandtag NRW, Drs. 12 / 2667. BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1984 (2 BvE 13 / 83), in: BVerfGE 68, S. 1 (72); H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 27; Löwer, in: Löwer / Tettinger, Art. 30 Rdn. 9. 109 Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 40. 110 Weitere Beispiele bei Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (67 Fn. 29); H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 27 f. 107 108

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1. Kap.: Information und Parlamentsaufgaben

mung auswirkt, sondern teilweise sogar unerlässliche Grundlage und zugleich Mittel dieser ist. Dies ist gerade in den letzten Jahren von parlamentarischer Seite hervorgehoben worden, wurde aber auch von den Regierungen anerkannt und vom Bundesverfassungsgericht festgestellt. Die Information im Sinne des Parlamentsinformationsrechts lässt sich beschreiben als zielgerichteter Wissenstransfer an das Parlament. Der Informationsgehalt ist abhängig von dem Grad der Erheblichkeit für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung, der sich nach Inhalt und Zeitpunkt des Wissenstransfers bestimmt. Im Hinblick auf die äußere Form des Wissenstransfers bestehen keine Einschränkungen, soweit das Parlament eine hinreichende Möglichkeit zur Kenntnisnahme hat. Als Vertretung des Volkes gewährleistet das Parlament, dass die Staatsgewalt auf der Umsetzung des Volkswillens beruht. Da es als einziges Staatsorgan in der repräsentativen parlamentarischen Demokratie unmittelbar demokratisch legitimiert ist, kommt ihm ein Legitimationsmonopol zu; die von anderen staatlichen Stellen ausgeübte Staatsgewalt leitet sich von ihm ab. Legitimationsmittel sind nicht allein die Wahl, sondern auch die fortgesetzte Rückkopplung des staatlichen Willensbildungsprozesses an den Willen des Volkes. Hierfür bedarf das Parlament der Information durch die Regierung. Gleiches gilt für die parlamentarische Kontrollaufgabe, die ihre verfassungsrechtliche Grundlage im Gewaltenteilungsprinzip hat. Das Gewaltenteilungsprinzip gebietet zugleich eine Auslegung des Grundgesetzes bzw. der Landesverfassung dahingehend, dass die parlamentarische Kontrolle möglichst wirksam sein kann („Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle). Wahrgenommen wird die Kontrollaufgabe nicht lediglich von der Opposition, sondern gleichermaßen von der Regierungsmehrheit. Der Dualismus zwischen parlamentarischer Minderheit auf der einen und Regierungsmehrheit sowie Regierung auf der anderen Seite entspricht den Eigenarten des parlamentarischen Regierungssystems. Die Wirkrichtungen parlamentarischer Kontrolle sind sowohl retrospektiv als auch dirigierend, wenngleich die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung nicht unterlaufen werden darf. Eine Grundlage und zugleich ein Mittel parlamentarischer Kontrolle (die sog. informative Kontrolle) stellt die Information durch die Regierung dar. Auch für die Wahrnehmung der Gesetzgebungsaufgabe ist das Parlament auf Informationen durch die Regierung angewiesen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Regierung im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens Gesetzentwürfe unter Beteiligung der betroffenen Interessengruppen zur Normreife bringt (Informalisierung). Selbst unabhängig hiervon verfügt die Regierung mit ihrem Verwaltungsapparat noch über einen nicht unerheblichen Informationsvorsprung gegenüber dem Parlament, kann doch das Parlament zur internen Informationsgewinnung allein auf Ausschüsse, Kommissionen, eine begrenzte Anzahl an Mitarbeitern sowie den Wissenschaftlichen Dienst zurückgreifen. Für die Wahlaufgabe des Parlaments

§ 3 Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung

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ist die Information durch die Regierung dagegen von nur zu vernachlässigender Bedeutung. Träger der genannten Aufgaben ist allein das Parlament als „besonderes Organ“ i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 GG, nicht (auch) die einzelnen Abgeordneten.111 Gleichwohl muss die Rechtsstellung des einzelnen Abgeordneten schon aus Gründen des Minderheitenschutzes und des verfassungsrechtlichen Mitwirkungsanspruchs so ausgestaltet sein, dass auch dieser ohne Mehrheitsbeschluss ein Mindestmaß an Parlamentsaufgaben, vornehmlich die Kontrollaufgabe, wahrnehmen kann.

111 Weiterführend: Badura, in: Schneider / Zeh, § 15 Rdn. 35 ff.; Meyer, in: Schneider / Zeh, § 4 Rdn. 25.

2. Kapitel

Die Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation Sowohl das Grundgesetz als auch die Landesverfassung kennen eine oftmals übersehene Vielzahl an ausdrücklichen Regelungen über die Parlamentsinformation. Diese sind allerdings nicht allgemeiner Natur, sondern beziehen sich jeweils auf spezielle Verfassungsmaterien. Die Unterschiedlichkeit dieser Materien mag ursächlich dafür sein, dass die in Rede stehenden speziellen Parlamentsinformationsbestimmungen bislang weitestgehend zusammenhangslos analysiert worden sind. Vor diesem Hintergrund liegt das Ziel des 2. Kapitels dieser Bearbeitung in der genauen Typisierung (§ 4) und Untersuchung (§ 5 und § 6) der speziellen verfassungsrechtlichen Informationsregelungen, um möglicherweise bestehende Zusammenhänge erkennen zu können, die verallgemeinerbare Rückschlüsse auf die Parlamentsinformation ermöglichen (3. Kapitel).

§ 4 Typisierung der verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen Im Hinblick auf die unterschiedlichen Parlamentsinformationsregelungen finden sich bislang allenfalls vereinzelt Typisierungsversuche, die zwar teilweise eine Differenzierung zwischen Fremd- und Selbstinformationsrechten (bzw. zwischen parlamentarischen Selbst- und Fremdkontrollrechten) kennen,1 jedoch im Detail nicht zu überzeugen vermögen. Deshalb wird auf ihre Darstellung im Einzelnen verzichtet; vielmehr soll in Fortführung dieser Ansätze eine eigene Typisierung vorgenommen werden. Anders als in den vorbezeichneten Modellen, bilden allein die Verfassungsbestimmungen die Grundlage einer eigenen Typisierung nicht auch geschäftsordnungsrechtliche Regelungen und einfach-rechtliche Parlamentsinformationsgesetze. Hiernach lassen sich die Informationsrechte des Parlaments unterscheiden in parlamentarische Fremdinformationsrechte (I.) und parlamentarische Selbstinfor1 Vgl. in Bezug auf die Instrumente der parlamentarischen Kontrolle Gusy ZRP 1998, S. 265 (266).

§ 4 Typisierung der Parlamentsinformationsregelungen

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mationsrechte (II.). Die Fremdinformationsrechte des Parlaments wiederum teilen sich auf in Fremdinformationsrechte reaktiver und aktiver Natur.

I. Die Kategorie der parlamentarischen Fremdinformationsrechte Die parlamentarischen Fremdinformationsrechte sind dadurch gekennzeichnet, dass das Parlament keinen unmittelbaren Zugriff auf die von ihm begehrten Informationen hat, sondern diese Informationen von der Regierung übermittelt bekommt. Informant ist damit nicht eine Primär-, sondern lediglich eine Sekundärquelle. Begehrt das Parlament beispielsweise Informationen über ein bestimmtes Aktenstück, wird die Regierung durch ein reaktives parlamentarisches Fremdinformationsrecht nicht zur Vorlage dieses Aktenstücks verpflichtet. Vielmehr ist der Informationspflicht bereits dann Rechnung getragen, wenn generell eine exekutive Stelle, d. h. nicht unbedingt die aktenführende Stelle, über den Inhalt des Aktenstückes informiert. Ebenso hat das Parlament keinen Anspruch darauf, Verfahrensbeteiligte aus dem Bereich der Exekutive unmittelbar anzuhören. Die Informationspflicht ist auch hier bereits mit der mittelbaren Wiedergabe entsprechender Auskünfte erfüllt. Dies veranschaulicht die Problematik der parlamentarischen Fremdinformationsrechte. Im besseren Falle ist die Möglichkeit nicht auszuschließen, dass Informationen innerhalb der einzelnen Übermittlungsvorgänge versehentlich „verloren“ gehen bzw. nicht in jeder Hinsicht zutreffend weitergegeben werden. Im schlechteren Falle ist die Gefahr zu besorgen, dass Informationen von der Regierung bewusst zurückgehalten bzw. manipuliert werden. Generell unterliegen die dem Parlament übermittelten Informationen zumindest unbewusst durch ihre Auswahl, Zusammenstellung und Form der Darreichung einem Bewertungsvorgang durch die Regierung, der eine unvoreingenommene, objektive Betrachtung seitens des Parlaments erschwert.

1. Der Regelungstyp der reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte Der Regelungstyp der reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte umschreibt diejenigen Fremdinformationsrechte des Parlaments, die erst durch eine parlamentarische Informationsinitiative „ausgelöst“ werden. Das Parlament wird aktiv, indem es bestimmte Informationen begehrt; die Regierung ist sodann zur Reaktion, nämlich im Regelfall zur Übermittlung der entsprechenden Informationen verpflichtet. Unverzichtbares Wesensmerkmal dabei ist, dass der Gegenstand dieser Information ausschließlich der Bestimmung des Parlaments obliegt.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

Hauptanwendungsfälle der reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte sind klassische parlamentarische Fragerechte, wie sie beispielsweise in Art. 89a Abs. 1 RhPfVerf2 oder in Art. 23 Abs. 2 S. 1 SchlHVerf3 ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Niederschlag gefunden haben. Einzelne oder mehrere Abgeordnete richten zu einem ihrerseits festgelegten Gegenstand eine parlamentarische Anfrage an die Regierung, die von der Regierung jedenfalls in aller Regel zu beantworten ist. Gleichwohl Anfragen in der parlamentarischen Praxis neben dem schlichten Parlamentsbeschluss (§ 14) das meistgenutzte Mittel des Parlaments zur Informationsgewinnung darstellen (§ 13 I.), fehlt es im Grundgesetz und in der Landesverfassung an ihrer ausdrücklichen Regelung. Dies gilt sowohl für parlamentarische Anfragen im Allgemeinen als grundsätzlich auch für Anfragen zu speziellen Verfassungsmaterien. Einzige Ausnahme bildet Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf, wonach Verwaltungseinheiten grundsätzlich dazu verpflichtet sind, „dem Petitionsausschuss auf sein Verlangen alle erforderlichen Informationen zu erteilen“ [§ 6 IV. 2. b)]. Das Grundgesetz und die Landesverfassung bleiben an dieser Stelle hinter der weit überwiegenden Mehrheit der anderen Landesverfassungen zurück.4 Im Landtag wurde zwar noch in der 13. Wahlperiode intensiv die ausdrückliche Verankerung eines allgemeinen parlamentarischen Fragerechts in der Landesverfassung durch Art. 45a Abs. 1 und Abs. 3 VerfE des Gesetzentwurfs 13 / 2393 debattiert. Diese Diskussion wurde in der 14. Wahlperiode unter umgekehrten politischen Vorzeichen anhand von Art. 45a Abs. 1 und Abs. 4 VerfE des Gesetzentwurfs 14 / 1541 (zu einzelnen Kritikpunkten vgl. noch § 9) wieder aufgegriffen. Zu einer normativen Umsetzung kam es jedoch bislang noch nicht (§ 1 I.). Deshalb fehlt im 2. Kapitel der vorliegenden Bearbeitung ein eigenständiger Paragraph zu den reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechten. Ihre verfassungsrechtliche Herleitung bildet vielmehr den zentralen Kern des 3. Kapitels. Auch soweit es in Nordrhein-Westfalen zu einer Verabschiedung des verfassungsändernden Gesetzentwurfs 14 / 1541 kommt, werden die hier erarbeiteten Grundsätze den zentralen Maßstab der Parlamentsinformation bilden, da sie ihre Wurzeln unmittelbar in den staatstragenden Prinzipen der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit finden. Die Schwäche der reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte liegt darin, dass das Parlament auf Anhaltspunkte angewiesen ist, die eine Hinterfragung erforderlich erscheinen lassen. Jedenfalls im Hinblick auf kontrollbezogene „Parlamentarische Anfragen hat die Landesregierung unverzüglich zu beantworten.“ „Fragen einzelner Abgeordneter oder parlamentarische Anfragen haben die Landesregierung oder ihre Mitglieder im Landtag und in seinen Ausschüssen nach bestem Wissen unverzüglich und vollständig zu beantworten.“ 4 Bestimmungen über parlamentarische Anfragen finden sich etwa in Art. 56 Abs. 2 S. 2 und 3 BbgVerf; Art. 25 HmbVerf; Art. 24 Abs. 1 NdsVerf; Art. 89a RhPfVerf; Art. 76 Abs. 1 SaarlVerf; Art. 51 SächsVerf; Art. 53 SachsAVerf, Art. 23 Abs. 1 SchlHVerf; Art. 67 Abs. 1 ThürVerf. 2 3

§ 4 Typisierung der Parlamentsinformationsregelungen

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parlamentarische Anfragen wird das Parlament diese Anhaltspunkte im Zweifel nicht freiwillig von der Regierung erhalten. Vielmehr wird die Regierung zur Vermeidung eines politischen Schadens zunächst um eine interne Missstandsregulierung bemüht sein. Gleiches gilt für Lebensbereiche mit gesetzgeberischem Handlungsbedarf zumindest dann, wenn die Regierung selbst auf die politische Initiative bedacht ist. Deshalb können die reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte nur einen von mehreren Bausteinen im System der Parlamentsinformationsrechte bilden. 2. Der Regelungstyp der aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte Auch bei den aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechten erlangt das Parlament die ihm zustehenden Informationen lediglich mittelbar durch den „Filter“ der Regierung; es bleibt insoweit auf ein Tätigwerden der Regierung angewiesen. Im Unterschied zu den reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechten erfolgt die Informationserteilung jedoch erstens aktiv durch die Regierung, d. h. die Regierung reagiert nicht auf eine vorausgehende Anfrage des Parlaments, sondern informiert eigeninitiativ. Damit einher geht zweitens, dass der Gegenstand der Information vorbestimmt ist bzw. der Bestimmung durch die Regierung unterliegt. Gleiches gilt drittens für den Zeitpunkt der Information. Hauptanwendungsfälle bilden klassische Unterrichtungs- und Berichtsrechte bzw. -pflichten.5 Diesbezüglich wiederum finden sich im Grundgesetz und in der Landesverfassung ausdrückliche Regelungen, auf die im Rahmen von § 5 ausführlich eingegangen wird. Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte gewähren aus parlamentarischer Sicht den Vorteil, dass die Information des Parlaments unaufgefordert erfolgt. Ihr Gegenstand muss dem Parlament, anders als bei den reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechten, nicht zuvor bereits bekannt gewesen und hinterfragt worden sein. Einmal mehr tritt hier die der Fremdinformation generell anhaftende Gefahr zutage, dass die Regierung Informationen zurückhält bzw. verfälscht. Abgesehen davon besteht die Pflicht zur Unterrichtung regelmäßig nur in bestimmten Zeitabständen, so dass nicht in jedem Fall die unverzügliche Information des Parlaments gewährleistet ist. Auch die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte können allerdings nur einen einzelnen Baustein im System der Parlamentsinformation bilden. Erlangt das Parlament im Rahmen einer Unterrichtung erste Anhaltspunkte etwa für kontroll- oder gesetzgebungsrelevante Sachverhalte, so muss ihm die Möglichkeit zu5 Die Begriffe „Unterrichtung“ und „Bericht“ werden vom Grundgesetz grundsätzlich bedeutungsgleich verwendet. Dies zeigt die Verbindung des Verbums „unterrichten“ in Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG durch Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG mit dem Substantiv „Bericht“. Zur Begriffsbedeutung vgl. noch § 5 IV. 4. c).

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

kommen, diese zu hinterfragen und auf diese Weise die Initiative an sich zu ziehen, soll es seinen verfassungsrechtlichen Pflichten hinreichend nachkommen können. Als gesetzgeberisch missglückt erscheint die Regelung des Art. 45b VerfE-2006 NRW (hierzu § 1 I.), denn abgesehen von den Kritikpunkten an dem Katalog des Art. 45b Abs. 1 Nr. 1 bis 8 VerfE-2006 NRW (vgl. noch § 11), dem Merkmal „frühzeitig“ (§ 9 II.) und dem Verweis in Art. 45b Abs. 3 VerfE-2006 NRW auf Art. 45a Abs. 4 VerfE-2006 NRW [vgl. § 9 I. 4. b) aa) und § 9 I. 4. b) aa) (4)], fällt nachteilig entscheidend ins Gewicht, dass Art. 45b Abs. 1 VerfE-2006 NRW die Informationspflicht an Vorhaben bindet, „die für das Land von grundsätzlicher Bedeutung sind“. Diese Formulierung verkennt, dass der unmittelbare Zweck des parlamentarischen Informationsanspruchs und zugleich eine seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen (hierzu ausführlich § 8) darin liegt, dem Parlament die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen zu verschaffen. Richtiger Weise müsste deshalb in Art. 45b Abs. 1 VerfE-2006 die Unterrichtungspflicht des Landtags von der Bedeutung des Gegenstandes der Unterrichtung für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung abhängig gemacht werden.

II. Die Kategorie der parlamentarischen Selbstinformationsrechte Schließlich ist die Kategorie der parlamentarischen Selbstinformationsrechte herauszubilden. In Abgrenzung zu den parlamentarischen Fremdinformationsrechten erlangt das Parlament die von ihm begehrten Informationen nicht vermittels der Regierung, sondern es hat ein eigenes Informationszugriffsrecht. Es kann unmittelbar selbst Informationen von den exekutiven Primärquellen verlangen. Parlamentarische Selbstinformationsrechte stellen damit die einzige Möglichkeit dar, einer Vorauswahl und -bewertung von Informationen durch die Regierung zu begegnen. Das Parlament erlangt die Informationen so unverfälscht und objektiv, wie sie sich tatsächlich darstellen. Als Informationsmittel stehen dem Parlament bei den parlamentarischen Selbstinformationsrechten insbesondere eigene Akteneinsichts-, Zutritts- und Vernehmungsrechte zur Verfügung. Eine Begrenzung auf einen bestimmten Informationsgegenstand oder einen fixen Zeitpunkt erfolgt nicht. Auch diesbezüglich enthalten das Grundgesetz und die Landesverfassung ausdrückliche Regelungen (§ 6). Mit den parlamentarischen Selbstinformationsrechten verbindet sich ein schwerwiegender Eingriff in den Funktions- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung. Schon hier sei deshalb darauf hingewiesen, dass sie in der gewaltenteiligen Demokratie der Bundesrepublik Deutschland lediglich als Ausnahmefall angesehen werden können, wohingegen die parlamentarische Fremdinformation den Regelfall bildet (vgl. noch § 6).

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte Aktive parlamentarische Fremdinformationsrechte verlangen, wie festgestellt, die Information des Parlaments ohne eine vorausgehende Aufforderung (§ 4 I. 2.). Derartige Unterrichtungs- bzw. Berichtspflichten sind in den verhältnismäßig neuen Vorschriften der Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG (I.) und Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG (II.), im Bundes- und Landeshaushaltsverfassungsrecht (IV.) sowie in Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG (V.) vorgesehen. Das Grundgesetz kennt darüber hinaus Unterrichtungspflichten der Bundesregierung speziell gegenüber dem Bundesrat (Art. 53 S. 3 GG) und gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss (Art. 53a Abs. 2 S. 1 und Art. 115e Abs. 1 GG); vgl. VI. Kein parlamentarisches Informationsrecht ist dagegen in den Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf verankert (III.). Eine allgemeine Bestimmung über die aktive parlamentarische Fremdinformation fehlt demgegenüber im Grundgesetz und in der Landesverfassung; wiederum im Gegensatz zu der überwiegenden Mehrheit der weiteren Landesverfassungen.6 Auch die Einführung einer allgemeinen Unterrichtungspflicht der Landesregierung gegenüber dem Parlament wird im Landtag im Rahmen des Gesetzentwurfs 14 / 1541 gegenwärtig erneut beraten (Art. 45b VerfE-2006; vgl. zuvor bereits Art. 45b VerfE-20027; hierzu § 1 I.).

I. Die Unterrichtungspflicht über Maßnahmen zur Überwachung von Wohnraum nach Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG Eine im Zusammenhang der parlamentarischen Informationsrechte oftmals übersehene Bestimmung über die aktive Fremdinformation des Parlaments durch die Regierung findet sich in Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG. Danach hat die Bundesregierung den Bundestag jährlich über den Einsatz technischer Mittel zur akustischen Überwachung von Wohnungen i.S.v. Art. 13 Abs. 3 bis 5 GG zu unterrichten. Diese Regelung ist erst im Jahre 1998 im Rahmen des „Großen Lauschangriffs“ in das Grundgesetz eingeführt worden.8 Als Vorbild der Unterrichtungspflicht nach Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG kann der sog. Wiretap Report in den USA angesehen werden.9 6 Vgl. nur Art. 55 Abs. 3 BayVerf; Art. 50 Abs. 1 BerlVerf; Art. 79 BremVerf; Art. 39 M-VVerf; Art. 25 NdsVerf; Art. 89b RhPfVerf; Art. 50 SächsVerf; Art. 22 SchlHVerf; Art. 67 Abs. 4 ThürVerf. 7 Landtag NRW, Drs. 13 / 2393, S. 7. 8 BGBl. I 1998, S. 610. Vgl. allgemein zum „großen Lauschangriff“ BVerfG, Urt. v. 03. 03. 2004 (1 BvR 1084 / 99), in: BVerfGE 109, S. 279 ff.; Mommsen ZRP 1998, S. 459 ff.; Raum / Palm JZ 1994, S. 447 ff. 9 Dort muss der Richter, der den Einsatz von Abhörgeräten genehmigt, nach Abschluss der Maßnahme einen Bericht schreiben, der insbesondere Aufschluss über die

5 Teuber

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

Nicht abschließend geklärt ist bislang die Frage, in welchem Verhältnis Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG zu der Unterrichtungspflicht nach Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG steht. Nach Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG wird „die parlamentarische Kontrolle“ auf der Grundlage des Berichts der Regierung durch ein vom Bundestag gewähltes Gremium ausgeübt (1.).10 Auffällig ist abgesehen davon, dass gerade in einem Fall erhöhter Kontrollbedürftigkeit auch die Parlamentsinformation ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Niederschlag in Form eines parlamentarischen Fremdinformationsrechts gefunden hat (2.). Schließlich enthält Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG mit dem Merkmal „jährlich“ eine zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht (3.).

1. Bedeutung von Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG lässt verschiedene Deutungen zu. Einerseits kann in dieser Bestimmung eine Delegation der nach Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG gegenüber dem Bundestag insgesamt bestehenden Unterrichtungspflicht auf nur einen Teil der Abgeordneten, nämlich auf das Kontrollgremium i.S.v. Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG, zu erblicken sein.11 Auf der anderen Seite ist eine Auslegung denkbar, wonach die Ausübung einer parlamentarischen Kontrolle durch das Kontrollgremium die Unterrichtungspflicht gegenüber dem Bundestagsplenum unberührt lässt,12 die Regierung also weiterhin zur Unterrichtung aller Abgeordneten verpflichtet wäre. In letztgenannte Richtung weist bereits der Wortlaut des Art. 13 Abs. 6 GG, sieht doch S. 1 ausdrücklich vor, dass die Bundesregierung „den Bundestag“ unterrichtet. Gleichwohl lässt der Wortlaut bei weitem Begriffsverständnis auch die andere Deutungsmöglichkeit zu, hat doch, aus der Interorgan-Perspektive betrachtet, die Unterrichtung eines Bundestagesgremiums die Wirkung einer Unterrichtung des Bundestages. Systematisch erscheint es nahe liegend, dass die Sätze 1 und 2 des Art. 13 Abs. 6 GG zwei voneinander unabhängige Regelungen enthalten, wenngleich auch die Wahl des bestimmten Artikels in Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG („die“ parlamentarische Kontrolle) auf den ersten Blick das Gegenteil vermuten lassen könnte. Anderenfalls hätte der Verfassungsgeber von vornherein lediglich das Kontrollgremium als Begründung der Anordnung, den Überwachungszeitraum, die betroffenen Personen, die entstandenen Kosten und das Ermittlungsergebnis enthält. Sämtliche Berichte werden in eine jährlich erscheinende Gesamtdarstellung aufgenommen. Vgl. hierzu Koch DuD 1998, S. 451 (456). 10 Gemäß Art. 13 Abs. 6 S. 3 GG gewährleisten die Länder eine gleichwertige parlamentarische Kontrolle. Die Grundrechtsgewährleistungen des Art. 13 GG sind nach Art. 4 Abs. 1 Verf gleichermaßen Bestandteil der Landesverfassung. 11 Vgl. die Darstellung der unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten durch den BayVerfGH, Entsch. v. 21. 02. 2002 (Vf. 13-VIII-00), in: NVwZ 2002, S. 1372 (1374 f.). 12 Gornig, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 17 Rdn. 148; Papier, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 13 Rdn. 119.

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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ausschließlichen unmittelbaren Adressaten der Unterrichtungspflicht festlegen können. Aufschlussreich ist die Entstehungsgeschichte. In der Begründung des Gesetzentwurfs13 heißt es, die Intensität des mit der Wohnungsüberwachung durch technische Mittel verbundenen Grundrechtseingriffs gebiete eine parlamentarische Kontrolle des Einsatzes technischer Abhörmittel. Die hierzu erforderliche Information des Parlaments werde auf Ebene des Bundes durch die in Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG normierte Unterrichtungspflicht der Bundesregierung sichergestellt. Die in Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG vorgeschriebene Bildung eines besonderen parlamentarischen Gremiums „lasse die Befugnis des Bundestagsplenums zur parlamentarischen Kontrolle unberührt“. Sie bezwecke „eine Effektivierung dieser Kontrolle, die zum einen der gesetzgeberischen Beobachtung der Normeffizienz“ diene und „zum anderen Ausdruck der allgemeinen politischen Kontrollaufgabe des Parlaments im Rahmen seiner Zuständigkeit gegenüber der Exekutive“ sei. Damit ist klargestellt, dass jedenfalls nach Ansicht des historischen Gesetzgebers die Befugnis des Bundestagsplenums zur allgemeinen parlamentarischen Kontrolle und damit zugleich die Informationspflicht der Regierung gegenüber dem Bundestagesplenum unberührt bleiben sollten. Die Steigerung der Effizienz parlamentarischer Kontrolle in einem besonders grundrechtssensiblen Bereich bildet auch aus heutiger Sicht den Hauptzweck des Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG. Erst nachrangig ist das staatliche Geheimschutzinteresse zu nennen, das jedenfalls im Hinblick auf die begleitende parlamentarische Kontrolle besteht. Für die abgeschlossenen Fälle des Einsatzes technischer Mittel in Wohnungen wird im Regelfall nicht anzunehmen sein, dass die organisierte Kriminalität und andere potenzielle Straftäter daraus Schlüsse ziehen könnten, die ihnen eine genauere Einschätzung des Entdeckungsrisikos ermöglichen.14 Abgesehen davon wäre eine generelle Delegation der Unterrichtungspflicht auf das Kontrollgremium verfassungsrechtlich nicht unbedenklich, da dem Parlament, anders als etwa im Falle des § 10a Abs. 2 BHO / LHO [IV. 2. d) cc) (2)], jegliche Entscheidungsautonomie im konkreten Einzelfall genommen würde. Lässt eine Norm mehrere Deutungen zu, von denen jedenfalls eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist diejenige Auslegung geboten, die den Vorgaben des Grundgesetzes gerecht wird.15 Im Ergebnis stellt Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG deshalb keine Modifikation des parlamentarischen Informationsanspruchs aus Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG dar. Die (informative) parlamentarische Kontrolle geht nicht auf das Kontrollgremium über, sondern wird weiterhin durch die Gesamtheit der Abgeordneten ausgeübt. Daneben tritt verstärkend die parlamentarische Kontrolle durch das Kontrollgremium i.S.v. Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG. BT-Drs. 13 / 6850, S. 5. BayVerfGH, Entsch. v. 21. 02. 2002 (Vf. 13-VIII-00), in: NVwZ 2002, S. 1372 (1375). 15 Ständige Rechtsprechung des BVerfG; vgl. BVerfG, Urt. v. 24. 04. 1985 (2 BvF 2784 u. a.), in: BVerfGE 69, S. 1 (55) m. w. N. 13 14

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

2. Kontroll- und Informationsintensität Das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung steht in engem Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Gebot zur Achtung der Privatsphäre des Bürgers. Das Eindringen staatlicher Organe bedeutet regelmäßig einen schweren Eingriff in die persönliche Lebenssphäre des Betroffenen16. Dementsprechend hoch sind die Anforderungen an die Kontrolle entsprechender Maßnahmen durch das Parlament. Das Grundgesetz trägt den intensivierten Anforderungen mit einer Doppelkontrolle Rechnung, und zwar einerseits durch die Gesamtheit der Mitglieder des Bundestages und andererseits durch das eigens einzurichtende BundestagsKontrollgremium. Parallel hierzu fixiert Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG nicht nur ausdrücklich die Verpflichtung der Bundesregierung zur Information des Parlaments, sondern „verdichtet“ diese zugleich zu einem aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrecht. Die erforderliche Information des Parlaments soll ausweislich der Gesetzesbegründung „sichergestellt“ werden.17 Vor diesem Hintergrund erscheint ein Zusammenhang zwischen der Wahrnehmungsintensität der Parlamentsaufgaben, konkret der parlamentarischen Kontrollaufgabe, und dem Grad der Parlamentsinformation jedenfalls nicht ausgeschlossen. Einem „gesteigerten“ Kontrollgebot steht ein zu einer Unterrichtungspflicht „gesteigerter“ Parlamentsinformationsanspruch gegenüber. Sowohl die gesteigerte parlamentarische Kontrolle als auch die gesteigerte Parlamentsinformation sind ausdrücklich verfassungsrechtlich normiert, wohingegen es ebenso für die allgemeine parlamentarische Kontrolle (§ 3 II.), wie auch für die reaktiven parlamentarischen Kontrollrechte, an einer ausdrücklichen Verfassungsbestimmung fehlt. Anhand der nachfolgend aufgeführten Parlamentsinformationsregelungen wird zu prüfen sein, ob der sich hiermit andeutende Zusammenhang verallgemeinern lässt und damit ein verfassungsrechtliches System der Parlamentsinformation erkennbar wird.

3. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht Beachtung verdient schließlich die zeitliche Bestimmung der Unterrichtungspflicht durch das Adverb „jährlich“ in Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG. Hierdurch wird die Unterrichtungspflicht einerseits einer zeitlich genau bestimmten Regelmäßigkeit unterworfen. Andererseits sind die Abstände zwischen den einzelnen Unterrichtungen vergleichsweise groß, mit der Folge, dass die informative Kontrolle von Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 3 bis 5 GG im Grundsatz weder als dirigierend noch als besonders zeitnah ausgestaltet ist. 16 Ständige Rechtsprechung des BVerfG; vgl. nur BVerfG, Urt. v. 05. 05. 1987 (1 BvR 903 / 85), in: BVerfGE 75, S. 302 (328) m. w. N. 17 BT-Drs. 13 / 8650, S. 5.

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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Vergleichbare zeitliche Ausgestaltungen von Unterrichtungspflichten der Regierung gegenüber dem Parlament finden sich im Bundes- sowie im Landeshaushaltsverfassungsrecht. Gemäß Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 Verf hat der Finanzminister dem Parlament „im Laufe des nächsten Rechnungsjahres“ Rechnung zu legen [IV. 3. b)], gemäß Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf der Rechnungshof jährlich zu berichten [IV. 4. b)]. Gleichwohl lässt sich aus diesen zeitlichen Vorgaben keine allgemeine Leitlinie für die Parlamentsinformation ableiten. Dies zeigen in verfassungssystematischer Hinsicht die Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1, Art. 53 S. 3 GG, die mit den Formulierungen „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ und „auf dem Laufenden zu halten“ erheblich strengere zeitliche Anforderungen an die Unterrichtung des Parlaments stellen. Auch die Auslegungsregel des „Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle (§ 3 II. 1.) fordert eine derart zeitnahe Information, dass eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung durch das Parlament gewährleistet ist. Dies ist bei einer jährlichen Unterrichtung aber grundsätzlich nicht der Fall.

II. Die Unterrichtungspflicht in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG Die Bestimmung des Art. 23 GG wurde in Folge des Maastrichter EU-Vertrages durch Gesetz vom 21. Dezember 199218 als sog. „Europa-Artikel“ grundlegend neu gefasst.19 Nunmehr normiert auch Art. 23 GG in Abs. 2 S. 2 Alt. 1 ausdrücklich ein aktives Fremdinformationsrecht des Parlaments gegenüber der Regierung. Auf der Grundlage von Art. 45 S. 2 GG kann der Bundestag den nach Art. 45 S. 1 GG zu bestellenden Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union dazu ermächtigen, die ihm nach Art. 23 GG zustehenden Rechte gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen. Gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG hat die Unterrichtung „umfassend“ und „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ zu erfolgen; sie wird mithin sowohl gegenständlich (1.) als auch zeitlich näher bestimmt (2.). Dieselben Informationspflichten bestehen gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG gegenüber dem Bundesrat. Möglicherweise sind auch Art. 23 GG Anhaltspunkte für den im Rahmen von Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG angedeuteten Zusammenhang zwischen parlamentarischer Kontrolle und den Informationsrechten des Parlaments zu entnehmen (3.). Einfachrechtliche Ausgestaltungen der nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG bestehenden Unterrichtungspflicht finden sich im EUZBBG und in der GGO (4). BGBl. 1992 I, S. 2086. Im Einzelnen zur Entstehungsgeschichte des Art. 23 GG n.F. Scholz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 23 Rdn. 1. Weiterführend zu Art. 23 GG Fuchs DÖV 2001, S. 233; Kretschmer ZG 9 (1994), S. 316 ff. 18 19

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

1. Die Pflicht zur „umfassenden“ Unterrichtung Die Unterrichtung des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union hat nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG „umfassend“ zu erfolgen. Der Begriff „umfassend“ lässt sich in der Umgangssprache umschreiben mit „ausgedehnt“ bzw. „weitgespannt“.20 Dieses extensive Verständnis entspricht der Intention des historischen Gesetzgebers, der die Information des Bundestages in allen Angelegenheiten der Europäischen Union gewährleisten wollte, die für ihn „von Interesse sein könnten“.21 Vergleichbar weit wird der Gegenstand aktiver parlamentarischer Fremdinformationsrechte auch in den Art. 110 ff. GG, Art. 81 ff. Verf bestimmt, indem sich die parlamentarische Finanzkontrolle ausdrücklich auf „alle“ Einnahmen und Ausgaben des Bundes bzw. des Landes erstreckt (umfassend noch IV.). Auch die allgemeine Kontrollpflicht des Parlaments ist in der Sache weitreichend. Aus der Staatsfundamentalbestimmung des Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG folgt, dass „alle Staatsgewalt“ vom Volke ausgeht. Wie festgestellt, besteht Gleichumfänglichkeit zwischen legitimierter Staatlichkeit und parlamentarischer Kontrollunterworfenheit; die Kontrolle durch das Parlament bildet die Kehrseite der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung (§ 3 II. 1.). Es zeigen sich damit nicht nur Parallelen hinsichtlich des Grades der Intensität parlamentarischer Kontrolle und Information, sondern auch hinsichtlich des Umfangs des allgemeinen Kontroll- und jedenfalls des nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG bestehenden speziellen Informationsanspruchs.

2. Das Gebot „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ Das durch Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG aufgestellte Gebot der Unterrichtung „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ impliziert nicht nur ein Unverzüglichkeitskriterium, sondern dehnt die Unterrichtungspflicht, im übertragenen Sinne spiegelbildlich zu dem Merkmal „jährlich“ in Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG (I. 3.) auf Angelegenheiten aus, die sich erst in der Planungsphase befinden und zu denen noch keine verbindliche Entscheidung getroffen worden ist. Der Begriff „früh“ ist im umgangssprachlichen Sinne gleichzusetzen mit „am Anfang liegend“.22 Eine vergleichbare Zeitbestimmung enthält Art. 53 S. 3 GG, wonach die Bundesregierung den Bundesrat „über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten“ hat, d. h. zu einer besonders zeitnahen Form der Unterrichtung verpflichtet ist [VI. 2. a)]. Der Gesetzgeber des Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG wollte mit der ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Festschreibung des Zeitpunkts der Unterrichtung der in der Parlamentspraxis zunehmend zögerlichen In20 21 22

Duden II, Stichwort „umfassen“. BT-Drs. 12 / 6000, S. 21. Duden II, Stichwort „früh“.

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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formationspraxis der Bundesregierung gegenüber dem Parlament begegnen.23 Oftmals sah sich der Bundestag vor vollendete Tatsachen gestellt, die er lediglich noch zur Kenntnis nehmen konnte. Sowohl die Gemeinsame Verfassungskommission als auch der Sonderausschuss „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)“ stimmten deshalb darin überein, es sei nicht hinreichend, eine „regelmäßige“ Unterrichtung des Bundestages zu fordern.24 Diese Formulierung berge die Gefahr, die Regierung könne sich erneut darauf beschränken, das Parlament lediglich „punktuell und von Zeit zu Zeit“ zu unterrichten. Ebenfalls nicht ausreichend sei der Begriff „rechtzeitig“, da dieser ein nicht gewolltes Ermessen der Bundesregierung über den Zeitpunkt der Unterrichtung impliziere. Es müsse im Gegenteil klargestellt sein, dass der Bundestag alle relevanten Informationen so früh wie möglich erhalte.25 Dem Bundestag müsse „genügend Zeit gegeben“ sein, „sich darüber schlüssig zu werden, ob und in welcher Form er sich an der Beratung und Beschlussfassung über ein Vorhaben“ beteilige und „ggf. seine Stellungnahme entsprechend zu formulieren“.26 Vor diesem Hintergrund stelle die Wortkombination „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ die genaueste Formulierung dar.27 Die Unterrichtung des Parlaments bereits über Angelegenheiten, die sich erst in der Planungsphase befinden, trägt schließlich dem „Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle Rechnung. Gerade in einem Bereich, in dem die letztlich verbindlichen Entscheidungen nicht durch den Bundestag, sondern unter Beteiligung von Regierungsvertretern von den Organen der Europäischen Union getroffen werden, ist eine besonders frühzeitige, unverzügliche Information des Parlaments erforderlich, um diesem hinreichende Kontroll- und Mitwirkungsmöglichkeiten zu eröffnen.

3. Kontroll- und Informationsintensität Vor diesem Hintergrund zeigt sich erneut, dass die Intensivierung der Parlamentsinformation gewissermaßen akzessorisch zu einer Steigerung des parlamentarischen Legitimations- und Kontrollbedürfnisses erfolgt. Die „Hochzonung“ von Zuständigkeiten auf die Europäische Union im Rahmen der fortschreitenden europäischen Integration führt zu Funktionsverlusten auf Seiten der nationalen Parlamente. Nicht der Bundestag (oder die Landtage), sondern die Bundesregierung ist maßgeblich an den Entscheidungen wichtiger Organe der 23 Möller / Limpert ZParl 24 (1993), S. 21 (26). Vgl. auch Classen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 23 Rdn. 80; Fischer ZParl 24 (1993), S. 32 (41). 24 Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission gemäß dem Beschluss des Deutschen Bundestages nach BT-Drs. 12 / 6000, S. 21; Beschlussempfehlung und Bericht des Sonderausschusses „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)“, BT-Drs. 12 / 3896, S. 19. 25 Zitiert nach Möller / Limpert ZParl 24 (1993), S. 21 (26). 26 Beschlussempfehlung und Bericht des Sonderausschusses „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)“, BT-Drs. 12 / 3896, S. 1 (23 f.). 27 Möller / Limpert ZParl 24 (1993), S. 21 (26).

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

Europäischen Union beteiligt. So setzt sich der Europäische Rat, der die politischen Ziele der Europäischen Union festlegt, unter anderem aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zusammen. Im Rat der Europäischen Union („EU-Ministerrat“), dem nicht unerhebliche Entscheidungsbefugnisse zustehen, sind die Mitgliedstaaten durch ihre Fachminister vertreten. Die Organe der EU sind der unmittelbaren Kontrolle durch die nationalen Parlamente weitestgehend entzogen. Hieraus ergeben sich an die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung in zweierlei Hinsicht gesteigerte Anforderungen. Als unentbehrliches Glied auch in jener Legitimationskette, die das deutsche Staatsvolk mit den Rechtsakten der Europäischen Union verbindet, hat das Parlament seine diesbezügliche Legitimationsaufgabe zum einen nachhaltiger wahrzunehmen, als dies für die auswärtige Gewalt im Allgemeinen der Fall ist.28 Zum anderen muss der Rechtssetzungs- und Kontrollverlust durch eine gesteigerte Intensität der Regierungskontrolle kompensiert werden.29 Der hiermit auch im Rahmen von Art. 23 GG festgestellte Zusammenhang zwischen parlamentarischer Kontrolle und Information ist als ein weiteres Indiz dafür zu werten, dass der Gedanke der Parlamentsinformation an sich nicht in etwaigen verfassungsrechtlichen Spezialregelungen wie Art. 23 GG, sondern allgemein im gewaltenteilenden System grundgesetzlicher Ausprägung wurzelt. Dies würde eine Erklärung dafür liefern, warum Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG im verfassungsrechtlichen Schrifttum teilweise nur ein deklaratorischer Gehalt beigemessen wird.30 4. Einfach-rechtliche Ausgestaltungen Ausgestaltungen erfährt die Unterrichtungspflicht nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG einfach-gesetzlich durch das EUZBBG [a)] und geschäftsordnungsrechtlich durch die GGO [b)]. a) Die Ausgestaltungen durch das EUZBBG Art. 23 GG eröffnet dem Gesetzgeber in Abs. 3 S. 3 die Möglichkeit, die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union und damit auch die nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG erforderliche Parlamentsinformation durch einfaches Gesetz näher zu regeln. Von diesem Gesetzgebungsauftrag hat der Gesetzgeber mit dem „Gesetz über die ZusammenH. H. Klein, ZG 12 (1997), S. 209 (227). Vgl. Classen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 23 Rdn. 91. 30 So, wenngleich ohne nähere Begründung, u. a. Fischer ZParl 24 (1993), S. 32 (41); Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 149; Scholz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 23 Rdn. 115. 28 29

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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arbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union“ (EUZBBG) Gebrauch gemacht.31 Bemerkenswert sind insbesondere die Ausgestaltungsregelungen der §§ 3 f. EUZBBG. § 3 EUZBBG wiederholt die Pflicht der Bundesregierung zur umfassenden Unterrichtung des Bundestages zum frühestmöglichen Zeitpunkt und nimmt sodann eine Konkretisierung des Gegenstandes der Unterrichtungspflicht vor. Danach erstreckt sich die Unterrichtungspflicht, entsprechend der Gesetzesbegründung zu Art. 23 Abs. 2 GG (II. 2.), auf „alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union, die für die Bundesrepublik Deutschland von Interesse sein könnten“. Der Begriff „Vorhaben“ meint dabei nicht lediglich Gesetzgebungsvorhaben bzw. Rechtsetzungsakte, vielmehr gebietet das Grundgesetz eine extensive Auslegung. Dem weiten Begriff der „Angelegenheiten der Europäischen Union“ in Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG, auf den sich die Unterrichtungspflicht in Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG unmittelbar bezieht, steht der enge Begriff „Rechtsetzungsakte der Europäischen Union“ in Art. 23 Abs. 3 S. 1 GG gegenüber.32 Demgemäß bestimmt § 4 EUZBBG, dass die Bundesregierung dem Bundestag „insbesondere die Entwürfe von Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union“ übersendet und „den Bundestag zugleich über den wesentlichen Inhalt und die Zielsetzung, über das [ . . . ] Verfahren und den [ . . . ] voraussichtlichen Zeitpunkt der Befassung des Rates, insbesondere . . . der Beschlussfassung im Rat“ unterrichtet (S. 1). Ferner hat sie den Bundestag „unverzüglich über ihre Willensbildung, über den Verlauf der Beratungen, über die Stellungnahmen [ . . . ] sowie über die getroffenen Entscheidungen“ zu unterrichten (S. 2). Die Bundesregierung hatte in den Beratungen zu § 4 S. 1 EUZBBG zunächst angeregt, den Begriff „Entwürfe“ durch das Wort „Vorschläge“ zu ersetzen, weil dieses der Terminologie des EG-Vertrages entspreche. Dieser Anregung wurde jedoch nicht gefolgt, mit der Begründung, es könne unter Umständen Situationen geben, in denen eine Unterrichtung für den Bundestag von Interesse sei, auch wenn die Planungen der Kommission noch nicht das Stadium eines förmlichen Vorschlags erreicht hätten.33 Die „Form und Intensität der Mitwirkung“ des Bundestages soll ausweislich des Berichts des im Gesetzgebungsverfahren federführenden Bundestages-Sonderausschusses „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)“ 31 Gewissermaßen parallel hierzu enthält das „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union“ (EUZBLG) einfach-rechtliche Konkretisierungen der entsprechenden Mitwirkung und Information des Bundesrates und damit der Länder. Danach ist auch der Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle nunmehr möglicherweise für die Länder relevanten Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union“ zu unterrichten. Grundlage hierfür ist der Gesetzgebungsauftrag in Art. 23 Abs. 7 GG. 32 Zu beiden Begriffen Scholz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 23 Rdn. 111. 33 Möller / Limpert ZParl 24 (1993), S. 21 (26). Vgl. auch Roller AöR 123 (1998), S. 21 (31).

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

unter „Beachtung der verfassungsmäßigen Rechte der Bundesregierung seiner jeweiligen Entscheidung“ obliegen.34 Damit ist aus der Sicht des Gesetzgebers die Entscheidung, wie weitreichend das Recht auf Information durch die Bundesregierung auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 2 und 3 GG i.V.m. dem EUZBBG zu praktizieren ist, in das Ermessen des Bundestages gestellt.35 b) Die Ausgestaltungen durch die GGO Geschäftsordnungsrechtliche Verfahrensregelungen der Bundesregierung über die Unterrichtung des Bundestages nach Art. 23 Abs. 3 S. 3 GG i.V.m. §§ 3 ff. EUZBBG finden sich in § 74 Abs. 2 GGO i.V.m. Anlage 11 zu § 74 Abs. 2 und 3 GGO. Die Geschäftsordnungsgeber betonen in der Präambel zu Anlage 11 ausdrücklich das „Ziel [ . . . ], den Deutschen Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union (EU) zu unterrichten, die für die Bundesrepublik Deutschland von Interesse sein könnten“. Anlage 11 Nr. I.1 sieht die förmliche Zuleitung jedes vom Generalsekretariat des Rates der EU eingehenden Vorschlags für Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen und sonstige Beschlüsse des Rates durch das Bundesministerium der Finanzen an den Bundestag vor. Das Zuleitungsschreiben muss u. a. die „wesentlichen Angaben“ des an das Sekretariat des Rates der EU gerichteten Übersendungsschreibens und einen möglichst konkreten Hinweis auf den voraussichtlichen Zeitpunkt der Verabschiedung im Rat enthalten. Zudem übersendet das Bundesministerium der Finanzen gemäß Anlage 11 Nr. I.2 dem Bundestag je ein Exemplar aller eingehenden Ratsdokumente. Auf der Grundlage der Einleitung zu Anlage 11 Nr. II haben die federführenden Ressorts den Bundestag u. a. „unverzüglich über die Bewertung der Vorhaben und über die Willensbildung der Bundesregierung, über den Verlauf der Beratungen, über die Stellungnahmen des Europäischen Parlaments und der Kommission, über die Stellungnahmen der anderen Mitgliedstaaten sowie über die getroffenen Entscheidungen“ zu unterrichten. Dabei ist auch auf die voraussichtlichen Auswirkungen der Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Haushalte einschließlich der sozialen Sicherungssysteme einzugehen. Darüber hinaus unterrichtet das Auswärtige Amt den Bundestag „in geeigneter Weise“ über die Entwicklungen in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, „insbesondere über die wichtigsten Aspekte und grundlegenden Weichenstellungen“. Die Regelungen des § 74 Abs. 2 GGO i.V.m. Anlage 11 zu § 74 Abs. 2 und 3 GGO tragen dem Informationsinteresse des Bundestages inhaltlich in beachtlichem 34 Beschlussempfehlung und Bericht des Sonderausschusses „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)“, BT-Drs. 12 / 3896, S. 1 (23). 35 Scholz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 23 Rdn. 115.

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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Maße Rechnung. Allerdings vermögen sie, wie noch auszuführen sein wird (§ 12 II. 3.), als Geschäftsordnungsrecht keinerlei Rechtspflichten der Bundesregierung zu begründen.

III. Gesetzesinitiativen der Regierung, Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf Die verfassungsrechtliche Pflicht der Regierung, Gesetzesvorlagen beim Parlament einzubringen, vermittelt dem Parlament kein Informationsrecht. Regelungsgegenstand der Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf bildet nicht die Parlamentsinformation (1.). Eine Informationspflicht gegenüber dem Parlament im Zusammenhang mit Gesetzesvorlagen ergibt sich gleichwohl, bejaht man die Existenz eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs (2.).

1. Normzweck der Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf In der Verpflichtung der Regierung nach Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf zur Einbringung von Gesetzesvorlagen beim Parlament könnte auf den ersten Blick ein parlamentarisches Unterrichtungsrecht gesehen werden. Hiergegen spricht aber zum einen, dass der Normzweck der Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf nicht in der Fixierung eines „subjektiven Parlamentsrechts“ liegt, sondern vielmehr in der Normierung eines klassischen Rechts der Regierung, nämlich desjenigen zur Gesetzesinitiative.36 Insoweit unterliegt es dem politischen Gestaltungswillen der Regierung, ob sie eine Materie für regelungsbedürftig hält oder nicht. Nur in Ausnahmefällen verdichtet sich das Initiativrecht zu einer Initiativpflicht, beispielsweise dann, wenn EU-Richtlinien den Mitgliedstaaten ein Ziel vorgeben, dessen Erreichen eine Umgestaltung des nationalen Rechts erfordert.37 Diese Pflicht besteht dann aber regelmäßig nicht gegenüber dem Parlament, vielmehr ist das Parlament selbst Adressat einer Rechtsetzungspflicht.38 Zum anderen kann den in Rede stehenden Bestimmungen nicht unmittelbar die Notwendigkeit entnommen werden, Gesetzesvorlagen zu begründen,39 so dass sich auch aus diesem Blickwinkel heraus kein parlamentarischer Informationsanspruch begründen lässt. 36 Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 65 Rdn. 20 ff.; Masing, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 76 Rdn. 66; Schmidt-Jortzig / Schürmann, in: BK, Art. 76 Rdn. 146; Stettner, in: Dreier, GG, Art. 76, Rdn. 10. 37 Weiterführend Schmidt-Jortzig / Schürmann, in: BK, Art. 76 Rdn. 146 ff. 38 Vgl. Masing, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 76 Rdn. 66. 39 Schmidt-Jortzig / Schürmann, in: BK, Art. 76 Rdn. 181 m. w. N. in Fn. 518.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

2. Gesetzes-Begründungspflicht kraft allgemeiner Parlamentsinformationsrechte Vor diesem Hintergrund jedoch eine Begründungspflicht von Gesetzesvorlagen gänzlich abzulehnen, steht, entgegen einer weit verbreiteten Ansicht,40 nicht im Einklang mit der Verfassung, bejaht man, wie im vierten Kapitel grundlegend auszuführen sein wird, die Existenz eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs gegenüber der Regierung. Das Parlament kann seiner Gesetzgebungsaufgabe nur dann hinreichend nachkommen, wenn ihm die zur Wahrnehmung dieser Aufgabe erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt werden. Dies betrifft insbesondere auch die Behandlung von Regierungsvorlagen (§ 3 III. 2.). Der Bejahung einer mit einem etwaigen allgemeinen Parlamentsinformationsanspruch einhergehenden Begründungpflicht für Gesetzesvorlagen nicht entgegen41 steht die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, ein Gesetz werde nicht bereits dadurch formell verfassungswidrig, dass das Parlament als das eigentliche Gesetzgebungsorgan von dessen Begründung kaum habe Kenntnis nehmen können.42 Die Frage, ob die Regierung im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens gegen eine Bestimmung über die Parlamentsinformation verstoßen hat, hat auf die formelle Verfassungsmäßigkeit eines Parlamentsgesetzes keinen Einfluss. Gleichwohl würde eine derart unzureichende Möglichkeit der Kenntnisnahme „kaum der demokratisch-parlamentarischen Idee des Gesetzgebungsverfahrens entsprechen und nicht wünschenswert sein“.43 Ein Argument gegen eine entsprechende Begründungspflicht lässt sich aus landesverfassungsrechtlicher Perspektive schließlich auch nicht mit Art. 68 Abs. 1 S. 2 Verf begründen. Zwar geht ein Teil der landesverfassungsrechtlichen Literatur, unter Hinweis auf das in dieser Bestimmung eigens für Volksbegehren ausdrücklich statuierte Begründungserfordernis, davon aus, dass die Landesverfassung eine Entscheidung gegen eine generelle Begründungspflicht auch für Gesetzesvorlagen treffe.44 Einer diesbezüglichen Annahme lässt sich aber entgegenhalten, dass das Parlament die zur Entscheidung über das Volksbegehren erforderlichen Begründungselemente nicht im Wege des allgemeinen Parlamentsinformationsanspruchs zu erlangen vermag, so dass eine Regelung wie diejenige des Art. 68 Abs. 1 S. 2 Verf erforderlich wird.

40 Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 65 Rdn. 4; Masing, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 76 Rdn. 62; Schmidt-Jortzig / Schürmann, in: BK, Art. 76 Rdn. 181; Stettner, in: Dreier, GG, Art. 76, Rdn. 16. 41 So aber Masing, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 76, Fn. 50 zu Rdn. 66. 42 BVerfG, Beschl. v. 05. 05. 1987 (1 BvR 724 / 81 u. a.), in: BVerfG 75, S. 246 (268). 43 BVerfG, Beschl. v. 05. 05. 1987 (1 BvR 724 / 81 u. a.), in: BVerfG 75, S. 246 (268). 44 Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 65 Rdn. 4.

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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Die Notwendigkeit der Parlamentsinformation in Form einer Gesetzesbegründung erkennen letztlich auch die Kritiker einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur Begründung von Gesetzesvorlagen an45 und verweisen insoweit teilweise auf die im Verhältnis von Parlament und Regierung allerdings nicht verbindlichen (§ 13 II. 3.) Geschäftsordnungsvorschriften.46

IV. Die haushaltsverfassungsrechtlichen Unterrichtungspflichten der Regierung Im Mittepunkt der Erörterungen der verfassungsrechtlich ausdrücklich geregelten aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte stehen die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte im Rahmen der parlamentarischen Finanzkontrolle. Auch wenn die Art. 110 ff. GG, Art. 81 ff. Verf die Regierung nicht ausdrücklich zur „Unterrichtung“ verpflichten, sind die in ihnen enthaltenen Informationspflichten als klassische Unterrichtungspflichten anzusehen, die dem Parlament entsprechende Informationsansprüche gewähren. So liegt der Zweck der Haushaltsgesetzgebung, anders als derjenige des allgemeinen Gesetzesinitiativrechts der Regierung nach Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf (III. 1.), ganz maßgeblich darin, dem Parlament zumindest auch die für die Kontrolle des verfassungsrechtlichen Budgetkreislaufs erforderliche Informationsbasis zu vermitteln (2.). Die parlamentarische Haushaltskontrolle ist verfassungsrechtlich geboten, da das gesamte staatliche Finanzgebaren der Ausübung von Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG unterfällt47 (zum Begriff der Staatsgewalt noch § 9 I. 4.). Gesetzgebungs- und Kontrollaufgabe des Parlaments verschränken sich an dieser Stelle.48 Für den Abschluss des Budgetkreislaufs, d. h. für die Rechnungslegung (3.) und für die Rechnungsprüfung (4.), folgt die Zuordnung zu den akti45 Vgl. nur Masing, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 76 Rdn. 62; Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 65 Rdn. 4. 46 Masing, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 76 Rdn. 62. 47 Eingehend Puhl, Haushaltsverfassung, S. 159 ff.; Vogel, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, § 30 Rdn. 22 ff. Geld stellt nach den Worten Max Webers „das ,vollkommenste‘ wirtschaftliche Rechnungsmittel, das heißt: das formal rationalste Mittel der Orientierung wirtschaftlichen Handelns“ dar (Wirtschaft und Gesellschaft, S. 45). Schon in der Antike wurde es als „nervus rerum“ oder – mit Cicero – als die kräftigste Triebfeder des Gemeinwesens („robustissimus rei publicae nervus pecunis est“) qualifiziert (zitiert nach Isensee JZ 2005, S. 971). Mit seinen wirtschaftlichen Funktionen als Wertmaß, Recheneinheit, Tauschmittel und Mittel der Wertaufbewahrung gibt es der Verwaltung Orientierungsmöglichkeiten, Handlungsformen sowie Instrumente der Bedarfsdeckung und -Planung, über die sie sonst nicht verfügt hätte. Es kann insbesondere als Mittel zur Organisation des Staatsapparates wie auch als Mittel zur Lenkung der laufenden Verwaltung Verwendung finden (Vogel / Waldhoff, in: BK Vorbem. z. Art. 104a – 115 Rdn. 313 m. w. N.). 48 Blasius, DÖV 1993, S. 643 (47).

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

ven parlamentarischen Fremdinformationsrechten unmittelbar aus den Formulierungen „hat [ . . . ] Rechnung zu legen“ (Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf), „hat . . . zu berichten“ (Art. 114 Abs. 2 S. 2 GG) sowie „Bericht für den Landtag“ (Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf). Die einzelnen Informationspflichten sind vertiefend zu untersuchen. Fraglich ist, ob und inwieweit der bereits zuvor vermutete Zusammenhang zwischen Kontrolle und Information (II. 3.) auch hier erkennbar ist (5.). Das Haushaltsrecht setzt sich aus einer Vielzahl unterschiedlicher Normebenen zusammen. Zum besseren Verständnis der nachfolgenden Ausführungen sollen die im vorliegenden Zusammenhang einschlägigen Bestimmungen einleitend skizziert werden (1.).

1. Normebenen des informationsbezogenen Haushaltsrechts Das Haushaltsverfassungsrecht des Bundes ist im 10. Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 104a bis Art. 115), das des Landes im 7. Abschnitt der Landesverfassung (Art. 81 bis Art. 88) geregelt. Art. 109 Abs. 3 GG weist dem Bund die Kompetenz zu, für den Bund und die Länder gemeinsam geltende haushaltsrechtliche Ausgestaltungsregelungen aufzustellen.49 Auf dieser Gesetzgebungskompetenz fußt das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG). Es stellt in seinem ersten Teil Richtlinien für die Gesetzgebung von Bund und Ländern auf. Im zweiten Teil enthält es Vorschriften (z. B. über die Finanzkontrolle, §§ 53 ff.), die einheitlich und unmittelbar für den Bund und für die Länder gelten, aber noch ausgestaltungsfähig sind. Oberstes Ziel des HGrG ist die Wahrung der Rechtseinheit von Bund und Ländern auf dem Gebiet des Haushaltsrechts.50 Zur Ausführung und Ausfüllung der im HGrG vorgegebenen Richtlinien haben der Bund und die Länder Landeshaushaltsordnungen erlassen, die sich weitgehend in ihrer Paragraphenfolge und teilweise sogar in den Formulierungen entsprechen. Dies gilt insbesondere für die nordrhein-westfälische LHO. Daneben existieren zahlreiche haushaltsrechtliche Verwaltungsvorschriften. Hervorhebenswert auf Bundesebene sind insbesondere die „Vorläufigen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung“ (Vorl.VV-BHO),51 auf Ebene des Landes die im Wesentlichen inhaltsgleichen Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung (VV-LHO).52 Vgl. hierzu Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 109 Rdn. 107 ff. Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 58. 51 Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung v. 14. 03. 2001 (GMBl 2001, S. 307 ff.). 52 Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung v. 30. 09. 2003 (SMBl. NRW. 631). 49 50

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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Im vorliegenden Zusammenhang von lediglich untergeordneter Bedeutung sind das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StWG)53 und die Rechnungshof-Gesetze von Bund und Land, ebenso wie Regelungen mit haushaltsrechtlichem Bezug in den parlamentarischen Geschäftsordnungen und in den GGO der Bundes- und Landesministerien.

2. Das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments Das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments wird maßgeblich durch die haushaltsverfassungsrechtlichen „Kernbestimmungen“54 der Art. 110 GG bzw. Art. 81 Verf geprägt. Nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Verf sind beabsichtigte Einnahmen und Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen. Dem Haushaltsplan kommt damit eine wichtige Informationsfunktion über das Programm der Regierung im bevorstehenden Haushaltsjahr zu [a)]. Zeitliche Bestimmungen zur Aufstellung des Haushaltsplans finden sich in den Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 81 Abs. 3 S. 1 Verf [b)]. Auch der Umfang wird näher bestimmt, indem sich die Haushaltsplanung nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Verf auf „alle“ Einnahmen und Ausgaben „des Bundes“ bzw. „des Landes“ bezieht. Welche Anforderungen sich hiermit verbinden [c)] und inwieweit diese Bestimmungen verfassungsmäßig ausgestaltet wurden [d)], ist nachfolgend zu untersuchen.

a) Informationsfunktion des Haushaltsplans Der Haushaltsplan unterliegt einer streng formalisierten Behandlung. Er erlangt erst dadurch rechtliche Verbindlichkeit, dass er auf der Grundlage von Art. 110 Abs. 2 S. 1, Abs. 2 Alt. 1 i.V.m. Art. 76 ff. GG, § 95 GO BT bzw. von Art. 81 Abs. 3 S. 1 i.V.m. Art. 65 ff. Verf, § 64 ff. GO LT durch Haushaltsgesetz „festgestellt“ wird.55 Diese Feststellung impliziert die in der Regel öffentliche (Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 42 S. 1 Verf) Einbringung und Beratung im Parlament („Budgetöffentlichkeit“56). Das Parlament wird auf diesem Wege vor Beginn eines jeden Rechnungsjahres (Prinzip der „Vorherigkeit“57) umfassend über die zentralen Bereiche der für diesen Zeitraum beabsichtigten Regierungspolitik unterrichtet.58 Hierzu Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 60. So, Bezug nehmend auf Art. 110 GG, BVerfG, Urt. v. 18. 04. 1989 (2 BvF 1 / 82), in: BVerfGE 79, S. 311 (329). 55 Heun, Haushaltsrecht, S. 259 ff. Zum Gesetzgebungsverfahren im Einzelnen Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 117 ff. 56 Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 131 ff. m. w. N. 57 Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 128 ff. 53 54

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

Die Eigenart des Haushaltsplans liegt darin, dass er zeitlich begrenzt und ausgabenbezogen ein „Regierungsprogramm in Gesetzesform enthält und die Regierungspolitik in Zahlen widerspiegelt“.59 Er stellt nicht lediglich eine finanzielle Gesamtrechnung auf, sondern fasst mit dieser Gesamtrechnung zugleich alle staatlichen Aktivitäten zusammen, die mit dem Einsatz finanzieller Mittel verbunden sind.60 Noch immer kommt ihm daher der Ruf eines „Schicksalsbuchs der Nation“ zu.61 Für die Legislative muss weitestgehend ersichtlich sein, aus welchen Quellen finanzielle staatliche Mittel stammen und für welche Zwecke diese verwendet werden sollen.62 Unter „Einnahmen“ i. S. d. Art. 110 Abs. 1 GG, 81 Abs. 2 Verf sind demgemäß extensiv alle im Haushaltsjahr erwartungsgemäß zu vereinnahmenden Geldzahlungen ohne Rücksicht auf ihre Art und Herkunft zu verstehen, insbesondere Steuern, Liquiditätszuflüsse von Kreditaufnahmen und Beträge aus Vermögensveräußerungen. „Ausgaben“ werden ebenfalls weit als alle im Haushaltsjahr voraussichtlich zu erbringenden Geldleistungen definiert, etwa in Gestalt von Personalkosten, sächlichen Verwaltungskosten, Investitionskosten und zur Schuldentilgung verwendeten Beträgen.63 Damit begründet ist eine zentrale Parlamentsinformationsfunktion des Haushaltsplans.64 Dieser bildet nicht nur die Grundlage der demokratischen Legitimation des staatlichen Finanzgebarens,65 sondern ermöglicht zudem die – antizipierte – politische Kontrolle der Haushaltsführung und damit zusammenhängend der Regierungsplanung von Bund bzw. Land. Zugleich bildet der Haushaltsplan die Grundlage einer – retrospektiven – Haushaltsvollzugskontrolle auf budgetäre Richtigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach Art. 114 GG bzw. 86 Verf [IV. 3. a) aa)]. Vor diesem Hintergrund wird er als „eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle“ charakterisiert.66

58 Detailvorschriften über den Aufbau und den Inhalt von Gesetzesvorlagen enthalten die §§ 42 ff. GGO. Dagegen finden sich in den §§ 81 ff. GGO NRW lediglich Formvorgaben. 59 So ausdrücklich BVerfG, Urt. v. 18. 04. 1989 (2 BvF 1 / 82), in: BVerfGE 79, S. 311 (329). Vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 08. 10. 1985 (2 BvR 1150 / 80 u. a.), in: BVerfGE 70, S. S. 297 (355). Vgl. ferner Isensee JZ 2005, S. 971 (973). 60 Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 20. 61 Isensee JZ 2005, S. 971 (972). 62 Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 95. 63 Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 32. 64 BVerfG, Urt. v. 14. 01. 1985 (2 BvE 14 / 83 u. a.), in: BVerfGE 70, S. 324 (355); Badura, in: Schneider / Zeh, § 15 Rdn. 40; Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 43; Heun, Haushaltsrecht, S. 282 ff. 65 Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 24; Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 27, 43. 66 BVerfG, Urt. v. 14. 01. 1985 (2 BvE 14 / 83 u. a.), in: BVerfGE 70, S. 324 (356); BVerfG, Beschl. v. 31. 05. 1990 (2 BvL 12 / 88 u. a.), in: BVerfGE 82, S. 159 (179).

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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Das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht impliziert i.V.m. Art. 76 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf ein parlamentarisches Budgetinformationsrecht. Dieses wird neben dem Vollständigkeitsgebot durch das Prinzip der Einheit abgesichert,67 ebenso wie durch das haushaltsrechtliche Bestimmtheits- und Übersichtlichkeitsgebot, welches die Wahrheit, die Übersichtlichkeit und die Genauigkeit des Haushaltsplans garantiert.68 b) Zeitliche Ausgestaltung der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht Der Haushaltsplan wird gemäß Art. 110 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 GG, Art. 81 Abs. 3 S. 1 Alt. 1 Verf grundsätzlich für das nachfolgende Rechnungsjahr aufgestellt. Das historische und nach wie vor aktuelle Ziel des sog. Periodizitäts- oder Annuitätsprinzips lag und liegt darin, dem Parlament in regelmäßigen, begrenzten Zeitabständen das Recht zur begleitend-antizipierten Kontrolle über die Staatsausgaben zu geben.69 Vergleichbare zeitliche Ausgestaltungen der Parlamentsinformation finden sich, spiegelbildlich zur Budgetbewilligung, in den Bestimmungen über die Rechnungslegung (IV. 3.) und über die Rechnungsprüfung (IV. 4.) sowie abgesehen davon in Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG (I. 3.). Das strikte Jährlichkeitsgebot hat allerdings durch die Haushaltsreform im Jahre 196970 eine Abschwächung erfahren. Im Einzelfall ist gemäß Art. 110 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG, Art. 81 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 Verf auch die Aufstellung von nach Jahren getrennten Haushaltsplänen für „mehrere Rechnungsjahre“ zulässig. Beweggrund für diese Einschränkung des Annuitätsprinzips war das Bedürfnis, die öffentliche Haushaltswirtschaft vorausschauend für längere Zeiträume entwickeln zu können.71 Verfassungskonform sind diese Bestimmungen dahingehend zu reduzieren, dass allenfalls sog. Doppelhaushalte für zwei aufeinanderfolgende Jahre zulässig sind.72 Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 102 ff. Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 114 ff. 69 Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 122. 70 Haushaltsreformgesetz v. 12. 05. 1969 (BGBl. I, S. 357); vgl. hierzu Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 4. 71 Diesem Zweck dienen auch die sog. Finanzpläne nach der Ausgestaltungsbestimmung des § 9 StWG, die im Gegensatz zu den durch Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplänen allerdings keine Bindungswirkung entfalten. Weiterführend Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 123. 72 Im Falle von Haushalten für drei oder mehr Jahren überwiegt die Gefahr, dass die Haushaltsplanung durch die tatsächliche und die wirtschaftliche Entwicklung überholt und damit das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht entwertet wird; vgl. Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 124. Demgemäß begrenzen auch die insoweit ausgestaltenden Haushaltsordnungen von Bund und Land den Planungszeitraum auf zwei Haushaltsjahre (§§ 1 S. 1, 12 Abs. 1 BHO, § 12 Abs. 2 LHO) und gehen in § 11 Abs. 1 BHO / LHO grundsätzlich von nur einem Jahreshaushalt aus. 67 68

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

c) Umfang der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht Die Pflicht zur Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben bezieht sich nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf auf „alle“ Einnahmen „des Bundes“ bzw. „des Landes“. Damit wird zum einen der umfassende Charakter der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht betont. Interpretiert man die Begriffe „Bund“ bzw. „Land“ im gebietskörperschaftlichen Sinne,73 würde zum anderen die mit der Feststellung des Haushaltsplanes als Haushaltsgesetz verbundene Unterrichtungspflicht eine weitreichende Beschränkung erfahren. Der Bund bzw. das Land wären bei Bundes- bzw. Landesbetrieben sowie bei Sondervermögen i.S.v. Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 Verf lediglich zur Unterrichtung über die Zuführungen und die Ablieferungen, bei den nur mittelbar zurechenbaren Verwaltungseinheiten jedenfalls nach den Art. 110 ff. GG, Art. 81 ff. Verf zu überhaupt keiner Rechenschaft verpflichtet.74 Ob dies der verfassungsrechtlichen Bedeutung der genanten Vorschriften entspricht, ist fraglich. aa) Wortlaut-Auslegung Der Gesetzeswortlaut gewährt einen Interpretationsspielraum dahingehend, dass die Begriffe „Bund“ bzw. „Land“ sowohl als Umschreibung für die entsprechenden Gebietskörperschaften als auch als Oberbegriff für sämtliche Verwaltungseinheiten des Bundes75 bzw. des Landes verstanden werden können.76 Diese Dichotomie der Bedeutungsvarianten spiegelt sich im Grundgesetz an anderer Stelle wider. So liegt etwa Art. 73 Nr. 8 GG ein restriktiv zu verstehender Begriff des Bundes zu Grunde,77 was aus der binnensystematischen Trennung zwischen dem „Bund“ und den „bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts“ folgt. Demgegenüber bildet derselbe Begriff beispielsweise in Art. 86 S. 2 GG einen Oberbegriff für Verwaltungseinheiten in unmittelbarer („bundeseigene Verwaltung“) und mittelbarer Trägerschaft („bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts“).78

73 Vgl. Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 35; Puhl, Haushaltsverfassung, S. 119 ff. m. w. N. in Fn. 58. 74 So wohl Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 43. 75 Vgl. hierzu die umfassende Darstellung bei Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 1 ff. 76 Puhl, Haushaltsverfassung, S. 119 f. 77 In diese Richtung etwa auch Heintzen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 73 Rdn. 80. 78 Hermes, in: Dreier, GG, Art. 86 Rdn. 23 ff.

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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bb) Systematische Auslegung Für die enge Bedeutungsvariante scheint auf den ersten Blick die Binnensystematik der Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Verf zu sprechen. In der jeweils in Hs. 2 dieser Vorschriften enthaltenen Privilegierung79 kann bei streng wortlautbezogener Auslegung ein verfassungsrechtlicher Ausnahmetatbestand von dem haushaltsrechtlichen Veranschlagungsgebot gesehen werden. Ein solches Verständnis hätte zur Folge, dass sich das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht bei „Bundesbetrieben“ bzw. „Landesbetrieben“ sowie bei „Sondervermögen“ in der Entscheidung über „die Zuführungen oder die Ablieferungen“80 erschöpfen würde. Sowohl Bundes- bzw. Landesbetriebe als auch Sondervermögen sind nach weit überwiegendem Begriffsverständnis81 nicht eigenständige Verwaltungsträger, sondern lediglich rechtlich unselbständige Teile der Gebietskörperschaft „Bund“ bzw. „Land“.82 Als solche sind sie dem Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung zuzurechnen.83 Sind in diesem Sinne aber bereits die in unmittelbarer Staatsverwaltung stehenden Verwaltungseinheiten durch die Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 Verf vom Anwendungsbereich des Gebotes zur vollständigen Rechnungslegung ausgenommen, dann muss dies für die Verwaltungseinheiten in mittelbarer Staatsverwaltung84 erst recht gelten. Es ist nicht erklärbar, wieso für bestimmte rechtlich unselbständige Teile des Bundes- bzw. Landesvermögens eine Ausnahme vom Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit gelten soll, nicht aber für die dem Staat als „Oberverwaltungsträger“ nur mittelbar zurechenbaren Verwaltungseinheiten, die selbst Verwaltungsträger sind. Erscheinungs79 Eine nahezu gleichlautende Formulierung enthalten die Ausgestaltungsvorschriften der §§ 18 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 HGrG, 26 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 S. 1 BHO und 26 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 S. 1 LHO. 80 Diese Begrifflichkeiten werden verwaltungsintern ausgestaltet durch die Bestimmungen der VV zu § 26 BHO / LHO. Zu den „Zuführungen“ zählen jeweils gemäß Nr. 1.4 Hs. 1 die „Zuweisungen“ zur Deckung von Betriebsverlusten und die rückzahlbaren oder nicht rückzahlbaren Zuweisungen Kapitalausstattung; die „Ablieferungen“ setzen sich nach Hs. 2 zusammen aus den Gewinnablieferungen und Kapitalrückzahlungen. 81 Vgl. nur Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 32; Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 98 ff.; Puhl, Haushaltsverfassung, S. 125 ff. 82 Demgemäß beschreiben die VV zu § 26 BHO / LHO „Bundesbetriebe“ bzw. „Landesbetriebe“ in Nr. 1.1 als rechtlich abgesonderte unselbständige Teile der Bundes- bzw. Landesverwaltung, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist. Dies ergibt sich für Landesbetriebe explizit aus der Legaldefinition des § 14a LOG. „Sondervermögen“ (auch: „Fonds“, vgl. Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 99) werden demgegenüber bezeichnet als rechtlich unselbständige abgesonderte Teile des Bundes- bzw. Landesvermögens, die durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes entstanden und zur Erfüllung einzelner Aufgaben des Bundes bzw. Landes bestimmt sind, Nr. 2.1. Im Gegensatz zu Bundes- bzw. Landesbetrieben ist hier eine erwerbswirtschaftliche Betätigung gerade nicht gefordert. 83 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 10. 84 Hierzu umfassend Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 11 ff.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

formen der mittelbaren Staatsverwaltung in diesem Sinne sind die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie die Beliehenen und andere dem Staat zurechenbare natürliche und juristische Personen des Privatrechts.85 Aus dieser Perspektive legt die Binnensystematik der Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 81 Abs. 1 S. 1 Verf eine restriktive Auslegung der Begriffe „Bund“ bzw. „Land“ nahe. Dem ist jedoch auf landesverfassungsrechtlicher Ebene mit einem systematischen Hinweis auf Art. 88 Verf zu begegnen. Die „schwer fassbare“86 Spezialermächtigung des Art. 88 Verf erlaubt gesetzliche Regelungen für die ertragswirtschaftlichen Unternehmungen des Landes, die von den Vorgaben der Art. 81 bis 86 Verf abweichen.87 Im Wege eines Argumentum e contrario zu Art. 88 Verf zeigt sich, dass die Art. 81 bis Art. 86 Verf, soweit nicht eine Ausnahmevorschrift i. S. d. Art. 88 Verf zu einer spezifischen Verfassungsdurchbrechung führt, zumindest auch auf Landesbetriebe Anwendung finden. Wären die Landesbetriebe von vornherein vom Anwendungsbereich der Art. 81 bis 86 GG ausgenommen, so würde Art. 88 Verf letztlich leer laufen. Mit Blick hierauf erscheint es systemgerecht, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 Verf und somit letztlich auch Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG lediglich als Privilegierungen gegenüber dem haushaltsverfassungsrechtlichen Einheitsgebot anzusehen und den Anwendungsbereich der Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf, Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG grundsätzlich extensiv zu interpretieren. cc) Entstehungsgeschichtliche Auslegung Zur Begründung einer engen, körperschaftsbezogenen Auslegung jedenfalls des Begriffs „Bund“ wird in der Literatur teilweise auf die Entstehungsgeschichte des Art. 110 GG verwiesen.88 Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG in seiner jetzigen Form hat seinen verfassungsgeschichtlichen Ursprung in Art. 99 S. 1 der revidierten Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat vom 31. Januar 1850.89 Bereits hiernach waren „alle Einnahmen und Ausgaben des Staates für jedes Jahr im Voraus“ zu Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 11. Zu dieser Einschätzung gelangt Tettinger, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 88 Rdn. 4. 87 Vergleichbare Bestimmungen finden sich lediglich noch in Art. 145 HessVerf sowie in Art. 92 BerlVerf. Derartige einfach-gesetzliche Sonderregelungen stellen beispielsweise die §§ 26 Abs. 1, 61 Abs. 3, 74, 85 Abs. 1 Nr. 3 und 87 LHO dar, vgl. Tettinger, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 88 Rdn. 12. Vgl. auf Bundesebene – ohne eine ausdrückliche Spezialermächtigung i. S. d. Art. 88 Verf – die nahezu gleich lautenden §§ 26 Abs. 1, 61 Abs. 3, 74, 85 Abs. 1 Nr. 3 und 87 BHO. 88 Vgl. insbesondere Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 36; Puhl, Haushaltsverfassung, S. 122 ff. 89 Preußische Gesetz-Sammlung 1850, S. 17 ff. 85 86

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veranschlagen. Diese von Art. 69 S. 1 der Verfassung des Norddeutschen Bundes,90 von Art. 69 S. 1 der Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871,91 von Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 191992 und schließlich von Art. 110 Abs. 1 GG in seiner Erstfassung wörtlich übernommene normative Grundlage93 wurde nach Ansicht der Befürworter einer restriktiven Auslegung des Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG durch das Ausführungsgesetz „betreffend den Staatshaushalt“ vom 11. Mai 189894 einschränkend dahingehend interpretiert, dass „die Einnahmen und Ausgaben derjenigen zu besonderen Zwecken verwendeten Fonds, über welche dem Staate allein die Verfügung zusteht“, nur im Haushaltsplan zu veranschlagen waren, „sofern diese Fonds nicht juristische Persönlichkeit besitzen“ (§ 2 S. 1 Nr. 4). Damit habe sich bereits in den Preußischen Kammern die allein auf das Rechtssubjekt „Staat“ abstellende Auffassung durchgesetzt gehabt.95 Ausdrücklich bestätigt worden sei dieser Standpunkt zuletzt durch die Neufassung des Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG im Jahre 1969, da ausweislich der Gesetzesbegründung hiermit „eine sachliche Änderung gegenüber dem bisherigen Art. 110 Abs. 1 GG“ nicht habe verbunden sein sollen.96 Die historische Auslegung vermag jedoch im konkreten Zusammenhang keine überzeugenden Anhaltspunkte zu vermitteln. Dem Gesetz „betreffend den Staatshaushalt“ vom 11. Mai 1898 ist eine allein auf das Rechtssubjekt „Staat“ abstellende Interpretation nicht zu entnehmen. § 3 des Gesetzes enthielt in Abs. 1 S. 1 ausdrücklich die Regelung, dass dem Parlament „mit den Spezial-Etats der betreffenden Staatsverwaltungen [ . . . ] Nachweisungen von den veranschlagten Einnahmen und Ausgaben derjenigen der alleinigen Verfügung des Staates unterliegenden besonderen Fonds mitzuteilen“ sind, „welche juristische Persönlichkeit besitzen und welche ganz oder zum Teil zu solchen Zwecken bestimmt sind, für welche auch allgemeine Staatsmittel verwendet werden“. Derselben Nachweispflicht unterlagen nach Abs. 2 darüber hinaus „Anstalten, welche vom Staat allein oder mit Hilfe von Zuschüssen Dritter zu unterhalten sind, aber juristische Persönlichkeit besitzen“ (Nr. 1), „welche vom Staat und von Dritten gemeinschaftlich zu unterhalten sind“ (Nr. 2) oder „welche von Dritten zu unterhalten sind, aber vom Staat mit Zuschüssen, die nicht auf rechtlicher Verpflichtung beruhen, unterstützt werden“ (Nr. 3). Bundesgesetzblatt 1867, S. 2 ff. Reichsgesetzblatt 1871, Nr. 16, S. 63 ff. 92 Reichsgesetzblatt 1919, S. 1283 ff. 93 Eine ausführlich Darstellung der Entstehungsgeschichte von Art. 110 GG findet sich bei Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 11 ff.; Puhl, Haushaltsverfassung, S. 122 ff. 94 Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preußischen Staaten 1898, S. 77. 95 Grundlegend Puhl, Haushaltsverfassung, S. 122 ff. 96 Deutscher Bundestag, Drs. 5 / 3040, S. 44 Ziff. 102. Vgl. hierzu Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 7 ff. 90 91

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

Der historische Gesetzgeber hat mit Blick hierauf lediglich das Gebot der Einheit des Haushaltsplans, nicht aber das Veranschlagungsgebot einschränkend interpretiert. Er hat bereits im Jahre 1898 ein differenziertes System der Rückanbindung bestehender Nebenhaushalte [zu diesem Begriff sogleich IV. 2. c) dd)] an den Staatshaushalt zumindest in Form der Unterrichtung über Wirtschaftspläne, Einnahmen und Ausgaben geschaffen, das in seinem Gewährleistungsgehalt sogar über das heutige Maß an Rückanbindung nach den §§ 26 BHO, 26 LHO hinaus geht [IV. 2. d) bb)]. dd) Teleologische Auslegung In teleologischer Hinsicht bestehen zwar grundsätzlich berechtigte Bedenken gegenüber einer Auslegung der Art. 110 Abs. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf dahingehend, dass die Begriffe „Bund“ bzw. „Land“ auch staatlich zurechenbare selbständige Rechtsträger erfassen können.97 Sind an einer juristischen Person beispielsweise neben der Gebietskörperschaft Bund noch weitere rechtsfähige Verwaltungsträger (z. B. das Land) oder sogar Private beteiligt, stellt sich zunächst die Frage, ob diese überhaupt dem Bund zuzuordnen sind und wenn ja, ob ihre Einnahmen und Ausgaben vollständig oder nur in Höhe der Beteiligungsquote des Bundes im Bundeshaushalt zu veranschlagen wären. Hinzu kommt, dass insbesondere die finanziellen Dispositionen öffentlicher Unternehmen in starkem Maße von der aktuellen Marktentwicklung abhängig sind, was mit herkömmlicher haushaltsrechtlicher Kameralistik nicht hinreichend berücksichtigt werden kann. Lehnt man schließlich eine Bindung des Haushaltsgesetzgebers an die Etatentwürfe der in mittelbarer Staatsverwaltung stehenden Verwaltungseinheiten ab, besteht jedenfalls bei den Verwaltungsträgern mit Selbstverwaltungsbefugnissen die Möglichkeit eines unzulässigen Eingriffs in deren Selbstverwaltungsautonomie. Diese Bedenken sind jedoch letztlich überwiegend praktischer Natur und vermögen rechtlich eine Einschränkung des haushaltsbezogenen demokratischen Legitimations- und Kontrollgebotes nicht zu begründen. Wie festgestellt, ist die Bewilligung des Haushaltsplans nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf Bestandteil sowohl der Gesetzgebungs- als insbesondere auch der Kontrollaufgabe des Parlaments (§ 3 II.). Diese allgemeine Kontrollaufgabe erstreckt sich auf die gesamte Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG. Hierunter ist jedenfalls das gesamte staatliche Finanzgebaren zu subsumieren (weiterführend zum Begriff der Staatsgewalt noch § 9 I. 4.). Teil des staatlichen Finanzgebarens sind die Einnahme- und Ausgabenkreisläufe der Bundes- bzw. Landesbetriebe, des jeweiligen Sondervermögens und der dem Bund bzw. dem Land zurechenbaren rechtsfähigen Verwaltungsträger, und zwar unabhängig davon, ob sie öffentlichrechtlich oder privatrechtlich organisiert sind.98 97 98

Insoweit zutreffend Puhl, Haushaltsverfassung, S. 121 f. In diese Richtung auch Puhl, Haushaltsverfassung, S. 162 ff.

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Diese Verwaltungseinheiten lassen sich unter den Begriff der „Nebenhaushalte“ zusammenfassen99 und sind haushaltsverfassungsrechtlich als grundsätzlich zulässig anzusehen.100 In den Art. 87 Abs. 2, Abs. 3, Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2, Art. 115 Abs. 2, Art. 130 Abs. 1, Abs. 3, Art. 134, Art. 135 und Art. 135a GG sowie in Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 Verf wird ihre Existenz sogar verfassungsrechtlich vorausgesetzt. Ihre derzeitige quantitative Dimension haben die Nebenhaushalte erst im letzten Jahrzehnt erlangt.101 Nicht zuletzt102 auf Grund zahlreicher Organisationsprivatisierungen103 haben sie einen Umfang angenommen, der etwa das Volumen des Bundeshaushalts deutlich übersteigt.104 Hierdurch hat sich die Gefahr mangelnder demokratischer Legitimation und Kontrolle des staatlichen Finanzgebarens ein weiteres Mal zugespitzt, was bei der Auslegung der Begriffe „Bund“ bzw. „Land“ nicht unberücksichtigt bleiben kann, denn schon im Hinblick auf Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG müssen die Nebenhaushalte an den Staatshaushalt rückangebunden werden. Dem Parlament muss insoweit weiterhin zumindest die Möglichkeit der Haushaltskontrolle zukommen. Die Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf werden ihrer verfassungsrechtlichen Bedeutung als spezielle Ausprägungen des allgemeinen demokratischen und parlamentarischen Kontrollgebotes deshalb nur gerecht, wenn man die Begriffe „Bund“ bzw. „Land“ nicht lediglich im gebietskörperschaftlichen Sinne versteht. ee) Ergebnis Im Ergebnis sind die Begriffe „Bund“ bzw. „Land“ in Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf deshalb weit auszulegen. Der Anwendungsbereich dieser Vorschriften erstreckt sich auf die Nebenhaushalte von Bund und Land und damit im Grundsatz auch auf das Finanzgebaren der dem Staat zurechen99 Vgl. zu diesem Begriff Puhl, Haushaltsverfassung, S. 9 ff. Vgl. ferner Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 97; Hering, Nebenhaushalte, 1997, S. 167. Ein weiteres Begriffsverständnis entwickeln dagegen Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 38 ff.; Kilian, Nebenhaushalte, S. 274 f. 100 Ausführlich und jeweils m. w. N. Kilian, Nebenhaushalte, S. 538 ff. m. w. N.; Puhl, Haushaltsverfassung, S. 113 ff. Vgl. ferner Gröpl, in: BK, Art. 110 Rdn. 99 f.; Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 39 f. 101 Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 38; Isensee JZ 2005, S. 971 (979). 102 Auch im Zuge der Wiedervereinigung sind zahlreiche Nebenhaushalte entstanden. So hat beispielsweise der Bund seinen anlässlich der Wiedervereinigung gestiegenen Kreditbedarf zu wesentlichen Teilen nicht über den Staatsetat, sondern haushaltsextern über die Treuhandanstalt, den Fonds „Deutsche Einheit“, den Kreditabwicklungsfonds und das ERP-Sondervermögen gedeckt; vgl. Puhl, Haushaltsverfassung, S. 1 f. 103 Wichtige Anwendungsbeispiele finden sich bei Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 11 ff. 104 So bereits für das Haushaltsjahr 1992 Puhl, Haushaltsverfassung, S. 105 ff. Vgl. ferner Isensee JZ 2005, S. 971 (979).

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baren Privatrechtssubjekte. Die Privilegierungen jeweils im zweiten Halbsatz beziehen sich nicht auf die Rechnungslegung an sich, sondern lediglich auf das haushaltsverfassungsrechtliche Einheitsgebot. Dieses ist aus den aufgezeigten Praktikabilitätsgründen regelmäßig bereits dann gewahrt, wenn das Finanzgebaren von Nebenhaushalten nicht unmittelbar in den Haushaltsplan aufgenommen, sondern als eigenständige Übersicht dem Haushaltsplan beigefügt wird. Insoweit genießt die Information des Parlaments Vorrang vor den haushaltsverfassungsrechtlichen Geboten der Einheit und der Vollständigkeit des Haushaltsplans. Die Antwort auf die Frage, in welchen Fällen Nebenhaushalte ausnahmsweise nicht mehr der Kontrolle des Parlaments unterliegen, beantwortet sich danach, wo die allgemeine Grenze zwischen der im demokratischen und rechtsstaatlichen Legitimations- und Verantwortungszusammenhang stehenden staatlichen Gewalt auf der einen Seite und rein privater Tätigkeit andererseits zu ziehen ist (grundlegend § 9 I.). Die Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf enthalten insoweit keine speziellen Beschränkungen des Umfangs des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts. d) Zentrale Ausgestaltungen der haushaltsplanungsrechtlichen Rückanbindung Keine Ausgestaltungen des parlamentarischen Budgetinformations- und -Bewilligungsrechts stellen die §§ 105 ff., 112 Abs. 2, 113 BHO / LHO dar [aa)]. Die einfach-rechtliche haushaltsplanungsrechtliche Rückanbindung der Nebenhaushalte ist vielmehr grundlegend in § 26 BHO / LHO geregelt [bb)]. Sonderstellungen unter den haushaltsplanungsrechtlichen Ausgestaltungsregelungen der Art. 110 ff. GG, Art. 81 ff. Verf nehmen die Unterrichtungspflichten der Regierung nach § 10 BHO / LHO sowie nach § 33 BHO / LHO ein [cc)], ebenso die im Wortlaut verschiedenen Bestimmungen des § 37 Abs. 4 BHO bzw. des § 37 Abs. 4 LHO [dd)], die ausgestaltend zu Art. 112 GG105 und Art. 85 Verf sind. aa) Der Regelungsgegenstand der §§ 105 ff., 112 Abs. 2, 113 BHO / LHO Die in § 105 Abs. 1 Nr. 1 BHO / LHO vorgesehene entsprechende Anwendbarkeit der §§ 1 bis 87 BHO / LHO bezieht sich nicht auf etwaige Beziehungen zwischen dem Bundes- bzw. Landeshaushalt und dem Haushalt der juristischen Personen, sondern allein auf die interne Haushaltsführung letzterer. Der Zweck des § 105 Abs. 1 BHO / LHO liegt im Wesentlichen darin, für das Haushaltsgebaren der bundes- bzw. der landesunmittelbaren juristischen Personen des Öffentlichen 105

Vgl. Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 37 Rdn. 2.

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Rechts ein möglichst einheitliches Regelwerk sicherzustellen.106 „Bundes- bzw. landesunmittelbare“ juristische Personen des öffentlichen Rechts i.S. dieser Vorschriften sind entgegen dem insoweit missverständlichen Wortlaut nicht als Teile der unmittelbaren Staatsverwaltung [IV. 2. c) bb)] anzusehen, sondern als öffentlichrechtlich organisierte Verwaltungsträger der mittelbaren Staatsverwaltung zuzuordnen.107 Die §§ 106, 110 BHO / LHO verpflichten zur Aufstellung eines Haushalts- bzw. eines Wirtschaftsplans. Dieser bedarf nach § 108 BHO / LHO der Genehmigung des zuständigen Fachministeriums sowie des Ministeriums der Finanzen. Nach dem Ablauf des jeweiligen Haushaltsjahres hat das zur Geschäftsführung berufene Organ gemäß § 109 Abs. 1 BHO / LHO eine Rechnung aufzustellen (Abs. 1), die durch spezialgesetzlich oder satzungsrechtlich bestimmte Stellen zu prüfen ist (Abs. 2). Das interne Verfahren der Rechnungslegung wird abgeschlossen mit den Entlastungen durch das zuständige Fachministerium und durch das Finanzministerium (Abs. 3). Damit geregelt wird allein das Innenrechtsverhältnis der betreffenden juristischen Person und, im Hinblick auf die jeweilige Entlastung, das Außenrechtsverhältnis gegenüber der Regierung.108 Ausgestaltungsbestimmungen zu den haushaltsverfassungsrechtlichen Unterrichtungspflichten gegenüber dem Parlament finden sich nicht. Vielmehr ist insoweit im haushaltsplanungsrechtlichen Zusammenhang allein § 26 BHO / LHO maßgeblich. § 112 Abs. 2 S. 1 BHO / LHO enthält Sonderregelungen für bundes- bzw. landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts in Form von Unternehmen. Entgegen einer in der Literatur vertretenen Ansicht109 werden die §§ 105 ff. BHO / LHO hierdurch aber grundsätzlich nicht verdrängt, sondern lediglich ergänzt. Ausnahmen von diesem Grundsatz gelten allein für die Begründung einer Beteiligung von Bund und Land an privatrechtlichen Unternehmen sowie für die Prüfung dieser und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts durch den Bundes- bzw. den Landesrechnungshof, nicht aber im Hinblick auf die Parlamentsinformation im Wege der Haushaltsbewilligung.110 EbenNebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 105 Rdn. 5. Vgl. Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 105 Rdn. 1, 5. 108 Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 109 Rdn. 1. 109 So etwa Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 112 Rdn. 3. Weitere Nachweise bei Puhl, Haushaltsverfassung, S. 201. 110 Zwar ist der Gesetzeswortlaut insoweit ebenso wenig aufschlussreich wie die Entstehungsgeschichte (vgl. auf Bundesebene BT-Drs. 5 / 3040, S. 68 zu § 110 BHO, dem heutigen § 112 BHO. A.A. Puhl, Haushaltsverfassung, S. 202). Jedoch legt zum einen die Gesetzessystematik eine Auslegung im vorgenannten Sinne nahe. Wohingegen im Falle von § 112 Abs. 1 BHO / LHO „nur“ § 111 BHO / LHO anzuwenden ist, verweist § 112 Abs. 2 S. 1 BHO / LHO ohne einschränkenden Zusatz auf dieselbe Vorschrift. Entscheidend spricht zum anderen die Teleologie für die subsidiäre Heranziehung der §§ 105 ff. BHO / LHO. Wie sogleich darzulegen sein wird [IV. 2. d) bb)], sind dem Haushaltsplan von Bund bzw. Land gemäß § 26 Abs. 3 Nr. 1 BHO / LHO auch Übersichten über die – geplanten – Einnahmen und Ausgaben der vom Bund bzw. Land ganz oder teilweise zu unterhaltenden juristischen Per106 107

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falls keine parlamentsinformationsrechtlich relevanten Sonderregelungen statuiert § 112 Abs. 2 S. 2 BHO / LHO für Unternehmen in der Rechtsform des privaten Rechts, an denen Unternehmen i. S. d. § 112 Abs. 2 S. 1 BHO / LHO zumindest mittelbar mit Mehrheit beteiligt sind. Die Bestimmung des § 113 S. 1 BHO / LHO dient, nicht anders als die §§ 105 ff., 112 Abs. 2 S. 1 BHO / LHO, im Kern der Vereinheitlichung der internen Haushaltsführung. Die Aufgaben-, die Verwaltungs- und die Organisationsstruktur der jeweiligen Sondervermögen hat nach einheitlichen Grundsätzen zu erfolgen. Danach ist für Sondervermögen grundsätzlich ein eigener Haushalts- oder Wirtschaftsplan aufzustellen, der sich an den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen orientieren muss. Dieser Wirtschaftsplan ist vom zuständigen Bundesminister bzw. von einem spezialgesetzlich bestimmten sonstigen (exekutiven) Aufsichtsorgan zu genehmigen. Das Aufsichtsorgan ist zugleich Adressat der Rechnungslegung der Sondervermögen, die in entsprechender Anwendung der §§ 70 ff. BHO zur Buchführung und Rechenschaftslegung verpflichtet sind.111 Besondere (Publizitäts-)Pflichten gegenüber dem Parlament normiert § 113 S. 1 BHO / LHO damit ebenfalls nicht. Insoweit bleibt letztlich auch für eine analoge Anwendung kein Raum, da sowohl in haushaltsplanungsrechtlicher Hinsicht als auch im Hinblick auf die Rechnungslegung mit den §§ 26 Abs. 2, 85 Nr. 2 BHO / LHO abschließende Spezialvorschriften bestehen.112 bb) Die Kernbestimmung des § 26 BHO / LHO Die Vorschrift des § 26 BHO / LHO, deren Absätze 1 und 2 auf § 18 HGrG beruhen, besagt, dass dem Haushaltsplan des Bundes bzw. des Landes erstens die Wirtschaftspläne der Bundes- bzw. der Landesbetriebe oder eine Übersicht hierüber (Abs. 1)113 sowie zweitens Übersichten über die Einnahmen und Ausgaben der Sondervermögen (Abs. 2)114 und drittens weiterer, sogleich zu erörternder Stellen (Abs. 3) als Anlagen beizufügen sind. sonen des öffentlichen Rechts beizufügen, unabhängig davon, ob es sich hierbei um Unternehmen handelt oder nicht. Dies würde in der Praxis nicht unerhebliche Schwierigkeiten bereiten, wären Unternehmen i. S. d. §§ 112 Abs. 2 S. 1 BHO / LHO nicht zur Aufstellung eines Haushalts- bzw. Wirtschaftsplanes verpflichtet. Abgesehen davon besteht kein sachlicher Grund dafür, juristische Personen des öffentlichen Rechts nur auf Grund einer eigenwirtschaftlich orientierten Teilnahme am Wettbewerb anders zu behandeln als vergleichbare sonstige juristische Personen, zumal eine Abgrenzung zwischen juristischen Personen i.S.v. § 110 BHO / LHO und solchen nach § 112 Abs. 2 S. 1 BHO / LHO rechtlich wie tatsächlich nur schwerlich möglich sein wird. Im Ergebnis ebenso Puhl, Haushaltsverfassung, S. 201 f. 111 Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 26 Rdn. 6, § 116 Rdn. 2; Puhl, Haushaltsverfassung, S. 303. 112 Puhl, Haushaltsverfassung, S. 303; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 30. 113 Zu beachten in diesem Zusammenhang sind ferner die §§ 61 Abs. 3, 74, 85 Abs. 1 Nr. 3 und 87 LHO / BHO.

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Der Begriff des Wirtschaftsplans wird durch Nr. 1.3 VV zu § 26 BHO / LHO umschrieben. Er umfasst einen Erfolgs- und einen Finanzplan, auf landesrechtlicher Ebene zudem eine Stellenübersicht. Im Erfolgsplan sind die im Wirtschaftsjahr voraussichtlich anfallenden Aufwendungen und Erträge in der Form einer Gewinn- und Verlustrechnung darzustellen. Der Finanzplan enthält die geplanten Maßnahmen zur Vermehrung des Anlage- und Umlaufvermögens, Schuldentilgungen und Gewinnabführungen sowie die zu erwartenden Deckungsmittel. Stellen i. S. d. Abs. 3 sind nach S. 1 Nr. 1 juristische Personen des öffentlichen Rechts, denen gegenüber eine staatliche Unterhaltsverpflichtung besteht,115 sowie nach S. 1 Nr. 2 Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, die vom Bund bzw. vom Land Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben erhalten. Hierbei kann es sich um natürliche und juristische Personen des Privatrechts, aber auch um juristische Personen des öffentlichen Rechts, etwa die Länder, die Gemeinden oder die Gemeindeverbände, handeln.116 „Zuwendungen“ sind nach § 23 Hs. 1 BHO / LHO zweckgebundene Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Bundes- bzw. der Landesverwaltung.117 Keine haushaltsrechtliche Rückanbindung sieht § 26 BHO / LHO demgegenüber für juristische Personen des öffentlichen Rechts oder des Privatrechts vor, die entweder nicht aus dem Bundes- bzw. dem Landeshaushalt unterhalten werden oder die keine staatliche Zuwendungen enthalten, etwa, weil sie sich vollumfänglich aus den Erträgen ihres Eigenkapitals oder ihrer Tätigkeit finanzieren.118 Diese werden in der Praxis insbesondere Kapitalgesellschaften sein, an denen der Bund bzw. das Land beteiligt ist. Im Unterschied zu § 3 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes betreffend den Staatshaushalt vom 11. Mai 1898 [IV. 2. c) cc)] fehlt in § 26 BHO / LHO zudem eine Rückanbindung des Haushalts von juristischen Personen des Privatrechts, die vom Staat ganz oder teilweise zu unterhalten sind.119 Abgesehen davon lässt § 26 Abs. 3 S. 2 BHO / LHO, anders als § 3 des Ausführungsgesetzes von 1898, im Ausnahmefall Abweichungen von den strengen Vorgaben des § 26 Abs. 2 und Abs. 3 S. 1 BHO / LHO zu, gleichwohl das dem zuständigen Ministerium insoweit eingeräumte Ermessen in Anbetracht der verfassungsrechtlichen Bedeutung der parlamentarischen Budgetbewilligung regelmäßig auf Null reduziert sein wird. Diese Gesamtperspektive veranschaulicht, dass § 26 BHO / LHO das parlamentarische Budgetinformationsrecht zwar nicht restriktiv interpretiert, sondern grundIn Verbindung mit § 85 Abs. 1 Nr. 2 LHO / BHO. Vgl. Nr. 3 Vorl.VV-BHO / VV-LHO zu § 26. 116 Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 91 Rdn. 6. 117 Detailregelungen insoweit finden sich in den Vorl.VV-BHO / VV-LHO zu § 23. Zum Begriff des Zuwendungsempfängers vgl. Nr. 4 Vorl.VV-BHO / VV-LHO zu § 26. 118 Anwendungsbeispiele finden sich wiederum bei Puhl, Haushaltsverfassung, S. 222. 119 Vgl. hierzu ebenfalls Puhl, Haushaltsverfassung, S. 222 f. 114 115

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sätzlich auch auf Nebenhaushalte ausdehnt. Dennoch genügt § 26 BHO / LHO der durch die Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf aufgestellten Verpflichtung zur umfassenden Kontrolle des gesamten staatlichen Finanzgebarens nicht.120 Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass dem Parlament nach dem Wortlaut des § 26 Abs. 1 S. 2 Alt. 1, Abs. 2 S. 2, Abs. 3 S. 1 BHO / LHO lediglich „Übersichten“ über den Wirtschaftsplan, die Einnahmen und die Ausgaben, der Sondervermögen und der sonstigen Stellen vorzulegen sind. Übersichten vermögen als zusammenfassende, Detailaspekte regelmäßig ausblendende Darstellungen dem Parlament nicht den für die Budgetbewilligung erforderlichen, hinreichend fundierten Einblick zu verschaffen [vgl. auch IV. 3. d)]. § 26 BHO / LHO gewährt dem Parlament damit kein Recht auf unmittelbare Einsichtnahme in die einzelnen Wirtschafts- und Haushaltspläne der Nebenhaushalte. Ungeachtet dessen setzt sich die Haushaltspraxis bereits vielfach über § 26 BHO / LHO in seiner jetzigen Form hinweg.121 cc) Die Unterrichtungspflichten der Regierung nach §§ 10, 33 BHO / LHO Die Unterrichtungspflicht der Regierung nach § 10 Abs. 1 S. 1 BHO / LHO bezieht sich auf die Auswirkungen von Gesetzesvorlagen während des Haushaltsvollzugs auf den festgestellten Haushaltsplan [(1)]. Im Falle einer erheblichen Änderung der Haushaltsentwicklung gegenüber den im Haushaltsgesetz festgestellten Planzahlen ist die Regierung gemäß § 10 Abs. 2 BHO / LHO verpflichtet, das Parlament hierüber zu unterrichten [(2)]. Unter den Voraussetzungen der Art. 110 Abs. 3 Alt. 2 GG bzw. Art. 81 Abs. 2 S. 2 Verf, jeweils i.V.m. § 33 BHO / LHO, kann die Regierung schließlich zur Aufstellung eines Nachtragshaushaltsplans verpflichtet sein [(3)]. (1) Die Unterrichtungspflicht über finanzerhebliche Gesetzesvorlagen, § 10 Abs. 1 BHO / LHO § 10 Abs. 1 S. 1 BHO / LHO verpflichtet die Regierung, dem Parlament die Auswirkungen ihrer und, auf Bundesebene, die Auswirkungen der Gesetzesvorlagen des Bundesrates122 auf den Haushaltsplan darzulegen.123 Außerdem sollen die De120 Zurückhaltender noch Puhl, der zu dem Ergebnis gelangt, dass § 26 BHO / LHO dem verfassungsrechtlichen Kompensationsgebot für die ausgliederungsbedingten Funktionsverluste des Bundes- bzw. Landeshaushalts, wenngleich auch nur „sehr unvollkommen“, genügt. 121 Puhl, Haushaltsverfassung, S. 220 f. 122 Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10 Rdn. 2. 123 Gesetzesvorlagen der Bundes- bzw. Landesregierung sind solche i. S. d. Art. 76 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf. Die Unterrichtspflicht über Verordnungs- und Richtlinienentwürfe der Europäischen Gemeinschaften nach § 10 Abs. 1 Alt. 1 BHO ist gegenstandslos geworden, seitdem der EU-Haushalt nicht mehr durch Matrikularbeiträge, sondern durch Eigenmittel der Europäischen Union gedeckt wird; vgl. Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundes-

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ckungsmöglichkeiten angegeben werden, § 110 Abs. 1 S. 2 BHO / LHO. Auf diese Weise soll eine ausreichende Unterrichtung der gesetzgebenden Körperschaften von Bund bzw. Land für diejenigen Gesetzesbeschlüsse sichergestellt werden, die sich auf den Bundes- bzw. auf den Landeshaushalt auswirken und die deshalb zugleich Ausdruck der Ausübung des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts sind. Unmittelbaren Bezug auf § 10 Abs. 1 S. 1 BHO nimmt die Vorschrift des § 96 GO BT, welche die Prüfungspflicht des Parlaments von Finanzvorlagen i.S.v. § 96 Abs. 1 GO BT geschäftsordnungsrechtlich (zu den parlamentarischen Geschäftsordnungen vgl. noch § 12) konkretisiert. In der GO LT fehlt demgegenüber eine vergleichbare Ausgestaltungsvorschrift. (2) Die Unterrichtungspflicht über Änderungen der Haushaltslage, § 10 Abs. 2 BHO / LHO Ändert sich die Haushaltsentwicklung im Vergleich zum Haushaltsplan in erheblichem Maße, so hat die Regierung das Parlament nach § 10 Abs. 2 BHO / LHO hierüber und über die Auswirkungen auf die Finanzplanung zu unterrichten. Unter Verweis auf den Wortlaut der geschäftsordnungsrechtlichen Ausgestaltung des § 32 GGO wird in der Literatur der Standpunkt vertreten, die Änderungen der Haushaltsentwicklung müssten bereits „eingetreten“, also nicht bloß künftig zu erwarten sein.124 Diese Ansicht vermag jedoch keine Zustimmung zu finden.125 haushaltsrecht, § 10 Rdn. 3. Weder in § 10 Abs. 1 S. 1 BHO noch in § 10 Abs. 1 S. 1 LHO erwähnt sind finanzerhebliche Rechtsverordnungen. Diese Lücke wird auf Bundesebene durch die Anordnung der entsprechenden Anwendbarkeit des § 44 Abs. 2 GGO in § 62 Abs. 2 GGO geschlossen, der § 10 Abs. 1 S. 1 BHO hinsichtlich der Art und Weise der Unterrichtung detailliert ausgestaltet. Die lediglich geschäftsordnungsrechtliche Regelung ist in Anbetracht der verfassungsrechtlichen Bedeutung des parlamentarischen Bewilligungsrechts nicht unbedenklich, da Geschäftsordnungsrecht lediglich Innenrecht darstellt und das Parlament hieraus folglich keine Ansprüche ableiten kann (§ 13 II. 3.). Das nordrhein-westfälische Landesrecht kennt weder eine dem § 44 GGO vergleichbare Ausgestaltungsvorschrift noch schreibt die GGO NRW eine Unterrichtung des Parlaments über finanzwirksame Rechtsverordnungen vor. 124 Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10 Rdn. 7. 125 § 10 Abs. 2 BHO / LHO erfordert dem ausdrücklichen Wortlaut zufolge lediglich „erhebliche Änderungen der Haushaltsentwicklung“, ohne diese Wortkombination in zeitlicher Hinsicht zu konkretisieren. Aus gesetzessystematischer Perspektive legt die Binnensystematik des § 10 BHO / LHO die Auslegung nahe, § 10 Abs. 2 BHO / LHO erfasse auch künftig zu erwartende Änderungen der Haushaltsentwicklung. Dies begründet sich mit einem Vergleich zu § 10 Abs. 1 BHO / LHO, der den Spezialfall erfasst, dass ein in das Gesetzgebungsverfahren eingebrachtes Gesetz nach seiner Verabschiedung – d. h. künftig – ursächlich für Änderungen der Haushaltsentwicklung ist. Kein zwingendes Auslegungskriterium ist hingegen der Wortlaut des § 32 GGO. § 10 Abs. 2 BHO / LHO geht als formelles Gesetz der Bestimmung des § 32 GGO vor, der als Geschäftsordnungsvorschrift lediglich Innenrechtscharakter zukommt (§ 13 II. 3.). Damit kann § 32 GGO kein Indiz für die Anwendung von § 10 Abs. 2

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§ 10 Abs. 2 BHO / LHO verpflichtet die Regierung gleichermaßen zu Informationen über künftig zu erwartende erhebliche Änderungen der Haushaltsentwicklung im Vergleich zum Haushaltsplan, und zwar unabhängig davon, ob das Parlament hiervon bereits auf anderem Wege Kenntnis erlangt hat oder nicht.126 Rechtlich nicht unbedenklich ist infolge seiner Unbestimmtheit das normative Merkmal der „Erheblichkeit“ einer Änderung. Die Anforderungen hieran dürfen in Anbetracht der verfassungsrechtlichen Bedeutung des (gesamt-)parlamentarischen Budgetrechts nicht zu hoch gesetzt werden. (3) Die Unterrichtungspflicht über Überschreitungen der Haushaltsplanzahlen, § 33 BHO / LHO Überschreitet die Regierung bei der Ausgabe von Haushaltsmitteln die festgestellten Haushaltsplanzahlen, kann die Verabschiedung eines Nachtragshaushaltsgesetzes erforderlich werden, Art. 110 Abs. 3 Alt. 2 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 2 Verf. Ebenso wie dem Haushaltsplan [IV. 2. a)] kommt auch der Einbringung dieses Nachtragshaushaltsgesetzes eine zentrale Informationsfunktion zu. BHO / LHO zu entnehmen sein. Die gesetzgeberischen Motive gehen allein auf eine Erwägung des Haushaltsausschusses des Bundestages zurück, die Bundesregierung zur Unterrichtung der gesetzgebenden Körperschaften des Bundes rechtzeitig auch für solche Fälle zu verpflichten, in denen zuvor eine Informationsvermittlung nur durch Selbstbindung der Bundesregierung auf Grund einer Geschäftsordnungsbestimmung oder der Regierungspraxis gegeben war (zitiert nach Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10 Rdn. 1). Auch dies spricht, ebenso wie die Teleologie, für eine weite Auslegung. § 10 Abs. 2 BHO / LHO ist Teil des ausgestaltenden Systems der verfassungsrechtlich geforderten Finanzkontrolle, das sich in Vorschriften über die antizipierte (IV. 2.) sowie über die retrospektive Haushaltskontrolle (IV. 3.) strukturieren lässt. Den Bestimmungen über die retrospektive Haushaltskontrolle ist gemeinsam, dass sie sich jeweils auf das abgelaufene Rechnungsjahr beziehen. Nach Abschluss des Haushaltsvollzugs wird mit der Rechnungslegung i. S. d. Art. 114 Abs. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf das abschließende Stadium des Haushaltskreislaufs eingeleitet (Heun, in: Dreier, GG, Art. 114 Rdn. 14 m.w.N). Demgegenüber soll § 10 Abs. 2 BHO / LHO die frühzeitige Unterrichtung des Parlaments über Vollzugsdefizite noch während des laufenden Rechnungsjahres sicherstellen, um dem Parlament im Zweifel ein korrigierendes Eingreifen zu ermöglichen. Dient § 10 Abs. 2 BHO / LHO somit einer begleitend-antizipierten parlamentarischen Finanzkontrolle, gewährleistet nur eine solche Auslegung die volle Effektivität dieser Vorschrift, die bereits künftig zu erwartende, erhebliche Änderungen der Haushaltsentwicklung der Unterrichtungspflicht unterstellt. Dieses temporale Erfordernis sichert § 10 Abs. 2 BHO / LHO letztlich einen eigenen Gewährleistungsgehalt zu, da die hiernach gebotene Unterrichtung anderenfalls lediglich als ein „Weniger“ gegenüber der Unterrichtung im Rahmen einer Nachtragsvorlage i. S. d. § 33 BHO / LHO anzusehen wäre und damit – wie die bisherige, sich an § 32 GGO orientierende Praxis zeigt (vgl. bereits Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10 Rdn. 7) – kaum praktische Bedeutung erlangen würde. A.A. Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10 Rdn. 7, der trotz eines anderen Regelungszusammenhangs u. a. auch die Vorschrift des § 9 Abs. 3 StWG als Auslegungskriterium heranzieht. 126 A.A. Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10 Rdn. 7.

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Das Verfahren für Nachträge zum Haushaltsplan und zum Haushaltsgesetz ist in § 33 BHO / LHO einfach-rechtlich ausgestaltet. Danach ist die Vorlage eines Nachtrags den gleichen Verfahrensregeln unterworfen wie die Vorlage des Haushaltsentwurfs selbst [IV. 2. a)]. Wohingegen § 10 Abs. 2 BHO / LHO eine Unterrichtungspflicht der Regierung von einer „erheblichen“ Änderung der Haushaltsentwicklung abhängig macht [IV. 2. d) dd) (2)], fehlt allerdings in § 33 BHO / LHO eine diesbezügliche Einschränkung. Parallel zu § 10 Abs. 2 BHO / LHO wird gleichwohl auch hier eine erhebliche Änderung der Haushaltslage vorauszusetzen sein. Das Bundesverfassungsgericht hält eine Nachtragsvorlage der Bundesregierung ohne eine Geringfügigkeitsschwelle bereits dann für verfassungsrechtlich geboten, wenn sich die Haushaltsansätze als „zu gering“ erweisen oder sich „sachliche Bedürfnisse“ ergeben, „die das Haushaltsgesetz überhaupt nicht berücksichtigt hat“.127 dd) Die Unterrichtungspflichten nach § 37 Abs. 4 BHO / LHO Haushalts- und Nachtragshaushaltsgesetzgebung genügen in Anbetracht der Dynamik der Haushaltsentwicklung nicht in jeder Hinsicht, um jede finanzwirtschaftliche Situation, der sich die Exekutive gegenübergestellt sehen mag, zu bewältigen. Die Haushaltsplanung und die Haushaltsgesetzgebung versperren sich auf Grund ihres vorausschauenden, verbindlichen Charakters jeglicher flexiblen Anpassung während des Haushaltsvollzugs. Das Instrument des Nachtragshaushalts verursacht wegen des förmlichen Gesetzgebungsverfahrens erheblichen (Zeit-)Aufwand und ist daher nur bedingt geeignet, dem Bedürfnis nach einer schnellen Entscheidung zu entsprechen.128 Vor diesem Hintergrund stellen die Art. 112 GG, Art. 85 Verf, jeweils i.V.m. § 37 BHO / LHO, sicher, dass unverzüglich staatliche Mittel in einem rechtlich geordneten Verfahren zur Verfügung gestellt werden können [(1)]. Damit einher geht jeweils eine Unterrichtungspflicht, die durch § 37 Abs. 4 BHO [(2)] bzw. durch § 37 Abs. 4 LHO [(3)] unterschiedlich ausgestaltetet ist. (1) Die Notbewilligungskompetenz des Finanzministers Die Art. 112 GG, Art. 85 Verf gewähren dem Finanzminister eine „subsidiäre Notkompetenz“, vermöge derer er im Eilfall in Ausgaben einwilligen kann, deren Bewilligungskompetenz im Normalfall in die Feststellungskompetenz des Gesetzgebers fällt.129 Diese Notkompetenz wird durch §§ 37, 116 BHO / LHO ausgestaltet.130 BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (34). Heun, Haushaltsrecht, S. 470 ff. 129 BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (36); VerfGH NRW, Urt. v. 03. 05. 1994 (VerfGH 19 / 92), in: DÖV 1994, S. 1001 (1002). 127 128

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

Letztlich stellt das Notbewilligungsrecht eine Durchbrechung der Bindung der Exekutive an das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht dar. Wegen der funktionalen Unterordnung unter das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht ist es auf eng begrenzte Ausnahmefälle beschränkt.131 Eine Durchbrechung wiederum des Prinzips der vorherigen Ausgabenbewilligung durch den Finanzminister sehen unter engen Voraussetzungen die §§ 116 Abs. 2 BHO, 37 Abs. 1 S. 3 LHO vor. Entgegen einer Aufweichung in der Praxis greift diese Notausgabenkompetenz nur im Falle zwingender verfassungsrechtlicher Gründe ein.132

130 BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (34). Tatbestandlich setzen die Art. 112 S. 1 GG, Art. 85 Abs. 1 S. 1 Verf i.V.m. § 37 Abs. 1 S. 1 BHO / LHO übereinstimmend eine überplanmäßige oder eine außerplanmäßige Ausgabe voraus. Ausgestaltungsvorschriften hierzu finden sich auf Ebene der VV zu § 37 BHO / LHO. Danach sind überplanmäßige Ausgaben gemäß Nr. 1 Vorl.VV-BHO, Nr. 1.1 VV-LHO diejenigen Ausgaben, infolge deren der für die Zweckbestimmung im Haushaltsplan vorgesehene Ansatz unter Berücksichtigung der Ausgabereste, der Haushaltsvorgriffe und der zur Verstärkung verwendeten deckungspflichtigen Ausgaben (sowie gemäß Nr. 1.1 VV-LHO – der dem Ansatz durch Haushaltsvermerk zugeflossenen zweckgebundenen Mehreinnahmen) überschritten wird. Außerplanmäßig sind dagegen Ausgaben, für die der Haushaltsplan überhaupt keine Zweckbestimmung und keinen Ansatz enthält und für die auch keine Ausgabenreste vorhanden sind, Nr. 2 Vorl.VV-BHO, Nr. 1.2 VV-LHO. Seine Zustimmung zu einer solchen Ausgabe darf der Finanzminister nach Art. 112 S. 2 GG, Art. 85 Abs. 1 S. 2 Verf i.V.m. § 37 Abs. 1 S. 2 BHO / LHO nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses erteilen. „Unvorhergesehen“ ist nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung jedes Bedürfnis, das tatsächlich, gleich aus welchen Gründen, vom Finanzminister bei der Aufstellung des Haushaltsplanes oder vom Gesetzgeber bei dessen Beratung und Feststellung nicht vorhergesehen wurde oder dessen gesteigerte Dringlichkeit, die es durch die Veränderung der Sachlage inzwischen gewonnen hat, nicht vorhergesehen worden ist (so beispielsweise BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 [2 BvE 1 / 74]) in: BVerfGE 45, S. 1 [35 f.]; VerfGH NRW, Urt. v. 03. 05. 1994 [VerfGH 19 / 92], in: DÖV 1994, S. 1001 [1002]). Unabweisbarkeit bedeutet nicht lediglich die aus dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit folgende, sachlich zu verstehende Notwendigkeit. Hinzukommen muss das Moment des Zeitdrucks, um die Inanspruchnahme der Notkompetenz rechtfertigen zu können. Nur, wenn eine Ausgabe ohne Beeinträchtigung schwerwiegender politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Staatsinteressen nicht mehr zeitlich aufgeschoben werden kann, besteht für sie ein unabweisbares Bedürfnis (BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 [2 BvE 1 / 74], in: BVerfGE 45, S. 1 [36 f.]). Dagegen liegt ein solches Bedürfnis nach der Negativ-Definition des § 37 Abs. 1 S. 3 BHO insbesondere dann nicht vor, wenn nach Lage des Einzelfalles ein Nachtragshaushaltsgesetz rechtzeitig herbeigeführt oder die Ausgabe bis zum nächsten Haushaltsgesetz zurückgestellt werden kann. In der LHO fehlt eine vergleichbare Bestimmung. Gemäß §§ 116 Abs. 1 S. 1 BHO, 116 S. 1 LHO entscheidet der Finanzminister in den Fällen des § 37 Abs. 1 BHO / LHO endgültig. 131 BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (34, 38); Heun, in: Dreier, GG, Art. 112 Rdn. 4 f., 17. 132 Vertiefend: Heun, Haushaltsrecht, S. 476.

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(2) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 BHO Die Unterrichtungspflicht nach § 37 Abs. 4 BHO entsteht bereits, wenn eine über- bzw. außerplanmäßige Ausgabe vom Finanzminister nach den dargelegten Kriterien bewilligt wurde. Auf die Inanspruchnahme dieser Bewilligung kommt es dabei letztlich nicht an.133 Bundestag und Bundesrat sind gemäß § 37 Abs. 4 Hs. 1 BHO grundsätzlich vierteljährlich, in den Fällen von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung unverzüglich in Kenntnis zu setzen, § 37 Abs. 4 Hs. 2 BHO. Das Gebot zur Unverzüglichkeit der Unterrichtung wird dabei in Anlehnung an die Legaldefinition des § 121 Abs. 1 S. 1 BGB als „ohne schuldhaftes Zögern“ zu verstehen sein. Hinsichtlich der Vorgabe einer „grundsätzlichen oder erheblichen finanziellen Bedeutung“ gesteht der Gesetzgeber dem Bundesfinanzminister mangels näherer Konkretisierung einen Beurteilungsspielraum zu, der nicht nur wenig parlamentsfreundlich, sondern in Anbetracht der durch Art. 110 GG geforderten Kontrolldichte des exekutiven Finanzgebarens auch verfassungsrechtlich bedenklich ist. Die Mitteilungen nach § 37 Abs. 4 BHO gehen dem Parlament zwar letztlich nur zur Kenntnisnahme zu, eröffnen ihm aber gleichwohl die Möglichkeit, zu den Entscheidungen des Bundesfinanzministers nach Art. 112 GG – in der Regel öffentlich – Stellung zu nehmen und, bei einer zu weitgehenden Handhabung, die Regierung zu mahnen, in Zukunft zurückhaltender zu verfahren.134 (3) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 LHO Gewichtigen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt auf landesrechtlicher Ebene die Bestimmung des § 37 Abs. 4 LHO. Hiernach besteht eine vierteljährliche Unterrichtungspflicht des Finanzministeriums bzw. des Finanzministers erst für über- und außerplanmäßige Ausgaben, die in ihrer Höhe einen Schwellenwert von 25.000 Euro ereichen. An einem dem § 37 Abs. 4 Hs. 2 BHO vergleichbaren Ausnahmetatbestand, der zu einer unverzüglichen Unterrichtung verpflichtet, mangelt es hier. Der Schwellenwert genügt weder dem in Art. 81 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 Verf zum Ausdruck gelangenden verfassungsrechtlichen Gebot umfassender parlamentarischer Finanzkontrolle noch entspricht er dem Zweck des Art. 85 Verf. Er kann insbesondere nicht mit einem Hinweis auf die Funktionsfähigkeit des Finanzministeriums gerechtfertigt werden. Die Bestimmung des Art. 85 Verf gewährt dem Finanzminister eine Notbewilligungskompetenz, die eng auszulegen ist und damit nur in wenigen Ausnahmefällen eingreift [IV. 2. d) dd) (1)]. Sie soll keinesfalls 133 134

Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 37 Rdn. 7. Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, Art. 112 Rdn. 11.

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Spielraum für eine selbständige, die parlamentarische Haushaltspolitik korrigierende, wenn nicht konterkarierende Ausgabenpolitik verschaffen.135 Die Unterrichtung über zahlenmäßig eng begrenzte Ausnahmefälle aber vermag lebensnah die Funktionsfähigkeit des Landesfinanzministeriums nicht zu beschränken. Die statische Beschränkung der Unterrichtungspflicht auf einen Vierteljahresturnus verhindert abgesehen davon eine in zeitlicher Hinsicht vollwirksame Finanzkontrolle. Diese verlangt jedenfalls in Parallele zu Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG (vgl. noch V. 2.) bzw. zu § 37 Abs. 4 Hs. 2 BHO [oben IV. 2. dd) (2)] in bestimmten Sonderfällen eine unverzügliche Unterrichtung. 3. Die Rechnungslegung durch den Bundes- bzw. den Landesfinanzminister Das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht wäre weitgehend bedeutungslos, würde dem Parlament nicht die Möglichkeit eingeräumt werden, nach Abschluss eines jeden Rechnungsjahres den Vollzug von Haushaltsplan und Haushaltsgesetz zu kontrollieren.136 Diese nachträgliche Kontrolle stellen die Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 Verf in Ergänzung zu Art. 110 GG, Art. 81 Verf dadurch sicher, dass dem Finanzminister die Pflicht auferlegt wird, dem Parlament (sowie auf Bundesebene dem Bundesrat) Rechnung über „alle Einnahmen und Ausgaben“ eines jeden Haushaltsjahres („Haushaltsrechnung“) sowie über das Vermögen und die Schulden („Vermögensrechnung“) zu legen, mit dem Ziel, die abschließende Entlastung erteilt zu bekommen. Spiegelbildlich zur Einbringung von Haushaltsplan und Haushaltsgesetz kommt auch der Rechnungslegung durch den Finanzminister eine wichtige Informationsfunktion gegenüber dem Parlament zu [a)]. Die Rechnungslegung hat ebenso wie die Haushaltsplanung jährlich zu erfolgen [b)]. Auch ihr Umfang entspricht demjenigen der Haushaltsplanung [c)]. Beachtung verdienen schließlich erneut die informationsbezogenen Ausgestaltungsvorschriften, insbesondere im Hinblick auf die Finanzkontrolle öffentlichrechtlicher und sonstiger Unternehmen [d)]. a) Die Informationsfunktion der Rechnungslegung Die Rechnungslegung soll dem Parlament die zur Kontrolle des Haushaltsvollzugs erforderlichen Informationen vermitteln [aa)]. Über ihren Wortlaut hinaus wird den Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf die grundsätzliche Verpflichtung zur ergänzenden Erläuterung der Rechnungslegung entnommen [bb)]. 135 BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (38); Heun, in: Dreier, GG, Art. 112 Rdn. 4. 136 Weiterführend: Bajohr VerwArch 91 (2000), S. 507 (508 ff.).

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aa) Rechnungslegung als Grundlage retrospektiver Haushaltskontrolle Nicht zuletzt im Hinblick auf den „Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle (§ 3 II. 1.) muss dem Parlament die Möglichkeit eingeräumt bleiben, ohne weiteres Zutun seitens der Regierung festzustellen, welche Einnahmeerwartungen sich nicht bestätigt haben oder übertroffen worden sind, welche Ausgaben nicht den Planungen entsprochen haben, ob die Ausgaben in Übereinstimmung mit dem vom Parlament beschlossenen Haushaltstiteln vorgenommen wurden und ob die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit (vgl. nur §§ 6 HGrG, 7 BHO / LHO) beachtet worden sind.137 Die hierfür erforderliche informative Grundlage erlangt das Parlament im Wesentlichen durch die ihm von der Regierung zu diesem Zweck übermittelten Informationen. Das Rechnungslegungsverfahren impliziert deshalb eine umfassende Unterrichtung des Parlaments über den Vollzug von Haushaltsplan und Haushaltsgesetz.138 Es stellt auch in informativer Hinsicht das „notwendige Korrelat“139 oder, mit anderen Worten, das „retrospektive Pendant“140 des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts dar.141 Damit ist der Rechnungslegung allerdings nicht die Funktion eines politischen Rechenschaftsberichts beizumessen. Die Haushaltsrechnung ist lediglich eine schriftliche, rein zahlenmäßige Darstellung des Haushaltsvollzugs auf der Grundlage des kameralistischen Rechnungswesens;142 die Vermögensrechnung ist eine entsprechende Übersicht über den Bestand und die Veränderung des Vermögens und der Schulden während des Rechnungsjahres.143 Auf Grund des unlösbaren Zusammenhangs von antizipierter und retrospektiver Haushaltskontrolle sind auch im Rahmen des Rechnungslegungsverfahrens die bereits bei der Budgetbewilligung herausgestellten Haushaltsgrundsätze zu beachten, soweit sie nicht, wie der Grundsatz der Vorherigkeit, speziell auf den Haushaltsplan zugeschnitten sind. Dies gilt, wie sogleich zu vertiefen sein wird [IV. 3. c)], nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf („alle Einnahmen und Ausgaben“) insbesondere für das haushaltsverfassungsrechtliche Vollständigkeitsgebot. Darüber hinaus muss die Haushaltsrech137 Ebenso und m. w. N. Heun, Haushaltsrecht, S. 488 ff.; Heun, in: Dreier, GG, Art. 114 Rdn. 13 ff.; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 1. 138 So auch Heun, Haushaltsrecht, S. 488, Fn. 2, allerdings mit der unzutreffenden Annahme, die Rechnungslegung stelle im haushaltswirtschaftlichen Bereich die einzige verfassungsrechtlich fundierte Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament dar. 139 Heun, Haushaltsrecht, S. 488; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 1 m. w. N. in Fn. 1 140 Heun, Haushaltsrecht, S. 496 m. w. N. in Fn. 49. 141 Vgl. auch BVerfG, Urt. v. 14. 01. 1985 (2 BvE 14 / 83 u. a.), in: BVerfGE 70, S. 324 (355); Badura, in: Schneider / Zeh, § 15 Rdn. 40. 142 Heun, in: Dreier, GG, Art. 114 Rdn. 13 m. w. N. 143 Heun, in: Dreier, GG, Art. 114 Rdn. 14 m. w. N.

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nung ebenso den Anforderungen des haushaltsrechtlichen Bestimmtheits- und Übersichtlichkeitsgebotes wie denjenigen des Einheitsgebotes entsprechen. Das Parlament kann sich regelmäßig nur dann ein zutreffendes Urteil über die Vermögens- und Schuldenwirtschaft des Bundes bzw. des Landes machen, wenn eine zutreffende und einheitliche Gesamtbilanzierung vorliegt, die detaillierte, den jeweiligen Titeln des Haushaltsplans zugewiesene Einzelnachweise enthält und derart übersichtlich ist, dass sie auch haushaltsrechtlich nicht versierten Parlamentariern die Möglichkeit eröffnet, sich einen hinreichend fundierten Überblick zu verschaffen.144

bb) Das Gebot der ergänzenden Erläuterung Über den Wortlaut hinaus entnehmen Teile der Literatur den Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf die Verpflichtung des Finanzministers, sich zur Beantwortung ergänzender Fragen jedenfalls dann bereitzuhalten, wenn die bisherige Rechnungslegung dem Parlament nicht genügt und ein solches Begehren nicht willkürlich oder von sachfremden Erwägungen getragen ist.145 Begründet wird dieses sog. „Gebot der ergänzenden Erläuterung“146 mit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Erfordernissen demokratischer Legitimation und demokratischer Kontrolle aller staatlichen Gewalt.147 Wie bereits im Zusammenhang der Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf (III. 2.), wird damit auch im Rahmen der haushaltsverfassungsrechtlichen Rechnungslegung auf ein Informationsrecht des Parlaments geschlossen, das hier neben das ausdrücklich normierte Parlamentsinformationsrecht tritt. Dies kann als ein zusätzliches Indiz dafür angesehen werden, den Rechtsgrund für die Parlamentsinformation im Allgemeinen nicht isoliert in den jeweiligen Spezialvorschriften, sondern vielmehr übergreifend im Verhältnis von Parlament und Regierung oder sogar abstrakt im Verhältnis der Gewalten zueinander zu suchen. Ein auf diese Weise verfassungsrechtlich begründeter allgemeiner Parlamentsinformationsanspruch würde dann durch die speziellen Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation lediglich deklaratorisch bekräftigt, konkretisiert und ergänzt. Die Formalisierung der Unterrichtungspflichten über die Haushaltsrechnung ließe sich zurückführen auf die in der spezifischen Eigenart der Haushaltsgesetzgebung begründeten Kontrollschwierigkeiten, die sich, nicht zuletzt auf Grund des vorausplanenden Charakters der Haushaltsgesetzgebung, der Ermächtigungswirkung, der fehlenden Außenwirkung und der besonderen Dynamik der Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 21 m. w. N. So etwa Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 21; Vogel / Kirchhof, in: BK, Art. 114 Rdn. 51. 146 Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 21. 147 Vogel / Kirchhof, in: BK, Art. 114 Rdn. 51. 144 145

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Finanzwirtschaft, deutlich von den Problemen der Kontrolle der Exekutive im Übrigen unterscheiden.148 b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungslegung Die Rechnungslegung ist nach Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf fristgebunden. Sie hat „im Laufe des nächsten Rechnungsjahres“ bzw. „Haushaltsjahres“ zu erfolgen. Dieses beginnt jeweils mit Ablauf des Jahres, in dem der zu kontrollierende Haushaltsplan vollzogen worden ist. Damit hat spiegelbildlich zur Haushaltsplanung auch die Rechnungslegung jährlich zu erfolgen (Grundsatz der jährlichen Rechnungslegung).149 Ohne Auswirkungen auf die Rechnungslegung bleibt es dabei, ob deren Gegenstand ein Ein-Jahres-Haushalt oder ein Doppelhaushalt ist, da auch letzterer jeweils nach Jahren getrennt festgestellt werden muss, Art. 110 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 86 Abs. 3 S. 1 Verf. Verfassungskonform sind die Frist zur Rechnungslegung als Höchstgrenze anzusehen und die Rechnungslegung mit einem Unverzüglichkeitskriterium zu verbinden, da anderenfalls die Rechnungskontrolle durch das Parlament in sachlich nicht gerechtfertigter Weise erschwert werden würde. c) Umfang der Informationserteilung im Wege der Rechnungslegung Indem die Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf ausdrücklich konstatieren, dass sich die Rechnungslegung auf „alle“ Einnahmen und Ausgaben bezieht, erfährt auch hier das Gebot der Vollständigkeit eine verfassungsrechtliche Hervorhebung. Aus diesem Grund sowie auf Grund des Rückbezuges zum Budgetbewilligungsrecht sind die Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf im Hinblick auf ihren Anwendungsbereich weit auszulegen. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass die Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 S. 1 Verf die Rechnungslegung jedenfalls nicht explizit auf Einnahmen und Ausgaben „des Bundes“ bzw. „des Landes“ beschränken. Auch die Rechnungslegung hat sich damit nicht lediglich auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes bzw. des Landes im (gebiets-)körperschaftlichen Sinne zu beziehen, sondern muss gleichermaßen die Sondervermögen sowie die Nebenhaushalte umfassen. Keine Ausnahme diesbezüglich gilt für das Finanzgebaren Privater, soweit diese Staatsgewalt ausüben (grundlegend noch § 9 I.).

148 149

Heun, Haushaltsrecht, S. 488. Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 35.

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d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht Die Unterrichtungspflicht des Finanzministers im Rahmen der Rechnungslegung wird einfach-gesetzlich durch § 85 BHO / LHO ausgestaltet. Nach § 85 Nr. 2 BHO / LHO sind der Haushaltsrechnung wiederum lediglich „Übersichten“ über die Einnahmen und Ausgaben sowie über den Bestand an Sondervermögen beizufügen [vgl. bereits § IV. 2. d) bb)]. Diese Übersichten beschränken sich in der Haushaltspraxis häufig auf vier Zahlen, nämlich die Bestände zu Beginn und zum Ende des Haushaltsjahres, die Gesamteinnahmen sowie die Gesamtausgaben.150 § 113 S. 1 BHO begründet keine darüber hinausgehenden Publizitätspflichten. Über die Jahresabschlüsse der Bundes- bzw. der Landesbetriebe sind der Haushaltsrechnung gleichermaßen Übersichten beizufügen, § 85 Nr. 3 BHO / LHO. Bei Bundes- bzw. Landesbetrieben, die nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung verfahren, ist über den Jahresabschluss hinaus zudem ein Lagebericht aufzustellen, § 87 Abs. 1 S. 1 BHO / LHO i.V.m. § 264 Abs. 1 S. 1 HGB analog. Das Wirtschaftsergebnis solcher Betriebe lässt sich allein auf Grund des Jahresabschlusses nicht hinreichend erkennen.151 Regelmäßig auf Null zu reduzieren ist vor diesem Hintergrund das den zuständigen Ministerien durch § 87 Abs. 2 S. 2 BHO / LHO eingeräumte Ermessen, auf die Aufstellung eines Lageberichts zu verzichten.152 Im Lagebericht sind nach § 289 Abs. 1 HGB „zumindest“ der Geschäftsverlauf und die Lage der Kapitalgesellschaft unter Berücksichtigung auch der Risiken der künftigen Entwicklung so darzustellen, dass ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild vermittelt wird. Im gesellschaftsrechtlichen Schrifttum wird dem Lagebericht deshalb sowohl eine Rechenschafts- als auch eine Informationsfunktion beigemessen.153 Er soll die Jahresabschlussadressaten in die Lage versetzen, die tatsächliche Unternehmensentwicklung während des abgelaufenen Geschäftsjahres sowie die voraussichtliche Entwicklung der Gesellschaft einzuschätzen, indem er den Jahresbericht um wichtige Informationen ergänzt, die sich nicht aus der Bilanz, der Gewinn- und Verlustrechnung oder aus den Anhängen hierzu erkennen lassen. Hierbei handelt es sich insbesondere um betriebswirtschaftliche, technische, rechtliche, sozialpolitische und volkswirtschaftliche Aspekte.154 Gleichwohl der Lagebericht damit umfassende Einblicke in das Wirtschaften entsprechender Bundes- bzw. Landesbetriebe ermöglicht, sind unmittelbare Adres150 151 152 153 154

Puhl, Haushaltsverfassung, S. 304. Wiedmann, in: Ebenroth / Boujong / Joost, HGB § 289 Rdn. 6. Vgl. im Ergebnis Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 87 Rdn. 2. Wiedmann, in: Ebenroth / Boujong / Joost, HGB § 289 Rdn. 6. Im Einzelnen dazu Wiedmann, in: Ebenroth / Boujong / Joost, HGB § 289 Rdn. 7 ff.

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saten des Berichts ausschließlich die zuständigen Ministerien. Die dem Parlament mit der Haushaltsrechnung zur Kenntnis zu gebenden „Übersichten“ enthalten in der Praxis in kursorischer Kürze lediglich einige wenige zusammenfassende Angaben zum Betriebsergebnis. Wegen ihrer geringen Tiefenstaffelung lassen sie aber keine Prüfung zu, ob und inwieweit die Ist-Ergebnisse mit den Soll-Beträgen der jeweiligen Wirtschaftspläne übereinstimmen.155 Keine spiegelbildliche Entsprechung findet sich in den Haushaltsordnungen von Bund und Land schließlich zu § 26 Abs. 3 BHO / LHO. Damit fehlt es für Nebenhaushalte in Form von juristischen Personen des öffentlichen Rechts und des Privatrechts, an denen im letzteren Falle der Staat zumindest als Zuwendungsgeber beteiligt ist, auf haushaltsordnungsrechtlicher Ebene grundsätzlich an einer Rückanbindung an die Haushaltsrechnung. Allein die Vorschriften der §§ 112 Abs. 2 BHO, 112 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 LHO verweisen auf § 65 Abs. 1 Nr. 4 BHO / LHO, wonach wiederum, anders als nach § 87 BHO / LHO, das gesamte Dritte Buch des Handelsgesetzbuchs und damit auch die Offenlegungspflichten nach den §§ 325 ff. HGB156 entsprechende Anwendung finden. Entgegen einer im neueren Schrifttum vertretenen Ansicht157 ist im Hinblick auf die Anforderungen an die Offenlegung nicht nach der Größe der juristischen Person zu differenzieren. § 65 Abs. 1 Nr. 4 BHO / LHO verweist für alle Gesellschaften einheitlich auf die Vorschriften des Dritten Buchs des Handelsgesetzbuchs „für große Kapitalgesellschaften“ und gewährleistet daher generell die Offenlegung i.S.v. §§ 325 ff. HGB. Diese wird hergestellt durch Bekanntmachung u. a. des Jahresabschlusses und des Lageberichts im Bundesanzeiger sowie durch anschließende Einreichung dieser Bekanntmachungen unter Beifügung der bezeichneten Unterlagen zum Handelsregister, § 325 Abs. 1 und 3 HGB. Formaljuristisch vermag sich das Parlament damit zwar einen Überblick über das Wirtschaftsergebnis der in Rede stehenden juristischen Personen zu verschaffen. Allerdings handelt es sich hierbei in letzter Konsequenz nicht um eine Unterrichtung speziell des Parlaments, vielmehr ist das Parlament darauf angewiesen, sich die von ihm benötigten Einzelinformationen „Stück für Stück“ zu verschaffen. Das aber widerspricht dem Rechtsgedanken der Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 Verf. Hinzu kommt, dass die §§ 112 Abs. 2, 65 Abs. 1 Nr. 4 BHO / LHO, 112 Abs. 3 LHO lediglich für juristische Personen in Form von „Unternehmen“ gelten, Offenlegungspflichten für sonstige juristische Personen mit Beteiligung von Bund oder Land aber nicht bestehen. Die §§ 70 ff., 112 BHO / LHO genügen deshalb dem Gebot umfassender parlamentarischer Rechnungskontrolle nicht. Es fehlt an einer hinreichenden Rück155 Puhl, Haushaltsverfassung, S. 302; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 32. 156 Hierzu ausführlich Wiedmann, in: Ebenroth / Boujong / Joost, HGB, § 325 Rdn. 2 ff. 157 So etwa Puhl, Haushaltsverfassung, S. 307.

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anbindung dieser Nebenhaushalte an die Haushaltsrechnung. Abgesehen davon kann das Parlament nur dann der ihm verfassungsrechtlich zugewiesenen retrospektiven Finanzkontrolle hinreichend gerecht werden, wenn es nicht lediglich mittels zusammenfassender Übersichten unterrichtet wird, sondern wenn es zumindest über die Möglichkeit verfügt, auch die im Laufe des Rechnungsjahres verbuchten Einzelposten zur Kenntnis zu nehmen.

4. Die Rechnungsprüfung Die parlamentarische Finanzkontrolle der Exekutive wird neben der Rechnungslegung des Finanzministers erleichtert durch die in den Art. 114 Abs. 2 GG, Art. 86 Verf verfassungsrechtlich verankerte Rechnungsprüfung des Bundes- bzw. Landesrechnungshofes.158 In den Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf ist eine Berichtspflicht des Rechnungshofes gegenüber dem Parlament ausdrücklich festgelegt. Mit Blick hierauf stellt sich die Frage, ob und wie der Rechnungshof in das System der Gewaltenteilung einzuordnen ist. Wäre die Rechnungsprüfung der legislativen Gewalt zuzuordnen, läge die Annahme nahe, der Rechnungshof nehme als weisungsunabhängiger „Erfüllungsgehilfe“ des Parlaments dessen Finanzkontrolle wahr. Das hätte zur Folge, dass die Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf lediglich das legislativinterne Informationsverhältnis ausgestalten würden. Informationsansprüche gegenüber der Exekutive würden hierdurch nicht begründet. Im Falle der Angliederung an die Exekutive wäre der Rechnungshof dagegen ein Instrument exekutiver Eigenkontrolle, wenngleich mit einer verfassungsrechtlichen Sonderstellung. Dann würden die Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf eine Unterrichtungspflicht zwischen zwei Gewalten, konkret zwischen der Legislative und der Exekutive, regeln und damit das System der Parlamentsinformation um eine zwar spezielle, aber doch weitere ausdrückliche verfassungsunmittelbare Ausgestaltung ergänzen. In einem ersten Schritt sind die unterschiedlichen Ansichten zu diesem Problemfeld darzustellen und zu bewerten [a)]. Sodann ist zu erörtern, zu welchem Zeitpunkt [b)] und in welchem Umfang [c)] der Rechnungshof das Parlament über die ihm vorliegenden Erkenntnisse aufzuklären hat. Schließlich sind die einfach-rechtlichen Ausgestaltungen zu untersuchen [d)].

158 Bajohr VerwArch 91 (2000), S. 507 (512 ff.). Grundlegend zu den Auswirkungen der Verwaltungsmodernisierung auf die Finanzkontrolle durch den Rechnungshof HoffmannRiem, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem, Verwaltungskontrolle, S. 73 ff. Vgl. allgemein zum (nordrhein-westfälischen) Rechnungshof Blasius DÖV 1993, S. 642; Blasius VR 39 (1993), S. 181.

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a) Exekutive Informationsfunktion gegenüber der Legislative Kein Geringerer als Altbundespräsident Theodor Heuss bezeichnete den Bundesrechnungshof im Jahre 1954 als „die vierte Gewalt, das vierte Element im rechtsstaatlichen Organisationsaufbau“.159 Diese Charakterisierung mag aus dem Bewusstsein heraus entstanden sein, dass das Grundgesetz den Rechnungshof erstmalig in der deutschen Verfassungsgeschichte und in bewusstem Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhob.160 Mit der durch Art. 20 Abs. 3 GG vorgegebenen Dreiteilung der Gewalten ist sie jedoch nicht vereinbar. Vielmehr muss sich auch der Rechnungshof in dieses Gewaltenteilungsschema einordnen lassen.161 Befürwortet insoweit wird die Zuordnung des Rechnungshofes zur Legislative162 bzw. zur Exekutive163 sowie eine Positionierung des Rechnungshofes im „Spannungsfeld“164 der Gewalten.165 Von Theodor Heuss v. 19. 02. 1954, in: DÖH 1954, S. 6 (7). Schäfer DÖV 1971, S. 542. 161 So zuletzt auch Groß VerwArch 95 (2004), S. 194 (200 f.); Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 114 Rdn. 24; Tiemann DVBl. 1970, S. 954; N. Wagner AöR 126 (2001), S. 93 (129 f.). 162 Dabei wurde der Bundesrechnungshof teilweise unmittelbar als – weisungsunabhängiges – „Hilfsorgan des Parlaments“ (Loening DVBl. 1954, S. 173 [194]), teilweise lediglich als „eine Art Hilfsorgan des Parlaments“ (Menzel DVBl. 1969, S. 71 [75]) oder nur als „Gehilfe des Parlaments“ (Ed. Kern AöR 79 [1953 / 1954], S. 87 [90]) bezeichnet. Zur Begründung wurde auf die in Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG verankerte Berichtspflicht gegenüber dem Parlament verwiesen, deren Zweck darin liege, dem Parlament notwendige Informationen für die Entscheidung über die Entlastung der Regierung zu verschaffen; vgl. Menzel DVBl. 1969, S. 71 (75). Weiterführende Nachweise etwa bei Degenhart, in: VVDStRL 55 (1996), S. 190 (192, Fn. 3); Stern, Staatsrecht II, § 34 IV 2 a Fn. 193. 163 Hauptfunktionen des Rechnungshofes seien die Regierungsberatung, die darüber hinausgehende Mitwirkung an Verwaltungsmaßnahmen und insbesondere die gegenwartsnahe (Eigen-)Kontrolle der öffentlichen Haushaltswirtschaft. Die Berichtspflicht gegenüber dem Parlament stelle lediglich eine subsidiäre Ordnungsfunktion dar. Innerhalb des Exekutivbereichs nehme der Rechnungshof gleichwohl eine Sonderstellung ein, die ihn, gerade auch mit Rücksicht auf seine in die Sphäre der Legislative übergreifenden Funktionen, als die zentrale, unabhängige, fachspezifische und universale Rechnungsprüfungsbehörde der öffentlichen Haushaltswirtschaft ausweise. Grundlegend: Tiemann DVBl. 1970, S. 954 (959). Ebenso: Dietlein, in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 1 Rdn. 156; Groß VerwArch 95 (2004), S. 194 (202 f.); Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 114 Rdn. 24, jeweils m. w. N. Weitere Nachweise bei Degenhart, in: VVDStRL 55 (1996), S. 190 (192, Fn. 4); Stern, Staatsrecht II, § 34 IV 2 b Fn. 197. 164 Terminologie nach Schäfer DÖV 1971, S. 542 (543). 165 So wird der Standort des Rechnungshofes „im Beziehungsgeflecht von Legislative und Exekutive“ (Degenhart, in: VVDStRL 55 [1996], S. 190 [193]. So auch Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 Rdn. 29; ferner bereits Pfennig DVBl. 1968, S. 197 [198]) bzw. „zwischen“ allen drei Gewalten (in diese Richtung Breuer NWVBl. 2001, S. 457; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 114 Rdn. 75; Stern, Staatsrecht II, § 34 IV 4) angesiedelt. Diese Einordnung in das System der Gewaltenteilung entspricht insbesondere auch dem gegenwärtigen Selbstverständnis des Landesrechnungshofes von NRW (http: //www.lrh.nrw.de/aufgaben/index.html; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006). 159 160

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vornherein abzulehnen ist eine ältere Auffassung, nach der der Rechnungshof zur Judikative zählt.166 aa) Anwendung der juristischen Auslegungskriterien Der Wortlaut der Art. 114 Abs. 2 GG, Art. 86 Abs. 2 Verf enthält keinerlei Hinweise auf die organschaftliche Stellung des Rechnungshofes im gewaltenteilenden System. Zum einen fehlt es an einer (wenngleich nicht unumstrittenen) Aufgabenzuordnung, wie sie etwa Art. 50 GG für den Bundesrat trifft. Danach wirken die Länder durch den Bundesrat unter anderem „bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes“ mit. Andererseits wird der Rechnungshof nicht ausdrücklich als „Hilfsorgan“ des Parlaments oder der Regierung bezeichnet, gleichwohl jedenfalls das Grundgesetz, wie Art. 45b S. 1 zeigt, diese Begriffsbezeichnung für den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages verwendet. Verfassungssystematisch sind die Bestimmungen über den Rechnungshof weder den Vorschriften des Grundgesetzes bzw. der Landesverfassung über das Parlament (Art. 38 ff. GG, Art. 30 ff. Verf) noch denjenigen über die Regierung (Art. 62 ff. GG, Art. 51 ff. Verf) zugeordnet, sondern vielmehr im jeweiligen Abschnitt über das „Finanzwesen“ (Art. 104a ff. GG, Art. 81 ff. Verf) verankert. Diese Vorschriften enthalten, wie aufgezeigt (IV. 2. und 3.), durchgängig Unterrichtungspflichten der Exekutive gegenüber der Legislative, konkret der Regierung gegenüber dem Parlament. Mit Blick hierauf würde jedenfalls die Charakterisierung der Unterrichtungspflicht des Rechnungshofes nach Art. 114 Abs. 2 GG, Art. 86 Abs. 2 Verf als eine Pflicht eines Legislativorgans einen Systembruch darstellen. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass jedenfalls Art. 87 Abs. 1 S. 1 Verf den Landesrechnungshof, ungeachtet des zugleich erfolgenden Hinweises auf dessen Weisungsunabhängigkeit, ausdrücklich als „oberste Landesbehörde“ und damit im verwaltungsorganisationsrechtlichen Sinne als eine auf der Oberstufe der unmittelbaren Landesverwaltung angesiedelte Organisationseinheit 167 bezeichnet. Die Entstehungsgeschichte des Art. 114 Abs. 2 GG168 legt auf den ersten Blick die Annahme nahe, dem (Bundes-)Rechnungshof komme eine Stellung „im Spannungsfeld von Exekutive und Legislative“ zu, heißt es doch in Stellungnahme des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages zur Neufassung von Art. 114 GG Der Rechnungshof sei einerseits administrative Beratungs- und Kontrollbehörde und übe insoweit eine Dienstleistungsfunktion für die Regierung aus, andererseits sei seine Berichterstattung notwendige Voraussetzung für die parlamentarische Rechnungsprüfung. 166 Vgl. die umfassende Darstellung des Streitstandes bei Bajohr AöR 91 (2000), S. 507 (516); Groß VerwArch 95 (2004), S. 194 (201 f.); N. Wagner AöR 126 (2001), S. 93 (129 f.) m. w. N. 167 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 8 Rdn. 13 ff. Vgl. auch § 3 LOG. 168 Art. 86 Verf wurde ausweislich der Gesetzesbegründung lediglich Art. 114 GG angeglichen; vgl. Landtag NRW, LT-Drs. 7 / 617, S. 12.

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im Jahre 1969 ausdrücklich, der Rechnungshof sei „Hilfsorgan“ beider Gewalten.169 Bei näherer Betrachtung erklärt sich diese Formulierung jedoch aus der Stellung, die dem Rechnungshof bisher im System der Gewalten zukam. In ihren Anfängen wurde die Rechnungsprüfung von der Finanzverwaltung wahrgenommen, erst um 1714 wurde sie mit der Gründung der Preußischen Oberrechnungskammer institutionalisiert.170 In Anknüpfung an Art. 86 WRV sah noch Art. 114 Abs. 2 GG in seiner ursprünglichen Fassung ausschließlich eine unmittelbare Berichtspflicht des Bundesrechnungshofes gegenüber dem Bundesfinanzminister vor, nicht aber gegenüber dem Parlament (vgl. § 108 Abs. 1 RHO). Der Bundesfinanzminister seinerseits hatte den Bericht im Laufe des nachfolgenden Rechnungsjahres gemeinsam mit der Haushaltsrechnung der Bundesregierung vorzulegen.171 Dies veranschaulicht, dass der Rechnungshof seit jeher ausschließlich der Exekutive zugeordnet wurde. Durch die Verankerung einer unmittelbaren Berichtspflicht des Bundesrechnungshofes nunmehr auch gegenüber dem Bundestag (und dem Bundesrat) sollte der Rechnungshof lediglich „näher an das Parlament herangeführt“ und „unterstrichen“ werden, dass die Prüftätigkeit des Rechnungshofes – teleologisch-funktionell – sowohl der Regierung als auch dem Parlament dient.172 Die Rechnungsprüfung ist einerseits grundlegend für die dem Parlament zustehende Kontrolle über die vom Finanzminister vorgelegte Haushaltsrechnung.173 Andererseits dient die Beurteilung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Regierung durch den Rechnungshof der exekutiven Selbstkontrolle. Insoweit wird der Rechnungshof auch beratend für die Regierung tätig.174 Sogar an verschiedenen Verwaltungsentscheidungen ist er unmittelbar beteiligt.175

BT-Drs. 5 / 3605, S. 13. Umfassend zur Geschichte der Rechnungsprüfung N. Wagner, AöR 126 (2001), S. 93 (94 ff.). Vgl. ferner Grupp NWVBl. 1992, S. 265; Wieland DVBl. 1995, S. 894 (895 f.). 171 JöR 1 (1951) n.F, S. 818. 172 So ausdrücklich der schriftliche Bericht des Rechtsausschusses über den von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, zu BTDrs. 5 / 3605, S. 13. Allein in diesem Zusammenhang wird der Rechnungshof – gewissermaßen metaphorisch – vom Rechtsausschuss als „Hilfsorgan der Legislative“ bezeichnet; vgl. Tiemann DVBl. 1970, S. 954 (956). 173 BVerfG, Urt. v. 19. 06. 1966 (2 BvF 1 / 65), in: BVerfGE 20, S. 56 (96); OVG NRW, Urt. v. 09. 05. 1978 (XII A 687 / 76), in: NJW 1980, S. 137 (138); vgl. ferner Bajohr VerwArch 91 (2000), S. 507 (512 ff.) sowie die Erkenntnisse des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages, vgl. BT-Drs. 5 / 3605, S. 13. 174 Vgl. die einfach-gesetzliche Ausgestaltung des § 88 Abs. 2 BHO / LHO. 175 Zumindest anzuhören ist der Rechnungshof z. B. gemäß §§ 96 Abs. 3 S. 1 BHO, 103 Abs. 1 BHO / LHO; sogar sein Einvernehmen wird vorausgesetzt von den §§ 44 Abs. 1 S. 4, 68 Abs. 2 BHO / LHO. 169 170

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bb) Stellungnahme Die Anwendung der einzelnen Auslegungskriterien führt damit zwar zu keinem eindeutigen Ergebnis. Jedenfalls die Systematik und die Entstehungsgeschichte sprechen aber für die Zuordnung des Rechnungshofes zur Exekutive. Der Schluss von der funktionellen Doppelstellung des Rechnungshofes auf eine organschaftliche Doppelstellung erscheint nicht als zwingend. Sowohl das Grundgesetz als auch die Landesverfassung führen (auch) an anderen Stellen die Unterscheidung der Gewalten in funktioneller Hinsicht nicht streng durch, ohne dass insoweit eine organschaftliche Doppelstellung angenommen wird.176 So räumen die Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 70 Verf den Exekutivorganen materielle Gesetzgebungskompetenzen einerseits ein. Andererseits wirkt die Legislative, etwa im Rahmen der Art. 59 Abs. 2 GG, Art. 66 S. 2 Verf, an Regierungsaufgaben mit. Entscheidend für die Charakterisierung des Rechnungshofes als Exekutivorgan spricht letztlich, dass die dem Rechnungshof verfassungsrechtlich zustehenden Kontrollbefugnisse weiterreichender sind als diejenigen des Parlaments im Rahmen der Haushaltskontrolle.177 Das Grundgesetz und die Landesverfassung unterwerfen zwar ausdrücklich alle Einnahmen und Ausgaben der parlamentarischen Haushaltsbewilligung [IV. 2. c)] und Entlastung [IV. 3. c)], beschränken den Zeitpunkt der Kontrolle aber, abgesehen von wenigen Ausnahmen [IV. 2. d) cc) und bb)], auf den Beginn [IV. 2. b)] und auf das Ende des Haushaltszyklus [IV. 3. b)]. Bewusst178 weiter gefasst sind demgegenüber die Vorschriften der Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 1 Verf. Hiernach prüft der Rechnungshof nicht lediglich die Rechnung, sondern vielmehr die Wirtschaftlichkeit und die Ordnungsgemäßheit der Haushalts- und Wirtschaftsführung. Der Begriff der „Haushaltsführung“ bezeichnet die Ausführung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes, d. h. den Zeitpunkt zwischen parlamentarischer Budgetbewilligung und Rechnungslegung. Das Merkmal „Wirtschaftsführung“ umschreibt ergänzend die der parlamentarischen Budgetbewilligung und Rechnungslegung nicht (mehr) unterworfene finanzwirtschaftliche Betätigung des Bundes bzw. des Landes.179 Damit wird einerseits klargestellt, dass die dem Rechnungshof obliegende Rolle nicht erst einsetzt, wenn der Finanzminister Rechnung gelegt hat. Vielmehr können (abgeschlossene180) Verwaltungsvorgänge auch dann einer Rechnungshofprüfung unterworfen sein, wenn sie sich noch nicht in der förmlichen Haushaltsrechnung niederMaunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 114 Rdn. 24. Dies wird insbesondere deutlich am Beispiel der Ausgestaltungsvorschriften, vgl. noch IV. 4. d). 178 Vgl. BT-Drs. V / 3605, S. 13. 179 Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 Rdn. 21. 180 Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 114 Rdn. 29. Gegen eine solche Beschränkung Heun, in: Dreier, GG, Art. 114 Rdn. 25. 176 177

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geschlagen haben (sog. gegenwartsnahe Prüfung).181 Andererseits eröffnen die Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 1 Verf grundsätzlich die Möglichkeit einer Rechnungshofprüfung auch von finanzwirksamen Vorgängen, die nicht der parlamentarischen Kontrolle unterliegen.182 Es wäre aber nicht sachgerecht, würden einem der legislativen Gewalt zuzurechnenden Organ, welches das Parlament letztlich nur als „sachverständiger Zeuge“183 bei der Wahrnehmung der Finanzkontrolle unterstützt, weiterreichende Informationskompetenzen zukommen als dem Parlament selbst. Dieser Wertungswiderspruch entsteht nicht, charakterisiert man den Rechnungshof als ein Organ der exekutiven Eigenkontrolle, dessen „subsidiäre Organfunktion“184 die Berichtspflicht gegenüber dem Parlament darstellt. cc) Ergebnis Der Rechnungshof ist mithin als weisungsunabhängiges Instrument exekutiver Eigenkontrolle dem Kreis der exekutiven Gewalt zuzurechnen.185 Die Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 1 Verf ergänzen die Bestimmungen über die Parlamentsinformation durch die Regierung um ein weiteres, verfassungsrechtlich ausdrücklich geregeltes aktives parlamentarisches Fremdinformationsrecht. b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungsprüfung Nicht anders als die Rechnungslegung, hat gemäß Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf auch die Erteilung des Rechnungsprüfberichts „jährlich“ zu erfolgen. Das Merkmal „jährlich“ ist im Sinne einer umfassenden parlamentarischen Finanzkontrolle nicht als Begrenzung des in Rede stehenden Parlamentsinformationsanspruchs, sondern als Mindestanforderung an die Parlamentsinformation zu verstehen. Vor diesem Hintergrund ist die haushaltsordnungsrechtliche Ausgestaltungsvorschrift des § 99 BHO / LHO, die in „Angelegenheiten von besonderer Bedeutung“ eine jederzeitige Unterrichtung des Parlaments durch den Rechnungshof vorsieht, verfassungsgemäß.

BT-Drs. 5 / 3605, S. 13. Dies deutet auch die Gesetzesmaterialien an, vgl. BT-Drs. 5 / 3605, S. 13. Eine generelle Beurteilung des Umfangs der Kontrollkompetenzen findet sich bei Heun, Haushaltsrecht, S. 506 ff. Vgl. auch Groß VerwArch 95 (2004), S. 194 (203 ff.). 183 Blasius DÖV 1993, S. 642 (647). 184 Begriffsbildend insoweit Tiemann DVBl. 1970, S. 954 (956). 185 In diese Richtung wohl neuerdings auch OVG NRW, Urt. v. 15. 05. 2005 (8 A 1642 / 05), in: NWVBl. 2006, S. 292 (293). 181 182

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c) Umfang der Information des Parlaments durch den Rechnungshof Im Hinblick auf den Umfang der Information des Parlaments durch den Rechnungshof enthalten die Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf keine nähere Bestimmung. Zu erteilen ist allgemein ein „Bericht“. Fraglich ist, ob bzw. inwieweit sich dieser Bericht auf die gesamten Prüfungsergebnisse und Detailfeststellungen des Rechnungshofes beziehen muss. Der Begriff „Bericht“ beschreibt umgangssprachlich die lediglich zusammenfassende186 „Darstellung eines Sachverhalts“.187 Die Prüfungsergebnisse in ihrer Ursprungsfassung sind danach nicht an das Parlament weiterzugeben. Aus der systematischen Verknüpfung der in Rede stehenden Bestimmungen mit den Art. 114 Abs. 1 Alt. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 Verf wird deutlich, dass der Rechnungshofbericht eine der Grundlagen der Entlastung der Regierung darstellt. Dies akzentuieren auf Landesebene zusätzlich die Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf. Hieraus folgt, dass der Bericht eine Zusammenfassung zumindest der für die Entlastung bedeutsamen Prüfergebnisse beinhalten muss.188 Bestätigt sieht sich diese Auslegung durch die Gesetzesmaterialien, in denen der Jahresbericht des Rechnungshofes ausdrücklich als Teil der „Unterlagen der Entlastung“189 bzw. als eine „Grundlage für die Entlastung“190 bezeichnet wird. Gleichzeitig hat der Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages hervorgehoben, der Gesetzgebungsauftrag des Art. 114 Abs. 2 S. 3 GG lasse es zu, dem Bundesrechnungshof weitergehende Befugnisse, d. h. „sowohl neue – im Grundgesetz nicht vorgesehene – Aufgaben als auch Regelungen [ . . . ], die nähere Einzelheiten der Zuständigkeiten des Rechnungshofes in den Sätzen 1 und 2 betreffen“, einzuräumen.191 Auch dem Informationszweck des Rechnungshofberichts entspricht es, wenn der Rechnungshofbericht, ohne sämtliche Prüfungsschritte und -ergebnisse im Einzelnen wiederzugeben,192 die zur Entlastung der Regierung erforderlichen Erkenntnisse über die Haushalts- und Wirtschaftsführung vermittelt.193 Nicht Gegenstand des Rechnungshofberichts sind danach insbesondere Prüfungsfeststellungen, die ein politisches Fehlverhalten der Regierung oder einzelner ihrer Mitglieder ohne nennenswerte finanzielle Auswirkungen offen legen. 186 Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf: „das Ergebnis seiner Prüfung“. Vgl. die Auslegung des Begriffs „Übersicht“ [IV. 2. d) bb)]. 187 Duden II, Stichwort „Bericht“. 188 Dem entsprechen die Ausgestaltungsvorschrift der §§ 46 Abs. 1 HGrG, 114 BHO / LHO. 189 BT-Drs. 5 / 3605, S. 13. 190 Begründung im Gesetzentwurf der nordrhein-westfälischen Landesregierung, LT-Drs. 7 / 617, S. 11 f. 191 BT-Drs. 5 / 3605, S. 13. 192 So die Rechnungshofpraxis, vgl. Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 114 Rdn. 56. 193 Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 114 Rdn. 54.

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d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften speziell der Berichtspflicht des Rechnungshofes gegenüber dem Parlament fehlen grundsätzlich. Eine einzige Ausnahme bildet § 10a Abs. 3 BHO / LHO. Maßgeblich für die Information des Rechnungshofes selbst sind die Ausgestaltungsregelungen der §§ 10a Abs. 1, 91 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BHO, 92, 95 Abs. 1 und 104 BHO / LHO. Die Information des Parlaments über geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten schließlich ist Regelungsgegenstand von § 10a Abs. 2 BHO / LHO. aa) Gegenständliche Reichweite, §§ 91 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BHO, 92, 95 Abs. 1 und 104 BHO / LHO Nach den Haushaltsordnungen des Bundes und des Landes ist das Prüfungsrecht des Rechnungshofes formaljuristisch weitreichender ausgestaltet als das Budgetbewilligungs- und Entlastungsrecht des Parlaments. Dies zeigt insbesondere ein Vergleich der §§ 91 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BHO, 92, 95 Abs. 1 und 104 BHO / LHO mit § 26 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BHO / LHO. Denn wohingegen dem Haushaltsplan nach § 26 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BHO / LHO nur Übersichten über die Einnahmen und Ausgaben von juristischen Personen des Privatrechts, die vom Bund Zuwendungen erhalten, beizufügen sind [IV. 2. d) bb)], ermöglicht § 91 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BHO unter den dort genannten Voraussetzungen eine Rechnungshofprüfung generell bei nicht im Wettbewerb stehenden juristischen Personen des Privatrechts, an denen der Bund einschließlich seiner Sondervermögen unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist. Bei privatrechtsförmigen Unternehmen, an denen Bund bzw. Land in gleicher Form beteiligt sind, ist dieselbe Prüfung nach § 92 BHO / LHO unter Beachtung kaufmännischer Grundsätze durchzuführen. Dabei richtet sich die Prüfung zwar nicht gegen diese Stellen selbst, sondern dient ausschließlich als Erkenntnismittel für die Prüfung der jeweils beteiligten Bundes- bzw. Landesbehörden,194 wie sich aus dem Wortlaut der §§ 91, 92 BHO / LHO ergibt, die nicht eine Prüfung „der“, sondern „bei“ den genannten Stellen anordnen. Eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung „der“ juristischen Personen des Privatrechts ist allerdings zulässig unter den Voraussetzungen des § 104 BHO / LHO. Hierbei handelt es sich um Auffangtatbestände, die traditionelle Prüfungsrechte sichern und prüfungsfreie Räume vermeiden sollen.195 § 95 Abs. 1 BHO / LHO gewährt dem Rechnungshof einen uneingeschränkten Anspruch auf Aktenvorlage. Im Rahmen seiner Prüfungsberechtigung hat der Rechnungshof nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, welche Unterlagen 194 Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 91 Rdn. 1; Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 92 Rdn. 1. 195 Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 104 Rdn. 1.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

er zur Erfüllung seiner Pflichten „für erforderlich hält“.196 Einer näheren Begründung bedarf es nicht.197 Die prüfungsbetroffenen Stellen haben dem Aktenvorlagebegehren form- und fristgemäß nachzukommen, unabhängig davon, ob sie die Vorlage der begehrten Akten für notwendig erachten.198 Demgegenüber ist das Parlament grundsätzlich davon abhängig, welche Informationen ihm durch die Regierung zur Verfügung gestellt werden, sei es in Form von Antworten auf parlamentarische Anfragen, in Form von Berichten oder in Form von Haushaltsplan bzw. Haushaltsrechnung. Selbstinformationsrechte wie das Aktenvorlagerecht stehen dem Parlament lediglich in eng begrenzten Sonderfällen zu (vertiefend noch § 6).

bb) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten, § 10a BHO / LHO Die Regelung des § 10a Abs. 1 BHO / LHO betrifft dem ausdrücklichen Wortlaut zufolge ausschließlich die Prüfung durch den Rechnungshof. Danach sind „Ausgaben, deren Verwendung geheim zu halten ist“, nicht anders als alle sonstigen Ausgaben vollständig im Haushaltsplan zu veranschlagen und nach Ablauf des Haushaltsjahres in der Haushaltsrechnung nachzuweisen.199 Allerdings kann der Haushaltsplan bestimmen, dass die der parlamentarischen Entlastung vorangehende Rechnungsprüfung entsprechend der bisherigen Praxis bei der Prüfung der Ausgaben für nachrichtendienstliche Zwecke200 nicht durch die Senate, sondern gemäß § 19 S. 1 BRHG durch das zuständige Kollegium unter Mitwirkung des Präsidenten oder Vizepräsidenten (Nr. 1) oder ausschließlich durch den Präsidenten des Rechnungshofes (Nr. 2) erfolgt; gemäß § 9 S. 1 LRHG ausnahmslos durch letzteren. Hierin liegt keine inhaltliche Beschränkung der Rechnungsprüfung oder sogar der parlamentarischen Kontrolle und Information, sondern lediglich eine Begrenzung der Entscheidungsträger auf Seiten des Rechnungshofes.201 Nach § 10a Abs. 2 S. 1 BHO kann der Bundestag „aus zwingenden Gründen des Geheimschutzes“ im Haushaltsgesetzgebungsverfahren beschließen, die Entscheidung über „Ausgaben, die nach geheimzuhaltenden Wirtschaftsplänen bewirtschaftet werden sollen“, ausnahmslos von der „Billigung“ eines aus den Mitgliedern des Haushaltsausschusses gewählten „Vertrauensgremiums“ abhängig zu machen. Vorbehaltlich einer anderweitigen parlamentarischen Entscheidung von vornherein auf das Vertrauensgremium übertragen ist die Billigung der Wirtschaftspläne für die Nachrichtendienste, § 10a Abs. 2 S. 2 BHO. 196 197 198 199 200 201

So wörtlich § 95 Abs. 1 LHO / BHO. Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 95 Rdn. 2. Nebel, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 95 Rdn. 2. Gatzer, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10a Rdn. 3.2. Hähnlein / Endell / Jahnz DÖV 1998, S. 305 (307). Gatzer, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10a Rdn. 2.

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An den Sitzungen des Vertrauensgremiums dürfen gemäß § 10a Abs. 2 S. 5 BHO lediglich der Vorsitzende des Parlamentarischen Kontrollgremiums (§ 4 PKGrG202), sein Stellvertreter und ein beauftragtes Mitglied mitberatend teilnehmen. „Billigung“ i. S. d. § 10 Abs. 2 S. 1 und S. 2 BHO meint sowohl den Akt der Bewilligung als auch denjenigen der Entlastung. Im Falle einer Delegation der Billigungsentscheidung auf das Vertrauensgremium findet eine Beratung der Wirtschaftspläne bzw. der Jahresabschlüsse im Haushaltsausschuss oder im parlamentarischen Plenum nicht mehr statt. Hinreichend ist jeweils ein allgemein gehaltener Vermerk über die Billigung durch das Vertrauensgremium.203 Das Geheimhaltungsinteresse i.S.v. § 10a BHO / LHO ist ausschließlich ein öffentliches Interesse. Rechte privater Dritter vermögen kein Geheimhaltungsinteresse zu begründen, auf das sich der Anwendungsbereich des § 10a BHO / LHO erstreckt. Der Begriff der geheimhaltungsbedürftigen Ausgaben im vorliegenden Zusammenhang ist eng auszulegen.204 202 Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumsgesetz) v. 11. April 1978 (BGBl. I S. 997). Weiterführend zur parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste Beck / Schlikker NVwZ 2006, S. 912; Peitsch / Polzin NVwZ 2000, S. 387. 203 Gatzer, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 10a Rdn. 2. 204 Zwar enthält der Gesetzeswortlaut keine ausdrückliche Beschränkung auf ein öffentliches Interesse; vielmehr spricht § 10a BHO / LHO ganz allgemein von „Ausgaben, deren Verwendung geheim zu halten ist“ (Abs. 1), „Ausgaben, die nach geheim zu haltenden Wirtschaftsplänen bewirtschaftet werden sollen“ sowie von „zwingenden Gründen des Geheimschutzes“ (Abs. 2). In systematischer Hinsicht jedoch aufschlussreich sind die Bezugnahmen des 10a Abs. 2 S. 2 BHO auf das Parlamentarische Kontrollgremium und die Nachrichtendienste in 10a Abs. 2 S. 2 BHO bzw. des § 10a Abs. 2 LHO auf das Kontrollgremium nach § 23 VSG. Allen Bezugspunkten gemeinsam ist ein ausschließlich öffentliches Geheimschutzinteresse. In Richtung einer Beschränkung des Anwendungsbereichs des § 10a BHO / LHO auf ein derartiges ausschließlich öffentliches Interesse weisen zudem Entstehungsgeschichte und Teleologie der Vorschrift. Die § 10a Abs. 1 BHO / LHO i.V.m. § 19 BRGH bzw. § 9 LRHG haben ihre historischen Wurzeln in § 89 der Reichshaushaltsordnung von 1922. Diese Vorschrift bezog sich, wie auch die Nachfolgeregelungen, allein auf staatliche Geheimausgaben (Wittrock, Die Verwaltung 21 [1988], S. 277 [279 ff.]). Der Gesetzgeber jedenfalls des 10a Abs. 1 BHO hat insoweit allein redaktionelle Änderungen vornehmen wollen (BT-Drs. 10 / 3204, S. 12). Die Absätze 2 und 3 des § 10a BHO greifen eine seit 1984 praktizierte haushaltsgesetzliche Regelung auf, die sich ausweislich der Gesetzesmaterialien ausdrücklich auch weiterhin auf die Wirtschaftpläne des Bundesnachrichtendienstes (Kapitel 0404), des Bundesamtes für Verfassungsschutz (Kapitel 0609) und des Militärischen Abschirmdienstes (Kapitel 1401) beziehen sollte (BT-Drs. 10 / 5247, S. 4; zu den genannten Kapiteln des Haushaltsplanes vgl. Hähnlein / Endell / Jahnz DÖV 1998, S. 305 [307]). Inoffizieller Hintergrund war die Absicht, die seit 1983 erstmalig dem Bundestag angehörende Fraktion Bündnis90 / Die Grünen, die gemäß § 55 Abs. 3 GO BT einen Anspruch darauf gehabt hätte, in dem bisher für die Behandlung geheimer Wirtschaftspläne zuständigen Unterausschuss vertreten zu sein (vgl. allgemein zu dem Recht der Fraktionen, Zugang zu den in den Ausschüssen erteilten Informationen zu erhalten, BayVerfGH, Entsch. v. 21. 02. 2002 [Vf. 13-VIII-00], in: NVwZ 2002, S. 1372 [1373]), von entsprechenden Informationen auszuschließen (Wittrock, Die Verwaltung 21 [1988], S. 277 [284]). Die Absätze 2 und 3 des § 10a BHO sind verfassungsrechtlich nicht unbedenklich, ist das Volk doch grundsätzlich nur

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

Eine dem § 10a Abs. 2 S. 1 BHO vergleichbare Regelung gilt gemäß § 10a Abs. 2 LHO in Nordrhein-Westfalen; hier ist billigendes Gremium das vom Landtag zu wählende Kontrollgremium i. S. d. § 23 VSG.205 Die Rechnungsprüfung obliegt in den Fällen des § 10a Abs. 2 BHO / LHO gemäß §§ 10a Abs. 3 S. 1 BHO, 19 S. 1 Nr. 1 BRHG dem zuständigen Kollegium des Rechnungshofes unter Mitwirkung des Präsidenten oder Vizepräsidenten bzw. gemäß §§ 10a Abs. 3 S. 1 LHO, 9 S. 1 LRHG allein dem Präsidenten des Rechnungshofes. Bemerkenswert im Hinblick auf § 10a Abs. 2 S. 1 und 2 BHO ist, dass die Entscheidung über den Verzicht auf eine Information des Plenums einzelfallbezogen und allein in das Ermessen des Bundestages gestellt ist. Danach enthält auch § 10 Abs. 2 BHO keine materielle Beschränkung des parlamentarischen Kontroll- und Informationsrechts. Die Regierung bleibt im Außenverhältnis dem Parlament gegenüber vollumfänglich zur Information verpflichtet. Das Parlament jedoch kann intern beschließen, dass lediglich ein aus wenigen Abgeordneten bestehendes, demokratisch gewähltes Gremium Zugang zu den geheimhaltungsbedürftigen Informationen erlangt. Hierbei handelt es sich um eine autonome Parlamentsentscheidung im konkreten Einzelfall; eine Rechtspflicht zur Herbeiführung eines entsprechenden Beschlusses besteht nicht.

5. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis Der im Rahmen der Erörterung der Unterrichtungspflichten aus Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG und Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG festgestellte Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und einer Informationsbefugnis des Parlaments bestätigt sich auch am Beispiel der haushaltsverfassungsrechtlichen aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte. dann angemessen repräsentiert, wenn das Parlament als Ganzes an der Bildung des staatlichen Willens im parlamentarischen Bereich beteiligt ist. Gleichwohl wurden sie vom Bundesverfassungsgericht für verfassungsgemäß erklärt (vgl. BVerfG, Urt. v. 14. 01. 1986 [2 BvE 14 / 83 u. a.], in: BVerfGE 70, S. 324 [325] und daran anschließend BayVerfGH, Entsch. v. 21. 02. 2002 [Vf. 13-VIII-00], in: NVwZ 2002, S. 1372 [1373 f.]). Die Wahl der Mitglieder des Vertrauensgremiums mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages solle gewährleisten, dass nur Abgeordnete gewählt würden, die persönlich das Vertrauen der Mehrheit des Bundestages genießen würden. Aus zwingenden Gründen des Geheimschutzes könne es verfassungsrechtlich hinzunehmen sein, dass einzelne Fraktionen bei der Besetzung eines parlamentarischen Gremiums unberücksichtigt blieben. Der präventive Schutz nachrichtendienstlicher und vergleichbarer Staatsgeheimnisse bildet schließlich auch aus heutiger Sicht den alleinigen Sinn und Zweck des § 10a BHO / LHO. Rechte privater Dritter begründen im Ergebnis damit kein Geheimhaltungsinteresse, auf das sich der Anwendungsbereich des § 10a BHO / LHO erstreckt. 205 Gesetz über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen (Verfassungsschutzgesetz) v. 20. Dezember 1994.

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Zum einen korrelieren mit den zu Unterrichtungspflichten verdichteten haushaltsbezogenen Informationspflichten der Regierung gesteigerte Anforderungen an die parlamentarische Finanzkontrolle, die sich mit der besonderen Tradition und der Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts rechtfertigen. Das Budgetrecht des Parlaments geht zurück auf das Steuerbewilligungsrecht der (Land-)Stände.206 Die Unzulänglichkeit staatlicher Eigeneinnahmen, die sich lediglich auf den sog. Kammerertrag, d. h. die Einkünfte der landesherrlichen Kammern, beschränkten, zwang die Landesfürsten seit der frühen Neuzeit dazu, sich durch Steuererhebung zusätzliche Finanzquellen zu erschließen. Die Zusagen zu diesen Steuern wurden oftmals den Ständen abgerungen, die im Gegenzug bestimmte Privilegien und politische Mitspracherechte erhielten. Mit der Zeit institutionalisierte sich die Beteiligung der Stände immer mehr und gewann in Landtagen eine feste Form. Aus zunächst noch begrenzter ständischer Mitsprache und Kontrolle bei der Erhebung von Steuern wurde nach einem längeren Entwicklungsprozess in der konstitutionellen Monarchie des 19. Jahrhunderts schließlich die Budgethoheit der Volksvertretung, die zunächst noch auf das umfassende Recht parlamentarischer Ausgabenbewilligung beschränkt war. Heute gehören Parlament und Haushalt untrennbar zusammen. Staatliches Handeln muss legitimiert sein, und dies gilt in besonderer Weise für die staatliche Verwendung der staatlichen Mittel. Zum anderen kommt der haushaltsbezogenen Parlamentsinformation, ebenso wie der parlamentarischen Haushaltskontrolle (§ 3 II. 3.), eine antizipierte (Haushaltsbewilligung) und eine retrospektive Komponente (parlamentarische Entlastung) zu und unterliegen diejenigen Gegenstände der Parlamentsinformation, die auch der parlamentarischen Kontrolle unterworfen sind. Trotz ihrer inhaltlich umfassenden Ausgestaltung kann allerdings über die haushaltsverfassungsrechtliche Unterrichtung hinaus ein zusätzlicher Informationsund insbesondere Rückfragebedarf des Parlaments bestehen, wie die Konstruktion eines Gebotes zur ergänzenden Erläuterung der Rechnungslegung veranschaulicht. Die hiermit einhergehende Pflicht zur Beantwortung haushaltsbezogener parlamentarischer Anfragen aus den haushaltsverfassungsrechtlichen Spezialvorschriften herzuleiten, vermag gleichwohl nicht zu überzeugen, da das Parlament nicht nur im Haushaltsverfassungsrecht, sondern auch in anderen verfassungsrechtlich geregelten Materien zusätzlichen Informationsbedarf haben kann. Dies wird nicht zuletzt ersichtlich anhand der Ausführungen zu Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf (vgl. III.). Mit Blick hierauf erscheint es geboten, die Rechtsgrundlage eines allgemeinen Parlamentsinformationsanspruchs losgelöst von den einzelnen Regelungsgegenständen des Grundgesetzes und der Landesverfassung zumindest im allgemeinen Verhältnis von Parlament und Regierung zueinander zu suchen.

206 Weiterführend Hillgruber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 110 Rdn. 1 ff. Vgl. auch Isensee JZ 2005, S. 971 (971 f.).

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

V. Die Unterrichtungspflicht im Verteidigungsfalle nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG Ein weiteres aktives parlamentarisches Fremdinformationsrecht normiert Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG im Rahmen der Bestimmungen über den militärischen Verteidigungsfall. Auf dieser Grundlage hat die Bundesregierung den Bundestag unverzüglich über die gemäß Art. 115f Abs. 1 GG getroffenen Maßnahmen zu unterrichten. Der Zweck dieser Pflicht liegt darin, während des Verteidigungsfalles insbesondere eine parlamentarische Kontrolle der nach Art. 115f Abs. 1 GG getroffenen Gefahrenabwehrmaßnahmen zu gewährleisten und ihre Aufhebung auf der Grundlage von Art. 115l Abs. 1 S. 3 Alt. 2 GG zu ermöglichen.207 Gemäß Fall 2 und Fall 3 besteht die Unterrichtungspflicht nach Art. 115f Abs. 2 auch gegenüber dem Bundesrat und dem Gemeinsamen Ausschuss. Zu untersuchen ist neben der zeitlichen Ausgestaltung (1.) und dem Umfang (2.) der Unterrichtungspflicht, ob Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG ein weiteres Beispiel für den Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgabe und Informationsbefugnis bildet (3.).

1. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht In zeitlicher Hinsicht hat die Unterrichtung nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG „unverzüglich“ zu erfolgen. Danach geboten ist eine besondere zeitliche Nähe der Unterrichtung zu der getroffenen Maßnahme; das Merkmal „unverzüglich“ ist, nicht anders als dasselbe Merkmal in § 37 Abs. 4 Hs. 2 BHO [IV. 2. d) dd) (2)] und § 121 Abs. 1 S. 1 BGB, i.S.v. „ohne schuldhaftem Zögern“ zu deuten. Anders als das Gebot „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ in Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG (II. 2.) und die Verpflichtung zum „auf dem Laufenden [ . . . ] halten“ in Art. 53 S. 3 GG [VI. 2. a)], sind Maßnahmen im Planungsstadium allerdings von der Unterrichtungspflicht nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG ausgenommen. Dies folgt daraus, dass die Maßnahmen nach dem Verfassungswortlaut bereits „getroffen“, d. h. vollzogen sein müssen. Eine Unterrichtung über Maßnahmen, die sich noch im Planungsstadium befinden bzw. zwar beschlossen, aber noch nicht durchgeführt wurden, ist folglich nicht geboten.

2. Umfang der Parlamentsinformation nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG Die Unterrichtungspflicht nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG bezieht sich ausschließlich auf die nach Art. 115f Abs. 1 GG getroffenen Maßnahmen im Verteidi207 Vogel / Waldhoff, in: BK, Art. 115f Rdn. 105; Grote, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 115f Rdn. 25; Heun, in: Dreier, GG, Art. 115f Rdn. 15.

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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gungsfalle. Die Bundesregierung hat insoweit den vollständigen Inhalt und die tragenden Beweggründe jeder einzelnen Maßnahme wiederzugeben.208 Auf dieser Basis muss dem Bundestag die Entscheidung möglich sein, ob er von seinem Aufhebungsrecht nach Art. 115l Abs. 1 S. 3 GG Gebrauch machen will oder nicht. Das Gebot zur umfassenden Parlamentsinformation spiegelt sich vor diesem Hintergrund auch in Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG wider [vgl. nur II. 1.; IV. 2. c); IV. 3. c)].

3. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis Als ein weiterer Beleg für den angenommenen Zusammenhang zwischen der parlamentarischen Aufgaben- und Informationsintensität (I. 2.; IV. 5.) kann die Bestimmung des Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG herangezogen werden. Im Verteidigungsfalle gewährt Art. 115f Abs. 1 GG der Regierung Kompetenzen, die ihr zu Friedenszeiten nicht zustehen. Insbesondere verschiebt sich nach Art. 115f Abs. 1 Nr. 2 die vertikale Gewaltenteilung zu ihren Gunsten. Um das demokratische Gleichgewicht zu erhalten und um Missbrauchsmöglichkeiten vorzubeugen, muss mit diesem Kompetenzzuwachs eine Verschärfung der parlamentarischen Kontrolle einhergehen. Mit Blick hierauf ist es systemadäquat, dass Maßnahmen i.S.v. Art. 115f Abs. 1 GG der Parlamentsinformation in gesteigerter Form, und zwar in Gestalt eines aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechts, unterliegen. Schließlich ist hervorzuheben, dass die Unterrichtungspflicht nach Art. 115f Abs. 2 GG nicht nur gegenüber dem Bundestag, sondern gleichermaßen gegenüber dem Bundesrat (Fall 2) und gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss (Fall 3) besteht. Dies zeigt, dass das Grundgesetz Informationspflichten auch hier [vgl. z. B. auch Art. 23 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG (II.) sowie Art. 53a S. 3 GG (VI. 2.) sowie weiterführend § 7 IV.] nicht „exklusiv“ im Verhältnis zwischen Parlament und Regierung, sondern im Verhältnis der Verfassungsorgane insgesamt zueinander vorsieht. Im Ergebnis sieht sich damit die Annahme bekräftigt, den Rechtsgrund der Parlamentsinformation generell im übergreifenden Verhältnis der Verfassungsorgane im gewaltenteilenden System grundgesetzlicher (und landesverfassungsrechtlicher) Ausprägung zu suchen (vgl. bereits IV. 5.).

208 A.A. Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 115f Rdn. 60, sowie Heun, in: Dreier, GG, Art. 115f Rdn. 16, die lediglich die Grundlinien und besonders bedeutsame Einzelentscheidungen für mitteilungsbedürftig halten. Mit zutreffender Begründung demgegenüber Grote, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 115f Rdn. 26, der verlangt, dass die Unterrichtung „so detailliert wie möglich“ ausfällt.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

VI. Die Sondervorschriften der Art. 53 S. 1 Fall 2 und S. 3; Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG Einzubeziehen in die Untersuchung aktiver parlamentarischer Fremdinformationsrechte sind schließlich die Bestimmungen der Art. 53 S. 1 Fall 2, S. 3 und Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG. Adressat der hierin verbürgten Informationspflichten ist zwar nicht unmittelbar das Parlament, sondern der Bundesrat bzw. der Gemeinsame Ausschuss. Gleichwohl lassen sich möglicherweise Rückschlüsse auf die Parlamentsinformation ziehen. Im Folgenden sind daher zunächst das Zitierrecht nach Art. 53 S. 1 Fall 2 GG (1.) und sodann die Unterrichtungspflichten der Bundesregierung gegenüber dem Bundesrat gemäß Art. 53 S. 3 GG (2.) bzw. gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss gemäß Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG (3.) zu erörtern.

1. Das Zitierrecht des Bundesrates nach Art. 53 S. 1 Fall 2 GG Das in Art. 53 S. 1 Fall 2 GG geregelte Zitierrecht entspricht inhaltlich den Zitierrechten des Bundestages (Art. 43 Abs. 2 GG) bzw. des Landtages (Art. 45 Abs. 2 Verf).209 Auf die hierzu getroffenen Ausführungen kann im Kern verwiesen werden (§ 8 I. 1.). Nicht anders als Art. 53 S. 3 GG stellt auch Art. 53 S. 1 GG kein Mittel der Kontrolle durch das Parlament, sondern ein dem Bundesrat zustehendes Kontrollinstrument dar.210 Einer Literaturmeinung zufolge impliziert Art. 53 S. 3 GG zwar die Pflicht des zitierten Regierungsmitglieds, „Rede und Antwort“ zu stehen.211 Das hiermit korrelierende Fragerecht stehe neben dem sich aus Art. 53 S. 3 GG ergebenden Fragerecht, insoweit bestehe eine echte Konkurrenz.212 Dieser Ansatz begegnet jedoch erheblichen Bedenken. Insbesondere stellt sich die Frage, ob den im Grundgesetz und in der Landesverfassung vorgesehenen Zitierrechten tatsächlich eine grundsätzliche Pflicht zur Beantwortung allgemeiner parlamentarischer Anfragen entnommen werden kann. Hierauf wird im Rahmen der Erörterungen zum parlamentarischen Zitierrecht vertiefend einzugehen sein.

Vgl. auch Konow DÖV 1969, S. 318 ff. Zum Sinn und Zweck dieses Zitierrechts Konow DÖV 1969, S. 318 ff.; Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53 Rdn. 6. 211 Jeweils m. w. N. Bauer, in: Dreier, GG, Art. 53 Rdn. 8; Korioth, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 53 Rdn. 6; Lang ZParl 32 (2001), S. 281 (286); Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53 Rdn. 8. Kritisch Reuter, Bundesrat, Art. 53 GG Rdn. 26 ff. 212 So ausdrücklich Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53 Rdn. 12. 209 210

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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2. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Bundesrat über die Führung der Geschäfte nach Art. 53 S. 3 GG Art. 53 S. 3 GG normiert die Rechtspflicht der Bundesregierung, den Bundesrat „über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten“. Diese Vorschrift wurde rechtsdogmatisch ursprünglich als die „Kardinalsnorm des parlamentarischen Kontaktes zwischen dem zentralen Bundesexekutivorgan und dem föderativen Organ“213 angesehen, die für das richtige Verständnis der bundesstaatlichen Struktur eine „geradezu fundamentale Vorschrift“214 sei.215 Ihre Anwendung in der Praxis erwies sich dagegen schon seit den Anfangsjahren des Grundgesetzes stets als problematisch.216 a) Die Verpflichtung zum „auf dem Laufenden zu halten“ Die Wortkombination „auf dem Laufenden zu halten“ wird vom Grundgesetz ausschließlich in Art. 53 S. 3 GG verwendet. Sie wurde der Vorgängervorschrift des Art. 67 WRV217 entnommen. Gerhard Anschütz hat hierzu eine Definition gegeben, die nach heutigem Verständnis weiterhin Gültigkeit beanspruchen kann.218 Danach erfordert ein „auf dem Laufenden halten“, eine bestimmte Stelle – hier konkret den Bundesrat – „über ein bestimmtes Sachgebiet fortdauernd so zu unterrichten, dass er [d. h. der Bundesrat] von allem Neuen, was sich auf diesem Gebiete ereignet, unverzüglich (anderenfalls wäre er ja nicht auf dem Laufenden) Kenntnis erhält“.219 Es beschreibt eine unaufgeforderte, umfassende, rechtzeitige und kontinuierliche Information.220 b) Das Merkmal „über Führung der Geschäfte“ Der Begriff der „Geschäfte“ ist nach allgemeiner Ansicht weit auszulegen. Erfasst ist grundsätzlich das gesamte Aufgabenspektrum der Bundesregierung, unabScupin, zitiert nach Bauer, in: Dreier, GG, Art. 53 Rdn. 7. Bachof DÖV 1954, S. 702. 215 Grundlegend zu diesem Verständnis Schüle, in: FS Bilfinger, S. 441 ff. Vgl. auch Konow DÖV 1969, S. 318 ff. 216 Lang ZParl 32 (2001), S. 281 (284 ff.); Reuter, Bundesrat, Art. 53 GG Rdn. 50 ff. 217 „Der Reichsrat ist von den Reichsministerien über die Führung der Reichsgeschäfte auf dem Laufenden zu halten. Zu Beratungen über wichtige Gegenstände sollen von den Reichsministerien die zuständigen Ausschüsse des Reichsrats zugezogen werden.“. 218 Lang ZParl 32 (2001), S. 281 (283); Reuter, Bundesrat, Art. 53 GG Rdn. 41 ff. Zur unverändert gebliebenen Bedeutung im allgemeinen Sprachgebrauch vgl. Duden II, Stichwort „laufend“. Danach bedeutet „jemanden auf dem Laufenden halten“ diesen „ständig zu informieren“. 219 Anschütz, Verfassung des Deutschen Reiches, Art. 67 Anm. 1. 220 So treffend Reuter, Bundesrat, Art. 53 GG Rdn. 43. 213 214

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

hängig davon ob Länderinteressen berührt sind oder ob dem Bundesrat Mitwirkungsbefugnisse zustehen.221 Die Worte „über die Führung“ stellen klar, dass sich die Unterrichtungspflicht nicht lediglich auf abgeschlossene Vorgänge, sondern auch auf künftige Vorhaben erstreckt, jedenfalls soweit diese das Stadium der bloßen Entscheidungsfindung überschritten und konkrete Gestalt angenommen haben.222 c) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen Geschäftsordnungsrechtliche Ausgestaltungen des reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechts nach Art. 53 S. 3 GG finden sich in § 19 GO BR.223 Auf der Grundlage von § 19 Abs. 1 GO BR kann jedes einzelne Mitglied des Bundesrates in der Sitzung Fragen zu den Gegenständen der Tagesordnung an die Bundesregierung oder deren Mitglieder richten (sog. unselbständiges Fragerecht). Den Ländern steht nach § 19 Abs. 2 bis Abs. 4 GO BR dagegen ein sog. selbständiges Fragerecht zu, d. h. sie können unter Beachtung der genannten Voraussetzungen an die Bundesregierung sogar Fragen stellen, die nicht im Zusammenhang mit der Tagesordnung stehen. d) Sicherstellung verfassungsrechtlicher Aufgaben durch Information Zwar betrifft Art. 53 S. 3 GG allein das Verhältnis zwischen Bundesregierung und Bundesrat. Zu weitreichend wäre es daher, diese Bestimmung zur Begründung einer Informationspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament heranzuziehen. Jedoch veranschaulicht Art. 53 S. 3 GG, dass das Grundgesetz (auch) die Informiertheit des Bundesrates zum Zwecke der verfassungsrechtlich vorgesehenen Aufgaben sicherstellen will. Zwischen dem Verfassungsorgan „Bundesregierung“ und dem Verfassungsorgan „Bundesrat“ besteht eine Informationsbeziehung, die zumindest im Hinblick auf den Informationsfluss von Seiten der Regierung zum Bundesrat ausdrücklichen Niederschlag im Grundgesetz gefunden hat. 221 Grundlegend Schüle, in: FS Bilfinger, S. 441 (457 f.). Daran anschließend Lang ZParl 32 (2001), S. 281 (283); Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53 Rdn. 14; Reuter, Bundesrat, Art. 53 GG Rdn. 38 f. 222 Reuter, Bundesrat, Art. 53 GG Rdn. 41 f., m. w. N. 223 Nicht zutreffend ist die im Schrifttum vertretene Ansicht (vgl. etwa Konow DÖV 1969, S. 318 [319 ff.]; Lang ZParl 32 [2001], S. 281 [286]; Reuter, Bundesrat, § 19 GO Rdn. 5), in § 19 GO BR eine Ausgestaltung des Art. 53 S. 1 GG zu sehen. § 19 GO setzt dem ausdrücklichen Wortlaut zufolge nicht die persönliche Anwesenheit von Regierungsmitgliedern voraus. Aus teleologischer Sicht kann ein solches Verlangen, insbesondere im Hinblick auf den Aspekt der Funktionsfähigkeit der Bundesregierung, zu einer unzulässigen Beschränkung des Fragerechts des Bundesrates führen. Dieser Interessenkonflikt wird abgeschwächt, erachtet man zumindest die Übermittlung von Fragen oder Antworten durch Staatssekretäre – die gemäß § 18 Abs. 1 Fall 1 GO BR an den Verhandlungen des Bundesrates teilnehmen können – als grundsätzlich zulässig.

§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte

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Unter Berücksichtigung der bisherigen Erkenntnisse zu den Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation liegt es deshalb nahe, auch Art. 53 S. 3 GG nicht als konstitutiv, sondern als deklaratorisch für die dort fixierte Informationspflicht der Bundesregierung gegenüber dem Bundesrat anzusehen. Vielmehr erscheint es geboten, den Rechtsgrund für Informationsbeziehungen zwischen der Regierung und einem anderen Verfassungsorgan generell in einem „ungeschriebenen Normengefüge interorganfreundlicher Verhaltens- und Loyalitätspflichten“ 224 zu suchen, welches im allgemeinen Verhältnis der Verfassungsorgane zueinander wurzelt und für die Verfassungsorgane insbesondere die Pflicht begründet, „miteinander ins Gespräch kommen zu müssen“225 (vgl. bereits V.; hierzu noch grundlegend im 3. Kapitel). Art. 53 S. 3 GG wäre insoweit lediglich Ausdruck und Bestätigung dieser Pflichten.226

3. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss in Verteidigungssachen gemäß Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG normiert eine Unterrichtungspflicht der Bundesregierung über ihre Planungen für den Verteidigungsfall gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss. Dieser nimmt im Verteidigungsfall die in Art. 115e Abs. 1 GG bezeichneten Aufgaben wahr;227 in Friedenszeiten verbleibt ihm allein das in Rede stehende Informationsrecht.228 Trotz der Zusammensetzung des Gemeinsamen Ausschusses zu zwei Dritteln aus Abgeordneten des Bundestages und zu einem Drittel aus Mitgliedern des Bundesrates sowie der Bezeichnung als „Ausschuss“ stellt er, anders als etwa der Vermittlungsausschuss des Bundestages (Art. 77 GG), kein Unterorgan von Bundestag und Bundesrat dar. Vielmehr handelt es sich um ein eigenständiges Verfassungsorgan.229 Damit regelt Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG nicht unmittelbar die Informationsbeziehungen zwischen Regierung und Parlament (vgl. VI. 1. und 2.).

Pietzner, in: Herzog / Pietzner, Beteiligung des Parlaments, S. 90 f. Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53 Rdn. 6. 226 Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 315; Pietzner, in: Herzog / Pietzner, Beteiligung des Parlaments, S. 91. Missverständlich insoweit Linck DÖV 1983, S. 957 (960). 227 Hierzu im Einzelnen Delbrück / Hobe, in: BK, Art. 53a Rdn. 27 ff. 228 Delbrück / Hobe, in: BK, Art. 53a Rdn. 31; Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53a Rdn. 60. 229 Vgl. den schriftlichen Bericht des Rechtsausschusses im Gesetzgebungsverfahren zu Art. 53a GG, zu BT-Drs. 4 / 3494, S. 10. Hieran anschließend u. a. Delbrück / Hobe, in: BK, Art. 53a Rdn. 33; Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53a Rdn. 1. 224 225

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

a) Der Begriff der „Planungen“ Der Begriff der „Planungen“ ist „im weitesten Sinne“ auszulegen.230 Er schließt zum einen alle Planungen ein, deren Kenntnis für die Tätigkeit des Ausschusses von Bedeutung sein kann.231 Zum anderen bezieht er sich nicht erst auf fertiggestellte Pläne im technischen Sinne, sondern umfasst sämtliche auch nur für möglich gehaltene und daher in Erwägung gezogene künftige Maßnahmen, d. h. die gesamten Absichten der Bundesregierung für den Verteidigungsfall.232 Wird erst hierdurch die Unterrichtungspflicht nach Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG auf alle in Erwägung gezogenen künftigen Maßnahmen, unabhängig von ihrer Planungs- oder Entscheidungsreife im konkreten Einzelfall, ausgedehnt, so beginnt diese Pflicht ohne diese Ergänzung naheliegender Weise erst bei konkreten Vorhaben der Regierung, die bereits das vage Stadium der Planungsfindung überschritten haben.233 b) Der Regelungszweck des Art. 53a Abs. 2 S. 2 GG Art. 53a Abs. 2 S. 2 GG stellt klar, dass die Rechte des Bundestages und seiner Ausschüsse nach Art. 43 Abs. 1 GG von der Regelung des Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG unberührt bleiben. Bundesminister können sich damit nicht mit dem Hinweis auf ihre Verpflichtung zur Information des Gemeinsamen Ausschusses der aus Art. 43 Abs. 1 GG folgenden Pflicht zum persönlichen Erscheinen vor dem Bundestag oder einem seiner Ausschüsse und damit letztlich der parlamentarischen Kontrolle entziehen. Vielmehr unterliegt die Bundesregierung hinsichtlich der Planungen für den Verteidigungsfall neben der parlamentarischen Kontrolle einer zusätzlichen, besonders sachkundigen Kontrolle durch den Gemeinsamen Ausschuss.234 Diese doppelte Kontrollzuständigkeit in einem besonders „sensiblen“ Bereich ist dem Grundgesetz nicht fremd, wie die Bestimmung des Art. 13 Abs. 6 S. 1 und 2 GG belegt (vgl. hierzu I. 1.). c) Zusammenhang zwischen verfassungsrechtlicher Aufgabe und Information Auch Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG betrifft letztlich Informationsbeziehungen zwischen der Regierung und einem Verfassungsorgan; wiederum wird der InformaSo wörtlich BT-Drs. IV / 3494, S. 10. BT-Drs. IV / 3494, S. 10. 232 Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53a Rdn. 62. 233 Vgl. die Auslegung des Gebotes „über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden halten“ [(VI. 2. a) und b)]. 234 Delbrück / Hobe, in: BK, Art. 53a Rdn. 32; Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 53a Rdn. 65. 230 231

§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte

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tionsfluss seitens der Regierung zum Zwecke der ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung seitens eines Verfassungsorgans ausdrücklich normiert. In Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG kann daher ein weiterer Beleg des bereits zuvor angenommenen Zusammenhangs zwischen verfassungsrechtlicher Aufgabe und Information gesehen werden, sowie darüber hinaus eine Bestätigung der Annahme, den Rechtsgrund für die Informationsbeziehungen zwischen Verfassungsorganen generell im allgemeinen Verhältnis dieser zueinander zu suchen [vgl. VI. 2. d)].

§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte Kennzeichnend für die parlamentarischen Selbstinformationsrechte ist, wie erörtert, dass das Parlament die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen nicht in Form von Antworten oder Unterrichtungen durch die Regierung vermittelt bekommt, sondern diese sich vielmehr unmittelbar selbst verschafft. Auf Grund dieses unmittelbaren Informationszugriffs ist es grundsätzlich nicht auf die vollständige und wahrheitsgemäße Vermittlung von Informationen und damit auf den „guten Willen“ der Regierung angewiesen. Auch kann das Parlament grundsätzlich selbst entscheiden, welche Informationen es zu welchem Zeitpunkt erlangt. Als Informationsmittel stehen ihm umfangreiche Informationsund Beweiserhebungsrechte, etwa Zutritts-, Anhörungs- und Akteneinsichtsrechte, zur Verfügung. Somit stellen die parlamentarischen Selbstinformationsrechte die effektivste Form der Parlamentsinformation dar. Deshalb sind parlamentarische Selbstinformationsrechte im Grundgesetz und in der Landesverfassung nur in Ausnahmefällen vorgesehen, und zwar im parlamentarischen Untersuchungsverfahren (I.), in den Fällen der Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG (II.) und Art. 40 S. 4 Verf (III.) sowie im Petitionsverfahren (IV.).

I. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Untersuchungsausschusses Umfangreiche Selbstinformationsrechte kommen dem Parlament im Rahmen von parlamentarischen Untersuchungsverfahren zu (1.). Der Umfang dieser Untersuchungsinformationsrechte wird durch ein öffentliches Untersuchungsinteresse begrenzt (2.). Ausgestaltet werden die Selbstinformationsrechte der Untersuchungsausschüsse des Bundestages durch die Vorschriften über den Strafprozess sowie durch das PUAG, diejenigen des Landes durch das UAG (3.). Auffällig ist erneut ein Zusammenhang zwischen parlamentarischer Aufgabenwahrnehmung und Informationsbefugnis (4.).

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

1. Informationsfunktion des parlamentarischen Untersuchungsrechts Untersuchungsverfahren haben in der parlamentarischen Demokratie eine wichtige Aufgabe zu erfüllen.235 Durch sie erhalten die Parlamente die Möglichkeit, unabhängig von Regierung, Behörden und Gerichten mit hoheitlichen Mitteln, wie sie sonst nur Gerichten und besonderen Behörden zur Verfügung stehen, selbständig die Sachverhalte zu prüfen, die sie in Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben für aufklärungsbedürftig halten.236 Von dem Untersuchungsverfahren wird in der Regel dann Gebrauch gemacht, wenn die Vertrauensbeziehung zwischen Parlament und Regierung gestört ist.237 Das Untersuchungsrecht steht dem Parlament aber nur quoad substantiam zu, d. h. das Parlament kann es, von wenigen Ausnahmen abgesehen, nicht durch die Gesamtheit der Abgeordneten, sondern nur durch parlamentarische Untersuchungsausschüsse wahrnehmen. Diese erhalten allerdings keinen eigenen, vom Parlament unabhängigen Wirkungskreis, sondern sind, wie die Ausschüsse des Parlaments insgesamt, dem Parlament zurechenbare Unter- bzw. Hilfsorgane.238 Das Untersuchungsrecht selbst wird damit nicht auf die Untersuchungsausschüsse delegiert, sondern verbleibt beim Parlament insgesamt.239 Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses erfolgt gemäß Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 41 S. 1 und 6 Verf durch Parlamentsbeschluss. Der Einsetzungsbeschluss muss erfolgen, wenn mindestens ein Viertel der Mitglieder des Bundestages (Art. 44 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG) bzw. mindestens ein Fünftel der Mitglieder des Landtages (Art. 41 Abs. 1 Alt. 2 Verf) den Untersuchungsausschuss beantragen (sog. Minderheitsenquête240). Diese Vorgabe entspricht dem verfassungsrechtlichen Grundgedanken des Schutzes parlamentarischer Minderheiten.241 Erreicht der Antrag das erforderliche Quorum nicht, hat das Parlament gemäß Art. 44 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 GG, Art. 41 Abs. 1 Alt. 1 Verf lediglich das Recht zur Einsetzung des Untersuchungsausschusses (Mehrheitsenquête242). Das Unter235 Vertiefend zum Recht der Untersuchungsausschüsse: Badura, in: FS Rudolf (2001), S. 235 ff.; Glauben / Brocker, Untersuchungsausschüsse, S. 1 ff.; Hermanns / Hülsmann JA 2003, S. 573; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 1 ff.; Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 1 ff.; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 1 ff.; Schulte Jura 2003, S. 505; Wiefelspütz ZParl 33 (2002), S. 551 (554). 236 Grundlegend: BVerfG, Beschl. v. 02. 08. 1978 (2 BvK 1 / 77), in: BVerfGE 49, S. 70 (85 f.); BVerfG, Urt. v. 15. 05. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (127 ff.). Vgl. ferner BVerfG, Urt. v. 08. 04. 2002 (2 BvE 2 / 201), in: EuGRZ 2002, S. 185 (193). 237 Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 9, 11. 238 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 64 f. 239 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 63. 240 Hermanns / Hülsmann, JA 2003, S. 573 (575); H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 74; Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 31. 241 Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 34. 242 Hermanns / Hülsmann, JA 2003, S. 573 (575); H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 73; Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 31.

§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte

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suchungsthema und die wahrzunehmenden Aufgaben sind vom Parlament genau zu bestimmen.243 Die Informationsbefugnis des parlamentarischen Untersuchungsrechts folgt auf Bundesebene ausdrücklich aus Art. 44 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG und auf Landesebene aus Art. 41 Abs. 1 S. 2 Verf. Hiernach ist der Untersuchungsausschuss ermächtigt, „die erforderlichen Beweise“ zu erheben. Ein besonders wichtiges Beweismittel ist die Vorlage von Akten. Diesbezüglich findet sich jedenfalls in Nordrhein-Westfalen in Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf eine ausdrücklich Regelung. Die Aktenvorlage hat insbesondere gegenüber Zeugenaussagen regelmäßig einen höheren Beweiswert, weil „das Gedächtnis von Zeugen aus mancherlei Gründen unergiebig werden kann“.244 Daher wird das Aktenvorlagerecht auch als „Wesenskern“ des parlamentarischen Untersuchungsrechts bezeichnet.245 Entgegen seiner verfassungsrechtlichen Grundkonzeption als herkömmliches Instrument zur sachorientierten Wahrheitsfindung246 hat sich das Untersuchungsrecht des Parlaments in der parlamentarischen Praxis allerdings zunehmend auch zu einem „Aufklärungsinstrument im Rahmen der politischen Kontroverse“ entwickelt.247 Die politischen Parteien bedienen sich des Untersuchungsrechts über ihre Fraktionen zum Zwecke der politischen Auseinandersetzung.248 Hierbei geht es nicht um Wahrheit, sondern um Klarheit und Publizität. Aus parteipolitischer Perspektive sollen Untersuchungsausschüsse das, was man für einen „Missstand“ oder einen „Skandal“ hält, aufklären und veröffentlichen. Davon erhoffen sich die Politstrategen einen Vertrauens- und Ansehensverlust des politischen Gegners, einhergehend mit einem eigenen Stellungsvorteil im politischen Wettbewerb. An dieser Stelle zeigt sich somit ein unlösbarer Widerspruch zwischen der verfassungsrechtlichen Aufgabe von Untersuchungsausschüssen, eben der Wahrheitsfindung, und ihrer politischen Funktion als „Kampfinstrument“ im Parteienwettstreit.249

243 BVerfG, Beschl. v. 01. 10. 1987 (2 BvR 1178 / 86 u. a.), in: BVerfGE 77, S. 1 (41). Speziell für Untersuchungsausschüsse des nordrhein-westfälischen Landtages Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 6. 244 BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (132). 245 BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (132). 246 Ausführlich Arloth ZParl 32 (2001), S. 678; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 3 f. 247 BVerfG, Urt. v. 08. 04. 2002 (2 BvE 2 / 201), in: EuGRZ 2002, S. 185 (193). 248 Badura, in: FS Rudolf (2001), S. 235; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 3 f.; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 9; Schneider NJW 2001, S. 2604 (2605); Wiefelspütz ZParl 33 (2002), S. 551 (554); ders. ZG 18 (2003), S. 35 (36). 249 Schneider NJW 2001, S. 2604 (2605).

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

2. Umfang der parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechte Speziell im Zusammenhang mit den parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechten wird in der Literatur das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses diskutiert [a)]. Dieses Erfordernis lässt sich auf Landesebene aus Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf ableiten [b)]. Die Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf enthalten abgesehen davon einen bemerkenswerten Hinweis darauf, dass auch Privatrechtssubjekte grundsätzlich Adressaten parlamentarischer Untersuchungsinformationsrechte sein können [c)]. a) Öffentliches Untersuchungsinteresse Das Schwergewicht der inhaltlichen Tätigkeit parlamentarischer Untersuchungsausschüsse bildet naturgemäß die Kontrolle von Regierung und Verwaltung, insbesondere die Aufklärung von Vorgängen, die in den unmittelbaren Verantwortungsbereich der Regierung fallen und auf Missstände hinweisen („Missstandsenquête“250).251 Gerade dieser unmittelbaren Regierungs- und Verwaltungskontrolle kommt im Rahmen der Gewaltenteilung besonderes Gewicht zu.252 Gleichwohl ist die Reichweite des parlamentarischen Untersuchungsrechts nicht auf den unmittelbar staatlichen Bereich beschränkt. Im Grundsatz werden auch parlamentarische Untersuchungen von Einrichtungen und Vorgängen im nichtstaatlichen Bereich für zulässig erachtet („Skandal-“253 bzw. „Gesellschaftsenquête“254). Untersuchungsgegenstand können überdies parlamentsinterne Angelegenheiten und Tätigkeiten parlamentarischer Organe („Kollegialenquête“) sein,255 ebenso wie bestimmte Vorgänge im Bereich Judikative („Justizenquête“)256. Das parlamentarische Untersuchungsrecht ist schließlich nutzbar zum Zwecke der Vorbereitung von Gesetzen oder Parlamentsbeschlüssen („Gesetzgebungs- und Beschlussenquête“).257 Die Gesetzgebungsenquête ist seit der Ein250 Typologie nach Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 7; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 16. Vgl. ferner H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 1 ff. 251 BVerfG, Beschl. v. 02. 08. 1978 (2 BvK 1 / 77), in: BVerfGE 49, S. 70 (85); BVerfG, Urt. v. 08. 04. 2002 (2 BvE 2 / 201), in: EuGRZ 2002, S. 185 (193). Eine chronologische Übersicht der Untersuchungsausschüsse im Landtag bis einschließlich der 12. Legislaturperiode (1995 – 2000) findet sich bei Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 12 ff. 252 BVerfG, Beschl. v. 02. 08. 1978 (2 BvK 1 / 77), in: BVerfGE 49, S. 70 (85); Schneider NJW 2001, S. 2604 (2605). 253 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 2, 110 ff. 254 Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 7, 28 ff.; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 16. 255 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 2; Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 7. 256 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 2.

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führung der Enquête-Kommissionen allerdings faktisch bedeutungslos geworden.258 Allen unterschiedlichen Enquêteformen gemeinsam ist nach ganz überwiegender Ansicht das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses.259 Diese einschränkende Voraussetzung folgt zwar nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 41 Abs. 1 S. 2 Verf.260 Im Gegenteil sprechen diese Bestimmungen lediglich allgemein von der Befugnis, „die“ Beweise zu erheben, die für „erforderlich“ erachtet werden. Zur Begründung werden aber im Wesentlichen teleologische Aspekte herangezogen. Das öffentliche Interesse sei erforderlich, um den einzelnen Bürger oder auch gesellschaftliche Gruppen und Einrichtungen davor zu schützen, dass reine Privatangelegenheiten in parlamentarische Untersuchungen und Ermittlungen einbezogen würden.261 Es sei das „rechtsstaatliche Komplement zur Erweiterung des Gegenstandsbereichs parlamentarischer Untersuchungen und zur inzwischen medial gewordenen Öffentlichkeit“.262 b) Normative Verankerung in Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf Auf Landesebene lässt sich die Erforderlichkeit eines öffentlichen Untersuchungs- und Informationsinteresses bereits auf Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf normativ zurückführen, ohne dass es eines Rückgriffs auf die allgemeinen Verfassungsprinzipien des Art. 20 GG (i.V.m. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) bedarf. Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf nennt als Verpflichtete des Aktenvorlageanspruchs parlamentarischer Untersuchungsausschüsse allein „Behörden und öffentliche Körperschaften“. Dies legt im Wege eines argumentum e contrario zunächst nahe, dass alle weiteren Organisationseinheiten zumindest von der Vorlage von Akten im Rahmen eines parlamentarischen Untersuchungsverfahrens ausgeschlossen sind. Jedoch ist eine derart restriktive, allein auf den Wortlaut im engen Sinne abstellende Auslegung zu weit, da hiermit in letzter Konsequenz etwa ein gegenständlicher Ausschluss von öffentlich beherrschten juristischen Personen des Privatrechts sowie von Anstalten und Stiftungen des Öffentlichen Rechts von den Kontrollrechten im Rahmen des parlamentarischen Untersuchungsverfahrens verbunden wäre. Das aber wäre im Hinblick auf das aus Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG folgende Gebot zur Kontrolle „aller“ Staatsgewalt verfassungsrechtlich nicht unbedenklich. 257 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 2; Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 7; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 16. 258 Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 16. 259 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 44 Rdn. 24; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 112; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 44 Rdn. 28. 260 Allerdings finden sich in den ausgestaltenden Untersuchungsausschussgesetzen entsprechende Hinweise; vgl. I. 3. c) aa) und bb). 261 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 112. 262 Böckenförde, AöR 103 (1978), S. 1 (15).

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet eine Interpretation, die die Aufzählung der Aktenvorlagepflichtigen in Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf als nicht abschließend versteht. Für diese letztgenannte Deutung spricht abgesehen davon der nicht abschließende Charakter des deutschen Verfassungsrechts, welches konkretisierende Detailregelungen weitestgehend dem einfachen Gesetzgeber überlässt (§ 11 II. 2.). Deshalb reduziert sich der Bedeutungsgehalt der Enumeration des Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf auf die Vorgabe eines öffentlichen Zwecks als Grundvoraussetzung der Beweiserhebungsrechte des parlamentarischen Untersuchungsausschusses. c) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten Mit einer gegenständlich-extensiven Interpretation des Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf deutet sich zugleich an, dass Privatrechtssubjekte nicht generell von der Aktenvorlagepflicht gegenüber parlamentarischen Untersuchungsausschüssen ausgenommen sind. Zu untersuchen ist, ob sich hierfür (weitere) Anhaltspunkte in den Art. 44 GG, Art. 41 Verf finden. Aufschlussreich insoweit könnte die übereinstimmende Bezugnahme der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf auf das „Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis“ sein. aa) Klarstellende Funktion der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf Der Normzweck der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf wird unterschiedlich bewertet. In der verfassungsrechtlichen Literatur findet sich teilweise der Standpunkt, die Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf würden das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis zu einer absoluten Schranke des parlamentarischen Untersuchungsrechts modifizieren, indem der Gesetzesvorbehalt des Art. 10 Abs. 2 S. 1 GG ausgeklammert werde.263 Dies hätte zur Folge, dass die §§ 99 bis 101 StPO unanwendbar wären, soweit sie eine Einschränkung des Art. 10 Abs. 1 GG gestatten. Der Untersuchungsausschuss dürfte folglich weder die Beschlagnahme von Post noch die Überwachung von Telekommunikation und ebenso wenig den Einsatz technischer Observationsmittel veranlassen.264 Dieser Annahme lässt sich jedoch bereits entgegenhalten, dass der Wortlaut der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf nicht ausdrücklich auf Art. 10 Abs. 1 263 Jeweils m. w. N. Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 44 Rdn. 177; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 219 m. w. N. Die §§ 98a bis 101, 110a bis 110e und 163d bis 163f StPO werden derzeit einer umfassenden Bearbeitung unterzogen, vgl. hierzu den Referentenentwurf des Bundesministeriums der Justiz für ein Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG vom 27. 11. 2006 (R B 3 zu: 4104/11 – R5 884/2006). 264 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art, 44 Rdn. 220.

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GG, sondern abstrakt auf das „Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis“ verweist. Abgesehen davon wäre es widersprüchlich, ein parlamentarisches Selbstinformationsrecht – welches als solches einen besonders kontrollbedürftigen Sachverhalt voraussetzt – weniger weitreichend auszugestalten als die parlamentarischen Fremdinformationsrechte. Gerade das parlamentarische Untersuchungsrecht kann vor allem mit dem Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis kollidieren. Das legt nahe, die Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf im Ergebnis lediglich als deklaratorische Hinweise265 auf den fortbestehenden Grundrechtsschutz aus Art. 10 GG zu verstehen. bb) Kontext des grundrechtlichen Schutzes der Privatsphäre In der somit deklaratorischen Bezugnahme der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf gerade auf die Grundrechte des Art. 10 GG liegt ein bemerkenswerter Hinweis darauf, dass die parlamentarischen Informationsrechte jedenfalls des Untersuchungsausschusses nicht lediglich auf den rein staatlichen Bereich beschränkt sind, sondern sich im Grundsatz auch auf Sachverhalte mit privater Beteiligung erstrecken. Art. 10 GG steht im Kontext des grundrechtlichen Schutzes der Privatsphäre.266 Das Grundgesetz weist den in Art. 10 Abs. 1 GG garantierten Grundrechten des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses hohen Rang zu. Diese Freiheitsgrundrechte gewährleisten die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch einen privaten, vor den Augen der Öffentlichkeit verborgenen Austausch von Nachrichten, Gedanken und Meinungen und tragen auf diese Weise zur Wahrung der Würde des freiheitlich handelnden Menschens bei.267 Damit sind sie klassische Abwehrrechte gegen den Staat.268 Grundrechtsträger sind in aller Regel Privatrechtssubjekte. Anhaltspunkte dafür, dass sich der Verweis auf Art. 10 GG ausschließlich auf die Untersuchung rein staatlicher Vorgänge bezieht, finden sich nicht. Vor diesem Hintergrund würden die Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf leer laufen, würden sich die parlamentarischen Informationsrechte im Rahmen des Untersuchungsverfahrens allein gegen rein staatliche Stellen richten.

3. Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften Die einfach-gesetzlichen Ausgestaltungsvorschriften des parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechts [a)] verweisen der Sache nach auf die strafprozes265 266 267 268

So im Ergebnis auch Scholz, AöR 105 (1980), S. 564 (607). Gusy, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 10 Rdn. 14 m. w. N. BVerfG, Beschl. v. 20. 06. 1984 (1 BvR 1494 / 78), in: BVerfGE 67, S. 157 (171). Hermes, in: Dreier, GG, Art. 10 Rdn. 41.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

sualen Beweismittel [b)]. Sie spiegeln das verfassungsrechtliche Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses wider [c)]. a) Die Untersuchungsausschussgesetze Die Einsetzung, die Organisation und insbesondere das „interne“ Verfahrensrecht des Untersuchungsausschusses werden auf nordrhein-westfälischer Ebene durch das UAG („Gesetz über die Einsetzung und das Verfahren von Untersuchungsausschüssen des Landtages Nordrhein-Westfalen“269) einfachgesetzlich konkretisiert.270 Zentrale Fragen zum Umfang des Beweiserhebungsrechts, insbesondere zu Sachverhalten mit Beteiligung Privater und zum sog. Kernbereich der Regierung, bleiben dagegen unbeantwortet. Verfassungsrechtliche Legitimation erhält das UAG durch den Gesetzgebungsauftrag in Art. 41 Abs. 1 S. 6 Verf.271 Auf Bundesebene ordnet Art. 44 Abs. 2 S. 1 GG lediglich die sinngemäße Anwendung der Vorschriften über den Strafprozess an. Hiermit gemeint sind nicht nur die Strafprozessordnung, sondern alle anderen strafprozessual relevanten Vorschriften, insbesondere das Gerichtsverfassungsgesetz. Auch das PUAG unternimmt in den §§ 17 ff. den Versuch einer normativen Konkretisierung der Beweiserhebungsrechte.272 Abgesehen davon finden sich in den §§ 1 ff. PUAG Ausgestaltungen hinsichtlich der Einsetzung und der internen Organisation des Untersuchungsausschusses. Das Nebeneinander von PUAG, StPO und sonstigen Vorschriften über den Strafprozess führt zu einer nicht unerheblichen Rechtsunsicherheit.273 Gleichwohl hat der Gesetzgeber bewusst auf eine Neufassung des Art. 44 GG verzichtet.274 b) Die Modalitäten der Beweiserhebung Den parlamentarischen Untersuchungsausschüssen stehen nach den vorgenannten Ausgestaltungsvorschriften grundsätzlich die klassischen strafprozessualen 269 GV NRW 1985, S. 26, zuletzt geändert durch Gesetz v. 18. 12. 2001 (GV NRW 2001, S. 868). 270 Hierzu im Einzelnen Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 30 ff. Beispielhaft angeführt sei insbesondere die gegenüber den Untersuchungsausschussgesetzen der anderen Bundesländer sowie dem PUAG des Bundes einzigartige Vorschrift des § 4a UAG, wonach der Ausschussvorsitzende des Untersuchungsverfahren „unparteiisch und gerecht“ leitet (Abs. 1 S. 1) und im Ausschuss nicht stimmberechtigt ist (Abs. 2 S. 2). 271 Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 10. 272 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 28. 273 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 28; Schneider NJW 2001, S. 2604 (2607 ff.); Schulte Jura 2003, S. 505. 274 Wiefelspütz ZParl 33 (2002), S. 551 (553).

§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte

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Beweismittel des Augenscheins, der Zeugenvernehmung, der Sachverständigenbegutachtung und der Urkunden- bzw. Akteneinsicht zu.275 Dabei kommt nach den obigen Feststellungen der Akteneinsicht die mit Abstand größte Bedeutung zu (vgl. I. 1.). Zur Durchsetzung der Beweiserhebungsrechte räumen auf Landesebene Art. 41 S. 6 Verf i.V.m. dem UAG sowie auf Bundesebene Art. 44 Abs. 2 S. 1 GG i.V.m. der StPO bzw., unabhängig hiervon, das PUAG, den Untersuchungsausschüssen Zwangsbefugnisse ein, die allerdings unter Richtervorbehalt stehen. Auf diesem Wege vermag das Parlament zu einem von ihm bestimmten Zeitpunkt umfangreiche Informationen zu erlangen. c) Das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses Die einfach-gesetzlichen Ausgestaltungen der verfassungsrechtlichen Vorgabe eines öffentlichen Untersuchungsinteresses sind differenziert anhand der bundes[aa)] und der landesgesetzlichen Regelungen [bb)] zu entfalten. aa) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG Auf Bundesebene spiegelt sich das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses in den §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG wider. Diese Vorschriften verpflichten dem Wortlaut zufolge nur „die Behörden des Bundes sowie die bundesunmittelbaren öffentlichrechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen“ zur Vorlage von Akten sowie zur Ermöglichung der Augenscheinseinnahme. Die Beweismittel der Partei-, der Zeugen- und der Sachverständigenvernehmung erfahren keine vergleichbare Einschränkung. Sieht man den geschilderten Wortlaut als abschließend an, wären beispielsweise bundeseigene juristische Personen des Privatrechts nicht an die §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG gebunden. Eine derart restriktive Auslegung stünde nicht nur gesetzessystematisch im Widerspruch zu der Auslegung von Art. 41a Abs. 1 Verf [IV. 2. c) cc)] sowie von § 2 PetAG [IV. 3. b) bb) (1)], sondern auch zur Interpretation der §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG durch den historischen Gesetzgeber.276 Ausweislich der Gesetzesmaterialien zum PUAG bezweckt die in Rede stehende Aufzählung den Ausschluss der Kontrolle von „Angelegenheiten lediglich privaten Interesses zur Ausforschung von Handlungen und Verhalten juristischer und natürlicher Personen des Privat275 Zu den Beweismitteln im Einzelnen vgl. Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 43 ff.; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 44 Rdn. 206 ff. 276 So ausdrücklich die – später so beschlossene – Empfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, BT-Drs. 14 / 5790, S. 14.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

rechts in einem öffentlichen Untersuchungsverfahren“. Überdies soll „klargestellt werden, dass Untersuchungsausschüsse nicht nur das Handeln der Verfassungsorgane und der ihnen nachgeordneten staatlichen Organisationseinheiten, also der Staatstätigkeit im engeren Sine, überprüfen“ können. In den Bereichen, in denen sich staatliche und private Tätigkeiten vermischen würden oder in denen zwar noch nicht staatlich, aber im Vorfeld einer staatlichen Tätigkeit gehandelt werde, die über das rein private Tätigkeitsfeld hinausgreife und damit öffentliche oder staatliche Wirkungen entfalte, sei „zulässigerweise Raum für parlamentarische Untersuchungen“.277 Diese Formulierungen sind eng an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Voraussetzungen des parlamentarischen Untersuchungsrechts angelehnt. Das Gericht vertritt insoweit die Ansicht, der Bundestag könne „innerhalb seines Aufgabenbereiches“ Untersuchungsaufträge zur Aufklärung von Missständen „jedenfalls auch im Bereich solcher privater Unternehmen – einschließlich der mit ihnen eng, insbesondere konzernmäßig verbundenen – erteilen, die auf Grund ,gemeinwirtschaftlicher‘ Zielsetzung ihrer Tätigkeit in erheblichem Umfang aus staatlichen Mitteln gefördert oder steuerlich begünstigt werden und besonderen rechtlichen Bindungen unterliegen“, soweit „ein öffentliches Untersuchungsinteresse von hinreichendem Gewicht besteht“.278 Teleologisch-funktionell betrachtet kommt ein hinreichend gewichtiges Untersuchungsinteresse grundsätzlich dann in Betracht, wenn der Untersuchungsgegenstand nicht ausschließlich privater Natur ist, sondern eine Form der Ausübung von Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG darstellt. Die Verlagerung öffentlicher Verwaltungstätigkeiten auf privatrechtliche Organisationseinheiten darf nicht zu einer „Flucht in das Privatrecht“ und in der Folge zu einer Aushöhlung verfassungsrechtlicher Verantwortungsstrukturen führen (hierzu noch umfassend § 9 I.). Verfassungskonform ist der Katalog des § 18 Abs. 1 PUAG mithin nicht als eine abschließende Aufzählung zu verstehen. Der Hinweis auf die Bundesunmittelbarkeit soll lediglich zum Ausdruck bringen, dass die genannten Organisationseinheiten dem Bund und nicht den Ländern zuzurechnen sein müssen.279

277 Gesetzentwurf der Fraktion der FDP zum Untersuchungsausschussgesetz, BT-Drs. 14 / 2363. Nahezu identische Formulierungen enthält der entsprechende Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und Bündnis 90 / Die Grünen, BT-Drs. 14 / 2518, S. 11. 278 Vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 01. 10. 1987 (2 BvR 1165 / 86), in: BVerfGE 76, S. 363 (381 f.); BVerfG, Beschl. v. 01. 10. 1987 (2 BvR 1178 / 86 u. a.), in: BVerfGE 77, S. 1 (39, 44 f.). 279 So, Bezug nehmend auf Art. 87 Abs. 2 GG, Burgi, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 87 Rdn. 78.

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bb) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 1, 14 Abs. 1 UAG Auf Landesebene findet das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses in § 1 UAG ausdrücklich Erwähnung. Hiernach haben Untersuchungsausschüsse des Landtages die Aufgabe, Sachverhalte zu untersuchen, deren Aufklärung im „öffentlichen Interesse“ liegt. Demgemäß begrenzt § 14 Abs. 1 UAG den Kreis der Adressaten von Aktenvorlage-, Vernehmungs- und Zutrittsrecht, vergleichbar mit § 18 Abs. 1 PUAG, auf „alle Behörden des Landes sowie die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts“. Diesbezüglich kann im Wesentlichen auf die Ausführungen zu den §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG [I. 3. c) aa)] verwiesen werden. Auch § 14 Abs. 1 UAG ist im Ergebnis somit verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass der Adressatenkreis der genannten Untersuchungsinformationsrechte als nicht abschließend anzusehen ist. Das Erfordernis der Zurechenbarkeit dieser Organisationseinheiten zum Land gelangt nunmehr darin zum Ausdruck, dass sie „der Aufsicht des Landes unterstehen“ müssen. Hiermit von den parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechten ausgenommen werden die von den Selbstverwaltungskörperschaften im Rahmen ihrer Selbstverwaltungsbefugnis wahrgenommenen Angelegenheiten (vgl. noch § 10).

4. Zusammenhang zwischen Aufgabe und Informationsbefugnis Die im Rahmen der Untersuchung der Art. 44 GG, Art. 41 Verf gewonnenen Erkenntnisse belegen den bereits anhand der Untersuchung der parlamentarischen Selbstinformationsrechte festgestellten Zusammenhang zwischen dem Grad der Intensität der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung und der Form der parlamentarischen Informationsbefugnis. Die Informationsrechte parlamentarischer Untersuchungsausschüsse sind als parlamentarische Selbstinformationsrechte besonders effektiv ausgestaltet (I. 1.). Das Parlament kann sich die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen unmittelbar selbst verschaffen; zu diesem Zweck stehen dem parlamentarischen Untersuchungsausschuss Beweiserhebungsrechte zu, die sonst grundsätzlich nur einem Gericht zukommen. Gleichzeitig besteht ein erheblich gesteigertes parlamentarisches Kontrollerfordernis, liegt doch im Falle der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses in der Regel ein Missstand vor, der den Gegenstand des Untersuchungsauftrages bildet, und ist insoweit die Vertrauensbeziehung zwischen Parlament und Regierung nachhaltig gestört. Der in Rede stehende Zusammenhang zeigt sich nicht nur am Beispiel der Intensität, sondern auch hinsichtlich des Umfangs. Das Untersuchungsrecht ist maßgeblich ein Kontrollrecht. Gegenstand parlamentarischer Kontrolle ist nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG jegliche Staatsgewalt. Hierunter können auch privatrechtliche Organisationsformen zu subsumieren sein (hierzu umfassend § 9 I.). Dementspre-

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

chend ist es systemadäquat, dass die Art. 44 GG, Art. 41 Verf grundsätzlich auch Informationsverlangen parlamentarischer Untersuchungsausschüsse gegenüber Privatrechtssubjekten zulassen.

II. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Verteidigungsausschusses nach Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG Gemäß Art. 45a Abs. 1 Alt. 2 GG bestellt der Bundestag einen Ausschuss für Verteidigung. Dieser Ausschuss hat nach Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG die Rechte eines Untersuchungsausschusses, soweit er sich als solcher förmlich konstituiert. Damit wird, was den Kompetenzumfang des Verteidigungsausschusses anbelangt, ohne Einschränkungen auf Art. 44 GG (weiterführend I.) verwiesen.280 Mit der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung als parlamentarisches Selbstinformationsrecht geht wiederum ein besonders hohes Kontrollbedürfnis einher. Der Verteidigungsausschuss befasst sich als parlamentarisches Kontrollorgan mit allen sicherheitspolitisch relevanten Fragen im Bereich der militärischen Verteidigung.281 Nicht zuletzt auf Grund der hier dominierenden Geheimhaltung gegenüber der Öffentlichkeit, aber auch auf Grund der „Sensibilität“ sicherheitspolitischer Fragen an sich, unterliegt die militärische Verteidigung in besonderem Maße der parlamentarischen Kontrolle.

III. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Hauptausschusses nach Art. 40 S. 4 Verf Die Selbstinformationsrechte des parlamentarischen Untersuchungsausschusses stehen in sog. „parlamentsfreien Zeiten“282 dem Hauptausschuss des Landtages zu, Art. 40 S. 4 Verf. Auch hier korreliert mit der Verdichtung der parlamentarischen Informationsbefugnisse zu Selbstinformationsrechten eine verfassungsrechtliche Ausnahmesituation; die Wahrnehmung der Rechte der Volksvertretung gegenüber der Regierung wird gemäß Art. 40 S. 1 Verf auf den Hauptausschuss delegiert.283

280 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45a Rdn. 30 f.; Heun, in: Dreier, GG, Art. 45a Rdn. 8. 281 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45a Rdn. 20 ff. 282 Terminologie nach Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 40 Rdn. 9. 283 Weiterführend Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 40 Rdn. 8.

§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte

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IV. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Petitionsausschusses Selbstinformationsrechte verfügt das Parlament darüber hinaus im Rahmen des parlamentarischen Petitionsverfahrens. Die Befassung mit Petitionen wird nur dann effektiv sein können, wenn sich das Parlament bzw. der Petitionsausschuss in die Lage versetzt sehen, die hierfür erforderlichen Informationen zu erlangen. Dem trägt auf Landesebene die Bestimmung des Art. 41a Verf Rechnung, die die Befugnisse des Petitionsausschusses zur Erlangung der zur Bearbeitung der Petition erforderlichen Informationen detailliert regelt (1.). Im Grundgesetz fehlt eine vergleichbare Vorschrift (2.). Auch hier bestätigen sich die bisherigen Erkenntnisse über ein System der Parlamentsinformation (3.).

1. Parlamentsinformationsfunktion der Petitionsinformationsrechte Bislang nicht abschließend geklärt ist die für das Verständnis der Petitionsinformationsrechte bedeutsame Frage, ob die Petitionsinformationsrechte lediglich dem individuellen Rechtsschutz des Petenten dienen oder sie zumindest auch auf die Information des Parlaments zum Zwecke der Wahrnehmung der parlamentarischen Aufgaben abzielen.

a) Primärzweck des Petitionsrechts Das in Art. 17 GG verfassungsrechtlich verankerte Grundrecht der Petitionsfreiheit284 gibt einzelnen oder mehreren Bürgern („jedermann“) u. a. die Möglichkeit, sich außerhalb eines Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens mit Bitten und Beschwerden in eigener Sache, für andere oder im Allgemeinen an die Parlamente zu wenden.285 Ohne grundsätzlich an Formen, Fristen, Termine oder sonstige Verfahrenserfordernisse gebunden zu sein, ohne eine Beschwer darlegen zu müssen und ohne jedes Kostenrisiko286 wird den Bürgern ein Weg eröffnet, eine Überprüfung ihres Anliegens zu erreichen. Mit Blick hierauf erweist sich das Petitionsrecht als ein wichtiges Instrument der Aktivbürgerschaft im demokratischen Staat, insbesondere vor dem Hintergrund, dass jedenfalls das Grund284 Bei Petitionen an den Landtag sehen die Art. 4 Abs. 1, Art. 41a Abs. 1 Verf die unmittelbare Geltung von Art. 17 GG vor; vgl. Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41a Rdn. 8. 285 Grundlegend BVerfG, Beschl. v. 22. 04. 1953 (1 BvR 162 / 51), in: BVerfGE 2, S. 225 (229 ff.); BremStGH, Entsch. v. 22. 01. 1996 (St. 1 / 94), in: NVwZ-RR 1997, S. 145 (146 ff.). Vgl. ferner Betz, in: Aderhold (Hrsg.), FS Hanisch (1994), S. 13 (14); Stettner, in: BK, Art. 17 Rdn. 1 ff.; Vitzthum, Petitionsrecht, S. 29 ff. 286 Betz, in: Aderhold (Hrsg.), FS Hanisch (1994), S. 13 (14); Hempfer VBlBW 1984, S. 228 (229); Stettner, in: BK, Art. 17 Rdn. 10 ff.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

gesetz direktdemokratische Elemente, von eng begrenzten Ausnahmen abgesehen, nicht vorsieht.287 Adressaten von Petitionen können nach Art. 17 GG nicht nur die „Volksvertretung“, sondern auch „die zuständigen Stellen“, d. h. sämtliche Behörden und staatlich zurechenbare Stellen, unabhängig von ihrer Organisationsform,288 sein. Die vorliegende Untersuchung beschränkt sich auf Grund des Sachzusammenhangs auf Petitionen an die Parlamente. b) Keine Reduktion auf Rechtsschutzfunktion Teilweise findet sich in der Literatur der Standpunkt, die Bearbeitung von Petitionen sei strikt von der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung zu trennen. Gleichwohl eine funktionelle Nähe des Petitionsrechts zur Kontrollaufgabe des Parlaments bestehe, erschöpfe sich die Aufgabe des Petitionswesens in dessen Rechtsschutzfunktion gegenüber dem Petenten.289 Zur Begründung werden zwei Kernargumente herangezogen.290 Erstens verfolge die Behandlung von Petitionen die Erfüllung einer grundrechtlichen und damit einer individualschützenden Pflicht. Die parlamentarische Kontrolle hingegen diene ausschließlich dem Staatsganzen. Zweitens verfüge das Parlament im Petitionsbereich weder über ein Selbstbefassungsrecht, noch stehe ihm die Befugnis zu, über das Petitionsbegehren hinaus Ermittlungen vorzunehmen. Das Parlament könne erst auf Grund einer Petition tätig werden; allein diese lege den Rahmen der parlamentarischen Prüfung fest. Parlamentarische Kontrolle sei demgegenüber weder antragsabhängig noch auf einen zuvor eingegrenzten Teilbereich der Staatsgewalt beschränkt. In der Folge dieser Ansicht wäre den Petitionsinformationsrechten ein verfassungsrechtlicher Sonderstatus beizumessen. Sie wären mangels eines Zweckbezuges zur parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung nicht als „echte“ Informationsrechte des Parlaments anzusehen. Die vorgebrachten Argumente vermögen jedoch nicht zu überzeugen. Öffentlichrechtlichen Rechtsakten bzw. Rechtssätzen kann eine Doppelfunktion beizumessen sein, d. h. sowohl eine individual-, wie auch eine allgemeinschützende Zweckrichtung. Dies ist im Verwaltungsrecht allgemein anerkannt291 und beanVitzthum JZ 1985, S. 809 (810). Brenner, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 17 Rdn. 52 ff. 289 Grundlegend Vitzthum, Petitionsrecht, S. 52 ff.; Vitzthum / März, JZ 1985, S. 809 (813). Hieran anschließend etwa Stöhr, ZParl 20 (1989), S. 87 (93). 290 Vitzthum, Petitionsrecht, S. 52 ff.; Vitzthum / März, JZ 1985, S. 809 (813). 291 Mit Hilfe der Schutznormtheorie werden hier Rechtssätze zum Zwecke der Feststellung subjektiver öffentlicher Rechte dahingehend untersucht, ob sie ausschließlich dem öffentlichen Interesse oder zumindest auch dem Schutz der Interessen einzelner Bürger zu dienen bestimmt sind. Weiterführend etwa Wahl, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, VwGO, Vorb § 42 Abs. 2 Rdn. 95 m. w. N. 287 288

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sprucht nicht minder Geltung für das Petitionsrecht. Die Einleitung eines Petitionsverfahrens zielt in aller Regel darauf ab, vornehmlich die Kontroll- und die Gesetzgebungsaufgabe des Parlaments zu aktivieren. Gerade hierin liegt der angestrebte Erfolg des Petenten. Das Parlament erlangt oftmals erst im Wege der Aufbereitung des Petitionsmaterials Informationen über die Schwierigkeiten und Unzulänglichkeiten administrativen Handelns. Es erfährt, wo Mängel im Gesetzesvollzug liegen, ob gesetzliche Regelungen als gerecht empfunden werden und sich als praktikabel herausstellen sowie, nicht zuletzt, ob und in welchen Bereichen gesetzliche (Neu-)Regelungen wünschenswert wären.292 Petitionen können sich insoweit zu einem „sozialen Frühwarnsystem“ entwickeln, durch das das Parlament in die Lage versetzt wird, in geeigneter Weise die erforderlichen Maßnahmen zu treffen oder anzuregen.293 Deshalb dient die Bearbeitung von Petitionen zumindest auch der Wahrnehmung der parlamentarischen Aufgaben und damit dem Staatsganzen. Das zweite Kernargument lässt sich mit einem Verweis auf die Parallele der Petitionsinformationsrechte zu den parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechten (hierzu I. 2.) entkräften. Auch das Beweiserhebungsrecht parlamentarischer Untersuchungsausschüsse wird auf Grund eines befürchteten oder bereits eingetretenen Missstandes aktiviert, unabhängig davon, dass der „Petent“ nunmehr das Parlament unmittelbar selbst ist. Ebenso wie das parlamentarische Untersuchungsrecht obliegt auch das Recht zur Bearbeitung der beim Parlament eingegangen Petitionen dem parlamentarischen Plenum. Die Befugnis zur Ausübung dieses Rechts ist wiederum auf einen Ausschuss übertragen, Art. 45c GG, Art. 41a Verf.294 Dieser sog. Petitionsausschuss ist auch hier kein eigenständiges Verfassungsorgan, sondern ein Unterorgan295 bzw. eine Einrichtung296 des Parlaments. Zur weiteren Sachverhaltsaufklärung kann der Petitionsausschuss faktisch die gleichen Rechte wie der Untersuchungsausschuss ausüben. Die Untersuchungsinformationsrechte aber dienen unstreitig der Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben. Das legt systematisch nahe, die Petitionsinformationsrechte nicht generell anders zu charakterisieren. Diese Annahme wird unterstrichen durch den systematischen Standort von Art. 45c GG nicht im grundrechtlichen, sondern im staatsorganisationsrechtlichen Teil des Grundgesetzes, unmittelbar anschließend an Art. 44 GG. Gleiches gilt auf Landesebene für Art. 41a Verf. Unterstützend lässt 292 Zwischenbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages, BT-Drs. 6 / 3829, S. 29. Vgl. ferner Hempfer VBlBW 1984, S. 228 (229); Würtenberger, in: BK, Art. 17 Rdn. 32 ff. 293 So ausdrücklich der Zwischenbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages, BT-Drs. 6 / 3829, S. 29. Hieran anschließend BremStGH, Entsch. v. 22. 01. 1996 (St. 1 / 94), in: NVwZ-RR 1997, S. 145 (146 f.). 294 Vgl. hierzu Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 26. 295 Dürig, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 45c Rdn. 9. Missverständlich insoweit Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45c Rdn. 9. 296 Bauer, in: Dreier, GG, Art. 45c Rdn. 14 m. w. N., Rdn. 20.

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sich schließlich auf die Entstehungsgeschichte des Petitionsrechts verweisen, das aus einem rechtlich zunächst kaum verfestigten Annex des parlamentarischen Kontrollrechts zu einer Grundrechtsposition erstarkt ist.297 Dementsprechend wurde der Petitionsausschuss noch im Gesetzentwurf zu Art. 45c GG ausdrücklich als „parlamentarisches Kontrollorgan“ bezeichnet.298 Im Ergebnis dient die Bearbeitung von Petitionen somit nicht allein dem Rechtsschutz des Petenten, sondern zumindest auch der Wahrnehmung der Parlamentsaufgaben, insbesondere der Kontroll- und der Rechtssetzungsaufgabe.299 Die Petitionsinformationsrechte fügen sich in das allgemeine System der Parlamentsinformation ein und unterliegen den hierzu entwickelten verfassungsrechtlichen Maßstäben. Sie stellen – mit Ausnahme der Verpflichtung zur Auskunftserteilung nach Art. 41a Abs. 1 Alt. 1 Verf [IV. 2. b)], § 1 Fall 2 PetAG [IV. 3. b) aa)] – parlamentarische Selbstinformationsrechte und damit Parlamentsinformationsrechte dar. 2. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 41a Verf und ihre Ausgestaltungen Art. 41a Verf wurde erst im Jahre 1968 in die Landesverfassung eingefügt.300 Hiernach verfügt der Petitionsausschuss über Beweiserhebungs- [a)] und Fragerechte [b)], deren Zeitpunkt und Umfang verfassungsrechtlich näher bestimmt werden [c)]. Ausgestaltungen enthalten die StPO und die GO LT [d)]. a) Die einzelnen Beweiserhebungsrechte Die Informationsbefugnisse, die Art. 41a Verf dem Petitionsausschuss einräumt, sind weitestgehend identisch mit denjenigen des parlamentarischen Untersuchungsausschusses. Danach stehen auch dem Petitionsausschuss grundsätzlich Informationsbefugnisse in Form der klassischen fünf Beweismittel zu. Hierbei handelt es sich jeweils um parlamentarische Selbstinformationsrechte. So ist dem Petitionsausschuss des Landtages nach Art. 41a Abs. 1 Verf grundsätzlich Zutritt zu Verwaltungseinrichtungen zu gewähren. Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 2 Verf verpflichtet Verwaltungseinheiten dazu, dem Petitionsausschuss alle erforderlichen Akten Pietzner, Petitionsausschuss, S. 40 m. w. N. Deutscher Bundestag, Drs. 5 / 3965. S. 1. 299 So im Ergebnis auch BremStGH, Entsch. v. 22. 01. 1996 (St. 1 / 94), in: NVwZ-RR 1997, S. 145 (147), der von „Petitionskontrolle“ spricht. Ebenso Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45c Rdn. 3; Dürig, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 17 Rdn. 70; Hempfer VBlBW 1984, S. 228 (239); Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 9; Röper, ZParl 30 (1999), S. 748; Stettner, in: BK, Art. 17 Rdn. 26; Würtenberger, in: BK, Art. 17 Rdn. 26. 300 Eingefügt durch Gesetz v. 11. 03. 1969, GVBl. 1969, S. 146. 297 298

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zugänglich zu machen. Gemäß Art. 41a Abs. 2 S. 2 Verf verfügt der Petitionsausschuss über das Recht, den Petenten (Alt. 1) und beteiligte Personen (Alt. 2) anzuhören. Auf der Grundlage von Art. 41a Abs. 2 S. 3 Verf schließlich kann der Petitionsausschuss Zeugen (Alt. 1) und Sachverständige (Alt. 2) vernehmen. Die Anhörungs- und Vernehmungsrechte unterscheiden sich im Hinblick auf ihre Formalisierung grundlegend von den Fragerechten. b) Das Fragerecht des Petitionsausschusses nach Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf Neben den Selbstinformationsrechten in Gestalt der klassischen Beweiserhebungsrechte normiert die Landesverfassung in Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 ausdrücklich ein parlamentarisches Fragerecht. Dem Petitionsausschuss sind „auf sein Verlangen alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen“. Diese Bestimmung bezieht sich, wie aus dem Hinweis auf das Mitwirkungserfordernis der Landesregierung folgt, nicht auf den Umfang der vorgenannten parlamentarischen Fremdinformationsrechte, sondern regelt gewissermaßen ergänzend ein Fragerecht. Damit stellt sie eine bemerkenswerte Ausnahmeregelung eines reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechts dar, die weder in der Landesverfassung noch im Grundgesetz eine Entsprechung findet (§ 4 I. 1.). Die ausdrückliche Regelung eines Fragerechts in Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf veranschaulicht, dass jedenfalls die Landesverfassung den Typ des parlamentarischen Fragerechts und damit des Parlamentsinformationsrechts der ersten Stufe kennt. Indem sich dieses Fragerecht, wie auch die parlamentarischen Informationsrechte im Übrigen, auf „alle erforderlichen Auskünfte“ erstreckt, betont Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf darüber hinaus die auch insoweit umfassende Ausgestaltung. Schließlich deutet die Normierung eines parlamentarischen Fragerechts gerade in Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf die Existenz eines verfassungsrechtlichen Fragerechts im Allgemeinen an. Es wäre in Anbetracht der Parallelen von Untersuchungsinformationsrecht und Petitionsinformationsrechten nicht systemadäquat, das Fragerecht zwar in Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf als eine grundsätzliche Form der Parlamentsinformation anzuerkennen, gleichzeitig aber etwa dem Untersuchungsausschuss ein solches Recht vorzuenthalten. Vielmehr legt die Besonderheit, dass der Petitionsausschuss bei oberflächlicher Betrachtung allein die Interessen des Petenten und nicht eine Parlamentsfunktion wahrzunehmen scheint, nahe, dass die Fixierung des Fragerechts in Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf klarstellenden und damit lediglich deklaratorischen Gehalt hat. c) Verfassungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich Zeitpunkt und Umfang Art. 41a Verf sind konkrete Hinweise auf den Zeitpunkt bzw. auf den Umfang der Informationsrechte im Rahmen des parlamentarischen Petitionsverfahrens zu entnehmen.

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aa) Jederzeitigkeit des Zutrittsrechts Der Zutritt zu den bezeichneten Einrichtungen ist dem Petitionsausschuss gemäß Art. 41a Abs. 1 Verf „jederzeit“ zu gestatten. Diese Maßgabe bringt zum Ausdruck, dass der Petitionsausschuss sein Zutrittsrecht ohne Vorankündigung und damit ohne eine „Vorbereitungszeit“ der Regierung ausüben darf. Dies fördert die Effektivität des Zutrittsrechts maßgeblich, da anderenfalls die Gefahr einer Beiseiteschaffung möglicher Informationsquellen nicht auszuschließen wäre. Dementsprechend restriktiv auszulegen ist das Tatbestandsmerkmal „jederzeit“. Jegliches Ermessen der betroffenen Stellen hinsichtlich des Zeitpunkts der Zutrittsgewährung ist auf Null reduziert. Die Zutrittsgewährung muss lediglich tatsächlich möglich sein. Der Begriff „jederzeit“ ist in diesem Sinne gleichzusetzen mit „ohne schuldhaftem Zögern“. bb) Umfassendheit von Auskunftserteilung und Aktenvorlage Art. 41a Abs. 2 S. 1 Verf erstreckt die dort normierten Rechte des Petitionsausschusses gegenständlich auf „alle erforderlichen“ Auskünfte bzw. Akten. Damit wird – erneut301 – die bereichsbezogene Umfassendheit eines speziellen Parlamentsinformationsanspruchs verfassungsrechtlich hervorgehoben. Zu hinterfragen ist in diesem Zusammenhang, ob das Ermessen, welche Auskünfte im konkreten Einzelfall erforderlich sind, den betroffenen Verwaltungseinrichtungen oder dem Petitionsausschuss zusteht. Der Verfassungswortlaut enthält insoweit keine Hinweise. Weiterführend ist ein systematischer Vergleich des Art. 41a Abs. 2 S. 1 Verf mit Art. 41 Abs. 1 S. 2 Verf. Nach Art. 41 Abs. 1 S. 2 Verf sind auch Untersuchungsausschüsse befugt, die „erforderlichen“ Beweise zu erheben. Der Verfassungswortlaut stellt hier ausdrücklich klar, dass die Entscheidung über die Erforderlichkeit im Ermessen der Untersuchungsausschüsse steht. Petitionsausschüsse und Untersuchungsausschüsse können in dieser Hinsicht nicht unterschiedlich behandelt werden. Auch aus teleologischer Sicht zeigen sich gute Gründe, den Petitionsausschuss für zuständig zu erachten. Für ein Verwaltungsermessen sprechen auf den ersten Blick zwar Praktikabilitätserwägungen. Nur die Verwaltung kennt die Aktenlage und kann auf dieser Grundlage beurteilen, welche Fakten einen Informationsgehalt für den Petitionsausschuss aufweisen. Andererseits ist zu bedenken, dass die Zielrichtung der Petitionsinformationsrechte regelmäßig in der Aufklärung der vom Petenten gerügten Missstände liegt, die Verwaltung aber in Anbetracht ihres fortwährenden Legitimationsdrucks ein natürliches Interesse an der Vermeidung der damit verbundenen, zumeist öffentlichen Mängelrügen hat. Deshalb obliegt das Ermessen, welche Auskünfte im konkreten Einzelfall erforderlich sind, im Ergebnis allein dem Parlament. 301 Vgl. etwa Art. 41 Abs. 1 S. 2; Art. 81 Abs. 2 S. 1 und 2, Abs. 3 S. 1 und Art. 86 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf.

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cc) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten Art. 41a Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 1 Verf bezieht das Auskunfts- und Aktenvorlagerecht ausdrücklich zunächst auf „die Landesregierungen und die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie Behörden und sonstige Verwaltungseinrichtungen“. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Einbindung Privater in die Erfüllung von Staatsaufgaben ist dieser Wortlaut zunehmend in die kritische Diskussion geraten.302 Verfassungskonform wird auch hier eine extensive Interpretation dahingehend geboten sein, dass die Aufzählung in Art. 41a Abs. 1 Verf als nicht abschließend zu verstehen ist. Bereits der Wortlaut des Art. 41a Verf, dem in Anbetracht des Hinweises auf „sonstige“ Verwaltungseinheiten nicht der Charakter einer abschließenden Aufzählung beizumessen ist, legt eine extensive Auslegung des Art. 41a Abs. 1 Verf in diesem Sinne nahe. In dieselbe Richtung weist verfassungssystematisch die auch hier auffällige Bezugnahme des Art. 41a Abs. 2 S. 5 Verf auf das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis. Diesem Verweis ist die gleiche klarstellende Funktion beizumessen wie demjenigen in Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf [I. 2. c) aa)]. Es handelt es sich erneut nicht um eine Modifikation des Brief-, Post und Fernmeldegeheimnisses zu einer absoluten Schranke, sondern um eine deklaratorische Hervorhebung. Anhaltspunkte dafür, dass Art. 41a Abs. 2 S. 5 Verf das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis lediglich in Bezug auf rein staatliche Vorgänge für anwendbar erklärt, finden sich wiederum nicht. Damit würde der Verweis in Art. 41a Abs. 2 S. 5 Verf leer laufen, wären nicht auch dem Land zurechenbare privatrechtliche Organisationseinheiten grundsätzlich Adressaten der Petitionsinformationsrechte. Für die Notwendigkeit einer weiten Auslegung spricht überdies, dass Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG die demokratische Legitimation und damit zugleich die parlamentarische Kontrolle „aller“ Staatsgewalt fordert. Der Staat kann sich seinen öffentlichrechtlichen Bindungen nicht durch eine „Flucht ins Privatrecht“303 entziehen (weiterführend § 9 I.). Mit Blick hierauf und unter Beachtung des Zusatzes „soweit sie unter der Aufsicht des Landes stehen“ reduziert sich die Bedeutung des Art. 41a Abs. 1 Verf dahingehend, diejenigen öffentlichrechtlichen Organisationseinheiten von den besonderen Petitionsinformationsrechten auszuschließen, die nicht unter der Aufsicht des Landes stehen.304 Dies gilt beispielsweise bei Selbstverwaltungsangelegenhei302 Vgl. etwa Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 13, 34; Schefold, NVwZ 2002, S. 1085 ff. Der Bremische Staatsgerichtshof hat in vergleichbarem Zusammenhang festgestellt, dass sich die parlamentarischen Petitionsinformationsrechte etwa auch auf Stiftungen des Bürgerlichen Rechts erstrecken können, wenn diese ungeachtet ihrer privaten Rechtsform materiell der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen und damit als „Träger öffentlicher Verwaltung“ zu qualifizieren sind, BremStGH, Entsch. v. 22. 01. 1996 (St. 1 / 94), in: NVwZ-RR 1997, S. 145 (147). 303 So im konkreten Zusammenhang BremStGH, Entsch. v. 22. 01. 1996 (St. 1 / 94), in: NVwZ-RR 1997, S. 145 (147).

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ten zumindest teilweise für die Selbstverwaltungskörperschaften, insbesondere für die Kommunen (hierzu noch § 10).305 Im Ergebnis ist mithin festzustellen, dass Art. 41a Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 1 Verf gleichermaßen weit auszulegen ist wie die §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG, 14 Abs. 1 UAG. Damit wird durch Art. 41a Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 1 Verf keine abschließende Regelung des Kreises der Adressaten der Petitionsinformationsrechte des Parlaments getroffen. Vielmehr können die Petitionsinformationsrechte grundsätzlich auch gegenüber Privatrechtssubjekten bestehen, soweit diese Privatrechtssubjekte Gegenstand des parlamentarischen Kontrollanspruchs sind. d) Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften Einfach-rechtliche Konkretisierungen der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 41a Verf sind den Vorschriften der StPO zu entnehmen, soweit diese über Art. 41a Abs. 2 S. 4 Verf sinngemäße Anwendung finden. Weitere, im Außenverhältnis allerdings nicht verbindliche (§ 13 II. 3.) Ausgestaltungsregelungen enthalten gemäß der verfassungsrechtlichen Verweisung des Art. 41a Abs. 2 S. 3 Verf die §§ 91 ff. GO LT. Anders als der Bundesgesetzgeber hat der Landesgesetzgeber auf ein Petitionsausschussgesetz verzichtet. Bemerkenswert im Hinblick auf die geschäftsordnungsrechtlichen Ausgestaltungsbestimmungen ist, dass der Landtag die Wirksamkeit der in Art. 41a Verf vorgesehenen Maßnahmen selbst „entschärft“ hat,306 indem er den Petitionsausschuss in § 92 Abs. 2 lit. b GO LT zu einer Unterrichtung der Landesregierung vor Ausübung der Befugnisse gemäß Art. 41a Verf verpflichtet. Diese Einschränkung verstößt, unabhängig von ihrer rein internen Rechtswirkung, gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Jederzeitigkeit des Zutrittsrechts.

3. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 17, Art. 45c GG und ihre Ausgestaltungen Im Grundgesetz sind die Petitionsinformationsrechte nicht ausdrücklich geregelt. Überwiegend werden sie in Art. 17 GG verankert, ergänzend wird Art. 45c GG herangezogen [a)]. Im PetAG finden sich detaillierte Ausgestaltungsvorschriften [b)]. 304 In diese Richtung auch Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 34, wenngleich mit fragwürdiger Bezugnahme auf den Landesrechnungshof. Die ferner genannte Landeszentralbank ist seit der Strukturreform der Bundesbank 2002 nunmehr eine unselbständige Untergliederung der Deutschen Bundesbank. 305 Burgi, Kommunalrecht, § 8 Rdn. 26 ff.; Burgi, in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 107 ff. 306 Terminologie nach Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 41 Rdn. 35.

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a) Art. 17, Art. 45c GG als Grundlage des Petitionsinformationsrechts Die Existenz von Petitionsinformationsrechten des Bundestages-Petitionsausschusses ist in Rechtsprechung und Literatur allgemein anerkannt, wengleich ihre dogmatische Herleitung nicht unumstritten ist. Vereinzelt wird als verfassungsrechtliche Grundlage Art. 43 Abs. 1 GG angesehen.307 Dem lässt sich entgegenhalten, dass die Bedeutung des Zitierrechts im Zusammenhang der parlamentarischen Informationsrechte weitaus überschätzt wird (vertiefend noch § 8 I. 1.).308 Die wohl überwiegende Ansicht verankert die Petitionsinformationsrechte deshalb als „ungeschriebene Annexkompetenzen“309 bzw. „Hilfskompetenzen bei der Aufgabe der Verbescheidung der Petitionsbegehren“310 in Art. 17 GG.311 Als Petitionsadressat habe der Bundestag regelmäßig weder vom Inhalt noch von den Hintergründen des vom Petenten vorgebrachten Sachverhaltes Kenntnis. Die von Art. 17 GG begründete Pflicht des Parlaments zur sachlichen Bearbeitung und Bescheidung von Petitionen könne deshalb nicht ohne eine dieser Pflicht korrelierende Befugnis des Parlaments realisiert werden, sich über die tatsächlichen Vorgänge und Verhältnisse zu informieren. Die Petitionsinformationsrechte eröffneten dem Parlament gerade die Möglichkeit, die für die Petitionserledigung erforderlichen Auskünfte einzufordern.312 Ergänzend wird auf Art. 45c GG verwiesen, dem das Bundesverfassungsgericht unmittelbar die „grundsätzliche Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit dem Parlament bei der Behandlung von Bitten und Beschwerden“313 entnimmt.314 Unterstützt wird diese Annahme durch den Regelungsvorgehalt in Art. 45c Abs. 2 GG. b) Einfach-rechtliche Ausgestaltungsvorschriften Detaillierte Regelungen der Informationsbefugnisse des Bundestages-Petitionsausschusses finden sich im PetAG, welches vom Bundesgesetzgeber auf der Grundlage des Art. 45c Abs. 2 GG erlassen worden ist. Anders als im Rahmen von Art. 41a Verf, werden die Vorschriften der StPO nicht sinngemäß für anwendbar erklärt. Ergänzend heranzuziehen sind die §§ 108 ff. GO BT, ebenso wie die auf 307 Thormann, Statusrechte, S. 69; Troßmann, Parlamentsrecht, § 112 Rdn. 11 ff.; § 112 Rdn. 11. 308 Vgl. ferner Vitzthum, Petitionsrecht, S. 57 ff. 309 Würtenberger, in: BK, Art. 45c Rdn. 126. Hieran anschließend BremStGH, Entsch. v. 22. 01. 1996 (St. 1 / 94), in: NVwZ-RR 1997, S. 145 (146). 310 Stettner, in: BK, Art. 17 Rdn. 82. 311 Vgl. ferner Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45c Rdn. 51; Bauer, in: Dreier, GG, Art. 45c Rdn. 14 m. w. N., Rdn. 20; Vitzthum, Petitionsrecht, S. 57. 312 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45c Rdn. 51. 313 BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11 / 83 u. a.), in: BVerfGE 67, S. 100 (129). 314 Bauer, in: Dreier, GG, Art. 45c Rdn. 14 m. w. N., Rdn. 20; Würtenberger, in: BK, Art. 45c Rdn. 126.

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

der Grundlage des § 110 Abs. 1 GO BT erlassenen Grundsätze des Petitionsausschusses über die Behandlung von Bitten und Beschwerden (sog. Verfahrensgrundsätze). Nach den Bestimmungen des PetAG verfügt der Petitionsausschuss des Bundestages grundsätzlich über die gleichen Rechte wie der Petitionsausschuss des Landtages [aa)] bzw. ein (Bundestages-)Untersuchungsausschuss [hierzu I. 3. b)]. Auch im Hinblick auf den durch das PetAG vorgegebenen Umfang der Petitionsinformationsrechte zeigen sich Parallelen [bb)]. aa) Die Informationsbefugnisse des Bundestags-Petitionsausschusses Gemäß § 1 Fall 1 PetAG verfügt der Petitionsausschuss des Bundestages über ein Recht zur Aktenvorlage. Auf der Grundlage von § 1 Fall 3 PetAG ist ihm Zutritt zu den Einrichtungen der Petitionsadressaten zu gestatten; er kann also Augenschein einnehmen. § 4 PetAG ordnet an, dass der Petitionsausschuss berechtigt ist, den Petenten, Zeugen und Sachverständige anzuhören.315 Schließlich sieht auch § 1 Fall 2 PetAG ein parlamentarisches Fragerecht vor, dem eine Antwortpflicht der Bundesregierung und der Behörden des Bundes gegenübersteht [vgl. bereits Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf; IV. 2. b)]. Adressaten dieser Petitionsinformationsbefugnisse sind nach Nr. 6.1 Abs. 2 der Verfahrensgrundsätze in Angelegenheiten der Bundesverwaltung grundsätzlich die Bundesregierung sowie im Übrigen, d. h. soweit eine Aufsicht des Bundes nicht besteht, unmittelbar diejenigen zuständigen Stellen, die öffentliche Aufgaben des Bundes wahrnehmen. Die im PetAG verbürgten Informationsrechte sind insgesamt weniger parlamentsfreundlich gefasst als diejenigen des Art. 41a Abs. 1 Verf (hierzu IV. 2.). So fehlt beispielsweise in § 1 Fall 1 PetAG die Hervorhebung, dass sich das Aktenvorlagerecht grundsätzlich auf „alle erforderlichen“ Akten erstreckt. Abgesehen davon ist die Maßgabe „jederzeit“ in § 1 Fall 3 PetAG nicht ausdrücklich vorgesehen. Allerdings ist auch hier eine Auslegung im Sinne eines jederzeitigen Zutrittsrechts geboten, da anderenfalls die Gefahr der Verschleierung von Informationen besteht und damit jedenfalls das Zutrittsrecht „entschärft“ würde. Wiederum verfassungsrechtlich nicht zulässig ist die Beschränkung der Petitionsinformationsrechte durch Vorankündigungspflicht bestimmter Maßnahmen. Eine entsprechende Pflicht folgt zwar nicht aus § 110 Abs. 3 GO BT, der lediglich die Unterrichtung „von“ (nicht: „vor“) der Anhörung von Petenten, Zeugen oder Sachverständigen gebietet. Sie lässt sich auch nicht aus § 110 Abs. 2 GO BT herleiten, wonach über das Ersuchen um Aktenvorlage, Auskunft oder Zutritt zu Einrichtungen, die unmittelbar an Bundesbehörden sowie die an bundesunmittelbare 315 Zu den Informationsbefugnissen im Einzelnen vgl. Würtenberger, in: BK, Art. 45c Rdn. 1; Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 45c Rdn. 57 ff.

§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte

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juristische Personen des öffentlichen Rechts gerichtet sind, der zuständige Bundesminister zu „verständigen“ ist. Jedoch folgt aus dem Regelungszusammenhang des § 110 Abs. 3 GO BT mit § 3 PetAG, dass eine nachträgliche Verständigung nicht hinreichend ist, da der zu informierende Bundesminister dann sein Verweigerungsrecht nicht mehr ausüben kann. Die hieraus resultierende Beschränkung ist deshalb bereits auf § 3 PetAG zurückzuführen.

bb) Umfang der Informationsrechte des Bundestages-Petitionsausschusses Das Grundgesetz selbst enthält keine ausdrückliche Einschränkung des Gegenstandes von Petitionen und damit auch des Umfangs der parlamentarischen Petitionsinformationsrechte. Die Art. 17 und 45c Abs. 1 GG sprechen lediglich allgemein von „Bitten und Beschwerden“. Demgegenüber sind dem PetAG, jedenfalls auf den ersten Blick, zwei Einschränkungen zu entnehmen. (1) Einbeziehung von Privatrechtssubjekten Im Hinblick auf den Kreis der zulässigen Adressaten der parlamentarischen Petitionsinformationsrechte differenziert das PetAG nach den einzelnen Informationsmitteln. Die Anhörung von Petenten, Zeugen und Sachverständigen unterliegt gemäß § 3 PetAG keiner ausdrücklichen Beschränkung. Danach ist grundsätzlich auch die Anhörung von Privatrechtssubjekten bzw. von deren Organen zulässig, soweit die Privatrechtssubjekte dem Bund zurechenbar sind und keine allgemeinen Schranken der Parlamentsinformationsrechte eingreifen (weiterführend noch § 9 I.). Demgegenüber richten sich die Rechte des Petitionsausschusses auf Aktenvorlage, Auskunftserteilung und Zutritt nach dem Wortlaut des § 1 PetAG lediglich gegen die Bundesregierung und gegen die Behörden des Bundes sowie nach § 2 PetAG gegen die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, und zwar in dem Umfang, in dem sie der Aufsicht des Bundes unterstehen. Von dieser Aufzählung ausgenommen sind bei streng wortlautgetreuer Anwendung erneut etwa juristische Personen des Zivilrechts in alleiniger Trägerschaft des Bundes, aber auch Verwaltungsträger ohne Selbstverwaltungsbefugnisse, was vor dem Hintergrund des parlamentarischen Legitimations- und Kontrollgebotes verfassungsrechtlich wiederum erheblichen Bedenken begegnet. Mit Blick hierauf ist es geboten, die Bestimmung des § 2 PetAG, ebenso wie die Bestimmungen der Art. 41a Abs. 1 Verf [IV. 2. c) cc)], §§ 18, 19 PUAG [I. 3. c) aa)], 14 Abs. 1 UAG [I. 3. c) bb)], extensiv im Sinne einer nicht abschließenden Aufzählung auszulegen. Damit wird zugleich ein Wertungswiderspruch des § 2 PetAG zu § 4 PetAG vermieden, da etwa die formalisierte „Anhörung von Zeugen“ gegenüber dem bloßen „Auskunft erteilen“ i.S.v. § 1 PetAG ein Mehr dar10 Teuber

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2. Kap.: Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation

stellt, gleichwohl aber nicht auf einen bestimmten öffentlichrechtlichen Adressatenkreis begrenzt wird. (2) Zwingende Gründe der Geheimhaltung Restriktiv zu interpretieren ist demgegenüber die Vorschrift des § 3 PetAG. Hiernach ist der zuständige Bundesminister berechtigt, die Vorlage von Akten, die Erteilung von Auskünften sowie den Zutritt zu Einrichtungen zu verweigern, wenn der Vorgang auf Grund einer gesetzlichen Verpflichtung geheimzuhalten ist oder sonstige zwingende Geheimhaltungsgründe bestehen. Als geheimhaltungsbedürftig i. S. d. § 3 PetAG anzusehen sind dabei, in systematisch-teleologischer Parallele zu § 10a BHO / LHO [§ 5 IV. 4. d) bb)], nur nachrichtendienstliche und vergleichbare Staatsgeheimnisse. Anders als § 10a Abs. 2 S. 1 BHO, schließt § 3 PetAG allerdings nicht lediglich die Information des Plenums aus, sondern die Information des Parlaments an sich. Diese Regelung ist somit verfassungswidrig. Gerade geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten im vorgenannten Sinne bedürfen einer rechtsstaatlich-demokratischen Kontrolle; insbesondere hier darf der Regierung nicht das Tor zur Willkür geöffnet werden. Die bloße Geheimhaltungsbedürftigkeit stellt keine Schranke der parlamentarischen Informationsrechte dar [hierzu grundlegend § 9 I. 3. b) aa)].316 Die Pflicht zur Geheimhaltung darf sich nicht gegen das Parlament richten, sondern überträgt sich vielmehr auf dieses. Das Parlament ist folglich auch über geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten in Kenntnis zu setzten, soweit nicht eine allgemeine Schranke der Parlamentsinforationsrechte eingreift. Seinerseits ist es sodann, wie die Regierung, zur Verschwiegenheit gegenüber Dritten, im konkreten Zusammenhang insbesondere gegenüber dem Petenten, verpflichtet. Dieser Gedanke liegt im Ergebnis auch den §§ 15, 16 und 30 PUAG zu Grunde. Danach haben Untersuchungsausschüsse Zugang zu Verschlusssachen. Zulässig in besonders sensiblen Angelegenheiten ist allerdings eine Verengung des Kreises der parlamentarischen „Kontrolleure“ auf die Mitglieder des Untersuchungsausschusses. Dem vergleichbar ist die Beauftragung lediglich eines demokratisch legitimierten parlamentarischen Kontrollausschusses mit der Wahrnehmung der parlamentarischen Kontrolle in geheimhaltungsbedürftigen Haushaltsangelegenheiten. Die Vorschriften der § 10a Abs. 2 BHO [§ 5 IV. 4. d) bb)], §§ 15, 16 und 30 PUAG können deshalb auch im Hinblick auf die Petitionsinformationsrechte als Maßstab herangezogen werden.

316 Unzutreffend ist daher die Entscheidung des OVG NRW, Beschl. v. 03. 06. 1988 (1 B 426 / 88), in: NJW 1988, S. 2496, in der das Gericht die Verweigerung der Einsichtnahme in Personal- und Disziplinarakten eines Beamten gegenüber dem Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages auf der Grundlage von § 3 PetAG als rechtmäßig erachtet. Zu den allgemeinen Grenzen der Petitionsinformationsrechte vgl. § 9.

§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte

147

4. Rückschlüsse auf einen Strukturzusammenhang Ebenso wie bei den bisher erörterten Informationsrechten des Parlaments zeigt sich auch bei den parlamentarischen Petitionsinformationsrechten ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Intensität der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung, insbesondere der Kontrollaufgabe, und den dafür von der Verfassung bereit gestellten Informationsbefugnissen. Das Petitionsrecht ist eines der wenigen direktdemokratischen Elemente im Grundgesetz und in der Landesverfassung.317 Das Parlament als Petitionsadressat ist verfassungsrechtlich zur Bearbeitung und Verbescheidung der eingegangenen Petitionen verpflichtet. Gegenstände der Petitionen sind regelmäßig Missstände, häufig im Bereich der Gesetzgebung und der Gesetzesanwendung. Der Funktion des Petitionsrechts als direktdemokratisches Ausnahme-Instrument zur Behebung von Missständen entspricht es, dass die Landesverfassung bzw. das PetAG das Parlament zur Bearbeitung von Petitionen mit Selbstinformationsbefugnissen ausstatten. Nachhaltige Gemeinsamkeiten bestehen zwischen den parlamentarischen Petitionsinformationsrechten und den parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechten. Beide Gruppen sind als Selbstinformationsrechte ausgestaltet und werden im Wesentlichen durch die Rüge eines Missstandes aktiviert. Im erstgenannten Fall erfolgt diese Aktivierung von Seiten der Bürger, im letztgenannten durch das Parlament. Die einzelnen Informationsbefugnisse sind grundsätzlich deckungsgleich. Ihre Ausübung ist wiederum weitgehend einem Ausschuss übertragen. Parallelen zum Untersuchungsinformationsrecht zeigen sich schließlich im Hinblick auf den Umfang der Petitionsinformationsrechte. Diese Strukturzusammenhänge unterstreichen die Annahme, dass der Rechtsgrund für die Information des Parlaments im allgemeinen Verhältnis von Parlament und Regierung bzw. der Gewalten insgesamt zueinander liegt [vgl. VI. 3. c) und hierzu grundlegend das 3. Kapitel].

317 Zu den plebiszitären Elementen in der repräsentativen Demokratie am Beispiel der BbgVerf vgl. Karpen JA 1993, S. 110 ff.

10*

3. Kapitel

Existenz und Inhalt eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs § 7 Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte Die zu den ausdrücklichen Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation gewonnenen Erkenntnisse rechtfertigen die Feststellung, dass die Information des Parlaments allgemein eine genaue, vom Grundgesetz und von der Landesverfassung gleichermaßen vorgegebene Struktur aufweist. Diese Struktur soll im Folgenden analysiert und als Grundlage für die Entwicklung parlamentsinformationsrechtlicher Prinzipien herangezogen werden.

I. „Implied-powers“-Vermutung des Parlamentsinformationsrechts Den Ausgangspunkt der nachfolgenden Strukturanalsye bildet die Feststellung, dass die Verfassung dem Parlament Informationsbefugnisse jeweils nicht unabhängig von einer bestimmten Aufgabe, sondern gerade in Verbindung mit dieser, insbesondere mit der Kontroll- sowie mit der Gesetzgebungsaufgabe, einräumt. Immer dann, wenn das Grundgesetz bzw. die Landesverfassung eine spezielle parlamentarische Aufgabenbeschreibung enthalten, geht damit eine ausdrückliche Regelung der Parlamentsinformation einher. Parlamentarische Aufgabe und Informationsbefugnis werden insoweit miteinander verbunden, vielfach mit der ausdrücklichen gesetzgeberischen Intention, die Wahrnehmung der entsprechenden Aufgabe zu gewährleisten. Dies zeigt, dass das Verfassungsrecht dem Schluss von einer parlamentarischen Aufgabe auf die Befugnis zur Erlangung der für die Wahrnehmung dieser Aufgabe erforderlichen Informationen jedenfalls nicht entgegensteht. Vergleichbares gilt für andere Bereiche des Verfassungsinformationsrechts, beispielsweise im Hinblick auf die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung.1 Anders als in diesem Beispiels1

BVerfG, Beschl. v. 26. 06. 2002 (1 BvR 558 / 91 u. a.), in: BVerfGE 105, S. 252 (270).

§ 7 Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte

149

fall2 sind im Zusammenhang der Parlamentsinformation kollidierende Grundrechte allerdings regelmäßig nicht zu besorgen [zu den Ausnahmen vgl. noch § 9 I. 4. b)]. Im Gegensatz zu den überwiegenden Bereichen des öffentlichen Rechts, insbesondere zu Teilbereichen des Verwaltungsrechts, ist im Verfassungsinformationsrecht somit nicht strikt zwischen Aufgabenzuweisungs- und Befugnisnormen zu trennen.3 Einer derartigen Trennung bedarf es nach dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) nur dann, wenn mit staatlichem Tätigwerden ein Eingriff in subjektive Rechte verbunden ist. Die Information des Parlaments durch die Regierung betrifft unmittelbar aber keine Individualrechtsgüter, sondern das Funktionieren der Verfassungsorgane im gewaltenteilenden System der Bundesrepublik Deutschland. Im Ergebnis stellen sich die Informationsbefugnisse des Parlaments deshalb als grundsätzlich zulässiger „Annex“ zu seinen verfassungsrechtlichen Aufgaben dar. Das würde im weiteren Sinne dem vom Europäischen Gerichtshof in Anlehnung an das amerikanische Verfassungsrecht entwickelten Gedanken inhärenter Zuständigkeiten („implied powers“) der EG4 entsprechen. Mit Blick hierauf lässt sich eine verfassungsinformationsrechtliche „Implied-powers“-Vermutung aufstellen, die jedenfalls im Parlamentsinformationsrecht Geltung beansprucht. Schon hier sei allerdings darauf hingewiesen, dass sich allein mit dieser Überlegung noch keine verallgemeinerbare Annex-Informationskompetenz des Parlaments begründen lässt. Informationsansprüche zum Zwecke der Wahrnehmung ihrer jeweils von Verfassungs wegen vorgesehenen Aufgaben bestehen auch unter anderen Verfassungsorganen. Konsequenter Weise wären insoweit nicht minder voneinander unabhängige Annexkompetenzen anzunehmen. Dieser verkürzte Weg aber würde der im Folgenden darzustellenden, übergreifenden Bedeutung von Informationen für die Aufgabenwahrnehmung der Verfassungsorgane nicht angemessen Rechnung tragen.5

II. „Drei-Stufen-Theorie“ des Parlamentsinformationsrechts Der Zusammenhang zwischen den parlamentarischen Aufgaben und den Informationsbefugnissen des Parlaments beschränkt sich nicht lediglich auf die VerbinUmfassend und m. w. N. zu dieser Problematik Bethge Jura 2003, S. 327 ff. Wohingegen die Aufgabennorm den Aufgabenbereich der Behörde festlegt, verleiht die Befugnisnorm konkrete Wahrnehmungsbefugnisse zur Erfüllung dieser Aufgabe; vgl. Dietlein, in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 3 Rdn. 40. 4 Die sog. „Implied-Powers“-Lehre besagt, dass die Gemeinschaften in engen Grenzen Kompetenzen wahrnehmen können, die ihnen nicht ausdrücklich zugewiesen sind, wenn sich deren Inanspruchnahme mit einer gewissen inneren Logik aus ausdrücklich übertragenen Befugnissen ergibt. Weiterführend Herdegen, Europarecht, § 9 Rdn. 57; Oppermann, Europarecht, § 6 Rdn. 69. 5 Diesen Aspekt vernachlässigt BVerfG, Beschl. v. 26. 06. 2002 (1 BvR 558 / 91 u. a.), in: BVerfGE 105, S. 252 (270). 2 3

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

dung von Aufgabe und Befugnis. Er setzt sich anhand der Aufgaben- und der Informationsintensität fort. Verlangen das Grundgesetz sowie die Landesverfassung eine strengere parlamentarische Regierungskontrolle bzw. soll die (zumindest mittelbare) Mitwirkung des Parlaments an der Rechtssetzung sichergestellt werden, sind auch die Anforderungen an die Information des Parlaments gesteigert. So bezieht sich Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG auf einen in hohem Maße grundrechtssensiblen Bereich (vgl. § 5 I. 2.). Art. 23 GG soll Beteiligungsdefiziten an Entscheidungsprozessen auf europäischer Ebene entgegensteuern, an denen das Parlament selbst, im Gegensatz zur Bundesregierung, nicht unmittelbar beteiligt ist (§ 5 II. 3.). Das Budgetrecht ist ein traditionelles Parlamentsrecht, welches die Stellung des Parlaments gegenüber der Regierung nachhaltig stärkt und auf Grund seiner parlamentsverbundenen Tradition und seiner erheblichen Steuerungsmacht als ein besonders parlamentssensibler Bereich bezeichnet werden kann (vgl. bereits § 5 IV. 5.). Dementsprechend verbürgen das Grundgesetz und die Landesverfassung dem Parlament hier nicht (lediglich) Fragerechte, sondern Unterrichtungspflichten. Eine weitere und zugleich abschließende Steigerung erfährt die Wahrnehmungsintensität der Parlamentsfunktionen schließlich in denjenigen Fällen, in denen Missstände an das Parlament herangetragen werden, sei es „von außen“ im Wege von Petitionen oder unmittelbar aus dem Parlament im Wege eines parlamentarischen Untersuchungsbegehrens. Das Bundesverfassungsgericht spricht dem parlamentarischen Informationsinteresse in den letztgenannten Fällen ein „besonders hohes Gewicht“ zu.6 Demgemäß verfügt das Parlament über Selbstinformationsrechte in Gestalt der klassischen juristischen Beweismittel und damit über die effektivsten Informationsmöglichkeiten. Diese Erkenntnis führt zu dem Schluss, dass die in Rede stehenden parlamentarischen Informationsrechte in einem bestimmten System, konkret in einem Drei-Stufen-Verhältnis zueinander stehen. Insoweit lässt sich der Begriff der „Drei-Stufen-Theorie“ des Parlamentsinformationsrechts begründen. Das bezeichnete Stufenverhältnis orientiert sich, gewissermaßen akzessorisch, an der gebotenen Wahrnehmungsintensität der zu erfüllenden parlamentarischen Aufgaben. Dabei ist nicht lediglich auf die Kontrollaufgabe des Parlaments abzustellen, sondern übergreifend auf sämtliche Parlamentsfunktionen. Die reaktive parlamentarische Fremdinformation bildet hiernach die allgemeine Grundstufe (erste Stufe) der Parlamentsinformation. Auf der zweiten Stufe angesiedelt sind, als eine bereits intensivierte, d. h. zu Unterrichtungspflichten verdichtete Form der Parlamentsinformation, die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte. Parlamentarische Selbstinformationsrechte schließlich lassen sich als die stärksten und damit als Parlamentsinformationsrechte der „dritten Stufe“ charakterisieren.

6

BVerfG, Urt. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (222).

§ 7 Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte

151

III. Rückschlüsse auf die erste Stufe der Parlamentsinformation Kennen das Grundgesetz und die Landesverfassung ausdrückliche Regelungen der Informationsbefugnisse des Parlaments auf der zweiten sowie auf der dritten Stufe, lässt sich bereits im Wege eines argumentum a maiore ad minus auf die verfassungsrechtliche Existenz von Parlamentsinformationsrechten der ersten Stufe, d. h. auf reaktive parlamentarische Fremdinformationsrechte, schließen. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund der „Implied-powers“-Vermutung des Parlamentsinformationsrechts (grundlegend hierzu I.) und der Feststellung, dass Anknüpfungspunkte der ausdrücklichen Parlamentsinformationsregelungen auf der zweiten und der dritten Stufe jeweils spezielle Ausprägungen der allgemeinen Parlamentsaufgaben bilden, die u. a. durch eine besondere Wahrnehmungsintensität gekennzeichnet sind (vgl. bereits II.). Diese speziellen Aufgabenausprägungen haben ebenfalls expliziten verfassungsrechtlichen Niederschlag gefunden, wohingegen es an einer abschließenden, ausdrücklichen Regelung der parlamentarischen Aufgaben im Allgemeinen fehlt und deshalb ein Rückgriff auf das ungeschriebene Verfassungsrecht erforderlich werden kann. So leitet sich beispielsweise die parlamentarische Kontrollaufgabe in ihrer Grundform aus den Prinzipien der Volkssouveranität, der Demokratie und der Gewaltenteilung her (§ 3 II. 1.) ab; allein ihre speziellen Ausprägungen sind, wie im 3. Kapitel erörtert, ausdrücklich verfassungsrechtlich fixiert. Damit deutet sich, in strenger Parallelität zu dem dreistufigen System der Parlamentsinformation, ein Drei-Stufen-System der Wahrnehmungsintensität von parlamentarischen Aufgaben an. Dessen erster, nicht in abschließend ausdrücklich fixierter Stufe sind die parlamentarischen Aufgaben im Allgemeinen, d. h. in ihrer Grundform, zuzuordnen. Auf den weiteren zwei Stufen finden sich sodann die speziellen Ausprägungen der Parlamentsaufgaben, die wiederum einem gesteigerten Gebot parlamentarischer Wahrnehmung unterliegen. Dieses System kongruenter Ausgestaltungsstufen der parlamentarischen Aufgaben und des Informationsanspruchs des Parlaments wäre durchbrochen, würde nicht der Grundstufe der parlamentarischen Aufgaben eine Grundstufe der Parlamentsinformation in Gestalt eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs korrelieren.

IV. Abstrahierung der bisherigen Erkenntnisse zur Parlamentsinformation von den verfassungsrechtlichen Spezialvorschriften Auf Grund der zusammenhängenden Struktur der Parlamentsinformation liegt es nahe, den Rechtsgrund einer allgemeinen Informationsbefugnis des Parlaments nicht zusammenhangslos in den jeweiligen Spezialvorschriften zu suchen, sondern über-

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

greifend im gegenseitigen Verhältnis der Regierung und des Parlaments oder sogar der Verfassungsorgane bzw. der durch sie ausgeübten Gewalten insgesamt. Dies hätte zur Konsequenz, dass die ausdrücklichen Verfassungsbestimmungen über die Information des Parlaments lediglich deklaratorischen Gehalts wären. In der Folge würden die Probleme gegenstandslos werden, die etwa bei der Ableitung eines allgemeinen Fragerechts aus Art. 43 Abs. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf (vgl. noch § 8 I. 1.), der Herleitung einer Begründungspflicht von Gesetzentwürfen (§ 5 III. 2.) oder der dogmatischen Begründung des grundgesetzlichen Petitionsinformationsrechts [§ 6 IV. 3. a)] bzw. des Gebotes der ergänzenden Erläuterung im Rahmen der Art. 114 Abs. 1 GG, Art. 86 Abs. 1 Verf [§ 5 IV. 3. a) bb)] entstehen. Für eine Herleitung eines übergreifenden parlamentarischen Informationsrechts aus dem wechselseitigen Verhältnis der Verfassungsorgane zueinander spricht zudem, dass Informationspflichten nicht allein regierungsseitig gegenüber dem Parlament, sondern unter den Verfassungsorganen generell bestehen. So haben die Mitglieder der Regierung sowie ihre Beauftragten gemäß Art. 43 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG, Art. 45 Abs. 1 S. 1 Verf7 Zutritt zu allen Sitzungen des Parlaments und seiner Ausschüsse. Damit ist die Befugnis normativ fixiert, sich unmittelbar über alle Sitzungsinhalte der maßgeblichen Gremien des Bundestages bzw. des Landtages zu informieren.8 Das Zutrittsrecht stellt insoweit ein Selbstinformationsrecht der Regierung gegenüber dem Parlament, also gerade einen umgekehrten Fall der Information des Parlaments durch die Regierung dar. In der verfassungsrechtlichen Literatur wird formuliert, die Art. 43 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG, Art. 45 Abs. 1 S. 1 Verf dienten dem „staatsleitenden Dialog“.9 Sehe man das Zutrittsrecht i.V.m. dem Rederecht der Regierungsmitglieder nach Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 45 Abs. 1 S. 2 Verf und dem „parlamentarischen Zitierrecht“ (richtiger Weise: den parlamentarischen Informationsrechten; vgl. noch § 8 II. 1.), zeige sich ein System wechselseitiger Kommunikation und Information.10 Dementsprechend groß ist die praktische Bedeutung des Zutrittsrechts.11 Über das Zutrittsrecht der Regierungsmitglieder hinaus sind weitere, verfassungsrechtlich nicht ausdrücklich geregelte Informationspflichten des Parlaments gegenüber der Regierung anerkannt, insbesondere im Hinblick auf die Termine der parlamentarischen Sitzungen.12 Diesen Verpflichtungen sind die §§ 20 Abs. 2 S. 1 Fall 3 und 61 Abs. 3 Alt. 1 GO BT sowie die §§ 19 Abs. 1 S. 2 Fall 3 und § 52 Abs. 1 S. 1 GO LT erwachsen. 7 Zu beachten ist aber die Einschränkung des Art. 45 Abs. 3 Verf für die Sitzungen der Untersuchungsausschüsse. Vgl. hierzu – Bezug nehmend auf den Deutschen Bundestag – auch H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 130 ff. 8 Morlok, in: Dreier, GG, Art. 43 Rdn. 17. Vgl. ferner Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 45 Rdn. 4 ff., jeweils m. w. N. 9 Magiera, in: Sachs, GG, Art. 43 Rdn. 7. 10 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 120. 11 Zumindest im Deutschen Bundestag wird vom Zutrittsrecht reger Gebrauch gemacht; vgl. H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 124. 12 Vgl. etwa Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 45 Rdn. 9 m. w. N.

§ 7 Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte

153

Informationspflichten der Bundesregierung gegenüber dem Bundesrat sehen etwa die Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 2, Art. 43 Abs. 2 S. 1 Alt. 1, Art. 53 S. 3, Art. 110 Abs. 2 S. 1 und Abs. 3 Alt. 1, Art. 114 Abs. 1 Alt. 2, Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 3 GG und Art. 115f Abs. 2 Fall 2 GG vor. Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG normiert eine Unterrichtungspflicht der Bundesregierung gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss (ausführlich zu diesen Informationspflichten vgl. Kapitel 2). Die Gegenzeichnungspflicht nach Art. 58 S. 1 GG schließlich impliziert eine Unterrichtungspflicht des Bundespräsidenten gegenüber dem Bundeskanzler.

V. Übergreifende Erkenntnisse im Hinblick auf Umfang und Zeitpunkt Die ausdrücklichen Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation enthalten neben den Hinweisen auf den vorbezeichneten Systemzusammenhang Anhaltspunkte für verallgemeinerungsfähige Aussagen zu dem Umfang (1. und 2.) und dem Zeitpunkt des Entstehens eines möglichen generellen Parlamentsinformationsanspruchs (3.).

1. Umfassendheit als Leitbild parlamentarischer Information Auffällig ist, dass die in Rede stehenden Bestimmungen nahezu durchgängig die inhaltlich umfassende Ausgestaltung der Informationspflicht betonen. So spricht Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG ausdrücklich von einer „umfassenden“ Unterrichtung. Die haushaltsrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes (Art. 110 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1, Art. 114 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG) und der Landesverfassung (Art. 81 Abs. 2 S. 1 und 2, Abs. 3 S. 1, Art. 86 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf) heben hervor, dass „alle“ Einnahmen und Ausgaben dem parlamentarischen Budgetrecht unterliegen. Die Untersuchungsausschüsse von Bundestag (Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG) und Landtag (Art. 41 Abs. 1 S. 2 Verf) sowie der Landtags-Petitionsausschuss (Art. 41a Abs. 2 S. 1 Verf) haben Ansprüche auf „die“ bzw. „alle“ Informationen, die für ihre Tätigkeit „erforderlich“ sind. Das diesbezügliche Ermessen obliegt dem Parlament. Mit Blick hierauf lässt sich das Kriterium der bereichsbezogenen Umfassendheit grundsätzlich als generelles verfassungsrechtliches Leitbild parlamentarischer Informationsansprüche abstrahieren. Nachhaltige Bedenken bestehen mit Blick hierauf gegenüber der vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof verwendeten Terminologie einer „gewissen Einschätzungsprärogative“ der Regierung (vgl. noch § 9).13 Bestätigung findet diese Annahme in der Akzessorietät der Parlamentsinformationsbefugnisse zu den parlamentarischen Aufgaben. Auch die Vertretungs- und 13

BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

die Kontrollaufgabe erstrecken sich gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG auf „alle“ Staatsgewalt, sind also umfassend ausgestaltet. Umgekehrt folgt hieraus für die Informationsverpflichtung gegenüber dem Parlament eine Begrenzung durch das Merkmal „Staatsgewalt“ (weiterführend § 9 I.).

2. Kein genereller Ausschluss von Privatrechtssubjekten Wie die extensive Auslegung der Begriffe „Bund“ bzw. „Land“ in den Art. 110 ff. GG, Art. 81 ff. Verf sowie die Verweise der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 und Art. 41a Abs. 2 S. 5 Verf auf das Brief-, Post und Fernmeldegeheimnis zeigen, sind Privatrechtssubjekte nicht generell von parlamentarischen Informationsbegehren ausgeschlossen. Da Art. 10 GG im Kontext des grundrechtlichen Schutzes der Privatsphäre steht, würden die in Rede stehenden Bestimmungen anderenfalls weitgehend leer laufen. Vielmehr unterliegen Privatrechtssubjekte nach den bisherigen Feststellungen dann dem parlamentarischen Informationsanspruch, wenn ihr Handeln ein Ausüben von Staatsgewalt darstellt (hierzu vertiefend noch § 9 I.).

3. Verfassungsrechtliche Differenzierungen hinsichtlich des Zeitpunktes Im Hinblick auf den Zeitpunkt der Parlamentsinformation zeigt sich dagegen kein einheitliches, verallgemeinerbares Bild. Vielmehr sind in den Geboten „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ (Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG) bzw. „unverzüglich“ (Art. 115f Abs. 2 Fall 2 GG) einerseits sowie „jährlich“ andererseits (Art. 13 Abs. 6 S. 1, Art. 114 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG, Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf) divergierende Vorgaben zu erkennen. Die verfassungsrechtlichen Informationspflichten gegenüber dem Parlament sind abgesehen davon nicht generell auf abgeschlossene Vorgänge begrenzt. Sogar das vage Stadium der Planungs- und Entscheidungsfindung kann im Ausnahmefall Gegenstand parlamentarischer Informationsansprüche sein, wie die Unterrichtungspflichten nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 (§ 5 I. 3.), Art. 53 S. 3 [§ 5 VI. 2. b)] und Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG [§ 5 VI. 3. a)] belegen. Ausschlaggebend muss letztlich allein sein, dass dem Parlament im konkreten Einzelfall eine angemessene Zeit zur sachgerechten Aufgabenwahrnehmung verbleibt.

VI. Zusammenfassende Erkenntnisse und Thesen zur Parlamentsinformation Die vorstehenden Untersuchungen haben aufgezeigt, dass das Grundgesetz mit den Unterrichtungspflichten nach Art. 13 Abs. 6 S. 1, Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1,

§ 7 Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte

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Art. 110 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1, Art. 114 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 S. 2 Fall 2, Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG und den Beweiserhebungsrechten nach Art. 44 Abs. 1 S. 1, Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG sowie die Landesverfassung mit dem Fragerecht nach Art. 41a Abs. 2 Alt. 1, den Unterrichtungspflichten nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 S. 1 und 2, Abs. 3 S. 1, Art. 86 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf und den Beweiserhebungsrechten nach Art. 40 S. 4, Art. 41 Abs. 1 S. 2, Art. 41a Abs. 1, Abs. 2 S. 1 Alt. 2, S. 2 und 3 Verf eine Vielzahl von ausdrücklichen Regelungen über die Parlamentsinformation enthalten. Diese Regelungen sind nicht isoliert voneinander jeweils aus der betreffenden verfassungsrechtlichen Spezialmaterie heraus zu betrachten, sondern ergeben zusammenhängend ein detailliert vorgegebenes System der Parlamentsinformation. Grundlegend hierfür ist die Erkenntnis, dass das Grundgesetz und die Landesverfassung die Informationsbefugnisse des Parlaments durchgehend akzessorisch zu den speziellen parlamentarischen Aufgabenbeschreibungen fixieren. Jeweils eine spezielle Aufgabe wird mit der zu ihrer Wahrnehmung erforderlichen Informationsbefugnis verbunden. Damit wird keine strikte Trennung zwischen Aufgabenzuweisungs- und Befugnisnormen durchgeführt; vielmehr liegt – wenngleich diese allein noch keine Informationsansprüche des Parlaments zu begründen vermag – eine parlamentsinformationsrechtliche „Implied-powers“-Vermutung nahe. Darauf aufbauend lassen sich sowohl die Wahrnehmungsintensität der jeweiligen Parlamentsaufgaben als auch die Effektivität der Informationsmethoden in drei parallele Stufen einteilen („Drei-Stufen-Theorie“ des Parlamentsinformationsrechts). Parlamentsinformationsrechte auf der dritten Stufe sind die parlamentarischen Selbstinformationsrechte. Diese Rechte sind dadurch gekennzeichnet, dass das Parlament die von ihm begehrten Informationen nicht vermittels der Regierung erlangt, sondern sich diese im Wege umfangreicher Beweiserhebungsrechte unmittelbar selbst zu verschaffen vermag. Dementsprechend hoch ist die Wahrnehmungsintensität der zu Grunde liegenden Parlamentsaufgaben, muss das Parlament in der Regel doch konkrete Sachverhalte auf Missstände überprüfen, die aus dem Kreise der Abgeordneten oder Bürger gerügt wurden. Auf der zweiten Stufe sind die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte anzusiedeln. Hier wird das Parlament zwar durch die Regierung, aber immerhin ohne vorausgehende Anfrage informiert. Parallel hierzu sind auch die Anforderungen an die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung gesteigert. Diese Steigerung rechtfertigt sich beispielsweise mit besonders grundrechtsrelevanten, „legitimationsfernen“ oder in einer langen parlamentarischen Tradition stehenden Materien. Die erste Stufe der Parlamentsinformation wird durch die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte, d. h. die parlamentarischen Fragerechte, gebildet. Hierzu finden sich, lässt man die Bestimmung des Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf außer Betracht, auf der Ebene des Verfassungsrechts weder spezielle noch allgemeine Regelungen. Gleiches gilt jedenfalls auch für die Parlamentsaufgaben im

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Allgemeinen. So fehlt es insbesondere an einer allgemeinen Regelung der parlamentarischen Regierungskontrolle. Gleichwohl lässt sich das allgemeine parlamentarische Kontrollerfordernis aus den verfassungsrechtlichen Prinzipien unmittelbar ableiten. Dies aber lässt einen Rückschluss auf die Existenz eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs zu, der seine dogmatische Grundlage ebenfalls in den Prinzipien der Verfassung hat. Die Annahme der Existenz eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs, der sich aus den Prinzipen des Grundgesetzes und der Landesverfassung ableitet, gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass Informationspflichten nicht lediglich eine Besonderheit im Verhältnis der Regierung zum Parlament darstellen, sondern nach dem Grundgesetz und nach der Landesverfassung generell unter den Verfassungsorganen bestehen. In diesem Sinne wären die ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen lediglich spezielle Ausgestaltungen dieses Anspruchs, denen im Hinblick auf die Verpflichtung der Regierung zur Information des Parlaments an sich nicht ein konstitutiver, sondern allein ein deklaratorisch-ausgestaltender Gehalt beizumessen wäre. Die Verpflichtung zur Information des Parlaments würde rechtsdogmatisch von den in Rede stehenden verfassungsrechtlichen Spezialregelungen „losgelöst“. Im Hinblick auf den Umfang der Parlamentsinformation zeigt sich, dass sowohl das Grundgesetz als auch die Landesverfassung grundsätzlich von dem Leitbild der Umfassendheit ausgehen. Das Parlament hat einen Anspruch auf alle zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen; die Entscheidung über die Erforderlichkeit liegt dabei im parlamentarischen Ermessen. Grundsätzlich ist auch die Inanspruchnahme von Privatrechtssubjekten nicht ausgeschlossen, wie die Einbeziehung von Nebenhaushalten in die parlamentarische Haushaltskontrolle sowie der deklaratorische Verweis der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3, Art. 41a Abs. 2 S. 5 Verf auf die Grundrechte des Art. 10 GG belegen. Im Hinblick auf den verfassungsrechtlich gebotenen Zeitpunkt der Informationserteilung ist erforderlich, dass dem Parlament die hinreichende Möglichkeit zur Informationsverarbeitung bleibt.

§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines allgemeinen Informationsanspruchs Mit den vorstehenden Ausführungen aufgeworfen ist die zentrale Frage, ob sich die These von der Existenz eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs, der seinen Ursprung unmittelbar im Grundgesetz bzw. in der Landesverfassung hat, bestätigt. Dieser Frage soll zunächst im Wege einer zusammenfassenden Systematisierung der hierzu in der höchstrichterlichen Rechtsprechung und im verfassungsrechtlichen Schrifttum vorwiegend vertretenen Ansichten nachgegangen werden (I.). Die kritische Auseinandersetzung mit diesen Standpunkten

§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines Informationsanspruchs

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zeigt, dass keine Meinungsgruppe uneingeschränkt zustimmungswürdig ist (II.). Vielmehr mündet die aufgezeigte Gegenargumentation in die Weiterentwicklung zu einem eigenen verfassungsdogmatischen Ansatz (III.).

I. Zum Stand der verfassungsrechtlichen Diskussion Die verfassungsrechtliche Diskussion über die dogmatische Begründung eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs in Gestalt eines Fragerechts, dem eine Antwortpflicht der Regierung gegenübersteht, ist ebenso vielfältig wie traditionell und gleichermaßen aktuell. Das Spektrum der unterschiedlichen Ansätze lässt drei zentrale Meinungsgruppen erkennen. Als verfassungsrechtliche Wurzeln eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs werden danach das parlamentarische Zitierrecht (1.), der Status der Abgeordneten (2.) sowie die parlamentarischen Kompetenzen (3.) angesehen.

1. Konkretisierungsthese: Parlamentarisches Zitierrecht, Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf Im älteren Schrifttum wird der verfassungsdogmatische Standort eines allgemeinen Rechts des Parlaments, Fragen an die Regierung zu richten, teilweise im parlamentarischen Zitierrecht gesehen.14 Das Zitierrecht des Parlaments ist im Grundgesetz in Art. 43 Abs. 2 S. 1 und in der Landesverfassung in Art. 45 Abs. 2 geregelt. Hiernach können das Parlament und seine Ausschüsse die „Anwesenheit“ jedes Mitgliedes der Regierung verlangen. Schon in der Weimarer Zeit wurde zu der im Kern wortgleichen Vorläufer-Vorschrift des Art. 33 Abs. 1 WRV15 die Auffassung vertreten, das Zitierrecht spiegele die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament wider. Wenn aber die Regierung für ihr Tun verantwortlich sei, dann müsse das Parlament auch ein Mittel haben, um die Verantwortung der Regierung geltend machen zu können. Diesem Zweck diene das Anwesenheitsverlangen des Parlaments. „Anwesenheit“ bedeute dabei nicht „stummes Dabeisitzen, sondern die Beteiligung an den par14 v. Mangoldt / F. Klein, GG (1964), Art. 43 Anm. III; M. Schröder, in: BK, Art. 43 Rdn. 42 (Zweitbearbeitung); Stern, Staatsrecht II, S. 52 f. Schwarz LKV 1998, S. 262, führt das Zitierrecht zur Begründung einer allgemeinen Auskunftspflicht der Exekutive gegenüber dem Parlament zumindest mit an. Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (8), entnimmt Art. 43 Abs. 1 GG eine „allerdings begrenzte Regelung“ des parlamentarischen Frage- und Antwortrechts. Ebenso wohl Storr ZG 20 (2005), S. 45 (47). Umfassende Nachweise bei Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (S. 41 Fn. 14); Linck DÖV 1983, S. 957 (960 Fn. 14); Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (7 Fn. 11, 12). 15 „Der Reichstag und seine Ausschüsse können die Anwesenheit des Reichskanzlers und jedes Reichsministers verlangen“.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

lamentarischen Verhandlungen, insbesondere die Pflicht der Minister [ . . . ] Rede und Antwort zu stehen“.16 Konkretisiert wurde das Zitierrecht positiv-rechtlich insoweit durch § 50 Abs. 3 der Badischen Verfassung vom 21. März 1919, durch Art. 32 Abs. 2 S. 2 der Hessischen Verfassung vom 12. Dezember 1919 und aktuell durch Art. 76 Abs. 1 SaarlVerf.17 Dieser gesetzgeberischen Auslegung des Begriffs „Anwesenheit“ hat sich in der Anfangszeit der Bundesrepublik Deutschland das Schrifttum zu Art. 43 Abs. 1 GG überwiegend angeschlossen18 und darüber hinaus, teilweise verallgemeinernd, auf ein in dieser Bestimmung verankertes, allgemeines parlamentarisches Fragerecht geschlossen. Art. 43 Abs. 1 GG gewährleiste „dem Bundestag mit dem Recht des Anwesenheitsverlangens und damit des Zitierens oder Herbeirufens von Regierungsmitgliedern das Frage- oder (und) Interpellationsrecht, das die Interpellierten zur Beantwortung der gestellten Fragen“ verpflichte.19 Das Fragerecht wird insoweit als Konkretisierung des Herbeirufungsrechts angesehen (sog. Konkretisierungsthese).20 2. Statusthese: Abgeordnetenstatus Neuere Stimmen im Schrifttum [b)] sowie aktuelle Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte [c)] knüpfen zur Herleitung eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs dagegen an den sich aus den Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 30 Abs. 2 Verf ergebenden Status der Abgeordneten an. In Abgrenzung zu der Konkretisierungsthese lässt sich diese Ansicht als „Statusthese“ bezeichnen. Ihre Grundlage findet sie in der im einschlägigen Zusammenhang ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts [a)]. a) Überblick über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Das Bundesverfassungsgericht hat die Existenz eines allgemeinen Fragerechts des Parlaments zwar bislang in den einschlägigen Entscheidungen vorausgesetzt, aber keine eindeutige Aussage zu dessen verfassungsdogmatischer Grundlage getroffen. So hat sich das Gericht in einer ersten, grundlegenden Entscheidung aus dem Jahre 1961 mit der schlichten Feststellung begnügt, Antworten der Regierung auf Anschütz, Verfassung des Deutschen Reiches, Art. 33 Anm. 1. „Auf Verlangen des Landtages oder seiner Ausschüsse müssen die Mitglieder der Landesregierung oder ihre Bevollmächtigten zu den Sitzungen erscheinen und Auskünfte erteilen.“ 18 Zu dieser Einschätzung gelangt etwa M. Schröder, in: BK, Art. 43 Rdn. 42 (Zweitbearbeitung). 19 So ausdrücklich v. Mangoldt / F. Klein, GG (1964), Art. 43 Anm. III. 20 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 79, 85. 16 17

§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines Informationsanspruchs

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Fragen der Abgeordneten gehörten „in den Rahmen des Frage- und Interpellationsrechts des Parlaments, das den Mitgliedern der Bundesregierung die verfassungsrechtliche Verpflichtung“ auferlege, „auf Fragen Rede und Antwort zu stehen“. Die verfassungsrechtliche Herleitung dieses Frage- und Interpellationsrechts bleibt offen. Den Zweck der Antwortpflicht beschreibt das Gericht dahingehend, „dem einzelnen Abgeordneten die für seine Tätigkeit nötigen Informationen [ . . . ] zu verschaffen“.21 Eine nahezu gleichlautende Aussage findet sich in einer Folgeentscheidung aus dem Jahre 1981.22 In der Flick-Entscheidung aus dem Jahre 1984 hat das Bundesverfassungsgericht sodann eine konkrete Aussage zum verfassungsrechtlichen Ursprung des Rechts parlamentarischer Untersuchungsausschüsse auf Aktenvorlage getroffen, dieses Recht jedoch zugleich vom „parlamentarischen Interpellationsrecht“ differenziert. Jedenfalls das Aktenvorlagerecht sei als „Bestandteil des parlamentarischen Kontrollrechts“ anzusehen. Die Beziehungen zwischen dem Bundestag und der Bundesregierung seien „durch ihre verfassungsrechtlichen Kompetenzen bestimmt“. Der Untersuchungsausschuss müsse mit denjenigen Befugnissen ausgestattet sein, derer er bedürfe, um seine Aufgaben wirksam erfüllen zu können. Zu diesen Befugnissen gehöre, als ein Bestandteil des Beweiserhebungsrechts, auch „das Recht auf Einsichtnahme in die Akten der Regierung“.23 Das Gericht bezieht sich insoweit also nicht primär auf die Tätigkeit des einzelnen Abgeordneten, sondern stellt vielmehr die Aufgaben des Organs „Parlament“ im gewaltenteiligen System in den Vordergrund. Nur zwei Jahre später (im Jahre 1986) hob das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit dem parlamentarischen Budgetinformationsrecht demgegenüber wieder ausdrücklich die Aufgaben des einzelnen Abgeordneten hervor. Dem Abgeordneten erwachse „aus seinem in Art. 38 Abs. 1 GG gewährleisteten Status ein Recht darauf, dass ihm grundsätzlich diejenigen Informationen nicht vorenthalten“ werden dürften, die zu einer sachgerechten Aufgabenwahrnehmung erforderlich seien.24 Diese aus der Perspektive des einzelnen Abgeordneten erfolgte Feststellung, relativierte das Bundesverfassungsgericht allerdings schon in einer Entscheidung zum parlamentarischen Fragerecht aus dem Jahre 1989, indem es formuliert, zu den sich aus Art. 38 Abs. 1 GG ergebenden Befugnissen des Abgeordneten zähle lediglich die „Beteiligung“ an der Ausübung des Frage- und Informationsrechts „des Parlaments“.25 Es charakterisiert insoweit auch das Frage- und Informationsrecht als Recht des Parlaments an sich, nicht als eigenes Recht des einzelnen Abgeordneten. 21 22 23 24 25

BVerfG, Beschl. v. 18. 07. 1961 (2 BvE 1 / 61), in: BVerfGE 13, S. 123 (125). BVerfG, Beschl. v. 25. 03. 1981 (2 BvE 1 / 79), in: BVerfGE 57, S. 1 (5). BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11 / 83 u. a.), in: BVerfGE 67, S. 100 (129 f.). BVerfG, Urt. v. 14. 01. 1986 (2 BvE 14 / 83 u. a.), in: BVerfGE 70, S. 324 (355). BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (218).

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Unmittelbar an die vorgenannte Rechtsprechung knüpfen die Verfassungsgerichts-Entscheidungen vom 26. Juni 2002 sowie vom 30. März 2004 an. In der erstgenannten Entscheidung spricht das Gericht von der „Verpflichtung der Regierung und ihrer Mitglieder, dem Bundestag auf Fragen Rede und Antwort zu stehen und seinen Abgeordneten die zur Ausübung ihres Mandats erforderlichen Informationen zu verschaffen“.26 Es differenziert damit ausdrücklich zwischen dem Parlament als Träger des Informationsanspruchs und seinen Abgeordneten. In der letztgenannten Entscheidung nimmt das Bundesverfassungsgericht nunmehr auch im Zusammenhang mit dem allgemeinen parlamentarischen Informationsrecht, hier in Gestalt des Art. 23 SchlHVerf, ausdrücklich Bezug auf den Gewaltenteilungsgrundsatz. Die hiernach gebotene effektive parlamentarische Kontrolle könne dann nicht wirksam sein, „wenn die dazu nötigen Informationen [ . . . ] dem Parlament grundsätzlich verschlossen“ blieben.27 Das Bundesverfassungsgericht stellt als Grundlage eines parlamentarischen Informationsanspruchs somit auch hier nicht mehr primär die Wahrnehmungsbefugnisse des einzelnen Abgeordneten, sondern die Aufgaben des Parlaments in den Vordergrund.

b) Die Fortentwicklung durch das verfassungsrechtliche Schrifttum Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum parlamentarischen Frage- und Interpellationsrecht in den achtziger Jahren hat sich im verfassungsrechtlichen Schrifttum eine breite Meinungsgruppe herausgebildet, die die Rechtsgrundlage eines allgemeinen Parlamentsinformationsrechts im Abgeordnetenstatus sieht.28 Damit seien alle Bereiche der parlamentarischen Tätigkeit durch einen Rechtsanspruch des Abgeordneten auf Information bzw. durch eine entsprechende Rechtspflicht der Regierung abgedeckt; ein Rückgriff auf die Hilfskonstruktion über das Zitierrecht sei „endgültig entbehrlich“.29 Zur Begründung wird überwiegend lediglich das Bundesverfassungsgericht zitiert.30

BVerfG, Beschl. v. 26. 06. 2002 (1 BvR 558 / 91 u. a.), in: BVerfGE 105, S. 252 (270). BVerfG, Urt. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (215). 28 So zuletzt Brüning, Der Staat 43 (2004), S. 511 (519 f.); Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185. Ebenso: Badura, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 15 Rdn. 40; Hölscheid, Frage und Antwort, S. 18 f.; Hölscheid DÖV 1993, S. 593 (595); Magiera, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 52 Rdn. 53; W. Schmidt DÖV 1986, S. 236. Dem und der hieran anschließenden Rechtsprechung des VerfGH NRW [vgl. sogleich I. 2. c)] folgend: Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 43 Rdn. 17; Glauben / Edinger DÖV 1995, S. 941 (942 f.); Gusy JuS 1995, S. 878 (879 f.); H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 84 f.; Kühne, FS VGH NRW, S. 355 (359 ff.); Morlok, in: Dreier, GG, Art. 43 Rdn. 12. Grundsätzlich befürwortend, wenngleich kritisch im Hinblick auf die Methodik, Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 45 Rdn. 22. 29 W. Schmidt DÖV 1986, S. 236. 30 So etwa Badura, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 15 Rdn. 40; Magiera, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 52 Rdn. 53. 26 27

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Teilweise findet sich der Versuch einer dogmatischen Rückführung auf Art. 38 Abs. 1 GG bzw. Art. 30 Abs. 2 Verf.31 Diese Rückführung setzt überwiegend beim Rederecht des einzelnen Abgeordneten an. Dem Abgeordneten erwächst aus seinem durch Art. 38 Abs. 1 GG, Art. 30 Abs. 2 Verf gewährleisteten repräsentativen Status der verfassungsrechtliche Anspruch, am parlamentarischen Prozess teilzunehmen. Unverzichtbarer Bestandteil dieses Anspruchs ist das Recht, in der Debatte das Wort zu ergreifen. Obgleich die Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 30 Abs. 2 Verf diese Befugnis nicht ausdrücklich erwähnen,32 gehen das Grundgesetz und die Landesverfassung33 davon aus, dass die Fragen der Staatsführung im Parlament in Rede und Gegenrede der einzelnen Abgeordneten zu erörtern sind. Dies ist dem Ausdruck „verhandeln“ zu entnehmen, den das Grundgesetz in Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG verwendet, um die Tätigkeit des Bundestages zu bezeichnen.34 Von „Reden“ aber ist der Schluss auf „Fragen“ nicht weit. „Fragen ist nur eine Form des Redens“.35 Auf diesem Wege wird ein parlamentarisches Fragerecht „unproblematisch“ begründet.36 Wesentlich schwieriger erweist sich demgegenüber der Schluss von einem (internen) Fragerecht des Parlaments auf eine Antwortpflicht der Regierung. Diesbezüglich wird argumentiert, die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Fragerechts mache „nur dann Sinn“, wenn ihr eine Antwortpflicht der Regierung gegenüberstehe.37 Weil der Abgeordnete als Teil des Parlaments an dessen Arbeit teilzunehmen berechtigt sei, diese Teilnahme aber notwendigerweise Informationen voraussetze, zähle zum Teilnahmeanspruch zugleich der Informationsanspruch.38 Von anderer Seite wird wiederum bloß auf das Bundesverfassungsgericht verwiesen.39

c) Die zustimmenden Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte Die vorgenannte Literaturauffassung ist schließlich auf die Zustimmung in der jüngeren Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte gestoßen. Grundsatzcha31 Vgl. z. B. Glauben / Edinger DÖV 1995, S. 941 (942 f.); Gusy JuS 1995, S. 878 (879 f.); Hölscheid DÖV 1993, S. 593 (595). 32 BVerfG, Urt. v. 14. 07. 1959 (2 BvE 2 / 58 u. a.), in: BVerfGE 10, S. 4 (12); BVerfG, Urt. v. 08. 06. 1982 (2 BvE 2 / 82), in: BVerfGE 60, S. 364 (379 f.); BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (218). 33 Löwer, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 30 Rdn. 45 ff. 34 BVerfG, Urt. v. 14. 07. 1959 (2 BvE 2 / 58 u. a.), in: BVerfGE 10, S. 4 (12). 35 Hölscheid DÖV 1993, S. 593 (595). 36 So ausdrücklich Glauben / Edinger DÖV 1995, S. 941 (942). Ebenso: Hölscheid DÖV 1993, S. 593 (595). 37 Hölscheid DÖV 1993, S. 593 (595). 38 Gusy JuS 1995, S. 878 (879 f.). Vgl. ferner die Urteilsbesprechung bei Kühne, FS VGH NRW, S. 355 (359 ff.). 39 Glauben / Edinger DÖV 1995, S. 941 (942).

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rakter kommt dabei der Entscheidung des nordrhein-westfälischen Verfassungsgerichtshofes über Abgeordnetenanfragen zu dem Landesentwicklungsprojekt „Neue Mitte Oberhausen“ zu.40 Gegenstand dieser Entscheidung war die Ablehnung der Beantwortung einzelner Fragen von Abgeordneten im Landtagsplenum durch die Landesregierung unter Verweis auf einen zu diesem Thema eingesetzten Untersuchungsausschuss, vor dem allein die Landesregierung die Fragen beantworten wollte. Das Gericht hat in Anlehnung an das in Rede stehende Schrifttum festgestellt, zu den aus Art. 30 Abs. 2 Verf (bzw. Art. 38 Abs. 1 GG) folgenden Statusrechten „gehöre auch das Recht zur Einbringung parlamentarischer Anfragen“. Dem entspreche „eine grundsätzliche Antwortpflicht der Regierung“. Die Begründung der Antwortpflicht ist umfassend, wenngleich in sich nicht widerspruchsfrei. Ausgangspunkte der Argumentation des Verfassungsgerichtshofs sind zwei Aspekte. Einerseits erfordere die sachbezogene Beteiligung des Abgeordneten hinreichend fundierte Informationen. Andererseits sei der Abgeordnete zur Erlangung dieser Informationen in hohem Maße auf den Sachverstand angewiesen, der der Regierung durch die Ministerialverwaltung zur Seite stehe. Dies führe zu zwei Konsequenzen. Erstens sei das Fragerecht ein originäres Fragerecht des Abgeordneten, das zugleich den Schutz der parlamentarischen Minderheit und das Recht auf eine verfassungsgemäße Bildung und Ausübung der Opposition stärke. Die Annahme eines nur dem Parlament verfassungsrechtlich gewährleisteten Fragerechts vernachlässige den normativen Ausgangspunkt des Art. 30 Abs. 2 Verf. Zudem könnte dann die Mehrheit zugleich über die Informationslage der Minderheit entscheiden, wodurch die Funktion des Parlaments weitgehend entwertet würde.41 Zweitens sei die Regierung verpflichtet, parlamentarische Anfragen in der Sache vollständig und zutreffend zu beantworten. Ein bloßer Anspruch auf Teilhabe an den von der Regierung allein dem Parlament vorgelegten Informationen genüge dem geschilderten Sinn des Fragerechts nicht.42 Widersprüchlich ist, dass der Verfassungsgerichtshof in derselben Entscheidung an späterer Stelle von der Beteiligung der Abgeordneten an der Ausübung des Frage- und Informationsrechts „des Parlaments“ spricht;43 hier also gerade nicht auf den einzelnen Abgeordneten, sondern organschaftlich auf das Parlament abstellt. Auch die Verfassungsgerichtshöfe Bayerns44 und des Saarlandes45 ordnen das Fragerecht in aktuellen Entscheidungen dem Abgeordnetenstatus zu. Allerdings VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678. Zustimmend insoweit wohl Heiermann / Gehle, Recht des Parlaments auf Aktenvorlage, Parlamentarischer Beratungs- und Gutachterdienst des Landtages NRW, Information 13 / 1069 v. 30. 01. 2004, S. 9 f. Vgl. auch die Urteilsbesprechung von Gusy JuS 1995, S. 878 (880). 42 VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678 (679). 43 VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678. 44 BayVerfGH, Entsch. v. 17. 07. 2001 (Vf. 56-Iva-00), in: NVwZ 2002, S. 715, sowie ders., Entsch. v. 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). 45 SaarlVerfGH, Urt. v. 31. 10. 2002 (Lv 1 / 02), in: NVwZ-RR 2003, S. 81. 40 41

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hebt der Bayerische Verfassungsgerichtshof hervor, das Fragerecht folge zugleich „allgemein aus den Aufgaben, die dem Parlament im demokratischen Rechtsstaat zukommen“ würden.46

3. Kompetenzthese: Parlamentarische Kompetenzen Eine dritte große Meinungsgruppe in der Literatur47 und der Rechtsprechung48 sieht im parlamentarischen Informationsanspruch im Wesentlichen einen Annex zur Kontrollaufgabe des Parlaments bzw. zu den Parlamentsaufgaben im Allgemeinen (im Folgenden daher: „Kompetenzthese“). Unter Berücksichtigung der Erkenntnis Hatscheks,49 dass die Funktion und die Ausgestaltung der Interpellation entscheidend von demjenigen Regierungssystem abhängen würde, in dem sie ausgeübt werden solle, ist Ausgangspunkt der Kompetenzthese das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes. Dieses Regierungssystem werde grundlegend durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt; die Kontrolle der Regierung sei neben der Gesetzgebung die Hauptaufgabe des Parlaments. Dementsprechend dürfe die parlamentarische Kontrolle nicht unberücksichtigt bleiben bei der Frage, ob die Regierung parlamentarische Anfragen beantworten müsse oder nicht. Mit den Grundzügen des parlamentarischen Regierungssystems stehe es nicht im Einklang, zwar ein parlamentarisches Fragerecht zu bejahen, aber eine Antwortpflicht der Regierung zu verneinen. Auf ein derart „kupiertes“ Fragerecht treffe die Feststellung Labands zu, dieses Recht sei „weiter nichts als die allgemeine, recht vielen Menschen zukommende Fähigkeit, an die Regierung Fragen zu stellen, welche dieselbe je nach ihrem Belieben einer Antwort würdigen oder unbeantwortet lassen“50 könne.51 Dies gelte insbesondere 46 BayVerfGH, Entsch. v. 17. 07. 2001 (Vf. 56-Iva-00), in: NVwZ 2002, S. 715 (716). Die Entscheidung des BayVerfGH v. 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05) nimmt zumindest auch die Kontrollaufgabe der parlamentarischen Opposition gemäß Art. 16a Abs. 1 und 2 S. 1 BayVerf in Bezug. 47 Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (46 ff.); Kehrhahn ZParl 16 (1985), S. 484 (486); Linck DÖV 1983, S. 957 (959); Raap NJW 1997, S. 505; Reitzmann, in: 50 Jahre Verfassung Hessen (1997), S. 264 (288 f.); Weis DVBl. 1988, S. 268 (271). Vgl. ferner Schwarz LKV 1998, S. 262. 48 SachsAnhVerfG, Urt. v. 17. 01. 2000 (LVG 6 / 99), in: NVwZ 2000, S. 671. In diese Richtung weisen auch BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11 / 83 u. a.), in: BVerfGE 67, S. 100 (129 f.). BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (218). BVerfG, Urt. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (215). 49 Hatschek, Interpellationsrecht, S. 17, 140 ff. 50 Laband, Staatsrecht I, S. 307. Laband war ein Gegner des parlamentarischen Regierungssystems (so Weis DVBl. 1988, S. 268 [271, Fn. 37]). In seinem vorgenannten Werk führte er, Bezug nehmend auf den Reichstag der Kaiserzeit, weiter aus, das parlamentarische Fragerecht habe nur dann Rechtscharakter im Sinne eines (notfalls im Klagewege) durchsetzbaren „subjektiven Rechts“, wenn die Verfassung die Regierung zugleich ausdrücklich zu einer Beantwortung der an sie gerichteten Fragen verpflichte; anderenfalls handele es sich um

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

vor dem Hintergrund, dass die Beziehungen zwischen Staatsorganen, in Abkehr von der „rein juristischen Methode“ des staatsrechtlichen Positivismus und dem Impermeabilitätsgedanken, nicht im „rechtsleeren Raum“ anzusiedeln, sondern als Rechtsverhältnisse anzusehen seien.52 Das Verhältnis der einzelnen Verfassungsorgane zueinander sei nicht durch Rechte und Pflichten, sondern durch die Zuordnung von Kompetenzen bestimmt. Die einem Verfassungsorgan eingeräumte Kompetenz müsse von den anderen Verfassungsorganen respektiert werden. Das bedeute für die Fragerechte, dass diese grundsätzlich verpflichtend zu beantworten seien.53

II. Bewertung Sowohl die Konkretisierungsthese (1.) wie auch die Statusthese (2.) und die Kompetenzthese (3.) begegnen nicht unerheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. 1. Die Schwächen der Konkretisierungsthese Die Schwächen der Konkretisierungsthese werden im verfassungsrechtlichen Schrifttum zu Recht als „augenscheinlich“ bezeichnet. 54 Das Zitierrecht stellt eine besondere Form der parlamentarischen Kontrolle dar.55 Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG und Art. 45 Abs. 2 Verf beinhalten expressis verbis nur das Recht des Parlaments, die „Anwesenheit“ eines einzelnen, bestimmten „Mitgliedes der Bundesregierung“ bzw. „der Landesregierung“ zu verlangen. Der Herbeizitierte hat grundsätzlich sofort persönlich zu erscheinen.56 Zwar mag dies dem parlamentarischen Ziel dienen, einen zur aktuellen Debatte stehenden Tagesordnungspunkt in einem wechselseitigen Rede und Antwortspiel unmittelbar aufzuklären und dabei zugleich auf die Regierung einzuwirken.57 Insoweit erschöpft sich das parlamentarische Begehren tatsächlich nicht in einem „stummen Dabeisitzen“.58 Jedoch sind das Zitierrecht und das Fragerecht dogmatisch voneinander strikt zu trennen.59 ein bloßes „Pseudorecht“ (S. 307). Kritisch gegenüber Laband wandten sich vor allem Vertreter der konstitutionellen Staatsrechtslehre; so z. B. Jellinek, Rosegger und Hatschek (weiterführend und mit Nachweisen: Bodenheim ZParl 11 [1980], S. 38 [S. 43 f.]). 51 Weis DVBl. 1988, S. 268 (270 f.). 52 Linck DÖV 1983, S. 957 (959) m. w. N. 53 Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (51 ff.); Reitzmann, in: 50 Jahre Verfassung Hessen (1997), S. 264 (288 f.). 54 So ausdrücklich H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 79, 85. 55 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 43 Rdn. 1. 56 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 43 Rdn. 10; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 85 f. 57 Linck DÖV 1983, S. 957 (960); Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (7). 58 So Anschütz, Verfassung des Deutschen Reiches, Art. 33 Anm. 1. Vgl. bereits I. 1.

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Argumentativ nicht stützen lässt sich die Konkretisierungsthese mit einem Hinweis auf den vermeintlich unterschiedlichen Adressatenkreis eines etwaigen parlamentarischen Fragerechts und des Zitierrechts. Zwar wird teilweise argumentiert, die Strukturverschiedenheit zwischen diesen Rechten sei darin begründet, dass sich die Herbeizitierung lediglich an ein bestimmtes Regierungsmitglied und das Fragerecht demgegenüber an die Regierung insgesamt richte60. Dieser Argumentation lässt sich jedoch entgegenhalten, dass auch eine an die Regierung gerichtete parlamentarische Anfrage in der Praxis letztlich von dem zuständigen Fachministerium beantwortet werden wird. Faktisch kann es deshalb keinen Unterschied bilden, ob Adressat einer parlamentarischen Anfrage von vornherein unmittelbar das fachlich zuständige Regierungsmitglied oder die Regierung insgesamt darstellt. Wohingegen sich allerdings mit dem Zitierrecht der Natur der Sache nach die Aufforderung zu sofortiger Aufklärung verbindet, zielt das parlamentarische Fragerecht erstens gerade nicht auf die sofortige, sondern auf die zumindest noch unverzügliche, aber dafür wahrheitsgemäße und vollständige Beantwortung ab (grundlegend § 9 III.). Diese materielle Zielrichtung reicht über die „bloß“ sofortige Beantwortung hinaus. Viele Spezialmaterien, zu denen das herbeizitierte Regierungsmitglied (bzw. im Ausnahmefall in der Praxis der Staatssekretär61) Stellung nehmen muss, werden in der Regierungspraxis nicht auf Kabinettsebene, sondern durch die Ministerialverwaltung bearbeitet. Der zuständige Minister verfügt in diesen Sachen zumeist nicht über die für eine zureichende Beantwortung erforderlichen Detailkenntnisse, sondern vermag ohne vorherige Rücksprache lediglich zu den politischen Grundpositionen Stellung zu nehmen. Für diese Rücksprache verbleibt ihm aber in aller Regel nicht die zeitliche Möglichkeit, wird er doch erst unmittelbar in der parlamentarischen Debatte mit den Fragen der Abgeordneten konfrontiert und findet eine Unterberechung der Sitzung zum Zwecke einer Auskunftseinholung grundsätzlich nicht statt. Dementsprechend gering kann im konkreten Einzelfall der Informationsgehalt der Aussagen des herbeizitierten Regierungsmitgliedes sein und droht das parlamentarische Zitierrecht deshalb zum bloßen Politikum zu verkommen. Diese Feststellungen spiegeln sich wider anhand der wenigen Anwendungsfälle des parlamentarischen Zitierrechts. Von der ersten bis zur vierzehnten Wahlperiode sind im Bundestagsplenum 77 Anträge auf Herbeizitierung gestellt worden, in nur 17 Fällen fanden die meist von oppositioneller Seite ausgehenden Anträge eine Mehrheit.62 Zweitens ist das parlamentarische Zitierrecht als Mehrheitsrecht ausgestaltet, indem seine Wahrnehmung einen mit Stimmenmehrheit getroffenen Beschluss i. S. d. Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 44 Abs. 2 Verf erfordert. Verankert man das Frage59 60 61 62

In diese Richtung auch H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 85 f. Vgl. etwa Geck, Fragestunde, S. 67; Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (6). H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 85 f. H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 39 m. w. N.

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recht des Parlaments verfassungsdogmatisch in den Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf, wäre es systematisch konsequent, ebenso wie das Zitierrecht auch die Ausübung des Fragerechts an einen Mehrheitsbeschluss zu binden. Dann aber könnte, wenn nur die parlamentarische Minderheit, d. h. die Opposition oder einzelne Abgeordnete ein Informationsbedürfnis hätten, die jeweilige Parlamentsmehrheit die Ausübung des Fragerechts verhindern und auf diese Weise „ihre“ Regierung vor der Antwortpflicht bewahren.63 In diesem Fall würde „ausgerechnet eine Verfassung von der liberalen Substanz des Grundgesetzes mit parlamentarischer Rückbindung der Regierung an das Vertrauen des Parlaments (parlamentarisches Regierungssystem) das parlamentstraditionell minoritäre Fragerecht der letzten 130 Jahre64 zu einem bloßen Recht der Mehrheit [ . . . ] verkümmern lassen“.65 Im Ergebnis ist die Konkretisierungsthese deshalb abzulehnen. Das parlamentarische Zitierrecht und ein etwaiges Fragerecht des Parlaments stehen unabhängig nebeneinander. Das Mehrheitserfordernis der Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf bezieht sich nur auf die Herbeizitierung. Es ist dadurch gerechtfertigt, dass das herbeigerufene Regierungsmitglied einer besonders strengen parlamentarischen Kontrolle ausgesetzt ist. Es muss zur Erfüllung des parlamentarischen Informationsbedürfnisses (unabhängig von der Tageszeit) sofort und persönlich erscheinen und sich im Zweifel unangenehmen Vorwürfen und Nachfragen aussetzen. Die Pflicht zur Beantwortung dieser Anfragen hat ihre Grundlage dabei in dem generellen parlamentarischen Informationsanspruch. Dieser wird durch die Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf dahingehend modifiziert, dass nicht mehr das Gebot der Umfassendheit, sondern die Sofortigkeit der Auskunftserteilung im Vordergrund steht. Eine Erklärung für das Fehlen einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Regelung wird bereits in der deutschen Verfassungsgeschichte in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts gefunden.66 So hielt man im Jahre 1867 die ausdrückliche Gusy JuS 1995, S. 878 (879). Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (S. 42), weist in diesem Zusammenhang auf die – seiner Ansicht zufolge – entstehungsgeschichtlich eigene, im Falle des Fragerechts ältere, staatsrechtliche Tradition hin, u. a. mit Verweis auf Art. 18 Abs. 2 (Zitierrecht) und Art. 19 Abs. 1 S. 1 (Fragerecht) der Verfassung der Freien Stadt Danzig vom 17. November 1920 sowie Art. 40 Abs. 1 (Zitierrecht) und Art. 52 Abs. 2 (Fragerecht) der Verfassungsurkunde der Tschechoslowakischen Republik vom 29. Februar 1920. Dem bleibt allerdings kritisch entgegen zu halten, dass andere positiv-rechtliche Vorbilder wiederum das Zitierrecht und das Fragerecht miteinander verbinden (so etwa § 50 Abs. 3 der Badischen Verfassung vom 21. März 1919 und Art. 32 Abs. 2 S. 2 der Hessischen Verfassung vom 12. Dezember 1919; hierzu bereits I. 1.). 65 Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (S. 42). Im Ergebnis ebenso: VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678; Gusy JuS 1995, S. 878 (879 f.); H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 80 ff.; Linck DÖV 1983, S. 957 (960); Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (6 f.); Weis DVBl. 1988, S. 268 (269). 66 So Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (S. 46). 63 64

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Aufnahme des parlamentarischen Fragerechts in die Verfassungsurkunde des Norddeutschen Bundes „des Reichstages nicht für würdig“, da es sich „wirklich von selbst“ verstehe.67 Der Reichstag habe das Recht der Interpellation vermöge der übrigen Rechte, die ihm zugestanden werden müssten, und vermöge seiner Pflichten.68 Mit derselben Begründung wurde ein entsprechender Antrag im konstituierenden Reichstag des Deutschen Reichs von 1871 als „nicht erforderlich abgelehnt, da auch ohne ausdrückliche Verfassungsbestimmungen der Reichstag vermöge seiner Stellung das Recht zur Interpellation“ besitze.69 Eine weitere zentrale Ursache lässt sich in der seinerzeit vorherrschenden, heute rechtlich nicht mehr überzeugenden, Impermeabilitätslehre Jellineks70 und Labands71 vermuten.72 Wohingegen der Bund und die Länder als eigene Rechtssubjekte anerkannt waren, zwischen denen Rechtsbeziehungen bestehen konnten, wurde der staatsinterne Bereich hiernach als rechtsfrei angesehen und blieb für Rechte und Pflichten zwischen Verfassungsorganen folglich kein Raum. Dementgegen haben bereits Herrfahrdt und Smend festgestellt, dass „die Frage des Verhältnisses zwischen den höchsten Staatsorganen [ . . . ] nicht in den rechtsleeren Raum“ falle, sondern eine Rechtsfrage sei.73

2. Die Kritik an der Statusthese Auch zwischen den sich aus dem Abgeordnetenstatus ergebenden Rechten und einem parlamentarischen Fragerecht im vorgenannten Sinne bestehen grundlegende Unterschiede. Kraft seines durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 30 Abs. 2 Verf gewährleisteten repräsentativen verfassungsrechtlichen Status ist der einzelne Abgeordnete berufen, an der Arbeit des Parlaments, seinen Verhandlungen und seinen Entscheidungen, teilzunehmen. Das Parlament nimmt die ihm von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben nicht losgelöst von seinen Mitgliedern, sondern nur in der Gesamtheit dieser wahr. Zu den sich so ergebenden Abgeordnetenrechten zählen insbesondere das Recht zur Rede, das Stimmrecht, das Recht, sich an den vom Parlament 67 Abg. Vincke, Verhandlungen RT 1867, S. 447; zitiert nach Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (46, Fn. 39). 68 Abg. Baumstark, Verhandlungen RT 1867, S. 443; zitiert nach Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (46 Fn. 40). 69 Zitiert nach Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (46). 70 Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, S. 194 ff. 71 Laband, Staatsrecht II, S. 181 f. 72 So, Bezug nehmend auf die Verfassungsorgantreue, Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 24. 73 Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, S. 142 f.; unter wörtlicher Bezugnahme auf Herrfahrdt, Kabinettsbildung, S. 25. Vgl. auch Thoma, zitiert nach Höpker-Aschoff JöR 6 n.F. (1957), 194 (206 f.).

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vorzunehmenden Wahlen zu beteiligen und parlamentarische Initiativen zu ergreifen und schließlich das Recht, sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen. 74 Diesen Rechten ist gemeinsam, dass sie im Wesentlichen parlamentsintern bestehen, d. h. gegenüber dem Parlament bzw. seinen Abgeordneten, nicht aber gegenüber anderen (Verfassungs-)Organen bzw. deren Unterorganen oder Organteilen.75 Mit Blick hierauf bestehen nachhaltige Bedenken, aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 30 Abs. 2 Verf ein Recht abzuleiten, welches – wie der parlamentarische Informationsanspruch – das Interorganverhältnis betrifft. Das Fragerecht des Abgeordneten im Parlament als organbezogenes Mitwirkungsrecht ist grundlegend von dem Fragerecht des Parlaments im Sinne eines „subjektiven“ Organrechts gegenüber der Exekutive zu unterscheiden. Der Mitwirkungsanspruch zielt darauf ab, die Beteiligungsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten an der Wahrnehmung der parlamentarischen Aufgaben zu sichern. Er vermag die Exekutive jedoch nicht gegenüber dem Parlament und damit mittelbar auch gegenüber dem einzelnen Abgeordneten zu binden. Hierfür bedarf es vielmehr eines parlamentarischen Interorganrechts. Lediglich dessen Ausübung muss in Folge des im demokratischen Prinzip wurzelnden Schutzgebotes parlamentarischer Minderheiten76 zu einem Mindestmaß auch dem einzelnen Abgeordneten möglich sein. Allein ein Fragerecht des Parlaments und nicht ein Mitwirkungsanspruch im Parlament kann mithin das Korrelat einer Antwortpflicht der Regierung bilden. Dies gilt umso mehr, berücksichtigt man die festgestellte Akzessorietät der Parlamentsinformation zu den Parlamentsaufgaben. Auch beispielsweise die allgemeine Kontrollaufgabe des Parlaments muss durch den einzelnen Abgeordneten wahrgenommen werden können. Diese demokratische Vorgabe führt hier allerdings nicht zu einer Verankerung der Kontrollaufgabe im Abgeordnetenstatus. Verfassungsrechtliche Grundlage der parlamentarischen Kontrolle ist vielmehr das Gewaltenteilungsprinzip, das seine Wirkung innerhalb und „auf dem Boden“ des Demokratieprinzips entfaltet (vgl. § 3 II. 1.). Die insoweit bestehenden Wahrnehmungsrechte des einzelnen Abgeordneten sind Ausfluss des parlamentarischen Minderheitenschutzes. Diese Argumentation beansprucht nicht minder Gültigkeit für ein etwaiges parlamentarisches Informationsrecht. Steht ein solches dem Parlament gegenüber der Regierung zu, muss es im Hinblick auf das Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, dergestalt ausgestaltet sein, dass auch dem einzelnen Abgeordneten BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (217 f.) m. w. N. Vgl. auch Achterberg, Parlamentsrecht, S. 259 ff.; Badura, in: Schneider / Zeh, § 15 Rdn. 58 ff. 76 So zur verfassungsrechtlichen Grundlage des parlamentarischen Minderheitenschutzes ausdrücklich BVerfG, Urt. v. 14. 01. 1985 (2 BvE 14 / 83 u. a.), in: BVerfGE 70, S. 324 (363). Unzutreffend diesbezüglich Achterberg, Parlamentsrecht, S. 595, und Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 42 Rdn. 45, die primär auf das Rechtsstaatsprinzip abstellen. 74 75

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hinreichende Wahrnehmungsmöglichkeiten zukommen. Eines Rückgriffs auf die Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 30 Abs. 2 Verf bedarf es erneut nicht. Ein weiteres Argument gegen die Statusthese lässt sich aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 GG gewinnen. Ist hiernach nicht der einzelne Abgeordnete, sondern das Parlament als „besonderes Organ“ der Gesetzgebung Träger der parlamentarischen Aufgaben (vgl. bereits § 3 V.), so ist es nur konsequent, auch das Parlament und nicht den einzelnen Abgeordneten als Träger eines etwaigen parlamentarischen Informationsanspruchs anzusehen. Das Parlament an sich, nicht der Abgeordnete, bildet das Pendant zur Regierung im bundes- und landesverfassungsrechtlichen System der Gewalten. Diesem Grundgedanken trägt letztlich auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung. Die Aussagen des Gerichts, die zur argumentativen Abstützung der Statusthese herangezogen werden [I. 3. a)], sind verfahrensbedingt aus der Perspektive des einzelnen Abgeordneten zustande gekommen77. Losgelöst von dieser Einzelfallbetrachtung hat das Gericht zunächst festgestellt, dass der parlamentarische Informationsanspruch in den Rahmen des Frage- und Interpellationsrechts „des Parlaments“ gehöre.78 Diese feine Nuancierung scheint von den Vertretern der Statusthese nicht angemessen gewürdigt worden zu sein. Möglicherweise als Reaktion auf die Statusthese hat das Bundesverfassungsgericht sodann klargestellt, die sich aus dem Abgeordnetenstatus ergebenden Befugnisse ermöglichten allein die „Beteiligung an der Ausübung des Frageund Informationsrechts des Parlaments“,79 und hat es in seiner neuesten thematisch einschlägigen Entscheidung jedenfalls zur Herleitung der Grenzen eines Informationsanspruchs des Parlaments an das Gewaltenteilungsprinzip angeknüpft.80 Dies legt nahe, dass die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung von den Befürwortern der Statusthese fehlinterpretiert worden ist. Im Ergebnis kommt dem einzelnen Abgeordneten folglich zwar ein aus seinem Status erwachsender Anspruch auf die Wahrnehmung etwaiger parlamentarischer Informationsrechte zu. Diese Informationsrechte selbst aber haben ihre Grundlage allerdings nicht in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 30 Abs. 2 Verf. Die Statusthese verdient somit ebenfalls keine Zustimmung.

3. Die Einwände gegen die Kompetenzthese Kritisch gegenüber der Kompetenzthese wird eingewandt, jedenfalls das Grundgesetz habe die einzelnen Kontrollrechte des Bundestages und seiner Ausschüsse genau und abschließend geregelt. Ein allgemeines Fragerecht, das die Regierung verpflichten würde, grundsätzlich auf alle Fragen aus dem Parlament zu antworten, 77 78 79 80

Vgl. auch Burkholz VerwArch 84 (1993), S. 203. So bereits BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (218). BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (218). BVerfG, Beschl. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (214 ff.).

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sei in diesen Kontroll-Verfassungsrechten nicht enthalten. Wenn aber die Verfassung die parlamentarische Kontrolle (und wohl auch die Information) in einer bestimmten Weise geregelt habe, dann könne ein darüber hinausgehendes Instrumentarium nicht im Wege der verfassungsergänzenden Interpretation gewonnen werden. Aus dem gleichen Grund könne auch das Gewaltenteilungsprinzip nicht als Anknüpfungspunkt zur Herleitung eines umfassenden Informationsrechts herangezogen werden. Die hieraus herrührenden Kontroll- und Informationsrechte seien ebenfalls abschließend ausdrücklich durch die Verfassung geregelt.81 Diesem Einwand lässt sich bereits entgegenhalten, dass ein allgemeines parlamentarisches Fragerecht, dem eine Antwortpflicht der Regierung gegenübersteht, nicht ein über die ausdrücklich verfassungsrechtlich geregelten Informationsformen des Parlaments „hinausgehendes Instrumentarium“ darstellt, sondern vielmehr die erste Stufe, nämlich die Grundstufe der Parlamentsinformation bildet. Im Gegensatz zu einem, im konkreten Zusammenhang anerkannter Weise höchst zweifelhaften argumentum a minore ad maius stehen aber einem argumentum a maiore ad minus regelmäßig82 und so auch hier keine Bedenken entgegen. Abgesehen davon vermag die Aussage keine Zustimmung zu finden, die parlamentarischen Kontroll- und Informationsrechte seien durch die entsprechenden ausdrücklichen Verfassungsbestimmungen abschließend geregelt. Das Kontrollinstrumentarium ist vielmehr nur unvollständig im Grundgesetz ausformuliert.83 Wie an anderer Stelle noch auszuführen sein wird, entspricht es gerade den Eigenarten des Grundgesetzes und der Landesverfassung, nur die grundlegenden staatsorganisationsrechtlichen Determinanten vorzugeben, nicht aber in jeder Hinsicht umfassende und abschließende Regelungen zu treffen (§ 11 II. 2.). Hinzu kommt, dass sich erhebliche Kontrolldefizite ergeben würden, würden die ausdrücklichen Verfassungsbestimmungen über die Kontrolle und die Information des Parlaments als erschöpfend anzusehen sein. Dann aber wäre zum einen eine Verschiebung der Gewaltenverteilung zu Gunsten der Regierung und zum anderen ein Verstoß gegen das demokratische Prinzip zu besorgen. Geboten ist mithin eine Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen im nicht-abschließenden Sinne. Die eigentliche Kritik an der Kompetenzthese muss an anderer Stelle ansetzen. Zur Herleitung des Fragerechts wird teilweise nur auf die Kontrollaufgabe des ParVogelsang ZRP 1988, S. 5 (9). Weiterführend etwa Larenz, Methodenlehre, S. 389. Das argumentum a maiore ad minus ist grundsätzlich auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt, vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 14. 05. 1985 (1 BvR 341 / 81), in: BVerfGE 69, S. 315 (352). 83 Vgl. nur die Ansicht der Bayerischen Staatsregierung, dargestellt in der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05), sowie in der Literatur Achterberg, Parlamentsrecht, S. 595, der davon spricht, die Kontrollmaßnahmen seien „heterogen“ und daher nur „schwer zu systematisieren“; H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 36; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 40 Rdn. 1 ff. 81 82

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laments verwiesen.84 Dieses entspricht nicht dem Akzessoritätsgedanken parlamentarischer Information. Verbinden das Grundgesetz und die Landesverfassung die parlamentarische Information mit den parlamentarischen Aufgaben generell (umfassend § 3), so ist nicht einzusehen, weshalb ein etwaiges parlamentarisches Fragerecht allein in der Kontrollaufgabe wurzeln soll. Vielmehr wäre, wie vereinzelt, wenngleich ohne nähere Begründung, in Rechtsprechung85 und Literatur86 geschehen, auf die jeweilige parlamentarische Aufgabe abzustellen. Jedoch ist auch unter Berücksichtigung dieser Erkenntnis den im 2. Kapitel getroffenen Feststellungen nicht angemessen Rechnung getragen. Wie erörtert (vgl. § 7 IV.), besteht die Verpflichtung zur Information nicht lediglich seitens der Regierung gegenüber dem Parlament. Auch das Parlament ist umgekehrt der Regierung gegenüber zur Information verpflichtet, beispielsweise, indem es den Mitgliedern der Regierung nach den Art. 43 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG, Art. 45 Abs. 1 S. 1 Verf Zutritt zu all seinen Sitzungen zu gewähren hat. Informationspflichten bestehen darüber hinaus in anderen Organbeziehungen, wie etwa zwischen der Bundesregierung und dem Bundesrat oder zwischen dem Bundespräsidenten und dem Bundeskanzler. Sie zentrieren sich mithin nicht auf das Verhältnis des Parlaments zur Regierung, sondern stellen sich als „verfassungspluralistisches Phänomen“ dar. Das aber spricht maßgeblich dafür, den Rechtsgrund für Informationsansprüche eines Verfassungsorgans nicht jeweils aus konkreten Aufgaben dieses Organs abzuleiten, sondern, gewissermaßen „hochgezont“, übergreifend im wechselseitigen Verhältnis der Verfassungsorgane in der gewaltenteilenden Demokratie des Grundgesetzes und der Landesverfassung zu suchen. Insoweit würde sich der bislang überwiegend unbeachtet gebliebene Gedanke Pietzners von einem „ungeschriebenen Normgefüge interorganfreundlicher Verhaltens- und Loyalitätspflichten“, das seine Existenz „der produzierenden Integrationskraft des Gewaltenteilungsprinzips“ verdanke87 [vgl. bereits § 5 VI. 2. d)], bestätigen. Im Ergebnis ist damit auch die Kompetenzthese nicht zustimmungsfähig. Als verfassungsdogmatische Grundlage eines parlamentarischen Informationsanspruchs können weder im Speziellen die Kontrollaufgabe des Parlaments noch die Parlamentsaufgaben im Allgemeinen unmittelbar herangezogen werden.

84 So etwa Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (46 ff.); Reitzmann, in: 50 Jahre Verfassung Hessen (1997), S. 264 (288 f.); Schwarz LKV 1998, S. 262; Weis DVBl. 1988, S. 268 (271). 85 SachsAnhVerfG, Urt. v. 17. 01. 2000 (LVG 6 / 99), in: NVwZ 2000, S. 671 (672), mit einer Bezugnahme zumindest auch auf die Gesetzgebungsaufgabe. 86 Vgl. etwa Linck DÖV 1983, S. 957 (960). 87 Pietzner, in: Herzog / Pietzner, Beteiligung des Parlaments, S. 91. In diese Richtung auch v. Einem, Auskunftspflicht der Regierung, S. 137 f.

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III. Vorzugswürdiger dogmatischer Ansatz Die bislang gewonnenen Erkenntnisse weisen dorthin, den verfassungsrechtlichen Ursprung eines allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs unter Berücksichtigung der Aufgaben des Parlaments im Gewaltenteilungsprinzip sowie in dessen grundgesetzlichen und landesverfassungsrechtlichen Ausgestaltungen durch die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung i.V.m. den Aufgaben des Parlaments zu sehen.

1. Die traditionelle Idee der Gewaltenteilung Den ideengeschichtlichen Hintergrund der Gewaltenteilungslehre 88 bildet die Vorstellung, die bürgerliche Freiheit gegen einen willkürlichen Zugriff der Obrigkeit zu schützen.89 Dieses Ziel wurde zunächst von Locke formuliert90 und später von Montesquieu aufgegriffen, der, bezogen auf die englischen Verfassungsverhältnisse seiner Zeit,91 in seinem Werk „De l’esprit des lois“ (1748) die noch heute anerkannte, klassische Dreiteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative geprägt hat.92 Damit verbindet sich die Überlegung, dass Machtmissbrauch, wenn er eintritt, erstens umso weniger gefährlich und zweitens umso weniger wahrscheinlich ist, je kleiner der Machtanteil ist, den der jeweils gerade zum Missbrauch neigende Machtträger besitzt und den er damit auch missbrauchen kann.93 Wie bereits Montesquieu konzediert,94 reduziert sich die funktionale Teilung der Gewalten allerdings nicht auf eine scharfe Gewaltentrennung. Zwischen den die 88 Ein neuer Ansatz findet sich unter dem Oberbegriff „Gewaltengliederung in Selbstbestimmung“ bei Möllers, Gewaltengliederung, S. 81 ff. 89 Di Fabio, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 27 Rdn. 3. Hierzu umfassend Möllers, Gewaltengliederung, S. 67 ff. 90 John Locke, The Second Treatise of Government, 1690. 91 Vgl. Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 20 V Rdn. 22. 92 Zur Verhinderung des Machtmissbrauchs müsse „vermöge einer Ordnung der Dinge die Macht der Macht Schranken setzen“ (Montesquieu, hrsg. von Forsthoff, Vom Geist der Gesetze, 1. Band, Buch XI, Kapitel 4 [S. 213]). In jedem Staat gebe es daher „drei Arten von Gewalten: die gesetzgebende Gewalt (,puissance législative‘), die vollziehende Gewalt in Ansehung der Angelegenheiten, die vom Völkerrechte abhängen, und die vollziehende Gewalt hinsichtlich der Angelegenheiten, die vom bürgerlichen Recht abhängen“ (Montesquieu, zitiert nach Forsthoff, Vom Geist der Gesetze, 1. Band, Buch XI, Kapitel 6 [S. 214]). Dabei solle „diese letzte die richterliche Gewalt (,puissance de juger‘) und die andere schlechthin die vollziehende Gewalt (,puissance exécutrice‘)“ heißen (Montesquieu, zitiert nach Forsthoff, Vom Geist der Gesetze, 1. Band, Buch XI, Kapitel 6 [S. 215]). Die Unterscheidung der Tätigkeitsbereiche ist allerdings noch „unklar und widerspruchsvoll“, vgl. Lange Der Staat 19 (1980), S. 213 (218). 93 Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 20 V Rdn. 4.

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Funktionen ausfüllenden Organen besteht vielmehr in allen Staatsordnungen, die das Prinzip der Gewaltenteilung anerkennen, ein vielfältiges Beziehungsgeflecht in Form „gewisser Überschneidungen der Funktionen und Einflussnahmen der einen Gewalt auf die andere“.95 Diese Überschneidungen bedeuten nicht etwa einen Verzicht auf Unterscheidbarkeit und Ordnung. Sie sind gekennzeichnet durch das verstetigte Zusammenspiel von Organen bei grundsätzlich getrennten Aufgaben- und Verantwortungsbereichen.96 Bezug nehmend auf das deutsche Staatsorganisationsrecht spricht das Bundesverfassungsgericht insoweit von einem „Ineinandergreifen der drei Gewalten“97 sowie überdies von „zahlreichen Gewaltenverschränkungen“.98 Der Sinn der Gewaltenteilung liegt im Hinblick darauf nicht darin, bestimmte Identitätszentren einer Gewalt gegen „Übergriffe“ einer anderen Gewalt zu schützen („qualitativer“ Aspekt der Gewaltenteilung99). Zu Recht bestehen gegenüber der Annahme eines unantastbaren Gewalten-„Kerns“, der sich durch bestimmte Sachbereiche, Entscheidungsstufen oder auch Tätigkeiten definiert, Bedenken [vgl. noch § 9 I. 6. b)].100 Entsprechend der Grundkonzeption der Gewaltenteilung als Mechanismus der Freiheitssicherung101 steht vielmehr der Gedanke der wechselseitigen Mäßigung und Balancierung der Gewalten im Vordergrund (sog. quantitativer Aspekt der Gewaltenteilung). 102 In diesem Sinne bilden die funktionell die 94 Montesquieu, zitiert nach Forsthoff, Vom Geist der Gesetze, 1. Band, Buch XI, Kapitel 6. Hiernach sollen beispielsweise die Adeligen nicht von den ordentlichen Kammern abgeurteilt werden, sondern von der Ersten Kammer des Parlaments (S. 224), und soll die vollziehende Gewalt ein Vetorecht an der Gesetzgebung haben (S. 225 f.). Soweit die Gewalten „durch die notwendige Bewegung der Dinge gezwungen sind, fortzuschreiten, sind sie genötigt, dies gemeinsam zu tun“ (S. 226). Demgemäß verwendet Montesquieu nicht den Begriff der „séparation“, sondern denjenigen der „distribution des pouvoirs“, also der Teilung im Sinne einer Auf- oder Verteilung; vgl. Lange Der Staat 19 (1980), S. 213 (221) m. w. N. 95 BVerfG, Urt. v. 17. 12. 1953 (1 BvR 335 / 51), in: BVerfGE 3, S. 214 (247). In der Literatur vgl. jeweils m. w. N. Arnauld ZParl 32 (2001), S. 678 (679 f.); Di Fabio, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 27 Rdn. 31; Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 20 V Rdn. 8 ff.; Leisner DÖV 1969, S. 405 (409 ff.); Pietzner, in: Herzog / Pietzner, Beteiligung des Parlaments, S. 88; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 65 ff.; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rdn. 208 ff.; teilweise mit umfassenden Beispielen zu grundgesetzlich vorgesehenen Gewaltenverschränkungen. 96 Di Fabio, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 27 Rdn. 31. 97 BVerfG, Beschl. v. 10. 10. 1972 (2 BvL 51 / 69), in: BVerfGE 34, S. 52 (59). 98 BVerfG, Beschl. v. 28. 11. 1957 (2 BvL 11 / 56), in: BVerfGE 7, S. 183 (188); BVerfG, Beschl. v. 10. 10. 1972 (2 BvL 51 / 69), in: BVerfGE 34, S. 52 (59); BVerfG, Beschl. v. 17. 07. 1996 (2 BvF 2 / 93), in: BVerfGE 95, S. 1 (15). 99 Terminologie nach Leisner DÖV 1969, S. 405 ff. 100 Grundlegend: Leisner DÖV 1969, S. 405 (407 ff.). 101 Hierauf ausdrücklich Bezug nehmend BVerfG, Urt. v. 27. 04. 1959 (2 BvF 2 / 58), in: BVerfGE 9, S. 268 (279 f.); BVerfG, Beschl. v. 20. 06. 1967 (2 BvL 10 / 64), in: BVerfGE 22, S. 106 (111). 102 Leisner DÖV 1969, S. 405 (409). Hierauf Bezug nehmend Arnauld ZParl 32 (2001), S. 678 (681 f.).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Gewalten ausfüllenden Verfassungsorgane ein System von „checks and balances“.103 Das Bundesverfassungsgericht hat den quantitativen Aspekt der Gewaltenteilung mit der proklamatorischen Feststellung hervorgehoben, keine Gewalt dürfe ein in der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht erlangen, indem eine andere Gewalt der zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten „beraubt“ werde (vgl. bereits § 3 II. 1.).104 Insoweit ist Gewaltenteilung das „notwendige Korrelat“ des vom Staat beanspruchten Gewaltmonopols, dessen Ausübung hierdurch konstituiert und zugleich reglementiert werden soll.105 2. Kooperationspflichten als Wesensmerkmal klassischer gewaltenteiliger Systeme Notwendiges Korrelat der Aufteilung der Staatsmacht auf drei Gewalten mit jeweils eigenständigen, grundsätzlich voneinander unabhängigen Verfassungsorganen ist die Verpflichtung der Verfassungsorgane zu einem gewissen Maß an wechselseitiger Kooperation.106 Die natürliche Einheit der staatlichen Gewalt im monokratischen System als Vorstufe des gewaltenteilenden Systems wird durch die Teilung in eine legislative, eine exekutive und eine judikative Gewalt nicht aufgehoben, sondern setzt sich im Zusammenspiel der Gewalten fort, indem sie eine integrierende Kraft entfaltet. Diese integrierende Kraft verpflichtet die Staatsorgane als Akteure im gewaltenteilenden Staat dazu, grundsätzlich loyal und harmonisch zusammenzuwirken und so die Verfassung in ihrem Bestand zu sichern. Auf diese Weise wird verhindert, dass Gewaltenteilung in Gewaltenisolation umschlägt107 und das Gleichgewicht der Gewalten endgültig gestört wird, denn dann wären ein Prozesses staatlicher Desintegration und in der Folge ein Verfall in die Anarchie oder in die Despotie zu befürchten, d. h. in ein System, das die „politische Freiheit“ im Sinne Montesquieus108 nicht kennt. 103 Dieses amerikanische Verfassungsprinzip wurde erstmals 1789 in der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika festgeschrieben. Es verlangt, dass überall dort, wo politische oder andere Machtpotenziale entstehen und Macht ausgeübt wird, die Möglichkeit zur Bildung und zur Ausübung von Gegenmacht vorhanden sein muss und zielt damit auf den Ausgleich unterschiedlicher Interessen, unterstützt die Tendenz zum Gleichgewicht und zur gesellschaftspolitischen Stabilität; vgl. hierzu Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rdn. 214 (Fn. 175). 104 So ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 17. 06. 1996 (2 BvF 2 / 93), in: BVerfGE 95, S. 1 (15) m. w. N. 105 Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 26 Rdn. 47. Vgl. auch Di Fabio, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 27 Rdn. 3. 106 Grundlegend: Thoma, zitiert nach Höpker-Aschoff JöR 6 n.F. (1957), 194 (206 f.). Hieran anschließend Pietzner, in: Herzog / Pietzner, Beteiligung des Parlaments, S. 91. 107 Pietzner, in: Herzog / Pietzner, Beteiligung des Parlaments, S. 88. 108 Hierzu ausführlich Montesquieu, zitiert nach Forsthoff, Vom Geist der Gesetze, 1. Band, Buch XI, Kapitel 3 und 4 (S. 212 f.).

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In diesem Sinne hat, wenngleich verfassungstheoretisch, schon die Integrationslehre Smends frühzeitig darauf hingewiesen, dass im Verhältnis der obersten Staatsorgane zueinander eine „materiellrechtliche Pflicht [ . . . ] zu Ausgleich und Verständigung, zu integrierendem Zusammenwirken“ bestehe,109 denn der Staat sei nur, „wenn und weil er sich dauerhaft“ integriere,110 und hat das Bundesverfassungsgericht später einen konkreten Bezug zum Gewaltenteilungsprinzip des Grundgesetzes hergestellt. Beistandsformen unter den Verfassungsorganen seien „die notwendige Folge der Trennung der Gewalten und der Ausübung der Staatsgewalt durch verschiedene Behörden“, in der die Einheit des Staatsorganismus zum Ausdruck komme.111 Der Gedanke der Gewinnung staatlicher Einheit durch Integration dient gleichermaßen als Ausgangspunkt für die Rechtsfigur der Verfassungsorgantreue.112 Dieser Verfassungsgrundsatz, der die Verpflichtung zur Kooperation unter den Verfassungsorganen im generellen beschreibt, und dem das Bundesverfassungsgericht die grundsätzliche Eignung zuerkennt, Rechte im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG zu begründen,113 verpflichtet oberste Staatsorgane dazu, bei der Ausübung ihrer Kompetenzen aufeinander Rücksicht zu nehmen.114 In diesem Sinne bestehen etwa zusätzliche Prüfungs- und Verfahrenspflichten des Bundesfinanzministers vor und bei der Wahrnehmung der Notkompetenz aus Art. 112 GG [§ 5 IV. 2. d) dd) (1)].115 Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue soll zudem bei der Konturierung der Gegenzeichnungspflicht des Bundespräsidenten nach Art. 58 GG Berücksichtigung finden.116 Abgesehen davon haben die Verfassungsorgane alles zu unterlassen, was 109 Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, S. 143 f. Vgl. auch Heller, Staatslehre, S. 228 ff. 110 Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, S. 20. 111 BVerfG, Beschl. v. 28. 11. 1957 (2 BvL 11 / 56), in: BVerfGE 7, S. 183 (190); BVerfG, Beschl. v. 27. 04. 1971 (2 BvL 31 / 71), in: BVerfGE 31, S. 43 (46); jeweils am Beispiel Art. 35 Abs. 1 GG. Ebenfalls Bezug nehmend auf das Gewaltenteilungsprinzip: Pietzner, in: Herzog / Pietzner, Beteiligung des Parlaments, S. 87; Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (668). Gleichermaßen anerkannt sind entsprechende Kooperationspflichten im BundLänder-Verhältnis. Dieser sog. Grundsatz der Bundestreue oder – synonym – des „bundesfreundlichen Verhaltens“ hat seine verfassungsrechtliche Grundlage allerdings nicht im Gewaltenteilungs-, sondern im Bundesstaatsprinzip; insoweit weiterführend und m. w. N. Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rdn. 37 ff. 112 Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 26 ff.; Voßkuhle NJW 1997, S. 2216 (2217). Zusammenfassend: Lorz, Interorganrespekt, S. 35 f. 113 So ausdrücklich BVerfG, Urt. v. 12. 07. 1994 (2 BvE 3 / 92 u. a.), in: BVerfGE 90, S. 286 (337). 114 BVerfG, Urt. v. 28. 02. 1961 (2 BvG 1 u. a.), in: BVerfGE 12, S. 205 (254); BVerfG, Beschl. v. 04. 06. 1973 (2 BvQ 1 / 73), in: BVerfGE 35, S. 193 (199); BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (39); BVerfG, Urt. v. 12. 07. 1994 (2 BvE 3 / 92 u. a.), in: BVerfGE 90, S. 286 (337). Grundlegend und mit zahlreichen Beispielen Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 53 ff.; vgl. ferner die zusammenfassende Darstellung bei Voßkuhle NJW 1997, S. 2216 (2217). 115 BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (39).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

dem Bundesverfassungsgericht eine rechtzeitige und wirksame Ausübung seiner Kompetenzen erschweren oder unmöglich machen könnte.117 Die Verfassungsorgantreue hat schließlich auch Erwähnung gefunden im Zusammenhang mit der Information des Parlaments durch die Regierung im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens,118 wenngleich in Abgrenzung vom Gewaltenteilungsprinzip und unter Abstützung durch Art. 43 Abs. 1 GG.119 So gebe das Gewaltenteilungsprinzip zwar Anlass für die Begründung eines Rechtprinzips der Verfassungsorgantreue, da der Staat ohne dieses Prinzip nicht oder nur begrenzt funktionsfähig wäre. Sein eigentliches Anliegen aber sei, selbst dort, wo auch das von Montesquieu nie rein mechanisch verstandene Gewaltenteilungsprinzip (III. 1.) im Sinne einer Gewaltenverbindung und -zuordnung interpretiert werde, mit der „Bändigung staatlicher Macht“ ein anderes als das Anliegen der hinter dem Prinzip der Verfassungsorgantreue stehenden Idee der Integration.120 Dementgegen liege der „von der ganz herrschenden Meinung“ zu Art. 43 Abs. 1 GG verwendeten Argumentation, das Parlament könnte von der Regierung grundsätzlich Rede und Antwort verlangen, „unverkennbar ebenfalls der Grundsatz der Verfassungsorgantreue“ zu Grunde.121 Beide Argumente überzeugen nicht. Zum einen ist die Konkretisierungsthese nicht zustimmungswürdig. Ein Recht des Parlaments, Anfragen an die Regierung zu richten, denen eine Antwortpflicht gegenübersteht, ist verfassungsrechtlich nicht im Zitierrecht des Parlaments verankert, sondern strikt hiervon zu trennen (grundlegend II. 1.). Zum anderen divergieren die mit dem Gewaltenteilungsprinzip und der Verfassungsorgantreue verfolgten Anliegen nicht, sie konvergieren vielmehr, denn wie soeben dargelegt, dient die Verfassungsorgantreue jedenfalls auch der Verwirklichung der Gewaltenteilung und damit der Mäßigung der Staatsmacht. Dementsprechend bleibt festzuhalten, dass gewaltenteilige Systeme nicht erst auf ein ergänzendes System der Kooperation angewiesen sind, um nicht zu politischer Handlungsunfähigkeit zu führen,122 sondern unmittelbar selbst eine Inte116 Grundlegend: Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 53 ff. Vgl. ferner Fink, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 58 Rdn. 71 m. w. N. 117 BVerfG, Beschl. v. 04. 06. 1973 (2 BvQ 1 / 73), in: BVerfGE 35, S. 193 (199); BVerfG, Urt. v. 31. 07. 1973 (2 BvF 1 / 73), in: BVerfGE 36, S. 1 (15). 118 Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 101 ff. 119 Insoweit zu undifferenziert die Stellungnahme des Wissenschaftlichen Dienstes des Schleswig-Holsteinischen Landtags zu dem Entwurf eines dortigen Parlamentsinformationsgesetzes, LT-Umdruck 18 / 838, S. 3 f. (vgl. noch § 10 I. 2.). 120 Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 28 (Fn. 35). Hieran anschließend Lorz, Interorganrespekt, S. 39; Demgegenüber stützen Pietzner, in: Herzog / Pietzner, Beteiligung des Parlaments, S. 87, und Voßkuhle NJW 1997, S. 2216 (2217), die Verfassungsorgantreue (zumindest auch) unmittelbar auf das Gewaltenteilungsprinzip. 121 Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 110 f. 122 So aber Arnauld ZParl 32 (2001), S. 678 (682 f.).

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grationskraft produzieren, welche die Verfassungsorgane als Akteure im Spiel der Gewalten jedenfalls zu einem Mindestmaß an gegenseitiger Kooperation verpflichtet. 3. Verdichtung zu Informationspflichten im parlamentarischen Regierungssystem Die Aussage, dass zwischen den Gewalten grundsätzlich Kooperationspflichten bestehen, bedarf der Konkretisierung, und zwar im vorliegenden Zusammenhang dahingehend, ob Teil dieser Pflichten auch die Information des Parlaments durch die Regierung ist. Diese Konkretisierung kann im gewaltenteiligen System der Bundesrepublik Deutschlands nicht ohne Berücksichtigung der Besonderheiten des parlamentarischen Regierungssystems grundgesetzlicher123 bzw. landesverfassungsrechtlicher124 Ausprägung erfolgen. a) Die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung Der Begriff des parlamentarischen Regierungssystems bezeichnet eine typische Form der Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Parlament und Regierung.125 Die verfassungsrechtlichen Grundlagen und damit zugleich die grundlegenden Koordinaten der parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung finden sich im Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) sowie in den Ausgestaltungen der Demokratie einerseits als parlamentarisch-repräsentative (Art. 38 ff. GG, Art. 30 ff. Verf) und andererseits als parteienstaatliche Demokratie (Art. 21 GG).126 Ihr Kernbestand liegt in der Bindung der Regierung an das Vertrauen des Parlaments.127 Diese Bindung manifestiert sich vor allem in der Wahl des Regierungschefs durch das Parlament (Art. 63 Abs. 1 GG, Art. 52 Abs. 1 Verf),128 den parlamentarischen Kompetenzen zur Kontrolle der Regierung (vgl. § 3 II.) sowie der grundsätzlichen Entscheidungsmacht des Parlaments über den Bestand der Regierung (Art. 67, Art. 68 GG, Art. 61 Verf).129 Hierzu weiterführend und m. w. N. Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 ff. Zu den diesbezüglichen Anforderungen des Homogenitätsprinzips vgl. Rauschning, in: Badura / Dreier, FS 25 Jahre BVerfG, S. 214 (224 f.). 125 Rauschning, in: Badura / Dreier, FS 25 Jahre BVerfG, S. 214 (218). 126 Rauschning, in: Badura / Dreier, FS 25 Jahre BVerfG, S. 214 (218); Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (667). 127 Vgl. nur Karpen JA 1986, S. 585 (586 ff.); Oppermann, in: VVDStRL 33 (1975), S. 7 (9 f.); Rauschning, in: Badura / Dreier, FS 25 Jahre BVerfG, S. 214 (214 f.); Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (679 f.); M. Schröder Jura 1982, S. 449 (450); Stern, Staatsrecht I, S. 746. 128 Diese wird von Stern, Staatsrecht I, S. 767, als „Herzstück des parlamentarischen Regierungssystems“ beschrieben. 123 124

12 Teuber

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Ungeachtet der durch diese Bindung bedingten politischen Interdependenzen und der sich wechselseitig durchdringenden Aufgabenbereiche bleiben sowohl die Regierung als auch das Parlament als eigenständige Organe verschiedener Gewalten ebenso erhalten, wie die gewaltenteilige Spannung zwischen diesen Organen, da jede Institution ihr eigenes Gewicht und ihre besondere Funktion bei der Formung des Gesamtwillens hat. Die für die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung so wesentliche Verantwortlichkeit der Regierung setzt geradezu die Eigenständigkeit der Regierung und des Parlaments voraus, da verantwortlich nur derjenige sein kann, der eigenständige Entscheidungen zu treffen hat.130 Vor dem Hintergrund, dass das Parlament und die Regierung „in ständiger Durchdringung und gegenseitiger Abhängigkeit“131 leben, gleichzeitig aber die Eigenständigkeit und der Dualismus zwischen Legislative und Exekutive fortbesteht, hat sich im Anschluss an Friesenhahn132 die Erkenntnis herausgebildet, dass die Staatsleitung dem Parlament und der Regierung „gewissermaßen zur gesamten Hand“ zusteht.133 Die Mitwirkung des Parlaments an der Staatsleitung führt dabei allerdings nicht zu einem parlamentarischen Mitregieren, welches unweigerlich in einem vom Gewaltenteilungsprinzip nicht gewollten Parlamentsabsolutismus münden würde. Vielmehr steht die Regierung zwar in politischer Abhängigkeit vom Parlament, wirkt aber doch als bestimmendes Organ der Exekutive134 auch ihrerseits führend auf das Parlament ein, entfaltet eigene Initiative, hält den Sachverstand der Ministerialverwaltung vor und gibt politische Impulse.135 Entsprechend ihrer politischen Leitungsaufgabe bestimmt sie die Ziele der Politik, stellt das Regierungsprogramm auf und verwirklicht dieses Programm.136 Das Bundesverfassungsgericht misst ihr insoweit eine „starke Stellung“ zu.137 129 Vgl. nur Hermes, in: Dreier, GG, Art. 63 Rdn. 8; M. Schröder Jura 1982, S. 449 (449 f.); Stern, Staatsrecht I, S. 749. 130 Friesenhahn, in: VVDStRL 16 (1958), S. 9 (33); M. Schröder Jura 1982, S. 449 (451). 131 Zitiert nach Karpen JA 1986, S. 585 (587). 132 Friesenhahn, in: VVDStRL 16 (1958), S. 9 (39 f.). 133 H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 9; Schneider / Zeh, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 48 Rdn. 18; M. Schröder Jura 1982, S. 449 (451). Demgegenüber hat noch das Bundesverfassungsgericht in frühen Entscheidungen zumindest missverständlich formuliert, die Staatsleitung obliege der Regierung; vgl. BVerfG, Beschl. v. 10. 05. 1960 (2 BvL 76 / 58), in: BVerfGE 11, S. 77 (88); BVerfG, Beschl. v. 15. 05. 1969 (2 BvF 1 / 64), in: BVerfGE 26, S. 338 (395 f.). Die Annahme einer Exklusivzuständigkeit der Bundesregierung für die Staatsleitung ist allerdings im gewaltenteiligen System der Bundesrepublik Deutschlands nur schwer vertretbar (vertiefend: Hermes, in: Dreier, GG, Art. 62 Rdn. 33). 134 BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (46 f.). 135 Friesenhahn, in: VVDStRL 16 (1958), S. 9 (33). 136 BVerfG, Urt. v. 25. 05. 1977 (2 BvE 1 / 74), in: BVerfGE 45, S. 1 (46 f.). 137 BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (130); BVerfG, Beschl. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (215).

§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines Informationsanspruchs

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b) Auswirkungen auf die Kooperationspflichten aus dem Gewaltenteilungsprinzip Die Überlagerung des Gewaltenteilungsprinzips durch die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung bleibt nicht ohne Auswirkungen auf die aus dem Gewaltenteilungsprinzip erwachsenden Kooperationspflichten. Werden Parlament und Regierung dergestalt miteinander verbunden, dass die Regierung vom Vertrauen der sie tragenden Parlamentsmehrheit abhängig ist und die Staatsleitung beiden Verfassungsorganen zur gesamten Hand zusteht, so verdichtet sich im Verhältnis von Parlament und Regierung konsequenter Weise auch die grundsätzliche Pflicht zur wechselseitigen Kooperation. Sowohl die Regierung als auch das Parlament sind zur Ausübung ihrer staatsleitenden Funktionen auf ein Mindestmaß an Kooperation angewiesen; die Bereitschaft zum Kompromiss bildet ein Wesensmerkmal des parlamentarischen Regierungssystems.138 Insbesondere muss es deshalb dem Parlament insgesamt und nicht eben nur der parlamentarischen Mehrheit möglich sein, die parlamentarischen Aufgaben gegenüber und im Zusammenspiel mit der Regierung wahrzunehmen, soll sich nicht das Gleichgewicht der staatsleitenden Gewalten zu Lasten des Parlaments verlagern. Das Parlament als besonderes Organ der Gesetzgebung und nicht lediglich die parlamentarische Mehrheit bildet staatsleitendes Pendant der Regierung [III. 3. a)]. Die Integrationskraft des Gewaltenteilungsprinzips wirkt damit jedenfalls mittelbar auch zu Gunsten der parlamentarischen Opposition. Nur aus Gründen der Vollständigkeit sei darauf hingewiesen, dass sich hieraus umgekehrt allerdings nicht ableitet, die Opposition ihrerseits sei einem Zusammenwirken mit der Regierung „in schönster Harmonie“ verpflichtet.139 Vielmehr findet das Zusammenspiel zwischen Regierungsmehrheit und Regierung in der Auseinandersetzung und im Wettbewerb mit der Opposition ein systemadäquates Gegengewicht.140 Ein weiterer Aspekt tritt hinzu. Eine stabile Parlamentsmehrheit vermag die Regierung im Wege von Maßnahmegesetzen und ununterbrochen „scharfen“ Kontrollen zu einem „verlängerten Arm“ des Parlaments zu degradieren. Im umgekehrten Fall kann die Regierung ein schwaches Parlament zu einem bloßen Akklamationsgremium erniedrigen. Wo aber jede der beiden Gewalten grundsätzlich zu jedem Augenblick in jeden Entscheidungsspielraum der anderen Gewalt eindringen kann, da wird rechtlich eine Zusammenarbeit erzwungen.141 Somit zeigt sich, dass die im gewaltenteilenden System bestehenden Kooperationspflichten durch die grundgesetzliche und die landesverfassungsrechtliche 138 Friesenhahn, in: VVDStRL 16 (1958), S. 9 (25). Vgl. auch H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 9; Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (674, 676 f.). 139 Vgl. in Bezug auf die Verfassungsorgantreue Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 99. 140 Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (676 f.). 141 Leisner DÖV 1969, S. 405 (409).

12*

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Ausgestaltung des in Rede stehenden Systems als parlamentarisches Regierungssystem im Verhältnis von Parlament und Regierung intensiviert werden. Den Kooperationsmaßstab bildet dabei die Möglichkeit des Parlaments (und der Regierung) zur funktionsgerechten Aufgabenerfüllung, da nur in diesem Falle das Gleichgewicht der Gewalten gewahrt ist. c) Aufgabenbezogene Informationspflicht als kooperative Grundpflicht Das danach gegenüber dem Parlament gebotene Mindestmaß an Regierungskooperation bildet die parlamentarische Information. Die Information des Parlaments durch die Regierung stellt die unerlässliche Grundlage und zugleich ein Mittel der Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben dar (umfassend § 3). Sie ist nicht nur Grundvoraussetzung für die gesamthänderische Ausübung der Staatsleitung, sondern auch das „relativ mildeste“ Kooperationsmittel; denn unter dem Begriff der Verfassungsorgantreue werden teilweise wesentlich weiterreichende Kooperationsformen diskutiert.142 Ohne diese informative Grundlage wäre es dem Parlament nicht möglich, seinen Aufgaben und damit seiner verfassungsrechtlichen Stellung zu entsprechen. In der Folge würde die Exekutive ein nachhaltiges Übergewicht gegenüber der Legislative erlangen. Dieser Entwicklung wirkt die Integrationskraft des Gewaltenteilungsprinzips bereinigend entgegen, indem sich die aus ihr erwachsenden Kooperationspflichten der Regierung zumindest zu Informationspflichten der Regierung verdichten, mit denen Informationsansprüche des Parlaments korrelieren. Damit bestätigt und modifiziert sich die parlamentsinformationsrechtliche „Implied-powers“-Vermutung (vgl. § 7 I.). Das Gewaltenteilungsprinzip in seinen Ausgestaltungen durch die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung bildet den Ausgangspunkt von Informationsrechten des Parlaments gegenüber der Regierung. Diese Informationsrechte sind sodann akzessorisch an diejenigen parlamentarischen Aufgaben gebunden, deren Wahrnehmung sie ermöglichen sollen. Insoweit stellen sie sich umgekehrt als Annex zu den Parlamentsaufgaben dar. Sie sind verfassungsrechtlich im Gewaltenteilungsprinzip i.V.m. den Aufgaben des Parlaments begründet, ergeben sich also aus dem ungeschriebenen Normengefüge des Grundgesetzes und der Landesverfassung. Der ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Fixierung parlamentarischer Informationsrechte im Allgemeinen bedarf es damit aus rein staatsorganisationsrechtlicher Perspektive nicht. Der gewaltenintegrierende Prozess, aus dem der allgemeine parlamentarische Informationsanspruch erwächst, entfaltet sich aus der Perspektive der Drei-StufenTheorie des Parlamentsinformationsrechts (grundlegend § 7 II.) in unterschiedlicher Intensität. Im Regelfall ist die Regierung danach lediglich verpflichtet, die zur Wahrnehmung der parlamentarischen Aufgaben erforderlichen Anfragen des Parlaments zu beantworten. Dabei ist der Begriff der Erforderlichkeit im Hinblick 142

Schenke, Verfassungsorgantreue, S. 96 ff.

§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines Informationsanspruchs

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auf den „Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle (grundlegend § 3 II. 1.) weit auszulegen und steht die Entscheidung hierüber im Ermessen des Parlaments (§ 7 V. 1.). Soweit sich das Gleichgewicht unter den Gewalten auf Grund bestimmter Umstände in zugespitzter Weise zu Gunsten der Exekutive zu verlagern droht, entstehen ausnahmsweise weitergehende Informations- und darüber hinaus u.U. auch Mitwirkungsansprüche des Parlaments.143 Dies kann, wie die Erörterung der ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen im 2. Kapitel gezeigt hat, zunächst der Fall sein, ohne dass die grundsätzliche Vertrauensbasis zwischen Parlament und Regierung gestört ist; beispielsweise wenn der Exekutive besonders schwerwiegende Eingriffs- bzw. wesentliche Mitentscheidungsbefugnisse auf europäischer Ebene zuwachsen. Ausgleichend hat die Regierung das Parlament zumindest zielgerichtet zu unterrichten; es entstehen mit aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechten Parlamentsinformationsrechte der zweiten Stufe. Gleiches muss für Vorgänge gelten, die eine besonders hohe Relevanz für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung entfalten, ebenso wie wenn das Parlament zwar eine theoretische Zugriffsmöglichkeit auf Datenbestände der Regierung hat, diese aber in Anbetracht ihrer Umfassendheit weder hinreichend zur Kenntnis zu nehmen noch sachförderlich zu filtern und zu verarbeiten vermag. Hier erlangt das dem Begriff der parlamentarischen Information immanente Kriterium der Zwecktauglichkeit (vgl. § 2 II.) Bedeutung. Besteht begründeter Anlass für ein nicht nur unerhebliches Fehlverhalten eines dem Verantwortungsbereich der Regierung zuzurechnenden Teils der Exekutive und damit die Gefahr von Machtmissbrauch und Willkür, wirkt die Integrationskraft des Gewaltenteilungsprinzips schließlich besonders stark. Dem Parlament als staatsleitendem Gegengewicht zur Regierung erwachsen umfangreiche Selbstinformations- und Kontrollrechte gegenüber der Regierung, also Parlamentsinformationsrechte der dritten Stufe. Die ausdrücklichen Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation geben als solche die klassischen juristischen Beweismittel vor. Die drei Stufen der Parlamentsinformation tragen somit dazu bei, dass das Gleichgewicht der staatsleitenden Gewalten wiederhergestellt bzw. dauerhaft gesichert wird. Auch insoweit ist Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland nicht nur Gewaltentrennung, sondern gleichermaßen ein Ineinandergreifen im konkreten Zusammenhang von Exekutive und Legislative mit dem Ziel der Kontrolle, Hemmung und Mäßigung der Exekutivgewalt. Bestätigung finden die voranstehenden Erkenntnisse in der vom Bundesverfassungsgericht zu Recht angenommenen „doppelten Funktion des Gewaltenteilungsprinzips als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte“.144 Für Z. B. das Recht zur Bewilligung des Haushalts durch Haushaltsgesetz (§ 5 IV. 2.). So zuletzt ausdrücklich BVerfG, Urt. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (219). 143 144

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

den parlamentarischen Informationsanspruch als unerlässliches Mittel zur Erlangung der (unter anderem) für die parlamentarische Kontrolle erforderlichen Informationen kann konsequenterweise nichts anderes gelten. d) Träger und Adressaten des allgemeinen Parlamentsinformationsanspruchs Mit der maßgeblichen Bezugnahme auf das Gewaltenteilungsprinzip bestimmt sind die Träger und die Adressaten des parlamentarischen Informationsanspruchs. Anspruchsberechtigt ist, wie bereits die Auseinandersetzung mit der Statusthese gezeigt hat (hierzu II. 2.), ausschließlich das Parlament als Verfassungsorgan und nicht der einzelne Abgeordnete bzw. das parlamentarische Plenum. Allein das Organ „Parlament“ bildet gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 GG das staatsleitende Gegengewicht zur Regierung im gewaltenteiligen System des Grundgesetzes und der Landesverfassung. Hiervon strikt zu unterscheiden ist die Frage, ob und in welcher Weise einzelnen oder zumindest einer Minderheit von Abgeordneten Wahrnehmungsmöglichkeiten dieses Anspruchs zukommen müssen. Diese Frage betrifft, wie an gleicher Stelle ebenfalls festgestellt, lediglich das Verhältnis des Parlaments zu seinen Mitgliedern und damit das parlamentarische Innenverhältnis. Sie beurteilt sich maßgeblich unter Berücksichtigung des parlamentarischen Minderheitenschutzes. Das mit Aufgaben der Staatsleitung betraute gewaltenteilige Pendant zum Parlament stellt umgekehrt die Regierung dar. Folglich ist – jedenfalls im Regelfall – allein die Regierung anspruchsverpflichtet. Als Beleg für diese Argumentation lässt sich auf die Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf verweisen, die als Adressaten des ebenfalls aus dem Gewaltenteilungsprinzip erwachsenden parlamentarischen Kontrollrechts in Gestalt des Zitierrechts des Parlaments ausdrücklich nur die Mitglieder der Regierung benennen (vgl. I. 1.). Das Parlament kann somit weder antwortpflichtige Fragen unmittelbar an die der Regierung untergeordneten staatlichen Organisationseinheiten noch an Privatrechtssubjekte mit staatlicher Beteiligung richten. Nicht ausgeschlossen sind demgegenüber antwortpflichtige Fragen an die Regierung über diese Stellen bzw., soweit es sich um Dritte handelt, über das bei ihr hierüber vorhandene oder einholbare Wissen (vgl. noch grundlegend § 9).145 Ist beispielsweise die Bundesregierung im Besitz von Informationen über Vorgänge im Bereich eines Landes, die für die Wahrnehmung der Aufgaben des Bundestages relevant sein könnten, so besteht kein Grund, sie dem Bundestag allein deshalb vorzuenthalten, weil die Verbandskompetenz in dieser Angelegenheit dem entsprechenden Land zusteht; zumal auch die generelle Informationskompetenz der Regierung nicht dort endet, wo (zusätz145

102.

In diese Richtung auch H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 100,

§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines Informationsanspruchs

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lich) eine andere Verbandskompetenz gegeben ist.146 Ebenfalls nicht ausgeschlossen sind Fragen unverbindlicher Natur, die also nicht mit der Geltendmachung einer Informationspflicht gegenüber dem Parlament verbunden sind. Der Kreis der Adressaten erweitert sich im Ausnahmefall der Geltendmachung von parlamentarischen Selbstinformationsrechten um sämtliche Einrichtungen, die vom Informationsbegehren des Parlaments erfasst sind, soweit nicht allgemeine Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs tangiert sind. Dies zeigt sich etwa anhand der Beispiele der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf [hierzu jeweils § 6 I. 2. c) aa)] und insbesondere Art. 41a Abs. 1 Verf [§ 6 IV. 2. c) cc)]. Grund hierfür ist, dass die parlamentarischen Selbstinformationsrechte regelmäßig der Aufklärung nicht unerheblicher Missstände im Verantwortungsbereich der Regierung dienen und die Vertrauensbeziehung zur Regierung zumindest im Hinblick auf den konkreten Gegenstand des Informationsbegehrens gestört ist. Der Charakter als Selbstinformationsrecht würde aufgeweicht, würde das Parlament die ihm zustehenden Beweiserhebungsrechte lediglich gegenüber der Regierung geltend machen können und wäre es darüber hinaus wiederum auf die Informationsvermittlung durch die Regierung angewiesen.

IV. Ergebnis Somit zeigt sich, dass aus dem ungeschriebenen Normengefüge des Grundgesetzes und der Landesverfassung ein allgemeiner ungeschriebener Parlamentsinformationsanspruch zu entnehmen ist. Dieser Informationsanspruch hat seine verfassungsrechtliche Grundlage entgegen einer früher vorherrschenden Ansicht allerdings nicht im parlamentarischen Zitierrecht (Konkretisierungsthese). Das parlamentarische Zitierrecht unterscheidet sich dogmatisch nicht nur durch seine Ausgestaltung als Mehrheitsrecht vom parlamentarischen Informationsrecht, es stellt abgesehen davon den Aspekt der sofortigen Aufklärung in den Vordergrund, wohingegen das parlamentarische Informationsbegehren primär auf eine wahrheitsgemäße und vollständige Informationserteilung abzielt. Keine Zustimmung findet überdies die Statusthese, die zur Herleitung eines Parlamentsinformationsanspruchs auf den Abgeordnetenstatus abstellt. Mit dem Abgeordnetenstatus verbinden sich lediglich Rechte der Abgeordneten im Parlament, nicht aber Rechte des Parlaments gegenüber anderen Verfassungsorganen, d. h. Interorganrechte. Danach und im Hinblick auf das im demokratischen Prinzip wurzelnde Schutzgebot parlamentarischer Minderheiten muss dem einzelnen Abgeordneten lediglich ein Mindestmaß an Wahrnehmungsmöglichkeiten des Informationsanspruchs des Parlaments zustehen. Hinzu kommt, dass das Parlament als besonderes Organ i. S. d. Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 GG und nicht der einzelne Abgeordnete das staatsleitende Pendant im gewaltenteiligen System des Grundgesetzes und der Landesverfassung 146

BVerfG, Beschl. v. 26. 06. 2002 (1 BvR 558 / 91 u. a.), in: BVerfGE 105, S. 252 (271).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

bildet. Ebenfalls verfassungsrechtlich nicht zu bestehen vermag schließlich die Herleitung des parlamentarischen Informationsanspruchs allein über die Kontrollaufgabe bzw. über die parlamentarischen Aufgaben insgesamt (Kompetenzthese). Verfassungsrechtliche Informationspflichten bestehen nicht nur im Verhältnis der Regierung zum Parlament, sondern darüber hinaus auch umgekehrt sowie in anderen Organbeziehungen. Sie stellen sich insoweit als verfassungspluralistisches Phänomen dar. Vor diesem Hintergrund muss neben die parlamentarischen Aufgaben ein übergreifend im Verhältnis der Verfassungsorgane zueinander liegender Ausgangspunkt treten; die parlamentsinformationsrechtliche „Implied-powers“-Vermutung wird insoweit modifiziert. Ein entsprechender Ausgangspunkt des allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs findet sich im Gewaltenteilungsprinzip in seinen bundes- und landesverfassungsrechtlichen Ausgestaltungen durch die jeweiligen parlamentarischen Regierungssysteme. Funktionale Gewaltenteilung bedeutet nach den soeben getroffenen Feststellungen im traditionellen wie im grundgesetzlichen Sinne nicht lediglich Gewaltentrennung, sondern auch das gegenseitige Ineinandergreifen der Gewalten, mit dem Ziel der wechselseitigen Mäßigung und Balancierung der Staatsgewalt. Die natürliche Einheit der staatlichen Gewalt in der Monokratie wird durch die Teilung der Gewalten nicht aufgehoben, sondern setzt sich im Zusammenspiel der Gewalten fort, indem sie eine integrierende Kraft entfaltet. Diese verhindert, dass die Gewaltenteilung in Gewaltenisolation umschlägt, womit die Verfassung in ihrem Bestand gefährdet ist. In der Folge sind die Staatsorgane als Akteure im gewaltenteilenden Staat zu einem Mindestmaß an Kooperation verpflichtet. Diese Kooperationspflichten intensivieren sich in den parlamentarischen Regierungssystemen des Grundgesetzes und der Landesverfassung im Verhältnis von Parlament und Regierung, steht doch beiden Verfassungsorganen die Staatsleitung gleichermaßen zur gesamten Hand zu. Das danach gegenüber dem Parlament gebotene relativ mildeste Kooperationsmittel der Regierung bildet die parlamentarische Information. Ohne diese für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung unerlässliche informative Grundlage wäre es dem Parlament nicht möglich, seiner verfassungsrechtlichen Stellung als staatsleitendes Pendant der Regierung zu entsprechen. Damit unmittelbar von Verfassungs wegen begründet sind allgemeine exekutive Informationspflichten gegenüber dem Parlament. Diese entstehen entsprechend der Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts in unterschiedlicher Intensität. Regelmäßig ist die Regierung lediglich zur Beantwortung parlamentarischer Anfragen verpflichtet. Sowohl dem Grundgesetz als auch der Landesverfassung ist damit ein reaktives parlamentarisches Fremdinformationsrecht, d. h. ein Parlamentsinformationsrecht der ersten Stufe zu entnehmen. Der allgemeine Parlamentsinformationsanspruch erstarkt „bereinigend“ zu einem aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrecht oder sogar zu einem Selbstinformationsrecht des Parlaments, wenn sich das Gleichgewicht unter den Gewalten in besonderem Maße auf die Regierung zu verlagern droht. Die ausdrücklichen (Verfassungs-)Bestimmungen über die Parlamentsinformation sind vor diesem Hintergrund deklaratorischer, nicht konstitutiver Natur.

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs

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Träger der Informationsrechte ist das Parlament, nicht der einzelne Abgeordnete. Verpflichteter ist grundsätzlich die Regierung, und zwar auch dann, wenn Informationen über ihre nachgeordneten Organisationseinheiten oder sogar über Dritte begehrt werden. Eine Ausnahme gilt im Falle der Geltendmachung parlamentarischer Selbstinformationsrechte; diese richten sich unmittelbar gegen diejenigen Stellen, die den Gegenstand des Informationsbegehrens bilden.

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs Dem Nachweis der Existenz eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs folgt unmittelbar die Frage nach dessen Umfang, insbesondere unter Berücksichtigung möglicherweise konfligierender öffentlicher oder privater Interessen sowie der Diskussion um einen sog. Kernbereich der Regierung (I.). Sodann erörterungsbedürftig sind der Erfüllungszeitpunkt der Informationspflicht (II.) und die materiellen Anforderungen an die Informationserteilung (III.).

I. Gegenständliche Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs Die Bestimmung der gegenständlichen Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs wirft seit jeher große Probleme auf. Diese Probleme potenzieren sich im Hinblick auf die fortschreitende Verlagerung der Wahrnehmung von Staatsaufgaben auf privatrechtliche Organisationseinheiten.147 Diesbezüglich setzt die breite verfassungsrechtliche Diskussion erst langsam ein, scheinbar zu unzugänglich sind die (gesellschafts-)rechtlichen Verästelungen148 dieser Frage, und zu „gesellschaftsrechtlich-revolutionär“149 klingen die insbesondere von parlamentarischer Seite erhobenen Kontroll- und Informationsforderungen.150 Nach 147 Zur damit verbundenen Notwendigkeit eines neuen Informationsverwaltungsrechts Ladeur, in: Schmidt-Aßmann / Hoffmann-Riem; Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 225 ff. 148 So deuten noch Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (186) in Bezug auf § 395 AktG zwar „Besonderheiten“ an, gehen hierauf allerdings nicht weiter ein. 149 In diesem Sinne noch eine Zuschrift des Gesellschaftsrechtlers, Rechtsanwalts und Notars Egon A. Peus (Bochum) an den Verfasser v. 24. 02. 2004, dem an dieser Stelle zugleich für seine stetige Diskussionsbereitschaft und seine wertvollen Anregungen ausdrücklich gedankt werden soll: „Im Interesse des öffentlichen Rechts wird die gesellschaftsrechtliche Frucht zunächst ausgepresst zum Wohlgeschmack des öffentlichrechtlich Beflissenen bis zur elementaren Verbiegung des Gesellschaftsrechts. Der – störende – nicht mehr harmonisierbare Rest des Gesellschaftsrechts wird dann im Abfalleimer entsorgt.“ Vgl. auch Hüffer, Aktiengesetz, § 394 Rdn. 2a.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Darstellung des bisherigen (öffentlichrechtlichen) Meinungsstandes (1.) und der jüngsten Grundsatzentscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (2.) soll deshalb ein im Detail grundlegend neuer Ansatz entwickelt werden (3.), der aufzeigt, dass eine Kollisionslage zwischen dem öffentlichen Kontroll- und Informationsinteresse einerseits sowie andererseits öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Schutzgütern nicht gegeben, im Zweifel aber lösbar ist. Besonders bedeutsame Schutzgüter sind im vorliegenden Zusammenhang das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung sowie die gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten (4.). Hieran anschließend stellen sich die Fragen nach einer möglichen Informationsbeschaffungs- und Meinungsbildungspflicht der Regierung (5.) sowie nach den Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs (6.).

1. Bisheriger Meinungsstand in Rechtsprechung und verfassungsrechtlichem Schrifttum Im Hinblick auf die gegenständliche Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs finden sich in der Rechtsprechung und im verfassungsrechtlichen Schrifttum höchst unterschiedliche Aussagen. So wird teilweise formuliert, die Regierung brauche lediglich in solchen Angelegenheiten Auskunft zu erteilen, die in ihre Zuständigkeit fielen. Sie sei im Sinne einer Rechenschafts- und Einstandspflicht für eigenes Handeln nur für ihre Amtsführung verantwortlich.151 Danach von einer Information des Parlaments ausgenommen wären beispielsweise schon Bundes- bzw. Landesoberbehörden und erst recht die in mittelbarer Staatsverwaltung stehenden Verwaltungseinheiten. Weniger restriktiv ist demgegenüber die Verneinung von Informationspflichten erst in Angelegenheiten, in denen die Regierung „weder unmittelbar noch mittelbar zuständig ist“;152 ebenso wie ein Abstellen auf den – mittelbaren oder unmittelbaren153 – Verantwortungsbereich der Regierung.154 In beiden Fällen 150 Vgl. nicht zuletzt die Beschlüsse der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente vom 9. bis 11. Mai 1999, Thüringer Landtag, Drs. 3 / 50, S. 3 ff. Zurückhaltender dagegen noch Ockermann; Die Verschwiegenheitspflicht von Mitgliedern der Landesregierung als Aufsichtsratsmitglieder / Auskunftspflicht gegenüber dem Parlament; Parlamentarischer Beratungs- und Gutachterdienst des Landtages NRW, 24.09. 2003, S. 1 ff. 151 SachsAnhVerfGH, Urt. v. 17. 01. 2000 (LVG 6 / 99), in: NVwZ 2000, S. 671 (672); BbgVerfG, Beschl. v. 16. 11. 2000 (VfGBbg 31 / 00), in: LKV 2001, S. 167 (168); jeweils missverständlich im Hinblick auf den Begriff der „Verantwortlichkeit“. 152 BayVerfGH, Entsch. v. 17. 07. 2001 (Vf. 56-Iva-00), in: NVwZ 2002, S. 715 (716); SaarlVerfGH, Urt. v. 31. 10. 2002 (Lv 1 / 02), in: NVwZ-RR 2003, S. 81 (82); Storr ZG 20 (2005), S. 45 (64); Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (186). 153 Insoweit deklaratorisch Glauben / Edinger DÖV 1995, S. 941 (943); Weis DVBl. 1988, S. 268 (271). Vgl. auch Anlage 4 Nr. 2 S. 1 GO BT [§ 13 I. 3. b)].

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erfasst sind nunmehr auch die der Regierung zurechenbaren, nachgeordneten Stellen.155 Der Begriff des Verantwortungsbereichs ist dabei im konkreten Zusammenhang weit gesteckt und deckt sich nicht mit demjenigen des Zuständigkeitsbereichs.156 Abgesehen davon findet sich der Standpunkt, das parlamentarische Fragerecht ende dort, wo die materiellen Kompetenzen seines Trägers endeten („Grundrechte, Kompetenzordnung, Gewaltenteilung u. a.“),157 bzw. setze voraus, dass eine Frage auf ein Themenfeld ziele, zu dem der Befragte „etwas zu sagen“ habe.158 Vereinzelt wird der Umfang der Auskunftserteilung schließlich in das grundsätzliche Ermessen der Regierung gestellt.159 2. Die Staatsaufsichtsthese des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. Juli 2006 Von grundlegender Bedeutung und besonderer Aktualität ist die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. Juli 2006.160 Der Verfassungsgerichtshof bejaht das Bestehen von Informationsrechten des Parlaments ebenfalls im Hinblick auf den mittelbaren und den unmittelbaren Verantwortungsbereich der Regierung; bestimmt beide Verantwortungsbereiche aber nicht im engeren Sinne verwaltungsorganisationsrechtlich, sondern anhand der konkreten exekutiven „Einwirkungsmöglichkeiten“. Gegenstand des parlamentarischen Fragerechts bilde danach jeder politische Bereich, in dem die Regierung oder eines ihrer Mitglieder aufgabenkonform tätig geworden sei, sich geäußert habe oder kraft rechtlicher Vorschriften tätig werden könne. Nicht parlamentarisch zur Verantwortung gezogen werden könne die Regierung hingegen, wenn ihr die Möglichkeit fehle, auf ein Tun, Dulden oder Unterlassen einzuwirken. Unter dieser Prämisse differenziert der Verfassungsgerichtshof sodann zwischen Verwaltungseinheiten in unmittelbarer Staatsverwaltung sowie juristischen Personen des öffentlichen Rechts einerseits und juristischen Personen des Privatrechts andererseits. Für die beiden erstgenannten Gruppen entwickelt er eine Gedankenführung, für die der Terminus „Staatsaufsichtsthese“ geprägt werden soll. Hiernach beschränkt sich die Auskunftspflicht der Regierung nicht nur auf Fragen der 154 Geck, Fragestunde, S. 81; Hölscheid, Frage und Antwort, S. 31; Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 126; Kehrhahn ZParl 16 (1985), S. 484 (489); Schwarz LKV 1998, S. 262 (263). 155 So ausdrücklich auch BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). 156 Geck, Fragestunde, S. 81; Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 126; Poppenhäger ThürVBl. 2000, S. 121 (124). 157 Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (S. 51). 158 ThürVerfGH, Urt. v. 04. 04. 2003 (VerfGH 8 / 02), S. 12. 159 Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (7). 160 BayVerfGH, Entsch. v. 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Rechtmäßigkeit, sondern schließt auch die Zweckmäßigkeit des Handelns mit ein, soweit staatliche Aufgaben unmittelbar durch die Staatsregierung und die ihr nachgeordneten Behörden wahrgenommen werden und folglich grundsätzlich der Fachaufsicht unterliegen. Demgegenüber erstrecken sich die Verantwortlichkeit und damit zugleich die Informationspflicht der Regierung bei den Teilen der mittelbaren Staatsverwaltung in Form von juristischen Personen des öffentlichen Rechts [hierzu bereits § 5 IV. 2. c)], die lediglich Gegenstand der Rechtsaufsicht der Regierung sind, konsequenter Weise nur auf die Rechtmäßigkeit des jeweiligen Handelns.161 Der Umfang der Rechenschaftspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament wird also von dem Grad der Einwirkungsmöglichkeiten der Regierung gegenüber weiteren Organisationseinheiten im Rahmen der Staatsaufsicht abhängig gemacht. Wo prinzipiell größere Einwirkungsmöglichkeiten in der Verwaltungshierachie bestehen, sind sowohl die Verantwortlichkeit der Regierung, wie als deren Kehrseite auch ihre Rechenschaftspflichtigkeit, größer als dort, wo die exekutiven Einwirkungsmöglichkeiten in der Hierarchie begrenzt sind. Die Informationspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament ist gewissermaßen als „Kehrseite“ ihrer Einwirkungsmöglichkeiten gegenüber den nachgeordneten Verwaltungseinheiten im Rahmen der Staatsaufsicht zu verstehen.162 Im Hinblick hierauf soll der Begriff der „Staatsaufsichtsthese“ geprägt werden. Weniger detailliert ist die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs sodann im Hinblick auf private Rechtsträger, die dem Verantwortungsbereich der Exekutive zuzurechnen sind. Der Verfassungsgerichtshof hebt zunächst hervor, dass die parlamentarische Kontrolle nicht allein das Tätigwerden der Staatsverwaltung in den Formen des öffentlichen Rechts umfasse, sondern sich vielmehr auf jegliche Staatlichkeit erstrecke, und zwar auch, soweit die Staatsverwaltung sich privatrechtlicher Unternehmensformen bediene. Voraussetzung parlamentarischer Kontrolle und Information seien wiederum einzig Einflussmöglichkeiten der Exekutive. Deshalb könnten jedenfalls öffentliche Unternehmen in Privatrechtsform [sog. publizistische Privatrechtsvereinigungen bzw. Eigengesellschaften; vgl. noch I. 4. a) aa) (1)] Gegenstand parlamentarischer Anfragen sein. Entscheidend bei den gemischtwirtschaftlichen Unternehmen [I. 4. a) aa) (2)] sei, dass die öffentliche Hand eine beherrschende Stellung inne halte und nicht im Einzelfall Grundrechte 161 Beispielhaft genannt werden in diesem Zusammenhang die LfA Förderbank Bayern, die Bayerische Landesbank sowie Sparkassen, die jeweils als Anstalt des öffentlichen Rechts organisiert sind (vgl. Art. 1 Abs. 1 S. 2 LfAG, 1 Abs. 1 BayLBG, Art. 3 SpkG) und unter der Rechtsaufsicht des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen bzw. des Inneren stehen (Art. 2 Abs. 1 LfAG, 17 Abs. 1 BayLBG, Art. 13 Abs. 1 SpkG). Hinsichtlich der Gemeinden wird danach unterschieden, ob diese in Angelegenheiten des übertragenen oder des eigenen Wirkungskreises tätig werden. Für Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises erstrecke sich die Verantwortlichkeit der Staatsregierung sowohl auf die Rechtmäßigkeit als auch auf die Zweckmäßigkeit des Handelns; im eigenen Wirkungskreis der Gemeinden wache der Staat dagegen nur über die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten und die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften. 162 Vgl. insoweit auch Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (187).

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oder schützenswerte personenbezogene Daten oder Betriebsgeheimnisse entgegenstehen würden. Seien dagegen in größerem Umfang private Anteilseigner beteiligt, nehme der Umfang der Einwirkungsmöglichkeiten der Regierung und mithin auch deren Verantwortlichkeit ab. In diesem Fall könne lediglich das Verhalten der von der öffentlichen Hand in die Unternehmensgremien entsandten Vertreter der parlamentarischen Kontrolle unterliegen. Rein private Unternehmen schließlich seien generell kein staatliches Kontrollobjekt. Sie würden deshalb nicht dem parlamentarischen Informationsanspruch unterliegen. 3. Die vorzugswürdige teleologisch-akzessorietätsorientierte Bestimmung Die vorstehenden Ansichten entbehren ebenso einer dogmatisch fundierten Begründung wie einer Entwicklung im Detail und verkürzen den parlamentarischen Informationsanspruch teilweise in unzulässiger Weise. Diese Aussage beansprucht insbesondere für die soeben skizzierte (I. 2.) Grundsatzentscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Geltung. Der Verfassungsgerichtshof verkennt, dass, obgleich sowohl die Staatsaufsicht als auch die parlamentarische Kontrolle als einem Bezugspunkt des parlamentarischen Informationsanspruchs Unterkategorien der sog. Verwaltungskontrolle darstellen können,163 zwischen beiden Instrumenten grundlegende strukturelle Unterschiede bestehen.164 Die Staatsaufsicht fungiert als hierarchisch angelegtes Steuerungsmittel kontrollierenden Charakters165 innerhalb einer staatlichen Gewalt.166 Sie sichert (je nach Umfang) die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit einschließlich der einheitlichen Wirksamkeit des Verwaltungshandelns.167 Im engeren Sinne betrifft die Staatsaufsicht Verwaltungsträger, d. h. rechtsfähige Organisationseinheiten in mittelbarer Staatsverwaltung [vgl. hierzu bereits § 5 IV. 2. c) bb)].168 Das Bestehen von Staatsaufsicht ist hier notwendiges Korrelat der Dezentralisierung und im Grundsatz demokratisch-rechtsstaatlich zwingend;169 jedenfalls Art. 78 Abs. 4 S. 1 Verf sieht sie im Hinblick auf die Gemeinden und Gemeindeverbände ausdrücklich 163 Vgl. insoweit Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 29; ders., Kommunalrecht, § 8 Rdn. 26 ff.; Schmidt-Aßmann, in: ders. / Hoffmann-Riem; Verwaltungskontrolle, S. 13. 164 Hierzu umfassend Kahl, Staatsaufsicht, 402 ff., 408 ff.; Schmidt-Aßmann, in: ders. / Hoffmann-Riem; Verwaltungskontrolle, S. 10 ff., 18 ff. Vgl. auch Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 41; ders., Kommunalrecht, § 8 Rdn. 30; ders., in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 108, sowie die i.E. befindliche Bochumer Habilitationsschrift „Staatsaufsicht unter dem Grundgesetz“ von Suerbaum. 165 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 41. 166 Schmidt-Aßmann, in: ders. / Hoffmann-Riem; Verwaltungskontrolle, S. 13. 167 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 40. 168 Zur Staatsaufsicht über Kommunen weiterführend Burgi, Kommunalrecht, § 8 Rdn. 26 ff.; ders., in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 107 ff. 169 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 42.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

vor. Im weiteren Sinne impliziert der Begriff der Staatsaufsicht darüber hinaus die sog. Organ- bzw. Behördenaufsicht, die innerhalb des einzelnen Verwaltungsträgers stattfindet.170 Die Instrumente der Staatsaufsicht sind präventiven und repressiven Charakters. Während die präventiven Aufsichtsmittel durch eine Vorwegkontrolle rechtswidrige Akte verhindern (z. B. in Gestalt des sog. Genehmigungsvorbehalts; vgl. z. B. § 6 BauGB) bzw. eine sofortige Kontrolle ermöglichen sollen (etwa im Wege eines „Anzeigevorbehalts“), sind repressive Aufsichtsinstrumente (geordnet nach dem Maß der Beschränkung des beaufsichtigten Verwaltungsträgers) das Auskunftsverlangen, die Beanstandung und die Anordnung, die Aufhebung der erfolglos beanstandeten Handlung bzw. die Vornahme einer trotz entsprechender Anordnung unterlassenen Handlung anstelle der Verwaltungseinheit (aufsichtliche Ersatzvornahme), die Einsetzung eines Staatskommissars sowie die aufsichtsbehördliche Auflösung von Vertretungen auf Körperschafts- und Anstaltsebene; und zwar jeweils abhängig von der konkreten gesetzlichen Ausgestaltung.171 Im Gegensatz hierzu stellt die parlamentarische Kontrolle eine Form der sog. Fremdkontrolle172 dar. Sie wird im gewaltenübergreifenden Verhältnis ausgeübt, ist also breiter angelegt, und basiert nicht notwendig auf Subordination.173 Überdies lässt sie sich nicht lediglich auf eine Rechtmäßigkeits- bzw. eine Zweckmäßigkeitskontrolle reduzieren, sondern ist ganz wesentlich auch eine politische Erfolgskontrolle,174 gerichtet auf die Rückführbarkeit aller Staatsgewalt auf den Willen des Volkes (vgl. § 3 II.). Das führt dazu, dass die parlamentarische Kontrolle umfassend einsetzbar ist. Ihr Anwendungsbereich ist erheblich größer als derjenige der Staatsaufsicht. Die Weite des Kontrollbereichs kompensieren das Grundgesetz und die Landesverfassung allerdings mit einer Begrenzung der über die demokratischen Legitimationsmittel 175 hinausgehenden Kontrollinstrumentarien. Denn anders als den Aufsichtsbehörden stehen dem Parlament grundsätzlich weder Anordnungs- noch Aufhebungs- oder Ersatzvornahmerechte etc. zur Verfügung; vielmehr sind seine Kontrollbefugnisse, abgesehen von dem parlamentarischen Informationsanspruch als Interventionsminimum [vgl. § 8 III. 3. c)], eng auf bestimmte Mitwirkungsrechte und verfassungsgerichtliche Überprüfungsmöglichkeiten eingegrenzt.176 Hiermit wird verhindert, dass sich das Gleichgewicht unter den staatsleitenden Gewalten [§ 8 III. 3. a)] nachhaltig zu Lasten der Regierung und zu Gunsten des Parlaments verlagert. Weiterführend Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 44. Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 45 m. w. N. Zu den kommunalrechtlichen Aufsichtsinstrumenten in NRW vgl. ders., in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 121 f. 172 Begriffsprägend hier Schmidt-Aßmann, in: ders. / Hoffmann-Riem; Verwaltungskontrolle, S. 20 f. 173 Schmidt-Aßmann, in: ders. / Hoffmann-Riem; Verwaltungskontrolle, S. 13, 20 f. 174 Schmidt-Aßmann, in: ders. / Hoffmann-Riem; Verwaltungskontrolle, S. 20. 175 Hierzu Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 6 Rdn. 27 ff. 176 Vgl. nur H. H. Klein, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rdn. 36 ff.; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 41 ff. 170 171

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs

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Im Hinblick auf diese strukturellen Unterschiede zwischen Staatsaufsicht und parlamentarischer Kontrolle zeigt sich, dass das Kriterium der Staatsaufsicht zur Bestimmung des Umfangs des kontrollbezogenen parlamentarischen Informationsanspruchs ungeeignet ist. Die Parlamentsinformation würde in unzulässiger Weise verkürzt, stellte man im Sinne der Staatsaufsichtsthese auf die Einwirkungsmöglichkeiten der Regierung im Rahmen der Staatsaufsicht ab. Dies zeigt sich insbesondere am Beispiel derjenigen Verwaltungseinheiten, die lediglich der Rechtsaufsicht und nicht der weiterreichenden Fachaufsicht unterliegen; hier würden parlamentarisch nahezu kontrollfreie Räume staatlicher Gewalt entstehen, trotzdem auch die in diesen Räumen ausgeübte Staatsgewalt uneingeschränkt dem rechtsstaatlich-demokratischen Legitimations- und Kontrollgebot unterliegt. Hinzu kommt, dass eine entsprechende Differenzierung zwischen fach- und rechtsaufsichtsbezogenen Auskunftsverlangen kaum praktikabel wäre, da nicht unerhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten entstehen würden,177 die sich oftmals nur aus der Retrospektive zutreffend beurteilen ließen. Die Antwort auf die Frage nach dem Umfang des parlamentarischen Informationsanspruchs kann vielmehr allein unmittelbar aus dessen verfassungsrechtlicher Herleitung folgen. Dient die Informationspflicht dem Zweck, dem Parlament die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen zu verschaffen, um auf diese Weise eine nach dem Gewaltenteilungsprinzip des Grundgesetzes und der Landesverfassung nicht vorgesehene Schwächung des Parlaments gegenüber der Regierung zu verhindern, so muss sie sich auch auf die Gesamtheit derjenigen Gegenstände erstrecken, die für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung relevant sind. Funktionsbereich und Informationsbefugnis des Parlaments verhalten sich insoweit deckungsgleich zueinander. Auch im Hinblick auf die inhaltliche Reichweite ist sich der parlamentarische Informationsanspruch damit akzessorisch zu den Parlamentsaufgaben. Der parlamentarische Informationsanspruch bezieht sich folglich zunächst auf den gesamten (Legitimations- und) Kontrollbereich des Parlaments, d. h. jedenfalls auf den unmittelbaren sowie auf den mittelbaren Verantwortungsbereich der Regierung. Soweit das Parlament kontrollbefugt ist, ist es auch informationsbefugt. Gegenstand des parlamentarischen Kontrollanspruchs ist nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG die gesamte, durch das Parlament legitimierte „Staatsgewalt“ (hierzu sogleich I. 4.). Deshalb kann nur das Merkmal der Staatsgewalt den Anknüpfungspunkt des kontrollbezogenen parlamentarischen Informationsanspruchs bilden, nicht das Kriterium der Staatsaufsicht. Dies gilt unabhängig davon, dass unmittelbarer Adressat des parlamentarischen Kontrollanspruchs allein die Regierung ist, da lediglich diese das exekutive Pendant des Parlaments im gewaltenteilenden System grundgesetzlicher und landesverfassungsrechtlicher Ordnung bildet.178 Parlamentarische 177 Dies zeigt sich bereits in der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs am Beispiel von dessen Ausführungen zu Frage 2a. 178 Vgl. auch Gusy ZRP 1998, S. 265 (266).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Kontrolle stellt inhaltlich mehr als nur die Kontrolle der Regierung dar.179 Dementsprechend reduziert sich auch die kontrollbezogene Parlamentsinformationspflicht nicht lediglich auf die unmittelbare Regierungstätigkeit (vgl. noch I. 5.). Der Informationsanspruch des Parlaments besteht darüber hinaus zur Ermöglichung der Gesetzgebungsaufgabe. Auch diesbezüglich kann das Parlament Informationen von der Regierung verlangen. Damit eröffnet ist ein weites Spektrum zulässiger Informationsbegehren, das gleichermaßen staatliche wie private Vorgänge erfasst. Im Unterschied zur kontrollbezogenen Information darf es sich hierbei allerdings nicht um konkret-individuelle, sondern, entsprechend der Rechtsnatur von Parlamentsgesetzen, nur um abstrakt-generelle Informationsgegenstände handeln. In der Folge umgangen wird eine mögliche Kollisionslage mit rechtlich erheblichen öffentlichen oder privaten Geheimhaltungsinteressen. Dieser, auf die Gesetzgebungsaufgabe abstellende Aspekt wird vernachlässigt, bindet man die Parlamentsinformation allein an den Verantwortungsbereich der Regierung. Die teleologisch-akzessorietätsorientierte Bestimmung führt im Hinblick auf den Gegenstand somit zu einem extensiven Verständnis des parlamentarischen Informationsanspruchs. Dies steht im Einklang mit den Feststellungen zum Umfang der Parlamentsinformation im Rahmen der Untersuchung der ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen. Die These von der inhaltlich umfassenden Ausgestaltung des parlamentarischen Informationsanspruchs (vgl. § 7 V. 1.) findet an dieser Stelle Bestätigung. Der Informationsanspruch des Parlaments erstreckt sich, gleichwohl er sich institutionell in der Regel ausschließlich gegen die Regierung richtet, der Sache nach auf alle Informationen, die für die Wahrnehmung der ihm nach dem Grundgesetz bzw. nach der Landesverfassung obliegenden Aufgaben erforderlich sind. Dabei ist insbesondere die föderalistische Kompetenzordnung zu beachten.180 Die Entscheidung über die Erforderlichkeit obliegt dem Parlament (vgl. § 7 V. 1.).

4. Staatsgewalt als Gegenstand kontrollbezogener Information Die Frage nach dem Vorliegen von Staatsgewalt als Gegenstand und Grenze parlamentarischer Kontrolle wirft insbesondere im Hinblick auf die zunehmende Einbeziehung Privater in die Erfüllung von Staatsaufgaben zahlreiche Probleme auf. Der hiervon betroffene Gesamtbereich liegt im Grenzfeld zwischen staatlichen und privaten Aktivitäten. Dort kommt es, angestoßen durch den Staat, zu Veränderungen in der Arbeitsteilung bei der Erfüllung von öffentlichen Aufgaben, wodurch ein neues Mischverhältnis von staatlicher und gesellschaftlicher Handlungsrationalität entsteht.181 179 180 181

Gusy ZRP 1998, S. 265 (266). Vgl. auch Poppenhäger ThürVBl. 2000, S. 121 (123 f.). Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 7.

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs

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In ihren Einzelheiten erfordert die Erörterung der in Rede stehenden Probleme wohl eine eigenständige wissenschaftliche Ausarbeitung. Im Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung steht die Bestimmung des Umfangs der Parlamentsinformation. Die Frage nach der Reichweite der parlamentarischen Kontrolle als einem möglichen Gegenstand der Parlamentsinformation ist hiervon zu unterscheiden. Gleichwohl sollen die zentralen Grundlinien [a)] unter Berücksichtigung der für die Parlamentsinformation wesentlichen Aspekte, d. h. insbesondere der öffentlichen und der privaten Geheimhaltungsinteressen [b)], herausgearbeitet werden. a) Die Reichweite des Begriffs der Staatsgewalt Grundlegend für die Bestimmung der gegenständlichen Reichweite des kontrollbezogenen parlamentarischen Informationsanspruchs ist die Reichweite des Begriffs der Staatsgewalt. aa) Begriffsbestimmung Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG umfasst jegliches Verhalten in Erfüllung einer Staatsaufgabe, d. h. bei Zugrundelegung des formalen Staatsaufgabenbegriffs182 die bloße Tatsache staatlichen Tätigwerdens. Hinzukommen muss, dass das fragliche Verhalten eine im Einzelnen höchst streitige Intensitätsschwelle183 überschreitet, welche herkömmlich mit dem Begriff der (Mit-)„Entscheidung“ erfasst wird.184 Nicht von Bedeutung ist hierbei, ob das staatliche Handeln unmittelbar nach außen wirkt oder nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Staatsaufgaben schafft.185 bb) Unmittelbare Staatsverwaltung als Gegenstand von Staatsgewalt Unproblematisch danach unter den Begriff der Staatsgewalt zu subsumieren und folglich dem parlamentarischen Kontroll- sowie dem Informationsanspruch des Parlaments unterworfen ist das öffentlichrechtliche Handeln der unmittelbaren Staatsverwaltung, also des Behördenapparates von Bund bzw. Land, bestehend aus 182 Hierzu grundlegend Burgi, Funktionale Privatisierung, S. 48 ff. Vgl. zum Staatsaufgabenbegriff auch ders., in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 6 Rdn. 9. 183 Diesbezüglich betont Dreier, in: Dreier, GG, Art. 20 (Demokratie) Rdn. 81, zu Recht, dass das Demokratieprinzip keinen Bagatellvorbehalt kennt. 184 BVerfG, Urt. v. 31. 10. 1990 (2 BvF 3 / 89), in: BVerfGE 83, S. 60 (73); BVerfG, Beschl. v. 24. 05. 1995 (2 BvF 1 / 92), in: BVerfGE 93, S. 37 (68). Jeweils m. w. N. Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 12; Burgi Die Verwaltung 23 (2000), S. 183 (192). Vgl. auch Mehde VerwArch 91 (2000), S. 540 (548). 185 So ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 24. 05. 1995 (2 BvF 1 / 92), in: BVerfGE 93, S. 37 (68).

13 Teuber

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

der Regierung, dem Regierungschef, den Ministerien sowie den nachgeordneten Ober-, Mittel- und Unterbehörden,186 unterstellt, dass die vorbezeichnete Intensitätsschwelle überschritten ist. Gleiches gilt für ein entsprechendes Tätigwerden derjenigen öffentlichrechtlich organisierten Teile der mittelbaren Staatsverwaltung [vgl. bereits § 5 IV. 2. c) bb)], deren demokratische Legitimation sich zumindest mittelbar auf das Parlament zurückführen lässt. cc) Private Handlungs- oder Rechtsformen als Gegenstand von Staatsgewalt Allerdings beschränkt sich die Ausübung von Staatsgewalt nicht auf diesen Bereich. In materieller Hinsicht enthält die vorstehende Definition weder eine generelle Einschränkung im Hinblick auf die Handlungs- noch eine generelle Einschränkung hinsichtlich der Rechtsform. Für die staatlichen Organe folgt hieraus, dass auch privatrechtsförmiges Handeln unter den Begriff der Staatsgewalt zu subsumieren ist.187 Umgekehrt kann dies gleichermaßen für die Erfüllung von Staatsaufgaben durch Private gelten, die Ergebnis von Organisationsprivatisierungen sind.188 Derartige Private können Beliehene,189 staatlich beherrschte juristische Personen des Privatrechts oder andere staatlich beeinflusste private Organisationseinheiten sein; beispielsweise solche, die ausschließlich durch den Staat finanziert werden.190 Die häufigsten Rechtsformen sind die Gesellschaft mit beschränkter Haftung und die Aktiengesellschaft.191 Teilweise finden sich sogar Konzernstrukturen,192 d. h. die Zusammenfassung eines herrschenden und eines oder mehrerer abhängiger Unternehmen unter der einheitlichen Leitung des herrschenden Unternehmens (§ 18 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 AktG). (1) Publizistische Privatrechtsvereinigungen Staatsgewalt wird durch Privatrechtssubjekte jedenfalls dann ausgeübt, wenn sich die privatrechtlichen Organisationseinheiten in alleiniger staatlicher Trägerschaft befinden (sog. publizistische Privatrechtsvereinigungen und, soweit es sich 186 Hierzu bereits [§ 5 IV. 2. c) bb)]. Weiterführend Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 8 Rdn. 1 ff., 12 ff. Diese Struktur folgt in NRW unmittelbar aus § 2 LOG. 187 Dreier, in: Dreier, GG, Art. 20 (Demokratie) Rdn. 80. 188 Weiterführend Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 9 ff., und mit kommunalrechtlichem Bezug ders., Kommunalrecht, § 17 Rdn. 79 ff., sowie ders., in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 46. 189 Grundlegend: Burgi, in: FS Maurer, S. 581 ff. Vgl. ferner ders., in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 23 ff. 190 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 11. 191 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 15. Insbesondere auf kommunaler Ebene sind ferner zu nennen der Verein und die privatrechtliche Stiftung, vgl. ders., Kommunalrecht, § 17 Rdn. 77. 192 Burgi, Kommunalrecht, § 17 Rdn. 77.

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um Kapitalgesellschaften handelt, „Eigengesellschaften“ 193). Dies begründet sich damit, dass – in Abgrenzung zur funktionalen Privatisierung194 und zur Aufgabenprivatisierung195 – unverändert Staatsaufgaben wahrgenommen werden und daher die Erfüllungsverantwortung beim Staat verbleibt. Es findet lediglich ein „Wechsel der Form“ statt, dergestalt, dass eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts als Verwaltungsträger „dazwischengeschaltet“ wird.196 In der Folge besteht nicht nur das Gebot demokratischer Legitimation197, sondern, als dessen „Kehrseite“ (§ 3 II. 1.), auch die parlamentarische Kontrollpflicht fort.198 Nur dort, wo eine effektive Kontrolle der Erfüllung von Staatsaufgaben gewährleistet bleibt, können die handelnde Organisationsform und damit auch der spezifische Modus der Ausübung von Staatsgewalt demokratisch legitimiert werden.199 Die Verlagerung der Wahrnehmung von Staatsaufgaben auf privatrechtliche Organisationsformen darf nicht zu einer „Flucht“ der Verwaltung in das Privatrecht und auf diesem Wege zu einer Aushöhlung verfassungsrechtlicher Verantwortungsstrukturen führen.200 Entsprechend dem (Legitimations-201 und) Kontrollmodus wiederum gestaltet sich der Umfang des parlamentarischen Informationsanspruchs. (2) Gemischtwirtschaftliche Unternehmen Komplizierter stellt sich die Rechtslage dar, soweit an den privaten Organisationseinheiten neben öffentlichen Trägern auch Privatrechtssubjekte beteiligt sind, beispielsweise, wenn staatliche und private Anteilseigner zusammentreffen. In diesem Fall handelt es sich um sog. gemischtwirtschaftliche Unternehmen. Die Ausübung von Staatsgewalt setzt hier eine staatliche Beherrschung, insbesondere durch Anteilsmehrheit, voraus.202 Im Gegensatz zu der Ansicht des Bayerischen 193 Terminologie nach Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 14. Vgl. auch ders., in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 427. 194 Burgi, Funktionale Privatisierung, S. 100 ff. 195 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 35 ff. 196 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 11. 197 Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 13; Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 19. 198 Ebenso: Poppenhäger ThürVBl. 2000, S. 152 (153). Bezug nehmend auf die Daseinsvorsorge auch Röper Der Staat 37 (1998), S. 249 ff.; Röper ZParl 30 (1999), S. 748 (761). 199 v. Danwitz AöR 120 (1995), S. 595 (606 f.). 200 So ausdrücklich BremStGH, Entsch. v. 22. 01. 1996 (St. 1 / 94), in: NVwZ-RR 1997, S. 145 (147). Hierzu bereits § 6 I. 3. c) aa). Vgl. ferner Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 13; v. Danwitz AöR 120 (1995), S. 595 (601 ff., 607). 201 Hierzu vgl. Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 3. Aufl. 2005, § 24 Rdn. 16; Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 20, § 6 Rdn. 28. 202 In diesem Sinne BVerfG, Beschl. v. 16. 05. 1989 (1 BvR 705 / 88), in: NJW 1990, S. 1783; Badura DÖV 1990, S. 353 (354); Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Verfassungsgerichtshofs203 sind hierbei auch Anteilsmehrheiten hinreichend, die von juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehalten werden. Das strenge Erfordernis einer direkten Legitimationskette zwischen der Regierung und dem staatlichen Kontrollobjekt wird der Auslegungsregel des „Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle (vgl. § 3 II. 1.) sowie der Bedeutung des parlamentarischen Informationsrechts im demokratischen Rechtsstaat nicht hinreichend gerecht. Bei privatbeherrschten Organisationseinheiten mit staatlicher Minderheitsbeteiligung ist der Unternehmensgegenstand dagegen nicht mehr Wahrnehmung einer Staatsaufgabe und das Unternehmen damit nicht der Verwaltungsorganisation zuzurechnen; diesbezüglich ist lediglich die Verwaltung des Minderheitsanteils Staatstätigkeit.204 Diese Wertung spiegelt sich einfach-rechtlich in den §§ 53 f. HGrG wider, die, vereinfacht dargestellt, bei Anteilsmehrheit der öffentlichen Hand besondere haushaltsbezogene Prüfungsrechte der zuständigen Exekutivbehörden statuieren.205 Sie zeigt sich zudem in § 65 Abs. 3 BHO / LHO. In gleichem Sinne entschieden hat schließlich der Bundesgerichtshof in seiner bemerkenswerten Entscheidung zum landespresserechtlichen Informationsanspruch, konkret in Gestalt des § 4 Abs. 1 NdsPresseG (vgl. bereits § 1 II.). Der Bundesgerichtshof stellt klar, dass überall dort, wo zur Wahrnehmung staatlicher Aufgaben öffentliche Mittel eingesetzt werden, im Falle eines berechtigten öffentlichen Interesses auch ein Informationsbedürfnis der Presse und der Bevölkerung begründet wird. Auf dieses Bedürfnis habe es keinen Einfluss, ob sich die Exekutive zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Einzelfall einer privatrechtlichen Organisationsform bediene oder nicht. Dementsprechend setze der presserechtliche Informationsanspruch nicht voraus, dass sich die private Organisationseinheit – hier eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung – unmittelbar oder mittelbar vollständig in öffentlicher Hand befinde; es reiche vielmehr bereits aus, dass sie vom Staat beherrscht werde.206 dd) Ergebnis Im Ergebnis ist damit auch die anhand der Untersuchung der ausdrücklichen Bestimmungen über die Parlamentsinformation gewonnene Erkenntnis (vgl. § 7 V. Rdn. 14; Glauben ZParl 29 (1998), S. 496 (501 f.). Vgl. hierzu noch die Ausführungen zur Grundrechtsträgerschaft von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen [I. 3. b) bb) (2)]. 203 BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). 204 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 9 Rdn. 14. Vgl. auch Poppenhäger ThürVBl. 2000, S. 152 (153). 205 Weiterführend Hüffer, Aktiengesetz, § 394 Rdn. 7 ff.; Will DÖV 2002, S. 319 ff., letzterer allerdings mit unzutreffender rechtlicher Charakterisierung der Rechnungsprüfungsbehörde [S. 319; vgl. hierzu § 5 IV. 4. a)]. 206 BGH, Urt. v. 10. 02. 2005 (III ZR 294 / 94), in: NJW 2005, S. 1720 (1720 f.) mit Anm. Köhler NJW 2005, S. 2337 ff. Hieran anschließend: VG München, Urt. v. 28. 07. 2005 (M 22 K04.4414), bisher unveröffentlicht.

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs

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1.) verallgemeinerungsfähig, dass Privatrechtssubjekte in dem Umfang Gegenstand des parlamentarischen Informationsanspruchs sind, in dem sie Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG ausüben und damit der parlamentarischen Kontrolle unterliegen. b) Öffentliche und private Geheimhaltungsinteressen Im Gegensatz zu dem gesetzgebungsbezogenen Informationsanspruch betrifft der kontrollbezogene Informationsanspruch des Parlaments regelmäßig konkret-individuelle Gegenstände. Damit in den Mittelpunkt der Untersuchungen rückt die Frage, ob und in welchem Maße der parlamentarische Informationsanspruch mit rechtlich schutzwürdigen öffentlichen [aa)] oder privaten Geheimhaltungsinteressen [bb)] kollidieren kann. In letztgenannter Hinsicht ist neben den Grundrechten insbesondere auf die wichtigsten gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten [cc)] einzugehen. aa) Staatsgeheimnisse In den landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Parlamentsinformation finden sich Formulierungen, nach denen die Regierung die Information des Parlaments dann ablehnen kann, wenn unter anderem „überwiegende öffentliche [ . . . ] Interessen“207, „Staatsgeheimnisse“208 oder „überwiegende Belange des Geheimschutzes“209 entgegenstehen oder eine Geheimhaltung zwingend erfordern bzw. wenn „zu befürchten ist, dass durch das Bekanntwerden von Tatsachen dem Wohl des Landes oder des Bundes Nachteile zugefügt“210 werden. Derartige Begrenzungen der Reichweite des kontrollbezogenen Parlamentsinformationsanspruchs durch ein öffentliches Geheimschutzinteresse sind verfassungsrechtlich höchst bedenklich, da sie bei streng wortlautbezogener Betrachtung zu einer Durchbrechung der inhaltlichen Akzessorietät dieses Anspruchs zu dem parlamentarischen Kontrollanspruch führen und im Widerspruch zu der sonst inhaltlich äußerst umfassenden Ausgestaltung der Parlamentsinformation stehen. Wie gezeigt, bestimmt sich die Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs nach dem Umfang der parlamentarischen Aufgaben, d. h. im konkreten Zusammenhang nach der Reichweite der parlamentarischen Kontrollaufgabe. Diese Kontrollaufgabe erstreckt sich auf den gesamten Bereich der Ausübung von Art. 56 Abs. 4 S. 1 Alt. 1 BbgVerf. Art. 40 Abs. 3 S. 1 Var. 2 M-VVerf; Art. 89a Abs. 3 S. 1 Nr. 1 Alt. 1 RhPfVerf; Art. 23 Abs. 3 S. 1 Var. 2 SchlHVerf; Art. 67 Abs. 3 S. 1 Var. 2 ThürVerf. 209 Art. 51 Abs. 2 Var. 3 SächsVerf. 210 Art. 24 Abs. 3 S. 1 NdsVerf; Art. 53 Abs. 4 S. 1 Var. 2 SächsVerf; Art. 53 Abs. 4 S. 1 Var. 2 SachsAVerf. 207 208

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Staatsgewalt (vgl. bereits § 3 II. 1.). Hierzu zählt auch diejenige Staatsgewalt, die geheim ausgeübt wird. Gerade diesbezüglich fordert das Gewaltenteilungsprinzip eine sogar gesteigerte Form der parlamentarischen Kontrolle, entfällt doch eine Kontrolle durch die Öffentlichkeit und besteht daher in zugespitzer Weise die Gefahr von Machtmissbrauch und Willkür. Zur Bestätigung dieses Standpunktes lässt sich auf die Art. 45a Abs. 2 S. 1, Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG verweisen, wonach dem Bundestagsausschuss für Verteidigung generell die Selbstinformationsrechte eines Untersuchungsausschusses (§ 6 II.) und dem Gemeinsamen Ausschuss, der gemäß Art. 53a Abs. 1 S. 1 GG zu zwei Dritteln aus Abgeordneten des Bundestages besteht, Parlamentsinformationsrechte der zweiten Stufe zustehen (§ 5 IV. 3.). Das Grundgesetz geht an diesen Stellen davon aus, dass das Parlament bzw. andere Verfassungsorgane unter maßgeblicher Beteiligung von Mitgliedern des Parlaments Informationen aus klassisch geheimen Bereichen erhalten können; insoweit bestehen sogar Unterrichtungspflichten. Zutreffend wird deshalb darauf hingewiesen, dass es in den parlamentarischen Regierungssystemen des Grundgesetzes und der Landesverfassung im Verhältnis der Regierung zum Parlament keine Staatsgeheimnisse gibt.211 Im Gegenteil hat die Regierung das Parlament uneingeschränkt auch über geheimhaltungsbedürftige Sachverhalte zu informieren. Mit der Vermittlung entsprechender Informationen überträgt sich das ihnen anhaftende Geheimschutzinteresse. Das Parlament ist seinerseits nunmehr ebenfalls zur Geheimhaltung verpflichtet, beispielsweise durch Anwendung der parlamentarischen Geheimschutz- bzw. Verschlusssachenordnungen212 oder durch ein Absehen der Aufnahme von Antworten auf parlamentarische Anfragen in die Landtagsdrucksachen.213 Die Geheimhaltungspflicht kann im Hinblick auf streng geheime Informationen zudem dergestalt umgesetzt werden, dass diese Informationen seitens des Parlaments auf Grund einer internen, autonomen Parlamentsentscheidung nur einem eng begrenzten Kreis von Abgeordneten, etwa dem Parlamentarischen Kontrollgremium i.S.v. § 1 Abs. 1 PKGrG214 bzw. dem Kontrollgremium nach § 23 Abs. 1 VSG, zugänglich gemacht werden. Entgegen einer teilweise vertretenen Literaturansicht 215 steht dies der ordnungsgemäßen Beantwortung einer parlamentarische Anfrage nicht entgegen, da Adressat des parlamentarischen Informationsanspruchs und damit auch der Antwort auf parlamentarische Anfragen nicht das Plenum oder der einzelne Abgeordnete ist, sondern das 211 So Linck DÖV 1983, S. 957 (960), mit der Ergänzung, „wieso ein Amtsrat der Natur der Sache nach vertrauenswürdiger sein“ solle, sei „schlechthin unerfindlich“. 212 Z. B. Anlage 3 zur GO BT; Anlage 4 zur GO LT. Vgl. auch Glauben / Edinger DÖV 1995, S. 941 (945); Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (7); Weis DVBl. 1988, S. 268 (272). 213 BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). 214 In diesem Sinne etwa BbgVerfG, Urt. v. 09. 12. 2004 (VfGBbg 06 / 04), in: DÖV 2005, S. 473 (476). Weiterführend zur Kontrolle der Geheimdienste durch die Abgeordneten des Deutschen Bundestages Beck / Schlikker NVwZ 2006, S. 912; Peitsch / Polzin NVwZ 2000, S. 387. 215 Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (7); Weis DVBl. 1988, S. 268 (272).

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs

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Verfassungsorgan „Parlament“ (§ 8 II. 2.). Insoweit vorbildlich ist die Regelung des § 10a Abs. 2 S. 1 BHO [§ 5 IV. 2. d) cc) (2)]. Die im Außenverhältnis gegenüber dem Parlament bestehende Informationspflicht der Regierung erfährt durch § 10a Abs. 2 S. 1 BHO keinerlei Einschränkung. Der Begriff des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses216 bzw. seine Entsprechungen sind demgemäß verfassungskonform im Sinne eines Funktionsbereichs exekutiver Eigenverantwortung zu interpretieren. Die Gewährung von Informationsverweigerungsrechten im Falle des Vorliegens von Staatsgeheimnissen ist verfassungswidrig. Die Parlamentsinformation kann nicht unter Verweis auf staatliche Geheimschutzgründe verweigert werden. Vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich höchst bedenklich ist die Formulierung des Art. 45a Abs. 4 S. 1 Nr. 1 Alt. 1 und Alt. 2 VerfE-2006 NRW; ungeachtet des Ausnahmetatbestandes des Art. 45a Abs. 4 S. 2 VerfE-2006 (vgl. § 1 I.). Gesetzliche Vorschriften dürfen und Staatsgeheimnisse können der Information des Parlaments nach den vorherigen Erkenntnissen nicht „entgegenstehen“. bb) Grundrechtspositionen privater Dritter Dementgegen stellt sich bei der Einbindung privater Organisationsformen in die Erfüllung von Staatsaufgaben die Frage nach kollidierenden Rechtsgütern Dritter. Bei diesen Dritten wird es sich in der Regel um Privatrechtssubjekte handeln. Auch diesbezüglich finden sich Vorgaben in den einschlägigen landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen. Ausdrücklich genannt werden überwiegend „schutzwürdige Interessen Einzelner“217 bzw. „Dritter“218, teilweise unter Verweis auf den Datenschutz219, „Rechte Dritter“220 sowie „private Interessen“, die die Geheimhaltung zwingend erfordern221. (1) Möglicherweise betroffene Grundrechte Als eine möglicherweise kollidierende drittschützende Rechtsposition kommt insbesondere das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung in Betracht.222 216 So im Ergebnis auch BbgVerfG, Beschl. v. 16. 11. 2000 (VfGBbg 31 / 00), in: LKV 2001, S. 167 (168). 217 Art. 40 Abs. 3 S. 1 Var. 3 M-VVerf, Art. 89a Abs. 3 S. 1 Nr. 1 Alt. 2 RhPfVerf; Art. 23 Abs. 3 S. 1 Var. 3 SchlHVerf; Art. 67 Abs. 3 S. 1 Var. 3 ThürVerf. 218 Art. 24 Abs. 3 S. 1 Var. 3 NdsVerf; Art. 53 Abs. 4 S. 1 Var. 3 SächsVerf. 219 Art. 40 Abs. 3 S. 1 Var. 3 M-VVerf; Art. 23 Abs. 3 S. 1 Var. 3 SchlHVerf; Art. 67 Abs. 3 S. 1 Var. 3 ThürVerf. 220 Art. 51 Abs. 2 Var. 2 SächsVerf. 221 Art. 56 Abs. 4 S. 1 Alt. 2 BbgVerf. 222 Vgl. nur BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (142); BVerfG, Beschl. v. 01. 10. 1987 (2 BvR 1178 / 86 u. a.), in: BVerfGE 77, S. 1 (46);

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Ferner betroffen sein können im konkreten Einzelfall die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG.223 Das in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 G verankerte224 Recht auf informationelle Selbstbestimmung wurde vom Bundesverfassungsgericht als Reaktion auf das mit der zunehmenden Nutzung neuartiger Datenverarbeitungstechnik einhergehende Gefahrenpotential für den Schutz persönlicher Daten geprägt, ist aber nicht auf die elektronische Datenverarbeitung beschränkt.225 Es verleiht dem Einzelnen vielmehr die generelle Befugnis, „grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden“.226 Die terminologische Eigenständigkeit gegenüber dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht soll nicht auf eine Verselbständigung zu einem eigenständigen „Grundrecht auf Datenschutz“ hinweisen, sondern lediglich die Entwicklungsoffenheit des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Abgrenzung zum herkömmlichen Schutz der Privatsphäre hervorheben sowie entsprechende Sensibilität erwecken.227 (2) Relevanz bei publizistischen Privatrechtsvereinigungen bzw. Eigengesellschaften Die genannten Grundrechte entfalten jedenfalls dann keine Relevanz, wenn sich die im Wege der Organisationsprivatisierung gegründete privatrechtliche Organisationsform ausschließlich in öffentlicher Hand befindet, also eine publizistische Privatrechtsvereinigung, bzw. im Falle einer Kapitalgesellschaft, eine Eigengesellschaft vorliegt. Als rechtstechnisch abgesonderte Erscheinungen der Staatsgewalt mit der Eigenschaft des Verwaltungsträgers [hierzu vgl. I. 4. a) cc) (2)] gehören diese privatrechtlichen „Trabanten“ zur vollziehenden Gewalt i.S.v. Art. 1 Abs. 3 GG.228 In der Folge ist ihre Grundrechtsberechtigung zu verneinen,229 denn die BbgVerfG, Urt. v. 20. 06. 1996 (VfG Bbg 3 / 96), in: NJW 1996, S. 3334 (3335); Burkholz VerwArch 84 (1993), S. 203 (206 ff.); Kestler ZParl 32 (2001), S. 258 (263 ff.); Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (8); Weis DVBl. 1988, S. 268 (272). Vgl. allgemein zu den Grundrechten auch Raap NJW 1997, S. 508. 223 BVerfG, Beschl. v. 01. 10. 1987 (2 BvR 1178 / 86 u. a.), in: BVerfGE 77, S. 1 (46); Glauben ZParl 29 (1998), S. 496 (501); Glauben / Edinger DÖV 1995, S. 941 (945). 224 BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 (1 BvR 209 / 83 u. a.), in: BVerfGE 65, S. 1 (43). 225 Di Fabio, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 2 Abs. 1 Rdn. 176 m. w. N. 226 Grundlegend: BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 (1 BvR 209 / 83 u. a.), in: BVerfGE 65, S. 1 (42 f.). Vgl. bereits zuvor BVerfG, Beschl. v. 13. 01. 1981 (1 BvR 116 / 77), in: BVerfGE 56, S. 37 (41 ff.); BVerfG, Beschl. v. 08. 02. 1983 (1 BvL 20 / 81), in: BVerfGE 63, S. 131 (142). 227 Di Fabio, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 2 Abs. 1 Rdn. 173 m. w. N. A.A. etwa Bäumler JR 1984, S. 361 (362). 228 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 6 Rdn. 11; § 9 Rdn. 11 ff.; Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 2 Rdn. 85. 229 BVerfG, Beschl. v. 07. 07. 1977 (1 BvR 108 / 73 u. a.), in: BVerfGE 45, S. 63 (80); BVerfG, Beschl. v. 20. 12. 1979 (1 BvR 834 / 79), in: NJW 1980, S. 1093; BVerfG, Beschl. v.

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs

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Grundrechte fungieren gerade als Abwehrrechte gegen die staatliche oder vom Staat abgeleitete öffentliche Gewalt.230 Selbst die vom Bundesverfassungsgericht für eine partielle Grundrechtsberechtigung vorausgesetzte grundrechtstypische Gefährdungslage231 liegt auf Grund des Fehlens der erforderlichen Staatsferne sowie der Eigenschaft als Rahmen und Forum für individuelle Freiheitsentfaltung232 nicht vor. Überdies ist das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung wegen seines Bezuges zur Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG nach streitiger Ansicht nicht i.S.v. Art. Art. 19 Abs. 3 GG wesensgemäß auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar.233 (3) Relevanz bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen Differenzierter zu betrachten ist die Rechtslage, wenn das Ergebnis der Organisationsprivatisierung ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen ist. Wird dieses Unternehmen nicht staatlich beherrscht und übt es folglich keine Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG aus, besteht schon kein parlamentarischer Kontrollanspruch. Damit entfällt zugleich die kontrollbezogene parlamentarische Informationspflicht. Mit Blick hierauf kann dahinstehen, ob das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung über Art. 19 Abs. 3 GG anwendbar ist, soweit es sich bei dem Unternehmen um eine juristische Person des Privatrechts handelt. Es mangelt, dies unterstellt, schon an einer Kollisionslage mit den verfassungsrechtlichen Kontroll- und Informationspflichten. Im umgekehrten Fall, in dem das gemischtwirtschaftliche Unternehmen staatlich beherrscht wird, ist es wiederum als Verwaltungsträger zu charakterisieren und dementsprechend der Exekutive zuzuordnen [I. 4. a) cc) (2)]. Dann entfällt die Grundrechtsberechtigung.234 Insoweit kann auf die soeben getroffenen Ausführungen zu den publizistischen Privatrechtsvereinigungen und den Eigengesellschaften verwiesen werden. Vorwerfbar bleibt dieser Argumentation zwar der Kritikpunkt sich ergebender staatlicher Dispositionsmöglichkeiten über die Grundrechtsträgerschaft.235 Jedoch 16. 05. 1989 (1 BvR 705 / 88), in: NJW 1990, S. 1783; BVerfG, E.A. v. 01. 07. 2004 (1 BvQ 20 / 04), in: BVerfGK 3, S. 300 ff.; Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 2 Rdn. 85; Glauben ZParl 29 (1998), S. 496 (501 f.); Gusy ZRP 1998, S. 265 (268). Weiterführend und m. w. N. jeweils Dreier, in: Dreier, GG, Art. 19 Rdn. 47 ff.; Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 19 Rdn. 282. 230 Vgl. nur Badura DÖV 1990, S. 353 (354). 231 BVerfG, Beschl. v. 07. 07. 1977 (1 BvR 108 / 73 u. a.), in: BVerfGE 45, S. 63 (79); BVerfG, Beschl. v. 08. 07. 1982 (2 BvR 1187 / 80), in: BVerfGE 61, S. 82 (105). 232 Hierzu m. w. N. Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 19 Rdn. 261. 233 So Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 19 Rdn. 319. Demgegenüber die wohl bejahend BVerfG, Beschl. v. 01. 10. 1987 (2 BvR 1178 / 86 u. a.), in: BVerfGE 77, S. 1 (46). 234 In diesem Sinne zutreffend BVerfG, Beschl. v. 16. 05. 1989 (1 BvR 705 / 88), in: NJW 1990, S. 1783. Vgl. ebenfalls etwa Badura DÖV 1990, S. 353 (354), Glauben ZParl 29 (1998), S. 496 (501 f.) und bereits weit zuvor Zeidler, in: VVDStRL 19 (1961), S. 252 f.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

offenbart die alternativ in Betracht kommende, generelle Einstufung gemischtwirtschaftlicher Unternehmen als Grundrechtsträger236, abgesehen von den Fällen einer privaten Bagatellbeteiligung, ebenfalls Schwächen. Es würden verfassungsrechtlich nicht zulässige237 kontrollfreie Räume staatlicher Gewalt entstehen. Zudem würde die Dispositionsbefugnis des Staates nicht aufgehoben, sondern nur verlagert. Der Staat würde nunmehr allein durch eine bestimmte Wahl der Organisationsform zum Grundrechtsträger. Schon aus Praktikabilitätsgründen abzulehnen ist schließlich die vereinzelt im Schrifttum befürwortete238 Idee eines reduzierten Grundrechtsschutzes.239 Eine Kollisionslage des kontrollbezogenen parlamentarischen Informationsanspruchs mit Grundrechten ist damit nur im Hinblick auf die Grundrechte der hinter dem Unternehmen stehenden privaten Anteilseigner denkmöglich. Dieser Konflikt hat keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Informationsbeziehungen zwischen Parlament und Regierung, da sich der Informationsanspruch des Parlaments grundsätzlich allein gegen die Regierung richtet [§ 8 III. 3. d)]. Die Regierung ist dem Parlament gegenüber aber weder zu einer Berufung auf privatrechtliche Geheimhaltungspflichten noch auf öffentliche Geheimschutzinteressen berechtigt [grundlegend im Hinblick auf öffentliche Geheimschutzinteressen I. 4. b) aa)]. Eine Abwägung des parlamentarischen Informationsinteresses mit den Grundrechten privater Anteilseigner soll sich rein praktisch zunächst an dem Beteiligungsverhältnis orientieren. Steht ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen bei der Erfüllung von Staatsaufgaben danach unter einem beherrschenden Einfluss der öffentlichen Hand, so ist es nicht mit einem Unternehmen zu vergleichen, das sich völlig oder überwiegend in privater Hand befindet. Deswegen treten die Rechtsgüter der privaten Minderheitsgesellschafter hinter das öffentliche Kontroll- und Informationsinteresse zurück.240 Neben den sonstigen, gegebenenfalls zurücktretenden Grundrechten ist auch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht schrankenlos gewährleistet.241 Dem Einzelnen steht nicht die absolute, un235 Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 19 Rdn. 287; Storr, Staat als Unternehmer, S. 198 ff. 236 Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 2 Rdn. 87; Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 274 f. 237 Vgl. auch v. Danwitz AöR 120 (1995), S. 595 (607); Poppenhäger ThürVBl. 2000, S. 152 (153). 238 Hierzu beispielsweise Storr, Staat als Unternehmer, S. 227 ff., 243 ff. 239 Insoweit zutreffend und m. w. N. Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 19 Rdn. 286. 240 So ausdrücklich auch BGH, Urt. v. 10. 02. 2005 (III ZR 294 / 94), in: NJW 2005, S. 1720 (1721). In diese Richtung, wenngleich ohne Berücksichtigung des vorgenannten BGH-Urteils, auch BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05), sowie Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (189). 241 In diesem Sinne BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 (1 BvR 209 / 83 u. a.), in: BVerfGE 65, S. 1 (43 ff.); BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67,

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einschränkbare Befugnis zur Preisgabe „seiner“ Daten zu. Einschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung können, wie hier, „im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes“ erfolgen.242 Zu betonen bleibt dabei, dass nicht bereits jede, noch so geringe private Anteilsmehrheit von vornherein das Erlöschen der Kontroll- und Informationspflicht gegenüber dem Parlament zur Folge hat. Einer rein rechnerischen privaten Anteilsmehrheit kommt lediglich eine gewisse Indizwirkung zu, sie kann jedoch den Abwägungsprozess im Ganzen nicht ersetzen. Erforderlich ist eine Gesamtbetrachtung anhand der geltenden Maßstäbe des Gesellschaftsrechts. Nur auf diese Weise kann der zielgerichteten Umgehung des parlamentarischen Informationsanspruchs wirksam begegnet werden. Die Frage nach der wesensgemäßen Anwendbarkeit des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung auf juristische Personen des Privatrechts gemäß Art. 19 Abs. 3 GG kann vor diesem Hintergrund ein weiteres Mal dahinstehen. Der gegen eine Ablehnung der Grundrechtsträgerschaft von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen vorgebrachte eher „traditionelle“ Einwand, neben der fehlenden Beachtung der Privatrechtsform würden die Grundrechte der privaten Anteilseigner nicht hinreichend berücksichtigt,243 geht in der Sache fehl. (4) Ergebnis Damit lässt sich festhalten, dass der Hinweis unmittelbar auf Grundrechtspositionen als Grenzen des Umfangs des parlamentarischen Informationsanspruchs leer läuft. Maßgeblich für die Reichweite dieses Anspruchs ist, wie gezeigt, die Ausübung von Staatsgewalt [zu diesem Begriff vgl. I. 4. a)]. Soweit Staatsgewalt ausgeübt wird, besteht entweder kein Grundrechtsschutz oder tritt dieser hinter einem überwiegenden staatlichen Kontrollinteresse zurück. Fehlt es demgegenüber an dem Vorliegen von Staatsgewalt, besteht kein parlamentarischer Kontroll- und damit auch kein entsprechender Informationsanspruch. Diese Differenzierung wurde teilweise vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof (vgl. oben I. 2.) sowie bei der Fassung des Art. 45a VerfE-2006 NRW (§ 1 I.) verkannt. Letzteres gilt, soweit die Regierung über entsprechende, den unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung betreffende Informationen verfügt, insbesondere im Hinblick auf die Einschränkung in Art. 45a Abs. 4 S. 2 Hs. 2 VerfE-2006. Die Kontrolle durch das Parlament stellt in diesem Fall keinen zusätzlichen Eingriff in die Rechtssphäre des betroffenen Privatrechtssubjektes dar, sondern dient im Gegenteil dem Schutz S. 100 (143 ff.); BVerfG, Beschl. v. 01. 10. 1987 (2 BvR 1178 / 86 u. a.), in: BVerfGE 77, S. 1 (46 ff.). 242 BVerfG, Beschl. v. 01. 10. 1987 (2 BvR 1178 / 86 u. a.), in: BVerfGE 77, S. 1 (46 f.). 243 Vgl. nur Kroppensteiner NJW 1990, S. 3105 (3113); Pieroth NWVBl. 1992, S. 85 (87); Schmidt-Aßmann BB 1990, Beilage 34, S. 1 (5, 10 ff.).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

dieser Rechtssphäre, ist doch ideengeschichtlicher wie fortwährend aktueller Hintergrund der Gewaltenteilungslehre die Vorstellung, die bürgerliche Freiheit gegen einen willkürlichen Zugriff der Obrigkeit zu schützen (§ 8 III. 1.) und kommt gerade dem Parlament (u. a.; vgl. allgemein zu den Parlamentsfunktionen § 3) die Funktion des Kontrolleurs der Exekutive im gewaltenteiligen System grundgesetzlicher und landesverfassungsrechtlicher Ordnung zu (§ 3 II.). Voraussetzung bleibt einzig, dass das Parlament seinerseits hinreichend strenge Geheimhaltungsmaßnahmen trifft. cc) Gesellschaftsrechtliche Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation Speziell im Hinblick auf Eigengesellschaften und gemischtwirtschaftliche Unternehmen in der Form von Kapitalgesellschaften stellt sich die Frage, ob und inwieweit das Gesellschaftsrecht die Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation ermöglicht. Das insoweit bestehende Spannungsfeld zwischen dem öffentlichen Recht und dem Gesellschaftsrecht rückt – zunehmend auch aus gesellschaftsrechtlicher Sicht – zwar in den Blickpunkt der aktuellen Diskussion,244 ist rechtlich aber bislang in keiner Weise erschlossen. Ziel der vorliegenden Untersuchung ist es, aufzuzeigen, dass die parlamentsinformationsrechtlichen und die gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten [(1)] nicht im Widerspruch zueinander stehen, sondern letztere den verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation vielmehr hinreichend Rechnung tragen [(2)]. (1) Die Verschwiegenheitspflichten nach dem AktG und dem GmbHG Die Erörterung der gesellschaftsrechtlichen Schweigepflichten soll sich entsprechend ihrer gesteigerten Bedeutung auf die Aktiengesellschaft und die Gesellschaft mit beschränkter Haftung konzentrieren. (a) Die gesellschaftsrechtliche Grundkonzeption Nach § 93 Abs. 1 S. 2 AktG haben die Vorstandsmitglieder der Aktiengesellschaft über vertrauliche Angaben und Geheimnisse der Gesellschaft, namentlich Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, die ihnen durch ihre diesbezügliche Tätig244 Vgl. zuletzt etwa – im Hinblick auf die kommunale Ebene (vgl. hierzu noch § 10) – VG Regensburg, Urt. v. 02. 02. 2005 (3 K 04.01 408 – z.Zt. der Bearbeitung nicht rechtskräftig); Altmeppen NJW 2003, S. 2561 ff.; Burgi, in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 432; Gundlach / Frenzel / Schmidt LKV 2001, S. 246 ff.; Grünebaum VR 50 (2004), S. 55 ff.; Kiethe NZG 2006, S. 45 ff.; Ries / Garbers KommJur 2004, S. 407 ff.; Strobel DVBl. 2005, 77 ff.; Will VerwArch 94 (2003), S. 248 ff.

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keit bekannt geworden sind, Stillschweigen zu bewahren. Gleiches gilt gemäß § 116 i.V.m. § 93 Abs. 1 S. 2 AktG für Aufsichtsratsmitglieder. Zwar verbürgt § 131 Abs. 1 AktG den Aktionären einen grundsätzlichen Auskunftsanspruch, dieser Anspruch ist aber inhaltlich eng begrenzt und kann lediglich in der Hauptversammlung geltend gemacht und erfüllt werden. § 131 Abs. 3 AktG gewährt dem Vorstand überdies umfangreiche Auskunftsverweigerungsrechte.245 Die Aktionäre können im Hinblick auf vertraulich erhaltene Informationen unter Umständen auf Grund von Treuepflichten zur Verschwiegenheit verpflichtet sein. Die § 116 i.V.m. § 93 Abs. 1 S. 2 AktG gelten über § 52 Abs. 1 GmbHG auch für die Mitglieder des (fakultativen) Aufsichtsrates einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Die Geschäftsführer der Gesellschaft mit beschränkter Haftung sind im Rahmen ihrer Treue- und Sorgfaltspflichten aus § 43 Abs. 1 GmbHG zur Verschwiegenheit verpflichtet.246 Eine Ausnahme regelt § 51a Abs. 1 GmbHG. Hiernach obliegt den Geschäftsführern der GmbH zwar grundsätzlich die Verpflichtung, jedem Gesellschafter auf Verlangen unverzüglich Auskunft über Angelegenheiten der Gesellschaft zu geben und Einsicht in die Bücher und Schriften zu gestatten. Auf der Grundlage von § 51a Abs. 2 S. 1 GmbHG i.V.m. einem Gesellschafterbeschluss (S. 2) steht ihnen jedoch ein Auskunfts- und Einsichtsverweigerungsrecht in denjenigen Fällen zu, in denen zu besorgen ist, dass Gesellschafter sie zu gesellschaftsrechtsfremden Zwecken verwenden und dadurch der Gesellschaft oder einem verbundenen Unternehmen ein nicht unerheblicher Nachteil zufügen wird (Abs. 3). Die Gesellschafter ihrerseits sind im Rahmen ihrer allgemeinen Treuepflicht ebenfalls zur vertraulichen Behandlung gesellschaftsinterner Informationen verpflichtet, insbesondere im Zusammenhang mit dem Informationsrecht nach § 51a Abs. 1 GmbHG.247 (b) Die Sondervorschriften der §§ 394, 395 AktG Die Verschwiegenheitspflicht aus § 93 Abs. 1 S. 2 AktG gilt grundsätzlich auch für Aufsichtsratsmitglieder, die auf Veranlassung der öffentlichen Hand nach § 101 Abs. 1 bzw. Abs. 2 AktG gewählt oder in den Aufsichtsrat entsandt worden sind. Eine Ausnahme statuiert § 394 S. 1 AktG für den Fall, dass diese Aufsichtsratsmitglieder anderweitigen Berichtspflichten gegenüber ihrem Verwaltungsträger unterliegen.248 Diese anderweitigen Berichtspflichten bilden die tatbestandliche Voraussetzung für eine Lockerung der aktienrechtlichen Verschwiegenheitspflichten. Sie werden, wie im Rahmen der Parallelvorschrift des § 69 S. 1 Nr. 2 BHO / Vgl. hierzu insges. Hüffer, Aktiengesetz, § 131 Rdn. 1 ff. Weiterführend Zöllner / Noack, in: Baumbach / Hueck, GmbH-Gesetz § 35 Rdn. 40, § 43 Rdn. 2. 247 Zöllner / Noack, in: Baumbach / Hueck, GmbH-Gesetz § 13 Rdn. 34. 248 Kropff, in: Geßler / Hefermehl / Eckardt / Kropff, Aktiengesetz, §§ 394, 395 Rdn. 1. 245 246

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LHO,249 nicht erst durch § 394 S. 1 AktG begründet.250 Der Sinn des § 394 S. 1 AktG liegt allein darin, eine sachgerechte Erfüllung von Berichtspflichten vorgenannter Art zu ermöglichen.251 § 394 S. 2 AktG normiert eine Rückausnahme für vertrauliche Angaben und Geheimnisse der Gesellschaft, namentlich für Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, deren Kenntnis für die Zwecke der Berichte nicht von Bedeutung ist. Die Grenzen, in denen von der Verschwiegenheitspflicht dispensiert wird, bestimmen sich somit funktionell nach dem Zweck der Berichterstattung,252 nicht aber nach Vertraulichkeit der Information etc. In der Folge ist der Begriff „Berichte“ in den §§ 394, 395 AktG nicht im engen Sinne des Parlamentsinformationsrechts (§ 4 I. 2.), sondern extensiv im Sinne einer jeden Form der Fremdinformation zu interpretieren. Die Aufsichtsratsmitglieder sind damit auch hinsichtlich der ihnen zugänglichen Dokumente der Gesellschaft253 sowie im Rahmen der Beantwortung von Anfragen der Abgeordneten von ihren gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten befreit. Die Freistellung von der Verschwiegenheitspflicht durch § 394 Abs. 1 S. 1 AktG ist allerdings nicht absoluter, sondern lediglich relativer Natur. § 395 Abs. 1 Hs. 1 AktG verpflichtet diejenigen „Personen, die damit betraut sind, die Beteiligungen einer Gebietskörperschaft zu verwalten oder für eine Gebietskörperschaft die Gesellschaft, die Betätigung der Gebietskörperschaft als Aktionär oder die Tätigkeit der auf Veranlassung der Gebietskörperschaft gewählten oder entsandten Aufsichtsratsmitglieder zu prüfen“, im Hinblick die auf vertraulichen Angaben und Geheimnisse der Gesellschaft nunmehr ihrerseits zum Stillschweigen. „Mitteilungen im dienstlichen Verkehr“, also Angaben, die verwaltungsintern für die mit der Angelegenheit unmittelbar befassten Dienststellen gemacht werden,254 werden hiervon ausdrücklich ausgenommen, § 395 Abs. 1 Hs. 2 AktG (vgl. auch § 61 Abs. 1 S. 2 BBG). Die aktienrechtlichen Grundsätze über die Wahrung von Vertraulichkeit und den Geheimnisschutz sollen dadurch wenigstens mittelbar gewahrt werden.255 In Parallele zu § 395 Abs. 1 Hs. 1 AktG sieht § 395 Abs. 2 AktG vor, dass die in Rede stehenden vertraulichen Angaben und Geheimnisse der Gesellschaft bei der Veröffentlichung von Prüfungsergebnissen nicht mitpubliziert werden dürfen. Die Regelung des § 395 Abs. 2 AktG ist auf die Berichterstattung der Rechnungsprüfungsbehörden, insbesondere der Rechnungshöfe, zugeschnitten und Piduch, in: Piduch / Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, § 69 Rdn. 1. Jeweils m. w. N. Hüffer, Aktiengesetz, § 394 Rdn. 1; Kropff, in: Geßler / Hefermehl / Eckardt / Kropff, Aktiengesetz, §§ 394, 395 Rdn. 18. 251 Hüffer, Aktiengesetz, § 394 Rdn. 1, 42. 252 Hüffer, Aktiengesetz, § 394 Rdn. 44. 253 Hüffer, Aktiengesetz, § 394 Rdn. 45; Kropff, in: Geßler / Hefermehl / Eckardt / Kropff, Aktiengesetz, §§ 394, 395 Rdn. 31 f. 254 Hierzu Hüffer, Aktiengesetz, § 395 Rdn. 8. 255 Weiterführend Hüffer, Aktiengesetz, § 395 Rdn. 8; Kropff, in: Geßler / Hefermehl / Eckardt / Kropff, Aktiengesetz, §§ 394, 395 Rdn. 35 ff. 249 250

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bezieht sich ausschließlich auf die der Allgemeinheit zugänglichen Feststellungen dieser Behörden.256 Wenngleich die §§ 394, 395 AktG in dem Verweisungskatalog des § 52 Abs. 1 GmbHG nicht genannt sind, finden sie auf Aufsichtsratsmitglieder der Gesellschaft mit beschränkter Haftung jedenfalls entsprechende Anwendung. Von dem Verweis des § 52 Abs. 1 GmbHG auf § 116 AktG sind auch diejenigen Vorschriften erfasst, die die aktienrechtliche Verschwiegenheitspflicht ausfüllen.257 (2) Beurteilung anhand der parlamentsinformationsrechtlichen Vorgaben Fraglich ist, ob und inwieweit diese gesellschaftsrechtlichen Vorgaben die Umsetzung des kontrollbezogenen Parlamentsinformationsanspruchs ermöglichen. (a) Der Parlamentsinformationsanspruch als Ausnahme i.S.v. §§ 394, 395 AktG Der Möglichkeit einer Umsetzung der parlamentsinformationsrechtlichen Vorgaben durch das Gesellschaftsrecht könnte allenfalls die Schrankenbestimmung des § 395 Abs. 1 Hs. 1 AktG entgegenstehen, nicht jedoch die Regelung des § 394 S. 1 AktG. Die Parlamentsinformationspflichten und die sich hieraus ableitenden exekutiven Informationsbeschaffungspflichten (hierzu sogleich I. 5.) lösen im Gegenteil gerade den Dispens von der aktienrechtlichen Schweigepflicht aus. Sie stellen anderweitig begründete Informationspflichten i.S.v. § 394 S. 1 AktG dar. Dabei ist unerheblich, ob die exekutiven Informations- und Informationsbeschaffungspflichten ausdrücklich in der Verfassung fixiert sind oder lediglich ungeschriebenes Verfassungsrecht darstellen.258 Allein durch Rechtsgeschäft begründete Informationspflichten unterfallen nicht dem Anwendungsbereich des § 394 S. 1 AktG. Ebenfalls ohne Auswirkungen auf die Anwendbarkeit des § 394 S. 1 AktG auf die verfassungsrechtlich begründeten Parlamentsinformationspflichten ist die Frage, ob diese Pflichten bundes- oder landesverfassungsrechtlicher Natur sind. Der Gesetzeswortlaut enthält insoweit keine Eingrenzung. Das Gesellschaftsrecht harmoniert an dieser Stelle folglich mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben im Rahmen des parlamentarischen Informationsanspruchs. § 395 Abs. 1 Hs. 1 AktG würde einer Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation entgegenstehen, wäre der Kreis der Normadressaten gleichzusetzen mit demjenigen der unmittelbaren Berichtsadressaten. In 256 Insoweit unzutreffend Hüffer, Aktiengesetz, § 395 Rdn. 8, mit der Annahme, § 395 Abs. 2 AktG beziehe sich bereits auf die Berichterstattung gegenüber dem Parlament, weil Berichte als Parlamentsdrucksachen allgemein zugänglich seien. 257 Kropff, in: Geßler / Hefermehl / Eckardt / Kropff, Aktiengesetz, §§ 394, 395 Rdn. 9 f.; Zöllner / Noack, in: Baumbach / Hueck, GmbH-Gesetz § 52 Rdn. 65. 258 Vgl. hierzu Hüffer, Aktiengesetz, § 394 Rdn. 36 ff.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

diesem Fall wäre die zuständige Exekutivstelle aus § 395 Abs. 1 Hs. 2 AktG zwar zur Weitergabe der erhaltenen Informationen im dienstlichen Verkehr, d. h. ressortintern, befugt. Die Information der Legislative wäre jedoch durch § 395 Abs. 1 Hs. 1 AktG versperrt. Gegen eine Auslegung in diesem engen Sinne lässt sich bereits der Wortlaut des § 395 Abs. 1 Hs. 1 AktG einwenden. Der hier genannte Personenkreis ist derart weit gefasst, dass sich eine Begrenzung der Normadressaten auf die unmittelbaren Berichtsadressaten nicht rechtfertigen lässt. Im Gegenteil findet sich neben dem Hinweis auf verwaltend tätige Personen auch ein Hinweis auf Personen, denen Prüfungstätigkeiten obliegen. Wohingegen die verwaltend tätigen Personen in aller Regel der Exekutive zuzurechnen sein werden, zählt zu den prüfend tätigen Stellen ganz maßgeblich das Parlament, kommt diesem doch die Aufgabe der Kontrolle jeglicher Staatsgewalt zu (§ 3 II. 1.). Zwar stellt das Parlament weder eine natürliche noch eine juristische „Person“ dar, sondern bildet es vielmehr Organ einer juristischen Person, konkret der jeweiligen Gebietskörperschaft.259 Jedoch sind auch die Regierung260 und der Rechnungshof [hierzu grundlegend § 5 IV. 4. a)] dem engen Wortsinne zufolge keine „Personen“. Ebenso werden Behörden in § 1 Abs. 4 VwVfG, § 1 Abs. 2 VwVfG NRW lediglich als „Stellen“ bezeichnet. Mit Blick hierauf würde § 395 Abs. 1 Hs. 1 AktG leer laufen, wäre nicht der Begriff der „Stellen“ funktionell auf diejenigen Abgeordneten bzw. Amtswalter auszudehnen, die jeweils die Prüfungstätigkeit wahrnehmen. Systematisch erscheint auf Grund des Bezuges zu § 394 AktG eine extensive Auslegung des 395 Abs. 1 Hs. 1 AktG geboten. § 394 S. 1 AktG bezieht sich dem Wortlaut nach allgemein auf Berichtspflichten gegenüber den zuständigen „Gebietskörperschaften“, nicht lediglich gegenüber der Exekutive. Überdies bestimmen sich, wie soeben aufgezeigt, die Grenzen des Ausnahmetatbestandes nach dem Zweck der Berichterstattung. Dies legt selbst aus gesellschaftsrechtlicher Perspektive nahe, § 395 S. 1 Hs. 1 AktG extensiv in dem Sinne auszulegen, dass sich die aktienrechtliche Schweigepflicht generell auf diejenigen Stellen überträgt, die in Erfüllung einer staatlichen Prüfungspflicht tätig werden. Der Kreis der Normadressaten des § 395 S. 1 Hs. 1 AktG ist im Ergebnis deshalb nicht mit dem Kreis der unmittelbaren Berichtsadressaten gleichzusetzen. Eine Reduktion des Bedeutungsgehaltes des Merkmals „prüfen“ auf den Sonderfall des § 104 BHO / LHO261 findet nicht statt. In praktischer Hinsicht besteht wie bereits bei den Staatsgeheimnissen [I. 4. b) aa)] die Gefahr, dass vertrauliche Angaben über die Gesellschaft von den kontrollierenden Stellen unrechtmäßiger Weise an Dritte weitergegeben werden. Dem kann jedenfalls von Seiten des Parlaments wiederum damit begegnet werden, dass es den Kreis der Empfänger dieser Angaben organintern beschränkt, und zwar bei-

Vgl. nur Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 46. Hermes, in: Dreier, GG, Art. 62 Rdn. 7 ff.; M. Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 62 Rdn. 4 f. 261 So aber Hüffer, Aktiengesetz, § 395 Rdn. 2. 259 260

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spielsweise auf einen eigens eingerichteten Kontrollausschuss, auf die Fraktionsvorsitzenden oder in begründeten Ausnahmefällen auf das Parlamentspräsidium. (b) Die Lösungswege für die aufsichtsratslose GmbH Damit konzentriert sich die Frage, ob die gesellschaftsrechtlichen Vorschriften die Umsetzung des parlamentsinformationsrechtlichen Verfassungsrechts ermöglichen, auf die Verschwiegenheitspflichten der Geschäftsführer der Gesellschaft mit beschränkter Haftung aus § 43 Abs. 1 GmbHG sowie auf diejenigen der GmbH-Gesellschafter, allerdings nur unter der einschränkenden Voraussetzung, dass die Gesellschaft nicht über einen Aufsichtsrat verfügt. Ist ein Aufsichtsrat vorhanden, gelten wie erarbeitet die §§ 394, 395 AktG entsprechend. In diesem Fall stehen weitere gesellschaftsrechtliche Verschwiegenheitspflichten einer Erfüllung des parlamentarischen Informationsanspruchs nicht entgegen, da diese bereits durch das Regelungssystem der §§ 394, 395 AktG hinreichend gewährleistet ist. Der durch diese Vorschriften in Bezug genommene Aufsichtsrat hat, ggf. in Verbindung mit § 52 Abs. 1 GmbHG, gemäß § 111 Abs. 1 AktG insbesondere die Funktion, die Geschäftsführung der Gesellschaft zu überwachen.262 Zu diesem Zweck räumen ihm das Aktiengesetz bzw. die über § 52 Abs. 1 GmbHG entsprechend anwendbaren aktienrechtlichen Bestimmungen weitreichende Informationsrechte gegenüber der jeweiligen Gesellschaft ein. So hat der Vorstand dem AG-Aufsichtsrat gemäß § 90 Abs. 1 S. 1 AktG etwa über die beabsichtigte Geschäftspolitik und andere grundsätzliche Fragen der Unternehmensplanung, d. h. insbesondere über die Finanz-, die Investitions- und die Personalplanung, (Nr. 1), die Rentabilität der Gesellschaft (Nr. 2), den Gang der Geschäfte (Nr. 3) und sonstige wichtige Anlässe zu berichten (S. 2).263 Die auch für GmbH-Aufsichtsräte geltende264 Vorschrift des § 90 Abs. 3 AktG gewährt dem Aufsichtsrat als Organ (S. 1) sowie grundsätzlich dem einzelnen Aufsichtsratsmitglied (S. 2) ein reaktives Fremdinformationsrecht in Angelegenheiten der Gesellschaft, über die rechtlichen und die geschäftlichen Beziehungen der Gesellschaft zu verbundenen Unternehmen sowie über geschäftliche Vorgänge bei den verbundenen Unternehmen, die auf die Lage der Gesellschaft von erheblichem Einfluss sein können. Inhaltlich überschneiden sich diese Fragerechte folglich mit den Unterrichtungspflichten nach § 90 Abs. 1 AktG.265 Den Aufsichtsratsmitgliedern der 262 Zu den weiteren Befugnissen des Aufsichtsrates vgl. für die Aktiengesellschaft Hüffer, Aktiengesetz, § 111 Rdn. 1, und für die Gesellschaft mit beschränkter Haftung Zöllner / Noack, in: Baumbach / Hueck, GmbH-Gesetz § 35 Rdn. 40, § 52 Rdn. 1 ff. Weiterführend Lohse, Unternehmerisches Ermessen, S. 106 ff. 263 Weiterführend Zöllner / Noack, in: Baumbach / Hueck, GmbH-Gesetz § 35 Rdn. 40, § 52 Rdn. 4 ff. Zu dem Überwachungsbereich des Aufsichtsrates vgl. auch Lohse, Unternehmerisches Ermessen, S. 106 ff. 264 Vgl. hierzu Zöllner / Noack, in: Baumbach / Hueck, GmbH-Gesetz § 52 Rdn. 120 ff. 265 Hüffer, Aktiengesetz, § 90 Rdn. 11.

14 Teuber

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Aktiengesellschaft und der Gesellschaft mit beschränkter Haftung stehen somit umfassende Informationsrechte zur Verfügung;266 unabhängig von möglicherweise bestehenden Entscheidungsfreiräumen der jeweils informationspflichtigen Gesellschaftsorgane.267 Mit Blick hierauf vermag sich die Regierung im Rückgriff auf die vom Bund bzw. die vom Land entsandten Aufsichtsräte jedenfalls de jure hinreichend fundierte Informationen zu verschaffen, um den parlamentarischen Informationsanspruch erfüllen zu können. Im Hinblick auf eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die nicht über einen Aufsichtsrat verfügt, deuten sich sowohl eine gesellschaftsrechtliche [(aa)] als auch eine öffentlichrechtliche Lösung [(bb)] der Spannungslage zwischen den gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten und dem öffentlichrechtlichen Informationsinteresse an, so dass auch insoweit nicht von divergierenden Regelungssystemen zu sprechen ist. (aa) Die gesellschaftsrechtliche Lösung Ausgangspunkt der gesellschaftsrechtlichen Lösung ist die Regelung des § 51a GmbHG, wonach die Geschäftsführer grundsätzlich jedem Gesellschafter auf dessen Verlangen unverzüglich Auskunft über die Angelegenheiten der Gesellschaft zu geben und Einsicht in die Buchführung der Gesellschaft zu gestatten haben. Das Merkmal „in Angelegenheiten der Gesellschaft“ ist denkbar weit gefasst. Unter diesen Angelegenheiten sind alle Vorgänge zu verstehen, die mit der Geschäftsführung der Gesellschaft, ihren wirtschaftlichen Verhältnissen und ihren Beziehungen zu Dritten und verbundenen Unternehmen etc. zusammenhängen.268 Der Informations-Tatbestand des § 51a Abs. 1 GmbHG ist inhaltlich deshalb zumindest ebenso umfassend ausgestaltet wie derjenige des § 90 AktG. Ein gesellschaftsfremder Verwendungszweck im Sinne des Auskunftsverweigerungsrechts nach § 51a Abs. 2 S. 1 GmbHG erfordert nicht erst ein bewusst gesellschaftsschädigendes Verhalten, sondern lässt bereits einen gesellschaftsindifferenten, d. h. einen nicht gesellschaftsnützlichen Zweck ausreichen, soweit dieser Zweck außerhalb des ordnungsgemäßen mitgliedschaftlichen Verhaltens liegt.269 Sollen Informationen seitens der Gesellschafter zur Ermöglichung der Wahrnehmung staatlicher Kontrollpflichten an die hierfür zuständigen Stellen weitergegeben werden, bestehen schon insoweit begründete Zweifel. Die GmbH-Aufsichtsratsmitglieder sind zu einem entsprechenden Informationsverhalten gerade nach §§ 52a Abs. 1 GmbHG i.V.m. §§ 116, 93 Abs. 1 und 2, 394, 395 AktG befugt. Jedenfalls aber 266 Zu neuerlichen Reformansätzen hinsichtlich der Information des Aufsichtsrates vgl. Lohse, Unternehmerisches Ermessen, S. 34 ff. 267 Zu den Entscheidungsfreiräumen des Vorstandes einer Aktiengesellschaft grundlegend Lohse, Unternehmerisches Ermessen, S. 61 ff. 268 Zöllner, in: Baumbach / Hueck, GmbH-Gesetz, § 51a Rdn. 11. 269 Schulze-Osterloh, in: Baumbach / Hueck, GmbH-Gesetz, § 51a Rdn. 33.

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mangelt es an der Besorgnis der Zufügung eines nicht nur unerheblichen Nachteils für die Gesellschaft und damit an der zweiten Voraussetzung des § 51a Abs. 2 S. 1 GmbHG. Die Weitergabe vertraulicher Gesellschaftsinformationen an kontrollpflichtige staatliche Stellen führt nicht zu einer generellen Offenlegung dieser Informationen, sondern, entsprechend dem Rechtsgedanken der §§ 394, 395 AktG, zu einer Verlagerung der Schweigepflicht auf die staatlichen Kontrolleure. Auf diese Weise wird die gesellschaftsrechtliche Verschwiegenheitspflicht unter Berücksichtigung gesellschaftsrechtlich vorgegebener Wertungsmaßstäbe hinreichend gewahrt. Was im Hinblick auf die Weitergabe von vertraulichen Informationen an kontrollpflichtige staatliche Stellen für Aufsichtsratsmitglieder einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung zulässig ist, muss für Gesellschafter einer solchen erst recht zulässig sein, soweit ein Aufsichtsrat nicht besteht. (bb) Die öffentlichrechtliche Lösung Demgegenüber setzt die öffentlichrechtliche Lösung unmittelbar an den Verschwiegenheitspflichten der GmbH-Gesellschafter bzw. -Geschäftsführer an. Diese Verschwiegenheitspflichten ergeben sich in beiden Fällen aus den jeweiligen Treue- und Sorgfaltspflichten [I. 4. b) cc) (1) (a)]. Bei den Begriffen „Treue“ und „Sorgfalt“ handelt es sich um offene Rechtsbegriffe, die der Ausfüllung bedürfen. Dabei kommt den Prinzipien und Wertentscheidungen der Verfassung, insbesondere den Grundrechten, aber auch dem Rechtsstaatsgedanken und der parlamentarische Demokratie, eine besondere Bedeutung zu;270 generalklauseartige Begriffe bilden insoweit ein „Einfallstor“ des Verfassungsrechts. Demgemäß bei der Konkretisierung der Treue- und Sorgfaltspflichten der GmbH-Gesellschafter bzw. -Geschäftsführer Berücksichtigung zu finden haben jedenfalls auch der verfassungsrechtlich begründete parlamentarische Informationsanspruch sowie die sich aus ihm ergebenden Informationsbeschaffungspflichten (vgl. im Hinblick auf letztere I. 5.). Eines Rückgriffs auf die weitergehende Annahme eines „Verwaltungsgesellschaftsrechts“ im Sinne einer allgemeinen Modifikation des privaten Gesellschaftsrechts durch die spezifischen Erfordernisse des öffentlichen Rechts, wie sie teilweise im öffentlichrechtlichen Schrifttum befürwortet wird,271 bedarf es an dieser Stelle somit nicht. Die Verschwiegenheitspflichten der GmbH-Gesellschafter bzw. -Geschäftsführer sind verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass sie zumindest gegenüber denjenigen staatlichen Stellen, die verfassungsrechtlich in Erfüllung einer gegenüber dem Parlament bestehenden kontrollbezogenen Informationspflicht um Auskunft ersuchen, nicht gelten, sondern sich vielmehr auf diese Stellen übertragen. Dieser Lösung liegt wiederum der Rechtsgedanke der §§ 394, 395 AktG zu Grunde. 270 271

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Larenz, Methodenlehre, S. 339 m. w. N. Grundlegend v. Danwitz AöR 120 (1995), S. 595 (620 f.).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Gegen eine Berücksichtigung jedenfalls landesverfassungsrechtlicher Wertungsmaßstäbe bei der Auslegung bundesgesellschaftsrechtlicher Bestimmungen wird von gesellschaftsrechtlicher Seite teilweise der durch Art. 31 GG statuierte Vorrang des Bundes(gesellschafts)rechts272 eingewandt. Einer solchen Argumentation lässt sich jedoch damit begegnen, dass es in der Sache keinen Unterschied bilden kann, ob der staatliche Kontroll- und Informationsanspruch bundes- oder landesverfassungsrechtlicher Natur ist. Anderenfalls würden die Gesellschaften mit beschränkter Haftung, die dem Bund zuzurechnen sind, in vollem Umfang letztlich auch Gegenstand der Informationspflicht gegenüber dem Parlament; dem Land zurechenbare Gesellschaften mit beschränkter Haftung dagegen nicht. Dieser Entwicklung wirkt – auf Grund der maßgeblichen Bezüge zum Gewaltenteilungsprinzip – das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG entgegen.273 (3) Ergebnis Sowohl die gesellschaftsrechtliche als auch die öffentlichrechtliche Lösung zeigen im Ergebnis, dass jedenfalls die aktien- und die GmbH-rechtlichen Vorschriften den öffentlichrechtlichen Bindungen im Rahmen des kontrollbezogenen parlamentarischen Informationsanspruchs angemessen Rechnung tragen. Beide Regelungssysteme kollidieren nicht miteinander, sondern ergänzen sich. Spannungslagen können im Wege der verfassungskonformen Auslegung behoben werden. Damit bedarf es weder eines Rückgriffs auf die Konstruktion eines sog. Verwaltungsgesellschaftsrechts, noch erfährt die Formenwahlfreiheit hinsichtlich der Organisationsform bei der Organisationsprivatisierung274 eine Einschränkung. Die gesellschaftsrechtlichen Vorschriften ermöglichen die Umsetzung des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsrechts, so dass jedenfalls aus parlamentsinformationsrechtlicher Perspektive keine Einwände gegen die Beteiligung des Staates an Kapitalgesellschaften bestehen. Rein vorsorglich sei in diesem Zusammenhang abschließend darauf hingewiesen, dass der Informationsstand des Parlaments nicht bereits dadurch hinreichend gewahrt ist, dass Parlamentarier in den gesellschaftsrechtlichen Aufsichts- und 272 In diese Richtung BGH, Urt. v. 13. 10. 1977 (II ZR 123 / 76). in: BGHZ 69, S. 334 (340), mit der Aussage, die öffentliche Hand unterliege „voll den Vorschriften des Aktienrechts“. Ausdrücklich und m. w. N. Hüffer, Aktiengesetz, § 394 Rdn. 2a. Vgl. auch die Darstellung bei v. Danwitz AöR 120 (1995), S. 595 (610 f.). 273 Dies hat, nach Einreichung der vorliegenden Arbeit, der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05) ausdrücklich bestätigt. Wörtlich heißt es: „Art. 31 GG kommt insoweit nicht zur Anwendung, da die Verfassungsräume von Bund und Ländern grundsätzlich selbständig nebeneinander stehen und im Übrigen das Erfordernis parlamentarischer Kontrolle auf Landesebene über Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch bundesverfassungsrechtlich vorausgesetzt wird“. Vgl. auch Poppenhäger ThürVBl. 2000, S. 152 (155). 274 Hierzu mit kommunalrechtlich Bezug Burgi, in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 432.

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Beschlussgremien vertreten sind. Ist dies der Fall, dann sind die entsprechenden Abgeordneten an ihre sich diesbezüglich ergebenden gesellschaftsrechtlichen Verpflichtungen gebunden und müssen danach insbesondere zum Wohle der Gesellschaft handeln. Demgegenüber erfolgt die parlamentarische Kontrolle zum Wohle des Staates und damit der Allgemeinheit. Zwischen dem Kontrollzweck in den gesellschaftsrechtlichen Aufsichtsgremien und der parlamentarischen Kontrollaufgabe bestehen also grundlegende Unterschiede. Selbst ein ausschließlich und entsprechend den parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen mit Abgeordneten besetztes Kontrollgremium einer Kapitalgesellschaft kann auf Grund der sich hiermit verbindenden unausweichlichen Interessenkonflikte nicht allein in Personalunion die parlamentarische Kontrolle ausfüllen. dd) Sonderfall: Parlamentarische Selbstinformationsrechte Der Betrachtung im Zusammenhang mit möglicherweise widersprechenden öffentlichen und privaten Geheimhaltungsinteressen bedarf schließlich die Frage, ob und inwieweit die vorstehendenden Ausführungen auch für die parlamentarischen Selbstinformationsrechte Geltung beanspruchen. Diese Sonderbeurteilung ist auf Grund der Tatsache geboten, dass sich parlamentarische Selbstinformationsrechte ausnahmsweise institutionell nicht lediglich gegen die Regierung, sondern gegen alle Stellen richten können, die Gegenstand des (kontrollbezogenen) parlamentarischen Informationsanspruchs sind. Diese Stellen sind nach den oben getroffenen Feststellungen unmittelbar selbst Adressat parlamentarischer Selbstinformationsrechte [grundlegend § 8 III. 3. d)]. Unmittelbar im Wege der Geltendmachung eines parlamentarischen Selbstinformationsrechts in Anspruch genommene Stellen können sich gegenüber einem Informations-Zugriff jedenfalls nicht auf öffentlichrechtliche Geheimhaltungsinteressen berufen. Wie dargestellt, bestehen öffentlichrechtliche Geheimhaltungsinteressen gegenüber dem Parlament generell nicht [I. 4. b) aa)]. Die Grundrechte finden auf publizistische Privatrechtsvereinigungen und Eigengesellschaften keine Anwendung, so dass insoweit eine Kollisionslage erst gar nicht entsteht [I. 4. b) bb) (2)]. Ist Gegenstand des parlamentarischen Informationsverlangens ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen, sind etwaige Grundrechte dieses Unternehmens bzw. seiner Anteilseigner zwar nunmehr unmittelbar gegen den parlamentarischen Informationsanspruch abzuwägen [I. 4. b) bb) (3)]. Dieser Abwägungsvorgang kann aber in der Sache zu keinem anderen Ergebnis führen, als wenn staatliches Schutzgut (lediglich) eine exekutive Informationsbeschaffungspflicht zur Ermöglichung des parlamentarischen Informationsanspruchs ist. Nimmt die öffentliche Hand eine beherrschende Stellung ein, ist das Unternehmen selbst nicht Grundrechtsträger und treten die Grundrechte privater Minderheitsbeteiligter somit hinter dem parlamentarischen Kontroll- und Informationsinteresse zurück. Im umgekehrten Fall, in dem privaten Anteilseignern ein beherrschender Einfluss an dem Unternehmen zukommt, ist mangels der Ausübung von

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Staatsgewalt weder ein parlamentarischer Kontroll- noch ein entsprechender Informationsanspruch gegeben. Problematischer demgegenüber ist die Beurteilung in Bezug auf die gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten. Diese Verschwiegenheitspflichten lassen dem Wortlaut zufolge lediglich die Fremdinformation des Parlaments, nicht aber die wesentlich weitergehende parlamentarische Selbstinformation in Gestalt der klassischen juristischen Beweiserhebungsrechte zu, kann doch das Parlament hiernach zwar Aufsichtsräte bzw. Gesellschafter in Anspruch nehmen, nicht aber unmittelbar selbst auf Gesellschaftsunterlagen zurückgreifen etc. Jedoch ist insoweit nunmehr eine verfassungskonforme Einschränkung geboten. Dies folgt auf Bundesebene aus dem Vorrang des Bundesverfassungsrechts gegenüber dem Bundesgesellschaftsrecht und auf Landesebene, im Sinne der soeben aufgezeigten öffentlichrechtlichen Lösung von Kollisionslagen im Spannungsfeld des Parlamentsinformationsrechts und des Gesellschaftsrechts [I. 4. b) cc) (2) (b) (bb)], aus dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG. Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte sind, wie erörtert, Ausdruck der im Falle eines nicht nur unerheblichen exekutiven Fehlverhaltens zur Verhinderung von Machtmissbrauch und Willkür besonders stark wirkenden Integrationskraft des Gewaltenteilungsprinzips [grundlegend § 8 III. 3. c)] und damit elementarer Bestandteil der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland. c) Ausblick: Parlamentsinformation über staatliche Subventionen und Vergabeentscheidungen Abschließend zu der Frage nach dem Umfang von Staatsgewalt als Gegenstand und Grenze von parlamentarischem Kontroll- und kontrollbezogenem Informationsanspruch soll, auf Grund ihrer besonderen Aktualität,275 auf die Fragen nach der Pflicht zur Information des Parlaments über staatliche Subventionen und Vergabeentscheidungen eingegangen werden. Dies soll allerdings lediglich in Form eines Ausblicks bzw. eines Exkurses erfolgen, denn Ziel der vorliegenden Bearbeitung ist nicht die Rechtsanwendung im Einzelfall, sondern die Erarbeitung von übergreifenden Leitlinien zur Parlamentsinformation. Den Ausgangspunkt der Beurteilung, ob staatliche Subventionen und Vergabeentscheidungen dem Informationsanspruch des Parlaments unterliegen, bildet die Unterscheidung zwischen dem staatlichen bzw. staatlich-zurechenbaren Tätigwer275 Genau diese Rechtsfragen sollen Gegenstand eines durch die Fraktion der Grünen im Landtag Nordrhein-Westfalen beabsichtigten Antrags auf Einleitung eines Organstreitverfahrens beim Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen werden. Die NRWGrünen wollen die Landesregierung auf diese Weise zwingen, sämtliches Zahlenmaterial im Zusammenhang mit den Steinkohlesubventionen und dem geplanten RAG-Börsengang herauszugeben; vgl. Rheinische Post vom 25. 08. 2006, digitale Pressemappe: http: //presseportal.de, Stand des Fundstellennachweises: August 2006.

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den anlässlich der Subventions- bzw. Auftragsvergabe einerseits sowie dem Handeln der Subventionsempfänger bzw. der Auftragnehmer andererseits. Da das gesamte (unmittelbar oder mittelbar) staatliche Finanzgebaren dem Begriff der Ausübung von Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG unterfällt [I. 4. a); § 5 IV. 1.] und als solches legitimations- und kontrollbedürftig (vgl. § 3 I. und II.) ist, ist die Regierung dem Parlament gegenüber im Hinblick auf die Bereitstellung von Subventionen bzw. öffentlicher Auftragsmittel, die jeweils notwendigen Vergabeentscheidungen sowie die erforderlichen Überwachungstätigkeiten grundsätzlich (zu den Ausnahmen vgl. I. 6.) auch ohne jede Einschränkung informationspflichtig.276 Regelmäßig werden hier sogar die haushaltsverfassungsrechtlich ausdrücklich normierten Unterrichtungspflichten betreffend die Haushaltsplanung, den Haushaltsvollzug und die Rechnungsprüfung (grundlegend § 5 IV.) zur Anwendung gelangen. Ohne Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, ob es sich, wie jedenfalls unterhalb der Schwellenwerte nicht unumstritten ist, bei den Vergabeentscheidungen um öffentliche Verwaltungstätigkeiten277 oder um Handlungen privatrechtlicher Natur278 handelt. Anders stellt sich die Rechtslage im Hinblick auf die Empfänger von Subventionen bzw. die Auftragnehmer dar. Mangels des Vorliegens von Staatsgewalt werden Privatrechtssubjekte ohne staatliche Beteiligung auch bei weit greifender Subventionierung nicht zum „Mandatar des Volkes“.279 Ebenso wenig eröffnet allein die Vergabe öffentlicher Aufträge einen Informationsanspruch des Parlaments über die Verhältnisse der rein privaten Bieter bzw. Zuschlagsempfänger. Demgegenüber ist der parlamentarische Informationsanspruch grundsätzlich vollumfänglich gegeben, ist der Subventionsempfänger bzw. der Auftragnehmer staatlich beherrscht oder sogar eine publizistische Privatrechtsvereinigung bzw. eine Eigengesellschaft [hierzu I. 4. a) aa) (1)]. Anknüpfungspunkt der Parlamentsinformationspflicht ist in diesem Fall nicht die Subventionierung oder die Auftragsvergabe, sondern ausschließlich das Kriterium der Ausübung von Staatsgewalt (grundlegend I. 4.). 5. Informationsbeschaffungs- und Meinungsbildungspflicht der Regierung? Mit der Frage nach dem Umfang des parlamentarischen Informationsanspruchs verbindet sich die Folgefrage, ob die Regierung zur Beschaffung von Informationen verpflichtet ist, soweit diese Informationen zwar vom Parlament im Rahmen des vorbezeichneten Anspruchs begehrt werden, der Regierung aber gleichwohl nicht unmittelbar vorliegen. Dies kann beispielsweise dann der Fall sein, wenn das Ebenso: BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). Grundlegend OVG Rh.-Pf., Beschl. v. 25. 05. 2005 (7 B 10365 / 05), in: DVBl. 2005, S. 988, und dem folgend OVG NRW, Beschl. v. 11. 08. 2006 (15 E 880 / 06). 278 So zuletzt NdsOVG, Beschl. v. 14. 07. 2006 (7 OB 105 / 06). 279 Terminologie nach BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). 276 277

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Parlament zum Zwecke der Wahrnehmung der Gesetzgebungsaufgabe auf Spezialwissen aus dem Bereich der Fachministerien angewiesen ist, oder auch dann, wenn es kontrollbezogene Informationen über eine der Regierung zurechenbare Stelle verlangt, ohne dass die Regierung bereits über entsprechende Informationen verfügt. Verweigert hier die Regierung die Erfüllung der ihr obliegenden Informationspflicht mit dem bloßen Hinweis auf Nichtwissen, würde der Informationsanspruch des Parlaments in weiten Teilen leer laufen und könnte die Regierung wissentlich und willentlich die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung erschweren, wenn nicht gar im konkreten Einzelfall unmöglich werden lassen. In der Sache nicht gerechtfertigte kontrollfreie Räume könnten eröffnet werden. Ein dergestalt parlamentsisolierendes Verhalten aber würde ebenso im Widerspruch zu den aus dem Gewaltenteilungsprinzip und den parlamentarischen Regierungssystemen des Grundgesetzes und der Landesverfassung erwachsenden informativen Kooperationspflichten der Regierung (grundlegend § 8 III.) stehen, wie zu der Auslegungsregel des „Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle (vgl. § 3 II. 1.). Soll das Gleichgewicht zwischen Legislative und Exekutive langfristig gewahrt bleiben, muss die Integrationskraft des verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsprinzips deshalb dahingehend wirken, dass die Regierung auch dann gegenüber dem Parlament zur Information verpflichtet ist, wenn ihr zwar die vom Parlament begehrten Informationen nicht unmittelbar vorliegen, sie aber über die rechtliche und die tatsächliche Möglichkeit zur Informationserlangung verfügt. Der parlamentarische Informationsanspruch impliziert insoweit eine exekutive Informationsverschaffungspflicht.280 Diese Informationsverschaffungspflicht bezieht sich ihrem Zweck entsprechend allerdings grundsätzlich nur auf tatsachenorientierte Sachinformationen, nicht auf die Herstellung eines Meinungsbildes (sog. Tendenzfragen). Zwar ist das Meinungsbild der Regierung nicht generell vom parlamentarischen Informationsanspruch ausgeschlossen.281 Eine Verkürzung des Informationsanspruchs des Parlaments ausnahmslos auf Tatsachen würde aber sowohl im Widerspruch zu der von Verfassungs wegen gebotenen teleologisch-extensiven Auslegung des Parlamentsinformationsanspruchs (I. 3.) stehen als auch zu nicht unerheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten führen, denn in der parlamentarischen Praxis werden die auf Sachaufklärung gerichteten und die der Meinungserkundung dienenden Fragen nicht immer mit hinreichender Genauigkeit voneinander zu trennen sein. Wäre eine solche Trennung gleichwohl geboten, bestünde daher die Gefahr, dass sich der parlamentarische Diskurs in diesem Zusammenhang in der rein formalen Debatte darüber erschöpft, ob nun Meinungen oder Tatsachen erfragt werden. 280 Ebenso, wenngleich ohne die vorstehende verfassungsrechtliche Fundierung, BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). 281 BVerfG, Beschl. v. 18. 07. 1961 (2 BvE 1 / 161), in BVerfGE 13, S. 123 (125); BVerfG, Beschl. v. 25. 03. 1981 (2 BvE 1 / 79), in: BVerfGE 57, S. 1 (5); ThürVerfGH, Urt. v. 04. 04. 2003 (VerfGH 8 / 02), S. 13 ff.

§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs

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Gleichwohl kann der Information des Parlaments über ein Meinungsbild der Regierung der Bereich exekutiver Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit [hierzu sogleich I. 6. b)] entgegenstehen. Dieser Bereich umschließt nicht nur die Wertungsinhalte; zu ihm gehört gleichermaßen die Entscheidung, überhaupt in einen Wertungsprozess einzutreten. Der Funktions- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung ist jedenfalls dann verletzt, wird die Regierung aufgefordert, ein bisher nicht vorhandenes Meinungsbild herzustellen.282 Dies gilt insbesondere mit Blick darauf, dass die Arbeitskraft der Regierung schon durch die Erfüllung der ihr gegenüber dem Parlament grundsätzlich im Hinblick auf Tatsachen und vorhandene Meinungen obliegenden Informationspflichten stark gebunden wird. Der Aufwand, sich zu jedem denkmöglichen parlamentarischen Begehren zudem eine politische Meinung zu bilden, ginge noch weit darüber hinaus und würde die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Regierung in einem nicht mehr hinnehmbaren Umfang beeinträchtigen. Abgesehen davon könnte eine generelle Verpflichtung zur Beantwortung von Tendenzfragen gezielt dazu eingesetzt werden, beispielsweise Koalitionsregierungen zu destabilisieren.283 An dieser Stelle wirkt das Gewaltenteilungsprinzip nunmehr einer Information des Parlaments entgegen, um das gewaltenteilige Gleichgewicht zu erhalten.

6. Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs Die bisherigen Ausführungen haben gezeigt, dass der parlamentarische Informationsanspruch dem Grunde nach umfassend ausgestaltet ist, d. h. sämtliche Gegenstände betrifft, die das Parlament zum Zwecke der Wahrnehmung seiner Aufgaben als erheblich erachtet. Mit Blick hierauf ist zunächst eine Missbrauchs-Schranke anzunehmen [a)]. Abgesehen davon darf die Verpflichtung der Regierung zur Information des Parlaments nicht derart weit reichen, dass eine Verschiebung der Gewaltenverteilung zu Gunsten des Parlaments zu besorgen ist. Hiermit angesprochen ist zugleich die Frage nach einem sog. „unantastbaren Kernbereich“ der Regierung [b)].

282 So unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Verfassung des Freistaates Thüringen zu Recht ThürVerfGH, Urt. v. 04. 04. 2003 (VerfGH 8 / 02), S. 17 ff. Vgl. hierzu Engelhardt, Fragerecht des Abgeordneten und Antwortpflicht der Landesregierung, Parlamentarischer Beratungs- und Gutachterdienst des Landtages NRW, Information 13 / 0746 v. 15. 06. 2003, S. 1 ff.; Jutzi ZParl 34 (2003), S. 478 ff. 283 Jutzi ZParl 34 (2003), S. 478 (482) m. w. N.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

a) Missbrauch des parlamentarischen Informationsanspruchs Die Ausübung des parlamentarischen Informationsanspruchs darf keinen Missbrauch darstellen.284 In einem solchen Fall der unzulässigen Rechtsausübung ist dem Parlament das Informationsrecht bereits tatbestandlich verwehrt. Ein Missbrauch des parlamentarischen Informationsanspruchs kommt insbesondere dann in Betracht, wenn dessen Geltendmachung den alleinigen Zweck hat, der Regierung politischen Schaden zuzufügen. Die Anforderungen insoweit sind sehr streng. Dies begründet sich zum einen damit, dass gerade die politische Auseinandersetzung im Parlament sowie der Diskurs zwischen dem Parlament und der Regierung unvermeidbare Folgen des parlamentarischen Regierungssystems und seiner Bezüge zu dem Prinzip der parteienstaatlichen Demokratie sind.285 Die Wahrnehmung politischer Aufgaben und die Verfolgung politischer Ziele lassen sich damit nicht immer hinreichend voneinander unterscheiden. Zum anderen ist zu besorgen, dass die Pflicht zur Information des Parlaments durch die ausufernde Berufung auf die Missbrauchseinrede vorschnell und zweckwidrig verkürzt wird. Mit Blick hierauf ist zu fordern, dass die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung weit überwiegend hinter dem (politischen) Schädigungs- bzw. Nebenziel zurücktritt. b) Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung Im Zusammenhang mit den Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs stellt sich überdies die zentrale Frage nach dem Bestehen eines „unantastbaren Kernbereichs“ der Regierung, der einer Information des Parlaments nicht zugänglich ist. Diese Frage ist in Rechtsprechung und Literatur bereits vielfach [aa)], wenngleich nicht in jeder Hinsicht zustimmungswürdig und erschöpfend [bb)], diskutiert worden. aa) Zusammenfassende Systematisierung der Kernbereichsdiskussion Zur Bestimmung eines sog. Kernbereichs der Regierung finden sich höchst unterschiedliche Systeme. Diese sollen vor dem Hintergrund der sich nach den 284 Bezug nehmend auf das jeweilige Landesverfassungsrecht BayVerfGH, Entsch. v. 17. 07. 2001 (Vf. 56-Iva-00), in: NVwZ 2002, S. 715 (716); SaarlVerfGH, Urt. v. 31. 10. 2002 (Lv 1 / 02), in: NVwZ-RR 2003, S. 81 (82); MVVerfG, Urt. v. 19. 12. 2002 (LVerfG 5 / 02), in: NJW 2003 S. 815 (817), sowie BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05) mit der Terminologie „Rücksichtnahme“. Vgl. in der Literatur Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (192). 285 Vgl. insoweit die Ansprache des Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin, Walter Momper, beim Festakt zum 10jährigen Bestehen des Verfassungsgerichtshofes des Landes Berlin am 24. 05. 2002.

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Ausführungen zum Rechtsgrund der Parlamentsinformationspflicht andeutenden gewaltenteiligen Lösung lediglich zusammenfassend systematisiert werden.286 Wurzelt der parlamentarische Informationsanspruch im Gewaltenteilungsprinzip und zugleich in den Aufgaben des Parlaments, so ist nahe liegend, dass das Gewaltenteilungsprinzip auch den Ausgangspunkt für die Herleitung der Grenzen des Parlamentsinformationsanspruchs bildet, und zwar nunmehr in Verbindung mit den Aufgaben der Regierung. Das Bundesverfassungsgericht hat noch in der Flick-Entscheidung im Anschluss an Scholz287 formuliert, die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk im Rahmen des Gewaltenteilungsprinzips setzte „notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen auch von Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungsund Handlungsbereich“ einschließe. Dieser Bereich umfasse die Willensbildung der Regierung sowohl im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinettsund Ressortentscheidungen im Wege von ressortübergreifenden und ressortinternen Abstimmungsprozessen.288 Informationsersuchen, die die genannten Vorgänge tangieren, werden vom Bundesverfassungsgericht als ausnahmslos unzulässig erachtet. Dieses Kernbereichs-Verständnis ist von Teilen der neueren landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung,289 ebenso wie von Teilen der Literatur,290 übernommen worden. Andere Ansätze stellen, teilweise sogar unter Meidung des Kernbereichs-Begriffs, maßgeblich auf die Funktions- und die Arbeitsfähigkeit der Regierung ab. Verfassungsorgane seien zu gegenseitiger Rücksichtnahme verpflichtet; diese Rücksichtnahme gebiete, dass alle Verfassungsorgane bei der Ausübung ihrer Befugnisse und Aufgaben den Funktionsbereich der jeweils anderen Verfassungsorgane respektierten. Nur auf diese Weise sei ein sinnvolles Zusammenwirken mehrerer prinzipiell gleichgeordneter Staatsorgane im Interesse einer bestmöglichen Verwirklichung des Gemeinwohls zu erreichen. Die Ausarbeitung etwa einer Antwort auf eine Anfrage aus dem Parlament könne einen großen Arbeitsaufwand erfordern, längere Zeit in Anspruch nehmen, Ressourcen der Verwaltung binden und Kosten verursachen. Schon daraus ergebe sich, dass die Regierung notwendigerweise bei dem „Wie“ ihrer Antwort einen gewissen Spielraum haben müsse.291 286 Zur Kernbereichsdiskussion vgl. Baer Der Staat 40 (2001), S. 525 ff.; Engels Jura 1990, S. 71 (74 ff.); Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (191 f.); Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (667 ff.); Storr ZG 20 (2005), S. 45 (64 f.). Einen allgemeinen Verweis auf einen nicht näher bestimmten Kernbereich der Regierung enthält Art. 51 Abs. 2 Var. 1 SächsVerf. 287 Scholz AöR 105 (1980), S. 564 (598). 288 BVerfG, Urt. v. 17. 07. 1984 (2 BvE 11, 15 / 83), in: BVerfGE 67, S. 100 (139). 289 SachsAnhVerfG, Urt. v. 17. 01. 2000 (LVG 6 / 99), in: NVwZ 2000, S. 671 (672); BbgVerfG, Beschl. v. 16. 11. 2000 (VfGBbg 31 / 00), in: LKV 2001, S. 167 (168). 290 Jeweils m. w. N. Schwarz LKV 1998, S. 262 (263); Vogelsang ZRP 1988, S. 5 (7), Weis DVBl. 1988, S. 268 (272).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Die Funktions- und Arbeitsfähigkeit der Staatsregierung dürfe durch die Information des Parlaments nicht gefährdet werden.292 Dieser Gedanke hat in den neueren landesverfassungsrechtlichen Regelungen der Art. 40 Abs. 3 S. 1 Var. 4 M-VVerf, Art. 89a Abs. 3 S. 1 Nr. 2 RhPfVerf, Art. 53 Abs. 4 Var. 1 SächsVerf, Art. 23 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 SchlHVerf und Art. 67 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 ThürVerf sowie in Art. 45a Abs. 4 S. 1 Nr. 2 VerfE-2006 NRW (vgl. § 1 I.) explizit Ausdruck gefunden. Auch das Bundesverfassungsgericht bestätigt in seiner Grundsatzentscheidung vom 30. März 2004 [vgl. § 8 I. 2. a)] im Zusammenhang mit Art. 23 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 SchlHVerf nunmehr ausdrücklich die Eigenschaft des Begriffspaares „Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit“ als Grenze der Parlamentsinformation. Der Schutz der Regierung vor informativen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpfe sich nicht in der Abschirmung dieses Bereichs gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung. Vielmehr könne der parlamentarische Informationsanspruch die Regierung auch darüber hinaus in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweise. Ob dies der Fall sei, ließe sich nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände feststellen. Die Notwendigkeit, hier zwischen den gegenläufigen Belangen abzuwägen, entspräche der doppelten Funktion des Gewaltenteilungsprinzips als „Grund und Grenze“ parlamentarischer Kontrollrechte.293 bb) Die Kritik am Kernbereichsbegriff Dass Gewalten einen festen „Kern“ haben, der vor externen Zugriffen geschützt ist, ist logisch vorstellbar. Auch rechtlich ist die Kategorie des „Kernbereichs“ dem Grundgesetz und der Landesverfassung nicht fremd. Sie findet jedenfalls in Art. 19 Abs. 2 GG eine positivrechtliche Stütze.294 Danach haben Grundrechte einen unantastbaren Wesensgehalt, der Eingriffe in Grundrechte nur soweit zulässt, wie nicht die Preisgabe des Grundrechts-Wesenskerns droht, versteht man ihn mit dem älteren Schrifttum als absolut, d. h. als eine feste, vom einzelnen Fall und von der konkreten Frage unabhängige Größe.295 Überträgt man diese grundrechtsbezogene Konzentrik aus einem engen, unantastbaren Wesenskreis und einem hierum gezogenen weiteren, ausnahmsweise eingriffsoffenen Kreis auf das Kompe291 So ausdrücklich BayVerfGH, Entsch. v. 17. 07. 2001 (Vf. 56-Iva-00), in: NVwZ 2002, S. 715 (716); unter Bezugnahme auf VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678 (679 f.); BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05). 292 In diesem Sinne auch SaarlVerfGH, Urt. v. 31. 10. 2002 (Lv 1 / 02), in: NVwZ-RR 2003, S. 81 (82); Busse DÖV 1989, S. 45 (48 ff.). 293 BVerfG, Urt. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (219). 294 Leisner DÖV 1969, S. 405 (407). 295 Weiterführend und m. w. N. Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 19 Rdn. 139 ff.

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tenzverhältnis zwischen Parlament und Regierung, so wäre auch hier nach Kernund Randzonen zu unterscheiden und nur die „Aushöhlung“ der Kernzonen als gewaltenteilungswidrig zu erachten.296 Jedoch ist bereits die Theorie von einem absoluten Wesensgehalt nicht fruchtbar geworden. Die heute wohl überwiegende Ansicht bestimmt den Wesensgehalt relativ, d. h. nicht nur bezogen auf jedes einzelne Grundrecht, sondern sogar für jeden Einzelfall.297 Erst das Gewichten und Abwägen der im einzelnen Fall beteiligten öffentlichen und privaten Güter und Interessen erlaubt hiernach die Feststellung, ob der Wesensgehalt angetastet ist oder nicht. Eine Tangierung des Wesensgehalts soll dann ausscheiden, wenn dem Grundrecht das geringere Gewicht für die konkret zu entscheidende Frage beizumessen ist.298 Abgesehen davon besteht zwischen den (Freiheits-)Grundrechten und dem Staatsorganisationsrecht ein Wesensunterschied. Bei den Grundrechten bedeutet die konzentrische Struktur des Freiheitsbereichs ein Zugeständnis an die Staatsgewalt, die ihren Zugriff auf diesen Freiheitsbereich unterschiedlichen, bei der Verfassungsgebung oft nicht vorhersehbaren Sachlagen anpassen muss. Die staatsorganisationsrechtliche Kompetenzordnung muss demgegenüber, ungeachtet der beabsichtigten Gewaltenverschränkungen, klar und unterscheidbar sein (vgl. § 8 III. 1.).299 Schließlich würde die Annahme eines der parlamentarischen Information generell unzugänglichen, festen Kernbereichs nicht nur im Widerspruch zu Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG stehen, sondern auch einen Widerspruch zu der verfassungsrechtlichen Bedeutung des parlamentarischen Informationsanspruchs begründen, ungeachtet dessen, ob als Kernbereich der Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich angesehen wird oder sich der Kern nach gewissen Sachbereichen bestimmt. Zum einen hat bereits die kritische Auseinandersetzung mit den tatbestandlichen Begrenzungen des Parlamentsinformationsanspruchs in Gestalt von öffentlichrechtlichen Geheimhaltungsinteressen gezeigt, dass Staatsgeheimnisse der Regierung gegenüber dem Parlament generell nicht bestehen können. Dient der parlamentarische Informationsanspruch zum anderen dem Zweck, die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit des Parlaments zu wahren und auf diese Weise die verfassungsrechtlich vorgesehene Stellung des Parlaments im System der Gewalten zu erhalten, dann muss es dem Parlament im Falle eines höchst machtmissbräuchlichen exekutiven Fehlverhaltens auch möglich sein, Informationen über ausnahmslos jeden Bereich der Regierung zu erhalten, einschließlich der Bereiche interner Abstimmungsprozesse. Im umgekehrten Fall darf der Informationsanspruch nicht so weit führen, dass es zu einer Verlagerung des Gleichgewichts der Gewalten zu Leisner DÖV 1969, S. 405 (407). Streitig, insoweit klarstellend BVerfG, Urt. v. 05. 02. 2004 (2 BvR 2029 / 01), in: BVerfGE 109, S. 133 (156). Vgl. die Darstellung des Streitstandes bei Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 19 Rdn. 137 ff. 298 So ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 06. 02. 1975 (BVerwG II C 68.73), in: BVerwGE 47, S. 330 (357 f.). 299 Leisner DÖV 1969, S. 405 (408). 296 297

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Gunsten des Parlaments kommt. Hier wirkt die Integrationskraft des Gewaltenteilungsprinzips gegenläufig; sie begrenzt nunmehr den Parlamentsinformationsanspruch. Dies gilt umso mehr unter Berücksichtigung der aufgezeigten Besonderheiten des parlamentarischen Regierungssystems [§ 8 III. 3. a)]. Im Ergebnis zu Recht bezeichnet das Bundesverfassungsgericht deshalb das Gewaltenteilungsprinzip indirekt als Grund und Grenze (auch) der Parlamentsinformation. cc) Funktionell-variable Grenzziehung Daraus folgt, dass der Kernbereich der Regierung kein starres Gebilde ist, welches pauschal bejaht oder verneint werden kann. Insbesondere kennzeichnet sich dieser Bereich entgegen dem grundsätzlichen Verständnis des Bundesverfassungsgerichts300 nicht durch einen der Parlamentsinformation ausnahmslos unzugänglichen exekutiven Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich aus. Vielmehr ist er funktional unter Berücksichtigung der jeweiligen konkreten Umstände zu bestimmen und in Folge dessen eine Variable. Erforderlich wird eine Gewichtung und Abwägung im Einzelfall, dahingehend, dass sowohl das Parlament als auch die Regierung ihre staatsleitenden Aufgaben adäquat wahrnehmen können; denn ist mit Blick hierauf einerseits die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit des Parlaments zu erhalten, so gilt dies andererseits nicht minder für die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Regierung. Im Einklang mit dem Bundesverfassungsgericht bilden die Funktionsfähigkeit und die Eigenverantwortlichkeit eine einheitliche Grenze der Parlamentsinformation.301 Zu Recht ist deshalb mit Leisner302 zu hinterfragen, ob und inwieweit ein Festhalten an dem zumindest missverständlichen Kernbereichsbegriff als zweckmäßig erscheint.303 Wann die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit des Parlaments in unzumutbarem Maße betroffen ist, vermag auf Grund des Einzelfallbezuges nicht in die Form einer Definition gebracht zu werden. Eine solche könnte nicht alle Eventualitäten erschließen und würde folglich eine begrenzende Wirkung entfalten. Eine entsprechende Begrenzung aber würde die Gefahr in sich bergen, den Funktionsbereich der Regierung unzulässig zu verengen. Daher verbleibt nur der Verweis auf indizielle Kriterien, die einer grundlegenden politikwissenschaftlichen Herleitung bedürften.304 Den in der Praxis entstehenden Umsetzungsproblemen dieser Lösung könnte mit Hilfe von Parlamentsinformationsvereinbarungen (grundlegend hierzu § 12) wirksam begegnet werden.

BVerfG, Urt. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (214 f.). BVerfG, Urt. v. 30. 03. 2004 (2 BvK 1 / 01), in: BVerfGE 110, S. 199 (216 ff.). 302 Leisner DÖV 1969, S. 405 ff. 303 Kritisch gegenüber dem Kernbereichsbegriff auch Möllers, Gewaltengliederung, S. 412, der die Rechtsfigur des Kernbereichs lediglich als „Missbrauchsgrenze“ versteht. 304 Erste Überlegungen finden sich bei Busse DÖV 1989, S. 45 (49 f.). 300 301

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dd) Grundsätzlicher Einredecharakter Parlamentarische Informationsbegehren werden allerdings nicht von vornherein unzulässig, soweit der Funktions- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung dem parlamentarischen Informationsanspruch eine Grenze setzt.305 Der Regierung steht, jedenfalls im Falle der Geltendmachung eines reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechts, vielmehr lediglich ein Antwortverweigerungsrecht zu. Der grundsätzliche Einredecharakter lässt sich zurückführen auf die Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts. Muss das Parlament einerseits seinen Anspruch auf Information erst im Wege der Anfrage geltend machen, so ist es nur konsequent, die Regierung andererseits auf die Geltendmachung ihr zustehender Antwortverweigerungsrechte zu verweisen. Bei den aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechten liegt diese Geltendmachung jedenfalls konkludent in der Nichtbefolgung der Unterrichtungspflicht. Soweit das Parlament Selbstinformationsrechte geltend macht, ist der Regierung die Möglichkeit zur Verweigerung der Beweiserhebung genommen; hier erfährt der parlamentarische Informationsanspruch, gewissermaßen im „Gegenzug“ für das regelmäßig vorangegangene exekutive Fehlverhalten, bereits ausnahmsweise eine Ausweitung. ee) Begründungspflicht der Informationsverweigerung Verweigert die Regierung die Information des Parlaments, so hat sie dies dem Parlament mitzuteilen und hierbei die Gründe für die Ablehnung anzugeben, damit die Ablehnung nachvollziehbar wird und es dem Parlament möglich ist, deswegen in eine politische oder bzw. sogar in eine juristische Auseinandersetzung mit der Regierung einzutreten.306 Nur im Falle ihrer argumentativen Rechtfertigung ist die Haltung der Regierung der demokratischen Legitimation und Kontrolle zugänglich. Zu Recht hat die Begründungspflicht eines Absehens von der Parlamentsinformation daher in den Art. 56 Abs. 4 S. 2 BbgVerf, Art. 24 Abs. 3 S. 2 NdsVerf, Art. 89a Abs. 3 S. 3 RhPfVerf, Art. 53 Abs. 4 S. 2 SächsVerf, Art. 53 Abs. 4 S. 2 SachsAVerf und Art. 45a Abs. 4 S. 3 VerfE-2006 NRW (vgl. § 1 I.) Ausdruck gefunden. Auf Grund ihrer besonderen Zielsetzung reicht als Begründung lediglich ein kurzer Hinweis auf die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Regie305 So im Ergebnis auch Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (S. 52 f.); Glauben / Edinger DÖV 1995, S. 941 (946). 306 Ebenso VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678 (681); BayVerfGH, Entsch. v. 17. 07. 2001 (Vf. 56-Iva-00), in: NVwZ 2002, S. 715 (716); MVVerfG, Urt. v. 19. 12. 2002 (LVerfG 5 / 02), in: NJW 2003 S. 815 (816); BayVerfGH, Entsch. vom 26. 07. 2006 (Vf. 11-Iva-05); Bodenheim ZParl 11 (1980), S. 38 (S. 52 f.); Kehrhahn ZParl 16 (1985), S. 484 (489); Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (186 ff.).

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

rung nicht aus, vielmehr muss die Begründung grundsätzlich detailliert darlegen, warum die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit in einem gewaltenteilig nicht mehr hinnehmbaren Maße beeinträchtigt ist. Der Anforderung einer entsprechenden Begründung bedarf es nicht; die Begründung hat auf Grund ihrer verfassungsrechtlichen Bedeutung „von Amts wegen“ zu erfolgen.307

II. Entstehungszeitpunkt der Informationspflicht Mit der Ablehnung eines festen, ausnahmslos der parlamentarischen Information unzugänglichen Kernbereichs der Regierung zu Gunsten eines jeweils anhand der Umstände des konkreten Einzelfalles zu beurteilenden und damit variablen exekutiven Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsschutzes bestimmt sind auch die grundlegenden Determinanten im Hinblick auf den Zeitpunkt der Informationserteilung. Danach setzt die Informationsverpflichtung der Regierung gegenüber dem Parlament nicht erst dann ein, wenn die den Gegenstand derselben bildenden Vorgänge das Planungs- und Entscheidungsstadium verlassen haben. Im konkreten Einzelfall kann vielmehr, wie insbesondere Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG mit dem ausdrücklichen Hinweis auf die „Planungen“ der Bundesregierung belegt [§ 5 VI. 3. b)], auch eine Information des Parlaments über den Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich geboten sein. Umgekehrt ist nicht ausgeschlossen, dass eine Information über bereits abgeschlossene Sachverhalte noch rechtzeitig ist, beispielsweise haushaltsrechtlich im Sinne einer jährlichen Unterrichtungspflicht. Diesen Feststellungen entspricht es, dass die ausdrücklichen Parlamentsinformationsbestimmungen des Grundgesetzes und der Landesverfassung kein einheitliches Bild über den Entstehungszeitpunkt der Parlamentsinformation reflektieren (vgl. § 7 V. 3.). Entscheidend bleiben letztlich die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit einerseits des Parlaments und andererseits der Regierung im konkreten Einzelfall.308 Dieser Aspekt gelangt in Art. 45a Abs. 1 VerfE-2006 NRW (§ 1 I.) mit der Formulierung „unverzüglich“ sowie in Art. 45b Abs. 1 VerfE-2006 NRW mit dem Merkmal „frühzeitig“ nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck. Vielmehr wäre auch insoweit eine grundlegende politikwissenschaftliche Analyse geboten und könnten Kriterien indiziell im Wege von Parlamentsver307 Dies ist nicht unstreitig, vgl. z. B. Engelhardt, Fragerecht des Abgeordneten und Antwortpflicht der Landesregierung, Parlamentarischer Beratungs- und Gutachterdienst des Landtages NRW, Information 13 / 0746 v. 15. 06. 2003, S. 3. Ein entsprechendes Antragserfordernis ist ausdrücklich in den Art. 23 Abs. 3 S. 3 SchlHVerf und Art. 67 Abs. 3 S. 2 ThürVerf vorgesehen. 308 In diese Richtung auch Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (185 f.). Vgl. aus der Perspektive der parlamentarischen Praxis die Stellungnahme der Fraktion der Grünen im Bayerischen Landtag zu dem Entwurf eines Schleswig-Holsteinischen Parlamentsinformationsgesetzes; Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 16 / 828, S. 2.

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einbarungen getroffen werden. Generell als verfassungsrechtlich bedenklich erscheint in diesem Zusammenhang die Information des Parlaments erst nach der Einbeziehung und Anhörung etwaiger beteiligter Interessengruppen.

III. Materielle Anforderungen an die Informationserteilung Die materiellen Anforderungen an die Erfüllung parlamentarischer Informationsrechte sind nur dann gewahrt, wenn die Regierung das Parlament der Informationspflicht inhaltlich entsprechend, vollständig (so nunmehr auch Art. 45a Abs. 1 VerfE-2006 NR; vgl. § 1 I.), zutreffend bzw. nach bestem Wissen (vgl. noch Art. 45a Abs. 1 VerfE-2002 NRW; § 1 I.) und aus sich heraus verständlich informiert. Nur so wird verhindert, dass die Informationserteilung zu einem rein formalen Akt verkommt und indirekt umgangen werden kann. Diese Kriterien gehen zurück auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 56 Abs. 2 S. 2 BbgVerf, Art. 40 Abs. 1 S. 1 M-VVerf, Art. 24 Abs. 1 NdsVerf, Art. 51 Abs. 1 S. 1, Art. 53 Abs. 2 S. 1 SächsVerf, Art. 53 Abs. 2 SachsAVerf und Art. 23 Abs. 1 S. 1 SchlHVerf sowie auf die Erkenntnisse der jüngeren landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung in diesem Zusammenhang,309 die der Funktion des parlamentarischen Informationsanspruchs angemessen Rechnung tragen. Die Informationserteilung entspricht der Informationspflicht inhaltlich, wenn die Regierung nicht ausweichend antwortet bzw. unterrichtet. Sie ist vollständig, werden alle zu erteilenden Informationen, über die die Regierung verfügt oder im Hinblick auf ihre grundsätzliche Informationsbeschaffungspflicht (I. 5.) mit zumutbarem Aufwand verfügen könnte, lückenlos mitgeteilt.310 Zutreffend ist die Information der Regierung, wenn sie den tatsächlichen Begebenheiten entspricht. Hilfsweise hat die Regierung jedenfalls nach bestem Wissen zu informieren, d. h. unter Einbeziehung des ihr bekannten oder ihr unter zumutbaren Umständen zugänglichen Wissens und in der Überzeugung, umsichtig und richtig zu handeln. Aus sich heraus verständlich ist die Informationserteilung schließlich, wenn sie nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt nachvollziehbar ist (Rechtsgedanke der §§ 133, 157 BGB).311 309 VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678 (680); SächsVerfGH, Urt. v. 16. 04. 1998 (Vf. 19-I-97), in LKV 1998, S. 315; SachsAnhVerfG, Urt. v. 17. 01. 2000 (LVG 6 / 99), in: NVwZ 2000, S. 671 (673); BbgVerfG, Beschl. v. 16. 11. 2000 (VfGBbg 31 / 00), in: LKV 2001, S. 167; SächsVerfGH, Urt. v. 18. 10. 2001 (Vf. 29-I-01), S. 8; MVVerfG, Urt. v. 19. 12. 2002 (LVerfG 5 / 02), in: NJW 2003 S. 815 (816). Vgl. auch Lennartz / Kiefer DÖV 2006, S. 185 (193 f.). 310 So ausdrücklich SächsVerfGH, Urt. v. 16. 04. 1998 (Vf. 19-I-97), in LKV 1998, S. 315; SachsAnhVerfG, Urt. v. 17. 01. 2000 (LVG 6 / 99), in: NVwZ 2000, S. 671 (673); SächsVerfGH, Urt. v. 18. 10. 2001 (Vf. 29-I-01), S. 8; MVVerfG, Urt. v. 19. 12. 2002 (LVerfG 5 / 02), in: NJW 2003 S. 815 (816). 311 SachsAnhVerfG, Urt. v. 17. 01. 2000 (LVG 6 / 99), in: NVwZ 2000, S. 671 (673).

15 Teuber

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Ist eine sinnvolle Beantwortung einer parlamentarischen Frage nicht möglich, weil diese erkennbar auf einem Irrtum des Fragestellers über die sachlichen Grundlagen beruht, hat die Regierung das Parlament überdies auf den Irrtum hinzuweisen.312

IV. Ergebnis Zusammenfassend betrachtet zeigt sich mithin, dass die Frage nach der Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs bereits mit der Herleitung dieses Anspruchs aus dem Gewaltenteilungsprinzip i.V.m. den parlamentarischen Aufgaben beantwortet ist. Da der parlamentarische Informationsanspruch dazu dient, die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung zu ermöglichen, muss sich sein Umfang konsequenter Weise auch anhand der parlamentarischen Aufgaben und deren Reichweite und damit funktional-akzessorietätsorientiert bestimmen. Dies bedeutet zum einen, dass der parlamentarische Informationsanspruch sämtliche Gegenstände umfasst, die der Gesetzgebungszuständigkeit des Parlaments unterliegen. Immer dann, wenn das Parlament in Erfüllung der Gesetzgebungsaufgabe tätig wird, kann es von der Regierung rechtmäßiger Weise die hierfür erforderlichen Informationen verlangen. Die insoweit bestehende Informationspflicht bezieht sich jedoch, entsprechend der Rechtsnatur von Gesetzen, lediglich auf abstrakt-generelle Gegenstände, so dass sich insoweit die Frage nach kollidierenden Rechtsgütern regelmäßig erübrigt. Zum anderen erstreckt sich der parlamentarische Informationsanspruch im Hinblick auf die parlamentarische Kontrollaufgabe auf den Bereich der gesamten Staatsgewalt. Dieser Bereich umfasst nicht nur das gesamte Tätigwerden unmittelbar staatlicher Organe, und zwar unabhängig davon, ob die jeweiligen Organe öffentlichrechtlich oder privatrechtlich handeln, sondern erstreckt sich auch die Wahrnehmung von Staatsaufgaben durch Privatrechtssubjekte, sofern das fragliche Verhalten eine gewisse Intensitätsschwelle überschreitet. Soweit es dabei um ein Privatrechtssubjekt in Gestalt eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens handelt, reicht bereits die staatliche Beherrschung insbesondere durch Anteilsmehrheit aus. Eine Kollision des parlamentarischen Informationsanspruchs bzw. der sich daraus ergebenden exekutiven Informationsbeschaffungspflichten mit öffentlichrechtlichen Geheimhaltungsinteressen kommt nicht in Betracht, wie etwa die Art. 45a Abs. 2 S. 1, Art. 53 Abs. 2 S. 1 GG belegen. Öffentlichrechtliche Geheimhaltungspflichten gelten nicht gegenüber dem Parlament, sondern übertragen sich auf dieses. Denkbar ist allerdings eine Kollision mit Grundrechtspositionen, d. h. vornehmlich mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. 312 So im Ergebnis zutreffend SaarlVerfGH, Urt. v. 31. 10. 2002 (Lv 1 / 02), in: NVwZ-RR 2003, S. 81 (83), wenngleich mit unzutreffender Verankerung der Hinweispflicht im Statusrecht des Abgeordneten (grundlegend § 8 II. 2.).

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Art. 1 Abs. 1, aber auch mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG, soweit die betroffenen Privatrechtssubjekte Grundrechtsträger sind. Eine derartige Kollision ist jedenfalls dann zu verneinen, bilden die Ergebnisse der Organisationsprivatisierung Eigengesellschaften und gemischtwirtschaftliche Unternehmen, die staatlich beherrscht werden, da diese Gesellschaften nicht Grundrechtsträger sind. Die Grundrechte der privaten Anteilseigner eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens treten bei staatlicher Mehrheitsbeteiligung hinter dem überwiegenden öffentlichen Kontrollinteresse zurück. Im umgekehrten Fall, in dem die privaten Anteilseigner Mehrheitsgesellschafter sind, unterliegt die private Organisationseinheit mangels des Vorliegens von Staatsgewalt demgegenüber nicht (mehr) dem parlamentarischen Kontroll- und Informationsanspruch, so dass auch insoweit ein Konflikt ausscheidet. Keine andere Beurteilung rechtfertigt sich – grundlegend anders als bislang allgemein angenommen – grundsätzlich im Hinblick auf die gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten. Im Gegenteil ermöglichen die gesellschaftsrechtlichen Regelungen die Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation. Die Vorschrift des § 394 AktG befreit Aufsichtsratsmitglieder der Aktiengesellschaft und der Gesellschaft mit beschränkter Haftung von ihren gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten, soweit diese auf Grund öffentlichrechtlicher Vorgaben gegenüber ihrer Gebietskörperschaft zur Information verpflichtet sind. Öffentlichrechtliche Vorgaben in diesem Sinne stellen die Informationspflichten im Zusammenhang mit dem parlamentarischen Informationsanspruch dar. Die Verschwiegenheit der auskunftsberechtigten Stellen wiederum wird durch § 395 AktG sichergestellt. Danach gelten die aktienrechtlichen Schweigepflichten nicht gegenüber dem Parlament, sondern übertragen sich auf dieses. Parlamentsintern ist es zum Zwecke der Gewährleistung der Verschwiegenheit sodann zulässig, den Kreis der Informationsempfänger auf einen Kontrollausschuss, auf die Fraktionsvorsitzenden oder in begründeten Ausnahmefällen sogar lediglich auf das Parlamentspräsidium zu begrenzen. Für den Fall einer aufsichtsratslosen Gesellschaft mit beschränkter Haftung zeigen sich sowohl eine gesellschaftsrechtliche wie auch eine öffentlichrechtliche Lösung. Die gesellschaftsrechtliche Lösung führt zu einer extensiven Auslegung des § 51a GmbHG, dahingehend, dass die GmbH-Geschäftsführer dann nicht zur Auskunftsverweigerung gegenüber staatlichen Gesellschaftern berechtigt sowie verpflichtet sind, soweit die Gesellschafter einer kontrollbezogenen staatlichen Informationspflicht nachkommen. Die öffentlichrechtliche Lösung liegt demgegenüber in der verfassungskonform-weiten Auslegung der gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten, die als Ausfluss der Treuepflichten gegenüber der Gesellschaft im Lichte des Verfassungsrechts und damit insbesondere im Lichte des Parlamentsinformationsanspruchs zu interpretieren sind; und zwar im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 GG unabhängig davon, ob dessen Grundlage bundes15*

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

oder landesverfassungsrechtlicher Natur ist. Ausnahmsweise verfassungskonform einzuschränken sind die gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflichten bei den parlamentarischen Selbstinformationsrechten. Abgesehen von einer tatbestandlichen Missbrauchsschranke steht der Regierung ein begründungspflichtiges und grundsätzlich einredegleich zu erhebendes Antwort- und Unterrichtungsverweigerungsrecht zu, soweit ihre Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit in einem nicht mehr zumutbaren Ausmaß beeinträchtigt wird. Dieses Verweigerungsrecht hat seinen verfassungsrechtlichen Ursprung im Prinzip der Gewaltenteilung, das insoweit (Mit)Grund und Grenze der Parlamentsinformation bildet. Es hat keinen festen Kern, etwa im Sinne eines unantastbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereichs der Regierung, sondern bestimmt sich funktional-variabel anhand der Umstände des jeweiligen Einzelfalles. Gleiches gilt für den Zeitpunkt der Informationserteilung. Die hiermit erforderliche Abwägung zwischen dem parlamentarischen und dem exekutiven Funktionsinteresse kann im Grundsatz durch eine Parlamentsinformationsvereinbarung vorweggenommen werden. Mit Blick hierauf ist fraglich, ob an dem vor diesem Hintergrund zumindest missverständlichen Begriff des „Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung“ terminologisch festzuhalten ist. Materiell muss die Information des Parlaments im Hinblick auf ihre verfassungsrechtliche Bedeutung der Informationspflicht inhaltlich entsprechend, vollständig, zutreffend bzw. nach bestem Wissen und aus sich heraus verständlich erfolgen.

§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze zur Parlamentsinformation auf die kommunale Ebene Auf Grund der erheblichen praktischen Bedeutung ist schließlich zumindest in Grundzügen Stellung zu der Frage zu beziehen, ob und in welchem Umfang die Erkenntnisse des 3. Kapitels zur Parlamentsinformation auf die kommunale Ebene übertragbar sind. Unbeantwortete Informationsbegehren der kommunalen Vertretungsorgane bzw. ihrer Fraktionen oder Mitglieder zählen zu den typischen Beschwerdevorbringen gegenüber der jeweiligen Kommunalaufsicht. Trotzdem und gerade wohl auch wegen der kommunalaufsichtlichen Nachprüfung münden nur die wenigsten dieser informationsbezogenen Beschwerden in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren vor dem Verwaltungsgericht.313 Das weite Feld der Informationspflichten gegenüber den Gemeinderäten314 und den Kreistagen ist 313 Aus der Judikatur der letzten Jahre vgl. etwa die sehr restriktive und im Ergebnis unzutreffende (hierzu sogleich III.) Entscheidung des VG Münster, Urt. v. 27. 06. 2003 (1 K 3763 / 00), sowie weitgehender, wenngleich im Zusammenhang mit einem Bürgerbegehren, BayVGH, Urt. v. 08. 05. 2006, in: BayVBl. 2006, S. 264 ff. Vgl. ferner OVG NRW, Urt. v. 05. 02. 2002 (15 A 2604 / 99), in: DÖV 2002, S. 373.

§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze auf die kommunale Ebene

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zwar durch eine hohe Regelungsdichte gekennzeichnet (vgl. sogleich I.), gleichwohl aber in der rechtswissenschaftlichen Diskussion noch weniger erschlossen als der Bereich der Parlamentsinformation. Die kommunale Ebene unterscheidet sich von der Bundes- und Landesebene grundlegend durch ihre unterschiedliche Organisationsstruktur (I.). Ungeachtet dessen muss auch hier die Funktions- und Arbeitsfähigkeit der Vertretungsorgane und damit zugleich ihrer Mitglieder gewahrt bleiben, weshalb auch den Gemeindeund Kreisordnungen ein ungeschriebener allgemeiner Informationsanspruch der kollegialen Vertretungsorgane gegenüber dem Bürgermeister bzw. dem Landrat zu entnehmen ist (II.). Im Rahmen der Erörterungen über den Umfang dieses Informationsanspruchs ist schließlich erneut auf die zentralen Fragen einzugehen, inwieweit geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten sowie Sachverhalte mit privater Beteiligung kommunalen Informationsbegehren zugänglich sind (III.).

I. Grundzüge der Verwaltungsorganisation auf kommunaler Ebene Die Kommunen bilden einen mit dem Recht der Selbstverwaltung315 ausgestatteten Teil der Verwaltungsorganisation des Staates. Sie prägen keine eigene dritte Ebene der Staatlichkeit, sondern stellen als Körperschaften des öffentlichen Rechts verwaltungsorganisationsrechtlich Erscheinungsformen der mittelbaren Landesverwaltung dar [zum Begriff der mittelbaren Staatsverwaltung vgl. § 5 IV. 2. c) bb)].316 Der Begriff der „Kommune“ ist ein Oberbegriff für die Gemeinden und die Gemeindeverbände. Die wichtigste Erscheinungsform des Gemeindeverbandes, auf die sich die folgenden Ausführungen deshalb beschränken sollen, ist der Kreis; teilweise auch Landkreis genannt.317 Die Gemeinden zählen zu der Gruppe der Gebietskörperschaften. Ihre rechtlichen Grundlagen sind zusammengefasst im sog. Gemeindeverfassungsrecht, den Gemeindeordnungen. Entgegen dieser Bezeichnung handelt es sich hierbei nicht um Rechtsnormen mit landesverfassungsrechtlichem Rang, sondern um einfachgesetzliche Regelungen über die Binnenorganisation der Gemeinden. Die unterschiedlichen Gemeindeordnungen der Länder betonen den Charakter der Gemeinden als „Grundlage des demokratischen Staatsaufbaus“, durch die „das Wohl der Einwohner in freier Selbstverwaltung durch ihre von der Bürgerschaft gewählten 314 Zur Vereinfachung der Darstellung wird im Folgenden einheitlich Begriff „Rat“ verwendet. Statt dieses Begriffes finden sich in den Gemeindeordnungen auch die Bezeichnungen „Gemeinderat“, „Gemeindevertretung“, „Stadtrat“, „Marktgemeinderat“, „Stadtverordnetenversammlung“ und „Stadtvertretung“. 315 Weiterführend: Burgi, Kommunalrecht, § 6 Rdn. 1 ff. 316 Burgi, Kommunalrecht, § 2 Rdn. 2 ff. 317 Burgi, Kommunalrecht, § 20 Rdn. 1 ff.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Organe“ gefördert wird (vgl. § 1 Abs. 1 GO NRW). In Anbetracht dieser Begriffsbestimmungen sowie der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 28 GG ist von der Einheitsgemeinde auszugehen.318 Gemäß Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG muss die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern und damit auch in den Gemeinden (und den Kreisen) den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG schreibt vor, dass das Volk in den Gemeinden (und den Kreisen) „eine Vertretung“ hat, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Dieses unmittelbar gewählte, kollegial organisierte Vertretungsorgan bildet der Rat der Gemeinde. Vom Bundestag und von den Landtagen unterscheidet er sich insbesondere dadurch, dass er auf Grund der Zuordnung der Gemeinden zur mittelbaren Landesverwaltung kein Parlament im Sinne eines Legislativorgans, sondern ein Verwaltungsorgan der Gemeinde darstellt. Trotz gewisser parlamentstypischer Merkmale319 und legislatorischer Kompetenzen des Rates320 ist der grundgesetzliche und landesverfassungsrechtliche Gewaltenteilungsgrundsatz (vgl. § 3 II. 1.; § 8 III. 1. und 2.) auf Gemeindeebene damit nicht verwirklicht.321 Als das durch Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG vorgeschriebene Repräsentativorgan stellt der Rat das zentrale (politische) Steuerungsorgan der Gemeinde dar.322 Er fasst die wichtigsten Beschlüsse auf Gemeindeebene und legt die Grundsätze fest, nach denen die Verwaltung geführt werden soll (vgl. § 41 Abs. 1 GO NRW). Dem Charakter nach sind die dem Rat zugewiesenen Aufgaben in zwei Gruppen zu unterteilen. Wohingegen sich die erste Gruppe materienbezogen definiert,323 zielt die zweite auf die Kontrolle des Bürgermeisters und der Gemeindeverwaltung durch den Rat.324 Insoweit findet sich eine Parallele zu den Aufgaben der Parlamente. Zur Wahrnehmung der Kontrollfunktion werden dem Rat in nahezu allen Gemein318 Burgi, Kommunalrecht, § 5 Rdn. 2 ff. Dessen unbeschadet gibt es in allen Bundesländern verschiedene Gemeindekategorien. Die wichtigste Trennlinie verläuft zwischen den kreisfreien Gemeinden und den kreisangehörigen Gemeinden. 319 Gern, Kommunalrecht, Rdn. 314. 320 BVerfG, Urt. v. 02. 11. 1983 (2 BvL 25 / 81), in: BVerfGE 65, 283 (289); BVerwG, Beschl. V. 07. 09. 1992 (7 NB 2 / 92), in: NJW 1993, S. 411. 321 BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1992 (7 NB 2 / 92), in: NJW 1993, S. 411; Erlenkämper, in: Articus / Schneider, Gemeindeordnung NRW, Erl. § 40 Nr. 2.2; Burgi, in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 204; Gern, Kommunalrecht, Rdn. 314; Rehn / Cronauge, Gemeindeordnung NRW, Bd. I, § 40 Nr. 3. 322 Burgi, Kommunalrecht, § 12 Rdn. 1, § 13 Rdn. 12; Gern, Kommunalrecht, Rdn. 315. 323 Typische Beispiele für Vorbehaltsaufgaben des Rates sind Rechtsetzungsahngelegenheiten, die Bewilligung des Gemeindehaushalts, die Schaffung und Unterhaltung öffentlicher Einrichtungen sowie Gebietsänderungen. Weiterführend: Burgi, Kommunalrecht, § 12 Rdn. 19 ff. 324 So ausdrücklich etwa § 30 Abs. 3 BayGO; § 55 Abs. 3 GO NRW. Vgl. auch Burgi, Kommunalrecht, § 12 Rdn. 19; Eiermann NVwZ 2005, S. 43; Gern, Kommunalrecht, Rdn. 316.

§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze auf die kommunale Ebene

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deordnungen325 neben den speziellen gemeindehaushalts-326 und gemeindewirtschaftsbezogenen Informationsansprüchen327 unterschiedlich ausgestaltete allgemeine Anfrage-,328 Unterrichtungs-329 und Akteneinsichtsrechte 330 eingeräumt (hierzu sogleich II.). Neben den Rat tritt als zweites, monokratisch organisiertes331 kommunales Vertretungsorgan der Bürgerschaft durchgehend der Bürgermeister (vgl. etwa § 40 Abs. 2 S. 1 GO NRW).332 Der Bürgermeister ist kommunaler Wahlbeamter auf Zeit. Die Kompetenzen des Bürgermeisters liegen im administrativen Bereich. Er leitet und beaufsichtigt den Geschäftsgang der gesamten Verwaltung, bereitet die Beschlüsse des Rates vor, führt sie aus und vertritt die Gemeinde nach außen. Darüber hinaus besitzt auch er bestimmte materienbezogene Kompetenzen, kraft derer er eigene Beschlüsse trifft.333 Mit Blick hierauf nimmt der Bürgermeister, sehr vereinfacht dargestellt, eine der Regierung teilweise vergleichbare Stellung ein. Insbesondere verfügt er gegenüber dem Rat über einen vergleichbaren Informationsvorsprung, wie die Bundesregierung und die Landesregierungen gegenüber den Parlamenten. Die Kreise334 sind ebenso wie die Gemeinden Selbstverwaltungsträger in Form von Gebietskörperschaften (Art. 28 Abs. 2 S. 2 KrO). Sie setzen sich aus mehreren 325 Auf die Besonderheiten in den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen soll im Folgenden nicht eingegangen werden. 326 Vgl. z. B. §§ 80 ff. GO BaWü; §§ 92 ff. HessGO; §§ 75 ff. GO NRW. 327 Vgl. z. B. § 105 GO BaWü; § 71 Abs. 4 KV M-V; §§ 111 Abs. 4, 114a S. 2 NdsGO; § 113 Abs. 5 GO NRW; §§ 108 Abs. 5, 115 KSVG; §§ 95 Abs. 3, 98 Abs. 1 und 2 SächsGO. Zu dem Beteiligungsbericht als Informationsebene auf kommunaler Ebene vgl. Strobel DÖV 2004, S. 477 ff. 328 § 24 Abs. 4 GO BaWü; § 36 Abs. 2 BbgGO; § 35 Abs. 2 und 3 KV M-V; § 39a S. 2 NdsGO; § 55 Abs. 2 GO NRW, § 33 Abs. 4 GO RhPf; § 37 Abs. 1 KSVG; § 44 Abs. 6 GO LSA; § 22 Abs. 3 ThürKO. 329 §§ 24 Abs. 3, 43 Abs. 5 GO BaWü; § 36 Abs. 1 BbgGO; §§ 50 Abs. 3, 146a Abs. 5 HessGO; §§ 34 Abs. 1, 38 Abs. 5 KV M-V; § 62 Abs. 3 NdsGO; §§ 55 Abs. 1, 62 S. 2, 63 Abs. 4 GO NRW; § 33 Abs. 1 bis 3 GO RhPf; § 37 Abs. 1 KSVG; §§ 44 Abs. 5, 62 Abs. 2 GO LSA; §§ 27 Abs. 2, 45c GO SchlH; § 22 Abs. 3 ThürKO. 330 § 24 Abs. 3 GO BaWü; § 36 Abs. 3 BbgGO; § 34 Abs. 4 KV M-V; § 55 Abs. 2 bis 4 GO NRW; § 33 Abs. 3 GO RhPf; § 37 Abs. 3 KSVG; § 44 Abs. 5 GO LSA; § 22 Abs. 3 ThürKO. 331 In Hessen ist das zweite kommunale Vertretungsorgan neben der Gemeindevertretung ebenfalls kollegial organisiert. Dieser sog. Gemeindevorstand besteht aus dem direkt gewählten Bürgermeister und den Beigeordneten. Vgl. insoweit Burgi, Kommunalrecht, § 13 Rdn. 2. 332 Zu einzelnen terminologischen Unterschieden vgl. Gern, Kommunalrecht, Rdn. 354. In den kreisfreien und je nach Landesrecht auch in größeren bzw. bedeutenderen kreisangehörigen Gemeinden führt der Bürgermeister die Bezeichnung „Oberbürgermeister“ (vgl. § 40 Abs. 2 S. 1 GO NRW). 333 Weiterführend Burgi, Kommunalrecht, § 12 Rdn. 12. 334 Burgi, Kommunalrecht, § 20 Rdn. 8 ff.; ders., in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 24 ff.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Gemeinden (vgl. § 1 Abs. 2 KrO NRW) zusammen und nehmen übergemeindliche, ausgleichende und ergänzende Aufgaben wahr. Damit dienen sie der Unterstützung weniger leistungsstarker Gemeinden. Anders als die Gemeinden kennen die Kreise jedoch grundsätzlich drei vollwertige Vertretungsorgane, und zwar den Kreistag, den Landrat und in der Mehrheit der Länder zudem den Kreisausschuss. Der Kreistag ist das demokratisch gewählte Repräsentativorgan der Bürgerschaft i.S.v. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG. Seine Binnenorganisation und teilweise auch seine Aufgaben sind vergleichbar mit denjenigen des Rates. Insbesondere kommt auch ihm eine Überwachungsfunktion im Hinblick auf die Kreisverwaltung zu (vgl. z. B. § 26 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 KrO NRW). Zu diesem Zweck verbürgen ihm die jeweils einschlägigen Kreis- bzw. Gemeindeordnungen im Wesentlichen vergleichbare Informationsrechte wie dem Rat.335 Der Landrat bildet das dem Bürgermeister der Gemeinde vergleichbare Kreisorgan.336 Mit Blick hierauf beschränkt sich die nachfolgende Darstellung aus Gründen der Vereinfachung auf den Rat; die gewonnenen Erkenntnisse können vorbehaltlos auf den Kreistag übertragen werden. Der Kreisausschuss schließlich ist vergleichbar mit dem Hauptausschuss des Rates (vgl. § 57 Abs. 2 GO NRW); zusätzlich sind ihm durch die jeweiligen Kreis- und Gemeindeordnungen allerdings weitere Kompetenzen zugewiesen. In der Praxis wird er neben dem Kreistag als das wichtigste politische Leitungsorgan des Kreises angesehen.

II. Übertragbarkeit der Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts und aufgabenbezogener Informationsanspruch des Rates Indem die Gemeindeordnungen überwiegend zwischen Frage-, Unterrichtungsund Auskunftsrechten unterscheiden (siehe oben I.), zeigt sich auch auf kommunaler Ebene das für die Informationspflicht der Exekutive gegenüber dem Bundestag und den Landtagen prägende Spektrum aus reaktiven und aktiven Fremdinformations- sowie Selbstinformationsrechten (grundlegend § 4). Die Frage- und Auskunftsrechte des Rates (z. B. § 24 Abs. 4 GO BaWü; § 36 Abs. 2 BbgGO; § 47 Abs. 2 S. 2 GO NRW) setzen als reaktive Fremdinformationsrechte ein aus dem Rat kommendes, hinreichend konkretes Informationsbegehren voraus, dem sodann, vorbehaltlich der Grenzen der Informationspflicht (hierzu 335 So hat kommt dem Kreistag bzw. seinen Organteilen oder Unterorganen in NRW gemäß § 26 KrO grundsätzlich ein Fragerecht (Abs. 1 S. 4 Hs. 1), ein Unterrichtungsrecht über „wichtige Angelegenheiten“ der Kreisverwaltung (Abs. 1 S. 1 Hs. 1) und „wichtige Anordnungen „der Aufsichtsbehörde (Abs. 2) sowie ein Akteneinsichtsrecht (Abs. 1 S. 2 und 3 sowie S. 4 Hs. 2) zu. 336 Neben Aufgaben des Kreises nimmt der Landrat im Wege der Organleihe regelmäßig staatliche Aufgaben wahr.

§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze auf die kommunale Ebene

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III.), seitens des Bürgermeisters nachzukommen ist. Die Problematik dieser Form der Information des Rates liegt darin, dass der Rat in der Praxis zum einen nicht „ins Blaue hinein“ fragen wird, sondern hinterfragungswerter Anhaltspunkte bedarf. Zum anderen erhält er die von ihm begehrten Informationen nicht unmittelbar im Wege der Einsicht in die einschlägigen Aktenstücke oder der Befragung der zuständigen Sachbearbeiter, sondern in aller Regel vermittelt durch die mit der Antwort betrauten Dezernenten bzw. Amtsleiter, d. h. damit auch aus deren Blickrichtung (weiterführend § 4 I.). Demgegenüber stellen Unterrichtungsrechte, wie sie zum Beispiel in Gestalt der §§ 55 Abs. 1, 62 Abs. 4, 113 Abs. 5 GO NRW in den Gemeindeordnungen enthalten sind, aktive Fremdinformationsrechte dar. Hier muss der Bürgermeister den Rat ohne eine vorhergehende Anfrage informieren. Die aktiven Fremdinformationsrechte des Rates enthalten somit gegenüber den reaktiven Fremdinformationsrechten eine „Verschärfung“ der Informationspflicht (vgl. § 4 II.). Dementsprechend sachgerecht ist die überwiegend erfolgende Begrenzung dieser Rechte auf „wichtige Angelegenheiten“ der Gemeindeverwaltung. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass die Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Bürgermeisters nicht unangemessen unterlaufen wird. Unzulässig ist allerdings der in der kommunalen Praxis vielfach anzutreffende Rückschluss, vor dem Hintergrund von Vorschriften wie § 55 Abs. 1 GO NRW seien auch die Anfragemöglichkeiten des Rates auf wichtige Angelegenheiten der Gemeinde begrenzt. Insoweit ist dogmatisch streng zwischen Unterrichtungspflichten und Fragerechten zu trennen. Zwar ist es grundsätzlich zulässiger Ausdruck der Wahrung der Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Bürgermeisters, Anfragen in ihrer Zahl und in ihrem Umfang zu beschränken, sofern gleichzeitig Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Rates erhalten bleibt. Jedoch muss vor dem Hintergrund des Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG (hierzu § 3 II. 1.; § 9 I. 3. und 4.) jegliche, d. h. auch die gesamte, von den Gemeinden ausgeübte Staatsgewalt auf das Volk rückführbar sein. Das nach Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG in dieser Legitimationskette vorgesehene unmittelbare Bindeglied zum Volk bildet der Rat, unabhängig davon, ob daneben mit dem Bürgermeister noch ein weiteres, direkt zu wählendes kommunales Vertretungsorgan tritt. In der Folge obliegt dem Rat ohne Einschränkung die Legitimation und die Kontrolle sämtlicher der von den Gemeinden im Rahmen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) ausgeübten Staatsgewalt. Schließlich fixieren die Gemeindeordnungen mit den Akteneinsichtsrechten Selbstinformationsrechte des Rates (z. B. § 55 Abs. 2 bis 4 GO NRW; § 44 Abs. 5 GO LSA; § 22 Abs. 3 ThürKO). Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass der Rat die von ihm begehrten Informationen unmittelbar selbst aus den Akten entnehmen kann. Auf diese Weise wird die Gefahr des vorherigen Lancierens und Filterns gegenüber den Fremdinformationsrechten des Rates begrenzt. Mit Blick hierauf stellen die Selbstinformationsrechte auch im kommunalen Zusammenhang die stärkste Form der organbezogenen Information dar (grundlegend § 4 II.). Dem hiermit einhergehenden Gebot einer Begrenzung des Anwendungsbereichs dieser

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

Informationsrechte werden die Gemeindeordnungen durch die Bindung der Ausübung an bestimmte Quoren (z. B. § 55 Abs. 4 GO NRW) oder die Beschränkung der organinternen Wahrnehmungskompetenz auf hervorgehobene Funktionsträger gerecht. Vor diesem Hintergrund lässt sich nicht nur die Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts (§ 7 II.) auf die kommunale Ebene übertragen. Auch ist nunmehr die allgemeine Informationspflicht des Bürgermeisters gegenüber dem Rat von den einzelnen Spezialvorschriften in den Gemeindeordnungen zu abstrahieren (grundlegend § 7 IV.) und im ungeschriebenen Normengefüge der Gemeindeordnungen zu verankern (vgl. § 8 III.). Zwar vermag als Ausgangspunkt insoweit nicht das Gewaltenteilungsprinzip zu fungieren, da, wie dargestellt (I.), der klassische Gewaltenteilungsgrundsatz im Kommunalrecht nicht verwirklicht ist. Jedoch gilt der ihm zu entnehmende integrative Ansatz hier gleichermaßen. Sowohl der Rat als auch der Bürgermeister sind zur Ausübung ihrer kommunalen Lenkungsfunktionen im Interesse der Gemeinde auf ein Mindestmaß an wechselseitiger Kooperation angewiesen, sollen nicht die Kommunen in ihrer Funktionsfähigkeit und damit letztlich auch in ihrem Bestand gefährdet werden. Deshalb ist der Aufteilung der kommunalen Leitungsfunktionen auf zwei zentrale Organe zugleich eine integrierende Kraft zu entnehmen. Diese verpflichtet die in Rede stehenden Kommunalorgane dazu, jeweils die Funktions- und die Arbeitsfähigkeit des anderen Organs nicht zu gefährden. Dies bedeutet für den Rat als Legitimations- und Kontrollorgan, dass ihm gegen den Bürgermeister ein Anspruch auf die zur Wahrnehmung dieser Aufgaben erforderlichen Informationen zusteht.337 Dieser Informationsanspruch wird begrenzt durch die gleichermaßen zu wahrende Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Bürgermeisters. Inhaltlich erstreckt er sich auf sämtliche Gegenstände staatlicher Gewalt im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltungskompetenz (hierzu sogleich III.). Gleichwohl Anspruchsberechtigter der Rat als Gesamtorgan ist und der Anspruch im Interorganverhältnis zwischen Rat (nicht: einzelnem Ratsmitglied) und Bürgermeister besteht, hat jedes Mitglied des Rates gegenüber dem Gesamtorgan Rat als Ausfluss seiner organbezogenen Mitwirkungsrechte einen zumindest Grund-Wahrnehmungsanspruch; etwa in Form der Möglichkeit, in regelmäßigen Abständen eine Mindestzahl an dem Umfang nach eingegrenzten Anfragen im Namen des Rates an den Bürgermeister richten zu können.

III. Sparkassen, geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten sowie Sachverhalte mit privater Beteiligung Nicht anders als im Rahmen des parlamentarischen Informationsanspruchs ist auch auf kommunaler Ebene die Frage nach der gegenständlichen Reichweite des 337 Nach diesen Grundsätzen kann abgesehen davon auch der Rat gegenüber dem Bürgermeister informationspflichtig sein.

§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze auf die kommunale Ebene

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Informationsanspruchs des Rates besonders konfliktbeladen. Die Konflikte spitzen sich dabei auf geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten und Sachverhalte mit privater Beteiligung zu.338 Insoweit lässt sich im Wesentlichen auf die in § 9 gewonnenen Erkenntnisse verweisen. Maßgeblich für die gegenständliche Auslösung des Informationsanspruchs des Rates ist demgemäß das Vorliegen von Staatsgewalt [hierzu vgl. § 9 I. a)], welche von den Gemeinden bzw. den ihnen zurechenbaren juristischen Personen im Rahmen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts339 ausgeübt wird (vgl. bereits II.). Dabei ist im Falle einer juristischen Person grundsätzlich unerheblich, ob es sich um eine solche des öffentlichen oder des privaten Rechts handelt. Insbesondere auch die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, beispielsweise die Sparkassen (vgl. § 2 SpkG NRW), unterliegen vollumfänglich dem staatlichen Kontroll- und Informationsanspruch. Gerade im Hinblick auf die Sparkassen wird dies in den Sparkassengesetzen ausdrücklich klargestellt (vgl. § 31 Abs. 2 SpkG NRW). Stehen hiernach selbst der Aufsichtsbehörde umfassende Informationsrechte über sämtliche Angelegenheiten der Sparkassen zu, so muss dies für das zentrale Kontrollorgan des kommunalen Trägers erst recht gelten (unzutreffend deshalb Innenminister NRW, Rechtsauskunft v. 03. 01. 2007, AZ 35 – 50.07.02 – 8577 / 60[0]). In der Folge können insbesondere staatliche Geheimhaltungsinteressen einer Weitergabe von kontrollerheblichen Informationen an den Rat nicht entgegenwirken. Im gemeindeinternen Verhältnis von Bürgermeister und Rat gibt es keine Staatsgeheimnisse. Im Gegenteil erfordern gerade geheimhaltungsbedürftige kommunale Angelegenheiten eine besonders sensible Kontrolle durch den Rat, da die sonst üblicherweise hinzutretende Kontrolle durch die Gemeindebürger nahezu gänzlich entfällt. Der Rat seinerseits ist wiederum verpflichtet, die Geheimhaltung der gewonnenen Kontrollerkenntnisse gegenüber Dritten zu wahren. Zu diesem Zweck kann er über die Erklärung der Nichtöffentlichkeit seiner Sitzungen hinausgehende Geheimhaltungsmaßnahmen treffen. Diesbezüglich kommt vor allem die organinterne Übertragung der Wahrnehmungsbefugnis der Kontrollaufgabe auf einen eigens gegründeten Kontrollausschuss des Rates, den Ältestenrat oder etwa auf die Fraktionssprecher in Betracht [vgl. § 9 I. 4. b) aa)]. Auch eine Kollisionslage des Informationsanspruchs des Rates mit grundrechtlichen Schutzgütern ist regelmäßig nicht gegeben [weiterführend § 9 I. 4. b) cc) (2)]. Wird beispielsweise eine Kapitalgesellschaft ausschließlich kommunal und damit staatlich getragen, ist sie dem Staate zuzurechnen und folglich nicht grundrechtsberechtigt. Gleiches gilt für Kapitalgesellschaften, die staatlich beherrscht werden, denn auch sie bilden Verwaltungsträger. Befindet sich eine Kapitalgesellschaft dagegen ausschließlich in privater Hand oder wird sie privat beherrscht, übt 338 Vgl. z. B. in der neueren Literatur Meiski BayVBl. 2006, S. 300 ff.; Will VerwArch 94 (2003), S. 248 ff. 339 Hierzu umfassend Burgi, Kommunalrecht, § 6 Rdn. 1 ff.

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3. Kap.: Existenz und Inhalt eines Parlamentsinformationsanspruchs

sie wiederum keine Staatsgewalt aus. In der Folge unterliegt sie der Kontroll- und der Informationspflichtigkeit gegenüber dem Rat nicht mehr. Damit hat einzig im Hinblick auf die privaten Anteilseigner eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens eine Abwägung widerstreitender Informations- bzw. grundrechtlich geschützter Geheimhaltungsinteressen zu erfolgen. Solche Geheimhaltungsinteressen können etwa im Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, im Eigentumsschutz (Art. 14 GG) oder in der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ihre Grundlage haben [§ 9 I. 4. b) bb) (1)]. Auch im Rahmen dieser Abwägung kommt der Frage nach einer staatlichen oder einer privaten Beherrschung eine entscheidende Bedeutung zu. Die insoweit erforderlich werdende Beurteilung kann sich zwar am rechnerischen Verhältnis der Unternehmensanteile orientieren. Nicht außer Betracht gelassen dürfen allerdings weitere gesellschaftsrechtliche Kriterien für das Vorliegen eines Beherrschungsverhältnisses, denn nur auf diese Weise kann einer Umgehung der Informationspflicht gegenüber dem Rat durch die Schaffung von nur ganz geringfügigen Anteilsmehrheiten wirksam begegnet werden. Schließlich stehen gesellschaftsrechtliche Verschwiegenheitspflichten [§ 9 I. 4. b) cc) (1)] und kommunalrechtliche Auskunftspflichten nicht im Widerspruch zueinander.340 Im Gegenteil ergänzen sich die öffentlich-rechtlichen und die gesellschaftsrechtlichen Bestimmungen auch hier. Die §§ 394, 395 AktG, die analog auf die Aufsichtsratsmitglieder der GmbH anwendbar sind [§ 9 I. 4. b) cc) (1) (b)], begrenzen die Informationspflicht von kommunal beherrschten Kapitalgesellschaften nicht; sie eröffnen gerade die Möglichkeit zur Kontrolle und verlagern die Verschwiegenheitspflicht gleichzeitig auf den Rat [grundlegend: § 9 I. 4. b) bb) und cc)]. Der Rat als Informationsadressat muss nunmehr sicherstellen, dass keine vertraulichen Angaben über die Gesellschaft an Dritte gelangen. Dem in der Praxis nicht auszuschließenden Risiko, dass vertrauliche Angaben gleichwohl aus dem Kreise der Ratsmitglieder weitergegeben werden, kann der Rat wiederum dadurch wirksam begegnen, dass er organintern den Kreis der Informationsadressaten auf ein entsprechend den Mehrheitsverhältnissen gebildetes Teilgremium, den Hauptausschuss, einen eigens eingerichteten Kontrollausschuss oder auf die Fraktionsvorsitzenden begrenzt. Jedenfalls entsprechend dem Rechtsgedanken der §§ 394, 395 AktG ist diese Lösung auch auf die aufsichtsratslose GmbH zu übertragen [vgl. hierzu die gesellschaftsrechtliche und die öffentlichrechtliche Lösung, § 9 I. 4. b) cc) (2) (b)].

IV. Ergebnis Im Ergebnis zeigt sich somit, dass zwar auf kommunaler Ebene der klassische Gewaltenteilungsgrundsatz nicht verwirklicht ist, insbesondere im Hinblick auf die 340 So im Ergebnis (in Bezug auf kommunale GmbHs) auch Meiski BayVBl. 2006, S. 300 ff.

§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze auf die kommunale Ebene

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Kontrollaufgabe aber nachhaltige Parallelen zwischen dem Parlament und den kommunalen Vertretungsorganen einerseits bzw. der Regierung und den Bürgermeistern andererseits bestehen, auf Grund derer die Grundsätze zur Parlamentsinformation weitestgehend übertragbar sind. Auch dem ungeschriebenen Normengefüge der Gemeinde- und Kreisordnungen ist ein allgemeiner Informationsanspruch der kommunalen Vertretungsorgane zu entnehmen, der der Sicherung der Funktions- und Arbeitsfähigkeit dient und sich gegenständlich auf den gesamten Bereich der von den Kommunen innerhalb ihres Selbstverwaltungsrechts ausgeübten Staatsgewalt erstreckt. Dieser Informationsanspruch wird durch Gemeindeordnungen zum einen materienbezogen ausgestaltet, d. h. es finden sich Sonderregelungen, beispielsweise im Gemeindehaushalts- und im Gemeindewirtschaftsrecht. Zum anderen differenziert auch das Kommunalverfassungsrecht zwischen reaktiven und aktiven Fremdinformationsrechten sowie Selbstinformationsrechten. Die Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts gilt damit gleichermaßen auf kommunaler Ebene. Sowohl staatliche Geheimhaltungsinteressen als auch informationsschützende Grundrechte und gesellschaftsrechtliche Regelungen stehen einer vollständigen und umfassenden Information der Vertretungsorgane grundsätzlich nicht entgegen. Im Gegenteil verlagert sich die Verschwiegenheitspflicht lediglich auf diese und ist etwa durch die organinterne Begrenzung des Kreises der Informationsadressaten auf einen eigens eingerichteten Kontrollausschuss bzw. den Kreis der Fraktionsvorsitzenden sicherzustellen.

4. Kapitel

Vorhandene Regelungen im Spiegel des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs § 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen Ein mittlerweile gebräuchliches1 Mittel zur Ausgestaltung des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs stellen einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen dar. Zu untersuchen sind in einem ersten Schritt die Erscheinungsformen einfach-gesetzlicher Parlamentsinformationsregelungen (I.). Diese sind sodann einer verfassungsrechtlichen Bewertung zu unterziehen (II.).

I. Erscheinungsformen einfach-gesetzlicher Parlamentsinformationsregelungen Einfach-gesetzliche Regelungen über die Parlamentsinformation finden sich in vielerlei Hinsicht. Zunächst zu verweisen ist auf die vom Bund und von den Ländern übergreifend praktizierten Vorschriften (1.). Besondere Beachtung verdienen das in Bayern verabschiedete Parlamentsinformationsgesetz (2.) sowie die in Nordrhein-Westfalen und Hessen bestehenden Datenschutzgesetze (3.).

1. Allgemein anerkannte Formen einfach-gesetzlicher Informationsregelungen Als allgemein anerkannte Formen einfach-gesetzlicher Informationsregelungen kennen die Rechtsordnungen von Bund und Ländern erstens die auf einen verfassungsrechtlichen Regelungsauftrag zurückzuführenden Ausgestaltungen der verfassungsrechtlich ausdrücklich normierten speziellen Parlamentsinformationsan1 Vgl. zu dieser Einschätzung Hirsch, Stellungnahme zur Anhörung des Hauptausschusses des Landtages NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3649, S. 9 f.; Maiwald, Berichtspflichten, S. 15; ferner Ismayr ZParl 21 (1990), S. 553 (557); Linck, in: Karpen, Gesetzgebungslehre, S. 151 (153 f.). Zu den Anfängen des parlamentarischen Berichtswesens bereits Linck DÖV 1979, S. 116.

§ 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen

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sprüche. Zu erwähnen sind beispielsweise die auf der Grundlage der Art. 23 Abs. 3 S. 3, Art. 109 Abs. 3, Art. 45c S. 2 GG und Art. 41 Abs. 1 S. 6 Verf ergangenen, bereits erörterten Vorschriften des EUZBBG [§ 5 II. 4. a)], des HGrG i.V.m. der BHO bzw. der LHO (§ 5 IV. 1.), des UAG (§ 6 I 3) und des PetAG [§ 6 IV. 3. b)]. Zwar Ausgestaltungen einer speziellen Verfassungsbestimmung über die Parlamentsinformation, aber nicht Ausdruck eines ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Regelungsauftrages sind zweitens einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen wie diejenigen des PUAG (§ 6 I. 3.). Drittens sehen eine Vielzahl von einfach-gesetzlichen Parlamentsgesetzen Berichts-2 und Unterrichtungsregelungen3 vor, ohne dass diese eine ausdrückliche Grundlage jedenfalls im Grundgesetz bzw. in der Landesverfassung haben. Hiernach sind die Bundes- bzw. die Landesregierung4 dazu verpflichtet, dem Parlament in regelmäßigen zeitlichen Abständen oder auf Grund besonderer Vorfälle über einen bestimmten Gegenstand zu berichten. Daneben bestehen viertens Regelungen über Berichte weiterer Behörden. Dies gilt namentlich für den Bundesbeauftragten für den Datenschutz5 als eine dem Bundesinnenministerium nachgeordnete, aber sachlich unabhängige Stelle,6 ebenso wie für den entsprechenden Landesbeauftragten. 7 2. Das bayerische Parlamentsinformationsgesetz Einen Sonderweg im Hinblick auf die Information des Parlaments durch die Regierung im Allgemeinen ist der Freistaat Bayern gegangen. Ohne dass zunächst eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung bestand (Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf trat erst am 1. Januar 2004 in Kraft8), hat der Bayerische Landtag ein Parlamentsinformationsgesetz9 (PIG) verabschiedet, dessen Inkrafttreten bereits für den 15. September 2003 vorgesehen war.10 Die Gründe, die für die Entscheidung bestimmend waren, die Verfassungsänderung zeitlich später zu betreiben, lassen sich weder den Gesetzentwürfen11 noch den Plenarprotokollen entnehmen. 2 Vgl. nur § 35 S. 3 BAföG; § 154 SGB VI; § 16e TierSchG; § 4 S. 2 BLBG NRW; § 22 LGG NRW; § 13a WahlPrüfG NRW. 3 So etwa § 2 AG G 10 NRW; § 25 VSG NRW. 4 Vgl. auch die Antwort der Landesregierung NRW auf die Kleine Anfrage 2012 der Abgeordneten Edith Müller (13. WP), LT-Drs. 13 / 6147 und 13 / 6220. 5 § 26 Abs. 1 BDSG. 6 Ausführlich hierzu Tinnefeld DuD 2003, S. 439; Vgl. ferner Waechter ZG 11 (1996), S. 84 (85). 7 § 27 S. 1 DSG NRW. 8 Bayerisches GVBl. 2003, S. 816. 9 „Gesetz über die Unterrichtung des Landtages durch die Staatsregierung“. 10 Bayerisches GVBl. 2003, S. 324. 11 Entwurf des Parlamentsinformationsgesetzes: Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 11731; Entwurf von Art. 55 Abs. 3 S. 2 BayVerf: Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 12011.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Sie sind rein pragmatisch darin zu vermuten, dass eine zügige Umsetzung des fraktionsübergreifend beschlossenen Parlamentsinformationsgesetzes erfolgen sollte, eine Änderung der Bayerischen Verfassung diese zügige Umsetzung jedoch nicht ermöglicht hat, da nach Art. 75 Abs. 2 BayVerf für eine Verfassungsänderung neben einer qualifizierten Mehrheit im Landtag (S. 1) zusätzlich eine Volksabstimmung (S. 2) und damit ein aufwendiges Verfahren erforderlich ist.12 Das bayerische Parlamentsinformationsgesetz setzt die Empfehlungen der Enquête-Kommission „Reform des Föderalismus – Stärkung der Landesparlamente“13 des Bayerischen Landtages um, zum Zwecke einer Verbesserung der Informations- und Beteiligungsrechte des Landtages in landes-, bundes- und europapolitischen Angelegenheiten die Pflicht der Staatsregierung zur Information des Landtages gesetzlich zu regeln.14 Dementsprechend sieht Art. 1 Abs. 1 BayPIG vor, dass die Staatsregierung den Landtag grundsätzlich „frühzeitig“ über Vorhaben der Gesetzgebung (Nr. 1), über beabsichtigte Rechtsverordnungen (Nr. 2) und beabsichtigte Staatsverträge (Nr. 3) und, soweit es sich um Gegenstände von erheblicher landespolitischer Bedeutung handelt, über beabsichtigte Verwaltungsabkommen (Nr. 4), Angelegenheiten der Landesplanung (Nr. 5), Bundesratsangelegenheiten (Nr. 6), die Zusammenarbeit mit dem Bund, den Ländern, den Regionen, anderen Staaten und zwischenstaatlichen Einrichtungen (Nr. 7) sowie über Angelegenheiten der Europäischen Union (Nr. 8) unterrichtet. Eine Ausnahme gilt nach Art. 1 Abs. 3 BayPIG lediglich dann, wenn die Unterrichtung den Kernbereich der Regierung oder geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten betreffen oder geschützte Interessen beeinträchtigt. Die nähere Ausgestaltung soll nach Art. 2 BayPIG im Wege einer Vereinbarung erfolgen (vgl. noch grundlegend § 11 I. 2.). Mit Blick hierauf ist die Parlamentsinformation in Bayern kaskadenförmig in Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf, einem einfachen Parlamentsinformationsgesetz sowie einer Vereinbarung zwischen der Staatsregierung und dem Landtag geregelt bzw. ausgestaltet. Trotz der verabschiedeten Regelungen wird die Informationslage des Bayerischen Landtages für noch immer nicht hinreichend gehalten.15 Dabei kann dahinstehen, ob in Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf lediglich eine formelle Ermächtigung zum Erlass eines Parlamentsinformationsgesetzes und einer hierauf beruhenden Vereinbarung oder zugleich auch eine ausdrückliche Verankerung materieller Informationspflichten zu sehen ist. Der Informationsanspruch des Bayerischen Landtages ist jedenfalls im Verhältnis der Gewalten zueinander i.V.m. den Auf12 Staatskanzlei des Landes NRW v. 17. 01. 2005, Anlage 2 zu Vorlage 13 / 3174 des Landtages NRW, S. 2. 13 Schlussbericht vom 20. März 2003, Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 8660. 14 So ausdrücklich der Gesetzentwurf, Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 11731, S. 1. 15 Vgl. die Stellungnahme der Fraktion der Grünen im Bayerischen Landtag zu dem Entwurf eines Schleswig-Holsteinischen Parlamentsinformationsgesetzes; Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 16 / 828, S. 2.

§ 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen

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gaben des Bayerischen Landtages begründet (insoweit grundlegend das 3. Kapitel).16 Nahezu gleich lautende Parlamentsinformationsgesetze sind auch in Berlin17, Mecklenburg-Vorpommern18, Sachsen19 und Schleswig-Holstein20 in die parlamentarische Diskussion einbebracht worden.

3. Die §§ 2 und 3 des nordrhein-westfälischen ADV-Organisationsgesetzes Abweichend von allgemeinen Erscheinungsformen einfach-gesetzlicher Parlamentsinformationsregelungen gelten zudem in Nordrhein-Westfalen und Hessen21 bereits seit der Mitte der siebziger Jahre Spezialvorschriften, die in der wissenschaftlichen Diskussion über das Bestehen parlamentarischer Informationsrechte gegenüber der Regierung scheinbar nahezu in Vergessenheit geraten sind.22 Dem im Jahre 1974 verabschiedeten „Gesetz über die Organisation der automatisierten Datenverarbeitung in Nordrhein-Westfalen“ (ADVG)23 lag die Vorstellung zu Grunde, die Struktur der Datenverarbeitungsorganisation aller Aufgabenträger in Nordrhein-Westfalen festzulegen. Zur besseren Erfüllung von Verwaltungsaufgaben sollte ein die gesamte Landes- und Kommunalverwaltung integrierendes Landesinformationssystem aufgebaut werden.24 Damit einhergehend sah § 2 ADVG vor, dass das „Informationsgleichgewicht, insbesondere zwischen den Organen der gesetzgebenden und der vollziehenden Gewalt, nicht beeinträchtigt 16 Unzutreffend daher Staatskanzlei des Landes NRW, Anlage 2 zu Vorlage 13 / 3174 des Landtages NRW, S. 6. 17 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 15 / 2002. 18 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 4 / 2327. 19 Sächsischer Landtag, Drs. 3 / 8923 – abgelehnt, vgl. Sächsischer Landtag, 107. Sitzung, 26. 05. 2005, Plenarprotokoll 3 / 107, S. 7681 f. 20 Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drs. 15 / 3187(neu) – erledigt durch Ablauf der 15. Wahlperiode. Vgl. nun aber den erneuten Entwurf eines Parlamentsinformationsgesetzes in der 16. Wahlperiode, LT-Drs. 16 / 657 und hierzu die rechtsgutachtlichen Stellungnahmen von Giegerich / Laubner (LT-Umdruck 16 / 825), der Fraktion der Grünen im Bayerischen Landtag (LT-Umdruck 16 / 828) sowie des Wissenschaftlichen Dienstes des Schleswig-Holsteinischen Landtages (LT-Umdruck 16 / 838). 21 Hessisches Datenschutzgesetz (HDSG). § 1 HDSG formuliert in Abs. 1 Nr. 2 u. a. das Postulat, das auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung beruhende verfassungsmäßige Gefüge des Staates und insbesondere der Verfassungsorgane des Landes untereinander und zueinander vor einer Gefährdung infolge der automatisierten Datenverarbeitung zu bewahren. § 38 HDSG sieht demgemäß besondere Auskunftsrechte des Hessischen Landtages vor. Hierzu Reitzmann, in: 50 Jahre Verfassung Hessen (1997), S. 264 (307 ff.). 22 Hinweise insoweit finden sich im aktuelleren Schrifttum nur vereinzelt, vgl. etwa Reitzmann, in: 50 Jahre Verfassung Hessen (1997), S. 264 (307 ff.); Storr ZG 20 (2005), S. 45 (51 f.). Vgl. ferner Hirsch, Stellungnahme zur Anhörung des Hauptausschusses des Landtages NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3649, S. 2. 23 GVBl. 1974, S. 66. 24 Landtag NRW, Drs. 9 / 3331, S. 12.

16 Teuber

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

werden“ darf, und verbürgt § 3 Abs. 1 Alt. 1 ADVG dem Landtag, seinem Präsidenten und seinen Fraktionen einen Anspruch gegen die Landesregierung und die obersten Landesbehörden auf „Auskünfte auf Grund der von diesen oder in deren Auftrag gespeicherten Daten“ sowie § 3 Abs. 2 ADVG ein Direktzugriffsrecht auf die Landesdatenbank.25 Hintergrund waren Befürchtungen, die Exekutive könnte im Zusammenhang mit der Einführung der automatisierten Datenverarbeitung und dem Aufbau von Großrechenzentren einen das Gewaltenteilungsprinzip beeinträchtigenden Informationsvorsprung gegenüber dem Parlament erlangen.26 Im Zuge der Novellierung des ADVG im Januar 1985 wurden die §§ 2 und 3 nahezu wortgleich übernommen.27 In den Gesetzesmaterialien findet sich diesbezüglich nur ein kurzer Hinweis auf ihre bisherige Zweckrichtung.28 Gerade vor dem Hintergrund der Tatsache, dass Nordrhein-Westfalen und Hessen nunmehr die einzigen Bundesländer sind, in denen der parlamentarische Informationsanspruch weder ausdrücklich in der Landesverfassung geregelt ist noch durch ein Parlamentsinformationsgesetz im vorgenannten Sinne ausgestaltet wird, ist zu hinterfragen, inwieweit das ADVG zumindest ein ausgestaltendes Parlamentsinformationsgesetz zu ersetzen vermag. Gegen diese Annahme lässt sich bereits einwenden, dass § 3 Abs. 1 Alt. 1 ADVG lediglich die Auskunftserteilung auf ein entsprechendes „Verlangen“ hin und damit die reaktive parlamentarische Fremdinformation betrifft. Das direkte Zugriffsrecht nach § 3 Abs. 2 ADVG läuft, nicht zuletzt in Anbetracht der erheblichen Datenmasse leer, wenn der Landtag keine Kenntnis über eigentlich unterrichtungsbedürftige Vorgänge hat.29 Hinzu kommt, dass sich der Auskunftsanspruch ausdrücklich nur auf „Daten“ und damit nicht auf die Wertungen und Absichten der Landesregierung bzw. auf ihre Initiativen und Planungen auf Grund dieser Daten bezieht.30 Wichtiger ist noch der Einwand, dass die in Rede stehenden Daten „gespeichert“ sein müssen, der Landes25 Der Direktzugriff auf die Datenbestände der Regierung wird von Schnapp (NWVBl. 1990, S. 186 [190]) als verfassungswidrige „Kreation eines Selbstinformationsrechts“ bezeichnet. Hintergrund für diese Ansicht ist die – unzulässige (§ 8 II. 1.) – Ableitung des parlamentarischen Informationsanspruchs aus den Art. 43 Abs. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf (§ 8 I. 1.), die seiner Ansicht nach ausschließlich einen Anspruch auf Fremdinformation gewähren. 26 Vgl. Storr ZG 20 (2005), S. 45 (51 f.). Bezug nehmend auf das HDSG Reitzmann, in: 50 Jahre Verfassung Hessen (1997), S. 264 (307 m. w. N. in Fn. 225). Mit dem Einfluss der automatisierten Datenverarbeitung auf das Verhältnis zwischen den Verfassungsorganen hat sich 1974 der erste Datenschutzbeauftragte des Landes Hessen, Birkelbach, befasst und insbesondere die Auswirkungen im Bereich der staatlichen Planung erörtert (ZParl 5 [1974], S. 326). Er befürchtete eine „technokratische Aushöhlung des Parlamentarismus“ (S. 328) und sah die Gefahr, dass das Parlament zunehmend zu einem Organ zur „Vermittlung von Legalität für das Regierungshandeln“ werden könnte (S. 330). 27 Landtag NRW, Drs. 9 / 3331, S. 2 f. 28 Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag NRW, Drs. 9 / 3331, S. 14. 29 So auch Storr ZG 20 (2005), S. 45 (52 f.). 30 Storr ZG 20 (2005), S. 45 (53).

§ 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen

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regierung aber keinerlei Rechtspflicht zur diesbezüglichen Speicherung unterliegt. Sie kann dem Auskunftsanspruch nach § 3 ADVG problemlos dadurch entgehen, dass sie aus ihrer Sicht geheimhaltungsbedürftige Vorgänge gar nicht erst in die relevanten Datenverarbeitungssysteme einstellt. Schließlich fehlt in § 3 ADVG, anders als in § 38 HDSG,31 ein Hinweis auf den verfassungsrechtlichen Umfang der Parlamentsinformation. § 3 ADVG ist damit im Ergebnis, zugespitzt formuliert, allenfalls Ausdruck der in den siebziger Jahren auch in der Rechtswissenschaft aufkommenden Modeerscheinung der „Bewältigung neuer Datenverarbeitungsmethoden“, vermag aber nicht die Informationslage des Parlaments entscheidend zu verbessern. Diese Einschätzung entspricht auch der Bedeutung des § 3 ADVG in der parlamentarischen Praxis. Schon im Rahmen der Diskussionen über eine Neufassung des ADVG hat die damalige Oppositionsfraktion der CDU einen Gesetzentwurf in den Landtag eingebracht, der die ersatzlose Aufhebung des ADVG vorsah, da die mit diesem Gesetz verfolgten Ziele inzwischen auf der Basis freiwilliger Lösungen erreicht seien. Zugang zum Intranet der Landesregierung ist inzwischen allen Abgeordneten grundsätzlich unter gleichen Voraussetzungen möglich.32 Unabhängig vom ADVG wurde den parlamentarischen Forderungen nach einer verfassungsrechtlichen Fixierung und Konkretisierung der parlamentarischen Informationsansprüche gerade in Nordrhein-Westfalen jedenfalls zum Ende der 13. Wahlperiode sowie nunmehr auch in der 14. Wahlperiode mehr Nachdruck denn je verliehen (vgl. § 1 I.).

II. Verfassungsrechtliche Bewertung Die verfassungsrechtliche Bewertung von einfach-gesetzlichen Parlamentsinformationsregelungen hat aus zwei Perspektiven zu erfolgen. Zum einen richtet sich der Blick auf etwaige ausdrückliche verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge (1.), zum anderen auf die entsprechenden Ausgestaltungen selbst (2.).

1. Die ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ausgestaltungsaufträge Ausdrückliche verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge (sog. Verfassungsaufträge) finden sich im Grundgesetz und in der Landesverfassung nicht nur im 31 Der Auskunftsanspruch nach § 38 HDSG bezieht sich nicht auf persönliche Daten und ist vorbehaltlich eines entgegenstehenden gesetzlichen Verbots oder öffentlichen Interesses gegeben (Abs. 1 S. 3 Hs. 1), letzteres wird in der Regel vermutet (Abs. 1 S. 3 Hs. 2). Jedenfalls letzteres ist wegen seiner Unbestimmtheit verfassungsrechtlich allerdings äußerst bedenklich. 32 Hirsch, Stellungnahme zur Anhörung des Hauptausschusses des Landtages NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3649, S. 2.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Zusammenhang mit der Parlamentsinformation, sondern an mehreren Stellen.33 Ihr Wesen liegt allgemein darin, dass sie die inhaltliche Ausgestaltung einer Verfassungsbestimmung dem einfachen Gesetzgeber überlassen. Dieser ist alleiniger Adressat und gleichsam ausdrücklich ermächtigt sowie verpflichtet, in einer bestimmten Richtung gesetzgeberisch tätig zu werden.34 Beispielhaft sei insoweit auf Art. 38 Abs. 3 GG verwiesen, der dem Bundesgesetzgeber die Gestaltung des Wahlrechts aufgibt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung zu Art. 38 Abs. 3 GG deutlich gemacht, dass dem Bundesgesetzgeber hier ein weiter Gestaltungsspielraum eröffnet ist. Der Verfassungsgeber habe bewusst darauf verzichtet, ein Wahlsystem und dessen Durchführung verfassungsrechtlich vorzuschreiben. Er habe damit „ein Stück materiellen Verfassungsrechts offen gelassen, das vom Wahlgesetzgeber auszufüllen“ sei.35 Vor diesem Hintergrund ist die Delegation von Detailregelungen vom Verfassungsgeber auf den einfachen Gesetzgeber im Wege eines ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ausgestaltungsauftrags nicht verfassungsuntypisch (vgl. sogleich II. 2.).36 Speziell die Bestimmung des Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf wird allerdings teilweise als verfassungsrechtlich bedenklich angesehen.37 Eröffne der Verfassungsgeber dem einfachen Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum, müsse er zugleich dessen Grenzen bestimmen. Dies gebiete der verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgrundsatz, der seinerseits Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips sei. Die materiellen Grenzen der Delegationsermächtigung ließen sich einer Regelung nach dem Vorbild des Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf aber nicht entnehmen. Auch aus anderen Bestimmungen der Bayerischen Landesverfassung bzw. aus übergeordneten oder ungeschriebenen Prinzipien des Landesverfassungsrechts würden sich keine für den einfachen Gesetzgeber erkennbaren Grenzen seines gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums ergeben. Dem ist zuzugeben, dass das Bestimmtheitsgebot als allgemeines rechtsstaatliches Prinzip auch für Normen gilt, die andere Staatsorgane ihrerseits zur Normsetzung ermächtigen.38 Jedoch zwingt das Bestimmtheitsgebot nicht generell, den 33 Vgl. im Grundgesetz z. B. Art. 4 Abs. 3 S. 2; Art. 12a Abs. 2 S. 3; Art. 16a Abs. 4 S. 2; Art. 21 Abs. 3; Art. 23 Abs. 3 S. 3; Art. 23 Abs. 7; Art. 26 Abs. 2 S. 3; Art. 29 Abs. 6 S. 2; Art. 38 Abs. 3; Art. 41 Abs. 3; Art. 45b S. 2 und in der Landesverfassung Art. 12 Abs. 7; Art. 29a Abs. 2 S. 2; Art. 31 Abs. 4; Art. 33 Abs. 4; Art. 41 Abs. 1 S. 4; Art. 41a Abs. 2 S. 3; Art. 67a Abs. 3; Art. 68 Abs. 5 S. 2; Art. 76 Abs. 3; Art. 77a Abs. 3; Art. 78 Abs. 3 S. 5; Art. 83 S. 2 Hs. 2; Art. 87 Abs. 3. 34 Denninger JZ 1966, S. 767 (767 f.); Kalkbrenner DÖV 1964, S. 41 (42 f.). 35 BVerfG, Urt. v. 10. 04. 1997 (2 BvF 1 / 95), in: BVerfGE 95, S. 335 (359). 36 Staatskanzlei des Landes NRW, Anlage 2 zu Vorlage 13 / 3174 des Landtages NRW, S. 6 f. 37 Staatskanzlei des Landes NRW, Anlage 2 zu Vorlage 13 / 3174 des Landtages NRW, S. 6 f. 38 Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 128. Vgl. ferner BVerfG, Beschl. v. 14. 07. 1987 (1 BvR 537 / 81 u. a.), in: BVerfGE 76, S. 171 (185).

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Tatbestand einer solchen Ermächtigung mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben.39 Vielmehr ist es hinreichend, wenn der Gesetzgeber das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens vollkommen deutlich macht40 und die von der Bestimmung Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können.41 Die jeweiligen Regelungen dürfen mithin nicht unklar und widersprüchlich sein.42 Strengere Maßstäbe gelten nur in Ausnahmefällen. So sind gemäß Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 70 S. 2 Verf Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilen Ermächtigung und damit auch deren Grenzen zu bestimmen, weil hiernach die Übertragung von Normsetzungsbefugnissen auf die Exekutive möglich ist, das Parlament sich aber seiner Verantwortung als gesetzgebender Körperschaft letztlich nicht entäußern darf. Es soll nicht einen Teil seiner Gesetzgebungsmacht auf die Exekutive übertragen können, ohne die Grenzen dieser Befugnis bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll.43 Vorliegend geht es aber nicht um die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Exekutive, sondern lediglich um Übertragung entsprechender Befugnisse „legislativintern“ auf den einfachen Gesetzgeber. Diese Delegation eröffnet dem einfachen Gesetzgeber zwar einen weiten Ausgestaltungsspielraum. Sie ist aber nicht in sich unklar oder widersprüchlich. Vielmehr lässt sie das gesetzgeberische Ziel, die Unterrichtung des Bayerischen Landtages auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung durch Vereinbarung normativ zu konkretisieren,44 mit der erforderlichen Bestimmtheit erkennen. Sie ist insoweit folglich nicht verfassungswidrig. Hervorzuheben bleibt schließlich, dass Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf keinen Verfassungsauftrag im vorgenannten, klassischen Sinne darstellt. Ein Verfassungsauftrag im klassischen Sinne setzt, wie dargelegt, eine verbindliche Anweisung zur Ausgestaltung voraus. Im Gegensatz hierzu normiert Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf lediglich einen Ausgestaltungsvorbehalt. Dieser zwingt nicht zur Ausgestaltung, sondern gibt lediglich die Form einer möglichen Ausgestaltung vor, soweit sie erfolgen soll. Diese Formulierung erscheint wohlüberlegt, würden doch andernfalls Parlament und Regierung einfachgesetzlich zum Abschluss einer Parlamentsinformationsvereinbarung verpflichtet. Das aber würde in verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigterweise in ihren Kompetenzbereich eingreifen.

39 BVerfG, Beschl. v. 18. 05. 1988 (2 BvR 579 / 84), in: BVerfGE 78, S. 205 (212); BVerfG, Urt. v. 24. 04. 1991 (1 BvR 1341 / 90), in: BVerfGE 84, S. 133 (149). 40 BVerfG, Beschl. v. 07. 04. 1964 (1 BvL 12 / 63), S. 306 (314). 41 BVerfG, Urt. v. 07. 07. 1971 (1 BvR 775 / 66), in: BVerfGE 31, S. 255 (264). 42 Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rdn. 279. Weiterführend: Papier / Möller AöR 122 (1997), S. 177 ff. 43 BVerfG, Beschl. v. 08. 06. 1988 (2 BvL 9 / 85 u. a.), in: BVerfGE 78, S. 249 (272). Weiterführend: Brenner, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 80 Rdn. 7 ff., 34 ff. 44 Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 12011, S. 6.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

2. Die einfach-gesetzlichen Ausgestaltungen Auf Grund der Vielzahl der einfach-gesetzlichen Ausgestaltungsvorschriften des allgemeinen verfassungsrechtlichen parlamentarischen Informationsanspruchs in Bund und Ländern würde sich eine verfassungsrechtliche Einzelbewertung sämtlicher Bestimmungen im Detail verlieren. Der Schwerpunkt der Erörterungen soll deshalb in der Herausarbeitung allgemeiner Regeln liegen, anhand derer die einzelnen Ausgestaltungen zu beurteilen sind. Insoweit bleibt zunächst hervorzuheben, dass eine einfach-gesetzliche Ausgestaltung des allgemeinen verfassungsrechtlichen parlamentarischen Informationsanspruchs auch dann zulässig ist, wenn kein ausdrücklicher verfassungsrechtlicher Ausgestaltungsauftrag besteht.45 Es existiert keine Verfassungsbestimmung, welche eine bloß einfach-gesetzliche Grundlegung und Ausgestaltung ausschließen würde.46 Im Gegenteil kennen Grundgesetz und Landesverfassung sogar eine Vielzahl an Bestimmungen, aus denen sich ein Gesetzgebungsauftrag ableiten lässt, ohne dass ein solcher ausdrücklich formuliert ist.47 Es entspricht den Eigenarten der bundesdeutschen Verfassungen, nur die grundlegenden Entscheidungen und die wesentlichen Detailregelungen vorzugeben, die Aufgaben der Ausgestaltung und Konkretisierung aber an den einfachen Gesetzgeber zu delegieren.48 Denninger verwendet diesbezüglich die treffende Metapher vom Verfassungsgeber, der, sich in der Rolle des vielbegehrten und überforderten Künstlers gefallend, ein „großes Wandgemälde nur skizzenhaft“ entwerfe, die Ausführung der Einzelheiten und damit die Vollendung dieses Bildes „aber getrost seinen Adepten“ überlasse. Es wäre also „sicherlich falsch, wenn man etwa aus Art. 1 Abs. 3 GG, der die unmittelbare Geltung der Grundrechte für alle Gewalten hervorhebt, im Umkehrschluss folgern wollte, außerhalb des Grundrechtsbereiches, also vor allem bei den Organisationsnormen, sei ein Regelungsauftrag überall dort zu verneinen, wo er nicht auch grammatikalisch besonders kenntlich gemacht werde“.49 Ein ausdrücklicher verfassungsrechtlicher Ausgestaltungsauftrag für einfach-gesetzliche Bestimmungen über die Parlamentsinformation ist damit jedenfalls formaljuristisch nicht erforderlich.50 45 So im Ergebnis auch Storr ZG 20 (2005), S. 45 (51), der allerdings – im konkreten Zusammenhang fälschlich – den grundrechtsdogmatischen Begriff des „Gesetzesvorbehalts“ verwendet. 46 Gusy, Stellungnahme v. 05. 02. 2004 zum Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung für das Land NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3687, S. 4. 47 Grundlegend: Denninger JZ 1966, S. 767 (768). Zur Existenz sog. ungeschriebenen Verfassungsrechts auch Friauf AöR 88 (1963), S. 257 (285). 48 Burgi, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR IV, § 75 Rdn. 13. 49 Denninger JZ 1966, S. 767 (768). Schon Thoma (in: Anschütz / Thoma, HdbDStR II, S. 127) hatte zu Recht betont, es spreche „sicher keine Vermutung dafür, dass in der solennen Form des Verfassungsgesetzes etwas rechtlich völlig Unverbindliches“ habe verlautbart werden sollen.

§ 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen

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Kein Handlungsformverbot vermag im konkreten Zusammenhang der Einwand zu begründen, die Regelung der Parlamentsinformation dürfe als Gegenstand der Parlamentsautonomie nur ausnahmsweise durch Gesetz erfolgen, weil im Wege eines entsprechenden Gesetzes die Beschlussfassung zukünftiger Parlamente vorweggenommen werde.51 Auch kann das Interesse des Parlaments an einer verbesserten Informationslage nicht mit dem bloßen Hinweis auf ohnehin bestehende mediale Zwänge der Regierung zu einer offeneren Informationspolitik und Öffentlichkeitsarbeit eher als Kommunikationsfrage denn als Kompetenzfrage verstanden und darauf basierend die Empfehlung ausgesprochen werden, jedenfalls die aktive Parlamentsinformation vornehmlich im Wege der Parlamentsinformationsvereinbarung festzuschreiben.52 Die Parlamentsautonomie wird durch den Beschluss eines Parlamentsinformationsgesetzes in aller Regel nicht verletzt. Sie gewährleistet die Eigenverantwortlichkeit des Parlaments bei der Regelung innerer Angelegenheiten (§ 13 II. 1.);53 der Zweck einer einfach-gesetzlichen Parlamentsinformationsregelung liegt aber in der Ausgestaltung des im (kompetenziellen) Verhältnis der Verfassungsorgane zueinander wurzelnden Parlamentsinformationsanspruchs. Das Regelungsziel einfach-rechtlicher Ausgestaltungen des Parlamentsinformationsanspruchs muss gerade in der Schaffung dauerhaft verbindlicher Maßstäbe liegen, beruht das Informationsdefizit des Parlaments darauf, dass der Informationsfluss seitens der Regierung nicht hinreichend ist.54 Schließlich nicht zu teilen sind grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine „einseitige“ Regelung der Materie. Dies gilt umso mehr in Anbetracht der Tatsache, dass die Regierung de facto regelmäßig an der Vorbereitung von Gesetzen beteiligt ist, sei es durch einen Gesetzentwurf, durch eine Stellungnahme im Plenum oder aber im zuständigen Ausschuss.55 Danach ist die einfach-gesetzliche Ausgestaltung der Parlamentsinformation auch ohne einen ausdrücklichen Verfassungsauftrag als grundsätzlich zulässig zu erachten. Gleichwohl ist der parlamentarische Gesetzgeber in seiner Ausgestaltungsmacht nicht unbegrenzt. Der Gesetzgeber ist gemäß Art. 20 Abs. 3 Var. 1 GG an die verfassungsrechtliche Ordnung, d. h. jedenfalls an die „Verfassung im formellen Sinne“56, gebunden (sog. Vorrang der Verfassung57). Demgemäß lässt 50 So im Ergebnis auch Gusy, Stellungnahme v. 05. 02. 2004 zum Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung für das Land NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3687, S. 4. 51 So aber Waechter ZG 11 (1996), S. 84 (92). 52 So Kretschmer, Stellungnahme v. 17. 01. 2004 zu dem Fragenkatalog des Hauptausschusses des Landtages NRW für das Expertengespräch zu einer möglichen Änderung der Landesverfassung, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3684, S. 2 f. 53 Vgl. nur Morlok, in: Dreier, GG, Art. 40 Rdn. 1 ff. 54 Storr ZG 20 (2005), S. 45 (50). 55 Gusy, Stellungnahme v. 05. 02. 2004 zum Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung für das Land NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3687, S. 5. 56 Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 20 VI Rdn. 9; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 76; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rdn. 240 ff.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Art. 20 Abs. 3 Var. 1 GG insbesondere (Parlaments-)Gesetze nicht zu, die ihrer Form oder ihrem Inhalt nach gegen die Bestimmungen der Verfassung verstoßen.58 Ein solcher Verstoß ist im Falle von einfach-gesetzlichen Parlamentsinformationsregelungen regelmäßig nicht zu besorgen, wenn Adressat dieser Regelungen eine (zwar der Exekutive zuzuordnende, aber doch) unabhängige Stelle wie der Bundesbeauftragte für den Datenschutz ist.59 Demgegenüber handelt es sich bei der Regierung um ein Verfassungsorgan. Zwar offenbart sich das Gewaltenteilungsprinzip als ein partiell offenes wie flexibles Organisationsschema,60 dessen verfassungsrechtliche Grenzen erst dann erreicht oder überschritten werden, wenn es um den Funktionsbereich der voneinander unterschiedenen Staatsgewalten geht (vgl. weiterführend das 3. Kapitel). Jedoch können die Rechte und die Pflichten einer Gewalt gegenüber einer anderen Gewalt nur dann Bestand haben, wenn sie sich aus der Verfassung ergeben. Das Gleichgewicht zwischen den Gewalten kann nicht durch einfaches Parlamentsgesetz mit einfacher Mehrheit zu Gunsten der Legislative beeinflusst werden. Deshalb müssen einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen Ausdruck des geltenden Verfassungsrechts sein, dieses also verfassungskonform ausgestalten bzw. konkretisieren. Nur ein verfassungsmäßiges Parlamentsinformationsgesetz vermag auf Grund des Vorrangs des Gesetzes nach Art. 20 Abs. 3 Var. 2 GG61 die vollziehende Gewalt zu binden. Ein mit der Verfassung nicht in Einklang stehendes Gesetz ist dagegen (grundsätzlich62) ex tunc nichtig.63

III. Ergebnis Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen finden sich im Bundesund im Landesrecht in vielfältiger Weise. Sie gehen teilweise auf ausdrückliche verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge zurück, die den einfachen Gesetzgeber zum Erlass verfassungsmäßiger Konkretisierungen ermächtigen und zugleich verpflichten. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 74. Vgl. nur Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 20 VI Rdn. 6; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 77. 59 Waechter ZG 11 (1996), S. 84 (92). 60 Scholz, in: Badura / Dreier, FS BVerfG, S. 663 (669). 61 Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 83 ff. 62 Die vom BVerfG praktizierten Ausnahmen sind im vorliegenden Zusammenhang nicht relevant; hierzu weiterführend Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 80 ff. 63 Weiterführend und m. w. N.: Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 20 VI Rdn. 12; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 77; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rdn. 246. Da dem BVerfG nach Art. 100 Abs. 1 GG ein Verwerfungsmonopol zukommt, entfaltet ein solches Gesetz de facto aber regelmäßig (noch) Bindungswirkung bis zur förmlichen Nichtigkeitsfeststellung durch das BVerfG (vgl. § 78 S. 1 BVerfGG und für den VGH § 49 S. 1 VGHG). 57 58

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“

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Aber auch ohne ausdrücklichen Verfassungsauftrag sind einfach-gesetzliche Ausgestaltungen des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs zulässig. Es existiert keine Verfassungsbestimmung, welche eine einfach-gesetzliche Ausgestaltung ausschließen würde. Vielmehr entspricht es den Eigenarten des Grundgesetzes und der Landesverfassung, regelmäßig nur den verfassungsrechtlichen Rahmen vorzugeben und dessen Konkretisierung dem einfachen Gesetzgeber zu überlassen. Hierbei hat der einfache Gesetzgeber allerdings die Vorgaben der Verfassung zu beachten. Insbesondere vermag die verfassungsrechtliche Funktionsverteilung zwischen Parlament und Regierung nicht durch den einfachen Gesetzgeber verändert werden. Ein entsprechendes Parlamentsinformationsgesetz wäre nichtig. Besondere Beachtung verdienen die kaskadenförmige Regelung der Parlamentsinformation in Bayern sowie das nordrhein-westfälische ADV-Organisationsgesetz. Art. 55 S. 3 Nr. 2 BayVerf enthält keinen verbindlichen Verfassungsauftrag, sondern lediglich einen Regelungsformvorbehalt für eine auf einem Parlamentsinformationsgesetz beruhende Parlamentsinformationsvereinbarung. Das ADV- Organisationsgesetz ist vornehmlich Ausdruck technischer Datenverarbeitungs-Modernisierungsprozesse. Es vermag die Informationsstellung des Parlaments rechtlich wie faktisch nicht entscheidend zu verbessern. Gleichwohl kommt ihm eine fortwährende Garantiefunktion hinsichtlich der Parlamentsinformation zu.

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“ zwischen Parlament und Regierung Eine erhebliche Bedeutung in der Verfassungswirklichkeit ist den sog. „Vereinbarungen“ zwischen dem Parlament und der Regierung über die Information des Parlaments beizumessen. Diese Vereinbarungen sollen im Folgenden als Parlamentsinformationsvereinbarungen (PIV) bezeichnet werden. Insbesondere in den letzten Jahren wurden zahlreiche dieser Vereinbarungen diskutiert bzw. sogar geschlossen. Im Folgenden soll zunächst der Entwicklungsverlauf des Instruments der Parlamentsinformationsvereinbarung in der Praxis untersucht werden (I.). In völligem Widerspruch zu ihrer aktuellen praktischen Bedeutung steht ihre rechtsdogmatische Erschließung. Informationsabsprachen zwischen Parlament und Regierung wurden im verfassungsrechtlichen Schrifttum bislang allenfalls vereinzelt erwähnt.64 Im Hinblick auf die Frage nach ihrer Rechtsnatur, ihrer Rechtswirkung und ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit ist daher gewissermaßen Grundlagenforschung zu betreiben (II.). Die einzelnen Par64 Vgl. etwa Hirsch, Stellungnahme zur Anhörung des Hauptausschusses des Landtages NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3649, S. 4; Hölscheidt DÖV 1993, S. 593 (599); Storr ZG 20 (2005), S. 45 (48 f.).

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

lamentsinformationsvereinbarungen sind sodann anhand der erarbeiteten verfassungsrechtlichen Maßstäbe zu bewerten (III.).

I. Erscheinungsformen von „Vereinbarungen“ über die Parlamentsinformation Absprachen zwischen dem Parlament und der Regierung über die Parlamentsinformation waren auf Landesebene schon seit dem Ende der siebziger Jahre eine geläufige Praxis. So hat der Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz im Rahmen einer Antwort auf eine große Anfrage „im Interesse einer gedeihlichen Zusammenarbeit mit dem Landtag“ die Unterrichtung der Landtagsfraktionen über die Grundzüge und die „wichtigen Einzelheiten geplanter Initiativen“ zugesagt, sobald und soweit Verbände und sonstige Organisationen zu Gesetzentwürfen gehört würden.65 Im Jahre 1977 wurde diese Zusage auf den Gegenstand und den wesentlichen Gang der Beratungen von Staatsverträgen und sonstigen Abkommen von erheblicher politischer und finanzieller Bedeutung erweitert.66 In Hamburg und in Baden-Württemberg gab es verschiedene Beschlüsse der Bürgerschaft67 bzw. des Landtages,68 auf denen Absprachen mit der Landesregierung beruhten. Im Jahre 1955 schloss die Landesregierung von Baden-Württemberg mit dem Landtag in Ausführung von Art. 34a Abs. 3 BaWüVerf eine Vereinbarung über die Unterrichtung in EU-Angelegenheiten. Diese Vereinbarung wurde im Gesetzblatt des Landes verkündet.69 Eine gleichlautende Vereinbarung schreibt nunmehr auch Art. 76a Abs. 3 SaarlVerf vor. Die Landesregierungen von Hessen70 und Bayern71 erklärten sich in Schriftwechseln zur Information über bestimmte Vorgänge bereit. Auch in Nordrhein-Westfalen wurde – wie die im November 2004 erfolgende Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage zeigt72 – die Erstellung bestimmter Berichte mit der Landesregierung vereinbart.73 Zur Erteilung weiterer LT-Drs. 6 / 1559. LT-Drs. 8 / 2266. Vgl. auch Drsn. 8 / 2307; 9 / 946; 11 / 1148. 67 Z. B. ebenfalls grundsätzlich für Gesetzentwürfe, die außerhalb der Verwaltung stehenden Organisationen zur Stellungnahme übermittelt werden, vgl. Bürgerschafts-Drs. 7 / 1710. 68 Z. B. für Grundgesetzänderungen (Drs. 6 / 6565), für Staatsvertragsentwürfe und für Fachministerkonferenzen (LT-Beschlüsse v. 25. 10. 1979, 7. WP, 85. Sitzung, Sten.-Ber. S. 5876). 69 Gesetzblatt für Baden-Württemberg 1996, S. 65. 70 Z. B. halbjährlich für die in der Ministerpräsidentenkonferenz und die in den Fachministerkonferenzen behandelten Vorhaben sowie für ihr Verhalten im Bundesrat; vgl. hierzu Storr ZG 20 (2005), S. 45 (49 m. w. N. in Fn. 28). 71 Vgl. Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 11731, S. 1. 72 LT-Drs. 13 / 6147; LT-Drs. 13 / 6220. Ferner bestand ein – bisher unveröffentlichter – Schriftwechsel zwischen der Landesregierung und dem Landtag, vgl. hierzu Eicher, Landesparlamente, S. 114. 65 66

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“

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Informationen hat sich die Landesregierung jedenfalls in der 13. Wahlperiode auf „freiwilliger“ Basis bereit erklärt.74 Im Zuge der aktuellen Diskussion und der verfassungsrechtlichen Fixierung von Parlamentsinformationspflichten sind Absprachen im vorgenannten Sinne von den Landesregierungen und den Landtagen zur Handlungsform der sog. „Vereinbarung“ über die Information des Parlaments weiterentwickelt worden. Auf Bundesebene sind bislang keine ausdrücklichen Parlamentsinformationsvereinbarungen bekannt geworden. Allerdings erkennt auch der Bundesgesetzgeber das Regelungsinstitut der Vereinbarung über die Information jedenfalls des Bundesrates und damit eines Verfassungsorgans an, wie der Regelungsauftrag des neu gefassten § 9 EUZBLG belegt.75 In der Rechtswissenschaft ist die Rechtsfigur der Parlamentsinformationsvereinbarung bislang nicht näher spezifiziert worden.

1. Das rheinland-pfälzische Grundmodell Als grundlegend für die derzeit diskutierten Parlamentsinformationsvereinbarungen kann die am 23. November 2000 in Rheinland-Pfalz auf der Grundlage von Art. 89b Abs. 3 Abs. 2 RhPfVerf (n.F.) geschlossene „Vereinbarung zwischen Landtag und Landesregierung gemäß Art. 89b der Landesverfassung über die Unterrichtung des Landtages durch die Landesregierung„ bezeichnet werden. Gleichwohl die Vereinbarung weder ein (förmliches) Gesetz noch eine Verordnung darstellt, wurde sie im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes veröffentlicht.76 73 So z. B. jährlich über die Gesetzgebung im Bundesrat und die Mitwirkung des Landes NRW („Bericht des Ministers für Bundesangelegenheiten / Bevollmächtigter für den Hauptausschuss des Landes NRW“); anlassbezogen über die Aufnahme von Verhandlungen zum Abschluss von Staatsverträgen oder über Verwaltungsabkommen von besonderer politischer oder finanzieller Bedeutung; jährlich zum Jahreswechsel über die Unterrichtsversorgung; jährlich den Bericht über die Arbeit der Personalagentur; halbjährlich über die Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung; einmal pro Legislaturperiode über Zuwanderung und Integration und zweijährig über die Umsetzung der baupolitischen Ziele des Landes NRW. Eine nach Angabe der Landesregierung umfassende Übersicht über die Berichtspflichten gegenüber dem Landtag enthält LT-Drs. 13 / 6220. 74 Z. B. „mindestens jährlich“ den Bericht über den Stand des Reformprozesses („BullKommission“); jährlich den Bericht über Landesbürgschaften („allgemeine Unterrichtung des HFA“); „i.d.R. jährlich mit dem Haushaltsentwurf“ den Finanzbericht. Vgl. die umfassende Aufzählung der Landesregierung in LT-Drs. 13 / 6220. 75 § 9 EUZBLG wurde dementsprechend geändert durch Gesetz vom 17. 11. 2005 (BGBl. I, S. 3178). Die Bestimmung lautet nunmehr: „Einzelheiten der Unterrichtung . . . der Länder nach diesem Gesetz sowie nach dem Gesetz über die Ausübung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates aus dem Vertrag vom 29. Oktober 2004 über eine Verfassung für Europa vom 17. November 2005 (BGBl. I, S. 3178) bleiben einer Vereinbarung zwischen Bund und Ländern vorbehalten.“ Diese Änderung des § 9 EUZBLG tritt nach Art. 3 des Gesetzes v. 17. 11. 2005 allerdings erst an dem Tag in Kraft, an dem der Vertrag über eine Verfassung für Europa nach seinem Art. IV-447 für die Bundesrepublik Deutschland rechtswirksam wird. 76 Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz 2000, S. 501.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Inhalt dieser Vereinbarung sind Regelungen hohen Detaillierungsgrades über die Unterrichtung über Gesetzentwürfe (Art. I), den Gegenstand beabsichtigter Staatsverträge (Art. II), andere Gegenstände von erheblicher landespolitischer Bedeutung (Art. III) sowie Entwürfe von Rechtsverordnungen der Landesregierung (Art. IV). Als Gegenstände von erheblicher landespolitischer Bedeutung nennt Art. III der Vereinbarung Angelegenheiten der Landesplanung (Nr. 1), Bundesratsangelegenheiten (Nr. 2), Entwürfe von Verwaltungsabkommen (Nr. 3), die Zusammenarbeit mit dem Bund, den Ländern, den Regionen, anderen Staaten und zwischenstaatlichen Einrichtungen sowie Angelegenheiten der Europäischen Union. Art. V sieht vor, dass die Vereinbarung nicht die Befugnis der Landesregierung berührt, im Einzelfall aus den in Art. 89b Abs. 2 RhPfVerf genannten Gründen von einer Unterrichtung des Landtages abzusehen. Art. VI schließlich enthält konkrete Auslegungsregeln, darunter in Nr. 1 insbesondere das Gebot zur Anwendung und Auslegung der Vereinbarung „im Geist interorganfreundlichen Verhaltens“.

2. Die Vereinbarungen in Bayern und Sachsen-Anhalt Am 22. Mai 2003 hat der Bayerische Landtag die Staatsregierung im Wege eines nicht-gesetzesförmigen Beschlusses (zu den Parlamentsinformationsbeschlüssen vgl. noch § 14) aufgefordert, eine in Teilen mit der rheinland-pfälzischen Vereinbarung wortgleiche, im Ganzen aber weniger detaillierte Vereinbarung zu schließen, zu deren Abschluss es letztlich auch kam.77 Die Pflicht zur Unterrichtung bezieht sich hiernach im Grundsatz auf die gleichen Gegenstände wie in Rheinland-Pfalz. Art. IX S. 1 ermöglicht zudem ein Absehen von der Unterrichtung, wenn geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten betroffen oder geschützte Interessen Dritter beeinträchtigt sind. Der Kernbereich der Exekutive ist nach S. 2 von der Verpflichtung zur Information ausgenommen. Grundlage dieser Vereinbarung ist Art. 2 des erst 2003 beschlossenen Gesetzes über die Unterrichtung des Landtages durch die Staatsregierung.78 Nahezu gleichlautende Beschlussanträge wurden in Sachsen am 18. Juli 200379, in Berlin am 1. September 200380 und in Schleswig-Holstein am 29. Januar 200481 in die parlamentarische Diskussion eingebracht, jeweils in Ausführung des dortigen Entwurfs eines Parlamentsinformationsgesetzes (§ 10 I. 2.). Eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung fehlt hier. 77 Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 12503, S. 1 ff. Inzwischen ergänzt durch eine Zusatzvereinbarung vom 18. 07. 2006, LT-Drs. 15 / 6164. 78 Bayerisches Gesetz und Verordnungsblatt 2003, S. 324. 79 Antrag der Fraktion der SPD im Sächsischen Landtag, Drs. 3 / 8924. Der Verfassungsund Rechtsausschuss hat letztlich die Ablehnung dieses Antrages empfohlen, Drs. 3 / 10717. 80 Antrag der Fraktion der CDU, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 15 / 2003. 81 Antrag der Fraktion der CDU im Schleswig-Holsteinischen Landtag, Drs. 15 / 3188; Erledigung durch Ablauf der Wahlperiode.

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“

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Der Landtag von Sachsen-Anhalt schließlich hat am 11. November 2004 auf Grund von § 4 des (Landes-)Gesetzes über die Unterrichtung des Landtages durch die Landesregierung vom 30. November 200482 eine geringfügig modifizierte Version der in Rede stehenden Vereinbarungen beschlossen und im jeweiligen Gesetzund Verordnungsblatt verkündet.83 Über die bisherigen Vereinbarungen hinaus bestimmt Art. V S. 1 der sachsen-anhaltinischen Vereinbarung, dass die Landesregierung dem Landtag in ihrem Auftrag erstellte Gutachten zur Verfügung stellt, soweit diese von grundsätzlicher Bedeutung sind. Ein Absehen von der Unterrichtung gemäß den Voraussetzungen von Art. IX S. 1 und 2 ist nach S. 3 schriftlich zu begründen.

3. Der nordrhein-westfälische Vereinbarungsentwurf Im Zuge der parlamentarischen Beratungen des Gesetzentwurfs 13 / 2393 (§ 1 I.) hat sich der Sachverständige Hirsch im Landtag in einer Expertenanhörung kritisch gegenüber der bayerischen und der rheinland-pfälzischen Vereinbarung geäußert.84 Offen bliebe bei diesem „originellen“ Weg zum Beispiel die Frage, ob ein Landtag im Wege einer Parlamentsinformationsvereinbarung auch die Abgeordneten des nachfolgenden Landtages binden könne. Besser sei es daher, den Grundsatz der Informationspflicht in der Verfassung zu verankern und die Einzelheiten einfachgesetzlich bzw. zumindest in der Geschäftsordnung des Landtages zu regeln. Die Landesregierung äußerte sich zunächst zurückhaltend gegenüber der ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Regelung von Parlamentsinformationsrechten. Der Innenminister habe „deutlich gemacht, dass angesichts des bestehenden Instrumentariums in der Verfassung und in der Geschäftsordnung des Landtages sowie der darüber hinausgehenden bisherigen Unterrichtungszusagen und auch der Unterrichtungspraxis der Landesregierung insbesondere in EU-Angelegenheiten die Landesregierung ausreichend informiert habe und auch stets für ergänzende Fragen offen gewesen sei und diese zufrieden stellend beantwortet habe. Sollte der Landtag gleichwohl weitere Unterrichtungsmöglichkeiten wünschen, biete die Landesregierung dem Landtag an, sich darüber hinaus gemeinsam zu verständigen. Damit könne sich eine Verfassungsänderung erübrigen. Die Möglichkeit von Vereinbarungen sähen einige Landesverfassungen ausdrücklich vor. Es sei jedoch auch möglich, denkbar und vorstellbar, entsprechende Absprachen ohne förmlichen Verfassungsauftrag zu treffen“.85 Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Sachsen-Anhalt 2004, S. 810. Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Sachsen-Anhalt 2005, S. 245. 84 Hirsch, Stellungnahme zur Anhörung des Hauptausschusses des Landtages NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3649, S. 4. 85 So für die Landesregierung Schoenemann (Innenministerium), vgl. Landtag NRW, 13. Wahlperiode, 35. Sitzung des Hauptausschusses, 8. Mai 2003, Protokoll 13 / 861 S. 9 f. 82 83

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Dementsprechend war es die Landesregierung, die unter Verweis auf den verbleibenden Beratungsbedarf des in der Beratung stehenden Gesetzentwurfs 13 / 2393 und die geringe Zeitspanne bis zum Ende der 13. Wahlperiode dem Landtag am 17. Januar 2005 den Abschluss einer Parlamentsinformationsvereinbarung vorgeschlagen hat.86 Auch dieser Entwurf ist angelehnt an die bisher in den Landtagen diskutierten bzw. beschlossenen Vereinbarungen.87 Neu und im Hinblick auf die sogleich (grundlegend II.) zu erörternde Frage nach der Rechtsnatur entsprechender Vereinbarungen besonders bemerkenswert ist allerdings die in Art. XIV Nr. 2 vorgesehene Berechtigung eines jeden neu gewählten Landtages sowie der Landesregierung, zu Beginn der jeweiligen Legislaturperiode die Vereinbarung zu „kündigen“. In dem Gesetzentwurf 14 / 1541 (vgl. § 1 I.) ist nunmehr die Möglichkeit der Landesregierung und des Landtages zum Abschluss von Parlamentsinformationsvereinbarungen in Art. 45a Abs. 5 und Art. 45b Abs. 4 VerfE-2006 NRW ausdrücklich vorgesehen. Gleichzeitig greift Art. 45b Abs. 1 Nr. 1 bis 8 VerfE-2006 NRW im Wesentlichen die bisherigen Vereinbarungsgegenstände auf (oben § 12 I. 1. und 2.), mit dem Ziel, die Information des Parlaments hierüber ausdrücklich in der Landesverfassung zu verankern. Allerdings will inzwischen die ehemalige Opposition im Landtag, die seit den Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen im Mai 2005 die politische Mehrheit stellt, eine entsprechende Verfassungsänderung verhindern und lediglich den Abschluss einer Parlamentsinformationsvereinbarung herbeiführen. Ein dahingehender Vereinbarungs-Entwurf wird derzeit in der Staatskanzlei vorbereitet. Vor diesem Hintergrund kommt den Fragen nach der Rechtsnatur, der Rechtswirkung und der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Parlamentsinformationsvereinbarungen gerade in Nordrhein-Westfalen eine besondere Aktualität und Bedeutung zu.

II. Rechtsnatur, Rechtswirkung und verfassungsrechtliche Zulässigkeit Die Handlungsform der Parlamentsinformationsvereinbarung wird, Bezug nehmend auf Vorhaben der Europäischen Union, auf verfassungsrechtlicher Ebene in Art. 34a Abs. 3 BaWüVerf und in Art. 76a Abs. 3 SaarlVerf sowie ohne gegenständliche Begrenzung in Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf88 und in Art. 89b Abs. 3 RhPfVerf89 ausdrücklich erwähnt; auf einfach-gesetzlicher Ebene darüber hinaus 86 So für die Landesregierung ausdrücklich die damalige Chefin der Staatskanzlei, Angelika Marienfeld, vgl. Landtag NRW, Vorlage 13 / 3174. 87 Der Wortlaut der Vereinbarung findet sich in Anlage 1 zu Vorlage 13 / 3174 des Landtages NRW. 88 „Die Unterrichtung des Landtages durch die Staatsregierung bleibt einer Vereinbarung zwischen Landtag und Staatsregierung auf gesetzlicher Grundlage vorbehalten.“

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“

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in § 9 EUBLG (vgl. bereits I.). In den Verfassungen anderer Bundesländer findet sich allenfalls der Auftrag zum Erlass eines Parlamentsinformationsgesetzes.90 Keine Anhaltspunkte im Hinblick auf die Rechtsnatur, die Zulässigkeit und die Rechtswirkung der Vereinbarung lassen sich aus einer etwaigen Veröffentlichung des die Vereinbarung billigenden Parlamentsbeschlusses im jeweiligen Gesetz- und Verordnungsblatt gewinnen (vgl. zu dieser Praxis I.). Schon mangels eines förmlichen Gesetzgebungsverfahrens i. S. d. Art. 76 ff. GG, Art. 65 ff. Verf ist die Parlamentsinformationsvereinbarung nicht als formelles Gesetz zu charakterisieren. Hiergegen spricht zudem die Beteiligung der Regierung an dem Zustandekommen der Vereinbarung. Die Parlamentsinformationsvereinbarung ergeht nicht einseitig als Hoheitsakt, sondern basiert auf gegenseitiger Willensübereinstimmung zweier grundsätzlich gleichrangiger Verfassungsorgane. Dies aber ist ein Wesensmerkmal des Vertrags.91 Ob sie mit Blick hierauf als Vertrag zu charakterisieren oder einer anderen Handlungsform zuzuordnen ist, ist im Wege der Auslegung zu untersuchen.

1. Wortlaut-Auslegung Der Wortlaut scheint auf den ersten Blick die Einordnung als Vertrag zu bestätigen. Der Begriff der „Vereinbarung“ ist sprachlich verwandt mit dem Begriff der „Einigung“, der als Umschreibung von Antrag und Annahme klassischer Weise im Vertragsrecht Verwendung findet.92 Gleiches gilt für den in Art. XIV Nr. 2 S. 1 des nordrhein-westfälischen Vereinbarungsentwurfs enthaltenen Begriff der „Kündigung“ (hierzu vgl. I. 3.).93 Bei näherer Betrachtung zeigt sich allerdings ein qualitativer Unterschied zwischen den Begriffen „Vereinbarung“ und „Vertrag“.94 Unter einer Vereinbarung ist in der Umgangssprache generell eine Abmachung zweier Parteien zu verstehen,95 ohne dass sich hiermit eine Aussage über ihre Rechtserheblichkeit verbindet. Demgegenüber wird der Vertrag als rechtsgültige Vereinbarung umschrieben.96 Diese 89 „Das Nähere regeln Landtag und Landesregierung durch Vereinbarung. Diese Vereinbarung bezieht auch die Unterrichtung über Entwürfe von Rechtsverordnungen ein.“ 90 Vgl. z. B. Art. 39 Abs. 3, Art. 40 Abs. 4 M-VVerf; Art. 24 Abs. 4, Art. 25 Abs. 3 NdsVerf und Art. 22 Abs. 3, Art. 23 Abs. 4 SchlHVerf. Vgl. ferner Art. 45a Abs. 5, Art. 46 Abs. 2 VerfE-2002 NRW. Anders dagegen bereits Art. 45a Abs. 5 sowie Art. 45b Abs. 4 VerfE-2006 NRW. 91 Bezug nehmend auf den öffentlichrechtlichen Vertrag z. B. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 54 Rdn. 28 f. 92 Z. B. §§ 925 Abs. 1 S. 1, 929 BGB. 93 Z. B. §§ 543 ff.; 620 ff. BGB; § 60 VwVfG. 94 Darauf weist bereits Friauf AöR 88 (1963), S. 257 (264), hin. 95 Duden Band 8, Stichwort „Vereinbarung“. 96 Duden Band 2, Stichwort „Vertrag“.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

allgemeine Erwägung muss auch im konkreten Zusammenhang Berücksichtigung finden. Die jeweiligen Landtage und Landesregierungen haben eben nicht die Bezeichnung „Vertrag“, sondern die Überschrift „Vereinbarung“ gewählt. Hinzu kommt, dass jedenfalls in den Fällen, in denen das Parlament den Abschluss einer Parlamentsinformationsvereinbarung beschlossen hat, dieses Begehren nicht als „Angebot“ oder als „Antrag“, sondern teilweise als „Aufforderung“ an die Landesregierung herangetragen wurde.97 Die Wortlaut-Auslegung steht mithin nur bei extensiver Betrachtungsweise einer Qualifizierung der Parlamentsinformationsvereinbarungen als Vertrag nicht entgegen. 2. Systematische Auslegung Systematisch zu vergleichen ist die Parlamentsinformationsvereinbarung mit verwaltungsrechtlichen Rechtsgeschäften [a)], verfassungsrechtlichen Verträgen [b)] und den auf europäischer Ebene anerkannten Interinstitutionellen Vereinbarungen [c)]. a) Verwaltungsrechtliche Rechtsgeschäfte Die Parlamentsinformationsvereinbarung grenzt sich ab von der Handlungsform des öffentlichrechtlichen Vertrages. Aus der generellen Begrenzung des Anwendungsbereichs der Verwaltungsverfahrensgesetze von Bund und Ländern auf die öffentlichrechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden (§ 1 Abs. 1 VwVfG) und des Verwaltungsverfahrens (§ 9 VwVfG [NRW]) folgt, dass nur solche Verträge unmittelbar unter die Begriffsbestimmung des § 54 S. 1 VwVfG (NRW) fallen, die von einer Behörde abgeschlossen wurden und dem Bereich des Verwaltungsrechts zuzuordnen sind.98 Das den Parlamentsinformationsvereinbarungen zu Grunde liegende Rechtsverhältnis ist aber verfassungsrechtlicher Natur. Erstens sind sowohl die Regierung als auch das Parlament Verfassungsorgane. Diese werden zweitens nicht auf Grund des allgemeinen Verwaltungsrechts tätig, sondern auf Grund einer ausschließlich verfassungsrechtlich determinierten Funktion. Der Gegenstand der Vereinbarung betrifft allein die Information des Parlaments zum Zwecke der Wahrnehmung dessen verfassungsrechtlich vorgesehener Aufgaben. Mangels der erforderlichen planwidrigen Regelungslücke für verfassungsrechtliches Handeln99 kommt auch die analoge Anwendung der §§ 54 ff. VwVfG 97 So z. B. der Bayerische Landtag, Drs. 14 / 12503, S. 1. Vgl. ferner den Beschlussantrag im Schleswig-Holsteinischen Landtag, Drs. 15 / 3188, S. 1. 98 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rdn. 7. 99 Allgemeine Ansicht, vgl. nur, jeweils m. w. N., Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 1 Rdn. 19; Stelkens / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 1 Rdn. 153 ff.

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“

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(NRW) nicht in Betracht. Auf Grund des verfassungsrechtlichen Gegenstandes handelt es sich schließlich nicht um Verwaltungsvereinbarungen, dergestalt, wie sie in Art. 104 Abs. 4 S. 2 Alt. 1 GG beispielhaft Erwähnung finden.100 b) Verfassungsrechtliche Verträge Die doppelte Verfassungsunmittelbarkeit legt eine Zuordnung der Parlamentsinformationsvereinbarungen zu den verfassungsrechtlichen Verträgen nahe.101 Verfassungsrechtliche Verträge sind weder im Grundgesetz noch in der Landesverfassung ausdrücklich vorgesehen. Gleichwohl sind sie als verfassungsrechtlich zulässig anzusehen.102 Kennzeichnend für die Handlungsform des Vertrages ist allgemein die verbindliche Herbeiführung eines bestimmten rechtlichen Erfolges durch Rechtsgeschäft. Der Aspekt der rechtlichen Verbindlichkeit ist unverzichtbares Wesensmerkmal („pacta sunt servanda“).103 Als Träger von Rechten und 100 Verwaltungsvereinbarungen bzw. Verwaltungsabkommen in diesem Sinne sind Verträge zwischen Ländern oder Behörden mit verschiedenen Rechtsträgern, ggf. unter Beteiligung des Bundes, die sich auf materielle oder verfahrensrechtliche Fragen der Regierungstätigkeit beziehen und abstrakt-genereller Natur sind; vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 54 Rdn. 71; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 54 Rdn. 3a. Weiterführend Warmke Die Verwaltung 24 (1991), S. 455 m. w. N. 101 Keine Vergleichbarkeit besteht hingegen mit Koalitionsvereinbarungen. Hierbei handelt es sich zwar nicht um eine Absprache unter Verfassungsorganen, jedoch sind Koalitionsvereinbarungen gleichwohl verfassungsrechtlicher Natur (so die inzwischen ganz überwiegende Ansicht, vgl. nur Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 63 Rdn. 12; v. Münch, Koalitionsregierungen, S. 29 f.; M. Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 63 Rdn. 18; Schulze-Fielitz JA 1992, S. 332 [335]; Zuck ZRP 1998, S. 457 [458]; jeweils m. w. N. Dagegen geht der BGH in einer frühen Entscheidung noch von einem verwaltungsrechtlichen Rechtsverhältnis aus; vgl. Urt. v. 19. Januar 1959 [III ZR 160 / 57], in: BGHZ 29, S. 187 [192]). Ihre Zulässigkeit wird überwiegend aus Art. 63 Abs. 1 GG bzw. Art. 52 Abs. 1 Verf und Art. 21 Abs. 1 GG hergeleitet (so Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 63 Rdn. 9; Schulze-Fielitz JA 1992, S. 332 [333]; Zuck ZRP 1998, S. 457 [458]. Vgl. ferner Busse DÖV 1999, S. 313 [320]; v. Münch, Koalitionsregierungen, S. 29 ff.; M. Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 63 Rdn. 18 f.). Vertragspartner sind in aller Regel Parteien und nicht die an der Regierungsbildung beteiligten Fraktionen (v. Münch, Koalitionsregierungen, S. 15 ff.; Schulze- Fielitz JA 1992, S. 332 [333]). Rechtlich vermögen sie Verfassungsorgane und -Organteile folglich nicht zu binden (Grundlegend Schüle, Koalitionsvereinbarungen, S. 80. Inzwischen allgemeine Ansicht, vgl. u. a. Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 63 Rdn. 12; Schulze-Fielitz JA 1992, S. 332 [333]; Zuck ZRP 1998, S. 457 [458]. Bindungswirkung wird allenfalls bejaht zwischen den Koalitionspartnern, d. h. den die Vereinbarung schließenden Parteien, vgl. Kewenig AöR 90 [1965], S. 182 [185]; v. Münch, Koalitionsregierungen, S. 30; Sasse JZ 1981, S. 719 [723]). Dessen ungeachtet besteht allerdings de facto zu besorgen, dass staatliche Kompetenzträger sich durch Koalitionsvereinbarungen zu starken politischen Zwängen ausgesetzt sehen könnten. Deshalb findet die rechtliche Zulässigkeit von Koalitionsvereinbarungen trotz ihrer ausschließlich politischen Aussagekraft ihre Grenze im geltenden Verfassungsrecht (Schüle, Koalitionsvereinbarungen, S. 89 ff.; Schulze-Fielitz JA 1992, S. 332 [334]). 102 Friauf AöR 88 (1963), S. 257 (278).

17 Teuber

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Pflichten i. S. d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 GG, Art. 75 Nr. 2 Alt. 1 Verf104 sind Verfassungsorgane rechtsfähig und damit taugliche Vertragspartner. Ob ihnen die Verfassung eine vertraglich auszufüllende Dispositionsbefugnis eröffnet, ist im konkreten Einzelfall jeweils aus dem Systemzusammenhang des betreffenden Teilrechtsgebiets heraus nachzuweisen. Äußerste Schranke bildet das positive Verfassungsrecht. Verträge auf dem Gebiet des Verfassungsrechts vermögen weder die durch das Grundgesetz gebundene Staatsgewalt (Art. 20 Abs. 3 GG) von den ihr auferlegten verfassungsrechtlichen Bindungen zu befreien noch die von der Verfassung festgelegte Kompetenzordnung zu verändern.105 c) Interinstitutionelle Vereinbarungen im Europarecht Eine Handlungsform auf europäischer Ebene, die unter anderem die Zusammenarbeit von Organen der Europäischen Union betrifft, stellt die sog. Interinstitutionelle Vereinbarung („IIV“) dar. Bei den Interinstitutionellen Vereinbarungen handelt es sich um de facto anerkannte Vereinbarungen zwischen Organen der Europäischen Union, die, wie das Beispiel der „Interinstitutionellen Vereinbarung vom 20. November 2002 zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat über den Zugang des Europäischen Parlaments zu sensiblen Informationen des Rates im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik“106 zeigt, auch Regelungen über die Information des Europäischen Parlaments zum Gegenstand haben. In Nr. 2.1 S. 1 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 20. November 2002 verpflichten sich die beteiligten Organe dazu, „entsprechend ihrer beiderseitigen Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit, im Geiste gegenseitigen Vertrauens und unter Beachtung der einschlägigen Vertragsbestimmungen“ zu handeln.107 Diese allgemeine Absichtserklärung konkretisiert Nr. 2.2 Hs. 1 dahingehend, dass die in Nr. 3.1 bezeichneten Vertreter des Rates108 den Präsidenten des Europäischen Parlaments und darüber hinaus einen Sonderausschuss,109 auf deren Antrag hin, „mit 103 Vgl. nur Bonk, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 54 Rdn. 28 f.; Heinrichs, in: Palandt, BGB, Einf. v. § 145 Rdn. 4a. 104 Hierzu E. Klein, in: Benda / Klein, Verfassungsprozessrecht, Rdn. 986; Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, § 7 Rdn. 10. 105 Friauf AöR 88 (1963), S. 257 (291); Hillgruber, in: Hillgruber / Goos, Verfassungsprozessrecht, Rdn. 6. Vgl. ferner Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, Rdn. 288. 106 Abl. EG 2002 / C 298 / 01. 107 Vgl. die insoweit ähnlichen allgemeinen Anwendungs- und Auslegungsregeln der auf nationaler Ebene diskutierten bzw. beschlossenen Vereinbarungen, z. B. Art. XIII Nr. 1 des nordrhein-westfälischen Vereinbarungsentwurfs (I 3). 108 Hierbei handelt es sich um den Ratsvorsitzenden oder den Generalsekretär / Hohen Vertreter. 109 Dieser setzt sich gemäß Nr. 3.3 Abs. 1 S. 2 zusammen aus vier von den Konferenz der Präsidenten benannten Mitgliedern und dem Vorsitzenden des zuständigen Parlamentsausschusses.

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“

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aller gebotenen Eile [ . . . ] über den Inhalt aller sensiblen Informationen, deren Kenntnis für die Ausübung der dem Europäischen Parlament [ . . . ] übertragenen Befugnisse [ . . . ] erforderlich ist“, zu informieren haben. Nr. 2.2 Hs. 1, Nr. 2.1 S. 2 und Nr. 2.2 Hs. 2 heben hervor, dass sowohl bei der Übermittlung als auch bei der Beratung dieser Informationen die öffentlichen Geheimhaltungsinteressen gewahrt zu werden haben. Dementsprechend sieht Nr. 3.3 Abs. 3 bis 5 für „sensible“ Informationen geheimer und streng geheimer Art die Möglichkeit vor, die Weiterleitung der übermittelten Informationen innerhalb des Europäischen Parlaments und gegenüber Dritten zu beschränken. Dieses Beispiel zeigt, dass der Informationsaustausch im Interorganverhältnis auf europäischer Ebene de jure wesentlich weitreichender geregelt wird als auf nationaler Ebene.110 Zwar fehlt es auch im europäischen Primärrecht an ausdrücklichen Rechtsgrundlagen für die Handlungsform der Interinstitutionellen Vereinbarungen sowie für die Parlamentsinformation im Allgemeinen.111 Zudem birgt die Rechtsfigur der Interinstitutionellen Vereinbarung weiterhin eine Vielzahl ungeklärter rechtsdogmatischer Fragen.112 Jedoch veranschaulicht die in Rede stehende Vereinbarung vom 20. November 2002 den grundsätzlichen politischen Willen jedenfalls des Rates der Europäischen Union, Steuerungsbefugnisse auch im Hinblick auf geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten im kooperativen, organfreundlichen Sinne auszuüben.113 Das öffentliche Geheimhaltungsinteresse wird 110 Vgl. allgemein zu Information und Kommunikation in der Europäischen Union Bogdandy, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang; Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, S. 133 ff. 111 Regelungen über spezielle Berichtspflichten finden sich beispielsweise in Art. 4 Abs. 3 EUV, Art. 45 Abs. 2 und Art. 200 EGV. Die Interinstitutionelle Vereinbarung wird ausschließlich in Art. 54 GO-EP erwähnt. Hiernach kann das Europäische Parlament in Anwendung der Verträge oder zur Verbesserung und Verdeutlichung der Verfahren Vereinbarungen mit anderen Organen treffen (Abs. 1 S. 1). 112 Im Hinblick auf das Selbstorganisationsrecht der Organe der Gemeinschaft verbietet der EG-Vertrag atypische Handlungsformen wie die Interinstitutionelle Vereinbarung nicht von vornherein. Jedoch kann auf diesem Wege kein neues Gemeinschaftsrecht entstehen, da dies gegen den Grundsatz der Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ verstoßen würde. Interinstitutionelle Vereinbarungen können deshalb nach streitiger Ansicht allein zur Lückenfüllung und zur Bereinigung von Unbestimmtheiten getroffen werden. Ob und inwieweit sie die an ihnen beteiligten Parteien rechtlich zu binden vermögen, ist fraglich. Weiterführend: Haus EuZW 2000, S. 745 (748); Hölscheid, in: Grabitz / Hilf, EGV Art. 199, Rdn. 11; Schwarze EuR, Beiheft 2, 1995, S. 49 ff. 113 Diese Annahme sieht sich bestätigt durch zahlreiche weitere freiwillige Verpflichtungen des Rates zur Information des Europäischen Parlaments, vgl. bereits die Erklärung des Rates v. 16. 10. 1973 (Bulletin des EP Nr. 34 / 73 v. 19. 10. 1973), in der sich der Rat grundsätzlich zur Beantwortung von Fragen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments verpflichtet hat. In der Praxis beantwortet der Rat jede Anfrage des Europäischen Parlaments, wobei er sich allerdings in Einzelfällen – insbesondere in Abstimmungsfragen – auf die Vertraulichkeit der Beratungen (Art. 4 Abs. 1 der GO) beruft (z. B. Abl. EG 1983 / C 29 / 23; Abl. EG 1983 / V 288 / 12; Abl. EG 1985 / C 341 / 57; Abl. EG C 106 / 32). Zur Information des Europäischen Parlaments durch den Rat vgl. ferner die Gemeinsame Erklärung des Europäi-

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nicht gegen eine Information des Europäischen Parlaments über geheimhaltungsbedürftige Informationen eingewendet. Vielmehr wird das Europäische Parlament in den Kreis der Geheimnisträger einbezogen und die Geheimhaltung auf parlamentarischer Seite durch eine Begrenzung der Informationsadressaten sichergestellt. Dies entspricht im Grundsatz dem für die Information von Bundestag und Landtag erarbeiteten Lösungsvorschlag [grundlegend § 9 I. 4. b) aa)]. Ungeachtet dessen können die bislang zur Handlungsform der Interinstitutionellen Vereinbarung entwickelten Grundsätze nicht für die (systematische) Auslegung der nationalen Parlamentsinformationsvereinbarung herangezogen werden. Die Stellung der nationalen Parlamente im System der Verfassungsorgane ist grundlegend von der Funktion des Europäischen Parlaments im Zusammenspiel der Organe der Europäischen Union zu unterscheiden.114 d) Zwischenergebnis Die systematische Auslegung spricht nach den Feststellungen zu den verwaltungsrechtlichen Rechtsgeschäften und zu den verfassungsrechtlichen Verträgen gleichwohl dafür, dass Parlamentsinformationsvereinbarungen verfassungsrechtliche Verträge darstellen.

3. Entstehungsgeschichtliche Auslegung Aus der Entstehungsgeschichte der Vereinbarungen über die Parlamentsinformation (vgl. I) lassen sich keine Erkenntnisse über ihre Rechtsnatur gewinnen. Grundsätzlich werden Parlamentsinformationsvereinbarungen ohne weitere Begründung auch dann für zulässig gehalten, wenn sie ohne förmlichen Verfassungsauftrag getroffen werden.115 Ebenso wenig aufschlussreich ist die Entstehungsgeschichte der Art. 34a Abs. 3 BaWüVerf, Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf und Art. 89b Abs. 3 RhPfVerf. Weder der Bericht der Enquête-Kommission „Parlamentsreform“116 des Landtages von schen Parlaments, des Rates und der Kommission über die Einführung eines Konzertierungsverfahrens v. 04. 04. 1975 (Abl. EG 1975 / C 89 / 01) sowie die Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission über verschiedene Maßnahmen zur Gewährleistung einer besseren Abwicklung des Haushaltsverfahrens v. 30. 06. 1982 (Abl. EG 1982 / C 194 / 01). 114 Zur Bedeutung des Europäischen Parlaments vgl. Hölscheid, in: Grabitz / Hilf, EGV Art. 189, Rdn. 1 ff. 115 So für die Landesregierung Nordrhein-Westfalen Schoenemann (Innenministerium), vgl. Landtag NRW, 13. Wahlperiode, 35. Sitzung des Hauptausschusses, 8. Mai 2003, Protokoll 13 / 861 S. 9 f., sowie Marienfeld (Staatskanzlei), 17. Januar 2005, vgl. Landtag NRW, Vorlage 13 / 3174. 116 Landtag Rheinland-Pfalz, Drs. 13 / 3500, S. 39 ff.

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Rheinland-Pfalz noch der hieraus resultierende Gesetzentwurf zu Art. 89b Abs. 3 RhPfVerf117, noch der Gesetzentwurf zu Art. 55 Nr. 3 S. 2 BayVerf118 problematisieren die Handlungsform der Vereinbarung zwischen Landtag und Landesregierung über die Parlamentsinformation.

4. Teleologische Auslegung Als ihren Sinn und Zweck bezeichnen die bisher geschlossenen bzw. diskutierten Parlamentsinformationsvereinbarungen in ihren Präambeln nahezu übereinstimmend119 die „Ausführung“ der einschlägigen verfassungsrechtlichen120 oder der einfach-gesetzlichen 121 Ausgestaltungsaufträge. Mit Blick hierauf bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Handlungsform der Parlamentsinformationsvereinbarung gewählt wurde, um der rechtlichen Bindungswirkung eines ausgestaltenden Gesetzes zu entgehen. Vielmehr spricht gerade die Absicht, ranghöheres Recht ausgestalten zu wollen, aus teleologischer Sicht gegen die Annahme einer bloßen politischen Absichtserklärung und für die Zuordnung zu den verfassungsrechtlichen Verträgen. Parlamentsinformationsgesetze mögen gegenüber den Parlamentsinformationsvereinbarungen zwar die Vorteile höherer Transparenz und Rechtsklarheit aufweisen; gebietet doch das Rechtsstaatsprinzip eine „klare Kompetenzordnung und Funktionentrennung“.122 Parlamentsinformationsvereinbarungen bergen demgegenüber, als konsensuale, erst und nur durch Willenseinigung zustande gekommene Regelungen weniger Konfliktpotential als Parlamentsinformationsgesetze.123 Landtag Rheinland-Pfalz, Drs. 13 / 5066. Bayerischer Landtag, Drs. 14 / 12011, S. 6. 119 Einzige Ausnahme bildet, wie erörtert (I. 3.), der nordrhein-westfälische Vereinbarungsentwurf, der aus der Sicht der Staatskanzlei die Parlamentsinformation konstitutiv regeln sollte (Schreiben der Staatskanzlei des Landes NRW v. 17. 01. 2005; Landtag NRW, Vorlage 13 / 3174, S. 1 unter Bezugnahme auf die Stellungnahme des Rechtsreferats der Staatskanzlei NRW v. 14. 01. 2005; Landtag NRW, Anlage 2 zu Vorlage 13 / 3174, S. 3) und letztlich angesichts des bevorstehenden Ablaufs der 13. Wahlperiode einer einem (verfassungsändernden) Gesetz vorgezogen wurde (Schreiben der Staatskanzlei des Landes NRW v. 17. 01. 2005; Landtag NRW, Vorlage 13 / 3174, S. 1). 120 Vgl. die Vereinbarungen in Baden-Württemberg (I) und Rheinland-Pfalz (I. 1.). 121 So die Vereinbarungen bzw. die Vereinbarungsentwürfe in Bayern, Sachsen, SachsenAnhalt und Schleswig-Holstein; vgl. hierzu jeweils I. 2. 122 BVerfG, Beschl. v. 09. 05. 1972 (1 BvR 518 / 62 u. a.), in: BVerfGE 33, S. 125 (158). Weiterführend: Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 130; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rdn. 290. 123 So auch Gusy, Stellungnahme v. 05. 02. 2004 zum Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung für das Land NRW, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3687, S. 4; Kretschmer, Stellungnahme v. 17. 01. 2004 zu dem Fragenkatalog des Hauptausschusses des Landtages NRW für das Expertengespräch zu einer möglichen Änderung der Landesverfassung, Landtag NRW, Zuschrift 13 / 3684, S. 3. 117 118

262

4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den zu findenden Ausgleich zwischen der Funktionsfähigkeit des Parlaments einerseits und der Arbeitsfähigkeit der Regierung andererseits. Vereinbarungen über die Information des Parlaments werden dem einheitsstiftenden und leistungssteigernden Zweck des Verfassungsrechts124 und insbesondere den kooperativen Wesensgehalten des Gewaltenteilungsprinzips in seinen Ausgestaltungen durch die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung (§ 8 III. 2. und 3.) eher gerecht als Parlamentsinformationsgesetze. Hinzu kommt, dass das Grundgesetz und die Landesverfassung weder dem Parlament noch der Regierung ausdrücklich die alleinige Kompetenz zur Parlamentsinformation überlassen haben. Die generelle Annahme eines Handlungsformverbotes für Verträge über die Parlamentsinformation ist vor diesem Hintergrund nicht gerechtfertigt. Gleichwohl auch aus teleologischer Perspektive begrenzt ist der von der Verfassung eröffnete Ausgestaltungsspielraum für Parlamentsinformationsvereinbarungen. Parlamentsinformationsvereinbarungen vermögen grundsätzlich nur die in diesem Zusammenhang bestehenden, weitgehend starren verfassungsrechtlichen Vorgaben125 zu konkretisieren. Dispositionsmöglichkeiten bestehen vorrangig im Hinblick auf das Verfahren der Informationsübermittlung, die Formen der Sicherstellung von Geheimhaltungserfordernissen auf parlamentarischer Seite und allgemein hinsichtlich der Weite des jeweiligen Funktionsbereichs von Parlament und Regierung.

5. Stellungnahme Die systematische und die teleologische Auslegung sprechen entscheidend dafür, Parlamentsinformationsvereinbarungen als Verträge und damit als verbindliche Regelungen auf dem Gebiet des Verfassungsrechts anzusehen. Sie begründen keinen eigenständigen Parlamentsinformationsanspruch, sondern dienen der Ausgestaltung der insoweit bereits verfassungsrechtlich bestehenden Pflichten, und zwar auch dann, wenn der allgemeine parlamentarische Informationsanspruch – wie in Nordrhein-Westfalen – nicht ausdrücklich verfassungsrechtlich geregelt ist. Auf Grund ihres einheitsstiftenden Charakters sind sie als verfassungsrechtlich zulässig anzusehen, soweit sie verfassungsmäßige Konkretisierungen des parlamentarischen Informationsanspruchs darstellen. Das Verfassungsrecht bildet ihre äußerste Zulässigkeitsschranke. Parlamentsinformationsvereinbarungen vermögen nicht die verfassungsrechtlich vorgegebene Kompetenzordnung zu verschieben. Soweit die Rechtsordnung eine Regelung über die Parlamentsinformation nicht zulässt, vermag sie deshalb auch keine Rechtspflichten zwischen den Parteien zu 124 Allgemein zu dieser Zwecksetzung Ehmke, in: VVDStRL 20 (1963), S. 53 (65 f.); Friauf AöR 88 (1963), S. 257 (288); Krüger DÖV 1961, S. 685 (689). 125 Zeh, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR III, 2005, § 53 Rdn. 2.

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“

263

begründen.126 Ausgestaltungsspielraum besteht nach dem Vorgenannten insbesondere im Hinblick auf den Ausgleich der jeweiligen Funktionsfähigkeit von Parlament und Regierung.

III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der bisherigen Vereinbarungen Wendet man diese Grundsätze auf die bisher geschlossenen bzw. diskutierten Parlamentsinformationsvereinbarungen an, stellt sich die Frage, inwieweit die einzelnen Bestimmungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Information des Parlaments entsprechen. Dabei sollen am Beispiel der nordrhein-westfälischen Vereinbarung (I. 3.) lediglich die wesentlichen verfassungsrechtlichen Kritikpunkte erarbeitet werden; eine genaue Analyse der zahlreichen Detailregelungen würde den Schwerpunkt der Bearbeitung von der Grundlagenforschung in den Bereich der Rechtsanwendung verlagern und soll insoweit der Kommentarliteratur überlassen bleiben. Verfassungsrechtlich nicht unbedenklich ist zunächst die Überschrift der nordrhein-westfälischen Vereinbarung. Die Verwendung eines bestimmten Artikels („die“ Unterrichtung) mag zu der Annahme verleiten, die allgemeine aktive Fremdinformation des Parlaments solle durch die Vereinbarung abschließend geregelt werden. Kein anderer Eindruck entsteht im Hinblick auf die Enumeration des Art. I. Nach den bisherigen Feststellungen gebietet der verfassungsrechtliche Parlamentsinformationsanspruch eine weitergehende Unterrichtung des Parlaments (grundlegend § 9). Verfassungskonform ist der Vereinbarungsentwurf daher nur als Ausgestaltungsvorschlag eines Teilbereichs der Parlamentsinformation anzusehen. Generell verfassungswidrig sind Klauseln, die den speziellen Vorgaben des Grundgesetzes und der Landesverfassung im Hinblick auf die Parlamentsinformation ausdrücklich widersprechen. In diesem verfassungswidrigen Sinne beschränkt sich die Unterrichtungspflicht der Landesregierung nach Art. IX Nr. 1 S. 1 auf „alle Vorhaben der Europäischen Union, die für das Land von herausragender Bedeutung sind und wesentliche Interessen des Landes unmittelbar berühren“. Hingegen gebietet Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG in denselben Angelegenheiten einschränkungslos die „umfassende“ Unterrichtung des Bundestages und (durch den Bundesrat) der Länder. Das Merkmal „umfassend“ stellt eine deklaratorische Hervorhebung der generellen Reichweite des verfassungsrechtlichen Informationsanspruchs des Parlaments dar (§ 5 II. 1.). Dementsprechend gestalten die §§ 3 f. EUZBBG den Begriff „umfassend“ im weitestmöglichen Sinne aus [§ 5 II. 4. a)]. Von diesen (bundesverfassungsrechtlichen) Vorgaben kann schon auf Grund des 126

Friauf AöR 88 (1963), S. 257 (278).

264

4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Homogenitätsprinzips des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auf Landesebene nicht abgewichen werden, zumal sich der verfassungsrechtliche Parlamentsinformationsanspruch für den Landtag gleichermaßen wie für den Bundestag vorbehaltlich seiner Grenzen auf „alle Staatsgewalt“ erstreckt (grundlegend § 9 I.). Auch die Auslegung des Merkmals „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ (Art. IX Nr. 1 S. 1) durch Art. IX Nr. 1 S. 2 des nordrhein-westfälischen Vereinbarungsentwurfes wird den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht gerecht, gebietet doch dasselbe Merkmal in Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG im konkreten Einzelfall auch eine Information des Parlaments über diejenigen Angelegenheiten, die sich erst in der Planungsphase befinden (§ 5 II. 2.). Nicht minder hinter den verfassungsrechtlichen Maßgaben zur Parlamentsinformation zurück bleibt die Regelung des Art. XII S. 1 Alt. 1 des Vereinbarungsentwurfes. Danach kann die Regierung bereits dann von der Unterrichtung des Parlaments absehen, wenn den Gegenstand der Information „geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten“ bilden würden. Das Parlament ist aber im Hinblick auf Angelegenheiten, an denen ein öffentliches Geheimhaltungsinteresse besteht, nicht als „Dritter“ anzusehen. Das Geheimhaltungserfordernis richtet sich nicht gegen das Parlament, sondern überträgt sich vielmehr auf dieses [grundlegend § 9 I. 4. b) aa)]. Anknüpfungspunkt der verfassungsrechtlichen Kritik sind schließlich Kündigungstatbestände wie Art. XIV Nr. 2 der Vereinbarung. Wie soeben dargelegt, ist ein unverzichtbares Wesensmerkmal der Parlamentsinformationsvereinbarung der Wille zu einer gesetzesgleichen Bindung. Im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes127 kann im Wege der Parlamentsinformationsvereinbarung aber keine stärkere Bindung des Parlaments erzielt werden als durch ein (Parlamentsinformations-)Gesetz. Eine vergleichsweise stärkere Bindungswirkung erscheint jedoch beabsichtigt, soll erst jeder neu gewählte Landtag dazu berechtigt sein, die Vereinbarung zu kündigen (Art. XIV Nr. 2 S. 1). Unterstellt man die Wirksamkeit dieser Regelung, würde dem Gesetzgeber hierdurch die Möglichkeit genommen, die Parlamentsinformation während der Wahlperiode im Wege eines Gesetzes abweichend von der Vereinbarung neu zu gestalten. Umgekehrt wäre die Regierung weniger stark als im Falle eines Gesetzes gebunden, da sie ebenfalls zu Beginn einer jeden Legislaturperiode von der Vereinbarung zurücktreten können soll.

IV. Ergebnis Parlamentsinformationsvereinbarungen stellen eine bereits seit den siebziger Jahren praktizierte Handlungsform dar, um die Informationslage des Parlaments zu 127

Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 Rdn. 83.

§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“

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verbessern. Im Zuge der ausdrücklichen Fixierung des allgemeinen parlamentarischen Informationsanspruchs in vielen Landesverfassungen haben die Landtage und die Landesregierungen vermehrt auf dieses Instrument zurückgegriffen. Auch der Bundesgesetzgeber erkennt die Regelungsform der Parlamentsinformationsvereinbarung an. Aktuelle Erscheinungsformen sind Vereinbarungen auf der Grundlage einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigung, einer einfach-gesetzlichen Regelung sowie ohne explizite Rechtsgrundlage. In völligem Widerspruch zu ihrer Bedeutung in der Praxis steht die noch zurückhaltende Behandlung von Parlamentsinformationsvereinbarungen in der Rechtswissenschaft. Grundlegend ist festzuhalten, dass Parlamentsinformationsvereinbarungen Verträge zwischen der Regierung und dem Parlament auf dem Gebiet des Verfassungsrechts darstellen. Sie gestalten den verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruch mit gesetzesgleicher Bindungswirkung aus. Gegenüber den Parlamentsinformationsgesetzen weisen sie zwar ein Weniger an Kompetenzklarheit und Transparenz auf, bergen als konsensuale Regelungen aber auch weniger Konfliktpotential. Damit eignen sie sich in besonderem Maße dazu, die Grenzziehung zwischen den Funktions- und Eigenverantwortlichkeitsbereichen des Parlaments einerseits und der Regierung andererseits auszutarieren [vgl. bereits § 9 I. 6. b) cc)]. Ihre äußerste Zulässigkeitsschranke bildet das positive Verfassungsrecht; Parlamentsinformationsvereinbarungen vermögen insbesondere nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung zu verändern. Justitiabel sind sie im Wege des verfassungsgerichtlichen Organstreitverfahrens. In mehrfacher Hinsicht hinter den verfassungsrechtlichen Maßgaben zur Parlamentsinformation zurück bleiben die bislang geschlossenen bzw. diskutierten Parlamentsinformationsvereinbarungen. Unvereinbar mit der Verfassung sind insbesondere Kündigungsregelungen, die dem Parlament zwar die Möglichkeit nehmen sollen, den verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruch noch vor dem Ende einer Legislaturperiode abweichend von der Vereinbarung auszugestalten, die Regierung aber weniger als gesetzesgleich binden. Verfassungsrechtlich generell unzulässig sind sog. Stillhalteklauseln, nach denen sich das Parlament im Rahmen einer Parlamentsinformationsvereinbarung verpflichtet bzw., gewissermaßen als „Preis“ für die ihm gewährte Information, verpflichten soll, zu den Gegenständen, zu denen es von der Regierung unterrichtet worden ist, keine eigenen Initiativen zu ergreifen. Hierdurch würde die Funktionsfähigkeit des Parlaments in einem nicht mehr hinnehmbaren Maße beeinträchtigt werden und könnte die Regierung parlamentarische Initiativen faktisch willkürlich blockieren oder verzögern.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen Detaillierte Regelungen über die Information des Parlaments finden sich auf Bundesebene sowie im Landesrecht auf geschäftsordnungsrechtlicher Ebene. Von Bedeutung insoweit sind insbesondere die parlamentarischen Geschäftsordnungen. Ergänzende Relevanz entfalten die Gemeinsamen Geschäftsordnungen der Bundesministerien (GGO), die Gemeinsame Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Nordrhein-Westfalen (GGO NRW)128 sowie u.U. etwaige Geschäftsordnungen parlamentarischer Ausschüsse und sonstiger Gremien. Die GGO wurde erst am 26. Juli 2002 grundlegend neu gefasst, mit dem Ziel, die Zusammenarbeit und die Organisation der Bundesministerien sowie die Vorbereitung von Gesetzentwürfen umfassend zu modernisieren.129 Für die Information des Parlaments nicht von Bedeutung sind die auf den Grundlagen der Art. 65 S. 4 GG bzw. Art. 54 Abs. 2 Verf zu erlassenden Geschäftsordnungen der Bundes- bzw. der Landesregierung. In einem ersten Schritt sollen die einzelnen Parlamentsinformationsregelungen in den parlamentarischen Geschäftsordnungen und in den Gemeinsamen Geschäftsordnungen der Bundes- bzw. der Landesministerien erarbeitet werden (I.). Sodann zu erörtern sind die Rechtsnatur, die Rechtswirkung (II.) und die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von parlamentsinformationsbezogenen Geschäftsordnungsregelungen (III.).

I. Die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen Von zentraler Bedeutung für die parlamentarische Arbeit sind die auf Bundesund Landesebene bislang nur geschäftsordnungsrechtlich geregelten parlamentarischen Anfragen. Diese sind in Abgrenzung zu den Gesetzes- und den schlichten Parlamentsbeschlüssen bereits einer parlamentarischen Minderheit bzw. sogar einzelnen Abgeordneten zugänglich. Weitgehend übereinstimmend sehen die GO BT und die GO LT Große Anfragen (1.), Kleine Anfragen (2.), allgemeine Einzelfragen (3.) und – als Sonderfall – Aktuelle Stunden (4.) vor. Darüber hinaus können auf der Grundlage der GO BT Befragungen der Bundesregierung durchgeführt werden (5.). Grundsätzlich entsprechend gelten die Regelungen über die parlamentarischen Anfragen für Ausschüsse und Enquête-Kommissionen (6.). Nicht die 128 Bek. d. Innenministeriums v. 16. 05. 1991 (V A 2), zuletzt geändert durch Bek. d. Innenministeriums v. 27. 04. 2005 (– 51 – 15.04 –). 129 e-Verwaltung-Gemeinsame-Geschaeftsordnung-der-Bundesministerien%20-GGO.pdf.

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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Information des Parlaments seitens der Regierung betreffen Unterrichtungen des Bundestages i.S.v. § 75 Abs. 1 lit. e GO BT (7.) sowie die Regelungen der §§ 16 GO BT, 16 und 17 GO LT über die Akteneinsicht einzelner Abgeordneter (8.).

1. Große Anfragen In der Hierarchie der geschäftsordnungsrechtlich normierten parlamentarischen Anfragen kommt der Großen Anfrage nach den §§ 100 bis 103 GO BT, 85 bis 87 GO LT eine hervorgehobene Bedeutung zu.130 Die historischen Wurzeln der Großen Anfrage reichen zurück bis zu der Geschäftsordnung des Preußischen Abgeordnetenhauses des Jahres 1848.131 Große Anfragen dienen in der Regel der Erörterung von komplexen, politisch bedeutsamen Gegenständen132 und können nur von einer Fraktion oder einer bestimmten Anzahl an Abgeordneten gestellt werden, §§ 100 S. 1, 75 Abs. 1 lit. f, 76 Abs. 1 GO BT, 85 Abs. 2 GO LT.133 In der parlamentarischen Praxis werden sie deshalb nur in begrenzter Anzahl formuliert.134 Sie werden schriftlich beim Bundestags- bzw. Landtagspräsidenten eingereicht, müssen kurz, sachlich und bestimmt gefasst sein und können mit einer kurzen Begründung versehen werden, §§ 100 S. 1 GO BT, 85 Abs. 1 GO LT. Der Begriff „kurz“ stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar, der in Anbetracht der Komplexität des Fragegegenstandes einen weiten Beurteilungsspielraum eröffnet135. Der Umfang der Begründung soll in einem angemessenen Umfang zum Frageteil stehen.136 Eine Unterteilung des Fragegegenstandes in Detailfragen ist zulässig;137 eine zahlenmäßige Begrenzung der Einzelfragen lässt sich aus den §§ 100 ff. GO BT, 85 ff. GO LT nicht herleiten.138 Das Bestimmtheitsgebot erfordert, dass die Große Anfrage aus sich heraus, d. h. ohne Herbeiziehung von Inter130 So, Bezug nehmend auf die sinngemäß weitgehend übereinstimmende Vorschrift des § 38 der Geschäftsordnung des Schleswig-Holsteinischen Landtages, Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 139. 131 Maiwald, Berichtspflichten, S. 71. 132 Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 139 f. 133 Dies folgt für Große Anfragen im Bundestag auch aus ihrem Charakter als selbständige Vorlage gemäß § 75 Abs. 1 lit. f GO BT. 134 Beispielsweise wurden im Bundestag in der 14. Wahlperiode insgesamt 101 (davon von den Oppositionsfraktionen der CDU / CSU 59, der FDP 23 und der PDS 14) und in der 13. Wahlperiode 156 Große Anfragen gestellt (davon von den Oppositionsfraktionen der SPD 80, der Grünen 47 und der PDS 13); vgl. Feldkamp / Ströbel, Datenhandbuch BT, S. 615. 135 Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 140. 136 Roll, GO BT, § 100 Rdn. 2. 137 Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 140, Roll, GO BT, § 100 Rdn. 1. 138 Roll, GO BT, § 100 Rdn. 1.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

pretationshilfen, verständlich sein muss und der zu Grunde liegende Sachverhalt eindeutig benannt wird.139 Formulierungen in parlamentarischen Anfragen sind unzulässig, soweit sie als Ordnungsverletzung anzusehen wären, würden sie dem Plenum vorgetragen. In Missbrauchsfällen können der Landtags- bzw. der Bundestagspräsident (ggf. nach Anhörung des Ältestenrates) über die Zulässigkeit des Umfangs einer Großen Anfrage entscheiden.140 Nach ihrer Einbringung leitet der Präsident des Bundestages bzw. des Landtages die Große Anfrage unverzüglich an die Regierung weiter und fordert diese zur schriftlichen Beantwortung auf. Nach § 102 S. 1 GO BT hat die Antwort innerhalb von drei Wochen zu erfolgen; § 86 Abs. 1 GO LT gewährt der Landesregierung eine Vierteljahresfrist. Erfolgt eine Beantwortung, geschieht dies grundsätzlich dadurch, dass die Antwort als Drucksache an die Abgeordneten verteilt wird.141 Sodann findet in aller Regel eine Plenaraussprache statt, §§ 101 S. 2 und 3 GO BT, 86 Abs. 2 und 4 GO LT. Diese Aussprache stellt, neben der in der Informationsverschaffung liegenden generellen Zweckbestimmung parlamentarischer Anfragen, die vorrangige Zielrichtung der Großen Anfrage dar.142 Die Große Anfrage wird in der parlamentarischen Praxis insbesondere von der Opposition dazu genutzt, sich mit einem bestimmten Thema öffentlichkeitswirksam auseinanderzusetzen und ihre politischen Alternativen darzustellen.143 Antwortet die Regierung dagegen nicht bzw. nicht innerhalb der ihr gesetzten Frist, kann die parlamentarische Beratung der Anfrage ebenfalls begehrt werden, §§ 102 GO BT, 86 Abs. 3 GO LT. Mit der Aussprache vor dem Plenum entfällt die Verpflichtung der Regierung, auf die Große Anfrage zu antworten. Leitet die Regierung dem Parlament dennoch eine Antwort zu, wird diese nicht mehr verteilt.144 Sowohl die GO BT als auch die GO LT gehen damit nicht von einer Antwortpflicht des Bundestages bzw. des Landtages auf die Große Anfrage aus. Mit den §§ 100 ff. GO BT korreliert die – bislang auch in der juristischen Fachliteratur noch kaum erwähnte – Bestimmung des § 28 GGO. Diese Vorschrift regelt den Geschäftsgang der Großen Anfrage von ihrer Weiterleitung an die Bundesregierung bis zu ihrer Beantwortung bzw. der Verweigerung einer Antwort. Nach § 28 Abs. 2 GGO übersendet das Bundeskanzleramt die ihm vom Bundestag mitgeteilten Großen Anfragen an die federführenden Bundesministerien, soweit nicht Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 128. Roll, GO BT, § 100 Rdn. 1. 141 Meier, Zitier- und Zutrittsrecht, S. 92. 142 Vgl. Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 133; Roll, GO BT, § 104 Rdn. 2. 143 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 90; Maiwald, Berichtspflichten, S. 73; Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 91 f. 144 So für den Bundestag Roll, GO BT, § 102 Rdn. 2. 139 140

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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der Bundeskanzler wegen der politischen Bedeutung selbst antwortet. Die Antworten werden in der Regel auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 GO BReg beschlossen und erfolgen namens der Bundesregierung, § 28 Abs. 2 GGO. Gemäß § 28 Abs. 3 GGO ist dem Bundestag unter Berücksichtigung des § 102 S. 1 bis 3 GO BT „sofort, spätestens innerhalb von drei Wochen, schriftlich mitzuteilen, ob und wann die Bundesregierung antworten wird. Wird die Beantwortung überhaupt oder für die nächsten drei Wochen abgelehnt, so ist dies zu begründen. Sobald abzusehen ist, dass die Bundesregierung nicht zu dem zunächst mitgeteilten Zeitpunkt antworten wird, so sind dem Deutschen Bundestag unverzüglich die Hinderungsgründe und der voraussichtliche Zeitpunkt der Beantwortung mitzuteilen.“ Diese Regelungen zeigen einerseits, dass sich die Bundesministerien einem festen Verfahrensrahmen für die Behandlung Großer Anfragen unterworfen haben. Dieser Rahmen sieht im Regelfall die unverzügliche Beantwortung vor. Sie veranschaulichen andererseits, dass „spiegelbildlich“ zu § 102 GO BT auch die Bundesministerien nicht von einer Rechtspflicht zur Beantwortung Großer Anfragen ausgehen. Eine dem § 28 GGO entsprechende Regelung in der GGO NRW fehlt für Große Anfragen.

2. Kleine Anfragen Die Kleine Anfrage gemäß §§ 104 GO BT, 88, 89 GO LT zählt, ebenso wie die Große Anfrage, zur klassischen Interpellation. Der Unterschied liegt darin, dass die Große Anfrage vorrangig intendiert, einen Gegenstand von grundlegender politischer Bedeutung zum Ausgangspunkt einer parlamentarischen Aussprache zu machen (vgl. I. 1.), wohingegen sich der Zweck der Kleinen Anfrage im Wesentlichen in der Sachaufklärung erschöpft.145 Diese letztgenannte, allgemeine Zielrichtung parlamentarischer Anfragen ist vom Bundesverfassungsgericht anlässlich der Überprüfung einer Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage im Wege eines Organstreitverfahrens bestätigt worden. Antworten der Bundesregierung auf schriftliche Anfragen würden, nicht anders als mündliche Antworten auf Fragen in der Fragestunde des Bundestages [I. 3. b)], dazu dienen, „dem einzelnen Abgeordneten die für seine Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu verschaffen“. Sie seien insoweit Teil des Frage- und Interpellationsrechts des Parlaments (vgl. hierzu grundlegend das 3. Kapitel).146 Vor diesem Hintergrund haben Bundestag und Landtag den Gegenstand und den Umfang der Kleinen Anfrage begrenzt.147 Nach den §§ 104 Abs. 1 S. 1 GO BT, 88 145 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 91; Maiwald, Berichtspflichten, S. 74; Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 93. 146 BVerfG, Beschl. v. 25. 03. 1981 (2 BvE 1 / 79), in: BVerfGE 57, S. 1 (5). 147 Vgl. Meier, Zitier- und Zutrittsrecht, S. 93; Roll, GO BT, § 104 Rdn. 2.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Abs. 2 S. 1 GO LT darf sich die Anfrage lediglich auf einen bestimmten Sachverhalt beziehen und nicht mehr als fünf kurze Unterfragen enthalten. Zusätzlich gegenüber der Großen Anfrage ist in den §§ 104 Abs. 1 S. 2 GO BT, 88 Abs. 2 S. 3 GO LT vorgesehen, dass Kleine Anfragen keine unsachlichen Feststellungen oder Wertungen enthalten dürfen („Gebot der Sachlichkeit“), da diese mangels einer Beratung durch das Plenum nicht öffentlich richtig gestellt werden können. Dieses Zulässigkeitskriterium betrifft jedoch, wie Wortlaut und Systematik des § 104 Abs. 1 S. 2 und 3 GO BT zeigen, lediglich die Fragen, nicht aber die eventuell angefügten Begründungen.148 Unsachlich ist jede beleidigende, polemische, aggressive und in der Sache nicht gerechtfertigte Form der Fragestellung.149 Das Recht, Kleine Anfragen zu stellen, steht nach § 88 Abs. 1 GO LT im nordrhein-westfälischen Landtag jedem einzelnen Abgeordneten zu, im Bundestag wie bei den Großen Anfragen lediglich einer Fraktion oder fünf vom Hundert der Abgeordneten, §§ 104 Abs. 1 S. 1, 75 Abs. 3, 76 Abs. 1 GO BT (sog. „unechte Vorlage“150). Auch die Kleinen Anfragen sind schriftlich beim Bundestagspräsidenten bzw. beim Landtagspräsidenten einzureichen und werden von diesem der Regierung unverzüglich übermittelt, §§ 104 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 GO BT, 88 Abs. 3 S. 2 GO LT. Zur schriftlichen Beantwortung durch die Bundesregierung ist gemäß § 104 Abs. 2 GO BT eine Frist von vierzehn Tagen vorgesehen, die allerdings mit Zustimmung der Fragesteller verlängert werden kann. Die Geschäftsordnung des Landtages räumt der Landesregierung dagegen in § 88 Abs. 3 S. 2 GO LT vier Wochen zur Beantwortung ein. Im Falle einer Verletzung der Vier-Wochen-Frist ist gemäß § 89 Abs. 1 S. 1 GO LT eine Aufnahme der Kleinen Anfrage auf die Tagesordnung der nächsten Plenarsitzung möglich, einhergehend mit einer mündlichen Wiederholung der Anfrage. Lehnt die Landesregierung auch die mündliche Beantwortung ab, teilt der Landtagspräsident dies dem Landtag auf der Grundlage von § 89 Abs. 1 S. 2 GO LT mit. Weitere Rechtsfolgen sind nicht vorgesehen. Damit geht zumindest die GO LT auch im Hinblick auf die Kleinen Anfragen nicht von einer Antwortpflicht der Landesregierung aus. In der aktuellen Fassung der GO BT fehlt eine vergleichbare Bestimmung. Allerdings war in § 110 Abs. 2 GO BT a.F. zur Kleinen Anfrage festgelegt, dass, wenn die Fragesteller mit der Beantwortung nicht zufrieden waren oder die Beantwortung nicht innerhalb von vierzehn Tagen erfolgte, die Fragesteller ihre Anfragen als mündliche Fragen nach den Richtlinien für die Fragestunde oder als Große Anfrage an die Bundesregierung richten konnten. Vor diesem Hintergrund hielt der in der 8. Wahlperiode eingesetzte Ausschuss des Bundestages für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung einen entsprechenden Hinweis in § 104 GO BT n.F. für überflüssig.151 148 149 150

Vgl. Roll, GO BT, § 104 Rdn. 2. Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 129; Maiwald, Berichtspflichten, S. 73. Hierzu Maiwald, Berichtspflichten, S. 73.

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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Mit § 104 GO BT korreliert wiederum die Vorschrift des § 28 GGO. Nach § 28 Abs. 4 GGO sind Kleine Anfragen in der Regel binnen vierzehn Tagen nach ihrem Eingang beim Bundeskanzleramt schriftlich zu beantworten, S. 1. Kann die Frist nicht eingehalten werden, so ist der Deutsche Bundestag unverzüglich schriftlich über die Hinderungsgründe zu unterrichten. Dabei ist anzugeben, wann die Antwort zu erwarten ist, S. 2. Ist auch die Einhaltung dieser Frist nicht möglich, sind dem Bundestag gemäß S. 3 i.V.m. Abs. 3 S. 3 GGO unverzüglich die Hinderungsgründe und der voraussichtliche Zeitpunkt der Beantwortung mitzuteilen. Einer rechtzeitigen, begründeten Mitteilung bedarf es auch, wenn eine Antwort in der Sache abgelehnt wird, S. 4. Im Übrigen gelten gemäß § 28 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 und Abs. 5 GGO die bereits im Zusammenhang der Großen Anfrage erarbeiteten Grundsätze (I. 1.). Auch die GGO NRW kennt mit § 76, anders als bei der Großen Anfrage, eine Ausführungsbestimmung. Diese bleibt allerdings deutlich hinter den in § 28 GGO aufgestellten Grundsätzen zurück. Wird die Kleine Anfrage schriftlich beantwortet, so ist die Antwort nach Abs. 1 S. 1 binnen vier Wochen nach ihrem Eingang bei der Staatskanzlei dem Präsidenten des Landtages zuzuleiten. Die Antwort ist unter dem Tage auszufertigen, an dem die Staatskanzlei die Freigabe erklärt hat, und von dem zuständigen Ministerium sofort an den Präsidenten des Landtages in der erforderlichen Stückzahl abzusenden, S. 3. Die vierwöchige Beantwortungsfrist gilt gemäß S. 6 entsprechend, wenn sich Abgeordnete an Stelle einer kleinen Anfrage schriftlich an die zuständigen Minister wenden. Kann die Kleine Anfrage nicht fristgemäß beantwortet werden, ist dies nach Abs. 2 S. 1 dem Präsidenten des Landtages rechtzeitig schriftlich mitzuteilen; dabei ist anzugeben, wann eine Antwort zu erwarten ist. Im Ergebnis gehen die GGO und die GGO NRW damit auch im Hinblick auf die Kleine Anfrage nicht von einer Antwortpflicht der Regierung aus. Zumindest aber haben sich die zuständigen Ministerien zu einer zeitnahen Benachrichtigung des Parlaments über den Verfahrensstand bereit erklärt. Ob und inwieweit das Parlament hieraus jedoch Ansprüche herleiten kann, ist im Folgenden (sogleich II. 3.) zu erörtern. In der Parlamentspraxis zeigt sich, dass die Kleinen Anfragen durch die Schriftlichkeit des Verfahrens vielfach unbemerkt von der Öffentlichkeit abgewickelt werden.152 Diese Praxis steht zwar nicht im Widerspruch zu der Zwecksetzung der Kleinen Anfragen. Das Fehlen einer öffentlichen Kontrolle mag aber dazu beitragen, dass insbesondere die von der Opposition gestellten Kleinen Anfragen von der Regierung zwar bis auf wenige Ausnahmen formell beantwortet werden,153 dies Deutscher Bundestag, Drs. 8 / 3460, S. 112. Maiwald, Berichtspflichten, S. 74. 153 Im Bundestag hat die Regierung in der 14. und in der 13. Wahlperiode jeweils 99,78 % der Kleinen Anfragen formell beantwortet; vgl. Feldkamp / Ströbel, Datenhandbuch BT, S. 615 ff. 151 152

272

4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

aber in der Sache teilweise nur unzureichend und floskelhaft.154 Gleichwohl ist die Anzahl der Kleinen Anfragen ungebrochen hoch.155

3. Allgemeine Einzelfragen Die allgemeinen Einzelfragen lassen sich strukturieren in Mündliche Anfragen zur Beantwortung in der Fragestunde i.S.v. § 90 Abs. 1 GO LT [a)] und Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung gemäß § 105 GO BT [b)].156 Schriftliche Einzelfragen entsprechen in Nordrhein-Westfalen den Kleinen Anfragen, weshalb § 90 Abs. 1 GO LT im Gegensatz zu § 105 GO BT lediglich mündliche Einzelfragen vorsieht. Auch die allgemeinen Einzelfragen sollen dazu dienen, dem einzelnen Abgeordneten die für seine Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu verschaffen.157 Ebenso wie die Kleine Anfrage (I. 2.), gehören sie somit in den Rahmen des Frage- und Interpellationsrechts des Parlaments.158 In der parlamentarischen Praxis wird von ihnen in hohem Maße Gebrauch gemacht.159 Der Unterschied zur Kleinen Anfrage liegt, abgesehen von dem für diese im Bundestag gemäß §§ 104 Abs. 1 S. 1, 75 Abs. 3, 76 Abs. 1 GO BT vorgesehenen Fragequorum, in einer weiteren thematischen Begrenzung des Fragegegenstandes [hierzu sogleich a); b)]. In Abgrenzung zur Aktuellen Stunde (I. 4.) ist die Fragestunde dadurch gekennzeichnet, dass nicht in Form von Rede und Gegenrede beraten, sondern lediglich die jeweilige Frage beantwortet wird. Andere Redebeiträge als Fragen der Abgeordneten und Antworten der zuständigen Regierungsmitglieder sind nicht zulässig.160 154 Vgl. etwa die Antworten der Landesregierung in der 13. Wahlperiode auf die Kleinen Anfragen 1119 (LT-Drs. 13 / 3604), 1123 (LT-Drs. 13 / 3598) und 1282 (LT-Drs. 13 / 4085). 155 So wurden im Bundestag in der 14. Wahlperiode insgesamt 1.813 (davon von den Oppositionsfraktionen der CDU / CSU 324, der FDP 341 und der PDS 1.127) und in der 13. Wahlperiode 2.070 Kleine Anfragen gestellt (davon von den Oppositionsfraktionen der SPD 336, der Grünen 926 und der PDS 783), vgl. Feldkamp / Ströbel, Datenhandbuch BT, S. 615. 156 Zur geschichtlichen Entwicklung der parlamentarischen Anfragen einzelner Abgeordneter vgl. Maiwald, Berichtspflichten, S. 85. 157 Vgl. auch Maiwald, Berichtspflichten, S. 86. 158 So im Hinblick auf mündliche Fragen in der Fragestunde des Bundestages ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 18. 07. 1961 (2 BvE 1 / 161), in BVerfGE 13, S. 123 (125). 159 Beispielsweise wurden im Bundestag in der 14. Wahlperiode insgesamt 3.229 mündliche (davon von den Oppositionsfraktionen der CDU / CSU 2.226, der FDP 603 und der PDS 281) 11.838 schriftliche (CDU / CSU: 8.305; FDP: 1.433; PDS: 659) und 83 dringliche Anfragen gestellt (CDU / CSU: 52; FDP: 21; PDS: 8); in der 13. Wahlperiode 3.540 mündliche (davon von den Oppositionsfraktionen der SPD 2.257, der Grünen 470 und der PDS 131), 14.905 schriftliche (SPD: 9.339; Grüne: 1.727; PDS: 630) und 34 dringliche Anfragen (SPD: 6; Grüne: 23; PDS: 0). Davon wurden von der Regierung jeweils rund 99% jedenfalls förmlich – gleichwohl in der Sache nicht immer hinreichend – beantwortet; vgl. Feldkamp / Ströbel, Datenhandbuch BT, S. 615 ff.

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

273

Detailregelungen zu den allgemeinen Einzelfragen finden sich jeweils in den „Richtlinien für die Fragestunde“ gemäß Anlage 1 zur GO LT bzw. in den „Richtlinien für die Fragestunde und für die schriftlichen Einzelfragen“ gemäß Anlage 4 zur GO BT. a) Mündliche Anfragen zur Beantwortung in der Fragestunde, § 90 Abs. 1 GO LT Jedes Mitglied des Landtages ist gemäß § 90 Abs. 1 GO LT i.V.m. Anlage 1 Nr. 2 Abs. 1 S. 1 GO LT berechtigt, bis zu zwei mündliche Anfragen an die Landesregierung zu richten. Die Anfragen müssen kurz gefasst sein und dürfen nur eine konkrete Frage enthalten, Anlage 1 Nr. 4 GO LT. Sie müssen rechtzeitig i.S.v. Anlage 1 Nr. 2 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 GO LT schriftlich beim Landtagspräsidenten eingereicht werden. Anlage 1 Nr. 3 GO LT grenzt den Fragegegenstand auf den „Bereich der Verwaltung, soweit die Landesregierung unmittelbar oder mittelbar verantwortlich ist“, und den „Bereich der Landespolitik“ ein. Dies ist insoweit bemerkenswert, als dass sich im geschriebenen Geschäftsordnungsrecht des Landtages allein an dieser Stelle Anhaltspunkte über die vom Landtag angenommene inhaltliche Reichweite parlamentarischer Anfragen finden. Eine Ausführungsbestimmung in der GGO NRW zu mündlichen Anfragen im vorgenannten Sinne fehlt. Mit der Bezugnahme auf den Bereich der mittelbaren Landesverwaltung trägt die GO LT dem Umstand Rechnung, dass in bestimmten Sonderfällen letztlich auch Vorgänge in staatlich beherrschten Privatrechtssubjekten zum Gegenstand parlamentarischer Anfragen werden können (grundlegend § 9 I.). Durch den Zusatz, die Landesregierung müsse „mittelbar oder unmittelbar verantwortlich“ sein, wird zum einen klargestellt, dass sich „Verwaltung“ i.S.v. Anlage 1 Nr. 3 GO LT ausschließlich auf die Landesverwaltung bezieht. Zum anderen wird das Erfordernis der organschaftlichen Zurechenbarkeit hervorgehoben. Der „Bereich der Landespolitik“ schließlich erstreckt sich auf die grundlegenden politischen Richtungsund Führungsgrundsätze i. S. d. vom Ministerpräsidenten auf der Grundlage von Art. 55 Abs. 1 Hs. 1 Verf vorgegebenen Richtlinien der Politik.161 Beantwortet werden die Anfragen gemäß Anlage 1 Nr. 1 GO LT grundsätzlich im Rahmen einer sechzigminütigen Fragestunde, die in jeder zweiten Plenarsitzung im Monat stattfindet. Dabei werden dringliche Fragen vorrangig aufgerufen, Anlage 1 Nr. 2 Abs. 3 S. 1 GO LT. Der Fragesteller kann bis zu drei Zusatzfragen stellen, jedes andere Mitglied des Landtages nach deren Beantwortung bis zu zwei weitere Zusatzfragen (Anlage 1 Nr. 8 GO LT). Ausnahmsweise ist gemäß Anlage 1 Nrn. 7 und 12 die schriftliche Beantwortung der Anfrage zulässig.

160 161

Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 136. Zu diesem Begriff vgl. Stern, Staatsrecht II, S. 301 ff.

18 Teuber

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

b) Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung, § 105 GO BT Mitglieder des Bundestages können gemäß § 105 GO BT i.V.m. Anlage 4 Nr. 1 S. 2 GO BT für die Fragestunden einer Sitzungswoche bis zu zwei Einzelfragen zur mündlichen Beantwortung und nach § 105 GO BT i.V.m. Anlage 4 Nr. 13 S. 1 GO BT in jedem Monat bis zu vier Einzelfragen zur schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung richten. Anders als nach der GO LT entspricht die Einzelfrage zur schriftlichen Beantwortung hier nicht der Kleinen Anfrage (hierzu § 13 I. 2.). Gemäß Anlage 4 Nr. 1 S. 3 GO BT i.V.m. Anlage 4 Nr. 13 S. 2 GO BT müssen die Fragen auch hier kurz gefasst sein162 und eine kurze Beantwortung ermöglichen. Sie dürfen keine unsachlichen Feststellungen oder Wertungen enthalten [vgl. I. 3. a)]. Jede Frage darf in zwei Unterfragen unterteilt sein. Zulässig sind „Fragen aus den Bereichen, für die die Bundesregierung unmittelbar und mittelbar verantwortlich ist“, Anlage 4 Nr. 2 S. 1 GO BT. Damit enthält die Geschäftsordnung des Bundestages eine Aussage zu den nunmehr vom Bundestag angenommenen Begrenzungen des inhaltlichen Umfangs parlamentarischer Anfragen, die insoweit deckungsgleich mit § 106 Abs. 2 GO BT i.V.m. Anlage 7 Nr. 2 S. 1 GO BT (I. 5.) ist. Anders als im Geschäftsordnungsrecht des Landtages fehlt hier allerdings eine explizite Eingrenzung des Fragegegenstandes auf den Bereich der (Bundes-)Verwaltung. Eine derartige Eingrenzung folgt jedoch aus der Bezugnahme von Anlage 4 Nr. 2 S. 1 GO BT auf den Verantwortungsbereich der Bundesregierung. Nach der GO BT nicht zulässig sind Fragen zu den grundsätzlichen politischen Rahmenentscheidungen der Bundesregierung. Sämtliche Einzelfragen sind gemäß Anlage 4 Nr. 6 GO BT schriftlich beim Bundestagspräsidenten einzureichen. Für mündliche Einzelfragen gilt dabei die Frist von Anlage 4 Nrn. 8 und 9 GO BT. Fristgemäß eingereichte Fragen zur mündlichen Beantwortung sind grundsätzlich in der nachfolgenden Sitzungswoche zu beantworten. Zu diesem Zweck findet in jeder Sitzungswoche eine höchstens 180-minütige Fragestunde statt, Anlage 4 Nr. 1 S. 1 GO BT. Gegenüber der Regierung wird in Nr. 2 lit. b der „Änderungen des parlamentarischen Verfahrens auf Grund des Beschlusses vom 21. September 1995“ die „Erwartung“ ausgesprochen, dass „zur Beantwortung häufiger der Minister zur Verfügung steht“, nach Nr. 2 lit. c sollte die Antwort der Regierung „kurz ausfallen und eventuell frei vorgetragen werden.“ Der Fragesteller ist berechtigt, bis zu zwei Zusatzfragen zu stellen, die mit der Hauptfrage in unmittelbarem Zusammenhang stehen, Anlage 4 Nrn. 3 und 5 GO BT. Für Zusatzfragen anderer Abgeordneter gilt Anlage 4 Nrn. 4 und 5 GO BT. Ausnahmsweise ist unter den Voraussetzungen von Anlage 4 Nr. 2 S. 2 bis 5 GO BT eine schriftliche Beantwortung möglich.

162

Hierzu Roll, GO BT, § 105 Rdn. 9.

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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Fragen zur schriftlichen Beantwortung hat die Bundesregierung gemäß Anlage 4 Nr. 14 Abs. 1 GO BT binnen einer Woche nach ihrem Eingang beim Bundeskanzleramt zu beantworten. Die Antwort wird zusammen mit der Frage in einer Drucksache veröffentlicht, Anlage 4 Nr. 14 Abs. 2 GO BT. Antwortet die Bundesregierung nicht oder nicht rechtzeitig, kann der Fragesteller nach Anlage 4 Nr. 15 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 GO BT verlangen, dass seine Frage in der ersten Fragestunde nach Fristablauf zur mündlichen Beantwortung aufgerufen wird. Kritik an den Antworten der Bundesregierung auf Einzelfragen kann im Ältestenrat erörtert werden; denkbar ist aber auch ein Aufgreifen der Kritik in weiteren Einzelfragen, Kleinen Anfragen oder sogar Großen Anfragen.163 Die Grundzüge des Geschäftsgangs von Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung auf Seiten der Bundesregierung sind wiederum in der GGO geregelt. § 28 Abs. 1 S. 1 GGO stellt allen weiteren Regelungen das Prinzip voran, dass entsprechende Anfragen „so kurz wie möglich“ zu beantworten sind. § 28 Abs. 1 S. 2 GGO verweist auf § 105 GO BT i.V.m. Anlage 4 GO BT und wiederholt die dort genanten Beantwortungsfristen. Ob diese Regelungen allerdings dem allgemeinen Informationszweck der parlamentarischen Anfragen gerecht werden, ist mehr als fraglich. Für die parlamentarische Praxis bergen sie jedenfalls die Gefahr einer Bestätigung des nicht selten anzutreffenden Vorgehens der Regierung, unliebsame Anfragen nur mit wenigen knappen Sätzen, wenn nicht Worten, floskelhaft abzuweisen.

4. Aktuelle Stunde Die Aktuelle Stunde ist geregelt in § 106 Abs. 1 GO BT i.V.m. den „Richtlinien für Aussprachen zu Themen von allgemeinem aktuellen Interesse“ gemäß Anlage 5 GO BT bzw. in § 90 Abs. 2 GO LT i.V.m. den „Richtlinien für die Aktuelle Stunde“ gemäß Anlage 2 GO LT. Sie wurde erst verhältnismäßig spät in die Geschäftsordnungen der deutschen Nachkriegsparlamente eingeführt, um dem Parlament gegenüber der Regierung Möglichkeit eines „chancengleichen Rededuells“ über aktuelle Themen von allgemeinem Interesse zu eröffnen. Die Fragestunde, welche durch das bestehende Informationsgefälle bedingte Ungleichgewicht zwischen Fragendem und Befragtem, durch die Festlegung der Fragen auf bestimmte Formen gegenüber der Ungebundenheit der Antworten sowie durch die hiermit einhergehende Verhinderung von freier Rede und Gegenrede gekennzeichnet ist (I. 3.), erschien hierfür wenig geeignet.164 Roll, GO BT, § 105 Rdn. 14. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 53; Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 116; Meier, Zitier- und Zutrittsrecht, S. 92. Beispielsweise ist die Aktuelle Stunde im Bundestag erst 1980 – nach zunächst nur probeweiser Einführung im Jahre 1965 – in der GO BT verankert worden, vgl. Achterberg a. a. O.; Maiwald, Berichtspflichten, S. 86. Vgl. ferner Roll, GO BT, § 106 Rdn. 2. 163 164

18*

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Vor diesem Hintergrund ist die Aktuelle Stunde von den parlamentarischen Anfragen im vorgenannten Sinne zu unterscheiden. Das vorrangige Ziel der Aktuellen Stunde liegt, wie bei der Großen Anfrage (I. 1.), in der öffentlichen Debatte durch das Plenum und der damit einhergehenden Möglichkeit, Kritik am Regierungshandeln zu üben und eigene Alternativen darzustellen. Mit Blick hierauf bildet sie in der Parlamentspraxis einen gewissen Ausgleich zu Gunsten der Opposition gegenüber den Möglichkeiten der Regierung, mittels Regierungserklärungen politisch-programmatische Schwerpunkte in der parlamentarischen Diskussion zu setzen. Als „aufgewertete parlamentarische Anfrage“ dient sie aber zumindest auch der Information des Parlaments über den in Rede stehenden Gegenstand. Für diese Zweckbestimmung spricht ihre systematische Einbettung in die §§ 103 ff. GO BT bzw. in den XI. Abschnitt der GO LT („Große und Kleine Anfragen, Fragestunde und Aktuelle Stunde“). Aktuelle Stunden im Bundestag können gemäß Anlage 5 GO BT im Ältestenrat vereinbart (Anlage 5 Nr. 1 lit. a GO BT), unmittelbar nach dem Schluss einer Fragestunde zu der Antwort der Bundesregierung auf eine mündliche Anfrage von einer Fraktion oder von anwesenden fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages zu der Antwort der Bundesregierung auf eine mündliche Anfrage verlangt und durchgeführt (Anlage 5 Nr. 1 lit. b, Nr. 2 lit. a GO BT) oder unabhängig von einer für die Fragestunde eingereichten Frage von einem entsprechenden Quorum am Vortag beantragt werden (Anlage 5 Nr. 1 lit. c, Nr. 2 lit. b GO BT). Dabei spielt die letztgenannte Variante in der Parlamentspraxis die größte Rolle, nicht zuletzt deshalb, weil sie der parlamentarischen Minderheit die Möglichkeit bietet, die Tagesordnung mit Themen anzureichern, die ihrer Ansicht nach in öffentlicher Plenardebatte verhandelt werden sollten.165 Grundsätzlich Vergleichbares gilt für die Aktuelle Stunde im Landtag. Auch diese kann zur Antwort der Landesregierung auf eine mündliche Anfrage aus der Fragestunde (Anlage 2 Nr. 2 GO LT) oder unabhängig hiervon beantragt werden (Anlage 2 Nr. 1 GO LT). Antragsberechtigt ist hier neben einer Fraktion allerdings lediglich ein Viertel der Abgeordneten. Im Hinblick auf den Zeitpunkt der Aktuellen Stunde besteht ein begrenzter Ermessensspielraum des Landtagspräsidenten, Anlage 2 Nrn. 3 bis 6 GO LT. Gegenstand der Aktuellen Stunde im Bundestag muss gemäß § 106 Abs. 1 GO BT „ein bestimmt bezeichnetes Thema von allgemeinem aktuellen Interesse“ sein. Dieses Thema muss sich lediglich im Rahmen der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundestages bewegen, eine formale Bundeszuständigkeit ist nicht erforderlich.166 Als „allgemein“ kann ein Interesse angesehen werden, wenn es von einer breiten Öffentlichkeit und nicht nur von einer lokalen oder fachlichen Minderheit geteilt wird. Anhaltspunkt für die Beurteilung kann sein, dass das Thema ein breites Medienecho erfahren hat oder erwarten lässt.167 An die Aktualität des 165 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 98; Roll, GO BT, § 106 Rdn. 3. 166 Roll, GO BT, § 106 Rdn. 4.

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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Interesses werden ebenfalls keine strengen Anforderungen gestellt. Sie ist zu bejahen, wenn den Gegenstand der Aktuellen Stunde ein gegenwärtiges, in naher Zukunft bevorstehendes oder erst kurze Zeit zurückliegendes Ereignis bilden soll.168 Nach inzwischen ständiger Parlamentspraxis haben die Antragsteller grundsätzlich in eigener Verantwortung über die Allgemeinheit und die Aktualität zu entscheiden.169 Eine weitergehende Prüfung findet im Bundestag nicht statt.170 Vergleichbar hiermit verlangen § 90 Abs. 2 S. 1 GO LT und Anlage 2 Nr. 1 S. 1 GO LT eine „bestimmt bezeichnete aktuelle Frage der Landespolitik“ und fordert Anlage 2 Nr. 2 GO LT für Aktuelle Stunden im Anschluss an eine Fragestunde ein „allgemeines aktuelles Interesse“. Anlage 2 Nr. 1 S. 2 GO LT setzt für Aktuelle Stunden unabhängig von einer Fragestunde zusätzlich ein „dringendes öffentliches oder parlamentarisches Interesse“ voraus. Anders als bei den Aktuellen Stunden im Bundestag, sieht Anlage 2 Nr. 3 S. 1 GO LT insoweit eine Prüfung der Zulässigkeit der Aktuellen Stunde durch den Landtagspräsidenten vor. Überschneidet sich das Thema einer Aktuellen Stunde mit ohnehin angesetzten Tagesordnungspunkten der laufenden Sitzungswoche, kann der Bundestagspräsident bzw. der Landtagspräsident die Antragsteller um Darlegung bitten, warum die Thematik der Aktuellen Stunde nicht bereits durch den insoweit deckungsgleichen Tagesordnungspunkt verbraucht ist. Soweit die Antragsteller nicht zwingend an der Aktuellen Stunde festhalten, kann als Ausgleich die Redezeit dieses Tagesordnungspunktes verlängert werden. Anderenfalls ist die Aktuelle Stunde in Anbetracht ihrer Bedeutung für die oppositionelle parlamentarische Minderheit durchzuführen.171 Die Aussprache vor dem Plenum ist gemäß Anlage 5 Nr. 6 Abs. 1 S. 1 GO BT, Anlage 2 Nr. 5 S. 3 GO LT auf höchstens sechzig Minuten beschränkt, wobei die von Mitgliedern der Regierung in Anspruch genommene Redezeit unberücksichtigt bleibt, Anlage 5 Nr. 6 Abs. 2 S. 1 GO BT, Anlage 2 Nr. 5 S. 4 GO LT. Die Redezeit wird auf die einzelnen Fraktionen nach Rednern verteilt (Anlage 5 Nr. 6 Abs. 1 S. 2 GO BT, Anlage 2 Nr. 5 S. 1 Hs. 1 GO LT). Der einzelne Redner im Bundestag darf nicht länger als fünf Minuten sprechen, Anlage 5 Nr. 7 Abs. 1 S. 1 GO BT. Über die Aufteilung der Redezeiten im Landtag entscheidet der Landtagspräsident gemäß Anlage 2 Nr. 5 S. 1 Hs. 2 GO LT im Benehmen mit dem Ältestenrat. Keine Regelungen über die Aktuelle Stunde finden sich in der GGO bzw. in der GGO NRW. Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 117. Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 117. 169 Hübner, in: Arens, SchlHGO LT, S. 117. 170 Roll, GO BT, § 106 Rdn. 4. Nicht durchgesetzt hat sich ein besonderes Zulassungsverfahren für Aktuelle Stunden, das von 1993 bis 1996 angewendet wurde, vgl. insoweit Roll a. a. O. 171 Roll, GO BT, § 106 Rdn. 5. 167 168

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

5. Befragungen der Bundesregierung Die Befragung der Bundesregierung gemäß § 106 Abs. 2 GO BT i.V.m. Anlage 7 GO BT wurde nach zwei Vorläufern in früheren Wahlperioden und einer Testphase erst durch Beschluss vom 31. Oktober 1990172 endgültig in die Geschäftsordnung des Bundestages aufgenommen.173 Das (geschriebene) Geschäftsordnungsrecht des Landtages kennt eine solche Regelung nicht. Gemäß § 106 Abs. 2 GO BT i.V.m. Anlage 7 Nr. 1 GO BT findet die Befragung in den Sitzungswochen des Bundestages statt, und zwar üblicherweise kurz nach einer Kabinettssitzung, aber noch vor der allgemeinen Presseunterrichtung.174 Findet keine Kabinettssitzung statt, entfällt auch die geschäftsordnungsrechtliche Maßgabe zur Durchführung einer Befragung.175 Die Befragung dauert nach Anlage 7 Nr. 4 GO BT in der Regel dreißig Minuten, der Bundestagspräsident kann diese Zeitspanne jedoch verlängern, Anlage 7 Nr. 6 GO BT. Die Befragung kann mit einem bis zu fünf Minuten andauernden Bericht eines Mitglieds der Bundesregierung über die vorangegangene Kabinettssitzung eingeleitet werden, Anlage 7 Nr. 5 GO BT. Daran anschließend kann jedes einzelne Mitglied des Bundestages „Fragen von aktuellem Interesse“ an die Bundesregierung stellen, soweit der Fragegegenstand in den Verantwortungsbereich der Bundesregierung fällt. Damit findet sich auch hier ein Hinweis zur Reichweite des parlamentarischen Fragerechts, allerdings weniger konkret als in Anlage 4 Nr. 2 S. 1 GO BT, wonach sich die Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung gemäß § 105 GO BT ausdrücklich auf den unmittelbaren sowie auf den mittelbaren Verantwortungsbereich der Bundesregierung erstrecken dürfen (I. 2.). Der Begriff des „aktuellen Interesses“ ist identisch mit demjenigen in § 106 Abs. 1 GO BT (I. 4.). Im Unterschied zu § 106 Abs. 1 GO BT braucht das Interesse jedoch nicht allgemeiner Natur zu sein. Die Fragen müssen auch hier kurz gestellt sein und eine kurze Beantwortung ermöglichen (vgl. I. 4.). Sie können durch Bemerkungen eingeleitet werden, § 106 Abs. 2 GO BT i.V.m. Anlage 7 Nr. 2 GO BT. Die Antwort erfolgt nach Anlage 7 Nr. 7 GO BT grundsätzlich durch die angesprochenen Mitglieder der Bundesregierung. Die Befragung stellt damit die einzige in der Geschäftsordnung des Bundestages vorgesehene Möglichkeit dar, die Bundesregierung unmittelbar und ohne Antwortfrist mit einer bestimmten Sachfrage zu konfrontieren. Sie ist im Gegensatz zur Aktuellen Stunde eine echte parlamentarische Anfrage. Von der Kleinen Anfrage Deutscher Bundestag, Drs. 11 / 7987, S. 5. H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 94; Maiwald, Berichtspflichten, S. 86; Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 94. 174 Roll, GO BT, § 106 Rdn. 15. 175 Dies geht auf eine Auslegungsentscheidung des Geschäftsordnungsausschusses vom 27. November 1997 zurück, vgl. H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 94. 172 173

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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unterscheidet sie sich dadurch, dass sie nicht auf ein bestimmtes, zuvor beim Bundestagspräsidenten genau anzugebendes Thema festgelegt ist.176 Der Bundesregierung wird keine Gelegenheit zur Vorbereitung der Antwort gegeben. Dies ist im Hinblick auf die Kontrollaufgabe des Parlaments von nicht zu unterschätzender Bedeutung, besteht doch bei allen anderen geschäftsordnungsrechtlichen Fragemöglichkeiten die nicht ganz von der Hand zu weisende Gefahr, dass die Regierung auf unliebsame Fragen „zu gut“ vorbereitet ist, d. h. gezielt Antworten verschleiert oder der Beantwortung ausweicht etc. De jure ist die Befragung folglich ein wirksames Mittel des Parlaments, sich über aktuelle Vorhaben und Einschätzungen der Bundesregierung Kenntnisse zu verschaffen,177 vorausgesetzt, die Bundesregierung kommt dem Auskunftsbegehren vollständig und umfassend nach. Vor diesem Hintergrund ist es umso bedauerlicher, dass die Geschäftsordnung des Landtages eine der Befragung vergleichbare Regelung nicht kennt. Sie sieht keine Möglichkeit vor, die Landesregierung zur spontanen und unvorbereiteten Beantwortung von parlamentarischen Anfragen zu veranlassen. In der parlamentarischen Praxis kommt der Befragung entgegen ihrer geschäftsordnungsrechtlichen Rolle eine völlig untergeordnete Bedeutung zu. Regelmäßig berichtet die Bundesregierung knapp über ein von ihr bestimmtes Thema aus der letzten Kabinettssitzung. Anschließend werden zu diesem Thema Fragen gestellt; für sog. freie Fragen bleibt kaum noch Zeit. Der Bundeskanzler erscheint in aller Regel zur Regierungsbefragung nicht, die Minister nur zu dem in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Berichtsthema. Das geringe Interesse der Medien und die bescheidene Abgeordnetenpräsenz zeugen letztlich von der mangelnden politischen Akzeptanz dieser Einrichtung.178

6. Auskunftsbegehren von Ausschüssen und Enquête-Kommissionen Auch parlamentarische Ausschüsse des Bundestages und des Landtages sind auf der Grundlage der GO BT [a)] bzw. der GO LT [b)] ausdrücklich dazu berechtigt, allgemeine Auskunftsbegehren an die Regierung zu richten. Die geschäftsordnungsrechtlichen Grundsätze über die Information von parlamentarischen Ausschüssen sind im Wesentlichen auf Enquête-Kommissionen übertragbar. a) Bundestags-Ausschüsse Für Ausschüsse und Enquête-Kommissionen des Deutschen Bundestages ordnet § 74 GO die entsprechende Geltung der GO BT an,179 soweit die Verfahrensregeln 176 177 178 179

Vgl. auch Maiwald, Berichtspflichten, S. 87. Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 94. H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 43 Rdn. 95. Eine Ausnahme gilt gemäß § 74 GO BT lediglich für § 126 GO BT.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

für Ausschüsse nichts anderes bestimmen. Damit steht auch den Ausschüssen des Deutschen Bundestages grundsätzlich das Recht zu, parlamentarische Anfragen i. S. d. §§ 100 ff. GO BT an die Regierung (vgl. I. 1. bis 5.) zu richten. Die entsprechende Anwendung der GO BT darf jedoch nicht pauschal erfolgen. § 74 GO BT bezieht weder Vorschriften ein, die auf die Arbeit des Plenums abgestellt sind und die Pflicht der Ausschüsse zur baldigen Erledigung der ihnen überwiesenen Aufgaben (§ 62 Abs. 1 S. 1 GO BT) behindern würden, noch formalisierte Bestimmungen über die Redeordnung vor dem Plenum etc.180 Mit Blick hierauf wird jedenfalls die Große Anfrage nach den §§ 100 ff. GO BT, deren eigentliches Ziel die öffentliche Debatte durch das Plenum ist (I. 1.), nicht in Ausschüssen zulässig sein. Gleiches muss grundsätzlich für die strengen Verfahrens- und Formvorgaben der §§ 104 ff. GO BT i.V.m. Anlagen 4, 5 und 7 GO BT gelten, da auch diese weitgehend den Eigenarten der Beratungen vor dem Plenum Rechnung tragen. Wohingegen das Plenum vorwiegend Grundsatzfragen debattiert, alle Vorlagen behandelt, Entscheidungen trifft und Wahlen durchführt, findet in den Fachausschüssen die eigentliche Sacharbeit statt. Die parlamentarischen Ausschüsse nehmen einen wesentlichen Teil der parlamentarischen Kontroll- und Gesetzgebungsaufgabe wahr und sind auf diese Weise in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen.181 Hier kommen die Experten der Fraktionen und Gruppen zusammen. Die Arbeitsbereiche der Fachausschüsse entsprechen dabei grundsätzlich der Aufgabenverteilung der Ministerien. Die in den Ausschüssen ausgehandelten Beschlüsse bilden in der parlamentarischen Praxis oftmals die Grundlage für die abschließende Beratung des Parlaments. Beschlüsse, die der Ausschuss zum Zwecke der Entlastung des Plenums fasst, werden vom Plenum in aller Regel lediglich noch bestätigt.182 Vor diesem Hintergrund sind die parlamentarischen Ausschüsse zur Erfüllung ihrer Aufgaben zumindest in gleichem Maße wie das Plenum auf Informationen von der Regierung angewiesen. Die Möglichkeiten, parlamentarische Anfragen stellen zu können, behindert ihre Arbeit nicht, sie fördert sie vielmehr. Im Ergebnis ist deshalb jedenfalls der Wesenskern der §§ 100 ff. GO BT, gemeinsam mit anderen Abgeordneten oder als einzelnes Mitglied des Bundestages schriftliche oder mündliche Anfragen an die Regierung stellen zu können, gemäß § 74 GO BT auch auf parlamentarische Ausschüsse (und Enquête-Kommissionen) anzuwenden. Gleichermaßen müssen die Anzahl und der Umfang der Anfragen eine gewisse Begrenzung erfahren, um die Funktionsfähigkeit der Regierung nicht unangemessen zu beeinträchtigen [hierzu weiterführend § 9 I. 4. b)]. Um den Arbeitserfolg des Ausschusses wiederum nicht zu gefährden, dürfen insoweit allerdings keine Roll, GO BT, § 74 Rdn. 2. H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 126. 182 Landtag NRW, www.landtag.nrw.de/portal/WWW/Webmaster/GB_I/I.1/Ausschuesse/ aufgaben.jsp. Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006. 180 181

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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allzu strengen Maßstäbe, etwa eine Begrenzung auf zwei kurze mündliche Einzelfragen mit jeweils bis zu zwei Zusatzfragen in einer Fragestunde [Anlage 4 Nr. 3 GO BT; vgl. I. 3. b)], angelegt werden. Keine Bedeutung im vorliegenden Zusammenhang ist der Bestimmung des § 68 GO BT beizumessen. Diese Regelung betrifft allein das Zitierrecht der Bundestagsausschüsse nach Art. 43 Abs. 1 Fall 2 GG und damit nicht die Parlamentsinformation (vgl. § 8 II. 1.). b) Landtags-Ausschüsse Wesentlich bestimmter im Hinblick auf die Information parlamentarischer Ausschüsse ist die GO LT. Gemäß § 58 GO LT können die Ausschüsse von den Mitgliedern der Landesregierung „alle für ihre Beratungen erforderlichen Auskünfte“ verlangen. § 59 GO LT ordnet, vergleichbar mit § 74 GO BT, die sinngemäße Geltung der Verfahrensregelungen der GO LT an, verweist aber nunmehr zugleich auf die besonderen „Richtlinien für die Grundzüge der Arbeit in Ausschüssen“ gemäß Anlage 8 GO LT. Anlage 8 Nr. 1 GO LT berechtigt jedes einzelne Ausschussmitglied dazu, Fragen „von offensichtlich dringendem öffentlichen Interesse“ an die Landesregierung zu richten. Die Dringlichkeit muss spätestens am Vortage der Ausschusssitzung vorliegen und wird vom Ausschussvorsitzenden nachgeprüft. Im Hinblick auf dieses Erfordernis unterscheidet sich die Einzelfrage im Ausschuss wesentlich von der Kleinen Anfrage nach § 88 GO LT (I. 2.). Die Kleine Anfrage lässt bereits jedes legitime Interesse des Antragstellers an der Beantwortung genügen. Ein „dringendes öffentliches oder parlamentarisches Interesse“ ist nach Anlage 2 Nr. 1 S. 2 GO LT allein für die Beantragung einer Aktuellen Stunde (I. 4.) erforderlich. Vor dem Hintergrund der Bedeutung der parlamentarischen Ausschüsse bei der Erfüllung der Parlamentsaufgaben erscheint die vergleichsweise hohe Hürde der objektiven Dringlichkeit wenig sachgerecht. Einer missbräuchlichen Verwendung parlamentarischer Anfragen in Ausschüssen wäre vielmehr bereits durch das Erfordernis eines konkreten Sachzusammenhangs mit dem Ausschussthema hinreichend genüge getan. Neben der Einzelfrage in Ausschüssen regelt Anlage 8 GO LT in Nr. 2 die sog. Aktuelle Viertelstunde. Diese ist vergleichbar mit der Aktuellen Stunde im Landtag, so dass auf die hierzu vorgenommenen Erläuterungen verwiesen werden kann (I. 4.). Die Aktuelle Viertelstunde kann lediglich von einer Fraktion oder einem Viertel der Mitglieder des Ausschusses beantragt werden. Gegenstand muss eine bestimmt bezeichnete Frage der Landespolitik, Anlass ein Vorgang sein, an dessen Beratung ein – wie bei der Aktuellen Stunde – „dringendes öffentliches oder parlamentarisches Interesse“ besteht. Die Zulassung der Aktuellen Viertelstunde wird vom Ausschussvorsitzenden auch hier geprüft.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

7. Unterrichtungen des Bundestages § 75 Abs. 1 lit. e GO BT sieht vor, dass zulässiger Gegenstand einer Vorlage im Bundestag auch Berichte und Materialien zur Unterrichtung des Bundestages (sog. Unterrichtungen) sein können. Hiermit gemeint ist allerdings nicht das Ersuchen entsprechender Berichte und Materialien oder deren Gewährung durch die Regierung, sondern vielmehr deren Behandlung im Bundestag (§ 13 III. 2.), wie in systematischer Hinsicht die Vorschrift des § 77 Abs. 2 GO belegt. § 75 Abs. 1 lit. e GO BT stellt mithin keine Regelung über die Information des Parlaments seitens der Regierung dar.

8. Akteneinsicht einzelner Abgeordneter Ebenfalls nicht zu den geschäftsordnungsrechtlichen Bestimmungen über die Parlamentsinformation im vorliegenden Zusammenhang zählen die §§ 16 GO BT, 16 und 17 GO LT. Zwar ist hiernach grundsätzlich jeder einzelne Abgeordnete zur Akteneinsicht berechtigt. Vorlagepflichtig ist aber lediglich das Parlament, nicht die Regierung.183 Die §§ 16 Abs. 1 S. 1 GO BT, 16 Abs. 1 GO LT beziehen sich ausschließlich auf Akten, die sich bereits „in der Verwahrung des Bundestages oder eines Ausschusses“ bzw. „in der Verwahrung des Landtages“ befinden. Ausgenommen sind nach § 16 Abs. 4 GO Akten, die von einem Untersuchungsausschuss beigezogen wurden (hierzu umfassend § 6 I.). Der Anwendungsbereich des § 16 Abs. 1 GO LT wird dadurch im Wesentlichen auf diejenigen Akten reduziert, die der Landtag auf der Grundlage seines parlamentarischen Petitionsinformationsrechtes (§ 6 IV.) erlangt hat. Gegenstand der §§ 16 Abs. 2 S. 2 bis 4 GO BT, 17 GO LT sind die Akten der Bundestags- bzw. der Landtagsverwaltung über die persönlichen Angelegenheiten der Abgeordneten. Zusammenfassend betrachtet ist der Anwendungsbereich der §§ 16 GO BT, 16 und 17 GO LT insoweit als äußerst gering zu bezeichnen.

II. Rechtsnatur und Rechtswirkung Die Frage nach der Rechtsnatur von Geschäftsordnungen wird seit jeher kontrovers diskutiert. Im Mittelpunkt dieses Disputes stehen die parlamentarischen Geschäftsordnungen. Diese sind Ausdruck der Autonomie des Parlaments (1.). Die zu ihrer Rechtsnatur vertretenen Thesen und Argumente (2.) lassen sich gleichermaßen auf die Geschäftsordnungen anderer Kollegialorgane übertragen.184 Eng mit der Frage nach der Rechtsnatur der geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinfor183 184

Vgl. Schröer DÖV 1986, S. 85 (89) zu § 6 GO LT a.F. T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (610).

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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mationsregelungen verknüpft ist die Frage nach der Entfaltung einer Bindungswirkung von Geschäftsordnungsvorschriften im Interorganverhältnis (3.).

1. Parlamentsautonomie Die Geschäftsordnungen des Bundestages und des Landtages haben ihre verfassungsrechtliche Grundlage in der in den Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG bzw. Art. 38 Abs. 1 S. 2 Verf verankerten parlamentarischen Geschäftsordnungsautonomie. Die parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie bezeichnet das Recht des Parlaments, seine Geschäftsordnungsangelegenheiten selbständig und unabhängig zu regeln.185 Sie bildet das Kernstück des autonomen Parlamentsrechts, d. h. desjenigen Normenbestandes, der ausschließlich auf der Willensentschließung des Parlaments selbst beruht.186 In der Zeit ihrer Entstehung war die Geschäftsautonomie, wie die Parlamentsautonomie insgesamt, dazu bestimmt, die Selbstbestimmung gegenüber der (monarchischen) Exekutive zu sichern.187 Auch im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes dient sie weiterhin der unbeeinflussten Verwirklichung des Volkswillens. In den Mittelpunkt ihrer Zielsetzung ist nunmehr allerdings die Sicherung eines geordneten Funktionierens des Parlaments im Staats- und Verfassungsleben gerückt.188 Dementsprechend erstreckt sich das Recht zur Geschäftsordnungsgebung insbesondere auf die Bereiche „Geschäftsgang“ und „Disziplin“.189 Zu diesen Bereichen gehört auch die Befugnis, sich selbst zu organisieren.190 So bestimmen die parlamentarischen Geschäftsordnungen etwa den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens (soweit es nicht in der Verfassung selbst geregelt ist), die Funktion, die Zusammensetzung und die Arbeitsweise der Ausschüsse, die Wahrnehmung von Initiativ-, Informations- und Kontrollrechten sowie die Ausübung des parlamentarischen Rederechts. Die einzelnen Regelungen sind dabei auf verschiedenen Normebenen angesiedelt. Das geschriebene Geschäftsordnungsrecht des Parlaments umfasst zum einen das unter dieser Bezeichnung beschlossene Regelwerk („Geschäftsordnung im engeren Sinne“191), zum anderen die Anlagen zur Geschäftsordnung, ergänzende Grundlegend Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 43 ff. Zu Begriff, Regelungsform und Regelungsinhalt des autonomen Parlamentsrechts vgl. Dreier JZ 1990, S. 310 ff.; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 3 ff. 187 Grundlegend zu den entstehungsgeschichtlichen Grundlagen Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 15 ff. 188 BVerfG, Urt. v. 06. 03. 1952 (2 BvE 1 / 51), in: BVerfGE 1, S. 144 (148); BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (219). 189 BVerfG, Beschl. v. 10. 05. 1977 (2 BvR 705 / 75), in: BVerfGE 44, S. 308 (314 f.); BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (218 f.). 190 BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (218). 185 186

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Vorschriften192 sowie Auslegungsentscheidungen und Sondergeschäftsordnungen für bestimmte parlamentarische Gremien, soweit sie vom Plenum beschlossen worden sind. Hierneben tritt das ungeschriebene Geschäftsordnungsrecht in Form von Parlamentsbräuchen, unabhängig davon, ob diese in Protokollen oder Briefwechseln etc. niedergelegt sind oder lediglich im tatsächlichen Verhalten des Parlaments und seiner Organe, welches möglicherweise in Protokollen festgehalten wird, zum Ausdruck kommen („Geschäftsordnung im weiteren Sinne“193).194 Nicht zur Geschäftsordnung i. S. d. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 38 Abs. 1 S. 2 Verf zu rechnen sind trotz ihrer im Einzelfall möglicherweise weitreichenden Wirkungen interfraktionelle Vereinbarungen und Geschäftsordnungsbeschlüsse von Ausschüssen.195

2. Rechtsnatur Die zu der rechtlichen Einordnung der parlamentarischen Geschäftsordnung vertretenen Vorschläge reichen von einer (teilweisen) Verwaltungsvorschrift [a)] bis hin zur (teilweisen) Rechtsverordnung [b)]. Die überwiegende Ansicht geht von einer autonomen Satzung [c)] oder von einer Rechtsquelle sui generis aus [d)]. Alle Standpunkte sind in der Wissenschaft bereits umfassend behandelt worden, so dass an dieser Stelle lediglich Raum für eine Bewertung und Gewichtung der verschiedenen Ansichten und Argumente verbleibt.196 a) Verwaltungsvorschriften Die Bestimmungen in den parlamentarischen Geschäftsordnungen zumindest über die Form der Anträge, die Reihenfolge der Redner, die Anfertigung von Sitzungsprotokollen sowie den Modus der Abstimmungen wurden ursprünglich teilweise als „Verwaltungsverordnungen, ähnlich den der Publikation nicht bedürftigen Reglements der Verwaltungsbehörden“, angesehen, denen „der juristische Charakter“ ermangele.197 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 40 Rdn. 33. Hierbei handelt es sich z. B. um die Hausordnung (§ 7 Abs. 2 S. 2 GO BT) oder um die Richtlinien für Ausschussprotokolle (§ 73 Abs. 3 GO BT). 193 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 40 Rdn. 33. 194 Kretschmer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 9 Rdn. 55 ff. 195 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 40 Rdn. 33. 196 Weiterführend und m. w. N. etwa Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 136 ff.; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 58 ff.; T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (610 ff.). 197 So explizit Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, S. 169 m. w. N. (zu undifferenziert insoweit H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 1 [Fn. 1] und T. Schmidt AöR 128 [2003], S. 608 [Fn. 26]). In dieselbe Richtung Hatschek, Parlamentsrecht, S. 42, und später Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 165. 191 192

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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Die hiermit vorgenommene Zuordnung der Geschäftsordnungsregelungen zu den Verwaltungsvorschriften wird im neueren Schrifttum im Hinblick auf die Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane198 zu Recht praktisch nicht mehr vertreten.199 Zwar können Verwaltungsvorschriften grundsätzlich die innere Ordnung einer Behörde betreffen. Ihrem Wesen nach stellen sie aber abstrakt-generelle Anordnungen einer Behörde an die nachgeordneten Behörden oder eines Vorgesetzten an die ihm unterstellten Verwaltungsbediensteten dar.200 Demgegenüber haben die parlamentarischen Geschäftsordnungen ihre Grundlage nicht in der Weisungskompetenz einer vorgesetzten Instanz, sondern in der historisch gewachsenen Geschäftsordnungs- und damit letztlich der Parlamentsautonomie (II. 1.). Auch die Geschäftsordnungen im Übrigen stellen weitgehend autonomes Recht dar.201 b) Rechtsverordnungen Jedenfalls die Geschäftsordnungsregelungen über die Abstimmung, die Teilnahme an Plenar- und Ausschusssitzungen, die Antragstellung, die Interpellation sowie die Bestellung des Parlamentspräsidiums und der Ausschüsse wurden in den Anfängen des parlamentarischen Geschäftsordnungsrechts teilweise als Rechtsverordnungen eingestuft.202 Hiergegen spricht aus heutiger Sicht bereits der Wortlaut des Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG, wonach Normadressaten lediglich die Bundesregierung, ein Bundesminister oder ein Landesminister sind, nicht aber der Bundestag. Zwar enthält Art. 70 S. 1 Verf keine vergleichbare Beschränkung des Kreises der potentiellen Verordnungs198 In Abgrenzung zu den Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane als allgemeine Verwaltungsvorschrift charakterisiert wird teilweise allerdings die GGO, vgl. Stern, Staatsrecht II, S. 307 m. w. N. in Fn. 195. Sie erfasse nur den Dienstbetrieb in den einzelnen Ministerien und im Bundeskanzleramt. Da jeder einzelne Bundesminister kraft seiner Organisationsgewalt Dienst- und Geschäftsgangregelungen erlassen könne, könnten ebensolche auch von allen Ministern gemeinsam erlassen werden. 199 Nach allgemeiner Ansicht kommt jedenfalls den in Rede stehenden Geschäftsordnungen zumindest Rechtsnormcharakter zu, vgl. Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 38 Rdn. 12; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 40 Rdn. 18. 200 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rdn. 1. 201 Vgl. nur Herzog, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 65 Rdn. 108; T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (618 ff.). Kritisch in Bezug auf die Geschäftsordnung der Bundesregierung M. Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 65 Rdn. 39, mit Verweis auf das in Art. 65 S. 4 GG vorgesehene Erfordernis einer Genehmigung durch den Bundespräsidenten. Dieses Genehmigungserfordernis wird jedoch von Hermes, in: Dreier, GG, Art. 65 Rdn. 48, als „Anachronismus“ bewertet. 202 Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, S. 169. Weitere Nachweise bei Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 141 f. Bezug nehmend auf Giese, GG, Art. 40 Rdn. 3, der – im Anschluss an Jellinek – von einer „gemischten Rechts- und Verwaltungsverordnung“ spricht, wiederum zu undifferenziert T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (Fn. 26.). Kritisch gegenüber dem Begriff „Autonomie“ T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (611 f.), Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 19 ff.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

geber,203 so dass der Landtag damit formal tauglicher Ermächtigungsadressat ist.204 Jedoch wird Art. 38 Abs. 1 S. 2 Verf dem durch die Art. 70 S. 2 Verf vorgegebenen Prinzip der Spezialermächtigung205 nicht gerecht und fehlt es an einer anderweitigen tauglichen Ermächtigungsgrundlage. Nichts anderes gilt im Hinblick auf Art. 40 Abs. 2 S. 2 GG. Abgesehen davon erfüllen die in Rede stehenden Geschäftsordnungen das Zitiergebot der Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG, Art. 70 S. 3 GG nicht. Schließlich ermangelt es den parlamentarischen Geschäftsordnungen an der bei den Rechtsverordnungen nach Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 71 Abs. 2 Verf erforderlichen Verkündung im Bundesgesetzblatt bzw. im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes. Materiell sind Rechtsverordnungen abstrakt-generelle Regelungen, Geschäftsordnungsvorschriften aber abstrakt-individuell.206 Im Ergebnis sind die (parlamentarische) Geschäftsordnungen deshalb auch nicht als Rechtsverordnungen zu qualifizieren. c) Autonome Satzungen Nach dem Vorgenannten näher liegend ist eine Charakterisierung der Geschäftsordnungen als autonome Satzungen, wie sie grundlegend bereits von Paul Laband vorgenommen wurde.207 Diesem Standpunkt haben sich in einer frühen Entscheidung das Bundesverfassungsgericht208 sowie Teile der verfassungsrechtlichen Literatur209 angeschlossen. Gleichwohl die Grenzen zwischen Satzung und Geschäftsordnung verschwimmen, zeigen sich auch hier Gegenargumente. Öffentlichrechtliche Satzungen sind Rechtsnormen, die von einem Verwaltungsträger mit Selbstverwaltungsbefugnissen zur Regelung seiner Angelegenheiten erlassen werden.210 Anders als formelle Gesetze und Rechtsverordnungen stellen sie folglich kein unmittelbar staatliches 203 Eine Übertragung der in Art. 81 Abs. 1 S. 1 GG enthaltenen Begrenzung wird nicht als zulässig erachtet, vgl. Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 70 Rdn. 8. 204 So indirekt Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 70 Rdn. 12. Diesen Aspekt verkennt etwa Achterberg, Parlamentsrecht, S. 53. 205 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rdn. 6 ff. 206 Achterberg, Parlamentsrecht, S. 53; T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (612). 207 Laband, Staatsrecht I, S. 344 f. 208 BVerfG, Urt. v. 06. 03. 1952 (2 BvE 1 / 51), in: BVerfGE 1, S. 144 (148). Allerdings fällt auf, dass das Bundesverfassungsgericht, obwohl es mehrfach dazu Gelegenheit gehabt hätte, diese Äußerung nicht wiederholt hat, vgl. Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 75. 209 Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 38 Rdn. 11. Stern, Staatsrecht II, S. 307 (ders. wiederum kritisch auf den S. 82 f.). Weitere Nachweise etwa bei Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 138 ff.; Dreier JZ 1990, S. 310 (Fn. 31) und (Fn. 5). 210 Demgemäß gibt es Satzungen der Gemeinden und Landkreise, der Universitäten, Industrie- und Handelskammern, Rechtsanwaltskammern etc. Weitere Beispiele bei Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rdn. 20.

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Recht dar.211 Zwar kann Gleiches für Geschäftsordnungen gelten, was im Hinblick auf die kommunale Ebene insbesondere das Beispiel der Geschäftsordnungen des (Gemeinde-)Rates212 veranschaulicht.213 Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass der Geschäftsordnungsgeber zumindest teilrechtsfähig ist.214 Im Vordergrund aber steht dessen Organcharakter.215 Parlament und Regierung sind Verfassungsorgane; Fraktionen, Ausschüsse und Ministerien Unterorgane bzw. Organteile. Demgegenüber ist der Rat ein kommunales Verwaltungsorgan und somit kein zulässiger Vergleichsgegenstand. Hinzu kommt, dass eine Geschäftsordnung, anders als typischer Weise eine Satzung, (grundsätzlich216) keine Regelungen mit Außenwirkung enthält (vgl. noch II. 3.). Schließlich ist zu beachten, dass die Autonomie des Satzungsgebers ihre Grenze in der staatlichen (Rechts-)Aufsicht findet. Dieser Beschränkung unterliegt die Geschäftsordnungsautonomie nicht.217 d) Rechtsquellen sui generis Es zeigt sich mithin, dass die Geschäftsordnungen weder den klassischen, öffentlichrechtlichen Handlungsformen des Gesetzes, der Rechtsverordnung, der Satzung oder der Verwaltungsvorschrift zuzuordnen sind noch handelt es sich um einen Verwaltungsakt oder um einen öffentlichrechtlichen Vertrag.218 Nicht gelingen mag abgesehen davon der Versuch Böckenfördes,219 (bezogen auf die Geschäftsordnung der Bundesregierung) von einer „Verfassungssatzung“ zu sprechen und auf diese Weise die Satzungstheorie zu „retten“.220 Zum einen bestehen grundlegende Wesensunterschiede zwischen den Handlungsinstrumenta211 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 60; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rdn. 20. 212 Weiterführend Burgi, in: Dietlein / Burgi / Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, § 2 Rdn. 203. 213 Unzutreffend insoweit H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 60, mit der Annahme, Geschäftsordnungen seien unmittelbar staatliches Recht. 214 Bundestag und damit auch Landtag sind nach streitiger Ansicht teilrechtsfähig (so, Bezug nehmend auf den Bundestag, etwa Morlok, in: Dreier, GG, Art. 38 Rdn. 46 und einschränkend Achterberg, Parlamentsrecht, S. 55. A.A. Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 38 Rdn. 7); zumindest gleiches gilt für die Bundes- und die Landesregierung (wiederum bezogen auf die Bundesregierung Hermes, in: Dreier, GG, Art. 62 Rdn. 9). 215 Vgl. auch Stern, Staatsrecht II, S. 82 f. Zum Begriff des Organs Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Verwaltungsrecht, § 7 Rdn. 28. 216 Eine Ausnahme wird – nach hier vertretener Ansicht zu Unrecht – beispielsweise in § 69 Abs. 5 S. 1 und 2 GO BT gesehen, vgl. T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (610). Vgl. ferner Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 75 ff. 217 Achterberg, Parlamentsrecht, S. 55. 218 Zur Ablehnung eines öffentlichrechtlichen Vertrages vgl. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 56. 219 Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 122 ff. 220 So Achterberg (Parlamentsrecht, S. 56), wenngleich mit fern liegender Argumentation.

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rien der Satzung und der Geschäftsordnung [hierzu soeben II. 2. c)]. Andererseits würde eine „Satzung“ auf bundes- bzw. auf landesverfassungsrechtlicher Ebene letztlich eine verfassungsrechtlich höchst zweifelhafte „Satzung eigener Art“ darstellen. Werden angesichts dieser Einordnungsschwierigkeiten die Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane als Rechtsquellen sui generis bezeichnet,221 so ist dies mit Klein nicht ein Ausdruck von „Farblosigkeit“222 oder „Verlegenheit“223, sondern richtiger Weise eine Folge der Erkenntnis ihrer Besonderheiten.224 e) Zwischenergebnis Als Zwischenergebnis bleibt daher festzuhalten, dass die (parlamentarischen) Geschäftsordnungen nicht einer bestimmten Rechtsquelle zuzuordnen, sondern als Regelungstyp eigener Art in das System der Rechtsquellen einzugliedern sind.

3. Rechtsverbindlichkeit im Interorganverhältnis Den geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen würde ein erhebliches Gewicht innerhalb der Regelungen über die Parlamentsinformation zukommen, würden sie gegenüber der Regierung Verbindlichkeit entfalten. Nur in diesem Fall würden sie den verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruch im Interorganverhältnis ausgestalten. Die Frage nach der Rechtsverbindlichkeit spitzt sich auf den persönlichen Geltungsbereich der GO BT, der GO LT und der jeweiligen GGO zu. Der Begriff der „Geschäftsordnung“ erfasst in der Umgangssprache die geschriebenen, aber auch die ungeschriebenen Regeln für den Ablauf von Sitzungen und die Arbeit von Gremien. Durch sie soll ein geordneter Geschäftsgang gewährleistet werden. Allgemein anerkannt sind in der Praxis sog. „Anträge zur Geschäftsordnung“. Oftmals ohne dass eine (geschriebene) Geschäftsordnungsregelung zu Grunde liegt, bringt der Antragsteller hiermit zum Ausdruck, dass sich sein Begehren nicht auf eine zur Diskussion stehende Sachposition, sondern allein auf das Verfahren bezieht. Sein Antrag wird dann vorrangig beraten. Diesem umgangssprachlichen Verständnis zufolge betreffen Geschäftsordnungsregelungen jedenfalls nicht unbeteiligte Dritte. Sie dienen allein der Regelung der 221 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 61; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 40 Rdn. 18; T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (613). 222 Insoweit selbstkritisch H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 61. 223 So aber Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 40 Rdn. 34. 224 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 61.

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internen Verfahrensverhältnisse. Das legt nahe, auch die parlamentarischen Geschäftsordnungen lediglich als Regelungen mit ausschließlich interner Ordnungswirkung anzusehen. Keine andere Auslegung suggeriert die (Binnen-)Systematik der Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 38 Abs. 1 S. 2 Verf. In beiden Bestimmungen heißt es, das Parlament gebe „sich“ eine Geschäftsordnung. Diese Formulierung deutet an, dass die hieraus basierenden Geschäftsordnungsvorschriften ausschließlich organbezogener Natur sind.225 Diese Annahme wird unterstrichen durch den Gesamtzusammenhang der Regelung innerhalb der Art. 40 GG, Art. 38 Verf, die generell lediglich interne Organisations- und Verfahrensfragen regeln.226 Historisch betrachtet geht die mangelnde Befugnis des Parlaments, kraft seiner Geschäftsordnungsautonomie sein Verhältnis zur Regierung rechtlich verbindlich zu regeln, auf die seit den Anfängen des 19. Jahrhunderts227 übliche Unterscheidung von innerer und äußerer Geschäftsordnung zurück. Nur die innere Geschäftsordnung, die die inneren Angelegenheiten des Parlaments regelte, konnte vom Parlament selbst erlassen werden, wohingegen es für die äußere Geschäftsordnung, die das Verhältnis der Kammern zueinander und das Verhältnis des Parlaments insgesamt zur Regierung betraf, der Feststellung durch Gesetz oder der Übereinkunft der Beteiligten bedurfte.228 Teleologisch argumentiert ist das Fehlen rechtlicher Bindungswirkungen des autonomen Parlamentsrechts gegenüber anderen Staatsorganen darin begründet, dass die gegenseitigen Rechte und Pflichten und die Einwirkungsmöglichkeiten der Staatsorgane untereinander im gewaltenteilenden Rechtsstaat grundgesetzlicher Ausprägung auf der Ebene des Verfassungsrechts genau austariert und einseitige Verschiebungen durch einen parlamentarischen Geschäftsordnungsbeschluss hiermit nicht vereinbar sind229 (vgl. grundlegend das 2. und 3. Kapitel). Abgesehen davon kommt der rein innerorganisatorische Regelungsanspruch in zahlreichen Vorschriften der GO BT und der GO LT zum Ausdruck.230 Die den Gegenstand Ebenso: Magiera, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 52 Rdn. 37. So wählt das Parlament nach Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 38 Abs. 1 S. 1 Verf u. a. seinen Präsidenten und dessen Stellvertreter. Art. 40 Abs. 2 GG betrifft das Hausrecht und die Polizeigewalt im Gebäude des Bundestages, Art. 38 Abs. 2 bis 3 betrifft die Leitung der Sitzungen des Landtages durch das Landtagspräsidium. 227 Vorbild hierfür war das 1814 von Ludwig XVIII. vorgelegte Reglement, welches die Verhältnisse der beiden Kammern zum König und untereinander regeln sollte. Ludwig XVIII. Er überließ hierbei die Regelung des Geschäftsgangs jeder Kammer, nur die äußeren Beziehungen wollte er durch königliches Reglement geregelt wissen. In Anlehnung hieran hat zunächst die Lehre des süddeutschen Konstitutionalismus zwischen einer äußeren Geschäftsordnung („Rahmengeschäftsordnung“) und einer inneren Geschäftsordnung unterschieden, vgl. Hatschek, Parlamentsrecht, S. 37 ff. 228 Ein umfassender Überblick findet sich bei Hatschek, Parlamentsrecht, S. 37 ff. Vgl. ferner Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 110 f. 229 Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 111. 225 226

19 Teuber

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dieser Bestimmungen bildenden Rechte werden durch die jeweiligen Geschäftsordnungen nicht erst begründet, sondern folgen unmittelbar aus der Verfassung.231 Die Geschäftsordnungsregelungen setzen insoweit lediglich den internen Wahrnehmungsrahmen für die geordnete parlamentarische Wahrnehmung der nach der Verfassung bestehenden (Status-)Rechte, die einander zugeordnet und aufeinander abgestimmt werden müssen.232 Mit Blick hierauf liegt es nahe, auch den Zweck der geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen nicht in der Begründung entsprechender Rechte, sondern in der Ordnung ihrer Wahrnehmung durch das Parlament zu sehen. Im Ergebnis sind die Bestimmungen der parlamentarischen Geschäftsordnungen damit nach allen Auslegungsmethoden übereinstimmend als unverbindliches parlamentarisches Binnenrecht zu charakterisieren (sog. Intraorganrecht233).234 Sie ermöglichen ausschließlich die Regelung der organschaftlichen Rechtsbeziehungen und Verfahrensformen innerhalb des Parlaments. Zwar können in den persönlichen und in den sachlichen Geltungsbereich der Geschäftsordnungen grundsätzlich auch Dritte geraten.235 Außerhalb der „Sphäre des Parlaments“ vermag das parlamentarische Geschäftsordnungsrecht jedoch nicht in die Rechte insbesondere anderer Verfassungsorgane einzugreifen. Die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen gehen von einer (begrenzten) Antwortpflicht der Regierung aus, vermögen diese aber nicht zu begründen bzw. außenrechtsverbindlich auszugestalten. Soweit sie (auch) den Funktionsbereich der Regierung betreffen, sind sie allenfalls als rechtlich nicht relevante politische Empfehlungen zu werten.236 230 So z. B. in den Bestimmungen über die Wahl des Präsidenten und des Regierungschefs, des Präsidiums, der Fraktionen, der Mitglieder, des Geschäftsgangs der Sitzungen der Ausschüsse und der Behandlung von Petitionen etc. 231 Vgl. Art. 38 bis 48 GG, Art. 30 bis Art. 50 Verf. 232 So ausdrücklich BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (218). 233 H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 8; Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 74. 234 So im Ergebnis ebenfalls BVerfG, Urt. v. 06. 03. 1952 (2 BvE 1 / 51), in: BVerfGE 1, S. 144 (148); BVerfG, Beschl. v. 11. 10. 1994 (1 BvR 337 / 92), in: BVerfGE 91, S. 148 (167); LVerfG M-V, Urt. v. 31. 05. 2001, (LVerfG 2 / 00), in: DÖV 2001, S. 780; Achterberg, Parlamentsrecht, S. 59; Arndt, Geschäftsordnungsautonomie, S. 110 ff.; Hatschek, Parlamentsrecht, S. 344 f.; H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 8; Magiera, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 52 Rdn. 36 f.; Pietzcker, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 10 Rdn. 22. T. T. Schmidt AöR 128 (2003), S. 608 (616 f.); Stern, Staatsrecht II, S. 84; Zeh, in: Isensee / Kirchhof, HdbStR II, 2005, § 53 Rdn. 11. A.A. Schwerin, Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 88. 235 Vgl. etwa H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 65 ff. 236 Unzutreffend daher Kühne, FS VGH NRW, S. 355 (360), mit der Annahme, Geschäftsordnungsvorschriften, die durch „überlagertes Verfassungsrecht gedeckt“ seien, könnten die Regierung verpflichten. Eine solche Aussage ist überdies dem von Kühne angeführten Urteil des VerfGH NRW nicht zu entnehmen. So spricht der VerfGH davon, dass die Geschäftsordnung „nur den parlamentsinternen Bereich“ regele. Die Regeln der Geschäftsordnung über

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Gleiches gilt für die GGO und die GGO NRW. Wenn sich hieraus ergibt, die Regierung könne die Beantwortung parlamentarischer Anfragen ablehnen, so muss sich die Zulässigkeit dieser Ablehnung aus einer Rechtsgrundlage außerhalb der jeweiligen Geschäftsordnung ergeben.237

III. Verfassungsrechtliche Wirksamkeitsvoraussetzungen Aus dem Vorgenannten ergeben sich verfassungsrechtliche Wirksamkeitsvoraussetzungen sowohl für etwaige verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge (1.) als auch für die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen unmittelbar selbst (2.). 1. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge Verfassungsrechtlich zumindest bedenklich sind Verfassungsaufträge nach dem Vorbild von Art. 56 Abs. 2 S. 3 BbgVerf, Art. 25 Abs. 4 HmbVerf und Art. 51 Abs. 3 SächsVerf. Hiernach ist der einfache Gesetzgeber berechtigt, „das Nähere“ zu den in den Art. 56 Abs. 2 S. 1 und 2 BbgVerf, Art. 25 Abs. 1 bis 3 HmbVerf bzw. Art. 51 Abs. 1 und 2 SächsVerf ausdrücklich normierten Fragerechten des Parlaments238 durch die parlamentarische Geschäftsordnung zu regeln. Da Geschäftsordnungsbestimmungen den verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruch ihrem Wesen nach nicht außenrechtsverbindlich auszugestalten vermögen, ist in den Art. 56 Abs. 2 S. 3 BbgVerf, Art. 25 Abs. 4 HmbVerf und Art. 51 Abs. 3 SächsVerf verfassungskonform lediglich eine deklaratorische Wiederholung der bereits aus der Parlamentsautonomie folgenden Ermächtigung des Parlaments zur Regelung von parlamentsinternen Verfahrensfragen im Zusammenhang mit der Wahrnehmung des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Informationserteilung zu erblicken, nicht aber eine Ermächtigung zu einer darüber hinausgehenden materiellen Ausgestaltung des Anspruchs durch Geschäftsordnungsrecht. 2. Geschäftsordnungsrechtliche Ausgestaltungsregelungen Zwar entfalten die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen auf Grund ihres nur organinternen Regelungscharakters keine unmittelparlamentarische Anfragen würden lediglich „Anhaltspunkte“ dafür bieten, wann die Antwort der Regierung zeitlich nicht mehr rechtzeitig erfolge; vgl. VerfGH NRW, Urt. v. 04. 10. 1993 (VerfGH 15 / 92), in: NVwZ 1994, S. 678 (678, 680). 237 Magiera, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, § 52 Rdn. 38. 238 Zu Art. 51 SächsVerf vgl. R. Schröder SächsVBl. 2004, S. 151 ff., allerdings ohne verfassungsrechtliche Bewertung des Art. 51 Abs. 3 SächsVerf. 19*

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

baren Auswirkungen auf die verfassungsrechtlich vorgegebene Stellung bzw. auf die Kompetenzverteilung zwischen dem Parlament und der Regierung. Dennoch hat der Geschäftsordnungsgeber das verfassungsrechtliche Kompetenzverhältnis zu beachten.239 Mit Blick hierauf kann das Parlament in dem ihm von der Verfassung vorgezeichneten Rahmen seine Arbeit und die Erledigung seiner Aufgaben auf der Grundlage der Beteiligung aller Abgeordneten organisieren. Es darf hingegen im Wege der geschäftsordnungsrechtlichen Selbstbindung nicht auf die ihm nach der Verfassung zustehenden Kompetenzen verzichten; anderenfalls könnte die Regierungsmehrheit im Parlament Geschäftsordnungen durchsetzen, die die Mitwirkungsbefugnisse der einzelnen Abgeordneten und der parlamentarischen Minderheit entscheidend verschlechtern würden. Dies aber würde zumindest mittelbar auch zu einer Schwächung der organschaftlichen Rechtsstellung des Parlaments gegenüber der Regierung führen. Die parlamentarische Geschäftsordnung vermag den verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruch deshalb grundsätzlich auszugestalten und insoweit auch einzuschränken, sie darf den Abgeordneten aber nicht generell die Möglichkeit der Wahrnehmung dieses Anspruchs gegenüber der Regierung nehmen. Wendet man diese Maßstäbe auf die §§ 100 ff. GO BT, 85 ff. GO LT an, so sind formelle Kriterien wie Fragequoren (z. B. i. S. d. §§ 100 S. 1, 75 Abs. 1 lit. f, 76 Abs. 1 GO BT, 85 Abs. 2 GO LT; vgl. I. 1.) oder eine Beschränkung der Anzahl und des Umfangs parlamentarischer Anfragen (z. B. §§ 104 Abs. 1 S. 1 GO BT, 88 Abs. 2 S. 1 GO LT; vgl. I. 2.) als grundsätzlich zulässig anzusehen, soweit den Abgeordneten die Möglichkeit zur Hinterfragung auch komplexer Sachverhalte nicht generell genommen wird. Hierdurch wird dem Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung (grundlegend § 9 I. 6.) von parlamentarischer Seite her angemessen Rechnung getragen. Ebenfalls den verfassungsrechtlichen Vorgaben im Hinblick auf den Umfang des parlamentarischen Informationsanspruchs entspricht die ausdrückliche materielle Begrenzung von mündlichen Einzelfragen gemäß Anlage 4 Nr. 2 S. 1 GO BT, Anlage 1 Nr. 3 GO LT (vgl. I. 3.) auf den Bereich der Landespolitik und den Bereich der Verwaltung, für den die Regierung mittelbar oder unmittelbar verantwortlich ist. Geschäftsordnungsrechtliche Vorschriften, die wie die §§ 102 GO BT, 86 Abs. 3 GO LT (vgl. I. 1.) von einer generellen und grundlosen Möglichkeit der Regierung zur Antwortverweigerung ausgehen, vermögen schon auf Grund ihres organinternen Wirkungsbereichs kein Antwortverweigerungsrecht der Regierung zu begründen. Sieht man in ihnen einen generellen Verzicht des Parlaments auf eine Beantwortung im Falle deren Verweigerung durch die Regierung, so würde das Parlament im Wege eines parlamentarischen Mehrheitsbeschlusses einen Funktions239 Zu den Grenzen der parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie im Allgemeinen vgl. grundlegend BVerfG, Beschl. v. 10. 05. 1977 (2 BvR 705 / 75), in: BVerfGE 44, S. 308 (316); BVerfG, Urt. v. 13. 06. 1989 (2 BvE 1 / 88), in: BVerfGE 80, S. 188 (219). Weiterführend hierzu H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 40 Rdn. 73; Morlok, in: Dreier, GG, Art. 40 Rdn. 7.

§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen

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verlust erfahren, der seiner verfassungsrechtlichen Stellung im System der Gewalten nicht entspricht. Dies gilt gleichermaßen für die Drei-Monats-Frist zur Beantwortung der Großen Anfrage nach § 86 Abs. 1 GO LT (vgl. I. 3.). Zwar mag die Aufarbeitung komplexer Themengebiete durch die Landesregierung im Einzelfall trotz Rückgriffsmöglichkeit auf einen umfassenden Verwaltungsapparat eine längere Bearbeitungszeit erfordern. Jedoch sind die Fragesteller zum Zwecke der erfolgreichen Aufgabenwahrnehmung regelmäßig auf eine möglichst rasche Beantwortung angewiesen; insbesondere im Bereich der parlamentarischen Kontrolle, soll diese nicht lediglich retrospektiv, sondern zugleich begleitend im Sinne einer umfassenden Steuerung der Prozesse sein (vgl. § 3 II. 3.; § 9 II.). Schöpft die Landesregierung die Vierteljahresfrist vollständig aus, besteht die Gefahr, dass eine derart umfassende parlamentarische Kontrolle, wie sie die Große Anfrage ermöglicht, verspätet, d. h. erst dann stattfindet, wenn möglicherweise zu verhindernde, für das Land nachteilige Entscheidungen bereits verbindlich getroffen wurden. Verfassungskonform ausgelegt ist in den §§ 102 GO BT, 86 Abs. 3 GO LT daher nicht ein Antwortverzicht, sondern eine parlamentarische Sanktion für eine ungerechtfertigte Antwortverweigerung zu erblicken. § 86 Abs. 1 GO LT lässt demgegenüber nur schwerlich eine Deutung zu, die den Vorgaben des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs gerecht wird.

IV. Ergebnis Zusammenfassend betrachtet sehen die parlamentarischen Geschäftsordnungen ein vergleichsweise umfassendes System an Regelungen über die Information der Parlamente vor. Abgeordnete haben die Möglichkeit, über ihre Fraktion, im Verbund mit anderen Abgeordneten oder auch alleine Anfragen an die Regierung zur Beantwortung in pleno zu richten. Ausschussmitgliedern stehen in Ausschüssen des Parlaments grundsätzlich die gleichen Frageformen zur Verfügung. Die Gemeinsamen Geschäftsordnungen der Bundes- bzw. der Landesministerien gehen im Regelfall von einer umfassenden und unverzüglichen Beantwortung aus. Ausnahmen von diesem Grundsatz sind hinreichend fundiert zu begründen. Die (parlamentarischen) Geschäftsordnungen sind ihrer Rechtsnatur nach weder Verwaltungsvorschriften noch Rechtsverordnungen oder autonome (Verfassungs-) Satzungen, sondern Rechtsquellen sui generis. Rechtsdogmatische Grundlage der parlamentarischen Geschäftsordnungen ist die in den Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 38 Abs. 1 S. 2 Verf verankerte Autonomie des Parlaments, d. h. das Recht desselben, seine inneren Angelegenheiten selbständig und unabhängig zu regeln. Demgemäß stellen die parlamentarischen Geschäftsordnungen Regelungen mit ausschließlich organinterner Ordnungswirkung dar. Sie setzen die grundlegenden Rahmenbedingungen für die (inner-)parlamentarische Aufgabenwahrnehmung. In

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

der Folge vermögen sie keine Verbindlichkeit im Interorganverhältnis, d. h. etwa gegenüber der Regierung, zu begründen. Verfassungsrechtlich nicht unbegrenzt zulässig sind Verfassungsaufträge zur Ausgestaltung des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs durch eine Geschäftsordnungsvorschrift nach dem Vorbild der Art. 56 Abs. 2 S. 3 BbgVerf, Art. 25 Abs. 4 HmbVerf und Art. 51 Abs. 3 SächsVerf. Das Parlament darf seinen Funktionsbereich im Wege der Geschäftsordnungsgebung nicht derart weitreichend beschränken, dass ihm gegenüber der Regierung eine schwächere als die verfassungsrechtlich vorgesehene Rechtsstellung zukommt. Insoweit sind bei der Geschäftsordnungsgebung auch die Maßgaben des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs zu beachten.

§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse Wie ein Blick in die Dokumentenarchive von Bundestag240 und Landtag241 zeigt, werden die weitaus meisten Informationen durch das Parlament nicht im Wege eines Berichtsgesetzes oder einer parlamentarischen Anfrage, sondern durch sog. schlichte Parlamentsbeschlüsse angefordert.242 Diese parlamentarische Praxis gebietet eine vertiefende Besprechung des schlichten Parlamentsinformationsbeschlusses, insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Landesregierung, wenn auch zu Unrecht (vgl. grundlegend das 3. Kapitel), bis zum Ende der 13. Wahlperiode einen ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruch abgelehnt hat (§ 12 I. 3.). Die Rechtsfigur des schlichten Parlamentsbeschlusses ist in der Rechtsprechung sowie in der Literatur bis heute nicht abschließend dogmatisch geklärt.243 In Abgrenzung zu den Gesetzesbeschlüssen erfordern schlichte Parlamentsbeschlüsse jedenfalls nicht den Weg des verfassungsrechtlich vorgeschriebenen förmlichen Gesetzgebungsverfahrens. Die weiteren Begriffsmerkmale sind streitig.244 Grundlegend ist deshalb zunächst der im Folgenden verwendete Begriff des schlichten Parlamentsbeschlusses zu bestimmen (I.). Sodann sind die zentralen Erhttp: //dip.bundestag.de; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006. http: //www.landtag.nrw.de/portal/WWW/Navigation/Dokumente/Inhalt.jsp; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006. 242 Zu dieser Einschätzung gelangen, Bezug nehmend auf die Berichte der Bundesregierung, auch Hölscheidt DÖV 1993, S. 593 (599); Ismayr, ZParl 21 (1990), S. 553 (553 f.); Maiwald, Berichtspflichten, S. 137. 243 Grundlegend im jüngeren Schrifttum Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (69 ff.), vgl. zuvor bereits Linck, Einflussnahme des Bundestages, S. 25 ff.; Obermeier, Schlichte Parlamentsbeschlüsse, S. 1 ff.; Sellmann, Der schlichte Parlamentsbeschluss, S. 1 ff. 244 Vgl. zuletzt Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (69 ff.). 240 241

§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse

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scheinungsformen des Parlamentsinformationsbeschlusses zu erarbeiten (II.). Eine ausdrückliche „materielle“ Absicherung speziell von Berichtsbeschlüssen findet sich nicht. Mit Blick hierauf ist zu erörtern, ob Berichtsersuchen überhaupt einen zulässigen parlamentarischen Beschlussgegenstand bilden können (III.). Schließlich ist die Bindungswirkung von Berichtsbeschlüssen im Interorganbereich, d. h. speziell gegenüber der Regierung, zu untersuchen (IV.).

I. Der Begriff des schlichten Parlamentsbeschlusses Der Begriff des „schlichten“ Parlamentsbeschlusses geht ursprünglich auf Thoma zurück, der einen Gegenbebriff für Parlamentsbeschlüsse einführen wollte, die nicht Teil eines förmlichen Gesetzgebungsverfahrens sind.245 „Schlicht“ sollte nicht „unverbindlich“ bedeuten; die Funktion dieses Beiwortes erschöpfte sich vielmehr in der Umschreibung der grundsätzlichen Formfreiheit des Beschlussverfahrens im Gegensatz zu den strengen verfassungsrechtlichen Verfahrensanforderungen der Art. 76 ff. GG, Art. 65 ff. Verf für Gesetzesbeschlüsse. Dieser letztgenannten Bedeutung hat sich in der Folgezeit ein Großteil der verfassungsrechtlichen Literatur angeschlossen.246 Neuere Systematisierungsversuche weichen allerdings von dieser einfachen und klaren Konzeption ab.247 So beschreibt Achterberg den schlichten Parlamentsbeschluss als einen „Hoheitsakt des Parlaments, der nicht im Gesetzgebungsverfahren ergeht und sich nicht allein auf intraparlamentarische Rechtsverhältnisse bezieht“.248 Weitergehend als Thoma unterscheidet er somit zwischen schlichten Parlamentsbeschlüssen und innerparlamentarischen Rechtsakten. Stern wiederum differenziert zwischen „schlichten“ Parlamentsbeschlüssen und „echten“ Parlamentsbeschlüssen. Unter den letzteren versteht er rechtlich verpflichtende Beschlüsse und nennt als Beispiel insbesondere die Gesetzesbeschlüsse. Die schlichten Parlamentsbeschlüsse stellen aus seiner Sicht unverbindliche Absichts- oder Meinungserklärungen dar.249 Weit verbreitet ist schließlich eine Dreiteilung der Parlamentsbeschlüsse in verfassungsrechtlich vorgesehene, nicht-gesetzesförmige Beschlüsse,250 in Beschlüsse, die auf Grund eines einfachen Gesetzes,251 der Geschäftsordnung252 oder sonstiger Rechtsvor245 Thoma, in: Anschütz / Thoma, HdbDStR II, S. 221. Vgl. hierzu Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (69 ff.). 246 Vgl. nur Kirchhof, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Bd. 2, S. 50 (77). Weitere Nachweise bei Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (70, Fn. 39). 247 Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (70 f.). 248 Achterberg, Parlamentsrecht, S. 53. 249 Stern, Staatsrecht II, S. 48 f. 250 Z. B. Wahlakte, der Erlass einer Geschäftsordnung, die Festlegung von Sitzungen, die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen, die Feststellung des Eintritts des Verteidigungsfalles.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

schriften ergehen und schließlich in schlichte Parlamentsbeschlüsse ohne Abstützung auf einen Rechtssatz, die als allgemeine politische Willenserklärungen des Parlaments keine rechtliche Relevanz entfalten.253 Damit ist bis heute ungeklärt, ob schlichte Parlamentsbeschlüsse lediglich nichtgesetzesförmige Beschlüsse oder ob sie darüber hinausgehend etwa auch innerparlamentarische Rechtsakte, rechtlich erhebliche oder auf normativer Grundlage beruhende Beschlussfassungen darstellen.254 Diese Frage ist im vorliegenden Zusammenhang jedoch nur von dogmatischer Bedeutung. Die Erscheinungsform des schlichten Parlamentsbeschlusses, die den folgenden Ausführungen zu Grunde liegen soll, betrifft gerade nicht das rein innerparlamentarische Verhältnis und ist nicht auf eine ausdrückliche normative Grundlage rückführbar. Ob Berichtsbeschlüsse eine rechtliche Erheblichkeit bzw. Verbindlichkeit gegenüber der Regierung zu entfalten vermögen, ist sogleich vertiefend zu hinterfragen (vgl. IV.). Wäre dies zu verneinen, wären sie nach allen Definitionen als „schlichte Parlamentsbeschlüsse“ zu charakterisieren.

II. Erscheinungsformen schlichter Parlamentsinformationsbeschlüsse Schlichte Parlamentsinformationsbeschlüsse werden in der parlamentarischen Praxis vornehmlich durch Anträge oder Entschließungsanträge initiiert. So findet sich in Anträgen (§§ 75 Abs. 1 lit. f GO BT; 79 GO LT) oftmals die an die Regierung gerichtete „Aufforderung“, dem Plenum255 oder einem Ausschuss256 zu einem bestimmten Zeitpunkt einen bestimmten „Bericht“ vorzulegen. Dieses Vorgehen entspricht dem parlamentarischen Verständnis des Antragsbegriffs. Sowohl der Bundestag257 als auch der Landtag258 definieren Anträge als „Aufforderung“ 251 Z. B. die nach § 64 Abs. 2 S. 1 BHO / LHO erforderliche Einwilligung des Parlaments in die im Haushaltsplan nicht vorgesehene Veräußerung von Grundstücken mit erheblichem Wert. 252 Z. B. die Vertagung der Sitzung (§§ 26 GO BT, 25 GO LT) oder Überweisungen eines Antrags an einen Ausschuss (§§ 80 GO BT, 50 Abs. 1 S. 1 Fall 1 GO LT). 253 Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 42 Rdn. 30 f.; Böckenförde JuS 1968, S. 375 (376); weitere Nachweise bei Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (71, Fn. 44). 254 Nicht hinreichend präzise insoweit Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (71). 255 Vgl. etwa Deutscher Bundestag, Drs. 15 / 5029, S. 6; Drs. 15 / 5462, S. 2; Drs. 15 / 5685, S. 5; Landtag NRW, Drs. 13 / 1602, S. 5. 256 Vgl. den Bericht des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes NRW v. 18. 11. 2005, Landtag NRW, Vorlage 14 / 146. 257 Deutscher Bundestag, http: //www.bundestag.de/interakt/glossar/181019.html; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006. 258 Landtag NRW, http: //www.landtag.nrw.de/portal/WWW/Webmaster/GB_III/III.2/lexikon.php; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006.

§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse

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an die Regierung, „dem Parlament über bestimmte im Antrag genannte Ereignisse oder Politikbereiche zu berichten oder einen Gesetzentwurf zur Regelung bestimmter Dinge vorzulegen“. Auch Entschließungsanträge i. S. d. §§ 75 Abs. 2 lit. c GO BT; 78 GO LT enthalten vielfach die „Aufforderung“259 oder die „Bitte“260 zur Berichtserteilung. Dies entspricht dem Wesen von Entschließungsanträgen, die nach der geschäftsordnungsrechtlichen Definition des § 78 GO LT Anträge darstellen, die mit einem bestimmten Beratungsgegenstand im Zusammenhang stehen und Meinungen, Anregungen und Empfehlungen, aber auch Ersuchen enthalten.261 Der Kreis der Antragsteller ist dabei nicht ausschließlich der parlamentarischen Minderheit zuzurechnen; im Gegenteil werden oftmals auch Berichtsanträge von den Regierungsfraktionen gestellt.262 Verlangt das Parlament im Wege eines (schlichten) Mehrheitsbeschlusses einen Bericht, kann sich die Regierung diesem Begehren faktisch grundsätzlich nicht entziehen (vgl. noch IV.). Zahlreiche Beispiele belegen, dass die Regierung den Bericht „auftragsgemäß“263 vorlegt.264 Will sie einen Bericht verhindern, wird sie dies im Kontakt mit der parlamentarischen Mehrheit gleichwohl in aller Regel erreichen.

III. Berichtersuchen als zulässiger Beschlussgegenstand Die Frage nach der Zulässigkeit nicht-gesetzesförmiger Parlamentsbeschlüsse stellt sich insoweit nicht, wie diese in der Verfassung oder in einem Gesetz vorgesehen sind. Dasselbe gilt für Beschlüsse, die auf der Geschäftsordnung beruhen,265 soweit die Geschäftsordnung den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Erörterungsbedarf besteht demgegenüber im Hinblick auf schlichte Parlamentsbeschlüsse, weil diese, entsprechend der einleitenden Begriffsbestimmung (I.), Z. B. Deutscher Bundestag, Drs. 15 / 599, S. 4. Z. B. Deutscher Bundestag, Drs. 15 / 130, S. 1. 261 So auch Deutscher Bundestag, http: //www.bundestag.de/interakt/glossar/181214.html; Stand des Fundstellennachweises: Mai 2006. 262 So u. a. Deutscher Bundestag, Drs. 15 / 5029, S. 6; Drs. 15 / 5685, S. 5. Hierbei steht nicht generell die Information des Parlaments im Vordergrund. Teilweise werden Berichtsbeschlüsse von der Regierungsmehrheit auch dazu genutzt, der Regierung gegen den Widerstand der Opposition eine parlamentarische Plattform für eine günstige Selbstdarstellung zu geben (sog. Jubelberichte), vgl. Linck DÖV 1979, S. 116 (118). 263 So z. B. die Ministerin für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes NRW in einem Schreiben an die Landtagspräsidentin v. 13. 10. 2005, Landtag NRW, Vorlage 13 / 0102, als Reaktion auf den Berichtsbeschluss des Landtages v. 24. 09. 2001, Drs. 13 / 1602. 264 Vgl. in jüngster Zeit nur Deutscher Bundestag, Drs. 15 / 5300; Drs. 15 / 6007; Drs. 15 / 6012; sowie Landtag NRW, Vorlage 13 / 3354; Vorlage 14 / 102; Vorlage 14 / 147. 265 Achterberg, Parlamentsrecht, S. 741. 259 260

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

nicht auf eine ausdrückliche Rechtsgrundlage zurückzuführen sind. Zu untersuchen ist deshalb zunächst die verfassungsrechtliche Zulässigkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse im Allgemeinen (1.). Spezielle Berichtsersuchen in Gestalt von schlichten Parlamentsbeschlüssen wären geschäftsordnungsrechtlich kein zulässiger Verhandlungs- und damit auch kein tauglicher Beschlussgegenstand im Bundestag bzw. im Landtag, wäre den ausdrücklichen Regelungen der parlamentarischen Informationsmittel in der GO BT bzw. in der GO LT ein abschließender Charakter beizumessen (2.).

1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse Schlichte Parlamentsbeschlüsse im Allgemeinen werden von der weitaus überwiegenden Ansicht im Grundsatz als verfassungsrechtlich zulässig angesehen.266 Die einzelnen Begründungen divergieren teilweise erheblich.267 Keine Aussage über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von schlichten Parlamentsbeschlüssen ist den Art. 42 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 44 Abs. 2 Verf zu entnehmen. Beide Verfassungsbestimmungen treffen lediglich eine Aussage darüber, wann ein Beschluss des Parlaments vorliegt. Sie verleihen der parlamentarischen Mehrheit nicht das Recht, den Willen des Parlaments zu bilden.268 Ebenso wenig kann auf die Teilhabe des Parlaments an der Staatsleitung [weiterführend § 8 III. 3. a)] bzw. auf den Umstand verwiesen werden, dass der unter den Wirkungsbedingungen der pluralistischen Demokratie grundgesetzlicher Ausprägung oft nur schrittweise erfolgende, offene und regelmäßig von Bürgern, Interessenvertretern und Medien begleitete staatliche Willensbildungs- und Entscheidungsprozess nicht umfassend zustande kommen könne, würde sich das Parlament nicht weitestmöglich durch (Mit-)Beratung und eben auch Beschlussfassung daran beteiligen.269 Beides allein ist zu vage, um die verfassungsrechtliche Zulässigkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse zu begründen,270 könnte doch mit dieser Argumentation im umgekehrten Falle auch eine Informationspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament ohne weiteres hergeleitet werden. Die Befugnis des Parlaments zu schlichten Parlamentsbeschlüssen hat ihre verfassungsrechtliche Grundlage vielmehr richtigerweise in den zentralen Parlaments266 Achterberg, Parlamentsrecht, S. 741 ff.; Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (69); Hölscheidt DÖV 1993, S. 593 (599); H. H. Klein, in: Maunz / Dürig / Herzog, GG, Art. 42 Rdn. 80; Linck DÖV 1979, S. 116 (118.); Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 214; Maiwald, Berichtspflichten, S. 61, 137 ff.; Stern, Staatsrecht II, S. 48 f. 267 Vgl. Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (69). 268 BVerfG, Urt. v. 07. 03. 1953 (2 BvE 4 / 52), in: BVerfGE 2, S. 145 (161). Hierzu Linck, Einflussnahme des Bundestages, S. 73. 269 In diese Richtung aber Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (69); Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 214. 270 So aber Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 214.

§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse

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aufgaben (§ 3).271 Grundvoraussetzung für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung ist die Möglichkeit zur Bildung eines eigenen parlamentarischen Willens jedenfalls in denjenigen Angelegenheiten, die den Zuständigkeitsbereich des Parlaments betreffen, und zwar unabhängig von der Frage nach der Rechtsverbindlichkeit entsprechender Willensäußerungen im Interorganbereich. Gleichzeitig muss es dem Parlament möglich sein, diesen Willen auch außerhalb der Gesetzesform zu äußern. Beides vermag das Parlament auf Grund seiner institutionellen Ausformung als Kollegialorgan aber nur im Wege der Beratung und der Beschlussfassung.

2. Geschäftsordnungsrechtliche Zulässigkeit von Berichtsbeschlüssen Sowohl Bundestag als auch Landtag haben in ihren Geschäftsordnungen umfangreiche Regelungen über die Parlamentsinformation vorgesehen (umfassend § 13). Zu denken ist insbesondere an die parlamentarischen Anfragen sowie an die Informationsmittel parlamentarischer Ausschüsse. Mit Blick hierauf könnte für Berichtsersuchen in der Form schlichter Parlamentsbeschlüsse geschäftsordnungsrechtlich kein Raum mehr bestehen. Kein Argument gegen einen insoweit abschließenden Charakter der Geschäftsordnungen lässt sich, bezogen auf die Bundesebene, aus den §§ 75 Abs. 1 lit. e, 77 Abs. 2 GO BT herleiten. Diese Vorschriften betreffen nicht das an die Regierung gerichtete Ersuchen um Informationen, sondern die Behandlung von Informationen in der Gestalt von Berichten und Materialien im Parlament. § 75 GO BT erklärt ganz allgemein in Abs. 1 lit. d „Anträge“, in Abs. 1 lit. h bis k die „Beschlussempfehlungen“ der genannten Ausschüsse und in Abs. 2 lit. a und c die „Beschlussempfehlungen“ von Ausschüssen bzw. näher bestimmte „Entschließungsanträge“ für zulässig. In allen genannten Fällen erfährt das Beschlussbegehren also keine geschäftsordnungsrechtliche Beschränkung. Verstärkend tritt hinzu, dass dem Katalog des § 75 GO BT kein abschließender Charakter zukommt. Verhandlungsgegenstände im Bundestag können unstreitig z. B. auch Regierungserklärungen, vereinbarte Debatten, Wahlen ohne Wahlvorschläge in Form von Drucksachen sein.272 Entscheidend für die Zulässigkeit von Berichtsbeschlüssen spricht aber letztlich die Feststellung, dass die geschäftsordnungsrechtlich geregelten parlamentarischen Anfragen bereits einer parlamentarischen Minderheit zugänglich und insoweit als minderheitsschützend zu verstehen sind. Sie sollen die Informationsmittel des Parlaments und seiner Mitglieder über den Bereich des an eine Stimmenmehrheit i.S.v. Art. 42 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 44 Abs. 2 Verf gebundenen Beschlusses 271 Achterberg, Parlamentsrecht, S. 743, stellt insoweit zu Unrecht nur auf die Kontrollund die Kreationsfunktion ab. 272 Roll, GO BT, § 76 Rdn. 1.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

hinaus erweitern, nicht aber den Bereich zulässiger Beschlussbegehren im Hinblick auf Berichtsbeschlüsse verengen (III. 1.). Ist dementsprechend schon parlamentarischen Minderheiten die Wahrnehmung des parlamentarischen Informationsanspruchs rechtlich möglich, so muss dies für die parlamentarische Mehrheit erst recht gelten. Dementsprechend ist in der ständigen geschäftsordnungsrechtlichen Praxis des Bundestages zu Recht anerkannt, dass schlichte Parlamentsbeschlüsse Aufforderungen an die Regierung beinhalten können, das Parlament über bestimmte im Antrag genannte Ereignisse oder Politikbereiche zu informieren (vgl. II.). Die GO LT trifft keine dem § 75 GO BT vergleichbare Aussage über zulässige Verhandlungs- und Beschlussgegenstände. Jedoch lässt sich das entscheidende argumentum a minore ad maius auf die geschäftsordnungsrechtlich vorgesehenen Informationsmittel des Landtages übertragen. Berichtsersuchen in Form schlichter Parlamentsbeschlüsse sind danach auch hier geschäftsordnungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Unterstellt man das Gegenteil, würde der verfassungsrechtlichen Stellung des Parlaments nicht angemessen Rechnung getragen werden.

IV. Rechtsverbindlichkeit Sind damit Berichtsbeschlüsse des Parlaments grundsätzlich zulässig, stellt sich die Folgefrage nach ihrer Rechtsverbindlichkeit. Diese Frage wird im jüngeren Schrifttum vor allem von Butzer bejaht.273 Die nach seiner Ansicht gleichwohl überwiegende Gegenmeinung von der generellen Unverbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse gehe an der Verfassungswirklichkeit vorbei. Sie vernachlässige die faktische Wirkung schlichter Beschlüsse, indem sie die Politik und das Recht kontradiktorisch sehe. Zwar ziele das Parlament primär auf eine Selbstbindung. Fasse es aber einen schlichten Beschluss, kündige es damit an, dass auch die erforderliche Mehrheit für ein entsprechendes Gesetz vorhanden sei, sofern sich nicht die politische Ausgangslage grundlegend ändere. Von der Parlamentsmehrheit getragene schlichte Beschlüsse seien somit immer als innerparlamentarische Vorstufe einer Gesetzesinitiative anzusehen. Die nach herrschender Meinung zu konstatierende Differenz zwischen Rechtsverbindlichkeit und Rechtserheblichkeit „schrumpfe“ zu einem bloß graduellen Unterschied. Anzuerkennen ist die politische Eindruckskraft schlichter Parlamentsbeschlüsse (so bereits II.).274 Gewiss ist es stets misslich und dem Ansehen des Staates abträg273 Butzer AöR 119 (1994), S. 59 (90 ff.). Vgl. darüber hinaus bereits Maiwald, Berichtspflichten, S. 137 ff.; Menzel, VVDStRL 12 (1954), S. 179 (195 f., 219), der parlamentarische Entschließungen im vorgenannten Sinne als „Weisungen an die Exekutive“ bezeichnet, sowie einschränkend Meyn, Kontrolle, S. 384 ff. 274 Auf einen „Trend zur Rechtserheblichkeit“ schlichter Parlamentsbeschlüsse haben bereits Lerche, NJW 1961, S. 1758, und dem folgend F. Klein, JuS 1964, S. 181 (189), hinge-

§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse

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lich, wenn sich die Spitze der Exekutive über einen parlamentarisch eindeutig geäußerten Willen hinwegsetzt, selbst dann, wenn dies mit guten Gründen geschieht.275 Die Charakterisierung als Vorstufe einer Gesetzesinitiative führt jedoch zu weit. Ein schlichter Parlamentsbeschluss kann nicht grundsätzlich als Positivierungsankündigung für den Fall seiner Nichtausführung angesehen werden. Dies belegt gerade die von Butzer angeführte parlamentarische Praxis. In aller Regel fassen die Parlamente zu einem konkreten Gegenstand alternativ einen schlichten Beschluss oder einen Gesetzesbeschluss, nicht aber kumulativ beide Beschlüsse gleichzeitig oder nacheinander. Abgesehen davon spiegelt die Abstimmung über den schlichten Parlamentsbeschluss nicht die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse im Rahmen eines späteren förmlichen Gesetzgebungsverfahrens wider. Die Regierungsmehrheit wird sich in der Verfassungswirklichkeit wesentlich einfacher zu einer unverbindlichen Willensäußerung gegenüber der Regierung denn zu deren gesetzesförmiger Verpflichtung entschließen. Hinzu kommt, dass jedenfalls bei den Gesetzen, denen der Bundesrat zustimmen muss, auch eine parlamentarische Mehrheit kein Garant für das Zustandekommen dieser Gesetze ist. Generell bestünde nicht nur die Gefahr des Missbrauchs von schlichten Parlamentsbeschlüssen zu Probeabstimmungen über Gesetzesvorhaben, sondern insbesondere auch diejenige der Umgehung des „umständlicheren“ Gesetzgebungsverfahrens. Gesetze würden sich faktisch nicht von schlichten Beschlüssen abheben.276 Das Parlament könnte seine verfassungsgegebenen Pflichten zur Rücksichtnahme und zur loyalen Zusammenarbeit mit den anderen Verfassungsorganen (hierzu grundlegend § 8 III.) im Zweifel umgehen und den Verfassungsorganen jederzeit einseitig seinen Willen auferlegen, soweit sich in der Verfassung keine ausdrückliche Begrenzung fände.277 Hierdurch würde das Parlament ein Übergewicht unter den staatsleitenden Organen erhalten, welches seiner verfassungsrechtlich vorgesehenen Stellung im System der Gewalten (weiterführend § 8 und 9) nicht mehr entsprechen würde. Kern sieht durch eine prinzipielle Bindung an schlichte Parlamentsbeschlüsse deshalb sogar die Exekutive als eine selbständige Verfassungsgewalt in Frage gestellt.278 Kein Argument für die Verbindlichkeit schlichter Parlamentsinformationsbeschlüsse lässt sich abgesehen davon aus einem systematischen Vergleich dieser Beschlüsse mit Parlamentsbeschlüssen i.S.v. Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG gewinnen.279 Zwar handelt es sich auch bei den Beschlüssen i.S.v. Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG um nicht-gesetzesförmige Parlamentsbeschlüsse, die (mit Zustimmung des wiesen, allerdings ohne letztlich deren Rechtsverbindlichkeit zu bejahen. Vgl. ferner Ismayr, ZParl 21 (1990), S. 553 (554). 275 Lerche, NJW 1961, S. 1758 (1759). 276 Lerche, NJW 1961, S. 1758. 277 Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 215. 278 Er. Kern, MDR 1950, S. 655 (656).

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Bundesrates) zwingende Rechtsfolgen für die Bundesregierung auslösen (Art. 115b GG). Jedoch kommt Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG eine Ausnahmestellung zu, die dadurch gerechtfertigt ist, dass unter den Bedingungen eines bereits stattfindenden oder unmittelbar bevorstehenden bewaffneten Angriffs für die Durchführung eines vergleichsweise aufwändigeren Gesetzgebungsverfahrens regelmäßig keine Zeit bleiben wird.280 Bereits die Entscheidung über den Friedensschluss hat nach Art. 115l Abs. 3 GG (wieder) durch einen gesetzesförmigen Parlamentsbeschluss zu ergehen; gleiches gilt in anderem Zusammenhang für die Haushaltsbewilligung (hierzu umfassend § 5 IV.). Schlichten Parlamentsbeschlüssen im Allgemeinen ist deshalb ungeachtet ihrer politischen Wirkung jedwede Rechtsverbindlichkeit abzusprechen.281 Dies gilt auch für eine etwaige „authentische Interpretation“ vorhandenen Gesetzesrechts, soweit keine besondere Ermächtigung hierfür vorliegt.282 Die Weite des Kreises zulässiger Beschlussbegehren (III.) wird durch die mangelnde Bindungswirkung kompensiert. Schlichte Berichtsbeschlüsse des Parlaments können die Regierung verfassungsrechtlich mithin nicht zur Berichterteilung zu verpflichten. Ebenso wie die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen (weiterführend § 13), vermögen sie daher schon auf Grund ihrer mangelnden rechtlichen Relevanz keine Rechte des Parlaments gegenüber der Regierung auf Informationserteilung zu begründen.

V. Ergebnis Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass schlichte Parlamentsinformationsbeschlüsse verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig sind. Schlichte Parlamentsbeschlüsse im vorliegenden Sinne sind Beschlüsse des Parlaments, die weder ausschließlich das parlamentarische Innenverhältnis betreffen noch auf eine ausdrückliche normative Ermächtigungsgrundlage zurückzuführen Ebenso: Linck, Einflussnahme des Bundestages, S. 73 ff. Vgl. etwa Grote, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 115a Rdn. 51. 281 So im Ergebnis auch BVerwG, Urt. v. 20. 01. 1961 (VII C 202.59), in: BVerwGE 12, S. 16 (20); BayVerfGH, Entsch. v. 30. 09. 1959 (Vf. 86-VI-58), in: JZ 1960, S. 57 (58); Achterberg, Parlamentsrecht, S. 747; Friesenhahn, in: VVDStRL 16 (1958), S. 9 (36 Fn. 70); Grewe, in: VVDStRL 12 (1954), S. 248; Hablitzel, BayVBl. 1986, S. 97 (100); Hölscheidt DÖV 1993, S. 593 (599); Er. Kern, MDR 1950, S. 655 (656); F. Klein, JuS 1964, S. 181 (189 f.); Lerche, NJW 1961, S. 1758; Linck, Einflussnahme des Bundestages, S. 76; Löwer, in: Löwer / Tettinger, Verf, Art. 30 Rdn. 11; Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 215; Merk, ZgStW 114 (1958), S. 705 ff.; Obermeier, Schlichte Parlamentsbeschlüsse, S. 156 f.; Sellmann, Der schlichte Parlamentsbeschluss, S. 31 f. 282 BVerwG, Urt. v. 20. 01. 1961 (VII C 202.59), in: BVerwGE 12, S. 16 (20). Hieran anschließend insbesondere Lerche, NJW 1961, S. 1758 (1758 f.). Unzutreffend demgegenüber Maiwald, Berichtspflichten, S. 137 ff. 279 280

§ 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen

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sind. Ihre Zulässigkeit im Allgemeinen leitet sich daraus her, dass Grundvoraussetzung für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung die Möglichkeit des Parlaments ist, einen organschaftlichen Willen zu bilden und diesen (auch) außerhalb der Gesetzesform zu äußern. Dies vermag das Parlament als Kollegialorgan nur im Wege der Beratung und Beschlussfassung. Keine Ausnahme von dieser grundsätzlichen Feststellung gilt im Hinblick auf schlichte Parlamentsbeschlüsse über die Information des Parlaments. Insbesondere die Parlamentsinformation wird durch die parlamentarischen Geschäftsordnungen nicht abschließend geregelt. Die geschäftsordnungsrechtlichen Regelungen über die parlamentarischen Anfragen dienen nicht dem Zweck, die Informationsmöglichkeiten des Parlaments und seiner Abgeordneten zu beschränken, sie sollen vielmehr die Wahrnehmung des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs auch durch parlamentarische Minderheiten ermöglichen. Im Gegensatz zu den parlamentarischen Anfragen i. S. d. GO BT und der GO LT sind die schlichten Parlamentsinformationsbeschlüsse zwar an eine Stimmenmehrheit i.S.v. Art. 42 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 44 Abs. 2 Verf gebunden. Nicht anders als die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen entfalten jedoch auch sie keine Verbindlichkeit gegenüber der Regierung. Ihre Wirkungskraft ist rein politischer Natur. Die gegenteilige Auffassung hätte zur Folge, dass das Parlament der Regierung grundsätzlich jederzeit einseitig seinen Willen auferlegen könnte. Hierdurch würde letztlich die Exekutive als selbständige Verfassungsgewalt in Frage gestellt. Auf Grund ihres Ausnahmecharakters insoweit nicht als Vergleichsmaßstab heranziehen lässt sich die Bestimmung des Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG.

§ 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen Das Parlamentsinformationsrecht stellt sich als ein ebenso traditionelles wie aktuelles Rechtsgebiet dar, das sowohl öffentlichrechtliche als auch privatrechtliche Bezüge aufweist und sich, nicht zuletzt im Hinblick hierauf, in einem dynamischen Prozess der Veränderung und Entwicklung befindet. Die umfassende Information des Parlaments bildet die unerlässliche Voraussetzung dafür, dass das Parlament die ihm verfassungsrechtlich auferlegten Aufgaben erfüllen und damit seiner Stellung im gewaltenteiligen System der Bundesrepublik Deutschland gerecht werden kann. Bis auf das Grundgesetz, die Landesverfassung und die Hessische Verfassung kennen inzwischen alle bundesdeutschen Verfassungen ausdrückliche Bestimmungen über die Parlamentsinformation. Ein diesbezüglicher Gesetzesentwurf im Landtag scheiterte noch in der 13. Wahlperiode, wurde aber nach einem Regierungswechsel in der 14. Wahlperiode von der jetzigen parlamentarischen Opposi-

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

tion wieder aufgegriffen. Gegenüber den die Parlamentsinformation ausgestaltenden Geschäftsordnungsregelungen und den schlichten Parlamentsbeschlüssen rücken in der parlamentarischen Praxis zunehmend (einfache) Parlamentsinformationsgesetze und sog. Parlamentsinformationsvereinbarungen in den Vordergrund. Gerade letztere haben juristisch bislang kaum Beachtung gefunden. Von zentraler Bedeutung im vorliegenden Zusammenhang ist die Erkenntnis, dass dem Grundgesetz und der Landesverfassung ein allgemeiner ungeschriebener Informationsanspruch des Parlaments zu entnehmen ist. Dieser Anspruch hat seine Grundlage im Gewaltenteilungsprinzip in Verbindung mit den parlamentarischen Aufgaben. Ebenfalls zentrale Bedeutung ist der Feststellung beizumessen, dass sich der parlamentarische Informationsanspruch gegenständlich auf die gesamte Staatsgewalt erstreckt. Damit einbezogen ist diejenige Staatsgewalt, die durch Privatrechtssubjekte ausgeübt wird. Zugleich verworfen ist die Annahme eines festen, der Parlamentsinformation generell unzugänglichen Kernbereichs der Regierung. An dessen Stelle tritt vielmehr der Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung, der im konkreten Einzelfall, entsprechend dem Rechtsgedanken der praktischen Konkordanz, sorgfältig gegen den Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich des Parlaments abzuwägen ist. Das Gewaltenteilungsprinzip in Verbindung mit den parlamentarischen Aufgaben bildet insoweit nicht nur den Grund, sondern zugleich die Grenze der Parlamentsinformation. I. 1. Der dieser Arbeit zu Grunde liegende Begriff der parlamentarischen Information bezeichnet jeden Wissenstransfer an das Parlament zum Zwecke der Ermöglichung der parlamentarischen Aufgaben. Der Gehalt dieser Information bestimmt sich nicht ausschließlich quantitativ nach der Menge des dem Parlament zugänglich gemachten Wissens, sondern zugleich qualitativ, d. h. unter Berücksichtigung des Grades der Verwertbarkeit des übermittelten Wissens aus der Perspektive des Parlaments. 2. Die Information des Parlaments bildet eine der grundlegenden Voraussetzungen für die Wahrnehmung der parlamentarischen Aufgaben. Hierbei handelt es sich um die Vertretung des Volkes, die Kontrolle aller Staatsgewalt, die Gesetzgebung und die Weitervermittlung von Staatsgewalt im Wege von Wahlen. Mit Ausnahme der sog. Kreationsfunktion vermag das Parlament alle weiteren Funktionen nur dann den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechend zu erfüllen, wenn es auf eine hinreichende Wissensbasis zurückgreifen kann. 3. Der Dualismus zwischen dem Parlament und der Regierung besteht in den parlamentarischen Regierungssystemen des Grundgesetzes und der Landesverfassung fort; er zerfällt lediglich in zwei unterschiedliche Varianten und Wirkungsketten. Aufgabe der parlamentarischen Opposition ist die Kritik an der Regierung mit

§ 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen

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dem Ziel des Regierungswechsels. Mit diametraler Zielsetzung kommt der Parlamentsmehrheit ein maßgeblicher Anteil an der parlamentarischen Kontrolle zu. 4. Das Prinzip der Gewaltenteilung gebietet eine Auslegung des Grundgesetzes und der Landesverfassung dahingehend, dass parlamentarische Kontrolle möglichst wirksam sein kann. Diese Auslegungsregel lässt sich als „Effet utile“ parlamentarischer Kontrolle bezeichnen. Der Kontrolle des Parlaments kommen vor diesem Hintergrund eine retrospektive sowie eine antizipierende Komponente zu.

II. 5. Die ausdrücklichen Bestimmungen des Grundgesetzes und der Landesverfassung über die Parlamentsinformation lassen sich strukturieren in Fremdinformationsrechte und Selbstinformationsrechte des Parlaments. Die parlamentarischen Fremdinformationsrechte teilen sich auf in Fremdinformationsrechte reaktiver und aktiver Natur. Die reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte sind klassische Fragerechte des Parlaments. Hier muss die Parlamentsinformation durch einen parlamentarischen Impuls ausgelöst werden; sie erfolgt also reaktiv. Im Gegensatz hierzu hat die Regierung das Parlament im Falle der aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte eigeninitiativ und damit aktiv zu informieren. Die Selbstinformationsrechte gewähren dem Parlament ein umfassendes Informations-Zugriffsrecht in Gestalt der klassischen juristischen Beweismittel. 6. Reaktive parlamentarische Fremdinformationsrechte sind in der parlamentarischen Praxis eines der meistgenutzten Mittel des Parlaments zur Informationsgewinnung. Gegenüber den parlamentarischen Selbstinformationsrechten bergen sie den Nachteil, dass das Parlament die erbeteten Informationen nicht unvoreingenommen, sondern durch den „Filter“ der Regierung erlangt. Rechtlich fehlt es sowohl im Grundgesetz als grundsätzlich auch in der Landesverfassung an ihrer ausdrücklichen Fixierung. Einzige Ausnahme bildet das Fragerecht des parlamentarischen Petitionsausschusses nach Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf. Die Herleitbarkeit reaktiver parlamentarischer Fremdinformationsrechte als Grundstufe der Parlamentsinformation aus dem ungeschriebenen Normengefüge des Grundgesetzes und der Landesverfassung bildet ein zentrales Ergebnis der vorliegenden Bearbeitung (vgl. noch III.). 7. Aktive parlamentarische Fremdinformationsrechte sehen das Grundgesetz und die Landesverfassung ausdrücklich im Zusammenhang mit bestimmten Spezialmaterien vor. So fixiert das Grundgesetz spezielle Unterrichtungspflichten der Regierung gegenüber dem Parlament in den Art. 13 Abs. 6 S. 1, Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1, Art. 110 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1, Art. 114 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 S. 2 Fall 2 und Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG. Gleiches gilt auf Landesebene für die Art. 81 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 sowie Art. 86 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 Verf. Systemadäquat ist der Rechnungshof organschaftlich als Instrument exekutiver Eigenkontrolle zu charak20 Teuber

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

terisieren, ungeachtet seiner teleologisch-funktionellen Doppelstellung als „Hilfsorgan“ sowohl der Exekutive als auch der Legislative. Keine Verpflichtung zur Parlamentsinformation leitet sich aus den Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf ab. Gleichwohl besteht gerade hier, wie auch im Bereich der budgedbezogenen Informationspflichten, ergänzender Informationsbedarf. 8. Auffällig ist, dass mit der Ausgestaltung der vorgenannten Parlamentsinformationspflichten zu aktiven Informationspflichten jeweils eine Steigerung des parlamentarischen Wahrnehmungserfordernisses einhergeht. Beispielsweise betrifft Art. 13 GG einen besonders „grundrechtssensiblen“ Bereich, so dass eine intensivierte Form der parlamentarischen Kontrolle geboten ist. Zu einer vergleichbaren Kontrollintensität führt die Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen auf die Ebene der Europäischen Union. Der hiermit einhergehende Kompetenzzuwachs bei der Regierung wird gewaltenteilig durch ein insoweit verstärktes parlamentarisches Kontrollerfordernis ausgeglichen. Die Bedeutung und die „Sensibilität“ des parlamentarischen Budgetrechts in der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes und der Landesverfassung rechtfertigen sich schließlich mit dessen historisch gewachsener Tradition. 9. Die Verpflichtung zur reaktiven Fremdinformation ist keine Eigenart des Verhältnisses der Regierung gegenüber dem Parlament, sondern besteht auch im umgekehrten Falle, etwa in Gestalt des Zutrittsrechts von Regierungsmitgliedern zu den Sitzungen parlamentarischer Gremien nach Art. 43 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GG, Art. 45 Abs. 1 S. 1 Verf. Abgesehen davon fixieren das Grundgesetz und die Landesverfassung Unterrichtungspflichten in zahlreichen anderen verfassungsrechtlichen Interorganverhältnissen. Informationspflichten stellen sich vor diesem Hintergrund als ein verfassungspluralistisches Phänomen dar. Diese Feststellung führt zu der Annahme, dass die in Rede stehenden reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte und damit die Informationsrechte des Parlaments im Allgemeinen nicht jeweils in den sie betreffenden Spezialbestimmungen wurzeln, sondern normübergreifend in den allgemeinen verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere im Gewaltenteilungsprinzip (hierzu noch III.). 10. Wie oftmals übersehen, enthalten bereits die ausdrücklich geregelten reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte verallgemeinerungsfähige Hinweise zu dem Umfang der Parlamentsinformation. Diese hat gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG „umfassend“ zu erfolgen bzw. sich auf „alle“ Einnahmen und Ausgaben zu beziehen, vgl. Art. 110 ff. GG, Art. 81 ff. Verf. Dies lässt eine Parallele zu dem Umfang jedenfalls des parlamentarischen Kontrollgebotes erkennen, welches sich nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG auf „alle“ Staatsgewalt erstreckt (vgl. noch III.). 11. Nicht verallgemeinerungsfähig sind demgegenüber auf Grund ihrer Gegenläufigkeit die Hinweise auf den Zeitpunkt der Parlamentsinformation. Die Information des Parlaments hat einerseits gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ bzw. gemäß Art. 115f Abs. 2 Fall 2 GG „unverzüg-

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lich“, sowie andererseits nach Art. 13 Abs. 6 S. 1, Art. 110 ff. GG und Art. 81 ff. Verf regelmäßig „jährlich“ zu erfolgen. Weitere zeitliche Vorgaben enthalten Art. 53 S. 1 („über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden [ . . . ] halten“) und Art. Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG („Planungen“). 12. Parlamentarische Selbstinformationsrechte normieren das Grundgesetz und die Landesverfassung mit dem parlamentarischen Untersuchungsrecht in den Art. 44 GG, Art. 41 Verf und mit dem parlamentarischen Petitionsrecht in den Art. 17, Art. 45a GG, Art. 41a Verf. Sie stehen, organschaftlich betrachtet, ausschließlich dem Parlament zu und verbürgen diesem die „stärksten“ Informationsmöglichkeiten, denn das Parlament verfügt hier über die klassischen juristischen Beweismittel. Mit dieser, gegenüber den reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechten weiteren Intensivierung der Informationsmittel des Parlaments, geht wiederum eine Steigerung der Wahrnehmungspflicht der parlamentarischen Aufgaben, d. h. vornehmlich der Kontrollaufgabe einher, denn die parlamentarischen Selbstinformationsrechte dienen regelmäßig der Aufklärung von Missständen im Exekutivbereich, die aus der Mitte des Parlaments oder von Seiten des Volkes begehrt wird. 13. Beachtung verdienen erneut Hinweise auf den Umfang der Parlamentsinformation. Insbesondere der Verweis der Art. 44 GG, Art. 41 und Art. 41a Verf auf das Grundrecht des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses würde leer laufen, könnten nicht im Ausnahmefall und unter eingrenzenden Voraussetzungen (vgl. noch III.) auch privatrechtliche Organisationsformen von parlamentarischen Informationsbegehren betroffen sein. 14. Zu den einzelnen Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation finden sich auf einfach-gesetzlicher sowie auf geschäftsordnungsrechtlicher Ebene eine Vielzahl an Ausgestaltungsbestimmungen. Diese entsprechen den verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation teilweise nicht, teilweise sind sie aber auch als richtungsweisend zu erachten (hierzu III.). III. 15. Die Analyse der ausdrücklichen Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation führt zu der Erkenntnis, dass mit einer speziellen Beschreibung parlamentarischer Aufgaben immer zugleich eine ausdrückliche Regelung der Parlamentsinformation einhergeht. Parlamentarische Aufgabe und parlamentarische Informationsbefugnis werden miteinander verbunden, mit dem Ziel, die Wahrnehmung der parlamentarischen Aufgabe zu gewährleisten. Die Parlamentsinformation verhält sich mit anderen Worten akzessorisch zu den Aufgaben des Parlaments. Dieses Akzessorietätsverhältnis ermöglicht den Rückschluss von einer parlamentarischen Aufgabe auf die hierzu erforderliche Informationsbefugnis. In diesem Sinne lässt sich von einer „Implied-powers“-Vermutung des Parlamentsinformationsrechts sprechen. 20*

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

16. Erkennbar wird ein Strukturzusammenhang der verfassungsrechtlichen Regelungen über die Parlamentsinformation, der sich als „Drei-Stufen-Theorie“ des Parlamentsinformationsrechts kennzeichnen lässt. Zum Zwecke der Befolgung einer besonders gesteigerten Pflicht zur Wahrnehmung seiner Aufgaben, stehen dem Parlament mit den parlamentarischen Selbstinformationsrechten besonders „starke“ Informationsbefugnisse zu. Parlamentarische Selbstinformationsrechte lassen sich mit Blick hierauf als „dritte Stufe“ der Parlamentsinformation bezeichnen. Ist die Wahrnehmungspflicht zumindest intensiviert, verdichtet sich die Parlamentsinformationspflicht noch immer zu einer Unterrichtungspflicht und damit zu einem Parlamentsinformationsrecht der „zweiten Stufe“. Im Hinblick auf die Grundstufe, d. h. die „erste Stufe“, fehlen sowohl (erschöpfende) ausdrückliche Regelungen der parlamentarischen Aufgaben – so etwa im Hinblick auf die parlamentarische Kontrolle – als auch der allgemeinen Parlamentsinformation, d. h. der reaktiven parlamentarischen Fremdinformation. 17. Ein allgemeiner Parlamentsinformationsanspruch als „erste Stufe“, der durch die zweite und die dritte Stufe der Parlamentsinformation lediglich modifiziert wird, lässt sich weder aus dem verfassungsrechtlichen Zitierrecht (Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf) noch aus dem Abgeordnetenstatus (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 30 Abs. 2 Verf) oder aus der in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG, Art. 28 Abs. 1 S. 1 Verf verankerten Kontrollaufgabe des Parlaments herleiten. Verfassungsrechtliche Grundlage bildet vielmehr das Gewaltenteilungsprinzip des Grundgesetzes und der Landesverfassung i.V.m. den Aufgaben des Parlaments. Träger des parlamentarischen Informationsanspruchs ist das Parlament, nicht der einzelne Abgeordnete, denn allein das Parlament bildet besonderes Organ i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Adressat ist grundsätzlich die Regierung als staatsleitendes Pendant des Parlaments im System der Gewalten. Nur die parlamentarischen Selbstinformationsrechte richten sich ausnahmsweise unmittelbar gegen sämtliche Stellen, die Gegenstand des parlamentarischen Informationsanspruchs sein können. 18. Die Reichweite des Parlamentsinformationsanspruchs ermittelt sich teleologisch-funktional unter Berücksichtigung der Akzessorietät der Parlamentsinformation zu den parlamentarischen Aufgaben. Danach erstreckt sich der parlamentarische Informationsanspruch funktional auf die Gesamtheit derjenigen Gegenstände, die für die parlamentarische Aufgabenwahrnehmung erforderlich sein können. Die Entscheidung über diese Erforderlichkeit steht im Ermessen des Parlaments. 19. Gegenstand des gesetzgebungsbezogenen Parlamentsinformationsanspruchs und der sich aus ihm ableitenden exekutiven Informationsansprüche sind vor diesem Hintergrund alle abstrakt-generellen Sachverhalte und Erkenntnisse, die das Parlament aus gesetzgeberischer Sicht für erforderlich erachtet. Voraussetzung für den kontrollbezogenen, d. h. den im Hinblick auf die Eigenarten parlamentarischer Kontrolle konkret-individuellen Parlamentsinformationsanspruch, ist das Vorliegen von Staatsgewalt i. S. d. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG.

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20. Öffentliche Geheimhaltungsinteressen vermögen den Umfang der Parlamentsinformation nicht einzuschränken. Im Verhältnis der Regierung zum Parlament gibt es keine Staatsgeheimnisse. Insbesondere diejenige Staatsgewalt, die geheim ausgeübt wird, bedarf der parlamentarischen Kontrolle, zumal eine Kontrolle durch die Öffentlichkeit entfällt. Dies belegen die Art. 45a Abs. 2 S. 1, Art. 53 Abs. 2 S. 1 GG, wonach selbst klassisch geheimhaltungsbedürftige Materien wie der Verteidigungsbereich Parlamentsinformationspflichten unterliegen. Die staatliche Geheimhaltungspflicht überträgt sich hier auf das Parlament und ist von diesem im Wege einer parlamentsinternen und autonomen Entscheidung sicherzustellen. Vorbildlich insoweit ist die Regelung des § 10a Abs. 2 S. 1 BHO. 21. Auch Privatrechtssubjekte sind Gegenstand des parlamentarischen Informationsanspruchs, soweit sie Staatsgewalt ausüben. Dies ist jedenfalls bei Eigengesellschaften und staatlich beherrschten gemischtwirtschaftlichen Unternehmen der Fall, die im Wege der Organisationsprivatisierung entstanden sind. Grundrechtspositionen und insbesondere das Recht auf informationelle Selbstbestimmung stehen mangels Grundrechtsträgerschaft der genannten privatrechtlichen Organisationseinheiten nicht entgegen. Grundrechte privater Minderheits-Anteilseigner eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens treten hinter dem überwiegenden öffentlichen Kontroll- und Informationsinteresse zurück. 22. Zu einer Spannungslage des parlamentarischen Informationsanspruchs mit aktien- und GmbH-rechtlichen Verschwiegenheitspflichten kommt es grundsätzlich nicht. Im Gegenteil ermöglichen die gesellschaftsrechtlichen Bestimmungen die Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Parlamentsinformationsrechts. Der parlamentarische Informationsanspruch löst bei einer Aktiengesellschaft den Ausnahmetatbestand des § 394 AktG aus; die Verschwiegenheitspflicht der vom Bund bzw. vom Land entsandten Aufsichtsräte gilt gemäß § 395 AktG nicht gegenüber dem Parlament, sondern überträgt sich auf dieses. Dem nicht von der Hand zu weisenden Risiko einer Weitergabe von vertraulichen Informationen aus dem Kreise der Abgeordneten an unberechtigte Dritte kann das Parlament dadurch wirksam begegnen, dass es den Kreis der Informationsadressaten organintern auf einen eigens gegründeten Kontrollausschuss, auf die Fraktionsvorsitzenden oder in begründeten Ausnahmefällen auf das Parlamentspräsidium begrenzt. Die in Rede stehenden aktienrechtlichen Vorschriften gelten für die Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit Aufsichtsrat entsprechend. Verfügt die GmbH nicht über einen Aufsichtsrat, führt eine „gesellschaftsrechtliche Lösung“ zur extensiven Auslegung des § 51a GmbHG, eine „öffentlichrechtliche Lösung“ zu einer Auslegung der Treue und Sorgfaltspflichten gegenüber der Gesellschaft im Lichte des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsrechts. Der im Falle der Geltendmachung parlamentarischer Selbstinformationsrechte möglicherweise entstehende Konflikt zwischen dem parlamentarischen Informationsanspruch und den bezeichneten Verschwiegenheitspflichten löst sich, gegebenenfalls unter Heranziehung des

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

Homogenitätsprinzips des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG, im Wege einer verfassungskonformen Reduktion der gesellschaftsrechtlichen Bestimmungen auf. 23. Die Regierung unterliegt im Hinblick auf Tatsachen grundsätzlich einer Informationsbeschaffungspflicht; sie ist dagegen nicht zur Herstellung eines Meinungsbildes verpflichtet. 24. Bildet das Gewaltenteilungsprinzip einerseits Grundlage des parlamentarischen Informationsanspruchs, leiten sich andererseits auch dessen Grenzen hieraus her. Diese Grenzen sind variablen Charakters und jeweils anhand des konkreten Einzelfalles zu bestimmen. Immer dann, wenn der Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung in einem gegenüber dem Funktionsinteresse des Parlaments nicht mehr zumutbaren Ausmaß beeinträchtigt ist, steht der Regierung ein Informationsverweigerungsrecht zu. Dieses ist in aller Regel hinreichend fundiert zu begründen. Keine Zustimmung vermag vor diesem Hintergrund die Kernbereichsdogmatik finden, die den Handlungs-, Beratungs- und Initiativbereich der Regierung als einen der Parlamentsinformation generell unzugänglichen Fixbereich charakterisiert. 25. Materiell hat die Information des Parlaments der Informationspflicht sachlich entsprechend, vollständig, zutreffend bzw. nach bestem Wissen, aus sich heraus verständlich und derart rechtzeitig zu erfolgen, dass dem Parlament die Wahrnehmung der hiermit bezweckten parlamentarischen Aufgaben hinreichend möglich wird und gleichzeitig die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Regierung gewahrt bleibt. 26. Die anhand des Grundgesetzes und der Landesverfassung gewonnenen Erkenntnisse zur Parlamentsinformation lassen sich im Wesentlichen auf die kommunale Ebene übertragen. Zwar ist das verfassungsrechtlich in Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG vorgesehene Vertretungsorgan (in der Regel der Rat der Gemeinde bzw. der Kreistag) kein Legislativ-, sondern ein Exekutivorgan. Jedoch kommt auch diesem Organ ein allgemeiner Informationsanspruch gegen sein kommunalrechtliches Pendant (in der Regel der Bürgermeister oder der Landrat) zu, der im ungeschriebenen Normengefüge der Gemeinde- und der Kreisordnungen wurzelt, gegenständlich die gesamte, von den Gemeinden bzw. Kreisen im Rahmen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts ausgeübte Staatsgewalt umfasst und im Sinne der Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts unterschiedlich stark ausgestaltet ist.

IV. 27. Einfach-rechtlich kann der verfassungsrechtliche Parlamentsinformationsanspruch durch Parlamentsinformationsgesetze, Parlamentsinformationsvereinbarungen, Geschäftsordnungsregelungen und schlichte Parlamentsinformationsbeschlüsse ausgestaltet werden.

§ 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen

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28. Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen zu speziellen Materien finden sich auf Bundes- und auf Landesebene in vielfältiger Weise. Zunehmend wird auch die Parlamentsinformation im Allgemeinen ausgestaltend im Wege sog. Parlamentsinformationsgesetze („PIG“) geregelt. Diese Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Jedoch steht dem Gesetzgeber keine unbegrenzte Ausgestaltungsmacht zu. Das im Grundgesetz und in der Landesverfassung filigran austarierte Verhältnis von Parlament und Regierung kann nicht durch ein einfaches Parlamentsgesetz mit einfacher Mehrheit zu Gunsten der Legislative beeinflusst werden. 29. Parlamentsinformationsvereinbarungen („PIV“) zwischen Parlament und Regierung sind insbesondere in den letzten Jahren vermehrt auf Landesebene geschlossen worden. Grundlage hierfür waren teilweise ausdrückliche Verfassungsaufträge, teilweise einfachgesetzliche Bestimmungen. Der Bundesgesetzgeber erkennt das Regelungsinstitut der Vereinbarung über die Information von Verfassungsorganen an. Derartige Vereinbarungen sind als Verträge und damit als verbindliche Regelungen auf dem Gebiet des Verfassungsrechts zu charakterisieren. Auf Grund ihres einheitsstiftenden Charakters sind sie verfassungsrechtlich als zulässig anzusehen, soweit sie verfassungsrechtliche Konkretisierungen des parlamentarischen Informationsanspruchs darstellen. Sie eignen sich insbesondere dazu, die zur Bestimmung der Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs erforderlich werdende Abwägung einerseits zwischen der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit des Parlaments und andererseits zwischen derjenigen der Regierung anhand von Regelbeispielen vorwegzunehmen. 30. Die parlamentarischen Geschäftsordnungen und ergänzend die GGO enthalten detaillierte Regelungen über die Information des Parlaments. Beide Geschäftsordnungen sind als Regelungstyp eigener Art zu kennzeichnen. Sie entfalten lediglich Rechtsverbindlichkeit im Intraorganverhältnis und vermögen damit die Regierung in keiner Weise zu binden. Trotzdem können sie mittelbar zu einer Gewaltenverlagerung zu Gunsten der Regierung führen, indem sich das Parlament selbst seiner Wahrnehmungsmöglichkeiten hinsichtlich des parlamentarischen Informationsanspruchs begibt. Auch ihre Wirksamkeit ist daher unmittelbar an den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Parlamentsinformationsrechts zu messen. 31. Schlichte Parlamentsinformationsbeschlüsse stellen einen in der Praxis häufigen Anwendungsfall dar. Das Parlament fordert die Regierung hier nicht im Wege einer Anfrage, sondern durch einen schlichten Beschluss zur Informationserteilung auf. Diese Vorgehensweise ist grundsätzlich zulässig. Nicht anders als den entsprechenden geschäftsordnungsrechtlichen Regelungen kommt auch schlichten Parlamentsinformationsbeschlüssen lediglich Innenwirkung zu.

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4. Kap.: Vorhandene Regelungen des Parlamentsinformationsanspruchs

V. Abschließend bleibt zu konstatieren, dass die ausdrückliche Verankerung von Regelungen über die Parlamentsinformation in nahezu sämtlichen Landesverfassungen zwar zu einer Vielzahl an neuen Rechtsproblemen, zugleich aber auch zu einer nachhaltigen Verbesserung der Informationslage der Parlamente geführt hat. Ungeachtet dessen bedeuten die diesbezüglichen Reformen nur erste Schritte auf dem weiten Feld der Parlamentsinformation. Diskussionsbedarf besteht, ungeachtet der neueren Regelungen und verfassungsgerichtlichen Entscheidungen, verstärkt im Hinblick auf den Umfang und die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs, unter besonderer Berücksichtigung der sich aus der Einbindung von Privatrechtssubjekten in die Erfüllung von Staatsaufgaben ergebenden Problemstellungen. Obwohl die Regierungen in Bund und Ländern dem Parlamentsinformationsrecht traditionell eher mit Zurückhaltung begegnen, wird gerade dieser letztgenannte Aspekt auch in ihrem Interesse liegen, denn er trägt jedenfalls mittelbar der Klärung der Frage bei, in welchem Umfang privatrechtliche Organisationsformen, die Staatsgewalt ausüben, der Exekutive gegenüber zumindest informationspflichtig sind. Speziell bezogen auf den Bund und die Länder BadenWürttemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen stellt sich überdies die Frage nach dem Für und Wider einer ausdrücklichen Verankerung des parlamentarischen Informationsanspruchs im Grundgesetz und in der Landesverfassung. Diese Frage ist in Nordrhein-Westfalen im Rahmen der Beratungen des Gesetzentwurfs 14 / 1541 wieder in den Blickpunkt der aktuellen Diskussion gerückt. Die Antwort hierauf ist im Bereich der Rechtspolitik zu finden und vermag somit nicht Gegenstand einer öffentlichrechtlichen Dissertation grundlegenden Charakters zu sein. Einzig erlaubt sein soll der eher beiläufige Hinweis, dass sich die diesbezüglichen Überlegungen nicht ausschließlich von rein politischen Zielsetzungen der gerade aktuellen Regierungsmehrheit bzw. der parlamentarischen Opposition leiten lassen sollten. Erstens ist es natürlicher Ausdruck der Demokratie, dass sich politische Mehrheiten verändern. Zweitens, und das droht in der politischen Auseinandersetzung teilweise in Vergessenheit zu geraten, ist der Informationsanspruch des Parlaments kein Politikum, sondern dient der Umsetzung des Volkswillens in der gewaltenteiligen Demokratie. Drittens schließlich bedarf es von Seiten der jeweiligen Regierung der Akzeptanz, dass die hinreichende Gewährleistung der verfassungsrechtlich gebotenen Parlamentsinformation in der Praxis zu einem bereichsspezifischen „Mehr“ an Verwaltung führen wird, ohne dass dadurch sogleich die Funktions- und die Arbeitsfähigkeit der Regierung und insbesondere der Staatskanzlei beeinträchtigt ist. Gegenüber der Parlamentsinformation auf nationaler Ebene wesentlich offener praktiziert wird der Informationsaustausch im Interorganverhältnis auf europäischer Ebene. Zwar fehlt es auch im europäischen Primärrecht an ausdrücklichen Rechtsgrundlagen für die Interorganinformation im Allgemeinen, jedoch werden insoweit die sog. Interinstitutionellen Vereinbarungen herangezogen. Auch in Österreich hat sich ein zumindest im Hinblick auf die Gesetzgebung offenes und

§ 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen

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transparentes Parlamentsinformationssystem auf nicht-gesetzlicher Grundlage etabliert. Im Rahmen dieses sog. vorparlamentarischen Begutachtungsverfahrens werden die Ministerialentwürfe zu Gesetzesvorhaben, die zur Begutachtung versandt wurden, sowie die dazu eingegangenen Stellungnahmen von Interessenverbänden, anderen Ministerien, Bundesländern und sonstigen Gruppen auf der Internetseite des Nationalrates veröffentlicht. Damit erhält das Parlament bereits vor Beginn des eigentlichen Gesetzgebungsverfahrens Zugriff auf Informationen, die für die ordnungsgemäße Wahrnehmung seiner Gesetzgebungsaufgabe unerlässlich sind. Erste Schritte in Deutschland in diese Richtung bilden das Internetangebot der Bundesregierung sowie der einzelnen Bundesministerien. Der „Parlamentsspielgel“, in dem die Landtage die Referenzdaten aller ihrer allgemein zugänglichen Parlamentaria nachweisen und entsprechende Originaltexte zur Verfügung stellen, sowie das hiermit vergleichbare „Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge (DIP)“ des Deutschen Bundestages sind demgegenüber rein parlamentarische Informationssysteme. Generell wird die Parlamentsinformation vor dem Hintergrund der im Rahmen dieser Bearbeitung gewonnenen Erkenntnisse im Wege von sog. Internetplattformen zwar gefördert, nicht aber gewährleistet werden können.

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Sachwortverzeichnis Abgeordnetenstatus (siehe Statusthese) Akteneinsicht 125, 138, 139, 144 f., 233 f., 282 Aktiengesellschaft 204 ff., 234 ff. Aktive Fremdinformationsrechte – Anspruchsberechtigte 182 f. – Anspruchsverpflichtete 182 f. – Begriff 63 f. – Gegenständliche Reichweite (siehe dort) – Gemeinderat (siehe dort) – Informationszeitpunkt (siehe dort) – Typen 60 ff. – Vollständigkeit (siehe dort) Aktuelle Stunde 275 ff. Akzessorietät der Informationsrechte 149 ff. Anstalten (siehe Sparkassen) Antizipierte Haushaltskontrolle (siehe Haushaltsplan) Antizipierte Kontrolle (siehe Kontrollaufgabe) Aufgaben (siehe Parlamentsaufgaben) Aufsichtsrat (siehe AG; GmbH) Befragung der Bundesregierung 278 f. Begründungspflicht 223 f. Beliehene 84 Berichtspflichten (siehe Aktive Fremdinformationsrechte) Beschluss (siehe Schlichter Parlamentsbeschluss) Bezirksvertretung (siehe Gemeinderat) Budgetrecht – Ausgestaltungsbestimmungen 78 f. – Haushaltsplan (siehe dort) – Rechnungslegung (siehe dort) – Rechnungsprüfung (siehe dort) Bundesbetriebe 82 ff., 90 Bundesrat 69 ff., 117, 119 ff. Bundesrechnungshof (siehe Rechnungshof) Bürgermeister 232 ff.

Demokratieprinzip – Kontrollaufgabe (siehe dort) – Parlamentarische Demokratie 44, 177 ff. – Parteienstaatliche Demokratie 177 – Repräsentative Demokratie 44, 46, 177 – Vertretungsaufgabe 43 ff. Demokratische Legitimation (siehe Legitimation) Dirigierende Kontrolle (siehe Kontrollaufgabe) Drei-Stufen-Theorie 149 ff., 180, 232 ff. Dualismus 47 ff., 178 Effet utile 47, 71, 99, 181, 196, 216 Eigengesellschaften 188, 195, 200 f., 204 ff. Eigenverantwortlichkeitsbereich (siehe Funktionsfähigkeitsbereich) Enquête-Kommissionen 279 ff. Enquêterecht (siehe Untersuchungsrecht) Entparlamentarisierung 47, 54 ff. Entstehungszeitpunkt (siehe Informationszeitpunkt) Europäische Union 65 ff., 258 ff. Finanzgebaren 77 ff., 80, 86, 194, 214 f. Fragerechte (siehe Reaktive Fremdinformationsrechte) Fragestunde 273 Fremdinformationsrechte 61 ff. – Aktive (siehe dort) – Reaktive (siehe dort) Funktionale Gewaltenteilung (siehe Gewaltenteilungsprinzip) Funktionell-variable Grenzziehung 222 f. Funktionsfähigkeitsbereich 218 ff., 261 f. Gebot ergänzender Erläuterung 100 f. Gegenständliche Reichweite (siehe Umfang) Geheimdienste (siehe Geheimhaltungsbedürftigkeit)

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Sachwortverzeichnis

Geheimhaltungsbedürftigkeit 112 ff., 146, 197 ff., 234 ff. Gemeinden 228 ff. Gemeinderat 232 ff. Gemeindevertretung (siehe Gemeinderat) Gemeinsame Geschäftsordnung 74 f., 266 ff. Gemischtwirtschaftliche Unternehmen 188 f., 195 f., 201 ff., 204 ff. Geschäftsordnung – Aktuelle Stunde (siehe dort) – Befragung der Bundesregierung (siehe dort) – Fragestunde (siehe dort) – Gemeinsame Geschäftsordnung (siehe dort) – Große Anfrage (siehe dort) – Kleine Anfrage (siehe dort) – Parlamentsautonomie (siehe dort) – Rechtsnatur 284 ff. – Rechtswirkung 288 ff. – Verfassungsaufträge (siehe dort) – Wirksamkeitsvoraussetzungen 291 ff. Gesellschaft mit beschränkter Haftung 194 ff., 204 ff., 234 ff. Gesellschaftsrechtliche Lösung, 210 f. Gesetzesfolgenabschätzung 56 f. Gesetzesinitiativen (siehe Gesetzesvorlagen) Gesetzesvorlagen – Haushaltsbezogene 79 ff. – Haushaltsfremde 75 ff. Gesetzgebungsaufgabe – Begriff 52 ff. – Gesetzesfolgenabschätzung (siehe dort) – Informationsabhängigkeit (siehe Information) Gewaltenteilungsprinzip – Begriff 46, 172 ff. – Dualismus (siehe dort) – Integrationskraft (siehe Kooperationspflichten) – Integrationslehre (siehe dort) – Kernbereich (siehe dort) – Kontrollaufgabe (siehe dort) – Kooperationspflichten (siehe dort) – Parlamentarisches Regierungssystem (siehe dort) – Qualitative Gewaltenteilung 173 – Quantitative Gewaltenteilung 173

– Verfassungsorgantreue (siehe dort) Gewaltentrennung (siehe Gewaltenteilungsprinzip) Grenzen der Parlamentsinformation (siehe Umfang) Große Anfrage 276 ff. Grundrechte 199 ff. Hauptausschuss 134 Haushaltsbezogene Parlamentsinformation (siehe Budgetrecht) Haushaltsplan 79 ff. Haushaltsrechnung (siehe Rechnungslegung) „Implied-Powers“-Vermutung 148 f., 180 Informalisierung 47, 54 f. Information – Informationsabhängigkeit (siehe dort) – Informationsfreiheitsgesetz (siehe dort) – Informationsvorsprung 53 f. – Nicht-parlamentsrechtliche 38 f. – Parlamentarische 39 ff. Informationelle Selbstbestimmung 199 ff. Informationsabhängigkeit 32 ff., 41 ff., 68, 71 f., 76, 79 ff., 98 ff., 104 ff., 124 f., 191 Informationsbeschaffungspflicht 215 ff. Informationsfreiheitsgesetz 39 Informationsumfang (siehe Umfang) Informationszeitpunkt 68 f., 70 f., 81, 101, 109, 116, 119, 122, 140, 154, 224 f. Integrationslehre 174 ff. Interinstitutionelle Vereinbarung 258 ff. Interpellationsrecht (siehe Reaktive Fremdinformationsrechte) Jahresabschluss 102 Juristische Personen – Haushaltsrechtliche Rückanbindung 82 ff., 88 ff., 101, 102 ff. – Informationspflichtigkeit 154, 187 ff., 194 ff., 199 ff., 204 ff. – Petitionsrecht 141, 145 f. – Rechnungsprüfung 111 f. – Untersuchungsrecht 128 f., 131 ff. Kapitalgesellschaften (siehe Eigengesellschaften) Kernbereich 173, 218 ff.

Sachwortverzeichnis Kleine Anfrage 269 ff. Kommunale Unternehmen 234 ff. Kommunen (siehe Bürgermeister; Gemeinderat) Kompetenzthese 163 f., 169 ff. Konkretisierungsthese 157 f., 164 ff., 176 Kontrollaufgabe 45 ff. – Antizipierte Kontrolle (siehe dort) – Demokratieprinzip (siehe dort) – Dirigierende Kontrolle 50 – Effet utile (siehe dort) – Fremdkontrolle 190 – Gewaltenteilungsprinzip (siehe dort) – Haushaltskontrolle (siehe Budgetrecht) – Informationsabhängigkeit (siehe Information) – Kompetenzthese (siehe dort) – Kooperationspflichten (siehe dort) – Legitimation (siehe dort) – Parlamentarisches Regierungssystem (siehe dort) – Repressive Kontrolle 50 – Retrospektive Kontrolle (siehe dort) – Untersuchungsrecht (siehe dort) – Verfassungsrechtliche Grundlagen 46 f. – Volkssouveranität (siehe dort) Kontrollgremium 112 f., 227, 236 Kooperationspflichten 174 ff., 179 f., 180 ff. Körperschaften (siehe Juristische Personen) Kreationsaufgabe 47 Kreistag (siehe Rat) Lagebericht 102 Landesbetriebe 82 ff., 90 ff., 102 ff. Landesrechnungshof (siehe Rechnungshof) Landrat (siehe Bürgermeister) Legitimation – Kontrollaufgabe (siehe dort) – Kreationsaufgabe (siehe dort) – Legitimationsmonopol 44, 46 f. – Staatsgewalt (siehe dort) – Vertretungsaufgabe (siehe dort) Legitimationsmonopol (siehe Legitimation) Magistrat (siehe Bürgermeister) Marktgemeinderat (siehe Gemeinderat)

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Meinungsbildungspflicht (siehe Informationsbeschaffungspflicht) Mittelbare Staatsverwaltung 83, 188, 194 ff. Nachrichtendienste (siehe Geheimhaltungsbedürftigkeit) Nebenhaushalte 82 ff., 101 Öffentlichkeitsfunktion 44 f. Öffentlichrechtliche Lösung 211 ff. Opposition – Dualismus (siehe dort) – Retrospektive Kontrolle (siehe Kontrollaufgabe) Parlamentarische Anfragen – Einzelfragen 272 ff. – Große Anfrage (siehe dort) – Herleitung (siehe Reaktive Fremdinformationsrechte) – Kleine Anfrage (siehe dort) Parlamentarische Demokratie (siehe Demokratieprinzip) Parlamentarische Fremdinformationsrechte (siehe Fremdinformationsrechte) Parlamentarische Information (siehe Information) Parlamentarische Kontrolle (siehe Kontrollaufgabe) Parlamentarische Legitimation (siehe Legitimation) Parlamentarische Opposition (siehe Opposition) Parlamentarische Selbstinformationsrechte (siehe Selbstinformationsrechte) Parlamentarisches Kontrollgremium 112 f., 198 Parlamentarisches Regierungssystem – Begriff 47, 177 f. – Demokratieprinzip (siehe dort) – Dualismus (siehe dort) – Gewaltenteilungsprinzip (siehe dort) – Kooperationspflichten (siehe dort) – Parlamentarische Demokratie (siehe Demokratieprinzip) – Parteienstaatliche Demokratie (siehe Demokratieprinzip)

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Sachwortverzeichnis

– Repräsentative Demokratie (siehe Demokratieprinzip) – Staatsleitung (siehe dort) Parlamentarisches Untersuchungsrecht (siehe Untersuchungsrecht) Parlamentarisches Zitierrecht (siehe Konkretisierungsthese) Parlamentsaufgaben – Gesetzgebungsaufgabe (siehe dort) – Informationsabhängigkeit (siehe Information) – Kontrollaufgabe (siehe dort) – Kreationsaufgabe (siehe dort) – Vertretungsaufgabe (siehe dort) Parlamentsautonomie 283 f. Parlamentsbeschluss (siehe Schlichter Parlamentsbeschluss) Parlamentsinformationsgesetz 238 ff. – Bayern 239 f. – Berlin 241 – Mecklenburg-Vorpommern 241 – Nordrhein-Westfalen 33 f. – Sachsen 241 – Schleswig-Holstein 241 – Verfassungsaufträge (siehe dort) – Zulässigkeit 243 ff. Parlamentsinformationsvereinbarung 249 ff. – Baden-Württemberg 250 – Bayern 250, 252 f. – Berlin 252 – Nordrhein-Westfalen 33 ff., 250, 253 f., 263 f. – Rechtsnatur 254 ff. – Rechtswirkung 254 ff. – Rheinland-Pfalz 251 f. – Saarland 250 – Sachsen 252 – Sachsen-Anhalt 252 f. – Schleswig-Holstein 252 – Zulässigkeit 254 ff. Petitionsausschuss (siehe Petitionsrecht) Petitionsrecht 135 ff. – Ausgestaltungsbestimmungen 142, 143 ff. – Gegenständliche Reichweite 140 ff., 145 ff. – Informationsbefugnisse 138 ff. – Informationsfunktion 136 ff.

– Petitionsausschuss 137 – Wahrnehmungsbefugnis 137 – Zweck 135 ff. Privatisierung 194 ff., 199 ff. Privatrechtssubjekte (siehe Juristische Personen) Publizistische Privatrechtsvereinigungen 188, 194 f., 200 f. Rat (siehe Gemeinderat) Reaktive Fremdinformationsrechte 61 ff. – Anspruchsberechtigte 182 f. – Anspruchsverpflichtete 182 f. – Begriff 61 ff. – Fragerecht des Petitionsausschusses 62, 139 – Gegenständliche Reichweite (siehe dort) – Gemeinderat (siehe dort) – Herleitung 156 ff. – Informationszeitpunkt (siehe dort) – Vollständigkeit (siehe dort) Rechnungshof 104 ff. Rechnungslegung 98 ff. Rechnungsprüfung 104 ff. Reichweite der Parlamentsinformation (siehe Umfang) Repräsentationsaufgabe (siehe Vertretungsaufgabe) Repräsentative Demokratie (siehe Demokratieprinzip) Repressive Kontrolle (siehe Kontrollaufgabe) Retrospektive Haushaltskontrolle (siehe Rechnungslegung) Retrospektive Kontrolle (siehe Kontrollaufgabe) Schlichter Parlamentsbeschluss – Begriff 259 ff. – Erscheinungsformen 296 f. – Rechtswirkung 300 ff. – Zulässigkeit 297 ff. Selbstinformationsrechte des Parlaments – Anspruchsberechtigte 182 f. – Anspruchsverpflichtete 182 f., 213 f. – Begriff 64 – Gegenständliche Reichweite (siehe dort) – Gemeinderat (siehe dort)

Sachwortverzeichnis – Informationszeitpunkt (siehe dort) – Typen 123 ff. Sondervermögen 82 ff., 90 ff. Sparkassen 235 Staatliche Subventionen (siehe Subventionen) Staatliches Finanzgebaren (siehe Finanzgebaren) Staatsaufgaben 193 Staatsaufsichtsthese 187 ff., 191 Staatsgeheimnisse (siehe Geheimhaltungsbedürftigkeit) Staatsgewalt – Begriff 193 – Eigengesellschaften (siehe dort) – Finanzgebaren (siehe dort) – Gemischtwirtschaftliche Unternehmen (siehe dort) – Kontrollaufgabe (siehe dort) – Legitimation (siehe dort) – Publizistische Privatrechtsvereinigungen (siehe dort) – Staatsaufgaben (siehe dort) – Unmittelbare Staatsverwaltung (siehe dort) Staatsleitung 178 Staatsverwaltung – Mittelbare (siehe dort) – Unmittelbare (siehe dort) Stadtrat (siehe Gemeinderat) Stadtverordnetenversammlung (siehe Gemeinderat) Stadtvertretung (siehe Gemeinderat) Statusthese 158 ff., 167 ff. Stiftungen 83 f. Subventionen 214 f. Tendenzfragen (siehe Informationsbeschaffungspflicht) Umfang der Parlamentsinformation 185 ff. – Aktiengesellschaft (siehe dort) – Bundesbetriebe (siehe dort) – Eigenverantwortlichkeitsbereich (siehe Funktionsfähigkeitsbereich) – Funktionsfähigkeitsbereich (siehe dort) – Geheimhaltungsbedürftigkeit (siehe dort) – Gesellschaftsrechtliche Lösung (siehe dort)

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– GmbH (siehe dort) – Informationsbeschaffungspflicht (siehe dort) – Juristische Personen (siehe dort) – Kernbereich (siehe dort) – Landesbetriebe (siehe dort) – Missbrauchsschutz 218 – Mittelbare Staatsverwaltung (siehe dort) – Sondervermögen (siehe dort) – Staatsaufsichtsthese (siehe dort) – Staatsgewalt (siehe dort) – Teleologisch-akzessorietätsorientierte Bestimmung 189 ff. – Unmittelbare Staatsverwaltung (siehe dort) – Unternehmen (siehe dort) – Untersuchungsausschüsse (siehe Untersuchungsrecht) – Vollständigkeitsgebot 70, 82 ff., 101, 140, 153 f., 225 f. Unmittelbare Staatsverwaltung 83, 187, 193 f. Unternehmen 111 f., 187 ff., 194 ff., 200 ff., 234 ff. Unterrichtungspflichten (siehe Aktive Fremdinformationsrechte) Untersuchungsausschuss (siehe Untersuchungsrecht) Untersuchungsrecht 123 ff. – Ausgestaltungsbestimmungen 129 ff. – Gegenständliche Reichweite 126 ff. – Informationsfunktion 124 ff. – Untersuchungsausschuss 124 – Wahrnehmungsbefugnis 124 Verfassungsaufträge 243 ff., 291 Verfassungsmodernisierung 32 ff., 62 Verfassungsorgantreue 175 Vergabeentscheidungen 214 f. Vermögensrechnung (siehe Rechnungslegung) Verteidigungsausschuss 134 Vertrauensgremium 112 f., 198 Vertretungsaufgabe 43 ff. – Demokratieprinzip (siehe dort) – Grundlagen 43 ff. – Informationsabhängigkeit (siehe Information)

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Sachwortverzeichnis

– Legitimation (siehe dort) – Öffentlichkeitsfunktion 44 f. – Repräsentation 43 – Volkssouveranität (siehe dort) Volkssouveranität 43 f., 46 Volksvertretung (siehe Vertretungsaufgabe)

Vollständigkeit (siehe Umfang der Parlamentsinformation) Wahlfunktion (siehe Kreationsaufgabe) Zeitpunkt (siehe Informationszeitpunkt) Zitierrecht (siehe Konkretisierungsthese)