Entscheidungen der Verfassungsgerichte der Länder (LVerfGE). Band 20 Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen: 1.1. bis 31.12.2009 9783110255881, 9783110255874

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Entscheidungen der Verfassungsgerichte der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen

Entscheidungen der Verfassungsgerichte der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen

Herausgegeben von den Mitgliedern der Gerichte

De Gruyter

Entscheidungen der Verfassungsgerichte der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen

LVerfGE 20. Band 1.1. bis 31.12. 2009

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Zitierweise Für die Zitierung dieser Sammlung wird die Abkürzung LVerfGE empfohlen, z. B. LVerfGE 1, 79 (= Band 1 Seite 79).

Redaktioneller Hinweis Die abgedruckten Entscheidungen sind vom Verlag in formaler Hinsicht (Rechtschreibung, Zeichensetzung, Abkürzungen) in eine einheitliche Form gebracht, so dass sich insoweit Abweichungen von den jeweiligen Originaltexten ergeben können.

ISBN 978-3-11-025587-4 e-ISBN 978-3-11-025588-1 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © 2012 Walter de Gruyter GmbH & Co. KG, Berlin/Boston Druck: Hubert & Co. GmbH & Co. KG, Göttingen Gedruckt auf säurefreiem Papier Printed in Germany www.degruyter.com

Inhalt Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Baden-Württemberg Nr. 1

9.3.2009 GR 1/08

Organstreitverfahren – Regelungen über die Bezahlung der Abgeordneten im Landtag ……………………….

3

Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin Nr. 1

6.10.2009 VerfGH 63/08

Volksbegehren „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“; Einspruch gegen die Feststellung der Unzulässigkeit des Volksbegehrens; Maßstab der Zulässigkeitsprüfung im Stadium der Einleitung eines Volksbegehrens; gesetzliche Änderung der Prüfungskompetenz; höherrangiges Recht und Vorabkontrolle eines Volksbegehrens; Gesetzgebungskompetenz Berlins für die Regelungsmaterie des „Kernbereichs der Berliner Wasserwirtschaft“; Abgrenzung der Landesgesetzgebungskompetenz zum Sachbereich des bürgerlichen Rechts; keine Pflicht zu umfassender Präventivkontrolle von Volksbegehren; Gleichwertigkeit von Volksgesetzgebung und Parlamentsgesetzgebung; Pflicht zu (nachträglicher) verfassungsgerichtlicher Überprüfung aller formellen Gesetze; Befugnis des Abgeordnetenhauses zur Änderung und Aufhebung von Volksgesetzen; keine bundesrechtlichen Vorgaben zur Vorabkontrolle von Volksbegehren; tatsächliche Auswirkungen einer begrenzten Vorabkontrolle von Volksbegehren; Einschätzungs- und Prognosespielraum des verfassungsändernden Gesetzgebers; Erweiterung direktdemokratischer Berechtigungen und Verfahrenserleichterungen als Ausdruck gesetzgeberischen Vertrauens in das Volk …………………………………..

23

Inhalt

VI Nr. 2

6.10.2009 VerfGH 143/08

Volksbegehren „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“; Einspruch gegen Feststellung der Unzulässigkeit des Volksbegehrens; Maßstab der Zulässigkeitsprüfung im Stadium der Einleitung eines Volksbegehrens; Haushaltsvorbehalt bei Volksbegehren und Volksentscheid; Homogenitätsgebot und Verfassungsautonomie der Länder; Stärkung der direkten Demokratie durch Zulassung von Volksbegehren über finanzwirksame Gesetze; Haushaltsvorbehalt und verfassungsrechtliche Erheblichkeitsschwelle; finanzwirksame Einzelgesetze; außerbudgetäre Gesetze; Budgethoheit des Parlaments; Budgetinitiative der Regierung; Haushaltsgrundsätze; Pflicht zur Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts; Befugnis des Abgeordnetenhauses zur Änderung und Aufhebung von Volksgesetzen; Grundsatz der Organtreue; Einschätzungs- und Prognosespielraum des verfassungsändernden Gesetzgebers; Inkrafttreten von Volksgesetzen .......

45

Nr. 3

3.11.2009 VerfGH 184/07

Verfassungsbeschwerde; Strafhaft; Menschenwürde; Haftbedingungen; Haftraumgröße ……………………

70

Nr. 4

14.12.2009 VerfGH 31/09

Verfassungsbeschwerde; Minderjährigenhaftung; Schutz des Grundrechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit; Ausstrahlungswirkung des Grundrechts; Auferlegung finanzieller Verpflichtungen; unzumutbare Belastung; Fehlen einer Haftpflichtversicherung; Grundsatz der Totalreparation; Haftungsmilderung; Bemessung des Schmerzensgeldes; Fahrlässigkeit; Sorgfaltsmaßstab …………………………………………..

81

Entscheidungen des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg* Nr. 1

Nr. 2

*

19.2.2009 VfGBbg 44/08

Organstreit – Beweisantrag der nicht qualifizierten Minderheit im parlamentarischen Untersuchungsausschuss; Antragsbefugnis ….…………………………...

95

20.8.2009 VfGBbg 39/08

Verfassungsbeschwerde – willkürliche Auferlegung von Verschuldenskosten im sozialgerichtlichen Verfahren ...

101

Die entsprechend gekennzeichneten Entscheidungen sind gekürzt wiedergegeben und im Volltext bei dem Verfassungsgericht des Landes Brandenburg erhältlich (Adresse s. Anhang).

Inhalt Nr. 3

VII

15.10.2009 VfGBbg 9/08

Abstrakte Normenkontrolle – Grundrecht auf Mitbestimmung; Anhörungsrechte und Stellung von Lehrerräten an Schulen ……………………………………...

105

Nr. 4

19.11.2009 VfGBbg 17/09

Verfassungsbeschwerde – Ablehnung eines strafrechtlichen Wiederaufnahmeantrags ………………………...

125

Nr. 5

17.12.2009 VfGBbg 30/09

Verfassungsbeschwerde – überlange Verfahrensdauer eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bei Abbau von Richterstellen, ohne dass effektive Maßnahmen zum Abbau von Altverfahren getroffen werden ………

133

Entscheidungen des Staatsgerichtshofs der Freien und Hansestadt Bremen Nr. 1

14.5.2009 St 2/08

Präventive Normenkontrolle. Verfassungsrechtliche Unzulässigkeit der Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven ………………..

143

Entscheidungen des Hamburgischen Verfassungsgerichts Nr. 1

7.9.2009 HVerf 3/08

Wahlbeschwerde; Wahlrecht von Bürgern der Europäischen Union bei Wahlen zu den Bezirksversammlungen; Bezirksversammlung und Ausübung von Staatsgewalt; Begriff der Wahlen in Kreisen und Gemeinden nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft …………………………………………………

173

Entscheidungen des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen Nr. 1

Nr. 2

21.1.2009 P.St. 2187

11.2.2009 P.St. 2184

Grundrechtsklage wegen Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör durch die Nichtberücksichtigung eines erheblichen Beweisantrags (hier zur Frage der Schuldfähigkeit im Disziplinarverfahren) …………….

195

Grundrechtsklage unmittelbar gegen ein Gesetz: Subsidiarität im Verhältnis zu einer zumutbaren Feststellungsklage vor den Verwaltungsgerichten …………….

210

Inhalt

VIII Nr. 3

Nr. 4

Nr. 5

26.6.2009 P.St. 2224

Wahlprüfungsbeschwerde insbesondere wegen des Einsatzes von Wahlcomputern und einzelner Wahlfehler bei der Durchführung der Landtagswahl: Unzulässigkeit nach Auflösung des Landtags und fehlendem öffentlichen Interesse an einer Sachentscheidung ………………………………………………….

218

26.8.2009 P.St. 2208

Grundrechtsklage wegen Verletzung der Eigentumsgarantie: zur verfassungsrechtlichen Reichweite des baurechtlichen Bestandsschutzes …………………………

226

11.11.2009 P.St. 2252

Grundrechtsklage: Unzulässigkeit wegen fehlender Postulationsfähigkeit des Verfahrensbevollmächtigten ..

244

Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern Nr. 1

Nr. 2

29.1.2009 Ordnungsmaßnahme des Landtagspräsidenten; SitLVerfG 5/08 zungsausschluss; Abgeordnetenstatus; Rede- und Abstimmungsrecht; parlamentarische Ordnungsgewalt; parlamentarische Ordnung; Würde des Landtages; Verhaltensregeln; Anrede; Geschäftsordnungsautonomie; weiter Gestaltungsspielraum; Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle; abgestuftes Sanktionensystem; Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; Voraussetzungen der Wortentziehung; Sitzungsausschluss als ultima ratio

255

26.11.2009 Kommunale Haushalts- und Rechnungsführung; UmLVerfG 9/08 stellung von Kameralistik auf Doppik; striktes Konnexitätsprinzip; Verpflichtung zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe; Begriff der öffentlichen Aufgabe; Sachaufgaben; Organisationsaufgaben; keine Konnexitätsrelevanz von Organisationsaufgaben; keine Konnexitätsrelevanz der Verpflichtung zur Aufgabenerfüllung im Wege der Organleihe; kommunale Selbstverwaltungsgarantie; Organisations- und Haushaltshoheit; Maßstab der Verhältnismäßigkeit ……………………..

271

Entscheidungen des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs (in diesem Band keine Entscheidungsveröffentlichung) Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes (in diesem Band keine Entscheidungsveröffentlichung)

Inhalt

IX

Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes des Freistaates Sachsen Nr. 1

Nr. 2

26.6.2009 Vf. 79-II-08

28.8.2009 Vf. 41-I-08

Abstrakte Normenkontrolle; Sächsisches Kreisgebietsneugliederungsgesetz; Auflösung und Neubildung von Landkreisen; Bestimmung des Kreissitzes; Mehrfachneugliederung; Garantie der kommunalen Selbstverwaltung; Sächsisches Verwaltungsneuordnungsgesetz; Funktionalreform; Verhältnis zwischen staatlicher und kommunaler Aufgabenwahrnehmung; Übertragung staatlicher Aufgaben auf die Landkreise; Zuverlässigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung; Prognose des Gesetzgebers ……………………………………..

293

Organstreit; Budgetrecht des Landtages; Übernahme einer Gewährleistung; Vorbehalt einer parlamentarischen Ermächtigung; Haushaltsbewilligungsrecht; Kontrollpflichten der Staatsregierung; Zustimmung zur Erhöhung von Kreditlinien; Ausweitung der Kapitalmarktaktivitäten der Sächsischen Landesbank; Deckung durch deren Errichtungszweck; Vorhersehbarkeit der Risiken für den Staatshaushalt ……………….…….….

348

Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt Nr. 1

13.1.2009 LVG 10/08

Gesetzgeberisches Unterlassen ……………………….

397

Nr. 2

21.4.2009 LVG 12/08

Grundsätze der Gemeindegebietsreform (Kommunale Verfassungsbeschwerde) ……………….

404

Nr. 3

21.4.2009 Grundsätze der Gemeindegebietsreform LVG 146/08 (Organstreitverfahren) …………………………...

447

Nr. 4

15.9.2009 LVG 6/09

Grundsätze der Gemeindegebietsreform (Verfassungsbeschwerde eines Bürgers) ………….

466

Entscheidungen des Thüringer Verfassungsgerichtshofes Nr. 1

23. 4.2009 VerfGH 32/09

Kommunale Verfassungsbeschwerde; Thüringer Kommunalabgabengesetz; Wasserversorgung; Abwasserentsorgung; Beitrag; Beitragserhebungsverbot; Gebühr; Privilegierung; Beschwerdefähigkeit von Gemeinden und Zweckverbänden; Recht auf kommunale Selbstverwaltung; Gemeinwohlbelang; Einschätzungsvorrang des Gesetzgebers (mit Sondervoten Prof. Dr. Baldus und Dr. Schwan) ...................................

479

X

Inhalt

Sachregister ……………………………………………….……………………

525

Gesetzesregister ………………………………………………………………...

541

Verzeichnis der Verfassungsgerichte der Länder ……….……………………….

555

Abkürzungsverzeichnis abl. ABl. Abs. AbstG abw. AFB AfNS AG AGImSchG allg. Alt. amtl. Begr. AmtsO ÄndG Anl. Anm. AO AöR Art. AS Aufl. Az B.H.V BauGB BayVBl BayVGH (n.F.) BbgVerfG Bd., Bde. Bek. ber. BerlVerfGH Beschl. BezAbgWG BezVG BezWG BGB BGBl.

ablehnend Amtsblatt Absatz Abstimmungsgesetz (Berlin) abweichend Wählergemeinschaft „Arbeit für Bremen und Bremerhaven“ Amt für Nationale Sicherheit Amtsgericht (auch: Aktiengesellschaft) Ausführungsgesetz zum Bundes-Immisionsschutzgesetz und zum Benzinbleigesetz (Sachsen) allgemein Alternative amtliche Begründung Amtsordnung Änderungsgesetz Anlage Anmerkung Abgabenordnung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Amtliche Sammlung Auflage Aktenzeichen B.H.V. unabhängige Wählervereinigung B.remerH.aV.en Baugesetzbuch Bayerische Verwaltungsblätter Entscheidungssammlung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (neue Fassung) Verfassungsgericht für das Land Brandenburg Band, Bände Bekanntmachung berichtigt Verfassungsgerichtshof für das Land Berlin Beschluss Gesetz über die Wahl der Bezirksabgeordneten zu den Bezirksversammlungen von 1971 (Hamburg) Bezirksverwaltungsgesetz (Hamburg) Gesetz über die Wahl zu den Bezirksversammlungen von 2004 (Hamburg) Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt

XII BGH BGHSt BGHZ BGS-EWS BJagdG Bl. (d.A.) BPersVG Brem.GBl. BremLV BremStGHE BremStGHG BremWG BSG BSGE BT BT-Drs. Buchst. Bü-Drs. BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerfGK BVerwG BVerwGE BWVBl BZRG bzw. ca. CDU d.h. DDR ders. dies. DÖD Doppelbuchst. DÖV DRiG Drs. (Drucks.) DVBl DVU e.A. ebd. EDV EG EGBGB EGMR EGV

Abkürzungsverzeichnis Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Strafsachen Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung (Thüringen) Bundesjagdgesetz Blatt (der Akten) Bundespersonalvertretungsgesetz Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen Entscheidungen des Staatsgerichtshofes der Freien Hansestadt Bremen Gesetz über den Staatsgerichtshof Bremen Bremisches Wahlgesetz Bundessozialgericht Entscheidungen des Bundessozialgerichts Bundestag Bundestagsdrucksache Buchstabe Drucksache der Hamburgischen Bürgerschaft Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Gesetz über das Bundesverfassungsgericht Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Baden-Württembergisches Verwaltungsblatt Bundeszentralregistergesetz beziehungsweise cirka Christlich-Demokratische Union Deutschlands das heißt Deutsche Demokratische Republik derselbe dieselbe(n) Der öffentliche Dienst Doppelbuchstabe Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Richtergesetz Drucksache Deutsches Verwaltungsblatt Deutsche Volksunion Einstweilige Anordnung ebenda Elektronische Datenverarbeitung Europäische Gemeinschaft Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

Abkürzungsverzeichnis EMRK Erl. EStG ESVGH EU EuGRZ EUR EUV f, ff FDP FDP/DVP FH FKrG Fn. FraktG FS GBl. DDR GBl. gem. GemHH GemNeuglGrG GemO GeschO LTg GeschO StadtVVBrhv gez. GG GKG-LSA GO LSA GO GOBT GOLT GO-LT GO-LTg-LSA GörK a.F. GSM GVBl. (GVOBl.) GVG GVV h.M. HDG HDO HessStGH

XIII

Europäische Menschenrechtskonvention Erläuterung Einkommensteuergesetz Entscheidungssammlung des Hessischen VGH und des VGH Baden-Württemberg (mit Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder) Europäische Union Europäische Grundrechte-Zeitschrift EURO Vertrag über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) folgend, fortfolgende Freie Demokratische Partei Deutschlands Freie Demokratische Partei / Demokratische Volkspartei Fachhochschule Funktional- und Kreisstrukturreformgesetz (Mecklenburg-Vorpommern) Fußnote Gesetz über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag von Baden-Württemberg – Fraktionsgesetz Festschrift Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik Gesetzblatt gemäß Der Gemeindehaushalt Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt Gemeindeordnung Geschäftsordnung des Landtages von Sachsen-Anhalt Geschäftsordnung für die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven gezeichnet Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land SachsenAnhalt Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt Geschäftsordnung (auch: Gemeindeordnung) Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Geschäftsordnung des Landtages Brandenburg Geschäftsordnung des Thüringer Landtages Geschäftsordnung des Landtages von Sachsen-Anhalt Gesetz über das öffentlich-rechtliche Kreditwesen im Freistaat Sachsen Gesellschaftlicher Mitarbeiter für Sicherheit Gesetz- und Verordnungsblatt Gerichtsverfassungsgesetz Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid (Hessen) herrschende Meinung Hessisches Disziplinargesetz Hessische Disziplinarordnung Hessischer Staatsgerichtshof

XIV HessStGHG HGrG HmbGVBl. Hrsg. HS. HSOG HStR HV HVerfG HVerfGG idF idR iHv IM IMAG insb. IRZ iSd iSv iVm IWH JagdG LSA JbSächsOVG JöR n.F. JR JuS jw. JZ KAG KG KitaFÖG Komm. KomVerf KPG KSchG KV KWG LAG lfd. Lfg. LG LHO LIG lit. LJagd-LSA LKV LNOG LS

Abkürzungsverzeichnis Hessisches Staatsgerichtshofgesetz Haushaltsgrundsätzegesetz Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Herausgeber Halbsatz (auch: Hauptsache) Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung Handbuch des Staatsrechts für die Bundesrepublik Deutschland Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg (auch: Verfassung des Landes Hessen) Hamburgisches Verfassungsgericht Gesetz über das Hamburgische Verfassungsgericht in der Fassung in der Regel in Höhe von inoffizieller Mitarbeiter Interministerielle Arbeitsgruppe (Mecklenburg-Vorpommern) insbesondere Zeitschrift für internationale Rechnungslegung im Sinne des (der) im Sinne von in Verbindung mit Institut für Wirtschaftsforschung Halle Landesjagdgesetz Sachsen-Anhalt Jahrbücher des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Rundschau Juristische Schulung jeweils Juristenzeitung Kommunalabgabengesetz (Thüringen) Kammergericht Kindertagesförderungsgesetz (Berlin) Kommentar Kommunalverfassung Kommunalprüfungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern Kündigungsschutzgesetz Kommunalverfassung (Mecklenburg-Vorpommern) Kreditwesengesetz auch: Kommunalwahlgesetz (Mecklenburg-Vorpommern) Landesarbeitsgericht laufend Lieferung Landgericht Landeshaushaltsordnung Landesinformationsgesetz Sachsen-Anhalt litera Landesjagdgesetz Sachsen-Anhalt Landes- und Kommunalverwaltung Landkreisneuordnungsgesetz (Mecklenburg-Vorpommern) Leitsatz

Abkürzungsverzeichnis LSA LSA-Verf LSA-VerfGG LT LT-Drs. auch LdTgDrs LV (auch: LVerf) LVerfG LVerfGE LVerfGE Suppl. BbG. LVerfGG LWG LWO MdA MdL MfS Mio. MLU mN MV MVVerfG mwN n.F. n.V. Nachw. NdsStGH NdsStGHE NdsVBl. NJW NJW-RR NordÖR NPD Nr(n). NRW NStZ NStZ-RR NuR NVwZ NVwZ-RR NZM o.Ä. OLG OVG OVGE PDS PersVG PlenProt. (PlProt.) Prot. qkm

Sachsen-Anhalt Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt Gesetz über das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt Landtag Landtagsdrucksache Landesverfassung Landesverfassungsgericht Entscheidungen der Verfassungsgerichte der Länder Supplementband Brandenburg zu Entscheidungen der Verfassungsgerichte der Länder Gesetz über das Landesverfassungsgericht Gesetz über die Wahlen zum Landtag des Landes Hessen Landeswahlordnung (Hessen) Mitglied des Abgeordnetenhauses Mitglied des Landtages Ministerium für Staatssicherheit Million(en) Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg mit Nachweisen Mecklenburg-Vorpommern Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern mit weiteren Nachweisen neue Fassung nicht veröffentlicht Nachweis(e) Niedersächsischer Staatsgerichtshof Entscheidungen des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs Niedersächsische Verwaltungsblätter Neue Juristische Wochenschrift Neue Juristische Wochenschrift - Rechtsprechungsreport Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland Nationaldemokratische Partei Deutschlands Nummer(n) Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift für Strafrecht Neue Zeitschrift für Strafrecht – Rechtsprechungsreport Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport Neue Zeitschrift für Miet- und Wohnungsrecht oder Ähnliches Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Partei des Demokratischen Sozialismus Landespersonalvertretungsgesetz des Landes Brandenburg Plenarprotokoll Protokoll Quadratkilometer

XV

XVI rd. RGBl. RGZ Rn. Rspr. RStGH RVG Rz. S. s. s.a. s.o. s.u. SaarlVerfGH SächsABG SächsGVBl. SächsKrGebNG SächsOVG SächsVBl. SächsVerf SächsVerfGH SächsVerfGHG SächsVwNG SächsVwOrgG SächsWaldG SäHO Schill SGG sog. SPD SRG - 1. StAG std. Rspr. StGB StGH StGHG StPO StUG StVollzG ThürKGG ThürKO ThürOVG ThürVBl. ThürVerf ThürVerfGH ThürVerfGHG Tz u.a. u.U.

Abkürzungsverzeichnis rund Reichsgesetzblatt Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Randnummer Rechtsprechung Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich Rechtanwaltsvergütungsgesetz Randziffer Seite siehe siehe auch siehe oben siehe unten Verfassunsgerichtshof für das Saarland Sächsisches Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetz Sächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt Gesetz zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen Sächsisches Oberverwaltungsgericht Sächsische Verwaltungsblätter Verfassung des Freistaates Sachsen Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen Gesetz über den Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen Gesetz zur Neuordnung der Sächsischen Verwaltung Sächsisches Verwaltungsorganisationsgesetz Waldgesetz für den Freistaat Sachsen Sächsische Haushaltsordnung Schill-Partei Sozialgerichtsgesetz sogenannt(e/er) Sozialdemokratische Partei Deutschlands Erstes Schulreformgesetz (Brandenburg) Staatsangehörigkeitsgesetz ständige Rechtsprechung Strafgesetzbuch Staatsgerichtshof Gesetz über den Staatsgerichtshof Strafprozessordnung Stasi-Unterlagengesetz Strafvollzugsgesetz Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit Thüringer Kommunalordnung Thüringer Oberverwaltungsgericht Thüringer Verwaltungsblätter Verfassung des Freistaats Thüringen Thüringer Verfassungsgerichtshof Gesetz über den Thüringer Verfassungsgerichtshof Teilziffer unter anderem; und andere unter Umständen

Abkürzungsverzeichnis UA Urt. usw. v. v.H. VBlBW VerfBrhv VerfG VerfGGBbg VerfGH Berlin VerfGH NRW (NWVerfGH) VerfGH VerfGHG VerfGHRhPf Verf-LSA VersR VerwArch VerwModG VerwRR Mo Vf. VfGBbg VG VGH vgl. VOBl. Vorb. VRS VvB VwGO VwVfG WahlGBü WahlPrG (WPrG) WissR WRV z.B. z.T. ZfStrVO ZG Ziff. ZParl ZPO ZRP

XVII

Urteilsausfertigung Urteil und so weiter vom (von) vom Hundert Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Verfassung der Stadt Bremerhaven Verfassungsgericht Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen Verfassungsgerichtshof Gesetz über den Verfassungsgerichtshof Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt Versicherungsrecht Verwaltungsarchiv Verwaltungsmodernisierungsgesetz (Mecklenburg-Vorpommern) Verwaltungsrechtsreport Verfahren Verfassungsgerichtshof des Landes Brandenburg Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Verordnungsblatt Vorbemerkung Verkehrsrechts-Sammlung Verfassung von Berlin Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz Gesetz über die Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft Wahlprüfungsgesetz Hessen Wissenschaftsrecht, Wissenschaftsverwaltung, Wissenschaftsförderung Weimarer Reichsverfassung zum Beispiel zum Teil Zeitschrift für Strafvollzug und Straffälligenhilfe Zeitschrift für Gesetzgebung Ziffer(n) Zeitschrift für Parlamentsfragen Zivilprozessordnung Zeitschrift für Rechtspolitik

Entscheidungen des Staatsgerichtshofes für das Land Baden-Württemberg

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Staatsgerichtshofes für das Land Baden-Württemberg Eberhard Stilz, Präsident Dr. Franz-Christian Mattes, ständiger Vertreter des Präsidenten Leni Breymaier Prof. Dr. phil. Dr. h.c. Wolfgang Jäger Prof. Dr. K. Peter Mailänder Ute Prechtl Prof. Dr. Hermann Reichold Hans Strauß Prof. Dr. Joachim von Bargen

Stellvertretende Richterinnen und Richter Rita Grießhaber Adelheid Kiesinger Dr. Robert Maus Dr. Norbert Nothhelfer Prof. Dr. Alexander Roßnagel Hermann Seimetz Werner Stichs Friedrich Unkel Heinz Wöstmann

3

Organstreitverfahren – Abgeordnetenbezahlung im Landtag

Nr. 1 Tauglicher Gegenstand eines Organstreits kann auch eine Unterlassung des Gesetzgebers sein. Eine Untätigkeit steht einem positiven Tun auch insoweit nur dann gleich, wenn eine – verfassungsrechtlich begründete – Rechtspflicht zum Handeln besteht. Einkommensteuergesetz §§ 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 7; 3 Nr. 12 S. 1; 22 Nr. 4 S. 1 Bundesverfassungsgerichtsgesetz § 31 Abs. 1 Grundgesetz Art. 3; 20; 28 Abs. 1 S. 1; 38 Abs. 1 S. 2; 48 Abs. 1 S. 1; 48 Abs. 3 S. 1 Gesetz über die Entschädigung der Abgeordneten idF vom 6. Oktober 1970 § 1 Abs. 2 u.a. Abgeordnetengesetz vom 12. September 1978 §§ 5; 5 Abs. 1; 5 Abs. 2; 5 Abs. 3; 5 Abs. 3 S. 1, 3, 4; 5 Abs. 3 S. 2; 6; 6 Abs. 1, 2; 6 Abs. 2a; 6 Abs. 3; 6 Abs. 7 Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 23. Juli 1984 § 21a Gesetz über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag vom 12. Dezember 1994 §§ 2 Abs. 1; 3 Abs. 1; 3 Abs. 3 S. 2; 4 Abs. 1; 6 Abs. 1 Gesetz über den Staatsgerichtshof §§ 15 Abs. 1 S. 2, 3; 45 Abs. 1; 45 Abs. 2; 45 Abs. 3; 55 Abs. 1; 55 Abs. 3 Verfassung des Landes Baden-Württemberg Art. 27 Abs. 2; 27 Abs. 2, 3; 40; 40 S. 3; 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1

Urteil vom 9. März 2009 – GR 1/08 in dem Organstreitverfahren der Abgeordneten 1. T. O., MdL 2. Dr. B. M., MdL 3. R. P., MdL Haus des Landtags, Konrad-Adenauer-Straße 12, 70173 Stuttgart – Antragsteller – LVerfGE 20

4

Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt T. O. gegen den 14. Landtag von Baden-Württemberg, vertreten durch den Präsidenten, Haus des Landtags, Konrad-Adenauer-Straße 3, 70173 Stuttgart – Antragsgegner – Verfahrensbevollmächtigter: Prof. Dr. M. N. wegen Verstoßes gegen die Verfassung des Landes Baden-Württemberg Entscheidungsformel: Soweit die Anträge zurückgenommen worden sind, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen werden die Anträge verworfen. Gründe: A. Die Antragsteller sind Mitglieder des Landtags, der Antragsteller Ziff. 1 seit Beginn der 12. Wahlperiode, die Antragsteller Ziff. 2 und Ziff. 3 seit Beginn der 14. Wahlperiode. Sie wenden sich gegen Regelungen über die Bezahlung der Abgeordneten. I. Im Anschluss an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5.11.1975 (– 2 BvR 193/74 –, BVerfGE 40, 296 „Diätenurteil“) gestaltete der Landesgesetzgeber die Regelungen über die Entschädigung der Abgeordneten des Landtags grundlegend um. Bislang war den Abgeordneten nach dem Gesetz über die Entschädigung der Abgeordneten (idF der Neubekanntmachung v. 6.10.1970, GBl. S. 459, zuletzt geändert durch Gesetz v. 17.12.1974, GBl. 1975 S. 3) eine – steuerfreie – Aufwandsentschädigung gewährt worden, die sich nach § 1 Abs. 2 u.a. aus einer monatlichen Grundentschädigung und einem monatlichen Unkostenbeitrag zusammensetzte. Ein solches Regelungsmodell war vom Bundesverfassungsgericht beanstandet worden. Der Abgeordnete beziehe eine Alimentation i.S. eines Einkommens aus der Staatskasse (BVerfGE 40, 296 ). Der formalisierte Gleichheitssatz gebiete, dass allen Abgeordneten eine gleich hoch bemessene Entschädigung zustehe, mit Ausnahme des Parlamentspräsidenten und seiner Stellvertreter (BVerfGE 40, 296 ). Das Einkommen der Abgeordneten müsse nach den Grundsätzen, die für alle gleich seien, der Besteuerung unterworfen werden. Eine steuerfreie Aufwandsentschädigung dürfe daneben nur zur Abgeltung wirklich entstandenen, sachlich angemessenen, mit dem Mandat verbun-

LVerfGE 20

Organstreitverfahren – Abgeordnetenbezahlung im Landtag

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denen besonderen Aufwands gewährt werden; nur eine am tatsächlichen Aufwand orientierte Pauschalierung sei rechtlich zulässig (BVerfGE 40, 296 ). 1. Mit dem Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtags (Abgeordnetengesetz – AbgG –) vom 12.9.1978 (GBl. S. 473) sind zum Beginn der 8. Wahlperiode am 1.6.1980 die Leistungen an die Abgeordneten auf eine neue Rechtsgrundlage gestellt worden. Die Abgeordneten erhalten seither gem. § 5 AbgG eine monatliche Entschädigung, die zu versteuern ist (§ 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 iVm § 22 Nr. 4 S. 1 EStG). Hinzu kommt nach § 6 AbgG eine – nach § 3 Nr. 12 S. 1 EStG steuerfreie – Aufwandsentschädigung zur Abgeltung der durch das Mandat veranlassten Aufwendungen. Sie umfasst Geld- und Sachleistungen; die Geldleistungen sind teilweise pauschaliert. Die monatliche Entschädigung nach § 5 Abs. 1 AbgG beläuft sich seit 1.8.2008 auf 4.991 EUR; nach § 5 Abs. 2 AbgG steht dem Präsidenten des Landtags das Zweifache, seinen Stellvertretern das Eineinhalbfache dieses Betrags zu. Die monatliche Pauschale nach § 6 Abs. 2 AbgG setzt sich aus einer Unkostenpauschale nach Nr. 1 (für allgemeine Unkosten) in Höhe von derzeit 966 EUR, einer Tagegeldpauschale nach Nr. 2 (für Mehraufwendungen am Sitz des Landtags und bei Reisen) in Höhe von – je nach Wohnsitz – 358 bzw. 415 EUR und einer – wiederum nach dem Wohnsitz gestaffelten – Reisekostenpauschale nach Nr. 3 (Kosten für Fahrten in Ausübung des Mandats) in Höhe von 336 bis 842 EUR zusammen; für die Tagegeld- und die Reisekostenpauschale gibt es weitere Sonderregelungen (vgl. Bekanntmachung des Präsidenten des Landtags vom 24.6.2008, GBl. S. 205). Nach § 6 Abs. 7 AbgG erhalten schließlich eine monatliche Aufwandsentschädigung der Präsident in Höhe von 807 EUR, die stellvertretenden Präsidenten in Höhe von 403 EUR, die Fraktionsvorsitzenden in Höhe von 672 EUR, die Ausschussvorsitzenden und der stellvertretende Vorsitzende des Petitionsausschusses in Höhe von 337 EUR; dieser Betrag erhöht sich für den Vorsitzenden des Petitionsausschusses um 102 EUR. 2. Neben den nach dem Abgeordnetengesetz gewährten Leistungen zahlen die Fraktionen für die Wahrnehmung besonderer Funktionen in der Fraktion zusätzliche Entschädigungen als sogenannte Funktionszulagen. Dies erfolgte zunächst ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage und wurde so auch nicht beanstandet (vgl. etwa Mitteilung des Rechnungshofes; Zuschüsse an die Fraktionen des Landtags, LT-Drs. 11/2837, S. 4 f; siehe auch Leitsätze der Konferenz der Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder, wiedergegeben in BVerfGE 102, 224 ). Die mit Beschluss des Landtags vom 1.7.1992 eingesetzte unabhängige Diätenkommission (LT-Drs. 11/100) nahm in ihrem Bericht vom 15.7.1993 (LT-Drs. 11/2426, S. 10) auch zu den Funktionszulagen Stellung. Sie bezog sich insoweit auf zwei zur Frage der Zulässigkeit solcher Zulagen beim Bundesverfassungsgericht anhängige Verfahren (– 2 BvH 3/91 – Abgeordnetenentschädigung Thüringen, Urt. v. 21.7.2000, BVerfGE 102, 224; – 2 BvH 4/91 – LVerfGE 20

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Abgeordnetenentschädigung Rheinland-Pfalz, Urt. v. 21.7.2000, BVerfGE 102, 245) und führte aus, dass sie bei einem entsprechenden Ausgang dieser Verfahren keine grundsätzlichen Einwände gegen die Gewährung solcher Zulagen habe. Sie sei allerdings der Auffassung, dass diese nicht als zusätzliches Entgelt im Abgeordnetengesetz ausgewiesen werden sollten, sondern ihre Gewährung auf Grund eines Fraktionsgesetzes Sache der Fraktionen sein sollte (so übereinstimmend auch Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zur Überprüfung des Abgeordnetenrechts , BT-Drs. 12/5020, S. 11). Diese gesetzliche Grundlage ist durch das Gesetz über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag von Baden-Württemberg (Fraktionsgesetz – FraktG –) vom 12.12.1994 (GBl. S. 639) geschaffen worden. Danach erhalten die Fraktionen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben monatliche Zuschüsse zur Deckung ihres allgemeinen Bedarfs, deren Höhe im Haushaltsplan festgesetzt wird (§ 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 FraktG). Zu den Ausgaben bestimmt § 3 Abs. 3 S. 2 FraktG: „Die Zahlung einer besonderen, angemessenen Entschädigung an Mitglieder der Fraktion, denen besondere Funktionen übertragen werden, ist zulässig.“

Fraktionszulagen werden seit 1980 in beträchtlichem Umfang gezahlt. So gewährten in der 13. Wahlperiode alle Fraktionen Funktionszulagen. Zum 1.1.2006 erhielten 40 der 128 Abgeordneten (31%) monatliche Funktionszulagen in Höhe von insgesamt 58.000 EUR, was knapp 30% der Entschädigungen dieser Abgeordneten entsprach. Insgesamt gaben die Fraktionen in der 13. Wahlperiode 3,4 Mio. EUR für Funktionszulagen aus; das machte 18% ihrer Gesamtausgaben aus. Der Anteil der Fraktionsvorstände lag bei 3,2 Mio. EUR. Die Bandbreite des Anteils der Funktionszulagen an den Gesamtausgaben der einzelnen Fraktionen lag zwischen 6% und 24% (vgl. Mitteilung des Rechnungshofs; Beratende Äußerung über Zuschüsse und sonstige Leistungen an die Fraktionen des Landtags in der 13. Wahlperiode, LT-Drs. 14/3531, S. 28, 37 f). Im Geschäftsjahr 2007/2008 stellte sich die Situation bei den Fraktionen wie folgt dar (vgl. LT-Drs. 14/3835; Angaben in EUR): Funktionszulagen CDU SPD GRÜNE FDP/DVP

davon Fraktionsvorstand

354.940,52 204.800,00 48.672,00 139.235,00

342.940,52 203.000,00 48.672,00 110.075,00

Anteil an Gesamtausgaben 19,3% 17,9% 5,9% 21,5%

3. Die rechtliche Ausgestaltung der Bezahlung der Abgeordneten wurde nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21.7.2000 (– 2 BvH 3/91 –, BVerfGE 102, 224) wieder verstärkt diskutiert. In diesem Urteil hatte das Bundesverfassungsgericht zum Thüringer Abgeordnetengesetz entschieden, dass zusätzliche Entschädigungen nur für den Parlamentspräsidenten und seine StellverLVerfGE 20

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treter sowie für die Fraktionsvorsitzenden gesetzlich gewährt werden dürften. Funktionszulagen für stellvertretende Fraktionsvorsitzende, parlamentarische Fraktionsgeschäftsführer und sonstige Funktionsträger der Fraktionen seien hingegen verfassungswidrig (BVerfGE 102, 224 ). a) Der Landtag, der sich nach seinem Selbstverständnis als Teilzeitparlament einordnete, gab im Jahr 2001 ein Rechtsgutachten in Auftrag, um zu klären, ob und gegebenenfalls welche Konsequenzen aus dem Urteil zu ziehen seien. Auf der Grundlage des Gutachtens von Prof. ... vom September 2001 stellte der Präsident des Landtags am 7.3.2002 ein Konzept zur Neuordnung der Funktionszulagen vor. Danach sollten bestimmte Funktionsträger Zusatzentschädigungen auf gesetzlicher Grundlage erhalten, wobei insgesamt maximal 30% der Mitglieder einer Fraktion mit bezahlten Sonderfunktionen betraut werden durften. Dabei wurden die Fraktionsvorsitzenden mit Ministern gleichgestellt, während die stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden (1 – 4 je Fraktion, gestaffelt nach Mitgliederzahl) und parlamentarischen Geschäftsführer 40% sowie die Arbeitskreisvorsitzenden der Fraktionen 10 – 20% der Abgeordnetenentschädigung erhalten sollten (vgl. Mitteilung des Rechnungshofs, LT-Drs. 13/1061, S. 17). Diese Neuordnung der Funktionszulagen kam nicht zustande (vgl. Mitteilung des Präsidenten des Landtags, LT-Drs. 13/2046, S. 6). Auch nach einer ergänzenden Stellungnahme von Prof. ... vom Juni 2002 zur Frage der Einordnung des Landtags als Vollzeit- oder Teilzeitparlament konnte eine Einigung nicht erzielt werden. Der Präsident des Landtags drängte daraufhin in seiner Mitteilung vom 6.5.2003, die Neuordnung der Funktionszulagen mit der anstehenden gesetzlichen Anpassung der Abgeordnetenentschädigung in Angriff zu nehmen (vgl. Mitteilung des Präsidenten des Landtags, LT-Drs. 13/2046, S. 6). Der nachfolgende Gesetzentwurf der vier im Landtag vertretenen Fraktionen zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 20.6.2003 (LT-Drs. 13/2169) beschränkte sich auf die Erhöhung der Abgeordnetenentschädigung (siehe Gesetz v. 16.7.2003, GBl. S. 354). b) Am 29.7.2004 beschloss der Landtag, das Verfahren zur Festsetzung der Höhe der Abgeordnetenentschädigung umzustellen und eine externe Diätenkommission zur Überprüfung des bestehenden Systems der Abgeordnetenentschädigung und -versorgung einzusetzen; die Funktionszulagen wurden dabei nicht angesprochen (LT-Drs. 13/3406). (1) Das Verfahren zur Anpassung der Abgeordnetenentschädigung war mit dem Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 23.7.1984 (GBl. S. 475) in § 21a in der Weise geregelt worden, dass der Präsident im Benehmen mit dem Präsidium dem Landtag jährlich bis zum 1. Juni einen Bericht über die Angemessenheit der Entschädigung zu erstatten und zugleich einen Vorschlag zur Anpassung der Entschädigung und der Aufwandsentschädigung vorzulegen hatte; unter Berücksichtigung dieses Vorschlags hatte sodann der Landtag zu beraten und zu beschließen. Da sich die Überlegung, die Entscheidung über die FestsetLVerfGE 20

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zung und Anpassung der Abgeordnetenentschädigung auf ein externes, nicht mit Abgeordneten besetztes Gremium zu übertragen, wegen durchgreifender verfassungsrechtlicher Bedenken nicht realisieren ließ (siehe LT-Drs. 13/4487, S. 2), beschloss der Landtag am 5.10.2005 ein Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (GBl. S. 667), mit dem ein Indexierungsverfahren sowohl für die Höhe der Abgeordnetenentschädigung als auch für die Anpassung der steuerfreien Aufwandspauschalen eingeführt wurde. In § 5 AbgG wurde ein neuer Absatz 3 eingefügt, der wie folgt lautet: „(3) Die Entschädigungen nach den Absätzen 1 und 2 werden jeweils zum 1. Juli eines jeden Jahres an die Einkommensentwicklung angepasst, die jeweils vom Juli des abgelaufenen Jahres gegenüber dem Juli des vorangegangenen Jahres eingetreten ist. Maßstab für die Anpassung ist die Veränderung einer gewogenen Maßzahl der Einkommensentwicklung in Baden-Württemberg, die sich zusammensetzt aus 1.

dem Index des durchschnittlichen Bruttowochenverdienstes der Arbeiter im produzierenden Gewerbe mit einem Anteil von 36,8 v. H.,

2.

dem Monatslohn eines Arbeiters der Endstufe der Lohngruppe 5 (ohne Kinder) nach dem Manteltarifvertrag für Arbeiterinnen und Arbeiter des Bundes und der Länder mit einem Anteil von 2,5 v. H.,

3.

dem Index des durchschnittlichen Bruttomonatsverdienstes der Angestellten im produzierenden Gewerbe, Handel, Kredit- und Versicherungsgewerbe mit einem Anteil von 46,5 v. H.,

4.

der Bruttomonatsvergütung eines verheirateten Angestellten (ohne Kinder) der Vergütungsgruppe III des Bundes-Angestelltentarifvertrags (Vergütung der Länder) in der höchsten Lebensaltersstufe mit einem Anteil von 8,0 v. H.,

5.

den Bruttomonatsbezügen eines verheirateten Beamten (ohne Kinder) der Besoldungsgruppe A 12 in der höchsten Stufe mit einem Anteil von 6,2 v. H.

Die prozentuale Veränderung der nach Satz 2 ermittelten Maßzahl der Einkommensentwicklung teilt das Statistische Landesamt bis 1. April eines Jahres dem Präsidenten mit. Dieser veröffentlicht den neuen Betrag der Entschädigung im Gesetzblatt.“

In § 6 AbgG wurde ein neuer Absatz 2a eingefügt, der wie folgt lautet: „(2 a) Die Kostenpauschalen in Absatz 2 S. 1 Nr.1 bis 3 werden jeweils zum 1. Juli jeden Jahres nach Maßgabe von Satz 2 an die Kostenentwicklung angepasst, die vom Juli des abgelaufenen Jahres gegenüber dem Juli des vorangegangenen Jahres eingetreten ist. Maßgeblich ist für die allgemeine Unkostenpauschale gemäß Nr. 1 die Entwicklung des Verbraucherpreisindexes für Baden-Württemberg, für die Tagegeldpauschale gemäß Nr. 2 die Entwicklung der Preise für Beherbergungsund Gaststättendienstleistungen nach dem Verbraucherpreisindex für Deutschland und für die Reisekostenpauschale gemäß Nr. 3 Halbsatz 2 die Entwicklung des Kraftfahrerpreisindexes. Das Statistische Landesamt teilt die entsprechenden LVerfGE 20

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Kostenentwicklungssätze bis 1. April eines Jahres dem Präsidenten mit. Dieser veröffentlicht die neuen Beträge im Gesetzblatt.“

(2) Die unabhängige Diätenkommission wurde schließlich auf Grund einer Absprache des Präsidenten des Landtags und der Vorsitzenden der vier Fraktionen vom 2.6.2005 eingesetzt. Sie legte im Dezember 2005 ihren Bericht vor. Darin sprach sie sich insbesondere gegen die Umgestaltung der Abgeordnetenbezahlung nach dem sogenannten Bruttomodell aus; dieses sah einen Wegfall der steuerfreien Aufwandspauschalen und die entsprechende Anpassung der steuerpflichtigen Bezüge der Abgeordneten vor (LT-Drs. 13/4990, S. 5 ff). c) In der 14. Wahlperiode verständigten sich die Fraktionen auf Eckpunkte einer Parlamentsreform, die unter anderem auch die Entschädigungsleistungen an die Abgeordneten betraf. Zum einen waren dabei die Angleichung der Höhe der steuerpflichtigen Entschädigungen an das Niveau der vergleichbaren Flächenländer sowie eine Umgestaltung der steuerfreien Aufwandsentschädigung durch die Zusammenfassung der allgemeinen Kostenpauschale und der Tagegeldpauschale unter Wegfall der bisherigen Reisekostenpauschale vorgesehen. Zum anderen wurde festgehalten, dass Einvernehmen bestehe, eine verfassungskonforme Regelung zu den Funktionszulagen zu treffen (vgl. LT-Drs. 14/1550; Beschl. v. 26.7.2007, Plenarprotokoll 14/30 S. 1932, 1940). Der hierzu eingebrachte Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU, SPD, GRÜNE und FDP/DVP vom 19.3.2008 (LT-Drs. 14/2500) beschränkte sich auf Änderungen des Abgeordnetengesetzes und enthielt Regelungen zu den erstgenannten Punkten, während Änderungen der Vorschrift zu den Funktionszulagen im Fraktionsgesetz nicht vorgesehen waren. Mit dem auf dieser Grundlage am 30.4.2008 vom Landtag verabschiedeten Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (GBl. S. 114) werden u.a. die Indexierungsregelungen geändert. § 5 Abs. 3 S. 2 AbgG erhält folgende Fassung: „Maßstab für die Anpassung ist die Veränderung einer gewogenen Maßzahl der Einkommensentwicklung in Baden-Württemberg, die sich zusammensetzt aus 1.

dem Index der durchschnittlichen Bruttomonatsverdienste der vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmer in der Wirtschaft mit einem Anteil von 88,9 vom Hundert,

2.

dem Bruttomonatsentgelt eines Beschäftigten der Entgeltgruppe 12 des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der Länder in der Stufe 5 mit einem Anteil von 4,9 vom Hundert,

3.

den Bruttomonatsbezügen eines verheirateten Beamten (ohne Kinder) der Besoldungsgruppe A 12 in der höchsten Stufe mit einem Anteil von 6,2 vom Hundert.“

§ 6 Abs. 2 a AbgG wird zu § 6 Abs. 3 und lautet neu wie folgt: LVerfGE 20

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Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg „(3) Die Kostenpauschale in Absatz 2 wird jeweils zum 1. Juli jeden Jahres nach Maßgabe der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes für Baden-Württemberg an die Kostenentwicklung angepasst, die vom Juli des abgelaufenen Jahres gegenüber dem Juli des vorangegangenen Jahres eingetreten ist. Das Statistische Landesamt teilt den entsprechenden Kostenentwicklungssatz bis 1. April eines Jahres dem Präsidenten mit. Dieser veröffentlicht den neuen Betrag im Gesetzblatt.“

Nach Art. 4 des Gesetzes tritt die Änderung des § 5 Abs. 3 S. 2 zum 1.1.2008 in Kraft, die Neuregelung des § 6 Abs. 3 zum 1.5.2011. Das Gesetz wurde am 9.5.2008 im Gesetzblatt verkündet. II. Mit dem am 9.10.2008 beim Staatsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz haben die Antragsteller aufgrund von Art. 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LV beantragt, festzustellen: I.

Das Unterlassen der Schaffung einer Regelung im Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtags (Abgeordnetengesetz – AbgG –) zur angemessenen und dem formalisierten Gleichheitssatz entsprechenden Entschädigung der Abgeordneten durch den Antragsgegner ist verfassungswidrig und verletzt die Antragsteller in ihren Rechten gemäß Art. 40, Art. 27 Abs. 2 und Abs. 3 LV i.V.m. Art. 3, 28 Abs. 1 S. 1, 38 Abs. 1 S. 2 und 48 Abs. 3 S. 1 GG.

II. Die in § 3 Abs. 3 S. 2 des Gesetzes über die Rechtstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag von Baden-Württemberg (– FraktG –) enthaltene Regelung ist verfassungswidrig und verletzt die Antragsteller in ihren Rechten aus Art. 40, 27 Abs. 3 LV i.V.m. Art. 3, 28 Abs. 1 S. 1, 38 Abs. 1 S. 2 und 48 Abs. 3 S. 1 GG. III. Die in § 5 Abs. 3 und § 6 Abs. 2a (ab 01.05.2011 § 6 Abs. 3) AbgG enthaltenen Regelungen der Indexierung der Abgeordnetenentschädigung und der Kostenpauschalen sind verfassungswidrig und verletzen die Antragsteller in ihren Rechten aus Art. 40 S. 3, 27 Abs. 2 LV i.V.m. Art. 20 und 28 Abs. 1 S. 1 GG. IV. Die Regelungen über die steuerfreien Kostenpauschalen gemäß § 6 Abs. 1 und Abs. 2 AbgG sind verfassungswidrig und verletzen die Antragsteller in ihren Rechten aus Art. 3 GG.

Mit Schriftsatz vom 8.3.2009 haben sie weiter beantragt: 1.

Es wird festgestellt, dass durch die Verabschiedung des Einzelplans 01 des Gesetzes über die Feststellung des Staatshaushaltsplans von Baden-Württemberg für das Haushaltsjahr 2009 am 18. Februar 2009 und dessen Veröffentlichung im Gesetzblatt für Baden-Württemberg am 27. Februar 2009 und die darin eingestellten und erhöhten Mittel für die Fraktionen, die auch zur Zahlung von Funktionszulagen verwendet werden, die Antragsteller erneut in eigenen Rechten aus Art. 40, 27 Abs. 3 LV i.V.m. Art. 3, 28 Abs. 1 S. 1, 38 Abs. 1 S. 2 und 48 Abs. 3 S. 1 GG verletzt werden.

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2.

Es wird festgestellt, dass das Unterlassen des Präsidenten des 14. Landtags von Baden-Württemberg, von der CDU-, der SPD, der FDP/DVP-Fraktion und der Fraktion Grüne die zur Zahlung von Funktionszulagen verwendeten Mittel als nicht bestimmungsgemäß verwendete Mittel zurückzufordern, gegen §§ 4 Abs. 1, 6 Abs. 1 FraktG verstößt und dadurch die Antragsteller in ihren Rechten aus Art. 40, 27 Abs. 3 LV i.V.m. Art. 3, 28 Abs. 1 S. 1, 38 Abs. 1 S. 2 und 48 Abs. 3 S. 1 GG verletzt.

3.

Es wird festgestellt, dass die Zahlung von Funktionszulagen an Abgeordnete durch die CDU-Fraktion, die SPD-Fraktion, die Fraktion Grüne und die FDP/DVP-Fraktion – mit Ausnahme der Zahlung von Funktionszulagen an die jeweiligen Fraktionsvorsitzenden – unzulässig ist und die Antragsteller in ihren Rechten aus Art. 40, 27 Abs. 3 LV i.V.m. Art. 3, 28 Abs. 1 S. 1, 38 Abs. 1 S. 2 und 48 Abs. 3 S. 1 GG verletzt.

In der mündlichen Verhandlung haben sie die Anträge Ziff. II und Ziff. IV aus dem Schriftsatz vom 7.10.2008 sowie die Anträge Ziff. 2 und Ziff. 3 aus dem Schriftsatz vom 8.3.2009 zurückgenommen; Antrag Ziff. 1 aus dem Schriftsatz vom 8.3.2009 stellen sie in der folgenden Fassung: Es wird festgestellt, dass durch die Verabschiedung des Staatshaushaltsgesetzes 2009 die Antragsteller insoweit in ihren Rechten aus Art. 40, 27 Abs. 3 LV i.V.m. Art. 3, 28 Abs. 1 S. 1, 38 Abs. 1 S. 2 und 48 Abs. 3 S. 1 GG verletzt sind, als dort in Kapitel 0101 Titel 684 01 Zuschüsse an die Fraktionen eingestellt sind, die auch die Zahlung von Funktionszulagen iSv § 3 Abs. 3 S. 2 FraktG zulassen.

Zur Begründung tragen sie vor: 1. Die Anträge seien zulässig. Sie seien im Organstreitverfahren beteiligtenfähig und auch antragsbefugt. Sie könnten geltend machen, dass das Unterlassen einer verfassungsgemäßen Regelung zur Zahlung von Funktionszulagen und die hieraus resultierende Praxis der Zulagenzahlung nach § 3 Abs. 3 S. 2 FraktG sie in ihrem Abgeordnetenstatus verletze, der durch einen formalen Gleichheitssatz geprägt werde. Durch die Indexierung der Diäten und der Kostenpauschalen seien sie in ihrem verfassungsrechtlich verbürgten Recht verletzt, die Angemessenheit der Entschädigung zu regeln; aus dem Abgeordnetenstatus folge ein Anspruch darauf, dass sich das Parlament mit der Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung und der zu gewährenden Aufwandsentschädigung befasse. Das Verfahren verstoße auch gegen demokratische und rechtsstaatliche Prinzipien. Mit der Steuerfreiheit der Kostenpauschalen werde der Gleichheitssatz verletzt, da der „normale“ Steuerpflichtige anders behandelt werde als der Abgeordnete; allein der Abgeordnetenstatus dürfe zu keiner Besserstellung führen. Die Antragsfrist sei gewahrt. Für die Anträge Ziff. III und Ziff. IV folge dies daraus, dass die Änderung des Abgeordnetengesetzes am 9.5.2008 veröffentlicht worden sei. Zwar sei § 5 Abs. 3 S. 1 AbgG nicht geändert worden, doch habe der Antragsgegner auch die Indexierung als solche wiederum explizit in seinen Willen LVerfGE 20

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aufgenommen. Bezüglich der Anträge Ziff. I und Ziff. II hätten sie – insbesondere der Antragsteller Ziff. 1 – bis zur Verabschiedung des Änderungsgesetzes am 30.4.2008 auf eine verfassungsgemäße Regelung der Zahlung von Fraktionszulagen hingearbeitet; als Abgeordnete seien sie zunächst verpflichtet gewesen, ihre politischen und verfassungsrechtlichen Überzeugungen auf dem parlamentarischen Weg umzusetzen. Aufgrund des Landtagsbeschlusses vom 26.7.2007 hätten sie bis dahin auch darauf vertrauen dürfen, dass der Landtag eine solche Regelung treffen werde. Auch die neuen Anträge seien zulässig und die Antragsänderungen seien sachdienlich. Sie stellten klar, dass sich der Antrag Ziff. III lediglich auf das Indexierungsverfahren beziehe. 2. Die Anträge seien auch begründet. Die vom Antragsgegner durch die Regelung des § 3 Abs. 3 S. 2 FraktG aufgrund der mangelnden Bestimmtheit ermöglichte und auch gebilligte Praxis der Zahlung von Funktionszulagen als „verdeckte Diätenerhöhung“ verstoße nach der gem. § 31 Abs. 1 BVerfGG bindenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gegen das Gebot der formalisierten Gleichbehandlung, das für die Ausübung des Mandats und für die Bemessung der Abgeordnetenentschädigung gelte. Zusätzliche Entschädigungen für einzelne Abgeordnete könnten nämlich durch die Gefahr von Abgeordnetenlaufbahnen und Einkommenshierarchien die Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten in der parlamentarischen Arbeit beeinträchtigen. Dem sei durch eine abschließende Regelung der Abgeordnetenentschädigung im Abgeordnetengesetz zu begegnen. Die Parlamentsautonomie werde insoweit durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben eingeschränkt. Es sei unerheblich, ob sich der Landtag von Baden-Württemberg als Vollzeit- oder Teilzeitparlament verstehe; denn eine Selbstdefinition als Teilzeitparlament könne den formalisierten Gleichheitssatz nicht außer Kraft setzen. Im Übrigen sei der Landtag von den wahrzunehmenden Aufgaben, dem gesamten parlamentarischen Verfahren und der daraus folgenden Beanspruchung der Abgeordneten sowie hinsichtlich der an die Abgeordneten gezahlten Entschädigung mit anderen Landtagen in Deutschland vergleichbar und faktisch als Vollzeitparlament einzustufen. Ein abweichendes Selbstverständnis diene vor allem zur Rechtfertigung weit gefasster Inkompatibilitätsregelungen. Jedenfalls aber müssten wegen des Rechtsstaats-, Demokratie- und Transparenzgebots Empfänger und Höchstbeträge von Funktionszulagen gesetzlich geregelt werden. Die Indexierung der Diäten und der Kostenpauschalen aufgrund eines einfachen Gesetzes verstoße gegen Art. 40 S. 3 und Art. 27 Abs. 2 LV, gegen das demokratische und rechtsstaatliche Prinzip des Art. 20 GG und gegen Art. 48 Abs. 1 S. 1 GG. Die finanzielle Ausstattung von Abgeordneten werde dadurch in einem Verfahren festgesetzt, das sich der Kontrolle der Öffentlichkeit entziehe. Eine solche Kontrolle sei aber bei Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache unabdingbar. Durch die automatische Erhöhung sei auch die Transparenz der LVerfGE 20

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Entschädigungshöhe nicht mehr gewährleistet. Ihre Möglichkeit, die Entschädigung im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens mitzugestalten, werde verletzt. Schließlich fehle entgegen Art. 40 S. 3 LV eine gesetzliche Regelung. III. Der Antragsgegner beantragt, die Anträge zurückzuweisen und den in der mündlichen Verhandlung neu gestellten Antrag Ziff. 1 nicht zuzulassen.

Er stimmt der Antragsänderung nicht zu und hält sie auch nicht für sachdienlich. Die Anträge im Übrigen seien unzulässig (1.), jedenfalls aber unbegründet (2.). 1. a) Der Antrag Ziff. I sei verfristet. Die von den Antragstellern gerügte Rechtslage bestehe schon seit Inkrafttreten des Abgeordnetengesetzes zu Beginn der 8. Wahlperiode. Die verfassungsrechtlichen Maßstäbe, auf die sich die Antragsteller beriefen, seien damals schon bekannt gewesen. Es spreche auch viel dafür, dass ein neu gewählter Abgeordneter mit der Annahme der Wahl in eine Abgeordnetenstellung einrücke, die er nicht mehr umfänglich angreifen könne. Aber selbst wenn die Rügefrist für jeden Abgeordneten erst zu dem Zeitpunkt beginne, zu dem er erstmals Mitglied des Landtags werde, sei die Frist des § 45 Abs. 3 StGHG nicht gewahrt. Denn der Antragsteller Ziff. 1 gehöre seit dem 15.4.1996, die Antragsteller Ziff. 2 und Ziff. 3 gehörten seit dem 11.4.2006 dem Landtag an. Am Ablauf der Frist ändere sich für den Antragsteller Ziff. 1 auch dann nichts, wenn man für den Fristbeginn auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21.7.2000 abstellen wollte. Dem Fristablauf stehe auch ein Vertrauenstatbestand nicht entgegen. Die Antragsfrist sei nämlich bereits abgelaufen gewesen, als mit dem Landtagsbeschluss vom 26.7.2007 der vermeintliche Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei. Das Parlament könne auch nicht nach Belieben Einfluss auf gesetzliche Antragsfristen nehmen. Darüber hinaus fehle es inhaltlich an einem Vertrauenstatbestand, da im Landtag ein offener Dissens über die Möglichkeiten der Selbstorganisation eines – bis 2011 so fortbestehenden – Teilzeitparlaments bestehe. Es sei beabsichtigt gewesen, die Parlamentsreform in mehreren Schritten zu verwirklichen. Schließlich sei es nicht rechtsmissbräuchlich, wenn der Antragsgegner sich auf den Fristablauf berufe. Insbesondere der Antragsteller Ziff. 1 handele nicht widerspruchsfrei, wenn er den Vorwurf eines verfassungswidrigen Rechtszustands über acht Jahre hinweg politisch geltend mache, ohne von den Rechtsschutzmöglichkeiten Gebrauch zu machen. b) Verfristet sei der Antrag Ziff. III, soweit sich die Antragsteller gegen das in § 5 Abs. 3 S. 1, 3 und 4 AbgG geregelte Verfahren der Indexierung wendeten. Die bloße Anwendung des Verfahrens sowie die Veränderung des Maßstabs führten nicht dazu, dass die Bestimmung wieder angegriffen werden könne. LVerfGE 20

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Ein Angriff auf das Verfahren sei auch deshalb unzulässig, weil es an der Möglichkeit der Verletzung von Rechten aus der organschaftlichen Stellung nach Art. 27 Abs. 3 LV fehle. Die Garantie der freien und gleichen Mandatsausübung und damit der verfassungsrechtliche Status des einzelnen Abgeordneten werde durch das Verfahren nicht beeinträchtigt. Es gebe keinen verfassungsunmittelbaren Anspruch, dass sich der Landtag in bestimmten Abständen mit einem Sachgegenstand befassen müsse. Der Abgeordnete könne allenfalls verlangen, dass das Verfahren hinreichend transparent sei. Der Antrag Ziff. III sei schließlich aus den genannten Überlegungen auch insoweit unzulässig, als er die Kostenpauschale betreffe. 2. a) Den Antragstellern stehe ein mit Antrag Ziff. I geltend gemachter Anspruch auf Erlass einer Regelung im Abgeordnetengesetz, mit der die Mittelverwendung der Fraktionen gesteuert werden solle, nicht zu. Aus dem Abgeordnetenstatus ergebe sich kein Anspruch auf Gesetzgebung, schon gar nicht auf eine systemwidrige Ergänzung des Abgeordnetengesetzes. Einer gesetzlichen Wiederholung verfassungsrechtlicher Ansprüche bedürfe es nicht. § 3 Abs. 3 S. 2 FraktG verletze den im Abgeordnetenstatus angelegten Anspruch auf Gleichbehandlung nicht. Die Fraktionen, denen damit eine Kompetenz eingeräumt werde, seien zu einer verfassungskonformen Anwendung verpflichtet. Dieser Verpflichtung kämen sie auch nach. Bei der Übertragung der vom Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 21.7.2000 entwickelten Leitgesichtspunkte für die Zulässigkeit von Funktionszulagen seien nämlich die Besonderheiten eines Teilzeitparlaments zu berücksichtigen. Als ein solches habe sich der Antragsgegner organisiert. Im Teilzeitparlament habe der Abgeordnete die Möglichkeit, die Zeit, die ihm ansonsten die Wahrnehmung einer besonderen Funktion koste, auf seinen bürgerlichen Beruf zu verwenden. Folglich sei die Anreizfunktion, die mit den Funktionszulagen verbunden sei, oftmals von geringerem wirtschaftlichem Gewicht. Die Antragsteller legten nicht dar, dass es im Landtag gleichwohl tatsächlich zu einem gemeinwohlwidrigen „Streben nach der Funktion“ gekommen sei. Im Vollzeitparlament könne davon ausgegangen werden, dass der höhere Aufwand, der mit der Übernahme von Leitungsfunktionen verbunden sei, mit der Entschädigung bereits abgegolten sei. Das sei bei einem Teilzeitparlament anders. Denn hier seien zusätzliche Funktionen, die über das Mandat selbst hinaus übernommen würden, weder bereits im normativen Leitbild des Abgeordneten eingeschlossen, noch seien sie mit der auf eine Teilzeittätigkeit bemessenen Entschädigung schon abgegolten. Deswegen bedürfe es zur Sicherung der Gleichbehandlung des Ausgleichs der zusätzlichen Lasten, die Funktionsträger im öffentlichen Interesse übernähmen. Die besondere Belastungswirkung sei nicht nur bei den Fraktionsvorsitzenden zu erkennen. Sie treffe den gesamten Fraktionsvorstand und auch die Ausschussvorsitzenden. Bei der Bemessung der Entschädigung sei

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darüber hinaus auch der Aspekt der Anerkennung politischer Verantwortlichkeit zu berücksichtigen. b) Das in Antrag Ziff. III beanstandete Indexierungsverfahren stehe mit den Anforderungen des Demokratieprinzips in Einklang. Denn die Entscheidung werde vom Parlament selbst getroffen und sei nicht auf sachfremde Weise mit anderen Entscheidungen gekoppelt. Sie ermögliche eine demokratische Kontrolle des Verfahrens durch die Öffentlichkeit, weil Verfahrensablauf, Maßstab und Ergebnis von jedem Bürger ohne Weiteres nachvollziehbar seien. Die vom Gesetzgeber gewählte Orientierungsgröße der Einkommensentwicklung sei ebenso wenig zu beanstanden. Die Anknüpfung an eine statistische Größe sei gleichfalls zulässig, denn damit würden Verantwortlichkeiten nicht verschoben. Auch der im Gesetz vorgesehene mehrjährige Automatismus entspreche der Verfassung. B. I. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag Ziff. 1 aus dem Schriftsatz vom 8.3.2009 ist nicht zuzulassen. Der Antrag bezieht sich auf einen neuen Sachverhalt und wirft Zulässigkeitsfragen auf, die im bisherigen Verfahren noch nicht angelegt waren. Der Staatsgerichtshof sieht keinen Anlass, das im Übrigen entscheidungsreife Verfahren mit diesen neuen Fragen zu belasten. Eine Rechtsschutzmöglichkeit wird den Antragstellern damit nicht genommen. II. Die weiteren Anträge sind unzulässig und deshalb zu verwerfen. Nach Art. 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LV entscheidet der Staatsgerichtshof über die Auslegung der Landesverfassung aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtags oder der Regierung mit eigener Zuständigkeit ausgestattet sind. Einen diesbezüglichen Antrag kann auch ein Abgeordneter des Landtags stellen, da er in der Verfassung insbesondere in Art. 27 Abs. 2 und Art. 40 LV mit eigenen Rechten ausgestattet ist (vgl. nur StGH, Urt. v. 28.1.1988 – GR 1/87 –, ESVGH 38, 81 ; zum Organstreit bei Ausgestaltung des Abgeordnetenstatus BVerfGE 64, 301 ). Ein solcher Antrag ist aber nur dann zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Handlung oder Unterlassung des Antragsgegners in der Wahrnehmung seiner ihm durch die Verfassung übertragenen Rechte und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sei (§ 45 Abs. 1 StGHG). Dabei ist nach § 45 Abs. 2 StGHG die Bestimmung der Verfassung zu bezeichnen, gegen welche die beanstandete Handlung oder Unterlassung des Antragsgegners verstößt. Schließlich muss der Antrag innerhalb der Antragsfrist des § 45 Abs. 3 StGHG gestellt werden. Diese Voraussetzungen sind bei keinem der Anträge vollständig erfüllt. LVerfGE 20

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1. Mit dem Antrag Ziff. I rügen die Antragsteller ein Unterlassen des Antragsgegners. Insoweit sind die Antragsteller zwar antragsbefugt (a); sie können sich gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen wenden (1) und machen die Verletzung organschaftlicher Rechte geltend (2). Der Antrag ist jedoch verfristet (b). a) (1) Antragsgegenstand im Organstreit kann nur eine Handlung oder Unterlassung des Antragsgegners sein. Der Organstreit zielt folglich auf eine Verhaltens-, nicht aber auf eine Normenkontrolle. Deswegen kann auch gegenüber dem Gesetzgeber nicht die Verfassungswidrigkeit eines durch eine Norm geschaffenen Rechtszustands geltend gemacht werden. Als rechtserhebliche Handlung kommt insoweit der Erlass eines Gesetzes in Betracht (so schon StGH, Urt. v. 9.4.1960 – Nr. 2/60 –, BWVBl 1960, 122; vgl. auch BVerfGE 118, 277 mwN). Tauglicher Gegenstand eines Organstreits kann aber auch eine Unterlassung des Gesetzgebers sein. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist diese Frage bislang offen gelassen worden (vgl. BVerfGE 92, 80 ; zuletzt BVerfGE 120, 82 ). Von Landesverfassungsgerichten wird sie demgegenüber bejaht (vgl. etwa VerfGH NRW, Urt. v. 29.9.1994 – 7/94 –, OVGE 44, 301 ; Beschl. v. 23.4.2002 – 2/01 –, OVGE 49, 268; LVerfG MV, Urt. v. 14.12.2000 – LVerfG 4/99 –, NordÖR 2001, 64 ; siehe auch Thür. VerfGH, Urt. v. 18.7.2006 – 8/05 –, ThürVBl 2006, 229 , jeweils zu wahlrechtlichen Vorschriften). Grundsätzliche Bedenken gegen die Einbeziehung des gesetzgeberischen Unterlassens in den Kreis der möglichen Verfahrensgegenstände im Organstreit bestehen nicht (vgl. Bethge in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 64 Rn. 37 f). Eine Untätigkeit steht einem positiven Tun auch hier indessen nur dann gleich, wenn eine – verfassungsrechtlich begründete – Rechtspflicht zum Handeln besteht (BVerfGE 96, 264 ; 103, 81 ). Dies ist insbesondere dann zu erwägen, wenn den Gesetzgeber von Verfassungs wegen im Sinne einer Nachbesserungspflicht die Pflicht zur Anpassung der Rechtslage an geänderte tatsächliche Verhältnisse oder neue bzw. klargestellte rechtliche Vorgaben trifft. Hier ist nicht ausgeschlossen, dass der Antragsgegner es versäumt hat, die Regelungen im Abgeordnetengesetz über die Entschädigungszahlungen an die Abgeordneten an eine auch im Land zu beachtende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anzupassen, und er somit eine von Verfassungs wegen gebotene Handlung unterlassen hat. Von der Notwendigkeit einer Prüfung der Rechtslage im Anschluss an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21.7.2000 ist im Übrigen der Landtag am Beginn der 13. Wahlperiode selbst ausgegangen. (2) Die als verletzt geltend gemachte Rechtsposition der Antragsteller muss in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen, das sich gerade auf ihre organschaftlichen Rechte und Pflichten (Kompetenzen) bezieht. Für eine hiervon losgelöste abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der Maßnahme ist im OrLVerfGE 20

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ganstreit kein Raum; der Organstreit eröffnet den Antragstellern nämlich nicht die Möglichkeit, jenseits der Verteidigung eigener Rechte eine allgemeine Verfassungsaufsicht auszuüben. Der Unterschied zur abstrakten Normenkontrolle darf nicht verwischt werden (vgl. hierzu aus der Rspr. des StGH, Urt. v. 10.5.1985 – GR 2/84 –, ESVGH 35, 241 ; sowie BVerfGE 103, 84 ; 118, 277 ). Schon die Zulässigkeit des Antrags setzt voraus, dass die Möglichkeit einer Verletzung des organschaftlichen Rechtskreises dargelegt wird, d.h. sie darf aufgrund des in seinen tatsächlichen Behauptungen substantiiert begründeten Vorbringens (§ 15 Abs. 1 S. 2 und 3 StGHG) nicht von vornherein als ausgeschlossen erscheinen (vgl. BVerfGE 99, 19 ). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Antragsteller machen mit dem Antrag Ziff. I unter ausdrücklicher Benennung von Art. 27 Abs. 3 und Art. 40 LV die Verletzung der aus dem Abgeordnetenstatus fließenden Rechte geltend. Das ist vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Funktionszulagen, die sich am Status der Gleichheit der Abgeordneten messen lassen müssen, nicht ausgeschlossen. b) Nach § 45 Abs. 3 StGHG muss der Antrag binnen sechs Monaten gestellt werden, nachdem die beanstandete Handlung oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist, spätestens jedoch fünf Jahre nach ihrer Durchführung oder Unterlassung. Diese Vorschrift enthält eine gesetzliche Ausschlussfrist, nach deren Ablauf im Organstreitverfahren Rechtsverletzungen nicht mehr geltend gemacht werden können. Damit sollen nach einer bestimmten Zeit in Organstreitverfahren angreifbare Maßnahmen im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit gestellt werden (vgl. BVerfGE 80, 188 ). Die Fristbestimmung ist nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut auch auf Unterlassungen anwendbar. Dies gilt nicht nur dann, wenn das vom Antragsgegner verlangte Handeln zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erfüllen war, sondern grundsätzlich auch dann, wenn der Antragsgegner der behaupteten Verpflichtung zum Handeln über eine längere Zeit hinweg nicht nachgekommen ist. Der Beginn der Sechsmonatsfrist bei sogenanntem fortdauernden Unterlassen lässt sich nicht generell und für alle Fallgestaltungen einheitlich festlegen. Die Frist wird spätestens aber dadurch in Lauf gesetzt, dass sich der Antragsgegner erkennbar eindeutig weigert, in der Weise tätig zu werden, die der Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält. In einer derartigen Weigerung liegt zugleich ein Geschehen, das im Sinne der Fristvorschrift als Bekanntwerdens des Unterlassens zu werten ist und an das deshalb – trotz fortdauernden Unterlassens – für den Fristbeginn anzuknüpfen ist (vgl. StGH, Urt. v. 17.5.2001 – GR 7/00 –, ESVGH 52, 1 f, im Anschluss an die Rspr. des BVerfG, siehe BVerfGE 92, 80 , zuletzt BVerfGE 110, 403 ). Nach Ansicht der Antragsteller kann von einer solchen eindeutigen Weigerung des Antragsgegners erst mit der Verabschiedung der Parlamentsreform ausgegangen werden, mit der die im Beschluss des Landtags vom 26.7.2007 angekünLVerfGE 20

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digte Regelung nicht getroffen worden ist. Die Frist sei folglich erst mit der Verkündung des Gesetzes in Lauf gesetzt worden. Dieser Annahme steht indessen der Umstand entgegen, dass der von den Antragstellern als verfassungswidrig gerügte und deshalb nach ihrem Vorbringen vom Gesetzgeber zu korrigierende Zustand jedenfalls seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21.7.2000 offensichtlich zutage getreten war. Die im Anschluss daran auch unter maßgeblicher Beteiligung des Antragstellers Ziff. 1 erfolgte Diskussion im Landtag führte indessen nicht zu dem von diesem gewünschten Ergebnis. (1) Das Scheitern dieser Bemühungen und folglich ein Fristbeginn ist für den Antragsteller Ziff. 1 spätestens zu dem Zeitpunkt anzunehmen, als der Appell des Landtagspräsidenten vom Mai 2003, eine Neuregelung der Funktionszulagen zu verabschieden, erkennbar folgenlos geblieben war. Das war im Anschluss an die Verabschiedung des nachfolgenden Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes jedenfalls mit dem Beschluss des Landtags vom 29.7.2004 offensichtlich geworden. Denn darin hat der Landtag seinen Willen bekundet, sich mit verschiedenen Teilaspekten der Abgeordnetenentschädigung nochmals zu befassen; hierzu zählte die Frage der Funktionszulagen aber nicht. Hierin lag eine Zäsur in der Diskussion um die Funktionszulagen, die hinreichend deutlich zum Ausdruck brachte, dass der Antragsgegner – jedenfalls in absehbarer Zeit – nicht bereit war, die von den Antragstellern behauptete Anpassungspflicht zu erfüllen und den als verfassungsrechtlich geboten erachteten Rechtszustand herzustellen. Diese Tatsache musste dann Anlass für den Antragsteller Ziff. 1 sein, sich – binnen einer Frist von sechs Monaten – über die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes schlüssig zu werden. Für ihn ist die Antragsfrist folglich spätestens Ende Februar 2005 und somit noch während der 13. Wahlperiode abgelaufen. (2) Die Antragsteller Ziff. 2 und Ziff. 3 haben die Frist ebenso wenig gewahrt. Bei ihnen stellt sich die Lage allerdings insoweit anders dar, als sie in der 13. Wahlperiode noch nicht Mitglied des Landtags waren und damit mangels aktueller Betroffenheit in eigenen Rechten noch nicht antragsbefugt gewesen wären. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beginnt bei der Rüge der Verletzung von Organrechten durch den Gesetzgeber die Frist im Falle des Erlasses eines Gesetzes grundsätzlich mit dessen Bekanntmachung. Bei Regelungen des parlamentarischen Innenrechts soll es hingegen auf die rechtliche Betroffenheit des Antragstellers ankommen, um vorsorgliche Verfahren zu vermeiden. Nur ausnahmsweise hat das Bundesverfassungsgericht im Interesse der Vermeidung von Wertungswidersprüchen auch beim Gesetz den Fristbeginn verschoben (vgl. BVerfGE 118, 277 ). Der Staatsgerichtshof hat das Problem der Koordinierung von Antragsbefugnis und Antragsfrist vor dem Hintergrund der im StGHG normierten endgültigen Ausschlussfrist von 5 Jahren demgegenüber einheitlich gelöst. Nach seiner Rechtsprechung (vgl. Urt. v. 9.4.1960 – Nr. 2/60 – BWVBl 1960, 122 ) beginnt die Frist des § 45 Abs. 3 StGHG LVerfGE 20

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erst dann zu laufen, wenn die Antragsberechtigung für den Antragsteller entstanden ist; erst ab diesem Zeitpunkt kann eine Handlung oder Unterlassung dem Antragsteller gerade in dieser Eigenschaft bekannt werden. Eine mögliche Unsicherheit über die Rechtsgültigkeit von Handlungen und Unterlassungen hat der Gesetzgeber demnach für eine Dauer von fünf Jahren, aber auch nur für diese, hingenommen. Hiernach waren die Antragsteller Ziff. 2 und Ziff. 3 nach Entstehen ihres Abgeordnetenstatus mit Zusammentritt des neugewählten Landtags zu Beginn der 14. Wahlperiode gehalten, sich über ihren verfassungsrechtlichen Status zu vergewissern und binnen der Frist von sechs Monaten ein rechtserhebliches Unterlassen im Wege des Organstreits geltend zu machen. (3) Der Beschluss des Landtags vom 26.7.2007 hat die Frist nicht neu eröffnet. Denn die Frist ist auch für die Beteiligten des streitigen Verfassungsrechtsverhältnisses nicht disponibel. Die Antragsteller berufen sich unter Hinweis auf diesen Beschluss allerdings auch auf eine ihnen obliegende Verpflichtung, umstrittene Fragen zunächst auf parlamentarischem Wege zu lösen. Auch wenn im Zeitpunkt dieser (neuerlichen) Bemühungen die Frist noch nicht abgelaufen wäre, könnte eine Hemmung bzw. Unterbrechung oder (nunmehr) ein Neubeginn der Frist nur dann angenommen werden, wenn solche Bemühungen auf parlamentarischer Ebene von Rechts wegen entfaltet werden müssten und folglich einem gleichwohl gestellten Antrag das Rechtsschutzinteresse fehlte. Dies mag zwar dann zutreffen, wenn es um die Wahrung der parlamentarischen Mitwirkungsrechte eines Beteiligten geht (vgl. hierzu etwa LVerfG MV, Urt. v. 21.6.2007 – LVerfG 19/06 –, NordÖR 2007, 407 ). In dieser Weise subsidiär ist das Organstreitverfahren aber dann nicht, wenn die gesetzliche Ausformung des Abgeordnetenstatus in Rede steht (vgl. auch BVerfGE 90, 286 ; 104, 151 ). 2. Auch Antrag Ziff. III ist nicht fristgerecht erhoben. In der mündlichen Verhandlung haben die Antragsteller klargestellt, das sich der Antrag lediglich auf das Verfahren der Indexierung bezieht. Darin liegt eine jederzeit zulässige Klarstellung des Antragsbegehrens (vgl. BVerfGE 68, 1 ); denn schon aus der Antragsbegründung geht deutlich hervor, dass das Indexierungsverfahren das vorrangige Anliegen der Antragsteller ist. a) Die Antragsteller, die insoweit auf Art. 40 sowie Art. 27 Abs. 2 LV Bezug nehmen, sind antragsbefugt. Auf die Anforderungen, die sich aus demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien als solchen ergeben, können sich die Antragsteller zwar nicht berufen. Auch eine Verletzung des mit dem Abgeordnetenstatus verbundenen Rechts auf parlamentarische Teilhabe liegt bei der Normierung eines Indexierungsverfahrens fern; die Rechte aus dem Abgeordnetenstatus wären dann berührt, wenn etwa das Parlament Entscheidungen auf einen Ausschuss überträgt, so dass der einzelne LVerfGE 20

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Abgeordnete, der diesem Gremium nicht angehört, die Entscheidung kaum beeinflussen und nicht unmittelbar an ihr mitwirken kann (siehe hierzu BVerfGE 2, 143 ; 90, 286 ). Um eine solche Situation geht es hier aber nicht. Auch beim System der Indexierung entscheidet zum einen der Abgeordnete über die Parameter der Bestimmung der Entschädigung mit. Zum anderen kann er im Rahmen seiner Antragsrechte auf eine Änderung des Systems hinwirken. Seine parlamentarischen Teilhaberechte als solche garantieren ihm keine periodische Entscheidung über die Höhe der Abgeordnetenentschädigung. Das Bundesverfassungsgericht hat aber aus der hier von Art. 40 S. 3 LV angeordneten Eigenart einer Entscheidung in eigener Sache und aus dem Status der Öffentlichkeit des Abgeordneten besondere Anforderungen an das Verfahren der Festlegung der Abgeordnetenentschädigung abgeleitet (vgl. BVerfGE 40, 296 ). Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die angegriffene Indexierung hiergegen verstößt. b) Der Antrag ist indessen auch insoweit verfristet. Denn die Vorschriften über das Indexierungsverfahren sind in dem Gesetz vom 6.5.2008 unverändert geblieben. Die Frist, innerhalb derer der Erlass einer Rechtsnorm zulässigerweise angegriffen werden kann, kann zwar unter bestimmten Voraussetzungen neu zu laufen beginnen, obwohl der Gesetzgeber bei der Änderung des Gesetzes den Wortlaut der Norm nicht verändert hat. Dies gilt aber nur für die Fälle, in denen die Gesetzesänderung insoweit Einfluss auf die Norm hat, als sie die Verfassungswidrigkeit dieser Norm erst begründet oder verstärkt (vgl. BVerfGE 114, 107 ; Schmidt-Bleibtreu in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 93 Rn. 47 mwN). Davon kann hier indessen nicht ausgegangen werden. Denn die Änderung des Maßstabs, die dessen grundsätzliche Ausrichtung unberührt lässt und nur aus statistischen Gründen erforderliche Randkorrekturen vornimmt (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 14/2500 S. 15), lässt eine abweichende rechtliche Bewertung der unveränderten Grundentscheidung für die Indexierung nicht erkennen. Für die Regelung über die Indexierung der Kostenpauschalen in § 6 Abs. 3 AbgG gilt Entsprechendes. Auch hier ist zwischen dem Maßstab der Indexierung und dem Verfahren als solchem zu unterscheiden. Zwar erfasst die im Übrigen erst im Jahr 2011 in Kraft tretende Norm hier beide Aspekte. Dies beruht jedoch allein auf redaktionellen Gründen; die sachliche Änderung betrifft ausschließlich den Maßstab. Eine abweichende Beurteilung ist deshalb nicht angezeigt. II. Das Verfahren ist kostenfrei (§ 55 Abs. 1 StGHG). Anlass für die Anordnung, dass Auslagen erstattet werden, besteht nicht (§ 55 Abs. 3 StGHG).

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Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin Margret Diwell, Präsidentin Michael Hund, Vizepräsident Ralf Körner Prof. Dr. Heike Krieger Frank-Michael Libera Johann Müller-Gazurek Dr. Hans-Peter Rueß Dr. Christina Stresemann Natascha Wesel

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Nr. 1 Der Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens ist nur daraufhin zu überprüfen, ob die nach § 17 Abs. 5 Satz 1 des Abstimmungsgesetzes in Übereinstimmung mit Art. 62, 63 der Verfassung von Berlin abschließend geregelten Anforderungen – einschließlich des Verbots eines offenkundigen Missbrauchs – erfüllt sind. Bundes- und Landesverfassungsrecht stehen der seit der Neufassung des Abstimmungsgesetzes im Februar 2008 beschränkten Prüfung der Zulässigkeit von Volksbegehren nicht entgegen. Verfassung von Berlin Art. 3 Abs. 1 Satz 1; 36 Abs. 1; 59; 62; 63; 84 Gesetz über den Verfassungsgerichtshof §§ 14 Nr. 7; 42a; 55 Grundgesetz Art. 20 Abs. 3; 28 Abs. 1 Satz 1 und 2; 72 Abs. 1; 74 Abs. 1 Abstimmungsgesetz §§ 11 Abs. 1 Satz 1; 17 Abs. 5 Satz 1; 19; 30 Abs. 1; 32 Abs. 4; 40a; 41 Abstimmungsgesetz a.F. § 17 Abs. 4 Satz 3

Urteil vom 6. Oktober 2009 – VerfGH 63/08 – in dem Verfahren über den Einspruch 1. 2. 3. 4. 5.

der Frau S. der Frau K. des Herrn H. des Herrn B. des Herrn Dr. B.

als Vertrauenspersonen der Bürgerinitiative „Berliner Wassertisch“, Trägerin des Volksbegehrens „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“ – Einspruchsführer – Verfahrensbevollmächtigter: Prof. Dr. K. gegen die Entscheidung des Senats von Berlin vom 4. März 2008 über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“ LVerfGE 20

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Weiterer Beteiligter: Senat von Berlin Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte R., S., D., und W. Entscheidungsformel: Die Entscheidung des Senats von Berlin vom 4. März 2008 über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“ wird aufgehoben. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. Das Land Berlin hat den Einspruchsführern die notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe:

I. Die Einspruchsführer sind Mitglieder und Vertrauenspersonen der Bürgerinitiative „Berliner Wassertisch“. Diese ist Trägerin des Volksbegehrens „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“. Hintergrund des Volksbegehrens ist das Verfahren der Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe, die als Anstalt des öffentlichen Rechts die öffentlichen Aufgaben der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung Berlins wahrnehmen. Mit Gesetz vom 17.5.1999 wurden die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe geschaffen. Nach einem Bieterwettbewerb schloss der Senat von Berlin mit privaten Investoren u.a. einen Konsortialvertrag vom 18.6.1999, dem das Abgeordnetenhaus zustimmte. 1. Am 1.2.2008 stellten die Einspruchsführer bei der Senatsverwaltung für Inneres und Sport einen von gut 36.000 Bürgern unterstützten Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens, dem folgender mit Gründen versehener Gesetzentwurf beigefügt war: „Gesetz zur Publizitätspflicht im Bereich der Berliner Wasserwirtschaft § 1 Offenlegungspflicht Alle Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden zwischen dem Land Berlin und privatrechtlichen wie öffentlichrechtlichen Unternehmen sind gemäß § 2 dieses Gesetzes vorbehaltlos offen zu legen, soweit die Inhalte den Kernbereich der Berliner Wasserwirtschaft wie ihre Preis- und Tarifkalkulation zum Gegenstand haben.

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§ 2 Bekanntmachungen Die öffentliche Bekanntmachung erfolgt unmittelbar nach Abschluss der Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden im Amtsblatt für Berlin und im Bundesanzeiger. Des Weiteren sind die Vertragsparteien verpflichtet, den Wortlaut der Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden auf dem Eingangsportal ihrer Internetseite der Öffentlichkeit bekannt zu geben. Bereits abgeschlossene Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden sind entsprechend zu behandeln und zu publizieren. § 3 Zustimmungs- und Prüfungspflicht Alle Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden gemäß § 1 dieses Gesetzes sowie Änderungen bereits bestehender Verträge, die den Haushalt Berlins auch hinsichtlich möglicher zukünftiger Folgen im weitestgehenden Sinne berühren könnten, bedürfen der Zustimmung des Abgeordnetenhauses von Berlin. Bestehende Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden bedürfen einer eingehenden, öffentlichen Prüfung und öffentlichen Aussprache durch das Abgeordnetenhaus unter Hinzuziehung von unabhängigen Sachverständigen. Für die öffentliche Prüfung der Verträge ist dem Abgeordnetenhaus eine Frist von mindestens drei Monaten einzuräumen. § 4 Unwirksamkeit Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden, die nicht im Sinne dieses Gesetzes abgeschlossen und offen gelegt werden, sind unwirksam. Bestehende Verträge werden unwirksam, wenn sie innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes nicht offen gelegt werden. § 5 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin in Kraft.“

2. Mit Beschluss vom 4.3.2008 stellte der Senat von Berlin fest, dass das Volksbegehren unzulässig sei. Hierüber informierte die Senatsverwaltung für Inneres und Sport die Einspruchsführer mit Schreiben vom 18.3.2008 und fügte zur Begründung eine Stellungnahme des Senats vom selben Tag zum Volksbegehren gegenüber dem Abgeordnetenhaus von Berlin (Abghs-Drs. 16/1303) bei. Darin wird die Bewertung des Volksbegehrens als unzulässig wie folgt erläutert: Die formalen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens seien zwar erfüllt; insbesondere liege kein Ausschlusstatbestand nach Art. 62 Abs. 2 der Verfassung von Berlin – VvB – vor. Neben diesen speziellen Regelungen zu von Verfassungs wegen unzulässigen Volksbegehren sei für deren Zulässigkeit aber erforderlich, dass sie mit höherrangigem Recht, insbesondere Verfassungsrecht vereinbar seien. Dieser Voraussetzung werde der vorgelegte Gesetzentwurf nicht gerecht. Die beabsichtigte Verpflichtung, alle vertraglichen Abreden im Kernbereich der Wasserwirtschaft zu veröffentlichen, verletze die betroffenen privaten Unternehmen in der VertragsLVerfGE 20

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und Wettbewerbsfreiheit, dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung, der Berufsfreiheit und dem Eigentumsrecht. Diese Grundrechte könnten zwar eingeschränkt werden. Insoweit sei aber eine Rechtsgüterabwägung vorzunehmen, die das beabsichtigte Gesetz nicht zulasse. Es eröffne keine Möglichkeit, von der Veröffentlichungspflicht zum Schutz von privaten Interessen bzw. Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen abzusehen. Die Erstreckung der Veröffentlichungsverpflichtung auf bereits abgeschlossene Verträge verletze zudem den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Aus den genannten Gründen sei auch die vorgesehene Vertragsunwirksamkeit als Sanktion einer Missachtung der Veröffentlichungspflicht verfassungsrechtlich unzulässig. Diese Rechtsverstöße beträfen prägende Bestandteile des Gesetzentwurfs. Deshalb scheide auch eine nur teilweise Zulässigkeit des Volksbegehrens aus. 3. Der vorliegende Einspruch vom 18.4.2008 richtet sich gegen die Entscheidung des Senats von Berlin über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens. Zur Begründung tragen die Einspruchsführer vor: Die mit dem Volksbegehren beabsichtigte gesetzliche Regelung halte sich im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz Berlins. Ein Eingriff in die bundesrechtlich abschließend geregelte Materie des bürgerlichen Rechts liege nicht vor. Im Hinblick auf die bereits im Rahmen der Teilprivatisierung der Wasserbetriebe geschlossenen Verträge Berlins mit den beteiligten Investoren sei – mangels Offenlegung – nicht erkennbar, ob diese privatrechtlichen Charakter hätten. Dies sei letztlich indes ohne Belang. Denn soweit die vorgesehene Publizitätsverpflichtung auch zivilrechtliche Rechtsgeschäfte erfasse, seien die entsprechenden Gesetzesbestimmungen iSd § 134 BGB als gesetzliches Verbot anzusehen, auf den Kernbereich der Berliner Wasserwirtschaft bezogene Rechtsgeschäfte des Landes Berlin vorzunehmen, ohne die vorgeschriebene Publizität zu ermöglichen. Es sei anerkannt, dass § 134 BGB auch landesrechtliche Regelungen als Verbotsgesetze zulasse. Alternativ könne die angestrebte Verpflichtung zur Offenlegung aber auch als zwingendes – gegebenenfalls auch nachträgliches – Vertretungserfordernis interpretiert werden. Die Regelungen zur Vertretung Berlins seien dem öffentlichen Recht zuzuordnen und damit den Vertragsregelungen des Bürgerlichen Gesetzbuches vorgelagert. Zu einer umfassenden Rechtskontrolle des Volksbegehrens sei der Senat im Rahmen des Einleitungsverfahrens nicht befugt. Die gesetzliche Regelung enumerativer Prüfungskriterien sei insoweit eindeutig, zumal diese Begrenzung erst jüngst unter Änderung des vorherigen Prüfungsmaßstabes eingeführt worden sei. Im Übrigen seien aber auch die inhaltlichen Vorbehalte des Senats gegenüber den in Aussicht genommenen Regelungen unberechtigt. Die Partner der nach dem Gesetzentwurf zu veröffentlichenden Verträge seien schon nicht grundrechtsfähig. Den Berliner Wasserbetrieben komme als Anstalt des öffentlichen Rechts kein Grundrechtsschutz zu. Dies gelte auch für LVerfGE 20

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private Unternehmen, die an der Wasserversorgung beteiligt seien. Wer originäre öffentliche Aufgaben übernehme, sei insoweit als Teil der öffentlichen Verwaltung zu betrachten. Der Gesetzentwurf lasse überdies auch eine hinlängliche Rechtsgüterabwägung erkennen, was in den vorgesehenen weitreichenden materiellen Beschränkungen zum Ausdruck komme. So beziehe sich die Offenlegungspflicht nur auf den Monopolbereich der Berliner Wasserwirtschaft, betreffe nur juristische Personen als Vertragspartner des Landes Berlin und lasse demzufolge Vertragsbeziehungen der Berliner Wasserbetriebe oder privater Unternehmen im Rahmen des operativen Geschäfts mit Dritten unberührt. Das Informationsinteresse der Bevölkerung sei vorliegend höher zu bewerten als das Geheimhaltungsinteresse der Unternehmen sowie der Exekutive. Der politische Willensbildungsprozess müsse für den Bürger durchschaubar sein. Verträge der öffentlichen Hand im Kernbereich der sozialstaatlichen Daseinsvorsorge, über die Stillschweigen vereinbart sei, unterhöhlten die Gewaltenteilung. Die Abgeordneten würden in der Ausübung ihrer Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktion und die Bürger in der politischen Willensbildung behindert. Die Einführung einer Veröffentlichungspflicht für bestehende Vertragsregelungen verstoße auch nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die beabsichtigte gesetzliche Regelung sei von sachlichen Gründen getragen, und das öffentliche Interesse an der Rechtsänderung genieße Vorrang vor den Bestandsinteressen. Erfasst würden nur Dokumente, die auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkten. Die Einspruchsführer beantragen, die Entscheidung des Senats von Berlin vom 4. März 2008 aufzuheben.

Der Senat beantragt, den Einspruch zurückzuweisen.

Nach seiner Auffassung ist der Antrag der Einspruchsführer auf Einleitung des Volksbegehrens zutreffend einer umfassenden Rechtskontrolle unterzogen worden. Das Abstimmungsgesetz – AbStG – nenne zwar in § 17 Abs. 5 S. 1 konkrete Anforderungen, bei deren Nichtvorliegen die Unzulässigkeit des Volksbegehrens festzustellen sei. Dies sei aber nicht im Sinne einer Beschränkung des Kontrollmaßstabes zu verstehen. Der Wortsinn der Bestimmung lasse vielmehr die Prüfung weiterer Aspekte zu. Anderes lasse sich auch der Entstehungsgeschichte der Regelung nicht entnehmen. Die Vorgängervorschrift habe zwar die Verpflichtung des Senats enthalten, die Zulässigkeit des Volksbegehrens nur dann festzustellen, wenn es dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht oder der Verfassung von Berlin nicht widerspreche. Diese „Ausspruchsverpflichtung“ habe aber nicht auch die zugrunde lieLVerfGE 20

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gende Prüfungsbefugnis festgelegt, sondern vielmehr vorausgesetzt. Schon dies lasse es nicht zu, aus dem Entfallen der Vorschrift im Zuge der Neuregelung im Jahr 2008 eine Schmälerung des Prüfungsmaßstabes zu folgern. Alleiniger Grund der Umformulierung des § 17 AbstG in der Gesetzesvorlage des Senats sei gewesen, dass mit der Gesetzesnovelle das Erfordernis des Zulassungsantrages entfallen sei. Folglich werde die Zulässigkeit des Volksbegehrens auch nicht mehr positiv festgestellt. Bei dieser Gelegenheit sei von einer Übernahme des Prüfkatalogs des § 17 Abs. 4 S. 3 Nr. 2 AbstG a.F. abgesehen worden, weil eine umfassende Prüfungskompetenz bei der Beurteilung der Zulässigkeit des Volksbegehrens für selbstverständlich und damit nicht regelungsbedürftig gehalten worden sei. Die Absicht, den bisherigen Überprüfungsumfang beizubehalten, dokumentiere die entsprechende Einzelbegründung der Gesetzesvorlage, in der es heiße, die den Senat treffende Pflicht, seinen Standpunkt gegenüber dem Abgeordnetenhaus darzulegen, schließe „stets eine Zulässigkeitsprüfung durch die für Inneres zuständige Senatsverwaltung … unverändert“ ein. Auch den übrigen Gesetzesmaterialien sei kein Hinweis auf eine Beschränkung des Prüfungsmaßstabs der Vorabkontrolle zu entnehmen. Es sei aber nicht vorstellbar, dass ein derart ungewöhnlicher und tiefgreifender Einschnitt ohne jeglichen begründenden Kommentar habe vollzogen werden sollen. Auch systematische Gründe sprächen für diese Auffassung. Die in § 40a AbstG neu eingeführte Beratungsmöglichkeit durch die Senatsverwaltung erstrecke sich einschränkungslos auf „die formalen und materiellrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen“. Es sei nicht anzunehmen, dass die Beratung thematisch über den Prüfungsmaßstab der Unzulässigkeitsentscheidung hinausgreife. Insbesondere sei aber darauf zu verweisen, dass § 41 AbStG die Möglichkeit des Einspruchs gegen die Unzulässigkeitsentscheidung eröffne. Es sei schlichtweg nicht vorstellbar, dass der Verfassungsgerichtshof sehenden Auges die Durchführung eines verfassungswidrigen Volksbegehrens zulassen müsse, zumal er mit zeitlicher Verzögerung nach einem erfolgreichen Volksentscheid erneut mit dem – dann in Kraft getretenen – Gesetz beschäftigt werde. Es sei gänzlich unökonomisch, das für die Allgemeinheit aber auch die Trägerin des Volksbegehrens selbst außerordentlich aufwändige und kostenintensive Volksgesetzgebungsverfahren durchzuführen, wenn von Beginn absehbar sei, dass das Gesetz, so es zustande komme, keinen Bestand haben werde. Eine weitreichende Präventivkontrolle der beabsichtigten Gesetzesregelung sei auch zum Grundrechtsschutz der potenziell Betroffenen geboten. Anderenfalls würden diese gezwungen, den langwierigen und hohen Zulässigkeitsanforderungen unterliegenden Weg der Verfassungsbeschwerde zu beschreiten und das damit verbundene Kosten- und Prozessrisiko zu tragen. Diesen Belastungen stehe kein schutzwürdiges Interesse der Träger des Volksbegehrens gegenüber. Letztlich und vor allem sei § 17 Abs. 5 AbstG im Wege verfassungskonformer Auslegung eine umfassende Kontrollbefugnis des Senats zu entnehmen. Als LVerfGE 20

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Teil der vollziehenden Gewalt sei dieser von Verfassungs wegen nach Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 36 VvB verpflichtet, Eingriffe in die Grundrechte Dritter im Rahmen seines Einflussbereichs abzuwenden. Dies schließe es aus, dass der Senat am Zustandekommen eines erkannt höherrangiges Recht verletzenden Volksentscheides mitwirke. In einer umfassenden Kontrolle der Zulässigkeit eines Volksbegehrens sei auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung zu sehen. Es sei schon fraglich, ob dieses frühe Stadium des Volksbegehrens bereits dem plebiszitären Gesetzgebungsverfahren zuzurechnen sei. Jedenfalls handele es sich lediglich um einen Ausgleich für die im Volksgesetzgebungsverfahren nicht in gleichem Maße wie im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren gegebenen Korrekturmöglichkeiten. Die Annahme einer nur beschränkten Vorprüfung des Volksbegehrens widerspreche im Übrigen der Rechtslage in sämtlichen anderen Bundesländern. Dies gelte ausweislich der dortigen Verfassungsgerichtsrechtsprechung auch bezüglich der Länder, in denen die Prüfkompetenz ebenfalls nicht ausdrücklich geregelt sei. Auf der Grundlage der danach gebotenen umfassenden Rechtsprüfung sei das Volksbegehren unzulässig und die angegriffene Entscheidung rechtmäßig. Die für den Fall des Verstoßes gegen die Publizitätspflicht vorgesehene Folge der Unwirksamkeit des betreffenden Rechtsgeschäftes liege bereits außerhalb landesrechtlicher Gesetzgebungskompetenz. Der Bundesgesetzgeber habe mit dem Bürgerlichen Gesetzbuch das gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegende Gebiet des bürgerlichen Rechts auch im Hinblick auf die Rechtsfolgen vertraglicher Mängel umfassend und abschließend geregelt. Dies schließe landesrechtliche Regelungen in diesem Bereich gem. Art. 72 Abs. 1 GG aus. Es sei unschädlich, dass dieser Gesichtspunkt erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens auf entsprechenden Hinweis des Verfassungsgerichtshofs und nicht bereits in der angegriffenen Entscheidung aufgegriffen worden sei. Auch die in der Unzulässigkeitsentscheidung aufgeführten inhaltlichen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die mit dem Volksbegehren angestrebten gesetzlichen Regelungen würden durch die Einwendungen der Einspruchsführer nicht durchgreifend in Frage gestellt. Gemischtwirtschaftliche Unternehmen seien mit Blick auf die grundrechtlichen Belange der privaten Anteilseigner Grundrechtsträger. Anderes folge auch nicht aus dem Umstand, dass die Wasserbetriebe sich im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge betätigten. Die in Rede stehenden Dokumente des Vertragsschlusses seien Grundlage, aber nicht Gegenstand der Gemeinwohltätigkeit. Dass der Gesetzentwurf keine Abwägungsmöglichkeit eröffne, sei schon deshalb verfassungswidrig, weil die konkreten Inhalte künftiger Verträge aufgrund der Vielschichtigkeit und Komplexität möglicher Gestaltungen nicht vorhersehbar seien. Die grundsätzliche Erforderlichkeit einer Abwägungsmöglichkeit zwischen LVerfGE 20

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Offenbarungspflicht und Geheimhaltungsinteressen werde auch dadurch dokumentiert, dass die sonstigen gesetzlichen Einsichtsrechte der Allgemeinheit, aber auch der Abgeordneten entsprechende Beschränkungsmöglichkeiten vorsähen. Das angestrebte Gesetz sei überdies zu unbestimmt. Der den gesetzlichen Anwendungsbereich kennzeichnende Begriff des „Kernbereichs der Berliner Wasserwirtschaft“ sei weder definiert noch angesichts der Komplexität der Materie einheitlicher Auslegung zugänglich. Gleiches gelte für die vorgesehene offene Prüffrist des Abgeordnetenhauses von Berlin. Die Einbeziehung von bereits abgeschlossenen Verträgen in die Veröffentlichungspflicht mit Unwirksamkeitssanktion verstoße gegen die Gebote der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Die Vertragsparteien hätten nicht damit rechnen können, dass die vereinbarte Geheimhaltung nachträglich in Frage gestellt werden würde. Demgegenüber sei das Informationsinteresse der Öffentlichkeit nachrangig, da nicht ersichtlich sei, woraus sich – nach Jahren unbeanstandeter und reibungsloser Wasserversorgung – ein Bedürfnis ergebe, die seinerzeit unter Beteiligung des Abgeordnetenhauses von Berlin geschlossenen Verträge einzusehen. Dies gelte umso mehr, als die Preis- und Tarifkalkulation nicht Vertragsbestandteil sei, sondern auf klaren Normvorgaben basiere und aufsichtsbehördlicher Prüfung unterliege. Die als Sanktion für den Fall der Nichtoffenlegung vorgesehene Unwirksamkeit der betroffenen Abreden verletze die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie, da die privaten Anteilseigner der Berliner Wasserbetriebe faktisch enteignet würden. Zudem sei ungeregelt, wie bei Unwirksamkeit der nicht offen gelegten Verträge die Wasserversorgung sichergestellt werden solle; gleichfalls bleibe offen, was in diesem Fall hinsichtlich der vertraglich geregelten Ansprüche der Vertragsparteien gelten solle. Auch der vorgesehene Zustimmungs- und Prüfvorbehalt durch das Abgeordnetenhaus verletze die Grundrechte der privaten Investoren. Er sei schon nicht erforderlich. Die bestehenden Regelungen – u.a. des Erfordernisses der Einwilligung des Abgeordnetenhauses bei erheblichen Anteilsveräußerungen an Unternehmen (§ 65 Abs. 6 Nr. 2 Landeshaushaltsordnung) – seien insoweit ausreichend. Schließlich sei zweifelhaft, ob das Abgeordnetenhaus von Berlin selbst bei Hinzuziehung sachverständiger Beurteilung die zur sachgerechten zeitnahen Prüfung erforderlichen Kapazitäten aufbringen könne. Das Abgeordnetenhaus von Berlin teilt die Ansicht des Senats zu einer umfassenden Prüfungskompetenz. Ergänzend verweist das Abgeordnetenhaus auf die Regelung in §§ 42a, 55 Abs. 3 VerfGHG. Diese eröffne die Möglichkeit, bereits vor Durchführung des Volksbegehrens den Verfassungsgerichtshof anzurufen, um ein Volksbegehren zu verhindern, das auf ein voraussichtlich für ungültig zu erklärendes Gesetz gerichtet sei. Es könne nicht gewollt sein, dass der Senat einerseits verpflichtet sei, ein erkannt verfassungswidriges Volksbegehren einzuLVerfGE 20

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leiten, um sodann den Verfassungsgerichtshof im Wege des bezeichneten Eilverfahrens hiermit befassen zu können und zu müssen. II. Der nach § 41 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Abstimmungsgesetz – AbstG –) vom 11.6.1997 (GVBl. S. 304), geändert durch das Gesetz zur Anpassung abstimmungsrechtlicher Vorschriften und begleitender Regelungen (Anpassungsgesetz – AnpassG –) vom 20.2.2008 (GVBl. S. 22) iVm § 14 Nr. 7 und § 55 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – zulässige Einspruch gegen die Entscheidung des Senats vom 4.3.2008 ist begründet. Die Entscheidung des Senats, das Volksbegehren sei unzulässig, ist mit Art. 62 Abs. 2 der Verfassung von Berlin – VvB – und § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG nicht vereinbar und aufzuheben (§ 55 Abs. 2 VerfGHG). 1. Rechtsgrundlage der angegriffenen Entscheidung ist § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG. Zutreffend hat der Senat dabei die Änderungen des Abstimmungsgesetzes durch das am 28.2.2008 in Kraft getretene Anpassungsgesetz berücksichtigt, auch wenn dieses im Zeitpunkt der Antragstellung am 1.2.2008 noch nicht galt. Der Zeitpunkt der Anwendbarkeit neuer gesetzlicher Regelungen richtet sich in erster Linie nach den vom Gesetzgeber getroffenen positiven Regelungen. Da das Anpassungsgesetz Übergangsbestimmungen weder insgesamt noch für einzelne Regelungen enthält, sind tatbestandlich erfasste, nicht abgeschlossene Sachverhalte mit dem Inkrafttreten des Gesetzes grundsätzlich nach neuem Recht zu beurteilen, auch wenn ein erforderlicher Antrag noch unter Geltung der alten Rechtslage gestellt wurde (vgl. BVerwGE 99, 133 ; 114, 116 ; zu einer Ausnahme bei bereits ins Werk gesetzten Vorbereitungen vgl. das Urteil vom heutigen Tag im Verfahren VerfGH 143/08 unter II. 4.a). Nach § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG stellt der Senat für den Fall, dass das Volksbegehren nach Art. 62 Abs. 2 VvB unzulässig ist oder nicht den Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG entspricht, dies durch Beschluss ausdrücklich fest. 2. Die in § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG benannten Ausschlussgründe liegen nicht vor. a) Das Volksbegehren ist nicht nach Art. 62 Abs. 2 VvB unzulässig. Danach sind Volksbegehren zum Landeshaushaltsgesetz, zu Dienst- und Versorgungsbezügen, Abgaben, Tarifen der öffentlichen Unternehmen sowie zu Personalentscheidungen unzulässig. Diese Bereiche berührt das Volksbegehren „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“ ersichtlich – wie in der angegriffenen Entscheidung des Senats ausdrücklich festgestellt – nicht. b) Auch die Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG sind gewahrt. Insbesondere sind die – jenseits der unstreitigen Formerfordernisse – statuierten materiellen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt. Namentlich handelt es sich dabei – neLVerfGE 20

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ben den in § 12 Abs. 1 AbstG wortgleich wiederholten und wie dargetan nicht berührten Ausschlussbereichen des Art. 62 Abs. 2 VvB – um die von § 11 Abs. 1 S. 1 AbstG (Art. 62 Abs. 1 S. 1 VvB aufgreifend) geforderte Gesetzgebungskompetenz Berlins. aa) Die Regelungsmaterie des „Kernbereichs der Berliner Wasserwirtschaft“ des Gesetzesvorschlags unterfällt der landesgesetzlichen Gesetzgebungsbefugnis. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG unterliegt das Gebiet des Wasserhaushalts – dieser Begriff entspricht demjenigen der Wasserwirtschaft (BVerfGE 15, 1 ) – der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Bund hat zwar von seiner damaligen Rahmengesetzgebungskompetenz nach Art. 75 GG in Gestalt des Wasserhaushaltsgesetzes idF der Bekanntmachung vom 19.8.2002 (BGBl. I S. 3245) Gebrauch gemacht, das als bisherige bundesrechtliche Rahmenregelung als Bundesrecht gem. Art. 125b Abs. 1 S. 1 GG fortgilt und mit Wirkung zum 1.3.2010 durch das Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2585) abgelöst wird. Nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 iVm Art. 125b Abs. 1 S. 2 GG sind die Länder aber zum Erlass abweichender Regelungen über den Wasserhaushalt befugt. Dies gilt gem. Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG spätestens ab dem 1.1.2010. Dass das vorgeschlagene Gesetz vor diesem Zeitpunkt zur Volksabstimmung gestellt werden könnte, ist nach den Verfahrensregelungen des Abstimmungsgesetzes ausgeschlossen. bb) Entgegen der Auffassung des Senats verstößt das mit dem Volksbegehren erstrebte Gesetz auch nicht gegen Art. 72 Abs. 1 GG iVm Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Danach steht den Länder die Gesetzgebung auf dem der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegenden Gebiet des bürgerlichen Rechts nur zu, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Zwar ist das bürgerliche Recht durch das Bürgerliche Gesetzbuch, das gem. Art. 123 Abs. 1, Art. 125 Nr. 1 GG Bundesrecht ist, – zuzüglich „vielfältiger Nebengesetze des Privatrechts“ (BVerfGE 42, 20 ) – grundsätzlich abschließend (vgl. Art. 1 Abs. 2, Art. 55 EGBGB) geregelt. Dennoch steht dieses Bundesrecht der beabsichtigten als Wirksamkeitsvoraussetzung ausgestalteten Publizitätsverpflichtung selbst dann nicht entgegen, wenn davon auszugehen ist, dass sich diese auch auf privatrechtliche Vereinbarungen zwischen dem Land Berlin und Dritten bezieht. Ein Rechtsgeschäft, dessen Inhalt den „Kernbereich der Berliner Wasserwirtschaft“ zum Gegenstand hat, ist unter dem Aspekt der grundgesetzlichen Verteilung der Gesetzgebungskompetenz nicht dem Sachbereich des bürgerlichen Rechts zuzurechnen. Der Begriff des bürgerlichen Rechts iSd Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich in gleicher Weise wie in der Weimarer Reichsverfassung – WRV – zu interpretieren. Den Ausgangspunkt für die Auslegung des Kompetenzbegriffs der entsprechenden Zuständigkeitsregelung in Art. 7 Abs. 1 WRV bildet die dem Bürgerlichen GesetzLVerfGE 20

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buch und seinem Einführungsgesetz zugrunde liegende Auffassung, das bürgerliche Recht lasse sich im allgemeinen als Inbegriff derjenigen Normen bezeichnen, welche die den Personen als Privatpersonen zukommende rechtliche Stellung und die Verhältnisse, in welchen die Personen als Privatpersonen untereinander stehen, zu regeln bestimmt seien (Motive Band I, S. 1). Bürgerliches Recht wurde wesentlich als die Ordnung der Individualrechtsverhältnisse verstanden. Die Beziehungen des Einzelnen zu den öffentlichen Einrichtungen bewegten sich prinzipiell außerhalb des bürgerlichen Rechts; ebenso rechnete die rechtliche Ordnung der Exekutive nicht zu diesem Sachbereich (grundlegend zum Ganzen: BVerfGE 42, 20 ). Danach kommt es für die Zuordnung einer gesetzlichen Bestimmung zur Sachmaterie des bürgerlichen Rechts entscheidend darauf an, dass sie auf die Mitbürger als Privatpersonen abzielt, um deren Rechtsstellung und Verhältnisse untereinander zu regeln (Stettner in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 74 Rn. 16; Kunig in: v. Münch/Kunig, GrundgesetzKommentar, Bd. 3, 5. Aufl. 2003, Art. 74 Rn. 8). Hiervon ausgehend sind die von dem vorgeschlagenen Gesetz erfassten Rechtsgeschäfte nicht dem Gebiet des bürgerlichen Rechts iSd Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzuordnen. Dies folgt zwar noch nicht aus dem Umstand, dass tatbestandlich die Beteiligung des Landes Berlin vorausgesetzt wird. Denn auch öffentlich-rechtliche Körperschaften können am Rechtsverkehr vergleichbar einer Privatperson teilnehmen. Inhaltlich beschränkt sich die Publizitätsverpflichtung aber auf Rechtsgeschäfte im „Kernbereich der Berliner Wasserwirtschaft“, und damit auf eine Materie, die nicht Bestandteil der Lebensverhältnisse der Privatpersonen untereinander im obigen Sinne ist. Ungeachtet der Frage, wie der Begriff des „Kernbereichs der Wasserwirtschaft“ im Einzelnen zu definieren ist, bezieht er sich im Wesentlichen auf die Wasserversorgung und die Abwasserbeseitigung, beides seit jeher Bestandteile zentraler staatlicher Daseinsvorsorge (vgl. Urt. v. 21.10.1999 – VerfGH 42/99 – LVerfGE 10, 96 und – wie alle im Folgenden zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs – unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de). Auch wenn es zulässig ist, Regelungen im Bereich der öffentlich-rechtlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge zwischen dem Staat und Dritten gegebenenfalls privatrechtlich auszugestalten und damit dem Anwendungsbereich des bürgerlichen Rechts zugänglich zu machen, ändert dies nichts an dem Charakter des Gegenstands solcher Rechtsgeschäfte (vgl. Urt. v. 21.10.1999, aaO, S. 110, zum Fortbestand der Bindungen des öffentlichen Rechts im Rahmen privatrechtlich ausgestalteter Leistungsverhältnisse); diese werden hierdurch nicht dem öffentlichen Recht entzogen. cc) Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzesvorschlag gegen die dem Landesgesetzgeber obliegende verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten in ihrer Bedeutung als Kompetenzausübungsschranke verstößt. Diese gebietet den Ländern, bei der Wahrnehmung ihrer Regelungsbefugnisse die gebotene und zumutbare Rücksicht auf das GesamtinteLVerfGE 20

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resse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder zu nehmen (vgl. BVerfGE 32, 199 ; 43, 291 ), sofern die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt bleiben (BVerfGE 4, 115 ; speziell bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Volksbegehrens: VerfGH NRW, NVwZ 1982, 188 ). Solche Auswirkungen einer für sich genommen kompetenzgemäßen Regelung eines Landes sind indes nur dann verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn darin ein offenbarer Missbrauch des Gesetzgebungsrechts durch das Land zum Ausdruck kommt (BVerfGE 106, 225 , mwN). Ein solcher Missbrauch kann auch darin liegen, dass der Gegenstand eines Volksbegehrens in eklatanter Weise tragende Prinzipien und Wertentscheidungen der Verfassung verletzt. Ein derart offensichtlicher und bereits im Frühstadium des Verfahrens erkennbarer Missbrauch des plebiszitären Instrumentariums ist „nicht hinnehmbar“ (vgl. Schonebohm in: Zinn/Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, Bd. 2, Art. 124 Stand: 1999, Anm. V. a. E.; Geller-Kleinrahm Die Verfassung des Landes NRW, 3. Aufl., Stand 1994, Art. 68 Anm. 2a) dd); auch schon Kaisenberg in: Anschütz-Thoma, Hdb. des Deutschen Staatsrechts, Bd. 2, 1932, S. 208). Das in Streit stehende Volksbegehren bietet keinen Anlass, abschließend zu bestimmen, wann ein derartiger Missbrauch landesrechtlicher Kompetenzen vorliegt. Für die Annahme, das in Aussicht genommene Gesetz überschreite diese äußerste Grenze, geben die mit der angegriffenen Entscheidung vorgebrachten Rechtsbedenken keinen Anlass; ein solcher ist auch im Übrigen nicht zu erkennen. dd) Nicht überzeugen kann die Auffassung, unter dem Aspekt der Gesetzgebungskompetenz des Landes sei ein Volksbegehren einer umfassenden Prüfung auf die Verfassungsmäßigkeit des erstrebten Gesetzes unterworfen, weil der Landesgesetzgeber nur in formeller wie materieller Hinsicht verfassungsgemäße Gesetze erlassen dürfe (so wohl VerfG Brandenburg, Urt. v. 15.9.1994 – VfGBbg 2/93 – LVerfGE 2, 164 ; Grube ThürVBl. 1998, 245 ; Hopfe/Linck in: Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1994, Art. 68 Rn. 4). Die Annahme vernachlässigt die begrenzte Funktion des Aspekts der Gesetzgebungskompetenz. Diese liegt allein darin, die Regelungsbefugnisse für einzelne Materien zwischen dem Bund und den Ländern zu verteilen (BVerfGE 60, 175 ). Im bundesstaatsrechtlichen Sinne bedeutet Gesetzeskompetenz demzufolge die Ermächtigung einer der beiden föderalen Ebenen unter Ausschluss der jeweils anderen (Heintzen in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 70, Stand: Dezember 2003, Rn. 50). Neben der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten gibt es deshalb keine Verfassungsgrundsätze, aus denen Schranken für die Kompetenzausübung in dem von Staatlichkeit und Gemeinwohlorientierung bestimmten Bund-Länder-Verhältnis gewonnen werden könnten. Die Grenzen, denen Einwirkungen des Staates in den Rechtskreis des Einzelnen unterliegen,

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beziehen sich nicht auf das kompetenzrechtliche Bund-Länder-Verhältnis (BVerfGE 81, 310 ; 79, 311 ). 3. Der angegriffenen Entscheidung liegt die Auffassung des Senats von Berlin zu Grunde, er sei befugt, den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens daraufhin zu überprüfen, ob es – über die Anforderungen des § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG einschließlich des Verbots eines offenkundigen Missbrauchs hinaus – gegen höherrangiges Recht, insbesondere Verfassungsrecht, verstößt. Für eine solche umfassende Präventivkontrolle des Volksbegehrens fehlt es an einer rechtlichen Grundlage. Der Maßstab der Zulässigkeitsprüfung im Stadium der Einleitung des Volksbegehrens wird durch den von § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG in Übereinstimmung mit Art. 62, 63 VvB vorgegebenen Prüfkatalog abschließend festgelegt. a) In § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG werden zwei genau bezeichnete Fälle (das Volksbegehren ist nach Art. 62 Abs. 2 VvB unzulässig – Alt. 1 – oder entspricht nicht den Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG – Alt. 2 –) benannt, in denen der Senat durch Beschluss die Unzulässigkeit nach Alt. 1 oder nach Alt. 2 feststellt. Ein tatbestandsöffnender Zusatz, wie ihn entsprechende Bestimmungen anderer Bundesländer enthalten (vgl. etwa Art. 64 Abs. 1 S. 2 Landeswahlgesetz Bayern; § 3 Abs. 1 Volksabstimmungsgesetz Saarland), findet sich in § 17 Abs. 5 AbstG nicht. Der Auffassung des Senats, der Wortsinn der Bestimmung lasse die Prüfung weiterer Aspekte zu, kann sich der Verfassungsgerichtshof nicht anschließen. Die Argumentation, § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG treffe keine Regelung über den Prüfungsmaßstab, weil er weder diesen Begriff noch das Wort „Prüfung“ enthalte, trägt diese Ansicht nicht. Eine sonstige Rechtsgrundlage, die Unzulässigkeit eines Volksbegehrens aus anderen als den in § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG genannten Gründen festzustellen, ist nicht ersichtlich und mit Blick auf § 41 Abs. 1 AbstG auch auszuschließen. Dieser eröffnet die Einspruchsmöglichkeit – soweit hier von Interesse – nur gegen „die Entscheidung … des Senats … über die Unzulässigkeit … des Volksbegehrens nach § 17 Abs. 5“. Der Gesetzgeber geht mithin – auch für die Bestimmung des Umfangs des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen die Unzulässigkeitsentscheidung – ausschließlich von den Tatbestandsalternativen des § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG aus. b) Weder Entstehungsgeschichte, Gesetzessystematik noch (landes- oder bundes)verfassungsrechtliche Vorgaben bieten Anlass für eine andere Auslegung. aa) Das Anpassungsgesetz hat die Regelung der Feststellung der Unzulässigkeit eines Volksbegehrens im Stadium der Verfahrenseinleitung umgestaltet. Weder ein Vergleich mit der bisherigen Regelung noch die Gesetzesmaterialen zum Anpassungsgesetz können belegen, dass dabei eine weitergehende als die vom Wortlaut des § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG vorgegebene Rechtsprüfung angestrebt wurde. LVerfGE 20

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(1) § 17 Abs. 4 S. 3 der ursprünglichen Fassung des Abstimmungsgesetzes vom 11.6.1997 (GVBl. S. 304) – AbstG a.F. – bestimmte noch ausdrücklich, dass der Senat die Zulässigkeit des Antrags festzustellen habe, wenn „1. die Voraussetzungen des Art. 62 Abs. 1, 3 und 5 der Verfassung von Berlin und der §§ 10 bis 16 erfüllt sind und 2. das Volksbegehren dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht oder der Verfassung von Berlin nicht widerspricht.“

Zur Begründung hieß es in der damaligen Gesetzesvorlage, ein Zulassungsverfahren zum Nachweis der Erfolgsaussichten des Antrages vor dem eigentlichen Eintragungsverfahren könne unnötigen Aufwand verhindern, der bei einem Eintragungsverfahren etwa zu einem unzulässigen oder nicht Erfolg versprechenden Gegenstand entstünde (Seite 6 der Begründung, Abghs-Drs. 13/709). (2) Während die in § 17 Abs. 4 S. 3 AbstG a.F. geregelte Prüfungskompetenz in die mit Art. I AnpassG erfolgte Neufassung des § 17 Abs. 5 AbstG im Umfang der Ziff. 1 inhaltlich unverändert überführt worden ist, fehlt der Prüfkatalog des § 17 Abs. 4 S. 3 Ziff. 2 AbstG a.F. Den Gesetzesmaterialien lassen sich die Gründe hierfür zwar nicht entnehmen. Entfällt eine gesetzliche Regelung im Rahmen einer Gesetzesnovelle, ist aber grundsätzlich zu unterstellen, dass dem eine bewusste und zielgerichtete gesetzgeberische Entscheidung zugrunde liegt. Für die Annahme, die Änderung beruhe auf einem Versehen oder sei – so der Senat – mit der Absicht einer allein redaktionellen Änderung des Wortlauts erfolgt, weil nur ohnehin Selbstverständliches und damit nicht ausdrücklich Regelungsbedürftiges fortgefallen sei, bedarf es gewichtiger objektivierbarer Anhaltspunkte, an denen es vorliegend fehlt. Ausweislich der Begründung der Gesetzesvorlage des Senats vom 28.8.2007 zum Anpassungsgesetz ist in der Änderung des Abstimmungsgesetzes mit Bedacht von dem bisherigen Erfordernis abgesehen worden, die Zulässigkeit eines Volksbegehrens gesondert festzustellen (Abghs-Drs. 16/0787, Einzelbegründung zu Nummer 14). Diese ausdrückliche Abkehr von der obligatorischen Zulässigkeitsfeststellung, die der Senat selbst als Paradigmenwechsel charakterisiert, ist erfolgt in einfachrechtlicher Umsetzung des Achten Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 25.5.2006 (GVBl. S. 446). Diese hat die plebiszitären Beteiligungs- und Entscheidungsmöglichkeiten bis hin zur Befugnis der Verfassungsänderung mit dem erklärten Anliegen erweitert, die Volksgesetzgebung als Instrument der direkten Demokratie zu stärken (Begründung des Antrages aller Fraktionen des Abgeordnetenhauses zum Achten Änderungsgesetz der Verfassung – Gesetzesbegründung –, Abghs-Drs. 15/5038, S. 3 f). Zu diesem Zweck sollten „sämtliche Hürden für die Volksgesetzgebung“ abgesenkt und „weitere Verfahrenserleichterungen“ durch Änderungen des Abstimmungsgesetzes erreicht werden (Gesetzesbegründung, aaO, S. 6). Der (verfassungsändernde) Gesetzgeber LVerfGE 20

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hat damit zu erkennen gegeben, dass er dem Volk im Hinblick auf die verantwortungsvolle Handhabe direktdemokratischer Berechtigungen gesteigertes Vertrauen entgegenbringt. Vor diesem Hintergrund liegt es zumindest sehr nahe, in der Neufassung der Antragsvoraussetzungen nach § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG eine Beschränkung der materiellrechtlichen Präventivkontrolle auf die in der Verfassung ausdrücklich benannten Anforderungen und einen Schritt zur Verfahrenserleichterung sowie zur Stärkung der eigenverantwortlichen Entscheidung des Wahlvolks zu sehen. Eine Intention des Gesetzgebers, den bisherigen Prüfungsumfang der Vorabkontrolle beizubehalten, lässt sich auch nicht daran ablesen, dass es im Anschluss an die zitierte Passage der Begründung des Entwurfs des Anpassungsgesetzes (aaO, Einzelbegründung zu Nummer 14) heißt, die den Senat treffende Pflicht, seinen Standpunkt gegenüber dem Abgeordnetenhaus darzulegen, schließe „stets eine Zulässigkeitsprüfung durch die für Inneres zuständige Senatsverwaltung … unverändert“ ein. Dabei erscheint bereits fraglich, ob diese Formulierung die vom Senat favorisierte Lesart zulässt, die Zulässigkeitsprüfung solle „unverändert“ bleiben; sprachlich näher liegend erscheint es, diesen Zusatz auf die Beibehaltung einer Vorprüfung von Volksbegehren durch die Senatsverwaltung als solche statt auf den Inhalt der Prüfung zu beziehen. Diese Deutungsfrage kann aber letztlich unbeantwortet bleiben. Auch die erstgenannte Auffassung kann nicht belegen, dass in der Neuregelung der umfassende Prüfungsmaßstab beibehalten werden sollte, sondern deutet eher Gegenteiliges an. Die bisherige – unterstellt unverändert übernommene – Kontrolle durch die für Inneres zuständige Senatsverwaltung war in § 17 Abs. 1 S. 1 AbstG a.F. geregelt. Sie entsprach in ihrem Umfang indes gerade dem jetzt in § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG vorgesehenen Prüfungsmaßstab; erst dem Senat war die damals umfassende Kontrollbefugnis eröffnet (§ 17 Abs. 4 S. 3 Nr. 2 AbstG a.F.). Schließlich spricht für eine bewusste zurückgenommene Prüfungsdichte, dass es in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 17 Abs. 5 AbstG heißt: „Wenn der Antrag und die Unterstützungsunterschriften den Vorgaben der Verfassung hinsichtlich des Gegenstandes und den Anforderungen des Gesetzes zur Verfahrensgestaltung und zum Inhalt der zu verwendenden Formblätter nicht entsprechen, hat der Senat dies ausdrücklich festzustellen“ (aaO, Einzelbegründung zu Nummer 17 und 18). Damit wird der Prüfungsumfang ausdrücklich – ebenso wie im Gesetzestext durch Bezugnahme auf Art. 62 Abs. 2 VvB und §§ 10 bis 16 AbstG – als inhaltlich beschränkt beschrieben. Dem an sich zutreffenden Hinweis des Senats, es wäre zu erwarten gewesen, dass eine Beschränkung des Prüfungsmaßstabes im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zur Sprache gekommen wäre, kommt kein maßgebliches Gewicht zu. Denn die gegenteilige Absicht, die ersatzlose Streichung wesentlicher materieller Kontrollkriterien solle entgegen dem neuen Wortlaut der maßgebenden Bestim-

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mung folgenlos bleiben, wäre noch mehr und erst recht erläuterungsbedürftig gewesen. bb) Gesetzessystematische Gründe zwingen ebenfalls nicht zur Annahme einer erweiterten Prüfung des Volksbegehrens in dessen Einleitungsstadium. (1) Eine dem Wortlaut entsprechend begrenzte Prüfkompetenz des Senats im Rahmen der Entscheidung nach § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG steht nicht in Widerspruch zu § 17 Abs. 1 S. 1 AbstG. Danach prüft die für Inneres zuständige Senatsverwaltung die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Art. 62 Abs. 1, 2 und 6 VvB und der §§ 10 bis 16 AbstG. Auch wenn diese Prüfkriterien sprachlich weiter gefasst sind als in § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG – dort sind Art. 62 Abs. 1 und Abs. 6 VvB nicht genannt –, reichen sie inhaltlich nicht über diese hinaus. Die Regelungen des Art. 62 Abs. 1 und Abs. 6 VvB finden sich wortgleich in § 11 Abs. 1 bzw. Abs. 2 AbstG. Sie unterfallen damit den nach § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG zu prüfenden „Anforderungen der §§ 10 bis 16“. (2) Der Hinweis des Senats auf die neu eingeführte Beratungsmöglichkeit durch die Senatsverwaltung in § 40a AbstG zeigt keine Diskrepanz zwischen dem normierten Beratungsgegenstand und dem Prüfkatalog des § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG auf. Wenn der Beratungsanspruch nach § 40a AbstG „die formalen und materiellrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Antragstellung“ betrifft, nimmt die Regelung inhaltlich im Gegenteil gerade Bezug auf § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG, da dieser die Zulässigkeitsvoraussetzungen bestimmt. (3) Dass § 41 AbstG die Möglichkeit des Einspruchs gegen die Feststellung der Unzulässigkeit vor dem Verfassungsgerichtshof eröffnet, lässt entgegen der Ansicht des Senats keine Rückschlüsse auf die Kontrolldichte der Vorabprüfung des Volksbegehrens zu. Ein Grundsatz, dem Verfassungsgerichtshof stehe bei seinen Entscheidungen stets und zwingend eine inhaltlich unbegrenzte Kontrollbefugnis zu, existiert nicht. (4) Schließlich lässt auch die mit §§ 42a, 55 Abs. 3 VerfGHG ebenfalls neu geschaffene Möglichkeit des Verfassungsgerichtshofs, vor der Durchführung eines Volksbegehrens eine Entscheidung durch einstweilige Anordnung zu treffen, keinen Rückschluss auf den Maßstab der Präventivkontrolle des Volksbegehrens zu. Ziel des Verfahrens nach §§ 42a, 55 Abs. 3 VerfGHG ist in erster Linie eine frühzeitige Behebung bzw. Verhinderung von Mängeln im Ablauf des jeweiligen Volksinitiative-, Volksbegehrens- oder Volksentscheidsverfahrens, um der Gefahr einer notwendig werdenden Verfahrenswiederholung vorzubeugen. Dies folgt aus den weiteren Voraussetzungen des von § 55 Abs. 3 VerfGHG in Bezug genommenen § 42a VerfGHG. Danach muss „wegen des geltend gemachten Verstoßes zu erwarten sein, dass die Wahlen … für ungültig erklärt werden und der Verstoß noch vor den Wahlen beseitigt werden kann.“ Deutlich wird dies auch aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs zum Anpassungsgesetz, wonach es LVerfGE 20

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„zur Vermeidung von Wiederholungswahlen wegen Mängeln im Wahlvorbereitungsgeschehen“ geboten sei, dem Verfassungsgerichtshof „eine ausdrückliche Befugnis einzuräumen, solche Sachverhalte durch einstweilige Anordnung zu regeln“. Dies gelte entsprechend „für die Vorbereitung von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden“ (aaO, Einzelbegründung zu Nummer 2 und 3 Buchstabe b). Ob auch andere Verstöße und Zweifelsfragen in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung des § 55 Abs. 3 VerfGHG zum Gegenstand eines vorbeugenden Eilrechtsschutzes gemacht werden können, wie das Abgeordnetenhaus vorgetragen hat, bedarf vorliegend keiner abschließenden Prüfung und Entscheidung. cc) Eine umfassende Zulässigkeitsprüfung im Sinne der ursprünglichen Fassung des Abstimmungsgesetzes ist nicht durch höherrangiges Recht, insbesondere Verfassungsrecht gefordert (i.E. ebenso: Rux Direkte Demokratie in Deutschland, 2008, S. 297, 302; Przygode Die deutsche Rechtsprechung zur unmittelbaren Demokratie, 1995, S. 75, 79; Reich in: Kilian, Verfassungshandbuch Sachsen-Anhalt, 2004, S. 203, 229; Schlink in: Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen, 2002, S. 137, 145; Seidler Elemente der direkten Demokratie im System der Volksgesetzgebung des Landes Brandenburg, 2005, S. 104). (1) Den Verfassungsbestimmungen zur Volksgesetzgebung lassen sich keine Vorgaben für eine weitergehende Vorabkontrolle des Volksbegehrens entnehmen. Die in Art. 62 VvB aufgelisteten materiellen Merkmale (Erfordernis Berliner Gesetzgebungskompetenz – Art. 62 Abs. 1 VvB –, Bereichsausnahmen – Art. 62 Abs. 2 VvB –) sind durch den in § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG ausdrücklich vorgesehenen Prüfungsmaßstab erfasst. Zur Frage der Verfahrensgestaltung verhält sich daneben allein Art. 62 Abs. 3 S. 1 VvB. Danach ist der dem Volksbegehren zugrunde liegende Entwurf eines Gesetzes vom Senat unter Darlegung seines Standpunktes dem Abgeordnetenhaus zu unterbreiten, sobald der Nachweis der Unterstützung des Volksbegehrens erbracht ist. Dies eröffnet dem Senat die Möglichkeit, dabei auch auf rechtliche Bedenken gegenüber dem Gegenstand des Volksbegehrens hinzuweisen; eine Befugnis, das Volksbegehren deswegen zu unterbinden, wird dem Senat dabei aber nicht eingeräumt. Daraus lässt sich zwar nicht folgern, eine solche sei von Verfassungs wegen ausgeschlossen, da die Verfassung nur die wesentlichen Leitlinien zu Gegenstand und Ablauf des Volksbegehrens vorgibt, „das Nähere“ dagegen einfachgesetzlicher Regelung überantwortet (Art. 63 Abs. 4 VvB). Umgekehrt lassen sich hieraus aber auch keine weiteren Vorgaben für den Umfang einer Zulässigkeitsprüfung von Volksbegehren herleiten. (2) Auch das Rechtsstaatsprinzip, zu dem sich die Verfassung von Berlin sinngemäß im Vorspruch und nach ihrer Gesamtkonzeption bekennt (Beschl. v. 15.6.1993 – VerfGH 18/92 – LVerfGE 1, 81 ; st. Rspr.), fordert keine unbeschränkte Vorabkontrolle. LVerfGE 20

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Dieses Prinzip als allgemeiner Rechtsgrundsatz und in seiner Ausprägung in Art. 36 Abs. 1 VvB, wonach die durch die Verfassung gewährleisteten Grundrechte für Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung verbindlich sind, gebietet allerdings, dass im Wege der Volksgesetzgebung zustande gekommene Gesetze – in gleichem Maße wie Parlamentsgesetze – in Einklang mit höherrangigem Recht stehen (vgl. nur Stern Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, § 20 IV 1b, zu diesem tragenden Element der Rechtsstaatlichkeit). Eine nur beschränkte Vorabkontrolle eines Volksbegehren kann dazu führen, dass ein aus anderen Gründen mit höherrangigem Recht nicht in Einklang stehender Gesetzesvorschlag insoweit ungeprüft – eine weitere Kontrolle im Rahmen des Volksgesetzgebungsverfahrens sieht das Abstimmungsgesetz nicht vor – in einem Volksentscheid angenommen und nachfolgend als Gesetz verkündet wird (§ 40 Abs. 1 AbstG) und damit in Kraft tritt (vgl. Art. 60 Abs. 3 VvB). Diese Gefahr zwingt nicht von Verfassungs wegen zu einer umfassenden Präventivkontrolle gerade und nur der Volksgesetzgebung (so aber offenbar i.E. Zivier Verfassung und Verwaltung von Berlin, 4. Aufl. 2008, Anm. 57.1.7.1; Mahnke Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1993, Art. 81 Rn. 5; Mann in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalens, 2002, Art. 68 Rn. 26; Hopfe in: Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1994, Art. 82 Rn. 9, 14; Oschatz in: Vertrauen in den Rechtsstaat, FS Walter Remmers, 1995, S. 101, 106). Im rechtsstaatlichen System des Grundgesetzes und der Landesverfassungen sind zur Gewährleistung eines verfassungsgemäßen Zustandes alle formellen Gesetze (nachträglicher) verfassungsgerichtlicher Überprüfung unterworfen (Stern aaO, § 20 IV 5b). Die Berliner Verfassung sieht dies in Art. 84 VvB hinsichtlich eines Volksgesetzes ebenso vor wie in Bezug auf ein Parlamentsgesetz; die dort bestimmte verfassungsgerichtliche Zuständigkeit unterscheidet nicht nach der Art des Zustandekommens des zur Überprüfung stehenden Gesetzes. Dagegen verlangt das Rechtsstaatsprinzip – auch im Verfahren der Volksgesetzgebung – zum Schutz der Verfassungsstaatlichkeit nicht, dass eine solche Kontrolle bereits im Gesetzgebungsverfahren stattfindet. Bis zur Annahme eines Gesetzes im Wege des Volksentscheides befindet sich das Verfahren gleichsam im Prozess der inneren Willensbildung des Volksgesetzgebers. Materielle Rechtswirkungen entfaltet der Gesetzentwurf in diesem Stadium nicht. Insoweit ist das Volksbegehren vergleichbar mit der Gesetzesinitiative im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren, das in Berlin keine materielle Vorabkontrolle kennt. Dementsprechend kann ein Gesetzentwurf nicht zum Gegenstand eines Organstreits gemacht werden (Beschl. v. 21.10.1999 – VerfGH 71/99 –, NVwZ 2000, 314; vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 80, 188 ). Nach Art. 59 VvB in das Abgeordnetenhaus eingebrachte Gesetzentwürfe müssen selbst bei offenkundiger Verfassungswidrigkeit – ohne dass etwa dem Parlamentspräsidenten zuvor eine materielle Prüfungskompetenz zukäme – vom Plenum behandelt werden (vgl. zum LVerfGE 20

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Bundesrecht: Schmidt-Jortzig/Schünemann in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 76, Stand: 1996, Rn. 106, 109). Im weiteren Gesetzgebungsverfahren ist ebenfalls keine formalisierte Vorabprüfung vorgesehen. Der Verfassunggeber nimmt es damit – trotz der vom Senat hervorgehobenen Rechtschutzrisiken potenziell Grundrechtsbetroffener – in Kauf, dass auch eine gegebenenfalls mit höherrangigem Recht nicht in Einklang stehende Regelung zunächst Gesetz und erst nachträglich gerichtlicher Prüfung unterzogen werden kann. Auf dieser Grundlage kann es bereits im Ausgangspunkt nicht überzeugen, wenn das Erfordernis umfassender Vorabkontrolle der Volksgesetzgebung daraus hergeleitet wird, die Initiatoren eines Volksbegehrens müssten, wenn sie in den Bereich der Staatswillensbildung einträten, der gleichen institutionalisierten Kontrolle unterzogen werden wie der parlamentarische Gesetzgeber (so aber Stiens Chancen und Grenzen der Landesverfassungen im deutschen Bundesstaat der Gegenwart, 1997, S. 215). Die Verfassung von Berlin erachtet Volks- und Parlamentsgesetzgebung prinzipiell als gleichwertig. Das kommt in Art. 3 Abs. 1 S. 1 VvB zum Ausdruck, wenn es dort heißt, die gesetzgebende Gewalt wird durch Abstimmungen und durch die Volksvertretung ausgeübt (vgl. Urt. v. 22.11.2005 – VerfGH 35/04 – LVerfGE 16, 41 ; Michaelis-Merzbach in: Driehaus, Verfassung von Berlin, 2. Aufl. 2005, Art. 63 Rn. 2). Unberührt hiervon bleibt die Befugnis des Abgeordnetenhauses, Volksgesetze im parlamentarischen Verfahren zu ändern und aufzuheben (vgl. dazu näher das Urteil vom heutigen Tag im Verfahren VerfGH 143/08 unter II. 2.d). Eine Vorabkontrolle ist ebenso wenig wie bei der Parlamentsgesetzgebung geregelt oder verfassungsrechtlich geboten. Sie ist auch nicht deshalb erforderlich, weil der mit dem Volksbegehren vorgeschlagene Gesetzentwurf im weiteren Verfahren – im Unterschied zu den in das Abgeordnetenhaus eingebrachten Gesetzesvorlagen – nicht mehr veränderbar ist (vgl. § 19 AbstG; diesen Aspekt hervorhebend Preuß DVBl 1985, S. 714 f; Schlenker aaO, S. 125 mwN; Stiens aaO). Zudem ist es auch denkbar, aber nach der Verfassung von Berlin ausgeschlossen, einen parlamentarischen Gesetzentwurf einer verfassungsgerichtlichen Prüfung auf Vereinbarkeit mit der Verfassung im Wege einer vorbeugenden Normenkontrolle zu unterziehen (vgl. BVerfGE 2, 143 ). Diesen Weg beschreitet etwa Art. 64 Abs. 1 der Landesverfassung Baden-Württemberg, der Regierung und Landtag berechtigt, einen auf eine Verfassungsänderung gerichteten Gesetzesantrag dem Staatsgerichtshof zur Zulässigkeitsprüfung vorzulegen. Wenn die Verfassung von Berlin auf vergleichbare Vorkehrungen – wie auch das Grundgesetz (hierzu eingehend BVerfG, aaO, S. 178 f) – verzichtet, unterstreicht dies, dass eine antizipierte Normenkontrolle – oder eine andere Vorprüfung – verfassungsrechtlich nicht gefordert ist. Auch die tatsächlichen Auswirkungen des Volksgesetzgebungsverfahrens gebieten keine umfängliche Prüfung in dessen Frühstadium. In diesem Zusammenhang wird verbreitet auf ein faktisches Schwergewicht verwiesen, das der VolksLVerfGE 20

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bekundung in der Demokratie zukomme und das nachträglich selbst aus Rechtsgründen nur „unter Schmerzen“ (Grawert NWVBl 1987, 2 ) bzw. unter Gefährdung des „politischen Friedens“ (Schonebohm in: FS Erwin Stein, 1983, S. 317, 328; Hopfe in: Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1994, Art. 82 Rn. 10; Neumann Die Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, 1996, Art. 71 Rn. 7) aufzuheben sei, wobei der plebiszitäre Effekt ohnehin nicht mehr völlig ausgeräumt werden könne (Meyer in: Meyer/Stolleis, Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 4. Aufl. 1996, S. 56). Die verfassungsgerichtliche Kassation eines durch Volksentscheid erlassenen Gesetzes könne daher zu einer erheblichen Belastungsprobe für die Verfassungsordnung werden und die Akzeptanz und Autorität richterlicher Entscheidung gefährden (Grube aaO, S. 249; Huber ThürVBl 1993, B 4 ). Insbesondere wird betont, es sei kaum sinnvoll, den erheblichen organisatorischen und finanziellen Aufwand eines Volksbegehrens oder gar Volksentscheids zu betreiben, um dann erst nachträglich die etwaige Nichtigkeit des so zustande gekommenen Gesetzes verfassungsgerichtlich feststellen zu können (so inhaltlich die Begründungen des Entwurfs des Abstimmungsgesetzes, Abghs-Drs. 13/709, S. 6, des Entwurfs der Landesregierung von Brandenburg des Volksabstimmungsgesetzes, BbgLT-Drs. 1/1605, S. 43 f und der Landesregierung von Thüringen des 2. Gesetzes zur Verfassungsänderung ThLT-Drs. 3/2237, S. 6; Preuß aaO, 710 ; Stiens aaO, S. 215; Schonebohm aaO; Hopfe aaO; Jutzi in: Ley/Jutzi, Staats- und Verwaltungsrecht für Rheinland-Pfalz, 4. Aufl. 2005, S. 100; z.B. ThürVerfGH, LKV 2002, 83 , SaarlVerfGH, NVwZ 1988, 245 ). Diese Einwände sind zwar geeignet, die Entscheidung des Gesetzgebers für eine umfassende Vorabkontrolle von Volksbegehren – wie in Berlin nach dem abgelösten alten Recht – zu tragen, zeigen aber keine Beeinträchtigung verfassungsrechtlich verankerter Prinzipien auf, wenn sich die Landesverfassung und der einfache Gesetzgeber – wie in Berlin nach dem hier anzuwendenden neuen Recht – anders entscheiden (ausdrücklich verneinend auch Przygode aaO, S. 75; Rux aaO, S. 297). Dem Gesetzgeber steht bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele sowie bei der Beurteilung dessen, was er zu deren Verwirklichung für geeignet und erforderlich halten darf, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (Beschl. v. 1.11.2004 – VerfGH 120/03 – LKV 2005, 212; BVerfG, Beschl. v. 22.4.2009 – 1 BvR 121/08 – juris Rn. 41; BVerfGE 104, 337 ). Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, darüber zu befinden, ob der Gesetzgeber zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen innerhalb dieses Ermessensbereichs gefunden hat (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, DVBl 2009, 511). Der Berliner Gesetzgeber hat – wie bereits dargelegt – insbesondere mit der Ausdehnung direktdemokratischer Berechtigungen und diesbezüglicher Verfahrenserleichterungen verstärkt Vertrauen in das Volk als Mitgestalter der landesrechtlichen, aber auch der politischen Rahmenbedingungen gesetzt. Wenn er hiervon ausgehend in Ausübung seiner Einschätzungsprärogative entschieden hat, es LVerfGE 20

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bedürfe keiner umfassenden Vorabkontrolle der Volksbegehren (mehr), ist dagegen aus verfassungsrechtlicher Sicht auch unter Berücksichtigung der geschilderten Einwände nichts zu erinnern. Das Abstimmungsgesetz bietet Senat und Abgeordnetenhaus im Volksgesetzgebungsverfahren Gelegenheit, der Bevölkerung den eigenen Standpunkt zum zur Entscheidung stehenden Gesetzesvorschlag zu vermitteln und dabei auch auf etwaige Rechtsbedenken hinzuweisen. So sieht § 32 Abs. 4 AbstG vor, dass vor der Durchführung eines Volksentscheids jede stimmberechtigte Person eine amtliche Information erhält, in der u.a. die Argumente des Senats und des Abgeordnetenhauses darzulegen sind. Dies umfasst die Möglichkeit hervorzuheben, dass der Gesetzentwurf einer umfassenden (gerichtlichen) Rechtskontrolle erst im Nachhinein unterzogen werden kann, und die entsprechenden Konsequenzen aufzuzeigen. Zusätzlich bietet sich dem Abgeordnetenhaus die Gelegenheit, im Rahmen des Volksentscheidsverfahrens einen eigenen Gesetzentwurf zur gleichzeitigen Abstimmung vorzulegen (§ 30 Abs. 1 AbstG). Auf dieser Grundlage und ausgehend von der Annahme „mündiger Bürger“ konnte und durfte der Gesetzgeber die Erwartung hegen, im Hinblick auf die Einhaltung höherrangigen Rechts bedenkliche Volksbegehren würden die erforderlichen Zustimmungsquoren regelmäßig verfehlen. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass ein solches Gesetz, sofern es entgegen der gesetzgeberischen Erwartung das Volksgesetzgebungsverfahren passieren sollte, durch den Verfassungsgerichtshof für nichtig erklärt und durch das Abgeordnetenhaus geändert oder aufgehoben werden kann. Auch dem Argument, es gelte, unnützen organisatorischen und finanziellen Aufwand durch eine frühzeitige umfassende Rechtskontrolle des Volksbegehrens zu verhindern, kommt keine verfassungsrechtliche Tragkraft zu, zumal Art. 62 VvB seit der Änderung im Jahre 2006 Volksbegehren und Volksentscheide zu Fragen der politischen Willensbildung ohne rechtliche Bindungswirkung für Senat und Abgeordnetenhaus zulässt (vgl. Beschl. v. 27.10.2008 – VerfGH 86/08 – juris Rn. 78 – Flughafen Tempelhof). Entsprechendes gilt für die Befürchtungen, die gerade mit dem Fortbestand plebiszitärer Effekte eines aufgehobenen Volksgesetzes verbunden werden. Ausgehend von dem aufgezeigten gesetzgeberischen Bestreben, die direktdemokratische Teilhabe am politischen Geschehen zu fördern, sind politische Nachwirkungen eines aufgehobenen Volksgesetzes für sich betrachtet von Verfassungs wegen unbedenklich. Etwas Anderes gilt nur dann, wenn bereits das mit einem Volksbegehren verfolgte Anliegen offenkundig und in erheblichem Maße gegen wesentliche Verfassungsgrundsätze des Grundgesetzes und der Verfassung von Berlin verstößt oder verfassungsfeindliche Ziele verfolgt. Solchen Fällen missbräuchlicher Inanspruchnahme des plebiszitären Instrumentariums kann indes – sofern sie entgegen der dokumentierten Erwartung des Gesetzgebers das Verfahrensstadium der Antragstellung überhaupt erreichen – bereits anhand der in § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG enthaltenen Beschränkungen hinlänglich begegnet werden. Die Einleitung LVerfGE 20

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derartiger Volksbegehren würde sich nämlich – wie oben ausgeführt – regelmäßig zugleich als Verstoß gegen die Pflicht zur Bundestreue darstellen. Gleichfalls erfordert das rechtsstaatliche Gebot der Gesetzes – und insbesondere (in Art. 36 Abs. 1 VvB ausdrücklich verankerten) Grundrechtsbindung der Verwaltung nicht, dieser eine umfassende Prüfkompetenz zuzubilligen. Eine solche Bindung der Verwaltung besteht nicht abstrakt, sondern nur aufgabenbezogen im Rahmen der jeweiligen gesetzlichen Kompetenzzuweisung. Im Gegenteil steht die rechtsstaatliche Gesetzesbindung einer Ausdehnung der Befugnisse über den normierten Kontrollrahmen hinaus gerade entgegen. dd) Sonstiges Bundes(verfassungs)recht fordert eine vorbeugende Vollprüfung des Volksbegehrens nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat betont, die Regelung der Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Volksbegehrens stehe im freien, durch bundesrechtliche Normen – insbesondere auch Art. 28 Abs. 1 S. 1 und 2 GG – nicht beschränkten Ermessen der Länder (BVerfGE 60, 175 ). ee) Auch aus der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte, die – soweit ersichtlich – durchweg von einer umfassenden Rechtskontrolle im Frühstadium der Volksgesetzgebung ausgeht (vgl. BWStGH, NVwZ 1987, 574; BayVerfGH, Entsch. v. 3.2.2009 – Vf. 111-IX-08 – juris Rn. 68; BremStGH, NVwZRR 2001, 1; HessStGH, NJW 1981, 1141 ; SaarVerfGH, NVwZ 1988, 245 ; ThürVerfGH, LKV 2002, 83 ), ergeben sich keine Landesrecht übergreifenden Argumente für eine verfassungsrechtliche Pflicht zu vollständiger Vorabkontrolle der Volksgesetzgebung. Die Verfassungsgerichte der Länder hatten und haben weitgehend keinen Anlass, sich zur Frage der Reichweite einer Zulässigkeitsprüfung mit höherrangigem Recht auseinanderzusetzen, da von dem einschlägigen Landesrecht zum Volksgesetzgebungsverfahren zumeist – hierauf weist der Senat zu Recht hin – ein weitreichender Prüfungsumfang ausdrücklich gefordert oder jedenfalls zugelassen wird. Lediglich die Verfassungsgerichte der Länder Nordrhein-Westfalen und Brandenburg haben einen den einfachrechtlich vorgegebenen Rahmen erweiternden Kontrollmaßstab angenommen. Der Verfassungsgerichtshof NordrheinWestfalen hat in seinem – im Volltext unveröffentlichten – Beschl. v. 4.3.1983 – VerfGH 13/82 – hierzu festgestellt, die Landesregierung sei verpflichtet, vor der Zulassung der Listenauslegung für ein Volksbegehren zu prüfen, ob das geplante Gesetz höherrangigem Recht widerspreche, da die Landesregierung kein Volksbegehren ermöglichen dürfe, dessen begehrtes Gesetz der Gesetzgeber nicht erlassen dürfe (insoweit zitiert bei Schlink aaO, S. 145). Das Verfassungsgericht Brandenburg hat ausgeführt, es verstehe sich von selbst, dass eine Volksinitiative auch in inhaltlicher Hinsicht verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen müsse; unzulässig sei daher etwa eine auf Erlass eines verfassungswidrigen Gesetzes ge-

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richtete Volksinitiative (Urt. v. 15.9.1994 – VfGBbg 2/93 – LVerfGE 2, 164 ). Auf der Grundlage der obigen Darlegungen zur Entwicklung der Rechtslage in Berlin und den dahinter stehenden gesetzgeberischen Einschätzungen sind diese Entscheidungen auf das Berliner Verfassungsrecht nicht übertragbar. Denn selbstverständlich ist – wie dargetan – allein, dass auch ein Volksgesetz nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen darf und nachträglicher verfassungsgerichtlicher Kontrolle unterliegen muss, nicht aber der Umfang einer Vorprüfung. Dass es ein allgemeines, verfassungsrechtlich verankertes objektives Prinzip gebieten könnte, ein verfassungsrechtlich bedenkliches Volksbegehren möglichst frühzeitig zu stoppen (so Huber aaO, S. B 11 f, zur Landesverfassung Thüringens), kann der Verfassungsgerichtshof nicht erkennen. 4. Wird die Feststellung der Unzulässigkeit des Volksbegehrens durch den Senat von Berlin danach dem allein maßgeblichen Prüfungsmaßstab in Art. 62 Abs. 2 VvB und § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG nicht gerecht, ist der Senatsbeschluss aufzuheben, ohne dass der Verfassungsgerichtshof die weitergehenden Rechtsbedenken des Senats gegenüber dem vorgeschlagenen Gesetzentwurf zu prüfen hat. Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Verfahrens ist ausschließlich die Entscheidung des Senats über die Unzulässigkeit (§ 41 Abs. 1 AbstG; § 14 Nr. 7 VerfGHG). Eine gerichtliche Kontrolle kann ihrem Wesen nach nicht an Rechtsmaßstäben ausgerichtet werden, die diejenigen übersteigen, die bei der zu prüfenden Entscheidung anzulegen waren. 5. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG. Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Nr. 2 Nach Art. 62 Abs. 2 der Verfassung von Berlin sind Volksbegehren unzulässig, die das Haushaltsgesetz und den in ihm festgestellten Haushaltsplan für das laufende Haushaltsjahr unmittelbar zum Gegenstand haben. Dagegen erstreckt sich der Haushaltsvorbehalt des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht auf finanzwirksame Gesetze, die sich lediglich auf künftige Haushaltsgesetze und zukünftige Haushaltsperioden auswirken. Verfassung von Berlin Art. 3 Abs. 1 Satz 1; 60 Abs. 3; 62; 63; 85 ff; 90 Gesetz über den Verfassungsgerichtshof §§ 14 Nr. 7; 42a; 55 Grundgesetz Art. 9 Abs. 3; 28 Abs. 1; 109 Abs. 2 und 3; 110 Abs. 3 und 4 LVerfGE 20

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Abstimmungsgesetz §§ 15 Abs. 1 Satz 3; 17 Abs. 2 und 5; 41 Abs. 1 und 2 Haushaltsgrundsätzegesetz §§ 4; 9 Landeshaushaltsordnung §§ 3; 12 Kindertagesförderungsgesetz

Urteil vom 6. Oktober 2009 – VerfGH 143/08 – in dem Verfahren über den Einspruch 1. 2. 3. 4. 5.

des Herrn E. der Frau W. des Herrn S. der Frau B. des Herrn H.

als Vertrauenspersonen der Initiative des Landeselternausschusses Berliner Kindertagesstätten (LEAK), Trägerin des Volksbegehrens „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“ – Einspruchsführer – Verfahrensbevollmächtigte: E. M. Rechtsanwälte gegen die Entscheidung des Senats von Berlin vom 26. August 2008 über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“ Weiterer Beteiligter: Senat von Berlin Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte R., S., D. und W. Entscheidungsformel: Die Entscheidung des Senats von Berlin vom 26. August 2008 über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“ wird aufgehoben. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. Das Land Berlin hat den Einspruchsführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

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Gründe: I. Trägerin des Volksbegehrens „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“ ist eine Initiative des Landeselternausschusses Berliner Kindertagesstätten (LEAK). Die Einspruchsführer sind die von dieser Initiative bestimmten Vertrauenspersonen und Vertreter des Volksbegehrens. 1. Am 28.7.2008 stellten die Einspruchsführer bei der Senatsverwaltung für Inneres und Sport einen von 58.720 Bürgern unterstützten Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens, dem folgender mit Gründen versehener Gesetzentwurf zur Änderung des Gesetzes zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege (Kindertagesförderungsgesetz – KitaFöG –) vom 23.6.2005 (GVBl. S. 322) beigefügt war: „Das Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege (Kindertagesförderungsgesetz – KitaFöG) vom 23. Juni 2005 (GVBI. Seite 322) wird wie folgt geändert: 1. § 4 (Anspruch und bedarfsgerechte Förderung) wird wie folgt geändert: a) In Abs. 1 erhalten die Sätze 1 bis 3 folgende Fassung: (1) Jedes Kind hat vom vollendeten dritten Lebensjahr an bis zum Schuleintritt Anspruch auf Förderung und Bildung in einer Tageseinrichtung. Kinder, die bis zum 31. Juli des nächsten Jahres das dritte Lebensjahr vollenden, können ohne Vorliegen eines Bedarfs ab dem 1. August des laufenden Jahres gefördert werden. Kinder unter drei Jahren sollen einen geeigneten Platz in einer Tageseinrichtung oder Kindertagespflege erhalten, wenn ein entsprechender Bedarf festgestellt wird. Gleiches gilt für Kinder nach Satz 1 und 2, soweit ein über eine Teilzeitförderung hinausgehender Bedarf oder eine Betreuung in Kindertagespflege beantragt wird. b) In Abs. 3 wird das Wort „Halbtagsförderung“ durch das Wort „Teilzeitförderung“ ersetzt. c) Abs. 4 erhält folgende Fassung: „(4) Die Erfüllung eines Förder- und Betreuungsbedarfs nach § 4 Abs. 1 Satz 2, 3 und 4 setzt einen vorherigen Antrag und die Feststellung nach § 7 voraus.“ 2. In § 5 (Betreuungsumfang) erhält Satz 1 folgende Fassung: „Der tägliche Betreuungsumfang muss dem Anspruch auf Bildung und Förderung und dem Wohl des Kindes Rechnung tragen.“ 3. § 7 (Anmeldung, Bedarfsprüfung und Nachweisverfahren) wird wie folgt geändert: a) es wird folgender Absatz 1 neu eingefügt:

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„(1) Kinder mit einem Förderungs- und Bildungsanspruch nach § 4 Abs.1 Satz 1 und § 4 Abs. 1 Satz 2 erhalten auf Antrag ohne weitere Bedarfsprüfung einen Teilzeitplatz. b) Die bisherigen Absätze 1-9 werden zu den Absätzen 2-10. c) In Abs. 3 (neu) wird nach „unterstützen“ ergänzt: „Dabei werden Eltern im Rahmen des Willkommenpaktes bei Geburt des Kindes auf den Anspruch und Förderung der Betreuungsmöglichkeiten in Tageseinrichtungen informiert.“ d) In Abs. 3 (neu) erhalten die Sätze 1 bis 3 folgende Fassung: „(3) Die Eltern melden den Förderungs- und Betreuungsbedarf nach § 4 Abs. 1 Satz 2, 3 und 4 bei dem zuständigen Jugendamt durch Antrag an.“ e) In Abs. 7 (neu) erhalten die Sätze 1 bis 3 folgende Fassung: „(7) Eine Bedarfsprüfung ist notwendig, wenn 1. eine Erweiterung des Betreuungsumfangs über den Teilzeitplatz hinaus beantragt wird, 2. die in der Rechtsverordnung nach Absatz 10 festzulegende Frist, bis zu der die Förderung begonnen haben muss, abgelaufen ist, diese Frist soll 4 Monate betragen.“ f) In Abs. 8 (neu) Satz 1 werden die Worte „Absatz 9“ ersetzt durch „Absatz 10“ und „Absatz 6 “ ersetzt durch „Absatz 7“ g) In Abs. 9 (neu) werden in Satz 2 die Worte „Absatz 6“ ersetzt durch „Absatz 7“ 4. § 11 (Personalausstattung) wird der Abs. 1 wie folgt geändert: a) „(1) Die Förderung der Kinder in den Tageseinrichtungen ist durch ausreichendes sozialpädagogisches Personal sicherzustellen. Die Voraussetzungen für die Anerkennung des sozialpädagogischen Personals sowie die Personalbemessung entsprechend dem Aufgabeninhalt, dem Aufgabenumfang und der Aufgabenintensität sind durch Rechtsverordnung zu regeln. In den Vorgaben für die Personalausstattung nach Absatz 2 sind alle Ausfallzeiten bereits abschließend berücksichtigt, unter anderem für die Vor- und Nachbereitung 5 Std. in der Woche pro pädagogischer Fachkraft (bei 38,5 Stunden Wochenarbeitszeit) und für die Fortund Weiterbildung mind. 3 Tage im Jahr einer pädagogischen Fachkraft (bei 38,5 Stunden Wochenarbeitszeit)“ b) In Abs. (2) erhält der 1. Punkt folgende Fassung: „38,5 Wochenstunden pädagogisches Fachpersonals sind vorzusehen a) bei Kindern vor Vollendung des zweiten Lebensjahres – für jeweils fünf Kinder bei Ganztagsförderung, – für jeweils sechs Kinder Teilzeitförderung, LVerfGE 20

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– für jeweils acht Kinder Halbtagsförderung; b) bei Kindern nach Vollendung des zweiten und vor Vollendung des dritten Lebensjahres – für jeweils sechs Kinder bei Ganztagsförderung, – für jeweils sieben Kinder bei Teilzeitförderung, – für jeweils neun Kinder bei Halbtagsförderung; c) bei Kindern nach Vollendung des dritten Lebensjahres bis zum Schuleintritt – für jeweils neun Kinder bei Ganztagsförderung, – für jeweils elf Kinder bei Teilzeitförderung, – für jeweils vierzehn Kinder bei Halbtagsförderung.“ c) Abs. (2) erhält zusätzlich einen 4. Punkt wie folgt : „4. Für die Leitung der Tageseinrichtung sind zusätzliche Personalzuschläge zu gewähren, die bei 100 Kindern mit 38,5 Wochenarbeitsstunden bemessen sind.“

Die Einspruchsführer gaben in dem Einleitungsantrag an, die Unterstützungsunterschriften datierten zwischen dem 7.2.2008 und 28.7.2008. 2. Mit Beschluss vom 26.8.2008 stellte der Senat von Berlin fest, das Volksbegehren sei unzulässig. Hierüber informierte die Senatsverwaltung für Inneres und Sport die Einspruchsführer mit Schreiben vom 11.9.2008 unter Beifügung der Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus von Berlin vom 9.9.2008 (Abghs-Drs. 16/1719). Darin wird die Entscheidung des Senats im Wesentlichen wie folgt erläutert: Das Volksbegehren sei unzulässig, weil es das Budgetrecht des Parlaments als verfassungsimmanente Grenze der Volksgesetzgebung verletze. Der Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens sei daher zurückzuweisen. Die weiteren formalen Anforderungen an ein Volksbegehren seien erfüllt. Unterstelle man, dass etwa die Hälfte der bislang nicht betreuten Kinder künftig einen Kitaplatz in Anspruch nähme, würde die Umsetzung des Gesetzentwurfs insgesamt Kosten von 166 MioEuro verursachen. Bei einer Inanspruchnahme durch alle bislang nicht betreuten Kinder wären es insgesamt 212 MioEuro. Mit der Ersetzung der Formulierung „Landeshaushalt“ in Art. 62 Abs. 5 der Verfassung von Berlin – VvB – a.F. durch „Landeshaushaltsgesetz“ in Art. 62 Abs. 2 VvB n.F. habe der verfassungsändernde Gesetzgeber lediglich klarstellen wollen, dass Volksbegehren nicht allein deshalb unzulässig seien, weil sie Einnahmen oder Ausgaben auslösten. Die Volksgesetzgebung sei nicht unter einen pauschalen Finanzvorbehalt gestellt, weil sonst weite Regelungsbereiche von der direkten Demokratie ausgeschlossen wären. Mit der Begründung, es sei verfassungsrechtlich nicht bestimmbar, ab wann ein finanzwirksames Volksbegehren LVerfGE 20

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den Landeshaushalt verletze, sei die Konkretisierung auf den Begriff des „Haushaltsgesetzes“ für erforderlich gehalten worden, wobei dieser Begriff die Bestandteile des Haushaltsgesetzes und damit auch den Haushaltsplan umfasse. Auch wenn der Gesetzgeber mit der Verfassungsänderung die Gegenstände der Volksinitiative und Volksgesetzgebung als Instrumente der direkten Demokratie habe erweitern wollen, bleibe festzuhalten, dass die Volksgesetzgebung ihre verfassungsimmanenten Grenzen im Budgetrecht des Parlaments sowie in den Anforderungen an einen verfassungsgemäßen Haushalt finde, für den das Parlament die alleinige Verantwortung trage. Volksbegehren, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben nach sich zögen und damit den Haushalt des Landes wesentlich und nachhaltig beeinflussten, seien auch nach der Verfassungsänderung unzulässig. Der Senat halte den Gesetzentwurf des Volksbegehrens materiell-rechtlich für Haushaltsgesetzgebung und damit für einen unzulässigen Abstimmungsgegenstand. Maßgeblich sei nach wie vor die in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zu Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. dargelegte verfassungsrechtliche Erheblichkeitsschwelle, die durch eine wertende Gesamtbetrachtung im konkreten Fall zu ermitteln sei. Diese Rechtsprechung entspreche insbesondere auch derjenigen des Bundesverfassungsgerichts zur Landesverfassung für Schleswig-Holstein und anderer Landesverfassungsgerichte. Soweit der sächsische Verfassungsgerichtshof die Volksgesetzgebung auch im Falle unüberwindbarer haushaltsrechtlicher Schwierigkeiten als zulässig ansehe, da der parlamentarische Gesetzgeber die Möglichkeit habe, notfalls das vom Volk beschlossene Gesetz ausgabenneutral aufzuheben, habe der Verfassungsgerichtshof Berlin diesen Ansatz als „realitätsfern“ verworfen. Das Volksbegehren ziehe im Erfolgsfalle Kosten nach sich, die zur Überschreitung der Erheblichkeitsschwelle führten. Mehrkosten in Höhe von 166 bzw. 212 Mio Euro entsprächen einer Mehrbelastung von 0,83% bzw. 1,06% des Gesamtvolumens der im Berliner Landeshaushalt veranschlagten Ausgaben. Das Bundesverfassungsgericht habe für Schleswig-Holstein eine Überschreitung der Erheblichkeitsschwelle bei einer zusätzlichen Belastung von circa 0,5% bis 0,7% des Gesamtshaushalts angenommen. Entscheidend sei, dass das Volksbegehren in Bezug auf die Tageseinrichtungen gewichtige und unmittelbar wirkende finanzpolitische Entscheidungen zum Gegenstand habe, die – auch wegen seiner Pflicht, einen verfassungsgemäßen Haushalt zu verabschieden – allein der Haushaltsgesetzgeber treffen könne. Darüber hinaus unterliege der finanzielle Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum bezüglich der Ausgaben des Landes Berlin einer Vielzahl von Beschränkungen, insbesondere durch nicht veränderbare Ausgaben für den Schuldendienst und allenfalls mittel- und langfristig zu verändernden Personalausgaben. Das KitaVolksbegehren müsse im Zusammenhang mit der finanziellen und personellen Ausstattung anderer Bereiche betrachtet werden, für die vergleichbare ausgabenLVerfGE 20

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intensive Volksbegehren ebenfalls zugelassen werden müssten. Die Volksgesetzgebung finde deshalb nach der Verfassung von Berlin ihre Schranken dort, wo grundlegende finanzpolitische Entscheidungen zu Gunsten oder zu Lasten verschiedener Betroffenengruppen unter Abwägung widerstreitender öffentlicher und privater Interessen getroffen werden müssten. Insoweit trage allein der parlamentarische Gesetzgeber die Verantwortung, weil nur er im System der repräsentativen Demokratie in der Lage sei, die Folgewirkungen von Entscheidungen zu berücksichtigen und die notwendigen Kompromisse zu finden, die einer Volksgesetzgebung mit einer bloßen „Ja/Nein-Entscheidung“ nicht zugänglich seien. Soweit in dem Gesetzentwurf die Vor- und Nachbereitung und die Fort- und Weiterbildung der pädagogischen Fachkräfte festgelegt werde, stelle die vorgesehene Regelung darüber hinaus einen unzulässigen Eingriff in die verfassungsrechtlich garantierte Tarifautonomie dar. Der dem Gesetzentwurf anhaftende Mangel sei nicht nach § 17 Abs. 2 AbstG im Wege der Änderung durch die Trägerin des Volksbegehrens behebbar. Eine teilweise Zulassung des Volksbegehrens komme nicht in Betracht, da die Regelungsbereiche nicht trennbar erschienen. 3. Der vorliegende Einspruch vom 25.9.2008 richtet sich gegen die Entscheidung des Senats von Berlin über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens. Zur Begründung tragen die Einspruchsführer vor: Das Volksbegehren verstoße nicht gegen Art. 62 Abs. 2 VvB. Der Haushaltsvorbehalt erfasse lediglich Volksbegehren zum Landeshaushaltsgesetz im formellen Sinne nach der Legaldefinition des Art. 85 Abs. 1 S. 1 VvB. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut, aber auch nach der Entstehungsgeschichte, der Systematik und Sinn und Zweck des Art. 62 Abs. 2 VvB. Aus den Materialien zur Verfassungsänderung und dem unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang zum Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 22.11.2005 zum Volksbegehren „Schluss mit dem Berliner Bankenskandal“ werde deutlich, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber den Haushaltsvorbehalt entsprechend Art. 73 Abs. 1 der Verfassung des Freistaates Sachsen in der Interpretation des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs als Haushaltsgesetz im formellen Sinne habe verstanden wissen wollen. Die Beschränkung des Haushaltsvorbehalts auf das „Landeshaushaltsgesetz“ habe die verfassungsrechtliche Grenze für haushaltsrelevante Volksgesetzgebung im Vergleich zu Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. bestimmbar machen sollen. Damit sei es ausgeschlossen, die Vorschrift im Wege einer teleologischen Auslegung entsprechend der alten Rechtslage anzuwenden. Gegen eine finanzwirksame Gesetze erfassende Auslegung des Haushaltsvorbehalts spreche auch die Entstehungsgeschichte des § 15 Abs. 1 S. 3 AbstG, wonach die Unterschriftsliste bzw. die Unterschriftsbögen zur Unterstützung eines Antrags auf Einleitung eines Volksbegehrens eine amtliche Kostenschätzung aufweisen müssten. Durch diese Regelung sei eine Anregung aus dem Verfahren LVerfGE 20

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zur Verfassungsänderung im Jahre 2006 mit dem Ziel aufgenommen worden, die notwendige Transparenz zu den finanziellen Auswirkungen schon auf der ersten Stufe eines Volksbegehrens zu schaffen. Eine Berücksichtigung dieses Aspektes im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung durch den Senat sei somit überflüssig. Die systematische Auslegung der Berliner Verfassung bestätige die auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkte Auslegung. Die weiteren Unzulässigkeitsgründe nach Art. 62 Abs. 2 VvB hätten bei einer Auslegung, wie sie der Senat vornehme, keine eigenständige Bedeutung. Da der Volksgesetzgeber im System der Haushaltsgesetzgebung normativ nicht vorgesehen sei, verliere der Haushaltsvorbehalt bei einer Begrenzung auf das formelle Haushaltsgesetz seinerseits nicht jede eigenständige Funktion. Nach seinem Sinn und Zweck habe ein finanzbezogener Ausschluss der Volksgesetzgebung seit jeher den spezifischen Bedingungen des auf „Ja/NeinAbstimmungen“ über Sachfragen beschränkten und von seiner technischen Eigenart inneren Schranken unterworfenen Volksgesetzgebungsverfahrens Rechnung tragen sollen. Der Haushaltsvorbehalt diene nicht der Abwehr einer missbräuchlichen Instrumentalisierung von Plebisziten zur Bedienung von Sonderinteressen zu Lasten des Allgemeinwohls. Ein auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkter Vorbehalt für die Volksgesetzgebung führe nicht zu einer Verletzung des Budgetrechts des Abgeordnetenhauses. Durch die jeweilige Ausgestaltung der Volksgesetzgebung und der Budgethoheit des parlamentarischen Gesetzgebers schaffe die Verfassung von Berlin die erforderliche praktische Konkordanz zwischen beiden Verfassungsprinzipien. Aufgrund des Haushalts- und Abgabenvorbehalts in Art. 62 Abs. 2 VvB, der Mitwirkungsrechte des Abgeordnetenhauses im Volksgesetzgebungsverfahren, der Höhe der Quoren, der Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens sowie zeitlicher Beschränkungen für Volksbegehren sei ein ausreichender Schutz des parlamentarischen Budgetrechts hergestellt. Die Budgethoheit des Parlaments sei so lange nicht in Frage gestellt, wie dieses in der Lage sei, einen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Haushalt vorzulegen. Das sei erst dann nicht mehr der Fall, wenn es dem Haushaltsgesetzgeber nicht mehr möglich wäre, die vom Volksgesetzgeber geschaffenen Positionen aufzuheben oder den Haushalt entsprechend anzupassen. Das Abgeordnetenhaus habe – auch im vorliegenden Fall – unter anderem die Möglichkeit, das im Wege der Volksgesetzgebung zustande gekommene Gesetz rechtzeitig aufzuheben. Die Möglichkeit der Aufhebung eines Volksgesetzes sei nicht realitätsfern. Entsprechende Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs seien im Zusammenhang mit Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. gemacht worden und würden der Ausweitung der Volksgesetzgebung durch die Verfassungsänderung im Jahre 2006 nicht mehr gerecht. Das mit der Verfassungsänderung institutionalisierte und verfestigte Spannungsverhältnis zwischen Parlaments- und Volksgesetzgebung dürfe nicht interpretatorisch beseitigt werden, indem der Volks- oder ParlamentsgesetzLVerfGE 20

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gebung ein in der Verfassung nicht vorgesehener Vorrang eingeräumt werde. Dass das Ansehen des Parlaments in der Bevölkerung leiden könne, sogar eine Beendigung der Wahlperiode möglich wäre, sei eine politische Konsequenz und keine verfassungsrechtliche Schranke. Solange die Zuständigkeit des Parlaments für die formelle Haushaltsgesetzgebung nicht angetastet werde, halte sich der landesverfassungsrechtliche Haushaltsvorbehalt auch innerhalb der vom Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG gezogenen Grenze. Durch die Forderung, dass es dem Haushaltsgesetzgeber möglich bleiben müsse, nach erfolgreicher Volksgesetzgebung einen verfassungskonformen Haushalt aufzustellen, werde auch der Verpflichtung des Art. 109 Abs. 2 GG zur Berücksichtigung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung getragen. Dessen ungeachtet sei das Volksbegehren auch gemessen an den Maßstäben zulässig, die der Verfassungsgerichtshof zu Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. aufgestellt habe. Bei wertender Gesamtbetrachtung überschritten die Auswirkungen des erfolgreichen Volksbegehrens auf den Haushalt des Landes Berlin nicht die verfassungsrechtliche Erheblichkeitsschwelle. Entgegen der Kostenschätzung des Senats sei mit einer dauerhaften jährlichen Finanzbelastung in Höhe von 95,9 Mio Euro zu rechnen, was im Verhältnis zu den Gesamtausgaben des Berliner Haushalts eine Mehrbelastung von 0,48% bedeuten würde. Neben den finanziellen Auswirkungen sei insbesondere das Kriterium „Sachgehalt und Wertigkeit des Anliegens“ zu berücksichtigen. Auch müsse das Ziel der Verfassungsänderung, die Zulässigkeit von Volksbegehren auszuweiten, in der Abwägung Berücksichtigung finden. Durch die Ausweitung der Zeiten für Vor- und Nachbereitung bzw. Fortund Weiterbildung des Personals im Rahmen des Betreuungsschlüssels zur Feststellung des Personalbedarfs nach § 11 Abs. 1 des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens werde nicht in den Schutzbereich der Tarifautonomie eingegriffen. Die Einspruchsführer beantragen, die Entscheidung des Senats von Berlin vom 26. August 2008 aufzuheben.

Der Senat beantragt, den Einspruch zurückzuweisen.

Nach seiner Auffassung verstößt das Volksbegehren gegen den in Art. 62 Abs. 2 VvB verankerten Haushaltsvorbehalt. Es sei zwar nicht auf eine Änderung des Haushaltsgesetzes gerichtet, wohl aber auf eine Änderung des rechtlich mit diesem eine Einheit bildenden Haushaltsplanes. Art. 62 Abs. 2 VvB entspreche in seinem Regelungsgehalt Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. Ausweislich der Begründung der Vorlage zur Änderung der Verfassung im Jahr 2006 – Abghs-Drs 15/5038 – habe der verfassungsändernde Gesetzgeber mit der sprachlichen Neufassung des Haushaltsvorbehalts lediglich klargestellt, dass die Volksgesetzgebung nicht unter einem pauschalen Finanzvorbehalt stehe. Damit habe aber nur die vom VerfasLVerfGE 20

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sungsgerichtshof gegen Wortlaut und Entstehungsgeschichte vorgenommene einschränkende Auslegung des Haushaltsvorbehalts entbehrlich werden, nicht aber die Unzulässigkeit solcher Volksbegehren beseitigt werden sollen. Aus der Neufassung des § 15 Abs. 1 S. 3 AbstG, mit dem eine Pflicht zur Offenlegung der Kostenschätzung auf den Unterschriftsbögen für die Volksbegehren eingeführt worden sei, lasse sich kein anderer Wille des Gesetzgebers ableiten. Bei einem auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkten Verständnis liefe der Haushaltsvorbehalt letztlich leer, da sich bereits aus den Regelungen zum Finanzwesen in der Verfassung von Berlin ergebe, dass die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes allein Sache des Abgeordnetenhauses sei. Zweck des Haushaltsvorbehalts sei, Volksbegehren mit Kostenauswirkungen jedenfalls von einer gewissen haushaltswirtschaftlichen Schwelle an zu unterbinden und derartige Entscheidungen dem Abgeordnetenhaus vorzubehalten, das auch nach der Verfassungsänderung die Aufgabe und Verantwortung habe, sämtliche Einnahmen und notwendigen Ausgaben unter Beachtung der Vorgaben der Verfassung in eine sachgerechte Relation zueinander zu setzen und für den Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben zu sorgen. Ein Begriffsverständnis, das den Haushaltsvorbehalt auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkte, wäre mit dem Grundgesetz unvereinbar. Art. 62 Abs. 2 VvB müsse daher jedenfalls verfassungskonform ausgelegt werden. Ein enges Begriffsverständnis widerspräche dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG. Aus dem dort verankerten Demokratieprinzip folge die Pflicht zur Wahrung der Budgethoheit des Parlaments, die für den demokratisch verfassten Staat ein unverzichtbares Mittel zur Steuerung des gesamten staatlichen Handelns darstelle. Seien Volksbegehren zulässig, die sehr erhebliche Auswirkungen auf staatliche Einnahmen und Ausgaben hätten, wäre das Parlament ständig in Gefahr, in seiner Kernkompetenz erheblich beeinträchtigt zu werden. Wie das Bundesverfassungsgericht bestätigt habe, sei das Budgetrecht des Parlaments ein zentraler Bestandteil des Systems eines gewaltengeteilten demokratischen Verfassungsstaats. Dem Parlament komme im Verhältnis zu den anderen an der Feststellung des Haushaltsplans beteiligten Verfassungsorganen eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zu. Es treffe mit dem Haushaltsplan, der als Wirtschaftsplan ein gesetzesförmiger staatsleitender Hoheitsakt sei, eine wirtschaftliche Grundentscheidung für alle Bereiche der Politik und für die gesamte vollziehende Staatsgewalt während des jeweiligen Planungszeitraums. Das so beschriebene Budgetrecht des Parlaments sei dabei ein wesentliches Instrument der Regierungskontrolle, die den Kernbereich der rechtsstaatlichen Demokratie betreffe und sie entscheidend mitpräge. Die Budgethoheit beinhalte das Recht der parlamentarischen Mehrheit und der von ihr getragenen Regierung, ihr politisches Programm, das mit der Wahl eine demokratische Legitimation erhalten habe, in Gestalt des – in der Regel in komplizierten politischen Aushandlungsprozessen erreichten – Haushaltsplans zu verwirklichen. LVerfGE 20

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Wie sich aus §§ 28 ff der Landeshaushaltsordnung – LHO – ergebe, komme die Budgetinitiative allein der Regierung zu. Damit werde der Tatsache Rechnung getragen, dass die Regierung das Verfassungsorgan sei, das entsprechend seiner politischen Leitungsaufgabe, nämlich die Ziele der Politik zu bestimmen, das Regierungsprogramm aufzustellen und zu verwirklichen, als bestimmender Teil der Exekutive den übrigen Gewalten gegenüber stehe. Das Parlament als maßgebliches Organ der Legislative habe demgegenüber die Aufgabe, den Haushaltsplan festzustellen und durch Erlass des Haushaltsgesetzes in Gesetzeskraft erwachsen zu lassen, ohne dabei an die Budgetvorlage der Regierung gebunden zu sein. Parlament und Regierung trügen die Verantwortung für einen ausgeglichenen Haushalt. Ausgaben dürften grundsätzlich nur dann beschlossen werden, wenn auch ein entsprechender Haushaltsausgleich geschaffen werden könne (Art. 85 ff VvB, § 8 LHO, § 2 S. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG –). Die Entscheidungsmöglichkeiten des Haushaltsgesetzgebers bei der Aufstellung und Feststellung des Haushaltsplans und auch bei Erlass einzelner finanzwirksamer Gesetze seien durch kaum veränderbare Eckwerte wie Personalkosten, außerbudgetäre Gesetze (z.B. sozialstaatliche Leistungsgesetze) und vertragliche Bindungen begrenzt. Der Volksgesetzgeber sei hingegen nicht verpflichtet, bei seiner Willensbildung auf den künftigen Haushalt und die Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rücksicht zu nehmen. Es bestehe auch keine Möglichkeit, im Gesetzgebungsverfahren eine Deckungsmöglichkeit unter Anpassung des Gesetzentwurfs zu schaffen. Unabhängig davon dürfte es dem Volksgesetzgeber aufgrund der Vielschichtigkeit der zu berücksichtigenden Faktoren auch praktisch kaum möglich sein, die Ausgabenplanung des Landes so zu überschauen, dass ein angemessener Ausgleich unter Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorgesehen werden könne. Eine haushaltswirksame Volksgesetzgebung könne deshalb in das austarierte Zusammenwirken von Regierung und Parlament bei Aufstellung, Feststellung und Verantwortung des Haushalts weitreichend eingreifen und ein vorhandenes Gleichgewicht erheblich stören. Bei wiederholt erfolgreichen oder stark ausgabewirksamen Volksbegehren könne sich der Handlungsspielraum des Parlaments gegen Null bewegen und damit die Funktionsfähigkeit des Parlaments erheblich beeinträchtigt werden und eine Überforderung des staatlichen Leistungsvermögens eintreten. Müsse das Parlament für einen Deckungsausgleich sorgen, ohne sich zugleich die durch das Volksbegehren herbeigeführten Begünstigungen zurechnen lassen zu können, werde darüber hinaus auch sein Ansehen und damit seine Repräsentationsfunktion beeinträchtigt. Das Volksgesetzgebungsverfahren sei nicht geeignet, die erforderliche Gemeinwohlorientierung sicherzustellen. Durch die mangelnde Verpflichtung des Volksgesetzgebers, für vorgesehene Ausgaben entsprechende Einnahmen vorzusehen, bestünde die Gefahr, dass Gesetze beschlossen würden, die mangels ausreichender Berücksichtigung der Finanzierungsfragen zu einer gemeinwohlschädlichen Belastung des Haushalts zu Lasten anderer Positionen führten. Darüber LVerfGE 20

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hinaus entspreche die Mitwirkung der Bürger am Gesetzgebungsprozess nicht demokratischen Grundsätzen, wenn sie mangels Regelung zur Haushaltsdeckung nicht aus dem Gesetzentwurf selbst oder dessen Begründung dessen Inhalt und Tragweite erkennen und zwischen den Zielen des finanzwirksamen Gesetzes und dessen haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen abwägen könnten. Die vom Sächsischen Verfassungsgerichtshof gezogene Grenze, wonach in die Kompetenzen des Parlaments erst dann eingegriffen werde, wenn es diesem durch ein mit aller Beschleunigung betriebenes Gesetzgebungsverfahren nicht mehr möglich wäre, die vom Volksgesetzgeber geschaffenen haushaltswirksamen Positionen zu beseitigen, sei zu eng. Zwar habe das Parlament rein rechtlich gesehen grundsätzlich die Möglichkeit, seinen budgetären Gestaltungsspielraum durch die Aufhebung finanzwirksamer Volksgesetze zurückzugewinnen. Die politische Hürde dürfte jedoch kaum zu überwinden sein. Volksbegehren böten dem Volk die Möglichkeit, seiner Unzufriedenheit mit den gewählten Volksvertretern Ausdruck zu verleihen. Durch die Rückgängigmachung von Volksgesetzen, die aus dieser Unzufriedenheit resultierten, begäbe sich das Parlament in einen direkten politischen Konflikt mit dem Volk, was seiner Legitimität Schaden zufügen würde. Dies gelte umso mehr, als in Berlin – anders als in Sachsen – in Art. 62 Abs. 6 VvB die Möglichkeit geschaffen worden sei, die Wahlperiode des Abgeordnetenhauses im Wege des Volksbegehrens vorzeitig zu beenden. Zudem befreie die Aufhebung eines finanzwirksamen Volksgesetzes, aufgrund dessen langfristige Investitionen vorgenommen worden seien, das Land nicht von sich zwangsläufig ergebenden Folgeausgaben. Eine auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkte Auslegung des Haushaltsvorbehalts stünde ferner im Widerspruch zu Art. 109 Abs. 2 GG, da die Einhaltung der Verpflichtung, bei der Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen, insbesondere übermäßige Haushaltsdefizite zu vermeiden, nicht mehr sichergestellt wäre. Eine unzulässige Beeinträchtigung des Landeshaushalts wäre auch dann anzunehmen, wenn die Berechnungen der Einspruchsführer als richtig unterstellt würden. Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Landesverfassung von Schleswig-Holstein lasse sich nicht ableiten, dass eine Belastung, die knapp unter den dort genannten Prozentwerten liege, verfassungsrechtlich unbedenklich wäre. Vielmehr liege die Vermutung nahe, dass das Bundesverfassungsgericht eine absolute Mehrbelastung von 0,48% ebenfalls nicht für zulässig gehalten hätte. Wären die verfassungsrechtliche Erheblichkeitsschwelle überschreitende finanzwirksame Gesetze nicht durch Art. 62 Abs. 2 VvB der Volksgesetzgebung entzogen, ergäbe sich diese Beschränkung aus der aus Art. 85 ff VvB herzuleitenden verfassungsimmanenten Schranke des Budgetrechts des Abgeordnetenhauses. Entgegen der Auffassung der Einspruchsführer genügten die grundsätzlichen Beschränkungen des Volksgesetzgebers durch den Abgabenvorbehalt und die LVerfGE 20

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Möglichkeiten des Parlaments, den begehrten Entwurf in seinen wesentlichen Bestandteilen anzunehmen oder einen eigenen „haushaltsverträglicheren“ Gesetzentwurf zur Abstimmung zu bringen, nicht dem besonderen Schutzbedürfnis des parlamentarischen Budgetrechts. Der Senat habe ein Volksbegehren grundsätzlich auch auf seine Vereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin, dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht zu überprüfen. Die Prüfung sei nicht auf Art. 62 Abs. 2 VvB und die Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG zu beschränken. Aus § 17 Abs. 5 AbstG ergebe sich keine entsprechende Beschränkung des Kontrollmaßstabes, vielmehr lasse der Wortsinn die Prüfung weiterer Aspekte zu und sprächen systematische Erwägungen für diese Auffassung. Anderes lasse sich auch der Entstehungsgeschichte der Regelung nicht entnehmen. Eine weitreichende Präventivkontrolle sei aus verfahrensökonomischen Erwägungen und zum Grundrechtsschutz der potenziell Betroffenen geboten. Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 36 VvB stünden einer Mitwirkung des Senats an der Herbeiführung eines erkannt höherrangiges Recht verletzenden Volksentscheids entgegen. Das Abgeordnetenhaus von Berlin teilt die Ansicht des Senats zu einer umfassenden Prüfungskompetenz. Ergänzend verweist das Abgeordnetenhaus auf die Regelung in §§ 42a, 55 Abs. 3 VerfGHG. Diese eröffne die Möglichkeit, bereits vor Durchführung des Volksbegehrens den Verfassungsgerichtshof anzurufen, um ein Volksbegehren zu verhindern, das auf ein voraussichtlich für ungültig zu erklärendes Gesetz gerichtet sei. Es könne nicht gewollt sein, dass der Senat einerseits verpflichtet sei, ein erkannt verfassungswidriges Volksbegehren einzuleiten, um sodann den Verfassungsgerichtshof im Wege des bezeichneten Eilverfahrens hiermit befassen zu können und müssen. II. Der nach § 41 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Abstimmungsgesetz – AbstG –) vom 11.6.1997 (GVBl. S. 304), geändert durch das Gesetz zur Anpassung abstimmungsrechtlicher Vorschriften und begleitender Regelungen (Anpassungsgesetz – AnpassG –) vom 20.2.2008 (GVBl. S. 22) iVm § 14 Nr. 7 und § 55 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – zulässige Einspruch gegen die Entscheidung des Senats vom 26.8.2008 ist begründet. Die Entscheidung des Senats, das Volksbegehren sei unzulässig, ist mit Art. 62 Abs. 2 der Verfassung von Berlin – VvB – und § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG nicht vereinbar und aufzuheben (§ 55 Abs. 2 VerfGHG). 1. Rechtsgrundlage der angegriffenen Entscheidung ist § 17 Abs. 5 S. 1 AbstG. Danach stellt der Senat für den Fall, dass das Volksbegehren nach Art. 62 Abs. 2 der Verfassung von Berlin unzulässig ist oder nicht den Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG entspricht, dies durch Beschluss ausdrücklich fest. LVerfGE 20

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§ 17 Abs. 5 S. 1 AbstG legt durch den vorgegebenen Prüfkatalog den Maßstab der Zulässigkeitsprüfung im Stadium der Einleitung des Volksbegehrens abschließend fest. Für zwei genau bezeichnete Fälle (das Volksbegehren ist nach Art. 62 Abs. 2 VvB unzulässig – Alt. 1 – oder entspricht nicht den Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG – Alt. 2 –) wird festgelegt, dass der Senat durch Beschluss die Unzulässigkeit des Volksbegehrens feststellt. Ein tatbestandsöffnender Zusatz, wie ihn entsprechende Bestimmungen anderer Bundesländer enthalten (vgl. etwa Art. 64 Abs. 1 S. 2 Landeswahlgesetz Bayern; § 3 Abs. 1 Volksabstimmungsgesetz Saarland), findet sich in § 17 Abs. 5 AbstG nicht. Danach ist der Senat von Berlin grundsätzlich nicht befugt, den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens über diese Anforderungen hinaus auf Verstöße gegen höherrangiges Recht zu überprüfen. Weder Entstehungsgeschichte, Gesetzessystematik noch (landes- oder bundes)verfassungsrechtliche Vorgaben bieten Anlass für eine andere Auslegung (vgl. im Einzelnen Urteil vom heutigen Tage in dem Verfahren VerfGH 63/08 unter II. 3.). 2. Das Volksbegehren ist unter der Voraussetzung, dass es im Falle eines erfolgreichen Volksentscheides frühestens mit dem nächsten auf die Verkündung des Gesetzes folgenden Haushaltsjahr in Kraft tritt, kein (unzulässiges) Volksbegehren zum Landeshaushaltsgesetz iSd Art. 62 Abs. 2 VvB. Der Haushaltsvorbehalt des Art. 62 Abs. 2 VvB (in der seit Beginn der 16. Wahlperiode des Abgeordnetenhauses von Berlin 2006 geltenden Fassung) schließt Volksbegehren aus, die die formelle Haushaltsgesetzgebung iSd Art. 85 ff VvB betreffen. Unzulässig sind danach nur Volksbegehren, die das Haushaltsgesetz und den in ihm festgestellten Haushaltsplan für das laufende Haushaltsjahr unmittelbar zum Gegenstand haben. Dazu gehören auch Volksbegehren, die in einen im Zeitpunkt des Zustandekommens des Volksgesetzes geltenden Haushaltsplan eingreifen. Dagegen erstreckt sich der Haushaltsvorbehalt des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht auf finanzwirksame Gesetze, die sich lediglich auf künftige Haushaltsgesetze und zukünftige Haushaltsperioden auswirken. Die nach der alten Fassung des Haushaltsvorbehalts in Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. bestehende Schranke für finanzwirksame Volksbegehren, die in ihren Auswirkungen auf den Landeshaushalt eine durch Gesamtabwägung zu bestimmende „Erheblichkeitsschwelle“ überschreiten, gilt nach der hier anzuwendenden Neufassung des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck des Haushaltsvorbehalts neuer Fassung. a) Während nach Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. Volksbegehren zum „Landeshaushalt“ unzulässig waren, sind nach der neuen Fassung des Art. 62 Abs. 2 VvB nur noch Volksbegehren „zum Landeshaushaltsgesetz“ unzulässig. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat mit „Landeshaushaltsgesetz“ einen in Art. 85 Abs. 1 VvB in seinem Bedeutungsgehalt eindeutig definierten Begriff gewählt: Durch das (Landes)Haushaltsgesetz wird der Haushaltsplan festgestellt, in dem für jedes LVerfGE 20

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Rechnungsjahr alle Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden müssen. Auch im allgemeinen juristischen Sprachgebrauch ist „Haushaltsgesetz“ das den Haushalt feststellende formelle Gesetz (vgl. Köbler Juristisches Wörterbuch, 14. Aufl. 2004). Bei wortlautgetreuer Auslegung kommt diesem Begriff – anders als der Formulierung „Landeshaushalt“ in Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. – kein über die Haushaltsgesetzgebung im engen Sinne hinausgehender materieller Gehalt zu. Das Haushaltsgesetz und der mit diesem eine Einheit bildende Haushaltsplan (BVerfGE 38, 121 ; Korbmacher in: Driehaus, VvB, 2. Aufl. 2005, Art. 85, Rn. 12) sind in formeller, begrifflicher Hinsicht streng von den Einnahmen bzw. Ausgaben auslösenden finanzwirksamen Einzelgesetzen zu unterscheiden (Krafczyk Der parlamentarische Finanzvorbehalt bei der Volksgesetzgebung, 2005, S. 77; Rosenke Die Finanzbeschränkungen bei der Volksgesetzgebung in Deutschland, 2005, S. 254; vgl. auch Art. 110 Abs. 4 GG). Der durch das Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan, der keine Außenwirkung entfaltet (§ 3 Abs. 2 LHO; Kisker in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 89 Rn. 26; Schenke in: Sodan, Grundgesetz, 2009, Art. 110, Rn. 11), vollzieht im Wesentlichen die Entscheidungen der Sachgesetzgebung nach. Letztere verwirklicht die politische Konzeption, die im jährlichen Haushaltsplan in konkrete Ausgabenund Einnahmenansätze zu transformieren ist (vgl. BVerfGE 119, 96 ; E 79, 311 ). Der Haushaltsplan enthält zeitlich begrenzt und ausgabenbezogen ein die Regierungspolitik in Zahlen widerspiegelndes „Regierungsprogramm in Gesetzesform“ (BVerfGE 79, 311 ). Dem Wortsinn nach umfasst der Begriff „Volksbegehren zum Haushaltsgesetz“ nicht nur Volksbegehren, die unmittelbar auf die Änderung eines bestehenden Haushaltsgesetzes gerichtet sind, sondern auch solche, die eine solche Änderung zwingend nach sich ziehen (vgl. auch Urt. v. 2.6.1999 – VerfGH 22/99 – LVerfGE 10, 64 und – wie alle im Folgenden zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs – unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de). Insoweit geht Art. 62 Abs. 2 VvB über Art. 73 Abs. 1 der Sächsischen Verfassung in der Auslegung durch den Sächsischen Verfassungsgerichtshof hinaus. b) Entgegen der Ansicht des Senats ergeben die Gesetzesmaterialien und die Entstehungsgeschichte keinen Anhalt für eine andere Auslegung. Die Begründung zur Neufassung des Haushaltsvorbehalts in Art. 62 Abs. 2 VvB in dem von allen Fraktionen des Abgeordnetenhauses gemeinsam eingebrachten Entwurf des Achtes Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin (Abghs-Drs. 15/5038, S. 6) lautet wörtlich: „2. Das Ausschlusskriterium – Landeshaushalt wird in – Landeshaushaltsgesetz geändert. Damit wird nur klargestellt, dass Volksbegehren auch dann zulässig sein können, wenn sie Einnahmen oder Ausgaben auslösen. Die Volksgesetzgebung wird nicht unter einen pauschalen Finanzvorbehalt gestellt, da sonst weite RegeLVerfGE 20

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lungsbereiche von der direkten Demokratie ausgeschlossen wären. Dies entspricht im Übrigen der bisherigen Rechtslage. Die Grenze, ab wann ein finanzwirksames Volksbegehren den Landeshaushalt verletzt, ist verfassungsrechtlich nicht bestimmbar. Deshalb war es erforderlich, die Klausel auf den Begriff des „Haushaltsgesetzes“ zu konkretisieren, was seine Bestandteile und damit auch den Haushaltsplan umfasst. Dieses ist für die Volksgesetzgebung schon deshalb ungeeignet, weil es in einem festen zeitlichen Rahmen verabschiedet werden muss. Auch eignet sich die auf ein konkretes Vorhaben zugeschnittene direkte Demokratie nicht als Instrument der globalen Steuerung durch das Haushaltsgesetz, welches dem Parlament vorbehalten bleibt. Volksgesetzgebung und direkte Demokratie finden auch jenseits des Landeshaushaltsgesetzes in der Verfassung selbst ihre immanenten Grenzen im Budgetrecht des Parlaments sowie in den Anforderungen an einen verfassungsgemäßen Haushalt, für den das Parlament die alleinige Verantwortung trägt. Die Frage, wie die nötige Kostentransparenz geschaffen werden kann, damit die Bürgerinnen und Bürger auch wissen, welche finanziellen Auswirkungen ihre Entscheidungen haben, soll im Ausführungsgesetz ähnlich geregelt werden, wie beim Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.“

Ausweislich des zweiten Absatzes der Begründung hat der verfassungsändernde Gesetzgeber bewusst den Begriff des „Haushaltsgesetzes“, der „seine Bestandteile und damit auch den Haushaltsplan umfasst“, in seiner haushaltsrechtlichen Bedeutung gewählt, um der Vorbehaltsklausel in Art. 62 Abs. 2 VvB einen eindeutig bestimmten Inhalt zu geben. Er hielt die Konkretisierung auf den Begriff des „Haushaltsgesetzes“ für „erforderlich“, weil Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. seiner Auffassung nach den Ausschlussgrund in „verfassungsrechtlich nicht bestimmbarer“ Weise formulierte. Die so als zumindest problematisch gekennzeichnete Verfassungslage sollte nicht aufrecht erhalten bleiben. Zur Reichweite des Haushaltsvorbehalts nach Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. hatte der Verfassungsgerichtshof wenige Monate vor Einbringung des Antrages zur Verfassungsänderung im Urteil vom 22.11.2005 – VerfGH 35/04 – (LVerfGE 16, 41 ff) entschieden, dass diese durch eine im jeweiligen Einzelfall im Ergebnis einer Gesamtabwägung festzustellende Erheblichkeitsschwelle bestimmt werde. Für ein auf das formelle Haushaltsgesetz beschränktes Begriffsverständnis sah er im Wortlaut des Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. keinen Anknüpfungspunkt, da der Verfassunggeber gerade nicht den in Art. 85 Abs. 1 S. 1 VvB ausdrücklich definierten Begriff „Haushaltsgesetz“ verwendet hatte (aaO, S. 61). In unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit dieser Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs hat sich der verfassungsändernde Gesetzgeber veranlasst gesehen, den Haushaltsvorbehalt neu zu formulieren und dabei gerade den in Art. 85 Abs. 1 S. 1 VvB definierten Begriff „(Landes)haushaltsgesetz“ zu verwenden. Er hat sich dabei, wie aus der Gesetzesbegründung hervorgeht, von einem auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkten Begriffsverständnis leiten lassen.

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Auch aus der Formulierung, mit der Änderung des Ausschlusskriteriums „Landeshaushalt“ in „Landeshaushaltsgesetz“ werde „nur klargestellt, dass Volksbegehren auch dann zulässig sein können, wenn sie Einnahmen oder Ausgaben auslösen“, und es entspreche „im Übrigen der bisherigen Rechtslage“, wenn die Volksgesetzgebung nicht unter einen pauschalen Finanzvorbehalt gestellt werde, folgt nichts anderes. Insbesondere ergibt sich daraus nicht, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber mit der „Konkretisierung“ des Ausschlusskriteriums lediglich eine redaktionelle Klarstellung vornehmen und die auf den alten Wortlaut bezogene Auslegung festschreiben, also letztlich alles beim Alten belassen wollte. Außerdem kann der erste Absatz der Begründung des Gesetzentwurfs auch in dem Sinne verstanden werden, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber die Auslegung von Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. durch den Verfassungsgerichtshof als zu eng ansah und aus diesem Grunde eine „Klarstellung“ der Zulässigkeit von Volksbegehren, die Einnahmen und Ausgaben auslösen, für erforderlich hielt. Art. 62 Abs. 2 VvB ist schließlich nicht isoliert neu gefasst worden, sondern im Zuge einer generellen Erweiterung der Gegenstände der Volksinitiative und Volksgesetzgebung als Instrumente der direkten Demokratie und der Erleichterung ihrer Handhabung (Abghs-Drs. 15/5038, S. 3). Nunmehr kann selbst die Verfassung durch Volksentscheid geändert werden. Wie bereits die Einführung des Bürgerentscheids auf Bezirksebene im Jahr zuvor (Fünftes Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin v. 28.6.2005 – GVBl. S. 346 –; Siebentes Gesetz zur Änderung der Bezirksverwaltungsgesetzes v. 7.7.2005 – GVBl. S. 390), ist die Erweiterung der plebiszitären Einflussmöglichkeiten auf Landesebene im Jahr 2006 Ausdruck einer verfassungspolitischen Entscheidung für mehr direkte Demokratie und eines gewachsenen Vertrauens in das Volk als Mitgestalter der landesrechtlichen und gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen. Dass der verfassungsändernde Gesetzgeber insoweit auch Entscheidungen der Bürger mit finanziellen Auswirkungen im Blick hatte, hat seinen Niederschlag auch im letzten Absatz der Begründung des Entwurfs zu Art. 62 Abs. 2 VvB gefunden. Entstehungsgeschichtlich drängt es sich deshalb auf, Art. 62 Abs. 2 VvB gerade nicht so eng wie Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. auszulegen, sondern entsprechend dem verfassungspolitischen Anliegen der Änderung zu Gunsten einer erheblichen Erweiterung der Zulässigkeit von finanzwirksamen Volksbegehren und Volksentscheiden. c) Der Haushaltsvorbehalt dient nach seinem Sinn und Zweck der Regelung des Verhältnisses zwischen der Haushaltsgesetzgebung in ihrer Ausgestaltung durch Art. 85 ff VvB und der Volksgesetzgebung. Insoweit trägt der Haushaltsvorbehalt dem Budgetrecht des Parlaments und den Anforderungen an einen verfassungsgemäßen Haushalt Rechnung (vgl. Abghs-Drs. 15/5038, S. 6; s.o.). Das Budgetrecht wird maßgeblich durch die verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und Einheitlichkeit (Art. 85 Abs. 1 S. 1 VvB: „Alle Einnahmen und Ausgaben müssen … in dem Haushaltsplan veranschlagt werden“), der Jährlichkeit (Art. 85 Abs. 1 S. 1 „für jedes Rechnungsjahr“ ), der LVerfGE 20

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Vorherigkeit und der Ausgeglichenheit (Korbmacher in: Driehaus, aaO, Art. 85 Rn. 9, 11) geprägt. Diesen zeitlichen und inhaltlichen Vorgaben vermag das auf konkrete Sachfragen zugeschnittene und sich zwingend über einen mehrmonatigen Zeitraum erstreckende Volksgesetzgebungsverfahren nicht in allem gerecht zu werden. Art. 62 Abs. 2 VvB trägt dem Rechnung und stellt klar, dass sowohl die Budgetinitiative, d.h. das Recht, den Haushaltsplan einzubringen, als auch die Feststellung des Haushaltsplanes durch das Haushaltsgesetz dem Volksgesetzgeber entzogen sind. Diese Klarstellung ist entgegen der Ansicht der Senatsverwaltung für Inneres bei systematischer Betrachtung nicht überflüssig. Der Erlass des Haushaltsgesetzes ist in Art. 85 ff VvB nicht ausdrücklich dem Abgeordnetenhaus vorbehalten. Auch der Grundsatz der Budgetinitiative der Regierung ist in der Verfassung von Berlin – anders als im Grundgesetz (Art. 110 Abs. 3 GG) – nicht ausdrücklich verankert. Lediglich aus Art. 86 Abs. 3 S. 2 VvB, wonach die fünfjährige Finanzplanung dem Abgeordnetenhaus von Berlin mit dem Entwurf des Haushaltsplans für das nächste Haushaltsjahr vorzulegen ist, lässt sich dieser Grundsatz mittelbar entnehmen (Korbmacher in: Driehaus, aaO, Art. 85 Rn. 2). Art. 62 Abs. 2 VvB verleiht darüber hinaus insbesondere dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltsplans auch gegenüber der Volksgesetzgebung Wirkung. Das Jährlichkeitsprinzip und das Gebot der Vorherigkeit, wonach der Haushaltsplan grundsätzlich vor Beginn des Haushaltsjahres festzustellen ist (hierzu Urt. v. 22.11.2005 – VerfGH 217/04 –, LVerfGE 16, 80 ), zielen auf die Sicherung der Budgethoheit des Parlaments in zeitlicher Hinsicht und gewährleisten insbesondere die Leitungsfunktion des Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 119, 96 ). Nach Art. 85 Abs. 1 S. 1 VvB wird der Haushaltsplan für jedes Rechnungsjahr aufgestellt. Rechnungsjahr ist gem. § 4 S. 1 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG –; BGBl. I 1969, S. 1273, zuletzt geändert durch Gesetz v. 31.10.2006, BGBl. I, S. 2407) das Kalenderjahr. Auch der verspätet verabschiedete Haushaltsplan erstreckt sich auf das gesamte Rechnungsjahr und wird insoweit für die bereits verstrichene Zeit rückwirkend in Kraft gesetzt. Soweit Art. 85 Abs. 1 S. 2 VvB eine Veranschlagung und Feststellung für einen längeren Zeitabschnitt durch Gesetz zulässt und § 9 Abs. 1 HGrG bzw. § 12 Abs. 1 LHO (GVBl. 2009, S. 31) entsprechend die Möglichkeit eröffnen, den Haushaltsplan für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, aufzustellen, wird das Jährlichkeitsprinzip hierdurch nicht aufgehoben, sondern lediglich modifiziert, da es bei der Trennung nach Jahren bleibt (Urt. v. 22.11.2005 – VerfGH 217/04 –, aaO). Die Entscheidung über die Verteilung aller voraussichtlichen Einnahmen im Rechnungsjahr ist ungeachtet der Einschränkung des Gestaltungsspielraums durch kaum veränderbare Eckwerte wie Personalkosten, außerbudgetäre (Bundes)Gesetze und vertragliche Bindungen in der Regel das Ergebnis eines komplizierLVerfGE 20

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ten politischen Aushandlungsprozesses (Urt. v. 22.11.2005 – VerfGH 35/04 –, LVerfGE 16, 41 ). Der Haushaltsplan als Ergebnis dieses Aushandlungsprozesses stellt die für ein Jahr verbindliche Entscheidung über die Mittelverteilung dar. Mit der Entscheidung über den Haushaltsplan, der ein Wirtschaftsplan und zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist, trifft das Parlament eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums (zum Bundesrecht: BVerfGE 45, 1 ). Nach Art. 62 Abs. 2 VvB soll der Volksgesetzgeber an diese Entscheidung strikt gebunden sein. Die außerbudgetäre Gesetzgebung des Abgeordnetenhauses zur Sicherung des Haushaltsausgleichs unterliegt Beschränkungen und lässt Maßnahmen, die eine Minderung der Einnahmen oder eine Erhöhung der Ausgaben gegenüber dem Haushaltsplan zur Folge haben, nur in einem besonderen Verfahren zu (Art. 90 Abs. 1 und 2 VvB). Dagegen soll sich der Volksgesetzgeber, dem dieses Verfahren nicht offen steht (vgl. ebenso Urt. v. 22.11.2005 – VerfGH 35/04 –, aaO, S. 67 und Krafczyk aaO, S. 136), nicht über einen aktuellen Haushaltsplan hinwegsetzen können; ihm ist jeder Eingriff in den Haushaltsplan und damit in den Kernbereich der Budgethoheit des Abgeordnetenhauses prinzipiell untersagt. Hingegen muss sich der Volksgesetzgeber nicht auch solche Haushaltspläne entgegenhalten lassen, die in Anwendung von § 12 Abs. 1 LHO bereits für weitere künftige Haushaltsjahre festgestellt sind. Art. 85 Abs. 1 VvB geht zwar einerseits von dem Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltsplans und des Haushaltsgesetzes aus, ermächtigt das Parlament aber andererseits, hiervon nach seinem nicht näher begrenzten, also grundsätzlich weiten haushaltspolitischen Ermessen abzuweichen und „eine Veranschlagung und Feststellung für einen längeren Zeitabschnitt“ zuzulassen. In der Staatspraxis haben sich zunehmend zweijährige Haushaltsgesetze durchgesetzt. Die Zulassung einer haushaltswirksamen Volksgesetzgebung durch Art. 62 VvB lässt diese Regelung unberührt. Gleichwohl ist bei der Prüfung, ob ein Volksbegehren iSd Art. 62 Abs. 2 VvB einen Eingriff in den gesetzlich festgestellten Haushaltsplan enthält, mit Rücksicht auf die vom verfassungsändernden Gesetzgeber bezweckte Stärkung der Volksgesetzgebung nur anzunehmen, wenn und soweit das Volksbegehren unter Beachtung des verfassungsrechtlich vorrangigen Jährlichkeitsprinzips einen aktuellen Haushaltsplan betreffen würde, d.h. im Falle eines erfolgreichen Volksentscheids finanzwirksame Rechtswirkungen bereits in einem laufenden Rechnungsjahr (Kalenderjahr) entfalten könnte. Absehbare Auswirkungen auf künftige Haushaltsjahre können hingegen ein Volksbegehren nicht unzulässig machen; die sonst eintretenden zusätzlichen zeitlichen Verzögerungen des Inkrafttretens erfolgreicher Volksentscheide würden dem Anliegen des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht gerecht. Finanzwirksame Volksgesetze können danach in verfassungsrechtlich zulässiger Weise nach Art. 62 Abs. 2 VvB iVm Art. 85 Abs. 1 S. 1 VvB nur für künftige Haushaltsjahre beschlossen werden und in Kraft treten. Art. 90 Abs. 2 VvB ist – LVerfGE 20

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wie ausgeführt – auf die Volksgesetzgebung nicht anwendbar; daran hält der Verfassungsgerichtshof in Übereinstimmung mit dem Urteil vom 22.11.2005 – VerfGH 35/04 – (aaO) fest. Soweit der Verfassungsgerichtshof in diesem Zusammenhang zum Haushaltsvorbehalt nach der alten Verfassungsrechtslage weitere grundsätzliche Erwägungen zur Begrenzung der Volksgesetzgebung angestellt hat, sind diese auf die geänderte neue Fassung des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht übertragbar. d) Bundesrecht steht der dargelegten Auslegung von Art. 62 Abs. 2 VvB nicht entgegen. Dabei ist im Grundsatz unbestritten und steht nicht infrage, dass auch der Volksgesetzgeber an höherrangiges Recht, insbesondere Bundesrecht, in gleicher Weise wie das Abgeordnetenhaus gebunden ist. Aus dieser Bindung folgt indes weder eine Pflicht zur Vorabprüfung von Volksbegehren auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (vgl. oben zu II. 1.) noch enthält das Bundesrecht Vorgaben, die eine Erstreckung des Haushaltsvorbehalts auf finanzwirksame (Volks-)Gesetze gebieten, welche in ihren Auswirkungen auf künftige Haushalte eine bestimmte Erheblichkeitsschwelle überschreiten. aa) Aus dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 und 2 GG, wonach die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen und das Volk eine nach verfassungsrechtlichen Wahlgrundsätzen gewählte Vertretung haben muss, folgt keine solche Vorgabe. Art. 28 Abs. 1 GG will dasjenige Maß an struktureller Homogenität zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten gewährleisten, welches für das Funktionieren eines Bundesstaates unerlässlich ist. Er will aber nicht für Uniformität sorgen (vgl. BVerfGE 9, 268 ). Das Grundgesetz geht im Gegenteil von der grundsätzlichen Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl. BVerfGE 36, 342 ; 64, 301 mwN). Es fordert nur ein Mindestmaß an Homogenität, das inhaltlich in Art. 28 Abs. 1 GG umschrieben ist. Dieser Zurückhaltung gegenüber den Landesverfassungen entspricht eine enge Interpretation von Art. 28 Abs. 1 GG. Das Homogenitätserfordernis ist auf die dort genannten Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze beschränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im Grundgesetz gefunden haben, sind für die Landesverfassungen nicht verbindlich (BVerfGE 90, 60 ). Dem Ermessen der Länder überlassen ist insbesondere, ob sie den Erlass von Gesetzen dem Parlament vorbehalten oder daneben ein Volksgesetzgebungsverfahren vorsehen. In diesen Bereich der Gestaltungsfreiheit der Länder, der weder durch Art. 28 Abs. 1 S. 1 und 2 GG noch durch andere Vorschriften des Grundgesetzes beschränkt wird, gehören auch die landesrechtlichen Bestimmungen darüber, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Inhalten Volksbegehren und Volksentscheid zulässig sein sollen (BVerfGE 60, 175 ).

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Die landesverfassungsrechtliche Zulassung finanzwirksamer Volksbegehren und Volksentscheide, die im Erfolgsfall vom Parlament bei der Aufstellung künftiger Haushalte zu berücksichtigen sind, stellt weder das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip noch die Funktions- und Handlungsfähigkeit des Abgeordnetenhaus als durch Wahlen legitimierte Volksvertretung in Frage (Rosenke aaO, S. 304 ff; Rux Direkte Demokratie in Deutschland, 2008, S. 242 ff, 282; Neumann Sachunmittelbare Demokratie, 2009, Rn. 918 f; a.A. ThürVerfGH, LVerfGE 12, 405 ; BayVerfGH, BayVerfGHE 53, 42 ; Isensee DVBl 2001, 1161 ). Das ergibt sich bereits daraus, dass im Wege der Volksgesetzgebung beschlossene finanzwirksame Gesetze vom Abgeordnetenhaus jederzeit geändert oder aufgehoben werden können. Nach Art. 62 Abs. 2 VvB sind außerdem Volksbegehren unzulässig, die finanzwirksame Regelungen vorsehen, welche unmittelbar in bestehende Haushaltsgesetze eingreifen oder zu einem Zeitpunkt vor Ablauf eines aktuellen Haushaltsjahres in Kraft treten. Die Budgethoheit als „wesentliches Instrument der parlamentarischen Regierungskontrolle, die die rechtsstaatliche Demokratie entscheidend prägt“ (BVerfGE 70, 324 ), bleibt in der Ausgestaltung durch Art. 85 ff und 62 Abs. 2 VvB dem Abgeordnetenhaus vorbehalten. Das Abgeordnetenhaus hat im Verhältnis zum Senat die Letztentscheidungskompetenz über den für jedes Rechnungsjahr zu erstellenden Haushaltsplan, der während des Haushaltsjahres auch für den Volksgesetzgeber verbindlich ist. Mit dem alleinigen Haushaltsbewilligungsrecht ist und bleibt ihm die politische Kontrolle des gesamten Staatsapparats und Staatshandelns eröffnet (vgl. Heun in: Dreier, Grundgesetz, Bd. 3, 2000, Art. 110 Rn. 12 a.E.). Außerbudgetäre Gesetze, die die Dispositionsfreiheit des parlamentarischen Haushaltsgesetzgebers einschränken, stellen die Budgethoheit des Parlaments nicht grundsätzlich in Frage. Sie „unterminieren“ (so Isensee aaO) nicht die Haushaltsverantwortung des Parlaments. Dessen Handlungsmöglichkeiten werden durch finanzwirksame Volksgesetze nicht in einem Maße beschnitten, dass das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG verletzt wäre. Sieht sich das Abgeordnetenhaus wegen eines erfolgreichen Volksbegehrens veranlasst, seine Planungen und Prioritätensetzungen zu modifizieren, ist dies notwendige Folge der Verfassungsentscheidung für mehr direkte Demokratie und nicht per se demokratiewidrig (Degenhart ThürVBl. 2001, 201 ). Es liegt in der Konsequenz der Modifikation des repräsentativ-demokratischen parlamentarischen Systems durch die Möglichkeit der plebiszitären Gesetzgebung, dass die parlamentarische Mehrheit ihr politisches Programm nicht mehr notwendig ungebrochen durchführen kann (SächsVerfGH, LVerfGE 13, 315 ). Außerdem erlegen Volksgesetze dem parlamentarischen Landesgesetzgeber – anders als zum Beispiel Bundesgesetze – keine von diesem zwingend hinzunehmenden Bindungen auf. Das Abgeordnetenhaus von Berlin kann plebiszitäre Gesetze jederzeit ganz oder teilweise aufheben. Die Verfassung von Berlin beLVerfGE 20

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schränkt seine Gesetzgebungskompetenz insoweit nicht, sondern stellt die Volksgesetzgebung in Art. 3 Abs. 1 S. 1 gleichwertig neben die parlamentarische Gesetzgebung, ohne ihr einen Vorrang einzuräumen. So wie der Volksgesetzgeber – mit der Begrenzung des Art 62 Abs. 1 S. 3 VvB – Entscheidungen des Parlamentsgesetzgebers abändern kann (Art. 62 Abs. 1 S. 1 VvB: „Volksbegehren können darauf gerichtet werden, Gesetze zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben, …“), muss umgekehrt auch das Parlament Entscheidungen des Volksgesetzgebers nicht als unumstößlich hinnehmen (vgl. so auch im Ansatz Urt. v. 22.11.2005 – VerfGH 35/04 –, aaO, S. 65 mwN; HambVerfG, LVerfGE 15, 221 mwN; BayVerfGH, aaO, S. 61; SächsVerfGH, LVerfGE 13, 315 ; Rossi/Lenski DVBl 2008, 416 ; Müller LKV 2008, 451 ). Ob der Grundsatz der Organtreue im Verhältnis zwischen Volk und Parlament Anwendung findet, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung, da sich auch aus diesem Gebot keine den Parlamentsgesetzgeber „knebelnden“ Bindungen ergäben (vgl. Beschl. v. 27.10.2008 – VerfGH 86/08 –, juris, Rn. 76 f). Angesichts des mit der beabsichtigten Stärkung der direkten Demokratie (Abghs-Drs. 15/5038, S. 5) zum Ausdruck gebrachten gewachsenen Vertrauens des verfassungsändernden Gesetzgebers in das Zusammenwirken von repräsentativen und direkt-demokratischen Entscheidungsprozessen kann es verfassungsrechtlich auch nicht darauf ankommen, ob die Möglichkeit des Parlaments, den zur Erfüllung seiner Aufgaben notwendigen budgetären Gestaltungsspielraum durch die Änderung oder Aufhebung finanzwirksamer Volksgesetze zurückzugewinnen, „realitätsfern“ ist, wie der Verfassungsgerichtshof noch im Urteil vom 22.11.2005 – VerfGH 35/04 –, (aaO, S. 65) angenommen hat. Das Nebeneinander von parlamentarischem und Volksgesetzgebungsverfahren für sich deckende Regelungsbereiche stellt beide Verfahren in ein Spannungsverhältnis zueinander. Setzt der verfassungsändernde Gesetzgeber das Parlament bewusst diesem Spannungsverhältnis aus, ist damit die Erwartung verbunden, dass es in der Lage ist, sich hierin zu behaupten, ohne dass die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Organe in Frage gestellt werden. Das Vertrauen in den mündigen und verantwortungsbewussten Bürger erstreckt sich nicht nur auf sein Abstimmungsverhalten, sondern auch auf seine Bereitschaft, sich sowohl im Vorfeld einer Abstimmung als auch in der öffentlichen Diskussion um den Vollzug beziehungsweise die Änderung oder Aufhebung eines Volksgesetzes mit den Argumenten von Senat und/oder Abgeordnetenhaus auseinanderzusetzen, wenn diese ein Volksgesetz und dessen Folgewirkungen für unvereinbar mit höherrangigem Recht oder dem Gemeinwohl halten. Schon bei der öffentlichen Erörterung eines Volksbegehrens – und ebenso im weiteren Verfahren – können der Senat und das Abgeordnetenhaus ihre Positionen wirksam öffentlich zur Geltung bringen und dabei auch darauf hinweisen, dass notfalls auch eine Korrektur durch Parlamentsgesetz ohne Bindung an einen erfolgreichen Volksentscheid möglich bleibt.

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Auch die Komplexität haushaltsrechtlicher Entscheidungen gebietet nicht, die Urteilsfähigkeit der Bürger im Zusammenhang mit finanzwirksamen Gesetzen grundlegend in Zweifel zu ziehen (vgl. VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 ). Mögen die haushaltsrechtlichen Folgen, insbesondere die Deckungsmöglichkeiten und die Notwendigkeit der Kürzung der Mittel für andere Aufgaben, für die Mehrzahl der Abstimmungsberechtigten nicht selbst ermittelbar sein, rechtfertigt dies noch nicht die Befürchtung, dass sie sich in der Mehrheit entsprechenden Darlegungen im Vorfeld einer Abstimmung verschließen oder die Entscheidung des Abgeordnetenhauses, ein Volksgesetz ganz oder teilweise wieder aufzuheben, nicht nachzuvollziehen bereit oder in der Lage wären. Führt ein Volksgesetz zu Folgen, die aus der Sicht des Abgeordnetenhauses nicht vertretbar erscheinen, und wird das Volksgesetz deshalb korrigiert, dürfte dies mündigen und verantwortungsbewussten Bürgern auch in Anbetracht komplizierter Sachzusammenhänge vermittelbar sein. Im Übrigen schützt die Verfassung den Senat und das Abgeordnetenhaus auch sonst nicht vor unpopulären Entscheidungen, die sie als verfassungsrechtlich oder politisch geboten erachten. Schließlich verhindern die Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens, insbesondere das für die Annahme eines Gesetzes erforderliche Quorum der Mehrheit der Teilnehmer und zugleich mindestens eines Viertels der zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten (Art. 63 Abs. 1 S. 3 VvB) und das Quorum für eine vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses (Art. 63 Abs. 3 VvB) sowie die Einmaligkeit von Volksbegehren zu demselben Thema innerhalb einer Wahlperiode (Art. 62 Abs. 1 S. 3 VvB), dass sich Sonderinteressen, die das Gemeinwohl ignorieren, gegen Entscheidungen des Abgeordnetenhauses durchsetzen (vgl. Urteil vom 22.11.2005 – VerfGH 35/04 –, aaO, S. 63). Auch insoweit hat die Landesverfassung hinreichende Vorkehrungen gegen eine gemeinwohlschädliche Volksgesetzgebung getroffen; es ist nicht erkennbar, dass höherrangiges Recht mehr oder anderes erfordert. So wird das Demokratieprinzip auch durch etwaige Informationsdefizite der Abstimmungsberechtigten nicht durchgreifend in Frage gestellt. Eine demokratischen Grundsätzen entsprechende freie und unbeeinflusste Teilnahme der Staatsbürger an der staatlichen Willensbildung durch Volksbegehren und Volksentscheid setzt nicht zwingend voraus, dass sich dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens die zukünftige Haushaltsdeckung der mit dem Volksgesetz verbundenen Ausgaben entnehmen lässt (a.A. wohl Krafczyk aaO, S. 290). Die Einschätzung, dass die Kenntnis der prognostizierten Kosten, die sich aus der Verwirklichung des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens ergeben würden, für die Bürger die nötige Kostentransparenz zur Beurteilung der finanziellen Auswirkungen ihrer Entscheidung schaffe (vgl. Abghs-Drs. 15/5038, S. 6 a.E., § 45 Abs. 2 und § 46 Abs. 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes – BezVG –, GVBl. 2006, S. 2), hält sich auch insoweit im Rahmen des Einschätzungs- und Prognosespielraums des verfassungsändernden Gesetzgebers (hierzu: Beschl. v. 1.11.2004 – VerfGH 120/03 LVerfGE 20

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– LKV 2005, 212; BVerfG, Beschl. v. 22.4.2009 – 1 BvR 121/08 – juris Rn. 41; BVerfGE 104, 337 ). Allerdings hat der Verfassungsgerichtshof im Urteil vom 22.11.2005 – VerfGH 35/04 – (aaO, S. 67) zu Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. auf ein Informations- und Abwägungsdefizit der Abstimmungsberechtigten bei haushaltswirksamen Gesetzen oberhalb der Erheblichkeitsschwelle des damaligen Haushaltsvorbehalts hingewiesen. Diese Ausführungen beziehen sich jedoch auf die frühere Fassung des Haushaltsvorbehalts in Art. 62 Abs. 5 VvB a.F. und enthalten keine Aussage zu den Grenzen einer zulässigen Verfassungsänderung. Sie stellen deshalb auch die auf dem gewachsenen Vertrauen in die Möglichkeiten der direkten Demokratie beruhende Einschätzung des Gesetzgebers nicht durchgreifend in Frage. Gegenstand der Abstimmung ist in erster Linie die konkrete Sachfrage. Die haushaltsplanerische und haushaltsrechtliche Bewältigung der finanziellen Folgen ist nicht Voraussetzung der Zulässigkeit des Volksbegehrens nach Art. 62 Abs. 2 VvB. Sie bleibt ohne bindende und den Handlungsspielraum einschränkende Vorgaben dem Abgeordnetenhaus als Inhaber des Budgetrechts überlassen. Mit Rücksicht hierauf ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber die näheren Regelungen über die Bekanntgabe der Größenordnung der zu bewältigenden Kosten dem Ausführungsgesetz überlassen und das Abgeordnetenhaus die Regelungen in § 15 Abs. 1 S. 3 und 4 AbstG als eine ausreichende Grundlage angesehen hat, um den Bürgern die Tragweite des Volksbegehrens zu verdeutlichen und ihnen eine freie Willensbildung zu ermöglichen. bb) Art. 109 GG steht der Zulassung finanzwirksamer Volksgesetze mit möglicherweise erheblichen Auswirkungen auf den Landeshaushalt weder in der bis zum 31.7.2009 geltenden, letztmals auf das Haushaltsjahr 2010 anzuwendenden Fassung (BGBl. I 1967, S. 587; Art. 143d eingefügt durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes [Art. 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d] vom 29.7.2009, BGBl. I, S. 2248) noch in der ab dem 1.8.2009 geltenden, erstmals für das Haushaltsjahr 2011 anzuwenden Fassung (BGBl. I 2009, S. 2248) entgegen (s. aber StGH Bremen, LVerfGE 11, 179 zu einer anders als Art. 62 Abs. 2 VvB die Volksgesetzgebung bis zur Grenze des „Haushaltsplans im Ganzen“ zulassenden Vorbehaltsklausel). Sollten einzelne finanzwirksame Volksgesetze dazu führen, dass das Abgeordnetenhaus als Inhaber des Budgetrechts den jeweiligen Anforderungen des Art. 109 Abs. 2 GG an eine am gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht orientierte Haushaltswirtschaft bzw. die Erfüllung gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin sowie der Verpflichtung des Art. 109 Abs. 3 GG n.F., den Haushalt grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen, nicht mehr Rechnung tragen kann, kann es und muss es ggf. den erforderlichen Handlungsspielraum durch die Änderung oder Aufhebung dieser Gesetze zurückerlangen (s.o.; so auch Rosenke aaO, S. 334). Findet Art. 109 GG auch auf die außerbudgetäre Gesetzgebung und damit auch auf die Volksgesetzgebung LVerfGE 20

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Anwendung (Rux LKV 2002, 253 ; Krafczyk aaO, S. 284; a.A. Siekmann in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 109 Rn. 4), können diesem widersprechende Volksgesetze darüber hinaus etwa im Wege einer abstrakten Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht aufgehoben werden. 3. Im vorliegenden Verfahren steht angesichts der Höhe der durch das Volksbegehren „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“ im Erfolgsfalle ausgelösten Kosten außer Zweifel, dass das Volksbegehren notwendig eine Änderung des im Zeitpunkt des Zustandekommens des Gesetzes aktuellen Haushaltsplanes nach sich zöge. Es unterliegt daher der oben dargestellten, aus Art. 62 Abs. 2 iVm Art. 85 ff VvB folgenden zeitlichen Beschränkung seines etwaigen Inkrafttretens nach einem erfolgreichen Volksentscheid. Das Volksbegehren der Einspruchsführer enthält keine Bestimmung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes. Damit steht einer den Vorgaben des Art. 62 Abs. 2 VvB entsprechenden Ergänzung des Gesetzentwurfs iSd § 17 Abs. 2 AbstG vor Einleitung des Volksbegehrens nichts entgegen. Der Gegenstand des Volksbegehrens bleibt hiervon unberührt. Die zur Unterstützung des Begehrens geleisteten Unterschriften verlieren durch eine entsprechende Ergänzung nicht ihre Aussagekraft. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung hat die Trägerin des Volksbegehrens zum Zeitpunkt des Inkrafttretens ihres Gesetzentwurfs auch keinen einer verfassungskonformen Ergänzung entgegenstehenden Willen gebildet. Insbesondere hat sie die Auffangregelung des Art. 60 Abs. 3 VvB, wonach Gesetze, in denen eine Bestimmung zum Tag des Inkrafttretens fehlt, mit dem 14. Tage nach Ablauf des Tages in Kraft treten, an dem sie verkündet worden sind, nicht als abschließende und maßgebende Bestimmung in ihren Willen aufgenommen. Es bestehen daher auch keine Bedenken, das Volksbegehren so auszulegen, dass das mit ihm initiierte Volksgesetz erst zu Beginn des nächsten Haushaltsjahres in Kraft treten soll, das auf einen erfolgreichen Volksentscheid folgt. 4. Die weiteren Ausschließungsgründe des Art. 62 Abs. 2 VvB sind im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Die Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG sind gewahrt. Da die angegriffene Entscheidung dies ebenfalls nicht in Frage stellt, beschränkt sich der Verfassungsgerichtshof auf folgende Anmerkungen: a) Der Senat hat die Ablehnung zutreffend nicht darauf gestützt, dass die mit dem Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens eingereichten Unterschriftsbögen entgegen § 15 Abs. 1 S. 3 AbstG keine amtliche Kostenschätzung enthielten. Die insoweit maßgebliche Änderung des Abstimmungsgesetzes durch das Anpassungsgesetz trat erst am 28.2.2008 in Kraft. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Trägerin des Volksbegehrens – wie im Einleitungsantrag kenntlich gemacht – bereits seit drei Wochen mit der Sammlung der für die Einleitung des Volksbegehrens geforderten Unterstützungsunterschriften begonnen. Obwohl der Gesetzgeber keine Übergangsregelung getroffen hat, durften die Initiatoren das Volksbegehren LVerfGE 20

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im Vertrauen auf die zur Zeit der Einleitung geltenden Bestimmungen fortführen, da sie bereits Unterschriften gesammelt und erhebliche Kosten und organisatorische Vorkehrungen für Unterschriftslisten nach altem Recht aufgewendet hatten. Die Änderung des § 15 Abs. 1 S. 3 AbstG durch das Anpassungsgesetz war daher nicht anzuwenden (vgl. zur Geltung des neuen Rechts im Übrigen das gleichzeitig ergehende Urteil im Verfahren VerfGH 63/08 unter II. 1.). b) Ob die Festlegung von Vor- und Nachbereitungs- bzw. Fort- und Weiterbildungszeiten in § 11 des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens im Rahmen der Vorgaben für die Personalausstattung in die durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Tarifautonomie eingreift, ist nicht Gegenstand der Überprüfung des Volksbegehrens im Stadium seiner Einleitung (s.o. II. 1.). 5. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG. Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Nr. 3 1. Angesichts der besonderen Verantwortung des Staates für Strafgefangene, die der Staatsgewalt unmittelbar unterworfen sind, dürfen zur Wahrung der Menschenwürde auch bei Verschlechterung der wirtschaftlichen Verhältnisse bestimmte Minimalstandards der Haftbedingungen nicht unterschritten werden. 2. Ob die Unterbringung in einem Haftraum (hier: Einzelhaftraum von 5,25 qm Bodenfläche mit räumlich nicht abgetrennter Toilette) gegen die Menschenwürde verstößt, ist im Rahmen einer Gesamtschau anhand der konkreten Umstände, insbesondere der Größe des Haftraums, der Gestaltung des Sanitärbereichs, aber auch der täglichen Einschlusszeiten und der Dauer der Unterbringung zu beurteilen. Verfassung von Berlin Art. 6 Satz 1; 15 Abs. 1 Gesetz über den Verfassungsgerichtshof § 49 Abs. 2 Satz 1 Strafvollzugsgesetz §§ 116 Abs. 1; 120 Abs. 1; 144 Strafprozessordnung § 33a

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Menschenwürde – Haftbedingungen

Beschluss vom 3. November 2009 – VerfGH 184/07 – in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn W. Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. H. gegen 1. 2.

den Beschluss des Kammergerichts vom 25. September 2007 – 2/5 Ws 189/05 Vollz – den Beschluss des Landgerichts Berlin vom 7. März 2005 – 543 StVK (Vollz) 611/04 –

Beteiligte gemäß § 53 Abs. 1 und 2 VerfGHG: 1. 2. 3. 4.

Die Präsidentin des Kammergerichts Der Präsident des Landgerichts Berlin Justizvollzugsanstalt Tegel Senatsverwaltung für Justiz Entscheidungsformel:

Der Beschluss des Kammergerichts vom 25. September 2007 – 2/5 Ws 189/05 Vollz – verletzt den Beschwerdeführer in seiner Menschenwürde (Art. 6 Satz 1 der Verfassung von Berlin). Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das Kammergericht zurückverwiesen. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. Das Land Berlin hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe: I. 1. Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen die Art und Weise seiner Unterbringung in der Strafhaft, aus der er inzwischen entlassen worden ist. Der Beschwerdeführer verbüßte eine mehrjährige Gesamtfreiheitsstrafe in den Berliner Justizvollzugsanstalten Moabit, Tegel und Charlottenburg. Dabei wurde er während der Dauer des Einweisungsverfahrens vom 5.2.2004 bis zum 3.5.2004 in der Teilanstalt I der JVA Tegel in einem Einzelhaftraum untergebracht, der mit einer räumlich nicht vom übrigen Haftraum abgetrennten, nicht gesondert entlüfteten Toilette ausgestattet ist. Nach Angaben der Senatsverwaltung für Justiz hat der Raum eine Bodenfläche von 5,25 m². LVerfGE 20

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Mit seinem Antrag auf gerichtliche Entscheidung vom 10.8.2004 begehrte der Beschwerdeführer die Feststellung, dass seine Unterbringung in den Justizvollzugsanstalten Tegel und Moabit rechtswidrig gewesen sei, da die Größe des Haftraums nicht den gesetzlichen Erfordernissen einer Mindestbodenfläche von 7 m² entsprochen habe. Im Hinblick auf seine Unterbringung vom 5.2.2004 bis zum 3.5.2004 in der Teilanstalt I der JVA Tegel trug er vor, dass die Bedingungen der Unterbringung angesichts der Größe des Haftraums und der fehlenden Abtrennung des WC-Bereichs menschenunwürdig gewesen seien. Der Beschwerdeführer beantragte zudem die Feststellung eines Schadensersatzanspruches in Höhe von 5.400 Euro. In ihrer Stellungnahme führte die JVA Tegel im Hinblick auf die Unterbringung vom 5.2.2004 bis zum 3.5.2004 aus, dass der Beschwerdeführer sein Feststellungsinteresse nicht allein unter Bezugnahme auf eine gerichtliche Entscheidung und durch die marginale Unterschreitung von gewissen Raummaßen begründen könne, zumal die Inhaftierten in der Teilanstalt I als Zugangshaus nur für kurze Zeiträume untergebracht seien. Das LG Berlin wies den Antrag auf gerichtliche Entscheidung mit Beschluss vom 7.3.2005 als unzulässig zurück. Im Hinblick auf die Unterbringung vom 5.2.2004 bis zum 3.5.2004 handele es sich bei dem Antrag nicht um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag, sondern um einen allgemeinen Feststellungsantrag, für den es an einem allgemeinen Feststellungsinteresse fehle. Ein etwaiger Amtshaftungsprozess wäre nämlich offensichtlich aussichtslos. Eine bestimmte Haftraumgröße sei nach § 144 StVollzG nicht gesetzlich vorgeschrieben, sondern an den Erfordernissen der Menschenwürdegarantie des Grundgesetzes und an Art. 3 EMRK zu messen. Unter diesem Maßstab sei im Falle einer Einzelunterbringung eine Rechtsverletzung bei einer Haftraumgröße von etwa 5 m² nicht gegeben, weil die Unterschreitung der erforderlichen Raumgröße nicht erheblich, sondern gerade noch hinnehmbar sei, zumal der Beschwerdeführer sich nicht durchgängig in diesem Haftraum habe aufhalten müssen. Gegen diesen Beschluss erhob der Beschwerdeführer Rechtsbeschwerde, die er im Laufe des Verfahrens auf seine Unterbringung vom 5.2.2004 bis zum 3.5.2004 in der Teilanstalt I der JVA Tegel beschränkte. Das KG verwarf die Rechtsbeschwerde mit Beschluss vom 25.9.2007 als unbegründet. Zwar sei die Rechtsbeschwerde zulässig, weil der Beschwerdeführer vor dem LG einen zulässigen Fortsetzungsfeststellungsantrag gestellt habe, bei dem sich das Feststellungsinteresse aus der konkreten Möglichkeit der Verletzung der Menschenwürde ergeben habe. Die Rechtsbeschwerde sei aber unbegründet. Die Unterbringung eines einzelnen Gefangenen in einem etwa 5,3 m² großen Haftraum verstoße nicht gegen Gesetze, welche die erforderliche Bodenfläche oder den nötigen Mindestluftraum eines Haftraums in Zahlen ausdrücklich und bindend festlegen würden. Seit dem Inkrafttreten des Strafvollzugsgesetzes am 1.1.1977 fehle es nämlich an einer Verordnung, die Näheres über Bodenfläche, Luftinhalt und ähnliche LVerfGE 20

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Mindestmaße bestimme, so dass es eine gesetzlich festgelegte Mindestgröße nicht gebe. § 144 StVollzG beschreibe nur allgemein, welche Eigenschaften ein Haftraum besitzen solle. Allerdings gebe es Verwaltungsanordnungen, denen Anhaltspunkte entnommen werden könnten, welche Mindestgröße die Landesjustizverwaltungen für erforderlich hielten. Die Allgemeine Verfügung des Senators für Justiz vom 15.12.1976, die die Richtlinie zu Nr. 106 der Dienst- und Vollzugsordnung vom 1.12.1961 übernommen habe, sei im Rahmen der Berliner Verwaltungsreform vom 25.6.1985 allerdings außer Kraft getreten und auch nicht wieder erneuert worden. Zwar entspreche die beanstandete Unterbringung auf keinem Fall dem Standard, den der Gesetzgeber entsprechend der in § 144 Abs. 1 StVollzG vorgenommenen Beschreibung und den das Strafvollzugsgesetz leitenden Prinzipien zur Behandlung und Resozialisierung der Gefangenen für geboten erachtet habe. Aus den allgemein die Erfordernisse eines Haftraums beschreibenden Normen könne der Beschwerdeführer jedoch keinen Anspruch für sich ableiten. § 144 Abs. 1 StVollzG richte sich ausschließlich an die Vollzugsbehörden und verschaffe den Gefangenen unmittelbar keine subjektiven Ansprüche. Die Unterbringung in dem Haftraum unter den konkret dem LG zur Entscheidung gestellten Umständen verstoße auch nicht gegen die Menschenwürde oder Art. 3 EMRK. Unberücksichtigt müssten zunächst alle Eigenheiten des Haftraums bleiben, die der Beschwerdeführer erst in der Rechtsbeschwerde als belastend vorgetragen habe. Die Rechtsbeschwerde eröffne keinen Tatsachenrechtszug, in dem auf tatsächliches Vorbringen zu ermitteln und Beweis zu erheben wäre. Daher könne der Senat die konkreten Beanstandungen der hygienischen Verhältnisse in dem Haftraum nicht seiner Entscheidung zugrundelegen, sondern nur die Bodenfläche, den Luftraum der Zelle und die integrierte Toilette. Dass in einem Einzelhaftraum die Toilette nicht abgetrennt sei, verstoße nicht gegen die Menschenwürde. Durch die Zuweisung eines deutlich zu kleinen Einzelhaftraumes sei die Menschenwürde erst dann verletzt, wenn der Gefangene keine Möglichkeit zum Ausschreiten mehr habe oder er sich in dem Raum aufhalten müsse, ohne sich je außerhalb der Freistunde „die Beine vertreten“ zu können. Ein derartiger Fall liege vor, wenn der Beschwerdeführer 23 Stunden unter Verschluss sei. Ferner sei zu beachten, ob die Unterbringung unter den beanstandeten außergewöhnlichen Umständen über eine sehr lange Zeit, etwa mehr als ein Jahr, aufrecht erhalten werde, vor allem wenn sie dem Gefangenen unabsehbar erscheinen müsse. Denn das bewirke die Gefahr, dass sich eine die Persönlichkeit zerstörende Hoffnungslosigkeit in dem Menschen einniste. Der Beschwerdeführer aber habe sich tagsüber etwa sieben Stunden außerhalb des beanstandeten Haftraumes bewegen können. Es sei für ihn auch absehbar gewesen, dass er dort nicht verbleiben würde, da er sich in der Teilanstalt I nur während der Eingangsuntersuchung befunden habe. LVerfGE 20

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2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 6 S. 1, Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 sowie Art. 28 Abs. 1 iVm Art. 36 Abs. 1 und 2, Art. 59 Abs. 1 und 4 und Art. 60 Abs. 2 der Verfassung von Berlin (VvB) durch das LG und das KG. Seine Unterbringung über einen Zeitraum von 93 Tagen unter den engen Bedingungen der genannten Minimalzelle mit integrierter Toilette verstoße gegen seine Menschenwürde. Ein Abweichen von den Standards zur Haftraummindestgröße, die in der Allgemeinen Verfügung der Landesjustizverwaltungen von 1976 enthalten seien, stelle nämlich einen Verstoß gegen die Menschenwürde dar, wenn Faktoren hinzukämen wie eine deutliche Unterschreitung der Raumgröße, die dadurch bedingte mangelnde Bewegungsfreiheit im Raum, eine deutliche Unterschreitung der Fenstergröße, ein schlechter Zustand der Zellen, eine längere Unterbringung als einzelne Tage, Unklarheit bezüglich des Zeitpunkts der Verlegung in angemessenen Haftraum sowie fehlende Betreuung, Zuwendung und Kommunikationsmöglichkeiten. Diese Bedingungen seien vorliegend im Übermaß gegeben. Die Zellengröße sei zudem seit dem Bau der JVA im Jahr 1896 unverändert. Zu berücksichtigen sei auch, dass er angesichts der Verschluss- und Aufschlusszeiten an Samstagen jeweils 16 Stunden und an Sonntagen jeweils 20 Stunden in seinem Toiletten-Wohn-Kombinationsraum habe verbringen müssen. Die Freizeitaufschlussmöglichkeiten seien entweder von Versorgungsnotwendigkeiten bestimmt gewesen, hätten dem 60-minütigen Hofgang gedient oder mangels anderer Möglichkeiten auf dem einrichtungslosen Flur oder in der Minimalzelle verbracht werden müssen. Auch sei die Zelle verdreckt und verwohnt gewesen. Aufgrund des herrschenden Belegungsdrucks sei es zu keiner Renovierung und/oder Reinigung der Zelle gekommen. Die Mahlzeiten hätten sämtlich und immer in unmittelbarer Nachbarschaft der stinkenden Toilette eingenommen werden müssen. Zudem habe er mit ungewisser zeitlicher Perspektive in der Zelle der Teilanstalt I der JVA Tegel auf sein Einweisungsverfahren gewartet. Dieses sei kurz vor seiner Verlegung in die JVA Charlottenburg am 3.5.2004 durchgeführt worden. Wann er wohin kommen würde, sei für ihn völlig unabsehbar gewesen. Weder eine Perspektive im Sinne des Strafvollzugsgesetzes noch Resozialisierungsbemühungen hätten bis dahin entwickelt werden können. Eine Betreuung durch Anstaltsbedienstete habe nicht stattgefunden. Ebenso wenig sei gesundheitserhaltende Gymnastik möglich gewesen. In der Zelle habe es nur etwa 1,2 m² nicht verstellte Fläche zwischen den Möbeln gegeben, und zwar in Form eines etwa 30 cm breiten Wegs von der Tür zum Minifenster. Die Toilette sei nur mit einem Schamvorhang aus Plastik vom übrigen Raum getrennt gewesen. Aufgrund von Schmutzanhaftungen am Vorhang und einer nicht sauber zu bekommenden Toilette habe es immer für Wohnraumverhältnisse unzumutbar gerochen. Das Zellenfenster habe sich nur schwer öffnen lassen. Körper-, Essens- und Toilettengerüche seien nicht wegzubekommen gewesen. LVerfGE 20

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Die dreimonatige Unterbringung habe gleichzeitig gegen den Resozialisierungsanspruch aus Art. 6 S. 1 iVm Art. 7 VvB verstoßen. Allein schon die persönlichkeitsmissachtende und pure Verwahrung in dem Haftraum über einen subjektiv ungewissen, real drei Monate währenden Zeitraum suspendiere die zentrale Aufgabe des Strafvollzugs nicht nur kurz, sondern behindere sie. Das KG habe ferner seinen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz und rechtliches Gehör verletzt, weil es als Rechtsbeschwerdeinstanz seinen neuen Vortrag zu konkreten Bedingungen der Unterbringung für nicht verwertbar erachtet habe, da sie in der Tatsacheninstanz nicht vorgetragen worden seien. Allerdings habe es vor der Kammergerichtsentscheidung keine Entscheidung gegeben, woraus sich die Kriterien, zu denen etwas darzulegen gewesen sei, ergeben hätten. Die Haltung des Gerichts zur Nichtverwertbarkeit des erst nach der Tatsacheninstanz Vorgetragenen hätte zur Zurückweisung der Sache an das LG führen müssen, da das LG zum einen nicht seiner von Amts wegen bestehenden Aufklärungspflicht nachgekommen sei und zum anderen ein Rechtskundiger in der Tatsacheninstanz hätte beigeordnet werden müssen, weil die Sache erkennbar schwierig und er erkennbar nicht in der Lage gewesen sei, das notwendig Darzulegende vorzutragen. Das KG habe ihm das rechtliche Gehör insofern versagt, als es die verfahrens- und verfassungsrechtlichen Versäumnisse der Vorinstanz unheilbar gemacht habe. Denn dort sei nach Ansicht des KG zu wenig vorgetragen worden, und das in der Rechtsbeschwerdeinstanz Vorgetragene müsse leider ungehört bleiben. In der Nichtaufklärung und Nichtbeiordnung eines Rechtskundigen in der Tatsacheninstanz liege auch ein gleichartiger Verfassungsverstoß durch das LG. Auch hätte das LG ihn zu den Umständen des Einzelfalles und zur Dauer seines täglichen Aufenthaltes im Haftraum in konkreter Form anhören und darüber aufklären müssen, dass ihm der Vortrag allein zur Zellengröße nicht maßgeblich erscheine, sondern die Umstände des Einzelfalles. Schließlich werde er in seinen Grundrechten aus Art. 28 Abs. 1 iVm Art. 36 Abs. 1 und 2, Art. 59 Abs. 1 und 4 und Art. 60 Abs. 2 VvB verletzt. Das Außerkrafttreten der Allgemeinen Verfügung von 1976 stelle eine verfassungswidrige Außerachtlassung vorgeschriebener Gesetzesprozeduren bei Gesetzesänderungen dar. Insbesondere sei das Öffentlichkeitsprinzip durch das klammheimliche Außerkrafttreten der Verfügung verletzt. Die Vernachlässigung der Pflicht des Berliner Gesetzgebers zu verbindlichen, rechtsschutzbietenden Normierungen zur Zellgröße und -ausstattung im Berliner Strafvollzug verstoße gegen die verfassungsrechtlich vorgegebene Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung des sozialen Daseins auch in Haft. Den Beteiligten ist gem. § 53 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof (VerfGHG) Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. Die Senatsverwaltung für Justiz tritt insbesondere der Darstellung der Einschlussund Aufschlusszeiten für den Beschwerdeführer für den Zeitraum vom 5.2.2004 bis 3.5.2004 entgegen. LVerfGE 20

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II. 1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen die Entscheidung des LG wendet, denn der Beschwerdeführer rügt insoweit keine weitergehenden Grundrechtsverletzungen als gegenüber der Entscheidung des KG. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde zulässig. Der Zulässigkeit steht die zwischenzeitliche Haftentlassung des Beschwerdeführers nicht entgegen. In Verfahren, die – wie hier – die Haftraumunterbringung eines Gefangenen betreffen, entfällt, sofern eine Verletzung der Menschenwürde durch die Art und Weise der Unterbringung möglich erscheint, das Rechtsschutzinteresse nicht mit der Beendigung der beanstandeten Unterbringung (zum Bundesrecht: BVerfGK 6, 344 ). Auch hat der Beschwerdeführer gem. § 49 Abs. 2 S. 1 VerfGHG den Rechtsweg erschöpft, obwohl er die gerügte Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht zum Gegenstand einer Anhörungsrüge gem. § 120 Abs. 1 StVollzG iVm § 33a StPO gemacht hat. Nach dem Vortrag des Beschwerdeführers kommt eine Verletzung des grundrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör nämlich nicht in Betracht. Die Einlegung des Rechtsbehelfs nach § 120 StVollzG iVm § 33a StPO wäre offensichtlich ohne Aussicht auf Erfolg gewesen. Auf einen offensichtlich aussichtslosen Rechtsbehelf kann der Beschwerdeführer als Voraussetzung der Zulässigkeit seiner Verfassungsbeschwerde aber nicht verwiesen werden (zum Bundesrecht: BVerfGE 70, 180 ; 79, 1 ; 102, 197 ). Dies gilt auch für die Anhörungsrüge (zum Bundesrecht: BVerfGK 9, 390 ). Einem Beschwerdeführer kann daher nicht entgegengehalten werden, dass er zunächst eine Anhörungsrüge hätte erheben müssen, wenn seine Berufung auf Art. 15 Abs. 1 VvB offensichtlich allein auf unzutreffenden Annahmen über Inhalt und Grenzen dieses Grundrechts beruht (zum Bundesrecht: BVerfG, EuGRZ 2006, 294 ). Die Rüge des Beschwerdeführers, Art. 15 Abs. 1 VvB sei verletzt, weil das KG das in der Rechtsbeschwerdeinstanz neu Vorgetragene für nicht verwertbar erachtete, verkennt, dass in dem grundsätzlich auf eine Rechtsprüfung beschränkten, revisionsähnlichen Verfahren neuer Tatsachenvortrag nicht berücksichtigt werden kann (vgl. Arloth StVollzG, 2. Aufl. 2008, § 119 Rn. 3). Auch soweit sich der Beschwerdeführer dagegen wendet, dass das KG „die verfahrensund verfassungsrechtlichen Versäumnisse der Vorinstanz unheilbar“ gemacht habe, ist ein Verstoß gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht schlüssig dargetan und nicht erkennbar. Nach § 116 Abs. 1 StVollzG ist die Rechtsbeschwerde nur zulässig, „wenn es geboten ist, die Nachprüfung zur Fortbildung des Rechts oder zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung zu ermöglichen.“ Das KG hätte deshalb die gerügten Versäumnisse im Verfahren vor dem LG nicht überprüfen können. Soweit die Rechtsprechung eine Rechtsbeschwerde ausnahmsweise auch dann für statthaft erachtet, wenn die tatsächlichen FeststelLVerfGE 20

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lungen der angefochtenen Entscheidung so unzureichend sind, dass das Rechtsbeschwerdegericht die ihm nach § 116 Abs. 1 StVollzG obliegende Prüfung nicht vornehmen kann (vgl. Calliess/Müller-Dietz StVollzG, 11. Aufl. 2008, § 116 Rn. 3 mwN), lag ein solcher Fall hier offenkundig nicht vor. Die Erhebung einer Anhörungsrüge wäre danach offensichtlich aussichtslos gewesen. 2. Die angegriffene Entscheidung verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 6 S. 1 VvB. a) Die Würde des Menschen zu achten und zu schützen, ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt (Art. 6 S. 2 VvB). Der öffentlichen Gewalt ist danach jede Behandlung verboten, die die Achtung des Wertes vermissen lässt, der jedem Menschen um seiner selbst willen zukommt (vgl. Beschl. v. 12.1.1993 – VerfGH 55/92 – LVerfGE 1, 56 , 2.1.1994 – VerfGH 134/93 – JR 1994, 343 und 25.4.1994 – VerfGH 8/94 – JR 1995, 13. Nachweise der Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs hier und im Folgenden jeweils auch im Internet unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de; zum Bundesrecht: BVerfGE 109, 279 ). Die durch das Sozialstaatsprinzip bekräftigte Verpflichtung des Staates zum Schutz der Menschenwürde schließt die Pflicht zu aktiver Gewährleistung der materiellen Mindestvoraussetzungen menschenwürdiger Existenz ein (zum Bundesrecht: BVerfGE 40, 121 und 113, 88 ). Für den Strafvollzug bedeutet dies, dass die Voraussetzungen eines menschenwürdigen Daseins dem Gefangenen auch in der Haft erhalten bleiben müssen und der Staat zu den dafür erforderlichen Leistungen verpflichtet ist (zum Bundesrecht: BVerfGE 45, 187 ; BVerfG, EuGRZ 2008, 83). Kann aufgrund der besonderen Verhältnisse in einer bestimmten Anstalt den Anforderungen, die sich aus der Pflicht zum Schutz der Menschenwürde ergeben, einem Gefangenen gegenüber nicht entsprochen werden, so ist dieser in eine andere Anstalt zu verlegen (zum Bundesrecht: BVerfG, NStZ 1993, 404 ). Die Frage nach den Standards, deren Unterschreitung eine Missachtung bedeutet und die Menschenwürde der Betroffenen verletzt, kann dabei, soweit es um die Sicherung eines Minimums an materiellen Voraussetzungen menschenwürdiger Existenz geht, hier wie sonst nicht ohne Berücksichtigung der allgemeinen – auch wirtschaftlichen – Verhältnisse beantwortet werden (zum Bundesrecht: BVerfG, EuGRZ 2008, 83). Zugleich darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die Voraussetzungen menschenwürdiger Haftbedingungen auch im Anspruch des Gefangenen auf soziale Achtung und Wahrung seiner persönlichen Identität und Integrität wurzeln (vgl. Herdegen in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 53. Aufl. 2009, Art. 1 Abs. 1 Rn. 11; Höfling in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 1 Rn. 39). Angesichts der besonderen Verantwortung des Staates für Strafgefangene, die der Staatsgewalt unmittelbar unterworfen sind, dürfen auch bei Verschlechterung der wirtschaftlichen Verhältnisse bestimmte Minimalstandards nicht unterschritten werden. LVerfGE 20

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Der Gewährleistungsgehalt der Menschenwürde wird zumeist von dem jeweils in Frage stehenden Verletzungsvorgang her bestimmt (zum Bundesrecht: BVerfGE 109, 279 ). Es lässt sich nämlich nicht generell, sondern immer nur in Ansehung des konkreten Falles beurteilen, unter welchen Umständen die Menschenwürde verletzt sein kann (zum Bundesrecht: BVerfGE 30, 1 ; 109, 279 ; 115, 118 ). Im Lichte des absoluten Charakters des Schutzes der Menschenwürde sind dabei strenge Maßstäbe anzulegen, denn nicht jeder im allgemeinen Sprachgebrauch als „unwürdig“ bezeichnete Zustand verletzt auch die verfassungsrechtlich geschützte Menschenwürde (Herdegen aaO, Rn. 41; Hillgruber in: Beck’scher Online-Kommentar, Art. 1 GG [Stand: 15.7.2009] Rn. 11). Auf eine den grundrechtlichen Anforderungen nicht genügende Ausgestaltung des Vollzuges kann es hindeuten, wenn internationale Standards mit Menschenrechtsbezug, wie sie in den im Rahmen der Vereinten Nationen oder von Organen des Europarates beschlossenen einschlägigen Richtlinien und Empfehlungen enthalten sind, nicht beachtet beziehungsweise unterschritten werden (zum Bundesrecht: BVerfGE 116, 69 ). Die im Jahr 2006 neu gefassten Europäischen Strafvollzugsgrundsätze (Empfehlung des Ministerkomitees des Europarates vom 11.1.2006, Rec(2006)2; in deutscher Übersetzung herausgegeben vom Bundesministerium für Justiz, Berlin, Bundesministerium der Justiz, Wien, Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bern, 2007) sehen vor, dass alle für Gefangene, insbesondere für deren nächtliche Unterbringung, vorgesehenen Räume den Grundsätzen der Menschenwürde zu entsprechen, die Privatsphäre so weit wie möglich zu schützen und den Erfordernissen der Gesundheit und der Hygiene zu entsprechen haben; dabei sind die klimatischen Verhältnisse und insbesondere die Bodenfläche, die Luftmenge sowie die Beleuchtung, Heizung und Belüftung zu berücksichtigen (Nr. 18.1). Gefangene müssen jederzeit Zugang zu sanitären Einrichtungen haben, die hygienisch sind und die Intimsphäre schützen (Nr. 19.3). Vergleichbare Vorgaben enthalten die im Rahmen der Vereinten Nationen erarbeiteten Mindestregeln für die Behandlung der Gefangenen (abgedruckt bei Höynck/Neubacher/Schüler-Springorum Internationale Menschenrechtsstandards und das Jugendkriminalrecht – Dokumente der Vereinten Nationen und des Europarates – herausgegeben vom Bundesministerium der Justiz in Zusammenarbeit mit der Deutschen Vereinigung für Jugendgerichte und Jugendgerichtshilfen e.V., 2001, S. 142 ff ). Ob die Unterbringung in einem Haftraum gegen die Menschenwürde verstößt, ist damit im Rahmen einer Gesamtschau u.a. anhand der konkreten Art der Unterbringung, insbesondere der Größe des Haftraums, der Gestaltung des Sanitärbereichs, aber auch der täglichen Einschlusszeiten und der Dauer der Unterbringung zu beurteilen. Anders als bei der Ausstrahlungswirkung der Grundrechte auf das einfache Recht besteht vorliegend Anlass, über den grundsätzlichen Prüfungsumfang hinauszugehen. Denn mangels einer einfach-rechtlichen Rechtsgrundlage steht ein LVerfGE 20

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unmittelbarer Verfassungsverstoß in Rede. Die Überprüfung der Haftraumbedingungen betrifft die unmittelbare Anwendung der Grundrechtsbestimmung des Art. 6 S. 1 VvB. Dementsprechend hat der Verfassungsgerichtshof in Bezug auf einen Menschenwürdeverstoß sowohl hinsichtlich des Sachverhaltes selbst als auch seiner rechtlichen Bewertung zu prüfen, ob die tatsächliche und rechtliche Wertung des Gerichts Art. 6 S. 1 VvB gerecht wird (vgl. zur Asylrechtsprechung im Bundesrecht: BVerfGE 76, 143 ). b) Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben trägt die angefochtene Entscheidung nicht hinreichend Rechnung. Die Ansicht des KG, die Unterbringung in dem Haftraum unter den konkret dem LG zur Entscheidung gestellten Umständen verstoße nicht gegen die Menschenwürde, verkennt die Anforderungen, die die Menschenwürde an die Unterbringung von Strafgefangenen stellt. Nach den dargestellten Grundsätzen verletzt die Unterbringung des Beschwerdeführers für einen Zeitraum von knapp drei Monaten in einem Einzelhaftraum von 5,25 m² mit räumlich nicht abgetrennter Toilette, in dem er zeitweise zwischen 15 und fast 21 Stunden unter Verschluss war, bei einer Gesamtschau der Umstände sein Recht aus Art. 6 S. 1 VvB. Zwar verstößt im Fall der Unterbringung in einem Einzelhaftraum allein die fehlende Abtrennung der Toilette vom übrigen Raum nicht den Anspruch des Gefangenen auf Achtung seiner Menschenwürde, weil anders als im Fall der Mehrfachbelegung eines Raumes mit offener Toilette nicht in die Intimsphäre der Strafgefangenen eingegriffen wird (BVerfG, EuGRZ 2008, 83 ). Ob die Art und Weise der Unterbringung eines Strafgefangenen die Menschenwürde verletzt, ist aber auch von den weiteren Umständen, insbesondere der Raumgröße, abhängig. Nach der Rechtsprechung der Fachgerichte verletzt zwar die Unterbringung in einem 8,32 m² großen Einzelhaftraum mit einer Toilette, die sich offen im Raum befindet, nicht die Menschenwürde (OLG Hamm, Beschl. v. 13.6.2008 – 11 W 43/08 – juris). Im vorliegenden Fall beträgt die Bodenfläche 5,25 m² und ist damit über 3 m² kleiner. Diese Bodenfläche unterschreitet die Mindestgröße von 9 m², die in den Empfehlungen (3.2.1) für den Bau von Justizvollzugsanstalten vom 3.10.1978 festgelegt ist, erheblich. Auch Bodenflächen von 6,11 m², die die Fachgerichtsbarkeit zum Teil als „gerade noch hinnehmbar“ gebilligt hat (OLG Frankfurt am Main, NStZ-RR 2004, 29), bzw. 6 bis 7 m² (BVerfG, ZfStrVO 1994, 377) werden vorliegend noch unterschritten. Folge der geringen Bodenfläche ist zwar keine Beeinträchtigung der Intimsphäre. Aber auch bei der Unterbringung in Einzelräumen muss dem Gefangenen ein ausreichender Raum verbleiben, damit er in der streng fremdbestimmten Welt des Strafvollzugs in seinem persönlichen Lebensbereich ungestört seinen Bedürfnissen nachgehen kann (vgl. Kretschmer NJW 2009, 2406). Bedenkt man, dass die ohnehin geringe Nutzfläche von 5,25 m² durch die Möblierung des Haftraums mit einem Bett, einem Schrank, einem Stuhl, einem Tisch, einem Waschbecken und eben der Toilette noch zusätzlich verminLVerfGE 20

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dert wird, ist der dem Beschwerdeführer verbleibende Bewegungsfreiraum unangemessen gering. In diesem Haftraum musste sich der Beschwerdeführer überwiegend aufhalten. Nach dem Vortrag der Senatsverwaltung für Justiz über die Ein- und Aufschlusszeiten war der Beschwerdeführer nämlich im Zeitraum vom 5.2.2004 bis zum 10.3.2004 in der Regel zwischen 15 Stunden und 30 Minuten und 18 Stunden, an Donnerstagen sogar fast 21 Stunden in seinem Haftraum eingeschlossen. Vom 11.3.2004 bis zum 3.5.2004 war der Beschwerdeführer wegen seiner Arbeit in der sog. Wäschetauschstelle zwar unter der Woche überwiegend nur noch 9 Stunden und 55 Minuten eingesperrt, am Donnerstag aber musste der Beschwerdeführer 13 Stunden und 30 Minuten und an Wochenenden wiederum 15 Stunden und 30 Minuten bzw. 18 Stunden und 20 Minuten in dem 5,25 m² großen möblierten Raum zubringen. Unter diesen Bedingungen stellt es auch eine erhebliche Zumutung dar, wenn der Strafgefangene seine Toilette in demselben Raum hat, in dem er lebt, schläft und isst. Für die Frage, ob solche Bedingungen der Haft gegen die Menschenwürde des Beschwerdeführers verstoßen, hat das KG zu Recht auch auf die Dauer der Unterbringung als weiteres Kriterium abgestellt. Das KG verkennt aber, dass mit zunehmender Dauer der Haft die Belastungen, die sich aus der Unterbringung in einem derartig kleinen Raum mit räumlich nicht abgetrennter Toilette ergeben, wachsen, bis sie so schwerwiegend sind, dass die Schwelle einer Missachtung des Eigenwerts der Person erreicht ist. Während danach die Unterbringung eines Gefangenen in einem vergleichbaren Haftraum für eine von vornherein begrenzte zweiwöchige Übergangszeit zumutbar sein kann (KG, Beschl. v. 4.5.2004 – 5 Ws 446/93 Vollz), ist diese Schwelle unter den vorliegenden Bedingungen bei einem Zeitraum von 89 Tagen eindeutig überschritten. So hat es das KG beispielsweise auch als „lang anhaltenden Eingriff“ in die Menschenwürde eines Strafgefangenen bezeichnet, wenn dieser 73 Tage jeweils zusammen mit einem Mithäftling in einem kleinen Haftraum ohne bauliche Abtrennung der Sanitäranlagen untergebracht war (NJW-RR 2005, 1478). Einen weiteren Anhaltspunkt für eine Verletzung der Menschenwürde hat das KG zu Recht in der Gefahr gesehen, dass der Strafgefangene in Hoffnungslosigkeit verfällt, wenn die Zeit, die im Haftraum verbracht werden muss, unabsehbar erscheint. Im vorliegenden Fall hat es aber verkannt, dass aus der maßgeblichen Sicht des Beschwerdeführers für ihn gerade nicht absehbar war, wann die Belastungen enden würden. Transparente, z.B. gesetzliche Vorgaben für die Dauer des Einweisungsverfahrens finden sich nicht. Während dieses 1997 in vergleichbaren Fällen noch durchschnittlich zwei Monate andauerte (Heß ZfStrVo 1998, 335 ), überschreitet nach Angaben der Senatsverwaltung das Verfahren gegenwärtig „in aller Regel einschließlich des Wartens auf eine Weiterverlegung einen Zeitraum von max. sechs Monaten nicht“. Angesichts zunehmender Wartezeiten und fehlender transparenter Regelung war für den Beschwerdeführer LVerfGE 20

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Allgemeines Persönlichkeitsrecht – Begrenzung der Minderjähringenhaftung

nicht absehbar, wann er aus dem kleinen, ihm kaum Bewegungsmöglichkeiten bietenden Raum entlassen würde. Auf die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Verletzung weiterer Grundrechte kommt es danach nicht mehr an. Nach § 54 Abs. 3 VerfGHG ist der Beschluss des KG aufzuheben und die Sache in entsprechender Anwendung von § 95 Abs. 2 HS. 2 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes an das KG zurückzuverweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG. Da der Beschwerdeführer mit seiner Verfassungsbeschwerde ganz überwiegend Erfolg hat, erscheint es angebracht, ihm die notwendigen Auslagen in voller Höhe zu erstatten. Dieser Beschluss ist einstimmig ergangen. Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Nr. 4 Das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Minderjährigen aus Art. 7 iVm Art. 6 der Verfassung von Berlin verpflichtet die Gerichte, eine Begrenzung der Minderjährigenhaftung zu prüfen. Verfassung von Berlin Art. 6; 7 Grundgesetz Art. 1; 2 Bürgerliches Gesetzbuch §§ 242; 253 Abs. 2; 276; 828 Zivilprozessordnung §§ 51; 52; 455; 522 Beschluss vom 14. Dezember 2009 – VerfGH 31/09 – in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der minderjährigen K., vertreten durch die Mutter M. Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin W. gegen den Beschluss des Kammergerichts vom 29. Dezember 2008 – 22 U 43/08, 22 W 14/08, 22 W 22/08 –

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Beteiligte gemäß § 53 Abs. 1 und 2 VerfGHG: 1. 2. 3.

Die Präsidentin des Kammergerichts Herr H. Rechtsanwalt W. als Nachlasspfleger für die unbekannten Erben nach K. M. Entscheidungsformel:

Die Zurückweisung der Berufung der Beschwerdeführerin gegen das Urteil des Landgerichts Berlin vom 11. Februar 2008 – 59 O 136/07 – durch den Beschluss des Kammergerichts vom 29. Dezember 2008 – 22 U 43/08, 22 W 14/08, 22 W 22/08 – verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art. 7 in Verbindung mit Art. 6 der Verfassung von Berlin. Der Beschuss wird insoweit und im Kostenpunkt aufgehoben. Die Sache wird an das Kammergericht zurückverwiesen. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. Das Land Berlin hat der Beschwerdeführerin die notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe: I. Die 1993 geborene, damals 12-jährige, Beschwerdeführerin führte am Nachmittag des 22.3.2006 den Pudel eines damals 94-jährigen, inzwischen verstorbenen Nachbarn (Beklagter zu 1 des Ausgangsverfahrens) aus. Auf einer begrünten Freifläche, über die parallel zueinander und durch einen Grünstreifen getrennt ein Rad- und ein Fußgängerweg führen, ließ sie den Pudel unangeleint laufen. Als der bei der Berliner Feuerwehr beschäftigte Kläger des Ausgangsverfahrens (Beteiligter zu 2) auf dem Arbeitsweg gegen 15.20 Uhr mit dem Fahrrad auf dem Radweg fuhr, sprang ihm der Pudel in das Vorderrad. Der Beteiligte zu 2 stürzte und verletzte sich erheblich; Fahrrad und Bekleidung wurden beschädigt. Wegen seiner Verletzungen (u.a. Rippenserienfraktur links, Fraktur des linken Schulterblattes, Fraktur des linken Schlüsselbeins) war er vom 22. bis 30.3.2006 in stationärer Behandlung und mehrere Monate arbeitsunfähig. Das LG Berlin verurteilte die Beschwerdeführerin gesamtschuldnerisch mit dem Beklagten zu 1 neben dem Ersatz des Sachschadens in Höhe von 309,55 EUR und der sich auf 278,05 EUR belaufenden vorgerichtlichen Anwaltskosten des Beteiligten zu 2 zur Zahlung eines Schmerzensgeldes in Höhe von 5.000,- EUR nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit dem 20.7.2007. Die Beschwerdeführerin sei uneingeschränkt nach § 823 Abs. 1 und 2 BGB zu materiellem und immateriellem Schadensersatz LVerfGE 20

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verpflichtet. Die Rechtsgutverletzungen des Beteiligten zu 2 beruhten auf ihrem schuldhaften Verstoß gegen die mit dem Ausführen des Hundes übernommene Verkehrssicherungspflicht und die im Land Berlin bestehende Leinenpflicht. Sie habe sorgfaltswidrig und verantwortlich ein Verhalten des Hundes ermöglicht bzw. nicht verhindert, das voraussehbar zum Sturz des Beteiligten zu 2 habe führen können. Hierbei sei ihr insbesondere vorzuwerfen, dass sie es offensichtlich zugelassen habe, dass sich der Hund so weit von ihr habe entfernen können, dass eine sofortige Zugriffsmöglichkeit durch Wiederanleinen oder Wegziehen des Hundes nicht bestanden habe. Dies folge auch aus ihrer eigenen Unfalldarstellung im Rahmen ihrer Parteianhörung. Erschwerend komme hinzu, dass sie trotz des herannahenden Rad fahrenden Beteiligten zu 2, den sie ihren Angaben zufolge nach der ersten Wahrnehmung nicht weiter beobachtet habe, nichts unternommen habe, sich ihrerseits dem Hund zu nähern, um ihn rechtzeitig vor Erreichen des Radweges anzuleinen. Sie habe die erforderliche Einsichtsfähigkeit besessen, für die das allgemeine Verständnis genüge, dass das Verhalten geeignet sei, Gefahren herbeizuführen. Davon sei auszugehen, da sich anderenfalls nicht erklären ließe, dass die Beschwerdeführerin bei Wahrnehmung des herannahenden Fahrrades den Hund zu sich gerufen habe. Hinzu komme, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Parteianhörung selbst eingeräumt habe, dass sie den Hund angeleint hätte, wenn er sich unmittelbar vor dem Unfall direkt bei ihr befunden hätte. Hieraus lasse sich nur schließen, dass ihr durchaus das Gefahrenpotential bekannt gewesen sei. Ein unfallursächliches Eigenverschulden des Beteiligten zu 2 lasse sich nicht feststellen. Zur Begründung der gegen dieses Urteil eingelegten Berufung machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, das LG habe den Sachverhalt unrichtig und unvollständig festgestellt. Der konkrete Hergang sei streitig, insbesondere seien die Angaben über den Standort des Pudels im Unfallzeitpunkt widersprüchlich. Diese Tatsachen seien entscheidungserheblich, da von ihnen die Beurteilung abhänge, wie viel Zeit der Beteiligte zu 2 und die Beschwerdeführerin gehabt hätten, sich auf die Gefahrensituation einzustellen und gefahrenabwehrend zu reagieren. Das LG habe die Voraussetzungen einer Haftung der Beschwerdeführerin nach § 823 BGB nicht als gegeben ansehen dürfen. Der Beschwerdeführerin müsse wenigstens Fahrlässigkeit angelastet werden können. Zur Feststellung des zu fordernden Sorgfaltsmaßstabes sei auf die konkreten Umstände des Einzelfalles abzustellen, was eine sorgfältige Ermittlung des tatsächlichen Unfallgeschehens voraussetze. Hätte sich der Pudel gemäß der Aussage des Beteiligten zu 2 ruhig neben ihr befunden und wäre er unvermittelt in das Rad gesprungen, hätte sich ausschließlich die Tiergefahr verwirklicht und sie hätte nach Erkennen der Gefahrenlage durch den heranfahrenden Radfahrer mit dem Heranrufen des Hundes adäquat reagiert. Sie hätte nicht damit rechnen müssen, dass der Hund plötzlich auf den Radweg springt. Hätte der Hund den Radweg zu langsam über-

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quert, könnte möglicherweise ein Sorgfaltspflichtverstoß angenommen werden; dem Beteiligten zu 2 wäre aber ein Mitverschulden anzulasten. Mit Beschluss vom 26.6.2008 wies der 22. Senat des KG darauf hin, dass er beabsichtige, die Berufung gem. § 522 Abs. 2 ZPO als aussichtslos zurückzuweisen. Der Senat vermöge nach umfassender Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht festzustellen, dass dem Erstgericht ein Rechtsfehler unterlaufen wäre oder auf Rechtsfehlern beruhende Irrtümer in der Tatsachenfeststellung die Entscheidungsfindung beeinflusst hätten. Der Senat teile vielmehr das Ergebnis der landgerichtlichen Wertungen und folge den zutreffenden Gründen der angefochtenen Entscheidung. Es sei nicht zu beanstanden, dass das LG offen gelassen habe, ob sich der Unfall so ereignet habe, wie es der Beteiligte zu 2 in seiner persönlichen Anhörung vor dem LG geschildert habe, oder so, wie es die Beschwerdeführerin in ihrer Anhörung dargestellt habe. Nach beiden Unfalldarstellungen sei eine Haftung der Beschwerdeführerin begründet. Dabei könne die Behauptung des Beklagten zu 1, der Hund sei für den herannahenden Beteiligten zu 2 bereits aus einer Entfernung von 70-100 Metern sichtbar gewesen, als wahr unterstellt werden. Ob der Beschwerdeführerin vorzuwerfen sei, dass sie den Hund entgegen § 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 des Gesetzes über das Halten und Führen von Hunden in Berlin auf einer öffentlichen Grünfläche abgeleint habe, sie insbesondere die erforderliche Einsichtsfähigkeit besessen habe und diesbezüglich fahrlässig gehandelt habe, könne dahinstehen. Jedenfalls treffe sie aufgrund ihrer eigenen Unfallschilderung im Rahmen ihrer persönlichen Anhörung vor dem LG der Vorwurf, dass sie nach Sichtung des Beteiligten zu 2 aus einer Distanz von ca. 100 Metern beim Zurückrufen des Hundes auf der linken Seite des Radweges geblieben sei, während sich der Hund auf der Fläche rechts vom Radweg befunden habe. Wenn sich der nicht angeleinte Hund entsprechend der Unfalldarstellung des Beteiligten zu 2 bei seiner ersten Wahrnehmung aus einer Entfernung von 70 bis 100 Metern linksseitig auf dem Grünstreifen zwischen Rad- und Gehweg in der Nähe der Beschwerdeführerin aufgehalten habe, hätte diese den Hund festhalten oder anleinen müssen, um ein gefahrloses Vorbeifahren zu ermöglichen. Zu Recht habe das LG ein Mitverschulden des Beteiligten zu 2 verneint. Dieser sei auf der Grundlage beider in der persönlichen Anhörung geschilderter Sachverhaltsdarstellungen nicht verpflichtet gewesen, sich nach der ersten Wahrnehmung der Beschwerdeführerin und des Hundes aus einer Distanz von 70-100 Metern auf die Situation vor ihm durch Reduzierung seiner Geschwindigkeit einzustellen. Die Beschwerdeführerin wandte sich mit Stellungnahme vom 8.8.2008 gegen die vom KG gewählte Verfahrensweise. Ohne vollständige Aufklärung des Sachverhalts könne weder die Erfolgsaussicht der Berufung verneint, noch beurteilt werden, ob die Voraussetzungen gem. § 522 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 und 3 ZPO vorlägen. Mit Beschluss vom 29.12.2008 wies das KG die Berufung zurück. Ergänzend zum Hinweisbeschluss führte es aus: Der Senat halte die Fragen nach dem StandLVerfGE 20

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ort des Pudels im Unfallzeitpunkt und danach, ob der Beteiligte zu 2 mit überhöhter Geschwindigkeit gefahren sei, im Ergebnis nicht für aufklärungsbedürftig. Die Beschwerdeführerin habe mit ihrer behaupteten Unfallschilderung die von dem Beteiligten zu 2 zur Annahme einer Fahrlässigkeit vorgetragenen tatsächlichen Umstände nicht ausreichend in Abrede gestellt. Ihr Bestreiten durch Schilderung eines abweichenden Unfallgeschehens sei letztlich nicht erheblich, ohne dass hiermit eine Umkehr der Darlegungs- und Beweislast oder die Anwendung eines Anscheinsbeweises verbunden sei. Sollte sich der Unfall so zugetragen haben, wie die Beschwerdeführerin behaupte, hätte sie bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt in dem Augenblick, als sie den Beteiligten zu 2 aus einer Entfernung von ca. 100 Metern herannahen sah, auf den Hund zugehen und ihn daran hindern müssen, auf den Radweg zu gelangen. Für die Behauptung, der Beteiligte zu 2 sei mit überhöhter Geschwindigkeit gefahren, sei kein geeigneter Beweis angeboten worden. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Verfahren seien nicht begründet. Es sei anerkannt, dass die Vorschrift des § 522 ZPO mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Im Übrigen habe die Sache weder grundsätzliche Bedeutung noch erfordere die Fortbildung des Rechts oder die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Entscheidung des Berufungsgerichts im Urteilsverfahren. Die Beurteilung der Frage des Mitverschuldens des Beteiligten zu 2 im Zusammenhang mit der Annäherung an eine Gefahrenquelle habe als Einzelfallentscheidung keine grundsätzliche Bedeutung. Die Verneinung eines Mitverschuldens beruhe auf dem Umstand, dass die plötzlich auftretende, konkrete – nicht abstrakte – Gefahrenlage für ihn als Radfahrer nicht vorhersehbar gewesen sei, so dass er nicht mehr rechtzeitig unfallverhütend habe reagieren können. Zur Begründung der gegen diesen Beschluss am 24.2.2009 erhobenen Verfassungsbeschwerde trägt die Beschwerdeführerin vor, der Beschluss des KG verletze sie in ihren Grundrechten aus Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4, Art. 10 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 iVm Art. 7 der Verfassung von Berlin – VvB – . Das KG habe das Verfahren nach § 522 Abs. 2 ZPO in willkürlicher Auslegung und Anwendung dieser Verfahrensnorm gewählt und damit ihr Recht auf ein faires Verfahren iSv Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 der Verfassung von Berlin verletzt. Den Verfahrensbeteiligten dürfe der Zugang zur Berufungsinstanz jedenfalls dann nicht verwehrt werden, wenn das erstinstanzliche Gericht von einer vollständigen Aufklärung der entscheidungserheblichen Tatsachen absehe und dies auch ausdrücklich in seinem Urteil festhalte. Hätte das KG unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere der Schutzpflicht des Staates gegenüber Kindern und Jugendlichen, die Darlegungs- und Beweislastregeln so angewendet, wie es die Verfahrensordnung vorsehe, wäre eine Zurückweisung der Berufung nicht möglich gewesen. Grundsätzlich habe jede Partei diejenigen Tatsachen darzulegen und im Bestreitensfalle zu beweisen, aus denen sie Rechte herzuleiten beabsichtige. Der Beteiligte zu 2 hätte darlegen und auch beweisen müssen, dass die Beschwerdeführerin LVerfGE 20

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ein Fahrlässigkeitsvorwurf treffe. Das KG habe wie das LG der Feststellung einer Sorgfaltspflichtverletzung durch sie Umstände zugrunde gelegt, die der Beteiligte zu 2 nicht vorgetragen habe. So habe das KG den Vorwurf des sorgfaltswidrigen Verhaltens darauf gestützt, dass ihr aufgrund ihrer eigenen Unfallschilderung im Rahmen ihrer persönlichen Anhörung vorzuwerfen sei, dass sie nach Sichtung des Beteiligten zu 2 aus einer Distanz von ca. 100 Metern beim Zurückrufen des Hundes auf der linken Seite des Radweges geblieben sei, während sich der Hund auf der Fläche rechts vom Radweg befunden habe. Hierzu habe der Beteiligte zu 2 nichts vorgetragen. Die Entscheidung des KG verletze die staatliche Fürsorgepflicht gegenüber Kindern und Jugendlichen in Verbindung mit dem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Weder vom LG noch vom KG sei hinsichtlich der Frage nach der erforderlichen Sorgfalt eine altersgerechte Beurteilung vorgenommen worden. Insbesondere sei die in dem Beschluss vom 29.12.2008 getroffene Feststellung, dass die Beschwerdeführerin der Vorwurf einer unfallursächlichen Sorgfaltspflichtverletzung unabhängig von der Sachverhaltsgestaltung treffe, weil sie in dem Augenblick, als sie den Beteiligten zu 2 herannahen sah, auf den Hund hätte zugehen und ihn daran hindern müssen, auf den Radweg zu gelangen, nicht altersgerecht getroffen worden. Solch rein theoretische Überlegungen lägen auf der Hand, wenn der Schaden bereits eingetreten sei. In der Situation stelle sich die richtige Verhaltensweise nicht so einfach dar. Bei Zwölfjährigen sei grundsätzlich weniger Lebenserfahrung vorhanden, mögliche Schadensfolgen vorherzusehen und Gefahrensituationen richtig einzuschätzen als bei Erwachsenen. Das KG habe sich zudem nicht mit der Frage auseinandergesetzt, wie der von ihm angelegte deutlich überspannte Sorgfaltsmaßstab mit der Aussage des Beteiligten zu 2 in Einklang zu bringen sei, für ihn habe keine Gefahrensituation bestanden, weil der Hund ganz ruhig neben der Beschwerdeführerin auf dem Radweg gestanden habe. Das KG habe im Ergebnis an die minderjährige Beschwerdeführerin einen höheren Sorgfaltsmaßstab angelegt als an den erwachsenen Beteiligten zu 2. Weiter sei ein Verstoß gegen Art. 12 VvB darin zu sehen, dass ihre Aussage im Rahmen der persönlichen Anhörung als Eingeständnis ihres Verschuldens gewertet worden sei. Mit Blick auf aussagepsychologische Erkenntnisse hätte sich das KG mit der Frage auseinander setzen müssen, ob die Aussagen der Beschwerdeführerin der Entscheidung ungeprüft „eins zu eins“ zugrunde gelegt werden konnten. Das KG sei verpflichtet gewesen, eine Beweiserhebung durchzuführen und hätte ihre Aussage im Rahmen ihrer persönlichen Anhörung ohne weitere Prüfung nicht zu ihrem Nachteil würdigen dürfen. Darüber hinaus habe es das KG unterlassen, den verfassungsrechtlich geschützten Erziehungsauftrag in seine Bewertung mit einzubeziehen und zwischen ihrem Grundrecht und dem Grundrecht des Geschädigten auf Schutz seines Lebens, seiner Gesundheit und seines Eigentums eine Abwägung vorzunehmen. Die Auferlegung der vollen Ersatzpflicht sei insbesondere mit Rücksicht auf mögliche LVerfGE 20

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und im vorliegenden Fall auch bereits verfolgte Regressansprüche Dritter (Rückgriff des Landes Berlin als Arbeitgeber des Beteiligten zu 2 in Höhe von 9.577,03 EUR und der Unfallkasse Berlin in Höhe von 13.283,78 EUR) mit dem Minderjährigenschutzprinzip nicht vereinbar. Ihr dürfe nicht die Grundbedingung freier Entfaltung und Entwicklung durch die Auferlegung existenzgefährdender Zahlungspflichten genommen werden. Ihre deliktische Haftung führe zu einem verfassungswidrigen Eingriff, der ihr später keinen Raum lasse, ihr weiteres Leben selbst und ohne unzumutbare Belastungen zu gestalten. Durch die Zahlungspflichten, denen sie gegebenenfalls ein ganzes Leben ausgesetzt sei, werde sie von Anfang an daran gehindert sein, ihr Leben nach ihren Vorstellungen zu gestalten. Auf sie kämen Schulden in Höhe von über 25.000,- EUR zu, die jährlich mit 5% über dem jeweiligen Basiszinssatz zu verzinsen seien. Ferner sei nicht auszuschließen, dass sich innerhalb der kommenden Jahre noch Langzeitschäden oder weitere Ansprüche Dritter herausstellten, für die sie wiederum unter Bezugnahme auf den Beschluss des KG zur Verantwortung gezogen werden könnte. Der Zurückweisungsbeschluss treffe sie daher besonders hart. Sie sei vermögenslos und werde nicht einmal Zinsen begleichen können. Ihre Mutter habe für sie keine Haftpflichtversicherung abgeschlossen. Es sei Aufgabe der Justiz, Minderjährige bei unzulänglicher Wahrnehmung der Erziehungsaufgaben nicht sehenden Auges in ihr Verderben laufen zu lassen. Der angegriffene Beschluss verstoße gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Gleichheitssatz folgende Erfordernis grundsätzlicher Waffengleichheit und gleichmäßiger Verteilung des Prozessrisikos, da im Verfahren auf ihre Minderjährigkeit keine Rücksicht genommen worden und sie im Rahmen ihrer Parteivernehmung wie ein Erwachsener behandelt worden sei. Ferner sei zugunsten des Beteiligten zu 2 trotz seiner eigenen Angaben im Rahmen der persönlichen Anhörung, den Hund durchaus gesehen, aber gedanklich bereits passiert zu haben, dessen Mitverschulden verneint worden. Das KG habe offensichtlich unterschiedliche Sorgfaltsmaßstäbe hinsichtlich der Vorhersehbarkeit des Schadens angelegt. Die Beteiligten gem. § 53 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – hatten Gelegenheit zur Äußerung. II. Die Verfassungsbeschwerde, die sich ausweislich ihrer Begründung allein gegen die Zurückweisung der Berufung der Beschwerdeführerin durch den streitgegenständlichen Beschluss des KG richtet, ist zulässig und begründet, soweit die Beschwerdeführerin rügt, das KG habe ihr durch Art. 7 iVm Art. 6 VvB gewährleistetes Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und die Pflicht des Staates, dieses Recht zu schützen, nicht beachtet. 1. Aus Art. 7 iVm Art. 6 VvB folgt in gleichem Maße wie aus Art. 2 Abs. 1 iVm Art. 1 Abs. 1 GG der Anspruch des Kindes als Grundrechtsträger auf staatliLVerfGE 20

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chen Schutz seines Grundrechts auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit (Driehaus in: Driehaus, Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2009, Art. 12 Rn. 1; zum Bundesrecht: Bundesverfassungsgericht, NJW 2000, 2191; E 24, 119 ; E 45, 400 ; E 72, 122 ; E 75, 201 ; E 99, 145 ). Dieser Schutzpflicht haben auch die ordentlichen Gerichte Rechnung zu tragen, wenn Kinder oder Jugendliche an zivilrechtlichen Streitigkeiten beteiligt sind. Sie müssen bei ihrer Entscheidung berücksichtigen, dass eine unbegrenzte Haftung Minderjähriger verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, weil durch die Auferlegung finanzieller Verpflichtungen in erheblichem Maße die Grundbedingungen freier Entfaltung und Entwicklung und damit nicht nur einzelne Ausformungen allgemeiner Handlungsfreiheit, sondern die engere persönliche Lebenssphäre junger Menschen betroffen werden (vgl. für das Bundesrecht: BVerfGE 72, 155 ; NJW 1998, 3557 ; VRS 80, 81). Die (volle) zivilrechtliche Haftung eines Kindes ist, auch wenn sie noch nicht existenzvernichtende Wirkung hat, geeignet, zu einer solchen grundrechtsrelevanten Einschränkung seiner freien Entfaltung und Entwicklung zu führen. Verfügen das Kind und seine Eltern über kein Vermögen, und haben es die Erziehungsberechtigten versäumt, das Kind durch Abschluss einer Haftpflichtversicherung vor Haftungsrisiken zu schützen, kann die Verpflichtung zum Schadensersatz mit wachsender Zinslast eine über Jahre wirkende wirtschaftliche Last darstellen, die dem Minderjährigen den Start in das Erwachsenen- und Berufsleben erheblich erschwert. Eine Grundrechtsverletzung kommt in Betracht, wenn dem Jugendlichen kein Raum bleibt, um sein weiteres Leben selbst und ohne unzumutbare Belastungen zu gestalten, die er nicht zu verantworten hat (vgl. BVerfGE, aaO). Das Zivilrecht lässt den Gerichten Raum, dem Minderjährigenschutz den Umständen des Einzelfalles Rechnung tragend Wirkung zu verleihen. Härten, die sich aus dem Grundsatz der Totalreparation ergeben, können durch Rückgriff auf § 242 BGB abgemildert werden (vgl. BVerfG, NJW 1998, 3557 ; LG Bremen, NJW-RR 1991, 1432; Looschelders VersR 1999, 141 ). Bei der Bemessung der Höhe des Schmerzensgeldes nach § 253 Abs. 2 BGB bietet das Tatbestandsmerkmal der „billigen“ Entschädigung die Möglichkeit, die Situation des Schädigers, insbesondere den Grad seines Verschuldens (OLG Frankfurt, NZV 2005, 260 für das geringe Verschulden eines Kindes), seine finanzielle Leistungsfähigkeit und das Fehlen einer Haftpflichtversicherung zu berücksichtigen (vgl. BGH, NJW 1993, 1531 ). Hierbei ist zu bedenken, dass Minderjährige aus eigener Initiative nicht in der Lage sind, durch Abschluss einer Haftpflichtversicherung gegen finanzielle Belastungen vorzusorgen, die aus fahrlässigem Verhalten, insbesondere aus einem Augenblicksversagen, herrühren (vgl. Erman/Schiemann BGB, 12. Aufl. 2008, § 828 Rn. 7). Auch § 828 BGB und die an dem Alter eines Kindes orientierte Bestimmung des zur Feststellung eines Verschuldens anzulegenden Sorgfaltsmaßstabes (sog. „Gruppenfahrlässigkeit“, vgl. LVerfGE 20

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BGH, NJW-RR 1997, 1110 mwN) tragen dem Schutz des Persönlichkeitsrechts des Kindes im Rechtsverkehr Rechnung. Im Prozessrecht findet der Gedanke des Minderjährigenschutzes insbesondere in den §§ 51, 52 und 455 ZPO seinen Ausdruck. Ob die zuständigen Gerichte die Reichweite und Wirkkraft der Grundrechte im Gebiet des bürgerlichen Rechts zutreffend erfasst haben, unterliegt der verfassungsgerichtlichen Prüfung (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 75, 201 ). 2. Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben wird die Entscheidung des KG nicht gerecht. Sie lässt nicht erkennen, dass das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Beschwerdeführerin beachtet worden ist. Entgegen deren Auffassung musste das Gericht allerdings nicht den drohenden Rückgriff des Landes Berlin und der Unfallkasse berücksichtigen. Denn mit dem (nur) im Verhältnis zu dem Geschädigten ergangenen Urteil ist keine Entscheidung darüber getroffen, ob und inwieweit ein solcher Rückgriff möglich ist. Angesichts einer Verurteilung der Beschwerdeführerin zur Zahlung eines Betrages von mehr als 5.500 EUR nebst Zinsen sowie der, auf Antrag ebenfalls zu verzinsenden (§ 104 Abs. 1 S. 2 ZPO), Anwaltskosten des Klägers (vgl. § 123 ZPO) musste das KG jedoch in Betracht ziehen, dass der aufzubringende Betrag eine unzumutbare Belastung für die – im Zeitpunkt der Entscheidung erst 15-jährige und nach ihren Angaben mittellose – Beschwerdeführerin bedeutet und deshalb namentlich die einfachrechtlichen Möglichkeiten zu einer Begrenzung der Minderjährigenhaftung beachten. Dass sich das KG dessen bewusst war und eine umfassende, tendenziell eher zugunsten des Minderjährigen restriktive Prüfung der Haftungsvoraussetzungen unter Beachtung der Umstände des Einzelfalls angestellt hat, lässt sich der angegriffenen Entscheidung nicht entnehmen. Die Entscheidung verletzt die Beschwerdeführerin daher in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art. 7 iVm Art. 6 VvB. a. Die Entscheidung des KG enthält schon keine Ausführungen dazu, ob und inwieweit es dem Alter der Beschwerdeführerin bei der Beurteilung des ihre Haftung begründenden Verschuldens Rechnung getragen hat. Entgegen der Rüge der Beschwerdeführerin bestehen zwar keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, dass das KG den Sachverhalt nicht vollständig aufgeklärt, sondern in zwei den jeweiligen Parteivortrag entsprechenden Varianten als möglich unterstellt und geprüft hat. Gleichwohl war das KG – wovon es selbst auch ausging – verpflichtet, jede dieser Varianten einer umfassenden rechtlichen Würdigung zu unterziehen, insbesondere auch den jeweils an das Verhalten der Beschwerdeführerin anzulegenden Sorgfaltsmaßstab zu bestimmen. In Rechtsprechung und Lehre besteht der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (s.o.) folgend Einigkeit, dass hinsichtlich der Fahrlässigkeitsmerkmale nicht auf die individuelle Fähigkeit eines Kindes oder Jugendlichen abzustellen ist, sondern darauf, ob ein normal entwickeltes Kind bzw. ein normal entwickelter Jugendlicher seines Alters die Gefährlichkeit seines Tuns hätte voraussehen und LVerfGE 20

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dieser Einsicht gemäß handeln können und müssen (Sprau in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 68. Aufl. 2009, § 828 Rn. 7). Entsprechende Feststellungen für alle in Betracht zu ziehenden Sachverhaltsvarianten enthalten weder die Ausführungen des KG noch die von diesem in Bezug genommene Entscheidung des LG. Das KG hat darauf abgestellt, dass die Beschwerdeführerin nach Wahrnehmung des auf dem Fahrrad herannahenden Beteiligten zu 2 den Pudel – wenn er sich der Unfalldarstellung des Beteiligten zu 2 folgend in ihrer Nähe befand – hätte anleinen oder festhalten beziehungsweise – ihre Angaben im Rahmen der persönlichen Anhörung zugrunde gelegt – dem Hund hätte entgegengehen müssen. Ausführungen dazu, ob ein normal entwickeltes Kind im Alter der Beschwerdeführerin in dieser konkreten Situation die Gefahrenlage und die zur Abwendung der Gefahr erforderlichen Maßnahmen hätte erkennen können und müssen, enthalten die Beschlüsse des KG nicht. Auch aus dem in Bezug genommenen erstinstanzlichen Urteil lassen sich keine entsprechenden Feststellungen entnehmen. Dieses enthält allein Ausführungen zur Einsichtsfähigkeit der Beschwerdeführerin, d.h. ihrer intellektuellen Fähigkeit, das Gefährliche ihres Tuns zu erkennen und sich der Verantwortung für die Folgen ihres Tuns bewusst zu sein. Die Prüfung der Einsichtsfähigkeit und die Frage, ob ein Kind im konkreten Fall schuldhaft gehandelt hat, sind voneinander zu trennen (Heinrichs in: Palandt, aaO, § 276 Rn. 6; Sprau in: Palandt, aaO, § 828 Rn. 6; BGH, JZ 1954, 297; NJW-RR 1997, 1110 ). Soweit das LG aus Äußerungen der Beschwerdeführerin im Rahmen der persönlichen Anhörung Rückschlüsse auf deren Gefahreinschätzung in der konkreten Unfallsituation gezogen hat, hat es auch nicht der Sache nach die gebotene altersgruppenbezogene Feststellung des objektiven Sorgfaltsmaßstabes getroffen. Es liegt auf der Hand, dass die subjektive ex-post Betrachtung der Beschwerdeführerin für die Bestimmung eines objektiven Sorgfaltsmaßstabes nur bedingt aussagekräftig sein kann. Darüber hinaus widerspricht es dem in §§ 51, 52 und 455 ZPO auch einfachrechtlich verankerten Gebot des Minderjährigenschutzes im Prozessrecht, allein auf von als wahr unterstellten Äußerungen eines Kindes im Verfahren entscheidungserhebliche Feststellungen zu dessen Lasten zu treffen. b. Die Ausführungen des KG lassen auch nicht erkennen, dass bei der Entscheidung über die Bemessung des von der Beschwerdeführerin zu leistenden Schmerzensgeldes der Grad des ihr vorzuwerfenden Verschuldens, ihre Leistungsfähigkeit sowie der fehlende Versicherungsschutz (für sie selbst und den Pudel), und zwar nicht nur ihr eigener, sondern auch der des Hundes, Berücksichtigung gefunden haben. Deutlich gegen eine die persönlichen Umstände der Beschwerdeführerin berücksichtigende Würdigung spricht, dass das KG ebenso wie das LG keine Differenzierung zwischen der Leistungspflicht des Beklagten zu 1 und der Beschwerdeführerin vorgenommen. 3. Der angegriffene Beschluss beruht auf dem festgestellten Verfassungsverstoß. Es ist nicht auszuschließen, dass das KG bei Berücksichtigung der sich aus LVerfGE 20

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Art. 7 iVm Art. 6 VvB ergebenden Vorgaben zu einer anderen, für die Beschwerdeführerin günstigeren Entscheidung gelangt wäre. Auf die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Verletzung weiterer Grundrechte kommt es danach nicht mehr an. Nach § 54 Abs. 3 VerfGHG ist der Beschluss des KG in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang aufzuheben und die Sache in entsprechender Anwendung von § 95 Abs. 2 HS. 2 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes an das KG zurückzuverweisen. Vorsorglich weist der Verfassungsgerichtshof darauf hin, dass die Bestimmung des von der Beschwerdeführerin in der jeweiligen Sachverhaltsvariante einzuhaltenden objektiven Sorgfaltsmaßstabes auch für die Beurteilung eines Mitverschuldens des Beteiligten zu 2 von Bedeutung sein dürfte. Nur soweit von der Beschwerdeführerin objektiv ein Gefahr vermeidendes Verhalten erwartet werden konnte, dürfte auch der Beteiligte zu 2 auf ein solches vertraut haben können. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG. Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

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Entscheidungen des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg Rüdiger Postier, Präsident Prof. Michael Dawin, Vizepräsident Andreas Dielitz Dr. Christiane Fuchsloch Jes Albert Möller Kerstin Nitsche Sigrid Partikel Kristina Schmidt Dr. Volkmar Schöneburg (bis zum 18.11.2009)

Untersuchungsausschuss – Beweisantrag nicht qualifizierter Minderheit

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Nr. 1 Zur organstreitverfahrensrechtlichen Antragsbefugnis einer nichtqualifizierten Minderheit im parlamentarischen Untersuchungsausschuss, deren Beweisanträge abgelehnt worden sind.

Verfassung des Landes Brandenburg Art. 72 Abs. 3 Satz 2 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg § 36 Abs. 1

Beschluss vom 19. Februar 2009 –VfGBbg 44/08 – in dem Organstreitverfahren 1.

des Mitglieds des parlamentarischen Untersuchungsausschusses 4/1 der 4. Wahlperiode des Landtags Brandenburg Liane Hesselbarth MdL – Antragstellerin zu 1. –

2. der Fraktion der DVU im Landtag Brandenburg, vertreten durch die Vorsitzende – Antragstellerin zu 2. – Verfahrensbevollmächtigter der Antragsteller zu 1. und 2.: Rechtsanwalt M. gegen den Parlamentarischen Untersuchungsausschuss 4/1 der 4. Wahlperiode des Landtags Brandenburg, vertreten durch seine Vorsitzende – Antragsgegner – Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte M. wegen Ablehnung der Beweisanträge A 23, A 24 und A 28 im Untersuchungsausschuss 4/1 der 4. Wahlperiode des Landtags Brandenburg

Entscheidungsformel: Die Anträge werden als unzulässig verworfen.



Die Entscheidung ist gekürzt wiedergegeben und im Volltext bei dem Verfassungsgericht des Landes Brandenburg erhältlich (Adresse s. Anhang). Nichtamtlicher Leitsatz LVerfGE 20

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Verfassungsgericht des Landes Brandenburg

Gründe: A. Die Antragsteller rügen eine Verletzung des Rechts der Antragstellerin zu 1. dadurch, dass der Untersuchungsausschuss 4/1 der 4. Wahlperiode des Landtags Brandenburg ihren Beweisanträgen nicht nachgekommen ist. I. Der Landtag Brandenburg setzte am 27.2.2008 auf Antrag von neunundzwanzig Abgeordneten der Fraktion Die Linke den Untersuchungsausschuss 4/1 zur „Aufklärung der Verfahrenspraxis in Umsetzung der Vorschriften zur Abwicklung der Bodenreform nach Artikel 233 EGBGB und der Verantwortung der Brandenburger Landesregierung in diesem Prozess“ ein. Der Untersuchungsausschuss besteht aus neun Abgeordneten, darunter die Antragstellerin zu 1., nebst Stellvertretern. Mit Schreiben vom 10.6.2008 stellte die Antragstellerin zu 1. den mit „Antrag auf Vernehmung der Justizsenatorin Gisela von der Aue“ bezeichneten Beweisantrag A 23. (...) Mit Schreiben vom 24.6.2008 beantragte die Antragstellerin zu 1. ferner, Beweis zu erheben durch die Vernehmung des Landesvorsitzenden des Bundes Deutscher Rechtspfleger, Herrn G. (Beweisantrag A 24). In seiner 7. Sitzung vom 24.6.2008 erklärte die Vorsitzende des Untersuchungsausschusses den Beweisantrag A 23 für unzulässig und stellte ihn nicht zur Abstimmung (Ausschussprotokoll 4/685-2, S. 7). (...) Anschließend ging die Vorsitzende zu Beweisantrag A 24 über. (...) [D]ie Vorsitzende [stellte] den Beweisantrag zur Abstimmung. Der Antrag erhielt lediglich die Zustimmung der Antragstellerin zu 1. Zu einer Erhebung der Gegenstimmen kam es ausweislich des Ausschussprotokolls nicht mehr (Ausschussprotokoll 4/685-2, S. 11 f). Mit Schreiben vom 1.7.2008 stellte die Antragstellerin zu 1. einen erneuten Antrag zur Vernehmung des Zeugen G. (Beweisantrag A 28) und führte näher aus, zu welchen Fragen Beweis erhoben werden solle. Die Zeugenvernehmung LVerfGE 20

Untersuchungsausschuss – Beweisantrag nicht qualifizierter Minderheit

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diene insbesondere zur Klärung der Fragen des Untersuchungsgegenstandes 2.2.1 bis 2.2.7. In der 8. Sitzung vom 8.7.2008 gab die Vorsitzende der Antragstellerin zu 1. Gelegenheit zur Begründung des Antrags und stellte ihn anschließend zur Abstimmung. Der Antrag wurde mit einer Ja-Stimme zu acht Nein-Stimmen abgelehnt. II. Mit dem am 23.9.2008 eingegangenen Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens rügen die Antragsteller eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 72 Abs. 3 S. 2 Verfassung des Landes Brandenburg (Landesverfassung – LV –). Die Antragstellerin zu 1. sieht sich in ihrem Beweisantrags- und Beweiserhebungsrecht aus Art. 72 Abs. 3 LV verletzt. Sie ist der Auffassung, dass sie ein Fünftel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses darstelle, auf deren Antrag der Untersuchungsausschuss Beweis zu erheben habe. B. Die Anträge sind unzulässig. 1. Antragsteller und Antragsgegner sind iSv Art. 113 Nr. 1 LV, §§ 12 Nr. 1, 35 VerfGGBbg im Organstreitverfahren beteiligtenfähig. Die Antragstellerin zu 1. ist als Abgeordnete gem. Art. 56 LV mit eigenen Rechten ausgestattet. Die Antragstellerin zu 2. ist als Fraktion im Landtag Brandenburg gem. Art. 67 Abs. 1 LV mit eigenen Rechten ausgestattet und damit ebenfalls beteiligtenfähig (vgl. zur Beteiligtenfähigkeit einer Fraktion im Organstreitverfahren: Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urt. v. 16.10.2003 – VfGBbg 95/02 –, LVerfGE 14, 179, sowie Urt. v. 20.6.1996 – VfGBbg 14/96 EA –, LVerfGE 4, 190, 195 und v. 21.8.2003 – VfGBbg 4/03 –; Beschl. v. 28.3.2001 – VfGBbg 46/00 –, LVerfGE 12, 92, 99). Der Antragsgegner ist gem. Art. 72 LV ein mit eigenen Rechten ausgestattetes Unterorgan des Landtages. Der Landtag kann als Plenum die besonderen Befugnisse eines Untersuchungsausschusses nicht selbst wahrnehmen. Die Antragsteller können aus diesem Grund Rechte im parlamentarischen Untersuchungsverfahren nur gegenüber dem Ausschuss geltend machen, der die beanstandete Maßnahme selbst verantwortet (zur entsprechenden Rechtslage nach dem Grundgesetz vgl. BVerfGE 67, 100, 124; 105, 197, 220). 2. Der Antragstellerin zu 1. fehlt es an der Antragsbefugnis. Gem. § 36 Abs. 1 VerfGGBbg ist ein Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend machen kann, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung überLVerfGE 20

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tragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Weder die Ablehnung der Beweisanträge der Antragstellerin zu 1. (dazu a.), noch die der eigentlichen Ablehnungsentscheidung vorausgehende Behandlung ihrer Beweisanträge seitens der Ausschussmehrheit (dazu b.) sind geeignet, die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1. zu begründen. a. Gem. Art. 72 Abs. 3 S. 2 LV ist der Untersuchungsausschuss zur Beweiserhebung verpflichtet, wenn dies von den Antragstellern oder von einem Fünftel der Ausschussmitglieder beantragt wird. Die Verfassungsbestimmung begründet einen verfassungsunmittelbaren Anspruch der genannten Berechtigten auf Beweiserhebung (vgl. Verfassungsgericht Brandenburg, Urt. v. 16.10.2003 – VfGBbg 95/02 –, LVerfGE 14, 179, 187). Mit ihr soll erreicht werden, dass sowohl die Mehrheit als auch die Minderheit ihre Vorstellungen von einer sachgemäßen Aufklärung des Untersuchungsgegenstands angemessen durchsetzen können. Anspruch auf Erhebung eines bestimmten Beweises durch den Untersuchungsausschuss hat neben den Antragstellern allerdings nur eine qualifizierte Minderheit der Mitglieder im Untersuchungsausschuss. Die Antragstellerin zu 1. beansprucht zu Unrecht den Status einer qualifizierten Ausschussminderheit. Sie ist eines von insgesamt neun ordentlichen Mitgliedern des Untersuchungsausschusses 4/1 und erreicht damit das Quorum von einem Fünftel der Ausschussmitglieder nicht. Für eine qualifizierte Ausschussminderheit ist mehr als ein Mitglied des Untersuchungsausschusses erforderlich. Dass dies so ist, ergibt sich nicht nur rechnerisch aus der Zahl der Ausschussmitglieder, sondern auch aus dem Funktionszusammenhang zwischen Ausschuss und Landtagsplenum. Der Untersuchungsausschuss ist ein Unterorgan des Gesamtparlaments. Seine Zusammensetzung spiegelt die politischen Kräfteverhältnisse im Plenum wider (zum Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Parlament und Ausschüssen vgl. BVerfGE 84, 304, 323 f). Wie die Einsetzung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses von dem Erreichen einer qualifizierten Minderheit abhängig ist, so stehen auch die Minderheitenrechte bei der Gestaltung des Verfahrens der Beweiserhebung lediglich einer qualifizierten Minderheit zu. Die Antragstellerin zu 1. ist Angehörige einer Landtagsfraktion, die im Plenum nicht über ein Fünftel der Mitglieder verfügt und damit keine Einsetzungsminderheit iSd Art. 72 Abs. 1 S. 1 LV verkörpert. Es ist folgerichtig, dass die Antragstellerin zu 1. auch in dem eingesetzten Untersuchungsausschuss nicht den Status einer qualifizierten Minderheit beanspruchen kann. b. Der Antragstellerin zu 1. würde es auch dann an der Antragsbefugnis fehlen, wenn ihr Vortrag dahingehend zu verstehen sein sollte, dass sie neben der Nichterhebung der Beweise auch die der Beschlussfassung vorausgehende Behandlung ihrer Beweisanträge im Untersuchungsausschuss rügt. Die schriftsätzlichen Ausführungen der Antragstellerinnen zu 1. und 2. sind diesbezüglich nicht eindeutig. Zwar ist der Streitgegenstand im Organstreitverfahren durch § 36 LVerfGE 20

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Abs. 2 VerfGGBbg, nämlich durch das konkret angegriffene Verhalten des Antragsgegners und die Bestimmungen gegen die es verstoßen haben soll, begrenzt. Die Berufung der Antragstellerinnen auf Art. 72 Abs. 3 S. 2 LV schließt jedoch zumindest nicht aus, dass sie auch die Verletzung elementarer Verfahrensrechte rügt, die ihr als Ausschussmitglied zustehen. Allerdings lassen weder das Verhalten des Antragsgegners im Zusammenhang mit der Zurückweisung des Beweisantrags A 23, noch die Behandlung der Beweisanträge A 24 und A 28 durch die Ausschussmehrheit die Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Rechtspositionen der Antragstellerin zu 1. erkennen. (1) Gem. Art. 72 Abs. 3 S. 3 LV kann der Beweisantrag einer qualifizierten Ausschussminderheit als unzulässig zurückgewiesen werden, wenn die Beweiserhebung offensichtlich nicht im Rahmen des Untersuchungsauftrags liegt. Die Zurückweisung des Beweisantrags einer qualifizierten Minderheit bedarf dabei einer eingehenden Begründung, die der verfassungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt (vgl. BVerfGE 105, 197, 225). Das folgt aus der grundsätzlichen Verpflichtung des Ausschusses, einen bestimmten Beweis zu erheben, sofern eine qualifizierte Minderheit den Antrag stellt. Während der Ausschuss den Beweisanträgen einer qualifizierten Ausschussminderheit Folge zu leisten hat, sofern sie nicht iSd Art. 72 Abs. 3 S. 3 LV offensichtlich unzulässig sind, ist der Ausschuss demgegenüber nicht gehalten, den Anträgen einer nicht-qualifizierten Minderheit nachzugehen. Der Antrag eines einzelnen Ausschussmitgliedes ohne qualifizierten Minderheitenstatus ist folglich der Sache nach nicht mehr als eine Anregung, der Ausschuss möge von seinem Recht nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 LV, von Amts wegen Beweis zu erheben, Gebrauch machen. Eine solche Anregung kann der Ausschuss aufnehmen, muss es aber nicht. Folgt der Ausschuss der Anregung nicht, braucht er das nicht zu begründen. Hier hat der Ausschuss überdies eine auf Art. 72 Abs. 3 S. 2 LV rekurrierende Begründung gegeben. Der Ausschuss war auch nicht gehalten, der Antragstellerin zu 1. Gelegenheit zu geben, den Antrag A 23 im Einzelnen zu begründen. Dem Schutz der nichtqualifizierten Minderheit ist durch die Möglichkeit, die Ermittlungen von Amts wegen anzuregen, Genüge getan. Der Berechtigung, ihren Antrag zu begründen, bedarf die nicht-qualifizierte Minderheit auch nicht, um die Zustimmung weiterer Ausschussmitglieder zu gewinnen und so zur qualifizierten Minderheit zu werden. Ob ein Beweisantrag von einer qualifizierten oder nicht-qualifizierten Minderheit gestellt ist, beurteilt sich nach der Zahl der Unterschriften auf dem einzureichenden schriftlichen Beweisantrag. Das Einverständnis eines Ausschussmitgliedes mit einem beim Ausschuss eingebrachten Beweisantrag verändert nicht nachträglich die Zahl der Antragsteller. Das Bemühen um die für eine qualifizierte Minderheit erforderliche Zahl von Antragstellern ist deshalb in die Zeit vor der Einbringung des Beweisantrags verwiesen.

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(2) Die Ablehnung der Beweisanträge A 24 und A 28 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es handelt sich bei den Beweisanträgen gleichfalls um Anträge eines einzelnen Ausschussmitgliedes ohne qualifizierten Minderheitenstatus. Auch wenn es zu einer förmlichen Erhebung der Gegenstimmen im Ausschuss nicht gekommen ist, besteht kein Zweifel daran, dass der Ausschuss den Beweisantrag A 24 der Antragstellerin zu 1. abgelehnt hat. Der Ausschuss hat erkennbar keinen Gebrauch davon gemacht, den Antrag aufzugreifen. Eine nähere verfassungsgerichtliche Überprüfung der Gründe für diese Entscheidung des Ausschusses kommt hier nicht in Betracht. Indem die Landesverfassung die Verpflichtung zur Beweiserhebung von der qualifizierten Voraussetzung eines Mindestquorums von Antragstellern abhängig macht, trägt sie damit der besonderen Natur des Untersuchungsverfahrens als Aufklärungsinstrument im Rahmen der politischen Kontroverse Rechnung. Wenn diese qualifizierten Voraussetzungen – wie hier – nicht gegeben sind, entziehen sich auch die Gründe und Motive für die Entscheidung des Ausschusses grundsätzlich einer verfassungsgerichtlichen Beurteilung. 3. Der Antragstellerin zu 2., die hier die Verletzung des Beweiserhebungsrechts der Antragstellerin zu 1. rügt, fehlt es ebenfalls an der Antragsbefugnis. Der Antragstellerin zu 2. kann als ständige Gliederung des Landtags grundsätzlich die diesem zustehenden Kontrollrechte prozessstandschaftlich wahrnehmen. Fraktionen sind im Organstreit nicht nur zur Geltendmachung eigener Rechte, sofern diese in der Verfassung verankert sind, sondern auch berechtigt, die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments geltend zu machen (vgl. dazu BVerfGE 45, 1, 28 f; 67, 100, 125; 68, 1, 69). Das gilt auch für den Fall einer möglichen Verletzung des Beweisantragsrechts im Untersuchungsausschuss durch die Ausschussmehrheit (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urt. v. 16.10.2003 – VfGBbg 95/02 –, LVerfGE 14, 179). Der Antragstellerin zu 2. ist es deshalb grundsätzlich möglich, eine Verletzung der Rechte der Antragstellerin zu 1. zu rügen. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung besteht auch in dieser Konstellation allerdings nur insoweit, wie die Antragstellerin zu 1. geltend machen kann, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in den ihr durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt zu sein. Dies ist – wie bereits dargelegt – nicht der Fall.

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Nr. 2 Die Auferlegung von Verschuldenskosten im sozialgerichtlichen Verfahren ist willkürlich, wenn ein Kläger in einer nur schwer überschau- und nachvollziehbaren rechtlichen Situation seine Klage nicht zurücknimmt, obwohl das Gericht ihn über die seiner Auffassung nach eindeutige Rechtslage belehrt hat.

Verfassung des Landes Brandenburg Art. 52 Abs. 3 Alt. 1 Sozialgerichtsgesetz § 192 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2

Beschluss vom 20. August 2009 – VfGBbg 39/08 – in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren R., – Beschwerdeführer – gegen die Urteile des Sozialgerichts Cottbus vom 22. März 2006 und die Beschlüsse des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg vom 16. Juli 2008

Entscheidungsformel: Das Urteil des Sozialgerichts Cottbus vom 22. März 2006 im Verfahren ... verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf Gleichheit vor Gericht (Art. 52 Abs. 3 Alt. 1 Verfassung des Landes Brandenburg) und wird aufgehoben, soweit dem Beschwerdeführer Verschuldenskosten auferlegt worden sind. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde verworfen. Das Land Brandenburg hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe: A. Der Beschwerdeführer wendet sich gegen Urteile des SG Cottbus zur Höhe der ihm bewilligten Arbeitslosenhilfe sowie gegen Beschlüsse des LSG BerlinBrandenburg, mit denen seine Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Berufung in den angegriffenen Urteilen des SG Cottbus zurückgewiesen wurden.



Die Entscheidung ist gekürzt wiedergegeben und im Volltext bei dem Verfassungsgericht des Landes Brandenburg erhältlich (Adresse s. Anhang). Nichtamtlicher Leitsatz LVerfGE 20

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I. Der Beschwerdeführer erhielt bis März 2001 Arbeitslosenhilfe nach einem wöchentlichen Bemessungsentgelt von 1289,40 DM und im Anschluss während der Teilnahme an einer Umschulung Unterhaltsgeld auf der Grundlage eines Bemessungsentgelts von zuletzt 685 €. [In der Folge wurde die Arbeitslosenhilfe mehrfach auf der Grundlage jeweils geringerer Bemessungsentgelte neu festgesetzt] ... Der Beschwerdeführer erhob nach erfolglos durchgeführten Widerspruchsverfahren Klagen beim SG Cottbus, mit denen er Arbeitslosenhilfe für den Zeitraum vom 1.1.2004 bis zum 17.6.2004 nach einem Bemessungsentgelt von 685 € (Az: ...) und für den Zeitraum vom 18.6.2004 bis zum 31.12.2004 unter Zugrundelegung eines Bemessungsentgelts von 665 € (Az: ...) begehrte. Er trug vor, das Bemessungsentgelt habe nicht abgesenkt werden dürfen, da er erfolgreich an einer beruflichen Weiterbildungsmaßnahme teilgenommen habe. Auf die mündlichen Verhandlungen vom 22.3.2006 wies das SG Cottbus die Klagen ab, da die Arbeitslosenhilfe zutreffend berechnet worden und im Verfahren ... die Klagefrist versäumt sei. Es ließ weiter die Berufung nicht zu und erlegte dem Beschwerdeführer im Verfahren ... Verschuldenskosten in Höhe von 200 € auf. Die Missbrauchsgebühr sei gerechtfertigt, da dem Beschwerdeführer in der mündlichen Verhandlung die Aussichtslosigkeit seines Klagebegehrens dargelegt und er auf die Möglichkeit der Anwendung von § 192 Sozialgerichtsgesetz (SGG) hingewiesen worden sei. Das LSG Berlin-Brandenburg wies die Beschwerden des Beschwerdeführers gegen die Nichtzulassung der Berufung nach Durchführung von zwei Erörterungsterminen und Einholung einer Stellungnahme der Beklagten des Ausgangsverfahrens durch Beschlüsse vom 16.7.2008 zurück. II. Mit der am 13.8.2008 bei Gericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Rechte auf ein faires Verfahren und auf Gewährung rechtlichen Gehörs nach Art. 52 Abs. 3 und 4 Verfassung des Landes Brandenburg (LV) sowie Verstöße gegen das Eigentumsgrundrecht gem. Art. 41 Abs. 1 LV und das Rechtsstaatsprinzip gem. Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG). Die angegriffenen Urteile des SG Cottbus verletzten den Grundsatz rechtlichen Gehörs, da das Gericht sich weder hinsichtlich der Absenkung der Bemessungsgrundlage noch bezogen auf die Verfristung der Klage im Verfahren ... mit den vorgetragenen Argumenten auseinandergesetzt habe. Dies sei erst in der Verhandlung über die Nichtzulassungsbeschwerden erfolgt und damit zu spät. Zudem seien ihm Schriftstücke und Beschlüsse nicht bekannt gegeben und die Verfahren nicht zügig geführt worden. Die Anwendung des § 192 SGG sei rechtsstaatswidrig und verstoße gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens und sein Eigentumsrecht. LVerfGE 20

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III. Das SG Cottbus und das LSG Berlin-Brandenburg haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Die Verfahrensakten sind beigezogen worden. B. Die Verfassungsbeschwerde hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. I. Soweit der Beschwerdeführer sich gegen die Auferlegung der Verschuldenskosten in Höhe von 200,00 € im Urteil des SG Cottbus vom 22.3.2006 –...– wendet, ist die Verfassungsbeschwerde zulässig und begründet. 1. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht nicht entgegen, dass der Beschwerdeführer vor Anrufung des Verfassungsgerichts keine Anhörungsrüge nach § 178a SGG vor dem LSG erhoben hat. Der Beschwerdeführer war dazu nicht mit Blick auf das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung nach § 45 Abs. 2 S. 1 Verfassungsgerichtsgesetz (VerfGGBbg) verpflichtet, da die Anhörungsrüge offensichtlich aussichtslos gewesen wäre. Zulässigkeitsvoraussetzung des Rechtsbehelfs nach § 178a SGG ist die Rüge der Verletzung rechtlichen Gehörs durch das Gericht, das die mit einem Rechtsmittel nicht mehr angreifbare Entscheidung getroffen hat (BSG, Beschl. v. 7.4.2005 – B 7a AL 38/05 B -, NJW 2005, 2798). Diese Voraussetzung hätte eine gegen die Entscheidung des LSG vom 16.7.2008 erhobene Anhörungsrüge nicht erfüllt, da der Beschwerdeführer das rechtliche Gehör allein durch das SG Cottbus verletzt sieht. 2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet, soweit sie sich gegen die Auferlegung der Verschuldenskosten richtet. a. Die Kostenregelung im angefochtenen Urteil des SG Cottbus verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 52 Abs. 3 Alt. 1 LV. Danach sind alle Menschen vor Gericht gleich. Eine Ungleichbehandlung liegt vor, wenn gegen das allgemeine Willkürverbot verstoßen worden ist. Nach der landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Entscheidung dann willkürlich iSd Art. 52 Abs. 3 Alt. 1 LV, wenn sie unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt vertretbar ist und sich deshalb der Schluss aufdrängt, sie beruhe auf sachfremden Erwägungen (st. Rspr. des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg, vgl. etwa Beschl. v. 17.9.1998 – VfGBbg 18/98 –, LVerfGE 9, 95, 100; v. 20.1.1997 – VfGBbg 45/96 –, NJ 1997, 307 und v. 16.4.1998 – VfGBbg 1/98 –, LVerfGE 8, 82, 86 f). Die Entscheidung muss ganz und gar unverständlich erscheinen und das LVerfGE 20

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Recht in einer Weise falsch anwenden, die jeden Auslegungs- und Bewertungsspielraum überschreitet (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschl. v. 20.12.2001 – VfGBbg 50/01 –, www.verfassungsgericht. brandenburg.de, und v. 14.8.1996 – VfGBbg 23/95 –, LVerfGE 5, 67, 72, mwN). So liegt es hier. Die Auferlegung von Verschuldenskosten ist unter Zugrundelegung des einschlägigen materiellen Rechts und des aus den beigezogenen Unterlagen ersichtlichen Sachverhalts unvertretbar und damit willkürlich. Nach § 192 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SGG kann das Gericht einem Beteiligten ganz oder teilweise die Kosten auferlegen, die dadurch verursacht werden, dass er den Rechtsstreit fortführt, obwohl ihm vom Vorsitzenden in einem Termin die Missbräuchlichkeit der Rechtsverfolgung dargelegt worden und er auf die Möglichkeit der Kostenauferlegung bei Fortführung des Rechtsstreits hingewiesen worden ist. Dabei wird ein Missbrauch von der fachgerichtlichen Rechtsprechung und Literatur in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu der entsprechenden Regelung in § 34 Bundesverfassungsgerichtsgesetz u.a. dann angenommen, wenn eine Rechtsverfolgung offensichtlich unzulässig oder unbegründet ist und sie von jedem Einsichtigen als völlig aussichtslos angesehen werden muss (Thüringer LSG, Urt. v. 29.5.2008 – L 2 R 1100/06 –, juris, Rn. 35; Sächsisches LSG, Urt. v. 31.3.2005 –, L 2 U 124/04 –, juris Rn. 39; Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer Sozialgerichtsgesetz, Rn. 9 zu § 192 mwN). Ob ein solcher Fall gegeben ist, ist jeweils bezogen auf die konkrete Situation zu prüfen, insbesondere danach, ob die Gesetzeslage einfach und eindeutig ist und die maßgeblichen Rechtsfragen höchstrichterlich geklärt sind (Thüringer LSG, Urt. v. 29.5.2008, aaO, Rn. 36; Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer Sozialgerichtsgesetz, aaO). Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe und der Umstände des Ausgangsrechtsstreits erscheint die Annahme des SG Cottbus, die Fortführung der Klage ... sei rechtsmissbräuchlich gewesen, völlig unverständlich: Maßgeblich für den Ausgang des Verfahrens war die Frage, ob der Berechnung der Arbeitslosenhilfe des Beschwerdeführers im streitgegenständlichen Zeitraum das zutreffende Bemessungsentgelt zugrunde gelegt worden war. Ihre Beantwortung bestimmte sich nach den Vorschriften über die Entgeltersatzleistungen im Sozialgesetzbuch Drittes Buch unter Berücksichtigung der sich aus dem Bezug des Unterhaltsgeldes und der Bestimmungen über die dynamische Anpassung des Bemessungsentgelts ergebenden Besonderheiten. Angesichts dieser detailreichen Spezialmaterie, die zudem infolge von Gesetzesänderungen im entscheidungserheblichen Zeitraum noch unübersichtlicher wurde, kann von einer einfachen und eindeutigen Gesetzeslage nicht die Rede sein. Diese Einschätzung wird im Übrigen dadurch bestätigt, dass das Landessozialgericht im Beschwerdeverfahren zur Klärung der Rechtslage zwei Erörterungstermine durchgeführt und weitere Erläuterungen eingeholt hat. Auch die Beklagte hat in ihrer Stellungnahme vom 24.10.2006 Zweifel an der Rechtmäßigkeit ihres Bescheides geäußert. Nimmt ein Kläger in einer solchen nur schwer überschau- und nachvollziehbaren rechtlichen Situation die LVerfGE 20

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Klage nicht zurück, ist dies auch dann nicht missbräuchlich, wenn das Gericht ihn über die seiner Auffassung nach eindeutige Rechtslage belehrt hat und die Klage sich im Ergebnis als erfolglos erweist. b. Ob die Kostenregelung zugleich auch den Anspruch des Beschwerdeführers auf ein faires Verfahren nach Art. 52 Abs. 4 1. Alt. LV verletzt hat, kann dahinstehen. II. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig. (...) III. Soweit die Verfassungsbeschwerde Erfolg hat, ist das angegriffene Urteil des SG Cottbus nach § 50 Abs. 3 VerfGGBbg aufzuheben. IV. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 32 Abs. 7 S. 2 VerfGGBbg. Der Beschluss ist einstimmig ergangen. Er ist unanfechtbar.

Nr. 3 1. Art. 50 der Verfassung des Landes Brandenburg räumt den Beschäftigten ein Grundrecht auf Mitbestimmung ein. 2. Die Aufteilung der Personalvertretung in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten der Schulen auf Personalräte bei den Staatlichen Schulämtern einerseits und Lehrerräte in den Schulen andererseits ist verfassungsrechtlich unbedenklich. 3. Mit der Landesverfassung unvereinbar ist, dass das Anhörungsrecht der Lehrerräte nicht in Angelegenheiten des sonstigen pädagogischen Personals gilt. 4. Ebenfalls verfassungswidrig ist, dass Lehrerräte nicht auch an den Schulen Personalräten gleichgestellt sind, in denen der Schulleiter nur in anderen als in personellen Angelegenheiten entscheidungsbefugt ist. LVerfGE 20

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Verfassung des Landes Brandenburg Art. 50 Landespersonalvertretungsgesetz § 91 Urteil vom 15. Oktober 2009 – VfGBbg 9/08 – in dem Verfahren über den Normenkontrollantrag der (teils ehemaligen) Abgeordneten des Landtages Brandenburg Renate Adolph und andere – Antragsteller – Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt H. auf Überprüfung von § 91 Abs. 1 S. 1 und 2 sowie § 91 Abs. 3 bis 6 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg vom 15. September 1993 (Landespersonalvertretungsgesetz – PersVG –, GVBl. I. S. 358) in der Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8. Januar 2007 (GVBl. I S. 2) hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit der Verfassung des Landes Brandenburg Entscheidungsformel: § 91 Abs. 4 S. 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg vom 15. September 1993 (Landespersonalvertretungsgesetz – PersVG –, GVBl. I. S. 358) in der Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8. Januar 2007 (GVBl. I S. 2) ist mit Art. 50 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar, soweit die Vorschrift eine Anhörung des Lehrerrats in Angelegenheiten des sonstigen pädagogischen Personals nicht vorsieht. § 91 Abs. 6 PersVG ist insoweit mit Art. 50 der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar und nichtig, als diese Vorschrift die entsprechende Anwendung des Fünften Abschnitts des Landespersonalvertretungsgesetzes auf Mitglieder von Lehrerräten an solchen Schulen ausschließt, in denen der Schulleiter in anderen als in personellen Angelegenheiten entscheidungsbefugt ist. § 91 Abs. 1, § 91 Abs. 4 S. 2 sowie § 91 Abs. 3 und 5 PersVG sind mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar.

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Gründe: A. I. Die Antragsteller, zum Zeitpunkt des Antragseingangs bei Gericht Abgeordnete des Landtages Brandenburg, stellen Bestimmungen des Landespersonalvertretungsgesetzes zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung, die die Mitbestimmung an Schulen in öffentlicher Trägerschaft betreffen. Die für das Verfahren wesentlichen Regelungen lauten (unter Hervorhebung der angegriffenen Bestimmungen) wie folgt: § 91 PersVG Schulen und Schulämter (1) Dienststelle im Sinne der §§ 1, 6 und 12 für die Lehrkräfte und das weitere pädagogische Personal an Schulen in öffentlicher Trägerschaft ist das Staatliche Schulamt. § 6 Abs. 2 und § 55 finden keine Anwendung. (2) Die Kosten nach § 24 Abs. 3 und § 44 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 tragen die Träger der sachlichen Kosten der Dienststellen. Die Kosten nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 und 2 trägt das Land. (3) An den Schulen öffentlicher Trägerschaft können Lehrerräte nach den Grundsätzen dieses Gesetzes gebildet werden. (4) Der Lehrerrat soll vom Personalrat beim Staatlichen Schulamt in Angelegenheiten der Lehrkräfte der jeweiligen Schule, die dessen Beteiligung unterliegen, angehört werden. Der Lehrerrat wird von dem Schulleiter in Angelegenheiten, in denen er zu einer Entscheidung befugt ist, nach den Bestimmungen dieses Gesetzes beteiligt, sofern nicht eine Beteiligung im Rahmen der Mitwirkung gem. Teil 7 des Brandenburgischen Schulgesetzes erfolgt. (5) Kommt in den Fällen nach Absatz 4 S. 2 zwischen dem Schulleiter und dem Lehrerrat eine Einigung nicht zustande, so bestimmt sich das weitere Verfahren nach § 61 Abs. 5 oder § 67 mit der Maßgabe, dass als Stufenvertretung der beim Staatlichen Schulamt gebildete Personalrat gilt. Kommt zwischen der Leitung des Staatlichen Schulamtes und dem bei ihm gebildeten Personalrat in Mitbestimmungsangelegenheiten in den Fällen nach Satz 1 eine Einigung nicht zustande, kann die Einigungsstelle innerhalb von zehn Arbeitstagen nach Eingang der Ablehnung abweichend von § 61 Abs. 6 und 7 durch das Staatliche Schulamt mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder in den Fällen des § 69 durch den Personalrat bei dem Staatlichen Schulamt direkt angerufen werden. (6) Für Mitglieder von Lehrerräten an Schulen, in denen der Schulleiter zu selbständigen Entscheidungen in personellen Angelegenheiten des pädagogischen Personals befugt ist, finden die Regelungen des Fünften Abschnitts entsprechend Anwendung.

II. Mit dem am 4. Februar 2008 eingeleiteten Normenkontrollverfahren beantragen die Antragsteller festzustellen, LVerfGE 20

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Verfassungsgericht des Landes Brandenburg dass die Regelungen gem. § 91 Abs. 1 S. 1 und 2 sowie gem. § 91 Abs. 3 bis 6 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg vom 15. September 1993 (Landespersonalvertretungsgesetz – PersVG –, GVBl. I. S. 358) in der Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8. Januar 2007 (GVBl. I S. 2) wegen ihrer sachlichen Unvereinbarkeit mit der Verfassung des Landes Brandenburg nichtig sind.

Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, die angegriffenen Bestimmungen schränkten das in Art. 50 Verfassung des Landes Brandenburg (LV) gewährleistete Grundrecht auf Mitbestimmung der Lehrkräfte und des weiteren pädagogischen Personals an Schulen in öffentlicher Trägerschaft unverhältnismäßig ein, soweit Lehrerpersonalräte ausschließlich bei Staatlichen Schulämtern einzurichten seien (1.). Zudem genüge die Regelung der materiellen und verfahrensrechtlichen Mitbestimmungsstrukturen in § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG nicht den aus dem Rechtsstaatsgebot folgenden Anforderungen (2.). (wird ausgeführt) III. 1. Der Landtag und die Landesregierung haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Der Landtag hat von einer Äußerung abgesehen. 2. Nach Ansicht der Landesregierung stehen die zur Überprüfung gestellten Normen mit der Landesverfassung im Einklang. Sie verstießen weder gegen Art. 50 LV (a.) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip (b.) oder das – von den Antragstellern nicht ausdrücklich angesprochene – allgemeine Gleichheitsgrundrecht (c.). (wird ausgeführt) B. Der Normenkontrollantrag auf Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von § 91 Abs. 1 S. 1 und 2 sowie § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG ist gem. Art. 113 Nr. 2 LV, § 39 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zulässig. Insbesondere sind die 29 Antragsteller antragsbefugt. Sie erfüllen das nach § 39 VerfGGBbg notwendige Quorum von einem Fünftel der Mitglieder des Landtages, dem 88 Abgeordnete angehören. Dabei ist ohne Belang, wenn Antragsteller inzwischen aus dem Landtag ausgeschieden sind. Die einmal gegebene Zulässigkeit des Normenkontrollantrages eines Drittels seiner Mitglieder besteht unabhängig davon fort, dass Antragsteller ihre Stellung als Landtagsabgeordnete verlieren (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urt. v. 10.11.1994 – VfGBbg 4/94 – LVerfGE 2, 201). Bedeutung und Funktion des Antrags zur Einleitung einer abstrakten Normenkontrolle erschöpfen sich darin, den Anstoß zur verfassungsgerichtlichen Prüfung im objektiven Verfahren zu geben. Ist dieses in Gang gesetzt, kommt es nur noch auf ein besonderes objektives Interesse an der Klarstellung der Geltung der zur Überprüfung gestellten Normen an, das vorliegt, wenn – wie hier – Antragsteller von der Unvereinbarkeit der Norm mit der LVerfGE 20

Abstrakte Normenkontrolle – Mitbestimmungsrechte von Lehrerräten

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Landesverfassung überzeugt sind (vgl. auf Bundesebene: BVerfGE 96, 133, 137). Dabei hat das Verfassungsgericht die Gültigkeit der angegriffenen Normen in ihrer Gesamtheit und jeder einzelnen unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, ohne an die Rügen der Antragsteller gebunden zu sein (wie hier: BVerfGE 93, 37, 65 mwN). C. Der Normenkontrollantrag ist teilweise begründet. § 91 PersVG ist mit Art. 50 LV unvereinbar, soweit Absatz 4 der Vorschrift eine Anhörung des Lehrerrats in Angelegenheiten des sonstigen pädagogischen Personals nicht vorsieht und Absatz 6 die entsprechende Anwendung des Fünften Abschnitts des Landespersonalvertretungsgesetzes auf Mitglieder von Lehrerräten an solchen Schulen ausschließt, in denen der Schulleiter in anderen als personellen Angelegenheiten entscheidungsbefugt ist. Im Übrigen stehen die zur Überprüfung gestellten Regelungen des Landespersonalvertretungsgesetzes im Einklang mit der Landesverfassung.

I. Die angegriffenen Regelungen sind formell verfassungsgemäß. Das Personalvertretungsrecht fällt in die Gesetzgebungskompetenz des Landes. Dies hat das Verfassungsgericht nicht als bundesrechtliche Vorfrage, sondern deshalb zu prüfen, weil das Rechtsstaatsgebot des Art. 2 Abs. 5 S. 2 LV dem Landesgesetzgeber untersagt, Landesrecht zu setzen, ohne dazu befugt zu sein (Verfassungsgericht für das Land Brandenburg, Urt. v. 30.6.1999 – VfGBbg 3/98 –, LVerfGE 10, 157, 161 mwN). Durch Erlass des Landespersonalvertretungsgesetzes im Jahr 1993 hat der Landesgesetzgeber den Rahmen ausgefüllt, den der Bund mit den im Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) enthaltenen Rahmenvorschriften über die Personalvertretungen in den Ländern (§§ 94-106 BPersVG) auf der Grundlage der Kompetenz des Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes (GG) in seiner damaligen Fassung gesetzt hatte. Für die Änderung der zur Überprüfung gestellten Regelungen des Personalvertretungsgesetzes durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8.1.2007 bestand infolge des Wegfalls der Rahmenrechtskompetenz des Bundes durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 (BGBl. I, S. 2034) die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Landes (vgl. auch Ipsen NJW 2006, 2801, 2804).

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II. Die angegriffenen Regelungen des Landespersonalvertretungsgesetzes stehen weitgehend auch in materieller Hinsicht mit der Landesverfassung im Einklang. 1. Maßstab für die materielle verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Überprüfung gestellten Normen ist vorrangig Art. 50 LV. a. Danach haben die Beschäftigten und ihre Gewerkschaften nach Maßgabe der Gesetze das Recht zur Mitbestimmung in Angelegenheiten der Betriebe, Unternehmen und Dienststellen. Die Verfassungsbestimmung gewährt ein soziales Grundrecht auf Mitbestimmung (aa.) und überträgt dem Landesgesetzgeber zugleich die Aufgabe, im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz die normativen Voraussetzungen für Beteiligungsrechte und -verfahren zu schaffen (bb.). Dabei räumt die Regelung dem Gesetzgeber einen erheblichen Gestaltungsspielraum ein (cc.), dessen Grenzen vorrangig die verfassungsrechtlich gesicherten Grundprinzipien der Mitbestimmung bilden (dd.). Das Verfassungsgericht hat diesen Spielraum im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Prüfung zu respektieren (ee.). aa. Die Landesverfassung hat das Recht zur Mitbestimmung, d.h. zur institutionalisierten Interessenvertretung durch gewählte Vertretungsorgane (vgl. SächsVerfGH, Urt. v. 22.2.2001 – Vf. 51-II-99 –, amtl. Abdruck, S. 31), nicht lediglich als Staatsziel im Sinne einer objektiv-rechtlichen Verpflichtung des Staates, sein Handeln (auch) an diesem Ziel auszurichten, ausgestaltet. Art. 50 LV räumt vielmehr den Beschäftigten einen einklagbaren Anspruch auf Mitbestimmung ein und ist daher als soziales Grundrecht anzusehen. (1) Bereits der Wortlaut von Art. 50 LV („Die Beschäftigten … haben ... das Recht zur Mitbestimmung ...“) spricht dafür, dass die Norm über die Festlegung eines Staatsziels hinausgeht. Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift unterstützt. In den Verfassungsberatungen konnten sich Anträge auf Streichung des Mitbestimmungsartikels aus dem Verfassungsentwurf nicht durchsetzen, da „die Mitbestimmung ein elementarer Bestandteil der sozialen Ausgestaltung der Marktwirtschaft sei. Es wäre daher misslich, auf der einen Seite eine Bestimmung über die Marktwirtschaft aufzunehmen, die Aussage zur Mitbestimmung aber zu streichen“ (s. Protokoll VA/UA I-19, Dokumentation der Verfassung des Landes Brandenburg v. 26.11.1991, Bd. 2, S. 772). Dieser Beratungsverlauf lässt den Willen des Verfassunggebers erkennen, mit Aufnahme einer Norm zur Mitbestimmung in die Verfassung ein ausdrückliches Gegengewicht zu seinem Bekenntnis zur Marktwirtschaft in Art. 42 LV zu schaffen. Die somit beabsichtigte Stärkung der Beschäftigten und ihrer Gewerkschaften im marktwirtschaftlichen System erlaubt nach Auffassung des Gerichts den Schluss, dass der Verfassunggeber die Mitbestimmung nicht nur als – wenn auch verbindLVerfGE 20

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liches – objektives Verfassungsgebot, sondern als subjektives, einklagbares Recht gewährleisten wollte. (2) Träger des Grundrechts auf Mitbestimmung sind jedenfalls die „Beschäftigten“. Ihren Schutz bezweckt – über die aus der Entstehungsgeschichte unmittelbar ableitbare, eher kollektivrechtliche Funktion hinaus – die Aufnahme des Mitbestimmungsrechts in die Landesverfassung in besonderem Maße. Art. 50 LV dient dem Ausgleich des Verlusts an Selbstbestimmung, der für den einzelnen Beschäftigten mit der Eingliederung in den Arbeitsprozess verbunden ist, und stellt damit am Arbeitsplatz „ein wichtiges Mittel zur Wahrung der Menschenwürde und der Persönlichkeitsentfaltung“ dar (so BVerfGE 28, 314, 323). Er entspricht dem offenkundigen Bestreben des Verfassunggebers, der Rechtsordnung in Brandenburg durch die Vorgaben der Verfassung eine soziale Ausrichtung zu verleihen und ist damit sowohl Ausdruck der Menschenwürde als auch des in der Präambel und in Art. 2 Abs. 1 LV gleichfalls normierten Sozialstaatsgedankens. Diesem Ziel folgend hat der Verfassunggeber den Geltungsbereich von Art. 50 LV durch die Festschreibung des Mitbestimmungsrechts „in Angelegenheiten der Betriebe, Unternehmen und Dienststellen“ auf alle abhängig Beschäftigten erstreckt. Mit dieser Formulierung knüpft der Verfassunggeber an die Wortwahl in den Gesetzen an, die bei Entstehung der Landesverfassung die Mitbestimmung im Wesentlichen regelten, nämlich an das Betriebsverfassungsgesetz (Errichtung von Betriebsräten in Betrieben; § 1 Abs. 1 S. 1), das Mitbestimmungsgesetz und Montanmitbestimmungsgesetz (Vertretung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten von Unternehmen; jeweils § 1 Abs. 1) und das Bundespersonalvertretungsgesetz (Bildung von Personalräten in Dienststellen; § 1 iVm § 6). Darüber hinaus verweist der Begriff der Dienststelle auch auf die Mitarbeitervertretungsvorschriften der Evangelischen und der Katholischen Kirche (Mitarbeitervertretungsgesetz bzw. Rahmenordnung für eine Mitarbeitervertretungsordnung der Diözesen; § 1 Abs. 1 bzw. § 1 Abs. 1 iVm § 1a Abs. 1), die jeweils die Bildung von Mitarbeitervertretungen u.a. in Dienststellen vorsehen. (3) Die Landesverfassung hat sich somit bei der Gewährung des Mitbestimmungsrechts nicht auf die Sachbereiche beschränkt, für die der Landesgesetzgeber zur Zeit der Entstehung der Verfassung die Gesetzgebungskompetenz besaß. Die damit verbundene landesverfassungsrechtliche Gewährleistung – auch – auf dem Gebiet der Gesetzgebungskompetenz des Bundes wurde bereits in den Beratungen des Unterausschusses I des (vorparlamentarischen) Verfassungsausschusses ausführlich erörtert und für zulässig gehalten (s. Protokoll VA/UA I-11 v. 30.9.1991, Dokumentation der Verfassung des Landes Brandenburg, Bd. 2, S. 643, 645 ff, 647). Gegen diese Einschätzung bestehen keine durchgreifenden Bedenken, da das in Art. 50 LV festgeschriebene Mitbestimmungsrecht nicht im Widerspruch zu bundesrechtlichen Vorgaben steht (s. nachstehend (4)).

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(4) Die Annahme des Grundrechtscharakters von Art. 50 LV ist nicht infolge des Maßgabevorbehalts verwehrt. Maßgabevorbehalt und Grundrechtscharakter schließen einander nicht aus, sofern der Verfassungsbestimmung im Übrigen – wie hier – ein hinreichend konkreter oder konkretisierbarer eigenständiger Gehalt zu entnehmen ist. Das einfache Gesetz schafft dann nicht den Inhalt der Verfassungsbestimmung, sondern füllt ihn lediglich aus. Art. 50 LV ist ein in diesem Sinn hinreichend eigenständiger Gehalt zu entnehmen. Er ergibt sich aus dem Leitbild der Mitbestimmung, das dem Verfassunggeber bei Formulierung der Norm vor Augen stand. Dass die bestehenden Standards Verfassungsrang erhalten sollten und ein Konflikt mit Bundesrecht insbesondere durch Gewährleistung eines über die bestehenden Regelungen hinausgehenden Maßes an Mitbestimmung nicht beabsichtigt war, folgt aus der Entstehungsgeschichte von Art. 50 LV. Danach war zunächst ein Bekenntnis zur paritätischen Mitbestimmung vorgesehen, das gegenüber der Verfassungsrecht gewordenen Regelung ein „Mehr“ an Mitbestimmung bedeutet hätte (s. zum Beratungsverlauf Iwers Entstehung, Bindungen und Ziele der materiellen Bestimmungen der Landesverfassung Brandenburg (II), S. 688-690). Bezogen auf den für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Bereich der Personalvertretung setzt sich das Leitbild aus den bei Entstehung der Landesverfassung vorhandenen Kernvorstellungen zur Personalvertretung zusammen, die insbesondere durch die Rahmengesetzgebung des Bundespersonalvertretungsgesetzes und die dazu ergangene Rechtsprechung der obersten Gerichte des Bundes und der Länder sowie des Bundesverfassungsgerichts geprägt waren. bb. Indem die Landesverfassung in Art. 50 LV das Recht zur Mitbestimmung „nach Maßgabe der Gesetze“ gewährleistet, hat sie dem Landesgesetzgeber die Aufgabe übertragen, im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz die normativen Voraussetzungen für Beteiligungsrechte und -verfahren zu konkretisieren. Der Maßgabevorbehalt steht daher in engem Zusammenhang mit dem umfassenden Geltungsbereich des Mitbestimmungsrechts. Er überlässt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Umfang und Verfahren der Mitbestimmung einen weiten Gestaltungsspielraum, um den vielfältigen rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen der unterschiedlichen Mitbestimmungsbereiche Rechnung tragen zu können. Zu diesen Rahmenbedingungen gehören etwa kollidierende Verfassungsprinzipien (auf dem Gebiet des Personalvertretungsrechts beispielweise das Demokratieprinzip [grundlegend dazu BVerfGE 93, 37, 65 ff]), Verfassungsgüter wie das Eigentumsrecht, widerstreitende öffentliche und/oder private Interessen wie der Aspekt der Gewährleistung einer effektiven Verwaltung sowie Organisationsstrukturen, an die das Mitbestimmungsmodell anzupassen ist. Wie der Gesetzgeber jeweils die Mitbestimmung ausgestaltet und dabei gegebenenfalls Rahmenbedingungen und Mitbestimmungsrecht zum Ausgleich bringt, ist ihm durch Art. 50 LV nicht im Einzelnen vorgeschrieben. Dem vom Wortlaut unbeschränkten Maßgabevorbehalt ist vielmehr zu entnehmen, dass die VerfasLVerfGE 20

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sung dem Gesetzgeber einen umfassenden Einschätzungs- und Wertungsspielraum einräumt, der ihm bei der Umsetzung der Verfassungsnorm erhebliche Handlungsfreiheit belässt. Art. 50 LV legt den Landesgesetzgeber daher nicht auf ein bestimmtes Mitbestimmungsmodell fest. Etwas anderes ergibt sich nicht mit Blick darauf, dass dem Verfassunggeber ein durch die bestehende Gesetzeslage und dazu ergangene Rechtsprechung geprägtes Leitbild der Mitbestimmung vor Augen stand. Aus dem in die Zukunft weisenden Charakter der Landesverfassung folgt, dass der Verfassunggeber zwar Grundprinzipien, aber nicht die Gesamtheit der das Mitbestimmungsrecht regelnden Normen als unveränderlich verankern wollte. Art. 50 LV verpflichtet den Gesetzgeber auch nicht dazu, unter Berücksichtigung der jeweiligen Rahmenbedingungen den jeweils bestmöglichen Mitbestimmungsmodus festzulegen. Eine solche Optimierungspflicht, die den Landesgesetzgeber letztlich auf ein bestimmtes Ergebnis festlegen könnte, kann Art. 50 LV nicht entnommen werden. cc. Der Gesetzgeber darf andererseits Umfang und Verfahren der Mitbestimmung nach seiner politischen Einschätzung nicht völlig frei ausgestalten. Vielmehr hat er die mit der Gewährleistung der Mitbestimmung in der Landesverfassung verfolgten Ziele zu berücksichtigen und dabei vor allem die Grundprinzipien der Mitbestimmung zu beachten, die der Verfassunggeber als bestehende Standards verfassungsrechtlich sichern wollte. Im Bereich der Personalvertretung sind dies folgende: (1) Der Gesetzgeber hat als Grundvoraussetzung der Interessenvertretung durch die Beschäftigten wählbare Mitbestimmungsorgane vorzusehen und ein Wahlverfahren festzulegen. Die aus Art. 50 LV folgende Verpflichtung des Gesetzgebers ist dabei darauf beschränkt, die normativen Voraussetzungen zu schaffen; die Bestellung der Vertretungsorgane selbst ist Sache der Beschäftigten (vgl. zu Art. 26 SächsVerf SächsVerfGH, Urt. v. 22.2.2001 – Vf. 51-II-99 –, amtlicher Abdruck, S. 33). Eine Pflicht zur Ausübung der Mitbestimmung besteht nicht. Art. 50 LV schreibt dem Gesetzgeber auch nicht bei der Ausgestaltung der Wahlordnungen zu beachtende Grundsätze vor. Insofern bestehen abhängig von den jeweils betroffenen Beschäftigungsbereichen unterschiedliche Vorgaben. (2) Der Gesetzgeber ist weiter gehalten, die Möglichkeit einer effektiven Beteiligung der Beschäftigten in den sie betreffenden Angelegenheiten sicherzustellen. Dazu hat er für die Mitbestimmungsorgane ein materielles und formelles Instrumentarium bereit zu halten, das bezogen auf den einzelnen Beschäftigten geeignet ist, den mit der Eingliederung in den Arbeitsprozess verbundenen Verlust an Selbstbestimmung angemessen auszugleichen, und das gleichzeitig die damit verbundenen Interessen der Gesamtheit der Beschäftigten und ihrer Gewerkschaften berücksichtigt. Dabei hat der Gesetzgeber einerseits den Gedanken der Repräsentation zu beachten, der dem Recht auf Mitbestimmung immanent ist, mit der Folge, dass es LVerfGE 20

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den Vertretungsorganen zur effektiven Wahrnehmung der Rechte der Beschäftigten ohne weiteres möglich sein muss, einen unmittelbaren Einblick in die spezifischen Problem- und Konfliktlagen „vor Ort“ zu gewinnen. Vertretungsorgane sind daher möglichst sach- und ortsnah zu bilden (vgl. SächsVerfGH, Urt. v. 22.2.2001 – Vf. 51-II-99 –, aaO, S. 33; HessStGH, Urt. v. 8.11.2006 – P.St.1981 –, NVwZ-RR 2007, 217, 219). Andererseits setzt eine wirksame Wahrnehmung der Beschäftigteninteressen voraus, dass dem Mitbestimmungsorgan auf Seiten der Arbeitgeber bzw. Dienstvorgesetzten ein Partner gegenübersteht, der durch seine Sach- und Entscheidungskompetenz eine verantwortliche Zusammenarbeit und Konfliktlösung ermöglicht. Die Mitbestimmungsorgane sind daher grundsätzlich auf der Ebene im Organisationsaufbau anzusiedeln, auf der nach der jeweiligen Kompetenzverteilung die die Interessen der Beschäftigten berührenden Entscheidungen getroffen werden. Beide Aspekte können in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen. Dieses tritt insbesondere in den Fällen zutage, in denen aufgrund der Organisationsstruktur Entscheidungen, die wesentliche, bündelungsfähige Interessen der Beschäftigten betreffen, nicht (nur) auf der Ebene getroffen werden, auf der diese Beschäftigten tätig sind. Dem Gesetzgeber ist durch Art. 50 LV nicht vorgegeben, wie er dieses Spannungsverhältnis löst. Sofern in einer Organisationseinheit nur Entscheidungen getroffen werden dürfen, die wenige bzw. weniger wichtige Interessen von Beschäftigten berühren, ist die Zentralisierung von Vertretungsorganen auf der (Haupt-)Entscheidungsebene auch im Hinblick auf das grundsätzliche Gebot sach- und ortsnaher Interessenwahrnehmung von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Ein durch die Verfassung angeordneter Vorrang der Ortsnähe für den Bereich der öffentlichen Verwaltung folgt nicht daraus, dass Art. 50 LV das Mitbestimmungsrecht „in Angelegenheiten der … Dienststellen“ festschreibt. Mit der Anknüpfung an den im Bundespersonalvertretungsgesetz verwendeten Begriff der „Dienststelle“ (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 13.8.1986 – BVerwG 6 P 7/85 –, NVwZ 1987, 807, 808) hat der Verfassunggeber nicht zum Ausdruck gebracht, dass die Vertretungsorgane auch auf dieser – durch den einfachen Gesetzgeber definierten – Ebene zu bilden sind. Die Landesverfassung verlangt nur eine Mitbestimmung in deren Angelegenheiten, nicht an ihrem Ort. Die Norm sagt nicht mehr aus, als dass die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes an Entscheidungen ihres Dienstherrn zu beteiligen sind. Ein Vorrang der Mitbestimmung im Sinn einer Mitentscheidungsbefugnis ist aus der Verpflichtung, eine effektive Beteiligung sicherzustellen, ebenfalls nicht abzuleiten. Art. 50 LV verwendet den Begriff der „Mitbestimmung“ als zusammenfassenden Oberbegriff, der alle Formen der Interessenvertretung von der Mitentscheidungsbefugnis über die Mitwirkung bis zu den Informationsrechten und dem Initiativrecht erfasst. Ein grundsätzlicher Vorrang der Mitentscheidung entspräche nicht dem – im Bereich der Personalvertretung durch das Bundespersonalvertretungsgesetz geprägten – Leitbild der Mitbestimmungsinstrumentarien, LVerfGE 20

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das durch ein System abgestufter Beteiligung gekennzeichnet ist. Daran wollte der Verfassunggeber nichts ändern. Allerdings ist dem allgemeinen Gesetzgeber infolge des Effektivitätsgebotes verwehrt, wesentliche Interessen der Beschäftigten berührende Entscheidungen von jeglicher Art der Mitbestimmung auszunehmen oder grundsätzlich nur minderen Beteiligungsformen – etwa der bloßen Anhörung – zuzuordnen. (3) Art. 50 LV garantiert schließlich, die Tätigkeit der Mitbestimmungsorgane zur Gewährleistung einer effektiven Wahrnehmung der Interessen der Beschäftigten und ihrer Gewerkschaften durch (Schutz-)Rechte für ihre gewählten Mitglieder abzusichern. Dabei ist der Gesetzgeber zum einen verpflichtet, Regelungen zu treffen, die den Mitgliedern die Aneignung der für die Tätigkeit im Mitbestimmungsorgan erforderlichen Kenntnisse ermöglicht und negative Folgen durch notwendiges Versäumen von Arbeitszeit ausschließt. Zum anderen hat er Schutzrechte zu formulieren, die eine von Einfluss- und Rücksichtnahmen auf das eigene Beschäftigungsverhältnis unabhängige Mitarbeit im Mitbestimmungsorgan sicherstellen. Insofern ist davon auszugehen, dass dem Verfassunggeber die – unmittelbar geltenden – Regelungen eines allgemeinen Behinderungsverbotes nach § 107 BPersVG und zum Kündigungsschutz gem. § 108 BPersVG sowie §§ 15 und 16 Kündigungsschutzgesetz vor Augen standen. Daraus folgt, dass der einfache Gesetzgeber auch mit Blick auf Art. 50 LV die Regelungsinhalte der damaligen bundesrechtlichen Vorschriften bei der Ausgestaltung der Mitbestimmungsorgane zu beachten hat. Dass der Verfassunggeber darüber hinausgehende Schutzansprüche verfassungsrechtlich gewährleisten wollte, ist nicht ersichtlich. Wie der Landesgesetzgeber die eben genannten notwendigen (Schutz-)Rechte unter Berücksichtigung des vorgegebenen Rahmens im Einzelnen festlegt, ist ihm nicht vorgeschrieben. Er darf dabei auch differenzierende Regelungen treffen, um Unterschieden in der jeweils aufgabenbezogenen Schutzbedürftigkeit der Mitbestimmungsorgane Rechnung zu tragen. dd. Das Landesverfassungsgericht hat den Spielraum, den Art. 50 LV dem Gesetzgeber einräumt, im Rahmen des Normenkontrollverfahrens zu respektieren. Es kann sich nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist daher auf die Prüfung beschränkt, ob der Gesetzgeber die aus Art. 50 LV folgenden Vorgaben hinreichend berücksichtigt hat (vgl. abermals HessStGH, Urt. v. 8.11.2006 – P.St. 1981, aaO S. 219). b. Die zur Überprüfung gestellten Vorschriften genügen weitgehend den dargestellten Vorgaben von Art. 50 LV. Grundkonzeption der Personalvertretung an Schulen in öffentlicher Trägerschaft sowie weite Teile ihrer Ausgestaltung begegnen – gerade vor dem Hintergrund des dem Gesetzgeber eingeräumten weiten Gestaltungsspielraums – keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (aa. sowie bb.(3)). Mit dem verfassungsrechtlich Gebotenen steht aber nicht im Einklang, dass nach § 91 Abs. 4 S. 1 PersVG der Lehrerrat der jeweiligen Schule nicht in LVerfGE 20

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Angelegenheiten des sonstigen pädagogischen Personals vom Personalrat angehört werden soll (bb.(1)). Unvereinbar mit Art. 50 LV ist weiter, dass in § 91 Abs. 6 PersVG die entsprechende Anwendung der Vorschriften des Fünften Abschnitts auf die Mitglieder von Lehrerräten an solchen Schulen beschränkt ist, in denen der Schulleiter zu selbständigen Entscheidungen in personellen Angelegenheiten des pädagogischen Personals befugt ist (bb.(2)). aa. § 91 Abs. 1 PersVG legt die Grundkonzeption der Mitbestimmung für das gesamte pädagogische Personal (Lehrkräfte und weiteres pädagogisches Personal) an Schulen in öffentlicher Trägerschaft fest, indem er das Staatliche Schulamt – und nicht die einzelne Schule – zur Dienststelle bestimmt. Die Konzeption beruht auf der Entscheidung des Gesetzgebers, die Mitbestimmungsorgane dort anzusiedeln, wo wesentliche die Beschäftigten betreffende Entscheidungen getroffen werden, nämlich vornehmlich bei den Staatlichen Schulämtern. Sie ist auf die Erwägung des Gesetzgebers zurückzuführen, dass nach der Rechtslage bei Schaffung des Personalvertretungsgesetzes 1993 insbesondere wegen der der Konferenz der Lehrkräfte eingeräumten wesentlichen Befugnisse personeller und organisatorischer Art „mitbestimmungspflichtige Maßnahmen in der Kompetenz der Schule nicht in bemerkenswertem Umfang vorhanden“ waren (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 1/2089, S. 133 der Begründung). (1) Diese Grundentscheidung des Gesetzgebers war bei Inkrafttreten des Landespersonalvertretungsgesetzes mit Blick auf die zu diesem Zeitpunkt einschlägigen schulrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die Ansiedlung der Personalräte des pädagogischen Personals bei den Staatlichen Schulämtern verließ den dem Gesetzgeber durch Art. 50 LV vorgegebenen Rahmen nicht, da dies eine grundsätzlich zulässige Zentralisierung der Mitbestimmungsorgane auf der Hauptentscheidungsebene darstellte. Dass es sich bei den Staatlichen Schulämtern nach den maßgeblichen Kompetenzregelungen des Schulrechts um die Ebene handelte, auf der die wesentlichen mitbestimmungsrelevanten Entscheidungen getroffen wurden, folgt aus § 56 Abs. 4 S. 3 Erstes Schulreformgesetz vom 28.5.1991 (Vorschaltgesetz – 1. SRG, GVBl. I S. 116 ff), wonach Dienstvorgesetzter der Lehrkräfte und des pädagogischen Personals der Schulen die Leitung der Staatlichen Schulämter war. Diese war daher zuständig für den Abschluss und die Kündigung von Arbeitsverträgen, für Entscheidungen über Versetzungen, Umsetzungen, Beförderungen und Eingruppierungen. Die demgegenüber den Schulleitungen in § 45 1. SRG zugewiesenen Kompetenzen, insbesondere die Weisungsbefugnis (§ 45 Abs. 5 S. 1 1. SRG), berührten die Interessen des pädagogischen Personals weder hinsichtlich des Umfangs der Entscheidungsbefugnisse noch ihres Gewichts in vergleichbarer Weise. (2) Der Gesetzgeber war nicht mit Blick auf Art. 50 LV daran gehindert, an dem bei Erlass des Personalvertretungsgesetzes verfassungskonformen GrundLVerfGE 20

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konzept festzuhalten, nachdem infolge der Einführung von § 71 Abs. 3 BbgSchulG durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes vom 1.6.2001 (GVBl. I S. 62 ff) sowie der Neufassung der Vorschrift mit dem Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 8.1.2007 (GVBl. I S. 2) Schulleitungen dauerhaft Dienstvorgesetzten- bzw. Arbeitgeberaufgaben übertragen werden sollen. Zwar haben die Schulleitungen infolge der Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Schulen mehr Entscheidungsbefugnisse erhalten, welche die Interessen des gesamten pädagogischen Personals berühren. Neben der Erweiterung der Kernvorschrift des § 71 Abs. 3 BbgSchulG hat die Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes unmittelbar Aufgaben auf die Schulleitungen übertragen. Beispielsweise entscheiden die Schulleitungen nunmehr selbst über die Verteilung von Aufgaben außerhalb der Unterrichtsverpflichtungen (§ 71 Abs. 1 Nr. 3 BbgSchulG); weiter stehen ihnen jetzt Eingriffsmöglichkeiten gegenüber dem pädagogischen Personal zu, soweit den Qualitätsanforderungen an Unterricht und Erziehung nicht entsprochen wird (§ 71 Abs. 2 S. 3 BbgSchulG). Diese Änderungen haben jedoch die Grundverteilung der Kompetenzen unverändert gelassen. Dienstvorgesetzter des pädagogischen Personals der Schulen ist gem. § 132 Abs. 2 S. 3 BbgSchulG weiterhin die Leiterin oder der Leiter des jeweiligen Staatlichen Schulamtes. Daran hat sich zunächst mit Einführung und in der Folge mit Neufassung von § 71 Abs. 3 BbgSchulG strukturell nichts geändert. Nach dem Wortlaut von § 71 Abs. 3 BbgSchulG sollen weder alle Aufgaben der Dienstvorgesetzten bzw. Arbeitgeber auf die Schulleiter übertragen werden noch besteht ein Übertragungsautomatismus. Auch aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zu § 71 Abs. 3 BbgSchulG ergibt sich, dass eine unbeschränkte Übertragung wesentlicher Dienstvorgesetztenaufgaben auf die Schulleitungen nicht beabsichtigt war. Die Gesetzesbegründung stellt dazu klar, es bleibe „weiter gewährleistet, dass nur in den vom für Schule zuständigen Ministerium für rechtlich möglich, sinnvoll und erforderlich gehaltenen Bereichen eine Aufgabenübertragung erfolgt“ (LT-Drs. 4/3006, S. 85). Dementsprechend überträgt Nr. 8 der „Verwaltungsvorschrift zur Übertragung einzelner Aufgaben der oder des Dienstvorgesetzten der Lehrkräfte und des sonstigen pädagogischen Personals der Schulen auf Schulleiterinnen und Schulleiter (VV-DienstvorgesetztenaufgabenÜbertragung-DAÜVV v. 30.8.2003 in der Lesefassung (ABl. MBJS 2007 S. 267))“ wesentliche Dienstvorgesetztenaufgaben nur ausgewählten Schulleitungen und bindet diese dabei zudem an Vorgaben oder die Zustimmung des Staatlichen Schulamtes. Das Kompetenzgefüge hat sich daher auch mit der Stärkung der Schulleitungen insbesondere durch § 71 Abs. 3 BbgSchulG nicht so stark zu Lasten der Staatlichen Schulämter verändert, dass diese nicht mehr als Hauptentscheidungsebene angesehen werden können. Der Gesetzgeber war mithin zur Gewährleistung einer effektiven Mitbestimmung nicht verpflichtet, mit der Ände-

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rung des Brandenburgischen Schulgesetzes die Schulen grundsätzlich zu Dienststellen zu bestimmen. (3) Soweit in Umsetzung von § 71 Abs. 3 BbgSchulG Vorgesetztenbefugnisse auf Schulleitungen übertragen werden, wird diesem Umstand in § 91 Abs. 4 S. 2 PersVG Rechnung getragen. Danach ist der Lehrerrat in Angelegenheiten, in denen der Schulleiter entscheidungsbefugt ist, wie ein Personalrat zu beteiligen, sofern nicht für diese Maßnahme eine Beteiligung der schulischen Gremien vorgesehen ist. Dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung letztlich die Grundkonzeption des § 91 Abs. 1 PersVG verlässt, führt zwar zu einer gewissen – auch von den Antragstellern beklagten – Unübersichtlichkeit und Uneinheitlichkeit der Mitbestimmungsstruktur, aber nicht zu einem Verstoß gegen Art. 50 LV. Dadurch etwa entstehende Abgrenzungs- und Auslegungsfragen sind von den Fachgerichten zu klären. (4) Der Gesetzgeber hat bei seiner Grundkonzeption einer an die Hauptentscheidungsbefugnisse anknüpfenden Errichtung von Personalräten für das pädagogische Personal an Schulen das Gebot der sach- und ortsnahen Vertretung der Beschäftigteninteressen nicht unberücksichtigt gelassen. Zum einen erscheinen weder die maximalen Entfernungen zwischen den Schulen und den zuständigen Staatlichen Schulämtern – besonders in Anbetracht moderner Kommunikationstechnik – zu groß noch die Zahl der jeweils vertretenen Beschäftigten so hoch, dass eine effektive Vertretung der Beschäftigteninteressen von vornherein ausgeschlossen wäre. Auch aus dem Vortrag der Antragsteller ergibt sich nicht, in welcher Hinsicht infolge der Errichtung der Personalräte bei den Staatlichen Schulämtern eine Wahrnehmung der tatsächlichen Interessen der einzelnen Beschäftigten nicht mehr gewährleistet sein sollte. Zum anderen hat der Gesetzgeber die mit der Zentralisation der Personalräte bei den Staatlichen Schulämtern verbundenen Nachteile durch die in § 91 Abs. 3 PersVG ermöglichte Bildung von Lehrerräten an den einzelnen Schulen gemildert. Er hat den Lehrerrat dabei mit unterschiedlichen Rechten ausgestattet, die von der Ebene abhängen, auf der die die Interessen der Lehrer berührenden Entscheidungen getroffen werden: In Angelegenheiten, die vom Staatlichen Schulamt entschieden werden und daher der Beteiligung des dort gebildeten Personalrats unterliegen, ist eine Anhörung des Lehrerrates vorgesehen. Auch dies stellt eine Form der Mitbestimmung iSv Art. 50 LV dar, ohne dass es sich dabei um eine Beteiligung im formellen Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes handelt (§ 91 Abs. 4 S. 1 PersVG). Dem Lehrerrat kommt in diesen Fällen eine den Personalrat beim Staatlichen Schulamt beratende und dessen Vertretungsfunktion ergänzende Aufgabe zu. Dabei ist davon auszugehen, dass die Personalratsmitglieder beim Staatlichen Schulamt die von den Lehrerräten dargelegten Besonderheiten und Interessen der jeweils betroffenen Schule im Rahmen ihrer Beteiligung beachten. Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, dass Beschäftigteninteressen nur durch dort Beschäftigte wahrgenomLVerfGE 20

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men werden können. Mit der in § 91 Abs. 4 S. 1 PersVG vorgesehenen Beteiligung des Lehrerrates ist daher dem Erfordernis einer angemessenen Berücksichtigung der schulspezifischen Konflikt- und Interessenlagen in den Fällen Genüge getan, in denen wegen der Entscheidungskompetenz des Staatlichen Schulamtes der dort gebildete Personalrat die Mitbestimmung ausübt. Soweit die Schulleitung zu einer mitbestimmungs- oder mitwirkungspflichtigen Maßnahme befugt ist, ist nach § 91 Abs. 4 S. 2 PersVG der Lehrerrat grundsätzlich wie ein Personalrat zu beteiligen. Ein Verstoß gegen das Gebot der sachund ortsnahen Vertretung der Beschäftigteninteressen ist damit ausgeschlossen. (5) Das in § 91 Abs. 1 PersVG verankerte Grundkonzept der Personalvertretung an Schulen in öffentlicher Trägerschaft verstößt nicht deswegen gegen Art. 50 LV, weil es nur für das pädagogische, nicht aber auch für das sonstige Personal gilt. Die unterschiedliche Ausgestaltung der Personalvertretung beider Gruppen beruht auf ihrer Einbindung in unterschiedliche Entscheidungsstrukturen. Zwar ist auch das sonstige Personal an Schulen (z.B. Schulsekretär/innen, Hausmeister/innen und Reinigungskräfte) in den Schulablauf eingebunden und daher von schulinternen Entscheidungen betroffen (etwa durch erhöhten Arbeitsanfall infolge von Schulveranstaltungen). Auch unterliegt es nach § 71 Abs. 2 S. 1 1. Alt. BbgSchulG dem Weisungsrecht des Schulleiters. Dennoch werden wesentliche die Interessen des sonstigen Personals berührende Entscheidungen – anders als beim pädagogischen Personal – weder durch die Staatlichen Schulämter noch durch die Schulleitungen getroffen. Dies folgt aus dem Umstand, dass das sonstige Personal nicht wie Lehrkräfte und sonstiges pädagogisches Personal in einem Dienstverhältnis zum Land steht (§ 67 Abs. 1 S. 2 bzw. § 68 Abs. 2 S. 1 BbgSchulG). Es wird vielmehr vom Schulträger – also nach § 100 BbgSchulG bei Grundschulen in der Regel den Gemeinden oder Gemeindeverbänden und bei weiterführenden Schulen den Landkreisen und kreisfreien Städten – gestellt (§ 68 Abs. 2 S. 2 BbgSchulG). Die Berücksichtigung der unterschiedlichen arbeits- bzw. dienstrechtlichen Rahmenbedingungen steht mit den dargestellten verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang. (6) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist die Grundkonzeption auch, soweit § 91 Abs. 4 S. 2 PersVG das Beteiligungsrecht der Lehrerräte nach dem Personalvertretungsgesetz unter den Vorbehalt der Beteiligung nach dem Schulgesetz stellt. Infolge dieser Regelung entfällt die Beteiligung nach dem Personalvertretungsgesetz, sofern für eine Maßnahme gem. Teil 7 des Brandenburgischen Schulgesetzes die Beteiligung der schulischen Gremien vorgesehen ist. Dieser Beteiligungsvorbehalt ist im Licht der Bedeutung von Art. 50 LV nicht zu beanstanden. Die betroffenen Bereiche sind nicht von einer Mitbestimmung gänzlich ausgenommen. Sie unterliegen lediglich nicht den Mitbestimmungsmechanismen des Personalvertretungsgesetzes, sondern denen des Schulgesetzes. Die von Verfassungs wegen zu gewährleistende Beteiligung an Entscheidungen des DienstLVerfGE 20

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herrn wird dadurch nicht unterschritten; die Entscheidungsbefugnisse der Schulkonferenz (§§ 90f BbgSchulG) und der Konferenz der Lehrkräfte (§ 85 BbgSchulG) stellen im Gegenteil als echte Gestaltungsrechte eine besonders effektive Mitwirkungsform dar. Soweit die Zusammensetzung der Schulkonferenz nach § 90 BbgSchulG dazu führt, dass die Lehrkräfte ihre Interessen – anders als im Personalvertretungsrecht – auch gegenüber Dritten, nämlich Schülern und Eltern, durchsetzen müssen, steht dies ebenfalls im Einklang mit Art. 50 LV. Der Verfassunggeber hat die Beteiligung von Eltern und Schülern an der Gestaltung des Schulwesens in Art. 30 Abs. 2 S. 2 LV festgeschrieben; sie gehört damit zu den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Mitbestimmung zu berücksichtigen hatte. bb. Die Ausgestaltung der Lehrerräte in § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG ist allerdings teilweise verfassungswidrig. (1) § 91 Abs. 4 S. 1 PersVG ist mit Art. 50 LV unvereinbar, soweit die Regelung das Anhörungsrecht der Lehrerräte auf Angelegenheiten der Lehrkräfte beschränkt und nicht auf die des gesamten pädagogischen Personals erstreckt. (a) Die Obliegenheit zur Anhörung des Lehrerrats besteht nach § 91 Abs. 4 S. 1 PersVG ungeachtet der Handhabung in der Praxis nur in Angelegenheiten der Lehrkräfte, nicht aber auch in denen des sonstigen pädagogischen Personals der jeweiligen Schulen. Dies folgt aus dem Wortlaut der Bestimmung, die – anders als § 91 Abs. 1 S. 1 PersVG – das weitere pädagogische Personal nicht gesondert neben den Lehrkräften aufführt. (b) Die Beschränkung des Anhörungsrechts auf Angelegenheiten der Lehrkräfte ist mit dem Gleichheitsgebot des Art. 50 LV unvereinbar. Die Einbindung des Lehrerrats in die Personalvertretung beim Staatlichen Schulamt nach § 91 Abs. 4 S. 1 PersVG dient – wie bereits ausgeführt – einer angemessenen Berücksichtigung der schulspezifischen Konflikt- und Interessenlagen und trägt damit der aus Art. 50 LV folgenden Verpflichtung Rechnung, eine effektive Beteiligung der Beschäftigten sicherzustellen. Das Gebot der Folgerichtigkeit verbietet es, das Anhörungsrecht nach § 91 Abs. 4 S. 1 PersVG ohne sachlichen Grund auf Angelegenheiten einer Gruppe dieser Beschäftigten zu beschränken. Ein solcher sachlicher Grund für eine Differenzierung zwischen Lehrkräften und sonstigem pädagogischem Personal in diesem Zusammenhang ist nicht ersichtlich. Eine verfassungskonforme Auslegung der Norm dergestalt, als „Angelegenheiten der Lehrkräfte“ auch die des sonstigen pädagogischen Personals anzusehen, verließe wegen der Eindeutigkeit des Wortlauts von § 91 Abs. 4 S. 1 PersVG die verfassungsrechtlichen Grenzen der Gesetzesinterpretation. (2) Mit dem Gleichheitsgebot des Art. 50 LV unvereinbar ist auch § 91 Abs. 6 PersVG, soweit die Vorschrift die Rechtsstellung von Personalratsmitgliedern nur den Mitgliedern von Lehrerräten an solchen Schulen gewährt, in denen LVerfGE 20

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der Schulleiter zu selbständigen Entscheidungen in personellen Angelegenheiten befugt ist. Art. 50 LV lässt eine abgestufte Ausstattung mit Schutzrechten – nur – zu, um Unterschieden in der jeweils aufgabenbezogenen Schutzbedürftigkeit der Mitbestimmungsorgane Rechnung zu tragen (s.o. C II 1. c. aa.). Die aufgabenbezogene Schutzbedürftigkeit von Lehrerräten an Schulen, in denen eine Entscheidungskompetenz des Schulleiters in personellen Angelegenheiten besteht, unterscheidet sich aber nicht grundlegend von derjenigen an Schulen, in denen der Schulleiter zu selbständigen Entscheidungen in anderen Angelegenheiten berechtigt ist. Insbesondere ist ein erhöhtes Schutzbedürfnis nicht deswegen anzunehmen, weil bei der Beteiligung des Lehrerrats in personellen Maßnahmen ein grundsätzlich höheres Konfliktpotential als bei seiner Beteiligung in anderen Angelegenheiten bestehen würde. Ausmaß und Intensität der Auseinandersetzungen zwischen Lehrerrat und Schulleiter im Rahmen der Beteiligung nach § 91 Abs. 4 S. 2 PersVG sind nicht allein oder zumindest maßgeblich von der Kategorie abhängig, der die beteiligungspflichtige Maßnahme im Katalog der §§ 63 ff PersVG zuzuordnen ist. Sie werden vielmehr von der Situation an der jeweiligen Schule und den Umständen der konkreten Angelegenheit geprägt. So kann etwa die Anordnung von Mehrarbeit bis zu vier Wochen durch den Schulleiter – eine sonstige innerdienstliche Angelegenheit nach § 66 Nr. 2 PersVG – insbesondere im Wiederholungsfall erheblich konfliktträchtiger sein als die einmalige Versagung einer Nebentätigkeitsgenehmigung, die nach § 63 Nr. 20 PersVG zu den personellen Maßnahmen zählt. Die Entscheidungskompetenz des Schulleiters in personellen Angelegenheiten ist daher kein geeignetes Differenzierungskriterium, von dessen Vorliegen die Gleichstellung der Lehrerrats- mit Personalratsmitgliedern abhängig gemacht werden darf. Dass die gegenwärtige Praxis keine Unterscheidung vornimmt, wie die Vertreter des für das Schulwesen zuständigen Ministeriums in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben haben, kann an der Verfassungsrechtslage nichts ändern. (3) Im Übrigen stehen die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen, die Bildung, Beteiligung und Ausgestaltung der Lehrerräte betreffen, im Einklang mit Art. 50 LV. (a) Der von den Antragstellern gerügte Umstand, dass § 91 Abs. 3 PersVG die Bildung von Lehrerräten nicht zwingend vorschreibt, sondern nur ermöglicht, ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die aus Art. 50 LV folgende Verpflichtung des Gesetzgebers zur Einrichtung von Mitbestimmungsorganen ist darauf beschränkt, die normativen Voraussetzungen hierfür zu schaffen (s.o. C II 1. c. aa.); diesen Anforderungen genügt die Regelung in § 91 Abs. 3 PersVG. Tatsächlich besteht kein Unterschied in der Bildung von Lehrerräten und Personalräten. Auch die Bildung von Personalräten ist entgegen der verpflichtend formulierten Regelung in § 1 PersVG in die Freiheit der Beschäftigten gestellt (vgl. LadLVerfGE 20

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ner in: Klapproth/Eylert/Förster/Keilhold/Ladner, Personalvertretungsrecht Brandenburg, 10. Aufl. März 2001, Rn. 4 zu § 1). (b) Indem der Gesetzgeber die Bildung von Lehrerräten „nach den Grundsätzen dieses Gesetzes“ vorsieht, hat er unter anderem auf den Zweiten Abschnitt des Landespersonalvertretungsgesetzes verwiesen und damit – wie von Art. 50 LV vorgegeben – das für die Wahl des Lehrerrates erforderliche Instrumentarium zur Verfügung gestellt. Aktives und passives Wahlrecht für die Bildung von Lehrerräten steht dem gesamten pädagogischen Personal zu. Dies folgt aus dem mit der Einrichtung der Lehrerräte verfolgten gesetzgeberischen Ziel, einen Ausgleich für alle von der Dienststellenregelung in § 91 Abs. 1 PersVG betroffenen Beschäftigten zu schaffen. (c) Die Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken schließlich nicht im Hinblick darauf, dass der Personalrat beim Staatlichen Schulamt seine Beteiligungsrechte verliert, sobald der Lehrerrat gem. § 91 Abs. 4 S. 2 PersVG als Beteiligungsgremium an seine Stelle tritt. Art. 50 LV sichert weder die Existenz eines bestimmten Mitbestimmungsorgans noch seinen Bestand an Zuständigkeiten, sofern nur durch das bereit gestellte Instrumentarium die Anforderungen an eine effektive Interessenvertretung der Beschäftigten berücksichtigt werden. Dies ist – wie ausgeführt – im Wesentlichen gewährleistet. 2. Die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen genügen den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Anforderungen. Sie verstoßen insbesondere nicht gegen den Gesetzesvorbehalt und die Gebote der Normenklarheit sowie Bestimmtheit. a. Der aus Art. 2 Abs. 5 S. 2 LV abzuleitende Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verpflichtet den Gesetzgeber, in grundlegenden normativen Bereichen und insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung die der staatlichen Gestaltung offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen, also alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und dies nicht dem Handeln der Verwaltung zu überlassen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urt. v. 1.6.1995 – VfgBbg 6/95 –, LVerfGE 3, 157, 166). In welchen Bereichen und in welchem Umfang danach staatliches Handeln einer Rechtsgrundlage im förmlichen Gesetz bedarf, lässt sich nur mit Blick auf die Besonderheiten des jeweiligen Sachbereichs und die Einwirkungsintensität der Regelung auf die Betroffenen ermitteln. Dabei ist die gesetzliche Vorschrift in ihrem Inhalt und ihren Voraussetzungen so zu formulieren, dass die von ihr Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (BVerfGE 21, 73, 79). Die Auslegungsbedürftigkeit einer gesetzlichen Regelung nimmt ihr jedoch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es ist Aufgabe der Gerichte, Zweifelsfragen zu klären (BVerfGE 77, 1, 50 f). LVerfGE 20

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b. Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe sind die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen verfassungsgemäß. (1) Der Landesgesetzgeber ist mit Erlass des Landespersonalvertretungsgesetzes seiner Verpflichtung aus Art. 50 LV nachgekommen, im Bereich seiner Gesetzgebungskompetenz die normativen Voraussetzungen für die einzelnen Mitbestimmungsrechte und -verfahren zu schaffen. Für das pädagogische Personal an Schulen in öffentlicher Trägerschaft hat er mit § 91 PersVG – die allgemeinen Regelungen modifizierend – eine besondere Struktur der Mitbestimmung festgelegt. Indem er in dieser Vorschrift das Mitbestimmungsorgan „Lehrerrat“, seine Befugnisse und Rechte sowie sein Verhältnis zu den anderen Beteiligungsgremien nach dem Landespersonalvertretungsgesetz und dem Brandenburgischen Schulgesetz bestimmt hat, hat der Gesetzgeber den gem. Art. 50 LV verfassungsrechtlich gebotenen Mindestgehalt der Mitbestimmung selbst ausgestaltet und damit dem Gesetzesvorbehalt hinreichend Rechnung getragen. Dieser Einschätzung steht nicht entgegen, dass die Beteiligungsrechte den Bestimmungen des § 91 PersVG nicht im Einzelnen unmittelbar zu entnehmen sind. Die Errichtung von Mitbestimmungsorganen und ihre Ausstattung mit Beteiligungsbefugnissen knüpft im Bereich der öffentlichen Verwaltung an den Organisationsaufbau und die den verschiedenen Ebenen zugewiesenen Entscheidungskompetenzen an, die in einer Vielzahl von Vorschriften des Organisations- und materiellen Verwaltungsrechts geregelt sind. Unter Berücksichtigung dieser in der Regelungsmaterie angelegten Besonderheit ist aus rechtsstaatlichen Gründen nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber das Personalvertretungsrecht als abstraktes System ausgestaltet hat, dessen konkrete Folgen sich jeweils nur durch Bezugnahme auf die in anderen Vorschriften geregelte Verwaltungsorganisation und Zuständigkeitszuweisungen ergeben. Dies gilt insbesondere wegen der Kompetenzverteilung zwischen Staatlichem Schulamt, schulischen Beteiligungsgremien und Schulleitungen auch für den verfahrensgegenständlichen Bereich der Mitbestimmung an Schulen in öffentlicher Trägerschaft. Verfassungsrechtliche Bedenken sind in diesem Zusammenhang auch nicht deswegen begründet, weil einzelne Befugnisse von Schulleitungen nicht durch Gesetz, sondern durch die VV-Dienstvorgesetztenaufgaben-Übertragung (aaO) übertragen werden. Unabhängig davon, ob Mängel der konkreten Kompetenzzuweisungen überhaupt auf Regelungen im Personalvertretungsgesetz durchgreifen, ist dem Gesetzesvorbehalt auch insoweit Genüge getan. Denn die genannte Verwaltungsvorschrift beruht auf § 71 Abs. 3 BbgSchulG und damit auf einer gesetzlichen Regelung, die die Letztentscheidung der Aufgabenübertragung – verfassungsrechtlich unbedenklich – in die Hände der mit besonderer Sachkunde ausgestatteten obersten Schulbehörde legt. Dass mit Hilfe der Verwaltungsvorschrift Einfluss genommen wird, welche Bedienstetenvertreter an der Entscheidung des Dienstvorgesetzten zu beteiligen sind, ist verfassungsrechtlich ohne Belang. LVerfGE 20

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(2.) Die zur Überprüfung gestellte Regelungen stehen auch weder insgesamt noch in Teilen im Widerspruch zum Gebot der Klarheit und Bestimmtheit von Normen. Zwar wird die in § 91 PersVG vorgegebene Struktur der Mitbestimmung des pädagogischen Personals an Schulen in öffentlicher Trägerschaft durch die Einführung des Mitbestimmungsorgans „Lehrerrat“ und seine unterschiedlich ausgeformte Einbindung in das Personalvertretungssystem nicht auf den ersten Blick deutlich. Auch ist nachvollziehbar, dass die von den Antragstellern beklagten Abgrenzungsprobleme infolge der Verteilung der Mitbestimmung an Schulen auf Personalrat, Lehrerrat und schulische Gremien im Einzelfall Schwierigkeiten bereiten können. Die Regelung ist aber nicht derart ungenau, dass sie für die betroffenen Beschäftigten, ihre Gewerkschaften oder die Beteiligungsgremien zu einer nicht hinnehmbaren Unsicherheit führen würde und die Fachgerichte nicht in der Lage wären, die auftretenden Schwierigkeiten aufzulösen und die Bestimmung in rechtsstaatlicher Weise anzuwenden. (3) Der Einwand der Antragsteller, § 91 Abs. 3 bis 6 PersVG verstießen gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil der mit ihnen bestimmte Eingriff in das Grundrecht auf Mitbestimmung nach Art. 50 LV weder geeignet noch erforderlich sei, ist unbegründet. § 91 PersVG stellt über die beanstandeten Bestimmungen hinaus keinen Eingriff in das (Grund-)Recht auf Mitbestimmung, sondern seine notwendige einfachgesetzliche Ausgestaltung dar. 3. Für eine Überprüfung der angegriffenen Normen am Maßstab des allgemeinen Gleichheitsgrundrechts nach Art. 12 Abs. 1 S. 1 LV ist kein Raum. Die angegriffenen Regelungen führen zwar im Bereich der Personalvertretung zu einer Ungleichbehandlung des pädagogischen Personals an Schulen in öffentlicher Trägerschaft gegenüber anderen Beschäftigten. Die allgemeine Gleichheitsgewährleistung nach Art. 12 Abs. 1 S. 1 LV scheidet aber grundsätzlich als Prüfungsmaßstab aus, wenn für die Beurteilung des Sachverhalts eine spezielle Grundrechtsnorm zur Verfügung steht (vgl. für den Art. 12 Abs. 1 S. 1 LV entsprechenden Art. 3 Abs. 1 GG BVerfGE 13, 290, 296 mwN). Etwas anderes gilt nur, wenn der spezifische Schutzgedanke des allgemeinen Gleichheitssatzes gegenüber der zu prüfenden Norm die stärkere Beziehung hat (vgl. im Bundesbereich BVerfGE 75, 348, 357). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Art. 50 LV legt die Anforderungen für die Ausgestaltung der Mitbestimmung in allen Bereichen abhängiger Beschäftigung fest. Die Verfassungsnorm ist daher für die Frage, ob die personalvertretungsrechtliche Ungleichbehandlung des pädagogischen Personals an Schulen in öffentlicher Trägerschaft gegenüber anderen Beschäftigten mit der Verfassung vereinbar ist, der adäquate Maßstab.

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D. I. § 91 Abs. 4 S. 1 PersVG war für mit der Landesverfassung unvereinbar zu erklären, soweit die Vorschrift eine Vertretung des sonstigen pädagogischen Personals durch den Lehrerrat nicht vorsieht (§ 41 S. 1 VerfGGBbg). Die teilweise Unvereinbarkeit der Regelung mit Art. 50 LV führt nicht zu ihrer Nichtigkeit, da die Rechtslage im Fall des vollständigen Fehlens der Anhörungsobliegenheit den verfassungsrechtlichen Anforderungen ferner stünde als bei ihrer bis zur Neuregelung befristeten Fortgeltung. II. § 91 Abs. 6 PersVG war hingegen im Umfang seiner Unvereinbarkeit mit der Landesverfassung für nichtig zu erklären, da die Verfassungswidrigkeit dadurch beseitigt wird. Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Nr. 4 Das durch Art. 10 der Verfassung des Landes Brandenburg in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip gewährleistete Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz ist verletzt, wenn ein strafrechtlicher Wiederaufnahmeantrag unter Vorwegnahme einer vollen Beweiswürdigung abgelehnt und dadurch dem Verurteilten die Möglichkeit abgeschnitten wird, auf den Prozess der Wahrheitsfindung in einer für seine Verurteilung wesentlichen Frage durch das Instrumentarium der Hauptverhandlung angemessen einzuwirken.

Verfassung des Landes Brandenburg Art. 10 iVm dem Rechtsstaatsprinzip Strafprozessordnung §§ 359 ff Beschluss vom 19. November 2009 – VfGBbg 17/09 – in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren H. – Beschwerdeführer – Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt B.



Die Entscheidung ist gekürzt wiedergegeben und im Volltext bei dem Verfassungsgericht des Landes Brandenburg erhältlich (Adresse s. Anhang). Nichtamtlicher Leitsatz LVerfGE 20

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gegen die Beschlüsse des Landgerichts Cottbus vom 29. September 2008 – 21 AR 8/07 – und des Brandenburgischen Oberlandesgerichts vom 3. Februar 2009 – 2 Ws 235/08 – Entscheidungsformel: 1. Die Beschlüsse des Landgerichts Cottbus vom 29. September 2008 – 21 AR 8/07 – und des Brandenburgischen Oberlandesgerichts vom 3. Februar 2009 – 2 Ws 235/08 – verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 10 der Verfassung des Landes Brandenburg in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Die Entscheidungen werden aufgehoben. Die Sache wird zur erneuten Entscheidung an eine andere Strafkammer des Landgerichts Cottbus zurückverwiesen. 2. Das Land Brandenburg hat dem Beschwerdeführer die entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten. 3. Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 4000 € festgesetzt. Gründe: A. Der Beschwerdeführer wendet sich gegen Beschlüsse des LG Cottbus und des Brandenburgischen OLG, mit denen sein Antrag auf Wiederaufnahme eines strafrechtlichen Verfahrens als unzulässig verworfen worden ist. I. 1. Der Beschwerdeführer wurde mit Urteil des LG Neuruppin vom 13.4.2006 (Az.: 11 Ks 359 Js 34980/05 [4/06]) wegen vorsätzlicher Körperverletzung und Mordes zu einer lebenslangen Gesamtfreiheitsstrafe verurteilt. Nach den Feststellungen des LG hat der Beschwerdeführer dem Liebhaber seiner Ehefrau zunächst am 3.10.2005 mit der Faust das Nasenbein gebrochen und ihn sodann am 11.10.2005 zwischen 6.00 Uhr und 7.00 Uhr oder in der Zeit zwischen 7.00 Uhr und etwa 11.00 Uhr in dessen Wohnung im Schlaf durch drei Messerstiche ermordet. Der Beschwerdeführer hat das Opfer einige Stunden nach der Tat in das vorhandene Bettzeug eingewickelt und je einen großen Plastikmüllsack über Fuß- und Kopfende des so entstandenen Bündels gezogen. Das LG schloss auf die Täterschaft des nicht geständigen Beschwerdeführers aus der Indizienlage. Dabei ging es zunächst davon aus, der Täterkreis sei auf die LVerfGE 20

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Personen beschränkt, die Zugang zum einzigen Zweitschlüssel der Opferwohnung gehabt hätten, da der Schlüssel des Opfers sich in der Wohnung befunden habe, die Eingangstür nach der Tat verschlossen gewesen und eine Manipulation am Türschloss nicht vorgenommen worden sei. Zu den danach in Betracht kommenden Personen habe der Beschwerdeführer gehört, da er Gelegenheit gehabt habe, den von seiner Ehefrau tagsüber bei sich geführten und nachts in der Küche der gemeinsamen Wohnung abgelegten Schlüssel an sich zu nehmen. Dieser Umstand sowie das in den ernsthaften Trennungsabsichten seiner Ehefrau liegende Tatmotiv, ferner sein Verhalten nach der Tat – insbesondere die Beschaffung einer Sackkarre bei seinem Schwager am Tatabend und die Beseitigung eines Messerblocks aus seiner Küche nach haftrichterlicher Vernehmung – sowie das Fehlen eines Alibis ließen einen hinreichend sicheren Schluss auf die Täterschaft des Beschwerdeführers zu. Dass der Täter im Kreis der Familie des Beschwerdeführers zu suchen gewesen sei, habe seine Bestätigung darin gefunden, dass die zum Verpacken des Opfers verwendeten Mülltüten die gleiche Beschaffenheit wie die in diesem Haushalt genutzten aufgewiesen hätten. Es spreche auch nichts gegen die Annahme, dass der Beschwerdeführer zu dem für die Tatbegehung erforderlichen planmäßigen Vorgehen befähigt gewesen sei. Die Tatbegehung durch andere, insbesondere die Ehefrau und den Schwager des Beschwerdeführers, sei mit Blick auf fehlende Tatmotive, das Verhalten unmittelbar vor und nach der Entdeckung des Verbrechens und das Fehlen der für den Mord erforderlichen Tat- und Entschlusskraft auszuschließen. Zweifel an der Täterschaft des Beschwerdeführers würden nicht dadurch begründet, dass am Tatort keine Spuren festgestellt worden seien, die seine Anwesenheit oder Täterschaft mit naturwissenschaftlicher Sicherheit zu beweisen geeignet gewesen wären. Denn das Spurenmaterial habe auch keinen noch so vagen Hinweis auf die Täterschaft eines anderen ergeben. 2. Nachdem der Bundesgerichtshof das Urteil auf die Revision des Beschwerdeführers mit Beschluss vom 29.11.2006 im gesamten Rechtsfolgenausspruch aufgehoben und in diesem Umfang zurückverwiesen hatte (Az.: 5 StR 329/06), verurteilte das LG Neuruppin den Beschwerdeführer nach erneuter Hauptverhandlung durch Urteil vom 11.12.2007 wiederum zu einer lebenslangen Freiheitsstrafe (Az.: 13 Kls 17/06). Die hiergegen erhobene Revision wurde vom Bundesgerichtshof mit Beschluss vom 9.6.2008 verworfen. 3. Mit Schriftsatz vom 15.10.2007 beantragte der Beschwerdeführer die Wiederaufnahme des Verfahrens bezüglich des schuldaussprechenden Urteils des LG Neuruppin vom 13.4.2006. Es lägen neue Beweismittel iSv § 359 Nr. 5 StPO vor, die geeignet seien, einen Freispruch des Beschwerdeführers zu begründen. Dabei handele es sich um ein durch das Landeskriminalamt Brandenburg erstelltes Gutachten über die Auswertung einer DNA-Spur von Oktober 2006 sowie die Aussagen der Zeugen L., B. und O., des Verfahrensbevollmächtigten des Beschwerdeführers und dessen damaligen Referendars. Das DNA-Gutachten stelle fest, dass LVerfGE 20

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der Zeuge L. mit einer anzunehmenden Wahrscheinlichkeit von 1:780.000 Verursacher der auf dem fraglichen Verpackungsmaterial sichergestellten Spur sei. Der Verfahrensbevollmächtigte des Beschwerdeführers und dessen damaliger Referendar könnten bezeugen, dass der Zeuge L. bei seiner erneuten polizeilichen Vernehmung am 9.11.2006 sehr nervös reagiert habe, nachdem er mit dem Ergebnis des DNA-Gutachtens konfrontiert worden sei, und ausgesagt habe, er habe im Frühjahr das letzte Mal in der Wohnung des Getöteten übernachtet. Dies begründe einen Tatverdacht gegen ihn, da eine unverdächtige Entstehung der Spur mit Blick auf diese Aussage nicht in Betracht komme. Zudem habe der Zeuge L. ausweislich des Urteils des LG Neuruppin vom 13.4.2006 sowie der Protokolle seiner zeugenschaftlichen Vernehmungen intime Beziehungen zur Ehefrau des Beschwerdeführers unterhalten, Zugang zum Zweitwohnungsschlüssel und für den Tatzeitpunkt kein Alibi gehabt. Aus der Aussage des Zeugen B. in der erneuten Hauptverhandlung vor dem LG Neuruppin folge, dass der Beschwerdeführer auf dem Firmengelände unbemerkt an eine Sackkarre hätte gelangen können, so dass sich das Beschaffen einer solchen Karre bei seinem Schwager nicht mehr als belastendes Indiz erweise. Zudem habe der Zeuge B. ausgesagt, der Beschwerdeführer habe ein Hausboot gebaut. Dessen Einlassung, er habe die Sackkarre bei seinem Schwager zum Transport eines Bootsmotors geliehen, erweise sich damit als schlüssig. Aufgrund der Aussage der Zeugin O., sie habe den Beschwerdeführer für den 11.10.2005 zum Arbeitsamt bestellt, sei die Annahme des Urteils, der Beschwerdeführer sei ohne Termin erschienen, nicht mehr haltbar. Die dargelegten Zweifel an der Richtigkeit des Schuldspruchs würden auch durch die Bekundungen des forensisch – psychiatrischen Sachverständigen Dr. B. bestätigt. Dieser habe ausweislich des Urteils vom 11.12.2007 in der erneuten mündlichen Verhandlung bekundet, das von ihm festgestellte Persönlichkeitsbild des Beschwerdeführers vertrage sich nicht mit den Feststellungen zum Tathergang. 4. Das LG Cottbus verwarf den Wiederaufnahmeantrag mit Beschluss vom 29.9.2008 (Az.: 21 AR 8/07) als unzulässig. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Beweise und Tatsachen seien nach hypothetischer Schlüssigkeitsprüfung weder für sich allein noch in ihrer Gesamtschau oder in Verbindung mit den bisher erhobenen Beweisen geeignet, Zweifel an der Beweiswürdigung des erkennenden Gerichts und damit an der Täterschaft des Beschwerdeführers zu begründen und eine anderweitige Entscheidung zu rechtfertigen. 5. In seiner dagegen gerichteten sofortigen Beschwerde trug der Beschwerdeführer vor, mit dem neuen Gutachten sei die für die Annahme seiner Täterschaft maßgebliche Grundannahme des LG Neuruppin widerlegt, in der Wohnung des Opfers hätten Fremd-DNA-Spuren gefehlt. Das nunmehr festgestellte DNAMaterial zeige ein Alternativszenario mit dem Zeugen L. als möglichem Täter auf. Das LG Cottbus habe das Wiederaufnahmevorbringen zur möglichen Entstehung LVerfGE 20

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der Spur nicht erschöpfend gewürdigt. Gegen die „unverdächtige Übertragung“ der DNA des Zeugen L. auf die Mülltüte in der Wohnung des Opfers spreche, dass dort trotz intensiver Spurensicherung kein weiteres DNA-Material von diesem gefunden worden sei. Die Aspekte der neu hervorgetretenen Tatsachen seien so komplex, dass sie nur im Rahmen einer neuen Hauptverhandlung bewertet werden könnten. 6. Das Brandenburgische OLG wies die sofortige Beschwerde mit Beschluss vom 3.2.2009 (Az.: 2 Ws 235/08) aus den zutreffenden Gründen der angefochtenen Entscheidung zurück. Der Beschluss wurde am 13.2.2009 zugestellt. II. Mit der am 14.4.2009 (Dienstag nach Ostermontag) bei Gericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Rechte auf Gewährung rechtlichen Gehörs sowie auf ein faires Verfahren und einen darin begründeten Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip. Die Ausführungen der Verteidigung zum Inhalt der Vernehmung des Zeugen L. seien gänzlich unberücksichtigt geblieben. Zudem hätten die befassten Gerichte die Regelungen der Strafprozessordnung zum Wiederaufnahmerecht in einer der Verfassung zuwiderlaufenden Weise zu einschränkend ausgelegt. Das LG Cottbus hätte nicht unterstellen dürfen, dass das DNA-Material „unverdächtig“ auf den Spurträger gelangt sei, sondern dies der Aufklärung in der Hauptverhandlung vorbehalten müssen. Die Annahme des LG Cottbus, die Angaben der Zeugen O. und B. seien unzulässig, widerspreche dem Grundsatz materieller Gerechtigkeit. Die verfassungsrechtlich gebotene Gesamtwürdigung fehle; die Schlüssigkeit der Indizienkette sei durch die neuen Tatsachen unterbrochen. III. Das LG Cottbus und das Brandenburgische OLG haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Die Verfahrensakten sind beigezogen worden. B. Die Verfassungsbeschwerde hat Erfolg. I. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. 1. Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, dass der Beschwerdeführer vor Anrufung des Verfassungsgerichts keine Anhörungsrüge nach § 33a Strafprozessordnung (StPO) erhoben hat. (...) LVerfGE 20

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2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch nicht deswegen unzulässig, weil mit ihr die Verletzung von Landesgrundrechten im Rahmen eines bundesrechtlich – hier: durch die Strafprozessordnung – geordneten Verfahrens gerügt wird. Die insoweit erforderlichen Voraussetzungen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg in ständiger Rechtsprechung, s. nur Beschl. v. 16.5.2002 – VfGBbg 46/02 –, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 13, 106, 111) sind gegeben. (...) II. Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die Beschlüsse des LG Cottbus vom 29.9.2008 (Az.: 21 AR 8/07) und des Brandenburgischen OLG vom 3.2.2009 (Az.: 2 Ws 235/08) verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 10 LV in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Das Rechtsstaatsgebot der Landesverfassung gewährleistet iVm Art. 10 LV effektiven Rechtsschutz im Sinne eines Anspruchs der Bürger auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle in allen gesetzlich vorgesehenen Verfahrensarten (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 78, 88, 99). Welche Anforderungen an die Rechtsauslegung und -anwendung sich daraus im Einzelnen für die Gerichte ergeben, ist mit Blick auf das jeweils vom Gesetzgeber verfolgte Verfahrensziel zu bestimmen. Verfahrensziel der strafrechtlichen Wiederaufnahme nach §§ 359 ff StPO ist die angemessene Lösung des Konflikts zwischen Gerechtigkeit einerseits und Rechtssicherheit andererseits durch Bereitstellen eines Verfahrens, das im Interesse der Gerechtigkeit die Durchbrechung des Prinzips der Rechtssicherheit regelt. Soweit die Strafprozessordnung bei der Wiederaufnahme wegen neuer Tatsachen und Beweismittel (§ 359 Nr. 5 StPO) eine Vorprüfung vorsieht, ob das Vorbringen geeignet ist, die Freisprechung des Angeklagten oder eine geringere Bestrafung zu begründen, ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet auch der Maßstab, den die vorherrschende Ansicht in der fachgerichtlichen Rechtsprechung und im Schrifttum bei dieser Vorprüfung anwendet (st. Rspr. BVerfG, vgl. zuletzt Beschl. v. 16.5.2007 – 2 BvR 93/07 –, EuGRZ 2007, 586, 587). Danach hat das Wiederaufnahmegericht – ausgehend vom Standpunkt des erkennenden Gerichts – zu untersuchen, ob dessen Urteil bei Berücksichtigung der neuen Beweise anders ausgefallen wäre. Es hat dazu das Antragsvorbringen zu dem gesamten Akteninhalt und zu dem früheren Beweisergebnis in Beziehung zu setzen, wobei es grundsätzlich an die Beweiswürdigung und Rechtsauffassung des erkennenden Gerichts gebunden ist (vgl. Meyer-Goßner StPO, 52. Aufl. 2009, § 368 Rn. 9). Dem Wiederaufnahmegericht ist aber von Verfassungs wegen verwehrt, im Wege der Eignungsprüfung Beweise zu würdigen und Feststellungen zu treffen, die nach der Struktur des Strafprozesses der Hauptverhandlung vorbehalten sind. Dies betrifft jedenfalls die LVerfGE 20

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Feststellung solcher Tatsachen, die den Schuldspruch wesentlich tragen, indem sie die abgeurteilte Tat in ihren entscheidenden Merkmalen umgrenzen, oder deren Bestätigung oder Widerlegung im Verteidigungskonzept des Angeklagten eine hervorragende Rolle spielt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.9.1994 – 2 BvR 2093/93 –, NJW 1995, 2024 f). Weicht das Wiederaufnahmegericht von diesen Grundsätzen im Sinne einer wesentlichen Verschlechterung der Chancen des Verurteilten auf Erlangung eines gerechten Richterspruches ab, so verfehlt es das Ziel des Wiederaufnahmeverfahrens, den Konflikt zwischen Gerechtigkeit und Rechtssicherheit angemessen zu lösen. Wird das Wiederaufnahmeverfahren – gemessen an seinem Ziel – derart ausgehöhlt, verletzt dies den Verurteilten in seinem Recht auf effektiven Rechtsschutz (vgl. zum Bundesrecht BVerfG, Beschl. v. 16.5.2007 – 2 BvR 93/07 –, aaO, S. 587 f). So liegt es hier. Das LG hat – ebenso wie das OLG durch Bezugnahme auf diese Entscheidung – bei der Prüfung der Erheblichkeit des DNA-Gutachtens iSv § 359 Nr. 5, § 368 StPO die verfassungsrechtlichen Grenzen einer zulässigen Vorwegnahme der Beweiswürdigung überschritten. Es hat nicht beachtet, dass die umfassende Würdigung des Gutachtens deswegen einer Hauptverhandlung vorbehalten war, weil die Feststellung von Fremdspuren für die Frage einer möglichen Täterschaft des Zeugen L. und damit für die Verteidigungsstrategie des Beschwerdeführers von zentraler Bedeutung ist. Indem das LG das Gutachten bereits im Zulassungsverfahren für unerheblich erklärte, hat es dem Beschwerdeführer die Möglichkeit abgeschnitten, auf den Prozess der Wahrheitsfindung in dieser wesentlichen Frage durch das Instrumentarium der Hauptverhandlung angemessen einzuwirken und zugleich die Umsetzung des von der Sachlage her naheliegenden Verteidigungskonzepts verhindert. Die Durchführung einer Hauptverhandlung war auch nicht deswegen entbehrlich, weil bereits aus dem Akteninhalt und dem Beweisergebnis des Tatgerichts die voraussichtliche Erfolglosigkeit der Verteidigungsstrategie folgen würde. Das LG hat im Fehlen jeglicher Spuren, die auf eine Anwesenheit des Beschwerdeführers in der Wohnung des Getöteten im Zeitraum der Tat hindeuten, keinen Grund gesehen, in seiner auf die sonstigen Indizien gestützten Überzeugung von der Täterschaft des Beschwerdeführers wankend zu werden. Denn da es in der Wohnung keinerlei irgendwie geartete Spuren gebe, die auf die Anwesenheit einer fremden Person und damit auf deren mögliche Täterschaft hindeuteten, fehle es an Spuren, die überhaupt eindeutig zugeordnet werden könnten. Das ausgewertete Spurenmaterial habe nämlich „keinen noch so vagen Hinweis auf die Täterschaft ... eines anderen, sei er bekannt oder unbekannt, ergeben“. Diese Schlussfolgerung, mit der das LG von ihm selbst als denkbar angeführte Zweifel an der Täterschaft des Beschwerdeführers ausräumen wollte, hat nach dem Auffinden von DNA-Material des Zeugen L. keine zutreffende Tatsachenbasis mehr. Soweit das LG im Übrigen davon ausgeht, dass es eine Täterschaft des Zeugen L. für ausgeschlossen hält, hat es seine Ansicht nicht auf eine hinlänglich siLVerfGE 20

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chere Grundlage gestellt und erhebliche Aspekte unberücksichtigt gelassen. Dies betrifft insbesondere die Annahme, die DNA-Spuren des Zeugen L. könnten unverdächtig auf das Verpackungsmaterial des Opfers gelangt sein. Das LG hat die seiner Auffassung zufolge denkbaren Entstehungsvarianten nicht näher begründet, obwohl keine der aufgezeigten Versionen ohne Weiteres überzeugend ist. So stellt sich die Frage, ob DNA-Material des Zeugen L. überhaupt mittelbar durch die Ehefrau des Beschwerdeführers auf den Müllsack gelangen konnte, ohne dass diese dort eine eigene Spur hinterließ. Das LG ist nicht der naheliegenden Frage nachgegangen, ob die Annahme, die genetische Spur des Zeugen L. habe in der Wohnung des Opfers in unverdächtiger Weise auf das Verpackungsmaterial geraten können, plausibel ist, obwohl dort lediglich eine andere Art von Müllsäcken aufgefunden wurde und weitere Spuren des Zeugen L. vollständig fehlen. Schließlich hat sich das LG nicht mit der Frage befasst, wie einleuchtend die Mutmaßung ist, der Zeuge L. habe die DNA-Spur in der Wohnung des Beschwerdeführers unmittelbar auf dem Müllsack verursacht. Dazu hätte schon im Hinblick darauf Anlass bestanden, dass Müllsäcke üblicherweise nur von Personen berührt werden, die mit Haushaltsverrichtungen befasst sind. Zu diesem Personenkreis gehörte der Zeuge L. jedenfalls nicht schon deswegen, weil er einige Male in der Wohnung des Beschwerdeführers war. Ohne Aufklärung dieser Fragen bleiben die vom LG aufgezeigten Übertragungswege bloße Vermutungen, die einer gesicherten Tatsachengrundlage entbehren und daher nicht geeignet sind, die Verteidigungsstrategie des Beschwerdeführers für voraussichtlich erfolglos anzusehen. III. Die angegriffenen Beschlüsse sind gem. § 50 Abs. 3 VerfGGBbg aufzuheben und das Verfahren an eine andere Strafkammer des LG Cottbus zurückzuverweisen. C. Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7 S. 1 VerfGGBbg. D. Die Festsetzung des Gegenstandswertes folgt aus § 33 Abs. 1, § 37 Abs. 2 S. 2 Rechtsanwaltsvergütungsgesetz. Der Beschluss ist einstimmig ergangen. Er ist unanfechtbar.

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Nr. 5 1. Eine Verfassungsbeschwerde wegen überlanger Dauer des fachgerichtlichen Verfahrens erledigt sich nicht in jedem Fall durch die instanzabschließende Entscheidung des Fachgerichts. 2. Das Recht des Rechtsschutzsuchenden auf ein zügiges Gerichtsverfahren nach Art. 52 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg kann verletzt sein, wenn Richterstellen zu einer Zeit abgebaut werden, zu der noch zahlreiche Altverfahren anhängig sind, oder wenn das Präsidium des angerufenen Gerichts keine effektiven Maßnahmen zum Abbau der Altverfahren trifft. Verfassung des Landes Brandenburg Art. 52 Abs. 4 Satz 1 Urteil vom 17. Dezember 2009 – VfGBbg 30/09 – in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren K. – Beschwerdeführerin – Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwaltspartnerschaft M. wegen Feststellung einer Grundrechtsverletzung durch die Dauer des Verfahrens 7 K 2503/04 beim Verwaltungsgericht Potsdam Entscheidungsformel: 1. Das Recht der Beschwerdeführerin auf ein zügiges Verfahren nach Art. 52 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg ist dadurch verletzt, dass das Verwaltungsgericht Potsdam in dem Verfahren 7 K 2503/04 über den Prozesskostenhilfeantrag und die Sache selbst erst nach mehr als fünf Jahren entschieden hat. 2. Das Land Brandenburg hat der Beschwerdeführerin die entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten. 3. Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 8000 € festgesetzt.

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Gründe: A. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die ihrer Ansicht nach unzumutbare Dauer ihres verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. I. 1. Die Beschwerdeführerin stellte am 22.10.2003 einen Antrag auf Wohngeld in Form des Lastenzuschusses zu der von ihr in ihrem Haus bewohnten Wohnung. Der Bürgermeister der Stadt Prenzlau lehnte diesen Antrag am 2.4.2004 ab und wies den Widerspruch der Beschwerdeführerin mit Widerspruchsbescheid vom 28.6.2004 zurück. Die Beschwerdeführerin erhob darauf am 29.7.2004 Klage beim VG Potsdam (Az.: 7 K 2503/04) auf Neubescheidung ihres Wohngeldantrags und beantragte zugleich, ihr Prozesskostenhilfe unter Beiordnung ihres Verfahrensbevollmächtigten zu bewilligen. Die Erklärung zu den persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen reichte sie mit Schreiben vom 23.8.2004 ein. Der Beklagte erwiderte mit am 31.8.2004 beim VG eingegangenen Schriftsatz auf die Klage und übersandte die Verwaltungsvorgänge. Auf die Stellungnahme der Beschwerdeführerin zur Klageerwiderung entgegnete er mit Schriftsatz vom 25.11.2004, den das VG dem Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 3.12.2004 zur Kenntnisnahme übersandte. Auf Sachstandsanfragen der Beschwerdeführerin vom 3.4.2006 sowie des Beklagten vom 23.4.2008 teilte das VG jeweils mit, der Klage gehe eine größere Anzahl älterer Verfahren vor. 2. Mit ihrer am 14.7.2009 erhobenen Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, die Untätigkeit des VG Potsdam sei nicht zumutbar und verstoße gegen Art. 52 Abs. 4 Verfassung des Landes Brandenburg (LV). Sie sei auf das Wohngeld angewiesen, so dass sich die Untätigkeit des Gerichts auf ihre Lebensführung ausgewirkt habe. Auch bei durchschnittlicher Eilbedürftigkeit bestehe ein Anspruch auf Bearbeitung in angemessener Zeit. Es sei von einem Organisationsverschulden des Landes auszugehen; dieses habe versäumt, das VG Potsdam so auszustatten, dass Altverfahren zügig abgearbeitet werden können. 3. Das VG Potsdam hat der Beschwerdeführerin nunmehr am 16.10.2009 Prozesskostenhilfe unter Beiordnung ihres Verfahrensbevollmächtigten bewilligt und nach mündlicher Verhandlung am 19.11.2009 die Klage abgewiesen. Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen, dass ihr Recht auf ein zügiges Verfahren nach Art. 52 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg dadurch verletzt worden ist, dass das Verwaltungsgericht Potsdam in dem Verfahren 7 K 2503/04 weder über den ProzesskostenLVerfGE 20

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hilfeantrag noch über die Sache selbst innerhalb angemessener Frist entschieden hat.

II. Die Landesregierung sowie die Präsidenten des OVG Berlin-Brandenburg und des VG Potsdam haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. 1. Die Landesregierung ist der Ansicht, spätestens mit der Entscheidung des VG sei das Rechtsschutzbedürfnis der Beschwerdeführerin für die weitere Inanspruchnahme des Verfassungsgerichts entfallen. In der Sache hält sie die Dauer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens für sehr bedenklich. Beim VG gehe der Abbau der Richterstellen nicht schneller einher als die Verfahrensstände es angezeigt erscheinen ließen. Personalbestand und Personalverwendung seien dem erheblichen Eingangsrückgang ab dem Jahr 2000 erst mit Verzögerung und in deutlich geringerem Maß angepasst worden. Die Zahl der am VG Potsdam tatsächlich tätigen Richter liege seit dem Jahr 2006 über dem Personalbedarf, der anhand der jährlichen Eingänge und der Verfahrensbestände am Jahresende nach bundeseinheitlichen Kriterien errechnet werde. Zur Zeit betrage die Überausstattung noch mehr als zwei Stellen. Sie habe dem Abbau der Altbestände dienen sollen. Die betreffende Kammer sei unverändert mit vier Richtern besetzt und seit dem 1.9.2006 personell unverändert. Fragen einer Entlastung der Kammer seien auf der Ebene des VG und nicht auf Landesebene zu klären. 2. Nach Ansicht des Präsidenten des VG Potsdam spiegelt das Verfahren die allgemeinen Beschwernisse des VG Potsdam und der anderen Verwaltungsgerichte des Landes wider. Das VG Potsdam habe die bedrohlich angewachsenen Altverfahren kontinuierlich abgearbeitet, so dass der Verfahrensanhang von 12.372 Verfahren Ende 2003 auf 5.723 Verfahren Mitte 2009 habe gesenkt werden können. Die betroffene Kammer habe die 445 vor 2004 eingegangenen Verfahren von Ende 2005 bis Mitte 2009 auf 43 Verfahren abgearbeitet. Der Abbau der Altverfahren sei von einer deutlichen Reduzierung der tatsächlich bei Gericht tätigen Richter von 43,75 im Jahr 2004 auf gegenwärtig 33 Richterkräfte begleitet gewesen. Der Kammervorsitzende habe mitgeteilt, ein besonderes Interesse an der Förderung des Verfahrens sei nicht erkennbar gewesen. Insbesondere ältere und eilbedürftigere Verfahren seien vorrangig gefördert worden. Der Kammer hätten bei Eingang des Verfahrens fünf Richterkräfte angehört; sie sei vom 1.1.2006 bis zum 30.6.2006 und seit dem 1.9.2006 mit vier sowie zwischenzeitlich mit drei Richterkräften besetzt gewesen. B. Die Verfassungsbeschwerde hat Erfolg.

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I. Das Verfassungsgericht ist nicht infolge des zwischenzeitlich ergangenen Urteils des VG Potsdam an der Entscheidung über die bei ihrer Erhebung zulässige Verfassungsbeschwerde gehindert. Verfassungsbeschwerden gegen gerichtliche Untätigkeit sind zwar grundsätzlich nur zulässig, solange die Untätigkeit andauert (st. Rspr. des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg, s. Beschl. v. 19.12.1996 – VfGBbg 28/96 – und vom 10.3.2005 – VfGBbg 52/04 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de; vgl. im Bundesrecht: BVerfGE 10, 302, 308). Das Verfassungsbeschwerdeverfahren hat aber eine zweifache Aufgabe. Es dient dem Individualrechtsschutz des Bürgers zur Verteidigung seiner Grundrechte und hat zugleich die Funktion, das objektive Verfassungsrecht zu wahren, auszulegen und fortzubilden. Das Verfassungsgericht darf daher auch nach Fortfall der individuellen Betroffenheit der Beschwerdeführerin über die Verfassungsbeschwerde entscheiden, sofern an der verfassungsgerichtlichen Klärung der Rechtslage ein über die höchstpersönliche Beschwer hinausgehendes öffentliches Interesse besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.11.2009 – 1 BvR 2150/08 –, www.bverfg.de, Rn. 44; BVerfGE 98, 218, 243). So liegt es hier. Das Verfahren der Beschwerdeführerin weist auf Strukturprobleme in der Justiz(-verwaltung) des Landes Brandenburg hin. Es wirft die Frage auf, welche Verpflichtungen das Grundrecht auf ein zügiges Verfahren für die mit seiner Gewährleistung befassten staatlichen Stellen begründet, insbesondere welche Anforderungen es an die Justizorganisation stellt. Die Klärung dieser Frage ist von einer über den Einzelfall der Beschwerdeführerin hinausreichenden Bedeutung, da ausweislich der eingereichten Statistiken allein beim VG Potsdam etwa 200 Verfahren eine ähnliche oder längere Verfahrensdauer aufweisen. Bei Grundrechtsverstößen durch langjährige Verfahrensverzögerungen käme es zu unzumutbaren Grundrechtsverkürzungen, wenn es allein von dem Zeitpunkt der (dann noch erfolgenden) Erledigung des betroffenen Gerichts abhinge, ob (noch) eine Entscheidung des Verfassungsgerichts ergehen kann (vgl. BVerfGE 76, 1, 38 f). II. Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Das Recht der Beschwerdeführerin auf ein zügiges Verfahren, nach Art. 52 Abs. 4 S. 1 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) ist dadurch verletzt, dass das VG Potsdam in dem Verfahren 7 K 2503/04 über den Prozesskostenhilfeantrag und die Sache selbst erst nach mehr als fünf Jahren entschieden hat. Art. 52 Abs. 4 S. 1 LV gibt mehr als nur ein Staatsziel wieder. Die Norm enthält auch nicht nur einen Grundsatz, um die Effektivität des Rechtsschutzes zu befördern, sondern gewährt dem Rechtsschutzsuchenden ein einklagbares Grundrecht auf eine gerichtliche Entscheidung in angemessener Zeit (st. Rspr. des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg, s. nur LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 12, LVerfGE 20

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3, 6 ff). Dieses „Grundrecht vor Gericht“, so die Überschrift von Art. 52 LV, steht weder unter Gesetzes- noch unter Finanzierungsvorbehalt. Es bindet Parlament, Regierung und Gerichte. Die angemessene Verfahrensdauer lässt sich nicht generell und abstrakt, sondern nur nach den besonderen Umständen des einzelnen Falles bemessen. Zu berücksichtigen sind das prozessuale Verhalten des Beschwerdeführers, die Bedeutung der Angelegenheit für ihn sowie außerhalb der Sphäre des Gerichts liegende Gründe (s. nur LVerfGE 14, 169, 172). Danach ist im vorliegenden Fall die Dauer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens unangemessen. Das VG Potsdam hat das Klageverfahren bis zur Entscheidung über den Prozesskostenhilfeantrag und Terminierung zur Hauptverhandlung im Oktober 2009 über einen Zeitraum von mehr als fünf Jahren in keiner Weise gefördert, obwohl es im Hinblick auf den Gegenstand des Verfahrens – die Geltendmachung eines Wohngeldanspruchs – und den gestellten Prozesskostenhilfeantrag zu einer besonderen Förderung verpflichtet war (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2003 – 1 BvR 901/03 –, NVwZ 2004, 334, 335). Verfahrensbezogene Gründe für die überlange Verfahrensdauer sind nicht ersichtlich. Insbesondere hat die Beschwerdeführerin nicht dadurch zu einer Verfahrensverzögerung beigetragen, dass sie auf eine Eilbedürftigkeit der Klage nicht gesondert hingewiesen oder eine Entscheidung nicht wiederholt angemahnt hat. Rechtfertigungsgründe für die unangemessen lange Verfahrensdauer fehlen. Eine nicht in den Umständen des Einzelfalls begründete unangemessen lange Verfahrensdauer steht der Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 52 Abs. 4 S. 1 LV nur entgegen, wenn trotz aller gebotener Anstrengungen der für die Gewährleistung des Grundrechts verantwortlichen staatlichen Stellen ein zügiges Verfahren nicht erreicht werden konnte. Dabei begründet Art. 52 Abs. 4 S. 1 LV die Verpflichtung des Staates, sämtliche notwendigen Maßnahmen zu treffen, damit Gerichtsverfahren zügig beendet werden können. Landesregierung und Haushaltsgesetzgeber haben daher die Einhaltung einer angemessenen Verfahrensdauer durch die Organisation der Gerichtsbarkeit und deren personelle und sächliche Ausstattung sicherzustellen (vgl. BVerfGE 36, 264, 275; BVerfGK 5, 155, 159; Beschl. v. 2.7.2003 – 2 BvR 273/03 –, juris Rn. 13). Besondere Bedeutung kommt dabei der Personalbedarfsberechnung zu. Sie hat den Anspruch des Bürgers auf ein zügiges Gerichtsverfahren zu beachten. Daher kann eine Abkehr von den üblichen Berechnungsmethoden geboten sein, wenn erkennbar wird, dass diese allgemein oder aufgrund besonderer Umstände nicht (mehr) geeignet sind, die für die Gewährleistung eines zügigen Verfahrens erforderliche personelle Ausstattung der Gerichte sicherzustellen. Sofern auf anderem Weg für eine Vielzahl von Verfahren eine angemessene Verfahrensdauer nicht zu erreichen ist, kann auch das Abweichen von einem eingangsbezogenen Bedarfsberechnungssystem notwendig sein. Die Bindung der Landesregierung an das Grundrecht auf ein zügiges Verfahren macht es erforderlich, in einer Situation, wie der hier zu beurteilenden, einen LVerfGE 20

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Stellenabbau zurückzustellen, wenn eine nicht gänzlich unerhebliche Zahl der bei einem Gericht anhängigen Verfahren älter als drei Jahre ist. Bei der Jahreszahl handelt es sich um eine variable Größe in Abhängigkeit von der durchschnittlichen Dauer aller bei den Verwaltungsgerichten des Landes anhängigen Verfahren. Diese beträgt nach der letzten Jahresstatistik 32 Monate. Auch das Ministerium der Justiz des Landes Brandenburg geht bei seiner mit Erlass vom 5.11.2009 angeordneten Geschäftsprüfung bei den Verwaltungsgerichten des Landes von einem drei Jahre überschreitenden Zeitablauf aus. Die Gerichte sind ihrerseits verpflichtet, sämtliche ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten der Verfahrensbeschleunigung zu nutzen. Dazu gehören Maßnahmen der zuständigen Richter zur Verfahrensleitung – etwa eine zeitnahe Überwachung gutachterlicher Tätigkeit und das Setzen von Bearbeitungsfristen oder die Anfertigung von Zweitakten zur zeitgleichen Versendung an Gutachter – ebenso wie gegebenenfalls das Bemühen um gerichtsinterne Entlastung. Auch die Präsidien der Gerichte tragen im Rahmen der ihnen gemäß § 21e Gerichtsverfassungsgesetz zugewiesenen Aufgaben Verantwortung für die Gewährleistung eines zügigen Verfahrens. Sie haben zur Vermeidung überlanger Verfahrenszeiten für eine möglichst gleichmäßige Belastung der Spruchkörper zu sorgen und auf personelle Probleme oder erheblich vermehrten Geschäftsanfall in angemessener Zeit zu reagieren. Berichterstatterwechsel sind weitgehend zu vermeiden. Sie verhindern einen zügigen Abbau von Altbeständen, wie sie überhaupt einer effektiven Erledigung der Dezernatstätigkeit eines Richters im Wege stehen. Bei einer Belastung des Gerichts mit einer Vielzahl von unangemessen alten Verfahren hat das Präsidium alle Möglichkeiten zu ergreifen, mittels Geschäftsverteilung und Spruchkörperbesetzung den Altersabbau effektiv voranzubringen. Dazu gehört auch und dies vorrangig, eine oder mehrere Kammern einzurichten, die ausschließlich mit dem Abarbeiten drei- oder mehrjährig alter Verfahren betraut sind. Die verfassungsrechtlich verbürgte richterliche Unabhängigkeit findet schließlich ihre Grenze dort, wo durch Untätigkeit des Berichterstatters das Grundrecht des von ihm betreuten Rechtsschutzsuchenden verletzt wird. Eine mehr als einjährige Untätigkeit, während derer er das Verfahren nicht gefördert hat, stellt eine potentielle Gefährdung des Grundrechts dar und bedarf zu ihrer Rechtfertigung im Lichte der Verfassung besonderer Gründe. Diese können etwa in der Beweislage des konkreten Falles oder wegen des Vorrangs noch älterer Verfahren liegen (vgl. zum Zeitraum von einem Jahr: OLG Düsseldorf, Beschl. v. 5.3.2009 – I-23 W 99/08 –, NJW 2009, 2388). Das Fehlen solcher Gründe lässt dienstaufsichtsrechtliche Ermahnungen nach § 26 Abs. 2 Deutsches Richtergesetz in Betracht kommen. Dass die für die Gewährleistung des Grundrechts der Beschwerdeführerin auf ein zügiges Verfahren Verantwortlichen alle danach erforderlichen Maßnahmen unternommen haben, um das verwaltungsgerichtliche Verfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, ist dem Vorbringen in vorliegendem VerLVerfGE 20

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fassungsbeschwerdeverfahren nicht zu entnehmen. Die eingereichten Statistiken sprechen im Gegenteil dafür, dass die Landesregierung ihren aus Art. 54 Abs. 4 S. 1 LV folgenden Verpflichtungen zumindest nicht vollständig nachgekommen ist. Der Abbau von sieben Richterstellen am VG Potsdam seit dem Jahre 2004 ist bei einem Anteil der mindestens dreijährigen Verfahren am Gesamtanhang von etwa 20 Prozent mit dem Verfassungsauftrag, angemessene Verfahrenzeiten sicherzustellen, nicht zu vereinbaren. Dies gilt unabhängig davon, auf welche Ursachen der hohe Anhang an Altverfahren zurückzuführen ist. Ferner ist nicht ersichtlich, dass das Präsidium des VG in diesem Zeitraum effektive Maßnahmen zum Abbau der Altbestände ergriffen hat. Das zeigt sich überdeutlich an dem über die Jahre anhaltenden Bestand an überalterten Verfahren. Die Anzahl der Richterkräfte in der betroffenen Kammer war nicht gleichbleibend, und Kammern, denen vorrangig Altverfahren zugewiesen wurden, sind nicht gebildet worden. Nach Lage der dem Verfassungsgericht vorliegenden Erkenntnisse sind hingegen der betroffenen Kammer – bezogen auf den Streitfall – schon deswegen keine Vorhalte zu machen, weil bei ihr noch zahlreiche ältere, als vorrangig zu bearbeitend eingeschätzte Verfahren anhängig sind. C. Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7 S. 1 VerfGGBbg. D. Die Festsetzung des Gegenstandswertes folgt aus § 33 Abs. 1, § 37 Abs. 2 S. 2 Rechtsanwaltsvergütungsgesetz. Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

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Entscheidungen des Staatsgerichtshofs der Freien Hansestadt Bremen

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Staatsgerichtshofs der Freien Hansestadt Bremen Prof. Dr. Alfred Rinken, Präsident Wolfgang Arenhövel (Vizepräsident seit 5.5.2009) Prof. Dr. Peter Huber (bis 4.11.2009) Prof. Dr. Eckart Klein Uwe Lissau Ilsemarie Meyer (seit 1.11.2008) Prof. Dr. Ulrich K. Preuß Prof. Dr. Barbara Remmert (seit 18.3.2010) Prof. Dr. Mathias Stauch (Mitglied u. Vizepräsident bis 13.5.2008)

Stellvertretende Richterinnen und Richter Prof. Hans Alexy Dr. Thomas Brinkmann Karen Buse (bis 31.7.2008) Prof. Dr. Gralf-Peter Callies Brigitte Dreger (bis 30.4.2008) Peter Friedrich Michael Göbel (seit 1.11.2008) Dr. Rolf Gössner Sabine Heinke Prof. Dr. Josef Isensee Monika Paulat Mitra Razavi Theodor Schelhowe Prof. Dr. Sabine Schlacke (seit 21.1.2009) Dr. Walter Schmel Prof. Dr. Edda Weßlau

Präventive Normenkontrolle – Fünf-Prozent-Klausel in Bremerhaven

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Nr. 1 1. Die Kontrolle eines Normentwurfs durch den Staatsgerichtshof setzt voraus, dass der zu beurteilende Entwurf bereits eine genau feststehende, am Maßstab der Verfassung messbare Formulierung gefunden hat. Außerdem muss absehbar sein, dass das Gesetzgebungsverfahren mit dem Ziel der Verabschiedung der Norm fortgeführt werden soll, wenn der Staatsgerichtshof die Vereinbarkeit des Entwurfs mit der Verfassung feststellt. Der Staatsgerichtshof erlässt keine Entscheidungen „auf Vorrat“. 2. Eine Fünf-Prozent-Sperrklausel greift erheblich in die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Wahlbewerber ein. Nur eine mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende erhebliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane kann eine solche Klausel rechtfertigen (im Anschluss an BVerfGE 120, 82). 3. Auch unter Berücksichtigung der Wahl der haupt- und ehrenamtlichen Magistratsmitglieder durch die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven ist eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung und des Magistrats ohne Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit zu erwarten. 4. Das Ziel, durch Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven ein einheitliches Wahlrecht für die beiden Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven herzustellen, rechtfertigt die mit der Wiedereinführung der Sperrklausel verbundene Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Wahlbewerber nicht. Grundgesetz Art. 21 Abs. 1; 28 Abs. 1 Satz 2 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen Art. 64; 65 Abs. 1; 75; 140 Abs. 1 Satz 1; 143, 144 Satz 2; 145; 147 Abs. 1; 148 Abs. 1 Satz 2 Bremisches Wahlgesetz §§ 5 Abs. 1 Satz 1; 7 Abs. 7; 42 Gesetz über den Staatsgerichtshof §§ 12 Abs. 1; 19 Abs. 1; 24 Abs. 1 u. 2 Verfassung für die Stadt Bremerhaven §§ 17; 18; 23 Abs. 1; 25; 27 Abs. 2; 28; 32; 34; 35; 38; 39; 41; 47; 55; 56; 57; 66; 68 LVerfGE 20

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Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen

Geschäftsordnung für die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven §§ 7 Abs. 1; 27; 28 Abs. 2; 29; 38 Abs. 2; 44, 45, 50 Urteil vom 14. Mai 2009 – St 2/08 – in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung eines Normentwurfes Bürgerschaft (Landtag) der Freien Hansestadt Bremen, vertreten durch den Präsidenten der Bremischen Bürgerschaft – Antragstellerin – Mitwirkungsberechtigter: Der Senator für Justiz und Verfassung Äußerungsberechtigte: SPD-Fraktion in der Bremischen Bürgerschaft CDU-Fraktion in der Bremischen Bürgerschaft Fraktion Bündnis 90/Die Grünen in der Bremischen Bürgerschaft FDP-Fraktion in der Bremischen Bürgerschaft Fraktion DIE LINKE in der Bremischen Bürgerschaft Stadtverordnetenversammlung der Seestadt Bremerhaven, vertreten durch den Stadtverordnetenvorsteher Entscheidungsformel: Die Streichung der Worte „§ 7 Abs. 7“ in § 42 Abs. 3 Satz 1 BremWG ist mit der Bremischen Landesverfassung nicht vereinbar. Gründe: A. Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die von der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) in erster Lesung beratene Änderung des Bremischen Wahlgesetzes, mit der die Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven wieder eingeführt werden soll, mit der Landesverfassung vereinbar ist.

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Präventive Normenkontrolle – Fünf-Prozent-Klausel in Bremerhaven

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I. Im Hinblick auf das im Jahr 2006 erfolgreich durchgeführte Volksbegehren „Mehr Demokratie beim Wählen – Mehr Einfluss für Bürgerinnen und Bürger“ wurde das Bremische Wahlgesetz (BremWG) durch Gesetz vom 19.12.2006 (Brem.GBl. S. 539) geändert. Die Bürgerschaft (Landtag) nahm den dem Volksbegehren zugrunde liegenden Gesetzentwurf unverändert an, so dass ein Volksentscheid nicht stattfinden musste (§ 1 Ziff. 4 VolksentscheidG). Neben der Einführung des Kumulierens und Panaschierens wurde die Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven abgeschafft. Dementsprechend wurden in § 42 Abs. 3 S. 1 BremWG, der die Bestimmungen des Wahlgesetzes aufzählt, die auf die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung keine Anwendung finden, die Worte „§ 7 Abs. 7“ eingefügt. Die Änderung trat am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft, findet jedoch erstmals Anwendung auf die erste nach Ablauf einer Frist von 15 Monaten nach dem Inkrafttreten des Gesetzes stattfindende Wahl (Art. 2 des Gesetzes v. 19.12.2006, Brem.GBl. S. 539). Dem gemäß lautet § 42 Abs. 3 S. 1 BremWG jetzt: § 1 Abs. 1a, § 6 Abs. 5, § 7 Abs. 7, § 19 Abs. 1a, § 30 Abs. 2a und 3a sowie § 36a finden keine Anwendung.

§ 7 Abs. 7 BremWG lautet: Bei Verteilung der Sitze werden nur Wahlvorschläge von solchen Parteien oder Wählervereinigungen berücksichtigt, die mindestens fünf vom Hundert der im Wahlbereich, für den der Wahlvorschlag eingereicht ist, abgegebenen gültigen Stimmen errungen haben.

Mit Beschluss vom 7.2.2008 sprach sich die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven mehrheitlich für eine Wiedereinführung der Sperrklausel aus. Die Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen in der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) griffen diese Anregung mit Dringlichkeitsantrag vom 28.5.2008 auf (Bremische Bürgerschaft, Drucks. 17/426). Das Bremische Wahlgesetz soll danach wie folgt geändert werden: In § 42 Abs. 3 Satz 1 werden die Worte „§ 7 Abs. 7“ gestrichen.

Der Gesetzentwurf wurde von der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) am 4.6.2008 in erster Lesung behandelt und zur weiteren Beratung und Berichterstattung an den nichtständigen Ausschuss „Erleichterung der Volksgesetzgebung und Weiterentwicklung des Wahlrechts“ überwiesen. In den Beratungen des Ausschusses wurde deutlich, dass einerseits Klärungsbedarf im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Klausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven besteht und es andererseits erhebliche inhaltliche Differenzen bei der Frage der politischen Beurteilung der Wiedereinführung gibt (Bremische Bürgerschaft Drucks. LVerfGE 20

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Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen

17/471, S. 1). Der Ausschuss sprach sich deshalb für eine Prüfung durch den Staatsgerichtshof nach Art. 140 Abs. 1 S. 1 BremLV aus. Auf Vorschlag des Ausschusses beschloss die Bremische Bürgerschaft am 3.7.2008 (Bremische Bürgerschaft, Beschlussprotokoll, 26. Sitzung, Nr. 17/395): Der Staatsgerichtshof möge prüfen, ob folgende Änderung des Bremischen Wahlgesetzes zulässig ist: Das Bremische Wahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Mai 1990 (Brem.GBl. S. 321), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 19. Dezember 2006 (Brem.GBl. S. 539), wird wie folgt geändert: In § 42 Abs. 3 Satz 1 werden die Worte „§ 7 Abs. 7“ gestrichen.

Der Antrag ist dem Staatsgerichtshof mit Schreiben des Präsidenten der Bremischen Bürgerschaft vom 21.8.2008 zugeleitet und in der mündlichen Verhandlung am 31.3.2009 gestellt worden. II. Der Staatsgerichtshof hat mit Schreiben vom 4.9.2008 der Antragstellerin Gelegenheit zur Vervollständigung des Antrags gegeben. Mit am 15.10.2008 eingegangenem Schriftsatz hat der Präsident der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) eine Stellungnahme des nichtständigen Ausschusses „Erleichterung der Volksgesetzgebung und Weiterentwicklung des Wahlrechts“ vorgelegt, die sich die Bürgerschaft offenbar zu Eigen gemacht hat. Beigefügt waren Stellungnahmen der in der Bürgerschaft vertretenen Fraktionen, die aufgrund eines Beschlusses des genannten Ausschusses eingeholt worden waren. 1. Der Ausschuss verweist zunächst darauf, dass die Initiative der Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen auf Wiedereinführung der Fünf-ProzentKlausel von der CDU-Fraktion mitgetragen werde. Die Wiedereinführung der Sperrklausel bei der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven diene der Herstellung eines einheitlichen Wahlrechts in den Städten Bremen und Bremerhaven. Der Staatsgerichtshof habe mit seiner Entscheidung vom 4.5.1981 die Zulässigkeit der Fünf-Prozent-Klausel bestätigt. Neue Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts als Landesverfassungsgericht für SchleswigHolstein vom 13.2.2008 und des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 9.4.2008 hätten zwar für die mit der Sperrklausel verbundene Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl einen „zwingenden Grund“ als Rechtfertigung verlangt. Dieser liege aber für Bremerhaven darin, dass – anders als in SchleswigHolstein und Thüringen – Oberbürgermeister und Magistrat von der Gemeindevertretung gewählt würden und es um die Gleichheit der Kommunalwahlbedingungen in Bremen und Bremerhaven gehe. Mit der ersten Lesung in der Bürgerschaft und der Überweisung an den zuständigen Ausschuss sei die Wiedereinführung konkret in Aussicht genommen. LVerfGE 20

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2. Die SPD-Fraktion geht davon aus, dass der in erster Lesung beschlossene und an den Ausschuss überwiesene Entwurf eines Änderungsgesetzes eine konkrete Inaussichtnahme der politischen Entscheidung darstelle und damit den Voraussetzungen des Art. 140 Abs. 1 BremLV genüge. Da die Zulässigkeit der Wiedereinführung der Sperrklausel vor dem Hintergrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13.2.2008 zweifelhaft sei, könne der Staatsgerichtshof angerufen werden. Inhaltlich ergebe sich die Rechtfertigung für die Wiedereinführung daraus, dass die Gleichheit der Kommunalwahlbedingungen in Bremen und Bremerhaven anzustreben sei und die Wahl von Oberbürgermeister und Magistrat durch die Stadtverordnetenversammlung erfolge und dafür stabile Mehrheitsverhältnisse erforderlich seien. Splitterparteien könnten diese Verhältnisse gefährden und so die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretung schwerwiegend stören. 3. Die Fraktion der CDU führt aus, dass sie das Gesetzesvorhaben zur Wiedereinführung der Sperrklausel unterstütze. Die Initiative sei gerechtfertigt, da der Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit nach den rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen zwingend erforderlich sei. Ohne Fünf-Prozent-Klausel sei nämlich eine schwerwiegende Störung der Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung zu befürchten. Anders als in Kommunen, in denen der Bürgermeister direkt vom Volk gewählt werde, habe die Stadtverordnetenversammlung die Mitglieder des Magistrats zu wählen. Eine funktionsfähige Verwaltung sei bei einer aufgrund zersplitterter Mehrheitsverhältnisse arbeitsunfähigen Stadtverordnetenversammlung nicht gewährleistet. 4. Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen hat von einer Stellungnahme abgesehen. Nach ihrer Auffassung sind in der Stellungnahme des Ausschusses (oben 1.) alle grundsätzlichen Argumente für und wider die Wiedereinführung dargestellt. 5. Die FDP-Fraktion trägt vor, die Wiedereinführung der Sperrklausel bedeute einen gravierenden Eingriff in das Verfassungsrecht auf gleiche Wahl und die Chancengleichheit aller Wahlbewerber. Unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebe es keine erkennbaren Gründe, die diesen Eingriff rechtfertigen könnten. Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung sei auch ohne Wiederaufnahme der Sperrklausel nicht zu befürchten; schon jetzt seien dort sieben Fraktionen vertreten, die trotz (damaliger) Geltung der Fünf-Prozent-Klausel in die Gemeindevertretung eingezogen seien. Erfahrungen anderer Länder, die keine Sperrklausel für Kommunalwahlen hätten, gäben keine Hinweise auf solche Störungen. Anders als bei Bundestag und Landtagen bestehe bei Kommunen das Erfordernis klarer Mehrheiten zur Sicherung einer aktionsfähigen Regierung nicht. Die Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven sei kein Parlament im staatsrechtlichen Sinn, übe keine Gesetzgebungstätigkeit aus, wähle keine Regierung, sondern sei primär mit Verwaltungsaufgaben betraut; außerdem unterliege sie der LVerfGE 20

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Rechtsaufsicht des Senats der Freien Hansestadt Bremen. Für eine angeblich notwendige Gleichbehandlung Bremerhavens mit Bremen fehle eine gesetzliche Grundlage. Die Fraktion stimme dem Bundesverfassungsgericht darin zu, dass es gerade in den Kommunen möglich sein müsse, auch ortsgebundene, partikulare Ziele zu verfolgen; den entsprechenden Wählergruppen müsse eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein. Schließlich seien Sperrklauseln kein zulässiges Instrument zur Abwehr verfassungsfeindlicher Splittergruppen. Abschließend weist die Fraktion darauf hin, dass die Fünf-Prozent-Klausel nicht mehr zeitgemäß sei; auf kommunaler Ebene gebe es sie nur noch ausnahmsweise. Die Erfahrungen in den Ländern, in denen sie nicht mehr gelte, zeigten, dass ihr Fehlen die Funktionsfähigkeit der Gemeinden nicht negativ beeinflusst habe. Mit der Wiedereinführung der Sperrklausel werde zudem der im Volksbegehren von 2006 zum Ausdruck gekommene politische Wille der Bevölkerung missachtet. III. Die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven, die der Staatsgerichtshof gem. § 12 Abs. 1 BremStGHG iVm § 27a BVerfGG um Stellungnahme gebeten hat, hat diese mit Schriftsätzen, eingegangen am 17. und 19.12.2008, vorgelegt. Angeschlossen waren Äußerungen der Fraktionen von SPD und CDU, FDP und Bündnis 90/Die Grünen. 1. Der Stadtverordnetenvorsteher führt aus, dass der aus 48 Personen bestehenden Gemeindevertretung gegenwärtig sieben Fraktionen oder Gruppen und ein einzelner Mandatsträger angehörten. Nach der letzten noch unter der Geltung der Sperrklausel durchgeführten Wahl zur Stadtverordnetenversammlung im Jahr 2007 seien sechs Gruppen unberücksichtigt geblieben; 2230 Stimmen seien erforderlich gewesen, um dieses Hürde zu überspringen. Weiter wird darauf aufmerksam gemacht, dass es keinen Grund für ein unterschiedliches Wahlrecht in den beiden Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven trotz vergleichbarer Aufgabenkataloge gebe. Es sei bundesweit einmalig, dass es in demselben Bundesland unterschiedliche kommunalwahlrechtliche Bestimmungen gebe. Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung sei bei Nichtwiedereinführung der Fünf-Prozent-Klausel mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Sie ergebe sich zunächst aus der Gefahr eines abgestimmten Obstruktionsverhaltens von Splitterparteien in der Gemeindevertretung, da diese eine geringere Fraktionsdisziplin als etablierte Parteien aufwiesen. Damit könne die Beschlussfähigkeit in Frage gestellt sein. Die Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung werde auch dadurch eingeschränkt, dass wegen der bei Anwesenheit zahlreicher Splittergruppen zu erwartenden längeren Debattenzeit LVerfGE 20

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zahlreiche der ehrenamtlich tätigen Mitglieder der Gemeindevertretung an den Sitzungen nicht mehr vollständig teilnehmen könnten. Splitterparteien könnten sich zu kurzzeitigen Zweckbündnissen zusammenfinden und die Wahl des Oberbürgermeisters und der weiteren hauptamtlichen Magistratsmitglieder gefährden oder verhindern; nicht nur eine Paralysierung der Gemeindevertretung, sondern auch des Magistrats sei zu befürchten. Probleme könnten auch bei der Wahl der ehrenamtlichen Magistratsmitglieder entstehen, insbesondere wenn kleine Gruppen durch Übertritte ihrer Mitglieder zu anderen Gruppen oder Fraktionen sich auflösen würden, weil dann unklar sei, wem bei Wegfall ehrenamtlicher Magistratsmitglieder das Vorschlagsrecht für die Wahl des Nachfolgers zustehe. Entsprechendes gelte für die Wahl der Mitglieder der Ausschüsse der Stadtverordnetenversammlung. Zahlreiche Splittergruppen könnten – wie auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt habe – eine Mehrheitsbildung erschweren oder sogar verhindern. Es sei nicht zumutbar, das Eintreffen solcher Umstände abzuwarten und dann erst nachträglich durch Gesetzesänderung zu reagieren. Die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Klausel sei nach allem unverzichtbar. 2. In einer gemeinsamen Stellungnahme haben sich die Stadtverordnetenfraktionen der SPD und CDU geäußert. Dabei wird darauf hingewiesen, dass die angestrebte Wiedereinführung der Sperrklausel nicht der Bekämpfung extremistischer Kräfte oder der Sicherung der Gemeinwohlorientierung diene. Nach einer Darstellung der der Stadtverordnetenversammlung obliegenden Aufgaben werden die Erschwernisse geschildert, denen sich die Versammlung ohne Wiedereinführung der Sperrklausel gegenüber sehe. Hierbei wird insbesondere angeführt, dass die Existenz vieler Splittergruppen die Mehrheitsbildung erschwere und das Fehlen klarer und ihrer Verantwortung bewusster Mehrheiten sich bei der Wahl der Magistratsmitglieder und der Beschlussfassung über den Haushalt negativ bemerkbar machen und das normale Funktionieren des Organs stören könne. Angesichts der seit langem bestehenden Haushaltsnotlage, die haushaltswirksame Wünsche einzelner Stadtverordneter nicht mehr zulasse, könne die Zersplitterung fatale Folgen für die Beschlussfassung haben. Nach Darlegung der dem Magistrat obliegenden Aufgaben führen die Fraktionen weiter aus, dass sie bei fehlender Sperrklausel mit einer großen Zahl von Parteien oder Gruppen in der Gemeindevertretung rechneten. Auf den Eintritt eines Notstandes müsse der Gesetzgeber nicht warten, bevor er reagieren dürfe. Aus Fällen, die sich bereits in der laufenden Wahlperiode ereignet hätten, seien weitere hinreichende Gründe für die Wiedereinführung der Sperrklausel herzuleiten. So wird auf die bei Mitgliedern von kleinen Parteien (hier: DIE LINKE und die DVU) zu beobachtende Tendenz hingewiesen, dass diese schnell zu anderen Fraktionen oder Gruppen wechselten; dies könne sich bei der Zusammensetzung des ehrenamtlichen Teils der Magistratsmitglieder negativ auswirken. Entsprechendes gelte für die Ausschüsse, die gleichfalls nach dem Verhältnis der Stärke LVerfGE 20

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der Fraktionen und Gruppen zusammengesetzt seien. Eine kontinuierliche Arbeit sei damit nicht mehr gewährleistet. Sei aber die Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung der Ausschüsse nicht mehr gewährleistet, müssten die Ausschüsse ihren Status als beschließende Ausschüsse verlieren mit der Folge, dass die vom Plenum zusätzlich zu übernehmenden Aufgaben nicht mehr in den ordentlichen Sitzungen zu bewältigen seien. Da auch die ehrenamtlichen Magistratsmitglieder von den Fraktionen und Gruppen vorzuschlagen seien, könne eine Mehrheit der partikulare Interessen verfolgenden ehrenamtlichen Mitglieder bei Abstimmungen durch gemeinsame Obstruktion laufend gegen die Auffassung der hauptamtlichen (und fachkundigen) Magistratsmitglieder entscheiden und damit die Verwaltung der Stadt blockieren. Angesichts der Stimmenverluste, welche die großen Volksparteien nach aller Erfahrung erlitten, könne es, falls sich Splitterparteien zu vorübergehenden Zweckbündnissen zusammenschlössen, nicht mehr zu Mehrheitsentscheidungen kommen. Da es für die hauptamtlichen Magistratsmitglieder, einschließlich des Oberbürgermeisters, keine Übergangsregelung bei Ausscheiden aus dem Amt gebe, könne die rechtzeitige Nachwahl blockiert werden. Schon jetzt sei festzustellen, dass alle in der Stadtverordnetenversammlung vertretenen Parteien bei der Ausschreibung und Wahl von Spitzenpositionen in der Stadt Bremerhaven, z.B. des Intendanten des Stadttheaters, aber auch bei den Berufungen in die Aufsichtsräte der privatrechtlichen Gesellschaften, mitwirken wollten. Diese Situation werde sich durch Splitterparteien noch verschärfen und zur Paralyse führen. Der Hinweis auf das Bestehen der Rechtsaufsicht durch den Senat sei kein Argument gegen die Gefährdung der Funktionsfähigkeit. Die Fraktionen halten daher die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Klausel für geboten. 3. Die Stadtverordnetenfraktion der FDP hält die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Klausel für nicht vertretbar. Durch das Volksbegehren von 2006 sei das Votum der Bürgerinnen und Bürger gegen die Sperrklausel deutlich geworden. Die Sperrklausel sei auf kommunaler Ebene nicht mehr zeitgemäß. Ihre Abschaffung in anderen Ländern habe zu einer Belebung der Kommunalpolitik geführt. Im Übrigen wird auf die Stellungnahme der FDP-Fraktion in der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) Bezug genommen. 4. Auch die Stadtverordnetenfraktion Bündnis 90/Die Grünen lehnt die Wiedereinführung der Sperrklausel ab. Die kurze Zeitspanne, die seit dem sich gegen die Fünf-Prozent-Klausel aussprechenden Volksbegehren vergangen sei, werfe Glaubwürdigkeitsfragen des politischen Systems auf. Unabhängig davon stehe die Wahlrechtsgleichheit einer Neueinführung entgegen. Unter Rückgriff auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 13.2.2008 wird ausgeführt, dass schon jetzt – trotz bei der letzten Wahl noch bestehender Sperrklausel – sieben Fraktionen oder Gruppen in der Stadtverordnetenversammlung vertreten seien, LVerfGE 20

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so dass der Hinweis auf die ohne Sperrklausel eintretende Funktionsunfähigkeit nicht nachvollziehbar sei. Die Erfahrungen anderer Bundesländer zeigten, dass das Fehlen von Sperrklauseln die Funktionsfähigkeit der Kommunen nicht gefährdet habe. Im Hinblick auf die Wahl des Oberbürgermeisters durch die Stadtverordnetenversammlung wird darauf aufmerksam gemacht, dass diese Regelung allein auf den Vorschriften der rechtlich als Satzung einzustufenden Stadtverfassung Bremerhavens beruhe. Die Wiedereinführung der Sperrklausel sei verfassungsrechtlich unzulässig. IV. In der mündlichen Verhandlung am 31.3.2009 haben die Vertreter der Antragstellerin und der anwesenden äußerungsberechtigten Bürgerschaftsfraktionen (SPD, Bündnis 90/Die Grünen, FDP und DIE LINKE) sowie der Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven ihre Rechtsauffassung dargelegt und teilweise vertieft. Der Landeswahlleiter hat als sachverständige Auskunftsperson die Begriffe des „natürlichen Quorums“ und der „faktischen Sperrklausel“ erläutert sowie zu der Frage Stellung genommen, wie das Ergebnis der Wahl der Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven in den Jahren 1999, 2003 und 2007 ohne Sperrklausel ausgefallen wäre. Der Senator für Justiz und Verfassung hat von einer Stellungnahme abgesehen. B. I. Die Entwicklung des Kommunalwahlrechts in Deutschland zeigt, dass vor allem in den letzten zehn Jahren immer mehr Kommunalwahlgesetze auf eine Sperrklausel verzichtet haben, häufig aufgrund landesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen (vgl. hierzu Puhl Die 5%-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht auf dem Rückzug, in: FS für Josef Isensee, 2007, S. 441 ff; v. Arnim Die Unhaltbarkeit der Fünfprozentklausel bei Kommunalwahlen nach der Reform der Kommunalverfassungen, in: FS für Klaus Vogel, 2000, S. 453 ff; Krajewski DÖV 2008, 345 ff). Heute gilt die Fünf-Prozent-Klausel für Kommunalwahlen in keinem Flächenstaat mehr. Die Situation stellt sich im Einzelnen wie folgt dar: Baden-Württemberg: Bayern: Brandenburg: Hessen:

Keine Sperrklausel. Nichtigerklärung der Sperrklausel durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof 1952, BayVGH (N.F.) Bd. 5, Teil II, 66. Keine Sperrklausel. Wegfall der Sperrklausel durch Gesetz vom 23. Dezember 1999 (GVBl. 2000 I S. 2). LVerfGE 20

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Mecklenburg-Vorpommern:

Niedersachsen: Nordrhein-Westfalen:

Rheinland-Pfalz: Saarland:

Sachsen: Sachsen-Anhalt: Schleswig-Holstein:

Thüringen:

Wegfall der Sperrklausel durch Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 14. Dezember 2000 (LVerfGE 11, 306 = LKV 2001, 270); Gesetz vom 12. September 2003 (GVBl. S. 442). Keine Sperrklausel. Wegfall der Sperrklausel durch Urteil des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Juni 1999 (DVBl. 1999, 1271); Gesetz vom 14. Juli 1999 (GVBl. S. 412). Wegfall der (seit 1988 auf 3,03% herabgesetzten) Sperrklausel durch Gesetz vom 28. Mai 2008 (GVBl. S. 79). Wegfall der Sperrklausel durch Gesetz Nr. 984 vom 20. August 2008 (ABl. S. 1542); der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes hatte in seinem Urteil vom 2. Juni 1998 bei einer 4:4-Entscheidung eine Verfassungswidrigkeit nicht feststellen können (LVerfGE 8, 257). Keine Sperrklausel. Keine Sperrklausel. Wegfall der Sperrklausel durch Urteil vom 13. Februar 2008 des Bundesverfassungsgerichts als Landesverfassungsgericht (BVerfGE 120, 82); Gesetz vom 4. März 2008 (GVBl. S. 133). Wegfall der Sperrklausel aufgrund des Urteils des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 11. April 2008 (NVwZ-RR 2009, 1); Gesetz vom 9. Oktober 2008 (GVBl. S. 353).

In den Stadtstaaten ist die Situation etwas anders: Berlin:

Hamburg:

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Für Bezirksversammlungen gilt nach § 22 Abs. 2 LWahlG (GVBl. 1987 S. 2370; 2006 S. 712) eine Drei-Prozent-Sperrklausel. Eine 5:4-Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 17.3.1997 hatte die zunächst bestehende Fünf-Prozent-Sperrklausel für verfassungswidrig erklärt (LVerfGE 6, 28 = LKV 1998, 142). Für die Wahl der Bezirksversammlungen gilt die Fünf-Prozent-Sperrklausel. Ein Volksentscheid vom 13.6.2004 hatte zwar zur Abschaffung der

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Sperrklausel auf Bezirksebene geführt (GVBl. 2004, S. 313), doch führte der parlamentarische Gesetzgeber 2006 die Sperrklausel für Bezirkswahlen wieder ein (GVBl. 2006 S. 519). Das Hamburgische Verfassungsgericht hat am 27.4.2007 unter Hinweis auf frühere Entscheidungen (insbesondere Urt. v. 6.11.1998, DÖV 1999, 296) diese Wiedereinführung für verfassungsgemäß gehalten (LVerfGE 9, 157 = NordÖR 2007, 301). Eine Verfassungsbeschwerde gegen diese Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht am 14.1.2008 nicht zur Entscheidung angenommen (2 BvR 1975/07Kammer). Ein neues Volksbegehren, das sich gegen die Wiedereinführung der Sperrklausel auf Bezirksebene richtet, ist im Februar 2009 zustande gekommen. II. Im Land Bremen gilt die Fünf-Prozent-Sperrklausel aufgrund Art. 75 Abs. 3 BremLV für die Wahl zur Bremischen Bürgerschaft (Landtag). Der Staatsgerichtshof hielt seine ursprüngliche Ablehnung der Sperrklausel (BremStGHE 1, 173) angesichts der inzwischen dazu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 1, 208; 6, 84) nicht aufrecht (BremStGHE 4, 111, 123; 6, 253, 268). Die für die Wahl zum Landtag geltende Fünf-Prozent-Sperrklausel findet – unter dem Vorbehalt abweichender Ortsgesetzgebung (Art. 145 BremLV) – gem. Art. 148 Abs. 1 S. 2 BremLV in gleicher Weise auf die Stadtgemeinde Bremen Anwendung. Die Geltung der Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven ergab sich bis zu der mit Gesetz vom 19.12.2006 (Brem.GBl. S. 539) erfolgten Änderung aus § 42 Abs. 3 S. 1 BremWG idF der Bekanntmachung vom 23.5.1990 (Brem.GBl. S. 321), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.2.2006 (Brem.GBl. S. 99). Zu der den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Frage der Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven hat der Staatsgerichtshof bislang keine Stellung genommen; die Überlegungen in seiner Entscheidung vom 4.5.1981 – St 1/80 – bezogen sich auf die Beurteilung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in den Wahlbereichen Bremen und Bremerhaven bei der Landtagswahl (BremStGHE 4, 111, 125 f). C. Der Antrag ist zulässig. LVerfGE 20

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I. Die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes ergibt sich aus Art. 140 Abs. 1 S. 1 BremLV iVm § 24 Abs. 1 und 2 BremStGHG. Anders als das Bundesrecht, dem eine „vorbeugende Feststellung“ der Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit noch nicht bestehender Normen mit dem Grundgesetz fremd ist (BVerfGE 1, 396), lässt Art. 140 Abs. 1 S. 1 BremLV angesichts seiner weiten Fassung die Prüfung eines bloßen Normentwurfs grundsätzlich zu (BremStGHE 1, 42; 1, 96; vgl. auch Koch Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit der Freien Hansestadt Bremen, 1981, S. 89 f). Auch insoweit handelt es sich um „die Entscheidung von Zweifelsfragen über die Auslegung der Verfassung“, nämlich der Frage, ob die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Wahlbewerber verstoßen würde. Soweit für die Auslegung des Landesverfassungsrechts bundesverfassungsrechtliche Maßstäbe bedeutsam sind, ist hierfür der Staatsgerichtshof gleichfalls zuständig (BremStGHE 6, 11, 18). II. Eine präventive Normenkontrolle durch den Staatsgerichtshof ist allerdings nur unter qualifizierten Voraussetzungen zulässig. Sie setzt zunächst voraus, dass der zu beurteilende Entwurf bereits eindeutige Konturen erhalten, das heißt eine genau feststehende und damit am Maßstab der Verfassung messbare Formulierung gefunden hat. Dies ist ausweislich des dem Staatsgerichtshof vorgelegten Antrags der Fall. Außerdem muss absehbar sein, dass das Gesetzgebungsverfahren mit dem Ziel der Verabschiedung der Norm fortgesetzt werden soll, wenn der Staatsgerichtshof die Vereinbarkeit des Entwurfs mit der Verfassung feststellt. Der Staatsgerichtshof erlässt keine Entscheidung „auf Vorrat“. Eine solche Entscheidung würde dem Erfordernis eines objektiven Klarstellungsinteresses widersprechen (vgl. BremStGHE 6, 11, 18), das auch in einem „objektiven Verfassungsbewahrungsverfahren“, wie es Art. 140 Abs. 1 S. 1 BremLV darstellt (vgl. BremStGHE 4, 74, 78), vorliegen muss. Angesichts der schon durchgeführten, für die Wiedereinführung der Sperrklausel votierenden ersten Lesung am 4.6.2008 und der von den drei – die Mehrheit bildenden – Bürgerschaftsfraktionen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und CDU eingenommenen und in der mündlichen Verhandlung bekräftigten Haltung ist davon auszugehen, dass bei einer die Verfassungsmäßigkeit der Wiedereinführung bejahenden Entscheidung des Staatsgerichtshofs der Gesetzgebungsprozess fortgesetzt wird (vgl. BremStGHE 1, 96, 102); die politische Willensbildung hat sich somit bereits in ausreichender Weise konkretisiert.

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III. Die Bremische Bürgerschaft (Landtag) ist gem. Art. 140 Abs. 1 S. 1 BremLV und § 24 Abs. 1 BremStGHG antragsberechtigt. Sie hat ferner in noch ausreichender Weise dargelegt, auf welche Vorschrift der Landesverfassung sich die Zweifel beziehen und aus welchen Gründen die Auslegung zweifelhaft erscheint (§ 24 Abs. 2 S. 1 BremStGHG; vgl. BremStGHE 6, 149, 160). Insoweit hat die Antragstellerin vor allem auf das in einem Organstreitverfahren ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts als Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein vom 13.2.2008 (BVerfGE 120, 82) hingewiesen, mit dem eine Verfassungsverletzung festgestellt wurde, weil der Landtag den Antrag einer Fraktion auf Abschaffung der Fünf-Prozent-Klausel bei Kommunalwahlen im Land zu Unrecht abgelehnt hatte. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Antragstellerin selbst Zweifel hat; es genügt, dass objektiv nachvollziehbare Zweifel bestehen (vgl. Neumann Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, Kommentar, 1996, Art. 140 Rn. 2). Sie sind in den Debatten des nichtständigen Ausschusses „Erleichterung der Volksgesetzgebung und Weiterentwicklung des Wahlrechts“ und in den dem Staatsgerichtshof vorgelegten Stellungnahmen hinreichend zum Ausdruck gebracht worden (vgl. Brem. Bürgerschaft, Drucks. 17/471). Aus den Ausführungen der Antragstellerin insgesamt ergibt sich auch, dass sie der Auffassung ist, dass die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Wahlbewerber der Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht entgegenstehen (vgl. § 24 Abs. 2 S. 2 BremStGHG). D. Die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Wahl der Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven verstößt nicht deshalb gegen die Landesverfassung, weil der parlamentarische Gesetzgeber eine Regelung beschließt, die der im Volksbegehren von 2006 zum Ausdruck gekommenen Auffassung widerspricht (I.). Sie ist aber verfassungswidrig, weil sie in die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien und sonstigen Wahlbewerber ohne zureichenden verfassungsrechtlich tragfähigen Grund eingreift (II. – IV.). I. Die Wiedereinführung der Sperrklausel missachtet den Volkswillen nicht in einer verfassungsrechtlich relevanten Weise. Der dem Volksbegehren 2006 zugrunde liegende Gesetzentwurf ist von der Bremischen Bürgerschaft mit Gesetz vom 19.12.2006 in das Wahlgesetz (Brem.GBl. S. 539) integriert worden (§ 21 Gesetz über das Verfahren beim Volksentscheid idF v. 22.12.1998, Brem.GBl. 1999 S. 1). Die Bürgerschaft ist aber nicht grundsätzlich verpflichtet, an einer von ihr – aus welchen Gründen auch immer – einmal gefassten gesetzgeberischen LVerfGE 20

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Entscheidung festzuhalten. Ob das Abrücken von einem auf Grund des Ausgangs des Volksbegehrens getroffenen Gesetzesbeschluss schon nach relativ kurzer Zeit die Glaubwürdigkeit der Entscheidungsträger beeinträchtigt und die politische Kultur beschädigt (dazu Schefold NordÖR 2008, 365 ff, 366), ist eine Frage, über die der Staatsgerichtshof nicht zu entscheiden hat. Ein Verfassungsverstoß gegen das demokratische Prinzip (Art. 65 Abs. 1 BremLV) ist hierin jedenfalls nicht zu erkennen. Das Problem, unter welchen Umständen der parlamentarische Gesetzgeber ein durch Volksentscheid beschlossenes Gesetz (Art. 73 BremLV) abändern kann, stellt sich im vorliegenden Zusammenhang nicht (vgl. dazu HambVerfG, NordÖR 2007, 301, 304 f). II. Die Wiedereinführung verletzt jedoch den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien oder sonstiger zur Teilnahme an den Wahlen zur Stadtverordnetenversammlung zugelassener Gruppen. 1. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl trägt der vom Demokratieprinzip geforderten egalitären Rechtsstellung der Staatsbürger Rechnung (BVerfGE 121, 266, 295); die Gleichbewertung aller Staatsbürger gehört zu den wesentlichen Grundlagen einer freiheitlich-demokratischen Ordnung (BVerfGE 6, 84, 91; 11, 351, 360). Die Wahlrechtsgleichheit verlangt, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Dies schließt ein, dass die Stimme jedes Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance (Erfolgswert) haben muss. Da durch die Wahlen über die Verteilung und Legitimation der Macht in hoheitlichen Organisationen entschieden wird, ist der Grundsatz der Gleichheit der Wahl im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (BVerfGE 95, 408, 417; 120, 82, 102). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gilt auch für die Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven. Für das Land Bremen selbst (Wahl der Bremischen Bürgerschaft/Landtag) ergibt sich die Geltung des Grundsatzes aus Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 75 Abs. 1 S. 1 BremLV, für die Stadtgemeinde Bremen (Wahl zur Stadtbürgerschaft) aus Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 148 Abs. 1 S. 2 iVm Art. 75 Abs. 1 S. 1 BremLV (BremStGHE 6, 253, 263; 7, 111, 123). Für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven ist die Geltung der Wahlrechtsgleichheit ausdrücklich zwar nur einfachgesetzlich in § 42 Abs. 3 S. 2 iVm § 5 Abs. 1 S. 1 BremWG geregelt, folgt jedoch aus der für die Länder verbindlichen Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG und dem in Art. 65 Abs. 1 BremLV enthaltenen Bekenntnis der Freien Hansestadt Bremen zur Demokratie. Damit wäre es unvereinbar, wenn für die Wahl der Volksvertretung in einer Gemeinde des Landes Bremen der Grundsatz der gleichen Wahl nicht gälte. Der LVerfGE 20

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Grundsatz der Wahlgleichheit hat daher auch im Hinblick auf die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven (landes-)verfassungsrechtlichen Rang. 2. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber ergibt sich für politische Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG; diese Bestimmung wirkt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unmittelbar in die Landesverfassungen hinein, ist deren Bestandteil (BVerfGE 1, 208, 227; 103, 332, 352 f; 120, 82, 104; vgl. auch MVVerfG, LKV 2001, 270 ff, 272). Die Chancengleichheit der Parteien ist daher für Landtags- und Gemeindevertretungswahlen innerhalb des Landes Bremen zu gewährleisten. Soweit übrige Wahlbewerber betroffen sind, folgt ihre Chancengleichheit aus dem allgemeinen demokratischen Prinzip und der Wahlrechtsgleichheit. In jedem Fall ist darum die Chancengleichheit der Wahlbewerber, ob es sich um politische Parteien handelt oder nicht, landesverfassungsrechtlich garantiert. Inhaltlich verlangt sie, dass allen Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlverfahren und die gleichen Chancen bei der Verteilung der Sitze zustehen. Sie ist wie die Wahlrechtsgleichheit in einem strikten und formalen Sinn zu verstehen (BVerfGE 120, 82, 104 f). 3. Eine Fünf-Prozent-Sperrklausel bewirkt die Ungleichgewichtung der Wählerstimmen; diese werden zwar nicht im Hinblick auf ihren Zählwert, aber im Hinblick auf ihren Erfolgswert ungleich behandelt, je nachdem, ob sie für eine Partei oder Wählergruppe abgegeben werden, welche die Fünf-Prozent-Hürde übersprungen hat oder die daran gescheitert ist. Während die letzteren Stimmen ohne Einfluss auf die Sitzverteilung des zu wählenden Gremiums bleiben, können die anderen Stimmen Einfluss nehmen (vgl. BVerfGE 120, 82, 106). Damit wird die Wahlrechtsgleichheit eingeschränkt. Zu einem beeinträchtigenden Eingriff führt die Fünf-Prozent-Klausel auch hinsichtlich der Chancengleichheit der Wahlbewerber. Verfehlen sie die mit der Sperrklausel aufgerichtete Hürde, können sie an der Sitzverteilung in der gewählten Gemeindevertretung nicht teilnehmen und auf die Durchführung der Aufgaben dieses Organs keinen Einfluss nehmen. Wie sich aus den Ausführungen des Landeswahlleiters in der mündlichen Verhandlung ergibt, hat zwar die damals noch bestehende Sperrklausel das Ergebnis der letzten Wahl zur Stadtverordnetenversammlung im Jahr 2007 nicht unmittelbar beeinflusst, da die sechs Parteien oder Gruppen, die keine Mandate erlangt haben, auch ohne Sperrklausel dieses Ziel nicht erreicht hätten. Bei den Wahlen 1999 und 2003 jedoch wären bei einer Wahl ohne Fünf-Prozent-Sperrklausel bei unveränderter Stimmenverteilung Kandidaten von zwei weiteren Parteien (1999: AFB – 2 Sitze, FDP – 1 Sitz; 2003: Schill – 1 Sitz, B.H.V – 1 Sitz) in die Stadtverordnetenversammlung gewählt worden. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel greift daher in die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien ein. 4. Obwohl die Grundsätze der gleichen Wahl und der Chancengleichheit der Wahlbewerber streng und formal zu verstehen sind, gelten sie nicht schrankenlos. LVerfGE 20

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Allerdings bedürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der Staatsgerichtshof angeschlossen hat, Einschränkungen dieser Grundsätze zwingender Gründe (BVerfGE 1, 208, 247 ff; 121, 266, 297; BremStGHE 4, 111, 123; 6, 253, 263 f). Voraussetzung einer Abweichung von der strikten Wahlrechtsgleichheit ist, dass die Gründe für die Einschränkung durch die Verfassung legitimiert und von einem der Wahlrechtsgleichheit entsprechenden Gewicht und die beschränkenden Regelungen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sind. Die Einschränkungen müssen sich von Verfassungs wegen aber nicht als zwangsläufig oder notwendig darstellen (BVerfGE 120, 82, 107). Vielmehr werden auch Gründe als Rechtfertigung des Eingriffs zugelassen, die durch die Verfassung getragen und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit die Waage halten kann. Dabei genügen sich aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung ergebende Gründe, wozu insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele gehört, wie die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (BVerfGE 95, 408, 418; 121, 266, 297 f). Das erlaubte Ausmaß des Eingriffs richtet sich danach, mit welcher Intensität in die verfassungsrechtlichen Grundsätze eingegriffen wird. Bei der Abwägung können gefestigte Rechtsüberzeugung und die Rechtspraxis Beachtung finden (BremStGHE 7, 111, 126). Die Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven ist kein Parlament im staatsrechtlichen Sinn. Die Wahrnehmung des örtlich beschränkten Wirkungskreises durch die kommunale Vertretungskörperschaft ist mit der Ausübung von Staatsgewalt durch Parlamente nicht gleichzusetzen. Die Gemeindevertretung ist ein Organ der Verwaltung. Anders als Parlamente üben Gemeindevertretungen keine Gesetzgebungstätigkeit aus. Hieran ändert auch die kollegiale Struktur des Vertretungsorgans sowie die Befugnis zur Satzungsgebung nichts (BVerfGE 120, 82, 112 mwN; dazu auch Dreier in: ders., Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 76). Deshalb können Überlegungen zur Erforderlichkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel bei Bundestags- und Landtagswahlen nicht unbesehen auf Wahlen zur Gemeindevertretung übertragen werden (vgl. BVerfGE 120, 82, 111 f). Damit wird aber die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung als rechtfertigender Grund für die Einschränkung des Erfolgswerts bei den Wahlen keineswegs grundsätzlich ausgeschlossen, ist als solcher vielmehr anerkannt (vgl. BVerfGE 120, 82, 112; ThürVerfGH, NVwZ-RR 2009, 1, 2). Die verfassungsrechtliche Beurteilung der festgestellten, durch eine Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel erfolgenden Einschränkung der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien und sonstigen Wahlbewerber hat dabei von den konkreten Funktionen des zu wählenden Organs, also hier der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven, auszugehen.

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III. 1. Die Unzulässigkeit der Wiedereinführung der Sperrklausel wäre bereits dann festzustellen, wenn sie dem Zweck diente, verfassungsfeindliche oder extremistische Parteien oder Gruppen von der Repräsentation in der Stadtverordnetenversammlung auszuschließen; denn dem Wahlgesetzgeber stünde es nicht zu, bestimmte Parteien von der Willensbildung des Volkes auszuschließen (BVerfGE 120, 82, 109; ThürVerfGH, NVwZ-RR 2009, 1, 5). Ein solches Motiv lässt sich jedoch auf der Grundlage der dem Staatsgerichtshof vorliegenden Unterlagen nicht feststellen. 2. a) Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung und daraus folgend der Verwaltungstätigkeit der Stadt Bremerhaven ohne Wiedereinführung der Sperrklausel lässt sich nicht mit einer die Intensität der Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien in Rechnung stellenden hinreichenden Wahrscheinlichkeit feststellen. Zwar ist – wie bereits ausgeführt – die Sicherung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane, d. h. ihrer Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit (vgl. BVerfGE 82, 322, 338; 95, 408, 419), prinzipiell als rechtfertigender Grund für Beschränkungen der genannten verfassungsrechtlichen Grundsätze anerkannt (BVerfGE 120, 82, 112). Angesichts deren Bedeutung für ein freies demokratisches Staatswesen und ihres daraus resultierenden strikten und formalen Verständnisses (oben D. II. 1. und 2.) ist nach der durch Gesetz vom 19.12.2006 (Brem.GBl. S. 539) erfolgten Abschaffung der Sperrklausel für die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung genau zu prüfen, ob ihre Wiedereinführung auch in Zukunft zur Sicherung der Funktionsfähigkeit geeignet und erforderlich ist. Dass die bisherige Geltung der Sperrklausel rechtlich unbeanstandet geblieben war, erübrigt diese Prüfung nicht, weil sich inzwischen die tatsächliche Situation und die rechtliche Betrachtungsweise verändert haben (vgl. BVerfGE 120, 82, 108). Da die Funktionen der Stadtverordnetenversammlung bislang nur unter den Bedingungen der Geltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel ausgeübt wurden und auch noch in der bis 2011 laufenden Wahlperiode ausgeübt werden, kann diese Frage nur aufgrund einer Prognose beantwortet werden. Es entspricht den Prinzipien der Demokratie und der Gewaltentrennung, dass es zunächst dem durch Wahlen legitimierten Gesetzgeber obliegt, diese Prognose vorzunehmen und auf ihrer Grundlage die entsprechenden Regelungen zu beschließen (ThürVerfGH NVwZ-RR 2009, 1, 2). Davon ist auch der Staatsgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung ausgegangen (BremStGHE 7, 111, 126 f). Daran hält er grundsätzlich fest. Zu beachten ist jedoch, dass in der neueren Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte (vgl. BVerfGE 120, 82, 113 als Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein), der sich der Staatsgerichtshof anschließt, und Literatur (Meyer Demokratische Wahl und Wahlsystem, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch LVerfGE 20

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des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl., 2005, § 45 Rn. 37; v. Arnim aaO, S. 454) die fundamentale Bedeutung der Gleichheit der Wahl für die Hinnahme der demokratischen Mehrheitsentscheidung einerseits und die Gefahr einer Instrumentalisierung des Wahlrechts zur Sicherung des Machterhalts der Mehrheitsparteien andererseits stärker als zuvor erkannt worden ist. Hieraus wird zutreffend auch für Kommunalwahlen die Notwendigkeit der strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle einer Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit gefolgert (BVerfGE 120, 82, 113; VerfGH NRW, DVBl. 2009, 250, 251; Puhl aaO, S. 450). Weder die rein theoretische Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane noch die allgemeine und abstrakte Behauptung, es sei ohne Sperrklausel eine solche Beeinträchtigung zu erwarten, würde der verfassungsgerichtlichen Überprüfung standhalten (vgl. auch VerfGH Berlin, LKV 1998, 142, 143; MVVerfG, LKV 2001, 270, 274; BVerfGE 120, 82, 113 f.; a.A. HambVerfG, DÖV 1999, 296 ff, 299). Wegen der Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter darf der Gesetzgeber nicht ohne empirische Grundlage darüber befinden, von welchem Wahrscheinlichkeitsgrad an er eine Funktionsstörung annehmen will (Ehlers Jura 1999, 660, 665). Vielmehr müssen die Voraussetzungen einer konkreten, mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung vorliegen (BVerfGE 120, 82, 114; ThürVerfGH NVwZ-RR 2009, 1, 2), keineswegs muss jedoch ein Notstand bereits eingetreten sein (ThürVerfGH NVwZ-RR 2009, 1, 2). Es ist Sache des Gesetzgebers, also hier der Antragstellerin, diese maßgeblichen, d. h. von der konkreten Funktion des zu wählenden Organs ausgehenden Prognosegrundlagen vorzulegen; Sache des Staatsgerichtshofs ist es, zu prüfen, ob aufgrund dieser Darlegung mit einiger Wahrscheinlichkeit Funktionsstörungen zu erwarten sind, deren Schwere der Bedeutung des Eingriffs in die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien die Waage halten können. b) Nach diesen Maßstäben reichen die vorgetragenen Hinweise nicht aus, um mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit annehmen zu können, dass die bei Wegfall der Sperrklausel nicht auszuschließende, sondern prinzipiell sogar zu erwartende Erhöhung der Anzahl der in der Stadtverordnetenversammlung vertretenen Parteien oder Gruppen zu einer Erschwerung der Erfüllung ihrer allgemeinen Tätigkeit, insbesondere durch Verzögerung oder Verhinderung der Entscheidungsfindung (Mehrheitsbildung), führen wird. Schwerfälligkeit der Meinungsbildung und durch Vielstimmigkeit ausgelöste Konflikte können in einer demokratischen Organisation nicht als Funktionsstörung qualifiziert werden (VerfGH NRW, DVBl. 1999, 1271 ff, 1273; VerfGH NRW, DVBl. 2009, 250, 251; BVerfGE 120, 82, 114 f; Schmidt-De Caluwe NVwZ 2001, 270, 273). Die Annahme, dass die in der Gemeindevertretung vorhandenen „Splitterparteien“ ein abgestimmtes Obstruktionsverhalten praktizieren würden, das zu Funktionsstörungen führen werde, ist nach keiner Richtung hinreichend konkret belegt, um als ausreichend wahrscheinlich gelten zu können; Obstruktionspolitik kann auch bei größeLVerfGE 20

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ren Parteien nicht ausgeschlossen werden. Nicht mehr als eine theoretische Möglichkeit ist auch die Behauptung, dass häufige Parteiwechsel und fehlende Fraktionsdisziplin bei Angehörigen von „Splitterparteien“ die Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung beeinträchtigen. Zeitlich überbordenden Diskussionen kann im Wege von Geschäftsordnungsmaßnahmen, die gegebenenfalls verschärft werden können, begegnet werden (vgl. § 31 Abs. 2 VerfBrhv, § 50, 51 GeschO StadtVVBrhv); einer Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit bedarf es hierzu nicht. Gegenüber einer solchen Einschränkung fällt auch die möglicherweise fehlende Bereitschaft der Mandatsträger nicht ins Gewicht, selbst bei länger andauernden Sitzungen anwesend zu bleiben; insoweit ist auf die Präsenzpflicht der Mitglieder der Stadtverordnetenversammlung zu verweisen (§ 7 Abs. 1 GeschO StadtVVBrhv). Keinesfalls als rechtfertigender Grund für den Eingriff in die verfassungsrechtlichen Grundsätze ist der Hinweis auf die bei Wahlen feststellbaren Stimmverluste der großen Parteien und darauf zu akzeptieren, dass selbst kleine Parteien oder Gruppen bei der Wahl zu herausgehobenen Posten der Stadtgemeinde Bremerhaven, etwa des Intendanten des Stadttheaters oder der Geschäftsführer städtischer Gesellschaften, mitwirken wollen. Wenn solche Wahlen in den Aufgabenbereich der Stadtverordnetenversammlung fallen, ist es sogar die Pflicht aller ihrer Mitglieder, daran mitzuwirken (§ 18 VerfBrhv, § 7 Abs. 1 S. 1 GeschO StadtVVBrhv). Es ist schwer, das vorgetragene Argument anders als im Sinne des Versuchs zu verstehen, die eigene Machtposition zu sichern. Schließlich reicht auch die Möglichkeit, dass bei fehlender Sperrklausel Angehörige von Gruppen Mandate in der Gemeindevertretung erlangen, deren Programme nicht am Gesamtwohl orientiert sind, sondern im Wesentlichen nur Partikularinteressen verfolgen, für die Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit nicht aus. Jedenfalls im kommunalen Bereich geht die strikte Entgegensetzung von einem vom Gesetzgeber definierten, auf das Staatsganze bezogenen Gemeinwohl und der Vertretung partikularer Interessen von falschen Voraussetzungen aus, da gerade in Kommunen auch lediglich ortsgebundene Interessen ihren legitimen Platz haben (BVerfGE 120, 82, 109 f), denen ihrerseits die Chance, das Gemeinwohl mitzuprägen, nicht von vornherein durch exkludierende Wirkung des Wahlrechts genommen werden darf (vgl. auch ThürVerfGH NVwZ-RR 2009, 1, 4). c) Die durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel bewirkte erhebliche Beschränkung der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass die Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven nicht nur die allgemeinen, mit anderen Gemeinden ohne weiteres vergleichbaren Verwaltungstätigkeiten ausübt, sondern zusätzlich die Aufgabe hat, die hauptamtlichen Mitglieder des Magistrats zu wählen (§ 39 Abs. 1 S. 1 VerfBrhv). Neben dem Oberbürgermeister gibt es weitere – aufgrund der geltenden ortsgesetzlichen Regelung derzeit vier – hauptamtliche Magistratsmitglieder (§ 38 Abs. 1 VerfBrhv). LVerfGE 20

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Die Rechtsprechung hat dem Bestehen oder Nichtbestehen gerade dieser Kreationsfunktion eine besondere Bedeutung für die rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Sperrklausel im Kommunalwahlrecht zugemessen (MVVerfG, LKV 2001, 270, 274 f; ThürVerfGH NVwZ-RR 2009, 1, 3). Mit dem Wegfall des Wahlrechts der Gemeindevertretung und der in allen Flächenstaaten inzwischen etablierten Direktwahl des Bürgermeisters durch das Volk sei das „zentrale Element“ entfallen, das bislang die Fünf-Prozent-Sperrklausel habe rechtfertigen können (BVerfGE 120, 82, 116). Allerdings kann die Tatsache, dass die Stadtverordnetenversammlung die hauptamtlichen Magistratsmitglieder zu wählen hat, nicht ohne Weiteres zu der Annahme einer mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Störung ihrer Funktion als Kreationsorgan und sich daraus ergebenden weiteren Funktionsstörungen führen, ohne dass die dieser Funktion zugrunde liegenden rechtlichen Vorschriften gewürdigt, bestehende Abhilfemöglichkeiten geprüft und die erforderlichen Abwägungen vorgenommen werden. Durchzuführen ist eine an den konkreten Verhältnissen im Bremerhaven ausgerichtete „Realanalyse“ (vgl. Meyer Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl., 2005, § 46 Rn. 40) sowie die Abwägung mit den geschützten Verfassungsgrundsätzen. Eine solche Analyse und Abwägung hat die Antragstellerin nicht vorgenommen. Die Wahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder erfolgt auf sechs Jahre (§§ 38, 39 VerfBrhv). Vorschlagsberechtigt ist jeder anwesende Stadtverordnete (§ 27 GeschO StadtVVBrhv). Gewählt ist derjenige, für den mehr als die Hälfte der gültigen Stimme abgegeben worden ist. Wird dieses Ergebnis im ersten Wahlgang nicht erreicht, so findet eine engere Wahl zwischen den beiden Personen statt, die im ersten Wahlgang die höchsten Stimmzahlen erhalten haben. Bei Stimmengleichheit entscheidet das Los, das der Stadtverordnetenvorsteher zieht (§ 27 Abs. 2 Sätze 1-3 VerfBrhv; § 29 GeschO StadtVVBrhv). Aufgrund dieser Regelungen ist bei Wahlen mit mehreren Kandidaten ein Scheitern der Wahl praktisch ausgeschlossen. Gibt es allerdings nur einen Kandidaten, bedarf er stets mehr als der Hälfte der gültigen Stimmen. Wird dieses Erfordernis nicht erfüllt, so kann dies in der Tat zur Nichtwahl führen, doch ist dies in einer Demokratie grundsätzlich hinzunehmen. Die Suche nach einem mehrheitsfähigen Kandidaten muss dann fortgesetzt werden, wobei eine starke Zersplitterung der Stimmen in der Stadtverordnetenversammlung das Zustandekommen der notwendigen Mehrheit erschweren kann. Obstruktive Stimmverweigerung oder -enthaltung kann indessen die Wahl nicht grundsätzlich gefährden, da ungültige Stimmen (vgl. § 28 Abs. 2 GeschO StadtVVBrhv) und Stimmenenthaltungen nicht bei der Berechnung der Mehrheitsverhältnisse, sondern nur bei der Feststellung der Beschlussfähigkeit mitzählen (§ 28 VerfBrhv). Auch die Vorschrift, dass zur Vornahme von Wahlen die Anwesenheit von mehr als der Hälfte der Mitglieder der Stadtverordnetenversammlung erforderlich ist (§ 25 Abs. 1 VerfBrhv), bedeutet kein unüberLVerfGE 20

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windliches Hindernis für eine zügige Wahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder. Denn es kann ausnahmsweise, wenn die Stadtverordnetenversammlung zum zweiten Mal zur Verhandlung über denselben Gegenstand – wozu auch Wahlen gehören – zusammengerufen wird, auch bei Anwesenheit einer geringeren Zahl von Mitgliedern ein gültiger Beschluss gefasst werden, wenn die Dringlichkeit keinen Aufschub gestattet und dieses bei der Ladung ausdrücklich angezeigt worden ist. Entsprechendes gilt, wenn der Magistrat diese Ausnahme wegen Dringlichkeit beantragt (§ 25 Abs. 2 VerfBrhv). Im Übrigen gilt immer, dass alle Beschlüsse gültig sind, die gefasst sind, wenn die Beschlussfähigkeit nicht angezweifelt worden ist (§ 25 Abs. 1 a. E. VerfBrhv). Die Stadtverordnetenversammlung kann jederzeit vom Stadtverordnetenvorsteher einberufen werden, sie ist unverzüglich einzuberufen, wenn dies von einem Viertel ihrer Mitglieder oder vom Magistrat unter Angabe der zu behandelnden Gegenstände beantragt wird (§ 23 Abs. 1 und 2 VerfBrhv). Die Wahl von hauptamtlichen Magistratsmitgliedern, etwa nach dem Ausscheiden eines dieser Mitglieder, lässt sich also verfahrenstechnisch relativ schnell organisieren und damit auch die Zeit einer Vakanz rasch überbrücken. Die Abberufung eines hauptamtlichen Magistratsmitglieds vor Ablauf seiner Amtszeit ist von der Stadtverordnetenversammlung mit einer Zweidrittelmehrheit ihrer 48 Mitglieder (§ 17 VerfBrhv) zu beschließen (§ 41 Abs. 1 VerfBrhv). Eine Stimmenzersplitterung könnte das Zustandekommen dieser Mehrheit erschweren. Die Erschwerung der Abwahl liegt allerdings im Sinn der Etablierung einer kontinuierlichen Verwaltungsführung (vgl. ThürVerfGH NVwZ-RR 2009, 1, 4). Angesichts der bestehenden Regelungen (Beschlussfähigkeit, Abstimmungsmodalitäten) kann nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit angenommen werden, dass der Einzug weiterer Parteien und Gruppen zu Funktionsstörungen oder gar zur Funktionsunfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung und – wegen der von ihr durchzuführenden Wahl des Oberbürgermeisters und der anderen hauptamtlichen Magistratsmitglieder – auch des Magistrats führen würde. Eine mehr als theoretische, ohnehin nie ganz auszuschließende Gefahr ist nicht erkennbar. Selbst wenn die Antragstellerin die Wahrscheinlichkeit von Funktionsstörungen bei Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel höher eingeschätzt haben sollte, wäre es ihre Pflicht gewesen zu prüfen, ob es zur Abhilfe nicht mildere Mittel gibt als den mit der Sperrklausel verbundenen erheblichen Eingriff in Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit. Durch die Regelung von Grundsätzen nach Art. 145 Abs. 1 S. 2 BremLV kann der Landesgesetzgeber Vorgaben für die Organisation der Gemeinden machen, die eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ihrer Organe ausschließen. Auch die Aufsicht über die Gemeinden (Art. 147 Abs. 1 BremLV) kann diesem Ziel dienen. Im Übrigen ist nicht deutlich geworden, welche neuen fundierten Überlegungen seit der Abschaffung der Sperrklausel im Dezember 2006 zu der WiederLVerfGE 20

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aufnahme der erheblichen Einschränkung von Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit führen sollen. d) Auch die Aufgabe der Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven, die ehrenamtlichen Magistratsmitglieder zu wählen, stützt nicht die Annahme, dass es beim Einzug von „Splitterparteien“ zu einer Funktionsunfähigkeit der Gemeindevertretung kommt. Nach § 38 Abs. 1 VerfBrhv besteht der Magistrat neben den hauptamtlichen auch aus ehrenamtlichen Mitgliedern, wobei die Zahl der ehrenamtlichen Mitglieder die der hauptamtlichen übersteigen muss. Derzeit hat der Magistrat entsprechend ortsgesetzlicher Festlegung (§ 38 Abs. 3 VerfBrhv) fünf hauptamtliche und sechs ehrenamtliche Mitglieder. Die Stadtverordnetenversammlung wählt die ehrenamtlichen Magistratsmitglieder für die Dauer ihrer Wahlzeit (4 Jahre). Bei der Wahl sind die Vorschläge der Fraktionen und Gruppen im Verhältnis ihrer Sitze in der Stadtverordnetenversammlung (d‘Hondt) zu berücksichtigen, wobei die Stärke der Fraktionen oder Gruppen in der ersten Sitzung einer Wahlperiode maßgeblich ist (§ 39 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 VerfBrhv). Anders als die hauptamtlichen Magistratsmitglieder führen die ehrenamtlichen ihre Tätigkeit bis zum Amtsantritt ihrer Nachfolger fort (§ 39 Abs. 3 VerfBrhv). Eine echte Vakanz kann damit nur im Fall des Todes oder sonstiger Unfähigkeit zur Amtsausübung eintreten. Da die sonstigen wahlrechtlichen Bestimmungen (Beschlussfähigkeit, Mehrheitserfordernisse) mit denen der Wahl der hauptamtlichen Mitglieder identisch sind, ist auf das hierzu bereits Ausgeführte zu verweisen. Es ist nicht auszuschließen, dass nach diesen Regeln die Reihe der – bisher sechs – ehrenamtlichen Magistratsmitglieder durch den Einzug von „Splitterparteien“ in die Stadtverordnetenversammlung politisch bunter wird. Dass sich allein hieraus Funktionsstörungen mit einiger Wahrscheinlichkeit ergeben könnten, ist ebenso wenig zu erwarten wie es wahrscheinlich ist, dass es zu Wahlen der ehrenamtlichen Mitglieder durch die Stadtverordnetenversammlung nicht kommen wird. Angesichts der bestehenden Begrenzung der Gesamtzahl der ehrenamtlichen Mitglieder auf sechs und der angeordneten Sitzverteilung nach dem d’Hondtschen Höchstzahlverfahren ist auch wenig plausibel, dass die ehrenamtlichen Magistratsmitglieder die Arbeit des Magistrats lahm legen werden. Unverständlich und ungeeignet für eine Rechtfertigung der Wiedereinführung der Sperrklausel ist die geäußerte Befürchtung, dass Unklarheiten darüber entstehen könnten, wer nach dem Ausscheiden ehrenamtlicher Magistratsmitglieder bei der Ersatzwahl vorschlagsberechtigt ist (vgl. § 39 Abs. 2 Sätze 4 und 5 VerfBrhv), wenn die Splittergruppe, die zunächst das Vorschlagsrecht ausgeübt hatte, wegen Übertritts ihrer Mitglieder zu anderen Fraktionen oder Gruppen nicht mehr existiert. Das Problem lässt sich durch sinnvolle Auslegung der einschlägigen Bestimmungen lösen. Es versteht sich von selbst, dass auch das Argument, es bestehe bei Splittergruppen die Gefahr, dass die ehrenamtlichen Magistratsmitglieder LVerfGE 20

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gegen die hauptamtlichen Mitglieder stimmen und die Verwaltungsgeschäfte blockieren könnten, die ins Auge gefasste schwerwiegende Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit schon deshalb nicht trägt, weil diese Vermutungen durch keinerlei konkrete Hinweise untermauert sind; vielmehr handelt es sich um eine rein theoretische Möglichkeit. Sollten gleichwohl in Einzelfällen Schwierigkeiten auftreten, ist auf die schon nach der bestehenden Rechtslage bestehenden Abhilfen gegen Funktionsstörungen zu verweisen; insoweit ist neben dem bereits erwähnten Instrumenten auch das Widerspruchsrecht des Oberbürgermeisters gegen nach seiner Ansicht rechtswidrige Magistratsbeschlüsse (§ 47 VerfBrhv) zu nennen. Nicht von Vornherein können ferner Veränderungen der rechtlichen Grundlagen außer Betracht bleiben, die gegenüber der mit der Sperrklausel verbundenen erheblichen Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit bei der erforderlichen Abwägung den Vorzug verdienen könnten. Hinzuweisen ist schließlich auf Erfahrungen, die in anderen Bundesländern bei Fehlen einer kommunalwahlrechtlichen Sperrklausel gemacht worden sind. Zwar sind Erfahrungen anderer Länder wenig hilfreich, wenn sich die rechtlichen Regelungen nicht gleichen (vgl. BVerfGE 120, 82, 122); aber im hier diskutierten Zusammenhang bestehen durchaus vergleichbare Situationen, weil – selbst bei Direktwahl der Bürgermeister – der Gemeindevertretung auch in diesen Ländern immer noch die Wahl der Beigeordneten oder entsprechender Funktionsträger obliegt. Funktionsstörungen in diesem Kontext sind nicht bekannt (vgl. auch ThürVerfGH NVwZ-RR 2009, 1, 4). e) Eine Gefährdung der Funktion der Stadtverordnetenversammlung ist auch insoweit nicht mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erkennen, als es um die Zusammensetzung und Arbeit ihrer Ausschüsse geht; jedenfalls ist eine Wiedereinführung der Sperrklausel aus diesem Grund nicht zu rechtfertigen. Nach § 35 VerfBrhv werden Art und Zahl der zu bildenden Ausschüsse in der Geschäftsordnung oder durch Ortsgesetz geregelt; § 44 GeschO StadtVVBrhv sieht die Einsetzung von zehn Ausschüssen vor. Die Ausschüsse können zur Vorbereitung der Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung oder auch zur Erledigung einzelner Angelegenheiten oder bestimmter Arten von Angelegenheiten bestellt werden (§ 34 Abs. 1 VerfBrhv, § 45 GeschO StadtVVBrhv). Gem. § 34 Abs. 3 S. 1 VerfBrhv werden die Ausschüsse in der Weise gebildet, dass die Sitze auf die Vorschläge der Fraktionen und Gruppen der Stadtverordnetenversammlung nach der Reihenfolge der Höchstzahlen (d’Hondt) verteilt werden; die Ausschüsse bestehen aus mindestens zehn Stadtverordneten und dem zuständigen Magistratsmitglied als Vorsitzendem, der kein Stimmrecht hat (§ 34 Abs. 4 S. 1 VerfBrhv). Weitergehend regelt § 38 Abs. 2 GeschO StadtVVBrhv, dass die Ausschüsse aus 11 Stadtverordneten bestehen, aber die Fraktionen oder Gruppen, die nach dem d’Hondtschen System leer ausgegangen sind, in jedem Ausschuss einen – weiteren – Sitz erhalten. Stadtverordnete, die keiner Fraktion LVerfGE 20

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oder Gruppe angehören, erhalten in bis zu vier Ausschüssen einen weiteren Sitz (§ 38 Abs. 2 GeschO StadtVVBrhv). Die Stadtverordnetenversammlung ist berechtigt, die Ausschussbeschlüsse aufzuheben oder abzuändern, sofern der Magistrat oder ein Drittel der Ausschussmitglieder dies beantragen; solche Anträge haben aufschiebende Wirkung (§ 34 Abs. 2 VerfBrhv). Die Ausschüsse müssen neu gebildet werden, wenn ihre Zusammensetzung nicht mehr dem Verhältnis der Stärke der Fraktionen und Gruppen der Stadtverordnetenversammlung entspricht und ein Antrag auf Neubildung gestellt wird (§ 34 Abs. 3 S. 4 VerfBrhv). Es ist jenseits theoretischer Annahme nicht deutlich, wie bei Geltung dieser rechtlichen Bestimmungen ohne Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel eine Funktionsunfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung eintreten könnte; hinzuweisen ist hier vor allem auf die erwähnte in § 34 Abs. 2 VerfBrhv enthaltene Kontrollmöglichkeit durch Ausschussmitglieder selbst und den Magistrat. Probleme könnte freilich die über die Vorschriften der Stadtverfassung hinausreichende Vorschrift der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung bereiten (§ 38 Abs. 2), die bei zahlreichen Splittergruppen die Zahl der Ausschussmitglieder tatsächlich erhöhen und durchaus dazu führen kann, dass die Sitzverhältnisse der Ausschüsse die der Stadtverordnetenversammlung selbst nicht nur nicht widerspiegeln, sondern möglicherweise sogar umkehren. In der Tat wäre es problematisch, solchen Ausschüssen dann Aufgaben zur Vorbereitung der Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung oder gar zur selbstständigen Erledigung zu übertragen. Eine Rechtfertigung für die Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel folgt daraus jedoch nicht. Die Problematik lässt sich nämlich – ganz ohne Eingriff in die fundamentalen Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit – durch Änderung der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung beheben, auch wenn dabei berücksichtigt wird, dass alle Mitglieder der Stadtverordnetenversammlung die gleichen Rechte und Pflichten haben und deshalb auf die Mitwirkung in mindestens einem Ausschuss Anspruch haben (vgl. OVG Bremen, NVwZ 1990, 1195 f). Eine solche Regelung steht der Stadtverordnetenversammlung offen; sie ist dabei nicht einmal durch die Stadtverfassung, die ihrerseits (nur) Satzungsqualität hat, eingeschränkt. Im Übrigen sieht § 34 Abs. 3 S. 4 VerfBrhv die Möglichkeit der Rejustierung der Zusammensetzung der Ausschüsse bei Verlust ihrer Entsprechung zum Verhältnis der Stärke der Fraktionen und Gruppen selbst vor. Die Antragstellerin hat diese Möglichkeit überhaupt nicht in Betracht gezogen (vgl. dazu BVerfGE 120, 82, 120 f) und es unterlassen, sie mit der Intensität der Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit abzuwägen. f) Schließlich ist auch nicht zu erkennen, dass die Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung unter dem Gesichtspunkt ihrer Verantwortung für die Haushaltswirtschaft mit einiger Wahrscheinlichkeit gefährdet wäre, wenn die Sperrklausel abgeschafft bliebe. LVerfGE 20

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Die Stadtverordnetenversammlung hat vor Beginn eines jeden Rechnungsjahres den Haushaltsplan durch Ortsgesetz (Haushaltssatzung) festzustellen. Die Satzung soll so rechtzeitig verabschiedet werden, dass sie möglichst sechs Wochen vor Beginn des Rechnungsjahres dem Senat, der sie zu genehmigen hat, vorgelegt werden kann (§§ 55, 57 VerfBrhv). Der von der Stadtverordnetenversammlung zu beschließende Haushaltsplan muss alle voraussehbaren Einnahmen und Ausgaben des kommenden Rechnungsjahres enthalten. Die Stadtverordnetenversammlung ist dafür verantwortlich, dass der Haushaltsplan die Mittel bereitstellt, die erforderlich sind, um die der Stadt obliegenden Aufgaben ausreichend zu erfüllen, und er ausgeglichen ist (§ 56 VerfBrhv). Dass allein die Erschwerung der Diskussion, die mit einer politischen Zersplitterung der Stadtverordnetenversammlung verbunden sein wird, die Sperrklausel nicht zu rechtfertigen vermag, wurde bereits ausgeführt (siehe oben D. III. 2. b). Es sind aber auch keine plausiblen Gründe dafür erkennbar, dass eine zersplitterte Gemeindevertretung nicht in der Lage ist, letztlich zu einem positiven, d.h. den Haushaltsplan feststellenden Beschluss zu gelangen; die mögliche Einbringung von Partikularinteressen begründet nicht, dass die gemeinsam bestehende Verantwortung im Rahmen des vorhandenen finanziellen und rechtlichen Spielraums nicht wahrgenommen werden wird. Dass ein Haushaltsplan überhaupt nicht festgestellt werden kann, ist angesichts der bereits erörterten Regeln über Beschlussfähigkeit und Abstimmungsmodalitäten nicht wirklich wahrscheinlich, auch weil kleinere Parteien ohne Haushalt ihre eigenen Vorstellungen nicht realisieren können (vgl. ThürVerfGH, NVwZ-RR 2009, 1, 4). Zwar kann, wie gleichfalls schon ausgeführt, die prognostische Gefährdung der Funktionsfähigkeit nicht allein unter Hinweis darauf verneint werden, dass diese mit den Mitteln der Staatsaufsicht jederzeit gewährleistet werden kann. Die bestehenden kommunalrechtlichen Sicherungen dürfen aber bei der notwendigen Abwägung auch nicht völlig unberücksichtigt bleiben (vgl. VerfGH NRW, DVBl. 1999, 1271, 1273). So ist darauf hinzuweisen, dass Obstruktion mit Hilfe der Geschäftsordnung bekämpft werden kann, dass rechtswidrige Haushaltsbeschlüsse beanstandet werden können, ja müssen (§§ 32, 66 VerfBrhv) und dass, sollte der Haushaltsplan tatsächlich einmal nicht festgestellt werden können, der Senat das Erforderliche anordnen und gegebenenfalls selbst durchführen kann (§§ 67, 68 VerfBrhv). Die von der Antragstellerin geäußerten Befürchtungen sind weiterhin im Lichte der Erfahrungen zu sehen, die in allen Ländern gemacht worden sind, welche die Sperrklausel nicht (mehr) kennen. Da die Feststellung des Haushaltsplanes stets Aufgabe der Gemeindevertretung ist, sind solche Erfahrungen durchaus beachtlich. Insoweit sind aber jedenfalls solche Störungen nicht bekannt geworden, die der mit der Wiedereinführung der Sperrklausel verbundenen Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien die Waage halten würden.

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IV. Schließlich bieten weder der Hinweis auf die besondere Struktur der Freien Hansestadt Bremen noch das Argument, die Wiedereinführung der Fünf-ProzentKlausel sei nötig, um für die beiden Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven wieder ein einheitliches Wahlrecht und damit die Gleichheit der Wahlrechtsbedingungen herzustellen, einen verfassungsrechtlich tragfähigen Grund, um die damit verbundene erhebliche Beschränkung der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien zu rechtfertigen. Der bremische Staat „Freie Hansestadt Bremen“ (Art. 64 BremLV) besteht aus den beiden Städten Bremen und Bremerhaven (Art. 143 BremLV; dazu BremStGHE 4, 111, 130). Aufgrund der besonderen rechtlichen Konstruktion des Art. 148 BremLV sind, solange die Stadtgemeinde nichts anderes bestimmt, die Stadtbürgerschaft und der Senat die gesetzlichen Organe der Stadtgemeinde Bremen (Satz 1). Die Stadtbürgerschaft besteht aus den von den stadtbremischen Wählern mit der Wahl zur Bürgerschaft im Wahlbereich Bremen gewählten Vertretern (Satz 3). Wegen der Teilidentität von Bremischer Bürgerschaft (Landtag) und Stadtbürgerschaft Bremen (vgl. Göbel in: Mann/Püttner [Hrsg.], Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band I, 3. Aufl. 2007, § 26c Bremen Rn. 17) findet die von Art. 75 Abs. 3 BremLV für die Wahl zur Bremischen Bürgerschaft (Landtag) angeordnete Fünf-Prozent-Sperrklausel auch auf die Stadtbürgerschaft Bremen Anwendung (Art. 148 Abs. 1 S. 2 BremLV). Durch die Trennung der Wahl zur Bremischen Bürgerschaft von der Wahl zur Stadtbürgerschaft Bremen ließe sich diese Koppelung freilich auflösen. Die Entscheidung hierfür liegt gemäß Art. 145 Abs. 1, 148 Abs. 1 S. 1 BremLV bei der Stadtgemeinde Bremen (BremStGHE 7, 111, 129). Der Staatsgerichtshof hat wegen dieser von der Landesverfassung selbst legitimierten organschaftlichen Verschränkung des Landes Bremen mit einer seiner Gemeinden, der Stadtgemeinde Bremen, den bremischen Gesetzgeber nicht für verpflichtet gehalten, die bestehende Rechtslage zu korrigieren (BremStGHE 6, 253, 267 f). Daran wird festgehalten. Die traditionsreiche besondere Ausprägung der Stadtstaatlichkeit der Freien Hansestadt Bremen rechtfertigt die Übernahme der für Landtagswahlen anerkannten Fünf-Prozent-Sperrklausel (BremStGHE 6, 253, 268) auf die Stadtbürgerschaft Bremen und insoweit auch die Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Wahlbewerber. Diese besondere Situation besteht für die zweite Gemeinde der Freien Hansestadt Bremen, die Stadt Bremerhaven, nicht. Sie hat ihre eigenen Organe, die Stadtverordnetenversammlung und den Magistrat (§ 5 VerfBrhv). Die Wahlen zu beiden Repräsentationsorganen (Bremische Bürgerschaft und Stadtverordnetenversammlung) finden getrennt statt. Art. 144 S. 2 BremLV unterstreicht das Recht und die Möglichkeit für die Stadt Bremerhaven, im Rahmen der Gesetze sich von der Stadtgemeinde Bremen zu unterscheiden. Der politische Wunsch, das Kommunalwahlrecht im Land Bremen zu vereinheitlichen, reicht für die mit der Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Klausel LVerfGE 20

Präventive Normenkontrolle – Fünf-Prozent-Klausel in Bremerhaven

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verbundene Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Bewerber nicht aus. Die Existenz nicht übereinstimmender Kommunalwahlregeln innerhalb eines Landes ist gewiss ungewöhnlich, doch ergibt sich die Ungewöhnlichkeit der Konstruktion aus der Teilidentität einer Gemeindevertretung mit dem Landesparlament. Dies ist jedoch kein zwingender Grund, andere Gemeinden – oder genauer: die andere Gemeinde – des Landes entsprechenden Regeln zu unterwerfen. Die mit der Sperrklausel verbundene Intensität des Eingriffs in die genannten verfassungsrechtlichen Grundsätze schließt den Wunsch auf Wiederherstellung der Rechtseinheit als Rechtfertigungsgrund aus. Nur zusätzlich ist darauf hinzuweisen, dass die Regeln zur Wahl der Bürgerschaft und Stadtbürgerschaft ohnehin nicht vollständig auf die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung Bremerhaven Anwendung finden können, sondern der Modifizierung bedürfen (vgl. § 42 BremWG). V. Nach allem ist somit festzustellen, dass die mit der Streichung der Worte „§ 7 Abs. 7“ in § 42 Abs. 3 S. 1 BremWG intendierte Wiedereinführung der Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven gegen die Verfassung verstößt. E. Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, da das Verfahren gebührenfrei ist und Auslagen nicht erstattet werden (§ 19 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BremStGHG). F. Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

LVerfGE 20



Entscheidungen des Hamburgischen Verfassungsgerichts

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Hamburgischen Verfassungsgerichts Gerd Harder, Präsident Dr. Gerd Augner Dr. Klaus David Cornelia Ganten-Lange Christoph Hardt Jörg Kuhbier Michael Nesselhauf Dr. Martin Willich Hannelore Wirth-Vonbrunn

Wahlrecht von Unionsbürgern zu Bezirksversammlungen

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Nr. 1 I. § 4 Abs. 2 des hamburgischen Gesetzes über die Wahl zu den Bezirksversammlungen – BezWG – idF vom 5. Juli 2004, der das aktive Wahlrecht auch nichtdeutschen Angehörigen von Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft (Unionsbürgern) gewährt, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 2 S. 1 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg – HV –, wonach alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. II. 1. Es bleibt dahingestellt, ob sich dies bereits unmittelbar aus Art. 19 Abs. 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – EGV – idF des Vertrags von Amsterdam (vormals Art. 8b Abs. 1 idF des Vertrags von Maastricht) ergibt. 2. Jedenfalls folgt aus Art. 28 Abs. 1 S. 3 Grundgesetz – GG –, wonach bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar sind, dass Unionsbürgern das Wahlrecht bei den Wahlen zu den hamburgischen Bezirksversammlungen zusteht. a) Der Volksbegriff in Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV und in den Art. 20, 28 GG ist identisch; Art. 3 Abs. 2 S 1 HV ist im Lichte auch des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG zu interpretieren, wobei Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG einen eigenständigen Inhalt gegenüber Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG gewinnt. b) Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG kann – was dahingestellt bleibt – als Öffnungsklausel verstanden werden, die auf das Europäische Gemeinschaftsrecht verweist und bewirkt, dass Art. 19 (vormals 8b) Abs. 1 EGV und die dazu ergangene Richtlinie im Geltungsbereich des Grundgesetzes zur Geltung und Anwendung kommen. c) Auch wenn Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG ein eigener Gewährleistungsgehalt zugemessen wird, überlagert jedenfalls das Europäische Gemeinschaftsrecht die Textbedeutung der Vorschrift; mithin ist auch dann die Bedeutung von „Wahlen in Kreisen und Gemeinden“ im Lichte des Europäischen Gemeinschaftsrechts zu gewinnen. d) Bei den Bezirken der Freien und Hansestadt Hamburg handelt es sich um Verwaltungseinheiten der unmittelbaren Staatsverwaltung und LVerfGE 20

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Hamburgisches Verfassungsgericht

somit nicht um „Kreise und Gemeinden“. Der Begriff der „Kommunalwahlen“ wird nach Art. 2 Abs. 1 lit. b der Richtlinie 94/80/EG aber definiert als Wahlen in lokalen Gebietskörperschaften der Grundstufe; zu diesen rechnet Art. 2 Abs. 1 lit. a iVm dem Anhang der Richtlinie auch die hamburgischen Bezirke. Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG ist jedenfalls in diesem – gemeinschaftsrechtlichen – Sinn zu verstehen. III. Die Einfügung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 in das Grundgesetz hat die Grenzen aus Art. 79 Abs. 3 GG eingehalten. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Art. 19 (vormals 8b) Abs. 1; Richtl. 94/80/EG Art. 2 Abs. 1, Anhang Grundgesetz Art. 20; 28 Abs. 1 Sätze 2 u. 3; 79 Abs. 3; Gesetz über die Wahl zu den Bezirksversammlungen § 4 Abs. 2 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg Art. 3 Abs. 2 Satz 1

Urteil vom 7. September 2009 – HVerfG 03/08 –

Entscheidungsformel: Die Wahlbeschwerde des Beschwerdeführers gegen den Beschluss der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg vom 10. Juli 2008 wird zurückgewiesen. Tatbestand: Der Beschwerdeführer wendet sich gegen den Beschluss der Bürgerschaft, durch den sein Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl vom 24.2.2008 zur Bezirksversammlung Hamburg-Altona zurückgewiesen wurde. Der Beschwerdeführer hält § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Wahl zu den Bezirksversammlungen – BezWG– in der am 24.2.2008 gültigen Fassung für mit Art. 28 Abs. 1 S. 1 iVm Art. 20 GG sowie mit Art. 3 Abs. 2 S. 1 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg – HV – unvereinbar und daher nichtig. 1. Zugrunde liegt folgende Gesetzgebungsgeschichte betreffend das Wahlrecht zu den Bezirksversammlungen: § 6 Abs. 1 BezWG idF vom 22.7.1986 (HmbGVBl. 1986, 230) lautete – inhaltsgleich mit jetzt § 1 Abs. 1 BezWG idF vom 5.7.2004, zuletzt geändert am 7.7.2009 (HmbGVBl. 2004, 313, 318; 2009, 213, 219), iVm § 6 Abs. 1 des Geset-

LVerfGE 20

Wahlrecht von Unionsbürgern zu Bezirksversammlungen

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zes über die Wahl zur Hamburgischen Bürgerschaft idF vom 22.7.1986, zuletzt geändert am 7.7.2009 (HmbGVBl. 1986, 223; 2009, 213): „Wahlberechtigt sind alle Deutschen im Sinne des Artikels 116 Absatz 1 des Grundgesetzes, die am Wahltage 1.

das 18. Lebensjahr vollendet haben,

2.

seit mindestens 3 Monaten im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg eine Wohnung innehaben oder sich sonst gewöhnlich aufhalten,

3.

nicht nach § 7 vom Wahlrecht ausgeschlossen sind.“

Durch das Gesetz zur Einführung des Wahlrechts für Ausländer zu den Bezirksversammlungen vom 20.2.1989 (HmbGVBl. 1989, 29) wurde § 6 BezWG durch Hinzufügung folgenden Absatzes 2 geändert: „Wahlberechtigt sind unter den Voraussetzungen von Absatz 1 Nummern 1 bis 3 auch alle Ausländer, die sich am Wahltage seit mindestens acht Jahren im Geltungsbereich des Grundgesetzes aufhalten und 1.

eine Aufenthaltserlaubnis nach dem Ausländergesetz,

2.

eine Aufenthaltserlaubnis nach dem Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft besitzen oder

3.

die Rechtsstellung eines heimatlosen Ausländers haben.“

Eine weitere Änderung erfolgte 1994/95: § 6 Abs. 2 BezWG idF des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19.12.1994 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen (Gesetz zur Einführung des Wahlrechts für Unionsbürger zu den Bezirksversammlungen v. 5.12.1995 – HmbGVBl. 1995, 353) lautete: „Wahlberechtigt sind unter den Voraussetzungen von Absatz 1 Nummern 1 bis 3 auch alle Staatsangehörigen der übrigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen (Unionsbürger).“

Aufgrund dieser Neuregelung sollten die „Unionsbürger“, d.h. auch die Bürger anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union mit Wohnsitz im Bezirk Altona ohne deutsche Staatsangehörigkeit, zur Wahl der Bezirksversammlung Altona berechtigt sein. 2004 erfolgte eine Neufassung. § 4 BezWG idF vom 5.7.2004, zuletzt geändert am 7.7.2009 (HmbGVBl. 2004, 313, 318; 2009, 213, 219) hat nunmehr folgenden Inhalt: „(1) Wahlberechtigt sind alle Einwohnerinnen und Einwohner des Bezirks, die zur Bürgerschaftswahl berechtigt sind.

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Hamburgisches Verfassungsgericht (2) Wahlberechtigt sind auch Staatsangehörige der übrigen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft (Unionsbürger). …..“

2. Diese Gesetzgebungsgeschichte ist vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Entwicklung des Europarechts zu sehen. a) Das Bundesverfassungsgericht hatte in seiner Entscheidung vom 31.10.1990 (BVerfGE 83, 60) den früheren § 6 Abs. 2 BezWG idF vom 20.2.1989 für nichtig erklärt, weil diese Vorschrift mit Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG iVm Art. 20 Abs. 2 GG unvereinbar sei. Es hatte ausgeführt, dass in der durch das Grundgesetz verfassten freiheitlichen Demokratie der Bundesrepublik Deutschland alle Staatsgewalt vom Volke ausgehe. Volk im Sinne dieser Verfassungsnorm sei die Gesamtheit der in dem jeweiligen Wahlgebiet ansässigen Deutschen (Art. 116 Abs. 1 GG). Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG sei hier nicht einschlägig. Gem. Art. 4 Abs. 1 HV erfülle die Hamburger Bürgerschaft iSd Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG sowohl die Funktionen eines Landesparlaments als auch die einer kommunalen Volksvertretung. Die auf der Grundlage des Art. 4 Abs. 2 HV geschaffenen Bezirke seien keine Gebietskörperschaften. Dies schließe eine unmittelbare Anwendung von Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG aus. Eine solche scheitere vor allem daran, dass sich die Bezirke wegen mangelnder Rechtsfähigkeit und der ihnen fehlenden Allzuständigkeit, die die gemeindliche Selbstverwaltung präge, mit den Kommunen nicht vergleichen ließen. Die Einbeziehung von Ausländern in den Kreis der zu den Bezirksversammlungen Wahlberechtigten verletze indes das gem. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch für die Länder verbindliche demokratische Prinzip des Art. 20 Abs. 2 GG. Die Bezirksversammlungen übten Staatsgewalt aus und bedürften demgemäß demokratischer Legitimation. Das Bezirksverwaltungsgesetz räume ihnen nicht wenige durchaus gewichtige Entscheidungskompetenzen ein, bei deren Wahrnehmung sie Staatsgewalt ausübten. Mit Entscheidung vom selben Tage (31.10.1990) betreffend das SchleswigHolsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 21.2.1989 hat das Bundesverfassungsgericht jenes Gesetz ebenfalls für mit Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG unvereinbar und nichtig erklärt, aber gleichzeitig darauf hingewiesen, dass daraus nicht folge, dass die seinerzeit im Bereich der Europäischen Gemeinschaft erörterte Einführung eines Kommunalwahlrechts für Ausländer nicht Gegenstand einer nach Art. 79 Abs. 3 GG zulässigen Verfassungsänderung sein könne (BVerfGE 83, 37, 59). b) Nachdem der Vertrag über die Europäische Union – EUV – (Vertrag von Maastricht) vom 7.2.1992, der von der Bundesrepublik Deutschland durch Gesetz vom 28.12.1992 ratifiziert worden ist (BGBl. II S. 1253), in Art. 8 ff des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – EGV – die Unionsbürgerschaft aufgenommen bzw. eingeführt hat, die den Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der Europäischen Union neben dem Wahlrecht bei Europawahlen (Art. 8b LVerfGE 20

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Abs. 2) vor allem auch das kommunale Wahlrecht (Art. 8b Abs. 1) in den jeweiligen Wohnsitzstaaten unabhängig von der Staatsangehörigkeit eröffnet, ist durch verfassungsänderndes Gesetz vom 21.12.1992 in Art. 28 Abs.1 GG ein neuer Satz 3 eingefügt worden, wonach sich das Wahlrecht des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG in Gemeinden und Kreisen ausdrücklich auch auf Unionsbürger erstreckt (BGBl. I S. 2086). aa) Art. 8b Abs. 1 EGV idF des Vertrages von Maastricht (nunmehr Art. 19 Abs. 1 EGV idF des Vertrages von Amsterdam) lautete: „Jeder Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, hat in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen, wobei für ihn dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates. Dieses Recht wird vorbehaltlich der Einzelheiten ausgeübt, die vom Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments festgelegt werden; in diesen können Ausnahmeregelungen vorgesehen werden, wenn dies auf Grund besonderer Probleme eines Mitgliedstaats gerechtfertigt ist.“

Das den Unionsbürgern gem. Art. 19 Abs. 1 EGV (Art. 8b Abs. 1 EGV a.F.) gewährleistete Wahlrecht bezieht sich auf Kommunalwahlen. Eine Definition des Begriffs der Kommunalwahlen enthält der EG-Vertrag nicht. Der Rat hat sodann die Richtlinie 94/80/EG vom 19.12.1994 erlassen (veröffentlicht im Amtsblatt Nr. L 368 v. 31.12.1994, S. 38 bis 47), die u.a. folgende Regelungen enthält: „Artikel 1 (1) In dieser Richtlinie werden die Einzelheiten festgelegt, nach denen die Unionsbürger, die ihren Wohnsitz in einem Mitgliedstaat haben, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, dort das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen ausüben können. … Artikel 2 (1) Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck a) ‚lokale Gebietskörperschaft der Grundstufe’ die im Anhang aufgeführten Verwaltungseinheiten, die nach Maßgabe der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in allgemeiner, unmittelbarer Wahl gewählte Organe besitzen und auf der Grundstufe der politischen und administrativen Organisation für die Verwaltung bestimmter örtlicher Angelegenheiten unter eigener Verantwortung zuständig sind; b) ‚Kommunalwahlen’ die allgemeinen, unmittelbaren Wahlen, die darauf abzielen, die Mitglieder der Vertretungskörperschaft und ggfs. gemäß den Rechtsvorschriften jedes Mitgliedstaats den Leiter und die Mitglieder des Exekutivorgans einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe zu bestimmen; … LVerfGE 20

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Hamburgisches Verfassungsgericht ANHANG Im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a) dieser Richtlinie gelten als „lokale Gebietskörperschaften der Grundstufe“: … in Deutschland: kreisfreie Stadt bzw. Stadtkreis, Kreis; Gemeinde, Bezirk in der Freien und Hansestadt Hamburg …“

bb) Der durch das verfassungsändernde Gesetz vom 21.12.1992 neu eingefügte Satz 3 des Art. 28 Abs. 1 GG lautet: „Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar.“

3. Der Beschwerdeführer war zum Zeitpunkt der Wahl wohnhaft in ... im Bezirk Hamburg-Altona. Er hat jetzt seinen Wohnsitz in ... [Schleswig-Holstein] ... Bei der Wahl vom 24.2.2008 waren ca. 10.270 Bürger anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union ohne deutsche Staatsangehörigkeit mit Wohnsitz im Bezirk Altona zur Wahl der Bezirksversammlung zugelassen. Mit am 25.2.2008 eingegangenem Schreiben hat der Beschwerdeführer Einspruch gegen die Wahl der Bezirksversammlung Altona vom 24.2.2008 erhoben und diesen damit begründet, dass die Wahl unter Berücksichtigung des § 4 Abs. 2 BezWG erfolgt sei, obwohl § 4 Abs. 2 BezWG mit Art. 28 Abs. 1 S. 1 iVm Art. 20 Abs. 2 des GG sowie mit Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV unvereinbar und daher nichtig sei. Er berief sich insbesondere auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 31.10.1990 (Urteil; BVerfGE 83, 60) und 14.1.2008 (Kammerbeschluss; DVBl 2008, 236). Die Wahlen zu den Bezirksversammlungen seien keine Kommunalwahlen. Vielmehr sollten sie die Legitimation zur Ausübung von Staatsgewalt durch die Bezirksversammlungen vermitteln. Die entscheidenden Sätze in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 31.10.1990 lauteten, Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG sei hier nicht einschlägig; die Bezirksversammlungen übten als Organe der unmittelbaren Staatsverwaltung der Freien und Hansestadt Hamburg Staatsgewalt aus und bedürften demgemäß demokratischer Legitimation. Diese Aussagen habe das Bundesverfassungsgericht mit dem Beschluss vom 14.1.2008 noch einmal ausdrücklich bekräftigt. Der Landeswahlleiter hat zu dem Einspruch Stellung genommen und diesen für unbegründet gehalten. Die Bürgerschaft hat auf Grund der Empfehlung des Verfassungsausschusses in ihrer Sitzung vom 10.7.2008 den Wahleinspruch des Beschwerdeführers zurückgewiesen unter Hinweis darauf, dass die Wahlberechtigung von Unionsbürgern in dem das Parlament bindenden § 4 Abs. 2 BezWG ausdrücklich vorgesehen sei und diese Regelung zudem in Einklang sowohl mit der Hamburger Verfassung als auch mit dem Grundgesetz stehe. Der bürgerschaftliche Beschluss wurde dem Beschwerdeführer am 16.7.2008 zugestellt. LVerfGE 20

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Am 11.8.2008 hat der Beschwerdeführer gegen den Beschluss der Bürgerschaft vom 10.7.2008 Beschwerde eingelegt. Er hat diese wie bereits den Einspruch damit begründet, § 4 Abs. 2 BezWG in der am 24.2.2008 gültigen Fassung sei mit Art. 28 Abs. 1 S. 1 iVm Art. 20 Abs. 2 GG sowie mit Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV unvereinbar und nichtig. Weiter führt der Beschwerdeführer aus: Sei Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG nicht einschlägig, so sei auch Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG idF des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 21.12.1992 nicht einschlägig. Wenn eine Bezirksversammlung in der Freien und Hansestadt Hamburg weder ein Gemeinderat noch ein Kreisrat iSd Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG sei, sei sie auch keine Gemeinde- oder Kreisvertretung iSd Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG. Die Kernaussagen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 31.10.1990 dürften noch immer gültig sein, da Rechtsstellung und Aufgaben der Bezirksversammlungen sich seit 1990 nicht wesentlich verändert hätten, auch wenn das Bezirksverwaltungsgesetz im Jahre 1997 neu gefasst worden sei. Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG beziehe sich aber sowohl vom Wortlaut als auch vom Sinn und Zweck her nur auf Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG. Die Unvereinbarkeit des § 4 Abs. 2 BezWG mit Art. 28 Abs. 1 S. 1 iVm Art. 20 Abs. 2 GG begründe zugleich auch eine Unvereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG und Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV lauteten beide: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ Gegen diese – des Beschwerdeführers – Rechtsauffassung könne auch nicht eingewendet werden, die Bezirke seien als Gebietskörperschaften der Grundstufe in der Anlage zu der oben genannten EG-Richtlinie benannt; sie hätten weniger Befugnisse als die Gemeinden in den Flächenstaaten; sie hätten keinerlei Befugnisse zur Ausübung von Staatsgewalt. Die Anlage der EG-Richtlinie setze den eindeutigen Wortlaut des Art. 28 Abs. 1 GG nicht außer Kraft und könne keine Auslegungshilfe für Art. 28 Abs. 1 GG sein. Der Begriff „Gemeinde“ werde durch die Richtlinie nicht verändert. Es komme daher unverändert darauf an, ob die entsprechenden Wahlen tatsächlich Gemeinde- oder Kreistagswahlen seien. Die Auffassung, dass das Wahlrecht der Unionsbürger sich aus der EG-Richtlinie ergebe, stehe im Widerspruch zum eindeutigen Wortlaut des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG. Diese Norm ermächtige nicht dazu, Bezirksversammlungen unter Einbeziehung der Unionsbürger wählen zu lassen, nur weil eine europäische Richtlinie es fordere bzw. eine zugehörige Anlage die Bezirke fälschlich zu den Gebietskörperschaften der Grundstufe zähle. Ein von den Befugnissen der Gemeinden in den Flächenstaaten gezogener Erstrechtschluss gehe fehl, weil Gemeinden und Bezirke der Freien und Hansestadt Hamburg nicht vergleichbar seien. Nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität der Entscheidungen der Bezirksversammlungen müsse in die Bewertung einbezogen werden. Gemeinden übten keine unmittelbare Staatsgewalt aus. Daher sei für sie Art. 28 Abs. 1 S. 1 iVm Art. 20 Abs. 2 GG nicht einschlägig. Der AusLVerfGE 20

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schluss von Ausländern bei Gemeindewahlen beruhe – anders als bei einer Wahl zur Bezirksversammlung – ausschließlich auf Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, welcher erlaubtermaßen durch Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG modifiziert werde. Die Bezirksversammlungen übten Staatsgewalt aus. Die Bezirksversammlung benötige – unabhängig von anderen Aufgaben – jedenfalls für die Aufstellung von Schöffenlisten und Listen zur Wahl von ehrenamtlichen Richtern an den Verwaltungsgerichten sowie insbesondere für die Wahl der Vertrauenspersonen für den Schöffenwahlausschuss eine zur Ausübung von Staatsgewalt berechtigende demokratische Legitimation. Bei der Wahl der Vertrauenspersonen für den Schöffenwahlausschuss könne die Bezirksversammlung von Senat und Bezirksamtsleiter nicht beeinflusst werden. Ferner sei gerade die Tätigkeit in den Schöffengerichten unbestritten Ausübung von Staatsgewalt. Die Wahl der Vertrauenspersonen solle und müsse den Schöffen die nötige demokratische Legitimation verschaffen, die sie befähige, im Namen des Volkes zu urteilen. Dazu müsse die Legitimationsund Verantwortungskette zwischen Volk und Schöffen jedoch ungebrochen sein. Der geltend gemachte Wahlfehler könne auch die Verteilung der Mandate beeinflusst haben. Da deutlich weniger als 10.000 Stimmen über die Zuteilung des 51. Mandates entschieden hätten, könne zumindest über dieses Mandat durch die Verteilung der Stimmen der Unionsbürger entschieden worden sein. Die Wahl sei daher in Gänze ungültig und zu wiederholen. Eine eventuelle Abweisung der Beschwerde müsse voraussichtlich in einem oder mehreren entscheidenden Punkten der tragenden Begründung von dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 31.10.1990 und dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.1.2008 abweichen. Daher sei in diesem Fall eine Vorabentscheidung des Bundesverfassungsgerichts über diese Rechtsfrage einzuholen, da sich die Rechtslage seit 1990 nicht verändert habe, auch wenn das Hamburgische Verfassungsgericht mit Urteil vom 20.9.2005 (HVerfG 10/04) das Gegenteil behauptet habe. Die Behauptung, Art. 3 Abs. 2 S.1 HV sei mit Art. 28 Abs. 1 iVm Art. 20 Abs. 2 GG auch nach Änderung des Art. 28 Abs. 1 GG vereinbar, sei falsch, da Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV seit Jahrzehnten nicht geändert worden sei und die Rechtslage von 1990 festschreibe. Das Bundesverfassungsgericht gehe in seiner Entscheidung vom 14.1.2008 im Übrigen ganz selbstverständlich davon aus, dass ein Ausländerwahlrecht bei den Wahlen zu den Bezirksversammlungen gegenwärtig ausgeschlossen sei, wenn es ausführe: „Die Bezirksversammlungen üben damit selbst Staatsgewalt aus und bedürfen der demokratischen Legitimation. Diese Legitimation wird den Mitgliedern der Bezirksversammlungen unmittelbar durch Volkswahl vermittelt. Auf der Grundlage dieser staatsorganisatorischen Einordnung der Bezirksversammlungen hat der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 31.10.1990 (BVerfGE 83, 60) das Ausländerwahlrecht zu den Bezirksversammlungen für mit dem Demokratieprinzip unvereinbar erklärt. An Wahlen, die iSd Art. 20 Abs. 2 GG die Ausübung von Staatsgewalt demokratisch legitimieren, können nur DeutLVerfGE 20

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sche im Sinne des Grundgesetzes teilnehmen.“ Diese Aussage des Bundesverfassungsgerichts zum Ausländerwahlrecht könne lediglich als komplette Ablehnung des Urteils des HVerfG vom 20.9.2005 gedeutet werden. Der Beschwerdeführer beantragt, die Ungültigkeit der Wahl der Bezirksversammlung Altona am 24.2.2008 festzustellen.

Er beantragt hilfsweise, die Nichtigkeit des § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Wahl zu den Bezirksversammlungen –BezWG – in der am 24.2.2008 gültigen Fassung festzustellen.

Zugleich regt er an, einen Vorlagebeschluss gem. Art. 100 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) zu fassen, sofern das Hamburgische Verfassungsgericht in Abweichung zu den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts vom 31.10.1990 – 2 BvF 3/89, BVerfGE 83, 60 und vom 14.1.2008 – 2 BvR 1975/07 http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20080114_2bvr197507.html festzustellen beabsichtigt, § 4 Abs. 2 BezWG in der am 24.2.2008 gültigen Fassung sei mit Art. 28 Abs. 1 S. 1 iVm Art. 20 Abs. 2 GG bzw. Art. 3 Abs. 2 S. 1 der Hamburgischen Verfassung (HV) vereinbar und gültig.

Der Beschwerdegegner beantragt, die Beschwerde gegen den Beschluss der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg vom 10.7.2008 zurückzuweisen.

Er bringt vor: Die Beschwerde sei bereits unzulässig, in jedem Fall aber unbegründet, weil entgegen der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers sich kein Verfassungsverstoß feststellen lasse. Die Beschwerde sei unzulässig, weil der Beschwerdeführer seiner Pflicht zur Substantiierung des angeblichen Verfassungsverstoßes, an die im Falle einer wiederholten Befassung des Verfassungsgerichts mit einer identischen Rechtsfrage besonders hohe Anforderungen zu stellen seien, nicht hinreichend nachgekommen sei. Hilfsweise fehle es an dem auch im Wahlbeschwerdeverfahren nötigen allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis. In jedem Fall unzulässig sei schließlich der (Hilfs-)Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit des § 4 Abs. 2 BezWG. Im Einzelnen wird dazu ausgeführt: Das Hamburgische Verfassungsgericht habe über die mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen bereits mit seinem Urteil vom 20.9.2005 (HVerfG 10/04) entschieden. Das damalige Verfahren habe ebenfalls der jetzige Beschwerdeführer angestrengt, nachdem die Bürgerschaft seinen Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl vom 29.2.2004 zur Bezirksversammlung Hamburg-Altona zurückgewiesen habe.

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Das Hamburgische Verfassungsgericht sei der damaligen Argumentation des Beschwerdeführers in dem Urteil vom 20.9.2005 vollumfänglich entgegen getreten und habe die Beschwerde zurückgewiesen. Es habe entschieden, eine Auslegung der Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV und Art. 20 Abs. 2 S. 1 iVm mit Art. 28 Abs. 1 GG führe unter Berücksichtigung des Europäischen Gemeinschaftsrechts und der diesem folgenden Regelung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG dazu, dass Unionsbürger iSv Art. 17 Abs. 1 EGV nach Maßgabe des Art. 19 Abs. 1 EGV und der Richtlinie 94/80/EG das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen unter Einschluss der Wahlen zu den Bezirksversammlungen besäßen. Das Hamburgische Verfassungsgericht habe seine Entscheidung damit begründet, dass den in Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG erwähnten „Kreisen und Gemeinden“ hinsichtlich der in Rede stehenden Wahlen die Bezirksversammlungen in der Freien und Hansestadt Hamburg gleichzustellen seien. Dies ergebe sich aus der Auslegung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG im Lichte des Gemeinschaftsrechts und zudem auch unmittelbar aus dem vorrangig anwendbaren Europarecht. Der Beschwerdegegner ist der Auffassung, das der vorliegenden Beschwerde zu Grunde liegende Vorbringen des Beschwerdeführers sei im Vergleich zu dessen Vorbringen aus dem Jahre 2004 weitestgehend unverändert geblieben. Der Beschwerdeführer mache wiederum geltend, die – nun in § 4 Abs. 2 BezWG enthaltene – Regelung, dass Unionsbürger an den Wahlen zu den Bezirksversammlungen teilnehmen dürfen, verstoße gegen Art. 28 Abs. 1 S. 1 iVm Art. 20 Abs. 2 GG sowie gegen Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV. Die Beschwerdebegründung gleiche weitestgehend – zum Teil sogar wörtlich – derjenigen aus dem Jahre 2004. Als einziger neuer rechtlicher Gesichtspunkt werde die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.1.2008 in Bezug genommen, in der das Bundesverfassungsgericht die Rechtsauffassung des Beschwerdeführers nach dessen Lesart bestätigt haben solle. Eine Auseinandersetzung mit dem Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts vom 20.9.2005 finde in der Beschwerdebegründung demgegenüber nicht statt. Der Vortrag des Beschwerdeführers beschränke sich insoweit auf den pauschalen Vorwurf, das Urteil vom 20.9.2005 sei inhaltlich unrichtig und stehe mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht in Einklang. Die Beschwerde sei somit unzulässig, weil der Beschwerdeführer den vom ihm erhobenen Vorwurf der Verfassungswidrigkeit des § 4 Abs. 2 BezWG nicht hinreichend substantiiert habe. Da die Wahlprüfung nur auf begründeten Einspruch hin erfolge (§ 2 Abs. 1 S. 1, § 3 Abs. 1 S. 1, § 5 Wahlprüfungsgesetz), werde der Prüfungsumfang des Verfassungsgerichts bei der Untersuchung von Wahlfehlern durch das substantiierte Vorbringen des Einspruchsführers eingegrenzt. Insoweit gelte eine Substantiierungspflicht ähnlich wie bei einer Verfassungsbeschwerde. An die im Verfahren der Wahlbeschwerde generell geltende Substantiierungspflicht seien im vorliegenden Verfahren besonders strenge Anforderungen zu stellen. LVerfGE 20

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Zum einen sei der Wahleinspruch im Kern ein Normenkontrollantrag, so dass zu berücksichtigen sei, dass ein Bürger nicht zur Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens gem. § 14 Nr. 3 HVerfGG befugt sei. Schon aus diesem Grunde – und um eine Umgehung der Entscheidung des (Verfassungs-)Gesetzgebers zu verhindern, dass ein Bürger keine abstrakte Normenkontrolle einleiten könne – seien an die allgemein für eine Wahlanfechtung geltende Substantiierungspflicht im Falle einer normbezogenen Wahlbeschwerde hohe Anforderungen zu stellen. Zum anderen und in erster Linie ergebe sich eine Verschärfung der Substantiierungspflicht aber auch daraus, dass das Hamburgische Verfassungsgericht zum zweiten Mal innerhalb von nur vier Jahren mit derselben Rechtsfrage, nämlich derjenigen nach der Verfassungskonformität des Bezirksversammlungswahlrechts für Unionsbürger, befasst werden solle. Das Bundesverfassungsgericht betone in ständiger Rechtsprechung, dass hinsichtlich der Begründung der Verfassungswidrigkeit einer zur Prüfung gestellten Norm besonders strenge Anforderungen gälten, wenn sich das Verfassungsgericht mit den fraglichen Regelungen bereits befasst und diese für verfassungsgemäß gehalten habe. Eine Zweitvorlage müsse demnach von der Begründung der früheren Entscheidung ausgehen und Umstände benennen, die geeignet seien, eine von der früheren Einschätzung des Verfassungsgerichts abweichende Entscheidung zu ermöglichen. Die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts betreffe zwar das Verfahren der konkreten Normenkontrolle und damit die Zulässigkeit von Richtervorlagen. Sie erscheine jedoch zumindest dann als auf das Verfahren der Wahlprüfung übertragbar, wenn eine verfassungsgerichtliche Entscheidung im Hinblick auf die vorangegangene Wahl ergangen sei und zwischen dieser Entscheidung und der Anhängigmachung eines erneuten Verfahrens – wie hier – ein Zeitraum von nicht einmal drei Jahren liege. Unter derartigen Umständen könne es einem Wahlberechtigten zugemutet werden, seine Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit einer Wahlrechtsnorm in differenzierter Weise darzulegen und insbesondere nachvollziehbar zu begründen, warum die bereits ergangene Entscheidung unzutreffend sein solle. Anderenfalls würde das Verfassungsprozessrecht regelrecht dazu einladen, eine bereits einmal erfolglose Wahlbeschwerde mit unveränderter Begründung stets von neuem zu erheben. Vor diesem Hintergrund habe der Beschwerdeführer bei seinem Angriff auf das Unionsbürgerwahlrecht von der Entscheidung des Hamburgischen Verfassungsgerichts vom 20.9.2005 ausgehen und unter Heranziehung der – seiner Meinung nach ein gegenteiliges Ergebnis fordernden – Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darlegen müssen, dass die Entscheidung des Hamburgischen Verfassungsgerichts aus dem Jahre 2005 überholt sei. Diesen Anforderungen genüge die Beschwerdebegründung auch nicht ansatzweise. Der Beschwerdegegner führt weiter aus, selbst wenn seine vorstehend bezeichnete Rechtsauffassung unzutreffend sein sollte, fehle es dem BeschwerdefühLVerfGE 20

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rer an dem auch im Wahlprüfungsverfahren notwendigen allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis. Es seien nämlich keine neuen Umstände ersichtlich, die nach Ablauf von nur drei Jahren eine erneute Befassung des Hamburgischen Verfassungsgerichts mit der bereits im Jahre 2005 entschiedenen Rechtsfrage erforderlich machten. In jedem Falle unzulässig sei der in der Beschwerdeschrift hilfsweise gestellte Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit des § 4 Abs. 2 BezWG. Das Hamburgische Verfassungsgericht prüfe im Verfahren der Wahlbeschwerde die Verfassungsmäßigkeit von Wahlvorschriften nur als Vorfrage im Rahmen einer Inzidentkontrolle. Die Feststellung der Nichtigkeit einer Wahlrechtsnorm im Entscheidungstenor sei vor diesem Hintergrund ausgeschlossen. Im Übrigen sei die Beschwerde unbegründet. Die für die Verfassungsmäßigkeit des Bezirksversammlungswahlrechts von Unionsbürgern maßgeblichen Umstände hätten sich seit Ergehen des Urteils des Hamburgischen Verfassungsgerichts vom 20.9.2005 nicht maßgeblich geändert. Auch aus der von dem Beschwerdeführer in Bezug genommenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.1.2008 ergebe sich nichts Gegenteiliges. Der Beschluss vom 14.1.2008 betreffe seinem Verfahrensgegenstand nach allein die Wiedereinführung der 5%-Sperrklausel für die Wahl zu den Bezirksversammlungen. Das Bezirksversammlungswahlrecht von Unionsbürgern habe er nicht zum Gegenstand gehabt. Demgemäß habe das Bundesverfassungsgericht sich auch nicht zur Verfassungsmäßigkeit des Unionsbürgerwahlrechts geäußert. Sämtliche von dem Beschwerdeführer in Bezug genommenen Passagen des Beschlusses vom 14.1.2008 knüpften an das Urteil vom 31.10.1990 an, ohne dieses inhaltlich abzuändern. Angesichts dessen seien keine rechtlichen Gesichtspunkte erkennbar, die das Hamburgische Verfassungsgericht bei seiner Entscheidung aus dem Jahre 2005 außer Acht gelassen haben könnte und die nunmehr eine abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung erforderlich machen könnten. Eine Aussage des Inhalts, dass ein Wahlrecht von Ausländern einschließlich Unionsbürgern trotz gegenteiliger gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben ausnahmslos unzulässig sein solle, lasse sich dem Beschluss vom 14.1.2008 nicht entnehmen. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 3 GG komme mangels Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht in Betracht. Entscheidungsgründe: I. Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. 1. Die Beschwerde ist zulässig.

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a) Das Hamburgische Verfassungsgericht ist nach Art. 65 Abs. 4 HV, § 14 Nr. 10 HVerfGG zur Entscheidung über Beschwerden gegen Entscheidungen der Bürgerschaft, welche die Gültigkeit der Wahl zu den Bezirksversammlungen betreffen, zuständig (HVerfG, Urt. v. 20.9.2005, HVerfG 10/04 mwN). b) Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde fristgerecht erhoben (§ 10 des Gesetzes über die Prüfung der Wahlen zur Bürgerschaft und zu den Bezirksversammlungen – Wahlprüfungsgesetz – v. 25.6.1997, HmbGVBl. S. 282 mit späterer Änderung iVm § 8 Abs. 3 Wahlprüfungsgesetz und §§ 47 Nr. 1, 49 HVerfGG analog). c) Der Beschwerdeführer ist beschwerdeberechtigt, nachdem die Bürgerschaft seinen Einspruch gegen die Wahl zur Bezirksversammlung zurückgewiesen hat. aa) Eine fehlende Substantiierung des geltend gemachten Verfassungsverstoßes im Hinblick auf die Identität mit einer bereits entschiedenen – hier materiell eine Normenkontrolle beinhaltenden – Rechtsfrage steht der Zulässigkeit der Beschwerde entgegen der Annahme des Beschwerdegegners nicht entgegen. Die Rechtslage bei im (abstrakten oder konkreten) Normenkontrollverfahren ergangenen Entscheidungen ist entgegen der Annahme des Beschwerdegegners nicht vergleichbar. Das Ergebnis der früheren (inzident) von dem Hamburgischen Verfassungsgericht vorgenommenen Normenprüfung ist anders als im Falle des § 31 BVerfGG nicht in Gesetzeskraft erwachsen, so dass die hieraus sich herleitenden in den genannten Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht bestehenden besonderen Substantiierungserfordernisse für eine erneute verfassungsgerichtliche Zurprüfungstellung sich so nicht begründen lassen (vgl. Müller-Terpitz in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl., Art. 100 Rn. 19). Verfahrensgegenstand ist vorliegend nicht eine Normenkontrolle, sondern eine Wahlanfechtung. Die Wahlanfechtung betrifft aber mit der Wahl zur Bezirksversammlung vom 24.2.2008 eine andere Wahl als die vormalige Wahl vom 29.2.2004, auf welche sich das Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts vom 20.9.2005 bezieht. Damit ist ein anderer – neuer – Verfahrensgegenstand entscheidungsgegenständlich. Die Prüfung der Verfassungsgemäßheit des § 4 Abs. 2 BezWG ist im Rahmen dieser Entscheidung nur inzidenter – als Vorfrage – vorzunehmen (dazu HVerfG aaO). Den hier durch das Antragsbegehren (bloße „Anstoßfunktion“; BVerfG, Beschl. v. 26.2.2009, Az. 2 BvC 1/04, S. 4 f) und den ihm zu Grunde liegenden Sachverhalt gekennzeichneten Verfahrensgegenstand der Wahlanfechtung betrifft eine solche Inzidentprüfung auch im objektiven Verfahren indes nicht (vgl. zur grundsätzlichen Bedeutung des Antrages im Falle subjektiver – kontradiktorischer – Parteistreitigkeiten im Verfassungsprozess Bethge in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand: Oktober 2008, § 31 Rn. 44-46; siehe zur Substantiierungspflicht im Übrigen auch Mückenheim NordÖR 2002, 487, 490 und Aderhold in: Umbach/Clemens/Dollinger, LVerfGE 20

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BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 48 Rn. 33). Darüber hinaus macht der Beschwerdeführer mit seiner Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.1.2008 ohnehin auch einen neuen Rechtssachverhalt geltend. Aus diesen Gründen würde dem Beschwerdebegehren auch ein etwaig erforderliches allgemeines Rechtsschutzbedürfnis nicht fehlen. bb) Der Wohnsitzwechsel des Beschwerdeführers stellt seine Beschwerdeberechtigung nicht in Frage. Die im Laufe des Verfahrens erfolgte Wohnsitzverlegung aus Hamburg Altona nach ... in Schleswig-Holstein ist im vorliegenden Zusammenhang rechtlich ohne Bedeutung. Das Hamburgische Verfassungsgericht hat bereits mit Urteil vom 6.6.1979 (HVerfG 1/79 = HmbJVBl. 1980, 61, 64) entschieden, es reiche für die Beschwerdebefugnis iSv § 42 Nr. 1 HmbVerfGG iVm § 42 Abs. 2 BezAbgWG (jeweils a.F.) aus, dass der Beschwerdeführer am Wahltag selbst aktiv wahlberechtigt gewesen sei; ein Verlust der Wahlberechtigung im Laufe des Wahlprüfungsverfahrens sei unschädlich. (HVerfG aaO; vgl. auch Aderhold aaO, § 48 Rn. 25). Von dieser Rechtsprechung abzuweichen, besteht kein Anlass. 2. Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet. Die Bürgerschaft hat den Wahleinspruch des Beschwerdeführers zu Recht zurückgewiesen. § 4 Abs. 2 BezWG verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV, wonach alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. a) Es kann dahinstehen, ob sich dies bereits unmittelbar aus europäischem Recht – Art. 19 Abs. 1 EGV iVm der Richtlinie 94/80/EG – ergibt. Der Europäische Gerichtshof hat bereits in seiner Entscheidung Costa/ENEL (RS 6/64, Slg. 1964 S. 1251, 1257) unter Bezugnahme auf Art. 10 Abs. 2 und 249 EGV und den Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts letzterem Vorrang vor dem nationalen Recht eingeräumt (Geiger EUV/EGV, 4. Aufl. 2004, Art. 10 EGV Rn. 28 ff; H.P. Ipsen in: Isensee/Kirchhoff, Hdb StR, Bd. 7, 1992, § 181 Rn. 58 f; Oppermann Europarecht, 2. Aufl. 1999, Rn. 616 ff, 620 f). Im Kollisionsfall beansprucht das europäische Recht danach einen Anwendungsvorrang vor dem nationalen Recht, grundsätzlich sogar vor nationalem Verfassungsrecht (vgl. BVerfGE 73, 339, 375; 75, 223, 244 f; 85, 191, 204; 89, 155, 190; Hopfauf in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl., Einleitung Rn. 46). b) Jedenfalls ergibt sich aber aus der Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG, in deren Licht Art. 3 Abs. 2 S. 1 HV zu interpretieren ist, dass Unionsbürgern das Wahlrecht bei den Wahlen zu den Bezirksversammlungen zusteht (HVerfG, Urt. v. 20.9.2005, HVerfG 10/04). Der Volksbegriff in Art. 3 HV und in den Art. 20, 28 GG ist identisch, so dass die dem Volksbegriff koinzidierenden Wahlrechtsgrundsätze aus der Hamburgischen Verfassung den Leitprinzipien des Art. 28 GG folgen (s. bereits HVerfG aaO). Dahinstehen kann, ob Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG kraft grundgesetzlichen Homogenitätsgebots bereits unmittelbar in den Ländern LVerfGE 20

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gilt oder ob dieses Gebot sich lediglich an den Landesverfassungsgesetzgeber wendet und grundsätzlich eine durch diesen erfolgende Umsetzung erheischt (vgl. BVerfGE 22, 108, 204; Henneke in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, aaO, Art. 28 Rn. 5-7). aa) Nach seinem Wortlaut gilt Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG allerdings für „Wahlen in Kreisen und Gemeinden“. Unter diese Formulierung können die Wahlen zu den Bezirksversammlungen für sich genommen wörtlich nicht gefasst werden. Die nach Art. 4 Abs. 2 HV geschaffenen Bezirke sind keine Gebietskörperschaften, sondern dekonzentrierte Verwaltungseinheiten der unmittelbaren Staatsverwaltung Hamburgs (HVerfG aaO; siehe weiter nur David Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2. Aufl. 2004, Art. 57 Rn. 48). Daher ist auch Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, der ebenfalls von „Kreisen und Gemeinden“ spricht, auf die Bezirke nicht anwendbar, auch nicht in entsprechender Anwendung. So üben sowohl die Bezirke als auch die Kreise und Gemeinden Staatsgewalt aus. Es fehlt den Bezirken aber an der die gemeindliche Selbstverwaltung kennzeichnenden Rechtsfähigkeit und Allzuständigkeit (BVerfGE 83, 60, 76; HVerfG aaO mwN). Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG kann jedoch nicht aus dem Zusammenhang mit dem europäischen Recht gelöst werden, in dem er entstanden ist und steht. Die Vorschrift sollte die innerstaatliche Verfassungsrechtslage Deutschlands an die durch das (primäre) Gemeinschaftsrecht bei Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht entstandene neue Rechtslage anpassen, damit eine Kollision zwischen (primärem) Gemeinschaftsrecht und Grundgesetz vermieden und eine Ratifikation des Vertrages von Maastricht ermöglicht würde (BT-Drs. 12/6000, 25; HVerfG aaO mwN aus den Gesetzgebungsmaterialien). Dieser Zusammenhang hat sich im Wortlaut der Vorschrift ausdrücklich niedergeschlagen: „nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft“. Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG kann daher als bloße Öffnungsklausel verstanden werden, die nicht selbst und konstitutiv das Kommunalwahlrecht für Unionsbürger gewährleistet, sondern vielmehr auf eine andere Rechtsquelle verweist. Originäre Rechtsquelle für die politischen Teilhaberechte der Unionsbürger in der Bundesrepublik ist danach nicht das Grundgesetz, sondern das Europäische Gemeinschaftsrecht. Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG bewirkt, dass die Vorschrift des Art. 19 (vormals 8b) Abs. 1 EGV im Geltungsbereich des Grundgesetzes zur Geltung und Anwendung kommen kann (vgl. Scholz in: Maunz/Dürig u.a., GG, Art. 28 Rn. 41a-41g; Löwer in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, 4./5. Aufl. 2007, Art. 28 Rn. 31; Dreier in: Dreier u.a., GG, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 79; Sieveking DÖV 1993, 449, 457; Degen DÖV 1993, 749, 755; Meyer-Teschendorf/Hofmann ZRP 1995, 290, 291 f; Burkholz DÖV 1995, 816 f, 818 f; Engelken NVwZ 1995, 432, 433, 435 Fn. 15; Deutelmoser Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg, 2000, S. 243, 244 f). Nach dieser Vorschrift in Verbindung mit der Richtlinie 94/80/EG ist das Wahlrecht für Unionsbürger auf Bezirksebene gewährleistet (HVerfG aaO). LVerfGE 20

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bb) Auch wenn Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG ein eigener Gewährleistungsgehalt zugemessen wird, überlagert das Europäische Gemeinschaftsrecht die Textbedeutung der Vorschrift. Die Bestimmung „nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft“ beeinflusst den gesamten Inhalt des Satzes 3; mithin ist auch die Bedeutung von „Wahlen in Kreisen und Gemeinden“ im Lichte des Europäischen Gemeinschaftsrechts zu gewinnen. Diese Formulierung umschreibt den Umfang des hergebrachten Begriffes „Kommunalwahlen“ (so deutlich der Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs 12/3338, 11: „Die Vorschrift … erweitert [gewährt] das aktive und passive Kommunalwahlrecht in dem in Art. 8b Abs. 1 des EG-Vertrages idF des Unions-Vertrages vorgesehenen Umfang auf Personen, die nicht Deutsche sind, aber die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der EG besitzen und ihren Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland haben. Das Kommunalwahlrecht für Unionsbürger umfasst nicht das Wahlrecht zu den Landesparlamenten – auch nicht in den Stadtstaaten.“).

Der Begriff „Kommunalwahlen“ wird nach Art. 2 Abs. 1 lit. b der Richtlinie 94/80/EG aber gemeinschaftsrechtlich definiert als Wahlen in „einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe“. Zu diesen lokalen Gebietskörperschaften der Grundstufe rechnet Art. 2 Abs. 1 lit. a iVm dem Anhang der Richtlinie auch die Bezirke. Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG ist in diesem – gemeinschaftsrechtlichen – Sinne zu verstehen (HVerfG aaO). cc) Die historische Auslegung steht dem nicht entgegen. Vielmehr zeigt der Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens, dass allein die Erstreckung des Kommunalwahlrechts auf die Landesebene der Stadtstaaten problematisiert – und abgelehnt – wurde; die Einbeziehung der Bezirke in die Regelung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürger wurde offenbar nicht als ungelöstes Problem angesehen (auch dazu HVerfG aaO mwN). dd) Entscheidende systematische Einwände bestehen nicht. Insbesondere folgt aus dem Umstand, dass Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG nicht auf die Bezirke anwendbar ist, nicht, dass auch Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG insoweit keine Anwendung findet. Der Verfassunggeber stellt Satz 3 ausdrücklich unter die Maßgabe des Europäischem Gemeinschaftsrechts; damit gewinnt Satz 3 einen eigenständigen Inhalt gegenüber Satz 2 (HVerfG aaO). ee) Schließlich sprechen Sinn und Zweck des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG gleichfalls dafür, dass Unionsbürgern die Teilnahme an Wahlen zu den Bezirksversammlungen gestattet sein soll. Die Einfügung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 in das Grundgesetz erfolgte wie ausgeführt, um eine Kollision zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Verfassungsrecht zu vermeiden und eine Ratifikation des Maastrichter Vertrages auch im Hinblick auf das Kommunalwahlrecht für Unionsbürger zu ermöglichen. Dieses Ziel würde nicht erreicht, wenn der Anwendungsbereich des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG auf Wahlen in Kreisen und Gemeinden, LVerfGE 20

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also auf Kommunalwahlen im hergebrachten Sinne, beschränkt bliebe. Soweit das gemeinschaftsrechtliche Verständnis von „Kommunalwahlen“ darüber hinausgeht – so hinsichtlich der Bezirke –, würden anderenfalls die Rechtsordnungen kollidieren (HVerfG aaO; dazu auch Hasselbach ZG 1997, 49, 52 f). ff) Die Einfügung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 in das Grundgesetz war verfassungsgemäß, da die Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG eingehalten worden sind. Art. 79 Abs. 3 GG bindet den Verfassungsgesetzgeber u.a. an die Grundsätze der Art. 1 und 20 GG. Das Kommunalwahlrecht für Unionsbürger berührt zwar den Grundsatz des Art. 20 Abs. 2 GG. Gleichwohl hat das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit einer möglichen Verfassungsänderung zur Einführung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürger aufgezeigt (BVerfGE 83, 37, 59). Denn es handelt sich hier lediglich um Ausgestaltungen bzw. Modifikationen des Prinzips der Volkssouveränität. Art. 79 Abs. 3 GG will aber nur verhindern, dass die Verfassungsordnung in ihrer Substanz ausgehöhlt wird, Modifikationen aus sachgerechten Gründen sind zulässig (BVerfGE 30, 1, 24). Der sachgerechte Grund liegt hier in der nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG verfassungsrechtlich geforderten Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der Fortentwicklung des Europäischen Gemeinschaftsrechts. Entsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in der Maastricht-Entscheidung vom 12.10.1993 (BVerfGE 89, 155, 179 f) die Verfassungsmäßigkeit des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG nicht in Frage gestellt. Es hat diese neu in das Grundgesetz aufgenommene Vorschrift weder, wie dies anderenfalls zu erwarten gewesen wäre, weiter erörtert noch verfassungsrechtlich problematisiert (vgl. zu allem HVerfG aaO mwN). gg) Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.1.2008 ergeben sich keine neuen rechtlichen Gesichtspunkte, die eine geänderte verfassungsrechtliche Beurteilung des Bezirksversammlungswahlrechts von Unionsbürgern erforderlich machen würden. Von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird nicht abgewichen. Das Bundesverfassungsgericht hat in jenem Beschluss eine Verfassungsbeschwerde gegen die Wiedereinführung der 5%-Sperrklausel bei den hamburgischen Bezirksversammlungswahlen einstimmig nicht zur Entscheidung angenommen, weil den Beschwerdeführern ein mit der Verfassungsbeschwerde rügefähiges Recht nicht zur Seite stehe und ein Rückgriff auf den allgemeinen Gleichheitssatz bei politischen Wahlen und auch für die Wahl zu den Bezirksversammlungen ausgeschlossen sei. Ausgangspunkt war eine Änderung der Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts im Jahre 1998, wonach die Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze bei politischen Wahlen in den Ländern nicht mehr mit der Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht über den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gerügt werden konnte. Danach konnte die Beachtung der Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG nur für die Wahlen auf Bundesebene mit der Verfassungsbeschwerde geltend geLVerfGE 20

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macht werden. Zwar verpflichte Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG die Länder, diese Wahlgrundsätze bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden zu beachten, diese Vorschrift räume aber kein mit der Verfassungsbeschwerde an das Bundesverfassungsgericht rügefähiges Recht ein, es bestehe insoweit ein eigenständiger Verfassungsraum der Länder. Bei den Bezirksversammlungen handele es sich aber ohnedies nicht um Volksvertretungen iSv Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, so dass diese von der genannten Rechtsprechungsänderung bereits deshalb nicht erfasst würden. Zwar könnten bei Wahlen außerhalb des Anwendungsbereichs der Art. 28 Abs. 1 S. 2, Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG grundsätzlich die Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG zum Tragen kommen; bei den Bezirksversammlungswahlen sei dies indes nicht der Fall. Bei den Wahlen zu den hamburgischen Bezirksversammlungen handele es sich nämlich um eine allgemein politische Wahl für ein Gremium, das unmittelbare Staatsgewalt ausübe. Im Einzelnen heißt es dazu in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.1.2008, mittels der Mitglieder der Bezirksversammlung wirkten die jeweiligen „Bezirksvölker“ an der Verwaltung mit. Diese Mitwirkung des Volkes an der Verwaltung bedeute Mitwirkung an der Ausübung von Staatsgewalt durch die Exekutive. Durch die Ermöglichung des Einflusses der Bezirksbürger auf die Verwaltung wirke das Volk bei der Staatswillensbildung mit. Die Bezirksverwaltungen hätten nicht lediglich beratende Funktion. Das Bezirksverwaltungsgesetz räume ihnen vielmehr – wenn auch unter dem Vorbehalt der Einzelweisung durch Fachbehörden und der Evokation durch den Senat (§ 42 BezVG) – nicht wenige durchaus gewichtige Entscheidungskompetenzen ein, bei deren Wahrnehmung sie Staatsgewalt ausübten (BVerfGE 83, 60, 76 ff). Die Bezirksversammlungen übten damit selbst Staatsgewalt aus und bedürften der demokratischen Legitimation. Diese Legitimation werde den Mitgliedern der Bezirksversammlungen unmittelbar durch Volkswahl vermittelt. Auf der Grundlage dieser staatsorganisatorischen Einordnung der Bezirksversammlungen habe der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 31.10.1990 (BVerfGE 83, 60) das Ausländerwahlrecht zu den Bezirksversammlungen für mit dem Demokratieprinzip unvereinbar erklärt. An Wahlen, die iSd Art. 20 Abs. 2 GG die Ausübung von Staatsgewalt demokratisch legitimierten, könnten nur Deutsche im Sinne des Grundgesetzes teilnehmen. Entgegen der Annahme des Beschwerdeführers bleibt die Anführung des Ausländerwahlrechts in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im vorliegenden Zusammenhang indes unerheblich. Der Beschluss vom 14.1.2008 betraf seinem Verfahrensgegenstand nach allein die Wiedereinführung der 5%-Sperrklausel für die Wahl zu den Bezirksversammlungen, das Bezirksversammlungswahlrecht von Unionsbürgern war nicht Verfahrensgegenstand. Auch mittelbar lässt sich aus der Entscheidungsbegründung des Bundesverfassungsgerichts für die hier anstehende Entscheidung nichts herleiten. Das Bundesverfassungsgericht referiert im Zusammenhang der ihm zur Beurteilung unterbreiteten Frage aus der Entscheidung vom 31.10.1990, nimmt auf die dortigen Ausführungen Bezug und LVerfGE 20

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hält an diesen fest. Das in diesem Zusammenhang angeführte Ausländerwahlrecht – nach vormaligem Rechtszustand – wird dabei allein zur argumentativen Stütze der für die Kammer des Bundesverfassungsgerichts entscheidungserheblichen Frage herangezogen, dass und weshalb Ausübung von Staatsgewalt vorliege. Es handelte sich mithin um eine Argumentation allein immanent und innerhalb der Regelung des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG. Der Anwendungsbereich des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG hingegen geriet dabei nicht in den Blick, wozu Veranlassung auch nicht bestand; er war folglich vor den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts auch nicht betroffen. Dem entspricht es, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung weder die Argumente aus der Begründung des Urteils des Hamburgischen Verfassungsgerichts vom 20.9.2005 (HVerfG 10/04) nennt, noch Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG und Art. 19 (früher Art. 8b) EGV iVm der Richtlinie 94/80/EG überhaupt nur erwähnt, geschweige denn sich mit diesen Vorschriften und den in ihrem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen argumentativ befasst. Aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.1.2008 ist nach allem für die hier anstehende Entscheidung insoweit nichts herzuleiten. c) Nach allem kann als entscheidungsunerheblich dahinstehen, ob durch die Beteiligung von Unionsbürgern an der Wahl zu der Bezirksversammlung Altona vom 24.2.2008 das Ergebnis beeinflusst worden ist. 3. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 3 GG kommt nicht in Betracht, weil das Hamburgische Verfassungsgericht nicht von den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 31.10.1990 und 14.1.2008 abweicht. II. Eine Kostenentscheidung ist nicht zu treffen, weil gem. § 66 HVerfGG im Verfahren vor dem Verfassungsgericht keine Kosten erhoben werden und auch eine Auslagenerstattung, wie sie nur für einige besondere Verfahrensarten vorgesehen ist, hier nicht in Betracht kommt. III. Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

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Entscheidungen des Staatsgerichtshofes des Landes Hessen

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Staatsgerichtshofes des Landes Hessen Prof. Dr. Klaus Lange, Präsident (bis 1.4.2009) Dr. Günter Paul, Präsident (ab 1.4.2009) Dr. Wolfgang Teufel, Vizepräsident Prof. Dr. Steffen Detterbeck Georg Dietrich Falk Paul Leo Giani Michaela Kilian-Bock Dr. Harald Klein Dr. Wilhelm Nassauer Rupert von Plottnitz Karin Wolski

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Rechtliches Gehör/Berücksichtigung erheblichen Beweisantrages

Nr. 1 1. Die Nichtberücksichtigung eines erheblichen Beweisantrags verstößt gegen die Garantie rechtlichen Gehörs, wenn sie im Prozessrecht keine Stütze findet. 2. Im gerichtlichen Disziplinarverfahren darf bei Vorliegen eines im Übrigen ordnungsmäßigen Beweisantrages von der Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Schuldfähigkeit eines Beamten nicht abgesehen werden, wenn es Anzeichen dafür gibt, dass er in seiner Schuldfähigkeit beeinträchtigt gewesen sein könnte (hier: fachärztliche Atteste über das Vorliegen psychischer Erkrankungen). Grundgesetz Art. 103 Abs. 1 Gesetz über den Staatsgerichtshof § 43 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 2 Hessische Disziplinarordnung §§ 80 Abs. 2; 66 Abs. 3 Hessisches Disziplinargesetz § 90 Abs. 6 Strafprozessordnung § 244 Abs. 4 Satz 1 Hessische Verfassung Art. 3

Urteil vom 21. Januar 2009 – P.St. 2187 – in dem Grundrechtsklageverfahren des Herrn A. – Antragsteller – Verfahrensbevollmächtigte: Nickel Rechtsanwälte Partnerschaftsgesellschaft, Ulanenplatz 12, 63452 Hanau gegen das Land Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Staatskanzlei, GeorgAugust-Zinn-Straße 1, 65183 Wiesbaden – Antragsgegner – an dem sich beteiligt hat: die Landesanwaltschaft bei dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen, Luisenstraße 13, 65185 Wiesbaden LVerfGE 20

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Entscheidungsformel: Das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Disziplinarhof – vom 12. Oktober 2007 – 24 DH 2878/06 – verletzt das Recht des Antragstellers auf Gewährung rechtlichen Gehörs. Das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Disziplinarhof – vom 12. Oktober 2007 – 24 DH 2878/06 – wird für kraftlos erklärt. Die Sache wird an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof – Disziplinarhof – zurückverwiesen. Gerichtskosten werden nicht erhoben. Das Land Hessen hat dem Antragsteller die notwendigen Auslagen zu erstatten. A I. Der am (…) geborene Antragsteller war seit (…) bis zu seiner Entfernung aus dem Dienst, die den Gegenstand der vorliegenden Grundrechtsklage bildet, als Beamter auf Lebenszeit Medizinaldirektor im Dienst des Landes Hessen. Er war von (…) bis zum (…) verheiratet, als seine Ehefrau (…) an einem Krebsleiden verstarb. Aus der Ehe sind eine im Jahr (…) geborene Tochter und ein im Jahr (…) geborener Sohn hervorgegangen. Mit Bescheid des Versorgungsamtes Heidelberg vom 5.9.2002 wurde für den Antragsteller ein Grad der Behinderung (GdB) von 70 seit dem 1.10.2000 und zugleich die Schwerbehinderteneigenschaft des Antragstellers iSd § 2 Abs. 2 SGB IX festgestellt. Ausweislich verschiedener fachärztlicher Atteste leidet der Antragsteller seit etwa dem Jahr 2000 an psychischen Erkrankungen. II. Mit Verfügungen vom 31.5.2000 und 12.3.2001 leitete der Regierungspräsident in D. disziplinarrechtliche Vorermittlungen gegen den Antragsteller wegen des Verdachts der Täuschung über seine tatsächlich erbrachte Arbeitsleistung, des unentschuldigten Fernbleibens vom Dienst, der Ausübung einer ungenehmigten Nebentätigkeit und der Manipulation von Zeitsummenkarten in der Zeit ab Anfang 2000 ein. Mit Verfügung vom 29.5.2001 wurde das förmliche Disziplinarverfahren eröffnet und der Antragsteller vorläufig des Dienstes enthoben. Aufgrund einer ebenfalls im Jahr 2001 gegen den Antragsteller erstatteten Strafanzeige wurde er durch rechtskräftigen Strafbefehl des AG D. vom 3.2.2004 wegen Betruges und der Fälschung technischer Aufzeichnungen zu einer Gesamtgeldstrafe von 210 Tagessätzen zu je 40 Euro verurteilt. Das Gericht hielt es für erwiesen, dass der Antragsteller in 30 Fällen vorgegeben habe, seinen Dienst ordLVerfGE 20

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nungsgemäß verrichtet zu haben oder krank gewesen zu sein, während er tatsächlich als Notarzt tätig gewesen war. In 22 Fällen habe er dabei tateinheitlich Zeitsummenkarten durch falsche Eingaben manipuliert. Hierdurch habe der Beamte ungerechtfertigt Bezüge in Höhe von 7.277,50 DM erhalten. Nachdem das disziplinarrechtliche Untersuchungsverfahren wegen des laufenden strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens zunächst unterbrochen worden war, wurde es am 3.5.2004 fortgesetzt. Die disziplinarrechtlichen Ermittlungen führten zur Anschuldigungsschrift vom 6.7.2005, mit der das Verfahren vor dem VG D. – Disziplinarkammer – (im Folgenden: Disziplinarkammer) eingeleitet wurde. In dessen Verlauf kam die Disziplinarkammer zu der Überzeugung, dass der Antragsteller zahlreiche Dienstpflichtverletzungen begangen habe. Aufgrund der gerichtlichen Feststellungen verhängte die Disziplinarkammer mit Urteil vom 28.9.2006 (20 DK 1164/05) gegen den Antragsteller die Entfernung aus dem Dienst. Hiergegen legte der Antragsteller mit Schriftsatz seines Verteidigers vom 21.11.2006 Berufung ein, die mit weiterem Schriftsatz vom 20.12.2006 begründet wurde. Mit Urteil vom 12.10.2007 – 24 DH 2878/06 – wurde die Berufung des Antragstellers durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof – Disziplinarhof – (im Folgenden: Disziplinarhof) mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass dem Antragsteller für die Dauer von sechs Monaten ein Unterhaltsbeitrag bewilligt werde. Zur Begründung führte der Disziplinarhof aus, die Berufung sei zulässig, aber nicht begründet. Gründe, die eine Einstellung des Verfahrens rechtfertigten, lägen nicht vor. Insbesondere das förmliche Disziplinarverfahren sei rechtswirksam eingeleitet worden und auch im Übrigen zulässig. Die Einstellung des Verfahrens sei auch nicht wegen dessen Dauer geboten. Das Beschleunigungsgebot des Art. 6 Abs. 1 S. 1 EMRK, das im Strafverfahren zu einer Strafmilderung, in Einzelfällen sogar zum Absehen von einer Strafe führen könne, sei im vorliegenden Disziplinarverfahren nicht anwendbar. Auch eine eventuelle Verletzung des Beschleunigungsgebots gem. §§ 4 Abs. 1, 61 HDO rechtfertige nicht die Einstellung des Verfahrens wegen Unzulässigkeit. Das Disziplinarverfahren leide ferner nicht an einem behebbaren wesentlichen Verfahrensmangel, der die Zurückverweisung der Sache in die erste Instanz rechtfertigen könne. Wie die Disziplinarkammer habe auch der Disziplinarhof keine Zweifel daran, dass der Antragsteller die Dienstpflichtverletzungen schuldhaft begangen habe. Dies stehe zur Überzeugung des Disziplinarhofs fest aufgrund von Art und Umfang der Pflichtverletzungen, der aus den Akten erkennbaren Persönlichkeit des Antragstellers, seines dienstlichen sowie außerdienstlichen Verhaltens im maßgeblichen Zeitraum sowie der vorliegenden fachärztlichen Erkenntnisse über den Gesundheitszustand des Antragstellers. Es bestünden keine konkreten AnLVerfGE 20

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haltspunkte dafür, dass der Beamte während der maßgeblichen Zeit aufgrund einer psychischen Erkrankung nicht in der Lage gewesen sei, seinen Dienst ordnungsgemäß zu versehen und sein pflichtwidriges Verhalten zu erkennen. Den auch in der Berufungshauptverhandlung gestellten Antrag auf Einholung eines psychiatrischen Zusammenhangsgutachtens zur Frage der Schuldfähigkeit des Antragstellers lehnte der Disziplinarhof in der Hauptverhandlung durch Beschluss ab und führte hierzu aus, das Beweismittel sei nicht ohne Verschulden verspätet vorgebracht worden und es bestünden im Übrigen keine greifbaren Anhaltspunkte für die unter Beweis gestellte Tatsachenbehauptung. Der Beweisantrag sei verspätet nach Ablauf der einmonatigen Berufungsfrist des § 72 Abs. 1 S. 1 HDO gestellt worden. Das angefochtene Urteil der Disziplinarkammer sei dem früheren Verteidiger am 3.11.2006 zugestellt worden. Die Berufungsschrift vom 21.11.2006 enthalte nur den Berufungsantrag ohne Begründung. In dem Begründungsschriftsatz vom 20.12.2006 werde zwar gerügt, dass die Disziplinarkammer eine Beweiserhebung über die Schuldfähigkeit des Antragstellers unterlassen und zu Unrecht die Schuldfähigkeit bejaht habe. Ein Beweisantrag auf Einholung eines medizinischen Sachverständigengutachtens sei aber nicht gestellt worden. Gem. § 80 Abs. 2 HDO müsse der Disziplinarhof neue Tatsachen und Beweismittel, die nach Ablauf der Frist des § 72 Abs. 1 S. 1 HDO vorgebracht werden, nur berücksichtigen, wenn ihr verspätetes Vorbringen nicht auf einem Verschulden dessen beruhe, der sie geltend mache. Der Antragsteller und sein Verteidiger hätten keine Umstände vorgetragen, wonach es nicht möglich gewesen sei, den Beweisantrag innerhalb der Berufungsfrist zu stellen. Derartige Gründe seien auch für den Disziplinarhof nicht ersichtlich. Die Einholung eines Sachverständigengutachtens sei auch deshalb nicht geboten, weil keine greifbaren Anhaltspunkte für die fehlende oder auch nur eingeschränkte Schuldfähigkeit des Beamten bestünden. Es fehle an den für die Gutachtenerstattung erforderlichen Anknüpfungstatsachen. Der Antragsteller habe keine hinreichend konkreten Umstände dargetan, die seine Schuldfähigkeit in Zweifel ziehen könnten. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergäben sich aus den von ihm vorgelegten ärztlichen Bescheinigungen keine Bedenken hinsichtlich seiner Schuldfähigkeit. Aus diesen Attesten gehe hervor, dass der Beamte aufgrund der schwierigen Situation wegen der schweren Erkrankung und des Todes seiner Ehefrau sowie wegen Problemen mit seinen Kindern an psychischen Erkrankungen gelitten und sich in ambulanter psychiatrischer und psychotherapeutischer Behandlung befunden habe. Für die Zeit, in der der Antragsteller seine Pflichtverletzungen begangen habe, seien diese Atteste wie auch ein neuerlich vorgelegtes vom 28.9.2007 wenig aussagekräftig, da sie alle erst mehrere Monate beziehungsweise Jahre nach dem am 27.2.2001 verhängten Verbot der Führung der Dienstgeschäfte und der Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens ausgestellt worden seien oder sich auf erst viel später begonnene ärztliche Behandlungen bezögen. Sie schilderten im Wesentlichen den Gesundheitszustand LVerfGE 20

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des Antragstellers nach dem schwerwiegenden Einschnitt in sein Berufsleben durch das Amtsführungsverbot sowie der Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens am 29.5.2001. Substantiierte konkrete Hinweise auf das Vorliegen schuldausschließender Gründe iSd § 20 StGB in der Zeit von Januar 2000 bis Mai 2001 und in Bezug auf die konkreten Pflichtenverstöße fänden sich nicht. Der Antragsteller könne sich in diesem Zusammenhang auch nicht mit Erfolg auf die schwere Erkrankung seiner Ehefrau, die Belastungen nach deren Tod und die Probleme mit seinen Kindern berufen. Gerade die Art und Weise, wie er seine familiären Probleme bewältigt habe und daneben noch ohne sonstige Beanstandungen seinem Beruf im Hauptamt und einer umfangreichen Notarzttätigkeit nachgegangen sei, mache deutlich, dass in der genannten Zeitspanne keine schuldausschließende psychische Erkrankung im Sinne einer reaktiven Depression vorgelegen habe. Jedenfalls hätte eine solche angesichts der zielgerichteten und erfolgreichen Ausübung einer in physischer und psychischer Hinsicht anspruchsvollen Haupt- und Nebentätigkeit keinen solchen Grad erreicht, dass der Beamte darin gehindert worden wäre, das Rechtswidrige seines Tuns zu erkennen oder nach dieser Einsicht zu handeln. Für diese Einschätzung des Disziplinarhofs spreche auch, dass der Antragsteller im Vorermittlungsverfahren nie seine Schuldunfähigkeit geltend gemacht, sondern noch mit Schreiben seines damaligen Verteidigers vom 14.2.2001 nur das Vorliegen von Pflichtverletzungen bestritten habe. Bei dem Dienstvergehen des Antragstellers gehe es nicht um rechtlich oder tatsächlich schwierige Pflichtentatbestände. Vielmehr handele es sich um die jedem durchschnittlich begabten Beamten einsichtige Pflicht, keine ungenehmigte Nebentätigkeit auszuüben, seinen dienstlichen Obliegenheiten auch in zeitlicher Hinsicht nachzukommen und den Dienstherrn nicht durch Vorspiegeln falscher Arbeitszeiten finanziell zu schädigen. Warum der Antragsteller beim Erkennen oder Befolgen gerade dieser einfachen Grundpflichten unvermeidbar versagt haben solle, während er anderen beruflichen oder privaten Pflichten vollauf genügt habe, sei für den Disziplinarhof nicht nachvollziehbar, zumal er bei der Handhabung der Zeitsummenkarten ein ausgeklügeltes und erhebliche geistige Anstrengung erforderndes System praktiziert habe. Gegen eine auch nur verminderte Schuldfähigkeit des Antragsstellers spreche schließlich, dass der Arzt für Psychiatrie und Neurologie Dr. S., der als Gutachter im Strafverfahren die Verhandlungsfähigkeit des Antragstellers bescheinigt habe, in seiner Stellungnahme vom 5.10.2004 die Vermutung des Untersuchungsführers bestätigt habe, dass seine auf die Verhandlungsfähigkeit bezogenen Ausführungen im Gutachten vom 27.10.2002 auf die Frage der Schuldfähigkeit im maßgeblichen Zeitraum übertragen werden könnten. In der fachärztlichen Stellungnahme vom 5.10.2004 habe sich Dr. S. auch mit den Bedenken des früheren Verteidigers in dessen Schreiben vom 15.1.2003 auseinandergesetzt und sie überzeugend widerlegt.

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III. Gegen das Urteil des Disziplinarhofs hat der Antragsteller Grundrechtsklage erhoben. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Er sei in seinem grundrechtlich gewährten Anspruch auf ein faires Verfahren und in seinem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden. Die Verletzung resultiere daraus, dass der Disziplinarhof seinen Beweisantrag abgelehnt habe, ein Sachverständigengutachten über seine Schuldfähigkeit einzuholen. Damit sei die bereits im erstinstanzlichen Verfahren erforderliche positive Feststellung seiner Schuldfähigkeit als einer wesentlichen prozessualen Voraussetzung unterblieben. Wenn der Disziplinarhof durch seine sehr restriktive Anwendung des § 80 Abs. 2 HDO, die sich ausdrücklich nur auf neue Beweise oder Beweismittel beziehe, einen Beweisantrag ablehne, der der Erhellung der Frage der Schuldfähigkeit diene, werde mit formalen Erwägungen eine für das disziplinargerichtliche Verfahren entscheidungserhebliche Frage und eine jeder Verurteilung wesensimmanente Voraussetzung von vornherein ausgeblendet. Zum anderen werde verkannt, dass im Hinblick auf das von Amts wegen geltende Prinzip der Wahrheitserforschung im disziplinargerichtlichen Verfahren, außer in den Fällen offensichtlicher Verschleppungsabsicht, kein allzu strenger Maßstab angelegt werden könne. Nach § 244 Abs. 2 StPO hätte der Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens nicht abgelehnt werden können, es sei denn, dass die Beweiserhebung unter anderem wegen Offenkundigkeit überflüssig gewesen wäre. Eine solche Annahme verbiete sich indes bereits angesichts der entgegenstehenden fachärztlichen Atteste. Die Antwort des Gutachters Dr. S. auf die Frage, ob sich dessen Einschätzung zur Verhandlungsfähigkeit aus dem Jahre 2002 zum jetzigen Zeitpunkt (2004) auch auf Schuldfähigkeit zum fraglichen Zeitraum beziehen lasse, sei in ihrer Pauschalität nicht geeignet, diese von Amts wegen zu prüfenden Voraussetzung rechtsstaatskonform zu bejahen. Wenngleich nicht jede fehlerhafte Anwendung einfachgesetzlicher Verfahrensnormen regelmäßig als Grundrechtsverletzung anzusehen sei, liege ein Verfassungsverstoß dann vor, wenn jener spezifische Gewährleistungsgehalt unzulässig verkürzt werde. Durch die Ablehnung des Beweisantrags seien darüber hinaus nicht nur die Regeln des fairen Verfahrens und des rechtlichen Gehörs verletzt worden. Die für die Verurteilung maßgebliche Prozessvoraussetzung der von Amts wegen zu ermittelnden Schuldfähigkeit sei, trotz entgegenstehender fachärztlicher Hinweise, ungeklärt geblieben. Das Urteil beruhe auf diesem Grundrechtsverstoß, weil die Feststellung der Schuldunfähigkeit eine disziplinare Ahndung, wie sie vorliegend erfolgt sei, ausgeschlossen hätte. Die Erwägungen des Disziplinarhofs seien nicht geeignet, das Beweisangebot auf Einholung eines Sachverständigengutachtens unberücksichtigt zu lassen. Die Art und Weise, wie er – der Antragsteller – seine beruflichen Pflichten mit der familiären Pflege seiner Frau und Kinder „unter einen Hut“

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gebracht habe, lasse für sich genommen keine hinreichend sicheren Rückschlüsse auf seinen psychischen Zustand im fraglichen Zeitraum zu. Das Recht auf ein faires Verfahren sei im Übrigen auch durch die Missachtung prozessualer Fürsorgepflichten verletzt worden, indem seine besondere Situation als Schwerbehinderter nicht in gebotenem Umfang berücksichtigt worden sei. Er sei anerkannt schwerbehindert mit einem GdB von 70, der sich weitestgehend auf seine psychische Situation beziehe. Nach den Feststellungen des erstinstanzlichen Urteils sei die Schwerbehindertenvertretung beim Regierungspräsidium B. erst nachträglich über das förmliche Disziplinarverfahren gegen ihn informiert worden. Es könne dahinstehen, ob die nötige Unterrichtung umfassend und unverzüglich erfolgt sei, was die Formulierung, die Schwerbehindertenvertreterin habe keine Einwände gegen die Fortführung des förmlichen Verfahrens erhoben, gerade nicht impliziere. Er sei jedenfalls über den oben genannten Umstand nicht in Kenntnis gesetzt worden. Ihm sei es in der Folge versagt geblieben, im Rahmen rechtlichen Gehörs seinerseits dazu Stellung zu nehmen. Dem Gebot fairer Verfahrensgestaltung sei zudem durch die überlange Verfahrensdauer von fünfeinhalb Jahren bis zum erstinstanzlichen Urteil nicht in rechtsstaatlich gebotener Weise Rechnung getragen worden. Neben dem einfachrechtlich geltenden Beschleunigungsgrundsatz nach § 4 HDO sei auch dem durch verfassungs- und konventionsrechtliche Gewährleistungen garantierten Beschleunigungsgrundsatz in einer dem Zweck des Disziplinarverfahrens angemessenen Weise Beachtung zu schenken. Vor diesem Hintergrund bedürfe es keiner expliziten Normierung in der jeweiligen Landesverfassung. Der bereits im Rechtsstaatsprinzip angelegte Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes verdichte sich über die Europäische Menschenrechtskonvention zu einem Grundrecht des Bürgers auf ein zügiges Verfahren. Der Antragsteller beantragt, 1. festzustellen, dass das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Disziplinarhof – vom 12. Oktober 2007 – 24 DH 2878/06 – das Grundrecht des Antragstellers aus Art. 3 der Hessischen Verfassung in Verbindung mit dem der Hessischen Verfassung innewohnenden Rechtsstaatsprinzip in dessen Ausprägung als Garantie des rechtlichen Gehörs und als Gebot eines fairen Verfahrens verletzt, 2. das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Disziplinarhof – vom 12. Oktober 2007 – 24 DH 2878/06 – für kraftlos zu erklären und die Sache an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof – Disziplinarhof – zurückzuverweisen.

IV. Die Hessische Landesregierung hält die Grundrechtsklage für unzulässig; sie genüge nicht den Darlegungsanforderungen des § 43 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 StGHG. Dies gelte zunächst für eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dieser verlange zwar, erhebliche Beweisanträge zu berücksichtigen. Die LVerfGE 20

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Nichtberücksichtigung eines erheblichen Beweisantrages verstoße indes nur dann gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör, wenn sie im Prozessrecht keine Stütze mehr finde. Denn das Recht auf rechtliches Gehör verpflichte die Gerichte nicht, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen. Wann ein Beweisantrag entscheidungserheblich sei, müsse demnach prinzipiell von den Fachgerichten im Rahmen der konkreten Verfahrenssituation und auf der Grundlage des einfachen Rechts beurteilt werden. Die Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen werde erst dann überschritten, wenn ein Beweisantrag in willkürlicher Weise als unerheblich qualifiziert werde. Nach diesen Maßstäben bestünden zunächst Zweifel, ob der Disziplinarhof den vom Verteidiger in der Hauptverhandlung gestellten Antrag, ein psychologisches Zusammenhangsgutachten zur Frage der Schuldfähigkeit des Antragstellers einzuholen, mit der Begründung ablehnen durfte, der Antrag sei nach Ablauf der einmonatigen Berufungsfrist des § 72 Abs. 1 S. 1 HDO und damit verspätet iSd § 80 Abs. 2 HDO gestellt worden. Bei dem Sachverständigengutachten, das nach dem in der mündlichen Verhandlung vor dem Disziplinarhof gestellten Beweisantrag eingeholt werden sollte, habe es sich nicht um ein neues Beweismittel im Sinne dieser Vorschrift gehandelt. Dies könne jedoch im Ergebnis dahinstehen, denn der Disziplinarhof habe seine Entscheidung nicht nur auf die Verspätung des Beweisantrags gestützt, sondern auch darauf, dass greifbare Anhaltspunkte für die fehlende oder auch nur eingeschränkte Schuldfähigkeit des Antragstellers nicht bestanden hätten und es an den für die vom Antragsteller beantragte Gutachtenerstattung erforderlichen Anknüpfungstatsachen gefehlt habe. Diese Begründung trage die Ablehnung des Beweisantrages auch selbstständig und es sei dem Antragsteller nicht gelungen darzutun, dass das angegriffene Urteil auf einer verfahrensfehlerhaften Nichterhebung des Beweises beruhe. Der Disziplinarhof habe aufgrund seiner eigenen Sachkunde festgestellt, dass nach Art und Umfang der Pflichtverletzungen, der aus den Akten erkennbaren Persönlichkeit des Beamten, nach seinem dienstlichen sowie außerdienstlichen Verhalten im maßgeblichen Zeitraum sowie den vorliegenden fachärztlichen Erkenntnissen über den Gesundheitszustand des Beamten keine Zweifel daran bestünden, dass der Antragsteller die Dienstpflichtverletzungen schuldhaft begangen habe. Diese Feststellung habe der Disziplinarhof aufgrund des § 244 Abs. 4 S. 1 StPO treffen können, wonach ein Beweisantrag auf Vernehmung eines Sachverständigen, soweit nichts anderes bestimmt sei, auch abgelehnt werden könne, wenn das Gericht selbst die erforderliche Sachkunde besitze. Diese Vorschrift finde nach § 21 S. 1 HDO auf das Disziplinarverfahren ergänzend Anwendung, soweit nicht die Eigenart des Disziplinarverfahrens entgegenstehe. Weder diese noch die Vorschriften der HDO über die Beweisaufnahme schlössen die Anwendung des § 244 Abs. 4 S. 1 StPO aus.

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Es sei auch nicht ersichtlich, dass der Disziplinarhof die Grenzen der ihm zur Verfügung stehenden Sachkunde überschritten und sich nicht mehr in den Lebens- und Erlebnisbereichen bewegt haben könnte, die einem Richter allgemein zugänglich sind, dass er sich also eine keinesfalls zur Verfügung stehende Sachkunde angemaßt habe und die dazu angestellten Erwägungen grob fehlerhaft oder willkürlich seien. Das Gericht habe in einleuchtender Weise daran angeknüpft, dass der Antragsteller während des gesamten Tatzeitraums ohne Beanstandungen seinem Beruf im Hauptamt und zugleich einer umfangreichen Notarzttätigkeit nachgegangen sei. Die Erwägung des Gerichts, es sei nicht nachvollziehbar, warum der Antragsteller angesichts der zielgerichteten und erfolgreichen Ausübung einer in physischer und psychischer Hinsicht anspruchsvollen Haupt- und Nebentätigkeit nicht in der Lage gewesen sein sollte, einfache, jedem durchschnittlich begabten Beamten einsichtige Pflichten zu beachten, erscheine unmittelbar plausibel. Dies gelte auch für den Hinweis, dass der Antragsteller bei der Arbeitszeitmanipulation ein ausgeklügeltes und erhebliche geistige Anstrengungen erforderndes System praktiziert habe. Es stelle ebenso wenig eine Anmaßung von Sachkunde dar, wenn das Gericht festgestellt habe, dass gegen eine schuldausschließende psychische Erkrankung im Sinne einer reaktiven Depression auch spreche, dass der Antragsteller neben der beanstandungsfreien erfolgreichen Ausübung zweier anspruchsvoller beruflicher Tätigkeiten die schweren familiären Belastungen, nämlich die Erkrankung und den Tod seiner Ehefrau und die Probleme mit den Kindern, bewältigt habe. Substantielle konkrete Hinweise auf das Vorliegen einer Schuldunfähigkeit iSd § 20 StGB für den Tatzeitraum und in Bezug auf die konkreten Pflichtenverstöße habe der Disziplinarhof mit plausiblen Erwägungen verneint. Soweit der Antragsteller einen Verstoß gegen den Anspruch auf ein faires Verfahren durch überlange Verfahrensdauer rüge, verkenne er, dass die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung solche Sachverhalte am Maßstab des spezielleren Gebots auf effektiven Rechtsschutz messe. Auch diesbezüglich habe der Antragsteller jedoch die Möglichkeit einer Verletzung des Art. 2 Abs. 3 HV nicht plausibel dargelegt. Zwar seien seit dem 29.5.2001, dem Tag der letzten dem Antragsteller zur Last gelegten dienstlichen Verfehlung, bis zur Verkündung des Urteils der Disziplinarkammer am 28.9.2006 knapp fünfeinhalb Jahre vergangen, doch fehle es im Vortrag des Antragstellers an einer hinreichenden Darstellung des Verfahrensablaufs, die plausibel machen könnte, dass es sich um eine dem Untersuchungsführer, dem Vertreter der Einleitungsbehörde oder dem Gericht zurechenbare krasse Verfahrensverzögerung handele. Die durch den Antragsteller geltend gemachte, nicht hinreichende Berücksichtigung seiner Schwerbehinderung insbesondere durch eine nicht ausreichende oder jedenfalls verspätete Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung habe er ebenfalls nicht in der gebotenen Weise als Verfassungsverstoß darstellen können. Denn er unterlasse es, insofern einen Mangel des angegriffenen Urteils des DisLVerfGE 20

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ziplinarhofs aufzuzeigen, sondern bemängele lediglich, dass die Schwerbehindertenvertretung vom Untersuchungsführer nicht ordnungsgemäß beteiligt worden sei. Eine Rüge gegen das Berufungsurteil trage er hingegen in dieser Hinsicht nicht vor. V. Die Landesanwaltschaft sieht im Unterlassen der Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Schuldfähigkeit des Antragstellers eine Verletzung rechtlichen Gehörs durch den Disziplinarhof. Sie schließt sich den Anträgen des Antragstellers an. B I. Der Grundrechtsklage ist zulässig. Die Zulässigkeit einer gegen eine gerichtliche Entscheidung gerichteten Grundrechtsklage erfordert gem. § 43 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 StGHG, dass der Antragsteller substantiiert einen Sachverhalt schildert, aus dem sich – seine Richtigkeit unterstellt – plausibel die Möglichkeit einer Verletzung der von ihm benannten Grundrechte der Hessischen Verfassung durch die angegriffene Entscheidung ergibt. Dazu gehört, dass der Grundrechtskläger deutlich macht, aus welchem rechtlichen Zusammenhang sich die behauptete Grundrechtsverletzung ergeben soll, d.h. welche Verfahrenshandlung oder materiell-rechtliche Würdigung des Gerichts welche Grundrechtsverletzung aus seiner Sicht bewirkt hat (StGH, Beschl. v. 8.11.2000 – P.St. 1329 –, StAnz. 2000, S. 3986). 1. Diesen Anforderungen genügt die Grundrechtsklage nicht, soweit der Antragsteller die Verletzung des Grundsatzes des fairen Verfahrens durch unzureichende Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung sowie eine überlange Verfahrensdauer rügt. Dabei kann offen bleiben, ob die Hessische Verfassung ein solches Grundrecht auf ein faires Verfahren vor Gericht enthält. Denn jedenfalls hat der Antragsteller eine Verletzung dieses Grundrechts nicht ausreichend dargelegt. a) In Bezug auf die Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung zeigt der Antragsteller nicht auf, inwiefern das angegriffene Urteil oder das ihm vorausgehende Berufungsverfahren an einem verfassungsrechtlich relevanten Mangel leidet. Insofern käme nur in Betracht, dass der Disziplinarhof den Vortrag des Antragstellers zur Fehlerhaftigkeit des Disziplinarverfahrens wegen unzureichender Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung unter Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör unzureichend gewürdigt und deshalb eine fehlerhafte Entscheidung getroffen hat. Dies trägt der Antragsteller aber nicht vor. Er behauptet zwar eine Degradierung zum Objekt staatlichen Handelns, weist die Verantwortlichkeit LVerfGE 20

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aber nicht dem Disziplinarhof zu, so dass ein Bezug der dargestellten Rechtsverletzung zum angegriffenen Urteil nicht ersichtlich wird. Auch soweit der Antragsteller vorträgt, erst durch das Urteil der Disziplinarkammer von der nachträglichen Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung erfahren zu haben, belegt dies eine Grundrechtsverletzung durch das angegriffene Urteil des Disziplinarhofs nicht. Es bleibt insbesondere offen, warum der Antragsteller nicht die Möglichkeit genutzt hat, hierzu im Rahmen des Berufungsverfahrens vorzutragen. b) Bezüglich der Verfahrensdauer beschränkt sich der Antragsteller auf den Hinweis auf die Verfahrensdauer als solche und verweist ohne nähere Erläuterung auf die mit dem Disziplinarverfahren verbundenen Belastungen. Er zeigt jedoch nicht auf, dass sich die Verfahrensdauer in Anbetracht des konkreten Falles als krasse Verzögerung oder sonst als unangemessen im Sinne einer Rechtsverweigerung in der Verantwortlichkeit staatlicher Entscheidungsträger darstellt (vgl. StGH, Beschl. v. 23.10.1991 – P.St. 1122 –, StAnz. 1991, S. 2657 [2658]). Dessen hätte es insbesondere deshalb bedurft, weil dem Antragsteller eine Vielzahl von Dienstpflichtverletzungen vorgeworfen worden war, deren Aufklärung schon der Natur der Sache nach einen größeren Zeitraum erforderte und das Disziplinarverfahren während der Dauer des Strafverfahrens ausgesetzt wurde. Hier wäre es erforderlich gewesen aufzuzeigen, in welcher Weise eine schnellere Bearbeitung durch den Untersuchungsführer oder die Disziplinargerichte möglich und geboten gewesen wäre. Daran fehlt es jedoch gänzlich. 2. Die Anforderungen an die Zulässigkeit einer Grundrechtsklage sind jedoch insoweit erfüllt, als der Antragsteller die Verletzung seines Grundrechts auf Gewährung rechtlichen Gehörs rügt. Denn er hat eine Verletzung dieses Rechts ausreichend dargelegt, indem er aufgezeigt hat, dass die Ablehnung seines Beweisantrags auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Frage der Schuldfähigkeit im Tatzeitraum ohne verfahrensrechtliche Grundlage erfolgt ist. C I. Soweit die Grundrechtsklage zulässig ist, ist sie auch begründet. Das Urteil des Disziplinarhofs verletzt den Antragsteller in seinem durch Art. 3 HV in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip der Hessischen Verfassung garantierten Grundrecht auf rechtliches Gehör im gerichtlichen Verfahren. Art. 3 HV in Verbindung mit dem der Hessischen Verfassung immanenten Rechtsstaatsprinzip garantiert in gleicher Weise wie Art. 103 Abs. 1 GG das Grundrecht auf rechtliches Gehör im gerichtlichen Verfahren (st. Rspr. des Staatsgerichtshofes, s. nur Beschl. v. 13.12.2005 – P.St. 1999 –, StAnz. 2006, S. 1097 [1099]). Das Grundrecht auf rechtliches Gehör verpflichtet ein Gericht, LVerfGE 20

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Anträge und Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Die Nichtberücksichtigung eines Beweisantrags verstößt gegen die Garantie rechtlichen Gehörs, wenn sie im Prozessrecht keine Stütze findet (vgl. StGH, Beschl. v. 10.11.1992 – P.St. 1414 –, StAnz. 1999, S. 3692 [3697]); so auch die st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, s. etwa BVerfGE 50, 32 [36]). Dies begründet einen engen Konnex des einfachen Prozessrechts mit der verfassungsrechtlichen Garantie des rechtlichen Gehörs: Stellt die Nichtberücksichtigung eines Beweisantrags einen Verstoß gegen Verfahrensrecht dar, so bedeutet dies regelmäßig zugleich einen Verstoß gegen das Grundrecht auf rechtliches Gehör (Schulze-Fielitz in: Dreier [Hrsg.], GG III, 2. Aufl. 2008, Art. 103 Rn. 68), ohne dass weitere oder besondere Umstände des Einzelfalles hinzutreten müssten. 1. Der Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Frage der Schuldfähigkeit des Antragstellers im Tatzeitraum war für den Ausgang des Verfahrens erheblich. Der Disziplinarhof hat sich zwar zur Erheblichkeit dieses Beweisantrags nicht ausdrücklich geäußert. Hieran können jedoch keine Zweifel bestehen, da die Schuldfähigkeit eines Beamten Voraussetzung für die disziplinarische Ahndung eines Dienstvergehens darstellt (vgl. BVerfG [2. Senat, 1. Kammer], NVwZ 2008, S. 669; Claussen u.a. BDO, 8. Aufl. 1996, Einl. B Rn. 13a). Die Entfernung des Antragstellers aus dem Dienst hätte nicht erfolgen dürfen, wenn er im Zeitpunkt der ihm vorgeworfenen Taten schuldunfähig gewesen wäre. 2. Für die Zurückweisung dieses erheblichen Beweisantrags fehlte es jedoch an einer Grundlage im Prozessrecht. Auf das gerichtliche Disziplinarverfahren war die Hessische Disziplinarordnung (HDO) vom 21.3.1962 in der Fassung vom 11.1.1989 (GVBl. I S. 58) anzuwenden. Diese wurde zwar aufgehoben durch das Hessische Disziplinargesetz (HDG) vom 21.7.2006 (GVBl. I S. 394), jedoch war sie gem. § 90 Abs. 6 HDG auf das vorliegende Ausgangsverfahren noch anzuwenden. Denn das gerichtliche Disziplinarverfahren gegen den Antragsteller war bei Inkrafttreten des Hessischen Disziplinargesetzes am 1.10.2006 bereits anhängig. Die Vorschriften der Hessischen Disziplinarordnung und insbesondere die seitens des Disziplinarhofs angeführten Gründe rechtfertigen die Zurückweisung des Beweisantrags auf Einholung eines Sachverständigengutachtens über die Schuldfähigkeit des Antragstellers nicht. a) Dies gilt zunächst für die Zurückweisung des in der mündlichen Verhandlung vor dem Disziplinarhof gestellten Beweisantrags wegen Verspätung. Zwar durfte der Disziplinarhof neue Tatsachen und Beweismittel unter den Voraussetzungen des § 80 Abs. 2 HDO als verspätet zurückweisen. Der Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Schuldfähigkeit des Antragstellers war aber nicht „neu“ iSd § 80 Abs. 2 HDO. Neu ist ein Beweismittel nach dieser Norm im Einklang mit dem Verständnis anderer Prozessordnungen, wenn es in der ersten Instanz noch nicht vorgebracht worden war (vgl. zu § 531 LVerfGE 20

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Abs. 2 ZPO: BGH, NJW 1989, S. 717 [718]; Albers in: Baumbach u.a., ZPO, 66. Aufl. 2008, § 531 Rn. 12; zu § 128a VwGO: Mayer-Ladewig/Rudisile in: Schoch u.a., VwGO, § 128a [Stand: Juli 2005] Rn. 4; s.a. § 157a SGG). Entscheidend kam es also auch bei Anwendung des § 80 Abs. 2 HDO darauf an, ob der Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens bereits in der ersten Instanz gestellt worden war. Dies war im vorliegenden Fall gegeben, da er bereits in der an die Disziplinarkammer gerichteten Stellungnahme des Antragstellers vom 14.9.2005 zur Anschuldigungsschrift enthalten war, weshalb sich die Disziplinarkammer in ihrem Urteil damit ausführlich auseinandergesetzt hat. Die Tatsache, dass der Verteidiger des Antragstellers vor dem Disziplinarhof bei Stellung des Beweisantrags auf das neue Attest der Fachärztin für Psychiatrie Dr. D. sowie weitere bei den Akten befindliche ärztliche Stellungnahmen Bezug nahm, ändert nichts daran, dass es sich im Kern um denselben Beweisantrag handelte, der schon in der ersten Instanz vor der Disziplinarkammer gestellt worden war. b) Der Disziplinarhof durfte den Beweisantrag auch nicht deshalb zurückweisen, weil er selbst über die notwendige Sachkunde zur Beurteilung der Schuldfähigkeit des Antragstellers verfügte. Es kann dahingestellt bleiben, ob angesichts des Wortlauts des § 66 Abs. 3 HDO noch Raum für die ergänzende Anwendung des § 244 Abs. 4 S. 1 StPO blieb. Denn auch wenn dies zu bejahen wäre, fehlte es an der notwendigen Sachkunde des Disziplinarhofs. An die Berechtigung der Annahme eigener Sachkunde werden hohe Anforderungen gestellt. Nur wenn ein Gericht die unbedingte Gewissheit hat, dass die eigene Sachkunde unter den gegebenen Verhältnissen ausreicht, darf es bei Fragen, die ein außerjuristisches Spezialwissen voraussetzen, von der Zuziehung eines Sachverständigen absehen (Gollwitzer in: Löwe-Rosenberg, StPO und GVG, Bd. 4, 25. Aufl. 2001, § 244 Rn. 300; Fischer in: Karlsruher Kommentar zur StPO, 6. Aufl. 2008, § 244 Rn. 45, jeweils mwN). Grundsätzlich darf der Tatrichter von der Einholung eines Sachverständigengutachtens nur absehen, wenn Anzeichen dafür fehlen, dass der Angeklagte in seiner Schuldfähigkeit beeinträchtigt gewesen sein könnte; „denn die Frage, ob eine Beeinträchtigung der Schuldfähigkeit zur Tatzeit vorgelegen hat, kann – unabhängig von der Selbsteinschätzung des Angekl. – vom Gericht regelmäßig nicht aus eigener Sachkunde beantwortet werden“ (BGH, NStZ 1989, S. 190 [191]). Gleichzeitig muss das Gericht die Berechtigung seiner Annahme, es sei selbst sachkundig, in den Urteilsgründen plausibel machen, wenn es mehr als Allgemeinwissen in Anspruch nimmt (Fischer aaO, § 244 Rn. 198). Diesen Anforderungen genügt die angegriffene Entscheidung nicht. Zunächst fehlen jegliche Ausführungen dazu, dass und aus welchen Gründen der Disziplinarhof eigene Sachkunde hinsichtlich der Beurteilung der Schuldfähigkeit des Antragstellers besaß.

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Der Disziplinarhof hat auch keine Tatsachen dargelegt, die auf der Grundlage gesicherten Allgemeinwissens die Schlussfolgerung zuließen, der Antragsteller sei schuldfähig gewesen. Die Auffassung des Disziplinarhofs, der Antragsteller könne sich im Hinblick auf seine behauptete Schuldunfähigkeit nicht mit Erfolg auf die Erkrankung seiner Ehefrau, die Belastungen nach deren Tod und die Probleme mit seinen Kindern berufen, trägt die Schlussfolgerung des Gerichts nicht. Hierzu wird weiter ausgeführt, gerade die Art und Weise, wie er seine familiären Probleme bewältigt habe und daneben noch ohne sonstige Beanstandungen seinem Beruf im Hauptamt und einer umfangreichen Notarzttätigkeit nachgegangen sei, mache deutlich, dass in der genannten Zeitspanne keine schuldausschließende psychische Erkrankung in Form einer reaktiven Depression vorgelegen habe. Diese Annahme ist ohne Beleg. Der Disziplinarhof führt nicht aus, in welcher Form dem Antragsteller eine „Bewältigung“ seiner Probleme überhaupt gelungen sein soll. Hier hätte es einer näheren Darstellung bedurft, in welcher Weise der Antragsteller seinen Alltag tatsächlich „bewältigt“ hatte im Sinne einer für alle Beteiligten problemgerechten Lösung. Diese fehlt. Hinzu kommt, dass mit dieser Einschätzung eine unzulässige vorweggenommene Beweiswürdigung vorgenommen wird, weil die zu beweisende Tatsache bereits als nicht gegeben angesehen wird. Denn der Beweisantrag war darauf gerichtet, die Schuldunfähigkeit des Antragstellers zu belegen aufgrund einer psychischen Erkrankung, die gerade als Folge der familiären Belastungen des Antragstellers schon während der Krankheit seiner Ehefrau und der seiner Kinder angesehen worden ist. Der Beweisantrag behauptet damit inzident, dass der Antragsteller die Belastungen gerade nicht „bewältigt“ hatte, sondern unter ihrem Eindruck psychisch erkrankte. Auf einer unzutreffenden tatsächlichen Grundlage beruht die Annahme des Disziplinarhofs, die Schuldfähigkeit des Antragstellers ergebe sich auch daraus, dass er seine anspruchsvollen Tätigkeiten im Haupt- und Nebenamt beanstandungsfrei ausgeübt habe. Ausweislich der dem Disziplinarhof vorliegenden Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft D. hat es in den Jahren 1998 bis 2000 Unregelmäßigkeiten bei der Notarzttätigkeit des Antragstellers gegeben. Die Annahme des Disziplinarhofs, der Antragsteller habe sein Haupt- und Nebenamt ohne Beanstandungen ausgeübt, trifft somit nicht zu. Weiterhin führt der Disziplinarhof aus, es bestünden keine greifbaren Anhaltspunkte für die fehlende oder auch nur eingeschränkte Schuldfähigkeit des Beamten sowie keine Anknüpfungstatsachen und keine hinreichend konkreten Umstände, die seine Schuldfähigkeit in Zweifel ziehen könnten. Dies gelte auch unter Berücksichtigung der vorgelegten ärztlichen Bescheinigungen, da diese im Wesentlichen Zeiten nach Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens am 29.5.2001 beträfen.

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Auch dies entspricht nicht den sich aus den Akten ergebenden Tatsachen. Zum einen steht dem der Bescheid des Versorgungsamtes Heidelberg entgegen, wonach dem Antragsteller bereits ab dem 1.10.2000 ein GdB von 70 zuerkannt worden war, was nach Darstellung des Antragstellers auch auf seiner psychischen Erkrankung beruhte. Die fachärztlichen Atteste weisen unter anderem „seit ca. 2000 eine depressive Störung“ und die Behandlung „wegen einer schwerstverlaufenden reaktiven Depression“ aus. Dr. K. bestätigt eine Dienstunfähigkeit „wahrscheinlich schon spätestens seit 2000“ sowie eine endgültige „psychische Dekompensation“ nach dem Tod der Ehefrau des Antragstellers im (…). Dr. S. stellte bereits am 17.5.2001, also ebenfalls vor Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens, eine solche Schwere des Krankheitsbildes des Antragstellers fest, dass ihm ein stationärer Aufenthalt in der Psychiatrischen Klinik des Universitätsklinikums empfohlen werden musste. Dr. F. attestierte ebenfalls bereits seit „ca. 2000“ eine depressive Störung. Entgegen der Darstellung des Disziplinarhofs trifft es somit nicht zu, dass die vorgelegten Atteste von Fachärzten Belege für eine psychische Erkrankung des Antragstellers nur für Zeiträume liefern, die nach den ihm vorgeworfenen Taten oder gar erst nach Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens liegen. Wenn der Disziplinarhof weiter ausführt, eine psychische Erkrankung des Antragstellers im Tatzeitraum habe jedenfalls „keinen solchen Grad erreicht (...), dass der Beamte darin gehindert worden wäre, das Pflichtwidrige seines Tuns zu erkennen oder nach dieser Einsicht zu handeln“, fehlt es wiederum an der Darlegung eigener Sachkunde, die den Disziplinarhof in die Lage versetzt hätte, eine – unterstellte – psychische Erkrankung des Antragstellers auch graduell im Hinblick auf seine Schuldfähigkeit zu beurteilen. Das vom Disziplinarhof als ausgeklügelt und erhebliche geistige Anstrengungen erfordernd bezeichnete System des Antragstellers bei der Verwendung mehrerer Zeitsummenkarten als solches zeugt möglicherweise von der sachverständig bescheinigten hohen Intelligenz des Antragstellers. Ein zwingender Rückschluss auf die Schuldfähigkeit des Antragstellers lässt sich daraus aber nicht ziehen. Die Sachkunde des Disziplinarhofs wird auch nicht dadurch begründet, dass er sich zur Annahme der Schuldfähigkeit des Antragstellers im Tatzeitraum auf die Stellungnahme des Sachverständigen Dr. C. vom 5.10.2004 gegenüber dem Untersuchungsführer beruft. Dass der Sachverständige einer vom Untersuchungsführer formulierten Auffassung ohne nähere Begründung nicht entgegen trat, hat als gutachterliche Äußerung keinen verwertbaren Inhalt. Jedenfalls fehlt es aber an einer näheren Auseinandersetzung mit der Thematik der Schuldfähigkeit und den Voraussetzungen hierfür. Tatsächlich liegt eine fundierte Stellungnahme des Sachverständigen zur Frage der Schuldfähigkeit nicht vor. Denn das ursprüngliche Gutachten des Dr. S. vom 27.10.2002 hatte nicht die Schuldfähigkeit im Tatzeitraum, sondern die Verhandlungsfähigkeit des Antragstellers im Gutachtenzeitpunkt zum Gegenstand. Daher hätten die gutachterlichen Erkenntnisse aus dem LVerfGE 20

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Jahr 2002 ohnehin nur dann für die Frage der Schuldfähigkeit fruchtbar gemacht werden können, wenn die Voraussetzungen der Verhandlungsfähigkeit im Jahr 2002 und der Schuldfähigkeit im Zeitraum 2000/2001 identisch wären. Hiervon kann aber nicht ohne Weiteres ausgegangen werden, jedenfalls fehlen hierzu Darlegungen des Disziplinarhofs. Die Äußerung des Sachverständigen Dr. C. konnte dem Disziplinarhof die erforderliche Sachkunde zur Beurteilung der Schuldfähigkeit des Antragstellers auch deshalb nicht vermitteln, weil sich der Gutachter mit den zahlreichen fachärztlichen Bescheinigungen über eine psychische Erkrankung des Antragstellers im Hinblick auf dessen Schuldfähigkeit im Tatzeitraum nicht auseinandergesetzt hatte. Nach alledem fehlt für die Ablehnung des Beweisantrags auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Schuldfähigkeit des Antragstellers eine prozessrechtliche Grundlage. Die Ablehnung stellt damit eine Verletzung des Anspruchs des Antragstellers auf rechtliches Gehör dar. Das angegriffene Urteil beruht auch auf dieser Gehörsverletzung, weil nur aufgrund der Annahme voller Schuldfähigkeit des Antragstellers die Disziplinarmaßnahme als solche und auch in Form der disziplinaren Höchstmaßnahme verhängt werden durfte. Es ist daher nicht auszuschließen, dass im Falle der Einholung des beantragten Sachverständigengutachtens eine andere Entscheidung ergangen wäre. II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 28 Abs. 1, 6 StGHG.

Nr. 2 1. Die gegen eine Rechtsnorm gerichtete Grundrechtsklage eines selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffenen Grundrechtsträgers genügt nur dann dem Grundsatz der Subsidiarität, wenn der Kläger nicht in zumutbarer Weise fachgerichtlichen Rechtsschutz erlangen kann. 2. Bedarf die angegriffene Norm keines besonderen Vollzugsaktes mehr und ist ihre Anwendung auf einen bestimmten, bereits übersehbaren Sachverhalt streitig, so kommt als zumutbarer Rechtsbehelf insbesondere eine Klage auf Feststellung in Betracht, dass die angegriffene Norm insoweit für den Kläger keine rechtlichen Wirkungen entfaltet. Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung § 43a Abs. 1 Satz 1; 43a Abs. 1 Satz 3; 43a Abs. 2 Satz 1 Hessische Verfassung Art. 133 Abs. 1 Satz 1 LVerfGE 20

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Neuntes Gesetz zur Änderung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung Art. 1 Nr. 2 Gesetz über den Staatsgerichtshof §§ 24 Abs. 1; 28; 41; 43 Abs. 1 Satz 1; 43 Abs. 2; 43 Abs. 4 Satz 3; 44 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung § 114 Satz 1 Beschluss vom 11. Februar 2009 – P.St. 2184 – in dem Grundrechtsklageverfahren des Herrn A. – Antragsteller – Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin Sabine Zeh, Töngesgasse 23 - 25, 60311 Frankfurt am Main gegen das Land Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Staatskanzlei, GeorgAugust-Zinn-Straße 1, 65183 Wiesbaden – Antragsgegner – Entscheidungsformel: Der Antrag wird zurückgewiesen. Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet. A I. Der Antragsteller wendet sich mit seiner Grundrechtsklage gegen den durch Art. 1 Nr. 2 des Neunten Gesetzes zur Änderung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 28. September 2007 (GVBl. I S. 634) neu in das Hessische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) eingefügten § 43a. Die Vorschrift lautet: (1) Die nicht gewerbsmäßige Haltung eines gefährlichen Tieres einer wild lebenden Art ist verboten. Gefährliche Tiere sind solche, die in ausgewachsenem Zustand Menschen durch Körperkraft, Gifte oder Verhalten erheblich verletzen können und ihrer Art nach unabhängig von individuellen Eigenschaften allgemein gefährlich sind. Die Bezirksordnungsbehörde kann auf Antrag Ausnahmen von dem Verbot zulassen, wenn die Halterin oder der Halter ein berechtigtes Interesse an der Haltung nachweist. Ein berechtigtes Interesse kann für die Haltung zum LVerfGE 20

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Zwecke der Wissenschaft oder Forschung oder für vergleichbare Zwecke angenommen werden. (2) Das Verbot nach Abs. 1 Satz 1 gilt nicht für zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits gehaltene gefährliche Tiere einer wild lebenden Art, wenn die Haltung durch die Halterin oder den Halter bis spätestens zum 30. April 2008 der Bezirksordnungsbehörde schriftlich angezeigt wird. Satz 1 gilt entsprechend für zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verbots nach Abs. 1 Satz 1 bereits erzeugte Nachkömmlinge. (3) Die §§ 11 bis 43 bleiben unberührt. (4) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig dem Verbot nach Abs. 1 Satz 1 zuwiderhandelt. Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu fünftausend Euro geahndet werden. Tiere, auf die sich die Ordnungswidrigkeit bezieht, und Gegenstände, die zu ihrer Begehung oder Vorbereitung gebraucht worden oder bestimmt gewesen sind, können eingezogen werden. § 23 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten in der Fassung vom 19. Februar 1987 (BGBl. I S. 603), zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. August 2007 (BGBl. I S. 1786), ist anzuwenden. Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ist die Bezirksordnungsbehörde.

Das Änderungsgesetz wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen vom 8.10.2007 verkündet und ist gem. Art. 2 am Tage nach der Verkündung, also am 9.10.2007, in Kraft getreten. II. Der Antragsteller hält und züchtet nichtgewerblich seltene Schlangenarten. Er hält vor allem Giftschlangen und sieht sich durch § 43a HSOG in seinen Grundrechten aus Art. 1, 2 und 45 der Verfassung des Landes Hessen (HV) verletzt. Darüber hinaus rügt er die Verletzung von Art. 20a des Grundgesetzes (GG). § 43a HSOG schränke die durch Art. 2 HV geschützte allgemeine Handlungsfreiheit in unzulässiger Weise ein. Wolle er neue Tiere erwerben, müsse er gem. § 43a Abs. 1 S. 3 HSOG ausführlich zu begründende Anträge stellen, ohne sicher sein zu können, ob seine Begründung ausreichend sei. Selbst wenn er eine Genehmigung erhalte, führe die lange Verfahrensdauer – jedenfalls bei einem geplanten Erwerb einzelner, spezieller Tiere (Zuchttiere oder Tiere eines bestimmten Stammes) – dazu, dass das fragliche Tier zwischenzeitlich an andere Interessenten verkauft werde. Dadurch würden Zucht und Weiterzucht (beispielsweise zur Blutauffrischung) praktisch unmöglich. § 43a HSOG schränke die Handlungsfreiheit auch unverhältnismäßig ein, da die Vorschrift nur auf nichtgewerbliche Halter von gefährlichen Tieren Anwendung finde und folglich zur Gefahrenabwehr ungeeignet sei. Hierbei werde nämlich außer Acht gelassen, dass auch gewerbliche Halter Gefahren verursachen könnten. Die von gewerblichen Tierhaltern abzulegende Sachkundeprüfung nach LVerfGE 20

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§ 11 des Tierschutzgesetzes lasse nicht den Schluss zu, nichtgewerblichen Tierhaltern fehle die Sachkunde. Geeignete Gefahrenabwehrvorschriften, durch die beispielsweise Sicherheitsbestimmungen oder Sachkundenachweise vorgeschrieben werden könnten, müssten daher ausnahmslos alle Halter erfassen. Durch den begrenzten persönlichen Anwendungsbereich verstoße § 43a HSOG auch gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 1 HV. Für die Ungleichbehandlung von gewerblichen und nichtgewerblichen Tierhaltern gebe es keinen sachlichen Grund, denn gewerbliche Tierhalter seien aus den genannten Gründen nicht per se sachkundiger. Bei alledem müsse auch bedacht werden, dass in den letzten Jahren keine Unfälle mit giftigen Tieren vorgekommen seien. Hingegen verursachten Hunde durch Bisse zahllose Schäden und dürften gleichwohl – von wenigen Ausnahmen abgesehen – ohne jede Einschränkung gehalten werden. Für die durch § 43a HSOG bewirkte Schlechterstellung im Vergleich zu Hundehaltern gebe es daher ebenfalls keinen Grund. Daneben werde sein durch Art. 45 HV geschütztes Eigentumsrecht verletzt. Insofern sieht der Antragsteller § 43a HSOG als Inhalts- und Schrankenbestimmung an. Derartige Bestimmungen müssten verhältnismäßig sein. Dies sei aber nicht der Fall, da die mit der Vorschrift bezweckte Gefahrenabwehr auch durch mildere, auf alle Halter anzuwendende und damit verfassungskonforme Mittel erreicht werden könnte, beispielsweise durch einen besonderen Sachkundenachweis oder Auflagen zur Sicherung der Gehege. Überdies werde sein Nutzungsrecht an den ihm gehörenden Tieren unverhältnismäßig eingeschränkt. Die jetzige Regelung zwinge ihn dazu, die Tiere einzeln zu halten, um deren Vermehrung während der Wartezeit auf eine entsprechende ordnungsbehördliche Genehmigung zu verhindern. Damit werde schon der Einsatz derjenigen Tiere zu Zuchtzwecken vereitelt, deren Haltung durch eine bloße Anzeige nach § 43a Abs. 2 S. 1 HSOG auch über den 30.4.2008 hinaus legal bleibe. Darüber hinaus sei die Einzelhaltung der hier in Rede stehenden Tiere nicht artgerecht, so dass er durch § 43a HSOG zu Verstößen gegen das Tierschutzgesetz gezwungen werde. In diesem Zusammenhang verweist der Antragsteller darauf, dass weibliche Reptilien auch bei getrennter Haltung unbefruchtete Eier ablegten. Dadurch wiederum komme es häufig zu sog. Legenot, die bisweilen zum Verenden des Tieres führe. All dies sei mit dem grundgesetzlich festgeschriebenen Auftrag zum Tierschutz unvereinbar. Zudem könne er den weit reichenden Verpflichtungen nicht nachkommen, die das Bundesnaturschutzgesetz und die Landesnaturschutzgesetze für die Haltung vom Aussterben bedrohter Tiere vorsähen. Der Antragsteller beantragt, festzustellen, dass er durch § 43a HSOG, eingefügt durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 28. September 2007 (GVBl. I S. 621), in seinen in der Hessischen Verfassung gewährten Grundrechten verletzt ist. LVerfGE 20

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III. Die Hessische Landesregierung hält den Antrag für unzulässig. Richte sich – wie hier – eine Grundrechtsklage unmittelbar gegen ein Gesetz, sei die Antragsbefugnis zur Wahrung des allgemeinen Subsidiaritätsgrundsatzes sowie zur Vermeidung von Popularklagen auf die Fälle beschränkt, in denen eine eigene, gegenwärtige und unmittelbare Grundrechtsbetroffenheit durch die gesetzliche Bestimmung, deren Verfassungswidrigkeit behauptet werde, substantiiert dargelegt werde. Daran gemessen habe der Antragsteller nicht plausibel dargelegt, dass er durch § 43a HSOG in seinen Grundrechten verletzt sein könne. Bis zum Stichtag 30.4.2008 fehle es schon an der gegenwärtigen Betroffenheit, da er bis dahin seine schon vor dem 9.10.2007 gehaltenen oder zu diesem Zeitpunkt erzeugten Giftschlangen nicht verbotswidrig halte und er es in der Hand habe, durch eine Anzeige die Verbotswirkung auch über diesen Stichtag hinaus nicht eintreten zu lassen. Zeige er bis dahin die Haltung der bei Inkrafttreten der angegriffenen Regelung bereits von ihm gehaltenen oder der bereits erzeugten Nachkommen dieser Tiere an, so handele er auch nach dem 30.4.2008 nicht verbotswidrig und es fehle damit an der unmittelbaren Selbstbetroffenheit. Sollte ihm die Haltung später erzeugter Nachkömmlinge bzw. der Erwerb und die Züchtung weiterer Giftschlangen nicht erlaubt werden, könne er sich gegen diese Entscheidung vor dem Verwaltungsgericht wehren und den Rechtsweg ausschöpfen. Vorher sei die Erhebung der Grundrechtsklage unzulässig, da es einem Antragsteller im Regelfall zuzumuten sei, auch bei geltend gemachter Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes zunächst Rechtsschutz vor den Fachgerichten zu suchen. Dort könne er auch die Argumente zur Prüfung vorlegen, die er mit der Grundrechtsklage vorgebracht habe. Teile das Fachgericht seine Bedenken, habe es das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs oder des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen. Anderenfalls könne der Antragsteller die letztinstanzliche Entscheidung mit Grundrechtsklage oder Verfassungsbeschwerde angreifen. Damit sei ein wirksamer Grundrechtsschutz ebenso gewährleistet wie eine sachgerechte Befassung der Verfassungsgerichte, denen die Sach- und Rechtslage dann so unterbreitet werde, wie sie von einem auf die einschlägige Materie spezialisierten Fachgericht gesehen worden sei. IV. Der Hessische Landtag und die Landesanwaltschaft haben Gelegenheit zur Äußerung erhalten. Der Präsident des Hessischen Landtages hat mit Datum vom 4.12.2007 mitgeteilt, der Ältestenrat des Hessischen Landtages habe auf seiner Sitzung vom selben Tage beschlossen, von einer Stellungnahme nach § 43 Abs. 4 S. 3 StGHG abzusehen. Die Landesanwaltschaft hat keine Stellungnahme abgegeben.

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B I. Die Grundrechtsklage ist unzulässig. Die Grundrechtsklage genügt nicht dem Grundsatz der Subsidiarität. Danach ist die Grundrechtsklage eines von der angegriffenen Rechtsnorm selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffenen Grundrechtsträgers dann unzulässig, wenn er in zumutbarer Weise Rechtsschutz bei den Fachgerichten erlangen kann. Sieht eine – möglicherweise – grundrechtsverletzende Regelung Ausnahmen vor, so muss ein Grundrechtskläger versuchen, die Beseitigung des Eingriffs unter Berufung auf die Ausnahmeregelung zu erwirken, wenn dies nicht vollkommen aussichtslos ist (BVerfGE 78, 58 [69]; BVerfG [K], Beschl. v. 2.12.2008 – 1 BvR 2639/08 –, juris). Scheitert er damit oder fehlt es bereits an einer Ausnahmeregelung, muss ein Grundrechtskläger vor der Anrufung eines Verfassungsgerichts grundsätzlich zunächst die Fachgerichte mit seinem Anliegen befassen, da es zu den Aufgaben eines jeden Gerichts gehört, im Rahmen seiner Zuständigkeit bei Verfassungsverletzungen Rechtsschutz zu gewähren (StGH, Beschl. v. 13.9.1989 – P.St. 1077 –, StAnz. 1989, S. 2084 [2087]). Dabei hat ein Grundrechtskläger alle diejenigen Rechtsbehelfe auszuschöpfen, die nicht offensichtlich unzulässig sind. Dadurch soll gewährleistet werden, dass einem Verfassungsgericht nicht nur die abstrakte Rechtsfrage, sondern auch die Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch ein für die Materie speziell zuständiges Gericht unterbreitet wird, so dass es nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weit reichende Entscheidungen trifft. Diese Gesichtspunkte fallen vor allem dann ins Gewicht, wenn – wie hier – das angegriffene Gesetz der Verwaltung oder den Gerichten einen Auslegungs- oder Entscheidungsspielraum lässt, der für die Frage seiner Verfassungsmäßigkeit Gewicht erlangen kann (BVerfGE 74, 69 [75]; 79, 1 [20]; BVerfG [K], Beschl. v. 2.12.2008 – 1 BvR 2639/08 –, juris). Der Grundsatz der Subsidiarität verlangt allerdings nicht, dass ein Betroffener vor Erhebung der Grundrechtsklage gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstößt und dann erst im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen kann. Eine Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte besteht ausnahmsweise auch dann nicht, wenn sie dem Antragsteller nicht zuzumuten ist, etwa weil dies offensichtlich aussichtslos wäre, ferner wenn die angegriffene Regelung den Antragsteller zu Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können, und schließlich in den Fällen, in denen die Voraussetzungen vorliegen, unter denen gem. § 44 Abs. 2 StGHG von der Erschöpfung des Rechtsweges abgesehen werden kann (StGH, Beschl. v. 13.9.1989 – P.St. 1077 –, StAnz. 1989, S. 2084 [2087]; BVerfGE 79, 1 [20]). Droht einem Grundrechtskläger, der sich unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, bei der Verweisung auf den Rechtsweg in der Hauptsache ein schwerer Nachteil, kann er nach dem Grundsatz der Subsidiarität der Grundrechtsklage allerdings gehalten sein, LVerfGE 20

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vor der Anrufung des Verfassungsgerichts wenigstens den Rechtsweg im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu erschöpfen (BVerfG [K], NVwZ 2004, 977 [979]). Hält ein Gericht eine für seine Entscheidung maßgebliche Gesetzesnorm für verfassungswidrig, so ist es nicht gehindert, vor der im Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Staatsgerichtshofs vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint und die Hauptsache dadurch nicht vorweggenommen wird (dazu BVerfGE 86, 382 [389]). Kann der mit dem Subsidiaritätsgrundsatz insbesondere verfolgte Zweck, eine Klärung der verfassungsrechtlich relevanten Sach- und Rechtsfragen herbeizuführen, im einschlägigen Rechtsweg indes überhaupt nicht erreicht werden, ist die vorherige Anrufung der Gerichte gleichfalls entbehrlich (BVerfGE 79, 1 [20]). Gemessen an diesen Grundsätzen lässt sich nicht feststellen, dass es dem Antragsteller unzumutbar gewesen wäre, zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Als Rechtsbehelf kommt insbesondere eine Feststellungsklage vor den Verwaltungsgerichten in Betracht, mit der die Feststellung begehrt wird, dass der Kläger ohne behördliche Ausnahmegenehmigung Giftschlangen erwerben, halten und züchten darf (vgl. BVerfGE 74, 69 [76]; 115, 81 [95]; BVerfG [K], NVwZ-RR 2000, 473; BVerfG [K], NVwZ 2004, 977 [979]; BVerfGK 4, 113 [114]). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und die herrschende Meinung in der Literatur halten derartige Feststellungsklagen gerade dann für zulässig, wenn – wie hier der Fall – die Norm keines besonderen Vollzugsaktes mehr bedarf und ihre Anwendung auf einen bestimmten, bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwGE 111, 276 [278]; 124, 47 [54]; BVerwG, NJW 1983, 2208 f; BVerwG, DVBl 2000, 636 f; BVerwG, DVBl 2007, 1372 f; Kopp/Schenke VwGO, 15. Aufl. 2007, § 43 Rn. 8a ff; Pietzcker in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Bd. I, Stand: 16. Erg.Lfg. März 2008, § 43 Rn. 25; Happ in: Eyermann/Fröhler, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 43 Rn. 9; aus der obergerichtlichen Rechtsprechung s. VGH Kassel, NVwZ 2006, 1195 [1198 f]; VGH Baden-Württemberg, DÖV 2007, 477 [478]; OVG Hamburg, NVwZ-RR 2007, 97 [100 f]). Teilt das VG die Auffassung des Klägers, § 43a HSOG verstoße gegen die Hessische Verfassung, so setzt es das Verfahren aus und führt eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs herbei (Art. 133 Abs. 1 S. 1 HV iVm § 41 StGHG). Hält es § 43a HSOG für vereinbar mit der Hessischen Verfassung, muss es bei dessen Auslegung die Grundrechte des Antragstellers beachten. Gegen die klageabweisende letztinstanzliche Entscheidung ist die Grundrechtsklage möglich (§ 43 Abs. 1 S. 1 und 2 StGHG). Auch wenn über die Vereinbarkeit von § 43a HSOG mit der Hessischen Verfassung verbindlich nur der Staatsgerichtshof entscheiden kann, ermöglicht die verwaltungsgerichtliche Vorbefassung eine umfassende Aufbereitung der Sach- und Rechtsfragen. Gerade dies bezweckt der Grundsatz der

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Subsidiarität der Grundrechtsklage (vgl. insoweit zur Verfassungsbeschwerde: BVerfG [K], NVwZ 2004, 977 [979] mwN). Soweit das Verbot des § 43a Abs. 1 S. 1 HSOG Tiere des Antragstellers betrifft, die bei Inkrafttreten der Norm am 9.10.2007 von ihm gehalten wurden oder schon erzeugt waren, hätte er im Übrigen gem. § 43a Abs. 2 S. 1 HSOG diesen Sachverhalt lediglich bis zum 30.4.2008 der Bezirksordnungsbehörde schriftlich anzeigen müssen. Bereits die bloße schriftliche Anzeige hätte die Verbotswirkung ohne Weiteres beseitigt. Wie die Einreichung der Grundrechtsklage innerhalb eines Monats nach Inkrafttreten des § 43a HSOG zeigt, muss sich der Antragsteller über diese Möglichkeit im Klaren gewesen sein. Er hätte somit von da an noch fast ein halbes Jahr Zeit gehabt, die Haltung schriftlich anzuzeigen. Sollte er von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht haben oder geht es um den Erwerb und die Zucht neuer Tiere ab dem 9.10.2007, so hat der Antragsteller nach § 43a Abs. 1 S. 3 HSOG die Möglichkeit, eine Ausnahme von dem Verbot nach § 43a Abs. 1 S. 1 HSOG zu beantragen. Wird die Genehmigung verweigert, kann über die Rechtmäßigkeit dieser gesetzesanwendenden Maßnahme eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung herbeigeführt werden (so auch BVerfG [K], Beschl. v. 2.12.2008 – 1 BvR 2639/08 –, juris). Die Durchführung des behördlichen Erlaubnisverfahrens mit anschließender Anrufung des VG ist dem Antragsteller auch zumutbar. Die Notwendigkeit, im Erlaubnisverfahren Anträge zu begründen, um der zuständigen Behörde Grundlagen für deren Entscheidung zu geben, ist – entgegen der Einschätzung des Antragstellers – der Normalfall und keinesfalls unzumutbar. Dies gilt auch für die vom Antragsteller hervorgehobene Unsicherheit über die Entscheidung, da diese Ungewissheit des Ausgangs ein weiteres Wesensmerkmal von Erlaubnisverfahren ist, bei denen die Behörde einen im Gesetz genannten Begriff – hier: das „berechtigte Interesse“ an der Haltung – auszulegen hat (in diesem Sinne auch BVerfG [K], Beschl. v. 2.12.2008 – 1 BvR 2639/08 –, juris). Bei einer ablehnenden Entscheidung wäre die anschließende Erhebung einer Klage nur dann unzumutbar, wenn die Anrufung der Fachgerichte offensichtlich aussichtslos wäre, beispielsweise weil ein Abweichen von einer gesicherten Rechtsprechung nicht zu erwarten ist (BVerfGE 68, 376 [380 f]; 79, 1 [20]; 86, 382 [387]; 102, 197 [208]). Der Misserfolg eines vom Antragsteller zu betreibenden Verwaltungsgerichtsverfahrens stünde jedoch gerade nicht von vornherein fest. Die Entscheidung der Bezirksordnungsbehörde über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 43a Abs. 1 S. 3 HSOG steht im Ermessen der Behörde, auf dessen fehlerfreie Ausübung der Antragsteller einen Anspruch hat. Ob ein Ermessensfehler vorliegt, ist – in dem durch § 114 S. 1 VwGO gezogenen Rahmen – der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zugänglich (dazu Hufen Verwaltungsprozessrecht, 7. Aufl. 2008, § 25 Rn. 22 ff). Da zudem bei einer erst unlängst in Kraft getretenen Gesetzesbestimmung eine gefestigte Rechtsprechung naturgemäß (noch) nicht vorliegt, ist der Ausgang eines solchen Verfahrens offen. LVerfGE 20

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Im Übrigen ist es dem Antragsteller unbenommen, vorläufigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz zu beantragen. II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 28 StGHG.

Nr. 3 1. Eine Wahlprüfungsbeschwerde wird mit der Auflösung des Landtages gegenstandslos. Ab der Auflösung kann eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs über eine Wahlprüfungsbeschwerde keine Auswirkungen auf die Zusammensetzung des nicht mehr existierenden Landtages haben. 2. Die Frage, ob der Staatsgerichtshof befugt ist, die im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde erhobenen Rügen auch nach der Auflösung des Landtages oder nach Ablauf einer Legislaturperiode zu prüfen, wird offen gelassen. Diese Frage stellt sich erst dann, wenn ein öffentliches Interesse an einer Sachentscheidung besteht. 3. Ein öffentliches Interesse an einer Sachentscheidung besteht jedenfalls dann nicht, wenn eine Wahlprüfungsbeschwerde von Anfang an wegen nicht ordnungsgemäßer Begründung iSd § 52 Abs. 2 Satz 1 StGHG unzulässig war oder wenn sich die vom Antragsteller aufgeworfenen Fragen durch eine spätere Entwicklung (hier: Verbot des Einsatzes von Wahlcomputern bei der Landtagswahl vom 18. Januar 2009) nicht mehr in der gleichen Weise stellen wie zum Zeitpunkt der von ihm angegriffenen Wahl. Gesetz über den Staatsgerichtshof §§ 24 Abs. 1; 28 Abs. 1; 28 Abs. 7; 28 Abs. 8 Satz 2; 52; 52 Abs. 2 Satz 1 Hessische Verfassung Art. 78 Abs. 2; 80

Beschluss vom 26. Juni 2009 – P.St. 2224 – in dem Verfahren über die Wahlprüfungsbeschwerde des Herrn Q. – Antragsteller – Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwalt Dr. Jaschinski und Koll., Christinenstraße 18/19, 10119 Berlin gegen LVerfGE 20

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den Beschluss des Wahlprüfungsgerichts beim Hessischen Landtag vom 15. August 2008 – WPG 17/1 – 2008 an dem sich beteiligt hat: das Land Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Staatskanzlei, GeorgAugust-Zinn-Straße 1, 65183 Wiesbaden Entscheidungsformel: Die Wahlprüfungsbeschwerde wird zurückgewiesen. Gerichtskosten werden nicht erhoben. Das Land Hessen hat dem Antragsteller die notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe: A I. Der Antragsteller wendet sich mit der Wahlprüfungsbeschwerde gegen den Beschluss des Wahlprüfungsgerichts beim Hessischen Landtag vom 15.8.2008 (Az.: WPG 17/1 – 2008). Mit diesem Beschluss erklärte das Wahlprüfungsgericht die Wahl zum Hessischen Landtag vom 27.1.2008 für gültig und wies damit den Einspruch des Antragstellers vom 6.3.2008 zurück. 1. Seinen Einspruch begründete der Antragsteller mit dem seiner Ansicht nach unzulässigen Einsatz von Wahlcomputern bei der Landtagswahl vom 27.1.2008. Dadurch sei der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl verletzt worden. So hänge die korrekte Abspeicherung und Zuordnung der abgegebenen Stimmen von der richtigen Programmierung der Steuersoftware ab. Wegen des Schutzes von Betriebsgeheimnissen des Herstellers seien jedoch die Wahlcomputer und die verwendete Software einer öffentlichen Kontrolle entzogen. Darüber hinaus sei gegen den Grundsatz der Amtlichkeit der Wahl verstoßen worden. Bei den eingesetzten Wahlcomputern hätten die Behörden der Baugleichheitserklärung des Herstellers vertraut, statt sie auf Übereinstimmung mit den zugelassenen Baumustern sowie auf korrekte und manipulationssichere Funktion zu überprüfen. Die von den Gemeinden gemäß Nebenbestimmung Nr. 3.5 des Wahlerlasses des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 6.12.2007 durchgeführte Probewahl sei zur Kontrolle der ordnungsgemäßen Funktion der Wahlcomputer ungeeignet gewesen. Soweit die Wahlgeräteverordnung die Grundsätze der Öffentlichkeit und Amtlichkeit der Wahl nicht ausreichend umsetze, sei sie verfassungswidrig. LVerfGE 20

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Die Schwierigkeiten älterer oder im Umgang mit Computern unerfahrener Menschen mit der Stimmabgabe per Wahlcomputer seien als Verletzung der Grundsätze der Gleichheit und Allgemeinheit der Wahl anzusehen, da nicht alle Bürger in gleicher Weise ihr Wahlrecht hätten ausüben können. Die besonders geringe Wahlbeteiligung in den betroffenen Kommunen lasse vermuten, dass dafür neben der Sorge um Manipulationen auch die Angst, mit der Technik nicht umgehen zu können, verantwortlich gewesen sei. Darüber hinaus sei es bei der konkreten Durchführung der Wahl mit Wahlcomputern zu Wahlfehlern gekommen. In A, B und C habe man Wahlbeobachtern vor Beginn der Wahlzeit um 08:00 Uhr den Zutritt zu Wahlräumen verweigert. In A seien Wahlbeobachter nach Ende der Wahlzeit um 18:00 Uhr erst dann in den Wahlraum in der X-Schule gelassen worden, als die Wahlcomputer schon abgebaut gewesen seien. Dadurch habe der Ausdruck des Wahlergebnisses nicht beobachtet werden können. Da sowohl die Überprüfungshandlungen vor Beginn der Wahlzeit als auch die Ermittlung des Wahlergebnisses und die Sicherungsmaßnahmen nach Ende der Wahlzeit vom Öffentlichkeitsgrundsatz erfasst würden, sei dieser Wahlgrundsatz durch die geschilderten Vorkommnisse verletzt worden. Auch während der Wahlzeit sei in A zwei Wahlbeobachtern die Beobachtung verweigert worden. Zudem seien in A die eingesetzten Wahlcomputer am Vorabend der Wahl einzelnen Mitgliedern des Wahlvorstandes zur Lagerung bis zum Wahltag übergeben worden. Im Aer Wahlbezirk Y sei das Bedienfeld des Wahlcomputers von einem Raum hinter dem Wahlraum aus einsehbar gewesen. In C habe der Wahlleiter die falsche Auskunft erteilt, eine Wahlbeobachtung sei nur in Hessen ansässigen Personen erlaubt. Vor Beginn der Wahlzeit seien in D und E Wahlcomputer kurzfristig nicht gegen den Zugang Unbefugter gesichert gewesen; dies sei auch nach Ende der Wahlzeit in mehreren Wahlräumen in E beobachtet worden. In mehreren Wahllokalen seien Film- und Fotoaufnahmen generell verboten worden. Im Wahlraum Z in D habe der Wahlvorstand am Wahltag keinen Prüfausdruck erstellt. Der verwendete Prüfausdruck datiere auf den 24.1.2008. Die gerügten Wahlfehler, insbesondere die Verletzung von Wahlrechtsgrundsätzen durch den Einsatz von Wahlcomputern, seien auch mandatsrelevant. Nach Auskunft der Wahlleiter in den betroffenen Kommunen seien für mehr als 100.000 Wahlberechtigte Wahlcomputer vorgesehen gewesen. Bei einer Wahlbeteiligung von 65% und einer Briefwahlquote von 12% hätten noch mehr als 50.000 Wähler mit Hilfe von Wahlcomputern abstimmen müssen. Diese Zahl sei für die Mandatsverteilung relevant, da bei einer abweichenden Stimmverteilung die Zusammensetzung des Landtages anders hätte ausfallen können. In E und D hätten 1.565 Stimmen ausgereicht, um eine abweichende Mandatsverteilung zu bewirken.

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2. Das Wahlprüfungsgericht beim Hessischen Landtag hielt in dem angefochtenen Beschluss vom 15.8.2008 den Einspruch des Antragstellers für zulässig, aber für offensichtlich unbegründet. Das Wahlprüfungsgericht sei nicht befugt, Normfehler zu überprüfen. Da der Einsatz von Wahlcomputern nach Maßgabe der einschlägigen Vorschriften des Landtagswahlgesetzes iVm der Wahlgeräteverordnung und dem Wahlerlass vom 6.12.2007 zugelassen worden sei, seien die vorgebrachten Einwände gegen den Einsatz von Wahlcomputern überhaupt und speziell gegen die konkret eingesetzten Wahlcomputer des Herstellers R für die Überprüfung der Gültigkeit der Landtagswahl durch das Wahlprüfungsgericht unbeachtlich. Unbeachtlich seien auch die vorgetragenen Bedenken, ältere und im Umgang mit Computern unerfahrene Menschen würden durch den Einsatz von Wahlcomputern von der Ausübung ihres Wahlrechts abgehalten. Dieser Einwand betreffe die gleichfalls im Landtagswahlgesetz und in der Wahlgeräteverordnung getroffene grundsätzliche Entscheidung für die Nutzung dieser Wahlgeräte und unterliege daher ebenfalls nicht der Überprüfung durch das Wahlprüfungsgericht. Die vom Einspruchsführer gerügte behördliche Überprüfungspraxis stelle keinen Wahlfehler iSd Art. 78 Abs. 2 HV dar. Die detaillierten Regelungen der Wahlgeräteverordnung sähen eine Überprüfung der zum Einsatz kommenden Geräte durch die Gemeindebehörden auf deren Übereinstimmung mit dem zugelassenen Baumuster nicht vor. Soweit sich der Einspruch auf die konkrete Durchführung der Landtagswahl beziehe, hätten sich mandatsrelevante Wahlfehler iSd Art. 78 Abs. 2 HV nicht feststellen lassen. Die Lagerung der Wahlcomputer bei Privatpersonen am Vortag der Wahl sei zwar ein Wahlfehler, es fehle jedoch an der Erheblichkeit für den Ausgang der Wahl. Eine Manipulation mit der Folge einer verfälschten Stimmenzählung sei vom Einspruchsführer nicht behauptet worden, hierfür bestünden auch keine Anhaltspunkte. Die lediglich abstrakte Möglichkeit einer Manipulation sei ungeeignet, die Erheblichkeit eines Wahlfehlers zu begründen. Die vom Einspruchsführer geschilderten Vorfälle, in denen Wahlbeobachtern vor, nach und während der Wahlzeit der Zutritt zum Wahlraum verwehrt worden sei, seien Wahlfehler. Auch insoweit fehle jedoch die Erheblichkeit für den Ausgang der Wahl. Weder sei eine nicht ordnungsgemäße Durchführung der in der Wahlgeräteverordnung vorgeschriebenen Kontroll- und Sicherungsmaßnahmen behauptet worden, noch lägen Anhaltspunkte dafür vor. Der Ausschluss der Öffentlichkeit nach Ablauf der Wahlzeit sei so kurzfristig gewesen, dass keine konkrete Wahrscheinlichkeit dafür bestehe, dass sich dieser Wahlfehler auf das Wahlergebnis ausgewirkt habe. Das gerügte Film- und Fotoverbot begründe keinen Wahlfehler. Öffentlichkeit im Sinne des Landtagswahlgesetzes und der Landeswahlordnung bedeute unmittelbare Öffentlichkeit, d.h. die Möglichkeit für jedermann, während der Wahlhandlung und der Ermittlung des Wahlergebnisses den Wahlraum zu betreten. Eine mittelbare Öffentlichkeit durch Film-, Foto- oder Rundfunkaufnahmen sähen die hessischen Wahlrechtsbestimmungen nicht vor. Selbst wenn LVerfGE 20

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man gleichwohl eine Unregelmäßigkeit im Wahlverfahren annehme, fehle es an deren Erheblichkeit für den Ausgang der Wahl. Die fehlende Sicherung der Wahlgeräte vor und nach Beginn der Wahlzeit gegen den Zugriff Dritter stellten Wahlfehler dar, denen jedoch ebenso die Mandatsrelevanz fehle. Der Einspruchsführer habe eine Manipulation während der fehlenden Sicherung nicht behauptet. Dafür gebe es auch weder Anhaltspunkte noch sei dies angesichts der kurzen Zeiträume fehlender Sicherung und der unversehrten Versiegelungen nahe liegend. Soweit der Einspruchsführer rüge, in einem Wahllokal in D sei ein auf den 24.1.2008 datierter Prüfausdruck verwendet worden, begründe dies keinen Wahlfehler. Die Wahlgeräteverordnung und der Wahlerlass verpflichteten den Wahlvorstand nicht dazu, das Prüfprotokoll am Wahltag zu erstellen. Soweit der Wahlleiter von C gegenüber Personen, die sich nach den Wahllokalen erkundigt hätten, geäußert habe, nur in Hessen ansässigen Personen sei die Wahlbeobachtung erlaubt, liege in dieser unzutreffenden Auskunft ein Wahlfehler, wenn dadurch Personen von der Wahlbeobachtung abgehalten worden seien. Für eine solche Folge der Falschauskunft habe der Einspruchsführer nichts dargetan. Da diesem Wahlfehler die Mandatsrelevanz fehle, sei eine Aufklärung des Sachverhalts nicht veranlasst. Eine Unregelmäßigkeit im Wahlverfahren liege auch nicht in der vom Einspruchsführer beschriebenen Einsehbarkeit eines Wahlraums im Wahlbezirk Y in A. Die Wahlvorsteherin dieses Wahlbezirks habe sich vor Beginn der Stimmabgabe davon überzeugt, dass der hinter dem Wahlraum gelegene Raum abgeschlossen gewesen sei. 3. Gegen den ihm am 21.8.2008 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 22.9.2008 Wahlprüfungsbeschwerde eingelegt. Der Antragsteller begründet sie damit, der Einsatz der Wahlcomputer verletze die Grundsätze der Öffentlichkeit und der Amtlichkeit der Wahl. Er wiederholt dazu im Wesentlichen seinen Vortrag gegenüber dem Wahlprüfungsgericht. Die Korrektheit der Stimmenzuordnung zu den einzelnen Kandidaten und Parteien sei für die Öffentlichkeit nicht überprüfbar. Daher sei die Annahme unzutreffend, das Ergebnis in Wahlkreisen, in denen Wahlcomputer eingesetzt worden seien, habe als korrekt zu gelten, solange keine konkreten Hinweise für eine Manipulation vorlägen. Gerade durch die gerügte mangelhafte Kontrollierbarkeit seien konkrete Hinweise auf eine Manipulation wesentlich schwerer oder überhaupt nicht auffindbar. Wirksamer Rechtsschutz sei unter diesen Umständen vollends ausgeschlossen. Eine Überprüfung der tatsächlich eingesetzten Wahlcomputer sei entgegen der Auffassung des Landeswahlleiters technisch möglich. Hinsichtlich der gerügten Begleitumstände der Wahldurchführung bezieht sich der Antragsteller auf seine diesbezüglichen Ausführungen in der Einspruchsschrift und die beigefügten Wahlbeobachterberichte, die der Staatsgerichtshof beiziehen solle. Der Antragsteller hebt in diesem Zusammenhang fünf Sachverhalte hervor, die vom Wahlprüfungsgericht als Wahlfehler angesehen worden sind. Er vertritt die Ansicht, das Wahlprüfungsgericht habe die Mandatsrelevanz LVerfGE 20

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dieser Wahlfehler zu Unrecht verneint. Bei der Beurteilung der Erheblichkeit eines Wahlfehlers dürfe nicht ausschließlich darauf abgestellt werden, ob konkrete Anhaltspunkte für eine Wahlmanipulation vorgelegen hätten. Zu prüfen sei, ob und in welcher Form sich der Wahlfehler auf das Stimmenverhältnis auswirken könne. Nur wenn angesichts des Stimmverhältnisses mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine Einflussnahme auf die Sitzverteilung ausgeschlossen sei, sei ein Wahlfehler letztlich nicht erheblich. Das Wahlprüfungsgericht habe dagegen die zahlenmäßigen Auswirkungen unbeachtet gelassen. Auch der Ausnahmefall, dass die Art des Verstoßes eine Verletzung der Schutzziele des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausschließe, sei nicht gegeben. So habe sich das Wahlprüfungsgericht nicht mit der Frage auseinandergesetzt, in welcher Zeit die Wahlcomputer hätten manipuliert werden können. Überdies schütze der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl auch das Vertrauen der Bürger in den ordnungsgemäßen Ablauf der Wahl. Auf konkrete Hinweise auf Manipulationen komme es daher nicht an, wenn die Wahlfehler – wie hier der Fall – zu einer Mandatsverschiebung führen könnten. Der Antragsteller beantragt, festzustellen, dass die Wahlprüfungsbeschwerde gegen den Beschluss des Wahlprüfungsgerichts vom 15. August 2008 (Az.: WPG 17/1 – 2008) zulässig und begründet war, hilfsweise, die Wahlprüfungsbeschwerde für erledigt zu erklären.

II. Die Hessische Landesregierung sieht die Wahlprüfungsbeschwerde mit der Auflösung des 17. Landtages als gegenstandslos geworden an. Im Wahlprüfungsverfahren sei ausschließlich über die richtige Zusammensetzung des Parlaments und nur insoweit über die Gültigkeit der Wahl zu entscheiden. Mit dem Ende der Legislaturperiode entfalle der Prüfungsgegenstand. Eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs bleibe folgenlos, da sie weder die Zusammensetzung des nicht mehr vorhandenen Landtages noch den Bestand der mit der Auflösung erloschenen Abgeordnetenmandate noch die Wirksamkeit der vom Landtag getroffenen Entscheidungen beeinflussen könnte. Eine Wahlprüfungsbeschwerde habe sich mit dem Ende der Wahlperiode erledigt, eine Fortführung des Verfahrens sei damit unzulässig. III. Der Präsident des Hessischen Landtages und die Landesanwaltschaft hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

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B I. Die Wahlprüfungsbeschwerde ist unzulässig. 1. Die beim Staatsgerichtshof anhängigen Wahlprüfungsbeschwerden sind mit der Auflösung des Hessischen Landtags gegenstandslos und damit unzulässig geworden. Der Hessische Landtag hat sich in seiner 19. Plenarsitzung am 19.11.2008 gem. Art. 80 der Hessischen Verfassung (HV) selbst aufgelöst. Eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs über eine Wahlprüfungsbeschwerde kann daher keine Auswirkungen mehr auf die ordnungsmäßige Zusammensetzung des – nicht mehr existierenden – Landtags haben (StGH, Beschl. v. 26.6.2009 – P.St. 2223; vgl. BVerfGE 22, 277 [280 f]; 34, 201 [203]; idS auch Günther Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 52 Rn. 7 [letzter Satz]). 2. Ob die Landesverfassungsgerichte entsprechend der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (s. Beschl. v. 15.1.2009 – 2 BvC 4/04 –, DVBl 2009, 307 ff) befugt sind, die im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde erhobenen Rügen der Verfassungswidrigkeit von Wahlrechtsnormen und wichtige wahlrechtliche Zweifelsfragen auch nach der Auflösung eines Landtages oder nach Ablauf einer Wahlperiode zu prüfen, kann hier offen bleiben. Selbst wenn man eine solche Befugnis im Grundsatz bejahen wollte, wäre vorliegend das danach erforderliche öffentliche Interesse an einer Sachentscheidung nicht gegeben. Zwar hat der Antragsteller mit der Wahlprüfungsbeschwerde von einem statthaften Rechtsbehelf Gebrauch gemacht. Die diesbezügliche Regelung des § 52 StGHG steht nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs mit der Hessischen Verfassung in Einklang (vgl. StGH, Beschl. v. 14.6.2006 – P.St. 1912 –, StAnz. 2007, 601 [603] sowie P.St. 1913 –, StAnz. 2007, 596 [596 f]). Die Wahlprüfungsbeschwerde ist aber, soweit sie nicht die Rügen wegen des Einsatzes von Wahlcomputern, sondern die vom Antragsteller geltend gemachten Begleitumstände der Wahldurchführung betrifft, unzulässig, weil er seine Wahlprüfungsbeschwerde nicht in einer den Anforderungen des § 52 Abs. 2 S. 1 StGHG genügenden Weise begründet hat. Eine ordnungsgemäße Begründung verlangt eine hinreichend substanziierte und aus sich heraus verständliche Darlegung eines Sachverhalts, aus dem erkennbar ist, worin ein Wahlfehler liegen soll, der Einfluss auf die Mandatsverteilung haben kann (vgl. BVerfGE 58, 175 [175 f] sowie BVerfG, DVBl 2009, 307 [308] Rn. 19). Deshalb genügen Wahlbeanstandungen, die über nicht belegte Vermutungen oder die bloße Andeutung der Möglichkeit von Wahlfehlern nicht hinausgehen und einen konkreten, der Überprüfung zugänglichen Tatsachenvortrag nicht enthalten, nicht den Darlegungserfordernissen (vgl. BVerfGE 85, 148 [159 f]). Das Substantiierungsgebot dient insoweit auch dazu, das Prüfprogramm des Staatsgerichtshofs zu konkretisieren. Denn es ist praktisch unmöglich, die Gültigkeit der Landtagswahl auf jeden theoretisch LVerfGE 20

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denkbaren und lediglich abstrakt vorgetragenen Wahlfehler hin zu überprüfen. Der Antragsteller muss deshalb die Voraussetzungen des Art. 78 Abs. 2 HV darlegen. Nach Art. 78 Abs. 2 HV machen Unregelmäßigkeiten im Wahlverfahren und strafbare oder gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen, die das Wahlergebnis beeinflussen, eine Wahl ungültig, wenn sie für den Ausgang der Wahl erheblich waren. Nach allgemeiner Auffassung und der wahlprüfungsrechtlichen Praxis, in deren Tradition und Weiterentwicklung Art. 78 Abs. 2 HV steht, liegt eine unzulässige, einen Wahlfehler begründende Wahlbeeinflussung nur vor, wenn durch die in Rede stehende Einwirkung auf die Wählerwillensbildung schwerwiegend gegen die Grundsätze der Freiheit oder der Gleichheit der Wahl verstoßen wurde. Denn grundsätzlich soll das demokratisch gewählte Parlament durch die Wahlprüfung in der Wahrnehmung seiner Aufgaben nicht beeinträchtigt werden (vgl. BVerfGE 103, 111 [134]). Daran orientiert wird dem Begründungserfordernis des § 52 Abs. 2 S. 1 StGHG für die Zulässigkeit einer Wahlprüfungsbeschwerde nur genügt, wenn sich dem tatsächlichen Vorbringen des Antragstellers die konkrete Möglichkeit eines für den Ausgang der Wahl erheblichen Wahlfehlers iSd Art. 78 Abs. 2 HV hinreichend deutlich entnehmen lässt (vgl. BVerfGE 70, 271 [276] mwN sowie BVerfGE 85, 148 [159 f]; Schreiber Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 49 Rn. 20; Günther aaO, § 52 Rn. 14). Demgegenüber verweist der Antragsteller unter Ziffer 1 seiner Begründung zunächst nur pauschal und ohne nähere Konkretisierung auf eigene sowie Wahlbeobachtungen Dritter, ohne die von ihm in Bezug genommenen Berichte vorzulegen. Darüber hinaus fasst er unter Ziffer 8 nur pauschal die vom Wahlprüfungsgericht – nach Ansicht des Antragstellers zu Unrecht – als nicht erheblich gewürdigten Wahlfehler zusammen. Dieser Vortrag wird den oben genannten Darlegungsanforderungen nicht gerecht. Auch der Grundsatz der Amtsermittlung befreit einen Antragsteller nicht davon, die Gründe der Wahlprüfungsbeschwerde in substanziierter Weise darzulegen (BVerfG, DVBl 2009, 307 [308]). Der Untersuchungsgrundsatz dient nicht dazu, Darlegungsmängel zu heilen und an die Stelle einer unschlüssigen Beschwerdebegründung einen weitgehend ergänzten Sachverhalt zu setzen. Erst auf der Grundlage substanziiert vorgetragener Wahlfehler erforscht der Staatsgerichtshof den vom Wahlprüfungsgericht noch nicht oder angeblich fehlerhaft festgestellten oder gewürdigten Sachverhalt von Amts wegen (Günther aaO, § 52 Rn. 14 [S. 1019]). Hinsichtlich der Rügen des Antragstellers, die sich grundsätzlich mit dem Einsatz von Wahlcomputern befassen, ist das öffentliche Interesse an einer Sachentscheidung durch den Staatsgerichtshof entfallen. Das Bundesverfassungsgericht hat zu den vom Antragsteller aufgeworfenen wahlrechtlichen Zweifelsfragen in seinem Urteil vom 3.3.2009 – 2 BvC 3/07 und 2 BvC 4/07 – Ausführungen gemacht. Dies hat das Land Hessen aufgegriffen. Das Hessische Ministerium des LVerfGE 20

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Innern hat den Einsatz von Wahlcomputern bei der Landtagswahl vom 18.1.2009 untersagt. Darüber hinaus hat es eine Prüfung des weiteren Einsatzes dieser Wahlgeräte auf der Grundlage der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angekündigt, so dass sich die vom Antragsteller aufgeworfenen Fragen der Verfassungswidrigkeit des Einsatzes von Wahlcomputern nicht mehr in der gleichen Weise stellen werden. Eine Sachentscheidung des Staatsgerichtshofs ist daher im Hinblick auf diese veränderten Umstände nicht mehr geboten. Der hilfsweise gestellte Antrag, die Wahlprüfungsbeschwerde für erledigt zu erklären, ist unzulässig, weil nach der Entscheidung des Staatsgerichtshofs über den Hauptantrag für eine solche Entscheidung kein Raum ist. II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 Abs. 1, 7, 8 S. 2 StGHG. Der Staatsgerichtshof hat die Erstattung der Auslagen angeordnet, weil der Antragsteller eine Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit des Einsatzes von Wahlcomputern allein wegen der inzwischen eingetretenen Entwicklung nicht erreichen kann.

Nr. 4 1. Eine im Wesentlichen vollständige Begründung, die den Anforderungen des § 43 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 StGHG genügt, hat grundsätzlich innerhalb der Monatsfrist des § 45 Abs. 1 StGHG zu erfolgen. Spätere rechtliche und tatsächliche Ergänzungen sind zwar möglich, können aber einen ursprünglichen Darlegungsmangel nicht heilen (wie: StGH, Urteil vom 9.6.1999 – P.St. 1299 –, StAnz. 1999, S. 2380 [2382] und Beschluss vom 8.2.2000 – P.St. 1329 –). 2. Aus Art. 45 Abs. 1 HV ergibt sich unter dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes grundsätzlich die Befugnis des Eigentümers, eine formell legal errichtete und betriebene bauliche Anlage auch dann noch halten und nutzen zu dürfen, wenn sie nach geänderter Sach- oder Rechtslage materiell illegal geworden ist. Der Bestandsschutz für bauliche Anlagen erstreckt sich dabei aus verfassungsrechtlicher Sicht nur auf ihren genehmigten Bestand und ihre genehmigte Funktion. Er erfasst dagegen grundsätzlich nicht Bestands- oder Funktionsänderungen, weil diese über den genehmigten Zustand hinausgreifen würden und das von dem Bestandsschutz nicht gedeckt wäre [wie BVerfG vom 15.12.1995 – 1 BvR 1713/92]. Die konkrete Ausgestaltung des Bestandsschutzes ist in diesem Rahmen – LVerfGE 20

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insbesondere auch im Hinblick auf den Ausgleich mit widerstreitenden öffentlichen Interessen – primär Aufgabe des (einfachen) Gesetzgebers bzw. eine Frage der Anwendung und Auslegung einfachen Rechts und vom Staatsgerichtshof nur auf verfassungsspezifische Defizite hin zu prüfen. 3. Die Ansicht, (bau-)ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse unterlägen grundsätzlich nicht der Verwirkung, ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Grundgesetz Art. 14 Gesetz über den Staatsgerichtshof §§ 43 Abs. 1 Satz 2; 43 Abs. 2; 44 Abs. 1 Satz 1; 45 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung § 80 Abs. 7 Hessische Verfassung Art. 45 Abs. 1; 45 Abs. 1 Satz 1; 45 Abs. 1 Satz 2; 45 Abs. 2; 63 Abs. 1 Beschluss vom 26. August 2009 – P.St. 2208 – in dem Grundrechtsklageverfahren des Herrn J. – Antragsteller – Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwalt Ingo-Endrick Lankau und Koll., Robert-Bosch-Straße 9, 64293 Darmstadt gegen das Land Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Staatskanzlei, GeorgAugust-Zinn-Straße 1, 65183 Wiesbaden – Antragsgegner – Entscheidungsformel: Der Antrag wird zurückgewiesen. Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet.

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Gründe: A I. Der Antragsteller wendet sich mit seiner Grundrechtsklage gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Baunutzungsuntersagung und die dazu ergangene Beschwerdeentscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, die ihm einstweiligen Rechtsschutz verwehrt hat. Der Antragsteller ist zusammen mit seinen Eltern Eigentümer des Grundstücks Gemarkung A Flur X, Flurstück 1/2 (B-schneise /Y-Straße). Das Grundstück liegt im A’er Stadtwald und ist mit einem Haus bebaut. Der Antragsteller ist nach einer Melderegisterauskunft vom 25.1.2008 dort mit einem Nebenwohnsitz gemeldet. Das Haus wurde Mitte der 20er Jahre des vorigen Jahrhunderts als „Jagdhaus“ errichtet. Grundlage war – nach einem entsprechenden „Antrag“ vom 5.4.1924 – ein am 1.7.1924 zwischen der Stadt A und dem damaligen Pächter der Gemeindejagd, Generalkonsul D, geschlossener Pachtvertrag über ein Grundstück, das die Stadt A dem Jagdpächter überließ. Der Pachtvertrag enthielt in seinem § 2 u.a. folgende Regelung: „Der Pächter hat auf dem ihm überlassenen (…) Gelände ein Wohnhaus zu errichten und zwar nach einem vom Stadtrat der Stadt A genehmigten Plane.“ In § 3 hieß es weiter: „Der Pächter überträgt nach Ablauf von 20 Jahren, d.h. am 31. Januar 1944, das vollständige Eigentum über das Haus der Stadt A.“ Für den Fall einer Lösung des Pachtverhältnisses sah der Vertrag die Verpflichtung der Verpächterin vor, den für den Pächter tätigen Jagdaufseher „entweder in demselben [dem Wohnhaus] zu belassen, oder ihm innerhalb der Stadt A eine entsprechende Wohnung zu beschaffen“. Später wurde in einem Bericht vom 4.7.1925 über die Besichtigung von Rohbauten u.a. die Besichtigung eines Jagdhauses von „D, O. zu Darmstadt“ erwähnt. In der Folgezeit bewohnte vom 15.5.1931 bis zum 12.4.1939 eine Familie E. das Haus und unterhielt dort eine Schankwirtschaft, für die am 12.8.1932 eine Konzession erteilt wurde. Das Haus wurde sodann am 3.7.1940 vermessen und anschließend am 13.7.1940 von der Stadt A – mit Genehmigung u.a. des Landrates des Landkreises Dieburg vom 11.10.1940 – an die Herren F., G. und H. verkauft. Dabei wurde das Grundstück als „Hofraite“ bezeichnet. Von 1949 bis 1962 war nach einer Auskunft der Meldebehörde der Stadt A vom 16.5.2008 eine Familie I. – wobei in der Zeit vom 12.6.1950 bis zum 27.12.1960 wiederum eine Schankerlaubnis erteilt war – und vom 14.11.1967 bis 1.9.1973 ein Ehepaar J., dort gemeldet. Die Eltern des Antragstellers erwarben schließlich das Grundstück auf der Grundlage eines Kaufvertrags vom 26.6.1973 im Jahre 1974. Sie richteten im Jahre 1992 eine Bauvoranfrage wegen geplanter Umbaumaßnahmen an den LVerfGE 20

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Kreisausschuss des Landkreises Darmstadt-Dieburg als Bauaufsichtsbehörde. Die Bauvoranfrage wurde wegen Baurechtswidrigkeit des Gebäudes abschlägig verbeschieden. Die hiergegen gerichtete Klage wies das VG Darmstadt mit Urteil vom 26.2.1997 (2 E 921/93) ab. Eine Nichtzulassungsbeschwerde vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof blieb erfolglos (Beschl. v. 17.11.1998 – 4 UZ 2527/97 –). Mit zwei gleichlautenden Bescheiden vom 1.4.2004 erließ die Bauaufsichtsbehörde gegenüber dem Vater und der Mutter des Antragstellers jeweils eine Beseitigungsanordnung – wobei die Ersatzvornahme angedroht wurde – und ein Nutzungsverbot, da die bauliche Anlage formell und materiell illegal sei. Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens vor dem Regierungspräsidium Darmstadt – Widerspruchsbescheid vom 22.9.2004 – erhoben die Eltern des Antragstellers Klage zum VG Darmstadt. In seinem abweisenden Urteil vom 13.12.2006 führte das Gericht u.a. aus, das Wohngebäude sei materiell baurechtswidrig, da es seit seiner Errichtung im Jahre 1924 ununterbrochen gegen Vorschriften des Bauplanungsrechts verstoßen habe. Es sei auch formell baurechtswidrig, da keine Baugenehmigung existiere, obwohl das Vorhaben seit seiner Errichtung unter allen in Hessen seither geltenden Bauordnungen baugenehmigungspflichtig gewesen sei. Ein Antrag auf Zulassung der Berufung blieb erfolglos (Beschl. des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs v. 29.3.2007 – 4 UZ 245/07 –). Die daraufhin eingelegte Verfassungsbeschwerde nahm das Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung an (Beschl. v. 28.8.2007 – 1 BvR 1179/07 –). Die Bauaufsichtsbehörde, die bis dahin den Antragsteller nicht in Anspruch genommen hatte, hörte diesen mit Schreiben vom 19.10.2007 im Hinblick auf eine nunmehr auch ihm gegenüber beabsichtigte Nutzungsuntersagung an. Er machte daraufhin in Schreiben vom 14.11.2007 und 6.12.2007 insbesondere geltend, es erstaune angesichts der Lage, der Geschichte und der langjährigen und von Anfang an beabsichtigten Wohnnutzung des Gebäudes, dass bislang niemand bereit gewesen sei, dessen Legalität auch ohne formellen Nachweis anzuerkennen. Am 25.1.2008 erließ die Bauaufsichtsbehörde dennoch den diesem Verfahren zu Grunde liegenden Bescheid, mit dem sie dem Antragsteller vorsorglich die Nutzung des Gebäudes zu Wohnzwecken ab dem Zeitpunkt von drei Tagen nach Zustellung der Verfügung untersagte. Für den Fall der Nichtbefolgung drohte sie die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.500 Euro an. Schließlich ordnete sie die sofortige Vollziehung der Nutzungsuntersagung an. Der Antragsteller legte mit Schreiben vom 30.1.2008 Widerspruch gegen diesen Bescheid ein. Am gleichen Tage stellte er einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs beim VG Darmstadt. Dabei wiederholte er im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem Anhörungsverfahren. Darüber hinaus machte er geltend, dass selbst bei unterstellter Rechtmäßigkeit der Verfügung dem Aussetzungsinteresse Vorrang einzuräumen sei. Ein Gebäude innerhalb von drei Tagen zu räumen, sei praktisch unmöglich. Zudem sei dies

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auch keineswegs durch vorrangige öffentliche Interessen gerechtfertigt. Der Antragsgegner sei jahrzehntelang untätig geblieben. Diesen Antrag lehnte das VG Darmstadt durch Beschluss vom 12.3.2008 (9 L 143/08.DA (3)) ab. Die Verfügung vom 25.1.2008 erweise sich bei der im Eilverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtmäßig. Dabei sei, so führte das Gericht zur Begründung aus, die Anordnung eines Nutzungsverbotes nach der Rechtsprechung der Hessischen Verwaltungsgerichte regelmäßig bereits in den Fällen der formellen Baurechtswidrigkeit von baulichen Anlagen gerechtfertigt, also bereits dann, wenn eine Anlage baugenehmigungspflichtig sei und die erforderliche Baugenehmigung nicht vorliege. Mit der Baugenehmigung werde nicht nur die Errichtung der baulichen Anlage gestattet, sondern auch die Nutzung derselben. Die eigene Entscheidung vom 13.12.2006 zitierend führte das VG weiter aus, das Anwesen sei formell baurechtswidrig. Hieran ändere sich auch nicht etwa dadurch etwas, dass nunmehr Unterlagen aufgetaucht seien, die belegten, dass das Anwesen in den dreißiger Jahren des vergangenen Jahrhunderts als Gaststätte konzessioniert gewesen sei. Selbst wenn man zu Gunsten des Antragstellers unterstelle, dass aus dem Vorliegen der entsprechenden Gaststättenkonzession geschlossen werden könnte, dass für die Wirtschaft und die dazugehörigen Wohnräume auch eine Baugenehmigung vorgelegen habe, so wäre dies eben keine Baugenehmigung für die ausschließliche Nutzung als Wohnhaus. Auch ein möglicher Bestandsschutz aus einer Baugenehmigung für eine Gastwirtschaft wäre nach dieser Zeit untergegangen. Da das vorsorgliche Nutzungsverbot zugleich mit der materiellen Unzulässigkeit der baulichen Anlage begründet worden sei, sei auch dies zu überprüfen, da der Erlass eines bauaufsichtsrechtlichen Nutzungsverbots eine Ermessensentscheidung der Bauaufsichtsbehörde sei. Diesbezüglich führte das VG, insoweit seine Entscheidung vom 26.2.1997 zitierend, aus, ein Vorhaben wie das im Verfahren streitige könne gem. § 35 Abs. 2 BauGB nur im Einzelfall zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstünden. Das Vorhaben widerspreche jedoch den Darstellungen des Flächennutzungsplans, es beeinträchtige Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die natürliche Eigenart der Landschaft sowie ihre Funktion als Erholungsgebiet. Dies sei auch nicht nach § 35 Abs. 4 S. 1 BauGB idF des § 4 Abs. 3 des Maßnahmengesetzes zum Baugesetzbuch (BauGB-MaßnG) unbeachtlich, da es sich nicht um die Neuerrichtung eines gleichartigen, zulässigerweise errichteten Wohngebäudes an gleicher Stelle handele. Eine Pflicht zur Beantragung einer Baugenehmigung habe schon beim Bau gem. Art. 64 Abs. 1 Nr. 3 der Allgemeinen Bauordnung (ABO) vom 30.4.1881 bestanden, da das Haus für den Jagdvorsteher Herrn Ds eine Feuerstätte aufgewiesen habe. Die vom Kläger und vom Gericht angestellten Versuche zu klären, ob eine Baugenehmigung erteilt worden sei, hätten keinen Erfolg gehabt. Es komme daher nach § 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 BauGB idF des § 4 Abs. 3 BauGB-MaßnG darauf an, ob das Vorhaben über einen nennenswerten Zeitraum LVerfGE 20

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seit der Errichtung materiell baurechtmäßig gewesen sei, eine Baugenehmigung also hätte erteilt werden müssen. Ab dem Inkrafttreten des § 35 des Bundesbaugesetzes (BBauG) am 30.6.1961 habe eine allgemeine Wohnnutzung an der fraglichen Stelle eindeutig nicht mehr genehmigt werden können. Zuvor habe sich dies ab dem Inkrafttreten der „Verordnung über die Regelung der Bebauung“ vom 15.2.1936 am 1.3.1936 aus § 3 dieser Verordnung ergeben. Gem. § 3 Abs. 1 habe für bauliche Anlagen außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils eine baupolizeiliche Genehmigung versagt werden sollen, wenn ihre Ausführung der geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets oder einer ordnungsgemäßen Bebauung zuwiderlaufen würde. Eine Baugenehmigung für die Errichtung und die Nutzung eines Wohngebäudes hätte schließlich auch vor 1936 nicht erteilt werden können. Der Erteilung einer solchen Baugenehmigung hätte jedenfalls Art. 38 Abs. 6 ABO entgegengestanden. Die ABO habe zwar kein allgemeines Bauverbot außerhalb der Ortschaften gekannt. Gem. Art. 38 Abs. 6 ABO habe aber außerhalb des geschlossenen Wohnbezirks die Errichtung von Gebäuden in einzelnen Fällen aus feuer- oder sicherheitspolizeilichen Gründen untersagt werden können. § 61 der Verordnung, die Ausführung der Allgemeinen Bauordnung vom 30.4.1881 betreffend, habe dazu bestimmt: „Außerhalb des geschlossenen Wohnbezirks oder Ortsbauplans kann die Bauerlaubnis aus feuerpolizeilichen Gründen z.B. dann versagt werden, wenn es sich um die Errichtung eines Gebäudes an oder in Waldungen handelt. Geeignetenfalls ist bei minder feuergefährlichen Gebäuden wenigstens die Herstellung eines unbewaldeten Schutzstreifens um das Gebäude vorzuschreiben.“ Hätte daher der damalige Bauherr O. D. einen Bauantrag zur Genehmigung einer allgemeinen Wohnnutzung gestellt, hätte dieser, so das VG, wegen der Waldbrandgefahr abgelehnt werden müssen, da sich das in Art. 38 Abs. 6 ABO eingeräumte Ermessen auf Null reduziert hätte. Soweit der Antragsteller rüge, dass die Bauaufsicht des Antragsgegners erst jetzt gegen ihn vorgehe, liege dies, so das VG weiter, daran, dass dem Antragsgegner erst nach Rechtskraft der gegen die Eltern des Antragstellers ergangenen Bescheide offenbar geworden sei, dass der Antragsteller weiterer Miteigentümer der Liegenschaft sei. Gegen die gesetzte Befolgungsfrist von drei Tagen schließlich sei nichts zu erinnern, da der Antragsteller nach seinen Angaben seinen Hauptwohnsitz seit längerem in C habe. Ebenso sei die Anordnung der sofortigen Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gerechtfertigt. Die Vollziehung eines Nutzungsverbots sei nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs regelmäßig eilbedürftig, weil nur durch diese Anordnung die Wirksamkeit des mit der Baugenehmigungspflicht verbundenen Benutzungsverbots gesichert werden könne. Andernfalls würde die Rechtsordnung demjenigen, der sich über das formelle Baurecht hinwegsetze, gegenüber dem gesetzestreuen Bauantragsteller mindestens einen zeitweiligen Vorteil verschaffen und damit nicht zuletzt im Hinblick auf die Dauer der Verwaltungsstreitverfahren einen Anreiz zur Gesetzesverletzung bieten. LVerfGE 20

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Gegen diesen Beschluss legte der Antragsteller mit Schreiben vom 3.4.2008 Beschwerde ein. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, das VG wie auch der Verwaltungsgerichtshof in den vorangegangenen Verfahren der Eltern hätten verkannt, dass die Erteilung einer Baugenehmigung – trotz Nichtvorliegens eines schriftlichen Bauscheins – vorliegend sehr wohl beweisbar sei. Dies ergebe sich aus der Vergänglichkeit eines solchen Papiers bei gleichzeitiger Dauerhaftigkeit baulicher Anlagen. Aus dem Fehlen eines Bauscheins möge zwar keine Beweislastumkehr zu Lasten der jeweiligen Behörde bzw. deren Rechtsträger folgen. Die formelle Legalität müsse aber anderweitig als durch Vorlage einer solchen schriftlich fixierten Baugenehmigung zu beweisen sein, wobei ein entsprechender Beweis als erbracht anzusehen sei, wenn bei verständiger Würdigung und Abwägung aller für die jeweilige Feststellung erheblicher Tatsachen unter vernünftigen Gesichtspunkten keinerlei vernünftige Zweifel an einer Genehmigungserteilung vorliegen. Das sei hier der Fall, wobei sich der Antragsteller insbesondere auf den Antrag vom 5.4.1924, den Pachtvertrag aus dem Jahre 1924, die Nutzung als Wohnhaus durch die Familie E., die Herausnahme des streitgegenständlichen Gebäudes aus den Pachtverträgen ab den 1930er Jahren und die Erteilung einer Gaststättenerlaubnis, den Messbrief aus dem Jahre 1940 und den nachfolgenden Kaufvertrag sowie die dazu erteilten Genehmigungen und die weitere langjährige Nutzung als Wohngebäude auch nach dem Krieg stützte. Die Nutzung als Wohngebäude sei zu keinem Zeitpunkt aufgegeben worden. Schon auf Grund dieser Geschichte des Hauses könnten keine vernünftigen Zweifel an der früheren Erteilung einer Genehmigung bestehen, zumal das Gebäude zeitweise sogar im Eigentum der Stadt A gestanden habe. In Preußen wie im Großherzogtum Hessen sowie seit der Reichsgründung 1871 seien die Bauaufsichtsbehörden als „Baupolizey“ praktisch als Sonderordnungsbehörden und Sonderpolizei tätig gewesen. Es wäre mit dem damaligen Staatsverständnis und der Verwaltungspraxis in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts schlicht unvereinbar gewesen, dass ein „Schwarzbau“ errichtet bzw. genutzt und zudem Gegenstand von Rechtshandlungen – zum Teil unter Beteiligung der Stadt A – werde, die teilweise noch aufsichtsbehördlich genehmigt worden seien. Außerdem habe die Bauaufsichtsbehörde, so führte der Antragsteller im Rahmen der Beschwerdebegründung weiter aus, ihre Befugnis zum Erlass einer gegen den Antragsteller gerichteten Nutzungsuntersagung zwischenzeitlich verwirkt. Die Behörde habe jahrelang nichts getan, um den vermeintlich baurechtswidrigen Zustand zu beseitigen. Sie sei gegenüber dem Antragsteller selbst dann noch untätig geblieben, als sie bereits gegen dessen Eltern in gleicher Sache vorgegangen sei. Daraufhin habe er, vom Antragsgegner vorhersehbar, darauf vertraut, selbst nicht mehr in Anspruch genommen zu werden. Selbst wenn man davon ausgehe, dass eine Verwirkung bauaufsichtsrechtlicher Befugnisse grundsätzlich nicht in Betracht komme, sei die Nutzungsuntersagung als rechtswidrig anzusehen. Die langjährige Duldung einer vermeintlich rechtswidrigen Nutzung LVerfGE 20

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sei ein Indiz dafür, dass eine behördliche Durchsetzung des im Wege der jeweiligen Nutzung vermeintlich verletzten Rechts im konkreten Fall nicht notwendig und daher unverhältnismäßig sei. Soweit im angefochtenen Beschluss anklinge, dass das späte Vorgehen gegen den Antragsteller darauf beruhe, dass dem Antragsgegner erst nach Rechtskraft der gegen seine Eltern ergangenen Bescheide offenbart worden sei, dass er weiterer Miteigentümer der streitgegenständlichen Liegenschaft sei, sei dem zu entgegnen, dass weder seitens des Antragstellers noch seiner Eltern zu irgendeinem Zeitpunkt eine Pflicht bestanden habe, den Antragsgegner von sich aus über die Miteigentümerstellung des Antragstellers zu informieren. Zudem wäre es für den Antragsgegner auch ein Leichtes gewesen, die vollständigen Eigentumsverhältnisse zu ermitteln. Eine Einsicht des Grundbuches hätte genügt. Der Antragsteller vertrat schließlich die Ansicht, die Befolgungsfrist von drei Tagen sei sehr wohl zu beanstanden. Dies ergebe sich aus dem Umstand, dass eine solch kurze Frist eine unbillige Härte darstelle. Aus dem Vorhandensein eines weiteren Wohnsitzes könne nicht automatisch auf eine endgültige Verlagerung des Lebensmittelpunktes geschlossen werden. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde durch Beschluss vom 17.4.2008 (4 B 843/08) zurück. Zur Begründung führte er insbesondere aus, das streitige Anwesen sei seit seiner Errichtung zu keinem Zeitpunkt als Wohnhaus genehmigungsfähig gewesen und genieße keinen materiellen Bestandsschutz. Rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte, die die Annahme einer materiellen Legalität des Anwesens als Wohnhaus rechtfertigen könnten, seien nicht gegeben und würden vom Antragsteller mit der Beschwerde auch nicht geltend gemacht. Ein aus formeller Legalität resultierender Bestandsschutz sei für die streitige Wohnnutzung ebenfalls nicht gegeben. Eine entsprechende Baugenehmigung könne der Antragsteller nicht vorlegen. Soweit der Antragsteller aus den mit seiner Beschwerdeschrift näher bezeichneten Indizien herleiten wolle, dass eine Baugenehmigung erteilt worden sei, sei ihm entgegenzuhalten, dass sich aus diesen Unterlagen gerade kein Hinweis auf eine tatsächlich erteilte Baugenehmigung entnehmen lasse. Im Gegenteil sei anzunehmen, dass dann, wenn zweitrangige Schriftstücke (wie etwa nunmehr die Wirtschaftskonzession v. 24.10.1932) vorgelegt werden könnten, ein Bauschein jedoch nicht, dieser nie erteilt worden sei. Aus dem Umstand, dass im Jahr 1925 eine Rohbaubesichtigung für ein „Jagdhaus“ auf dem streitigen Anwesen durchgeführt worden sei, könne, so führte das Gericht weiter aus, allenfalls geschlossen werden, dass seinerzeit von der zuständigen Bauaufsichtsbehörde ein Jagdhaus genehmigt worden sei, nicht aber ein Wohnhaus. Der Versuch des Antragstellers, aus einer angenommenen Erteilung eines Bauscheins für ein Jagdhaus die bauaufsichtliche Genehmigung einer Wohnnutzung abzuleiten, gehe fehl. Ein Jagdhaus habe auch seinerzeit nicht dem allgemeinen Wohnen gedient, sondern ausdrücklich der Jagd, wie auch die bekannte Entstehungsgeschichte des Anwesens veranschauliche. Dass eine allgeLVerfGE 20

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meine, nicht jagdbezogene Dauerwohnnutzung nicht genehmigt gewesen sei, räume der Antragsteller letztlich sogar selbst ein, wenn er vortrage: „Heute würde man gegebenenfalls den Begriff ‚Ferien- oder Freizeithaus’ wählen.“ Auch ein Ferienhaus sei nicht zum allgemeinen Wohnen vorgesehen, geeignet und genehmigt. Dementsprechend hätten die Eltern des Antragstellers im Jahre 1997 im Verfahren 4 UZ 2527/97 vortragen lassen, dass in dem streitigen Anwesen ein Badezimmer fehle, eine Waschmaschine nicht aufgestellt werden könne und ein Abwasserkanal nicht bestehe. Gehe man zu Gunsten des Antragstellers davon aus, dass in den Jahren 1924 oder 1925 eine Baugenehmigung für ein Jagdhaus erteilt worden sei, so verleihe diese unterstellte Genehmigung der tatsächlich ausgeübten Wohnnutzung keinen Bestandsschutz. Der durch die Baugenehmigung vermittelte Bestandsschutz beziehe sich nur auf die genehmigte Nutzung, hier also als Jagdhaus, und dauere bei Beendigung der genehmigten Nutzung so lange fort, wie die Verkehrsauffassung eine Wiederaufnahme der aufgegebenen Nutzung erwarte. Im vorliegenden Fall werde das Anwesen spätestens seit 1974 als Wohnhaus genutzt. Nach so langer wohnlicher Nutzung erwarte die Verkehrsauffassung keine Wiederaufnahme der früheren Nutzung als Jagdhaus; daher stehe fest, dass eine etwa erteilte Baugenehmigung für ein Jagdhaus dem Anwesen des Antragstellers keinen Bestandsschutz mehr vermitteln würde. Entgegen der Meinung des Antragstellers habe die Bauaufsichtsbehörde ihre Befugnis zum Erlass einer gegen den Antragsteller gerichteten Nutzungsuntersagung auch nicht verwirkt. Dies könne schon deshalb nicht sein, weil die Bauaufsichtsbehörde nicht nur zum Einschreiten gegen eine illegale Wohnnutzung des Antragstellers berechtigt, sondern gem. § 53 Abs. 2 HBO grundsätzlich auch verpflichtet sei. Entgegen der Darstellung des Antragstellers bestehe keine „wohl herrschende Meinung“, dass die langjährige Duldung einer rechtswidrigen Nutzung ein Indiz dafür darstelle, dass eine behördliche Durchsetzung des verletzten Rechts nicht notwendig und unverhältnismäßig sei. Für eine derartige Auffassung bestehe keine Rechtsgrundlage. Im Gegenteil könne es nach langjähriger Untätigkeit umso dringender geboten sein, rechtmäßige Zustände herzustellen. Auch die Befolgungsfrist von nur drei Tagen sei im Ergebnis nicht zu beanstanden, da von dem Antragsteller lediglich ein Unterlassen, nicht aber ein positives Tun gefordert werde. Der Antragsteller, der nur wenige Kilometer von dem streitigen Anwesen entfernt bereits seit ca. acht Jahren seinen Hauptwohnsitz habe, könne auf dem Anwesen etwa verbliebene Gegenstände auch nach Ablauf der oben genannten Befolgungsfrist abholen. Worin die vom Antragsteller geltend gemachte unbillige Härte bestehe, habe er nicht näher vorgetragen. Der Antragsteller hat daraufhin am 15.5.2008 Grundrechtsklage erhoben, mit der er eine Verletzung des in Art. 45 der Verfassung des Landes Hessen (HV) garantierten Eigentumsrechts rügt. Zur Begründung hat er bei Antragstellung – in weiten Teilen wörtlich – die Ausführungen aus der Beschwerdeschrift vom 3.4.2008 wiederholt. Ergänzend hat er insbesondere darauf hingewiesen, dass im LVerfGE 20

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Jahre 1953 der damaligen Bewohnerin des Hauses, einer gewissen Frau P. I., der Ausschank von alkoholfreien und alkoholischen Getränken (außer Branntwein) „vor ihrem Wohnhaus“ erteilt worden sei. Auch habe die Bauaufsichtsbehörde zu keinem Zeitpunkt dargelegt, aus welchen Gründen die behördliche Durchsetzung des im Wege der jeweiligen Nutzung vermeintlich verletzten Rechts im konkreten Falle notwendig und daher verhältnismäßig sein könnte. Die Kürze der Befolgungsfrist hat er zunächst nicht gerügt. In einem weiteren Schriftsatz vom 26.3.2009 hat der Antragsteller in Erwiderung auf den Vortrag des Antragsgegners ergänzend im Wesentlichen ausgeführt, er habe nicht versäumt, plausibel eine Grundrechtsverletzung darzulegen. So habe er zu der Frage der formellen Illegalität in der Begründung der Grundrechtsklage vom 15.5.2008 eingehend Stellung genommen. Aus den dortigen Ausführungen werde unmissverständlich deutlich, dass er die diesbezügliche Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht zu teilen vermöge. Er setze sich wie der Verwaltungsgerichtshof mit den Fragen auseinander, (1.) ob und inwiefern ein Nachweis der formellen Legalität auch ohne Vorlage einer Baugenehmigung möglich sei beziehungsweise sein müsse und ob es sich im vorliegenden Falle zulasten des Klägers auszuwirken vermöge, dass dieser keine schriftliche Baugenehmigung vorlegen könne, und (2.) wie der Begriff des Jagdhauses im vorliegenden Fall auszulegen sei. Bezüglich erstgenannter Frage sei lediglich zu ergänzen, dass – was aus der bisherigen Klagebegründung jedoch bereits mittelbar hervorgehe – der Antragsteller nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs teile, dass dann, wenn zweitrangige Schriftstücke vorgelegt werden könnten, ein Bauschein jedoch nicht, anzunehmen sei, dass ein Bauschein nicht erteilt worden sei. Im Übrigen sei die Nutzung zu Wohnzwecken über die vergangenen fast 100 Jahre hinweg auch stets im Einklang mit der zum jeweiligen Zeitpunkt geltenden Bauordnung erfolgt. Mit Blick auf die zweite Frage bleibe allenfalls zu ergänzen, dass entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch ein heutiges „Ferien- oder Freizeithaus“ Wohnzwecken diene und der Umstand, dass dem streitigen Anwesen ein Badezimmer fehle, eine Waschmaschine nicht aufgestellt werden könne und ein Abwasserkanal nicht bestehe, kein Indiz bereithalte, dass keine Genehmigung zur Nutzung zu Wohnzwecken erteilt worden sei. Darüber hinaus spreche im Übrigen auch die Auslegung des „Jagdhaus“-Begriffs durch den Verwaltungsgerichtshof nicht zwangsläufig gegen eine rechtmäßige Nutzung des streitgegenständlichen Anwesens zu Wohnzwecken. Gehe man mit dem Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass ein damaliges „Jagdhaus“ kein Gebäude zu Wohnzwecken darstelle, bleibe festzuhalten, dass das streitgegenständliche Anwesen allenfalls bis 1931 als „Jagdhaus“ genutzt worden sei. Mit dem Wegfall der Verbindung zur Jagdverpachtung nach 1931 habe es hingegen nur noch die Funktion als Wohnhaus behalten, ohne dass zum damaligen Zeitpunkt – soweit sich dies heute rekonstruieren lasse – eine Nutzungsänderung habe beantragt werden müssen. Damit könne LVerfGE 20

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die Rechtmäßigkeit der Nutzung zu Wohnzwecken gar nicht mit einer schriftlichen Baugenehmigung nachgewiesen werden. Bis 1940 habe das streitgegenständliche Anwesen im Übrigen im Eigentum der Stadt A gestanden. Damit sei davon auszugehen, dass diese selbst die (vermeintliche) Nutzungsänderung aus dem Jahre 1931 hätte beantragen müssen. Die Genehmigung müsse sich daher, sollte sie doch notwendig sein, in den Archiven der Stadt A oder in sonstigen Archiven befinden, soweit sie überhaupt noch existiere. Zur Verwirkung ergänzt der Antragsteller, dass die langjährige Untätigkeit ein Indiz dafür darstelle, dass eine behördliche Durchsetzung des verletzten Rechts nicht notwendig und daher unverhältnismäßig sei. Dem stehe zumindest im vorliegenden Falle nicht entgegen, dass es nach langjähriger Untätigkeit umso dringender geboten sein könne, rechtmäßige Zustände herzustellen. Der Verwaltungsgerichtshof und die damalige Antragsgegnerin hätten nicht festgestellt beziehungsweise vorgetragen, dass ein solcher Fall gegeben sei. Darüber hinaus liege nach Ansicht des Antragstellers eine Grundrechtsverletzung – namentlich eine Verletzung der Eigentumsgarantie – im vorliegenden Falle geradezu auf der Hand, wenn er und seine Familie verpflichtet würden, die Nutzung ihres Anwesens zu Wohnzwecken binnen kürzester Zeit aufzugeben. Wie die Begründung der Grundrechtsklage vom 15.5.2008 unschwer erkennen lasse, mache er gerade auch die vom Antragsgegner in Abrede gestellten Auslegungsfehler geltend, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der Eigentumsgarantie, insbesondere vom Umfang des Schutzbereichs, beruhten und auch in ihrer materiellen Bedeutung für den konkreten Rechtsstreit von einigem Gewicht seien. Eine Rechtsprechung, die für den Nachweis der formellen Legalität einer bestimmten Eigentumsnutzung zwingend auf einem urkundlichen Nachweis der einst erteilten Baugenehmigung bestehe, deute in der Tat auf eine grundsätzlich unrichtige Anschauung von der Bedeutung der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie hin, zumal der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 17.4.2008 vor allem auf das Fehlen einer schriftlichen Baugenehmigung abgestellt habe. Bei den auf besagte Feststellung folgenden Ausführungen handele es sich letztlich lediglich um Hilfserwägungen. Zudem gewährleiste die als verletzt gerügte Eigentumsgarantie insofern Bestandsschutz, als Eigentümer einer ursprünglich formell legal errichteten und betriebenen Anlage diese auch dann erhalten und vor allem weiter nutzen dürften, wenn sie nach inzwischen geänderter Sach- oder Rechtslage materiell illegal geworden sei. Gerade dass von einer ursprünglichen formellen Legalität auszugehen sei, so dass die Wohnnutzung im vorliegenden Falle letztlich Bestandsschutz genieße und ein Eingriff somit gegen das Grundrecht auf Eigentum verstoße, suche der Antragsteller in der Begründung der Grundrechtsklage vom 15.5.2008 darzulegen. Darüber hinaus erschienen die Beweiswürdigung des Senats und die daraus abgeleiteten Rechtsfolgen im vorliegenden Falle gerade nicht nachvollziehbar. Davon ausgehend, dass ein sich auf Bestandsschutz berufender Bürger zwingend eine LVerfGE 20

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Baugenehmigung vorlegen müsse, aus der sich die formelle Legalität der jeweils streitigen baulichen Anlage und ihrer Nutzung ergebe, habe sich der Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 17.4.2008 nicht mit allen Unterlagen und Gesichtspunkten auseinandergesetzt, die der Antragsteller zum Nachweis der einstigen formellen Legalität und anschließend stets aufrechterhaltenen Wohnnutzung vorgelegt habe, geschweige denn sich selbst im Rahmen des Amtsermittlungsgrundsatzes um eine Aufklärung der Sachlage bemüht. Der Antragsteller beantragt, 1. festzustellen, dass die vom Beklagten ausgesprochene Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Baunutzungsuntersagung vom 25. Januar 2008 auf einem Verstoß gegen die Landesverfassung beruht und den Kläger in seinem durch Art. 45 HV verbürgten Recht auf Eigentum verletzt; 2. den in der Sache ergangenen Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. April 2008 – 4 B 843/08 – für kraftlos zu erklären und die Sache an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

II. Der Antragsgegner hält den Antrag für unzulässig, weil die Begründung nicht geeignet sei, plausibel eine Grundrechtsverletzung darzulegen. Insoweit erschöpfe sich der Vortrag darin, dem Verfahren und dem Ergebnis des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes die eigene Rechtsauffassung entgegenzustellen. Der Antragsteller wiederhole ganz weitgehend wörtlich die Beschwerdebegründung vom 3.4.2008 im Ausgangsverfahren. Darüber hinaus lasse sich aber auch in der Sache eine Verletzung spezifischen Verfassungsrechts nicht erkennen. Der Antragsteller sehe sich im Hinblick auf das Nutzungsverbot durch den Beschluss des Senates in seinem Eigentumsgrundrecht verletzt. Er lege jedoch nicht dar, in welcher Weise darin über die behauptete fehlerhafte Anwendung einfachen Rechts hinaus ein spezifischer Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des Art. 45 HV liegen könne. Hierzu hätte er nach Auffassung des Antragsgegners zumindest vortragen und darlegen müssen, dass die Entscheidung Auslegungsfehler erkennen lasse, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der Eigentumsgarantie, insbesondere vom Umfang ihres Schutzbereichs, beruhten und auch in ihrer materiellen Bedeutung für den konkreten Rechtsstreit von einigem Gewicht seien. Im Übrigen sei, so die Auffassung des Antragsgegners, die Rechtsanwendung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes schon nach den Maßstäben des verfassungsrechtlich unbedenklichen einfachen Rechts nicht zu beanstanden.

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III. Die Landesanwaltschaft bei dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen hält die Grundrechtsklage ebenfalls für unzulässig. Der Antragsteller habe die Verletzung des Eigentumsgrundrechts durch den angefochtenen Beschluss nicht hinreichend dargelegt. Im Übrigen sei die Klage unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der materiellen Subsidiarität der Grundrechtsklage unzulässig. Dieser Grundsatz verlange über das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus, dass ein Antragsteller sämtliche zur Verfügung stehenden und ihm zumutbaren Möglichkeiten ergreife, um eine grundrechtliche Beschwer abzuwenden. Nach dem Grundsatz der materiellen Subsidiarität wäre an die Erschöpfung des Rechtswegs zu den Verwaltungsgerichten in der Hauptsache zu denken sowie an einen Abänderungsantrag zu der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO gem. § 80 Abs. 7 VwGO. Es sei nicht erkennbar, warum der Grundrechtskläger nicht auf das Hauptsacheverfahren verwiesen werden solle, das im Gegensatz zu dem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht nur eine summarische Prüfung vorsehe. Vorliegend gehe es nicht um die Gefahr des endgültigen Verlustes einer eigentumsrechtlichen Position und des für sie bestehenden Bestandsschutzes. Dem Antragsteller wäre, wenn dies im Ergebnis auch dahinstehen könne, im Übrigen unter dem Gesichtspunkt der materiellen Subsidiarität der Grundrechtsklage ein Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO zumutbar gewesen. Darüber hinaus sei der Antrag auch deswegen unzulässig, weil der Antragsteller nicht substantiiert einen Sachverhalt geschildert habe, aus dem sich – seine Richtigkeit unterstellt – plausibel die Möglichkeit einer Verletzung der von ihm benannten Grundrechte in der hessischen Verfassung durch die angegriffene Entscheidung ergebe. Eine Verletzung hessischer Grundrechte durch die fachgerichtliche Anwendung beziehungsweise Auslegung einer Norm liege nur vor, wenn Letzteres auf einer grundsätzlich falschen Anschauung von der Bedeutung des betroffenen Grundrechts beruhe, die Grundrechtsrelevanz verkannt worden sei oder die dazu erfolgte Auslegung objektiv unhaltbar sei. Hier mache der Antragsteller Ausführungen zu den tatsächlichen Voraussetzungen und der Erweislichkeit formeller Legalität durch Erteilung eines Bauscheines beziehungsweise zur Frage der Genehmigung des Gebäudes als Wohnhaus. Mit der Grundrechtsklage greife der Antragsteller damit nur ein weiteres Mal die Beweiswürdigung durch den Verwaltungsgerichtshof an. IV. Der Drittbegünstigte beantragt unter Bezugnahme auf die Entscheidungen des VG Darmstadt vom 12.3.2008 und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17.4.2008, die Anträge zurückzuweisen.

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V. Die Akten zu dem Verfahren vor dem VG Darmstadt – 9 E 2486/04 (3) – und dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof – 4 UZ 245/07 –, das die Abrissverfügung gegenüber den Eltern des Antragstellers zum Gegenstand hatte, sowie zu dem Ausgangsverfahren wiederum vor dem VG Darmstadt – 9 L 143/08.DA (3) – und dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof – 4 B 843/08 – haben vorgelegen. B I. Die Grundrechtsklage ist unzulässig. 1. Für den Antrag zu 1 gilt dies schon deswegen, weil die behördliche Entscheidung, die sofortige Vollziehung der Nutzungsuntersagung anzuordnen, kein tauglicher Gegenstand für eine Grundrechtsklage ist. Nach § 44 Abs. 1 S. 1 StGHG kann die Grundrechtsklage, wenn für deren Gegenstand der Rechtsweg zulässig ist, erst erhoben werden, wenn dieser erschöpft ist. In diesem Fall prüft der Staatsgerichtshof nach Satz 2 der genannten Vorschrift nur, ob die Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts auf der Verletzung eines von der Verfassung des Landes Hessen gewährten Grundrechts beruht. 2. Der Antrag zu 2 ist statthaft. Dabei ist unschädlich, dass der Antragsteller als Antragsgegner der Grundrechtsklage („Beklagter“) ausschließlich den Landkreis Darmstadt-Dieburg benannt hat. Der mit der Grundrechtsklage angegriffene Hoheitsakt, konkret die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 17.4.2008, ist so eindeutig bezeichnet, dass sich im Wege der Auslegung zweifelsfrei das Land Hessen, also der Gerichtsträger, als richtiger Antragsgegner ermitteln lässt. Im Ergebnis ist der Antrag zu 2 jedoch ebenfalls unzulässig, weil die Begründung der Grundrechtsklage nicht geeignet ist, plausibel eine Grundrechtsverletzung darzulegen. Es kann daher offen bleiben, ob die Grundrechtsklage möglicherweise zudem wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der materiellen Subsidiarität unzulässig ist, ob also der Antragsteller gehalten gewesen wäre, zunächst das Widerspruchs- und gegebenenfalls anschließend ein Hauptsacheverfahren durchzuführen oder/und einen Abänderungsantrag hinsichtlich der angegriffenen Eilentscheidung auf der Grundlage von § 80 Abs. 7 VwGO zu stellen. a) § 43 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 StGHG setzt nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für die Zulässigkeit einer gegen eine gerichtliche Entscheidung gerichteten Grundrechtsklage voraus, dass der Antragsteller substantiiert einen Sachverhalt schildert, aus dem sich – seine Richtigkeit unterstellt – plausibel die Möglichkeit einer Verletzung der von ihm benannten Grundrechte der HessiLVerfGE 20

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schen Verfassung durch die angegriffene Entscheidung ergibt. Das in dieser Vorschrift enthaltene Substantiierungserfordernis verlangt vom Antragsteller einen aus sich heraus, d.h. ohne Hinzuziehung von Akten und ohne Stellungnahmen anderer Verfahrensbeteiligter verständlichen Vortrag. Dazu gehört auch, dass der Antragsteller deutlich macht, aus welchem rechtlichen Zusammenhang sich die behauptete Grundrechtsverletzung ergeben soll, d.h. welche Verfahrenshandlung oder materiell-rechtliche Würdigung des Gerichts welche Grundrechtsverletzung aus seiner Sicht bewirkt hat (s. etwa StGH, Beschl. v. 15.8.2002 – P.St. 1619 –, StAnz. 2002, S. 3735 [3736]; Urt. v. 13.12.2004 – P.St. 1842 –, StAnz. 2005, S. 553 [557]; Beschl. v. 14.5.2003 – P.St. 1535 –, StAnz. 2003, S. 2835 [2836]). Dabei ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle fachgerichtlicher Entscheidungen auf die Prüfung der Verletzung spezifischen Verfassungsrechts beschränkt (st. Rspr. des StGH, vgl. etwa Beschl. v. 18.8.1999 – P.St. 1391 –, NZM 2000, 179 [180], und vom 14.5.2003 – P.St. 1535 –, StAnz. 2003, S. 2835 [2836]). Diese Beschränkung des Prüfungsumfangs bei der Grundrechtsklage gegen gerichtliche Entscheidungen folgt funktional aus der Aufgabenverteilung zwischen Fach- und Verfassungsgerichten. Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgericht ist keine zusätzliche Instanz, die die – wenn auch durch die Grundrechte mitbestimmten – Subsumtionsvorgänge innerhalb des einfachen Rechts ein weiteres Mal nachvollzieht und kontrolliert. Eine – vom Staatsgerichtshof danach allein zu prüfende – verfassungsspezifische Verletzung hessischer Grundrechte durch die fachgerichtliche Auslegung oder Anwendung einer an sich verfassungsgemäßen Norm liegt dementsprechend nur vor, wenn diese willkürlich sind oder auf einer grundsätzlich falschen Anschauung des betroffenen Grundrechts beruhen beziehungsweise die Grundrechtsrelevanz schlechthin verkennen oder bei der Subsumtion willkürlich ein völlig unzutreffender Sachverhalt zugrunde gelegt worden ist (vgl. StGH, aaO). In diesen Grenzen bleibt die Ausgestaltung des Verfahrens, die Festlegung und Würdigung des Sachverhalts, die Auslegung des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den Einzelfall Sache der Fachgerichte, deren diesbezügliche Kompetenz vom Staatsgerichtshof zu respektieren ist (st. Rspr. des Staatsgerichtshofs, vgl. etwa Beschl. v. 8.5.1996 – P.St. 1243 – und v. 25.11.1982 – P.St. 929 –). b) Unter Beachtung dieser Grundsätze ist der Antragsschrift vom 15.5.2008 eine ausreichende Begründung, die eine Grundrechtsverletzung plausibel erkennen ließe, nicht zu entnehmen. In seiner Antragsschrift stellt der Antragsteller nur seine Bewertung der tatsächlichen Umstände und seine Auslegung des einfachen Rechts den entsprechenden Überlegungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und zuvor schon des VG entgegen. So argumentiert er insbesondere ausführlich zu der These, dass die sich aus der Geschichte des Hauses ergebenden Indizien ausreichend seien, um sich auch ohne entsprechenden Bauschein die Überzeugung zu bilden, eine die allgemeine Wohnnutzung erlaubende Genehmigung müsse erteilt worden sein. Mag man eine entsprechende Beweiswürdigung LVerfGE 20

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auch – einfachrechtlich – für möglich erachten, so ist ein Verfassungsverstoß der gegenteiligen Bewertung durch den Verwaltungsgerichtshof damit noch nicht dargetan. Es ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, wenn der Hessische Verwaltungsgerichtshof die vom Antragsteller angeführten Indizien nicht für ausreichend hält, um sich vom Vorliegen einer die reine Wohnnutzung gestattenden Baugenehmigung zu überzeugen. Gerade die darin liegende Beweiswürdigung ist grundsätzlich Aufgabe des Fachgerichts. Auch stellt es jedenfalls keinen Verfassungsverstoß dar, wenn der Verwaltungsgerichtshof die verbleibende Unsicherheit zu Lasten des Antragstellers gehen lässt. Schließlich handelt es sich um eine vom Staatsgerichtshof nicht zu beanstandende Auslegung einfachen Rechts, wenn der Verwaltungsgerichtshof davon ausgeht, bei einer unterstellten Genehmigung als Jagdhaus (oder Schankwirtschaft) stelle eine reine Wohnnutzung eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar. Gleiches gilt für die Argumentation des Antragstellers zu den Fragen der Verwirkung und der Unverhältnismäßigkeit der Baunutzungsuntersagung. Auch hier bewegt sich die Begründung der Grundrechtsklage allein auf der Ebene des einfachen Rechts, ohne darzulegen, warum die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs zu diesen Fragen (nicht nur vermeintlich falsch, sondern wegen eines Verstoßes gegen die Eigentumsgarantie) verfassungswidrig sei. c) Die weitere Begründung aus dem Schriftsatz vom 26.3.2009 muss schon aus Fristgründen unberücksichtigt bleiben. Eine den oben dargestellten Anforderungen des § 43 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 StGHG genügende und im Wesentlichen vollständige Begründung hat grundsätzlich innerhalb der Monatsfrist des § 45 Abs. 1 StGHG zu erfolgen. Spätere rechtliche und tatsächliche Ergänzungen sind zwar möglich, können aber einen ursprünglichen Darlegungsmangel nicht heilen (StGH, Urteil v. 9.6.1999 – P.St. 1299 –, StAnz. 1999, S. 2380 [2382] und Beschl. v. 8.2.2000 – P.St. 1329 –). Im Übrigen könnte die Grundrechtsklage auch unter Berücksichtigung dieses Vorbringens keinen Erfolg haben. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie aus Art. 45 HV ließe sich jedenfalls auch dann nicht feststellen. Nach Art. 45 Abs. 1 S. 1 HV wird das Privateigentum gewährleistet. Sein Inhalt und seine Begrenzung ergeben sich aus den Gesetzen, Art. 45 Abs. 1 S. 2 HV. Der Schutzbereich der Eigentumsgarantie des Art. 45 HV ist dementsprechend normgeprägt (hierzu und zum Folgenden: StGH, Urt. v. 17.12.2004 – P.St. 1842 – , StAnz. 2005, S. 553 [558]). Die Festlegung des Inhalts der Eigentumsgarantie ist nach Art. 45 Abs. 1 S. 2 HV Sache des Gesetzgebers. Die Bestimmungsmacht des Gesetzgebers ihrerseits besteht allerdings nicht schrankenlos. Art. 45 Abs. 1 S. 1 HV setzt zunächst jeder Eigentumsdefinition durch den Normgeber eine äußerste Grenze: Dem Eigentumsschutz dürfen nach Art. 63 Abs. 1 HV diejenigen Sachbereiche nicht entzogen werden, die zum elementaren Bestand grundrechtlich geschützter Betätigung im vermögensrechtlichen Bereich gehören, d.h. es muss stets ein privatnütziger Bestand an Gütern und Rechten verbleiben. Im Übrigen LVerfGE 20

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ist jede gesetzliche Inhaltsbestimmung des Eigentums daran zu messen, ob sie einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen dem privatnützigen Interesse des Einzelnen und dem Gemeinwohlinteresse der Gemeinschaft (Art. 45 Abs. 2 HV) darstellt. Diese Anforderungen, die Art. 45 HV an den Normgeber bei der Normsetzung stellt, gelten in gleicher Weise für den Normanwender bei der Auslegung und Anwendung der einfach-gesetzlichen Rechtssätze, die den Inhalt des Eigentums bestimmen. Nach diesen Grundsätzen liegt eine durch den angefochtenen Beschluss verursachte verfassungsspezifische Verletzung der Eigentumsgarantie des Art. 45 HV nicht vor. Eine Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Entscheidung könnte sich nur aus der Auslegung oder Anwendung des einfachen Rechts durch den Verwaltungsgerichtshof ergeben. Da die verfassungsgerichtliche Kontrolle durch den Staatsgerichtshof dementsprechend auf verfassungsspezifische Defizite der angegriffenen Entscheidung beschränkt ist, kommt es dabei nicht darauf an, ob er die rechtliche Sicht des Verwaltungsgerichtshofs nach Maßgabe einfachen Rechts teilt. Die angefochtene Entscheidung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Ausführungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zu der Frage, ob zu Gunsten des Gebäudes Bestandsschutz besteht, genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen, die Art. 45 HV auch an den Normanwender stellt. Grundsätzlich ergibt sich zwar aus Art. 45 Abs. 1 HV unter dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes die Befugnis des Eigentümers, eine formell legal errichtete und betriebene bauliche Anlage auch dann noch halten und nutzen zu dürfen, wenn sie nach inzwischen geänderter Sach- oder Rechtslage materiell illegal geworden ist (vgl. zu Art. 14 Abs. 1 GG: Depenheuer in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. I, 5. Aufl. 2005, Art. 14 Rn. 322, sowie Papier in: Maunz/Dürig, GG, Bd. II, Losebl., 40. Lfg. 2002, Art. 14 Rn. 84, jeweils mwN). Der Bestandsschutz für bauliche Anlagen erstreckt sich dabei aus verfassungsrechtlicher Sicht nur auf ihren genehmigten Bestand und ihre genehmigte Funktion. Er erfasst dagegen grundsätzlich Bestands- oder Funktionsänderungen nicht, weil diese über den genehmigten Zustand hinausgreifen würden und ein solches Hinausgreifen von den die Eigentümerstellung regelnden Bauvorschriften nicht gedeckt wäre (vgl. zu Art. 14 GG den ablehnenden Kammerbeschluss des BVerfG v. 15.12.1995 – 1 BvR 1713/92 – zu einer Beseitigungsanordnung hinsichtlich eines für landwirtschaftliche Zwecke errichteten, nunmehr als Wochenendhaus genutzten Gebäudes). Die konkrete Ausgestaltung des Bestandsschutzes ist in diesem Rahmen – insbesondere auch im Hinblick auf den Ausgleich mit widerstreitenden öffentlichen Interessen – primär Aufgabe des (einfachen) Gesetzgebers bzw. eine Frage der Anwendung und Auslegung einfachen Rechts. Das im angegriffenen Beschluss zum Ausdruck kommende Verständnis des Bestandsschutzes beruht nicht auf einer im Lichte des Art. 45 HV verfassungsrechtlich relevanten defizitären Auslegung und Anwendung einfachen Rechts. LVerfGE 20

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Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Verwaltungsgerichtshof Inhalt und Umfang der Eigentumsgarantie verkannt hätte. Dabei kann offen bleiben, ob dies dann der Fall wäre, wenn der Verwaltungsgerichtshof tatsächlich davon ausgegangen wäre, der Nachweis einer Baugenehmigung sei ausschließlich durch Vorlage eines entsprechenden Bauscheins möglich. Denn dies ist, entgegen der Behauptung des Antragstellers im Schriftsatz vom 26.3.2009, gerade nicht der Fall. Im Gegenteil fährt der Verwaltungsgerichtshof nach der – unstreitigen – Feststellung, eine schriftliche Baugenehmigung könne nicht vorgelegt werden, fort: „Soweit der Antragsteller aus den mit seiner Beschwerdeschrift näher bezeichneten Indizien herleiten will, dass eine Baugenehmigung erteilt worden ist, ist ihm entgegenzuhalten, dass sich aus diesen Unterlagen gerade kein Hinweis auf eine tatsächlich erteilte Baugenehmigung entnehmen lässt.“ Der Verwaltungsgerichtshof führt dies dann näher aus. Dabei ist nicht erkennbar, dass es sich hier, wie der Antragsteller meint, um bloße Hilfserwägungen handeln könnte oder dass der Verwaltungsgerichtshof die Argumente des Antragstellers nicht ausreichend zur Kenntnis genommen hätte. Ob die Beweiswürdigung durch den Verwaltungsgerichtshof zwingend ist, hat der Staatsgerichtshof nicht zu prüfen. So hat er nicht zu entscheiden, ob zum Beispiel das – vom Verwaltungsgerichtshof ohnehin vorsichtig formulierte – Argument trägt, dass dann, wenn zweitrangige Schriftstücke vorgelegt werden können, ein Bauschein dagegen nicht, anzunehmen sei, dass ein Bauschein nie erteilt wurde. Gleiches gilt für die Beurteilung, ob aus der langjährigen Wohnnutzung auf das Vorliegen einer entsprechenden Genehmigung geschlossen werden kann oder gar muss und wie der Begriff des Jagdhauses auszulegen ist. Die Fragen, ob – bei einer unterstellten Genehmigung als Jagdhaus oder Gastwirtschaft – der Übergang zu einer reinen Wohnnutzung eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung darstellte und ob dies ggf. auch in den dreißiger und vierziger Jahren des vorigen Jahrhunderts bereits so galt, betreffen die Anwendung einfachen Rechts. Der Staatsgerichtshof hat darüber nicht zu entscheiden. Auch durch die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Verwirkungsfrage ist eine Verletzung von Verfassungsrecht nicht festzustellen. Die Ansicht, (bau)ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse unterlägen grundsätzlich nicht der Verwirkung, stimmt mit der von Verfassungs wegen nicht zu beanstandenden Auffassung vieler Obergerichte überein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 1.4.2008 – 10 S 1388/06 –; Bayerischer VGH, Urt. v. 17.6.1998 – 2 B 97.171 –; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 6.12.1994 – 1 M 70/94 – und OVG des Saarlandes, Urt. v. 29.8.2000 – 2 R 7/99 –). Die dreitägige Umsetzungsfrist schließlich ist kurz bemessen. Dennoch ist eine Grundrechtsverletzung durch die Formulierung, diese liege im vorliegenden Fall geradezu auf der Hand, nicht ausreichend dargetan. Angesichts des Umstandes, dass der Antragsteller im fraglichen Anwesen nur einen Nebenwohnsitz angemeldet hat und er nicht gehindert ist, Gegenstände noch nach Ablauf der Frist LVerfGE 20

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aus dem Haus zu räumen, wäre für die substantiierte Darlegung einer Grundrechtsverletzung sehr viel konkreter auszuführen gewesen, warum für den Antragsteller eine längerfristige Wohnnutzung von Bedeutung und verfassungsrechtlich geschützt sein könnte. II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 28 StGHG.

Nr. 5 1. Im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof kann Bevollmächtigter grundsätzlich nur ein Rechtsanwalt oder Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule sein. Das gilt auch für Unterbevollmächtigte. 2. Wird die Grundrechtsklage durch einen nicht postulationsfähigen Bevollmächtigten eingereicht, muss die Genehmigung durch einen postulationsfähigen Bevollmächtigten oder den Vertretenen selbst innerhalb der Monatsfrist des § 45 Abs. 1 Satz 1 StGHG erfolgen. 3. Verschulden eines Vertreters ist dem Vertretenen auch im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof nach einem allgemeinen Grundsatz für Fälle der Ineressenwahrnehmung durch einen Vertreter zuzurechnen. 4. Die nachträgliche Zulassung als Beistand macht eine fristgebundene Prozesshandlung dieses Beistandes allenfalls dann wirksam, wenn der Zulassungsantrag innerhalb der Frist gestellt worden ist. Bundesverfassungsgerichtsgesetz § 22 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über den Staatsgerichtshof §§ 20 Abs. 1 Satz 1; 25 Abs. 2 Satz 1; 28; 43 Abs. 4 Satz 1; 45 Abs. 1 Satz 1 Zivilprozessordnung § 85 Beschluss vom 11. November 2009 – P.St. 2252 – in dem Grundrechtsklageverfahren der Frau A.C., Z., Italien – Antragstellerin – Verfahrensbevollmächtigte: 1.

Dr. iur. D.E., Y., Italien

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2.

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Rechtsanwalt Matthias Schneider, Einsteinufer 61/I re., 10587 Berlin

gegen das Land Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Staatskanzlei, GeorgAugust-Zinn-Straße 1, 65183 Wiesbaden – Antragsgegner – Entscheidungsformel: Der Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen Versäumung der Frist zur Einreichung der Grundrechtsklage wird abgelehnt. Die Grundrechtsklage wird zurückgewiesen. Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet. Gründe: A I. Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Grundrechtsklage gegen mehrere Entscheidungen des OLG Frankfurt am Main. Die Antragstellerin und ihre Schwester betrieben als Erbinnen ihres Vaters im April 2007 die Vollziehung eines gegen die Drittbegünstigten in Italien erwirkten Arrestbefehls. Nach dessen Aufhebung nahmen diese die Antragstellerin und ihre Schwester vor dem LG Hanau auf Schadensersatz in Anspruch. Die Antragstellerin und ihre Schwester, beide in Italien lebend, bestritten die internationale und örtliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. Das LG Hanau stellte demgegenüber mit Beschluss vom 8.11.2007 – 7 O 568/07 – fest, dass es örtlich zuständig sei. Die Antragstellerin und ihre Schwester erhoben daraufhin sofortige Beschwerde. Das OLG Frankfurt am Main behandelte diese als Berufung und wies sie mit Urteil vom 6.11.2008 – 26 U 18/08 – zurück. Dabei traf es eine Kostenentscheidung zu Lasten der Antragstellerin und ihrer Schwester. Den Streitwert setzte es auf 2.000.000 Euro fest. Mit Schriftsatz vom 21.11.2008 beantragten die Antragstellerin und ihre Schwester u.a. die Berichtigung des Urteils nach § 319 ZPO und eine Urteilsergänzung nach § 321 ZPO; zugleich erhoben sie eine Streitwertbeschwerde und beantragten die Niederschlagung der Gerichtskosten des Rechtsmittelverfahrens. Die Anträge blieben erfolglos. Mit Beschluss vom 7.5.2009 wies das OLG den Berichtigungsantrag zurück und mit Urteil vom gleichen Tage den Antrag auf Urteilsergänzung. Mit weiterem Beschluss gleichfalls vom 7.5.2009 wies das GeLVerfGE 20

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richt schließlich die als Gegenvorstellung verstandene Streitwertbeschwerde und den Antrag auf Niederschlagung der Kosten zurück. Im Namen der Antragstellerin hat daraufhin der Verfahrensbevollmächtigte zu 1 mit Schriftsatz vom 22.5.2009, eingegangen beim Staatsgerichtshof am 27.5.2009, gegen diese ihr am 18.5.2009 zugestellten Entscheidungen Grundrechtsklage erhoben. Zur Begründung hat die Antragstellerin im Wesentlichen vortragen lassen, die Kostenentscheidung zu ihren Lasten hätte bei richtiger Anwendung des einfachen Rechts und bei richtigem Verständnis der Verfassung und der Grundrechte unterbleiben oder am 7.5.2009 durch Ergänzungsurteil korrigiert werden müssen. Insbesondere sei die Entscheidung willkürlich. Die Entscheidung des Erstgerichts habe nicht durch Beschluss ergehen dürfen. Da das OLG dies erkannt habe, habe es das Rechtsmittel nicht zurückweisen und den Drittbegünstigten mit einer Kostenentscheidung zu ihren Gunsten nicht mehr geben dürfen, als diese beantragt hätten. Dies stelle eine Verletzung fundamentaler Gerechtigkeitsgedanken dar. Weiter habe das OLG gegen das Grundrecht auf rechtliches Gehör verstoßen, da es ohne vorherigen Hinweis von einer zuvor erkennbar vertretenen Rechtsansicht abgewichen sei. Bezüglich des mit dem Urteilsergänzungsantrag angestrebten Vorbehalts der beschränkten Erbenhaftung sei das OLG auf den wesentlichen Kern des tatsächlichen und rechtlichen Vorbringens der Antragstellerin nicht eingegangen. Auch wirkten dessen Ausführungen sachfremd, namentlich da nicht beachtet worden sei, dass sie und ihre Schwester die Erbschaft nach ihrem Vater nur unter dem Vorbehalt der Rechtswohltat der Inventarerrichtung iSv Art. 490 des italienischen Codice Civile angenommen hätten. Den Streitwert habe das OLG mit 2.000.000 Euro weit überhöht festgesetzt; tatsächlich sei von einem Streitwert von nur 10.000 Euro auszugehen. Insbesondere erschwere die Wertfestsetzung angesichts einer dadurch drohenden Kostenlast von 66.000 Euro und zusätzlich eines Kostenfestsetzungsantrags der Drittbegünstigten über 27.823,19 Euro den Zugang zu Gericht in verfassungswidriger Weise. Nach einer entsprechenden Rüge durch den Prozessbevollmächtigten der Drittbegünstigten und ergänzendem Hinweis des Berichterstatters hat der Verfahrensbevollmächtigte zu 1 hinsichtlich seiner möglicherweise fehlenden Postulationsfähigkeit mit Schriftsatz vom 24.7.2009, eingegangen am 30.7.2009, ausgeführt, er habe einen Hinweis auf der Homepage des Staatsgerichtshofes missverstanden und sei davon ausgegangen, über die Verweisung in § 16 Abs. 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof – StGHG – gälten die Regeln des Parteiprozesses iSv § 90 ZPO. Er hat im Rahmen dieses im Übrigen nicht unterzeichneten Schriftsatzes weiter an Eides Statt versichert, dass die etwa mangelhafte Vertretung ausschließlich darauf beruhe, dass er wegen des Hinweises auf der Homepage des Staatsgerichtshofs davon ausgegangen sei, dass die ordnungsgemäße LVerfGE 20

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Vertretung hier anders beurteilt werde als beim Bundesverfassungsgericht nach § 22 BVerfGG und die Kommentierung von Günther Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, § 20, Rn. 4 nicht mehr mit der offiziellen Meinung des Staatsgerichtshofes übereinstimme. Der Verfahrensbevollmächtigte zu 1 hat vor diesem Hintergrund Wiedereinsetzung in den vorigen Stand und für den Fall der Wiedereinsetzung die Zulassung als Beistand iSv 20 Abs. 1 S. 4 StGHG beantragt. Weiter hat er eine unter dem 24.7.2009 gezeichnete und auf ihn und den Verfahrensbevollmächtigten zu 2 lautende Vollmacht zur Vertretung im hiesigen Verfahren vorgelegt. Darin heißt es, die Vollmacht für den Verfahrensbevollmächtigten zu 1 habe bereits am 22.5.2009 bestanden. Mit Schriftsatz vom 3.8.2009, eingegangen beim Staatsgerichtshof am 4.8.2009, hat sich der Verfahrensbevollmächtigte zu 2 für die Antragstellerin gemeldet und alle Schriftsätze, Anträge und Einlassungen des Verfahrensbevollmächtigten zu 1 genehmigt. Nach einem Hinweis des Berichterstatters auf fortbestehende Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der Grundrechtsklage hat der Verfahrensbevollmächtigte zu 2 mit Schriftsatz vom 8.9.2009 vorgetragen, er sei bereits bei der Einreichung der Grundrechtsklage mit der Vertretung der Antragstellerin betraut gewesen. Die Vollmacht sei ihm durch den Verfahrensbevollmächtigten zu 1 auf Grund von dessen Generalvollmacht bereits mit Schreiben vom 20.5.2009 erteilt worden. Er wiederum habe dem Verfahrensbevollmächtigten zu 1 mit Untervollmacht ausgestattet, da er aus zeitlichen Gründen seine Tätigkeit nicht vor dem 15.6.2009 habe aufnehmen können. Dies habe er anlässlich der von ihm unter dem 3.8.2009 ausgesprochenen Genehmigung nicht mehr in Erinnerung gehabt. Die Antragstellerin beantragt zu erkennen: 1. Die Urteile des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 7. Mai 2009 und 6. November 2008 – 26 U 18/08 – verletzen das Recht der Antragstellerin auf Gewährung rechtlichen Gehörs, auf Gleichbehandlung, auf allgemeine Handlungsfreiheit und wirkungsvollen Rechtsschutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. 2. Der Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 7. Mai 2009 – 26 U 18/08 – über die Zurückweisung der Streitwertbeschwerde und des Kostenniederschlagungsantrags und dessen Beschluss vom 7. Mai 2009 – 26 U 18/08 – über die Zurückweisung des Berichtigungsantrags bezüglich der Kostenentscheidung verletzen das Recht der Antragstellerin auf Gleichbehandlung, auf allgemeine Handlungsfreiheit und auf wirkungsvollen Rechtsschutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. 3. Das Urteil des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 7. Mai 2009 – 26 U 18/08 – wird für kraftlos erklärt, soweit der Antrag auf Ergänzung des Urteils vom 6. November 2008 – 26 U 18/08 – im Kostenpunkt zurückgewiesen worden ist, dessen Urteil vom 6. November 2008 – 26 U 18/08 – insoweit, als der Antrag-

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stellerin und ihrer Schwester die Kosten des Verfahrens auferlegt worden sind und der Streitwert auf 2.000.000 Euro festgesetzt worden ist. 4. Die Beschlüsse des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 7. Mai 2009 – 26 U 18/08 – über die Zurückweisung einer Streitwertbeschwerde und eines Kostenniederschlagungsantrags sowie über die Zurückweisung des Berichtigungsantrags bezüglich der Kostenentscheidung werden für kraftlos erklärt. 5. Die Sache wird an das Oberlandesgericht Frankfurt am Main zurückverwiesen.

II. Der Antragsgegner und die Landesanwaltschaft bei dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen hatten Gelegenheit zur Äußerung. Die Kläger des Ausgangsverfahrens als Drittbegünstigte iSv § 43 Abs. 4 S. 1 StGHG beantragen, die Grundrechtsklage als offensichtlich unzulässig, hilfsweise als offensichtlich unbegründet gemäß § 43a StGHG abzulehnen.

B I. Die Grundrechtsklage ist unzulässig. Sie ist wegen fehlender Postulationsfähigkeit des Verfahrensbevollmächtigten zu 1 nicht wirksam innerhalb der Antragsfrist erhoben. Dieser Mangel wird durch die seitens des Verfahrensbevollmächtigten zu 2 erteilte Genehmigung der vom Verfahrensbevollmächtigten zu 1 vorgenommenen Prozesshandlungen nicht geheilt. Die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen der versäumten Antragsfrist liegen nicht vor. 1. Im Namen und mit Vollmacht der Antragstellerin hat der Verfahrensbevollmächtigte zu 1 am 27.5.2009 und damit innerhalb der Monatsfrist des § 45 Abs. 1 S. 1 StGHG Grundrechtsklage gegen die Entscheidungen des OLG vom 7. Mai 2009 eingereicht. Die Antragstellung war jedoch nicht wirksam, da der Verfahrensbevollmächtigte zu 1 nicht postulationsfähig war. Das Staatsgerichtshofsgesetz sieht für das Verfahren vor dem Staatsgerichtshof keinen Anwaltszwang vor. Es besteht daher kein Hindernis, seine Sache vor dem Staatsgerichtshof in eigener Person zu führen. Möchte ein Beteiligter sich aber vertreten lassen, so ist der Kreis der dazu Befugten beschränkt. Nach § 20 Abs. 1 S. 1 StGHG iVm § 22 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht – BVerfGG – ist eine Vertretung nur durch einen Rechtsanwalt oder durch einen Lehrer des Rechts an einer deutschen Hochschule möglich (vgl. dazu auch Günther aaO, 2004, § 20, Rn. 4). Stellt ein Bevollmächtigter, der nicht Rechtsanwalt oder Rechtslehrer ist, einen Antrag, so ist dieser grundsätzlich unwirksam LVerfGE 20

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(vgl. für die entsprechende Problematik im Rahmen von § 22 BVerfGG die Entscheidungen des BVerfG v. 22.7.1959, BVerfGE 8, 92 [94], und v. 23.4.1970 – 1 BvR 201/70 – sowie Speckmaier in: Bundesverfassungsgerichtsgesetz – Mitarbeiterkommentar, 2. Aufl. 2005, § 22, Rn. 7). Der Verfahrensbevollmächtigte zu 1 konnte aus diesem Grunde Prozesshandlungen nicht wirksam vornehmen. Eine aktuelle Zulassung als Rechtsanwalt wird von ihm nicht geltend gemacht. Seine Lehrtätigkeit an einer deutschen Hochschule hat er nach eigenen Angaben bereits vor Jahren aufgegeben. An der Unwirksamkeit der Klageerhebung wegen der fehlenden Postulationsfähigkeit des Verfahrensbevollmächtigten zu 1 kann auch die erstmals im Schriftsatz des Verfahrensbevollmächtigten zu 2 vom 8.9.2009 behauptete Untervollmacht für den Verfahrensbevollmächtigten zu 1 nichts ändern. Zwar kann sich ein postulationsfähiger Rechtsanwalt mittels Erteilung einer Untervollmacht eines Untervertreters bedienen. Dieser kann indes wirksame Prozesshandlungen nur vornehmen, wenn er selbst postulationsfähig ist (Vollkommer in: Zöller, ZPO, 27. Aufl. 2009, § 78 Rn. 8; so auch die ausdrückliche gesetzliche Regelung in § 52 Abs. 1 der Bundesrechtsanwaltsordnung – BRAO – in der bis 30.6.2008 geltenden Fassung, die wegen ihrer Selbstverständlichkeit durch das Gesetz zur Neuregelung des Rechtsberatungsrechts v. 12.12.2007 [BGBl I S. 2840] aufgehoben wurde, vgl. die Begründung des Rechtsausschusses des Bundestages, auf den die Änderung zurückgeht, BT-Drs. 16/6634, S. 54). 2. Auch die durch den Verfahrensbevollmächtigten zu 2 ausgesprochene Genehmigung aller durch den Verfahrensbevollmächtigten zu 1 vorgenommenen Prozesshandlungen führt nicht dazu, dass die Grundrechtsklage als fristgemäß erhoben angesehen werden könnte. Das Handeln eines nicht postulationsfähigen Vertreters kann nur innerhalb der jeweiligen Antragsfrist vom Vertretenen selbst oder durch einen postulationsfähigen Vertreter fristwahrend genehmigt werden (vgl. BVerfGE 8, 92 [94]; BGHZ 111, 339 [343 f]; BVerwG NVwZ-RR 2002, 390 [391]; BSG MDR 1985, 963 [963 f]; BFH, Beschl. v. 7.2.1977 – IV B 62/76 –; BAG NJW 1975, 1798 [1799]; Günther aaO § 20, Rn. 20; Bork in: Stein/Jonas, ZPO, 22. Aufl. 2004, § 78, Rn. 20; Urbanczyk Probleme der Postulationsfähigkeit und Stellvertretung, ZZP 95 [1982], 339 [355 ff]). Maßgeblich hierfür ist, dass die Begrenzung des Kreises postulationsfähiger Vertreter nicht nur den Interessen des Vertretenen, sondern auch der Sicherung eines ordnungsgemäßen und effektiven Prozessbetriebs dient. Dieser Zweck würde verfehlt, wenn man einer Genehmigung in diesem Zusammenhang rückwirkende Kraft zumessen würde (vgl. dazu im Zusammenhang im Rahmen von § 78 ZPO: Urbanczyk aaO, 355 ff und Klimke Die Folgen fehlender Postulationsfähigkeit des Klägers, ZZP 122 [2009], 107 [117 f], außerdem BAG NJW 1991, 1252 [1253], und BSG NJW 1960, 1493). Hinzu kommt wiederum, dass bei fristgebundenen Prozesshandlungen nach Ablauf der Frist für alle BeteiLVerfGE 20

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ligten und das Gericht grundsätzlich feststehen muss, ob die entsprechende Handlung wirksam vorgenommen wurde. Bei Einreichung einer Grundrechtsklage durch einen nicht postulationsfähigen Bevollmächtigten hat dies zur Folge, dass die Frist des § 45 Abs. 1 S. 1 StGHG nur gewahrt werden kann, wenn die Genehmigung der Antragstellung innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der angegriffenen Entscheidung erfolgt. Das ist hier nicht geschehen, da der Verfahrensbevollmächtigte zu 2 die Genehmigung erst im Rahmen eines Schriftsatzes vom 3.8.2009 erklärt hat, während die angefochtenen Entscheidungen der Antragstellerin bereits am 18.5.2009 zugestellt worden sind. 3. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen der versäumten Antragsfrist kann auch unter Berücksichtigung des Vorbringens im Schriftsatz vom 24.7.2009 nicht gewährt werden. § 25 Abs. 2 S. 1 StGHG ermöglicht die Wiedereinsetzung nur, wenn ein Grundrechtskläger glaubhaft macht, ohne Verschulden verhindert gewesen zu sein, die Klagefrist des § 45 Abs. 1 S. 1 StGHG einzuhalten. Verschuldet ist die Fristversäumung, wenn ein Antragsteller die Sorgfalt außer Acht gelassen hat, die für einen gewissenhaften und seine Rechte und Pflichten sachgemäß wahrnehmenden Prozessführenden geboten und nach den gesamten Umständen des konkreten Falles zumutbar ist (vgl. StGH, Beschl. v. 11.1.2000 – P.St. 1331 – und die Beschl. v. 16.1.2003 – P.St. 1537, StAnz. 2001, 871 [872]; P.St. 1585 und P.St. 1769 –). Der Irrtum des Verfahrensbevollmächtigten zu 1 über seine fehlende Postulationsfähigkeit kann nicht als in diesem Sinne unverschuldet angesehen werden. Soweit der Verfahrensbevollmächtigte darauf verweist, er habe einen Hinweis auf der Internetseite des Staatsgerichtshofes bezüglich der Vertretung bei Grundrechtsklagen missverstanden, wäre ein so entstandener Irrtum jedenfalls bei Anwendung der notwendigen Sorgfalt zu vermeiden gewesen. Denn aus § 22 BVerfGG, auf den § 20 Abs. 1 S. 1 StGHG verweist, ergibt sich eindeutig, dass sich Beteiligte an einem Grundrechtsklageverfahren nur durch einen Rechtsanwalt oder durch einen Lehrer des Rechts an einer deutschen Hochschule vertreten lassen können. Der Wortlaut des Hinweises auf der Homepage des Staatsgerichtshofes („Eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt benötigt man nicht. Es ist jedoch möglich, sich anwaltlich vertreten zu lassen.“) bringt die Beschränkung des Kreises der Vertretungsbefugten hinreichend deutlich zum Ausdruck. Die Annahme, nach dem Staatsgerichtshofsgesetz sei die Postulationsfähigkeit großzügiger zu beurteilen als nach dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz, erweist sich daher bei Beachtung einer sorgfältigen und gewissenhaften Prozessführung als nicht tragfähig. Diesen Irrtum des von ihr zunächst Bevollmächtigten muss sich die Antragstellerin zurechnen lassen. Die Zurechnung des Verschuldens eines Vertreters ist im Gesetz über den Staatsgerichtshof zwar nicht ausdrücklich geregelt, entspricht LVerfGE 20

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aber einem allgemeinen und beispielsweise in § 85 ZPO kodifizierten Grundsatz für alle Fälle der Interessenwahrnehmung durch einen Verfahrensbevollmächtigten außerhalb der Strafverteidigung (vgl. Günther aaO, § 25, Rn. 14; Urbanczyk aaO, 344 und 350 f; auch der BGH zählt die Prüfung der eigenen Postulationsfähigkeit zu den zentralen Pflichten eines Anwalts und versagt die Wiedereinsetzung, falls der Bevollmächtigte dies unterlassen hat, vgl. für viele Beschluss vom 31.10.2006 – VI ZB 20/06 –, NJW-RR 2007, 278 [279]).). Ein Grund, hiervon abzuweichen, besteht für das Verfahren vor dem Staatsgerichtshof nicht. Die Fehlbeurteilung der Postulationsfähigkeit durch ihren Verfahrensbevollmächtigten zu 1 ist dementsprechend der Antragstellerin zuzurechnen und schließt, weil sie nicht unverschuldet ist, die Wiedereinsetzung aus. II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 28 StGHG. Dem Antrag der iSv § 43 Abs. 4 S. 1 StGHG Drittbegünstigten, die Antragstellerin zu verpflichten, die ihnen entstandenen außergerichtlichen Kosten zu erstatten, kann nicht entsprochen werden. Eine Rechtsgrundlage für eine Kostenentscheidung zu Gunsten der Drittbegünstigten sieht das Gesetz über den Staatsgerichtshof nicht vor (StGH, Beschl. v. 9.12.2008 – P.St. 2142 –). Daher kommt die Anordnung einer Kostenerstattungspflicht zu ihren Gunsten auch dann nicht in Betracht, wenn sie – wie vorliegend – in der Sache mit der Zurückweisung des Antrags ihr Ziel erreicht haben. III. Der Antrag des Verfahrensbevollmächtigten zu 1 auf Zulassung als Beistand der Antragstellerin bedarf, weil er unter der prozessualen Bedingung der Gewährung der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gestellt worden ist, keiner Entscheidung. Der Antrag hätte sich im Übrigen mit der Entscheidung in der Sache erledigt, weil danach ein relevantes rechtliches Interesse an einer Zulassung nicht mehr ersichtlich ist (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 23.9.1987 – 2 BvR 814/87 –). Auch eine Zulassung als Beistand könnte im Übrigen nicht zur Zulässigkeit der Grundrechtsklage führen. Denn sie verhilft einer vom Beistand vorgenommenen fristgebundenen Prozesshandlung allenfalls dann nachträglich zur Wirksamkeit, wenn der Zulassungsantrag in der für die jeweilige Prozesshandlung geltenden Frist gestellt worden ist (BVerfG, Beschl. v. 25.6.1974 – 1 BvR 187/73 –, BVerfGE 37, 361).

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Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern Hannelore Kohl, Präsidentin Burkhard Thiele, Vizepräsident Prof. Dr. Maximilian Wallerath Jörg Bellut Sven Nickels Hans Josef Brinkmann

Stellvertretende Richterinnen und Richter Dr. Erich Hobbeling Verina Speckin Dr. Axel Schmidt Lutz da Cunha Dörte Lass Matthias Lipsky Fabian Rüsch (seit 25.9.2009)

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Geschäftsordnung LT und Sitzungsausschluss Abgeordneter

Nr. 1 1. Eine Ordnungsmaßnahme des Landtagspräsidenten nach § 99 GO LT (Sitzungsausschluss) kann Gegenstand eines verfassungsrechtlichen Organstreits nach Art. 53 Nr. 1 LV, § 11 Abs. 1 Nr. 1 LVerfGG sein. 2. Die in Art. 22 Abs. 2 LV gesicherten Rechte des einzelnen Abgeordneten können durch die Geschäftsordnung des Landtages eingeschränkt werden. Diese darf auch Ordnungsmaßnahmen vorsehen. 3. Das Parlament verfügt über einen weiten Gestaltungsspielraum, welche Regeln es für die Organisation seiner Arbeit, den Ablauf der Verhandlungen, den Umgang seiner Mitglieder miteinander und im Verhältnis zur Sitzungsleitung sowie für die Wahrung seiner Würde im Sinne eines von gegenseitigem Respekt getragenen Diskurses für sachgerecht und erforderlich hält. Ebenso bleibt die Auslegung der in den ordnungsrechtlichen Vorschriften verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe, ihre Anwendung auf den Einzelfall und die Gewichtung eines erkannten Verstoßes vorrangig Sache des Präsidiums und des Parlamentes. 4. Angesichts der fundamentalen verfassungsrechtlichen Bedeutung, die der Ausübung des Rede- und Abstimmungsrechts für den Abgeordnetenstatus zukommt, unterliegen parlamentarische Ordnungsmaßnahmen nicht lediglich einer Überprüfung am Maßstab der Willkür oder des Missbrauchs; es gilt vielmehr auch das Gebot des mildesten Mittels. 5. Einzelfall einer unverhältnismäßigen Ordnungsmaßnahme nach § 99 Abs. 1 GO LT. Geschäftsordnung des Landtages Mecklenburg-Vorpommern §§ 3 Abs. 2 Satz 1; 97 ff; 99; 100 Gesetz über das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern § 11 Abs. 1 Nr. 1 Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern Art. 22 Abs. 2; 29 Abs. 1; 53 Nr. 1

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Urteil vom 29. Januar 2009 – LVerfG 5/08 – in dem Organstreitverfahren des Mitglieds des Landtages Raimund F. Borrmann – Antragsteller – Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Michael Andrejewski, Pasewalker Straße 36, 17389 Anklam gegen die Präsidentin des Landtages Mecklenburg-Vorpommern, Schloss Schwerin, Lennéstraße 1, 19053 Schwerin – Antragsgegnerin – Bevollmächtigter: Prof. Dr. Wolfgang Zeh, Marktstraße 10, 72359 Dotternhausen Entscheidungsformel: Es wird festgestellt, dass der Ausschluss des Antragstellers von der Sitzung des Landtages Mecklenburg-Vorpommern am 18. Oktober 2007 (27. Sitzung der 5. Wahlperiode) gegen Art. 22 Abs. 2 Satz 1 und 2 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern verstoßen hat. Die Entscheidung ergeht kostenfrei. Die Antragsgegnerin hat die notwendigen Auslagen des Antragstellers zu erstatten. Gründe: A. Der Antragsteller gehört in der laufenden 5. Wahlperiode als Abgeordneter dem Landtag Mecklenburg-Vorpommern an und ist Mitglied der Fraktion der NPD. Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob er durch seinen Ausschluss von der 27. Sitzung des Landtages Mecklenburg-Vorpommern am 18.10.2007 in seinen verfassungsrechtlichen Rechten als Abgeordneter verletzt wurde. I. Bis zu dieser Sitzung einschließlich gab es in der 5. Wahlperiode insgesamt 62 Ordnungsrufe, von denen 58 auf die Fraktion des Antragstellers und 4 auf Mitglieder der übrigen Fraktionen entfielen.

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Im Rahmen seiner Beteiligung an den Landtagssitzungen mit Redebeiträgen hatte sich der Antragsteller – wie sich aus den entsprechenden Protokollen ergibt – schon mehrfach mit der ausschließlich verwendeten Anrede „Bürger des Landes!“ an das Plenum gewandt. Während diese Anrede zunächst überwiegend vom Landtagspräsidium unbeanstandet blieb und seitens des Plenums vereinzelte Zwischenrufe oder Heiterkeit bei Abgeordneten der anderen Fraktionen protokolliert wurden, machte die Antragsgegnerin den Antragsteller in der 17. Sitzung des Landtages am 10.5.2007 bei seiner Diskussionsrede zu der Drucksache 5/479 darauf aufmerksam, dass er eine im Parlament übliche Anrede verwenden möge, wenn er an das Mikrofon trete; der Antragsteller reagierte hierauf mit dem Einwand: „Ich bin ein frei gewählter Abgeordneter und nehme meine Rechte wahr.“ In der 22. Sitzung des Landtages am 12.7.2007 forderte die Antragsgegnerin den Antragsteller zunächst bei seiner Diskussionsrede zu der Drucksache 5/657 auf, eine korrekte Anrede zu verwenden; im weiteren Verlauf der Sitzung erhielt der Antragsteller zu Beginn seiner Einbringungsrede zu der Drucksache 5/651 sodann von dem zu diesem Zeitpunkt amtierenden Vizepräsidenten des Landtages einen weiteren Hinweis auf die Beachtung der Anredegepflogenheiten und in der Folge im Rahmen seiner Diskussionsrede zu diesem Tagesordnungspunkt insgesamt drei Ordnungsrufe entsprechend der jeweiligen Wiederholung der gerügten Anrede. In der 26. Sitzung des Landtages am 17.10.2007 machte die Antragsgegnerin den Antragsteller bei seinem Redebeitrag zu der Drucksache 5/900 nochmals darauf aufmerksam, wie die im Parlament übliche Anrede zu gestalten sei, und bat ihn bei Androhung eines Ordnungsrufs im Falle der Missachtung nachdrücklich, sich entsprechend zu verhalten. Gegenstand der 27. Sitzung des Landtages am 18.10.2007 war unter anderem als Tagesordnungspunkt 27 die Beratung des Antrags der Fraktion der NPD „Opfer des DDR-Unrechtsregimes aufklären – Licht in die dunkle Vergangenheit bringen“ (LT-Drs. 5/915). Nachdem der amtierende Vizepräsident des Landtages den Aufruf zu dieser Sache mit den Worten geschlossen hatte: „Das Wort zur Begründung hat der Abgeordnete Herr Borrmann von der NPD“, wechselte der Vorsitz auf die Antragsgegnerin; gleichzeitig begann der Antragsteller seinen Redebeitrag mit den Worten „Bürger des Landes“, die mangels Freischaltung des Saalmikrofons jedoch nicht zu vernehmen waren und auch im Protokoll nicht verzeichnet sind. Nach der Freischaltung des Saalmikrofons waren – so das Protokoll – als erstes folgende Worte des Antragstellers über die Tonanlage zu hören: „Voice of the blood, Stimme des Blutes“... . Die Antragsgegnerin unterbrach den Antragsteller und erteilte ihm einen Ordnungsruf, weil er zum wiederholten Male die Würde dieses Hohen Hauses verletze, indem er keine korrekte Anrede verwende. Sie machte ihn weiter darauf aufmerksam, dass sie dann, sollte er jetzt noch einmal gegen diese Regelung verstoßen, den entsprechenden Paragrafen in der Geschäftsordnung anwende, weil LVerfGE 20

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sie das für eine gröbliche Verletzung der Würde des Hauses halte. Der Antragsteller setzte seine Rede daraufhin wie folgt fort: „‚Stimme des Blutes’ lautet der Titel einer Musik-CD mit Kompositionen Hildegard von Bingens. Blut. Über Jahrtausende hat kaum ein Gegenstand, kaum ein Begriff wie dieser eine solch wichtige Bedeutung im Leben der menschlichen Zivilisation...“, woraufhin die Antragsgegnerin ihn erneut mit den Worten unterbrach: „Herr Borrmann, ich erteile Ihnen gemäß § 99 Absatz 1 unserer Geschäftsordnung wegen gröblicher Verletzung der Ordnung, oder ich mache Sie darauf aufmerksam, dass ich Sie wegen § 99 Absatz 1 der Geschäftsordnung von der heutigen Sitzung ausschließe. Bitte verlassen Sie den Saal.“ Unmittelbar im Anschluss wurde die Sitzung um 17.56 Uhr unterbrochen und der Ältestenrat einberufen; bis auf den Vertreter der Fraktion des Antragstellers billigten dessen Mitglieder die verhängten Ordnungsmaßnahmen. Nach Fortsetzung der Sitzung wies die Antragsgegnerin nochmals darauf hin, dass sie den Antragsteller nach § 99 Abs. 1 der Geschäftsordnung wegen gröblicher Verletzung der Ordnung aus der Sitzung ausgeschlossen habe. Nach einer weiteren Sitzungsunterbrechung auf Antrag der Fraktion der NPD erteilte die Antragsgegnerin einem anderen Abgeordneten dieser Fraktion das Wort zur Antragsbegründung; der Antrag wurde sodann zurückgezogen. Die Sitzung dauerte noch bis 20.03 Uhr, wobei im weiteren Verlauf Abstimmungen zu den Drucksachen 5/911 und 5/917 durchgeführt wurden. Am 19.10.2007 legte der Antragsteller Einspruch gegen den erteilten Ordnungsruf und den Sitzungsausschluss mit der Begründung ein, er habe seine Rede mit den Worten „Bürger des Landes“ begonnen, was lediglich mangels rechtzeitiger Freischaltung des Saalmikrofons nicht zu hören gewesen sei. Er halte – was er näher ausführte – diese Anrede für eine Ehrenbezeichnung, die die Würde des Landtages nicht verletzen und niemanden beleidigen könne. Eine bestimmte parlamentarische Anrede sei dem niedergeschriebenen Recht nicht zu entnehmen, ein gewohnheitsmäßiger Gebrauch sei nicht abschließend und hindere nicht die Einführung neuer Gewohnheiten. Er habe die Anrede „Bürger des Landes“ in einer Vielzahl von Fällen verwendet, ohne dass das Landtagspräsidium eingeschritten sei. Dadurch sei ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden. Mit dem Gebrauch der fraglichen Wendung sei eine Störung der Ordnung des Sitzungsverlaufs nicht einhergegangen. Bezüge des Titels „Voice of the blood“ zu rassistischem Gedankengut seien ihm weder bewusst noch von ihm beabsichtigt gewesen. In ihrem Schreiben vom 7.11.2007 an den Antragsteller führte die Antragsgegnerin aus, beide Ordnungsmaßnahmen stünden in Zusammenhang damit, dass er trotz mehrfacher Hinweise der Aufforderung nicht nachgekommen sei, eine in deutschen Parlamenten übliche Anrede zu verwenden. Die Formulierung „Bürger des Landes“ sei keine übliche parlamentarische Anrede; im Übrigen habe der Redner zu warten, bis der amtierende Landtagspräsident das Saalmikrofon freigegeben habe, weil das Plenarprotokoll auf der Grundlage der Tonaufzeichnung LVerfGE 20

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erstellt werde. Die Worte „Voice of the blood. Stimme des Blutes ...“ seien weder eine Anrede noch als Zitat angekündigt worden und hätten aufgrund der Positionierung der Partei des Antragstellers als rechtsradikale und rassistische Organisation eine Verwendung mit Bezug zu dem indizierten Tonträger der Rockband „Race War“ mit dem Titel „Stimme des Blutes“ nahe gelegt. Mit seiner Verweigerung einer der parlamentarischen Praxis entsprechenden Anrede dokumentiere der Antragsteller, dass er nicht gewillt sei, einen regelkonformen Umgang mit den Mitgliedern des Landtages zu pflegen; gleichzeitig mache er deutlich, dass er die Sitzungsleitung und die Ausübung der Disziplinargewalt durch das Landtagspräsidium nicht anerkenne. Den Einspruch wies der Landtag mit Beschluss vom 14.11.2007 mit den Stimmen aller Mitglieder mit Ausnahme der Abgeordneten der Fraktion der NPD zurück. II. Am 3.4.2008 hat der Antragsteller ein Organstreitverfahren nach Art. 53 Nr. 1 LV anhängig gemacht mit dem Antrag, festzustellen, dass sein Ausschluss von der Sitzung des Landtages am 18. Oktober 2007 durch die Antragsgegnerin gegen Art. 22 Abs. 2 Satz 1 der Landesverfassung verstoßen hat.

Er ist der Auffassung, die Voraussetzungen für einen Sitzungsausschluss nach § 99 Abs. 1 S. 1 GO LT im Sinne einer gröblichen Verletzung der Ordnung hätten nicht vorgelegen. Er vertieft die bereits im Einspruchsschreiben genannten Gründe. Die Anrede des Plenums mit „Bürger des Landes“ möge unüblich sein, sie sei aber weder unhöflich noch zeige sie eine Tendenz zu verfassungsfeindlicher Gesinnung oder fehlendem Respekt gegenüber der Sitzungsgewalt des Landtages. Eigentlich komme dem Volk, also den Bürgern des Landes, die Staatsgewalt zu; sie werde lediglich aus organisatorischen Gründen durch gewählte Volksvertreter ausgeübt, die wiederum dem Volk, d.h. den Bürgern, angehörten, das als eigentlicher oder zumindest mittelbarer Adressat parlamentarischer Äußerungen angesehen werden könne. Dass diese – tatsächlich geäußerte – Anrede wegen des nicht eingeschalteten Saalmikrofons nicht zu hören gewesen sei, sei vom Sitzungspräsidium zu verantworten und könne ihm nicht zum Nachteil gereichen. Damit entfalle der Grundvorwurf als Anlass für den zunächst erfolgten Ordnungsruf, was in der Folge entsprechend für den anschließenden Sitzungsausschluss gelten müsse. Selbst wenn eine Anrede gänzlich gefehlt hätte, könnte dies nicht zu einem anderen Ergebnis führen, weil reine Höflichkeitsfragen nicht justiziabel seien. Ein Zitierhinweis sei nur bei wörtlichen Zitaten, nicht bei der Nennung von Autor und Werk üblich; die Antragsgegnerin habe einen Irrtum hinsichtlich des Bezuges seines Redebeginns auch spätestens nach seinem ersten, deutlich vernehmbaren Satz erkennen können. Abgesehen davon, dass die Antragsgegnerin das Rederecht LVerfGE 20

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des Abgeordneten verletze, wenn sie bereits bei bestimmten Stichworten ordnungsrechtlich vorgehe, ohne deren Kontext abzuwarten, handele es sich bei diesem Argument um einen nachgeschobenen Grund, weil es ansonsten schon bei der Begründung des Ordnungsrufs Erwähnung gefunden hätte. Die Nichtbeachtung des Ordnungsrufs hätte im Weiteren einen Sitzungsausschluss nicht schon für sich genommen, sondern nur dann rechtfertigen können, wenn hierdurch zusätzlich der Sitzungsablauf gefährdet oder gestört gewesen wäre oder besonders gravierende Verstöße vorgelegen hätten. Andernfalls fehle es an einem ausgewogenen Rechtfertigungsgefälle der Ordnungsmaßnahmen, nachdem schon eine Wortentziehung gem. § 98 S. 1 GO LT drei Ordnungsrufe voraussetze. III. Die Antragsgegnerin beantragt die Zurückweisung des Antrags, den sie bereits für unzulässig, jedenfalls aber unbegründet hält. Das vom Status des Abgeordneten umfasste Rederecht sei nicht unbeschränkt, sondern bestehe nur gemäß den Regelungen der im Rahmen der Parlamentsautonomie vereinbarten Geschäftsordnung. Die Grenzen des entsprechenden Gestaltungsspielraums seien erst dort erreicht, wo das Rederecht missbräuchlich ausgehöhlt oder beseitigt werde. Die externe Nachprüfbarkeit von Ordnungsmaßnahmen reduziere sich damit auf einen Kernbereich, in welchem einem Abgeordneten dessen Status oder wesentliche Bestandteile hiervon nicht entzogen werden dürften. Dieser Kernbereich könne bei einem Sitzungsausschluss gegen 17.50 Uhr für den Rest eines Sitzungstages von vornherein nicht berührt sein; das Rederecht sei durch die Ordnungsmaßnahme lediglich für kurze Zeit hintangestellt oder unterbrochen gewesen, habe als solches jedoch ungeschmälert fortbestanden. Auch fehle es wegen der parlamentarischen Einspruchsmöglichkeit an einem Rechtsschutzbedürfnis. Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung müsse ebenso wie ein exekutives Hineinregieren in die Angelegenheiten des Parlamentes als Gesetzgeber eine Justizialisierung des internen, frei vereinbarten und beschlossenen Geschäftsordnungsrechts vermieden werden. Es dürfe für dessen Verfahren keine Instanz über dem Parlament entstehen; daher müssten die Möglichkeiten des gerichtlichen Rechtsschutzes für Abgeordnete gegen Ordnungsmaßnahmen auf Fälle relevanter Verfassungsverstöße beschränkt bleiben, eben auf Verletzungen des Status als solchen. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Einerseits dienten parlamentarische Ordnungsmaßnahmen der Herstellung und Stabilisierung einer für die Parlamente typischen sowie historisch und aktuell ihnen zugeschriebenen festen Form der Auseinandersetzung im Sinne eines nach festen Regeln ablaufenden, argumentativen, fairen und bei aller Kontroverse friedlichen Dialoges. Andererseits sichere das Ordnungsrecht die Wirkung des Parlamentes und des Parlamentarismus insLVerfGE 20

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gesamt nach außen auf die Öffentlichkeit mit Blick auf das Ansehen des Parlamentes. Hinzu trete die Funktion als „parlamentarische Disziplinargewalt“ als notwendiges Korrektiv dafür, dass grundsätzlich das im Parlament gesprochene Wort von jeder gerichtlichen Verantwortlichkeit frei bleibe; Art. 24 Abs. 1 LV garantiere die Indemnität. Das Parlament solle selbst dafür sorgen, dass nicht jede unerhörte oder schwer erträgliche, aber noch unter die Indemnität fallende Äußerung nach Belieben und gänzlich sanktionslos möglich erscheine. Vor diesem Hintergrund könne die „gröbliche“ Ordnungsverletzung nicht auf eklatante Fälle von Sitzungsstörungen beschränkt verstanden werden. Besonderer Aufmerksamkeit bedürfe – gerade unter historischen Gesichtspunkten – das Suchen der Auseinandersetzung mit dem Parlamentspräsidenten, um diesen in öffentlicher Sitzung zu kritisieren, zu provozieren und möglichst als hilf- und kraftlos vorzuführen. Ein derartiges Verhalten – Kritik an der Amtsführung des Präsidenten, Nichtbefolgung seiner Anordnungen, Versuche, mit ihm zu diskutieren, penetrantes Beharren auf von ihm beanstandeten oder untersagten Verhaltensweisen oder Formulierungen – gelte im Bundestag und in allen Landesparlamenten als fundamentale Verletzung der parlamentarischen Ordnung, die zum sofortigen Ausschluss aus der Sitzung führen könne, ob als „gröblich“ bezeichnet oder nicht. Unabhängig davon, dass der Antragsteller bei noch abgeschaltetem Mikrofon „Bürger des Landes!“ gesagt habe, habe sie als Inhaberin der Sitzungsleitung auf die Worte „Voice of the blood, Stimme des Blutes ...“ zunächst mit dem Ordnungsruf angemessen und rechtmäßig reagiert. Die Benutzung dieser Wendung habe sich als offenkundiger Versuch dargestellt, die mit dem indizierten Inhalt der gleichnamigen CD der Musikgruppe „Race War“ verbundenen Auffassungen und Haltungen anzusprechen, in Erinnerung zu bringen und durch die Verwendung im Parlament quasi „hoffähig“ zu machen. Nachdem der Antragsteller den Ordnungsruf komplett ignoriert und die untersagte Wendung wiederholt habe, habe sie, die Antragsgegnerin, davon ausgehen dürfen, dass er auch einem weiteren Ordnungsruf nicht Folge leisten würde, sondern es vielleicht sogar darauf anlege, die Auseinandersetzung zuzuspitzen. Der Ausschluss halte sich im Rahmen des eingeräumten Beurteilungsspielraums; sie habe eine erwartbare Folge von mehreren Ordnungsrufen nebst deren Missachtung durch den Redner vermeiden und dabei im Sinne einer Prognoseentscheidung dessen früheres Verhalten mit berücksichtigen dürfen, denn dieser habe bereits in der Vergangenheit durch die Nichtbefolgung von Ordnungsrufen sein Ziel erkennbar gemacht, durch Provokation und Nadelstiche gegen das Präsidium die parlamentarische Außendarstellung zu beeinträchtigen entsprechend der Strategie seiner Fraktion, durch entsprechendes Agieren eine bewusste Eskalation in den Landtagssitzungen zu betreiben. Das Ziel, die Würde und Ordnung des Landtages aufrecht zu erhalten, habe die Rechte des Antragstellers überwogen, der diese durch sein provokatives Taktieren auch nach der bereits erfolgten Androhung eines Sitzungsausschlusses selbst zur Disposition gestellt habe. LVerfGE 20

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IV. Der Landesregierung wurde Gelegenheit zur Äußerung gegeben. B. Der Antrag ist zulässig. I. 1. Der Rechtsweg zum Landesverfassungsgericht ist gem. Art. 53 Nr. 1 LV, § 11 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht MecklenburgVorpommern – LVerfGG – gegeben. Danach entscheidet das Landesverfassungsgericht über die Auslegung der Verfassung aus Anlass einer Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtages mit eigenen Rechten ausgestattet sind (Organstreitverfahren). Antragsteller und Antragsgegnerin sind im Sinne dieser Vorschriften beteiligungsfähig, weil sie durch die Verfassung und die Geschäftsordnung des Landtages – GO LT – mit eigenen Rechten ausgestattet werden. Sie stehen auch in einem verfassungsrechtlich geprägten Rechtsverhältnis zueinander, denn zwischen ihnen besteht Streit über den Umfang der Rechte und Pflichten aus dem Abgeordnetenstatus einerseits und aus der parlamentarischen Ordnungs- oder Disziplinargewalt der Präsidentin andererseits. Zwar ist die Ordnungs- oder Disziplinargewalt Bestandteil der dem Parlament durch Art. 29 Abs. 1 LV gewährleisteten Geschäftsordnungsautonomie (vgl. BVerfGE 44, 308, 314 f; BVerfGE 10, 4, 13). Träger dieser Ordnungsgewalt ist mithin nicht die Präsidentin, sondern das Plenum des Landtages. Die Präsidentin übt jedoch kraft Übertragung durch das Parlament dessen Ordnungsgewalt gemäß § 3 Abs. 2 S. 1, §§ 97 ff GO LT in eigener Verantwortung und unabhängig aus. In dieser Funktion kann sie im verfassungsrechtlichen Organstreit mit der Behauptung in Anspruch genommen werden, sie habe bei der Ausübung der Ordnungsgewalt den verfassungsrechtlichen Status eines Abgeordneten verletzt (vgl. BVerfGE 60, 374, 379 mwN; Achterberg JuS 1983, 840, 842). Im verfassungsrechtlichen Organstreitverfahren kann ein Abgeordneter die Verletzung jedes mit seinem Status verfassungsrechtlich verbundenen Rechts geltend machen. Die Frage, ob ein Abgeordneter wegen einer Äußerung in einer Plenardebatte mit einer Ordnungsmaßnahme belegt werden darf, berührt die zu seinem verfassungsrechtlichen Status aus Art. 22 Abs. 2 S. 1 LV gehörende Befugnis zur Rede (zur Bundesebene vgl. BVerfGE 10, 4, 12; BVerfGE 60, 374, 381), der Ausschluss von einer Sitzung mit weiteren Abstimmungen auch das Recht auf Stimmabgabe nach Art. 22 Abs. 2 S. 2 LV.

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2. Der Antragsteller hat seinen Antrag gem. § 37 Abs. 2 und 3 LVerfGG form- und fristgemäß gestellt und ordnungsgemäß begründet sowie zum Nachweis der nach § 37 Abs. 1 LVerfGG erforderlichen Antragsbefugnis hinreichend Tatsachen vorgetragen, die – ihre Richtigkeit unterstellt – eine Rechts- oder Pflichtverletzung bzw. eine unmittelbare Rechts- oder Pflichtengefährdung durch ein Verhalten der Antragsgegnerin möglich erscheinen lassen (vgl. LVerfG, Urt. v. 14.12.2000 – LVerfG 4/99 –, LVerfGE 11, 306, 314 mwN). Der Sach- und Ordnungsruf gem. § 97 GO LT sowie die Wortentziehung gem. § 98 GO LT stellen – im Gegensatz zu einer nicht förmlich geregelten parlamentarischen Rüge oder gar einer bloßen Unterbrechung der Rede durch Bemerkungen des amtierenden Präsidenten (BVerfGE 60, 374, 380 ff; BbgVerfG, Beschl. v. 28.3.2001 – VfGBbg 46/00 –, LVerfGE 12, 92, 100) – regelmäßig einen Eingriff in das Rederecht des Abgeordneten dar. Der Ausschluss von der Sitzung beinhaltet darüber hinaus einen Eingriff in das Recht des Abgeordneten auf Teilnahme an den Verhandlungen und Abstimmungen des Parlamentes (Tebben in: Litten/Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2007, Art. 29 Rn. 21 mwN). Zwar hat sich vorliegend der Antragsteller auf die Verfassungsbestimmung des Art. 22 Abs. 2 S. 2 LV nicht ausdrücklich berufen. Gleichwohl steht § 37 Abs. 2 LVerfGG der Einbeziehung in die verfassungsgerichtliche Prüfung nicht entgegen. Dies ergibt sich hier aus der Besonderheit des Streitgegenstands bei Organstreitigkeiten wie der Überprüfung einer parlamentarischen Ordnungsmaßnahme, die in den Abgeordnetenstatus eingreift. Dabei ist zulässigerweise der Inhalt der Antragsbegründung einzubeziehen (BVerfGE 68, 1, 64 unter Hinweis auf BVerfGE 4, 115, 123). Der Ausschluss von einer Sitzung, in deren Verlauf noch Abstimmungen stattgefunden haben, greift denknotwendig nicht nur in das Rederecht ein, sondern auch in das Abstimmungsrecht. II. Dem Antragsteller steht auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für eine verfassungsgerichtliche Klärung zur Seite. Regelmäßig indiziert schon das Vorliegen der Antragsbefugnis das Rechtsschutzinteresse (LVerfG, Urt. v. 27.5.2003 – LVerfG 10/02 –, DÖV 2003, 765 = LKV 2003, 516 = NordÖR 2003, 359). Allerdings kann es aufgrund besonderer Umstände im Einzelfall fehlen. Insbesondere für den Organstreit ist anerkannt, dass parlamentarisches Handeln nicht durch einen verfassungsgerichtlichen Organstreit ersetzt werden darf, wenn der Träger verfassungsmäßiger Rechte diese auf parlamentarischem Weg genauso effektiv durchsetzen kann wie mit Hilfe des Verfassungsgerichts (LVerfG, Urt. v. 21.6.2007 – LVerfG 19/06 –, S. 11 unter Hinweis auf LVerfG, Urt. v. 19.12.2002 – LVerfG 5/02 –, LVerfGE 13, 284, 293; für den bundesverfassungsgerichtlichen Organstreit siehe BVerfGE 68, 1, 77) oder wenn die Möglichkeit eröffnet war, einen Fehler auf parlamentarischem Weg auszuräumen. LVerfGE 20

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Ein solcher Fall ist hier schon deswegen nicht gegeben, weil der Antragsteller erfolglos Einspruch nach § 100 GO LT eingelegt hat. Dabei kommt es nicht darauf an, welche rechtliche Qualität dem Einspruch zukommt (nach Franke Ordnungsmaßnahmen der Parlamente, 1990, S. 133 ff ein „innerorganisatorischer Rechtsbehelf eigener Art“) und in welchem Verhältnis zueinander die Möglichkeiten stehen, einerseits durch Einlegung eines Einspruchs eine Überprüfung der Ordnungsmaßnahme im Intra-Organ-Verhältnis zu veranlassen und andererseits vor dem zuständigen Landesverfassungsgericht eine Entscheidung über deren Rechtmäßigkeit herbeizuführen (für ein Nebeneinander offenbar Köhler Die Rechtsstellung der Parlamentspräsidenten in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland und ihre Aufgaben im parlamentarischen Geschäftsgang, 2000, S. 215 f). Zwar kann der Ausschluss nicht wieder rückgängig gemacht werden. Indes begründet er – seine Unzulässigkeit unterstellt – eine auch heute noch im Organstreitverfahren feststellungsfähige Rechtsbeeinträchtigung des Antragstellers (BVerfGE 10, 4, 11). Im Übrigen hat die Sitzung des Landtages noch gute zwei Stunden fortgedauert. In diese Zeit fielen zwei Abstimmungen, an denen der Antragsteller ebenso wenig teilnehmen konnte wie an vorangehenden Verhandlungen. C. Der Antrag ist auch begründet. Der Ausschluss des Antragstellers von der Sitzung des Landtages Mecklenburg-Vorpommern am 18.10.2007 (27. Sitzung der 5. Wahlperiode) hat diesen in seinen durch Art. 22 Abs. 2 S. 1 und 2 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern gesicherten Abgeordnetenrechten verletzt. I. 1. Nach Art. 22 Abs. 2 S. 1 LV haben die Abgeordneten das Recht, im Landtag und in seinen Ausschüssen das Wort zu ergreifen sowie Fragen und Anträge zu stellen. Satz 2 dieser Vorschrift räumt ihnen das Recht ein, bei Wahlen und Beschlüssen ihre Stimme abzugeben. Während diese Rechte einerseits den Status des Abgeordneten wesentlich mit prägen, sind sie andererseits nicht frei von Bindungen. Diese folgen der Struktur des Parlamentes als Kollegialorgan, in dem sich die Entscheidungsprozesse vollziehen. Sie ist angewiesen auf eine parlamentarische Binnenorganisation, die sich maßgeblich auf die Geschäftsordnung stützt, die ihrerseits zu den bedeutsamsten Organisationsakten des Landtages zählt (LVerfG, Urt. v. 31.5.2001 – LVerfG 2/00 –, LVerfGE 12, 209, 221). Diese Geschäftsordnungsautonomie berechtigt das Parlament zum Erlass sämtlicher von ihm für notwendig angesehenen Regeln, um ein ordnungsgemäßes und der Würde des Hauses entsprechendes Arbeiten zu gewährleisten. Darin notwendig LVerfGE 20

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eingeschlossen ist die Befugnis, auch die zur Beseitigung von Störungen im Plenarsaal erforderlichen Normen aufzustellen, deren Anwendung und Umsetzung dann wiederum vorrangig dem amtierenden Landtagspräsidenten im Rahmen der Sitzungsleitung obliegt. Dem entspricht, dass zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Landtages grundsätzlich auch die in Art. 22 Abs. 2 LV gesicherten Rechte des einzelnen Abgeordneten durch eine Geschäftsordnung eingeschränkt werden können (vgl. statt vieler Klein in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 38 Rn. 200; Tebben aaO, Art. 22 Rn. 15). Die Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommerns erkennt dies selbst ausdrücklich an, wenn sie in Art. 22 Abs. 2 S. 3 und damit in unmittelbarem Bezug zu Abs. 2 S. 1 und 2 vorsieht, dass „das Nähere die Geschäftsordnung regelt“ (hierzu bereits LVerfG, Urt. v. 21.6.2007 – LVerfG 19/06 –, S. 12). Die Geschäftsordnung setzt grundlegende Bedingungen für die geordnete Wahrnehmung der Abgeordnetenrechte, die nur als Mitgliedschaftsrechte bestehen und verwirklicht werden können und daher einander zugeordnet und aufeinander abgestimmt werden müssen. Nur so wird dem Parlament eine sachgerechte Erfüllung seiner Aufgaben möglich (BVerfGE 80, 188, 219). 2. Die parlamentarische Ordnungsgewalt weist zwei Komponenten auf: zum einen die sogenannte Leitungskompetenz im Sinne der Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs und Verhandlungsablaufs in verfahrenstechnischer Hinsicht, zum anderen die Ordnungsgewalt im Sinne der Wahrung der „Disziplin“ (BVerfGE 80, 188, 218). Letztere dient dem Schutz und der Wahrung der parlamentarischen Ordnung im Sinne der „Gesamtheit von Normen, deren Befolgung nach den im Parlament herrschenden – nur selten und ungern wechselnden – Anschauungen als Vorbedingung einer gedeihlichen, das Staatsleben fördernden Beratung der Abgeordneten und als Grundlage des innerparlamentarischen Lebens gilt“ (so schon Schmid AöR 32 (1914), 439, 498). Dem Begriff unterfallen mithin nicht nur geschriebene und ungeschriebene Regeln des Parlamentsrechts, sondern auch außerrechtliche Normierungen wie etwa der Parlamentsbrauch, so dass er damit praktisch sämtliche Bereiche des innerparlamentarischen Geschäftsgangs erfasst (Köhler aaO, S. 175). Im Übrigen stellt die parlamentarische Disziplinargewalt ein notwendiges innerparlamentarisches Korrektiv zu dem besonderen Schutz der parlamentarischen Redefreiheit durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Indemnität (Art. 24 Abs. 1 LV) dar, die den Inhalt der Rede von möglichen Sanktionen freistellt. Der Begriff der parlamentarischen Ordnung kann somit nicht allein auf den äußeren Ablauf der Plenarsitzung und unmittelbare Störungen der Beratungen und der politischen Diskussion im Parlament begrenzt werden. Vielmehr sind weitergehend auch die Werte und Verhaltensweisen zu berücksichtigen, die sich in der demokratischen und vom Repräsentationsgedanken getragenen parlamentarischen Praxis entwickelt haben und die durch die historische und politische Entwicklung geformt worden sind (vgl. Köhler aaO, S. 167). Hierzu gehört auch die LVerfGE 20

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Regel, das Ansehen und die Autorität des Präsidenten nicht dadurch in Mitleidenschaft zu ziehen, dass man seine Verhandlungsführung in einer Plenarsitzung beanstandet (Köhler aaO, S. 222 mwN; Tebben aaO, Art. 29 Rn. 22 mwN); u.a. beruhen Geschäftsordnungsbestimmungen, nach denen eine Aussprache im Parlament über den Einspruch eines Abgeordneten gegen eine Ordnungsmaßnahme zu unterbleiben hat, auf diesem Grundgedanken (Ritzel/Bücker/Schreiner Handbuch für die parlamentarische Praxis, § 36 GO BT Anm. 3 a). 3. In diesem Zusammenhang gewinnt auch der Begriff der „Würde des Landtages“ Bedeutung. Diese zu fördern und zu erhalten ist eine Aufgabe, die vor allem dem Parlament selbst und damit jedem einzelnen seiner Mitglieder gestellt ist (LVerfG, Urt. v. 11.7.1996 – LVerfG 1/96 –, LVerfGE 5, 203, 225). Zugleich nimmt § 3 Abs. 1 S. 2 GO LT – dem Beispiel der Geschäftsordnungen anderer Parlamente folgend (siehe etwa § 7 Abs. 1 S. 2 GO BT) – den Landtagspräsidenten zu ihrer Wahrung ausdrücklich in die Pflicht. Dabei verfügt das Parlament über einen weiten Gestaltungsspielraum, welche Regeln es für die Organisation seiner Arbeit, den Ablauf der Verhandlungen, den Umgang seiner Mitglieder miteinander und im Verhältnis zur Sitzungsleitung sowie für die Wahrung seiner Würde – nicht zuletzt mit Blick auf sein Ansehen in der Öffentlichkeit – für sachgerecht und erforderlich hält (BVerfGE 80, 188, 220). Diese Gestaltungsautonomie, die das Landesverfassungsgericht schon aus Respekt des einen Verfassungsorgans vor dem anderen im Grundsatz anzuerkennen hat, bezieht sich nicht nur auf die Schaffung der maßgeblichen Regelungen selbst. Sie erfasst vielmehr auch deren Konkretisierung, allgemeine Auslegung und Anwendung im jeweiligen Einzelfall, insbesondere dort, wo wie bei Ordnungsmaßnahmen ausschließlich das Binnenverhältnis der Abgeordneten untereinander betroffen ist. Das Verfassungsgericht ist sich bewusst, dass Parlamentsdebatten nicht selten durch heftige Auseinandersetzungen gekennzeichnet sind. Dazu können auch überspitzte und polemische Formulierungen gehören. Das Parlament ist aber berechtigt, seine Mitglieder durch Verhaltensregeln auch auf die Wahrung der Würde des Landtages im Sinne eines von gegenseitigem Respekt getragenen Diskurses zu verpflichten. Es darf deshalb Verstöße sanktionieren, wo es diese Würde gefährdet oder verletzt sieht, etwa weil das Verhalten eines Abgeordneten erkennen lässt, dass er den für eine sachbezogene Arbeit notwendigen Respekt gegenüber den übrigen Parlamentariern oder der Sitzungsleitung vermissen lässt und damit zwangsläufig auch das Ansehen des Hauses nach außen beschädigt. Wo genau die Grenze zwischen sanktionsloser Überspitzung oder Polemik und der Verletzung zulässigerweise vereinbarter Verhaltensregeln, die nach dem parlamentarischen Selbstverständnis eine Sanktion nach sich ziehen kann, verläuft, hat das Gericht aus Anlass des vorliegenden Falles nicht zu entscheiden. Jedenfalls kann die Verwendung einer bestimmten Form der Anrede oder deren gänzliches Unterlassen als Ausdruck mangelnden Respekts im Umgang der Abgeordneten miteinander Bedeutung auch für die Würde des Parlamentes gewinnen. Entgegen LVerfGE 20

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der Auffassung des Antragstellers handelt es sich dabei nicht allein um eine Frage der Höflichkeit. Gleiches gilt gegebenenfalls für über längere Zeiträume wiederholte, für sich genommen als weniger gravierend anzusehende Verstöße gegen solcherart vereinbarte Verhaltensregeln, wenn eine sich daraus ergebende Regelmäßigkeit den Rückschluss darauf zulässt, dass mit diesem Verhalten die Anerkennung der Selbstorganisationsgewalt des Parlamentes, der Befugnisse der Sitzungsleitung und des den anderen Abgeordneten geschuldeten Respekts im Sinne einer immer wiederkehrenden Provokation in Frage gestellt werden soll. Ein solches Verhalten kann im Einzelfall auch als „gröblicher“ Verstoß iSd § 99 GO LT Bedeutung gewinnen. 4. Bei der Beurteilung parlamentarischer Ordnungsmaßnahmen verbietet sich eine umfassende verfassungsgerichtliche Kontrolle in der Art der Überprüfung eines Verwaltungsakts. Die Auslegung der in den ordnungsrechtlichen Vorschriften verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe, ihre Anwendung auf den Einzelfall und die Gewichtung eines erkannten Verstoßes bleibt vorrangig Sache des Präsidiums und des Parlamentes im Rahmen einer Entscheidung nach § 100 GO LT. Hierbei besteht ein gewisser Beurteilungsspielraum (Köhler aaO, S. 194; Achterberg Parlamentsrecht, 1984, S. 653; Franke aaO, 1990, S. 146; Ritzel/Bücker/Schreiner aaO, § 36 GO BT, Anm. 2 b). Dies rechtfertigt sich aus dem spezifischen Charakter des parlamentarischen Willensbildungsprozesses in dem Kollegialorgan „Landtag“, der wesentlich durch Elemente organschaftlicher Selbstregulierung geprägt ist, die ebenso die Funktionsfähigkeit des Landtages wie die Außenwirkung des obersten, durch den Repräsentationsgedanken geprägten Verfassungsorgans des Landes betreffen. Bedeutung gewinnt auch die Unwiederholbarkeit der entscheidungserheblichen Situation, die in ihrem Ablauf und in ihrer gesamten Atmosphäre von Außenstehenden nur mit Schwierigkeiten nachempfunden werden kann. Dem hat die verfassungsgerichtliche Kontrolldichte Rechnung zu tragen. Diese Zurückhaltung ist umso mehr geboten, je stärker das Binnenverhältnis des Parlamentes betroffen ist und je geringer die Auswirkungen auf grundlegende Abgeordnetenrechte sind. Dies bedeutet entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht, dass parlamentarische Ordnungsmaßnahmen lediglich einer Überprüfung am Maßstab der Willkür oder des Missbrauchs unterliegen. Hierbei bestünde die Gefahr, der fundamentalen verfassungsrechtlichen Bedeutung, die der Ausübung des Rede- und des Abstimmungsrechts für den Abgeordnetenstatus zukommt, nicht hinreichend Rechnung zu tragen. Je stärker die verhängte Sanktion in die Abgeordnetenrechte eingreift, umso größere Wirkkraft kommt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für die Frage zu, ob das der Sitzungsleitung eingeräumte pflichtgemäße Ermessen (vgl. Bücker in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 34 Rn. 33) ordnungsgemäß ausgeübt ist (vgl. Köhler aaO, S. 178 u. 195, jeweils mwN; Achterberg JuS 1983, 840, 842; Härth ZRP 1984, 313, 316). In einigen Geschäftsordnungen hat dieser Grundsatz ausdrücklich Erwähnung gefunden; z.B. regelt LVerfGE 20

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§ 92 Abs. 1 S. 1 GO LT BW, dass der Sitzungsausschluss nur zulässig ist, wenn ein Ordnungsruf oder die Wortentziehung wegen der Schwere der Ordnungsverletzung nicht mehr ausreichen. 5. Alle parlamentarischen Geschäftsordnungen enthalten ein abgestuftes Sanktionensystem, um auf Ordnungsverstöße unterschiedlicher Schwere jeweils adäquat reagieren zu können (Schneider in: Denninger/HoffmannRiem/Schneider/Stein, GG, Art. 46 Rn. 8; Bücker in: Schneider/Zeh, aaO, § 34 Rn. 12 ff; Brandt/Gosewinkel ZRP 1986, 33, 35 f). Dabei handelt es sich im Grundsatz um die Ordnungsmittel des Sachrufs, des Ordnungsrufs, der Wortentziehung und des Ausschlusses, wobei die Regelungen nach Umfang, Voraussetzungen, Modalitäten und Rechtsfolgen variieren (beispielhaft siehe nur §§ 115 ff GO LT BY). Um im Einzelfall die Adäquanz zu wahren, sind die Art und Schwere des Verstoßes und die aus der Zweckbestimmung der Geschäftsordnungsautonomie folgenden Ziele, den störungsfreien Ablauf der parlamentarischen Arbeit zu gewährleisten oder ein Verhalten oder Äußerungen zu missbilligen, die geeignet sind, dem Ansehen des Parlamentes zu schaden, gegen den hohen Rang der Abgeordnetenrechte abzuwägen. Bei der Ordnungsmaßnahme des Sitzungsausschlusses gegenüber einem Landtagsabgeordneten nach § 99 GO LT handelt es sich um die schärfste Sanktion, die nach dem Sanktionenkatalog der Geschäftsordnung (§§ 97 ff GO LT) verhängt werden kann. Sie greift nicht nur in das Rederecht nach Art. 22 Abs. 2 S. 1 LV ein, sondern auch in das Recht zur Teilnahme an Abstimmungen nach Art. 22 Abs. 2 S. 2 LV und entzieht damit zumindest zeitweise der Ausübung wesentlicher Statusrechte des Abgeordneten die Grundlage. Diese Folgen können, da ein Einspruch keine aufschiebende Wirkung hat, nicht wieder rückgängig gemacht werden. Deswegen kann der Ausschluss lediglich „ultima ratio“ sein. II. In Anwendung der vorstehend näher dargelegten Maßstäbe und unter Berücksichtigung von Vorgeschichte und konkreten Umständen des Geschehens in der Sitzung am 18.10.2007 war die gegen den Antragsteller verhängte Ordnungsmaßnahme des Ausschlusses nach § 99 GO LT jedenfalls unverhältnismäßig. Danach besteht kein Anlass zu einer ins Einzelne gehenden Subsumtion des streitigen Vorgangs unter die in § 99 GO LT genannte Anforderung der „gröblichen Verletzung der Ordnung“. 1. Das Landesverfassungsgericht hat davon auszugehen, dass Anlass für die getroffenen Ordnungsmaßnahmen ausschließlich der Vorwurf gewesen ist, keine korrekte Anrede verwendet zu haben. Ausweislich des Protokolls der Landtagssitzung wurde der Ordnungsruf zu Beginn der Debatte über die Drucksache 5/915 erteilt, weil der Antragsteller zum wiederholten Male die Würde dieses Hohen Hauses verletze, indem er hier keine korrekte Anrede verwende. Zugleich machte LVerfGE 20

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die Landtagspräsidentin den Antragsteller darauf aufmerksam, dass sie dann, sollte er jetzt noch einmal gegen diese Regelung verstoßen, den entsprechenden Paragrafen in der Geschäftsordnung anwende, weil sie das für eine gröbliche Verletzung der Würde des Hauses halte. Vorangegangen war, dass der Antragsteller seinen Redebeitrag zur Einbringung des Antrags seiner Fraktion mit den Worten „Bürger des Landes“ begonnen hatte, diese Worte mangels Freischaltung des Saalmikrofons jedoch nicht vernehmbar waren und auch im Protokoll nicht verzeichnet sind. Als erstes waren die Worte „Voice of the blood, Stimme des Blutes“... zu hören, die auch im Protokoll festgehalten sind. Nach dem Ordnungsruf setzte der Antragsteller seine Rede ohne weitere Anrede und unter Wiederholung der Worte „Stimme des Blutes“ mit dem Hinweis darauf, dass so der Titel einer Musik-CD mit Kompositionen Hildegard von Bingens laute, fort. Daraufhin unterbrach ihn die Antragsgegnerin erneut und schloss ihn unter Hinweis auf § 99 Abs. 1 der Geschäftsordnung von der Sitzung aus. Auch die Stellungnahme der Antragsgegnerin vom 7.11.2007 zu dem Einspruchsschreiben des Antragstellers vom 19.10.2007 enthält die Formulierung, dass „beide Ordnungsmaßnahmen im Zusammenhang damit stehen“, dass dieser „trotz mehrfacher Hinweise der Aufforderung, eine in deutschen Parlamenten übliche Anrede zu Beginn eines Redebeitrages zu verwenden, nicht nachgekommen“ sei. Die Formulierungen der Antragsgegnerin lassen offen, ob der Vorwurf der „nicht korrekten Anrede“ in dem Sinne gemeint war, dass gar keine Anrede verwendet wurde, oder in dem Sinne, dass die vom Antragsteller vor Freischaltung des Mikrofons tatsächlich geäußerten, aber nicht aufgezeichneten Worte „Bürger des Landes“ eine solche korrekte Anrede nicht darstellten. Im Ergebnis kann dies dahinstehen, weil in jedem Fall der Sitzungsausschluss angesichts der konkreten Umstände außer Verhältnis zu dem zu ahndenden Ordnungsverstoß stand. 2. Bis zur Landtagssitzung am 18.10.2007 hat die Sitzungsleitung auf die vom Antragsteller verwendete Anrede „Bürger des Landes“ überhaupt nur sporadisch, teilweise mit formlosen Rügen, teilweise – und auch erst seit Juli 2007 – mit Ordnungsrufen reagiert, sie aber verschiedentlich auch unbeanstandet gelassen. Sollte nunmehr erstmals, um dem Antragsteller das Gewicht des Verstoßes gegen diese von der ganz überwiegenden Zahl der Parlamentsmitglieder getragene Verhaltensregel deutlich zu machen, zu weitergehenden Sanktionen gegriffen werden, hätte es ausgereicht, zunächst zum nächst schwerwiegenderen Ordnungsmittel der Wortentziehung zu greifen. Damit wäre der Zweck, den Abgeordneten von der Beteiligung an den weiteren Debatten der laufenden Sitzung durch Redebeiträge auszuschließen und damit an der Fortsetzung seines inkriminierten Verhaltens zu hindern, ebenfalls erreicht worden. Zwar setzt ein Sitzungsausschluss nach dem Wortlaut des § 99 Abs. 1 S. 1 GO LT nicht ausdrücklich voraus, dass zuvor ein milderes Ordnungsmittel erfolglos angewendet worden ist. Indes gebietet es der Grundsatz der VerhältnisLVerfGE 20

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mäßigkeit, in die Abgeordnetenrechte nur insoweit einzugreifen, wie es zur Sicherstellung eines störungsfreien, die Würde des Parlamentes wahrenden Ablaufs der Sitzung erforderlich ist. Das mit der Maßnahme verfolgte Ziel hätte auch mit der Wortentziehung für die laufende Sitzung erreicht werden können. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass dem Antragsteller in früheren Landtagssitzungen bei Ordnungsverstößen wegen des Gebrauchs einer unkorrekten Anrede das Wort schon einmal entzogen worden wäre. Daher gab es keinen begründeten Anlass für die Annahme, er werde sich einer solchen Anordnung nicht fügen, sein missbilligtes Verhalten auch künftig fortsetzen und müsse deswegen vorsorglich sogleich aus der Sitzung entfernt werden. Die Antragsgegnerin selbst macht nur geltend, sie habe davon ausgehen dürfen, der Antragsteller werde „einem weiteren Ordnungsruf“ nicht Folge leisten, sondern es vielleicht sogar darauf anlegen, die Auseinandersetzung zuzuspitzen. Einer solchen Wortentziehung als alternative, weniger einschneidende Maßnahme im Vergleich zum Sitzungsausschluss hätte unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten der Wortlaut des § 98 S. 1 GO LT nicht entgegen gestanden. § 98 S. 1 GO LT, wonach die Wortentziehung erfolgt, wenn ein Mitglied des Landtages während einer Rede dreimal zur Sache oder während einer Sitzung dreimal zur Ordnung gerufen worden ist, macht nur deutlich, dass bei Vorliegen dieser Voraussetzungen eine Wortentziehung erfolgen muss, sofern beim jeweils zweiten Ruf auf diese Folge hingewiesen worden ist. Dies lässt zu, in Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auch dort zu dem Mittel der Wortentziehung als gegenüber dem Sitzungsausschluss – der sogar erfolgen kann, ohne dass ein einziger Ordnungsruf vorausgegangen ist – weniger einschneidende Maßnahme zu greifen, wo diese Maßnahme (noch) nicht zwingend vorgeschrieben wird. Grundsätzlich wird die Möglichkeit der Findung und Anwendung neuer Ordnungsmittel auch außerhalb und unabhängig von der Geschäftsordnung anerkannt. So wird dies etwa im Falle der Rüge als gegenüber dem Ordnungsruf weniger belastende, in der Geschäftsordnung selbst aber nicht vorgesehene Maßnahme angenommen (Härth ZRP 1984, 313, 316 unter Hinweis auf Achterberg JuS 1983, 840, 842). 3. Da bei der Bestimmung des Prüfungsmaßstabs nicht nur Art. 22 Abs. 2 S. 1 LV, sondern auch S. 2 dieser Vorschrift Bedeutung erlangt hat, konnte das Gericht dies auch bei der Tenorierung gem. § 39 Abs. 1 LVerfGG entsprechend berücksichtigen. D. Die Entscheidung über die Kosten und die Auslagen beruht auf § 33 Abs. 1, § 34 Abs. 2 LVerfGG.

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Nr. 2 1. Das Konnexitätsprinzip des Art. 72 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern – LV – erfasst allein Sachaufgaben (einschließlich reiner Finanzierungsaufgaben), nicht jedoch Organisationsaufgaben. Das gilt auch, soweit organisationsrechtliche Entscheidungen des Landesgesetzgebers mittelbare Auswirkungen auf die Erledigung von Sachaufgaben haben. 2. Die kommunale Haushalts- und Rechnungsführung ist keine öffentliche Aufgabe im Sinne des Art. 72 Abs. 3 LV. Daher ist die gesetzlich vorgegebene Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik keine Zuweisung einer öffentlichen Aufgabe im Sinne des Konnexitätsprinzips. 3. Wird der Landrat im Wege der sogenannten Organleihe herangezogen, einen Aufgabenbereich des Landes (hier: Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung kommunaler Körperschaften) wahrzunehmen, handelt es sich nicht um eine Aufgabenübertragung im Sinne des Art. 72 Abs. 3 LV. 4. Der mit der Einführung der Doppik verbundene finanzielle Mehraufwand des beschwerdeführenden Kreises bewirkt keine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in ihrer Ausprägung als Organisations- und Haushaltshoheit (Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 LV). Gesetz über das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern § 11 Abs. 1 Nr. 10 Gesetz zur Einführung der Doppik im kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts Art. 1; 2 Kommunalprüfungsgesetz §§ 4; 6 Verfassung des Landes Art. 53 Nr. 8; 72 Abs. 1; 72 Abs. 3; 74 Urteil vom 26. November 2009 – LVerfG 9/08 – in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Landkreises Bad Doberan, vertreten durch den Landrat, August-Bebel-Straße 3, 18209 Bad Doberan – Beschwerdeführer – Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Weißleder & Ewer, Walkerdamm 4 – 6, 24103 Kiel LVerfGE 20

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wegen Verletzung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung durch Art. 1 und 2 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 14. Dezember 2007, hilfsweise durch Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2008/2009 vom 17. Dezember 2007 Entscheidungsformel: Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen. Die Entscheidung ergeht kostenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. Gründe: A. I. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Art. 1 und 2 – mit Ausnahme von Art. 2 Nr. 8 – des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 14.12.2007 (GVOBl. M-V S. 410), wonach die Kommunen verpflichtet sind, im Haushalts- und Rechnungswesen – spätestens – zum Haushaltsjahr 2012 die doppelte Buchführung (Doppik) einzuführen. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass dafür kein hinreichender finanzieller Ausgleich gewährt werde und dies vor allem gegen das Konnexitätsprinzip des Art. 72 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern – LV – verstoße. Nach dem Beschluss der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren (IMK) vom 21.11.2003 soll bundesweit das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellung auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt und damit eine Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden. Art. 1 des Gesetzes vom 14.12.2007, das Gesetz zur Einführung der Doppik im kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen (Kommunal-Doppik-Einführungsgesetz – KomDoppikEG), lautet auszugsweise: „§ 1 Umstellung auf die doppelte Buchführung (1) Die Gemeinden führen ab dem Haushaltsjahr 2012 ihre Bücher nach den Regeln der doppelten Buchführung für Gemeinden (Doppik). (2) Abweichend von Absatz 1 können die Gemeinden durch Beschluss der Gemeindevertretung festlegen, dass die Umstellung innerhalb des Zeitraumes von 2008 bis 2011 vorgenommen wird. ... LVerfGE 20

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§ 17 Landkreise, Ämter, Zweckverbände (1) Die §§ 1 bis 16 gelten für die Landkreise, Ämter und Zweckverbände entsprechend. ... § 18 Kostenregelung Die einmaligen Kosten für die Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens sowie die laufenden Kosten für den Betrieb werden im Rahmen der laufenden Aufgabenwahrnehmung von der jeweiligen kommunalen Körperschaft getragen und sind mit den Leistungen nach dem Finanzausgleichsgesetz abgegolten.“

Art. 2 regelt die Anpassung der Kommunalverfassung an das neue Haushaltsrecht. Art. 2 Nr. 8 enthält lediglich eine Berichtigung. In dem entsprechenden Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 5/810, S. 2 f) heißt es unter Ziff. 5.1.a (Kosten auf kommunaler Ebene): „Den Kommunen entsteht ein einmaliger Umstellungsaufwand, der sich flächendeckend nach wie vor nur schwer beziffern lässt, da die Rahmenbedingungen in den einzelnen Kommunen (z.B. Möglichkeiten des Personaleinsatzes, Vorbildung des Personals, Umfang des zu bewertenden Vermögens, Ausstattung mit Technik und Software) sehr unterschiedlich ausfallen. Der bei den Kommunen anfallende Umstellungs- und Anpassungsaufwand für Hard- und Software sowie alle organisatorischen Maßnahmen einschließlich der erforderlichen Schulungen wird von ihnen im Zuge der üblichen Fortentwicklung des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens selbst getragen. Dabei ist berücksichtigt, dass bei jeder Umstellung bzw. Erneuerung eines Systems entsprechende Anpassungsaufwendungen entstehen. Es wird davon ausgegangen, dass der laufende Betrieb des neuen Systems keine Mehrbelastungen im Vergleich zum bisherigen Haushaltsrecht verursacht. Das strikte Konnexitätsprinzip nach Artikel 72 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern iVm den §§ 4 und 91 der Kommunalverfassung kommt hier nicht zur Anwendung. Bei dem Haushaltsrecht der kommunalen Körperschaften, das mit der Änderung der Gemeindehaushaltsverordnung weitere Anforderungen erhält, handelt es sich nicht um eine öffentliche Aufgabe im Sinne der genannten Vorschriften, sondern ausschließlich um ein behördeninternes organisatorisches Instrument, das zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben notwendig ist. Die Haushaltsführung der Kommune ist eine notwendige institutionelle und organisatorische Grundbedingung für die kommunale Selbstverwaltung. Diese Existenzaufgabe wird originär wahrgenommen, wie z.B. auch die Bildung von Organen und die Schaffung der organisatorischen Voraussetzungen für das Tätigwerden der Organe. Das Konnexitätsprinzip erstreckt sich nicht auf Funktionen, die für die kommunale Selbstverwaltung wesensimmanent sind. ... Die Rechtsauffassung zur Konnexität und die Ausführungen zu den Kostenfolgen wurden mit Schreiben vom 31. Januar 2007 den kommunalen Landesverbänden mitgeteilt, die diesem im Ergebnis folgten. Vorsorglich wurde eine klarstellende LVerfGE 20

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Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Regelung in das Kommunal-Doppik-Einführungsgesetz aufgenommen, siehe § 18 Kostenregelung. Daraufhin hat der Landkreistag Mecklenburg-Vorpommern e.V. im Rahmen der Verbandsanhörung eine Prüfung der Konnexitätsfolgen gefordert. Dies steht jedoch im Widerspruch zur oben dargelegten Rechtsauffassung. ...“

In der Gesetzesbegründung heißt es unter V. – Auswirkungen auf die Kommunen – (LT-Drs. 5/810, S. 44 f) weiter: „Mit der Umstellung des kameralen Systems auf ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen eröffnen sich den Entscheidungsträgern in der Kommune wesentlich verbesserte Steuerungspotenziale, die bei entsprechender Nutzung auch geldwerte Steuerungsgewinne erwarten lassen. Sie können insbesondere aus den verbesserten Erkenntnissen über das kommunale Vermögen und den vollständigen Ressourcenverbrauch gewonnen werden. Die erhöhte Transparenz für die Vertretung und die Bürger stellt einen weiteren positiven Effekt der Reform dar. Die Einführung des neuen Rechnungswesens bringt für die Kommune einen einmaligen Umstellungsaufwand mit sich. In der Umstellungsphase ist in der Kommune Personal für die Einführung des neuen Systems bereitzustellen. Wenn bereits eine Kostenrechnung oder eine Anlagenbuchführung vorhanden ist oder andere Einzelbestandteile der Reform in der Kommune schon umgesetzt sind, mindert sich der Aufwand entsprechend. Die Kommunen haben für die Schulung der Mitarbeiter Haushaltsmittel vorzusehen, ebenso wie für die IT-Unterstützung der Prozesse. Der entstehende Aufwand ist nach Erkenntnissen aus anderen Ländern sowie aus Umfragen unter den Kommunen leistbar. Wichtig ist, dass der Aufwand im Wesentlichen nur einmal im Zuge der Umstellung anfällt. Im laufenden Betrieb ist die kommunale Doppik nach bisherigen Schätzungen im Ergebnis nicht aufwändiger als ein vergleichbares kamerales System. Mit den Investitionen, die für die Umstellung getätigt werden, schaffen sich die Kommunen ein leistungsfähiges, zukunftssicheres Rechnungswesen. Sofern sie die sich eröffnenden Steuerungspotenziale nutzen, wird der dauerhafte Ertrag aus den Effizienzvorteilen den einmaligen Aufwand der Umstellung bei Weitem überwiegen.“

Mit der am 18.12.2008 erhobenen Verfassungsbeschwerde macht der Beschwerdeführer geltend, die angegriffenen Vorschriften verletzten ihn in seinem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 72 Abs. 1 und 3, Art. 74 LV. Er wende sich nicht gegen die Einführung der Doppik als solche, sondern gegen die damit verbundenen finanziellen Mehrbelastungen, die nicht durch die Doppik selbst ausgeglichen würden und zudem innerhalb eines vom Gesetzgeber vorgegebenen Zeitraums anfielen. Ihm entstünden durch die angegriffenen Vorschriften einmalig und laufend erhebliche Mehrkosten. Das Land habe jedoch weder eine hinreichende Bestimmung über die Deckung der Kosten getroffen noch leiste es den erforderlichen finanziellen Ausgleich. Die Einführung der Doppik unterfalle dem Konnexitätsprinzip des Art. 72 Abs. 3 LV, weil damit sowohl eine neue Aufgabe auf die Kommunen übertragen werde als auch – was dem gleichstehe – die bei der Aufgabenerfüllung zu beachtenden Standards erhöht würden. LVerfGE 20

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Die Haushalts- und Rechnungsführung der Kommunen sei eine öffentliche Aufgabe iSd Art. 72 Abs. 3 LV. Als Aufgabe gelte jede eigen- oder fremdbestimmte Verpflichtung eines Zuordnungssubjekts zu einem bestimmten Tätigwerden, das auf ein bestimmtes Ziel gerichtet sei. Dazu gehörten mithin auch die sogenannten Bestandsaufgaben und fiskalische Aufgaben. Mithin sei auch die Haushalts- und Rechnungsführung der Kommunen eine öffentliche Aufgabe, zumal dafür üblicherweise eine eigenständige Organisationseinheit zuständig sei. Selbst wenn für den Aufgabenbegriff zusätzlich eine Außenwirksamkeit zu fordern wäre, läge diese vor. Das Haushalts- und Rechnungswesen sei nämlich kein rein verwaltungsinternes Planungs- und Bewirtschaftungsinstrument. Vielmehr verfolge es auch externe Ziele. Dies belege das angegriffene Gesetz, das über die Regelung von Organisation und Verfahren hinausgehe und neben der Bedarfsdeckung und Globalsteuerung auch auf die Gerechtigkeit zwischen den Generationen abziele. Im Hinblick darauf handele es sich bei der Haushalts- und Rechnungsführung auf der Grundlage der Doppik sogar um eine neue Aufgabe. Der systematische Zusammenhang mit den Art. 73 und 74 LV sowie Sinn und Zweck des Konnexitätsprinzips belegten, dass Art. 72 Abs. 3 LV kein engerer Aufgabenbegriff zugrunde zu legen sei. Daher treffe die Auffassung des Verfassungsgerichtshofs des Freistaates Sachsen, wonach Vorschriften, die nur organisatorischen oder prozeduralen Inhalt hätten, keine Aufgaben festlegten, nur für den Kern des kommunalen Organisationsrechts zu. Sobald mit Änderungen des Organisationsrechts Standards eingeführt würden, die über das für eine Erfüllung der kommunalen Aufgaben unerlässliche Maß hinausgingen, und diese mittelbare Auswirkungen auf die Erfüllung nach außen gerichteter Aufgaben hätten, gehe es dagegen um eine Verpflichtung zur Aufgabenerfüllung iSd Art. 72 Abs. 3 LV. Abgrenzungskriterium sei dabei, ob Organisationsregelungen oder diesbezügliche Standards allein der inneren Ordnung der Verwaltung dienten oder ob mit ihnen – wie bei der Doppik – externe Zwecke verfolgt würden bzw. sie mittelbare Auswirkungen auf sogenannte Sachaufgaben hätten. Dafür spreche zudem, dass mit Art. 72 Abs. 3 LV im Gefüge der Finanzverfassung ein Verursacherprinzip festgeschrieben sei, wonach Entscheidungsverantwortung und Finanzierungslast grundsätzlich in einer Hand lägen. Keine Ebene dürfe Entscheidungen auf Kosten einer anderen treffen. Dabei stehe weniger die Verknüpfung von Aufgabenübertragung und gleichzeitigem finanziellen Ausgleich für den Aufwand, der mit der Aufgabenerfüllung verbunden sei, im Vordergrund. Aus Sicht der Kommunen sei vielmehr maßgeblich, dass das Land keine Entscheidungen auf ihre Kosten treffen dürfe, wenn es nicht zugleich einen finanziellen Ausgleich gewähre. Sinn und Zweck des Konnexitätsprinzips sei nämlich der Schutz der „freien Spitze“ der Kommunalfinanzen. Im Übrigen sei es ebenfalls als Aufgabenübertragung iSd Art. 72 Abs. 3 LV anzusehen, wenn die Standards, die bei der Wahrnehmung einer den Kommunen bereits obliegenden Aufgabe einzuhalten seien, in einer Art und Weise geändert LVerfGE 20

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würden, die zu einer finanziellen Mehrbelastung führe. Dieses Verständnis liege auch der Gemeinsamen Erklärung der Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern und der kommunalen Landesverbände zum Konnexitätsprinzip vom 20.3.2002 zugrunde. Entsprechende Standarderhöhungen seien nicht nur dann anzunehmen, wenn iSd § 1 des Standardöffnungsgesetzes Personal- oder Sachstandards geändert würden. Vielmehr umfassten sie auch die Änderung materieller Anforderungen oder bei Verfahrensvorschriften, die zu einem erheblichen finanziellen oder personellen Mehraufwand führten. Letzteres gelte auch für die Einführung der Doppik, und zwar schon deshalb, weil die Eröffnungsbilanz im doppischen Haushaltsrecht wesentlich differenzierter geregelt sei und deutlich strengeren Anforderungen als die Vermögensaufstellungen nach dem alten kameralen Recht unterliege. Mit den angegriffenen Vorschriften würden zudem die im Rahmen der Kommunalaufsicht, insbesondere bei der überörtlichen Prüfung nach den §§ 6 und 8 des Kommunalprüfungsgesetzes – KPG – einzuhaltenden Standards in einer dem Konnexitätsprinzip unterfallenden Weise geändert. Dabei stelle die Aufgabe der überörtlichen Prüfung nach § 4 KPG in jedem Fall eine nach außen gerichtete Aufgabe dar. Auch wenn die diesbezügliche Inanspruchnahme des Landrates im Wege der Organleihe nicht von Art. 72 Abs. 3 LV erfasst werde, so gelte dies nicht für die vom ihm bei der Aufgabenwahrnehmung herangezogenen Bediensteten des Beschwerdeführers. Die Einführung der Doppik verursache in den Jahren 2008 bis 2011 voraussichtlich Mehrkosten in Höhe von 434.758,77 EUR; davon entfielen 203.911,20 EUR auf zusätzliches Personal, 73.726,84 EUR auf die notwendige Software, 49.120,73 EUR auf Schulungsmaßnahmen und 128.000,00 EUR auf externe Beratung. Dieser Finanzbedarf ergebe sich im Einzelnen daraus, dass zwei zusätzliche Mitarbeiter eingestellt werden müssten, die zunächst Umstellungs- und sodann Folgeaufgaben im Bereich Controlling bzw. der auch zukünftig erforderlichen Vermögensbewertung wahrzunehmen hätten. Sowohl die Mitarbeiter, die für seine eigene Haushaltsverwaltung zuständig seien, als auch diejenigen, die im Rahmen der Rechtsaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden in den Bereichen Haushaltsaufsicht und Rechnungsprüfung tätig seien, müssten in erheblichem Umfang geschult werden. Zudem müsse die bisher verwendete Haushaltssoftware um die notwendigen Komponenten erweitert und fortwährend gepflegt werden. Insbesondere bei der Umstellung der Buchführung müssten externe Beratungsleistungen der Stadt Uelzen in Anspruch genommen werden. Soweit die Landesregierung und der Landtag der Auffassung seien, laufende finanzielle Mehraufwendungen seien nicht zu erwarten, handele es sich um eine mit den politischen und wissenschaftlichen Prognosen nicht übereinstimmende und nicht näher begründete Erwartung. Nicht berücksichtigt worden sei ferner, dass das Land im Hinblick auf seine Finanzierungsverantwortung aus Art. 73 LV ein Eigeninteresse an dem neuen LVerfGE 20

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output-orientierten Rechnungswesen habe, weil es einen besseren Überblick über den Vermögensbestand und die Vermögensentwicklung der Kommunen ermögliche. Der Beschwerdeführer dagegen habe kein gesteigertes Interesse an der Einführung der Doppik. Er könne der Verwaltungsspitze und dem Kreistag schon auf der Grundlage der bisherigen kameralen Haushalts- und Rechnungsführung alle erforderlichen Informationen zur Verfügung stellen und eine optimale Ressourcenverwendung gewährleisten. Sollte die geltend gemachte Verletzung des Konnexitätsprinzips nicht zur Verfassungswidrigkeit der Vorschriften über die Einführung der Doppik führen, sei zumindest das diesbezügliche Finanzausgleichsgesetz verfassungswidrig, weil (auch) darin kein entsprechender finanzieller Ausgleich gewährt werde. Die angegriffenen Vorschriften verletzten zudem seine Organisations- und Haushaltshoheit (Art. 72 Abs. 1, Art. 74 LV). Er wende sich zwar auch insoweit nicht gegen die Einführung der Doppik als solche, auch wenn diese den organisatorischen Aufbau der Haushalts- und Rechnungsführung nahezu vollständig verändere. Der Landesgesetzgeber könne diesen Bereich grundsätzlich detailliert regeln, und schon das bisher geltende Recht sehe enge (materielle) Vorgaben für die Haushaltsführung vor. Das besondere Gewicht des mit der Reform verbundenen Eingriffs liege daher nicht in der Beschränkung der inhaltlichen Entscheidungsfreiheit, sondern in den finanziellen Auswirkungen, die nur mittelbar, dafür aber erheblich die Erfüllung anderer Aufgaben beeinträchtigten. Dies gelte umso mehr, als die durch die angegriffenen Vorschriften verursachten Kosten um 19,75 v.H. höher seien als der Betrag, den das Land ihm für die Wahrnehmung von durch Landesgesetz übertragenen Aufgaben erstatte (voraussichtlich insgesamt 379.750,11 EUR für die Jahre 2009 bis 2011). Ein solcher Eingriff könne nur dann verhältnismäßig und damit gerechtfertigt sein, wenn ein zumindest angemessener finanzieller Ausgleich gewährt werde. Der Beschwerdeführer beantragt, festzustellen, dass die Artikel 1 und 2 – mit Ausnahme von Artikel 2 Nr. 8 – des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 14. Dezember 2007 (GVOBl. M-V 2007, S. 410) mit Artikel 72 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern unvereinbar und nichtig sind,

hilfsweise festzustellen, dass Artikel 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2008/2009 vom 17. Dezember 2007 (GVOBl. M-V S. 472) mit Artikel 72 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern unvereinbar und nichtig ist, soweit darin den Landkreisen kein entsprechender finanzieller Ausgleich für die mit Artikel 1 und 2 – mit Ausnahme von Artikel 2 Nr. 8 – des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 14. Dezember 2007 übertragenen Aufgaben gewährt wird.

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II. Der Landtag hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Die angegriffenen Vorschriften verstießen nicht gegen das in den Art. 72 bis 75 LV verankerte Recht auf Selbstverwaltung, insbesondere nicht gegen Art. 72 Abs. 3 LV. In der Einführung der doppischen Haushalts- und Rechnungsführung liege keine Verpflichtung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben iSd Art. 72 Abs. 3 LV. Es gehe nicht um Angelegenheiten, die Träger der Staatsgewalt gegenüber den Bürgern und Einwohnern in Verfolgung öffentlicher Zwecke wahrzunehmen hätten oder die zuvor von einem anderen Verwaltungsträger wahrgenommen worden seien. Vielmehr handele es sich beim kommunalen Haushaltsrecht und der neuen Buchführung ausschließlich um behördeninterne Instrumente, die zu den institutionellen und organisatorischen Grundbedingungen für die kommunale Selbstverwaltung gehörten. Auf Maßnahmen wie die interne Umstellung der Haushalts- und Rechnungsführung erstrecke sich das Konnexitätsprinzip daher nicht. Im Übrigen liege auch keine Standarderhöhung vor. Es gehe lediglich um die Neu- bzw. Umorientierung einer bereits zuvor wahrgenommenen Aufgabe bzw. die inhaltliche Festlegung, auf welche Art und Weise diese zu erledigen sei. Dabei könne eine gewisse Mehrbelastung in der Einführungsphase keine Konnexitätsfolgen auslösen; einen Schutz vor jedweder Änderung von Anforderungen gebe es nämlich nicht. Außerdem würden durch die Einsparungen, die aufgrund der neuen Buchführung zu erwarten seien, eventuelle zeitweilige Mehraufwendungen für Personal- und Sachkosten aufgewogen. III. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unbegründet. Auch ihrer Auffassung zufolge ist Art. 72 Abs. 3 LV hier nicht anwendbar. Es fehle nämlich an der Verpflichtung zur Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe. Eine solche Aufgabe betreffe Angelegenheiten, die das ordnende und lenkende sowie gewährende (leistende) Handeln der Verwaltung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts beinhalteten und die von dem Träger der öffentlichen Verwaltung auf Grund einer bindenden Entscheidung des Gesetzgebers wahrzunehmen seien. Demgegenüber seien Planungs- und Bewirtschaftungsinstrumente oder -methoden, die für die Erfüllung der vielfältigen kommunalen Sachaufgaben erforderlich seien, nicht unter den Begriff der öffentlichen Aufgabe iSd Art. 72 Abs. 3 LV zu subsumieren. Zu differenzieren sei damit zwischen Regelungen, mit denen eine Aufgabe bestimmt bzw. übertragen werde, und Vorschriften, die lediglich organisationsrechtlichen Charakter und damit nur mittelbaren Einfluss auf die Aufgabenerledigung hätten. Zu Letzteren zählten auch die Regelungen über die Einführung der Doppik. LVerfGE 20

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Zwar erfasse das Konnexitätsprinzip auch neue Standards bzw. Standarderhöhungen, also Regelungen, die nicht das „Ob“ der Aufgabenübertragung, sondern das „Wie“ der Aufgabenerfüllung beträfen. Dies gelte jedoch nur, wenn die Standarderhöhung eine bereits wahrgenommene öffentliche Aufgabe beträfe, was hier nicht der Fall sei. Soweit Standards erhöht würden, die die Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörden bei der überörtlichen Prüfung gem. § 4 KPG einzuhalten hätten, gehe es um eine Aufgabenerfüllung im Wege der Organleihe, die nicht vom Konnexitätsprinzip erfasst werde. Ebenso wenig werde der Beschwerdeführer in seiner Organisations- und Haushaltshoheit (Art. 72 Abs. 1 S. 2, Art. 74 LV) verletzt. Im Übrigen führe die Verbesserung der kommunalen Planungs- und Bewirtschaftungsmethoden ausweislich der Gesetzesbegründung zu geldwerten Steuerungsgewinnen, mit denen die Kommunen langfristig ihre Finanzsituation verbessern könnten. B. I. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. 1. Sie ist nach Art. 53 Nr. 8 LV, § 11 Abs. 1 Nr. 10 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern – LVerfGG – statthaft. Danach entscheidet das Landesverfassungsgericht – wie hier – über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden, Kreisen und Landschaftsverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach den Art. 72 bis 75 LV durch ein Landesgesetz. 2. Der Beschwerdeführer ist nach Art. 53 Nr. 8 LV, § 52 Abs. 2 LVerfGG beschwerdebefugt. Er ist durch die angegriffenen Vorschriften nicht nur selbst und unmittelbar, sondern auch gegenwärtig betroffen. Letzterem steht nicht entgegen, dass die Kommunen ihre Bücher nach § 1 Abs. 1, § 17 Abs. 1 KomDoppikEG erst ab dem Haushaltsjahr 2012 nach den Regeln der Doppik zu führen haben. Das Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts ist nämlich bereits in Kraft getreten; der Zeitraum bis 2012 steht den Kommunen lediglich für die Umstellung ihrer Buchführung zur Verfügung. Sie können – im Falle der Landkreise und kreisfreien Städte mit Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde (vgl. § 1 Abs. 2 S. 2 und 3, § 17 Abs. 2 KomDoppikEG) – die Umstellung sogar schon früher vornehmen. Selbst wenn der Beschwerdeführer derzeit noch keinen Anlass für Vorbereitungsmaßnahmen sehen sollte, ist schon jetzt klar abzusehen, dass und wie er zukünftig betroffen sein wird (vgl. hierzu auch LVerfG M-V, Urt. v. 26.7.2007 – LVerfG 9/06 u.a. – , LVerfGE 18, 342, 369 – Kreisgebietsreform – mwN). 3. Die am 18.12.2008 bei Gericht eingegangene Beschwerde ist gem. § 53 LVerfGG fristgerecht innerhalb eines Jahres seit dem Inkrafttreten des Gesetzes LVerfGE 20

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zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts erhoben worden. Das Gesetz wurde ebenso wie das Haushaltsbegleitgesetz 2008/2009 im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 28.12.2007 verkündet und ist gemäß seinem Art. 6 Abs. 1 S. 2 am Tage nach der Verkündung in Kraft getreten. 4. Das Begründungserfordernis des § 19 Abs. 1 S. 2 iVm § 54 LVerfGG ist ebenfalls erfüllt. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung des Konnexitätsprinzips nach Art. 72 Abs. 3 LV. Der Beschwerdeführer hat im Einzelnen zu den Mehrbelastungen vorgetragen, denen er auf Grund der Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens ausgesetzt sei, ohne dafür einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu erhalten, und hat diese konkret beziffert (vgl. zu den diesbezüglichen Darlegungsanforderungen LVerfG M-V, Urt. v. 26.1.2006 – LVerfG 15/04 –, LVerfGE 17, 289, 293 ff). II. Die Verfassungsbeschwerde ist jedoch unbegründet. 1. Die angegriffenen Vorschriften des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts verstoßen nicht gegen Art. 72 Abs. 3 LV. Nach dieser Vorschrift können die Gemeinden und Kreise durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes durch Rechtsverordnung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichtet werden, wenn dabei gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden (Satz 1). Führt die Erfüllung dieser Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden und Kreise, so ist dafür ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Art. 72 Abs. 3 LV regelt ein sogenanntes striktes Konnexitätsprinzip, wonach das Land bei einer entsprechenden Belastung der Kommunen zu einem aufgabenakzessorischen und vollständigen Ausgleich verpflichtet ist (vgl. Ziekow DÖV 2006, 489). Es handelt sich um eine besondere, neben den kommunalen Finanzausgleich (Art. 73 Abs. 2 LV) tretende Finanzgarantie zugunsten jeder einzelnen Kommune. Mehrbelastungen sind dabei unabhängig von der Finanzkraft der Kommunen und der Leistungskraft des Landes auszugleichen (vgl. Meyer in: Litten/Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2007, Art. 72 Rn. 50, 55). a) Art. 72 Abs. 3 LV ist im Hinblick auf die Einführung der Doppik durch den Beschwerdeführer allerdings nicht einschlägig, weil es an einer Verpflichtung des Kreises zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben fehlt. Bei der kommunalen Haushalts- und Rechnungsführung, die von der Kameralistik auf die Doppik umzustellen ist, handelt es sich nämlich nicht um eine öffentliche Aufgabe im Sinne des Konnexitätsprinzips. aa) Öffentliche Aufgaben sind Tätigkeitsbereiche, deren Ausübung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. Isensee Staatsaufgaben, in: Isensee/Kirchhof, HandLVerfGE 20

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buch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 3. Aufl. 2006, § 73 Rn. 12 f; ähnlich Jestaedt in: Hoffmann-Riem u.a., Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, 2006, § 14 Rn. 52). Zu den Aufgaben der Kommunen gehören grundsätzlich sowohl Sach- bzw. Zweckaufgaben als auch Organisations- bzw. Existenzaufgaben. Sach- oder Zweckaufgaben betreffen ein Tätigwerden der Verwaltung mit Außenwirkung; zu ihnen gehören die zur Erfüllung nach Weisung übertragenen Landesaufgaben sowie die Erbringung der Leistungen, die unter dem Sammelbegriff der Daseinsvorsorge zusammengefasst werden (vgl. v. Mutius Örtliche Aufgabenerfüllung, in: FS Georg Christoph von Unruh, 1983, S. 227). Die Organisations- bzw. Existenzaufgaben sind demgegenüber lediglich interner Natur; ihre Wahrnehmung ist notwendig, damit die Kommunen die ihnen obliegenden Sachaufgaben überhaupt erfüllen können (vgl. v. Mutius aaO, S. 246; v. Mutius/Schoch DVBl 1981, 1077 f). Ungeachtet dessen, dass der Wortlaut des Art. 72 Abs. 3 LV ohne Einschränkung auf öffentliche Aufgaben abstellt, ergibt sich aus Sinn und Zweck sowie der Systematik und Entstehungsgeschichte der Vorschrift, dass sie allein Sachaufgaben – einschließlich reiner Finanzierungsaufgaben – erfasst, nicht jedoch Organisations- bzw. Existenzaufgaben (vgl. auch LVerfG M-V, Urt. v. 26.1.2006 – LVerfG 15/04 –, LVerfGE 17, 289, 294; StGH BW, Urt. v. 10.5.1999 – GR 2/97 –, LVerfGE 10, 3, 21 mwN, wonach eine bestimmte öffentliche Aufgabe, an deren Übertragung die Ausgleichspflicht anknüpfe, „ein konkretes Aufgabengebiet im Sinne bestimmter zu erledigender Verwaltungsangelegenheiten“ sei). Sinn und Zweck des Konnexitätsprinzips ist der Schutz der Finanzkraft der Kommunen als Kernstück der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (LVerfG M-V, Urt. v. 26.1.2006 – LVerfG 15/04 –, aaO; vgl. auch Thiele in: Thiele/Pirsch/Wedemeyer, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 1995, Art. 72 Rn. 13). Es soll verhindern, dass der Staat beliebig Aufgaben zu Lasten der Kommunen verschiebt, ohne für deren Finanzierung zu sorgen (Meyer aaO, Art. 72 Rn. 50). Für die Kommunen soll die Übertragung von Pflichtaufgaben nicht dazu führen, dass der Spielraum für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben unangemessen verengt und damit die Eigenverantwortlichkeit von der finanziellen Seite her ausgehöhlt wird (vgl. SächsVerfGH, Urt. v. 23.11.2000 – Vf. 53II-97 –, SächsVBl. 2001, 61, 62; Ziekow DÖV 2006, 489, 491 mwN). Hinzu kommt eine Warn- und Präventivfunktion, die das Land zwingt abzuwägen, ob politisch Wünschenswertes auch finanziell leistbar ist (Meyer aaO; vgl. auch BbgVerfG, Urt. v. 15.12.2008 – VfGBbg 66/07 –, NVwZ-RR 2009, 185, 187; ausführlich zu den Zwecken des Konnexitätsprinzips Schoch VBlBW 2006, 122, 124). Nach Art. 72 Abs. 3 LV folgt die Ausgabenverantwortung nicht der Aufgabenverantwortung, sondern knüpft an die Aufgabenverursachung an (sog. Prinzip der Gesetzeskausalität, auch als Veranlassungs- oder Verursacherprinzip bezeichLVerfGE 20

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net; Art. 104a Abs. 1 GG liegt demgegenüber das Prinzip der Vollzugskausalität zugrunde, vgl. Kluth LKV 2009, 337, 338 u. 340 mwN; Schliesky DÖV 2001, 714, 715 f; Ziekow DÖV 2006, 489, 491). Geregelt ist jedoch kein allgemeines Verursachungsprinzip in dem Sinne, dass jegliche die Erheblichkeitsschwelle überschreitende Verursachung von Kosten bei den Kommunen durch das Land eine Ausgleichspflicht begründet. Ein solches Verständnis stünde bereits im Widerspruch zum Wortlaut des Art. 72 Abs. 3 LV, wonach Gemeinden oder Kreise „zur Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe verpflichtet“ werden müssen. Damit knüpft der Mehrbelastungsausgleich nämlich an eine zusätzliche Aufgabenverpflichtung an (vgl. Schliesky DÖV 2001, 714, 716) und nicht lediglich an den durch eine Regelung verursachten zusätzlichen Aufwand. Es sollen diejenigen Mehrlasten ausgeglichen werden, die den Kommunen in der Folge einer Aufgabenzuweisung erwachsen. Bei der Ausgleichspflicht geht es – im Sinne des Verursacherprinzips – um den Zusammenhang zwischen Aufgabenverantwortung und Kostenlast (vgl. StGH BW, Urt. v. 5.10.1998 – GR 4/97 –, LVerfGE 9, 3,13). Der tragende Grund des Konnexitätsprinzips wird daher mit dem Stichwort „Verursacherprinzip“ oder dem Schlagwort „Wer bestellt, bezahlt“ (vgl. nur Kemmler DÖV 2008, 983; Müller/Meffert GemHH 2006, 121) lediglich verkürzt – nämlich ohne den erforderlichen Aufgabenbezug – wiedergegeben. Er liegt vielmehr im Schutz der Kommunen vor einer Aufgabenüberforderung (vgl. Schumacher LKV 2005, 41, 43). Dieser Zweck des Konnexitätsprinzips erfasst organisationsrechtliche Vorgaben nicht. Organisationsaufgaben sind mit dem Bestand der Organisation verbundene und dieser überantwortete Querschnittsaufgaben, die in der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Selbstverwaltung angelegt sind. Dabei geht es auch insoweit nicht um eine vom Konnexitätsprinzip erfasste Aufgabenverpflichtung, als die Organisationsbefugnisse der Kommunen durch Landesgesetz ausgestaltet werden. Die Kommunen als durch staatlichen Akt geschaffene, verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungseinheiten sind in ihrer Existenz und Handlungsfähigkeit von staatlichen Vorgaben abhängig. Ihre Organisation regelt sich erst aus dem Ineinandergreifen von staatlicher Vorgabe und kommunaler Ausfüllung (vgl. BVerfGE 91, 228, 241). Entsprechende staatliche Regelungen dienen mithin der Mitgestaltung der inneren Verfassung der Kommunen, worauf das Konnexitätsprinzip mit seinem „qualifizierten Gesetzesvorbehalt“ (vgl. hierzu Schliesky DÖV 2001, 714, 721) nicht abzielt. Um Fragen der Aufgabenüberforderung kann es insoweit ebenso wenig gehen wie um das Verhältnis von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung. Hinreichenden Schutz bietet die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 72 Abs. 1 LV), und die Finanzierung wird über den kommunalen Finanzausgleich nach Art. 73 Abs. 2 LV sichergestellt. Aus dem systematischen Zusammenhang der Regelungen des Art. 72 LV folgt ebenfalls, dass es in dessen Absatz 3 allein um Sachaufgaben gehen kann, zu LVerfGE 20

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deren Erfüllung die Kommunen verpflichtet werden. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Gem. Art. 72 Abs. 1 S. 1 LV sind die Gemeinden berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze (in eigener Verantwortung) zu regeln. Das daraus folgende Aufgabenverteilungsprinzip bezieht sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur parallelen Vorschrift des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG (vgl. BVerfGE 91, 228, 240) allein auf die örtlichen Angelegenheiten und damit die sachlichen Aufgaben, nicht aber auf die Organisation der Gemeinde. Entsprechendes gilt für den „gesetzlichen Aufgabenbereich“ der Kreise iSd Art. 72 Abs. 1 S. 2 LV und des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG. Dementsprechend können auch mit den Aufgaben iSd Art. 72 Abs. 3 LV allein Sachaufgaben gemeint sein. Die Entstehungsgeschichte spricht ebenfalls dafür, dass Art. 72 Abs. 3 LV bloße Organisations- bzw. Existenzaufgaben nicht erfasst. In der ursprünglichen Fassung der Bekanntmachung vom 23.5.1993 (GVOBl. M-V S. 372) bezog sich die Vorschrift allein auf die Übertragung von Sachaufgaben des Landes. Sie lautete seinerzeit: „Den Gemeinden und Kreisen können durch Gesetz Aufgaben der Landesverwaltung zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden, wenn gleichzeitig über die Deckung der Kosten entschieden wird.“

Auf Grund der Neufassung durch das Erste Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 4.4.2000 (GVOBl. M-V S. 158) erstreckt sich das Konnexitätsprinzip auch auf Selbstverwaltungsaufgaben, zu deren Erfüllung das Land die Kommunen verpflichtet. Hintergrund ist, dass diese Verpflichtung zur Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben in finanzieller Hinsicht ähnliche Wirkungen haben kann wie die Übertragung von Landesaufgaben. Bei beiden Aufgabenarten, d.h. den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises sowie den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, kann es sich allerdings stets nur um Sach- bzw. Zweckaufgaben handeln. Auch soweit das Konnexitätsprinzip in anderen Landesverfassungen normiert ist, wird es – ungeachtet unterschiedlicher Formulierungen – dahin gehend verstanden, dass es auf Organisationsaufgaben keine Anwendung findet. So hat der Sächsische Verfassungsgerichtshof (Urt. v. 20.5.2005 – Vf. 34-VIII-04 –, LVerfGE 16, 415, 440 f) entschieden, dass Vorschriften, die nur organisatorischen oder prozeduralen Inhalt haben, keine Aufgaben festlegen. Sie hätten lediglich mittelbaren Einfluss auf die Aufgabenerledigung, indem sie Gewichtung und Qualität der Aufgabenerfüllung lenkten. Auch im Übrigen bezieht sich die landesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung zum Konnexitätsprinzip bislang allein auf Sachaufgaben (BbgVerfG, Urt. v. 15.12.2008 – VfGBbg 66/07 –, NVwZ-RR 2009, 185 sowie Urt. v. 28.7.2008 – VfGBbg 76/05 –, LKV 2008, 459 und Urt. v. 14.2.2002 – VfGBbG 17/01 –, LVerfGE 13, 97: Sozialhilfeleistungen; LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 – LVG 4/96 –, LVerfGE 9, 343 und Urt. v. 8.7.2003 – LVerfGE 20

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LVG 4/01 –, LVerfGE 14, 413: öffentlicher Personennahverkehr; Urt. v. 14.9.2004 – LVG 7/03 –, LVerfGE 15, 359: Zuständigkeiten nach Gewerbeordnung; Urt. v. 12.7.2005 – LVG 3/04, 4/04 und 6/04 –, LVerfGE 16, 535, 559 und 569: Kindertagesförderung; StGH BW, Urt. v. 5.10.1998 – GR 4/97 –, LVerfGE 9, 3: Tierkörperbeseitigung). Zudem wird die Auffassung, dass Vorschriften, die nur verwaltungsinterne Bereiche wie innere Organisation, Personal oder Haushaltswirtschaft beträfen, nicht dem Konnexitätsprinzip unterfielen, in der Literatur nicht als streitig dargestellt (vgl. Engelken Das Konnexitätsprinzip im Landesverfassungsrecht, 2009, S. 27 f; Kemmler DÖV 2008, 983, 986; Zieglmeier NVwZ 2008, 270, 272; Müller/Meffert GemHH 2006, 121, 123). Organisationsaufgaben erfasst das Konnexitätsprinzip – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – auch dann nicht, wenn sie in erheblichem Umfang mittelbare Auswirkungen auf die Erledigung von Sachaufgaben haben. Ihre Konnexitätsrelevanz ist nämlich nicht vom Umfang ihrer (mittelbaren) Auswirkungen auf die Erledigung von Sachaufgaben abhängig. Dies folgt schon daraus, dass organisationsrechtliche Entscheidungen fast immer mit materiellen Auswirkungen verbunden sind, durch die über Gewichtung und Qualität der Aufgabenerledigung in nicht unerheblichem Umfang mitentschieden wird (vgl. BVerfGE 91, 228, 240). Daraus folgt jedoch keine Verpflichtung zur Erfüllung von Sachaufgaben iSd Art. 72 Abs. 3 LV. bb) Ausgehend davon unterfällt schon die kommunale Haushalts- und Rechnungsführung nicht dem Begriff der öffentlichen Aufgabe im Sinne des Konnexitätsprinzips, weil es sich um eine Organisations- bzw. Existenzaufgabe handelt (vgl. Pünder/Waldhoff in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, S. 14 ff). Dies gilt erst recht für die Einführung der Doppik, mit der inhaltliche Vorgaben für die Haushalts- und Rechnungsführung gemacht werden, nämlich die Methode vorgegeben wird. Fehlt es bezogen auf das Haushalts- und Rechnungswesen demnach bereits an einer öffentlichen Aufgabe, zu deren Erfüllung die Kommunen iSd Art. 72 Abs. 3 LV verpflichtet werden könnten, so können die gesetzlichen Vorgaben für die neue Buchführung auch unter dem Gesichtspunkt der Erhöhung von Standards, die bei der Aufgabenerfüllung einzuhalten sind (vgl. hierzu die Gemeinsame Erklärung der Landesregierung und der kommunalen Landesverbände zum Konnexitätsprinzip vom 20.2.2002, ABl. M-V S. 314), nicht zum Eingreifen des Konnexitätsprinzips führen. b) Auch im Hinblick auf die Aufgaben des Landrates nach dem Kommunalprüfungsgesetz geht es nicht um eine Verpflichtung des Kreises zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben iSd Art. 72 Abs. 3 LV. Daher kann die Einführung der Doppik unter dem geltend gemachten Gesichtspunkt, dass sie die Standards erhöhe, die bei der Erfüllung der betreffenden, dem Landrat bereits oblie-

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genden, Aufgaben zu beachten sind, ebenfalls nicht zum Eingreifen des Konnexitätsprinzips führen. Gem. § 4 Abs. 1, § 6 Abs. 1 KPG hat der Landrat u.a. die Haushalts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Körperschaften zu prüfen, für deren Rechtsaufsicht er zuständig ist. Er bedient sich dabei des Rechnungsprüfungsamtes des Landkreises als Gemeindeprüfungsamt (§ 6 Abs. 2 S. 1 KPG). Da diese Aufgaben auf den Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde übertragen sind, nimmt er sie im Wege der Organleihe wahr (§ 3 Abs. 5 des Landesorganisationsgesetzes – LOG M-V –; vgl. auch OVG Greifswald, Beschl. v. 1.6.2007 – 3 M 58/07 –, NordÖR 2007, 300). Dabei wird das Organ (hier der Landrat) eines Rechtsträgers (hier des Kreises) ermächtigt und beauftragt, einen Aufgabenbereich eines anderen Rechtsträgers (hier des Landes) im Außenverhältnis wahrzunehmen und dabei im eigenen Namen zu handeln (vgl. BVerfGE 32, 145, 154; Bonk in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 4 Rn. 39). Das entliehene Organ übt damit Verwaltung für den anderen Verwaltungsträger aus, ohne dass ihm insoweit neue (eigene) Zuständigkeiten zuwachsen. Vielmehr hilft der in Anspruch genommene Verwaltungsträger mit seinen personellen und sächlichen Mitteln dem entleihenden Verwaltungsträger aus, weil dieser aus Zweckmäßigkeitsgründen entsprechende eigene Einrichtungen nicht schaffen will (vgl. BVerfGE 61, 1, 31 f; BbgVerfG, Urt. v. 15.9.1994 – VfGBbg 2/93 –, LVerfGE 2, 164, 168). Eine solche Aufgabenwahrnehmung für das Land unterfällt nicht dem Konnexitätsprinzip. Mit dem Abstellen auf die Verpflichtung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfasst Art. 72 Abs. 3 LV zum einen die Übertragung von Landesaufgaben auf die Kommunen, zum anderen die Verpflichtung zur Erfüllung bestimmter Selbstverwaltungsaufgaben, die damit zu pflichtigen werden. Da es sich bei der kommunalen Rechnungsprüfung nach den §§ 4 und 6 KPG um eine Landes- und nicht um eine Selbstverwaltungsaufgabe handelt, setzt das Eingreifen des Konnexitätsprinzips voraus, dass die Aufgabe auf den Kreis übertragen wird. Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Ungeachtet dessen, dass die betreffenden Aufgaben nach § 3 Abs. 5 LOG M-V auf den Landrat „übertragen“ worden sind, fehlt es an einer Aufgabenübertragung iSd Art. 72 Abs. 3 LV. Zum einen erfasst die Verpflichtung zur Aufgabenerfüllung nicht den Kreis und zum anderen wird im Rahmen von § 4 Abs. 1, § 6 Abs. 1 KPG die Kompetenz gerade nicht mit verlagert. Vielmehr wird allein der Landrat als Organ in Anspruch genommen. Dass Art. 72 Abs. 3 LV diese Konstellation nicht erfasst, ergibt sich zudem aus systematischen Erwägungen. Das Konnexitätsprinzip weicht vom allgemeinen, auch Art. 104a Abs. 1 GG zugrunde liegenden Lastenverteilungsgrundsatz (vgl. hierzu Henneke in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 104a Rn. 14) ab, wonach die Gebietskörperschaft, die für eine bestimmte Aufgabe verantwortlich ist, auch für deren Finanzierung einzustehen hat. Nach diesem Grundsatz (die Ausgabenzuständigkeit insbesondere die FinanzieLVerfGE 20

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rungspflicht folgt der Aufgabenverantwortung) hätte der Kreis mit der Aufgabenverantwortung auch die Kostenlast zu tragen, wenn die ausführende Behörde (Landrat) als Amtswalter der Anstellungskörperschaft (Kreis) tätig wird und in dieser Eigenschaft beispielsweise Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung erfüllt. An diese Grundkonstellation knüpft das Konnexitätsprinzip nach Art. 72 Abs. 3 LV an und sieht für die Verpflichtung zur Aufgabenerfüllung einen entsprechenden finanziellen Ausgleich vor. Anders liegt es bei der Organleihe. In dieser Konstellation trifft den Kreis auch ohne das Konnexitätsprinzip des Art. 72 Abs. 3 LV nicht die Finanzierungslast. Der Landrat kann seine notwendigen Aufwendungen nämlich aus dem „Auftragsverhältnis“ gegenüber dem Entleiher (hier dem Land) geltend machen. Soweit er sich bei der Aufgabenwahrnehmung des Rechnungsprüfungsamtes des Kreises bedient, sind auch die entsprechenden Personal- und Sachkosten vom Auftraggeber zu erstatten. Dies gilt insbesondere für den Mehraufwand, der dadurch entsteht, dass das Prüfungsamt in der Übergangszeit, d.h. bis alle betroffenen kommunalen Körperschaften ihre Haushalts- und Wirtschaftsführung umgestellt haben, in der Lage sein muss, auf der Grundlage sowohl der Kameralistik als auch der Doppik zu prüfen. Einzelheiten der rechtstechnischen Ausgestaltung (vgl. § 10d FAG) bedürfen hier keiner Erörterung. 2. Der Beschwerdeführer vermag die Verfassungsbeschwerde auch nicht mit Erfolg auf die Verletzung der Gewährleistung seiner Organisations- und Haushaltshoheit gem. Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 LV zu stützen. Er sieht die Verletzung seiner Rechte in der Beschwer durch den finanziellen Mehraufwand bei Einführung der Doppik in das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen, ausdrücklich nicht in der Einführung als solcher. Insoweit ist jedoch auch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie in ihrer Ausprägung als Organisations- und Haushaltshoheit nicht verletzt. a) Art. 72 Abs. 1 LV gewährleistet den Kommunen das Recht auf Selbstverwaltung. Danach sind die Gemeinden – wie bereits ausgeführt – berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Kreise haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Ein Teilaspekt des Selbstverwaltungsrechts ist die Organisationshoheit (vgl. auch Thiele aaO, Art. 72 Rn. 4). Sie beinhaltet die Befugnis der Kommunen, für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten festzulegen (vgl. BVerfGE 91, 228, 236 zu Art. 28 Abs. 2 GG). Das Recht auf Selbstverwaltung gilt nicht uneingeschränkt, sondern ist nur im Rahmen der Gesetze garantiert. Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sind allerdings ihrerseits Grenzen gesetzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 91, 228, 238 ff) dürfen gesetzliche Vorgaben nicht in LVerfGE 20

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den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie eingreifen und müssen den Kommunen die Möglichkeit zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung belassen (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 6.4.2005 – 8 CN 1.04 –, BVerwGE 123, 159). Der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie ist tangiert, wenn die Vorgaben des Gesetzgebers eine eigenständige organisatorische Aufgabenerfüllung „ersticken“, etwa dadurch, dass die Kommune aus der Verantwortung gedrängt wird oder keinen organisatorischen Spielraum zur Aufgabenbewältigung mehr hat. Ebenso wie die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung als Strukturprinzip vorgibt, entfaltet Art. 72 Abs. 1 LV auch außerhalb des Kernbereichs gleichsam im Vorfeld Schutzwirkungen (vgl. auch LVerfG M-V, Urt. v. 26.7.2007 – LVerfG 9/06 u.a.–, aaO und v. 11.5.2006 – LVerfG 1/05 u.a. –, LVerfGE 17, 297, 319). Dem Bundesverfassungsgericht zufolge verpflichtet sie den Gesetzgeber, den Kommunen eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Ihnen müssen insgesamt nennenswerte organisatorische Befugnisse verbleiben. Für keinen Aufgabenbereich darf ausgeschlossen werden, dass sie auch selbst noch auf die besonderen Anforderungen vor Ort durch organisatorische Maßnahmen reagieren können (vgl. BVerfGE 91, 228, 238 ff; ebenso BVerwG, Beschl. v. 14.9.2006 – 9 B 2.06 –, KStZ 2007, 72, 73 und Beschl. v. 22.5.2007 – 7 B 1.07 –; SächsVerfGH, Urt. v. 20.5.2005 – Vf. 34-VIII-04 –, LVerfGE 16, 415, 435). Belässt der Gesetzgeber den Kommunen bei der Ausgestaltung ihrer Organisation in dieser Weise Raum für selbstverantwortliche Maßnahmen, findet dem Bundesverfassungsgericht zufolge eine Kontrolle dahin, ob die von ihm getroffenen Organisationsentscheidungen auf hinreichend gewichtigen Zielsetzungen beruhen, nicht statt. An sonstigen verfassungsrechtlichen Anforderungen wie insbesondere dem Demokratieprinzip sind die organisatorischen Vorgaben im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG dann nur insoweit zu prüfen, als diese ihrem Gehalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind. Für eine Kontrolle am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist danach grundsätzlich kein Raum. Zur Begründung verweist das Bundesverfassungsgericht auf den institutionellen Charakter der Selbstverwaltungsgarantie und den Umstand, dass sich die prinzipielle Allzuständigkeit nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG allein auf die sachlichen Aufgaben, nicht jedoch auf die Organisation der Gemeinden beziehe. Die mithin von vornherein nur relativ gewährleistete Organisationshoheit der Kommunen werde erst durch staatliche Regelungen inhaltlich ausgeformt und mit Grenzen versehen, was ebenso wie Einschränkungen nicht zu beanstanden sei, soweit der institutionelle Bestand nicht gefährdet werde. Entscheidungen von Landesverfassungsgerichten zufolge hat der Gesetzgeber auch in diesem Bereich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (vgl. VerfGH NW, Urt. v. 15.1.2002 – VerfGH 40/00 –, NVwZ 2002, 1502; NdsStGH, Urt. v. 13.3.1996 – StGH 1/94 u.a. –, OVGE MüLü 45, 503, 505; vgl. hierzu auch Nierhaus in: Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 72 f; Pieroth in: JaLVerfGE 20

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rass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 22; Pünder, Haushaltsrecht im Umbruch, 2003, S. 41; ders., DÖV 2001, 70, 71 f). Danach stellt sich die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung auch im Bereich der Organisationshoheit als ein strukturell den Grundrechten vergleichbares subjektives Recht dar, womit auch dessen gesetzgeberische Ausgestaltung uneingeschränkt am Übermaßverbot zu messen ist. aa) Welcher Auffassung zu folgen ist, muss das Landesverfassungsgericht aus Anlass dieses Rechtsstreits nicht entscheiden. Nach beiden Auffassungen liegt ein verfassungsrechtlich unzulässiger Eingriff in die Organisationshoheit des Beschwerdeführers nicht vor. Der Kernbereich der kommunalen Organisationshoheit wird durch die Einführung der Doppik nicht berührt. Die angegriffenen Regelungen sind weder für sich noch in Verbindung mit anderen Vorschriften geeignet, die organisatorischen Handlungsmöglichkeiten des Beschwerdeführers zu „ersticken“. Aber auch die im Vorfeld des Kernbereichs zu beachtenden Anforderungen sind unter Zugrundelegung beider Auffassungen eingehalten. Die angegriffenen Regelungen schließen weder den notwendigen organisatorischen Spielraum des Beschwerdeführers aus, noch greifen sie in unverhältnismäßiger Weise in dessen Organisationshoheit ein. Da mit der Doppik vorrangig die Methode der Haushalts- und Rechnungsführung vorgegeben wird, ist nach wie vor gewährleistet, dass die Kreise im Bereich der Haushaltswirtschaft selbst noch auf die Besonderheiten der örtlichen Verhältnisse reagieren können, ihnen mithin der notwendige organisatorische Spielraum verbleibt. Sie sind insbesondere nicht gehindert, für diesen Bereich effektiv eigene organisatorische Maßnahmen zu treffen (vgl. auch Strobl in: Henneke/Strobl/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, 2008, § 4 Rn. 46 ff). bb) Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, wegen der mit der Einführung der Doppik verbundenen finanziellen Belastungen werde in unverhältnismäßiger Weise in seine Organisations- und auch Haushaltshoheit eingegriffen. Ohne einen Ausgleich zumindest der Umstellungskosten sei schon zweifelhaft, ob die angegriffenen Regelungen geeignet seien, das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel zu erreichen. Jedenfalls sei der mit ihnen verbundene Eingriff nicht mehr angemessen. Dem vermag das Landesverfassungsgericht nicht zu folgen. Es ist schon zweifelhaft, ob dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Betroffenheit der Kommunen in finanzieller Hinsicht neben dem Konnexitätsprinzip nach Art. 72 Abs. 3 LV sowie dem – im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zu berücksichtigenden – Anspruch auf eine angemessene Finanz- bzw. finanzielle Mindestausstattung eigenständige Bedeutung zukommen kann (vgl. LVerfG LSA, Urt. v. 13.6.2006 – LVG 21/05 –, LVerfGE 17, 451: Finanzausgleich). Grundsätzlich schützt Art. 28 Abs. 2 GG nämlich so lange nicht vor der LVerfGE 20

Mehrbelastungsausgleich bei Organisationsaufgaben

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Auferlegung einzelner Ausgabepflichten, wie die insgesamt zureichende Finanzausstattung nicht in Frage gestellt wird (vgl. auch BVerfGE 83, 363, 386: Krankenhausumlage). Aber selbst dann, wenn gesetzliche Vorgaben im Hinblick darauf, dass sie die kommunale Finanzausstattung berühren, auch insoweit am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen wären (vgl. hierzu BayVerfGH, Entsch. v. 6.2.2007 – Vf. 14-VII-04 –, BayVBl. 2007, 364, 368: Schulfinanzierung), bestünden hier insoweit keine Bedenken. Dabei stellt wohl auch der Beschwerdeführer die Eignung zur Erreichung der mit der Reform des Gemeindehaushaltsrechts verbundenen Ziele (vgl. hierzu im Einzelnen LT-Drs. 5/810, S. 40) nicht generell in Abrede. Vielmehr sieht er das besondere Gewicht des Eingriffs in die Organisations- und auch die Haushaltshoheit nicht in den inhaltlichen Vorgaben für die Haushalts- und Rechnungsführung, sondern in den damit verbundenen finanziellen Belastungen. Das Landesverfassungsgericht vermag ebenfalls nicht zu erkennen, dass die angegriffenen Vorschriften ungeeignet sein könnten, die vor allem angestrebte Umstellung der Steuerung der Verwaltung, die zukünftig verstärkt auf die Ziele (sog. Outputsteuerung) statt auf die herkömmliche (bloße) Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) ausgerichtet sein soll, die Verbesserung der Informationen über Ressourcenaufkommen und -verbrauch sowie die Neuausrichtung auch am Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit herbeizuführen. Die Abwägung des Gesetzgebers zwischen den mit der Einführung der Doppik auch verbundenen finanziellen Belastungen und den dafür maßgebenden am öffentlichen Wohl orientierten sachlichen Gründen ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der vom Beschwerdeführer im Hinblick auf die Umstellung der Haushalts- und Rechnungsführung und den laufenden Betrieb der Doppik geltend gemachte finanzielle Aufwand führt nämlich nicht dazu, dass der mit den angegriffenen Regelungen verbundene Eingriff in die Organisationshoheit außer Verhältnis steht zu den mit ihnen verfolgten Zielen. Bei Umstellungskosten für die Jahre 2008 bis 2011 in Höhe von insgesamt rd. 430.000,00 EUR entfallen auf das einzelne Jahr etwa 110.000,00 EUR. Ein solcher finanzieller Mehraufwand vermag schon angesichts eines Jahreshaushalts des Beschwerdeführers in Höhe von rd. 110 Mio. EUR den Schluss auf eine unverhältnismäßige Belastung nicht zu rechtfertigen. Auf den Vergleich mit Ausgleichszahlungen, die das Land nach Art. 72 Abs. 3 LV zu erbringen hat, kommt es dagegen nicht an. Da hier der Eingriff in alle von der Umstellung der Buchführung betroffenen Bereiche der Organisationshoheit zu bewerten ist, gibt es keinen Grund, den damit verbundenen Mehraufwand allein im Verhältnis zu den Konnexitätsleistungen des Landes zu betrachten. Es ist auch nicht ersichtlich, dass etwaige höhere Kosten im laufenden Betrieb zu unangemessenen Mehraufwendungen führen könnten. b) Art. 74 LV, wonach die Gemeinden und Kreise ihre Haushaltswirtschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung führen, verletzen die angegriffenen Vorschriften ebenfalls nicht. Geschützt ist danach – als Teil der FinanzhoLVerfGE 20

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heit – die Befugnis, die Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft einschließlich der Haushaltsführung eigenständig zu regeln. Da dies wiederum nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet wird, ist die Einführung der Doppik aus den vorgenannten Gründen auch unter dem Gesichtspunkt der Haushaltshoheit nicht zu beanstanden. c) Dem Vorbringen des Landrats des beschwerdeführenden Kreises in der mündlichen Verhandlung, es handele sich bei dem finanziellen Mehraufwand um eine von vielen finanziellen Belastungen, die vom Land verursacht würden und in ihrer Summe erhebliche Auswirkungen hätten, ist im vorliegenden Verfahren nicht weiter nachzugehen. Um den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung geht es hier nämlich ebenso wenig wie um die finanzielle Mindestausstattung des Kreises (zu den Darlegungsanforderungen vgl. LVerfG M-V, Urt. v. 11.5.2006 – LVerfG 1/05 u.a. –, LVerfGE 17, 297, 314 ff; vgl. auch zuletzt Dombert LKV 2009, 343). Soweit sich aus der Umstellung der Buchführung im Zusammenhang mit der angestrebten Kreisstrukturreform besondere Belastungen ergeben könnten (vgl. LT-Drs. 5/2683, S. 167), ist dies im vorliegenden Verfahren schon deshalb nicht zu berücksichtigen, weil ein entsprechendes Gesetz noch nicht verabschiedet ist. Landesregierung und Landtag werden den Umstellungsprozess allerdings auch unter diesem Gesichtspunkt zu begleiten haben, um gegebenenfalls weitere unterstützende Maßnahmen ergreifen zu können. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 33 Abs. 1, § 34 Abs. 2 LVerfGG.

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Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes des Freistaates Sachsen

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Verfassungsgerichtshofes des Freistaates Sachsen Birgit Munz, Präsidentin Dr. Jürgen Rühmann, Vizepräsident Ulrich Hagenloch Rainer Lips Dr. Matthias Grünberg Hans Dietrich Knoth Prof. Dr. Dr. h.c. Hans v. Mangoldt Prof. Dr. Martin Oldiges Prof. Dr. Hans-Heinrich Trute

Stellvertretende Richterinnen und Richter Konrad Gatz Dr. Michael Gockel Dr. Rüdiger Söhnen Simone Herberger Wilhelm-Henrich Vorndamme Hannelore Leuthold Stephan Thuge Prof. Dr. Jochen Rozek Prof. Dr. Christoph Degenhart

Abstrakte Normenkontrolle – Sächsisches Kreisgebietsneugliederungsgesetz

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Nr. 1 1. Rechtfertigen prognostizierte Entwicklungen schon für sich eine Gebietsreform, bedarf es keiner detaillierten Defizitanalyse der vorhandenen Gebietsstrukturen durch den Gesetzgeber. 2. Eine Verbindung von Gebiets- mit Funktionalreformen begegnet unter den Gesichtspunkten der Effektivität und Nachhaltigkeit der Gebietsänderungen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. 3. Für die Verteilung staatlicher Aufgaben zwischen Landesbehörden und Trägern kommunaler Selbstverwaltung geht Art. 85 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf von einem Prinzip gestufter Aufgabenwahrnehmung aus, das auf eine möglichst ortsnahe Wahrnehmung der Aufgaben hinwirkt. 4. Liegen die Voraussetzungen des Art. 85 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf vor, bedarf die Übertragung staatlicher Aufgaben auf Träger kommunaler Selbstverwaltung regelmäßig keiner weiteren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. 5. Ob die Voraussetzungen des Art. 85 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf vorliegen, hat der Verfassungsgerichtshof wegen der prognostischen Elemente des Tatbestandes lediglich eingeschränkt zu überprüfen. Ausführungsgesetz zum Bundes-Immissionschutzgesetz § 2 Sächsisches Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetz § 13a Sächsisches Kreisgebietsneugliederungsgesetz §§ 2 Abs. 1; 3 Nr. 4 Sächsisches Verfassungsgerichtshofsgesetz § 23 Satz 2 Sächsische Verfassung Art. 10 Abs. 1; 16 Abs. 1 Satz 1; 82 Abs. 2; 84 Abs. 1, 2; 85 Abs. 1, 3; 88; 90 Sächsisches Verwaltungsneuordnungsgesetz (2008) Art. 66; 67; 73 Sächsisches Verwaltungsorganisationsgesetz (2003) § 15 Waldgesetz für den Freistaat Sachsen § 35 Abs. 2

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Urteil vom 26. Juni 2009 – Vf. 79-II-08 – in dem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle auf Antrag der Mitglieder des 4. Sächsischen Landtages 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

Elke Altmann Klaus Bartl Julia Bonk Dr. Cornelia Ernst Cornelia Falken Dr. Michael Friedrich René Fröhlich Rico Gebhardt Dr. André Hahn Heiko Hilker Kathrin Kagelmann Freya-Maria Klinger Kerstin Köditz Heiko Kosel Dr. Volker Külow Kerstin Lauterbach

17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 31.

Caren Lay Ingrid Mattern Falk Neubert Dr. Dietmar Pellmann Prof. Dr. Peter Porsch Andrea Roth Dr. Monika Runge Sebastian Scheel Regina Schulz Bettina Simon Klaus Tischendorf Ronald Weckesser Horst Wehner Karl-Friedrich Zais

sämtlich: Sächsischer Landtag, Bernhard-von-Lindenau-Platz 1, 01067 Dresden – Antragsteller – Verfahrensbevollmächtigte: Dombert Rechtsanwälte, Mangerstraße 26, 14467 Potsdam Entscheidungsformel: 1. § 2 Abs. 1 und § 3 Nr. 4 des Gesetzes zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen (Sächsisches Kreisgebietsneugliederungsgesetz – SächsKrGebNG) vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 102) sind mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar. 2. Art. 66, 67 und 73 des Gesetzes zur Neuordnung der Sächsischen Verwaltung (Sächsisches Verwaltungsneuordnungsgesetz – SächsVwNG) vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138) sind mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar.

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Gründe: A. Die Antragsteller wenden sich im Wege der abstrakten Normenkontrolle gegen die Auflösung der bisherigen Landkreise durch § 2 Abs. 1 und die Bestimmung von Borna als Sitz des Landratsamtes des neu gebildeten Landkreises Leipzig durch § 3 Nr. 4 SächsKrGebNG sowie gegen Bestimmungen des Gesetzes zur Neuordnung der Sächsischen Verwaltung, soweit sich diese mit Zuständigkeiten für den Vollzug des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, des Sächsischen Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetzes und des Waldgesetzes für den Freistaat Sachsen befassen. I. 1. Bei Wiederbegründung des Freistaates Sachsen bestanden durch Übernahme der Kreisstruktur der DDR zunächst 48 Landkreise und sechs Kreisfreie Städte. In Folge des Kreisgebietsreformgesetzes vom 24.6.1993, des 1. und 2. Kreisgebietsreformänderungsgesetzes vom 6.9.1995 sowie des 3. Kreisgebietsreformänderungsgesetzes vom 23.5.1996 verringerte sich die Anzahl der Landkreise auf 22; die der Kreisfreien Städte erhöhte sich auf sieben. Als Leitlinie galt damals für die Landkreise eine anzustrebende Mindestgröße von 125.000 Einwohnern und für die Kreisfreien Städte eine solche von 50.000 Einwohnern. Mit Abschluss der Gebietsreform im Jahre 1996 betrug die durchschnittliche Einwohnerzahl der Landkreise 139.473, diejenige der Kreisfreien Städte 211.043. Die Rechtsgrundlagen einer Gemeindegebietsreform wurden im Jahre 1998 geschaffen. Mit dem Gesetz zur Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse im Bereich der Kreisfreien Städte vom 24.8.1998 und den Gesetzen zur Gemeindegebietsreform in den jeweiligen Planungsregionen vom 28.10.1998 reduzierte sich die Zahl der kreisangehörigen Gemeinden von 1.623 auf 546. Durch freiwillige Vereinbarungen nach der Sächsischen Gemeindeordnung hat sich die Zahl kreisangehöriger Gemeinden auf heute 492 verringert. Daneben wurden verschiedene Maßnahmen einer Verwaltungsreform realisiert. So kam es zur Zusammenfassung von Behörden in neuen Behördentypen, z.B. wurden aus den Oberschulämtern und Schulämtern im Jahr 1998 fünf Regionalschulämter gebildet. Ferner fasste man alle staatlichen Archiveinrichtungen 2005 zu einem Sächsischen Staatsarchiv zusammen. Die Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter und die Staatlichen Umweltfachämter wurden im Jahr 2005 in die Regierungspräsidien, die Bergämter im Jahr 2004 in das Sächsische Oberbergamt eingegliedert. Außerdem wurden Staatsbetriebe gem. § 26 SäHO gegründet sowie einzelne Aufgaben materiell privatisiert. Gemeinsam mit den Bundesländern Sachsen-Anhalt und Thüringen werden das Justizvollzugskrankenhaus in Leipzig, LVerfGE 20

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der Strafvollzug für weibliche und jugendliche Gefangene sowie die sächsische Landessammelstelle für radioaktive Abfälle genutzt. Zum 1.10.2005 fusionierten die Landesversicherungsanstalten der drei Länder. Änderungen der Sächsischen Bauordnung und die Verabschiedung des Sächsischen Verwaltungsmodernisierungsgesetzes im Jahr 2004 führten zur Kommunalisierung von Aufgaben im Bereich der Bauordnung, des Umwelt- und Denkmalschutzes sowie des Straßenverkehrswesens. 2. Für den Freistaat werden erhebliche demografische Veränderungen prognostiziert. In den Landkreisen betrug im Jahr 2006 die durchschnittliche Einwohnerzahl 124.037, in den Kreisfreien Städte 217.280. Die 4. Regionalisierte Bevölkerungsprognose des Statistischen Landesamtes Sachsen weist für das Jahr 2020 einen Rückgang der durchschnittlichen Einwohnerzahl in den Landkreisen auf 109.373 und in den Kreisfreien Städte auf 209.786 aus. Zudem wird eine Erhöhung des Durchschnittsalters der Einwohner von 39,4 Lebensjahren im Jahre 1990 über 44,7 Lebensjahre im Jahre 2005 auf knapp 49 Lebensjahre im Jahre 2020 erwartet. Die Zahl der Personen im Erwerbsalter soll bis zum Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 2005 um 19,3% zurückgehen. Dementsprechend wird die Zahl der über 65-Jährigen bis zum Jahr 2020 um voraussichtlich 15,7% auf 1,1 Millionen ansteigen. Bei der Prognose der Einwohnerzahlen zeigen sich erhebliche regionale Unterschiede. Für die Kreisfreien Städte reichen die Annahmen von Verlusten in Höhe von 29,6% bis zu Zugewinnen von 2,8%. Bei den Landkreisen bewegen sich die erwarteten Verluste zwischen 4,1% und 18,3%. Der prognostizierte Bevölkerungsrückgang bleibt nicht ohne Auswirkungen auf die finanzielle Ausstattung der öffentlichen Haushalte; er wird durch andere Entwicklungen in seinen Folgen noch verstärkt. Die Einnahmen des Freistaates aus den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen werden sich im Zeitraum von 2005 bis 2019 von 2,746 Mrd. EUR auf 547 Mio. EUR verringern. Gleichzeitig führt der Rückgang der Einwohner zu jährlichen Mindereinnahmen von ca. eine Mrd. EUR aus dem Bund-Länder-Finanzausgleich. Allein der erwartete Rückgang der Mittel aus dem Solidarpakt II beläuft sich auf 16,3% des aktuellen Einnahmeansatzes im Haushalt 2007. Nach Angaben des Statistischen Landesamtes Sachsen betrug die Gesamtverschuldung iSd Nr. 11 der Anlage zur Kommunalhaushaltsverordnung zum 31.12.2006 bei den Kreisfreien Städten durchschnittlich 1.372 Euro je Einwohner. Für die Landkreise lag der Durchschnittswert bei 241 Euro je Einwohner. Bis zum Jahre 2020 wird eine durchschnittliche Steigerung der Pro-Kopf-Verschuldung um 16% prognostiziert. Freistaat und Kommunen wirken auf einen Personalabbau hin. Mit dem Haushaltsgesetz 2005/2006 beschloss der Sächsische Landtag, im staatlichen Bereich bis zum Jahr 2010 13.000 der vorhandenen 93.000 Personalstellen einzusparen. Ohne Schulen (ca. 33.500 Stellen) und Hochschulen (ca. 9.900 Stellen) hatte LVerfGE 20

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die sächsische Staatsverwaltung im Jahr 2005 insgesamt ca. 49.600 Stellen im Personalsoll A. Davon entfielen auf den Polizeibereich ca. 15.200 Stellen, die Finanzund Steuerverwaltung ca. 8.000 Stellen, die Justiz und den Justizvollzug ca. 9.700 Stellen sowie auf alle übrigen Verwaltungen ca. 16.700 Stellen. Umgerechnet auf die Bevölkerungsdichte lag der Personalbestand des Freistaates im Jahr 2005 bei 23,6 Vollzeitäquivalenten je 1.000 Einwohner, während der Durchschnitt aller Bundesländer bei 20,3 Vollzeitäquivalente je 1.000 Einwohner lag. Am 31.8.2005 gab es im Freistaat insgesamt 312 staatliche Behörden und Einrichtungen. Bei der Anzahl kommunaler Beschäftigter ist ein Rückgang von 115.345 Vollzeitäquivalenten im Jahr 1997 auf 64.033 Vollzeitäquivalente im Jahr 2005 zu beobachten. Für das Jahr 2005 entsprach dies 14,9 Vollzeitäquivalenten je 1.000 Einwohner, bei den finanzschwachen Flächenländern West liegt dieser Wert im Durchschnitt bei 12,1 Vollzeitäquivalenten je 1.000 Einwohner. II. 1. Am 18.1.2005 beschloss die Sächsische Staatsregierung, ein Gesamtkonzept für eine Funktional- und Verwaltungsreform erarbeiten zu lassen, und beauftragte hiermit eine Expertenkommission. In ihrem Bericht vom 18.10.2005 sprach sich die Kommission für eine Bündelung der staatlichen Verwaltung auf einer Mittelebene und eine weitgehende Kommunalisierung staatlicher Aufgaben aus. Das hieraus resultierende Kommunalisierungspotenzial schätzte sie auf ca. 3.000 Stellen, unter Einschluss von nachrangigen Vorschlägen sogar auf ca. 5.000 Stellen. Das Einsparpotenzial im Personalbereich sei auf ca. 30% (davon 15% Verschmelzungsrendite im Bereich Organisation, Personal, Haushalt und IT, 10% Synergieeffekte bei den Fachstellen und 5% Skalierungseffekte durch größere Mengen gleicher Leistungen) des Stellenbestandes der zu kommunalisierenden Aufgaben zu veranschlagen. Bei dem im Raum stehenden Kommunalisierungspotenzial staatlicher Aufgaben in einer Größenordnung von ca. 3.000 bzw. 5.000 Stellen entspreche dies ca. 900 bzw. 1.500 Stellen. Weiteres Einsparpotenzial durch Aufgabenwegfall und Privatisierung sei dabei noch gar nicht berücksichtigt. Etwa 120 staatliche Behörden könnten entfallen. Die vorgeschlagene Übertragung von Aufgaben auf die Kreise setze aber eine deutliche und dauerhafte Stärkung ihrer Leistungs- und Verwaltungskraft, definiert durch die Einwohnerzahl, voraus. Die gegenwärtige Struktur mit 22 Landkreisen und sieben Kreisfreien Städten biete keine hinreichenden Voraussetzungen. Künftig sollten neben den drei Kreisfreien Städten Chemnitz, Dresden und Leipzig nur noch Landkreise mit durchschnittlich 200.000 Einwohnern existieren. Am 26./27.6. und 18.7.2006 fasste die Staatsregierung verschiedene Beschlüsse zur Privatisierung und Kommunalisierung staatlicher Aufgaben, zum Verzicht auf sie sowie zu ihrer Konzentration und Bündelung im staatlichen Bereich. Am 27.6.2006 billigte sie die vom Sächsischen Staatsministerium des Innern LVerfGE 20

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erarbeiteten Grundsätze und Leitlinien zur Neugliederung der Landkreise und Kreisfreien Städte und räumte diesen die Gelegenheit ein, bis zum 31.10.2006 im Rahmen der Grundsätze und Leitlinien eine Kreisneugliederung anzuregen. Gleichzeitig stellte das Staatsministerium des Innern eine Karte mit einem möglichen Neugliederungskonzept vor. Mit Beschluss vom 19.12.2006 gab die Staatsregierung die Entwürfe des Sächsischen Verwaltungsneuordnungsgesetzes und des Gesetzes zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen und zur Änderung anderer Gesetze zur Anhörung frei. Das Staatsministerium des Innern übersandte die Entwürfe den Landkreisen, Kreisfreien Städten und anderen Trägern öffentlicher Belange und gab diesen bis zum 15. bzw. 31.3.2007 Gelegenheit zur Stellungnahme. In der Zeit vom 23.4. bis 4.5.2007 fand eine erneute Anhörung der Landkreise, Kreisfreien Städte und anderer Träger öffentlicher Belange zur geplanten Verwaltungsneuordnung statt. Sie war aufgrund bundesrechtlicher Novellierungen im Beamtenrecht und nachträglicher Änderungen im Teil 10 „Anpassungen im Bereich des Staatsministeriums für Soziales“ erforderlich geworden. Am 22.5.2007 beschloss die Staatsregierung, die Gesetzentwürfe dem Sächsischen Landtag zuzuleiten (Drs. 4/8810 und 4/8811). Der mit dem Gesetzgebungsvorhaben federführend befasste Innenausschuss des Landtages führte am 1. sowie vom 3. bis 7.9.2007 Anhörungen zu den Gesetzentwürfen durch. 2. Am 15.1.2008 legte der Innenausschuss des Landtages die Beschlussempfehlung und den Bericht zum Entwurf des Sächsischen Verwaltungsneuordnungsgesetzes vor (Drs. 4/10839). In seiner Sitzung vom 22.1.2008 verabschiedete der Landtag das Sächsische Verwaltungsneuordnungsgesetz. Die Verkündung erfolgte im Sächsischen Gesetzund Verordnungsblatt vom 5.2.2008. Auszugsweise heißt es im Gesetz: Artikel 66 Änderung des Ausführungsgesetzes zum Bundes-Immissionsschutzgesetz und zum Benzinbleigesetz Das Ausführungsgesetz zum Bundes-Immissionsschutzgesetz und zum Benzinbleigesetz (AGImSchG) vom 4. Juli 1994 (SächsGVBl. S. 1281), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 24. Juni 2004 (SächsGVBl. S. 245, 264), wird wie folgt geändert: 1. § 1 wird wie folgt geändert: a) In Nummer 1 wird das Wort „Landesentwicklung“ durch das Wort „Landwirtschaft“ ersetzt. b) Nummer 2 wird wie folgt geändert: aa) Das Wort „Regierungspräsidien“ wird durch das Wort „Landesdirektionen“ ersetzt. bb) Das Wort „höhere“ wird durch das Wort „obere“ ersetzt. LVerfGE 20

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2. § 2 wird wie folgt geändert: a) Absatz 1 wird wie folgt geändert: aa) In Satz 1 wird die Angabe „geändert durch Artikel 41 des Gesetzes vom 25. November 2003 (BGBl. I S. 2304, 2308)“ durch die Angabe „zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2470)“ sowie die Angabe „zuletzt geändert durch Artikel 40 der Verordnung vom 25. November 2003 (BGBl. I S. 2304, 2308)“ durch die Angabe „zuletzt geändert durch Artikel 58 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407, 2413)“ ersetzt. bb) In Satz 2 wird das Wort „höheren“ durch das Wort „oberen“ ersetzt. cc) In Satz 3 wird das Wort „Landesentwicklung“ durch das Wort „Landwirtschaft“ ersetzt. dd) Nach Satz 3 wird folgender Satz angefügt: „Ändert sich im Laufe eines Verwaltungsverfahrens die Zuständigkeit, so kann die bisher zuständige Behörde im Benehmen mit der nunmehr zuständigen Behörde unter Wahrung der Interessen der Beteiligten das Verfahren zu Ende führen, wenn dies der einfachen und zweckmäßigen Verfahrensführung dient.“ b) Absatz 2 wird wie folgt gefasst: „(2) Das Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft kann durch Rechtsverordnung die Zuständigkeiten für den Vollzug der Aufgaben abweichend von Absatz 1 Satz 2 und 3 bestimmen. Dabei soll es Aufgaben nur dann auf sich selbst, die Landesdirektionen oder das Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie übertragen, wenn sie nicht von den Landkreisen und Kreisfreien Städten sowie vom Sächsischen Oberbergamt zuverlässig und zweckmäßig erfüllt werden können, insbesondere wenn die Aufgaben von landesweiter oder überregionaler Bedeutung sind.“ c) Nach Absatz 2 wird folgender Absatz 3 eingefügt: „(3) Abweichend von Absatz 1 Satz 3 und Absatz 2 kann das Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft die Zuständigkeit für einzelne Aufgaben durch gesonderte Entscheidung bestimmen. Aufgaben im Sinne von Satz 1 sind solche, 1. die sich aus Änderungen immissionsschutzrechtlicher Vorschriften oder aus Neuregelungen ergeben oder 2. die in Betriebsstätten wahrzunehmen sind, die anteilig unter Bergaufsicht stehen. Eine Entscheidung nach Satz 1 kommt insbesondere in Betracht, wenn sie die Verwaltungsleistung verbessert, vereinfacht, wirtschaftlicher oder bürgernäher gestaltet. Im Falle des Satzes 2 Nr. 1 können die Aufgaben der obersten oder oberen Immissionsschutzbehörde oder dem Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie übertragen werden; diese Übertragung gilt bis zu einer Regelung der Zuständigkeit durch Rechtsverordnung, längstens jedoch für einen Zeitraum von neun Monaten. Im Falle des Satzes 2 Nr. 2 kann bestimmt werden, dass die Aufgaben dem Sächsischen Oberbergamt für die gesamte Betriebsstätte obliegen.“ LVerfGE 20

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Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen d) Die bisherigen Absätze 3 und 4 werden die Absätze 4 und 5. e) Im neuen Absatz 4 wird das Wort „Landesentwicklung“ durch das Wort „Landwirtschaft“ ersetzt. f) Der neue Absatz 5 wird wie folgt gefasst: „(5) Die den Landkreisen und Kreisfreien Städten übertragenen Aufgaben sind Weisungsaufgaben. Das Weisungsrecht ist unbeschränkt. Die Befugnis, sich unterrichten zu lassen, erstreckt sich auf alle Informationen, die zur Erfüllung der Aufgaben der Fachaufsichtsbehörde erforderlich sind, insbesondere auch zur Erstellung von Fachplanungen, Berichten und Verwaltungsstatistiken.“ 3. In § 3 Satz 1 wird das Wort „Landesentwicklung“ durch das Wort „Landwirtschaft“ ersetzt. 4. In § 4 Abs. 1 Satz 1 wird die Angabe „vom 26. April 2000 (BGBl. I S. 603)“ durch die Angabe „in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Juni 2005 (BGBl. I S. 1598)“ ersetzt. Artikel 67 Änderung des Sächsischen Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetzes Das Sächsische Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetz (SächsAGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 1999 (SächsGVBl. S. 261), zuletzt geändert durch Artikel 21 des Gesetzes vom 5. Mai 2004 (SächsGVBl. S. 148, 156), wird wie folgt geändert: 1. Die Inhaltsübersicht wird wie folgt geändert: a) Die Angabe zu § 13 wird wie folgt gefasst: „§ 13 Abfall- und Bodenschutzbehörden“. b) Nach der Angabe zu § 13 wird folgende Angabe eingefügt: „§ 13a Zuständigkeit, Aufsicht und Befugnisse“. c) Die bisherige Angabe zu § 13a wird wie folgt gefasst: „§ 13b Rechtsverordnungen“. 2. In § 3 Abs. 3 Satz 2 und § 4 Abs. 3 wird jeweils das Wort „höheren“ durch das Wort „oberen“ ersetzt. 3. § 8 wird wie folgt geändert: a) Der bisherige Wortlaut wird Absatz 1. b) Nach dem neuen Absatz 1 wird folgender Absatz 2 angefügt: „(2) Das Erfordernis des Einvernehmens nach Artikel 1 § 4 Abs. 3 Satz 1 des Umweltrahmengesetzes gilt entsprechend auch bei wesentlichen Entscheidungen im Vollzug der Altlastenfreistellung nach Absatz 1 und nach Artikel 1 § 4 Abs. 3 des Umweltrahmengesetzes. Näheres wird durch Verwaltungsvorschrift der obersten Abfallbehörde geregelt.“

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4. In § 12b Abs. 2 werden die Wörter „Umwelt und Geologie“ durch die Wörter „Umwelt, Landwirtschaft und Geologie“ ersetzt. 5. § 13 wird wie folgt gefasst: „§ 13 Abfall- und Bodenschutzbehörden (1) Allgemeine Abfallbehörden sind: 1. das Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft als oberste Abfallbehörde, 2. die Landesdirektionen als obere Abfallbehörden, 3. die Landkreise und die Kreisfreien Städte als untere Abfallbehörden. Diese sind auch Bodenschutzbehörden. (2) Besondere Abfallbehörde ist das Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie, auch als technische Fachbehörde zur fachlichen Beratung und Unterstützung der obersten Abfallbehörde. Dieses ist auch besondere Bodenschutzbehörde.“ 6. Nach § 13 wird folgender § 13a eingefügt: „§ 13a Zuständigkeit, Aufsicht und Befugnisse (1) Der Vollzug abfall- und bodenschutzrechtlicher Vorschriften, insbesondere des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, des Abfallverbringungsgesetzes, des Umweltrahmengesetzes, des Bundes-Bodenschutzgesetzes, dieses Gesetzes und der aufgrund dieser Gesetze erlassenen Verordnungen obliegt den unteren Abfallbehörden, soweit nichts anderes bestimmt ist. (2) Die oberste Abfallbehörde bestimmt durch Rechtsverordnung die Zuständigkeiten für den Vollzug der Aufgaben nach Absatz 1. Dabei soll sie Aufgaben nur dann den oberen Abfallbehörden übertragen, wenn sie nicht von den unteren Abfallbehörden zuverlässig und zweckmäßig erfüllt werden können oder wenn die unteren Abfallbehörden oder ein Zweckverband, dem sie angehören, beteiligt sind. Die oberste Abfallbehörde kann unter den Voraussetzungen des Satzes 2 im Einzelfall zur Verhütung einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung eine Aufgabe auf eine andere nachgeordnete Behörde übertragen, wenn eine rechtzeitige oder zweckmäßige Aufgabenerfüllung durch die zuständige Abfallbehörde nicht möglich ist. (3) Die den Landkreisen und Kreisfreien Städten übertragenen Aufgaben sind Weisungsaufgaben. Das Weisungsrecht ist unbeschränkt. Die Befugnis, sich unterrichten zu lassen, erstreckt sich auf alle Informationen, die zur Erfüllung der Aufgaben der Fachaufsichtsbehörde erforderlich sind, insbesondere auch zur Erstellung von Fachplanungen, Berichten und Verwaltungsstatistiken. (4) Die mit dem Vollzug dieses Gesetzes beauftragten Personen sind berechtigt, in Ausübung ihres Amtes Grundstücke und Anlagen zu betreten. Wohnungen dürfen nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen oder zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit LVerfGE 20

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Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen und Ordnung betreten werden. Das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, Artikel 30 Abs. 1 der Verfassung des Freistaates Sachsen) wird insoweit eingeschränkt. (5) Die Rechte und Pflichten aufgrund abfall- und bodenschutzrechtlicher Entscheidungen gehen mit der Anlage oder, wenn sie sich auf ein Grundstück beziehen, mit diesem auf den Rechtsnachfolger über, soweit in der Entscheidung nichts anderes bestimmt ist.“ 7. Der bisherige § 13a wird § 13b. Art. 73 Änderung des Waldgesetzes für den Freistaat Sachsen Das Waldgesetz für den Freistaat Sachsen (SächsWaldG) vom 10. April 1992 (SächsGVBl. S. 137), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 23. April 2007 (SächsGVBl. S. 110, 124), wird wie folgt geändert: 1. In der Inhaltsübersicht wird die Angabe zu § 38 wie folgt gefasst: „§ 38 (aufgehoben)“. 2. In § 4 Abs. 3 werden die Wörter „die Forstbehörde“ durch die Wörter „die obere Forstbehörde“ ersetzt. 3. § 10 Abs. 5 wird wie folgt gefasst: „(5) Für Entscheidungen nach den Absätzen 1 und 4 ist die untere Landwirtschaftsbehörde zuständig; sie entscheidet nach Anhörung der Gemeinde im Benehmen mit der Forstbehörde und der unteren Naturschutzbehörde, soweit nicht nach anderen Vorschriften eine weitergehende Beteiligung vorgeschrieben ist.“ 4. In § 15 Abs. 1 wird nach dem Wort „angezündet“ das Wort „und“ durch ein Komma ersetzt. 5. In § 19 Abs. 6 Nr. 1 wird vor dem Wort „Forstbehörde“ das Wort „oberen“ eingefügt. 6. § 23 Abs. 1 wird wie folgt geändert: a) Absatz 1 wird wie folgt gefasst: „(1) Die Forstbehörden sind zur Durchführung ihrer Aufgaben ausreichend mit geeigneten Fachkräften des gehobenen und höheren Forstdienstes auszustatten. Zum Sachverständigen für die Ausarbeitung forstlicher Rahmenpläne und der periodischen Betriebspläne soll nur bestellt werden, wer die Befähigung zum höheren Forstdienst besitzt. Zum Leiter eines Forstreviers soll nur bestellt werden, wer die Befähigung zum gehobenen Forstdienst besitzt. Abweichungen, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes gegeben sind, bleiben unberührt.“

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b) In Absatz 2 wird vor dem Wort „Forstbehörde“ das Wort „obere“ eingefügt. 7. § 24 Abs. 2 wird wie folgt gefasst: „(2) Zur Schaffung eines natürlichen Gleichgewichtes von Wald und Wild sind die Wildbestände auf eine ökologisch begründete Bestandeshöhe zu begrenzen, welche die natürliche Waldverjüngung ermöglicht. Die obere Forstbehörde führt unter Mitwirkung der Forstbehörde eine Erhebung über den Vegetationszustand, die entstandenen Verbiss- und Schälschäden und den Stand der Waldverjüngung durch. Auf dieser Grundlage überprüft die Forstbehörde, in den Jagdbezirken nach § 9 des Sächsischen Landesjagdgesetzes (SächsLJagdG) vom 8. Mai 1991 (SächsGVBl. S. 67), das zuletzt durch Artikel 71 des Gesetzes vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138, 187) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, die obere Forstbehörde, in einem forstlichen Gutachten die für die örtlichen Verhältnisse tragbare Höhe des Wildbestandes. Die in diesem Gutachten zu treffende zusammenfassende Wertung der vorhandenen Wilddichte ist wesentliche Grundlage für die Bestätigung oder Festsetzung der Abschusspläne nach § 33 Abs. 1 SächsLJagdG. Die oberste Forstbehörde kann Näheres über das Verfahren, den Inhalt und den Umfang der Erhebung sowie die Begutachtung durch Rechtsverordnung regeln.“ 8. In § 27 Abs. 1 Satz 4 wird vor dem Wort „Forstbehörde“ das Wort „obere“ eingefügt. 9. In § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 wird das Wort „schalverursachendem“ durch das Wort „schadensverursachendem“ ersetzt. 10. § 30 Abs. 1 Satz 1 wird wie folgt gefasst: „Rechtsverordnungen zur Festsetzung von Naturschutzgebieten, Nationalparken, Landschaftsschutzgebieten und Flächennaturdenkmalen, die ganz oder teilweise Wald berühren, erlassen die Naturschutzbehörden im Benehmen mit der Forstbehörde der gleichen Verwaltungsebene.“ 11. In § 33 Abs. 4 werden die Wörter „der Freistaat Sachsen“ durch die Wörter „die Forstbehörde“ ersetzt. 12. § 35 wird wie folgt gefasst: „§ 35 Forstbehörden (1) Forstbehörden sind 1. das Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft als oberste Forstbehörde, 2. der Staatsbetrieb Sachsenforst als obere Forstbehörde sowie 3. die Landkreise und Kreisfreien Städte als untere Forstbehörden.

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Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen (2) Die den Landkreisen und Kreisfreien Städten übertragenen Aufgaben sind Weisungsaufgaben. Das Weisungsrecht ist unbeschränkt. Der § 53 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 der Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen (SächsGemO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. März 2003 (SächsGVBl. S. 55, 159), die zuletzt durch Artikel 10 des Gesetzes vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138, 158) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung und § 49 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 der Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen (SächsLKrO) vom 19. Juli 1993 (SächsGVBl. S. 577), die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 102, 110) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, finden keine Anwendung. (3) Die Befugnis, sich unterrichten zu lassen, erstreckt sich auf alle Informationen, die zur Erfüllung der Aufgaben der Fachaufsichtsbehörde erforderlich sind, insbesondere auch zur Erstellung von Fachplanungen, Berichten und Verwaltungsstatistiken.“ 13. § 37 wird wie folgt gefasst: „§ 37 Aufgaben und Zuständigkeit der Forstbehörden (1) Die Forstbehörden haben die ihnen nach diesem Gesetz zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen, insbesondere 1. die Bewirtschaftung und Verwaltung des Staatswaldes des Freistaates Sachsen, 2. die forsttechnische Betriebsleitung und den forstlichen Revierdienst im Körperschaftswald, 3. die Beratung, Betreuung und technische Hilfe im Privatwald, 4. die Durchführung forstlicher Förderungsmaßnahmen, 5. die Ausübung der Forstaufsicht und des Forstschutzes, 6. die Anordnung und Festlegung von Maßnahmen nach § 28 Abs. 1, 7. die forstliche Rahmenplanung und sonstige Fachplanungen für die Forstwirtschaft, 8. die Durchführung von Standorterkundungen, Waldfunktionskartierungen, forstlichen Rahmenplanungen, Waldzustandsinventuren, mittel- und langfristige Planungen, Revisionen, Analysen, Waldwertschätzungen und Schadensbewertungen sowie das Anfertigen sonstiger forstlicher Gutachten, 9. die Durchführung praxisbezogener Versuchs- und Forschungsaufgaben auf dem Gebiet der Forstwirtschaft und im forstlichen Bereich der Landschaftspflege und -gestaltung, im Hinblick auf die Erforschung der vielfältigen Funktionen des Waldes und seiner Beziehung zur Umwelt,

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10. die Erarbeitung und laufende Fortschreibung der Waldbiotopkartierung im Zusammenwirken mit dem Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie, 11. die Waldpädagogik. (2) Sachlich zuständig sind die unteren Forstbehörden, soweit nichts anderes bestimmt ist. Die unteren Forstbehörden sind die zuständige Forstbehörde im Sinne des § 6 Abs. 3 der Verordnung über die Verwertung von Bioabfällen auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich und gärtnerisch genutzten Böden (Bioabfallverordnung – BioAbfV) vom 21. September 1998 (BGBl. I S. 2955), die zuletzt durch Artikel 5 der Verordnung vom 20. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2298, 2332) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, sowie zuständige Behörden, zuständige Landesbehörden, zuständige Stellen, zuständige Kontrollstellen oder zuständige Landesstellen im Sinne 1. des Dritten Kapitels und des § 42 Abs. 1 des Gesetzes zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz) vom 2. Mai 1975 (BGBl. I S. 1037), das zuletzt durch Artikel 213 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, 2. der § 9 Abs. 3 Satz 1, § 10 Abs. 2 und 3 sowie § 12 Abs. 8 Satz 1 der Verordnung über den Erwerb land- und forstwirtschaftlicher Flächen, das Verfahren sowie den Beirat nach dem Ausgleichsleistungsgesetz (Flächenerwerbsverordnung – FlErwV) vom 20. Dezember 1995 (BGBl. I S. 2072), die zuletzt durch Artikel 538 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407, 2433) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, für den Bereich der Forstwirtschaft, 3. der § 5 Abs. 2, § 9 Satz 1, § 10 Abs. 2 und 3 Satz 1, § 18b Abs. 1 Satz 1 und § 34 Abs. 2 Nr. 1, 3 und 4 sowie, im Umfang der übertragenen Aufgaben, Nr. 6 des Gesetzes zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz – PflSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Mai 1998 (BGBl. I S. 971, 1527, 3512), das zuletzt durch Artikel 1 § 5 Abs. 1 des Gesetzes vom 13. Dezember 2007 (BGBl. I S. 2930, 2932) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, für den Bereich der Forstwirtschaft, 4. der § 3 Abs. 3 und § 7 Abs. 2 der Verordnung über Anwendungsverbote für Pflanzenschutzmittel (Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung) vom 10. November 1992 (BGBl. I S. 1887), die zuletzt durch Verordnung vom 23. Juli 2003 (BGBl. I S. 1533) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, für den Bereich der Forstwirtschaft, 5. des § 7 Abs. 4 Satz 2 bis 4 der Verordnung über Pflanzenschutzmittel und Pflanzenschutzgeräte (Pflanzenschutzmittelverordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. März 2005 (BGBl. I S. 734), die zuletzt durch Artikel 3 Abschnitt 2 § 7 des Gesetzes vom 13. Dezember 2007 (BGBl. I S. 2930, 2933) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, für den Bereich der Forstwirtschaft, 6. des § 3 Satz 1 der Verordnung über die Anwendung bienengefährlicher Pflanzenschutzmittel (Bienenschutzverordnung) vom 22. Juli 1992 (BGBl. I S. LVerfGE 20

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Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen 1410), die zuletzt durch Artikel 4 § 3 des Gesetzes vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3082, 3093) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, für den Bereich der Forstwirtschaft, 7. der § 7 Abs. 1 Satz 2, § 8 Abs. 2 Satz 1, § 17 Abs. 1 bis 4 und § 24 Abs. 2 des Forstvermehrungsgutgesetzes (FoVG) vom 22. Mai 2002 (BGBl. I S. 1658), das zuletzt durch Artikel 214 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407, 2433) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung; in dem Umfang der übertragenen Aufgaben sind die unteren Forstbehörden auch nach den §§ 18 und 20 Abs. 2 FoVG zuständig, 8. des § 12 Abs. 8 Satz 3 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12. Juli 1999 (BGBl I S. 1554), die durch Artikel 2 der Verordnung vom 23. Dezember 2004 (BGBl. I. 3758, 3807) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung. Die unteren Forstbehörden sind zuständig für die Anerkennung von Betriebsgutachten nach § 34b Abs. 4 Nr. 1 des Einkommensteuergesetzes (EStG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4210, 2003 I S. 179), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3150) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung. (3) Die unteren Forstbehörden haben im Rahmen der Ausbildung der Forstinspektoranwärter und der Forstreferendare Aufgaben nach Maßgabe der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft über die Ausbildung und Prüfung für den gehobenen Forstdienst (Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den gehobenen Forstdienst – APrOgFD) vom 8. Dezember 1997 (SächsGVB. 1998 S. 22), zuletzt geändert durch Artikel 5 der Verordnung vom 15. August 2006 (SächsGVBl. S. 439, 441), in der jeweils geltenden Fassung, und der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft über die Ausbildung und Prüfung für den höheren Forstdienst (Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den höheren Forstdienst – APrOhFD) vom 27. April 1993 (SächsGVBl. S. 410), zuletzt geändert durch Artikel 4 der Verordnung vom 15. August 2006 (SächsGVBl. S. 439, 441), in der jeweils geltenden Fassung, wahrzunehmen. Sie nehmen nach Maßgabe der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft über die Reitwege (ReitwegeVO) vom 14. Dezember 1994 (SächsGVB. 1995 S. 6), zuletzt geändert durch Artikel 9 der Verordnung vom 15. August 2006 (SächsGVBl. S. 439, 443), in der jeweils geltenden Fassung, die Schadensbegutachtung und Schadensregulierung im Sinne des § 12 Abs. 2 vor, geben die Kennzeichnung der Pferde aus, nehmen das Aufkommen nach § 12 Abs. 3 ein und leiten dieses an den Freistaat Sachsen weiter. (4) Die Aufgaben nach Absatz 1 Nr. 1 bis 4, 7 und 8 mit Ausnahme von Waldwertschätzungen und Schadensbewertungen im Bundes-, Körperschafts- und Privatwald sowie des Anfertigens sonstiger forstlicher Gutachten, Absatz 1 Nr. 9, 10 und 11 werden von der oberen Forstbehörde wahrgenommen. Die obere Forstbehörde ist auch in Verfahren nach §§ 8 und 9 zuständig, wenn die Gebietskörperschaft, für deren Gebiet die untere Forstbehörde zuständig ist, selbst beteiligt ist; dies gilt nicht für Verfahren nach § 8 Abs. 8. Die obere Forstbehörde ist die zuständige Landesstelle im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 1, § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 1

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FoVG; in dem Umfang der übertragenen Aufgaben ist die obere Forstbehörde auch nach den §§ 18 und 20 Abs. 2 FoVG zuständig. Die obere Forstbehörde nimmt als Amt für Großschutzgebiete in den Nationalparken, der Nationalparkregion Sächsische Schweiz, den Naturschutzgebieten ‚Königsbrücker Heide’ und ‚Gohrischheide und Elbniederterrasse Zeithain’ und in den Biosphärenreservaten die Aufgaben nach dem Sächsischen Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Sächsisches Naturschutzgesetz – SächsNatSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Juli 2007 (SächsGVBl. S. 321), geändert durch Artikel 64 des Gesetzes vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138, 181), in der jeweils geltenden Fassung, wahr. (5) Fällt eine Angelegenheit in die örtliche Zuständigkeit mehrerer unterer Forstbehörden, so ist die Behörde zuständig, in deren Zuständigkeitsbereich der Schwerpunkt der Angelegenheit fällt. Soweit zwischen den Behörden Meinungsverschiedenheiten darüber bestehen, wo der Schwerpunkt der Angelegenheit liegt, entscheidet die obere Forstbehörde. Die obere Forstbehörde kann sich auch selbst für zuständig erklären. (6) Die Forstbehörden haben bei Planungen nach § 6 und sonstigen Maßnahmen die Behörden und Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt sein kann, insbesondere die Raumordnungs- und Naturschutzbehörden, so rechtzeitig zu beteiligen, dass diese ihre Interessen wirksam vertreten können; Vorschriften über eine weitergehende Beteiligung bleiben unberührt. Soweit wesentliche Belange der Forstwirtschaft berührt werden, sind der Landesforstwirtschaftsrat (§ 39) und die Vertretungen der Waldbesitzer anzuhören.“ 14. § 38 wird aufgehoben. 15. § 40 wird wie folgt geändert: a) In Absatz 2 werden die Sätze 1 und 2 wie folgt gefasst: „Die Bediensteten im forstlichen Außendienst der Forstbehörden haben bei forstaufsichtlichen Tätigkeiten die Stellung von Polizeibediensteten im Sinne des Polizeigesetzes des Freistaates Sachsen (SächsPolG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1999 (SächsGVBl. S. 466), zuletzt geändert durch Artikel 17 des Gesetzes vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138, 159), in der jeweils geltenden Fassung, soweit sie über die für den gehobenen Forstdienst vorgeschriebene Ausbildung und Prüfung verfügen.“ b) Absatz 5 wird wie folgt gefasst: „(5) Erfüllt eine Körperschaft, in deren Eigentum Wald steht, die ihr nach diesem Gesetz oder einer dazu erlassenen Rechtsvorschrift obliegenden Verpflichtungen nicht, so weist die Forstbehörde, im Falle des § 47 Abs. 2 die obere Forstbehörde, sie auf die Mängel hin. Bleibt der Hinweis unbeachtet, so kann die Forstbehörde, im Falle des § 47 Abs. 2 die obere Forstbehörde, die erforderlichen Anordnungen im Einvernehmen mit der Rechtsaufsichtsbehörde der Körperschaft treffen.“ c) Absatz 6 wird wie folgt geändert:

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Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen aa) In Satz 1 wird das Wort „Forstbehörde“ durch das Wort „Forstbehörden“ ersetzt. bb) In Satz 4 werden die Wörter „der Freistaat Sachsen“ durch die Wörter „die veranlassende Behörde“ ersetzt. 16. In § 43 Abs. 3 Satz 1 wird das Wort „Forstbehörde“ durch das Wort „Forstbehörden“ ersetzt. 17. § 44 wird wie folgt geändert: a) In Absatz 2 Satz 1 wird vor dem Wort „Forstbehörde“ das Wort „obere“ eingefügt. b) In Absatz 3 Satz 1 werden die Wörter „der Forstbehörde“ durch die Wörter „des Freistaates Sachsen“ ersetzt. 18. § 45 wird wie folgt geändert: a) In Absatz 1 Satz 2 wird die Angabe „von der Forstbehörde (§ 35)“ gestrichen. b) In Absatz 2 werden die Wörter „die Forstbehörde“ durch die Wörter „die obere Forstbehörde“ ersetzt. c) In Absatz 6 Satz 1 Halbsatz 2 wird die Angabe „§ 37 Abs. 4“ durch die Angabe „§ 37 Abs. 6“ ersetzt. 19. § 47 wird wie folgt geändert: a) In Absatz 1 Satz 1, Absatz 3 Satz 3, Absatz 4 und Absatz 5 Satz 2 wird jeweils vor dem Wort „Forstbehörde“ das Wort „oberen“ eingefügt. b) In Absatz 1 Satz 5 und Absatz 5 Satz 1 wird jeweils vor dem Wort „Forstbehörde“ das Wort „obere“ eingefügt. 20. In § 48 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3, Abs. 4 Satz 2 und 4 wird jeweils vor dem Wort „Forstbehörde“ das Wort „oberen“ eingefügt. 21. In § 49 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 wird jeweils vor dem Wort „Forstbehörde“ das Wort „obere“ eingefügt. 22. § 50 wird wie folgt geändert: a) Absatz 2 wird wie folgt gefasst: „(2) Der Forstschutz obliegt der Forstbehörde. Sie wird bei der Erfüllung der Aufgabe durch Forstschutzbeauftragte unterstützt.“ b) Absatz 3 Nr. 1 wird wie folgt gefasst: „1. die Bediensteten des forstlichen Revierdienstes des Freistaates Sachsen im Staatswald des Freistaates Sachsen und der Körperschaften sowie die Bediensteten

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der Forstbehörde, soweit sie über die für den gehobenen Forstdienst vorgeschriebene Ausbildung und Prüfung verfügen,“. c) In Absatz 5 Satz 2 wird die Angabe „Satz 3“ durch die Angabe „Satz 2“ ersetzt. 23. § 51 wird wie folgt geändert: a) In Absatz 1 wird das Wort „Dienstaufgaben“ durch das Wort „Aufgaben“ ersetzt. b) Nach Absatz 2 wird folgender Absatz 3 eingefügt: „(3) Die Forstschutzbeauftragten des Freistaates Sachsen sind in allen Waldungen ihres Dienstherrn örtlich zuständig.“ c) Die Absätze 3 und 4 werden die Absätze 4 und 5. 24. § 54 Abs. 1 wird wie folgt gefasst: „(1) Verwaltungsbehörden im Sinne von § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 1987 (BGBl. I S. 602), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 7. August 2007 (BGBl. I S. 1786, 1787) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, sind hinsichtlich § 13 Abs. 2 Satz 1, sofern es sich um Erholungswald nach § 31 Abs. 2 handelt, die Gemeinden, im Übrigen die Forstbehörden.“

3. Am 17. Januar 2008 folgten die Beschlussempfehlung und der Bericht zum Entwurf des Gesetzes zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen und zur Änderung anderer Gesetze (Drs. 4/10840). a) Zu den Zielen der Neugliederung heißt es dort: Die strukturelle Neugliederung auf der Ebene der Landkreise und Kreisfreien Städte strebt als Ziel eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und eine bürgerfreundliche Verwaltung an, indem der Aufgabenbestand durch Kommunalisierung deutlich erweitert, zugleich die Leistungsfähigkeit der kreiskommunalen Ebene erhöht und die grundlegende Voraussetzung geschaffen wird, im Sinne der kreislichen Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion vor Ort besser auf die sich ändernden Rahmenbedingungen reagieren zu können. Es geht zudem um eine nachhaltige Verbesserung der Effizienz des öffentlichen Verwaltungshandelns sowie um eine Steigerung der Wirtschaftlichkeit der Landkreise. Kommunale Selbstverwaltung wird maßgeblich durch den Grad der Spezialisierung von Aufgaben und Personal geprägt. Deshalb soll die gebietsstrukturelle Neugliederung der Landkreise und Kreisfreien Städte dazu beitragen, die Fähigkeit zur Anstellung gut ausgebildeter, hochspezialisierter Verwaltungsfachkräfte weiter zu erhöhen. Die Landkreise und Kreisfreien Städte sollen in die Lage versetzt werden, ohne Qualitätsverlust bei den übertragenen Aufgaben größere finanzielle Handlungsfreiräume erwirtschaften zu können. Die Kosten öffentlicher Dienstleistungen sollen vermindert und Synergieeffekte genutzt werden können. Die Landkreise LVerfGE 20

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Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen und Kreisfreien Städte sollen sich verstärkt als Impulsgeber für eine ausgewogene wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung im Freistaat Sachsen entwickeln. Sie sollen insbesondere vermehrt dazu beitragen, –

eine umfassende, ausgewogene Entwicklung aller Landesteile zu gewährleisten,

–

strukturelle Unterschiede zwischen den Landkreisen und zwischen den Landkreisen und Kreisfreien Städten besser ausgleichen zu können,

–

flexibler auf Schwankungen und externe Einflüsse reagieren zu können,

–

eine hohe Stabilität im länderübergreifenden Wettbewerb insbesondere auch mit Blick auf die neu beigetretenen Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu erreichen,

–

die Standortverteilung weitgehend in eigener Verantwortung zu planen und umzusetzen,

–

Verwaltungskosten einzusparen und

–

die Einheit von Ökonomie, Ökologie und Sozialem innerhalb des Landkreises sichern zu können.

b) Außerdem enthält das Dokument die folgenden Leitlinien für die Neugliederung der Landkreise und Kreisfreien Städte: 1. Die Landkreise und Kreisfreien Städte sollen aus Gründen der Tragfähigkeit und Wirtschaftlichkeit bei der Erfüllung ihrer durch die Funktionalreform erweiterten Aufgaben und der Schaffung einer weitgehend ausgewogenen und auch längerfristig tragfähigen Gesamtstruktur der kreiskommunalen Verwaltungsebene innerhalb des Freistaates Sachsen zum Jahr 2020 möglichst noch mehr als 200.000 Einwohner haben. 2. Die neugebildeten Landkreise sollen in der Regel eine Flächengröße von 3.000 Quadratkilometern nicht wesentlich überschreiten und über eine ausgewogene gemeindliche Struktur verfügen. 3. Das im LEP 2003 festgelegte Leitbild der Landesentwicklung sowie die Ziele und Grundsätze der Raumordnung sind zu beachten. Die Neugliederung soll letztlich die Verwirklichung dieser Ziele und Grundsätze unterstützen und befördern und die Raumstruktur beachten. 4. Das funktionsteilige System der Zentralen Orte und ihrer funktionsräumlichen Verflechtungsbereiche ist zu beachten. 5. Die bestehenden Landkreise sollen ganzheitlich in der neuen Struktur aufgehen. Eine Zergliederung der jetzigen Landkreise soll ebenso wenig erfolgen, wie gebietliche Anpassungen an den Grenzen zwischen den künftigen Landkreisen und zu Kreisfreien Städten. 6. Die räumliche Abgrenzung des Gebietes der Landkreise soll so erfolgen, dass auch dadurch auf einen Ausgleich der zwischen den Teilräumen des Freistaates Sachsen bestehenden Unterschiede in der Wirtschafts- und Infrastruktur hingewirkt werden kann. LVerfGE 20

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7. Eine ausreichende Erreichbarkeit und Verkehrsanbindung aller Teilräume des Kreisgebietes muss zu gewährleisten sein. 8. Die Landkreise müssen in einer Größenordnung und Struktur gebildet sein, die die erforderliche Bürger- und Problemnähe der öffentlichen Verwaltung auf der Ebene der Landkreise und Kreisfreien Städte hinreichend und dauerhaft sicherstellen können und sich durch eine möglichst hohe Akzeptanz auszeichnen. 9. Bei der Bildung der neuen Landkreise sind kulturelle, historische und religiöse Bindungen und Beziehungen nach Möglichkeit zu berücksichtigen, da sie häufig auch eine regionale Identität widerspiegeln und so die Bildung der neuen kreislichen Identität fördern können. 10. Es gibt im Ergebnis der Gemeindegebietsreform keine Notwendigkeit, gesetzliche Eingliederungen in Kreisfreie Städte vorzunehmen.

c) Für die Bestimmung des Sitzes der Kreisverwaltung werden insbesondere folgende Kriterien genannt: – die Festlegung des Sitzes des Landratsamtes ist Aufgabe des Gesetzgebers, – im Rahmen der Organisationshoheit können die Landkreise Außenstellen der Landratsämter schaffen, – der Abwägungsentscheidung sind landesplanerische, historische und wirtschaftliche Gesichtspunkte zugrunde zu legen, – Städte, die bisher nicht Kreissitz oder Kreisfreie Stadt waren, kommen als Sitz des Landratsamtes nicht in Betracht, – die Stärkung der höherrangigen zentralen Orte hat Vorrang vor einer Förderung anderer Ober- und Mittelzentren, – bei zentralörtlicher Gleichrangigkeit von Gemeinden sind die weiteren landesplanerischen, historischen und alle wirtschaftlichen Aspekte im Einzelfall unter Berücksichtigung der Spezifik der Region und der Stabilität des Zentrale-Orte-Systems in die Entscheidung einzustellen.

d) In der Begründung zur Kreisgebietsneugliederung (Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 30 ff) wird ausgeführt, dass Kooperationsformen keine Alternative zu Gebietsneugliederungen bilden könnten. Bei ihnen ergäben sich zahlreiche Probleme vollzugspraktischer Natur. Zudem könnten sie wegen des deutlich intransparenteren Verwaltungsaufbaus einen umfassenden Kommunalisierungsansatz nicht gewährleisten und ein größeres kreisliches Aufgabenspektrum nicht bewältigen. Würden originäre Kreisaufgaben weitgehend übertragen, stehe darüber hinaus die demokratische Legitimation in Frage. Zu den einzelnen Kooperationsformen wird weiter ausgeführt: Eine Zweckvereinbarung nach § 71 SächsKomZG scheide als ungeeignet aus. Bei ihr sei ein interkommunaler Finanzausgleich nur mit erheblichen Erschwernissen auszugestalten und zu bemessen. Es drohe der Aufbau eines vertikalen Finanzausgleichs, der mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sei und einen LVerfGE 20

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zusätzlichen bürokratischen Aufwand verursache. Zudem seien haftungsrechtliche Probleme größeren Ausmaßes zu befürchten. Die mangelnde Transparenz bei den Zuständigkeiten gefährde die Akzeptanz bei der Bevölkerung. Schließlich könne jene Gebietskörperschaft, welche die Aufgabe erfülle, durch die anderen beteiligten Kommunen nur schwer politisch kontrolliert werden. Eine Zweckverbandslösung nach §§ 51 ff SächsKomZG komme ebenso wenig in Betracht. Sie gewährleistete zwar übersichtlichere Strukturen. Die mit ihr verbundene Einführung einer zusätzlichen kreiskommunalen Verwaltungsebene führe aber zu einer ineffizienten, kostenintensiven und wenig durchsichtigen Aufgabenerfüllung. Herrsche in der Verbandsversammlung das Einstimmigkeitsprinzip, wirke sich dies nachteilig auf die Funktionsfähigkeit des Zweckverbandes aus. Könnten die Entscheidungen mehrheitlich getroffen werden, drohe bei einem aus zwei Mitgliedern gebildeten Zweckverband, dass der stärkere Partner dominiere. Ein Verband mit mindestens drei Mitgliedern könne zwar grundsätzlich tauglicher Aufgabenträger sein. Bei den vorhandenen Strukturen und Verflechtungen auf kreiskommunaler Ebene müsste ein solches Zweckverbandsmodell letztlich zur Bildung von fünf bis sechs kommunalen Verwaltungsregionen führen, in denen jeweils mehrere Landkreise und kreisfreie Städte kooperativ zusammenzuarbeiten hätten. Eine solche Konzeption sei aber nicht grundsätzlich vorzugswürdig, da sie eine schnelle, unbürokratische und transparente Entscheidungsfindung gefährde sowie mit Defiziten bei der demokratischen Legitimation verbunden sei. Auf Landkreise ließen sich auch nicht die für Gemeinden geschaffenen Kooperationsformen übertragen, da diese ausnahmslos auf eine sektorale Verlagerung gemeindlicher Aufgaben gerichtet seien. In anderen Bundesländern entwickelte Modelle einer Zusammenarbeit könnten ebenfalls nicht ohne weiteres übernommen werden, da sie sich regelmäßig nur auf Teilbereiche des Gesamtaufgabenspektrums bezögen und für spezifische regionale Problemlagen geschaffen worden seien. e) Zum Sitz des Landratsamtes für den Landkreis Leipzig heißt es, die im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens vorgebrachten Einwände hätten keinen schlüssigen Nachweis dafür erbracht, dass gerade Grimma nach den Kriterien für die Kreissitzbestimmung habe ausgewählt werden müssen und die Festlegung zugunsten Bornas fehlerhaft und willkürlich sei. Bei der Auswahl Bornas werde weder die relativ zentrale Lage der Stadt Grimma innerhalb des neu zu bildenden Landkreises noch ihre langjährige Tradition als Amts- und Verwaltungssitz verkannt. Auch habe man berücksichtigt, dass Grimma die im Landesentwicklungsplan 2003 (LEP 2003) für Mittelzentren geforderte Arbeitsplatz-, Wirtschafts- und Fremdenverkehrszentralität im Gegensatz zu Borna besitze und damit im Vergleich eine höhere Wirtschaftskraft aufweise. Das allein könne aber die Zuweisung des Kreissitzes nicht begründen. Einer lediglich hieran orientierten Auswahl stünden die Grundsätze und Leitlinien zur Kreissitzbestimmung entgegen, weil sie landesplanerische Belange weitgehend unberücksichtigt ließe. Bei der Bestimmung LVerfGE 20

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der Kreissitze sei stattdessen den landesplanerischen Erwägungen grundsätzlich besonderes Gewicht zuzumessen. Folgerichtig habe man insbesondere auf die zentralörtliche Einstufung im System der Zentralen Orte abgestellt. Überwiegend sei bereits aufgrund einer höherrangigen zentralörtlichen Einstufung die Entscheidung zugunsten einer Gemeinde angezeigt gewesen. Vorliegend sei dies allerdings anders, da von der zentralörtlichen Gleichrangigkeit beider Städte auszugehen sei. Deshalb komme es auf eine strukturpolitische und insbesondere raumstrukturelle Betrachtung auf der Grundlage des LEP 2003 an. Das spezifische strukturpolitische Gewicht Bornas bilde die Lage inmitten eines seit ca. 100 Jahren großräumig durch Braunkohlebergbau geprägten, von diversen Umweltbelastungen gekennzeichneten und in einem Strukturumbruch befindlichen Raums zwischen dem Oberzentrum Leipzig und dem Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums Altenburg. Nach dem LEP 2003 handele es sich um einen Raum mit besonderem landesplanerischen Handlungsbedarf. Entsprechend dem Ziel 3.3.8. des LEP 2003 sei er vorrangig aus eigener Kraft über den Abbau struktureller Defizite und die Mobilisierung von Eigenkräften zu entwickeln. Die Kreissitzvergabe solle und könne dazu beitragen. Borna weise einen um 15.700 Einwohner größeren Verflechtungsbereich als Grimma auf. Anders als im Gesetzgebungsverfahren vorgetragen, besitze Borna auch erhebliche Bedeutung für die Entwicklung des Tourismus im Südraum Leipzig. Diese Bedeutung finde in den landesplanerischen Festlegungen ihren Ausdruck. Im Zuge des Gesetzgebungsvorhabens hätten sich keinerlei Anhaltspunkte dafür gezeigt, dass der LEP 2003 geänderten Bedingungen angepasst werden müsste. Ein solches Anliegen habe der Regionale Planungsverband auch nicht an die Staatsregierung herangetragen. Folglich sei die mittelzentrale Funktion Bornas nach dem LEP 2003 weiter auszuprägen (Ziel 2.3.8.), wobei gerade die Bedeutung als Arbeitsmarktzentrum für einen Verflechtungsbereich von ca. 84.000 Einwohnern, gegenüber 68.400 Einwohnern bei der Stadt Grimma, besonderes Gewicht besitze. Die vorhandenen Defizite Bornas im Bereich der Bildungs-, Kultur-, Freizeit- und Fremdenverkehrszentralität seien schrittweise abzubauen, ihr im Vergleich mit Grimma sehr niedriger Anteil am Arbeitsplatzbesatz zu erhöhen und ihr negativer Pendlersaldo durch eine zunehmende Arbeitsplatzzentralität auszugleichen. Die seit dem Jahr 2000 erreichte Verwaltungszentralität sei zu stabilisieren, was angesichts der besseren Ausstattung von Grimma ebenfalls für eine Kreissitzvergabe zugunsten Bornas spreche. Die südwestliche Lage im neuen Kreisgebilde stehe dem Kreissitz in Borna nicht entgegen, da keine signifikanten Unterschiede in der Erreichbarkeit für die Einwohner zu beobachten seien. Grimma liege in einem nach dem LEP 2003 bestimmten ländlichen Raum mit der landesplanerischen Entwicklungsoption eines Wirtschaftsstandortes mit 5.000 bis 10.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sowie einer Einpendlerquote von mehr als 120%. Diese Perspektive sei durch die Auswahl Bornas als Kreissitz nicht gefährdet. Es drohe kein Abbau LVerfGE 20

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des Bedeutungsüberschusses der Stadt Grimma bezüglich ihrer Arbeitsplatzzentralität und ihres ausgeprägten touristischen Potenzials. Eine Schmälerung der Wirtschaftskraft sei ebenfalls nicht zu erwarten. Als Verwaltungsstandort werde sie auch zukünftig innerhalb des Landkreises und über dessen Grenzen hinaus Bedeutung besitzen. Dafür spreche etwa der Sitz der Polizeidirektion Westsachsen, des Amtsgerichtes, des Finanzamtes sowie einer Geschäftsstelle der Industrie- und Handelskammer zu Leipzig. f) In seiner Sitzung vom 23.1.2008 verabschiedete der Landtag das Sächsische Kreisgebietsneugliederungsgesetz als Art. 1 des Gesetzes zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen und zur Änderung anderer Gesetze. Die Verkündung erfolgte im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 5.2.2008. Auszugsweise lautet das Sächsische Kreisgebietsneugliederungsgesetz: §1 Kreisfreie Städte und Landkreise Im Freistaat Sachsen bestehen die Kreisfreien Städte Chemnitz, Dresden und Leipzig sowie die Landkreise Bautzen, Erzgebirgskreis, Görlitz, Leipzig, Meißen, Mittelsachsen, Nordsachsen, Sächsische Schweiz-Osterzgebirge, Vogtlandkreis und Zwickau. §2 Auflösung bisheriger Landkreise, Aufhebung der Kreisfreiheit (1) Die bisherigen Landkreise werden aufgelöst. (2) Die Kreisfreiheit der Städte Görlitz, Hoyerswerda, Plauen und Zwickau wird aufgehoben (Einkreisung). §3 Neubildung von Landkreisen Es werden neu gebildet: … 4. der Landkreis Leipzig mit dem Sitz des Landratsamtes in Borna. … § 16 Durchführung der Kreiswahlen im Jahr 2008 (1) Die ersten Kreistagswahlen und Landratswahlen (Kreiswahlen) für die neu zu bildenden Landkreise finden am 8. Juni 2008 statt. Sofern für die Wahl von Landräten eine Neuwahl gemäß § 44 Abs. 2 SächsLKrO erforderlich wird, findet diese Wahl am 22. Juni 2008 statt. ... LVerfGE 20

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§ 17 Fiktion des Bestehens (1) Die neu zu bildenden Landkreise gelten für die Vorbereitungen der Kreiswahlen nach § 16 bis zum Inkrafttreten des Abschnitts 1 als bereits bestehend. ...

III. Die Antragsteller – 31 Mitglieder des 4. Sächsischen Landtages – beantragen, festzustellen, dass § 2 Abs. 1 SächsKrGebNG sowie Art. 66, 67 und 73 SächsVwNG gegen Art. 85, 88 SächsVerf verstoßen und nichtig sind.

Zur Begründung machen sie Verstöße gegen die Art. 85 und 88 SächsVerf geltend. Da die Prüfungsbefugnis des Verfassungsgerichtshofes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht durch die im Antrag oder in der Begründung angegriffenen Normen begrenzt sei, beschränkten sie ihre Ausführungen auf einige Punkte der Regelungswerke, die verfassungsrechtliche Zweifel an der Verwaltungs- und Kreisgebietsneuordnung begründeten. Diesem Vorgehen komme nicht die Bedeutung einer abschließenden Aufzählung verfassungsrechtlicher Bedenken zu. Bedingt durch den parlamentarischen Zeitdruck, den die Regierungskoalition in Bezug auf beide Vorhaben entfaltet habe, greife man vielmehr mit dem Antrag nur jene Regelungsteile heraus, bei denen sich die näher darzulegenden Zweifel geradezu aufdrängten. Bei der verfassungsgerichtlichen Überprüfung beanspruchten die Bestimmungen zur Kreisgebietsneugliederung das Hauptaugenmerk. 1. Die Begründung zum Sächsischen Kreisgebietsneugliederungsgesetz mache deutlich, dass die gesetzgeberische Konzeption von dem Bemühen geprägt gewesen sei, wegen der angestrebten Entlastung der Landesebene vor allem die Kommunen Veränderungen auszusetzen. Kennzeichen der beschlossenen Reform sei zudem ein ausschließlich an Maßstäben der Effektivität ausgerichteter Zugriff auf die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften, ohne dass Gesichtspunkten der bürgerschaftlichen Mitwirkung wie auch der Akzeptanz durch die Bürger irgendeine Bedeutung zugekommen wäre. Es stelle sich damit die Frage, ob die Kreise reine Zugriffsmasse zur Erreichung landespolitischer Ziele seien oder aber das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung dem legislatorischen Zugriff Schranken setze. Die Sächsische Verfassung lasse eine Neuordnung der Kreise allein aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit zu. Die Bestimmung des Wohls der Allgemeinheit vollziehe sich traditionell nach dem Modell der Abwägungslehre. Dem Gesetzgeber obliege es, den erheblichen Sachverhalt zu ermitteln, die Gemeinwohlgründe und die Vor- und Nachteile der Alternativen in die Abwägung einzustellen und dabei das Gebot der kommunalen Gleichbehandlung zu beachten. LVerfGE 20

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Diese Abwägungsformel trage dem Spannungsverhältnis zwischen gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit auf der einen und dem Maß der verfassungsgerichtlichen Kontrolle auf der anderen Seite Rechnung. Dementsprechend habe der Verfassungsgerichtshof zunächst darüber zu befinden, ob Ziele, Wertungen und Prognosen, die der Gesetzgeber seinem Handeln zu Grunde legt, offensichtlich und eindeutig widerlegbar seien oder den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprächen. Für diese Prüfung sei es unabdingbar, dass der Landtag seiner Entscheidung eine Begründung beigebe, die den Gang des Abwägungsprozesses und seine ergebnisrelevanten Gesichtspunkte erkennen lasse. Die verfassungsrechtlich dem Gesetzgeber auferlegte Darlegungslast entspreche der dezentralen Organisationsstruktur der Bundesrepublik und könne nicht mit dem Hinweis auf die Komplexität der Probleme oder die stärkere Legitimation des Parlaments entkräftet werden. a) Die Regelungen zur Kreisgebietsneugliederung erfüllten den Tatbestand einer Mehrfachneugliederung. Davon gehe auch der Gesetzentwurf der Staatsregierung aus. Diese Einschätzung sei für den Verfassungsgerichtshof bindend, weshalb es keiner weiteren Auseinandersetzung mit dem Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 26.7.2007 bedürfe. Bei der Annahme einer Mehrfachneugliederung handele es sich nicht um einen Vorgang schlichter Subsumtion, die allein Sache des zuständigen Verfassungsgerichts sei. Da eine Mehrfachneugliederung Modifikationen der Reformprinzipien und damit eine Konzeptänderung erzwinge, gehe es vielmehr um einen Akt der politischplanerischen Gestaltung, der durch den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers geprägt sei und sich folglich der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung entziehe. Die Einschätzung des Gesetzgebers, es bestehe noch ein zeitlicher Zusammenhang zwischen vorangegangener und geplanter Gebietsreform, sei im verfassungsgerichtlichen Verfahren deshalb hinzunehmen. Der Gesetzgeber sei zwar grundsätzlich nicht gehindert, Gebietsreformen später wieder aufzuheben oder zu ändern. Allerdings begründe ein vorangegangener Eingriff in die Struktur von Selbstverwaltungskörperschaften erhöhte Darlegungslasten. Von dem einmal gewählten Gebietszuschnitt gehe die Vermutung der Gemeinwohlkonformität aus. Der Gesetzgeber könne sich deshalb nur anhand einer qualifizierten Auseinandersetzung mit allen Vor- und Nachteilen zu einer Mehrfachneugliederung entschließen. Zudem könnten Bürger und Kommunen Bestands- und Vertrauensschutz reklamieren. Bei den Kommunen sei in besonderer Weise zu berücksichtigen, dass sie sich auf ihr neu gegliedertes Gebiet eingestellt und entsprechende Dispositionen getroffen hätten. Diesen Anforderungen sei der Gesetzgeber nicht nachgekommen. Er habe insbesondere die Wirkungen der vorangegangenen Gebietsänderungen keiner Untersuchung unterzogen. Der Gesetzentwurf der Staatsregierung begnüge sich stattdessen damit, die durchschnittliche Einwohnerzahl der Kreise vor und nach der Kreisgebietsreform der 90er Jahre darzustellen. Auch spreche er an, dass StelLVerfGE 20

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lenreduzierungen und Einsparungen die Folge der Gebietsreform gewesen seien, ohne dies detaillierter darzulegen. Ein Nachweis des Nachbesserungsbedarfs fehle vollständig. Bestandsschutzinteressen hätten offenbar weder im Gesetzentwurf der Staatsregierung noch im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt. Anscheinend habe auch regierungsintern zu keinem Zeitpunkt eine Abwägung mit Aspekten des Vertrauensschutzes stattgefunden. Der Gesetzgeber sei zwar nicht gehalten gewesen, sich im Detail mit den vielfältigen Investitionen der Kreise seit der vorangegangenen Gebietsreform auseinanderzusetzen. Er müsse sich aber im Klaren darüber werden, welche Konsequenzen eine Neuordnung der Kreisgebiete mit sich bringe. Der Gesetzentwurf der Staatsregierung sei von der Tendenz geprägt, sich von diesen Darlegungslasten dadurch zu befreien, dass auf eine unausgesprochene Vorsorgeverantwortung verwiesen und damit auch die parlamentarische Debatte und die gesellschaftliche Diskussion umgangen werde. Dieses Defizit lasse sich nicht mit dem Hinweis auf das Gewicht der in Rede stehenden staatlichen Belange – wie der demografischen Entwicklung und der finanziellen Verhältnisse – rechtfertigen. Es sei schon fraglich, ob allein in der Sphäre des Landes wurzelnde Belange ausreichend seien, um den Eingriff in die Existenz der Landkreise zu rechtfertigen. Für die Kreisgebietsneugliederung im Freistaat sei kennzeichnend, dass als maßgebliche Gründe des öffentlichen Wohls die Leistungsfähigkeit und Finanzierbarkeit des Landes und damit vornehmlich strukturelle Probleme der Landesverwaltung angeführt seien. Bei der Bestimmung des öffentlichen Wohls habe aber stets ein kommunalbezogenes Begriffsverständnis vorgeherrscht. Gebietsreformen hätten vordringlich der Stärkung der Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft der Kommunen dienen sollen. Die Rechtsprechung habe als zulässige Gemeinwohlziele mit Kommunalbezug die Schaffung leistungsfähiger Kreise wie auch die Stärkung der Finanzkraft und Verwaltungskraft der Kommunen akzeptiert. Auch die vorangegangene Kreisgebietsreform im Freistaat sei ausweislich der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes auf die Schaffung hinreichend leistungsfähiger Landkreise gerichtet gewesen. Zwar sei der in der Rechtsprechung akzeptierte Katalog an Gemeinwohlgründen nicht abschließend, doch zeige er, dass aus dem Gemeinwohlprinzip ein Gebot der Verbesserung der Situation der kommunalen Selbstverwaltung abzuleiten sei. Dieses Gebot mache die Erstellung einer kommunalen Defizitanalyse unabdingbar. Gerade im Falle einer Mehrfachneugliederung sei die Darlegung erforderlich, ob und inwieweit sich bei der kommunalen Aufgabenerledigung Unzuträglichkeiten, Effektivitätsmängel, fachliche Überforderung oder sonstige Leistungserfüllungsdefizite gezeigt hätten. Der Gesetzgeber müsse den Nachweis erbringen, dass die abgeschlossene Gebietsreform auf der Ebene der Kreise Mängel hervorgebracht habe, die nun zu erneuter Korrektur Anlass böten. Fehle es an einer Defizitanalyse, sei eine Auflösung von Kreisen mit dem Ziel einer Ertüchtigung der Landesebene unzulässig. Zwar stehe die kommunale Selbstverwaltung nicht in einer Abwehrstellung zur Staatsorganisation. Die LVerfGE 20

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Kommunen dürften aber nicht als quasi in den staatlichen Instanzenzug eingegliedert angesehen werden. Es handele sich bei ihnen um keine beliebigen dezentralen Verwaltungseinheiten. Eine vom Gesetzgeber geltend gemachte Vorsorgeverantwortung sei ungeeignet, die bestandssichernden Eingriffsvoraussetzungen zu überspielen. Die Verfassung nehme Missstände bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben durchaus hin, wenn sie durch die vom Grundgesetz gewollte dezentrale Aufgabenansiedlung bedingt seien. Einer Defizitanalyse sei der Gesetzgeber schließlich auch nicht etwa mit Blick auf die gegenwärtige Größe und Einwohnerzahl der Kreise enthoben gewesen. Es gebe keine tatsächliche Vermutung des Inhalts, dass kleinere Körperschaften ihren Aufgaben nicht gewachsen seien. Bloße Wirtschaftlichkeitserwägungen rechtfertigten deshalb keinen gesetzlichen Eingriff in Gebietsstrukturen. Den kommunalen Interessen komme damit bei der Bestimmung des Allgemeinwohls eine herausgehobene Bedeutung zu. Auch wenn der Begriff des Gemeinwohls staatliche Belange einschließe, besäßen diese doch nicht den gleichen Rang. Die Institutsgarantie des Art. 84 Abs. 1 SächsVerf wirke vielmehr nach Art eines planungsrechtlichen Optimierungsgebotes. Den rechtspolitischen Ausgangspunkt für die Maßnahmen der Gebietsreform bilde das Ziel des Freistaates, den Stellenbestand auf 80.000 Personalstellen zu reduzieren. Dieses Ziel sei nur dann als Element des öffentlichen Wohls denkbar, wenn klar wäre, dass eine zu Gunsten aller wirkende Einsparung zu erreichen sei. Hieran bestünden aber erhebliche Zweifel. Der Gesetzentwurf mache nicht klar, welcher Einspareffekt zu welchem Zeitpunkt überhaupt eintreten solle. Nach einem Gutachten zu den ökonomischen und fiskalischen Effekten der Kreisgebietsneugliederung sei tatsächlich zunächst einmal nicht mit Einsparungen zu rechnen. Die Äußerungen der Staatsregierung legten aber die Annahme nahe, sie selbst billige der Reform nur einen Zeitraum von etwa 20 Jahren zu. Die Prognose im Gesetzesentwurf gehe sogar nur von einem Zeitraum von 12 Jahren aus. b) Die Abwägung des Gesetzgebers leide zudem unter einer unzureichenden Berücksichtigung der Verbundenheit der Bürger mit ihrem Kreis. Es sei das Verdienst des Urteils des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 26.7.2007, dem Aspekt der Identifikation des Bürgers mit den Trägern kommunaler Selbstverwaltung verfassungsrechtliche Aufmerksamkeit zugewiesen zu haben. Kommunale Selbstverwaltung bedeute Aktivierung der Bürger für ihre eigenen Angelegenheiten. Die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte schlössen sich zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammen. Kommunale Selbstverwaltung solle dem Bürger das Gefühl der Zusammengehörigkeit vermitteln. Die Leitbilder im Gesetzentwurf der Staatsregierung wiesen zwar darauf hin, dass bei der Bildung der neuen Landkreise historische und religiöse Bindungen und Beziehungen nach Möglichkeit zu berücksichtigen seien. Dieses Ziel werde allerdings sogleich mit dem Argument geschwächt, eine zukunftsgerichtete Reform könne sich nicht allein an Vergangenem orientieren. LVerfGE 20

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c) Notwendig erscheine auch eine Überprüfung der Festlegung zum Sitz des Landratsamtes des neuen Landkreises Leipzig in § 3 Nr. 4 SächsKrGebNG. Die Bestimmung beende eine politische Diskussion um die Frage, inwieweit die Kreissitzbestimmung zu Gunsten Bornas tatsächlich gegenüber der bisherigen Kreisstadt des Muldentalkreises zu rechtfertigen sei. Der Gesetzentwurf der Staatsregierung lege dar, es sei das spezifische strukturpolitische Gewicht, das für Borna spreche. Es bleibe aber die Frage zu stellen, ob sich die Kreissitzbestimmung tatsächlich als Ergebnis eines Abwägungsprozesses darstelle. Denn der Ministerpräsident habe ausweislich der Berichterstattung in den Medien zum umstrittenen Kreissitz wörtlich ausgeführt: „Der Kreissitz Borna ist ein Teil der Absprache mit der SPD“. Den Antragstellern gehe es insoweit nicht um ein Pro oder Contra zu Gunsten von Grimma oder Borna. Vielmehr bleibe zu klären, ob Koalitionsabsprachen in der Lage seien, die Gemeinwohlorientierung des Art. 88 Abs. 1 SächsVerf zu beeinflussen. Die Ausrichtung am Gemeinwohlinteresse müsse der Zulässigkeit von Koalitionsabsprachen Grenzen setzen. Anhörungs- wie auch Gesetzgebungsverfahren seien ergebnisoffen zu gestalten. Koalitionsabsprachen könnten zwar dienlich sein, um eine parlamentarische Mehrheit für das Vorhaben zu erlangen. Die Willensbildung dürfe sich aber nicht außerhalb des Parlaments vollziehen und damit die Entscheidung in der Sache den Abgeordneten entziehen. 2. Im Rahmen der Verwaltungsneuordnung sei der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung von einer Erstkompetenzvermutung zu Gunsten der Kommunen ausgegangen. Danach seien alle Aufgaben, auf die nicht verzichtet werden könne und die nicht privatisierbar oder von einer privatrechtlichen Organisationsform wahrnehmbar seien, grundsätzlich von einem Träger der kommunalen Selbstverwaltung zu erfüllen. Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf zeige allerdings, dass die Aufgabenübertragung an Voraussetzungen geknüpft sei. Sie komme nur in Betracht, wenn die Aufgaben von den Kommunen auch zuverlässig und zweckmäßig erfüllt werden könnten. Letztere Voraussetzung sei bereits Gegenstand der Anhörungen im Landtag gewesen. Die Frage der Zweckmäßigkeit werfe in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht unerheblichen Klärungsbedarf auf. Judikatur hierzu fehle. Die Befassung der rechtswissenschaftlichen Literatur falle eher spärlich aus. Dies sei auch erklärlich, weil allein die Landesverfassung des Freistaates ein derartiges Gebot enthalte. Inhalt und Reichweite der Norm ließen sich daher nur nach allgemeinen Grundsätzen ermitteln. Dabei bleibe zunächst festzustellen, dass Art. 85 SächsVerf durchaus in Gegensatz zum Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung geraten könne. Die kommunale Selbstverwaltung sei nicht nur bei einem Entzug, sondern auch bei der Übertragung von Aufgaben gefährdet. Dies gelte insbesondere, wenn der Gesetzgeber den Kommunen Aufgaben in einer Fülle zuweise, dass Verwaltungskapazitäten in erheblichem Umfang gebunden würden und der Raum für originäre Selbstverwaltungsangelegenheiten empfindliche Schmälerungen erfahre. LVerfGE 20

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a) Der Gesetzentwurf gehe davon aus, dass zukünftig die Kreise für die kommunalisierten Aufgaben zuständig seien. Fasse man Art. 85 SächsVerf aber als Ausdruck eines kommunalverfassungsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips auf, bleibe zu fragen, ob nicht vorrangig die Möglichkeit einer Aufgabenübertragung auf die Gemeinden vom Gesetzgeber geprüft werden müsse. Der Wortlaut des Art. 85 Abs. 1 SächsVerf, der nur allgemein von den kommunalen Trägern der Selbstverwaltung spreche, deute in diese Richtung. b) Was die Zweckmäßigkeit der Aufgabenübertragung angehe, seien nach Sichtung der zur Verfügung stehenden Protokolle erhebliche Zweifel anzumelden. Die Landkreise selbst hätten Bedenken gegen den Umfang der Kommunalisierung in verschiedenen Bereichen geltend gemacht. Das gelte zum einen für die Straßenbauverwaltung, wo die Annahme nicht fern liege, dass die Kommunalisierung alles andere als zweckmäßig sei und tatsächlich nur zu einer Kleinstaaterei bei der Straßenunterhaltung führe. Zum anderen hätten mehrere Landkreise hinsichtlich der Kommunalisierung im Umweltsektor die Befürchtung einer Qualitätsminderung geäußert. Auf heftige Kritik sei die Betrauung der Kreisebene mit den Aufgaben der unteren Forstbehörde gestoßen. Nach der in der Anhörung des Landtages geäußerten Auffassung der Sachverständigen erfordere die Pflege und Bewirtschaftung des Waldes einen hohen Spezialisierungsgrad. Landkreisübergreifende Aufgaben wie der vorbeugende Waldbrandschutz und die Katastrophenabwehr machten ein Höchstmaß an landeseinheitlicher Erledigung erforderlich. Die Zuweisung hochqualifizierter Mitarbeiter an die Kreise schade dem erst kürzlich gegründeten Staatsbetrieb Sachsenforst. Attestiert worden sei dem Gesetzentwurf deshalb, Fachwissen zu zersplittern und der Bevölkerung sowie den Waldbesitzern die Förster zu entfremden. Bereits diese wenigen herausgehobenen Beispiele machten deutlich, dass das Streben nach finanzieller Entlastung der Landesebene dazu geführt habe, dass die Frage nach der Zweckmäßigkeit unter Außerachtlassung fachlicher Anforderungen beantwortet worden sei. Durch die Zersplitterung der bislang bei den Regierungspräsidien angesiedelten Umweltfachbereiche stünden zukünftig nicht jedem neu gebildeten Landkreis im ausreichenden Maße Spezialisten in der Umweltverwaltung zur Verfügung. Es zeichne sich bereits jetzt ab, dass die Lösung in Verwaltungskooperationen als zweckverbandsähnlichen Zusammenschlüssen gesucht werden müsse. Damit gerate die Kommunalisierung in Gegensatz zu der an sich angestrebten Einräumigkeit der Verwaltung. Kooperationsvereinbarungen habe die Staatsregierung gerade aus verschiedenen Gründen als nicht geeignete Alternative zur Gebietsneugliederung angesehen. Sie habe insoweit insbesondere auf eine Gefährdung der Transparenz der Zuständigkeiten hingewiesen. Genau dies drohe aber nun als Folge der Kommunalisierung. 3. Die Antragsteller halten die im Antrag genannten Artikel insgesamt für nichtig. Auch wenn der Verstoß gegen Art. 85 SächsVerf zunächst nur einzelne LVerfGE 20

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Bestimmungen des jeweiligen Fachgesetzes betreffe, seien diese über die Kommunalisierung so eng miteinander verbunden, dass er die Nichtigkeit der gesamten jeweiligen Artikel bewirke. 4. Unabhängig von den förmlich zum Gegenstand des Antrages gemachten Bedenken regen die Antragsteller die Prüfung weiterer Punkte an. a) Der Gesetzgeber habe kommunale Kooperationsformen als Alternative zu den Neugliederungsmaßnahmen abgelehnt. Dabei habe er dem Gesichtspunkt unzureichende Beachtung geschenkt, dass Kooperationsformen auch sichtbarer Ausdruck bürgerschaftlicher Akzeptanz und demokratischer Mitwirkung seien. Selbstverwaltung sei darauf angewiesen, dass sich Vertreter aus möglichst vielen gesellschaftlichen Gruppen zusammenfänden. Die Bereitschaft zur Mitwirkung sei aber von der räumlichen Ausdehnung der Landkreise abhängig. Daneben spielten auch ideelle Faktoren, wie die örtliche Verbundenheit und Identifikation mit der Körperschaft eine Rolle. Den Gesetzgeber verpflichte die Betonung nachhaltiger kommunaler Mitwirkung dazu, alles zu vermeiden, was das Ehrenamt zum Gegenstand bloßer gesetzlicher Regelung und zum Objekt nicht näher begründeter organisatorischer Eingriffe mache. So verstanden erwiesen sich kommunale Kooperationsformen nicht nur als milderes Mittel gegenüber Eingriffen in die Existenz von Selbstverwaltungskörperschaften. Sie seien gleichzeitig auch Ausdruck kommunaler Eigenverantwortung. Damit begründeten sie gesteigerte Darlegungslasten für den Gesetzgeber, denen er im konkreten Fall nicht gerecht geworden sei. Eine Auseinandersetzung mit den Auswirkungen der geplanten Eingriffe auf die Akzeptanz und Mitwirkungsbereitschaft der Bürger sei nicht erkennbar. Stattdessen würden lediglich Argumente der Effizienz der Aufgabenerfüllung ins Feld geführt. Der Hinweis des Gesetzgebers auf das Prinzip der Einräumigkeit der Verwaltung deute in diesem Zusammenhang auf einen Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit hin. Während er auf der einen Seite konsensuale Handlungsformen ablehne, schaffe er mit Art. 24 SächsVwNG gerade die Möglichkeit, Aufgaben zur Erprobung einer ortsnahen Aufgabenverwaltung auf kreisangehörige Gemeinden zu übertragen. Ausweislich der Gesetzesbegründung entspreche diese Ermächtigung sowohl einem verfassungskonformen Verständnis der Selbstverwaltungsgarantie als auch dem Ziel einer ortsnahen Aufgabenerledigung. Es sei dann aber nicht einsichtig, warum eine solche Form der Zusammenarbeit zwar vertikal im Verhältnis zwischen Landkreisen und Gemeinden möglich sein solle, horizontal aber ausgeschlossen werde. b) Anlass zur verfassungsrechtlichen Überprüfung biete schließlich die Bestimmung des § 17 SächsKrGebNG. Sie fingiere die Existenz der neu zu bildenden Landkreise für die Vorbereitung der Kreiswahlen. Hierin sei ein möglicher Verstoß gegen Art. 84 SächsVerf zu sehen. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung sehe vor, dass Träger kommunaler Selbstverwaltung existierten, die LVerfGE 20

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man gegebenenfalls auch auflösen könne. Vorhandene Landkreise dürften jedoch nicht von fingierten neuen Trägern der kommunalen Selbstverwaltung überlagert werden. IV. Der Landtag hat von einer Stellungnahme abgesehen. Die Staatsregierung hält den Antrag teilweise für unzulässig, im Übrigen für unbegründet. 1. Soweit sich der Antrag auf die Art. 66 und 67 SächsVwNG beziehe, sei er bereits unzulässig, weil durch diese Regelungen keine neuen Aufgaben auf die kommunalen Träger der Selbstverwaltung übertragen würden. In den Rechtsbereichen dieser Artikel sei bereits nach der bislang geltenden Gesetzeslage eine generelle Zuständigkeit der Kreise als untere Verwaltungsbehörden begründet. 2. Unabhängig hiervon lägen die von den Antragstellern geltend gemachten verfassungsrechtlichen Verstöße nicht vor. a) Die Auflösung der Landkreise stehe in Einklang mit den Art. 85, 88 SächsVerf. aa) Vom Vorliegen der Voraussetzungen einer Mehrfachneugliederung im rechtlichen Sinne sei der Gesetzgeber nicht ausgegangen. Mit dem Hinweis auf die relativ kurze Zeit zurückliegende Neubildung der Landkreise habe lediglich der Umstand Erwähnung finden sollen, dass in der Zeit nach dem Beitritt bereits eine Anpassung der Gebietsstrukturen erfolgt sei. Den Verfassungsgerichtshof binde eine solche Einschätzung des Gesetzgebers ohnehin nicht, da der Landtag keine Kompetenz besitze, die für die Prüfung der Verfassungskonformität des Gesetzes einschlägigen Maßstäbe zu bestimmen. Zwar handele es sich bei der vorliegenden nicht um die erste kommunale Gebietsreform im Freistaat. Sie weise allerdings Besonderheiten auf, die eine Einordnung als Mehrfachneugliederung ausschlössen. Eine Mehrfachneugliederung liege nur dann vor, wenn sich bereits ein Vertrauensschutz in Bezug auf die durch die frühere Reform geschaffene Situation gebildet habe. Ein solches Vertrauen könne zum einen auf der Seite der neu gegliederten Gebietskörperschaften bestehen, auf der anderen Seite aber auch bei den betroffenen Bürgern, auf deren Identifikation mit der Gebietskörperschaft und deren Bereitschaft zur Beteiligung an den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft die Kommunen angewiesen sei. Die Umstände, unter denen ab 1993 die Reform im Freistaat stattgefunden habe, sei im Vergleich mit den Reformen der westdeutschen Bundesländer von deutlich weniger Stabilität geprägt gewesen. In Anbetracht der Dringlichkeit der damaligen Reformen und vor dem Hintergrund der erheblichen Unsicherheiten habe man nicht ernsthaft davon ausgehen können, dass die neu geschaffenen Strukturen in gleicher Weise stabil sein würLVerfGE 20

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den. Ein Vertrauen in die dauerhafte Fortexistenz der neu gebildeten Strukturen habe sich damit von vornherein nicht bilden können. Selbst wenn man vom Vorliegen einer Mehrfachneugliederung ausgehe, sei diese verfassungskonform. Der Verfassungsgerichtshof habe bereits im Beschluss vom 22.4.2008 dargelegt, dass der Gesetzgeber von der Notwendigkeit einer umfassenden Neugliederung auf der Kreisebene habe ausgehen dürfen. Zugleich hätten die vom Landtag verfolgten Ziele dem Gemeinwohl entsprochen und deshalb die Maßnahmen gerechtfertigt. Da es sich um eine landesweite Reform handele, habe es auch keiner Defizitanalyse auf der Ebene einzelner Kreise bedurft. Vielmehr gehe es notwendigerweise um die Beseitigung von Defiziten in den landesweit vorfindbaren Verwaltungsstrukturen. Aus den Materialien zur Reform werde auch die Auseinandersetzung des Gesetzgebers mit den Auswirkungen der vorangegangenen Reform deutlich. Die Gesetzesbegründung stelle ausdrücklich fest, dass der demografischen Entwicklung seinerzeit noch keine hinreichend große Beachtung geschenkt worden sei. Aus der sich nunmehr abzeichnenden Entwicklung würden konkrete Probleme für die Kommunen gefolgert. Auch die Auswirkungen der Erweiterung der EU und der Globalisierung seien in den Materialien herausgearbeitet. Schließlich finde sich eine ausführliche Darlegung, dass die Verwirklichung der Ziele des LEP 2003 eine Verstärkung der Verwaltungskraft der Kommunen erfordere. Insgesamt beruhe die Reform damit auf einer ordnungsgemäßen Defizitanalyse. Im Übrigen sei der Gesetzgeber aber nicht darauf beschränkt, auf bereits eingetretene Mängel zu reagieren. Er dürfe vielmehr mit Blick auf die künftigen Entwicklungen eine Gebietsreform betreiben. bb) Die Entscheidung des Gesetzgebers lasse Abwägungsmängel nicht erkennen. Der Verfassungsgerichtshof habe die Vereinbarkeit der Grundsätze und Leitlinien der Gebietsreform mit den Vorgaben der Sächsischen Verfassung bereits bestätigt. Die neu zugeschnittenen Landkreise seien hinreichend überschaubar und böten die Möglichkeit der räumlichen Identifikation und Akzeptanz durch die Bürger. Auch sei die Verbundenheit der einzelnen Bürger mit den vorhandenen Landkreisen hinreichend berücksichtigt worden. Die Begründung des Gesetzentwurfs stelle insoweit sowohl auf die Bürger- und Problemnähe ab wie auch auf historische und religiöse Bindungen und Beziehungen. Bereits geklärt sei durch den Verfassungsgerichtshof, dass der Gesetzgeber auf die demografische Entwicklung mit der Gebietsneugliederung habe reagieren dürfen und es insofern genüge, dass positive finanzielle Auswirkungen zumindest in einem noch überschaubaren Zeitraum zu erwarten seien. cc) Die Entscheidung des Gesetzgebers für Borna als Sitz des neu zu bildenden Landkreises Leipzig sei in einem ergebnisoffenen Verfahren zustande gekommen, wie der Verfassungsgerichtshof bereits festgestellt habe. Gegen die in diesem Zusammenhang geäußerte Behauptung einer Koalitionsabsprache habe sich der seinerzeit amtierende Ministerpräsident ausdrücklich verwahrt. In ähnliLVerfGE 20

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cher Weise habe sich auch der Staatsminister des Innern vor dem Landtag geäußert. Im Übrigen ließen Äußerungen von Regierungsmitgliedern keine Rückschlüsse auf die Willensbildung im Landtag zu. Den Partnern einer Koalitionsregierung sei es nicht verwehrt, sich über Einzelheiten einer Reform auszutauschen und das Ziel zu verfolgen, auch im Rahmen der politischen Willensbildung dem Leitbild zu entsprechen und bei dessen Anwendung das Vorbringen der betroffenen Kommunen in die konkrete Abwägungsentscheidung aufzunehmen. dd) Die Gesetzesbegründung enthalte eine ausführliche und umfassende Auseinandersetzung mit der Alternative kommunaler Kooperationsformen. Soweit die Grundsätze und Leitlinien der Gebietsreform Kooperationsmodelle als Alternative ablehnten, habe der Verfassungsgerichtshof ihre Vereinbarkeit mit der Sächsischen Verfassung bereits bejaht. ee) In der durch § 17 SächsKrGebNG geschaffenen Fiktion des Bestehens der neuen Landkreise liege keine Verletzung von Art. 84 SächsVerf. Das Selbstverwaltungsrecht vorhandener Landkreise erleide nicht dadurch Beeinträchtigungen, dass Wahlen vorbereitet und durchgeführt würden, deren Ergebnisse erst nach Auflösung dieser Landkreise zur Umsetzung gelangten. Bis zu diesem Zeitpunkt erfolge keine Übertragung öffentlicher Aufgaben und keine Überlagerung von Kompetenzen. Die Fiktion des Bestehens habe organisatorische und legitimatorische Gründe gehabt. Organisatorisch sei eine Wahl am besten in den bestehenden Verwaltungsstrukturen abzusichern. In den neuen Strukturen könnten dann solche Organe die Arbeit aufnehmen, die über eine unmittelbare demokratische Legitimation verfügen. b) Die mit dem Sächsischen Verwaltungsneuordnungsgesetz ins Werk gesetzte Kommunalisierung staatlicher Aufgaben verstoße nicht gegen Art. 85 SächsVerf. aa) Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf sei Ausdruck der Entscheidung für eine möglichst dezentrale und bürgernahe Aufgabenansiedlung. Seine Voraussetzungen lägen vor, wenn die Kommunen eine bestimmte überörtliche Aufgabe für die nähere Zukunft in hinreichender Qualität und Quantität erfüllten, der Freistaat sich hierauf aufgrund der erkennbaren Umstände verlassen könne und das Ganze in wirtschaftlicher Hinsicht unter Beachtung der Entscheidung für die dezentrale und bürgernahe Verwaltung Sinn mache. Die Fähigkeit zu zuverlässiger und zweckmäßiger Aufgabenerfüllung hänge maßgeblich von der Verwaltungskraft der Kommunen ab. Die Zuordnung von Aufgaben setze eine Prognose des Gesetzgebers voraus, die naturgemäß mit Unsicherheiten behaftet sei. Verfassungsrechtlich sei der Gesetzgeber gehalten, die ihm mit vertretbarem Aufwand zugänglichen Erkenntnismittel auszuschöpfen. Bei der Entscheidung selbst komme ihm eine Einschätzungsprärogative zu, die gerichtlich nicht vollständig überprüfbar sei. Für die Übertragung auf die Kommune komme es nicht notwendig darauf an, LVerfGE 20

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dass diese die fraglichen Aufgaben genauso gut oder gar besser als staatliche Behörden erfüllen könnten. Ausreichend sei vielmehr eine Erledigung in hinreichender, zufriedenstellender Qualität. Auch die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit mit anderen Kommunen stehe der Übertragung nicht entgegen. Nach diesen Maßstäben seien die konkreten Aufgabenübertragungen verfassungsgemäß. Dies gelte insbesondere für die streitigen Übertragungen von Aufgaben im Bereich des Umweltschutzes. Die Leistungsfähigkeit der kommunalen Ebene sei nicht zuletzt durch den Personalübergang und den Mehrbelastungsausgleich gegeben. Aufgaben, die hoch spezialisierte Fachkenntnisse erforderten, seien in der Regel auch nicht kommunalisiert worden. Insofern sei es zu einer Konzentration auf der staatlichen Ebene bei den künftigen Landesdirektionen gekommen. Hinsichtlich der Zweckmäßigkeit der Aufgabenübertragung bleibe zu erwähnen, dass die Kreisebene schon bisher vielfältige Umweltvollzugsaufgaben wahrgenommen habe und deshalb über ein hohes Maß an Sachkompetenz und Erfahrung verfüge. Durch die Zusammenlegung der Gebietskörperschaften komme es zudem zu einer qualitativen und quantitativen Stärkung der materiellen Leistungsfähigkeit. Der Umweltfachbereich der Regierungspräsidien habe schon bisher neben der fachlichen Betreuung der Vollzugsaufgaben der Regierungspräsidien auch die Beratung der unteren Umweltbehörden bei deren Vollzugsaufgaben sichergestellt. Ein wesentlicher Teil dieser Fachkompetenz sei nun direkt den neu gegliederten Gebietskörperschaften zugeordnet. Durch diese Zusammenführung von Vollzugs- und Fachkompetenz könnten Synergien erschlossen werden. Zudem seien die Zuständigkeiten übersichtlicher und könnten die Verfahren ortsnäher durchgeführt werden. Zum 1.8.2008 gingen im Bereich der Umweltverwaltung 387 Vollzeitäquivalente (Fachpersonal) auf die Kreisebene über. Zusammen mit dem bereits vorhandenen Personal verfüge diese dann über insgesamt über 1000 Vollzeitäquivalente in diesem Bereich. Betrachte man allein das Fachpersonal, so stünden je Gebietskörperschaft dann im Bereich Immissionsschutz im Mittel 17, im Bereich Naturschutz im Mittel 14, im Bereich Abfall/Bodenschutz im Mittel 15 und im Bereich Wasser im Mittel 22 Fachkräfte je Landkreis zur Verfügung. Der Umfang des dann vorhandenen Personals ermögliche eine mit den Umweltfachbereichen der Regierungspräsidien vergleichbare Spezialisierungstiefe. bb) Es sei auch nicht zu befürchten, dass die Übertragung zusätzlicher Aufgaben eine Gefährdung der Selbstverwaltungshoheit begründe. Durch die Übertragung zusätzlichen Personals und den Mehrbelastungsausgleich erscheine gewährleistet, dass den kommunalen Trägern der Selbstverwaltung noch ein angemessener Raum für die Wahrnehmung originärer Selbstverwaltungsangelegenheiten verbleibe. Im System der Art. 84 und 85 SächsVerf seien Gefahren für die Selbstverwaltung dadurch ausgeschlossen, dass der Freistaat den Kommunen für die Finanzierung im Grundsatz sämtlicher Pflichtaufgaben durch seine Pflicht zur Kostendeckung aus Art. 85 Abs. 1 S. 3 SächsVerf und zum Mehrbelastungsausgleich nach Art. 85 Abs. 2 SächsVerf verantwortlich bleibe. LVerfGE 20

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cc) Mit der Novellierung des Sächsischen Waldgesetzes durch Art. 73 SächsVwNG trenne man das hoheitliche Handeln im Wald aus ordnungspolitischen Gründen vom schlicht-hoheitlichen und betrieblichen Handeln. Bürgerund ortsnahes Vollzugshandeln sei originäre Kernkompetenz der kommunalen Gebietskörperschaften. Beim Staatsbetrieb Sachsenforst verblieben hingegen die Aufgaben der Staatswaldbewirtschaftung, der Beratung und Betreuung im Privatwald, der forsttechnischen Betriebsleitung sowie der forstliche Revierdienst im Körperschaftswald. Diese Aufgaben seien sämtlich durch unternehmerisches und betriebswirtschaftliches Handeln geprägt. Daneben nehme der Staatsbetrieb Sachsenforst auch zukünftig die gesamtstaatlichen, waldbesitzartenübergreifenden Aufgaben des forstlichen Versuchs- und Forschungswesen wahr. Der Vollzug der zentralen waldgesetzlichen Aufgaben sei hingegen durch häufige, intensive und enge Kontakte mit Trägern öffentlicher Belange wie den unteren Naturschutz-, Landwirtschafts- und Baubehörden geprägt, die auf der Kreisebene angesiedelt seien. Deshalb führe die Kommunalisierung zum Abbau von Behördenschnittstellen, zu Synergieeffekten sowie zur Einräumigkeit und Einheitlichkeit der Verwaltung. Im Übrigen seien keine Eigenheiten erkennbar, die es rechtfertigten, die Forstaufsicht anders als im übrigen Umweltrecht zu gestalten. Unabhängig hiervon bestehe auch bislang schon innerhalb des Staatsbetriebs Sachsenforst eine Trennung der Geschäftsfelder. Dies sei ein Indiz für den differenzierten Charakter der Aufgaben, die Notwendigkeit zur Spezialisierung und die Zweckmäßigkeit der Übertragung des Geschäftsfeldes Forsthoheit auf die Kreisebene. Der Übergang von 193 Mitarbeitern des Staatsbetriebs Sachsenforst – vor allem aus dem ingenieur-technischen Bereich – stelle sicher, dass in ausreichendem Maße Fachkompetenz auf der Kreisebene angesiedelt werde. dd) Bei Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf bestehe im Regelfall ein Verfassungsauftrag zur Übertragung der in Rede stehenden Aufgaben. Nur wenn eine atypische Konstellation vorliege, könne der Gesetzgeber hiervon absehen. Dies sei der Fall, wenn das öffentliche Interesse an der Aufgabenwahrnehmung durch höherstufige Behörden ausnahmsweise das Interesse an Dezentralität und Ortsnähe überwiege. Anhaltspunkte hierfür seien aber weder vorgetragen noch ersichtlich. Des Weiteren sei nicht erkennbar, dass Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf in Gegensatz zum Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung geraten könnte. Die Vorschrift stehe vielmehr im Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 1 und Art. 82 Abs. 2 S. 2 SächsVerf, die die Fähigkeit der Kommunen zur eigenverantwortlichen Erfüllung örtlicher Aufgaben vor den Risiken überörtlicher Aufgabenübertragung flankierend schützten. Der Verfassung sei nicht zu entnehmen, dass auf der kommunalen Ebene den übertragenen staatlichen Aufgaben eine bestimmte Mindestmenge an örtlichen Aufgaben gegenüberstehen müsse. Schließlich lasse sich Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf auch kein Grundsatz entnehmen, Aufgaben vorrangig an die Gemeinden zu übertragen, soweit von ihnen eine zuverlässige und zweckmäßige Erfüllung zu erwarten sei. LVerfGE 20

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B. Der Antrag ist nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsVerf, § 7 Nr. 2, § 21 Nr. 1 SächsVerfGHG zulässig. I. Der Antrag war dahin auszulegen, dass neben den Regelungen des § 2 Abs. 1 SächsKrGebNG und der Art. 66, 67 und 73 SächsVwNG auch § 3 Nr. 4 SächsKrGebNG der verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterworfen werden soll. Zwar wird diese Norm im Antrag nicht benannt. Die Antragsteller setzen sich aber ausführlich mit ihr auseinander und bringen in der Antragsschrift zum Ausdruck, insoweit eine verfassungsgerichtliche Überprüfung zu begehren. Den Anforderungen an eine hinreichende Bestimmung des Verfahrensgegenstandes mit der Antragsschrift sind sie damit gerecht geworden (vgl. Graßhof in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 76 Rn. 21). II. Die Prüfungsbefugnis des Verfassungsgerichtshofes ist auf die vom Antrag umfassten Vorschriften des Sächsischen Kreisgebietsneugliederungsgesetzes und des Sächsischen Verwaltungsneuordnungsgesetzes begrenzt. Über Weiteres war nicht zu entscheiden. 1. Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle wird der Prüfungsgegenstand durch den Antrag bezeichnet, der im Hinblick auf die im Einzelnen vorgebrachten Beanstandungen auszulegen ist (vgl. BVerfGE 86, 148 [210 f]; 93, 37 [65]; 97, 198 [213]). Allerdings können von den Antragstellern nicht konkret angegriffene Vorschriften in die Prüfung einbezogen werden, wenn sie mit den zulässigerweise angegriffenen Vorschriften in einem engen inhaltlichen Regelungszusammenhang stehen (SächsVerfGH JbSächsOVG 4, 50 [127]; vgl. BVerfGE 109, 279 [374, 380]). Außerdem ermächtigt § 23 S. 2 SächsVerfGHG den Verfassungsgerichtshof, seine Entscheidung auf weitere nicht konkret angegriffene Bestimmungen desselben Gesetzes zu erstrecken, soweit bei ihnen dieselben (Un-)Vereinbarkeitsgründe vorliegen (SächsVerfGH JbSächsOVG 11, 55 [143]). 2. Eine Einbeziehung weiterer Regelungen beider Gesetzeswerke in die verfassungsgerichtliche Kontrolle kam danach nicht in Betracht. a) Hinsichtlich des § 17 SächsKrGebNG haben die Antragsteller eine gerichtliche Überprüfung ausdrücklich lediglich angeregt. Mit dem konkret angegriffenen § 2 Abs. 1 SächsKrGebNG, der die bisherigen Landkreise auflöst, steht er aber in keinem derart engen sachlichen Regelungszusammenhang, dass eine gemeinsame Überprüfung geboten erscheint. Die von den Antragstellern vorgetragenen Gründe für seine Verfassungswidrigkeit unterscheiden sich zudem von den LVerfGE 20

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Bedenken hinsichtlich des § 2 Abs. 1 SächsKrGebNG, so dass auch eine Anwendung des § 23 S. 2 SächsVerfGHG ausscheidet. b) Soweit die Antragsteller darüber hinaus ganz allgemein anregen, die Regelungen des Sächsischen Verwaltungsneuordnungsgesetzes und des Sächsischen Kreisgebietsneugliederungsgesetzes insgesamt auf ihre Verfassungsgemäßheit hin zu überprüfen, entspricht die Antragsschrift schon nicht den Begründungserfordernissen. Die Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle setzt eine substantiierte Darlegung der behaupteten Verfassungswidrigkeit durch den Antragsteller voraus (vgl. Graßhof aaO, § 76 Rn. 41; Rozek in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand April 2008, § 76 Rn. 61). Hieran fehlt es augenscheinlich. Der Verfassungsgerichtshof ist daher von vornherein an einer umfassenden inhaltlichen Überprüfung der Gesetzeswerke gehindert. c) Der Vortrag der Antragsteller in ihrem Schriftsatz vom 26.5.2009 sowie in der mündlichen Verhandlung zu Schwierigkeiten bei der Vollziehung des Neunten Buches Sozialgesetzbuch sollte ersichtlich nicht einer vertieften Auseinandersetzung mit der Verfassungsgemäßheit von bestimmten Regelungen des Sächsischen Verwaltungsneuordnungsgesetzes dienen, sondern vielmehr die Auswirkungen der Funktionalreform in der Praxis illustrieren. Er war damit nicht geeignet, die Prüfungsbefugnis des Verfassungsgerichtshofs über die im Antrag benannten Regelungen hinaus auszudehnen. 3. Allein innerhalb dieses gegenständlichen Rahmens prüft der Verfassungsgerichtshof die Gültigkeit der angegriffenen gesetzlichen Regelungen unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, mithin ohne eine Bindung an den Vortrag der Antragsteller (vgl. BVerfGE 93, 37 [65]). C. § 2 Abs. 1 und § 3 Nr. 4 SächsKrGebNG und Art. 66, 67 und 73 SächsVwNG sind mit der Sächsischen Verfassung vereinbar. I. Die Auflösung der bisherigen Landkreise durch § 2 Abs. 1 SächsKrGebNG steht im Einklang mit Art. 82, 88 SächsVerf. 1. Den Landkreisen wird durch Art. 82 Abs. 2 SächsVerf das Recht gewährleistet, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Diese an Art. 28 Abs. 2 GG anknüpfende und in den Art. 84 bis 90 SächsVerf näher ausgeformte Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung enthält eine objektive Garantie der Kreisebene mit ihren typusbestimmenden Merkmalen als Institution; den einzelnen Landkreis als solchen oder dessen konkreten gebietlichen Bestand sichert sie nicht (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 61 [70]; LVerfGE 20

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SächsVerfGH SächsVBl. 1997, 79 [79 f]). Gleichwohl ist dieser gegenüber seiner Auflösung und der Neuordnung der Kreisgebiete nicht ohne Schutz. Zum verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereich des kreiskommunalen Selbstverwaltungsrechts, so wie es sich historisch entwickelt hat, gehört auch, dass Veränderungen des Gebietszuschnitts nur aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit und nach Anhörung der die Veränderung betreffenden Gebietskörperschaften zulässig sind. In diesem Sinne ist auch Art. 88 Abs. 1 SächsVerf zu verstehen, der nicht nur für Gebietsänderungen, sondern auch für die ihnen vorgelagerte Auflösung von Trägern kommunaler Selbstverwaltung gilt (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 61 [70 f]; SächsVBl. 1997, 79 [80]). Die gesetzgeberische Entscheidung zur Neugliederung der Landkreise entspricht den hieraus abzuleitenden prozeduralen und materiellen Anforderungen. Der Verfassungsgerichtshof hat bereits entschieden, dass die in den Jahren 1993 bis 1996 umgesetzte Kreisgebietsreform keinen aus dem Tatbestand einer Mehrfachneugliederung abzuleitenden Bestands- oder Vertrauensschutz der Landkreise begründete (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [40 f]). aa) Zwar schränken frühere Änderungen des Gebietszuschnitts den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ein, soweit ein schutzwürdiges Vertrauen der Betroffenen in den Bestand der kommunalen Struktur und der ihrer Schaffung zu Grunde liegenden Erwägungen besteht. Dies gilt sowohl bezogen auf die Perspektive der Gebietskörperschaft für im Vertrauen auf die Entscheidung des Gesetzgebers getroffene Dispositionen als auch für das Vertrauen der Einwohner in den Bestand einmal getroffener staatlicher Organisationsentscheidungen (vgl. BVerfGE 86, 90 [110]; BVerwGE 36, 108 [111 ff]). Dem Gesetzgeber ist es damit nicht grundsätzlich verwehrt, fehlerhafte Annahmen zu korrigieren oder neuen Erkenntnissen bzw. veränderten Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen. Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen bleiben aber im Falle einer Mehrfachneugliederung bei der Ermittlung des die Gebietsänderung rechtfertigenden Sachverhalts, der Anhörung der betroffenen Körperschaften und auch bei der Abwägung der Gemeinwohlgründe zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 86, 90 [109 f]; VerfGH NRW, Urt. v. 13.9.1975 – 43/74, juris Rn. 58; Stüer DVBl 1977, 1 [7]; Rothe Kreisgebietsreform und ihre verfassungsrechtlichen Grenzen, 2004, S. 151 f). Die Beurteilung der konkret zu berücksichtigenden Interessen hängt dabei einerseits von den Rahmenbedingungen der jeweiligen Gebietsänderung und andererseits von den Erwartungen ab, die der Gesetzgeber mit einer früher verfolgten Konzeption begründet hat (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [40]). bb) Mit dem Kreisgebietsreformgesetz vom 24.6.1993 sind die aus der deutschen Wiedervereinigung hervorgegangenen kreiskommunalen Strukturen im Freistaat einer in sich abgeschlossenen Neuordnung unterzogen worden. Diese erste Kreisgebietsreform wurde aber unter nicht gefestigten Rahmenbedingungen und ohne gesicherte Landesplanung mit dem Ziel vorgenommen, zunächst einmal LVerfGE 20

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funktionsfähige und den damaligen Verhältnissen entsprechende Selbstverwaltungsstrukturen zu schaffen. Hiervon ausgehend konnte der Gesetzgeber bereits nach einem Zeitraum von etwa zwölf Jahren seit dem Abschluss der ersten Gebietsreform seine damaligen Annahmen einer kritischen Überprüfung unterziehen und auf der Basis nunmehr erhobener Daten und Prognosen die Kreisgebiete unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich entwickelten Landesplanung neu ordnen. Dem noch bestehenden zeitlichen Zusammenhang mit der Kreisgebietsreform der Jahre 1993 bis 1996 korrespondieren jedoch keine den Gesetzgeber in seiner Gestaltungsfreiheit einschränkenden Bestands- oder Vertrauensschutzinteressen. Aufgrund der Rahmenbedingungen konnte von einem langfristigen, über einen Zeitraum von 30 bis 40 Jahren währenden Bestand der ersten Kreisgebietsreform nicht ausgegangen werden. Der Gesetzgeber sah sich einem Zielkonflikt ausgesetzt, da einerseits dem dringenden Bedürfnis zur Anpassung der Kreisgebiete an zeitgemäße Strukturen zu entsprechen war, andererseits aber Ungewissheit im Hinblick auf den noch nicht abgeschlossenen und in seinen Folgen auch nicht absehbaren Umstrukturierungsprozess nach der Wiedervereinigung bestand (vgl. Drs. 2/1572, S. 7 ff). Die sachlich begründete und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Entscheidung zur Gebietsreform unter Inkaufnahme von Ungewissheiten hatte zwangsläufig zur Folge, dass durch seinerzeit nicht vorauszusehende Entwicklungen bereits zu einem früheren Zeitpunkt Handlungsbedarf entstehen konnte und dem Gesetzgeber hieran anknüpfend ein erneutes Tätigwerden aufgrund neuer und besserer Erkenntnisse in größerem Umfang eröffnet sein muss. Diese aus der seinerzeitigen Ungewissheit über die künftige Entwicklung resultierende Vorläufigkeit begrenzte von vornherein die Bestands- und Vertrauensschutzinteressen der betroffenen Kreise und ihrer Einwohner (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [41]). cc) Insoweit war der Verfassungsgerichtshof auch nicht an eine etwaige Einschätzung des Gesetzgebers zum Vorliegen einer Mehrfachneugliederung gebunden. Zum einen fehlt es bereits an einer entsprechenden Einschätzung des Gesetzgebers. Mit den Ausführungen in der Begründung zum Gesetzentwurf der Staatsregierung (vgl. Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 47 f) wurde der Tatbestand einer Mehrfachneugliederung nicht als gegeben vorausgesetzt. Zum anderen würde eine dahingehende Einschätzung den Verfassungsgerichtshof nicht binden. Der Begriff der Mehrfachneugliederung ist Teil des verfassungsrechtlichen Maßstabs, anhand dessen die kommunale Neugliederungsmaßnahme des Gesetzgebers zu prüfen bleibt. Dieser ist indes allein aus der vom Verfassungsgerichtshof zu konkretisierenden Verfassung herzuleiten (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [40]).

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b) Die betroffenen Gebietskörperschaften wurden vor Erlass des Sächsischen Kreisgebietsneugliederungsgesetzes angehört. Vor Gebietsänderungen sind die von ihr betroffenen Träger kommunaler Selbstverwaltung anzuhören, um ihnen zu ermöglichen, ihre Sicht der Belange des Wohls der Allgemeinheit zum Ausdruck zu bringen und dem Gesetzgeber eine umfassende und zuverlässige Kenntnis von allen abwägungserheblichen Gesichtspunkten rechtlicher und tatsächlicher Art zu vermitteln (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 110 [120]; SächsVBl. 2008, 170 [174]). Dieses Anhörungsrecht gehört zum Kern der institutionellen Garantie der kommunalen und kreiskommunalen Ebene und ist damit Bestandteil der Gewährleistung des Art. 82 Abs. 2 S. 2 SächsVerf (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 110 [119 f]). Mängel im Anhörungsverfahren sind weder mit dem Antrag geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich. Den Landkreisen und Kreisfreien Städten wurde im Zeitraum Dezember 2006 bis einschließlich März 2007 vom Staatsministerium des Inneren Gelegenheit gegeben, zum später auch so umgesetzten Neugliederungskonzept Stellung zu nehmen. Die Ergebnisse dieser Anhörung wurden im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu Grunde gelegt (vgl. Drs. 4/10840, S. 197 ff und 220 ff). c) Die mit dem Sächsischen Kreisgebietsneugliederungsgesetz umgesetzten Gebietsänderungen dienen – wie der Verfassungsgerichtshof bereits entschieden hat (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [41 ff]; SächsVBl. 2008, 170 [174 ff]) – dem Wohl der Allgemeinheit. Den dort entfalteten Maßstäben der verfassungsgerichtlichen Kontrolle werden die angegriffenen gesetzlichen Regelungen gerecht. aa) Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Neuzuschnitt der Kreise legitime Ziele, die ihre Basis in der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung haben. Mit Blick auf die in der 4. Regionalisierten Bevölkerungsprognose des Statistischen Landesamtes Sachsen prognostizierten Entwicklungen der demografischen Parameter, der Verschuldungssituation im Freistaat Sachsen und den im Vergleich mit anderen Bundesländern nach wie vor bestehenden Personalüberhang (vgl. Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 7 ff; sowie zur Rahmensituation insgesamt bereits SächsVerfGH SächsVBl. 2008, 170 [175]) durfte sich der Gesetzgeber zu einem Handeln veranlasst sehen und mit der Neuordnung der Kreise auf eine Stärkung der kreiskommunalen Selbstverwaltung hinarbeiten. Deren Strukturen sollen der prognostizierten Entwicklung angepasst werden, um die Effizienz öffentlichen Verwaltungshandelns sowie die Wirtschaftlichkeit der Kreise nachhaltig zu erhöhen und die Voraussetzungen für eine bürgernahe Verwaltung zu schaffen. Darüber hinaus sollen sich die Kreise bei der Erfüllung ihres durch das Sächsische Verwaltungsneuordnungsgesetz deutlich erweiterten Aufgabenkreises besser auf die sich ändernden Rahmenbedingungen einstellen können (Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 49 f). LVerfGE 20

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Die verfassungsrechtliche Legitimation dieser Zielsetzungen steht außer Frage (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [42]; SächsVBl. 2008, 170 [175]). Mit der Erhöhung der Leistungskraft und Effizienz der Landkreise und Kreisfreien Städte bei gleichzeitiger Gewährleistung einer bürgernahen Verwaltung verfolgt der Gesetzgeber ein unmittelbar in der institutionellen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung verankertes Ziel (SächsVerfGH SächsVBl. 1999, 236 [239]; vgl. BVerfGE 79, 127 [148], ThürVerfGH LVerfGE 5, 391 [417]). Nichts anderes gilt für das Bestreben, Unterschiede in den bestehenden Kreisstrukturen abzuschaffen und eine ausgewogene Entwicklung aller Landesteile zu ermöglichen. Ob sich die Gemeinwohlgerichtetheit solcher Gebietsreformen bejahen ließe, die ihren Anlass allein in strukturellen Problemen der Staatsverwaltung haben, mag hier dahinstehen. Denn – anders als die Antragsteller meinen – ging es dem Gesetzgeber ersichtlich nicht darum, mit der Gebietsreform lediglich die Voraussetzungen für einen Personalabbau auf der staatlichen Ebene zu schaffen. Er sah die Funktionalreform mit ihren Aufgaben- und Personaldelegationen vielmehr als ein Element der notwendigen Stärkung aller Verwaltungsebenen an (vgl. Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 45 f). Bestand aus seiner Sicht neben dem Bedarf an Gebietsänderungen auch die Notwendigkeit zu Reformen des Verwaltungsaufbaus, durfte er nicht nur die Gebiets- mit einer Funktionalreform verbinden. Vielmehr drängte sich diese Verbindung angesichts der Komplementarität beider Reformvorhaben unter Gesichtspunkten der Effektivität und Nachhaltigkeit der Gebietsänderungen geradezu auf. bb) Die der Neugliederung als Ordnungsrahmen zu Grunde gelegten Grundsätze und Leitlinien sind verfassungsrechtlich gerechtfertigt. (1) Der Verfassungsgerichtshof hat in den bislang zur Kreisgebietsneugliederung 2008 ergangenen Entscheidungen festgestellt, dass der Gesetzgeber den für die Leitsatzbildung relevanten Sachverhalt im gebotenen Umfang erhoben hat, insbesondere auf Prognosen zur Bevölkerungsentwicklung zurückgreifen konnte, die nicht über das Jahr 2020 hinausreichen (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [42]; SächsVBl. 2008, 170 [176]). (2) Den Grundsätzen und Leitlinien ist die Geeignetheit, die Reformziele zu verwirklichen, nicht abzusprechen. Insbesondere erscheint die vorgesehene Vergrößerung der Landkreise und Kreisfreien Städte auf eine Regelmindestgröße von 200.000 Einwohnern im Jahr 2020 bei einer Fläche der Landkreise von nicht wesentlich mehr als 3.000 km² und einer auf den Ausgleich bestehender Unterschiede gerichteten Abgrenzung der Kreisgebiete nicht offensichtlich ungeeignet, die der Reform zu Grunde liegenden Ziele zu erreichen (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [42 f]; SächsVBl. 2008, 170 [175 f]). Die Annahme des Gesetzgebers, dass der Neuzuschnitt der Landkreise geeignet ist, die Verwaltungsstrukturen im Hinblick auf die durch die Funktionalreform bewirkte Aufgabenkommunalisierung zu optimieren, begegnet mit Blick LVerfGE 20

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auf den eingeschränkten Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichtshofs keinen Bedenken (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [42 f]). Dem Gesetzgeber kann nicht der Vorwurf gemacht werden, auf die Bedeutung historischer und regionaler Zusammenhänge mit offensichtlich ungeeigneten Leitlinien reagiert zu haben. Allerdings setzt die Aktivierung der Bürger für die kommunalen Angelegenheiten Gebietskörperschaften voraus, die durch ihren Zuschnitt Identifikation und Zusammengehörigkeitsgefühl vermitteln (vgl. BVerfGE 82, 310 [314]; 11, 266 [275 f]). Eine ausschließlich an Effizienzgesichtspunkten orientierte Gebietsreform kann hierzu in Widerspruch geraten. Der Gesetzgeber hat jedoch diesen Aspekten bei der Bestimmung der Kreisgröße wie auch bei deren räumlichem Zuschnitt besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Was die Kreisgröße anbelangt, sah er gerade im Hinblick auf die Ermöglichung und Wahrung bürgerschaftlichen Engagements sowie der Identifikation der Bürger mit ihrem Kreis eine Regelobergrenze von 3.000 km² vor. Trotz einer mit der Größe der Kreise zunehmenden Effizienz der Verwaltungsstrukturen erteilte er dem Modell von Großkreisen damit eine Absage (Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 63 f). Beim Zuschnitt der Kreise ließ sich der Gesetzgeber einerseits von der Maßgabe leiten, das Gebiet bestehender Landkreise nicht auf mehrere neue Landkreise aufzuteilen, um so die seit der vorhergehenden Kreisgebietsreform entstandenen Beziehungen und Strukturen nicht zu stören (Anlage 3 zu Drs. 4/10840, S. 67). Darüber hinaus hat er sich mit der Leitlinie 9 einer Berücksichtigung kultureller, historischer und religiöser Bindungen und Beziehungen verschrieben und insoweit den Kulturräumen nach dem Sächsischen Kulturraumgesetz besondere Bedeutung beigemessen (Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 74). (3) Die Grundsätze und Leitlinien sind auch erforderlich, um die gesetzgeberischen Ziele zu erreichen. (aa) Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu untersuchen, ob die bestehenden Kreisgebietsstrukturen einen besonderen Handlungsbedarf begründeten, weil sich Mängel in der Verwaltung oder bei der Versorgung der Bevölkerung gezeigt haben. Die Selbstverwaltungsgarantie zwingt den Gesetzgeber nicht, den Eintritt konkreter Defizite abzuwarten, bevor er Maßnahmen einer Gebietsreform in Angriff nimmt. Sie sind vielmehr verfassungsrechtlich schon dann gerechtfertigt, wenn er eine Verbesserung anstrebt (vgl. StGH BW ESVGH 26, 129 [149]; ESVGH 25, 1 [22]; VerfGH NRW 30, 209 [305]). Hierzu hat die Begründung zur Kreisgebietsneugliederung nachvollziehbar aufgezeigt, dass die Vergrößerung der Kreisgebiete den künftigen Aufgabenstellungen besser entspricht und auch die Verteilung des in Sonderbehörden angesiedelten Personals im Zuge der Aufgabenkommunalisierung besser bewerkstelligt werden kann (vgl. Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 55 ff). Einer besonderen Defizitanalyse, wie sie die Antragsteller anmahnen, bedurfte es damit nicht. Dem Gesetzgeber ging es im Schwerpunkt nicht um eine LVerfGE 20

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Beseitigung bestehender Defizite auf der Kreisebene; er hat einen Handlungsbedarf in erster Linie aus den prognostizierten Entwicklungen der näheren Zukunft abgeleitet. Rechtfertigen diese schon für sich die ins Werk gesetzte Reform, konnte er von einer detaillierten Untersuchung bestehender Mängel absehen. (bb) Schließlich hat sich der Gesetzgeber mit alternativen Lösungen auseinandergesetzt und mit nachvollziehbarer Begründung die Beibehaltung der bestehenden Kreisgebiete (vgl. Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 27 f), aber auch Kooperationsmodelle als Handlungsalternative und schließlich die Bildung deutlich größerer Landkreise abgelehnt (vgl. Anlage 3 zur Drs. 4/10840, S. 63 f; hierzu bereits SächsVerfGH SächsVBl. 2008, 170 [176 f]). Mit der grundsätzlichen Ablehnung von Kooperationsmodellen als Alternative zur Gebietsreform setzt sich der Gesetzgeber nicht in Widerspruch zu den Grundzügen der Funktionalreform, die eine weitgehende Aufgabenkommunalisierung unter Nutzung interkommunaler Kooperationsmodelle vorsehen. Zur Vermeidung von Gebietsreformen wären Kooperationslösungen notwendig geworden, die eine umfassende Erledigung der kommunalen Aufgaben ermöglicht hätten, als solche aber verschiedenen verfassungsrechtlichen wie auch einfach-gesetzlichen Einwänden begegnen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, sie seien zur Zielerreichung weniger geeignet, erscheint mit Blick hierauf verfassungsrechtlich unbedenklich (SächsVerfGH SächsVBl. 2008, 170 [176]). Im Rahmen der Funktionalreform geht es hingegen um die gemeinsame Erledigung einzelner Aufgaben oder auch nur Teilen davon, die die grundsätzlich eigenverantwortliche Aufgabenerledigung durch den Kreis unberührt lässt. Unter diesen Voraussetzungen bietet das Kommunalrecht einen effektiven Rechtsrahmen. Auch drohen in weitaus geringerem Maße Nachteile der Kooperationsformen im Hinblick auf die Transparenz der Verwaltung. cc) Die Anwendung der Grundsätze und Leitlinien im konkreten Fall hält einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung stand. Es ist weder ersichtlich noch von den Antragstellern geltend gemacht, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Abwägungsentscheidung von seinen Grundsätzen und Leitlinien abgewichen ist oder offensichtlich unzutreffende Wertungen oder Prognosen angestellt hat. Ob die zugrunde liegenden Prämissen auch andere als die beschlossenen Gebietszuschnitte ermöglicht hätten, hat der Verfassungsgerichtshof nicht zu entscheiden. Es ist allein Sache des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, die relevanten Belange zu gewichten und zwischen möglichen Handlungsalternativen auszuwählen (SächsVerfGH SächsVBl. 2008, 170 [174], st. Rspr.).

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II. Die Bestimmung des Sitzes des Landratsamtes für den Landkreis Leipzig in § 3 Nr. 4 SächsKrGebNG steht ebenfalls im Einklang mit Art. 82 Abs. 2 und Art. 88 SächsVerf. 1. Der Verfassungsgerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Bestimmung des Sitzes des Landratsamtes, soweit sie mit einer Gebietsänderung nach Art. 88 Abs. 1 SächsVerf einhergeht, dem Landesgesetzgeber zusteht (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 52 [54]; vgl. VerfGH Rh.-Pf. DÖV 1970, 198 [202]; VerfGH NRW OVGE 31, 296 f; NdsStGH DÖV 1979, 406). Wegen des unmittelbarem Zusammenhangs unterliegt sie den gleichen verfassungsrechtlichen Bindungen, wie sie für die Gebietsänderungen selbst gelten (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 52 [54]; vgl. StGH BW ESVGH 23, 1 [21]). Daraus folgt, dass den Maßstab der verfassungsgerichtlichen Kontrolle im Rahmen des Art. 90 SächsVerf allein die Selbstverwaltungsgarantie bildet, wie sie in Art. 82 Abs. 2 und Art. 88 SächsVerf gewährleistet ist (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [40]). 2. Der Gesetzgeber hat mit den Grundsätzen und Leitlinien zur Bestimmung des Sitzes der Kreisverwaltung eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechende Konkretisierung des Gemeinwohlbegriffs vorgenommen. a) Das vom Gesetzgeber zu schaffende System hat die Funktion des Sitzes der Kreisverwaltung als Mittelpunkt politischer, gesellschaftlicher und administrativer Aktivitäten mit Ausstrahlung auf das gesamte Kreisgebiet zu verwirklichen (vgl. Pappermann/Stollmann NVwZ 1993, 240 [244]). Die für die Kreissitzbestimmung entwickelten Kriterien müssen geeignet sein, eine hieran orientierte Einzelfallentscheidung herbeizuführen. Der Verfassungsgerichtshof hat bereits entschieden, dass der Gesetzgeber mit der weitgehenden Anbindung der für die Sitzbestimmung maßgeblichen Kriterien an das im LEP 2003 dokumentierte System der Zentralen Orte (vgl. Nr. 2.3 LEP 2003) eine diesem Maßstab genügende Grundlage für eine Einzelfallentscheidung geschaffen hat. Die in diesem System vorgenommene Einstufung orientiert sich an Kriterien, die zugleich Ausdruck der Bedeutung einer Gemeinde innerhalb des neu zu bildenden Landkreises sein können. Für den Vorrang von Oberzentren gegenüber Mittelzentren liegt dies auf der Hand. Von nachvollziehbaren Erwägungen getragen ist darüber hinaus auch der Vorrang qualifizierter Mittelzentren gegenüber solchen im Verdichtungsraum und als Ergänzungsstandort im ländlichen Raum, deren landesplanerische Einstufung auf raumkategoralen Besonderheiten beruht (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [43]). b) Ist auf dieser Grundlage von der landesplanerischen Gleichrangigkeit mehrerer im Gebiet des Landkreises gelegener Gemeinden auszugehen, gebietet es die Verfassung nicht, die Grundsätze und Leitlinien auf die Auswahl der Stadt mit der höchsten landesplanerischen Zentralität zu konkretisieren. Eine solche LVerfGE 20

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Festlegung wäre in Fällen mehrkerniger Kreisgebiete nicht zweckmäßig, weil damit Entscheidungsalternativen von vornherein ausgeschlossen würden (vgl. Schoch Die Verwaltung 26 [1993], 289 [292]). Der Gesetzgeber darf vielmehr weitere landesplanerische, historische und alle wirtschaftlichen Gesichtspunkte im Einzelfall unter Berücksichtigung der Spezifik der Region und des Erfordernisses der Stabilität des im Landesentwicklungsplan verankerten Systems der Zentralen Orte für maßgeblich erachten. Auf der Ebene landesplanerischer Gleichrangigkeit kann typischerweise von einer so weit gehenden Vergleichbarkeit zweier Städte ausgegangen werden, dass die Entscheidung über die Einrichtung des Verwaltungssitzes in einer Wechselwirkung zur landesplanerischen Einordnung steht, weil diese bereits für sich genommen die Entwicklungschancen eines Ortes beeinflussen kann (SächsVerfGH NVwZ 2009, 44 [45]; vgl. Schoch aaO, 294). Ausgehend von einer weitgehenden Vergleichbarkeit mehrerer Städte im Kreisgebiet, ist es dem Gesetzgeber auch eröffnet, raumordnungs- und strukturpolitische Erwägungen in seine Entscheidungen mit einzubeziehen. 3. Anhand dieser Grundsätze und Leitlinien ist die Entscheidung, den Sitz des Landratsamtes in der Großen Kreisstadt Borna einzurichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. a) Der maßgebliche Sachverhalt ist vom Gesetzgeber umfassend ermittelt worden. Das gilt insbesondere auch für die in die Abwägung einbezogenen Größen der Verflechtungsbereiche von Grimma und Borna. Der Regionale Planungsverband Westsachsen zählt im Rahmen der Fortschreibung des Regionalplans Westsachsen (Stand des Satzungsentwurfs v. 1.4.2008) das Gemeindegebiet Frohburgs und Geithains ebenfalls zum Verflechtungsbereich Bornas (vgl. Karte 3 zum Satzungsentwurf nach § 7 Abs. 2 SächsLPlG v. 1.4.2008). Die in der Begründung zum Gesetzentwurf angegeben Zahlen entsprechen diesem Planungsstand (vgl. SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [43]). b) Die Entscheidung, den Sitz des Landratsamtes in der Großen Kreisstadt Borna einzurichten, liegt in dem von den Grundsätzen und Leitlinien vorgegebenen Rahmen und enthält keine verfassungsrechtlich relevanten Abwägungsdefizite. Nach den Grundsätzen und Leitlinien war eine Entscheidung auf der Basis zentralörtlicher Gleichrangigkeit zwischen den Städten Borna und Grimma zu treffen. Soweit in der Anlage 3 zur Beschlussempfehlung und dem Bericht des Innenausschusses (Drs. 4/10840, S. 215) ausgeführt ist, Grimma weise im Gegensatz zu Borna sämtliche für Mittelzentren geforderten Kriterien auf, folgt hieraus nichts anderes. Zwar trifft es zu, dass die Ausweisung Bornas im LEP 2003 als qualifiziertes Mittelzentrum mit seiner Lage in einem wirtschaftlichen Problemgebiet begründet wurde. Diese Einordnung unterlag ungeachtet dessen aber keiner besonderen Rechtfertigung, weil sie nach der Begründung zu Ziel 2.3.7 bis Ziel 2.3.9 LEP 2003 bereits aufgrund der Einwohnerzahl und der Größe des VerLVerfGE 20

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flechtungsbereichs vorgenommen werden konnte. Maßgeblich für die Entscheidung über den Sitz der Kreisverwaltung waren daher die weiteren landesplanerischen, historischen und alle wirtschaftlichen Aspekte im Einzelfall unter Berücksichtigung der Spezifik der Region und der Stabilität des Zentrale-Orte-Systems. Die Abwägung lässt offensichtliche Fehler nicht erkennen. Dass der Gesetzgeber evident relevante Umstände außer Betracht gelassen hätte, wird von den Antragstellern nicht gerügt und ist auch nicht ersichtlich. Auch die Gewichtung der für die Entscheidung maßgeblichen Kriterien ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der im Rahmen der Abwägung als letztlich entscheidend herangezogene Gesichtspunkt der Entwicklung des Südraums Leipzig als Bergbaufolgelandschaft ist ein sachgerechtes, an landesplanerische Zielsetzungen und dem Leitbild der zentralörtlichen Stabilität anknüpfendes Kriterium. Es ist nicht feststellbar, dass dessen Priorisierung gegenüber der zentralörtlichen Bedeutung Grimmas von sachfremden Erwägungen getragen ist, zumal die Stärkung strukturschwächerer Räume ein legitimes Auswahlkriterium zwischen mehreren in Betracht kommenden Städten ist (SächsVerfGH NVwZ 2009, 39 [44]). Lässt die Gesetzesbegründung eine auf sachgerechten Erwägungen beruhende Entscheidung erkennen, so ergeben sich verfassungsrechtliche Bedenken schließlich nicht daraus, dass sie auch das Ergebnis politischer Kompromisse zum Zwecke einer parlamentarischen Mehrheitsbildung gewesen sind (vgl. BVerfGE 50, 50 [53]; VerfGH NRW, Urt. v. 15.3.1975 – 26/74 – juris Rn. 69). III. Die mit den Art. 66, 67 und 73 SächsVwNG umgesetzten Maßnahmen der Funktionalreform entsprechen Art. 82 Abs. 2, Art. 84 Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 SächsVerf. 1. Die Ansiedlung staatlicher Aufgaben auf der Kreisebene, wie sie die angegriffenen Regelungen vorsehen, ist in den verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Verwaltungsorganisation angelegt. a) Neben Art. 82 Abs. 2, Art. 84 Abs. 1 SächsVerf, die den Kommunen das Recht zur Wahrnehmung und eigenverantwortlichen Erfüllung aller Aufgaben des örtlichen Wirkungskreises verbürgen (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 52 [58 f]; Urt. v. 18.11.1999 – Vf. 174-VIII-98), enthält Art. 85 Abs. 1 SächsVerf nähere Maßgaben für das Verhältnis zwischen staatlicher und kommunaler Aufgabenwahrnehmung. Für die Verteilung staatlicher Aufgaben zwischen Landesbehörden und den Trägern kommunaler Selbstverwaltung geht Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf vom Prinzip der gestuften Aufgabenwahrnehmung aus (vgl. Braun Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 70 Rn. 19; Wolff in: Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 77 Rn. 32 ff). Es wirkt auf eine möglichst ortsnahe Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben hin. LVerfGE 20

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Ihre Erledigung soll den Trägern kommunaler Selbstverwaltung übertragen werden, wenn sie von diesen zuverlässig und zweckmäßig wahrgenommen werden können (Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf). Die Verfassung konkretisiert damit das Gemeinwohlinteresse, das den Maßstab gesetzgeberischer Zuordnungsentscheidungen bildet, im Verhältnis zwischen staatlicher und kommunaler Aufgabenwahrnehmung. Grundsätzlich steht Dezentralisierung für eine effektive, orts- und bürgernahe sowie selbstverwaltungsfreundliche Aufgabenerledigung (vgl. Stüer DVBl 2007, 1267 [1273]), auch bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben. Für die Zuordnung staatlicher Aufgaben innerhalb der kommunalen Ebene enthält die Verfassung allerdings keine näheren Maßgaben; insbesondere kennt sie keinen Vorrang der Gemeinde- vor der Kreisebene. Ein solcher Vorrang lässt sich auch nicht der Selbstverwaltungsgarantie entnehmen, da ihrem Schutz die staatlichen Aufgaben gerade nicht unterfallen (vgl. Meissner in: Degenhart/Meissner, Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997, § 14 Rn. 75; Dreier in: Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 28 Rn. 90). Der Gesetzgeber ist mithin innerhalb der von Art. 85 Abs. 1 SächsVerf gesetzten Grenzen frei, staatliche Aufgaben den Kreisen oder den Gemeinden zuzuordnen (vgl. BVerfGE 79, 127 [152]). b) Das Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf lässt dem Gesetzgeber, soweit die Voraussetzungen der Aufgabenübertragung auf die Träger der kommunalen Selbstverwaltung vorliegen, einen Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er auch anderen verfassungsrechtlichen Belangen Geltung verschaffen kann. Dieser wird durch den von Art. 83 Abs. 1 S. 2 SächsVerf abweichenden Wortlaut des Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf bestätigt. c) Liegen die Voraussetzungen des Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf vor, bedarf die Übertragung staatlicher Aufgaben auf die kommunalen Träger der Selbstverwaltung regelmäßig keiner weiteren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Den kommunalen Trägern der Selbstverwaltung drohen durch eine Übertragung staatlicher Aufgaben im Rahmen des Art. 85 Abs. 1 SächsVerf grundsätzlich keine rechtfertigungsbedürftigen Eingriffe in ihre Selbstverwaltungsgarantie. Insbesondere wird die ihnen gewährleistete Finanzhoheit nicht beeinträchtigt. Denn unter der Geltung des strikten Konnexitätsprinzips des Art. 85 Abs. 1 S. 3 und Abs. 2 SächsVerf (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 79 [90 f]; 4, 132 [135 f]; 8, 17 [21 ff]) ist eine verfassungsrechtlich erhebliche Schmälerung des Spielraums für die Wahrnehmung originärer Selbstverwaltungsangelegenheiten, wie sie in Bezug auf die Übertragung staatlicher Aufgaben befürchtet wird (vgl. zu den Gefahren Nierhaus in: Sachs, Grundgesetz, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 71; Dreier aaO, Art. 28 Rn. 120 f; BVerfGE 119, 331 [354]), nicht anzunehmen (SächsVerfGH JbSächsOVG 2, 79 [90 f]; 8, 17 [23 f]; ebenso BbgVerfG LKV 2002, 323 [324]). In Bezug auf die Übertragung von staatlichen Aufgaben auf die Landkreise ist zu berücksichtigen, dass deren Aufgabenbestand ohnehin erst durch den Gesetzgeber festgelegt werden muss, sie also auf die Übertragung von Aufgaben anLVerfGE 20

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gewiesen sind (Art. 84 Abs. 1 S. 2 SächsVerf). Eine Beeinträchtigung durch Aufgabenüberbürdung wäre deshalb allein dann möglich, wenn der Kreisebene neben den staatlichen kein nennenswerter Bestand an überörtlichen, kreiskommunalen Aufgaben zugewiesen würde oder diese aufgrund der für die staatlichen Aufgaben benötigten Verwaltungskapazitäten nicht mehr wahrgenommen werden könnten (vgl. BVerfGE 119, 331 [353 f]). 2. Die Übertragung staatlicher Aufgaben auf die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ist an weitere Voraussetzungen gebunden, deren Vorliegen lediglich eingeschränkt verfassungsgerichtlich überprüft werden kann. a) Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf macht die Übertragung von der Zuverlässigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung durch die kommunalen Träger der Selbstverwaltung abhängig. Das Merkmal der Zuverlässigkeit stellt auf die Leistungsfähigkeit des die Aufgabe übernehmenden Selbstverwaltungsträgers ab, die anhand der Personalausstattung, der fachlichen Spezialisierung des Personals und der technischen und finanziellen Ressourcen beurteilt werden kann. Die Zweckmäßigkeit bezieht sich auf die Art der zu erledigenden Aufgabe und verlangt, dass sie für eine dezentrale Wahrnehmung geeignet ist. Daneben verweist das Merkmal der Zweckmäßigkeit auf die wirtschaftlichen Aspekte einer Aufgabenverlagerung (vgl. Protokoll der 8. Klausurtagung, S. 4, in: Schimpff/Rühmann Die Protokolle des Verfassungs- und Rechtsausschusses zur Entstehung der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997, S. 538). Allerdings setzt die Kommunalisierung nicht voraus, dass es sich um die effizienteste Form der Aufgabenwahrnehmung handelt. Das Prinzip der dezentralen Aufgabenverteilung dient gerade der Ortsnähe von Entscheidungen und kann damit in einen von der Verfassung hingenommenen Gegensatz zum Interesse an der Wirtschaftlichkeit und Übersichtlichkeit der Verwaltung stehen (vgl. BVerfGE 79, 127 [153]). Für die Zweckmäßigkeit genügt es deshalb, wenn die kommunalen Träger der Selbstverwaltung die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung sicherstellen können, ohne dass sich gegenüber einer Erledigung durch staatliche Behörden unverhältnismäßige Mehrkosten ergeben. b) Soweit es um die Zuordnung und Wahrnehmung von Aufgaben des Umweltschutzes geht, können sich aus dem Verfassungsrecht weitere Vorgaben ergeben. Sie sind im Rahmen der Prüfung der Zweckmäßigkeit in Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf zu berücksichtigen. Einerseits verpflichtet das Staatsziel Umweltschutz aus Art. 10 Abs. 1 SächsVerf die Umweltbehörden, im Rahmen ihrer Kompetenzen auf die Erhaltung der Umweltgüter als Grundlagen des menschlichen Lebens hinzuwirken (vgl. Murswiek in: Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 20a Rn. 39 ff). Andererseits begründen die Grundrechte, insbesondere Art. 16 Abs. 1 S. 1 SächsVerf, Schutzpflichten des Staates (vgl. zu Art. 2 Abs. 2 GG Di Fabio in: Maunz/Dürig, GG, Stand Juni 2007, Art. 2 Abs. 2 Rn. 41 ff, 81 ff und 95), die in den hier in Rede stehenden LVerfGE 20

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Bereichen des Immissionsschutzes und der Abfallwirtschaft eine Bedeutung haben können. Auch wenn sich daraus im Einzelnen nicht immer ein bestimmtes Schutzniveau ableiten lässt, muss doch der aufgabenübertragende Gesetzgeber des Art. 85 SächsVerf dafür Sorge tragen, dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung die verfassungsrechtlichen Vorgaben umsetzen können (vgl. zu den Pflichten des Gesetzgebers Schulze-Fielitz in: Dreier, aaO, Art. 20a Rn. 72). c) Ein Mittel der Sicherung staatlicher Verantwortung für die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung bilden Weisungsrechte. Art. 85 Abs. 3 SächsVerf stellt deren Begründung in das Ermessen des aufgabenübertragenden Gesetzgebers. Da die staatlichen Aufgaben selbst nicht dem Schutz der Selbstverwaltungsgarantie unterfallen (vgl. Dreier aaO, Art. 28 Rn. 90), berühren auch die gesetzlichen Regelungen zum Umfang und Modus der staatlichen Aufsicht über deren Wahrnehmung grundsätzlich keine geschützten Interessen der Kommunen. Es kann mithin insoweit nicht um eine möglichst weitgehende Schonung kommunaler Eigenverantwortlichkeit gehen. Der Gesetzgeber hat den Umfang und die Modalitäten der Aufsicht vielmehr maßgeblich an der Ordnungsmäßigkeit der Aufgabenerledigung auszurichten. d) Es entzieht sich einer generellen Festlegung, wann die Voraussetzungen des Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf vorliegen. Vielmehr hängt die Möglichkeit der Übertragung staatlicher Aufgaben von den konkreten Bedingungen der kommunalen Träger der Selbstverwaltung wie auch von den Anforderungen der zu erledigenden Aufgabe ab. Die Merkmale der Zuverlässigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung enthalten dabei notwendig prognostische Elemente, mit denen ein Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers einhergehen muss. Der Verfassungsgerichtshof ist insoweit auf die Kontrolle beschränkt, ob der Gesetzgeber alle ihm mit vertretbarem Aufwand zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft hat, keine unvertretbaren tatsächlichen Annahmen zur Grundlage seiner Entscheidung macht sowie ob die Prognose auf methodischen Fehlern beruht oder sonst eindeutig fehlerhaft erscheint (vgl. zu Entscheidungen mit Prognoseelementen: SächsVerfGH SächsVBl. 1999, 236 [238]; SächsVBl. 2000, 239 [243]; SächsVBl. 2001, 167 [172]; SächsVBl. 2008, 170 [175]). 3. Die Neuzuordnung von staatlichen Aufgaben im Rahmen größerer Reformmaßnahmen stellt eine allgemeine Frage dar und löst damit die Anhörungspflicht des Art. 84 Abs. 2 SächsVerf aus. Für die vollständige Ermittlung des relevanten Sachverhalts kommt der Anhörung in diesen Fällen vor allem insoweit Bedeutung zu, als es um die Beurteilung der spezifischen Bedingungen der kommunalen Träger der Selbstverwaltung im Hinblick auf die Aufgabenwahrnehmung geht. 4. Gemessen hieran begegnen die angegriffenen Regelungen des Sächsischen Verwaltungsneuordnungsgesetzes keinen Bedenken. LVerfGE 20

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a) Im Bereich des Immissionsschutzes sowie der Abfallwirtschaft und des Bodenschutzes hat allerdings nicht der Gesetzgeber die staatlichen Aufgaben abschließend zugeordnet, sondern dies dem Verordnungsgeber überlassen. Dies begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. aa) Die angegriffenen Art. 66 und 67 SächsVwNG wollen die Zuständigkeiten im Bereich der Umweltverwaltung nicht abschließend zuordnen; sie normieren lediglich eine Allzuständigkeit der unteren Verwaltungsbehörden (§ 2 Abs. 1 S. 3 AGImSchG, § 13a Abs. 1 SächsABG). Mit der gleichzeitigen Ermächtigung des Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft, durch Rechtsverordnung die sachliche Zuständigkeit abweichend zu bestimmen (§ 2 Abs. 2 AGImSchG, § 13a Abs. 2 SächsABG), hat der Gesetzgeber die Feinsteuerung der Zuständigkeiten letztlich dem Verordnungsgeber überlassen. Allerdings bleiben die gesetzgeberischen Maßnahmen im Grundsatz auf eine weitgehende Kommunalisierung der Vollzugszuständigkeiten im Bereich des Immissionsschutzes wie auch der Abfallwirtschaft und des Bodenschutzes gerichtet (vgl. Gesetzentwurf der Staatsregierung, Drs. 4/8810, S. 344, 348 f; SächsOVG SächsVBl. 2009, 68). Für die verfassungsgerichtliche Beurteilung ist deshalb von der gesetzgeberischen Grundentscheidung auszugehen, die Vollzugsaufgaben möglichst umfassend auf die Kreisebene zu übertragen und bei den Landesdirektionen als Mittelbehörden im wesentlichen Aufgaben der Rechts- und Fachaufsicht sowie der Beratung der unteren Verwaltungsbehörden zu belassen. bb) Art. 85 Abs. 1 S. 1 SächsVerf, der von einer Übertragung der Aufgaben durch Gesetz spricht, begründet keinen institutionellen Gesetzesvorbehalt (vgl. zum Begriff Reimer in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2006, § 9 Rn. 37 ff), der die Aufgabenübertragung an ein formelles Gesetz binden würde (so Kunzmann/Haas/Baumann-Hasske Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 2. Aufl., 1997, Art. 85 Rn. 1; Meissner aaO, § 13 Rn. 9). Die Materialien zur Verfassungsgebung belegen, dass mit der Formulierung gerade keine abschließende Regelung der Zuständigkeiten durch den Gesetzgeber eingefordert werden sollte (vgl. Protokoll der 9. Klausurtagung, S. 55 f, in: Schimpff/Rühmann aaO, S. 629 f). Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich frei, sich im Rahmen des Art. 85 Abs. 1 S. 2 SächsVerf auf die Regelung der wesentlichen Fragen zu beschränken, die Ausfüllung der Grundentscheidungen und mit ihr die Zuordnung einzelner Aufgaben aber dem Verordnungsgeber zu überlassen. Der Landtag hat insoweit im Bereich des Immissionsschutzes sowie der Abfallwirtschaft und des Bodenschutzes mit den angegriffenen Regelungen ein Konzept der Zuständigkeitsverteilung geschaffen, das eine Feinsteuerung durch den Verordnungsgeber ermöglicht. Die grundsätzliche Zuordnung der Zuständigkeiten auf die Landkreise und Kreisfreien Städte als untere Verwaltungsbehörde lässt dem Fachministerium lediglich einen eingeschränkten Spielraum zur abweichenden Zuordnung einzelner LVerfGE 20

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Aufgaben, soweit diese sich als nicht kommunalisierungsfähig erweisen oder der Kommunalisierung andere Belange von Verfassungsrang entgegenstehen (vgl. § 2 Abs. 2 S. 2 AGImSchG; § 13a Abs. 2 S. 2 SächsABG). b) Der Gesetzgeber hat den für seine Entscheidung relevanten Sachverhalt umfassend ermittelt. aa) Die Gesetzesinitiative der Staatsregierung beruhte auf dem Gutachten eines pluralistisch zusammengesetzten Gremiums von Sachverständigen, das denkbare Optionen einer Funktionalreform erarbeitete. (1) Ausgangspunkt der Funktionalreform waren die von der Expertenkommission Verwaltungsreform vorgelegten Vorschläge zur Neuordnung der Verwaltung im Freistaat Sachsen (Sächsisches Staatsministerium des Innern Expertenkommission Verwaltungsreform – Vorschläge zur Neuordnung der Verwaltung im Freistaat Sachsen v. 18.10.2005, Dresden 2005). Der Kommission war die Aufgabe übertragen, ein Gesamtkonzept für eine Funktional- und Verwaltungsreform zu erarbeiten und hierzu insbesondere Vorschläge für eine künftige Verwaltungsgliederung und ein Leitbild zu liefern. Ihr Auftrag war thematisch weder auf bestimmte Modelle einer Funktionalreform begrenzt, noch gab es sonstige inhaltliche Vorgaben. Durch die Besetzung mit langjährig in leitenden Verwaltungspositionen tätigen Personen, die zum Teil Vorhaben der Funktionalreform in anderen Bundesländern begleitet hatten, bot die Kommission grundsätzlich Gewähr für eine fundierte Analyse der Verhältnisse im Freistaat und hierauf bezogene Vorschläge einer künftigen Gestaltung. Die Kommission konnte zudem auf einen Beirat zurückgreifen, der unter anderem mit Vertretern aus Verwaltung, kommunalen Spitzenverbänden, Wirtschaft und Wissenschaft besetzt war. (2) Drei grundlegende Varianten einer Funktionalreform legte die Kommission ihren Überlegungen zu Grunde: die Bündelung der anstehenden Aufgaben auf einer Mittelebene, die Bündelung auf einer Mittelebene bei gleichzeitiger Kommunalisierung weiterer Aufgaben sowie eine umfassende Kommunalisierung der Aufgaben, bei der die Mittelebene weitgehend entfallen sollte. Bei ihren Vorschlägen hat sie sich von folgendem Leitbild bestimmen lassen (Sächsisches Staatsministerium des Innern aaO, S. 43 ff): Am Anfang einer Reform seien im Rahmen der Aufgabenkritik solche öffentlichen Aufgaben zu identifizieren, die vollständig oder teilweise entfallen könnten. In einem zweiten Schritt müssten die verbleibenden Aufgaben daraufhin untersucht werden, ob sie privatisierbar seien und eine Privatisierung wirtschaftlich erscheine. Nicht privatisierbare Aufgaben sollten den Kommunen übertragen werden, sofern sie von ihnen zuverlässig und zweckmäßig erfüllt werden könnten. Zudem sollten Verwaltungszuständigkeiten gebündelt und eindeutig, klar, bestimmt sowie transparent geregelt werden. Schließlich gehe es um ein grundsätzlich ortsnahes Angebot der Verwaltungsleistungen und die Sicherung ihrer langfristigen Finanzierbarkeit. LVerfGE 20

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(3) Auf dieser Grundlage untersuchte die Kommission die einzelnen Behörden auf ihr bisheriges Aufgabenprofil und das bestehende Potenzial zur Aufgabenverlagerung und Personaleinsparung hin. Zu den einzelnen Verwaltungszweigen und Behörden gab sie im Gutachten jeweils Empfehlungen ab. Auch machte sie konkrete Vorschläge zur Umsetzung der Reformen, etwa zum Stellen- und Personalübergang. Letztlich favorisierte sie eine Bündelung mit Kommunalisierungselementen, wie sie der Gesetzgeber nachfolgend auch umgesetzt hat. Dieser Variante schrieb sie das höchste Potenzial zur Personaleinsparung zu. Zugleich könnten 120 staatliche Behörden entfallen. Allerdings mahnte sie insoweit eine deutliche und dauerhafte Stärkung der Landkreise und Kreisfreien Städte an, die nur über eine Kreisgebietsreform mit dem Leitbild einer Größe der Landkreise von durchschnittlich 200.000 Einwohnern und drei verbleibenden Kreisfreien Städten im Freistaat umzusetzen sei. Zudem befasste sich die Kommission ausführlich mit den Reforminitiativen anderer Bundesländer. Diese wurden in ihren Zielstellungen, Maßnahmen und – soweit bereits umgesetzt – in ihren Ergebnissen vorgestellt (Sächsisches Staatsministerium des Innern aaO, S. 34 f und Anlage 5). Dabei zeigte sich die Vielfalt der Ansätze, die keinen Trend in Richtung Zwei- oder Dreistufigkeit des Verwaltungsaufbaus erkennen ließ. Allerdings belegten die ins Werk gesetzten Reformen, wie die Kommission konstatierte, ganz überwiegend das Bemühen um eine Kommunalisierung staatlicher Aufgaben. bb) Der Gesetzgeber ist während des Gesetzgebungsverfahrens seiner Anhörungspflicht aus Art. 84 Abs. 2 SächsVerf nachgekommen. Die Staatsregierung hatte die Entwürfe des Sächsischen Verwaltungsneuordnungsgesetzes und des Gesetzes zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen und zur Änderung anderer Gesetze mit Beschluss vom 19.12.2006 zur Anhörung freigegeben. Das Staatsministerium des Innern übersandte sie daraufhin den Landkreisen, Kreisfreien Städten und anderen Trägern öffentlicher Belange und gab diesen bis zum 15.3.2007 Gelegenheit zur Stellungnahme zur beabsichtigten Funktionalreform. In der Zeit vom 23.4. bis 4.5.2007 fand eine erneute Anhörung der Kreise statt, die Auswirkungen bundesrechtlicher Novellierungen im Beamtenrecht und nachträglicher Änderungen im Teil 10 des Gesetzentwurfs „Anpassungen im Bereich des Staatsministeriums für Soziales“ betraf. Damit bestand für die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ausreichende Gelegenheit, ihre Positionen zu den geplanten Reformen darzulegen. cc) Schließlich waren die Anhörungen im federführenden Innenausschuss des Landtages durch den Austausch konträrer Standpunkte geprägt, der ein plastisches Bild von den teils gegenläufigen Erfahrungen und Interessen aber auch den Risiken der geplanten Reform zeichnete. In den Anhörungen im Innenausschuss des Landtages hatten Vertreter aus Verwaltung, Wirtschaft, Wissenschaft sowie der kommunalen Spitzenverbände LVerfGE 20

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Gelegenheit zur Stellungnahme zum Gesamtkonzept und einzelnen Ausschnitten der Reformvorhaben. Als Sachverständige wurden insbesondere auch Bedienstete solcher Bundesländer gehört, in denen im Vorfeld Funktionalreformen durchgeführt worden waren. Dabei sind auch die kritisierten Aspekte der Funktionalreform umfassend zur Sprache gekommen (vgl. APr 4/6-33 A 2, S. 4 ff, 10 ff, 16 ff, 23 f, 28 ff). dd) Insoweit besteht kein Anlass, an der Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens hinsichtlich der Modelle einer Funktionalreform wie auch der mit ihnen einhergehenden Nachteile und Risiken zu zweifeln. Die Beauftragung der Expertenkommission Verwaltungsreform einerseits und die Auswahl der Sachverständigen in der Landtagsanhörung andererseits gewährleistete, dass die Erfahrungen anderer Bundesländer mit aktuellen Funktionalreformen in das Gesetzgebungsverfahren Eingang finden konnten. Zudem boten die Anhörungen der Sachverständigen im Innenausschuss sowie der kommunalen Träger der Selbstverwaltung im Vorfeld der Gesetzeseinbringung Gelegenheit, die Erfahrungen und Erwartungen ganz verschiedener gesellschaftlicher und staatlicher Akteure wahrzunehmen. Die von den Antragstellern vorgetragene inhaltliche Kritik an der Funktionalreform war denn auch schon ausführlich Gegenstand der Erörterungen in der Sachverständigenanhörung gewesen. Für eine unvollständige Ermittlung des relevanten Sachverhalts oder eine Ausblendung der Nachteile und mit den Reformen einhergehenden Gefahren lassen sich folglich keine Anhaltspunkte finden. c) Defizite des Prognoseverfahrens oder des Ergebnisses der gesetzgeberischen Entscheidung sind nicht erkennbar; insbesondere erscheint die Entscheidung für eine weitgehende Kommunalisierung der in Rede stehenden Aufgaben der Umwelt- und Forstverwaltung nicht als offensichtlich fehlerhaft. aa) Den Entscheidungen des sächsischen Gesetzgebers gingen Funktionalreformen in verschiedenen Bundesländern voraus. Wenn diese auch auf unterschiedlichen Ansätzen beruhten, bestätigen sie doch den Trend zur Kommunalisierung der in Rede stehenden Aufgaben (vgl. zur Übersicht: Hesse NdsVBl. 2007, 145 ff). Sie haben in der Umwelt- und Forstverwaltung vielfach Strukturen hervorgebracht, die den im Freistaat geschaffenen entsprechen. In der wissenschaftlichen Diskussion wurden und werden sie ganz überwiegend zustimmend begleitet (vgl. für Baden-Württemberg: Trumpp Verwaltungsreform – Chance und Herausforderung für die Landkreise in Baden-Württemberg, in: Hennecke/Meyer, Kommunale Selbstverwaltung zwischen Bewahrung, Bewährung und Entwicklung, 2006, S. 209 ff.; Schliesky VerwArch 2008, 313 [335]; Ruge Verwaltungsreformen in den Bundesländern – Ein Überblick, in: Hennecke, Kommunale Verwaltungsstrukturen der Zukunft, 2006, S. 91 [96]; für Niedersachsen: die erste Bewertung der Landesregierung [LT-Drs. 15/2852]; Ruge aaO, S. 97 f; Hesse NdsVBl. 2007, 145 [154 f, 159]; für Sachsen-Anhalt: Ruge aaO, S. 104). LVerfGE 20

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Auch jenseits größerer Strukturreformen haben verschiedene Bundesländer vergleichbare Zuständigkeitsregelungen im Bereich des Immissionsschutzes sowie der Abfallwirtschaft und des Bodenschutzes geschaffen, die jeweils die Kreisebene als untere Verwaltungsbehörde mit weitgehenden Kompetenzen ausstatten (vgl. Art. 1 Abs. 1 Buchst. c Bayerisches Immissionsschutzgesetz, Art. 29 Abs. 2 Bayerisches Abfallwirtschaftsgesetz iVm § 4 Abfallzuständigkeitsverordnung v. 7.11.2005, Art. 10 Abs. 2 Bayerisches Bodenschutzgesetz; für Hessen: § 4 ImSchUVPZustVO, § 25a HAKA, § 1 HAltBodSchGZustVO). In der Forstwirtschaft zeigt sich zwar eine größere Vielfalt an Organisationsmodellen; verschiedene Bundesländer haben aber auch hier dem sächsischen Ansatz vergleichbare Strukturen geschaffen. Einzelne Bundesländer sehen staatliche Forstämter als untere Behörde vor (Thüringen bei zweistufigem Aufbau, § 59 Abs. 1 ThürWaldG; Hessen bei dreistufigem Aufbau mit Regierungspräsidien als Mittelbehörden, § 48 ForstG), andere kennen Fachämter als untere, grundsätzlich zuständige Behörde (Art. 27 BayWaldG; § 26 Abs. 1 und 2 WaldG LSA). BadenWürttemberg hat hingegen – entsprechend § 37 Abs. 2 SächsWaldG – die Kreisebene zur unteren Verwaltungsbehörde gemacht, die sich neben den hoheitlichen Aufgaben sogar um die Bewirtschaftung des Staatswaldes kümmert (§ 64 LWaldG). Eine vergleichbare Rechtslage besteht in Niedersachsen, wo grundsätzlich die Kreisebene als untere Verwaltungsbehörde zuständig ist (§ 43 Abs. 1 WaldG), Außendienstaufgaben aber durch die Anstalt Niedersächsische Landesforsten wahrgenommen werden (§ 43 Abs. 3 WaldG). bb) Der Landtag konnte nicht nur auf diese Erfahrungen mit gleichartigen Reformvorhaben in anderen Bundesländern zurückgreifen. Er ist darüber hinaus durch die konkrete Ausgestaltung der Aufgabenübertragung den Nachteilen von Kommunalisierungen in einer Weise begegnet, die seine Einschätzung von der Zuverlässigkeit und Zweckmäßigkeit der kommunalen Aufgabenerfüllung jedenfalls nicht als offensichtlich fehlerhaft erscheinen lässt. (1) Allerdings hat der Sachverständigenrat für Umweltfragen für den Bereich des Immissionsschutzes darauf hingewiesen, dass die zuständigen Behörden über Mitarbeiter mit komplexen Fachkenntnissen und einschlägigen Erfahrungen verfügen müssten und im Hinblick auf die Konzentrationswirkung der Vorhabenzulassungen zudem interdisziplinärer Sachverstand erforderlich sei. Diese Anforderungen könnten kommunale Körperschaften regelmäßig nicht erfüllen, da sie mangels personeller Kapazitäten den erforderlichen Sachverstand nicht vorhielten. Bei einer Herabzonung von Aufgaben drohten deshalb längere Genehmigungsverfahren, höhere Kosten für die Unternehmen und Gefahren für die Einhaltung der Umweltstandards. Eine weitere Schwierigkeit stelle der potenzielle Konflikt zwischen der kommunalen Standortpolitik und den im Genehmigungsverfahren zu berücksichtigenden Umweltschutzbelangen dar (vgl. zur Kritik: Sachverständigenrat für Umweltfragen Sondergutachten Umweltverwaltungen unter ReLVerfGE 20

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formdruck – Herausforderungen, Strategien, Perspektiven, BT-Drs. 16/4690, S. 110). Einer Kommunalisierung stehen diese Gefahren allerdings auch aus Sicht des Sachverständigenrates nicht generell entgegen. Vielmehr betont er die Abhängigkeit der Kommunalisierungsoption vom Anforderungsprofil der Aufgabe, der verfügbaren sächlichen und personellen Ausstattung des kommunalen Verwaltungsträgers und einer adäquaten Ausgestaltung der staatlichen Aufsicht (vgl. Sachverständigenrat für Umweltfragen aaO, S. 105, 113, 175). (2) Die Zuordnung der in Rede stehenden Aufgaben auf die Kreisebene erscheint auch im Licht der aufgezeigten Risiken nicht als offensichtlich fehlerhaft. (aa) Mit der im Bereich des Immissionsschutzes sowie der Abfallwirtschaft und des Bodenschutzes gewählten Regelungstechnik hat es der Landtag dem zuständigen Fachministerium überlassen, im Wege einer Rechtsverordnung entgegen der allgemeinen Zuordnungsentscheidung bestimmte Aufgaben von der Kreisebene nach oben zu verlagern. Damit besteht insbesondere die Möglichkeit, auf im Verwaltungsvollzug sichtbar werdende Defizite zeitnah zu reagieren und Zuordnungsentscheidungen abzuändern. Dieses flexible System der Zuständigkeitsregelungen bietet zugleich die Chance, zunächst Erfahrungen mit der Qualität der kommunalen Aufgabenwahrnehmung zu sammeln. Dazu gehört auch die Bewährung der gesetzlich bereitgestellten Kooperationsmodelle, die insbesondere dort zum Tragen kommen werden, wo jeder Kreis für sich keine ausreichende Routine zu gewinnen vermag oder der Verwaltungsvollzug auf Kreisebene ineffizient ist. Soweit in diesem System das Fachministerium seinen Pflichten zur Begleitung des Gesetzesvollzugs und zur Beobachtung der Sachdienlichkeit von Zuständigkeitszuordnungen nachkommt, erscheint eine sachgerechte Aufgabenzuordnung gewährleistet. (bb) Dies gilt umso mehr, als sich der Landtag für den Erhalt der Landesdirektionen als Mittelbehörden entschieden und diese mit umfassenden Weisungsrechten gegenüber den Landkreisen und Kreisfreien Städten ausgestattet hat (§ 2 Abs. 5 AGImSchG, § 13a Abs. 3 SächsABG). Wird in diesem Verhältnis, etwa durch die Einbindung des Landesamtes für Umwelt und Geologie, die notwendige fachliche Hilfe beim Verwaltungsvollzug gewährleistet (vgl. § 15 Abs. 2 Nr. 1 SächsVwOrgG), ist den Einwänden hinreichend Rechnung getragen (vgl. Sachverständigenrat für Umweltfragen aaO, S. 113, 172 ff). (cc) Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass das Personal der bisherigen Umweltfachbereiche der Regierungspräsidien auf die Kreisebene übergegangen ist. Es handelt sich hierbei um 387,1 Vollzeitäquivalente (vgl. Drs. 4/8810, Begründung S. 180 ff und Anlage 1), die nach den Verteilungskriterien des Art. 2 § 3 SächsVwNG auf die Landkreise und Kreisfreien Städte aufgeteilt wurden. Zwar kann mit der Aufteilung dieses Personals von bislang drei Mittelbehörden auf zehn Landkreise und drei Kreisfreie Städte ein Verlust an Spezialisierungstiefe LVerfGE 20

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einhergehen. Andererseits hat der Gesetzgeber mit der gleichzeitigen Gebietsneugliederung größere und leistungsfähigere Kreise geschaffen, die über eine personalstarke Umweltverwaltung verfügen und damit neue Spezialisierungen zulassen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, die bislang schon mit Umweltvollzugsaufgaben betraute und durch die Gebietsreform noch gestärkte Kreisebene könne die übertragenen Aufgaben sinnvoll erledigen, erscheint vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden. (dd) Für eine abweichende Einschätzung im Bereich der Forstverwaltung ergeben sich keine Anhaltspunkte. Der Gesetzgeber hat hier selbst die Zuständigkeiten abschließend zugeordnet und den Staatsbetrieb Sachsenforst als Mittelbehörde mit weitreichenden Kompetenzen ausgestattet. Insoweit hat es im Gesetzgebungsverfahren Verschiebungen zu Gunsten der Mittelinstanz gegeben, die auf die Kritik an einer zu umfassenden Kommunalisierung reagierten. Zudem unterliegt auch hier die Kreisebene einem unbeschränkten Weisungsverhältnis (§ 35 Abs. 2 SächsWaldG). Dass die Eingliederung der übergehenden Mitarbeiter des Staatsbetriebs Sachsenforst in die Kreisebene Auswirkungen auf den Wissenstransfer zwischen den Forstbehörden und die Spezialisierung der Bediensteten habe, die sich grundlegend von den Folgen der Kommunalisierung in anderen Bereichen unterschieden, ist nicht ersichtlich und lässt sich jedenfalls nicht allein mit Eigenheiten der Aufgabe begründen. Von einer offensichtlichen Fehleinschätzung des Gesetzgebers hinsichtlich des Kommunalisierungspotentials der Forstverwaltung kann damit jedenfalls keine Rede sein. Ob das bisherige Modell einer Einheitsforstverwaltung durch eine staatliche Sonderbehörde gegenüber der Übertragung der Hoheitsaufgaben auf die Kreisebene aus fachlichen Gründen vorzugswürdig erscheint, hat der Verfassungsgerichtshof nicht zu beurteilen. D. Die Entscheidung ergeht kostenfrei (§ 16 Abs. 1 S. 1 SächsVerfGHG). Die Erstattung der notwendigen Auslagen der Antragsteller erscheint nicht geboten (§ 16 Abs. 4 SächsVerfGHG).

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Nr. 2 1. Für die dem Ermächtigungserfordernis des Art. 95 Satz 1 SächsVerf unterliegenden Gewährleistungen ist die Absicherung künftiger Risiken zu Gunsten eines Dritten kennzeichnend. Die in Art. 95 Satz 1 SächsVerf genannten Gewährleistungen umschließen bis zur Grenze der als sicher vorauszusehenden Eintrittspflicht jede als Risikoübernahme für einen Dritten übernommene Eventualverbindlichkeit. 2. Die Auslegung der in Art. 95 Satz 1 SächsVerf genannten gesetzlichen Ermächtigung unterliegt in vollem Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. 3. Die aus Art. 93 Abs. 1 Satz 1 SächsVerf folgende Dispositionsfreiheit des Gesetzgebers in Bezug auf die Zuweisung und Verwendung der dem Staat zur Verfügung stehenden Mittel ist auch bezogen auf künftige Haushaltsperioden zu schützen, mit der Folge, dass deren Vorbelastung unter dem Vorbehalt einer ausdrücklichen parlamentarischen Ermächtigung steht. 4. Die von der Errichtung eines selbstständigen Verwaltungsträgers ausgehende Legitimationswirkung für die Entstehung künftige Haushaltsperioden betreffender Finanzierungspflichten des Staates wird durch den vom Gesetzgeber verfolgten Errichtungszweck begrenzt. Eine von diesem Zweck nicht gedeckte Überschreitung der aus ihm folgenden Handlungsbefugnisse hat – wenn sich aus ihr Vorwirkungen auf künftige Haushaltsperioden ergeben – zur Folge, dass eine normativ nicht vorgesehene, den Gesetzgeber aber bei künftigen Budgetentscheidungen bindende Finanzierungsverantwortung des Freistaates entsteht. Ob sich daneben auch aus dem Haushaltsplan selbst Schranken für die Art und den Umfang der Betätigung dieses Verwaltungsträgers ergeben können, lässt der Verfassungsgerichtshof offen. 5. Der Staatsregierung können auch in Bezug auf selbstständige Verwaltungsträger auf den Schutz der Rechte des Landtages aus Art. 93 Abs. 1 SächsVerf gerichtete Handlungs- und Kontrollpflichten obliegen. Errichtungsgesetz für die Sachsen LB §§ 2; 4 Abs. 1 Gesetz über das öffentlich-rechtliche Kreditwesen im Freistaat Sachsen a.F. §§ 34; 41; 47; 67 Haushaltsgesetz 2007/2008 § 12 Abs. 2, 3, 4 Kreditwesengesetz § 44 Abs. 1

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Organstreitverfahren – Budgetrecht Landtag

Sächsische Haushaltsordnung §§ 6; 38; 65 Abs. 1 Nr. 3; 112 Abs. 2 Satz 1 SächsischesVerfassungsgerichtshofsgesetz § 18 Abs. 1 Sächsische Verfassung Art. 59 Abs. 1 Satz 2; 81 Abs. 1 Nr. 1; 82 Abs. 3; 93 Abs. 1, 2; 94 Abs. 1 Satz 1; 94 Abs. 2, 3; 95 Satz 1; 96; 97 Abs. 1 Urteil vom 28. August 2009 – Vf. 41-I-08 – in dem Organstreitverfahren der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im 4. Sächsischen Landtag, vertreten durch die Fraktionsvorsitzende Antje Hermenau, MdL, Bernhard-von-Lindenau-Platz 1, 01067 Dresden – Antragstellerin – Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt Lothar Hermes, Münchner Straße 34, 01187 Dresden gegen 1) 2)

den Sächsischen Staatsminister der Finanzen, Carolastraße 1, 01069 Dresden die Staatsregierung des Freistaates Sachsen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Archivstraße 1, 01099 Dresden – Antragsgegner –

Verfahrensbevollmächtigter: Rechtsanwalt Prof. Dr. Thomas Mayen, Mozartstraße 4 bis 10, 53115 Bonn Entscheidungsformel: 1. Es wird festgestellt, dass der Antragsgegner zu 1) die Rechte des Sächsischen Landtages aus Art. 95 Satz 1 SächsVerf dadurch verletzt hat, dass er für den Freistaat Sachsen am 28. Dezember 2007 eine Garantie bis zur Höhe von 1,65 Mrd. Euro zu Gunsten der Landesbank Sachsen AG und anderer Begünstigter abgegeben und diese Garantie mit Erklärung vom 15. Februar 2008 um 1,1 Mrd. Euro auf insgesamt 2,75 Mrd. Euro erhöht hat. 2. Es wird festgestellt, dass die Antragsgegnerin zu 2) die Rechte des Sächsischen Landtages aus Art. 93 Abs. 1 SächsVerf dadurch verletzt hat, dass der Antragsgegner zu 1) der Kreditvorlage der Landesbank Sachsen Europe plc. vom 26. Mai 2005 zu Gunsten des Kreditnehmers Ormond Quay Funding plc. über eine Aufstockung der Kreditlinie von 224,5 Mio. Euro auf 1,735 Mrd. Euro in der LVerfGE 20

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Sitzung des Kreditausschusses der Sächsischen Landesbank vom 16. Juni 2005 zugestimmt hat. 3. Im Übrigen werden die Anträge verworfen. 4. Der Freistaat Sachsen hat der Antragstellerin zwei Drittel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe: A. Die Antragstellerin, Fraktion im 4. Sächsischen Landtag, macht die Verletzung der Rechte des Sächsischen Landtages aus Art. 93 Abs. 1 S. 1 SächsVerf durch die Antragsgegner wegen der Übernahme von Garantien im Umfang von insgesamt 2,75 Mrd. Euro im Zusammenhang mit der Veräußerung der Anteile an der Landesbank Sachsen AG geltend. Darüber hinaus behauptet sie eine Rechtsverletzung wegen der Zustimmung der Antragsgegner zur Gewährung einer Kreditlinie an die Ormond Quay Funding plc. (Ormond Quay) in Höhe von insgesamt 1,735 Mrd. Euro in der Sitzung des Kreditausschusses der Landesbank Sachsen AG vom 16.6.2005 sowie der Nichtuntersagung der Erhöhung dieser Kreditlinie zur Durchführung von Finanzmarktgeschäften. I. 1. Die durch Gesetz vom 4.7.2007 (SächsGVBl. S. 303) in die Landesbank Sachsen AG umgewandelte Landesbank Sachsen Girozentrale AöR (Sachsen LB) hielt sämtliche Anteile der Landesbank Sachsen Europe plc. (Sachsen LB Europe) mit Sitz in Dublin, Irland. Im Oktober 1999 gab die Sachsen LB eine Patronatserklärung mit dem Inhalt ab, dafür Sorge zu tragen, dass die Sachsen LB Europe in der Weise geleitet und finanziell ausgestattet wird, dass sie stets in der Lage ist, allen ihren Verbindlichkeiten fristgerecht nachzukommen. Die Sachsen LB Europe investierte unter anderem über Zweckgesellschaften unter der Bezeichnung Ormond Quay, Sachsen Funding und Synopse ABS in so genannte asset backed securities (ABS), mit Kreditforderungen besicherte Anleihen, die von Investmentbanken herausgegeben wurden. Eine gesellschaftsrechtliche Verbindung zwischen der Sachsen LB Europe und den Zweckgesellschaften bestand nicht. Die Kosten für den Erwerb der ABS finanzierten die Zweckgesellschaften zu einem wesentlichen Teil über so genannte asset backed commercial papers (ABCP), kurzfristige Schuldverschreibungen, deren Bonität zum einen von der Qualität der erworbenen ABS-Anleihen und zum anderen von der Bonität des Sicherungsgebers abhing, der Liquiditätslinien und Kreditgarantien bereitzustellen LVerfGE 20

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hatte. Als Sicherungsgeber des Anlagevermögens von Ormond Quay traten die Sachsen LB und die Sachsen LB Europe auf. Die Sachsen LB stellte Ormond Quay einschließlich deren Ankaufgesellschaften erstmals im Jahr 2003 eine jeweils bis zum 15.12.2015 laufende Liquiditätslinie in Höhe von 56 Mio. Euro, 12 Mio. USD sowie 12 Mio. GBP zur Verfügung. Im Juni 2004 erhöhte die Sachsen LB diese auf 100 Mio. Euro, 40 Mio. USD sowie 12 Mio. GBP und gewährte ferner einen weiteren Kredit zur Durchführung alternativer Refinanzierungen mit kürzerer Laufzeit in Höhe von 25 Mio. Euro. Im Februar 2005 wurde die Liquiditätslinie auf 120 Mio. Euro, 55 Mio. USD und 25 Mio. GBP erhöht. Ende Mai 2005 wurden die Kreditlinien einheitlich auf Euro umgestellt und auf insgesamt 220,375 Mio. Euro erhöht. Einen Monat später erhöhte die Sachsen LB die Liquiditätslinie auf 1,735 Mrd. Euro. Das Programmvolumen von Ormond Quay wurde im Jahr 2003 zunächst auf 2 Mrd. Euro begrenzt und im April 2004 auf 5 Mrd. Euro erhöht. Mit der Erhöhung der Liquiditätslinien im Juni 2005 wurde – ohne zahlenmäßige Begrenzung – eine Erhöhung des Portfolios unter den Vorbehalt der Genehmigung des Vorstandes der Sachsen LB gestellt. Insgesamt durfte die Kreditlinie durch Ormond Quay nicht höher als zu 4,2% des jeweiligen Programmvolumens in Anspruch genommen werden. Die Sachsen LB Europe schloss mit Ormond Quay am 6.5.2004 eine Vereinbarung mit der Bezeichnung „issuer valuation agreement“, die am 17.7.2004 und 7.7.2005 geändert wurde (IVA). Nach dieser Vereinbarung verpflichtete sich die Sachsen LB Europe zur täglichen Beobachtung und Bewertung des Wertpapierportfolios von Ormond Quay. Für den Fall, dass einzelne oder sämtliche Wertpapiere auf weniger als 97% des Anschaffungskurses fielen, verpflichtete sich die Sachsen LB Europe zur Veräußerung des entsprechenden Bestandes und zum Ausgleich des 4% übersteigenden Verlustes oder Fehlbetrages. Die in der Sitzung des Kreditausschusses des Verwaltungsrates der Sachsen LB vom 10.10.2003 unter dem Vorsitz des Antragsgegners zu 1) behandelten Kreditvorlagen zu den Kreditlinien von Ormond Quay und deren Ankaufgesellschaften beschrieben deren Anlagen in ABS-Strukturen und deren Refinanzierung über ABCP. Es wurde dargestellt, dass die Sachsen LB und die Sachsen LB Europe Erträge durch das Arrangieren hochqualitativer ABS-Portfolios und der mit der Gewährträgerhaftung des Freistaates Sachsen bis 2015 bestehenden Möglichkeit erzielen, diese auf Grund des hierdurch bestehenden stabilen Ratings günstig zu refinanzieren. Die Vorlage führte aus, eine Inanspruchnahme der (unbesicherten) Kreditlinie sei unwahrscheinlich und diene als Überbrückung kurzfristiger Verwerfungen am ABCP-Markt. Das Ausfallrisiko der Anlagen trügen die ABCPInvestoren und die Sachsen LB als Fazilitätsgeber. Die im Kreditausschuss am 30.6.2004 mit dem Ergebnis einer Zustimmung behandelte Kreditvorlage über die Erweiterung der Kreditlinien nahm auf die Zustimmung des Kreditausschusses im Oktober 2003 Bezug und ließ das zwiLVerfGE 20

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schenzeitlich abgeschlossene IVA unerwähnt. Ohne hierzu im Einzelnen auszuführen, hob die Vorlage als Vorteil des Engagements hervor, das Ausfallrisiko der Anlagen trügen die ABCP-Investoren. Daneben war der Kreditvorlage eine Stellungnahme des Kreditrisikomanagements der Sachsen LB vom 17.6.2004 beigefügt. Darin wurde ausgeführt: „(…) Über die vertraglichen Verpflichtungen, den KN [Kreditnehmer] während der Programmlaufzeit für Bewertungsverluste zu entschädigen (bei Kursverfall einzelner Assets unter 97% wird die Liquiditätslinie wahrscheinlich gezogen), Liquiditätsdefizite zu überbrücken und aus inadäquatem Hedging resultierende Verluste auszugleichen, übernehmen die Sachsen LB Europe PLC (zu 96%) und die Sachsen LB (zu 4%) fast alle wesentlichen wirtschaftlichen Risiken aus der Finanzierungsstruktur für das € 5 Mrd. Programm. Da die Ratingagenturen bei ihrem Rating für die emittierten CPs wesentlich auf diese Verpflichtung abstellen, und für die CPs ein Mindest-Rating von A-1+/P-1 vorgeschrieben ist, beinhaltet die Struktur einen indirekten Ratingtrigger bezüglich der weiterhin von der Gewährträgerhaftung erfassten Verpflichtungen der Sachsen LB Europe PLC und der Sachsen LB. [Hervorhebung und Unterstreichung im Original] (…) (…) Insgesamt kann das von der Sachsen LB Europe PLC als sehr gering eingeschätzte Refinanzierungsrisiko für die im Pool befindlichen Assets von uns mangels eigener Marktkenntnis nicht abschließend bewertet werden. (…) Die Sachsen LB Europe PLC hat sich verpflichtet, die im Pool enthaltenen Assets täglich einer Marktbewertung zu unterziehen und sofort zu verkaufen, wenn ein oder mehrere Assets unter 97% (…) notieren. Beim Verkauf entstehende tatsächliche Verluste sind zunächst durch die von uns bereitgestellte Liquiditätslinie (First Loss bis 4%), danach von der Sachsen LB Europe zu tragen. Eine Vollinanspruchnahme der beantragten Linien ist daher nur zu erwarten, wenn das gesamte Portfolio unter einem Kurswert von 96% oder darunter veräußert wird (…). (…) Gemäß Fachpresse sind die Kursabschläge trotz der sehr guten Ratings darin begründet, dass sich die Investoren insbesondere beim Kauf von CDO (erlaubter Portfolioanteil 100%; avisierter 10%) weniger an den Ratings als am Marktwert der im Portfolio enthaltenen Assets orientieren. Dieser wird gemäß der aktuellen Ratingmethodologie von Moody´s und S&P allerdings nicht mit in die Ratingermittlung einbezogen (bei einer entsprechenden Änderung der Ratingmethodik wären u.E. bei diesen Assets somit Herabstufungen zu befürchten). (…) Falls sich die Sachsen LB entschließt, Papiere mit Kursschwankungen ins Eigenportfolio zu übernehmen, können evtl. Verluste aus Geschäften mit dem KN später durch Kurserholungen bzw. vollständiger Rückzahlung der Assets subventioniert werden. Zu beachten wären bei dieser Strategie lediglich die tatsächlichen Zahlungsausfälle über die Laufzeit der Assets und Verluste aus möglichen Refinanzierungsschäden. (…) LVerfGE 20

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Fazit: Unter Berücksichtigung der Möglichkeit, zu veräußernde Assets bis zur Endfälligkeit in den Eigenbestand der Sachsen LB übernehmen zu können, erscheint uns das Risiko aus der Finanzierungsstruktur insgesamt überschaubar. (…)“

Der Erweiterung der Liquiditätslinie im Februar 2005 stimmte der Kreditausschuss der Sachsen LB im Umlaufverfahren zu. Die Kreditvorlage erwähnte abermals das IVA nicht und verwies auf ein Ausfallrisiko der ABCP-Investoren. Die dem Kreditantrag beigefügte Stellungnahme Kreditrisikomanagement vom 13.1.2005 nahm hinsichtlich der Geschäftsstruktur und der mit ihr verbundenen Risiken auf die (als Anlage beigefügte) Stellungnahme vom 17.6.2004 Bezug. Im Fazit wurden mit Blick auf die lange Laufzeit der Papiere veränderte Rahmenbedingungen nicht ausgeschlossen, wobei auf die Möglichkeit des Erwerbs der ABS durch die Sachsen LB in diesem Fall hingewiesen wurde. Auf einen bereits am 30.8.2004 erteilten Auftrag der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) führte eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft im Zeitraum vom 4.10.2004 bis zum 29.4.2005 eine Prüfung des Geschäftsbetriebes der Sachsen LB gem. § 44 Abs. 1 Kreditwesengesetz (KWG) durch, über die ein schriftlicher Bericht vom 29.4.2005 vorgelegt wurde. Die Prüfung, die sich auch mit der Tätigkeit im Geschäftsfeld „Synthetic Assets“ befasste, kam insoweit zu folgenden Feststellungen: „Eine transparente Dokumentation, die es einem sachverständigen Dritten erlaubt hätte, die Geschäfte in selbst gemanagten außerbilanziellen strukturierten Finanzierungsprodukten vollständig festzustellen und hinsichtlich ihres Risikogehalts beurteilen zu können, lag uns nicht vor. (…) Aus den uns im Rahmen unserer Prüfung zur Verfügung gestellten Entscheidungsvorlagen für den Kreditausschuss des Verwaltungsrates geht hervor, dass der Kreditausschuss über die jeweiligen Einzelgeschäfte informiert wurde, die eine Risikoübernahme durch die Sachsen LB beinhalteten. (…) Eine vollständige Übersicht über das Gesamtvolumen der von der SLBE initiierten und gemanagten außerbilanziellen strukturierten Finanzierungsprodukte auf Ebene des Verwaltungsrats der Sachsen LB wäre selbst dann nicht möglich gewesen, wenn der Kreditausschuss selbst alle ihm in dem fraglichen Zeitraum von zwei Jahren vorgelegten Einzelbeschlüsse gesammelt und aufaddiert hätte. (…) Bei der Risikomessung wird grundsätzlich dem Umstand nicht Rechnung getragen, dass die Portfolien, die durch die Einzweckgesellschaften gehalten werden, hinsichtlich der Ausfallrisiken restrukturiert sind. (…) So übernimmt die Sachsen LB in zwei der drei Stichproben nach unseren Feststellungen ein Erstverlustrisiko aus dem gesamten unterliegenden außerbilanziellen Kreditvolumen.“ [Hervorhebungen im Original]

Im Ergebnis sah die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft die mit dem auf die Sachsen LB Europe ausgelagerten Geschäftsfeld Synthetic Assests verbundenen Risiken nicht als den Anforderungen des § 25a KWG entsprechend überwacht und gesteuert an. Der sich aus der Prüfung ergebende unmittelbare zusätzliche Risikovorsorgebedarf in Höhe von 38 Mio. Euro, von denen 23 Mio. Euro auf vier Einzelkreditprüfungen und 15 Mio. Euro auf eine Pauschalwertberichtigung LVerfGE 20

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im Synthetic Asset-Bereich entfielen, sei nach Angaben der Bank in Abstimmung mit der BaFin im Jahresabschluss 2004 berücksichtigt worden. Hinsichtlich der ABS und Engagements in außerbilanzielle Zweckgesellschaften wurde für die derivativen Kreditrisiken ein Pauschalwertberichtigungssatz von 0,04% zu Grunde gelegt. In seiner Sitzung vom 16.6.2005 stimmte der Kreditausschuss der Sachsen LB der Erweiterung der Liquiditätslinie auf rund 1,7 Mrd. Euro zu. Die Entscheidung erging einstimmig unter Teilnahme des Antragsgegners zu 1). In der entsprechenden Kreditvorlage wurde das Gesamtvolumen von Ormond Quay einschließlich der Ankaufgesellschaften per 31.3.2005 auf 3,563 Mrd. Euro beziffert. Unter Hinweis auf die letztmals bestehende Möglichkeit, das Engagement der Gewährträgerhaftung als maßgebliche Voraussetzung des Geschäftsmodells zu unterstellen, wurde beantragt, den Kredit nicht wie bislang schrittweise, sondern – abweichend von den Standardvorgaben der Größenklassensteuerung – durch eine von der Sachsen LB Europe planmäßig zu belegende Vorratslinie bereit zu stellen. Nach einer der Vorlage beigefügten Planung sollte die Inanspruchnahme der Kreditlinie von 178 Mio. Euro im Jahr 2005 über 343 Mio. Euro im Jahr 2006 auf 1,243 Mrd. Euro im Jahr 2009 steigen. Die Sachsen LB könne dabei die Fazilität jederzeit „einfrieren“. Vorstand und Kreditausschuss der Sachsen LB sollten mindestens einmal jährlich über Portfolioentwicklung und -zuwachs informiert werden. Der Antrag lässt das IVA abermals unerwähnt und verweist auf ein Ausfallrisiko der ABCP-Investoren. Der Beschlussvorlage für den Kreditausschuss war eine Stellungnahme des Kreditrisikomanagements vom 24.5.2005 beigefügt, die hinsichtlich der Geschäftsstruktur und der mit ihr verbundenen Risiken wieder auf die (als Anlage beigefügte) Stellungnahme vom 17.6.2004 Bezug nahm. Eine der Kreditvorlage beigefügte Erläuterung zur Inanspruchnahme der Liquiditätsfazilität erwähnte ebenfalls das Verlustrisiko der Sachsen LB in Höhe der eingeräumten Kreditlinie von 4% der Anleihen und dasjenige der Sachsen LB Europe hinsichtlich eines 4% übersteigenden Verlustes. In der Sitzung des Kreditausschusses am 16.6.2005 führte der zuständige Kreditdezernent auf die Nachfrage eines Kreditausschussmitgliedes zum Maximalausfall aus, dass die Sachsen LB und die Sachsen LB Europe alle Risiken aus Kursverlusten der Papiere zu tragen hätten. Ein Mitarbeiter der Innenrevision der Sachsen LB informierte deren Verwaltungsrat in der Sitzung vom 9.10.2006 darüber, dass sämtliche im Prüfungsbericht vom 29.4.2005 getroffenen Feststellungen und Empfehlungen im Geschäftsfeld „Synthetic Assets“ vollständig abgearbeitet bzw. umgesetzt worden seien, was von einem anwesenden Vertreter der Bundesbank als plausibel und nachvollziehbar bestätigt wurde. Das Investitionsvolumen der Zweckgesellschaften in ABS-Tranchen hohen Ranges, die zu einem wesentlichen Anteil mit hypothekenbesicherten Immobilienkrediten aus den USA unterlegt waren und durch kurzfristige Anleihen refiLVerfGE 20

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nanziert wurden, stieg nachfolgend von etwa 4 Mrd. Euro zum Ende des Jahres 2003 auf ca. 26 Mrd. Euro zum 30.6.2007. Das Programmvolumen von Ormond Quay betrug im August 2007 über 17 Mrd. Euro. Vorkehrungen für die Übernahme der Anleihen in den eigenen Bestand der Sachsen LB bei auftretenden Marktstörungen wurden nicht getroffen. Der Haushaltsplan des Freistaates Sachsen für die Jahre 2003 und 2004 enthielt im Einzelplan 15 Kapitel 1521 unter dem Titel 121 02 eine Veranschlagung für Einnahmen aus Gewinnausschüttungen von Unternehmen des öffentlichen Rechts in Höhe von jeweils 2 Mio. Euro, die nach der Erläuterung die voraussichtlichen Zins- und Dividendenzahlungen aus der Beteiligung des Freistaates Sachsen am Sachsen Finanzverband erfasste. Im Titel 831 02 waren Kapitalzuführungen an Unternehmen des öffentlichen Rechts in Höhe von 36,4 Mio. Euro (2003) bzw. 62,8 Mio. Euro (2004) veranschlagt. Der Haushaltsplan für die Jahre 2005 und 2006 enthielt mit entsprechender Zweckbestimmung und Erläuterung unter dem Titel 121 02 eine Veranschlagung in Höhe von jeweils 5 Mio. Euro. Im Titel 831 02 wurden für Kapitalzuführungen an Unternehmen des öffentlichen Rechts für das Jahr 2005 28,5 Mio. Euro veranschlagt. Für das Jahr 2006 wurden insoweit keine Ausgaben vorgesehen. Das Kapitel 1510 Titel 870 01 sah Mittel für die Inanspruchnahme aus Gewährleistungen, die auch zur Abwendung von Schadensfällen und zur Realisierung von Sicherheiten eingesetzt werden konnten, in Höhe von 45 Mio. Euro (2005) bzw. 50 Mio. Euro (2006) vor. 2. Infolge der amerikanischen Hypothekenmarktkrise und der mit ihr einhergehenden Abwertung der ABS wurde es im Sommer 2007 zunehmend schwieriger, die Kosten für die Anschaffung der Anleihen zu refinanzieren. Obwohl der Sachsen LB kurzfristig ein Kreditrahmen von 17,3 Mrd. Euro zur Verfügung gestellt wurde, wandte sich der Präsident der BaFin mit Schreiben vom 25.8.2007 an den Ministerpräsidenten des Freistaates Sachsen und wies darauf hin, dass Verhandlungen über eine Übernahme der Sachsen LB durch die Landesbank Baden Württemberg (LBBW) angesichts der existenzbedrohenden Lage der Sachsen LB kurzfristig zum Abschluss kommen müssten, um bankaufsichtliche Maßnahmen zu vermeiden. Am 26.8.2007 kam eine Grundlagenvereinbarung zu Stande, nach der im ersten Schritt die Anteile an der Sachsen LB treuhänderisch auf die LBBW zu übertragen und – nach einer Unternehmensbewertung zum 31.12.2007 – die Anteile gegen Gewährung von im Rahmen einer Kapitalerhöhung zu schaffenden Anteilen an der LBBW in diese mit wirtschaftlicher Wirkung zum 1.1.2008 einzubringen waren. Als vorweggenommener Barausgleich war von der LBBW an die Anteilseigner der Sachsen LB ein Betrag von 250 Mio. Euro zu zahlen, den diese als Ertragszuschuss an die Sachsen LB zu gewähren hatten. Die Grundlagenvereinbarung sah für den Fall, dass die Unternehmensbewertung eine Kernkapitalquote nach den Grundsätzen des § 10 KWG von weniger als 4% ergeben sollte und eine einvernehmliche Lösung zur Abwendung dieser existenzgefährdenden Krise nicht gefunden wird, das Recht der LBBW vor, die GrundlagenvereinbaLVerfGE 20

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rung mit Wirkung für alle Parteien zu kündigen und einen eventuellen Treuhandvertrag einseitig zu beenden. Nachdem sich die Marktpreise für die Anleihen in ABS-Strukturen bis Mitte Dezember 2007 nochmals deutlich verschlechterten, mussten die Parteien der Grundlagenvereinbarung davon ausgehen, dass im Rahmen der vorzunehmenden Unternehmensbewertung nachhaltige Abschläge auf die Vermögenswerte der Sachsen LB vorzunehmen gewesen wären. Dies hätte möglicherweise dazu geführt, dass ein positiver Unternehmenswert der Sachsen LB nicht mehr hätte festgestellt werden können. Die LBBW forderte unter diesen Umständen eine vollständige Freistellung von den Engagements der Sachsen LB und drohte damit, die von ihr nach Abschluss der Grundlagenvereinbarung bereit gestellte Liquidität zurückzufordern. Um zu vermeiden, dass die LBBW von ihrem möglicherweise bestehenden Kündigungsrecht Gebrauch macht, wurden unter Beteiligung des Präsidenten der BaFin Verhandlungen aufgenommen. Die Parteien verständigten sich in deren Ergebnis am 13.12.2007 auf ein Eckpunktepapier, das sinngemäß vorsah: –

Die Anteile an der Sachsen LB werden von der LBBW entsprechend der Grundlagenvereinbarung zu einem Kaufpreis von 328 Mio. Euro übernommen.

–

Ein Teil der strukturierten Portfolien verbleiben in der Sachsen LB. Der Freistaat Sachsen stellt zur Abdeckung der Mark-to-Market Verluste einen Betrag von 500 Mio. Euro zur Verfügung, der bei der Berechnung des Kaufpreises Berücksichtigung fand.

–

Die strukturierten Portfolien (Ormond Quay, Sachsen Funding, Synapse ABS) werden zum Buchwert in eine Zweckgesellschaft eingebracht und bis zur Endfälligkeit gehalten.

–

Die Liquidität der Zweckgesellschaft in Höhe von insgesamt 17,492 Mrd. Euro wird in Höhe von knapp 50% von der LBBW (erste Tranche) und in Höhe von gut 50% anstelle eines Einsatzes der Sicherungsreserve der Girozentralen/Landesbanken von Instituten, die dieser Gruppe angehören, erbracht (zweite Tranche).

–

Der Freistaat Sachsen wird zur Absicherung von tatsächlichen Zahlungsausfällen innerhalb der Portfolien eine Garantie von 2,75 Mrd. Euro bereitstellen. Davon wird eine Teilgarantie über mindestens 1 Mrd. Euro in 2007 und der Restbetrag zeitnah in 2008 erbracht.

–

Die zweite Tranche haftet nach der Inanspruchnahme der ersten Tranche, wobei die Garantie vor den vorgenannten Tranchen in Anspruch genommen wird.

–

Durch die Einbringung der Strukturen in die Zweckgesellschaft entfällt die Gewährträgerhaftung des Freistaates Sachsen durch Neufinanzierung.

Art. 1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplanes des Freistaates Sachsen für die Haushaltsjahre 2007 und 2008 (Haushaltsgesetz 2007/2008) und LVerfGE 20

Organstreitverfahren – Budgetrecht Landtag

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die Festlegung der Finanzausgleichsmassen und der Verbundquoten in den Jahren 2007 und 2008 vom 15.12.2006 (SächsGVBl. S. 502) enthält in § 12 Abs. 2 bis 4 folgende Regelungen: „(2) Das Staatsministerium der Finanzen wird ermächtigt, in den Haushaltsjahren 2007 und 2008 im Zusammenhang mit der Kapitalausstattung von Unternehmen des privaten Rechts, an denen der Freistaat Sachsen beteiligt ist, sowie Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, bei denen der Freistaat Sachsen Gewährträger oder Träger ist, Bürgschaften, Garantien oder sonstige Gewährleistungen in Höhe von insgesamt 300.000.000 Euro jährlich zu übernehmen. (3) Darüber hinaus kann das Staatsministerium der Finanzen, insbesondere zur Förderung des Wohnungsbaues, sowie, wenn eine anderweitige Finanzierung nicht möglich ist und ein erhebliches volkswirtschaftliches Interesse an der Durchführung der Maßnahmen besteht, der Wirtschaft und des sozialen Bereiches, nach Maßgabe der jeweils gültigen Bürgschaftsrichtlinien Bürgschaften, Garantien oder sonstige Gewährleistungen in Höhe von bis zu 1.750.000.000 Euro jährlich übernehmen. (4) Gewährleistungsübernahmen nach Absatz 3 bedürfen der Einwilligung des Haushaltshalts- und Finanzausschusses des Sächsischen Landtages, soweit sie 50.000.000 Euro im Einzelfall übersteigen.“

Um die Voraussetzungen für die Umsetzung des Eckpunktepapiers zu schaffen, beauftragte die Antragsgegnerin zu 2) den Antragsgegner zu 1) am 18.12.2007, die Einwilligung des Haushalts- und Finanzausschusses nach § 12 Abs. 4 Haushaltsgesetz 2007/2008 zur Übernahme der Garantie einzuholen und beschloss, der Antragsgegner zu 1) dürfe bei der Übernahme der nach dem Eckpunktepapier zu leistenden Sicherheit von den geltenden Bürgschaftsrichtlinien abweichen. Am selben Tag beantragte der Antragsgegner zu 1) die Einwilligung des Haushalts- und Finanzausschusses des Sächsischen Landtages zur Übernahme von Gewährleistungen nach § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 im Umfang von insgesamt 2,75 Mrd. Euro zur Solvenzsicherung der Sachsen LB, wobei die Einwilligung in Höhe von 1,65 Mrd. Euro für das Haushaltsjahr 2007 und in Höhe von weiteren 1,1 Mrd. Euro für das Haushaltsjahr 2008 erfolgen solle. Ebenfalls am 18.12.2007 bat der Antragsgegner zu 1) um die Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses zur überplanmäßigen Zuführung einer Bürgschaftsrücklage bis zur Höhe von 825 Mio. Euro im Haushaltsjahr 2007 bei Kapitel 1510 Titel 914 01 des Haushaltsplanes auf der Grundlage von § 5 Abs. 2 Haushaltsgesetz 2007/2008. In seiner 40. Sitzung am 19.12.2007 erteilte der Haushalts- und Finanzausschuss des Sächsischen Landtages diese Einwilligungen, im Hinblick auf die das Haushaltsjahr 2008 betreffende Gewährleistung mit Wirksamkeit zum 1. Januar 2008. In seiner 97. Sitzung am 20.12.2007 stimmte der Sächsische Landtag der Übernahme der Gewährleistung zu (PlenProt. 4/97, S. 8055; Drs. 4/10737). LVerfGE 20

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Der Antragsgegner zu 1) holte die Stellungnahme einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft ein, in der neben der Tragfähigkeit des der Grundlagenvereinbarung zu Grunde liegenden Unternehmenskonzeptes und alternativer Finanzierungsmöglichkeiten das Risiko der Inanspruchnahme aus der Garantie beurteilt werden sollte. Die am 21.12.2007 abgegebene Stellungnahme kommt hierzu im Wesentlichen zu folgenden Ergebnissen: –

Das Risiko der Inanspruchnahme aus der Garantie könne nach drei verschiedenen Maßstäben beurteilt werden, nämlich der aktuellen Marktbewertung der Papiere, anhand des aktuellen Ratings und der für die Ratingklasse angegebenen Ausfallwahrscheinlichkeit sowie der Schätzung der Ausfallwahrscheinlichkeiten auf der Basis von Modellrechnungen.

–

Unter Berücksichtigung aktueller Marktwerte sei in dem von der Garantie abgedeckten Portfolio mit einem Verlust in Höhe von 882 Mio. Euro zu rechnen. Angesichts geringer Handelsvolumina seit August 2007 enthalte der Marktpreis jedoch nur einen eingeschränkten Informationsgehalt.

–

Eine Schätzung auf der Basis von Modellen könne in der kurzen Zeit nicht vorgenommen werden. Die Sachsen LB halte solche Modelle nicht vor. Modellrechnungen der LBBW, die zu einem Verlust zwischen 176 Mio. Euro und 893 Mio. Euro kämen, könnten im Einzelnen nicht eingesehen und müssten auch vor dem Hintergrund der Verhandlungssituation betrachtet werden.

–

Von den in das Portfolio einzubringenden Wertpapieren seien 512 von 518 mit der besten Einstufung „AAA“ bewertet. Die Ratings seien ganz überwiegend aktuell und seit August 2007 nicht im nennenswerten Umfang herabgestuft worden, obwohl die Agenturen ihre früheren Einschätzungen nach Auskunft der Sachsen LB intensiv überprüften. Unter Berücksichtigung der für die Forderungen gestellten Sicherheiten ergebe sich eine tatsächliche Ausfallwahrscheinlichkeit von Null.

–

Angemerkt werden müsse jedoch, dass die „Subprime-Krise“ durch ein rasch schwindendes Vertrauen in die Qualität von Bonitätseinstufungen durch Ratingagenturen ausgelöst worden und daher eine auf Ratingeinstufungen basierende Schätzung mit großen Unsicherheiten behaftet sei. Eine Schätzung des zum Zeitpunkt der Endfälligkeit der jeweiligen Wertpapiere zu erwartenden Verlustes sei derzeit nicht abschließend möglich. Die Möglichkeit der Nichtinanspruchnahme stelle sich im Vergleich zu anderen Szenarien als zumindest vergleichbar wahrscheinlich dar.

Am 28.12.2007 gab der Antragsgegner zu 1) für den Freistaat Sachsen zu Gunsten der Sachsen LB und anderer Begünstigter eine Höchstbetragsgarantie ab, die unter anderem folgende Regelungen enthält: „(...) 1.1. Der Freistaat Sachsen (der „Garant“) übernimmt hiermit alle mittelbaren und unmittelbaren Risiken der Landesbank Sachsen AG aus tatsächlichen Zahlungsausfällen, die sich aus oder im Zusammenhang mit den strukturierLVerfGE 20

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ten Portfolien Sachsen Funding I, Synapse ABS und Ormond Quay (einschließlich ...) ab dem 28.12.2007 ergeben. Die betreffenden strukturierten Portfolien sind in der Anlage 1 aufgelistet (nachstehend insgesamt die „Garantierten Vermögensgegenstände“). 1.2. Diesbezüglich garantiert der Freistaat Sachsen dem Begünstigten hiermit vorbehaltlich Klauseln 1.9 und 4 – unbedingt und unwiderruflich auf erstes schriftliches Anfordern des Begünstigten die Zahlung bis zum Höchstbetrag. 1.3. „Begünstigter“ dieser Garantie ist zunächst die Landesbank Sachsen AG. Sobald und soweit die garantierten Vermögensgegenstände in einer Zweckgesellschaft zusammengefasst und die geplante Refinanzierungstransaktion durchgeführt worden ist, ist Begünstigter dieser Garantie diese Zweckgesellschaft. Wurden die Garantierten Vermögensgegenstände in mehreren Zweckgesellschaften zusammengefasst, sind diese Zweckgesellschaften Begünstigte dieser Garantie im Hinblick auf die von ihnen jeweils gehaltenen garantierten Vermögensgegenstände. Die Landesbank Sachsen AG oder der Verwalter hat dem Garanten Änderungen des Begünstigten vorab anzuzeigen. „Höchstbetrag“ ist EUR 1,65 Mrd. Dieser Betrag wird sich im Falle einer entsprechenden Entscheidung des Garanten um EUR 1,1 Mrd. auf EUR 2,75 Mrd. erhöhen. „Tatsächliche Zahlungsausfälle“ bezeichnet (i) den Betrag aller Nichtzahlungen von (x) Zinsforderungen für einen Zeitraum von mindestens 6 Monaten oder (y) Tilgungsforderungen auf Garantierte Vermögensgegenstände, (ii) alle Verluste aus dem Verkauf von Garantierten Vermögensgegenständen, (iii) alle Verluste aus der Bereinigung einer Refinanzierungsaktion, und/oder (iv) den Totalverlust von garantierten Vermögensgegenständen, sofern der betreffende Schuldner insolvent ist. Bei dem strukturierten Portfolio Sachsen Funding I bezieht sich die Garantie zunächst auf jeweils 90,0% dieser Beträge; ab dem Zeitpunkt der Übertragung dieses Portfolios in eine Zweckgesellschaft sind die Anschaffungskosten maßgeblich. (...) „Verlust aus Verkauf“ bezeichnet den Verlust, der aus einem durch den Verwalter initiierten Verkauf eines oder mehrerer Garantierter Vermögensgegenstände entsteht. Bei einem Verkauf betrifft der Verlust die Differenz aus dem Buchwert des Garantierten Vermögensgegenstandes und des hierfür erzielten Verkaufpreises. „Verlust aus der Bereinigung einer Refinanzierungstransaktion“ bezeichnet den Verlust, der nach der Ausübung einer „Bereinigungsoption“ (clean up call) durch die Landesbank Baden-Württemberg unter den Refinanzierungstransaktionsdokumenten (i) zehn Jahre nach dem Tag des Abschlusses der Refinanzierungstransaktion oder (ii) nach dem der Buchwert der Garantierten Vermögensgegenstände weniger als 10% des Buchwertes gem. Anlage 1 beträgt, aus dem Verkauf der Garantierten Vermögensgegenstände entsteht. Der Garant hat der Ausübung einer „Bereinigungsoption“ zuvor schriftlich zuzustimmen; der Garant wird seine Zustimmung erteilen, wenn unter Berücksichtigung der Gegebenheiten die Ausübung einer „BereiniLVerfGE 20

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Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen gungsoption“ im Sinne eines angemessenen Interessenausgleichs zwischen dem Garanten und den refinanzierenden Banken wirtschaftlich sinnvoll erscheint und der Verwalter nach Konsultationen mit dem Garanten und den refinanzierenden Banken einen entsprechenden Vorschlag unterbreitet. (...) 1.6. Diese Garantie ist eine selbständige und nicht akzessorische Garantie. Die §§ 765 ff. BGB finden keine Anwendung. (...) 1.10. Wenn und soweit auf einen Garantierten Vermögensgegenstand eine Zahlung aus der Garantie geleistet worden ist, sind dem Garanten die betreffenden Garantierten Vermögensgegenstände im Wege der nachrangigen Subrogation und, soweit rechtlich möglich, im entsprechenden Betrag zu übertragen. Die Verfolgung der Ansprüche erfolgt durch den Verwalter. (...) 8.

Beschränkter Rückgriff Die Ansprüche des Garanten gegen eine Zweckgesellschaft sind auf die von dieser gehaltenen Vermögenswerte beschränkt. Der Garant tritt mit seinen Ansprüchen hinter alle anderen Gläubiger jeder Zweckgesellschaft zurück. Diese Beschränkungen gelten auch nach Auslaufen der von einer Zweckgesellschaft abgeschlossenen Refinanzierungstransaktion noch für einen weiteren Zeitraum von zwei Jahren und einem Tag.“

In seiner 99. Sitzung am 24.1.2008 genehmigte der Sächsische Landtag nachträglich die Zuführung von 825 Mio. Euro als Bürgschaftsrücklage für das Haushaltsjahr 2007 gem. Art. 96 S. 3 SächsVerf auf der Grundlage einer entsprechenden Beschlussempfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses (Drs. 4/10835). Auf entsprechende Anfrage des Antragsgegners zu 1) teilte die mit der Beurteilung des Inanspruchnahmerisikos beauftragte Wirtschaftsprüfungsgesellschaft mit Schreiben vom 12.2.2008 mit, die aktuelle Entwicklung gebe im Ergebnis zu einer Änderung der Einschätzung keinen Anlass. Zwar seien im Januar 2008 Wertpapiere in einem Volumen von 170 Mio. Euro auf „AA“ herabgestuft worden und solche in einem Volumen von weiteren 860 Mio. Euro in der Kategorie „AAA“ im Ausblick auf „negativ“ gesenkt worden. Auf der Basis historischer Ausfallwahrscheinlichkeiten ergebe sich unter Berücksichtigung der Laufzeit der Wertpapiere ungeachtet dessen bei Verwertung gestellter Sicherheiten weiterhin eine Ausfallwahrscheinlichkeit von „Null“. Am 15.2.2008 gab der Antragsgegner zu 1) eine die Höchstbetragsgarantie vom 28. Dezember 2007 ergänzende Erklärung ab, nach der sich die Garantiesumme von 1,65 Mrd. Euro um 1,1 Mrd. Euro auf nunmehr 2,75 Mrd. Euro erhöht.

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Die E. AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Steuerberatungsgesellschaft (E.) erstattete im Auftrag des Antragsgegners zu 1) am 7.3.2008 ein Gutachten zu den Ursachen und Begleitumständen des Ausbaus der Kapitalmarktaktivitäten der Sachsen LB, der Bewertung der Steuerungs-, Unterrichtungs- und Kontrollsysteme sowie -praxis ab dem Jahr 2003 sowie der aktuellen Krisenbewältigung. Eine Zusammenfassung dieses Gutachtens erhielt die Antragstellerin am 11.3.2008 zur Kenntnis. II. In der mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin beantragt: 1.

Es wird festgestellt, dass der Antragsgegner zu 1) die Rechte des Sächsischen Landtages aus Art. 93 und Art. 95 S. 1 SächsVerf dadurch verletzt hat, dass er für den Freistaat Sachsen am 28. Dezember 2007 eine Garantie bis zur Höhe von 1,65 Mrd. Euro zu Gunsten der Landesbank Sachsen AG und anderer Begünstigter abgegeben und diese Garantie mit Erklärung vom 15.2.2008 um 1,1 Mrd. Euro auf insgesamt 2,75 Mrd. Euro erhöht hat.

2.

Es wird festgestellt, dass die Antragsgegnerin zu 2) das Recht des Sächsischen Landtages aus Art. 93 Abs. 1 S. 1 und 2 SächsVerf verletzt hat, indem sie den Antragsgegner zu 1) gebeten hat, die Voraussetzungen für die Finanzierung der unter 1. genannten Maßnahme durch Einwilligung in die Übernahme der unter 1. genannten Gewährleistungen zu schaffen.

3.

Es wird festgestellt, dass die Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin sowie des Sächsischen Landtages aus Art. 95 S. 1 SächsVerf dadurch verletzt haben,

a)

dass sie der Kreditvorlage der Sachsen LB Europe plc. vom 26. Mai 2005 zu Gunsten des Kreditnehmers Ormond Quay plc. über eine Aufstockung der Kreditlinie von 224,5 Mio. Euro auf 1.735 Mio. Euro in der Sitzung des Kreditausschusses der Sächsischen Landesbank vom 16. Juni 2005 zugestimmt haben und

b)

dass sie es im Juli 2005 unterlassen haben, der Sachsen LB eine Erhöhung der Kreditlinie gegenüber der Ormond Quay Funding plc. auf 1,735 Mrd. Euro zur Durchführung von Finanzmarktgeschäften unter Ausnutzung des issuer valuation agreements vom 6. Mai 2004 in der Fassung vom 7. Juli 2005 zu untersagen.

Zur Begründung führt die Antragstellerin aus: 1. Die Abgabe der Garantieerklärung durch den Antragsgegner zu 1) verletze das Budgetrecht des Sächsischen Landtages. a) Nach Art. 93 Abs. 1 SächsVerf müssten alle Ausgaben und Einnahmen des Landes in den Haushaltsplan eingestellt werden. Das gesamte staatliche Finanzvolumen sei der Budgetentscheidung und -kontrolle des Landtages zu unterstellen; das Haushaltsbewilligungsrecht als eines der wichtigsten Instrumente LVerfGE 20

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parlamentarischer Regierungskontrolle sei wirksam auszugestalten. Das Budgetrecht werde verletzt, wenn die Staatsregierung oder der Staatsminister der Finanzen die im Haushaltsgesetz verankerten wirtschaftlichen und sozialpolitischen Grundentscheidungen dadurch missachteten, dass sie Ausgaben über den dort festgesetzten Rahmen oder für andere als die dort angegebenen Zwecke vornähmen. Art. 95 S. 1 SächsVerf regele hingegen die einer gesetzlichen Ermächtigung bedürfende Aufnahme von Krediten und Übernahme von Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren führen könnten. Wesensmerkmal einer Gewährleistung sei die Übernahme fremder Risiken bei einer erst in der Zukunft liegenden Eintrittspflicht. Eine Gewährleistung dürfe daher nicht übernommen werden, wenn mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer Inanspruchnahme zu rechnen sei; für sie sei eine Deckung im Haushaltsplan vorzusehen, wenn bereits im laufenden Haushaltsjahr mit einer Inanspruchnahme zu rechnen sei. Schließlich dürften Staatsgarantien nur an Unternehmen der Privatwirtschaft gegeben werden, weil deren Förderung Zweck des in Art. 95 S. 1 SächsVerf iVm § 12 Abs. 3 und 4 Haushaltsgesetz 2007/2008 vorgesehenen Instrumentariums sei. b) Die vom Antragsgegner zu 1) abgegebenen Garantieerklärungen über insgesamt 2,75 Mrd. Euro erfüllten diese Voraussetzungen nicht. aa) Es sei von einer hohen Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme aus der Garantie auszugehen, mit der Folge, dass für die Übernahme einer Gewährleistung kein Raum mehr gewesen sei. Der Antragsgegner zu 1) habe eine unmittelbare Einstandspflicht des Freistaates Sachsen begründet, für die eine im Haushaltsplan ausgewiesene Verpflichtungsermächtigung durch Haushaltsgesetz hätte festgestellt werden müssen. Mit der Höchstbetragsgarantie würden nicht nur tatsächlich entstehende Verluste bei Eintritt der Endfälligkeit der erworbenen Anleihen abgedeckt, sondern auch solche, die zu einem früheren Zeitpunkt einträten, insbesondere wegen einer mindestens sechs Monate andauernden Nichtzahlung von Zinsen oder Verlusten aus der vorzeitigen Veräußerung von garantierten Vermögensgegenständen. Im Übrigen müsse der Freistaat Sachsen letztlich auch dafür einstehen, dass angemessene Zinszahlungen an die die Liquidität der neu zu gründenden Zweckgesellschaft sichernden Kreditgeber erfolgen könnten, wobei unklar bleibe, was unter einer Verzinsung „im angemessenen Umfang“ überhaupt zu verstehen sei. Die Garantie bewirke, dass die Zweckgesellschaft, die im Übrigen über Stamm- oder Eigenkapital nicht verfüge, bis zu einem Verlust in Höhe 2,75 Mrd. Euro fortgeführt werden könne und übernehme so die Funktion einer das Eigenkapital ersetzenden Liquiditätshilfe. Die Antragsgegner könnten die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme nicht unter Berufung auf die Stellungnahme einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft verneinen. Soweit dort die Ausfallwahrscheinlichkeit im Hinblick auf die MöglichLVerfGE 20

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keit der Verwertung von Sicherheiten mit „Null“ bewertet werde, verkenne dies, dass der Freistaat Sachsen nach den Regelungen der Höchstbetragsgarantie vor der Verwertung von Sicherheiten eintreten müsse. Die Stellungnahme lasse die zum Zeitpunkt ihrer Erstellung in Wissenschaft und Fachkreisen bereits lebhaft geführte kritische Diskussion über die Aussagekraft von Ratings im Bereich der strukturierten und verbrieften Kredite ebenso unberücksichtigt wie die bereits im Dezember 2007 in großem Umfang bestehenden Zahlungsverzögerungen und ausfälle in den den Anleihen zu Grunde liegenden Forderungspaketen. Dies könne anhand von fünf Forderungspaketen belegt werden, die in die neu gegründete Zweckgesellschaft nunmehr übernommen worden seien. Schließlich werde in der Stellungnahme selbst zum Ausdruck gebracht, dass die Deckung von Verlusten durch die Garantie des Freistaates Sachsen notwendige Voraussetzung für die Überlebensfähigkeit der neu zu gründenden Zweckgesellschaft sei. Die Antragsgegner selbst gingen ebenfalls von einer Inanspruchnahme aus der Garantie aus. Dies ergebe sich aus der noch im Jahr 2007 beantragten Bürgschaftsrücklage in Höhe von 825 Mio. Euro. Mit dieser Rücklage würde eine Vorsorge in Höhe von 30% der Garantiesumme geschaffen, was deutlich über das sonst übliche Maß von etwa 3% hinausreiche. Schließlich könnten die Antragsgegner sich auch nicht auf einen Einschätzungs- oder Prognosespielraum bei der Wahrscheinlichkeitsbeurteilung berufen, weil diesem eine erhöhte Darlegungslast in einem Gesetzgebungsverfahren korrespondieren müsse. Selbst aber wenn man den Antragsgegnern einen der verfassungsgerichtlichen Prüfung nicht unterliegenden Prognosespielraum zubilligen würde, hätten sie nicht die verfügbaren und für eine Beurteilung erforderlichen Daten über den Immobilienmarkt in den USA ihrer Entscheidung zu Grunde gelegt. bb) Die Höchstbetragsgarantie erfülle auch sonst nicht die Merkmale einer Gewährleistung nach Art. 95 SächsVerf, weil – angesichts der vormals bestehenden unbeschränkten Haftung des Freistaates Sachsen für die Verluste aus den Geschäften der Zweckgesellschaften in Höhe von (mindestens) 17,3 Mrd. Euro – die Ausreichung wirtschaftlich nicht zu Gunsten der Sachsen LB, sondern zu eigenen Gunsten erfolge. Aus diesem Sachverhalt ergebe sich auch, dass Hauptzweck des Vertrages nicht etwa die Übernahme eines Risikos für einen Dritten, sondern die Minimierung eines bereits existenten eigenen Risikos gewesen sei. cc) Mit der Abgabe der Garantieerklärung habe der Antragsgegner zu 1) die ihm gem. § 12 Haushaltsgesetz 2007/2008 eingeräumte Gewährleistungsermächtigung überschritten und hierdurch Art. 95 SächsVerf verletzt. Die Gewährleistung werde nicht zur Förderung der Wirtschaft iSd § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 ausgereicht. Sie habe dazu gedient, die Voraussetzungen für die endgültige Übernahme der Sachsen LB durch die LBBW zu schaffen und den Freistaat Sachsen von seiner bis dahin bestehenden Haftung zu LVerfGE 20

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befreien. § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 könne auch nicht so verstanden werden, als dürfe eine nach dieser Vorschrift ausgereichte Gewährleistung einem Unternehmen gem. § 12 Abs. 2 Haushaltsgesetz 2007/2008 zu Gute kommen. Der Gesetzgeber habe in § 12 Abs. 2 und 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 vielmehr klarstellen wollen, dass Gewährleistungen zu Gunsten von Unternehmen, an denen der Freistaat Sachsen selbst beteiligt sei, nur bis zu einer Höhe von 300 Mio. Euro übernommen werden dürften. Damit liege der Höchstbetrag um das 6,5-fache über dem Betrag der nach § 12 Abs. 2 Haushaltsgesetz 2007/2008 eingeräumten Ermächtigung. Habe der Antragsgegner zu 1) aber seine nach dem Haushaltsgesetz eröffnete Ermächtigung überschritten, liege darin eine Verletzung von Art. 95 S. 1 SächsVerf und nicht lediglich eine fehlerhafte Anwendung einfachen Rechts. Der dort geregelte staatsschuldenrechtliche Gesetzesvorbehalt sichere das parlamentarische Bewilligungsrecht als Kern des Haushaltsverfassungsrechts. dd) Die Garantie hätte auch nicht auf der Grundlage der geltenden Bürgschaftsrichtlinien vom 12.1.2001 übernommen werden dürfen, die die jeweilige Ermächtigung zur Übernahme von Gewährleistungen nach dem Haushaltsgesetz konkretisierten, weil nach ihnen Bürgschaften nicht bei einem hohen Risiko der Inanspruchnahme und nicht zu Gunsten von Unternehmen übernommen werden dürften, die im Eigentum von Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts stünden. Soweit die Antragsgegnerin zu 2) mit Kabinettsbeschluss vom 18.12.2007 die Erlaubnis gegeben habe, von der geltenden Bürgschaftsrichtlinie abzuweichen, entspreche dies nicht den Anforderungen des § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008, weil diese Norm die Übernahme von Gewährleistungen nur auf der Grundlage abstrakt-genereller Regelungen, nicht aber im Wege einer Einzelfallentscheidung zulasse. 2. Die Antragsgegnerin zu 2) habe das Haushaltsbewilligungsrecht des Sächsischen Landtages nach Art. 93 SächsVerf ebenfalls verletzt. Sie habe – ohne dass die Voraussetzungen des Art. 95 S. 1 SächsVerf vorgelegen hätten – den Antragsgegner zu 1) gebeten, die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übernahme der Garantie zu schaffen. 3. Die Antragsgegner hätten die Rechte des Sächsischen Landtages und der Antragstellerin aus Art. 95 SächsVerf weiter durch die Zustimmung zur Aufstockung der Kreditlinie zu Gunsten von Ormond Quay in Kenntnis des IVA in der Sitzung des Kreditausschusses der Sachsen LB am 16.6.2005 verletzt. Hierdurch hätten sie ihre durch den Haushaltsgesetzgeber erteilte Ermächtigung zur Ausreichung von Gewährleistungen um das 25-fache überschritten. a) Der Antragsgegner zu 1) gehöre kraft Gesetz und weitere Mitglieder der Antragsgegnerin zu 2) gehörten nach der Satzung dem Verwaltungsrat der SachLVerfGE 20

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sen LB an, dessen Kreditausschuss über die Gewährung nach Maßgabe seiner Geschäftsordnung und über die Zustimmung zur Gewährung von Organkrediten iSv § 15 KWG zu entscheiden habe. b) Obwohl den Gremienmitgliedern die Funktionsweise des IVA und damit im Ergebnis die Haftung des Freistaates Sachsen aus der Tätigkeit der Zweckgesellschaften bekannt gewesen sei, hätten sie – unter Außerachtlassung der Vorschriften des Kreditwesengesetzes – diese Vereinbarung im Juni 2004 ebenso gebilligt, wie im Juni 2005 die Erhöhung der Liquiditätsfazilitäten auf 1,7 Mrd. Euro, mit der das Anlagevolumen der Zweckgesellschaften auf etwa 43 Mrd. Euro hätte ausgeweitet werden können, ohne dass dem adäquate Sicherheiten gegenüber gestanden hätten. Im Ergebnis sei durch die Zustimmung zur Erhöhung der Kreditlinie eine Garantie des Freistaates Sachsen in diesem Umfang ausgereicht worden. c) Eine Überschreitung der durch das Haushaltsgesetz festgelegten Grenzen könne nicht mit dem Hinweis auf die seinerzeit bestehende Gewährträgerhaftung verneint werden. Diese sei nur dann und insoweit gerechtfertigt, als der Staat durch ausreichende gesetzliche und organisatorische Vorkehrungen sicherstelle, dass die so begünstigten Kreditinstitute ihre Bankgeschäfte im Rahmen der Gesetze und unter Beachtung der gesetzlichen Sicherungen gegen übergroße Verluste in Krisenzeiten durchführten. Die durch das IVA abgedeckten Anlagengeschäfte seien außerhalb des der Sachsen LB nach § 34 des Gesetzes über die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute im Freistaat Sachsen und die Sachsen-Finanzgruppe vom 13.12.2002 (SächsGVBl. S. 333 [347] – GörK a.F.) zugewiesenen Aufgabenkanons vorgenommen worden, weil sie hiernach auf die Verfolgung einer sicheren Anlagepolitik im Rahmen der durch das europäische Bankrecht vorgesehenen Sicherungsmechanismen verpflichtet sei. Die Vereinbarung verstoße gegen Vorschriften des Kreditwesengesetzes, weil sie gem. § 13a KWG als kreditnehmerbezogener Großkredit bei der Deutschen Bundesbank hätte angemeldet werden müssen. 4. Schließlich hätten die Antragsgegner Rechte des Sächsischen Landtages und der Antragstellerin aus Art. 95 SächsVerf dadurch verletzt, dass sie es im Juli 2005 unterlassen hätten, der Sachsen LB die Erhöhung der Kreditlinie gegenüber Ormond Quay zur Durchführung von Finanzmarktgeschäften und Ausnutzung des IVA zu untersagen. Aufgrund der den Antragsgegnern bekannten Haftungsrisiken für den Freistaat Sachsen hätten sie bereits im Jahr 2005 für eine geordnete Liquidation der Zweckgesellschaften Sorge tragen, jedenfalls aber eine Ausweitung des Anlagevolumens verhindern müssen. Es habe jederzeit die Möglichkeit bestanden, die Inanspruchnahme der Kreditlinie „einzufrieren“, mithin das weitere Anwachsen des Portfolios von Ormond Quay zu verhindern oder durch den Verkauf der Anleihen die Gefahr einer Inanspruchnahme zu minimieren. LVerfGE 20

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III. Die Antragsgegner halten die Anträge für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. 1. Die Anträge seien insgesamt unzulässig. a) Der Antragstellerin fehle für die Anträge zu 1. und 2. das Rechtsschutzbedürfnis. Die behauptete Rechtsverletzung sei abgeschlossen, nachdem die Garantieverpflichtung im Außenverhältnis wirksam eingegangen worden sei. Es bestehe auch kein Bedürfnis, die objektive Rechtslage zu klären. Die Anteile des Freistaates Sachsen an der Sachsen LB seien wirksam übertragen worden; vergleichbare Engagements existierten nicht. Es könne daher ausgeschlossen werden, dass der Freistaat Sachsen mit einer vergleichbaren Situation in absehbarer Zeit konfrontiert werde. Soweit die Antragstellerin auf die Gefahr einer die gebildete Bürgschaftssicherungsrücklage übersteigenden Inanspruchnahme verweise, begehre sie vorbeugenden Rechtsschutz, dessen Voraussetzungen nicht vorlägen. b) Der Antrag zu 3. sei in beiden Varianten ebenfalls unzulässig. Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. aa) Die als verletzt gerügten Vorschriften des Kreditwesengesetzes hätten keine Verfassungsqualität und räumten der Antragstellerin keine Rechte ein. Soweit sich die Antragstellerin zur Substantiierung einer Rechtsverletzung auf die Behauptung stütze, die Antragsgegner oder auch nur die Gremien der Sachsen LB hätten dem IVA zugestimmt oder dieses genehmigt, treffe dies nicht zu. Im Gegenteil ergebe sich aus der von der Antragstellerin insoweit herangezogenen Zusammenfassung des Gutachtens der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft E., dass weder eine solche Zustimmung oder Genehmigung vorliege, noch die Aufsichtsorgane der Sachsen LB über das „Vertragswerk zu Ormond Quay“, also das IVA, informiert gewesen seien. Tatsächlich befasst gewesen sei der Verwaltungsrat und Kreditausschuss der Sachsen LB allein mit der Genehmigung von Kreditlinien, welche von der Sachsen LB gegenüber Ormond Quay eingeräumt worden seien. Die Antragsgegner hätten auf der Grundlage der ihnen für die Beschlussfassung in den Gremien vorliegenden Unterlagen die tatsächlichen Risiken der Sachsen LB Europe nicht erkennen können. bb) Eine Verletzung eigener Rechte der Antragstellerin sei von vornherein ausgeschlossen. Eine Verletzung der Rechte des Sächsischen Landtages sei nicht geltend gemacht. 2. Die Antragsgegner hätten im Übrigen Rechte des Sächsischen Landtages oder der Antragstellerin aus Art. 93 und 95 SächsVerf durch die von der Antragstellerin beanstandeten Handlungen und Unterlassungen nicht verletzt.

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a) Weder die vom Antragsgegner zu 1) eingegangene Garantieverpflichtung noch der Kabinettsbeschluss der Antragsgegnerin zu 2) vom 18.12.2007, mit dem sie den Antragsgegner zu 1) beauftragt habe, die Einwilligung des Haushalts- und Finanzausschusses nach § 12 Abs. 4 Haushaltsgesetz 2007/2008 einzuholen, verletzten das Budgetrecht des Sächsischen Landtages. aa) Die übernommene Garantie sei eine solche iSd Art. 95 S. 1 SächsVerf. (1) Art. 95 SächsVerf erfasse Formen der Gewährleistung, die die Übernahme der Haftung für bestimmte Risiken Dritter zum Gegenstand hätten. Es sei zwar richtig, dass unter den Begriff der Gewährleistung im Sinne dieser Verfassungsnorm nicht mehr Rechtsgeschäfte fallen könnten, bei denen der Freistaat Sachsen unmittelbar eine eigene Schuld übernehme. Zu Unrecht aber meine die Antragstellerin, es sei von Verfassungs wegen ausgeschlossen, Gewährleistungen zu übernehmen, wenn ein hohes Risiko der Inanspruchnahme bestehe. Dieses Verständnis werde zwar in Ziff. 1.5 der Verwaltungsvorschriften zu § 39 Sächsische Haushaltsordnung (SäHO) niedergelegt. Dabei handele es sich indes nicht um ein verfassungsrechtlich verankertes Begriffsmerkmal. Dasselbe gelte für die von der Antragstellerin verfassungsrechtlich nicht weiter begründete Sicht, Art. 95 S. 1 SächsVerf gestatte die Ausreichung von Staatsgarantien nur an Unternehmen der Privatwirtschaft. (2) Hieran gemessen handele es sich vorliegend um eine Gewährleistung iSd Art. 95 S. 1 SächsVerf. Mit der Garantie würden Verlustrisiken für Dritte, nämlich der Sachsen LB bzw. einer neuen Zweckgesellschaft, der die strukturierten Produkte zu übertragen seien, übernommen. Die bestehende Abhängigkeit der Einstandspflicht des Freistaates Sachsen von einem vorherigen Zahlungsausfall der Schuldner der jeweiligen Wertpapiere begründe eine Eventualverbindlichkeit als Wesensmerkmal einer Gewährleistung. Etwas anderes gelte auch im Hinblick auf die Haftung für über einen Zeitraum von sechs Monaten ausfallende Zinsbzw. Tilgungsforderungen nicht. Auch dies sei ohne weiteres ein durch eine Garantie absicherbares Drittrisiko. Die Antragstellerin behaupte zu Unrecht, Hauptzweck der Gewährleistungsübernahme sei eine Gegenleistung für die Übernahme der Sachsen LB durch die LBBW gewesen. Zweck der Garantie sei allein die Übernahme von Risiken Dritter zur Vermeidung einer Insolvenz der Sachsen LB und letztlich von der Übernahme der Anteile der Sachsen LB unabhängig gewesen. Ungeachtet dessen ändere auch dies an dem Charakter einer Gewährleistung nichts. Aus diesem Grund könne ohne Verstoß gegen den Grundsatz der Haushaltswahrheit für die Inanspruchnahme aus der Garantie in künftigen Haushaltsjahren keine Verpflichtungsermächtigung gem. § 38 Abs. 1 SäHO vorgesehen werden, weil diese betragsmäßig beziffert für ein konkretes Haushaltsjahr ausgewiesen werden müsse. Der Antragsgegner zu 1) habe im Übrigen auch davon ausgehen dürfen, dass ein hohes Risiko der Inanspruchnahme aus der Garantie nicht bestehe. Die AnLVerfGE 20

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tragstellerin verwechsele insoweit bestehende Bewertungsverluste mit dem Risiko tatsächlicher Zahlungsausfälle zum Fälligkeitszeitpunkt. Dem Antragsgegner zu 1) komme bei der Einschätzung der Inanspruchnahmewahrscheinlichkeit als Prognoseentscheidung eine Einschätzungsprärogative zu, die verfassungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe habe der Antragsgegner zu 1) die hohe Wahrscheinlichkeit des Eintritts des Garantiefalles verneinen dürfen. Es hätten keine Anhaltspunkte für bereits anhängige gerichtliche Auseinandersetzungen oder Mahnungen vorgelegen, die auf einen bevorstehenden Zahlungsausfall hindeuteten. Gleichwohl habe der Antragsgegner zusätzlich die gutachterliche Stellungnahme einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft eingeholt, die auf der Basis historischer Ausfallwahrscheinlichkeiten ein Ausfallrisiko verneint habe. Soweit in der von der Antragstellerin eingeholten Stellungnahme die Meinung vertreten werde, die Ausfallwahrscheinlichkeit hätte nicht mehr auf der Grundlage von Ratings beurteilt werden dürfen, hätten den Antragsgegnern keine Anhaltspunkte vorgelegen, aus denen sich die offensichtliche Unzulässigkeit der Annahmen des von ihr zu Grunde gelegten Gutachtens ergeben hätte. Aus der methodischen Kritik gehe auch nicht hervor, dass tatsächlich eine hohe Inanspruchnahmewahrscheinlichkeit bestanden habe. Aufgrund der Struktur der Anlagen könne wegen der Risikoverteilung auf Tranchen innerhalb der Anleihen das Inanspruchnahmerisiko nicht allein auf der Grundlage von Forderungsausfällen in einzelnen Kreditverhältnissen beurteilt werden. Dieses entstehe erst dann, wenn sich die Verluste aus den ausgefallenen Krediten so weit aufaddierten, dass vorrangig haftende Tranchen vollständig aufgezehrt seien. Auch die Höhe der Bürgschaftssicherungsrücklage sei kein Indiz für die Inanspruchnahmewahrscheinlichkeit. Diese hinge nicht vom Umfang des drohenden Schadens ab. Im Übrigen sei nach dem Vorsichtigkeitsprinzip lediglich mit den verfügbaren Steuermehreinnahmen – wenn auch unter Revidierung des ursprünglichen Verwendungskonzepts – im Rahmen des finanziell Möglichen eine Vorsorge aufgebaut worden. Im Übrigen sei es bislang in keinem Fall zu tatsächlichen Zahlungsausfällen gekommen. bb) Die Maßnahme des Antragsgegners zu 1) sei auch von der Ermächtigung aus § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 gedeckt. Sie diene der Förderung der Wirtschaft. Dieser Begriff sei im Einklang mit dem gemeinschaftsrechtlichen Beihilfebegriff weit auszulegen. Die Garantie werde zu Gunsten der Sachsen LB bzw. der ihr untergliederten Zweckgesellschaft ausgereicht und diene hiermit einem Teilnehmer der Wirtschaft. Sie sichere darüber hinaus den Bestand des Kreditinstituts, dessen Leistungen der Wirtschaft in Sachsen weiterhin zu Gute kommen könnten. An der Erhaltung der Sachsen LB bestehe ein erhebliches volkswirtschaftliches Interesse. Bei einer Schließung der Bank wären auf den Freistaat Sachsen und damit auf den Steuerzahler Belastungen in Höhe von mehreren Milliarden Euro zugekommen, was für den Freistaat und dessen Wirtschaft erhebliche Folgen gehabt hätte. Die Maßnahme habe auch LVerfGE 20

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der Stabilisierung des deutschen Bankenwesens und somit bundesweiten volkswirtschaftlichen Interessen gedient. Die Garantieübernahme sei nicht an die jeweils gültigen Bürgschaftsrichtlinien gebunden gewesen. Soweit dem Antragsgegner zu 1) mit Beschluss vom 18.12.2007 die Erlaubnis zur Abweichung von den sonst geltenden Richtlinien erteilt worden sei, sei dies nur für den Fall geschehen, dass die Sicherheit in der Form einer Bürgschaft übernommen werde. Es könne im Übrigen keinen Unterschied machen, ob die Richtlinie abstrakt-generell oder nur für einen Einzelfall geändert werde. Zu Unrecht meine die Antragsstellerin schließlich, § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 gestatte nur die Förderung eines privaten Wirtschaftsunternehmens. Es genüge, dass der Erfolg der Garantie der Wirtschaft mittelbar zu Gute komme. Etwas anderes folge auch nicht aus dem Zusammenhang von § 12 Abs. 2 und Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008. Schließlich handele es sich bei dem Garantienehmer um ein privates Wirtschaftsunternehmen. cc) Habe aber der Antragsgegner zu 1) davon ausgehen können, für die Maßnahme sei nur die Einwilligung des Haushalts- und Finanzausschusses nach § 12 Abs. 4 Haushaltsgesetz 2007/2008 erforderlich, könne die Beschlussfassung der Antragsgegnerin zu 2) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein. b) Soweit die Antragstellerin mit ihren erweiterten Anträgen eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 95 SächsVerf geltend mache, habe sie hiermit den Streitgegenstand des verfassungsgerichtlichen Verfahrens bestimmt, so dass lediglich zu prüfen sei, ob durch die beanstandeten Handlungen oder Unterlassungen der Rahmen von Art. 95 S. 1 SächsVerf überschritten worden sei. aa) Der Abschluss des IVA falle ebenso wenig in den Anwendungsbereich des Art. 95 S. 1 SächsVerf wie die Abgabe der Patronatserklärung durch die Sachsen LB. Diese Regelung erfasse nach ihrer systematischen Stellung nur Verpflichtungen des Freistaates selbst und könne auf juristische Personen des öffentlichen oder privaten Rechts keine Anwendung finden. Diese verfügten über einen eigenen Haushalt und würden haushaltsrechtlich dem Freistaat auch dann nicht zugerechnet, wenn sie zur mittelbaren Landesverwaltung gehörten. Dies werde mittelbar auch durch Art. 93 Abs. 1 S. 1 SächsVerf belegt, nach dem bei Staatsbetrieben und bei Sondervermögen nur die Ablieferungen und Zuführungen in den Haushaltsplan einzustellen seien. Ausnahmen könnten unter dem hier nicht vorliegenden Aspekt der verdeckten Gewährleistungsübernahme allenfalls dann bestehen, wenn andere Rechtsträger für Rechnung des Bundes bzw. Landes Kredit aufgenommen hätten und diese im Innenverhältnis hierfür einstehen müssten. bb) Da weder die Antragsgegner noch die Gremien der Sachsen LB dem Abschluss des IVA zugestimmt oder dieses genehmigt hätten, scheide auch unter diesem Gesichtspunkt eine Verletzung von Art. 95 S. 1 SächsVerf aus.

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cc) Auch eine mittelbare Beteiligung der Gremien der Sachsen LB an der Abgabe der Patronatserklärung erfasse nicht den Tatbestand der Gewährleistungsübernahme nach Art. 95 S. 1 SächsVerf. Dies gelte ebenso für die Zustimmung zu den Kreditlinien der Sachsen LB gegenüber Ormond Quay, hinsichtlich derer den Antragsgegnern ein Vorwurf auch deswegen nicht gemacht werden könne, weil diese nicht ausreichend über die Risiken von Ormond Quay informiert worden seien, und für die Nichtausübung aufsichtsrechtlicher Befugnisse gegenüber der Sachsen LB. Diese seien zudem ausschließlich durch einfachgesetzliche Bestimmungen geregelt, aus denen die Antragstellerin keine Rechte herleiten könne. Schließlich beschränkten sich die Aufsichtsbefugnisse auf die Sachsen LB und erfassten Tätigkeiten ihrer Tochterunternehmen nicht. dd) Soweit der Freistaat Sachsen als Gewährträger der Sachsen LB hafte, könne Art. 95 S. 1 SächsVerf auf diese gesetzlich begründete Haftung nicht angewendet werden. c) Selbst wenn das aus Art. 93 SächsVerf herzuleitende Vollständigkeitsgebot als Prüfungsmaßstab herangezogen werde, sei dieses nicht verletzt. Die Pflicht zur Verhinderung von Risiken für den Staatshaushalt betreffe nicht das Gebot der Vollständigkeit des Haushaltsplans, sondern das – verfassungsrechtlich nicht verankerte – Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Eine Veranschlagung im Haushaltsplan könne nur für solche Ausgaben vorgenommen werden, die nach Betrag und Fälligkeitszeitpunkt bestimmbar seien. Dies sei für drohende Inanspruchnahmen des Freistaates Sachsen aus der Haftung als Gewährträger der Sachsen LB – die im konkreten Fall auch nicht hätten vorhergesehen werden können – nicht möglich. Das verfassungsrechtliche Veranschlagungsgebot gelte im Übrigen nur für die in der jeweiligen Haushaltsperiode kassenwirksam werdenden Ausgaben. Es verstieße schließlich gegen höherrangiges Bundesrecht, wenn aus der Landesverfassung eine Pflicht zur Untersagung der Geschäfte abgeleitet würde. Hierdurch würde in die nach § 25a KWG zu gewährleistende Eigenverantwortlichkeit der Geschäftsleiter einer Bank eingegriffen. IV. Der Sächsische Landtag hat von einer Stellungnahme abgesehen. Die Fraktion DIE LINKE hat sich zum Verfahren geäußert. Sie teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragstellerin, weil die Garantie weder nach § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 noch auf der Grundlage der geltenden Bürgschaftsrichtlinien hätte übernommen werden dürfen, sondern ein Nachtrag zum Haushaltsgesetz 2007/2008 von der Staatsregierung in den Sächsischen Landtag einzubringen gewesen sei. Im Übrigen hätten zum Zeitpunkt der Entscheidung des Haushalts- und Finanzausschusses ausreichende und belastbare Einschätzungen zur Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme des Freistaates Sachsen nicht vorLVerfGE 20

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gelegen, so dass unerlässliche Informationen für einen sachgerechten Entscheidungsprozess vorenthalten worden seien. B. Der Anträge haben teilweise Erfolg. I. Der Antragsgegner zu 1) hat durch die Übernahme und Erhöhung der Höchstbetragsgarantie die Rechte des Sächsischen Landtages aus Art. 95 S. 1 SächsVerf verletzt. 1. Der auf diese Feststellung gerichtete Antrag zu 1. ist zulässig. a) Der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 1 SächsVerf ist eröffnet. aa) Im Organstreitverfahren können nur die in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründenden Rechtspositionen der beteiligten Organe oder Organteile geltend gemacht werden (SächsVerfGH, Urt. v. 23.4.2008 – Vf. 87-I-06; vgl. BVerfGE 118, 277 [318]). Hierfür genügt es nicht schon, dass alle Beteiligte Verfassungsorgane sind. Vielmehr muss der Streitgegenstand dem Verfassungsrecht zugehören; es muss also gerade um verfassungsrechtliche Positionen gestritten werden (SächsVerfGH, Beschl. v. 28.2.2008 – Vf. 73-I-07; SächsVerfGH, Urt. v. 29.8.2008 – Vf. 154-I-07; SächsVerfGH, Urt. v. 21.11.2008 – Vf. 95-I-08 [HS]/Vf. 96-I-08 [e.A.]). bb) Ein verfassungsorganschaftliches Verhältnis zwischen dem Sächsischen Landtag und dem Antragsgegner zu 1) in diesem Sinne ist berührt. Der Antragsgegner zu 1) stützte sich bei der Übernahme der Höchstbetragsgarantie zwar auf § 12 Abs. 2 bis 4 des Haushaltsgesetzes 2007/2008, also auf eine einfach-gesetzliche Grundlage. Diese Kompetenzregelung bildet aber zugleich den verfassungsrechtlichen Ermächtigungsrahmen für Gewährleistungen im Sinne von Art. 95 SächsVerf; in ihrem Hintergrund steht damit das in Art. 93 und 95 SächsVerf verbürgte Budgetrecht des Landtages (vgl. Hillgruber in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG, 5. Aufl., Art. 110 Rn. 75). b) Die Antragstellerin und der Antragsgegner zu 1) sind beteiligtenfähig, § 17 SächsVerfGHG. Die Antragstellerin ist ein mit eigener Zuständigkeit ausgestatteter Teil des Sächsischen Landtages (SächsVerfGH JbSächsOVG 3, 71 [72 f]). Der Antragsgegner zu 1) ist – wie aus Art. 96 S. 1 SächsVerf ersichtlich – ein mit eigener Zuständigkeit ausgestatteter Teil der Antragsgegnerin zu 2) (vgl. BVerfGE 45, 1 [28]). c) Die Antragstellerin ist nach § 18 Abs. 1 SächsVerfGHG antragsbefugt. LVerfGE 20

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aa) Sie kann Rechte des Sächsischen Landtages im eigenen Namen verfolgen (SächsVerfGH, Urt. v. 23.4.2008 – Vf. 87-I-06). Dies gilt unabhängig von der parlamentarischen Billigung der Garantieübernahme. Die Antragstellerin ist befugt, Rechte des Sächsischen Landtages unabhängig davon geltend zu machen, ob dieses Vorgehen von dessen mehrheitlichem Willen getragen wird (SächsVerfGH, Urt. v. 23.4.2008 – Vf. 87-I-06; vgl. BVerfGE 45, 1 [29 f]). bb) Eine Verletzung des Budgetrechts des Sächsischen Landtages (Art. 93, 95 SächsVerf) kommt sowohl unter dem Gesichtspunkt in Betracht, dass die Garantie wegen einer hohen Inanspruchnahmewahrscheinlichkeit nicht mehr als Gewährleistung iSv Art. 95 SächsVerf aufgefasst werden könnte (vgl. Höfling/Rixen in: Bonner Kommentar, GG, 106. Lfg., Art. 115 Rn. 162), als auch dadurch, dass eine Überschreitung der nach § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 eingeräumten Ermächtigung die Rechte des Sächsischen Landtages aus dem Gesetzesvorbehalt des Art. 95 S. 1 SächsVerf verletzt haben könnte (vgl. Hillgruber aaO). d) Der Antrag zu 1. wurde innerhalb der Frist von sechs Monaten nach dem Bekanntwerden der beanstandeten Maßnahme gestellt (§ 18 Abs. 3 SächsVerfGHG). Der Antragsgegner zu 1) hat die Garantieerklärungen am 28.12.2007 bzw. am 15.2.2008 abgegeben; der diesbezügliche Antrag ging am 25.2.2008 beim Verfassungsgerichtshof ein. e) Entgegen der Sicht der Antragsgegner hat die Antragstellerin ein Rechtsschutzbedürfnis unabhängig davon, ob die Garantie im Außenverhältnis wirksam übernommen wurde oder vergleichbare, von der Haftung des Freistaates Sachsen umfasste Finanzmarktgeschäfte infolge der Veräußerung der Anteile an der Sachsen LB künftig nicht mehr zu erwarten sind. Dem Streit liegen letztlich nicht nur die konkreten Vorgänge im Zusammenhang mit der Sachsen LB zu Grunde, sondern die darüber hinausgehende und objektiv klärungsbedürftige Frage der Auslegung von Art. 93 und 95 SächsVerf (vgl. BVerfGE 119, 302 [308]). 2. Der Antrag zu 1. ist begründet. Die Übernahme der Höchstbetragsgarantie im Umfang von insgesamt 2,75 Mrd. Euro verletzt die Rechte des Sächsischen Landtages aus Art. 95 S. 1 SächsVerf. a) Das parlamentarische Budgetrecht ist in Art. 93 und 95 SächsVerf näher ausgeformt. Es umfasst das Haushaltsbewilligungsrecht als eines der wesentlichen Instrumente parlamentarischer Regierungskontrolle (vgl. BVerfGE 55, 274 [303]; 82, 159 [179]; 91, 186 [202]; 119, 96 [119]). Dieses bezieht sich auf den Umfang und die Verwendung der in einer bestimmten Haushaltsperiode ausgewiesenen Mittel (Ausgaben). Nach Art. 95 SächsVerf bedarf es für eine Kreditaufnahme und die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen der Ermächtigung durch Gesetz. Kennzeichnend für die in dieser Bestimmung genannten Sicherheiten ist die Übernahme eines Risikos für einen Dritten. LVerfGE 20

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Geht der Freistaat Sachsen dagegen unmittelbar eine eigene, künftige Haushalte belastende Verbindlichkeit ein, die nicht Kreditaufnahme im Sinne des Art. 95 SächsVerf ist, ist nach Art. 93 Abs. 1 S. 1 SächsVerf eine Ermächtigung im Haushaltsplan vorzusehen. aa) Nach Art. 93 Abs. 1 S. 1 SächsVerf sind alle Einnahmen und Ausgaben des Freistaates in den Haushaltsplan einzustellen. Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfes, der zur Erfüllung der Aufgaben im Zeitraum, für den der Haushaltsplan aufgestellt ist, voraussichtlich notwendig ist (Art. 94 Abs. 1 S. 1 SächsVerf). Ob es das hieraus abgeleitete verfassungsrechtliche Vollständigkeitsgebot (vgl. hierzu BVerfGE 119, 96 [118 f]) gebietet, neben den im Haushaltsjahr nach dem Fälligkeitsprinzip voraussichtlich zu leistenden Ausgaben auch die Ermächtigung zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren zu erfassen (Verpflichtungsermächtigungen, vgl. §§ 6, 38 SäHO), ist in der verfassungsrechtlichen Literatur zur entsprechenden Vorschrift des Grundgesetzes umstritten (vgl. bejahend: Maunz in: Maunz/Dürig, GG, 19. Lfg., Art. 110 Rn. 32; Kisker HStR IV, 2. Aufl., § 89 Rn. 62; Gröpl in: Bonner Kommentar, GG, 98. Lfg., Art. 110 Rn. 34, 95; Heintzen in: HStR V, 3. Aufl., § 120 Rn. 25; Stern Staatsrecht II, § 50 III 2 a); Nebel in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 40. Lfg., Art. 110 GG, Rn. 9; ablehnend: Heuer in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, 11. Lfg., Art. 110 GG Rn. 13; Puhl Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 230 und Fn. 617; wohl auch Hillgruber aaO, Art. 110 Rn. 32). Der Verfassungsgerichtshof des Landes Rheinland-Pfalz folgert aus dem Zusammenhang der den Art. 110 und 115 GG inhaltlich entsprechenden Art. 116 und 117 RhPfVerf das verfassungsrechtliche Gebot, über laufende Geschäfte hinausgehende Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren im Hinblick auf die mit ihnen verbundene Einschränkung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers unter den Vorbehalt einer ausdrücklichen parlamentarischen Ermächtigung zu stellen (VerfGH Rh.-Pf. NVwZ-RR 1998, 145 [147 f]). Anders als das Grundgesetz betont die Verfassung des Freistaates Sachsen in Art. 94 Abs. 3 SächsVerf die Ermächtigungsfunktion des Haushaltsplanes und bezieht sich dabei ausdrücklich auf die Leistung von Ausgaben und das Eingehen von Verpflichtungen. Dem korrespondiert Art. 96 SächsVerf, der ebenfalls über den Wortlaut der entsprechenden Vorschrift des Grundgesetzes (Art. 112) hinausgehend das Notbewilligungsrecht des Staatsministers der Finanzen nicht nur auf die Ausgabenbewilligung, sondern auch auf das Eingehen von Verpflichtungen erstreckt. Soweit in den Art. 94 Abs. 3 SächsVerf und Art. 96 S. 1 SächsVerf von Verpflichtungen die Rede ist, sind damit solche gemeint, die zur Belastung künftiger Haushalte führen (vgl. auch Haas in: Kunzmann/Haas/BaumannHasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 2. Aufl., Art. 94 Rn. 4 und Art. 96 Rn. 2). Zwar geht dies aus der Genese der Verfassungsbestimmungen nicht hervor. Einer ausdrücklichen Ermächtigung, im selben Haushaltsjahr fällige LVerfGE 20

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Verpflichtungen einzugehen, bedarf es allerdings nicht, weil hierfür bereits die Ausgabenermächtigung ausreicht (vgl. Dommach in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, aaO, § 6 BHO Rn. 2). Eine eigenständige Bedeutung erlangt die Ermächtigung, Verpflichtungen einzugehen, nur in Bezug auf künftige Haushaltsjahre. Untersteht danach aber die unvorhergesehene Belastung künftiger Haushaltsjahre dem Notbewilligungsrecht, folgt im Umkehrschluss hieraus, dass außerhalb dessen eine Veranschlagung im Haushaltsplan zu erfolgen hat. Überschreitet die Verwaltung die im Haushaltsplan enthaltene Ermächtigung, verletzt dies das Budgetrecht des Sächsischen Landtages, wenn nicht die Ausnahmebefugnisse des Art. 96 SächsVerf eröffnet sind (vgl. VerfGH NRW NVwZ 1995, 159 [160]). bb) Die Aufnahme von Krediten sowie jede Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Jahren führen können, bedürfen nach Art. 95 S. 1 SächsVerf einer Ermächtigung durch Gesetz. Kennzeichnend für die dem Ermächtigungserfordernis unterliegenden Gewährleistungen ist die Absicherung künftiger Risiken zu Gunsten eines Dritten (vgl. Maunz aaO, Art. 115 Rn. 23; Höfling/Rixen in: Bonner Kommentar, GG, 106. Lfg., Art. 115 Rn. 162). Teilweise wird unter Hinweis auf Nr. 5 S. 1 der Verwaltungsvorschrift zu § 39 BHO vertreten, die Übernahme einer Gewährleistung scheide von Verfassungs wegen aus, wenn ein hohes Risiko der Inanspruchnahme bestehe. In diesem Fall sei eine Verpflichtungsermächtigung im Haushaltsplan vorzusehen (vgl. Höfling/Rixen aaO; Nebel aaO, Art. 115 GG, Rn. 19; zur einfachrechtlichen Abgrenzung zwischen Gewährleistungsübernahme und Ausgabe: Graf in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, aaO, § 39 BHO Rn. 3). Andererseits wird eine Verpflichtungsermächtigung in Abgrenzung zur Risikoübernahme – verfassungsrechtlich – nur dann für erforderlich gehalten, wenn eine eigene Schuld übernommen werden soll (vgl. Maunz aaO; Heintzen in: v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 115 Rn. 18, Heun in: Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 115 Rn. 12; Wendt in: v. Mangoldt/Klein/Starck, aaO, Art. 115 Rn. 27). Der zuletzt genannten Ansicht ist zuzustimmen. Die in Art. 95 S. 1 SächsVerf genannten Gewährleistungen umschließen ausgehend vom allgemeinen Begriffsverständnis jede als Risikoübernahme für einen Dritten übernommene Eventualverbindlichkeit ungeachtet der konkreten Inanspruchnahmewahrscheinlichkeit. Bis zur Grenze der als sicher vorauszusehenden Eintrittspflicht, bei der schon nicht mehr von Risikoübernahme die Rede sein kann, gebietet auch der Grundsatz der Vollständigkeit des Budgets sowie der Haushaltswahrheit verfassungsrechtlich nicht die Behandlung als Ausgabe bzw. Verpflichtungsermächtigung. Zwar ist bei einem hohen Inanspruchnahmerisiko mitunter vorauszusehen, dass künftig Ausgaben zu leisten sind, bei denen indes die Höhe und der Zeitpunkt der Inanspruchnahme noch offen sind. Dem Bedürfnis, eine solche Risikobetrachtung vorzunehmen und das aus ihr folgende Ergebnis dem Haushaltsbewilligungsrecht zu unterstellen, kann jedoch auf unterschiedliche Art und Weise Rechnung getragen werden. Neben der Aufnahme einer VerpflichtungsermächtiLVerfGE 20

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gung ist es möglich – und unter dem Blickwinkel budgetrechtlicher Grundsätze auch nicht zu beanstanden –, der Inanspruchnahmewahrscheinlichkeit durch eine Risikovorsorge im Haushalt Rechnung zu tragen, indem Ausgaben für die Bildung einer das Inanspruchnahmerisiko deckenden Rücklage veranschlagt werden. Stehen damit aber verschiedene Wege zu Verfügung, den aus der Verfassung abzuleitenden Haushaltsgrundsätzen Rechnung zu tragen, ist es von Verfassungs wegen nicht geboten, das Ausgabenrisiko in künftigen Hauhaltsjahren durch eine Verpflichtungsermächtigung abzudecken. Von der Übernahme einer Gewährleistung kann allerdings nur die Rede sein, wenn die eingegangenen finanziellen Risiken ihrem Gegenstand und Umfang nach neu sind und künftig zusätzliche Belastungen nach sich ziehen können (vgl. VerfGH NRW NVwZ 1995, 159 [161]; Höfling/Rixen aaO, Rn. 163). b) Hieran gemessen bedurfte es zur Übernahme der Höchstbetragsgarantie weder eines Ausgabenansatzes noch einer Verpflichtungsermächtigung im Haushaltsplan der Jahre 2007/2008, sondern einer Ermächtigung durch Gesetz nach Art. 95 S. 1 SächsVerf. Die Übernahme der Höchstbetragsgarantie war allerdings von den im Haushaltsgesetz 2007/2008 vorgesehenen Ermächtigungen nicht gedeckt. aa) Bei der Höchstbetragsgarantie vom 28.12.2007 sowie der sie ergänzenden Vereinbarung vom 15.2.2008 handelt es sich um eine Gewährleistungsübernahme iSv Art. 95 S. 1 SächsVerf. (1) Der Freistaat Sachsen hat mit der Höchstbetragsgarantie keine bestehenden Verbindlichkeiten übernommen, sondern Verlustrisiken Dritter. Ihn treffen alle unmittelbaren und mittelbaren Risiken der in der Erklärung bezeichneten Begünstigten aus tatsächlichen Zahlungsausfällen aus oder im Zusammenhang mit den als garantierte Vermögensgegenstände bezeichneten Portfolien, ab dem 28.12.2007. (2) Bis zum Zeitpunkt der Garantieübernahme kam es noch nicht zu Zahlungsausfällen im Sinne der Höchstbetragsgarantie. Entsprechend bedurfte es unter diesem Gesichtspunkt nicht der Veranschlagung von Ausgaben für die übernommenen Verpflichtungen im Haushaltsplan der Jahre 2007 oder 2008. (3) Es kann auch nicht festgestellt werden, dass die Inanspruchnahme aus der Garantie zum Zeitpunkt der Übernahme als sicher vorauszusehen gewesen wäre. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob eine Bewertung der Anlagen auf der Grundlage der Einschätzung von Ratingagenturen zum Ende des Jahres 2007 noch als realistisch angesehen werden konnte. Die von der Antragstellerin dargestellten Zahlungsausfälle von Kreditnehmern führen – darauf weisen die Antragsgegner zu Recht hin – erst und nur dann zu einem Zahlungsausfall innerhalb der Portfolios, wenn vorrangig haftende Tranchen vollständig ausgeschöpft sind. In den Portfolien wurden lediglich ABS-Tranchen höchsten Ranges gehalten, so dass LVerfGE 20

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angesichts der bis zur Endfälligkeit der Anlagen sichergestellten Refinanzierung und der zum Zeitpunkt der Garantieübernahme vorliegenden Erkenntnisse zur Ausfallwahrscheinlichkeit jedenfalls nicht mit der vollen Inanspruchnahme der Garantie in einem bestimmten Haushaltsjahr gerechnet werden musste. Soweit auf der Basis einer Einzelanalyse bis zur Endfälligkeit der Anlagen Zahlungsausfälle sicher zu prognostizieren gewesen wären, hätten diese sich dennoch im Einzelnen weder der Höhe noch dem Zeitpunkt nach konkretisieren lassen, zumal es sich um eine Vielfalt von Anleihen mit unterschiedlicher Laufzeit handelte. Dem Haushaltsbewilligungsrecht konnten diese unbestimmten Ausfallrisiken in hinreichender Weise durch die tatsächlich vorgenommene Bildung einer Rücklage im Haushalt unterstellt werden. (4) Schließlich wurden mit der Höchstbetragsgarantie zumindest teilweise Risiken abgedeckt, die nicht bereits zuvor vom Freistaat Sachsen zu tragen waren. Nach der eigenen Darstellung der Antragsgegner unterfielen die sich aus den Portfolien Sachsen Funding I und Synapse ABS ergebenden Verpflichtungen nicht mehr der Gewährträgerhaftung des Freistaates Sachsen nach § 67 Abs. 1 GörK a.F. Im Übrigen hafteten vor der Garantieübernahme auch die weiteren Anteilseigner der Sachsen LB hinsichtlich der sich aus dem Portfolio Ormond Quay einschließlich Ankaufgesellschaften ergebenden Verpflichtungen. bb) Die in § 12 Haushaltsgesetz 2007/2008 normierten Voraussetzungen für die Übernahme der Höchstbetragsgarantie lagen nicht vor. Eine andere die Garantieübernahme deckende gesetzliche Ermächtigung ist nicht vorhanden. (1) Infolge der durch Art. 95 S. 1 SächsVerf an eine gesetzliche Ermächtigung gebundenen Gewährleistungsübernahme werden durch § 12 Haushaltsgesetz 2007/2008 und – soweit dessen Absatz 3 auf die Bürgschaftsrichtlinien des Freistaates Sachsen für die gewerbliche Wirtschaft und die freien Berufe (Landesbürgschaftsprogramm) in der ergänzenden Fassung vom 12.11.2001 Bezug nimmt – auch durch diese die verfassungsrechtlichen Grenzen für die Übernahme einer Gewährleistung bestimmt. Dem Antragsgegner zu 1) kommt bei der Anwendung der einfach-gesetzlichen Regelung kein der verfassungsgerichtlichen Prüfung entzogener Auslegungsspielraum zu. Die in der Ermächtigungsnorm enthaltene Zweckbindung ist nicht bloßes Ordnungsprinzip, sondern Ausdruck der das organschaftliche Verhältnis von Regierung und Parlament prägenden budgetrechtlichen Aufgabenverteilung, innerhalb derer es dem Haushaltsgesetzgeber obliegt, den Einsatz der Haushaltsmittel über eine Zweckbestimmung zu steuern (vgl. VerfGH NRW NVwZ 1995, 159 [160]). Der im Budgetrecht verankerte Grundsatz der sachlichen Spezialität (vgl. hierzu Heintzen in: HStR V, 3. Aufl., § 120 Rn. 32 f) gebietet es daher, die das Haushaltsgesetz umsetzende Exekutive eng an die in ihm zum Ausdruck kommende Zweckbestimmung zu binden. Nur soweit die Anwendung der Ermächtigung eine tatsächliche Wertung voraussetzt, hat der LVerfGE 20

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Antragsgegner zu 1) eine Einschätzungsprärogative, die einer eingeschränkten Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof unterliegt. (2) Hieran gemessen konnte die Garantie nicht auf der Grundlage des § 12 Haushaltsgesetz 2007/2008 übernommen werden. (2.1) § 12 Abs. 2 Haushaltsgesetz 2007/2008 enthält eine Gewährleistungsermächtigung nur bis zum Höchstbetrag von 300.000.000 Euro, so dass die streitgegenständlichen Maßnahmen hiervon nicht gedeckt sein konnten. (2.2) Die Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 liegen nicht vor. Diese Norm lässt über Absatz 2 hinausgehend die Übernahme von Gewährleistungen, insbesondere zur Förderung des Wohnungsbaues, sowie, wenn eine anderweitige Finanzierung nicht möglich ist und ein erhebliches volkswirtschaftliches Interesse an der Durchführung der Maßnahmen besteht, der Wirtschaft und des sozialen Bereichs nach Maßgabe der jeweils gültigen Bürgschaftsrichtlinien zu. (2.2.1) Der Ermächtigungstatbestand schließt allerdings die Übernahme von Gewährleistungen zu Gunsten einer juristischen Person des privaten Rechts, an der der Freistaat Sachsen beteiligt ist, nicht von vornherein aus. Der Wortlaut des Absatzes 3 enthält eine solche Einschränkung nicht. Sie kann entgegen der Sicht der Antragstellerin auch nicht aus dem Zusammenhang der Absätze 2 und 3 des § 12 Haushaltsgesetz 2007/2008 geschlossen werden. Die in § 12 Abs. 2 Haushaltsgesetz 2007/2008 enthaltene Ermächtigung setzt nur den Zusammenhang der Gewährleistung mit der Kapitalausstattung der dort genannten Unternehmen voraus. Mit der Absatz 3 einleitenden Formulierung „darüber hinaus“ wird die Inanspruchnahme des höheren Gewährleistungsrahmens – ohne den in Absatz 2 bezeichneten Kreis der Begünstigten von vornherein auszuschließen – von den weiteren, dort ausdrücklich genannten Tatbestandsvoraussetzungen abhängig gemacht. (2.2.2) Die Übernahme der Gewährleistung dient jedoch nicht der Förderung der Wirtschaft. Es genügen hierfür weder lediglich (positive) mittelbare Auswirkungen der Gewährleistungsübernahme für die am Wirtschaftsleben Teilnehmenden noch der unmittelbare Vorteil des von der Gewährleistung Begünstigten. Die Auslegung des Ermächtigungstatbestandes ergibt vielmehr, dass wesensprägender Zweck der Gewährleistungsübernahme die Realisierung oder Unterstützung einer unmittelbar die Wirtschaft oder den sozialen Bereich fördernden Maßnahme sein muss. Hierfür spricht bereits die exemplarisch in § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 genannte Wohnungsbauförderung, insbesondere aber der auch im weiteren Anwendungsbereich geforderte Bezug zu einer Maßnahme, an deren Durchführung ein erhebliches volkswirtschaftliches Interesse bestehen muss. Danach geht es in der Ermächtigung nicht um die von der Gewährleistung selbst ausgehenden Wirkungen, sondern um die Zielrichtung der mit der GewährleisLVerfGE 20

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tung unterstützten Maßnahme. Genügten lediglich positive mittelbare Auswirkungen auf die Wirtschaft, käme der in dem Merkmal der Förderung enthaltene Gedanke der Lenkung nicht mehr hinreichend zum Ausdruck. Dieses Verständnis liegt auch dem zum Zeitpunkt des Erlasses des Haushaltsgesetzes 2007/2008 geltenden Landesbürgschaftsprogramm zu Grunde, dessen Ziff. 1.1 die Übernahme von Bürgschaften zur Besicherung von Krediten für volkswirtschaftlich förderungswürdige und im Freistaat Sachsen durchzuführende Vorhaben gestattet. Die Übernahme der Höchstbetragsgarantie über insgesamt 2,75 Mrd. Euro dient keiner wirtschaftsfördernden Maßnahme in diesem Sinne. Die Würdigung der ihr zu Grunde liegenden Umstände ergibt, dass der das Wesen der Gewährleistung prägende Zweck darin lag, eine Begrenzung der aus den strukturierten Portfolien drohenden finanziellen Risiken für die Sachsen LB und deren Gewährträger vorzunehmen. Der vor dem Hintergrund des Wettbewerbsschutzes weit gefasste Beihilfebegriff des Art. 87 Abs. 1 EGV kann zur Auslegung des § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 nicht herangezogen werden. Die Übernahme einer Gewährleistung nach dieser Norm mag zwar gegebenenfalls gemeinschaftsrechtlichen Grenzen unterliegen. Hieraus folgt indes nicht, dass die Ermächtigung jede dem gemeinschaftsrechtlichen Beihilfebegriff unterfallende Maßnahme legitimiert. (2.2.2.1) Bereits die dem Abschluss der Grundlagenvereinbarung vom 27.8.2007 zu Grunde liegenden Umstände lassen erkennen, dass wesentliche Zielsetzung der Maßnahme die Abwendung einer den Freistaat Sachsen mittelbar treffenden, existenzbedrohenden Krise der Sachsen LB war. Der Verfassungsgerichtshof verkennt dabei nicht, dass – wie in Ziff. I. 3. der Grundlagenvereinbarung vom 27.8.2007 konkretisiert – ein auf die Erhaltung der Sachsen LB gerichtetes Geschäftsmodell verwirklicht werden sollte. Mit ihrer Eingliederung in die LBBW-Gruppe sollten den sächsischen Sparkassen und Unternehmen die Funktionen einer Landesbank erhalten bleiben (vgl. insbesondere I. 3. a), b), d) und f) sowie V. 5. der Grundlagenvereinbarung). Dieser Zielsetzung, die auch in der Erklärung der Antragsgegnerin zu 2) zum Abschluss der Grundlagenvereinbarung vom 31.8.2007 genannt wird (PlenProt 4/87, S. 7179 ff), kann der wirtschaftsfördernde Charakter für sich genommen nicht abgesprochen werden. Die zum Abschluss der Grundlagenvereinbarung führende Ausgangssituation war – anders als es möglicherweise noch für die Verhandlungen anzunehmen war, die vor der amerikanischen Hypothekenmarktkrise mit der West LB über einen Zusammenschluss geführt worden waren – allerdings nicht isoliert vor dem Hintergrund der Sicherung eines dauerhaften, der sächsischen Wirtschaft vorteilhaften Geschäftskonzeptes einer Landesbank zu sehen, sondern auch und vor allem vor dem Hintergrund einer durch die Sachsen LB selbstständig nicht zu bewältigenden Krisensituation. Dass die Antragsgegnerin zu 2) die Situation auch in dieser Weise gesehen und beurteilt hat, ergibt sich ebenfalls aus ihrer parlamentarischen Erklärung zum Abschluss der Grundlagenvereinbarung vom 31.8.2007 (aaO). In ihr hat die LVerfGE 20

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Antragsgegnerin zu 2) zum Ausdruck gebracht, dass ungeachtet der der Sachsen LB am 17.8.2007 gewährten Liquiditätshilfe in den hierauf folgenden Tagen von der Sachsen LB weitere Risiken angemeldet worden seien, die die Eigentümer der Sachsen LB vor die Wahl gestellt hätten, entweder selbst der Bank Eigenkapital zu gewähren oder über eine „Anlehnung“ an eine andere Landesbank eine die Handlungsfähigkeit sichernde Eigenkapitalbasis zur Verfügung zu stellen. Da ein Nachschießen „nicht fassbarer Beträge“ für die Antragsgegnerin zu 2) nicht in Betracht gekommen sei, seien – um die Realisierung weiterer das Eigenkapital verzehrender Verluste zu vermeiden – nach Absprache mit der Sachsen-Finanzgruppe Gespräche mit anderen Landesbanken aufgenommen worden (PlenProt aaO, S. 7183). Schon die mit der Grundlagenvereinbarung verfolgte Zielsetzung kann danach nicht bereits deshalb als Maßnahme zur Förderung der Wirtschaft angesehen werden, weil die Antragsgegnerin in einer nach eigenem Dafürhalten ausweglosen Situation die Interessen des Freistaates Sachsen und der sächsischen Wirtschaft bestmöglich wahren wollte. (2.2.2.2) Die schließlich zur Übernahme der Höchstbetragsgarantie über 2,75 Mrd. Euro führende Situation im Dezember 2007 war bei objektiver Betrachtung und nach dem in einer weiteren parlamentarischen Erklärung der Antragsgegnerin zu 2) vom 20.12.2007 (PlenProt 4/97, S. 8021) zum Ausdruck kommenden Verständnis noch deutlicher von der Zielsetzung der Begrenzung der den Gewährträgern der Sachsen LB drohenden Risiken und Belastungen geprägt. Lag dem Abschluss der Grundlagenvereinbarung noch die Hoffnung der Antragsgegnerin zu 2) zu Grunde, die Krise am Finanzmarkt werde bis zum Jahresende 2007 beendet sein, so dass einerseits wieder die Möglichkeit zur Refinanzierung der strukturierten Portfolien gegeben und andererseits deren Marktwert – und in der Folge auch der Unternehmenswert der Sachsen LB – wieder stabilisiert sei (PlenProt 4/87, S. 7180; PlenProt 4/97, S. 8021), drohte im Dezember 2007 die Umsetzung der Grundlagenvereinbarung vom 27.8.2007 zu scheitern, weil die LBBW nicht bereit war, die sich aus der bis dahin durchgeführten Unternehmensbewertung der Sachsen LB ergebenden Risiken zu übernehmen – und zwar auch angesichts der nach der Grundlagenvereinbarung noch fortbestehenden Haftung der Gewährträger der Sachsen LB. Die Antragsgegnerin zu 2) sah angesichts der von der Schließung bedrohten Sachsen LB – wie aus ihrer Erklärung vom 20.12.2007 hervorgeht – die Verteilung des Risikos und der möglichen Lasten als die im Kern zu lösende Frage an und beurteilte angesichts der auf die Bank und deren Eigentümer im Falle einer Schließung zukommenden finanziellen Belastungen das Festhalten an der im August 2007 geschlossenen Grundlagenvereinbarung als alternativlos (PlenProt. 4/97, S. 8021). Spätestens zu diesem Zeitpunkt trat der in der Grundlagenvereinbarung verankerte Gedanke der Erhaltung der Landesbank zu Gunsten der sächsischen Wirtschaft hinter der zu bewältigenden Krisensituation zurück. War aber der maßgebliche Zweck der Gewährleistungsübernahme die Abwendung des der Sachsen LB und deren Eigentümern im LVerfGE 20

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Falle einer Schließung der Bank drohenden Schadens, sind die von der im Ergebnis der am 12./13.12.2007 geführten Verhandlungen mit der Garantieübernahme geförderten Umsetzung der Grundlagenvereinbarung für die Wirtschaft und das Finanzwesen ausgehenden positiven Wirkungen lediglich mittelbarer Natur. (2.2.2.3) Eine die Wirtschaft fördernde Zielrichtung der mit der Höchstbetragsgarantie unterstützten Maßnahme lässt sich schließlich auch nicht damit begründen, dass von den Teilnehmern am Finanz- und Wirtschaftsleben durch die Rettung der von der Schließung bedrohten Sachsen LB größerer Schaden abgewendet wurde. Unter diesem Gesichtspunkt bestand zwar – wie die Antragsgegner zu Recht hervorheben – ein erhebliches, die gesamte Volkswirtschaft betreffendes Interesse an der Maßnahme. Wie aus dem Wortlaut des § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 deutlich wird, ist ein solches volkswirtschaftliches Interesse notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für die Gewährleistungsübernahme. Es ersetzt insbesondere nicht die auf die Förderung der Wirtschaft auszurichtende Zielsetzung der Maßnahme. Von einer solchen kann aber jedenfalls dann nicht ausgegangen werden, wenn es um die Abwendung eines unmittelbar den Staatshaushalt treffenden Schadens geht, dessen Folgen vor allem den Staat mit seinen Einrichtungen und die Bevölkerung insgesamt getroffen hätten. (2.2.3) Ob die weiteren Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 gegeben waren, insbesondere ob sich aus den allgemein geltenden Bürgschaftsrichtlinien Grenzen für die Übernahme der Garantie ergaben, kann offen bleiben. II. Der Antrag zu 2. ist unzulässig; die Antragstellerin ist nicht antragsbefugt (§ 18 Abs. 1 SächsVerfGHG). Die Möglichkeit einer Verletzung der Rechte des Sächsischen Landtages durch die Antragsgegnerin zu 2), weil diese den Antragsgegner zu 1) beauftragt hat, die Voraussetzungen für die Übernahme einer Garantie gemäß § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 zu schaffen, ist von vornherein ausgeschlossen. Dieser Auftrag betrifft ausschließlich das Verhältnis der Antragsgegner zueinander. Er entfaltet als eine die Übernahme der Gewährleistung vorbereitende Maßnahme keine rechtlichen Wirkungen gegenüber dem Sächsischen Landtag (vgl. BVerfGE 94, 351 [364]). Nach dem Wortlaut des § 12 Abs. 3 Haushaltsgesetz 2007/2008 übt der Antragsgegner zu 1) eigenverantwortlich die dort eingeräumte Ermächtigung aus. III. Der Antrag zu 3. a) hat teilweise Erfolg.

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1. Der Antrag ist nur zulässig, soweit eine Verletzung der Rechte des Sächsischen Landtages aus Art. 93 Abs. 1 SächsVerf durch die Antragsgegnerin zu 2) Gegenstand des Verfahrens ist. a) Das von Art. 81 Abs. 1 Nr. 1 SächsVerf iVm § 18 Abs. 1 SächsVerfGHG vorausgesetzte Verfassungsrechtsverhältnis besteht allein zwischen dem Landtag und der Antragsgegnerin zu 2). aa) Das Handeln des Antragsgegners zu 1) im Kreditausschuss der Sachsen LB berührt ein Verfassungsrechtsverhältnis zum Landtag. Zwar erklärte der Antragsgegner zu 1) als Mitglied des seinerzeit gem. § 41 Abs. 2 GörK a.F. vom Verwaltungsrat gebildeten Kreditausschusses der Sachsen LB seine Zustimmung zum Kreditantrag der Sachsen LB Europe innerhalb eines einfach-rechtlich geprägten Binnenrechtsverhältnisses, das allein das auf der mittelbaren Trägerschaft beruhende Verhältnis zwischen dem Freistaat Sachsen und der Sachsen LB betraf. Dies schließt es aber nicht aus, dass er bei der Ausübung seiner ihm durch die Organmitgliedschaft vermittelten Rechte dem Landtag gegenüber verfassungsrechtlichen Bindungen unterlag. Seine Mitgliedschaft in Gremien der Sachsen LB diente auch der Absicherung der Budgethoheit des Landtages (vgl. BVerfGE 20, 56 [91]; 79, 311 [329]). Entsprechend war es geboten, dem Freistaat in den Aufsichtsgremien der Sachsen LB einen angemessenen Einfluss zu sichern. Diese verfassungsrechtlichen Maßgaben setzen die einfach-rechtlichen Vorgaben der § 112 Abs. 2 S. 1, § 65 Abs. 1 Nr. 3 SäHO um, bei denen es sich nicht um ein nur einfach-rechtliches Kontrollsystem handelt (so aber Gröpl aaO, Art. 110 Rn. 101); das mit diesen Vorschriften zur Verfügung stehende Instrumentarium dient auch der Sicherung und dem Schutz der parlamentarischen Budgetentscheidung (vgl. hierzu Hillgruber in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl., Art. 110 Rn. 9; Puhl Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 210). Im Einklang damit bestimmte § 41 Abs. 3 GörK a.F., dass der Antragsgegner zu 1) Vorsitzender des Verwaltungsrates der Sachsen LB war. bb) Das Handeln des Antragsgegners zu 1) im Kreditausschuss der Sachsen LB ist der Antragsgegnerin zu 2) zuzurechnen. Berührt wird das Budgetrecht nicht nur bei Aufstellung und Vollziehung konkreter Haushaltspläne (vgl. BVerfGE 20, 56 [91]; VerfGH NRW NVwZ 1995, 159 [160]). Beeinträchtigungen können darüber hinaus auch aus Handlungen resultieren, die Vorwirkungen auf zukünftige Haushalte entfalten (vgl. SächsVerfGH, Urt. v. 23.4.2008 – Vf. 87-I-06). Außerhalb der Ausübung von auf die Vollziehung des Haushaltsgesetzes gerichteten Befugnissen, die das einfach-gesetzliche Recht dem Antragsgegner zu 1) als Verfassungsorgan zuweist, und der Inanspruchnahme des Nothaushaltsrechts aus Art. 96 SächsVerf, die hier nicht in Rede stehen, ist allerdings allein die Antragsgegnerin zu 2) zur Wahrung der Rechte des Landtages berufen. Sie muss sich das Verhalten des Antragsgegners zu 1) zurechnen lassen, wenn und soweit diesem bei der Anwendung einfach-gesetzLVerfGE 20

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licher Regelungen die Wahrung des parlamentarischen Budgetrechts übertragen ist (vgl. BVerfGE 45, 1 [46 ff]). b) Die Antragstellerin ist antragsbefugt, soweit eine Verletzung der Rechte des Landtages aus Art. 93 Abs. 1 SächsVerf in Rede steht. aa) Eine Verletzung der Antragstellerin in eigenen Rechten scheidet von vornherein aus. Fraktionen kommen eigene Rechte grundsätzlich nur im innerparlamentarischen Raum, nicht aber im Verhältnis zur Staatsregierung zu (vgl. BVerfGE 91, 246 [250 f]). bb) Eine Verletzung der Rechte des Landtages aus Art. 95 S. 1 SächsVerf kommt ebenfalls nicht in Betracht, da die Zustimmung zur Gewährung der Kreditlinie an Ormond Quay auch unter Berücksichtigung der hierdurch ermöglichten Durchführung von Finanzmarktgeschäften durch die Sachsen LB oder die Sachsen LB Europe keine Gewährleistungsübernahme darstellte. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf die Haftung des Freistaates Sachsen für die Risiken aus den Finanzmarktgeschäften nach § 67 Abs. 1 GörK a.F. bzw. der Sachsen LB aus der bereits im Jahr 1999 abgegebenen Patronatserklärung verweist, bleibt zu berücksichtigen, dass mit der beanstandeten Maßnahme der bestehende Haftungszusammenhang lediglich ausgenutzt, nicht aber ein neuer geschaffen wurde. Im Übrigen unterfällt die gesetzliche Haftung als Träger der Finanzgruppe nicht dem Gewährleistungsbegriff aus Art. 95 S. 1 SächsVerf, da es sich bei ihr nicht um eine rechtsgeschäftlich übernommene Haftung des Freistaates für Risiken der Sachsen LB handelt (vgl. BerlVerfGH NVwZ-RR 2003, 537 [541]). cc) Allerdings erscheint eine Verletzung der Rechte des Landtages aus Art. 93 Abs. 1 SächsVerf möglich. Anders als es die Antragsgegner meinen, ist der Verfassungsgerichtshof nicht auf eine Prüfung der Verletzung des Art. 95 SächsVerf beschränkt. Aus dem Vorbringen der Antragstellerin wird ungeachtet der verfassungsrechtlichen Verortung in Art. 95 S. 1 SächsVerf hinreichend deutlich, dass sie der Sache nach geltend macht, die Antragsgegner seien von Verfassungs wegen verpflichtet gewesen, die Entstehung der den Haushalt des Freistaates unmittelbar treffenden Risiken zu verhindern. Sie spricht damit das Gebot an, keine unzulässigen Vorwirkungen für zukünftige Haushalte zu schaffen, das aus Art. 93 Abs. 1 SächsVerf herzuleiten ist. Es ist nicht von vornherein auszuschließen, dass durch die vom Antragsgegner zu 1) mitgetragene Zustimmung des Kreditausschusses Risiken für den Staatshaushalt geschaffen wurden, für die eine notwendige parlamentarische Ermächtigung nicht gegeben war (vgl. Maunz in: Maunz/Dürig, GG, 19. Lfg., Art. 110 Rn. 28; Hillgruber aaO, Rn. 75). Es erscheint daher möglich, dass der Antragsgegner zu 1) zur Wahrung des Haushaltsbewilligungsrechts des Landtages LVerfGE 20

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verpflichtet gewesen wäre, die Erhöhung der Kreditlinie gegenüber Ormond Quay abzulehnen. c) Der Antrag wurde binnen sechs Monaten nach dem Bekanntwerden der beanstandeten Maßnahme gestellt (§ 18 Abs. 3 SächsVerfGHG). Die Antragstellerin erfuhr erst aus den mit dem Schriftsatz der Antragsgegner vom 26.1.2009 übersandten Anlagen Einzelheiten zu den Finanzmarktgeschäften der Sachsen LB und der hierzu erfolgten Beteiligung von Aufsichtsgremien der Bank. Entsprechend war sie erst von diesem Moment an in der Lage, die von ihr beanstandete Maßnahme konkret zu bezeichnen. Die Antragstellerin konnte damit noch in der mündlichen Verhandlung ihre Anträge unter Wahrung der Frist modifizieren. 2. Soweit der Antrag zu 3. a) zulässig ist, ist er begründet. Die Antragsgegnerin zu 2) hat durch die Zustimmung des Antragsgegners zu 1) zur Erhöhung der Kreditlinien gegenüber Ormond Quay in der Sitzung des Kreditausschusses der Sachsen LB am 16.6.2005 die Rechte des Landtages aus Art. 93 Abs. 1 SächsVerf verletzt. a) Die Budgethoheit umfasst die für ein parlamentarisch-demokratisches Gemeinwesen zentrale Befugnis des Landtages, über Höhe und Verwendungszweck der staatlichen Finanzmittel zu entscheiden. Das parlamentarische Budgetrecht erfüllt damit eine besondere demokratische Legitimationsfunktion für finanzwirksames Staatshandeln und ist zugleich ein wesentliches Instrument der parlamentarischen Regierungskontrolle, die eine rechtsstaatliche Demokratie maßgeblich prägt (SächsVerfGH, Urt. v. 23.4.2008 – Vf. 87-I-06; vgl. BVerfGE 55, 274 [303]; 70, 324 [356]). Entsprechend gebietet Art. 93 Abs. 1 SächsVerf, das gesamte Finanzgebaren des Freistaates der Steuerung und Kontrolle des Parlaments zu unterstellen, denn nur hierdurch kann die staatliche Haushaltswirtschaft die notwendige demokratische Legitimation erfahren (vgl. BVerfGE 45, 1 [32]; 108, 186 [216]; BVerwGE 10, 140 [143]). aa) Die hieraus folgenden Befugnisse des Parlaments sind nicht nur bezogen auf den Zeitraum zu wahren, für den nach Art. 93 Abs. 2 S. 1 SächsVerf ein Haushaltsplan aufgestellt wird. Die Dispositionsfreiheit des Gesetzgebers in Bezug auf die Zuweisung und Verwendung der dem Staat zur Verfügung stehenden Mittel ist auch bezogen auf künftige Haushaltsperioden zu schützen, mit der Folge, dass deren Vorbelastung unter dem Vorbehalt einer ausdrücklichen parlamentarischen Ermächtigung steht (vgl. VerfGH Rh.-Pf. NVwZ-RR 1998, 145 [147 f]; vgl. auch SächsVerfGH, Urt. v. 23.4.2008 – Vf. 87-I-06). (1) Dieses Prinzip hat in der Haushaltsverfassung konkrete Ausprägungen erfahren. Wie oben unter I. 2. a) aa) im Einzelnen ausgeführt, sind bereits in dem nach Art. 93 Abs. 1 SächsVerf aufzustellenden Haushaltsplan nicht nur diejenigen Ausgaben zu veranschlagen, die voraussichtlich in den jeweiligen Rechnungsjahren zu leisten sind. Die Exekutive bedarf auch für das Eingehen von VerpflichLVerfGE 20

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tungen, die voraussichtlich in künftigen Haushaltsjahren zu Ausgaben führen, einer Ermächtigung im Haushaltsplan. Darüber hinaus ist nach Art. 95 SächsVerf die durch eine Kreditaufnahme oder die Übernahme von Gewährleistungen bewirkte Vorbelastung künftiger Haushaltsperioden von einer Ermächtigung durch Gesetz abhängig. Die Norm soll die parlamentarisch unkontrollierte Eingehung von Schulden, die zu unübersehbaren, künftige Haushalte nachhaltig belastende Rückzahlungsverpflichtungen führen, verhindern (vgl. BVerfGE 67, 256 [280 f]) und auf diese Weise das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht gegenüber der Exekutive absichern (vgl. BVerfG aaO, S. 281; Heintzen in: v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 115 Rn. 1; Siekmann in: Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 115 Rn. 1). (2) Damit ist der die Dispositionsfreiheit des Landtages absichernde Vorbehalt der parlamentarischen Ermächtigung indes nicht abschließend beschrieben. Vielmehr unterfallen ihm exekutive Maßnahmen allgemein, soweit sie zu einer vorsehbaren Belastung künftiger Haushaltsperioden führen (vgl. auch Puhl aaO, S. 177 für eine Ausgliederung staatlichen Finanzgebarens durch die Exekutive). Die Budgethoheit des Gesetzgebers könnte weitgehend ausgehöhlt werden, wenn im Rahmen der staatlichen Haushaltswirtschaft vorhersehbar Vorwirkungen auf künftige Haushaltsperioden erzeugt werden dürften, die angesichts ihrer außenwirksamen Begründung (vgl. dazu BVerwGE 115, 89 [94]; Siekmann aaO, Art. 110 Rn. 38) eine unabweisbare Veranschlagungspflicht des Gesetzgebers für die Zukunft schaffen würden. Durch ein solches Vorgehen würde die im Prinzip der Gewaltenteilung wurzelnde und in der Haushaltsverfassung angelegte Aufgabenverteilung zwischen Regierung und Parlament unterlaufen (vgl. BVerfGE 67, 256 [281]). Danach ist es Aufgabe der Staatsregierung, in Ausübung der ihr nach Art. 59 Abs. 1 S. 2 SächsVerf zustehenden Leitungskompetenz eigenverantwortlich die den Erfordernissen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechende Haushaltsplanung aufzustellen (SächsVerfGH, Urt. v. 23.4.2008 – Vf. 87-I-06) und für eine ebenfalls diesen Erfordernissen genügende Ausführung des Haushaltsplans (Art. 94 Abs. 2 SächsVerf) Sorge zu tragen. Insoweit ist es nach Art. 97 Abs. 1 SächsVerf auch dem Landtag selbst verwehrt, ohne Mitwirkung der Staatsregierung die dort genannten Festlegungen des Haushaltsplanes durch Beschluss einseitig zu ändern. Demgegenüber erfolgt die Feststellung des Haushaltsplanes und damit die Bewilligung der für die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben erforderlichen Mittel nach Art. 93 Abs. 2 S. 1 SächsVerf – vorbehaltlich der der Exekutive nach Art. 96 SächsVerf eingeräumten Befugnisse – ausschließlich durch den Gesetzgeber selbst. bb) Der Gesetzgeber hat mit der Errichtung der Sachsen LB die Möglichkeit geschaffen, dass durch deren Betätigung finanzielle Vorwirkungen auf künftige Haushaltsperioden erzeugt werden. Die Sachsen LB wurde durch das Gesetz vom 19.12.1991 (SächsGVBl. S. 461) als Selbstverwaltungsträger nach Art. 82 Abs. 3 SächsVerf errichtet. Bereits hiermit wurde für die mit der Wahrnehmung öffentliLVerfGE 20

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cher Aufgaben beauftragte Bank ein der unmittelbaren staatlichen Kontrolle und Einflussnahme entzogener Freiraum geschaffen (vgl. Lerche in: Maunz/Dürig, GG, 30. Lfg., Art. 87 Rn. 194). Dies führt verbunden mit der Übernahme der Haftung für die von Sachsen LB begründeten Verbindlichkeiten nach § 4 Abs. 1 des Errichtungsgesetzes bzw. § 67 Abs. 1 GörK a.F. dazu, dass der Staatshaushalt für die finanziellen Folgen der unternehmerischen Betätigung der Sachsen LB einstehen muss. cc) Die von der Errichtung der Sachsen LB insoweit ausgehende Legitimationswirkung für die Entstehung künftige Haushaltsperioden betreffender Finanzierungspflichten des Staates gilt aber nicht uneingeschränkt. Die abstrakte Übernahme der Finanzierungsverantwortung steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem vom Gesetzgeber verfolgten Errichtungszweck. Eine von diesem Zweck nicht gedeckte Überschreitung der aus ihm folgenden Handlungsbefugnisse hat – wenn sich aus ihr Vorwirkungen auf künftige Haushaltsperioden ergeben – zur Folge, dass eine normativ nicht vorgesehene, den Gesetzgeber aber bei künftigen Budgetentscheidungen bindende Finanzierungsverantwortung des Freistaates entsteht. Ob sich daneben auch aus dem Haushaltsplan selbst Schranken für die Art und den Umfang der Betätigung der Sachsen LB ergeben konnten, kann offen bleiben, wenn diese nicht mehr innerhalb ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches lag. b) Der Staatsregierung oblagen – ungeachtet der mit der Errichtung der Sachsen LB verbundenen Verselbstständigung ihrer unternehmerischen Betätigung – Handlungs- und Kontrollpflichten, die auf den Schutz der Rechte des Landtages aus Art. 93 Abs. 1 SächsVerf gerichtet waren. aa) Durch die Entsendung des Staatsministers der Finanzen als Vorsitzenden des Verwaltungsrates der Sachsen LB nach § 41 Abs. 3 GörK a.F. wurde sichergestellt, dass die Verantwortlichkeit für deren Geschäftspolitik zumindest auch bei einem Exekutivorgan lag. Die Bestellung des innerhalb der Staatsregierung nach § 21 GeschOSReg mit besonderen Rechten ausgestatteten Sachwalters des Haushaltsbewilligungsrechts stand in unmittelbaren Zusammenhang mit der besonderen – aus dem Verhältnis ihres Finanzgebarens zum Umfang des Staatshaushaltes herrührenden – Bedeutung der Sachsen LB für die Haushaltswirtschaft des Freistaates. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass das Haushaltsrecht nach § 112 Abs. 2 SäHO im Wesentlichen auf eine vergangenheitsbezogene staatliche Rechnungsprüfung und Kontrolle ausgerichtet ist und es – zu Gunsten einer der gesetzlichen Aufgabenstellung entsprechenden freien unternehmerischen Entfaltung – hinnimmt, wenn sich der auf die Betätigung der Sachsen LB gerichtete staatliche Einfluss auf die Mitgliedschaft in den Aufsichtsgremien nach Maßgabe des § 112 Abs. 2 S. 1 iVm § 65 Abs. 1 Nr. 3 SäHO beschränkt hat (vgl. hierzu Eibelshäuser/Wallis in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, LVerfGE 20

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Stand: Januar 2001, § 112 BHO Rn. 7, 9; Nebel in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 40. Lfg., § 112 BHO Rn. 3). bb) Der Staatsminister der Finanzen war auch angesichts dieser nur eingeschränkt gegebenen Handlungsmöglichkeiten jedenfalls dann von Verfassungs wegen verpflichtet, diese mit der Zielrichtung einer Beschränkung der unternehmerischen Betätigung der Sachsen LB zu nutzen, wenn diese nicht mehr innerhalb ihres gesetzlichen Auftrages lag und die hieraus resultierenden, vorhersehbaren Risiken im Falle ihrer Realisierung den Haushaltsgesetzgeber in künftigen Haushaltsperioden in seiner Entscheidungsfreiheit erkennbar beeinträchtigten. c) Hieran gemessen war der Antragsgegner zu 1) zur Wahrung der Budgethoheit des Landtages verpflichtet, die Erhöhung der Kreditlinie in der Sitzung des Kreditausschusses vom 16.6.2005 abzulehnen. aa) Die mit der Zustimmung zur Erhöhung der Kreditlinie ermöglichte Betätigung der Sachsen LB bzw. der Sachsen LB Europe auf den Kapitalmärkten war von ihren gesetzlichen Aufgaben nicht mehr gedeckt. (1) Eine ausschließlich auf Gewinnerzielung gerichtete Tätigkeit als Geschäftsbank gehörte jedenfalls dann nicht mehr zu den Aufgaben der Sachsen LB nach § 34 GörK a.F., wenn diese ihrem Volumen nach erkennbar nicht mehr der Erfüllung bzw. Sicherstellung ihres in § 34 Abs. 2 bis 4 GörK a.F. näher beschriebenen öffentlichen Auftrags diente. (1.1) Die Wahrnehmung der Funktionen einer Geschäftsbank durch die Sachsen LB verbunden mit der Befugnis, Bankgeschäfte aller Art sowie ihrem Zweck entsprechende Hilfsgeschäfte durchzuführen, war durch den in § 34 Abs. 2 bis 4 GörK a.F. zum Ausdruck kommenden öffentlichen Auftrag begrenzt. Die Sachsen LB hatte nach § 34 Abs. 1 S. 1 GörK a.F. die Aufgaben einer Staats-, Kommunal- sowie einer Zentralbank der sächsischen Sparkassen. Der hiermit beschriebene öffentliche Auftrag wird in § 34 Abs. 2 und 3 GörK a.F. konkretisiert. Die Sachsen LB sollte als Staats- und Kommunalbank insbesondere den Freistaat Sachsen und seine kommunalen Körperschaften in der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und in der Durchführung ihrer Bankgeschäfte unterstützen (§ 34 Abs. 2 GörK a.F.) und als Sparkassenzentralbank Liquiditätsmittel der sächsischen Sparkassen verwalten und diesen solche bereitstellen (§ 34 Abs. 3 GörK a.F.). Soweit die Sachsen LB nach § 34 Abs. 1 S. 2 GörK a.F. Geschäftsbank war und ihr insoweit die Durchführung von Bankgeschäften aller Art einschließlich ihren Zwecken dienender sonstiger Geschäfte erlaubt war, sollte hiermit insbesondere die Versorgung der Wirtschaft im Freistaat Sachsen mit Bankleistungen gefördert werden (§ 34 Abs. 4 GörK a.F.). Abgesehen davon, dass § 34 Abs. 1 S. 2 GörK a.F. die Tätigkeit als Geschäftsbank – anders als die Beschreibung in S. 1 des § 34 Abs. 1 GörK a.F. – nicht ausdrücklich als Aufgabe benennt, ergibt sich aus § 34 Abs. 4 GörK a.F., dass die Wahrnehmung der Funktionen einer GeLVerfGE 20

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schäftsbank der Förderung des dort beschriebenen öffentlichen Auftrages zu dienen hatte. Die Regelung des § 34 GörK a.F. entspricht insoweit der ursprünglichen Fassung des § 2 des Errichtungsgesetzes für die Sachsen LB vom 19.12.1991 (SächsGVBl. S. 461). Aus der Begründung zum Gesetzentwurf der Staatsregierung zu diesem Gesetz geht hervor, dass die Errichtung der Sachsen LB als Geschäftsbank dazu beitragen solle, den Wettbewerb im Kreditgewerbe auf Landesebene zu gewährleisten, und dass vor dem Hintergrund der Aufbausituation der sächsischen Unternehmen die Aktivität einer regionalen und öffentlich-rechtlichen Wettbewerbsbank notwendig sei, die die Konzentration des Geld- und Kapitalkreislaufes auf die sächsische Region fördert (vgl. Drs. 1/1005, Begründung S. 2). Die Ergänzung von § 2 Abs. 1 des Errichtungsgesetzes durch Art. 3 des Gesetzes zur Neuordnung der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute im Freistaat Sachsen einschließlich der Sächsischen Aufbaubank GmbH vom 3.5.1999 (SächsGVBl. S. 190) hat keine Erweiterung des Aufgabenbereiches bewirkt, sondern lediglich Hilfsgeschäfte, die den Zwecken der der Aufgabenstellung entsprechenden Bankgeschäfte dienen, ausdrücklich legitimiert. (1.2) Die so verstandene Begrenzung des Aufgabenbereiches schloss eine Betätigung aus, die ohne Bezug zum öffentlichen Auftrag den geschäftlichen Schwerpunkt der Sachsen LB auf ausschließlich ertragsorientierte Aktivitäten an den internationalen Kapitalmärkten verlagerte. (1.2.1) Die strategische Neuausrichtung der Geschäfte der Sachsen LB zum Ende des Jahres 2001 entsprach nicht ihrem öffentlichen Auftrag. Sie hatte im Wesentlichen die Ersetzung des Kreditgeschäfts mit nicht extern (insbesondere durch Ratingagenturen) bewerteten Kreditnehmern durch das Kreditgeschäft mit extern bewerteten Kreditnehmern, insbesondere durch das so genannte SyntheticAsset-Geschäft, zum Inhalt. Auch wenn mit dieser Neuausrichtung nicht der Rückzug aus dem Firmenkundengeschäft in Sachsen beabsichtigt gewesen sein sollte, hatte die Konzentration auf das verbriefte Kreditgeschäft zur Folge, dass die regionalen Geschäftsbankaktivitäten in den Hintergrund traten. Dies widersprach § 34 Abs. 4 GörK a.F., nach dem der Schwerpunkt der Geschäftsbankaktivitäten im regional angebundenen Bank- und Kreditgeschäft zu liegen hatte. (1.2.2) Die Verlagerung der Geschäftsbankaktivitäten konnte auch nicht mit einer Veränderung der Rahmenbedingungen für die Erfüllung des öffentlichen Auftrages gerechtfertigt werden. Der Verfassungsgerichtshof verkennt in diesem Zusammenhang nicht, dass die Abschaffung der Gewährträgerhaftung nach Maßgabe des § 67 GörK a.F. nachhaltigen Einfluss auf die Wettbewerbssituation der Sachsen LB hatte und daher in der Zeit nach 2002 eine Neuausrichtung des Geschäftsbankmodells erforderlich wurde, um dauerhaft die Marktposition im regional tätigen Kreditgewerbe behaupten zu können. Jedenfalls bei einer unveränderten Eigenkapitalsituation war zu erwarten, dass der Wegfall der Gewährträgerhaftung zu einem Anstieg der Refinanzierungskosten führen würde. Für die in der LVerfGE 20

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Sitzung des Verwaltungsrates der Sachsen LB vom 30.10.2001 beschlossene strategische Neuausrichtung der Bank wurden jedoch auch weitere Ursachen genannt. Infolge der bankaufsichtsrechtlichen Solvabilitätsvorschriften und eingeschränkter regionaler und nationaler Marktpotentiale wurden nur begrenzt Wachstumsaussichten für die Bank gesehen. Ungeachtet dessen wurde von der Notwendigkeit der Steigerung der Rentabilität ausgegangen, um die Ausschüttungserwartungen der Anteilseigner der Sachsen LB zu erfüllen. Die von den Anteilseignern der Sachsen LB erwartete Rentabilitätssteigerung der Bank und die mit ihr in Zusammenhang stehende Prämisse, ihr innerhalb der veränderten Rahmenbedingungen keine deutlich erhöhten Eigenmittel zur Verfügung zu stellen, fand keine eigenständige Rechtfertigung im öffentlichen Auftrag der Sachsen LB. Im Übrigen wäre es allein Sache des Gesetzgebers gewesen, veränderten Rahmenbedingungen durch eine Neubestimmung des gesetzlichen Auftrages unter Hinnahme der daraus resultierenden Haushaltsrisiken Rechnung zu tragen. (1.2.3) Schließlich hat der Gesetzgeber die Verlagerung des Schwerpunktes der Geschäftsbankaktivitäten auch nicht im Zusammenhang mit dem Erlass des Gesetzes über das öffentlich-rechtliche Kreditwesen im Freistaat Sachsen vom 13.12.2002 nachträglich legitimiert. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber davon ausging, mit der Abschaffung der Gewährträgerhaftung und voraussichtlich wesentlich strenger werdenden Eigenkapitalvoraussetzungen würde der öffentliche Auftrag der Bank modifiziert oder erweitert. Obwohl der Verwaltungsrat der Sachsen LB bereits in der zweiten Jahreshälfte 2001 eine eher kritische Einschätzung zu einem auf den regionalen Markt konzentrierten Geschäftsmodell hatte und nach der Neuorientierung das Geschäftskundenkreditgeschäft in Sachsen zumindest nicht mehr der Schwerpunkt der Geschäftsbankaktivitäten sein sollte, bringt der Gesetzentwurf der Staatsregierung zum Gesetz über das öffentlichrechtliche Kreditwesen im Freistaat Sachsen vom 31.5.2002 (Drs. 3/6573) hierzu nichts zum Ausdruck. Vielmehr wird dort hervorgehoben, dass innerhalb der neuen Rahmenbedingungen die regionale Identität gewahrt und der öffentliche Auftrag erfüllt werden solle (Drs. 3/6573, S. 2). Entsprechend blieb der öffentliche Auftrag der Sachsen LB auch unter den veränderten Rahmenbedingungen unverändert bestehen. (2) Dies zu Grunde gelegt war die mit der Erhöhung der Kreditlinien gegenüber Ormond Quay ermöglichte Ausweitung der Kapitalmarktaktivitäten im Bereich Synthetic Assets vom Errichtungszweck nicht mehr gedeckt. (2.1) Das von der Sachsen LB Europe mit den Kapitalmarktaktivitäten umgesetzte Geschäftsmodell wies keinen regionalen Bezug auf und hatte insbesondere keinen Bezug zur Versorgung der sächsischen Wirtschaft mit Bankleistungen. Auch die Eröffnung der Kreditlinie selbst kann nicht als ein Bankgeschäft mit einer solchen Zielrichtung angesehen werden, zumal diese innerhalb der Gesamtkonstruktion lediglich als ein Hilfsgeschäft anzusehen war. LVerfGE 20

Organstreitverfahren – Budgetrecht Landtag

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(2.2) Schon das Volumen der mit der Erhöhung der Kreditlinie ermöglichten Kapitalmarktgeschäfte schließt es unter Berücksichtigung des damaligen Geschäftsumfangs im Übrigen aus, diese als innerhalb der Geschäftsbankfunktion der Sachsen LB zulässige Betätigung anzusehen. (2.2.1) Die Ausweitung des Kreditengagements im Juni 2005 eröffnete die Möglichkeit, allein in Ormond Quay das Investitionsvolumen in ABS-Strukuren auf über 40 Mrd. Euro zu erhöhen. Die Bedingungen für die Inanspruchnahme der Liquiditätsfazilität der Sachsen LB durch Ormond Quay sahen vor, dass 4,2% des täglich gemeldeten Gesamtportfoliobetrages nicht überschritten werden durften. Bei vollständig ausgeschöpfter Liquiditätslinie hätte der Inanspruchnahme daher ein Investitionsvolumen von mehr als 40 Mrd. Euro gegenübergestanden. Auf der Grundlage der im Juni 2005 bestehenden Planungen war für 2005 eine Inanspruchnahme der Kreditlinie in Höhe von 178 Mio. Euro, im Jahr 2006 in Höhe von 343 Mio. Euro und im Jahr 2009 in Höhe von 1,243 Mrd. Euro vorgesehen. Die Realisierung dieser Planung unterstellt, wäre das Investitionsvolumen von 4,238 Mrd. Euro im Jahr 2005 auf 8,167 Mrd. Euro im Jahr 2006 und schließlich auf 29,6 Mrd. Euro im Jahr 2009 angestiegen. (2.2.2) Demgegenüber betrug das Volumen zugesagter Firmenkunden- und Immobilienkredite zum 31.12.2004 insgesamt 8,8 Mrd. Euro, wobei das internationale Kreditgeschäft hiervon bereits mit umfasst war. Schon zu diesem Zeitpunkt lag der Umfang des von der Sachsen LB Europe betreuten Synthetic-Asset Portfolios mit 11,6 Mrd. Euro über diesem Betrag. Der Geschäftsbericht der Sachsen LB für das Jahr 2004 gab ein konzernweites Geschäftsvolumen i.H.v. 67,3 Mrd. Euro an. Die im Juni 2005 erfolgte Ausweitung der Kreditlinien ermöglichte – in Umsetzung der im Jahr 2001 beschlossenen und im Jahr 2005 angepassten Geschäftsstrategie – Kapitalmarktaktivitäten allein in dieser Zweckgesellschaft im Umfang von etwa zwei Dritteln dieses Geschäftsvolumens. Zwar war bei planmäßiger Entwicklung ein sich über mehrere Jahre erstreckender Anstieg des Investitionsvolumens beabsichtigt. Allerdings ist nicht zu ersehen, dass die dem öffentlichen Auftrag unmittelbar dienenden Geschäftsfelder in einer vergleichbaren Weise ausgebaut werden sollten. Abgesehen davon, dass dies der dargestellten Gesamtstrategie nicht entsprochen hätte, zeigen die Geschäftsberichte der Folgejahre, dass innerhalb dieser Geschäftsfelder keine nachhaltigen Veränderungen eingetreten sind. bb) Die durch die Zustimmung des Kreditausschusses ermöglichte Geschäftstätigkeit der Sachsen LB erzeugte erkennbar parlamentarisch nicht gebilligte Vorwirkungen auf künftige Haushaltsperioden. Mit der vom Antragsgegner zu 1) befürworteten Ausweitung des Kreditengagements im Juni 2005 gegenüber Ormond Quay wurden für die Sachsen LB vorhersehbar Finanzierungsrisiken geschaffen, die von ihr selbst nicht abgedeckt werden konnten. Die sich daraus für die Zukunft ergebende Finanzierungsverantwortung des Freistaates Sachsen LVerfGE 20

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war durch eine bereits im Haushaltsplan der Jahre 2005/2006 veranschlagte Risikovorsorge nicht abgedeckt. (1) Nach der eigenen Risikobewertung der hierfür innerhalb der Sachsen LB zuständigen Abteilung vom 17.6.2004 hatten die Sachsen LB und die Sachsen LB Europe für sämtliche Risiken der gesamten Finanzierungsstruktur einzustehen. Die über die gesamte Laufzeit der Anlagen sicherzustellende Refinanzierungsmöglichkeit habe mangels eigener Marktkenntnis nicht abschließend bewertet werden können. Die Stellungnahme weist weiter darauf hin, dass die (durchweg) positive Bewertung von in Betracht kommenden Anleihen durch Ratingagenturen zur Möglichkeit von Änderungen des Marktwertes nicht aussagekräftig sei, weil dieser in der aktuellen Ratingmethodik nicht mit einbezogen werde. Im Fazit wird das Risiko aus der Finanzierungsstruktur unter Berücksichtigung der Möglichkeit, zu veräußernde Anlagen in den Eigenbestand der Sachsen LB zu übernehmen, als insgesamt überschaubar angesehen. Die Stellungnahme des Kreditrisikomanagements der Sachsen LB vom 25.5.2005 zur Erhöhung der Liquiditätslinien auf 1,7 Mrd. Euro verwies ausdrücklich auf die als Anlage beigefügte Stellungnahme vom 17.6.2004. Innerhalb der Sachsen LB wurden damit bereits im Jahr 2004 diejenigen Risiken benannt, die sich im August 2007 realisierten. (2) Diese Bewertung war zum Zeitpunkt der Erhöhung der Liquiditätslinien auf 1,7 Mrd. Euro nicht entkräftet. Vielmehr lagen Umstände vor, die eine erweiterte Risikoanalyse vor einer Ausweitung des Engagements zwingend erforderlich erscheinen ließen. (2.1) Die der Erhöhung der Kreditlinien zu Grunde liegenden Anträge gingen anders als die Stellungnahme des Kreditrisikomanagements der Sachsen LB davon aus, dass Risiken nur im Zusammenhang mit der eröffneten Kreditlinie zu betrachten sind. Der Einschätzung der Kreditanträge lag damit bereits ein anderer Sachverhalt zu Grunde, so dass diese – ohne weitere Aufklärung – schon im Ausgangspunkt nicht geeignet war, die Bewertung des Kreditrisikomanagements zu entkräften. Hinzu kommt, dass im Zuge der von der BaFin im August 2004 in Auftrag gegebenen Prüfung nach § 44 Abs. 1 KWG offenbar wurde, dass die Risikomessung der Sachsen LB grundsätzlich dem Umstand nicht Rechnung trug, dass die Portfolien, die durch die Einzweckgesellschaften gehalten wurden, hinsichtlich der Ausfallrisiken restrukturiert waren und in zwei von drei Stichproben ein Erstverlustrisiko aus dem gesamten außerbilanziellen Kreditvolumen übernommen wurde. Damit wurde auch seitens der Bankaufsicht auf eine fehlerhafte Einschätzung der aus dem Geschäftsfeld Synthetic Assets resultierenden Verlustrisiken hingewiesen. Wie die Verfahrensweise bei Ormond Quay zeigt, hat die Sachsen LB diese Hinweise nicht zum Anlass genommen, eine detaillierte Prüfung der Risikostrukturen in diesem Geschäftsfeld vorzunehmen. Vielmehr wurden die in der Kreditvorlage offen zu Tage tretenden Widersprüche in der Risikobewertung nicht aufgeklärt. LVerfGE 20

Organstreitverfahren – Budgetrecht Landtag

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(2.2) Die in der Folge der Überprüfung nach § 44 Abs. 1 KWG vorgenommenen Pauschalwertberichtigungen waren evident nicht geeignet, die in der Stellungnahme des Kreditrisikomanagements angesprochenen Risiken vollständig abzudecken. Unabhängig davon, ob und gegebenenfalls in welcher Weise im Hinblick auf derivative Kreditrisiken und Engagements in außerbilanzielle Zweckgesellschaften auf der Ebene der Sachsen LB oder der Sachsen LB Europe Pauschalwertberichtigungen vorgenommen werden konnten und worden sind (vgl. dazu auch Boulkab/Marxfeld/Wagner in: IRZ 2008, 497 [501 f]), deckten diese lediglich aus den Anleihen resultierende Verlustrisiken zum Fälligkeitstermin (sog. Adressenausfallrisiko) ab. Gerade dieses Risiko wurde – so auch die Stellungnahme des Kreditrisikomanagements vom 17.6.2004 – auf Grund der damals positiven Bewertung der Anleihen durch Ratingagenturen als vertretbar angesehen. Die spezifischen Risiken aus der Finanzierungsstruktur für die Sachsen LB gingen hierüber jedoch hinaus, weil diese nur unter der Voraussetzung eines bis zum Endfälligkeitstermin stabilen Marktwertes und – hiermit korrespondierend – eines stets funktionsfähigen Refinanzierungsmarktes durchgeführt werden konnte. (2.3) An der Vorhersehbarkeit der Risiken fehlt es auch nicht deswegen, weil die Überprüfung nach § 44 Abs. 1 KWG – soweit sie dem Verfassungsgerichtshof vorliegt – und die Jahresabschlussprüfungen des Sachsen LB-Konzerns zu den vorbezeichneten, spezifischen Risiken nichts ergaben. Ormond Quay und die in Bezug auf diese Zweckgesellschaft bestehende Risikostruktur waren bereits nicht Gegenstand der Überprüfung nach § 44 Abs. 1 KWG. Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass die in der Stellungnahme vom 17.6.2004 aufgezeigten Risiken konkret einer sachverständigen Beurteilung unterzogen worden sind. Im Hinblick darauf konnte sich allein deswegen, weil die in der Stellungnahme benannten Zusammenhänge im Rahmen von Prüfungshandlungen allgemeiner Art nicht aufgezeigt wurden, kein berechtigtes Vertrauen auf eine hinreichende Risikovorsorge bilden. Entsprechend muss der Verfassungsgerichtshof nicht aufklären, ob die Sachsen LB bereits im Rahmen der Vorlage der Ergebnisse der Sonderprüfung im Sommer 2005 darauf hingewiesen wurde, dass das Geschäftsmodell nur funktionieren könne, wenn es nie zu grundsätzlichen Marktstörungen komme. (2.4) Schließlich können die Antragsgegner auch nicht mit dem Argument gehört werden, zum Zeitpunkt der Krediterhöhung sei nach den gesammelten Erfahrungen mit nachhaltigen Marktveränderungen nicht zu rechnen gewesen. Die Stellungnahme vom 17.6.2004 führt gerade aus, dass innerhalb der Bank keine Erfahrungen vorlagen, auf Grund derer das Risiko künftiger Marktveränderungen hätte eingeschätzt werden können. Diese Einschätzung hat sich – wie die Bezugnahme auf dieses Votum in der Stellungnahme vom 24.5.2005 belegt – bis zur Erhöhung der Kreditlinien nicht geändert. (3) Musste die Sachsen LB auf Grund dieser Risikobewertung aber damit rechnen, die Anleihen im Falle eines nicht funktionsfähigen RefinanzierungsLVerfGE 20

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marktes oder eines erheblichen Einbrechens der Marktpreise zur Vermeidung erheblicher Verluste in den eigenen Bestand zu übernehmen, um diese dann bis zur Endfälligkeit halten zu können, hätte – um eine in der Zukunft liegende Inanspruchnahme des Staatshaushalts ausschließen zu können – hierfür Vorsorge getroffen werden müssen. Nach dem Vorbringen der Antragsgegner wurde jedoch die Möglichkeit einer Übernahme der Anleihen in den eigenen Bestand in den Planungen der Sachsen LB nicht berücksichtigt. Die eingeräumte Kreditlinie konnte, da diese nur 4,2% des jeweiligen Portfoliovolumens ausmachte – wie auch in den Kreditanträgen ausgeführt – nur kurzfristige Schwankungen am Refinanzierungsmarkt ausgleichen. Eine hinreichende Vorsorge für etwaige Verlustrisiken aus einer vorzeitigen Veräußerung der Anleihen lag schon deswegen nicht vor, weil die Haftungszusammenhänge – ungeachtet der ausdrücklichen Hinweise in der Stellungnahme vom 17.6.2004 – fehlerhaft eingeschätzt wurden. Allein daraus ergibt sich, dass die Sachsen LB insbesondere bei einem auf der Grundlage der zum Zeitpunkt der Krediterhöhung vorliegenden Planung anwachsenden Programmvolumen die aus einer Marktveränderung resultierenden Risiken nicht aus eigener Kraft decken konnte. (4) Das hieraus resultierende Risiko einer künftigen Inanspruchnahme des Freistaates Sachsen als Gewährträger der Sachsen LB war im Haushaltsplan der Jahre 2005 und 2006 nicht abgedeckt. Zuführungen an Rücklagen für eine solche Inanspruchnahme waren im Haushaltsplan nicht veranschlagt. Die im Einzelplan 15 Kapitel 1510 Titel 870 01 veranschlagten Mittel für die Inanspruchnahme aus Gewährleistungen in Höhe von 45 Mio. Euro (2005) bzw. 50 Mio. Euro (2006) konnten zwar auch zur Abwendung von Schadensfällen und zur Realisierung von Sicherheiten eingesetzt werden. Soweit die Antragsgegner anknüpfend hieran in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt haben, zum Zeitpunkt der Erhöhung der Kreditlinien seien aus diesem Titel und Rückläufen aus anderen Titeln Mittel in Höhe von 68,9 Mio. Euro deckungsfähig gewesen, ist bereits zweifelhaft, ob die bei planmäßiger Inanspruchnahme der Liquiditätslinien für die Jahre 2005 und 2006 drohenden Risiken hätten abgedeckt werden können, da die zur Verfügung stehenden Mittel nur 0,8% des für 2006 geplanten Programmvolumens betrugen. Jedenfalls aber hätte das Inanspruchnahmerisiko, das infolge der durch die Kreditvergabe ermöglichten Ausweitung des Investitionsvolumens in künftigen Haushaltsperioden bestand, aus den mit der Billigung des Parlaments bereits gebildeten Rücklagen evident nicht gedeckt werden können. cc) Die unter bb) beschriebenen Risiken und damit die Möglichkeit einer Inanspruchnahme des Staatshaushalts ohne parlamentarische Ermächtigung waren für die Antragsgegnerin zu 2), die im maßgeblichen Zeitraum durch den Antragsgegner zu 1) den Vorsitz im Verwaltungsrat und im Kreditausschuss des Verwaltungsrats der Sachsen LB führte, vorhersehbar.

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(1) Der Verfassungsgerichtshof verkennt dabei nicht, dass die dem Antrag auf Erhöhung der Liquiditätsfazilität beigefügte Beschlussvorlage in sich widersprüchlich war, weil im Kreditantrag selbst die Haftungszusammenhänge fehlerhaft dargestellt worden waren und lediglich das dem Antrag beigefügte Zweitvotum des Kreditrisikomanagements – und auch das nur in einer Anlage und ohne ausdrückliche Bezeichnung der maßgeblichen Vereinbarungen – sowie eine ebenfalls beigefügte Erläuterung zum Kreditengagement die im Ergebnis umfassende Haftung des Sachsen LB-Konzerns beschreibt. Bereits diese Widersprüche hätten aber zu einer genaueren Prüfung Anlass geben müssen. Der Antragsgegner zu 1) musste von einer vollständigen Risikoübernahme durch den Sachsen LB-Konzern jedoch ungeachtet dessen spätestens in der Sitzung des Kreditausschusses am 16.6.2005 ausgehen, nachdem dort auf ausdrückliche Nachfrage nach dem möglichen Maximalausfall erläutert wurde, dass sämtliche Kursverluste im Falle der Veräußerung der Anlagen aus Ormond Quay im Ergebnis durch den Sachsen LBKonzern zu tragen seien. (2) Auf Grund der den jeweiligen Kreditanträgen beiliegenden Stellungnahme des Kreditrisikomanagements war auch bekannt, dass die Sachsen LB aus eigener Kenntnis die bestehenden Marktveränderungsrisiken nicht einschätzen konnte. Da diese ungeachtet der geäußerten Bedenken nicht näher untersucht worden sind, ist auch nicht ersichtlich, auf welcher Grundlage der Antragsgegner zu 1) meinte darauf vertrauen zu dürfen, dass größere Schwankungen der Marktpreise nicht zu erwarten seien und Störungen am Refinanzierungsmarkt allein durch die eröffnete Kreditlinie hätten ausgeglichen werden können, zumal eine solche Prognose innerhalb der Finanzierungsstruktur bis zum Jahr 2015 hätte Bestand haben müssen. (3) Dem Antragsgegner zu 1) lagen damit aufgrund seiner Mitgliedschaft im Verwaltungsrat und in dem von diesem gebildeten Kreditausschuss im Juni 2005 Kenntnisse vor, nach denen offenkundig die aus den Finanzmarktgeschäften der Sachsen LB Europe resultierenden Risiken von der Sachsen LB nicht vollständig erfasst waren. Gerade angesichts der in der Beschlussvorlage offen zu Tage tretenden Widersprüche hätte spätestens nach dem ausdrücklichen Hinweis in der Sitzung des Kreditausschusses vom 16.6.2005 und vor einer Zustimmung zur Ausweitung der Kreditlinien eine umfassende Prüfung der Haftungszusammenhänge erfolgen müssen, zumal in der Risikoberichterstattung der Sachsen LB an die Organe der Sachsen LB sowohl vor der wie auch im Anschluss an die Ausweitung der Liquiditätsfazilität auf rund 1,7 Mrd. Euro die Ansicht vertreten wurde, der maximal mögliche Ausfallbetrag sei auf die Höhe der zugesagten Kreditlinie begrenzt.

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Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen

IV. Der Antrag zu 3. b) ist unzulässig, weil der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof nicht eröffnet ist; es fehlt an einem die Beteiligten verbindenden Verfassungsrechtsverhältnis. 1. Eine Befugnis der Antragsgegner, der Sachsen LB die Erhöhung der Kreditlinie gegenüber der Ormond Quay auf 1,735 Mrd. Euro zu untersagen, hätte sich nach der Zustimmung des Kreditausschusses allein aus der in § 47 GörK a.F. vorgesehenen Rechtsaufsicht ergeben können. Aufgrund der Errichtung der Sachsen LB als selbständiger Trägerin von öffentlichen Aufgaben konnten von Gremien der Bank getroffene Entscheidungen nur nach Maßgabe des § 47 Abs. 4 GörK a.F. suspendiert werden. Daneben standen den Antragsgegnern Einspruchsrechte oder vergleichbare Befugnisse nicht zu. 2. Ungeachtet der Frage, ob den Antragsgegnern die Möglichkeit eines Einschreitens im Wege der Rechtsaufsicht eröffnet war, berührt der Streit über eine dahingehende Verpflichtung nicht das bei einem Organstreitverfahren vorausgesetzte Verfassungsrechtsverhältnis zwischen den Beteiligten. Zulässigkeit und Umfang von konkreten aufsichtsbehördlichen Maßnahmen richteten sich maßgeblich nach den einfach-gesetzlichen Bestimmungen des Gesetzes über die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute im Freistaat Sachsen und die Sachsen-Finanzgruppe. Danach kam ein Einschreiten der Rechtsaufsicht in Betracht, soweit die Verwaltung und Geschäftsführung der Sachsen LB nicht den Gesetzen, den Rechtsverordnungen, der Satzung oder den aufsichtsbehördlichen Anordnungen entsprachen (§ 47 Abs. 2 GörK a.F.). Die haushaltsverfassungsrechtlichen Gewährleistungen zugunsten des Landtages – die der Sachsen LB gegenüber ohnehin keine unmittelbaren Bindungen erzeugten – vermögen allenfalls bei der Auslegung und Anwendung dieser Regelungen Bedeutung zu entfalten. Der Schwerpunkt der sich stellenden Rechtsfragen liegt folglich im Bereich des einfach-gesetzlichen Rechts, was die Annahme eines Verfassungsrechtsverhältnisses ausschließt (vgl. SächsVerfGH, Beschl. v. 28.2.2008 – Vf. 73-I-08). C. Die Entscheidung ergeht nach § 16 Abs. 1 S. 1 SächsVerfGHG kostenfrei. Der Freistaat Sachsen hat der Antragstellerin zwei Drittel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten (§ 16 Abs. 4 SächsVerfGHG).

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Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Landesverfassungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt Winfried Schubert, Präsident Lothar Franzkowiak, Vizepräsident Anneliese Bergmann Dr. Friederike Stockmann Traudel Gemmer Dr. Günther Zettel Prof. Dr. Winfried Kluth Stellvertretende Richterinnen und Richter Frank Böger Helmut Engels Veronika Pumpat Tatjana Stoll Stephan Rether Dr. Josef Molkenbur Prof. Dr. Heiner Lück

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Verfassungsbeschwerde – Gesetzgeberisches Unterlassen

Nr. 1 Zulässiger Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 75 Nr. 6 der Landesverfassung kann nur ein gesetzgeberisches Tun, nämlich der Erlass eines (förmlichen) Landesgesetzes sein. Grundgesetz Art. 4 Abs. 1; 14 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt Art. 9 Abs. 1; 18; 75 Nr. 6 Gesetz über das Landesverfassungsgericht § 21 Abs. 1 Landesjagdgesetz Sachsen-Anhalt § 7

Beschluss vom 13. Januar 2009 – LVG 10/08 – in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren des Herrn… wegen des Landesjagdgesetzes Sachsen-Anhalt – LJagdG-LSA – vom 23. Juli 1991 (GVBI. LSA S. 186), zuletzt geändert durch Artikel 66 des Gesetzes vom 18.11 2005 (GVBl. LSA S. 698, 709). Entscheidungsformel: Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen, Gerichtskosten werden nicht erhoben. Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet. Gründe: I. 1. Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Einbeziehung von zwei in seinem Eigentum stehenden Grundstücken in eine Jagdgenossenschaft sowie die damit verbundene Ausübung der Jagd nach den Vorschriften des Landesjagdgesetzes für Sachsen-Anhalt. Das Landesjagdgesetz für Sachsen-Anhalt (JagdG-LSA) vom 23.7.1991 (GVBl. LSA S. 186), zuletzt geändert durch Artikel 66 des Gesetzes vom LVerfGE 20

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Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt

18.11.2005 (GVBl. LSA S. 698, 709) sieht in § 7 Abs. 2 die Möglichkeit vor, dass Grundstücke, die nach § 8 Bundesjagdgesetz (BJagdG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29.9.1976 (BGBl. 1 S. 2849) zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 26.3.2008 (BGBl. 1 S. 426) zu einem gemeinschaftlichen Jagdbezirk gehören, durch die zuständige Jagdbehörde auf Antrag des Eigentümers oder Nutzungsberechtigten von Amts wegen zu befriedeten Bezirken erklärt werden können, in denen das Jagdrecht iSd § 1 BJagdG nicht ausgeübt werden darf. Der Beschwerdeführer ist seit 1996 bzw. 1999 Eigentümer zweier im Außenbereich liegender Flurstücke, die zum Gebiet der örtlichen Jagdgenossenschaft des gemeinschaftlichen Jagdbezirks S. gehören. Bis zum Jahr 2005 hatte der Beschwerdeführer die beiden Flurstücke zum Zweck der landwirtschaftlichen Nutzung verpachtet. Nach Beendigung der Pachtverhältnisse hat der Beschwerdeführer die Bewirtschaftung der beiden Flurstücke eingestellt und auf der entstandenen Brachfläche Renaturierungsmaßnahmen durchgeführt. Unter anderem hat er Benjeshecken angelegt und Gehölz aufwachsen lassen, um freilebenden Tieren ein Rückzugsgebiet zu geben. Diese Naturschutzmaßnahmen wurden durch die Untere Naturschutzbehörde in das Ökokonto (§ 20 Abs. 3 Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt v. 12.7.2004, GVBl. LSA S. 454) eingetragen. Der Beschwerdeführer bezeichnet sich als engagierten Tierschützer, Vegetarier und entschiedenen Jagdgegner. Vor diesem Hintergrund bemüht er sich seit mehreren Jahren, die Erklärung seiner beiden Flurstücke zu befriedetem Besitz iSd § 7 JagdG-LSA durch die Jagdbehörde zu erreichen. Da die Flurstücke die gesetzlichen Voraussetzungen für eine solche Erklärung nicht erfüllen, hat der Beschwerdeführer bereits im Jahr 2003 eine Verfassungsbeschwerde erhoben, mit der er unter Berufung auf das Staatsziel des Tierschutzes in Art. 20a GG die Verpflichtung des Landesgesetzgebers zur Erweiterung der gesetzlichen Grundlagen für die Befriedung von Grundstücken anstrebte. Diese Verfassungsbeschwerde wurde durch das Landesverfassungsgericht jedoch als unzulässig verworfen (LVerfG, Beschl. v. 2.3.2003 – LVG 9/03). Der Beschwerdeführer hat weiterhin erfolglos Klage vor dem VG Magdeburg mit dem Ziel erhoben, die Jagdbehörde zu verpflichten, die beiden in seinem Eigentum stehenden Flurstücke zu befriedeten Bezirken zu erklären (VG Magdeburg, Urt. v. 10.11.2005, – 3 A 328/03 MD). Mit seiner Verfassungsbeschwerde verfolgt der Beschwerdeführer nunmehr das Ziel, den Landesgesetzgeber durch das Landesverfassungsgericht zu verpflichten, die gesetzlichen Regelungen zu den befriedeten Bezirken in § 7 JagdGLSA insoweit zu erweitern, dass auch im Falle eines Konfliktes der Jagdausübung mit dem Gewissen des Eigentümers oder Nutzungsberechtigten die Erklärung von Grundstücken zu einem befriedeten Bezirk ermöglicht wird. Zur Begründung führt der Beschwerdeführer im Einzelnen aus: Der Landesgesetzgeber sei im Rahmen der Vorgaben des Bundesjagdgesetzes in der Lage, die gesetzlichen Voraussetzungen für befriedete Bezirke so zu LVerfGE 20

Verfassungsbeschwerde – Gesetzgeberisches Unterlassen

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erweitern, dass auch den Interessen derjenigen Grundstückseigentümer Rechnung getragen werden könne, die aus Gewissensgründen die Ausübung des Jagdrechts auf ihren Grundstücken ablehnen. Die Ermöglichung einer entsprechenden Regelung sei zudem durch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) geboten. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) habe in zwei Entscheidungen zum Jagdrecht in Frankreich (EGMR [Große Kammer], Urt. v. 29.4.1999 – 25088/94; 28331/95; 28443/95 – Chassagnou u.a../.Frankreich, NJW 1999, 3695) und – vor allem – in Luxemburg (EGMR, Urt. v. 10.7.2007 – 2133/04 – Schneider./.Luxemburg, NuR 2008, 489) entschieden, dass die Vertragsstaaten nach Art. 11 EMRK verpflichtet seien, die Interessen der Eigentümer kleinerer Grundstücke bei der Ausgestaltung des Jagdrechts angemessen zu berücksichtigen. In einer demokratischen Gesellschaft sei es diesen nicht zuzumuten, die Ausübung des Jagdrechts auf ihren Grundstücken zu dulden, wenn dies ihren durch einen gewissen Grad von Entschiedenheit, Geschlossenheit und Wichtigkeit gekennzeichneten Überzeugungen widerspreche. Als Vertragsstaat sei die Bundesrepublik Deutschland und damit auch das Land Sachsen-Anhalt verpflichtet, dieser Rechtsprechung im Rahmen der Interpretation der Grundrechte der Landesverfassung Rechnung zu tragen. Daraus folge die Pflicht, eine entsprechende Änderung des § 7 JagdG LSA vorzunehmen. Da der Landesgesetzgeber eine darauf abzielende Gesetzesinitiative bislang nicht ergriffen habe, sei er wegen Unterlassung durch das Landesverfassungsgericht zu einem entsprechenden Handeln zu verpflichten. Da die entsprechende Rechtsprechung des EGMR am 10.7.2007 und damit vor weniger als einem Jahr ergangen sei, wahre die am 8.5.2005 erhobene Verfassungsbeschwerde auch die Jahresfrist des § 48 LVerfGG. Der Beschwerdeführer beantragt sinngemäß, festzustellen, dass der Landesgesetzgeber verpflichtet ist, die Regelungen des Landesjagdgesetzes für Sachsen-Anhalt (JagdG-LSA) vom 23.7.1991 (GVBl. LSA S. 186) dahingehend zu ändern und zu ergänzen, dass die Grundstücke von Grundstückseigentümern, die aus ethischen oder weltanschaulichen Gründen die Ausübung der Jagd ablehnen, zu befriedeten Bezirken im Sinne des § 7 JagdGLSA erklärt werden können.

2. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls für unbegründet. Die Landesverfassung sehe in Art. 77 Nr. 6 eine lndividualverfassungsbeschwerde nur gegen Landesgesetze und damit gegen ein aktives Handeln des Landesgesetzgebers vor, nicht aber in Fällen des Unterlassens. Insoweit unterscheide sich die Landesverfassung von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG. Nach dieser Vorschrift sei eine Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht gegen jegliche Rechtsverletzung durch die öffentliche Hand eröffnet; dazu gehöre nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in bestimmten Fällen auch das gesetzgeberische Unterlassen. Bereits die Unterschiede im WortLVerfGE 20

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laut machten deutlich, dass vor dem Landesverfassungsgereicht eine Verlassungsbeschwerde wegen gesetzgeberischen Unterlassens nicht erhoben werden könne. Selbst wenn man dies anders beurteile, sei die Verfassungsbeschwerde wegen Verfristung unzulässig. Die Entwicklung der Rechtsprechung des EGMR stelle keine Änderung der Rechtslage dar, die die Jahresfrist des § 48 LVerfGG erneut in Gang setzen könne. Der Landesgesetzgeber habe durch den Erlass des § 7 Abs. 2 JagdG-LSA einen angemessenen Ausgleich zwischen den kollidierenden Interessen der Jagdausübungsberechtigten und der Grundstückseigentümer getroffen. Zudem seien weder die Bundesrepublik Deutschland noch das Land SachsenAnhalt an dem Verfahren des EGMR, auf das sich der Beschwerdeführer beziehe, beteiligt gewesen. Die Entscheidungsgründe als solche könnten aber keine neuen Rechtspflichten begründen, sondern nur Rechtspflichten erläutern, die in der EMRK bereits enthalten waren. Würde man der Rechtsansicht des Beschwerdeführers folgen, so würde durch neue Rechtsprechung des EGMR ständig die Jahresfrist des § 48 LVerfGG neu ausgelöst und damit die durch diese Regelung beabsichtigte Herstellung von Rechtssicherheit unterlaufen. Gehe man gleichwohl von der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde aus, so folge deren Unbegründetheit unter anderem daraus, dass das Bundesverfassungsgericht die Vereinbarkeit der deutschen Regelungen zur Jagdberechtigung mit der EMRK und der dazu ergangenen neueren Rechtsprechung des EGMR in seinem Beschluss vom 13.12.2006 (BVerfG – 1 BvR 2084/05 –, DVBl 2007, 248) nach einer ausführlichen Auseinandersetzung mit der Argumentation des EGMR bejaht und eine Verletzung sowohl des Eigentumsgrundrechts (Art. 14 Abs. 1 GG) als auch der Gewissensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) verneint habe. 3. Der Landtag hat keine Stellungnahme abgegeben. II. Die gegen gesetzgeberisches Unterlassen gerichtete Verfassungsbeschwerde ist nicht zulässig und deshalb gem. § 21 Abs. 1 LVerfGG zu verwerfen. Der Beschwerdeführer zielt mit seiner Verfassungsbeschwerde darauf ab, den Landesgesetzgeber zu einer „Nachbesserung“ der Regelungen im Landesjagdgesetz zu verpflichten, um auf diese Weise die Freistellung von in seinem Eigentum stehenden Grundstücken von der Einbeziehung in eine Jagdgenossenschaft zu ermöglichen. Zur Begründung beruft er sich dabei auf die jüngere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die bei der Auslegung und Anwendung der Grundrechte der Landesverfassung zu berücksichtigen sei. Die durch Art. 75 Nr. 6 der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt iVm §§ 47 ff des Landesverfassungsgerichtsgesetzes geregelte Verfassungsbeschwerde ist anders als die Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG vor dem Bundesverfassungsgericht auf die Geltendmachung der Verletzung LVerfGE 20

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in Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten durch ein Landesgesetz beschränkt. Dieser Wortlaut legt es nahe, dass nur gesetzgeberisches Tun, nämlich der Erlass eines (förmlichen) Landesgesetzes, zulässiger Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde vor dem Landesverfassungsgericht sein kann (LVerfG, Beschl. v. 2.3.2003 – LVG 9/03 – Rn. 12 f). Die Entscheidung des Verfassunggebers von Sachsen-Anhalt, die Individualverfassungsbeschwerde auf die Fälle der unmittelbaren Beeinträchtigung von Grundrechten durch förmliche Landesgesetze zu beschränken und damit insbesondere die so genannte Urteilsverfassungsbeschwerde auszuschließen, die bei den Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht die weitaus größte Zahl der Individualverfassungsbeschwerden ausmacht, war durch die Überlegung geleitet, die Arbeitsbelastung des Landesverfassungsgerichts zu begrenzen und damit seinem Charakter als einem Gericht mit nebenamtlich tätigen Richtern gerecht zu werden (Kilian Das Landesverfassungsgericht, in: ders. [Hrsg.], Verfassungshandbuch Sachsen-Anhalt, 2004, S. 450 [486]; Pestalozza Das Landesverfassungsgericht von Sachsen-Anhalt, LKV 1994, 11 [14]). Zudem sollte dem Bürger in Fällen, in denen Landesgesetze ohne Zwischenschaltung von weiteren Maßnahmen der Exekutive in Grundrechte eingreifen, der direkte Weg zum Landesverfassungsgericht eröffnet werden. Nur so konnte auf Landesebene ein wirksamer und umfassender Rechtsschutz gegenüber grundrechtsbeschränkenden Landesgesetzen gewährleistet werden. In allen anderen Fällen, in denen die Anwendung des Gesetzes auf konkretisierende Maßnahmen der Exekutive angewiesen ist, steht dem Bürger nach Art. 21 Abs. 1 LVerf gerichtlicher Rechtsschutz gegenüber diesen Akten offen, der im Wege der konkreten Normenkontrolle gem. Art. 75 Nr. 5 LVerf auch die Überprüfung der gesetzlichen Grundlagen des Verwaltungshandelns auf ihre Vereinbarkeit mit der Landesverfassung einschließt (Reich Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Kommentar, 2. Aufl. 2004, Art. 75, Rn. 6; Kilian aaO, S. 450 [484]; siehe zu den Voraussetzungen auch LVerfG, Urt. v. 15.1.2002 – LVG 3, /5/01 – Rn. 21 ff). Vor diesem Hintergrund erscheint es naheliegend, dass auch die Fälle, in denen vor dem Bundesverfassungsgericht ein gesetzgeberisches Unterlassen mit der Individualverfassungsbeschwerde angegriffen werden kann, von Art. 75 Nr. 6 LVerf nicht erfasst sind. Zwar wäre damit nach den entsprechenden Erfahrungen mit der Individualverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG keine deutliche Steigerung der Arbeitsbelastung verbunden, da nur in seltenen Ausnahmefällen ein gesetzgeberisches Unterlassen Anlass für eine Individualverfassungsbeschwerde bietet. Da in diesen Fällen der bestehende Rechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht in Anspruch genommen werden kann, so dass es nicht zu einer Rechtsschutzlücke kommt, besteht insoweit aber kein Anlass, über den deutlich auf eine Beschränkung auf positives gesetzgeberisches Handeln verweisenden Wortlaut hinauszugehen. Es ist dem Beschwerdeführer überdies unbenommen, sich mit seinem Begehren an das Bundesverfassungsgericht zu wenden. LVerfGE 20

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Aber auch dann, wenn man davon ausgehen würde, dass eine Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 6 Verf-LSA sich gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen richten kann, wäre die Verfassungsbeschwerde im vorliegenden Fall nicht zulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts setzt eine auf die mögliche Verletzung von Grundrechten gestützte Verfassungsbeschwerde, mit der ein gesetzgeberisches Unterlassen geltend gemacht wird, voraus, dass ein subjektives öffentliches Recht auf gesetzgeberisches Handeln unmittelbar aus der Verfassung abgeleitet werden kann (vgl. Stern Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/1, 1988, S. 706 ff). Dies ist ausnahmsweise nur dann der Fall, wenn sich aus der Verfassung ein expliziter Handlungsauftrag ergibt, wie im Falle des Art. 6 Abs. 5 GG, oder ein grundrechtlicher Schutzanspruch besteht (BVerfG, Beschl. v. 29.10.1987 – 2 BvR 624, 1080, 2029/83 – BVerfGE 77, 170 [214] – C-Waffen; Beschl. v. 30.11.1988 – 1 BvR 1301/84 – BVerfGE 79, 174, [201 f] – Verkehrslärm; zum Verhältnis von grundrechtlichen Schutzanspruch und grundrechtlicher Schutzpflicht vgl. Krings Grund und Grenze grundrechtlicher Schutzansprüche, 2003). Das Bundesverfassungsgericht hat zudem herausgearbeitet, dass eine grundsätzlich bestehende Schutzpflicht nur dann verletzt wird, wenn der Gesetzgeber völlig untätig geblieben ist oder die getroffenen Maßnahmen offensichtlich gänzlich ungeeignet oder unzureichend sind (BVerfG, Beschl. v. 30.11.1988 – 1 BvR 1301/84 – BVerfGE 79, 174, [202]). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht gegeben. Es ist bereits zweifelhaft, ob im vorliegenden Fall überhaupt eine grundrechtliche Schutzpflicht besteht, die über den normalen abwehrrechtlichen Gehalt des Eigentumsgrundrechts und des Grundrechts der Gewissensfreiheit hinausgeht. Selbst wenn man eine solche Schutzpflichtenkonstellation unterstellt, weil durch die Ausübung des gesetzlich eingeräumten Jagdrechts durch die Jagdberechtigten die Gewissensfreiheit des Beschwerdeführers tangiert wird, so liegt weder ein Fall vollständiger Untätigkeit vor, noch ist von einer völligen Untauglichkeit oder Unwirksamkeit der Maßnahmen auszugehen. Der Landesgesetzgeber hat im Rahmen des durch den Bundesgesetzgeber eröffneten Gestaltungsspielraums bei der Ausgestaltung der Vorschriften über die befriedeten Bezirke in § 7 JagdG LSA die Interessen der Grundstückseigentümer berücksichtigt. Damit liegt jedenfalls kein Fall vollständiger gesetzgeberischer Untätigkeit vor. Die getroffenen Regelungen sind auch nicht völlig ungeeignet, um den besonderen Interessen einzelner Grundstückseigentümer Rechnung zu tragen. Wie das Bundesverfassungsgericht in einem Kammerbeschluss vom 13.12.2006 (BVerfG – 1 BvR 2084/05 –, DVBl 2007, 489) festgestellt hat, können weder aus dem Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG bzw. Art. 18 LVerf) noch aus dem Grundrecht der Gewissensfreiheit (Art. 4 GG bzw. Art. 9 LVerf) weiter gehende Ausnahmen der Einbeziehung von Grundstücken in Jagdgenossenschaften abgeleitet werden, da ansonsten die gesetzgeberische Grundkonzeption und die LVerfGE 20

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mit ihr verfolgten gemeinwohlbezogenen Zielsetzungen (Schutz vor Wildschäden durch Ausgestaltung der Hege unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Belange des Tierschutzes) in Frage gestellt würden. Diese Würdigung des bundesgesetzgeberischen Interessenausgleichs, die den gesetzlichen Rahmen für die Regelungen des Landesgesetzgebers darstellt, ist auch für die Beurteilung durch das Landesverfassungsgericht gem. Art. 100 Abs. 3 GG maßgeblich. Die neuere Rechtsprechung des EGMR, mit der sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Kammerbeschluss vom 13.12.2006 in der Sache bereits ausführlich befasst hat (BVerfG, aaO, Rn. 21 ff), obwohl die Entscheidung des EGMR in der Sache Schneider./.Luxemburg erst zu einem späteren Zeitpunkt ergangen ist, hat nicht die Begründung einer neuen, weiter reichenden gesetzgeberischen Schutz- und Handlungspflicht zur Folge. Eine Berufung auf die Berücksichtigung der EMRK bzw. der diese interpretierenden Rechtsprechung des EGMR bei der Auslegung von Landesgrundrechten kann nicht isoliert, sondern nur im Rahmen einer ansonsten zulässigen Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden. An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Die geltend gemachte Grundrechtsbeeinträchtigung des Beschwerdeführers durch die Einbeziehung seiner Grundstücke in die Jagdgenossenschaft Schierke auf Grund des § 8 BJagdG iVm § 7 Abs. 2 JagdG-LSA kann wegen Fristablaufs von ihm nicht mehr durch eine Gesetzesverfassungsbeschwerde vor dem Landesverfassungsgericht angegriffen werden. Diese Frist kann auch nicht dadurch umgangen werden, dass eine Pflicht zur Anpassung der gesetzlichen Regelungen an die Vorgaben der neueren Rechtsprechung des EGMR geltend gemacht wird. Zwar trägt der Beschwerdeführer unter Berufung auf die Rechtsprechung des EGMR zu vergleichbaren Regelungen in Frankreich und Luxemburg Argumente vor, die auch nach Ansicht einiger Stimmen des wissenschaftlichen Schrifttums (vgl. Ditscherlein Zur Rechtmäßigkeit der Zwangsvereinigung in Jagdgenossenschaften, NuR 2005, 305 ff; Sailer Blattschuss aus Karlsruhe, NuR 2007, 186 ff) geeignet sind, Zweifel an der Vereinbarkeit der bisherigen Regelungen mit der EMRK zu begründen und eine Gesetzesänderung nahe legen. Solche Zweifel reichen alleine aber nach den aufgezeigten Kriterien für die Geltendmachung einer gesetzgeberischen Handlungspflicht nicht aus, um eine Antragsbefugnis im Verfahren der Verfassungsbeschwerde zu begründen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 Abs. 1 und 2 LVerfGG-LSA. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei (Absatz 1). Das Land ist nicht verpflichtet, dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten (Absatz 2).

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Nr. 2 1. Bei der Gemeindegebietsreform, deren Grundsätze der Landesgesetzgeber im Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform vom 14.2.2008 festgelegt hat, steht dem Landesgesetzgeber ein politischer Gestaltungsspielraum zu. 2. Das Landesverfassungsgericht hat wegen dieses Gestaltungsspielraums nicht die Gemeinwohlauffassung des Gesetzgebers daraufhin zu prüfen, ob es gegenüber der Gesetz gewordenen Regelung andere und bessere Alternativen gegeben hätte, sondern nur, ob der Gesetzgeber bei seiner gesetzlichen Regelung seine Kompetenz zur Konkretisierung des allgemeinen verfassungsrechtlichen Gemeinwohlgebots missbraucht hat. Es überprüft die getroffene Maßnahme allein darauf, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung erheblichen Sachverhalt ermittelt, dem Gesetz zugrunde gelegt hat und ob er die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat. 3. Der Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung ist dem Streben nach einer wirksamen Teilnahme der Bürger an den Angelegenheiten des Gemeinwesens abzuwägen. 4. Das Neugliederungskonzept des Gesetzgebers ist auch daraufhin zu überprüfen, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt ist. Hat der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert, so ist seine Prognose im Hinblick auf Eignung und Erforderlichkeit der Maßnahme, aber auch hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne – abgesehen von Fällen evident fehlsamer Einschätzung – als inhaltlich vertretbar anzusehen. Grundgesetz Art. 20 Abs. 1; 28 Abs. 2 Satz 1 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt Art. 2 Abs. 1 u. 3; 3 Abs. 2 u. 3; 75 Nr. 7; 77 Abs. 3; 87 Abs. 1-3; 88; 90 Gesetz über das Landesverfassungsgericht §§ 2 Nr. 8; 51 Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land SachsenAnhalt, verkündet als Art. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform §§ 1; 2; 3 Satz 2 u. 3 Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt §§ 10 Abs. 1 Satz 3; 15 Abs. 2; 76; 77

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Urteil vom 21. April 2009 – LVG 12/08, 27/08, 56/08, 58/08, 71/08, 83/08, 87/08, 99/08 und 145 /08 – in den kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren der Gemeinden Angersdorf, Burgwerben, Jerchel, Jütrichau, Möhlau, Prettin, Rhoden, Spergau und Westeregeln wegen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform Entscheidungsformel: Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen. Gerichtskosten werden nicht erhoben. Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet. Tatbestand: Mit der Verfassungsbeschwerde machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass Art. 1 § 1, § 2 Abs. 1-4, Abs. 5 S. 1-3‚ Abs. 6-9 sowie § 3 S. 2 und 3 (,‚Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt“ [Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz – GemNeuglGrG –]) des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform vom 14.2.2008 (GVBl. LSA, S. 40) nichtig, hilfsweise unvereinbar mit den Art. 2 Abs. 3‚ Art. 87 Abs. 1-3‚ Art. 88 und 90 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt – LVerf – v. 16.7.1992 (GVBl. LSA, S. 600) ist. Die angegriffenen Vorschriften des Art. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform lauten wie folgt: §1 Ziele der Neugliederung (1) Ziel der Neugliederung der gemeindlichen Ebene im Land Sachsen-Anhalt ist die Schaffung zukunftsfähiger gemeindlicher Strukturen, die in der Lage sind, die eigenen und übertragenen Aufgaben dauerhaft sachgerecht, effizient und in hoher Qualität zu erfüllen und die wirtschaftliche Nutzung der erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Die Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft der gemeindlichen Ebene soll gestärkt und langfristig gesichert werden, um insbesondere der demografischen Entwicklung gerecht zu werden. Dabei soll die bürgerschaftliche Beteiligung an der kommunalen Selbstverwaltung gewahrt werden. (2) Die Reform der gemeindlichen Strukturen soll auch einen Beitrag zur Lösung von Stadt-Umland-Problemen leisten, die aufgrund bestehender Verflechtungsbeziehungen zwischen den im Landesentwicklungsplan festgelegten Mittelzentren und den unmittelbar angrenzenden Gemeinden bestehen. Zur Erreichung dieses Zieles kommt eine Teileingemeindung oder Eingemeindung in das Mittelzentrum insbesondere in Betracht, wenn LVerfGE 20

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1.

das Mittelzentrum seine zentralen Funktionen im eigenen Gebiet nicht mehr wahrnehmen kann und dadurch eine Erweiterung seines Gebietes erforderlich ist oder

2.

das Mittelzentrum zur Aufgabenerfüllung in erheblicher Weise auf die Koordination und Kooperation der Umlandgemeinde angewiesen ist und durch eine Eingliederung die effiziente Erfüllung der Aufgaben erleichtert oder verbessert wird oder

3.

die Lösung oder Milderung der bestehenden Stadt-Umland-Probleme nicht durch andere Maßnahmen erreicht werden kann. §2 Grundsätze der Neugliederung

(1) Die in § 1 genannten Ziele sollen vorrangig durch die Bildung von Einheitsgemeinden und ausnahmsweise durch den Zusammenschluss von Gemeinden zu Verbandsgemeinden erreicht werden. Daneben sollen Gesichtspunkte der Raumordnung und Landesplanung sowie die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere wirtschaftliche und naturräumliche Verhältnisse wie auch historische und landsmannschaftliche Verbundenheiten, berücksichtigt werden. Einheitsgemeinden sollen gebildet werden durch den Zusammenschluss von Gemeinden 1.

in Verwaltungsgemeinschaften, in denen mindestens eine Mitgliedsgemeinde eine gemeinsame Gemarkungsgrenze mit einer kreisfreien Stadt hat,

2.

in Verwaltungsgemeinschaften mit Trägergemeinde im Sinne von § 75 Abs. 3 der Gemeindeordnung und

3.

in Verwaltungsgemeinschaften ohne Trägergemeinde, wenn ein prägender Ort, der zugleich ein Grundzentrum ist und der eine vergleichsweise hohe, von den übrigen verwaltungsgemeinschaftsangehörigen Gemeinden deutlich unterschiedliche Einwohnerzahl aufweist, vorhanden ist.

(2) Einheitsgemeinden sollen dadurch gebildet werden, dass bis zum 30. Juni 2009 benachbarte Gemeinden desselben Landkreises, die grundsätzlich derselben Verwaltungsgemeinschaft angehören sollen, die Bildung einer Einheitsgemeinde vereinbaren, die spätestens am 1. Januar 2010 entstehen soll. (3) Einheitsgemeinden sollen mindestens 10.000 Einwohner haben. In Landkreisen, in denen die durchschnittliche Bevölkerungsdichte weniger als 70 Einwohner je Quadratkilometer beträgt oder wenn eine besondere geografische Lage die Bildung einer leistungsfähigen Einheitsgemeinde mit 10000 Einwohnern ausschließt, sollen Einheitsgemeinden mindestens 8000 Einwohner haben. Die nach den Sätzen 1 und 2 maßgeblichen Einwohnerzahlen dürfen geringfügig unterschritten werden, wenn Umstände des Einzelfalls die Annahme rechtfertigen, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit erreicht wird. (4) Eine Vereinbarung über die Bildung einer Einheitsgemeinde ist auch dann genehmigungsfähig, wenn wenigstens drei Viertel der Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft, in denen zwei Drittel der Einwohner aller Mitgliedsgemeinden wohnen, die Bildung einer Einheitsgemeinde nach Maßgabe von Absatz LVerfGE 20

Kommunale Verfassungsbeschwerde – Grundsätze der Gemeindegebietsreform

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2 vereinbart haben und jedenfalls die nachträgliche Zuordnung der an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden zum Erreichen der in Absatz 3 bestimmten Mindesteinwohnerzahl führt. Die an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden werden nach dem 30. Juni 2009 durch Gesetz zugeordnet. (5) Mit Wirksamkeit der Bildung der Einheitsgemeinde ist die Verwaltungsgemeinschaft aufgelöst. Die Einheitsgemeinde ist Rechtsnachfolger der sie bildenden Gemeinden und der Verwaltungsgemeinschaft. Sie nimmt die Aufgaben der Gemeinden, die nach Absatz 4 Satz 2 zuzuordnen sind, nach Maßgabe der bisher zwischen der Verwaltungsgemeinschaft und den zuzuordnenden Gemeinden geltenden gesetzlichen Regelungen und geschlossenen Vereinbarungen wahr. (6) Nur durch Gemeinden in Verwaltungsgemeinschaften, in denen keine der Voraussetzungen gemäß Absatz 1 Satz 3 vorliegen, können durch Vereinbarung Verbandsgemeinden gebildet werden. Die Genehmigung der Vereinbarung setzt voraus, dass bis zum 30. Juni 2009 benachbarte Gemeinden desselben Landkreises, die derselben Verwaltungsgemeinschaft angehören sollen, die Bildung der Verbandsgemeinde mit Wirkung spätestens zum 1. Januar 2010 vereinbaren. (7) Verbandsgemeinden sollen 10000 Einwohner haben. Diese Einwohnerzahl kann geringfügig unterschritten werden, wenn Umstände des Einzelfalls die Annahme rechtfertigen, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Verbandsgemeinde erreicht wird. Die Verbandsgemeinde soll drei bis acht Mitgliedsgemeinden umfassen. Mitgliedsgemeinden einer Verbandsgemeinde sollen im Zeitpunkt des Entstehens der Verbandsgemeinde mindestens 1000 Einwohner haben; hiervon kann im Einzelfall geringfügig abgewichen werden. (8) Eine Vereinbarung über die Bildung einer Verbandsgemeinde ist auch dann genehmigungsfähig, wenn wenigstens drei Viertel der Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft, in denen zwei Drittel der Einwohner aller Mitgliedsgemeinden wohnen, die Bildung einer Verbandsgemeinde nach Maßgabe von Absatz 6 vereinbart haben und jedenfalls die nachträgliche Zuordnung der an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden zum Erreichen der in Absatz 7 bestimmten Mindesteinwohnerzahl führt. Die an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden werden nach dem 30. Juni 2009 durch Gesetz zugeordnet. Absatz 5 gilt mit der Maßgabe entsprechend, dass die Verbandsgemeinde nicht Rechtsnachfolger ihrer Mitgliedsgemeinden ist. (9) Gemeinden, die der Kommunalaufsicht bis zum 30. Juni 2009 keine genehmigungsfähige Vereinbarung über die Bildung einer Einheitsgemeinde oder einer Verbandsgemeinde vorgelegt haben, werden durch Gesetz zu Einheitsgemeinden zusammengeschlossen. §3 Neugliederungen im Umland von Mittelzentren Im Rahmen dieser Zuordnung können auch Gebietsänderungsverträge oder Vereinbarungen zur Bildung einer Verbandsgemeinde, die unter Beteiligung einer der in der Anlage genannten Gemeinden geschlossen worden ist, geändert und die beteiligten Gemeinden abweichend von den getroffenen Vereinbarungen zugeordnet werden. Sind die Gebietsänderungsverträge oder die Vereinbarungen zur LVerfGE 20

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Bildung einer Verbandsgemeinde bereits wirksam geworden, kann durch Gesetz eine Gebietsänderung vorgenommen werden.

Im Zuge der Deutschen Einheit wurde die Kommunalverwaltung in den neuen Ländern neu aufgebaut und strukturiert. Bereits mit dem Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17.5.1990 (Kommunalverfassung – KomVerf, GBl. DDR I, S. 255) war den Gemeinden die Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben übertragen worden. Die Gemeinden hatten nunmehr das Recht und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit die Pflicht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 2 Abs. 1 KomVerf). Um in Sachsen-Anhalt die Verwaltungskraft der überwiegend kleinen Gemeinden zu stärken, hatte der Landtag mit Beschluss vom 24.5.1991 die Landesregierung beauftragt, im Vorfeld einer dringend notwendigen kommunalen Gebietsreform freiwillige Gemeindezusammenschlüsse oder Verwaltungsgemeinschaften zu fördern (LTg.-Drs 1/16/442 B). Mit dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 9.10.1992 (GVBl LSA S. 730, im Folgenden GKG-LSA) wurde das Recht der Verwaltungsgemeinschaft umfassend neu geregelt und das Übergangsrecht der DDR-Kommunalverfassung insoweit abgelöst. Gem. § 3 Abs. 1 GKG-LSA konnten benachbarte Gemeinden zur Stärkung ihrer Verwaltungskraft eine Verwaltungsgemeinschaft bilden, wenn diese die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderliche Leistungsfähigkeit aufwies (§ 4 Abs. 1 S. 1 GKG-LSA). Hiervon war nach der gesetzlichen Regelung in § 4 Abs. 1 S. 2 GKG-LSA regelmäßig auszugehen, wenn die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden 5.000 erreichte. Mit § 4a GKG-LSA, der durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 3.2.1994 (GVBl. LSA S. 164) eingeführt wurde, wurde das Ministerium des Innern ermächtigt, aus Gründen des öffentlichen Wohls durch Verordnung Gemeinden, die nicht über eine hinreichende Verwaltungskraft verfügten, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsgemeinschaft zusammenzufassen oder sie einer solchen zuzuordnen. Von dieser Ermächtigung machte das Ministerium des Innern durch die Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23.3.1994 (GVBl. LSA S. 495) Gebrauch. Mit dem Gesetz zur Maßstabsvergrößerung der Verwaltungsgemeinschaft vom 13.11.2003 (GVBl. LSA S. 318) wurde die Mindesteinwohnerzahl einer Verwaltungsgemeinschaft von 5.000 auf 10.000 Einwohner verdoppelt. Die derzeit regierungstragenden Parteien des Landes Sachsen-Anhalt vereinbarten in der Koalitionsvereinbarung 24.4.2006 die Bildung einheitlicher leistungsfähiger Gemeindestrukturen. Dabei verständigten sich beide Parteien auf das Ziel, im Rahmen einer Freiwilligkeitsphase bis zu den Kommunalwahlen 2009 flächendeckend Einheitsgemeinden zu bilden. Komme es dazu nicht, solle noch im Laufe dieser Legislaturperiode die gesetzliche Einführung von Einheitsgemeinden zum 1.7.2011 vorgenommen werden. Zur Begleitung des Prozesses der flächendeckenden Bildung von Einheitsgemeinden verständigten sich die Koalitionspartner zuLVerfGE 20

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dem darauf, in enger Abstimmung mit den kommunalen Spitzenverbänden ein Leitbild zu erarbeiten. Am 19.10.2006 beauftragte der Langtag die Landesregierung (LTg.-Drs. 5/11/298 B) mit der Erstellung eines Leitbildes sowie am 17.11.2006 Eckwerte für eine leistungsfähige Gemeindestruktur zu erarbeiten (LTg.-Drs. 5/11/355 B). Die von der Landesregierung erarbeiteten Eckpunkte lagen im Dezember 2006 vor und hatten die Bildung von Einheitsgemeinden zum Gegenstand. Am 30.3.2007 verständigten sich die Regierungskoalitionen darauf, in der freiwilligen Phase der Gebietsreform 2009 neben Einheitsgemeinden auch die Bildung von Verbandsgemeinden als Ausnahmemodell zu ermöglichen. Bereits am 26.1.2007 beschloss der Landtag (LTg.-Drs. 5478, B. v. 26.1.2007) die Landesregierung zu beauftragen, ein unabhängiges Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften einzuholen. Der Gutachtenauftrag wurde dem Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) in Kooperation mit der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Lehrstuhl für Öffentliches Recht erteilt. Der Abschlussbericht der Gutachter, datiert vom 19.6.2007, mit dem Titel „Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt“ wurde am 26.6.2007 auf der Homepage des Innenministeriums veröffentlicht. Das Gutachten kam im Wesentlichen zu folgenden Handlungsempfehlungen: „Die allgemeine Empfehlung geht dahin, die heutigen Verwaltungsgemeinschaften durch Einheitsgemeinden oder durch Verbandsgemeinden zu ersetzen. Die Darstellung der Untersuchungsergebnisse hat deutlich gemacht, dass alle drei Gemeindestrukturmodelle ihre spezifischen Vor- und Nachteile aufweisen. Vor dem Hintergrund dieses Befundes ist festzuhalten, dass es von der Gewichtung der einzelnen Bewertungskriterien durch die politischen Entscheidungsträger abhängt, welchem Modell im Rahmen der rechtlich gesetzten Bedingungen der Vorzug gegeben werden sollte. Unter den Bedingungen des Status quo könnte eine Entscheidung zugunsten der heutigen Verwaltungsgemeinschaften dazu angetan sein, die für diese Verwaltungsform ermittelten Effizienz- und Effektivitätsvorteile zu erhalten. Allerdings sprechen die für die Zukunft erwarteten Veränderungen gegen dieses Modell. Bei einer abschließenden Gewichtung der Kosten und Nutzen der Gemeindestrukturmodelle sollten die wesentlichen Herausforderungen berücksichtigt werden, vor welchen die wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Entwicklung des Landes Sachsen-Anhalt in der Zukunft stehen wird. Der demographische Wandel wird ohne massive Zuwanderung zu einer weiteren Entleerung des Landes führen. Verbunden mit dem demographischen Wandel, aber auch als Folge der Regelungen des Solidarpakts II und der EU-Beihilfen, wird der finanzielle Rahmen für das Land zunehmend eingeengt werden. Es liegt auf der Hand, dass entsprechende Reaktionen vor allem in einer deutlichen weiteren Zentralisation von Einrichtungen der Punkt-Infrastruktur (Kindertagesstätten, Schulen, Sport- und Kultureinrichtungen) bestehen müsse, die in Zukunft in den kleineren Orten immer weniger ausgelastet sein werden. Die Durchführung einer solchen Konzentration, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht unbedingt geboten erscheint, kann nur durch eine starke kommunale Verwaltung erfolgen (wenn nicht ein „Staatskommissar“ eingesetzt werden soll). Eine entsprechende Kraft fehlt den heutigen Verwaltungsgemeinschaften. Demgemäß können nur Einheitsgemeinden LVerfGE 20

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oder Verbandsgemeinden dazu in der Lage sein, entsprechende harte Einschnitte zu realisieren. Die Fallstudien haben gezeigt, dass auch in Einheitsgemeinden die Konzentration von Infrastruktureinrichtungen keineswegs leicht durchzusetzen ist. Vor dem Hintergrund der mit den Fallstudien bestätigten Vorteile dezentraler Entscheidungen auf der Ortsebene und des erwarteten höheren Integrationswertes der Verbandsgemeinden im Vergleich zu den Einheitsgemeinden ließe erwarten, dass entsprechende Entscheidungen durch die Verbandsgemeinden eher die Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger finden könnten. Auch um die in den Haupteilen der Studie ausführlich dargelegten Effizienz- und Effektivitätsvorteile der heutigen Verwaltungsgemeinschaften so weit wie möglich zu erhalten, kann in dem Modell der Verbandsgemeinde eine vorteilhafte Lösung für jene Teilräume des Landes gesehen werden, für welche die Nachteile des Modells der Einheitsgemeinde sehr hoch bewertet werden. Die Gutachter erwarten, dass durch die Verbandsgemeinden viele der heute nachweisbaren Effizienz- und Effektivitätsvorteile der Verwaltungsgemeinschaften auch für die Zukunft in einem zunehmend äußerst dünn besiedelten Raum gesichert werden können. Zweifellos bringt die Verbandsgemeinde gegenüber den heute praktizierten Gemeindemodellen Mehrkosten (höhere Aufwendungen für Mandatsträger) mit sich. Zugleich ist aber auch mit entlastenden Effekten zu rechnen, die sich jedoch nicht so leicht quantifizieren lassen wie die Aufwendungen für Mandatsträger. Wenn die Nachteile von Verwaltungsgemeinschaften vermieden, zugleich aber ihre zuvor dargestellten Vorzüge erhalten werden sollen, kann im Modell der Verbandsgemeinde eine insgesamt vorteilhafte Lösung gesehen werden. Indem Aufgabenbereiche, bei denen die Verwaltungsgemeinschaften nach dem vorliegenden empirischen Befund Effizienz- und Effektivitätsdefizite aufweisen, explizit der Ebene der Verbandsgemeinde zugewiesen werden, können diese Defizite ausgeglichen werden, ohne alle Vorteile der heutigen Verwaltungsgemeinschaften aufgeben zu müssen. Zudem bleibt auf der Ebene der Verbandsgemeinde die Anforderung der demokratischen Legitimation von zentralen Entscheidungen in Bezug auf die örtliche Gemeinschaft gewahrt. Im Modell der Verwaltungsgemeinschaften stehen entsprechenden Verlagerungen von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises von den Mitgliedsgemeinden auf die Ebene der Verwaltungsgemeinschaft (auf das gemeinsame Verwaltungsamt) verfassungsrechtliche Anforderungen entgegen. Diesen Anforderungen kann durch die Überführung der Verwaltungsgemeinschaften in demokratisch unmittelbar legitimierte Verbandsgemeinden Rechnung getragen werden. Der Verbandsgemeindeebene können Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auch per Gesetz übertragen werden. Bei der Wahl des zukünftigen Gemeindemodells ist auch zu bedenken, dass innerhalb der heutigen Verwaltungsgemeinschaften nur eine geringe Neigung zu entsprechenden „Hochzonungen“ von den Mitgliedsgemeinden auf die Ebene des Verwaltungsamtes gegeben ist. Die bisherigen Ausführungen in diesem Abschnitt gelten in erster Linie für die Verwaltungsgemeinschaften mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt (A). Hinsichtlich der heutigen Verwaltungsgemeinschaften mit Trägergemeinden (T) konnten im Vergleich zu den Einheitsgemeinden nur geringe Effizienz- und Effektivitätsunterschiede ermittelt werden. Verwaltungsgemeinschaften (T) finden sich heute in jenen Teilräumen des Landes, in denen ein wirtschaftlich und einwohnermäßig dominierender Zentraler Ort und einzelne eher ländlich strukturierte Gemeinden in unmittelbarer Nähe zueinander liegen; der Zentrale Ort fungiert dann als Trägergemeinde. In Anbetracht des emLVerfGE 20

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pirischen Befundes wäre es durchaus möglich, die heutigen Verwaltungsgemeinschaften (T) zu erhalten. Wenn aber die heutigen Verwaltungsgemeinschaften (A) in Verbandsgemeinden oder Einheitsgemeinden umgeformt werden sollen, würde die Erhaltung des Modells der Verwaltungsgemeinschaften (T) dazu führen, dass zukünftig drei unterschiedliche Gemeindestruktur-Varianten in Sachsen-Anhalt bestünden. Dies ist vermutlich mit Unübersichtlichkeiten und einer Aufblähung von Verwaltungsvorschriften verbunden. Demgemäß wäre zu überlegen, ob das Verbandsgemeindemodell für die Teilräume, in denen es heute Verwaltungsgemeinschaften (T) gibt, modifiziert werden könnte. Alternativ hierzu käme der Übergang zu Einheitsgemeinden in Frage“.

Auf Antrag der FDP-Fraktion führte der Landtag am 14.5.2007 eine Debatte zum Thema „Konsequenzen der Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt“ durch. In der Begründung wies die FDP-Fraktion darauf hin, dass neben dem von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachten ein weiteres Gutachten der Fachhochschule Harz mit dem Titel „Ist die Einheitsgemeinde wirtschaftlicher als die Verwaltungsgemeinschaft oder die Verbandsgemeinde?“ vorliege. In der Landtagsdebatte wurden von den Rednern aller Fraktionen und von der Landesregierung die vorliegenden Gutachten bewertet. Nachdem die Landesregierung am 7.8.2008 die endgütige Fassung eines Leitbildes der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt beschlossen hatte, wurde dieses im Internet veröffentlicht. Im Leitbild wurde die Einwohnerzahl und die Bevölkerungsentwicklung im Land bis zum Jahr 2025 prognostiziert und die Zahl, die Struktur, die Aufgaben, die Leistungs- und Finanzkraft sowie die Verflechtungen der Gemeinden dargestellt. Darüber hinaus wurden auch die Realitäten des aktiven und des passiven Wahlrechts in den Gemeinden Sachsen-Anhalts dargelegt. Ebenso wurden die bisherigen Gebietsreformen in den alten sowie in den neuen Bundesländern eingestellt. Anschließend wurden die Ziele und die wesentlichen Grundsätze der Reform dargestellt und im Einzelnen näher erläutert. Im Rahmen seiner Information über die bevorstehende Gemeindegebietsreform wies das Ministerium des Inneren darauf hin, dass der Gesetzgeber das Leitbild noch normativ umsetzen müsse, freiwillige Reformschritte aber bereits möglich seien. Gemeinden könnten sich durch den Abschluss von Gebietsänderungsverträgen freiwillig zu Einheitsgemeinden zusammenschließen, wenn sie über mindestens 8.000 Einwohner verfügten (§ 10 Abs. 1 S. 3 und § 17 Abs. 1 S. 5 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt – GO LSA a.F. –). Bei einem Zusammenschluss mehrerer Gemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft ohne Bildung einer Einheitsgemeinde sollte die größere Gemeinde als verwaltungsgemeinschaftsangehörige Gemeinde bestehen bleiben (§ 10 Abs. 1 S. 2 GO LSA a.F.). Ein Zusammenschluss zu einer Verbandsgemeinde durch Abschluss einer Verbandsgemeindevereinbarung war in der zweiten Hälfte des Jahres 2007 in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage noch nicht möglich. Im Leitbild zur Gemeindegebietsreform fand sich allerdings schon der Hinweis auf die Möglichkeit, LVerfGE 20

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dass Gemeinden, die einer Verwaltungsgemeinschaft nach dem Modell eines gemeinsamen Verwaltungsamtes angehörten und weitere Voraussetzungen erfüllten, als Ausnahme zur Einheitsgemeinde eine Verbandsgemeinde bilden könnten (Leitbild zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt, 2007, S. 110 f). Am 2.10.2007 übersandte die Landesregierung dem Landtag den von ihr am gleichen Tag beschlossenen Entwurf eines Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform (LTg.-Drs. 5/902). Die erste Beratung des Entwurfs fand am 11.10.2007 im Landtag statt (LTg.-Plenarprotokoll 5/27, vom 11.10.2007, S. 1786 ff). Am 24.1.2008 führte der Landtag eine weitere Beratung des Gesetzentwurfs auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres durch. In namentlicher Abstimmung wurde das Gesetz sodann angenommen. Das am 24.1.2008 beschlossene Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform wurde am 20.2.2008 im Gesetzblatt des Landes Sachsen-Anhalt verkündet und trat am 21.2.2008 in Kraft (GVBI. LSA, S. 40). In Art. 1 und 2 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform sind die Grundsätze des Leitbildes in Gesetzesform umgesetzt worden. Die Beschwerdeführerinnen haben am 13.6.2008 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügen, dass sie durch Art. 1 § 1, § 2 Abs. 1-4, Abs. 5 S. 1-3‚ Abs. 6-9 sowie § 3 S. 2 und 3 GemNeuglGrG in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 3‚ Art. 87 Abs. 1-3‚ Art. 88 und 90 LVerf verletzt würden. Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführerinnen geltend: Das Gesetz sei nicht in einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen. Neben der Verletzung von parlamentarischen Anhörungsrechten rügen sie insbesondere einen Verstoß gegen das Zwei-Lesungs-Prinzip gem. Art. 77 Abs. 3 LVerf. Darüber hinaus sei das GemNeuglGrG nicht hinreichend begründet. Art. 1 §§ 1-3 des GemNeuglGrG verstoße auch gegen die Selbstverwaltungsgarantie der Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf und sei daher verfassungswidrig. Das GemNeuglGrG und das in die Gesetzesbegründung einbezogene Leitbild der Landesregierung verletzten das Erfordernis der Gemeinwohlverträglichkeit. Die bürgerschaftliche Selbstverwaltung werde durch das Gesetz deutlich geschmälert. Die zwangsweise Einführung von großen Einheitsgemeinden bei gleichzeitiger Beseitigung der Verwaltungsgemeinschaften und die damit einhergehende Zentralisierung seien unverhältnismäßig. Die §§ 1 bis 3 entsprächen nicht dem Gemeinwohl als verfassungsmäßige Voraussetzung für eine Reform des Gemeindegebiets. Der Verlust aller wesentlichen Gemeindefunktionen von ca. 800 bis 900 Gemeinden durch das Gemeindegebietsreformgesetz verstoße gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 LVerf. Die §§ 1, 2 GemNeuglGrG entsprächen nicht der Systemlogik einer Gemeindegebietsreform. Sie stellten eine verfassungswidrige Einengung der kommunalen Organisationsfreiheit (Wegfall von Optionen) als Teil ihrer Selbstverwaltungsautonomie dar und verstoße zugleich gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Das Gesetz sei mangels Überschaubarkeit ungeeignet. Der Austausch einer bloßen LVerfGE 20

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Ortschaftsverfassung gegen die kommunale Selbstverwaltung verstoße gegen Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 LVerf. Sie werde überdies nur der Einheitsgemeinde zugestanden. Die Ortschaftsverfassung stelle als deutliches Minus ohne wesentliche ortschaftliche Entscheidungskompetenzen und Einflussmöglichkeiten auf die höhere Einheits-Gemeindeebene keinen Ersatz für die aufgehobene kommunale Selbstverwaltung der zuvor selbständigen Gemeinden dar. Die ersatzlose Abschaffung grundlegender Kooperationsformen der Verwaltungsgemeinschaft, die in ihrer jetzigen Ausformung erst vor kurzer Zeit eingeführt worden seien, verenge die kommunale Organisationshoheit als Kernbereich der kommunalen Autonomie. Die Wahl der Verbandsgemeinde als einzige Möglichkeit bilde hierfür keinen hinreichenden Ersatz. Ein eindeutiger Vorteil der Einheitsgemeinde gegenüber der Verwaltungsgemeinschaft bestehe nicht. Die Verwaltungsgemeinschaft als unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit weniger einschneidende, dem Subsidiaritätsprinzip und der Kommunalautonomie eher entsprechende Organisationsform sei nicht evaluiert, ihre mangelnde Leistungsfähigkeit sei nicht erwiesen. Zudem sei die Zeit ihrer praktischen Erprobung seit der grundlegenden Reform von 2005 hierfür zu kurz gewesen. Die Verbandsgemeinde bilde nur eine beschränkte Alternative, nur ca. ein Viertel aller Gemeinden könnten sie wählen. Der Vorrang der Einheitsgemeinde führe künftig zu zwei Klassen von Gemeinden, somit zu einer Ungleichbehandlung desgleichen. Zudem bestehe auch insoweit ein Minus gegenüber dem bisherigen Gemeindetypus und der Möglichkeit der Verwaltungsgemeinschaft in ihren beiden Formen. Die Umlandgemeinden von Ober- und Mittelzentren verfügten von vornherein über keinerlei (eingeschränkte) Option. Die Gemeinden im Umfeld von Oberzentren würden entweder eingemeindet oder teileingemeindet (bei Mittelzentren) oder zwangsweise zu Einheitsgemeinden zusammengeschlossen (bei Oberzentren). Ihnen sei die Möglichkeit, während der freiwilligen Phase Verbandsgemeinden zu wählen, verschlossen. Die demografische Entwicklung sei kein unumkehrbares Schicksal und einfach hinzunehmen. Sie sei eher ein Argument für die Schaffung von mehr Nähe zu den immer älter werdenden Menschen, als ein Argument zur Schaffung noch weiterer Entfernungen zu ihnen. Auch die technischen Möglichkeiten der EDV sprächen nicht für mehr Zentralisierung, sondern eher für mehr Dezentralisierung. Die starke Verminderung der Zahl der Verwaltungsgemeinschaften als Anpassungsmaßnahme an die gewandelten Umstände und als Stärkung ihrer Verwaltungskraft zum 1.1.2005 sowie ihre vollständige Abschaffung als Organisationsmodell zum 21.2.2008 entspreche einer verfassungswidrigen Mehrfachneugliederung. Das Einwohner-Mindestlimit von 10.000, ausnahmsweise von 8.000 Einwohnern, sei zu hoch für die kleinräumigen Strukturen im Süden sowie für die einwohnerschwachen Gebiete im Norden und führe so zu massiven Ungleichgewichten. Die Bürgerferne nehme entgegen dem Demokratieprinzip in Art. 2 Abs. 1, Art. 89 LVerf zu. Abstrakt gezogene Einwohnerlimits widersprächen dem Gemeinwohlprinzip, als Größe alleiniger Leistungsfähigkeit seien sie nicht erwieLVerfGE 20

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sen. Die Aufgabe der Verwaltungsgemeinschaft vermindere und verkürze die bisher bestehende Bürgernähe und die Einflussmöglichkeit der Gemeindeleitung um wesentliche Elemente der örtlichen Gemeinschaft. Die Zahl der kommunalen Ehrenämter nehme überproportional ab: Bürgermeister und Gemeinderatsposten würden um ca. zwei Drittel des bisherigen Bestands verringert. Eine Verminderung in entsprechendem Umfang betreffe die örtlichen Funktionsträger, wie etwa die Feuerwehrkommandanten, sowie die örtlichen Arbeitskräfte mit entsprechender Ortskenntnis. Hierfür sei kein echter Ersatz ersichtlich, dafür wachse die übergeordnete Verwaltungsbasis entsprechend an. Die einseitige Ausrichtung der Reform auf eine weitere Zentralisierung des Landes verstoße gegen das Staatsziel in Art. 36 Abs. 2 LVerf, die regionale Vielfalt des Landes zu erhalten. Die freiwillige Phase, ab der eine Verbandsgemeinde gebildet werden konnte, habe faktisch bereits seit Sommer 2007 begonnen. Tatsächlich dürfe sie rechtlich erst mit Inkrafttreten des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform zum 21.2.2008 beginnen. Der Eingriff und die Abänderung von Verträgen, die eine Gemeinde im Umland von Mittelzentren geschlossen habe, werde aufgrund von Art. 1 § 3 S. 2 und 3 GemNeuglGrG ermöglicht. Durch das GemNeuglGrG werde auch die Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung verletzt. Die Beschwerdeführerinnen beantragen, 1.

Art. 1 § 1, § 2 Abs. 1-4, Abs. 5 S. 1-3, Abs. 6-9 sowie § 3 S. 2-3 (,‚Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt (Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz – GemNeuglGrG)“ des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform vom 14.2.2008 (GVBl. LSA S. 40) für nichtig, hilfsweise für unvereinbar mit den Art. 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1-3‚ Art. 88 und 90 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt zu erklären,

2.

die Erstattung der notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerinnen anzuordnen.

Mit Schriftsatz vom 26.9.2008 hat die Landesregierung zu den Verfassungsbeschwerden Stellung genommen. Die Verfassungsbeschwerden seien bereits unzulässig. Die Beschwerdeführerinnen seien durch die angegriffenen Normen des GemNeuglGrG weder gegenwärtig noch unmittelbar in ihrem Recht auf Selbstverwaltung betroffen. Hilfsweise macht die Landesregierung geltend, dass die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen auch in allen Einzelheiten unbegründet seien, und tritt den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen in allen Punkten entgegen. Der Landtag hat sich nicht geäußert. Mit Beschluss vom 4.3.2009 hat das Landesverfassungsgericht nach Anhörung der Beteiligten angeordnet, dass die Verfahren LVG 12, 27, 56, 58, 71, 87 und 145/08 als Musterverfahren durchgeführt und alle anderen Verfahren ausgesetzt werden. In der mündlichen Verhandlung vom 23.3.2009 hat das Gericht ferner beschlossen, dass die o.g. Verfassungsbeschwerden zur gemeinsamen Verhandlung LVerfGE 20

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und Entscheidung verbunden werden sowie die Aussetzung der Verfahren LVG 83 und 99/08 aufgehoben wird. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Beschwerdeschrift der Beschwerdeführerinnen vom 7.6.2008 und ihren Schriftsatz vom 2.1.2009 sowie die Erwiderung der Landesregierung mit Schriftsatz vom 26.9.2008 verwiesen. Entscheidungsgründe: Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind teilweise unzulässig (1.); soweit sie zulässig sind (2.1), sind sie unbegründet (2.2). Soweit die Beschwerdeführerinnen die Verletzung von parlamentarischen Anhörungsrechten sowie einen Verstoß gegen Art. 77 Abs. 3 LVerf rügen, sind die kommunalen Verfassungsbeschwerden unzulässig. Das Bundesverfassungsgericht überprüft die kommunale Verfassungsbeschwerde nur an Art. 28 GG und an Vorschriften des Grundgesetzes, die das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mit zu bestimmen geeignet sind (st. Rspr. des BVerfG, Beschl. v. 15.10.2985 – BvR 1808, 1809, 1810/82 – BVerfGE 71, 25; Wieland in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz, Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 93, Rn. 84). Nichts anderes gilt für die kommunale Verfassungsbeschwerde iSv Art. 75 Nr. 7 LVerf und der §§ 2 Nr. 8, 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht – LVerfGG – vom 23.8.1993 (GVBl. LSA, S. 441). Dazu gehören die Artikel der Landesverfassung, die parlamentarischen Anhörungsrechte und das Zwei-Lesungs-Prinzip nicht. Darüber hinaus weisen diese Artikel der Landesverfassung keine Außenwirkung auf, sondern sind als solches ein Internum des Landtages, die nur von den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten, mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilen des Landtages im Organstreitverfahren angegriffen werden können. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, Art. 1 § 2 Abs. 1-4, Abs. 5 S. 1-3‚ Abs. 6-9 GemNeuglGrG verletzten sie in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 3‚ Art. 87 Abs. 1-3‚ Art. 88 und 90 LVerf, ist die kommunale Verfassungsbeschwerde zulässig. Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde berufen (vgl. dazu im Einzelnen und mwN: LVerfG, Urt. v. 31.5.1994 – LVG 2/93 – LVerfGE 2, 227, [245 f]; Urt. v. 31.5.1994 – LVG 1/94 – LVerfGE 2, 273, [289 f]; Urt. v. 31.5.1994 – LVG 4/94 – LVerfGE 2, 323, [334 f]). Soweit eine Verletzung des durch Art. 2 Abs. 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet wird, handelt es sich um eine sog. kommunale Verfassungsbeschwerde iSd Art. 75 Nr. 7 LVerf und der §§ 2 Nr. 8, 51 LVerfGG. Diese Bestimmungen berechtigen die Kommunen, gegen Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht durch ein Landesgesetz das Landesverfassungsgericht anzurufen. LVerfGE 20

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Nach § 51 Abs. 1 LVerfGG können Kommunen die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, durch ein Landesgesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf verletzt zu sein. Gem. § 51 Abs. 2 LVerf gelten die Vorschriften der §§ 48 bis 50 entsprechend. Nach § 49 LVerfGG (hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz deckungsgleich mit § 92 BVerfGG) sind in der Begründung der Verfassungsbeschwerde, welche nach § 16 Abs. 1 S. 2 LVerfGG erforderlich ist, das Recht, das verletzt sein soll, und die Gesetzesvorschrift, durch die sich die Beschwerdeführerinnen unmittelbar verletzt sehen, zu bezeichnen. Die Zulässigkeit einer kommunalen Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass die Beschwerdeführerin selbst, gegenwärtig und ummittelbar durch die angegriffenen Rechtsnormen in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt ist (BVerfGE 71, 25 [34 ff]; Magen in: Umbach/Clemens/Dollinger [Hrsg], Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2005, § 91, Rn. 18). Die angegriffenen Normen greifen unmittelbar und gegenwärtig in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerinnen ein, ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwendig wird. Die Landesregierung verweist zwar zutreffend darauf hin, dass die Regelungen des GemNeuglGrG gegenwärtig keinen gezielten konkreten Eingriff in den Gebietsstand der Beschwerdeführerinnen darstellen, sondern dass es dazu noch eines besonderen Neugliederungsgesetzes bedarf. Die unmittelbare, gegenwärtige Betroffenheit ergibt sich jedoch jedenfalls daraus, dass das GemNeuglGrG die Kriterien für eine gemeindliche Neugliederung vorgibt und die im GemNeuglGrG bereits festgelegten Kriterien sowie ihre Anwendung auf die betroffenen Gemeinden in späteren Ausführungsgesetzen von den Beschwerdeführerinnen dann nicht mehr angegriffen werden können, wenn in diesen Ausführungsgesetzen keine inhaltliche Änderung an den Kriterien sowie ihrer Anwendung auf die Gemeinden mehr erfolgt und das GemNeuglGrG dies mithin bereits endgültig geregelt hat (LVerfG, Urt. v. 22.10.2008 – LVG 7/07 – http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, Rn. 40). Die sonstigen formellen Bestimmungen sind eingehalten; insbesondere ist die Jahresfrist des § 48 LVerfGG gewahrt. Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet. Sofern die Beschwerdeführerinnen die fehlende oder unvollständige Begründung des Gesetzes zu § 2 Abs. 7 und 8 GemNeuglGrG rügen, weist die Landesregierung zutreffend darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts eine fehlende Gesetzesbegründung nicht zur Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes führt (BVerfG, Urt. v. 27.5.1992 – 2 BvF 1/88, 2 BvF 2/88, 2 BvF 1/89, 2 BvF 1/90 – BVerfGE 86, 212, [241]; st. Rspr. des LVerfG, Urt. v. 9.3.2007 – LVG 7/06 – http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, Rn. 65; Urt. v. 13.7.1999 – LVG 20/97 – LVerfGE 11, 445, mwN). Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform bedurfte auch keiner besonderen Begründung durch den Gesetzgeber. Eine (rein formelle) Begründungspflicht lässt sich nicht daraus herleiten, dass der GebietsänderungsLVerfGE 20

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beschluss „planerische Elemente“ (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.5.1992 – 2 BvR 470/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 707/90 – BVerfGE 86, 90 [108]) trägt; denn soweit für Planungsergebnisse auch eine Planbegründung verlangt wird, beruht dies auf jeweils ausdrücklicher Anordnung und ergibt sich nicht etwa aus dem Wesen des Planungsrechts. Solche Sondervorschriften finden sich allgemein für Planfeststellungsverfahren im Verwaltungsverfahrensrecht (§§ 72, 39 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes – VwVfG – und – gleichlautend – des Landes) sowie speziell für die Satzungen des Bauplanungsrechts im § 9 Abs. 8 BauGB. Aus diesen – auf einfachem Gesetz beruhenden – Regelungen lässt sich kein Verfassungsrecht auf (besondere formelle) Begründung herleiten (LVerfG, Urt. v. 31.5.1994 – LVG 1/94 –, aaO, 298). Art. 1 § 2 Abs. 1-4, Abs. 5 S. 1-3‚ Abs. 6-9 sowie § 3 S. 2 und 3 des Begleitgesetzes zur Gemeindereform ist mit den Art. 2 Abs. 3‚ 87 Abs. 1-3‚ 90 LVerf vereinbar. Ein Verstoß gegen Art. 88 LVerf kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil diese Verfassungsnorm nicht die Selbstverwaltung der Gemeinden garantiert, sondern nur festlegt, dass die Kommunen insgesamt über Finanzmittel verfügen können müssen, die es ihnen ermöglichen, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen (LVerfG, Urt. v. 13.7.1999 – LVG 20/97 – aaO, 451). Der Landesgesetzgeber war nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerinnen vor dem Erlass des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform anzuhören. Nach Art. 90 S. 2 LVerf setzt eine Gebietsänderung von Gemeinden eine Anhörung der betroffenen Gemeinden und der Einwohner voraus, wobei das Nähere ein Gesetz regelt. Art. 90 S. 2 LVerf verpflichtet den Gesetzgeber aber nur zur Anhörung der Gemeinden und Einwohner, die durch eine Gebietsänderung direkt betroffen sind (vgl. dazu LVerfG, Urt. v. 31.5.1994, – LVG 2/93 – aaO, 248). Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform regelt aber selbst keine Gebietsänderungen, die in den Schutzbereich des Art. 90 LVerf fallen, sondern normiert nur Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land SachsenAnhalt. Das Gesetz ändert nicht den Gebietszuschnitt einer einzigen Gemeinde, sondern beschränkt sich darauf, ein Leitbild und einzelne Leitlinien der Gemeindegebietsreform festzulegen. Es wird mithin ein System der Neugliederung der gemeindlichen Ebene im Lande Sachsen-Anhalt eingeführt, das ein mehrstufiges Verfahren der Gemeindeneugliederung in Sachsen-Anhalt vorsieht. Der Gesetzgeber hat im Begleitgesetz in einem ersten Schritt die seiner Auffassung nach am Gemeinwohl orientierten allgemeinen Ziele des von ihm geplanten Neugliederungsvorhabens normiert. Diese Grundsatzaussagen enthalten keine Änderung des Gebietsbestands von Gemeinden. Folglich sind die Voraussetzungen des Art. 90 LVerf durch das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform nicht erfüllt. Es besteht dementsprechend keine Pflicht zur Anhörung von durch eine Gebietsänderung betroffenen Gemeinden und Einwohnern iSv Art 90 S. 2 LVerf. Soweit die Beschwerdeführerinnen einwenden, das Begleitgesetz enthalte bereits konkrete inhaltliche Festsetzungen, die in einem Grundsätzegesetz unüblich seien, führt LVerfGE 20

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dies zu keinem anderen Ergebnis, da auch dadurch keine Gebietsänderung bewirkt wird. Festzuhalten bleibt, dass die Rechtssubjekte, auf die sich die inhaltlichen Festsetzungen konkret beziehen, erst dann feststehen und betroffen sind, wenn der Gesetzgeber tatsächlich in den jeweiligen Bestand einer bestimmten Gemeinde eingreift. Es besteht auch kein über Art. 90 S. 2 LVerf hinaus gehender Anspruch einer einzelnen Gemeinde auf Anhörung im Gesetzgebungsverfahren. Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts kann Art. 90 LVerf nicht über seinen Wortlaut hinaus entsprechend auf eine Gruppe „schwerer Eingriffe“ ausgedehnt werden. Bei der Anhörungspflicht des Art. 90 LVerf handelt es sich um eine Sonderregelung für die Gebietsreformen, die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Problematik Rechnung trägt (LVerfG, Urt. v. 25.4.2007, – LVG 6/06 – http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, Rn. 63). Auch aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3 und 87 Abs. 1 LVerf in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 Abs. 1 LVerf) kann vorliegend eine Pflicht zur Anhörung betroffener Gemeinden nicht hergeleitet werden. Eine solche Pflicht bestünde allenfalls bei Vorliegen eines planerischen Einschlags, wie er etwa bei einer durch Gesetz vollzogenen flächendeckenden Gebietsreform auf Kreisebene anzunehmen ist. Auch bei überörtlichen administrativen Planungen kann sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Anspruch einer Kommune auf Anhörung nur dann ergeben, wenn sich aus dem Planungsakt konkrete Einwirkungen auf die Selbstverwaltung einzelner Gemeinden ergeben können und den betroffenen Gemeinden hierdurch im Vergleich zu anderen Gemeinden ein Sonderopfer auferlegt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980 – 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 – BVerfGE 56, 298 [320]; LVerfG Urt. v. 25.4.2007 – LVG 6/06 – aaO, Rn. 63). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Das Begleitgesetz enthält zwar Grundsätze, die für die geplante Gebietsreform von Bedeutung sind, regelt aber nicht die Gebietsreform selbst. Der Gesetzgeber war zum Erlass des Begleitgesetzes im Rahmen der von ihm angestrebten Gemeindegebietreform befugt, weil es auf Gemeinwohlgesichtspunkte gestützt ist und den Gemeinwohlanforderungen des Art. 2 Abs. 3. 87 LVerf entspricht. Das Tatbestandsmerkmal des Gemeinwohls unterliegt als sog. „unbestimmter Rechtsbegriff“ uneingeschränkter verfassungsgerichtlicher Überprüfung. Das Landesverfassungsgericht ist nicht an die Beurteilung des Gesetzgebers gebunden, weil anderenfalls der Schutzgehalt des Art. 2 Abs. 3 LVerf durch das einfache Gesetz selbst bestimmt würde. „Gemeinwohl“ lässt sich nicht allgemein gültig definieren, sondern nur im Einzelfall konkretisieren. Nach Art. 1 § 2 Abs. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform ist Ziel der kommunalen Neugliederung die Schaffung zukunftsfähiger gemeindlicher Strukturen, die die Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt in die Lage versetzen LVerfGE 20

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sollen, die eigenen und übertragenen Aufgaben dauerhaft und sachgerecht, effizient und in hoher Qualität zu erfüllen und die wirtschaftliche Nutzung der erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Dabei soll unter Wahrung der bürgerschaftlichen Beteiligung an der kommunalen Selbstverwaltung die Leistungsfähigkeit der gemeindlichen Ebene auch angesichts der demografischen Entwicklung gesichert werden. Als Gemeinwohlgrund für die Neugliederung der gemeindlichen Ebene beruft sich der Landesgesetzgeber auf das staatliche Interesse an rationaler Erfüllung der Aufgaben, die sich aus dem in Art. 2 Abs. 1 LVerf verankerten Sozialstaatsprinzip und aus den Verpflichtungen der Einrichtungsgarantien und den Staatszielen, die sich aus der Landesverfassung ergeben. Ebenso sei es geboten, die Verflechtungsbeziehungen zwischen den Mittelzentren und ihrem Umland neu zu ordnen. Bei alledem sei die bürgerschaftliche Beteiligung zu wahren. Mit dieser Motivation ist die gemeindliche Neuordnungsmaßnahme als solche insgesamt am öffentlichen Wohl orientiert. Dies ergibt sich aus Folgendem: Das Gemeinwohl kann durch die rechtlichen Wertungen der Verfassung konkretisiert werden. Zu den einen Eingriff zulassenden Gemeinwohlgründen gehört vor allem, dass die Kommunen ihrer Funktion gerecht werden können, die ihnen Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf innerhalb des Staatsaufbaus zuweisen. Dabei ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich der Schwerpunkt öffentlicher Aufgaben gerade auch auf der kommunalen Ebene (vgl. deshalb Art. 87 Abs. 1, 2 LVerf) von der Eingriffs- auf die Leistungsverwaltung verlagert hat, so dass dem „Sozialstaatsprinzip“ und den Verfassungsbestimmungen, die es konkretisieren, rechtlich besondere Bedeutung zukommt (so für das Sozialstaatsprinzip bereits: StGH BW, Urt. v. 14.2.1975 – Gesch.Reg.Nr.11/74 – ESVGH 25, 1 [7]). Das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 GG) beansprucht Geltung auch in den Ländern (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG). Nach Art. 2 Abs. 1 LVerf ist das Sozialstaatsprinzip auch Bestandteil der Landesverfassung. Eigenständig und gleichwertig hinzu treten die Verpflichtungen aus den Einrichtungsgarantien (zu deren Bedeutung vgl. Art. 3 Abs. 2 LVerf) und aus den Staatszielen (vgl. hierzu Art. 3 Abs. 3 LVerf). Sie richten sich – über den Wortlaut der Art. 3 Abs. 2, 3 LVerf hinaus – nicht nur an das Land, sondern gerade auch an die Kommunen. Es ist vor diesem Hintergrund ein Gemeinwohlbelang, wenn verlangt wird, dass auch die Kommunen in der Lage sind, diese Aufgaben möglichst sachgerecht und effektiv zu erfüllen. Enthält Art. 87 Abs. 1 bis 4 LVerf eine eher formale Abgrenzung zum staatlichen Bereich, so füllen die Gebote aus dem Sozialstaatsprinzip, aus den Staatszielen und aus den Einrichtungsgarantien den kommunalen Bereich mit Inhalt (so bereits LVerfG, Urt. v. 31.5.1994, – LVG 1/94 – aaO, 303 f). Dass das Bemühen um die Stärkung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden im Interesse einer bestmöglichen Daseinsvorsorge für die Einwohner sowie die Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Interesse einer wirksamen Bewältigung ihrer Verwaltungsaufgaben und der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung der LVerfGE 20

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der Gemeinde zufließenden finanziellen Mittel ein einen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie rechtfertigender Gemeinwohlgrund ist, hat auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619,1628/83 – BVerfGE 79, 127 [148]). In einem weiteren Beschluss hat es ausgeführt, dass das Gebot einer optimalen Verwaltungsorganisation einen Gemeinwohlgrund darstellen kann (BVerfG, Beschl. v. 12.1.1983 – 2 BvL 23/81 – BVerfGE 63, 1 [34]). Darüber hinaus hat der Landesgesetzgeber als Ziel der Reform als Ausfluss des Demokratiegebots auch festgelegt, dass die bürgerschaftliche Beteiligung an der kommunalen Selbstverwaltung gewahrt werden soll. Auch hierbei handelt es sich um einen Gemeinwohlgrund. Die Bindung an das Gemeinwohl legt andererseits die Grenzen fest, über die hinaus der Eingriff nicht gehen darf, wenn er noch verfassungsgemäß sein soll. Das folgt zwingend daraus, dass der staatliche Eingriff in die Gebietshoheit gerade nur dann gerechtfertigt ist, wenn und soweit er sich durch überörtliche Gründe rechtfertigen lässt (so LVerfG, Urt. v. 31.5.1994, – LVG 1/94 – aaO, 305). Bei einer generellen, das gesamte Land umfassenden Neuordnung kann der Gesetzgeber eigenverantwortlich ein Leitbild definieren und einzelne Systemkriterien entwickeln (LVerfG, Urt. v. 31.5.1994 – LVG 2 /93 – aaO S. 264). Bei einer solchen Vorgehensweise hat der Gesetzgeber nach Zielen, Leitbildern und Maßstäben, die er selbst gesetzt hat, grundsätzlich frei zu entscheiden. Um dabei dem Gemeinwohl zu entsprechen, muss aber die in den Gebietsbestand einer Gemeinde eingreifende gesetzliche Regelung schon in ihrem Zustandekommen bestimmten prozeduralen Anforderungen genügen. Ferner muss sich die gesetzgeberische Problemlösung auch in ihrem Ergebnis an gewissen unverzichtbaren, aus dem Grundgesetz abzuleitenden Wertungsmaßstäben orientieren. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 12.5.1992 – 2 BvR 470/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 707/90 – BVerfGE 86, 90-122, mwN zu dem mit Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf deckungsgleichen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) steht die Selbstverwaltungsgarantie aber Veränderungen des Gebietsbestandes einzelner Gemeinden nicht entgegen. Sie gewährleistet Gemeinden nur institutionell, nicht individuell. Auflösungen von Gemeinden, Gemeindezusammenschlüsse, Eingemeindungen und sonstige Gebietsänderungen von Gemeinden beeinträchtigen den verfassungsrechtlichen Kernbereich der Selbstverwaltung grundsätzlich nicht. Daneben gewährleistet Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf den Gemeinden nur das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung besteht indes gem. Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1 LVerf „im Rahmen der Gesetze“. Dementsprechend sind auch die den Gemeinden zur Hand stehenden Organisationsbefugnisse durch die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden. Der Gesetzgeber muss dabei allerdings der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den LVerfGE 20

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Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird, Rechnung tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen. Von daher sind dem Gesetzgeber in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt: Zum einen setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze. Hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden. Bei der Bestimmung dieses Kernbereichs ist in besonderer Weise der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen. Hiernach gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung zunächst allerdings nicht die grundsätzlich freie Bestimmung über die Organisation der Gemeinde überhaupt. Insbesondere die Entscheidung über die äußeren Grundstrukturen der Gemeinde wurde in allen Bundesländern stets als Sache des Gesetzgebers angesehen. Die Festlegung und Konturierung der Gemeindeverfassungstypen, wie etwa der Magistrats-, Bürgermeister-, süddeutschen oder norddeutschen Ratsverfassung sind ebenso wie die Entscheidung über plebiszitäre Beteiligungsmöglichkeiten der Gemeindebürger vom Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht erfasst. Zum anderen entfaltet auch im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs die Gewährleistung des Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf aus ihrer normativen Intention, den Gemeinden die Möglichkeit eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung zu garantieren, Rechtswirkungen (BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994 – 2 BvR 445/91 – BVerfGE 91, 228 [238 f] mwN zu Art. 28 GG). Aber selbst die innere (kommunale) Organisationshoheit, die nicht gleichzusetzen ist mit der bei kommunalen Neugliederungsmaßnahmen betroffenen äußeren Organisationshoheit, wird den Gemeinden nur relativ gewährleistet. Das Kommunalrecht setzt mit seinen zahlreichen Regelungen zur inneren Organisation der Gemeinden auch dabei ersichtlich eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen seine Vorstellungen zugrunde zu legen (BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994, aaO, 240). Dies gilt erst recht für die äußere Organisation der Gemeinden. Seit dem Urteil vom 31.5.1994 (– LVG 4/94 – aaO, 338) und in allen weiteren Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts, die in der Vergangenheit konkrete Neugliederungsfälle im kommunalen Bereich betrafen (zuletzt: Urt. v. 9.3.2007 – LVG 7/06 – aaO, Rn. 73 und Urt. v. 26.6.2007 – LVG 8/06 http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, Rn. 75, zur Kreisgebietsreform), hat das Landesverfassungsgericht stets betont, dass der Gesetzgeber bei strukturellen Neugliederungen einen politischen Gestaltungsspielraum hat, den er im Einzelfall oder allgemein nutzen kann. Daran wird hier angeknüpft. Das Grundgesetz ebenso wie die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt haben mit der Konstituierung des parlamentarischen Regierungssystems eine Entscheidung zugunsten einer zentralen politischen Steuerungs- und Kontrollgewalt getroffen. Zu dieser zentralen staatlichen Gewalt gehört die Organisationsgewalt als die Befugnis, Verwaltungseinheiten und Verwaltungsstellen rechtlich und tatLVerfGE 20

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sächlich zu verfassen. Bis an die Grenze der Exekutivvorbehalte wird dem Gesetzgeber ein Zugriffsrecht auf den Organisationsbereich zugestanden. Daher geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass das Grundgesetz den zuständigen Organen des Bundes einen Spielraum für die organisationsrechtliche Ausgestaltung der in seine Zuständigkeit fallenden Verwaltungseinrichtungen einräumt. Dem Bund steht insoweit ein weiter organisatorischer Gestaltungsspielraum zu. Eines solchen weiten Spielraums bei der organisatorischen Ausgestaltung der Verwaltung bedarf es, um den – verschiedenartigen und sich ständig wandelnden – organisatorischen Erfordernissen Rechnung tragen und damit eine wirkungsvolle und leistungsfähige Verwaltung gewährleisten zu können. Nichts anderes gilt nach der Landesverfassung für die staatliche Organisationshoheit des Landes. Lediglich soweit das Grundgesetz oder die Landesverfassung ausdrückliche Schranken für die Regelung der Verwaltungsorganisation enthält, ist der Gestaltungsspielraum bei der organisatorischen Ausgestaltung der Verwaltung begrenzt. Dazu gehören auch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1 LVerf. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist nicht deshalb eingeschränkt, weil die Gemeinden in Sachsen-Anhalt wegen einer Mehrfachneugliederung durch das GemNeuglGrG Bestands- und Vertrauensschutz genießen. Zwar kann wegen früherer Änderungen des Gebietszuschnitts der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers eingeschränkt sein, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen der Betroffenen in den Bestand der kommunalen Struktur und der ihrer Schaffung zugrunde liegenden Erwägungen besteht. Dies kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere in Fällen einer Rückneugliederung in Betracht (BVerfG, Beschl. v. 12.5.1992 – 2 BvR 470/90, 2 BvR 650/90, 2 BvR 707/90 – BVerfGE 86, 90 [109 f]). In Sachsen-Anhalt bestehen jedoch die Gemeindestrukturen seit Einführung der Kommunalverfassung vom 17.5.1990 unverändert fort. Mit dem Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform werden die Gemeindestrukturen mithin erstmals durch den Gesetzgeber verändert. Bei der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften in den Jahren 1992 bis 1994 handelte es sich nicht um eine Gemeindestrukturreform, sondern lediglich um eine Verwaltungsreform zur Verbesserung der Verwaltungskraft der zum Teil sehr kleinen Gemeinden in Sachsen-Anhalt. Der Gebietszuschnitt der Gemeinden ist dadurch unverändert geblieben. Schon damals bei der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften hat der Gesetzgeber stets betont, dass es sich dabei nur um eine Entscheidung im Vorfeld einer als dringend erachteten Gemeindestrukturreform gehandelt hat. Das Landesverfassungsgericht hat diesen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu respektieren und nicht dessen Gemeinwohlauffassung daraufhin zu prüfen, ob es andere und bessere Alternativen gab, sondern nur, ob der Gesetzgeber bei seiner gesetzlichen Regelung seine Kompetenz zur Konkretisierung des allgemeinen verfassungsrechtlichen Gemeinwohlgebots nicht missbraucht hat. LVerfGE 20

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Diese Auffassung steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 – 2 BvR 165/75 – BVerfGE 50, 50 [51]; LVerfG, Urt. v. 25.6.2007 – LVG 8/06 – http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, Rn. 75; Urt. v. 31.5.1994 – 4 /94 – aaO, 338). Bei diesem Abwägungsgebot ist nicht – wie die Beschwerdeführerinnen meinen – auf die Abwägungsgrundsätze des Bauplanungsrechts abzustellen. Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB beruht auf einfachem Gesetz, daraus lässt sich kein Verfassungsrecht herleiten (so schon LVerfG, Urt. v. 31.5.1994 – LVG 1/94 – aaO, 298, zu § 9 Abs. 8 BauGB). Das Verfassungsgericht überprüft die getroffene Maßnahme vielmehr lediglich darauf, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung maßgeblichen Sachverhalt zutreffend ermittelt, dem Gesetz zugrunde gelegt hat und ob er die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat. Auf der Grundlage eines in dieser Weise ermittelten Sachverhalts und der Gegenüberstellung der daraus folgenden verschiedenen – oft gegenläufigen – Belange ist der Gesetzgeber befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs (oder mehrerer Belange) und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung aller anderen betroffenen Gesichtspunkte zu entscheiden. Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat das Landesverfassungsgericht darauf zu achten, ob diese offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder ob sie den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen. Nicht erforderlich ist es dabei, auf der Ebene der Grundsätze einer kommunalen Neugliederung bereits sämtliche Aspekte des Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltung der einzelnen Gemeinden abzuwägen (vgl. Bull Kommunale Selbstverwaltung heute – Idee, Ideologie und Wirklichkeit, DVBl 2008, 1). Strittig ist, ob und in welchem Umfang bei kommunalen Neugliederungsmaßnahmen im Rahmen des Abwägungsvorgangs der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt: Das Bundesverfassungsgericht hat die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips im staatlichen Organisationsrecht im Bund-Länder-Verhältnis vereinzelt ausdrücklich abgelehnt (BVerfG, Urt. v. 22.5.1990 – 2 BVG 1/88 – BVerfGE 79, 310 [338]). Zur Begründung hat es ausgeführt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit komme nur eine die individuelle Rechts- und Freiheitssphäre verteidigende Funktion zu. Obwohl der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dogmengeschichtlich nicht in erster Linie an staatlichen Organisationsmaßnahmen ausgerichtet ist, findet er aber auch bei ihnen seine spezifischen Ansatzpunkte (so Krebs Verwaltungsorganisation, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, § 10, Rn. 85). Das Bundesverfassungsgericht ist anderseits aber der Ansicht, dass der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten habe, soweit er gegenüber einzelnen Gemeinden tätig werde, indem er in deren Bestand eingreife oder ihre gegebenenfalls einfachrechtlich in abstrakt-genereller Form ausformulierten Rechte LVerfGE 20

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schmälere. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass solche konkret-individuellen Regelungen als Eingriffe in Gesetzesform verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn sie den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 – 2 BvR 165/75 – aaO, 50; Beschl. v. 17.1.1979 – 2 BvL 6/76 – BVerfGE 50, 195 [203 f]; Beschl. v. 12.1.1982 – 2 BvR 113/81 – BVerfGE 59, 216 [229]). Diese Begrenzung der Befugnisse des staatlichen Gesetzgebers gegenüber den Gemeinden folgt nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts aus dem Rechtsstaatsprinzip. In Anerkennung eines gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums erfolgt die gerichtliche Kontrolle am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes jedoch wesentlich zurückhaltender als etwa bei Eingriffen der Exekutive gegenüber Gemeinden (vgl. Heusch Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Staatsorganisationsrecht, 2003, S. 186) Macht eine Gemeinde geltend, ein in ihre Gebietshoheit eingreifendes Gesetz verletze das Recht auf Selbstverwaltung gem. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, so kommt es einerseits darauf an, dem Gesetzgeber die ihm zukommende politische Entscheidungsbefugnis und Gestaltungsfreiheit ungeschmälert zu belassen. Andererseits ist der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie zu wahren, der sich bei Eingriffen in Bestand und Gebiet von Gemeinden wesentlich in der Bindung des Gesetzgebers an Gründe des öffentlichen Wohls niederschlägt. Soweit über Zielvorstellungen, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers zu befinden ist, darf sich das Verfassungsgericht nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Es hat seine Nachprüfung insoweit darauf zu beschränken, ob die Einschätzungen und Entscheidungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsrechtlichen Wertung widersprechen. Sprechen vernünftige, nicht offensichtlich fehlerhafte Erwägungen des öffentlichen Wohls dafür, Teile des Gebietes einer Gemeinde einer anderen Gemeinde zuzuordnen, weil dadurch eine nicht nur geringfügige Verbesserung in der Erfüllung öffentlicher Aufgaben erreicht werden kann, so muss die betroffene Gemeinde dies grundsätzlich hinnehmen, auch wenn sie deshalb bestimmte in Gang befindliche Entwicklungsmaßnahmen abbrechen muss und zu größeren Umstellungen gezwungen wird. Dies gilt erst recht, wenn gleichzeitig mit der Gebietsausgliederung durch Zusammenschluss der betroffenen Gemeinde mit anderen Gemeinden eine neue Gemeinde entsteht und deshalb ohnehin ein kommunaler Neuanfang auf einem veränderten und vergrößerten Gebiet erforderlich wird. Die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit findet hier ihre aus der Garantie des Selbstverwaltungsrechts in Verbindung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abzuleitenden Grenzen nicht schon da, wo besondere Vorteile für die Zukunft aufgehoben werden, sondern erst dort, wo eine neu gebildete Gemeinde infolge der Abtrennung bestimmter Gebiete trotz gleichzeitiger Gebietsvergrößerung an anderer Stelle in Zukunft nicht mehr in der Lage ist, als Selbstverwaltungskörperschaft zu bestehen und ihre Verwaltungs-, Daseinsvorsorge- und Entwicklungsaufgaben angemessen zu erfüllen (BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 – 2 BvR 165/75 – aaO, 51 ff). Für LVerfGE 20

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kommunale Neugliederungen hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 19.11.2002 (– 2 BvR 329/97 – BVerfGE 107, 1 [24]) noch einmal bestätigt, dass das Verfassungsgericht auch zu prüfen hat, ob der gesetzgeberische Eingriff geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sowie frei von willkürlichen Erwägungen ist. Diese Sichtweise wird auch von anderen Landesverfassungsgerichten geteilt, wie etwa dem Verfassungsgerichtshof des Landes Rheinland-Pfalz (Urt. v. 17.4.1969 – VGH 2/69 – DVBl 1969, 799, [804 ff]), dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Urt. v. 29.4.1981 – Vf.1-VII-78 – BayVBl. 1981, 399, [400]), dem Staatsgerichtshof Baden-Württemberg (Urt. v. 14.2.1975 – GR 11/74 – NJW 1975, 1205 [1212 ff]) sowie dem Saarländischen Verfassungsgerichtshof (Urt. v. 27.11.1985 – Lv 2/85 – NVwZ 1986, 1008 [1009]). Diese Gerichte messen ebenfalls gesetzliche Neugliederungsmaßnahmen am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Sie nehmen die gerichtliche Kontrolle zurück, soweit Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers zu beurteilen sind. Wegen ihres politischen Charakters sind diese Abwägungen nur daraufhin zu überprüfen, ob sie eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft sind oder in Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Wertordnung stehen. Dieser restriktive Prüfungsmaßstab betrifft insbesondere das Kriterium der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Maßnahme im engeren Sinne (vgl dazu: Heusch aaO, S. 193 ff, mwN). Das Neugliederungskonzept des Gesetzgebers ist folglich auch daraufhin zu überprüfen, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt ist. Allerdings kommt dieser Grundsatz nur in seiner durch legislatorische Beurteilungs- und Prognosespielräume relativierten Geltungskraft zur Anwendung. Hat der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert, so ist seine Prognose im Hinblick auf Eignung und Erforderlichkeit der Maßnahme, aber auch hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne – abgesehen von Fällen evident fehlsamer Einschätzung – als inhaltlich vertretbar anzusehen (so auch Papier Interkommunaler Kompetenzkonflikt, DVBl 1984, 453 [456]). Auch gebietet das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Staatsorganisationsrecht nicht, wie bei Grundrechtseingriffen sonst, die Anwendung des schonendsten Mittels. Das Verfassungsgericht hat bei kommunalen Neugliederungsmaßnahmen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit daher nicht zu prüfen, ob eine andere als die vom Gesetzgeber gewählte Lösung besser oder zweckmäßiger gewesen wäre (so auch: BVerfG, – BvR 39 und 55/70 – n.v., zur Annahme von Verfassungsbeschwerden schleswig-holsteinischer Gemeinden und Kreise). Gemessen an diesen Anforderungen werden die mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde angegriffenen Regelungen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform den Art. 2 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1-3 LVerf gerecht. Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform verstößt nicht gegen das verfassungsrechtliche Abwägungsgebot. LVerfGE 20

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Der Abwägungsvorgang, der zur Verabschiedung des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform geführt hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der für die Entscheidung erhebliche Sachverhalt ist vom Landesgesetzgeber vollständig und zutreffend ermittelt worden. In dem Leitbild der Landesregierung ist das für die Abwägung erforderliche Material hinreichend aufgearbeitet. In die Abwägung sind die Einwohnerzahl und die Bevölkerungsentwicklung im Land (prognostiziert) bis zum Jahr 2025, die Zahl, die Struktur, die Aufgaben, die Leistungs- und Finanzkraft sowie die Verflechtungen der Gemeinden eingestellt. Darüber hinaus sind auch die Realitäten der bürgerschaftlichen Mitwirkung hinsichtlich des aktiven und des passiven Wahlrechts in den Gemeinden SachsenAnhalts ausführlich dargelegt und ins Abwägungsmaterial eingeflossen. Schließlich sind ebenfalls die bisherigen Gebietsreformen, ihre Inhalte und Ergebnisse, in den alten sowie in den neuen Bundesländern in das Leitbild eingestellt worden. Das umfängliche Abwägungsmaterial beruht nicht auf pauschalen Einschätzungen und umfasst dabei nicht nur Fakten, welche das Reformvorhaben stützen, sondern auch solche, die gegen eine Gemeindegebietsreform sprechen könnten. Das Leitbild stützt sich auf aussagekräftige und zutreffende Vergleichsdaten. Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat am 24.1.2008 das GemNeuglGrG verabschiedet und sich dabei in Art. 1 §§ 1-3 die grundsätzlichen Aussagen des Leitbildes einschließlich der Leitlinien der Landesregierung zu eigen gemacht und als Gesetz verbindlich verabschiedet. Ebenfalls hat er sich das Abwägungsmaterial und die im Leitbild vorgenommene Abwägung zu eigen gemacht. Das Leitbild der Landesregierung war jedem Abgeordneten bei der Abstimmung über den Gesetzesentwurf bekannt bzw. hätte ihm bekannt sein können. Der Landesgesetzgeber hat bei der Verabschiedung des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform aber auch zusätzlich eine eigene Abwägung vorgenommen. Er hat über die Gemeindereform, deren Eckpunkte bereits im Dezember 2006 von der Landesregierung vorgelegt worden waren, bereits vor der Vorlage des Leitbilds der Landesregierung und des Gesetzesentwurfs in seiner Sitzung vom 26.1.2007 debattiert sowie die Landesregierung beauftragt, ein unabhängiges Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden einzuholen. Ebenfalls noch im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens hat der Gesetzgeber sich in seiner Sitzung vom 13.3.2007 eingehend mit der Frage der Notwendigkeit der Gebietsreform auseinandergesetzt und am 13.7.2007 bei der Erledigungserklärung der Volksinitiative „Sachsen-Anhalt 2011“, die das Ziel hatte, den Status quo der Gemeindestruktur zu erhalten, ausdrücklich festgestellt, dass hinsichtlich dieser Strukturen Reformbedarf besteht. Der Verlauf der Beratungen und die erörterten gegenläufigen Ansichten der Abgeordneten belegen, dass der Landesgesetzgeber selbst sich mit der geplanten Gemeindegebietsreform ausgiebig auseinander gesetzt hat. Die Zukunftsfähigkeit der Gemeinden des Landes ist dabei im Wesentlichen unter dem Aspekt diskutiert worden, ob für deren künftige LeistungsfähigLVerfGE 20

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keit auf die wirtschaftlichen Gesichtspunkte bei der Aufgabenerfüllung abgestellt werden soll oder ob – insbesondere wenn ländliche Strukturen vorhanden sind – die bürgerschaftliche Partizipation an der Selbstverwaltung und das kommunalpolitische Ehrenamt nicht mehr im Vordergrund stehen solle. Um diese Zweifel zu beseitigen, veranlasste der Landtag, die Landesregierung ein vergleichendes Wirtschaftlichkeitsgutachten zu Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften einzuholen. Da mittlerweile auch die Möglichkeit der Verbandsgemeinde (wieder) in Betracht gezogen wurde, hatte die Landesregierung den Gutachtenauftrag um Aussagen zu deren Wirtschaftlichkeit erweitert. In seiner Sitzung vom 14.6.2007 hat der Landesgesetzgeber sich ausführlich mit den Ergebnissen des Gutachtens befasst. Der Beratungsverlauf zum Begleitgesetz zeigt, dass sich der Gesetzgeber auch nach Vorlage des in Auftrag gegebenen Gutachtens sowie dem weiteren Gutachten Wiegand/Grimberg mit den Ergebnissen sowie den unterschiedlichen Aussagen und Handlungsempfehlungen dezidiert auseinandergesetzt hat. So hat er beide Gutachter im Innenausschuss schon vor den Beratungen zum Begleitgesetz zu ihren Ergebnissen befragt. Nach Vorlage des Entwurfs des Begleitgesetzes hat sich der Landtag in der ersten Lesung am 11.10.2007 in den folgenden Sitzungen des Innenausschusses sowie am 13.12.2007 und am 23.1.2008 mit den Gemeinwohlbelangen, mit dem Für und Wider der Reform und ihren Einzelheiten erneut und weiter auseinandergesetzt. Das Bundesverfassungsgericht hat stets betont, dass der Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung mit dem politisch-demokratischen Gesichtspunkt, der als Ausfluss des Demokratieprinzips das Streben nach einer wirksamen Teilnahme der Bürger an den Angelegenheiten des Gemeinwesens fordert, abzuwägen ist (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988, BVerfGE 79, 127 [153]). Indem die kommunale Neugliederung auch dem Ziel dienen soll, die bürgerschaftliche Teilnahme zu wahren (Art. 1 § 2 Abs. 1 S. 3 GemNeuglGrG), hat der Gesetzgeber gleichsam rückkoppelnd den mit dem Modus der kommunalen Selbstverwaltung verbundenen Willensbildungs- und Legitimationsprozess als Korrekturelement in seine Gemeinwohlabwägung eingestellt. Der Gesetzgeber hat bei seiner Abwägung weiterhin in Erwägung gezogen, dass eine Gebietsvergrößerung einem Kommunalpolitiker die Ausübung seines Ehrenamtes erschweren kann. Dabei handelt es sich um einen im Rahmen der verfassungsrechtlichen Abwägung von kommunalen Neugliederungen zu berücksichtigenden Gesichtspunkt, da die kommunale Selbstverwaltung auch gegen solche Beeinträchtigungen geschützt werden muss, die aus einer wesentlichen, die Funktionsfähigkeit der Selbstverwaltung gefährdenden Verschlechterung ihrer Rahmenbedingungen herrühren. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hat die Erörterung der bürgerschaftlichen Teilnahme am kommunalen Gemeinwesen eine große Rolle gespielt. So kritisierte der Abgeordnete Wolpert in der Gesetzesberatung am 13.12.2007, dass mit der Reform ganz nebenbei nahezu zwei Drittel des politischen EhrenLVerfGE 20

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amtes in Sachsen-Anhalt abgeschafft würden. Dies seien Menschen und Bürger, die sich über den Gemeinderat für die Gesellschaft engagierten und ihre Umwelt verbessern wollten. Er warf den Regierungsfraktionen vor, sie nähmen den Bürgern mit dem vorliegenden Gesetzentwurf elementare Gestaltungsmöglichkeiten, die wichtig seien für ein funktionierendes demokratisches System. Welche Frustrationskosten mit dem Wegbrechen des Ehrenamtes produziert würden, könne heute mit Sicherheit noch niemand sagen (Plenarprotokoll, aaO, S. 2072; B I 89). Im Verlauf der Debatte zur Beratung am 24.1.2008 führte der Abgeordnete Schindler u.a. Folgendes aus: „Viele sagen, in größeren Gemeinden gebe es weniger Engagement der Bürger und wir würden mit sinkender Wahlbeteiligung der Bürger die Quittung dafür erhalten. Wir sagen, das bürgerschaftliche Engagement besteht vor allem in Vereinen, in Heimatvereinen, in Sport- und Kulturvereinen. Letztere machen auch heute nicht an Ortsgrenzen halt und auch künftig werden sie wie bisher vor Ort verwurzelt sein. Bei den zurückliegenden Kommunalwahlen waren es gerade die kleinen Gemeinden, die Probleme damit hatten, für die Besetzung der Gemeinderäte genügend Personen aufzustellen. Selbst für Bürgermeisterwahlen war es manchmal schwer, Kandidaten zu finden. Größere Gemeinden haben zwar relativ weniger Gemeindevertreter, der Bürger erhält aber eine größere Auswahl an Bewerbern.“ (Plenarprotokoll, aaO, S. 2186).

Dass Teile des Parlaments auch eine andere Gewichtung der Gemeinwohlbelange mit einem anderen Ergebnis vorgenommen haben, zeigt sich insbesondere an den Änderungsanträgen der Fraktion DIE LINKE vom 13.12.2007 (LTg.-Drs. 5/1026) sowie vom 23.1.2008 (LTg.-Drs. 5/1096). Beide Änderungsanträge verfolgten ausweislich ihrer Begründung das Ziel, die Wahlfreiheit zwischen dem Modell der Einheitsgemeinde und dem Modell der Verbandsgemeinde sowohl für die freiwillige als auch für die gesetzliche Phase im Begleitgesetz zu verankern. Das vom Landesgesetzgeber getroffene Abwägungsergebnis ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der gesetzgeberische Eingriff steht nicht außer Verhältnis zu den mit der Reform verfolgten Zielen und ist frei von willkürlichen Erwägungen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Im Rahmen seiner aus der gesetzgeberischen Organisationsgewalt resultierenden Gestaltungsfreiheit war der Landesgesetzgeber befugt, eine Gemeindestruktur nicht nur für heute, sondern für einen langfristigen Zeitraum zu planen. In den alten Bundesländern ist im Zuge der allgemeinen Gebietsreformen der 60er und 70er Jahre die Anzahl der kreisangehörigen Gemeinden ganz erheblich verringert worden (vgl. Zahlenangaben bei Thieme/Prillwitz Durchführung und Ergebnisse der kommunalen Gebietsreform 1981, S. 38 f, 41, 75 f u. 78). Hingegen bestand auf dem Gebiet der ehemaligen DDR die von alters her überkommene Gebietsgliederung mit all ihren Nachteilen für Verwaltungseffizienz und kommunale Selbstverwaltung im Wesentlichen fort (vgl. Püttner Kommunale Selbstverwaltung, in: HStR VI 3. Aufl. 2008, § 144 Rn. 59; Knemeyer LKV 1992, LVerfGE 20

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177 ff). Diese kleinteilige Gemeindestruktur ist in Sachsen-Anhalt bis heute nahezu vollständig erhalten geblieben. 1990 existierten in Sachsen-Anhalt 1.367 Gemeinden. Nach der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften in SachsenAnhalt (1992 bis 1995) verringerte sich die Zahl aufgrund von freiwilligen Gebietsänderungen auf 1.300 Gemeinden. Eine weitere Reduzierung der Anzahl der Gemeinden fand nicht statt. Dies war auch gerade die Absicht der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt. Mit ihr sollten nämlich die kleinteiligen Gemeindestrukturen erhalten bleiben und durch die Aufgabenerfüllung in den Verwaltungsgemeinschaften wenigstens die größten Leistungs- und Effizienzdefizite einer solchen Gemeindestruktur abgefedert werden. Mit dem Gesetz vom 13.11.2003 sollte nur die Ebene der Verwaltungsgemeinschaften gestärkt werden. Mit Stand vom 31.10.2005 verringerte sich der Stand der Gemeinden und Städte in Sachsen-Anhalt aufgrund freiwilliger Gebietsänderungen auf 1.057 Gemeinden. Nur das Bundesland Rheinland-Pfalz (flächendeckend Verbandsgemeinden) verfügt über eine kleinteiligere Struktur; die Bundesländer SchleswigHolstein und Thüringen weisen ähnliche Strukturen auf. In allen anderen Bundesländern ist die kleinteilige Gemeindestruktur beseitigt worden. In RheinlandPfalz werden derzeit überdies durch die Landesregierung Eckpunkte für eine kommunale Gebietsreform ausgearbeitet, die eine Neustrukturierung der gemeindlichen Ebene zum Jahr 2014 vorsehen. Dabei soll die Zusammenlegung kleinerer Verbandsgemeinden forciert werden. Die Landesregierung SchleswigHolstein diskutiert zurzeit Überlegungen, wonach innerhalb einer neuerlichen Gebietsreform die Zahl der Landkreise gesenkt und die Mindesteinwohnerzahl eines Amts auf 8.000 erhöht werden soll. In Thüringen wird die Umwandlung der Verwaltungsgemeinschaften in Einheitsgemeinden derzeit im Landtag diskutiert. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Auffassung des Gesetzgebers zutrifft, dass bereits jetzt die Kleinstgemeinden selbständig nicht in der Lage seien, die in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben des eigenen Wirkungskreises gemäß den gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen, weil sie die aus der Errichtung von modernen Gemeindeeinrichtungen entstehenden Folgekosten nicht tragen bzw. diese Einrichtungen wirtschaftlich nicht sinnvoll unterhalten könnten. Zutreffend konnte der Gesetzgeber jedenfalls davon ausgehen, dass angesichts der belegten demografischen Entwicklung mit einem zu erwartenden Bevölkerungsrückgang von 20% bis zum Jahr 2025 eine kleinteilige Gemeindestruktur künftig nicht mehr in der Lage sein wird, die sich aus dem Sozialstaatsprinzip und den Staatszielen resultierenden Verpflichtungen zur Daseinsvorsorge wie für alle anderen Bürger des Landes in gleicher Weise zu erfüllen. Das von der Landesregierung und dem Gesetzgeber eingeholte Gutachten belegt nachvollziehbar und überzeugend, dass die bisherigen Gemeindestrukturen in Sachsen-Anhalt allenfalls dann den künftigen Anforderungen gerecht werden können, wenn auch wesentliche Aufgaben, insbesondere die Planungshoheit, die maßgeblich sind für Entscheidungen über notwendige Infrastruktureinrichtungen, die Nutzung von natürlichen Ressourcen, LVerfGE 20

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die Ansiedlung von industriellen Großvorhaben sowie überhaupt die bauplanerische Gestaltung des Gemeindegebiets, den kleinen Gemeinden entzogen würden. Der Gesetzgeber und auch die Gutachter sind zutreffend davon ausgegangen, die Vergangenheit habe gezeigt, dass eine freiwillige Übertragung dieser Aufgaben auf das Gebilde der Verwaltungsgemeinschaft praktisch nicht stattfindet. Zutreffend ist das Gutachten weiter davon ausgegangen, dass einem zwangsweisen Entzug dieser Aufgaben verfassungsrechtliche Grenzen entgegenstehen. Insoweit kann auf die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts vom 22.10.2008 (– LVG 7/07 – http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, Rn. 35 ff) und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619, 1628/83 – BVerfGE 79, 127) Bezug genommen werden. Ein solcher umfänglicher Aufgabenentzug würde die kommunale Selbstverwaltung im Kern aushöhlen und nur „Scheingemeinden“ zurücklassen. Die im Leitbild des Gesetzgebers vorgesehene neue Gemeindestruktur ist nicht offensichtlich ungeeignet, den aus der demografischen Entwicklung resultierenden Anforderungen an die Daseinsvorsorge für alle Einwohner des Landes Sachsen-Anhalt gleichmäßig gerecht zu werden. Dies gilt sowohl für die gesetzgeberischen Vorgaben zur Bildung von Einheits- als auch von Verbandsgemeinden. Der Landesgesetzgeber geht davon aus, dass die Einheitsgemeinde am besten geeignet sei, die Reformziele zu verwirklichen. Sie ermögliche eine Bündelung von Aufgaben und Ressourcen, die ein Höchstmaß an wirtschaftlicher gemeindlicher Aufgabenerfüllung gewährleiste. Aufgaben, die die gegenwärtige Leistungsund Finanzkraft der Gemeinden überfordern oder für ein größeres Gebiet nur einheitlich wahrgenommen werden könnten, ließen sich in der ausschließlichen Zuständigkeit eines einheitlichen Gemeinderates sinnvoll verwirklichen. Etliche Gemeinden des Landes Sachsen-Anhalt hätten Liquiditätshilfen beansprucht und Bedarfszuweisungsanträge gestellt, weil ihre Möglichkeiten zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit bereits erschöpft gewesen seien. Insbesondere kleine Gemeinden hätten oftmals nicht mehr die Finanzkraft, notwendige Infrastrukturmaßnahmen zu verwirklichen, geschweige denn die Folgekosten des Unterhalts und der Erneuerung dieser Investitionen zu tragen. Einheitsgemeinden sicherten jedoch die gewünschte Konzentration der gemeindlichen Mittel sowie ihre zweckmäßige Verwendung. Diese Auffassung des Gesetzgebers wird jedenfalls unter der Berücksichtigung der künftigen Entwicklung durch das von der Landesregierung eingeholte Gutachten bestätigt. Auf Seite 127 führt das Gutachten aus, dass die demografische Entwicklung für die Gemeinden und ihre Bürger zu erheblichen Einschnitten im Leistungsangebot der Gemeinden führen müsse. Es liege auf der Hand, dass entsprechende Reaktionen vor allem in einer deutlichen weiteren Zentralisation von Einrichtungen der Punkt-Infrastruktur (Kindertagesstätten, Schulen, Sport- und Kultureinrichtungen) bestehen müsse, die in Zukunft in den kleineren Orten immer weniger ausgelastet wären. Die Durchführung einer solchen Konzentration, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht unbedingt geboten LVerfGE 20

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erscheine, könne nur durch eine starke kommunale Verwaltung erfolgen (wenn nicht ein „Staatskommissar“ eingesetzt werden solle). Eine entsprechende Kraft fehle den heutigen Verwaltungsgemeinschaften. Die Einheitsgemeinde sei dagegen in der Lage, solche harten Einschnitte zu realisieren. Darüber hinaus bietet die Einheitsgemeinde bereits heute Vorteile bei der Aufgabenverwirklichung. Laut Gutachten ist die Einheitsgemeinde besser geeignet, Investitionen zu verwirklichen. Wegen der Zentralisierung kann die Mittelverwendung effektiver gesteuert werden. Es sei möglich, unter den Bedingungen knapper Kassen Investitionen nach Bedarf, z.B. zunächst in der einen Ortschaft, im kommenden Jahr in der nächsten Ortschaft durchzuführen oder den Mitteleinsatz zu bündeln. Größere Investitionen sind in der Einheitsgemeinde erst verkraftbar (S. 211, 212 des Gutachtens). Ausweislich des von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachtens ist die Einheitsgemeinde bei den meisten allgemeinen Verwaltungsaufgaben, der sog. Kernverwaltung (S. 114-116), sowie für den Bereich des Brandschutzes/Hilfeleistung (S. 116-118) kostengünstiger. Zwar gibt es nach dem Gutachten auch Aufgabenbereiche, in denen andere Organisationsformen Vorteile aufweisen. Diese sind aber nicht von solchem Gewicht, dass die grundsätzliche Entscheidung für die Einheitsgemeinde aus diesem Grunde fehlerhaft wäre. Nach dem Gutachten Wiegand/Grimberg erweist sich die Einheitsgemeinde sogar gegenüber der Verwaltungsgemeinschaft als auch der Verbandsgemeinde wirtschaftlich in Gänze überlegen. Eine Verbandsgemeinde hat der Gesetzgeber für die Erreichung seiner gesetzgeberischen Ziele dann für geeignet gehalten, wenn die bisherigen Strukturen erkennen lassen, dass eine Ausrichtung auf eine bestimmte Gemeinde innerhalb der bisherigen Verwaltungsgemeinschaft bis auf den Verwaltungsgemeinschaftssitz nicht erkennbar war und mehrere Gemeinden vielmehr gleichrangig nebeneinander vertreten seien. Hier solle es den Gemeinden während des Zeitraumes der freiwilligen Phase ermöglicht werden, anstelle der Einheitsgemeinde eine Verbandsgemeinde zu bilden. Der Gesetzgeber stützt sich auch dabei mit Recht auf das von der Landesregierung eingeholte Gutachten. Zutreffend geht das Gutachten davon aus, dass der Verbandsgemeinde auch gegen den Willen der Mitgliedsgemeinden in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Aufgaben des eigenen Wirkungskreises durch Gesetz übertragen werden können. Vor dem Hintergrund der Vorteile dezentraler Entscheidungen auf der Ortsebene und des zu erwartenden höheren Integrationswertes ist laut Gutachten auch zu erwarten, dass die notwendigen „harten Einschnitte“ in das Leistungsangebot der Kommunen eher Akzeptanz bei der Bevölkerung finden werden als bei den Verwaltungsgemeinschaften. Im Rahmen seines aus der staatlichen Organisationshoheit resultierenden Gestaltungsspielraums konnte der Gesetzgeber sich auch in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise dafür entscheiden, die Einheitsgemeinde als Regelgemeindeform und die Verbandsgemeinde nur im Rahmen der Freiwilligkeitsphase als LVerfGE 20

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Ausnahme zuzulassen. Das Landesverfassungsgericht hat nur – wie oben dargelegt – zu prüfen, ob der Gesetzgeber bei der Ausübung seiner institutionellen Ausgestaltungsbefugnis ein Mittel gewählt hat, das zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet ist. Es hat nicht zu prüfen, ob eine andere als die vom Gesetzgeber gewählte Lösung besser oder zweckmäßiger gewesen wäre (BVerfG, Beschl. v. 20.3.1970 aaO; StHG BW Urt. v. 8.9.1972 aaO). Soweit die Beschwerdeführerinnen eine umfassende Schaden-Nutzen-Bilanz fordern, ist dies nicht gerechtfertigt. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, bei einer kommunalen Neugliederung eine wissenschaftliche Untersuchung des Einzelfalls in Form einer Nutzen-Kosten-Analyse oder Schaden-Nutzen-Bilanz vornehmen zu lassen. Abgesehen davon, dass solche Untersuchungen wissenschaftlich profund erst einige Zeit nach Umsetzung einer Reform durchgeführt werden können, liegt es in seinem Gestaltungsermessen, inwieweit er in seine verfassungsund kommunalpolitischen Ziele Umstände einbezieht, die sich einer quantitativen Betrachtungsweise weitgehend entziehen, wie es bei dem Vollzug des Sozialstaatsprinzips der Fall ist (so auch NdsStGH, Urt. v. 14.2.1979, – StGH 2/77 – NdsStGHE 2, 1 [153]). Gegen die Notwendigkeit der Gebietsreform können die Beschwerdeführerinnen nicht mit Erfolg anführen, dass zunächst eine Evaluierung der erst im Jahr 2005 erfolgten Reform der Verwaltungsgemeinschaften hätte erfolgen müssen, bevor sich der Gesetzgeber zur Durchführung der Reform entschließen durfte. Sie übersehen, dass die mit Art. 1 des Gesetzes zur Fortentwicklung der Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit vom 13.11.2003 (GVBI. S. 318) in der 4. Legislaturperiode erfolgte Änderung bei den Verwaltungsgemeinschaften lediglich die Anhebung der in § 76 GO LSA bestimmten Mindesteinwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden von 8.000 auf 10.000 Einwohner betraf. Eine inhaltliche Veränderung oder Qualifizierung bei der Art und Weise der Wahrnehmung des Aufgabenspektrums der Verwaltungsgemeinschaften hat nicht stattgefunden. Nach wie vor „besorgen“ die Verwaltungsgemeinschaften alle Aufgaben des eigenen Wirkungskreises ihrer Mitgliedsgemeinden. Sie „erfüllen“ die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden und diejenigen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises, welche ihnen ihre Mitgliedsgemeinden zur Erfüllung übertragen haben (vgl. § 77 GO LSA). Infolgedessen besteht bis auf die Einwohnerzahl aller Mitgliedsgemeinden zusammen und den jeweils weggefallenen Verwaltungsämtern kein Unterschied zwischen den von den Gutachtern untersuchten und den ab dem Jahr 2005 vergrößerten Verwaltungsgemeinschaften. Das Ergebnis, das der Landesgesetzgeber zur Lösung des Konflikts zwischen dem Ziel einer möglichst bürgernahen und dem Ziel einer möglichst wirtschaftlichen Selbstverwaltung gefunden hat, ist durch Gemeinwohlgründe gerechtfertigt. Das Demokratiegebot hat im Rahmen der Verwaltungsorganisation eine doppelte Konsequenz, nämlich zum einen, dass die Verwaltungsorganisation der bürgerLVerfGE 20

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schaftlichen Mitwirkung an der Verwaltung Raum geben muss (Maunz in: ders./Dürig, Grundgesetz, Kom. Stand Mai 1977, Art. 28, Rn. 48), zum anderen, dass die Ausübung von Staatsgewalt – wozu auch die amtliche Tätigkeit der Kommunen gehört – der Legitimation durch das Volk bedarf, die durch dessen gewählte Vertreter und die von diesen bestellten Amtsträger vermittelt wird (BVerfG, Urt. v. 31.10.1990 – 2 BvF 2/89, 2 BvF 6/89 – BVerfGE 83, 37 [50 f]; Urt. v. 31.10.1990 – 2 BvF 3/89 – BVerfGE 60 [73]; Beschl. v. 24.5.1995 – 2 BvF 1/92 – BVerfGE 93, 67 [66]; Beschl. v. 5.12.2002 – 2 BvL 5/98, 2 BvL 6/98 – aaO, 87 ff). Beide Seiten des Demokratiegebots in Bezug auf die Verwaltungsorganisation hat der Gesetzgeber in seine Abwägung eingestellt. Das Ergebnis seiner Abwägung im Konflikt zwischen einer möglichst bürgernahen und möglichst wirtschaftlichen Selbstverwaltung rechtfertigt der Landesgesetzgeber damit, dass die Bereitschaft der Bürger zu ehrenamtlichem Engagement für ihre Gemeinden und der damit verbundenen Gestaltung des persönlichen Lebensumfeldes entscheidend davon abhänge, ob es vor Ort Entscheidungsspielräume für ehrenamtliches Handeln gebe. Der Gesetzgeber geht weiter davon aus, dass in leistungsschwachen Gemeinden, die bestimmte freiwillige Aufgaben nicht erfüllen könnten, dieser Entscheidungsspielraum häufig eingeschränkt sei. Bezüglich der Kommunalwahlen sei aber festzustellen, dass zwar mit zunehmender Größe der Gemeinde die Wahlbeteiligung abnehme, sich für die Bürger indes gleichzeitig die Möglichkeit erhöhe, tatsächlich eine Auswahl unter mehreren Personen treffen zu können. Gerade in kleinen Gemeinden sei auch festzustellen, dass sich teilweise noch nicht einmal so viele ehrenamtlich Tätige fänden, wie nach § 36 Abs. 3 GO LSA zur Besetzung des Gemeinderates vorgesehen seien; Gleiches gelte für das Amt des Bürgermeisters. Bei der Abwägung des Gesetzgebers ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn er davon ausgeht, dass die Einwohner einer Gemeinde mindestens in gleichem Maße an einer leistungsfähigen Verwaltung interessiert sind wie an einer effektiven Mitwirkung ihrer gewählten Mandatsträgern in den kommunalen Entscheidungsgremien. Er konnte auch davon ausgehen, dass eventuelle Erschwerungen bei der Ausübung des Ehrenamtes durch organisatorische oder technische Mittel teilweise kompensiert werden können. Soweit die Beschwerdeführerinnen rügen, dass zwangsläufig nach einer Neugliederung der Gemeindeebene nicht ebenso viele ehrenamtliche Kommunalpolitiker mitwirken wie bei einer Vielzahl von kleineren Gemeinden, so trifft dies zwar zu. Auch diesen Gesichtspunkt hat der Gesetzgeber indes in seine Abwägung eingestellt und mit Gemeinwohlgründen die Hinnahme eines Rückgangs der kommunalen Mandate gerechtfertigt. Das dabei von ihm gewählte Ergebnis steht nicht außer Verhältnis zum angestrebten Reformziel und ist frei von willkürlichen Erwägungen. Bei dieser Einschätzung ist nämlich davon auszugehen, dass die Erwartungen der Beschwerdeführerinnen, die sie mit einer „kraftvollen Selbstverwaltung“ verbinden, jedenfalls im Grunde nur im Rahmen unmittelbarer deLVerfGE 20

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mokratischer Beteiligung aller Betroffenen erfüllbar sind. Die kommunale Selbstverwaltung ist aber keine Form unmittelbarer Demokratie, sondern beruht auf der Repräsentation der Bürger durch gewählte Mandatsträger. Den Beschwerdeführerinnen ist zwar einzuräumen, dass die Mandatsdichte oder Repräsentationsquote bei der Vergrößerung der Gemeindeeinheiten sinkt. Es existiert aber kein Verfassungsgebot, dass diese Messzahl eine bestimmte Größe haben muss. Auch bei den staatlichen Volksvertretungen in Bund und Land ist das zahlenmäßige Verhältnis von Einwohnern zu Mandatsträgern höchst unterschiedlich (so auch Bull in: Verfasssungsrechtliche Rahmenbedingungen einer Funktional-, Struktur- und möglichen Gebietsreform in Schleswig-Holstein, August 2007, http//www.staedteverbandsh.de/inhalte/Verwaltungsstrukturreform_Bull.pdf, S. 70 f). Der Gesetzgeber konnte daher bei seiner Abwägung dem Interesse an einer leistungsfähigen Verwaltung mehr Gewicht beimessen als dem Interesse, eine möglichst hohe Mandatsdichte zu erhalten. Dabei konnte der Gesetzgeber auch berücksichtigen, dass schon heute aufgrund der demografischen Entwicklung der letzten Jahre in Sachsen-Anhalt bei einigen kleinen Gemeinden kaum noch genügend geeignete Bewerber für die Mandate in den kommunalen Entscheidungsgremien zur Verfügung stehen. Weiterhin ist die Funktionsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung nicht davon abhängig, dass jeder historisch gewachsene Ort die Chance haben muss, im Gemeinderat durch einen „eigenen“ Mandatsträger vertreten zu sein. Ein Prinzip der „vollständigen“ Vertretung aller „Mitglieder“ in der Vertretungskörperschaft enthält weder die Landesverfassung noch das Grundgesetz. Der Gemeinderat ist darüber hinaus die Vertretung der gesamten Einwohnerschaft und nicht die Interessenvertretung von Minderheiten. Gem. § 30 Abs. 1 GO LSA muss derjenige Bürger, der zu ehrenamtlicher Tätigkeit bestellt wird, die ihm übertragenen Geschäfte uneigennützig und verantwortungsbewusst führen. Nach § 42 Abs. 1 GO LSA üben die Gemeinderäte ihr Ehrenamt nach dem Gesetz zwar nach ihrer freien Überzeugung, aber vor allem dem Gemeinwohl verpflichtet aus. Reiner Lokalegoismus entspricht nicht der Idee der kommunalen Selbstverwaltung (so auch Bull aaO, S. 70 ff). Darüber hinaus bestehen die bewährten Formen der unmittelbaren Mitwirkung von Bürgern und Einwohnern an der Kommunalpolitik neben dem repräsentativen System der Gemeindevertretungen wie der Einwohnerantrag (§ 24 GO LSA), das Bürgerbegehren (§ 25 GO LSA) und der Bürgerentscheid (§ 26 GO LSA) weiter. Die Frage, ob Verwaltungsgemeinschaften – wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen – besser geeignet seien als die neuen Gemeindestrukturen, die demokratische bürgerschaftliche Dimension der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten, bedarf indes keiner Entscheidung. Wie dargelegt, hat das Verfassungsgericht nur nachzuprüfen, ob der Gesetzgeber diese Dimension in seine Abwägung unter Berücksichtigung aller Vor- und Nachteile eingestellt hat, seine Entscheidung nicht deutlich außer Verhältnis zum angestrebten Ziel steht und frei LVerfGE 20

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von willkürlichen Erwägungen ist. Dabei ist er – wie oben dargelegt – bei gegenläufigen Belangen befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung eines anderen Gesichtspunkts zu entscheiden. Diesen Anforderungen genügt die gesetzgeberische Entscheidung. Soweit das Demokratiegebot fordert, dass die Ausübung von Staatsgewalt – wozu auch die amtliche Tätigkeit der Kommunen gehört – der Legitimation durch das Volk bedarf, die durch dessen gewählte Vertreter und die von diesen bestellten Amtsträger vermittelt wird, ist der Gesetzgeber zutreffend davon ausgegangen, dass die neuen Gemeindestrukturen diesem Gebot besser gerecht werden als das Modell der Verwaltungsgemeinschaften. Dies ergibt sich aus Folgendem: Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat das Land SachsenAnhalt den Konflikt zwischen dem Ziel einer möglichst bürgernahen und dem Ziel einer möglichst wirtschaftlichen Selbstverwaltung in der Vergangenheit zu Gunsten einer Zwischenstufe in Form von Verwaltungsgemeinschaften gelöst. Die damit einhergehende Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden ist zwar durch Gemeinwohlgründe gerechtfertigt. Trotz der verbleibenden Aufgabenzuständigkeit der Gemeinden für den eigenen Wirkungskreis liegt aber in der Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung auf eine gemeinschaftliche Verwaltung ein erheblicher Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden. Die Mitgliedsgemeinde einer Verwaltungsgemeinschaft ist nicht mehr uneingeschränkte Herrin ihrer Selbstverwaltungsaufgaben (BVerfG, Urt. v. 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 – aaO, 20 f). Hierin liegt zugleich eine Minderung der demokratischen Legitimation. Im Rahmen des Organisationstypus Verwaltungsgemeinschaft ist die Kompetenz des nach § 57 Abs. 1 S. 1 GO LSA ehrenamtlichen Bürgermeisters nämlich insofern gemindert, als dessen umfassende Kontroll- und Gestaltungsfunktion als Leiter der Gemeindeverwaltung im engeren Sinne (§ 63 Abs. 1 GO LSA) – jedenfalls soweit die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises oder sonstige zur Erfüllung übertragenen Aufgaben betroffen sind — durch ein Stimmrecht im Gemeinschaftsausschuss (§ 75 Abs. 2, 78, 79 GO LSA) ersetzt wird. Der Verwaltungsgemeinschaftsausschuss wird aus den Bürgermeistern der Mitgliedsgemeinden gebildet. Diese Bürgermeister wiederum sind nicht von allen Einwohnern der Mitgliedsgemeinden gewählt, sondern nur von den Einwohnern der jeweiligen Gemeinde. Insofern ist der Verwaltungsgemeinschaftsausschuss nur eingeschränkt durch das Volk legitimiert. Zutreffend konnte der Landesgesetzgeber davon ausgehen, dass dieses Manko der demokratischen Legitimation bei den Gemeinderäten der Einheitsoder Verbandsgemeinden nicht geben ist und die neue Gemeindestruktur besser geeignet ist, dem Demokratiegebot gerecht zu werden. Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform ist nicht unverhältnismäßig im oben dargelegten Sinn. Selbst wenn man der Auffassung wäre, im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung bei Ausübung der institutionellen Ausgestaltung seiner EinrichtunLVerfGE 20

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gen müsse der Gesetzgeber den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Staatsorganisationsrecht ebenso berücksichtigen wie im Rahmen von Eingriffen in Individualfreiheitsrechte und deshalb sei auch vom Landesverfassungsgericht zu prüfen, ob es keine zumindest gleich gut geeignete und weniger belastende Alternative gebe als den geplanten Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen, wäre die Verbandsgemeinde als Regelform oder aber das freie Wahlrecht der Gemeinden, ob sie sich künftig als Verbands- oder Einheitsgemeinde organisieren wollen, kein schonenderes Mittel zur Erreichung des gesetzgeberischen Zwecks. Im Bereich der Verwaltungsgemeinschaften mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt mag das Verbandsgemeindemodell im Hinblick auf die Teilnahme der örtlichen Bürgerschaft an der Erledigung ihrer öffentlichen Aufgaben weniger einschneidende Veränderungen mit sich bringen als die Einheitsgemeinde. Gerade in Sachsen-Anhalt ist aber festzustellen, dass nach den empirischen Untersuchungen der Landesregierung, deren Ergebnisse sich der Landesgesetzgeber zu eigen gemacht hat, bereits schon heute ohne Berücksichtigung der demografischen Erwartungen gerade in den kleinen Gemeinden es sehr schwer ist, überhaupt einen geeigneten Kandidaten für den Bürgermeisterposten zu finden und dass bereits heute viele Gemeinderatspositionen mangels Bewerber frei bleiben. Ferner ist auch zu berücksichtigen, dass die Verbandsgemeinde als Gemeindemodell nur dann zukunftsfähig ist, wenn entsprechende Verlagerungen von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises per Gesetz von den Mitgliedsgemeinden auf die Verbandsgemeindeebene vorgenommen werden. Angesichts dieser Realitäten des aktiven demokratischen Engagements kann die Einheitsgemeinde mit einem Anwachsen der Entscheidungskompetenz für den Gemeinderat einer größeren Gemeindeeinheit sogar ein Mehr an Teilnahme der Bürger an den öffentlichen Angelegenheiten bedeuten. Zum anderen steht der Verbandsgemeinde generell entgegen, dass sie offenkundig aufgrund der erhöhten Zahl der Mandatsträger Mehrkosten verursacht. Im Bereich der Verwaltungsgemeinschaften mit einer Trägergemeinde oder mit einem prägenden Ort als künftiges Gemeindemodell ist die Verbandsgemeinde nicht so geeignet wie die Einheitsgemeinde, weil sie als Grundmodell annährend gleichgroße Verbandsmitgliedsgemeinden voraussetzt. Dies ergibt aus dem vom Landesgesetzgeber eingeholten Gutachten. Der Landesgesetzgeber durfte es für erforderlich halten, dort Einheitsgemeinden zu bilden, wo sich die gemeindlichen Strukturen bereits durch die eindeutige Ausrichtung der einzelnen Gemeinden auf eine Trägergemeinde innerhalb der Verwaltungsgemeinschaft herausgebildet haben (§ 2 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 GemNeuglGrG). Dieser freiwilligen Orientierung aller Mitgliedsgemeinden auf eine einzige Gemeinde hin, sollte damit angemessen Rechnung getragen werden. Ebenso durfte er es für angezeigt halten, den in Verwaltungsgemeinschaften nach dem Modell des gemeinsamen Verwaltungsamtes vorhandenen prägenden Ort für die Zukunft zu stärken. Aus der Definition des prägenden Ortes ergibt sich, dass er über grundzentrale Funktionen LVerfGE 20

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verfügen und eine von den übrigen Mitgliedsgemeinden deutlich unterscheidbare höhere Einwohnerzahl aufweisen muss (§ 2 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GemNeuglGrG). Diese Differenzierung beruht nicht auf sachfremden Erwägungen. Sie wird zudem gestützt durch die Aussage des von der Landesregierung bestellten Gutachters Prof. Dr. Rosenfeld in der ersten Anhörung zum Begleitgesetz am 30.11.2007. Der Gutachter führte aus, dass bei Verwaltungsgemeinschaften nach dem Trägermodell und Verwaltungsgemeinschaften, die über einen prägenden Ort verfügten, die Einheitsgemeinde wahrscheinlich die bessere Lösung sei, weil auf diese Weise die funktionalen Verflechtungen der Gemeinden untereinander berücksichtigt werden könnten. Wenn es einen dominanten Ort innerhalb der Verwaltungsgemeinschaft gebe, sollte den wirtschaftlichen und den übrigen funktionalen Beziehungen zwischen den Gemeinden Rechnung getragen werden. Der Gutachter ging davon aus, dass sich in diesen Fällen alle Bürgerinnen und Bürger der Umlandgemeinden schon seit Jahrzehnten auf das Zentrum konzentrierten (aaO, S. 24). Das Gutachten kommt für Verwaltungsgemeinschaften mit einer Trägergemeinde oder mit einem prägenden Ort zwar zu der Auffassung, dass es für diese Gemeinden bei dem Modell der Verwaltungsgemeinschaften verbleiben kann. Wenn aber die heutigen Verwaltungsgemeinschaften mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt in Einheitsgemeinden oder Verbandsgemeinden umgewandelt werden, daneben aber auch noch Verwaltungsgemeinschaften mit einer Trägergemeinde und einem prägenden Ort existierten sowie wiederum in diesem Bereich auch Einheitsgemeinden, würden künftig drei unterschiedliche GemeindestrukturVarianten in Sachsen-Anhalt bestehen. Dies wäre mit Unübersichtlichkeiten und einer Aufblähung von Verwaltungsvorschriften verbunden. Dies kann der Landesgesetzgeber unter Berufung auf seine staatliche Organisationshoheit in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise unterbinden. Als schonendere Alternative zu der vom Gesetzgeber gewählten Regelung kommt auch nicht in Betracht, dass wenigstens den Gemeinden, die sich bisher in einer Verwaltungsgemeinschaft mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt befinden, die Wahlmöglichkeit zwischen dem Verbandsgemeindemodell und der Einheitsgemeinde unbegrenzt überlassen bleibt. Zum einen hat der Gesetzgeber solchen Gemeinden in der Freiwilligkeitsphase ja gerade diese Wahlmöglichkeit eingeräumt – davon sind immerhin 25% aller Gemeinden in Sachsen-Anhalt betroffen – und solchen Verbandsgemeinden, die bis zum Stichtag eine leitbildgerechte Bildung einer Verbandsgemeinde aufgrund von nichtwilligen Gemeinden nicht erreichen, eine zwangsweise Zuordnung der nichtwilligen Gemeinden in Aussicht gestellt. Zum anderen ist es unter Berücksichtigung seiner staatlichen Organisationshoheit nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber ab einem bestimmten Stichtag die institutionelle Ausgestaltung anordnet, die er für die zweckmäßigere hält. Mit dem Ende der freiwilligen Phase hat der Gesetzgeber einen Schlusspunkt für die gesetzgeberische Gestaltung der Gebietsreform gesetzt. Das gemeinwohlgebundene Handeln der staatlichen Organisationsgewalt erlaubt ihm dies. LVerfGE 20

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Auch hinsichtlich der Bestimmung der Einwohnerzahlen für die künftigen Gemeindegrößen in Sachsen-Anhalt steht die gesetzgeberische Entscheidung nicht deutlich außer Verhältnis zum angestrebten Reformziel und ist frei von willkürlichen Erwägungen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der Gesetzgeber bei organisatorischen Regelungen, die das ganze Land betreffen, typisieren darf; er braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter seiner Regelung (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 – aaO, 14). Der Gesetzgeber kann sich an Werten im Sinne von Regelgrößen orientieren, die in einem rationalen Abwägungsprozess zustande gekommen sind. Das lässt Abweichungen zu, wo diese angebracht sind, impliziert aber zugleich, dass der Gesetzgeber das Grundraster nicht ohne hinreichende Begründung verlassen darf (vgl. Wallerath in: Organisation und Verfahren im sozialen Rechtsstaat, FS für Friedrich E. Schnapp zum 70. Geburtstag, 2008, S. 720). Der Gesetzgeber hat seine Entscheidung für ein Grundmodell einer Einheitsgemeinde mit einer Mindesteinwohnerzahl von 10.000 Einwohner wie folgt begründet: „Grundmodell für die hauptamtliche Verwaltung auf der Ebene der Gemeinden wird zukünftig die Einheitsgemeinde mit einer Mindesteinwohnerzahl von 10.000 sein. Dies entspricht dem seit langem bestehenden Einvernehmen darüber, dass eine hinreichende Leistungsfähigkeit nur bei einer bestimmten Mindesteinwohnerzahl gegeben sein kann. Es trägt zugleich dem gesetzlichen Grundgedanken des § 15 Abs. 2 GO LSA, wonach das Gebiet einer Gemeinde so bemessen sein soll, dass die Leistungsfähigkeit einer Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist, Rechnung. Damit sind die Potentiale an Einwohnern und an Fläche wesentliche Bestimmungsgrößen kommunaler Leistungsfähigkeit. Die Bevölkerung bildet die originäre Basis kommunaler Gebietskörperschaften. Sie stellt eine zentrale Größe bei der Beurteilung der kommunalen Leistungsfähigkeit dar. Da die Bevölkerung nicht in ihrer umfassenden sozialen, politisch-administrativen sowie ökonomischen Bedeutung bewertet werden kann, muss eine Beschränkung auf den quantitativ messbaren Indikator Einwohnerzahl als Messgröße erfolgen. Die Mindesteinwohnerzahl der Einheitsgemeinde soll zukünftig 10.000 statt bisher 8.000 Einwohner betragen. Es ist insbesondere eine Folge der demografischen Entwicklung, die eine ständige Abnahme der Einwohnerzahl im Land SachsenAnhalt zur Folge hat. Um gleichwohl bei immer schwieriger werdenden Rahmenbedingungen die angestrebte Stärkung der gemeindlichen Verwaltungskraft bei gleichzeitiger Qualitätssteigerung der Aufgabenerfüllung zu gewährleisten, muss bei der Bemessung der Einwohnerzahl eine deutliche Erhöhung der noch bei der letzten Anhebung im Jahr 2003 für erforderlich gehaltenen Mindesteinwohnerzahl von 8.000 erfolgen“.

Diese Abwägungsentscheidung ist im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Fraglich ist bereits, ob mit Blick auf die Flächenausdehnung eine bestimmte Gemeindegröße überhaupt dem Kernbereich der Selbstverwaltung gem. Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LVerf LVerfGE 20

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zugerechnet werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage in den bereits erwähnten Entscheidungen zur Kreisgebietsreform in Schleswig-Holstein offen gelassen (BVerfG, Beschl. v. 20.3.1970, aaO). Auch bei Bejahung dieser Frage ließe sich eine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltung nicht feststellen. Dies ist auch hier der Fall. Das Leitbild lässt es zu, Einheitsgemeinden und Verbandsgemeinden mit 10.000 Einwohnern und nur ausnahmsweise bis an die Grenze von 8.000 Einwohnern sowie Mitgliedsgemeinden einer Verbandsgemeinde bis an die Grenze von 1.000 Einwohnern zu bilden zu. Es bewegt sich damit im Rahmen der Gebietsreformen in den alten Bundesländern und berücksichtigt die besonderen demografischen Bedingungen in Sachsen-Anhalt. Ziel der Gemeindegebietsreform nach § 1 Abs. 1 GemNeuglGrG ist es – wie dargelegt – die Verwaltungskraft und Leistungsfähigkeit der gemeindlichen Ebene im Land zu stärken und hierzu auch die wirtschaftliche Nutzung der erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt steht der Einschätzung des Gesetzgebers, dass sich aus einer geringen Einwohnerzahl typisierend Rückschlüsse auf die (verminderte) Leistungsfähigkeit der Gemeinden ergeben, nicht entgegen. Zu kleine Einheiten verwalten nicht nur relativ zu teuer, sondern können auch manchen Ansprüchen an die Qualität der Verwaltung nicht gerecht werden (vgl. Bull aaO, S. 11). Bereits in seinem Urteil vom 23.2.1999 (– LVG 8/98 – LVerfGE 10, 413 [421]) hat das Landesverfassungsgericht zu § 75 Abs. 5 S. 1 der GO LSA idF des Kommunalrechtsänderungsgesetzes von 1997, der den einer Verwaltungsgemeinschaft angehörenden Gemeinden vorschrieb, Aufgaben der Gemeindeverwaltung ausschließlich im gemeinsamen Verwaltungsamt erledigen zu lassen, Folgendes ausgeführt: „Die Erfahrungen mit Gemeindegebietsreformen in den alten Bundesländern haben gezeigt, dass ‚kleine’ Gemeinden mit ihrer Organisation modernen Anforderungen nicht mehr entsprechen. Dieses Ergebnis hatte auch eine Bestandsaufnahme für Sachsen-Anhalt (Bericht der Projektgruppe „Leitbilder künftiger Gebietskörperschaften“ vom 31.3.1992 und Entwurf eines Leitbilds der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften – Leitbild-Entwurf Nr. 2 –); dieser Untersuchung lagen außer eigenen Erkenntnissen auch Erfahrungen aus anderen neuen Bundesländern zu Grunde (vgl. Leitbild-Entwurf Nr. 1.3). Danach muss eine Gemeinde – um Aufgaben sachgerecht erledigen zu können – über mindestens zwei Führungskräfte in der Verwaltungsleitung, mindestens zwei weitere in einer Kämmerei, eine Kraft für den Bereich „Sicherheit und Ordnung“, zwei Kräfte für das Planungswesen und eine Führungskraft für den Bereich „Soziale Sicherung und Wohnungswesen“ verfügen; dies ist nach Meinung der Projektgruppe erst bei einer Größenordnung von 10.000 bis 12.000 Einwohnern rentabel (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.1). Wegen der eine geringere Einwohnerzahl voraussetzenden Einzugsbereiche für bestimmte kommunale Einrichtungen (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.2) und vor allem mit Rücksicht auf die unterschiedliche Bevölkerungsdichte (vgl. auch den Richtwert von maximal 15 km Radius bei Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.1 [S. 8]) sowie kulturelle Beziehungen und die Verkehrs-Infrastruktur (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.3.3) verlangt die Untersuchung als Untergrenze eine Größenordnung von 5.000 Einwohnern (Leitbild-Entwurf, Nr. 2.4)“. LVerfGE 20

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Seit dem Verwaltungsgemeinschaftsmodernisierungsgesetz vom 13.11.2003 betrug die Mindesteinwohnerzahl für eine Verwaltungsgemeinschaft 10.000 Einwohner, ausnahmsweise 8.000. Bis zum Inkrafttreten des Begleitgesetzes mussten Einheitsgemeinden im Land über mindestens 8.000 Einwohner verfügen, um nach der gesetzlichen Fiktion des § 10 Abs. 1 S. 3 iVm § 76 Abs. 1b GO LSA als leistungsfähig zu gelten. Mit Urteil vom 13.6.2006 (– LVG 14/05 – http:/lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, Rn. 51), das die Bildung der Einheitsgemeinde Gommern betraf, hat das Landesverfassungsgericht bereits entschieden, dass die durch Eingemeindungen entstandene (Einheits-)gemeinde mit einer Einwohnerzahl von 8.000 damit „dauerhaft in die Lage versetzt werde, ihrer Funktion als Grundzentrum gerecht zu werden“. Der Gesetzgeber knüpft daher mit den Einwohnergrenzen des GemNeuglGrG an die für Einheitsgemeinden geltenden sowie verfassungsrechtlich nicht beanstandeten bisherigen Regelungen im Land Sachsen-Anhalt an und berücksichtigt dabei den zwischenzeitlich eingetretenen demografischen Wandel. Wollte er nicht hinter den Status quo zurückfallen, musste er die Einwohnerrichtwerte schon rechnerisch anpassen. Der prognostizierte Verlust von nahezu 20% der Landesbevölkerung in den kommenden Jahren bedeutet, dass die derzeit geltende Mindesteinwohnerzahl im Jahr 2025 nur noch 6.600 Einwohner betragen würde. Durch die Vergrößerung der Gemeinden trägt der Gesetzgeber dem Sozialstaatsprinzip und dem Gleichheitssatz (Chancengleichheit der Bürger) Rechnung, um möglichst gleiche Lebensbedingungen im ganzen Land zu schaffen. Größere Gemeinden tragen durch ihr höheres Gewicht auch dazu bei, die innerstaatliche Machtverteilung zwischen staatlicher und kommunaler Verwaltung iSd Art. 2 Abs. 3 LVerf zu verbessern. Dies gelingt nur bei Gemeinden mit einer Verwaltungskraft, die Gegengewichte bilden und staatliche Verwaltungen im örtlichen Bereich weitestgehend ersetzen können. Die Kommunen müssen deshalb so gestärkt werden, dass sie eine Aufgabenverlagerung „nach unten“ tragen können (so auch StGH BW, Urt. v. 14.2.1975 – Gesch.Reg. Nr.11/74 – ESVGH 25, 1, 8). Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die vom Landesgesetzgeber noch geplante Funktionalreform. Die für die Neugliederung im Land vorgegebenen Mindesteinwohnerzahlen für Einheitsgemeinden, Verbandsgemeinden und deren Mitgliedsgemeinden sind überdies keine absolut vorgegebenen Größen, mit der Folge, dass bei ihrer Unterschreitung in jedem Fall eine Auflösung oder Eingliederung der jeweiligen Gemeinde zu erfolgen hätte. Dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht wird auf mehrfache Weise Rechnung getragen. Zunächst erfolgt eine doppelte Relativierung durch die Verwendung des Terminus „sollen“ und der Möglichkeit der geringfügigen Unterschreitung, dies gilt für beide Gemeindemodelle mit einer Mindesteinwohnergröße von 10.000 (§ 2 Abs. 3 S. 1 und 3, § 2 Abs. 7 S. 1 und 2 GemNeuglGrG) wie auch für die Mitgliedsgemeinden der Verbandsgemeinden mit 1.000 Einwohnern (§ 2 Abs. 7 S. 4 GemNeuglGrG).

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Bei der Abwägung der Mindesteinwohnerzahlen hat der Gesetzgeber indes auch den Faktor Fläche zu berücksichtigen. Je geringer die Bevölkerungsdichte, desto problematischer ist die räumliche Ausdehnung (vgl. Wallerath aaO, S. 720). Diesem Gesichtpunkt hat der Gesetzgeber hinreichend Rechnung getragen, indem er in Art. 1 § 2 Abs. 3 GemNeuglGrG ein Abweichen von der Regelgröße einer Einheitsgemeinde eröffnet, wenn eine unterdurchschnittliche Bevölkerungsdichte vorliegt oder besondere geografische Lagen eine Rolle spielen. Selbst die in diesen Fällen als ausreichend betrachtete Größe von 8.000 Einwohnern darf geringfügig unterschritten werden (vgl. § 2 Abs. 3 S. 2 und 3 GemNeuglGrG). Dies gilt im Übrigen nach Art. 1 § 2 Abs. 7, der von den Beschwerdeführerinnen allerdings nicht angegriffen ist, auch für Verbandsgemeinden. Das Festhalten an einer Mindestgröße von 8.000 Einwohnern ist bei dieser Gruppe von Gemeinden ebenfalls geboten. Weiter befürchten die Beschwerdeführerinnen, die gesetzliche Regelung führe dazu, dass die gemeindlichen Strukturen in Sachsen-Anhalt künftig unüberschaubar würden. Ihrer Auffassung nach hätte der Landesgesetzgeber die Flächengröße von Einheitsgemeinden und Verbandsgemeinden deshalb begrenzen müssen. Diese Befürchtungen vermag das Landesverfassungsgericht nicht zu teilen. § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG enthält eine wirksame Flächenbegrenzung. Danach dürfen Einheitsgemeinden nur innerhalb der Kreisgrenzen und nur innerhalb der bestehenden Verwaltungsgemeinschaften gebildet werden. Damit wird wirksam einer unkontrollierten Flächenentwicklung der neu gebildeten Gemeinden entgegen getreten. Verwaltungsgemeinschaften konnten nämlich nur gebildet werden, wenn sie auch raumordnerischen Vorstellungen der Landesregierung entsprachen. Mit der Flächenbegrenzung auf die Grenzen der bisher bestehenden Verwaltungsgemeinschaften hat der Gesetzgeber sichergestellt, dass das raumordnerische Gesamtkonzept des Landes Sachsen-Anhalt durch unkontrollierte gemeindliche Neubildungen nicht in Frage gestellt werden kann. Dies räumen die Beschwerdeführerinnen im Grunde genommen auch ein. Soweit sie befürchten, dass der Landesgesetzgeber sich an diese Flächenbegrenzung in der gesetzlichen Zuordnungsphase nicht mehr halten wird, teilt das Landesverfassungsgericht diese Befürchtungen nicht. § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG ist Teil des gesetzgeberischen Leitbildes und des Gesamtsystems, welches der kommunalen Neugliederung zugrunde liegt. Die Aufstellung eines Systems wie es der Gesetzgeber mit dem GemNeuglGrG vorgenommen hat, verpflichtet ihn, in der Phase der gesetzlichen Zuordnung dieses System einzuhalten. Hieran ist er weitestgehend gebunden, will er nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz und das Willkürverbot bei der Vornahme einer konkreten Neugliederung durch Gesetz verstoßen. Soweit der Landesgeber die mit der Gemeindereform beabsichtigten Ziele nicht nur durch das Leitbild, sondern auch durch die dazugehörigen Leitlinien weiter umsetzen will, bestehen ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die einzelnen Leitlinien bestimmen das System zur Umsetzung des Leitbildes. Die LVerfGE 20

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Vorschriften regeln die räumlichen Kriterien zur vorrangigen Bildung von Einheitsgemeinden und der ausnahmsweisen Bildung von Verbandsgemeinden, die Berücksichtigung übergeordneter Gesichtspunkte sowie der örtlichen Zusammenhänge, die Verfahrensregelungen zur Bildung von Einheits- und Verbandsgemeinden innerhalb bestehender Verwaltungsstrukturen und die Auflösung der Verwaltungsgemeinschaften. Sie bestimmen auch, wie die Ordnung bestehender Verflechtungsbeziehungen einzelner Mittelzentren mit den jeweils benannten Gemeinden vorzunehmen ist (Art. 1, § 2 Abs. 1 S. 2 und 3, Abs. 4, Abs. 5, Abs. 6 S. 1, Abs. 8 und Abs. 10 GemNeuglGrG sowie für die Neugliederungen im Umland der Mittelzentren § 1 Abs. 2 S. 2 und § 3 GemNeuglGrG). Es ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Bildung von Einheitsund Verbandsgemeinden in der Regel nur innerhalb von bereits bestehenden Verwaltungsgemeinschaften zulässt. Die vom Gesetzgeber angeführten Erwägungen sind nicht sachwidrig. Zum einen werden die Aufgaben sowohl des eigenen als auch übertragenen Wirkungskreises aller in einer Verwaltungsgemeinschaft zusammengefassten Gemeinden in einem gemeinsamen Verwaltungsamt bzw. in der Trägergemeinde erledigt. Dadurch sind gewachsene Verwaltungsstrukturen und funktionale Verflechtungen vorhanden, auf denen die neue Gemeinde gebildet werden kann. Zum anderen haben sich die Einwohner der einzelnen Gemeinden seit der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften und der Konzentration der Erledigung vieler Verwaltungsaufgaben in einem einheitlichen Verwaltungsamt aneinander gewöhnt. Darüber hinaus dient die Begrenzung – wie bereits oben dargelegt – der effektiven Flächenbegrenzung. Von diesem Prinzip weicht der Landesgesetzgeber nur bei der Bildung der sog. Kragenverwaltungsgemeinschaften ab. Bei diesen können Einheitsgemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften auch außerhalb der bestehenden Verwaltungsgemeinschaften gebildet werden. Für diese Abweichung vom System besteht jedoch ein sachlicher Grund. Im Hinblick auf die besondere infrastrukturelle Ausgangslage dieser Verwaltungsgemeinschaften in Bezug auf den zentralen Ort bedarf es einer Behebung von raumordnerischen Fehlentwicklungen. Zudem ist es Gemeinden je nach Belegenheit im Rahmen des § 2 Abs. 1 S. 2 GemNeuglGrG auch möglich, sich aus der Verwaltungsgemeinschaft in eine andere Struktur zu begeben, sofern die verbleibenden Mitgliedsgemeinden noch in der Lage sind, eine nach dem Begleitgesetz mögliche Struktur zu bilden. Soweit die Beschwerdeführerinnen rügen, die Umlandgemeinden von Oberund Mittelzentren verfügten über keine Optionsmöglichkeit, sie würden entweder eingemeindet oder teileingemeindet oder zwangsweise einer Einheitsgemeinde zugeordnet, können sich die Beschwerdeführerinnen nur zum Teil auf die Verletzung eigener Rechte berufen. Im Übrigen gilt Folgendes: Die vorrangige Bildung von Einheitsgemeinden in Verwaltungsgemeinschaften, in denen mindestens eine Mitgliedsgemeinde eine gemeinsame Gemarkungsgrenze mit einer kreisfreien Stadt nach § 2 Abs. 1 S. 3 Nr. 1 GemNeuglGrG hat, konnte der Gesetzgeber wieLVerfGE 20

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derum im Rahmen seiner organisationshoheitlichen Gestaltungsfreiheit für erforderlich halten. Sie beruht auf dem Umstand, dass im Verflechtungsraum der drei kreisfreien Städte des Landes starke und leistungsfähige Einheitsgemeinden gebildet werden, um dem vielfältigen von den Oberzentren ausgehenden Suburbanisierungsdruck zu begegnen und gleichzeitig den erhöhten Anforderungen an die soziale und verkehrliche Infrastruktur gerecht werden zu können. Die Einheitsgemeinden sollen starke Partner der Oberzentren werden (LTg.-Drs. 5/902, S. 41). Der Gesetzgeber geht davon aus, dass aufgrund der kommunalen Struktur bei der Einheitsgemeinde alle Aufgaben des eigenen als auch des übertragenen Wirkungskreises bei einem Verwaltungsträger zusammengefasst sind und die Willensbildung insofern einheitlich erfolgt. Daher seien die Einheitsgemeinden im Gegensatz zu den Verbandsgemeinden mit den ihr angehörigen Mitgliedsgemeinden und damit einer uneinheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsstruktur eher in der Lage, die aufgrund der bestehenden Verflechtungen gegebenen infrastrukturellen Herausforderungen zu bewältigen, so die Begründung des Regierungsentwurfes (LTg.-Drs. 5/902, S. 41). Diese Erwägungen sind jedenfalls nicht sachwidrig. Die Lösung des Gesetzgebers ist nicht deswegen zu beanstanden, weil er auch die Wahlfreiheit zwischen Einheits- und Verbandsgemeinde im Umland der Oberzentren hätte ermöglichen können. Der Gesetzgeber muss sich im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit nicht darauf verweisen lassen, dass es auch andere konzeptionelle Ansätze zum Erreichen seiner in § 1 Abs. 1 GemNeuglGrG genannten Ziele gibt. Zudem ist es auch diesen Gemeinden je nach Belegenheit im Rahmen des § 2 Abs. 1 S. 2 GemNeuglGrG möglich, sich aus der Verwaltungsgemeinschaft in eine andere Struktur zu begeben, sofern die verbleibenden Mitgliedsgemeinden noch in der Lage sind, eine nach dem Begleitgesetz mögliche Struktur zu bilden. Im Hinblick auf die Umlandgemeinden von Mittelzentren stellt sich die Rechtslage anders dar. Hier hat der Gesetzgeber zum einen nicht vorgegeben, dass sich die Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaften, in denen die gemäß der Anlage zu § 3 GemNeuglGrG benannten eng mit dem Mittelzentrum verflochtenen Gemeinden belegen sind, in eine Einheitsgemeinde umzuwandeln haben. Zudem stehen den verflochtenen Gemeinden mehrere Optionen zur Auswahl. Ausweislich § 3 iVm § 1 GemNeuglGrG besteht neben der Möglichkeit einer Eingemeindung noch die einer Teileingemeindung sowie des Abschlusses einer Vereinbarung mit dem Mittelzentrum. Insoweit trifft es nicht zu, dass eng mit dem Mittelzentrum verflochtene Gemeinden grundsätzlich keine Optionsmöglichkeiten hätten. Die Behauptungen der Beschwerdeführerinnen, dass die gem. § 3 S. 2 GemNeuglGrG möglichen Änderungen von Gebietsänderungsverträgen und Vereinbarungen zur Bildung von Verbandsgemeinden willkürlich seien, trifft ebenfalls nicht zu. Gem. § 3 S. 1 GemNeuglGrG werden den in der Anlage zu § 3 benannten 16 Umlandgemeinden verschiedene Möglichkeiten zur Bewältigung der Stadt-Umland-Problematik eröffnet. Aufgrund der eingehenden LVerfGE 20

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Überlegungen über die Neugliederung des Raumes im Stadt-Umland-Bereich der Mittelzentren werden u.a. die Erfordernisse der Raumordnung und der örtlichen Verhältnisse, insbesondere der Verkehrsverhältnisse und Schulverhältnisse berücksichtigt. Unstrittig ist dabei, dass, sofern mittels einer Vereinbarung mit dem Mittelzentrum die Stadt-Umland-Probleme lösbar sind, die anderen Möglichkeiten ausscheiden. Gleichwohl muss es dem Gesetzgeber aufgrund der Vielschichtigkeit der Stadt-Umland-Verflechtungen der in Rede stehenden Umlandgemeinden und der damit in Zusammenhang stehenden Probleme unbenommen sein, sofern Vereinbarungen nicht ausreichen sollten, eine Teil- oder Eingemeindung in Gänze vorzunehmen. Bei der konkreten Umsetzung der Leitlinien auf die einzelnen Gemeinden in möglichen Eingemeindungsgesetzen hat der Gesetzgeber die Gebote der Sachgerechtigkeit und Systemgerechtigkeit zu beachten. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber den Belangen der betroffenen Gemeinden bereits insoweit Rechnung getragen, dass er im Vergleich zum Regierungsentwurf (LTg.-Drs. 5/902, v. 2.10.2007) §§ 1 Abs. 2, 3 Abs. 1 GemNeuglGrG dahingehend geändert hat, dass es den Gemeinden nicht mehr verwehrt wird, sofern sie sich mit anderen Gemeinden als dem Mittelzentrum zusammenschließen wollen, in der freiwilligen Phase tätig zu werden, wenngleich unter dem Vorbehalt der Genehmigung. Ohne Erfolg wenden die Beschwerdeführerinnen dagegen ein, § 3 S. 2 GemNeuglGrG, wonach im Rahmen einer Zuordnung nach § 3 S. 1 GemNeuglGrG auch Gebietsänderungsverträge oder Vereinbarungen zur Bildung einer Verbandsgemeinde, die von bestimmten Gemeinden geschlossen worden sind, geändert und die beteiligten Gemeinden abweichend von den getroffenen Vereinbarungen zugeordnet werden können, verfassungswidrig sei. In dieser Regelung könnte zwar die gesetzliche Möglichkeit für eine Rückneugliederung von Kommunen gesehen werden, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einer besonderen Beurteilung bedarf. Wiederholte gesetzliche Änderungen im Bestand oder im gebietlichen Zuschnitt von Gemeinden sind nämlich geeignet, die rechtsstaatlich gebotene Rechtssicherheit (Bestands- und Vertrauensschutz) zu beeinträchtigen (BVerfG, Beschl. v. 12.5.1992 – 2 BvR 470/90 – 2 BvR 650/90, 2 BvR 707/90 – BVerfGE 86, 90 [109 f]). Ein verfassungswidriger Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung der Beschwerdeführerinnen kann darin gleichwohl nicht erkannt werden. Zum einen schließt Art. 2 Abs. 3 LVerf die Rückneugliederung von Kommune nicht grundsätzlich aus, sondern stellt daran nur besondere Anforderungen. Zum anderen schafft § 3 S. 2 GemNeuglGrG nur eine gesetzliche Möglichkeit. Ob eine solche Zuordnung als Rückneugliederung mit der Verfassung im Einklang steht, kann aber nur im Einzelfall unter Berücksichtigung eines konkreten Sachverhalts beurteilt werden. Der Gesetzgeber wird die Grundsätze der Rückneugliederung bei der Inanspruchnahme von § 3 S. 2 GemNeuglGrG jedenfalls zu beachten haben. Darüber hinaus sind die in § 3 S. 2 GemNeuglGrG genannten Gebietsänderungsverträge zur Bildung LVerfGE 20

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von Verwaltungsgemeinschaften genehmigungspflichtig. Solche Genehmigungen werden nur unter Widerrufsvorbehalt erteilt. Die Beschwerdeführerinnen vermögen in dem Beginn der freiwilligen Phase mit Verabschiedung des Leitbildes durch die Landesregierung erfolgreich keinen Verstoß gegen das aus Art. 2 Abs. 1 LVerf herzuleitende Rechtsstaatsprinzip auszumachen. Die der angekündigten gesetzgeberischen Entscheidung zur Bildung von Einheitsgemeinden bis zum 30.6.2009 vorgeschaltete Freiwilligkeitsphase (§ 2 Abs. 9 GemNeuglGrG) ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie trägt dem Rechtsstaatsgebot und vor allem der aus dem Selbstverwaltungsrecht abzuleitenden Organisationshoheit der Beschwerdeführerinnen und der übrigen Gemeinden des Landes Rechnung, weil sie bis zu diesem Zeitpunkt den Gemeinden die Entscheidung überlässt, sich in eine neue landesweite Gebietsstruktur einzufügen oder nicht. Sie ist im Übrigen verhältnismäßig, da die Zeitspanne ausreichend lang bemessen ist. Der Vortrag der Beschwerdeführerinnen zur faktischen Vorverlegung der Freiwilligkeitsphase zielt darauf ab, dass das Vorschalten einer freiwilligen Phase und deren Beginn in jedem Fall gesetzlich verankert sein müssten. Dies trifft nicht zu. Nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts (Urt. v. 31.5.1994 – LVG 1/94 – LVerfGE 2, 273) ist der Gesetzgeber nicht verpflichtet, bei der Durchführung einer landesweiten Gebietsreform zunächst eine Freiwilligkeitsphase durchzuführen. Ein entsprechender Verfassungssatz hierzu besteht nicht und lässt sich auch nicht aus Art. 90 LVerf oder dem allgemeinen Rechtsstaatsgebot aus Art. 2 Abs. 1 LVerf ableiten. Insoweit wäre es auch vertretbar gewesen, wenn der Gesetzgeber das Vorschalten der freiwilligen Phase unterlassen und sofort mit den einzelnen Neugliederungen begonnen hätte. Das Verfassungsgericht Thüringen hat in seiner Entscheidung vom 18.9.1998 bei der Beurteilung des Zeitraums es als ausreichend betrachtet, dass die anzustrebenden Richtwerte für die freiwilligen Neugliederungen im Wesentlichen bereits einem Beschluss der Landesregierung entnommen werden konnten und erst über ein Jahr später in die Thüringer Kommunalordnung Eingang gefunden hatten (– 1/97,4/97 – NVwZ-RR, 1999, 55 [57]). So liegt es auch hier. Die Landesregierung hat das Leitbild am 7.8.2007 beschlossen und veröffentlicht. Spätestens ab diesem Zeitpunkt war den Gemeinden bewusst, dass eine grundsätzliche Umstrukturierung der Gemeindeebene bevorsteht. Sie waren aufgefordert, einen Meinungsbildungsprozess über ihre künftige Struktur in Gang zu setzen. Anhand des Leitbilds der Landesregierung konnten sie einschätzen, ob für ihre Gemeinde eine Veränderung der Gebietsstruktur aus Gründen des öffentlichen Wohls für erforderlich gehalten wird oder ob sie bereits ausreichend leistungsfähig sind. Ihnen war außerdem mit dem Leitbild klar, ob sie sich grundsätzlich zu einer Einheitsgemeinde umwandeln sollten oder ob sie zwischen Einheits- und Verbandsgemeinde wählen könnten. Für den Fall der Verbandsgemeinde konnten sie ebenfalls ersehen, ob sie als Mitgliedsgemeinde über die ausreichende Größe verfügten. LVerfGE 20

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Der Vortrag der Beschwerdeführerinnen, die Freiwilligkeitsphase habe erst mit Inkrafttreten des Begleitgesetzes begonnen, deswegen sei die Zeit für die Bildung von Verbandsgemeinden zu kurz sowie die Landesregierung habe die freiwillige Phase vorverlegt, trifft nicht zu. Die Vorlage des Leitbildes der Landesregierung wurde von den Gemeinden erwartet, um sich Klarheit über die einzelnen Leitvorgaben zur Größe, Struktur und zum Modell verschaffen zu können. Seit der Regierungsbildung im April 2006 musste den Gemeinden im Land damit rechnen, dass die Koalitionsregierung eine Gemeindegebietsreform plant. Am 5.4.2007 hatte die Landesregierung das Eckpunktepapier veröffentlicht. Mit der Verabschiedung des vom Landtag geforderten Leitbildes durch die Landesregierung am 7.8.2007 waren die Leitlinien zur Gemeindeneugliederung im öffentlichen Raum verfügbar. Die Landesregierung hat das Leitbild den Fraktionsvorsitzenden der im Landtag vertretenen Parteien, dem Städte- und Gemeindebund sowie dem Landkreistag übergeben und außerdem ins Internet eingestellt. Es trifft daher nicht zu, dass erst das Inkrafttreten des Begleitgesetzes den ersten Denkanstoß zu einer Neugliederung für die Beschwerdeführerinnen geliefert habe. Dass ab August 2007 noch keine Verbandsgemeinden gebildet werden konnten, ist unschädlich und verstößt nicht gegen das aus Art. 2 Abs. 1 LVerf folgende Rechtsstaatsprinzip, wie die Beschwerdeführerinnen behaupten. Sie hatten aufgrund der bis dahin erfolgten Informationen Kenntnis, wie die Gemeindegebietsreform gestaltet werden soll und welche Modelle in Betracht kommen. Dabei war das Modell der Verbandsgemeinde nicht neu, sondern bereits in Rheinland-Pfalz und in Niedersachsen, hier als Samtgemeinde, vorhanden. Darauf aufbauend konnten die betroffenen Gemeinden mit ihrem kommunalen Entscheidungsprozess im Hinblick auf die Bildung von Verbandsgemeinden auch ohne Vorliegen des Gesetzes beginnen. Lediglich die rechtlich wirksame Bildung von Verbandsgemeinden war erst nach der gesetzlichen Einführung des Verbandsgemeindemodells möglich, worauf auch das Leitbild der Landesregierung bereits ausdrücklich hingewiesen hatte. Die in Art. 36 LVerf verankerte Förderpflicht für die Beiche Kunst, Kultur, Sport und Heimatpflege enthält als Staatsziel iSd Art. 3 Abs. 3 LVerf kein unmittelbar anwendbares, durchsetzbares Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe, sondern verpflichtet das Land nur, das Ziel „nach Kräften anzustreben und sein Handeln danach auszurichten“ (Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 LVerf). Auch wenn die Landesverfassung „keine lupenreine Trennung“ (Mahnke Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Art. 3 Rn. 6) in Grundrechte, Einrichtungsgarantien und Staatsziele vorgenommen hat, kann jedenfalls für Art. 36 LVerf keine auch nur teilweise Grundrechtsqualität angenommen werden. Demnach kommt dieser Bestimmung nur die Bedeutung einer Direktive für den Gesetzgeber und einer Auslegungsrichtlinie für Exekutive und Rechtsprechung zu (LVerfG, Urt. v. 25.4.2007 – LVG 6/06 – aaO, Rn. 112, mwN).

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Die von den Beschwerdeführerinnen ins Feld geführte Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung begründet ebenfalls weder eine subjektive Rechtsgarantie zu Gunsten einzelner Gemeinden noch zählt sie zum Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichts. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 32 Abs. 1 LVerfGG. Das Organstreitverfahren bleibt in vollem Umfang erfolglos, so dass die Erstattung der Auslagen der Antragstellerin nach § 32 Abs. 2 LVerfGG nicht in Betracht kommt. Gründe iSd § 32 Abs. 3 LVerfGG, gleichwohl die Erstattung der Auslagen der Antragstellerin anzuordnen, sind nicht ersichtlich.

Nr. 3 1. Durch ein Organstreitverfahren kann – anders als bei einem abstrakten Normenkontrollverfahren – keine objektive Klärung der Rechtslage erreicht werden. Deshalb setzt die Zulässigkeit voraus, dass die Verletzung in eigenen Rechten des Antragstellers wenigstens möglich erscheint. 2. Werden einzelne Maßnahmen oder Unterlassungen im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens in einem Organstreitverfahren gerügt, läuft die sechsmonatige Frist des § 36 Abs. 3 LVerfGG LSA vom Zeitpunkt der jeweiligen Maßnahme oder Unterlassung ab. Der Zeitpunkt der Verkündung des Gesetzes ist nur maßgebend, wenn die behauptete Verletzung des Antragstellers gerade durch den Inhalt des Gesetzes selbst erfolgt und dann auch nur für diese Rüge. 3. Das Prinzip zweier Lesungen nach Art. 77 Abs. 3 LVerf kann nur dann erfordern, ein Gesetzgebungsverfahren gewissermaßen neu beginnen zu lassen, wenn durch Änderungsanträge der Gesetzesgegenstand ein anderer würde. Alle sonstigen Änderungen, selbst wesentlicher Art, erfordern dies nicht. Veränderungen eines eingebrachten Gesetzesentwurfes im Laufe eines Gesetzgebungsverfahrens sind vielmehr einem solchen immanent. Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt Art. 48 Abs. 2; 62; 75 Nr. 1; 77 Abs. 3; 90 Gesetz über das Landesverfassungsgericht §§ 2 Nr. 2; 35 Nr. 1-3; 36 Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land SachsenAnhalt, verkündet als Art. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform §§ 1; 2 Geschäftsordnung des Landtages von Sachsen-Anhalt §§ 25; 31 LVerfGE 20

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Urteil vom 21. April 2009 – LVG 146/08 – in dem Organstreitverfahren der Fraktion der Freien Demokratischen Partei im Landtag von Sachsen-Anhalt, vertreten durch ihren Vorsitzenden gegen 1. 2.

den Landtag von Sachsen-Anhalt, vertreten durch den Landtagspräsidenten die Landesregierung von Sachsen-Anhalt, vertreten durch den Ministerpräsidenten, dieser vertreten durch den Minister des Innern

wegen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform (Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt – Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz) Entscheidungsformel: Die Anträge werden als unzulässig verworfen, soweit sie sich gegen den Antragsgegner zu 1) richten und Vorgänge rügen, die vor der 33. Sitzung des Landtages am 24. Januar 2008 liegen und soweit sie sich gegen die Antragsgegnerin zu 2) richten. Im Übrigen werden sie zurückgewiesen. Das Verfahren ist kostenfrei. Außergerichtliche Auslagen werden nicht erstattet. Tatbestand: Die Antragstellerin ist die Fraktion der Freien Demokratischen Partei, FDP, im Landtag des Landes Sachsen-Anhalt und befindet sich in der Opposition. Das von ihr eingeleitete Organstreitverfahren betrifft das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt (Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt [Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz – GemNeuglGrG] vom 14.2.2008 [GVBl. LSA S. 40]. Die Antragstellerin rügt, dass der Antragsgegner zu 1), der Landtag von Sachsen-Anhalt, ihre Rechte als Oppositionsfraktion auf Chancengleichheit verletzt habe. Weiterhin rügt sie für den Landtag, dass die Antragsgegnerin zu 2), die Landesregierung, dessen Rechte vor und während des Gesetzgebungsverfahrens umfassend über den Gesetzentwurf informiert zu werden, verletzt habe, sowie versäumt habe darauf hinzuwirken, dass das in der Verfassung verankerte Prinzip zweier Lesungen eines Gesetzes beachtet werde. Im Zuge der Wiedervereinigung wurde den zu diesem Zeitpunkt im Gebiet von Sachsen-Anhalt existierenden Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung verliehen und zugleich die Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben und übertragenen staatlichen Aufgaben übertragen. Bereits 1991 erachtete der LandesgesetzLVerfGE 20

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geber angesichts der überkommenen, in vielen Bereichen sehr kleinteiligen Gemeindestrukturen eine kommunale Gebietsreform als notwendig. Deshalb wurden 1992 zur Stärkung der Verwaltungskraft vor allem der kleineren Gemeinden Verwaltungsgemeinschaften eingeführt, wobei eine Mindesteinwohnerzahl ihrer Mitgliedsgemeinden von 5.000 normiert war. 2005 wurde diese Zahl auf 10.000 verdoppelt. Nach der Gebietsinformation des Statistischen Landesamtes von Sachsen – Anhalt vom 2.7.2008 gab es mit Stand vom 1.7.2008 im Land Sachsen-Anhalt insgesamt 1013 Gemeinden. Inklusive der drei kreisfreien Städte waren davon 40 Einheitsgemeinden sowie 90 Verwaltungsgemeinschaften mit 973 Mitgliedsgemeinden. Die in der fünften Wahlperiode die Regierung tragenden Parteien des Landes Sachsen-Anhalt vereinbarten in der Koalitionsvereinbarung vom 24.4.2006 die Bildung einheitlicher, leistungsfähiger Gemeindestrukturen. Dabei verständigten sich beide Parteien auf das Ziel, im Rahmen einer Freiwilligkeitsphase bis zu den Kommunalwahlen 2009 flächendeckend Einheitsgemeinden zu bilden. Komme es dazu nicht, solle noch im Laufe dieser Legislaturperiode die gesetzliche Einführung von Einheitsgemeinden zum 1.7.2011 vorgenommen werden. Der Landtag von Sachsen-Anhalt fasste in seiner Sitzung am 19.10.2006 unter dem Tagesordnungspunkt 14 einen Beschluss (Drs. 5/8/298 B v. 19.10.2006), worin die Landesregierung gebeten wurde, unter enger Abstimmung mit den kommunalen Spitzenverbänden bis zum Ende des zweiten Quartals 2007 dem Landtag ein Leitbild zur Gemeindegebietsreform vorzulegen. Aufgrund eines weiteren Landtagsbeschlusses vom 17.11.2006 (LTg.-Drs. 5/11/355) wurden von der Landesregierung zunächst Eckpunkte zur Gemeindegebietsreform erarbeitet. Diese hatten die Ausgangssituation, das Ziel und den Inhalt der Reform zum Gegenstand. In einer Fassung vom 5.4.2007 wurden sie auf der Homepage des Ministeriums des Innern eingestellt. Am 26.1.2007 beauftragte der Landtag (LTg.-Drs. 5478 B v. 26.1.2007) die Landesregierung, ein unabhängiges Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften einzuholen. Der Gutachtenauftrag wurde dem Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) in Kooperation mit der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Lehrstuhl für Öffentliches Recht erteilt. Die Kurzfassung des erstellten Gutachtens „Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt“ vom 9.6.2007 wurde am 13.6.2007 und die Langfassung des Abschlussberichtes vom 19.6.2007 am 26.6.2006 auf der Homepage des Innenministeriums veröffentlicht. Aufgrund unterschiedlicher Auslegungen zum Begriff der Einheitsgemeinde sowie zahlreich geäußerter Bedenken, insbesondere durch kommunale Repräsentanten, gegen die ausnahmslose flächendeckende Einführung von Einheitsgemeinden hatte sich die Regierungskoalition am 30.3.2007 darauf verständigt, in der freiwilligen Phase der Gebietsreform bis 2009 neben der Einheitsgemeinde iSv § 10 Abs. 1 GO LSA, die bei bestimmten Konstellationen zwingend bleiben LVerfGE 20

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sollte, auch die Bildung von sogenannten Verbandsgemeinden als Ausnahmemodell zu ermöglichen. Gleichzeitig hatte sie die wichtigsten Grundsätze für die Einführung der Einheitsgemeinden festgelegt. Auf Antrag der FDP-Fraktion führte der Landtag am 14.6.2007 eine aktuelle Debatte zum Thema „Konsequenzen der Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt“ durch (Plenarprotokoll der 22. Sitzung des Landtages von Sachsen-Anhalt). In der Begründung ihres Antrages hatte die FDP-Fraktion darauf hingewiesen, dass neben dem von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachten ein weiteres Gutachten der Fachhochschule Harz mit dem Titel „Ist die Einheitsgemeinde wirtschaftlicher als die Verwaltungsgemeinschaft oder die Verbandsgemeinde?“ vorliege. In der Landtagsdebatte wurden von den Rednern aller Fraktionen und von der Landesregierung die vorliegenden Gutachten bewertet. Nachdem die Landesregierung am 7.8.2007 die endgütige Fassung eines Leitbildes der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt beschlossen hatte, wurde von ihr der Landtag darüber informiert. Es behandelte in zehn Abschnitten Anlass, Ziele und Einzelheiten der Durchführung der beabsichtigten Gemeindegebietsreform sowie den vorgesehenen Zeitplan. Am 4.9.2007 billigte die Landesregierung eine Kurzfassung des Leitbildes, auf deren Grundlage ein Flyer erstellt wurde, der im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit des Innenministeriums allen Gemeinden auf dem Postweg übermittelt wurde. Sowohl das Leitbild, wie auch dessen Kurzfassung und der Flyer wurden auf der Homepage des Ministeriums des Innern eingestellt. Im Rahmen seiner Information über die bevorstehende Gemeindegebietsreform hat das Ministerium des Inneren darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber das Leitbild noch normativ umsetzen müsse, dass aber freiwillige Reformschritte bereits möglich seien. Gemeinden könnten sich durch den Abschluss von Gebietsänderungsverträgen freiwillig zu Einheitsgemeinden zusammenschließen, wenn sie über mindestens 8.000 Einwohner verfügten (§ 10 Abs. 1 S. 3 und § 17 Abs. 1 S. 5 GO LSA a.F.). Bei einem Zusammenschluss mehrerer Gemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft ohne Bildung einer Einheitsgemeinde blieb seinerzeit die größere Gemeinde als verwaltungsgemeinschaftsangehörige Gemeinde bestehen (§ 10 Abs. 1 S. 2 GO LSA a.F.). Ein Zusammenschluss zu einer Verbandsgemeinde durch Abschluss einer Verbandsgemeindevereinbarung war in der zweiten Hälfte des Jahres 2007 in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage noch nicht möglich. Im Leitbild zur Gemeindegebietsreform fand sich bereits ein Hinweis auf die Möglichkeit, dass Gemeinden, die einer Verwaltungsgemeinschaft nach dem Modell eines gemeinsamen Verwaltungsamtes angehören und weitere Voraussetzungen erfüllen, ausnahmsweise an Stelle einer Einheitsgemeinde eine Verbandsgemeinde bilden könnten (Leitbild zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt, 2007, S. 110 f). Weiter wurde dort darauf verwiesen (S. 156 f), dass das Land die LVerfGE 20

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Gebietsreform im Rahmen der freiwilligen Phase mit voraussichtlich insgesamt 45 Millionen Euro unterstützen werde. Im Nachtragshaushalt des Jahres 2007 seien bereits 10 Millionen Euro an zusätzlichen Finanzmitteln eingestellt worden, um sie an diejenigen Kommunen auszureichen, die sich nach dem 1.8.2007 zu leitbildgerechten Einheitsgemeinden zusammenschließen würden. In den Jahren 2008 bis 2010 sollten nochmals insgesamt 35 Millionen Euro als finanzielle Anreize im Haushalt des Landes bereitgestellt werden. Die im Ausnahmefall möglichen Zusammenschlüsse zu Verbandsgemeinden würden in den Jahren 2008 bzw. 2009 in die Förderung einbezogen werden. In der Zeit der Vorbereitung der Gemeindegebietsreform bildete sich in Sachsen-Anhalt die Volksinitiative „Sachsen-Anhalt 2011 – Bürger gegen die flächendeckende Einführung von Einheitsgemeinden und Zwangseingemeindungen in Ober- und Mittelzentren“. Der Antrag der Volksinitiative wurde am 24.2.2007 der Vizepräsidentin des Landtags übergeben. Nach Beratung im Petitionsausschuss und stattgefundener öffentlicher Anhörung der Volksinitiative fand am 13.7.2007 im Landtag eine Aussprache über deren Vorbringen statt. In namentlicher Abstimmung erklärte der Landtag die Volksinitiative sodann für erledigt (LTg.-Plenarprotokoll 5/24 v. 13.7.2007, S. 1557). Am 2.10.2007 übersandte die Landesregierung dem Landtag den von ihr am gleichen Tag beschlossenen Entwurf eines Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform (LTg.-Drs. 5/902). Zugleich wurde der Entwurf auf der Homepage des Ministeriums des Innern eingestellt. Die erste Lesung des Entwurfs eines Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform fand am 11.10.2007 im Landtag statt (LTg.-Plenarprotokoll 5/27 v. 11.10.2007, S. 1786 ff). Der Landtag überwies den Gesetzentwurf zur federführenden Beratung in den Ausschuss für Inneres (LTg.-Plenarprotokoll 5/27, v. 11.10.2007, S. 1794). In seiner Sitzung am 25.10.2007 beschloss der Ausschuss für Inneres, am 29.11.2007 eine Anhörung zu dem Gesetzentwurf durchzuführen. In einer Sitzung am 20.12.2007 sollte eine Beschlussempfehlung für die Plenarsitzung im Januar 2008 erarbeitet werden. Der Vorsitzende des Innenausschusses bat die Fraktionen, der Geschäftsstelle des Ausschusses bis zum Montag, 5.11.2007, 16:00 Uhr, die Anzuhörenden zu benennen (LTg.-Ausschuss für Inneres, 5. Wahlperiode, Protokoll der Sitzung am 25.10.2007, S. 39). In seiner Sitzung am 29.11.2007 hörte der Ausschuss für Inneres im Rahmen einer öffentlichen Anhörung Vertreter der kommunalen Spitzenverbände, die Gutachter Prof. Dr. Rosenfeld (IWH) und Dr. Wiegand (Fachhochschule Harz) sowie mehrere Bürgermeister und Leiter von Verwaltungsgemeinschaften an. Zu Beginn der Sitzung rügten Vertreter der Opposition, dass die beiden Regierungsfraktionen in gleich lautenden Pressemitteilungen vom Vortag bekanntgegeben hätten, dass sie sich über weitere Änderungen am Gesetz geeinigt hätten, die dem Ausschuss aber noch nicht vorlägen; es handle sich dabei um wesentliche Änderungen LVerfGE 20

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(Beiträge der Abgeordneten der Oppositionsfraktionen Kosmehl und Tiedge in: LTg.-Ausschuss für Inneres, 5. Wahlperiode, Protokoll der öffentlichen Anhörung im Rahmen der Sitzung am 29.11.2007, S. 5 ff). Dieser Einschätzung widersprach der Abgeordnete Stahlknecht (CDU). Es handele sich nicht um eine substantielle Änderung des Gesetzes, sondern nur um die Übernahme von sinnvollen Anregungen zahlreicher Beteiligter, die in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden sollten (LTg.-Ausschuss für Inneres, 5. Wahlperiode, Protokoll der öffentlichen Anhörung im Rahmen der Sitzung am 29 November 2007, S. 6 f). Den Ausschussmitgliedern und den weiteren Beteiligten der öffentlichen Anhörung wurde sodann eine Tischvorlage überreicht, die den Entwurf eines beabsichtigten Änderungsantrages der Koalitionsfraktionen ohne Begründungstext wiedergab, dessen Überschrift „Entwurf, Stand 27.11.2007“ lautete. In seiner 31. Sitzung am 5.12.2007 befasste sich der Ausschuss für Inneres erneut mit dem Entwurf eines Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform. Er beschloss mit Mehrheit, dem Landtag zu empfehlen, gem. § 29 Abs. 1 der Geschäftsordnung den Gesetzentwurf in der 2. Beratung anzunehmen, ohne eine Schlussabstimmung durchzuführen und den Gesetzentwurf am Ende der 2. Beratung gem. § 33 Abs. 1 der Geschäftsordnung ganz wieder an den Ausschuss für Inneres zu überweisen. Weiter heißt es, der Ausschuss nehme zur Kenntnis, dass ein Änderungsantrag von den Fraktionen der CDU und der SPD angekündigt sei und empfehle, diesen sowie gegebenenfalls andere Änderungsanträge gem. § 32 Abs. 2 der Geschäftsordnung an den Ausschuss für Inneres zu überweisen. Am 13.12.2007 brachten die Fraktionen der CDU und der SPD ihren angekündigten Änderungsantrag ein (LTg.-Drs. 5/1028 v.13.12. 2007). Dieser Änderungsantrag war überwiegend, aber nicht vollständig inhaltsgleich mit dem Entwurf vom 27.11.2007. Ebenfalls unter diesem Datum brachten die Fraktion DIE LINKE einen Änderungsantrag ein (LTg.-Drs. 5/1026). Dieser thematisierte u.a. den Zusammenhang der geplanten Gemeindeneugliederung mit einer interkommunalen Funktionalreform an und hatte insbesondere die Wahlfreiheit der Gemeinden zwischen dem Modell der Einheitsgemeinde und dem der Verbandsgemeinde zum Gegenstand. Der Landtag erörterte in seiner Sitzung am 13.12.2007 das Gesetzgebungsverfahren kontrovers. Sowohl der Berichterstatter des Innenausschusses wie auch Sprecher verschiedener Fraktionen stimmten allerdings darin überein, dass der Entwurf in drei Lesungen behandelt werden solle. Deshalb überwies der Landtag den Gesetzentwurf und die Änderungsanträge abschließend einstimmig zur weiteren Beratung an den Innenausschuss (LTg.-Plenarprotokoll 5/31 v. 13.12.2007, S. 2063 ff). Am 20.12.2007 führte der Ausschuss für Inneres in seiner 32. Sitzung die zweite öffentliche Anhörung zu dem Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform sowie zu den beiden Änderungsanträgen durch. Die Einladungen an die Anzuhörenden waren mit Schreiben vom 14.12.2007 versandt worden. Dabei war darauf LVerfGE 20

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hingewiesen worden, dass auch eine schriftliche Stellungnahme bis zum 7.1.2008 eingereicht werden könne, von welcher Möglichkeit zwei Anzuhörende Gebrauch machten. An der Anhörung selbst nahmen der Gutachter Wiegand, Vertreter kommunaler Spitzenverbände, der Sprecher der Volksinitiative Sachsen-Anhalt 2011 sowie Bürgermeister und Repräsentanten von Verwaltungsgemeinschaften teil (LTg.-Ausschuss für Inneres, 5. Wahlperiode, Protokoll der Öffentliche Sitzung am 20.12.2007). Am 10.1.2008 erörterte der Ausschuss für Inneres den Entwurf des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform sowie die beiden Änderungsanträge auf der Grundlage einer vom Gesetzgebungs- und Beratungsdienst des Landtages (GBD) erstellten Synopse mit Empfehlungen zu einer Reihe von Vorschriften. Weiter lagen dem Ausschuss Stellungnahmen des Landkreistages und des Städte- und Gemeindebundes vor. Während die Änderungsanträge der Fraktion DIE LINKE abgelehnt wurden, beschloss der Ausschuss die Artikel 1 bis 8 sowie die Gesetzesüberschrift auf der Grundlage der Synopse des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes. Er empfahl dem Landtag, den Gesetzentwurf in der vom Ausschuss erarbeiteten Fassung anzunehmen (LTg.-Ausschuss für Inneres, 5. Wahlperiode, Protokoll der Sitzung am 10.1.2008, S. 9 ff sowie LTg.-Drs. 5/1078). Am 24.1.2008 führte der Landtag eine dritte Beratung des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres durch. Vertreter der Oppositionsfraktionen rügten wiederum das Gesetzgebungsverfahren. Nachdem ein Änderungsantrag der Fraktion DIE LINKE ( LTg.-Drs. LSA 5/1096) abgelehnt worden war, stimmte das Plenum der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres zu. In namentlicher Abstimmung wurde das Gesetz mit 55 gegen 32 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen angenommen (LTg.-Plenarprotokoll 5/33 v. 24.1.2008, S. 2175 ff). Das am 24.1.2008 beschlossene Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform wurde am 20.2.2008 im Gesetzblatt des Landes Sachsen-Anhalt verkündet und trat am 21.2.2008 in Kraft (GVBl. LSA 2008, S. 40 ff). Die Beschwerdeführerin hat am 24.7.2008 vor dem Landesverfassungsgericht ein Organstreitverfahren eingeleitet. Zur Begründung trägt sie vor, sie selbst sei durch den Landtag, den Antragsgegner zu 1), in ihren Rechten als Oppositionsfraktion auf Chancengleichheit sowie Mitwirkung und Kontrolle verletzt. Entsprechende Rechte ergäben sich für sie aus Art. 48, 41, 47, 51 LVerf iVm §§ 2, 13, 14, 23, 36 GO-LTg-LSA. Diese Verletzung sei durch den Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens erfolgt. Sie könne dies rügen, auch wenn die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes selbst schon Gegenstand anderer, nämlich kommunaler Verfassungsbeschwerden sei. Auch könne sie als Teil des Landtages in Prozessstandschaft dessen Rechte gegenüber anderen Verfassungsorganen geltend machen. Insoweit rüge sie die Verletzung der Informationsrechte des Landtages aus Art. 62 Abs. 1 S. 1, Art. 77 LVerf durch die Landesregierung, die Antragsgegnerin zu 2). LVerfGE 20

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Ihr Feststellungsbegehren sei fristgerecht nach § 36 Abs. 3 LVerfGG-LSA und zwar sowohl, wenn man auf den Zeitpunkt der Veröffentlichung des Gesetzes im Gesetz- und Verordnungsblatt am 20.2.2008 abstelle als auch dann, wenn man auf den Zeitpunkt des Normbeschlusses am 24.1.2008 abstelle. Im Einzelnen seien mit den gerügten Verhaltensweisen das Prinzip der Ermöglichung von Mitwirkungs- und Einflussmöglichkeiten der parlamentarischen Opposition in Gestalt der FDP und damit Art. 48 LVerf verletzt worden: Während des Gesetzgebungsverfahrens seien notwendige Anhörungen nach Art. 90 S. 2 LVerf unterblieben. Diese seien Teil eines ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahrens, dessen Einhaltung der parlamentarischen Kontrolle durch die Oppositionsfraktionen unterliege. Weder seien alle Anzuhörenden angehört worden noch seien die Anhörungen im Innenausschuss, soweit sie erfolgt seien, nach den für Anhörungen entwickelten Grundsätzen vorgenommen worden. Sie habe keine eigenen Benennungen von Betroffenen, Bürgermeistern und Verwaltungsleitern vornehmen können, um deren Anhörung zu veranlassen. Von einem eigenen Antrag auf Anhörung bestimmter Personen habe sie abgesehen, weil dieser voraussichtlich mehrheitlich abgelehnt worden wäre. Bei der Anhörung im Ausschuss für Inneres am 29.11.2007 sei den Beteiligten erstmals ein Entwurf eines beabsichtigten Änderungsantrages der Koalitionsfraktionen ohne Begründung vorgelegt worden, mit dem aufgrund dessen keine fundierte Auseinandersetzung möglich gewesen sei. Aufgrund der in ihrer Substanz wesentlichen Änderungen hätte ein neuer Anhörungstermin bestimmt werden müssen, um den Anzuhörenden ausreichend Gelegenheit zu geben, sich darauf einzulassen. Der Änderungsentwurf der Regierungsfraktionen zum Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform sei weder in den zuständigen Ausschuss für Inneres noch in das Plenum des Landtages ordnungsgemäß eingebracht worden. Es sei weder ein spezifischer Änderungsantrag erfolgt noch sei dieser Antrag mit einer entsprechenden Begründung versehen worden. Die Änderungen der letzten Fassung des Gesetzes in der Sitzung des Ausschusses für Inneres am 10.1.2008 hätten ebenfalls Rechte der Oppositionsfraktionen verletzt. Durch den Gesetzgebungs- und Beratungsdienst des Landtages seien in einer Art Schlussredaktion zahlreiche Formulierungsänderungen vorgenommen worden, die teilweise auch inhaltlichen Charakter gehabt hätten. Den Oppositionsfraktionen seien diese Änderungen nicht eigens unterbreitet worden. Vielmehr sei nur – ohne Beauftragung durch den Innenausschuss – durch den GBD eine Synopse erstellt worden. Da sie an den redaktionellen wie inhaltlichen Änderungen des Gesetzentwurfs nicht beteiligt worden sei, habe die Oppositionsfraktion FDP ihre verfassungsmäßigen Mitwirkungs- und Kontrollrechte am Gesetzgebungsverfahren nicht wahrnehmen können.

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Ihre Oppositionsrechte auf Mitwirkung und Kontrolle aus Art. 48 LVerf seien weiterhin dadurch verletzt worden, dass bereits vor Inkrafttreten des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform die Gemeinden aufgefordert worden seien, sich im Sinne des Leitbildes zu verändern, auch soweit es die Gründung von Verbandsgemeinden anbelangt, wofür die gesetzliche Grundlage noch gefehlt habe. Diese faktische Vorverlagerung der Gebietsänderung durch die Förderung von Zusammenschlüssen zu einer Verbandsgemeinde am Landtag vorbei stelle auch einen Verstoß gegen Art. 90 LVerf dar. Mit den weiteren, nach ihrer Ansicht verfassungswidrigen, Vorgängen seien die Kontrollrechte der Opposition und damit wiederum Art. 48 LVerf verletzt worden: Eine zweite vollständige Lesung, wie es die Verfassung und die Geschäftsordnung des Landtags als Mindestbefassung mit einem Gesetzentwurf verlangten, habe beim Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform nicht stattgefunden. Dies beruhe auf den Änderungen, die als Änderungsanträge der Koalitionsfraktionen zuerst im Entwurf und sodann wiederum verändert in den eigentlichen Anträgen in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden seien. Dabei habe es sich um wesentliche Änderungen gehandelt. Somit habe eine zweite „richtige“ nach Parlamentsrecht ordnungsgemäße Lesung nicht stattgefunden, in welcher das gesamte Gesetz in seiner ursprünglichen Fassung wie in seinen späteren, oft mehrfach geänderten Einzelbestimmungen hätte behandelt werden sollen. Die Zeiträume zur Vorbereitung auf Ausschuss- und Plenarsitzungen seien – insbesondere aufgrund der Änderungsanträge – zu kurz gewesen. In der letzten Sitzung des Innenausschusses sei wieder ein „nagelneuer Gesetzentwurf“ vorgelegt worden. Dann sei fünfzehn Minuten nicht debattiert, sondern abgestimmt worden. Eine inhaltliche Beratung des gesamten Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform und seiner einzelnen Bestimmungen sei nicht vorgenommen worden. In keiner der Lesungen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform, auch nicht in der abschließenden, sei es zu einer eingehenden Einzelberatung der Bestimmungen des Gesetzes gekommen. Eine solche umfassende Beratung habe von der FDP-Fraktion als Oppositionsfraktion nicht durchgesetzt werden können. Die Mitwirkungs- und Einflussnahmemöglichkeiten ebenso wie die Kontrollrechte der Oppositionsfraktion der FDP seien unter Verletzung von Art. 48 LVerf dadurch nicht gewahrt worden, dass zum geänderten Gesetzentwurf 5/902 iVm Drs. 5/1028 kein neuer Gesetzesbeschluss ergangen sei. Dies habe gegen § 34 Abs. 4 iVm § 33 Abs. 2 S. 1 GO-LTg-LSA verstoßen. Ein weiterer Verstoß gegen Art. 48 LVerf liege darin, dass die amtliche Begründung des Gesetzes Lücken aufweise, indem wichtige Vorschriften nicht eigens und nicht in der gebotenen Ausführlichkeit begründet würden.

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Eine Verletzung von Art. 48 LVerf durch Mißachtung des Vertrauensprinzips der parlamentarischen Opposition und des Gebots der Verfassungsorgantreue bestehe in Folgendem: Wesentliche Gesetzesmaterialien seien nicht in das laufende Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden. Es sei im Gesetzgebungsverfahren nicht hinreichend berücksichtigt worden, dass die letzte Reform der Verwaltungsgemeinschaften noch nicht evaluiert wurde, obwohl eine Evaluierung wesentliche und für das Gesetzgebungsverfahren entscheidende Aufschlüsse über Wert und Unwert dieser Gemeindeverbandsform hätte geben können. Hierdurch und durch den stillschweigenden Austausch des von der Landesregierung durch das Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt beauftragten IWH/MLU-Gutachtens durch das FH-Harz-Gutachten seien die Rechte der Opposition aus Art. 48 LVerf verletzt worden. Die Informationsrechte des Landtages gegenüber der Landesregierung und deren korrespondierende Informationspflicht aus Art. 62, 77 LVerf seien durch die bereits angesprochenen Vorgänge verletzt worden. Art. 62 Abs. 1 S. 1 LVerf beinhalte die Pflicht zur rechtzeitigen Unterrichtung des Landtags und seiner Mitglieder bzw. Fraktionen über die Vorbereitung von Gesetzen. Diese Pflicht werde durch die §§ 1 ff LIG konkretisiert. Aus diesen Vorschriften resultiere nicht allein die Pflicht zu einer umfassende und ausreichende Vorbereitungszeit wahrenden Information im vorparlamentarischen Verfahren, sondern gem. Art. 77 LVerf in Verbindung mit dem Statusrecht der Landtagsabgeordneten und im Erst-Recht-Schluss auch ihrer Organe auch im eigentlichen Gesetzgebungsverfahren. Konkret bedeute dies, dass die informationsverpflichtete Landesregierung dort, wo im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens eine Anhörung nur unzureichend stattgefunden habe oder nicht stattzufinden drohe, zu eigenem Handeln verpflichtet sei, was sie hier unterlassen habe. Die Verfahrensbeteiligten stellen folgende Anträge: Die Antragstellerin beantragt, 1.

festzustellen, dass der Antragsgegner zu 1) die Rechte der Antragstellerin als Oppositionsfraktion und Teil des Landtags aus Art. 48 Abs. 2 iVm Art. 47, 41 LVerf iVm §§ 2, 13, 14, 23 - 34, 36 GO-LTg-LSA dadurch verletzt hat, dass er das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform v. 21.2.2008 (GVBl.LSA 2008, S. 40) beschloss und verkündete, ohne die Mitwirkungs- und Kontrollrechte der Antragstellerin durch verfahrensfehlerfreie Anhörungen und deren ordnungsgemäße Vorbereitung, ohne Verstoß gegen das Zwei-Lesungs-Prinzip des Art. 77 Abs. 3 LVerf, ohne fehlerhafte Gesetzesberatungen, ohne nicht ordnungsgemäße Einbringung von Änderungsentwürfen während des Gesetzgebungsverfahrens und ohne deren mangelhafte Erörterung, ohne einen fehlerhaften Gesetzesbeschluss, ohne eine unvollständige Gesetzesbegründung und schließlich ohne eine fehlende gesetzliche Grundlage der Verbandsgemeinde zu Beginn der sog. „Freiwilligenphase“ hinreichend zu achten und zu wahren und

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2.

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festzustellen, dass der Antragsgegner zu 2) die Rechte des Landtags aus Art. 62 Abs. 1 und Art. 77 LVerf, vor und während eines Gesetzgebungsverfahrens durch die Landesregierung rechtzeitig und umfassend über den Gesetzesentwurf informiert zu werden, dadurch verletzt hat, dass er nicht für eine ordnungsgemäße Anhörung der vom Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform v. 21.2.2008 (GVBl.-LSA 2008, S. 40) Betroffenen gesorgt hat sowie die von ihm in Auftrag gegebene gutachterliche Grundlage des Gesetzesentwurfs (Rosenfeld/Kluth Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt vom 19.6.2007) ohne Erörterung im Landtag verwarf und durch ein weder von ihm beauftragtes noch offen in das Gesetzgebungsverfahren eingeführtes Gutachten (Wiegand/Grimberg Ist die Einheitsgemeinde wirtschaftlicher als die Verwaltungsgemeinschaft oder die Verbandsgemeinde?, v. 25.5.2007) ersetzte.

Der Antragsgegner zu 1) beantragt, den Antrag zu 1) abzulehnen.

Die Antragsgegnerin zu 2) beantragt, den Antrag zu 2) als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise zurückzuweisen.

Der Antragsgegner zu 1) macht geltend, die Antragstellerin könne sich nicht auf die behauptete Verletzung der in Art. 90 S. 2 LVerf vorgesehenen Anhörung der von einer Gebietsänderung betroffenen Kommunen und Einwohner berufen, eben so wenig wie auf die behauptete Verletzung von Vorschriften der Geschäftsordnung des Landtages. Im Übrigen sei der Antrag zum größten Teil unzulässig, da verfristet, nämlich soweit er sich auf Vorgänge beziehe, die vor dem Zeitraum von sechs Monaten vor Antragseinreichung beim Landesverfassungsgericht lägen, also vor dem 24.1.2008. Soweit er zulässig sei, sei der Antrag aber nicht begründet. Das Recht der Antragstellerin als Oppositionsfraktion auf Chancengleichheit begründe schon kein subjektives Recht darauf, dass der Landtag alle Rechtmäßigkeitsanforderungen eines Gesetzgebungsverfahrens beachte. Im Weiteren verkenne die Antragstellerin auch den normativen Gehalt des Art. 77 Abs. 3 LVerf. Aus dem ZweiLesungs-Prinzip ergebe sich kein Verbot, während des Gesetzgebungsverfahrens den Inhalt der geplanten gesetzlichen Regelungen zu verändern. Abgesehen davon, dass die Antragstellerin die behauptete Verletzung kommunaler Anhörungsrechte nicht rügen könne, lägen derartige Verletzungen auch gar nicht vor. Unbeschadet der Verfristung der entsprechenden Rüge, sei der Vorwurf, sie habe keine anzuhörenden Bürgermeister oder Verwaltungsamtsleiter benennen können, schon deshalb unbegründet, weil sie gar nicht behaupte, dass sie einen diesbezüglichen Antrag gestellt oder Wunsch geäußert habe, welcher abgelehnt worden sei. Alle im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens vorgenommenen Änderungen seien sowohl ordnungsgemäß eingebracht als auch beraten und LVerfGE 20

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erörtert worden. Statt nur in zwei Lesungen sei der Gesetzesentwurf sogar in drei Lesungen behandelt worden. Auch verbiete die Vorschrift des Art. 77 Abs. 3 LVerf nicht, Änderungen in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen, solange diese nicht den Gegenstand des Gesetzentwurfes an sich austauschten. Die Vorwürfe gegen den Antragsgegner zu 1) wegen der Inhalte der Beratung im Plenum seien schon deswegen unbegründet, weil es Ausfluss des freien Mandats der Mitglieder des Landtages sei, welche Beiträge sie bei der Beratung eines Gesetzentwurfes leisten wollten. Soweit die Antragstellerin behaupte, dass zum geänderten Gesetzentwurf kein neuer Gesetzesbeschluss ergangen sei, treffe dies nicht zu. Schließlich liege keine Unvollständigkeit der Gesetzesbegründung des am 24.1.2008 beschlossenen Gesetzes vor, denn auch der Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen sei ausführlich begründet worden. Die Antragsgegnerin zu 2) hält den gegen sie gerichteten Antrag für unzulässig. Insoweit mangele es der Antragstellerin bereits an der erforderlichen Antragsbefugnis, denn es obliege allein dem Landtag, sich in jedem Gesetzgebungsverfahren Gewissheit über den für seine Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt zu verschaffen, mithin habe er erforderliche Anhörungen gegebenenfalls selbst durchzuführen und die so ermittelten Grundlagen zum Gegenstand seiner Abwägung zu machen. Für ihren Antrag liege kein Rechtsschutzbedürfnis vor, denn sie hätte sowohl als Fraktion den Ältestenrat des Landtages mit ihrem Anliegen befassen können wie auch ihre einzelnen Abgeordneten die Kontrollrechte aus Art. 52, 53 und 56 LVerf hätten in Anspruch nehmen können. Die Antragstellerin habe die sechsmonatige Frist zur Antragstellung des Art. 36 Abs. 3 LVerf nicht eingehalten. Soweit sie auf den Gesetzesbeschluss des Landtages abstelle, könne darin als dem Handeln eines anderen Verfassungsorgans keine Verletzung von Pflichten der Landesregierung gesehen werden. Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes gegenüber dem Antragsgegner zu 1), dem Landtag, durch die Antragsgegnerin zu 2), die Landesregierung, könne die Antragstellerin nicht geltend machen, da nicht ersichtlich sei, im Verhältnis zu welchem anderen Verfassungsorgan hier eine Ungleichbehandlung des Antragsgegners zu 1) vorliegen können sollte. Eine Verletzung der verfassungsmäßigen Rechte des Landtages durch die Landesregierung liege nicht vor, da diese die ihr aus Art. 62 Abs. 1 LVerf bzw. nach Art. 77 Abs. 2 LVerf in Verbindung mit dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue zukommenden Informationspflichten erfüllt habe, insbesondere durch die Information über den Referentenentwurf, durch die Auseinandersetzung mit beiden vorliegenden Gutachten in der Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung und durch ein Schreiben an den Präsidenten des Landtages. Die Landesregierung habe die beiden von ihr in ihre Überlegungen einbezogenen Gutachten bekannt gegeben und damit zur Erörterung gestellt. Auf den LVerfGE 20

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weiteren Gang des Gesetzgebungsverfahrens im Landtag, insbesondere darauf, was dort im allgemeinen und im speziellen erörtert werde, könne sie keinen Einfluss nehmen. Dadurch, dass das Ministerium des Innern als oberste Kommunalaufsichtsbehörde die Gemeinden über die bevorstehende Gemeindegebietsreform und die Inhalte des Leitbildes nach dem Beschluss der Landesregierung informierte und auf die benötigten Zeiträume für freiwillige Zusammenschlüsse hinwies, könnten Rechte des Landtages nicht verletzt worden sein. Insbesondere sei nicht angeregt worden, tatsächliche Gemeindezusammenschlüsse, die erst nach dem Inkrafttreten des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform eine Rechtsgrundlage gehabt hätten, schon vorher vorzunehmen. Solche seien auch tatsächlich nicht erfolgt. Entscheidungsgründe: 1. Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung über die „Organklage“ berufen. Beide Anträge sind als sog. „Organklagen“ statthaft. Die Antragstellerin macht mit dem Antrag zu 1) eine denkbare Verletzung ihrer Verfassungsrechte geltend. Mit dem Antrag zu 2) rügt sie in zulässiger Prozessstandschaft die Verletzung von Verfassungsrechten des Antragsgegners zu 1) durch die Antragsgegnerin zu 2). Die übrigen Voraussetzungen für die Zulässigkeit sind erfüllt, mit Ausnahme der Einhaltung der Frist für eine Organklage. Deshalb erweisen sich die Anträge als teilweise verfristet. Soweit der Antrag zu 1) nicht unzulässig ist, erweist er sich mangels Verfassungsverstoßes als nicht begründet. 1.1. Die Befugnis des Landesverfassungsgerichts, über das Begehren der Antragstellerin zu entscheiden, folgt aus Art. 75 Nr. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (LVerf). 1.2. Es handelt sich um einen „Organstreit“ iSd Art. 75 Nr. 1 LVerf und § 2 Nr. 2 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht – LVerfGG LSA –. An diesem können der Antragsgegner zu 1) nach § 35 Nr. 1 LVerfGG LSA und die Antragstellerin nach § 35 Nr. 3 LVerfGG LSA als „Fraktion“, also als ein von der Verfassung selbst mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil des Landtags (Art. 47 LVerf), iSd § 2 Nr. 2 LVerfGG LSA beteiligt sein. Die mögliche Beteiligtenstellung der Antragsgegnerin zu 2) ergibt sich aus § 35 Nr. 2 LVerfGG LSA. Soweit § 36 Abs. 1 LVerfGG LSA auf verfassungsrechtliche „Zuständigkeiten“ und nicht auf Verfassungsrechte abstellt, kommt dieser Formulierung keine andere, insbesondere keine weitergehende Bedeutung zu als der der in § 2 Nr. 2 LVerfGG LSA und in Art. 75 Nr. 1 LVerf verwandten Formulierung „Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten“. 1.3. Die Antragstellerin kann aus der Antragsbefugnis in einem Organstreitverfahren – anders als dies bei einem abstrakten Normenkontrollverfahren der LVerfGE 20

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Fall ist – als Verfahrenspartei nicht eine gleichsam „objektive Klärung der Rechtslage“ verlangen. Die Zulässigkeit des Antrags setzt vielmehr voraus, dass die „Verletzung in eigenen Rechten“ wenigstens möglich erscheint. Das ist für den bundesverfassungsrechtlichen Organstreit ohne Weiteres anerkannt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.2.1982, – 2 BvK 1/81 –, BVerfGE 60, 53 [63]) und gilt auch für den Organstreit nach Landesverfassungsrecht (LVerfG, Urt. v. 22.2.1996, – LVG 8/95 –, LVerfGE 3, 261 [269]). Dies ergibt sich nicht nur aus der Landesverfassungsnorm des Art. 75 Nr. 1 LVerf, sondern diese Zulässigkeitsvoraussetzung ergibt sich notwendig schon aus dem Wesen des Organstreits als eines kontradiktorischen Verfassungsstreits (BVerfG aaO). Als solches „eigenes“ Recht, dass durch eine gegenwärtige Maßnahme verletzt sein könnte, kommt hier das ihr durch Art. 48 Abs. 2 LSA-Verf und durch den allgemeinen Gleichheitssatz garantierte Recht auf „Chancengleichheit“ (vgl. hierzu LVerfG aaO, 270) in Betracht. Dass eine solche Rechtsverletzung möglich erscheint, reicht für die Zulässigkeit des Antrages 1) aus. 1.4. Die Antragstellerin handelt mit ihrem Antrag 2) in Prozessstandschaft für den Antragsgegner zu 1). Sie ist als Fraktion ein Organteil, eine nach der Geschäftsordnung ständig vorhandene Gliederung des Landtages. Sie ist als solche berechtigt, Rechte des Landtages selbst geltend zu machen,. Die ausdrückliche gesetzliche Zulassung hierfür findet sich in § 36 Abs. 1 LVerfGG LSA. 1.5. Die Antragsschrift erfüllt die formellen Voraussetzungen des § 36 Abs. 2 LVerfGG LSA. Die Bezeichnung des Art. 48 LVerf als verletzte Verfassungsnorm im Antrag 1) reicht auch dann aus, wenn tatsächlich nicht diese, sondern nur der allgemeine Gleichheitssatz verletzt sein sollte; denn § 36 Abs. 2 LVerfGG LSA verlangt nur die Bezeichnung der „Vorschrift, die verletzt sein soll“, und lässt damit ausreichen, dass die Anwendung dieser Bestimmung überhaupt in Erwägung zu ziehen ist. Ebenso reicht im Antrag 2) die Bezeichnung der Art. 62 und 77 LVerf als verletzte Normen aus. 1.6. Die Anträge im Organstreitverfahren sind jedoch unzulässig, soweit sie sich gegen den Antragsgegner zu 1) richten und Vorgänge rügen, die vor der 33. Sitzung des Landtages am 24.1.2008 liegen. Insoweit sind sie mangels Einhaltung der Sechsmonatsfrist des § 36 Abs. 3 LVerfGG LSA verfristet (1.6.2.). Die Rüge der Verletzung des Art. 90 LVerf wäre unabhängig davon unzulässig (1.6.3.) Verfristet ist auch insgesamt der gegen die Antragsgegnerin zu 2) gerichteten Antrag (1.7.1.). Es bedarf keiner Erörterung, ob die Anträge – ihre Zulässigkeit unterstellt – auch unbegründet wären. 1.6.1. Gem. § 36 Abs. 3 LVerfGG LSA muss der Antrag zur Einleitung des Organstreitverfahrens innerhalb von sechs Monaten, nachdem die beanstandete LVerfGE 20

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Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden. Die landesverfassungsrechtliche Regelung entspricht der des § 64 Abs. 3 BVerfGG, so dass die dazu ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vergleichend herangezogen werden muss. Ebenso wie im Bundesverfassungsrecht ist diese Frist eine Ausschlussfrist, nach deren Ablauf Rechtsverletzungen nicht mehr geltend gemacht werden können (zur dortigen Rechtslage: Umbach/Clemens/Dollinger Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2005, Rn. 150 zu §§ 63,64; st. Rspr., z.B. BVerfG, Beschl. v. 20.1.1999, – 2 BvG 2/95 –, BVerfGE 99, 361 [366] mwN). Mit dieser Ausschlussfrist sollen im Organstreitverfahren angreifbare Rechtsverletzungen nach einer bestimmten Zeit im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit gestellt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 13.6.1989, – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188 [210]). Sowohl der Antrag 1) als auch der Antrag 2) sind am 24.7.2008 bei dem Landesverfassungsgericht eingegangen. Damit fallen nur Maßnahmen oder Unterlassungen des Antragsgegners zu 1) in die gesetzliche Sechs-Monats-Frist, die am 24.1. oder später erfolgt sind. Maßnahmen oder Unterlassungen von ihm vor dem 24.1.2008 können mit den verfahrensgegenständlichen Anträgen wegen Verfristung nicht mehr gerügt werden. Am 24.1.2008 erfolgte die dritte Beratung des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform unter namentlicher Abstimmung über den Gesetzentwurf. Nur Verstöße im Zusammenhang damit können Rügegegenstand dieses Verfahrens sein. Zu Recht weist der Antragsgegner zu 1) darauf hin, dass sich demgegenüber die Antragstellerin nicht auf einen unmittelbaren Zusammenhang der von ihr im Einzelnen gerügten Verfahrensverstöße mit dem Gesetzesbeschlusss berufen kann. Zwar besteht ein Zusammenhang zwischen dem vorherigen Geschehen in Vorbereitung des Gesetzesbeschlusses und diesem selbst. Dies ändert aber nichts daran, dass eventuelle Verfahrensverstöße, ob durch Maßnahmen oder Unterlassen begangen, jeweils für sich genommen die Frist des § 36 Abs. 3 LVerfGG LSA in Lauf setzen. Auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen Versäumung der Antragsfrist als gesetzlicher Ausschlussfrist ist im Organstreitverfahren ebenso wenig zulässig wie im Verfahren über Verfassungsbeschwerden (zu § 64 Abs. 3 BVerfGG: BVerfG, Urt. v. 17.10.1968, – 2 BvE 2/67 –, BVerfGE 24, 252 [258]). Sowohl nach § 36 Abs. 3 LVerfGG als auch nach § 64 Abs. 3 BVerfGG muss ein Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens sechs Monate, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird als Zeitpunkt, an dem die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG zu laufen beginnt, immer derjenige angesehen, an dem die Rechte des Antragstellers erstmals möglicherweise beeinträchtigt werden. Insbesondere werden nicht erst später auftretende konkrete Auswirkungen dieser Beeinträchtigung, beispielsweise die tatsächliche Anwendung der 5%-Klausel des Kommunalwahlrechtes auf eine Partei, für den Fristbeginn heranLVerfGE 20

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gezogen. Vielmehr ist in solchen Fällen eines fortdauernden Unterlassens auf den Zeitpunkt der endgültigen Weigerung zur Vornahme der geschuldeten Handlung abzustellen (BVerfG, Beschl. v. 8.3.2001, – 2 BvK 1/97 –, BVerfGE 103, 164). Wollte man dies anders sehen, würde dies im Ergebnis auch die Rechtssicherheitsfunktion des § 64 Abs. 3 BVerfGG unterlaufen, da dann ein jederzeitiger Neubeginn der Frist möglich wäre. Entscheidend ist die erstmalige aktuelle Betroffenheit bei Verletzung durch aktives Tun oder die erstmalige Erkenntnis der Nichtvornahme bei Unterlassen. Diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zeigt sich z.B. in seiner Entscheidung vom 13.6.1989 (aaO), da hier erst dann die Frist zu laufen begann, als die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auslöste. Diese Konsequenz zeigt sich auch bei Entscheidungen über ein Unterlassen des Antragsgegners (z.B. BVerfG, Urt. v. 17.12.1985, – 2 BvE 1/85 –, BVerfGE 71, 299 [304]). Durchgehend wurde auf den Zeitpunkt abgestellt, in dem klar wurde, dass der Antragsgegner die begehrte Maßnahme nicht durchführen werde (BVerfG, Urt. v. 28.7.1955, – BvH 1/54 –, BVerfGE 4, 250 [269]; BVerfG, Beschl. v. 11.4.1967, – 2 BvG 1/62 –, BVerfGE 21, 312 [319]; BVerfG, Urt. v. 7.5.2008 – 2 BvE 1/03 –, NJW 2008, 2018 [2019]). Soweit für den Fristlauf auf den Erlass gesetzlicher Vorschriften abgestellt wird, womit die Sechsmonatsfrist mit der Verkündung des Gesetzes zu laufen beginnt, handelt es sich um Fälle, in denen erst und gerade die gesetzliche Regelung die Rechte des Antragstellers verletzt, also die unmittelbare rechtliche Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers schon durch den Erlass der Vorschriften z.B. eines Wahlgesetzes bei einer Partei besteht, weil ein Wahlgesetz unmittelbar den verfassungsrechtlichen Status einer Partei betrifft (BVerfG, Urt. v. 17.10.1968, – 2 BvE 2/67 –, aaO; BVerfG, Beschl. v. 23.1.1995, – 2 BvE 6/7/94 –, BVerfGE 92, 80 [89]; BVerfG, Beschl. v. 8.3.2001, – 2 BvK 1/97 –, aaO; BVerfG, Beschl. v. 8.6.2004, – 2 BvE 1/04 –, NVwZ 2004, 1224). Auch die Rechtsprechung zum erneuten Fristbeginn, wenn eine bestehende Norm erst durch eine Gesetzesänderung eine neue und nunmehr verfassungswidrige Bedeutung gewinnt (BVerfG, Urt. v. 26.10.2004, – 2 BvE 1, 2/02 –, BVerfGE 111, 382), fügt sich in diese Linie der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes nahtlos ein, weil auch sie auf den Zeitpunkt abstellt, in dem der Träger einer subjektiven Rechtsposition erstmals beschwert worden ist. Das Landesverfassungsgericht wendet dieselben Grundsätze auf die Auslegung des § 36 Abs. 3 LVerfGG an. Dabei sei noch einmal hervorgehoben, dass die Antragstellerin mittels ihrer Antragsbefugnis im Organstreitverfahren nicht eine gleichsam „objektive Klärung der Rechtslage“ verlangen und erreichen kann. Sie kann nur die Verletzung in eigenen Rechten rügen, wie oben unter 1.3. dargestellt. Solche Verletzungen behauptet sie aber durch einzelne Handlungen bzw. Unterlassungen im Gesetzgebungsverfahren. Dass sie in eigenen Rechten durch das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt an sich verletzt sein könnte, ist weder ersichtlich noch behauptet sie es selbst. Wenn aber die einLVerfGE 20

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zelnen – nach Meinung der Antragstellerin ihre Rechte verletzenden – Handlungen oder Unterlassungen maßgeblich sind, ist auch auf den Zeitpunkt ihrer Vornahme bzw. ihres Unterlassens abzustellen. Dafür sprechen der Wortlaut des § 36 Abs. 3 LVerfGG sowie der Sinn der Regelung, innerhalb eines überschaubaren Zeitraums Rechtssicherheit zu schaffen. 1.6.2. Der Antrag ist, soweit er einen Verstoß gegen das Gebot, betroffene Kommunen und Einwohner anzuhören (Art. 90 LVerf) rügt, auch deshalb unzulässig, weil dieses Recht keines der Antragstellerin sein kann, sie somit insoweit nicht rügebefugt ist. Dies sind nur die betroffenen Gemeinden und Einwohner. 1.7. Die Ausführungen oben unter 1.6.2. zugrunde gelegt, erweist sich der in an sich zulässiger Prozessstandschaft für den Antragsgegner zu 1), den Landtag, gegen die Antragsgegnerin zu 2), die Landesregierung, gestellte Antrag zu 2) insgesamt als verfristet, denn die Antragstellerin selbst trägt in keiner Weise vor, dass etwa die Landesregierung auf den Verlauf der am 24.1.2008 erfolgten Beratung im Landtag und auf die dann dort erfolgte Abstimmung irgendeinen unzulässigen Einfluss genommen hätte, bzw. welches pflichtwidrige Unterlassen in diesem Zusammenhang von ihr begangen worden sein soll. Soweit sich die beiden Anträge als unzulässig erwiesen haben, bedarf es keiner, auch nicht hilfsweisen Erörterungen darüber, ob sie bei unterstellter Zulässigkeit auch unbegründet wären. 2. Soweit sich der Antrag 1) gegen den Antragsgegner zu 1) richtet und Verfassungsverletzungen aus dem Geschehen in der 33. Sitzung des Landtages am 24.1.2008 behauptet, ist er zwar zulässig, jedoch unbegründet. Diesbezüglich behauptet die Antragstellerin, dass im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens gegen das in Art. 77 Abs. 3 LVerf vorgesehene und sodann in den §§ 25, 31 Abs. 2 GeschO LTg konkretisierte Zwei-Lesungs-Prinzip verstoßen worden sei (2.2.). Außerdem habe in keiner der Lesungen eine inhaltliche Beratung des gesamten Normtextes und seiner einzelnen Bestimmungen stattgefunden (2.3.). Zum geänderten Gesetzentwurf 5/902 iVm Drs. 5/1028 sei kein neuer Gesetzesbeschluss ergangen (2.4.). Schließlich sei die amtliche Begründung des Gesetzes lückenhaft (2.5.). Sämtliche Rügen sind unbegründet. 2.1. Die Landesverfassung schreibt vor, dass Gesetzentwürfe in mindestens zwei Beratungen, zwischen denen mindestens zwei Tage liegen müssen, zu behandeln sind. Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform ist in drei Lesungen am 11.10.2007, am 13.12.2007 und am 24.1.2008 behandelt worden. In der zweiten Lesung, an deren Ende die Überweisung des Gesetzentwurfes und der gestellten Änderungsanträge an den Ausschuss für Inneres stand, was einstimmig beschlossen worden ist, sprachen sich Redner aller Parteien – auch die der Antragstellerin – für eine weitere Beratung aus und benutzten für diese den Ausdruck „3. Lesung“(LTg.-Plenarprotokoll 5/31 v. 13.12.2007, S. 2063 ff). Soweit die LVerfGE 20

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Antragstellerin meinen sollte, dass die inhaltlichen Veränderungen des Gesetzentwurfs durch die Änderungsanträge der Koalitionsfraktionen gewissermaßen einen Neubeginn des Gesetzgebungsverfahrens erfordert hätten, ist dies unzutreffend. Nur wenn durch die Änderungsanträge der Gegenstand des Gesetzentwurfes in der zweiten Beratung vollständig ausgetauscht worden wäre, könnte ein Verstoß gegen Art. 77 Abs. 3 LVerf erwogen werden, wobei selbst dann noch im konkreten Gesetzgebungsverfahren durch die dritte Lesung zwei Lesungen des veränderten Gesetzentwurfs erfolgt wären. Änderungen, selbst wesentlicher Art, reichen hingegen hierfür nicht aus. Schließlich gehört es zum Wesensmerkmal einer Befassung mit einem Gesetzentwurf durch das Parlament, dass dieses in Ausübung seines ihm – sofern nicht das Volk durch Volksentscheid selbst entscheidet – allein zukommenden Gesetzgebungsrechts (Art. 77 Abs. 1 LVerf) Änderungen beschließen kann und vielfach auch vornimmt. Erst wenn diese so weit gehen, dass dadurch der Gesetzesgegenstand ausgetauscht wird, vermag dies die Notwendigkeit eines Neubeginns des Gesetzgebungsverfahrens zu begründen. Dies war hier nicht der Fall. Tatsächlich hatten die Änderungsvorschläge nicht einen den Gesetzesgegenstand verändernden Charakter. Der Gesetzentwurf war geprägt durch die beabsichtigte Einführung von Einheitsgemeinden verbunden mit der Möglichkeit, während der freiwilligen Phase teilweise auch Verbandsgemeinden zu bilden. Die Verwaltungsgemeinschaften sollten in eine der beiden Gemeindeformen überführt werden. An diesem Gegenstand des Gemeindegebietsreformgesetzes haben die Änderungsanträge nichts verändert. Sie beinhalteten Änderungen einzelner Detailregelungen. Dabei handelte es sich im wesentlichen um die Modifizierung der notwendigen Mindesteinwohnerzahlen und die Schaffung einer Möglichkeit, dass eine qualifizierte Mehrheit von Gemeinden und Einwohnern, die in der freiwilligen Phase eine Vereinbarung abschließen wollen, nicht durch einzelne Gemeinden darin gehindert werden können. Die Grundsätze der Neugliederung der gemeindlichen Ebene und die Regelung der Stadt-Umland-Verhältnisse im Bereich der Mittelzentren sollte konkretisiert werden, ebenso wie der Zeitpunkt des Wirksamwerdens freiwilliger Vereinbarungen. Die Wahlperiode für Gemeinderäte, deren Gemeinden an der Bildung einer Verbandsgemeinde beteiligt sind, sollte um ein halbes Jahr verlängert werden. Weiterhin wurden Einzelheiten der Eigentumsübertragung an die Verbandsgemeinden behandelt. Der Termin für die Umstellung auf das neue kommunale Rechnungswesen sollte hinausgeschoben werden, um die Gemeinden zu entlasten (Änderungsantrag der Fraktionen der CDU und der SPD, LTg-Drs. 5/1028 v. 13.12.2007). Ob man diese Regelungen als wesentlich betrachtet oder nicht, kann dahinstehen, denn jedenfalls wird durch sie nicht der Gesetzesgegenstand ausgetauscht so dass nicht die Notwendigkeit bestand, das Gesetzgebungsverfahren neu beginnen zu lassen. Das für diese Notwendigkeit maßgebliche Kriterium kann angesichts der Gesetzgebungskompetenz des Parlaments nur die Veränderung des Gesetzesgegenstandes sein. Im Rahmen dieser Kompetenz muss es dem ParlaLVerfGE 20

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ment hingegen erlaubt sein Änderungen auch wesentlicher Art an dem eingebrachten Gesetzentwurf im laufenden Gesetzgebungsverfahren zu beschließen (so auch Bull DVBl 2006, 302 ff in Anmerkung zu den Urteilen des LVerfG MV v. 7.7.2005 [LVerfG 8/04 und 7/04], DVBl 2005, 1578 und 1597 [nur LS]; a.A. offenbar LVerfG MV, Urt. v. 7.7.2005, – LVerfG 8/04 –, DVBl 2005, 1578 ff). 2.2. Unbegründet ist der Antrag auch insoweit, als gerügt wird, dass eine inhaltliche Beratung des gesamten Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform und seiner einzelnen Bestimmungen nicht erfolgt sei. Die Plenarprotokolle der drei Sitzungen des Landtages weisen aus, dass sich alle im Landtag vertretenen Parteien jeweils zum Gesetzentwurf äußerten. Auch die Antragstellerin hat sich daran beteiligt. Dabei hat sie in keiner der drei Beratungen geltend gemacht, sie erhalte nicht ausreichend Gelegenheit, ihre Positionen vorzutragen. Im Übrigen ist es nicht verfassungsrechtlich vorgegeben, welchen Umfang die Beratungen des Landtages haben müssen. Dies ist vielmehr eine politische Entscheidung der Mitglieder des Landtages. Es gibt keine verfassungsrechtliche Pflicht, jede einzelne Norm eines Gesetzentwurfes zu erörtern, selbst wenn § 31 GeschO LTg dies nahelegt. Die Geschäftsordnung des Landtages ist eine vorher festgelegte Absprache der Mitglieder des Landtages, wie zu verfahren ist. Der Landtag ist nicht gehindert, hiervon einvernehmlich abzuweichen. Die Mitglieder des Parlaments entscheiden selbst, wie detailliert oder allgemein sie einen Gesetzentwurf erörtern und worauf sie den Schwerpunkt ihrer Argumentation legen. Im vorliegenden Fall weist das Plenarprotokoll 5/33 des Landtags vom 24.1.2008 aus, dass der Landtagspräsident das beabsichtigte Verfahren der Abstimmung mitteilte und sich dagegen kein Widerspruch erhob. Damit ist nicht erkennbar, wie durch das auch von der Antragstellerin unwidersprochen hingenommene Abstimmungsverhalten, ihre Oppositionsrechte in verfassungswidriger Weise verkürzt worden sein sollen. 2.3. In der Schlussberatung am 24.1.2008, der 3. Lesung, lag dem Plenum der Gesetzentwurf in der zuletzt unter Einbeziehung der Änderungsanträge der KoaIitionsfraktionen und redaktioneller Überarbeitungen erstellten Fassung des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes des Landtages vom Ausschuss für Inneres mit einer Beschlussempfehlung dem Plenum überwiesenen Form vor. Hierüber wurde der Gesetzesbeschluss gefasst. Das Gesetz ist demzufolge ordnungsgemäß zustande gekommen. 2.4. Sofern die Beschwerdeführerin schließlich die fehlende Begründung des GemNeuglGrG rügt, weist die Landesregierung zutreffend daraufhin, dass nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts und des Bundesverfassungsgerichts eine fehlende Gesetzesbegründung nicht zur Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes führt. Aus materiellrechtlichen Bindungen des Gesetzgebers können keine verfahrensrechtlichen Erfordernisse im Sinne spezifischer Begründungsanforderungen abgeleitet werden. Vielmehr kommt es nur darauf an, ob die gesetzgeberische Entscheidung im Ergebnis diesen Anforderungen genügt (st. Rspr. des LVerfGE 20

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Bundesverfassungsgerichts, z.B. BVerfG, Urt. v. 27.5.1992 – 2 BvF 1, 2,/88, 1/89 und 1/90 –, BVerfGE 86, 148 [212]; st. Rspr. des Landesverfassungsgerichts, z.B. LVerfG, Urt. v. 31.5.1994 – LVG 1/94 – LVerfGE 2, 273 [305 f]; LVerfG, Urt. v. 9.3.2007 – LVG 7/06 –, Rn. 65). Hieran wird festgehalten. Für das GemNeuglGRG lässt sich eine besondere rein formelle Begründungspflicht auch nicht daraus herleiten, dass ein Gebietsänderungsbeschluss „planerische Elemente“ (BVerfG, Beschl. v. 12.5.1992 – 2 BvR 470, 650, 707/90 – BVerfGE 90 [108]) trägt; denn konkrete Gebietsänderungsbeschlüsse enthält des GemNeuglGRG nicht. Im Übrigen gäbe es selbst dann keine formelle Begründungspflicht, wenn dies anders wäre. Soweit für Planungsergebnisse auch eine Planbegründung verlangt wird, beruht dies auf jeweils ausdrücklicher Anordnung und ergibt sich nicht schon aus dem Wesen des Planungsrechts. Solche Sondervorschriften finden sich allgemein für Planfeststellungsverfahren im Verwaltungsverfahrensrecht (§§ 72, 39 VwVfG und auf dieses bezugnehmend § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Sachsen-Anhalt vom 18.8.1993 – VwVfG-LSA –) und speziell für die Satzungen des Bauplanungsrechts im § 9 Abs. 8 BauGB. Aus diesen – auf einfachem Gesetz beruhenden – Regelungen lässt sich kein Verfassungsrecht auf besondere formelle Begründung herleiten (LVerfG, Urt, v. 31.5.1994 – LVG 1/94, aaO). 3. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 32 Abs. 1 LVerfGG. Das Organstreitverfahren bleibt in vollem Umfang erfolglos, so dass die Erstattung der Auslagen der Antragstellerin nach § 32 Abs. 2 LVerfGG nicht in Betracht kommt. Gründe iSd § 32 Abs. 3 LVerfGG, gleichwohl die Erstattung der Auslagen der Antragstellerin anzuordnen, sind nicht ersichtlich.

Nr. 4 Auf eine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltung kann der einzelne Bürger einer Gemeinde sich nicht berufen. Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt Art. 75 Nr. 6 Gesetz über das Landesverfassungsgericht §§ 2 Nr. 7; 47 Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land SachsenAnhalt, verkündet als Art. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform §§ 1; 2

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Beschluss vom 15. September 2009 – LVG 6/09 – in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren des Herrn … wegen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform Entscheidungsformel: Die Verfassungsbeschwerde wird als unzulässig verworfen. Gerichtskosten werden nicht erhoben; außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet. Gründe: I. Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen „alle Bestimmungen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform (,‚Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt“ [Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz – GemNeuglGrG –]) vom 14.2.2008 (GVBl. LSA, S. 40), soweit sie die Abschaffung oder Verdrängung der übrigen Landesrechtsnormen zur Bildung und Genehmigungsfähigkeit von Verwaltungsgemeinschaften oder Gemeindegrößen mit mindestens 10.000 Einwohnern statt einer Verwaltungsgemeinschaft nach dem Trägermodell betreffen“. Der Verfassungsbeschwerde liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Im Zuge der Wiedervereinigung wurde die Kommunalverwaltung in den neuen Ländern neu aufgebaut und strukturiert. Bereits mit dem Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17.5.1990 (Kommunalverfassung – KomVerf, GBl. DDR I, S. 255) war den Gemeinden die Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben übertragen worden. Die Gemeinden hatten nunmehr das Recht und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit die Pflicht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 2 Abs. 1 KomVerf). Um in Sachsen-Anhalt die Verwaltungskraft der überwiegend kleinen Gemeinden zu stärken, hatte der Landtag mit Beschluss vom 24.5.1991 die Landesregierung beauftragt, im Vorfeld einer dringend notwendigen kommunalen Gebietsreform, freiwillige Gemeindezusammenschlüsse oder Verwaltungsgemeinschaften zu fördern (LTg.-Drs 1/16/442 B). Mit dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 9.10.1992 (GVBl. LSA S. 730, im Folgenden GKGLSA) wurde das Recht der Verwaltungsgemeinschaft umfassend neu geregelt und das Übergangsrecht der DDR-Kommunalverfassung insoweit abgelöst. Gem. § 3 Abs. 1 GKG-LSA konnten benachbarte Gemeinden zur Stärkung ihrer Verwaltungskraft eine Verwaltungsgemeinschaft bilden, wenn diese die zur DurchfühLVerfGE 20

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rung ihrer Aufgaben erforderliche Leistungsfähigkeit aufwies (§ 4 Abs. 1 S. 1 GKG-LSA). Hiervon war nach der gesetzlichen Regelung in § 4 Abs. 1 S. 2 GKG-LSA regelmäßig auszugehen, wenn die Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden 5.000 erreichte. Mit § 4a GKG-LSA, der durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 3.2.1994 (GVBl. LSA S. 164) eingeführt wurde, wurde das Ministerium des Innern ermächtigt, aus Gründen des öffentlichen Wohls durch Verordnung Gemeinden, die nicht über eine hinreichende Verwaltungskraft verfügten, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsgemeinschaft zusammenzufassen oder sie einer solchen zuzuordnen. Von dieser Ermächtigung machte das Ministerium des Innern durch die Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23.3.1994 (GVBl. LSA S. 495) Gebrauch. Mit dem Gesetz zur Maßstabsvergrößerung der Verwaltungsgemeinschaft vom 13.11.2003 (GVBl. LSA S. 318) wurde die Mindesteinwohnerzahl einer Verwaltungsgemeinschaft von 5.000 auf 10.000 Einwohner verdoppelt. Die derzeit regierungstragenden Parteien des Landes Sachsen-Anhalt vereinbarten in der Koalitionsvereinbarung vom 24.4.2006 die Bildung einheitlicher leistungsfähiger Gemeindestrukturen. Dabei verständigten sich beide Parteien auf das Ziel, im Rahmen einer Freiwilligkeitsphase bis zu den Kommunalwahlen 2009 flächendeckend Einheitsgemeinden zu bilden. Komme es dazu nicht, solle noch im Laufe dieser Legislaturperiode die gesetzliche Einführung von Einheitsgemeinden zum 1.7.2011 vorgenommen werden. Zur Begleitung des Prozesses der flächendeckenden Bildung von Einheitsgemeinden verständigten sich die Koalitionspartner zudem darauf, in enger Abstimmung mit den kommunalen Spitzenverbänden ein Leitbild zu erarbeiten. Am 19.10.2006 beauftragte der Landtag die Landesregierung (LTg.-Drs. 5/11/298 B) mit der Erstellung eines Leitbildes sowie am 17.11.2006 damit, Eckwerte für eine leistungsfähige Gemeindestruktur zu erarbeiten (LTg.-Drs. 5/11/355 B). Die von der Landesregierung erarbeiteten Eckwerte lagen im Dezember 2006 vor und hatten die Bildung von Einheitsgemeinden zum Gegenstand. Am 30.3.2007 verständigte sich die Regierungskoalition darauf, in der freiwilligen Phase der Gebietsreform 2009 neben Einheitsgemeinden auch die Bildung von Verbandsgemeinden als Ausnahmemodell zu ermöglichen. Bereits am 26.1.2007 beschloss der Landtag (LTg.-Drs. 5478, B. v. 26.1.2007) die Landesregierung zu beauftragen, ein unabhängiges Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften einzuholen. Der Gutachtenauftrag wurde dem Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) in Kooperation mit der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, erteilt. Der Abschlussbericht der Gutachter, datiert vom 19.6.2007, mit dem Titel „Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt“ wurde am 26.6.2007 auf der Homepage des Innenministeriums ver-

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öffentlicht. Das Gutachten kam im Wesentlichen zu folgenden Handlungsempfehlungen: „Die allgemeine Empfehlung geht dahin, die heutigen Verwaltungsgemeinschaften durch Einheitsgemeinden oder durch Verbandsgemeinden zu ersetzen. Die Darstellung der Untersuchungsergebnisse hat deutlich gemacht, dass alle drei Gemeindestrukturmodelle ihre spezifischen Vor- und Nachteile aufweisen. Vor dem Hintergrund dieses Befundes ist festzuhalten, dass es von der Gewichtung der einzelnen Bewertungskriterien durch die politischen Entscheidungsträger abhängt, welchem Modell im Rahmen der rechtlich gesetzten Bedingungen der Vorzug gegeben werden sollte. Unter den Bedingungen des Status quo könnte eine Entscheidung zugunsten der heutigen Verwaltungsgemeinschaften dazu angetan sein, die für diese Verwaltungsform ermittelten Effizienz- und Effektivitätsvorteile zu erhalten. Allerdings sprechen die für die Zukunft erwarteten Veränderungen gegen dieses Modell. Bei einer abschließenden Gewichtung der Kosten und Nutzen der Gemeindestrukturmodelle sollten die wesentlichen Herausforderungen berücksichtigt werden, vor welchen die wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Entwicklung des Landes Sachsen-Anhalt in der Zukunft stehen wird. Der demographische Wandel wird ohne massive Zuwanderung zu einer weiteren Entleerung des Landes führen. Verbunden mit dem demographischen Wandel, aber auch als Folge der Regelungen des Solidarpakts II und der EU-Beihilfen, wird der finanzielle Rahmen für das Land zunehmend eingeengt werden. Es liegt auf der Hand, dass entsprechende Reaktionen vor allem in einer deutlichen weiteren Zentralisation von Einrichtungen der Punkt-Infrastruktur (Kindertagesstätten, Schulen, Sport- und Kultureinrichtungen) bestehen müssen, die in Zukunft in den kleineren Orten immer weniger ausgelastet sein werden. Die Durchführung einer solchen Konzentration, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht unbedingt geboten erscheint, kann nur durch eine starke kommunale Verwaltung erfolgen (wenn nicht ein „Staatskommissar“ eingesetzt werden soll). Eine entsprechende Kraft fehlt den heutigen Verwaltungsgemeinschaften. Demgemäß können nur Einheitsgemeinden oder Verbandsgemeinden dazu in der Lage sein, entsprechende harte Einschnitte zu realisieren. Die Fallstudien haben gezeigt, dass auch in Einheitsgemeinden die Konzentration von Infrastruktureinrichtungen keineswegs leicht durchzusetzen ist. Vor dem Hintergrund der mit den Fallstudien bestätigten Vorteile dezentraler Entscheidungen auf der Ortsebene und des erwarteten höheren Integrationswertes der Verbandsgemeinden im Vergleich zu den Einheitsgemeinden ließe erwarten, dass entsprechende Entscheidungen durch die Verbandsgemeinden eher die Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger finden könnten. Auch um die in den Haupteilen der Studie ausführlich dargelegten Effizienz- und Effektivitätsvorteile der heutigen Verwaltungsgemeinschaften so weit wie möglich zu erhalten, kann in dem Modell der Verbandsgemeinde eine vorteilhafte Lösung für jene Teilräume des Landes gesehen werden, für welche die Nachteile des Modells der Einheitsgemeinde sehr hoch bewertet werden. Die Gutachter erwarten, dass durch die Verbandsgemeinden viele der heute nachweisbaren Effizienz- und Effektivitätsvorteile der Verwaltungsgemeinschaften auch für die Zukunft in einem zunehmend äußerst dünn besiedelten Raum gesichert werden können. Zweifellos bringt die Verbandsgemeinde gegenüber den heute praktizierten Gemeindemodellen Mehrkosten (höhere Aufwendungen für Mandatsträger) mit sich. Zugleich ist aber auch mit entlastenden Effekten zu rechnen, die sich jedoch nicht so leicht quantifizieren lassen wie die Aufwendungen für Mandatsträger. Wenn die LVerfGE 20

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Nachteile von Verwaltungsgemeinschaften vermieden, zugleich aber ihre zuvor dargestellten Vorzüge erhalten werden sollen, kann im Modell der Verbandsgemeinde eine insgesamt vorteilhafte Lösung gesehen werden. Indem Aufgabenbereiche, bei denen die Verwaltungsgemeinschaften nach dem vorliegenden empirischen Befund Effizienz- und Effektivitätsdefizite aufweisen, explizit der Ebene der Verbandsgemeinde zugewiesen werden, können diese Defizite ausgeglichen werden, ohne alle Vorteile der heutigen Verwaltungsgemeinschaften aufgeben zu müssen. Zudem bleibt auf der Ebene der Verbandsgemeinde die Anforderung der demokratischen Legitimation von zentralen Entscheidungen in Bezug auf die örtliche Gemeinschaft gewahrt. Im Modell der Verwaltungsgemeinschaften stehen entsprechenden Verlagerungen von Aufgaben des eigenen Wirkungskreises von den Mitgliedsgemeinden auf die Ebene der Verwaltungsgemeinschaft (auf das gemeinsame Verwaltungsamt) verfassungsrechtliche Anforderungen entgegen. Diesen Anforderungen kann durch die Überführung der Verwaltungsgemeinschaften in demokratisch unmittelbar legitimierte Verbandsgemeinden Rechnung getragen werden. Der Verbandsgemeindeebene können Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auch per Gesetz übertragen werden. Bei der Wahl des zukünftigen Gemeindemodells ist auch zu bedenken, dass innerhalb der heutigen Verwaltungsgemeinschaften nur eine geringe Neigung zu entsprechenden „Hochzonungen“ von den Mitgliedsgemeinden auf die Ebene des Verwaltungsamtes gegeben ist. Die bisherigen Ausführungen in diesem Abschnitt gelten in erster Linie für die Verwaltungsgemeinschaften mit einem gemeinsamen Verwaltungsamt (A). Hinsichtlich der heutigen Verwaltungsgemeinschaften mit Trägergemeinden (T) konnten im Vergleich zu den Einheitsgemeinden nur geringe Effizienz- und Effektivitätsunterschiede ermittelt werden. Verwaltungsgemeinschaften (T) finden sich heute in jenen Teilräumen des Landes, in denen ein wirtschaftlich und einwohnermäßig dominierender Zentraler Ort und einzelne eher ländlich strukturierte Gemeinden in unmittelbarer Nähe zueinander liegen; der Zentrale Ort fungiert dann als Trägergemeinde. In Anbetracht des empirischen Befundes wäre es durchaus möglich, die heutigen Verwaltungsgemeinschaften (T) zu erhalten. Wenn aber die heutigen Verwaltungsgemeinschaften (A) in Verbandsgemeinden oder Einheitsgemeinden umgeformt werden sollen, würde die Erhaltung des Modells der Verwaltungsgemeinschaften (T) dazu führen, dass zukünftig drei unterschiedliche Gemeindestruktur-Varianten in Sachsen-Anhalt bestünden. Dies ist vermutlich mit Unübersichtlichkeiten und einer Aufblähung von Verwaltungsvorschriften verbunden. Demgemäß wäre zu überlegen, ob das Verbandsgemeindemodell für die Teilräume, in denen es heute Verwaltungsgemeinschaften (T) gibt, modifiziert werden könnte. Alternativ hierzu käme der Übergang zu Einheitsgemeinden in Frage“.

Auf Antrag der FDP-Fraktion führte der Landtag am 14.5.2007 eine Debatte zum Thema „Konsequenzen der Gutachten zur Wirtschaftlichkeit von Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt“ durch. In der Begründung wies die FDP-Fraktion darauf hin, dass neben dem von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Gutachten ein weiteres Gutachten der Fachhochschule Harz mit dem Titel „Ist die Einheitsgemeinde wirtschaftlicher als die Verwaltungsgemeinschaft oder die Verbandsgemeinde?“ vorliege. In der Landtagsdebatte wurden von den Rednern aller Fraktionen und von der Landesregierung die vorliegenden Gutachten bewertet. LVerfGE 20

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Nachdem die Landesregierung am 7.8.2008 die endgütige Fassung eines Leitbildes der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt beschlossen hatte, wurde dieses im Internet veröffentlicht. Im Leitbild wurden die Einwohnerzahl und die Bevölkerungsentwicklung im Land bis zum Jahr 2025 prognostiziert und die Zahl, die Struktur, die Aufgaben, die Leistungs- und Finanzkraft sowie die Verflechtungen der Gemeinden dargestellt. Darüber hinaus wurden auch die Realitäten des aktiven und des passiven Wahlrechts in den Gemeinden Sachsen-Anhalts dargelegt. Ebenso wurden die bisherigen Gebietsreformen, in den alten sowie in den neuen Bundesländern eingestellt. Anschließend wurden die Ziele und die wesentlichen Grundsätze der Reform dargestellt und im Einzelnen näher erläutert. Im Rahmen seiner Information über die bevorstehende Gemeindegebietsreform wies das Ministerium des Innern darauf hin, dass der Gesetzgeber das Leitbild noch normativ umsetzen müsse, freiwillige Reformschritte aber bereits möglich seien. Gemeinden könnten sich durch den Abschluss von Gebietsänderungsverträgen freiwillig zu Einheitsgemeinden zusammenschließen, wenn sie über mindestens 8.000 Einwohner verfügten (§ 10 Abs. 1 S. 3 und § 17 Abs. 1 S. 5 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt – GO LSA a.F.). Bei einem Zusammenschluss mehrerer Gemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft ohne Bildung einer Einheitsgemeinde sollte die größere Gemeinde als verwaltungsgemeinschaftsangehörige Gemeinde bestehen bleiben (§ 10 Abs. 1 S. 2 GO LSA a.F.). Ein Zusammenschluss zu einer Verbandsgemeinde durch Abschluss einer Verbandsgemeindevereinbarung war in der zweiten Hälfte des Jahres 2007 in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage noch nicht möglich. Im Leitbild zur Gemeindegebietsreform fand sich allerdings schon der Hinweis auf die Möglichkeit, dass Gemeinden, die einer Verwaltungsgemeinschaft nach dem Modell eines gemeinsamen Verwaltungsamtes angehörten und weitere Voraussetzungen erfüllten, als Ausnahme zur Einheitsgemeinde eine Verbandsgemeinde bilden könnten (Leitbild zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt, 2007, S. 110 f). Am 2.10.2007 übersandte die Landesregierung dem Landtag den von ihr am gleichen Tag beschlossenen Entwurf eines Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform (LTg.-Drs. 5/902). Die erste Beratung des Entwurfs fand am 11.10.2007 im Landtag statt (LTg.-Plenarprotokoll 5/27 v. 11.10.2007, S. 1786 ff). Am 24.1.2008 führte der Landtag eine weitere Beratung des Gesetzentwurfs auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres durch. In namentlicher Abstimmung wurde das Gesetz sodann angenommen. Das am 24.1.2008 beschlossene Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform wurde am 20.2.2008 im Gesetzblatt des Landes Sachsen-Anhalt verkündet und trat am 21.2.2008 in Kraft (GVBl. LSA, S. 40). In Art. 1 und 2 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform sind die Grundsätze des Leitbildes in Gesetzesform umgesetzt worden. Mit seiner am 23.2.2009 erhobenen Verfassungsbeschwerde macht der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend: Durch Art. 1 § 1 und § 2 GemNeuglGrG werde er in seinem Grundrecht und grundrechtsgleichen Recht auf LVerfGE 20

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Abstimmung nach Art. 8 Abs. 1 iVm Art. 2 Abs. 2 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt – LVerf – vom 16.7.1992 (GVBl. LSA S. 600) in Bezug auf Art. 90 LVerf (Bürgeranhörung), des kommunalen Demokratiegebots und Kontinuität der Gleichheit der Wahl aus Art. 89 LVerf iVm Art. 2 Abs. 2 LVerf in Bezug auf Art. 90 LVerf verletzt. Die beanstandeten Rechtsnormen des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform seien aufgrund eines nicht verfassungsgemäßen Gesetzgebungsverfahrens zu Stande gekommen und verstießen gegen das Demokratieprinzip sowie den Gemeinwohlvorbehalt. Sie seien abwägungsfehlerhaft und unverhältnismäßig. Zudem würden sie grundsätzlich das Kontinuitätsrecht des Gemeindegebiets und damit das individuelle natürliche Stimmengewicht des Gemeindeeinwohners bei der Wahl und dem Wahlanspruch seiner gebietsbezogenen Einwohnervertretung nach Art. 89 LVerf beeinträchtigen. Ferner sei auch ein Verstoß gegen das kommunale Demokratiegebot (Art. 2 Abs. 1, 2 iVm Art. 89 LVerf) gegeben. Die sogenannten freiwilligen Gebietsänderungsvereinbarungen seien vor dem Hintergrund des durch Art. 1 § 2 Abs. 9 GemNeuglGrG postulierten Zusammenschlusszwangs nach Ablauf der Freiwilligkeitsphase für den Abschluss entsprechender Vereinbarungen am 30.6.2009 nicht Ausdruck eines Verzichts auf die durch Art. 2 Abs. 3, 87 Abs. 1, Art. 90 S. 1 LVerf vermittelte Einrichtungsrichtungsgarantie, sondern einzig Reaktion auf die durch Gesetz vorgezeichnete zwangsweise Gebietsänderung. Er sei durch das GemNeuglGrG auch gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Die Grundrechtsverletzung wirke bereits durch die zwei Gebietsänderungsvereinbarungen der Stadt Staßfurt mit den Gemeinden Neundorf und Förderstedt als Ausfluss des Gesetzes. Die beiden Gebietsänderungsvereinbarungen seien als unter dem Landesrecht stehende Rechtsnormen keine Verwaltungs- oder Vollzugsakte, die mit einer Verfassungsbeschwerde vor dem Landesverfassungsgericht angegriffen werden könnten. Zwar könnten evtl. in einem Normenkontrollverfahren diese Gebietsänderungsvereinbarungen auf Vereinbarkeit mit Landesrecht überprüft werden. Das Normenkontrollgericht könne im Normenkontrollverfahren jedoch nicht präjudizierend wirkende Landesgesetze für verfassungswidrig erklären. Das Normenkontrollgericht könnte aber zu dem Schluss kommen, dass die Gebietsänderungsvereinbarungen mit dem Landesrecht nur deshalb vereinbar seien, weil er es unterlassen habe, gegen die seiner Meinung nach verfassungswidrigen Bestimmungen Beschwerde beim Landesverfassungsgericht zu erheben. Das Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform sei auch nicht mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit zu vereinbaren. Unter Zugrundelegung der Anzahl der Wahlberechtigten bei den letzten Gemeinde-/Stadtratswahlen vom 13.6.2004 hätte er als Einzelbewerber vor dem Zusammenschluss in der Stadt Staßfurt ein individuelles Stimmengewicht von 1/20411. Nach dem Zusammenschluss der Stadt Staßfurt mit der Gemeinde Neundorf habe er auf dem Gebiet der Stadt Staßfurt sprunghaft nur noch ein Stimmengewicht von 1/22490. Dieses Stimmengewicht von 4,45x10-5 sei kleiner als 4,9x10LVerfGE 20

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Verfassungsbeschwerde – Grundsätze der Gemeindegebietsreform

5. Durch den Gebietszusammenschluss mit der Gemeinde Förderstedt verringere sich sein Stimmengewicht noch einmal abrupt auf 1/27873. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 3.7.2008 erstmals zum Begriff des Stimmengewichts bei Wahlen, dort zum negativen Stimmengewicht, Stellung bezogen. Stimmengewicht und Erfolgswahrscheinlichkeit seien danach Prüfkriterien für die Gleichheit der Wahl. Verfassungsrechtlich sei bisher ungeklärt, ob die abrupte Störung der (natürlichen) Kontinuität des Stimmengewichts und der Erfolgswahrscheinlichkeit durch staatlichen Eingriff, hervorgerufen durch Gebietsänderungen, einen grundrechtsgleichen Eingriff in die (gebietsbezogene) Gleichheit der Wahl darstelle. Der Beschwerdeführer beantragt, Artikel 1 § 1, § 2 Abs. 1 bis Abs. 4, Abs. 5 S.1 bis 3, Abs. 6 bis Abs. 9 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform vom 14.2.2008 (Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt (Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz – GemNeuglGrG); GVBI. LSA, S. 40) für nichtig, hilfsweise für unvereinbar mit Art. 8 Abs.1 iVm Art. 2 Abs. 1 u. 2 in Bezug auf Art. 90 und für unvereinbar mit Art. 89 iVm Art. 8 Abs. 1 iVm Art. 2 Abs. 2 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt zu erklären und die Erstattung der notwendigen Auslagen des Beschwerdeführers anzuordnen.

Die Landesregierung vertritt die Ansicht, die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig. Der Landtag hat sich nicht geäußert. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Beschwerdeschrift des Beschwerdeführers vom 19.2.2009 verwiesen. II. Das Landesverfassungsgericht hält die Verfassungsbeschwerde einstimmig für unzulässig. Es konnte daher gem. § 21 Abs. 1 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht (Landesverfassungsgerichtsgesetz – LVerfGG) vom 23.8.1993 (GVBl. LSA S. 441) über die Beschwerde ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheiden. Eine Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht kann in zulässiger Weise nur erhoben werden, wenn der Beschwerdeführer geltend macht, durch ein (formelles) Landesgesetz unmittelbar in Grundrechten, grundrechtsgleichen oder staatsbürgerlichen Rechten verletzt zu sein (Art. 75 Nr. 6 LVerf; §§ 2 Nr. 7, 47 LVerfGG). Das Erfordernis der Unmittelbarkeit ist erfüllt, wenn bereits das angegriffene Gesetz in den Rechtskreis des Beschwerdeführers einwirkt, die Betroffenheit des Beschwerdeführers also nicht erst vermittels eines weiteren Akts bewirkt wird, oder vom Ergehen eines solchen Akts abhängig ist. Darüber hinaus setzt die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde nach Art. 75 Nr. 6 LVerf voraus, dass der Beschwerdeführer nicht nur unmittelbar, sondern auch gegenwärtig LVerfGE 20

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Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt

und selbst in seinen Grundrechten betroffen ist (LVerfG, Beschl. v. 9.3.2007 – LVG 7/06 – http://www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, Rn. 48). Für Letzteres ist mehr als eine bloße Reflexwirkung erforderlich (BVerfG, Urt. v. 1.3.1979 – 1 BvR 532/77, 419/78 u. 1 BvL 21/78 – BVerfGE 50, 290 [320]). Im Fall der Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz muss der Beschwerdeführer dem Grundsatz nach Normadressat sein. Dies ist der Fall, wenn aus der Norm für die Person des Beschwerdeführers unmittelbar Rechte oder Pflichten entstehen (vgl. LVerfG, Beschl. v. 28.1.2008 – LVG 2/08 – mwN, http: lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de). Daran fehlt es dem Beschwerdeführer, soweit er sich durch Art. 1 und 2 des GemNeuglGrG in seinen Grundrechten verletzt sieht. Bei diesen Regelungen handelt es sich um staatliche Organisationsakte, deren Normadressat die Kommune als Rechtsträger der kommunalen Selbstverwaltung und nicht der einzelne Einwohner der Gemeinde ist. Nur für sie erwachsen aus den Art. 1 und 2 GemNeuglGrG unmittelbare Rechte oder Pflichten. Nach § 51 Abs. 1 LVerfGG können nur die Kommunen Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, durch ein Landesgesetz – hier: Art. 1 und 2 GemNeuglGrG – ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf verletzt zu sein (vgl. LVerfG, Urt. v. 21.4.2009 – LVG 12, 27, 56, 58, 71, 83, 87, 99 und 145/08 – mwN, www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de). Auf eine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltung kann der Beschwerdeführer als einzelner Bürger der Stadt Staßfurt sich nicht berufen. Dem Beschwerdeführer gegenüber sind die Regelungen der Art. 1 und 2 GemNeuglGrG lediglich Rechtsreflexe. Zwar ist es auch denkbar, dass ein an einen anderen Normadressaten gerichtetes Gesetz zu direkten rechtlichen Nachteilen für den Beschwerdeführer führt. Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Soweit sich der Beschwerdeführer aufgrund der von der Stadt Staßfurt geschlossenen Gebietsänderungsverträge und dem damit verbundenen Anwachsen der Einwohnerzahl in seinem passiven Wahlrecht beeinträchtigt sieht, handelt es sich nicht um unmittelbare Folgen der Art. 1 und 2 GemNeuGlGrG, sondern allenfalls um Folgen des Abschlusses der Gebietsänderungsverträge. Ob die Vertragsparteien die Verträge im Hinblick auf die gesetzlichen Regelungen der anstehenden Gebietsänderungen durch Art. 1 und 2 GemNeuglGrG geschlossen haben, kommt es nicht an. Entscheidend ist nicht die Motivation der Vertragsparteien, sondern durch welchen Rechtsakt die mögliche Beeinträchtigung unmittelbar bewirkt wird. Die veränderte Stimmengewichtung und Erfolgswahrscheinlichkeit im Rahmen des passiven Wahlrechts des Beschwerdeführers ist jedenfalls nicht unmittelbare Folge von Art. 1 und 2 GemNeuglGrG. „Dazwischengeschaltet“ ist noch der Abschluss des Gebietsänderungsvertrages. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, in einem möglichen fachgerichtlichen Verfahren zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Gebietsänderungsverträge sei es dem Fachgericht verwehrt, die Verfassungsgemäßheit der Art. 1 und 2 GemNeuglGrG zu überprüfen, trifft dies ebenfalls nicht zu. Das Fachgericht wäre vielmehr verLVerfGE 20

Verfassungsbeschwerde – Grundsätze der Gemeindegebietsreform

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pflichtet, in einem solchen Verfahren die Frage der Verfassungswidrigkeit der maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften zu prüfen. Sollte es ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es für seine Entscheidung ankommt, mit der Landesverfassung für unvereinbar halten, müsste es das Verfahren aussetzen und die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts einholen (Art. 75 Nr. 5 LVerf; §§ 2 Nr. 6, 42 LVerfGG). III. Die Entscheidung über die Gerichtskosten ergibt sich aus § 32 Abs. 1 LVerfGG. Ein Anspruch auf die Erstattung der außergerichtlichen Kosten besteht nicht, weil die Verfassungsbeschwerde ohne Erfolg geblieben ist (§ 32 Abs. 2 LVerfGG). Umstände, die ausnahmsweise eine Anordnung nach § 32 Abs. 3 LVerfGG rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.

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Entscheidungen des Thüringer Verfassungsgerichtshofs

Die amtierenden Richterinnen und Richter des Thüringer Verfassungsgerichtshofs Harald Graef, Präsident Prof. Dr. Manfred Baldus Prof. Dr. Walter Bayer Peter Goetze Prof. Dr. Johanna Hübscher Dr. Iris Martin-Gehl Petra Pollak Dr. Hartmut Schwan Dr. Bertram Zwanziger Stellvertretende Richterinnen und Richter Peter Franz Granderath Thomas Notzke Dr. Wolfgang Weißkopf Dr. Wolfgang Habel Barbara Bechmann Günter Gabriel Brigitte Baki Michael Obhues Martina Hornstein

Thüringer Kommunalabgabengesetz – Wasserversorgung/Abwasserentsorgung

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Nr. 1 1. Zweckverbände sind wegen ihres satzungsmäßig begrenzten Aufgabenkreises sowie wegen ihres von den Mitgliedern nur abgeleiteten Selbstverwaltungsrechts keine Gemeindeverbände im Sinne des Art. 91 Abs. 2 der Thüringer Verfassung; dies folgt auch aus ihrer Organisationsform, nach der auch juristische Personen des Privatrechts Mitglieder sein können. Zweckverbände sind deshalb im kommunalen Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht beschwerdefähig im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 der Thüringer Verfassung. 2. Im Rahmen einer kommunalen Verfassungsbeschwerde sind die Gemeinden nicht befugt, Rechte ihrer Einwohner geltend zu machen. 3. Mit einem gesetzlichen Verbot, zur Finanzierung der Wasserversorgung Beiträge zu erheben, wie auch mit einer gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinden, bereits geleistete Wasserbeiträge zurückzuzahlen, wird in den Randbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts eingegriffen. 4. Ein Eingriff in den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn er auf Gründen des Gemeinwohls beruht und nur soweit das Recht der Gemeinden einschränkt, wie es notwendig ist, um dem überörtlichen Gemeinwohlbelang gerecht zu werden und zu dessen Durchsetzung zu verhelfen. 5. Es obliegt in erster Linie dem Gesetzgeber zu entscheiden, ob eine bestimmte normative Ausgestaltung eines Lebenssachverhaltes im Interesse des Gemeinwohls liegt. Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bindungen kommt dabei dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Bewertungsvorrang zu, den ein Verfassungsgericht zu beachten hat. 6. Mit dem Ziel, Grundstückseigentümer finanziell zu entlasten und vor finanzieller Überforderung durch eine Mehrfachbelastung mit Beiträgen zu schützen, wird ein grundsätzlich zulässiges gesetzgeberisches Ziel verfolgt, das eine Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie rechtfertigen kann. 7. Ist ein Abwasserbeitrag wegen gesetzlicher Privilegierungstatbestände in einer nur theoretisch bestimmbaren Höhe in die Refinanzierungsberechnung einer Maßnahme einzustellen, während er wegen der Privilegierungen möglicherweise überhaupt nicht oder jedenfalls nicht LVerfGE 20

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Thüringer Verfassungsgerichtshof

kurzfristig in dieser Höhe beigetrieben werden kann, entsteht den Aufgabenträgern, den Gemeinden und Zweckverbänden, eine Finanzierungslücke. Der Differenzbetrag kann nicht vorläufig über Abwassergebühren refinanziert werden, weil dieselben kalkulatorischen Kosten nicht mehrfach Gegenstand von Abgaben sein dürfen. Thüringer Verfassung Art. 44 Abs. 1; 47 Abs. 4; 80 Abs. 1 Nr. 2; 91 Abs. 1 und Abs. 2 Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz § 37 Abs. 4 Satz 1 Thüringer Kommunalabgabengesetz §§ 2 Abs. 1 und Abs. 2; 7 Abs. 2 und Abs. 7; 21a Abs. 2 bis 5 Urteil vom 23. April 2009 – VerfGH 32/05 in den Verfassungsbeschwerdeverfahren 1.

der Gemeinde Marksuhl, vertreten durch den Bürgermeister, Bahnhofstr. 1, 99819 Marksuhl

2.

der Gemeinde Gerstungen, vertreten durch den Bürgermeister, Wilhelmstr. 53, 99834 Gerstungen

3.

des Wasser- und Abwasser-Verbandes Hildburghausen, vertreten durch den Verbandsvorsitzenden, Birkenfelderstr. 16, 98646 Hildburghausen

4.

des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Apfelstädt/Ohra, vertreten durch den Verbandsvorsitzenden, Kindleberstr. 188, 99867 Gotha

5.

des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Arnstadt und Umgebung, vertreten durch den Verbandsvorsitzenden, Schönbrunn 9, 99310 Arnstadt

6.

des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Gotha und Landkreisgemeinden, vertreten durch den Verbandsvorsitzenden, Kindleberstr. 188, 99867 Gotha

7.

des Zweckverbandes Wasser- und Abwasser Orla, vertreten durch den Verbandsvorsitzenden, Im Tümpel 3, 07381 Pößneck – Beschwerdeführer –

zu 1. bis 7. bevollmächtigt: Rechtsanwälte Professor Dr. Michael Quaas, Möhringer Landstr. 5, 70563 Stuttgart anhörungsberechtigt: 1.

der Thüringer Landtag, vertreten durch die Präsidentin, Jürgen-Fuchs-Str. 1, 99096 Erfurt

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Thüringer Kommunalabgabengesetz – Wasserversorgung/Abwasserentsorgung

2.

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die Thüringer Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, dieser vertreten durch die Thüringer Justizministerin, Werner-SeelenbinderStr. 5, 99096 Erfurt

bevollmächtigt zu 2.: Professor Dr. Hermann Pünder, Bucerius Law School, Hagedornstr. 25, 20149 Hamburg wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung Entscheidungsformel: 1. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 3. bis 7. werden verworfen. 2. § 7 Abs. 7 Satz 2 bis 6 ThürKAG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17. Dezember 2004 (GVBl. S. 889 ff) verletzt die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 91 Abs. 2 ThürVerf. Die Vorschrift ist nichtig. 3. § 21a Abs. 4 ThürKAG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17. Dezember 2004 (GVBl. S. 889 ff) verletzt die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Die Vorschrift ist mit Art. 91 Abs. 2 ThürVerf unvereinbar. Die Pflicht der Gemeinden, nach dieser Vorschrift Beiträge auszuzahlen, entfällt. Rückforderungen ausgezahlter Beiträge sind bis zu einer gesetzlichen Neuregelung, längstens bis zum 31. Dezember 2010, ausgeschlossen. 4. § 21a Abs. 2 ThürKAG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17. Dezember 2004 (GVBl. S. 889 ff) verletzt die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 91 Abs. 2 ThürVerf und ist nichtig, soweit die Vorschrift die Verpflichtung enthält, Satzungen an § 7 Abs. 7 Satz 2 bis 6 ThürKAG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17. Dezember 2004 (GVBl. S. 889 ff) anzupassen. 5. Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. zurückgewiesen. 6. Der Freistaat Thüringen hat den Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten. LVerfGE 20

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Thüringer Verfassungsgerichtshof

Gründe: I. 1. Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihren Verfassungsbeschwerden gegen die Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes (ThürKAG) durch das Gesetz zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17.12.2004 (GVBl. S. 889). Sie sehen sich in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt. Die Beschwerdeführerin zu 1. ist eine Gemeinde im Wartburgkreis. Sie nimmt die Aufgaben der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung wahr. Zwischen ihr, dem Landratsamt des Wartburgkreises sowie dem Zweckverband „Horschlitter Mulde“ war umstritten, ob sie Mitglied dieses Zweckverbandes gewesen war. Das VG Meiningen stellte mit rechtskräftigem Urteil vom 29.8.2001 (– 2 K 1016/98.Me –) fest, dass die Beschwerdeführerin zu 1. zu keinem Zeitpunkt wirksam Mitglied des Zweckverbandes „Horschlitter Mulde“ geworden ist. Im Zeitraum von 1995 bis 2001 erhob dieser Zweckverband von Grundstückseigentümern auf dem Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin zu 1. Beiträge für Einrichtungen der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung. Seit Ende 2002 erhob die Beschwerdeführerin zu 1. privatrechtliche Entgelte sowie Baukostenzuschüsse aus Anlass des erstmaligen Anschlusses von Grundstücken an öffentliche Einrichtungen der Wasserversorgung sowie Beiträge und Gebühren für die Abwasserentsorgung. Grundlage bildeten die Satzung über den Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung und deren Benutzung vom 17.12.2002 sowie die Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung (BGS-EWS) der Gemeinde Marksuhl vom 23.8.1995 in der Fassung der Änderungssatzung vom 30.11.1995. Mittlerweile sind bei der Beschwerdeführerin zu 1. auf der Grundlage der angegriffenen Vorschriften mehrere Anträge auf Rückzahlung von Beiträgen, die der Zweckverband „Horschlitter Mulde“ vereinnahmt hatte, eingegangen. Die Aufsichtsbehörde wies die Beschwerdeführerin zu 1. zwischenzeitlich an, die vom Zweckverband für ihr Gemeindegebiet vereinnahmten Beiträge zurückzuzahlen. Das gegen die Anordnung angestrengte verwaltungsgerichtliche Eilverfahren hatte Erfolg, weil die Beschwerdeführerin zu 1. nicht zur Rückzahlung verpflichtet sei (Thüringer OVG, Beschl. v. 3.4.2008 – 4 EO 707/07 –). Die Beschwerdeführerin zu 2. ist ebenfalls eine Gemeinde im Wartburgkreis. Sie nimmt die Aufgaben der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung in eigener Zuständigkeit wahr. Die Beschwerdeführer zu 3. bis 7. sind kommunale Zweckverbände, die für ihre Mitgliedsgemeinden die Aufgaben der Wasserver- und Abwasserentsorgung durchführen.

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Thüringer Kommunalabgabengesetz – Wasserversorgung/Abwasserentsorgung

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Ursprünglich ermöglichte das ThürKAG, sowohl im Bereich der Wasserversorgung als auch der Abwasserentsorgung Beiträge und Gebühren zu erheben. Die Thüringer Landesregierung sah hierin ein Spannungsverhältnis zwischen dem Finanzierungsbedarf der kommunalen Aufgabenträger und der finanziellen Belastbarkeit der Bürger. Auf ihre Veranlassung änderte der Thüringer Landtag das ThürKAG mit Gesetz vom 17.12.2004 (GVBl. S. 889), dessen zentrale Bestimmungen Gegenstand der kommunalen Verfassungsbeschwerden sind. Die einschlägigen Normen haben folgenden Wortlaut: „§ 7 Beiträge (…) (2) Für Einrichtungen der Wasserversorgung werden keine Beiträge erhoben. (…) (7) 1Bei leitungsgebundenen Einrichtungen entsteht die Beitragspflicht, sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Teileinrichtung nach Absatz 1 Satz 6 angeschlossen werden kann, frühestens mit Inkrafttreten der Satzung; die Satzung kann einen späteren Zeitpunkt bestimmen. 2Abweichend von Satz 1 entsteht die sachliche Beitragspflicht 1.

für unbebaute Grundstücke, sobald und soweit das Grundstück bebaut und tatsächlich angeschlossen wird, und

2.

für bebaute Grundstücke in Höhe der Differenz, die sich aus tatsächlicher und zulässiger Bebauung ergibt, erst, soweit und sobald die tatsächliche Bebauung erweitert wird.

3Die sachliche Beitragspflicht entsteht für bebaute Grundstücke nicht, soweit und solange das Grundstück die durchschnittliche Grundstücksfläche im Verteilungsgebiet der Einrichtung des Aufgabenträgers um mehr als 30 vom Hundert übersteigt. 4Sofern die örtlichen Verhältnisse es erfordern, ist bei der Ermittlung der durchschnittlichen Grundstücksfläche insbesondere zwischen Grundstücken, die vorwiegend Wohnzwecken dienen oder dienen werden, und sonstigen Grundstücken zu unterscheiden. 5Satz 3 gilt nicht für die tatsächlich bebaute Fläche. 6Ändern sich die für die Beitragsbemessung maßgeblichen Umstände nachträglich, unterrichten die Gemeinden die Aufgabenträger über Bauvorhaben, für die Baugenehmigungen erteilt oder die baurechtlich angezeigt wurden.

§ 21a Übergangsbestimmungen (1) (…) (2) Die Aufgabenträger der Wasserver- und Abwasserentsorgung haben innerhalb von zwölf Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes ihr Satzungsrecht an die Regelungen des § 7 Abs. 2 und 7 anzupassen. (3) 1Beiträge für Wasserversorgungseinrichtungen, die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des ThüLVerfGE 20

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ringer Wassergesetzes bereits bezahlt worden sind, werden in den Fällen des § 7 Abs. 2 unverzinst zurückgezahlt. 2Bereits entstandene Beiträge werden nicht mehr erhoben. 3Die Rückzahlung von Beiträgen bis 1 000 Euro soll innerhalb von 13 Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes erfolgen. 4Ein 1 000 Euro übersteigender Betrag soll in bis zu zwei weiteren Raten, spätestens jedoch bis zum Ablauf von 36 Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes, zurückgezahlt werden. 5Die Rückzahlung erfolgt an die Grundstückseigentümer, Erbbauberechtigten oder Inhaber eines dinglichen Nutzungsrechts im Sinne des Artikels 233 § 4 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuche zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes. (4) 1Beiträge für Abwasserentsorgungseinrichtungen, die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes bereits entstanden sind, werden in den Fällen des § 7 Abs. 7 erst zu dem Zeitpunkt fällig, zu dem nach dieser Bestimmung die Beitragspflicht entstehen würde; bereits gezahlte Beträge werden auf Antrag unverzinst zurückgezahlt und gestundet. 2Die Rückzahlung erfolgt unverzüglich nach Anpassung des Satzungsrechts an den Grundstückseigentümer, Erbbauberechtigten oder Inhaber eines dinglichen Nutzungsrechts im Sinne des Artikels 233 § 4 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuche zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes, spätestens zwölf Monate nach Antragstellung. (5) 1Das Land erstattet den Aufgabenträgern sämtliche zusätzlichen finanziellen Aufwendungen, die ihnen unmittelbar dadurch entstehen, dass sie nach den Absätzen 3 und 4 Beiträge nicht erheben dürfen oder zurückzahlen müssen. 2Erstattet werden insbesondere: 1. für Einrichtungen der Wasserversorgung a)

die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes entstandenen Gebührenmindereinnahmen, die auf der Kürzung des Ausgangswertes der Abschreibung um bereits entstandene Beitragspflichten beruhen, sowie

b)

der in den Gebührenkalkulationen nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes enthaltene Zinsbetrag, der bei Erhebung der Beiträge aus den bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes bereits entstandenen Beitragspflichten nicht anfallen würde; dabei wird ein Zinssatz von 4 vom Hundert zugrunde gelegt.

2. für Einrichtungen der Abwasserentsorgung a)

die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes entstandenen Gebührenmindereinnahmen, die auf der Kürzung des Ausgangswertes der Abschreibung um bereits entstandene Beitragspflichten beruhen, sowie

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b)

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der sich aus Absatz 4 ergebende angemessene Zinsaufwand.

(…)“

Aufgrund der Änderungen dürfen im Bereich der Wasserversorgung für die Errichtung von Anlagen keine Beiträge mehr erhoben werden. Nach bisherigem Recht bereits entrichtete Beiträge müssen zurückgezahlt werden (§§ 7 Abs. 2 und 21a Abs. 3 ThürKAG). Im Bereich der Abwasserentsorgung wird die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht auf einen späteren Zeitpunkt verschoben (§ 7 Abs. 7 ThürKAG). Nach altem Recht bereits gezahlte, aber nach neuem Recht noch nicht fällige Beiträge müssen auf Antrag zurückgezahlt werden (§ 21a Abs. 4 ThürKAG). Die Rückzahlung ist an die jeweiligen Grundstückseigentümer, Erbbauberechtigten oder Inhaber eines dinglichen Nutzungsrechts iSd Art. 233 § 4 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vorzunehmen. Diese Verpflichtung besteht unabhängig davon, wer den Beitrag tatsächlich gezahlt hat. Die durch die Rückzahlungspflicht den Aufgabenträgern entstandenen und entstehenden zusätzlichen finanziellen Aufwendungen erstattet das Land ihnen nach Maßgabe des § 21a Abs. 5 ThürKAG. Die Aufgabenträger hatten die Satzungen innerhalb von 12 Monaten nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes, mithin zum 31.12.2005, anzupassen. 2. Die Beschwerdeführer zu 3. bis 7. sind der Ansicht, sie seien als Gemeindeverbände fähig, Verfassungsbeschwerde unter Berufung auf die Verletzung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung zu erheben. Zweckverbände seien Gemeindeverbände iSd Art. 91 Abs. 2 S. 1 ThürVerf. Sie seien die Hauptbetroffenen der angegriffenen Neuregelungen. Weder die Verfassung selbst noch das Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz (ThürVerfGHG) regelten, was unter einem Gemeindeverband zu verstehen sei. Der Begriff des Gemeindeverbandes im Sinne der Thüringer Verfassung sei nicht mit dem Begriff des Gemeindeverbandes in Art. 28 Abs. 2 GG deckungsgleich. Er habe eine eigenständige Bedeutung, die allein mit einer am Landesverfassungsrecht ausgerichteten Auslegung zu ermitteln sei. Deshalb sei die zu Art. 28 Abs. 2 GG herrschende Meinung, Zweckverbände seien wegen ihres begrenzten Wirkungskreises keine Gemeindeverbände, nicht auf Thüringen übertragbar. Die Auslegung des Begriffs „Gemeindeverband“ habe sich am Sinn und Zweck des Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf zu orientieren. Den genannten Trägern der kommunalen Selbstverwaltung – Gemeinden und Gemeindeverbänden – sei das Recht der Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie eingeräumt, und die Auslegung habe darauf hinzuwirken, dass sämtliche Träger der Selbstverwaltung, darunter auch die Zweckverbände, eine Verletzung dieses Rechts im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen könnten. Indem Art. 91 Abs. 2 ThürVerf die „Gemeindeverbände“ als weitere Träger der Selbstverwaltung bezeichne, erfasse die Bestimmung auch die Zweckver-

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bände. Diese seien von den Gemeinden gebildet, und ihnen seien bestimmte Aufgaben der Selbstverwaltung vollständig übertragen. Dieses Ergebnis werde sowohl durch die Entstehungsgeschichte als auch durch Sinn und Zweck des Art. 91 Abs. 2 ThürVerf gestützt. Anders als dem Grundgesetzgeber bei Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG sei dem Thüringer Verfassunggeber die Existenz von Zweckverbänden bekannt gewesen. Er habe diese als Träger von Selbstverwaltungsaufgaben vorgefunden. Damit seien sie von der Gewährleistung des Art. 91 Abs. 2 S. 2 ThürVerf erfasst, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung zu regeln. Dieses materielle Recht müsse verfahrensrechtlich durch die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde abgesichert werden. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als schleswig-holsteinisches Landesverfassungsgericht stehe dem nicht entgegen. Sie beruhe im Wesentlichen darauf, dass nach schleswig-holsteinischem Landesverfassungsrecht Gemeindeverbände eine aus unmittelbaren Wahlen hervorgegangene Vertretung des Volkes haben müssten. Art. 95 ThürVerf stelle klar, dass für Gemeindeverbände nach Thüringer Recht eine mittelbare Volksvertretung ausreiche. Hilfsweise berufen sich die Beschwerdeführer zu 3. bis 7. auf eine abgeleitete Beschwerdefähigkeit. Nach § 20 Abs. 1 des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (ThürKGG) seien alle mit der Aufgabenerfüllung verbundenen gemeindlichen Rechte und Befugnisse auf sie übergegangen, einschließlich des Rechts, Eingriffe in die Selbstverwaltung durch kommunale Verfassungsbeschwerden abzuwehren. Sämtliche Beschwerdeführer machen in der Sache eine Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung geltend. Die in Rede stehenden Bestimmungen griffen unverhältnismäßig in ihre Finanzhoheit und ihre Rechtsetzungs-, Kooperations- und Planungshoheit ein. Sie – die Beschwerdeführer – seien durch das Änderungsgesetz zum ThürKAG unmittelbar betroffen. Ihre Befugnisse zur Erhebung von Beiträgen für Wasserversorgungseinrichtungen seien aufgehoben, die Voraussetzungen für die Erhebung von Beiträgen für Abwasserentsorgungseinrichtungen seien eingeschränkt, und es bestehe eine Verpflichtung zu einer kurzfristigen Anpassung des Satzungsrechts. Darüber hinaus bestünden finanzielle Belastungen, die durch das Änderungsgesetz nur zum Teil ausgeglichen würden. Nach § 21a Abs. 5 ThürKAG müsse das Land Aufwendungen ersetzen, die unmittelbar durch die Gesetzesänderung entstanden seien. Belastet blieben sie – die Beschwerdeführer – mit den mittelbaren Aufwendungen. Dazu zählten der erhebliche Verwaltungsaufwand durch die Rückzahlung von bereits geleisteten, aber nach neuem Recht nicht oder noch nicht zu erhebenden Beiträgen. Zudem seien ihre Investitionsspielräume eingeschränkt. Schließlich sei ihr Satzungsermessen dahingehend, wie bestimmte Aufwendungen zu refinanzieren seien, durch das Beitragserhebungsverbot für Wasserversorgungseinrichtungen beeinträchtigt. LVerfGE 20

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Die angegriffenen Bestimmungen führten zu Verstößen gegen den Gleichheitssatz der Thüringer Verfassung im Verhältnis der Bürger zu ihnen, den Beschwerdeführern. Sie, die Beschwerdeführer, machten diese Verstöße als Verletzung des eigenen Rechts auf Selbstverwaltung geltend, weil die in den Vorschriften liegende Verpflichtung zum Erlass von Satzungen, die gegen die Verfassung verstießen, einen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie darstelle. Dies alles gelte auch für die Beschwerdeführerin zu 1., obschon diese im Bereich der Wasserversorgung keine beitrags- oder gebührenrechtliche Refinanzierung vornehme, sondern privatrechtliche Entgelte erhebe. Sie sei durch die Gesetzesänderungen in ihrer Möglichkeit eines Systemwechsels hin zu einer anderen Refinanzierung über Beiträge und Gebühren eingeschränkt und sehe sich bereits jetzt erheblichen Rückzahlungsverpflichtungen aus der angegriffenen Norm ausgesetzt. Die Beschwerdeführer zu 1. und 2. sowie zu 4. bis 7. seien durch die in § 21a Abs. 3 ThürKAG geregelte Verpflichtung zur Rückzahlung in der Vergangenheit bereits gezahlter Beiträge, die nach neuem Recht nicht erhoben werden dürften oder noch nicht fällig wären, unmittelbar in ihrer Rechtsstellung betroffen. Dies gelte so für den Beschwerdeführer zu 3. nicht. Er habe solche Beiträge in der Vergangenheit nicht erhoben und habe deshalb seine Verfassungsbeschwerde eingeschränkt. Sämtliche Beschwerdeführer sehen einen Verstoß der Bestimmungen des § 7 Abs. 2 und Abs. 7 S. 2 bis 6 sowie des § 21a Abs. 2 bis 4 ThürKAG gegen Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf. Sie begründen dies wie folgt: Das Verbot der Erhebung von Beiträgen für Einrichtungen der Wasserversorgung gem. § 7 Abs. 2, § 21a Abs. 2 S. 2 ThürKAG berühre den Schutzbereich des Art. 91 ThürVerf. Diese Bestimmung garantiere ihnen – den Beschwerdeführern – das Recht auf eigenverantwortliche Regelung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, d.h. das Selbstverwaltungsrecht. Dies werde auch in der ihnen eingeräumten Finanzhoheit deutlich. Sie weise den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht zu, Abgaben zur Finanzierung ihrer Aufgaben zu erheben. Dazu gehöre auch das Recht der Gemeinden zu entscheiden, auf welche Art und Weise sie ihre Aufgaben finanzierten. Die Wahl einer bestimmten Abgabenart habe Auswirkungen auf unterschiedliche finanzwirtschaftliche Parameter wie Finanzierungszeiträume, Abschreibungen, Verzinsungen. Darauf wiederum beruhten Wirkungsgrad und Verwaltungspraktikabilität im Einzelfall. Betroffen sei damit gleichzeitig die Rechtsetzungshoheit, zu der die Satzungshoheit gehöre. Auch die Kooperationshoheit sei betroffen. Schließlich sei die Planungshoheit berührt, weil die angegriffenen Vorschriften auf die Refinanzierung von Erschließungsmaßnahmen einwirkten. Da die Selbstverwaltung nach Art. 91 ThürVerf im Rahmen der Gesetze gewährleistet werde, bestehe dieses Recht nicht schrankenlos. Der Gesetzgeber habe indes das Maß an zulässigen Eingriffen überschritten. Maßnahmen, die das LVerfGE 20

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Selbstverwaltungsrecht berührten, bedürften einer sachlichen Rechtfertigung durch tragfähige Gründe des Gemeinwohls. Darunter seien nur überörtliche Interessen der Gemeinschaft zu verstehen. Einzelne Interessen einer örtlichen Gemeinschaft habe diese im Rahmen der Selbstverwaltung in der Ausgestaltung einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes selbst zu regeln. Jeder Eingriff müsse außerdem zur Verwirklichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet, erforderlich und angemessen sein. Der hier vorliegende Eingriff sei bereits deshalb unverhältnismäßig und damit nicht gerechtfertigt, weil das mit der Regelung verfolgte Ziel nicht verfassungsrechtlich legitimiert sei. Dem Gesetzgeber stehe es nicht frei, aus jeder Erwägung heraus in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände einzugreifen. Es gelte der Grundsatz der kommunalen Eigenverantwortlichkeit und nur aus Gründen des übergeordneten Gemeinwohlinteresses könne in dieses Recht eingegriffen werden. Mit dem Verbot der Erhebung von Beiträgen für Anlagen der Wasserversorgung wolle der Gesetzgeber auf die in der Bevölkerung fehlende Akzeptanz der bisherigen Ausgestaltung der Abgabenbelastung Rücksicht nehmen. Außerdem wolle er verhindern, dass wegen grundstücksgebundener Beitragslasten Bebauungsabsichten und Veräußerungsmöglichkeiten für Grundstücke beeinträchtigt werden. Die angeblich mangelnde Akzeptanz hinsichtlich der Beitragserhebung in der Bevölkerung sei kein überörtliches Problem, sondern beträfe nahezu alle Gemeinden, ohne dass es damit zum übergeordneten, überörtlichen und damit nur landeseinheitlich zu regelnden Problem werde. Es sei kein legitimes Ziel, durch eine Änderung des Abgabenrechts eine Steigerung der Grundstückspreise am Markt erreichen zu wollen. Auch soweit der Gesetzgeber beabsichtige, die den Grundstückseigentümer durch Straßenausbau-, Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsbeiträge treffende hohe Dreifachbelastung abzumildern und den Bürger auf diese Weise vor finanzieller Überforderung zu schützen, rechtfertige dies eine solche Gesetzesänderung nicht. Dieser Zweck werde bereits durch Anwendung der vorhandenen Stundungsregelungen erreicht. Da das Land ohnehin den Aufgabenträgern der Wasserversorgung die unmittelbaren Aufwendungen ersetze, sei auch eine andere Form der Subventionierung möglich gewesen. Jedenfalls sei der Eingriff nicht verhältnismäßig im engeren Sinne, weil lediglich ein vorübergehender Missstand – die derzeit fehlende Akzeptanz zur Zahlung von Beiträgen – durch eine dauerhafte Einschränkung bei der Wahl von Refinanzierungsinstrumenten beseitigt werden solle. Als zu einem Eingriff berechtigendes gesetzgeberisches Ziel komme nur die Förderung einer wirksameren Nutzung der vorhandenen Wasservorräte in Betracht. Das Beitragserhebungsverbot sei aber nicht geeignet, diesen Zweck zu erreichen. Die Umstellung auf Gebührenfinanzierung im Bereich der Wasserversorgung führe nicht zu Anreizen zum sparsameren Umgang mit der Ressource Wasser. Seine Einbeziehung in die Gebührenkalkulation bewirke einen degressiLVerfGE 20

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ven Effekt bei gesteigertem Verbrauch, so dass ein Verbrauchsanreiz und kein Sparanreiz gesetzt werde. Die Neuregelung für die Entstehung einer Beitragspflicht für leitungsgebundene Einrichtungen in § 7 Abs. 7 ThürKAG beachte die Schranken für Eingriffe in den Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ebenfalls nicht. Grundsätzlich entstehe eine Beitragspflicht für die Finanzierung von Anlagen im Abwasserbereich (leitungsgebundene Einrichtungen) mit der Möglichkeit eines Grundstücks zum Anschluss an diese Einrichtungen. Aufgrund der Neuregelungen würden drei Fallgruppen bevorzugt, für die das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht zeitlich auf einen späteren Zeitpunkt verschoben werde. Das betreffe sowohl unbebaute Grundstücke, teilweise bebaute Grundstücke als auch überdurchschnittlich große Grundstücke. Auch hinsichtlich dieser Regelung fehle es an einem verfassungsrechtlich gerechtfertigten Ziel für einen Eingriff. Die Erhöhung der Akzeptanz der Abgabenbelastung in der Bevölkerung sei kein rechtlich zulässiges Ziel. Auch die Vermeidung einer anfänglichen Dreifachbelastung mit Beiträgen könne die gesetzliche Regelung im Abwasserbereich nicht rechtfertigen, weil die Dreifachbelastung schon durch das Beitragsverbot im Bereich der Wasserversorgung beseitigt sei. Auch sei die Regelung nicht sachgerecht ausgestaltet. Ob und inwieweit ein Grundstück beitragsrechtlich bevorzugt werde, sei allein vom Maß seiner Bebauung abhängig. Nicht unter den Begriff der Bebauung fallende Bodenversiegelungen blieben unberücksichtigt. Dies sei eine gleichheitswidrige Bevorzugung versiegelter Grundstücke gegenüber bebauten Grundstücken. Gleichheitswidrig sei es auch, die beitragsrechtliche Bevorzugung nur auf die tatsächlich bebaute Fläche zu beschränken. Jeder tatsächlichen Bebauung sei eine bestimmte Freifläche zuzuordnen. Schließlich sei es nicht gerechtfertigt, für die Bevorzugung überdurchschnittlich großer Grundstücke allein auf die Grundstücksgröße abzustellen und nicht etwa auch auf die Größe eines etwaigen Anschlusses oder die Größe der Gebäude, wie sie unter anderem durch die Geschossflächen dargestellt würden. Der Gesetzgeber zwinge die Aufgabenträger zu einer umfassenden Neukalkulation aller Beiträge im Bereich der Abwasserentsorgung. Zahlreiche Grundstücke schieden aufgrund ihrer Privilegierung auf Dauer aus der Beitragspflicht aus. Für die Ermittlung und ständige Überprüfung der Privilegierungsvoraussetzungen entstünden ein hoher Aufwand und hohe Kosten. So bleibe lediglich die Förderung der besseren Nutzung der vorhandenen Wasservorräte ein Ziel, das einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht rechtfertige. Hierfür sei die Gesetzesänderung aber weder erforderlich noch verhältnismäßig. Es gälten ähnliche Erwägungen wie zur fehlenden Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne hinsichtlich des Beitragserhebungsverbots im Bereich der Wasserversorgung.

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§ 7 Abs. 7 ThürKAG in der Neufassung sei auch deshalb verfassungswidrig, weil die Bestimmung Unklarheiten enthalte, die durch Auslegung nicht zu beheben seien. Die in § 21a Abs. 2 ThürKAG vorgesehene Verpflichtung, das Satzungsrecht den Vorgaben des neugefassten § 7 ThürKAG anzupassen, sei verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber von den Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht verlangen könne, ihr Satzungsrecht verfassungswidrig auszugestalten. Die in § 21a Abs. 3 ThürKAG enthaltene Verpflichtung zur Rückzahlung von Beiträgen, die nach altem Recht entstanden, fällig geworden und gezahlt worden seien, aber aufgrund der neuen Rechtslage nicht oder noch nicht hätten erhoben werden dürfen, sei ebenfalls ein verfassungswidriger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände. Die Erwägungen zur Verfassungswidrigkeit des Beitragserhebungsverbots und der Änderung des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten gälten für die Rückzahlungsverpflichtung erst recht. Die Rückzahlungsverpflichtung verstoße zudem gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und verfolge zum Teil nicht von der Verfassung gedeckte Zwecke. Der Gesetzgeber zwinge mit der gewählten Konstruktion der Rückzahlung an den jeweiligen Grundstückseigentümer den Aufgabenträgern eine Auseinandersetzung auf. Erstattungen müssten als „negative Abgaben“ aber ebenfalls die Abgabengerechtigkeit wahren. Die Rückzahlungsregelungen verstießen außerdem gegen das Rechtsstaatsprinzip. Der Grundsatz der Normenklarheit sei verletzt, weil sich aus der Neuregelung Widersprüche ergäben und die Rückzahlungsregel nach § 21a Abs. 3 S. 1 ThürKAG eine Sollregel enthalte. Als Überleitungsrecht müsse sich die Norm aber besonders streng an das Gebot der Normenklarheit halten. Schließlich verstießen die Rückzahlungsregelungen gegen das Rückwirkungsverbot von Gesetzen. Dadurch, dass in Fällen bereits bestandskräftiger Beitragsbescheide und darauf geleisteter Zahlungen die Rückzahlung dieser nach wie vor als rechtmäßig anzusehenden Beiträge vorgeschrieben sei, liege eine echte Rückwirkung des Gesetzes vor. Es werde ein bereits abgeschlossener Sachverhalt wieder aufgegriffen und rückabgewickelt. Nur im Einzelfall könne dies, wenn kein schützenswertes Vertrauen entgegen stehe oder zwingende Gemeinwohlgründe es erforderlich machten, zulässig sein. Die Gemeinden und Gemeindeverbände hätten hier darauf vertrauen dürfen, dass ihre Beitragserhebungen Bestand hätten. Dieses Vertrauen sei schutzwürdig. Rechtfertigende Gemeinwohlgründe seien nicht ersichtlich. § 21a Abs. 4 ThürKAG, welcher die Rückzahlung von Beiträgen für die Abwasserentsorgungseinrichtungen regele, sei ebenfalls verfassungswidrig. Es bestünden dieselben Bedenken wie gegen die Bestimmung des § 21a Abs. 3 ThürKAG. Die Beschwerdeführer zu 1. und 2. sowie zu 4. bis 7. beantragen,

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– § 7 Abs. 2, § 21a Abs. 3 S. 2 ThürKAG (Ausschluss der Erhebung von Beiträgen für Wasserversorgungseinrichtungen), – § 7 Abs. 7 S. 2 ff, ThürKAG (Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht für leitungsgebundene Einrichtungen), – § 21a Abs. 2 ThürKAG (Verpflichtung zur Anpassung des Satzungsrechts an die Regelungen des § 7 Abs. 2 und Abs. 7 ThürKAG), – § 21a Abs. 3 S. 1, 3 ff ThürKAG (Verpflichtung zur Rückzahlung von bereits bezahlten Beiträgen für Wasserversorgungseinrichtungen), – § 21a Abs. 4 ThürKAG (Fälligkeit und Stundung von Beiträgen für Abwasserentsorgungseinrichtungen und Verpflichtung zur Rückzahlung von bereits gezahlten Beiträgen), für nichtig zu erklären.

Der Beschwerdeführer zu 3. beantragt, – § 7 Abs. 2, § 21a Abs. 3 S. 2 ThürKAG (Ausschluss der Erhebung von Beiträgen für Wasserversorgungseinrichtungen), – § 7 Abs. 7 S. 2ff, ThürKAG (Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht für leitungsgebundene Einrichtungen), – § 21a Abs. 2 ThürKAG (Verpflichtung zur Anpassung des Satzungsrechts an die Regelungen des § 7 Abs. 2 und Abs. 7 ThürKAG), – § 21a Abs. 4 ThürKAG (Fälligkeit und Stundung von Beiträgen für Abwasserentsorgungseinrichtungen und Verpflichtung zur Rückzahlung von bereits gezahlten Beiträgen), für nichtig zu erklären.

3. Der Anhörungsberechtigte zu 1. hatte Gelegenheit zur Stellungnahme. Er hat davon keinen Gebrauch gemacht. 4. Die Anhörungsberechtigte zu 2. hält die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 3. bis 7. für unzulässig, weil diese nicht beschwerdefähig seien. Bei den Zweckverbänden handele es sich nicht um Gemeindeverbände im Sinne der Thüringer Verfassung. In dieser werde der Begriff der Gemeindeverbände nicht eindeutig geklärt und nicht einheitlich benutzt. Es sei auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG zurückzugreifen. Die Schutzrichtung der Art. 91 ff ThürVerf sei mit der des Art. 28 GG identisch. Danach fielen unter den Begriff der Gemeindeverbände nur solche Zusammenschlüsse von Gemeinden, denen umfassende Aufgaben zur selbstständigen Erledigung übertragen seien. Den Zweckverbänden seien nur einzelne Aufgaben eher technischer Natur zugewiesen, weshalb diese keine Gemeindeverbände im Sinne der Thüringer Verfassung seien. Den Beschwerdeführern zu 3. bis 7. stehe auch keine abgeleitete Prozessführungsbefugnis aus § 20 ThürKGG zu. Die Bestimmung regele nur, dass eine GeLVerfGE 20

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meinde die mit einer bestimmten Aufgabe verbundenen Rechte und Pflichten einem Zweckverband übertragen könne. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. seien teilweise unzulässig. Sie beträfen Einwendungen zur Abgabengerechtigkeit und zum Gleichheitssatz nach Art. 2 ThürVerf. Diese bezögen sich auf das Verhältnis der Gemeinde zu den Bürgern, mithin auf das Abgabenschuldverhältnis. Hier komme es aber auf das Verhältnis des Staates zu den Gemeinden an. Nur soweit sich die Beschwerdeführerinnen zu 1. und zu 2. auf Eingriffe in die Selbstverwaltungsgarantie beriefen, seien ihre Verfassungsbeschwerden zulässig. Sie seien aber unbegründet. Das in § 7 Abs. 2 ThürKAG enthaltene Verbot der Erhebung von Beiträgen für Einrichtungen der Wasserversorgung greife nicht in den Kernbereich materieller Selbstverwaltungshoheiten ein. Die Aufgabe der Wasserversorgung und ihre Refinanzierung werde den Gemeinden belassen. Nur ein Instrument der Refinanzierung werde ausgeschlossen. Dies führe lediglich zu Liquiditätsbeeinträchtigungen. Über die Refinanzierung durch Gebühren würden alle Aufwendungen wieder zurückgeführt. Nur der Refinanzierungszeitraum sei ein anderer. Die Einnahmen würden über einen längeren Zeitraum verteilt. Zunächst müssten deshalb höhere Kredite mit entsprechenden Zins- und Tilgungsverpflichtungen aufgenommen werden. Ein Eingriff in die gemeindliche Satzungshoheit liege ebenfalls nicht vor. Es werde lediglich ein bestimmter Satzungsinhalt ausgeschlossen, nicht aber der Erlass und die Gestaltung von Satzungen im Übrigen. Eingriffe in die Kooperationsund Planungshoheit erfolgten ebenfalls nicht. Das Verbot der Beitragsfinanzierung treffe lediglich die in Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf geschützte Eigenverantwortlichkeit. Den Kommunen werde eines von drei Instrumenten der Refinanzierung von Einrichtungen der Wasserversorgung genommen. Dieser Eingriff sei jedoch gerechtfertigt. Die Eigenverantwortlichkeit werde den Gemeinden nicht schrankenlos gewährt. Sie stehe unter einem Gesetzesvorbehalt. Ausgeschlossen sei lediglich der Zugriff auf den Kernbereich der Eigenverantwortlichkeit. Vorliegend werde nur ein Teilbereich einer Einzelaufgabe, die Refinanzierung von Einrichtungen der Wasserversorgung, durch die Gesetzesänderung berührt. Von einer bedeutsamen Schwächung oder gar Aushöhlung der Eigenverantwortlichkeit könne nicht gesprochen werden. Außerhalb des hier nicht betroffenen Kernbereichs dürfe der Gesetzgeber aus Gründen des Gemeinwohls in die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden eingreifen. Dabei stehe ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Rechtfertigende Gemeinwohlgründe seien sowohl eine effektive Aufgabenerledigung als auch überörtliche Interessen von Gewicht. Das Recht, auf das Gemeinwohl zurückzugreifen, könne dann weniger bedeutsam sein, wenn es nur

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administrative, statt bürgerschaftlich-demokratische Bestandteile der Selbstverwaltung betreffe. Der erstgenannte Bereich werde hier berührt. Den Eingriff rechtfertigende Gründe lägen hier vor. Der Gesetzgeber wolle eine dreifache erhebliche Einmalbelastung durch gleichzeitige Erhebung von Straßenausbau-, Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsbeiträgen vermeiden und damit den Bürger sowohl als Eigentümer von Grund und Boden als auch als mittelständisch-unternehmerischer Besitzer vor wirtschaftlicher Überforderung schützen. Ein Mangel an Akzeptanz der finanziellen Belastung in der Bevölkerung sei entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer nicht unmittelbarer Sachgrund für die gesetzliche Regelung. Dies lasse sich auch nicht eindeutig den Gesetzesmaterialien entnehmen. Alleiniger Beweggrund für das Beitragsverbot sei die hohe Anfangsbelastung der Grundstückseigentümer mit anteiligen Investitionskosten, die die finanziellen Belastungen in weiten Teilen Thüringens wegen eines gestörten Grundstücks- und Vermietermarktes nicht auf andere, etwa Käufer, Pächter oder Mieter hätten abwälzen können. Auch fehle es an einer entsprechenden eigenen Nutzung der Grundstücke in Landwirtschaft, Handel oder Produktion, die eine ausreichende Refinanzierung ermögliche. Während bei marktwirtschaftlich intakten Immobilienmärkten die hohe Einmalbelastung durch Grundstückswertsteigerungen, die sich in anschließenden Verkäufen realisierten, aufgefangen werden könne, sei dies in Thüringen in weiten Teilen nicht möglich. Es läge keine Subvention des Landes vor. Das Land erstatte lediglich zeitweilig entstehende höhere Kosten. Die Kosten der Einrichtungen der Wasserversorgung würden letztendlich allein durch die Wasserverbraucher über Gebühren aufgebracht. Der Eingriff in die Eigenverantwortlichkeit sei zusätzlich durch die von der Thüringer Verfassung legitimierten Ziele des Umweltschutzes gerechtfertigt. Die insoweit in der Präambel der Thüringer Verfassung sowie in den Art. 31 und 38 der Thüringer Verfassung verankerten Staatsziele seien durch eine reine Gebührenfinanzierung, die zum schonenden und sparsamen Umgang mit Wasser anhalte, erreichbar. Diese Ziele würden auch durch europarechtliche Vorgaben untermauert. Der Gesetzgeber habe auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gewahrt, insbesondere weil das Land den Kommunen deren tatsächliche finanziellen Einbußen nach § 21a ThürKAG ausgleiche. Das zeitliche Hinausschieben des Entstehens einer Beitragspflicht im Bereich der Abwasserentsorgung stelle einen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie dar, der aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt sei. Der Eingriff sei von seiner Intensität her noch geringfügiger als bei der Wasserversorgung, weil der Einsatz eines Finanzierungsinstruments lediglich zeitlich hinausgeschoben und nicht ausgeschlossen werde. Die gesetzgeberischen Ziele – die Vermeidung einer unzumutbaren Belastung von Grundstückseigentümern sowie die ökologischen Staatsziele LVerfGE 20

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nach Art. 31 ThürVerf – rechtfertigten den geringfügigen Eingriff. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bleibe gewahrt. Soweit die Beschwerdeführer weiter rügten, die Regelung des § 7 Abs. 7 ThürKAG sei unangemessen, weil sie unbefristet gelte, greife der Einwand nicht durch, weil dem Gesetzgeber hier eine Einschätzungsprärogative zustehe. Der Gesetzgeber habe angenommen, dass sich die Frage unzumutbarer Abgabenbelastungen im Zusammenhang mit den angestellten Überlegungen zum Zustand des Immobilienmarktes langfristig nicht ändern werde. Deshalb sei es gerechtfertigt, eine auf Dauer angelegte Regelung zu schaffen. Die erheblichen Schwierigkeiten bei der Anwendung der Norm sowie die Beschwerlichkeit einer neuen Globalrechnung gingen immer mit einer Systemumstellung einher. Hieraus folge kein verfassungsrechtliches Verbot, Systemumstellungen vorzunehmen. Da die Neuregelungen in § 7 Abs. 2 und § 7 Abs. 7 ThürKAG nicht verfassungswidrig seien, sei auch die entsprechende Anpassung des Satzungsrechts verfassungsgemäß. Soweit die Beschwerdeführer die Verpflichtung zur Beitragsrückzahlung in § 21a ThürKAG deswegen für verfassungswidrig hielten, weil die Rückzahlung nicht an denjenigen erfolgen müsse, der den Beitrag gezahlt habe, sondern an denjenigen, der zum Zeitpunkt der Rückzahlung Eigentümer des Grundstücks sei, seien die Einwendungen nicht nachvollziehbar. Dieses Problem stelle sich nur bei einem zwischenzeitlichen Eigentümerwechsel. Weil der Immobilienmarkt nicht sehr lebhaft sei, handele es sich dabei um Einzelfälle, die im Rahmen einer zulässigen Typisierung vernachlässigt werden könnten. Schließlich sei es aus der Sicht der Gemeinden im Hinblick auf ihre Selbstverwaltungsgarantie nicht relevant, an wen sie zu zahlen hätten. Der Landesgesetzgeber habe zutreffend davon ausgehen dürfen, dass ein bereits gezahlter Beitrag im Kaufpreis eines Grundstücks Niederschlag finde und es daher gerechtfertigt sei, dass der Erwerber eines Grundstücks den vom Veräußerer gezahlten Beitrag ausgezahlt erhalte. Die Rückzahlungsregelungen seien auch nicht wegen Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot verfassungswidrig. Soweit sich die Ausführungen der Beschwerdeführer auf das Rechtsverhältnis zwischen Kommune und jeweils Beitragspflichtigen stützten, seien sie im Rahmen einer kommunalen Verfassungsbeschwerde nicht erheblich. Im Übrigen werde auch kein abgeschlossener Vorgang rückwirkend geändert. Die Rückzahlungspflicht des § 21a Abs. 3 ThürKAG sei so ausgestaltet, dass die früheren Bescheide bestandskräftig blieben. Das Gesetz schaffe einen neuen Zahlungsanspruch. Es ergehe ein neuer Bescheid, der bestandskräftige Beitragsbescheid werde nicht geändert. Die Beitragszahler würden allgemein begünstigt. Im Übrigen könne das Rückwirkungsverbot im Verhältnis zwischen Land und Kommunen nicht zum Tragen kommen, weil das Rückwirkungsverbot eine Ausprägung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes sei. Es werde von den LVerfGE 20

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Grundrechten und vom allgemeinen Rechtsstaatsprinzip getragen. Da es lediglich das Vertrauen und die Grundrechte des Bürgers schütze, spiele es im Verhältnis zwischen den Gemeinden und dem Land keine rechtserhebliche Rolle. Davon abgesehen enthalte § 21a ThürKAG nur Änderungen für die Zukunft. Der Gesetzgeber müsse die Möglichkeit haben, auf neue Entwicklungen zu reagieren und seinen politischen Vorstellungen gemäß die Zukunft zu gestalten. Ginge man von einer Rückwirkung des Gesetzes zwischen Land und Kommunen aus, so läge lediglich eine verfassungsrechtlich zulässige unechte Rückwirkung vor. Die Verschiebung der Fälligkeit bereits entstandener aber noch nicht gezahlter Entsorgungsbeiträge greife nur in laufende, noch nicht abgeschlossene Rechtsverhältnisse ein. Im Verhältnis zwischen Land und Kommune werde lediglich die Erwartung der Gemeinde enttäuscht, bereits entstandene, aber noch nicht gezahlte Beiträge sofort einziehen zu können. Das Rechtsverhältnis werde damit während seiner Laufzeit betroffen. Auch in der Rückerstattung bereits entstandener und gezahlter Beiträge läge keine verbotene Rückwirkung eines Gesetzes. Das Land führe lediglich einen neuen Zahlungsanspruch ein. Damit greife es auf den gegenwärtigen Bestand an Finanzmitteln der Wasserver- und Abwasserentsorgungseinrichtungen zu, weil bereits vereinnahmte Beiträge zurückzuerstatten seien und die gesamte Refinanzierung neu berechnet werden müsse. An die Stelle der zurückzuzahlenden Mittel trete ein von der Summe im Endergebnis her gleichwertiger Anspruch der Gemeinde für die Zukunft gegenüber ihren Abgabenschuldnern. Die darin liegende Beeinträchtigung der Liquidität werde durch Erstattungsleistungen des Landes ausgeglichen. Zu einem Problem der Rückwirkung komme es nicht. Der darin allenfalls liegende Zugriff auf die gegenwärtige Vermögenslage der Gemeinden sei nicht von Verfassungs wegen geschützt. Die Kommunen könnten nur einen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie, nicht aber einen Eingriff in ihr Recht auf gemeindliches Eigentum nach Art. 34 ThürVerf geltend machen. Wollte man dennoch eine Rückwirkung annehmen, so wäre diese verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Bei den Kommunen trete kein „Schaden“ ein. Als Ersatz für die zurückzuzahlenden Beträge träten Ansprüche für die Zukunft in gleicher Höhe. Dies sei im Hinblick auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel hinzunehmen. II. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 3. bis 7. sind unzulässig. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. sind zulässig. 1. a) Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 3. bis 7. sind unzulässig. Zweckverbände sind nicht beschwerdefähig.

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Verfassungsbeschwerden können von Gemeinden und Gemeindeverbänden mit der Behauptung erhoben werden, in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf) verletzt zu sein (Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf). Dazu zählen die Beschwerdeführer zu 3. bis 7. als Zweckverbände nicht. Sie sind nach Thüringer Recht keine Gemeindeverbände im Sinne der Thüringer Verfassung (Art. 91 Abs. 2 ThürVerf). Gemeindeverbände sind kommunale Zusammenschlüsse, die entweder zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildete Gebietskörperschaften sind oder denen Selbstverwaltungsaufgaben obliegen, die nach Gewicht und Umfang denen der Gemeinden vergleichbar sind (BVerfG, Beschl. v. 24.7.1979 – 2 BvK 1/78 – BVerfGE 52, 95). Diese zum schleswig-holsteinischen Landesrecht vom Bundesverfassungsgericht als Landesverfassungsgericht entwickelte Begrifflichkeit gilt auch für Thüringen. Danach sind Zweckverbände wegen ihrer von vornherein satzungsmäßig begrenzten Aufgabenstellung nicht mit den Gemeindeverbänden vergleichbar (BVerfG, Beschl. v. 24.7.1979 – 2 BvK 1/78 – aaO; Bethge in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, § 91 Rn. 28, Stand: Juli 2007; Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, Kommentar, 9. Aufl. 2007, Art. 28 Rn. 27). Hierfür spricht bereits die Bestimmung des Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf. Sie stellt Gemeindeverbände und Gemeinden im Hinblick auf den möglichen Rechtsschutz gegen Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht gleich. Daraus lässt sich ableiten, dass diese beiden Körperschaften des öffentlichen Rechts vergleichbar sind. Das spricht dafür, nur solche Körperschaften als Gemeindeverbände anzusehen, die bezogen auf ihr Recht zur Selbstverwaltung sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht mit Gemeinden vergleichbar sind (BVerfG, Beschl. v. 24.7.1979 – 2 BvK 1/78 – BVerfGE 52, 95). Deshalb sind unter Gemeindeverbänden im Sinne der Thüringer Verfassung nur solche Zusammenschlüsse zu verstehen, denen Selbstverwaltungsaufgaben obliegen, die nach Gewicht und Umfang denen der Gemeinde vergleichbar sind. Bei Zweckverbänden ist dies nicht der Fall. Ihr Wirkungskreis ist durch Zwecksatzung begrenzt (vgl. Stern in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 28 Rn. 80, Stand: Dezember 1964). Indem Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf auf Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf Bezug nimmt und den Gemeindeverbänden das Recht zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 91 Abs. 2 ThürVerf zuweist, wird klargestellt, dass mit Gemeindeverbänden iSd Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf nur diejenigen kommunalen Zusammenschlüsse gemeint sein können, denen gem. Art. 91 Abs. 2 ThürVerf ein Recht auf Selbstverwaltung zusteht. Die Bezeichnung der Gemeindeverbände in Art. 91 Abs. 2 ThürVerf als – neben Gemeinden nach Art. 91 Abs. 1 ThürVerf „weitere“ – „Träger der Selbstverwaltung“ enthält nicht nur die Zuweisung des Selbstverwaltungsrechts, sondern gleichzeitig ein qualitatives Merkmal der Gemeindeverbände. Diese werden LVerfGE 20

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als (originärer) Träger der Selbstverwaltung und nicht als Träger eines (übertragenen) Teils der Selbstverwaltung ihrer Mitglieder bezeichnet. Damit werden sie mit den Gemeinden als „weitere“ Träger der Selbstverwaltung auf eine Stufe gehoben. Auch dies spricht dafür, Zweckverbände wegen ihres begrenzten Aufgabenkreises und damit von vornherein begrenzten Umfangs an Selbstverwaltungsaufgaben sowie wegen ihres von ihren Mitgliedern nur abgeleiteten Selbstverwaltungsrechts nicht als Gemeindeverbände im Sinne der Thüringer Verfassung anzusehen. Auch aus der Bestimmung des § 16 Abs. 2 S. 2 des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (ThürKGG) lässt sich herleiten, dass Zweckverbände nicht mit Gemeindeverbänden auf einer Stufe stehen. Nach dieser Regelung können in Thüringen unter bestimmten Voraussetzungen auch juristische Personen des Privatrechts Mitglied eines Zweckverbands sein. Dies ist bei einem Gemeindeverband, der rein öffentlich-rechtlich organisiert ist, nicht möglich. Auch daraus folgt, dass das Gesetz nicht von einer generellen Zuordnung von Zweckverbänden zu Gemeindeverbänden ausgeht. Eine Beschwerdefähigkeit der Beschwerdeführer zu 3. bis 7. ergibt sich auch nicht aus § 20 Abs. 1 ThürKGG. Die Beschwerdeführer zu 3. bis 7. berufen sich darauf, dass ihnen mit Übertragung der Aufgaben der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung auch alle damit verbundenen Befugnisse übertragen worden seien. Sie leiten daraus das Recht ab, zur Abwehr von Eingriffen in diese Befugnisse die kommunale Verfassungsbeschwerde erheben zu können. Diese Norm gehört jedoch nicht zum materiellen Verfassungsrecht und ist nicht geeignet, das Recht zur Erhebung einer kommunalen Verfassungsbeschwerde aus Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf zu erweitern. Die Beschwerdeführer zu 3. bis 7. handeln auch nicht als gesetzliche Prozessstandschafter für die Mitgliedsgemeinden. Während für das Verfassungsrecht eine gewillkürte Prozessstandschaft ausgeschlossen ist, werden Fälle einer gesetzlichen Prozessstandschaft für unbedenklich gehalten (vgl. Kunze in: Umbach/Clemens/Dollinger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Mitarbeiterkommentar, 2. Aufl. 2005, vor §§ 17 ff Rn. 40 mwN). Hier machen die Beschwerdeführer ausdrücklich eigene, keine fremden Rechte geltend. Im Übrigen bleibt es den Gemeinden unbenommen, selbst ihre Rechte auszuüben. Sie sind auch dann beschwerdefähig, wenn sie in Zweckverbänden organisiert sind und staatliche Maßnahmen sich über den Zweckverband hinaus mittelbar auf sie auswirken. Damit existiert auch keine Lücke, die dazu führen könnte, dass von der Neuregelung des ThürKAG betroffene Gemeinden rechtsschutzlos wären. b) Die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. sind dagegen als Gemeinden nach Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf beschwerdefähig. 2. Die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. sind auch beschwerdebefugt.

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Verfassungsbeschwerde, auch eine kommunale Verfassungsbeschwerde, kann nur erheben, wer selbst, gegenwärtig und unmittelbar von dem angegriffenen Akt der öffentlichen Gewalt betroffen ist. Dies ist hier der Fall. Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen ein Gesetz, mithin gegen einen Akt der gesetzgebenden Gewalt. Als Adressaten der angegriffenen Normen sind die Beschwerdeführer zu 1. und 2. selbst und gegenwärtig betroffen. Sie rügen einen aktuellen Eingriff in ihre eigene Rechtsposition, das kommunale Selbstverwaltungsrecht. Auch soweit die Beschwerdeführerin zu 1. sich gegen die in § 21a Abs. 3 ThürKAG geregelte Pflicht wendet, erhobene Beiträge für Einrichtungen der Wasserversorgung zurückzahlen zu müssen, ist sie beschwerdebefugt, auch wenn zweifelhaft ist, ob sie eine Zahlungspflicht trifft. Allerdings reicht der Umstand, dass die Aufsichtsbehörde versucht hat, die Beschwerdeführerin zu 1. zur Zahlung anzuweisen, aus, um eine unmittelbare gegenwärtige Betroffenheit zu begründen. Schließlich hat sie schon Teilzahlungen unter Rückforderungsvorbehalt geleistet und bisher lediglich erreicht, dass ihr letzter Rechtsbehelf gegen die Weisung der Aufsichtsbehörde aufschiebende Wirkung hat. Eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsacheverfahren liegt noch nicht vor. Eine antragsgemäße Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs würde sich deshalb unmittelbar zu Gunsten der Beschwerdeführerin zu 1. auswirken. Ebenso ist die Beschwerdeführerin zu 1. in Bezug auf das Beitragserhebungsverbot im Bereich der Wasserversorgung beschwerdebefugt, obwohl sie die Finanzierung über privatrechtliche Entgelte vornimmt, denn mit der gesetzlichen Neuregelung ist ihre Möglichkeit zu einem Systemwechsel eingeschränkt. Im Übrigen ergeben sich keine durchgreifenden Zweifel an der Beschwerdebefugnis. 3. Die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. sind allerdings nicht befugt, Rechte ihrer Einwohner geltend zu machen. Sie können sich nicht auf Umstände berufen, die das Abgabenschuldverhältnis betreffen, wie Abgabengerechtigkeit und Gleichbehandlung der Beitrags- und Gebührenzahler. Die kommunale Verfassungsbeschwerde dient dazu, Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden abzuwehren (Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 ThürVerf). Der Thüringer Verfassungsgerichtshof geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes davon aus, dass im Rahmen einer kommunalen Verfassungsbeschwerde neben der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung weitere Normen nur insoweit als Prüfungsmaßstab herangezogen werden dürfen, als sie ihrem Inhalt nach das Bild der kommunalen Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (ThürVerfGH, Urt. v. 12.10.2004 – VerfGH 16/02 – zitiert nach juris, Rn. 78; st. Rspr. BVerfG seit Urt. v. 20.3.1952 – 1 BvR 267/51 – BVerfGE 1, 167 [181]; vgl. jüngst BVerfG, Urt. v. 20.12.2007 – 2 BvR 2433/04 und 2434/04 – zitiert nach juris, Rn. 127 f). LVerfGE 20

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Die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. können sich danach im Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerde grundsätzlich auf Verstöße gegen das Rückwirkungsverbot berufen. Zwar bezwecken die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Einschränkungen der Zulässigkeit rückwirkender Gesetze in erster Linie den Schutz der mit den Grundrechten verbürgten Freiheit des Einzelnen (VerfGHRhPf, Beschl. v. 5.7.2007 – VGH N 18/06 – zitiert nach juris). Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind demgegenüber grundsätzlich keine Grundrechtsinhaber, jedenfalls soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (BVerfG, Beschl. v. 29.11.2004 – 2 BvR 414/02 – zitiert nach juris, Rn. 3). Allerdings stellt das Recht auf kommunale Selbstverwaltung eine besondere Art des Rechts der Gemeinden auf freiheitliche Betätigung des eigenen Willens bei der Bewältigung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gegenüber dem Staat dar. Insofern ist bei rückwirkenden Eingriffen in diese Freiheiten eine ähnliche Gefährdungslage gegeben wie bei rückwirkenden belastenden Eingriffen in Grundrechte des Einzelnen. Bei einer solchermaßen grundrechtstypischen Gefährdungslage ist eine Ausnahme von dem oben genannten Grundsatz zuzulassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 29.11.2004 – 2 BvR 414/02 – zitiert nach juris, Rn. 5 f). III. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. sind nur teilweise begründet. 1. Das Verbot, für den Aufwand für Errichtung und Ausbau von Wasserversorgungseinrichtungen Beiträge zu erheben, ist mit Art. 91 ThürVerf vereinbar und verletzt nicht das Recht der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. auf kommunale Selbstverwaltung. a) § 7 Abs. 2 ThürKAG steht mit der Thüringer Verfassung in Einklang. aa) Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung sichert den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft als eigene Aufgabe zu erledigen, sowie die Befugnis, über das Ob und Wie dieser Aufgabenerledigung eigenverantwortlich zu entscheiden (ThürVerfGH, Urt. v. 21.6.2005 – VerfGH 28/03 – ThürVBl. 2005, 228 [229]; vgl. auch st. Rspr. BVerfG zum inhaltlich entsprechenden Art. 28 Abs. 2 GG: Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 – BVerfGE 79, 127 [143] – Rastede –; Beschl. v. 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 – BVerfGE 107, 1 [11]). Das Recht zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte im Rahmen dieser Befugnisse bedeutet allgemein die Freiheit vor staatlicher Reglementierung der Art und Weise der Aufgabenerledigung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 – BVerfGE 107, 1 [12 f]). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ist regelmäßig verletzt, wenn ihr Kernbereich angetastet oder in ihren Randbereich eingegriffen wird und dieser Eingriff nicht gerechtfertigt ist. LVerfGE 20

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bb) In den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung, der unangetastet bleiben muss, greift das Gesetz nicht ein. Von einem solchen Eingriff ist nur dann auszugehen, wenn durch die beanstandete Norm das Recht auf Selbstverwaltung rechtlich oder faktisch beseitigt würde, wenn also das Gesetz die gemeindliche Selbstverwaltung innerlich aushöhlte, so dass sie die Gelegenheit zur kraftvollen Betätigung verlöre und nur noch ein Scheindasein führen könnte (st. Rspr. vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 – BVerfGE 79, 127 [146, 155] mwN – Rastede –). Davon kann hier nicht die Rede sein. Weder die Selbstverwaltung der Beschwerdeführer zu 1. und 2. an sich noch einzelne ihrer Ausprägungen sind durch die beanstandete Norm (§ 7 Abs. 2 ThürKAG) so stark betroffen, dass sie nur noch scheinbar gewährleistet wären. Die Regelung betrifft eine gemeindliche Aufgabe, die der Wasserversorgung. Diese gehört zu den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden (§ 2 Abs. 2 ThürKO). Es handelt sich um eine vom Recht auf kommunale Selbstverwaltung umfasste Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft (§ 2 Abs. 1 ThürKO). Die gesetzliche Regelung betrifft einen wesentlichen Aspekt der Aufgabe der Wasserversorgung, nämlich die Finanzierung der hierfür notwendigen Investitionen. Nach § 54 Abs. 2 ThürKO hat eine Gemeinde die zur Erfüllung der Aufgaben erforderlichen Einnahmen in erster Linie aus Entgelten für erbrachte Leistungen – darunter fallen auch Gebühren und Beiträge (ThürOVG, Urt. v. 31.5.2005 – 4 KO 1499/04 – ThürVBl. 2006, 63 [64]) – zu erwirtschaften. Nach der bisherigen Rechtslage hatten die Gemeinden die Möglichkeit, nach pflichtgemäßem Ermessen zwischen privatrechtlichen Entgelten, reiner Gebührenfinanzierung oder einer gemischten Finanzierung durch einmalige und/oder wiederkehrende Beiträge und Gebühren zu wählen. Durch das in der angegriffenen Norm geregelte Verbot, Beiträge zu erheben, ist dieses Ermessen eingeschränkt worden. Jetzt steht nur noch die Möglichkeit zur Verfügung, privatrechtliche Entgelte oder Gebühren zu erheben. Die Aufgabe der Wasserversorgung ist den Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. dadurch weder gänzlich entzogen noch derart erschwert, dass sie praktisch kaum noch durchführbar wäre. Die Freiheit der Wahl der Finanzierungsmittel ist zwar berührt, aber nicht beseitigt. Die Finanzierung des hierfür erforderlichen Aufwandes bleibt möglich, wird jedoch kostspieliger. Im Unterschied zu einer gemischten Finanzierung über Gebühren und Beiträge refinanziert sich ein Investitionsaufwand bei reiner Gebührenfinanzierung nur über einen längeren Zeitraum. Kann bei der Erhebung von Beiträgen relativ kurzfristig ein großer Teil der Investitionskosten zurückerlangt werden, so führt die Verteilung der gesamten Investitionskosten auf die Gebühren zu einer Verlängerung des Zeitraums, in dem Finanzmittel zurückfließen. Dies wiederum führt zur Notwendigkeit längerer und auch aufwendigerer Zwischenfinanzierung über Fremdkapital. Für den Bereich der Wasserversorgung sind keine Anhaltspunkte von den Beteiligten dafür vorgetragen und auch sonst nicht erLVerfGE 20

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sichtlich, dass die reine Gebührenfinanzierung zu einer faktischen Unmöglichkeit der Refinanzierung führt. Auch die einzelnen Ausprägungen kommunaler Selbstverwaltung, wie das Recht, die organisatorischen Rahmenbedingungen der Aufgabenerfüllung selbst zu setzen (Organisationshoheit), die Entscheidung mit welchem und mit wie viel Personal die Aufgaben erfüllt werden sollen (Personalhoheit), das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben (Finanzhoheit), das Recht, im Rahmen der gesetzlichen Aufgaben hierzu Abgaben und Steuern zu erheben (Abgabenhoheit) sowie die Ordnung und Gestaltung des Gemeindegebietes vorzunehmen (Planungshoheit), sind durch die Regelung nicht derart eingeschränkt, dass von einer innerlichen Aushöhlung oder einer faktischen Beseitigung gesprochen werden könnte. Auch das Recht, die örtlichen Verhältnisse durch eigene Rechtsetzungsakte zu formen und auszugestalten (Satzungshoheit), ist nicht faktisch beseitigt. Beeinträchtigt sind die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. diesbezüglich nur insoweit, als der Inhalt ihrer Satzungen, soweit er die Refinanzierung der Kosten von Einrichtungen der Wasserversorgungen regelt, beeinflusst wird. cc) Es liegt jedoch ein Eingriff in den sogenannten Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung vor, da die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenerledigung betroffen ist. Eigenverantwortlichkeit bedeutet hier die Freiheit, ohne staatliche Reglementierung über die Art und Weise der Aufgabenerledigung zu entscheiden. Durch die Einschränkung des Ermessens der Gemeinden bei der Auswahl von Refinanzierungselementen ist die Art und Weise der Aufgabenerledigung unmittelbar betroffen und staatlich reglementiert. Die Refinanzierung von Aufwendungen für die Aufgabenerledigung gehört zur Aufgabe selbst. Dieser Eingriff ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung ist, soweit – wie hier – ein Eingriff in den sogenannten Randbereich vorliegt, verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn sie auf Gründen des Gemeinwohls beruht und nur soweit in das Recht der Gemeinden eingreift, wie es notwendig ist, um dem überörtlichen Gemeinwohlbelang gerecht zu werden und zur Durchsetzung zu verhelfen (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 – BVerfGE 79, 127 [151 ff] – Rastede –). Die Voraussetzungen sind hier erfüllt: Die angegriffene Bestimmung beruht auf Gründen des Gemeinwohls, denn der Gesetzgeber hat ein überörtliches Interesse verfolgt und landesweit geregelt. Dabei ist der Begriff des Gemeinwohls in Abgrenzung zu Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu definieren (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 – BVerfGE 79, 127 [151 ff] – Rastede –). Der Begriff des Gemeinwohls beinhaltet insoweit weniger Elemente des Nutzens für die Allgemeinheit, sondern ist, soweit es auf den Begriff zur Rechtfertigung von Eingriffen in die kommunale Selbstverwaltung ankommt, in Abgrenzung zu den örtlichen Belangen zu definieren (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 – aaO). Danach obliegt den Gemeinden Zugriff auf die Regelung der AngelegenLVerfGE 20

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heiten der örtlichen Gemeinschaft. Eingriffe sind durch Belange gerechtfertigt, die sich nicht in der Regelung dieser örtlichen Angelegenheiten beschränken. Örtliche Angelegenheiten sind in diesem Sinne solche, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 – BVerfGE 79, 127 [151 f] – Rastede –). Der Gesetzgeber verfolgte u.a. das Ziel, Grundstückseigentümer finanziell zu entlasten. Es kann offen bleiben, ob er daneben noch weitere Ziele verfolgt und Motive zur Gesetzesänderung hatte und ob diese jeweils für sich gesehen oder insgesamt den Eingriff rechtfertigen können. Bei der Entlastung der Grundstückseigentümer handelt es sich um ein grundsätzlich zulässiges gesetzgeberisches Ziel, das die vorgenommene Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung schon rechtfertigt. Der Gesetzgeber wollte insgesamt die Grundstückseigentümer finanziell entlasten, um sie vor befürchteter finanzieller Überforderung zu schützen. Das ergibt sich aus der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 4/187, S. 1, 14 und 15). Danach sah sich der Gesetzgeber seinerzeit der Situation gegenüber, dass sowohl im Bereich der Erschließung (Straßen) als auch im Bereich der Wasserver- und Abwasserentsorgung nach der politischen Wende der Jahre 1989 und 1990 erheblicher Modernisierungsbedarf bestand (LT-Drs. 4/187, S. 10). Da in allen drei Bereichen die Refinanzierung dieses Modernisierungs- und Erhaltungsaufwandes über Beiträge und Gebühren erfolgte, trafen die Grundstückseigentümer hohe Beitragslasten. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass die Einkommenssituation in Thüringen sowie auch der Grundstücksmarkt im Vergleich zu anderen Bundesländern, in denen dieses Beitragssystem gewachsen war, schlechter war und die Grundstückseigentümer so weniger Möglichkeiten hatten, die Beiträge entweder überhaupt aufzubringen oder durch Vermarktung des Grundstückes (Veräußerung oder Vermietung) auszugleichen. Die finanzielle Entlastung der Grundstückseigentümer stellt einen Belang des Gemeinwohls dar. Bei den oben beschriebenen Umständen handelt es sich um überörtliche Belange, die mit der politischen Wende der Jahre 1989/1990 zusammenhängen. Sie bestehen nicht nur landesweit in nahezu jeder örtlichen Gemeinschaft, sondern sind landesweite Probleme. Der Gesetzgeber durfte diese Einschätzung der Interessenlage und damit das angestrebte Ziel auch seinen gesetzgeberischen Maßnahmen zugrunde legen. Verfassungsrechtlich relevante Einschätzungsfehler sind nicht erkennbar. In erster Linie obliegt es dem Gesetzgeber zu entscheiden, ob eine bestimmte normative Ausgestaltung eines Lebenssachverhalts im Interesse des Gemeinwohls liegt; im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bindungen kommt dabei dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Bewertungsvorrang zu, den ein Verfassungsgericht zu beachten hat (BVerfG, Beschl. v. 12.1.1982 – 2 BvR 113/81 – BVerfGE 59, 216 LVerfGE 20

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[229] – Söhlde –). Dass der Gesetzgeber eine Verteilungsentscheidung trifft, schließt eine Rechtfertigung für Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung dabei nicht aus. Die Thüringer Verfassung geht davon aus, dass das Gemeinwohl erst durch den vielfältigen politischen Prozess, auch in Volksvertretungen, gefunden werden muss und die Vertretung einzelner Vorstellungen und Interessen nicht von vornherein als gemeinwohlgefährdend empfunden werden kann. Das Demokratiegebot in Art. 44 Abs. 1, Art. 45 ThürVerf setzt im Gegenteil geradezu das Aufeinandertreffen verschiedener Positionen und das Finden von Kompromissen voraus (ThürVerfGH, Urt. v. 9.4.2008 – VerfGH 22/05 – S. 22 des amtlichen Umdrucks; BVerfG, Urt. v. 13.2.2008 – 2 BvK 1/07 – zitiert nach juris, Rn. 127). Überprüft werden kann und muss, ob der relevante Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt ist sowie ob anhand dieses Sachverhaltes alle sachlichen Belange berücksichtigt und angemessen abgewogen wurden (BVerfG, Beschl. v. 23.6.1987 – 2 BvR 826/83 – BVerfGE 76, 107 [121 f]). Soweit dabei über Wertungen und Prognosen zu befinden ist, hat das Gericht sich auf die Prüfung zu beschränken, ob diese offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der Verfassung widersprechen (BVerfG, Beschl. v. 23.6.1987 – 2 BvR 826/83 – aaO). Solche Fehler in der Einschätzung des Gesetzgebers sind nicht erkennbar. Die Situation der Aufgabenträger nach der politischen Wende und der Zustand der Anlagen der Wasserver- und Abwasserentsorgung sind in der öffentlichen Diskussion nicht umstritten. Die sich daraus ergebenden Folgen für den Investitionsaufwand und die finanzielle Belastung der Abgabenschuldner sind allenthalben bekannt. Der Gesetzgeber hat sich auf das zur Umsetzung seines zulässigerweise verfolgten Ziels notwendige Maß an Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung beschränkt. Das ist jedenfalls immer dann der Fall, wenn die Regelung geeignet ist, das Ziel zu erreichen, kein weniger stark belastendes, gleich effektives Mittel zur Verfügung steht und der Eingriff im Verhältnis zum angestrebten Ziel nicht unangemessen stark ist. Geeignet ist eine gesetzgeberische Maßnahme dann, wenn mit ihr das angestrebte Ziel zumindest gefördert werden kann. Das liegt hier auf der Hand. Das Verbot, Beiträge zu erheben, entlastet alle Grundstückseigentümer finanziell. Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn es keine gleich effektive Regelung gibt, die weniger stark in das betroffene Recht eingreift. Entscheidend ist dabei nicht nur, ob es mildere Mittel gibt, sondern auch, ob diese im gleichen Maße geeignet sind, das angestrebte Ziel zu erreichen. Bei der Beurteilung dieser Frage steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zur Verfügung, der gerichtlich nur beschränkt überprüfbar ist (BVerfG, Beschl. v. 12.1.1982 – 2 BvR 113/81 – BVerfGE 59, 216 [229] – Söhlde –; Beschl. v. 23.6.1987 – 2 BvR 826/83 – BVerfGE 76, 107 [121 ff] – Rastede –).

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Gemessen am zulässigen gesetzgeberischen Ziel, die Grundstückseigentümer finanziell zu entlasten und vor finanzieller Überforderung zu schützen, gibt es kein Mittel, das so effektiv ist, wie das Verbot, für Anlagen der Wasserversorgung Beiträge zu erheben, und das weniger stark in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung eingreift. Unter Berücksichtigung des eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungsspielraums ist der Gesetzgeber rechtsfehlerfrei zu der Einschätzung gelangt, dass die bestehende Regelung dieses Ziel nicht erreicht (LT-Drs. 4/187, S. 2). Schließlich war eine umfassende Lösung angestrebt, so dass auf Einzelfälle angewandte Stundungs- und Abgabenstreckungsmöglichkeiten dieses Ziel nicht mit gleicher Effektivität erreicht hätten. Der Gesetzgeber hat sich zudem auf das beschränkt, was zur Erreichung seines Ziels notwendig war. Die angegriffene Norm ist im Hinblick auf das angestrebte gesetzgeberische Ziel nicht unangemessen und greift nicht unverhältnismäßig stark in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ein. Entscheidend dabei ist letztlich, dass der Gesetzgeber die angestrebte finanzielle Entlastung der Grundstückseigentümer nicht mit einer bleibenden finanziellen Belastung der Gemeinden zu erreichen versucht. Das Verbot, Beiträge im Bereich der Wasserversorgung zu erheben, greift allerdings in die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden ein und betrifft so die kommunale Selbstverwaltung. Die Gemeinden werden zur Umgestaltung des bisherigen Abgabensystems im Bereich der Wasserversorgung gezwungen. Ihr Entscheidungsspielraum wird eingeengt. Sie sind darauf beschränkt, entweder privatrechtliche Entgelte zu erheben oder die Finanzierung ihrer Anlagen durch Gebühren sicherzustellen. Dazu müssen sie im Vergleich zur alten Rechtslage die laufende Finanzierung neu kalkulieren und neue Satzungen erlassen. Dies ist mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden, der finanziell belastend sein kann. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass für einen längeren Zeitraum mehr Fremdmittel aufgenommen werden müssen, um die Investitionskosten zu finanzieren. Das ergibt sich daraus, dass bei einer gemischten Finanzierung ein prozentualer Anteil der Investitionskosten über Beiträge gedeckt wird, die in verhältnismäßig kurzer Zeit gezahlt werden und Kredite in entsprechender Höhe in dieser kurzen Zeit zurückgeführt werden können. Diese Möglichkeit entfällt, was dazu führt, dass die Rückzahlung der Fremdmittel längere Zeit in Anspruch nimmt und damit auch mit höheren Zinsbelastungen verbunden ist. Die Investitions- und Finanzierungskosten als solche verbleiben jedoch nicht bei den Gemeinden. Sie können zu 100% über Gebühren refinanziert werden. Im Übrigen werden erhöhte Zinsbelastungen den Gemeinden „in Altfällen“ vom Land erstattet (§ 21a Abs. 5 ThürKAG). Die durch die einmalige Umstellung verursachten Verwaltungskosten sind bei Gesetzesänderungen unumgänglich und halten sich deshalb im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen. Die Gemeinden müssen auch nicht befürchten, dass die durch die Neuregelung erforderliche Streckung der Kreditrückzahlung die Finanzierung sonstiger LVerfGE 20

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Projekte gefährdet. Da es ihnen möglich ist, die für die Finanzierung ihres Aufwandes bei der Wasserversorgung verwendeten Mittel einschließlich der Finanzierungskosten auf die Gebühren umzulegen, stehen den für die Finanzierung aufgewandten Mitteln entsprechende Einnahmemöglichkeiten gegenüber. Die Kreditwürdigkeit insgesamt wird also nicht beeinträchtigt. Auch eine Beschränkung der Kreditaufnahme durch Versagung der dafür nach § 63 ThürKO erforderlichen Genehmigung ist nicht zu befürchten. Maßgeblich für die Genehmigung ist der Gesichtspunkt der geordneten Haushaltswirtschaft (§ 63 Abs. 2 ThürKO). Dieser unbestimmte Rechtsbegriff ist verfassungskonform im Licht der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 91 Abs. 1 ThürVerf auszulegen. Das verbietet es, bei der Frage, ob eine Kreditaufnahme zu einer ungeordneten Haushaltswirtschaft führt, Darlehensbelastungen negativ zu bewerten, die den Gemeinden durch Entscheidung des Gesetzgebers auferlegt wurden und durch Einnahmemöglichkeiten gesichert sind. b) Das Verbot, Beiträge für Anlagen der Wasserversorgung zu erheben, verstößt auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Rückwirkung gegen das Rechtsstaatsgebot der Thüringer Verfassung (Art. 44 Abs. 1, 47 Abs. 4 ThürVerf) oder das aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung folgende Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 91 Abs. 1 ThürVerf iVm Art. 44 Abs. 1, 47 Abs. 4 ThürVerf) (vgl. zur Herleitung der Regeln über die sog. echte Rückwirkung aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Regeln über die sog. unechte Rückwirkung aus dem jeweils einschlägigen Grundrecht bzw. hier dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung: BVerfG, Beschl. v. 14.5.1986 – 2 BvL 2/83 – zitiert nach juris, Rn. 126; Beschl. v. 22.10.2008 – 2 BvR 749/08 – zitiert nach juris, Rn. 26 ff). Die Regelung enthält zwar eine sogenannte unechte Rückwirkung, ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Aus dem Rechtsstaatsprinzip der Thüringer Verfassung (Art. 44 Abs. 1, 47 Abs. 4 ThürVerf) wie auch aus dem jeweils betroffenen Grundrecht bzw. – hier – dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 91 Abs. 1 ThürVerf) ergeben sich verfassungsrechtliche Grenzen für rückwirkende Gesetze. Greift ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, bereits vollständig abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände ein, ist eine sogenannte echte Rückwirkung gegeben, die grundsätzlich unzulässig ist und nur unter bestimmten, engen Voraussetzungen ausnahmsweise erlaubt sein kann. Knüpft ein Gesetz an einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt an und ordnet für die Zukunft geänderte Rechtsfolgen hierfür an (sogenannte unechte Rückwirkung), sind solche Gesetze grundsätzlich zulässig und nur ausnahmsweise unter bestimmten Voraussetzungen verfassungswidrig (BVerfG, Beschl. v. 31.5.1960 – 2 BvL 4/59 – BVerfGE 11, 139 [148 f]; Urt. v. 5.2.2004 – 2 BvR 2029/01 – BVerfGE 109, 133 [180 ff]). Hier liegt eine unechte Rückwirkung vor. Die gesetzliche Regelung bezieht sich auf einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt. Sie betrifft die Art und LVerfGE 20

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Weise der Finanzierung von Wasserversorgungsprojekten. Die Neuregelung verweist die Gemeinden auf die Gebührenerhebung und nimmt ihnen die Möglichkeit, den Aufwand für Projekte durch Beiträge zu decken. Aus der Systematik der Vorschriften des Kommunalabgabenrechts ergibt sich, dass unter Beitragserhebung die Verwirklichung von Ansprüchen aus dem Abgabenschuldverhältnis zu verstehen ist (st. Rspr. ThürOVG, Beschl. v. 18.4.2005 – 4 EO 925/03 –; vgl. zuletzt Beschl. v. 19.6.2007 – 4 ZKO 99/07 –; vgl. auch Blomenkamp in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 8 Rn. 1423a, Stand: März 2006). Das ThürKAG unterscheidet in § 15 Abs. 1 zwischen Festsetzungs- und Feststellungsverfahren einerseits und verweist insoweit auf den 3. Abschnitt des 4. Teils der Abgabenordnung (AO 1977) (§ 15 Abs. 1 Nr. 4 b ThürKAG) und dem Erhebungsverfahren andererseits und verweist insoweit auf den 5. Abschnitt des 4. Teils der AO 1977 (§ 15 Abs. 1 Nr. 5 ThürKAG). Die in Bezug genommenen Vorschriften (§ 218 ff AO 1977) regeln die tatsächliche Verwirklichung der Ansprüche. Dies bedeutet, dass mit dem Beitragserhebungsverbot den Aufgabenträgern untersagt wird, bereits entstandene sowie auch festgestellte und durch Beitragsbescheid festgesetzte Beiträge noch einzuziehen und schon bestandskräftige Bescheide noch zu vollziehen. Die Bescheide werden nicht nachträglich rechtswidrig. Damit bezieht sich der Eingriff aus der hier allein maßgeblichen Sicht der Gemeinden nicht auf einen abgeschlossenen Sachverhalt. Es wird kein bereits abgeschlossener Vorgang wieder aufgegriffen und in seinen Rechtsfolgen verändert. Die Erhebung von Abgaben zur Deckung eines Aufwandes ist aus der Sicht des öffentlichen Leistungsträgers lediglich Teil eines Gesamtgeschehens, nämlich der Erbringung der öffentlichen Leistung und – damit notwendig verbunden – deren Finanzierung. Die Rückwirkung trifft die Gemeinden während der Abwicklung dieses Gesamtgeschehens und somit in Bezug auf einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt (ähnlich LVerfG LSA, Urt. v. 15.1.2002 – LVG 3 und 5/01 – zitiert nach juris). Diese Rückwirkung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Freiheit des Gesetzgebers, an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anzuknüpfen und durch Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten zu reagieren, überwiegt die Belange des Vertrauensschutzes, wenn überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses die rückwirkende Regelung bedingen und die Grenzen des Verhältnismäßigkeitsprinzips eingehalten sind (BVerfG, Urt. v. 5.2.2004 – 2 BvR 2029/01 – BVerfGE 109, 133 [180 ff]). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Mit der Regelung des § 7 Abs. 2 ThürKAG verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, Grundstückseigentümer finanziell zu entlasten und vor finanzieller Überforderung durch gleichzeitige Erhebung von Beiträgen für die Wasserversorgung, die Abwasserentsorgung sowie Erschließung und Straßenausbau zu schützen. Hierbei handelt es sich um ein vom Gesetzgeber zulässigerweise verfolgtes Ziel des GeLVerfGE 20

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meinwohls. Die Regelung ist geeignet und erforderlich, dieses Ziel zu erreichen. Die finanzielle Entlastung wäre nicht gegeben, wenn festgesetzte Beiträge auch tatsächlich beigetrieben werden könnten, mithin erhoben würden. Deshalb lässt sich ohne die oben dargestellte unechte Rückwirkung das gesetzgeberische Ziel nicht erreichen. Die Regelung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne, denn sie steht nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs. Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel führt nicht zu einer nachhaltigen, finanziell unzumutbaren Belastung der Gemeinden. Die Gemeinden werden vor den mit der Rückwirkung verbundenen finanziellen Nachteilen dadurch geschützt, dass nach § 21a Abs. 5 ThürKAG die entstehenden Mehrkosten zumindest weitgehend dem Freistaat zur Last fallen. 2. Auch die Rückzahlungsregelung für bereits gezahlte Beiträge im Bereich der Wasserversorgung (§ 21a Abs. 3 ThürKAG) ist mit der Thüringer Verfassung vereinbar. Die Regelung ist mit Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf vereinbar und verletzt das Recht der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. auf kommunale Selbstverwaltung nicht. § 21 Abs. 3 ThürKAG regelt, dass bereits erhobene Beiträge für Einrichtungen der Wasserversorgung, die nach geändertem Recht nicht mehr zu zahlen wären, an den jeweiligen Grundstückseigentümer, Erbbauberechtigten oder Inhaber eines dinglichen Nutzungsrechts nach Art. 233 § 4 EGBGB zurückgezahlt werden müssen. Damit greift der Gesetzgeber in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung der Beschwerdeführer zu 1. und 2. ein. Der Eingriff ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. a) Mit der Rückzahlungsverpflichtung wird in das Recht der Gemeinden eingegriffen, über das Ob und Wie der Erledigung ihrer Aufgaben eigenverantwortlich zu entscheiden. Die Rückzahlungsverpflichtung hat unmittelbaren Einfluss darauf, wie die Beschwerdeführer zu 1. und 2. die Aufgabe der Wasserversorgung und die dafür notwendigen Maßnahmen zum Bau und Erhalt von Einrichtungen refinanzieren. Ihnen wird Liquidität entzogen, indem sie bereits vereinnahmte Beiträge wieder zurückzahlen müssen. Diesen Anteil an der Gesamtfinanzierung müssen sie auf andere Weise finanzieren. Außerdem wird den Aufgabenträgern jegliches Ermessen genommen, wie bei der Umstellung auf eine reine Gebührenfinanzierung im Bereich der Wasserversorgung diejenigen Abgabenschuldner zu behandeln sind, die bereits Beiträge geleistet haben. b) Der Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltung ist aber vom gesetzgeberischen Ziel getragen, die Grundstückseigentümer vor finanzieller Überforderung zu schützen und finanziell zu entlasten. Die Regelung beschränkt sich, gemessen am verfolgten gesetzgeberischen Ziel, auf das zur Regelung Notwendige und greift nicht unzulässig weit in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ein. Die vom Gesetzgeber verfolgte finanzielle Entlastung der Grundstückseigentümer kann mit der angeordneten LVerfGE 20

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Rückzahlung bereits geleisteter Beiträge wesentlich effizienter erreicht werden, als mit den anderen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten. So ließen beispielsweise niedrigere Gebührensätze für diejenigen Grundstückseigentümer, die bereits Beiträge gezahlt haben, die finanzielle Entlastung nicht sofort und in dem Maße spürbar werden wie eine Rückzahlung der Beiträge. Die Einschränkung des Ermessens der Aufgabenträger ist wegen der höheren Effektivität der angeordneten Rückzahlung gerechtfertigt. Der Gesetzgeber hat sich auch auf das zur Verwirklichung des gesetzgeberischen Ziels notwendige Maß an Eingriffsstärke in die kommunale Selbstverwaltung beschränkt. Gemessen am verfolgten Ziel steht der Eingriff nicht außer Verhältnis zur Stärke des Eingriffs. Auch hierbei ist – wie im Rahmen der Prüfung des § 7 Abs. 2 ThürKAG – zu berücksichtigen, dass die aufgrund der Rückzahlung der bereits erhobenen Beiträge notwendige Zwischenfinanzierung nicht nachhaltig zu bleibenden finanziellen Nachteilen bei den Gemeinden führt. Die hierfür anfallenden Zinsen werden durch den Freistaat Thüringen erstattet (§ 21a Abs. 5 ThürKAG). Das Kapital kann aufgrund der Umlegung dieser Investitionskostenanteile auf die Gebühren über diese wieder eingebracht und somit zurückgeführt werden. c) Die Rückzahlungsregelung in § 21a Abs. 3 ThürKAG verstößt auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Rückwirkung gegen das Rechtsstaatsgebot der Thüringer Verfassung (Art. 44 Abs. 1, 47 Abs. 4 ThürVerf) oder gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung folgende Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 91 Abs. 1 ThürVerf iVm Art. 44 Abs. 1, 47 Abs. 4 ThürVerf). Denn es liegt eine verfassungsrechtlich gerechtfertigte sog. unechte Rückwirkung vor: Zwar wird das Beitragsschuldverhältnis, das mit Zahlung des Beitrags praktisch beendet war, faktisch rückabgewickelt. Belange aus dem Abgabenschuldverhältnis können indes nicht zulässigerweise Gegenstand einer kommunalen Verfassungsbeschwerde sein. Soweit auf das Verhältnis zwischen dem Land und den Aufgabenträgern abgestellt wird, das hier allein zulässig Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sein kann, bewirkt die angeordnete Rückzahlung nicht die Rückabwicklung eines bereits abgeschlossenen Vorgangs. Die Rückzahlungsregelung greift vielmehr in den vom Aufgabenträger aufgestellten Gesamtplan der Finanzierung der jeweils getätigten Investitionen ein. Es ist vorliegend weder vorgetragen noch sonst für den Thüringer Verfassungsgerichtshof offenkundig, dass die Finanzierung auch in nur einem Fall bereits vollständig abgeschlossen wäre. Dass die zurückzuzahlenden Gelder in der Regel auf der Basis bestandskräftiger Beitragsbescheide vereinnahmt sein werden, ändert daran nichts. Auch insoweit handelt es sich um einen nicht abtrennbaren Teil des Gesamtgeschehens der Erbringung und Finanzierung einer öffentlichen Leistung. Die Regelung über die Beitragsrückzahlung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie ist getragen von dem Ziel, Grundstückseigentümer vor finanzieller LVerfGE 20

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Überforderung durch eine Mehrfachbelastung von Beiträgen zu schützen und finanziell zu entlasten. Auf ein zulässiges gesetzgeberisches Ziel gerichtet, ist die Regelung geeignet, erforderlich und auch angemessen. Die weniger stark in das Recht der Aufgabenträger eingreifenden Möglichkeiten weisen nicht dieselbe Effizienz auf. Für die Angemessenheitsabwägung ist entscheidend, dass keine nachhaltigen unzumutbaren finanziellen Nachteile bei den Aufgabenträgern verbleiben, weil über Gebühren und Erstattungsleistungen des Landes (§ 21a Abs. 5 ThürKAG) die wesentlichen finanziellen Nachteile ausgeglichen werden. Im Übrigen bestünden gegen die Regelung auch im Fall der Annahme, sie enthielte wegen der mit ihrer Umsetzung verbundenen Verwaltungskosten eine echte Rückwirkung, keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Da die Aufgabenerfüllung der Gemeinden ohnehin mit Verwaltungsaufwand, d.h. mit Verwaltungskosten verbunden ist, wird schutzwürdiges Vertrauen der Aufgabenträger nicht berührt. Bei echter Rückwirkung endet das Rückwirkungsverbot dort, wo schutzwürdiges Vertrauen nicht vorliegt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.5.1986 – 2 BvL 2/83 – zitiert nach juris, Rn. 126 ff). Darüber hinaus können etwa verbleibende Verwaltungskosten die Aufgabenträger auch nicht derart belasten, dass dies zu einer mit der Rückzahlungsregelung verbundenen Verfassungswidrigkeit der Norm führt. Auch eine echte Rückwirkung ist dann nicht verfassungswidrig, wenn durch die Regelung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht wird (BVerfG, Beschl. v. 15.10.1996 – 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 – BVerfGE 95, 64 [87]). 3. Die Neuregelung der Finanzierung der Abwasserentsorgung verstößt demgegenüber gegen das Recht der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. auf kommunale Selbstverwaltung und ist deshalb überwiegend für nichtig zu erklären. a) § 7 Abs. 7 S. 2 bis 6 ThürKAG in der angegriffenen Neufassung ist mit Art. 91 Abs. 1 ThürVerf nicht vereinbar und nichtig. Die Regelungen greifen zwar nicht in den Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung ein, bewirken jedoch einen verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Eingriff in deren Randbereich. aa) Die Neufassung des § 7 Abs. 7 ThürKAG schafft die Beiträge im Bereich der Abwasserentsorgung nicht ab. Sie regelt nur das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht neu und in Abweichung vom bisherigen System. Allgemein, so auch nach § 7 Abs. 1 ThürKAG, entsteht eine Beitragspflicht, wenn für ein Grundstück die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtung besteht. Hieran knüpft § 7 Abs. 7 S. 1 ThürKAG an, indem die Entstehung der Beitragspflicht auf den Zeitpunkt bezogen wird, ab dem die Möglichkeit besteht, das Grundstück an die Einrichtung anzuschließen. Hierfür werden durch die angegriffenen Regelungen des § 7 Abs. 7 S. 2 bis 6 ThürKAG Ausnahmen geschaffen, die dazu führen, dass die sachliche Beitragspflicht später entsteht und damit der Beitrag tatsächlich erst später eingenommen werden kann. Dies betrifft drei Fallgestaltungen: LVerfGE 20

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Zum ersten soll für unbebaute Grundstücke die Beitragspflicht erst dann entstehen, sobald dieses Grundstück bebaut und an die Einrichtung angeschlossen wird. Die zweite bevorzugte Fallgruppe betrifft Grundstücke, die nicht in vollem baurechtlich zulässigen Umfang bebaut sind und bei denen sich die Beitragspflicht im Umfang jeweils erweiterter Bebauung erhöht. Der dritten Fallgruppe gehören sog. übergroße Grundstücke an, für die im Ergebnis keine ihrer tatsächlichen Grundstücksgröße entsprechenden Beiträge eingenommen werden können. Diese Privilegierungen führen zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Refinanzierung von beitragsfähigen Maßnahmen, zum Beispiel der erstmaligen Herstellung einer Entwässerungseinrichtung im Bereich der Abwasserentsorgung. Hinsichtlich der Auswirkungen ist zu unterscheiden zwischen Maßnahmen, die vor dem 1.1.2005, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Thüringer Kommunalabgabengesetzes, begonnen oder durchgeführt wurden, und Maßnahmen, die erst nach dem Inkrafttreten des Gesetzes, das heißt nach dem 1.1.2005 begonnen wurden. Der Beitrag nach § 7 Abs. 1 und 3 ThürKAG ist jedoch in einer vorgegebenen, nur noch theoretisch bestimmbaren Höhe in die Refinanzierungsberechnung einer Maßnahme einzustellen. Er kann aber wegen der in § 7 Abs. 7 ThürKAG vorgenommenen Privilegierungen möglicherweise überhaupt nicht, jedenfalls nicht kurzfristig in dieser Höhe beigetrieben werden. Dadurch entsteht eine Finanzierungslücke. Denn diese als Beiträge zu kalkulierenden Summen, die tatsächlich noch nicht beigetrieben werden dürfen, können nicht (vorläufig) über Gebühren refinanziert werden, weil dieselben kalkulatorischen Kosten nicht mehrfach Gegenstand von Abgaben sein dürfen. Für die Kalkulation der Beitragssätze ist der Investitionsaufwand auf alle Grundstücke zu verteilen, die einen möglichen Vorteil haben, also auch auf unbebaute, aber bebaubare Grundstücke und auf bebaute Grundstücke nach Maß ihrer möglichen baurechtlich zulässigen Bebauung und ohne Flächenbegrenzung. Die so kalkulierten Beiträge können nicht vereinnahmt werden, soweit sie von den Privilegierungstatbeständen des § 7 Abs. 7 S. 2 bis 6 ThürKAG erfasst sind. Tatsächlich beigetrieben werden kann lediglich der Beitrag, der dem Maß der tatsächlichen Bebauung entspricht. Der Differenzbetrag zwischen theoretisch kalkuliertem Beitrag und dem Beitrag, der tatsächlich eingenommen werden kann, ist nicht über Gebühren finanzierbar. Auf diese Beitragslücke bezieht sich die Erstattungsregelung des § 21a Abs. 5 ThürKAG nicht, da diese nur auf die Übergangsfälle des § 21a Abs. 4 ThürKAG abstellt. Den Aufgabenträgern ist es auch nur begrenzt möglich, diese Finanzierungslücke zu vermeiden, indem die Refinanzierung etwa ausschließlich über Gebühren vorgenommen wird (sogenannte reine Gebührenfinanzierung). Ein solches Vorgehen kommt dann nicht in Betracht, wenn der Investitionsaufwand sehr groß ist, weil die Gebührensätze dann eine Höhe erreichten, die für den AbgabenLVerfGE 20

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schuldner nicht mehr zumutbar wäre. Dies hat der Gesetzgeber selbst gesehen, da er die Neuregelung der Finanzierung der Abwasserentsorgung nicht – wie im Bereich der Wasserversorgung – unter Abschaffung der Beitragserhebung auf eine reine Gebührenfinanzierung umgestellt, sondern Privilegierungstatbestände bei der im Grundsatz beibehaltenen Beitragsfinanzierung vorgesehen hat (LT-Drs. 4/187, S. 2 f, 24). Im Übrigen wären die Aufgabenträger bei ihrer Entscheidung, ob eine reine Gebührenfinanzierung vorgenommen werden soll, an rechtliche Vorgaben, etwa an den Gleichheitssatz (Art. 2 Abs. 1 ThürVerf), gebunden. Dieser verbietet es, im Rahmen der Refinanzierung von Investitionsmaßnahmen die Abgaben so zu gestalten, dass eine Gruppe von Abgabenschuldnern einer nennenswerten anderen Gruppe, die auch einen Vorteil von der Anlage hat, deren Vorteil mitfinanziert und die andere Gruppe von einer Mitwirkung an der Finanzierung freigestellt wird (BVerwG, Urt. v. 16.9.1981 – 8 C 48/81 – DVBl 1982, 76). Da beitragsrechtlich auch nach der geänderten Rechtslage (§ 7 Abs. 1 und Abs. 7 S. 1 ThürKAG) bereits mit der Möglichkeit der Inanspruchnahme einer Anlage ein Vorteil vorliegt, führte eine reine Gebührenfinanzierung dazu, dass bebaubare, aber an die Anlage nicht angeschlossene Grundstücke einen vom Gesetzgeber anerkannten Vorteil hätten, für dessen Finanzierung sie aber nicht herangezogen würden, weil sie mangels Anschlusses keine Gebühren zahlten. In einer solchen Fallgestaltung finanzierten allein die Gebührenzahler den Vorteil der entsprechenden Grundstückseigentümer mit. Ist der Anteil dieser vom Vorteil profitierenden aber nicht zur Finanzierung herangezogenen Grundstücke im Gebiet eines Aufgabenträgers nennenswert hoch und kommt hinzu, dass die Gebühren dadurch wesentlich höher wären, als bei einer Heranziehung dieser Grundstücke im Rahmen einer Beitragszahlung und ist abzusehen, dass dieser Zustand sich in Zukunft nicht ändert, verstieße eine reine Gebührenfinanzierung gegen den Gleichheitssatz (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.9.1981 – 8 C 48/81 – aaO). Im Ergebnis führt die Änderung des Beitragsrechts im Bereich der Finanzierung der Abwasserentsorgung für die Aufgabenträger zu erheblichen Finanzierungsschwierigkeiten und Investitionshemmnissen. Dies haben auch die Vertreter der Aufgabenträger in der mündlichen Verhandlung am 7.10.2008 plausibel dargestellt. bb) Durch die gesetzlichen Beschränkungen ist allerdings noch kein Eingriff in den grundsätzlich unantastbaren Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung erfolgt (vgl. zu den Voraussetzungen oben unter 1. a. bb.). Weder die Selbstverwaltung der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. an sich noch einzelne ihrer Ausprägungen wie die Finanzhoheit, die Satzungshoheit und Ähnliches sind durch die beanstandete Norm (§ 7 Abs. 7 ThürKAG) so stark betroffen, dass sie nur noch scheinbar gewährleistet wären. Die Aufgabe der Abwasserentsorgung ist den Beschwerdeführern zu 1. und 2. nicht ganz entzogen. Sie ist im Ergebnis auch nicht in der Form erschwert, dass sie praktisch kaum noch durchführbar und damit innerlich ausgehöhlt wäre. Die LVerfGE 20

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gesetzliche Regelung betrifft zwar den wesentlichen Aspekt der Aufgabe der Abwasserentsorgung, indem die Finanzierung der hierfür notwendigen Investitionen betroffen ist. In diese wird auch zum Nachteil der Gemeinden, hier der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2., eingegriffen. Anhaltspunkte dafür, dass die Aufgabe dadurch undurchführbar wäre, bestehen indes nicht. cc) Es liegt aber ein Eingriff in den sogenannten Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung vor. Denn es steht fest, dass die Aufgabenträger in der Art und Weise, wie sie ihre Aufgabe durchführen und besonders wie sie diese refinanzieren wollen, beeinträchtigt sind. Dieser Eingriff ist mit dem Recht der Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. auf kommunale Selbstverwaltung nicht vereinbar. (1) Gesetzgeberische Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung sind nicht von vornherein unzulässig. Sie stehen allerdings unter dem Gesetzesvorbehalt nach Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf. Danach müssen Eingriffe in den Randbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung auf Gründen des Gemeinwohls beruhen und dürfen nur soweit in das Recht der Gemeinden eingreifen, wie notwendig ist, um dem überörtlichen Gemeinwohlbelang gerecht zu werden und zur Durchsetzung zu verhelfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 – BVerfGE 79, 127 [153 ff] – Rastede –). Die Thüringer Verfassung grenzt zudem den demokratischen Gesetzgebungsprozess auf Landesebene einerseits und auf örtlicher Ebene andererseits ab. Das folgt aus der umfassenden Regelung des Gesetzgebungsverfahrens in Art. 81 ff ThürVerf und der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung sowie der örtlichen Volksvertretungen andererseits in Art. 91 Abs. 1 und 95 ThürVerf. Es ergibt sich ferner aus dem Demokratiegebot als grundlegendem Verfassungsprinzip (Art. 44 Abs. 1 S. 2 ThürVerf); die Entscheidungen sollen von denen getroffen werden, die von ihnen betroffen sind. Dem widerspräche es, wenn der Landesgesetzgeber eine an überörtlichen Belangen orientierte Entscheidung träfe, die Auswirkungen auf den demokratischen Prozess aber auf die örtliche Ebene verlagerte. (2) Gemessen an diesen Grundsätzen ist der gesetzliche Eingriff nicht gerechtfertigt. Dem Eingriff liegt die Verteilungsentscheidung zugrunde, Nutzungsberechtigte unbebauter oder „minderbebauter“ Grundstücke von Abgabenlasten frei zu halten, solange eine weitergehende Bebauung tatsächlich nicht erfolgt. In dieser Entscheidung liegt ein überörtlicher Gemeinwohlbelang. Die vom Gesetz ausgelösten Folgen führen jedoch dazu, dass die Auswirkungen der landesgesetzlich getroffenen Entscheidung auf den örtlichen Entscheidungsprozess verlagert werden, sie gehen zudem über das zur Erreichung des gesetzlichen Ziels Notwendige hinaus: LVerfGE 20

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Durch die Neuregelung muss bei einer reinen Beitrags- oder einer Mischfinanzierung von Vorhaben von den Gemeinden ein erheblicher Finanzierungsanteil getragen werden. Dies könnten sie nur abwenden, indem sie auf eine reine Gebührenfinanzierung umstellten. Das wäre mit erheblichen Auswirkungen auf die Gebührenhöhe verbunden. Die Folgen einer derartigen Entscheidung auf den demokratischen Willensbildungsprozess wären nur auf örtlicher Ebene spürbar. Dadurch gehen die Folgen der gesetzgeberischen Entscheidung über das zur Zielerreichung Notwendige hinaus. Denn die verbleibenden Finanzierungslücken stellen erhebliche Investitionshindernisse dar, welche die Besorgnis begründen, dass die Aufgabenträger im Bereich der Abwasserentsorgung ihren Aufgaben in Zukunft zwar noch nachkommen, aber Verbesserungen und Erneuerungen von Anlagen nicht in zweckmäßigem Umfang in Angriff nehmen, weil die Finanzierung nicht gesichert ist. Zu Recht hat der Gesetzgeber selbst (LT-Drs. 4/187, S. 24) die Notwendigkeit gesehen, aus verfassungsrechtlichen Gründen einen finanziellen Ausgleich für die Belastungen vorzunehmen. Eine Regelung hierfür wurde aber nur für Altfälle, also für Maßnahmen, die vor dem 1.1.2005 begonnen und durchgeführt wurden, geschaffen. Für Maßnahmen, die nach dem 1.1.2005 begonnen werden, gibt es eine solche Ausgleichsregelung nicht. Dass damit Belange des Gemeinwohls, mithin überörtliche Belange, allein auf Kosten der örtlichen Gemeinschaft geregelt werden, ist nicht gerechtfertigt. b) Die angegriffene Norm ist für nichtig zu erklären (§ 37 Abs. 4 S. 1 ThürVerfGHG). Damit ist die zum 1.1.2005 vorgenommene Gesetzesänderung insoweit gegenstandslos, als sie im Bereich der Abwasserentsorgung das Beitragsrecht geändert hat. Dies hat zur Folge, dass der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes bestehende Rechtszustand hinsichtlich der Abwasserbeiträge wiederhergestellt ist. Zwar ist nicht auszuschließen, dass dem Gesetzgeber außer der Möglichkeit der aufgrund dieser Entscheidung erfolgten Rückkehr zur alten Rechtslage die Möglichkeit offen steht, Gesetzesänderungen mit hinreichender Kompensation etwaiger finanzieller Belastungen der Gemeinden sowie unter Berücksichtigung der Gebote der Systemgerechtigkeit, der Bestimmtheit von Eingriffsnormen und der verfassungsrechtlichen Grenzen rückwirkender Normen vorzunehmen. Gleichwohl kann dies nicht Anlass sein, die Norm nur mit der Verfassung für unvereinbar zu erklären und einen Schwebezustand zu schaffen. Die alte Rechtslage, die durch diese Entscheidung wiederhergestellt wird, ist die verfassungsrechtlich unbedenklichere Lösung. 4. Die Rückzahlungspflicht nach § 21a Abs. 4 ThürKAG idF des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17.12.2004 (GVBl. S. 8, 189 ff) verletzt die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Die Vorschrift ist mit Art. 91 Abs. 2 ThürVerf nicht vereinbar. LVerfGE 20

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Mit dem festgestellten Verstoß der § 21a Abs. 4 ThürKAG zugrunde liegenden Norm des § 7 Abs. 7 S. 2 bis 6 ThürKAG steht zugleich die Verfassungswidrigkeit von § 21a Abs. 4 ThürKAG fest. Die Regelung vollzieht die mit § 7 Abs. 7 ThürKAG beabsichtigten Änderungen für Übergangsfälle. Sie beruhen auf der gegen die Verfassung verstoßenden Änderung im Abwasserbeitragsrecht. Die Vorschrift ist nach § 37 Abs. 4 S. 1 ThürVerfGHG für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären, und dem Gesetzgeber ist Gelegenheit zu geben, die dadurch entstehende Problematik der Rückabwicklung verfassungskonform zu regeln. Anders als bei § 7 Abs. 7 ThürKAG kommt hier eine Nichtigkeitserklärung der angegriffenen Norm nicht in Betracht. Nach Thüringer Recht (§ 37 Abs. 4 S. 1 ThürVerfGHG) stehen anders als im Bundesverfahrensrecht (§ 95 Abs. 3 S. 1 BVerfGG) Nichtigkeits- und Unvereinbarkeitserklärung eines gegen die Verfassung verstoßenden Gesetzes nebeneinander. Dabei kommt die Unvereinbarkeitserklärung vor allem in den Fällen in Betracht, in welchen die durch eine sofortige Außerkraftsetzung der angegriffenen Vorschrift geschaffene Rechtslage nicht verfassungsnäher als die durch die angegriffene Vorschrift selbst geschaffene Rechtslage ist und in welcher dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, eine verfassungskonforme Regelung herbeizuführen. So ist es hier. Entfiele mit sofortiger Wirkung § 21a Abs. 4 ThürKAG, käme unter Umständen eine sofortige Rückzahlungspflicht derjenigen in Betracht, denen aufgrund der Vorschrift schon ihre Beiträge von den Aufgabenträgern zurückerstattet wurden. Dies würfe verfassungsrechtliche Probleme im Abgabenschuldverhältnis auf und hätte auch Abwicklungsprobleme zur Folge. Zur Rückabwicklung der bereits geleisteten Beitragsrückzahlungen kommen mehrere verfassungskonforme Wege in Betracht. Deshalb ist dem Gesetzgeber Gelegenheit zu geben, innerhalb der vorgegebenen Frist eine neue Regelung zu erlassen. Dabei wird er die Überlegungen des Verfassungsgerichtshofes, die im Ergebnis zur Verfassungswidrigkeit von § 7 Abs. 7 ThürKAG geführt haben, zu berücksichtigen haben. Besonders dem Umstand, dass bei der Umgestaltung des Beitragsrechts zur Regelung überörtlicher, landesweiter Belange die finanziellen Folgelasten nicht nachhaltig und in unzumutbarer Höhe allein den Gemeinden auferlegt werden dürfen, ist Rechnung zu tragen. Außerdem sind Belange des Gleichheitsgebots im Bereich des Abgabenrechts ebenso zu berücksichtigen wie der Bestimmtheitsgrundsatz bei belastend eingreifenden Normen. Schließlich müssen die verfassungsrechtlichen Grenzen zeitlich rückwirkender Regelungen Beachtung finden. 5. § 21a Abs. 2 ThürKAG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17.12.2004 (GVBl. S. 889 ff) verletzt die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 91 Abs. 2 ThürVerf und ist nichtig, soweit die Vorschrift die Verpflichtung enthält, Satzungen an § 7 Abs. 7 S. 2 bis 7 ThürKAG idF von Art. 1 des Gesetzes zur Änderung LVerfGE 20

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des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17.12.2004 anzupassen. Das ergibt sich aus der festgestellten Verfassungswidrigkeit des § 7 Abs. 7 S. 2 bis 7 ThürKAG. Es ist mit der Verfassung nicht vereinbar, die Gemeinden zu zwingen, ihre Satzungen an die verfassungswidrige Vorschrift anzupassen. Im Übrigen steht die Vorschrift mit der Verfassung im Einklang, weil es lediglich folgerichtig ist, die Satzungen insoweit anzupassen, als die Änderungen im Recht der Wasserversorgungsbeiträge nachvollzogen werden müssen. IV. Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist gerichtskostenfrei. Da die Verfassungsbeschwerde sich als teilweise begründet erweist, sind den Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2. ihre notwendigen Auslagen teilweise zu erstatten (§ 29 Abs. 1 ThürVerfGHG). Die Entscheidung ist zur Wasserversorgung (III. 1. und 2.) mit 7:2 Stimmen und im Übrigen im Ergebnis einstimmig ergangen.

Sondervotum des Mitglieds des Thüringer Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Manfred Baldus Ich stimme dem Abschnitt III. des Urteils nicht zu. Ich kann die Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs zum Beitragserhebungsverbot nach § 7 Abs. 2 KAG sowie zur Rückzahlungspflicht nach § 21a Abs. 3 KAG nicht mittragen. Im Hinblick auf das Beitragserhebungsverbot nach § 7 Abs. 2 KAG hat der Verfassungsgerichtshof die ihm als Verfassungsgericht obliegende Pflicht außer acht gelassen, den Eingriff des Gesetzgebers in das Recht der Gemeinden auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 91 Abs. 2 der Thüringer Verfassung auf seine Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen (dazu unten I.). Bezüglich der Rückzahlungspflicht nach § 21a Abs. 3 KAG hat der Verfassungsgerichtshof zudem verkannt, dass es sich bei dieser Regelung um eine Norm mit echter Rückwirkung handelt, die den im Rechtsstaatsprinzip enthaltenen Rechtfertigungsmaßstäben nicht genügt (dazu unten II.). I. 1. Der Verfassungsgerichtshof hat bei der Prüfung des in § 7 Abs. 2 KAG geregelten Beitragserhebungsverbotes insbesondere die formalen Prüfungsanforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und damit die ihm obliegende

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Überprüfungspflicht außer Acht gelassen, die er in früheren Entscheidungen zum Teil selbst ausgearbeitet hat. Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung aus dem Jahre 1996 zum Gesetz zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte ausgeführt, er habe im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung „umfassend nachzuprüfen“, „ob der Gesetzgeber den entscheidungserheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt“ und dem Gesetz zugrunde gelegt hat (ThürVerfGH, Urt. v. 18.12.1996, Az. 2/95, 6/95 – Neugliederungsgesetz, zitiert nach Juris, Rn. 125). Der Verfassungsgerichtshof hat sich dabei auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gestützt, in der mehrfach die Pflicht betont wurde nachzuprüfen, ob der Gesetzgeber den für seine Maßnahmen erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt und dem Gesetz zugrunde gelegt und ob er alle Gemeinwohlgründe sowie die Vorteile und Nachteile der gesetzlichen Regelung umfassend und in nachvollziehbarer Weise abgewogen habe. Nur soweit über Wertungen und Prognosen zu befinden sei, müsse die Nachprüfung des Gerichts sich darauf beschränken, ob die Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar seien oder der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprächen (BVerfGE 50, 50, 52 – Laatzen; E 76, 107, 121 f – Landesraumordnungsprogramm; E 86, 90, 109 – Papenburg). Es ist kein Grund ersichtlich, dass der Verfassungsgerichtshof sich an diese Überprüfungspflicht nur bei Neugliederungsmaßnahmen gebunden sieht, die sich auf eine einzelne Gemeinde oder auf einige wenige Gemeinden auswirken. Vielmehr ist er an diese Pflicht erst recht dann gebunden, wenn nicht nur eine oder einige wenige, sondern alle Gemeinden des Freistaates durch eine Regelung des Gesetzgebers betroffen sind. Insoweit gilt allgemein: Je intensiver ein Eingriff ist bzw. je mehr natürliche oder juristische Personen durch einen Eingriff in ihren Rechten beschränkt werden, desto größer muss die Gewissheit hinsichtlich der den Eingriff tragenden sachverhaltsbezogenen Prämissen sein. 2. Der Gesetzgeber hat zur Begründung seines Gesetzes zur Neuregelung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und damit auch des Beitragserhebungsverbotes darauf verwiesen, dass „der Immobilienmarkt in Thüringen eingebrochen“ und „die Grundstückspreise allein in den Jahren 2000 bis 2002 durchschnittlich um etwa 15 vom Hundert gesunken“ seien; zudem hat er ausgeführt, „wie die mangelnde Akzeptanz der Bevölkerung“ zeige, handele es sich um ein Problem von überörtlicher Bedeutung, das flächendeckend vom Landesgesetzgeber gelöst werden“ müsse (LT-Drs. 4/187, S. 15). 3. Der Verfassungsgerichtshof hat diese Prämissen des Gesetzgebers unter Ausblendung seiner eigenen Rechtsprechung nicht weiter überprüft. An der insoweit zentralen Stelle seines Urteils begnügt sich der Verfassungsgerichtshof allein mit der Behauptung, Fehler in der Einschätzung des Gesetzgebers seien nicht erkennbar. Er ergänzt diese Behauptung lediglich um den HinLVerfGE 20

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weis, die Situation der Aufgabenträger nach der politischen Wende und der Zustand der Anlagen der Wasserver- und der Abwasserentsorgung seien in der öffentlichen Diskussion nicht umstritten (S. 32 des Urteilsumdrucks). Worauf sich die Behauptung stützt, Fehler in der Einschätzung des Gesetzgebers seien nicht erkennbar, lässt der Verfassungsgerichtshof offen. Hätte der Verfassungsgerichtshof die allgemein anerkannten und von ihm selbst bejahten Prüfmaßstäbe herangezogen, so hätte der Gerichtshof sich insbesondere mit den Ausführungen des Gesetzgebers in der Gesetzesbegründung auseinander setzen müssen. Konkret wäre nachzuprüfen gewesen, – welche Annahmen der Folgerung des Gesetzgebers zugrunde lagen, der Grundstücksmarkt in Thüringen sei „eingebrochen“, – auf welchem Zahlenmaterial die Feststellung des Gesetzgebers beruhte, die Grundstückspreise seien allein in den Jahren 2000 bis 2002 um durchschnittlich 15% gesunken und vor allem, – wie valide diese Zahlen waren. Zudem wäre es Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs gewesen zu klären, ob und, falls ja, warum sich die „15%-Verlust-These“ des Gesetzgebers lediglich auf die Werte des Jahres 2000 als Ausgangsgrößen bezog und die Werte, die die Grundstücke in den Jahren davor, etwa 1995, 1990 oder 1989 hatten, gänzlich ausgeblendet wurden. Da es unstreitig sein dürfte, dass die Grundstücke nach der Wende regelmäßig eine bedeutende Wertsteigerung erfahren haben, kann nicht ausgeschlossen werden, dass diese Wertverlustthese bei Berücksichtigung eines Zeitraums, der bis in das Jahr 1990 oder 1989 reicht, gänzlich an Aussagekraft verloren hätte. Außerdem hätte der Verfassungsgerichtshof ermitteln müssen, wie sich der Grundstücksmarkt zumindest im Jahr 2003 entwickelt hat, also in dem Jahr, bevor der Gesetzgeber mit der Novellierung des Kommunalabgabengesetzes begonnen hat. Es ist nicht auszuschließen, dass die „15%-Verlust-These“ des Gesetzgebers auch dadurch eine Relativierung erfahren hätte. Schließlich hätte der Verfassungsgerichtshof die pauschale Annahme des Gesetzgebers von der „mangelnden Akzeptanz der Bevölkerung“ hinsichtlich des Kommunalabgabensystems einer Überprüfung unterziehen müssen. Statt dessen hat der Verfassungsgerichtshof ohne Nachfrage und ohne weitere Überprüfung die These des Gesetzgebers hingenommen, es habe sich um ein Problem von überörtlicher Bedeutung gehandelt, das „flächendeckend vom Landesgesetzgeber“ hätte gelöst werden müssen. 4. Der Verfassungsgerichtshof hat eine solche Überprüfung aber nicht nur unterlassen. Er hat sein Unterlassen auch nicht begründet. Mir selbst ist bislang kein Fall bekannt, in dem ein Verfassungsgericht die für die Anwendung des VerLVerfGE 20

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hältnismäßigkeitsgrundsatzes so fundamentale und von ihm selbst ja in früherer Rechtsprechung bejahte Überprüfungspflicht so sehr ignoriert hat und sich angesichts der drängenden Frage nach einer Begründung für dieses Unterlassen in ein so lautes Schweigen hüllt. 5. Nur der Vollständigkeit halber weise ich darauf hin, dass die Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs, mit denen er die Verhältnismäßigkeit des Beitragserhebungsverbotes (S. 33 ff des Umdrucks) darzulegen versucht, schon deswegen nicht überzeugen können, weil sie auf unüberprüften Sachverhaltsannahmen beruhen. II. Die Pflicht zur Rückzahlung von bereits gezahlten Beiträgen nach § 21a Abs. 3 S. 1 KAG verstößt gegen das Rechtsstaatsprinzip in Gestalt des Verbotes von Gesetzen mit echter Rückwirkung. Dieses Rückwirkungsverbot hat der Gesetzgeber auch bei Eingriffen in die verfassungsrechtlich gewährleistete Garantie kommunaler Selbstverwaltung zu beachten (vgl. dazu S. 35 f des Urteilsumdrucks). 1. § 21a Abs. 3 S. 1 KAG ordnet an, dass Beiträge für Wasserversorgungseinrichtungen, die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer KAG und des Thüringer Wassergesetzes bereits gezahlt worden sind, von den Aufgabenträgern unverzinst zurückgezahlt werden müssen. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass durch die von den Grundstückseigentümern bereits geleisteten Zahlungen der Beiträge die festgesetzten Ansprüche aus dem Beitragsschuldverhältnis erloschen sind. Dies ergibt sich aus dem Verweis des KAG auf die Abgabenordnung (§ 15 Abs. 1 Nr. 2b KAG iVm § 47 AO). Das Erlöschen bedeutet, dass das Beitragsschuldverhältnis beendigt wird und wegfällt. Der zuvor festgesetzte Anspruch geht unter; er ist folglich nicht mehr existent (vgl. Pahlke/Koenig Abgabenordnung, § 47, Rz. 2). 2. Vor diesem Hintergrund verkennt der Verfassungsgerichtshof, dass von § 21a Abs. 3 KAG eine echte Rückwirkung ausgeht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind belastende Gesetze, die in „schon abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten“ wegen Verstoßes gegen das im Rechtsstaatsprinzip enthaltene Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes regelmäßig verfassungswidrig (BVerfGE 30, 392, 401 mzN). Bei der Unterscheidung zwischen „echter“ Rückwirkung, die auch als „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“, und „unechter“ Rückwirkung, die auch als „tatbestandliche Rückanknüpfung“ beschrieben wird (BVerfGE 97, 67, 78 f), handelt es sich um die Unterscheidung des tatbestandlichen Anwendungsbereichs einer Norm von dem zeitlichen Bereich ihrer Rechtsfolgenanordnung. Es kommt LVerfGE 20

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also darauf an, ob die Rechtsfolgen einer Norm „für einen bestimmten, vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten sollen“ (BVerfGE 72, 200, 242; 97, 67, 78 f). Ist dies der Fall, beziehen sich mithin die Rechtsfolgen einer Norm auf die Zeit vor ihrer Verkündung, so liegt eine echte Rückwirkung vor (BVerfGE aaO). Genau eine solche Änderung der Rechtsfolgenlage wird durch § 21a Abs. 3 KAG bewirkt. Bis zum Inkrafttreten dieser Norm schloss sich an den Tatbestand, als Grundstückseigentümer Einrichtungen der Wasserversorgung in Anspruch nehmen zu können, die Rechtsfolge der Entstehung eines Beitragsschuldverhältnisses mit entsprechender Zahlungspflicht an. Diese Rechtsfolge entfiel aber in dem Augenblick der Änderung des Kommunalabgabengesetzes mit den Regelungen des Beitragserhebungsverbotes nach § 7 Abs. 2 KAG und der Rückzahlungspflicht nach § 21a Abs. 3 KAG. An den Tatbestand, als Grundstückseigentümer Einrichtungen der Wasserversorgung in Anspruch nehmen zu können, schließt sich nun nicht mehr die Rechtsfolge der „Entstehung eines Beitragsschuldverhältnis mit Zahlungspflicht“ an. Vielmehr wird diese Rechtsfolge ersetzt durch die von § 21a KAG neu angeordnete Rechtsfolge, die in der Vergangenheit erfolgten Zahlungen in Erfüllung der Beitragsschuldverhältnisse wieder rückgängig zu machen. 3. Der Verfassungsgerichtshof hat die Annahme einer echten Rückwirkung mit dem Argument verneint, es handele sich nicht um die Rückabwicklung eines abgeschlossenen Vorgangs, da die Rückzahlungsregelung „in den vom Aufgabenträger aufgestellten Gesamtplan der Finanzierung der jeweils getätigten Investition“ eingriffe; und außerdem sei „vorliegend weder vorgetragen noch sonst für den Thüringer Verfassungsgerichtshof offenkundig, dass die Finanzierung auch nur in einem einzigen Fall bereits vollständig abgeschlossen wäre“ (S. 40 des Umdrucks). Diese Argumentation überrascht in zweierlei Hinsicht. a) Indem der Verfassungsgerichtshof bei der Frage nach dem Maßstab für die Annahme einer echten Rückwirkung auf den „Gesamtplan der Finanzierung der jeweils getätigten Investition“ abstellt, zieht er nicht nur ohne weitere Begründung ein außerordentlich abstraktes und hochstufiges Kriterium heran, das nur schwer handhabbar sein dürfte. Vor allem aber führt dieses Kriterium dazu, dass der Zeitpunkt, von dem an der Vertrauensschutz gegenüber rückwirkenden Gesetzen eintritt, nun von einem Verhalten des Gesetzesadressaten – hier also vom Verhalten der Gemeinden – selbst abhängt. Entwickelt etwa eine Gemeinde einen „Gesamtplan der Finanzierung“ mit einer relativ kurzen Laufzeit, so kommt sie früher in den Genuss des Vertrauensschutzes als eine Gemeinde, die eine längere Laufzeit zu Grunde legt. Wenn es also durch zügige Bescheidung und ggf. Durchsetzung der Ansprüche im Wege der Vollstreckung gelingt, den Zweck der Finanzierung öffentlicher EinLVerfGE 20

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richtungen zu erreichen, so setzte der durch das Rückwirkungsverbot gewährleistete Vertrauensschutz ein – anderenfalls nicht. Dies bedeutet: Der Verfassungsgerichtshof bürdet mit dieser kurios anmutenden Konstruktion dem Gesetzesadressaten – hier den Gemeinden – die Last auf, selbst aktiv zu werden, um ein möglichst großes Maß an Vertrauensschutz zu genießen. Das durch das Rechtsstaatsprinzip statuierte Rechtsgut „Vertrauen in den Bestand der Rechtsordnung“ steht nun unter dem Vorbehalt eines entsprechenden Verhaltens des Normadressaten. Damit wird der verfassungsrechtlich gewährleistete Vertrauensschutz in einer nicht akzeptablen Weise entwertet. b) Die Argumentation des Verfassungsgerichtshofs ist aber noch aus einem zweiten Grunde prekär. Der Verfassungsgerichtshof verneint die Frage der echten Rückwirkung auch mit dem Argument, es sei weder vorgetragen noch sonst für den Gerichtshof offenkundig, dass die Finanzierung auch nur in einem Fall bereits vollständig abgeschlossen wäre (S. 40 des Umdrucks). Diese Feststellung überrascht deshalb, weil sie in einem krassen Widerspruch zu Äußerungen in der veröffentlichten Literatur steht. So ist etwa hinzuweisen auf eine Veröffentlichung von Herrn Rechtsanwalt Klaus Vetzberger aus dem Jahre 2005. Darin weist der damalige Geschäftsführer des Thüringer Landkreistages darauf hin, dass ein Drittel der bis zum 31.12.04 entstandenen Wasserbeiträge bereits realisiert werden konnten und im Kreis Sonneberg „z.B.“ die Beitragsfinanzierung schon abgeschlossen gewesen sei (LKV 2005, 156, 157, Fn. 17). Warum der Verfassungsgerichtshof dennoch jene Feststellung getroffen hat, bleibt mir unerfindlich. 4. Der Verfassungsgerichtshof meint schließlich, selbst wenn es sich bei der Rückzahlungsregelung des § 21a Abs. 3 KAG um eine Norm mit echter Rückwirkung handele, stünden dieser keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen. Dabei geht auch der Verfassungsgerichtshof von der anerkannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. die Zitate dieser Rechtsprechung auf den S. 40 f des Umdrucks) aus, dass ein Vertrauen in den Bestand der ursprünglichen Rechtsfolgenlage nur dann nicht schutzwürdig ist, wenn – zu dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz bezogen wird, mit der Regelung „gerechnet werden musste“, der Gesetzgeber sich also entsprechend geäußert oder das Gesetz schon beschlossen hat, – „das geltende Recht verworren und unklar war“ oder – „durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht wurde“ (BVerfGE 95, 64, 87). Davon ausgehend verneint der Verfassungsgerichtshof die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Gemeinden mit dem Argument, eine Rückwirkung sei dann LVerfGE 20

Thüringer Kommunalabgabengesetz – Wasserversorgung/Abwasserentsorgung

521

nicht verfassungswidrig, wenn – wie hier – durch die Regelung „nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht“ werde (S. 41 des Umdrucks). Dieses Argument kann schon wegen der Statuierung eines Erstattungsanspruchs im neuen § 21a Abs. 5 KAG nicht überzeugen. Denn mit dieser Statuierung hat der Gesetzgeber selbst zum Ausdruck gebracht, dass der Schaden erheblich ist, den die Gemeinden durch die rückwirkenden Rückzahlungspflichten erleiden. Anderenfalls hätte dieser Schaden nämlich nicht durch einen Erstattungsanspruch gemildert werden müssen. Die Argumentation des Verfassungsgerichtshofs hätte allenfalls dann tragen und dazu führen können, die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Gemeinden zu verneinen, wenn sich der Erstattungsanspruch der Gemeinden nach § 21a Abs. 5 KAG nicht nur auf die Aufwendungen erstreckte, die den Gemeinden „unmittelbar“ durch das Beitragserhebungsverbot und die Rückzahlungspflicht entstanden sind. Doch durch die Beschränkung des Erstattungsanspruchs auf diese unmittelbar entstehenden Aufwendungen haben allein die Gemeinden die mittelbaren Lasten zu tragen, etwa erhöhte Kosten durch den Einsatz von Personal für die Abwicklung der Rückzahlungen, sonstige Verwaltungskosten oder Kosten für die Durchführung von Gerichtsverfahren, die durch die rückwirkende Rückzahlung veranlasst wurden. Der Verfassungsgerichtshof begnügt sich hier aber allein mit Feststellung, es handele sich um einen ganz unerheblichen Schaden. Und dabei unterlässt der Verfassungsgerichtshof wiederum zu überprüfen, in welchem konkreten Ausmaß die Kommunen belastet werden – und dies, obwohl es sich um benenn- und auch bezifferbare Größen handelt. Insgesamt betrachtet behandelt der Verfassungsgerichtshof die Gemeinden hier wie eine nachgeordnete Behörde und nicht wie eine durch eigene Verfassungsrechte geschützte Körperschaft des öffentlichen Rechts. Dieser verfassungsrechtliche Status der Gemeinden hätte hier deren Freiheit geschützt, selbst zu entscheiden, ob sie in Folge eines Beitragserhebungsverbotes und einer Umstellung auf ein Gebührensystem die schon eingenommenen Beiträge zurückzahlen oder diese bei der zukünftigen Erhebung von Gebühren in Form einer Anrechnung berücksichtigen, etwa in Gestalt einer Gebührenminderung oder einem teilweisen Gebührenerlass. Durch die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs zur Rückzahlungspflicht wird den Gemeinden abverlangt, „eine standardisierte Struktur kommunaler Pflichtaufgaben abzuarbeiten“ und damit werden sie zu „staatlichen Filialunternehmen degradiert“ (vgl. ThürVerfGH, Urt. v. 21.6.2005 – VerfGH 28/03 –, Finanzausgleich, Rn. 139). III. Es steht mir als Mitglied des Verfassungsgerichtshofs nicht an, darüber zu spekulieren, welche Beweggründe für die Abkehr des Verfassungsgerichtshofs von den allgemein anerkannten und von ihm selbst in früherer Rechtsprechung zu LVerfGE 20

522

Thüringer Verfassungsgerichtshof

Grunde gelegten Maßstäben ausschlaggebend waren. Es ist der betroffenen und interessierten Öffentlichkeit sowie der Fachwelt überlassen, das Ausmaß der Divergenz zwischen diesen Maßstäben und der heutigen Entscheidung des Gerichtshofs abschließend zu bewerten.

Sondervotum des Mitglieds des Thüringer Verfassungsgerichtshofs Dr. Hartmut Schwan Soweit das Urteil die Klage ohne weitere Sachverhaltsermittlungen und ohne Prüfung des Gebots der Systemgerechtigkeit abweist, folge ich dem nicht. Das Gericht hätte feststellen müssen, ob der Gesetzgeber bei der Annahme, die Grundstückseigentümer seien vor finanzieller Überforderung zu schützen, von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist. Es hätte außerdem prüfen müssen, ob die neue Regelung dem Gebot der Systemgerechtigkeit entspricht. Beides ist unterblieben. Die Klage gegen die Bestimmungen im Bereich der Wasserversorgung ist deshalb nicht entscheidungsreif. Zuzustimmen ist der Forderung, dass die gesetzliche Neuregelung auf Gründen des Gemeinwohls beruhen muss. Diese Notwendigkeit folgt bereits aus der allgemeinen Gemeinwohlbindung des Landtags in Art. 53 Abs. 3 ThürVerf, wonach jeder Thüringer Abgeordnete die Pflicht hat, sich für das Wohl des Landes und aller seiner Bürger einzusetzen. Der Gesetzgeber hat sich folglich zwingend am jeweils zu konkretisierenden Gemeinwohl auszurichten. Dabei obliegt es in erster Linie ihm, zu entscheiden, ob eine bestimmte gesetzliche Regelung eines Sachverhalts dem Wohl des Landes dient. Er hat einen weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum. Dem entspricht eine eingeschränkte Kontrollbefugnis des Verfassungsgerichts. Zu Recht geht auch das Urteil zunächst von diesen herkömmlichen Grundsätzen aus. Allerdings werden im Urteil weder die vom Gesetzgeber zu beachtenden Grenzen vollständig genannt noch die angeführten umfassend geprüft. Der Gesetzgeber ist nicht völlig frei darin, zu bestimmen, was Gemeinwohl ist. Er hat den unbestimmten Rechtsbegriff zu konkretisieren und dabei die verfassungsrechtlichen Grenzen zu beachten. Hierzu muss er ein mit den Wertungen der Thüringer Verfassung zu vereinbarendes Ziel erarbeiten und hieraus Grundsätze und Leitlinien entwickeln. Diese müssen ihrerseits die Einzelmaßnahmen rechtfertigen. Das gewählte gesetzgeberische Konzept muss geeignet und erforderlich sein, um das Reformziel zu erreichen. Der Gesetzgeber muss es in einer dem verfassungsrechtlichen Gebot der Systemgerechtigkeit entsprechenden Weise umsetzen. Das Abwägungsergebnis darf zu den verfolgten Zielen nicht deutlich außer Verhältnis stehen oder von willkürlichen Gesichtspunkten oder Differenzierungen LVerfGE 20

Thüringer Kommunalabgabengesetz – Wasserversorgung/Abwasserentsorgung

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beeinflusst sein. Soweit die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden betroffen ist, ist es erforderlich, dass der Gesetzgeber überörtliche Interessen verfolgt. Bei der danach eingeschränkten verfassungsrechtlichen Prüfung hat sich das Gericht an der Gesetzesbegründung zu orientieren. Überprüft werden kann und muss, ob der relevante Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt ist sowie, ob anhand dieses Sachverhalts alle sachlichen Belange berücksichtigt und angemessen abgewogen wurden. Soweit im Urteil als – einzig untersuchte – legitime gesetzgeberische Ziele die finanzielle Entlastung und der Schutz der Eigentümer vor finanzieller Überforderung genannt werden, fehlt es an einer überzeugenden Begründung bzw. den erforderlichen Feststellungen zum Sachverhalt. Die im Urteil vertretene Auffassung, die angegriffene Bestimmung beruhe bereits deshalb auf Gründen des Gemeinwohls, weil der Gesetzgeber ein überörtliches Interesse verfolgt und landesweit geregelt habe, greift zu kurz. Es ist nicht zutreffend, dass alle überörtlichen Interessen zugleich Gemeinwohlinteressen sind. Das Urteil verkennt, dass die Zuordnung des Regelungsgegenstandes zu den überörtlichen Angelegenheiten nur im Hinblick auf die Selbstverwaltungsgarantie eine zusätzliche Bedingung für verfassungskonforme Gesetzgebung ist. Von den übrigen Voraussetzungen der Gemeinwohlverpflichtung wird damit nicht entbunden. Mindesterfordernis im Hinblick auf das Gemeinwohl ist, dass der Gesetzgeber nicht nur private, sondern öffentliche Interessen verfolgt. Die finanzielle Entlastung der Grundstückseigentümer betrifft kein Gemeinschaftsgut, sondern dient zunächst nur Privatinteressen, auch wenn diese nachdrücklich in der Öffentlichkeit verfolgt werden. Eine Einstufung als öffentliches Interesse bedarf deshalb zusätzlicher Feststellungen. Hieran fehlt es. Es könnte allenfalls der geltend gemachte Schutz der Grundstückseigentümer vor finanzieller Überforderung durch Mehrfachbelastung als im öffentlichen Interesse liegend in Betracht kommen. Auch hier wird nicht begründet, weshalb neben dem privaten zugleich von einem öffentlichen Interesse auszugehen ist. Jedenfalls setzt der Belang voraus, dass die alte Gesetzeslage tatsächlich für eine nennenswerte Zahl von Grundstückseigentümern zu unzumutbaren finanziellen Belastungen führt. Dies ist nicht dargelegt. Untersuchungen zum Umfang der finanziellen Überforderung liegen dem Verfassungsgericht nicht vor. Diese waren jedoch schon deshalb veranlasst, weil sich in Thüringen ein Großteil der Wohnungen nicht im Eigentum von Privatpersonen befindet. Es ist deshalb offen, ob der Gesetzgeber bei der Festlegung des Ziels, die Grundstückseigentümer vor finanzieller Überforderung zu schützen, von einem richtigen Sachverhalt ausgegangen ist. Folglich wären hierzu weitere Ermittlungen erforderlich gewesen. Die Sache ist insoweit nicht entscheidungsreif. Unterstellt, der Gesetzgeber verfolgte mit dem Beitragserhebungsverbot im Bereich der Wasserversorgung ein legitimes, dem Wohl des Landes dienendes Ziel, bestehen gegen die Neuregelungen insgesamt auch im Hinblick auf das vom LVerfGE 20

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Thüringer Verfassungsgerichtshof

Gesetzgeber verfassungsrechtlich zu beachtende Gebot der Systemgerechtigkeit Bedenken. Es fehlt die notwendige Prüfung, ob dem Gebot der Systemgerechtigkeit genügt ist. Hierzu besteht Anlass. Mit den Neuregelungen im Bereich der Wasserversorgung und der Abwasserentsorgung wendet sich der Thüringer Landesgesetzgeber in zweifacher Hinsicht vom herkömmlichen Refinanzierungssystem ab. Zum einen verwendet er im Bereich der Wasserversorgung einen anderen Vorteilsbegriff als den bisherigen. Er knüpft an die tatsächliche Nutzung, nicht mehr an die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtung an. Zum anderen bleibt der Anschlussvorteil der Grundstücke – trotz des formell beibehaltenen ursprünglichen Vorteilsbegriffs im Bereich der Abwasserentsorgung – in beiden Bereichen unabgeschöpft. Bei der Wasserversorgung geschieht dies durch das Beitragserhebungsverbot und bei der Abwasserentsorgung durch das Hinausschieben der Fälligkeit der Beitragsschuld. Durch die Privilegierung der nicht angeschlossenen Grundstücke wird faktisch der rechtlich im Bereich der Abwasserentsorgung beibehaltene Vorteilsbegriff unterlaufen. Danach sind die rechtlichen Anknüpfungspunkte für die Kostenerhebung im Bereich der Wasserversorgung einerseits und im Bereich der Abwasserentsorgung andererseits unterschiedlich. Soweit im Bereich der Abwasserentsorgung rechtlich der Vorteilsbegriff beibehalten wird, faktisch aber der Anschlussvorteil nicht abgeschöpft wird, ist die Regelung in sich widersprüchlich. Angesichts der festgestellten Widersprüchlichkeit hätte Anlass bestanden, der Frage nachzugehen, ob die Gesamtregelung dem Gebot der Systemgerechtigkeit entspricht. Überzeugende Gründe für die unterschiedliche Regelung im Bereich der Wasserversorgung und im Bereich der Abwasserentsorgung sowie den dort vorhandenen Widersprüchen lassen sich der maßgeblichen amtlichen Begründung nicht entnehmen.

LVerfGE 20

Sachregister

525

Sachregister Abfallwirtschaft

Aufgabenübertragung 341, 345 f Schutzpflichten 340

Abgabenschuldverhältnis

Abgabegerechtigkeit 498 Beitragserhebung 505 f Beitragsrückzahlung 508 f Festsetzungsverfahren 506 Feststellungsverfahren 506 Gleichbehandlungsgebot 498

Abgabenvorbehalt

Volksbegehren 52, 56

Abgeordnetenentschädigung

Anpassung 8 Besteuerung 4 f Bruttomodell 9 Demokratieprinzip 15 Funktionszulagen 5 ff, 12 Gleichbehandlungsgebot 11 f, 14 Höhe 13 Indexierungsverfahren 8 f, 11 ff, 15, 19 f Kostenpauschale 5, 8 ff, 14, 20 Organstreitverfahren 3 ff Parlamentsautonomie 12 Pauschalierung 5 Reisekostenpauschale 5, 9 Tagegeldpauschale 5, 9 Teilzeitparlament 7, 12 ff Vollzeitparlament 12, 14

Abgeordnete(r)

Abgeordnetenentschädigung 3 ff Abstimmungsrecht 262 ff, 267, 472 Aufwandsentschädigung 4 f Beteiligtenfähigkeit 11, 97 Mandatsausübung, freie und gleiche 14 Ordnungsmaßnahmen 262, 265 Organstreitverfahren, Antragsbefugnis 11, 98 Rederecht 260, 262 ff, 267 Redeunterbrechung 263

Rüge, parlamentarische 263 Sachruf 263 Sitzungsausschluss 256, 259 ff Stimmabgabe, Recht auf s Abstimmungsrecht Wortentziehung 263, 268

Abwasserentsorgung

Beitragsfinanzierung 512 Beitragspflicht 485, 506, 509 ff Gebührenfinanzierung 510 ff Investitionsaufwand 510 f, 513 Mischfinanzierung 512 Refinanzierung 510 Selbstverwaltung, kommunale 482 ff, 490, 503, 509 ff Selbstverwaltungsgarantie 493, 495 Verhältnismäßigkeit 503 f, 506 f Vorteilsbegriff 524

Allgemeines Persönlichkeitsrecht

Minderjährigenschutz 89 Sorgfaltsmaßstab 89

Anhörungsrüge

Aussichtlosigkeit des Rechtsbehelfs 76 rechtliches Gehör 76 Rechtswegerschöpfung 129

Anstalt des öffentlichen Rechts

Grundrechtsfähigkeit 26 f

Arbeitslosenhilfe

Bemessungsentgelt 102, 104

asset backed commercial papers

Ausfallrisiko 351 ff, 363 Landesbank 350 f Zweckgesellschaften 350, 355

asset backed securities

Landesbank 350 ff, 389 Refinanzierung 355

Aufwandsentschädigung

Abgeordnete(r) 4 Anpassung 8 Steuerfreiheit 5

526

Sachregister

Ausländerwahlrecht

Bezirksversammlungswahlen 180, 190 f Demokratieprinzip 180 f

Baden-Württembergisches Abgeordnetengesetz

Abgeordnetenentschädigung 4 ff

Baugenehmigung

Legalität, formelle 232 f, 235 ff Legalität, materielle 233

Bauliche Anlagen

Bestandsschutz 226 ff, 242 f

Baunutzungsuntersagung

Eilbedürftigkeit 231 einstweiliger Rechtsschutz 238 f Grundrechtsklage 228 Grundrechtsverletzung 239 f Verwirkung 232 f, 236, 241, 243

Beihilfe, gemeinschaftsrechtliche

Bodenschutz

Aufgabenübertragung 341, 345 f

Brandenburgisches Landespersonalvertretungsgesetz

Gesetzgebungskompetenz 109, 111 Mitbestimmung 106 ff, 110 soziales Grundrecht 110, 112

Brandenburgisches Schulgesetz

Gleichheitsgebot 121 Mitbestimmung 106, 116 f, 120 Personal, sonstiges 119

Bremische Bürgerschaft 168 Bremisches Wahlgesetz

Fünf-Prozent-Klausel 153 Fünf-Prozent-Klausel (Bremerhaven) 143 ff, 153 Kumulieren 143 Panaschieren 143 Wahlrechtsgleichheit 156 f

Wirtschaftsförderung 368

Buchführung, doppelte

Volksbegehren 23 ff

Budgetinitiative

Berliner Abstimmungsgesetz Berliner Kindertagesförderungsgesetz

Volksbegehren 47 ff

Berufsfreiheit

Veröffentlichungspflicht 27

Bestandsschutz

s.u. Bauliche Anlagen Eigentumsgarantie 242 f

Bestimmtheit

Normenkontrolle 122, 124

Beweisantrag

Ablehnung 200, 205 f Erheblichkeit 206 Grundrechtsverletzung 200, 204 f rechtliches Gehör 205 f Sachkunde, eigene 202 f, 207 f Sachverständigengutachten 198, 200 Verspätung 198, 206

Bezirke

Gebietskörperschaften 176 Verwaltungseinheiten 187

Bezirksversammlungen

Ausländerwahlrecht 180 Kommunalwahlen 178 Legitimation, demokratische 180 Staatsgewalt 176, 178 ff Unionsbürgerwahlrecht 188 Wahlrecht 174, 176, 183

s.u. Doppik

Haushaltsplan 55 Regierung 62

Budgetrecht

Bürgschaften 373 f Finanzierungsverantwortung 385 Finanzmarktgeschäfte 350 Garantieerklärung 361 f, 366 ff Garantien 373 f Gewährleistungsübernahme 373 f, 376 f Haushaltsplan 54 f, 65 Haushaltsvorbehalt 61 Höchstbetragsgarantie 371 f Kreditaufnahme 373 f Kreditausschuss, Handeln im 381 f Kreditlinie 350 ff, 365 f Kreditlinienerweiterung 386 ff Legitimation, demokratische 383 Organstreitverfahren 348 ff Parlament 65 Regierungskontrolle 372, 383 Veranschlagungspflicht 384 Volksgesetzgebung 52, 54, 56 f Vorwirkungen auf künftige Haushaltsperioden 384 f, 389, 392

Bundesfreundliches Verhalten

Kompetenzausübungsschranke 33 f

Sachregister Bund-Länder-Verhältnis

Gesetzeskompetenz 34 f

Bürgerliches Recht

DNA-Gutachten

Wiederaufnahmeantrag 127 f, 131 f

Volksbegehren 32 f

Doppelte Buchführung

s.u. Ehrenämter, kommunale

Doppik

Bürgermeister

Bürgschaftsrichtlinien

Gewährleistungsübernahme 357, 364, 369, 380

Bürgschaftsrücklage

Haushaltsplan 357 Landesbank 360, 363, 368

Bürgschaftswahl

Fünf-Prozent-Klausel 143 ff

Chancengleichheit der Wahlbewerber

s.u. Doppik

Ausgleich, finanzieller 277, 280 Gemeindehaushaltsrecht 271 ff Haushaltsführung 277, 288 Haushaltshoheit 286, 288 f Inputsteuerung 271, 289 Konnexitätsprinzip 274 f Mehrkosten 274, 276, 278, 289 f Organisationshoheit 286, 288 f Outputsteuerung 271, 277, 289 Rechnungsführung 277, 288 Steuerungsgewinne 279

Fünf-Prozent-Klausel, Wiedereinführung 155 ff, 160 f, 163 ff, 169

Effektiver Rechtsschutz

öffentliches Recht 33

Ehrenämter, kommunale

Selbstverwaltungsaufgaben 408, 467

Eigentumsgrundrecht

Gebietsreform 296, 317, 323, 331 f

Eigentumsrecht

Volksgesetzgebung 36, 49 f, 56, 60 f, 65 f

Einheitsgemeinden

Daseinsvorsorge

DDR-Kommunalverfassung

Demografische Entwicklung Demokratie, direkte Demokratieprinzip

Verfahrensbeschleunigung 201 Gebietsreform 414, 427 f, 433 Gemeinwohl 434 Jagdrecht 400, 402

Veröffentlichungspflicht 27 Demokratiegebot 435 Gebietsreform 406, 408 f, 411, 430 f, 442, 449, 468 Kernverwaltung 431 Mindesteinwohnerzahl 413, 438 ff Organisationshoheit 413 Ortschaftsverfassung 413 Wirtschaftlichkeit 411, 427, 449

Abgeordnetenentschädigung 15 Gebietsreform 472 Gleichheit der Wahl 156 Haushaltsvorbehalt 54 Volksbegehren, Abrücken von 156 Volksgesetzgebung, finanzwirksame 65, 67

Einsichtsfähigkeit

s.u. Disziplinarverfahren

Erlaubnisverfahren

Fünf-Prozent-Klausel 162, 164 Gemeindevertretung, Funktionen 165

Ermessensfehler

Dienstvergehen

Direktwahl des Bürgermeisters

Disziplinargewalt

Minderjährigenhaftung 89 f Verwaltungsgerichtsverfahren, anschließendes 217 Gesetzesbestimmung, unlängst in Kraft getretene 217

s.u. Ordnungsgewalt, parlamentarische

Ermittlungsverfahren

Dienstvergehen 196 f, 199, 202, 206 Schwerbehindertenvertretung, Beteiligung 201, 203 ff

Eröffnungsbilanz

Disziplinarverfahren

527

Arbeitsleistung, Täuschung über 196 f Haushaltswesen 276

Erschließung

Beitragspflicht 506

528

Sachregister

Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung

Gebietsreform 447

Europäische Strafvollzugsgrundsätze

Haftbedingungen 78

Europarecht

Anwendungsvorrang 186 Unionsbürgerwahlrecht 176, 187 f

Europawahlen

Wahlrecht 176 f

Finanzausgleich, kommunaler

Finanzgarantie 280

Finanzhoheit

Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft 289 f Selbstverwaltungsrecht, kommunales 338, 486 f, 501

Forstwirtschaft

Aufgabenübertragung 345, 347

Fraktion

Oppositionsfraktion 448, 454 ff Organstreitverfahren 448, 459 Organstreitverfahren, Antragsbefugnis 100, 381 f, 459 f, 462 Prozessstandschaft 460, 463

Fraktionen, Funktionsträger

Funktionszulage 7

Fraktionsgeschäftsführer, parlamentarische

Funktionszulage 7

Fraktionsvorsitzende(r)

Funktionszulage 7

Fraktionsvorsitzende(r), stellvertretende(r)

Funktionszulage 7

Freistaat Sachsen

Gebietsreform 295, 309 Landesentwicklungsplan 313, 323, 337 Verwaltungsreform 295 ff, 319

Fünf-Prozent-Klausel

Bremerhaven 143 ff Chancengleichheit der Wahlbewerber 155 ff, 160 f, 163 ff, 169 Erfolgswert der Wählerstimmen 157 Flächenstaaten 151 f Gemeindevertretungswahlen 158

Gleichheitssatz 189 Normenkontrolle, präventive 154 Organstreitverfahren 155 Quorum, natürliches 151 Sperrklausel, faktische 151 Stadtstaaten 152 f Wahlrechtsgleichheit 155 ff, 160 f, 163 ff, 169 Wiedereinführung 154 f, 159, 189 f Willensbildung des Volkes 159 Zählwert der Wählerstimmen 157

Funktionalreform

Aufgabenkommunalisierung 334, 342, 344 ff Mittelebene 342, 346 f Prognose 344 Verwaltungsreform 293, 310, 328, 332, 337, 342

Funktionszulagen

Abgeordnetenentschädigung 5 ff Diätenerhöhung, verdeckte 12 Empfänger 12 Gleichbehandlungsgebot 17 Höchstbeträge 12 Teilzeitparlament 14 Vollzeitparlament 14

Garantieerklärung

Budgetrecht 361 f, 366 ff, 369 Haushaltswahrheit 367 Landesbank 368 f Wirtschaftsförderung 368

Gebietsänderungsvertrag

freiwillige Gebietsänderungsvereinbarungen 472 Gebietsreform 443 f Wahlrecht, passives 474 f

Gebietsreform

Abstimmungsrecht 472 Angelegenheiten, örtliche 501 Anhörungspflicht 331, 340, 343 f, 412, 417 f, 454, 463 Bestandsschutz 422 Daseinsvorsorge 419, 424, 429 Defizitanalyse 334 demografische Entwicklung 296, 317, 323, 331 f, 413, 430, 434, 469 Demokratieprinzip 472 Einheitsgemeinden 406, 408 f

Sachregister

Einwohnerzahlen 438, 471 Entwicklungsaufgaben 424 Flächenausdehnung 438 f, 441 Freiwilligkeitsphase 408, 431, 437, 445 f, 449, 451, 456, 472 Gemeinwohl 315 f, 318, 323, 331 f, 412 f, 418 ff, 428, 432, 472, 502 Kleinstgemeinden 429 Kooperationsformen, kommunale 321 f, 324, 334, 492 Leistungsfähigkeit 467 f Leitbild 441, 446, 450, 459, 471 Leitlinien 441 f Mehrfachneugliederung 316 f, 322 f, 422 Mittelzentren 405 f, 413 f, 442 ff Neugliederung 309 ff, 316 ff, 321, 405 ff, 423 ff Normenkontrolle, abstrakte 294 f Nutzen-Kosten-Analyse 432 Oberzentren 413, 442 f Punkt-Infrastruktur 469 Rechtsstaatsprinzip 446 Regelmindestgröße 332 f Rückneugliederung 444 Schaden-Nutzen-Bilanz 432 Selbstverwaltungsgarantie 412 Sozialstaatsprinzip 419 Sparsamkeit 427 Stimmengewicht 472 f Verhältnismäßigkeit 412, 423 ff, 435 f Vertrauensschutz 422 Verwaltungsaufgaben 424 Wirtschaftlichkeit 427 Wirtschaftlichkeit von Verwaltungsstrukturen 409 f Zusammenschlusszwang 472

Gefahrenabwehr

Handlungsfreiheit 212 f Tierhaltung 212 f

Gemeindeverband

Begriff 485 Verfassungsbeschwerde 495 ff Wahlen, unmittelbare 486

Gemeindevertretung

Funktionsfähigkeit 159 f Verwaltungsorgan 158

Gemeinwohl

Ehrenämter, kommunale 434 Gebietsreform 315 f, 318, 323, 331 f, 412 f, 418 ff, 428, 432 Kommunalabgaben 506 Selbstverwaltungsrecht, kommunales 338, 522 Systemgerechtigkeit 522 f überörtliches Interesse 523

Geschäftsordnung

s.u. Landtag

Gesetzesvorbehalt

Normenkontrolle 122 f

Gewährleistungsübernahme

Budgetrecht 373 f, 376 f, 382 Eintrittspflicht 374 Haushaltsplan 357 f, 362, 375, 384 Höchstbetragsgarantie 375 ff Patronatserklärung 370 Risiken Dritter 367, 374 verdeckte ~ 369 Wirtschaftsförderung 377 f, 380

Gewaltenteilung

Haushaltsverfassung 384 Volksbegehren 29

Gewissensfreiheit

Jagdrecht 400, 402

Giftschlangen 212 Gleichheit der Wahl

Fünf-Prozent-Klausel, Wiedereinführung 155 ff, 159 ff, 169

Grundlagenvereinbarung

Landesbank 355 f, 358, 378 f

Gemeindegebietsreform

Grundrecht vor Gericht

Gemeindehaushaltsrecht

Grundrechtsklage 239 f

s.u. Gebietsreform

Doppik 271 ff Inputsteuerung 271 Outputsteuerung 271, 277

Gemeinden

Staatsgewalt 179 Verfassungsbeschwerde 495

529

Verfahrensdauer, angemessene 137 Antragsbefugnis 214 Antragsfrist 248 ff Ausnahmeregelung 215 Baunutzungsuntersagung 228, 239 ff Begründung 241

530

Sachregister

Beistand 251 Betroffenheit, gegenwärtige 214 Darlegungsanforderungen 201 Disziplinarverfahren 200 Eigentumsrecht 234, 238, 241 Entscheidung, gerichtliche 204, 239 Gesetz 214 f Grundrechtsverletzung 239 f Hoheitsakt 239 Postulationsfähigkeit 248 rechtliches Gehör 205 Rechtswegerschöpfung 216, 239 Subsidiarität 215 f, 239 Substantiierungsgebot 239 f, 244 Wiedereinsetzung in den vorigen Stand 248, 250 Zulässigkeit 204 f, 215, 239, 247

Gruppenfahrlässigkeit 88 Haftbedingungen

Bodenfläche 79 f Einzelhaftraum 79 Europäische Strafvollzugsgrundsätze 78 Feststellungsinteresse 72 Intimsphäre 78 f Menschenwürde 71 f, 77 f, 78 f Privatsphäre 78 Resozialisierungsanspruch 75 sanitäre Einrichtungen 78 Toilette, nicht abgetrennte 73, 79 Unterbringungsdauer 80

Haftraum

Mindestgröße 72 ff, 79 f

Hamburgische Bürgerschaft 185

kommunale Volksvertretung 176 Landesparlament 176 Wahlrecht 175 f

Hamburgisches Gesetz über die Wahl zu den Bezirksversammlungen 174 Hamburgisches Gesetz über die Wahl zu den Bezirksversammlungen 185 Handlungsfreiheit

Haltung gefährlicher Tiere 212

Haushalt

Leitungsfunktion 62

Haushaltsbewilligungsrecht

Kreditlinie 383 Regierungskontrolle 362

Haushaltsführung

Konnexitätsprinzip 275

Haushaltsgesetz

Begriff 50, 58 f zweijährige Haushaltsgesetze 63

Haushaltsgesetz, formelles

Volksgesetzgebung 52, 54, 56, 60

Haushaltsgesetzgebung

Ausgeglichenheit 62 Einheitlichkeit 61 Erheblichkeitsschwelle 50, 53, 56, 60 Jährlichkeit 61 ff Vollständigkeit 61 Vorherigkeit 62

Haushaltsplan

Ausgaben 373 f, 384 Begriff 50, 59 Budgetinitiative 62 Dispositionsfreiheit des Landtages 383 f Einnahmen 373 Ermächtigungsfunktion 373 Fälligkeitsprinzip 373 Feststellung durch Haushaltsgesetz 62 Finanzbedarfsfeststellung 373 Gewährleistungsübernahme 357 f, 362 ff, 375, 384, 392 Gewinnausschüttungen von Unternehmen des öffentlichen Rechts 355 Hoheitsakt 54, 63 Kreditaufnahme 384 Landesbank 385 Mittelzuweisung 383 Rechnungsjahr 62 Risikovorsorge 375, 390 ff Rückwirkung 62 Sparsamkeit 370, 384 Stadtverordnetenversammlung 167 Verpflichtungsermächtigungen 373 ff, 384 Volksbegehren 53, 58 ff Vollständigkeitsgebot 370, 373 f Wirtschaftlichkeit 370, 384 Wirtschaftsplan 54, 63

Haushaltssatzung

Stadtverordnetenversammlung 167

Haushaltsverfassung

Ermächtigung, parlamentarische 383 f

Sachregister

Gewaltenteilung 384

Haushaltsvorbehalt

Budgetrecht 61 Demokratieprinzip 54 Erheblichkeitsschwelle 60 Haushaltsgesetz, formelles 58, 60 Homogenitätsgebot 54, 64 Volksbegehren 51, 53 f, 58, 64

Haushaltswahrheit

Budgetrecht 374 Garantieerklärung 367

Haushaltswirtschaft

geordnete ~ 505

Hessische Disziplinarordnung

Aufhebung 206 Beweisantrag 195 ff Beweisantrag, Zurückweisung 206

issuer valuation agreement

Budgetrecht 369 f Kreditlinienerweiterung 351 f, 354, 364 ff

IVA

s.u. issuer valuation agreement

Jagdausübung

befriedete Bezirke 398 f, 402 Gewissenskonflikt 398, 400

Jagdgenossenschaft

Grundstückseinbeziehung 398, 400, 402 f Jagdausübung 397 f

Jagdhaus

Dauerwohnnutzung 233 ff

Jugendliche

Fürsorgepflicht des Staates 85 f

Hessische Wahlgeräteverordnung

Kinder

Hessisches Disziplinargesetz

Kindertagespflege

Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung

Kommunalabgaben

Wahlcomputer 219

s.u. Hessische Disziplinarordnung gefährliche Tiere, Haltung 211 ff Verfahrensaussetzung 216

Hessisches Staatsgerichtshofsgesetz

Anwaltszwang 248 Kostenerstattung 251 Postulationsfähigkeit 248

Höchstbetragsgarantie

Budgetrecht 371 f, 375, 379 Gewährleistungsübernahme 363 f, 375 ff Landesbank 358 ff, 362 f Organstreitverfahren 371 Wirtschaftsförderung 380

Homogenitätsgebot

Bezirksversammlungswahlrecht 186 f Haushaltsvorbehalt 54, 64

Immissionsschutz

Aufgabenübertragung 341, 345 f Schutzpflichten 340

Indemnität

Redefreiheit 265

Indexierungsverfahren

Abgeordnetenentschädigung 8 f, 11 f

Infrastruktur

Gebietsreform 469

531

Fürsorgepflicht des Staates 85 f Volksbegehren 47 ff Beitragserhebungsverbot 492 f, 515 ff, 519, 521, 523 Beitragsrückzahlung 490, 494 Eigenverantwortlichkeit 493 Einschätzungsprärogative 493 f Gemeinwohl 506 Grundstücksmarkt 517 Rückwirkungsverbot 494 f Rückzahlungsverpflichtung 513 ff, 518 ff Systemumstellung 494 Unzumutbarkeit 494 Verhältnismäßigkeit 493, 515 ff

Kommunalaufsicht

Doppik 276

Kommunalisierung

Aufgabenübertragung 320 f, 324 Funktionalreform 334, 343 ff

Kommunalverfassung

Haushaltsrecht 273

Kommunalwahlen

Begriff 177 f, 188 f Gebietskörperschaften, lokale 188

Kommunalwahlrecht

Ausländer 176 f Fünf-Prozent-Klausel 148, 151 Fünf-Prozent-Klausel, Verzicht auf 151 f

532

Sachregister

Unionsbürger 176 f

Konnexitätsprinzip

Kapitalmarktaktivitäten 388 Kontrollpflichten der Regierung 385 Kreditlinie 388 f Kreditrisikomanagement 352 ff, 390 f, 393 Liquiditätsfazilität 393 Patronatserklärung 350, 369 Rating 351 f, 358, 360 Rechtsaufsicht 394 Synthetic Assets 353 f, 387 unternehmerische Betätigung 385 f Verwaltungsrat 385 Zweckgesellschaften 350, 355, 365, 391

Aufgaben, neue 274 f Aufgaben, öffentliche 275, 278, 280 f, 284 f Aufgabenbegriff 275 Aufgabenübertragung 275 Aufgabenverantwortung 285 f Ausgleich, finanzieller 277, 280 Doppik 274 f Erheblichkeitsschwelle 282 Existenzaufgaben 281, 283 f Finanzgarantie 281 Finanzierungsaufgaben 281 Gesetzeskausalität 281 Haushaltsführung 278 Mehrbelastung 276, 280, 282, 284 Organisationsaufgaben 281 ff Präventivfunktion 281 Rechnungsführung 278 Sachaufgaben 271 f, 281, 283 Selbstverwaltungsaufgaben 283 Standarderhöhungen 274, 276, 278 f, 284 striktes ~ 280 Veranlassungsprinzip 281 Verursacherprinzip 275, 281 f Warnfunktion 281 Zweckaufgaben 281

Landeshaushalt

Streitwertbeschwerde 245 f

Lastenzuschuss

s.u. Sächs. Kreisgebietsneugliederungsgesetz

Lehrerrat

Kostenentscheidung

Kreissitzbestimmung Landesbank

asset backed commercial papers 350 f asset backed securities 350 ff, 389 Bankgeschäfte 386, 388 Bürgschaftsrücklage 360, 363, 368 Garantieerklärung 368 f Geschäftsbankaktivitäten 386 ff Gewinnerzielung 386 Grundlagenvereinbarung 355 f, 358, 378 f Handlungspflichten der Regierung 385 Haushaltsplan 385 Hilfsgeschäfte 386 Höchstbetragsgarantie 358 ff, 362 f

Volksbegehren 58 f

Landkreise

Auflösung 322, 328 f

Landtag

Anrede 268 f Funktionsfähigkeit 265, 267 Geschäftsordnung 264 f Ordnungsgewalt 262 Ordnungsrufe 256 ff Sitzungsgewalt 259 Würde des ~es 266, 268 f

Landtagswahl

Fünf-Prozent-Klausel 143 ff Wahlprüfungsbeschwerde 218 ff Verfahrensdauer, überlange 134 Angelegenheiten der Lehrkräfte 120 Anhörung 109, 116, 118, 120 Ausgestaltung 121 Beteiligung 121 Bildung 121 f Mitbestimmung 106 f, 118 f, 122 pädagogisches Personal 125 Schutzbedürftigkeit 121 Wahlrecht, aktives 122 Wahlrecht, passives 122

Magistratsbeschluss

Widerspruchsrecht des Oberbürgermeisters 165

Magistratsmitglieder

Abberufung vor Ablauf der Amtszeit 163

Sachregister

ehrenamtliche ~ 150, 164 Wahl 162 f

Mecklenburg-Vorpommern

s.u. MV

MV Kommunalprüfungsgesetz

Doppik 284 f Haushalts- und Wirtschaftsführung 285

Mehrfachneugliederung

Nichtigkeitserklärung

Menschenwürde

Normenklarheit

Minderjährigenhaftung

Normenkontrolle

s.u. Sächs. Kreisgebietsneugliederungsgesetz Haftraumunterbringung 71 ff öffentliche Gewalt 77 Sozialstaatsprinzip 77 Augenblicksversagen 88 Erziehungsauftrag 85 f Fürsorgepflicht des Staates 85 f Grundrechtsverletzung 88 Haftpflichtversicherung 88 Sorgfaltsmaßstab 88 f

Minderjährigenschutz

Grundrechtsverletzung 88

Mitbestimmung

Behinderungsverbot 115 Betriebe 111 Dienststellen 111 Effektivitätsgebot 113 ff Gesetzgebungskompetenz 111 f Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers 113, 115 f Grundrechtsträger 111 Kündigungsschutz 115 Maßgabevorbehalt 112 f Mitentscheidungsbefugnis 114 f Optimierungspflicht 113 Ortsnähe 114 paritätische Mitbestimmung 112 Personalvertretung 105 ff Repräsentation 114 Sachnähe 114 soziales Grundrecht 110 Staatsziel 110 Unternehmen 111 Vertretungsorgane 113 ff Wahlverfahren 113

MV Haushaltsbegleitgesetz

Doppik 280

MV Kommunal-Doppik-Einführungsgesetz

doppelte Buchführung 271 f Kosten 273 f

533

Verfassungswidrigkeit einer Norm 514 Beitragsrückzahlungen 490 Normenkontrolle 122, 124 Rechtsstaatsprinzip 490 Antragsbefugnis 108 objektives Interesse 109 Personalvertretung 106, 108 präventive Normenkontrolle 154 Quorum 108

Normenkontrolle, abstrakte

Antragsschrift 327 Gebietsreform 294 f Prüfungsbefugnis 315, 327 Prüfungsgegenstand 327 f Zulässigkeit 327

Normenkontrolle, konkrete

Exekutive, Maßnahmen 401 Verwaltungshandeln 401

Normenkontrolle, präventive

Antragsberechtigung 155 Gesetzgebungsverfahren, Fortsetzung 154 Klarstellungsinteresse 154 Normentwurf 154 Willensbildung, politische 154 Zuständigkeit 154

Notbewilligungsrecht

Verpflichtungen, Eingehung 373 f

Nutzungsuntersagung

s.u. Baunutzungsuntersagung

Opposition

Verfassungsorgantreue 456 Vertrauensprinzip 456

Oppositionsfraktion

Chancengleichheit 448, 453, 457

Ordnungsgewalt, parlamentarische

Geschäftsordnungsautonomie 262, 264 f Indemnität 265 Landtagspräsident, Verhandlungsführung 266 Leitungskompetenz 265

534

Sachregister

Ordnungsgewalt 265 Parlamentsbrauch 265 Plenarsitzung 265 f Störungen der Beratungen 265 Würde des Landtages 266, 268 f

Ordnungsmaßnahmen

Abgeordnete(r) 262 Einspruch 264, 268 Kontrolle 267 Ordnungsruf 268 Sachruf 268 Sanktionensystem 268 Sitzungsausschluss 268 Verhältnismäßigkeit 268 ff Wortentziehung 263, 268 f

Organklage

Verfassungsrechte 459

Organleihe

Konnexitätsprinzip 286

Organstreitverfahren

Abgeordnete, Beteiligtenfähigkeit 11 Antrag, Form 263 Antrag, Zulässigkeit 17 Antragsänderung 11 Antragsbefugnis 11, 18 f, 95 ff, 263, 366, 372, 381 f, 459 f, 462 Antragsfrist 11, 18 ff, 263, 372, 383, 457, 460 ff Antragsschrift 460 Beteiligtenfähigkeit 97, 262, 371 f Budgetrecht 348 ff, 371 f Normenkontrolle, Abgrenzung zur ~ 16 f Rechtsschutzbedürfnis 366, 372 Rechtsschutzinteresse 263 f Rechtsweg 262, 371 Sitzungsausschluss 259 Streitgegenstand 99 Unterlassung des Gesetzgebers 3 ff, 16 Verfassungsrechtsverhältnis 394 Verhaltenskontrolle 16 Zulässigkeit 17, 262, 366

Organtreue

Volksgesetzgebung 66

Pädagogisches Personal

Personalräte 116 ff

Parlamentsgesetzgebung

Gesetzgebungskompetenz 66

Normenkontrolle, vorbeugende 41 Vorabkontrolle 41 Vorrang 52 f

Parlamentspräsident

Zusatzentschädigung 6 f

Parlamentspräsident, Stellvertreter

Zusatzentschädigung 6 f

Patronatserklärung

Budgetrecht 369 f, 382 Gewährleistungsübernahme 370 Landesbank 350, 369

Personalvertretungsrecht

Demokratieprinzip 112 Gesetzesvorbehalt 123 Gesetzgebungskompetenz 109 Gleichheitssatz 124 Mitbestimmung 105 ff, 122 Rahmengesetzgebung 109, 112 Verhältnismäßigkeit 124

Postulationsfähigkeit

Genehmigung von Prozesshandlungen 248 ff Grundrechtsklage 248 ff Irrtum 250 f Untervollmacht 249

Prozesskostenhilfe

Verfahrensdauer, überlange 134, 136

Publizitätspflicht

s.u. Veröffentlichungspflicht

Rating

Landesbank 351 f, 358, 360

Rechnungsführung

Konnexitätsprinzip 275

Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit

Minderjährigenhaftung 86, 88 Verfassungsbeschwerde 87

Recht auf informationelle Selbstbestimmung

Veröffentlichungspflicht 27

Recht auf zügiges Verfahren

Altverfahren 133, 135 ff Personalbedarfsberechnung 137 ff Verfahrensbeschleunigung 201

Rechtliches Gehör

Arbeitslosenhilfe 102 f Beweisantrag, Ablehnung 205 f Haftunterbringung 75 Rechtsstaatsprinzip 205

Sachregister

Sachverständigengutachten 204 Schwerbehindertenvertretung, Beteiligung 204

Rechtsschutz, effektiver

Haftunterbringung 75 Wiederaufnahmeantrag 130 f

Rechtsstaatsprinzip

Anhörungspflicht 418 rechtliches Gehör 205 rückwirkende Gesetze 505 f, 515, 518 Verfahrensdauer, überlange 126 Vertrauensschutz 519 Volksgesetzgebung, finanzwirksame 65 Wiederaufnahmeantrag 126 ff

Rechtswegerschöpfung

Anhörungsrüge 129 Grundrechtsklage 216 Verfassungsbeschwerde 76, 103

Rückwirkung

echte ~ 509, 515, 518 ff Gesetze 505 Rechtsfolgenanordnung, Änderung 518 f Rechtsstaatsprinzip 505 f, 515, 518 Rückzahlungsverpflichtung 508 tatbestandliche ~ 518 unechte ~ 505, 518

Rüge

parlamentarische ~ 263

Sachruf

Abgeordnete(r) 263, 268

Sächs. Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetz

Verwaltungsreform 300 ff

535

Sächs. Kreisgebietsneugliederungsgesetz

Gebietsreform 293 ff, 309 ff, 315 Gemeinwohl 315 f, 318, 323, 331 f Kooperationsformen, kommunale 321 Kreisfreie Städte 310 f, 314 Kreissitzbestimmung 312 f, 319, 323, 335 f Kreisverwaltung 311 Kreiswahlen 314 f, 321 f, 324 Landkreise 310 f, 314, 323 f, 328 Mehrfachneugliederung 316 f, 322 f, 330 Neugliederung 309 ff, 316 ff, 321, 323, 329 f, 332 Normenkontrolle, abstrakte 327 f

Sächs. Verwaltungsneuordnungsgesetz

Aufgabenübertragung 341 Einschätzungsprärogative 324 Gebietsreform 294, 321 Kommunalisierung 320 f, 324 Normenkontrolle, abstrakte 327 f Verwaltungsreform 298 ff

Sächs. Waldgesetz

Aufgabenübertragung 326 Verwaltungsreform 302 ff

Sachsen-Anhaltinisches Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform 405, 416 ff, 451 ff

Abwägungsgebot 425 ff Begründungspflicht 416 f Beratung 465, 467 Gebietsreform 471 f Gesetzesbegründung 458

Sächs. Ausführungsgesetz zum Bundes-Immissionsschutzgesetz und zum Benzinbleigesetz

Sachsen-Anhaltinisches GemeindeneugliederungsGrundsätzegesetz 404 f

Sächs. Gesetz über kommunale Zusammenarbeit

Sachsen-Anhaltinisches Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit

Verwaltungsreform 298 ff

Aufgabenübertragung 321 f Kooperationsformen, kommunale 321 f, 324, 334 Zweckverband 312 Zweckvereinbarung 311 f

Sächs. Haushaltsordnung

Gewährleistungsübernahme 367 f

Gesetzesbegründung 465 f

Gebietsreform 467 f

Sachsen-Anhaltinisches Landesjagdgesetz

Jagdausübung 397 f

Samtgemeinde

Gebietsreform 446

536

Sachregister

Schleswig-Holsteinisches Gemeindeund Kreiswahlgesetz

Kommunalwahlrecht für Ausländer 176

Schmerzensgeld

Minderjährigenschutz 88, 90

Schuldfähigkeit

Disziplinarverfahren 198 ff, 207 ff

Schulen in öffentlicher Trägerschaft

Gleichheitssatz 124 Mitbestimmung 107, 115, 119 pädagogisches Personal 116 f Personalvertretung 119

Schulleitung

Aufgabenverteilung 117 Personalangelegenheiten 121 Vorgesetztenbefugnisse 117 f Weisungsbefugnis 116 f

Schwerbehindertenvertretung

Disziplinarverfahren, Beteiligung in 201, 203 ff

Selbstverwaltungsgarantie

Gebietsreform 412

Selbstverwaltungsrecht, kommunales

Anhörungspflicht 418 Aufgabenübertragung 325 f, 337 ff, 448 f Aufgabenwahrnehmung, gestufte 337 Auflösung vorhandener Landkreise 322 demografische Entwicklung 331 f Doppik 274, 278 Eigenverantwortung 498 f Einschätzungsprärogative 340 Erstkompetenzvermutung 319 f Finanzhoheit 338, 486 f, 501 Funktionsfähigkeit 434 Gemeinwohl 338, 512 Gesetzesvorbehalt 512 gesetzgeberische Eingriffe 512 Haushaltshoheit 286, 288 f Kernbereich 287 f, 420 f, 438 f, 498 f Kommunalverfassung 408 Kooperationshoheit 486 f Organisationshoheit 286 f, 289, 412 f, 421 f, 445, 500 Personalhoheit 500 f Pflichtaufgaben 325 f Planungshoheit 486

Randbereiche der kommunalen Selbstverwaltung 512 Rechtsetzungshoheit 486 f Selbstverwaltungsaufgaben 448 Übermaßverbot 288 Verfassungsbeschwerde 279 Verfassungsbeschwerde, kommunale 405, 414 ff Verhältnismäßigkeit 287 f, 488 Weisungsrechte 340 Zuverlässigkeit 339 f Zweckmäßigkeit 339 f

Sitzungsausschluss

Abgeordnete(r) 256, 259 Androhung 261 Ermessen 267 f Ordnungsmaßnahme 268 Ordnungsruf, Nichtbeachtung 260 f Rechtsbeeinträchtigung 264 Stimmabgabe, Recht auf 262 ultima ratio 268 Verhältnismäßigkeit 269 f

Sitzungsleitung

Ermessen 267

Sozialstaatsprinzip

Gebietsreform, Gemeinwohl 419

Sperrklausel

s.u. Fünf-Prozent-Klausel

Splitterparteien

Fünf-Prozent-Klausel 148 ff Gemeindevertretung, Funktionsfähigkeit 161, 164 f Obstruktionspolitik 160

Staatliche Schulämter

Personalräte des pädagogischen Personals 116 ff, 122

Staatsgewalt

Volksbegriff 176, 186 f, 190

Stadtbürgerschaft (Bremen) 168 Stadtverordnetenversammlung

Ausschüsse 165 f Beschlussfähigkeit 163 d’Hondtsches Höchstzahlverfahren 165 f Einberufung 163 Funktionsgefährdung 159 f, 163 ff Haushaltssatzung 167 Kreationsfunktion 162 Mehrheitsbildung 160

Sachregister

Wahl ehrenamtlicher Mitglieder 164

Kommunalwahlrecht 189 Wahlrecht, aktives 175 f, 183, 187 f

Strafvollzug

Unionsbürgerschaft

Straßenausbau

Untätigkeit, gerichtliche

s.u. Haftbedingungen Beitragspflicht 506

Streitwertbeschwerde

Kommunalwahlrecht 176 f Grundrechtsgefährdung 138 f Verfassungsbeschwerde 136

Kostenentscheidung 245 f

Unterlassen, gesetzgeberisches

Grundrechtsklage 215 f, 239

Synthetic Assets

Unternehmen, gemischtwirtschaftliche

Tarifautonomie

Untersuchungsausschuss

Subsidiaritätsgrundsatz

Landesbank 353 f Volksbegehren 53

Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit,

Selbstverwaltungsrecht, kommunales 497 f

Thüringer Kommunalabgabengesetz 479 ff

Beitragspflicht 489 Beitragsrückzahlung 490, 494

Thüringer Wassergesetz 481, 483 f Tierhaltung

Anzeige 217 artgerechte Haltung 213 Feststellungsklage 216 gefährliche Tiere 211 ff gewerbliche Tierhalter 213 nichtgewerbliche Tierhalter 213 Sachkundeprüfung 212 f Ungleichbehandlung 213

Tierschutz

Staatsziel 398

Totalreparation

Minderjährigenschutz 88

Trinkwasserversorgung

Selbstverwaltung, kommunale 482 ff

Umlandgemeinden

Gebietsreform 442 f

Umweltschutz

Aufgabenübertragung 325, 339, 341, 346 Eigenverantwortlichkeit 493 Schutzpflichten 339 f Staatsziel 339 Zweckmäßigkeit 339

Unionsbürger

Bezirksversammlungswahlrecht 183 f, 186

537

s.u. Verfassungsbeschwerde

Grundrechtsträgerschaft 29

Ausschussminderheit, qualifizierte 98 f Beteiligtenfähigkeit 97 Beweiserhebung 98 ff Untersuchungsauftrag 99

Unvereinbarkeitserklärung

Verfassungswidrigkeit einer Norm 514

Verbandsgemeinden

Demokratiegebot 435 Einwohnerzahl 439 Gebietsreform 411 f, 431, 442, 446, 468, 470 Mindesteinwohnerzahl 441 Verbandsgemeindevereinbarung 471 Wirtschaftlichkeit 427

Verfahrensbeschleunigung

Recht auf zügiges Verfahren 201 Verpflichtung, gerichtliche 138

Verfahrensdauer, überlange

Disziplinarverfahren 201, 203, 205 Personalbedarfsberechnung 137 f Prozesskostenhilfe 134, 136 Rechtsstaatsprinzip 126 Unangemessenheit 137 Verwaltungsgerichtsverfahren 133 ff Wohngeld 134, 137

Verfassungsänderung

Volksentscheid 61, 68

Verfassungsbeschwerde

Arbeitslosenhilfe 102 Begründung 279 f Beschwerdebefugnis 279, 498 Beschwerdefähigkeit 497

538

Sachregister

Doppik 274 Frist 279 f, 416 gesetzgeberisches Tun 397, 399, 401 gesetzgeberisches Unterlassen 399 ff Grundrechtsbeeinträchtigung durch Landesgesetze 401 Individualrechtsschutz 136 Individualverfassungsbeschwerde 399, 401 Jahresfrist 399 kommunale Verfassungsbeschwerde 405, 414 ff, 474, 479, 481, 497 f Minderjährigenhaftung 85 ff öffentliches Interesse 136 Prozessstandschaft 497 rechtliches Gehör 129 Rechtsschutzbedürfnis 135 Rechtsschutzinteresse 76 Rechtswegerschöpfung 76, 103 Refinanzierung 492 Selbstverwaltungsrecht, kommunales 279 Strafhaft 71 ff Unmittelbarkeitserfordernis 473 f Unterlassen, gesetzgeberisches s gesetzgeberisches Unterlassen Urteilsverfassungsbeschwerde 401 Verfahrensdauer, überlange 133 f Zulässigkeit 473, 492

Verfassungsrechtsverhältnis

Kreditausschuss, Handeln im 381 Organstreitverfahren 394

Verkehrssicherungspflicht

Leinenpflicht 83

Veröffentlichungspflicht

Abwägungsmöglichkeit 27, 29 f Eigentumsgarantie 30 Geheimhaltungsinteresse 27, 30 Informationsinteresse der Öffentlichkeit 27, 30 Prüfvorbehalt 30 Rechtssicherheit 30 Vertrauensschutz 27, 30 Wasserwirtschaft 24 ff Zustimmungsvorbehalt 30

Verschuldenskosten

sozialgerichtliches Verfahren 102 ff

Willkürverbot 103 f

Vertrag von Amsterdam

Unionsbürger, Kommunalwahlrecht 177

Vertrag von Maastricht

Unionsbürger, Kommunalwahlrecht 176 f

Vertragsfreiheit

Veröffentlichungspflicht 26 f

Vertrauensschutz

Rückwirkungsverbot 494

Verwaltungsgemeinschaften

Aufgaben, öffentliche 436 Aufgabenübertragung 410 Bürgernähe 414 Demokratiegebot 435 Evaluierung 432 Gebietsreform 422, 429 f, 434 f, 467 ff Gemeindezuordnung 408 ff Kragenverwaltungsgemeinschaften 442 Leistungsfähigkeit 467 f Mindesteinwohnerzahl 408, 440 f, 449 prägender Ort 436 f Selbstverwaltungsaufgaben 435 Trägergemeinde 436 f Verfassungsbeschwerde 435 Verwaltungsamt, gemeinsames 436, 439 Wirtschaftlichkeit 409 ff, 427, 449

Verwaltungsgerichtsverfahren

Feststellungsklage 216 Verfahrensaussetzung 216 Verfahrensdauer, überlange 133 ff

Volk 176 Volksbegehren

Ausschlussgründe 31 Ausspruchsverpflichtung 27 f Demokratieprinzip 156 Eilrechtsschutz 38 f Einleitungsverfahren 26, 35, 47 f Finanzwirksamkeit 49, 59 ff, 63, 65, 67 ff Formerfordernisse 31 f Gesetzgebungskompetenz 26, 29, 32, 34 Gewaltenteilung 29 Haushaltsgesetzgebung 49 ff, 58 ff

Sachregister

höherrangiges Recht 44 f Inkrafttreten des Gesetzes 58, 69 Kassation 42 Kontrollmaßstab 57 Kosten 50, 54 Kostenschätzung 51 f, 69 Missbrauch landesrechtlicher Kompetenzen 34, 43 Präventivkontrolle 28 f, 35, 37 ff Prüfkatalog 35 f, 58 Prüfungskompetenz 28 ff Quorum 67 Rechtskontrolle 26 f, 43, 44 Rechtsstaatsprinzip 39 f Unzulässigkeitsentscheidung 31, 35, 45, 49, 51, 57 f Verfassungsfeindlichkeit 43 Verfassungsmäßigkeit erstrebter Gesetze 34 verfassungswidriges ~ 57 Vorabkontrolle s Präventivkontrolle Wasserbetriebe, Teilprivatisierung 24, 26 Zulässigkeitsfeststellung 36 Zulässigkeitsvoraussetzungen 31 f Zulassung 24 ff

Volksentscheid

Kassation 42

Volksgesetzgebung

Bundesrecht 64 Dauer 62 Finanzvorbehalt 49, 53 f, 59 ff Folgeausgaben 56 Gesetzgebungskompetenz 66 Haushaltsplan 55 Normenkontrolle, abstrakte 69 Rechtsstaatsprinzip 39 f Vorabkontrolle 41 Vorrang 52 f

Vorsichtigkeitsprinzip

Haushaltsrecht 368

Wahlanfechtung

Bezirksversammlungswahlen 185

Wahlbeschwerdeverfahren

Anstoßfunktion 185 Beschwerdeberechtigung 185 f Beschwerdefrist 185 Inzidentkontrolle 184 Normenkontrollantrag 183, 185

539

Rechtsschutzbedürfnis 181 f, 184, 186 Substantiierungspflicht 182 f, 185 Verfahrensgegenstand 185 Wohnsitzwechsel 186 Zuständigkeit 185

Wahlcomputer

Allgemeinheit der Wahl 220 Amtlichkeit der Wahl 219 f Gleichheit der Wahl 220 Öffentlichkeit der Wahl 219 ff, 223 Probewahl 219 Prüfausdruck 220, 222

Wahleinspruch

s.u. Wahlbeschwerdeverfahren

Wahlfehler

Mandatsrelevanz 220 ff, 224 Substantiierung 182, 225 f Wahlbeeinflussung 225 f

Wahlgleichheit

Gebietsreform 472

Wahlgrundsätze

Kommunalwahlen 190 Verfassungsbeschwerde 189 f

Wahlmanipulation

Wahlcomputer 219 ff

Wahlperiode, vorzeitige Beendigung

Volksbegehren 56, 67

Wahlprüfungsbeschwerde

Begründung 218, 224 f Landtagsauflösung 218, 224 Legislaturperiode 218, 223 Normfehler 221, 224 öffentliches Interesse an Sachentscheidung 225 f Substantiierungsgebot 224 ff Zulässigkeit 224

Wahlrecht

Fünf-Prozent-Klausel 143 ff

Wahlrechtsgleichheit

s.u. Gleichheit der Wahl

Wasserversorgung

Beitragserhebungsverbot 486, 488 f, 498 f, 501, 504 ff, 523 Beitragspflicht 485, 492, 503 Entgelte, private 487, 500 Finanzierung 500 Gebührenkalkulation 488 f gemeindliche Aufgabe 500 Gemeinwohl 522

540

Sachregister

Rückzahlungsverpflichtung 487, 507 f, 513 f Selbstverwaltung, kommunale 503 f Verhältnismäßigkeit 503 f, 506 f Vorteilsbegriff 523 f

Wasserwirtschaft

Gesetzgebungskompetenz 32 ff Kernbereich 32 f

Verfahrensdauer, überlange 134, 137

Wortentziehung

Abgeordnete(r) 263, 268

Zügiges Verfahren

Effektivität des Rechtsschutzes 136 f Grundrecht 137

Wettbewerbsfreiheit

Zusammenhangsgutachten

Wiederaufnahmeantrag

Zweckverband

Veröffentlichungspflicht 27 Beweiswürdigung 131 Eignungsprüfung 131 Hauptverhandlung 131 Rechtsschutz, effektiver 131 Rechtsstaatsprinzip 126 ff Vorprüfung 130

Wiedereinsetzung in den vorigen Stand

Klagefristversäumung 248, 250 f

Willkürverbot

Verschuldenskosten 103 f

Wohngeld

Schuldfähigkeit 198 ff, 202 Gemeindehaushaltsrecht 496 Gemeindeverband 485, 491 Mitgliedschaft 482 Selbstverwaltungsrecht, kommunales 485 f, 496 f Träger der Selbstverwaltung 496 f Verfassungsbeschwerde 495 Zwecksatzung 496

Zwei-Lesungs-Prinzip

Gesetzgebungsverfahren 457 f, 463 f

Gesetzesregister Europarecht Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen (ABl. L 368 vom 31. Dezember 1994, S. 38) Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft idF. des Vertrags von Amsterdam (ABl. Nr. C 340 vom 10. November 1997, S. 186) – EGV –

Art. 2 Abs. 1, Anhang

Nr. 1 (HH)

Art. 19 Abs. 1

Nr. 1 (HH)

Abgabenordnung idF der Bekanntmachung vom 21. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3866, ber. 2003 I S. 61) – AO 1977 –

§ 15 Abs. 1 §§ 218 ff

Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür)

Bürgerliches Gesetzbuch idF der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I, S. 42) mit späteren Änderungen – BGB –

§ 242 § 253 Abs. 2 § 276 § 828

Nr. 4 (B)

Bundespersonalvertretungsgesetz vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) – BPersVG –

§ 107 § 108

Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg)

Deutsches Richtergesetz idF der Bekanntmachung vom 19. April 1972 (BGBl. I S. 713) – DRiG –

§ 26 Abs. 2

Nr. 5 (Bbg)

Einkommensteuergesetz idF vom 8. Oktober 2009 (BGBl. I. 2009, S. 3366) – EStG) –

§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 § 3 Nr. 12 Satz 1 § 22 Nr. 4 Satz 1

Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW)

Gerichtsverfassungsgesetz idF der Bekanntmachung vom 9. Mai 1975 (BGBl. I S. 1077) – GVG –

§ 21e

Nr. 5 (Bbg)

Bundesrecht

542

Gesetzesregister

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgerichtsgesetz) idF der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl. I S. 1473) mit späteren Änderungen – BVerfGG –

§ 34

Nr. 2 (Bbg)

§ 31 Abs. 1

Nr. 1 (BW)

Art. 27a Art. 48 Abs. 1

Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB)

§ 22 Abs. 1 Satz 1

Nr. 5 (HE)

Gesetz über die Gundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273) mit späteren Änderungen – HGrG –

§4 §9

Nr. 2 (B) Nr. 2 (B)

Gesetz über die Vergütung der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte vom 5. Mai 2004 (BGBl. I S. 718) – RVG –

§ 33 Abs. 1 § 37 Abs. 2 S. 2

Nr. 4, 5 (Bbg) Nr. 4, 5 (Bbg)

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. I S. 1) mit späteren Änderungen – GG –

Art. 1 Art. 2 Art. 9 Abs. 3 Art. 20 Abs. 3 Art. 28 Abs. 1 Art. 72 Abs. 1 Art. 74 Abs. 1 Art. 109 Abs. 2 Art. 109 Abs. 3 Art. 110 Abs. 3 Art. 110 Abs. 4

Nr. 4 (B) Nr. 4 (B) Nr. 2 (B) Nr. 1 (B) Nr. 1, 2 (B) Nr. 1 (B) Nr. 1 (B) Nr. 2 (B) Nr. 2 (B) Nr. 2 (B) Nr. 2 (B)

Art. 2 Abs. 1 Art. 3 Abs. 1

Nr. 4 (Bbg) Nr. 3 (Bbg)

Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1

Nr. 3 (Bbg)

Art. 3 Art. 20 Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Art. 38 Abs. 1 Satz 2 Art. 48 Abs. 1 Satz 1 Art. 48 Abs. 3 Satz 1

Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW)

Art. 21 Abs. 1 Art. 28 Abs. 1 Satz 2

Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB)

Art. 14 Art. 103 Abs. 1

Nr. 4 (He) Nr. 1 (He)

Art. 28 Abs. 1 Satz 3

Nr. 1 (HH)

543

Gesetzesregister Art. 21 Abs. 1

Nr. 1 (S)

Art. 4 Abs. 1 Art. 14 Art. 20 Abs. 1 Art. 28 Abs. 2 Satz 1

Nr. 1 (SA) Nr. 1 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 2 (SA)

Gesetz über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz) idF der Bekanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl S. 2776) mit späteren Änderungen – KWG –

§ 13 a § 15 § 25a § 44 Abs. 1

Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S)

Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der frieheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung (Strafvollzugsgesetz) vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 581, 2088) mit späteren Änderungen – StVollzG –

§ 116 Abs. 1 § 120 Abs. 1 § 144

Nr. 3 (B) Nr. 3 (B) Nr. 3 (B)

Kündigungsschutzgesetz idF der Bekanntmachung vom 25. August 1969 (BGBl. I S. 1317) – KSchG –

§ 15 § 16

Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg)

Sozialgerichtsgesetz idF der Bekanntmachung vom 23. September 1975 (BGBl. I S. 2535) – SGG –

§ 178a § 192 Abs. 1 S. 1 Nr. 2

Nr. 2 (Bbg) Nr. 2 (Bbg)

Strafgesetzbuch idF der Bekanntmachung vom 13. November 1998 (BGBl. I S. 3322) mit späteren Änderungen – StGB –

§ 244 Abs. 4 Satz 1

Nr. 1 (He)

Strafprozessordnung idF der Bekanntmachung vom 7. April 1987 (BGBl. I S. 1074, ber. S. 1319) mit späteren Änderungen – StPO –

§ 33a

Nr. 3 (B)

§ 33a § 359 § 368

Nr. 4 (Bbg) Nr. 4 (Bbg) Nr. 4 (Bbg)

§ 244 Abs. 4 Satz 1

Nr. 1 (He)

Verwaltungsgerichtsordnung idF der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686) mit späteren Änderungen – VwGO –

§ 80 Abs. 7 § 114 Satz 1

Nr. 4 (He) Nr. 2 (He)

Zivilprozessordnung idF der Bekanntmachung vom 5. Dezember 2005 (BGBl. S. 3202) mit späteren Änderungen – ZPO –

§ 51 § 52 § 455 § 522

Nr. 4 (B) Nr. 4 (B) Nr. 4 (B) Nr. 4 (B)

§ 85

Nr. 5 (He)

544

Gesetzesregister

Landesrecht Baden-Württemberg Gesetz über die Entschädigung der Abgeordneten idF vom 6. Oktober 1970 (GBl. S. 459) –

§ 1 Abs. 2 u.a.

Nr. 1 (BW)

Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtags vom 12. September 1978 – Abgeordenetengesetz (GBl. S. 473) –AbgG –

§5 § 5 Abs. 1 § 5 Abs. 2 § 5 Abs. 3 § 5 Abs. 3 Satz 1, 3, 4 § 5 Abs. 3 Satz 2 §6 § 6 Abs. 1, 2 § 6 Abs. 2a § 6 Abs. 3 § 6 Abs. 7

Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW)

Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 23. Juli 1984 (GBl. S. 475)

§ 21a

Nr. 1 (BW)

Gesetz über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Landtag von Baden-Württemberg – Fraktionsgesetz (GBl. S. 639) – FraktG –

§ 2 Abs. 1 § 3 Abs. 1 § 3 Abs. 3 Satz 2 § 4 Abs. 1 § 6 Abs. 1

Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW)

Gesetz über den Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg vom 13. Dezember 1954 (GBl. S. 171) – StGHG –

§ 15 Abs. 1 Satz 2, 3 § 45 Abs. 1 § 45 Abs. 2 § 45 Abs. 3 § 55 Abs. 1 § 55 Abs. 3

Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW)

Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. November 1953 (GBl. S. 173) – LV –

Art. 27 Abs. 2 Art. 27 Abs. 2, 3 Art. 40 Art. 40 Satz 3

Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW) Nr. 1 (BW)

Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1

545

Gesetzesregister Berlin Abstimmungsgesetz vom 11. Juni 1997 (GVBl. S. 304) mit späteren Änderungen – AbstG –

§ 11 Abs. 1 Satz 1 § 15 Abs. 1 Satz 3 § 17 Abs. 2 § 17 Abs. 4 Satz 3 a.F. § 17 Abs. 5 § 19 § 30 Abs.1 § 32 Abs. 4 § 40a § 41

Nr. 1 (B) Nr. 2 (B) Nr. 2 (B) Nr. 1 (B) Nr. 1, 2 (B) Nr. 1 (B) Nr. 1 (B) Nr. 1 (B) Nr. 1 (B) Nr. 1, 2 (B)

Gesetz über den Verfassungsgerichtshof vom 8. November 1990 (GVBl. S. 2246) mit späteren Änderungen – VerfGHG –

§ 14 Nr. 7 § 42a § 49 Abs. 2 § 55

Nr. 1, 2 (B) Nr. 1, 2 (B) Nr. 3 (B) Nr. 1, 2 (B)

Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege (Kindertagesförderungsgesetz) vom 23. Juli 2005 (GVBl. S. 322) mit späteren Änderungen – KitaFöG –

Nr. 2 (B)

Landeshaushaltsordnung vom 30. Januar 2009 (GVBl. S. 31, 486) mit späteren Änderungen – LHO –

§3 § 12

Nr. 2 (B) Nr. 2 (B)

Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 (GVBl. S. 779) mit späteren Änderungen – VvB –

Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Art. 6 Art. 7 Art. 15 Abs. 1 Art. 36 Abs. 1 Art. 59 Art. 60 Abs. 3 Art. 62 Art. 63 Art. 84 Art. 85 ff Art. 90

Nr. 1, 2 (B) Nr. 3, 4 (B) Nr. 4 (B) Nr. 3 (B) Nr. 1 (B) Nr. 1 (B) Nr. 2 (B) Nr. 1, 2 (B) Nr. 1, 2 (B) Nr. 1 (B) Nr. 2 (B) Nr. 2 (B)

546

Gesetzesregister

Brandenburg Brandenburgisches Schulgesetz idF der Bekanntmachung vom 2. August 2002 (GVBl. I S. 78) – BbgSchulG –

§ 67 Abs. 1 S. 2 § 68 Abs. 2 § 71 § 85 § 90 f. § 100 § 132 Abs. 2 S. 3

Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg)

Erstes Schulreformgesetz vom 28. Mai 1991 - Vorschaltgesetz - (GVBl. I S. 116) – 1. SRG –

§ 45 § 56 Abs. 4 S. 3

Nr. 3 (Bbg)

Zweites Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes vom 1. Juni 2001 (GVBl. I S. 62)

Nr. 3 (Bbg)

Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Schulgesetzes vom 8. Januar 2001 (GVBl. I S. 2)

Art. 3

Gesetz über das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg idF der Bekanntmachung vom 22. November 1996 mit späteren Änderungen – VerfGGBbg –

§ 12 Nr. 1 § 32 Abs. 7 § 35 § 36 § 39 § 41 S. 1 § 45 § 50 Abs. 3

Landespersonalvertretungsgesetz des Landes Brandenburg vom 15. September 1993 (GVBl. I. S. 358) – PersVG –

§1 §8 § 63 § 66 Nr. 2 § 91

Nr. 3 (Bbg)

Nr. 1 (Bbg) (Bbg) Nr. 1 (Bbg) Nr. 1 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 2 (Bbg) Nr. 2, 4 (Bbg)

Nr. 2, 4, 5

Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg)

547

Gesetzesregister Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992 (GVBl. I S. 298) mit späteren Änderungen – LV –

Art. 2 Abs. 1 Art. 2 Abs. 5 S. 2 Art. 10 Art. 12 Abs. 1 Art. 30 Abs. 2 S. 2 Art. 41 Art. 42 Art. 50 Art. 52 Abs. 3 Art. 52 Abs. 4 Art. 56 Art. 67 Abs. 1 Art. 72 Art. 113 Nr. 1 Art. 113 Nr. 2

Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 4 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 2 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 3 (Bbg) Nr. 2 (Bbg) Nr. 2, 4, 5 (Bbg) Nr. 1 (Bbg) Nr. 1 (Bbg) Nr. 1 (Bbg) Nr. 1 (Bbg) Nr. 3 (Bbg)

Bremisches Wahlgesetz vom 22. April 1955 (Brem.GBl. S. 63) idF der Bekanntmachung vom 23. Mai 1990 (Brem.GBl. S. 321 – SaBremR 111-a-1) mit späteren Änderungen – BremWG –

§ 5 Abs. 1 § 7 Abs. 7 § 42 § 42 Abs. 3 Satz 1, 2

Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB)

Gesetz über den Staatsgerichtshof vom 18. Juni 1996 (Brem.GBl. S. 179; SaBremR 1102-a-1) – BremStGHG –

§ 12 Abs. 1 § 19 Abs. 1 § 24 Abs. 1 § 24 Abs. 2

Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB)

Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947 (Brem.GBl. 1947, S. 251; SaBremR 100-a1) mit späteren Änderungen – BremLV –

Art. 64 Art. 65 Abs. 1 Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Art. 75 Abs. 3 Art. 140 Abs. 1 Satz 1 Art. 143 Art. 144 Satz 2 Art. 145 Art. 145 Abs. 1 Satz 2 Art. 147 Abs. 1 Art. 148 Abs. 1 Satz 2

Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB)

Bremen

Geschäftsordnung für die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven vom 16. Dezember 1971 (OrtsR Brhv 0/4) mit späteren Änderungen – GeschO StadtVVBrhv –

§ 7 Abs. 1 § 27 § 28 Abs. 2 § 29 § 38 Abs. 2 § 44 § 45 § 50

Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB)

548

Gesetzesregister

Verfassung für die Stadt Bremerhaven vom 13. Oktober 1971 (Brem.GBl. S. 243) idF des Änderungsgesetzes vom 5. Juli 2007 (BremGBl. S. 453) – VerfBrhv –

§ 17 § 18 § 23 Abs. 1 § 25 Abs. 1 § 25 Abs. 2 § 27 Abs. 2 Satz 1-3 § 28 § 32 § 34 Abs. 1 § 34 Abs. 2 § 34 Abs. 3 Satz 1 u. 4 § 34 Abs. 4 Satz 1 § 35 § 38 Abs. 1 § 38 Abs. 2 § 38 Abs. 3 § 39 Abs. 1 Satz 1 § 39 Abs. 2 Satz 1-5 § 39 Abs. 3 § 41 Abs. 1 § 47 § 55 § 56 § 57 § 66 § 68

Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB) Nr. 1 (HB)

Gesetz über die Wahl zu den Bezirksversammlungen idF. vom 5. Juli 2004 (HmbGVBl. S. 313) – BezWG –

§ 4 Abs. 2

Nr. 1 (HH)

Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6. Juni 1952 (HmBL I 100a) mit späteren Änderungen – HV –

Art. 3 Abs. 2 Satz 1

Nr. 1 (HH)

Hamburg

549

Gesetzesregister Hessen Gesetz über den Staatsgerichtshof des Landes Hessen – Staatsgerichtshofgesetz – vom 19. Januar 2001 (GVBl. I S. 28) mit späteren Änderungen – StGHG –

§ 20 Abs. 1 Satz 1 § 24 Abs. 1 § 25 Abs. 2 Satz 1 § 28 § 28 Abs. 1 § 28 Abs. 7 § 28 Abs. 8 Satz 2 § 41 § 43 Abs. 1 Satz 1 § 43 Abs. 1 Satz 2 § 43 Abs. 2 § 43 Abs. 4 Satz 1 § 43 Abs. 4 Satz 3 § 44 Abs. 1 Satz 1 § 44 Abs. 2 § 45 Abs. 1 § 45 Abs. 1 Satz 1 § 50 Abs. 1 Satz 1 § 52 § 52 Abs. 2 Satz 1

Nr. 5 (He) Nr. 2, 3 (He) Nr. 5 (He) Nr. 2, 5 (He) Nr. 3 (He) Nr. 3 (He) Nr. 3 (He) Nr. 2 (He) Nr. 1, 2 (He) Nr. 4 (He) Nr. 1, 4 (He)

Nr. 1, 2, 5 (He)

Hessisches Disziplinargesetz vom 21. Juli 2006 (GVBl. I S. 394) mit späteren Änderungen – HDG –

§ 90 Abs. 6

Nr. 2, 4 (He) Nr. 4 (He) Nr. 2 (He) Nr. 4 (He) Nr. 4, 5 (He) Nr. 4 (He) Nr. 3, 5 (He) Nr. 3 (He) Nr. 1 (He)

Hessische Disziplinarordnung vom 11. Januar 1989 (GVBl. I S. 58) – HDO –

§ 80 Abs. 2 § 66 Abs. 3

Nr. 1 (He) Nr. 1 (He)

Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 31.3.1994 (GVBl. I S. 174, ber. S. 284) idF vom 14. Januar 2005 (GVBl. I S. 14) mit späteren Änderungen – HSOG –

§ 43a Abs. 1 Satz 1 § 43a Abs. 1 Satz 3 § 43a Abs. 2 Satz 1

Nr. 2 (He) Nr. 2 (He) Nr. 2 (He)

Neuntes Gesetz zur Änderung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 28. September 2007 (GVBl. I S. 634)

Art. 1 Nr. 2

Nr. 2 (He)

Verfassung des Landes Hessen – Hessische Verfassung – vom 1. Dezember 1946 (GVBl. 1946 S. 229) mit späteren Änderungen – HV –

Art. 3 Art. 45 Abs. 1 Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Art. 45 Abs. 1 Satz 2 Art. 45 Abs. 2 Art. 63 Abs. 1 Art. 78 Abs. 2 Art. 80 Art. 133 Abs. 1 Satz 1

Nr. 1 (He) Nr. 4 (He) Nr. 4 (He) Nr. 4 (He) Nr. 4 (He) Nr. 4 (He) Nr. 3 (He) Nr. 3 (He) Nr. 2 (He)

550

Gesetzesregister

Mecklenburg-Vorpommern Geschäftsordnung des Landtages Mecklenburg-Vorpommern vom 16. Oktober 2006 mit späteren Änderungen (GVOBl. S. 783) – GO LT –

§ 3 Abs. 2 Satz 1 §§ 97 ff § 99 § 100

Nr. 1 (MV)

Gesetz über das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern vom 19. Juli 1994 (GVOBl. S. 734) mit späteren Änderungen – LVerfGG –

§ 11 Abs. 1 Nr. 1 § 11 Abs. 1 Nr. 10

Nr. 1 (MV) Nr. 2 (MV)

Gesetz zur Einführung der Doppik im kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen vom 14. Dezember 2007 (GVOBl. S. 410) – KomDoppik-EG – Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 14. Dezember 2007 (GVOBl. S. 410) Kommunalprüfungsgesetz vom 6. April 1993 (GVOBl. S. 250) mit späteren Änderungen – KPG – Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 1993 (GVOBl. S. 372) mit späteren Änderungen – LV –

Nr. 2 (MV)

Art. 1 Art. 2

Nr. 2 (MV)

§4 §6

Nr. 2 (MV) Nr. 2 (MV)

Art. 22 Abs. 2 Art. 29 Abs. 1 Art. 53 Nr. 1 Art. 53 Nr. 8 Art. 72 Abs. 1 Art. 72 Abs. 3 Art. 74

Nr. 1 (MV) Nr. 1 (MV) Nr. 1 (MV) Nr. 2 (MV) Nr. 2 (MV) Nr. 2 (MV) Nr. 2 (MV)

Ausführungsgesetz zum Bundes-Immisionsschutzgesetz und zum Benzinbleigesetz vom 4. Juli 1994 (SächsGVBl. S. 1281), zuletzt geändert durch Art. 66 des SächsVwNG vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138) – AGImSchG –

§2

Nr. 1 (S)

Errichtungsgesetz für die Landesbank Sachsen – Girozentrale – vom 19. Dezember 1991 (SächsGVBl. S. 461) – Errichtungsgesetz –

§ 4 Abs. 1

Nr. 2 (S)

Sachsen

551

Gesetzesregister Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes des Freistaates Sachsen für die Haushaltsjahre 2007 und 2008 (Haushaltsgesetz 2007/2008) und die Festlegung der Finanzausgleichsmassen und der VerbundQuoten in den Jahren 2007 und 2008 vom 15. Dezember 2006 (SächsGVBl. S. 502) – Haushaltsgesetz 2007/2008 –

§ 12 Abs. 2 § 12 Abs. 3 § 12 Abs. 4 § 5 Abs. 5

Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S)

Gesetz zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen (Sächsisches Kreisgebietsneugliederungsgesetz) vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 102) – SächsKrGebNG –

§ 2 Abs. 1 §3

Nr. 1 (S) Nr. 1 (S)

Gesetz zur Neuordnung der Sächsischen Verwaltung (Sächsisches Verwaltungsneuordnungsgesetz) vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138) –SächsVwNG –

Art. 66 Art. 67 Art. 73

Nr. 1 (S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S)

Gesetz über das öffentlich-rechtliche Kreditwesen im Freistaat Sachsen vom 13. Dezember 2002 (SächsGVBl. S. 333) – GörK a.F. –

§ 34 § 41 Abs. 2 § 41 Abs. 3 § 47 Abs. 4 § 67 Abs. 1

Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S)

Gesetz über den Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen vom 18. Februar 1993 (SächsGVBl. S. 177, ber. S. 495), geändert durch 1. ÄndG vom 27. September 1995 (SächsGVBl. S. 321) – SächsVerfGHG –

§ 17 § 18 Abs. 1 § 21 Nr. 1 § 23 Satz 2

Nr. 2 (S) Nr. 2(S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S)

Gesetz über die Verwaltungsorganisation des Freistaates Sachsen vom 25. November 2003 – Sächsisches Verwaltungsorganisationsgesetz – (SächsGVBl. S. 899), zuletzt geändert durch Art. 67 des SächsVwNG vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138) – SächsVwOrgG –

§ 15

Nr. 1 (S)

Haushaltsordnung des Freistaates Sachsen (Sächsische Haushaltsordnung) vom idF der Bekanntmachung vom 10. April 2001 (SächsGVBl. S. 153) – SäHO –

§ 38 Abs. 1 § 65 Abs. 1 Nr. 3 § 112 Abs. 2 Satz 1

Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S)

Sächsisches Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetz idF der Bekanntmachung vom 31. Mai 1999 (SächsGVBl. S. 261), zuletzt geändert durch Art. 67 des SächsVwNG vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl. S. 138) – SächsABG –

§ 13a

Nr. 1 (S)

552

Gesetzesregister

Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27. Mai 1992 (SächsGVBl. S. 243) – SächsVerf –

Art. 81 Abs. 1 Nr. 1 Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 Art. 82 Abs. 2 Art. 84 Abs. 1 Art. 84 Abs. 2 Art. 85 Abs. 1 Art. 85 Abs. 3 Art. 88 Abs. 1 Art. 90 Art. 93 Art. 94 Abs. 1 Art. 94 Abs. 3 Art. 95 Art. 96 Satz 1 Art. 96 Satz 3

Nr. 2 (S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S) Nr. 1 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S) Nr. 2 (S)

Waldgesetz für den Freistaat Sachsen vom 10. April 1992 (SächsGVBl. S. 137) mit späteren Änderungen – SächsWaldG –

§ 35 Abs. 2

Nr. 1 (S)

Gemeindeordnung für das Land SachsenAnhalt in der Neufassung vom 10. August 2009 (GVBl LSA S. 383) – GO LSA –

§ 10 Abs. 1 Satz 3 § 15 Abs. 2 § 76 § 77

Nr. 2 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 2 (SA)

Geschäftsordnung des Landtages von Sachsen-Anhalt vom 24. April 2006 (GVBl LSA S. 412) – GeschO LTg –

§ 25 § 31

Nr. 3 (SA) Nr. 3 (SA)

Gesetz über die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land SachsenAnhalt (Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz), verkündet als Art. 1 des Begleitgesetzes zur Gemeindegebietsreform vom 14. Februar 2008 (GBVl LSA S. 40) – GemNeuglGrG –

§1 §2 § 3 Satz 2 und 3

Nr. 2, 3, 4 (SA) Nr. 2, 3, 4 (SA)

Nr. 2 (SA)

Gesetz über das Landesverfassungsgericht vom 23. August 1993 (LSA-GVBl. S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. März 2004 (GVBl. LSA S. 234) – LSA-VerfGG –

§ 2 Nr. 2 § 2 Nr. 7 § 2 Nr. 8 § 21 Abs. 1 § 35 Nr. 1, 2 u. 3 § 36 § 47 § 51

Nr. 3 (SA) Nr. 4 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 1 (SA) Nr. 3 (SA) Nr. 3 (SA) Nr. 4 (SA) Nr. 2 (SA)

Sachsen-Anhalt

553

Gesetzesregister Landesjagdgesetz Sachsen-Anhalt vom 23. Juli 1991 (GVBl. LSA S. 186) – LJagdG-LSA –

§7

Nr. 1 (SA)

Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16. Juli 1992 (GVBl. LSA S. 441), geändert durch Gesetz vom 27. Januar 2005 (LSA-GVBl. S. 44) – LSA-Verf –

Art. 2 Abs. 1 Art. 2 Abs. 3 Art. 3 Abs. 2 u. 3 Art. 9 Abs. 1 Art. 18 Art. 48 Abs. 2 Art. 62 Art. 75 Nr. 1 Art. 75 Nr. 6 Art. 75 Nr. 7 Art. 77 Abs. 3 Art. 87 Abs. 1-3 Art. 88 Art. 90

Nr. 2 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 1 (SA) Nr. 1 (SA) Nr. 3 (SA) Nr. 3 (SA) Nr. 3 (SA) Nr. 1, 4 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 2, 3 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 2 (SA) Nr. 2, 3 (SA)

Thüringer Kommunalabgabengesetz idF der Bekanntmachung vom 19. September 2000 (GVBl. S. 301), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17. Dezember 2004 (GVBl. S. 889) – ThürKAG –

§ 2 Abs. 1 § 2 Abs. 2 § 7 Abs. 2 § 7 Abs. 7 Satz 2-6 § 21a Abs. 2-Abs. 5

Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür)

Thüringer Kommunalordnung idF der Bekanntmachung vom 28. Januar 2003 (GVBl. S. 41) – ThürKO –

§ 54 Abs. 2 § 63

Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür)

Gesetz über den Thüringer Verfassungsgerichtshof vom 28. Juni 1994 (GVBl. S. 781) – ThürVerfGHG –

§ 37 Ab. 4 Satz 1

Nr. 1 (Thür)

Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit idF der Bekanntmachung vom 10. Oktober 2001 (GVBl. S. 290) – ThürKGG –

§ 16 Abs. 2 Satz 2 § 20 Abs. 1

Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür)

Verfassung des Freistaats Thüringen vom 25. Oktober 1993 (GVBl. S. 625) – ThürVerf –

Art. 2 Abs. 1 Art. 44 Abs. 1 Satz 2 Art. 47 Abs. 4 Art. 80 Abs. 1 Nr. 2 Art. 81 ff Art. 91 Abs. 1, 2 Art. 95

Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür) Nr. 1 (Thür)

Thüringen



Verzeichnis der Verfassungsgerichte der Länder (Stand April 2011) 1. Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg Postfach 10 36 53, 70031 Stuttgart Ulrichstraße 10, 70182 Stuttgart Tel.: 0711 / 212-30 26 Fax: 0711 / 212-30 24 2. Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin Elßholzstraße 30-33, 10781 Berlin Tel.: 030 / 90 15 26 52 Fax: 030 / 90 15 26 66 www.berlin.de/verfassungsgericht 3. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg Jägerallee 9 - 12, 14469 Potsdam Tel.: 0331 / 9 83 81 02 Fax: 0331 / 9 67 93 18 www.verfassungsgericht.brandenburg.de 4. Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen Justizzentrum Am Wall, Am Wall 198, 28195 Bremen Tel.: 0421 / 36 12 190 Fax: 0421 / 36 14 172 5. Hamburgisches Verfassungsgericht Sievekingplatz 2, 20355 Hamburg Tel.: 040 / 42 843 0 Fax: 040 / 42 843 40 97 6. Staatsgerichtshof des Landes Hessen Luisenstr. 9-11, 65185 Wiesbaden Tel.: 0611 / 32-0 Fax: 0611 / 32 26 17 www.staatsgerichtshof/hessen.de

556

Verzeichnis der Verfassungsgerichte der Länder

7. Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Domstraße 7, 17489 Greifswald Tel.: 03834 / 890-661 Fax: 03834 / 890-662 www.landesverfassungsgericht-mv.de 8. Niedersächsischer Staatsgerichtshof Herminenstraße 31, 31657 Bückeburg Tel.: 05722 / 29 02 18 Fax: 05722 / 29 02 17 www.staatsgerichtshof.niedersachsen.de 9. Verfassungsgerichtshof des Saarlandes Franz-Josef-Röder-Straße 15, 66119 Saarbrücken Tel.: 0681 / 501 52 36 und 501 53 50 Fax: 0681 / 501 53 51 Email: [email protected] 10. Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen Postfach 10 09 64, 04009 Leipzig Harkortstraße 9, 04107 Leipzig Tel.: 0341 / 21 41 236 Fax: 0341 / 21 41 250 www.justiz.sachsen.de 11. Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt Postfach 14 26, 06813 Dessau Willy-Lohmann-Straße 33, 06844 Dessau Tel.: 0340 / 202 14 51 Fax: 0340 / 202 15 60 www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de 12. Thüringer Verfassungsgerichtshof Postfach 23 62, 99404 Weimar Kaufstraße 2 – 4, 99423 Weimar Tel.: 03643 / 206 206 Fax: 03643 / 206 224 www.thvergh.thueringen.de