Grundwasser im Völkerrecht: Eine Untersuchung der Draft Articles der UN International Law Commission über das Recht grenzüberschreitender Aquifere im Kontext des internationalen Wasserrechts [1 ed.] 9783428555741, 9783428155743

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Schriften zum Völkerrecht Band 230

Grundwasser im Völkerrecht Eine Untersuchung der Draft Articles der UN International Law Commission über das Recht grenzüberschreitender Aquifere im Kontext des internationalen Wasserrechts

Von

Carolin Mai Weber

Duncker & Humblot · Berlin

CAROLIN MAI WEBER

Grundwasser im Völkerrecht

Schriften zum Völkerrecht Band 230

Grundwasser im Völkerrecht Eine Untersuchung der Draft Articles der UN International Law Commission über das Recht grenzüberschreitender Aquifere im Kontext des internationalen Wasserrechts

Von

Carolin Mai Weber

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg hat diese Arbeit im Jahre 2017 als Dissertation angenommen.

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Alle Rechte vorbehalten

© 2019 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: CPI buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 978-3-428-15574-3 (Print) ISBN 978-3-428-55574-1 (E-Book) ISBN 978-3-428-85574-2 (Print & E-Book)

Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Meinen Eltern

Vorwort Mein besonderer Dank gilt zunächst meinem Doktorvater, Herrn em. Prof. Dr. dres. h.c. Rüdiger Wolfrum, für seine großzügige fachliche Beratung und Unterstützung bei der Betreuung dieser Arbeit. Die erhaltenen Denkanstöße und den fruchtbaren fachlichen Austausch möchte ich nicht missen. Ebenfalls bedanken möchte ich mich bei Frau Prof. Dr. Ute Mager für die freundliche Übernahme des Zweitgutachtens sowie bei Herrn Prof. Dr. Ekkehart Reimer für sein Mitwirken in der Prüfungskommission. Von Herzen danke ich meiner Mutter, die mir stets rückhaltlos bei allem – wie auch bei diesem Projekt – unterstützend zur Seite stand und steht, sowie meinem Vater, der mir den Impuls zum und die Freude am wissenschaftlichen Arbeiten mitgegeben hat und der die Vollendung dieser Arbeit nicht mehr miterleben durfte. Ihnen beiden widme ich die vorliegende Dissertation. Ein ganz besonderer und mein innigster Dank gilt meinem Freund Alex, dem ich mehr an Unterstützung und Rückhalt verdanke, als sich in wenigen Worten ausdrücken lässt. Berlin, im Oktober 2018

Carolin Mai Weber

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Aktualität des Forschungsgegenstandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Globale Wasserkrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Süßwasser als Ressource . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Grundwasser als Antwort auf die globale Wasserkrise . . . . . . . . . . . . . . . . II. Fragestellung und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Einführung in den hydrologischen Zyklus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Hydrologischer Zyklus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Grundwasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Aquifere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ungespannte und gespannte Aquifere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erneuerbare und nicht-erneuerbare Aquifere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Charakteristika von Grundwasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 17 17 19 20 22 27 27 28 28 29 30 32

B. Internationales Grundwasserrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beckenkonzepte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Internationale Flussbecken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Hydrographisches Becken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Internationale Wasserläufe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ökosystem-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Theoretische Grundlagen des internationalen Wasserrechts . . . . . . . . . . . . . . 1. Souveränitätstheorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Absolute Theorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Absolute territoriale Souveränität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Absolute territoriale Integrität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Theorie der Gemeinschaft an Gewässern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Theorie der beschränkten territorialen Souveränität . . . . . . . . . . . . . . . aa) Dogmatische Grundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der wesensgleiche Grundsatz der guten Nachbarschaft und sic utere tuo ut alienum non laedas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Anwendung der Theorie bei gemeinsamen natürlichen Ressourcen dd) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Community of interest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34 34 34 35 35 36 37 38 39 40 40 41 42 43 43 44 45 46 46 48

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Inhaltsverzeichnis 2. Alternative Konzepte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Intergenerationelle Gerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Umweltpflichtigkeit der Souveränität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Entwicklung des Konzepts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Neukonzeption des gemeinsamen Erbes der Menschheit . . . . . . . . cc) Fossile Aquifere als gemeinsames Erbe der Menschheit . . . . . . . . dd) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Gemeinsame Sorge der Menschheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Menschenrecht auf Wasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Rechtliche Grundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Inhalt und rechtlicher Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ergebnis zum theoretischen Unterbau des internationalen Grundwasserrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Internationales Grundwasserrecht als Teil des internationalen Wasserrechts? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Kodifikationen und Kodifikationsentwürfe im internationalen Wasserrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Werke der ILA und Bellagio Draft Treaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) UN-Wasserlaufkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) UNECE-Wasserkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Abkommen über einzelne Grundwasservorkommen . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Diskussion der ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anwendungsbereich der ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Aquifer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Aquifersystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Grenzüberschreitend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Nutzungen und Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Grundprinzipien der ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Souveränität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Angemessene und vernünftige Nutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Art. 4 ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Art. 5 ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50 50 53 56 57 60 62 64 65 68 69 70 72 74 75 78 79 80 82 84 88 90 92 92 93 97 98 99 102 102 103 104 104 105 112 113 115 118

Inhaltsverzeichnis cc) Verbot von erheblichen Beeinträchtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen in Art. 6 ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Exkurs: „time bomb“-Situationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Verhältnis der beiden Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Genereller Vorrang des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung oder des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen aus ILC Draft Articles? . . . (2) Lösung anhand von Utton . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Kooperationspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Grundsatz der Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Pflicht zum Daten- und Informationsaustausch . . . . . . . . . . . . (3) Pflicht zum Abschluss bilateraler und regionaler Abkommen c) Regelungen zu Schutz und Erhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Pflicht zu Schutz und Erhaltung von Ökosystemen . . . . . . . . . . . . bb) Pflicht zu Schutz und Erhaltung von Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Pflicht zum Schutz vor Verschmutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Regelungen zu Überwachung, Management und geplanten Vorhaben aa) Pflicht zur Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Pflicht zum Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Pflichten im Rahmen von geplanten Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . e) Sonstige Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Umsetzung der ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Überschneidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) UN-Wasserlaufkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) UNECE-Wasserkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Künftige Form der ILC Draft Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Eigenständiger Vertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Deklaration von Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Protokoll zur UN-Wasserlaufkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Ergebnis zum rechtlichen Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Wassermanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Notwendigkeit eines Managements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Charakteristika von Grundwasser und Aquiferen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tragedy of the Commons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 122 122 124 128 129

130 135 136 138 139 141 143 144 144 145 147 149 149 150 151 153 159 163 163 163 166 168 168 169 170 171 172 175 176 176 178

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Inhaltsverzeichnis II. Integrated water resources management (IWRM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

D. Aktuelle Herausforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Klimawandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Wirtschaftliche Trends . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundfrage: Wasser als Gemeinschaftsgut oder Handelsware . . . . . . . . . . a) Entwicklung in der Staatengemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wasser als ökonomisches Gut oder öffentliches Gut? . . . . . . . . . . . . . . 2. Wassertransfere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Wassertransfer im lokalen Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wassermärkte und Transfer von Wasserrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Wasserprivatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Virtual water trade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183 183 186 186 186 188 190 191 193 194 196 199 199

E. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ergebnisse der einzelnen Problematiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundcharakteristika von Grundwasser und Aquiferen . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Theroretischer Unterbau des internationalen Wasserrechts . . . . . . . . . . . . . 3. Management und aktuelle Herausforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Abschließende Gesamtwürdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Schutz und Erhaltung grenzüberschreitender Grundwasservorkommen . . 2. Angemessene Nutzung und Verteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gesamtergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200 200 200 201 203 204 204 205 206

Anhang – Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers . . . . . . . . . . . . . . 208 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Dokumentenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Abkürzungsverzeichnis a. A. AJIL Am. U. Int’l L. Rev. APuZ Art. AVR B. C. Int’l & Comp. L. Rev. Bd. BGBl. Bsp. bspw. BVerfG BVerfGE

anderer Ansicht American Journal of International Law (Zeitschrift) American University International Law Review (Zeitschrift) Aus Politik und Zeitgeschichte (Zeitschrift) Artikel Arichiv des Völkerrechts (Zeitschrift) Boston College International and Comparative Law Review (Zeitschrift) Band Bundesgesetzblatt Beispiel beispielsweise Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Amtliche Sammlung) bzw. beziehungsweise ca. circa Col. J. Envt’l L. Columbia Journal of Environmental Law (Zeitschrift) Colo. J. Int’l L. & Pol’y Colorado Journal of Environmental Law and Policy (Zeitschrift) Denv. J. Int’l L. & Pol’y Denver Journal of International Law and Policy (Zeitschrift) ders. derselbe dies. dieselbe(n) Doc Dokument ECOSOC Economic and Social Council EG Europäische Gemeinschaft et al. et alii/aliae EU Europäische Union evtl. eventuell f. folgender FAO Food and Agricultural Organization of the UN ff. folgende Geo. Wash. J. Energy & George Washington Journal of Energy and Environmental Law Envtl. L. (Zeitschrift) GEP Global Environmental Politics (Zeitschrift) GG Grundgesetz Hrsg. Herausgeber

14 Hydrol. Earth Syst. Sci. ibid. ICJ ICLQ i. d. F. i. d. S. i. E. i. e. S. IGH IJHR IKRS ILA ILC ILC Draft Articles

Abkürzungsverzeichnis

Hydrology and Earth System Sciences (Zeitschrift) ibidem (ebenda) International Court of Justice (deutsch: IGH) International and Comparatice Law Quarterly (Zeitschrift) in der Fassung in diesem Sinne im Ergebnis im engeren Sinne Internationaler Gerichtshof International Journal of Human Rights (Zeitschrift) Internationale Kommission zum Schutz des Rheins International Law Association International Law Commission ILC Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers (2008) ILM International Legal Materials insb. insbesondere Int. J. Global International Journal of Global Environmental Issues (ZeitEnvironmental schrift) Int’l Comm. L. Rev. International Community Law Review (Zeitschrift) IPPC Intergovernmental Panel on Climate Change i. S. d. im Sinne des/der i. S. v. im Sinne von i.V. m. in Verbindung mit i. w. S. im weiteren Sinne JuS Juristische Schulung (Zeitschrift) Kap. Kapitel km Kilometer km2 Quadratkilometer km3 Kubikkilometer Marq. L.Rev. Marquette Law Review (Zeitschrift) MPEPIL Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Zeitschrift) Nat.Res. J. Natural Resources Journal (Zeitschrift) Nr. Nummer Pac. McGeorge Global Pacific McGeorge Global Business and Development Law Bus. & Dev. L.J. Journal (Zeitschrift) para. Paragraf PCIJ Permanent Court of International Justice RECIEL Review of European, Comparative and International Environmental Law (Zeitschrift) Res. Resolution RL Richtlinie

Abkürzungsverzeichnis Rn. S. SADC sog. Tex. Int’l L.J. Tul. Envtl. L.J. u. a. U. Colo. L. Rev UN UNESCO UNESCO-IHP UNFCCC UNFPA UN-GA UNTS UN Water v. vgl. WHG WHO WWDR ZaöRV z. B.

15

Randnummer Seite Southern African Development Community sogenannt(e/es/er) Texas International Law Journal (Zeitschrift) Tulane Environmental Law Journal (Zeitschrift) unter anderem University of Colorado Law Review (Zeitschrift) United Nations (Vereinte Nationen) United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization UNESCO International Hydrological Programme United Nations Framework Convention for Climate Change (UN-Klimarahmenkonvention) United Nations Populations Fund United Nations General Assembly (UN Generalversammlung United Nations Treaty Series United Nations Water vom vergleiche Wasserhaushaltsgesetz World Health Organisation World Water Development Report Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zum Beispiel

A. Einleitung „When the well runs dry, we know the worth of water.“ Benjamin Franklin1

I. Aktualität des Forschungsgegenstandes 2015 endete die zweite UN-Wasserdekade „Water for Life“.2 Die Dekade hatte das Ziel, die globale Wasserkrise in den Fokus der Staatengemeinschaft zu rücken und ihr mittels Projekten und Programmen entgegenzuwirken.3 1. Globale Wasserkrise Die weltweite Wasserkrise dauert allerdings auch heute noch an. Wasser wird knapp – bereits 2025 werden 1,8 Milliarden Menschen in Ländern mit absoluter Wasserknappheit leben und zwei Drittel der Weltbevölkerung unter ständiger Wasseranspannung4.5 Die globale Wasserkrise ist mehreren Faktoren geschuldet. Insbesondere das Bevölkerungswachstum, die Nutzung von Wasser in Landwirtschaft und zur Energieerzeugung, sowie der Trend zu einer wasserintensiveren Nutzung, die steigende Urbanisierung und der Klimawandel mit seinen Auswirkungen sind hier zu nennen. Ein Hauptfaktor stellt die wachsende Weltbevölkerung dar, die laut Prognosen bis 2030 auf 8,3 Milliarden und bis 2050 bereits auf 9,1 Milliarden Menschen ansteigen soll.6 Hinzu kommt, dass der Großteil des Bevölkerungswachstums in Regionen erfolgt, die bereits unter Wasseranspannung leiden. Über 60 % des 1

Shaw, Water Resource Economics and Policy, 2005, S. 305. UN-Generalversammlung, UN Doc A/RES/58/217 v. 23.12.2003. 3 UN, International Decade Water for Life, abrufbar unter: http://www.un.org/water forlifedecade/background.shtml (zuletzt aufgerufen am 02.01.2017). 4 Wasseranspannung liegt vor, wenn die jährliche Wasserversorgung unter 1700 m3 pro Person liegt, Wasserknappheit bei unter 1000 m3 pro Person und von absoluter Wasserknappheit spricht man ab unter 500 m3, vgl. FAO, Water Reports Nr. 38, 2012, S. 7. 5 UN Water, Factsheet Water Scarcity, abrufbar unter: http://www.unwater.org/filead min/user_upload/unwater_new/docs/A4%20template%20(water%20scarcity).pdf (aufgerufen am 22.01.2015). 6 UN Water, World Water Development Report (WWDR), Managing water under uncertainity and risk, 2012, S. 46. 2

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A. Einleitung

Populationsanstiegs werden Subsaharaafrika und Südasien zu verzeichnen haben.7 Hiermit eng verbunden ist auch die erhöhte Nahrungsnachfrage. Bis 2030 wird voraussichtlich ein Anstieg um 50 % und bis 2050 auf 70 % im Vergleich zum heutigen Bedarf zu verzeichnen sein.8 Mit der höheren Nahrungsproduktion steigt auch der Wasserverbrauch in der Landwirtschaft – dieser beträgt bereits heute 70 %.9 Wasser wird nicht nur in der Landwirtschaft benötigt, sondern ebenfalls in der Industrie. Diese verwendet immense Mengen an Wasser – bis 2050 wird die verarbeitende Industrie ihren Wasserverbrauch voraussichtlich auf 400 % im Vergleich zum Jahr 2000 erhöht haben.10 Auch die wachsende Energienachfrage verschärft die Wasserkrise. Der weltweite Energiebedarf wird bis 2035 voraussichtlich um ein Drittel steigen, hiervon wird allein die globale Elektrizitätsnachfrage einen Anstieg von 70 % verzeichnen. Heutzutage wird ca. 90 % der weltweiten Energie mit wasserintensiven Techniken hergestellt.11 Ein weiterer zu beachtender Trend ist die Veränderung des Wasserverbrauchs. Die Nachfrage nach Wasser steigt nicht alleine durch die wachsende Bevölkerung, deren Bedürfnisse befriedigt werden müssen. Diese Bedürfnisse haben sich vielmehr geändert und werden voraussichtlich noch wasserintensiver werden, so erhöht bspw. die steigende Nachfrage nach Fleisch, elektronischen Geräten und motorbetriebenen Fahrzeugen den Wasserverbrauch.12 Unter den Trend der veränderten Lebensweise fällt auch die stetig anwachsende Urbanisierung, die einen weiteren Stressfaktor für die Wasserressourcen darstellt. Bis 2030 wird sich die in Städten lebende Bevölkerung in Asien und Afrika voraussichtlich verdoppeln und die weltweite Stadtbevölkerung wird zu 81 % in Entwicklungsländern leben.13 Die rasant fortschreitende Urbanisierung stellt die Städte vor die Herausforderung der Einrichtung einer adäquaten Wasserversorgung und Abwasserentsorgung.14 Eine Folge der oftmals nur unzureichend vorhandenen Abwasserentsorgung ist Wasserverschmutzung. Insbesondere in Entwicklungsländern ist Schmutzwasser – häufig vermischt mit unbehandel-

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UN Water, WWDR, Water in a changing world, 2009, S. 30. UN Water, WWDR 2012, S. 46. 9 Ibid., S. 46 f. 10 UN Water, WWDR, Water for a sustainable world, 2015, S. 4. 11 So etwa mittels Wärmekraftwerken, vgl. UN Water, WWDR, Water and energy, 2014, S. 2 f. 12 UN Water, WWDR, 2015, S. 11; UN Water, WWDR, 2012 S. 49. 13 UNFP, State of World Population, 2007, S. 1 ff.; UN Water, WWDR, 2009, S. 30. 14 UN Water, WWDR, 2015, S. 42 f. 8

I. Aktualität des Forschungsgegenstandes

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tem Industrieabwasser – ein ungelöstes Problem.15 Durch die Versiegelung des Bodens durch Asphalt kann das auf die Erde hinabfallende Wasser nicht mehr sofort versickern. Auf dem Weg trägt es Schmutz mit sich, der dann mit dem Wasser in den Boden versickert oder in Oberflächengewässer abfließt und die Wasserqualität erheblich gefährdet.16 Zusätzlichen Druck auf die globale Wasserversorgung übt zudem die Veränderung des Klimas aus.17 Die globale Erwärmung ist hierbei ein entscheidender Faktor, der Auswirkungen auf das hydrologische Muster hat. Einerseits kann die globale Erwärmung zu einem Anstieg von zugänglichem Süßwasser führen, was deutlich an dem Beispiel der Gletscherschmelze zu sehen ist. Das geschmolzene Gletscherwasser erhöht das Wasser in den von dem Gletscher gespeisten Flüssen, allerdings führt diese Entwicklung auch vermehrt zu massiven Überflutungen.18 Andererseits verursacht der Klimawandel Änderungen im Niederschlagsmuster – aride Gegenden werden in Zukunft noch weniger Niederschlag erhalten als bisher.19 Der weltweite Trend führt zu vermehrten extremen Wetterereignissen.20 Auf Überflutungen, Dürren oder der Austrocknung von Wassersystemen folgt oftmals eine Migration aufgrund von Wasseranspannung. Die Klimaflucht fördert aber ihrerseits selbst die Wasseranspannung in den Zielgebieten, die dann eine wachsende Anzahl von Menschen zu versorgen haben.21 Laut Prognosen könnte die Anzahl der Klimaflüchtlinge bis 2050 auf 150 Millionen ansteigen.22 2. Süßwasser als Ressource Süßwasser ist zudem eine begrenzte Ressource.23 Der Großteil des globalen Wassers – 97,5 % – stellt das in den Meeren und Ozeanen befindliche Salzwasser dar. Dieses kommt als Trinkwasser oder als Nutzwasser etwa für Landwirtschaft nicht in Betracht. Süßwasser stellt hingegen lediglich 2,5 % der globalen Wasservorkommen dar.24 0,8 % hiervon ist Permafrost.25 Etwa zwei Drittel des Süßwas15

UN Water, WWDR, 2012, S. 66 f. UN Water, WWDR, 2009, S. 31; UN Water, WWDR 2012 S. 66 f. 17 Taylor et al., Groundwater and climate change, S. 322 ff.; UN Water, WWDR, 2012, S. 68 ff. 18 Boisson de Chazournes, Freshwater in international law, 2013, S. 5. UN Water, WWDR, Water a shared responsibility, 2006, S. 24; tiefergehend zum durch Klimawandel induziertem Hochwasserrisiko, siehe etwa Dohmen, Das neue Hochwasserschutzrecht in Deutschland, S. 9 ff. 19 Boisson de Chazournes, Freshwater in international law, 2013, S. 5. 20 UN Water, WWDR, 2009, S. 18, 195 ff.; Boisson de Chazournes, Freshwater in international law, 2013, S. 5. 21 UN Water, WWDR, 2009, S. 31 f. 22 UN Water, WWDR, 2006, S. 9. 23 UN Water, WWDR, Water for people, water for life, 2003, S. 17. 24 UN Water, WWDR, 2006, S. 121. 16

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A. Einleitung

sers befinden sich in gefrorenem Zustand an den Polen oder den Gletschern. Sie stellen zwar theoretisch eine bedeutende Süßwasserressource dar; diese liegt jedoch zu 97 % in antarktischem, arktischem und grönländischem Eis und ist derzeit nicht als Trinkwasser nutzbar.26 Auf der Erdoberfläche und in der Atmosphäre befindet sich lediglich 0,4 % des Süßwassers. Hiervon findet sich der Großteil von 69 % in Flüssen und Seen, in Sümpfen und Bodenfeuchtigkeit ist 20,7 % enthalten, Atmosphärenwasser stellt 9,5 % dar und ein minimaler Anteil von 0,8 % findet sich in Flora und Fauna. Den restlichen Süßwasseranteil von 30 % stellen die Wasservorkommen dar, welche unter der Erde liegen – das Grundwasser.27 Die größte nutzbare Süßwasserquelle auf der Erde ist somit das Grundwasser. 3. Grundwasser als Antwort auf die globale Wasserkrise Laut UN ist fast die Hälfte der Weltbevölkerung auf Grundwasser bei der Trinkwasserversorgung angewiesen.28 Der Anstieg der Weltbevölkerung lässt auch den Bedarf nach Grundwasser rapide ansteigen – als Trinkwasser wie auch als Nutzwasser in Landwirtschaft und Industrie.29 Der technologische Fortschritt hat ein Abpumpen von Grundwasser in großem Stil erst möglich gemacht. Jahrtausende lang waren die Möglichkeiten, auf Grundwasser als Wasserressource zuzugreifen, beschränkt. In der heutigen Zeit hat sich das geändert und Grundwasser stellt mit einer Abpumprate von 600–700 km3 pro Jahr den weltweit am meisten geförderten Rohstoff dar.30 Grundwasservorkommen finden sich in sog. Aquiferen.31 Aquifere sind relativ durchlässige Gesteinsformationen, in welchen sich das Grundwasser ansammelt 25 Permafrost bezeichnet Gestein, Sediment oder Boden, welche dauerhaft gefroren sind (Permafrostboden), wobei das Eis des Permafrostes bis zu 80 % seines Volumens ausmachen kann. Vgl. Spektrum, Lexikon der Geographie, abrufbar unter: http://www. spektrum.de/lexikon/geographie/permafrost/5921&_druck=1 (aufgerufen am 27.12. 2016). 26 UN Water, WWDR, 2006, S. 125. 27 Ibid., S. 121. 28 UN Water, WWDR, 2012, S. 85. 29 Siebert et al., 14 Hydrol. Earth Syst. Sci. 2010, S. 1863; UN Water, WWDR 2012, S. 84 ff.; UN Water, WWDR, 2009, S. 131 ff. 30 UN Water, WWDR, 2003, S. 78. 31 Hier wird der Begriff „Aquifer“ verwendet. Ein Synonym ist „Grundwasserleiter“, vgl. Olsson/Piekenbrock (Hrsg.), Kompakt-Lexikon Umwelt- und Wirtschaftspolitik, 3. Auflage, 1998, S. 171; Hulpke/Koch/Nießer (Hrsg.), Römpp Umweltlexikon, 2. Auflage, 2000, S. 366. Im Englischen ist der Begriff „aquifer“ üblich, vgl. etwa Fetter, Applied Hydrogeology, 4. Auflage, 2001, S. 95. Ausführlich zur Erläuterung der Begriffe Grundwasser, Aquifer und hydrologischer Zyklus, siehe Kap. A.III.

I. Aktualität des Forschungsgegenstandes

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und durch eine undurchlässige Bodenschicht gespeichert wird. Sie werden in erneuerbare Aquifere, die mit dem hydrologischen Zyklus32 verbunden sind und nicht-erneuerbare Aquifere unterteilt. Letztere, unter welche auch fossile Aquifere fallen, weisen keine Verbindung mit dem hydrologischen Zyklus auf und stellen somit abgeschlossene Grundwasservorkommen dar. Diese finden sich oftmals in Form riesiger Grundwasserspeicher, deren Wasserqualität aufgrund des unberührten Zustandes vorwiegend sehr gut ist.33 Fossile Aquifere sind für aride Regionen, in denen die Auswirkungen der globalen Wasserkrise in naher Zukunft am augenscheinlichsten sein werden, von herausragender Bedeutung. Denn die Folgen der globalen Wasserkrise werden vorrangig Regionen treffen, die bereits mit Wasserstress oder Wasseranspannung zu kämpfen haben. In diesen Regionen ist eine effiziente Wasserpolitik somit oberste Priorität. Hierunter fallen etwa Nordafrika und der Mittlere Osten, die mit nur 1 % des weltweiten Niederschlags die wasserärmsten Regionen darstellen.34 In diesen Regionen liegen auch die größten fossilen Aquifere.35 Eine nachhaltige und geregelte Nutzung fossilen Grundwassers könnte folglich einen erheblichen Beitrag zur Wasserversorgung leisten und Wasserstress36 sowie Wasseranspannung37 begegnen. Die meisten fossilen Grundwasservorkommen sind allerdings grenzüberschreitend, d. h. liegen unter dem Staatsgebiet mehrerer Staaten.38 Dies gilt auch für die Mehrheit der Aquifere. Die Anzahl grenzüberschreitender Aquifere wird weltweit auf 273 geschätzt.39 Damit zeichnet sich eine zusätzliche Problematik ab. Bereits das nationale Management von Wasserressourcen, mit den Fragen von Schutz und Erhaltung der Ressource einerseits, sowie der Verteilung und Nutzung andererseits, kann sich als schwierig erweisen. Auf bilateraler, regionaler oder internationaler 32

Vgl. Kap. A.III.1. Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 210. 34 UN Water, WWDR, 2009, S. 167. 35 UN Water, WWDR, 2006, S. 129 f. Als Beispiel zu nennen sind etwa das Nubian Sandstone Aquifer System unter Ägypten, Lybien, Sudan und dem Tschad mit einer geschätzten Größe von ca. 373.000 km3 (CEDARE), vgl. Alker, in: Scheumann/HerfeldtPähle (Hrsg.), Conceptualizing on Africa’s transboundary groundwater resources, 2008, S. 239; sowie das North-Western Sahara Aquifer System unter Algerien, Lybien und Tunesien mit einer geschätzten Größe von ca. 1.280 km3, siehe Schmidt, in: Scheumann/Herfeldt-Pähle (Hrsg.), Conceptualizing cooperation on Africa’s transboundary groundwater resources, S. 208. 36 Wasserstress wird grundsätzlich angenommen bei einer jährlichen Menge von erneuerbarem Wasser von weniger als 1000–1700 m3 pro Person. Vgl. FAO, Water Reports Nr. 38, S. 7. 37 Als Wasseranspannung definiert, wird eine jährliche Menge von erneuerbarem Wasser von weniger als 1000 m3 pro Person. Vgl. FAO, Water Reports Nr. 38, S. 7. 38 Margat et al., in: Foster/Loucks (Hrsg.), Non-renewable groundwater resources, S. 18. 39 Stephan, Transboundary Aquifers: Managing a vital resource, 2009, S. 10 f. 33

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A. Einleitung

Ebene, auf der mehrere staatliche Akteure agieren, gilt dies jedoch noch verstärkt. Im Falle des Fehlens einer gemeinschaftlichen, multi- oder bilateralen Kooperation der Anrainerstaaten, ist das Grundwasservorkommen häufig Gegenstand von mehreren nationalen und oftmals divergierenden Regelungssystemen, was die Gefahr von unangemessener Behandlung deutlich erhöht.40 Geteilte Grundwasservorkommen sind mithin anfälliger für Verschmutzung und Raubbau als rein nationale Vorkommen. Erschwert wird dies auch durch die relativ junge Forschung im Bereich von Grundwasser und Aquiferen, die von einem umfassenden Verständnis der Ressource noch weit entfernt ist, sowie das noch in den Kinderschuhen steckende internationale Recht im Bereich Grundwasser. Diese kurze Erläuterung zeigt, wie wichtig Grundwasservorkommen für die jetzige und noch in höherem Maße, für die künftige Wasserversorgung sind.41 In Anbetracht der Tatsache, dass die meisten Grundwasservorkommen grenzüberschreitend sind, stellt sich verstärkt die Frage nach ihrer rechtlichen Regelung.

II. Fragestellung und Gang der Untersuchung Grundwasser rückt erst seit Kurzem in den Fokus der internationalen Diskussion. Das erwachende Interesse an dieser Ressource ist insbesondere neueren Forschungen zu verdanken, die ein breiteres Verständnis der Eigenschaften von Grundwasser erst möglich gemacht haben.42 Das heißt aber nicht, dass das Völkerrecht sich bis dahin nicht mit der Ressource Wasser beschäftigte. Gerade das internationale Wasserrecht ist eines der am intensivsten behandelten Bereiche des Völkerrechts.43 Dies spiegelt sich sowohl in den Kodifizierungen44, der Judika-

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McCaffrey, The Law of International Watercourses, 2003, S. 415. Vgl. etwa auch Präambel ILC Draft Articles: „Conscious of the importance for humankind of life supporting groundwater resources in all regions of the world,“ und „Taking into account increasing demands for freshwater and the need to protect groundwater resources“. 42 McCaffrey, The Law of International Watercourses, 2003, S. 417 f., 420. 43 Ausführlich im Folgenden in Kap. B.III. 44 UN, Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses v. 21.05.1997, UN-GA Res. 51/229; International Law Association, Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, Report of the Fifty-Second Conference (1966), 484; International Law Association, Berlin Rules on Water Resources, Report of the Seventy-First Conference (2004), 337; SADC, Revised Protocol on Shared Watercourses in the Southern African Development Community (SADC) v. 8.7.2000, Text abrufbar unter: www.sadc.int (aufgerufen am 2.1.2017); UNECE, Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 13.3.1992, 31 ILM 1312 (1992); UNECE, Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 17.6.1999, UN Doc. MP.WAT/AC.1/1999/1. 41

II. Fragestellung und Gang der Untersuchung

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tur45, als auch in der Staatenpraxis46 wider. Auch die Literatur befasste sich intensiv mit dem internationalen Wasserrecht.47 Trotz all dieser Beispiele und der Vielzahl von Werken zu verschiedenen Teilaspekten des internationalen Wasserrechts, wie etwa der Kooperation und dem Management von Wasserressourcen48, der Wassersicherheit49, sowie der Wasserkommerzialisierung50, muss festgehalten werden, dass das Grundwasser zumeist nur am Rande behandelt wird.51

45 Siehe etwa IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project(Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9.1997, ICJ Reports 1997, 7; IGH, Pulp Mills on the river Uruguay (Argentinien/ Uruguay), Judgment of 20.4.2010, ICJ Reports 2010, 14; Affaire du Lac Lanoux (Spanien/Frankreich), Schiedsspruch v. 16.11.1957, Reports of International Arbitral Award Vol. XII, S. 281; Permanent Court of Arbitration, Indus Waters Kishenganga Arbitration (India/Pakistan), Final Award v. 20.12.2013, abrufbar unter: https://www.pca cases.com/web/sendAttach/48 (aufgerufen 02.01.2017); PCIJ, Case relating to the Territorial Jurisdiction of the International Commission of the River Oder, Judgment of 10.9.1927, PCIJ Series A No. 23. 46 Vgl. etwa Übereinkommen über die Zusammenarbeit und zum Schutz der verträglichen Nutzung der Donau v. 29.6.1994, BGBl. 1996 II, 875; Convention on the Protection of the Rhine v. 12.4.1999, abgedruckt in: Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 172 ff.; Convention between the United States and Mexico on the Equal Distribution of the Waters of the Rio Grande v. 21.5.1906, I AJIL 281; Convention on the Sustainable Management of Lake Tanganyika v. 12.7.2003, Text abgedruckt in: Burchi/Mechlem, Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 178 ff.; Protocol for Sustainable Development of Lake Victoria Basin v. 29.11.2003, Text abrufbar unter: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Lake_Victoria _Basin_2003.pdf (aufgerufen am 5.1.2017); Agreement on the Cooperation of the Sustainable Development of the Mekong River Basin v. 5.4.1995, 34 ILM 864, 1995; Indus Waters Treaty (Pakistan – India) v. 19.9.1960, 419 UNTS 125; Agreement on the Nile River Basin Cooperative Framework v. 14.5.2010 (noch nicht in Kraft), Text abrufbar unter: http://www.nilebasin.org (aufgerufen 5.1.2017). 47 Im Bereich internationaler Wasserläufe ist hier insbesondere auf das Standardwerk des ehemaligen Special Rapporteurs McCaffrey, The Law of International Watercourses, 2003 hinzuweisen, wie auch auf aktuelle Werke, die einen umfassenden Überblick über das internationale Wasserrecht und seinen Herausforderungen im 21. Jahrhundert geben, wie etwa die Werke von Boisson de Chazournes, Fresh Water in International Law, 2013 und Brown Weiss, International Law for a Water-Scarce World, 2013. 48 Vgl. Leb, Cooperation in the Law of Transboundary Water Resources, 2013; Kibaroglu/Kirschner/Mehring/Wolfrum (Hrsg.), Water Law and Cooperation in the Euphrate-Tigris-Region, 2013; Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012; Varis/Tortajada/Biswas(Hrsg.), Management of Transboundary Rivers and Lakes, 2008; Salman/Uprety, Conflict and Cooperation on South Asia’s International Rivers – A Legal Perspective, 2002. 49 Vgl. Magsig, International water law and the quest for common security, 2015; Lankford/Bakker/Zeitoun/Conway (Hrsg.), Water security – principles, perspectives and practices, 2013; Pachova/Nakayama/Jansky (Hrsg.), International water security – domestic threats and oppurtunities, 2008; Gleick, 18 International Security 1993, S. 79– 112. 50 Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh Water and International Economic Law, 2005, S. 61 ff.; Charalambous, Transferable groundwater rights – Integrating hydrogeology, law and economics, 2013; Baillat, Inter-

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A. Einleitung

Das ist auch der Tatsache geschuldet, dass das internationale Recht im Bereich Grundwasser noch am Anfang steht. Eine völkerrechtliche Behandlung erfuhr das Grundwasser zum ersten Mal in den Helsinki Rules der International Law Association (ILA) von 196652. Ferner wird Grundwasser durch das UN Übereinkommen über das Recht der nichtschifffahrtlichen Nutzung internationaler Wasserläufe (UN-Wasserlaufkonvention)53, sowie etwa in weiteren Kodifikationsentwürfen der ILA – den Seoul Rules von 198654 und Berlin Rules von 200455 – behandelt. Die nun maßgeblichste und neueste Entwicklung im Völkerrecht zum Thema Grundwasser stellen die Draft Articles der UN International Law Commission (ILC) von 200856 dar, welche sich als erstes global angelegtes Regelungswerk ausschließlich mit grenzüberschreitenden Aquiferen beschäftigen. Auch in der Literatur ist die ausschließliche Beschäftigung mit dem internationalen Grundwasserrecht gering. Diesbezüglich können nur Aufsätze genannt werden, die sich überblickhaft mit der Ressource des Grundwassers und dem dazugehörigen internationalen Recht beschäftigen57, sowie solche, die sich mit der Ressource in einzelnen Regelungswerken – etwa der UN-Wasserlaufkonvention58 oder besonders den ILC Draft Articles59 – befassen, und solche, die sich auf einzelne grenzüberschreitende Aquifere fokussieren60. Eine umfassende Bewertung des gegenwärtigen rechtlichen Rahmens sowie damit verbundener Teilaspekte, wie etwa einer effizienten

national trade in water rights – the next step, 2010; Bakker, Privatizing water – governance failure and the world’s urban water crisis, 2010. 51 Vgl. etwa Boisson de Chazournes, Fresh Water in International Law, 2013, S. 37– 39; Brown Weiss, International Law for a Water-Scarce World, 2013, S. 36–48. 52 ILA, Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, Report of the Fifty-Second Conference (1966), 484. 53 Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses v. 21.05.1997, UN-GA Res. 51/229. Im Folgenden: UN-Wasserlaufkonvention. Ausführlich zur Entwicklung siehe Kap. B.III.2.b). 54 ILA, The Seoul Rules on International Groundwaters, Report of the Sixty-Second Conference (1987), 251. 55 ILA, Berlin Rules on Water Resources, Report of the Seventy-First Conference (2004), 337. 56 Vgl. Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 801. 57 Vgl. etwa Caponera/Alhéritière, 18 Nat.Res. J. 1978, S. 590 ff.; Hayton, 22 Nat. Res. J. 1982, S. 71 ff.; Barberis, International groundwater resources law, 1986; Barberis, 31 Nat.Res. J. 1991, S. 167 ff.; Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 201 ff.; Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 209 ff. 58 Vgl. etwa Eckstein, 30 Col. J. Envt’l L. 2005, S. 525 ff. 59 Vgl. etwa Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 537 ff.; Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 801 ff.; McCaffrey, 103 AJIL 2009, S. 272 ff.; Stephan, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 232 ff. 60 Vgl. etwa Sindico, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 255 ff.; De los Cobos, in Boisson de Chazournes (Hrsg.), International Law and Fresh Water, 2013, S. 179 ff.

II. Fragestellung und Gang der Untersuchung

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Verwaltung der Ressource, auch gerade vor dem Hintergrund der globalen Wasserkrise, fehlt jedoch. Hier möchte diese Arbeit ansetzen. Gerade durch die Ausarbeitung der ILC Draft Articles, als rechtliches Novum im Bereich des internationalen Grundwasserrechts sind neue Fragen aufgeworfen worden. Diese zentrieren sich um die folgende Grundfrage: Inwiefern sind die ILC Draft Articles geeignet, den Schutz und die Erhaltung von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen effektiv zu regeln, sowie eine angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource zu gewährleisten? Hieran anschließend stellen sich Folgefragen, die den Gang der Untersuchung prägen: Grenzüberschreitende Aquifere sind Teile der Umwelt61 und hochkomplexe Elemente des hydrologischen Zyklusses. Die hydrologischen Gegebenheiten stellen den Ausgangspunkt einer rechtlichen Bewertung dar. Folglich ist zunächst zu ermitteln, welche natürlichen Charakteristika von Grundwasservorkommen ein rechtliches Regime, wie die ILC Draft Articles, berücksichtigen muss. Die ILC Draft Articles sind der (derzeitige) Schlusspunkt einer Entwicklung im Umweltvölkerrecht. Dieses ist durch den ihm zugrunde liegenden Konflikt zwischen dem Schutz der Umwelt einerseits, sowie der staatlichen Souveränität andererseits geprägt. Hiervon ausgehend stellt sich die Frage, welche Auswirkung dieser Grundkonflikt auf die Bewertung der ILC Draft Articles, insbesondere vor den Herausforderungen im Rahmen der globalen Wasserkrise, hat. Ein effektiver Schutz und eine angemessene Nutzung und Verteilung des Grundwassers ist nicht denkbar ohne ein geeignetes Management der Ressource. In der Praxis hat sich ein integrierter Managementansatz durchgesetzt – das sog. integrated water resources management, kurz: IWRM-Konzept62 – welches in zahlreichen internationalen Deklarationen63 und Publikationen64 Erwähnung findet und auf internationaler Ebene mittlerweile ein anerkanntes Konzept darstellt. 61 Die natürliche Umwelt ist das komplexe System einer großen Anzahl von biotischen (belebten) und abiotischen (unbelebten) natürlichen Faktoren, vgl. Olsson/Piekenbrock (Hrsg.), Kompakt-Lexikon Umwelt- und Wirtschaftspolitik, 3. Auflage, 1998, S. 346. 62 Vgl. Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 911 ff. 63 Vgl. bspw. International Conference on Water and the Environment, Dublin Statement on Water and Sustainable Development, abrufbar unter: https://www.wmo.int/ pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html (aufgerufen 2.2.2016), Prinzip 2; UN Conference on Environment and Development, Agenda 21 v. 3.–14.6.1992, Doc. A/ CONF.151/26/Rev.1 Vol. I., para. 18.5 ff.; Report of the World Summit on Sustainable Development 2002, Doc. A/CONF.199/20, para. 26 ff. 64 Vgl. bspw. UN WWDR von 2003, 2006, 2009, 2012, 2014; UNESCO-IHP, IWRM Implementation in Basins, Sub-Basins, Aquifers, 2009, abrufbar unter: http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001817/181790e.pdf; UN Water, Transboundary Waterssharing benefits, sharing responsibilities, 2008, abrufbar unter: http://www.unwater.org/ downloads/UNW_TRANSBOUNDARY.pdf (Stand aller: 02.02.2015).

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A. Einleitung

Ausgehend von diesen Fragestellungen lässt sich der Gang der Untersuchung dieser Arbeit skizzieren: Zunächst erfolgt eine Einführung in den hydrologischen Zyklus. Hierbei werden für diese Arbeit wesentliche Grundbegriffe – etwa Aquifer und Grundwasser – erläutert und die Charakteristika von Grundwasservorkommen ermittelt. Hieran schließt sich die Untersuchung des rechtlichen Rahmens grenzüberschreitender Grundwasservorkommen an. Nach einer kurzen Einführung in die Beckenkonzepte, erfolgt eine Erörterung des theoretischen Unterbaus des Umweltvölkerrechts. Hierbei werden sowohl anerkannte Souveränitätstheorien, als auch alternative Konzepte, beschrieben und analysiert. Sodann wird die Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts, als Teil des internationalen Wasserrechts sowie die relevanten Kodifikationen dargestellt. Der Hauptfokus dieser Arbeit – die rechtliche Bewertung der ILC Draft Articles – befasst sich mit Entstehungsgeschichte, der Diskussion der Artikel mit Schwerpunkt auf den wesentlichen Problemkreisen, sowie der möglichen Umsetzung und des damit verbundenen Verhältnisses zu anderen wasserrechtlichen Regimen. Nachdem so der rechtliche Rahmen für diese Arbeit ermittelt wurde, folgt eine kurze Einführung in das Management grenzüberschreitender Aquifere und in aktuelle Herausforderungen im Bereich des internationalen Wasserrechts. Um die gestellte Grundfrage – inwiefern sind die ILC Draft Articles geeignet, den Schutz von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen effektiv zu regeln, sowie eine angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource zu gewährleisten? – umfassend beantworten zu können, darf diese nicht separat von anderen Bereichen, welche einen Einfluss hierauf haben können, betrachtet werden, sondern muss diese in ihrer Bewertung berücksichtigen. Der Bereich des internationalen Grundwassers ist von einer hohen Interdisziplinarität geprägt, die von der Hydrogeologie über die Rechtswissenschaft zu Managementaspekten und der Klimatologie, sowie wirtschaftlichen Verflechtungen reicht. Diese interdisziplinären Zusammenhänge muss auch ein Regelungsregime wie die ILC Draft Articles berücksichtigen, es darf nicht unabhängig von diesen betrachtet werden. Der Bereich des internationalen Grundwassers tangiert nicht nur das Recht als Regelungsregime, sondern auch die erfolgreiche Umsetzung durch ein effektives Managementsystem. Eine angemessene Nutzung und Verteilung des Grundwassers bedarf eines ausgewogenen Managements der jeweiligen Ressource, um diese tatsächlich umzusetzen. Auch der Schutz und die Erhaltung des Grundwasservorkommens wird durch das Management gewährleistet. Die ILC Draft Articles sind ferner im Kontext des internationalen Wasserrechts zu betrachten und werden auch durch dessen aktuelle Entwicklungen berührt. Das Rechtsregime muss sich diesen Herausforderungen stellen und diese berücksichtigen, um eine effektive Regelung der Ressource darzustellen. Die hier angesprochenen Aspekte – das Management und die aktuellen Herausforderungen – sind hochkomplexe Thematiken. Um die Grundfrage zu beantworten, bedarf es jedoch nur einer Einführung in die genannten Materien.

III. Einführung in den hydrologischen Zyklus

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In dem Kapitel über Management, wird nach einer Erläuterung der Notwendigkeit eines effizienten Aquifermanagements, das IWRM-Konzept dargestellt, welches als Basis eines regionalen Managements die ILC Draft Articles komplementieren kann. Hieran anschließend folgt ein Kapitel über aktuelle Herausforderugen, vor denen das internationale Wasserrecht vor dem Hintergrund der globalen Wasserkrise steht und welche es in seiner Entwicklung zu berücksichtigen hat. Hierbei werden Auswirkungen des Klimawandels und wirtschaftliche Trends, wie Wassermärkte, Wassertransfere, Wasserprivatisierungen und der virtuelle Wasserhandel erläutert. Ausgehend von diesen Ergebnissen, erfolgt im letzten Teil dieser Arbeit die Beantwortung der Grundfrage, ob die ILC Draft Articles geeignet sind, grenzüberschreitende Grundwasservorkommen effektiv zu schützen und zu erhalten, sowie eine angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource zu gewährleisten.

III. Einführung in den hydrologischen Zyklus Hydrogeologie ist die Wissenschaft, die sich mit dem Wasser in der Erde und dessen Faktoren und Einflüssen befasst.65 Die notwendigen wissenschaftlichen Kenntnisse sind unerlässlich für ein Verständnis der Materie des Grundwassers. Inbesondere kommt es auf die Begriffe des hydrologischen Zyklusses (1.), des Grundwassers (2.) und der Aquifere (3.) an. Auch die Charakteristika von Grundwasser werden erläutert (4.). 1. Hydrologischer Zyklus Grundwasser muss im Zusammenhang mit dem hydrologischen Zyklus, d. h. dem Kreislauf des Wassers, gesehen werden. Der hydrologische Zyklus ist ein wiedererneuerbares System, durch welches Wasser von der Erde in die Atmosphäre aufsteigt und wieder zur Erde hinabsteigt, unabhängig von der Form des Wassers als Dampf, Flüssigkeit, Gas oder in festem Zustand.66 Die Menge des Wassers auf der Erde bleibt folglich immer gleich. Das Wasser selbst wandert somit in einem regelmäßigen Kreislauf zwischen verschiedenen Orten.67 Das Wasser steigt von der Erde als von der Sonneneinstrahlung umgewandelter Dampf auf und fällt in Form von Regen oder Schnee zurück auf die Erde. Dieses in Schnee oder Regen enthaltene Wasser erreicht Oberflächengewässer, wie Seen oder Flüsse und fließt von dort in die Meere oder verdunstet. Zusätzlich hierzu kann das auf die Erde zurückgefallene Wasser auch in der Erde versickern. Das 65

Price, Introducing Groundwater, 2. Auflage, 1996, S. 17 f. Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 207; Barberis, International Groundwater Resources Law, 1986, S. 1 f.; Price, Introducing Groundwater, 2. Auflage, 1996, S. 15 f. 67 Price, Introducing Groundwater, 2. Auflage, 1996, S. 15. 66

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A. Einleitung

versickerte Wasser, welches sich in der obersten Erdschicht befindet, kann durch Pflanzen aufgenommen werden. Das aufgenomme Wasser wird sodann durch die Blätter wieder an die Atmosphäre abgegeben, indem es verdunstet. Durch die Verdunstung beginnt somit der hydrologische Zyklus von Neuem.68 Versickert das Wasser weiter im Boden, erreicht es irgendwann den Grundwasserspiegel. Unter dem Grundwasserspiegel wird die Höhe im Gestein verstanden, bis zu welcher das Gestein mit Wasser angefüllt ist.69 Bis es den Grundwasserspiegel erreicht, fließt das Wasser senkrecht nach unten. Dort angekommen, fließt es eher horizontal durch poröse Gesteinsschichten und bildet sog. Aquifere.70 2. Grundwasser Hydrologisch gesehen sind Grundwasser und Oberflächenwasser dasselbe Element, nämlich Teil des durch den hydrologischen Zyklus fließenden Wassers.71 Grundwasser wird indes als das Wasser verstanden, welches sich unter der Erdoberfläche unterhalb des Grundwasserspiegels befindet.72 Die Gesteine in der oberen Schicht der Erdkruste, wie auch der Erdboden selbst, weisen Öffnungen auf. Diese Poren genannten Löcher sind von beliebiger Größe.73 Gesteine mit einem hohen Porengehalt, wie bspw. Sandstein, werden als poröses Gestein bezeichnet. Die Poren des Erdbodens und der oberen Gesteine können sich mit Wasser – das im hydrologischen Zyklus in der Erde versickert – füllen. In tieferen Gesteinsschichten ist es üblich, dass alle Poren des Gesteins komplett mit Wasser gefüllt sind. Das Gestein wird dann als „saturiertes Gestein“ bezeichnet und man ist von der „unsaturierten“ in die „saturierte“ Zone vorgedrungen. Die obere Grenze der saturierten Zone ist der Grundwasserspiegel.74 3. Aquifere Grundwasser wird in Gesteinsformationen, wie u. a. in Aquiferen, gespeichert.75 68

Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 207 f.; Barberis, International groundwater resources law, 1986, S. 1 f.; Fetter, Applied Hydrogeology, 4. Auflage, 2001, S. 4 ff. 69 Fetter, Applied Hydrogeology, 4. Auflage, 2001, S. 5. 70 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 207 f.; Price, Introducing Groundwater, 2. Auflage, 1996, S. 16 f. 71 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 209; Winter et al., Ground Water and Surface Water, A Single Resource, 1998 S. 1. 72 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 209. 73 Ton etwa ist ein Sediment mit vielen, oftmals unterschiedlich großen Poren, siehe Fetter, Applied Hydrogeology, 4. Auflage, 2001, S. 71 ff. 74 Price, Introducing Groundwater, 2. Auflage, 1996, S. 6 f.

III. Einführung in den hydrologischen Zyklus

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Diese sind porös genug, um Wasser zu speichern und so wasserdurchlässig, dass das Wasser innerhalb der Aquifere fließen kann.76 Die untere Schicht der Aquifere ist undurchlässig. Dies verhindert, dass das Wasser in tiefere Schichten fließt. Es entsteht somit ein natürliches Wasserreservoir.77 Aquifere können auch in verschiedenen Erdschichten an der gleichen Stelle vorkommen. Durch wasserundurchlässige Schichten getrennt, liegen sie sozusagen „übereinander“.78 Es gibt unterschiedliche Aquifertypen. a) Ungespannte und gespannte Aquifere Zum einen sind sog. ungespannte Aquifere und gespannte Aquifere zu unterscheiden.79 Erstere sind durch eine oder mehrere durchlässige Oberflächenschichten gekennzeichnet, die von der Erdoberfläche bis zur unteren wasserundurchlässigen Aquiferschicht reichen. Ungespannte Aquifere sind oft direkt mit Oberflächengewässern verbunden, d.h. dass sie etwa einen Zugang mit einem Fluss oder See haben können. Allerdings können diese auch nicht mit Oberflächengewässern verbunden sein oder nur einen sehr geringen Zugang aufweisen, wie bspw. das Nubian Sandstone Aquifer System.80 Im Gegensatz hierzu, liegen gespannte Aquifere zwischen zwei wasserundurchlässigen Schichten. Diese üben einen hohen Druck auf das eingeschlossene Wasser aus, der den Atmosphärendruck übersteigt. Eine Folge ist, dass bei einem Anbohren des Aquifers, der hydraulische Druck im Aquifer das Wasser durch das Bohrloch heraustreibt. Gespannte Aquifere müssen jedoch nicht notwendigerweise keinen Oberflächenzugang aufweisen. Ein solcher kann etwa durch einen zwischen dem Aquifer und der Erdoberfläche liegenden Aquitard erfolgen, der eine geringere wasserdurchlässige Schicht hat, sodass das Grundwasser langsam durch den Aquitard an die Oberfläche wandert.81 Typischerweise liegt ein solcher Zugang in höheren Lagen, wie etwa in niederschlagsreichen Gebieten in Gebir75 Grundwasser kommt auch in Aquitarden und Aquicluden vor. Diese leiten Wasser nur in geringem Maße bzw. gar nicht und sind daher unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten – anders als Aquifere – nicht für die Förderung interessant. Siehe Barberis, International groundwater resources law, 1986, S. 4 f. 76 Price, Introducing Groundwater, 2. Auflage, 1996, S. 9. 77 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 210. 78 Ibid. 79 Hulpke/Koch/Nießer (Hrsg.), Römpp Lexikon Umwelt, 2. Auflage, 2000, S. 366. Im englischen Sprachgebrauch sind die Begrifflichkeiten „unconfined“ und „confined“ üblich, vgl. Price, Introducing Groundwater, 2. Auflage, 1996, S. 11; Fetter, Applied Hydrogeology, 4. Auflage, 2001, S. 96. 80 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 210 ff., Barberis, International groundwater resources law, 1986, S. 4. 81 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 212.

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A. Einleitung

gen oder Hochplateaus, die den Aquifer so mit Wasser speisen.82 Ein Beispiel ist etwa der Dakota Sandstone Aquifer in den USA.83 Es gibt auch Aquifere, welche aus gespannten und ungespannten Zonen bestehen. Ein Beispiel hierfür ist der Mountain Aquifer in Israel und dem Westjordanland. Dieser ist im judäischen Bergland und dem Westjordanland ungespannt und geht im Flachland Richtung Mittelmeer und Jordangraben in eine gespannte Zone über. Der Mountain Aquifer kann nur durch Niederschlag im Bergland auf natürliche Weise wiederaufgefüllt werden.84 b) Erneuerbare und nicht-erneuerbare Aquifere Aquifere können ferner in erneuerbare und nicht-erneuerbare Aquifere unterteilt werden. Die – zum größten Teil englische – Fachliteratur verwendet die Begriffe „renewable/non-renewable aquifer“85, sowie „renewable/non-renewable groundwater“86, sowie „recharging/non-recharging aquifer“87 und „rechargeable/ non-rechargeable aquifer“88, die auch synonym verwendet werden.89 In dieser Arbeit wird der Einfachheit halber von erneuerbaren/nicht-erneuerbaren Aquiferen und erneuerbarem/nicht-erneuerbarem Grundwasser gesprochen. Erneuerbare Aquifere sind mit dem hydrologischen Zyklus verbunden. Ihr Wasser entlädt sich in Oberflächengewässern wie Seen, Flüssen oder Sümpfen. Dies erfolgt, wenn der Grundwasserspiegel über dem Oberflächengewässer liegt. Der Aquifer seinerseits wird durch einfließende Oberflächenwasser gespeist, wenn diese eine durchlässige Bodenschicht aufweisen und der Grundwasserspiegel unterhalb des Gewässers liegt. Diese Einteilung ist aber nicht starr. Es gibt Oberflächengewässer, die an unterschiedlichen Stellen denselben Aquifer speisen und von diesem gespeist werden. Durch das Absinken oder Ansteigen des Grundwasserspiegels, bspw. durch Überflutungen oder Abpumpen, kann auch das Verhältnis von Aquifer und Oberflächengewässer verändert werden.90 Bedeutend ist das Verhältnis zwischen Aquifer und Oberflächengewässer auch mit Hinblick auf eine mögliche Verschmutzung. Der Aquifer kann durch einflie82

Ibid., S. 212 f. Price, Introducing Groundwater, 2. Auflage, 1996, S. 73 f. 84 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 213 f. 85 Vgl. etwa Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 803 ff. 86 Vgl. etwa ibid, S. 808; Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 215 ff. 87 Vgl. Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 216. 88 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 38 f. 89 Vgl. Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 214 ff., Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 803 ff. 90 Barberis, International groundwater resources law, 1986, S. 5 f.; Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 214 f. 83

III. Einführung in den hydrologischen Zyklus

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ßende, verunreinigte Oberflächengewässer verschmutzt werden und kann diese seinerseits verschmutzen, wenn er diese speist.91 Das Grundwasser in erneuerbaren Aquiferen stagniert nicht, sondern fließt grundsätzlich in Richtung der Oberflächengewässer, in welchen das Wasser austritt, wie in Seen, Flüsse, Sümpfe, Meere oder Quellen. Der Grundwasserfluss wird vom hydraulischen Potenzial92 beeinflusst. Dieser erfolgt von Bereichen mit hohem hydraulischem Potenzial, zu Bereichen mit niedrigem hydraulischem Potenzial. Das Wasser fließt hierbei nicht wie ein Unterwasserstrom, sondern sickert vielmehr durch das Gestein und seine Poren hindurch. Erneuerbares Grundwasser ist folglich in stetiger Bewegung.93 Nicht-erneuerbare Aquifere hingegen sind nicht mit dem hydrologischen Zyklus verbunden. Sie werden nicht durch Oberflächenwasser gespeist und geben auch kein Grundwasser an die Oberfläche ab. Das Grundwasser in diesem Aquifertyp ist somit nicht erneuerbar und die Grundwassermenge grundsätzlich gleichbleibend. Im Gegensatz zu erneuerbarem Grundwasser hat nicht-erneuerbares Grundwasser eine geringere Fließgeschwindigkeit.94 Die Differenzierung zwischen nicht-erneuerbaren und erneuerbaren Aquiferen ist teilweise fließend. So können auch nicht-erneuerbare Aquifere einen Oberflächenzugang haben. Das Nubian Sandstone Aquifer System etwa nimmt derzeit versickerndes Wasser aus dem Nil auf, allerdings wird die Menge als vernachlässigbar angesehen.95 Die Einordnung als nicht-erneuerbarer Aquifer erfolgt vielmehr anhand der Tatsache, dass dieser keine oder eine derart geringe Wiederauffüllrate aufweist, dass eine Förderung des Grundwassers nur über einen gewissen endlichen Zeitraum erfolgen kann.96 Das Grundwasser in nicht-erneuerbaren Aquiferen kann in fossiles und konnates Wasser eingeteilt werden. Fossiles Wasser ist häufig bereits mehrere Jahrtausende lang in dem Aquifer gespeichert.97 Die nicht-erneuerbaren Aquifere mit fossilem Wasser in Nordafrika, wie der Nubian Sandstone Aquifer, werden auf ein Alter von ca. 35.000 Jahre geschätzt und sind durch eine Veränderung von

91

Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 214 f. In der Hydrologie versteht man unter hydraulischem Potenzial die Triebkraft für makroskopische Wasserbewegungen oder -flüsse, vgl. Bahadir/Parlar/Spiteller (Hrsg.), Umweltlexikon, 2. Auflage, 2000, S. 582. 93 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 217; Barberis, Interntional groundwater resources law, 1986, S. 2. 94 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 215. 95 Alker, in: Scheumann/Herfeldt-Pähle (Hrsg.), Conceptualizing on Africa’s transboundary groundwater resources, 2008, S. 240. 96 Margat/Foster/Droubi, in: Foster/Loucks (Hrsg.), Non-renewable groundwater resources, 2006, S. 14. 97 Ibid. 92

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A. Einleitung

ehemals feuchten Klimabedingungen mit hohen Wiederauffüllraten zum heutigen Wüstenklima mit geringen bis keinen Wiederauffüllraten entstanden.98 Konnates Wasser hingegen ist seit der Entstehung der Gesteinsformation in dieser eingeschlossen, kommt häufig in Aquitarden vor, ist sehr salzhaltig und somit für eine Wasserförderung ungeeignet.99 Da in dieser Arbeit der Schutz und die Erhaltung, als auch die Nutzung und Verteilung von Grundwasser im Mittelpunkt stehen, wird im Folgenden im Rahmen von nicht-erneuerbaren Aquiferen nur auf Aquifere mit fossilem Wasser eingegangen. Diese werden in dieser Arbeit auch fossile Aquifere genannt.100 Fossile Aquifere sind somit riesige Untergrundwasserspeicher. Die Qualität des in ihnen enthaltenen Wassers ist sehr gut. Eine Verschmutzung durch zufließendes Wasser ist kaum möglich, bzw. insbesondere durch unsachgemäße Förderung denkbar. Aufgrund der fehlenden Oberflächenverbindung sind sie auch durch die Folgen des Klimawandels, wie beispielsweise steigende Temperaturen, nicht bzw. kaum berührt.101 4. Charakteristika von Grundwasser Wie durch diese kurze Einführung in die Materie unter hydrogeologischen Gesichtspunkten ersichtlich wird, lassen sich bestimmte Besonderheiten von Grundwasser festhalten. Grundwasser ist Teil des hydrologischen Zyklusses. Hieraus ergibt sich bereits das Hauptcharakteristikum der Ressource. Grundwasser ist, wie alles Wasser, mobil. Diese Mobilität führt erstens dazu, dass Grundwasser innerhalb des Aquifers fließt und somit eben auch Grenzen zwischen Staaten überschreitet. Dies ist eine wichtige Folge der Mobilität des Wassers; sie führt gerade dazu, dass territoriale Souveränität102 nicht mit derartiger Wirkung ausgeübt werden kann, wie im Falle einer starren Ressource. Das Wasser, das heute in einem Staatsgebiet liegt, kann sich bereits morgen in einem anderen befinden. Die zweite Folge der Mobilität 98 Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 216; Fetter, Applied Hydrogeology, 4. Auflage, S. 326. 99 Margat/Foster/Droubi, in: Foster/Loucks (Hrsg.), Non-renewable groundwater resources, 2006, S. 14. 100 Vgl. auch Aureli/Stephan, feststellend, dass aufgrund des hohen Alters des Grundwassers, „. . . these aquifers bear the nickname ,Fossil Aquifers‘.“ Dies., in: Foster/Loucks (Hrsg.), Non-renewable groundwater resources, 2006, Preface. 101 Taylor et al., Groundwater and climate change, S. 322. 102 Territoriale Souveränität bezeichnet die Verfügungsgewalt über das eigene Territorium und ist Ausfluss des Prinzips der souveränen Gleichheit der Staaten. Die damit einhergehende Gebietshoheit äußert sich etwa durch die Institute der Exekutive, Judikative und Legislative. Die territoriale Souveränität korrespondiert mit dem Grundsatz der Achtung der territorialen Integrität. Vgl. etwa Stein/Von Buttlar, Völkerrecht, 12. Auflage, 2009, Rn. 510 ff. Ausführlich zur territorialen Souveränität etwa Verdross/Simma/ Geiger, Territoriale Souveränität und Gebietshoheit, 1980.

III. Einführung in den hydrologischen Zyklus

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ist, dass in Aquiferen mit Oberflächenzugang das Grundwasser aus dem Aquifer herausfließt. Tritt es in Oberflächengewässer, wie Seen oder Flüsse, ein, wird es als Oberflächenwasser behandelt. Es kann aber auch durch Verdunstung aufsteigen, und auf diese Weise Teil des hydrologischen Zyklusses werden. Neben derselben Problematik im Rahmen der territorialen Souveränität103 fällt auch auf, dass Wasser im Grunde genommen stets dasselbe Element ist – egal ob es als Flüssigkeit, Dampf oder Eis auftritt. Die Unterscheidung zwischen Oberflächenund Grundwasser ist jedoch durch die Tatsache bedingt, ob das Wasser oberirdisch oder unterirdisch auftritt. Dies kann – wie im Folgenden erläutert wird – auch unterschiedliche rechtliche Regime nach sich ziehen.104 Eine weitere Besonderheit, die sich aus den hydrogeologischen Eigenschaften ergibt, ist die besondere Anfälligkeit von Grundwasser für Verschmutzung. Erneuerbares Grundwasser weist eine geringe Fließgeschwindigkeit auf, anders als etwa Oberflächenwasser. Entstandene Verschmutzungen können sich somit nur langsam abbauen. Bei nicht-erneuerbarem Grundwasser ist die Auswirkung weitaus erheblicher. Da das Wasser sich eben nicht erneuert, gewissermaßen außerhalb des hydrologischen Zyklusses steht, kann es sich nicht wie erneuerbares Wasser regenerieren. Einmal entstandene Verschmutzungen bleiben erhalten.105 Mit der Eigenschaft der fehlenden Erneuerbarkeit von nicht-erneuerbarem Grundwasser fällt eine weitere Besonderheit zusammen. Nicht-erneuerbares Grundwasser ist eine endliche Ressource. Die Wassermenge eines nicht-erneuerbaren Aquifers bleibt auf natürliche Weise immer gleich, oder verringert sich bspw. durch eine Förderung des Grundwassers. Bei der Nutzung von nicht-erneuerbarem Grundwasser kann sich folglich eine Problematik der nachhaltigen Nutzung ergeben.106 Diese drei Charakteristika von Grundwasser sind in der weiteren Arbeit zu beachten. Ein effektives Grundwasserregime muss als Maßstab gerade die natürlichen Eigenschaften der Ressource berücksichtigen.

103

Hierzu ausführlich in Kap. B.II.1. Siehe hierzu etwa McCaffrey, 103 AJIL 2009, S. 286 ff. 105 Vgl. etwa Eckstein, 30 Col. J. Envt’l L. 2005, S. 560; Eckstein/Eckstein, 19 Am. U. Int’l L. Rev. 2003, S. 247. 106 Vgl. hierzu etwa Kap. B.III. 104

B. Internationales Grundwasserrecht Das Recht der grenzüberschreitenden Aquifere stellt den rechtlichen Rahmen für die vorliegende Arbeit dar. Als Teil des internationalen Grundwasserrechts erfordert es eine rechtliche Auseinandersetzung mit diesem. Diese erfolgt durch die Darstellung der rechlichen Erfassung von Grundwasser in den unterschiedlichen Beckenkonzepten, durch die Erörterung des rechtlichen Unterbaus des internationalen Grundwasserrechts und durch die Diskussion der ILC Draft Articles im Kontext des internationalen Wasserrechts.

I. Beckenkonzepte Beckenkonzepte bilden die Basis eines wasserrechtlichen Abkommens, da sie unmittelbaren Einfluss auf den Anwendungsbereich haben.1 Grundlegend ist hier der Überbegriff des internationalen Binnengewässers als Regelungsgegenstand des internationalen Wasserrechts. Unter international ist als auf dem Territorium mehrerer Staaten liegend zu verstehen. Folglich sind Binnengewässer erfasst, die durch mehrere Staaten fließen, im Gegensatz zu nationalen Binnengewässern, die nur in einem Staatsgebiet liegen.2 Historisch lange Zeit dominierend war die Ansicht, unter Binnengewässern nur grenzüberschreitende Flüsse oder Seen zu verstehen, unter Ausschluss jeglicher Zuläufe oder gar des Grundwassers. Diese Beschränkung auf das Hauptflussbett ist dem geringen Verständnis für hydrologische Kreisläufe, sowie dem historischen Fokus auf vorrangig navigatorische Nutzungen – die ausschließlich überirdisch erfolgten – geschuldet. Durch die neuen Erkenntnisse über hydrologische Zusammenhänge angeregt, haben sich mehrere moderne Begriffskonzepte herausgebildet. 1. Internationale Flussbecken Das Konzept internationaler Flussbecken (international river basin concept) erfasst das Einzugsgebiet des Binnengewässers, jedoch nur Oberflächengewässer wie Flüsse, Seen, Gletscher und Kanäle. Grundwasser wird nicht durch das Konzept erfasst und die Erkenntnisse über den hydrologischen Kreislauf werden so1

Caponera, Principles of Water Law and Administration, 2. Auflage, 2007, S. 185 ff. Vgl. Proelß, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 5. Auflage, 2010, V 20 Rn. 117 ff. Ferner gibt es noch sog. internationalisierte Binnengewässer, deren rechtliche Handhabung durch einen völkerrechtlichen Vertrag oder Völkergewohnheitsrecht geregelt ist, vgl. ibid. 2

I. Beckenkonzepte

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mit nicht konsequent umgesetzt. Nichtsdestotrotz hat das Konzept Eingang in einige wasserrechtliche Verträge gefunden, bspw. den Indus-Vertrag3 oder das Columbia-River-Abkommen4.5 2. Hydrographisches Becken Das Konzept des hydrographischen Beckens (drainage basin concept) hingegen bezieht neben dem zum Einzugsgebiet gehörenden Oberflächenwasser auch Grundwasser in seinen Anwendungsbereich mit ein. Die Grenzen des hydrographischen Beckens sind hierbei die Wasserscheiden. Das Konzept des hydrographischen Beckens berücksichtigt den Zusammenhang zwischen Oberflächen- und Grundwasser. Es schränkt die staatliche Souveränität jedoch auch ein, da über die eigentlichen Gewässer hinaus auch Aktivitäten auf dem Staatsgebiet, die Einfluss auf das Gewässer haben können, in den Schutz miteinbezogen werden. Das Konzept findet sich im völkerrechtlichem Schrifttum und in der Praxis, wie bspw. in den Helsinki Rules von 19666, sowie als „international drainage basin“ in den Berlin Rules von 20027, wieder.8 Die ILC folgte in der Ausarbeitung der UN-Wasserlaufkonvention aufgrund des bestehenden Widerstandes zumeist von Oberanliegern, nicht dem Ansatz des hydrographischen Beckens.9 3. Internationale Wasserläufe Ein anderer Ansatz ist das Konzept des internationalen Wasserlaufs (international watercourse). Der Begriff des internationalen Wasserlaufs bestimmt den Anwendungsbereich der UN-Wasserlaufkonvention. Ein internationaler Wasserlauf ist laut Konvention ein Gewässersystem von Oberflächen- und Grundwasser, die verbunden sind und gewöhnlicherweise einen gemeinsamen Abfluss haben.10 3 Indus Waters Treaty (Pakistan – India) v. 19.9.1960, 419 UNTS 125, vgl. Art. I (2)–(4). 4 Columbia River Treaty (Kanada – USA) v. 17.1.1961 und 23.1.1964, 542 UNTS 244, etwa Art. II. 5 Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 36; Teclaff, 36 Nat. Res. J. 1996, S. 359 ff. 6 ILA, Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, Report of the Fifty-Second Conference (1966), 484. 7 ILA, Berlin Rules on Water Resources, Report of the Seventy-First Conference (2004), 337. 8 Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 36 ff.; Kibaroglu, Building a regime for the waters of the Euphrate-Tigris river basin, 2002, S. 130 ff.; Boisson de Chazournes, in: Centre d’Etude et de recherche de droit international et de relations internationales, Académie de droit international de La Haye (Hrsg.), Les ressources en eau et le droit international, 2001, S. 25. 9 Beyerlin/Marauhn, International Environmental Law, 2011, S. 91. 10 Art. 1 und 2(a) UN-Wasserlaufkonvention.

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B. Internationales Grundwasserrecht

Der Begriff des Wasserlaufes geht zwar von einer Gewässereinheit aus, allerdings werden weder abgeschlossene Grundwasservorkommen noch das das Gewässersystem umgebende Territorium erfasst. Insofern stellt der Begriff des internationalen Wasserlaufes gegenüber dem Konzept des hydrographischen Beckens ein Zurückweichen dar.11 4. Ökosystem-Ansatz Der Ökosystem-Ansatz (ecosystem based approach) ist das umfassendste der besprochenen Konzepte. Er erfasst alle mit dem Flussbecken unmittelbar zusammenhängenden, sowie an das Flussbecken anschließenden Ökosysteme, die bei einer Schädigung des Gewässerökosystems ebenfalls betroffen werden könnten. Der Ökosystem-Ansatz ist hierbei nicht nur als Bezugspunkt des Anwendungsbereichs eines Abkommens denkbar, sondern ein umfassender Nutzungsansatz, deren Ausgangspunkt die Ressource selbst ist. Der Ökosystem-Ansatz schützt das Gewässer und die betroffenen Ökosysteme um ihrer selbst willen.12 Diese Ansicht ist das stärkste umweltschützende Konzept, das den Gegebenheiten des hydrologischen Kreislaufes am besten entspricht. Andererseits schränkt es auch die Souveränitätsrechte am weitesten ein, da nicht nur das Gewässer selbst, sondern eben auch mit diesem in Verbindung stehende Ökosysteme, die auch andere Ressourcen betreffen können, miteinbezogen sind.13 So werden vom Ökosystem-Ansatz bspw. auch Gewässerverschmutzungen erfasst, deren Ursprünge Luftverschmutzungen sind.14 Der Ökosystem-Ansatz ist trotz seiner Implemetierung in regionale Vertragswerke, wie bspw. dem Great Lakes Treaty zwischen den USA und Kanada15, in

11 Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe am Beispiel der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 38; Boisson de Chazournes, in: Centre d’Etude et de recherche de droit international et de relations internationales, Académie de droit international de La Haye (Hrsg.), Les ressources en eau et le droit international, 2001, S. 24; ausführlich zum Begriff: McCaffrey, Seventh Report on the law of the non-navigational uses of international watercourses, A/CN.4/436, v. 15.3. 1991, Rn. 10 ff. 12 Brunée/Toope, YIEL 1995, S. 26 ff.; McIntyre, 13 RECIEL 2004, S. 1. Vgl. auch etwa Art. 2 des Übereinkommens der biologischen Vielfalt: „ecosystem means a dynamic complex of plant, animal and micro-organism communities and their non-living environment interacting as a functional unit.“, Convention on biological diversity v. 5.6. 1992, 1760 UNTS 79. 13 Brunée/Toope, YIEL 1995, S. 26 ff.; McIntyre, 13 RECIEL 2004S. 1 ff.; Trouwborst, 18 RECIEL 2009, S. 27 ff.; Karkainnen, 19 Pac. McGeorge Global Bus. & Dev.L.J. 2006, S. 209 ff. 14 Brown Weiss, 1 Transnatl. Environmental Law 2012, S. 156. 15 Great Lakes Water Quality Agreement v. 22.11.1978, zuletzt geändert durch das Protokoll vom 7.9.2012, Art. 1(c), 2. Text abrufbar unter: https://binational.net// wp-content/uploads/2014/05/1094_Canada-USA-GLWQA-_e.pdf (aufgerufen am 5.1. 2017).

I. Beckenkonzepte

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Wasserregelungen mit globaler Ausrichtung nicht zu finden.16 So hat die ILC in der UN-Wasserlaufkonvention, obwohl sie in den Art. 20 ff. den Schutz des Ökosystems hervorhebt,17 den Anwendungsbereich auf den ,internationalen Wasserlauf‘ beschränkt – also auf ein Konzept, das gerade nicht das das Gewässer umliegende Land mitumfasst.18 Der Ökosystem-Ansatz lässt eine Tendenz erkennen, die von einem Schutz primär staatlicher Interessen, hin zu einem Schutz auch der Ressource selbst und der Umwelt willen erfolgt. Gerade die Vermeidung der Aufsplittung zusammenhängender Umweltsysteme in fiktive Räume, berücksichtigt die natürliche Struktur der Umwelt und den hydrologischen Zyklus. Auch wird der Ansatz der Tatsache gerecht, dass Beeinträchtigungen eines Gewässers auch durch andere Umweltmedien erfolgen können oder umgekehrt Gewässerverschmutzungen mittels des hydrologischen Zyklusses, etwa durch Versickerung, auch andere Ökosysteme schädigen können. Der Ökosystem-Ansatz ist somit ein umfassend umweltschützendes Konzept, welches sich auch auf lange Sicht, als nachhaltig erweist. 5. Zwischenergebnis Einen besonders hohen Schutz des Grundwassers gewähren somit das Konzept des hydrographischen Beckens und der Ökosystem-Ansatz.19 Wie bei der Darstellung des Ökosystem-Ansatzes erkennbar, dienen die Beckenkonzepte nicht nur der Bestimmung des Anwendungsbereichs umweltvölkerrechtlicher Abkommen, sondern etwa auch als Bezugspunkt für Schutz- und Erhaltungsvorschriften. Allerdings ist festzuhalten, dass im ersteren Fall dem Beckenkonzept die größere Bedeutung zukommt. Als Beispiel sei die UN-Wasserlaufkonvention heranzuziehen. Wie bereits dargestellt, ist der Anwendungsbereich der Konvention durch das Konzept des „internationalen Wasserlaufs“ gekennzeichnet. Der ÖkosystemAnsatz hingegen, ist Bezugspunkt der Schutz- und Erhaltungsvorschriften in Teil IV der Konvention.20 Die generellen Prinzipien im Teil II der Konvention21, wie etwa das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung in Art. 5, beziehen sich aber auf den Begriff des internationalen Wasserlaufs. Folglich gelten die generellen Prinzipien nicht für die vom Wasserlauf abhängigen Ökosysteme. 16 Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 37; Trouwborst, 18 RECIEL 2009, S. 27 ff.; Brown Weiss, 1 Transnatl. Environmental Law 2012, S. 156. 17 Vgl. etwa Art. 20 UN-Wasserlaufkonvention: „Watercourse States shall, individually and, where appropriate, jointly, protect and preserve the ecosystems of international watercourses.“ 18 Vgl. McIntyre, 13 RECIEL 2004, S. 13. 19 Der Begriff des „aquifer“ und des „aquifer system“, die den ILC Draft Articles von 2008 zugrunde liegt und sich ausschließlich mit Grundwasser befasst, wird im Abschnitt über die ILC Draft Articles näher erläutert. Vgl. ausführlich Kap. B.IV.2.a). 20 Etwa Art. 20, 21, 22 UN-Wasserlaufkonvention. 21 Art. 5–11 UN-Wasserlaufkonvention.

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B. Internationales Grundwasserrecht

Es wird deutlich, welche Auswirkungen die Wahl des Beckenkonzeptes auf den Schutz des Regelungsgegenstandes umweltvölkerrechtlicher Verträge hat. Inwiefern dies in den ILC Draft Articles für den Fall grenzüberschreitenden Grundwassers berücksichtigt wurde, wird im Folgenden noch erörtert.22

II. Theoretische Grundlagen des internationalen Wasserrechts Die rechtliche Behandlung grenzüberschreitender Gewässer ist alt. So ist der älteste bekannte Wasservertrag zwischen den mesopotamischen Oberanrainer Umma und Unteranrainer Lagash über die Umleitung des Tigris, auf das Jahr 3100 v. Chr. datiert.23 Das heutige internationale Wasserrecht basiert hingegen auf neuzeitlichen europäischen und nordamerikanischen Rechtstraditionen und nahm seinen Anfang im 19. Jahrhundert.24 Das moderne internationale Wasserrecht ist somit zu einer Zeit entstanden, in der das Völkerrecht sich stark am System souveräner Staaten orientierte, die uneingeschränkte territoriale Souveränität über die Ressourcen innerhalb ihres Staatsgebietes ausübten.25 Eine durchgehende Entwicklung vom vorklassischen zum modernen internationalen Wasserrecht zu sehen, ginge folglich zu weit. Aus diesem Grund wird hier vorrangig die historische Entwicklung des modernen internationalen Wasserrechts erörtert.26 Seit der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts stieg, mit der tieferen Erkenntnis der Bedeutung von Wasser und neuen, technischen Möglichkeiten zur nicht-navigatorischen Nutzung, das Interesse der Weltgemeinschaft an der Ressource. Die Staatenpraxis beschäftigte sich in den folgenden Jahrzehnten stetig mit dem rechtlichen Umgang und der Verwaltung von Wasserressourcen. Beispiele hierfür sind das Stockholmer Aktionsprogramm von 197227, der Mar del Plata Aktionsplan von 197728, die Dubliner Erklärung29 und die Agenda 2130 von 1992. Be22

Insbesondere unter Kap. B.IV.2.a). McCaffrey, The Law of International Watercourses, 2003, S. 59 f.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 79. 24 Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 7. 25 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 79; Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 8. 26 Vgl. auch Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, S. 39; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 79 f. 27 UN Conference on the Human Environment „Stockholm Declaration“ v. 16.6. 1972, Doc. A/Conf.48/14/Rev.1. 28 UN Water Conference, „Mar Del Plata Action Plan“ v. 14.–15.3.1977, Doc. E/ CONF.70/29. 29 International Conference on Water and the Environment, Dublin Statement on Water and Sustainable Development, abrufbar unter: https://www.wmo.int/pages/prog/ hwrp/documents/english/icwedece.html (aufgerufen am 2.2.2016). 23

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deutende Rechtsprechungsbeispiele sind das Urteil des Ständigen Internationalen Gerichtshofes im Oder-Fall von 192931, der internationale Schiedsspruch im Lac Lanoux Fall von 195732 sowie die Urteile des Internationalen Gerichtshofes im Gabcˇikovo-Nagymaros Fall von 199733 und im Pulp Mills Fall von 201034.35 Das moderne internationale Wasserrecht als Teil des Umweltvölkerrechts wird traditionell im Wesentlichen von den Grundsätzen der staatlichen Souveränität geprägt. Ob und inwieweit dies im 21. Jahrhundert noch zutrifft, wird im Folgenden zu erörtern sein. 1. Souveränitätstheorien Dogmatischer Ausgangspunkt der Überlegungen zum Umweltvölkerrecht ist die staatliche Souveränität. Jeder Staat ist grundsätzlich frei, innerhalb seiner Staatsgrenzen Handlungen nach seinem Belieben vorzunehmen. Da dieses Recht jedoch jedem Staat zusteht, schließen sich an diesen Grundsatz freilich mehrere Problemkreise an, bei denen es letztlich um die Kollision verschiedener Souveränitätsansprüche geht. Im Falle grenzüberschreitender Ressourcen, wie bspw. Grundwasservorkommen, sind sowohl die Nutzung als auch mögliche Verschmutzungen zu berücksichtigen. Insbesondere im internationalen Wasserrecht sind die Charakteristika internationaler Gewässer, wie die Grenzüberschreitung und der Bewegungsfluss zu beachten. Wasser macht nicht an Staatsgrenzen halt und es bewegt sich auch stetig in einem fortwährenden Kreislauf. Folglich kann der Anteil des Wassers, das sich heute in einem Staatsgebiet befindet, morgen bereits in einem anderen Staatsgebiet sein. Aktionen eines Anrainerstaates über „seinen Anteil“ am Gewässer können demzufolge auch Implikationen für den Anteil eines anderen Anrainerstaates darstellen. Dieser Konflikt zwischen staatlicher Souveränität auf der einen und den Gegebenheiten des Wasserkreislaufes auf der anderen Seite ist letztlich der das inter-

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Agenda 21 v. 3.–14.6.1992, Doc. A/CONF.151/26/Rev.1 Vol. I. PCIJ, Case relating to the Territorial Jurisdiction of the International Commission of the River Oder, Judgment of 10.9.1927, PCIJ Series A No. 23. Der IGH betrachtet die „(. . .) community of interest in a navigable river (. . .)“ als „(. . .) basis of a common legal right, the essential features of which are the perfect equality of all riparian States in the use of the whole course of the river and the exclusion of any preferential privilege of any one riparian State in relation to the others.“, S. 1 ff., 27. 32 Affaire du Lac Lanoux (Spanien/Frankreich), Schiedsspruch v. 16.11.1957, Reports of International Arbitral Award Vol. XII, S. 281. 33 IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9.1997, ICJ Reports 1997, 7. 34 IGH, Pulp Mills on the river Uruguay (Argentinien/Uruguay), Judgment of 20.4.2010, ICJ Reports 2010, 14. 35 Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 108 ff.; Beyerlin/Marauhn, International Environmental Law, 2011, S. 93 ff. 31

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nationale Wasserrecht charakterisierende Gegensatz.36 Die dogmatischen Grundlagen des internationalen Wasserrechts bewegen sich um diesen Gegensatz und versuchen ihn aufzulösen. Eine Beschäftigung mit diesem Spannungsfeld und den theoretischen Grundlagen ist für ein grundlegendes Verständnis des heutigen internationalen Wasser- und Grundwasserrechts unabdingbar. Es haben sich Ansätze entwickelt, die grob in überkommene absolute Theorien, in die heutzutage herrschende Theorie der beschränkten territorialen Souveränität und in alternative Ansätze, die einen anderen, nicht rein zwischenstaatlichen Fokus verfolgen, eingeteilt werden können. a) Absolute Theorien Die absoluten Theorien lassen sich in die Theorien zur absoluten territorialen Souveränität und zur absoluten territorialen Integrität einteilen. aa) Absolute territoriale Souveränität Die Theorie der absoluten territorialen Souveränität basiert auf der traditionellen Annahme, dass Staaten Souveränität über ihr Territorium und die darin befindlichen Ressourcen haben. Der Theorie nach dürfen Staaten ihr Staatsgebiet und die Ressourcen uneingeschränkt und ohne Rücksicht auf die Interessen anderer Staaten zu nehmen, nutzen.37 Die Theorie der absoluten territorialen Souveränität ist somit vorteilhaft für Oberanlieger38, die das Gewässer ganz nach ihrem Belieben nutzen können, ohne auf mögliche Nachteile für Unteranlieger zu achten.39 Die Theorie der absoluten territorialen Souveränität wird im internationalen Wasserrecht auch Harmon-Doktrin genannt, nach ihrer Formulierung durch USGeneralbundesanwalt Judson Harmon in einem Streit zwischen den USA und Mexiko über die Wassernutzung des Rio Grande.40 Streitpunkt war die Frage nach der Rechtmäßigkeit der US-Wassernutzung, die eine dramatische Verknappung der Wassermenge in Mexiko zur Folge hatte. Mexiko wandte hiergegen ins36 Vgl. ausführlich zum Spannungsfeld zwischen staatlicher Souveränität und dem Umweltmedium Wasser, bspw. Tvedt/McIntyre/Woldetsadik (Hrsg.), A history of water: sovereignty and international water law (Vol. II), 2015. 37 McCaffrey, 36(3) Nat. Res. J. 1996, S. 549 ff.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 12 ff. 38 Oberanlieger sind Staaten, auf deren Staatsgebiet die Quelle eines Flusses bzw. der Flussoberlauf oder der Oberlauf des Grundwasserreservoirs verlaufen. Der Unteranlieger liegt hingegen im Verhältnis zum Oberanlieger näher an der Flussmündung bzw. am Unterlauf des Grundwasservorkommens. Siehe Fröhlich, APuZ 2006, S. 34. 39 McCaffrey, 36(3) Nat. Res. J. 1996, S. 551; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 12. 40 McCaffrey, 36(3) Nat. Res. J. 1996, S. 551 ff.

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besondere ein, dass seine Bürger das Wasser des Rio Grande bereits Jahrhunderte vor den US-Farmern genutzt hätten und ihr Anspruch demzufolge vorrangig sei.41 Harmon, dessen rechtlichen Rat die US-Regierung einholte, argumentierte hingegen mit der absoluten territorialen Souveränität der USA: „The fundamental principle of international law is the absolute sovereignty of every nation, as against all others, within its own territory.“ 42 Zumindest heutzutage besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass die Theorie der absoluten territorialen Souveränität keine praktische Anwendung mehr findet, falls dies überhaupt tatsächlich jemals der Fall gewesen ist. Auch in der völkerrechtlichen Literatur wird sie als überkommen angesehen.43 Die nationale Entsprechung der Theorie ist das uneingeschränkte Recht des Grundeigentümers, das Grundwasser unter seinem Land zu nutzen.44 Diese Ansicht wurde bspw. in England und einigen US-Staaten übernommen.45 Heutzutage ist dieses absolute Grundwasserrecht jedoch weitestgehend modernen Ansätzen, die das absolute Recht zugunsten von Grundwasserqualität und -nachhaltigkeit einschränken, gewichen.46 In Deutschland ist das Grundwasser nach § 4 Abs. 2 und § 3 Nr. 3 WHG nicht eigentumsfähig. Eine Nutzung des Grundwassers erfolgt grundsätzlich nach Erlaubnis, vgl. § 8 WHG und erlaubnisfrei etwa im Rahmen der Ausnahmen nach § 46 WHG.47 bb) Absolute territoriale Integrität Die andere Extremposition ist die Theorie der absoluten territorialen Integrität. Diese besagt, dass jeder Eingriff auf fremdes Staatsgebiet gegen das Völkerrecht

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Ibid., S. 553 ff. Judson Harmon, abgedruckt in McCaffrey, 36(3) Nat. Res. J. 1996, S. 565. 43 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 127; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 15; Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 47 f. 44 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 13. 45 Vgl. für England bspw. Acton vs. Blundell (1843): „(. . .) that the land immediately below is his property, whether it is solid rock, or porous ground, or venous earth, or part soil, part water; that the person who owns the surface may dig therein, and apply all that is there found to his own purposes at his free will and pleasure; and that if, in the exercise of such right, he intercepts or drains off water collected from underground springs in his neighbour’s well, this inconvenience to his neighbour falls within the description of damnum absque injuria (damage done without injury), which cannot become the ground of an action.“, abgedruckt in: Charamboulos, Transferable Groundwater Rights, 2013, S. 54. Siehe auch ders., S. 49 f., 54 f.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 13. 46 Charamboulos, Transferable Groundwater Rights, 2013, S. 56; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 13. 47 Siehe auch Grundwasserverordnung v. 9.11.2010 (BGBl. I, S. 1513) und BVerfG, „Nassauskiesungsbeschluss“, BVerfGE 58, 300 v. 15.07.1981. 42

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verstößt. Jeder Staat hat das Recht, dass sein Staatsgebiet von Einwirkungen von außen verschont bleibt.48 Die Theorie der absoluten territorialen Integrität ist vorteilhaft für den Unteranlieger: Oberanlieger dürfen das Wasser nutzen, solange und soweit ihre Handlungen keine Auswirkungen auf den natürlichen Fluss des Wassers zu den Unteranliegern hat. Der Privilegierteste wäre bei rigoroser Anwendung des Prinzips der letzte Unteranlieger. Dieser könnte das Wasser nach seinem freien Belieben nutzen und gleichzeitig Nutzungen der Oberanlieger mit Hinblick auf Schädigungen widersprechen.49 Letztlich ist auch diese Theorie zu extrem, um sich dauerhaft durchzusetzen. So könnte bspw. jedes großflächige Bewässerungs- oder Dammprojekt von Oberanliegern verhindert werden.50 In Streitigkeiten über grenzüberschreitende Flüsse beriefen sich zwar Staaten auf das Prinzip der absoluten territorialen Integrität51, dieses war jedoch nie ausreichend anerkannt, als dass sich eine regionales oder universelles Gewohnheitsrecht bildende Staatenpraxis und opinio juris hätte entwickeln können. Auch in der Literatur hat die Theorie der absoluten territorialen Integrität kaum Anklang gefunden und die Autoren, die sie unterstützten,52 formulierten ihre Thesen insbesondere vor der Entwicklung der Staatenpraxis zu nicht-navigatorischen Nutzungen der Binnengewässer.53 Heutzutage wird auch die Theorie der absoluten territorialen Integrität mehrheitlich als überkommen erachtet.54 cc) Zwischenergebnis Die Theorie der absoluten territorialen Souveränität missachtet die Schädigungen, die sich für Anrainerstaaten durch Handlungen, wie das Umleiten von Flüssen oder – bedeutend im Falle von grenzüberschreitenden Aquiferen – Überpumpung und Verschmutzung ergeben. Auch die physischen Gegebenheiten des Wassers mit seinem Kreislauf und dem Bewegungsfluss werden außer Acht gelassen. Ein solcher Ansatz fördert kein nachhaltiges und ökologisches Nutzungs-

48 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 15; McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 128 ff. 49 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 15. 50 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 128. 51 Für Beispiele siehe: Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 16; McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 129 ff. 52 Etwa Schenkel, Das badische Wasserrecht 1902, S. 237; Huber, Zeitschrift für Völkerrecht und Bundesstaatsrecht 1907, S. 160. 53 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 134. 54 Ibid., S. 135 ff.; Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 48 f.

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konzept. Die Theorie der absoluten territorialen Integrität hingegen, ignoriert klar die Interessen der Oberanlieger. Beide Theorien übersehen zudem die Interessensgemeinschaft, die dadurch entsteht, dass die Staaten Anrainer an demselben Gewässer sind. Letztlich sind beide Konzepte nicht geeignet, Wasserkonflikte zu lösen und ein nachhaltiges und ökologisches Management zu fördern und spielen in heutigen Wasserkonflikten deshalb kaum noch eine Rolle.55 b) Theorie der Gemeinschaft an Gewässern Die Theorie der Gemeinschaft an Gewässern besagt, dass kein Anrainerstaat über das gemeinschaftliche Binnengewässer ohne positive Mitwirkung der anderen Anrainerstaaten verfügen darf. Die Souveränität wird somit gemeinschaftlich ausgeübt.56 Ihre rechtliche Ausgestaltung findet die Gemeinschaft an Gewässern bspw. als Miteigentum oder Kondominium.57 Die Theorie ist ansprechend, da durch die gemeinschaftliche Kontrolle ein alleiniges Handeln der Staaten vermieden wird und so das Schutzniveau des Wassers letztlich höher sein kann. Allerdings fehlt der gemeinschaftlichen Souveränitätsausübung die konkrete Ausgestaltung wie Nutzungskonflikte aufzulösen sind. Die Gemeinschaft an Gewässern ist international in der Staatenpraxis auch kaum zu finden.58 Aus diesem Grund besteht Einigkeit darüber, dass die rechtliche Gemeinschaft an Binnengewässern keine gewohnheitsrechtliche Regel darstellt.59 c) Theorie der beschränkten territorialen Souveränität Die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität besagt, dass die Ausübung der staatlichen Souveränität über das Staatsgebiet durch die Verpflichtung begrenzt wird, dass kein anderer Staat erheblich beeinträchtigt wird.60 Berber sieht die Theorie der beschränkten territorialen Integrität, nach welcher die terri55 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 135 ff.; Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 49 f. 56 Berber, S. 15; McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 149 ff.; Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 54. 57 Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 52. 58 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 169; Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 54; für historische Beispiele des Prinzips, siehe Berber, Rechtsquellen des internationalen Wassernutzungsrechts, 1955, S. 21 f. 59 Vgl. McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 164. 60 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 21; McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 137 ff.

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toriale Integrität61 durch die territoriale Souveränität anderer Staaten begrenzt wird, als letztlich komplementär und identisch mit der Theorie der beschränkten territorialen Souveränität an.62 Die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität ist das im internationalen Wasserrecht heutzutage dominierende Konzept.63 aa) Dogmatische Grundlage Strittig ist die dogmatische Herleitung des Prinzips der beschränkten territorialen Souveränität. Beyerlin sieht die Lösung in der Kollision zwischen der territorialen Souveränität des handelnden Staates und der territorialen Integrität des beeinträchtigten Staates in staatlichen Umweltbeziehungen, in dem grundsätzlichen Vorrang der territorialen Integrität. Die territoriale Integrität bildet folglich die Grundregel, von der mit Rücksicht auf die territoriale Souveränität, Ausnahmen gelten. Denn nur der Staat, dessen Gebiet von wesentlichen Beeinträchtigungen anderer Staaten verschont bleibt, kann sein Territorium kraft seiner territorialen Souveränität in freier Entscheidung nutzen. Hierbei muss er aber seinerseits die territoriale Integrität anderer Staaten beachten.64 Anderer Ansicht nach stehen sich territoriale Integrität und territoriale Souveränität gleichrangig gegenüber. Begründet wird dies damit, dass die staatliche territoriale Souveränität ihre Grenze im Völkerrecht finde, hierunter falle auch die territoriale Integrität anderer Staaten. Die gleichrangigen Prinzipien müssen in Ausgleich gebracht werden.65 Hierbei betrachten Fröhler/Zehetner beide Prinzipien als Extrempole einer „sliding scale“, zwischen welchen verschiedene Abstufungen der beschränkten territorialen Souveränität (oder Integrität) möglich sind, je nachdem welches Prinzip das Übergewicht erhält.66 Gegen eine tatsächliche Gleichrangigkeit bei61 Unter territorialer Integrität ist die Unverletztlichkeit des Hoheitsgebietes zu verstehen, vgl. Stein/von Buttlar, Völkerrecht, 12. Auflage, 2009, Rn. 537. Ausführlich zur territorialen Integrität siehe Heintze, Territoriale Integrität der Staaten, 2016. 62 Berber, Rechtsquellen des internationalen Wassernutzungsrechts, 1955, S. 14. 63 Vgl. etwa McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 147; Berber, Rechtsquellen des internationalen Wassernutzungsrechts, 1955, S. 23 ff.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 21; Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 50 ff. 64 Beyerlin, in: FS Doehring, 1989, S. 39 ff.; i. E. auch für ein Regel-Ausnahme-Prinzip, Epiney, die die territoriale Integrität als integralen Bestandteil der territorialen Souveränität und die Achtung fremder territorialer Integrität als Teil des Souveränitätskonzeptes erachtet, dies., 39(1) ARV 2001, S. 8 ff. 65 Kloepfer/Kohler, Kernkraftwerk und Staatsgrenze, 1981, S. 36 ff.; Fröhler/Zehetner, Rechtschutzprobleme bei grenzüberschreitenden Umweltbeeinträchtigungen, 1979, S. 70 ff.; Wolfrum, DVBl. 1984, S. 117. Gegen eine solche Abwägung, bspw. Bryde, 31 AVR 1993, S. 5 f.

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der Prinzipien könnte aber die Betonung der Autoren sprechen, dass grenzüberschreitende Umweltbeeinträchtigungen unzulässig seien, soweit keine Beschränkung der territorialen Integrität vorliege.67 Kloepfer/Kohler wiederum suchen die Kollision zwischen beiden Prinzipien mithilfe eines „schonenden Souveränitätsausgleiches“ aufzulösen. Hierbei soll eine behutsame Balance der kollidierenden Souveränitätsansprüche erfolgen.68 bb) Der wesensgleiche Grundsatz der guten Nachbarschaft und sic utere tuo ut alienum non laedas Als Lösung umweltspezifischer staatlicher Konflikte sind auch der Grundsatz der guten Nachbarschaft,69 sowie das hiermit identische Prinzip des sic utere tuo ut alienum non laedas zu nennen.70 Der Grundsatz der guten Nachbarschaft, dessen Verwirklichung eine Ausbalancierung der kollidierenden territorialen Souveränität einerseits und territorialen Integrität andererseits erfordert, hat auch zur Folge, dass nur wesentliche Beeinträchtigungen durch den umweltnutzenden Staat einen Verstoß gegen den Grundsatz bedeuten.71 Letztlich ist der Inhalt des Nachbarschaftsgrundsatzes – der nach allgemeiner Auffassung heutzutage nicht nur auf Nachbarn begrenzt ist, sondern auf jeden Staat anzuwenden ist, der im Wirkungsbereich der Umwelteinwirkung liegt72 – mit der Theorie der beschränkten territorialen Souveränität somit deckungsgleich.73 Das Prinzip des „sic utere tuo ut alienum non laedas“ besagt, dass ein Staat seine Rechte nicht derart gebrauchen soll, dass andere Staaten hierdurch einen Schaden erleiden.74 Dem Staat, dem Schaden droht, vermittelt es ein Abwehrrecht. Eine Pflicht, die widerstreitenden Interessen auszugleichen, besteht aber aufgrund des sic utere tuo-Prinzips gerade nicht. Diese folgt letztlich aus dem Prinzip der guten Nachbarschaft.75 66 Fröhler/Zehetner, Rechtschutzprobleme bei grenzüberschreitenden Umweltbeeinträchtigungen, 1979, S. 70 ff. 67 Fröhler/Zehetner, Rechtschutzprobleme bei grenzüberschreitenden Umweltbeeinträchtigungen, 1979, S. 72. Beyerlin sieht hierin wohl eine Bejahung des Vorrangs der territorialen Integrität, ders., in: FS Doehring 1989, S. 42. 68 Kloepfer/Kohler, Kernkraftwerk und Staatsgrenze, 1981, S. 36 ff. 69 Beyerlin, in: FS Doehring 1989, S. 54 ff. 70 Hinds, 30 AVR 1992, S. 292 ff., 324. 71 Beyerlin, in: FS Doehring 1989, S. 54 ff. 72 Ders., S. 58; Wolfrum, DVBl. 1984, S. 495; Klein, Umweltschutz im völkerrechtlichen Nachbarrecht, 1976, S. 23 f. 73 Beyerlin, in: FS Doehring 1989, S. 58; zur Entwicklung des Völkerrechts zu einem Kooperationsrecht, vgl. Wolfrum, in: Müller-Graff/Roth (Hrsg.), Recht und Rechtswissenschaft, 2000, S. 421 ff. 74 Hinds, 30 AVR 1992, S. 299. 75 Beyerlin, in: FS Doehring 1989, S. 58 f.

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cc) Anwendung der Theorie bei gemeinsamen natürlichen Ressourcen Auch bei gemeinsamen natürlichen Ressourcen, sog. shared natural resources, findet die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität Anwendung. Hier ist jedoch der besondere Charakter dieser Ressourcen zu beachten. Gemeinsame natürliche Ressourcen sind solche, die unter die ausschließliche Zuständigkeit mehrerer Staaten fallen, jedoch keine gemeinschaftlichen Ressourcen sind.76 Sie stellen im umweltlichen Sinne natürliche Einheiten dar, die durch Grenzziehung künstlich geteilt wurden.77 Hier haben die Staaten ein erhöhtes Schutz- und Erhaltungsbewusstsein, welches dem Nutzungsinteresse an der Ressource geschuldet ist. Schädigungen, etwa durch Verschmutzungen des einen Staates, beeinträchtigen unmittelbar die Nutzung der Ressource durch den anderen Staat – und umgekehrt. Aus diesem Grund ist die staatliche Bereitschaft hier grundsätzlich höher als generell im Völkerrecht, Souveränitätsrechte zu Gunsten des Umweltschutzes, der Erhaltung der Ressource und der zwischenstaatlichen Kooperation zu begrenzen.78 Für den Bereich der gemeinsamen natürlichen Ressourcen – zu welchem auch grenzüberschreitende Grundwasservorkommen gehören – ist folglich eine stärkere sich selbst begrenzende territoriale Souveränität der Staaten zu Gunsten eines kooperativen Handelns – wenn auch rein aus eigenem staatlichem Nutzungsinteresse entspringend – ersichtlich. dd) Zwischenergebnis Die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität ist heutzutage dominierend und bildet die theoretische Grundlage für die Entwicklung des modernen internationalen Wasserrechts.79 Prominente Entscheidungen internationaler Gerichte und Tribunale spiegeln ihren Inhalt wider.80 Die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität spiegelt sich auch in der Staatenpraxis wider.81 Die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität gleicht die widerstreitenden Interessen des umweltnutzenden Staates und des beeinträchtigten Staates 76 Wolfrum, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and National Environmental Law, S. 34. 77 Vgl. Sanchez-Castillo, 24 RECIEL 2015, S. 9. 78 Ibid; Wolfrum, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and National Environmental Law, S. 34 ff. 79 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 21; Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VNWasserlaufkonvention, 2008, S. 52. 80 Affaire du Lac Lanoux (Spanien/Frankreich), Schiedsspruch v. 16.11.1957, Reports of International Arbitral Award Vol. XII, S. 281 (S. 297 f.); IGH GabcˇikovoNagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9.1997, ICJ Reports 1997, 7 (para. 85 f.); IGH, Corfu Channel Case, Judgment v. 19.04.1949, ICJ Reports 1949, 4. 81 Siehe ausführlich hierzu, McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 138 ff.

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aus. Augenscheinlich wird das an den aus ihr ausfließenden Prinzipien, wie dem Verbot grenzüberschreitender Beeinträchtigungen und dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung82. Hinzu kommt, dass sie die Extrempositionen der absoluten Theorien überwindet. Sie spiegelt somit den Wandel zu einer möglichst konfliktfreien Koexistenz der Staaten wider.83 Die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität ist damit in der heutigen Welt internationaler Verflechtungen praxisnäher. Hiervon zeugt auch ihre große Akzeptanz in der Staatengemeinschaft. Der traditionelle, dem Schutz staatlicher Interessen dienende Ursprung stellt aber gleichzeitig auch einer ihrer Nachteile dar. Letztlich gründet die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität auf einem Ausgleich von gegensätzlichen Souveränitätsinteressen. Primär geht es somit um den Schutz staatlicher Souveränität. Der Schutz der Umwelt bleibt ein Nebenprodukt; der Schutz und die nachhaltige Nutzung gemeinschaftlicher Wasserressourcen erfolgen gerade nicht um ihrer Selbst willen.84 Aus dem vorrangigen Schutz staatlicher Souveränität entsteht somit kein absolutes Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen, sondern nur ein relatives Verbot, zwischen dem handelnden und dem betroffenen Staat. Es liegt an Letzterem, die Erheblichkeit der Umweltbeeinträchtigung geltend zu machen oder sie eben nicht einzuwenden und die Handlung hinzunehmen. Der Schutz der Umwelt im grenzüberschreitenden Bereich liegt somit im Belieben der betroffenen Staaten.85 Es wird auch deutlich, dass das Prinzip der beschränkten Souveränität ausschließlich im Bereich grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen Anwendung findet. Im Falle von raumüberschreitenden, globalen oder nationalen Belastungen gibt es hiernach keine Einschränkung.86 Speziell bei grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen ist zudem augenscheinlich, dass die beschränkte territoriale Souveränität auch nicht die Grundcharakteristika des Grundwassers87 berücksichtigt. Durch das territoriale Aufsplitten der natürlichen Grundwassereinheit wird die Mobilität des Wassers negiert. Auch der erforderliche Schutz des Grundwassers aufgrund der hohen Anfälligkeit für Verschmutzungen und der Endlichkeit nicht-erneuerbaren Grundwassers, wird durch den rein auf staatliche Interessen begrenzten Begriff der 82 Vgl. etwa Röben, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and National Environmental Law, 2000, S. 293 ff.; vgl. Kap. B.IV.2.b)bb), B.IV.2.b)cc). 83 Wolfrum, in: Müller-Graff/Roth (Hrsg.), Recht und Rechtswissenschaft, 2000, S. 421 ff. 84 Vgl. auch Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 302. 85 In diesem Sinne etwa auch: Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 305. 86 Ibid., S. 304. 87 Vgl. Kap. A.III.4.

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Souveränität nicht erfüllt. Heutzutage stehen zudem neue Herausforderungen an, die zu meistern sind, wie die intensive und künftig wohl noch zunehmende Wassernutzung und deren Folgen für die Umwelt, bspw. durch Verschmutzung oder durch die Veränderung von Ökosystemen aufgrund von Wasserrückgängen. Vor dem Hintergrund der globalen Wasserkrise drängt sich die Frage nach einer angemessenen sowie gerechten Verteilung und Nutzung des vorhandenen Wassers für jetzige als auch für künftige Generationen umso stärker auf. Das traditionelle rein auf zwischenstaatliche Konflikte angelegte Souveränitätsverständnis ist jedoch nicht in der Lage, eine ausreichende Antwort hierauf zu geben. Auch die kooperationsorientiertere Tendenz der Souveränität bei gemeinsamen natürlichen Ressourcen reicht nicht aus. Bei diesen geht die Bereitschaft der Staaten zur Begrenzung ihrer Rechte aufgrund des Nutzungsinteresses über den reinen Ausgleich kollidierender Souveränitätsinteressen hinaus – es endet jedoch dort, wo das eigene staatliche Interesse befriedigt und nicht mehr gefährdet ist. Für nichterneuerbares Grundwasser, welches abgeschlossen existiert, kann die Kooperation der Anrainerstaaten noch genügen. Bei erneuerbaren Vorkommen, die mit dem hydrologischen Zyklus verbunden sind, sind etwaige Beeinträchtigungen des Grundwassers jedoch über die Grenzen der Anrainerstaaten hinaus spürbar. Die Auswirkungen können aufgrund des Wasserkreislaufs regional und global wirken. Insofern können die Interessen der gesamten Staatengemeinschaft betroffen sein. Ein neuer, diese Aspekte umfassender Ansatz ist somit zwingend erforderlich geworden. An dieser Stelle setzen alternative Konzepte zum traditionellen Souveränitätsverständnis an, die vor dem Hintergrund der steigenden Ressourcennachfrage nebst der aufkommenden Umweltprobleme der letzten Jahrzehnte, zu betrachten sind. Diese Konzepte werden im Weiteren vorgestellt, zuvor sei jedoch noch auf das Konzept der sog. community of interest im internationalen Wasserrecht hingewiesen. d) Community of interest Die sog. community of interest geht von dem Gedanken der territorialen Interdependenz aus: Durch die gemeinsame Wasserressource sind die Anrainerstaaten gewissermaßen miteinander verbunden und somit Teil einer Gemeinschaft. Die Interessen, die die Staaten an der Ressource haben, können in Konflikt zueinander stehen oder sich gegenseitig beeinflussen. Die community of interest sucht diese Interessenskonflikte durch die Notwendigkeit der Kooperation zu vermeiden und aufzulösen.88 Die Idee einer Gemeinschaft an Gewässern ist kein neuzeitliches Konzept – bereits im römischen Recht und später auch durch Grotius aufgegriffen, wurde 88 McCaffrey, The law of international watercourses 2003, S. 147 ff.; Leb, Cooperation in the law of transboundary water resources, 2013, S. 52 f.

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die Idee einer Interessensgemeinschaft an Gewässern, die als res communis anzusehen sind.89 Diese Idee wurde auch vom Ständigen Internationalen Gerichtshof im OderFall von 1929 verfolgt. Der Gerichtshof beschäftigte sich mit der Frage, ob zwei auf polnischem Territorium liegende Nebenflüsse der Oder, unter die Jurisdiktion einer durch den Versailler Vertrag eingerichteten internationalen Kommission fielen. In seiner Entscheidung stellte der Gerichtshof fest, dass die „(. . .) community of interest in a navigable river becomes the basis of a common legal right, the essential features of which are the perfect equality of all riparian States in the use of the whole course of the river and the exclusion of any preferential privilege of any one riparian State in relation to others. (. . .) If the common legal right based on the existence of a navigable waterway separating or traversing several States, it is evident that this common right extends to the whole navigable course of the river and does not stop short at the last frontier (. . .)“.90 Die community of interest wurde somit auch auf Nichtanrainer ausgedehnt, die ein Interesse an der Flussnutzung hatten. Im Oder-Fall ging es ursprünglich um Fragen der navigatorischen Nutzung. Die Erläuterungen des Gerichts bezüglich der community of interest erstrecken sich jedoch auch auf nichtnavigatorische Nutzungen internationaler Wasserressourcen. Diese Deutung der community of interest als Prinzip eines internationalen (Fluss-)Wasserrechts fügt sich in die historischen Auslegungen der Theorie ein.91 Bekräftigt wurde die Ansicht des Ständigen Internationalen Gerichtshofes durch das Urteil des IGH im Gabcˇikovo-Nagymaros-Fall: „Modern development of international law has strengthened this principle for non-navigational uses of international watercourses as well, as evidenced by the adoption of the Convention of 21 May 1997 on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses by the United Nations General Assembly.“ 92 Der Inhalt des Prinzips ähnelt im Kern somit der Theorie der beschränkten territorialen Souveränität und bekräftigt diese. McCaffrey sieht zudem aber in der Anwendung der community of interest weitere Vorteile: Zunächst sei es einfacher 89 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 148; vgl. Grotius, On the Law of War and Peace – De iure belli ac pacis, Lib.II, Chapter II, XII, 2012, S. 99: „Thus a river, viewed as a stream, is the property of the people through whose territory it flows, or of the ruler under whose sway that people is. (. . .) the same river, viewed as running water, has remained common property, so that any one may drink or draw water from it.“ 90 PCIJ, Case relating to the Territorial Jurisdiction of the International Commission of the River Oder, Judgment of 10.9.1927, PCIJ Series A No. 23, S. 27 f. 91 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 151 f. Ausführlich zu Auslegungen des Prinzips in der historischen Staatenpraxis, siehe ders., S. 153 ff. 92 IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9.1997, ICJ Reports 1997, 7 (para. 85).

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für Staaten zu akzeptieren, dass ihre Souveränitätsrechte gewissen Verpflichtungen unterliegen, als dass diese beschränkt sind. Ferner verdeutliche der Begriff der community, der Gemeinschaft, besser, dass die Interessen der Anrainerstaaten – auch wenn sie nicht identisch sind – letztlich alle auf dieselbe Sache, das Wassersystem, ausgerichtet sind. Zudem wecke die community of interest ein kollektives, gemeinschaftliches Handeln der Anrainerstaaten, während die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität eine einseitige Beschränkung im Sinne habe.93 Letztlich ist die Theorie der community of interest ein anderer Ansatz neben der Theorie der beschränkten territorialen Souveränität bei gemeinsamen natürlichen Ressourcen, die Lage der Anrainer an einem Wassersystem zu beschreiben. Konkrete Rechte und Pflichten erwachsen jedoch nicht aus der community of interest, sie beschreibt vielmehr die bestehende Situation der Anrainerstaaten.94 Die Theorie der community of interest beinhaltet somit keine grundlegenden Änderungen im Vergleich zur vorherrschenden Theorie der beschränkten territorialen Souveränität. Sie dient jedoch gleichermaßen als Basis für die grundlegenden Prinzipien des internationalen Wasserrechts95 und kann durch den in ihr innewohnenden Gemeinschaftsaspekt zu einem gemeinschaftsorientierteren und damit letztlich auch umweltbewussteren Handeln führen. 2. Alternative Konzepte Neben den erörterten Theorien, die von einer klassischen Souveränität der Staaten im zwischenstaatlichen Verhältnis ausgehen, haben sich auch alternative Konzepte entwickelt. Diese modifizieren bzw. ergänzen das klassische Souveränitätsverständnis, indem der Fokus sich wandelt – von dem reinen Schutz und Ausgleich staatlicher Interessen weg, hin zu einem verstärkten Schutz heutzutage immer wichtiger werdender Komponenten, wie etwa den Interessen künftiger Generationen, der Staatengemeinschaft, der Umwelt und menschenrechtlichen Aspekten. a) Intergenerationelle Gerechtigkeit Vor dem Hintergrund der als Menge gleichbleibenden Wasserressourcen und der modernen, intensiven Wassernutzung mit teilweise irreversiblen Folgen, die 93

McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 168 f. So auch McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 171. 95 Als Prinzipien des internationalen Wasserrechts sind anerkannt: Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung, das Verbot erheblicher, grenzüberschreitender Beeinträchtigungen, sowie im Weiteren Verfahrenspflichten wie Pflichten der Notifizierung, der Konsultation und der Kooperation. Siehe McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 324 ff.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 2, 5 ff. 94

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künftig weiter ansteigen wird, stellt sich auch die Frage nach den Implikationen für künftige Generationen. Man denke nur an einen vollständigen Abbau nichterneuerbarer Ressourcen oder an einen kontinuierlichen Niedergang erneuerbarer Ressourcen, bspw. durch Verschmutzung oder Austrocknung.96 Bezeichnet wird diese Kollision zwischen dem Nutzungsinteresse der jetzigen Generation und den Interessen künftiger Generationen an den Ressourcen, auch als „intergenerationeller Nutzungskonflikt“97. Dieser ist, da kein zwischenstaatlicher Konflikt, gerade nicht durch das Prinzip der beschränkten Souveränität erfasst. Brown Weiss schlägt als Lösung dieses Konflikts eine Beschränkung der Souveränität aufgrund des Prinzips der „intergenerational equity“ vor.98 Nach dieser haben alle Generationen gleichberechtigt Anteil an der Umwelt und keine Generation, ob vergangene, jetzige oder künftige, darf benachteiligt werden.99 Brown Weiss formuliert hierfür drei Kernprinzipien: Jede Generation muss die bestehenden Optionen bewahren. Die Vielfalt der natürlichen und kulturellen Ressourcen muss erhalten bleiben, damit keine Generation in ihren Möglichkeiten, die eigenen Probleme zu lösen und ihre eigenen Wertvorstellungen zu realisieren, beschränkt wird.100 Heute als gering erachtete Ressourcen könnten sich in Zukunft als wertvoll erweisen.101 Jede Generation muss die Qualität des Planeten bewahren, sodass die natürlichen Ressourcen in einem Zustand vergleichbar mit dem, den die Generation selbst erhalten hat, an die nächste Generation weitergegeben werden.102 Hier kann ein Vergleich zum Treuhandrecht gezogen werden: Die natürlichen Ressourcen sind als Treuhandvermögen zu qualifizieren. Jede Generation kann hiervon Nutzen ziehen, die Früchte abschöpfen, das Treuhandvermögen selbst, darf aber nicht angegriffen werden.103 96

Vgl. Brown Weiss, In Fairness to Future Generations, 1989, S. 5. Vgl. Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 49. 98 Brown Weiss, In fairness to future generations, 1989, insb. S. 17 ff.; Brown Weiss, Am. U. Int’l. L. Rev. 1992, S. 19 ff.; überblickhaft, Shelton, in: Solidarity – a structural principle of international law, 2010, S. 123 ff.; Barresi hingegen kritisiert das vornehmlich auf Gruppenrechte ausgerichtete Prinzip und schlägt, um eine Anerkennung auch in westlichen Kulturkreisen zu erreichen, eine an Individualrechten angelegte intragenerationelle Auslegung vor, vgl. Barresi, Tul. Envtl. L.J. 1997–1998, S. 59 ff. Zum Prinzip der intergenerationellen Gerechtigkeit in der deutschen Rechtsordnung, siehe etwa Strack, Intergenerationelle Gerechtigkeit, 2015; Kloepfer, Umweltgerechtigkeit, 2006. 99 Brown Weiss, Am. U. Int’l. L. Rev. 1992, S. 20. 100 Brown Weiss, In fairness to future generations, 1989, S. 40 ff.; Brown Weiss, Am. U. Int’l. L. Rev. 1992, S. 22. 101 Brown Weiss, In fairness to future generations, 1989, S. 6. 102 Brown Weiss, Am. U. Int’l. L. Rev. 1992, S. 22; Brown Weiss, In fairness to future generations, 1989, S. 42 f. 103 Brown Weiss, In fairness to future generations, 1989, S. 17 f. 97

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Jede Generation muss ihren Mitgliedern einen gleichen Zugang zu den Ressourcen ermöglichen und diesen Zugang auch für künftige Generationen erhalten.104 Diese Prinzipien sollten aber weder eine künftige Ausbeutung der Ressourcen autorisieren, noch eine Last für jetzige Generationen darstellen, die unbestimmten Bedürfnisse künftiger Generationen zu erfüllen. Auch die Ziele und Werte künftiger Generationen sollten nicht bestimmt werden. Die Prinzipien sollten deutlich sein in Hinblick auf vorherzusehende Situationen und in allen Kulturkreisen sowie politischen und ökonomischen Systemen, akzeptiert werden.105 Ziel des Prinzips der intergenerational equity ist es, eine sichere und flexible Basis an natürlichen Ressourcen für künftige Generationen zu schaffen, die diese gemäß ihren eigenen Zielsetzungen und Wertvorstellungen nutzen können.106 Ärmere Staaten können die Umsetzung der intergenerational equity aufgrund der hierzu nötigen Investitionen, oftmals nicht voll erfüllen. Aus diesem Grund sollen reichere Staaten aufgrund einer intragenerational justice verpflichtet sein, diesen finanziell zu helfen.107 Das Prinzip der intergenerationellen Gerechtigkeit beschränkt die Souveränität des Staates insoweit, als dass der Staat verpflichtet ist, die natürlichen Ressourcen derart zu nutzen, dass sie zumindest in einem vergleichbaren Zustand weitergegeben werden. Staatliche Handlungen, die zwar die Souveränität eines anderen Staates nicht verletzen, aber nachhaltige Folgen haben, wie etwa die völlige Ausbeutung einer Ressource, bspw. vorstellbar bei fossilen Grundwasservorkommen, könnten unter Anwendung dieses Prinzips, nicht mehr durch die staatliche Souveränität gedeckt sein. Das Prinzip der intergenerationellen Gerechtigkeit ist zwar noch ein Vorschlag de lege ferenda108, es könnte aber in Zukunft zu einer breiteren Anerkennung finden. Als frühe Beispiele für die Akzeptanz des Grundgedankens der intergenerationellen Gerechtigkeit sind die Walfangkonvention von 1946109 und die Stockholmer Deklaration von 1972110 zu nennen. Weitere Beispiele des Prinzips im 104 Dies., S. 43 f.; Brown Weiss, Am. U. Int’l. L. Rev. 1992, S. 22; vgl. tiefergehend zur Treuhänderschaft im Umweltrecht, siehe etwa Sand, GEP 2004, S. 47 ff. 105 Brown Weiss, Am. U. Int’l. L. Rev. 1992, S. 23. 106 Dies., S. 23. 107 Brown Weiss, In fairness to future generations, 1989, S. 27 f. 108 Vgl. auch Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 48. 109 International Convention for the Regulation of Whaling v. 2.12.1946, 161 UNTS 72, Präambel: „Recognizing the interest of the nations of the world in safeguarding for future generations the great natural resources represented by the whale stocks (. . .).“ 110 UN Conference on the Human Environment „Stockholm Declaration“ v. 16.6. 1972, Doc. A/Conf.48/14/Rev.1., Principle 1: „Man (. . .) bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations (. . .).“

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Bereich des Wasserrechts sind die UN-Wasserlaufkonvention111 oder die UN ILC Draft Articles über das Recht grenzüberschreitender Aquifere112. Das Prinzip der intergenerationellen Gerechtigkeit wurde auch in der Verfassungsrechtsprechung der Philippinen und Bangladeschs anerkannt.113 Das traditionelle Souveränitätsverständnis lässt das Interesse künftiger Generationen an Ressourcen grundsätzlich außer Acht. Ein solches Negieren wesentlicher Interessen darf sich das internationale Wasserrecht heutzutage vor dem Hintergrund wassermindernder Phänomene, wie etwa den Auswirkungen des Klimawandels und der steigenden Wassernachfrage, nicht erlauben. An dieser Stelle setzt das Prinzip der intergenerationellen Gerechtigkeit an und beschäftigt sich mit der Frage, wie die Interessen jetziger und künftiger Generationen an der Wassernutzung in Einklang gebracht werden können. Dies ist gerade im Bereich des Grundwassers besonders bedeutend. Aufgrund der geringen Fließgeschwindigkeit können sich Verschmutzungen des Wassers später spürbar manifestieren und folglich erst künftige Generationen tangieren. Der Nachteil des Prinzips für die unmittelbare Anwendung im Grundwasserrecht ist jedoch, dass ihm konkrete Verteilungs- und Nutzungselemente fehlen. Diese sind aber für den rechtlichen Rahmen grenzüberschreitender Grundwasservorkommen, die auch tatsächlich genutzt werden sollen – wenn auch im für künftige Generationen nachhaltigen Wege – unabdingbar. b) Umweltpflichtigkeit der Souveränität Odendahl sucht durch ihr Konzept der Umweltpflichtigkeit der Souveränität eine Loslösung des Umweltvölkerrechts von seinen nachbarrechtlichen Ursprüngen. Odendahl kritisiert an dem vorherrschenden Verständnis der beschränkten territorialen Souveränität, dass dieses auf rein zwischenstaatliche Konflikte ausgelegt ist114, sowie seinen raum- und immissionsorientierten Ansatz.115

111 UN-Wasserlaufkonvention, Präambel: „(. . .) Expressing the conviction that a framework convention will ensure the utilization, development, conservation, management and protection of international watercourses and the promotion of the optimal and sustainable utilization thereof for present and future generations (. . .).“ 112 ILC, Draft Articles on the law of transboundary aquifers, UN Doc. A/RES/63/ 124, Präambel: „(. . .) Convinced of the need to ensure the development, utilization, conservation, management and protection of groundwater resources in the context of the promotion of the optimal and sustainable development of water resources for present and future generations (. . .).“ 113 Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2001, S. 50; für eine Besprechung der einschlägigen Fälle, siehe: Kokott/Lee, in: Marburger u. a. (Hrsg.), 45 Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1998, S. 247 ff. 114 Siehe auch Kap. B.II.1.c). 115 Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 302 ff.

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Das Völkerrecht unterteilt die Erde in Räume, die Staatsgebiet sind und in staatsfreie Räume.116 Das natürliche System der Erde ist jedoch eine aus den Umweltmedien Luft, Wasser und Boden bestehende, sich ständig verändernde und in Bewegung befindliche Einheit. Die Aufteilung in Räume ist folglich eine Fiktion.117 Bezogen auf das Umweltmedium Wasser ist hier insbesondere an seine Mobilität zu denken. Wasser ist in Bewegung, es fließt von einem Ort zum nächsten – die Aufteilung von etwa grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen in staatliche Räume ist demnach willkürlich und kann die tatsächlichen Gegebenheiten nicht widerspiegeln. Problematisch an der künstlichen Aufteilung zusammenhängender Umweltmedien ist, dass für jeden Raum unterschiedliche Regeln entwickelt werden und die Umweltbeeinträchtigung, mehr oder weniger willkürlich, dort wo sie sich auswirkt, den jeweiligen Regeln unterworfen ist, die von Raum zu Raum unterschiedlich sein können. Auch Umweltbeeinträchtigungen, die die Erde als Gesamtheit betreffen, können somit nicht erfasst werden. Ferner negiert der raumbezogene Ansatz die Behandlung der Umwelt als rechtliche Einheit, indem der Maßstab für die Erheblichkeit der Beeinträchtigungen gerade nicht die Umwelt selbst, sondern der Mensch ist.118 Umweltbeeinträchtigungen werden im Völkerrecht von der Immissions- und nicht von der Emissionsseite aus beurteilt, d. h. von der Seite des beeinträchtigten und nicht von der des beeinträchtigenden Staates. Problematisch hierbei ist, dass die Immissionsstaaten die Erheblichkeit der Beeinträchtigung unterschiedlich beurteilen können. Es besteht somit kein einheitlicher Maßstab für die Erheblichkeitsschwelle. Umweltbelastungen, die sich entweder weiträumig verteilen und in betroffenen Staatsgebieten die Erheblichkeitsschwelle nicht überschreiten oder sich aber in staatsfreien Räumen bemerkbar machen, werden nicht erfasst. Betrachtet man die Umwelt aber als globale Einheit, ist es irrelevant, ob die Beeinträchtigung in einem Staat erheblich ist oder aber verstreut wird oder sich in staatsfreien Räumen niederschlägt. Die Schädigung an der Umwelt als globale Einheit bleibt bestehen.119 Zur Überwindung dieser Defizite des vorherrschenden beschränkten Souveränitätsverständnisses schlägt Odendahl das Konzept der Umweltpflichtigkeit der Souveränität vor: Der Rechtscharakter der Souveränität in Bezug auf die Umwelt wird modifiziert. Die Umwelt ist dem Staat aufgrund einer historisch gewachsenen rechtlichen Zuordnung lediglich anvertraut. Aufgrund der damit einherge116 Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 69; grundlegend zu dem Prinzip der staatsfreien Räume, siehe Wolfrum, Die Internationalisierung staatsfreier Räume, 1980, S. 4 ff. 117 Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 305. 118 Dies., S. 306 f. 119 Dies., S. 308 f.

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henden Verantwortung und der Verpflichtung zum Schutz der ihm anvertrauten Umwelt sind die aus der Souveränität erwachsenden Nutzungs- und Verfügungsrechte nicht mehr absolut. Es wird somit eine den territorialen Souveränitätsrechten immanente Schranke geschaffen.120 Hierdurch werden die ermittelten Defizite des vorherrschenden beschränkten Souveränitätsprinzips behoben: Der Ansatz Odendahls stellt die Umwelt als solche und nicht die staatliche Souveränität in den Mittelpunkt, die Umwelt wird als Gesamteinheit wahrgenommen und die rechtliche Bewertung einer erheblichen Belastung wird von der Emissionsseite aus beurteilt.121 Als mögliche rechtliche Begründungen des Ansatzes schlägt Odendahl zunächst eine mit dem Innehaben von Souveränitätsrechten einhergehende Verantwortung für die Umwelt vor. Diese ist angelehnt an das Prinzip, dass bei Zuweisung eines Rechtssubjekts und als Weiterentwicklung hierzu, bei Zuweisung eines Rechtsobjektes mit Eigenwert, dem Rechtsinhaber gleichzeitig eine Verantwortung für dieses auferlegt wird.122 Ein weiterer Begründungsansatz stellt die fehlende tatsächliche Beherrschbarkeit der Umwelt dar, die grundsätzlich Voraussetzung einer effektiven Staatsgewalt ist und ohne die Souveränität nicht denkbar ist. Folglich seien keine absoluten Verfügungsrechte möglich.123 Bezogen auf das Umweltmedium Wasser wird deutlich, dass über dieses erstens, wegen der ihm immanenten Mobilität und zweitens, wegen des hydrologischen Zyklusses, keine einem körperlichen Gegenstand gleich effektive Souveränität begründet werden kann. Ob hieraus tatsächlich der Schluss gezogen werden sollte, dass keine staatlichen Souveränitätsrechte an der Umwelt möglich sind,124 kann hier insoweit dahingestellt bleiben:125 Aufgrund der Tatsache, dass die Umwelt dem Staat rechtlich zugeordnet wird, und ihm hieraus Nutzungsrechte erwachsen, trifft ihn auch die Pflicht, nicht uneingeschränkt über die Umwelt zu verfügen. Insofern ist ein für den Bereich der Umwelt relatives – und eben kein absolutes – Verfügungsrecht des Staates anzunehmen. Fraglich ist aber, wie der Maßstab der Erheblichkeit einer Umweltbelastung definiert werden soll. Begreift man die Umwelt als Einheit, könnte für die einzelnen Umweltmedien auch ein 120

Dies., S. 362. Dies., S. 363 f. 122 Dies., S. 368 ff. 123 Dies., S. 372 ff. 124 Dies., S. 376 f. 125 Fraglich könnte etwa auch sein, ob das Merkmal der Beherrschbarkeit absolut angesehen werden muss, oder nicht auch eine relative Beherrschbarkeit des Rechtsobjekts für die Begründung von Souveränitätsrechten ausreicht. So kann zwar der hydrologische Kreislauf nicht gänzlich beherrscht werden, der Staat kann aber dem Umweltmedium Wasser durchaus seinen Willen aufzwingen, etwa durch Umleitung eines Flusses, durch Staudämme oder auch die gezielte völlige Förderung eines Vorkommens. 121

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einheitlicher Bewertungsmaßstab der Erheblichkeit angelegt werden. Hierfür müssten die einzelnen Umweltmedien aber auch tatsächlich insofern vergleichbar sein, um eine einheitliche Behandlung zu rechtfertigen. Betrachtet man etwa Oberflächenwasser und Grundwasser, ist dies aufgrund der höheren Anfälligkeit für Verschmutzung von Letzterem zu bezweifeln.126 Die Problematik wird noch deutlicher, wenn man etwa die genetische Vielfalt und Wasser betrachtet. Im Gegensatz zu Wasser127 welches aufgrund des hydrologischen Zyklusses in gleicher Menge vorhanden bleibt – wenn auch nicht als tatsächlich nutzbare Ressource – bleiben Schädigungen an der genetischen Vielfalt128 grundsätzlich bestehend. Es ist somit fraglich, ob und wie eine einheitliche Erheblichkeitsschwelle zu definieren wäre. Ferner ist unklar, welche konkreten Rechte und Pflichten der Staaten für die Umwelt sich aus dem Konzept ergeben. Das von Odendahl vorgeschlagene Konzept der Umweltpflichtigkeit der Souveränität schließt die Lücken in dem anthropozentrischen und auf zwischenstaatliche Konflikte ausgerichteten Prinzip der beschränkten Souveränität. Die Umwelt wird als Einheit verstanden und um ihrer Selbst willen geschützt. Nicht nur grenzüberschreitende Beeinträchtigungen verstoßen gegen das vorgeschlagene Souveränitätskonzept, sondern jede Art einer erheblichen Umweltbeeinträchtigung. Die dem Konzept immanente Idee des Durchbrechens traditioneller Souveränitätsvorstellungen zugunsten des Schutzes der Umwelt, ist vor dem Hintergrund der globalen Wasserkrise und der damit verbundenen Gefahr der Endlichkeit der Ressource, ein notwendiger Schritt. Ein solche Strömung ist im internationalen Wasserrecht u. a. etwa auch bei den Beckenkonzepten erkennbar, die von einem starr auf Oberflächengewässer beschränkten – wie das Konzept internationaler Flussbecken – zu einem stark umweltschützenden Konzept – wie dem Ökosystem-Ansatz – übergehen.129 Die mögliche Umsetzung der Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Konzept lässt jedoch noch Fragen offen. Neben der noch klar zu definierenden Erheblichkeitsschwelle gibt die Theorie keine Antwort auf Nutzungs- und Verteilungsproblematiken. c) Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit Das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit („common heritage of mankind“) findet Anwendung auf die Nutzung oder den Schutz von Gebieten oder Ressourcen, die außerhalb der staatlichen Souveränität liegen.130 126 Vgl. die Erläuterungen zu Charakteristika von Grundwasser in Kap. A.III.4., als auch die Diskussion der Erheblichkeitsschwelle in den ILC Draft Articles in Kap. B. IV.2.b)cc)(2). 127 Siehe auch Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 74. 128 Vgl. Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 87 f. 129 Vgl. Kap. B.I. 130 Wolfrum, ZaöRV 1983, S. 312 f.; Wolfrum, The common heritage of mankind, in: MPEPIL, S. 458 ff., Noyes, 40 Denv. J. Envt’l L. & Pol’y 2012, S. 449; Durner, Com-

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aa) Entwicklung des Konzepts Erstmals Eingang in die völkerrechtliche Diskussion fand das Konzept in den 1960er Jahren während des Dekolonialisierungsprozesses, als es um die Errichtung einer neuen, „gerechten“ Weltwirtschaftsordnung ging, die die Interessen der Entwicklungsländer mitberücksichtigen würde.131 Eine konkrete normative Ausprägung hat das Konzept insbesondere in der UN-Seerechtskonvention im Teil XI132 und im Zusatzprotokoll zum Tiefseeboden133 erhalten, sowie im Mondvertrag134.135 In abgewandelter Form lässt es sich im internationalen Weltraumvertrag und in der UNESCO-Konvention zum Schutz des Kultur- und Naturerbes und dem internationalen Fernmeldevertrag finden.136 Diskutiert wurde es mitunter auch für die Antarktis137 und den Umweltschutz138. Begünstigter des Konzeptes ist die Menschheit. Es soll somit im Interesse der Menschheit gehandelt werden, mitunter sollen auch die Interessen künftiger Generationen bedacht werden. Der Menschheit soll hierbei aber nicht der Status eines Völkerrechtssubjekts zugesprochen werden.139 Eine allgemeingültige Definition des gemeinsamen Erbes der Menschheit existiert nicht, über das Vorliegen folgender Merkmale besteht aber weitgehend Einigkeit: Aneignungsverbot, eine gemeinsame Verwaltung und der gleichbe-

mon goods, 2001, S. 181 ff.; Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 329 ff. 131 Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 330 f.; Wolfrum, ZaöRV 1983, S. 312 ff.; für eine ausführliche Darstellung der historischen Entwicklung des Konzepts, siehe Durner, Common Goods, 2001, S. 182 ff.; Kiss, in: The Hague Academy of International Law, 175 Receuil de Cours 1982, S. 109 ff. 132 UN Convention on the Law of the Sea v. 10.12.1982, 1833 UNTS 3, insb. Art. 136 ff. 133 1994 Agreement on the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 v. 28.7.1994, UN Doc. A/Res.48/263. 134 Agreement Governing the Activities of States on the Moon and other Celestial Bodies v. 18.12.1979, 1363 UNTS 21. 135 Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 329; Kiss, in: The Hague Academy of International Law, 175 Receuil de Cours 1982 S. 135, 151 ff., 196 ff.; Durner, Common goods, 2001, S. 182 ff. 136 Kiss, in: The Hague Academy of International Law, 175 Receuil de Cours 1982, S. 145 ff. 137 I. E. wohl für das Vorliegen des Konzepts, Kiss, in: The Hague Academy of International Law, 175 Receuil de Cours 1982, S. 136 ff., 144 f.; dagegen, Durner, Common goods, 2001, S. 199; für eine künftige Anwendung, Baslar, The concept of the common heritage of mankind in international law, 1998, S. 261 ff. 138 Kiss, in: The Hague Academy of International Law, 175 Receuil de Cours 1982, S. 103, 189 ff.; ablehnend, Durner, Common goods, 2001, S. 205 ff. 139 Siehe bspw. Wolfrum, ZaÖRV 1983, S. 318 f.; Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 342.

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rechtigte Zugang aller Staaten zu der Ressource, Demilitarisierung und Bewahrung für künftige Generationen.140 Strittig ist insbesondere das wirtschaftliche Nutzungselement des Konzeptes. Seinen Ursprung hat die Problematik in der Tatsache, dass das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit im Zuge einer neuen wirtschaftlichen Ordnung aufkam, bei der die Entwicklungsländer besonders berücksichtigt werden sollten.141 Bereits in der Grundkonzeption war unklar, wie die „Wahrung der Interessen“ der Entwicklungsländer im Nutzungselement verwirklicht werden sollte.142 Beispielhaft ist die Entwicklung im Bereich des Tiefseebergbaus. Hier war problematisch, dass die Entwicklungsländer nicht über die Mittel zum Tiefseebergbau verfügten. Abhilfe sollte durch einen obligatorischen Technologietransfer der Industrienationen und eine günstige Stimmenverteilung im Rat der internationalen Verwaltung des Tiefseebodens geschaffen werden.143 Deutlich wird hierbei, dass eine Realisierung der Nutzungskomponente stark von der Unterstützung der über die notwendigen Ressourcen verfügenden Staaten abhängt. Eine solche Unterstützung lag aber wohl gerade nicht vor: Erst nach Abschluss eines Zusatzabkommens zum Seerechtsübereinkommen144, welches den Technologietransfer beseitigte und die Stimmenverteilung für die Industrienationen günstiger gestaltete, kam es wenig später zum Inkrafttreten des Übereinkommens.145 Zumindest dem Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit für staatsfreie Räume wird weitgehend gewohnheitsrechtliche Wirkung zugesprochen146, manche Autoren sprechen sich gar für eine ius cogens Wirkung aus.147 Neben 140 Wolfrum, ZaöRV 1983, S. 316 ff.; Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 332 ff.; Durner, Common goods, 2001, S. 215 ff.; Kiss, in: The Hague Academy of International Law, 175 Receuil de Cours 1982, S. 135; Noyes, 40 Denv. J. Envt’l L. & Pol’y 2012, S. 450 f. 141 Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 336 ff.; Wolfrum, ZaÖRV 1983, S. 321 ff.; zur New International Economic Order, siehe Gamble/Frankowska, 9 B.C. Int’l & Comp. L. Rev., S. 257 ff. 142 Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 337; für eine ausführliche Darstellung, siehe Wolfrum, ZaÖRV 1983, S. 321 ff. 143 Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 336 f.; ausführlich hierzu: Wolfrum, ZaÖRV 1983, S. 320 ff. 144 1994 Agreement on the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 v. 28.7.1994, UN Doc. A/Res.48/263. 145 Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 338. 146 I. d. S. Wolfrum, ZaÖRV 1983, S. 333 ff.; Baslar, 1998, S. 350 ff.; dagegen bspw.: Epiney, JuS 2003, S. 1072; nur für den Tiefseeboden: Durner, Common Goods, 2001, S. 232. 147 Hannikainen, Peremptory Norms (jus cogens) in international law, 1988, S. 572; i. E. wohl auch Baslar, The concept of the common heritage of mankind in international

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der Unklarheit über die einzelnen Voraussetzungen des Prinzips, ist jedoch auch die Akzeptanz innerhalb der Staatengemeinschaft unterschiedlich zu bewerten. Die USA bspw. haben das Konzept stets derart verstanden, dass zwar niemand Souveränität über staatsfreie Räume innehaben kann, dass aber durchaus Eigentumsrechte erworben werden können.148 Eine rechtliche Wirkung i. S. e. ius cogens Norm ist somit eher abzulehnen. Das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit ist Ausdruck eines Solidaritätsgedankens.149 Eine besondere Ausprägung hat dieser in der ursprünglichen Privilegierung der Entwicklungsländer gefunden. Seit der Einführung des Konzepts ist aber ein deutliches Abstandnehmen von dieser Privilegierung erkennbar. Grundlegend ist weiter die Gemeinschaftsbindung, die Idee, dass zum Wohle der Menschheit Ressourcen gemeinschaftlich verwaltet werden. Hierbei kann auch an die Entstehung von Kooperations- oder Solidaritätspflichten gedacht werden, um alle Staaten gleichberechtigt an der Nutzung der gemeinschaftlichen Räume teilhaben zu lassen.150 Man kann somit von der Einführung einer sozialen Komponente in das Völkerrecht sprechen.151 Einige Autoren befürchten, dass mit dem zunehmenden technologischen Fortschritt eine weitere Aushöhlung des Konzepts einhergeht und möglicherweise auch internationalisierte Räume künftig zur Ausbeutung genutzt werden könnten.152 Die Zukunft des gemeinsamen Erbes der Menschheit in seiner ursprünglichen Form erscheint folglich äußerst fragil und es ist fragwürdig, ob das Konzept geeignet ist, dem Schutz internationaler Grundwasservorkommen zu dienen. Es wurde auch angeregt, das Konzept auf andere Räume zu übertragen.153 Fraglich wäre, ob rein nationale Ressourcen oder auch gemeinschaftliche Wasserressourcen, wie internationale Aquifere, dem gemeinsamen Erbe der Menschheit zugerechnet werden könnten.

law, 1998, zustimmend, S. 363, 367. Ius cogens Normen basieren auf einer allgemeinen Akzeptanz von grundlegenden und höherwertigen Werten innerhalb der internationalen Gemeinschaft, vgl. Heintschel von Heinegg, in Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, 6. Auflage, 2014, S. 449. 148 Noyes, 40 Denv. J. Envt’l L. & Pol’y 2012, S. 451. 149 Vgl. bspw. Hilpold, in: Häberle (Hrsg.), Jahrbuch des Öffentlichen Rechts, S. 195 ff., 202 f. 150 Wolfrum, Die Internationalisierung staatsfreier Räume, 1980, S. 680 ff. 151 Ibid., S. 609. 152 Vgl. hierzu Shakleford, 28 Stan. Envtl. L.J. 2009, S. 137 f., für das Bsp. der Arktis, S. 130 ff.; Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 351 ff. 153 Vgl. bspw. den Vorschlag Maltas, das Weltklima durch die UN-Generalversammlung als common heritage of mankind erklären zu lassen, vgl. Hobe, in: Dicke et al. (Hrsg.), Weltinnenrecht – liber amicorum für Jost Dehlbrück, S. 339.

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bb) Neukonzeption des gemeinsamen Erbes der Menschheit Baslar schlägt ein neues Format für das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit vor. Anstatt des Aneignungsverbotes propagiert er eine nicht-ausschließliche Nutzung („non-exclusive use“). Begründet wird dies damit, dass das Aneignungsverbot für internationalisierte Räume bereits vor der Entwicklung des gemeinsamen Erbes der Menschheit existierte. Die Betonung eines Aneignungsverbotes sei auch Ausdruck der Furcht der Entwicklungsländer vor einer Kolonialisierung internationalisierter Räume durch die Industrienationen.154 Eine Aneignung von global bedeutenden Ressourcen auch innerhalb von Staatsgebieten – bspw. von ökologischen Ressourcen, wie etwa die Regenwälder – würde durch die nicht-ausschließliche Nutzung unterbunden werden. Aufgrund dieser Komponente ist auch eine Anwendung der Neukonzeption des gemeinsamen Erbes der Menschheit möglich, ohne einen Verlust der Souveränität hervorzurufen.155 Die nicht ausschließliche Nutzung hingegen würde von einer Treuhandkonstruktion ausgehen: Die Staaten seien Verwalter der Menschheit, mit der Aufgabe betraut, bedeutende globale Ressourcen zum Nutzen der jetzigen und künftigen Generationen zu schützen und zu verwalten und zu diesem Zwecke auch ihre Souveränität einzuschränken.156 Hier könnte etwa an eine freiwillige Übertragung von Souveränitätsrechten, wie im Falle der EU, gedacht werden.157 Die Schaffung einer supranationalen Autorität zur Verwaltung der unterschiedlichen Regionen und Ressourcen soll hierbei sicherstellen, dass tatsächlich die Interessen der Menschheit und nicht die der Staaten verfolgt werden.158 Baslar argumentiert auch für eine Aufgabe der Voraussetzung der Verfolgung friedlicher Zwecke: Ein solches Ziel sei mit der Ausweitung des Konzepts des gemeinsamen Erbes der Menschheit auf nicht-räumliche Ressourcen, wie etwa Fischbestände, nicht zu vereinbaren.159 Eine grundlegende Neuerung ist auch die Implementierung des Konzepts des common concern of mankind, welches ausschließlich auf

154 Baslar, The concept of the common heritage of mankind in international law, 1998, S. 86 f. 155 Ders., S. 90. 156 Ders., S. 90 f. Siehe zum Treuhandkonzept im Umweltrecht auch Sand, GEP 2004, S. 47 ff. 157 Baslar nimmt die Europäische Integration als erfolgreiches Vergleichsmodell, siehe ders., The concept of the common heritage of mankind in international law, 1998, S. 112 f. Grundlegend zur Europäischen Integration und Supranationalität, siehe etwa Breitenmoser, ZaöRV 1995, S. 951 ff., insb. S. 972 ff. 158 Baslar, The concept of the common heritage of mankind in international law, 1998, S. 92 ff. 159 Ders., S. 105 f.

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den Umweltschutz abzielt.160 Dieses soll sozusagen den sachlichen Anwendungsbereich festlegen: Nur solche Ressourcen, welche global das Überleben und Wohlbefinden der Menschheit betreffen, können unter das gemeinsame Erbe der Menschheit gefasst werden.161 Das von Baslar vorgeschlagene Konzept hat eine stark umweltschützende Komponente. Ebenfalls schwingt in der treuhandähnlichen Konstruktion der Gedanke der intergenerationellen Gerechtigkeit162 mit. Positiv zu bewerten ist auch die moderne, umweltschützende und von einer Einheit der Umwelt163 ausgehende Tendenz des Konzepts. Auch die Schaffung einer supranationalen Verwaltung fördert ein nachhaltigeres Management als eine aus Staaten bestehende Verwaltung, in der die nationalen, staatlichen Interessen mitschwingen. Zudem werden so die Interessen der Staatengemeinschaft, die bspw. im Falle von Grundwasser aufgrund des hydrologischen Zyklusses mitbetroffen sind, berücksichtigt. Allerdings ist unklar, nach welchen Regeln eine solche supranationale Verwaltung zusammengesetzt sein soll. Es besteht das Risiko, dass durch ein tatsächlich stärkeres Mitspracherecht bestimmter Staaten bei der Zusammensetzung der überstaatlichen Institution, diesen letztendlich ein größeres Gewicht bei Entscheidungen zukommt. Ferner ist das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit als Theorie zur Nutzung staatsfreier Räume entwickelt worden, die im Interesse der Menschheit genutzt werden sollten. Die Ressourcen, auf die das Konzept ursprünglich anwendbar war, waren und sind somit keine Ressourcen grundsätzlicher und alltäglicher Bedeutung – wie etwa die Ressourcen des Mondes oder des Tiefseebodens. Im Unterschied hierzu, ist Grundwasser eine Ressource von fundamentaler Bedeutung, sowohl für das staatliche, als auch individuelle Leben. Aquifere sind zudem – auch wenn sie hydrologisch verbunden sind – lokal oder regional abgrenzbare Vorkommen. Auswirkungen auf den Aquifer, als auch auf die Wassernachfrage, erfolgen insbesondere in demselben lokalen oder regionalen Kontext. Zwar ist eine staatengemeinschaftliche Kooperation aufgrund des hydrologischen Zyklusses, der ja raum- und staatsübergreifend wirkt, wünschenswert. Es ist jedoch fraglich, ob bei solchen Ressourcen eine rein supranationale Verwaltung ohne regionalen oder lokalen Bezug – wie das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit es vorsieht – die Nutzung und Verteilung einer solchen Ressource angemessen regeln kann.

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Hierzu im Folgenden: Kap. B.II.2.d). Baslar, The concept of the common heritage of mankind in international law, 1998, S. 110. 162 Tiefergehend hierzu etwa, Brown Weiss, In fairness to future generations, 1989, S. 1 ff.; vgl. auch Ausführungen in Kap. B.II.2.a). 163 Tiefergehend etwa Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 1 ff.; vgl. auch Ausführungen in Kap. B.II.2.b). 161

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cc) Fossile Aquifere als gemeinsames Erbe der Menschheit Martin-Nagle schlägt vor, fossile Aquifere als gemeinsames Erbe der Menschheit zu deklarieren. Fossile Aquifere fallen, da sie nicht mit Oberflächengewässern verbunden sind, nicht in den Anwendungsbereich der UN-Wasserlaufkonvention.164 Die ILC Draft Articles hingegen umfassen grenzüberschreitende fossile Aquifere, jedoch keine fossilen Binnenaquifere, wie bspw. den Ogallala Aquifer in den USA, diverse kleinere Aquifere in Saudi-Arabien und einen Aquifer unter dem North China Plain.165 Fossile Aquifere in ihrer Gesamtheit seien jedoch besonders schutzwürdig, da sie nicht erneuerbar sind und damit besonders anfällig für einen vollständigen Verbrauch. Martin-Nagle begründet dies insbesondere mit dem sich abzeichnenden Überpumpen einiger fossiler Aquifere.166 Ein weiteres Argument sei der fehlende Oberflächenzugang fossiler Aquifere. Dieser spräche für die Klassifizierung fossiler Aquifere als staatsfreie Räume.167 Auch die Bedeutung von Wasser für die Menschheit, sowie die Endlichkeit der Ressource in fossilen Grundwasservorkommen wird berücksichtigt. Martin-Nagle beruft sich sowohl auf das Naturrecht168, nach welchem es selbstverständlich sei, eine für die Menschheit so bedeutende Ressource wie Wasser als gemeinschaftliche Ressource zu deklarieren, als auch auf das Konzept der res communis169, die außerhalb staatlicher Souveränität liegen und die durch eine gemeinschaftliche staatliche Kooperation gemanagt werden.170 Auch wenn argumentiert werden kann, dass die Bedeutung von Wasser für die gesamte Menschheit dazu führen könnte, die Ressource als gemeinschaftliche Ressource zu betrachten, ist die nächste Schlussfolgerung nicht zwangsläufig die Klassifizierung fossiler Aquifere als gemeinsames Erbe der Menschheit.171 Das gemeinsame Erbe der Menschheit wurde originär für staatsfreie Räume entwickelt. Grundwasser liegt jedoch im Bereich staatlicher Souveränität. Eine Ausweitung des Prinzips auch auf staatliche Räume ist theoretisch denkbar, im vorliegenden Fall ist dies jedoch fraglich. Zunächst bleibt unklar, wieso lediglich 164

Vgl. Art. 2 UN-Wasserlaufkonvention. Tiefergehend zum Anwendungsbereich siehe Kap. B.IV.2.a). Für eine kurze Darstellung der nationalen Aquifere, Martin-Nagle, Geo. Wash. J. Energy & Envtl. L. 2011, S. 49 f. 166 Dies., S. 49 ff. 167 Dies., S. 51. 168 Naturrecht bezeichnet Normen und Prinzipien, welche in der Natur, der Vernunft oder einer Gerechtigkeitsidee verankert sind, siehe Orakhelashvili, MPEPIL, S. 523 ff. 169 Als res communis, zu deutsch Gemeinschaftssache, wird im Völkerrecht ein Gebiet bezeichnet, welches nicht angeeignet oder staatlicher Souveränität unterworfen werden kann, siehe Durner, Common goods, 2001, S. 138 ff. 170 Martin-Nagle, Geo. Wash. J. Energy & Envtl. L. 2011, S. 51 f. 171 Eine weitere Möglichkeit ware die Einstufung als gemeinsame Sorge der Menschheit, ausführlich hierzu Kap. B.II.2.d). 165

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fossile Aquifere unter den Schutz des gemeinsamen Erbes der Menschheit gestellt werden sollten. Würde nur auf das Verbrauchsrisiko und die Bedeutung der Ressource abgestellt werden, könnte eingewandt werden, dass auch nicht-erneuerbares Grundwasser Risiken ausgesetzt ist – nämlich vorrangig der Verschmutzung. Es sind jedoch auch Konstellationen der Überpumpung durch bspw. schnelleres Pumpen als Wiederauffüllen denkbar – die im Endeffekt, dem Schutzzweck der Erhaltung als Trinkwasser ebenso zuwiderlaufen wie eine Überpumpung von fossilen Grundwasservorkommen. Ein Charakteristikum nicht-erneuerbarer Aquifere, welches diese von erneuerbaren Aquiferen unterscheidet, ist der fehlende Oberflächenzugang und die damit verbundene fehlende Erneuerung des Grundwassers. Fraglich ist, ob dieses Merkmal alleine die unterschiedliche Behandlung rechtfertigt und nach Martin-Nagle, deren Klassifizierung als res communis.172 Hier drängt sich jedoch der Gedanke auf, dass konsequenterweise auch Öl- und Gasvorkommen dann als res communis zu betrachten wären. Allerdings fehlt bei Öl- und Gasvorkommen aber gerade ein mit dem von Wasserressourcen identischer Schutzzweck.173 Auch ohne die Nutzung von Öl- und Gasvorkommen ist Leben möglich und moderne technische Errungenschaften können durch bspw. den Einsatz erneuerbarer Energien erhalten werden. Wasser ist jedoch eine Ressource ohne Substitut, ohne welche das Überleben nicht möglich ist. Folglich kann der fehlende Oberflächenzugang nicht alleine als Argument für eine Unterscheidung genutzt werden. Ein weiteres Argument seien die erga omnes Verpflichtungen174 der Staaten in Bezug auf fossile Aquifere. Aufgrund der Knappheit von Wasserressourcen, der Bedeutung von fossilen Aquiferen für die Wasserversorgung und der Erforderlichkeit einer nachhaltigen Nutzung fossiler Aquifere liege deren Erhaltung und Schutz im Interesse aller Staaten. Den Staaten obliegen erga omnes Verpflichtungen hinsichtlich fossiler Aquifere.175 Auch wenn die Rolle fossiler Aquifere in der Bekämpfung der globalen Wasserkrise nicht unterschätzt werden kann und ein nachhaltiger Umgang mit diesen unabdingbar ist, ist fraglich ob dies bereits ein Interesse der Staaten rechtfertigt, welches eine erga omnes Verpflichtung nach sich zieht. Anerkannte erga omnes Verpflichtungen – wie das Verbot der Sklaverei, des Genozids, der Rassendiskri-

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Martin-Nagle, Geo. Wash. J. Energy & Envtl. L. 2011, S. 52. I. E. wohl auch Martin-Nagle, Geo. Wash. J. Energy & Envtl. L. 2011, S. 53. 174 Erga omnes Verpflichtungen bestehen gegenüber der Staatengemeinschaft als Ganzes und ihre Einhaltung und ihr Schutz liegen im Interesse aller Staaten. Beispiele für erga omnes Verpflichtungen sind etwa das Verbot der Sklaverei und des Genozids. Vgl. etwa IGH, Barcelona Traction Case Judgment v. 5.2.1979, ICJ Reports 1970, 3 (S. 32). Ausführlich hierzu auch Frowein, MPEPIL, S. 916 ff. 175 Martin-Nagle, Geo. Wash. J. Energy & Envtl. L. 2011, S. 52. I. E. wohl auch Freestone, in: Salman (Hrsg.), Groundwater, 1999, S. 202. 173

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minierung und des Angriffskrieges176 – sind Verpflichtungen, die auf von der Mehrheit der Staatengemeinschaft abgeschlossenen und verbindlichen völkerrechtlichen Abkommen basieren.177 Im Gegensatz hierzu existiert im internationalen Wasserrecht derzeit ein globales Regelungswerk – die UN-Wasserlaufkonvention178 – die jedoch gerade keine Anwendung auf fossile Aquifere findet. Auch ist zweifelhaft, ob im Umweltvölkerrecht ein mit den anerkannten erga omnes Verpflichtungen vergleichbares Interesse an Schutz und Erhaltung von Ressourcen besteht. Das Interesse der Staaten im Rahmen von erga omnes Verpflichtungen basiert auf als grundlegend eingestuften moralischen Werten und politischen Überzeugungen.179 Die Existenz eines vergleichbaren Interesses ist im Umweltvölkerrecht möglicherweise im Erstarken, jedoch derzeit insbesondere für fossile Aquifere nicht ersichtlich.180 Das Vorliegen von erga omnes Verpflichtungen in Bezug auf fossile Aquifere ist demnach abzulehnen. Der von Martin-Nagle ausgearbeitete Entwurf von fossilen Aquiferen als einer Art Notreserve mit einem gemeinschaftlichen Staatenmanagement, welches Staaten mit einem Wasserdefizit die Nutzung des fossilen Wassers gewährt, ist ein in Zeiten der globalen Wasserkrise ansprechender Gedanke. Nichtsdestotrotz erscheint die Argumentation insbesondere mit Hinblick auf die Differenzierung von erneuerbarem und nicht-erneuerbarem, bzw. fossilem Grundwasser, sowie die Existenz von erga omnes Verpflichtungen, nicht überzeugend. dd) Zwischenergebnis Die Grundkonzeption des gemeinsamen Erbes der Menschheit ist auf staatsfreie Räume zugeschnitten. Grenzüberschreitende Grundwasservorkommen sind nach heutiger, vorherrschender Ansicht jedoch keine staatsfreien Räume. Diese liegen vielmehr im Staatsgebiet mehrerer Staaten. Folglich ist eine Anwendung des gemeinsamen Erbes der Menschheit in seiner ursprünglichen Form nicht möglich. Eine Neukonzeption des Prinzips mit einem Fokus auf einer nicht-ausschließlichen Nutzung auch von nationalen Ressourcen, als auch eine Ausweitung des Konzeptes auf unter staatlicher Souveränität stehende Ressourcen – wie etwa grenzüberschreitende Grundwasservorkommen – erscheint nicht überzeu176

IGH, Barcelona Traction Case Judgment v. 5.2.1979, ICJ Reports 1970, 3 (S. 32). Siehe hierzu auch Ragazzi, The concept of international obligations erga omnes, 2000, S. 133 f. 178 Mit der Öffnung der UNECE-Wasserkonvention auch für nicht UNECE-Staaten könnte ein weiteres globales Wasserabkommen entstehen, siehe ausführlich hierzu Kap. B.III.2.c). 179 So i. E. auch Ragazzi, The concept of international obligations erga omnes, 2000, S. 133 f. 180 Im Umweltvölkerrecht kann ein derartiges Interesse im Bereich der Schutzes der Hohen See angenommen werden, siehe hierzu ausführlich Ragazzi, The concept of international obligations erga omnes, 2000, S. 154 ff. 177

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gend. Bedeutend ist jedoch die soziale Komponente des Konzepts – die Entwicklung zu einer stärkeren Kooperation und Solidarität der Staaten, sowie die Idee einer Gemeinschaftsbindung. Internationale Ressourcen bedürfen einer nachhaltigen und effektiven Verwaltung, die durch zwischenstaatliche Kooperationsmechanismen stark gefördert wird. Hinzu kommt, dass etwa bei grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen erneuerbarer Art, die Interessen der gesamten Staatengemeinschaft durch den hydrologischen Zyklus betroffen sein können. Somit bedarf es einer erhöhten Kooperation innerhalb der Staatengemeinschaft. Der dem Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit immanente Kooperationsgedanke, welcher über die rein dem Nutzungsinteresse entspringende Kooperation bei gemeinsamen natürlichen Ressourcen hinausgeht, ist folglich als sehr positiv zu bewerten. d) Gemeinsame Sorge der Menschheit Das Konzept des Gegenstands der gemeinsamen Sorge („common concern of mankind“181) ist insbesondere in neuerer Zeit in die völkerrechtliche Diskussion eingedrungen, um globalen Umweltproblemen zu begegnen. Diese sollen als common concern deklariert werden, um ihre Bedeutung für die Staatengemeinschaft zu versinnbildlichen. Der wesentliche Unterschied zu anderen Konzepten, wie etwa dem Prinzip des gemeinsamen Erbes der Menschheit, ist dass das Konzept der gemeinsamen Sorge nicht auf eine Ressourcenverteilung ausgerichtet ist, sondern allein den Umweltschutz als Ziel verfolgt.182 Startpunkt der modernen Debatte um das Konzept war der Vorschlag Maltas im Jahr 1988 das Weltklima als gemeinsames Erbe der Menschheit zu deklarieren.183 Maltas Vorstoß basierte hierbei auf den Lehren von Kiss, der Befürworter einer Ausweitung des Konzepts des gemeinsamen Erbes der Menschheit war.184 Die UN-Generalversammlung erfasste das Weltklima in der darauf folgenden Resolution aber als common concern of mankind.185 Der Inhalt des common concern ist umstritten.186 Prominent insbesondere nach der Rio-Konferenz ist bspw. die Ansicht einiger Autoren, das Konzept sei iden-

181 Auch common concern of humankind, vgl. Brown Weiss, 1 Transnatl. Environmental Law 2012, S. 163. 182 Durner, Common goods, 2001, S. 234. 183 Durner, Common goods, 2001, S. 235 f.; ausführlich zur älteren Entwicklung des Konzepts, siehe ders., S. 236 ff. 184 Kiss, in: The Hague Academy of International Law, 175 Receuil de Cours 1982 S. 189 ff.; Durner, Common goods, 2001, S. 235. 185 UN-Generalversammlung, UN GA Res. A/RES/43/53 v. 6.12.1988. 186 Die Fragestellung der Arbeit erfordert keine Auseinandersetzung mit allen Theorien, sondern lediglich eine Einführung in die Thematik. Für eine ausführliche Darstellung siehe Durner, Common goods, 2001, S. 253 ff.

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tisch mit dem Prinzip des common heritage of mankind.187 Im Ergebnis gleichzusetzen ist dies mit der Auffassung, dass das Prinzip des common heritage auf andere Bereiche auszuweiten sei, wie etwa das globale Klima oder die Ozonschicht.188 Betrachtet man die Staatenpraxis, ist eine solche Gleichsetzung beider Konzepte jedoch nicht zu erkennen, es wird vielmehr eindeutig zwischen den Prinzipien unterschieden189, von denen das Konzept des common concern im Gegensatz zu dem des common heritage gerade keine Nutzungsverteilung beinhalten sollte.190 Das Konzept des common heritage soll im Kern dazu dienen einer willkürlichen Ressourcenausbeutung in staatsfreien Räumen entgegenzuwirken und die Nutzung zu reglementieren. Der Umweltschutz, ist – anders als beim common concern Prinzip – gerade nicht Hauptzweck des Schutzes. Auch vertreten wird die Ansicht, das common concern Konzept sei lediglich eine Ausprägung der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung (common but differentiated responsibility)191.192 Hier kann jedoch wieder dagegengehalten werden, dass die Staatengemeinschaft eindeutig zwischen diesen Prinzipien unterscheidet.193 Ein weiterer Ansatz ist das common concern als ein umfassendes, juristisches Konzept zu betrachten, durch welches bei bedeutenden Umweltverschmutzungen, die eine Gefahr für die Menschheit darstellen, Verpflichtungen zu Völkergewohnheitsrecht erstarken können, ohne dass eine einheitliche opinio juris bestehen muss. Vielmehr soll die Bildung von Völkergewohnheitsrecht auch gegen den Willen von persistent objectors194 möglich sein.195 Zudem seien die Indus187 Vgl. bspw. Hohmann, in: Chowdhury/Denter/De Waart, The right to development in international law, 1992, S. 273, 278; Tarlock, 23 Tex. Intl. L.J. 1997, S. 47. 188 Vgl. bspw. Kiss, in: The Hague Academy of International Law, 175 Receuil de Cours 1982, S. 189 ff. 189 Vgl. etwa UN Convention on the Law of the Sea v. 10.12.1982, 1833 UNTS 3, insb. Art. 136: „The Area and its resources are the common heritage of mankind“; Convention on biological diversity v. 5.6.1992, 1760 UNTS 79, Präambel: „Affirming that the biological diversity is a common concern of mankind“; UN Framework Convention on Climate Change v. 9.5.1992, 1771 UNTS 107, Präambel: „Acknowledging that change in the Earth’s climate and its adverse effects is a common concern of mankind.“ 190 Durner, Common goods, 2001, S. 257. 191 Vgl. Rio Declaration on Environment and Development v. 13.6.1992, UN Doc. A/ Conf.156/21, Grundatz 7: „. . . States have common, but differentiated responsibilities.“ 192 Sands, Principles of International and Environmental Law, 2. Auflage, 2003, S. 285 ff. 193 Vgl. UN-Klimarahmenkonvention: Beide Konzepte fanden Eingang in die Präambel, jedoch in unterschiedlichen Absätzen und im Vertragstext selbst, ist nur die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortung zu finden, vgl. Art. 4. Auch in der Rio-Deklaration ist nur von letzterem Prinzip die Rede, vgl. Prinzip 7. 194 Persistent objectors sind Staaten, die gegen ein im Entstehen befindliches Völkergewohnheitsrecht dauerhaft und beharrlich protestieren, vgl. Stein/von Buttlar, Völkerrecht, 12. Auflage, 2009, Rn.138. 195 Biermann, 34 AVR 1996, S. 426 ff., S. 480 f.

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triestaaten verpflichtet, Entwicklungsländern finanzielle und technologische Unterstützung zur Erfüllung ihrer Pflichten im Rahmen der common concerns zu gewähren.196 Eine solche Einschränkung der staatlichen Souveränität ist aber derzeit kaum anerkannt.197 Zudem ist die Auffassung weit entfernt von der ursprünglichen Ausrichtung des common concern Prinzips als reines Konzept des Umweltschutzes, welches zunächst keine Solidaritätsgedanken mit Entwicklungsländern aufweist.198 Anerkannt scheint hingegen die Auffassung, dass aufgrund des common concern Prinzips die Rechtspflichten im Bereich des Klimaschutzes erga omnes Charakter haben und somit die Staaten die Einhaltung dieser Pflichten gerichtlich geltend machen oder mithilfe von Druckmitteln und Repressalien durchsetzen können.199 Positiv zu bewerten ist hier, dass dies dazu führen könnte, dass natürliche Umweltsysteme, die willkürlich in Souveränitätsbereiche aufgespalten werden, als Einheit betrachtet würden.200 Problematisch könnte die Anwendung aber aufgrund der bestehenden Unklarheiten im Bereich der ius cogens Normen, sowie im internationalen Wirtschaftsrecht aufgrund des Konfliktes zwischen Umweltschutz und dem GATT sein.201 Eine völkergewohnheitsrechtliche Geltung des Prinzips des common concern ist zumindest im Bereich der Biodiversität und des Klimas weitgehend anerkannt.202 Nichtsdestotrotz könnte das Konzept in Zukunft erfolgreich auf andere Ressourcen – wie bspw. Wasser und als Teil dessen auch internationale Grundwasservorkommen203 – übertragen werden. Ein Vorteil ist hierbei, dass die Deklaration von Süßwasser als common concern die Aufmerksamkeit auf die globale Wasserkrise und hin zu einer internationalen Kooperation richten würde.204 Ferner würde die Klassifizierung als common concern die Zusammenhänge von Wasser und anderen Bereichen berücksichtigen, die eine direkte oder indirekte Auswirkung auf die Wasserversorgung haben. Hierunter sind sowohl die Charakteristika des hydrologischen Zyklus205, wie auch der wachsende Handel mit Was196

Ders., S. 480 f. So auch Durner, Common goods, 2001, S. 255 f. 198 Ders., S. 259 f. 199 Statt vieler, vgl. Kirgis, 84 AJIL. 1990, S. 526 ff. 200 Vgl. tiefergehend zur Kritik an der Aufspaltung natürlich einheitlicher Umweltsysteme, auch Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, 1998, S. 69. 201 Ausführlich hierzu Durner, Common goods, 2001, S. 260 ff. 202 Ders., S. 275. 203 Vgl. bspw. Brown Weiss, 1 Transnatl. Environmental Law 2012, S. 153 ff.; Bruneé/Toope, YIEL 1995, S. 27 ff., insbesondere S. 41 ff. 204 Brown Weiss, 1 Transnatl. Environmental Law 2012, S. 168. 205 Vgl. Kap. A.III.1. 197

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ser206 und das Menschenrecht auf Wasser207 zu zählen.208 Als positiv zu bewerten ist zudem die erhöhte Kooperation, der die Staaten im Rahmen des common concern nachkommen würden und die letztlich eine effektivere globale Verwaltung des Problems ermöglicht. Auch würden Rechte und Pflichten nur im Rahmen des common concern bestehen – die Souveränität der Staaten über die Ressource würde somit nicht negiert. Genau hierin liegt jedoch auch die Hauptproblematik des Konzepts – Grundwasser würde nicht mehr der Souveränität der Staaten unterstehen. Das common concern Prinzip ist jedoch anerkanntermaßen auf das Klima und die Biodiversität anzuwenden – also gerade nicht auf Umweltmedien, die primär auch der Nutzung durch die Staaten unterliegen. Bei Wasser, einer fundamentalen Ressource, ist der Fall jedoch anders – hier ist eine Nutzungs- und Verteilungskomponente unerlässlich. Gerade angesichts der Bedeutung von Grundwasser auch für die künftige Wasserversorgung braucht es folglich vielmehr eines Konzepts, welches auch den vorherrschenden beschränkt territorialen Souveränitätsbegriff modifiziert, um einen verbindlichen und feststehenden rechtlichen Unterbau für ein Regelungsregime zu schaffen. Dies vermag das Konzept des common concern nicht zu leisten. e) Menschenrecht auf Wasser Nicht nur vom staatlichen oder umweltbezogenen, sondern auch vom individuellen Standpunkt aus, lassen sich die Herausforderungen der globalen Wasserkrise diskutieren. Steigende Wassernachfrage und parallel hierzu wachsende Wasserknappheit sind bereits in vielen Regionen der Welt Realität. In einer Vielzahl von Ländern ist die nationale Wasserversorgung bei weitem nicht ausreichend, um den erforderlichen Bedarf an Wasser zu decken. Hierbei ist nicht alleine der Bedarf für sanitäre Zwecke, sondern gerade das grundlegende Minimum an Wasser welches notwendig für das bloße Überleben ist, zu gewährleisten. Vor dem Hintergrund der prognostizierten Intensivierung der Wasserproblematik, die schwerwiegende Folgen für einen Großteil der Weltbevölkerung haben könnte, ist in den letzten Jahren ein Wandel innerhalb der Staatengemeinschaft hin zu einer verstärkten Wahrnehmung individueller Interessen in der Diskussion um die Nutzung von Wasser ersichtlich.209 Im Mittelpunkt der Debatte steht die

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Vgl. tiefergehend in Kap. D.II. Vgl. Kap. B.II.2.e). 208 Ibid., S. 154. 209 Bspw. UN-Generalversammlung, Doc. A/Res/64/292 v. 28.7.2010; UN ESC Doc. E/C.12/2002/11 „General Comment No. 15“ v. 20.1.2003; UN-Generalversammlung, Doc. A/Res/55/2 v. 8.9.2000 „Millennium Declaration“; UN-Generalversammlung, Doc. A/Res/70/1 v. 21.10.2015 „Sustainable Development Goals“; Boisson de Chazournes spricht in diesem Zusammenhang auch von einer „Humanization of the law applicable to fresh water“, Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 145. 207

II. Theoretische Grundlagen des internationalen Wasserrechts

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Frage nach der möglichen Existenz eines Menschenrechts auf Wasser. Ein solches würde ausdrücklich einen universellen Zugang zu Wasser schützen. aa) Entwicklung Das Recht auf Wasser ist in keinem menschenrechtlichen Instrument ausdrücklich genannt. Erstmals in der internationalen Diskussion tauchte das Recht auf Wasser im Rahmen der UN-Wasserkonferenz in Mar del Plata 1977 210 auf. Der durch die Konferenz verabschiedete Aktionsplan besagt, dass jedem Einzelnen ein „right to have access to drinking water in quantities and of a quality equal to their basic needs“ 211 zusteht und betont, dass „the availability to man of that resource is essential both for life and his full development, both as an individual and as an integral part of society.“ 212 Die Mar del Plata Konferenz kann somit als Startpunkt der Entwicklung des Menschenrechts auf Wasser gesehen werden.213 Auch in späteren internationalen Deklarationen, wie dem Dublin Statement214 und Resolutionen der UN-Generalversammlung über das Recht auf Entwicklung215, der Millenniumsdeklaration216, der Resolution zum internationalen Jahr des Süßwassers217 und der Resolution „Water for Life Decade“ 218 wurde die Bedeutung von und das Recht auf Wasser hervorgehoben. Ein Meilenstein in der Entwicklung des Rechts auf Wasser ist zweifellos der General Comment No. 15 des Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte219 von 2002, welches erstmals ausdrücklich Inhalt und Verpflichtungen des Rechts auf Wassers statuierte und dieses als unerlässliches Menschenrecht einordnete.220 Insbesondere im folgenden Jahrzehnt ist bemerkbar, dass die UN im Bereich des 210 Ausführlich zur Mar del Plata Konferenz von 1977 und seinen wasserrechtlichen Errungenschaften, siehe Lee, 2003, S. 111 ff. 211 UN Water Conference, „Mar Del Plata Action Plan“ v. 14–15.3.1977, Doc. E/ CONF.70/29, Resolution II (a). 212 Ibid., Resolution II (b). 213 So auch Salman/McInerney-Lankford, The Human Right to Water: Legal and Policy Dimensions, 2004, S. 9. 214 Dublin Statement on Water and Sustainable Development, abrufbar unter: https:// www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html (aufgerufen 2.2. 2016), Prinzip 4. 215 UN-Generalversammlung, Doc. A/Res/54/175 v. 17.11.1999, para. 12. 216 UN-Generalversammlung, Doc. A/Res/55/2 v. 8.9.2000. 217 UN-Generalversammlung, Doc. A/Res/55/196 v. 20.12.2000. 218 UN-Generalversammlung, Doc. A/Res/58/217 v. 23.12.2003. 219 Der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte überwacht die Einhaltung des IPwskR durch Staatenbericht- und Individualbeschwerdeverfahren, als auch durch die Erarbeitung von „General Comments“, in welchen Inhalt und Auslegung der Paktrechte präzisiert werden. Vgl. ausführlich zur Entwicklung des IPwskR und des Ausschusses, Riedel/Giacca/Golay, in: dies. (Hrsg.), Economic, social and cultural rights in international law, 2014, S. 3 ff. 220 General Comment No. 15, siehe insbesondere para. 1.

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B. Internationales Grundwasserrecht

Rechts auf Wasser ihre anfängliche Zurückhaltung aufgegeben hat und die Entwicklung des Rechts vielmehr forciert. So ernannte 2008 der UN-Menschenrechtsrat einen sog. Special Rapporteur on the Right to Water and Sanitation, dessen Mandat eine Klärung des genauen Inhalts und der Verpflichtungen des Rechts umfasst221 und dessen Posten 2014 erneut besetzt wurde.222 Als Durchbruch mit großer politischer Bedeutung ist die Resolution der UN-Generalversammlung vom 28. Juli 2010223 zu werten, welche das Menschenrecht auf Wasser und Sanitärversorgung statuiert und mit einer Mehrheit von 122 Staaten sowie keiner Gegenstimme verabschiedet wurde.224 bb) Rechtliche Grundlage Eine ausdrückliche rechtliche Grundlage für ein Recht auf Wasser ist in menschenrechtlichen Instrumentarien nicht ersichtlich. Zwar ist das Recht auf Wasser in einigen Menschenrechtsabkommen erwähnt, wie etwa in Art. 14 der Frauenrechtskonvention225, Art. 24 Kinderrechtskonvention226 und Art. 28 Behindertenrechtskonvention227. Allerdings berechtigen diese Normen nur einzelne Gruppen und sind daher nicht geeignet, eine rechtliche Basis für ein ,allgemeines‘ Recht auf Wasser zu schaffen. Fraglich ist somit, ob und aus welchen menschenrechtlichen Normen ein solches Recht ableitbar sein könnte. Als Grundlage für ein derivatives Recht werden zumeist die Allgemeine Menschenrechtserklärung (AEMR)228, und die beiden UN-Pakte229 genannt. Art. 25 AEMR stellt fest, dass jeder „. . . das Recht auf einen Lebensstandard [hat], der sich selbst und seiner Familie Gesundheit und Wohl gewährleistet, einschließlich Nahrung . . .“ 230. Vom Wortlaut der Norm her könnte argumentiert werden, dass ,einschließlich‘ als nicht abschließende Aufzählung aufzufassen ist. 221 Human Rights Council, Res. 7/22 v. 28.3.2008; siehe auch Internetpräsenz des Special Rapporteur on Water and Sanitation: http://www.ohchr.org/EN/Issues/Water AndSanitation/SRWater/Pages/SRWaterIndex.aspx (aufgerufen am 3.1.2017). 222 Vgl. UN OCHCR: http://www.ohchr.org/EN/Issues/WaterAndSanitation/SR Water/Pages/LeoHeller.aspx (aufgerufen am 3.1.2017). 223 A/Res./62/292 v. 28.7.2010. 224 Vgl. Kirschner, 15 Max Planck UNYIL 2011, S. 464. 225 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women v. 18.12.1979, UNTS Vol. 1249, 13. 226 Convention on the Rights of the Child, v. 20.11.1989, UNTS Vol. 1577, 3. 227 Convention on the Rights of Persons with Disabilities v. 30.3.2007, GAOR 61th Sess. Suppl. 49 Vol. 1, 65. 228 Universal Declaration of Human Rights v. 10.12.1948, UNGA Res. 217 A (III) (im Folgenden: AEMR). 229 International Covenant on Civil and Political Rights v. 16.12.1966, UNTS Vol. 999, 171 (im Folgenden: IPbpR); International Covenant on Social, Economic and Cultural Rights v. 16.12.1966, UNTS Vol. 993, 3 (im Folgenden: IPwskR). 230 Art. 25 AEMR.

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Zudem könnte ,Nahrung‘ als essentieller Faktor für die menschliche Existenz eine lebenserhaltende Komponente beinhalten. ,Nahrung‘ könnte folglich so verstanden werden, dass es auch lebensnotwendiges Wasser erhält.231 Der lebensnotwendige Aspekt von Wasser könnte auch den Schutzzweck der Norm prägen. Der Schutz des Art. 25 AEMR kann nicht erfüllt werden, ohne ein quantitativ und qualitativ ausreichendes Maß an Wasser. Folglich müsste ein solches Recht in Art. 25 AEMR enthalten sein.232 Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die AEMR als Resolution der UN-Generalversammlung nicht per se rechtlich bindend ist.233 Zwar sind einige Artikel der AEMR mittlerweile dem Völkergewohnheitsrecht zuzuordnen, dies betrifft jedoch sog. Freiheitsrechte und nicht Wohlfahrtsrechte, wie etwa das Recht auf einen adäquaten Lebensstandard aus Art. 25 AEMR.234 Einer Auffassung nach soll das Recht auf Wasser ein essentieller Bestandteil des in Art. 25 AEMR geschützten Rechts auf Nahrung und Letzteres conditio sine qua non für das Recht auf Leben in Art. 3 AEMR sein – welches unstrittig Völkergewohnheitsrecht darstellt. Folglich sei das Recht auf Nahrung und implizit auch das Recht auf Wasser Teil des Völkergewohnheitsrechtes.235 Das Recht auf Leben in Art. 3 AEMR ist jedoch weitgehend als Abwehrrecht gegen den Staat zu verstehen, d. h. es soll den Einzelnen vor Übergriffen des Staates schützen.236 Das Recht auf Wasser als positive Verpflichtung des Staates ist demzufolge nicht von Art. 3 AEMR umfasst. Letztlich ist es eben dieses vorherrschende Verständnis des Rechts auf Leben als Abwehrrecht, welches auch einer Ableitung des Rechts auf Wasser aus Art. 6 des Paktes für bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) entgegensteht. Zwar gibt es auch hier Stimmen für eine rechtliche Basis des Rechts auf Wasser237, allerdings sollte hierbei der grundlegende Unterschied der Pflichten zwischen dem Zivilpakt – Achtungs- und Schutzpflichten238 – und dem Sozialpakt – Erfüllungspflichten239 – beachtet werden.240 231 Vgl. McCaffrey, in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh Water and International Economic Law, 2005, S. 96. 232 Gleick, 1 Water Policy 1998, S. 491. 233 Vgl. UN Charter v. 24.10.1945, 1 UNTS XVI, Art. 10. 234 McCaffrey, in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh Water and International Economic Law, 2005, S. 96. 235 Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, S. 155. 236 Statt vieler, siehe Petersen, Right to Life, International Protection, in MPEPIL, S. 865 ff. Anderer Ansicht wohl Salman/McInerney-Lankford, The human right to water, 2004, S. 25 f. 237 Bspw. Gleick, 1 Water Policy 1998, S. 493; Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, S. 159 ff. 238 Art. 2 Abs. 1 IPbpR. 239 Art. 2 Abs. 1 IPwskR. 240 I. d. S. auch McCaffrey, in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/BernasconiOsterwalder (Hrsg.), Fresh Water and International Economic Law, 2005, S. 95 ff., 98.

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B. Internationales Grundwasserrecht

In diesem Sinne sucht der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in seinem General Comment No. 15 die rechtliche Basis für das Recht auf Wasser in dem Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR). Der Ausschuss leitet das Recht auf Wasser vorrangig aus dem Recht auf einen angemessenen Lebensstandard aus Art. 11 IPwskR ab, sieht es aber auch als untrennbar verbunden mit dem erreichbaren Höchstmaß an Gesundheit aus Art. 12 IPwskR. Der Wortlaut ,einschließlich‘ in Art. 11 Abs. 1 IPwskR sei ein Indiz für eine nichtabschließende Aufzählung. Da Wasser ein überlebensnotwendiges Element sei, sei es auch ein essentieller Bestandteil eines angemessenen Lebensstandards.241 Problematisch könnte hierbei sein, dass die Rechte aus dem Sozialpakt traditionell aufgrund ihrer offenen Formulierung eher als eine Art Programmsätze verstanden wurden, die nicht unmittelbar anwendbar und rechtswirksam seien.242 Diese Auffassung kann aber insbesondere mit Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 IPwskR abgelehnt werden, der von denen „(. . .) in diesem Pakt zuerkannten Rechte (. . .)“ spricht und diese unter den Vorbehalt der für den jeweiligen Staat möglichen Maßnahmen stellt. Ein solcher Vorbehalt wäre unnötig, wenn die Rechte des Sozialpaktes ohnehin unverbindlich wären.243 Mit der Einführung des Fakultativprotokolls zum Sozialpakt von 2008244, das ein Individualbeschwerde- und ein Untersuchungsverfahren in Bezug auf alle Sozialpakt-Rechte normiert, sind die Sozialpakt-Rechte ohnehin individuell einklagbar.245 Trotz vorhandener Kritik an der Auffassung des Ausschusses,246 stellen Art. 11 und 12 IPwskR die heutzutage am meisten vertretene rechtliche Grundlage für das Recht auf Wasser dar. cc) Inhalt und rechtlicher Status Nach dem General Comment No. 15 ist der Inhalt des Rechts auf Wasser: „. . . sufficient, safe, acceptable, physically accessible and affordable water for personal and domestic use.“ 247 Hierzu müssen drei Faktoren erreicht werden – ,availability‘, ,accessibility‘ und ,quality of water‘. Das Merkmal ,availability‘ zielt auf ausreichendes und kontinuierliches Wasser zum persönlichen Verbrauch und Haushaltsgebrauch ab.248 Bezüglich der Wasserquantität wird ein Minimum 241

General Comment No. 15, para. 3. So bspw. Ipsen, in: ders.: Völkerrecht, 6. Auflage, 2014, S. 833 ff. 243 Vgl. Riedel, in: Watzal (Hrsg.), Menschenrechsschutz, 4. Auflage, 2004, S. 18 f. 244 Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights v. 10.12.2008, UN Doc. A/RES/63/117. 245 Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, S. 162. 246 Für eine ausführliche Behandlung dieser siehe bspw. Kirschner, 15 Max Planck UNYIL 2011, S. 445 ff. 247 General Comment No. 15, para. 2. 248 Ibid., para. 12. 242

II. Theoretische Grundlagen des internationalen Wasserrechts

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von 20 Litern pro Kopf pro Tag gefordert, ein Optimum läge bei 100–200 Litern pro Kopf pro Tag.249 ,Accessibility‘ erfordert physische Erreichbarkeit, in dem Sinne dass Wasser und Wassereinrichtungen in sicherer physischer Entfernung liegen, sowie wirtschaftliche Erreichbarkeit, sprich die Erschwinglichkeit von Wasser und Wasserdienstleistungen und die Gewährleistung eines nichtdiskriminierenden Zugangs.250 Beachtenswert ist, dass folglich Staaten dem nicht zahlungskräftigen Einzelnen nicht den Zugang zu Wasser verwehren können.251 Insbesondere muss der Zugang stark gefährdeter und marginalisierter Bevölkerungsschichten gewährleistet werden.252 Ferner betont der General Comment die Bedeutung von Informationszugänglichkeit über Wasserangelegenheiten.253 Die Wasserqualität muss zudem gesichert sein. Wasser muss frei sein von Mikroorganismen, chemischen Substanzen und radiologischen Risiken die geeignet sind, eine Gefahr für die menschliche Gesundheit darzustellen und es sollte in Geruch, Geschmack und Farbe akzeptabel sein.254 Der Sozialpakt normiert gem. Art. 2 Abs. 1 IPwskR Achtungs-, Schutz- und Erfüllungspflichten, die schrittweise umgesetzt werden sollen. Im Rahmen des Rechts auf Wassers erscheint dies sinnvoll, da es mehrheitlich institutionelles und Managementversagen ist, welches in vielen Ländern zu Wassermangel führt.255 Mit Hinblick auf die Entwicklungsunterschiede in der Infrastruktur und der Verwaltung weltweit, muss auch die schrittweise Umsetzung des Rechts auf Wassers von Land zu Land verschieden ausfallen. Achtungspflichten sollen sicherstellen, dass der Staat keine Maßnahmen ergreift, welche direkt oder indirekt zu einer Beeinträchtigung der Ausübung des Rechts auf Wasser führen. Als Beispiel nennt der General Comment ein Verbot oder eine Beschränkung des Wasserzugangs.256 Die Schutzpflicht umfasst die staatliche Pflicht, Störungen der Ausübung des Rechts auf Wasser durch Dritte zu verhindern, insbesondere durch legislative Maßnahmen jedoch auch durch sonstige Akte. Hierbei ist etwa an Beeinträchtigungen durch nichtstaatliche Akteure, wie etwa private Wasserversorgungsunternehmen, zu denken.257 Im Rahmen der Erfüllungspflichten sind die Staaten verpflichtet, positive Maßnahmen zu ergreifen, die dem Einzelnen Ibid.; WHO Guidelines for Drinking-Water Quality, 3rd Ed., Vol. I, 2008, p. 91, available at: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/204411/1/9789241547611_eng. pdf?ua=1 (zuletzt aufgerufen am 21.07.2016). 250 General Comment No. 12 (c). 251 Kirschner, 15 Max Planck UNYIL 2011, S. 471. 252 General Comment No. 12 (c) (iii). 253 General Comment No. 15, para. 12 (c) (iv). 254 General Comment No. 15, para. 12 (b). 255 Vgl. McCaffrey, in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh Water and International Economic Law, 2005, S. 118. 256 General Comment No. 15, para. 21. 257 General Comment No. 15, para. 23 und 24. 249

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B. Internationales Grundwasserrecht

einen Zugang zu Wasser ermöglichen. Hierunter ist sowohl die Teilhabe und Realisierung des Rechts, als auch der Schutz von Wasserressourcen zu fassen.258 Besonderes Augenmerk wird wiederum auf die Erschwinglichkeit der Wasserversorgung gelegt, die auch die Pflicht des Staates nach sich zieht, entsprechende Maßnahmen zur Sicherung zu ergreifen, wie etwa mittels kostengünstiger Versorgungstechniken, als auch eine angemessene Preispolitik zu betreiben.259 Eine weitere Problematik im Zusammenhang mit dem Recht auf Wasser ist die bis dato unbeantwortete Frage, ob dieses ein unabhängiges oder ein derivatives Recht ist, d. h. ob es ein selbstständiges Recht darstellt oder aus einem anderen Recht abgeleitet wird.260 Die Einordnung ist insoweit von großer Bedeutung, als dass der rechtliche Status den Inhalt und die Verpflichtungen des Rechts auf Wasser berührt. Ein aus dem Recht auf einen angemessenen Lebensstandard abgeleitetes Recht würde lediglich solche Aspekte des Rechts auf Wasser schützen, die mit dem Schutzziel des Art. 11 Abs. 1 IPwskR in Verbindung stünden.261 Zudem ist zu beachten, dass das Recht auf Wasser gerade elementare menschliche Grundbedürfnisse betrifft, die unabdingbar für das menschliche Überleben sind. Folglich würde gerade eine Subsumtion des Rechts auf Wasser unter die Rechte aus Art. 11 Abs. 1 und 12 IPwskR überaus zweifelhaft erscheinen. Die überragende Bedeutung des Rechts auf Wasser spricht folglich auch für ein unabhängiges Menschenrecht.262 Angesichts der rasanten Entwicklung des Rechts auf Wassers und der fehlenden ausdrücklichen Positionierung der internationalen Staatengemeinschaft über dessen rechtlichen Status, ist jedoch insoweit der Ansicht Cahills zuzustimmen sein, das Recht auf Wasser habe derzeit den Status zwischen einem abgeleiteten und einem unabhängigen Recht inne.263 dd) Zwischenergebnis Wie bereits aufgezeigt wird die Nutzung von Ressourcen, wie Wasser, traditionell als Teil der staatlichen Souveränität aufgefasst. So ist auch der Ausgangspunkt von Regelungswerken im Bereich des internationalen Wasserrechts stets das staatliche Interesse. Unter der Theorie der beschränkten territorialen Souveränität, als heutzutage vorherrschenden Ansicht im Umweltvölkerrecht, kommt es letztlich auf einen Ausgleich widerstreitender Interessen mehrerer Staaten an. 258

Ibid., para. 25 und 26. Ibid., para. 27 ff. 260 Z. B. spricht die UN-Generalversammlung von einem Menschenrecht auf Wasser, vgl. A/Res/64/292, während der General Comment von einem aus Art. 11 Abs. 1 und 12 IPwskR abgeleiteten Recht ausgeht. Vgl. auch Kirschner, 15 Max Planck UNYIL 2011, S. 468. 261 Cahill, 9 IJHR 2005, S. 395. 262 Kirschner, 15 Max Planck UNYIL 2011, S. 469. 263 Cahill, 9 IJHR 2005, S. 395. 259

II. Theoretische Grundlagen des internationalen Wasserrechts

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Interessen des Einzelnen an der Nutzung der Ressource spielen hierbei keine direkte Rolle. Angesichts insbesondere der fundamentalen Bedeutung von Wasser für das menschliche Überleben und der globalen Wasserkrise, stellt sich jedoch die dringliche Frage, ob nicht ein universelles Recht des Einzelnen auf Wasser besteht, welches das aktuelle Verständnis der beschränkten territorialen Souveränität möglicherweise verändern kann.264 Ein Menschenrecht auf Wasser würde sich hierbei in den souveränen staatlichen Interessen widerspiegeln. Die Schutzpflicht des Staates würde folglich zu seinem eigenen Interesse werden, welches letztlich über die Souveränität, auch im internationalen Wasserrecht seinen Ausdruck finden würde. Ein solch individuelles Recht schützt die fundamentalen Bedürfnisse des Einzelnen und mittelbar auch die Möglichkeit seine Fähigkeiten zu entfalten. Ohne Wasser gibt es kein Überleben, aber eben auch kein Leben in Weiterentwicklung: Wasser wird in einer Vielzahl von Bereichen benötigt, etwa in der Industrie, der Landwirtschaft und zur Stromerzeugung. Ein Menschenrecht auf Wasser ist demzufolge die zwingende Konsequenz einer auf den Schutz des Menschen und seiner notwendigen Bedürfnisse ausgerichteten Argumentation. So hoffnungsvoll sich eine solche Entwicklung für den Einzelnen darstellt, ist sie leider heutzutage noch reine Theorie. Zum heutigen Zeitpunkt findet sich in keinem einzigen verbindlichen Regelungswerk im internationalen Wasserrecht ein direkter Verweis auf ein Recht des Einzelnen auf Wasser. 3. Ergebnis zum theoretischen Unterbau des internationalen Grundwasserrechts Der theoretische Unterbau des modernen, internationalen Wasserrechts beschäftigt sich grundsätzlich mit dem Spannungsfeld zwischen staatlicher Souveränität einerseits und den physischen Begebenheiten des Wasserkreislaufes und umweltschützenden Erfordernissen andererseits. Festzuhalten ist, dass zum heutigen Zeitpunkt die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität der das Umweltvölkerrecht und auch internationale Wasserrecht dominierende Ansatz ist. Die entscheidende Komponente dieses Ansatzes liegt im Ausgleich widerstreitender staatlicher Interessen. Ausfluss hiervon sind die Prinzipien der angemessenen und vernünftigen Nutzung sowie das Schädigungsverbot. Dieses auf rein zwischenstaatliche Konflikte angelegte Prinzip ist jedoch nicht in der Lage, die Auswirkungen der aktuellen Umweltprobleme und steigenden Nachfrage bei wachsender Ressourcenknappheit zu begegnen. Speziell für den Bereich grenzüberschreitender Grundwasservorkommen wird deutlich, dass die traditionell territorial ausgerichtete Souveränität einerseits keine Lösung für die 264 Tiefergehend etwa Thielbörger/Brölmann, 5 Non-St. Actors & Int’l Law 2005, S. 183 ff.; Paquerot, in: Tvedt/McIntyre/Woldesasik (Hrsg.), A history of water: sovereignty and international water law, S. 273 ff.

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B. Internationales Grundwasserrecht

Herausforderungen der globalen Wasserkrise265 bietet, und andererseits auch die Charakteristika von Grundwasser266 nicht hinreichend beachtet. Die dem Bereich Grundwasser inherenten Faktoren werden nicht nur durch die Interessen der Staaten determiniert – insbesondere aufgrund der aktuellen Herausforderungen sind die Interessen der Umwelt, der Staatengemeinschaft und Interessen jetziger und künftiger Generationen auch betroffen. Das herkömmliche Verständnis umfasst letztere jedoch nicht. Aus diesen Gründen ist die herkömmliche Theorie der beschränkten territorialen Souveränität nicht angemessen, um den alleinigen rechtlichen Unterbau eines modernen internationalen Grundwasserrechts darzustellen. Hier setzen die alternativen Konzepte an, die dieses Defizit des vorherrschenden Souveränitätsverständnisses aufzufangen suchen, indem sie gezielt an den aktuellen Herausforderungen ansetzen. Die dargestellten Konzepte unterscheiden sich dadurch, dass sie jeweils einen anderen Fokus verfolgen, der durch das herkömmliche Verständnis nicht ausreichend behandelt wird, sondern vielmehr mit diesem potenziell in Konflikt steht – die Interessen künftiger Generationen, der Umweltschutz, eine erhöhte zwischenstaatliche Kooperation und Solidarität sowie menschenrechtliche Aspekte. Hierdurch soll das vorherrschende Souveränitätsverständnis diesen einzelnen Beschränkungen unterliegen. Ihnen ist jedoch gemein, dass sie von dem traditionell an der territorialen Souveränität orientierten Grundsatz zu einem die Staatengemeinschaft verpflichtenden Ansatz übergehen.267 Vor diesem Hintergrund kann die heutige staatliche Souveränität nicht mehr allein nur durch die Interessen eines anderen Staates begrenzt sein. Vielmehr sind einem hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnis zusätzliche Komponenten immanent, die zugleich Schranken für die Ausübung der staatlichen Souveränität darstellen.268 In Anbetracht der globalen Wasserkrise und der Bedeutung des Grundwassers für die künftige Wasserversorgung ist es jedoch vonnöten, die einzelnen und unterschiedlichen Komponenten, die jeweils für sich alleine bedeutend sind, zusammenzuführen. Eine Einzelbetrachtung, wie sie durch die alternativen Konzepte erfolgt, verbietet sich im Bereich des grenzüberschreitenden Grundwassers gerade aufgrund der den Komponenten immanenten 265

Siehe Kap. A.I. Siehe Kap. A.III.4. 267 Bei gemeinsamen natürlichen Ressourcen war eine gemeinschaftsorientiertere Tendenz sinngemäß früh vorhanden, siehe Wolfrum, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and Environmental Law, 2000, S. 34 ff. I. S. e. gemeinschaftsorientierten Souveränität, wohl auch bspw. Morrison, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and Environmental Law, 2000, S. 806. 268 Ebenfalls in Richtung eines Souveränitätsverständnisses argumentierend, welches bei natürlichen Ressourcen durch mehrere Komponenten beschränkt wird, siehe etwa Barral, in: Margera/Kulovesi (Hrsg.), Research Handbook on International Law and Natural Resources, S. 3 ff., insb. S. 14 ff. 266

II. Theoretische Grundlagen des internationalen Wasserrechts

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Verwobenheit. Diese stehen miteinander in Verbindung und berühren sich gegenseitig: Die individuelle Komponente tangiert die Bedürfnisse künftiger Generationen und andersherum, ebenso wie der Umweltschutz und die Interessen der Staatengemeinschaft sich gegenseitig berühren und auch Einfluss auf die Bedürfnisse Einzelner haben. Gleiches gilt für die Interessen der Staaten – auch diese stehen in unmittelbarer Verbindung zu den anderen Komponenten und können nicht getrennt von diesen betrachtet werden. Die einzelnen alternativen Konzepte sind somit nicht geeignet, den alleinigen theoretischen Unterbau des internationalen Grundwasserrechts darzustellen. Um den heutigen Herausforderungen im Bereich grenzüberschreitenden Grundwassers zu begegnen, braucht es vielmehr eines Souveränitätsverständnisses, welches all die einschlägigen Komponenten mitumfasst. Das hier vertretene moderne Souveränitätsverständnis im Bereich grenzüberschreitenden Grundwassers beinhaltet neben den staatlichen Interessen noch weitere Komponenten, die durch die alternativen Konzepte angesprochen wurden. Im Folgenden werden die Anforderungen des hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses zusammenfassend dargestellt: • Grenzüberschreitende Grundwasservorkommen betreffen die – möglicherweise widerstreitenden – Interessen der Anrainerstaaten. Aus diesem Grund muss ein modernes Souveränitätsverständnis die staatlichen Interessen berücksichtigen und auf einen Ausgleich widerstreitender staatlicher Interessen ausgelegt sein. • Schutz, Erhaltung, Nutzung und Verteilung des Grundwassers betreffen nicht nur die Interessen jetziger, sondern auch die nachfolgender Generationen. Die Komponente der intergenerationellen Gerechtigkeit verpflichtet somit den Staat seine Ressourcen mit Hinblick auf die Interessen künftiger Generationen zu nutzen. • Die hydrogeologischen Gegebenheiten prägen das natürliche Umweltmedium Wasser und als Teil dessen, das Grundwasser. Dieses steht im Widerspruch zu den durch den bisherigen rein territorialen Souveränitätsbegriff propagierten künstlich geschaffenen territorialen Umwelträumen. Die Komponente des Umweltschutzes verpflichtet den Staat seine Ressourcen mit Hinblick auf die Umweltinteressen zu nutzen. • Auswirkungen im Grundwasser können die Interessen der Staatengemeinschaft unmittelbar mittels des hydrologischen Zyklusses betreffen. Hieraus folgt die Komponente der erhöhten zwischenstaatlichen Kooperation und Solidarität, die den Staat zu einer über die Berücksichtigung der Anrainerstaaten hinausgehenden zwischenstaatlichen Zusammenarbeit verpflichtet. • Insbesondere die Nutzung und Verteilung des Grundwassers, aber auch dessen Schutz und Erhaltung, tangieren die fundamentalen Bedürfnisse des Einzel-

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B. Internationales Grundwasserrecht

nen. Die Komponente des Menschenrechts auf Wasser verpflichtet den Staat, hierbei die Interessen der Individuen zu berücksichtigen und zu schützen. • Sowohl das vorherrschende beschränkt territoriale Souveränitätsverständnis, als auch die alternativen Konzepte, fokussieren sich jeweils nur auf eine Art von Interessen – staatliche Interessen, Interessen künftiger Generationen, Umweltinteressen, Interessen der Staatengemeinschaft und Interessen der Individuen – die jedoch alle miteinander verwoben sind. Aus diesem Grund muss ein hier vertretenes modernes Souveränitätsverständnis all diese Interessen mitumfassen. • Es ergibt sich hieraus ein hier vertretenes modernes Souveränitätsverständnis im Bereich des internationalen Grundwasserrechts, welches die staatliche Souveränität nicht nur durch andere staatliche Interessen beschränkt, sondern auch durch die Interessen künftiger Generationen, Umweltinteressen, Interessen der Staatengemeinschaft und Interessen der Individuen modifiziert wird. Ein modernes und effektives Grundwasserregime muss folglich diese Anforderungen beachten und sich an ihnen messen lassen.

III. Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts Die Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts im Kontext des internationalen Wasserrechts ist vor dem Hintergrund wichtiger Kodifikationen und Kodifikationsentwürfe mit Hinblick auf grenzüberschreitende Grundwasservorkommen zu sehen, an derem bisherigen Ende die Entwicklung um die ILC Draft Articles über das Recht grenzüberschreitender Aquifere steht. Das internationale Recht zu Grundwasser ist ein noch relativ junges Rechtsgebiet. Der Zusammenhang zwischen Grund- und Oberflächenwasser war nicht vollständig bekannt und Grundwasser wurde oftmals als unerforschte Gegebenheit angesehen, dessen rechtliche Handhabung am tatsächlichen Fall aufgrund der physischen Unklarheiten erschwert war.269 So gab es bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts Hunderte von Abkommen, die Oberflächenwasser behandelten, wohingegen nur eine Handvoll überhaupt die Existenz von Grundwasser zur Kenntnis nahm.270 Auch in der Rechtsprechung spiegelt sich diese Zurückhal269 Charalambous, Transferable groundwater rights, 2013, S. 60, vgl. auch die Argumentation des Ohio Supreme Court, Frazer vs. Brown (1861): „Because the existence, origin, movement, and course of such waters, and the causes which direct and govern their movements, are so secret, occult, and concealed that an attempt to administer any set of legal rules in respect to them would be involved in hopeless uncertainty, and would, therefore be practically impossible.“, abgedruckt in Charalambous, Transferable groundwater rights, 2013, S. 60 f. 270 Zu nennen sind etwa die Verträge zwischen Frankreich und Großbritannien über den Hadou Brunnen von 1888, sowie zwischen Italien und Ägypten über den Ramba Brunnen, vgl. Hayton, 22 Nat. Res. J. 1982, S. 77.

III. Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts

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tung wider. So vermied der Internationale Gerichtshof (IGH) in seinem 1997 entschiedenen Urteil Gabcˇikovo-Nagymaros zwischen Ungarn und der Slowakei in einem Rechtsstreit über die Legitimität der geplanten Konstruktion eines Staudamms durch die Slowakei, eine ausdrückliche Stellungnahme zur rechtlichen Qualifikation von mit Oberflächengewässern verbundenem Grundwasser. Dies erfolgte obwohl Ungarn eine Beeinträchtigung seiner Grundwasservorkommen durch den durch die Slowakei geplanten Staudamm befürchtete.271 Der IGH begründete dies damit, dass die Klärung dieses Aspekts nicht relevant für seine Entscheidungsfindung sei.272 Durch die fortschreitende globale Wasserkrise und den neuen technischen Fortschritt, der eine Förderung von Grundwasser im großen Stil ermöglicht,273 gewinnt die Ressource jedoch immer mehr an Bedeutung. 1. Internationales Grundwasserrecht als Teil des internationalen Wasserrechts? Die ILC Draft Articles sind das bisher weltweit erste globale, umweltvölkerrechtliche Regelungswerk, das sich ausschließlich mit der rechtlichen Behandlung grenzüberschreitenden Grundwassers befasst. Die Entwicklung der Draft Articles über das Recht grenzüberschreitender Aquifere (ILC Draft Articles)274 erfolgte unter dem Titel „Shared natural resources“ zunächst als Ausarbeitung eines gemeinsamen rechtlichen Regimes mit grenzüberschreitenden Öl- und Grundwasservorkommen.275 Dies, sowie die Unterschiede in der heutigen Fassung der ILC Draft Articles im Vergleich zu dem ersten, globalen Abkommen über internationale Wasserläufe, der 2014 in Kraft getretenen UN-Wasserlaufkonvention, die den Draft Articles in vielerlei Hinsicht als Vorbild diente, werfen die Frage auf, ob das internationale Grundwasserrecht, wie es in den ILC Draft Articles normiert ist, noch Teil des internationalen Wasserrechts ist oder ob dieses im Begriff ist, sich als eigenständiges Umweltvölkerrechtsgebiet herauszubilden.276 Zunächst ist jedoch festzustellen, dass auch der ILC bereits am Anfang 271 IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9.1997, ICJ Reports 1997, S. 7, insb. para. 35 ff. 272 IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9.1997, ICJ Reports 1997, S. 7, insb. para. 87. 273 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 417 f., 420; Dellapenna, 1 Int. J. of Global Environmental Issues 2001, S. 274. Ausführlich zu Methoden der Grundwasserförderung, siehe etwa Kresic, Hydrogeology and Groundwater Modelling, 2007, S. 305 ff. 274 Hierzu ausführlich im Folgenden in Kap. B.IV.1. 275 ILC, Report to the GA on its Fifty-Fourth Session, UN Doc. A/57/10 (2002), para. 518. 276 Vgl. für eine ausführliche Diskussion unter Bezugnahme der einzelnen Regelungen der ILC Draft Articles, Tanzi, 12 Int’l. Comm. L. Rev. 2011, S. 193 ff.

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B. Internationales Grundwasserrecht

des Entwicklungsprozesses die bestehenden Unterschiede zwischen grenzüberschreitenden Grundwasser-, sowie Öl- und Gasvorkommen, bewusst wurden. Insbesondere die überlebensnotwendige Funktion des Grundwassers, wie auch allen Süßwassers, welches nicht substituiert werden kann, führte letztlich zu einer Aufteilung der Ausarbeitungsprozesse der Ressourcen.277 Regelungsgegenstand des internationalen Wasserrechts sind Wasserressourcen auf dem Territorium der Staaten. Grundwasser befindet sich zwar unterhalb des staatlichen Gebietes, ist aber dennoch Teil des Staatsterritoriums. Zudem ist Grundwasser, ebenso wie das in Flüssen oder Seen enthaltene Oberflächenwasser, Süßwasser. Süßwasser, ob nun unterhalb oder oberhalb der Erdoberfläche liegend, weist stets die überlebensnotwendige Eigenschaft auf. Zwar hat Grundwasser teilweise andere hydrologische Eigenschaften als Oberflächenwasser, wie etwa die geringe Fließgeschwindigkeit, allerdings fallen bspw. auch Flüsse und Seen, die sich auch unter hydrologischen Gesichtspunkten unterscheiden, beide unter das internationale Wasserrecht. Regelungsgegenstand der ILC Draft Articles sind ferner grenzüberschreitende Aquifere als Grundwasserspeicher. Folglich ist es gerade primär das Grundwasser und nur sekundär der Aquifer als „Speicher“, das geschützt werden soll. Aus diesen Gründen ist nicht ersichtlich, dass das internationale Grundwasserrecht, und als letzte Entwicklung in diesem Bereich, die ILC Draft Articles, ein eigenständiges, vom internationalen Wasserrecht separat zu betrachtendes Rechtsgebiet des Umweltvölkerrechts darstellen. Vielmehr ist es vor dem Hintergrund der Entwicklungen des internationalen Wasserrechts zu sehen. 2. Kodifikationen und Kodifikationsentwürfe im internationalen Wasserrecht Der Regelungsgegenstand von völkerrechtlichen Wasserrechtsverträgen änderte sich im Laufe der Zeit. Bis ins 19. Jahrhundert beschäftigte sich das internationale Wasserrecht vorrangig mit der navigatorischen Nutzung von Binnengewässern. Diese sollte die Freiheit der Schifffahrt auf den Binnengewässern ermöglichen.278 Als frühes Beispiel ist die Schlussakte des Wiener Kongresses von 1815 zu nennen, welche in Art. 108–117 den Grundsatz der freien Handelsschifffahrt proklamierte.279 Ein weiterer häufiger Regelungsgegenstand war die Grenzziehung. Internationale Flüsse und Seen dienten der Ziehung von Staatsgrenzen.280 Zur Fixierung 277 Yamada, Fourth Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/580 v. 6.3. 2007, para. 12, 14. 278 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 81 ff.; Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 13 ff. 279 Wiener Congreß-Akte v. 8.6.1815, Text abrufbar unter: http://www.staatsver traege.de/Frieden1814–15/wka1815-i.htm (aufgerufen am 6.1.2017). 280 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 81 ff.; Boisson de Chanzournes, Fresh water in international law, 2013, S. 8 ff.

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der Grenze gibt es mehrere Ansätze, von denen am gängigsten die Fixierung bei schiffbaren Flüssen mithilfe des sog. Thalweges – der tiefsten zusammenhängenden Rinne des Flussbettes – oder bei nichtschiffbaren Flüssen anhand der Mittellinie zwischen beiden Flussufern ist.281 Grenzziehungen blieben bis ins 20. Jahrhundert aktuelle Regelungsgegenstände, die auch die politische Situation widerspiegeln, wie bspw. die Neuordnung Europas nach dem 1. Weltkrieg.282 Seit Ende des 19. Jahrhunderts, fanden – durch die verstärkte Nutzung von Binnengewässern zur Energiegewinnung und Bewässerung – neue Regelungsgegenstände Eingang in Wasserrechtsverträge.283 In den letzten Jahrzehnten ist ein weiterer Wandel bemerkbar. Wasserrechtsverträge behandeln vermehrt auch umweltspezifische Themen, wie Verschmutzung und Umweltschutz und durch die wachsende Anerkennung eines integrierten Wasserressourcenmanagements steigt auch die Anzahl von Abkommen mit mehreren Regelungsgegenständen.284 Umweltspezifische Themen und die nichtnavigatorische Wassernutzung sind heutzutage die Hauptregelungsgegenstände von internationalen Wasserrechtskodifikationen.285 Von den unzähligen Abkommen, die Wasser behandeln – insbesondere vor der gesteigerten Entwicklung im internationalen Wasserrecht ab 1966286 – beschäftigen sich nur wenige mit dem Thema Grundwasser.287 Hier sind zu nennen: Die Werke nichtstaatlicher Institutionen wie der ILA, sowie der Bellagio Draft Treaty, als auch die UN-Wasserlaufkonvention und die UNECE-Wasserkonvention, als global ausgerichtete verbindliche Regelungswerke und schließlich bi-und multilaterale Abkommen über einzelne Aquifere.

281

McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 70 ff. Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 86. 283 Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 20. 284 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 87 f. 285 Brown Weiss sieht bspw. zwischen 1951 und 2000 61 % der Abkommen als nichtnavigatorische und nicht-grenzziehende Abkommen an, vgl. Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 87 f. 286 Für einen Überblick über die Staatenpraxis im Bereich internationaler Grundwasservorkommen vor 1966, siehe Hayton, 22 Nat. Res. J. 1982, S. 75 f. 287 Auf EU-Ebene hingegen ist generell ein hohes Schutzbewusstsein in Bezug auf Grundwasser vorhanden. Hiervon zeugen etwa die Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EC und die Grundwasserrichtlinie 2006/118/EC. Der größere Erfolg im EU-Recht als auf internationaler Ebene lässt sich dadurch erklären, dass das EU-Recht gerade nicht durch den das Umweltvölkerrecht prägenden Konflikt zwischen staatlicher Souveränität einerseits und Umweltschutz andererseits gekennzeichnet ist. Aufgrund des Vorrangs von EU-Recht und der freiwilligen Aufgabe von Kompetenzen an eine supranationale Organisation, wird die auf internationaler Ebene vorhandene politische Zurückhaltung gerade vermieden. Vgl. tiefergehend zum Grundwasserschutz auf EU-Ebene etwa Bodart, in: Kidd/Ferris/Murombo/Iza (Hrsg.), Water and the law, 2014, S. 117 ff. 282

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B. Internationales Grundwasserrecht

a) Werke der ILA und Bellagio Draft Treaty Der erste Kodifikationsentwurf des modernen internationalen Wasserrechts erfolgte 1966 durch die „Helsinki Rules on the Uses of Waters of International Rivers“ 288 durch die International Law Association (ILA). Die ILA ist eine nichtstaatliche Institution, die sich der Entwicklung und dem Studium des internationalen Rechts verschrieben hat.289 Diese analysierte die unzähligen existierenden Verträge über Oberflächengewässer und fasste so die daraus abzuleitenden Prinzipien des internationalen Wasserrechts zusammen. Der Anwendungsbereich der Helsinki Rules umfasst das sog. drainage basin. Dieses ist gem. Art. II definiert als „a geographical area . . . determined by the watershed limits of the system of waters, including surface and underground water, flowing into a common terminus“ und erfasst somit auch Grundwasser – allerdings nur insoweit es mit dem Oberflächenwasser durch den „common terminus“, d. h. den gemeinsamen Zufluss, verbunden ist. Zudem befasst sich kein Artikel ausdrücklich mit den spezifischen Aspekten von Grundwasser, wie bspw. dem Management eines grenzüberschreitenden Aquifers. Trotz der immer noch geringen Bedeutung, die Grundwasser 1966 beigemessen wurde, können die Helsinki Rules gewissermaßen als Ausgangspunkt für die weitere Entwicklung im Bereich des modernen internationalen Wasserrechts und auch mit Hinblick auf das Grundwasserrecht gesehen werden. Gerade weil keine offizielle Kodifikation des internationalen Wasserrechts existierte, dienten die Helsinki Rules lange Zeit als Quelle der Inspiration für spätere Abkommen.290 In den Folgejahren stieg mit neuen Erkenntnissen der Forschung über Grundwasser auch die Bedeutung die der Ressource beigemessen wurde. 1977 tagte die erste internationale Konferenz über Wasser – die UN-Wasserkonferenz – in Mar del Plata, Argentinien. Der Mar del Plata Action Plan291 behandelte ausdrücklich Aquifere und enthielt auch ausdrückliche Empfehlungen zur Nutzung und zum Management von Grundwasservorkommen.292

288 ILA, Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, Report of the Fifty-Second Conference (1966), 484. 289 Siehe ILA, Constitution i. d. F. v. 2016, Ziff. 3.1. abrufbar unter: http://www.ilahq.org/en/about_us/ (aufgerufen am 30.12.2016). Für eine ausführliche Besprechung der Werke der ILA im Bereich internationaler Wasserressourcen, siehe Bogdanovic´ (Hrsg.), International law of water resources – contribution of the International Law Association (ILA), 2001. 290 Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 211; Hayton, 22 Nat. Res. J. 1982, S. 77 f. 291 UN Water Conference, „Mar Del Plata Action Plan“ v. 14.–15.3.1977, Doc. E/ CONF.70/29, S. 9 para. 7. 292 Vgl. para. 4 (b) Mar Del Plata Action Plan.

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Die nächstgrößere Entwicklung erfolgte 1986 wieder durch die ILA. Die Seoul Rules on International Groundwaters293 ist das erste Regelungswerk, welches sich ausschließlich mit Grundwasser befasst. Eine bedeutende Neuerung im Vergleich zu den Helsinki Rules ist darin zu sehen, dass die Voraussetzung des „common terminus“ aufgegeben wurde. Die Helsinki Rules betreffen somit gem. Art. I: „The waters of an aquifer that is intersected by the boundary between two or more States are international groundwaters if such an aquifer with its waters forms an international basin or part thereof . . . whether or not the aquifer and its waters form with surface waters part of a hydraulic system flowing into a common terminus.“ 294 So sind auch erstmals nicht-erneuerbare grenzüberschreitende Grundwasservorkommen miterfasst. Die Seoul Rules weisen ferner Regelungen zum Schutz und Management von Grundwasservorkommen auf 295 und beachten auch explizit den möglichen Zusammenhang zwischen Oberflächengewässern und Grundwasser296. Die Seoul Rules sind somit als Fortschritt im Bereich des internationalen Grundwasserrechts zu werten. Da sie jedoch durch die ILA als nichtstaatliche Organisation entwickelt wurden und auch kein Völkergewohnheitsrecht darstellen, das zu ihrer Verbindlichkeit führen könnte, ist ihre praktische Auswirkung als eher gering einzuschätzen.297 1989 entwickelte eine Gruppe internationaler Wissenschaftler den sog. „Bellagio Draft Treaty“ 298. Dieser ist als Mustervertrag zur Nutzung und Verwaltung grenzüberschreitender Aquifere gedacht. Der Bellagio Vertrag beschäftigt sich vorrangig mit der Umsetzung von Management und Schutz von Aquiferen, wie auch institutionellen Einrichtungen, als auch mit der Festschreibung von internationalen Prinzipien. Obwohl der Bellagio Vertrag in der Literatur grundsätzlich als positiv bewertet wird, da die Besonderheiten von Grundwasser bereits in der Planung und dem Management umfassend berücksichtigt werden,299 hat das Werk bis jetzt keinem Vertrag als Basis gedient.300

293 ILA, The Seoul Rules on International Groundwaters, Report of the Sixty-Second Conference (1987), 251. 294 Ein Aquifer ist hierbei definiert als: „. . . all underground waters bearing strata capable of yielding water on a practical basis, whether these are in other instruments or context called by another name such as ,groundwater reservoir‘, ,groundwater catchment area‘, etc., including the waters in fissured or fractured rock formations and the structures containing deep, so-called ,fossil waters‘.“ 295 Art. III und IV Seoul Rules. 296 Art. II Seoul Rules. 297 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 117 f. 298 „The Bellagio Draft Treaty“, abgedruckt in: Hayton/Utton, 19 Nat. Res. J. 1989, S. 663 ff. 299 Vgl. bspw. McCaffrey, in: Salman (Hrsg.), Groundwater, 1999, S. 154 f.; Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 213. 300 Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 213.

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B. Internationales Grundwasserrecht

Als nächstes globales Instrument, das sich ausführlicher mit Grundwasser befasst, kann wiederum ein Werk der ILA, die Berlin Rules on Water Resources301 von 2004, genannt werden. Die Berlin Rules weiten den Anwendungsbereich der vorangegangenen ILA Regelungen aus. Gem. Art. 1 sind sämtliche Aquifertypen hiervon erfasst, sogar rein nationale Grundwasservorkommen. Als grenzüberschreitende Aquifere werden ebenso wie bereits in den Seoul Rules, auch Grundwasservorkommen angesehen, die keinen Zugang zu Oberflächengewässern aufweisen, vgl. Art. 42 1(b). Die Berlin Rules wenden auf alle Wasserressourcen dieselben generellen Grundsätze an und bieten so einen ganzheitlichen wasserrechtlichen Ansatz. Zudem enthalten sie detaillierte Regelungen zum Schutz und Management von Grundwasservorkommen, wie auch Informations- und Konsultationspflichten.302 Die Ansätze der Berlin Rules sind daher sehr zu begrüßen, allerdings ist ihre praktische Auswirkung, wie bereits die der Seoul Rules, eher gering. b) UN-Wasserlaufkonvention Einen Meilenstein in der Kodifizierung des internationalen Wasserrechts stellt zweifellos das UN-Übereinkommen über die nicht-schifffahrtliche Nutzung internationaler Wasserläufe von 1997303 (im Folgenden: UN-Wasserlaufkonvention genannt) dar. Die im August 2014 in Kraft getretene Konvention304 war das erste und bislang einzig verbindliche Wasserrechtsabkommen mit einem globalen Anwendungsbereich.305 Erst im Juli 2014 trat die UN-Wasserlaufkonvention in Kraft – knapp 18 Jahre nach der Annahme des Vertragstextes und 44 Jahre, nachdem die UN-Generalversammlung die ILC mit der Ausarbeitung der Konvention beauftragt hatte. Ihre Ausarbeitung dauerte mehrere Jahrzehnte. Nachdem die UN-Generalversammlung bereits 1970 die ILC mit der Ausarbeitung einer Kodifikation über das Recht nicht-navigatorischer Nutzungen internationaler Wasserläufe beauftragt hatte306, wurde erst 1997 der 1994 von der ILC vorgeschlagene Vertragstext von der UN-Generalversammlung angenommen307. 301 ILA, Berlin Rules on Water Resources, Report of the Seventy-First Conference (2004), 337. 302 Art. 37–41 Berlin Rules. 303 UN, Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses v. 21.05.1997, UN-GA Res. 51/229. 304 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Pressemitteilung Nr. 135/14 v. 15.8.2014, abrufbar unter: http://www.bmub.bund.de/ presse/pressemitteilungen/pm/artikel/un-gewaesser-konvention-tritt-in-kraft/?tx_ttnews %5BbackPid%5D=1892&cHash=a57843e5bd6c819303d69b84f3411570 (aufgerufen am 28.05.2015). 305 Dies könnte sich mit der Änderung der UNECE-Wasserkonvention ändern, die auch Nicht-EU Staaten erlauben soll, Vertragspartei zu werden. Tiefergehend hierzu in Kap. B.III.2.c). 306 UN-Generalversammlung, Res. 2669 (XXV) v. 8.12.1970. 307 UN-Generalversammlung, Res. 51/229 v. 21.5.1997.

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Die UN-Wasserlaufkonvention kodifiziert die generellen Regelungen des internationalen Wasserrechts und stellt zum großen Teil Völkergewohnheitsrecht308 dar. Fokus der Konvention sind insbesondere das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung309, das Verbot grenzüberschreitender Beeinträchtigungen310 und deren Absicherung durch Verfahrenspflichten311. Die Konvention an sich ist nur für Vertragsstaaten bindend, mit Ausnahme des darin normierten Gewohnheitsrechts.312 Sie ist als Rahmenvertrag ausgestaltet und soll als Orientierung für künftige Verträge dienen (Art. 3).313 Die Wirksamkeit bereits abgeschlossener Verträge wird von der Konvention jedoch nicht berührt, Art. 3 Abs. 2 spricht von „where necessary to consider harmonizing such agreements with the basic principles of the present Convention.“ Der Anwendungsbereich der Konvention bezieht sich auf den Begriff des Wasserlaufs. Dieser ist gem. Art. 2 „a system of surface and ground waters constituting by virtue of their physical relationship a unitary whole and normally flowing into a common terminus (. . .)“. Diese Definition – insbesondere die Merkmale „system of surface waters and groundwaters“ und „unitary whole . . . normally flowing into a common terminus“ – ist nicht anwendbar auf mehrere Typen von Aquiferen. Die erste Voraussetzung schließt nicht-erneuerbare Aquifere, wie bspw. das Nubian Sandstone Aquifer System, sowie erneuerbare, die jedoch nicht mit einem Oberflächengewässer verbunden sind, wie etwa der Mountain Aquifer, der durch Regenwasser gespeist werden, aus dem Anwendungsbereich aus.314 Auch die zweite Voraussetzung bereitet Schwierigkeiten in der Abgrenzung. Ein Aquifer kann eine hydraulische Verbindung zu mehreren Flussbecken aufweisen. Zudem können ein Fluss und ein Aquifer als zwei unterschiedliche Wassersysteme funktionieren, auch wenn sie hydraulisch verbunden sein mögen. Zu beachten ist auch, dass Oberflächenwasser normalerweise in ein gemeinsames, aufnehmendes Gewässer fließt, wie etwa in ein Meer; Aquifere können jedoch auch in mehrere, angrenzende aufnehmende Flussbecken fließen. 308 Vgl. 1945 Statute of the International Court of Justice v. 26.6.1945, 33 UNTS 933, Art. 38 Abs. 1 b): „das internationale Gewohnheitsrecht als Ausdruck einer allgemeinen, als Recht anerkannten Übung“. Deutsche Fassung abgedruckt in: Randelzhofer (Hrsg.), Völkerrechtliche Veträge, 12. Auflage, 2010, S. 628 ff. 309 Art. 5 und 6 UN-Wasserlaufkonvention. 310 Art. 7 UN-Wasserlaufkonvention. 311 Art. 8 ff. UN-Wasserlaufkonvention. 312 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 111 f. 313 So spiegelt bspw. das Revised Protocol on Shared Watercourses in the Southern African Development Community v. 7.8.2000 den Einfluss der UN-Wasserlaufkonvention wider, vgl. SADC, Revised Protocol on Shared Watercourses in the Southern African Development Community (SADC) v. 8.7.2000, Text abrufbar unter: www.sadc.int (aufgerufen am 2.1.2017). 314 Mechlem, YIEL 2003, S. 54 ff.

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B. Internationales Grundwasserrecht

Dies war bspw. der Sachverhalt Donauversinkungsfall vor dem Deutschen Staatsgerichtshof 1927:315 Die Mehrheit des mit der Donau verbundenen Grundwassers fließt, wie die Donau selbst, in das Schwarze Meer. Ein kleiner Teil aber erscheint als Quelle des Flusses Aach, welcher ein Zufluss der Rheins ist. Es wird deutlich, dass obwohl hydraulische Verbindungen zwischen Grund- und Oberflächenwasser bestehen, diese nicht notwendigerweise in einen gemeinsames aufnehmendes Gewässer fließen müssen. Ferner ist zu beachten, dass Oberflächengewässer durch einen Aquifer (im Donauversinkungsfall die Flüsse Donau und Rhein) verbunden sein mögen, aber dennoch nicht als ein Wasserlauf wahrgenommen werden.316 Der Zusatz „normally flowing into a common terminus“, soll wohl gerade nicht solche Aquifere in den Anwendungsbereich mitaufnehmen, sondern ist auf Fälle wie den Mekong, den Irawaddy oder den Nil zugeschnitten, die u. a. in mehreren Deltazuflüssen in ein oder mehrere Endgewässer fließen.317 Ferner ist das Merkmal des „unitary whole“ problematisch bei Aquiferen, die zwar mit Oberflächengewässern verbunden sind, aber letztlich als zwei unterschiedliche Wassersysteme wirken. Ein Beispiel ist hier etwa der Guaraní Aquifer, welcher zwar hydraulisch mit oberhalb liegenden Flusssystemen verbunden ist, aber größtenteils durch Regenwasser gespeist wird. Aus diesem Grund ist das Wassersystem des Guaraní Aquifers zu weiten Teilen von Oberflächengewässern unabhängig, unterscheidet sich von diesen und benötigt folglich ein anderes Management als bspw. das angrenzende La Plata River Basin. Dies ist aber durch die UN-Wasserlaufkonvention gerade nicht vorgesehen.318 Die Auskopplung der genannten Aquifere deckt sich mit der ursprünglichen Intention der ILC, Grundwasser nur aufgrund seiner schieren Quantität, sowie seiner Interdependenz und Interrelation mit Oberflächengewässern in den Anwendungsbereich der Konvention aufzunehmen.319 Die Mehrheit der ILC Mitglieder sprach sich aus diesem Grunde gegen eine Aufnahme von abgeschlossenen Grundwasservorkommen aus. Kritiker der Entscheidung verwiesen insbesondere darauf, dass letztlich die gleichen Prinzipien der Konvention auch auf

315 Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich, Land Württemberg und Land Preußen gegen das Land Baden betreffend die Donauversinkung, Urteil v. 18.6.1927, Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen, Bd. 116 App., para. 18. 316 Vgl. auch ILC: „as a matter of common sense and practical judgment the Danube and the Rhine remain separate unitary wholes.“, ILC, Report on its Forty-Sixth Session (1994), A 49/10, S. 91. 317 Ibid. 318 Ausführlich zu der UN-Wasserlaufkonvention und Grundwasser, siehe Eckstein, 30 Col. J. Envt’l L. 2005, S. 525; Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 213 f.; Mechlem, YIEL 2003, S. 55 ff. 319 ILC, Report on the Work of its Forty-Sixth Session (1994), A 49/10, S. 65 para. 48.

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abgeschlossene Grundwasservorkommen Anwendung finden können. Es wurde aber zutreffend erkannt, dass die Konvention in ihrer derzeitigen Form nicht ausreichend auf die Besonderheiten von Grundwasser eingeht.320 So kann bspw. eingewandt werden, das Prinzip des no significant harm in Art. 7 UN-Wasserlaufkonvention reiche nicht aus, um einen umfassenden Schutz von Aquiferen zu gewährleisten. Art. 7 geht als schädigende Handlung von der Benutzung eines Wasserlaufs aus – „utilization“ – ein Aquifer kann aber nicht nur durch eine solche Benutzung geschädigt werden, sondern bspw. auch durch die Nutzung anderer, mit dem Grundwasservorkommen hydraulisch verbundenen Ressourcen, wie etwa Land.321 Man könnte somit sagen, dass die UN-Wasserlaufkonvention im Bereich des grenzüberschreitenden Grundwassers hinter den Arbeiten anderer Institutionen, wie bspw. den Seoul Rules zurückbleibt, die einen umfassenden Grundwasserbegriff aufweisen und auch auf die Besonderheiten von Grundwasser eingehen.322 Die Konvention ist von ihrer Entstehungsgeschichte her und der späten Aufnahme von Grundwasser in den Ausarbeitungsprozess primär auf den Schutz von Oberflächenwasser ausgerichtet. Grundwasser wird nur im Zusammenhang mit Oberflächenwasser geschützt, was durch den begrenzten Anwendungsbereich, sowie auch durch die normativen Schutzlücken im Bereich von Aquiferen, deutlich wird. Kritisiert wird, dass die ILC hier ein umfassendes, auf alle Wasserressourcen anwendbares Instrument hätte schaffen können, welches die Zusammenhänge zwischen Grund- und Oberflächenwasser, sowie den hydrologischen Zyklus vollumfänglich berücksichtigt.323 Sich dieser Schutzlücken bezüglich Grundwasservorkommen durchaus bewusst, verabschiedete die ILC zunächst eine Resolution zur Ausarbeitung eines Regelungswerkes für grenzüberschreitende Aquifere, welche nicht mit Oberflächengewässern verbunden sind.324 Staaten sollten sich indessen bei der Regulierung von diesen Aquiferen, soweit angemessen, von den Prinzipien der UN-Wasserlaufkonvention leiten lassen.325 Als nächster Schritt sollten dann eigenständige Regelungen zu grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen entwickelt werden.326

320

Ibid., S. 65, para. 48–52. Mechlem, YIEL 2003, S. 59 f. 322 Vgl. auch Salman, in: Centre d’Etude et de recherche de droit international et de relations internationales, Académie de droit international de La Haye (Hrsg.), Les ressources en eau et le droit international, 2001, S. 66. 323 Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 214. 324 ILC, Report on the Work of its Forty-Sixth Session (1994), A 49/10, S. 135. 325 Ibid., S. 135. 326 Ibid. 321

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B. Internationales Grundwasserrecht

c) UNECE-Wasserkonvention Eine größere Beachtung als unter der UN-Wasserlaufkonvention, wird grenzüberschreitendem Grundwasser im Rahmen der UNECE-Region327 zuteil. Das Übereinkommen zum Schutz und zur Nutzung grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen der UN Economic Commission for Europe (UNECE) von 1992328 – im Folgenden UNECE-Wasserkonvention genannt – ist eines der detailliertesten und erfolgreichsten regionalen Abkommen, die sich ausschließlich mit Wasser beschäftigen.329 Obwohl ursprünglich als regionales Instrument gedacht, wurde mittels einer Vertragsänderung, die am 6. Februar 2013 in Kraft trat, die Konvention auch für nicht UNECE-Staaten geöffnet.330 Folglich könnte die UNECE-Wasserkonvention in Zukunft auch ein Instrument mit globaler Wirkung werden. Seit den 1970er Jahren setzte sich die UNECE intensiver mit grenzüberschreitenden Wasserfragen auseinander.331 Auch die Bedeutung von Grundwasser wurde erkannt, wie die 1989 verabschiedete UNECE Charter on Groundwater Management, die Empfehlungen zum Grundwassermanagement enthalten,332 sowie auch die Model Provisions on Transboundary Groundwaters von 2013 zeigen, die Empfehlungen für die Behandlung von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen im Rahmen der UNECE-Wasserkonvention333. Dies ist zweifellos der Tatsache geschuldet, dass die UNECE-Region mit über 150 grenzüberschreitenden Flüssen, 50 großen Seen und über 170 grenzüberschreitenden Aquiferen, auf transnationale Kooperation in diesem Bereich angewiesen ist.334 Der Anwendungsbereich der UNECE-Wasserkonvention ist bedeutend weiter als die der UN-Wasserlaufkonvention. Gem. Art. 1 UNECE-Wasserkonvention ist der Regelungsgegenstand „transboundary waters“; diese sind: „. . . any surface or ground waters which mark, cross or are located on boundaries between two or more States . . .“. Folglich sind von dem Anwendungsbereich sämtliche Typen

327 Die UNECE-Region umfasst derzeit 56 Staaten in Europa, Zentralasien, Nordamerika und Israel, vgl. https://www.unece.org/oes/nutshell/region.html (aufgerufen am 4.8.2017). 328 UNECE, Convention on the Protection and Use of Transboundary Water Resources and International Lakes v. 17.3.1992, 1936 UNTS 269. 329 Ausführlich zur UNECE-Wasserkonvention, siehe Tanzi et al. (Hrsg.), The UNECE Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes – Its Contribution to International Water Cooperation, 2015. 330 UN ECOSOC, Doc. ECE/MP.WAT/13 v. 2.9.2003. 331 Vgl. etwa Rieu-Clarke/Kinna, 23 RECIEL 2014, S. 16 ff. 332 UNECE, Charter on Groundwater Management, UN Doc. E/ECE/1197 ECE/ ENVWA/12 (1989). 333 UNECE, Model Provisions on Transboundary Groundwaters, ECE/MP.WAT/40 (2013). 334 Vgl. Moynihan/Magsig, 40 Water International 2015, S. 46.

III. Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts

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grenzüberschreitenden Grundwassers335 erfasst. Auch im Rahmen der Pflichten, wie der Pflicht grenzüberschreitende Auswirkungen zu vermeiden, zu kontrollieren und zu minimieren,336 wird besonderes Augenmerk auf Grundwasser gelegt. So normiert bspw. Art. 3 (1) (k) die Pflicht, weitere Maßnahmen zu ergreifen, um Grundwasserverschmutzung vorzubeugen. Das 1999 verabschiedete Protocol on Water and Health zur UNECE-Wasserkonvention337, hat das Ziel eine adäquate Trinkwasser- und Sanitärversorgung sicherzustellen. Hierzu soll ein integriertes Management erfolgen, welches ausdrücklich Grundwasser in den Planungsbereich miteinbezieht. 338 Zusammen mit den 2014 erschienenen Empfehlungen zum Management grenzüberschreitenden Grundwassers, bietet die UNECE-Wasserkonvention eine umfassende Basis zum Grundwassermanagement und dessen Schutz.339 Mit der Öffnung der Konvention auch für Nicht-UNECE Staaten, wird die UNECE-Wasserkonvention neben der UN-Wasserlaufkonvention auch auf globalem Niveau anwendbar. Dies ist insbesondere für grenzüberschreitende Grundwasservorkommen von besonderem Interesse, da diese, wie aufgezeigt wurde, einen größeren Schutz durch die UNECE-Wasserkonvention, als durch die UNWasserlaufkonvention erhalten. Ungeachtet dessen, wie ein Zusammenspiel bspw. institutionell aussehen könnte, gleichen sich die Regelungswerke in ihrem Grundgehalt und -prinzipien und werden deshalb als sich ergänzend angesehen.340 Ferner ist auch zu beachten, dass sowohl die UN-Wasserlaufkonvention, als auch die UNECE-Wasserkonvention beide – separat sowie zusammen – als Rahmenkonventionen ausgestaltet sind. Sie sind somit entwickelt worden, um an einen lokalen Kontext angepasst zu werden.341 Unter dem Aspekt des Schutzes grenzüberschreitenden Grundwassers und insbesondere, solange die ILC Draft Articles noch nicht verbindliches Recht darstellen,342 wäre folglich ein Beitritt von Nicht-UNECE Staaten zur UNECE-Konvention zu begrüßen. 335 Somit unterscheidet sich der Anwendungsbereich von den ILC Draft Articles, die auf ,grenzüberschreitende Auqifere‘ ausgerichtet sind. Hierzu ausführlich unter Kap. B. IV.2.a). 336 Vgl. Art. 2, 3 UNECE-Wasserkonvention. 337 UNECE, Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 17.6.1999, UN Doc. MP.WAT/AC.1/1999/1. 338 Vgl. Art. 2 (10), 6 (5b) Protocol on Water and Health. 339 So auch Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 215. 340 Für eine ausführliche Behandlung des Nebeneinanders der beiden Konventionen, siehe Rieu-Clarke/Kinna, 23 RECIEL 2014, S. 15 ff.; McCaffrey, 23 RECIEL 2014, S. 12 ff. 341 Rieu-Clarke/Kinna, 23 RECIEL 2014, S. 22. Zur Entwicklung von Rahmenkonventionen im Umweltvölkerrecht, siehe etwa Morrison, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and Environmental Law, 2000, S. 806. 342 Tiefergehend zu den ILC Draft Articles vgl. Kap. B.IV.

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B. Internationales Grundwasserrecht

d) Abkommen über einzelne Grundwasservorkommen Über die zahllosen grenzüberschreitenden Aquiferen weltweit, gibt es nur eine Handvoll Abkommen. 1977 wurde das weltweit erste bilaterale Abkommen geschlossen, welches sich ausschließlich mit der Regelung von einem grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen befasst. Das Abkommen über den französisch-schweizerischen Genevois Aquifer343 regelte das Problem der Überpumpung des Grundwassers durch die Anrainerstaaten. Es enthielt nicht nur konkrete Angaben zur Verteilung des Wassers, sondern auch Regelungen zum Management des Aquifers und wurde 2008 durch eine Konvention344 ersetzt. Das Abkommen ist in seiner Art einzigartig, da es die weltweit einzige Regelung über ein Grundwasservorkommen ist, welche eine spezifische Verteilungsklausel enthält.345 Auch der Nubian Sandstone Aquifer, ein fossiles Grundwasservorkommen der als weltweit größtes seiner Art gilt,346 und auf dem Gebiet Ägyptens, Libyens, des Sudans und des Tschad liegt, ist Gegenstand von regionaler Kooperation.347 1992 wurde die Joint Authority for the study and the development of the Nubian Sandstone Aquifer System gegründet – zunächst zwischen Ägypten und Libyen, später traten der Sudan und der Tschad bei – die eine Zusammenarbeit der Anrainerstaaten zum Ziel hat. Der Institution obliegen u. a. Informations- und Recherchepflichten, sowie die Aufgabe Programme zur Entwicklung und Förderung der Wasserressourcen zu entwickeln.348 Im Jahr 2000 wurden zwei weitere Abkommen über Daten- und Informationsaustausch zwischen den Mitgliedsstaaten geschlossen.349 2006 begann die Durchführung eines zweiten Projektes zur Entwicklung eines nachhaltigen Managementsystems und Nutzung des Aquifersystems. In Kooperation mit internationalen Einrichtungen, wie der Internationalen 343 Arrangement relatif à la protection, à l’utilisation et à la réalimentation de la nappe souterraine franco-suisse du Genevois (1977), Text abgedruckt in: Teclaff/Utton, International groundwater law, 1981, S. 64 ff. 344 Convention relative à la protection, à l’utilisation, à la réalimentation et au suivi de la nappe souterraine franco-suisse du Genevois (2008), Text abrufbar unter: http:// www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/2008Franko-Swiss-Aquifer.pdf (aufgerufen am 6.1.2017). Ausführlich zum rechtlichen Regime des Genfer Aquifers, siehe De los Cobos, in: Boisson de Chazournes (Hrsg.), International Law and Fresh Water, 2013, S. 179 ff. 345 Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 211. 346 Der Nubian Sandstone Aquifer hat eine Größe von ca. 373.000 km3, vgl. Bakhbakhi, in: Foster/Loucks (Hrsg.), Non-renewable groundwater resources, 2006, S. 77; Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 212. 347 Ausführlich zum Nubian Sandstone Aquifer System, siehe Maxwell, 46 Tex. Int’l L.J. 2010–2011, S. 379 ff.; Alker, in: Scheumann/Herfeldt-Pähle (Hrsg.), Conceptualizing on Africa’s transboundary groundwater resources, 2008, A.237 ff. 348 Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 214 f. 349 Abkommen abgedruckt in: Burchi/Mechlem, Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 4 ff.

III. Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts

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Atomenergie-Organisation (IAEA), dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP), der Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) und der Global Environment Facility der Weltbankgruppe (GEF) wurden bestimmte grenzüberschreitende Interessen festgelegt, die als Basis für die Entwicklung eines strategischen Aktionsprogrammes von 2013, der einen Rahmen für ein gemeinschaftliches Management des Aquifers in gewissen Belangen schaffen sollte, dienten.350 Die Entwicklung eines gemeinschaftlichen Managements wird auch durch die 2002 und 2007 geschlossenen Abkommen über das North-Western Sahara Aquifer System (SASS) angestrebt.351 Der SASS liegt auf dem Gebiet Algeriens, Libyens und Tunesiens und erstreckt sich über mehr als 1.000.000 km2. Seit 2007 existiert ein permanenter Konsultationsmechanismus, welcher die Förderung und Koordination eines gemeinschaftlichen Managements zum Ziel hat.352 Weiter als die Regelungswerke zum NSAS und dem SASS geht wohl das Memorandum of Understanding relating to a Setting up of a Consultative Mechanism for the Management of the Iullemeden Aquifer System353 über das Iullemeden Aquifer System in Niger, Nigeria und Mali. Dessen Ziel ist es u. a. ein integriertes Management des Aquifers, Kooperation und nachhaltige Entwicklung der Ressource zu fördern. Hierzu berufen sich die Parteien auch auf generelle Prinzipien, wie angemessene und vernünftige Nutzung und Vorsorge- und Verursacherprinzip. Daneben sind auch Bestimmungen zur Streitschlichtung vorhanden. Das Memorandum ist noch nicht in Kraft getreten, stellt aber auch gerade wegen der dezidierten Aufnahme von allgemeinen Wasserrechtsprinzipien eine umfangreiche Basis für ein gemeinschaftliches Management des Grundwasservorkommens dar.354 Ein weiteres bedeutendes Abkommen wurde 2010 über den Guaraní-Aquifer auf dem Gebiet Argentiniens, Brasiliens, Uruguays und Paraguays geschlos350 Stephan, Adoption of Regional Strategic Action Plan on the Nubian Sandstone Aquifer, abrufbar unter: http://www.internationalwaterlaw.org/blog/2013/10/20/adop tion-of-regional-strategic-action-plan-on-the-nubian-sandstone-aquifer/; Regional Strategic Action Programme for the Nubian Aquifer, S. x f., abrufbar unter: http://iw learn.net/iw-projects/2020/reports/regional-strategic-action-programme-for-nubian-aqui fer-system (beide zuletzt aufgerufen am 02.11.2016). 351 Abkommen abgedruckt in: Burchi/Mechlem, Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 6. 352 Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 216; ausführlich zum SASS siehe Schmidt, in: Scheumann/Herfeldt-Pähle (Hrsg.), Conceptualizing on Africa’s transboundary groundwater resources, 2008, S. 203 ff. 353 Memorandum of Understanding relating to a setting up of a Consultative Mechanism for the Management of the Iullemeden Aquifer System, Text abrufbar unter: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Iullemeden_MoU-2009. pdf (aufgerufen 5.1.2017). 354 Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 216.

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B. Internationales Grundwasserrecht

sen.355 Auch das Guraní Abkommen enthält generelle Wasserrechtsprinzipien, sowie Klauseln zu Informationsaustausch, Kooperation und Streitschlichtung. Zudem soll eine gemeinschaftliche Kommission geschaffen werden, welche die Kooperation der Anrainerstaaten überwacht. Trotz dieser fortschrittlichen Aspekte gibt es Stimmen, die das Abkommen bspw. mit Hinblick auf die starke Betonung der Souveränität der Anrainerstaaten kritisieren.356 Es ist zu beachten, dass das Guaraní Abkommen das erste Regelungswerk ist, dass nach der Verabschiedung der ILC Draft Articles von 2008 entstanden ist und sich auch an diesen orientiert.357 Es bleibt abzuwarten, ob die ILC Draft Articles noch weitere Regelungswerke inspirieren. 3. Zwischenergebnis Das internationale Grundwasserrecht ist ein relativ junges Rechtsgebiet, dessen Entwicklung mit dem Beginn des modernen internationalen Wasserrechts verknüpft ist. Grundwasser ist mitunter in wasserrechtlichen Instrumenten zu finden, wie insbesondere in den Werken der ILA, der UN-Wasserlaufkonvention und der UNECE-Konvention. Auch auf regionaler Ebene wurde die Bedeutung einer rechtlichen Regelung von Grundwasserressourcen erkannt, wovon multi- und bilaterale Abkommen über einzelne Aquifere zeugen. Allerdings gibt es zum heutigen Zeitpunkt kein Regelungswerk, welches völkerrechtlich verbindlich ist und sich ausschließlich mit der Regelung grenzüberschreitender Grundwasserressourcen befasst. Die Seoul Rules der ILA sind rechtlich unverbindlich. Hinsichtlich der Bedeutung von Grundwasser in der Bekämpfung der globalen Wasserkrise,358 als auch der besonderen Charakteristika von Grundwasser,359 ist ein völkerrechtlich verbindliches Regelungswerk, welche die Eigenschaften grenzüberschreitender Grundwasserressourcen bei der Nutzung, Schutz und Erhaltung, sowie Management der Ressource berücksichtigt, unerlässlich. Ein solches Regelungswerk könnten die Draft Articles der ILC von 2008 darstellen.

IV. ILC Draft Articles Die Draft Articles der ILC von 2008 bilden das erste offizielle Regime, welches sich ausschließlich mit dem Schutz und der Regelung grenzüberschreitender 355 Agreement on the Guaraní Aquifer (2010), Text abrufbar (inoffizielle englische Version) unter: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Guarani_ Aquifer_Agreement-English.pdf (aufgerufen 3.12.2016). 356 Vgl. bspw. Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 217; positiver: Sindico, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 258 ff. 357 Vgl. Sindico, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 272. 358 Siehe Kap. A.I. 359 Siehe Kap. A.III.4.

IV. ILC Draft Articles

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Grundwasservorkommen befasst. Ihre Ausarbeitung spiegelt die wachsende Bedeutung wider, welche die internationale Staatengemeinschaft Grundwasser als Ressource insbesondere im letzten Jahrzehnt zuteil kommen ließ. Auch wenn die ILC Draft Articles aus diesen Gründen zweifellos als ein „. . . landmark event in the development of international law in this field . . .“ 360 angesehen werden können, ist fraglich wie die Regelungen im Einzelnen zu beurteilen sind. Diese sind insbesondere auch im Lichte der zuvor ermittelten Ergebnisse – den Herausforderungen der globalen Wasserkrise361, der Grundcharakteristika von Grundwasser362 und den Thesen zur staatlichen Souveränität363 – zu betrachten. 1. Entstehungsgeschichte Die ILC widmete sich der Behandlung internationaler Grundwasservorkommen erst während der letzten Jahre des Ausarbeitungsprozesses der UN-Wasserlaufkonvention. Das Thema Grundwasser kam 1991 auf die Agenda der ILC, ledglich drei Jahre vor Abschluss der rund zwanzigjährigen Arbeit an der Konvention. Grund hierfür war die bis dato relativ geringe Bedeutung die Grundwasservorkommen beigemessen worden war,364 sowie die anfängliche Fokussierung der ILC auf Oberflächengewässer. Die Verfasser der UN-Wasserkonvention hatten vor allem das Ziel, Nutzung, Management und Schutz internationaler Wasserläufe zu regeln, auch um potentielle Konflikte über grenzüberschreitende Wasserläufe zu vermeiden und fokussierten sich primär auf die Regelung von Oberflächengewässern.365 Special Rapporteur Rosenstock empfahl bereits 1992 die Aufnahme aller Grundwasserarten in den Anwendungsbereich der Draft Articles zur Wasserlaufkonvention mit den eindringlichen Worten: „The importance of confined groundwater could not be overestimated.“ 366 Er sprach sich auch eindeutig gegen die Ausarbeitung eines zweiten, nur auf grenzüberschreitende Aquifere anwendbaren Entwurfs aus. Ein solcher sei „. . . a wasteful duplication of time and effort.“ 367 Angesichts des bedeutenden Anteils und der stetig wachsenden Abhängigkeit von Grundwasser bei der Wasserversorgung, stellte Rosenstock fest: „It took several years to commence an exercise and several more to have the first and second readings, and there was no excuse for creating such a delay, 360

Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 801. Vgl. Kap. A.I. 362 Vgl. Kap. A.III.4. 363 Vgl. Kap. B.II.3. 364 Siehe Kap. B.III. 365 Eckstein, 30 Col. J. Envt’l L. 2005, S. 529; vgl. auch UN-Wasserlaufkonvention Präambel, welche sich auf Art. 1 und 2 der UN Charta beziehen. 366 Rosenstock, Second Report on the Law of Non-Navigational Uses of International Watercourses, 1994 Yearbook of ILC Vol. I, S. 39, para. 15. 367 Ibid., para. 16. 361

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B. Internationales Grundwasserrecht

given existing needs.“ 368 Trotz dieser vehementen Mahnung, wurde sein Vorschlag von der ILC jedoch abgelehnt, die keine Ressource in ihrem späteren Ausarbeitungsprozess mehr aufnehmen wollte.369 Das Ergebnis der Arbeit der ILC spiegelt den Fokus auf Oberflächengewässer deutlich wider, befasst sich die Konvention schließlich mit dem „Wasserlauf“. Der Begriff des Wasserlaufs in der UN-Wasserkonvention ist definiert als: „(. . .) a system of surface waters and groundwaters constituting by virtue of their physical relationship a unitary whole and normally flowing into a common terminus.“ 370, und schließt somit Grundwasser, welches nicht mit einem Oberflächengewässer derart verbunden ist, dass es in einen gemeinsamen terminus fließt, mit aus. Folglich sind ein Großteil der grenzüberschreitenden Aquifere, wie bspw. fossile Aquifere, und auch rein nationale, von der Definition nicht erfasst.371 Die Definition lässt demnach viele bedeutende internationale wiederauffüllbare und nicht wiederauffüllbare Grundwasservorkommen außer Acht.372 Angesichts dieser wesentlichen Schutzlücke, erkannte die ILC die Notwendigkeit sog. ,unrelated groundwaters‘ zu regulieren.373 1994 erließ die ILC eine Resolution über ,confined transboundary groundwater‘, in welcher sie Staaten empfahl sich bei der Behandlung von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen, wenn möglich, von den Prinzipien der Draft Articles – der späteren UN-Wasserlaufkonvention – leiten zu lassen, sowie bi- bzw. multilaterale Verträge über die Grundwasservorkommen abzuschließen.374 Mit Hinblick auf die Bedeutung dieser Grundwasservorkommen, erkannte die ILC ebenfalls „. . . the need for continuing efforts to elaborate rules pertaining to confined transboundary groundwater . . .“.375 Im Folgenden nahm die ILC unter dem Thema der sog. „shared natural resources“, nicht mit Oberflächengewässern verbundene grenzüberschreitende Grundwasservorkommen (confined transboundary groundwaters), sowie Öl- und Gasvorkommen in ihre Agenda mit auf.376 Der durch die ILC ernannte Special Rapporteur Chusei Yamada, stellte in seinem ersten Bericht von 368

Ibid., para. 16. Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 805; ILC, Report of its forty-sixth session (1994), UN Doc. A./49/10, S. 90. 370 Art. 2a UN-Wasserlaufkonvention. 371 Siehe ausführlich zum Anwendungsbereich der ILC Draft Articles, Kap. B. IV.2.a). 372 Eckstein, 30 Col. J. Envt’l L. 2005, S. 529; diese Lücke erscheint umso gravierender, berücksichtigt man die Rolle von Grundwasser in der Wasserversorgung vor dem Hintergrund der globalen Wasserkrise, vgl. Kap. A.I. 373 ILC, Report of its forty-sixth session (1994), UN Doc. A/49/10, S. 135. 374 Ibid., S. 135 para. 1 und 2. 375 Ibid., S. 135. 376 ILC, Report on its its fifty-fourth session, UN Doc. A/57/10 (2002), para. 518. Siehe tiefergehend zum Konzept der „shared natural resources“: Wolfrum, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and Environmental Law, 2000, S. 34 ff. 369

IV. ILC Draft Articles

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2003 fest, die rechtliche Behandlung von grenzüberschreitenden, nicht-verbundenen Grundwasservorkommen ähnele derer von Öl- und Gasvorkommen mehr, als dem Recht internationaler Wasserläufe.377 Er empfahl ferner, sich zunächst auf die sog. Grundwasservorkommen zu konzentrieren und erst im nächsten Schritt die rechtliche Behandlung von Öl- und Gasvorkommen anzugehen.378 Abgeschlossene Grundwasservorkommen weisen trotz mancher Gemeinsamkeiten, wie etwa der ähnlichen geologischen Formation, wesentliche Unterschiede zu Öl- und Gasvorkommen auf. Neben der Tatsache, dass Wasser im Gegensatz zu fossilen Energieträgern überlebensnotwendig ist, ist auch die Verschmutzungsgefahr bei der Extrahierung für die Ressource selbst hoch, während sie für umliegende Ökosysteme als eher gering einzuschätzen ist. Für Öl- und Gasvorkommen ist dies genau umgekehrt. Auch die Förderung selbst, sowie das Management der Ressourcen erfordert ein anderes Regime.379 Die rechtliche Trennung der Ressourcen wurde auch von der Mehrheit der Staaten befürwortet.380 Special Rapporteur Yamada erläuterte im Folgenden auch die möglicherweise missverständliche Terminologie des auf der ILC Agenda stehenden Grundwassers. Im englischen Original heißt es ,confined transboundary groundwaters‘. Der Begriff ,confined aquifer‘ wird in der Hydrogeologie verwendet und bezeichnet einen Aquifer, welcher von (nahezu) undurchlässigen Schichten umgeben ist und in dessen Formation Wasser unter Druck gespeichert wird. Die ILC wollte mit dem Attribut ,confined‘ jedoch lediglich Grundwasservorkommen beschreiben, welche abgeschlossen sind in dem Sinne, dass sie keine wesentliche Verbindung mit Oberflächengewässern aufweisen, wie bspw. nichterneuerbare oder fossile Aquifere.381 Diese Aquifere können aber hydrogeologisch gesehen ,confined‘ oder ,unconfined‘ sein.382 Die nächste Frage betrifft den Unterschied zwischen internationalen und grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen. Unter 377

ILC, Report on its its fifty-sixth session, UN Doc. A/58/10 (2003), para. 376. Yamada, First Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/533 und Add.1 v. 30.6. und 10.7.2003, para. 4. 379 Yamada, Fourth Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/580 v. 6.3.2007, para. 12, 14. 380 Yamada, Fifth Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/591 v. 21.2.2008, para. 5. 381 Es ist zu beachten, dass es auch nicht-erneuerbare Aquifere gibt, die einen Oberflächenzugang haben, wie bspw. das Nubian Sandstone Aquifer System. Allerdings ist die Wiederauffüllrate des Aquifersystems derart gering, und die Charakterstika des Aquifers denen von anderen nicht-erneuerbaren Aquiferen derart gleichen, dass diese als ,nichterneuerbar‘ angesehen werden. Aus diesem Grund ließ die ILC, ihre ursprüngliche Intention, in Abgrenzung zur UN-Wasserlaufkonvention strikt nur Aquifere, die nicht mit Oberflächengewässern verbunden sind, zu behandeln, fallen. Vgl. ILC, Summary record of 2797th meeting, A/CN.4/SR.2797 v. 12.5.2004, para. 11. 382 Yamada, First Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/533 und Add.1 v. 30.6. und 10.7.2003, para. 19, 30 f. Vgl. auch Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 806 f.; Stephan, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 224. 378

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B. Internationales Grundwasserrecht

Ersteren sind auch solche Vorkommen zu zählen, welche mit einem Oberflächengewässer verbunden sind, das grenzüberschreitend ist. Das Grundwasservorkommen selbst, kann auch innerhalb nur eines Staatsgebietes liegen, es muss gerade nicht von einer Grenze betroffen sein. Grenzüberschreitende Grundwasservorkommen hingegen müssen selbst durch eine Grenze (oder mehrere) geteilt werden. Letztere können somit als eine Unterkategorie von internationalem Grundwasser angesehen werden. Nur diese fallen in den Anwendungsbereich der ILC Draft Articles.383 Zu erwähnen ist auch, dass die ILC die Bezeichnung ,shared‘ aufgab. Dies geschah aufgrund des vermehrten Widerstands der Staaten bezüglich des Begriffs, die hierdurch eine Beschneidung ihrer Souveränitätsrechte befürchteten.384 Im Folgenden empfahl Special Rapporteur Yamada jedoch nach Beratungen mit Hydrogeologen, sowohl das Attribut ,confined‘ als auch den Begriff der ,groundwaters‘ aufzugeben. Ersteres sei, wie bereits erläutert, missverständlich. Das Studienobjekt solle vielmehr ,transboundary aquifers‘ – zu deutsch, grenzüberschreitende Aquifere – umfassen. Damit ist nicht nur das Grundwasser, sondern auch die Gesteinsformation erfasst.385 Dieser Ansatz spiegelt die wissenschaftliche Realität besser wider, als die reine Fokussierung auf Grundwasser. Hydrogeologisch gesehen, sollte Grundwasser nicht unabhängig von dem ihn umgebenden Gestein betrachtet werden. Wie bereits erläutert, ist das Wasser gerade im Gestein selbst eingeschlossen und folglich sollte der Aquifer selbst die Regelungseinheit sein.386 Zwischen 2003 und 2008 stellte Special Rapporteur Yamada insgesamt fünf Berichte vor. Der dritte Bericht von 2005 enthielt einen Vorschlag von Normen zum Recht grenzüberschreitender Aquifere.387 Ein Hinweis zur Form des letztendlichen Dokuments erfolgte jedoch nicht. 2006 stimmte die ILC den Draft Articles in einer ersten Lesung zu.388 Der Prozess in der ILC sieht vor, dass die Staaten die Möglichkeit haben, die Draft Articles zu kommentieren. Nach Berücksichtigung der Kommentierungen wird in einer nochmaligen Lesung der 383 Yamada, First Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/533 und Add.1 v. 30.6. und 10.7.2003, para. 38. 384 So bspw. die Sorge, dass ,shared‘ im Sinne von ,Shared property‘ zu verstehen sein könnte, Yamada, Second Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/ 539 und Add.1 v. 9.3. und 12.4.2004, para. 3 oder auf ,shared heritage of mankind‘ verweise, ILC, Summary record of 2797th meeting, A/CN.4/SR.2797 v. 12.5.2004, para. 3. 385 ILC, Report on its fifty-sixth session (2004), UN Doc. A/59/10, S. 127; Yamada, Second Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/539 und Add.1 v. 9.3. und 12.4.2004, S. 5. 386 Vgl. auch Stephan, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 226. 387 Yamada, Third Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/551 und Add.1 v. 11.2. und 9.3.2005, para. 4 ff. 388 ILC, Report on the work of its fifty-eighth session (2006), UN Doc. A./61/10, para. 72.

IV. ILC Draft Articles

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zweite Entwurf beraten und bei erfolgreicher Annahme des Entwurfs, dieser der UN-Generalversammlung vorgelegt.389 Während des Ausarbeitungsprozesses der ILC Draft Articles erhielt die ILC Feedback von 47 Staaten.390 Unter Berücksichtigung der staatlichen Kommentare, übermittelte der Special Rapporteur 2008 seinen fünften Bericht mit einer überarbeiteten Fassung der Draft Articles.391 In der zweiten Lesung wurde diese Fassung über das Recht grenzüberschreitender Aquifere angenommen und der UN-Generalversammlung übermittelt.392 Die Empfehlung der ILC an die UN-Generalversammlung lautete hierbei: „(a) to take note of the draft articles on the law of transboundary aquifers in a resolution, and to annex these articles to the resolution; (b) to recommend to States concerned to make appro-priate bilateral or regional arrangements for the proper management of their transboundary aquifers on the basis of the principles enunciated in these articles; (c) to also consider, at a later stage, and in view of the importance of the topic, the elaboration of a convention on the basis of the draft articles.“ 393

Die UN-Generalversammlung kam dieser Empfehlung in ihrer Resolution über das Recht grenzüberschreitender Aquifere, mit den ILC Draft Articles im Annex angehängt, im Dezember 2008 nach.394 2. Diskussion der ILC Draft Articles Da der Impuls zur Ausarbeitung eines Abkommenentwurfes über die rechtliche Behandlung grenzüberschreitender Grundwasservorkommen im Rahmen des Ausarbeitungsprozesses der UN-Wasserlaufkonvention erfolgte, spiegelt sich dies auch in den ILC Draft Articles wider. Deren Struktur und Grundprinzipien bauen in vielerlei Hinsicht auf der UN-Wasserlaufkonvention auf. Special Rapporteur Yamada stellte zu dem Einfluss der UN-Wasserlaufkonvention auf das zu entwickelnde Grundwasserrecht fest: „. . . that the 1997 Convention offers the basis upon which to build a regime for groundwaters.“ 395 Die ILC Draft Articles sind allerdings an die Besonderheiten von Grundwasserressourcen ange389 Vgl. Statute of the International Law Commission, UN GA Res. 174 (II), Art. 16; siehe auch Morton, The International Law Commission of the United Nations, 2000, S. 12 ff. 390 Yamada, Fifth Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/591 v. 21.2.2008, para. 2. 391 Ibid. 392 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), para. 47 f. 393 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), para. 49. 394 UN-Generalversammlung, Doc. A/Res./63/124 v. 11.12.2008. 395 Yamada, Second Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/539 und Add.1 v. 9.3. und 12.4.2004, para. 7.

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B. Internationales Grundwasserrecht

passt.396 Die ILC Draft Articles bestehen aus einer Präambel und 19 Artikeln, welche in 4 Teile aufgeteilt sind – (I.) Einleitung (Introduction), (II.) Generelle Prinzipien (General Principles), (III.) Schutz, Bewahrung und Management (Protection, Preservation and Management) und (IV.) Sonstige Regelungen (Miscellaneous Provisions). Fraglich ist, inwiefern die ILC Draft Articles geeignet sind, den Schutz grenzüberschreitender Grundwasservorkommen effektiv zu regeln, sowie eine angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource zu gewährleisten. Hierbei sind insbesondere auch auf die globale Wasserkrise,397 die Grundcharakteristika von Grundwasservorkommen – die Mobilität des Wassers, die hohe Anfälligkeit für Verschmutzung, sowie bei nicht-erneuerbaren Vorkommen die Endlichkeit der Ressource,398 sowie die Ergebnisse des hier vertretenen Souveränitätsverständnisses399 – zu beachten. a) Anwendungsbereich der ILC Draft Articles Der erste Teil ,Einleitung‘ befasst sich mit dem Anwendungsbereich der ILC Draft Articles (Art. 1), sowie Begriffsbestimmungen (Art. 2). Art. 1 liest sich wie folgt: Article 1 Scope The present draft articles apply to: (a) utilization of transboundary aquifers and aquifer systems; (b) other activities that have or are likely to have an impact upon those aquifers and aquifer systems; and (c) measures for the protection, preservation and management of those aquifers and aquifer systems.

Der Anwendungsbereich umfasst gem. Art. 1 (a) folglich ,transboundary aquifers or aquifer systems‘ – grenzüberschreitende Aquifere oder Aquifersysteme. Diese sind gem. Art. 2 (a), (b) und (c): Article 2 Use of terms For the purposes of the present draft articles: (a) „aquifer“ means a permeable water-bearing geological formation underlain by a less permeable layer and the water contained in the saturated zone of the formation; 396 In der folgenden Diskussion wird auf die UN-Wasserlaufkonvention eingegangen, insoweit es für ein umfassendes Verständnis der ILC Draft Articles dienlich ist. 397 Vgl. Kap. A.I. 398 Siehe Kap. A.III.4. 399 Vgl. Kap. B.II.3.

IV. ILC Draft Articles

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(b) „aquifer system“ means a series of two or more aquifers that are hydraulically connected; (c) „transboundary aquifer“ or „transboundary aquifer system“ means respectively, an aquifer or aquifer system, parts of which are situated in different States . . .

Des Weiteren werden die Begriffe der Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen (re- und discharge zones), der Aquiferanrainerstaaten und des erneuerbaren (recharge) Aquifers erläutert: (d) „aquifer state“ means a State in whose territory any part of a transboundary aquifer or aquifer system is situated; (e) „utilization of transboundary aquifers or aquifer systems“ includes extraction of water, heat and minerals, and storage and disposal of any substance; (f) „recharging aquifer“ means an aquifer that receives a non-negligible amount of contemporary water recharge; (g) „recharge zone“ means the zone which contributes water to an aquifer, consisting of the catchment area of rainfall water and the area where such water flows to an aquifer by runoff on the ground and infiltration through soil; (h) „discharge zone“ means the zone where water originating from an aquifer ows to its outlets, such as a watercourse, a lake, an oasis, a wetland or an ocean.

aa) Aquifer Fraglich ist, ob die Definition des „Aquifers“ den Anwendungsbereich befriedigend eingrenzt und insbesondere die hydrogeologischen Gegebenheiten von Grundwasservorkommen ausreichend berücksichtigt. Wie bereits erörtert, ist die Wahl des jeweiligen Beckenkonzeptes für den Schutz des Regelungsgegenstandes bedeutend.400 Mit Aquifer im Sinne der Draft Articles ist folglich sowohl die Gesteinsformation401, in welcher das Wasser gespeichert ist, gemeint, als auch das in der Sättigungszone der Formation, d. h. unterhalb des Grundwasserspiegels, gespeicherte Wasser selbst. Dieses Wasser ist Grundwasser, allerdings verwenden und definieren die ILC Draft Articles den Begriff des Grundwassers nicht.402 Zu beachten ist, dass die ILC den Terminus ,Aquifer‘ anstelle von ,Grundwasser‘ verwendet. 400

Vgl. Kap. B.I. Der Begriff ,Gesteinsformation‘ als Übersetzung des englischen ,geological formation‘ wird hier der Einfachheit halber verwendet. Es ist jedoch zu beachten, dass eine solche Formation nicht nur aus Gestein, sondern auch aus Sand und Kies bestehen kann, ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), para. 35. Vgl. auch Kap. A.III.3. 402 Grundwasser ist das sich unterhalb des Grundwasserspiegels befindliche Wasser, vgl. Kap. A.III.2. Vgl. etwa auch die Definition. in der sog. EU-Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG in Art. 2 (2.): „alles unterirdische Wasser in der Sättigungszone, das in unmittelbarer Berührung mit dem Boden oder dem Untergrund steht.“ 401

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B. Internationales Grundwasserrecht

Dies sei wissenschaftlich am präzisesten und lasse keinen Spielraum für Anwendungsfehler.403 Für einen Gebrauch des Terms ,Aquifer‘ spricht zweifellos, dass so nicht nur das Grundwasser betreffende, schädigende Handlungen vom Anwendungsbereich der ILC Draft Articles umfasst werden, sondern auch solche, die sich primär auf die Gesteinsformation auswirken. Zu nennen sind bspw. Verschmutzungen, welche sich auf die Wasseraufnahmekapazität des Gesteins auswirken und aus diesem nicht mehr auswaschbar sind.404 Problematisch an dem Aussparen einer Definition von ,Grundwasser‘ ist jedoch, dass die Chrakateristika von Grundwasser gerade nicht beachtet wurden. Schließlich ist es nur das Grundwasser, und nicht etwa nicht der Aquifer als Gesteinsformation, welcher die Staatengrenze überschreitet.405 Die Mobilität des Wassers wird somit ignoriert. Dies ist insbesondere mit Hinblick auf den im Folgenden zu erörternden Art. 3 und die Souveränität der Anrainerstaaten bedenklich.406 Es entsteht ferner der Eindruck, dass das primäre Schutzobjekt der ILC Draft Articles nicht das Grundwasser, sondern die Gesteinsformation ist.407 Im Vergleich hierzu, liegt bspw. der Fokus der ILA Seoul Rules eindeutig auf dem Grundwasser.408 Dies wird insbesondere auch durch die Verwendung des Attributes ,grenzüberschreitend‘ deutlich, welches wie bereits aufgezeigt, einige Aquifere, wie bspw. rein nationale Aquifere oder solche, bei welchem nur das mit ihnen verbundene Oberflächengewässer grenzüberschreitend ist, ausschließt.409. Ein weiterer Kritikpunkt ist das Ausklammern der Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen (recharge und discharge zones) aus der Definition des Aquifers. Diese beschränkt sich nur auf die tatsächlich wasserspeichernde Zone. Hydrogeologisch gesehen gehören zu einem Aquifer aber sämtliche Zonen, die potentiell in der Lage sind, Wasser zu speichern, zu übertragen und zu produzieren – dies gilt für Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen im Falle einer Sättigung des Gesteins gleichermaßen.410 Problematisch ist hierbei insbesondere, dass schädigende Handlungen in den Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen auch Auswirkungen auf den Aquifer selbst haben.411 Allerdings liefert hier Art. 11 einen gewissen Schutz, der den Staaten die Pflicht auferlegt, schädigende Einflüsse in 403 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 24 Commentary zu Art. 1. 404 Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 808. 405 Mechlem, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 219. 406 Zur Souveränität, siehe Kap. B.IV.2.b)aa). 407 McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 283. 408 Ibid.; vgl. bspw. Art. 1 Seoul Rules: „. . . the waters of international aquifers“. 409 Vgl. auch Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 809; Regelungswerke, welche alle Aquifertypen miteinbeziehen sind bspw. die ILA Berlin Rules und das UNECE Protocol on Water and Health. 410 Eckstein, Sustainable Development Law & Policy Winter 2005, S. 7. 411 Ibid.

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diesen Zonen zu minimieren bzw. zu vermeiden.412 Eine Kooperationspflicht soll gem. Art. 11 Abs. 2 auch für Nichtvertragsstaaten gelten, auf deren Territorium sich die Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen befinden. Ungeachtet der Frage, inwieweit Nichtvertragsstaaten insoweit überhaupt verpflichtet werden können,413 ist positiv festzuhalten, dass Art. 11 die kausale Beziehung zwischen Aquifer und den Zonen berücksichtigt. Allerdings steht Art. 11 systematisch im dritten Teil der ILC Draft Articles über Schutz, Erhaltung und Management. Folglich ist davon auszugehen, dass die generellen Prinzipien des zweiten Teils gerade nicht auf die Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen Anwendung finden, da diese nicht Teil des im Anwendungsbereich normierten Beckenkonzeptes sind.414 Dies ist mit Hinblick auf die hydrogeologisch gesehen willkürliche Trennung von Aquifer und den Zonen bedenklich. Aufgrund der Mobilität des Wassers ist das Grundwasser im Aquifer selbst, sowie jenes in den Zonen, dasselbe Wasser. Es wird aber künstlich getrennt und rechtlich unterschiedlich behandelt. Die Mobilität des Wassers führt noch zu einer weiteren Problematik im Rahmen der Definition. Für den Fall eines ungespannten Aquifers415 variiert der Grundwasserspiegel, je nach Zufluss. Bei Dürre oder menschlicher Überbeanspruchung ist er bspw. niedriger als nach anhaltendem Niederschlag oder keiner Förderung des Wassers. Aufgrund der Zusammensetzung der Definition eines Aquifers aus der Gesteinsformation und dem darin enthaltenen Grundwasser, variiert folglich dann auch die Größe des mit Grundwasser gefüllten Gesteins – und somit auch das, was dann als Aquifer im Sinne der ILC Draft Articles angesehen wird. Die Definition gestaltet sich als dynamisch.416 Eckstein bezeichnet die Definition folglich auch als „compromise between scientists and jurists.“ 417 Jedoch folgt aus der dynamischen Definition gerade auch, dass die Gesteinsformation welche (temporär) nicht mit Wasser gefüllt ist, nicht in den Anwendungsbereich der ILC Draft Articles fällt und somit auch Beeinträchtigungen dieses Teils der Formation nicht durch die ILC Draft Articles geschützt sind. Dies erscheint insbesondere vor dem Hintergrund des Klimawandels und der damit einhergehenden sich regional noch stärker ändernden Klimamuster bedenklich. Der sich durch den stetig verändernden Grundwasserspiegel variierende Anwendungsbereich führt letztlich dazu, dass auch die Pflichten der ILC Draft Articles nicht kontinuierlich auf die gesamte Gesteinsformation Anwendung finden. Gerade mit Hinblick auf die erhöhte Verschmutzungsanfälligkeit von Grundwasser ist dieses 412

Vgl. tiefergehend zu Art. 11 auch Kap. B.IV.2.c)bb). Vgl. hierzu Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge, 1155 UNTS 331, BGBl. 1985 II, S. 927 ff., Art. 34: „Ein Vertrag begründet für einen Drittstaat ohne dessen Zustimmung weder Pflichten noch Rechte.“ 414 Ähnlich auch in der UN-Wasserlaufkonvention, siehe hierzu Kap. B.I.5. 415 Vgl. Kap. A.III.3.a). 416 Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 550. 417 Ibid., S. 548. 413

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Ergebnis bedenklich – so könnte eine Verschmutzung des Gesteins, das nicht mit Wasser gefüllt ist und damit nicht unter den Anwendungsbereich fällt, dennoch negative Auswirkungen auf das Grundwasser haben – spätestens zu dem Zeitpunkt, zu dem der Grundwasserspiegel ansteigt. Dann finden auf den betreffenden Gesteinsformationsteil zwar die ILC Draft Articles Anwendung, jedoch kann die Verschmutzung im Grundwasser bereits schwer reversibel sein. Aus diesen Gründen wäre eine Definition eines Aquifers zu begrüßen, die die Möglichkeit eines wechselnden Grundwasserspiegels beachtet – etwa durch die Ausweitung der Definition auch auf die potenziell wasserführende Gesteinsformation.418 bb) Aquifersystem Die Aufnahme des Begriffs des Aquifersystems ist hingegen als positiv zu bewerten. Mit der Definition von der hydraulischen Verbindung mehrerer Aquifere, erkennt die ILC die Interdependenz und Interrelation von Grundwasservorkommen an, die oftmals in komplexen, hydraulischen Netzwerken erfolgen.419 Als Beispiel sei der Mountain West Bank Aquifer zu nennen, der unter Israel und der Westbank liegt und welcher aus zwei Aquiferen besteht, die übereinanderliegen und nur von einer gering durchlässigen Schicht getrennt sind. Der Wasseraustausch zwischen beiden Aquiferen findet durch das gering durchlässige Material oder durch Risse in den Schichten statt. Beide Aquifere sind somit ein zusammenhängendes System.420 Die gemeinsame Behandlung von Aquifersystemen ist erforderlich, da durch die Verbindung der Aquifere, etwa eine Beeinträchtigung des einen Aquifers auch den anderen treffen kann.421 cc) Grenzüberschreitend Grenzüberschreitende Aquifere sind eine Unterform von internationalen Aquiferen. Wie bereits dargelegt,422 schließt das Merkmal ,grenzüberschreitend‘ aber – im Gegensatz zu Letzteren – Aquifertypen aus. Dies ist der Fall für alle Aquifere – ob verbunden oder nicht – welche nicht selbst grenzüberschreitend sind, sondern etwa nur das mit ihnen verbundene Oberflächengewässer. Bezogen auf das Grundwasser und die Gesteinsformation ist das Merkmal ,grenzüberschreitend‘ jedoch eine willkürliche Festsetzung. Hydrogeologisch gibt es keinen Un418 In der Hydrogeologie wird ein Aquifer definiert anhand seines Potenzials, Wasser zu speichern und zu übertragen, vgl. Fetter, Applied Hydrogeology, 4. Auflage, 2001, S. 95. 419 Vgl. Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 551 f. 420 Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 552; Harpaz/Haddad/Arlosoroff, in: Feitelson/Haddad (Hrsg.), Management of shared groundwater resources, 2001, S. 41 ff. 421 Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 552 f. 422 Vgl. hierzu auch Ausführungen in Kap. B.IV.1.

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terschied zwischen denselben Aquifertypen – nämlich eines Grundwasservorkommens mit einem Oberflächengewässerzulauf – mit einer Staatsgrenze auf Höhe des Oberflächengewässers oder des Grundwasservorkommens selbst. Zwar überschneiden sich so die ILC Draft Articles bei diesem Aquifertyp nicht mit der UN-Wasserlaufkonvention, welche in Art. 2 Abs. 1 eben solche internationalen Wasserläufe in ihren Anwendungsbereich mitaufnimmt. Die beiden Regelungswerke unterscheiden sich aber in gewissen entscheidenden Bereichen, wie etwa der Souveränität – was im Folgenden noch näher erörtert wird. Dies führt letztlich zu dem unbefriedigenden Ergebnis, dass hydrogeologisch gesehen identische Aquifere rechtlich unterschiedlich behandelt werden. dd) Nutzungen und Maßnahmen Der Anwendungsbereich der ILC Draft Articles umfasst Nutzungen (Art. 1a), sowie sonstige Maßnahmen, die eine Auswirkung auf den Aquifer oder das Aquifersystem haben oder haben können (Art. 1b), und Maßnahmen zum Schutz, der Erhaltung und dem Management der Aquifere (Art. 1c). Die Nutzung nach Art. 1a hat die direktesten Auswirkungen auf den Aquifer bzw. das Aquifersystem. Diese erfolgt in den meisten Fällen durch die Förderung des Grundwassers, zu denken ist jedoch auch an eine Nutzung der Gesteinsformation. So wird bspw. der französisch-genfer Aquifer künstlich wiederaufgefüllt.423 Zu beachten ist auch, dass die ILC Draft Articles hier den Begriff der „utilization“ gebrauchen und nicht den des „use“, wie in dem korrespondierenden Art. 1 der UN-Wasserlaufkonvention. Das englische „use“ bezieht sich besonders auf den Zweck zu welchem die Ressource genutzt wird, während „utilization“ weitergeht, und auch den Mechanismus sowie die Methode der Nutzung umfasst. Die Verwendung von „utilization“ in den ILC Draft Articles macht somit klar, dass nicht nur der Gebrauch, wie bspw. als Trinkwasser umfasst ist, sondern auch die Art und Weise, wie das Grundwasser gefördert wird.424 Die Aufnahme von sonstigen – indirekten – Aktivitäten, die geeignet sind, eine Beeinträchtigung des Aquifers herbeizuführen, ist als überaus positiv anzusehen. So können etwa Industrie oder Landwirtschaft erhebliche Auswirkungen auf Aquifere haben. Die Verschmutzung des Mountain Aquifer und der Coastal Aquifere unter Israel und den palästinensischen Gebieten erfolgte vorrangig aufgrund des Einsatzes von Pestiziden, Herbiziden und Kunstdünger in der Landwirtschaft, von Schwermetall in der Industrie und der nicht sachgemäßen Entsorgung von Schmutzwasser und Abfällen.425 423

Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 810. Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 545. 425 UNEP, Desk Study on the Environment in the Occupied Palestinian Territories, http://www.unep.org/download_file.multilingual.asp?FileID=105 (zuletzt aufgerufen 10.11.2016), S. 34 ff. 424

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Die ILC Draft Articles umfassen auch den Aquifer indirekt beeinträchtigende Handlungen. Im Gegensatz zu dem Anwendungsbereich der UN-Wasserlaufkonvention, der alleine auf nicht-navigatorische Nutzungen beschränkt ist, ist dies als wichtiger Fortschritt zu betrachten.426 ee) Zwischenergebnis Der Anwendungsbereich der ILC Draft Articles ist folglich gemischt zu bewerten. Positiv sind zweifellos die umfassten Aktivitäten, wie die Ausweitung des Anwendungsbereichs nicht nur auf Nutzungen, sondern auch auf Maßnahmen anderer Art, zu bewerten. Das Merkmal ,grenzüberschreitend‘ führt aber zu dem Ausschluss von Aquifertypen, die hydrogeologisch identisch sind und damit letztlich zu einer rechtlich unterschiedlichen Handhabung dieser Aquifertypen. Als größter Kritikpunkt ist jedoch die Definition des ,Aquifers‘ zu bewerten. Diese verbleibt als künstlich anmutende Definition hinter den natürlichen Charakteristika von Grundwasser zurück. Der so definierte Anwendungsbereich als Basis für die weiteren Regelungen führt zudem zu Folgeproblemen. Die Nichtbeachtung der Mobilität des Wassers und seiner hydrogeologischen Gegebenheiten führt – insbesondere im Bereich der Souveränität, der Verschmutzung, sowie auch der Nutzung von Aquiferen – zu einem verminderten Schutzniveau. b) Grundprinzipien der ILC Draft Articles Der zweite Teil der Draft Articles befasst sich in den Art. 3–9 mit den generellen Prinzipien des Völkerrechts und des internationalen Wasserrechts. In vielerlei Hinsicht folgen die ILC Draft Articles dem Aufbau und System der in der UNWasserlaufkonvention formulierten generellen Prinzipien. Trotz der Gemeinsamkeiten von Oberflächenwasser und Grundwasser, die nahelegen, ähnliche Regelungen von etwa Management, Schutz und Erhaltung anzuwenden, sind die Besonderheiten von Aquiferen hier zu beachten. Zu nennen ist wiederum die höhere Anfälligkeit für Verschmutzung, die Aquifere aufgrund ihrer geringen Fließgeschwindigkeit aufweisen. Diese wurde durch die ILC auch in der Präambel erkannt.427 Durch die langsame Fließgeschwindigkeit manifestieren sich Verschmutzungen oftmals erst zu einem späteren Zeitpunkt als bei Oberflächengewässern und die aquifereigenen Regenerationsfähigkeiten sind geringer. Folglich können Beeinträchtigungen des Aquifers auch erst künftige Generationen tangieren. Auch ist die Reinigung des Aquifers zur Wiedernutzung des Grundwassers oftmals aufwendig, langwierig und kostenintensiv. Hohe Kosten und größere technische Herausforderungen stellt durch die unterirdische Lage auch das Ma426

I. d. S. auch Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 810. Vgl. Präambel: „Mindful of the particular problems posed by the vulnerability of aquifers to pollution.“ 427

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nagement der Grundwasservorkommen dar. Zudem sind durch den Anwendungsbereich der ILC Draft Articles auch nicht-erneuerbare Aquifere erfasst, auf die das Prinzip der Nachhaltigkeit nur eingeschränkt angewendet werden kann.428 Diese Charakteristika von Aquiferen sind bei der nachfolgenden Diskussion der Grundprinzipien sorgfältig zu beachten. aa) Souveränität Art. 3 regelt die Souveränität der Aquiferanrainerstaaten: Article 3 Sovereignty of aquifer States Each aquifer State has sovereignty over the portion of a transboundary aquifer or aquifer system located within its territory. It shall exercise its sovereignty in accordance with international law and the present draft articles.

Diese Regelung ist zweifellos eine der umstrittensten Normen in den ILC Draft Articles. Wie bereits die Entstehungsgeschichte der ILC Draft Articles suggeriert,429 orientierte sich die ILC bei der Ausarbeitung der Draft Articles an der UN-Wasserlaufkonvention. Dieser Einfluss ist in der Struktur sowie einigen Regelungen sichtbar. Art. 3 mit seiner ausdrücklichen Betonung der Souveränität der Anrainerstaaten ist jedoch ein Novum. Eine äquivalente Regelung sucht man vergeblich in der älteren UN-Wasserlaufkonvention. Art. 3 S. 1 normiert ausdrücklich die Souveränität des Staates über den Teil des grenzüberschreitenden Aquifers, der sich in seinem Territorium befindet. Diese Aussage ist auf den ersten Blick umso überraschender, berücksichtigt man die Entwicklung des internationalen Wasserrechts. Wie bereits aufgezeigt, lehnt das Völkerrecht absolute Theorien als veraltet ab und geht traditionell von einer begrenzt territorialen Souveränität aus,430 d. h. von einer durch die Interessen der anderen Staaten begrenzten Souveränität. Ausfluss hiervon sind die auf einen Ausgleich widerstreitender staatlicher Interessen ausgerichteten Prinzipien der angemessenen und vernünftigen Nutzung oder des Schädigungsverbotes.431 Der aufgestellten Hypothese nach, muss der hier vertretene moderne Souveränitätsbegriff neben diesen noch die Interessen künftiger Generationen, Umwelt428 Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 559, 570; Yamada, Second Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/539 und Add.1 v. 9.3. und 12.4.2004, para. 25. 429 Vgl. hierzu Kap. B.IV.1. 430 Siehe Kap. B.II.1.c). 431 Siehe ausführlich Kap. B.IV.2.b)bb) und B.IV.2.b)cc).

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B. Internationales Grundwasserrecht

interessen, einer erhöhten zwischenstaatlichen Kooperation und Solidarität und Interessen von Individuen mitumfassen.432 Es ist somit zunächst fraglich, auf welches Souveränitätsverständnis Art. 3 abstellt. Der Wortlaut, der besagt, dass ein Staat Souveränität über den sich innerhalb seiner Staatsgrenzen befindlichen Aquifer hat, könnte den Anschein erwecken, es handele sich um eine absolute Art der Souveränität. Beachtenswert ist in diesem Kontext der Hinweis auf die Resolution 1803 (XVII) vom 14. Dezember 1962 über die permanente Souveränität über natürliche Ressourcen in der Präambel.433 Der Eindruck könnte entstehen, hierdurch würde ein absoluter Souveränitätsanspruch auf Ressourcen – sowohl nationaler als auch grenzüberschreitender Art – bestärkt. Nicht vergessen werden darf aber der Kontext der Resolution über die permanente Souveränität, welche in der Zeit kolonialer Unabhängigkeitswellen erfolgte. Die Betonung permanenter Souveränität über natürliche Ressourcen sollte insbesondere die politische und ökonomische Selbstständigkeit der Entwicklungsländer stärken.434 Die Resolution selbst spricht auch nicht von gemeinsamen natürlichen Ressourcen. Somit liegt der Schluss nahe, dass die UN-Generalversammlung hier vorrangig die Souveränität über nicht-gemeinsame Ressourcen im Sinne hatte.435 Wie bereits aufgezeigt, ist bei gemeinsamen natürlichen Ressourcen anders als bei Ressourcen, die unter die alleinige Herrschaft eines Staates fallen, die Bereitschaft zu einem gemeinschaftsorientierteren Ansatz durch zwischenstaatliche Kooperation grundsätzlich vorhanden.436 Die Aussage der Resolution ist somit nicht unmittelbar auf den Fall gemeinsamer natürlicher Ressourcen anwendbar. Der Verweis auf die Resolution im Kontext grenzüberschreitender Aquifere ist nicht passend. Ein absolu-

432

Vgl. Kap. B.II.3. UN-Generalversammlung, Res. 1803 (XVII) v. 14.12.1962. 434 So verweist die Res. 1803 (XVII) in der Präambel auf Res. 1314 (XIII) v. 12.12. 1958 der UN-Generalversammlung, welche ausdrücklich besagt, dass permanente Souveränität über natürliche Ressourcen ein grundlegendes Element staatlicher Selbstbestimmung ist. Siehe hierzu auch UN-Generalversammlung, Res. 523 (VI) v. 12.1.1952: „the under-developed countries have the right to determine freely the use of their natural resources . . .“; UN-Generalversammlung, Res. 626 (VII) v. 21.12.1952: „the right of peoples freely to use and exploit their natural wealth and resources is inherent in their sovereignty“. Siehe auch Sánchez Castillo, 24 RECIEL 2015, S. 4 ff. 435 Dies kann auch durch die später ergangene Resolution der UN-Generalversammlung, 3129 (XXVIII) vom 13. Dezember 1973 gestützt werden, die bekräftigt dass Staaten bei der Nutzung gemeinsamer natürlicher Ressourcen die Pflicht zu kooperativem Handeln haben. Siehe auch Wolfrum, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and National Environmental Law, 2000, S. 35. 436 Siehe Kap. B.II.1.c)cc). Vgl. auch Wolfrum, in: Morrison/Wolfrum (Hrsg.), International, Regional and National Environmental Law, 2000, S. 34 ff.; Sánchez Castillo, 24 RECIEL 2015, S. 4 ff. 433

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tes Souveränitätsverständnis der ILC Draft Articles kann hierdurch nicht gestützt werden; vielmehr spricht aufgrund des Charakters grenzüberschreitender Aquifere als gemeinsame natürliche Ressourcen viel für die Annahme eines vorherrschenden beschränkt territorialen Souveränitätsverständnisses. Art. 3 S. 1 wird zudem eingeschränkt durch Art. 3 S. 2, der besagt, dass die Souveränität im Einklang mit internationalem Recht und den ILC Draft Articles ausgeübt werden soll. In Art. 4, 5 und 6 ist die Pflicht zur angemessenen und vernünftigen Nutzung sowie das Schädigungsverbot normiert. In den ILC Draft Articles selbst ist somit die Komponente des Ausgleichs widerstreitender Interessen enthalten. Der Verweis auf das internationale Recht kann zudem als Verweis auf die gegenwärtig anerkannten Prinzipien des internationalen Wasserrechts zu verstehen sein, also auch auf das vorherrschende Verständnis der begrenzten territorialen Souveränität.437 Dieser Meinung war auch Special Rapporteur Yamada, der feststellte: „. . . accepting the principle of equitable utilization implied recognizing the shared character of a transboundary aquifer and the absence of absolute sovereign rights over it.“ 438 Fraglich ist aber weiter, ob aus dem Verweis der Ausübung der Souveränität im Einklang mit internationalem Recht und den ILC Draft Articles, auch das hier vertretene moderne Souveränitätsverständnis einschließlich seiner weiteren Komponenten439, ermittelt werden kann. Der Wortlaut „. . . sovereignty over the portion of a transboundary aquifer or aquifer system located within its territory“ spricht zunächst dagegen. An dieser Stelle wirkt sich einmal mehr der kritisch bewertete Anwendungsbereich der ILC Draft Articles aus,440 da die Definition eines Aquifers bzw. Aquifersystems das Grundwasser nicht separat neben der Gesteinsformation umfasst. Des Weiteren stellt sich dies als eine dynamische Definition dar, abhängig vom Grundwasserspiegel. Die nichtvorhandene Unterscheidung zwischen der Gesteinsformation des Aquifers und des in ihr vorhandenen Grundwassers bereitet bei der Bestimmung der Souveränität – unabhängig von der weiteren Beurteilung des Art. 3 an sich – Schwierigkeiten: Denn Souveränität kann ein Staat zwar über die immobile Gesteinsformation haben, über das mobile Wasser jedoch kaum. 437 Vgl. auch Stephan/de los Cobos, in: Tvedt/McIntyre/Woldetsadik (Hrsg.), A history of water: sovereignty and international water law (Vol. II), 2015, S. 299 f.; Stephan, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 229; Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 811; Tanzi, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 201; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 42. 438 ILC, Summary Record of its 2831 meeting, Doc. A/CN.4/SRN.2381 (1995) para. 11. 439 Vgl. Kap. B.II.3. 440 Siehe Kap. B.IV.2.a).

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B. Internationales Grundwasserrecht

Das Wasser über das er heute seine Souveränität ausübt, kann sich morgen bereits im Territorium des anderen Aquiferanrainers befinden. Eine ähnliche Problematik erfolgt durch die Dynamik der Definition: Dadurch dass das Vorliegen der Souveränität abhängig ist von einer dynamischen Definition – der Teil der Gesteinsschicht, der bspw. in niederschlagsreichen Zeiten wasserführend ist – in Dürreperioden indes nicht – unterliegt auch diese Veränderungen. Auch der weitere Wortlaut des Art. 3 S. 1 – „portion“ und „located“ – ist allenfalls zutreffend für die Gesteinsformation, jedoch nicht für das Wasser. In McCaffreys Worten: „[The state] . . . has rights of use in it, but not sovereignty over, the water contained in that formation.“ 441 Der Wortlaut der Norm berücksichtigt somit keinesfalls die hydrogeologischen Gegebenheiten von Grundwasser. Der Maßstab der Umwelt als Einheit und nicht als künstlich geschaffene Umweltmedien wird nicht gewahrt. In einer systematischen Zusammenschau des Art. 3 mit den anderen ILC Draft Articles lassen sich Aspekte finden, die den weiteren Komponenten des hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses zugerechnet werden können. So wird bereits in der Präambel auf etwa „the need to ensure . . . for present and future generations“, „the increasing demands for freshwater and the need to protect groundwater resources“, „the international cooperation and good neighbourliness“ und the „necessity to promote international cooperation“ hingewiesen. Weitere Berücksichtigungen des Ausgleichs widerstreitender staatlicher Interessen in Form der Prinzipien der angemessenen und vernünftigen Nutzung und des Schädigungsverbotes finden sich in Art. 4, 5 und 6; der Interessen von Individuen etwa in Art. 5 Abs. 2; von Umweltschutzinteressen in Art. 5 Abs. 1 (h) und (i), sowie Art. 10 ff.; und von zwischenstaatlicher Kooperation und Solidarität in Art. 7 f. und Art. 13 ff., sowie Art. 16. Dies kann als Indiz gewertet werden, dass das Souveränitätsverständnis des Art. 3 durch den Verweis in Art. 3 S. 2 eben auch diese Komponenten mitumfasst. Problematisch ist hierbei jedoch, dass Art. 3 S. 2 lediglich als Ausnahme zum Grundsatz des Art. 3 S. 1 konstruiert ist. Die Schlussfolgerung liegt somit nahe, dass das internationale Recht und die ILC Draft Articles der Souveränität keine Schranken setzen sollen, sondern die Souveränität vielmehr im Lichte dieser Prinzipien und Regelungen zu interpretieren ist.442 Die Souveränität erscheint folglich gewissermaßen als Leitprinzip der ILC Draft Articles.443 Dies spricht gegen eine immanente Aufnahme der modernen Komponenten in das Souveränitätsverständnis der ILC Draft Articles. Aus der Natur grenzüberschreitender

441 442 443

McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 291. So auch McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 291. Siehe i. d. S. auch McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 272.

IV. ILC Draft Articles

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Aquifere als gemeinsame natürliche Ressourcen liegt jedoch nahe, dass ein beschränkt territorialer Ansatz verfolgt wurde. Die Entstehungsgeschichte der ILC Draft Articles bestätigt dies. Die ILC erklärt in ihrer Kommentierung, dass die Notwendigkeit einer Souveränitätsklausel im Rahmen des Ausarbeitungsprozesses durch Staaten geäußert wurde.444 Grundwasser sollte in der Souveränität des Staates stehen, in welchem Territorium es sich befindet – ebenso wie Öl oder Gas.445 Zunächst ist hier festzuhalten, dass Öl- und Gasvorkommen Ressourcen sind, die nicht als überlebensnotwendig zu klassifizieren sind, jedoch derzeit eine überragende Rolle für die Wirtschaft eines Staates haben. Das auf diese anwendbare Souveränitätsverständnis muss nicht die modernen Komponenten umfassen, die für Grundwasser als notwendig herausgearbeitet wurden. Grundwasser sollte trotz bestehender Gemeinsamkeiten mit fossilen Energieträgern folglich unabhängig von diesen betrachtet werden.446 Die ILC verkannte ferner bereits im Rahmen der Ausarbeitung die natürlichen Gegebenheiten von nicht-statischen Ressourcen – nämlich die Mobilität von Öl, Gas und Grundwasser. Zudem berief sich die ILC in ihren Kommentierungen auf eine Vielzahl von Verträgen und nicht-bindenden Regelungswerken, welche die in Art. 3 normierte Auffassung zur Souveränität der Anrainerstaaten stützen sollen.447 Zunächst ist jedoch festzustellen, dass keines der genannten Instrumente, wie etwa auch die UNECE-Wasserkonvention,448 sich ausdrücklich mit Grundwasser befasst, nur zwei überhaupt dem Wasserrecht zuzuordnen sind und keines die Souveränität über gemeinschaftliche Wasserressourcen regelt.449 Die zitierten Wasserabkommen berufen sich vielmehr auf das souveräne Recht des Staates, eigene Ressourcen auszubeuten im Sinne des Prinzips 2 der Rio-Deklaration,450 welches dieses Recht durch das Schädigungsverbot begrenzt sieht.451 Unbeschadet der Tatsache, 444

ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 27. Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 811. 446 Vgl. hierzu auch Kap. B.IV.1. 447 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 27. 448 Für eine Aufzählung der Regelungswerke, siehe ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 27. 449 Ibid. Vgl. zwei Instrumente zum Wasserrecht: Convention on the Sustainable Management of Lake Tanganyika v. 12.7.2003, Text abgedruckt in: Burchi/Mechlem, Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 178 ff. und das 1999 Protocol on Water and Health zur UNECE-Wasserkonvention (vgl. Fn. 42). 450 Vgl. Convention on the Sustainable Management of Lake Tanganyika v. 12.7. 2003, Text abgedruckt in: Burchi/Mechlem, Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 178 ff., Präambel; 1999 Protocol on Water and Health (Fn. 42), Art. 5(c). 451 Prinzip 2 Rio Declaration. 445

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dass ohnehin fraglich ist, ob die Mehrheit der von der ILC zitierten rechtlichen Instrumente als Vergleichsbasis dienen können, ist festzuhalten, dass das ,souveräne Recht eigene Ressourcen zu auszubeuten‘ sich von der ,Souveränität über den im eigenen Territorium befindlichen Aquifer oder Aquifersystem‘ unterscheidet. Letzteres impliziert eine weitergehende, über die reine Ausbeutung hinausgehende Tendenz. Dies kann jedoch insoweit zurückstehen, als dass die ILC folglich zumindest das Recht der Staaten ihre eigene Ressourcen auszubeuten – begrenzt durch das Schädigungsverbot – im Sinn hatte. Dieses ist ein Element des vorherrschenden territorial begrenzten Souveränitätsverständnisses. Es ist folglich anzunehmen, dass Art. 3 ein beschränkt territoriales Souveränitätsverständnis normiert und keinen weitergehenden modernen Ansatz verfolgt. Weder berücksichtigt die Regelung die Grundcharakteristika von Grundwasser, noch umfasst sie die Komponenten der Interessen künftiger Generationen, des Umweltschutzes, der erhöhten zwischenstaatlichen Kooperation und Solidarität sowie die Interessen der Individuen. Vor diesem Hintergrund drängt sich der Gedanke an Art. 3 als einen „. . . possible setback in the international water law process“ 452 auf. Die Nichtbeachtung der Grundcharakteristika von Grundwasser zieht bedenkliche Folgen nach sich: Zunächst führt dies zu einer Art dynamischer Souveränität. Aufgrund des die Mobilität des Wassers negierenden und auf einen dynamischen Begriff des Aquifers verweisenden Anwendungsbereichs, besteht die Souveränität nur über die jeweilige „Portion“ des gerade im staatlichen Territorium befindlichen Grundwassers und über den Teil der Gesteinsformation, der gerade wasserführend ist. Eine solch dynamische Souveränität ist jedoch unter vielen Aspekten – wie Rechtssicherheit, Umweltschutz und Wassersicherheit – bedenklich, da die Trägerschaft für die aus der Souveränität ausfließenden Rechte und Pflichten damit auch einem Wechsel unterliegt. Eine Lösung für diese Problematik wäre bspw. ein unterschiedliches Regime der Souveränität über die Gesteinsformation und das Grundwasser: Souveränität über die im eigenen Territorium befindliche Gesteinsformation und Nutzungsrechte – auch möglicherweise als ,sovereign rights‘ – an dem Grundwasser.453 Dies ist jedoch alleine schon angesichts des der Souveränität zugrundeliegenden Anwendungsbereichs nicht möglich.454 Die effektivste Lösung wäre somit bereits den Anwendungsbereich zu ändern.455 452

Tanzi, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 201. McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 291 f.; auch McIntyre, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 249 f. 454 Siehe Kap. B.IV.2.a). 455 Vgl. hierzu Kap. B.IV.2.a). 453

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Auch ist zu beachten, dass die ILC Draft Articles als Rahmenkonvention für die Ausarbeitung lokaler Abkommen über einzelne Aquifere ersonnen wurde. Die Souveränitätsklausel beschränkt sich somit per se auf den lokalen Aquifer und gerade nicht auf globale Beeinträchtigungen – ein die Mobilität des Wasser negierendes Souveränitätsverständnis erscheint sowohl unter dem Aspekt des Umweltschutzes als auch unter dem der Wassersicherheit bedenklich.456 Inwieweit diese Bedenken durch die in den weiteren ILC Draft Articles kodifizierten generellen Prinzipien wie etwa das Schädigungsverbot in Art. 6, begegnet werden kann, wird im Weiteren näher ausgeführt.457 Die Nichtberücksichtigung der Komponenten eines hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses ist als negativ einzustufen. Im internationalen Grundwasserrecht bedarf es gerade eines rechtlichen Unterbaus, welcher geeignet ist, auf die Herausforderungen der globalen Wasserkrise einzugehen. Die Ausübung der staatlichen Souveränität über grenzüberschreitende Aquifere muss neben entgenstehenden Interessen anderer Staaten, auch noch die Interessen künftiger Generationen an der Ressource, Umweltschutzinteressen bezogen auf das Wasser, sowie menschenrechtlich geschützte Interessen der Individuen am Wasser und einer hierfür erforderlichen, erhöhten zwischenstaatlichen Kooperation und Solidarität als immanente Schranken aufweisen. Nur durch ein solch modernes Souveränitätsverständnis kann Wassersicherheit und Erhaltung sowie Schutz grenzüberschreitender Aquifere ausreichend gewahrt werden. Die Betonung der Souveränität ist auch geeignet, die Kooperation der Anrainerstaaten zu behindern. Diese ist aber grundlegende Voraussetzung für ein nachhaltiges Grundwasserregime.458 Mit Sorge betrachtet wird auch die praktische Auswirkung des Souveränitätsverständnisses auf die weitere internationale Wasserrechtsentwicklung, insbesondere im Bereich noch aufkommender Wasserressourcen, wie bspw. Gletscherwasser, und der Entwicklung der Staatenpraxis im Bereich grenzüberschreitender Grundwasserressourcen.459 Als Beispiel kann das Guarani-Aquifer Abkommen von 2010460 genannt werden, welches sich ausdrücklich in der Präambel auf die ILC Draft Articles bezieht und feststellt dass: „The Guarani Aquifer System is a transboundary water resource that integrates the sovereign territories of the Re-

456 Auch das Schädigungsverbot bezieht sich nur auf ,aquifer states or other States in whose territory a discharge zone is located‘, vgl. Art. 6 Abs. 1, 2 und 3. Im Folgenden ausführlich unter Kap. B.IV.2.b)cc). 457 Siehe Kap. B.IV.2.b)cc). 458 Vgl. Kap. B.IV.2.b)ee). 459 Bspw. McIntyre, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 249 ff. 460 Agreement on the Guaraní Aquifer (2010), Text abrufbar (inoffizielle englische Version) unter: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Guarani_ Aquifer_Agreement-English.pdf (aufgerufen 3.12.2016).

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public of Argentina, the Federative Republic of Brazil, the Republic of Paraguay and the Oriental Republic of Uruguay, which are the sole owners of this resource . . .“, sowie „Each Party exercises sovereign territorial control over their respective portions of the Guarani Aquifer System . . .“.461 Dies erscheint sogar noch befremdlicher als Art. 3 der ILC Draft Articles, da letzterer zumindest auf den Aquifer – also auch die immobile Gesteinsformation fokussiert ist – und nicht primär auf die mobile Wasserressource. Da die Souveränität der Staaten ohnehin den theoretischen Unterbau des internationalen Wasserrechts darstellt, ist ihre Betonung im Regelungswerk gewissermaßen obsolet. Die grundsätzliche Betonung der Souveränität der Anrainerstaaten wird folglich auch als Rückschritt im internationalen Wasserrecht und als Rückbesinnung auf ein engeres Verständnis von Souveränität bewertet, als es bspw. in der UN-Wasserlaufkonvention oder der Rechtsprechung des IGH in den Gabcˇikovo-Nagymaros und Pulp Mills-Fällen, zum Ausdruck kommt.462 McCaffrey spricht etwa davon, dass der Ansatz der ILC „. . . will reinforce the historic tendency of some states to claim absolute sovereignty over the portion in their territories of even transboundary surface waters.“ 463 Ob das Souveränitätsverständnis der ILC Draft Articles letztlich dazu führt, dass das internationale Wasserrecht einen Schritt rückwärts von einem durch Kooperation bestimmten zu einem durch Koexistenz geprägten Recht schreitet, bleibt abzuwarten. Hiergegen spricht wohl die dem Verständnis immanente gemeinschaftsorientierte Tendenz im Rahmen gemeinsamer natürlicher Ressourcen, als auch zusätzlich dazu, die Begrenzung durch das internationale Recht und die weiteren Draft Articles. Allerdings ist durch die ILC Draft Articles auch kein Schritt vorwärts zu verzeichnen. Das hier vorliegende Souveränitätsverständnis kann aufgrund der Nichtberücksichtigung der hydrologischen Charakteristika von Grundwasser sowie der hier vertretenen modernen Souveränitätskomponenten somit als ein Stillstand in der Entwicklung des internationalen Wasserrechts bewertet werden. bb) Angemessene und vernünftige Nutzung Art. 4 ILC Draft Articles regelt das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung.

461

Art. 1 und 2 Guarani Aquifer Abkommen. McCaffrey, 103 AJIL 2009, S. 291; ders., in: Tvedt/McIntyre/Woldetsadik (Hrsg.), A history of water: sovereignty and international water law (Vol. II), 2015, S. 47 ff. 463 McCaffrey, 103 AJIL 2009, S. 291. 462

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(1) Allgemeines Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung464 geht von der Idee aus, dass jede Wasserressource nur beschränkte Nutzungsmöglichkeiten aufweist. Um Nutzungskonflikten zwischen den Anrainern entgegenzuwirken, sollen folglich die für die Nutzungen relevanten Faktoren gegeneinander abgewogen werden, um so ein angemessenes und vernünftiges Nutzungsergebnis für alle Parteien zu erhalten. Der Verbotsgehalt der Norm besteht darin, dass kein Staat mit einem berechtigten Interesse an der Ressource von einem anderen Staat an der Nutzung ausgeschlossen werden darf.465 Es geht hierbei gerade nicht um ein proportionales oder gleiches Ergebnis, sondern es wird nach vernünftigen und angemessenen Gesichtspunkten geurteilt, sowohl vom Standpunkt der Nutzungshandlung als auch vom dem der zwischenstaatlichen Nutzungsaufteilung.466 Seine Wurzeln hat das Prinzip in der Lehre der vernünftigen Nutzung von Flussanliegern, die davon ausgeht, dass eine vernünftige Nutzung des Wassers die Ausübung der Rechte der anderen Flussanlieger gewährleistet. Das aus dem römischen Recht entstandene Prinzip findet sich sowohl im kontinentalen Rechtskreis, als auch im common law wieder.467 Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung ist in zahlreichen Konventionen kodifiziert, wie bspw. den Helsinki Rules (Art. IV), den Berlin Rules (Art. 12), dem SADC protocol on shared watercourse systems (Art. 2), der UNECE-Wasserkonvention (Art. 2.2c), sowie als prominentestes Beispiel auch in der UN-Wasserlaufkonvention.468 Art. 5 und 6 der UN-Wasserlaufkonvention normieren das Prinzip der „equitable and reasonable utilization and participation“ – zu deutsch angemessene und vernünftige Nutzung und Teilhabe.469 Während Art. 5 UN-Wasserlaufkonvention die Verpflichtung der angemessenen und vernünftigen Nutzung normiert, werden in Art. 6 Faktoren aufgeführt, die hierbei berücksichtigt werden sollen.470 Ein Vorrang einzelner Faktoren ist hierbei nicht ersichtlich; vielmehr sollen die Wichtigkeiten der einzelnen Faktoren im Vergleich mit den anderen Faktoren im Rahmen

464 Im englischen Sprachgebrauch equitable and reasonable utilization, vgl. Art. 4 ILC Draft Articles. Hier wird die übliche Begrifflichkeit der angemessenen und vernünftigen Nutzung verwendet, vgl. auch Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe nach der VN-Wasserlaufkonvention, 2008. 465 So auch Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, S. 95. 466 Barberis, 31 Nat. Res. J. 1991, S. 176. 467 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 26. 468 Siehe ausführlich zum Konzept der angemessenen und vernünfitigen Nutzung in der UN-Wasserlaufkonvention, McCaffrey, The Law of International Watercourses, 2003, S. 384 ff.; McIntyre, Environmental Protection of International Watercourses under International Law, 2007, S. 53 ff. 469 Ausführlich zu dem Prinzip in Art. 5 und 6 der UN-Wasserlaufkonvention, Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 63 ff. 470 Vgl. Art. 5 und 6 UN-Wasserlaufkonvention.

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einer Abwägung erzielt werden.471 Diesem Ansatz folgen auch die ILC Draft Articles, die in Art. 4 das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung beschreiben und in Art. 5 hierzu relevante Faktoren nennen.472 Als bedeutendes Beispiel in der Rechtsprechung sei der IGH-Fall Gabcˇikovo-Nagymaros zu nennen. Der IGH stellte hier fest, dass das Prinzip, das „basic right to an equitable and reasonable sharing of the resources of an international watercourse“ sei.473 Diese Aussage spiegelt die fundamentale Bedeutung des Prinzips im internationalen Wasserrecht wider. Die Stärke des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung ist ihre Flexibilität. Diese ist vergleichbar mit dem umweltrechtlichen Planungsermessen.474 Das Planungsermessen gewährt einen Entscheidungsspielraum, die betroffenen Interessen gegeneinander abzuwägen. Entscheidend ist folglich bei der angemessenen und vernünftigen Nutzung der Wasserressource nicht die Lage oder der Anteil der Anrainer an einem Gewässer, oder die Tatsache der ersten Nutzung475, sondern was im Einzelfall unter Abwägung aller Interessen als angemessen erscheint.476 Gegen das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung wird bspw. seine relative Unbestimmtheit, die zu Rechtsunsicherheit führen kann,477 sowie seine Ausrichtung primär auf die Ressourcenverteilung und nicht auf den Ressourcenschutz,478 angeführt. Der ersten Einwendung kann jedoch zumindest im Anwendungsbereich der UN-Wasserlaufkonvention und der ILC Draft Articles dahingehend widersprochen werden, dass diese eine Präzisierung durch die aufgelisteten Faktoren beinhalten. Auch sei zu beachten, dass gerade die Einzelfallabwägung unter dem Mantel eines abstrakten Konzepts, den Gegebenheiten der einzelnen Wasserressource und den Interessen der Anrainer mit den spezifischen Besonderheiten am ehesten gerecht wird. Der Kritik zur fehlenden Umweltkomponente kann insofern begegnet werden, als dass das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung eben nicht aus dem Bereich des Umweltschutzes

471

Vgl. Art. 6 Abs. 3 UN-Wasserlaufkonvention. Art. 4 und 5 ILC Draft Articles. 473 Siehe IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9. 1997, ICJ Reports 1997, 7 (para. 78). 474 Tiefergehend zum Planungsermessen im deutschen Umweltrecht, vgl. etwa Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, 2003, S. 92 ff. 475 Tiefergehend zur prior appropriation doctrine, Caponera, Principles of water law and administration, 2. Auflage, 2007, S. 127. 476 Vgl. auch Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 72 f.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 28 f. 477 Vgl. Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 73. 478 Siehe etwa Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe in der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 63 ff. 472

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stammt.479 Wie bereits angedeutet, entspringt es letztlich nationalen Traditionen über die angemessene Aufteilung von Ressourcen.480 Nichtsdestotrotz kann eine gewisse Tendenz hin zu einem gesteigerten Umweltschutz beobachtet werden. So findet sich bereits in der UN-Wasserlaufkonvention in Art. 6f der Hinweis auf „conservation, protection . . . of the water resources of the watercourse . . .“. In den ILC Draft Articles hingegen, kann man durch die Formulierung in Art. 5 Abs. 1(i) „the role of the aquifer or aquifer system in the related ecosystem“, ein noch höheres Umweltschutzbewusstsein durch die Anerkennung der weitreichenden Interessen von Ökosystemen erblicken. Allerdings ist hierbei Art. 5 Abs. 2 S. 2 zu beachten: „However, in weighing different kinds of utilization of a transboundary aquifer or aquifer system, special regard shall be given to vital human needs.“ Dieser bekräftigt wohl eher den anthropozentrischen Ansatz des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung. Nichtsdestotrotz kann durch die Aufnahme von umweltschützenden Faktoren in die Abwägung im Rahmen der angemessenen und vernünftigen Nutzung ein eingeleiteter Wandel hin zu einer größeren Bedeutung von umweltbezogenen Aspekten gesehen werden. (2) Art. 4 ILC Draft Articles In Art. 4 ILC Draft Articles ist das Grundprinzip erörtert, während in Art. 5 ILC Draft Articles eine Konkretisierung durch eine nicht abschließende Liste von Faktoren erfolgt. Article 4 Equitable and reasonable utilization Aquifer States shall utilize transboundary aquifers or aquifer systems according to the principle of equitable and reasonable utilization, as follows: (a) they shall utilize transboundary aquifers or aquifer systems in a manner that is consistent with the equitable and reasonable accrual of benefits therefrom to the aquifer States concerned; (b) they shall aim at maximizing the long-term benefits derived from the use of water contained therein; (c) they shall establish individually or jointly a comprehensive utilization plan, taking into account present and future needs of, and alternative water sources for, the aquifer States; and (d) they shall not utilize a recharging transboundary aquifer or aquifer system at a level that would prevent continuance of its effective functioning. 479 Vgl. auch Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 73. 480 Vgl. hierzu auch Behrmann, Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und Teilhabe in der VN-Wasserlaufkonvention, 2008, S. 73; Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 65.

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Es wird deutlich, dass Art. 4 angelehnt ist an Art. 5 der UN-Wasserlaufkonvention (ebenso wie Art. 6 an Art. 7). Dies ist nicht verwunderlich, wird in Betracht gezogen, dass die UN-Wasserlaufkonvention das erste globale Wasserabkommen darstellt, welches mitunter völkergewohnheitsrechtliche Regelungen, wie das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung, kodifiziert.481 Nichtsdestotrotz ist Art. 4 stark auf die Besonderheiten von Aquiferen zugeschnitten. Art. 4(a) normiert, dass die Nutzung eines Aquifers oder Aquifersystems in einer Weise erfolgen soll, die übereinstimmend mit dem angemessenen und vernünftigen Zugewinn an Vorteilen aus dem Aquifer geschieht. Zu beachten ist, dass die ILC Draft Articles nicht von „Nutzung“, sondern von „Vorteilen“ (benefits) sprechen, das Prinzip also auf sämtliche Vorteile Anwendung findet und nicht nur auf die Wasserverteilung. Dies kann zu einer breiteren Berücksichtigung von relevanten Faktoren – wie etwa die Rolle des Aquifers für benachbarte Ökosysteme im Rahmen des Umweltschutzes482 – sowie zu einer effizienteren Nutzung der Ressource und Optimierung von menschlichen Vorteilen führen.483 Ferner ist zu berücksichtigen, dass in manchen Fällen nicht alles Wasser aus einem Aquifer genutzt werden kann, bspw. da dies wirtschaftlich aufgrund der hohen Förderungskosten nicht vertretbar wäre. Die Menge die zur angemessenen und vernünftigen Nutzung verfügbar ist, kann also größer sein, als die Menge, die tatsächlich genutzt wird. Auch ein temporales Element ist zu bedenken: Die Menge, welche heute als angemessen angesehen wird, kann sich künftig ändern, wenn bspw. die Ressource selbst sich verändert oder andere Nutzungen notwendig werden.484 Zudem bedeutet angemessene Menge nicht die gleiche Menge – so kann die als angemessen einzustufende Menge eines Staates von der eines anderen Staates divergieren.485 Das in Art. 4(a) normierte Grundprinzip, wird in Art. 4(b)–(d) näher präzisiert. Art. 4(b) legt hierbei fest, dass Staaten die Langzeitvorteile der Wassernutzung maximieren sollen. Die ILC knüpfte durch den Begriff der Langzeitvorteile an das Gebot der optimalen und nachhaltigen Nutzung an, wie es in Art. 5 der UN-Wasserlaufkonven481 Ausführlich zum Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung in der UNWasserlaufkonvention, siehe etwa McCaffrey, The Law of International Watercourses, 2003, S. 324 ff.; Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 62 ff. 482 Vgl. Art. 5 Abs. 1 (i). 483 McIntyre, 13 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 244 f.; tiefergehend zum Konzept des „benefit-sharing“ im Bereich von grenzüberschreitenden Wasserressourcen, siehe McIntyre, 40 Water International 2015, S. 50 ff., Wouters/Tarlock, 18 Colorado Journal of International Law and Policy 2007, S. 523 ff.; Dombrowsky, 11 Water Policy 2009, S. 125 ff. 484 Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 812. 485 Vgl. bspw. ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 28.

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tion normiert ist.486 Das Gebot der optimalen und nachhaltigen Nutzung wurde primär entwickelt, um das Level an erneuerbaren natürlichen Ressourcen, das eine maximale nachhaltige Ausbeute ermöglicht, zu erhalten.487 Unter den Anwendungsbereich der ILC fallen aber eben auch nicht-erneuerbare Aquifere, d. h. Aquifere deren Grundwasser sich nicht erneuert, sondern deren Menge grundsätzlich gleichbleibend ist. Das Prinzip der nachhaltigen Nutzung ist bei nichterneuerbaren Ressourcen nach der klassischen Definition, der Nutzung bei gleichzeitiger Erhaltung der Ressource, nicht uneingeschränkt anwendbar. Bei nicht-erneuerbarem Grundwasser gehen Nutzung und Verbrauch der Ressource Hand in Hand. Eine Erhaltung ist gerade nicht möglich. Nichtsdestotrotz sollte deswegen das Konzept der nachhaltigen Nutzung nicht per se keine Anwendung auf nicht-erneuerbare Ressourcen finden. Dieses kann vielmehr angepasst werden im Sinne einer Maximierung der Langzeitvorteile der Ressourcennutzung.488 Staaten sollen ferner alleine oder gemeinschaftlich einen Nutzungsplan entwerfen, welcher sowohl gegenwärtige als auch künftige Bedürfnisse und alternative Wasserressourcen beinhaltet (Art. 4(c)) und sollen keinen erneuerbaren Aquifer oder kein erneuerbares Aquifersystem derart nutzen, dass seine oder ihre Kontinuität in der effektiven Funktionsweise verhindert wird (Art. 4(d)). Diese Regelungen spiegeln die Aspekte der Nachhaltigkeit und intergenerationellen Nutzung wider. Letzterer kann als Fortschritt gegenüber der UN-Wasserlaufkonvention gewertet werden, die zumindest im chapeau ihres Art. 5 keinen besonderen Fokus auf künftige Bedürfnisse und alternative Wasserressourcen legt. Art. 4(d) wird der Tatsache gerecht, dass auch bei erneuerbaren Aquiferen der Wasserstand irgendwann erschöpft sein kann, wenn die Ausbeutung eine bestimmte Menge überschreitet. Art. 4(d) soll dem entgegenwirken, indem ein Level eingehalten werden soll, das die Erneuerung des Wassers nicht unterbindet.489 Zu beachten ist hier auch, dass insbesondere die Förderung von nicht-erneuerbarem, wie fossilem Grundwasser intergenerationelle Konflikte aufwirft.490 Eine nachhaltige Nutzung setzt voraus, dass Staaten über etwaige alternative Wasserressourcen Bescheid wissen, über die effektive Förderung und Nutzung des Wassers, aber vor allem über die Menge des in dem Aquifer enthaltenen Wassers und wie die gewünschte Wasserfördermenge in Relation zur Lebensdauer des Aquifers berechnet werden kann. Dies ist besonders herausfordernd vor dem Hinter486 Vgl. Art. 5 Abs. 1 S. 2 UN-Wasserlaufkonvention: „In particular, an international watercourse shall be used and developed by watercourse States with a view to attaining optimal and sustainable utilization thereof and benefits therefrom . . .“. Ausführlich zum Gebot der optimalen Nutzung in der UN-Wasserlaufkonvention, siehe Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 79 ff. 487 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 28. 488 Ibid. 489 Ibid. 490 Zum Konzept der intergenerationellen Gerechtigkeit, siehe Kap. B.II.2.a).

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grund, dass die Lebensdauer eines Aquifers derzeit nur geschätzt werden kann. Augenscheinlich wird die Problematik etwa am Beispiel des Nubian Sandstone Aquifer Systems. Die libysche Regierung stellte fest, dass das fossile Grundwasser 4.625 Jahre halten würde.491 Hingegen schätzte das United Nations Environment Programme (UNEP) die Lebensdauer auf 1000 Jahre492 und Forscher der Universität Victoria auf 60–100 Jahre.493 Obwohl der Fokus einer nachhaltigen Nutzung in Art. 4 der ILC Draft Articles zu begrüßen ist, wird mit Hinblick auf diese teilweise stark divergierenden Ergebnisse deutlich, wie schwierig sich auch die Nutzung unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit in der Praxis darstellen kann.494 (3) Art. 5 ILC Draft Articles Art. 5 beschreibt eine nicht abschließende Liste von Faktoren, welche zur Einhaltung einer angemessenen und vernünftigen Nutzung im Sinne des Art. 4 beitragen. Diese Faktoren sollen nicht nur in Bezug auf das eigene staatliche Territorium, sondern bezogen auf den gesamten Aquifer, berücksichtigt werden. Art. 5 liest sich wie folgt: Article 5 Factors relevant to equitable and reasonable utilization 1. Utilization of a transboundary aquifer or aquifer system in an equitable and reasonable manner within the meaning of draft article 4 requires taking into account all relevant factors, including: (a) the population dependent on the aquifer or aquifer system in each aquifer State; (b) the social, economic and other needs, present and future, of the aquifer States concerned; (c) the natural characteristics of the aquifer or aquifer system; (d) the contribution to the formation and recharge of the aquifer or aquifer system; (e) the existing and potential utilization of the aquifer or aquifer system; (f) the actual and potential effects of the utilization of the aquifer or aquifer system in one aquifer State on other aquifer States concerned; (g) the availability of alternatives to a particular existing and planned utilization of the aquifer or aquifer system; 491 Preston, Colonel Qaddafi and the Great-Man Made River, 01.04.2011, in: Earth Institute Blog, Columbia University, abrufbar unter: http://blogs.ei.columbia.edu/2011/ 04/01/libya/ (aufgerufen 01.01.2017). 492 UNEP, Great Man-made River Project, Web Atlas, abrufbar unter: https://na. unep.net/atlas/webatlas.php?id=377 (aufgerufen 01.01.2017). 493 Preston, Colonel Qaddafi and the Great-Man Made River, 01.04.2011, in: Earth Institute Blog, Columbia University, Fn. 588. 494 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 48 f.

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(h) the development, protection and conservation of the aquifer or aquifer system and the costs of measures to be taken to that effect; (i) the role of the aquifer or aquifer system in the related ecosystem. 2. The weight to be given to each factor is to be determined by its importance with regard to a specific transboundary aquifer or aquifer system in comparison with that of other relevant factors. In determining what is equitable and reasonable utilization, all relevant factors are to be considered together and a conclusion reached on the basis of all the factors. However, in weighing different kinds of utilization of a transboundary aquifer or aquifer system, special regard shall be given to vital human needs.

Die Liste von Faktoren in Art. 5 ähnelt in Aufbau und Inhalt derer in Art. 6 der UN-Wasserlaufkonvention. Dennoch wird auf die Besonderheiten von Aquiferen eingegangen, wie bspw. Art. 5 Abs. 1(d) – der Beitrag zu der Formation und der Erneuerung des Aquifers oder Aquifersystems – zeigt. Art. 5 Abs. 1(d) bezieht sich hierbei auf die verhältnismäßige Größe des Aquifers und den verhältnismäßigen Einfluss der Erneuerung in den jeweiligen Staaten.495 Die meisten der Faktoren sind unkompliziert anwendbar, eingegangen wird jedoch auf folgende Besonderheiten: Auffällig ist im Vergleich mit Art. 6 der UN-Wasserlaufkonvention, dass deren Subparagraphen (b) und (f), mit Art. 5 Abs. 1(b) und (f) der ILC Draft Articles fast identisch sind, jedoch nicht künftige Bedürfnisse bzw. mögliche Auswirkungen beinhalten.496 Wie bereits erläutert wurde, kann dieser Zusatz in dem sonst ähnlich klingenden Art. 5 der IlC Draft Articles darauf zurückgeführt werden, dass auch nicht-erneuerbare Grundwasservorkommen, bei welchen sich die Frage der intergenerationellen Gerechtigkeit497 umso prekärer darstellt, von den ILC Draft Articles behandelt werden. Zu beachten ist auch, dass der Terminus der „natural characteristics“ in Art. 5 Abs. 1(c) der ILC Draft Articles nichts anderes als Art. 6 Abs. 1(a) der UN-Wasserlaufkonvention darstellen soll. Dieser spiegelt lediglich die Auffassung wider, dass alle natürlichen Charakteristika des Aquifers betrachtet werden sollen und nicht jedes einzeln, wie möglicherweise eine Aufzählung ähnlich zu Art. 6 Abs. 1(a) der UN-Wasserlaufkonvention vermuten lassen könnte.498 Art. 5 Abs. 1(g) beschreibt die Verfügbarkeit von Alternativen zur aktuellen oder geplanten Nutzung des Aquifers oder Aquifersystems. Hier ist zu beachten, 495

ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 29. Vgl. Art. 5 Abs. 1(b) und (d) UN-Wasserlaufkonvention: „The social and economic needs of the watercourse States concerned“ und „The effects of the use or uses of the watercourses in one watercourse State on other watercourse States“. 497 Siehe ausführlich Kap. B.II.2.a). 498 Vgl. Art. 5 Abs. 1(a) UN-Wasserlaufkonvention: „Geographic, hydrographic, hydrological, climatic, ecological, and other factors of natural character“; ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 29. 496

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dass die alternative Wasserressource vergleichbar sein muss mit der aktuellen oder geplanten Aquifernutzung. Hierbei ist insbesondere die Realisierbarkeit, die Praktibilität, die Nachhaltigkeit und die Kosteneffizienz einer solchen Alternative in einer Kosten-Nutzen-Analyse zu berücksichtigen.499 Art. 5 Abs. 1(i) ist ein Novum im Vergleich zur UN-Wasserlaufkonvention. Die besondere Rolle des Aquifers oder Aquifersystems in einem hiermit verbundenen Ökosystem ist ein entscheidender Faktor bei der vernünftigen und angemessenen Nutzung. Die Rolle soll sich hierbei auf sämtliche zweckmäßige Funktionen des Aquifers in dem Ökosystem beziehen. Unter einem verbundenen Ökosystem im Sinne des Art. 5 Abs. 1(i) ist – auch in Anbetracht des Begriffs des Ökosystems in Art. 10 – jedes Ökosystem zu verstehen, welches in irgendeiner Abhängigkeit zu dem Aquifer steht. Dieses kann innerhalb eines Aquifers existieren oder die eigene Existenz des Ökosystems kann von dem Funktionieren des Aquifers abhängig sein, wie bspw. bei Seen, die ihr Wasser vorrangig durch Grundwasser erhalten.500 Die umweltschützende Komponente dieser Regelung, sowie der Ansatz der Interdependenz der natürlichen Systeme ist sehr positiv zu bewerten. Auch wenn die ILC Draft Articles nur auf grenzüberschreitende Aquifere und Aquifersysteme anwendbar sind, ist es dennoch von überragender Bedeutung, die Zusammenhänge zwischen Grundwasser und anderen Wasserressourcen, wie auch Ökosystemen zu beachten. Dass dies auch bereits im Rahmen des generellen Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung erfolgt und nicht nur im Rahmen der Schutzmaßnahmen gem. Art. 10 ILC Draft Articles berücksichtigt wird, zeugt von der steigenden Bedeutung, die diesen Faktoren und damit den Umweltinteressen, auch wenn diese nicht im Rahmen der Souveränität behandelt werden, beigemessen wird. Art. 5 Abs. 2 der ILC Draft Articles erklärt, wie die Bestimmung der vernünftigen und angemessenen Nutzung dann im Einzelfall erfolgen soll. Zunächst wird klargestellt, dass die Wichtigkeit jedes Faktors für den jeweiligen Aquifer oder das Aquifersystem im Einzelfall im Verhältnis zu den anderen Faktoren bestimmt werden muss (Art. 5 Abs. 1 S. 1). Zur Bestimmung der vernünftigen und angemessenen Nutzung müssen alle Faktoren dann gemeinsam berücksichtigt werden (Art. 5 Abs. 1 S. 2). Zu beachten ist jedoch insbesondere Art. 5 Abs. 2 S. 3, der ausdrücklich besagt, dass bei der Abwägung der Faktoren ein besonderes Augenmerk auf lebensnotwendige, menschliche Bedürfnisse gerichtet werden soll. Als positiv ist zweifellos anzumerken, dass die ILC den Fokus auf lebensnotwendige, menschliche Bedürfnisse aufgenommen hat. Unter diesen ist, in Anlehnung an das Verständ499 500

ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 29. Ibid.

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nis von dem entsprechenden ,vital human needs‘ in Art. 10 der UN-Wasserlaufkonvention501, insbesondere die zum Überleben notwendige Wassermenge zu verstehen, welche als Trinkwasser und zur Nahrungsmittelproduktion vonnöten ist, um Hungersnöte zu vermeiden.502 Auch ist gerade im Vergleich zu Art. 10 UN-Wasserlaufkonvention, die Aufnahme der „vital human needs“ unter das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung gem. Art. 5 ILC Draft Articles, als eine höhere Einstufung der Wichtigkeit dieses Aspekts zu bewerten. Zu beachten ist auch die Reihenfolge der Aufzählung der Faktoren in Art. 5 ILC Draft Articles, wobei der vom Aquifer oder Aquifersystem abhängigen Bevölkerung eine besondere Stellung durch die Erstnennung in Art. 5 Abs. 1(a) eingeräumt wird. Gerade mit Hinblick auf die zeitgleiche Entwicklung zum Menschenrecht auf Wasser,503 könnte der Eindruck entstehen, die ILC lege einen wesentlichen Fokus auf die menschliche Grundversorgung mit Wasser. Hieraus könnte geschlussfolgert werden, die ILC wolle durch diesen Fokus der Entwicklung im internationalen Menschenrechtsschutz gerecht werden.504 Gegen eine solche mittelbare Anerkennung des Menschenrechts auf Wasser durch die ILC Draft Articles kann jedoch der Wortlaut des Art. 5 Abs. 2 S. 3 angeführt werden, der gerade nicht von einem Recht, sondern von Bedürfnissen – „needs“ – spricht. Allerdings ist anzunehmen, dass insbesondere auch durch die Wortwahl „special regard“, die Priorisierung von lebensnotwendigen, menschlichen Bedürfnissen vor anderen Nutzungen begründet werden soll. Auch räumt Art. 5 Abs. 2 in S. 3, den „vital human needs“ als einzigem Abwägungsfaktor diese besondere Position ein. An dieser Stelle ist auch an die Gefahr zu denken, die im Falle einer Gleichstellung aller Faktoren droht. In einer solchen Konstellation würden die Staaten insoweit frei sein, andere Abwägungsinteressen, wie bspw. industrielle Nutzungen oder solche zu touristischen Zwecken, höher einzustufen als fundamentale menschliche Bedürfnisse am Wasser. Solche Fälle kommen in der Praxis fortwährend vor. Als einschlägiges und erschreckendes Beispiel kann etwa die Vertreibung der Bushmen und das Verbot der Wassernutzung in dem Kalahari Reservat durch die botswanische Regierung genannt werden, während diese einem Touristenunternehmen erlaubte, das Wasser zu Zwecken, wie etwa dem Betrieb eines Schwimmbades, zu nutzen.505 Durch die Priorisierung von Wasser für 501 Art. 10 Abs. 2 – Relationship of different uses: „In the event of a conflict between uses of an international watercourse, it shall be resolved with reference to articles 5 to 7, with special regard being given to the requirements of vital human needs.“ 502 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 29. 503 Siehe hierzu Kap. B.II.2.e). 504 In diesem Sinne, wenn auch zögerlich, wohl Gavouneli, 13 Int’l. Comm. L. R. 2011, S. 316 f. 505 Survival International: http://www.survivalinternational.org/tribes/bushmen, aufgerufen am 24.7.2017. Ein weiteres fatales Beispiel ist die Verschmutzung des Ogonilandes in Nigeria aufgrund von Ölförderungen. So überschreitet die Verseuchung des Grundwassers in Ogale das in Nigeria erlaubte Niveau um ein 4.500 faches. Siehe The

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unmittelbare menschliche Bedürfnisse kann einer solchen Entwicklung entgegengewirkt werden. Insbesondere im Hinblick auf die fundamentale Bedeutung von Grundwasser für die Wasserversorgung, auch im Angesicht der globalen Wasserkrise, erscheint die Hierarchisierung der Wassernutzung für fundamentale menschliche Bedürfnisse als ein notwendiger Schritt zum Schutz des Einzelnen am Wasser. cc) Verbot von erheblichen Beeinträchtigungen Das Verbot von erheblichen Beeinträchtigungen ist in Art. 6 der ILC Draft Articles normiert. (1) Allgemeines Ein weiteres, dem Grundsatz der beschränkten territorialen Souveränität entspringendes Prinzip,506 ist das Verbot erheblicher Beeinträchtigungen (auch Schädigungsverbot).507 Das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen508 ist mittlerweile als eines der Grundprinzipien des Umweltvölkerrechts anerkannt und erfuhr seine Entwicklung wesentlich durch das Völkergewohnheitsrecht.509 Das Prinzip verbietet Staaten, Aktivitäten auf ihrem Staatsgebiet zu verfolgen oder zuzulassen, aus denen erhebliche Beeinträchtigungen auf dem Gebiet anderer Staaten entstehen. Das Verbot erheblicher Beeinträchtigungen wurde erstmals ausdrücklich im Trail-Smelter Fall zwischen Kanada und den USA über die Legitimität grenzüberschreitender Luftverschmutzung formuliert. Der Schiedsspruch stellte fest, dass „. . . under the principle of international law . . . no State has the right to use or permit the use of its territory in such a manner as to cause injury by fumes in or to the territory of another or the properties or persons therein, when the case is of serious consequence and the injury is established by clear and convincing evidence.“ 510 Im Folgenden wurde das Verbot grenzüberschreitender Beeinträchtigungen auch im Rahmen von der Ausbeutung natürlicher Ressourcen als Prinzip 21 der Stockholm Deklaration geGuardian v. 3.12.2016: https://www.theguardian.com/world/2016/dec/03/ogoni-kingshell-oil-is-killing-my-people, aufgerufen am 24.7.2017. 506 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 25; Epiney, JuS 2003, S. 1073; Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 310 f.; a. A. wohl Hinds, die das Verbot wohl mit dem Grundsatz des „sic utere tuo ut alienum non laedas“ gleichsetzt, siehe dies., 30 AVR 1992, S. 316 ff. Epiney setzt die Ausübung eines dem Staat zustehenden Rechts voraus, welches aber hier gerade i. S. e. „Verschmutzungsfreiheit“ nicht existiert, vgl. dies., 33 AVR 1995, S. 320 ff. 507 Im Englischen obligation not to cause significant harm, vgl. bspw. Art. 7 UNWasserlaufkonvention; Art. 6 ILC Draft Articles. 508 Es ist mittlerweile anerkannt, dass der Zustand der Umwelt Teil der territorialen Integrität ist. 509 Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 309. 510 Trail Smelter Case, 3 UN Rep. Int’l. Arb. Award 1941, 1905 (S. 1965).

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nannt,511 wie auch als Grundsatz 2 der Rio-Deklaration.512 Im Seevölkerrecht wurde das Prinzip kodifiziert.513 Auch in internationalen Schiedssprüchen ist der Grundsatz mehrfach zu finden.514 Speziell im internationalen Wasserrecht findet sich das Prinzip beispielsweise in Art. V der Helsinki Rules, in Art. 2 der UNECE-Wasserkonvention, in Art. 2 des SADC protocol on shared watercourse systems, in Art. 7 UN-Wasserlaufkonvention und nun auch in Art. 6 der ILC Draft Articles. Eine gewohnheitsrechtliche Wirkung des Verbots erheblicher Beeinträchtigungen im Umweltvölkerrecht wird gemeinhin angenommen.515 Diese Auffassung wurde auch durch den IGH wiederholt bestätigt.516 Als Schnittstelle zwischen der territorialen Integrität des beeinträchtigten Staates und der territorialen Souveränität des Verursacherstaates gelegen, muss das Prinzip des Verbots grenzüberschreitender Beeinträchtigungen die Interessen der Staaten ausgleichen.517 Folglich kann nicht jede Beeinträchtigung wesentlich im Sinne des Verbots sein, vielmehr muss hier eine gewisse Erheblichkeitsschwelle erreicht werden.518 Staaten sind hierbei grundsätzlich in der Pflicht, geeignete Maßnahmen zur Schädigungsvermeidung vorzunehmen519 Originär ist primäres Schutzgut des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen nicht die Umwelt selbst – und als Teil dieser etwa Wasserressourcen – sondern die ökonomischen Interessen der Staaten und der Schutz des Einzelnen. Der 511 Vgl. Prinzip 21 Stockholm Declaration: „States have . . . the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.“ 512 Prinzip 2 Rio Declaration: „States have . . . the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.“ 513 Art. 194 Abs. 2 UN-Seerechtskonvention: „States shall take all measures necessary to ensure that activities under their jurisdiction or control are so conducted as not to cause damage by pollution to other States and their environment . . .“. 514 Vgl. bspw. Affaire du Lac Lanoux (Spanien/Frankreich), Schiedsspruch v. 16.11. 1957, Reports of International Arbitral Award Vol. XII, S. 281 (S. 307 ff.); Arbitration Regarding the Iron Rhine Railway between the Kingdom of Belgium and the Kingdom of the Netherlands („Iron Rhine“), Award, 24. Mai 2005; Permanent Court of Arbitration, Indus Waters Kishengaga Arbitration (Pakistan v. India), Partial Award, 18. February 2013. 515 Vgl. Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 309; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 25; Epiney, JuS 2003, S. 1073. 516 Vgl. IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9. 1997, ICJ Reports 1997, 7 (para. 85); IGH, Pulp Mills on the river Uruguay (Argentinien/Uruguay), Judgment of 20.4.2010, ICJ Reports 2010, 14 (para. 203 ff.); IGH, Legality on the threat of nuclear weapons, Advisory opinion v. 8.7.1996, ICJ Reports 1996, 226 517 Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 311; Epiney, 33 AVR 1995, S. 315 ff. 518 Ibid. ausführlich hierzu im Folgenden unter Kap. B.IV.2.b)cc)(2). 519 Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 317.

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Schutz der Umwelt erfolgt somit mittelbar.520 Dies folgt daraus, dass das Umweltvölkerrecht auf einem anthropozentrischem Ansatz begründet ist und gerade das Prinzip grenzüberschreitender Beeinträchtigungen Auswuchs der staatlichen Souveränität ist. Im internationalen Wasserrecht sind als Beeinträchtigung nicht nur Auswirkungen auf die Qualität im Sinne von bspw. Verschmutzungen, sondern auch auf die Quantität, d. h. Beeinträchtigungen des Wasserzulaufes zu betrachten.521 (2) Das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen in Art. 6 ILC Draft Articles Article 6 Obligation not to cause significant harm 1. Aquifer States shall, in utilizing transboundary aquifers or aquifer systems in their territories, take all appropriate measures to prevent the causing of significant harm to other aquifer States or other States in whose territory a discharge zone is located. 2. Aquifer States shall, in undertaking activities other than utilization of a transboundary aquifer or aquifer system that have, or are likely to have, an impact on that transboundary aquifer or aquifer system, take all appropriate measures to prevent the causing of significant harm through that aquifer or aquifer system to other aquifer States or other States in whose territory a discharge zone is located. 3. Where significant harm nevertheless is caused to another aquifer State or a State in whose territory a discharge zone is located, the aquifer States whose activities cause such harm shall take, in consultation with the affected State, all appropriate response measures to eliminate or mitigate such harm, having due regard for the provisions of draft articles 4 and 5.

Auch hier orientierte sich die ILC an der korrespondierenden Norm Art. 7 der UN-Wasserlaufkonvention – wenn auch wiederum mit gewissen Änderungen. Gem. Art. 6 Abs. 1 sollen Anrainerstaaten bei der Nutzung des Aquifers alle geeigneten Maßnahmen ergreifen, um erhebliche Schädigungen an anderen Anrainern oder Staaten, in dessen Territorium die „discharge zone“ sich befindet, zu vermeiden. Eine solch klassische Nutzung wäre bspw. die Überbeanspruchung des Aquifers. Dieselbe Pflicht trifft gem. Art. 6 Abs. 2 die Anrainerstaaten, wenn sie andere Handlungen als die Nutzung des Aquifers vornehmen, welche eine Auswirkung auf den Aquifer haben oder welche geeignet sind, eine solche zu haben. Eine solche andere Handlung wäre etwa ein künstliches Wiederauffüllen des Aquifers. Allerdings erfasst Art. 6 Abs. 2 nur Schädigungen, die durch den jeweiligen Aquifer oder das Aquifersystem – „. . . the causing of significant harm through that aquifer or aquifer system . . .“ – erfolgen. Diese im Vergleich zu 520

Ibid. Siehe bspw. Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 68. 521

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Art. 6 Abs. 1 engere Vorschrift ist notwendig, um im Rahmen von anderen Handlungen als der reinen Aquifernutzung, die kausale Verbindung zwischen der möglichen Beeinträchtigung des Aquifers und der möglichen Schädigung des Nicht-Anrainerstaates herzustellen. Die – im Gegensatz zu Art. 7 UN-Wasserlaufkonvention – Aufnahme auch von Handlungen anderer Art ist insbesondere wichtig, da auch Aktivitäten, wie industrielle Schadstoffe, die durch den Boden in den Aquifer gelangen, geeignet sind diesen zu verschmutzen. Auch die Ausweitung des Anwendungsbereiches der Norm gem. Art. 6 Abs. 1 und 2 auf Staaten, die zwar keine Anrainerstaaten sind, aber in dessen Territorium die Austrittszone liegt – „. . . or other States in whose territory a discharge zone is located.“ – ist positiv zu bewerten, entspricht sie doch den Gegebenheiten des hydrogeologischen Zyklusses. Die ILC erkannte hier zutreffend, diese Staaten seien „most likely to be affected by the circumstances envisaged in the draft article.“ 522 Vom Wortlaut der Norm her scheint Art. 6 eine „obligation of conduct“ 523 darzustellen („all appropriate measures“ bzw. „all appropriate response measures“).524 Folglich wird nicht an den Erfolg – die erhebliche Beeinträchtigung – sondern an die Handlung angeknüpft. Diese setzt auch lediglich erforderliche und praktikable vorsorgliche Maßnahmen voraus.525 Ferner setzt Art. 6 das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal der Kausalität zwischen der Pflichtverletzung des Staates und der erheblichen Beeinträchtigung voraus. In der Praxis sind hier durchaus Konstellationen denkbar, in denen der Kausalitätsnachweis schwieriger zu erbringen ist, als in eindeutigeren Fällen, wie bspw. einer Verschmutzung durch unsachgemäße Förderung durch einen Anrainerstaat. Es sei bspw. an erhebliche Beeinträchtigungen zu denken, die sich erst durch ein Zusammenspiel mehrerer Faktoren oder auch mehrerer Verursacher ergeben.526 So kann eine Verschmutzung des Aquifers etwa auch erst durch die Kombination der – einzeln betrachtet unbedenklichen – Förderung der Anrainerstaaten entstehen. In solchen Fällen wird der Kausalitätsnachweis häufig schwierig oder gar unmöglich zu erbringen sein. Dies wird oftmals als weitere Beschränkung des Verbots grenzüberschreitender erheblicher Beeinträchtigungen gewertet.527 522

ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 30. Vgl. tiefergehend zur Unterscheidung der obligations of conduct and result: Wolfrum, in: Arsanjani et al. (Hrsg.), Looking to the future, 2010, S. 372 ff. 524 A. A. wohl Epiney, die hierin eine Ergebnisverhinderungspflicht sieht, vgl. dies., 33 AVR 1995, S. 355 ff. 525 Vgl. Wolfrum, der gerade hierin eine weitere Beschränkung des Prinzips sieht: „A further restriction results from the fact that . . . States are merely under an obligation to take necessary and practicable precautionary measures.“, siehe ders., 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 317. 526 Ibid., S. 349 ff.; Wolfrum, DVBl. 1984, S. 495 f. 527 Ibid. 523

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Eine Beeinträchtigung i. S. d. Art. 6 ILC Draft Articles muss ferner „significant“, d. h. erheblich sein. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass ein absolutes Verbot von jeglicher Beeinträchtigung nicht durchzusetzen und auch praxisfremd wäre. Folglich trifft den betroffenen Staat bei nichterheblichen Beeinträchtigungen eine Duldungspflicht.528 In der Staatenpraxis und Judikatur sind die einschlägigen Fälle zumeist derart klar, dass eine Konkretisierung des Merkmals der Erheblichkeit nicht erfolgte.529 In der Literatur hingegen wird das Problem oftmals mit unterschiedlichen Ansätzen behandelt:530 Anerkannt ist, dass eine qualitative Beeinträchtigung sich am Immissionsniveau des emittierenden Staates zu messen hat, wobei dessen innerstaatliches Recht, sowie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, technische Standards und die bereits vorhandene Verschmutzung des Gebietes auch als Anhaltspunkte dienen.531 Zu beachten ist aber, dass gerade das Merkmal der Erheblichkeit in diesem Sinne eine starke Einschränkung des Verbots grenzüberschreitender Beeinträchtigungen aufweist. Ein höherer Umweltschutz wäre bspw. durch eine Definition gewähleistet, die von einer erheblichen Beeinträchtigung im Sinne von jeder negativen Auswirkung auf Umweltelemente unabhängig von der Natur der Auswirkung ausginge.532 Zudem ist die Tatsache, dass Umweltschutz anhand der wirtschaftlichen und technischen Entwicklung der jeweiligen Länder zu erfolgen hat, diesem abträglich.533 Die vorliegenden Kriterien sind vorrangig für den Bereich der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung entwickelt worden. Diese werden auch für Beeinträchtigungen der Qualität von Oberflächenwasser herangezogen.534 Fraglich ist, ob die Kriterien auch uneingeschränkt auf Aquifere übertragen werden können. Hierbei sind die bereits genannten Besonderheiten von Aquiferen zu beachten. Insbesondere aufgrund ihrer erhöhten Verschmutzungsanfälligkeit und der schwierigen Regenerierung ist fraglich, ob für Oberflächen- und Grundwasser derselbe Maßstab an ,Erheblichkeit‘ angelegt werden sollte. Die Entdeckung und Feststellung einer Kontaminierung eines Aquifers dauert oftmals lange und ist viel komplexer und kostenintensiver als bei Oberflächengewässern. Zudem kann 528 Epiney, 33 AVR 1995, S. 323 f.; Wolfrum, DVBl. 1984, S. 495; Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 70. 529 Vgl. bspw. Trail Smelter, Affaire du Lac Lanoux (Spanien/Frankreich), Schiedsspruch v. 16.11.1957, Reports of International Arbitral Award Vol. XII, S. 281. 530 Statt vieler, Epiney, 33 AVR 1995, S. 323 ff. mit weiteren Nachweisen. 531 Epiney, 33 AVR 1995, S. 323 ff.; Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 311 ff. 532 Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 311, der sich bei der rechtlichen Bewertung an der Gut Dam Entscheidung orientiert. 533 Ausführlich hierzu Epiney, 33 AVR 1995, S. 330 ff.; Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 311 ff. 534 Siehe für den Bereich von Oberflächenwasser, Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 70.

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die Entdeckung aufgrund der geringen Fließgeschwindigkeit und der unterirdischen Lage des Aquifers auch erst in nachfolgenden Generationen erfolgen, sodass letztlich diese direkt beeinträchtigt sind. Diese Zweifel wurden auch im Rahmen des Ausarbeitungsprozesses der ILC Draft Articles geäußert und es wurde teilweise eine geringere Schwelle für die ,Erheblichkeit‘ im Rahmen der ILC Draft Articles gefordert.535 Special Rapporteur Yamada teilte diese Sorgen jedoch nicht, da: „The threshold of ,significant‘ harm is a flexible and relative concept.“ 536 Hierbei ist auf die Umstände jedes Einzelfalls abzustellen, so kann auch bereits eine minimale Menge an Schadstoffen ,erheblich‘ im Sinne der ILC Draft Articles sein.537 So sieht es auch die ILC in ihrer Kommentierung zur letzten Fassung der ILC Draft Articles, die erklärt, dass „. . . the Commission has understood ,significant‘ as meaning something that is more than ,detectable‘ but need not be at the level of ,serious‘ or ,substantial‘ . . . Factual considerations, rather than a legal determination, have to be taken into account in each specific case, in this case also bearing in mind the fragility of aquifers.“ 538 Letztlich gilt für Aquifere damit derselbe Maßstab wie für Oberflächengewässer. Trotz der Flexibilität des Konzepts, welches theoretisch eine unterschiedliche Bewertung in jedem Fall zulässt, sollten an dieser Stelle auch die praktischen Auswirkungen berücksichtigt werden. Die Entdeckung von erheblichen Beeinträchtigungen des Aquifers kann sich als technisch und wirtschaftlich herausfordernd und langwierig darstellen. Im Rahmen des Verbots grenzüberschreitender erheblicher Beeinträchtigungen ist ferner – wie bereits vielfach im Bereich grenzüberschreitender Immissionen kritisiert – u. a. die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Länder zu berücksichtigen. Dies, gekoppelt mit den durch die Besonderheiten von Aquiferen hervorgerufenen Herausforderungen bei der Entdeckung von erheblichen Beeinträchtigungen, kann aber letztlich dazu führen, dass die Beeinträchtigung zu einem Zeitpunkt entdeckt wird, zu welchem die Erheblichkeitsschwelle bereits viel weiter fortgeschritten ist, als dies bei Oberflächengewässern der Fall wäre. Daneben ist auch die bereits besprochene erhöhte Problematik der Regeneration bei Aquiferen zu berücksichtigen. Mit Hinblick auf diese Auswirkungen ist zweifelhaft, ob nicht eine niedrigere Schwelle der Erheblichkeit bei Aquiferen angemessener wäre. Letztlich könnte die Fokussierung auf die ,Erheblichkeit‘ der Beeinträchtigung dazu führen, dass der Sinn und Zweck der Vorschrift – der Schutz von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen – nicht ausreichend gewähr535 Yamada, Second Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/539 und Add.1 v. 9.3. und 12.4.2004, para. 25. 536 Ibid. 537 Ibid. 538 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 30; vgl. zur Einzelfallentscheidung im Rahmen von Art. 7 UN-Wasserlaufkonvention, siehe McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 369 f.

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leistet werden kann. Das Abstellen auf eine niedrigere Schwelle – wie bspw. jeder Beeinträchtigung, die negative Auswirkungen auf Aquifere hat539 – könnte hingegen diesem Schutz dienlicher sein. Allerdings hätte eine geringere Erheblichkeitsschwelle nicht nur Einfluss auf die Bewertung des Art. 6, sondern würde auch Folgen für die Beurteilung der angemessenen und vernünftigen Nutzung haben. Dies ist der Fall aufgrund des Verhältnisses zwischen dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen, welche miteinander in Konflikt stehen können.540 Im Falle eines Konfliktes beider Prinzipien ist fraglich, welchem der Vorrang gebührt. Würde der Vorrang des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen angenommen werden, und würde die Erheblichkeitsschwelle niedriger im Sinne bspw. jeder negativen Auswirkung auf den Aquifer anzusehen sein, würden somit auch weniger Nutzungen legitim i. S. d. Art. 4 sein. Deshalb wird noch auf das Verhältnis beider Prinzipien einzugehen sein.541 (3) Exkurs: „time bomb“-Situationen Auch Fälle sog. „time bomb“-Situationen könnten unter das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen fallen. Diese sind etwa Fälle, in denen in früheren Zeiten deponierte Schadstoffe Grundwasservorkommen gefährden. Die Schadstoffe können bspw. durch ein Erdbeben in das Grundwasser gelangen und einen grenzüberschreitenden Aquifer verschmutzen. Diese Konstellationen sind gerade vor dem Hintergrund des hohen Nutzungspotenzials von Grundwasser bei der jetzigen und künftigen Wasserversorgung bedenklich. Ähnlich gelagert sind solche Fälle, in denen die gefährlichen Stoffe natürlichen Ursprungs sind. Ein Beispiel hierfür ist das Vorkommen von natürlich auftretendem Arsen in Argentinien und Bangladesch, in oder in der Nähe geologischer Formationen, welche Grundwasser enthalten. Ebenso enthält etwa das Gestein im Niger nahe der nigerianischen Grenze natürlich auftretendes Fluorid und Bor, welches bspw. im Falle einer Bohrung in das Grundwasser gelangen kann.542 Es stellt sich hier die Frage, ob im Falle einer erheblichen Beeinträchtigung des Aquifers oder Aquifersystems ohne das Vorliegen von Aktivitäten seitens der Aquiferstaaten der Anwendungsbereich des Art. 6 ILC Draft Articles eröffnet ist. Dies ist insofern fraglich, als dass gerade keine Nutzung oder sonstige Aktivität der Staaten des Aquifers die Beeinträchtigung kausal verursacht. Vom Wortlaut des Art. 6 scheinen solche Fälle folglich nicht erfasst. Nichtsdestotrotz wird teil539 540 541 542

Vgl. Wolfrum, 33 German Y.B. Int’l L. 1990, S. 311. Hierzu mehr unter Kap. B.IV.2.b)dd). Vgl. Kap. B.IV.2.b)dd). Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 574 f.

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weise gefordert, den Wortlaut des Art. 6 umzuformulieren und auf eben jene „time bomb“ Situation auszuweiten. Hierdurch soll eine verursacherunabhängige Pflicht der Staaten im Rahmen des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen geschaffen werden, Schädigungen des Aquifers durch „time bombs“ zu vermeiden.543 Die Durchsetzbarkeit dieses Vorschlags ist aber insoweit fraglich, als dass das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen ursprünglich eben keine Fälle fehlender Kausalität erfasst. Möglicherweise könnten solche aber künftig im Wege der Fortentwicklung des Völkerrechts dennoch hierunter gefasst werden. Es ist anzunehmen, dass die rechtliche Behandlung dieser Fallkonstellationen in Zukunft aufgrund der Existenz von „time bombs“ in einigen Ländern544 von Bedeutung sein wird. Abschließend ist festzuhalten, dass „time bomb“ Situationen zwar derzeit nicht unter das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen fallen. Sie werden aber in den ILC Draft Articles durch Schutzvorschriften, wie der Norm zu Schutz, Verringerung und Kontrolle von Verschmutzung von Aquiferen in Art. 12 erfasst, oder können auch im Rahmen von Notfallsituationen durch Art. 17 eine gewisse rechtliche Regelung erfahren. dd) Verhältnis der beiden Prinzipien Aus den Darstellungen zu dem Prinzip der vernünftigen und angemessenen Nutzung, sowie dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen ist ersichtlich, dass diese Berührungspunkte haben. Der Grundkonflikt betrifft eine Nutzung oder sonstige Maßnahme, die zwar zu einer erheblichen Beeinträchtigung im Sinne der Art. 6 Abs. 1 und 2 ILC Draft Articles führt, aber andererseits als angemessen und vernünftig angesehen werden kann. Hier stellt sich die Frage, wie das Spannungsverhältnis der beiden Prinzipien aufgelöst werden kann und ob eines der Prinzipien das Dominierende ist. Art. 6 ILC Draft Articles folgt in seiner Struktur zu großen Teilen dem korrespondierenden Art. 7 der UN-Wasserlaufkonvention. Dieser beschäftigt sich in Abs. 2 mit dem Verhältnis der beiden Prinzipien.545 Art. 6 Abs. 3 orientiert sich an Art. 7 Abs. 2 UN-Wasserlaufkonvention und beschäftigt sich mit den Folgen von bereits aufgetretenen erheblichen Beeinträchtigungen trotz Ergreifens aller 543 Ibid., S. 576 Fn. 143, auf ein unpubliziertes Paper von S. Puri/B. Appelgren, Addressing Time Bomb Conditions, im Rahmen des UNESCO Experts Group Meetings in Tokyo, Japan, vom 28.11.–01.12.2004 verweisend. 544 Siehe hierzu ausführlich Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 573 ff. 545 Vgl. Art. 7 Abs. 2 UN-Wasserlaufkonvention: „Where significant harm nevertheless is caused to another watercourse State, the States whose use causes such harm shall, in the absence of agreement to such use, take all appropriate measures, having due regard for the provisions of articles 5 and 6, in consultation with the affected State, to eliminate or mitigate such harm and, where appropriate, to discuss the question of compensation.“

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geeigneten Maßnahmen und Beachtung des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung. Art. 6 Abs. 3 bezieht sich indirekt auf die vorherigen Paragraphen und die erhebliche Beeinträchtigung muss hierbei durch eine Nutzung des Aquifers im Sinne des Art. 6 Abs. 1 oder durch eine sonstige Handlung im Sinne des Art. 6 Abs. 2 erfolgt sein.546 Die angemessenen Gegenmaßnahmen – „appropiate response measures“ – zur Beseitigung oder Milderung der Beeinträchtigung sollen durch den Schädigerstaat in Absprache mit dem geschädigten Staat erfolgen. Diese Gegenmaßnahmen können auch Maßnahmen zur Wiederherstellung darstellen.547 Im Gegensatz zu Art. 7 Abs. 2 UN-Wasserlaufkonvention schweigt Art. 6 Abs. 3 über die Möglichkeit der Kompensation des geschädigten Staates als geeignete Maßnahme. Die ILC begründete ihre Entscheidung damit, dass „the issue of compensation is an area that will be governed by other rules of international law, such as those relating to State responsibility or to international liability for acts not prohibited by international law, and does not require specialized treatment in the present draft articles.“ 548 Ebenso wie der korrespondierende Art. 7 Abs. 2 der UN-Wasserlaufkonvention, lässt auch Art. 6 Abs. 3 ILC Draft Articles somit offen, welchem Prinzip der Vorrang eingeräumt wird, indem ein Weg der Konsultation und Gegenmaßnahmen gewählt wird.549 Die ILC Draft Articles lösen den Grundkonflikt zwischen dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen nicht ausdrücklich auf. Fraglich ist, ob sich nichtsdestotrotz ein Vorrang eines der Prinzipien aus den ILC Draft Articles ableiten lässt. (1) Genereller Vorrang des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung oder des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen aus ILC Draft Articles? McCaffrey sieht das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen als ein Element des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung an. Somit kann der Fall vorliegen, in dem auch erhebliche Beeinträchtigungen geduldet werden müssen, um eine umfassende angemessene und vernünftige Nutzung sicherzustellen. Folglich kann angenommen werden, dass das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung das in der UN-Wasserlaufkonvention überwiegende Prinzip ist.550

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ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 30. Ibid. 548 Ibid. 549 Siehe zum Konflikt in der UN-Wasserlaufkonvention etwa, Utton, 36 Nat. Res. J. 1996, S. 634 ff.; McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 370 f. 550 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 370. 547

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Anderer Ansicht ist Wouters, die gerade durch den Verweis in Art. 7 Abs. 2 der UN-Wasserlaufkonvention auf das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung einen Vorrang des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen sieht. Hierdurch sei das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung lediglich ein Faktor, der bei der Beurteilung von erheblichen Beeinträchtigungen zu berücksichtigen sei.551 Gestützt werden soll dies auch durch Art. 21 der UN-Wasserlaufkonvention, welcher die Pflicht der Staaten normiert, Verschmutzungen, die erhebliche Beeinträchtigungen eines anderen Staates darstellen könnten, zu vermeiden, zu reduzieren oder zu kontrollieren.552 Wouters sieht in Art. 21 Abs. 2 ein absolutes Verschmutzungsverbot, unabhängig davon, ob eine erhebliche Beeinträchtigung im Sinne der Art. 7 UN-Wasserlaufkonvention vorliegt oder nicht.553 McCaffrey hingegen ist der Auffassung, dass Art. 21 der UN-Wasserlaufkonvention umgekehrt gerade ein „equitable right to pollute“ 554 erlaubt. Eine Verschmutzung, die nicht erheblich ist, fällt nicht unter Art. 21 Abs. 2 der UN-Wasserlaufkonvention. McCaffrey sieht in Art. 21 Abs. 2 der UN-Wasserlaufkonvention eine Pflicht, den Wasserlauf in einer angemessenen und vernünftigen Weise zu nutzen, welche eben auch das Recht zu unerheblichen Verschmutzungen beinhalte.555 Dieser Meinungsstreit ist auf die ILC Draft Articles zu übertragen mit Verweis auf den mit Art. 21 UN-Wasserlaufkonvention korrespondierenden Art. 12 ILC Draft Articles. Dieser lautet wie folgt: Article 12 Prevention, reduction and control of pollution Aquifer States shall, individually and, where appropriate, jointly, prevent, reduce and control pollution of their transboundary aquifers or aquifer systems, including through the recharge process, that may cause significant harm to other aquifer States. Aquifer States shall take a precautionary approach in view of uncertainty about the nature and extent of a transboundary aquifer or aquifer system and of its vulnerability to pollution.

551

Wouters, 36 Nat. Res. J. 1996, S. 423 f. Art. 21 UN-Wasserlaufkonvention: „Watercourse States shall, individually and, where appropriate, jointly, prevent, reduce and control the pollution of an international watercourse that may cause significant harm to other watercourse States or to their environment, including harm to human health or safety, to the use of the waters for any beneficial purpose or to the living resources of the watercourse. Watercourse States shall take steps to harmonize their policies in this connection.“ 553 Wouters, 36 Nat. Res. J. 1996, S. 424. 554 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 386. 555 Ibid. 552

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Hierin ist die Pflicht der Anrainerstaaten normiert, Verschmutzungen des Aquifers oder Aquifersystems, die erhebliche Beeinträchtigungen anderer Aquiferstaaten hervorrufen könnten, zu vermeiden, zu reduzieren oder zu kontrollieren.556 Im Rahmen der Frage nach dem Vorrang der genannten Prinzipien, ist der Wortlaut des Art. 12 zu beachten, der – wie auch Art. 21 Abs. 2 der UN-Wasserlaufkonvention – von „prevent, reduce and control“ spricht, während Art. 4 nur die Nutzung des Aquifers behandelt. Die ILC stellte in ihrer Kommentierung fest, dass diese Formulierung aus Art. 194 Abs. 1 UNCLOS bezüglich mariner Verschmutzung stammt. „Prevent“ bezieht sich auf neue Verschmutzungen, während „control“ und „reduce“ bereits existierende Verschmutzungen regeln.557 Zu beachten ist, dass sich Art. 12 folglich ausschließlich auf die Qualität des Wassers – im Gegensatz zu Art. 6, welcher erhebliche Beeinträchtigungen der Qualität und Quantität umfasst – bezieht und nur dem Schutz von Aquiferanrainern dient. Die Norm umfasst damit nicht auch Staaten, in deren Territorium eine Wasseraustrittszone (discharge zone) liegt – Art. 12 ist somit eine Spezialvorschrift zum generellen Verbot der erheblichen grenzüberschreitenden Beeinträchtigung in Art. 6 ILC Draft Articles. Jedoch ist Art. 12 nur lex specialis im Verhältnis zu Art. 6 Abs. 1 und 2: Art. 6 Abs. 3 regelt eine leicht unterschiedliche Konstellation – nämlich den Fall, dass der Schaden bereits eingetreten ist – während Art. 12 gerade darauf abzielt, den Eintritt desselben zu vermeiden. Art. 12 wirkt somit präventiv, während Art. 6 Abs. 3 Ausfluss des Restitutionsprinzips ist. Allerdings stellt die ILC in ihrer Kommentierung der Draft Articles fest, dass Art. 12 eben auch dem Prinzip der vernünftigen und angemessenen Nutzung in Art. 4 vorgehe.558 Dies könnte insoweit verstanden werden, dass auch die angemessene und vernünftige Nutzung des Aquifers derartige Verschmutzungen an diesem hervorrufen könnte, die zu erheblichen Beeinträchtigungen anderer Aquiferstaaten im Sinne des Art. 12 führen könnten. Dies würde dann aber einem „equitable right to pollute“ widersprechen, welches davon ausgeht, dass eine angemessene und vernünftige Nutzung dort endet, wo sie erhebliche Verschmutzung verursacht.559 Es würde somit ein Vorrang des Verbots grenzüberschreitender Beeinträchtigungen zumindest im Bereich der Verschmutzung von Aquiferen, bezogen auf die Qualität des Grundwassers, statuiert werden. Überträgt man Wouters Argumentation auf die ILC Draft Articles, könnte ebenso festgestellt werden, dass der Verweis auf Art. 4 und 5 in Art. 6 Abs. 3 einen generellen Vorrang des Verbots grenzüberschreitender Beeinträchtigung in

556 557 558 559

Vgl. auch Kap. B.IV.2.c)cc). ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 35. Ibid. McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 385 f.

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den ILC Draft Articles darstellt. Es ist jedoch fraglich, was ein solch genereller Vorrang in der Praxis bedeuten würde. Dies kann anhand eines Beispiels beleuchtet werden: Der Bau einer Förderanlage und die Förderung des Aquifers durch einen Anrainerstaat führen zu einer erheblichen Beeinträchtigung des anderen Anrainerstaates. Diese Beeinträchtigung ist im Rahmen der Bestimmung der angemessenen und vernünftigen Nutzung auch zu beachten. Allerdings kann die Förderung des Grundwassers trotz der Beeinträchtigung einer angemessenen und vernünftigen Nutzung entsprechen, wenn etwa der beeinträchtigte Anrainerstaat den Aquifer bis zu diesem Zeitpunkt ausschließlich genutzt hat.560 Eine solche Konstellation ist in der Praxis durchaus denkbar, berücksichtigt man die unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklungsstufen, die Aquiferanrainer oftmals aufweisen. Im Bereich des Nubian Sandstone Aquifer System etwa, treffen u. a. die wirtschaftstärkeren Länder Ägypten und Libyen, welches beide das Aquifersystem bereits verstärkt genutzt haben, auf den wirtschaftsschwächeren Tschad, dessen Förderungsrate des Grundwassers gleich Null ist.561 Würde nun das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigung das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung stets überwiegen, könnte im Ergebnis der bis dahin das Grundwasser nicht fördernde Anrainerstaat den Aquifer auch weiterhin nicht nutzen, da die Beeinträchtigung des anderen Anrainers sein Interesse an einer angemessenen und vernünftigen Nutzung überwiegen würde. Dies ist aber keinesfalls wünschenswert, da dieser Vorrang sich zuungunsten potentieller Nutzungen auswirken würde. Eine solche „Blockierung“ künftiger Nutzungen erscheint aber insbesondere aufgrund der damit einhergehenden faktischen Benachteiligung von wirtschaftsschwächeren Ländern bei der Wasserverteilung und auch vor dem Hintergrund der Herausforderungen im Rahmen der globalen Wasserkrise562 nicht angemessen. Die ILC schweigt in ihrer Kommentierung zu einem möglichen Vorrang eines der Grundsätze. Mit Hinblick auf die aufgezeigten Auswirkungen eines generellen Primats des Verbots erheblicher Beeinträchtigungen ist jedoch nicht davon auszugehen, dass die ILC ein solches intendiert hatte. Diese Annahme kann insbesondere auch dadurch gestützt werden, dass die ILC in ihrer Kommentierung zu Art. 12 ausdrücklich diesen als lex specialis zu Art. 4 und Art. 6 ansieht, während sie sonst zu einem generellen Vorrang schweigt. Ein Primat des Verschmutzungsverbots ist auch gerade vor dem Hintergrund der Betonung von Umweltschutzkomponenten, der besonderen Berücksichtigung von der Anfälligkeit von 560 Siehe auch als Beispiel eines Staudammes im Bereich der UN-Wasserlaufkonvention, Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, S. 75 f. 561 Vgl. Alker, in: Scheumann/Herfeldt-Pähle (Hrsg.), Conceptualizing on Africa’s transboundary groundwater resources, 2008, S. 243 f. 562 Siehe Kap. A.I.

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Aquiferen, sowie auch menschlicher Bedürfnisse in den ILC Draft Articles stringent.563 Aus diesem Grund ist festzustellen, dass die ILC Draft Articles zwar den Vorrang des Verschmutzungsverbotes in Art. 12 statuieren, jedoch keinen generellen Vorrang des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen. Hieran anknüpfend stellt sich die Frage, ob wie von McCaffrey dargestellt, ein „equitable right to pollute“ besteht, in dem Sinne, dass jede Nutzung, die erheblichen Schaden gem. Art. 12 hervorruft, per se nicht angemessen und vernünftig sein kann. Folglich würde Art. 12 keinen Vorrang des Art. 4 darstellen, sondern lediglich eine Konkretisierung. Dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung könnte somit trotz des Verschmutzungsverbotes ein genereller Vorrang zukommen.564 McCaffrey stützt seine Auffassung auf die ILC, die in ihrer Kommentierung zu Art. 7 UN-Wasserlaufkonvention feststellt, dass: „A use which causes significant harm to human health and safety is understood to be inherently inequitable and unreasonable.“ 565 Allerdings spricht die ILC hier nur von erheblichen Beeinträchtigungen der menschlichen Gesundheit und Sicherheit. Doch es sind gerade auch erhebliche Beeinträchtigungen durch Verschmutzungen denkbar, die zwar keine direkten Auswirkungen auf den Menschen haben, jedoch auf den Aquifer selbst, also die Umwelt stark beeinträchtigen. Diese könnten nach Aussage der ILC dann aber durchaus angemessene und vernünftige Nutzungen darstellen. Zwar kann argumentiert werden, dass eine erhebliche Verschmutzung der Umwelt geeignet ist, erhebliche Gefährdungen von menschlicher Gesundheit und Sicherheit hervorzurufen.566 Dies erfolgt jedoch nicht notwendigerweise in jedem Fall. Hier sei auf die Kommentierung der ILC zu der Definition von Verschmutzung in Art. 21 Abs. 1 UN-Wasserlaufkonvention zu verweisen, die anerkennt, dass nicht jede Verschmutzung eine erhebliche Gefährdung für menschliche Schutzgüter hat: „[the definition of pollution] . . . does not refer to any specific ,detrimental‘ effects, such as harm to human health, property or living resources. Examples of such effects that rise to the level of ,significant harm‘ are provided in paragraph 2.“ 567 Die Kommentierung der ILC kann hier indikativ auch für den korrespondierenden Art. 12 der ILC Draft Articles hinzugezogen werden. Folglich ist festzuhalten, dass durchaus angemessene und vernünftige Nutzungen denkbar sind, die eine erhebliche Beeinträchtigung im Sinne des Art. 12 der 563

Vgl. bspw. Präambel, Art. 5 Abs. 2, 10, 11, 12 ILC Draft Articles. McCaffrey, The Law, of international watercourses, 2003, S. 385 f. 565 ILC, Report on its forty-sixth session (1994), Doc. A/49/10, S. 104; McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 385. 566 McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 385. 567 ILC, Report on its forty-sixth session (1994), Doc. A/49/10, S. 121. 564

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ILC Draft Articles darstellen. Art. 12 ist demnach nicht nur als Konkretisierung des Art. 4 anzusehen, sondern als lex specialis. Ein genereller Vorrang des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung ist abzulehnen. Es ist festzustellen, dass ein dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und dem Verbot erheblicher Beeinträchtigungen vorgehendes Verschmutzungsverbot existiert. Aus den ILC Draft Articles, wie auch aus der Kommentierung, lässt sich jedoch kein eindeutiges Ergebnis zu einem generellen Vorrang der beiden angesprochenen Prinzipien ziehen. (2) Lösung anhand von Utton Dieses Ergebnis kann unbefriedigend erscheinen, zieht es doch eine starke Rechtsunsicherheit nach sich. An dieser Stelle sei deshalb noch der Vorschlag Uttons zu erwähnen, der sich in das aufgezeigte Ergebnis einfügen könnte. Utton geht von einer getrennten historischen Entwicklung der beiden Prinzipien aus. Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung entwickelte sich aus dem Prinzip des „equitable apportionement“ 568, welches die Verteilung der Wassermenge regelt. Hingegen ist die Grundlage des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen vor dem Hintergrund grenzüberschreitender Verschmutzung zu sehen. Folglich ist hierdurch die Wasserqualität betroffen.569 Utton schlägt vor, diese historischen Tendenzen auch auf das heutige internationale Wasserrecht zu übertragen und folglich das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung auf Sachverhalte zu übertragen, die mit der Wasserquantität zu tun haben und das Verbot erheblicher Beeinträchtigungen auf Fälle der Wasserqualität.570 Folglich würde ein Vorrang des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung im Bereich von Wasserverteilungsfragen gelten, solange kein Schaden an der Wasserqualität erfolgen würde. Tritt ein solcher ein, würde das Primat des Verbots erheblicher Beeinträchtigungen gelten.571 Für den oben aufgezeigten Beispielsfall würde dies bedeuten, dass die neue Nutzung durch den Anrainerstaat durch das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung regiert würde, die Nutzung also legitim wäre trotz einer möglichen quantitativen Beeinträchtigung eines anderen Anrainerstaates. Tritt durch die Förderung des Grundwassers jedoch ein Schaden an der Wasserqualität auf, würde das Verbot erheblicher Beeinträchtigungen Anwendung finden. Dieses Ergebnis ist auch konsistent mit den oben besprochenen Ausführungen zu dem in Art. 12 normierten Verschmutzungsverbot, welches sich ausschließlich auf die 568 Tiefergehend zum Prinzip des „equitable apportionement“, siehe Tarlock, 56 U. Colo. L. Rev. 1984–1985, S. 381 ff. 569 Utton, 36 Nat. Res. J. 1996, S. 638 f. 570 Ibid., S. 640 ff. 571 Ibid., S. 641.

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Qualität des Wassers bezieht. Zudem trägt sie auch der gesteigerten Bedeutung des Umweltschutzes und lebensnotwendiger menschlicher Bedürfnisse Rechnung. Denn eine qualitativ erhebliche Beeinträchtigung des Grundwassers betrifft gerade diese Schutzgüter. Eine Auflösung des möglichen Konfliktfalls der Prinzipien erfolgt in den ILC Draft Articles gerade nicht. Dennoch wäre vor dem Hintergrund der Möglichkeit künftiger Nutzungen an Aquiferen, die geeignet sind, andere Anrainerstaaten quantitativ zu beeinträchtigen, eine solche gerade erforderlich. Der Ansatz von Konsultation und Gegenmaßnahmen in Art. 6 Abs. 3 der ILC Draft Articles ist gerade nicht geeignet, solche Wasserkonflikte zu vermeiden, sondern regelt lediglich die Rechtsfolgenseite. Der Ansatz Uttons hingegen zielt auf die Vermeidung solcher Konflikte ab und ist insoweit besser geeignet, sowohl die in Frage kommenden staatlichen Interessen, als auch die „neueren“ Schutzgüter Umwelt und lebensnotwendige menschliche Bedürfnisse anzusprechen. Zudem ist die Theorie konsistent mit sonstigen Regelungen der ILC Draft Articles, insbesondere mit dem Verschmutzungsverbot in Art. 12. Letztlich würde dies dazu führen, dass bei erheblichen Beeinträchtigungen der Wasserqualität, die etwa auch die menschliche Gesundheit betreffen oder gravierende Umweltschäden nach sich ziehen könnten, das staatliche Interesse an einer angemessenen und vernünftigen Nutzung nicht überwiegen könnte.572 Vor dem Hintergrund der globalen Wasserkrise, sowie der gesteigerten Bedeutung des Umweltschutzes und der Entwicklung des Menschenrechts auf Wasser, scheint dies ein angemessenes und zeitgemäßes Ergebnis. (3) Zwischenergebnis Die ILC Draft Articles lösen den Konflikt zwischen dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen nicht ausdrücklich auf. Die vorangegangene rechtliche Diskussion zeigt, dass weder der generelle Vorrang des einen noch des anderen Prinzips im Ergebnis wünschenswert wäre. Bei einem generellen Vorrang des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen könnten bspw. künftige Erstnutzer des Aquifers mit Hinblick auf die Beeinträchtigung eines anderen Anrainerstaates von der Nutzung ausgeschlossen werden – ein Ergebnis, das insbesondere mit Hinblick auf die Wasserversorgung und die damit einhergehenden fundamentalen menschlichen Bedürfnisse, fraglich ist. Bei einem absoluten Vorrang des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung hingegen, könnten bspw. Nutzungen, die zwar keine erheblichen Schädigungen für den Mensch nach sich ziehen, sich jedoch als gefährdend für die Umwelt darstellen,

572 Dies stellt sich auch konsistent mit der ermittelten Priorisierung der „vital human needs“ im Rahmen des Art. 5 dar, vgl. Kap. B.IV.2.b)bb)(3).

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dennoch als angemessen und vernünftig gelten – insbesondere vor dem Hintergrund des Umweltschutzes ist dies ein ebenso fragwürdiges Ergebnis. Einen ersten Lösungsansatz des Konflikts bietet Art. 12 ILC Draft Articles: Bei einer erheblichen Verschmutzung greift Art. 12, der sowohl dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung in Art. 4, als auch dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen in Art. 6 als Spezialnorm vorgeht. Ferner ist festzuhalten, dass, wie durch Utton vorgeschlagen, eine angemessene Lösung des Konflikts zwischen dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen, durch die getrennte Anwendung der Prinzipien auf jeweils die Wasserqualität und die Wasserquantität erreicht werden kann. An dieser Stelle ist die Bestimmung der Schwelle der Erheblichkeit des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen573 zu berücksichtigen: Im Falle einer quantitativen erheblichen Beeinträchtigung würde das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen vorgehen. Hier hat die Frage, wie die Erheblichkeitsschwelle zu definieren ist, folglich keine weiteren Auswirkungen, da eine angemessene und vernünftige Nutzung im Konfliktfall stets den Vorrang hat. Anders gestaltet sich der Fall der qualitativen Beeinträchtigung. Hier hat nach der vorgeschlagenen Lösung zur Auflösung des Konfliktes, das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen den Vorrang und jede Nutzung, die eine erhebliche Beeinträchtigung an der Qualität des Aquifers verursacht, verstößt somit gegen Art. 6. Folglich ist aber hier die Bestimmung der Erheblichkeitsschwelle der Beeinträchtigung von Bedeutung. Je niedriger die Schwelle der Erheblichkeit, desto höher die Anzahl der Fälle, in denen die Nutzung gegen das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen verstößt. Fraglich wäre, ob diese Einschränkung der angemessenen und vernünftigen Nutzung vertretbar ist. In diesem Zusammenhang ist an die bereits erörterten Charakteristika von Aquiferen – insbesondere die Mobilität des Wassers und die hohe Anfälligkeit für Verschmutzungen574 – zu denken, die bei Beeinträchtigungen des Wassers zu einer langwierigen Regeneration und späten Entdeckung der Verschmutzung führen können. Dies kann letztlich sogar dazu führen, dass das Wasser für jetzige und künftige Generationen nur erschwert bzw. gar nicht nutzbar ist – was mit Hinblick auf die Bedeutung von Grundwasser im Rahmen der globalen Wasserkrise bedenklich ist. Auch kann durch eine niedrige Erheblichkeitsschwelle, die etwa jede negative Beeinträchtigung des Wasser umfasst, das in den letzten 573 574

Siehe Kap. B.IV.2.b)cc)(2). Siehe Kap. A.III.4.

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Jahrzehnten gestiegene Umweltschutzinteresse und die Umweltinteressen575 besser berücksichtigt werden. Vor diesem Hintergrund ist einer niedrigeren Erheblichkeitsschwelle bei grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen zuzustimmen. ee) Kooperationspflichten Art. 7, 8 und 9 ILC Draft Articles normieren Kooperationspflichten der Aquiferanrainer. Kooperation ist die grundlegende Basis für ein funktionierendes System der Nutzung und Verwaltung einer gemeinschaftlichen Ressource. Durch adäquate Kooperation hinsichtlich des grenzüberschreitenden Aquifers oder Aquifersystems können viele Nutzungskonflikte – u. a. im Falle eines Konflikts zwischen dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen – bereits im Vorfeld vermieden werden. Letztlich ist ohne Kooperation der Anrainerstaaten weder eine angemessene und vernünftige, sowie nachhaltige Nutzung der Ressource, noch deren Schutz und Erhaltung und eine adäquate Verwaltung möglich. Auch der IGH stellte in seinem Urteil zu Gabcˇikovo-Nagymaros fest: „Only by international cooperation could action be taken to alleviate . . . problems of [navigation, flood control and environmental protection].“ 576 Die Bedeutung von Kooperationspflichten wird auch durch ihre wiederholte Aufnahme in internationalen Deklarationen deutlich577 und findet sich auch in der UN-Wasserlaufkonvention wieder578, wie auch in der UNECE-Wasserkonvention.579 Wie bereits erörtert, kann bei grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen aufgrund des hydrologischen Zyklusses nicht nur das Interesse der Anrainerstaaten, sondern auch das Interesse der Staatengemeinschaft betroffen sein. In diesem Zusammenhang kann folglich eine über die reine Kooperation der Anrainer hinausgehende zwischenstaatliche Kooperation erforderlich sein, die die staatliche Souveränität beschränkt.580 Die Normierung von Kooperationspflichten ist somit von überragender Bedeutung bei der rechtlichen Behandlung grenzüberschreitender Aquifere.

575 Vgl. hierzu etwa die Tendenzen innerhalb der alternativen Souveränitätskonzepte, Kap. B.II.2. 576 IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9.1997, ICJ Reports 1997, para. 17. 577 Vgl. UN Conference on the Human Environment „Stockholm Declaration“ v. 16.6.1972, Doc. A/Conf.48/14/Rev.1., Prinzip 24; Agenda 21 v. 3.–14.6.1992, Doc. A/ CONF.151/26/Rev.1 Vol. I, Kapitel 18. 578 Art. 8, 9, 11–20 UN-Wasserlaufkonvention. 579 UNECE, Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 13.3.1992, 31 ILM 1312 (1992). 580 Zur Kooperation im internationalen Wasserrecht siehe tiefergehend etwa, Leb, 40 Water International 2015, S. 21 ff.

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(1) Grundsatz der Kooperation Art. 7 regelt den Grundsatz der Kooperation,581 während Art. 8 den Austausch von Daten und Informationen anspricht und Art. 9 eine Regelung zum Abschluss von bilateralen und regionalen Abkommen vorsieht. Article 7 General obligation to cooperate 1. Aquifer States shall cooperate on the basis of sovereign equality, territorial integrity, sustainable development, mutual benefit and good faith in order to attain equitable and reasonable utilization and appropriate protection of their transboundary aquifers or aquifer systems. 2. For the purpose of paragraph 1, aquifer States should establish joint mechanisms of cooperation.

Art. 7 Abs. 1 stellt somit fest, dass Aquiferstaaten auf der Basis von souveräner Gleichheit, territorialer Integrität, nachhaltiger Entwicklung, gegenseitigen Vorteilen und im guten Glauben kooperieren sollen. Der Verweis auf die souveräne Gleichheit, die territoriale Integrität, sowie der gute Glaube ist der Verweis auf Grundprinzipien des Völkerrechts.582 Die souveräne Gleichheit der Staaten und die territoriale Integrität sind hierbei Basis des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung, sowie des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen. Allerdings ist im internationalen Grundwasserrecht ein Wandel von einer rein territorial beschränkten Souveränität zu einer die Gemeinschaft verpflichtenden Souveränität festzustellen.583 Fraglich ist, ob sich die Kooperationspflichten des Art. 7 auch auf die ermittelten Komponenten des hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses beziehen. Die Norm spricht jedoch von souveräner Gleichheit und territorialer Integrität und gerade nicht von Souveränität. Anzunehmen, dass diese Begriffe, die lediglich Resultat der Souveränität sind, selbst den hier vertretenen modernen Souveränitätsbegriff mitbeinhalten, würde die Wortlautgrenze sprengen. Folglich ist festzustellen, dass Art. 7 sich nur auf den territorialen Souveränitsbegriff bezieht. Der Verweis auf „mutual benefit“ ist ferner mit Hinblick auf den gemeinschaftlichen Charakter der Ressource zu sehen. Auffällig ist hingegen die, im Vergleich zu dem korrespondierenden Art. 8 Abs. 1 der UN-Wasserlaufkonvention, neue Aufnahme von „sustainable development“. Mit diesem Begriff soll jedoch nicht auf die nachhaltige Nutzung im 581 Vgl. auch Präambel: „Affirming the importance of international cooperation and good neighbourliness in this field“ und „Recognizing the necessity to promote international cooperation“. 582 Vgl. etwa hierzu Epping, in: Ipsen, Völkerrecht, 6. Auflage, 2014, S. 171 ff. 583 Vgl. Kap. B.II.3.

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Sinne des Art. 4584 verwiesen werden, vielmehr soll das generelle Prinzip der nachhaltigen Entwicklung zur Anwendung kommen.585 Das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung geht auf den Bericht der Brundtland-Kommission von 1987 zurück.586 In den Folgejahren wurde es auch in zahlreichen internationalen Deklarationen aufgenommen587 und erscheint auch in der völkerrechtlichen Judikatur.588 Nichtsdestotrotz ist der konkrete Inhalt des Prinzips nach wie vor nicht klar umrissen. Gestritten wird darum, ob das Prinzip eine primär ökologische Ausrichtung aufweist oder auf einen Ausgleich ökologischer, ökonomischer und sozialer Interessen, unter Berücksichtigung auch künftiger Generationen, abzielt.589 Es ist anzunehmen, dass erstere Ausrichtung die im Umweltvölkerrecht dominierende ist. Hierfür spricht, dass eine Gleichwertigkeit verschiedenartiger – und eben auch möglicherweise entgegengesetzter Ziele – dem Charakter eines völkerrechtlichen Prinzips entgegenstehen. Dieses soll ja gerade Grundlage rechtlicher Vorgaben sein und folglich bestmöglichst einen klaren Gehalt, sowie Begriff und Zielsetzungen aufweisen. Ferner sind die Interessen künftiger Generationen primär dauerhaft und unumkehrbar durch Eingriffe in die Umwelt beeinträchtigt.590 Hiernach stellt die ökologische Ausrichtung das Hauptcharakteristika einer nachhaltigen Entwicklung dar. Die Aufnahme des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung passt in die Fokussierung der ILC Draft Articles auf umweltschützende Komponenten.591 Auch vor dem Hintergrund der besonderen Anfälligkeit von Aquiferen ist die Betonung einer nachhaltigen Entwicklung bereits im Rahmen der Kooperationspflichten bedeutend. Art. 7 Abs. 2 fordert Aquiferstaaten zum Zwecke der Kooperation auf, gemeinschaftliche Kooperationsmechanismen zu schließen. Auch hier kann ein bedeutender Fortschritt im Vergleich zu Art. 8 Abs. 2 der UN-Wasserlaufkonvention beobachtet werden. Art. 8 Abs. 2 besagt, dass die Staaten „may consider the establishment of joint mechanisms or commissions, as deemed necessary by them“, während Art. 7 Abs. 2 der ILC Draft Articles diese klar hierzu auffordert:

584

Siehe hierzu Kap. B.IV.2.b)bb)(2). ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 31. 586 Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future (Brundtlandt-Bericht), Annex zu A/42/247 v. 4.8.1987. 587 Rio Declaration on Environment and Development v. 13.6.1992, UN Doc. A/ Conf.156/21; Report of the World Summit on Sustainable Development 2002, Doc. A/ CONF.199/20; UN-Generalversammlung A/Res/70/1 v. 25.12.2015. 588 Bspw. IGH Gabc ˇ ikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9. 1997, ICJ Reports 1997, 7 (para. 140). IGH, Pulp Mills on the river Uruguay (Argentinien/Uruguay), Judgment of 20.4.2010, ICJ Reports 2010, 14 (para. 75 f., 175). 589 Vgl. Epiney, JuS 2003, S. 1071; ausführlich hierzu Beyerlin, Sustainable Development, MPEPIL, S. 716 ff. 590 Epiney, JuS 2003, S. 1071. 591 Siehe etwa Art. 5 Abs. 1(i); Art. 10, 11, 12. 585

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„should establish joint mechanisms“. Durch diesen Wechsel im Wortlaut wird die ILC der Tatsache gerecht, dass solche Organe zu einer erfolgreichen Kooperation und dem Management von gemeinschaftlichen Wasserressourcen erheblich beitragen.592 Als Beispiel eines gemeinschaftlichen Kooperationsorgans im Sinne des Art. 7 Abs. 2 ist bspw. der Konsultationsmechanismus für das Northwestern Sahara Aquifer System (SASS) zu nennen.593 Die Bedeutung gemeinschaftlicher Kooperationsorgane ist auch dadurch ersichtlich, dass die ILC auch in Art. 14 über das Management von Aquiferen, die Einrichtung eines gemeinschaftlichen Managementsmechanismus normiert.594 Die Betonung der Bedeutung von Kooperationspflichten ist als positiv zu bewerten. Kritisiert werden kann, dass sich das hier vertretene moderne Souveränitätsverständnis in der Norm nicht direkt widerspiegelt. Es könnte lediglich mittelbar durch das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung und dessen indirekter Berücksichtigung der Umweltinteressen, sowie der Interessen künftiger Generationen, Eingang in die Norm finden. (2) Pflicht zum Daten- und Informationsaustausch Art. 8 normiert den regulären Austausch von Daten und Informationen und liest sich wie folgt: Article 8 Regular exchange of data and information 1. Pursuant to draft article 7, aquifer States shall, on a regular basis, exchange readily available data and information on the condition of their transboundary aquifers or aquifer systems, in particular of a geological, hydrogeological, hydrological, meteorological and ecological nature and related to the hydrochemistry of the aquifers or aquifer systems, as well as related forecasts. 2. Where knowledge about the nature and extent of a transboundary aquifer or aquifer system is inadequate, aquifer States concerned shall employ their best efforts to collect and generate more complete data and information relating to such aquifer or aquifer system, taking into account current practices and standards. They shall take such action individually or jointly and, where appropriate, together with or through international organizations. 3. If an aquifer State is requested by another aquifer State to provide data and information relating to an aquifer or aquifer system that are not readily available, it shall 592 Vgl. Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 815 f. mit Beispielen von Koperationsmechanismen von Grundwasser, wie auch von Oberflächengewässern; Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 577 f. 593 Establishment of a consultation mechanism for the Northwestern Sahara Aquifer System (SASS), in: Burchi/Mechlem, Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 6. 594 Ausführlich zum Management grenzüberschreitender Aquifere, siehe Kap. C.

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employ its best efforts to comply with the request. The requested State may condition its compliance upon payment by the requesting State of the reasonable costs of collecting and, where appropriate, processing such data or information. 4. Aquifer States shall, where appropriate, employ their best efforts to collect and process data and information in a manner that facilitates their utilization by the other aquifer States to which such data and information are communicated.

Diese Vorschrift ist insbesondere auch als Voraussetzung zur Bestimmung einer angemessenen und vernünftigen Nutzung im Sinne des Art. 4 und 5 und einer erheblichen Beeinträchtigung im Sinne des Art. 6 bedeutend.595 Denn nur durch adäquate Information und Daten über den Aquifer lässt sich überhaupt feststellen, ob eine Nutzung angemessen und vernünftig ist oder die Beeinträchtigung erheblich. Gleichzeitig ist der Austausch von Daten und Informationen ein entscheidendes Element der Kooperation, der den Weg ebnen kann zu der Einrichtung von gemeinschaftlichen Mechanismen im Sinne des Art. 7. Während Art. 8 in weiten Teilen dem korrespondierenden Art. 9 der UNWasserlaufkonvention596 folgt, ist Art. 8 Abs. 2 ein bedeutendes Novum. Art. 8 Abs. 2 stellt fest, dass im Falle von beschränktem Wissen über die Natur und das Ausmaß des Aquifers oder Aquifersystems, Staaten sich nach Kräften bemühen sollen, mehr Daten und Information zu sammeln und herzustellen. Zu denken ist hier bspw. an Gewässerproben oder den Stand des Grundwasserspiegels. Diese Vorschrift wird der Tatsache gerecht, dass das Wissen über Aquifere grundsätzlich begrenzter ist, als etwa das bezüglich Oberflächengewässern und die technische Entwicklung zur Erzeugung dieses Wissens teilweise noch nicht ausgereift ist. Auch mit Hinblick auf die modernen wissenschaftlichen Mittel, die zur Erforschung von Aquiferen nötig sind, erscheint eine Pflicht zur bestmöglichen Bemühung wichtig. So wird dem Umstand Rechnung getragen, dass viele große Aquifersysteme in Entwicklungsländern liegen, in denen solche Technik oftmals nicht ausreichend verfügbar ist. Allerdings wird auch durch die Feststellung der Pflicht ein Anreiz geschaffen, eben jene Daten und Informationen herzustellen. Art. 8 Abs. 3 und 4 befassen sich mit Datenanfragen, sowie der Verarbeitung von Daten. Eine Harmonisierung der Mittel zur Erhebung und der Verwertung von Daten und Informationen über den jeweiligen Aquifer ist unabdingbar für ein erfolgreiches Management.597 Unterschiedliche Techniken und Methoden rufen teils stark divergierende Ergebnisse hervor und stellen so ein Hindernis in der Einrichtung einer gemeinschaftlichen Verwaltung des Aquifers dar. Bedenklich wären hier etwa unterschiedliche Testverfahren, die zu unterschiedlichen Test-

595 596 597

Siehe hierzu Kap. B.IV.2.b)bb) und B.IV.2.b)cc). Vgl. Art. 9 UN-Wasserlaufkonvention. Siehe hierzu tiefergehend für den Bereich des IWRM-Managements, Kap. C.II.

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ergebnissen führen. Die Pflicht, Daten und Informationen in einer Art und Weise zu erheben und verwerten, die es auch anderen Aquiferstaaten möglich macht, diese zu nutzen, ist folglich zu begrüßen. (3) Pflicht zum Abschluss bilateraler und regionaler Abkommen Art. 9 ist der letzte Artikel in dem Kapitel über generelle Prinizipien der ILC Draft Articles und beschäftigt sich mit bilateralen und regionalen Abkommen und Vereinbarungen. Article 9 Bilateral and regional agreements and arrangements For the purpose of managing a particular transboundary aquifer or aquifer system, aquifer States are encouraged to enter into bilateral or regional agreements or arrangements among themselves. Such agreements or arrangements may be entered into with respect to an entire aquifer or aquifer system or any part thereof or a particular project, programme or utilization except insofar as an agreement or arrangement adversely affects, to a significant extent, the utilization, by one or more other aquifer States of the water in that aquifer or aquifer system, without their express consent.

Auch wenn Art. 9 somit die Kooperation der Anrainerstaaten betrifft, ist fraglich, ob die Aufforderung zum Abschluss von bilateralen und regionalen Abkommen tatsächlich unter „Generelle Prinzipien“ fallen sollte.598 Allerdings ist die Bedeutung solcher aquiferbezogener Abkommen, unabhängig davon, ob sie sich auf den ganzen Aquifer oder nur auf ein Teil beziehen, für eine adäquate Verwaltung und Kooperation der Ressource nicht zu unterschätzen.599 Die Wichtigkeit von bilateralen und regionalen Abkommen zu untermauern, die die spezifischen Charakteristika des jeweiligen Aquifers, sowie die wirtschaftlichen, politischen, sozialen und historischen Gegebenheiten in den Anrainerstaaten berücksichtigen, war auch ein Anliegen der ILC. Aus diesem Grund beschloss diese, Art. 9 unter die generellen Prinzipien zu fassen.600 Die Bedeutung solcher Vereinbarungen wurde bereits im Lac Lanoux Fall zwischen Spanien und Frankreich über die Nutzung des Wassers des Lac Lanoux, bezogen auf die unterschiedlichen staatlichen Interessen hinsichtlich internationaler Flüsse, festgestellt: „The only way to achieve these adjustments of interest is the conclusion of agreements on a more and more comprehensive basis.“ 601 598

McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 277. Vgl. hierzu auch Pateiro, 41 Water International 2016, S. 816 ff.; Mechlem, 8 Water 2016, S. 347 ff. 600 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 33. 601 Affaire du Lac Lanoux (Spanien/Frankreich), Schiedsspruch v. 16.11.1957, englische Fassung, UN Doc. A/5409 v. 15.4.1963, S. 197 para. 13. 599

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Die Bedeutung bilateraler oder regionaler Abkommen für eine erfolgreiche Zusammenarbeit im Bereich grenzüberschreitender Aquifere ist nicht zu unterschätzen. c) Regelungen zu Schutz und Erhaltung Im auf die generellen Prinzipien folgenden Teil rücken der Schutz, die Erhaltung und das Management von Aquiferen und Aquifersystemen in den Fokus. Dass diese Regelungen nicht unter die vorangestellten generellen Prinzipien fallen, ist ein Indiz dafür, dass auf ihnen gerade nicht das Hauptaugenmerk der ILC Draft Articles liegt.602 Auch in dieser Unterscheidung folgen die ILC Draft Articles dem Aufbau der UN-Wasserlaufkonvention. Die in diesem Teil auch vorkommenden vermehrt technischen Regelungen in Art. 13, 14 und 15603 gehen auf die Eigenheiten von Aquiferen ein und sind unabdingbarer Teil für ein erfolgreiches Management. aa) Pflicht zu Schutz und Erhaltung von Ökosystemen Die erste Regelung des zweiten Teils der ILC Draft Articles befasst sich mit dem Schutz und der Erhaltung von Ökosystemen und lautet wie folgt: Article 10 Protection and preservation of ecosystems Aquifer States shall take all appropriate measures to protect and preserve ecosystems within, or dependent upon, their transboundary aquifers or aquifer systems, including measures to ensure that the quality and quantity of water retained in an aquifer or aquifer system, as well as that released through its discharge zones, are sufficient to protect and preserve such ecosystems.

Der Schutz und die Erhaltung von Ökosystemen erfuhren in den letzten Jahrzehnten großen Zuspruch in der internationalen Gemeinschaft. Regelungen zum Schutz und der Erhaltung von Ökosystemen finden sich in diversen internationalen Abkommen wieder.604 Diese Entwicklung wird wissenschaftlichen Erkenntnissen von einer Einheit des Ökosystems gerecht. „Ökosystem“ bezeichnet hierbei eine ökologische Einheit bestehend aus lebenden und nicht-lebenden Elementen, die voneinander abhängig sind und als Gemeinschaft funktionieren.605 Ein äußerer Einfluss kann eine Komponente dieses Systems derart beeinträchtigen,

602

Vgl. auch Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 817. Diese werden aufgrund der technischen Ausrichtung in einem eigenen Unterpunkt betrachtet, vgl. Kap. B.IV.2.d). 604 Vgl. etwa Art. 20 UN-Wasserlaufkonvention, Art. 2 UNECE-Wasserkonvention; Art. 192 UNCLOS. 605 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 33. 603

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dass hierdurch das gesamte Ökosystem gestört wird. Dies kann im schlimmsten Fall zu einem Scheitern der Lebensfähigkeit des Systems führen.606 Problematisch stellt sich hier dar, dass solche negativen Beeinträchtigungen oftmals erst nach längerer Zeit festgestellt werden können.607 Für Aquifere gilt das Risiko später Entdeckungen von Auswirkungen besonders, wobei im grenzüberschreitenden Bereich die Problematik noch durch die verschiedenen Akteure und Handlungen gesteigert wird.608 Art. 10 normiert die Pflicht der Staaten, alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz und der Erhaltung von Ökosystemen innerhalb des Aquifers oder Aquifersystems, als auch von solchen hiervon abhängigen Ökosystemen, zu ergreifen. Es werden folglich zwei Ökosystemtypen angesprochen: Der Schutz und die Erhaltung von aquatischen Ökosystemen innerhalb des Aquifers oder Aquifersystems dienen dazu die Lebensfähigkeit dieser als lebensspendende Systeme sicherzustellen. Der Schutz und die Erhaltung von der Qualität und Quantität des abfließenden Wassers hingegen hat Einfluss auf äußere Ökosysteme, wie Seen oder Oasen. Die Norm ist sehr positiv zu bewerten. Sie berücksichtigt durch ihren Fokus auf Ökosysteme im Aquifer, als auch auf von diesem abhängige Systeme, den hydrologischen Zyklus und die Verbundenheit der einzelnen Umweltmedien. An dieser Stelle ist auch der Einfluss des Ökosystem-Ansatzes609 zu erkennen, der zumindest auf diesem Wege Eingang in die ILC Draft Articles gefunden hat.610 Die Schutzvorschriften für die Ökosysteme gelten unabhängig von einer unmittelbaren Bedeutung für den Menschen. Insoweit spiegelt die Vorschrift gerade die Umweltinteressen wider und den Schutz der Umwelt um ihrer Selbst willen und wird somit einem ganzheitlichen Blick auf die Umwelt gerecht. bb) Pflicht zu Schutz und Erhaltung von Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen Article 11 Recharge and discharge zones 1. Aquifer States shall identify the recharge and discharge zones of transboundary aquifers or aquifer systems that exist within their territory. They shall take appropriate measures to prevent and minimize detrimental impacts on the recharge and discharge processes.

606 607 608 609 610

Ibid. McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 394. Siehe hierzu etwa auch Ausführungen in Kap. B.IV.2.b)cc)(2). Vgl. Kap. B.I.4. Siehe hierzu auch Kap. B.IV.2.a).

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2. All States in whose territory a recharge or discharge zone is located, in whole or in part, and which are not aquifer States with regard to that aquifer or aquifer system, shall cooperate with the aquifer States to protect the aquifer or aquifer system and related ecosystems.

Der Schutz und die Erhaltung von Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen wiederum, ist durch Art. 11 Abs. 1 und 2 besonders geregelt.611 Die Unterscheidung von Schutz- und Erhaltungsmaßnahmen geht von der ursprünglichen Kondition des Aquifers aus. Erstere dienen dem Vermeiden von Schädigungen am Aquifer, während Letztere primär auf die Erhaltung des natürlichen – im besten Falle unberührten – Zustandes der Ressource ausgerichtet sind.612 Zu beachten ist auch die Formulierung „take all appropriate measures“. Hiermit ist eine „obligation of conduct“ gemeint, in dem Sinne, dass die Staaten bei der Implementierung zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet sind – hier alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um schädliche Auswirkungen auf den Wassereintritts- und Wasseraustrittsprozess zu vermeiden bzw. zu verringern.613 Die Betonung auf „all appropriate measures“ soll laut ILC den Staaten eine größere Flexibilität bei der Umsetzung des geforderten Verhaltens ermöglichen. Hierbei spielte die ILC insbesondere auf Situationen an, in welchen die Veränderung eines Ökosystems in gewisser Hinsicht etwa durch die geplante Nutzung eines Aquifers im Rahmen der ILC Draft Articles gerechtfertigt werden kann.614 So kann etwa die Nutzung des Aquifers Priorität gegenüber dem Schutz und der Erhaltung von aquiferabhängigen Ökosystemen, wie etwa Feuchtgebieten oder Oasen, haben.615 Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen sind integrale Komponenten von Aquiferen, die die Lebensfähigkeit und das ungestörte Funktionieren des Aquifers unterstützen.616 Diesem Umstand ist zwar durch die Schutzvorschrift Rechnung getragen, fraglich ist aber, ob diese Vorschrift letztlich ausreicht, um einen umfassenden Schutz zu gewährleisten. Ebenso fraglich ist dies für die bereits erörterte Verpflichtung von Drittstaaten in Art. 11 Abs. 2.617 Zwar ist zu begrüßen, dass die ILC zumindest eine Schutzvorschrift über die Wasseraustritts- und Wassereintrittszonen normiert und damit das erhöhte Um611 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 33 f. 612 Ibid., S. 34. 613 Vgl. Wolfrum, in: Arsanjani et al. (Hrsg.), Looking to the future, 2010, S. 364, 372 ff. 614 Ibid. 615 Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 817. 616 Siehe Kap. B.IV.2.a)aa). 617 Siehe hierzu ausführlich Kap. B.IV.2.a)aa).

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weltschutzbedürfnis in gewisser Weise anerkannt hat. Wie bereits festgestellt, werden jedoch durch die Ausklammerung der Wasseraustritts- und Wassereintrittszonen aus dem Anwendungsbereich der ILC Draft Articles die Gegebenheiten des hydrologischen Zyklusses negiert. Dies führt wiederum zu einer willkürlichen Aufspaltung natürlicher Systeme. cc) Pflicht zum Schutz vor Verschmutzung Art. 12618 beschäftigt sich mit der Verschmutzung von Aquiferen. Im Gegensatz zu dem korrespondierenden Art. 21 der UN-Wasserlaufkonvention, definiert aber Art. 12 – und auch die anderen ILC Draft Articles – den Begriff der Verschmutzung nicht. Auch die ILC Kommentierung der Draft Articles schweigt hierzu.619 In Anbetracht der Tatsache, dass die ILC Draft Articles an die UNWasserlaufkonvention angelehnt sind, und insbesondere dieser Artikel dieselbe Schutzrichtung wie Art. 21 UN-Wasserlaufkonvention aufweist, kann zur Definierung des Begriffs der Verschmutzung auf den Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 der UN-Wasserlaufkonvention herangezogen werden: „. . . ,pollution of an international watercourse‘ means any detrimental alteration in the composition or quality of the waters of an international watercourse which results directly or indirectly from human conduct.“ Wie auch die ILC in ihrer Kommentierung der Draft Articles feststellt, bezieht sich Art. 12 nur auf Beeinträchtigungen der Qualität des Wassers und nicht etwa auf die Quantität.620 Als Beispiel für eine Verschmutzung kann folglich etwa die Verunreinigung des Aquifers mit Salzwasser durch unsachgemäße Förderung des Grundwassers genannt werden.621 Positiv ist, dass durch den ausdrücklichen Zusatz – „including through the recharge process“ – dem hydrologischen Zusammenhang Rechnung getragen wird. Wie bereits dargestellt, spricht vieles dafür Art. 12 S. 1 als eine Spezialvorschrift zu dem Verbot grenzüberschreitender erheblicher Beeinträchtigungen einzuordnen.622 Art. 12 S. 2 fordert die Staaten auf, bei dem Ergreifen geeigneter Maßnahmen einem Vorsorgeansatz („precautionary approach“) zu folgen. Dies ist der Tatsache geschuldet, dass das Wissen über Aquifere oftmals ungewiss ist, Aquifere jedoch besonders anfällig für Verschmutzung sind.623 Die Aufnahme eines expliziten Hinweises auf einen Vorsorgeansatz ist eine Neuerung im Vergleich zu Art. 21 der UN-Wasserlaufkonvention. Die ILC berücksichtigt hier den Kenntnismangel über viele Aquifere weltweit und ihre besondere und im Ver618

Norm abgedruckt in Kap. B.IV.2.b)cc)(2). Vgl. ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008). 620 Ibid., S. 35. 621 McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 278. 622 Siehe hierzu Kap. B.IV.2.b)cc)(2). 623 Siehe zum Vorsorgeprinzip auch ITLOS, Southern Bluefin Tuna Case (case No. 3, 4), RIAA XXIII, S. 1–57 (20). 619

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gleich zu Oberflächenwasser höhere Anfälligkeit.624 Auffällig ist auch der Wortlaut der Norm. So spricht die ILC gerade nicht von einem Vorsorgeprinzip (precautionary principle), sondern einem Vorsorgeansatz (precautionary approach). Das Vorsorgeprinzip regelt Fälle, in denen Handlungen die Umwelt betreffen, die genauen Beeinträchtigungen jedoch nicht sicher vorhergesagt werden können. Hierbei sollen erforderliche Vorsorgemaßnahmen ergriffen werden. Diese Pflicht besteht auch, wenn Ungewissheiten bestehen, wie etwa über den tatsächlichen Schadenseintritt oder der Kausalität zwischen Verhalten und dem zu befürchtenden Umweltschaden.625 Das Vorsorgeprinzip findet sich auch in diversen internationalen Regelungswerken wieder.626 Es ist noch nicht abschließend geklärt, ob das Vorsorgeprinzip oder der Vorsorgeansatz Teil des Völkergewohnheitsrechts geworden sind.627 Die Zielrichtung des Vorsorgeansatzes ist jedoch grundsätzlich dieselbe wie die des Vorsorgeprinzips.628 Zu beachten ist, dass die ILC hier mit dem Vorsorgegedanken, einen präventiven und keinen repressiven Ansatz verfolgt. Die Verpflichtung zur Restitution bei Verschmutzungen findet sich an anderer Stelle, nämlich in Art. 6 Abs. 3 im Rahmen des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen wieder.629 Die ILC entschied sich hier bewusst für die Verwendung des Begriffs des Vorsorgeansatzes, da sie es für die weniger umstrittene Formulierung hielt und letztlich bei einer gutgläubigen Anwendung, zu denselben Ergebnissen führte.630 Der Begriff des Vorsorgeansatzes taucht in internationalen Regelungswerken auf.631 Eine der anerkanntesten Formulierungen des Vorsorgeansatzes findet sich in Prinzip 15 der Rio-Deklaration: „In order to protect the environment, the pre624

Siehe zur Anfälligkeit von Aquiferen, Ausführungen in Kap. A.III.4. Vgl. etwa Epiney, JuS 2003, S. 1071. Ausführlich zum Vorsorgeprinzip vgl. Maurmann, Rechtsgrundsätze im Völkerrecht am Beispiel des Vorsorgeprinzips, 2008. 626 Vgl. etwa UNECE, Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 13.3.1992, 31 ILM 1312 (1992); UNECE, Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 17.6.1999, UN Doc. MP.WAT/AC.1/ 1999/1.; Convention on the Sustainable Management of Lake Tanganyika v. 12.7.2003, Text abgedruckt in: Burchi/Mechlem, Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 178 ff. 627 Vgl. etwa Judge Wolfrum, Separate Opinion zum ITLOS Case No. 10, abrufbar unter: https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_10/sep.op.Wolf rum.E.orig.pdf. 628 Ibid. 629 Vgl. Kap. B.IV.2.b)cc). 630 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 35. 631 Vgl. etwa Prinzip 15 Rio Deklaration, 1996 Protocol to the 1972 Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter v. 7.11. 1996, 2006 ATS 11; Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks v. 4.12.1995, 271 UNTS 3. 625

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cautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall be not used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.“ Der Verweis auf „according to their capabilities“, als auch auf „cost-effective measures“ wirken als beschränkende Merkmale der Verpflichtung.632 Trotz derselben Zielsetzung kann der Wortlaut „Vorsorgeansatz“ durch die leicht andere Wortwahl eine mildere Version des Vorsorgeprinzips suggerieren. Die Formulierung in Art. 12 dient folglich dem Erreichen einer möglichst breiten Anerkennung der Vorsorgekomponente in den ILC Draft Articles. Hiergegen ist grundsätzlich nichts einzuwenden, da der Inhalt der Prinzipien generell deckungsgleich ist. d) Regelungen zu Überwachung, Management und geplanten Vorhaben Art. 13, 14 und 15 befassen sich mit der Überwachung, sowie dem Management von Aquiferen und mit geplanten Vorhaben. aa) Pflicht zur Überwachung Art. 13 bezieht sich auf die Überwachung von Aquiferen. Article 13 Monitoring 1. Aquifer States shall monitor their transboundary aquifers or aquifer systems. They shall, wherever possible, carry out these monitoring activities jointly with other aquifer States concerned and, where appropriate, in collaboration with competent international organizations. Where monitoring activities cannot be carried out jointly, the aquifer States shall exchange the monitored data among themselves. 2. Aquifer States shall use agreed or harmonized standards and methodology for monitoring their transboundary aquifers or aquifer systems. They should identify key parameters that they will monitor based on an agreed conceptual model of the aquifers or aquifer systems. These parameters should include parameters on the condition of the aquifer or aquifer system as listed in draft article 8, paragraph 1, and also on the utilization of the aquifers or aquifer systems.

Die Überwachung ist ein unabdingbares Instrument, um Kenntnisse über den Aquifer zu erlangen und dessen Management zu verbessern (siehe hierzu Art. 14 ILC Draft Articles). Art. 13 Abs. 1 betont hierbei die Präferenz einer gemeinschaftlichen Überwachung, auch unter Miwirkung von internationalen Organisationen. Ist eine solche jedoch nicht möglich, soll ein Austausch der Überwachungsdaten stattfinden. 632 So i. E. wohl auch ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./ 63/10 (2008), S. 35.

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B. Internationales Grundwasserrecht

Ein Beispiel eines gemeinschaftlichen Überwachungsnetzwerkes ist das für das Nubian Sandstone Aquifer System, dessen Aufgaben u. a. eine gemeinschaftliche Überwachung des Aquifersystems sowie einen stetigen Datenaustausch umfassen.633 Art. 13 Abs. 2 gibt nähere Erläuterungen zu der Überwachung, wie zu der Harmonisierung von Überwachungsstandards und -methoden, sowie zur Identifizierung von Schlüsselparametern zur Überwachung, die nach Art. 13 Abs. 2 S. 2 i.V. m. Art. 8 Abs. 1 auch die geologischen, hydrogeologischen, meteorologischen, ökologischen und hydrochemischen Charakteristika des Aquiferes berücksichtigen sollen. Bedeutend ist auch die Überwachung ausgehend von einem konzeptionellen Modell.634 Ein solches erlaubt es den Aquiferstaaten, Daten und Information leichter auszutauschen und bessere Kenntnisse des Aquifers zu erlangen.635 Folglich kann festgestellt werden, dass Art. 13 wichtige Aspekte der technischen Umsetzung vorzeichnet und eine umfassende Überwachung des Aquifers normiert. bb) Pflicht zum Management Art. 14 stellt eine eigenständige Regelung zum Management von Aquiferen dar. Article 14 Management Aquifer States shall establish and implement plans for the proper management of their transboundary aquifers or aquifer systems. They shall, at the request of any of them, enter into consultations concerning the management of a transboundary aquifer or aquifer system. A joint management mechanism shall be established, wherever appropriate.

Das Management von Aquiferen wird in zwei Artikeln der ILC Draft Articles direkt genannt, in Art. 9 und 14. Art. 9 stellt jedoch das gemeinschaftliche Management als Ziel von regionalen und bilateralen Abkommen fest, während Art. 14 sich konkret mit dem Management des Aquifers befasst. Zu erwähnen ist auch, dass Art. 14 S. 2 die Einrichtung von gemeinschaftlichen Management-

633 Vgl. Programme for the Development of a Regional Strategy for the Utilisation of the Nubian Sandstone Aquifer System (NSAS) – Terms of Reference For the Monitoring and Exchange of Groundwater Information of the Nubian Sandstone Aquifer System [Tripoli, 5 October 2000], abgedruckt in: Burchi/Mechlem, Groundwater in international law – compilation of treaties and other legal instruments, 2005, S. 4 f. 634 Ein konzeptionelles Modell eines Aquifers ist eine bildliche Darstellung des hydrogeologischen Systems, welches eine wissenschaftliche Analyse und Bewertung des Aquifers und seines Systemverhaltens erlaubt, siehe Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 591 f. 635 Eckstein, 18 Colo. J. Int’l L. & Pol’y 2007, S. 591 f.

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mechanismen, die auch durch Art. 7 Abs. 2 gefordert werden, normiert.636 Die Kommentierung der ILC zu Art. 14 zitiert zur Definition von Management den korrespondierenden Art. 21 Abs. 2 der UN-Wasserlaufkonvention: „For the purposes of this article, ,management‘ refers, in particular, to: (a) Planning the sustainable development of an international watercourse and providing for the implementation of any plans adopted; and (b) Otherwise promoting the rational and optimal utilization, protection and control of the watercourse.“ Ferner stellt die ILC fest, dass die Basis für ein erfolgreiches Management eines Aquifers die generellen Prinzipien in Teil II der ILC Draft Articles darstellen.637 Bedenklich kann der Zusatz zur Einrichtung gemeinschaftlicher Managementmechanismen, durch den eher unbestimmten Begriff „wherever appropriate“, erscheinen. Angesichts der Bedeutung von Grundwasser, sowie deren Anfälligkeit und dem geringen Kenntnisstand über Aquifere, erscheint eine solche Einschränkung unangebracht. Zu favorisieren wäre demnach – auch mit Hinblick auf die Gefahr einer sog. „tragedy of the commons“ einer gemeinschaftlichen Ressource638 – eine uneingeschränkte Pflicht zur Einrichtung gemeinschaftlicher Managementsysteme durch die Anrainerstaaten. Ein effektives Management ist unabdingbar für eine angemessene Nutzung von Wasserressourcen, sowie deren Schutz und Erhaltung. Art. 14 ist in dieser Hinsicht als Rahmenvorschrift ausgestaltet – die Auswahl des konkreten Managementssystems obliegt gerade den jeweiligen Anrainerstaaten. Die ILC Draft Articles favorisieren folglich nicht ausdrücklich ein bestimmtes Managementkonzept, sondern überlassen die Art der konkreten Ausgestaltung den Anrainerstaaten. Diese wird in der Folge noch tiefergehend erörtert.639 Mit Hinblick auf die unterschiedlichen lokalen und regionalen Kontexte der einzelnen Aquifere ist dies zu begrüßen. So kann das jeweilige Managementsystem an diese angepasst werden und auf die konkreten Bedürfnisse und Notwendigkeiten eingehen. Die Aufnahme einer eigenständigen Managementregelung betont die Bedeutung eines Managements für die effektive Verwaltung grenzüberschreitender Aquifere und ist grundsätzlich positiv zu bewerten. cc) Pflichten im Rahmen von geplanten Vorhaben Art. 15 setzt sich mit geplanten Vorhaben auseinander, die geeignet sind, einen Aquifer zu tangieren. 636 Siehe auch ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 31. 637 Ibid., S. 37. 638 Siehe ausführlich Kap. C.I.2. 639 Hierzu tiefergehend in Kap. C.

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B. Internationales Grundwasserrecht Article 15 Planned activities

1. When a State has reasonable grounds for believing that a particular planned activity in its territory may affect a transboundary aquifer or aquifer system and thereby may have a significant adverse effect upon another State, it shall, as far as practicable, assess the possible effects of such activity. 2. Before a State implements or permits the implementation of planned activities which may affect a transboundary aquifer or aquifer system and thereby may have a significant adverse effect upon another State, it shall provide that State with timely notification thereof. Such notification shall be accompanied by available technical data and information, including any environmental impact assessment, in order to enable the notified State to evaluate the possible effects of the planned activities. 3. If the notifying and the notified States disagree on the possible effect of the planned activities, they shall enter into consultations and, if necessary, negotiations with a view to arriving at an equitable resolution of the situation. They may utilize an independent fact-finding body to make an impartial assessment of the effect of the planned activities.

Diese Vorschrift ist zum Schutz und der Erhaltung von Aquiferen erforderlich, da sich in Planung befindliche Vorhaben Auswirkungen auf Aquifere haben können. Eine vorsorgende Koordinierung, auch mit den betroffenen Anrainerstaaten ist insoweit unabdingbar. Im Gegensatz zur UN-Wasserlaufkonvention, die sich in acht Artikeln (Art. 11–19 UN-Wasserlaufkonvention) mit geplanten Vorhaben auseinandersetzt, ist es verwunderlich, dass die ILC Draft Articles sich dieser Thematik nur in Art. 15 widmen.640 Der Ansatz der ILC bietet zwar ein hohes Maß an Ermessen, andererseits kann sich das Fehlen von spezifischen Voraussetzungen auch als risikohaft erweisen. Mechlem etwa ist zögerlich, ob die relativ vage gehaltene Norm ein Leitfaden für Staaten darstellen kann.641 Die ILC begründet dies in ihrer Kommentierung mit der geringen Staatenpraxis im Bereich grenzüberschreitender Aquifere.642 Allerdings ist bei einem Vergleich der einschlägigen Normen in der UN-Wasserlaufkonvention festzustellen, dass diese eher allgemein gehalten und nicht explizit auf Wasserläufe zugeschnitten sind. Eine Übertragung des Gehalts auf grenzüberschreitende Aquifere erscheint somit nicht fernliegend. Im Vergleich mit der UN-Wasserlaufkonvention fällt bspw. auf, dass die Regelungen zur Phase zwischen Notifizierung und Antwort des notifizierten Staates fehlen (Art. 13 und 14 UN-Wasserlaufkonvention). Gerade die Pflichten des notifizierenden Staates in der Zwischenphase die unilaterale Implementierung des Vorhabens zu unterlassen und mit dem notifizierten Staat zu kooperieren, sind nicht zu unterschätzen. Zwar kann argumentiert werden, dass diese Pflichten vom Sinn und Zweck des Art. 15 impliziert sein müssen: Die 640 641 642

Kritisch, siehe etwa McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 279 f. Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 818. ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 38.

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Norm würde ja ihren Schutzzweck verfehlen, wenn dennoch das geplante Vorhaben uneingeschränkt weiterverfolgt werden könnte. Gleiches gilt für Art. 15 Abs. 3: Der korrespondierende Art. 17 stellt fest, dass der notifizierende Staat im Rahmen der Verhandlungen bei einer negativen Antwort, die weitere Ausführung des Vorhabens auf Aufforderung des notifizierten Staates nicht weiterverfolgen darf (Abs. 3). Allerdings bieten gerade die ausdrücklich geregelten Pflichten eine erhöhte Rechtssicherheit. Eine solche sollte gerade vor dem Hintergrund der besonderen Anfälligkeit von Aquiferen und der Bedeutung für die Wasserversorgung verfolgt werden. Geplante Vorhaben können etwa die Nutzung des Aquifers darstellen, als auch sonstige Aktivitäten, die geeignet sind, Auswirkungen auf den Aquifer oder das Aquifersystem hervorzurufen und hierdurch einen negativen Effekt auf einen anderen Staat zu haben.643 Auffällig ist, dass Art. 15 nicht von Aquiferstaaten, sondern nur von Staaten spricht. Die ILC stellt in ihrer Kommentierung hierzu fest, dass der Artikel gerade auch auf Nicht-Aquiferstaaten Anwendung findet.644 Positiv zu bewerten ist sicherlich, dass sich auch geplante Vorhaben durch Drittstaaten nachteilig auf Aquifere auswirken können. Allerdings stellt sich hier wiederum die Frage nach der Möglichkeit einer Verpflichtung von Drittstaaten.645 Nach Art. 15 Abs. 1 und 2 muss der Staat zunächst die Auswirkungen des Projektes evaluieren und dann den von dem geplanten Vorhaben betroffenen Staat hierüber informieren.646 Stimmt dieser den Auswirkungen des Vorhabens danach nicht zu, sollen beide Staaten sich konsultieren und gegebenenfalls in Verhandlungen treten, um eine ausgewogene Lösung zu finden, wobei hier auch ein unabhängiges Untersuchungsorgan hinzugezogen werden kann (Abs. 3). Die Aufnahme einer Norm zu geplanten Vorhaben ist grundsätzlich positiv zu bewerten. Begrüßenswert ist auch, dass durch die Anwendbarkeit der Norm nicht nur auf Anrainerstaaten, diese einen gemeinschaftsorientierten Ansatz und eine erhöhte zwischenstaatliche Kooperation verfolgt. Es ist festzuhalten, dass Art. 15 in seinen konkreten Anforderungen relativ vage gehalten ist. Eine detalliertere Regelung, die den Staaten als Leitfaden dient, wäre angesichts der möglichen negativen Auswirkungen von geplanten Vorhaben auf Grundwasservorkommen wünschenswert. e) Sonstige Vorschriften Im Anschluss an Teil III der Regelungen zu Schutz und Erhaltung von Aquiferen, setzt sich die ILC in Teil IV der ILC Draft Articles mit sonstigen Rege643

Ibid. Ibid. 645 Siehe ausführlich in Kap. B.IV.2.a)aa), vgl. auch Art. 34 WVK. 646 Die Notifizierung von geplanten Vorhaben wurde etwa auch durch das Schiedsgericht im Lac Lanoux Fall erörtert, siehe Affaire du Lac Lanoux (Spanien/Frankreich), Schiedsspruch v. 16.11.1957, Reports of International Arbitral Award Vol. XII, S. 281. 644

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lungen auseinander. Art. 17, 18 und 19 sind hierbei an die Art. 28, 29 und 31 der UN-Wasserlaufkonvention angelehnt, während Art. 16 eine neueingeführte Norm darstellt. Article 16 Technical cooperation with developing States States shall, directly or through competent international organizations, promote scientific, educational, legal and other cooperation with developing States for the protection and management of transboundary aquifers or aquifer systems, including, inter alia: (a) strengthening their capacity-building in scientific, technical and legal fields; (b) facilitating their participation in relevant international programmes; (c) supplying them with necessary equipment and facilities; (d) enhancing their capacity to manufacture such equipment; (e) providing advice on and developing facilities for research, monitoring, educational and other programmes; (f) providing advice on and developing facilities for minimizing the detrimental effects of major activities affecting their transboundary aquifer or aquifer system; (g) providing advice in the preparation of environmental impact assessments; (h) supporting the exchange of technical knowledge and experience among developing States with a view to strengthening cooperation among them in managing the transboundary aquifer or aquifer system.

Art. 16 befasst sich mit der technischen Kooperation mit Entwicklungsländern.647 Der chapeau stellt hierbei die generelle Pflicht der Staaten fest, direkt oder mithilfe internationaler Organisationen, eine wissenschaftliche, bildungsbezogene, rechtliche oder sonstige Kooperation mit Entwicklungsländern zum Schutz und zum Management von grenzüberschreitenden Aquiferen zu fördern.648 Hierauf folgt eine nicht abschließende Liste von Kooperationsbeispielen. Wie bereits in Art. 15, suggeriert auch der Wortlaut des Art. 16, dass mit Staaten eben nicht nur Aquiferstaaten gemeint sind, sondern gerade alle Staaten angesprochen sind.649 Die Mehrzahl von grenzüberschreitenden Aquiferen und Aquifersystemen liegt in Entwicklungsländern. Eine Vielzahl dieser Länder ist teilweise bereits heutzutage, aber insbesondere künftig, auf diese Ressourcen als Hauptwasserversorgung 647 Vgl. auch Präambel: „Emphasizing the need to take into account the special situation of developing countries.“ 648 Die Norm kann als sog. „goal-oriented obligation“ eingestuft werden, welche die Staaten verpflichtet einen bestimmten Prozess einzuleiten, dessen Ergebnis jedoch nicht präzise definiert ist. Vgl. Wolfrum, in: Arsanjani et al. (Hrsg.), Looking to the future, 2011, S. 372 ff. 649 Siehe Kap. B.IV.2.d)cc).

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angewiesen.650 So liegt beispielsweise das Nubian Sandstone Aquifer System unter den ariden Entwicklungsländern Ägypten, Libyen, Sudan und Tschad. Die Förderung des Grundwassers ist eine kostspielige und technisch herausfordernde Leistung. Entwicklungsländer sind so häufig in der Situation, dass sie für ihre Wasserversorgung stark auf die Förderung des Grundwassers angewiesen sind, jedoch nicht über die finanziellen und technischen oder sonstigen Mittel verfügen, um den Aquifer zu nutzen. Vor diesem Hintergrund stellt die Normierung einer Pflicht aller Staaten eine Unterstützung der Entwicklungsländer dar. Der darin widergespiegelte Solidaritätsgedanke ist dem Umweltvölkerrecht nicht fremd.651 Als Beispiel ist etwa die Rio-Deklaration zu nennen, die in Art. 7 das Prinzip der common but differentiated responsibility deklariert. Eine solche spezifische Verpflichtung zur Unterstützung von Entwicklungsländern taucht im internationalen Wasserrecht, wie der UN-Wasserlaufkonvention, nicht auf.652 McCaffrey bewertete die Norm aus diesem Grund auch als „. . . rather ambitioned, though well-intentioned provision . . .“ 653 Die Norm könnte jedoch durchaus für die ausdrückliche Aufnahme des Konzepts der Solidarität im internationalen Wasserrecht von Bedeutung sein. Gerade im umweltvölkerrechtlichen Bereich, in welchem Solidarität vornehmlich auch eigenen Interessen dient, erweist sich das Konzept als besonders erfolgreich. Ein Beispiel ist etwa der Klimaschutz.654 Auswirkungen auf das globale Klima haben auch Auswirkungen auf die Staaten selbst.655 Hestermeyer stellt fest, dass Solidarität im Rahmen von Schutzgütern, an denen durch die Interdependenz der Staaten, jeder Staat ein Erhaltungs- und Schutzinteresse hat – sog. „self-centered solidarity“ – erfolgreicher durchsetzbar ist, als die sog. „altruistic solidarity“. Bei Letzterer hat eine Beeinträchtigung der Schutzgüter keine direkten und klaren Auswirkungen auf alle Staaten und ist folglich schlechter durchsetzbar.656 Augenscheinlich ist, dass globale Auswirkun650

UNESCO-IHP, Atlas of transboundary Aquifers, 2009, S. 18 ff., 24 f. Siehe hierzu etwa Hestermeyer, in: Hestermeyer et al. (Hrsg.), Liber amicorum Rüdiger Wolfrum, Coexistence, Cooperation and Solidarity, 2012, S. 51 ff.; Riemer, Staatengemeinschaftliche Solidarität in der Völkerrechtsordnung, 2003, S. 160 ff.; Hilpold, in: Häberle (Hrsg.), Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 2007, S. 196 ff. Ausführlich zum Prinzip der Solidarität im Völkerrecht: Wolfrum, Indian Journal of International Law 2009, S. 8 ff.; Wolfrum/Kojima (Hrsg.), Solidarity – A structural principle of international Law, 2010. 652 Das Protokoll zur UNECE-Wasserkonvention normiert hingegen eine Pflicht zur gegenseitigen Unterstützung, vgl. Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 17.6.1999, UN Doc. MP.WAT/AC.1/1999/1, Art. 14. 653 McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 280. 654 Auch das Pariser Klimaschutzabkommen v. 12.12.2015 normiert Solidaritätsgedanken im Bereich des Klimaschutzes, siehe tiefergehend Rajamani, 65 ICLQ 2016, S. 493 ff. 655 Hestermeyer, in: Hestermeyer et al. (Hrsg.), Liber amicorum Rüdiger Wolfrum, Coexistence, Cooperation and Solidarity, 2012, S. 51 ff. 656 Ibid. 651

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gen – wie etwa das Ozonloch oder der Klimawandel – ersterer Kategorie zuzuordnen sind, während eher als lokal zu beschreibende Schutzgüter – wie die Biodiversität – von altruistischeren Ansätzen gekennzeichnet ist.657 Grenzüberschreitende Aquifere sind als eher lokale, bzw. je nach Größe, regionale Schutzgüter zu bezeichnen. Ihr Schutz und ihre Erhaltung könnten folglich vorrangig den Interessen einer begrenzten Staatengruppe dienen. Als Indiz hierfür kann auch die Betonung der Souveränität in Art. 3 genannt werden, die wie erörtert, vielmehr von einem Grundsatz der territorialen Souveränität als von einer die Gemeinschaft verpflichtenden Souveränität ausgeht.658 Andererseits besteht aufgrund der weltweiten Wasserkrise, die sich voraussichtlich in den nächsten Jahrzehnten noch intensivieren wird, ein globales Interesse an dem Schutz und der Erhaltung dieser Ressource. Diese Ansicht kann – zumindest für erneuerbares Grundwasser – auch durch den Verweis auf den hydrologischen Zyklus und die Interdependenz mit benachbarten Ökosystemen bestärkt werden. Auswirkungen an erneuerbaren Grundwasservorkommen, die sich im hydrologischen Zyklus niederschlagen, tangieren grundsätzlich die Interessen aller Staaten. Um diese Interessen zu schützen und zu erhalten, ist auch eine gewisse zwischenstaatliche Solidarität erforderlich. Wenn ein wirtschaftsschwaches Land etwa keine Möglichkeit hat, das Grundwasser eines erneuerbaren Aquifers in seinem Territorium vor Verschmutzung zu schützen, droht sich die Beeinträchtigung des Wassers durch den hydrologischen Zyklus auch auf andere Staaten auszuwirken. Es ist folglich für die potentiell betroffenen Staaten selbst sinnvoll, dem Aquiferstaat Unterstützung, bspw. durch Know-how, anzubieten. Es spricht somit einiges dafür, dass durch Art. 16 der Solidaritätsgedanke zumindest in das internationale Grundwasserrecht aufgenommen wurde. Art. 17 regelt die Pflichten der Staaten in Notfallsituationen. Article 17 Emergency situations 1. For the purpose of the present draft article, „emergency“ means a situation, resulting suddenly from natural causes or from human conduct, that affects a transboundary aquifer or aquifer system and poses an imminent threat of causing serious harm to aquifer States or other States. 2. The State within whose territory the emergency originates shall: (a) without delay and by the most expeditious means available, notify other potentially affected States and competent international organizations of the emergency; (b) in cooperation with potentially affected States and, where appropriate, competent international organizations, immediately take all practicable measures necessitated

657 658

Ibid., S. 56. Vgl. Kap. B.IV.2.b)aa).

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by the circumstances to prevent, mitigate and eliminate any harmful effect of the emergency. 3. Where an emergency poses a threat to vital human needs, aquifer States, notwithstanding draft articles 4 and 6, may take measures that are strictly necessary to meet such needs. 4. States shall provide scientific, technical, logistical and other cooperation to other States experiencing an emergency. Cooperation may include coordination of international emergency actions and communications, making available emergency response personnel, emergency response equipment and supplies, scientific and technical expertise and humanitarian assistance.

Auch hier ist nicht von Aquiferstaat die Rede, vielmehr trifft diese Pflicht jeden Staat. Die Regelung von Pflichten im Falle eines Notfalls sind mit Hinblick auf die Bedeutung von Aquiferen als Wasserressource nicht zu unterschätzen. Eine ähnliche Pflicht ist etwa auch in Art. 28 der UN-Wasserlaufkonvention und in Art. 14 der UNECE-Konvention enthalten. Neben den Kooperationspflichten, die in Art. 17 Abs. 2 und 4 geregelt sind, und in denen durch die Hilfeleistung in Abs. 4 auch eine gewisse Soliaritätskomponente mitschwingt, ist insbesondere Abs. 3 bedeutend. In Abs. 3 wird besonders auf eine Situation, die eine Gefahr für lebensnotwendige menschliche Bedürfnisse darstellt, eingegangen. Um diese Bedürfnisse zu schützen dürfen hierzu notwendige Maßnahmen auch in Verletzung der Prinzipien aus Art. 4 und 6 ergriffen werden. Diese Neuerung gegenüber der UN-Wasserlaufkonvention begründet die ILC damit, dass im Falle von Katastrophen die Trinkwasserversorgung oberste Priorität ist. Die Nutzung von Oberflächengewässern, die sich regelmäßig erneuern, kann auch in einer derartigen Situation unter Berücksichtigung der Prinzipien der angemessenen und vernünftigen Nutzung sowie des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen erfolgen. Hier hingegen erfolgt die Erneuerung von Grundwasser nicht bzw. sehr langsam. Folglich muss, um die Wasserversorgung nichtsdestotrotz sicherzustellen, eine temporäre Ausnahme dieser Prinzipien gelten.659 Auch wenn ein Hinweis auf die Entwicklung des Menschenrechts auf Wasser660 in der Kommentierung der ILC fehlt, ist die Aufnahme dieser Ausnahme als Einfluss der menschenrechtlichen Entwicklung anzusehen, die in den letzten Jahrzehnten erfolgte. Zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der UN-Wasserlaufkonvention stand das Menschenrecht auf Wasser noch nicht im verstärkten Fokus der Staatengemeinschaft, was eine Begründung für das Fehlen eines solchen in der Konvention sein könnte. Die besondere Beachtung, die Art. 17 den „vital human needs“ schenkt, ist unbedingt zu begrüßen, spiegelt die Norm doch die fundamentale Bedeutung von 659 660

ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 42. Siehe Kap. B.II.2.e).

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Grundwasser für die Wasserversorgung wider. Art. 17 Abs. 3 erlaubt schließlich auch das Abweichen von gewohnheitsrechtlichen Grundprinzipien des Umweltvölkerrechts. Insoweit kann die Regelung als Komplementierung des Art. 5 Abs. 2 S. 2 betrachtet werden, der eine Hierarchisierung der „vital human needs“ im Rahmen des Prinzips der angemessenen und vernünftigen Nutzung feststellt.661 Sowohl durch die Normierung von Kooperationspflichten, als auch der Aufnahme eines Solidaritätsgedankens, ist insbesondere die Anerkennung der Bedeutung der „vital human needs“ positiv zu bewerten. Art. 18, welcher den Schutz von grenzüberschreitenden Aquiferen in bewaffneten Konflikten regelt, ist vom Wortlaut nahezu identisch mit Art. 29 der UNWasserlaufkonvention. Lediglich das Schutzgut ist angepasst worden. Article 18 Protection in time of armed conflict Transboundary aquifers or aquifer systems and related installations, facilities and other works shall enjoy the protection accorded by the principles and rules of international law applicable in international and non-international armed conflict and shall not be used in violation of those principles and rules.

Die in Art. 18 genannten Prinzipien und Regelungen – insbesondere aus dem Bereich des humanitären Völkerrechts,662 aber auch etwa die ILC Draft Articles selbst, die ja auch im Konfliktfall weiter Anwendung finden – sind solche, die die Nutzung des Wassers als auch die Ressource selbst schützen.663 Diese sind nur solche, die für die betroffenen Staaten selbst auch bindend sind – Art. 18 ist nicht darauf ausgelegt, die Anwendbarkeit eines Rechtsregimes auf Nichtvertragsstaaten auszuweiten. Zu beachten ist, dass die Norm nicht nur auf Aquiferstaaten Anwendung findet, sondern sich aufgrund ihres offenen Wortlautes vielmehr an alle Staaten richtet. Die Hauptfunktion der Regelung ist somit, eine Art Mahnung über die Anwendbarkeit humanitären Völkerrechts auf grenzüberschreitende Grundwasserressourcen darzustellen.664 Zu denken ist bspw. an das Vergiften einer Trinkwasserressource665 oder der Einsatz von Maßnahmen, die schwerwiegende und gesundheitsgefährdende Umweltschäden hervorruft.666 Im Falle, dass kein internationales Regelungswerk anwendbar ist, bleibt im bewaff661

Vgl. Kap. B.IV.2.b)bb)(3). Tiefergehend zum humanitären Völkerrecht, siehe etwa Sassoli/Bouvier, Un droit dans la guerre? (2002), sowie einführend Stein/v. Buttlar, Völkerrecht (2009), S. 435 ff. 663 Tiefergehend zum Umweltschutz im bewaffneten Konflikt, siehe Vöneky/Wolfrum, in: Lachenmann/Wolfrum, The Law of armed conflict and the use of force (2017) S. 372 ff. 664 Vgl. ILC, Report on the work of its forty-sixth session (1994), A 49/10, S. 131, über den korrespondierenden Art. 29 der UN-Wasserlaufkonvention. 665 Art. 54 Abs. 2 Zusatzprotokoll zu den Genfer Konventionen. 666 Art. 55 Zusatzprotokoll zu Genfer Konventionen. 662

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neten Konfliktfall noch die sog. Martens’sche Klausel. Diese besagt, dass in einer solchen Konstellation, Zivilpersonen und Kombattanten stets unter dem Schutz der Grundsätze des Völkerrechts stehen, wie sie sich aus den feststehenden Gebräuchen, den Grundsätzen der Menschlichkeit und dem öffentlichen Gewissen ergehen.667 Mit Hinblick auf die die fundamentalen menschlichen Bedürfnisse priorisierenden Art. 5 Abs. 2 S. 2 und Art. 17 Abs. 3, spiegelt sich auch in der vorliegenden Regelung der Gedanke wider, dass unverrückbare Grenze eben stets der Schutz der grundlegenden menschlichen Wasserversorgung sein muss.668 Auch Art. 19, die letzte Norm der ILC Draft Articles, ist praktisch identisch mit dem korrespondierenden Art. 31 der UN-Wasserlaufkonvention und beschäftigt sich mit für die nationale Verteidigung oder Sicherheit entscheidenden Daten und Informationen. Article 19 Data and information vital to national defence or security Nothing in the present draft articles obliges a State to provide data or information vital to its national defence or security. Nevertheless, that State shall cooperate in good faith with other States with a view to providing as much information as possible under the circumstances.

Zu beachten ist wiederum, dass diese Norm an alle Staaten gerichtet ist. Art. 19 sucht als Ausnahmeregelung eine Balance zwischen den staatlichem Interesse, keine für die nationale Sicherheit oder Verteidigung entscheidenden Informationen preiszugeben und dem im Rahmen der ILC Draft Articles berechtigten Interesse eines anderen Staates an solchen Informationen. So hat etwa der von einem geplanten Vorhaben gem. Art. 15 betroffene Staat durchaus Interesse an Informationen, die ihn in Kenntnis von den Auswirkungen des Vorhabens setzen. Hier sucht Art. 19 S. 2 durch die Pflicht einer Zusammenarbeit nach Treu und Glauben eine Balance der widerstreitenden Interessen.669 Art. 19 betont somit die Bedeutung der Kooperation zwischen den Anrainerstaaten auch im Verteidigungsfalle. f) Zwischenergebnis Die vorangegangene Diskussion der ILC Draft Articles zeigt, dass diese trotz vieler Vorteile auch verschiedene, teils schwerwiegende Problemkreise aufweisen. Positiv zu bewerten ist zunächst die Ausarbeitung eines Regelungssystems, welches sich tiefgehend mit der Ressource des Grundwassers befasst. Die in die667

Siehe tiefergehend zur Martens’schen Klausel, Münch, ZaörV 1976, S. 346 ff. I. d. S. auch ILC, Report on the work of its forty-sixth session, S. 131 (1994), A 49/10, S. 131. 669 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), S. 43. 668

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sem Sinne einmaligen ILC Draft Articles verfolgen das Ziel, sämtliche grenzüberschreitende Grundwasservorkommen zu erfassen. Die ILC Draft Articles weisen jedoch folgende Kritikpunkte auf. Die Hauptproblematiken sind die nicht ausreichend berücksichtigten Grundcharakteristika von Grundwasser und Aspekte des hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses: Die nicht berücksichtigte Mobilität des Wassers spiegelt sich insbesondere durch die Wahl des Beckenkonzeptes im Anwendungsbereich in Art. 2 wider, der Grundwasser nicht eigenständig normiert, sowie Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen nicht mitumfasst. Die hierdurch erfolgte Aufspaltung von in der Natur einheitlichen Systemen – etwa von Oberflächen- und Grundwasser – begrenzt die Anwendbarkeit des Regimes auf die Ressource Wasser. Die Problematik im Anwendungsbereich, als Basis für die Anwendbarkeit, wirkt sich auch in den weiteren Regelungen, etwa in den Normen zu Schutz, Erhaltung und Management in Teil III aus und führt so zu einem verminderten Schutz von Grundwasservorkommen. Die Mobilität des Wassers wird auch in Art. 3 verkannt, der die territoriale Souveränität über den Aquifer normiert. Die Norm kann als Leitmotiv der ILC Draft Articles verstanden werden, welches sich als generelles Prinzip den folgenden Regelungen voranstellt. Das territoriale Souveränitätsverständnis in Art. 3 spiegelt hierbei nicht die weiteren Komponenten des modernen Souveränitätsbegriffes, wie die Interessen künftiger Generationen, die Umweltinteressen, die Interessen der Staatengemeinschaft und die individuellen Interessen, wider. Die Betonung der Souveränität der Staaten in Art. 3 kann insoweit als Stillstand in der Entwicklung des internationalen Wasserrechts gewertet werden. Art. 4 und 5 folgen zwar im Wesentlichen der UN-Wasserlaufkonvention. Fraglich ist allerdings, wie die nachhaltige Nutzung in Art. 4 bezogen auf einen nicht-erneuerbaren Aquifer erfolgen kann. Hier könnten die ILC Draft Articles detaillierter sein, um eine Aushöhlung der Vorschrift zu vermeiden. Eine explizitere Darstellung im Sinne einer niedrigeren Schwelle, wäre vor dem Hintergrund der Anfälligkeit von Aquiferen und ihrer Bedeutung für die Wasserversorgung auch in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal „erheblich“ in dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen in Art. 6, begrüßenswert. Ebenfalls kritisiert werden kann die fehlende Auflösung des Konfliktes zwischen dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen. Wie aufgezeigt wurde, sind Konfliktfälle in der Praxis durchaus denkbar. Eine ausdrückliche Stellungnahme hätte hier richtungsweisend sein können. Positiv zu vermerken ist grundsätzlich die Ausarbeitung von Normen zu Schutz, Erhaltung und Management in Teil III, sowie den weiteren Pflichten in Teil IV. Hier, sowie auch in den generellen Prinzipien wie etwa in Art. 5, lassen

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sich die Komponenten des hier vertretenen modernen und gemeinschaftsorientierten Souveränitätsverständnisses erahnen. Zu nennen sind etwa die Priorisierung von „vital human needs“ in Art. 5 und Art. 17, das Kooperationsinteresse in Art. 7 ff. und die Ausweitung der Pflichten auf Nicht-Anrainerstaaten in den Art. 15 ff., sowie die Umweltinteressen in Art. 10 ff. Auch kann eine Solidaritätskomponente, die die Interessen der Staatengemeinschaft widerspiegelt, etwa in Art. 16 gefunden werden. Schließlich ist festzuhalten, dass die ILC Draft Articles keine einzige Regelung zur Streitschlichtung aufweisen. Dies kann, angesichts des Risikos potentieller Konflikte um Grundwasser und gerade vor dem Hintergrund der globalen Wasserkrise, nahezu als nachlässig bewertet werden. Die UNWasserlaufkonvention hingegen normiert in Art. 33 Streitschlichtungsregelungen, die eine äußerst dezidierte Anleitung für die Regelung eines Streites der Konventionsstaaten aufweisen.670 Die Aufnahme des Art. 33 in die UN-Wasserlaufkon670

Vgl. Art. 33 UN-Wasserlaufkonvention: 1. In the event of a dispute between two or more parties concerning the interpretation or application of the present Convention, the parties concerned shall, in the absence of an applicable agreement between them, seek a settlement of the dispute by peaceful means in accordance with the following provisions. 2. If the parties concerned cannot reach agreement by negotiation requested by one of them, they may jointly seek the good offices of, or request mediation or conciliation by, a third party, or make use, as appropriate, of any joint watercourse institutions that may have been established by them or agree to submit the dispute to arbitration or to the International Court of Justice. 3. Subject to the operation of paragraph 10, if after six months from the time of the request for negotiations referred to in paragraph 2, the parties concerned have not been able to settle their dispute through negotiation or any other means referred to in paragraph 2, the dispute shall be submitted, at the request of any of the parties to the dispute, to impartial fact-finding in accordance with paragraphs 4 to 9, unless the parties otherwise agree. 4. A Fact-finding Commission shall be established, composed of one member nominated by each party concerned and in addition a member not having the nationality of any of the parties concerned chosen by the nominated members who shall serve as Chairman. 5. If the members nominated by the parties are unable to agree on a Chairman within three months of the request for the establishment of the Commission, any party concerned may request the Secretary-General of the United Nations to appoint the Chairman who shall not have the nationality of any of the parties to the dispute or of any riparian State of the watercourse concerned. If one of the parties fails to nominate a member within three months of the initial request pursuant to paragraph 3, any other party concerned may request the Secretary-General of the United Nations to appoint a person who shall not have the nationality of any of the parties to the dispute or of any riparian State of the watercourse concerned. The person so appointed shall constitute a single-member Commission. 6. The Commission shall determine its own procedure. 7. The parties concerned have the obligation to provide the Commission with such information as it may require and, on request, to permit the Commission to have access to their respective territory and to inspect any facilities, plant, equipment, construction or natural feature relevant for the purpose of its inquiry. 8. The Commission shall adopt its report by a majority vote, unless it is a singlemember Commission, and shall submit that report to the parties concerned setting forth

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vention wurde grundsätzlich als positiv erachtet;671 die friedliche Streitbeilegung ist schließlich als ein elementarer Pfeiler des Völkerrechts zu betrachten.672 Art. 33 UN-Wasserlaufkonvention normiert mehrere Möglichkeiten der Streitschlichtung – von einfachen Konsultationen, über Verhandlungen und Mediation, zu der Anrufung einer Untersuchungskommission und bzw. oder des IGH bzw. einer Streitschlichtungsstelle.673 Gerade die Weite der Regelung ermöglicht eine Übertragung der Norm auch auf grenzüberschreitende Aquifere und Aquifersysteme. Die Aufnahme einer Art. 33 UN-Wasserlaufkonvention ähnlichen Streitschlichtungsnorm wäre definitiv zu begrüßen gewesen. Abschließend ist insbesondere folgendes festzuhalten: Bedenklich ist, dass der Anwendungsbereich als Basis für die weiteren Regelungen und das Souveränitätsverständnis als Leitmotiv der Draft Articles, den grundsätzlichen Charakter des Regimes festlegen – der somit die hydrologischen Zusammenhänge negiert und ein rein traditionelles Souveränitsverständnis fördert. Angesichts der globalen Wasserkrise und der Bedeutung von Grundwasser für die künftige Wasserversorgung, als auch seiner Anfälligkeit, wird dieses Ergebnis den aktuellen Entwicklungen nicht gerecht und ist nicht in der Lage, den aktuellen Herausforderungen aureichend zu begegnen. its findings and the reasons therefor and such recommendations as it deems appropriate for an equitable solution of the dispute, which the parties concerned shall consider in good faith. 9. The expenses of the Commission shall be borne equally by the parties concerned. 10. When ratifying, accepting, approving or acceding to the present Convention, or at any time thereafter, a party which is not a regional economic integration organization may declare in a written instrument submitted to the depositary that, in respect of any dispute not resolved in accordance with paragraph 2, it recognizes as compulsory ipso facto, and without special agreement in relation to any party accepting the same obligation: 1. (a) Submission of the dispute to the International Court of Justice; and/or 2. (b) Arbitration by an arbitral tribunal established and operating, unless the parties to the dispute otherwise agreed, in accordance with the procedure laid down in the annex to the present Convention. A party which is a regional economic integration organization may make a declaration with like effect in relation to arbitration in accordance with subparagraph (b). 671 Vgl. etwa McCaffrey, The law of international watercourses, 2003, S. 434 ff.; McIntyre, Environmental protection of international watercourses under international law, 2007, S. 348 ff. Tiefergehend zur Praxis von Untersuchungskommissionen im internationalen Wasserrecht und speziell zu dem Prozess in Art. 33 UN-Wasserlaufkonvention, siehe Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 135 ff. 672 Vgl. etwa Art. 2 Abs. 3 UN-Charta: „Alle Mitglieder legen ihre internationalen Streitigkeiten durch friedliche Mittel so bei, dass der Weltfriede, die internationale Sicherheit und die Gerechtigkeit nicht gefährdet werden.“ Siehe auch McCaffrey, der feststellt dass: „The obligation of States to settle their disputes by peaceful means is beyond dispute . . .“, ders., The law of international watercourses, 2003, S. 434. 673 Ausführlich zur Praxis der Streitschlichtung im internationalen Wasserrecht, siehe etwa Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 121 ff.

IV. ILC Draft Articles

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3. Umsetzung der ILC Draft Articles Fraglich ist ferner, welche Form die ILC Draft Articles künftig annehmen sollen. Die ILC empfahl der UN-Generalversammlung die spätere Ausarbeitung einer Konvention auf Basis der Draft Articles.674 Bis zum heutigen Zeitpunkt ist jedoch unklar, welche endgültige Form die ILC Draft Articles annehmen sollen. Die ILC Draft Articles selbst schweigen hierzu. Die künftige Umsetzung der ILC Draft Articles ist insbesondere auch mit Hinblick auf mögliche Überschneidungen mit anderen wasserrechtlichen Regelungswerken von Bedeutung. An dieser Stelle sei vorrangig auf die UN-Wasserlaufkonvention und die UNECE-Konvention hinzuweisen. a) Überschneidungen Für eine mögliche künftige Form der ILC Draft Articles, ist das Verhältnis der ILC Draft Articles zu den beiden bereits in Kraft getretenen wasserrechtlichen Instrumenten mit (potentieller) globaler Ausrichtung – namentlich die UN-Wasserlaufkonvention und die UNECE-Wasserkonvention – von entscheidender Bedeutung. aa) UN-Wasserlaufkonvention Die Entstehungsgeschichte der ILC Draft Articles nahm ihren Anfang in dem Ausarbeitungsprozess der UN-Wasserlaufkonvention, mit der Empfehlung, ein Regelungswerk zu ,abgeschlossenen Grundwasservorkommen‘ zu entwerfen. Entgegen dieser Empfehlung erweiterte Special Rapporteur Yamada den Ausarbeitungsbereich auf sämtliche, grenzüberschreitende Aquifere. Der Gedanke, ein Regelungswerk für sämtliche Aquifere zu kreieren, ist zweifellos positiv zu sehen. Nichtsdestotrotz sind, wie bereits aufgezeigt, gerade nicht alle Aquifertypen von dem Anwendungsbereich der ILC Draft Articles erfasst.675 Ferner fallen nun die Mehrheit der Aquifertypen unter den Anwendungsbereich der UNWasserlaufkonvention und der ILC Draft Articles. Denn nur abgeschlossene Grundwasservorkommen, also bspw. fossile Aquifere, fallen nur unter den Anwendungsbereich der ILC Draft Articles. Alle anderen Aquifere mit Oberflächenzugang zu einem internationalen Wasserlauf sind auch unter den Anwendungsbereich der UN-Wasserlaufkonvention zu fassen. Eine Konstellation, die von Letzterer, aber nicht von den ILC Draft Articles erfasst wird, ist die eines Aquifers, der zwar mit einem internationalen grenzüberschreitenden Wasserlauf verbunden, jedoch selber nicht grenzüberschreitend ist. Problematisch sind insbesondere die letzten beiden Konstellationen. Zu beachten ist, dass es bedeutende Unterschiede zwischen den beiden Regelungswerken 674 675

UN-Generalversammlung, Doc. A/Res/63/124 v. 11.12.2008. Siehe Kap. B.IV.2.a).

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B. Internationales Grundwasserrecht

gibt, wie etwa die Souveränitätsklausel in Art. 3 der ILC Draft Articles.676 Letztere Konstellation ruft somit die Situation hervor, dass an nicht-grenzüberschreitende Aquifere mit einem Zugang zu einem internationalen Wasserlauf andere rechtliche Maßstäbe angesetzt werden, als an einen grenzüberschreitenden Aquifer mit demselben Zugang. Angesichts der Tatsache, dass das betroffene Grundwasser gleichermaßen in einem gleichartigen Wassersystem die Grenze überschreitet – nur etwas später – erscheint die unterschiedliche rechtliche Behandlung willkürlich. Letztlich begegnet einem hier die grundlegende Herausforderung des Umweltvölkerrechts, den geographischen Anwendungsbereich rechtlicher Regime festzulegen, ohne zusammenhängende Umwelträume willkürlich aufzuspalten. Die nächste Problematik stellt die Überschneidung der Anwendungsbereiche der beiden Regelungswerke in allen Konstellationen eines grenzüberschreitenden Aquifers mit Zugang zu einem internationalen Oberflächengewässer dar. Zunächst ist festzuhalten, dass eine das Verhältnis zwischen den ILC Draft Articles und anderen rechtlichen Instrumenten regelnde Norm gänzlich fehlt. Die Staaten sprachen sich im Rahmen des Ausarbeitungsprozesses der Draft Articles gegen die Aufnahme des durch den Special Rapporteur vorgeschlagenen Art. 20 aus.677 Dieser regelte ausdrücklich das Verhältnis zwischen den Draft Articles und anderen Konventionen und internationalen Abkommen: Article 20 1. The present draft articles shall not alter the rights and obligations of the States parties which arise from other conventions and international agreements compatible with the present draft articles and which do not affect the enjoyment by other States parties of their rights or the performance of their obligations under the present draft articles. 2. Notwithstanding the provisions of paragraph 1, when the States parties to the present draft articles are parties also to the Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses, the provisions of the latter concerning transboundary aquifers or aquifer systems apply only to the extent that they are compatible with those of the present draft articles.

Gemäß dieses Artikels würden die Draft Articles jeglichen anderen Abkommen oder Konventionen, welche mit den Artikeln unvereinbar wären, vorgehen. Dies würde ausdrücklich auch für die UN-Wasserlaufkonvention gelten. Gerade mit Hinblick auf die UN-Wasserlaufkonvention gingen die Meinungen der Staaten im Rahmen des Ausarbeitungsprozesses stark auseinander. Bereits die Frage

676

Siehe Kap. B.IV.2.b)aa). ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), para. 42 ff. 677

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nach einer Überschneidung beider Konventionen wurde uneinheitlich beurteilt. Einer Ansicht nach wäre eine solche nicht ersichtlich, da die ILC Draft Articles vorrangig auf abgeschlossene Grundwasservorkommen anwendbar seien.678 Einer anderen Ansicht nach sei eine Überschneidung durchaus möglich, da die ILC Draft Articles zwar vorrangig auf abgeschlossene Grundwasservorkommen abzielten, jedoch nicht ausschließlich.679 Ob hieraus eine Priorisierung der IlC Draft Articles zu folgern sei, war wiederum strittig.680 Zutreffend erfolgte hierzu eine Erläuterung durch Special Rapporteur Yamada in seinem letzten Bericht mit dem Hinweis auf eine zwar periphere, aber durchaus mögliche Überschneidung, die berücksichtigt werden sollte und mit eben jenem Vorrang der ILC Draft Articles zu lösen sei.681 Dass die Staaten die Übernahme des Art. 20 ablehnten, ist letztlich nicht verwunderlich. Insbesondere ist zu beachten, dass auch die UNWasserlaufkonvention selbst eine ähnliche Regelung aufweist, die besagt: „In the absence of an agreement to the contrary, nothing in the present Convention shall affect the rights or obligations of a watercourse State arising from agreements in force for it on the date on which it became a party to the present Convention.“ 682 Zwischen diesem Artikel und dem letztlich gestrichenen Art. 20 der ILC Draft Articles liegt folglich ein Widerspruch. Die vorgeschlagene Norm scheint zur Regelung des Verhältnis der ILC Draft Articles mit anderen Konventionen und Abkommen kaum geeignet. Es bleibt somit die Frage, welches Regelungswerk im Konfliktfall vorgehen würde. Den Vorrang zu klären ist bedeutend, da die Normen der UN-Wasserlaufkonvention und die der ILC Draft Articles nicht durchgehend deckungsgleich sind. Insbesondere die Souveränitätsklausel der ILC Draft Articles bereitet hier Probleme. So kann man die Souveränität der Staaten, die ja gerade einen rein territorialen Ansatz verfolgt, als Leitprinzip der ILC Draft Articles erfassen, während das Leitprinzip der UN-Wasserlaufkonvention das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung ist.683 Im Falle eines Konflikts zwischen den beiden Regelungswerken wäre folglich fraglich, welches Prinzip als Richtlinie gelten würde. Eine Möglichkeit könnte eine lex specialis Wirkung der ILC Draft Articles darstellen, da diese das speziellere, ausschließlich auf Aquifere anwendbare Regelungswerk sind.684 Dies ist jedoch geeignet zu Verwirrung zu führen. Während auf den Aquifer die Draft Articles über die Souveränität und generellen Prinzi678 ILC, Report on the work of its sixtieth session, UN Doc. A./63/10 (2008), para. 42. 679 Ibid., para. 43. 680 Ibid., para. 44. 681 Yamada, Fifth Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/591 v. 21.2.2008, para. 40. 682 UN-Wasserlaufkonvention, Art. 3 Abs. 1. 683 Vgl. McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 272. 684 I. E. wohl auch Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 809.

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pien (Art. 3–9) anwendbar sind, werden die Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen – hierunter fällt auch der Wasserlauf – nur durch die Normen über Schutz, Erhaltung und Management (Art. 10–15) geregelt. Hier stößt man folglich wiederum auf die willkürliche Aufspaltung naturgemäß einheitlicher Ressourcen. Ein Vorrang der UN-Wasserlaufkonvention hingegen würde insoweit zu keiner Aufspaltung führen, da hier das Grundwasser in den Anwendungsbereich der Konvention fiele. Allerdings ist eine generelle Priorisierung der UN-Wasserlaufkonvention nicht zu befürworten, da diese eben nicht explizit auf Grundwasser zugeschnitten ist und die Besonderheiten der Ressource nicht berücksichtigt. Keine Priorisierung eines Regelungswerkes scheint somit wünschenswert. Eine Lösung des Konflikts könnte aber die künftige Form der ILC Draft Articles darstellen.685 bb) UNECE-Wasserkonvention Wie bereits aufgezeigt, ist der Beitritt zur UNECE-Wasserkonvention nun auch für Nichtmitgliedsstaaten möglich.686 Die UNECE-Wasserkonvention ist anwendbar auf grenzüberschreitendes Grundwasser, im Gegensatz zu den ILC Draft Articles, dessen Anwendungsbereich grenzüberschreitende Aquifere schützt. Folglich fällt unter den Begriff des ,grenzüberschreitenden Gewässers‘ der UNECE-Wasserkonvention zwar das Grundwasser, jedoch nicht die Gesteinsformation des Aquifers. Allerdings sind als ,grenzüberschreitende Beeinträchtigungen‘ gem. Art. 1 Nr. 2 UNECE-Wasserkonvention und ,geeignete Maßnahmen‘ zur Bekämpfung dieser Beeinträchtigungen auch Auswirkungen auf die Gesteinsformation selbst umfasst. Da insbesondere die UNECE-Wasserkonvention auch auf abgeschlossene Grundwasservorkommen Anwendung findet, ist der Schutzbereich nicht enger als der der ILC Draft Articles, wie es bspw. bei der UN-Wasserlaufkonvention der Fall ist. Ein wesentlicher Unterschied ist jedoch der Umgang mit der Souveränität der Staaten. Die Souveränität der Staaten findet keine besondere Betonung in der UNECE-Wasserkonvention. Dies ist vor dem Hintergrund, dass im UNECE-Raum die Aufgabe von Kompetenzen im Rahmen der EU üblich ist, nicht verwunderlich. Auch die gemeinsame europäische Geschichte, die zu einer Ähnlichkeit in politischer, wirtschaftlicher und kultureller Hinsicht führte, kann hierbei unterstützend wirken.687 Das Leitmotiv der UNECE-Wasserkonvention ist vielmehr die Verhütung, Bekämpfung und Verringerung grenzüberschreitender Beeinträchtigungen (vgl. Art. 2 Abs. 1 UNECE-Wasserkonvention). Dieses und die hierzu erforderlichen und geeigneten Maßnahmen werden in den weiteren Regelungen der UNECE-Wasserkonvention näher spezifiziert.688 685 686 687 688

Siehe Kap. B.IV.3.b). Vgl. hierzu auch McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 272. Siehe zur Entwicklung der UNECE-Wasserkonvention, Kap. B.III.2.c). Vgl. auch McCaffrey, 23 RECIEL 2014, S. 12. Art. 3 ff. UNECE-Wasserkonvention.

IV. ILC Draft Articles

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Insbesondere spielen umweltschützende Aspekte hierbei eine große Rolle.689 Hiergegen weisen die ILC Draft Articles das Leitmotiv der Souveränität in Art. 3 S. 1 ILC Draft Articles auf – unabhängig davon, ob dieses als Grundsatz und Tendenz zu einem absoluten Souveränitätsverständnis690 oder aber als von vorneherein durch die generellen Prinzipien begrenzter Ansatz wahrgenommen wird.691 Dies kann auch gerade durch die systematische Stellung der Regelungen über Schutz und Erhaltung im Teil III der ILC Draft Articles untermauert werden. Folglich kann der Eindruck entstehen, dass diesen Regelungen gerade nicht dieselbe Wichtigkeit beigemessen wird, wie der unter den generellen Prinzipien des Teil I zu zählende Souveränität der Staaten. Hier kann – ähnlich wie in der Konstellation der ILC Draft Articles und der UN-Wasserlaufkonvention – in einem Konfliktfall fraglich sein, welches Leitmotiv überwiegt. Ein weiterer Unterschied ist, dass die UNECE-Region zur Zeit der Entstehung der UNECE-Wasserkonvention vorrangig mit Umweltproblemen und Wasserverschmutzung zu kämpfen hatte, und weniger mit Nutzungsverteilungen.692 Die UNECE-Region mit wasserreichen und mehrheitlich industriell-entwickelten Ländern ist ohnehin von dem Problem der Wasserknappheit kaum betroffen. Nutzungsverteilungsregelungen haben folglich nicht dieselbe Wichtigkeit wie in ariden Regionen. Das Hauptaugenmerk der UNECE-Wasserkonvention liegt auf dem Umgang mit Beeinträchtigungen, während die ILC Draft Articles auch auf eine angemessene und vernünftige Nutzung des Aquifers gem. Art. 5 ILC Draft Articles ausgerichtet sind. Diese Differenzen, welche von der Tatsache herrühren, dass die UNECEWasserkonvention als Abkommen mit vorrangig regionaler Wirkung ausgestaltet wurde und die ILC Draft Articles mit der Intention, ein globales Regelungswerk mit Rahmenwirkung darzustellen, entwickelt wurde, sind jedoch nicht derart fundamental, dass sie das Verhältnis der beiden Regelungswerke negativ beeinträchtigen könnten. Auch berücksichtigt die UNECE-Wasserkonvention mit spezifischen Grundwasserregelungen in dem Abkommen selbst,693 wie auch durch die von der UNECE erlassenen weiteren Instrumente zum Grundwasserschutz694, die Besonderheiten von Grundwasser. Insbesondere die UNECE Model Provisions on Transboundary Groundwaters von 2014 weisen explizit auf die ILC Draft Articles hin.695 Da die ILC Draft Articles jedoch speziell auf Grundwasservorkom689

Vgl. bspw. Art. 2 Abs. 2 (a), (b), (c), (d) UNECE-Wasserkonvention. Vgl. etwa auch McCaffrey, 103 AJIL. 2009, S. 292. 691 Vgl. bspw. Mechlem, 22 Leiden Journal of International Law 2009, S. 809 ff. 692 McCaffrey, 23 RECIEL 2014, S. 12. 693 Vgl. bspw. Art. 3 Abs. 1 k UNECE-Wasserkonvention. 694 Vgl. auch UNECE Model Provisions on Transboundary Groundwaters (2014), ECE/MPA.WAT/40; UNECE, Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 17.6.1999, UN Doc. MP.WAT/AC.1/1999/1. 695 UNECE Model Provisions on Transboundary Groundwaters (2014), ECE/ MPA.WAT/40, S. 4: „The present exercise [the model provisions] builds on that instru690

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B. Internationales Grundwasserrecht

men zugeschnitten sind, ist ein Vorrang dieser im Verhältnis zur UNECE-Wasserkonvention anzunehmen – ähnlich wie bei der Konstellation mit der UN-Wasserlaufkonvention. Eine Priorisierung der ILC Draft Articles scheint aber wiederum mit Hinblick auf die bedenkliche Souveränitätsregelung nicht wünschenswert. Auch hier kann die künftige Form der ILC Draft Articles weiterhelfen. b) Künftige Form der ILC Draft Articles Für die künftige Form der ILC Draft Articles sind grundsätzlich folgende Optionen denkbar: Ein eigenständiegr Vertrag, eine reine Deklaration von Prinzipien oder aber ein Protokoll zur UN-Wasserlaufkonvention.696 aa) Eigenständiger Vertrag Man kann argumentieren, dass der Wortlaut der Resolution 63/124 der UNGeneralversammlung, in welcher diese die Staaten auffordert, zu einem späteren Zeitpunkt eine Konvention anhand der ILC Draft Articles auszuarbeiten, für die Form eines eigenständigen Vertrages spricht.697 Diese Annahme führt jedoch zu weit, schließlich ist hier nur von einer künftigen Möglichkeit die Rede.698 Gegen die Übernahme der ILC Draft Articles sprechen mehrere Gründe: Zunächst ist gerade vor dem Hintergrund der erfolgten rechtlichen Bewertung der Artikel festzuhalten, dass verschiedene, teilweise schwerwiegende Problemkreise bestehen. Die meisten der angesprochenen Probleme, wie etwa der Anwendungsbereich und die Souveränität der Anrainerstaaten, bleiben unabhängig von der Form der ILC Draft Articles erhalten. Nur eine Revision des Textes kann hier Abhilfe schaffen. Auch die Staatengemeinschaft ist in Bezug auf die Bewertung des in den ILC Draft Articles enthaltenen Rechts gespalten. So stellte etwa Portugal fest, dass die ILC Draft Articles existierendes Recht widerspiegeln,699 während die USA mehrere Normen als über das bestehende Völkerrecht hinaus-

ment [the ILC Draft Articles] with a view to providing concrete guidance for implementing, with regard to groundwater, the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes in the light of the lessons learnt and the experience gained from the implementation of the Convention.“ 696 Vgl. auch Eckstein/Sindico, 23 RECIEL 2014, S. 32 ff.; Yamada, Fifth Report on shared natural resources, UN Doc. A./CN.4/591 v. 21.2.2008, para. 7 f. 697 UN-Generalversammlung, Doc. A/Res 63/124 v. 11.12.2008. 698 Ibid., para. 5: „to also consider, at a later stage, and in view of the importance of the topic, the elaboration of a convention on the basis of the draft articles“. 699 Statement Portugal, 68th session UN GA 6th Committee: Agenda Item 87 (22.10. 2013), https://papersmart.unmeetings.org/media2/703105/portugal-87.pdf (aufgerufen 12.12.206).

IV. ILC Draft Articles

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gehend werteten.700 Palästina bewertete die Souveränitätsklausel als Rückschritt in der Völkerrechtsentwicklung.701 Die Ukraine wiederum sprach sich für die Notwendigkeit aus, das Merkmal „erheblich“ des Verbotes erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen zu erhellen.702 Ferner wirken sich gerade der Anwendungsbereich und die Souveränität auch auf das Verhältnis der ILC Draft Articles insbesondere mit der UN-Wasserlaufkonvention aus. Wie bereits erwähnt, bestehen zwischen beiden Regelungswerken Überschneidungen. Würden die ILC Draft Articles als eigenständiges Abkommen neben der UN-Wasserlaufkonvention stehen, wäre unklar, welche Regelungen im Konfliktfall Anwendung fänden. Dies würde letztlich zu einer unerwünschten Fragmentierung des internationalen Wasserrechts führen.703 Fraglich ist des Weiteren im Falle einer Konvention, ob diese eine globale oder rein lokale Ausrichtung aufweisen sollte.704 Eine Lösung hierfür könnte die Ausarbeitung einer Rahmenkonvention sein. Dies würde eine globale Möglichkeit darstellen, jedoch dennoch Raum für lokale politische und hydrogeologische Gegebenheiten lassen.705 Die UN-Wasserlaufkonvention ist etwa als globale Rahmenkonvention ausgestaltet, die dennoch lokale Entscheidungen und Lösungen fördert.706 Festzuhalten ist, dass ein eigenständiges Abkommen einige Nachteile aufweist; indes könnte dieses aber als Rahmenkonvention ausgestaltet sein.707 Ein Vorteil einer eigenständigen Konvention wäre hingegen ihre völkerrechtliche Bindung. bb) Deklaration von Prinzipien Eine weitere Möglichkeit besteht in einer Deklaration von Prinzipien. Hauptmerkmal dieser Lösung ist, dass eine solche Deklaration nicht rechtlich bindend Statement USA, 68th session UN GA 6th Committee: Agenda Item 87 (22.10. 2013). abrufbar unter: https://papersmart.unmeetings.org/media2/703097/us-87.pdf (aufgerufen 12.12.2016). 701 Statement Palästina, 68th session UN GA 6th Committee: Agenda Item 87 (22.10. 2013), https://papersmart.unmeetings.org/media2/703060/palestine-87.pdf (aufgerufen 12.12.2016). 702 Statement Ukraine, 68th session UN GA 6th Committee: Agenda Item 87 (22.10. 2013), https://papersmart.unmeetings.org/media2/703119/ukraine-87.pdf (aufgerufen 12.12.2016). 703 Eckstein/Sindico, 23 RECIEL 2014, S. 36; McIntyre, 33 Int’l Comm. L. Rev. 2011, S. 237. 704 Eckstein/Sindico, 23 RECIEL 2014, S. 37. 705 Ibid. 706 Vgl. weitere umweltvölkerrechtliche Rahmenkonventionen: Convention on biological diversity v. 5.6.1992, 1760 UNTS 79; UN Framework Convention on Climate Change v. 9.5.1992, 1771 UNTS 107. 707 I. E. auch Eckstein/Sindico, 23 RECIEL 2014, S. 37. 700

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B. Internationales Grundwasserrecht

wäre. Im Gegensatz hierzu wäre eine eigenständige Konvention für die Vertragsstaaten völkerrechtlich bindend. Die künftige Form der ILC Draft Articles ist somit ein äußerst politisches Thema. Gerade Staaten, die bestimmten Regelungen in den ILC Draft Articles kritisch gegenüberstehen, könnten einem soft law Instrument zugeneigter sein. Denn hier könnte der Regelungsgehalt der kritisierten Normen als erstrebenswerter Zustand gelten und ein Erstarken zu hard law durch ein rechtlich bindendes Dokument wäre nicht zu befürchten.708 Eine reine Deklaration könnte somit bewirken, dass der Widerstand in der Staatgemeinschaft relativ gering bleibt und die Verabschiedung einer Deklaration möglicherweise relativ schnell vonstatten geht.709 Andererseits kann argumentiert werden, dass gerade der nicht-bindende Charakter zuwenig Schutz der bedeutenden Ressource des Grundwassers bietet. Insbesondere vor dem Hintergrund der globalen Wasserkrise ist ein reines soft law Instrument bedenklich. Allerdings könnte eine Deklaration auch eine Basis für die Ausarbeitung einer späteren, überarbeiteten Konvention bieten.710 cc) Protokoll zur UN-Wasserlaufkonvention Auch vorgeschlagen, jedoch nicht besonders prominent geworden, ist die Möglichkeit, die ILC Draft Articles als Protokoll zur UN-Wasserlaufkonvention auszugestalten.711 Diese Option erscheint ansprechend, geht sie doch von einem einzigen Schutzsystem für Wasserressourcen – sei es Grund- oder Oberflächenwasser – aus. Ein einheitliches Schutzsystem scheint zunächst geeignet, eine einheitliche Entwicklung des internationalen Wasserrechts zu fördern und einer Fragmentierung innerhalb des Rechtsgebietes entgegenzuwirken.712 Die UN-Wasserlaufkonvention ist der Ausgangspunkt im Ausarbeitungsprozess der ILC Draft Articles. Abgesehen von der Tatsache, dass beide Regelungswerke aus der Feder der ILC stammen, ist auch eine gewisse Ähnlichkeit in Aufbau und Struktur, sowie im Inhalt einiger Regelungen, nicht zu negieren. Mit dem Wirksamwerden der Konvention 2014 ist die UN-Wasserlaufkonvention das global erfolgreichste rechtliche Instrument zum Schutz von grenzüberschreitenden Wasserressourcen. Viele seiner Prinzipien stellen Völkergewohnheitsrecht dar. Die Möglichkeit einer Ausarbeitung eines Protokolls der ILC Draft Articles zu der ihr verwandten 708

Ibid., S. 37 f. Die UN-Wasserlaufkonvention etwa, brauchte ganze 17 Jahre von ihrer Verabschiedung bis zu ihrer Ratifizierung 2014. Siehe WWF, United Watercourse Convention Entry into Force, http://wwf.panda.org/what_we_do/how_we_work/policy/conventions/ water_conventions/un_watercourses_convention/ (aufgerufen 15.12.2016). 710 Eckstein/Sindico, 23 RECIEL 2014, S. 38. 711 Ibid., S. 39; ausführlich hierzu und klar dafür: Dellapenna/Loures, in: Loures/ Rieu-Clarke (Hrsg.), The UN Watercourses Convention in Force, 2013, S. 270 ff. 712 Dellapenna/Loures, in: Loures/Rieu-Clarke (Hrsg.), The UN Watercourses Convention in Force, 2013, S. 272; Eckstein/Sindico, 23 RECIEL 2014 S. 39. 709

IV. ILC Draft Articles

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UN-Wasserlaufkonvention, ist somit nicht per se von der Hand zu weisen. Ferner ist auch zu berücksichtigen, dass ein einziges Instrument eine Implementierung der Regelungen sowohl aus institutioneller Sicht– es gäbe nur ein Sekretariat und ein Forum – als auch unter Management- und Verwaltungsaspekten erleichtern würde.713 Auch ist ein Protokoll mit einem Spezialanwendungsbereich im Verhältnis zur Konvention nicht unüblich in der rechtlichen Praxis – hier ist etwa auf die UNECE-Wasserkonvention und das Protokoll zu Wasser und Gesundheit zu verweisen.714 Problematisch stellt sich jedoch die bereits festgestellte Überschneidung mit der UN-Wasserlaufkonvention, sowie die Inkompabilität gewisser Normen dar. Insbesondere die Unterschiede der Regelungen zur Souveränität und zum Anwendungsbereich führen dazu, dass die ILC Draft Articles als Protokoll fundamentale Regelungen und Wertungen der UN-Wasserlaufkonvention ändern würden. So würde etwa die Souveränitätsklausel für grenzüberschreitende Aquifere gelten, obwohl die Konvention einer solchen Regelung entbehrt. Ob dies erstrebenswert ist, ist fraglich und wohl mit Hinblick auf die bereits erfolgte Diskussion eher negativ zu beantworten. Zudem würde die Implementierung eines Protokolls ohne Angleichung der Regelungswerke in den divergierenden Punkten im Ergebnis doch zu einer Fragmentierung des internationalen Wasserrechts – und zwar sogar innerhalb eines Vertragssystems – führen. Es bleibt festzuhalten, dass einige Gründe für die Ausarbeitung der ILC Draft Articles als Protokoll zur UN-Wasserlaufkonvention sprechen. Allerdings ist gerade aufgrund des besprochenen Verhältnisses der ILC Draft Articles und der UN-Wasserlaufkonvention, eine solche Lösung nicht ohne Modifikation der kritisierten Regelungen der ILC Draft Articles möglich.715 c) Zwischenergebnis Aus der vorangegangenen Bewertung wird ersichtlich, dass sich die Umsetzung der ILC Draft Articles als schwierig erweist. Dies ist gerade aufgrund der in der erfolgten Diskussion der ILC Draft Articles festgestellten Problemkreise der Fall. Die Hauptkritikpunkte – die Souveränität und der Anwendungsbereich – sind nicht nur innerhalb des Regelungswerkes kritisch zu betrachten und zu bewerten, sondern eben auch im Außenverhältnis zu anderen völkerrechtlichen Abkommen. Wie festgestellt wurde, gibt es relevante Überschneidungen mit der 713 Dellapenna/Loures, in: Loures/Rieu-Clarke (Hrsg.), The UN Watercourses Convention in Force, 2013, S. 272. 714 UNECE, Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 17.6.1999, UN Doc. MP.WAT/AC.1/1999/1. 715 Für eine solche Lösung i. E. etwa Dellapenna/Loures, in: Loures/Rieu-Clarke (Hrsg.), The UN Watercourses Convention in Force, 2013, insb. S. 275 ff.

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B. Internationales Grundwasserrecht

UN-Wasserlaufkonvention sowie der UNECE-Wasserkonvention. Die künftige Form der ILC Draft Articles als rechtlich bindendes Instrument – sei es als eigenständiger Vertrag oder als Protokoll zur UN-Wasserlaufkonvention – kann diese Konfliktfälle nicht lösen. Lediglich eine nicht bindende Deklaration könnte hier Abhilfe schaffen – gegen diese sprechen jedoch gute Gründe. Ein befriedigender Weg für die künftige Umsetzung der ILC Draft Articles kann ohne Lösung der grundlegenden Problematiken in den kritisierten Regelungen der ILC Draft Articles derzeit nicht aufgezeigt werden.

V. Ergebnis zum rechtlichen Rahmen Das internationale Grundwasserrecht ist ein sich erst in den letzten Jahrzehnten herausgebildeter Teil des internationalen Wasserrechts. Die Nutzung von Wasserressourcen ist für die Staaten seit jeher von enormer Wichtigkeit und wird vor dem Hintergrund der sich anbahnenden Wasserkrise eine noch größere Bedeutung erlangen. Das internationale Wasserrecht ist somit eines der am stärksten entwickelten Bereiche des Umweltvölkerrechts. Grundwasser hingegen, wurde im internationalen Wasserrecht bisher eher als Anhängsel des Hauptregelungsgegenstandes Oberflächenwasser angesehen, wie etwa die Werke der ILA, als auch die UN-Wasserlaufkonvention, zeigen. Mit einem klaren Fokus auf Grundwasserressourcen als Teil internationaler Wasserläufe werden bedeutende nicht-erneuerbare Grundwasservorkommen, wie etwa der weltweit größte fossile Aquifer – das Nubian Sandstone Aquifer System – aus dem Anwendungsbereich der UN-Wasserlaufkonvention ausgeschlossen. Vor dem Hintergrund neuerer wissenschaftlicher Erkenntnisse über die Ressource, sowie der überragenden Bedeutung von Grundwasser in der Bekämpfung der globalen Wasserkrise, ist jedoch auch hier ein Wandel eingetreten. Bereits die Verfasser der UN-Wasserlaufkonvention waren sich der Schutzlücke in Bezug auf wichtige Grundwasservorkommen bewusst. Ursprünglich als eigenständiges Regelungswerk von gemeinsamer natürlicher Ressourcen gedacht (shared natural resources), wurde der Anwendungsbereich der ILC Draft Articles mit Hinblick auf die Bedeutung der Ressource Wasser, auf grenzüberschreitende Grundwasservorkommen festgelegt. Die ILC Draft Articles stellen, als erstes global gedachtes Regelungswerk zu grenzüberschreitenden Aquiferen, ein Novum und zugleich den bisherigen Schlusspunkt in der Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts als Teilgebiet des internationalen Wasserrechts dar. Der rechtliche Unterbau des internationalen Grundwasserrechts erfordert ein hier vertretenes modernes Souveränitätsverständnis, welches über den rein territorialen hin zu einem gemeinschaftsorientierten Ansatz übergeht. Das rein territoriale Verständnis ist nicht in der Lage, auf Beeinträchtigungen anderer Interessen – wie der Umwelt, künftiger Generationen, der Staatengemeinschaft und des Menschen – zu reagieren. Gerade mit Hinblick auf die globale Wasserkrise

V. Ergebnis zum rechtlichen Rahmen

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erscheint somit ein hier vertretenes modernes Souveränitätsverständnis erforderlich, welches diese Komponenten mitumfasst und geeignet ist, eine Grundlage in der Lösung aktueller Herausforderungen zu geben. Der rechtliche Rahmen ergibt sich folglich insbesondere aus den ILC Draft Articles und dem modernen Souveränitätsverständnis, als Unterbau des internationalen Grundwasserrechts. Bei der rechtlichen Diskussion der ILC Draft Articles muss neben den hydrogeologischen Gegebenheiten auch dieses hier vertretene moderne Souveränitätsverständnis beachtet werden. Die ILC Draft Articles müssen sich somit auch an diesen Komponenten messen lassen. Nur bei Beachtung dieser fundamentalen Charakteristika kann ein Regelungsregime entstehen, welches eine Antwort auf die aktuellen Herausforderungen im Rahmen der globalen Wasserkrise bieten kann. Ausgangspunkt des Regelungswerkes kann nur die Ressource selbst sein. Die ILC Draft Articles verkennen jedoch insbesondere die Mobilität des Wassers. Dies wird insbesondere deutlich beim Anwendungsbereich in Art. 1 i.V. m. Art. 2, welcher das Grundwasser selbst außer Acht lässt und seinen Bewegungsfluss in der Definition des Aquifers nicht berücksichtigt. Das Ausklammern von Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen aus der Aquiferdefinition spiegelt ebenfalls die Nichtberücksichtigung des hydrologischen Zyklusses wider. Die Mobilität wird auch in der Regelung zur Souveränität stark verkannt – territoriale Souveränität über einen Teil des von Natur aus beweglichen Wassers ist nicht möglich. Das Regime trägt ferner der erhöhten Anfälligkeit für Verschmutzungen trägt nicht ausreichend Rechnung. Gerade die nicht ausdrückliche Auflösung des Konflikts zwischen dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen kann zu einem erhöhten Schädigungsrisiko führen. In dieser Hinsicht ist auch die Schwelle des Merkmals der Erheblichkeit des Schädigungsverbots zu kritisieren, die im Vergleich zu Oberflächenwasser in der UN-Wasserlaufkonvention nicht herabgesetzt wurde. Bezüglich der Endlichkeit nicht-erneuerbarer Aquifere ist festzustellen, dass eine detaillierte Regelung zur Nutzung dieses Ressourcentyps fehlt. Eine solche wäre aber angesichts der Bedeutung etwa fossiler Aquifere für die künftige Wasserversorgung sinnvoll gewesen. Das internationale Grundwasserrecht bedarf eines hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses, welches nicht rein territorial ausgerichtet ist, sondern auch weitere Komponenten – die Interessen künftiger Generationen, die Umweltinteressen, die erhöhte Kooperation aufgrund der Interessen der Staatengemeinschaft und individuelle Interessen, mitumfasst. Problematisch ist jedoch, dass die ILC Draft Articles von einem traditionell territorialen Verständnis ausgehen. Vielmehr noch, ist Art. 3 über die Souveränität der Staaten, als eine Art

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B. Internationales Grundwasserrecht

Leitprinzip ausgestaltet, welches erst durch die weiteren Regelungen und das Völkerrecht begrenzt wird. Dieser Souveränitätsansatz findet seinen Ausdruck auch in weiteren Normen, wie etwa in Art. 7 zum Kooperationsgrundsatz. Dies ist aber neben der offensichtlichen Unvereinbarkeit mit den Grundcharakteristika von Grundwasser, insbesondere mit Hinblick auf die globale Wasserkrise, sehr bedenklich. Auch spiegelt das Festhalten an einem rein territorialen Ansatz in keiner Weise die Entwicklung im internationalen Wasserrecht wider. Positiv kann an dieser Stelle aber vermerkt werden, dass zumindest Tendenzen des hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses in den ILC Draft Articles erkennbar sind. So finden sich unter anderem in der Präambel, in Art. 4, in Art. 7 ff., in Art. 10 ff. und Art. 16 f., die Interessen künftiger Generationen, die Umweltinteressen, die erhöhte Kooperation und individuellen Interessen wieder. Als äußerst positiv hervorzuheben ist in dieser Hinsicht die Priorisierung der individuellen Interessen, die sich in Art. 5 und 17 findet und die die fundamentale und steigende Bedeutung von Grundwasser in der jetzigen und künftigen Wasserversorgung widerspiegelt. Negativ zu vermerken ist jedoch die fehlende Streitschlichtungsregelung. Eine solche würde der Komponente der erhöhten Kooperation Rechnung tragen. Gerade bei Grundwasserressourcen, die aufgrund ihrer grundlegenden Bedeutung für die Staaten und den Menschen anfällig als Konfliktgegenstand sind, kann eine Pflicht zur friedlichen Streitbeilegung als generell unabdingbar gewertet werden. Im Verhältnis zu anderen Wasserabkommen stellt sich die Nichtberücksichtigung der Grundcharakteristika des Wassers und des hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses als mitursächlich für die Problematik im Rahmen der Überschneidungen dar. Neben dem Fehlen einer ausdrücklichen Regelung zum Anwendungsvorrang sind es letztlich die Unterschiede bei den Regelungen zur Souveränität und im Anwendungsbereich, die den Anwendungskonflikt prägen. Festzustellen ist folglich, dass die ILC Draft Articles weder die hydrogeologischen Charakteristika des Grundwassers, noch das hier vertretene moderne Souveränitätsverständnis ausreichend berücksichtigen. Sie spiegeln somit weder die realen Gegebenheiten wider, noch nehmen sie die aktuelle Entwicklung im internationalen Wasserrecht adäquat mit auf. Die ILC Draft Articles sind demnach in ihrer jetzigen Ausarbeitung nicht geeignet, eine angemessene Antwort auf die aktuellen Herausforderungen im Rahmen der globalen Wasserkrise zu geben.

C. Wassermanagement Die vorangegangene Untersuchung hat den rechtlichen Rahmen dieser Arbeit ermittelt. Der praktische Erfolg eines wasserrechtlichen Regimes steht und fällt aber auch mit dem damit verbundenen effektiven Management der Wasserressource. Wassermanagement kann definiert werden als der Vorgang, Angebot, Verteilung, Nutzung und Qualität von Wasser zu kontrollieren.1 Der Umgang mit Wasserressourcen ist durch Interdisziplinarität geprägt. Die hydrogeologischen Kenntnisse, die rechtlichen Rahmenbedingungen, sowie eine Wasserpolitik und ein effizientes Mangement der Wasserressource sind erforderlich, um eine ausgewogene und nachhaltige Behandlung des Wassers zu gewährleisten.2 Wie bereits festgestellt, kann Ausgangspunkt eines rechtlichen Regimes nur die Ressource selbst sein.3 Das rechtliche Regime wiederum stellt die Rahmenbedingungen für die Wasserpolitik und das Wassermanagement.4 Die Politik und Verwaltung auch von grenzüberschreitenden Wasserressourcen erfolgt immer noch primär auf nationaler Ebene. Dies ist insoweit problematisch, als dass nationale Wasserpolitik aufgrund des primären Verfolgens nationaler Interessen dazu tendieren kann, regionale Kooperation von gemeinschaftlichen Ressourcen zu beeinträchtigen. Zu denken ist hierbei etwa an eine schwache nationale Implementierung von internationalen Regelungen oder die unterschiedliche Nutzungsverteilung in den Staaten, die direkte Auswirkungen auf die Behandlung der Ressource hat.5 Dennoch ist immer mehr gemeinschaftliche Kooperation im Bereich grenzüberschreitender Wasserressourcen zu verzeichnen. Als erfolgreiche Beispiele der Kooperation über internationale Oberflächengewässer sind etwa die Internationale Kommission zum Schutz des Rheins6, die Internationale Kommission zum Schutz der Donau7, die Nil Basin Initiative8 und die Mekong-Kommission9 anzuführen. Im Bereich grenzüberschreitender Grundwasservorkommen, 1

Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 851. Vgl. Caponera, Principles of Water Law and Administration, 2. Auflage, 2007, S. 4. 3 Siehe Kap. A.II. 4 Caponera, Principles of water law and administration, 2. Auflage, 2007, S. 4. 5 Siehe ausführlich etwa Benvenisti, in: Feitelson/Haddad (Hrsg.), Management of shared groundwater resources, S. 407 ff. 6 Vgl. etwa Website: http://www.iksr.org (aufgerufen am 03.01.2017). 7 Siehe Website: http://www.icpdr.org/main/ (aufgerufen am 03.01.2017). 8 http://www.nilebasin.org (aufgerufen am 03.01.2017). 9 http://www.mrcmekong.org (aufgerufen am 03.01.2017). 2

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C. Wassermanagement

die wie bereits erläutert erst in jüngster Zeit auf der Agenda der Staatengemeinschaft stehen,10 steckt auch die zwischenstaatliche Kooperation noch in den Kinderschuhen. Dennoch scheint die Bedeutung der Kooperation von Aquiferanrainern durch die Verfasser der ILC erkannt worden zu sein: Die ILC Draft Articles legen verstärkten Wert auf die Einrichtung von Kooperations- und Managementmechanismen. Im Gegensatz zum korrespondierenden Art. 8 der UN-Wasserlaufkonvention, benutzt Art. 7 ILC Draft Articles den Wortlaut „should establish joint mechanisms of cooperation“ und zeigt damit die besondere Bedeutung von gemeinschaftlichen Kooperationsformen in der Verwaltung grenzüberschreitender Aquifere. Als Beispiele von Kooperationen sind etwa die Nubian Sandstone Joint Authority11 und die Guarani Aquifer System Agreement Commission12 zu nennen. Das Management ist nichtsdestotrotz essentieller Bestandteil eines jeden (Grund-)Wasserregimes, um einen umfassenden Schutz, die Erhaltung der Ressource und eine angemessene Verteilung des Wassers zu gewähren.

I. Notwendigkeit eines Managements Der Anwendungsbereich der ILC Draft Articles bezieht sich auf grenzüberschreitende Aquifere und Aquifersysteme.13 Sowohl die Charakteristika von Grundwasser und Aquiferen, als auch die Tatsache, dass es sich hierbei um gemeinschaftliche Ressourcen handelt, stellen das Grundwassermanagement vor besondere Herausforderungen und zeigen die Notwendigkeit eines effektiven Managements. 1. Charakteristika von Grundwasser und Aquiferen Ein erfolgreiches Management muss die Charakteristika von Grundwasser und Aquiferen miteinbeziehen. Das Grundprinzip eines erfolgreichen Managements von Wasserressourcen ist im Grunde relativ simpel und von Nachhaltigkeitsgedanken geprägt – es soll nur soviel Wasser entnommen werden, wie auch wieder in die Ressource einfließt, um sicherzustellen dass die Wasserressource nicht erschöpft, sowie die Wasserqualität nicht beeinträchtigt wird.14 Es wird jedoch klar, dass dieses Grundprinzip bereits nicht auf eine wichtige Aquiferkategorie – 10

Vgl. hierzu die Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts in Kap. B.III. Siehe ausführlich, Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 935 ff. 12 Siehe ausführlich hierzu, del Castillo-Laborde, in: Boisson de Chazournes/Leb/ Tignino (Hrsg.), International law and freshwater, 2013, S. 212. 13 Ausführlich hierzu in Kap. B.IV.2.a). 14 Haddad/Feitelson/Arlosoroff, in: Feitelson/Haddad (Hrsg.), Management of shared groundwater resources, 2001, S. 3. 11

I. Notwendigkeit eines Managements

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nicht-erneuerbare Aquifere – anwendbar ist.15 Ein Charakteristikum dieser Kategorie besteht darin, dass sich bei Förderung des Grundwassers, die Grundwassermenge mangels Wiedereinfluss stetig verringert. Hier kann ein abgewandelter Nachhaltigkeitsansatz abhelfen, wie die ILC ihn in Art. 4(b) mit „maximizing the long-term benefits“ propagiert.16 Doch bereits die Maximierung der Langzeitvorteile gestaltet sich bei Grundwasser schwierig. Aufgrund des eher geringen wissenschaftlichen Kenntnisstandes über Grundwasser und Aquifere sind die Auswirkungen der Grundwasserförderung teilweise ungewiss. So kann etwa die tatsächliche Wassermenge des jeweiligen Aquifers nur schätzungsweise berechnet werden und divergiert zum Teil erheblich.17 Dies gilt für die enthaltene Wassermenge für erneuerbare und nicht-erneuerbare Ressourcen gleichermaßen. Die Berechnung der Wiederauffüllrate des Grundwassers eines erneuerbaren Aquifers gestaltet sich weiterhin schwierig. Aufgrund des hydrologischen Zyklusses ist diese abhängig von der Wiederauffüllquelle – etwa Flüsse oder Seen oder aber auch Regen – und variiert zum Teil erheblich.18 Gerade mit Hinblick auf die Auswirkungen des Klimawandels19 wird deutlich, mit wieviel Unsicherheiten eine konkrete Berechnung behaftet ist. Die nachhaltige Nutzung bzw. Nutzung im Sinne einer Maximierung von Langzeitvorteilen bezieht auch gerade alternative Wasserressourcen, wie etwa benachbarte Aquifere oder Oberflächengewässer, in ihre Berechnung mit ein. Auch diese sind aber abhängig von Faktoren, wie etwa dem Klimawandel. Diese Problematiken erschweren die nachhaltige Nutzung bzw. die Nutzung im Sinne einer Maximierung der Langzeitvorteile erheblich. Fehlt bereits die Basis der Förderungskalkulation, ist fraglich wie ein effektives Management überhaupt erfolgen kann. Hinzu kommen die hohe Anfälligkeit von Aquiferen für Verschmutzung und die Mobilität des Grundwassers,20 die schwerwiegende Konsequenzen nach sich ziehen können: So erweist sich etwa eine künstliche Reinigung des verschmutzten Wassers als herausforderndes, langandauerndes und kostspieliges Unterfangen.21 Ein weiteres 15 Zu der Diskussion des Prinizps der nachhaltigen Nutzung in den ILC Draft Articles, siehe Kap. B.IV.2.b)bb)(2) und der nachhaltigen Entwicklung, vgl. B.IV.2.b)ee)(1). 16 Siehe hierzu Kap. B.IV.2.b)bb)(2). 17 Vgl. etwa die Diskrepanzen der berechneten Wassermenge des Nubian Sandstone Aquifer Systems, welche von einer Wassernutzungszeitspanne von 60–100 Jahren bis 4.625 Jahren reichen, Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 49. 18 Haddad/Feitelson/Arlosoroff, in: Feitelson/Haddad (Hrsg.), Management of shared groundwater resources, S. 4; Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 853. 19 Hierzu ausführlich unter Kap. D.I. 20 Vgl. Kap. A.III.4. 21 Haddad/Feitelson/Arlosoroff, in: Feitelson/Haddad (Hrsg.), Management of shared groundwater resources, S. 6 ff.

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C. Wassermanagement

Problem ergibt sich daraus, dass die Verschmutzung nicht nur durch unsachgemäße Förderung des Grundwassers erfolgen kann, sondern bei erneuerbaren Aquiferen auch durch Einfluss des damit verbundenen Ökosystems, oder schlichtweg durch Verschmutzung des darüber liegenden Landes. Diese dringt nach und nach in die saturierte Zone des Gesteins und verschmutzt den Aquifer.22 Auch führt der stetige Fluss des Grundwassers dazu, dass etwa Verschmutzungen sich auch über die Grenze hinaus auswirken können; ihre Entdeckung kann jedoch erst Jahre später erfolgen. Die Verwaltung gemeinschaftlicher Ressourcen ist per se schwieriger als die einer rein nationalen Ressource, da neben potentiellen Interessenkonflikten der Anrainerstaaten, hier auch eine Balance zwischen dem gemeinschaftlichen Management, sowie nationaler Politik und der Souveränität der Staaten erfolgen muss.23 Es wird somit deutlich, dass die Charakteristika von Aquiferen und Grundwasser, das Management von Grundwasserressourcen, und insbesondere von grenzüberschreitenden Grundwasserressourcen, besonders herausfordernd gestalten. 2. Tragedy of the Commons Regelungsgegenstand der ILC Draft Articles sind grenzüberschreitende Aquifere und somit gemeinschaftliche Ressourcen. Hier ist die Notwendigkeit eines effektiven Managements besonders hoch. Deutlich wird dies am Beispiel der berühmten „Tragedy of the Commons“ des Ökologen Hardin.24 Hardin beschreibt in seinem Essay die Auswirkungen der Nutzung eines Allmendeguts. Hierbei nutzte er das Beispiel einer Gemeinschaftswiese, deren Nutzung allen Schäfern offen steht, um ihre Tiere weiden zu lassen. Die Gemeinschaftswiese weist jedoch eine begrenzte Kapazität auf. Zu viele weidende Tiere würden zu einer Abgrasung der Wiese führen und letztlich zu dem Untergang des Allmendeguts. Hardin erläutert, dass jeder Schäfer als rational denkender Mensch seinen Gewinn maximieren möchte, was er durch eine Vergrößerung seiner Herde erreichen kann. Von jedem zusätzlichen Tier erhält der Schäfer den vollen Gewinn, während der Schaden an der Ressource von allen Schäfern gemeinsam getragen wird. Folglich wird jeder Schäfer seine Herde auf Kosten der Allmende vergrößern. Letztlich wird dies zu einer Erschöpfung der Gemeinschaftsressource führen, von der alle abhängig sind.25 Die Quintessenz ist, dass Menschen durch ihr Eigeninteresse eine gemeinschaftliche Ressource zerstören, auch wenn dies letztlich in niemandes Interesse 22

Ibid., S. 7. Benvenisti, in: Feitelson/Haddad (Hrsg.), Management of shared groundwater resources, S. 407 ff. 24 Hardin, 163 Science 1968, S. 1243 ff. 25 Ders., S. 1244. 23

II. Integrated Water Resources Management (IWRM)

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liegt. Beispiele wie die Überfischung der Fischbestände im Nordatlantik oder der ökologische Zusammenbruch des Schwarzen Meeres zeigen die praktische Relevanz von Hardins Konzept.26 Bezogen auf Grundwasserressourcen würden die Nutzer der Ressource – etwa Aquiferanrainerstaaten – größere Mengen an Grundwasser fördern, um damit bspw. größere Landflächen zur Landwirtschaft zu bewässern, während die Auswirkungen am Aquifer von allen Anrainern getragen würden. Dieser Anreiz besteht, solange die Kosten der Förderung den Wert des Wassers für die Anrainerstaaten nicht übersteigen. Letztlich würde dies zu einer Erschöpfung der Grundwasserressource führen oder sonstigen Schaden, wie etwa Verschmutzung, an dieser hervorrufen.27 Der Ausweg aus diesem Kreislauf sind laut Hardin sog. Zwangsmaßnahmen, ausgeübt durch einen Konsens der Mehrheit.28 Als Beispiel nennt Hardin etwa die Rechtsetzung.29 Solche einverständlichen Zwangsmaßnahmen können aber nach anderer Ansicht etwa auch durch ein gemeinsames Wassermanagement ausgeübt werden.30 Als weitere Lösung der Tragedy of the Commons wird eine Privatisierung des Allmendeguts erörtert, im Sinne eines eingeschränkten Zugangs zur Ressource, bspw. durch die Vergabe von Lizenzen.31 Es wird deutlich, dass die ungeregelte Nutzung eines Gemeinschaftsgutes, wie sie auch gemeinschaftliche Grundwasserressourcen wie grenzüberschreitende Aquifere darstellen, letztlich am Eigeninteresse der Nutzer zugrunde gehen kann. Hinsichtlich der Besonderheiten von Aquiferen und der wachsenden Bedeutung von Grundwasserressourcen zeigt sich die Notwendigkeit eines gemeinschaftlichen Grundwassermanagements umso deutlicher.

II. Integrated Water Resources Management (IWRM) Das Integrated Water Resources Management (IWRM) ist das womöglich erfolgreichste Konzept des Wassermanagements weltweit.32 So findet sich das IWRM-Konzept in zahlreichen internationalen Deklarationen33 und Publikatio26 Hanley/Shogren/White, Environmental Economics in Theory and Practice, 1997, S. 39 f. 27 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 855. 28 Hardin, 163 Science 1968, S. 1247. 29 Ibid. 30 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 855. 31 Ibid., S. 855. Zur Wasserprivatisierung siehe Kap. D.II.3. 32 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 911. 33 Vgl. bspw. International Conference on Water and the Environment, Dublin Statement on Water and Sustainable Development, abrufbar unter: https://www.wmo.int/ pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html (aufgerufen 2.2.2016), Prinzip 2; UN Conference on Environment and Development, Agenda 21 v. 3.–14.6.1992, Doc. A/ CONF.151/26/Rev.1 Vol. I., para. 18.5 ff.; Report of the World Summit on Sustainable Development 2002, Doc. A/CONF.199/20, para. 26 ff.

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C. Wassermanagement

nen34 und auch in der EU-Wasserrahmenrichtlinie 35 wieder. Das Konzept lässt sich definieren als: „process which promotes the coordinated development and management of water, land, and related resources in order to maximise economic and social welfare in an equitable manner without compromising the sustainability of vital ecosystems.“ 36 Diese Definition zeigt den umfassenden Ansatz, den das IWRM-Konzept verfolgt. Miteinander in Verbindung stehende Ressourcen sollen zusammen verwaltet werden. Das IWRM-Konzept berücksichtigt somit den Zusammenhang des hydrologischen Zyklusses37 und berücksichtigt so die Prämisse, dass der Ausgangspunkt eines erfolgreichen Managements nur die Ressource selbst sein kann. Gerade mit Hinblick auf die besondere Anfälligkeit von Grundwasserressourcen für Verschmutzung, auch durch Aktivitäten auf dem über dem Aquifer liegenden Land, zeigt sich das Schutzpotential des IWRM-Konzepts für Aquifere. Das Management nach IWRM verfolgt zudem das Ziel, den Nutzen der Wasserressource derart zu optimieren, dass die bestmöglichsten wirtschaftlichen und sozialen Vorteile erreicht werden, bei gleichzeitiger Minimierung der Nachteile für die Wasserressource selbst, sowie der damit verbundenen Ökosysteme.38 Das IWRM-Konzept entwickelte sich aufgrund des Scheiterns herkömmlichen Wassermanagements, das stets einen Fokus auf das Wasserangebot legte. Zudem ist durch den umfassenden Ansatz mit Berücksichtigung der Interdependenz des hydrologischen Zyklusses, eine Abkehr von dem traditionell fragmentierten Managementansatz erkennbar. Wassermanagement erfolgte separat für die einzelnen Komponenten – wie bspw. für Grundwasser, Oberflächenwasser und Landnutzung.39 Allerdings kann das IWRM-Konzept, als ein sämtliche relevanten Faktoren – wie soziale, politische, wirtschaftliche, sowie technische und hydrogeologische – intergrierender Ansatz, nicht in ein Vakuum implementiert werden. Eine konkrete Implementierung des IWRM-Konzepts setzt gerade diese Faktoren voraus, die jedoch von Ressource zu Ressource unterschiedlich sind.40 In Anbetracht der 34 Vgl. bspw. UN WWDR von 2003, 2006, 2009, 2012, 2014; UNESCO-IHP, IWRM Implementation in Basins, Sub-Basins, Aquifers, 2009, abrufbar unter: http://unes doc.unesco.org/images/0018/001817/181790e.pdf; UN Water, Transboundary Waterssharing benefits, sharing responsibilities, 2008, abrufbar unter: http://www.unwater.org/ downloads/UNW_TRANSBOUNDARY.pdf; (Stand aller: 02.02.2015). 35 Vgl. etwa Richtlinie 2000/60/EG, Erwägungsgründe (16), Art. 1. 36 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 911, die anerkannte GWP-Definition zitierend. Siehe auch: http://www.gwp.org/the-challen ge/what-is-iwrm/ (aufgerufen 8.12.2016). 37 Hierzu ausführlich in Kap. A.III. 38 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 912. 39 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 911. 40 Ibid., S. 913.

II. Integrated Water Resources Management (IWRM)

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Tatsache, dass sich politische, wirtschaftliche, soziale als auch technische und hydrogeologische Voraussetzungen bspw. des Guaraní Aquifer Systems von denen des Nubian Sandstone Aquifer Systems unterscheiden, ist folglich unabdingbar, dass auch der konkrete Inhalt des jeweiligen Managements divergiert.41 Es wird somit deutlich, dass das IWRM-Konzept sich vielmehr als Leitlinie, die an verschiedenste Sachverhalte angepasst werden kann, darstellt.42 Ein grundlegender Prozess des IWRM würde folgende Bereiche berücksichtigen: Die Wasserressource selbst sowie die Nachfrage und mögliche Beschränkungen; die Datenerhebung und -auswertung sowie die Entscheidungsfindung; das Erstellen von Management-Plänen und die Überwachung der Ressource. Im Rahmen des ersten Bereichs spielen alle Faktoren eine Rolle, die die Ressource betreffen – wie etwa Klimadaten und hydrologische Daten – sowie solche, die mögliche Beschränkungen der Nachfrage darstellen können – wie soziokulturelle und umweltspezifische Prioritäten, wirtschaftliche Ressourcen und bereits vorhandene Wasserinfrastruktur – und die Wassernachfrage selbst, als Gesamtnachfrage als auch per Sektor. In einem zweiten Schritt werden dann im Rahmen der Datenauswertung und Entscheidungsfindung diese Faktoren analysiert und anhand der Ergebnisse Managementpläne erstellt. Diese betreffen die Verteilung des Wassers und auch die weitere Entwicklung der Ressource, etwa durch ein Nachfragemanagement und der Wiederverwendung von Abwasser. Schließlich erfolgt auf dieser Basis eine Überwachung und Leistungsbewertung der Ressource und der berücksichtigten Faktoren. Auf diese Weise soll ein ressourcenspezifisches Management ermöglicht werden, welches eine optimierte Nutzung des Wasservorkommens ermöglicht.43 Als ressourcenspezifisches Beispiel müsste ein IWRM-Konzept des Nubian Sandstone Aquifer Systems bspw. folgende Besonderheiten berücksichtigen: Im Rahmen der zu bewertenden Faktoren44 müssten etwa die voneinander stark divergierende politische und wirtschaftliche Lage in den Anrainerstaaten, die klimatische Prägung, sowie auch religiöse (islamische) Ansichten zu Wassermanagement45 bewertet werden. Das Aquifersystem ist nicht-erneuerbar und folglich 41 So könnten etwa im Rahmen des Nubian Sandstone Aquifer Systems, bei der die Bevölkerung der Anrainerstaaten mehrheitlich islamisch ist, auch religiöse Aspekte eine Rolle im Management spielen, vgl. zur Bedeutung religiöser Tendenzen im Wassermanagement, Caponera, Principles of water law and administration, 2. Auflage, 2007, S. 59. Ausführlich zum Wassermanagement im Islam: Faruqui/Biswas/Bino (Hrsg.), Water Management in Islam, 2001. 42 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 913. 43 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 35. 44 Für eine ausführliche Darstellung der relevanten Faktoren des Nubian Sandstone Aquifer Systems, vgl. Alker, in: Scheumann/Herfeldt-Pähle (Hrsg.), Conceptualizing on Africa’s transboundary groundwater resources, 2008, S. 235 ff. 45 Tiefergehend zum Wassermanagement im Islam: vgl. Faruqui/Biswas/Bino (Hrsg.), Water management in Islam, 2001.

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C. Wassermanagement

wären im Rahmen eines nachhaltigen Managementplanes auch alternative Wasserressourcen zu berücksichtigen. Diese könnten traditionelle Quellen darstellen, wie Regenwassergewinnung und Nutzung von Oberflächenwasser, als auch moderne Trends, wie Meerwasserentsalzung und Abwasseraufbereitung.46 Als erfolgsversprechend im Bereich des Managements grenzüberschreitender Grundwasserressourcen – insbesondere in ariden Gebieten – wird ferner ein gemeinschaftliches Management angesehen.47 Die Bedeutung gemeinschaftlicher Kooperation wird auch in den ILC Draft Articles in Art. 7 betont.48 Das IWRM-Konzept ist ein flexibler Ansatz, der auf die unterschiedlichen grenzüberschreitenden Aquifere angepasst werden kann.49 Dies entspricht auch dem Ansatz der ILC Draft Articles, die als Rahmenkonvention auf die unterschiedlichsten Aquifere Anwendung finden sollen. Art. 14 normiert hierbei die Pflicht ein Management für grenzüberschreitende Aquifere zu etablieren, die konkrete Ausgestaltung obliegt jedoch den Anrainerstaaten.50 Das IWRM-Konzept komplementiert damit die ILC Draft Articles in der Managementkomponente und kann somit Ausgangspunkt für die Implementierung eines regionalen Managements von grenzüberschreitenden Aquiferen darstellen.

III. Ergebnis Die ILC Draft Articles legen gesteigerten Wert auf die Implementierung eines effizienten Managements von Aquiferen. Nur ein solches ist in der Lage, den Schutz und die Erhaltung des bedeutenden Grundwassers zu ermöglichen. Wie die Charakteristika von Aquiferen deutlich zeigen, ist ein effizientes, an der Ressource ansetzendes Management erforderlich. Hinzu kommt, dass bei grenzüberschreitenden Ressourcen die diskutierte Gefahr eines Untergangs der Ressource sich als weitaus wahrscheinlicher darstellt, als bei rein nationalen Grundwasservorkommen. Bei gemeinschaftlichen Aquiferen ist somit die Notwendigkeit eines effektiven Managements umso höher einzuschätzen. Das IWRM-Konzept, welches wie die ILC Draft Articles selbst, als Rahmenkonzept gedacht ist, stellt sich hierbei als angemessene Leitlinie für die Ausarbeitung eines Managementregimes für den jeweiligen grenzüberschreitenden Aquifer dar. 46 Insbesondere bei Trends und deren Akzeptanz in der Bevölkerung ist deren Kompatibilität mit der religiösen und soziokulturellen Prägung zu evaluieren. Vgl. etwa zur Abwasseraufbereitung und seine Vereinbarkeit mit dem Islam, Al Khateeb, in: Faruqui/ Biswas/Bino (Hrsg.), Water Management in Islam, 2001, S. 79 ff. 47 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 916 ff. In diesem Sinne für alle grenzüberschreitende Grundwasserressourcen auch Bodart, in: Kidd/Ferris/Murombo/Iza (Hrsg.), Water and the law, 2014, S. 126 ff. und Benvenisti, in: Feitelson/Haddad (Hrsg.), Management of shared groundwater resources, S. 407 ff. 48 Siehe hierzu ausführlich Kap. B.IV.2.b)ee)(1). 49 Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 916 ff. 50 Siehe Kap. B.IV.2.d)bb).

D. Aktuelle Herausforderungen Das internationale Grundwasserrecht als Materie von hoher Interdisziplinarität steht vor neuen Herausforderungen, an denen es sich messen lassen muss. Hierbei werden als bedeutende aktuelle Herausforderungen, soweit sie nicht bereits im Kapitel über den rechtlichen Rahmen internationaler Grundwasservorkommen behandelt wurden, die Auswirkungen des Klimawandels, sowie die unter wirtschaftlichen Trends zusammengefassten Bereiche der Wasserprivatisierung, des sog. „virtual water trades“, des Wasserhandels und der Übertragbarkeit von Grundwasserrechten beleuchtet.1

I. Klimawandel Aufgrund des hydrologischen Zyklusses bleibt die Wassermenge auf der Erde immer gleich und ändert lediglich ihre Form. Was sich verändert, ist die Verfügbarkeit des Wassers. Faktoren, die unmittelbaren Einfluss auf die Wasserverfügbarkeit haben, sind der Klimawandel, sowie die bereits besprochenen Gefahren von Raubbau an Grundwasservorkommen und Verschmutzung von verfügbaren Ressourcen.2 Der Klimawandel beeinträchtigt die Umwelt und die Ökosysteme, insbesondere die immanenten Wasserressourcen.3 Als Konsequenzen sind mit veränderten Wetterstrukturen, wie erhöhte oder niedrigere Niederschlagsmuster, Desertifikation, vermehrte Stürme und einem Anstieg der Meeresspiegel zu rechnen.4 All dies führt zu Problemen des Angebots an Wasser, etwa durch Dürren, wie in den Regionen, die unter Wasseranspannung oder Wasserstress leiden werden.5 Die Folgeauswirkungen sind verstärkte Erosionen und Wasserabflüsse durch verstärkten Niederschlag, die wiederum vermehrt Sedimente, Pestizide und weitere teilweise giftige Stoffe in Flüsse oder Seen spülen oder in das Grund1 Die Aufzählung erhebt nicht den Anspruch der Vollständigkeit, sondern identifiziert für den Bereich und die Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts wichtige Herausforderungen. Siehe ausführlich zu aktuellen Trends im internationalen Wasserrecht, Wolfrum/Kirschner, in: Kibaroglu/Kirschner/Mehring/Wolfrum (Hrsg.), Water Law and Cooperation in the Euphrate-Tigris-Region, 2013, S. 3 ff.; Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 54 ff.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 51 ff. 2 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 69. 3 Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 112; Taylor et al., 3 Nature Climate Change 2013, S. 322. 4 Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 112. 5 Siehe tiefergehend unter Kap. A.I.

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D. Aktuelle Herausforderungen

wasser versickern lassen. Dies führt wiederum zu einer erhöhten Verschmutzung des Wassers. Derselbe Effekt kann aber auch durch geringeren Niederschlag erfolgen, wenn sich an der Wasserquelle aufgrund der Austrocknung Sedimente ablagern, die letztlich in das Wasser gelangen.6 In manchen Regionen betrifft der Klimawandel auch die Wassernachfrage. Ein Anstieg in der Verdunstung des Wassers, etwa durch erhöhte Temperaturen, kann eine größere Wassernachfrage bei der Landwirtschaft hervorrufen. Ebenso kann eine erhöhte Unsicherheit bei Niederschlagsmustern zu einer verstärkten Aufgabe von regenintensiver Landwirtschaft führen.7 Mit Hinblick auf Regionen, in denen die Oberflächenwassermenge ohnehin gering ist, oder unter dem Klimawandel leidet, kann die Gefahr einer steigenden Beanspruchung von Grundwasserressourcen auftreten.8 Problematisch ist hierbei insbesondere, dass die direkten Auswirkungen des Klimawandels auf Grundwasserressourcen heutzutage nur schwer wissenschaftlich erfasst werden können.9 Wie in allen Bereichen der grundwasserbezogenen Hydrogeologie, steht auch hier die Forschung noch am Anfang. Relativ sicher kann davon ausgegangen werden, dass Dürren und Verdunstung die zur Erneuerung des Aquifers vorhandene Menge an Wasser vermindern. Allerdings können erhöhte Niederschläge, sowie Überschwemmungen die Menge wieder erhöhen – jedoch auch das Einfließen von verschmutztem Wasser in den Aquifer verstärken.10 Es kann folglich festgehalten werden, dass sich der Einfluss des Klimawandels auf die Wassermenge in erneuerbaren Aquiferen nach dem jeweiligen Klima richtet. Problematisch ist hier jedoch, dass insbesondere bereits unter Wasserstress leidende Gebiete klimawandelbedingt noch wasserärmer werden – somit auch in diesen Regionen der Wasserspiegel an erneuerbarem Grundwasser sinken wird. Nicht-erneuerbare Aquifere sind hingegen vom Klimawandel nicht direkt betroffen.11 Von einer verstärkten Förderung von Grundwasser, als indirekte Folge des Klimawandels, sind jedoch alle Aquifertypen betroffen.12 Vorteile der Wasserversorgung durch Aquifere in Zeiten des Klimawandels liegen darin, dass diese eine große Speicherkapazität aufweisen, sowie dass sie weniger anfällig – bzw. im Falle von nicht-erneuerbaren Aquifere kaum anfällig – für Dürren sind. 6 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 68; Taylor et al., Nature Climate Change 2013, S. 324. 7 ICCP Fifth Assessment (2014), S. 241, abrufbar unter: http://www.ipcc.ch/pdf/as sessment-report/ar5/wg2/WGIIAR5-Chap3_FINAL.pdf (aufgerufen 3.12.2016). 8 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 69. 9 ICCP, Fifth Assessment (2014), abrufbar unter: http://www.ipcc.ch/pdf/assess ment-report/ar5/wg2/WGIIAR5-Chap3_FINAL.pdf (aufgerufen 3.12.2016), S. 237; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 69 Fn. 60. 10 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 69 Fn. 60. 11 Taylor et al., 3 Nature Climate Change 2013, S. 322. 12 Ibid., S. 322, 326.

I. Klimawandel

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Die Auswirkungen des Klimawandels führen somit dazu, dass Aquifere im Langzeitmanagement der Wasserversorgung von immer größerer Bedeutung sein werden und eine Intensivierung der Nachfrage von Grundwasser stattfinden wird.13 Die Kehrseite hiervon ist die damit verbundene Gefahr des Raubbaus an Grundwasservorkommen.14 Vor diesem Hintergrund ist es umso wichtiger, dass ein effektiver rechtlicher Rahmen geschaffen wird, der der Überbeanspruchung der Ressource entgegenwirkt. Die ILC Draft Articles regeln klimawandelbedingte Auswirkungen auf grenzüberschreitende Aquifere nicht ausdrücklich.15 An mancher Stelle kann jedoch die Berücksichtigung von klimawandelinduzierten Auswirkungen zu erkennen sein, wie in der Präambel16 und im Rahmen der angemessenen und vernünftigen Nutzung,17 sowie auch in der Regelung über Notsituationen.18 Allerdings sind die ILC Draft Articles – ebenso wie die UN-Wasserlaufkonvention – als Rahmenkonvention ausgestaltet, die geeignet ist, die unterschiedlichsten Sachverhalte zu erfassen und einen Leitfaden für Staaten zu bieten, eigene regionale Abkommen zu schließen. Folglich bieten auch die ILC Draft Articles einen flexiblen Rahmen, um regional auf Veränderungen des Klimas zu antworten.19 Zu beachten ist auch, dass starre Regelungen, bspw. über die Wasserverteilung einer gemeinschaftlichen Ressource, die nicht flexibel an klimawandelbedingte Auswirkungen an der Wasserressource angepasst werden kann, ein erhöhtes Konfliktpotential bergen.20 Die ILC Draft Articles können in diesem Sinne jedoch nur als 13 Ibid., S. 326; Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 1008. 14 Siehe zur generellen Intensivierung der Grundwassernutzung ausführlich in Kap. A.I. Tiefergehend zur Gefahr des klimawandelbedingten Raubbaus in Nordafrika, vgl. etwa: Kuper/Amichi/Mayaux, Water International 2017, S. 1 ff., abrufbar unter: https://doi.org/10.1080/02508060.2017.1351058 (aufgerufen am 7.8.2017). 15 Zur rechtlichen Behandlung von Grundwasser im internationalen Klimarecht, siehe Stephan, Water International 2017, DOI: 10.1080/02508060.2017.1351911 (aufgerufen am 7.8.2017). 16 Vgl. Präambel ILC: „Taking into account increasing demands for freshwater and the need to protect groundwater resources, . . .“. 17 Vgl. Art. 5 Abs. 1(b): „the social, economic and other needs, present and future, of the aquifer States concerned“ und (e): „the existing and potential utilization of the aquifer or aquifer system“. 18 Vgl. Art. 17 Abs. 1: „,emergency‘ means a situation, resulting suddenly from natural causes . . .“. 19 In diesem Sinne auch zur UN-Wasserlaufkonvention, Wolfrum/Kirschner, in: Kibaroglu/Kirschner/Mehring/Wolfrum (Hrsg.), Water Law and Cooperation in the Euphrate-Tigris-Region, 2013, S. 3 ff.; Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 54 ff.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 16. Generell zur Notwendigkeit von erhöhter Flexibilität in Wasserabkommen, McCaffrey, Natural Resources Forum 2003, S. 156 ff. 20 Ausführlich und mit weiteren Hinweisen zu einem Beispiel in der Euphrat-TigrisRegion, siehe Wolfrum/Kirschner, in: Kibaroglu/Kirschner/Mehring/Wolfrum (Hrsg.), Water Law and Cooperation in the Euphrate-Tigris-Region, 2013, S. 3 ff.; Boisson de

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D. Aktuelle Herausforderungen

Ausgangspunkt dienen, als weiterer notwendiger Schritt muss die Implementierung der geschlossenen Abkommen und eine erhöhte staatliche Kooperation, etwa durch gemeinschaftliche Managementinstitutionen, erfolgen.21

II. Wirtschaftliche Trends Auch Herausforderungen ökonomischer Natur tangieren das internationale Grundwasserrecht. Prominent sind hier insbesondere Wasserhandel, Wasserprivatisierungen und der sog. „virtual water trade“. Diese wirtschaftlichen Trends sind hochaktuell und berühren eine mögliche Kommerzialisierung von Wasser. Der wirtschaftliche Umgang mit Süßwasserressourcen basiert letztlich auf der Grundfrage, ob Wasser als Gemeinschaftsgut oder als wirtschaftliches Gut betrachtet werden sollte. Geht man von Letzterem aus, sind Wasserhandel und Wasserprivatisierungen grundsätzlich möglich. 1. Grundfrage: Wasser als Gemeinschaftsgut oder Handelsware Eine Kommerzialisierung von Wasser setzt voraus, dass dieses als ökonomisches Gut und bei internationalem Handel etwa auch als Handelsware angesehen werden kann.22 a) Entwicklung in der Staatengemeinschaft Die wirtschaftlichen Aspekte von Wasser werden auch in einigen internationalen Deklarationen behandelt. Zu nennen sind bspw. die Vorschläge zur Realisierung einer effizienten Wassernutzung im Mar del Plata Action Plan von 1977. Hier werden u. a. ökonomische Anreize, wie eine effektive Preisgestaltung erwähnt, um eine effiziente Wassernutzung zu fördern.23 Ein Wandel lässt sich mit der Dublin Konferenz (International Conference on Water and the Environment) von 1992 erkennen. Im Gegensatz zu den früheren Konferenzen in Stockholm und Mar del Plata, handelte es sich hierbei nicht um eine Staaten-, sondern um eine Expertenkonferenz, die dem folgenden Rio-Gipfel (Rio Konferenz über Umwelt und Entwicklung) als Arbeitsgrundlage dienen sollte.24 Die auf der KonfeChazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 54 ff.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 16 f. 21 Wolfrum/Kirschner, in: Kibaroglu/Kirschner/Mehring/Wolfrum (Hrsg.), Water Law and Cooperation in the Euphrate-Tigris-Region, 2013, S. 3 ff.; Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 54 ff.; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 17; ausführlich zu Strategien von Grundwassermanagement in Zeiten des Klimawandels, siehe Maliva/Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 1001 ff. 22 Vgl. Scheele/Kluge, 57 WeltTrends 2007–2008, S. 11. 23 UN Water Conference, „Mar Del Plata Action Plan“ v. 14–15.3.1977, Doc. E/ CONF.70/29, S. 9 para. 7. 24 Ausführlich zur Dublin-Konferenz, siehe etwa Lee (2003), S. 119 ff.

II. Wirtschaftliche Trends

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renz verabschiedete Dubliner Erklärung25 stellte zwar die lebenserhaltenden und endlichen Eigenschaften von Wasser fest,26 beschäftigte sich aber auch mit einem Ansatz, der Nutzer, Planungs- und Entscheidungsträger in Fragen der Entwicklung und des Managements von Wasserressourcen miteinbeziehen sollte.27 Zudem wurde festgestellt, dass „water has an economic value in all ist competing uses and should be recognised as an economic good.“ 28 Die Hintergründe für diese ausdrückliche Anerkennung von Wasser als einem ökonomischen Gut werden erläutert: „Within this principle, it is vital to recognize first the basic right of all human beings to have access to clean water and sanitation at an affordable price. Past failure to recognize the economic value of water has led to wasteful and environmentally damaging uses of the resource. Managing water as an economic good is an important way of achieving efficient and equitable use, and of encouraging conservation and protection of water resources.“ 29 Die Dubliner Erklärung erkennt zwar die lebensnotwendigen Eigenschaften von Wasser und das grundsätzliche Recht auf den Zugang zu Wasser an. Allerdings ist nach Ansicht der Verfasser, ein nachhaltiger, umweltschützender und effizienter Umgang mit der Ressource nicht möglich ohne Wasser einen wirtschaftlichen Wert zuzuerkennen und es letztlich – wenn auch zu fairen Bedingungen – zu bepreisen. Die Dubliner Erklärung propagierte hierbei international einen neuen Ansatz. Die Rio-Konferenz hingegen übernahm die Empfehlung in ihrer Agenda 21 nicht und deklarierte Wasser als „soziales und ökonomisches Gut“ 30 und positionierte sich nur zur angemessenen Wasserbepreisung in der städtischen Entwicklung31 und der Landwirtschaft32, jedoch eindeutig nicht in der Trinkwasserversorgung.33 Nichtsdestotrotz wurde in der Rio-Konferenz Wasser als ökonomisches Gut anerkannt. Was genau dies letztlich bedeutet, insbesondere mit Blick auf Wasserprivatisierungen und angemessene Preisgestaltung, sowie Wasserhandel, ist umstritten und wurde auch in den Folgejahren, etwa auf den sieben sog. World Water Forums von 1997 bis 2015 nicht abschließend gelöst.34 Mit der wachsen-

25 International Conference on Water and the Environment, Dublin Statement on Water and Sustainable Development, abrufbar unter: https://www.wmo.int/pages/prog/ hwrp/documents/english/icwedece.html (aufgerufen 2.2.2016). 26 Ibid., Prinzip 1. 27 Ibid., Prinzip 2 und 3. 28 Ibid., Prinzip 4. 29 Ibid. 30 Agenda 21 v. 3.–14.6.1992, Doc. A/CONF.151/26/Rev.1 Vol. I, para. 18.68 (b). 31 Ibid., para. 18.59 (b) (iii). 32 Ibid., para. 18.76 (a) (iii). 33 Siehe ausführlich zur ökonomischen Richtung der Rio-Deklaration, Lee, Die effiziente Nutzung grenzüberschreitender Wasserressourcen, 2003, S. 134 ff. 34 Eine umfassende Darstellung kann hier nicht vorgenommen werden. Tiefergehend etwa Bakker, Privatizing water, 2010, S. 75, 135 f., 150 f.

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D. Aktuelle Herausforderungen

den Bedeutung eines Menschenrechts auf Wasser im letzten Jahrzehnt35 ist die Diskussion um einen wirtschaftlichen Wert von Wasser zusätzlich verschärft worden. b) Wasser als ökonomisches Gut oder öffentliches Gut? In der Theorie ist fraglich, ob Wasser einen wirtschaftlichen Wert hat und ein ökonomisches Gut darstellen kann. Laut Samuelson in seinem Standardwerk Economics, ist Ökonomie zu verstehen als „(. . .) study of how societies choose to use scarce productive resources that have alternative uses, to produce commodities of various kinds, and to distribute them among different groups.“ 36 Unter Knappheit ist der Zustand zu verstehen, wenn die Nachfrage größer als die vorhandenen Güter – Dinge, die geeignet sind menschliche Bedürfnisse zu erfüllen – ist.37 Ökonomische Güter sind folglich Güter, dessen vorhandene Quantität kleiner ist als die Nachfrage.38 Wasser, wie auch Grundwasser, ist geeignet, menschliche Bedürfnisse zu befriedigen, sei es zur Nahrungsaufnahme, zu industriellen und landwirtschaftlichen Zwecken oder auch um die Umwelt zu erhalten. Der Anteil der Regionen, die von Wasserknappheit betroffen sind, steigt stetig an. So lebten 2006 mehr als 350 Millionen Menschen in 26 Ländern, die mit ernsthafter Wasserknappheit zu kämpfen hatten.39 Folglich könnte Wasser auch als ökonomisches Gut klassifiziert werden.40 Van der Zaag und Savenije klassifizieren Wasser dennoch als spezielles ökonomisches Gut. Zwar sei Wasser aufgrund seiner Endlichkeit aufgrund der Wasserknappheit und dem Verhältnis zur stetig wachsenden Nachfrage ein ökonomisches Gut. Wasser sei aber aufgrund seiner Unentbehrlichkeit für das Leben und die Umwelt einzigartig und könne durch nichts subsituiert werden. Aus diesem Grund sei es angemessen, Wasser als spezielles ökonomisches Gut zu behandeln.41 Einen anderen Ansatz verfolgt etwa Perry: Hiernach folgt die Einstufung von Wasser als ökonomisches Gut nicht primär aufgrund der wachsenden Wasserknappheit. Wasser müsse vielmehr mehreren konkurrierenden Nutzungen dienen – bspw. Nahrung, Industrie und Landwirtschaft – die es jedoch nicht gleichzeitig 35

Siehe hierzu Kap. B.II.2.e). Samuelson/Nordhaus, Economics, 17. Auflage, 2001, S. 15. 37 Dies., S. 4. 38 Charamboulos, Transferable Groundwater Rights, 2013, S. 72; Samuelson/Nordhaus, 17. Auflage, 2001, S. 4 f. 39 UN WWDR 2006, S. 49; UN WWDR 3, S. 128. 40 Siehe ausführlich zur generellen weltweiten Anerkennung von Wasser als ökonomisches Gut, Baillat, International Trade in Water Rights, 2010, S. 15 ff. 41 Van der Zaag/Savenije, Water as an economic good – the value of pricing and the failure of markets, 2006, S. 2 ff., 13 ff.; dies., 27 Water International 2003, S. 103 f. 36

II. Wirtschaftliche Trends

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erfüllen kann. Demzufolge ist Wasser ein knappes Gut und aufgrund seiner Knappheit im Verhältnis zur Nachfrage auch ein ökonomisches Gut.42 Für den besonderen Fall von Grundwasser könnte man auch eine andere Herangehensweise propagieren. Grundwasser ist in vielen Regionen die einzige Wasserquelle und seine Nutzung steigt stetig an. Erneuerbare Aquifere, können durch das einfließende Oberflächenwasser wiederaufgefüllt werden und so – wenn die Ausbeutung nicht die Wiederauffüllrate übersteigt – nicht versiegen. Nicht-erneuerbare Aquifere versiegen jedoch irgendwann und können die Nachfrage nach Grundwasser nur zeitlich bedingt voll befriedigen. Laut Charalambous können aus diesem Grund nicht-erneuerbare Aquifere als ökonomische Güter angesehen werden.43 Welche Begründungen jedoch herangezogen werden, um die Klassifizierung von Wasser als ökonomisches Gut zu rechtfertigen, es darf nicht vergessen werden, dass Wasser lebensnotwendig für menschliches, wie auch sämtliches Leben ist. Diese Einzigartigkeit kann und darf nicht ignoriert werden. Wasser ist gerade kein ökonomisches Gut wie jedes andere. Es kann auch nicht durch ein anderes Gut ersetzt werden. Diese Charakteristika treffen auf jede Form des Wassers zu – unabhängig ob es sich hierbei um erneuerbares oder nicht-erneuerbares Grundwasser oder Oberflächenwasser handelt. Ferner ist der Wasserzyklus, anders als „normale“ ökonomische Güter, ein hochkomplexes System.44 Wasser könnte folglich als Gemeinschaftsgut klassifiziert werden. Ein Gemeinschaftsgut ist charakterisiert durch Nicht-Rivalität und Nicht-Ausschließbarkeit. Ein Gemeinschaftsgut kann somit von mehreren Nutzern gleichzeitig konsumiert werden und kein Nutzer kann von dem Konsum des Gemeinschaftsguts ausgeschlossen werden.45 Wasser ist aber im engeren Sinne gerade nicht nicht-rival und nicht-ausschließbar. Die Nutzung von Wasser minimiert das verfügbare Wasser für andere Nutzer um die konsumierte Menge. Auch kann ein Ausschluss von anderen Nutzern vertreten werden, da Wasser im natürlichen Zustand gerade von der Souveränität der Staaten umfasst wird. Wasser als Konsumgut, d. h. im abgefüllten Zustand, ist rival und ausschließbar. Nichtsdestotrotz könnte Wasser, aufgrund seiner lebenserhaltenden Charakteristika, im natürlichen Zustand dennoch als Gemeinschaftsgut aufzufassen sein.46

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Perry et al., Water as an economic good – A solution or a problem, 1997, S. 2 f. Charaloumbos, Transferable Groundwater Rights, 2013, S. 72. 44 Van der Zaag/Savenije, Water as an economic good – the value of pricing and the failure of markets, 2006, S. 11 f. 45 Dellapenna, 131 Journal of contemporary water research and education 2005, S. 34. 46 Hierfür etwa Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 79 ff.; Dellapenna, 131 Journal of contemporary water research and education 2005, S. 33 ff. 43

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D. Aktuelle Herausforderungen

Problematisch an Gemeinschaftsgütern ist jedoch das Risiko sog. „Trittbrettfahrer“. Aufgrund der Nichtausschließbarkeit können auch Personen, die das Gut nutzen, aber nicht für die Kosten aufkommen, nicht von der Nutzung ausgeschlossen werden. „Trittbrettfahrer“ können hierbei einen erheblichen Schaden verursachen.47 Bezogen auf das Wasser könnte dies etwa dazu führen, dass niemand an der Wasserversorgung ausgeschlossen werden könnte, auch wenn die Mehrheit der Bevölkerung nicht für die Kosten der Versorgung aufkäme und das Risiko bestünde, dass das System letztlich aus finanziellen Gründen zusammenbräche. Dieses simple Beispiel führt die Risiken der Einstufung von Wasser als reinem Gemeinschaftsgut vor Augen. Auch gerade mit Hinblick auf die globale Wasserkrise und die der Ressource immanente Knappheit, erscheinen diese Risiken nicht tragbar. Allerdings dürfen die Eigenschaften von Wasser als lebensnotwendige Ressource eben gerade nicht vergessen werden. Dies wird auch mit Hinblick auf die Entwicklung eines Menschenrechts auf Wasser deutlich.48 Eine Einstufung als spezielles ökonomisches Gut, wie etwa von Van der Zaag und Savenije gefordert, oder aber als besonderes öffentliches Gut, welches eben nicht reines Gemeinschaftsgut ist,49 ist letztlich nur eine Frage der Klassifizierung. Bedeutend ist vielmehr, dass die Ressource unter Beachtung ihrer besonderen lebenserhaltenden Charakteristika, nicht wie jedes ökonomische Gut behandelt und eine effektive Verwaltung zu ihrem Schutz und ihrer Erhaltung implementiert wird.50 Festhalten lässt sich somit, dass Wasser grundsätzlich Aspekte eines wirtschaftlichen Guts aufweist, diese jedoch in Balance mit den besonderen, lebenserhaltenden Charakteristika von Wasser zu bringen sind. Eine Kommerzialisierung von Wasser erscheint somit grundsätzlich möglich, wenn sie auch nicht ungeregelt erfolgen sollte. Fraglich ist dann, wie sich die Kommerzialisierung von Wasser darstellt. Bedeutend sind hier aktuelle Trends, wie etwa Wassertransfere, Wasserprivatisierungen und Wassermärkte. 2. Wassertransfere Wassertransfere können lokal erfolgen, d. h. als Bewegung von Wasser von einem Ort zum anderen oder bzw. und durch eine Umverteilung von Wasser zwi-

47 Dellapenna, 131 Journal of contemporary water research and education 2005, S. 34. 48 Siehe hierzu ausführlich Kap. B.II.2.e). 49 I. E. wohl Dellapenna, 131 Journal of contemporary water research and education 2005, S. 34 ff. Ähnlich auch Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 84 f. 50 Siehe auch Perry/Rock/Seckler, water as an economic good – a solution or a problem?, 1997, S. 1 ff.

II. Wirtschaftliche Trends

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schen verschiedenen Nutzern.51 Letzteres ist insbesondere unter dem Begriff der Wassermärkte und dem Transfer von Wasserrechten aktuell. a) Wassertransfer im lokalen Sinne Bei Wassertransferen, wie auch Wasserprivatisierungen, Wassermärkten und dem virtuellen Wasserhandel, besteht die Gefahr einer Beeinträchtigung der Umwelt und von menschenrechtlichen Aspekten. Bei Wassertransferen im lokalen Sinne könnte zusätzlich noch die Anwendung internationalen Wirtschaftsrechts zum Tragen kommen.52 Dies wäre insofern bedenklich, als dass die WTO-Regeln darauf ausgerichtet sind Handelshemmnisse auf internationaler Ebene zu überwinden. Dies könnte Staaten etwa in die Situation bringen, Wasserexporte bzw. -importe zulassen zu müssen, um ihre Verpflichtungen im Rahmen des GATT53 zu erfüllen und als Folge über keine Wasserressourcen mehr für die eigene Bevölkerung zu verfügen.54 Das GATT findet Anwendung auf Güter und somit auch auf Waren.55 Als Ware wird gemeinhin ein Gut angesehen, welches einen bestimmten Verarbeitungsprozess durchlaufen hat, also etwa für den Verkauf hergestellt oder verfeinert wird.56 Wasser, das für den Verkauf pur oder mit Zusätzen wie bspw. Saftkonzentrat, in Flaschen verpackt und verkauft wird, ist eine Ware und fällt unstreitig in den Anwendungsbereich des GATT.57 Ebenso unstrittig ist das Verneinen der Wareneigenschaft von Wasser in seinem natürlichen Zustand. Dieses ist natürlich und zudem mobil, es fließt und versickert und kann sich durch Verdunstung auch verflüchtigen.58 Fraglich ist aber weiter, ob für natürliches, unverfeinertes Wasser, welches in großen Mengen transportiert wird (sog. „bulk water transfers“) die Wareneigenschaft bejaht werden könnte. Dies ist von Bedeutung, insbesondere vor dem Hintergrund wachsender Tranporte von großen Wassermengen. Diese können etwa mittels Kanälen, Pipelines, Kontainern, LKWs oder 51

Charalambous, Transferable Groundwater Rights, 2013, S. 88. Ähnlich gelagert ist die Frage nach der Anwendung von GATS auf Dienstleistungen im Wassersektor, siehe hierzu ausführlich Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 91 ff. 53 General Agreement on Tariffs and Trade 1994, 1867 UNTS 187. 54 Einschlägig sein, könnten etwa insbesondere Art. XI und Art. XX (b), (g) GATT. Hier erfolgt nur eine kurze Einführung in die Materie, eine abschließende Darstellung würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Ausführlich zu der Thematik, siehe etwa Brown Weiss, in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh water and international economic law, 2005, S. 61 ff. 55 Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 85. 56 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 261. 57 Dies., S. 250 f. 58 Charalambous, Transferable groundwater rights, 2013, S. 74; Brown Weiss, in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh water and international economic law, 2005, S. 66, 69. 52

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D. Aktuelle Herausforderungen

Ozeantankern erfolgen.59 Diese Wassertransfers erfolgen auch aufgrund von Abkommen zwischen Staaten.60 Mit Hinblick auf die globale Wasserkrise ist anzunehmen, dass sich diese Entwicklung trotz teilweise starker Gegenbewegungen intensivieren wird61 und aufgrund der steigenden Förderung von Grundwasser auch Aquifere verstärkt tangiert werden. Auch im Rahmen der Freihandelsvereinbarungen der North American Free Trade Agreements (NAFTA)62 wurde die Frage diskutiert, ob Wasser im natürlichen Zustand eine Ware im Sinne von NAFTA bzw. GATT ist – NAFTA verweist in Art. 201.1 bzgl. des Begriffs eines Produkts auf GATT. In Ziffer 22.01 des Harmonizing Commodity Description and Coding System der World Customs Union, das Produkte i. S. d. GATT identifiziert, wird auch Wasser genannt – „waters, including natural or artificial waters and aerated waters, not containing added sugar or other sweetening matter or flavouring, ice and snow“, sowie in Ziffer 22.02 „[w]aters, including mineral waters and aerated waters, containing added sugar or sweetening matter or flavored and other nonalcoholic beverages, not including fruit or vegetable juices of Heading 2009.“ 63 Die Explanatory Note erläutert dies zudem als „ordinary natural water of all kinds (other than seawater)“.64 Es könnte somit argumentiert werden, dass Wasser auch in seinem natürlichen Zustand eine Ware ist, auf welches die Regelungen des GATT Anwendung finden. Diese „Headings“ könnten durch die Referenz von Eis und Schnee einmal auf unbehandeltes Wasser in seinem natürlichen Zustand verweisen, sowie auf abgefülltes Wasser, welches als Getränk in den Handel gelangt. Die Staatenpraxis legt hier jedoch einen anderen Schluss nahe.65 So haben die USA, Kanada und Mexiko in einer gemeinsamen Stellungnahme 1993 die Annahme von Wasser in seinem natürlichen Zustand als Ware verworfen.66 Auch ein Statement der 59 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 261; Brown Weiss, in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh water and international economic law, 2005, S. 66 f. 60 Vgl. etwa Abkommen zwischen Lesotho und Südafrika, mit Besprechung Boadu, Relational Characteristics of Transboundary Water Treaties: Lesotho’s Water Transfer Treaty with the Republic of South Africa, Nat. res. J. 1998, S. 381. Für weitere Beispiele siehe Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 251 ff. 61 Vgl. Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 251 ff. Für das Beispiel Kanada, welches Großtransporte von Wasser begrenzt, siehe dies., S. 256 ff. 62 North American Free Trade Agreement (1992), 32 ILM 289, 605 (1993). 63 World Customs Organisation, Harmonizing Commodity Description and Coding System, Ziffern 22.01 und 22.02, zitiert in Brown Weiss, International law for a waterscarce world, 2013, S. 260. 64 Explanatory Note der World Customs Organisation, Ziffer 22.01, zitiert in Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 260. 65 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 261. 66 1993 Statement by the Governments of Canada, Mexico and the United States, abgedruckt in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh water and international economic law, 2005, Appendix D.

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International Joint Commission zwischen USA und Kanada über den Schutz der Gewässer der Großen Seen bestätigte diese Ansicht, stellte aber fest, dass Wasser unter internationale Handelsregelungen fallen kann, wenn es „erbeutet“ (captured) in den Handel eingebracht wird.67 Die Doha-Runde von 2001 beschloss die „reduction or, as appropriate, elimination of tariff and non-tariff barriers to environmental goods and services.“ 68 Allerdings wurde der Begriff der „environmental goods and services“ bis heute nicht abschließend definiert und kann somit hier keine Auskunft über den Status von Wasser in seinem natürlichen Zustand geben.69 Festzuhalten ist, dass zumindest nicht ausdrücklich geregelt ist, ob für Wasser in seinem natürlichen Zustand – wie etwa im Rahmen von grenzüberschreitenden Großtransporten von Wasser – internationale Handelsregelungen wie das GATT gelten. Es darf jedoch auch hier die Natur des Wassers als unentbehrliches und unersetzbares Gut nicht vergessen werden. Zudem würde eine Anwendung des GATT auf Wasser in seinem natürlichen Zustand zu einem erheblichen Hindernis in der Verwaltung von Wasserressourcen führen. So würden bspw. Verträge über Wasserexporte trotz eigener Wasserknappheit schwieriger zu kündigen sein.70 Als Ergebnis ist folglich festzuhalten, dass Wasser in seinem natürlichen Zustand, auch in Großtransporten, nicht als Handelsware im Sinne internationaler Handelsregelungen betrachtet werden sollte. b) Wassermärkte und Transfer von Wasserrechten Wassermärkte sind Plattformen für den Handel mit Wasserrechten. Wasserrechte garantieren das Recht eine Wasserquelle zu nutzen. Die Rechte können sich hierbei wie in der sog. „absolute ownership doctrine“, die im Westen der USA vorherrschend ist, etwa aus dem Eigentum am Land ableiten.71 Die Gewährung von Wasserrechten in Form von Wassergenehmigungen kann durch den Staat erfolgen. Diese können verschiedenste Formen annehmen, wie etwa Lizenzen und Konzessionen72, und regeln gewöhnlicherweise auch die Dauer, den Um67 International Joint Commission, Protection of the Waters of the Great Lakes, Final Report, Content Nr. 8, abrufbar unter: http://ijc.org/php/publications/html/finalreport. html (aufgerufen am 22.04.2015). 68 Doha Ministerial Declaration v. 14.11.2001, WT/MIN(01)/DEC/1, abrufbar unter: https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_e.htm (aufgerufen am 22.12.2016), para. 31 (iii). 69 Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 95. 70 Vgl. hierzu etwa Brown Weiss, in: Brown Weiss/Boisson de Chazournes/Bernasconi-Osterwalder (Hrsg.), Fresh water and international economic law, 2005, S. 80 ff., 86 ff. 71 Ausführlich zur „absolute ownership doctrine“ etwa Charalambous, Transferable groundwater rights, 2013, S. 60 ff. 72 Vgl. tiefergehend auch zur Verwaltungspraxis in Deutschland etwa Mager, ZaöRV 2010, S. 803 f.

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fang und die Art der Nutzung.73 Wassermärkte mit übertragbaren Wasserrechten haben sich etwa in Chile, den USA, Australien und Mexiko etabliert.74 Übertragbare Wasserrechte werden hierbei von einigen führenden Institutionen und Autoren als vielversprechendes Instrument des Wassermanagements angesehen.75 In der Praxis haben sich lokale Wassermärkte oftmals als rentabel erwiesen und tragen zur Verbesserung der lokalen Wirtschaft bei.76 Durch den Handel mit Wasserrechten soll ein optimaler Nutzen des Wassers ermöglicht werden.77 Problematisch kann sich der Handel mit Wasserrechten jedoch darstellen, wenn der lokale Rahmen verlassen wird und der Handel in größerem Umfang erfolgt.78 Hier besteht die Gefahr, das Wasser rein profitbringend zu vermarkten, sodass etwa Wassermangel uneingeschränkt wirtschaftlich ausgenutzt werden könnte.79 Dies stellt insbesondere in Zeiten der Wasserknappheit ein großes Risiko für die Bedürfnisse des Einzelnen dar, die etwa im Bereich Grundwasser im Rahmen der Nutzung priorisiert sind.80 Wassermärkte und der Transfer von Wasserrechten sind folglich kritisch zu begutachten. 3. Wasserprivatisierung Es stellt sich auch die Frage nach der Legitimität von Wasserprivatisierungen – dies ist insbesondere mit Hinblick auf ein Menschenrecht auf Wasser81 fraglich. Der Begriff der Wasserprivatisierung umschreibt hierbei gemeinhin die Übertragung von staatlichen Aufgaben zur Erreichung eines Gemeinwohlziels – hier die Wasserversorgung der Bevölkerung – auf Private.82 Wasserprivatisierungen sind ein hochaktuelles und hoch umstrittenes Thema. Prominent geworden sind Fälle,

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Charalambous, Transferable groundwater rights, 2013, S. 60. Baillat, International Trade in Water Rights, 2010, S. 11, mit ausführlicher Besprechung der länderspezifischen Wassermärkte, S. 45 ff. 75 Dafür etwa die Weltbank, vgl. Briscoe/Malik, India’s Water Economy – Bracing for a turbulent future, The World Bank, 2006. Ebenso wohl: Anderson/Snyder, Water markets – primimg the invisible pump, 1997; Rosegrant/Biswanger, 22 World Development 1994, S. 1613 ff.; i. E. wohl auch Charalambous, Transferable groundwater rights, 2013, insb. S. 88 ff. 76 Vgl. mit weiteren Nachweisen zu Wassermärkten in Australien und Chile, Thompson, 95 Marq. L. Rev. 2011–2012, S. 26. 77 Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 243. 78 Vgl. etwa das Bspl. des Ölmilliardärs Pickens, der die Rechte an 16 Billionen Litern Wasser am Ogallala-Aquifer, die er zuvor erworben hatte, für 103 Millionen Dollar an einen Wasserversorger in Texas verkaufte, Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 92. 79 Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 92 f. 80 Vgl. Kap. B.IV.2.b)bb)(3). 81 Ausführlich hierzu Kap. B.II.2.e). 82 Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, S. 387; ausführlich zum Rechtsbegriff der Privatisierung, dies., S. 381 ff. 74

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wie etwa die sog. Wasserkriege in Cochabamba, Bolivien83, sowie Widerstände gegen Wasserprivatisierungen in Daressalam, Tansania84 und durch ein Urteil über das Verbot von Wasserprivatisierung gestützt, in Jakarta, Indonesien85. Kernpunkt der Problematik ist, dass eine effektive Wasser- wie Sanitärversorgung, als auch Wasserverteilung, ein effektives Wasserversorgungssystem voraussetzt. Ein solches ist aber oftmals kostspielig und erfordert ein Know-how und eine Infrastruktur über die viele Staaten nicht verfügen. Um hier Abhilfe zu schaffen, wenden sich Staaten häufig an private Unternehmen und übertragen diesen Aufgaben der Wasser- und Sanitärversorgung.86 Obwohl die Privatisierung von Wasserdienstleistungen im letzten Jahrzehnt gestiegen ist, mehren sich Fälle, in denen die Wasserversorgung von privat wieder auf öffentlich umgestellt wird.87 Die „Rückeroberung der Wasserallmenden“ 88 zeigt auch, dass das Hauptargument der Privatisierungsbefürworter – die größere Effizienz eines privaten Systems – nicht notwendigerweise der Wahrheit entspricht.89 Bei der Wasserprivatisierung, würde eine Bepreisung von Wasser im Sinne einer vollen Kostendeckung zu einem Ausschluss der wirtschaftlich Leistungsschwachen führen.90 Dies ist aber gerade konträr zu einem Menschenrecht auf Wasser, das einen universellen Zugang zu Wasser gewährt.91 Das Überlassen der Wasserversorgung an Private, führt auch zu einer geringeren bis kaum vorhandenen Kontrolle durch den Staat und trägt die Gefahr des Missbrauchs mit sich.92 Verkannt werden darf jedoch nicht, dass auch der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle 83 Siehe hierzu etwa The Economist, Water War in Bolivia, 10.02.2000, abrufbar unter: http://www.economist.com/node/280871 (aufgerufen 12.12.2016); auch O’Neill, in: Colo. J. Int’l Env. L.&Pol’y 2005–2006, S. 567 ff. 84 Siehe hierzu etwa The Guardian, The Water Margin, 16.08.2007, abrufbar unter: https://www.theguardian.com/business/2007/aug/16/imf.internationalaidanddevelopment (aufgerufen 12.12.2016). 85 Siehe hierzu etwa Transnational Institute, Jakarta Court cancels world’s biggest water privatization after 18 years failure, 25.05.2015, abrufbar unter: https://www. tni.org/en/pressrelease/jakarta-court-cancels-worlds-biggest-water-privatisation-after-18year-failure (aufgerufen 12.12.2016). 86 Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 80. 87 Dies., S. 81; The Guardian, Water privatization: A worldwide failure? 30.01.2015, abrufbar unter: https://www.theguardian.com/global-development/2015/jan/30/waterprivatisation-worldwide-failure-lagos-world-bank (aufgerufen am 22.12.2016). Umstellungen erfolgten u. a. in Johannesburg, Paris, Accra, Buenos Aires und La Paz, siehe The Guardian. 88 Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 135. 89 Bakker, Privatizing Water, 2010, S. 81, S. 267 ff. 90 Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 44 ff., 104 ff., dagegen und i. E. wohl für eine Vereinbarung von Wasserprivatisierung mit einem Menschenrecht auf Wasser, wohl Thielbörger, The human right to water, 2013, S. 146 ff. 91 Siehe ausführlich hierzu Kap. B.II.2.e). 92 So etwa Bakker, Privatizing water, 2010, S. 81; Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 118 ff.; O’Neill, 17 Colo. J. Int’l Envtl. L. & Pol’y 2005–2006, S. 357 ff.

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Rechte in seinem Kommentar zum Menschenrecht auf Wasser eine angemessene Bepreisung des Wassers, mit diesem als vereinbar ansah.93 Aufgrund dieser Kritikpunkte sind Wasserprivatisierungen, insbesondere aufgrund der Aushöhlung des Rechts des Einzelnen am Wasser, als besonders kritisch zu betrachten. Auch hier ist im Bereich Grundwasser auf die Priorisierung der menschlichen Bedürfnisse am Wasser im Rahmen der Nutzung zu verweisen.94 Ebenso wird das Ziel einer effektiven Wasser- und Sanitätsversorgung, durch Wasserprivatisierungen gerade nicht notwendigerweise erreicht. Allerdings kann nicht negiert werden, dass rein öffentliche Versorgungssysteme oftmals nicht über die Ressourcen, Kompetenzen und Infrastruktur verfügen, effiziente Leistungen zu bieten.95 Eine Lösung dieses Problems könnten hier etwa sog. „public-public-partnerships“darstellen.96 4. Virtual water trade Ein weiterer aktueller Trend, der durch die Weltwasserkrise künftig eine noch größere Bedeutung erhalten könnte, ist der Handel mit virtuellem Wasser. Als virtuelles Wasser (virtual water) wird ein Konzept bezeichnet, welches den Transfer von Wasser, welches durch die Produktion in Handelswaren enthalten ist und primär als Lösung für die Wasserknappheit der MENA-Region97 von Allen in den 1990ern entwickelt wurde.98 Ansatzpunkt der Theorie ist, dass die Produktion nahezu jeden Gutes den Einsatz von Wasser erfordert, bspw. als Bewässerungswasser in der Landwirtschaft oder als Nahrung in der Viehzucht. Virtuelles Wasser bezeichnet hierbei die Wassermenge, die benötigt wird, um Handelswaren zu produzieren. Das Attribut „virtuell“ bezieht sich auf die Tatsache, dass die Mehrheit des Wassers, die zu Produktionszwecken genutzt wird, nicht im Endprodukt erhalten ist. Zur Produktion eines Kilogramms Fleisch wird bspw. 16 mal mehr Wasser benötigt, als zur Herstellung der gleichen Menge Weizen.99 Ursprünglich war das Konzept für den Export und Import von Nahrung gedacht, mittlerweile wird es aber auch auf landwirtschaftliche und industrielle Produkte ausgeweitet.100 93

UN ESC Doc. E/C.12/2002/11 „General Comment No. 15“ v. 20.1.2003, para. 12(c). Vgl. B.IV.2.b)bb)(3). 95 In dem Sinne auch Boisson de Chazournes, Fresh water in international law, 2013, S. 80. 96 Ausführlich hierzu etwa, Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 141 ff. 97 MENA ist das Akronym für die Region des Mittleren Ostens und Nordafrika, siehe The World Bank, Middle East and North Africa – Overview, abrufbar unter: http://www.worldbank.org/en/region/mena/overview#1 (aufgerufen am 22.12.2016). 98 Allan, 36 Ground Water, 1998, S. 545 f. 99 Ibid., S. 545. 100 Hoekstra/Hung, 15 Global Environmental Change 2005, S. 46; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 279. 94

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Der Handel mit Waren impliziert somit auch stets den Handel mit dem in den Waren enthaltenen virtuellen Wasser. Hiervon ausgehend, könnte durch Handel unter Einbeziehung des virtuellen Wasseranteils, die unterschiedlichen Wasserverfügbarkeiten der Länder berücksichtigt werden. Waren mit einem hohen virtuellen Wasseranteil sollten primär in wasserreichen Ländern produziert und in wasserarme Regionen exportiert werden. Ziel des Konzepts ist es, durch virtuellen Wasserhandel der globalen Wasserkrise abhelfen und potenziellen Wasserkonflikten entgegenwirken.101 Wasserarme Staaten könnten mithilfe des virtuellen Wasserhandels Wasser einsparen und das eingesparte Wasser anderweitig nutzen. Der durch den virtuellen Wasserhandel erfolgende Strukturwandel im Sinne einer Abkehr von der Landwirtschaft könnte sich zudem positiv auf die Wirtschaft wasserarmer Länder auswirken.102 Hiergegen kann jedoch eingewandt werden, dass ein solcher Strukturwandel in wasserarmen Ländern mit einem hohen Beschäftigungsanteil in der Landwirtschaft zu steigender Arbeitslosigkeit, Verarmung, Landflucht und Verstädterung führen könnte.103 Zu bedenken bliebe auch, dass viele wasserarme Länder sich die benötigten Importe nicht leisten könnten, bzw. nur bei einer künstlichen Aufrechterhaltung von niedrigen Nahrungsmittelpreisen auf dem Weltmarkt.104 Das größte Risiko stellen für Kritiker jedoch die politischen Implikationen dar. Zwar ist das Konzept geeignet, Wassersicherheit in wasserarmen Ländern zu gewährleisten und hierdurch auch geopolitische Stabilität zu fördern.105 Allerdings führt virtueller Wasserhandel letztlich dazu, dass wasserreiche Regionen, Exporteure und wasserarme Regionen, Importeure von virtuellem Wasser würden. Wasserarme Länder würden somit in hohem Maße von wasserreichen Ländern abhängig.106 Die Nahrungsnachfrage würde mehrheitlich durch Importe sichergestellt werden und ließe wasserarme Länder bspw. außerordentlich anfällig für Änderungen im Handel, wie bspw. durch Preissteigerungen.107 Exportierende wasserreiche Staaten sind vorwiegend westliche Länder. Dies schürt die Sorge

101

Allan, 36 Ground Water, 1998, S. 545 f.; Merrett et al., 28 Water International 2003, S. 6 ff. 102 Vgl. Horlemann/Neubert, 25 APuZ 2006, S. 28. 103 Vgl. dies., S. 28. 104 Siehe El-Sadek, 2 Agricultural Sciences 2011, S. 251; Horlemann/Neubert, 25 APuZ 2006, S. 28. 105 Vgl. etwa Allan, 36 Ground Water, 1998, S. 546; Brown Weiss, International law for a water-scarce world, 2013, S. 280. 106 Siehe etwa Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 186 ff.; Hey, in: Boisson de Chazournes/Leb/Tignino (Hrsg.), International law and freshwater, 2013, S. 302; Kumar/Singh, 19 Water Resources Management 2005, S. 782 ff. 107 Vgl. Kumar/Singh, 19 Water Resources Management 2005, S. 782 ff.

198

D. Aktuelle Herausforderungen

um ein Ungleichgewicht zu den wasserärmeren, meist wirtschaftsschwächeren Ländern und zu einem verstärkten Nord-Süd Gefälle.108 Auch ist fraglich, ob der virtuelle Wasserhandel die tatsächlichen Realitäten der Wasserverteilung widerspiegelt und die Staaten den Handel an ihrer Wassersituation ausrichten. So ist in einem Vergleich der Kontinente, etwa Afrika, obwohl gerade nicht für seinen Wasserreichtum bekannt, ein Nettoexporteur für virtuelles Wasser, insbesondere nach Europa.109 Deutschland hingegen ist Nettoimporteur von virtuellem Wasser.110 Folglich könnte die Gefahr bestehen, dass letztlich wirtschaftsstarke Staaten den Handel mit virtuellem Wasser als Instrument nutzen, um ihre eigenen Wasserressourcen zu schonen.111 Eine weitere Sorge ist, dass das Konzept zu einer verstärkten Kommodifizierung von Wasser mit allen ihren Auswirkungen führt und letztlich die lokale Bevölkerung wesentlich in ihren Rechten beeinträchtigt würde.112 Trotz der weitreichenden Kritik, ist die grundsätzliche Idee hinter dem Konzept des virtuellen Wasserhandels als positiv zu bewerten und geeignet, Wasserknappheit zu begegnen. Allerdings ist nicht zu vergessen, dass der virtuelle Wasserhandel ursprünglich als regionales Konzept ersonnen wurde. Wie Chapagain und Hoekstra zutreffend analysiert haben, muss der virtuelle Wasserhandel dem immer stärker globalisierten Handel und der wachsenden Interdependenz gerecht werden, um sich letztlich, in den importierenden wie auch exportierenden Ländern, nicht nachteilig auszuwirken.113 Um eine angemessene Prognose über die Langzeitfolgen abgeben zu können, müssen zudem auch die veränderten Konsummuster und der Wandel in der Wassernutzung in den Ländern beachtet werden.114 In diesem Zusammenhang muss auch die Nachhaltigkeit der Wassernutzung, insbesondere auch von nicht-erneuerbarem Grundwasser,115 berücksichtigt werden.

108 Vgl. etwa Hey, in: Boisson de Chazournes/Leb/Tignino (Hrsg.), International law and freshwater, 2013, S. 302. Für das Beispiel Ägypten, siehe El-Sadek, 24 Water Resources Management 2010, S. 2444 f.; i. E. auch Maliva/Missimer, die diese Schlussfolgerung auch auf andere nicht-westliche importierende Staaten ausweiten, vgl. Maliva/ Missimer, Arid Lands Water Evaluation and Management, 2012, S. 891. 109 Chapagain/Hoekstra, 33 Water International 2008, S. 23. 110 Barlow, Blaue Zukunft, 2013, S. 187. 111 Ibid. 112 Hey, in: Boisson de Chazournes/Leb/Tignino (Hrsg.), International law and freshwater, 2013, S. 302 ff. 113 Chapagain/Hoekstra, 33 Water International 2008, S. 19 ff. 114 Dies., S. 29. So ist bspw. China derzeit nicht von virtuellen Wasserimporten abhängig, bei einer Anpassung an den westlichen Lebensstil ist eine Änderung jedoch sehr wahrscheinlich, siehe dies., S. 29. 115 Vgl. etwa Kap. B.IV.2.b)bb)(3).

III. Ergebnis

199

5. Zwischenergebnis Die direkte Kommerzialisierung von Wasser – etwa mittels Wassertransfers, übertragbaren Wasserrechten und Wasserprivatisierung – als auch indirekt durch den Handel von virtuellem Wasser, wird vielfach kritisiert. Die grundlegende Sorge ist hierbei, dass die in seiner lebenserhaltenden Weise einzigartige Ressource Wasser, durch die Kommerzialisierung zu reinen Profitzwecken missbraucht werden könnte und letztlich die Rechte des Einzelnen und bestimmter Gruppen – insbesondere vor dem Hintergrund des Menschenrechts auf Wasser – nicht durchsetzbar wären. Wasser, als eine der für das Überleben elementarsten Ressource, sollte nicht zu reinen Marktzwecken instrumentalisiert werden können. Allerdings kann nicht negiert werden, dass jede Ressource stets auch wirtschaftliche Bezüge aufweist, die unter anderem auch durch die effektive Wasserverwaltung und Wasserversorgung erforderlich werden. Entscheidend ist somit, ein Regime zu entwickeln, in der die wirtschaftlichen Aspekte von Wasser berücksichtigt und ermöglicht werden, ohne die grundlegenden Bedürfnisse des Einzelnen am Wasser, sowie auch der Umwelt, schutzlos auszuliefern.

III. Ergebnis Es wird deutlich, dass das internationale Grundwasserrecht als Teilgebiet des internationalen Wasserrechts, Bezüge zu anderen Disziplinen aufweist. Als Rechtsgebiet, das eine für das Überleben elementarste Ressource regelt, darf das internationale Grundwasserrecht nicht abgekoppelt von den Strömungen in anderen Bereichen betrachtet werden, durch welche es tangiert wird. Die hier besprochenen aktuellen Trends – der Klimawandel und die wirtschaftlichen Aspekte – müssen berücksichtigt werden. Neben denen bereits im Vorfeld analysierten Tendenzen – die Entwicklung von einem rein territorial ausgerichteten Souveränitätsverständnis hin zu einem gemeinschaftsorientierteren Ansatz, mit der verstärkten Betonung auf unter anderem dem Schutz der Umwelt und der Interessen des Einzelnen am Wasser – sind es diese Trends, die als aktuelle Herausforderungen den Diskurs um das internationale Wasserrecht formen und in der Bewertung eines internationalen Grundwasserrechtsregimes folglich zu berücksichtigen sind.

E. Fazit Die vorangegangene Untersuchung zeigt, dass die ILC Draft Articles als neueste Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts – als Teilgebiet des internationalen Wasserrechts – tief mit diesem verbunden sind und sich in dessen Kontext einbetten. Die Fragestellung dieser Arbeit – Inwiefern sind die ILC Draft Articles geeignet, den Schutz von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen effektiv zu regeln, sowie eine angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource zu gewährleisten? – war somit im Kontext des internationalen Wasserrechts zu beantworten. Der Bereich des internationalen Grundwassers ist hierbei von einer hohen Interdisziplinarität geprägt, die von der Hydrogeologie, der Rechtswissenschaft zu Managementaspekten und der Klimatologie, sowie wirtschaftlichen Verflechtungen reicht.1 Das internationale Grundwasserrecht ist gewissermaßen eingebettet zwischen den hydrogeologischen Gegebenheiten,2 und dem theoretischen Unterbau des Umweltvölkerrechts an der Schnittstelle zwischen Souveränität und Umwelt,3 den rechtlichen Rahmenbedingungen des internationalen Wasserrechts,4 seinen aktuellen Herausforderungen,5 sowie dem Wassermanagement.6 All diese Faktoren beeinflussen das Recht internationaler Grundwasservorkommen und die ILC Draft Articles, als Regelungswerk zu grenzüberschreitenden Aquiferen, muss diese folglich berücksichtigen. Die Analyse und Bewertung der im Rahmen der Grundfrage aufgeworfenen Fragen zu den Grundcharakteristika grenzüberschreitender Aquifere, dem rechtlichen Rahmen, sowie zum Management und den aktuellen Herausforderungen, haben zu unterschiedlichen Ergebnissen geführt.

I. Ergebnisse der einzelnen Problematiken 1. Grundcharakteristika von Grundwasser und Aquiferen Grenzüberschreitende Aquifere sind Teil des hydrologischen Zyklusses und werden von diesem beeinflusst. Die Mobilität des Grundwassers, die hohe Anfälligkeit für Verschmutzung sowie die Endlichkeit nicht-erneuerbaren Grund1 2 3 4 5 6

Siehe Kap. Siehe Kap. Siehe Kap. Siehe Kap. Siehe Kap. Siehe Kap.

A.II. A.III. B.II. B.III. D. C.

I. Ergebnisse der einzelnen Problematiken

201

wassers und die damit einhergehende Unmöglichkeit einer nachhaltigen Nutzung im herkömmlichen Sinne, sind unabänderliche Grundcharakteristika von Grundwasser und Aquiferen. Diese Faktoren müssen Ausgangspunkt eines effektiven Rechtsregimes grenzüberschreitender Aquifere sein. Die ILC Draft Articles verkennen die Mobilität des Wassers. Dies wird insbesondere anhand des Anwendungsbereiches deutlich.7 Das Grundwasser selbst ist kein eigenständiger Teil des Anwendungsbereiches und auch Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen sind nicht in der Definition des Aquifers enthalten. Die Begrenzung des Aquifers auf die Gesteinsformation und das darin enthaltene Wasser negiert aber die Beweglichkeit des Grundwassers und den hydrologischen Zyklus. Auch die Betonung der Souveränität der Anrainerstaaten berücksichtigt nicht die Mobilität des Wassers.8 Das in den ILC Draft Articles festgelegte territoriale Souveränitätsverständnis verkennt, dass Souveränität über einen Teil des Grundwassers gerade nicht möglicht ist. Auch die Anfälligkeit für Verschmutzung wird durch den Ausschluss von Beeinträchtigungen, welche nicht lokal, sondern durch den globalen Wasserkreislauf induziert sind und nicht von dem Souveränitätsbegriff erfasst werden, nicht gerecht. Der erhöhten Anfälligkeit wird auch durch die Nichtauflösung des Konflikts zwischen dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen und dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung nicht ausreichend Rechnung getragen. In diesem Zusammenhang ist auch die Schwelle der Erheblichkeit des Schädigungsverbotes zu kritisieren, welche nicht angepasst an die erhöhte Anfälligkeit, ausdrücklich herabgesetzt wurde.9 Die Aufnahme von Nachhaltigkeitsaspekten, die bei der Anwendung auf nichterneuerbare Aquifere als ,Maximierung der Langzeitvorteile‘ zu interpretieren ist, spiegelt hingegen eine gewisse Beachtung der Endlichkeit nicht-erneuerbarer Grundwasservorkommen wider. Allerdings bleibt unklar, inwieweit eine solche Maximierung im konkreten Fall erfolgen soll.10 Die ILC Draft Articles berücksichtigen folglich die Grundcharakteristika von Grundwasser und Aquiferen nicht in ausreichendem Maße. 2. Theroretischer Unterbau des internationalen Wasserrechts Der theoretische Unterbau des internationalen Wasserrechts ist durch den ihm innewohnenden Konflikt zwischen staatlicher Souveränität einerseits sowie dem 7

Siehe Kap. B.IV.2.a). Siehe Kap. B.IV.2.b)aa). 9 Siehe Kap. B.IV.2.b)cc). 10 Vgl. auch Kap. B.IV.2.b)bb)(3). 8

202

E. Fazit

Umweltschutz andererseits geprägt. Wie dargestellt wurde, war die Theorie der beschränkten territorialen Souveränität hierbei der dominierende Ansatz im modernen Umweltvölkerrecht. Die Theorie ist ihrem Ursprung nach jedoch rein auf die Lösung zwischenstaatlicher Konflikte durch einen Ausgleich von miteinander in Konflikt stehenden Souveränitätsinteressen ausgerichtet und vernachlässigt umweltschützende Komponenenten, wie etwa globale Umweltgüter, als auch die Interessen künftiger Generationen, die Interessen der Staatengemeinschaft und die Entwicklung eines Menschenrechts auf Wasser. Wie aufgezeigt wurde, hat sich im Bereich des internationalen Grundwasserrechts ein hier vertretenes modernes und gemeinschaftsorientierteres Souveränitätsverständnis entwickelt, welches diese Komponenten beinhalten und den Schutz all dieser miteinander in Verbindung stehenden Interessen mitumfassen muss. Ein solches Verständnis berücksichtigt neben den traditionell beachteten territorialen Interessen der Staaten, auch die Interessen künftiger Generationen, die Umweltinteressen, die individuellen Interessen und die Interessen der Staatengemeinschaft in Form einer erhöhten zwischenstaatlichen Kooperation. Das herkömmliche Souveränitätsverständnis unterliegt demnach diesen weiteren Beschränkungen. Das Regime der ILC Draft Articles ist jedoch von einer rein territorialen Souveränität der Anrainerstaaten gekennzeichnet.11 Dies wird deutlich anhand der Souveränitätsregelung, welche als eine Art Leitprinzip konzipiert ist, die durch die weiteren Normen und das Völkerrecht begrenzt wird. Dieses territoriale Souveränitätsverständnis wirkt sich auch auf das Verhältnis zu anderen Wasserrechtsabkommen aus, die einen anderen Fokus der Souveränität fördern. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die ILC Draft Articles keine Regelung zu einer Auflösung von Konflikten mit anderen Regimen enthalten. Positiv anzumerken ist, dass die Komponenten eines hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses zumindest in den ILC Draft Articles an verschiedenen Stellen zu finden sind.12 Besonders erwähnenswert ist hierbei die Priorisierung der Rechte des Einzelnen am Wasser. Kritisiert werden muss aber auch der fehlende Streitschlichtungsmechanismus, der insbesondere der Komponente einer erhöhten zwischenstaatlichen Kooperation entgegensteht. Festzuhalten ist, dass die ILC Draft Articles zwar Tendenzen des hier für den Bereich des internationalen Grundwasserrechts vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses beinhalten, jedoch den territorialen Souveränitätsbegriff als Leitprinzip des Regimes normieren. Der rechtliche Unterbau der ILC Draft Articles geht somit von einem rein auf zwischenstaatliche Konflikte ausgehenden Souveränitätsverständnis aus und ist damit in keiner Weise zeitgerecht. Ein sol-

11 12

Vgl. Kap. B.IV.2.b)aa). Vgl. etwa Art. 5 Abs. 1(i); Art. 10, 11, 12.

I. Ergebnisse der einzelnen Problematiken

203

ches Ergebnis ist angesichts der globalen Wasserkrise und der Bedeutung von Grundwasser für die künftige Wasserversorgung, als auch mit Hinblick auf die aktuellen Herausforderungen im internationalen Wasserrecht, nicht tragbar. 3. Management und aktuelle Herausforderungen Ein effektives Regelungsregime grenzüberschreitender Aquifere bedarf der erfolgreichen Umsetzung durch ein Wassermanagementsystem. Die ILC Draft Articles erkennen diese Bedeutung und normieren als Rahmenkonvention die Pflicht, ein solches System auf lokaler Ebene zu implementieren. 13 Als ein solches erfolgreiches Managementsystem hat sich das sog. IWRM-System bewährt.14 Die aktuellen Herausforderungen des internationalen Wasserrechts, die von besonderer Bedeutung auch für grenzüberschreitende Aquifere angesehen wurden, stellen der Klimawandel dar, als auch wirtschaftliche Trends, wie Wasserhandel, Wasserprivatisierung und virtueller Wasserhandel.15 Keine der ermittelten aktuellen Herausforderungen wird ausdrücklich in den ILC Draft Articles genannt. Die Berücksichtigung der Auswirkungen des Klimawandels für grenzüberschreitende Aquifere kann jedoch an gewissen Stellen erkannt werden. Hier ist etwa der Verweis in der Präambel auf die wachsende Nachfrage nach Wasser und die damit einhergehende Notwendigkeit des Schutzes von Grundwasserressourcen, zu nennen, als auch der Fokus auf die künftigen und möglichen Bedürfnisse der Staaten und Auswirkungen der Aquifernutzung, im Rahmen der angemessenen und vernünftigen Nutzung. Festzuhalten ist auch, dass die ILC Draft Articles als Rahmenkonvention ausgestaltet sind, die eine weitere Berücksichtigung klimawandelbedingter Auswirkungen auf grenzüberschreitende Aquifere auf lokaler Ebene ermöglicht. Eine Auseinandersetzung mit aktuellen wirtschaftlichen Trends erfolgt in den ILC Draft Articles jedoch nicht. Zwar kann an gewissen Stellen durch die Priorisierung der fundamentalen menschlichen Bedürfnisse am Wasser, eine erhöhte Tendenz zu einer Anerkennung der Entwicklung des Menschenrechts auf Wasser erkannt werden.16 Hierin kann allerdings keinesfalls eine Positionierung in dem die angesprochenen wirtschaftlichen Trends immanenten Konflikts zwischen einem Menschenrecht auf Wasser und der Kommerzialisierung der Ressource zu sehen sein. Allerdings ist festzuhalten, dass die ILC Draft Articles als Rahmenkonvention zur Regelung von Nutzung, sowie Schutz und Erhaltung grenzüberschreitender Aquifere ausgestaltet sind und eben nicht darauf ausgelegt sind, eine Leitlinie in der menschenrechtlichen und wirtschaftlichen Behandlung 13

Vgl. Kap. B.IV.2.d)bb). Vgl. Kap. C. 15 Vgl. Kap. D. 16 Vgl. tiefergehend Kap. B.IV.2.b)bb)(3). Zum Menschenrecht auf Wasser siehe Kap. B.II.2.e). 14

204

E. Fazit

von Wasser darzustellen. Nichtsdestotrotz muss kritisiert werden, dass die ILC Draft Articles als Kodifizierung des geltenden Rechts der dargestellten Entwicklung eines Menschenrechts auf Wasser, gerade auch vor dem Hintergrund der wachsenden Bedeutung von Grundwasser für die Wasserversorgung, stärker gerecht werden sollten.

II. Abschließende Gesamtwürdigung Im Rahmen einer abschließenden Gesamtwürdigung wird nun die Grundfrage – inwiefern die ILC Draft Articles geeignet sind, den Schutz und die Erhaltung von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen effektiv zu regeln, sowie eine angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource zu gewährleisten – unter Berücksichtigung der ermittelten Ergebnisse zu den einzelnen Problematiken, beantwortet. 1. Schutz und Erhaltung grenzüberschreitender Grundwasservorkommen Die Grundcharakteristika von Grundwasser und Aquiferen werden durch die ILC Draft Articles an vielen Stellen – Anwendungsbereich, Souveränität, Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen – nicht ausreichend berücksichtigt. Die damit einhergehende willkürliche Aufspaltung natürlicher Zusammenhänge im Rahmen des hydrologischen Zyklusses führt etwa dazu, dass Beeinträchtigungen des Aquifers nicht vollständig erfasst werden können und sich aufgrund der Mobilität des Wassers im hydrologischen Kreislauf fortsetzen. Auch die Nichtauflösung des Konflikts zwischen dem Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und dem Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen, sowie die Erheblichkeitsschwelle der Beeinträchtigung, sind nicht an die erhöhte Anfälligkeit von Aquiferen angepasst. Bezüglich nicht-erneuerbarer Aquifere ist zudem der Nachhaltigkeitsgedanke nicht ausreichend geregelt worden. Dies alles führt zu einer Minderung des Schutzniveaus von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen und wirkt sich negativ auf dessen Erhaltung aus. Ebenfalls kritisch in diesem Zusammenhang zu betrachten ist die Positionierung der ILC Draft Articles für ein rein territoriales Souveränitätsverständnis als Leitprinzip des Regimes. Dieses verkennt die Grundcharakteristika des hydrologischen Zyklus, insbesondere die Mobilität des Wassers. Durch die Betonung der staatlichen Souveränität sind nur Beeinträchtigungen, die staatlichen Interessen zuwider laufen, erfasst. Umweltinteressen, als auch die mittelbar durch den Schutz und die Erhaltung der Ressource betroffenen Interessen künftiger Generationen, der Staatengemeinschaft und des Einzelnen, sind zwar als Tendenzen in den ILC Draft Articles erkennbar, werden aber im Rahmen der Souveränität nicht unmittelbar berücksichtigt. Dies führt dazu, dass letzlich das Schutz- und Erhaltungsniveau von den Interessen der Staaten abhängig ist. Das in den ILC

II. Abschließende Gesamtwürdigung

205

Draft Articles normierte Souveränitätsverständnis ist somit nicht zeitgemäß. Es ist vielmehr gerade durch die Betonung der territorialen Souveränität am Aquifer als Leitprinzip geeignet, die Erarbeitung eines adäquaten Schutz- und Erhaltungsniveaus zu verhindern. Ebenfalls negativ zu beurteilen sind die nicht vorhandenen Streitschlichtungsregelungen. Durch deren Fehlen besteht das Risiko, dass Konflikte über grenzüberschreitende Aquifere nicht in angemessenen Bahnen und einem angemessenen Zeitablauf beigelegt werden. Dies wiederum kann auch Einfluss auf das Schutzniveau haben und die Erhaltung grenzüberschreitender Aquifere behindern. Positiv für den Schutz und die Erhaltung anzumerken ist hingegen, dass die ILC Draft Articles den Wert einer erhöhten Kooperation der Staaten – durch Anrainer als auch andere Staaten – anerkennen. Zudem lässt das Regime als Rahmenkonvention die Ausgestaltung eines effektiven Managements und die Berücksichtigung möglicher klimawandelbedingter Auswirkungen auf Aquifere zu. Folglich regeln die ILC Draft Articles den Schutz und die Erhaltung grenzüberschreitender Aquifere nicht adäquat. 2. Angemessene Nutzung und Verteilung Das Prinzip der angemessenen und vernünftigen Nutzung und seiner normierten Faktoren, welche die Besonderheiten von Grundwasser berücksichtigen, regelt die Nutzung und Verteilung der Ressource in angemessener Weise. Hervorzuheben ist hier insbesondere die Priorisierung der fundamentalen Bedürfnisse des Einzelnen am Wasser, welche auch im Rahmen von Notsituationen Anwendung findet. Auch die Interessen künftiger Generationen werden durch die ILC Draft Articles berücksichtigt. Kritisch zu betrachten ist hingegen wiederum, dass der Konflikt zwischen den Prinzipien der angemessenen und vernünftigen Nutzung und des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen, nicht ausdrücklich aufgelöst wird. Diese bestehende Unklarheit ist geeignet, eine angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource im Konfliktfall zu erschweren. An dieser Stelle ist jedoch wiederum auf das hier vertretene moderne Souveränitätsverständnis einzugehen. Dadurch dass von einem rein territorialen Ansatz als Leitprinzip ausgegangen wird, können die weiteren Komponenten des hier vertretenen modernen Verständnisses lediglich mittelbar als Abwägungsfaktoren im Rahmen der angemessenen und vernünftigen Nutzung zum Tragen kommen. Der angemessenen Nutzung und Verteilung ist mit Hinblick auf den derzeitigen Entwicklungsstand des internationalen Wasserrechts jedoch das hier vertretene moderne Souveränitätsverständnis zugrunde zu legen. Folglich müssten die Interessen künftiger Generationen, der Umwelt, der Staatengemeinschaft und des Einzelnen alle bereits dem Souveränitätsverständnis immanent sein und nicht

206

E. Fazit

erst auf der Stufe der Nutzung und Verteilung und somit gewissermaßen „hinter“ den staatlichen Interessen, eine Rolle bei der Beurteilung spielen. Die Regelung der Nutzung und Verteilung des Grundwassers in den ILC Draft Articles ist somit gemischt zu bewerten: Grundsätzlich kann eine angemessene Nutzung und Verteilung durch die Normen zur angemessenen und vernünftigen Nutzung gewährleistet werden, jedoch würde insbesondere durch die Aufnahme eines hier vertretenen modernen Souveränitätsverständnisses eine zeitgemäßere Nutzung und Verteilung ermöglicht werden. 3. Gesamtergebnis Es kann somit festgehalten werden, dass trotz diverser positiver Aspekte in den ILC Draft Articles, der Schutz und die Erhaltung grenzüberschreitender Aquifere, sowie eine angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource durch diese nicht hinreichend gewährleistet werden kann. Dieses Gesamtergebnis lässt sich in folgenden Hauptthesen zusammenfassen: (a) Die hydrogeologischen Gegebenheiten von Grundwasser und Aquiferen müssen der Ausgangspunkt jedes grundwasserrechtlichen Regimes darstellen. Die ILC Draft Articles werden diesen durch die fehlenden Berücksichtigungen in vielerlei Regelungen jedoch nicht gerecht. Dies hat wiederum Auswirkungen auf Schutz und Erhaltung von grenzüberschreitenden Aquiferen, die mitunter somit nicht angemessen durch die ILC Draft Articles geregelt wurden. (b) Der herkömmliche theoretische Unterbau des internationalen Grundwasserrechts als ein von staatlichen Interessen ausgehendes Souveränitätsverständnis, wird heutzutage immer stärker durch Umweltschutzaspekte, Interessen künftiger Generationen und der Staatengemeinschaft und dem Menschenrecht auf Wasser beeinflusst. All diese Komponenten sind miteinander verwoben und müssen im Rahmen der Souveränität folglich alle berücksichtigt werden. Herausgebildet hat sich somit im Bereich des internationalen Grundwasserrechts ein hier vertretenes modernes Souveränitätsverständnis. Dieses beschränkt die staatliche Souveränität nicht nur durch die Interessen der Staaten, sondern auch gleichermaßen durch die Interessen künftiger Generationen, der Umwelt, der Staatengemeinschaft in Form einer erhöhten zwischenstaatlichen Kooperation und des Einzelnen. Dieser Entwicklung werden die ILC Draft Articles durch die ausdrückliche Betonung eines rein territorialen Souveränitätsverständnisses der Anrainerstaaten nicht gerecht. Dies tangiert sowohl den effektiven Schutz und die Erhaltung von Aquiferen, als auch die angemessene Nutzung und Verteilung des Grundwassers, im negativen Sinne. (c) Der ungelöste Grundkonflikt zwischen den Prinzipien der angemessenen und vernünftigen Nutzung einerseits und dem Verbot erheblicher, grenzüberschreitender Beeinträchtigungen andererseits, als auch der Maßstab der Er-

II. Abschließende Gesamtwürdigung

207

heblichkeit bei letzterem, wirkt sich sowohl negativ auf den effektiven Schutz und die Erhaltung grenzüberschreitender Aquifere, als auch auf die angemessene Nutzung und Verteilung der Ressource aus. (d) Die fehlenden Streitschlichtungsregelungen können zu intensiveren zwischenstaatlichen Konflikten über Grundwasser führen und so ein Hindernis in Schutz und Erhaltung der Ressource darstellen. (e) Positiv zu bewerten ist der Fokus der ILC Draft Articles als Rahmenkonvention, auf einem effektiven Management bei der Umsetzung des Regimes, sowie die Berücksichtigung der Auswirkungen des Klimawandels auf grenzüberschreitende Ressourcen. Als wünschenswert empfunden werden kann jedoch, gerade vor dem Hintergrund aktueller wirtschaftlicher Trends und der Entwicklung des Menschenrechts auf Wasser, sowie mit Hinblick auf die globale Wasserkrise, eine noch stärkere Positionierung eines Rechts des Einzelnen auf einen angemessenen Zugang zu Wasser. Abschließend ist festzustellen, dass die ILC Draft Articles positive Aspekte aufweisen, jedoch einige essentielle Bereiche unzulänglich regeln. Das Regime geht von einem für den Bereich des internationalen Grundwasserrechts überkommenen Souveränitätsverständnis aus und kann insoweit als nicht zeitgemäß betrachtet werden. Gerade mit Hinblick auf die globale Wasserkrise und die steigende Bedeutung von Grundwasser bei der künftigen Wasserversorgung ist dies ein unbefriedigendes Ergebnis. Der effektive Schutz und die Erhaltung, sowie die angemessene Nutzung und Verteilung von grenzüberschreitenden Grundwasservorkommen, sind von überragender Bedeutung in dem Umgang mit der in Zukunft noch knapper werdenden Ressource. Als Fazit lässt sich folglich festhalten, dass die ILC Draft Articles sich zwar als erstes internationales und verbindlich angelegtes Regelungswerk ausdrücklich mit grenzüberschreitenden Aquiferen beschäftigen und insofern als Meilenstein in der Entwicklung des internationalen Grundwasserrechts betrachtet werden können. Allerdings bleiben die tatsächlichen Regelungen hinter diesen Erwartungen zurück. Es bleibt zu hoffen, dass sich an die ILC Draft Articles als derzeitiger Schlusspunkt im Kontext des internationalen Wasserrechts, künftig ein angemessenerer und zufriedenstellender weiterer Meilenstein in der rechtlichen Regelung grenzüberschreitender Aquifere anschließen wird.

Anhang – Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers ...

The law of transboundary aquifers

Conscious of the importance for humankind of life supporting groundwater resources in all regions of the world, Bearing in mind Article 13, paragraph 1 (a), of the Charter of the United Nations, which provides that the General Assembly shall initiate studies and make recommendations for the purpose of encouraging the progressive development of international law and its codification, Recalling General Assembly resolution 1803 (XVII) of 14 December 1962 on permanent sovereignty over natural resources, Reaffirming the principles and recommendations adopted by the United Nations Conference on Environment and Development of 1992 in the Rio Declaration on Environment and Development and Agenda 21, Taking into account increasing demands for freshwater and the need to protect groundwater resources, Mindful of the particular problems posed by the vulnerability of aquifers to pollution, Convinced of the need to ensure the development, utilization, conservation, management and protection of groundwater resources in the context of the promotion of the optimal and sustainable development of water resources for present and future generations, Affirming the importance of international cooperation and good neighbourliness in this field, Emphasizing the need to take into account the special situation of developing countries, Recognizing the necessity to promote international cooperation, ... PART ONE INTRODUCTION Article 1 Scope The present draft articles apply to: (a) utilization of transboundary aquifers or aquifer systems; (b) other activities that have or are likely to have an impact upon such aquifers or aquifer systems; and

Anhang – Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers

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(c) measures for the protection, preservation and management of such aquifers or aquifer systems. Article 2 Use of terms For the purposes of the present draft articles: (a) „aquifer“ means a permeable water-bearing geological formation underlain by a less permeable layer and the water contained in the saturated zone of the formation; (b) „aquifer system“ means a series of two or more aquifers that are hydraulically connected; (c) „transboundary aquifer“ or „transboundary aquifer system“ means respectively, an aquifer or aquifer system, parts of which are situated in different States; (d) „aquifer State“ means a State in whose territory any part of a transboundary aquifer or aquifer system is situated; (e) „utilization of transboundary aquifers or aquifer systems“ includes extraction of water, heat and minerals, and storage and disposal of any substance; (f) „recharging aquifer“ means an aquifer that receives a non-negligible amount of contemporary water recharge; (g) „recharge zone“ means the zone which contributes water to an aquifer, consisting of the catchment area of rainfall water and the area where such water flows to an aquifer by runoff on the ground and infiltration through soil; (h) „discharge zone“ means the zone where water originating from an aquifer flows to its outlets, such as a watercourse, a lake, an oasis, a wetland or an ocean. PART TWO GENERAL PRINCIPLES Article 3 Sovereignty of aquifer States Each aquifer State has sovereignty over the portion of a transboundary aquifer or aquifer system located within its territory. It shall exercise its sovereignty in accordance with international law and the present draft articles. Article 4 Equitable and reasonable utilization Aquifer States shall utilize transboundary aquifers or aquifer systems according to the principle of equitable and reasonable utilization, as follows: (a) they shall utilize transboundary aquifers or aquifer systems in a manner that is consistent with the equitable and reasonable accrual of benefits there from to the aquifer States concerned; (b) they shall aim at maximizing the long-term benefits derived from the use of water contained therein;

210

Anhang – Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers

(c) they shall establish individually or jointly a comprehensive utilization plan, taking into account present and future needs of, and alternative water sources for, the aquifer States; and (d) they shall not utilize a recharging transboundary aquifer or aquifer system at a level that would prevent continuance of its effective functioning. Article 5 Factors relevant to equitable and reasonable utilization 1. Utilization of a transboundary aquifer or aquifer system in an equitable and reasonable manner within the meaning of draft article 4 requires taking into account all relevant factors, including: (a) the population dependent on the aquifer or aquifer system in each aquifer State; (b) the social, economic and other needs, present and future, of the aquifer States concerned; (c) the natural characteristics of the aquifer or aquifer system; (d) the contribution to the formation and recharge of the aquifer or aquifer system; (e) the existing and potential utilization of the aquifer or aquifer system; (f) the actual and potential effects of the utilization of the aquifer or aquifer system in one aquifer State on other aquifer States concerned; (g) the availability of alternatives to a particular existing and planned utilization of the aquifer or aquifer system; (h) the development, protection and conservation of the aquifer or aquifer system and the costs of measures to be taken to that effect; (i) the role of the aquifer or aquifer system in the related ecosystem. 2. The weight to be given to each factor is to be determined by its importance with regard to a specific transboundary aquifer or aquifer system in comparison with that of other relevant fact ors. In determining what is equitable and reasonable utilization, all relevant factors are to be considered together and a conclusion reached on the basis of all the factors. However, in weighing different kinds of utilization of a transboundary aquifer or aquifer system, special regard shall be given to vital human needs. Article 6 Obligation not to cause significant harm 1. Aquifer States shall, in utilizing transboundary aquifers or aquifer systems in their territories, take all appropriate measures to prevent the causing of significant harm to other aquifer States or other States in whose territory a discharge zone is located. 2. Aquifer States shall, in undertaking activities other than utilization of a transboundary aquifer or aquifer system that have, or are likely to have, an impact upon that transboundary aquifer or aquifer system, take all appropriate measures to prevent the causing of significant harm through that aquifer or aquifer system to other aquifer States or other States in whose territory a discharge zone is located.

Anhang – Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers

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3. Where significant harm nevertheless is caused to another aquifer State or a State in whose territory a discharge zone is located, the aquifer State whose activities cause such harm shall take, in consultation with the affected State, all appropriate response measures to eliminate or mitigate such harm, having due regard for the provisions of draft articles 4 and 5. Article 7 General obligation to cooperate 1. Aquifer States shall cooperate on the basis of sovereign equality, territorial integrity, sustainable development, mutual benefit and good faith in order to attain equitable and reasonable utilization and appropriate protection of their transboundary aquifers or aquifer systems. 2. For the purpose of paragraph 1, aquifer States should establish joint mechanisms of cooperation. Article 8 Regular exchange of data and information 1. Pursuant to draft article 7, aquifer States shall, on a regular basis, exchange readily available data and information on the condition of their transboundary aquifers or aquifer systems, in particular of a geological, hydrogeological, hydrological, meteorological and ecological nature and related to the hydrochemistry of the aquifers or aquifer systems, as well as related forecasts. 2. Where knowledge about the nature and extent of a transboundary aquifer or aquifer system is inadequate, aquifer States concerned shall employ their best efforts to collect and generate more complete data and information relating to such aquifer or aquifer system, taking into account current practices and standards. They shall take such action individually or jointly and, where appropriate, together with or through international organizations. 3. If an aquifer State is requested by a nother aquifer State to provide data and information relating to an aquifer or aquifer system that are not readily available, it shall employ its best efforts to comply with the request. The requested State may condition its compliance upon payment by the requesting State of the reasonable costs of collecting and, where appropriate, processing such data or information. 4. Aquifer States shall, where appropriate, employ their best efforts to collect and process data and information in a manner that facilitates their utilization by the other aquifer States to which such data and information are communicated. Article 9 Bilateral and regional agreements and arrangements For the purpose of managing a particular transboundary aquifer or aquifer system, aquifer States are encouraged to enter into bilateral or regional agreements or arrangements among themselves. Such agreements or arrangements may be entered into with respect to an entire aquifer or aquifer system or any part thereof or a particular project, programme or utilization except insofar as an agreement or arrangement adversely affects, to a significant extent, the utilization, by one or more other aquifer States of the water in that aquifer or aquifer system, without their express consent.

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Anhang – Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers PART THREE PROTECTION, PRESERVATION AND MANAGEMENT Article 10 Protection and preservation of ecosystems

Aquifer States shall take all appropriate measures to protect and preserve ecosystems within, or dependent upon, their transboundary aquifers or aquifer systems, including measures to ensure that the quality and quantity of water retained in an aquifer or aquifer system, as well as that released through its discharge zones, are sufficient to protect and preserve such ecosystems. Article 11 Recharge and discharge zones 1. Aquifer States shall identify the recharge and discharge zones of transboundary aquifers or aquifer systems that exist within their territory. They shall take appropriate measures to prevent and minimize detrimental impacts on the recharge and discharge processes. 2. All States in whose territory a recharge or discharge zone is located, in whole or in part, and which are not aquifer States with regard to that aquifer or aquifer system, shall cooperate with the aquifer States to protect the aquifer or aquifer system and related ecosystems. Article 12 Prevention, reduction and control of pollution Aquifer States shall, individually and, where appropriate, jointly, prevent, reduce and control pollution of their transboundary aquifers or aquifer systems, including through the recharge process, that may cause significant harm to other aquifer States. Aquifer States shall take a precautionary approach in view of uncertainty about the nature and extent of a transboundary aquifer or aquifer system and of its vulnerability to pollution. Article 13 Monitoring 1. Aquifer States shall monitor their transboundary aquifers or aquifer systems. They shall, wherever possible, carry out these monitoring activities jointly with other aquifer States concerned and, where appropriate, in collaboration with competent international organizations. Where monitoring activities cannot be carried out jointly, the aquifer States shall exchange the monitored data among themselves. 2. Aquifer States shall use agreed or harmonized standards and methodology for monitoring their transboundary aquifers or aquifer systems. They should identify key parameters that they will monitor based on an agreed conceptual model of the aquifers or aquifer systems. These parameters should include parameters on the condition of the aquifer or aquifer system as listed in draft article 8, paragraph 1, and also on the utilization of the aquifers or aquifer systems.

Anhang – Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers

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Article 14 Management Aquifer States shall establish and implement plans for the proper management of their transboundary aquifers or aquifer systems. They shall, at the request of any of them, enter into consultations concerning the management of a transboundary aquifer or aquifer system. A joint management mechanism shall be established, wherever appropriate. Article 15 Planned activities 1. When a State has reasonable grounds for believing that a particular planned activity in its territory may affect a transboundary aquifer or aquifer system and thereby may have a significant adverse effect upon another State, it shall, as far as practicable, assess the possible effects of such activity. 2. Before a State implements or permits the implementation of planned activities which may affect a transboundary aquifer or aquifer system and thereby may have a significant adverse effect upon an other State, it shall provide that State with timely notification thereof. Such notification shall be accompanied by available technical data and information, including any environmental impact assessment, in order to enable the notified State to evaluate the possible effects of the planned activities. 3. If the notifying and the notified States disagree on the possible effect of the planned activities, they shall enter into consultations and, if necessary, negotiations with a view to arriving at an equitable resolution of the situation. They may utilize an independent fact-finding body to make an impartial assessment of the effect of the planned activities. PART FOUR MISCELLANEOUS P ROVISIONS Article 16 Technical cooperation with developing States States shall, directly or through competent international organizations, promote scientific, educational, legal and other cooperation with developing States for the protection and management of transboundary aquifers or aquifer systems, including, inter alia: (a) strengthening their capacity – building in scientific, technical and legal fields; (b) facilitating their participation in relevant international programmes; (c) supplying them with necessary equipment and facilities; (d) enhancing their capacity to manufacture such equipment; (e) providing advice on and developing facilities for research, monitoring, educational and other programmes; (f) providing advice on and developing facilities for minimizing the detrimental effects of major activities affecting their transboundary aquifer or aquifer system; (g) providing advice in the preparation of environmental impact assessments;

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Anhang – Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers

(h) supporting the exchange of technical knowledge and experience among developing States with a view to strengthening cooperation among them in managing the transboundary aquifer or aquifer system. Article 17 Emergency situations 1. For the purpose of the present draft article, „emergency“ means a situation, resulting suddenly from natural causes or from human conduct, that affects a transboundary aquifer or aquifer system and poses an imminent threat of causing serious harm to aquifer States or other States. 2. The State within whose territory the emergency originates shall: (a) without delay and by the most expeditious means available, notify other potentially affected States and competent international organizations of the emergency; (b) in cooperation with potentially affected States and, where appropriate, competent international organizations, immediately take all practicable measures necessitated by the circumstances to prevent, mitigate and eliminate any harmful effect of the emergency. 3. Where an emergency poses a threat to vital human needs, aquifer States, notwithstanding draft articles 4 and 6, may take measures that are strictly necessary to meet such needs. 4. States shall provide scientific, technical, logistical and other cooperation to other States experiencing an emergency. Cooperation may include coordination of international emergency actions and communications, making available emergency response personnel, emergency response equipment and supplies, scientific and technical expertise and humanitarian assistance. Article 18 Protection in time of armed conflict Transboundary aquifers or aquifer systems and related installations, facilities and other works shall enjoy the protection accorded by the principles and rules of international law applicable in international and non-international armed conflict and shall not be used in violation of those principles and rules. Article 19 Data and information vital to national defence or security Nothing in the present draft articles obliges a State to provide data or information vital to its national defence or security. Nevertheless, that State shall cooperate in good faith with other States with a view to providing as much information as possible under the circumstances.

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II. Völkerrechtliche Verträge 1. International 1945 Statute of the International Court of Justice v. 26.6.1945, 33 UNTS 933. 1994 Agreement on the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 v. 28.7.1994, UN Doc. A/Res. 48/263. 1996 Protocol to the 1972 Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter v. 7.11.1996, 2006 ATS 11. Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks v. 4.12.1995, 271 UNTS 3. Agreement Governing the Activities of States on the Moon and other Celestial Bodies v. 18.12.1979, 1363 UNTS 21. Convention on biological diversity v. 5.6.1992, 1760 UNTS 79.

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Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women v. 18.12.1979, UNTS Vol. 1249, 13. Convention on the Rights of Persons with Disabilities v. 30.3.2007, GAOR 61th Sess. Suppl. 49 Vol. 1, 65. Convention on the Rights of the Child, v. 20.11.1989, UNTS Vol. 1577, 3. General Agreement on Tariffs and Trade 1994, 1867 UNTS 187. International Convention for the Regulation of Whaling v. 2.12.1946, 161 UNTS 72. International Covenant on Civil and Political Rights v. 16.12.1966, UNTS Vol. 999, 171. International Covenant on Social, Economic and Cultural Rights v. 16.12.1966, UNTS Vol. 993, 3. Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights v. 10.12.2008, UN Doc. A/RES/63/117. UN Charter v. 24.10.1945, 1 UNTS XVI. UN Convention on the Law of the Sea v. 10.12.1982, 1833 UNTS 3. UN, Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses v. 21.05.1997, UN-GA Res. 51/229. UN Framework Convention on Climate Change v. 9.5.1992, 1771 UNTS 107. Universal Declaration of Human Rights v. 10.12.1948, UNGA Res. 217 A (III) (im Folgenden: AEMR). Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge, 1155 UNTS 331, BGBl. 1985.

2. Regionale und bilaterale Abkommen Agreement on the Cooperation of the Sustainable Development of the Mekong River Basin v. 5.4.1995, 34 ILM 864, 1995. Agreement on the Guaraní Aquifer (2010), Text abrufbar (inoffizielle englische Version) unter: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Guarani_ Aquifer_Agreement-English.pdf (aufgerufen 3.12.2016). Agreement on the Nile River Basin Cooperative Framework v. 14.5.2010 (noch nicht in Kraft), Text abrufbar unter: http://www.nilebasin.org (aufgerufen 5.1.2017). Arrangement relatif à la protection, à l’utilisation et à la réalimentation de la nappe souterraine franco-suisse du Genevois (1977), Text abgedruckt in: Teclaff/Utton, International groundwater law, 1981, S. 64 ff. Columbia River Treaty (Kanada – USA) v. 17.1.1961 und 23.1.1964, 542 UNTS 244. Convention between the United States and Mexico on the Equal Distribution of the Waters of the Rio Grande v. 21.5.1906, I AJIL 281. Convention on the Protection of the Rhine v. 12.4.1999, abgedruckt in: Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 172 ff.

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Convention on the Sustainable Management of Lake Tanganyika v. 12.7.2003, Text abgedruckt in: Burchi/Mechlem, Groundwater in International Law – Compilation of Treaties and Other Legal Instruments, 2005, S. 178 ff. Convention relative à la protection, à l’utilisation, à la réalimentation et au suivi de la nappe souterraine franco-suisse du Genevois (2008), Text abrufbar unter: http:// www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/2008Franko-Swiss-Aquifer. pdf (aufgerufen am 6.1.2017). Indus Waters Treaty (Pakistan – India) v. 19.9.1960, 419 UNTS 125. North American Free Trade Agreement (1992), 32 ILM 289, 605 (1993). Protocol for Sustainable Development of Lake Victoria Basin v. 29.11.2003, Text abrufbar unter: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Lake_ Victoria_Basin_2003.pdf (aufgerufen am 5.1.2017). SADC, Revised Protocol on Shared Watercourses in the Southern African Development Community (SADC) v. 8.7.2000, Text abrufbar unter: www.sadc.int (aufgerufen am 2.1.2017). Übereinkommen über die Zusammenarbeit und zum Schutz der verträglichen Nutzung der Donau v. 29.6.1994, BGBl. 1996 II, 875. UNECE, Charter on Groundwater Management, UN Doc. E/ECE/1197 ECE/ENVWA/ 12 (1989). UNECE, Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 13.3.1992, 31 ILM 1312 (1992). UNECE, Model Provisions on Transboundary Groundwaters, ECE/MP.WAT/40 (2013). UNECE, Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Groundwater and International Lakes v. 17.6.1999, UN Doc. MP.WAT/AC.1/1999/1. Wiener Congreß-Akte v. 8.6.1815, Text abrufbar unter: http://www.staatsvertraege.de/ Frieden1814-15/wka1815-i.htm (aufgerufen am 6.1.2017).

III. Gerichtsentscheidungen/Schiedsgerichtsurteile PCIJ, Case relating to the Territorial Jurisdiction of the International Commission of the River Oder, Judgment of 10.9.1927, PCIJ Series A No. 23. IGH, Barcelona Traction Case Judgment v. 5.2.1979, ICJ Reports 1970, 3. IGH Gabcˇikovo-Nagymaros Project (Ungarn/Slowakei), Judgment of 25.9.1997, ICJ Reports 1997, 7. IGH, Legality on the threat of nuclear weapons, Advisory opinion v. 8.7.1996, ICJ Reports 1996, 226. IGH, Pulp Mills on the river Uruguay (Argentinien/Uruguay), Judgment of 20.4.2010, ICJ Reports 2010, 14.

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Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich, Land Württemberg und Land Preußen gegen das Land Baden betreffend die Donauversinkung, Urteil v. 18.6.1927, Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen, Bd. 116 App. ITLOS, Southern Bluefin Tuna Case, case No. 3, 4 (New Zealand vs. Japan, Australia vs. Japan), RIAA XXIII 1999, 1. ITLOS, Judge Wolfrum, Separate Opinion zum ITLOS Case No. 10, abrufbar unter: https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_10/sep.op.Wolfrum. E.orig.pdf (aufgerufen am 7.8.2017). Arbitration regarding the Trail Smelter Case, 3 UN Rep. Int’l. Arb. Award 1941, 1905. Affaire du Lac Lanoux (Spanien/Frankreich), Schiedsspruch v. 16.11.1957, Reports of International Arbitral Award Vol. XII, 281. Arbitration Regarding the Iron Rhine Railway between the Kingdom of Belgium and the Kingdom of the Netherlands („Iron Rhine“), Award, 24. Mai 2005. Permanent Court of Arbitration, Indus Waters Kishenganga Arbitration (India/Pakistan), Final Award v. 20.12.2013, abrufbar unter: https://www.pcacases.com/web/ sendAttach/48 (aufgerufen 02.01.2017).

Stichwortverzeichnis Anrainer 22, 39, 42 ff., 48 ff., 77, 90 ff., 99 ff., 105 ff., 113 f., 124 f., 132 ff., 138, 143, 151, 152, 159, 168, 176, 178 f., 181, 201, 202, 205, 206 Aquifer – Begriff 28 f. – erneuerbarer 21, 30 f., 33, 63, 99, 117, 156, 177, 184, 189 – fossiler 21, 31, 52, 62 ff., 90, 94, 95, 163, 172, 173 – gespannter 29 – grenzüberschreitender 21, 24, 25 f., 34, 42, 46, 47, 53, 54, 62, 64, 75, 77, 78, 80, 82, 83, 84, 87, 89, 90, 92 ff., 102 f., 163 ff. – internationaler 59, 95 f., 102, 183, 200 – nicht-erneuerbarer 21, 30 f., 33, 47, 48, 51, 62, 63, 64, 83, 85, 98, 99 ff., 105, 117, 119, 160, 172, 173, 177, 181, 184, 189, 198, 200, 201, 204. – ungespannter 29, 101 Aquifersystem 90, 102, 103, 107, 110, 117, 119, 120, 121, 124 Beckenkonzepte 34 ff., 160 Bellagio Draft Treaty 81, 82 f. Berlin Rules (ILA) 24, 35, 82 ff., 113 Charakteristika von Grundwasser 32 f., 47 f., 76 ff., 92, 98, 104, 105, 110, 112, 119, 137, 160, 174, 176 ff., 200 ff. Common concern of mankind siehe Gemeinsame Sorge der Menschheit Common heritage of mankind siehe Gemeinsames Erbe der Menschheit Community of interest 48 ff. Donauversinkungsfall 86

Gabcˇikovo-Nagymaros´-Fall 39, 49, 112, 114, 138 Gemeinsame natürliche Ressourcen 46, 94 f., 106, 172 Gemeinsame Sorge der Menschheit 65 ff. Gemeinsames Erbe der Menschheit 56 ff., 60 ff., 62 ff. Gemeinschaft an Gewässern 43 Grundwasserspiegel 28, 30, 99, 101, 107, 142 Grundwasservorkommen siehe Aquifer Guaraní Aquifer 91 f., 111 f. Helsinki Rules (ILA) 24, 35, 82 ff., 113, 123 Hydrologischer Zyklus 21, 27, 65 ILC Draft Articles – angemessene und vernünftige Nutzung 112 ff., 129 ff., 138, 158, 160, 165 f., 204 ff. – Anwendungsbereich 98 ff., 110, 201 – Entstehungsgeschichte 93 ff. – geplante Vorhaben 151 – Grundprinzipien 104 ff. – Kooperationspflichten 138 ff., 204 – Management 150, 203 ff. – nachhaltige Entwicklung 91, 140 – nachhaltige Nutzung 116 f., 160, 177 – Schutz- und Erhaltungspflichten 144 ff., 160 – Souveränität 93, 96, 98, 100, 103, 104, 105 ff., 120, 122, 123, 138 ff., 155 f., 160 ff., 172 ff., 178, 189, 199, 201 ff. – Streitschlichtung 161 f., 205, 207 – Überwachung 149 – Umsetzung 163 ff.

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Stichwortverzeichnis

– Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen 122 ff., 129 ff., 138, 160, 166, 204 ff. – Vorsorgeansatz 147 ff. – Vorsorgeprinzip 147 ff. Integrated Water Resources Management (IWRM) 25, 179 ff. Intergenerationelle Gerechtigkeit 50 ff. International Law Association (ILA) 24, 82 ff., 92, 100, 172 internationaler Wasserlauf 35 f., 85 f., 95, 172 Iullemeden Aquifer System 91

Pulp-Mills-Fall 39, 112

Klimawandel 19, 183 ff. Kooperation 101, 138 ff., 176, 182

Umweltpflichtigkeit der Souveränität 53 ff. UNECE-Wasserkonvention 81, 88 f., 109, 113, 123, 138, 166 ff. UN International Law Commission (ILC) 24, 35, 37, 79, 84 ff., 92, 93 ff., 99, 102, 104, 105, 109 f., 116, 120 f., 124 f., 130, 132 ff., 141, 143, 146, 147 ff., 151, 152 f., 157, 163, 170, 176 f. Unteranlieger 40, 42 UN-Wasserlaufkonvention 24, 53, 79, 81, 84 ff., 97, 105, 113, 114, 116, 117, 119 f., 123, 124, 129, 130, 131, 138, 163 ff., 172

Lac-Lanoux-Fall 39, 143 Management 150 f., 175 ff., 201, 203 f. Menschenrecht – auf einen angemessenen Lebensstandard 72 f. – auf Leben 71 f. – auf Wasser 68 ff., 121 f., 157, 196, 202, 204, 207 Nassauskiesungsbeschluss 41 North-Western Sahara Aquifer System 91, 141 Nubian Sandstone Aquifer System 90, 118, 133, 155, 181 Oberanlieger 35, 40, 42 f. Oder-Fall 39, 49 öffentliches Gut 188 f. ökonomisches Gut 188 f. Ökosystem 36, 144 f., 146, 156, 178, 180 Ökosystem-Ansatz 36 f., 56, 144 f.

Schädigungsverbot siehe ILC-Draft Articles – Verbot erheblicher grenzüberschreitender Beeinträchtigungen Seoul Rules (ILA) 24, 82 ff., 87, 92, 100 Souveränität 25, 32 f., 35, 36, 38, 39 ff., 50 ff., 75 ff., 92 territoriale Integrität 40, 43 Tragedy of the Commons 178 f. Trail-Smelter-Fall 122

virtual water trade 196 ff., 203 Wassereintritts- und Wasseraustrittszonen 99, 100 f., 145 f., 166, 201 Wasserhandel 186 ff., 203 Wasserkrise 17 ff., 76 ff., 79, 93, 98, 172 Wassermarkt 193 Wasserprivatisierung 194 ff., 203 Wassertransfer 190 ff.