Kommunale Videoüberwachung: Der Einsatz von Videoüberwachungstechnik durch die Kommunen in NRW – eine Analyse des geltenden Rechts und Vorschläge für eine künftige Rechtsgestaltung [1 ed.] 9783428545469, 9783428145461

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Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit

Band 3

Kommunale Videoüberwachung Der Einsatz von Videoüberwachungstechnik durch die Kommunen in NRW – eine Analyse des geltenden Rechts und Vorschläge für eine künftige Rechtsgestaltung

Von

Dirk Zitzen

Duncker & Humblot · Berlin

DIRK ZITZEN

Kommunale Videoüberwachung

Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit Herausgegeben von Dr. Dr. Markus Thiel, Köln

Band 3

Kommunale Videoüberwachung Der Einsatz von Videoüberwachungstechnik durch die Kommunen in NRW – eine Analyse des geltenden Rechts und Vorschläge für eine künftige Rechtsgestaltung

Von

Dirk Zitzen

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf hat diese Arbeit im Jahre 2014 als Dissertation angenommen.

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D 61 Alle Rechte vorbehalten

© 2015 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 2199-3475 ISBN 978-3-428-14546-1 (Print) ISBN 978-3-428-54546-9 (E-Book) ISBN 978-3-428-84546-0 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Für Nina

Vorwort Diese Arbeit wurde von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der HeinrichHeine-Universität Düsseldorf im Sommersemester 2014 als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur sind bis zum Stand August 2013 ausgewertet und berücksichtigt worden. Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Dietlein, der die Arbeit betreut und stets mit großem Interesse begleitet hat. Danken möchte ich auch Herrn Prof. Dr. Thiel, der die Arbeit als Zweitgutachter beurteilt hat. Mönchengladbach, im Januar 2015

Dirk Zitzen

Inhaltsübersicht 1. Kapitel Einleitung

25

A. Anlass der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

B. Untersuchungsgegenstand und Ziel der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

C. Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

D. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

2. Kapitel Praktische Anwendung der Videoüberwachung in den Kommunen

32

A. Die Entwicklung der Videoüberwachung im 20. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . .

32

B. Videoüberwachung im 21. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

3. Kapitel Verfassungsrechtliche Bewertung der Videoüberwachung

39

A. Verfassungsrechtlicher Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

4. Kapitel Präventive Befugnisse A. Befugnisse aus dem Polizei- und Ordnungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95 95

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 C. Zivilrechtliche Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

10

Inhaltsübersicht 5. Kapitel Repressive Befugnisse

155

A. Behandlung doppelfunktionaler Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 B. Einsatz von Videoüberwachungstechnik zur Geschwindigkeitsmessung . . . . . . . 156 C. Allgemeine Voraussetzung des Vorliegens eines Anfangsverdachts . . . . . . . . . . . 157 D. Befugnisse aus der Strafprozessordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

6. Kapitel Weitere datenschutzrechtliche Anforderungen

172

A. Vorabkontrolle und Verfahrensverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 B. Datenverarbeitung im Auftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

7. Kapitel Ergebnisse der Untersuchung der geltenden Rechtslage

180

8. Kapitel Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

183

A. Ermittlung des Regelungsbedarfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 C. Synopse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

Inhaltsverzeichnis 1. Kapitel Einleitung

25

A. Anlass der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

B. Untersuchungsgegenstand und Ziel der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

C. Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Begriff der Videoüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips . . . . . . . . . . . . . . . 2. Aufzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Offene und verdeckte Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kameraattrappen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Kommunaler Einsatz der Videoüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26 26 28 28 29 29 29

D. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

2. Kapitel Praktische Anwendung der Videoüberwachung in den Kommunen

32

A. Die Entwicklung der Videoüberwachung im 20. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . I. Frühe Anwendungsgebiete der Videoüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Erste gesetzliche Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 32 33

B. Videoüberwachung im 21. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Das Gesetz zur Änderung des DSG NRW vom 09.05.2000 . . . . . . . . . . . . . 1. Befugnisse der Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Überwachung von Kriminalitätsbrennpunkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zunahme des kommunalen Einsatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Entwicklung im Schulbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Jüngere Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34 35 35 36 37 37 38

3. Kapitel Verfassungsrechtliche Bewertung der Videoüberwachung A. Verfassungsrechtlicher Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Nationales Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39 39 39

12

Inhaltsverzeichnis 1. Allgemeines Persönlichkeitsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Personenbezogene Daten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Das Problem des verhaltensbezogenen Schutzes . . . . . . . . . . . . . b) Recht am eigenen Bild . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Freiheit der Person . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Glaubensfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Meinungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Pressefreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Versammlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Freizügigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Unverletzlichkeit der Wohnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Allgemeine Handlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Gleichheit vor dem Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Rechtsschutzgarantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Gewährleistungen der Verf NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Europarecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bedeutung der Richtlinie 95/46/EG für die Kommunen in NRW . . . . . 2. Maßgaben der Richtlinie 95/46/EG für die kommunale Videoüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Völkerrechtliche Vorgaben durch das Recht auf Achtung des Privatlebens IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58 60 62

B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips . . . . . . . . . . . . . . . a) Meinungsstand in Literatur und Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anfertigung von Videoaufzeichnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Weitere Datenverarbeitung und Verwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Glaubensfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Versammlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Unverletzlichkeit der Wohnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Allgemeine Handlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Grundrecht auf Datenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Recht auf Achtung des Privatlebens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63 63 63 63 67 69 70 70 71 72 72 73 74 75

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Konkludente Einwilligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75 75 76 76

39 40 40 42 44 46 46 47 48 49 50 51 52 53 53 54 56 56

Inhaltsverzeichnis 2. Schranken-Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Formelle Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ordnungsgemäßes Zustandekommen des Gesetzes . . . . . . . . . . bb) Verbot des Einfallgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zitiergebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Materielle Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Legitimer Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Erforderlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Angemessenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Wesensgehaltsgarantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Kernbereich privater Lebensgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen . . . . . . . . aa) Zweckbindungsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Erforderlichkeitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Weitere Vorkehrungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Glaubens- und Versammlungsfreiheit sowie Unverletzlichkeit der Wohnung IV. Allgemeine Handlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Grundrecht auf Datenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Recht auf Achtung des Privatlebens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 77 78 78 80 80 80 80 83 83 84 84 85 86 88 89 89 90 90 91 92 92 93 94

4. Kapitel Präventive Befugnisse

95

A. Befugnisse aus dem Polizei- und Ordnungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 I. Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen, § 15 PolG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 1. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen . . . . 96 a) Formelle Verfassungsmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 b) Materielle Verfassungsmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 aa) Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . 96 bb) Verhältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 (1) Legitimer Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 (2) Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 (3) Erforderlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 (4) Angemessenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 2. Anwendung der Vorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 a) Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

14

Inhaltsverzeichnis b) Tatbestand und Rechtsfolge des § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW . . . . aa) Tatbestandsseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Rechtsfolgenseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Datenerhebung von Nichtteilnehmern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Löschungs- bzw. Vernichtungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Datenübermittlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Weitere Nutzungen der erhobenen Daten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verwertungsverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Voraussetzungen für Verwertungsverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Einfachgesetzliche Konkretisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Fernwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ordnungsbehördliche Generalklausel, § 14 Abs. 1 OBG NRW . . . . . . . . . . . 1. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen . . . . . 2. Anwendungsbereich der Vorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100 100 103 103 104 105 106 107 107 108 109 109 110 110 111 112

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Optisch-elektronische Überwachung, § 29b DSG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen . . . . . a) Formelle Verfassungsmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Materielle Verfassungsmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Normenklarheit und -bestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verhältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Verhältnismäßigkeit der Beobachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Die Wahrnehmung des Hausrechts als Zurechnungsgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Lösung über das Recht der öffentlichen Sachen . . . . . . (2) Verhältnismäßigkeit der Speicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anwendung der Vorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Abgrenzung zu § 6b BDSG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Abgrenzung zu § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW . . cc) Anwendung in Schulen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Tatbestand und Rechtsfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zulässigkeit der Beobachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Tatbestandsseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Öffentlich zugängliche Bereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (aa) Bereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (bb) Öffentliche Zugänglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (cc) Schulgelände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112 112 112 112 113 113 113 114

II.

114 115 116 117 117 117 118 118 119 119 119 119 120 120 122

Inhaltsverzeichnis

II.

(dd) Nicht öffentlich zugängliche Bereiche . . . . . . . . . . (b) Hausrechtsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (aa) Definitionsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (bb) Entwicklung einer eigenen Definition . . . . . . . . . . (cc) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (dd) Einzelfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Korrektiv der schutzwürdigen Interessen betroffener Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Rechtsfolgenseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Hinweispflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zulässigkeit der Speicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Erfordernis einer konkreten Gefahr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Einsatz von Ringspeichersystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Speicherung zu Beweiszwecken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Das Erfordernis der Unverzichtbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Löschungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Benachrichtigungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Nutzung im Rahmen des Erhebungszwecks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Zulässigkeit von Zweckänderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verwertungsverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Annahme eines Verwertungsverbotes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Korrektur des Ergebnisses durch teleologische Reduktion . . . . . . . . 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allgemeine Datenerhebungsklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 122 122 123 125 126 127 128 128 130 131 131 132 133 133 134 134 136 136 137 137 138 139 139

C. Zivilrechtliche Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 I. Videoüberwachungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 II. Kameraattrappen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen, § 6b BDSG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Relevanz der Vorschrift für die kommunale Videoüberwachung . . . . . . 2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen . . . . 3. Anwendung der Vorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zulässigkeit der Beobachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Wahrnehmung des Hausrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Wahrnehmung berechtigter Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Korrektiv der schutzwürdigen Interessen betroffener Personen b) Hinweispflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Zulässigkeit der Verarbeitung und Nutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Benachrichtigungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

142 142 142 142 145 145 146 146 147 148 149 150

16

Inhaltsverzeichnis

II.

e) Löschungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Datenerhebung und Speicherung für eigene Geschäftszwecke, § 28 Abs. 1 BDSG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anwendung der §§ 27 ff. BDSG für nicht öffentliche Stellen . . . . . b) Keine Sperrwirkung des § 6b BDSG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen . . . . . 3. Anwendung der Regelung des § 28 Abs. 1 Nr. 1 BDSG . . . . . . . . . . . . . 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

150 150 150 151 151 151 152 153 154

5. Kapitel Repressive Befugnisse

155

A. Behandlung doppelfunktionaler Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 B. Einsatz von Videoüberwachungstechnik zur Geschwindigkeitsmessung . . . . . . . 156 C. Allgemeine Voraussetzung des Vorliegens eines Anfangsverdachts . . . . . . . . . . . 157 D. Befugnisse aus der Strafprozessordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Visuelle Observation außerhalb von Wohnungen, § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Erkennungsdienstliche Maßnahmen, §§ 163b Abs. 1 Satz 3, 81b StPO . . . III. Maßnahmen zur Identitätsfeststellung, § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO . . . . . . . 1. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen . . . . . a) Normenklarheit und -bestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verhältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anwendung der Vorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Strafprozessuale Generalklausel, § 163 StPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Verwertungsverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtsprechung des BGH in Strafsachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verkehrsordnungswidrigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fernwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159 159 163 165 165 165 166 166 167 167 169 169 170 170 171

6. Kapitel Weitere datenschutzrechtliche Anforderungen

172

A. Vorabkontrolle und Verfahrensverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 I. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 II. Automatisierte Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

Inhaltsverzeichnis

17

III. Verfahren bei der Vorabkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 B. Datenverarbeitung im Auftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 I. Funktionsübertragung und Auftragsdatenverarbeitung . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 II. Datenschutzrechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 7. Kapitel Ergebnisse der Untersuchung der geltenden Rechtslage

180

8. Kapitel Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

183

A. Ermittlung des Regelungsbedarfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Fehlender Regelungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verkehrsüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Videoüberwachung im Schulbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Das Problem fehlender bereichsspezifischer Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . III. Bestehende Regelungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Überwachung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelungen in den übrigen Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Aufzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelungen in den übrigen Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Kameraattrappen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelungen in den übrigen Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Berichtspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183 183 183 183 184 185 185 185 186 187 187 187 189 189 190 190 190 191 191

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Regelung der Aufzeichnung unter Einsatz datenschutzfördernder Technik 1. Begriff der datenschutzfördernden Technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einsatzformen in der Videoüberwachungstechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Regelungsansätze in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Einsatz von sog. Privacy-Filtern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Drei-Stufen-Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Eingriffsqualität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verbot automatisierter Einzelfallentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . .

192 192 192 192 194 194 195 196 196 196

18

Inhaltsverzeichnis c) Hinreichender Anlass für die Aufzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Relation von intelligenter Technik zur hoheitlichen Verantwortung . 5. Regelungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Pseudonymisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verfahrensrechtliche Vorkehrungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Behördenleitervorbehalte und behördliche Datenschutzbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Vorabkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ergänzende Befugnis zur Aufzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Löschungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Bereichsspezifische Erweiterungen der Befugnisse zur Videoüberwachung 1. Nicht öffentlich zugängliche Bereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Großveranstaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. ÖPNV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Eigensicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Kommunale Ordnungsbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Rettungsdienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kameraattrappen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Regelungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regelungsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

197 198 199 199 200

C. Synopse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. DSG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. PolG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. OBG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. RettG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

222 222 224 225 225

200 200 201 201 202 202 202 203 203 204 204 206 208 209 209 210 211 211 211 213 213 214 216 217 217 221

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

Abkürzungsverzeichnis a. A. Abl. EG ABMG AEUV a. F. AG Anm. AöR Art. Aufl. AZVOFeu NRW BAG BayDSG BayPAG BayRDG BayVBl. BbgDSG BbgPolG Bd. BDSG Begr. BGBl. BGH BGHSt BGHZ BKA BlnASOG BlnDSG BMBF BOStrab BremDSG BremHilfeG BremPolG BSI BT-Drucks.

anderer Ansicht Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft Autobahnmautgesetz Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union alte Fassung Amtsgericht Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Auflage Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten des feuerwehrtechnischen Dienstes im Lande Nordrhein-Westfalen Bundesarbeitsgericht Bayerisches Datenschutzgesetz Bayerisches Polizeiaufgabengesetz Bayerisches Rettungsdienstgesetz Bayerische Verwaltungsblätter Brandenburgisches Datenschutzgesetz Brandenburgisches Polizeigesetz Band Bundesdatenschutzgesetz Begründer Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Strafsachen Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen Bundeskriminalamt Berliner Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz Berliner Datenschutzgesetz Bundesministerium für Bildung und Forschung Verordnung über den Bau und Betrieb der Straßenbahnen Bremisches Datenschutzgesetz Bremisches Hilfeleistungsgesetz Bremisches Polizeigesetz Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik Drucksachen des Bundestags

20 BtMG BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG cctv CDU CLSR CR c’t DANA DAR DB DDR ders. d. h. DIB dies. DIN DÖV DPolBl. Drucks. DSB DSG EKD DSG LSA DSG MV DSG NRW DuD DVBl. DVP EGMR EGStPO EKMR EMRK etc. EuGH EuroPriSe EUV EUZBLG f. F.D.P.

Abkürzungsverzeichnis Gesetz über den Verkehr mit Betäubungsmitteln Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgericht – Entscheidungen Gesetz über das Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht closed circuit television Christlich Demokratische Union Computer Law & Security Review Computer und Recht Magazin für Computertechnik Datenschutznachrichten Deutsches Autorecht Der Betrieb Deutsche Demokratische Republik derselbe das heißt Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht dieselbe/n Deutsches Institut für Normung Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Polizeiblatt Drucksache Datenschutz-Berater Datenschutzgesetz der Evangelischen Kirche in Deutschland Datenschutzgesetz Sachsen-Anhalt Datenschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen Datenschutz und Datensicherheit Deutsches Verwaltungsblatt Deutsche Verwaltungspraxis Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Einführungsgesetz zur Strafprozessordnung Europäische Kommission für Menschenrechte Europäische Menschenrechtskonvention et cetera Europäischer Gerichtshof European Privacy Seal Vertrag über die Europäische Union Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union folgende Freie Demokratische Partei

Abkürzungsverzeichnis ff. FifF Fn. FSHG GA gem. GesEntw GG GO NRW GVBl. Halbs. HbgDSG HbgPolDVG HDSG Hrsg. HSOG i. S. d. i.V. m. JA JR Jura jurisPR-ITR jurisPR-StrafR jurisPR-VerkR JuS JZ K&R Kap. KDO KG KJ KommJur KrW-/AbfG LDI NRW LDSG BW LDSG RP LDSG SH LfD LG LKRZ

21

fortfolgende Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung Fußnote Feuerschutzhilfeleistungsgesetz Goltdammer’s Archiv für Strafrecht gemäß Gesetzesentwurf Grundgesetz Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen Gesetz- und Verordnungsblatt Halbsatz Hamburgisches Datenschutzgesetz Hamburger Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei Hessisches Datenschutzgesetz Herausgeber Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinnes des in Verbindung mit Juristische Arbeitsblätter Juristische Rundschau Juristische Ausbildung juris PraxisReport IT-Recht juris PraxisReport Strafrecht juris PraxisReport Verkehrsrecht Juristische Schulung JuristenZeitung Kommunikation und Recht Kapitel Katholische Datenschutzordnung Kammergericht Kritische Justiz Kommunaljurist Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Landesbeauftragte/r für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen Landesdatenschutzgesetz Baden-Württemberg Landesdatenschutzgesetz Rheinland-Pfalz Landesdatenschutzgesetz Schleswig-Holstein Landesbeauftragte/r für den Datenschutz Landgericht Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht Hessen/RheinlandPfalz/Saarland

22 LKV LRg LT-Drucks. LVwG SH MBl. MIK NRW MMR MSchKrim MVSOG m.w. N. NDSG NdsSOG NdsVBl. NJW NJW-RR Nr. NRW NStZ NVwZ NVwZ-RR NWB NWVBl. NZA NZG NZV OBG NRW OLG ÖPNV OVG OVGE

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Abkürzungsverzeichnis Landes- und Kommunalverwaltung Landesregierung Landtagsdrucksache Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein Ministerialblatt Ministerium für Inneres und Kommunales Nordrhein-Westfalen MultiMedia und Recht Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern mit weiteren Nachweisen Niedersächsisches Datenschutzgesetz Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung Niedersächsische Verwaltungsblätter Neue Juristische Wochenschrift Neue Juristische Wochenschrift Rechtsprechungs-Report Zivilrecht Nummer Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift für Strafrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Rechtsprechungs-Report Neue Wirtschaftsbriefe Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen Oberlandesgericht Öffentlicher Personennahverkehr Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster sowie für die Länder Nierdersachsen und Schleswig-Holstein in Lüneburg Ordnungswidrigkeitengesetz Personenbeförderungsgesetz Polizeiorganisationsgesetz Nordrhein-Westfalen Polizeigesetz Baden-Württemberg Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen Polizei, Technik, Verkehr Recht der Arbeit Recht der Datenverarbeitung Rettungsgesetz Nordrhein-Westfalen Radio-Frequency Identification

Abkürzungsverzeichnis RGSt RhPfPOG Rn. rp S&I S. SaarPolG SächsDSG SächsPolG SächsVBl. SBauVO SchulG SDSG SGB Slg. sog. SOG LSA SPD StGB StPO StrWG NRW StV StVÄndG StVG StVO SVR TB ThürDSG ThürPAG ThürVBl. u. a. VBlBW Verf NRW VerfGH VersG VersR VerwArch vfdb VG VGH vgl.

23

Reichsgericht in Strafsachen Polizei- und Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz Randnummer Rheinische Post Sicherheit & Industrie Seite/n Saarländisches Polizeigesetz Sächsisches Datenschutzgesetz Sächsisches Polizeigesetz Sächsische Verwaltungsblätter Sonderbauverordnung Schulgesetz Saarländisches Datenschutzgesetz Sozialgesetzbuch Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts Erster Instanz sogenannte Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung Sachsen-Anhalt Sozialdemokratische Partei Deutschlands Strafgesetzbuch Strafprozessordnung Straßen- und Wegegesetz Nordrhein-Westfalen Strafverteidiger Strafverfahrensrechtsänderungsgesetz Straßenverkehrsgesetz Straßenverkehrsordnung Straßenverkehrsrecht Tätigkeitsbericht Thüringer Datenschutzgesetz Thüringer Polizeiaufgabengesetz Thüringer Verwaltungsblätter und andere Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Landesverfassung Nordrhein-Westfalen Verfassungsgerichtshof Versammlungsgesetz Versicherungsrecht Verwaltungsarchiv Vereinigung zur Förderung des Deutschen Brandschutzes Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche

24 VO-DV I VR VV VwGO VwVfG W&S z. B. ZD zfs ZG Ziff. ZJS ZKM

Abkürzungsverzeichnis Verordnung über die zur Verarbeitung zugelassenen Daten von Schülerinnen, Schülern und Eltern Verwaltungsrundschau Verwaltungsvorschrift Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz Wirtschaftsschutz & Sicherheitstechnik zum Beispiel Zeitschrift für Datenschutz Zeitschrift für Schadensrecht Zeitschrift für Gesetzgebung Ziffer Zeitschrift für das Juristische Studium Zeitschrift für Konfliktmanagement

1. Kapitel

Einleitung A. Anlass der Untersuchung Anlass der Untersuchung ist ein zunehmender Einsatz von Videoüberwachungstechnologie durch die Kommunen. Dieser lässt sich besonders deutlich in Schulen, kommunalen Einrichtungen sowie im Bereich der Verkehrsüberwachung beobachten. Die genaue Anzahl der von den Kommunen in NRW eingesetzten Videoüberwachungsanlagen ist nicht bekannt, es ist aber davon auszugehen, dass der Einsatz von Videoüberwachungstechnik seit der Jahrtausendwende deutlich zugenommen hat. Diesbezügliche Erhebungen des Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit NRW fehlen bislang. Bereits Ende 1996 war in Großbritannien in jeder zweiten Kommunalverwaltung eine Überwachungsanlage installiert1 und es ist davon auszugehen, dass diese Überwachungsdichte mittlerweile auch in deutschen Kommunalverwaltungen erreicht ist. So ergab eine, im Zeitraum von Dezember 2008 bis März 2010 von dem Landesbeauftragten für den Datenschutz Niedersachsen unter anderem in 34 niedersächsischen Kommunen durchgeführte Erhebung, dass lediglich 10 Kommunen auf den Einsatz von Videoüberwachungstechnik gänzlich verzichteten.2 Im Zeitraum von 2001 bis 2009 erhöhte sich die Anzahl der von niedersächsischen Kommunen eingesetzten Videoüberwachungskameras von insgesamt 54 auf 462 Kameras, was einer Zunahme von über 800 % entspricht.3 Ein entsprechender Anstieg des Einsatzes von Videoüberwachungstechnologie durch die Kommunalverwaltungen liegt auch für NRW nahe. Während sich die rechtswissenschaftliche Diskussion in den letzten Jahren intensiv mit der Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Orte aufgrund polizeirechtlicher Ermächtigungsgrundlagen, in NRW aufgrund des § 15a PolG NRW, befasste,4 wurde die Betrachtung von Befugnissen der Kommunen zur Videoüberwachung vernachlässigt. Neue Technologien haben zu sinkenden Hardwarekosten sowie zu verbesserten Speicherkapazitäten geführt,5 was den Einsatz von 1

Weichert, DANA 1999, S. 4 (S. 6). LfD Niedersachsen, Pressemitteilung vom 20.4.2010. 3 LfD Niedersachsen, Pressemitteilung vom 20.4.2010. 4 Vgl. etwa die Abhandlungen von Jendro, Geiger, Büllesfeld, Bartsch, Post, Bausch, Randhahn und Maximini. 5 Vgl. Senior, in: Senior, S. 1. 2

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1. Kap.: Einleitung

Videoüberwachungstechnologie für die Kommunen attraktiv macht. Ferner sind enorme Fortschritte im Bereich der Analysesoftware zu verzeichnen. So soll die technische Weiterentwicklung etwa eine Identifizierung einzelner Personen und deren Abgleich mit bestehenden Datenbanken sowie den Einsatz sog. „intelligenter Kameras“, die durch eine automatische Verhaltenserkennung zwischen Störern und Nichtstörern unterscheiden können sollen, ermöglichen.6 Das BVerfG hat sich in mehreren jüngeren Entscheidungen mit der Zulässigkeit von Videoüberwachungsmaßnahmen beschäftigt und die verfassungsrechtlichen Anforderungen konkretisiert.7 Im Rahmen dieser Untersuchung werden die Reichweite und die Grenzen der Rechtmäßigkeit des Einsatzes von Videoüberwachungstechnologie durch die Kommunen aufgezeigt.

B. Untersuchungsgegenstand und Ziel der Untersuchung Gegenstand der Untersuchung ist die Prüfung der Zulässigkeit des Einsatzes von Videoüberwachungstechnik durch die Kommunen in NRW aufgrund der derzeit geltenden Ermächtigungsgrundlagen. Für die Prüfung maßgeblich sind hier in erster Linie die Grundrechte der von den Überwachungsmaßnahmen Betroffenen. Ausgehend von dem Ergebnis dieser Prüfung wird sodann der bestehende Regelungsbedarf aufgezeigt. Im Anschluss hieran werden Regelungsvorschläge erarbeitet. Ziel der Untersuchung ist die Entwicklung von Regelungen, die das praktische Bedürfnis der Kommunen an einem Einsatz von Videoüberwachungstechnologie mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Schutz der Betroffenen in Ausgleich bringen.

C. Begriffsbestimmungen Zur Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes, der kommunalen Videoüberwachung in NRW, ist eine Bestimmung der maßgeblichen Begriffe, wie sie im Rahmen der Untersuchung zugrunde gelegt werden, erforderlich.

I. Begriff der Videoüberwachung Unter dem Begriff „Video“ (lat.: ich sehe) werden elektronische Systeme zur Bewegtbildübermittlung verstanden,8 deren Nutzung auf einen geschlossenen Be6

Vgl. Fetzer/Zöller, NVwZ 2007, S. 775 (S. 777). Vgl. BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 ff., zu einer geplanten Videoüberwachung des Regensburger Karavan-Denkmals; BVerfGE 120, 378 ff., zur automatisierten Kennzeichenerfassung; BVerfG, NJW 2009, S. 3293 f.; NJW 2010, S. 2717 f. sowie NJW 2011, S. 2783 ff., jeweils zur Abstands- und Geschwindigkeitsmessung. 8 Vgl. Schmidt, Professionelle Videotechnik, S. 1. 7

C. Begriffsbestimmungen

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nutzerkreis beschränkt ist. Das Kriterium des geschlossenen Benutzerkreises grenzt die Videotechnik vom Fernsehen, das als Teil des öffentlichen Rundfunks einem uneingeschränkten Benutzerkreis offensteht, ab. Entscheidend für die Videotechnik ist die Möglichkeit der „Liveübertragung“, also eine unmittelbare Betrachtungsmöglichkeit der aufgenommenen Bilder.9 Ein Videoüberwachungssystem besteht aus vier wesentlichen Systemkomponenten: einer Videokamera, einem Übertragungsmedium, einem Wiedergabe- sowie einem Aufzeichnungsgerät.10 Betrachtet wird der Einsatz der Videotechnologie zu Überwachungszwecken. Unter dem Begriff Überwachung wird die fortgesetzte Überprüfung von Personen, Sachen und Vorgängen zum Schutz Einzelner und der Allgemeinheit verstanden.11 Videoüberwachung setzt ein zielgerichtetes Beobachten voraus.12 Nicht vom Untersuchungsgegenstand erfasst ist der Einsatz von Videotechnologie zu anderen Zwecken als zur Überwachung, etwa zu rein informativen oder touristischen Zwecken, wie sie etwa von Kommunen häufig mit dem Einsatz von Webcams verfolgt werden. Die aufgenommenen Bilder sind, sofern sie das Verhalten von Personen abbilden, zwar datenschutzrechtlich relevant,13 mangels einer zielgerichteten Beobachtung liegt eine Überwachung jedoch nicht vor.14 Entsprechend unterfällt auch der Einsatz von Videotechnik zur Frequenzmessung von Fußgängern, wie er häufig im Rahmen des Stadtmarketings durchgeführt wird, um Informationen über die Attraktivität von bestimmten Standorten zu erhalten, nicht dem Untersuchungsgegenstand, da in diesen Fällen keine Überwachung, sondern eine Standortanalyse erfolgt. Unter dem Begriff der Videoüberwachungsmaßnahme werden über den Vorgang des optisch-elektronischen Beobachtens, also der Aufnahme, Übertragung und Wiedergabe von Videosignalen hinaus, auch sich der bloßen Beobachtung anschließende Vorgänge der Aufzeichnung und Bearbeitung verstanden.15 Der Begriff der Aufnahme wird als Teil der optisch-elektronischen Beobachtung ver-

9 Vgl. Schmidt, Digitale Film- und Videotechnik, S. 24 ff.; ders., Professionelle Videotechnik, S. 292 ff. 10 Büllesfeld, S. 6; Post, S. 93; Kruegle, S. 15; Gwozdek, S. 19. 11 Vgl. Brockhaus, S. 497. 12 Vgl. Schroer, in: Hempel/Metelmann, S. 336. 13 Vgl. LfD NRW, 15. TB, S. 70, zu einem mittels Webcam aufgenommenen Marktplatz. Nach Auffassung der LfD NRW soll eine solche Praxis unzulässig sein, wenn einzelne Personen zu erkennen und, jedenfalls mit Zusatzwissen, auch zu identifizieren sind und eine Einwilligung der Betroffenen nicht vorliegt. Vgl. ferner LfD RP, 18. TB, S. 92. 14 Vgl. König, in: Bauer/Reimer, S. 316 f. 15 Das zugrunde gelegte Begriffsverständnis ist damit weiter als die beispielsweise in § 6b Abs. 1 BDSG enthaltene Legaldefinition, die den Begriff der Videoüberwachung auf die Beobachtung beschränkt.

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1. Kap.: Einleitung

standen. Er unterscheidet sich vom Begriff der Aufzeichnung, mit welchem die Speicherung der zuvor aufgenommenen Bilder beschrieben wird.16 Der zugrunde gelegte Begriff der Videoüberwachungsmaßnahme umfasst folgende, für die rechtliche Bewertung zu unterscheidende Formen der Überwachung: 1. Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips Bei der Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips werden die von der Kamera aufgenommenen Bilder in Echtzeit auf einen Monitor übertragen, ohne dass eine Aufzeichnung erfolgt.17 Wesentliche Elemente einer Videoüberwachungskamera sind zunächst ein Objektiv und ein Bildwandler.18 Das Objektiv dient dazu, den zu betrachtenden Gegenstand auf einem Bildwandler abzubilden.19 Der Bildwandler wandelt das optische Abbild sodann in ein elektronisches Signal um.20 Über ein Übertragungsmedium wird das Signal zu einem Wiedergabegerät transportiert, wo es wieder in sichtbare Bilder umgewandelt wird.21 Bei neueren Kamerasystemen erfolgt eine Zwischenspeicherung von Daten häufig bereits in der Kamera selbst.22 Für die Abgrenzung der Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips zur Aufzeichnung kommt es nach dem hier zugrunde gelegten Verständnis auf die Auslesbarkeit der Zwischenspeicherung an. Erfolgt in der Kamera eine technische Zwischenspeicherung, so liegt eine Beobachtung i. S. d. Kamera-Monitor-Prinzips dann noch vor, wenn der Anwender keinen Einfluss auf die Zwischenspeicherung hat und der Zwischenspeicher auch von diesem nicht ausgelesen werden kann.23 2. Aufzeichnung Eine Aufzeichnung liegt vor, wenn die Bilder auch nach dem in Echtzeit beobachteten Ereignis betrachtet werden können. Erfolgte die Aufzeichnung in der Vergangenheit auf Magnetbändern,24 werden heute zumeist digitale Festplatten16

Vgl. zu diesem Begriffsverständnis etwa Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 29. Vgl. Brenneisen/Staak, DuD 1999, S. 447 ff.; Bartsch, S. 19; Gwozdek, S. 19. 18 Büllesfeld, S. 7. 19 Kruegle, S. 71. 20 Vgl. zur Funktionsweise von Bildwandlern Döring, S. 34; Webers, S. 143 ff.; Büttner/Behling/Schulz, S. 30. 21 Vgl. zur Übertragung durch Koaxialkabel Wege, S. 85 ff.; Gwozdek, S. 186 ff. und S. 292 ff.; Büttner/Behling/Schulz, S. 53. Vgl. zu weiteren Übertragungsmedien Döring, S. 182 ff.; Büttner/Behling/Schulz, S. 63 f.; Welzbacher, S. 42 ff. 22 Döring, S. 26 ff. 23 Die Zwischenspeicherung erfolgt in diesen Fällen allein technikbedingt, vgl. König, in: Bauer/Reimer, S. 317. 24 Vgl. dazu Wege, S. 117. 17

C. Begriffsbestimmungen

29

rekorder eingesetzt, welche über größere Speicherkapazitäten verfügen.25 Häufig erfolgt die Aufzeichnung im Ringspeicherbetrieb, bei dem die ältesten Bilder automatisch überschrieben werden.26 3. Offene und verdeckte Überwachung Zu unterscheiden ist zwischen der offenen und der verdeckten Videoüberwachung. Eine offene Überwachung soll für Betroffene,27 z. B. durch Hinweisschilder, wahrnehmbar sein, während eine verdeckte Überwachung heimlich erfolgen soll.28 4. Kameraattrappen Videoüberwachungsmaßnahmen sind abzugrenzen von dem Einsatz von Kameraattrappen, da mit diesen keine Beobachtung möglich ist, sondern nur vorgetäuscht wird. Eine Attrappe kann dabei von vornherein als solche angebracht werden. Möglich ist jedoch auch, dass eine vormals funktionstüchtige Videoüberwachungsanlage defekt ist, jedoch weder erneut in Betrieb genommen noch demontiert wird, sondern zu Abschreckungszwecken als Attrappe weiterverwendet wird.29

II. Kommunaler Einsatz der Videoüberwachung Gem. Art. 78 Abs. 2 Verf NRW sowie § 2 GO NRW sind die Gemeinden in ihren jeweiligen Gebieten grundsätzlich alleinige Träger der öffentlichen Verwaltung und üben sämtliche Aufgaben der öffentlichen Verwaltung aus, die auf der Gemeindeebene anfallen. Als alleinige Träger der öffentlichen Verwaltung nehmen die Kommunen in ihren Gebieten alle Selbstverwaltungsaufgaben wahr und übernehmen zusätzlich Pflichtaufgaben, die ihnen kraft Gesetzes zur Erfüllung nach Weisung übertragen worden sind.30 Bei der Wahl der Mittel, mit denen sie ihren Verpflichtungen nachkommen, sind die Kommunen grundsätzlich frei.31 Sie können Videoüberwachungstechnik somit prinzipiell bei der Erledigung ihrer vielschichtigen Aufgaben einsetzen. Infolge des in NRW geltenden Trennungsprinzips zwischen den Aufgaben der Polizei und denen der Ordnungsbehörden ist 25

Vgl. Döring, S. 31 und 231 ff. Vgl. Döring, S. 265 f. 27 Der Begriff des Betroffenen wird wie der Begriff der „betroffenen Person“ in § 3 Abs. 1 DSG NRW verstanden. 28 Vgl. Lang, S. 8. 29 Vgl. Brink/Völler, LKRZ 2011, S. 201 (S. 203), welche insoweit von „unechten“ Attrappen sprechen. 30 Vgl. Wansleben, in: Held/Becker, § 2 GO NRW Anm., 4 ff.; Sommer, in: Kleerbaum/Palmen, § 3 GO NRW, Anm. II. 31 Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, § 3 GO NRW, Anm. II 4. 26

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1. Kap.: Einleitung

die polizeiliche Videoüberwachung nicht Gegenstand der Untersuchung, wird jedoch zur Veranschaulichung vereinzelt angesprochen.32 Der Untersuchungsgegenstand ist beschränkt auf die hoheitliche Videoüberwachung. Die Abgrenzung zur privaten Videoüberwachung erfolgt über das Kriterium der Grundrechtsbindung. Anerkanntermaßen ist die Bindung der vollziehenden Gewalt an die Grundrechte gem. Art. 1 Abs. 3 GG lückenlos gewährleistet, womit auch das sog. Verwaltungsprivatrecht, d. h. die unmittelbare Erfüllung öffentlicher Aufgaben der Verwaltung in Privatrechtsform, unter Grundrechtsbindung steht.33 Als Teil der öffentlichen Gewalt i. S. d. Art. 1 Abs. 3 GG haben Kommunen bei dem Einsatz von Videoüberwachungstechnik die Grundrechte Betroffener zu beachten. Problematisch ist die Grundrechtsbindung der Verwaltung dann, wenn es sich um juristische Personen des Privatrechts handelt, die im Eigentum der Kommune stehen oder von ihr kontrolliert werden. Insoweit ist zunächst anerkannt, dass Einrichtungen des Privatrechts, die öffentliche Aufgaben der Verwaltung wahrnehmen, dann Grundrechtsadressaten sind, wenn sie im Alleineigentum der Kommune stehen.34 Soweit es sich um Einrichtungen handelt, an welchen private Gesellschafter beteiligt sind, ist umstritten, ob schon allein die starke staatliche Kontrolle zu einer Grundrechtsbindung führt.35 Nach einer Auffassung wird eine unmittelbare Bindung der jeweiligen Einrichtung erst dann angenommen, wenn der Gründungszweck der Gesellschaft eine öffentliche Aufgabe einschließt.36 In einer jüngeren Entscheidung hat das BVerfG eine Grundrechtsbindung für sog. gemischtwirtschaftliche Unternehmen unabhängig von ihrem Zweck angenommen, wenn das Unternehmen von öffentlichen Anteilseignern beherrscht wird.37 Dies ist in der Regel der Fall, wenn mehr als die Hälfte der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen. Für dieses Verständnis spricht die von Art. 1 Abs. 3 GG beabsichtigte Lückenlosigkeit der Grundrechtsbindung der öffentlichen Gewalt. Gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen die Kommune beteiligt ist, sind unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des BVerfG dann vom Untersuchungsgegenstand erfasst, wenn sie von der Kommune beherrscht werden und folglich an Grundrechte gebunden sind. 32 Vgl. zum Trennungsprinzip Dietlein, in: Dietlein/Burgi/Hellermann, Rn. 15 ff. Gem. § 1 POG NRW ist die Polizei Angelegenheit des Landes. Soweit § 2 Abs. 1 Nr. 2 POG NRW die Landrätinnen und Landräte zu Kreispolizeibehörden erklärt, führt dies nicht dazu, dass es sich bei der Polizei um eine kommunale Aufgabe handelt. 33 Vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, Art. 1 Abs. 3 GG, Rn. 95; Maurer, § 17, Rn. 1. 34 Vgl. BGHZ 52, S. 325 (S. 329); Herdegen, in: Maunz/Dürig, Art. 1 Abs. 3 GG, Rn. 96; Höfling, in: Sachs, Art. 1 GG, Rn. 104; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 1 GG, Rn. 39; Michael/Morlok, Rn. 469 ff. 35 Vgl. Stern, III/1, S. 1421 f.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 1 GG, Rn. 40. 36 Vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, Art. 1 Abs. 3 GG, Rn. 96. 37 BVerfG, NJW 2011, S. 1201 ff.

D. Gang der Untersuchung

31

D. Gang der Untersuchung Einleitend wird die praktische Anwendung der Videoüberwachung durch die Kommunen dargestellt. Sodann werden der verfassungsrechtliche Rahmen, die Eingriffsqualität verschiedener Überwachungsmaßnahmen sowie die Anforderungen an die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen erörtert. Anschließend werden die für die Kommunen in NRW in Betracht kommenden Befugnisse zur Videoüberwachung dargelegt und im Hinblick auf ihre Verfassungsmäßigkeit und ihre einfachgesetzliche Anwendung untersucht. Nach einer Zusammenfassung der Ergebnisse der Untersuchung zur geltenden Rechtslage werden Regelungsvorschläge für den Einsatz von Videoüberwachungstechnik erarbeitet. Dabei werden die Regelungen anderer Bundesländer mit den in NRW geltenden Regelungen vergleichend in die Untersuchung einbezogen. Folgend wird das bestehende Regelungsbedürfnis aufgezeigt und es werden Vorschläge für künftige Regelungen entwickelt.

2. Kapitel

Praktische Anwendung der Videoüberwachung in den Kommunen A. Die Entwicklung der Videoüberwachung im 20. Jahrhundert I. Frühe Anwendungsgebiete der Videoüberwachung Bei der Videotechnik handelt es sich um eine recht junge Form der Informationsverarbeitung. Das Ikonoskop, eine Bildaufnahmeröhre, die den Beginn der Videotechnik einleitete, wurde von Vladimir Kosma Zworykin erst im Jahre 1923 patentiert.1 Videotechnik wurde zunächst insbesondere für militärische Zwecke weiterentwickelt.2 Die ersten Videoüberwachungssysteme bestanden lediglich aus einer Kamera, die Bilder über ein Kabel auf jeweils einen Monitor übertrug. Dort mussten die Bilder vom Überwachungspersonal ständig beobachtet werden, da eine Speicherung der Aufnahmen noch nicht möglich war.3 In der Nachkriegszeit wurde Videoüberwachungstechnik in der Bundesrepublik4 im hoheitlichen Bereich bereits Ende der fünfziger Jahre zur Verkehrsüberwachung und -lenkung eingesetzt.5 Mobile Videoüberwachungsanlagen wurden 1

Schmidt, Professionelle Videotechnik, S. 10. So begann Zworykin 1934 mit der Entwicklung von Lenkflugkörpern, die mit einem „elektronischen Auge“ ausgestattet waren, vgl. Abramson, S. 3 f. Diese Technologie wurde während des Zweiten Weltkrieges von den USA zu kartografischen Zwecken weiterentwickelt, vgl. Abramson, S. 4. Von den Nationalsozialisten wurde 1941 auf dem Gelände der Heeresversuchsanstalt in Peenemünde eine Videoüberwachungsanlage installiert, die dazu diente, dort durchgeführte Raketentests zu beobachten, vgl. Abramson, S. 5 f. 3 Vgl. Cieszynski, S. 1. 4 Vgl. zur Entwicklung in der Videoüberwachung in der DDR Hartewig, S. 53, wonach das Ministerium für Staatssicherheit Ende der achtziger Jahre über 200 sog. „konspirative“ Videokameras verfügte, von denen 160 fernsteuerbar waren. Im Ostteil Berlins vorhandene funktionsfähige Kameras wurden von der Berliner Polizei bei der Wiedervereinigungsfeier in der Nacht zum 3.10.1990 noch benutzt, vgl. Frerichs, in: Möller/v. Zezschwitz, S. 87; Roll, DPolBl. 1/2003, S. 2 (S. 5 f.). 5 Vgl. Weichert, DANA Sonderheft 1988, S. 4 (S. 7 f.); ders., DANA 1999, S. 4 (S. 4 f.). Vgl. ferner Kistler, Die Polizei 1965, S. 166 (S. 166), zu einer 1958 in München eingerichteten Verkehrszentrale sowie Saupe, Die Polizei 1960, S. 258 ff., Stastny, Die Polizei 1966, S. 131 (S. 132 f.) zu der Entwicklung eines Videoüberwachungssystems zur Verkehrslenkung in Hannover. Das Kamerasystem wurde in den Folgejahren, 2

A. Die Entwicklung der Videoüberwachung im 20. Jahrhundert

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bei der Verkehrsüberwachung sowohl zu präventiven als auch zu repressiven Zwecken angewandt.6 Ein weiteres frühes Anwendungsfeld der polizeilichen Videoüberwachung war die Dokumentation von Demonstrationen und Großveranstaltungen.7 Von den Kommunen wurde Überwachungstechnik früh zum Schutz von öffentlichen Einrichtungen eingesetzt.8 So berichtete der bayerische Landesdatenschutzbeauftragte 1993 über eine Videoüberwachung eines Gehwegs vor einem Wertstoffhof zur Vermeidung von unerlaubten Müllablagerungen.9 Erste Nachweise für den Einsatz von Videoüberwachungstechnik in Schulen finden sich Mitte der achtziger Jahre. So wurde der schleswig-holsteinische Landesdatenschutzbeauftragte 1986 von besorgten Lehrern mit der Frage angesprochen, ob eine vom Schulleiter angeordnete verdeckte Überwachung der Umgebung eines Geldwechselautomaten zulässig sei, in den falsche Münzen eingeworfen worden waren.10 Ferner berichtete die Polizei in Gelsenkirchen über einen Observationseinsatz mittels eines Videogerätes im Bereich einer Schule, an der sich zuvor wiederholt ein „Schamverletzer“ gezeigt hatte.11

II. Erste gesetzliche Regelungen Der geschilderte Einsatz von Videoüberwachungstechnik erfolgte häufig, ohne dass eine Rechtsgrundlage hierzu bestanden hätte. Erst Ende der achtziger Jahre wurden auf Bundes- wie auf Landesebene erste gesetzliche Regelungen zum Einsatz von Videoüberwachungstechnik geschaffen. Eine im Zuge der Schaffung des BDSG im Jahre 1988 vorgeschlagene Regelung12 der Videoüberwachung konnte zuletzt anlässlich der Fußballweltmeisterschaft 2006, ausgebaut, vgl. Schnabel, DuD 2011, S. 879 (S. 879). 6 So führte die Freiburger Polizei 1984 verdeckte Videoüberwachungen zur Beobachtung von gefährlichen Verkehrsmanövern durch, vgl. Weichert, DANA Sonderheft 1988, S. 4 (S. 9). In Schleswig-Holstein wurde 1987 eine Kombination eines Videosystems und eines Geschwindigkeitsmessgeräts eingesetzt, welches eine mobile und verdeckte Überwachung des Straßenverkehrs ermöglichte, vgl. Krage, Neue Polizeitechnik 1987, S. 48 (S. 50). 7 Vgl. Weichert, DANA Sonderheft 1988, S. 4 (S. 11 f.). Stationäre als auch mobile Videoüberwachungsanlagen wurden ferner von sog. Beweis- und Dokumentationstrupps der Polizei, wie etwa bei Fußballspielen im Gelsenkirchener Parkstadion eingesetzt, vgl. Schmuck, PTV 1984, S. 138 (S. 138). 8 Wohlfarth, RDV 1995, S. 10 ff.; ders., VR 1998, S. 84 (S. 89), zum Einsatz gegen Vandalismus durch Farbsprühen. 9 LfD Bayern, 15. TB, S. 85, wonach eine Videoüberwachung als zulässig angesehen wurde; vgl. hingegen LDI NRW, 18. TB, S. 40 f., wo eine Videoüberwachung und Aufzeichnung von Betriebsabläufen an einer Mülldeponie und Müllumladestation als unzulässig erachtet wurde. 10 LfD SH, 8. TB, S. 60; vgl. auch Weichert, DANA Sonderheft 1988, S. 4 (S. 16 f.). 11 Schmuck, PTV 1984, S. 138 (S. 139). 12 Vgl. GesEntw Bundes- und Informationsschutzgesetz, BT-Drucks. 11/3730.

34

2. Kap.: Praktische Anwendung der Videoüberwachung

sich zunächst jedoch nicht durchsetzen. Der Bundesgesetzgeber fasste 1989 mit den §§ 12a und 19a VersG eine Ermächtigungsgrundlage, die der Polizei die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen in öffentlichen Aufzügen und bei Versammlungen erlaubt.13 Im Jahre 1990 wurde § 15 PolG NRW eingefügt, welcher die Polizei zu Bild- und Tonaufzeichnungen von Veranstaltungen und Ansammlungen, die nicht dem VersG unterliegen, ermächtigt.14 Über die Verweisung des § 24 Nr. 6 OBG NRW gilt diese Befugnis auch für Ordnungsbehörden. Entsprechende Regelungen wurden in die Gefahrenabwehrgesetze der übrigen Bundesländer eingefügt.15 Ferner wurde 1992 auf Bundesebene die Regelung des § 100c StPO geschaffen, der die Herstellung von Lichtbildern und Bildaufzeichnungen zur Strafverfolgung erlaubt.16

B. Videoüberwachung im 21. Jahrhundert Zu Beginn des 21. Jahrhunderts machten die Kommunen von dem Einsatz von Videoüberwachungstechnik in einem noch recht moderaten Umfang Gebrauch. Exemplarisch hierzu kann eine, in Hessen im Zeitraum 1999/2000 durchgeführte Erhebung über die in den Kommunen eingesetzten Videoüberwachungsanlagen angeführt werden.17 Demnach hatten lediglich 6 % aller hessischen Gemeinden überhaupt Videoüberwachungsanlagen in Betrieb. Die meisten Videokameras wurden für die Sicherung von Gebäuden, Bädern und Parkhäusern eingesetzt. Ein weiterer Schwerpunkt lag in der Verkehrsüberwachung. Lediglich eine einzige Gemeinde hatte eine Konzeption für den Datenschutz erstellt.18 Demgegenüber wurde die polizeiliche Überwachung des öffentlichen Raums zur Kriminalitätsbekämpfung ausgeweitet.19 Anlässlich dieser Entwicklung verabschiedeten

13 Gesetz vom 09.06.1989, BGBl. I 1989, S. 1060; vgl. zu den Regelungen der §§ 12a, 19a VersG ferner Götz, NVwZ 1990, S. 112 ff. 14 GVBl. NRW 1990, S. 70 ff. 15 Vgl. § 21 Abs. 1 PolG BW, Art. 32 Abs. 1 BayPAG, § 24 BlnASOG, § 31 Abs. 1 BbgPolG, § 8 Abs. 1 HbgPolDVG, § 14 Abs. 1 und Abs. 2 HSOG, § 32 Abs. 1 MVSOG, § 32 Abs. 1 NdsSOG, § 27 Abs. 1 SaarPolG, § 38 Abs. 1 SächsPolG, § 16 Abs. 1 SOG LSA, § 184 Abs. 1 LVwG SH, § 33 Abs. 1 ThürPAG. 16 Eingefügt durch Art. 3 des Gesetzes vom 15.7.1992, BGBl. 1992, S. 1307. 17 v. Zezschwitz, in: Möller/v. Zezschwitz, S. 13. 18 v. Zezschwitz, in: Möller/v. Zezschwitz, S. 13. 19 Bereits in den neunziger Jahren fanden Pilotprojekte zur polizeilichen Überwachung an sog. Kriminalitätsbrennpunkten statt, wobei sich polizeiliche und kommunale Hoheitsträger dergestalt ergänzten, dass die Überwachung durch die Polizei durchgeführt wurde und die Kommunen als Initiatoren und Finanzgeber des Einsatzes mitwirkten, vgl. Leopold, in: Hempel/Metelmann, S. 273. Vgl. zu einem 1996 durch die Polizeidirektion in Leipzig durchgeführten Pilotprojekt LfD Sachsen, 5. TB, S. 119 f.; Müller, Die Polizei 1997, S. 77 ff.; ders., Die Polizei 1998, S. 114 ff.; Brenneisen/Staack, POLIZEIforum 11/1998, S. 37 (S. 39 ff.); Kohl, W&S 12/1997, S. 52 (S. 53); Lin, S. 23.

B. Videoüberwachung im 21. Jahrhundert

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die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder im März 2000 eine Entschließung zu den Risiken und Grenzen der Videoüberwachung, in der vor einer Überwachungsinfrastruktur gewarnt und gesetzliche Restriktionen hinsichtlich der Zulässigkeit von Videoüberwachungsmaßnahmen gefordert wurden.20

I. Das Gesetz zur Änderung des DSG NRW vom 09.05.2000 1. Befugnisse der Kommunen Im Rahmen des Gesetzes zur Änderung des DSG NRW beschäftigte sich der nordrhein-westfälische Landtag im Jahr 2000 mit den Befugnissen der Kommunen zur Videoüberwachung. Der Gesetzesentwurf der Landesregierung sah zunächst eine Fassung des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW vor, wonach Behörden öffentlich zugängliche Bereiche mit optisch-elektronischen Einrichtungen nicht nur zur Wahrnehmung des Hausrechts, sondern auch zur Aufgabenerfüllung einsetzen können sollten.21 Dieser Regelungsvorschlag wurde als zu weitgehend erachtet. Der Ausschuss für Innere Verwaltung schlug eine restriktive Lösung vor, die Behörden eine Videoüberwachung aufgrund des § 29b DSG NRW lediglich zur Wahrnehmung des Hausrechts, nicht jedoch zur Aufgabenerfüllung erlauben sollte.22 § 29b DSG NRW wurde entsprechend der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Innere Verwaltung vom Landtag am 9.5.2000 beschlossen.23 In den übrigen Landesdatenschutzgesetzen wurden, zuletzt nach dem Beschluss des BVerfG zur Videoüberwachung des Regensburger Karavan-Denkmals,24 ebenfalls Ermächtigungsgrundlagen zur Videoüberwachung durch die Kommunen eingefügt.25 Diese sind jedoch hinsichtlich des Ausmaßes der erlaubten Überwachung recht unterschiedlich ausgestaltet. Nunmehr entbehrt lediglich das HDSG einer Rechtsgrundlage zur Videoüberwachung.26 Auf Bundesebene 20 Entschließung der 59. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 14./15. März 2000, abgedruckt in BT-Drucks. 14/5555, S. 223 f. 21 Vgl. Gesetzentwurf LRg, Gesetz zur Änderung des DSG NRW, LT-Drucks. 12/ 4476, S. 49; § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW lautete nach dem GesEntw wie folgt: „Die nicht mit einer Speicherung verbundene Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche mit optisch-elektronischen Einrichtungen ist zulässig, soweit dies zur Aufgabenerfüllung oder zur Wahrnehmung des Hausrechts dient und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen.“. 22 Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung zu dem GesEntw der LRg NRW, LT-Drucks. 12/4476, LT-Drucks. 12/4780, S. 41. 23 Vgl. GVBl. NRW 2000, S. 458. 24 BVerfG DVBl. 2007, S. 497 ff. 25 Vgl. § 20a LDSG BW; § 21a BayDSG; § 31b BlnDSG; § 33c BbgDSG; § 20b BremDSG; § 30 HbgDSG; § 37 DSG MV; § 25a NDSG; § 34 LDSG RP; § 34 SDSG; § 33 SächsDSG; § 30 DSG LSA; § 20 LDSG SH; § 25a ThürDSG. 26 Der hessische Gesetzgeber ging, wie die Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 HDSG zeigt, davon aus, dass bei einer Videoüberwachung Daten nicht über bestimmte Personen, sondern über einen bestimmbaren Personenkreis erhoben werden.

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2. Kap.: Praktische Anwendung der Videoüberwachung

wurde im Jahr 2001 § 6b BDSG eingefügt, der seitdem die Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Räume bundesrechtlich regelt.27 2. Überwachung von Kriminalitätsbrennpunkten Ebenfalls mit dem Gesetz zur Änderung des DSG NRW wurde im Mai 2000 die Vorschrift des § 15a PolG NRW eingefügt,28 welcher die Polizei zur Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Orte zur Verhütung von Straftaten befugt.29 Entsprechende Ermächtigungsgrundlagen finden sich auch in den Polizei- und Ordnungsgesetzen der übrigen Bundesländer.30 In der Folge wurde in Bielefeld zu Beginn des Jahres 2001 ein Pilotprojekt zur Überwachung des Ravensberger Parks durchgeführt.31 Nach Auffassung der Landesbeauftragten für den Datenschutz NRW war die Kriminalitätsbelastung für den Einsatz der Videoüberwachungsanlage nicht ausreichend.32 Das Pilotprojekt wurde dennoch begonnen33 und erfolgte in Zusammenarbeit der Stadt Bielefeld mit dem Polizeipräsidium.34 Weitere Pilotprojekte zur Videoüberwachung an Kriminalitätsbrennpunkten wurden in Frankfurt am Main, Regensburg, München, Mannheim sowie in Stuttgart durchgeführt.35

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BGBl. I 2001, S. 909 f. GVBl. NRW 2000, S. 452 ff. 29 Für die Ordnungsbehörden in NRW ist diese Ermächtigungsgrundlage jedoch nicht anwendbar, da § 24 OBG NRW keinen entsprechenden Verweis enthält. Im Jahre 2003 wurde § 15a PolG NRW noch einmal modifiziert. Die Regelung sollte nach fünf Jahren außer Kraft treten, vgl. GVBl. NRW 2003, 410; zuletzt wurde mit Gesetz vom 21.6.2013 (GVBl. NRW 2013, S. 375) eine weitere Verlängerung bis 2018 beschlossen. 30 Vgl. § 21 Abs. 2, Abs. 3 PolG BW; Art. 32 Abs. 2 BayPAG; § 24a BlnASOG; § 31 Abs. 3 BbgPolG; § 29 Abs. 3 Satz 1 BremPolG; § 8 Abs. 2 Satz 1 HbgPolDVG; § 14 Abs. 3, Abs. 4 Satz 1 HSOG; § 32 Abs. 2, Abs. 5 NdsSOG; § 32 Abs. 3 Satz 1, 2 MVSOG; § 27 Abs. 1 RhPfPOG; § 27 Abs. 2 Satz 1 SaarPolG; § 38 Abs. 2 Satz 1 SächsPolG; § 16 Abs. 2, Abs. 3 SOG LSA; § 184 Abs. 3 Satz 1 LVwG SH; § 33 Abs. 2 bis 4 ThürPAG. 31 Vgl. Post, S. 137 ff.; Lin, S. 25; Röll/Brink, LKRZ 2011, S. 330 (S. 333). 32 LfD NRW, 15. TB, S. 64. 33 Vgl. die Stellungnahme des Innenministeriums NRW vom 20.9.2001 zum 15. TB LDI NRW, abgedruckt in: LT-Drucks. 13/921, S. 9. 34 Vgl. Post, S. 139, wonach die Stadt nach einer Kooperationsvereinbarung die Videoüberwachungsanlage zu erwerben und die laufenden Kosten zu tragen hatte, während der Polizei die Durchführung der Überwachung oblag. Ein Einsatz der Anlage für kommunale Interessen war ausgeschlossen. 35 Lin, S. 25 ff.; vgl. ferner Töpfer, DANA 2/2005, S. 5 (S. 7), wonach im Jahre 2005 im gesamten Bundesgebiet 94 Kameras in 26 Städten zur polizeilichen Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze eingesetzt wurden. Seit März 2006 wurde die Hamburger Reeperbahn mit zunächst zehn, später dann zwölf Kameras polizeilich videoüberwacht, vgl. Frehe, S. 110; Röll/Brink, LKRZ 2011, S. 330 (S. 332). 28

B. Videoüberwachung im 21. Jahrhundert

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II. Zunahme des kommunalen Einsatzes In der Folgezeit wurde verstärkt über einen Einsatz der Videoüberwachung durch die Kommunen in den unterschiedlichsten Bereichen berichtet. So schilderte die Landesbeauftragte für den Datenschutz NRW im Jahre 2001, dass in einem städtischen Schwimmbad Videokameras in der Herren- und Damensammelumkleide angebracht worden waren.36 Verschiedene Einsätze der Videoüberwachung durch die Kommunen erwähnte der rheinland-pfälzische Landesdatenschutzbeauftragte. So wird von der Überwachung eines Dorfplatzes37, von Geldausgabeautomaten38 sowie Wartebereichen39 in städtischen Sozialämtern und einer Feuerwache40, zwecks Verhinderung von Diebstählen aus der Gerätehalle, berichtet. Überdies wird sogar die Überwachung eines Grabes41 sowie der Einsatz von Videoüberwachungstechnik zur Baustellenüberwachung in Hamburg42 beschrieben.

III. Entwicklung im Schulbereich Auch im Schulbereich ist ein verstärkter Einsatz der Videoüberwachung zu verzeichnen. So wurde im Jahre 2002 ein Pilotprojekt zur Videoüberwachung in Schulen in Schwerin und Greifswald durchgeführt. Die Kosten des Projekts wurden von einer Versicherung und einer Überwachungsfirma übernommen.43 Im gleichen Jahr beabsichtigte eine rheinland-pfälzische Schule, einen videoüberwachten Raum für Schüler zwecks Stillarbeit einzurichten.44 Nach einem Überfall auf ein Mädchen auf der Schultoilette an einer Koblenzer Grundschule Ende 2003 erwogen rheinland-pfälzische Schulen und Schulträger die Installation von Überwachungsanlagen.45 Ebenfalls erwog das niedersächsische Kultusministerium, nach Misshandlungen eines Schülers an einer Berufsschule, bestimmte Zonen zu überwachen.46 Eine Umfrage des rheinland-pfälzischen Landesdaten36 LfD NRW, 15. TB, S. 62; auf Empfehlung der Landesdatenschutzbeauftragten wurden die Videokameras in den Umkleidekabinen entfernt. 37 LfD RP,18. TB, S. 90, die Ruhestörungen konnten aufgeklärt werden, jedoch fehlte dem Ortsbürgermeister die Zuständigkeit für die Maßnahme. 38 LfD RP, 18. TB, S. 90 f. 39 LfD RP, 20. TB, S. 61. 40 LfD RP, 18. TB, S. 91. 41 LfD RP, 18. TB, S. 91 f. 42 In Abstimmung mit dem Landesdatenschutzbeauftragten wurde im Jahr 2002 die Baustelle „Alsterbrücke Trillup“ mittels Videokamera überwacht. Die Bilder, in Form von Übersichtaufnahmen, konnten über ein Passwort per Internet vom zuständigen Bauüberwachungspersonal abgerufen werden, vgl. LfD Hamburg, 19. TB, S. 58. 43 Vgl. Lin, S. 16. 44 LfD RP, 19. TB, S. 55 f. 45 LfD RP, 20. TB, S. 45. 46 Meyer/Stieler, c’t 5/2004, S. 48.

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2. Kap.: Praktische Anwendung der Videoüberwachung

schutzbeauftragten im Jahre 2008 ergab, dass an 85 Schulen insgesamt 193 Kameras eingesetzt wurden, während 2004 noch keine Erkenntnisse über Videoüberwachungen an Schulen vorlagen.47

IV. Jüngere Entwicklungen Es lässt sich eine Entwicklung dahin gehend beobachten, dass Kommunen Videoüberwachungstechnik häufig dergestalt einsetzen, dass Bilder aus dem überwachten Raum durchgehend aufgezeichnet und erst im Schadensfall ausgewertet werden. So ist anlässlich von zerstörten Bodenstrahlern an der Rheinpromenade in Emmerich im September 2011 ein Videoüberwachungssystem installiert worden, welches Bilder durchgängig aufzeichnet, wobei gleichzeitig die Gesichter Betroffener verpixelt werden.48 Im Schadensfalle sollen die Verpixelungen im Wege eines „Vier-Augen-Prinzips“ aufgehoben werden können. Seit September 2011 setzt die Stadt Gladbeck ein Videoüberwachungssystem zur Verhinderung von Vandalismusschäden am Rathaus ein, wobei die Kameras auf Bewegungen reagieren, Personen heranzoomen und den Bewegungen folgen können.49 In Moers wurde Anfang 2012 die Videoüberwachung der Außenwand des Rathauses mit bis zu 14 Kameras geplant, die Bilder durchgehend aufzeichnen können.50 Um die Düsseldorfer U-Bahnhöfe besser zu sichern, wurde vonseiten einer Ratsfraktion im September 2011 der Einsatz von intelligenter Videoüberwachungstechnik befürwortet, durch deren Einsatz aggressives Verhalten und medizinische Notfälle frühzeitig erkannt werden sollen.51 Insbesondere diese jüngeren Tendenzen werfen die Frage auf, inwieweit der vorzufindende Einsatz von Videoüberwachungstechnik durch die Kommunen auf geltende Rechtsgrundlagen gestützt werden kann.

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Köppen, DANA 4/2011, S. 140 (S. 145). Küppers, rp-online vom 1.9.2011. 49 Lüning, Der Westen vom 16.9.2011. 50 Schroeder, rp-online vom 9.1.2012. 51 Tüffers, rp-online vom 2.9.2011. Vgl. kritisch zu öffentlich geförderten Forschungsprojekten zur Entdeckung abweichenden Verhaltens im öffentlichen Raum LDI NRW, 21. DIB, S. 52 f. 48

3. Kapitel

Verfassungsrechtliche Bewertung der Videoüberwachung A. Verfassungsrechtlicher Rahmen I. Nationales Recht 1. Allgemeines Persönlichkeitsrecht Wird Videoüberwachungstechnik von den Kommunen eingesetzt, kann zunächst das allgemeine Persönlichkeitsrecht Betroffener beeinträchtigt sein. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht wurde zunächst von der zivilgerichtlichen Rechtsprechung entwickelt,1 die vom BVerfG in Fortsetzung seiner Rechtsprechung zum Persönlichkeitsschutz im Soraya-Beschluss anerkannt wurde.2 Anlass für diese Entwicklung war die Gefährdung des Privatlebens durch technische Fortschritte, die zunehmend Übergriffe in persönliche Bereiche des Einzelnen ermöglichten.3 Das allgemeine Persönlichkeitsrecht soll als unbenanntes Freiheitsrecht die engere persönliche Lebenssphäre und die Erhaltung ihrer Grundbedingungen gewährleisten, die durch die traditionellen konkreten Freiheitsgarantien nicht abschließend erfasst werden.4 Seinen dogmatischen Ausgangspunkt stellt Art. 2 Abs. 1 GG dar, wobei Art. 1 Abs. 1 GG schutzverstärkend hinzutritt.5 Das BVerfG hat den Inhalt des allgemeinen Persönlichkeitsrechts niemals abschließend umschrieben, sondern entwicklungsoffen verschiedene Fallgruppen herausgearbeitet, die durch eine besondere Nähe zu dem durch Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung gekennzeichnet sind.6 Von diesen Fallgruppen interessieren im Bereich der kommunalen Videoüberwachung das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sowie das Recht am eigenen Bild.

1 BGHZ 13, S. 334 (S. 337 f.); vgl. zur Entwicklung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts Vogelsang, S. 39 ff.; Jarass, NJW 1989, S. 857 (S. 857 f.). 2 BVerfGE 34, S. 269 ff. 3 BVerfGE 34, S. 269 (S. 271). 4 BVerfGE 54, S. 148 (S. 153). 5 Horn, in: Isensee/Kirchhof, Rn. 31. 6 Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 129.

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

a) Recht auf informationelle Selbstbestimmung Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung7 wurde vom BVerfG im Volkszählungsurteil8 in Fortsetzung seiner Rechtsprechung zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht entwickelt.9 Den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung hat das BVerfG im Volkszählungsurteil nicht abschließend festgelegt.10 Seine Bestimmung wird dadurch erschwert, dass das BVerfG in den Entscheidungsgründen den Begriff der „Information“11 und den Begriff des „Datums“12 parallel verwendet.13 Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch werden unter Daten Zeichen oder Zeichengebilde verstanden, die auf einem Datenträger festgehalten werden.14 Eine Information hingegen weist einen Sozialbezug auf.15 Schutzgegenstand der informationellen Selbstbestimmung sind jedoch nicht abstrakte Zeichen oder Zeichengebilde ohne Sozialbezug, sondern Informationen über Personen.16 aa) Personenbezogene Daten Das BVerfG formuliert den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung seit dem Volkszählungsurteil in stetiger Rechtsprechung dergestalt, dass es die Befugnis des Einzelnen gewährleistet, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden.17 Es gewährt den Grundrechtsträgern Schutz gegen eine unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe der auf sie bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren Daten. Zur Konkretisierung des Datenbegriffs nimmt das BVerfG im Volkszählungsurteil Bezug auf die einfachgesetzliche Definition der personenbezogenen Daten in § 2 Abs. 1 BDSG a. F., die der heutigen Regelung des § 3 Abs. 1 BDSG entspricht.18 Hiernach sind 7 Vgl. Steinmüller, RDV 2007, S. 158 ff. zur Entstehungsgeschichte des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. 8 BVerfGE 65, S. 1 ff. 9 Vgl. Benda, DuD 1984, S. 86 (S. 89); Stern, in: Stern, IV/1, S. 233. 10 Vgl. Pitschas, Die Verwaltung 2000, S. 111 (S. 117 f.). 11 BVerfGE 65, S. 1 (S. 43). 12 BVerfGE 65, S. 1 (S. 42). 13 Vgl. kritisch hierzu Albers, S. 158. 14 Albers, S. 89. 15 Albers, S. 89, welche eine strikte Unterscheidung zwischen den Begriffen „Datum“ und „Information“ für erforderlich hält. 16 Stern, in: Stern, IV/1, S. 236, welcher auf die lateinische Bedeutung des Begriffs „Datum“ hinweist; Bull, Informationelle Selbstbestimmung, S. 3, nach welchem Informationen die Sinngehalte der Daten darstellen. 17 BVerfGE 65, S. 1 (S. 43); 67, S. 100 (S. 143); 78, S. 77 (S. 84); 84, S. 192 (S. 194); 84, S. 239 (S. 279); 96, S. 171 (S. 181); 103, S. 21 (S. 32 f.); 113, S. 29 (S. 46); 115, S. 320 (S. 341). 18 BVerfGE 65, S. 1 (S. 42).

A. Verfassungsrechtlicher Rahmen

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personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person. Zwar kann diese einfachgesetzliche Regelung des BDSG das Verfassungsrecht nicht definieren, jedoch kann sie anerkanntermaßen als Hilfestellung bei der Begriffsbestimmung herangezogen werden.19 Ob es sich bei Videoaufnahmen Betroffener um personenbezogene Daten handelt, ist umstritten. Nach einer Ansicht sollen Aufnahmen Betroffener selbst keine personenbezogenen Daten sein, da sie den Menschen lediglich in seiner biologisch-physikalischen Eigenart unmittelbar abbilden würden.20 Voraussetzung für das Vorliegen persönlicher Daten sei jedoch ein sinnlogisches Abbild des Verhaltens sowie der persönlichen und sachlichen Verhältnisse der Betroffenen. Eine Aufnahme sei demnach kein personenbezogenes Datum, sondern würde dieses unter Umständen nur enthalten. Nach anderer Auffassung stellen Aufnahmen Betroffener personenbezogene Daten über diese dar, welche regelmäßig eine hohe Informationsdichte aufweisen.21 Gegen die Auffassung, eine Aufnahme Betroffener sei selbst nicht von vornherein ein personenbezogenes Datum, da es die biologisch-physikalische Eigenart der Person lediglich unmittelbar abbilde, spricht bereits, dass diese Auffassung nicht zwischen der realen Präsenz Betroffener im überwachten Raum und ihrer „artifiziellen Präsenz“22 auf der Videoaufnahme unterscheidet, sondern diese gleichsetzt. Die reale Präsenz im überwachten Raum und die Abbildung auf dem Monitor sind sowohl aus Sicht der Betroffenen, als auch aus Sicht der Beobachter nicht dasselbe. Die Frage, ob Aufnahmen Betroffener bereits als solche personenbezogene Daten darstellen, oder die Aufnahme personenbezogene Daten enthalte, wird im Ergebnis regelmäßig offen bleiben können, da beide Ansichten zu dem gleichen Ergebnis führen werden. Denn Voraussetzung für das Vorliegen personenbezogener Daten ist stets eine Bestimmbarkeit des Betroffenen.23 Sind Betroffene individualisierbar, gewinnt der Beobachter durch die Betrachtung der Aufnahme eine

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Stern, in: Stern IV/1, S. 234; Dreier, in: Dreier, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 80. Geiger, S. 181. 21 VG Osnabrück, DuD 2007, S. 541 (S. 542); Gola, DuD 1989, S. 442 (S. 442); Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, S. 1149 (S. 1151); v. Zezschwitz, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 7. 22 Vgl. zu diesem Begriff Gulden, in: Koschke/Herzog/Rödiger/Ronthaler, S. 342, wonach sich der Abgebildete gleichzeitig als real präsent im physischen Raum und artifiziell präsent in den Bildräumen der durch Videokameras erzeugten Abbildungen erfahre, jedoch nicht in der Lage sei, den artifiziellen Teil seiner Präsenz in gleicher Weise räumlich zu erkennen, wie dies im Fall der realen physischen Präsenz geschehe; vgl. zum Unterschied zwischen Bild und Wirklichkeit ferner Sachsse/Wagner, DuD 2012, S. 350 (S. 351). 23 Vgl. Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu, Art. 2 GG, Rn. 30c. 20

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

Vielzahl personenbezogener Daten. So erhält er zunächst Kenntnis von der Anwesenheit der betroffenen Person selbst sowie darüber hinaus von ihrem Verhalten im überwachten Raum und von etwaigen Begleitpersonen.24 Sind Betroffene jedoch auf den Aufnahmen, etwa aufgrund einer geringen Kameraauflösung, nicht individualisierbar, ist der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht eröffnet. Dabei kann es bei einer Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips nicht darauf ankommen, ob technisch die Möglichkeit besteht, Betroffene etwa durch Verwendung von Objektiven individualisierbar zu machen. Denn ohne Zwischenspeicherung besteht für den Beobachtenden keine Möglichkeit, das gerade Beobachtete zu rekapitulieren.25 Hingegen kommt es bei Aufzeichnungen von Übersichtsaufnahmen darauf an, ob Betroffene auf den Aufzeichnungen individualisierbar sind. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass Bildbearbeitungen bei Aufzeichnungen lediglich in begrenztem Maße durchgeführt werden können, da die Auflösung des Bildes nachträglich nicht mehr erhöht werden kann.26 Allerdings bestehen reprografische Möglichkeiten der Bildbearbeitung, etwa durch eine Kontrast- und Helligkeitsoptimierung sowie einer Schärfung, Glättung oder Vergrößerung von Bildern.27 bb) Das Problem des verhaltensbezogenen Schutzes Teilweise wird angenommen, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewähre auch einen Schutz vor Einschüchterungen durch einen staatlichen Überwachungsdruck.28 Die Ausführungen des BVerfG im Volkszählungsurteil, wonach die Entscheidungsfreiheit des Einzelnen, aus eigener Selbstbestimmung planen und entscheiden zu können, gehemmt werden könnte, wenn dieser nicht wisse, was andere über ihn wüssten,29 wird dahin gehend verstanden, dass nicht die personenbezogenen Daten geschützt seien, sondern die subjektive Vorstellung der betroffenen Bürger in Gestalt einer Furcht vor einer behördlichen Datenverarbeitung.30 Im Falle hoheitlicher Videoüberwachung soll nach dieser Auffassung das Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Bürger vor der Befürchtung, beobachtet zu werden, schützen. Videoüberwachung wirke als solche indi24

Vgl. Hornung/Desoi, K&R 2011, S. 153 (S. 155). Vgl. Dolderer, NVwZ 2001, S. 130 (S. 131). 26 Vgl. Lang, S. 56. 27 Vgl. Brückner, in: Möller/v. Zezschwitz, S. 15. 28 Geiger, S. 181; Hasse, ThürVBl. 2000, S. 169 (S. 171); Höfling, in: Möller/ v. Zezschwitz, S. 34; Roggan, NVwZ 2001, S. 134 (S. 136); ders., NVwZ 2010, S. 1402 (S. 1404); Schwarz, ZG 2001, S. 246 (S. 256 f.); Achelpöhler/Niehaus, DuD 2002, S. 731 (S. 731 f.); v. Zezschwitz, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 88; Pohl, KJ 2003, S. 317 (S. 323); Abate, DuD 2011, S. 451 (S. 451); Petri, in: Lisken/ Denninger, Kap. G, Rn. 196 f; Klar, S. 57 f. 29 BVerfGE 65, S. 1 (S. 43). 30 So Roggan, NVwZ 2001, S. 134 (S. 136). 25

A. Verfassungsrechtlicher Rahmen

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rekt verhaltenslenkend und beeinträchtige die Unbefangenheit von Personen.31 Von der Vorstellung der Bürger, möglicherweise beobachtet zu werden, wird nach dieser Auffassung das Vorliegen eines Eingriffs abhängig gemacht.32 Der Schutzgegenstand des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung wird damit jedoch zwangsläufig weiter verstanden, indem nicht lediglich das personenbezogene Datum, sondern auch die Verhaltensfreiheit geschützt werden soll.33 Diese Ansicht hat im Falle hoheitlicher Videoüberwachung zur Konsequenz, dass der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auch in den Fällen eröffnet ist, in denen es von vornherein gar nicht zu einer Erhebung, Speicherung, Verwendung oder Weitergabe von personenbezogenen Daten kommen kann. So soll das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach dieser Auffassung auch vor Kameraattrappen schützen.34 Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einen solchen verhaltensbezogenen Schutz gewährleistet. Die zur Begründung des verhaltensbezogenen Schutzes angeführte Passage des Volkszählungsurteils, dass der Einzelne eingeschüchtert und von der Grundrechtsausübung abgehalten werden könne, wenn er nicht wisse, wer wann über welche Informationen über ihn verfüge, dient, im Kontext der Entscheidung, der Beschreibung der Gefährdungssituation, die von der automatisierten Datenverarbeitung ausgeht und vor welcher das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützen soll.35 Die Beschreibung des Einschüchterungseffekts, der von dem Einsatz automatisierter Datenverarbeitung ausgeht, wird mithin zur Begründung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, nicht aber der Festlegung des sachlichen Gewährleistungsbereichs verwendet. Auch in seinem Urteil zur Vorratsdatenspeicherung hat das BVerfG Einschüchterungseffekte, die von der vorsorglichen Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten ausgehen, in seiner Argumentation verwendet.36 Das Argument des von hoheitlichen Überwachungsmaßnahmen auf die Bevölkerung ausgehenden Einschüchterungseffektes wird vom BVerfG dabei jedoch zur Fest31

Koreng, LKV 2009, S. 198 (S. 199). Roggan, NVwZ 2001, S. 134 (S. 136); Ruth-Schumacher/Arzt, NZV 2012, S. 313 (S. 314). Vgl. aber kritisch zur Bestimmung der Gewährleistung auf der Ebene der Grundrechtsbeeinträchtigung Höfling, in: Möller/v. Zezschwitz, S. 33 f. sowie Henrichs, BayVBl. 2005, S. 289 (S. 293), nach welchem durch das weite Eingriffsverständnis die Grenzen des Schutzbereichs verwischen. 33 Vgl. kritisch Bull, Informationelle Selbstbestimmung, S. 61 ff., der von einer Tendenz hin zu einem Schutz vor „belastenden Gefühlen“ spricht. Kritisch ferner Thiel, Entgrenzung, S. 250. 34 Vgl. Leopold, in: Hempel/Metelmann, S. 279; Siegel, NVwZ 2012, S. 738 (S. 739); Klar, S. 59; einschränkend aber Bartsch, S. 121 sowie Ziems, S. 172 ff. 35 Benda, DuD 1984, S. 86 (S. 89). 36 BVerfGE 125, S. 260 (S. 332). 32

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

stellung der Eingriffstiefe, nicht aber schon zur Bestimmung des Schutzbereichs herangezogen.37 Gegen einen Schutz der Verhaltensfreiheit durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung spricht bereits die Konstruktion des allgemeinen Persönlichkeitsrechts als Abwehrrecht, das in dieser Funktion negativ vor staatlichen Informationseingriffen schützt.38 Wäre auch ein Verhalten geschützt, so erhielte das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eine positive Schutzrichtung im Sinne einer umfassenden Freiheit vor der Befürchtung hoheitlicher Datenverarbeitung. Darüber hinaus würde der Schutzbereich des Grundrechts von den Vorstellungen des Einzelnen abhängen.39 Bereits die Eröffnung des Schutzbereichs wäre mithin, für jeden Betroffenen einzeln, danach zu bestimmen, ob er sich vor einer möglichen Überwachung fürchtet oder nicht. Unterstellt man einen verhaltensbezogenen Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, so würden Betroffene im Straßenverkehr beispielsweise auch vor Hinweisschildern auf Geschwindigkeitsmessungen geschützt, obwohl tatsächlich gar keine Messungen stattfinden.40 Im Ergebnis ist ein verhaltensbezogener Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung abzulehnen. Es schützt nicht die Entschlussfreiheit des Einzelnen in einem allgemeinen Sinne, sondern die Entscheidungsgewalt des Einzelnen hinsichtlich der Preisgabe seiner personenbezogenen Daten.41 Der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist mithin eröffnet, wenn objektiv personenbezogene Daten erhoben, gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden. Dies ist in Fällen, in denen keine Datenerhebung erfolgt, insbesondere bei Kameraattrappen, nicht der Fall.42 b) Recht am eigenen Bild Das Recht am eigenen Bild stellt einen weiteren Teilaspekt des allgemeinen Persönlichkeitsrechts dar. Es ist zunächst vom Recht auf informationelle Selbstbestimmung abzugrenzen.43 37

Vgl. Söllner, DVBl. 2010, S. 1248 (S. 1249). Vgl. zu dieser Funktion Pitschas, Die Verwaltung 2000, S. 111 (S. 117). 39 Vgl. zu diesem Argument auf der Ebene des Grundrechtseingriffs Maske, NVwZ 2001, S. 1248 (S. 1249); Wüstenberg, KommJur 2007, S. 13 (S. 15); kritisch auch Schoch, Jura 2008, S. 352 (S. 357). 40 A. A. Klar, S. 61, der anführt, dass durch entsprechende Appelle lediglich rechtlich missbilligtes Verhalten abgestellt werden solle. 41 Vgl. Albers, S. 158; Lang, BayVBl. 2006, S. 522 (S. 526). 42 Schewe, NWVBl. 2004, S. 415 (S. 417); Wolff/Brink, DuD 2011, S. 447 (S. 449), Thiel, Entgrenzung, S. 255. 43 Vgl. zur Abgrenzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zu den übrigen Ausprägungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts Albers, S. 253 ff. 38

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Durch das Recht am eigenen Bild wird die Selbstdarstellung des Einzelnen in der Öffentlichkeit geschützt.44 Das Schutzbedürfnis für das Recht am eigenen Bild folgt nach dem BVerfG aus der Möglichkeit, das Erscheinungsbild eines Menschen in einer bestimmten Situation von diesem abzulösen, datenmäßig zu fixieren und jederzeit vor einem unüberschaubaren Personenkreis zu reproduzieren.45 Das Recht am eigenen Bild will gerade vor einer beliebigen Vervielfältigung vor und von einem unüberschaubaren Personenkreis in neuen Verwendungszusammenhängen schützen.46 Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt hingegen umfangreicher und umfassender als das Recht am eigenen Bild, da sein Schutz bereits mit der Kenntnisnahme personenbezogener Daten und damit früher ansetzt.47 Eine explizite Abgrenzung der Gewährleistungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und des Rechts am eigenen Bild hat das BVerfG bislang noch nicht vorgenommen. Jedoch hat das Recht auf informationelle Selbstbestimmung das Recht am eigenen Bild in dessen Rechtsprechung nicht verdrängt. So wurde das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Caroline von Monaco-Urteil vom BVerfG nicht erwähnt,48 obwohl es sich bei den streitgegenständlichen Fotografien um personenbezogene Daten handelte.49 Andererseits untersuchte das Gericht in den bisher zur Videoüberwachung ergangenen Entscheidungen ausschließlich das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, nicht aber das Recht am eigenen Bild.50 Der Schutzbereich des Rechts am eigenen Bild ist bei Überwachungen ohne Aufzeichnung mangels Fixierung des Bildnisses der Betroffenen nicht eröffnet.51 Aber auch bei einer kommunalen Videoüberwachung mit Aufzeichnung setzt der Schutz des Rechts am eigenen Bild noch nicht an, da es an einer Verbreitung in der Öffentlichkeit fehlt.52 Ein Schutz Betroffener vor kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen durch das Recht am eigenen Bild ist aber etwa dann gegeben, wenn die Aufnahmen in einem späteren gerichtlichen Strafverfahren der Öffentlichkeit zugänglich

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Kube, in: Isensee/Kirchhof, Rn. 44. BVerfGE 101, S. 361 (S. 381); 120, S. 180 (S. 198). 46 Albers, S. 261. 47 Kube, in: Isensee/Kirchhof, Rn. 67. 48 BVerfGE 101, S. 361 ff.; vgl. auch die Darstellung von Gerlach, VersR 2012, S. 278 ff. 49 Albers, S. 251. 50 BVerfG, DÖV 2007, S. 606 f.; BVerfGE 120, S. 378 ff.; BVerfG, NJW 2009, S. 3293 f.; NJW 2010, S. 2717 f. 51 Röger/Stephan, NWVBl. 2001, S. 201 (S. 206); Lang, S. 136. 52 Röger/Stephan, NWVBl. 2001, S. 201 (S. 206); Henrichs, BayVBl. 2005, S. 289 (S. 290); Wohlfarth, LKRZ 2007, S. 54 (S. 55). 45

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

gemacht werden53 oder in Konstellationen, in denen hoheitlich angefertigte Videoaufzeichnungen an einen privaten Fernsehsender übergeben werden. In entsprechenden Fällen ist in der Veröffentlichung ein separater Akt zu erblicken, der den vorliegend untersuchten kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen nachgelagert ist. 2. Freiheit der Person Kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen könnten Betroffene in ihrer durch Art. 2 Abs. 2 GG gewährleisteten Freiheit der Person beeinträchtigen. Nach der Rechtsprechung des BVerfG wird durch Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG die im Rahmen der geltenden allgemeinen Rechtsordnung gegebene, tatsächliche körperliche Bewegungsfreiheit vor staatlichen Eingriffen geschützt.54 Die Freiheit der Person schützt somit vor Verhaftungen, Festnahmen und ähnlichen Maßnahmen unmittelbaren Zwangs.55 Sonstige Ge- oder Verbote stellen nur dann eine Freiheitsbeschränkung dar, wenn sie, ähnlich einer Freiheitsentziehung, als solche beabsichtigt sind.56 Kommunale Videoüberwachung stellt jedoch weder eine freiheitsentziehende Maßnahme unmittelbaren Zwangs dar, noch ist sie als solche beabsichtigt. Betroffene werden nicht aktiv daran gehindert, einen überwachten Raum aufzusuchen, womit der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG nicht eröffnet ist.57 3. Glaubensfreiheit Darüber hinaus können Betroffene vor kommunaler Videoüberwachung durch ihr in Art. 4 GG verankertes Grundrecht auf Glaubensfreiheit geschützt sein. In der Literatur wurde von Höfling beispielhaft die Videoüberwachung von Teilnehmern einer Prozession angeführt.58 Üben Betroffene ihre Religion in einem videoüberwachten Raum aus, kommt ein Schutz durch die Bekenntnisfreiheit in Betracht. Dazu zählt unter anderem das Recht, seine religiöse Überzeugung für sich zu behalten.59 Durch die Be53 Vgl. zu Fernsehübertragungen im Umfeld von Gerichtsverhandlungen Kube, in: Isensee/Kirchhof, Rn. 45. 54 BVerfGE 94, S. 166 (S. 198); 96, S. 10 (S. 21); BVerfG, NVwZ 2006, S. 579 (S. 580); zustimmend Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 26; Stern, in: Stern, IV/1, S. 1090 f.; Murswiek, in: Sachs, Art. 2 GG, Rn. 235a. Vgl. kritisch zu dem Merkmal „im Rahmen der geltenden Rechtsordnung“ Lübbe-Wolff, DVBl. 1996, S. 825 (837); Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 2 GG, Rn. 112. 55 BVerfGE 22, S. 21 (S. 26). 56 Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 129. 57 Röger/Stephan, NWVBl. 2001, S. 201 (S. 209); Lang, S. 187. 58 Höfling, in: Möller/v. Zezschwitz, S. 32; vgl. zu weiteren Beispielen auch Büllesfeld, S. 232 f. sowie Maximini, S. 92 f. 59 BVerfGE 46, S. 266 (S. 267); 65, S. 1 (S. 39).

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kenntnisfreiheit wird dem Einzelnen ein Bereich der Zurückgezogenheit garantiert, und es wird ihm ermöglicht, darüber zu entscheiden, ob er seine Religion in der Öffentlichkeit darstellen will.60 Jedoch können bei Videoüberwachungsmaßnahmen nur äußerlich erkennbare Merkmale der Religionszugehörigkeit erfasst werden. So können etwa das Betreten einer Religionsstätte, das Tragen bestimmter Gegenstände, wie eines Kruzifixes oder ein Aufkleber an einem Kfz auf eine bestimmte Religionszugehörigkeit hindeuten. In diesen Fällen haben Betroffene ihre Überzeugung nicht für sich behalten, sondern äußerlich erkennbar gemacht. Liegt eine entsprechende Außenwirkung vor, ist nicht die Bekenntnisfreiheit, sondern die Freiheit ungestörter Religionsausübung einschlägig.61 Die Religionsausübungsfreiheit wird weit interpretiert.62 Das BVerfG hat unter anderem Gottesdienste und Prozessionen als zur Religionsausübung gehörig angesehen.63 Für kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen folgt hieraus, dass diese dann an Art. 4 GG zu messen sind, wenn entsprechende religiöse Handlungen überwacht werden. Werden außerhalb der Religionsausübung Informationen über das jeweilige Bekenntnis beobachtet, werden Betroffene durch ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt.64 4. Meinungsfreiheit Weiterhin können Betroffene vor kommunaler Videoüberwachung durch ihr in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistetes Grundrecht auf Meinungsfreiheit geschützt sein. In Betracht kommt insoweit zunächst ein Schutz durch die negative Meinungsfreiheit, die das Recht gewährleistet, eine Meinung nicht zu äußern.65 Hoheitliche Datenerhebungen sind jedoch nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht an der negativen Meinungsfreiheit zu messen, da ein Schutz Betroffener von vornherein dort versagen würde, wo entsprechende Daten bei Dritten oder durch heimliche Beobachtungen erhoben werden könnten.66 Maßstab soll vielmehr das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sein. 60

Vgl. Vogelsang, S. 91; Rohlf, S. 145. Vgl. Kästner, in: Stern/Becker, Art. 4 GG, Rn. 57. 62 Vgl. Kokott, in: Sachs, Art. 4 GG, Rn. 58. 63 BVerfGE 24, S. 236 (S. 246). 64 Teilweise ist die Zulässigkeit von Videoüberwachungen in öffentlich zugänglichen Räumen der Religionsgemeinschaften einfachgesetzlich geregelt. So erlaubt § 7a Abs. 1 Satz 1 DSG-EKD Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Räume zur Wahrnehmung berechtigter Interessen, wobei Satz 2 dieser Vorschrift eine Videoüberwachung der Gottesdienste ausdrücklich für unzulässig erklärt. § 5a Abs. 1 KDO erlaubt eine Videoüberwachung zur Aufgabenerfüllung, zur Wahrnehmung des Hausrechts und zur Wahrnehmung berechtigter Interessen. 65 Vogelsang, S. 95 ff.; Pieroth/Schlink, Rn. 603 ff. 66 BVerfGE 65, S. 1 (S. 40 f.); zustimmend Vogelsang, S. 96 f.; Fechner, in: Stern/ Becker, Art. 5 GG, Rn. 99; Wendt, in: v. Münch/Kunig, Art. 5 GG, Rn. 18; kritisch Krause, JuS 1984, S. 268 (S. 269). 61

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

Im Fall von Videoüberwachungsmaßnahmen könnten Betroffene ferner generell davon Abstand nehmen, ihre Meinung im überwachten Raum, z. B. durch Spruchbänder oder Plakate67 zu äußern. Teilweise werden bereits die Integrität und Unbefangenheit von Meinungsäußerungen sowie ihre Exklusivität und Vertraulichkeit vor faktischen Beeinträchtigungen, wie dem heimlichen Festhalten von Äußerungen durch Tonbandaufnahmen, als durch die Meinungsfreiheit geschützt angesehen.68 Diese Ansicht aufgreifend wird ferner vertreten, dass die Meinungsfreiheit die Betroffenen auch vor Videoüberwachungsmaßnahmen schütze.69 Dagegen wird jedoch zu Recht angeführt, dass die Spontanität von Meinungsäußerungen effektiver durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht geschützt wird, das als Querschnittsrecht die Meinungsfreiheit unterstützt.70 Im Ergebnis werden Betroffene somit vor Videoüberwachungsmaßnahmen nicht durch die Meinungsfreiheit, sondern durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt. 5. Pressefreiheit Teilweise wird die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Pressefreiheit durch die Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Bereiche als beeinträchtigt angesehen, etwa wenn durch Maßnahmen beobachtet werden könne, wer eine Redaktion betrete.71 Zur Begründung wird dabei auf die Entscheidung des BVerfG zur Vertraulichkeit journalistischer Kommunikation verwiesen, wonach jede Beeinträchtigung des freien Informationsflusses zwischen Medien und Informanten einen Grundrechtseingriff darstelle.72 Voraussetzung für entsprechende Beeinträchtigungen der Pressefreiheit ist jedoch stets ein mit den Maßnahmen verfolgter Zweck: Von der Redaktion Kenntnisse über die Identität73 oder den Aufenthaltsort74 des Informanten zu gewinnen.75 Die hier untersuchten kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen sind mit solchen gezielten Maßnahmen nicht vergleichbar, da mit ihnen nicht das Ziel verfolgt wird, Informationen über Informanten zu erhalten. Fehlt es an einer gezielten Überwachung von Redaktionsräumen, gewährleistet die Pressefreiheit nicht, sich unbeobachtet in öffentlich 67

Maximini, S. 91 f. Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 5 Abs. 1 und 2 GG, Rn. 74 ff.; Wendt, in: v. Münch/Kunig, Art. 5 GG, Rn. 18. 69 Maximini, S. 91 f. 70 Fechner, in: Stern/Becker, Art. 5 GG, Rn. 342. 71 Pieroth, in: Kugelmann, Polizei unter dem Grundgesetz, S. 66 f., zur polizeilichen Videoüberwachung des Goetheplatzes in Weimar. 72 Vgl. Kugelmann, NJW 2003, S. 1777 (S. 1779) unter Hinweis auf BVerfG, NJW 2003, S. 1787 (S. 1793). 73 BVerfGE 117, S. 244 (S. 259). 74 BVerfG, NJW 2003, S. 1787 (S. 1793). 75 Vgl. Wendt, in: v. Münch/Kunig, Art. 5 GG, Rn. 35. 68

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zugänglichen Bereichen zu bewegen. Vielmehr ist dann das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einschlägig. 6. Versammlungsfreiheit In jüngerer Zeit ergingen mehrere Entscheidungen zur Frage der Rechtmäßigkeit von Videoüberwachungen von Versammlungen.76 Teilweise wurde sowohl das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, als auch die Versammlungsfreiheit als Prüfungsmaßstab herangezogen.77 Das BVerfG hat dagegen in seiner Entscheidung zum bayerischen Versammlungsgesetz allein Art. 8 GG mit der Begründung zugrunde gelegt, dass sich aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung kein weitergehender Schutz ergebe.78 Zwar sind für Überwachungen von Versammlungen in NRW die Kreispolizeibehörden zuständig,79 jedoch kann die von den Kommunen eingesetzte Videoüberwachungstechnik Teilnehmer einer Versammlung erfassen, wenn eine Versammlung in einem durch eine Kommune überwachten Raum stattfindet. Unabhängig von den umstrittenen Einzelheiten des Versammlungsbegriffs besteht Einigkeit darüber, dass für eine Versammlung eine innere Verbindung der Zusammenkommenden, in Gestalt der Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks, erforderlich ist.80 Durch das Erfordernis der gemeinsamen Zweckverfolgung unterscheidet sich eine Versammlung von einer bloßen Ansammlung.81 Art. 8 GG schützt als Kommunikationsgrundrecht die Freiheit des Einzelnen zur Teilnahme oder Nichtteilnahme an einer Versammlung.82 Das Grundrecht schützt mithin auch vor Maßnahmen, welche die Teilnahme an einer Versammlung beeinträchtigen.83 76 Vgl. VG Münster, NWVBl. 2009, S. 487 f.; die Entscheidung bestätigend OVG NRW, DVBl. 2011, S. 175 f.; VG Berlin, DVBl. 2010, S. 1245 ff. 77 Vgl. VG Münster, NWVBl. 2009, S. 487 (S. 487); OVG NRW, DVBl. 2011, S. 175 (S. 175); VG Berlin, DVBl. 2010, S. 1245 (S. 1246 f.). 78 BVerfGE 112, S. 342 (S. 359). 79 Gem. § 1 der Verordnung über Zuständigkeiten nach dem VersG vom 2. Februar 1987 ist zuständige Behörde nach § 2 Abs. 3, § 5, § 14, § 15 und § 17a Abs. 3 und 4 des VersG des Bundes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1978 (BGBl. I 1978, S. 1789), geändert durch Gesetz vom 18. Juli 1985 (BGBl. I 1985, S. 1511), die Kreispolizeibehörde. 80 Vgl. BVerfGE 104, S. 92 (S. 101); Depenheuer, in: Maunz/Dürig, Art. 8 GG, Rn. 44; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 8, Rn. 3. 81 Depenheuer, in: Maunz/Dürig, Art. 8 GG, Rn. 45; umstritten ist dabei, welcher Zweck verfolgt werden muss. Das BVerfG verlangt, dass der gemeinsame Zweck in der Teilhabe der öffentlichen Meinungsbildung bzw. -kundgabe liegen muss, vgl. BVerfGE 104, S. 92 (S. 101). 82 Depenheuer, in: Maunz/Dürig, Art. 8 GG, Rn. 57 ff.; Pieroth/Schlink, Rn. 748. 83 Pieroth/Schlink, Rn. 767; im Einzelnen umstritten ist, ob Art. 8 auch Vor- und Nachwirkung entfaltet, vgl. Depenheuer, in: Maunz/Dürig, Art. 8 GG, Rn. 75 ff.

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Im Brokdorf-Beschluss führt das BVerfG aus, dass exzessive Observationen und Registrierungen mit der Versammlungsfreiheit unvereinbar seien.84 Dabei nimmt es auf die Ausführungen im Volkszählungsurteil Bezug, wo es zur Begründung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ausführte, dass derjenige, der damit rechne, dass seine Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert werde, möglicherweise auf eine Ausübung seines Grundrechts auf Versammlungsfreiheit verzichte.85 Die Versammlungsfreiheit schützt die innere Entschlussfreiheit der Versammlungsteilnehmer 86 und gewährt damit, im Unterschied zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung, einen verhaltensbezogenen Schutz. Versammlungsteilnehmer werden mithin durch die Versammlungsfreiheit auch vor kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen geschützt.87 Aufgrund des, gegenüber dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung weitergehenden Schutzes geht Art. 8 GG dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung als spezielleres Grundrecht vor. 7. Freizügigkeit Weiterhin könnte die in Art. 11 GG garantierte Freizügigkeit durch kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen berührt sein. Diese gewährleistet jedem Deutschen i. S. d. Art. 116 GG, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebietes Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Unter dem Begriff Wohnsitz wird dabei wie in § 7 Abs. 1 BGB eine ständige Niederlassung an einem Ort verstanden.88 Aufenthalt bedeutet hingegen vorübergehendes Verweilen,89 wobei umstritten ist, wann ein solches angenommen werden kann. Nach einer Ansicht soll es, in Abgrenzung zur Gewährleistung der durch Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG geschützten Freiheit der Person, für die Freizügigkeit darauf ankommen, dass die Fortbewegung gerade um des Aufenthalts Willens geschieht, was sowohl durch die Dauer des Aufenthalts als auch durch dessen Bedeutung indiziert werden könne.90 Andere Ansichten wollen die Eröffnung des sachlichen Schutzbereichs der Freizügigkeit von zeitlichen, räumlichen und zweckbezogenen Elementen, die in einer Gesamtwürdigung zu bewerten sind, abhängig machen.91 84

BVerfGE 69, S. 315 (S. 349). BVerfGE 65, S. 1 (S. 43). 86 Pieroth/Schlink, Rn. 766; Waechter, NdsVBl. 2001, S. 77 (S. 79); Papier, BayVBl. 2010, S. 225 (S. 233). 87 Schwarz, ZG 2001, S. 246 (S. 253). 88 Durner, in: Maunz/Dürig, Art. 11 GG, Rn. 76; Stern, in: Stern, IV/1, S. 1135 f.; Pieroth/Schlink, Rn. 857. 89 Pieroth/Schlink, Rn. 858. 90 Schoch, Jura 2005, S. 34 (S. 35); Pieroth/Schlink, Rn. 858. 91 Durner, in: Maunz/Dürig, Art. 11 GG, Rn. 82; Stern, in: Stern, IV/1, S. 1137 f. 85

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Zunächst wird durch eine Videoüberwachung als solche niemand daran gehindert, seinen Aufenthalt dort zu nehmen, wo es ihm gefällt. Soweit kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen in öffentlich zugänglichen Bereichen erfolgen, werden sowohl die Dauer des Aufenthalts als auch seine Bedeutung in der Gesamtschau nicht das für die Annahme einer geschützten Aufenthaltsnahme erforderliche Ausmaß erreichen. Im Übrigen wird mit kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen gewöhnlich nicht das Ziel verfolgt, Betroffene vor einem Aufenthalt im überwachten Raum abzuhalten. Aufenthaltsbeendende Maßnahmen, insbesondere der Ausspruch von Platzverweisen, erfolgen erst, wenn Rechtsgutsverletzungen im Laufe einer Überwachung festgestellt werden. Im Ergebnis gewährleistet die Freizügigkeit keinen Schutz vor kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen.92 8. Unverletzlichkeit der Wohnung Als weiteres Grundrecht, das vor kommunaler Videoüberwachung schützt, kommt die Unverletzlichkeit der Wohnung in Betracht. Gem. Art. 13 Abs. 1 GG ist die Wohnung unverletzlich. Das Grundrecht enthält eine spezielle Gewährleistung der Privatsphäre.93 Der räumliche Schutz des Art. 13 GG ist gegenüber dem Schutz der Privatsphäre durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht in der Regel spezieller.94 Das BVerfG hat ausnahmsweise dann keine Verdrängung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung angenommen, wenn sich die Schutzbereiche nur partiell überschneiden oder wenn ein eigenständiger Freiheitsbereich mit festen Konturen erwachsen ist.95 Für die Abgrenzung kommt es demnach darauf an, ob sich die Maßnahme in der Überwindung der räumlichen Grenzen der Privatsphäre erschöpft, oder ob die Maßnahme darüber hinaus auf eine Überwachung der Kommunikation abzielt. Im Fall der hoheitlichen Videoüberwachung beschränken sich die Überwachungsmaßnahmen auf die Überwindung der räumlichen Grenzen der Privatsphäre, womit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dann hinter der Unverletzlichkeit der Wohnung als subsidiär zurücktritt. Relevanz entfaltet das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung zum einen bei der Überwachung öffentlich zugänglicher Bereiche, die an durch Art. 13 GG geschützte Räume grenzen, zum anderen bei der Überwachung von kommunalen Einrichtungen, die dem Schutzbereich des Art. 13 GG unterfallen. 92

Vgl. Waechter, NdsVBl. 2001, S. 77 (S. 79); Post, S. 362 ff.; Lang, S. 187. Horn, in: Isensee/Kirchhof, Rn. 85. 94 BVerfGE 115, S. 166 (S. 187); Stern, in: Stern, IV/1, S. 216; Schoch, Jura 2008, S. 352 (S. 355). 95 BVerfGE 115, S. 166 (S. 187), zur Anordnung einer Wohnungsdurchsuchung, die auf die Sicherstellung von Datenträgern und Mobiltelefonen abzielte; vgl. ferner Schoch, Jura 2008, S. 352 (S. 355). 93

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Das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung gewährleistet ein Abwehrrecht zum Schutz der räumlichen Privatsphäre.96 Der räumliche Schutzbereich wird weiter verstanden als der Begriff der Wohnung im allgemeinen Sprachgebrauch,97 sodass jeder Raum erfasst ist, welcher der individuellen Lebensgestaltung dient und der Öffentlichkeit nicht frei zugänglich sein soll.98 Geschützt sind demnach auch Gärten oder Vorgärten, die der Öffentlichkeit entzogen und somit als Bereiche des privaten Rückzugs ausgewiesen sind.99 Art. 13 GG schützt die Räume, die der Mensch zur Befriedigung elementarer Bedürfnisse, etwa des Schlafbedürfnisses nutzt.100 Erfasst sind auch Gemeinschaftsunterkünfte wie kommunale Obdachlosenheime, soweit dort räumlich abgrenzbare Bereiche, in die sich Betroffene zurückziehen können, vorhanden sind.101 Die Vorgänge innerhalb der Räume sind vor Videoüberwachungsmaßnahmen geschützt, und zwar unabhängig davon, ob die Kamera sich innerhalb oder außerhalb der Wohnung befindet.102 Anders als beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung kommt es vor dem Hintergrund, dass ein ungestörtes „Wohnen“ gewährleistet werden soll, nicht darauf an, ob durch die Überwachung personenbezogene Daten erhoben werden oder nicht. Daher ist der Schutzbereich auch bei lediglich vorgetäuschten Überwachungen durch Kameraattrappen eröffnet. 9. Allgemeine Handlungsfreiheit Sind spezielle grundrechtliche Gewährleistungen nicht einschlägig, dann sind Videoüberwachungsmaßnahmen an der in Art. 2 Abs. 1 GG garantierten allgemeinen Handlungsfreiheit zu messen, die von dem BVerfG seit der Elfes-Entscheidung in stetiger Rechtsprechung als Auffanggrundrecht verstanden wird, welches jedes menschliche Verhalten im umfassenden Sinne schützt.103 Die allgemeine Handlungsfreiheit ist auch gegenüber den Ausprägungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts subsidiär.104 Somit ist ihr Schutzbereich im Hinblick 96

Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 13 GG, Rn. 1. Horn, in: Isensee/Kirchhof, Rn. 88. 98 Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 13 GG, Rn. 11. 99 BVerfGE 51, S. 97 (S. 106); Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 13 GG, Rn. 11. 100 Kunig, in: v. Münch/Kunig, Art. 13 GG, Rn. 10. 101 Vgl. Stern, in: Stern/Becker, Art. 13 GG, Rn. 30. 102 OVG Hamburg, Beschluss vom 22.11.2006, – 4 Bs 244/06 –, Rn. 17, zitiert nach juris; Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, S. 1149 (S. 1151). 103 BVerfGE 6, S. 32 (S. 36); 54, S. 143 (S. 146); 80, S. 137 (S. 152 f.); 90, S. 145 (S. 171); vgl. dieser Rechtsprechung zustimmend Pieroth, AöR 115 (1990), S. 33 (S. 36 ff.); Kube, JuS 2003, S. 111 (S. 111 f.); Manssen, Rn. 205; Kunig, in: v. Münch/ Kunig Art. 2 GG, Rn. 12 ff.; Starck, in: Mangoldt/Klein/Starck, Art. 2 GG, Rn. 8 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 2 GG, Rn. 3; Murswiek, in: Sachs, Art. 2 GG, Rn. 43 ff.; Pieroth/Schlink, Rn. 387; a. A. BVerfGE (Sondervotum) 80, S. 137 (S. 164 ff.); Duttge, NJW 1997, S. 3353 (S. 3355). 104 Pieroth/Schlink, Rn. 387; Michael/Morlok, Rn. 418. 97

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auf Videoüberwachungsmaßnahmen nur dann eröffnet, wenn nicht personenbezogene Daten Gegenstand der Beobachtung sind. Dies ist insbesondere bei dem Einsatz von Kameraattrappen der Fall. 10. Gleichheit vor dem Gesetz Im Einsatz von intelligenter Videotechnik wird dann eine Beeinträchtigung des Gleichheitsgebotes des Art. 3 GG erblickt, wenn Personengruppen unterschiedlich behandelt werden, etwa weil sie aufgrund bestimmter Haar- oder Hautfarben oder bestimmter Verhaltensweisen ein Verdachtsbild am ehesten erfüllen.105 Ob eine gesetzliche Ermächtigung zur Videoüberwachung, aufgrund einer Unbestimmtheit oder mangels eines ausdrücklichen Diskriminierungsverbotes, diskriminierend wirkt, lässt sich nur mittels einer Erhebung darüber feststellen, in welchem Ausmaß und aufgrund welcher Merkmale mehrere Personengruppen unterschiedlich behandelt werden.106 Jedoch ist für den Bereich der kommunalen Videoüberwachung nicht erkennbar, dass intelligente Videoüberwachungstechnik dergestalt eingesetzt wird, dass zur Verdachtsgewinnung zwischen Personengruppen, insbesondere nach den in Art. 3 Abs. 3 GG genannten Diskriminierungsverboten, differenziert würde. 11. Rechtsschutzgarantie Weiterhin haben Kommunen bei Videoüberwachungsmaßnahmen die Rechtsschutzgarantie Betroffener zu beachten. Nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG steht demjenigen, der durch die öffentliche Gewalt verletzt wird, der Rechtsweg offen. Als Verfahrensgrundrecht setzt Art. 19 Abs. 4 GG die materiellen Grundrechte sowie die einfachgesetzlich garantierten Rechte voraus und gewährleistet einen lückenlosen gerichtlichen Rechtsschutz.107 Dabei wird nicht lediglich das formelle Recht gewährleistet, die Gerichte überhaupt anrufen zu können, sondern auch das Recht auf einen effektiven, d. h. wirksamen Rechtsschutz,108 womit grundsätzlich ein Anspruch auf vollständige Prüfung der angefochtenen Maßnahme in tatsächlicher als auch rechtlicher Hinsicht besteht.109 Aus Art. 19 Abs. 4 GG folgt, dass sichergestellt sein muss, dass durch Verwaltungshandeln gerichtlicher Rechtsschutz weder vereitelt noch erschwert werden darf.110 Im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung hat das BVerfG im Volkszählungsurteil ausgeführt, dass ein Rechtsschutz dann verfassungsrechtlich 105 106 107 108 109 110

Hornung/Desoi, K&R 2011, S. 153 (S. 156). Vgl. Moeckli, in: Albers/Weinzierl, S. 127. Pieroth/Schlink, Rn. 1096. BVerfGE 53, S. 115 (S. 127 ff.); 65, S. 1 (S. 70). Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 19 GG, Rn. 67. Brüning, in: Stern/Becker, Art. 19 GG, Rn. 101.

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unzureichend sei, wenn durch hoheitliche Maßnahmen verhindert werde, dass Betroffene Kenntnis davon erlangten, wer wo über welche ihrer personenbezogenen Daten verfüge.111 Aus Art. 19 Abs. 4 GG leitet das BVerfG ferner die Verpflichtung der Behörde zur Protokollierung von Datenübermittlungen ab.112 Da die Kenntniserlangung von hoheitlichen Maßnahmen Voraussetzung dafür ist, dass Rechtsschutz überhaupt in Anspruch genommen werden kann, bedarf es einer Benachrichtigung Betroffener in Fällen, in denen diese keine Kenntnis von der Überwachungsmaßnahme haben.113 Daher muss bei verdeckten Überwachungsmaßnahmen eine spätere Benachrichtigung Betroffener sichergestellt sein.114 12. Gewährleistungen der Verf NRW Neben den erörterten Grundrechten des GG kommt ein Schutz Betroffener durch die Verf NRW in Betracht. Einschlägig können insoweit ein, möglicherweise über Art. 4 Abs. 1 Verf NRW rezipiertes Recht auf informationelle Selbstbestimmung sowie das in Art. 4 Abs. 2 Verf NRW gewährleistete Grundrecht auf Datenschutz sein. Art. 4 Abs. 1 Verf NRW erklärt die Grundrechte des GG zum Bestandteil der Verfassung. Gem. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Verf NRW hat jeder Anspruch auf Schutz seiner personenbezogenen Daten. Die Verf NRW bindet die Landesstaatsgewalten115 und damit auch die nordrhein-westfälischen Kommunen. Für das Verhältnis zwischen den von der Landesfassung gewährleisteten Grundrechten und den des GG sieht Art. 142 GG vor, dass die Bestimmungen der Landesverfassungen, ungeachtet des Art. 31 GG, insoweit in Kraft bleiben, als sie in Übereinstimmung mit den Art. 1 bis 18 GG Grundrechte gewährleisten. Problematisch ist, inwieweit über Art. 4 Abs. 1 Verf NRW eine Rezeption des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erfolgt. Nach einer Ansicht soll eine Rezeption der Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und der Menschenwürde über den Art. 4 Abs. 1 Verf NRW die Geltung eines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als Bestandteil der Landesverfassung zur Folge haben.116 Für das Verhältnis des Grundrechts auf Datenschutz gem. Art. 4 Abs. 2 Verf NRW zu dem aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V. m. Art. 1 Abs. 1 GG hergeleiteten Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird

111

BVerfGE 65, S. 1 (S. 70). BVerfGE 65, S. 1 (S. 70). 113 BVerfGE 100, S. 313 (S. 364). 114 Brüning, in: Stern/Becker, Art. 19 GG, Rn. 101; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 19 GG, Rn. 75; Pieroth/Schlink, Rn. 1110. 115 Dietlein, AöR 120 (1995), S. 1 (S. 8 f.). 116 Kunig, Jura 1993, S. 595 (S. 598); Höfelmann, S. 82; Post, S. 375; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, Art. 4 Verf NRW, Rn. 53. 112

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sodann teilweise Idealkonkurrenz angenommen.117 Andere erblicken in Art. 4 Abs. 2 Verf NRW gegenüber einem rezipierten Recht auf informationelle Selbstbestimmung das speziellere Grundrecht.118 Die Geltung des in der Rechtsprechung des BVerfG entwickelten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auf der Ebene der Landesverfassung ist jedoch mit Blick auf die Eigenständigkeit der Verf NRW neben dem GG nicht zwingend. Vielmehr spricht der Umstand, dass der Landesverfassungsgeber im Jahre 1978, und damit noch vor dem Volkszählungsurteil des BVerfG im Dezember 1983, spezielle Landesgrundrechte schaffen wollte,119 dafür, dass eine Rezeption von Grundrechten des GG nur insoweit beabsichtigt ist, wie Gewährleistungen nicht in speziellen Landesgrundrechten verbürgt sind.120 Der Anwendungsbereich des Art. 4 Abs. 1 Verf NRW bedarf im Hinblick auf das spezielle Grundrecht auf Datenschutz des Art. 4 Abs. 2 Verf NRW mithin einer teleologischen Reduktion.121 Aufgrund der Existenz dieses speziellen Grundrechts auf Datenschutz wird das aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V. m. Art. 1 Abs. 1 GG hergeleitete Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht rezipiert. Auf der Ebene der Verf NRW sind kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen somit ausschließlich an dem in Art. 4 Abs. 2 Verf NRW garantierten Grundrecht auf Datenschutz zu messen. Das Landesgrundrecht stellt, unbeschadet seines Wortlautes, nach allgemeiner Auffassung ein Abwehrrecht dar.122 Geschützt werden dem Wortlaut nach „personenbezogene Daten“. Auch wenn das Verständnis des verfassungsrechtlich verwandten Begriffs der „personenbezogenen Daten“ nicht von einfachen Gesetzen abhängig ist, wird auf die Formulierungen des Begriffs im einfachen Recht zurückgegriffen.123 Das Grundrecht auf Datenschutz gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, womit sich inhaltlich kein Unterschied zu dem aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V. m. Art. 1 Abs. 1 GG hergeleiteten Recht auf informationelle Selbstbestimmung ergibt.124

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Schwarze, S. 54; Höfelmann, S. 82; Martina, S. 92. Menzel, in: Löwer/Tettinger, Art. 4 Verf NRW, Rn. 23. 119 Dästner, Art. 4 Verf NRW, Rn. 82 f. 120 Dietlein, AöR 120 (1995), S. 1 (S. 11). 121 Dietlein, AöR 120 (1995), S. 1 (S. 10 f.). 122 Höfelmann, S. 80; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, Art. 4 Verf NRW, Rn. 55. 123 Höfelmann, S. 80; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, Art. 4 Verf NRW, Rn. 58. 124 Vgl. OVG NRW, NWVBl. 2006, S. 13 (S. 13), wonach das durch Art. 4 Abs. 2 Verf NRW garantierte Grundrecht auf Datenschutz und das aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V. m. Art. 1 Abs. 1 GG hergeleitete Recht auf informationelle Selbstbestimmung „im Kern wesens- und inhaltsgleich“ sind. 118

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

II. Europarecht Bei dem Einsatz von Videoüberwachungstechnik sind von den Kommunen zudem europarechtliche Vorgaben zu beachten. Eine Regelung zum Datenschutz findet sich zunächst in Art. 16 AEUV. Art. 16 Abs. 1 AEUV begründet ein Grundrecht auf Datenschutz, während Art. 16 Abs. 2 AEUV die Grundlage für den Erlass von entsprechendem Sekundärrecht enthält.125 Von Bedeutung für die kommunale Videoüberwachung ist die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995.126 Die von der EU-Kommission geplante Datenschutz-Grundverordnung sieht hingegen keine Regelungen zur Videoüberwachung vor. Weiterhin enthält Art. 8 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ein Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten, wonach jede Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten hat.127 Im Vertrag von Lissabon vom 13.12.2007 findet sich diese explizite Gewährleistung des Grundrechts auf Datenschutz aber nicht, da die Regelungen der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in den Vertragstext, aus Sorge vor einem erneuten Scheitern des Reformprojektes, nicht aufgenommen wurden.128 Gem. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gilt die Charta für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Die Mitgliedsstaaten sind an die Charta der Grundrechte der Europäischen Union demnach bei der Umsetzung von Richtlinien in nationale Rechtsvorschriften sowie bei der unmittelbaren Anwendung von Unionsrecht gebunden.129 1. Bedeutung der Richtlinie 95/46/EG für die Kommunen in NRW Gem. Art. 288 AEUV müssen Richtlinien, anders als Verordnungen, welche unmittelbar gelten, durch den jeweiligen Mitgliedsstaat erst in nationales Recht umgesetzt werden. Diese Verpflichtung ist an die Bundesrepublik Deutschland 125 Vgl. Kotzur, in: Geiger/Khan/Kotzur, Art. 16 AEUV, Rn. 2. Darüber hinaus knüpft Art. 39 EUV an die allgemeine Regelung des Art. 16 AEUV für den Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik an, modifiziert aber das Verfahren der Rechtssetzung. 126 Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995, Abl. EG Nr. L 281/31 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr. 127 Vgl. dazu Boehm, JA 2009, S. 435 (S. 439). 128 Vgl. Jarass, Einl. Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Rn. 4; Westphal, in: Bauer/Reimer, S. 67. 129 Jarass, Art. 51 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Rn. 16 ff. und Rn. 60.

A. Verfassungsrechtlicher Rahmen

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als Mitgliedsstaat gerichtet. Greift die mitgliedschaftliche Verpflichtung in die verfassungsrechtliche Zuständigkeit der Länder ein, ist die Mitwirkung der Bundesländer an den EU-Gesetzgebungsverfahren in Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG, dem EUZBLG sowie der auf Grundlage des § 9 Satz 2 EUZBLG geschlossenen Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder geregelt.130 Unabhängig von diesen innerstaatlichen Bestimmungen zur Mitwirkung der Bundesländer obliegt es nach der Rechtsprechung des EuGH sämtlichen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedsstaaten, und damit auch den Ländern und deren Organen, das in der Richtlinie enthaltene Ziel zu erreichen.131 Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat die Vorgaben der Richtlinie 95/46/EG durch das Gesetz zur Änderung des DSG NRW vom 9.5.2000 in nationales Recht umgesetzt.132 Auf Bundesebene erfolgte die Umsetzung durch das Gesetz zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes und anderer Gesetze vom 18.5.2001.133 Unbeschadet der erfolgten Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht auf Bundes- sowie auf Landesebene ist das Unionsrecht gegenüber dem nationalen Recht vorrangig anzuwenden, womit nationale Vorschriften, die dem Unionsrecht widersprechen, bei der Rechtsanwendung außer Acht zu lassen sind.134 Hieraus folgt, dass die Kommunen bei der Videoüberwachung die Richtlinie 95/46/EG zu beachten haben und etwaige entgegenstehende nationale Vorschriften im Umfang ihrer Unvereinbarkeit mit den Richtlinienbestimmungen nicht anwenden dürfen.135 Dem Anwendungsvorrang steht nicht entgegen, dass national das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in Rede steht.136 Darüber hinaus muss das nationale Recht im Lichte des Unionsrechts derart ausgelegt werden, dass es zu einer Verwirklichung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele kommt.137

130

Vgl. Würtenberger/Kunz, JA 2010, S. 406 ff. EuGH, Urteil vom 10.4.1984 – RS. 14/83, von Colson, Kamann/Land NRW, Slg. 1984, S. 1891 (S. 1909). Vgl. ferner Geiger, in: Geiger/Khan/Kotzur, Art. 4 EUV, Rn. 18. 132 GVBl. NRW 2000, S. 452 ff.; vgl. zur Umsetzung der Richtlinie ferner Zilkens, RDV 2007, S. 196 (S. 197). 133 BGBl. I 2001, S. 909 f. 134 EuGH, Urteil vom 15.7.1964 – RS. 6/64, Costa/E.N.E.L., Slg. 1964, S. 1251; vgl. ferner Geiger, in: Geiger/Khan/Kotzur, Art. 4 EUV, Rn. 23. 135 Vgl. etwa OVG NRW, NWVBl. 2006, S. 263 ff., zum Vorrang des EU-Rechts gegenüber der AZVOFeu NRW; vgl. zum Anwendungsvorrang ferner: Müller/Christensen, Bd. 2, Rn. 187. 136 Vgl. Ronellenfitsch, DuD 2009, S. 451 (S. 461), der jedoch unter Hinweis darauf, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auch den durch die Menschenwürde geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung schützt, dessen Vorrang gegenüber dem EU Recht annimmt, wenn die Selbstbestimmung im Kernbereich verletzt ist. 137 EuGH, Urteil vom 10.4.1984 – RS. 14/83, von Colson, Kamann/Land NRW, Slg. 1984, S. 1891 (S. 1909); vgl. ferner Geiger, in: Geiger/Khan/Kotzur, Art. 4 EUV, Rn. 38. 131

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

2. Maßgaben der Richtlinie 95/46/EG für die kommunale Videoüberwachung Die Videoüberwachung hat bei den Erwägungsgründen zur Richtlinie 95/46/ EG eine bedeutende Rolle gespielt.138 Gegenstand der Richtlinie 95/46/EG ist nach ihrem Art. 1 Abs. 1 der Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten und insbesondere der Schutz der Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten. Gem. Art. 2 a) der Richtlinie sind „personenbezogene Daten“ alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person („betroffene Person“), wobei eine Person als bestimmt angesehen wird, wenn sie direkt oder indirekt identifiziert werden kann, insbesondere durch Zuordnung zu einer Kennnummer oder zu einem oder mehreren spezifischen Elementen, die Ausdruck ihrer physischen, physiologischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität sind. Durch die Richtlinie sollte ein Mindest-Grundrechtsschutz im Bereich der Privatsphäre sowie eine Harmonisierung der Rechtssysteme in den einzelnen Mitgliedsstaaten herbeigeführt werden.139 Die Vorgaben der Richtlinie differenzieren in der Regel nicht zwischen dem öffentlichen und dem nicht-öffentlichen Bereich.140 Gem. Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie findet diese unter anderem keine Anwendung auf die Verarbeitung personenbezogener Daten bei Tätigkeiten des Staates im Bereich der öffentlichen Sicherheit, der Landesverteidigung, der Sicherheit des Staates sowie im strafrechtlichen Bereich. Dies hat zur Folge, dass die Richtlinie keine Anwendung findet, soweit Kommunen Videoüberwachungstechnik zum Zwecke der öffentlichen Sicherheit, die auch die Gefahrenabwehr umfasst,141 oder zu repressiven Zwecken im Bereich der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten einsetzen. Für die übrigen Einsatzzwecke von Videoüberwachungstechnik durch Kommunen,

138 So wird im 14. Erwägungsgrund, unter Hinweis auf die Entwicklung der Techniken der Erfassung, Übermittlung, Veränderung, Speicherung, Aufbewahrung oder Weitergabe von personenbezogenen Ton- und Bilddaten, ausgeführt, dass die Richtlinie auf die Verarbeitung dieser Daten Anwendung finden muss. Um den von Videoüberwachungstechnik ausgehenden Gefahren entgegenzuwirken, ist zudem in Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie eine Revisionsklausel geschaffen worden, wonach die Kommission insbesondere die Anwendung dieser Richtlinie auf die Verarbeitung personenbezogener Bildund Tondaten prüft und geeignete Vorschläge, die sich unter Berücksichtigung der Entwicklung der Informationstechnologie und der Arbeiten über die Informationsgesellschaft als notwendig erweisen könnten, unterbreitet. Hintergrund der Revisionsklausel war, dass bei der Verabschiedung der Richtlinie eine gewisse Unsicherheit bestand, ob Art und Umfang der Regelungen in Anbetracht des raschen technischen Wandels und auf Dauer ausreichen würden, vgl. Dammann/Simitis, Art. 33 EG-Datenschutzrichtlinie, Anm. 3. 139 Vgl. Zilkens, RDV 2007, S. 196 (S. 197). 140 Vgl. Albers, S. 120, unter Hinweis auf abweichende Regelungen in den ursprünglichen Entwürfen der Richtlinie. 141 Vgl. Ehmann/Helfrich, Art. 13 EG-Datenschutzrichtlinie, Rn. 37, zum Begriff der „öffentlichen Sicherheit“.

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insbesondere zum Zwecke der Wahrnehmung des Hausrechts, findet die Richtlinie hingegen Anwendung. Gem. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie gilt diese für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten sowie für die nicht automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einer Datei gespeichert sind oder gespeichert werden sollen. Gem. Art. 2 c) ist eine Datei jede strukturierte Sammlung personenbezogener Daten, die nach bestimmten Kriterien zugänglich sind. Mithin kommt es für die Anwendbarkeit der Richtlinie darauf an, ob die Datenverarbeitung automatisiert erfolgt, oder, soweit dies nicht der Fall ist, eine Speicherung der Daten in einer Datei erfolgt oder erfolgen soll.142 Bedeutung hat die Differenzierung zwischen dem Tatbestand der automatisierten Verarbeitung und dem Tatbestand der Speicherung in einer Datei für die Meldepflicht gem. Art. 18 der Richtlinie, die für automatisierte Datenverarbeitungen zwingend vorgesehen ist. Bei einer, nicht mit einer Speicherung verbundenen Videoüberwachung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips findet die Richtlinie, mangels automatisierter Verarbeitung oder Speicherung in einer Datei, keine Anwendung.143 Erfolgt bei der Beobachtung jedoch ein automatisierter Abgleich der Bilder, etwa mit in anderen Datenbanken gespeicherten biometrischen Merkmalen, so liegt eine automatisierte Verarbeitung vor, womit die Richtlinie Anwendung findet.144 Werden Videoaufnahmen aufgezeichnet, liegt dann eine automatisierte Verarbeitung vor, wenn die Speicherung mittels eines automatisierten Verarbeitungssystems erfolgt.145 Eine Aufzeichnung auf einem Magnetband ist daher keine automatisierte Verarbeitung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie.146 Die Magnetbandaufzeichnung wurde von der digitalen bandlosen Aufzeichnung abgelöst und findet heute kaum noch Verwendung.147 Nach einer Ansicht soll eine automatisierte Verarbeitung stets dann vorliegen, wenn die Videoüberwachung mit Digitaltechnik durchgeführt wird.148 Hiergegen spricht jedoch, dass sich der Begriff der automatisierten Verarbeitung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie nicht lediglich auf den Datenträger, sondern insbesondere auf die Daten selbst, d. h. ihren Inhalt, bezieht. Daher erfolgt eine Videoüberwachung solange nicht automatisiert, wie das Verarbeitungssystem nicht zwischen den Daten verschie142

Ehmann/Helfrich, Art. 3 EG-Datenschutzrichtlinie, Rn. 6 ff. Dammann/Simitis, Art. 3 EG-Datenschutzrichtlinie, Anm. 3; Töpfer, FifF-Kommunikation 2002, S. 14 (S. 16). 144 v. Zezschwitz, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 10. 145 Dammann/Simitis, Art. 3 EG-Datenschutzrichtlinie, Anm. 3. 146 v. Zezschwitz, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 10. 147 Kräußlich, S&I-Select Videoüberwachung 2008, S. 12 (S. 12). 148 Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 5; Bannasch, in: Giesen/Bannasch/ Naumann/Mauersberger/Dehoust, § 33 SächsDSG, Rn. 1. 143

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

dener Personen unterscheiden und darauf aufbauend die Verarbeitung steuern kann.149 Erfolgt die Aufzeichnung digital auf Festplattenrekordern, kann durch den Einsatz von Videodatenbanken mit einer hohen Zugriffsgeschwindigkeit auf die Bilddaten zugegriffen werden.150 Sog. „Motion-Search-Funktionen“ bieten die Möglichkeit, bestehende Aufzeichnungen auf Änderungen in definierten Bildbereichen zu überprüfen, womit eine manuelle Sichtung des Bildmaterials entbehrlich wird.151 In diesen Fällen ist von einer automatisierten Verarbeitung auszugehen. Sind die technischen Voraussetzungen für eine automatisierte Verarbeitung nicht erfüllt, findet die Richtlinie dennoch Anwendung, wenn die Daten in Dateien gespeichert sind oder gespeichert werden sollen.152 Für das Vorliegen einer Datei genügt nach Art. 2c der Richtlinie jede strukturierte Sammlung personenbezogener Daten, die nach bestimmten Kriterien zugänglich sind, wobei nach dem 27. Erwägungsgrund der Inhalt einer Datei nach bestimmten personenbezogenen Kriterien strukturiert sein muss, um einen leichten Zugriff auf die Daten zu ermöglichen.153 An die Strukturierung werden dabei geringe Anforderungen gestellt, sodass etwa eine Ordnung nach Namen ausreichen soll.154 Erfolgt die Aufzeichnung mithin auf einem Magnetband, stellt dies keine automatisierte Verarbeitung dar. Werden die Bänder aber anschließend mit Namen der Betroffenen versehen, so liegt eine Datei i. S. d. Art. 2c der Richtlinie vor. Teilweise wird bereits eine chronologische Ordnung von Aufzeichnungen, in Gestalt einer genauen Angabe der Aufzeichnungszeit, als für den Dateibegriff ausreichend erachtet.155 Hiergegen spricht jedoch, dass die Strukturierung nach dem 27. Erwägungsgrund der Richtlinie gerade auf personenbezogenen Kriterien beruhen muss. Eine chronologische Strukturierung ist aber nicht personenbezogen, womit sie nicht ausreicht, um eine strukturierte Sammlung i. S. d. Art. 2c der Richtlinie anzunehmen.

III. Völkerrechtliche Vorgaben durch das Recht auf Achtung des Privatlebens Schließlich kann sich ein Schutz Betroffener vor kommunaler Videoüberwachung aus Art. 8 Abs. 1 EMRK ergeben. Hiernach hat jede Person das Recht auf 149

Dammann/Simitis, Art. 3 EG-Datenschutzrichtlinie, Anm. 3. Döring, S. 261 ff. 151 Gwozdek, S. 204; Büttner/Behling/Schulz, S. 116. 152 Dammann/Simitis, Art. 3 EG-Datenschutzrichtlinie, Anm. 5. 153 Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, S. 1149 (S. 1155 f.); Ehmann/Helfrich, Art. 2 EG-Datenschutzrichtlinie, Rn. 34. 154 Dammann/Simitis, Art. 3 EG-Datenschutzrichtlinie, Anm. 5. 155 v. Zezschwitz, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 9. 150

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Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz. Nach der Rechtsprechung des BVerfG gelten die EMRK und ihre Zusatzprotokolle als völkerrechtliche Verträge, denen der Bundesgesetzgeber gem. Art. 59 Abs. 2 GG im Jahre 1952 zugestimmt hat,156 im Range eines einfachen Bundesgesetzes.157 Ihre Gewährleistungen können zur Auslegung der Grundrechte herangezogen werden. Weder die EKMR noch der EGMR haben bislang den Begriff des Privatlebens i. S. d. Art. 8 Abs. 1 EMRK abschließend definiert. Nach Auffassung des EGMR ist der Begriff einer solchen Definition auch nicht zugänglich.158 Das Gericht hat jedoch hervorgehoben, dass es den Gedanken der persönlichen Autonomie als einen wichtigen Grundsatz bei der Interpretation des Begriffs des Privatlebens betrachtet.159 Art. 8 EMRK schützt Betroffene unter anderem vor der Erfassung persönlicher Daten durch staatliche Organe.160 Der EGMR unterscheidet zwischen privaten und öffentlichen Daten, wobei Letztere im Grundsatz nicht unter Art. 8 ERMK fallen.161 Öffentliche Daten sind solche, die auf rechtmäßige Weise allgemein zugänglich sind.162 Jedoch sieht der EGMR auch öffentliche Daten ausnahmsweise als durch Art. 8 EMRK geschützt an, insbesondere wenn die Überwachung heimlich erfolgt163 oder wenn die öffentlichen Daten zusammen mit privaten Daten in polizeilichen Registern gespeichert werden.164 Sowohl die EKMR als auch der EGMR hatten bereits Gelegenheit, zu der Frage einer Beeinträchtigung des Art. 8 EMRK durch hoheitliche Videoüberwachung Stellung zu nehmen. Bereits in einer früheren Entscheidung hatte die EKMR eine Beeinträchtigung des Privatlebens i. S. d. Art. 8 Abs. 1 EMRK durch eine, nicht mit einer Speicherung verbundenen Videoüberwachung eines öffentlichen Platzes mit der Begrün156 Gesetz über die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 7.8.1952, BGBl. II 1952, S. 685; die Konvention ist gemäß der Bekanntmachung vom 15.12.1953, BGBl. II 1954, S. 14 am 3.9.1953 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten; Neubekanntmachung der Konvention in der Fassung des 11. Zusatzprotokolls in BGBl. II 2002, S. 1054. 157 BVerfGE 111, 307 ff. 158 EGMR (Peck), Urteil vom 8.3.2003, Application no. 44647/98, Rn. 57, abrufbar unter: http://www.echr.coe.int. 159 EGMR (Pretty), Urteil vom 29.4.2002, Application no. 2346/02, Rn. 61; abrufbar unter: http://www.echr.coe.int. 160 EGMR (Rotaru), Urteil vom 4.5.2000, Application no. 28341/95, Rn. 42 ff., abrufbar unter: http://www.echr.coe.int. 161 Meyer-Ladewig, Art. 8 EMRK, Rn. 40. 162 Schweizer, DuD 2009, S. 462 (S. 466). 163 Frowein, in: Frowein/Peukert, Art. 8 EMRK, Rn. 6. 164 EGMR (Segerstedt-Wiberg u. a.), Urteil vom 6.6.2006, Application no. 62332/00, Rn. 72, abrufbar unter: http://www.echr.coe.int; vgl. zur Rechtsprechung des EGMR ferner Müller, Videoüberwachung, S. 107 ff.

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

dung abgelehnt, dass mit einer solchen Beobachtung keine Überwachung von privaten Aktivitäten stattfinde, die nicht ohnehin in der Öffentlichkeit beobachtet werden könnten.165 In einem Fall, in dem ein Beschwerdeführer bei einem Selbsttötungsversuch an einem öffentlichen Platz durch Überwachungskameras gefilmt und diese Aufnahmen später veröffentlicht worden waren, führte der EGMR, unter Bezugnahme auf die vorangegangene Rechtsprechung der EKMR, zunächst aus, dass Art. 8 EMRK nicht vor einer visuellen Überwachung, bei der Daten nicht aufgezeichnet werden, schütze.166 Jedoch könne eine ständige Aufzeichnung von Daten unter Art. 8 Abs. 1 EMRK fallen.167 Die vom EGMR vorgenommene Differenzierung zwischen öffentlichen und privaten Daten entspricht nicht der Gewährleistung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, nach dem es kein belangloses Datum mehr gibt. Der Schutz durch Art. 8 EMRK bleibt insoweit hinter der Gewährleistung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zurück, als Letzteres grundsätzlich auch den Schutz vor einer offenen Überwachung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips umfasst.

IV. Zwischenergebnis Als Zwischenergebnis lässt sich festhalten, dass kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen maßgeblich an dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu messen sind. Als speziellere Gewährleistungen gehen dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Religions- und Versammlungsfreiheit sowie die Unverletzlichkeit der Wohnung vor. Im Übrigen kommt die allgemeine Handlungsfreiheit als subsidiäres Auffanggrundrecht zur Anwendung. Auf Ebene der Landesverfassung ist das Grundrecht auf Datenschutz einschlägig. Die Gewährleistung des in Art. 8 EMRK verankerten Rechts auf Achtung des Privatlebens bleibt hinter dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung zurück. Darüber hinaus sind die Vorgaben der Richtlinie 95/46/EG bei kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen, die nicht zum Zweck der öffentlichen Sicherheit erfolgen, zu beachten.

165 Kommission (Herbecq und Ligue des Droits de l’Homme), Entscheidung vom 14.1.1998, Application no. 32200/96 und 32201/96, Rn. 3, abrufbar unter: http://www. echr.coe.int. 166 EGMR (Peck), Urteil vom 8.3.2003, Application no. 44647/98, Rn. 59, abrufbar unter: http://www.echr.coe.int. 167 EGMR (Peck), Urteil vom 8.3.2003, Application no. 44647/98, Rn. 59, abrufbar unter: http://www.echr.coe.int.

B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen

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B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen Ein Grundrechtseingriff in Gestalt eines finalen und unmittelbar freiheitsverkürzenden Ge- oder Verbots liegt bei kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen nicht vor, da diese selbst dann, wenn sie zu repressiven Zwecken erfolgen, keine Rechtsakte mit einer rechtlichen Wirkung für die Betroffenen sind. Videoüberwachungsmaßnahmen entfalten vielmehr ausschließlich rein tatsächliche Wirkungen. Unter Hinweis darauf, dass das GG den Begriff des Eingriffs inhaltlich nicht vorgegeben hat, lässt das BVerfG auch rein mittelbar-faktische Beeinträchtigungen zur Annahme eines Grundrechtseingriffs ausreichen.168 Dieses weite Eingriffsverständnis bringt zwangsläufig die Schwierigkeit mit sich, grundrechtsrelevante Beeinträchtigungen von bloßen Belästigungen abzugrenzen.169

I. Recht auf informationelle Selbstbestimmung Es besteht zunächst Einigkeit darüber, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auch rein faktisch beeinträchtigt werden kann.170 Unklar ist jedoch, welche Anforderungen an einen Eingriff bei rein faktischen Beeinträchtigungen zu stellen sind. Insbesondere ist umstritten, ob der bloßen Beobachtung im Wege des KameraMonitor-Prinzips Eingriffsqualität zukommt. 1. Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips a) Meinungsstand in Literatur und Rechtsprechung Nach einer Ansicht stellt die bloße Beobachtung mit Videoüberwachungstechnik keinen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar.171 Es wird angeführt, dass durch die bloße Beobachtung keine Datenerhebung erfolge, die aber Voraussetzung für einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei, da die Bilder lediglich von dem beobachtenden Beamten, also in einem menschlichen Gedächtnis „gespeichert“ würden, womit es an einer

168

BVerfGE 105, S. 279 (S. 299 f.). Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 256. 170 Vgl. Albers, S. 239 f. 171 Keller, Kriminalistik 2000, S. 187 (S. 188); Nungesser, § 2 HDSG, Rn. 29; Dolderer, NVwZ 2001, S. 130 (S. 131); Schwabe, in: Möller/v. Zezschwitz, S. 113; ders., NdsVBl. 2002, S. 39 ff.; Post, S. 215 und S. 225, welcher jedoch einen Eingriff auch bei einer bloßen Beobachtung annimmt, sofern eine technische Möglichkeit der Aufzeichnung besteht; Schewe, NWVBl. 2004, S. 415 (S. 417); Henrichs, BayVBl. 2005, S. 289 (S. 296); Wüstenberg, KommJur 2007, S. 13 (S. 15); Ipsen, Rn. 496; Söllner, DVBl. 2010, S. 1248 (S. 1250). 169

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

für einen Eingriff notwendigen Datenbeschaffung fehle.172 Das Kamera-MonitorPrinzip sei daher genauso zu behandeln wie ein Streifengang eines Beamten.173 Ausgangspunkt dieses Arguments ist, dass Beobachtungen im Rahmen von Streifengängen nach allgemeiner Ansicht nicht als Eingriffe qualifiziert werden.174 Bei einer Kameraüberwachung bestehe kein Unterschied zu einem Behördenvertreter, der sich auf einem Hochsitz oder einem oberen Stockwerk befinde und von dort einen öffentlichen Platz beobachte.175 Die Möglichkeit des Heranzoomens entspreche dabei der Möglichkeit, ein Fernglas in die Hand zu nehmen.176 Die Schwelle zum Eingriff werde nicht überschritten, da ansonsten jeder Blickkontakt mit Behördenvertretern als Grundrechtseingriff zu qualifizieren wäre.177 Nach anderer Auffassung soll bereits mit der bloßen, nicht mit einer Speicherung verbundenen Beobachtung mittels Kamera-Monitor-Prinzips ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vorliegen.178 Es wird vorgebracht, dass die gezielte Beobachtung, wie sie auch bei einem Streifengang eines Beamten vorliege, nicht entscheidend sei, sondern vielmehr, dass die Technik durch Zoom-, Standbild- und Einzelbildschaltungsfunktion sowie Dreh- und Schwenktechnik eine intensivere und gleichzeitig großflächigere Beobachtung ermögliche, als sie mit dem bloßen Auge möglich wäre.179 Bei einer Videoüberwachung müsse nach dem heutigen Stand der Technik stets mit einer Vergrößerung von Übersichtsaufnahmen oder der Aufzeichnung von Videoaufnahmen gerechnet werden, sodass auch bei der Beobachtung im Wege des Kamera-MonitorPrinzips von einem Eingriff unter den Voraussetzungen einer eingriffsgleichen Grundrechtsgefährdung auszugehen sei.180 Für die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung wird ferner angeführt, dass dem Einsatz der Technik eine Ver172

Schewe, NWVBl. 2004, S. 415 (S. 417). Schewe, NWVBl. 2004, S. 415 (S. 417). 174 Kniesel/Tegtmeyer/Vahle, Rn. 532; Schwabe, DVBl. 2000, S. 1815 (S. 1818); Bäumler, in: Lisken/Denninger (3. Aufl.), Kap. J, Rn. 58, der anführt, dass ein Polizeibeamter nur jene Informationen erhebe, die er zum Zwecke der Weiterverarbeitung bewusst wahrnehme; umgekehrt ist bei intensiven Observationen durch Beamte von einer eingriffsgleichen Beeinträchtigung auszugehen; Arzt, SVR 2006, S. 10 (S. 10) zu Streifenfahrten; Bull, Informationelle Selbstbestimmung, S. 90. 175 Wüstenberg, KommJur 2007, S. 13 (S. 15). 176 Wüstenberg, KommJur 2007, S. 13 (S. 15). 177 Wüstenberg, KommJur 2007, S. 13 (S. 15). 178 Brenneisen/Staack, POLIZEIforum 9/1998, S. 47 (S. 49); dies., DuD 1999, S. 447 (S. 447); Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, S. 1149 (S. 1152); Waechter, NdsVBl. 2001, S. 77 (S. 79); Fischer, VBlBW 2002, S. 89 (S. 92); Deusch, S. 179; Degenhart/ Haack, SächsVBl. 2007, S. 1 (S. 4); Lang, S. 170 f.; Robrecht, SächsVBl. 2008, S. 238 (S. 240); Koreng, LKV 2009, S. 198 (S. 199); Maximini, S. 82 ff.; Schnabel, NVwZ 2010, S. 1457 (S. 1457); Siegel, VerwArch 102 (2011), S. 159 (S. 163 f.); ders., NVwZ 2012, S. 738 (S. 739); Lorenz, in: Dolzer/Graßhof/Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 356; Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 378. 179 Waechter, NdsVBl. 2001, S. 77 (S. 79); Schnabel, NVwZ 2010, S. 1457 (S. 1457). 180 Röger/Stephan, NWVBl. 2001, S. 201 (S. 206 f.). 173

B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen

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vielfachung von Polizeikräften gleichgestellt wäre, die, zumindest haushaltsrechtlich, der Kontrolle des Parlaments unterworfen sei.181 In seinem Beschluss zur Überwachung des Regensburger Karavan-Denkmals hat sich das BVerfG erstmalig mit der Eingriffsqualität von Videoüberwachungsmaßnahmen beschäftigt.182 Gegenstand der Verfassungsbeschwerde war eine Videoüberwachung der Begegnungsstätte mit befristeter Aufzeichnung.183 Demnach hatte sich das BVerfG alleine mit der Frage auseinanderzusetzen, ob eine Videoüberwachung mit Aufzeichnung in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreift.184 Es hat, entgegen anderer Darstellungen in der Literatur,185 die Frage, ob eine bloße Videoüberwachung ohne Aufzeichnung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips einen Eingriff darstellt, nicht entschieden.186 Auch das BVerwG konnte die Frage der Eingriffsqualität von Bildübertragungen in seinem Urteil zur Videoüberwachung der Hamburger Reeperbahn offen lassen, da die Regelung des § 8 Abs. 3 HbgPolDVG die Zulässigkeit der Beobachtung an die gleichen Voraussetzungen knüpft wie die Zulässigkeit der Aufzeichnung.187 Im Übrigen wurde die Frage der Eingriffsqualität von Beobachtungen im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips unterschiedlich beurteilt. Das VG Halle hatte einen Eingriff durch Beobachtungen im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips verneint.188 Zur Begründung wurde angeführt, dass eine spätere Identifikation Betroffener allein durch den beobachtenden Beamten möglich sei, wobei sich dies als mittelbare Wahrnehmung von Informationen darstelle, die sich nicht von der Situation einer unmittelbaren Beobachtung eines vor Ort anwesenden Beamten unterscheide.189 Eine Vergrößerung entspreche insoweit einem näheren Hinschauen.190 Übersichtsaufnahmen, bei denen lediglich Geschehensabläufe beobachtet würden und eine Identifikation einzelner Personen nicht ohne ein weiteres Heranzoomen möglich sei, sollen mangels Datenerhebung keinen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen.191 181

Waechter, NdsVBl. 2001, S. 77 (S. 79). BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 ff. 183 BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 (S. 498). 184 BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 (S. 500); ferner Greve, ZJS 2008, S. 620 (S. 626). 185 Vgl. Frenz, DVBl. 2009, S. 333 (S. 334), welcher der Entscheidung entnimmt, dass das BVerfG bereits die bloße Beobachtung mittels Bildübertragung als Eingriff gewertet habe. 186 Fetzer/Zöller, NVwZ 2007, S. 775 (S. 776); Saurer, DÖV 2008, S. 17 (S. 20). 187 BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 (S. 759). 188 VG Halle, LKV 2000, S. 164 (S. 164 f.). 189 VG Halle, LKV 2000, S. 164 (S. 165). 190 VG Halle, LKV 2000, S. 164 (S. 165). 191 VG Halle, LKV 2000, S. 164 (S. 164); VG Karlsruhe, NVwZ 2002, S. 117 (S. 118). 182

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

Überwiegend wertete die Rechtsprechung jedoch die Beobachtung mittels Kamera-Monitor-Prinzips als eine eingriffsgleiche Grundrechtsgefährdung, da die Kamera leistungsfähiger als das menschliche Auge sei und Personen auch noch über große Entfernungen identifizierbar seien.192 Zudem sei dann, wenn von Übersichtsaufnahmen ohne Weiteres durch Zoomfunktionen in eine Nahaufnahme übergegangen werden könne, ein Eingriff anzunehmen, da auf diese Weise nicht nur eine Identifizierung einzelner Personen ermöglicht würde, sondern zudem bestimmte individuelle Verhaltensweisen erkennbar seien.193 Bei der Verwendung einer Kamera mit Zoomfunktion müsse eine Person im Aufnahmebzw. Schwenkbereich der Kamera damit rechnen, nicht nur als Teil einer Menschenmenge aufgenommen, sondern auch als Individuum registriert zu werden, wobei der Umstand, dass die Aufnahmen „flüchtig“ seien und nur eine unmittelbare, zeitgleiche Auswertung des Bildmaterials am Monitor zuließen, der Annahme eines Eingriffs nicht entgegenstünde.194 In der aufwandslosen Möglichkeit des Übergangs in eine Nahaufnahme wird eine eingriffsgleiche Grundrechtsgefährdung erblickt.195 Auch das OVG NRW hat die bloße Beobachtung, allerdings unter Hinweis auf die jeweilige konkrete Ausgestaltung der Überwachung, als Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewertet.196 So hat der 15. Senat die Eingriffsqualität bei einer Beobachtung eines kommunalwissenschaftlichen Instituts unter dem Hinweis darauf bejaht, dass mittels der Videoanlage Verhaltensweisen der Betroffenen detailliert nachvollzogen und individuell zugeordnet werden könnten.197 Als weiteres Kriterium für die Annahme eines Eingriffs wurde angeführt, dass die Benutzer durch die Überwachung vor unerwünschten Verhaltensweisen, insbesondere vor Diebstählen und Beschädigungen von Medien, abgehalten werden sollten.198 In einem anderen Fall war die Rechtmäßigkeit der Beobachtung einer Versammlung zu beurteilen, bei der etwa 40 bis 70 Versammlungsteilnehmer von einem vorausfahrenden Beweissicherungsfahrzeug der Polizei beobachtet worden waren.199 Der 5. Senat sah die Schwelle zu einem Eingriff in das Recht auf infor192 Vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 10.7.2003, – Vf. 43-00-00 –, Rn. 85 f. des amtlichen Drucks; VGH BW, NVwZ 2004, S. 498 (S. 500), wonach eine Identifizierung von Betroffenen noch in einer Entfernung von 120 Metern möglich sein sollte; OVG Hamburg, MMR 2010, S. 128 (S. 129); VG Hannover, DuD 2011, S. 899 (S. 901); VG Stuttgart, Beschluss vom 20.2.2012, – 5 K 89/12 –. 193 VGH BW, NVwZ 2004, S. 498 (S. 500). 194 VG Sigmaringen, Beschluss vom 2.7.2004, – 3 K 1344/04 –. 195 VG Berlin, DVBl. 2010, S. 1245 (S. 1247). 196 OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 384); NWVBl. 2011, S. 151 (S. 151). 197 OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 384). 198 OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 384). 199 OVG NRW, NWVBl. 2011, S. 151 (S. 151).

B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen

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mationelle Selbstbestimmung bereits durch die bloße Beobachtung, unabhängig von einer Speicherung der Bilder, als überschritten an, da durch die Beobachtung eine Identifizierung der Versammlungsteilnehmer möglich gewesen sei, die Maßnahme eine große Streubreite aufgewiesen hätte und von der Polizei eine gewisse Beeinflussung der inneren Versammlungsfreiheit beabsichtigt gewesen sei.200 b) Kritische Würdigung Es erscheint zweifelhaft, ob ein Eingriff unter dem Aspekt einer eingriffsgleichen Grundrechtsgefährdung mit dem Argument angenommen werden kann, nach dem heutigen Stand der Technik müsse stets mit dem Übergang in eine Nahaufnahme oder der Aufzeichnung von Videoaufnahmen gerechnet werden. Denn eine solche Grundrechtsgefährdung könnte nur dann angenommen werden, wenn der Grundrechtsschutz, würde er erst beim Eingriff ansetzen, zu spät käme und nicht mehr effektiv wäre.201 Im Falle der Nahaufnahme ist dabei die Prämisse, dass der Eingriff in der zielgerichteten Kenntnisnahme personenbezogener Daten besteht. Im Falle der Aufzeichnung, dass jedenfalls die Aufzeichnung von Videoaufnahmen einen Grundrechtseingriff darstellt. Zur Annahme einer eingriffsgleichen Grundrechtsgefährdung müsste dann aber der Grundrechtsschutz, würde dieser erst bei der Nahaufnahme oder der Aufzeichnung selbst ansetzen, nicht ausreichen. Hier ist jedoch nicht ersichtlich, warum eine Regulierung von zielgerichteten Beobachtungen und Aufzeichnungen nicht ausreichen soll, um effektiven Grundrechtsschutz zu gewährleisten. Zur Ermittlung der zur Annahme eines Eingriffs maßgeblichen Kriterien kann auf die in der Rechtsprechung des BVerfG entwickelten Grundsätze zurückgegriffen werden. Im Volkszählungsurteil hatte das Gericht zwar lediglich fallbezogen über eine Datenerhebung zu entscheiden, für die eine mit Zwangsmitteln durchsetzbare Auskunftspflicht bestand, und hatte keinen Anlass, sämtliche Aspekte des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung abschließend zu erörtern.202 Als Kriterien für einen Eingriff hat das BVerfG aber nicht allein auf die Art der erhobenen Daten abgestellt, sondern zudem auf den Zweck der Datenerhebung und auf die Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten der verwendeten Informationstechnologien.203 In Fortsetzung dieser Rechtsprechung führt das BVerfG im Beschluss zur Rasterfahndung aus, dass eine Datenerfassung dann keine Erhebung sei, wenn Daten ungezielt und technikbedingt zunächst mit erfasst worden seien, 200

OVG NRW, NWVBl. 2011, S. 151 (S. 151). Vgl. zu den Voraussetzungen einer Grundrechtsgefährdung Pieroth/Schlink, Rn. 114. 202 BVerfGE 65, S. 1 (S. 44 f.). 203 BVerfGE 65, S. 1 (S. 45). 201

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

aber unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder anonymisiert würden und somit spurenlos blieben.204 Somit kann nicht bei jeder Form einer Kenntniserlangung von personenbezogenen Daten durch einen Hoheitsträger ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung angenommen werden. 205 Vielmehr bedarf es einer Gesamtschau206 im Hinblick auf die Zwecke der Datenerhebung, die Art und Weise der Erhebung207 sowie die bestehenden Verknüpfungsmöglichkeiten. Ein faktischer Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird umso eher anzunehmen sein, je stärker die Entscheidungsfreiheit über die Preisgabe personenbezogener Daten vor dem Hintergrund der Möglichkeiten der automatisierten Datenverarbeitung beeinträchtigt wird. Im Falle der bloßen Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips ergeben sich zunächst keine technischen Verwendungs- oder Verknüpfungsmöglichkeiten von personenbezogen Daten, da sich der Vorgang technisch auf das Abbilden des von der Kamera aufgenommen Bildes auf dem Monitor beschränkt. Durch eine einfache, nicht mit einer Speicherung verbundene Beobachtung mittels Videoüberwachungstechnik ist mangels technischer Fixierung der erhobenen Daten „die typische Gefahrenlage, der das Recht auf informationelle Selbstbestimmung begegnet“,208 nicht gegeben. Allerdings kann ein Eingriff aus der Art und Weise der Beobachtung folgen. Bei einer offenen Maßnahme können sich Betroffene auf eine Beobachtung in der Öffentlichkeit einstellen. Die Maßnahmen sind voraussehbar. Verdeckte Überwachungen wirken demgegenüber deutlich intensiver. Betroffene können entsprechende Maßnahmen nicht erkennen und müssen auch nicht mit diesen rechnen. Bei der offenen Überwachung kommt es ferner darauf an, ob sie raum- oder personenbezogen erfolgt. Einerseits ist anerkannt, dass es zur Annahme eines Grundrechtseingriffs durch faktische Beeinträchtigungen keiner finalen Maß-

204 BVerfGE 115, S. 320 (S. 343). Vgl. kritisch zu dieser Rechtsprechung Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 378. 205 Vgl. Kniesel/Tegtmeyer/Vahle, Rn. 515; Bull, Informationelle Selbstbestimmung, S. 90; Pieroth/Schlink, Rn. 260, wonach „bei bloßen Bagatellen, alltäglichen Lästigkeiten, subjektiven Empfindlichkeiten“ ein Grundrechtseingriff noch nicht vorliege. 206 Vgl. zum Erfordernis einer Gesamtschau Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, S. 1149 (S. 1152); Maske, NVwZ 2001, S. 1248 (S. 1249). 207 Vgl. Kniesel/Tegtmeyer/Vahle, Rn. 517 f., wonach eine Dauerobservation anders zu behandeln sei als eine flüchtige Beobachtung während eines Streifengangs. 208 Vgl. OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 385), welches aber unbeschadet der von ihm selbst konstatierten fehlenden Gefährdungslage und der Feststellung, dass eine bloße Beobachtung mittels Videokamera mit einer Beobachtung durch Aufsichtspersonal vergleichbar sei, dennoch einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung annimmt.

B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen

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nahme bedarf.209 Andererseits wird zutreffend angenommen, dass die Finalität, sofern sie vorliegt, für sich genommen einen Eingriff begründet, da die Grenze dessen, was staatliche Gewalt wollen darf, durch die Verfassung bestimmt wird.210 Bei einer zielgerichteten Beobachtung ist daher ein Grundrechtseingriff anzunehmen. Denn mit gezielt personenbezogenen Videoüberwachungsmaßnahmen wird die Eingriffsschwelle überschritten.211 Insoweit kommt dem, mit der Überwachung verfolgten Zweck maßgebliche Bedeutung zu. Erfolgt eine Beobachtung etwa ausschließlich zum Zwecke der Überwachung von Arbeits- und Produktionsabläufen, liegt ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mangels zielgerichteter personenbezogener Beobachtung nicht vor. Eine zunächst lediglich raumbezogene Überwachung kann freilich in eine gezielt personenbezogene Überwachung umschlagen. 2. Anfertigung von Videoaufzeichnungen Anders als bei der Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Systems besteht hinsichtlich der Anfertigung von Aufzeichnungen von Videoaufnahmen weitgehende Einigkeit über das Vorliegen eines Grundrechtseingriffs. So wird die Aufzeichnung von jenen, die bereits die Beobachtung als Eingriff werten, als weiterer und schwererer Eingriff beurteilt.212 Aber auch die Vertreter der anderen Ansicht, die einen Eingriff durch eine Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips ablehnen, sprechen der Bildaufzeichnung Eingriffsqualität zu.213 Die weitere Ansicht, nach der auch die Videoaufzeichnung von personenbezogenen Daten in der Öffentlichkeit keinen Eingriff darstellt, da in der Öffentlichkeit niemand vor Beobachtungen durch andere geschützt sei,214 verkennt, dass es beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung, infolge der Aufgabe der Sphärentheorie, nicht darauf ankommt, ob personenbezogene Daten in der Öffentlichkeit wahrnehmbar sind. Das BVerfG hat Videoaufzeichnungen in seinem Beschluss zur Überwachung des Regensburger Karavan-Denkmals Eingriffsqualität zugesprochen.215 Zur Be209

Vgl. Eckhoff, S. 196; Pieroth/Schlink, Rn. 252 ff. Vgl. Eckhoff, S. 196. 211 Vgl. Wohlfarth, LKRZ 2007, S. 54 (S. 55), der bei einer „gezielten Technikausrichtung auf einzelne Personen“ einen Eingriff annimmt; vgl. ferner Kniesel/Tegtmeyer/ Vahle, Rn. 533, die anführen, dass eine „an sich nicht als Eingriff zu wertende Objektoder Massenbeobachtung“ infolge einer hohen Kontrolldichte „qualitativ in einen Eingriff umschlagen“ könne. 212 Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, S. 1149 (S. 1152); Schwarz, ZG 2001, S. 246 (S. 258); Waechter, NdsVBl. 2001, S. 77 (S. 79). 213 Keller, Kriminalistik 2000, S. 187 (S. 188); Post, S. 225; Henrichs, BayVBl. 2005, S. 289 (S. 296). 214 von Hippel/Weiß, JR 1992, S. 316 (S. 322). 215 BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 ff. 210

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

gründung hat das Gericht ausgeführt, dass durch die Aufzeichnung des gewonnenen Bildmaterials die beobachteten Lebensvorgänge technisch fixiert würden und in der Folge abgerufen, aufbereitet und ausgewertet sowie mit anderen Daten verknüpft werden könnten. Damit könnte eine Vielzahl von Informationen über bestimmte identifizierbare Betroffene gewonnen werden, die sich im Extremfall zu Profilen des Verhaltens der betroffenen Personen in dem überwachten Raum verdichten ließen.216 Entsprechend hat das BVerfG auch in Entscheidungen zu Geschwindigkeitsmessungen die Aufzeichnung von Videoaufnahmen, auf denen Kfz-Kennzeichen sowie der Fahrzeugführer deutlich zu erkennen waren, als Eingriff erachtet.217 Dabei ist es unerheblich, ob die personenbezogenen Daten schon auf der aufgezeichneten Aufnahme erkennbar sind oder erst durch eine spätere Bildbearbeitung erkennbar gemacht werden können.218 Denn maßgeblich ist, dass die Verfügungsbefugnis über die personenbezogenen Daten, ab dem Moment der technischen Fixierung, nicht mehr in der Hand des Betroffenen liegt. Entsprechend bleibt auch bei einer Speicherung ein Eingriff trotz Verschleierung der auf den Bildern erkennbaren Personen bestehen, solange eine Decodierung möglich ist.219 Jedoch wird durch Zugriffsbeschränkungen infolge einer Verwendung von Decodierungsmöglichkeiten die Intensität des Eingriffs verringert. 3. Weitere Datenverarbeitung und Verwertung Auch in einer weiteren Datenverarbeitung der Aufzeichnungen, etwa in Gestalt von Datenabgleichen, ist ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener zu erblicken.220 Schließlich stellt auch die Verwertung von personenbezogenen Daten, etwa in einem Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren, einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar.221

II. Glaubensfreiheit Anerkanntermaßen kann auch in die Glaubensfreiheit durch faktische Maßnahmen eingegriffen werden.222 Die Präsenz von Kameras führt dazu, dass sich Be216

BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 (S. 500). BVerfG, NJW 2009, S. 3293 (S. 3293); BVerfG, NJW 2010, S. 2717 (S. 2718). 218 Henrichs, BayVBl. 2005, S. 289 (S. 295 f.); Ruth-Schumacher/Arzt, NZV 2012, S. 313 (S. 317). 219 Wüstenberg, KommJur 2007, S. 13 (S. 15). 220 Waechter, NdsVBl. 2001, S. 77 (S. 79), nach dem der Eingriffscharakter aus einer Vertiefung des Eingriffs folgt. 221 Vgl. Hufen, JZ 1984, S. 1072 (S. 1075); Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, S. 1149 (S. 1152 f.); Macht, S. 10 sowie S. 202. 222 Kästner, in: Stern/Becker, Art. 4 GG, Rn. 184. 217

B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen

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troffene von Dritten beobachtet fühlen, was zu Verhaltensänderungen führen kann. Aufgrund dessen ist die Religionsausübung nicht ungestört möglich. Dabei ist unerheblich, ob eine Überwachung tatsächlich durchgeführt oder nur vorgetäuscht wird.

III. Versammlungsfreiheit Ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit liegt jedenfalls dann vor, wenn die Überwachung versammlungsbezogen erfolgt.223 So ist ein Eingriff anzunehmen, wenn die Überwachung mit dem Ziel durchgeführt wird, die Teilnehmer von der Versammlung fernzuhalten.224 Problematisch sind Überwachungen, die nicht auf die Teilnehmer der Versammlung abzielen. Hier wird vertreten, dass die Überwachung eines, einer Straftat Verdächtigen, der an einer Versammlung teilnimmt, nicht die Rechte der übrigen Versammlungsteilnehmer beeinträchtige.225 Ferner wird angenommen, dass die Versammlungsfreiheit bei einer Überwachung öffentlicher Plätze zur Kriminalitätsverhinderung nicht beeinträchtigt sei.226 Nach der Rechtsprechung entfällt ein Eingriff jedenfalls dann, wenn die Überwachungskameras in eine erkennbare „Nullstellung“ gebracht werden, in der eine Beobachtung ausgeschlossen ist.227 Zwar werden kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen in NRW bereits aufgrund der fehlenden Zuständigkeit der Kommunen228 nicht auf eine Überwachung von Personen in ihrer Eigenschaft als Versammlungsteilnehmer abzielen.229 Der Kamera als solcher kann aber nicht angesehen werden, ob die Überwachung versammlungsbezogen oder zu anderen Zwecken stattfindet. Auch dem Hinweis auf die für die Videoüberwachung verantwortliche Stelle wird häufig nicht entnommen werden können, ob die Überwachung versammlungsbezogen erfolgt. So ist etwa bei einem Hinweis auf „den Landrat“ als verantwortliche Stelle nicht erkennbar, ob dieser als Kommune oder gem. § 2 Abs. 1 Nr. 2 POG NRW als Kreispolizeibehörde tätig wird. Ist für die Versammlungsteilnehmer nicht erkennbar, zu welchen Zwecken eine Überwachung erfolgt, kann dies dazu führen, dass sie eingeschüchtert werden und auf eine Ausübung ihres Grundrechts auf Versammlungsfreiheit verzichten. 223 Bäumler, JZ 1986, S. 469 (S. 471); Depenheuer, in: Maunz/Dürig, Art. 8 GG Rn. 126. 224 Blanke, in: Stern/Becker, Art. 8 GG, Rn. 43. 225 Pieroth/Schlink, Rn. 768. 226 Vgl. Depenheuer, in: Maunz/Dürig, Art. 8 GG, Rn. 126. 227 Vgl. VG Stuttgart, Beschluss vom 20.2.2012, – 5 K 89/12 –. 228 Vgl. bereits oben 3. Kapitel, A., I., 6. 229 Setzt sich jedoch die Kommune über ihre Zuständigkeit hinweg, indem etwa das kommunale Ordnungsamt Versammlungsteilnehmer mit Videotechnik gezielt zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten überwacht, wäre ein, dann bereits mangels Zuständigkeit rechtswidriger, Eingriff in die Versammlungsfreiheit anzunehmen.

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

Daher ist von einem Eingriff in die Versammlungsfreiheit auszugehen, unabhängig davon, zu welchem Zweck die Überwachung erfolgt.230 Unerheblich ist auch, ob eine Überwachung tatsächlich erfolgt, oder nur vorgetäuscht wird, da der Einschüchterungseffekt in beiden Fällen gleich ist.

IV. Unverletzlichkeit der Wohnung Ausgehend von der Gewährleistung des Art. 13 Abs. 1 GG, in seinem privaten Rückzugsbereich in Ruhe gelassen zu werden, liegt ein Eingriff bei einer Überwachungsmaßnahme vor, die räumlich in den geschützten Wohnungsbereich zielt. Ein Eingriff ist etwa anzunehmen, wenn eine Kamera dergestalt vor einem Fenster einer Wohnung angebracht ist, dass ihr Blickwinkel den räumlich geschützten Bereich miterfasst.231 Für die Beeinträchtigung der durch Art. 13 GG geschützten Privatsphäre ist es unerheblich, ob es sich um eine funktionstüchtige Kamera oder um eine Attrappe handelt. Zwar werden mit einer Attrappe keine Daten erhoben, jedoch wird mit ihr ein optisches Eindringen in die räumlich geschützte Privatsphäre vorgetäuscht, was zu einer Beeinträchtigung des privaten Rückzugsbereichs führt.

V. Allgemeine Handlungsfreiheit Eine Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit kommt durch einen, von der Kamerapräsenz ausgehenden Überwachungsdruck in Betracht,232 jedoch nur insoweit, wie keine speziellen Gewährleistungen einschlägig sind. Bedeutung gewinnt die allgemeine Handlungsfreiheit daher insbesondere als Abwehrrecht gegen Kameraattrappen, da ein Schutz vor diesen nicht durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet wird. Umstritten ist jedoch, welche Anforderungen an einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit zu stellen sind. Um eine Ausuferung von Verfassungsbeschwerden infolge des weiten Schutzbereichs der allgemeinen Handlungsfreiheit zu verhindern, wird teilweise vertreten, faktische Beeinträchtigungen nicht als Eingriff ausreichen zu lassen, sondern lediglich rechtliche, gegenüber dem einzelnen Betroffenen gezielt ergehende Maßnahmen.233 Legt man diese Auffassung zugrunde, wird durch Kameraattrappen, die lediglich faktisch wirken, nicht in die allgemeine Handlungsfrei230 A. A. Vahle, DVP 2012, S. 486 (S. 489 f.), wonach nur „exzessive“ Überwachungen Eingriffe in Art. 8 GG darstellten und ansonsten das Recht auf informationelle Sebstbestimmung maßgeblich sei. 231 Vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 22.11.2006, 4 Bs 244/06, Rn. 16 f., zitiert nach juris. 232 Vgl. Dolderer, NVwZ 2001, S. 130 (S. 131); Fischer, VBlBW 2002, S. 89 (S. 92, Fn. 30); Schewe, NWVBl. 2004, S. 415 (S. 417). 233 Pietzcker, in: Püttner, Festschrift für Bachof, S. 131 (S. 145 f.); Pieroth/Schlink, Rn. 402 f.

B. Eingriffsqualität einzelner Überwachungsmaßnahmen

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heit eingegriffen. Nach einer anderen Ansicht sollen auch faktische Beeinträchtigungen Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit darstellen können.234 Erforderlich sei jedoch, dass der Eingriff final in die Entscheidungsfreiheit erfolgt.235 Bei Zugrundelegung dieser Auffassung wäre ein Eingriff durch den Einsatz von Kameraattrappen anzunehmen, da mit ihnen gezielt in die Entscheidungsfreiheit eingegriffen werden soll. Denn mit dem Einsatz von Attrappen wird das Ziel verfolgt, kostensparend einen Abschreckungseffekt hervorzurufen.236 Wieder andere wollen die Frage, ob ein Eingriff vorliegt, durch eine Wertung im Einzelfall beurteilen, wobei eine Belastungswirkung von „hinreichender Intensität“237 bzw. eine „erhöhte Einbuße“238 an grundrechtlichen Freiheitsmöglichkeiten verlangt wird. Gegen eine Eingrenzung des Eingriffsverständnisses bei der allgemeinen Handlungsfreiheit auf rechtliche, gegenüber dem einzelnen Betroffenen gezielt ergehende Maßnahmen, wird zu Recht angeführt, dass eine entsprechende Beschränkung des Eingriffstatbestandes dem Schutzzweck der allgemeinen Handlungsfreiheit im Hinblick auf neuartige Gefährdungslagen nicht gerecht würde.239 Es ist nicht ersichtlich, warum bei der allgemeinen Handlungsfreiheit ein anderes Eingriffsverständnis als bei den übrigen Freiheitsrechten zugrunde gelegt werden sollte. Für die Frage, ob eine Kamerapräsenz einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit darstellt, ist darauf abzustellen, ob diese geeignet ist, zu Verhaltensänderungen der Betroffenen zu führen. Eine solche Verhaltensänderung wird mit Kameraattrappen gerade bezweckt, womit ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit anzunehmen ist. Der Umstand, dass mit dem Einsatz von Attrappen in der Regel vor Rechtsgutsverletzungen abgeschreckt werden soll, lässt die Eingriffsqualität nicht entfallen. Denn unter die allgemeine Handlungsfreiheit fällt jegliches menschliche Verhalten, etwa auch der Konsum von Betäubungsmitteln.240 Sollen durch den Attrappeneinsatz somit etwa Verstöße gegen das BtMG an einem bestimmten Ort verhindert werden, wird dadurch ein Verhalten beeinträchtigt, was in den Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit fällt.

VI. Grundrecht auf Datenschutz Im Hinblick auf die „im Kern wesens- und inhaltsgleichen“241 Schutzbereiche des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und dem Grundrecht auf Da234

Murswiek, in: Sachs, Art. 2 GG, Rn. 83. Murswiek, in: Sachs, Art. 2 GG, Rn. 83. 236 Vgl. Büllesfeld, S. 19; Nürnberger, Die Polizei 2000, S. 230 (S. 231); Saeltzer, DuD 2000, S. 194 (S. 199). 237 Vgl. Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 89. 238 Vgl. Erichsen, Jura 1997, S. 367 (S. 369). 239 Vgl. Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 89. 240 Vgl. BVerfGE 90, S. 145 ff. 241 OVG NRW, NWVBl. 2006, S. 13 (S. 13). 235

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

tenschutz gelten die Ausführungen zur Eingriffsqualität in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung für die landesverfassungsrechtliche Gewährleistung des Grundrechts auf Datenschutz entsprechend. Das OVG NRW hat zumindest jedes behördliche Speichern, Übermitteln, Verändern und Löschen personenbezogener Daten aus bzw. in Dateien als Eingriff i. S. d. Art. 4 Abs. 2 Verf NRW gewertet.242 Darüber hinaus stellt auch die Beobachtung im Wege des KameraMonitor-Prinzips einen Eingriff dar, wenn die Überwachung personenbezogen oder verdeckt erfolgt.

VII. Recht auf Achtung des Privatlebens Im Rahmen des durch Art. 8 EMRK garantierten Rechts auf Achtung des Privatlebens differenziert der EGMR hinsichtlich der Eingriffsqualität danach, ob die Überwachung für den Betroffenen zu vorhersehbaren Zwecken erfolgt oder nicht.243 Stellt man auf die Voraussehbarkeit der Maßnahme für den Betroffenen ab, so kommt offenen Maßnahmen keine Eingriffsqualität zu,244 während verdeckte Überwachungsmaßnahmen mangels Voraussehbarkeit stets Eingriffe darstellen, und zwar unabhängig davon, ob Aufzeichnungen angefertigt werden oder nicht. In Bezug auf Bildaufzeichnungen erblickt der EGMR eine Gefahr in der systematischen und dauerhaften Abrufbarkeit der Aufzeichnungen.245 Der Überwachung mit Aufzeichnung komme wegen des systematischen und des dauerhaften Wesens einer Aufzeichnung eine andere Qualität als eine bloße Beobachtung zu.246 Diese Ausführungen des EGMR stehen in Einklang mit der Rechtsprechung des BVerfG zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Denn auch das BVerfG erblickt die Gefahr einer Aufzeichnung darin, dass die beobachteten Lebensvorgänge technisch fixiert und in der Folge abgerufen, aufbereitet und ausgewertet sowie mit anderen Daten verknüpft werden können.247

242

OVG NRW, NVwZ 1982, S. 135 (S. 135). Vgl. Meyer-Ladewig, Art. 8 EMRK, Rn. 8. 244 Vgl. EGMR (Perry), Urteil vom 8.7.2003, Application no. 63737/00, Rn. 40, abrufbar unter: http://www.echr.coe.int. 245 EGMR (Perry), Urteil vom 8.7.2003, Application no. 63737/00, Rn. 38, abrufbar unter: http://www.echr.coe.int. 246 EGMR (Perry), Urteil vom 8.7.2003, Application no. 63737/00, Rn. 38, abrufbar unter: http://www.echr.coe.int; folgerichtig hat der EGMR den Strafgefangenen, der permanent videoüberwacht wurde, als von Art. 8 EMRK geschützt angesehen, vgl. EGMR (van der Graaf), Entscheidung vom 1.6.2004, Application no. 8704/03, abrufbar unter: http://www.echr.coe.int. 247 BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 (S. 500). 243

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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VIII. Zwischenergebnis Während die Aufzeichnung personenbezogener Daten stets einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, in das Grundrecht auf Datenschutz sowie in die Gewährleistung des Art. 8 EMRK darstellt, ist bei der bloßen Beobachtung personenbezogener Daten im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips danach zu unterscheiden, ob diese offen oder verdeckt erfolgt. Stellen verdeckte Maßnahmen stets Eingriffe dar, ist, was das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und das Grundrecht auf Datenschutz betrifft, bei der offenen Beobachtung danach zu differenzieren, ob diese lediglich raum- oder personenbezogen erfolgt. Im letzteren Fall kommt der Überwachungsmaßnahme Eingriffsqualität zu. Sind die spezielleren Gewährleistungen der Glaubens- und Versammlungsfreiheit sowie der Unverletzlichkeit der Wohnung einschlägig, greifen kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen in diese Grundrechte als faktische Beeinträchtigungen ein, ohne dass es darauf ankommt, ob eine Überwachung tatsächlich durchgeführt oder lediglich vorgetäuscht wird. Der Einsatz von Kameraattrappen stellt, sofern diese speziellen Grundrechte nicht einschlägig sind, jedenfalls einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit dar.

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen Wie aufgezeigt, kann durch kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen in verschiedene Grundrechte eingegriffen werden. Eingriffe könnten entweder durch Einwilligungen der Betroffenen oder durch gesetzliche Regelungen gerechtfertigt sein.

I. Konkludente Einwilligung Grundrechtseingriffe infolge einer offenen Videoüberwachung könnten zunächst durch eine konkludente Einwilligung der Betroffenen, die sich trotz eines deutlich erkennbaren Hinweises auf die Überwachung in einen überwachten Raum begeben, gerechtfertigt sein.248 Ein Verzicht Betroffener auf die beeinträchtigten Grundrechte, insbesondere auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung,249 ist dabei grundsätzlich möglich. Zwar wird dieses auch aus der Menschenwürde hergeleitet, auf die nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht verzichtet werden kann,250 jedoch erfolgt die Herleitung maßgeblich aus der all248 Vgl. zur Einwilligung bei Videoüberwachung durch Private Iraschko-Luscher, DuD 2006, S. 706 (S. 707), die ein konkludentes „Einverständnis“ der Verbraucher bei erkennbaren Hinweisschildern in Kaufhäusern annimmt. 249 Vgl. Bausch, S. 35 f. 250 BVerfGE 45, S. 187 (S. 229).

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

gemeinen Handlungsfreiheit, während Art. 1 Abs. 1 GG schutzbereichsverstärkend hinzutritt. Bei einer verdeckten Überwachung scheidet eine konkludente Einwilligung von vornherein aus, da Betroffene regelmäßig keine Kenntnis von der Überwachung haben. Erfolgt die Aufzeichnung durch eine offene Überwachung, kann aus dem Umstand, dass sich Betroffene in dem für sie erkennbar überwachten Raum aufhalten, nach Auffassung des BVerfG keine, den Eingriff ausschließende Einwilligung erblickt werden.251 Denn für eine Einwilligung wäre eine unmissverständliche Verzichtserklärung erforderlich, die nicht mit dem Unterlassen eines ausdrücklichen Protests gleichgesetzt werden kann.252 Zudem besteht auch bei einer offenen Überwachung die Möglichkeit, dass Betroffene die Hinweisschilder nicht wahrgenommen haben.253 Bei der Überwachung von öffentlich zugänglichen Bereichen wird es darüber hinaus häufig an der notwendigen Freiwilligkeit des Grundrechtsverzichts fehlen, wenn eine faktische Notwendigkeit zur Durchquerung des Raums besteht.254 Kommt eine Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen durch eine konkludente Einwilligung nicht in Betracht, wird im Folgenden beleuchtet, unter welchen Voraussetzungen die beeinträchtigten Grundrechte durch gesetzliche Regelungen eingeschränkt werden können.

II. Recht auf informationelle Selbstbestimmung 1. Schranken Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung muss sich zunächst überhaupt durch ein Gesetz einschränken lassen. Teilweise wird vertreten, das allgemeine Persönlichkeitsrecht sei aufgrund der Menschenwürde unantastbar.255 Demnach wäre jeder Eingriff in den Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zugleich eine Verletzung. Jedoch wird überwiegend angenommen, dass das allgemeine Persönlichkeitsrecht unter einem Gesetzesvorbehalt steht und die in Art. 1 Abs. 1 GG genannte Rechtsfolge der Unantastbarkeit für das allgemeine Persönlichkeitsrecht keine Anwendung findet.256 Nach der Rechtspre-

251 BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 (S. 500); kritisch Schoch, Jura 2008, S. 352 (S. 357). 252 VGH BW, NVwZ 2004, S. 498 (S. 500). 253 Hasse, ThürVBl. 2000, S. 169 (S. 171). 254 Hasse, ThürVBl. 2000, S. 169 (S. 171); Röger/Stephan, NWVBl. 2001, S. 201 (S. 207); Bausch, S. 36. 255 Tiedemann, DÖV 2003, S. 74 (S. 76 f.). 256 Vgl. Dreier, in: Dreier, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 68; Kube, in: Isensee/Kirchof, Rn. 83.

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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chung des BVerfG ist das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts, nicht schrankenlos gewährleistet.257 Entsprechend dem dogmatischen Ausgangspunkt des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Art. 2 Abs. 1 GG finden dessen Schranken, namentlich die verfassungsmäßige Ordnung, die Rechte anderer sowie das Sittengesetz, auch für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Anwendung.258 Unter dem Gesetzvorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung werden alle Normen verstanden, die formell und materiell verfassungsmäßig sind.259 Aufgrund der weit auszulegenden Schranke der verfassungsgemäßen Ordnung verbleiben für die Schranken der Rechte anderer und des Sittengesetzes kaum Anwendungsfälle.260 Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist im Grundsatz sowohl durch formelle als auch materielle Gesetze einschränkbar. Nach der Wesentlichkeitslehre des BVerfG darf der Gesetzgeber wesentliche Entscheidungen jedoch nicht an die Verwaltung delegieren, sondern muss diese selbst treffen,261 womit der Gesetzesvorbehalt zum Parlamentsvorbehalt erstarkt.262 Eine in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifende Videoüberwachungsmaßnahme kann daher nicht allein auf Verwaltungsvorschriften gestützt werden, sondern es bedarf eines formellen Gesetzes.263 2. Schranken-Schranken Ein das Recht auf informationelle Selbstbestimmung beschränkendes Gesetz muss selbst den formellen und materiellen Schranken genügen, welche die Verfassung dem Gesetzgeber für Grundrechtsschranken setzt.264 Ein effektiver Grundrechtsschutz bedarf zudem der Schaffung organisatorischer Vorkehrungen sowie eines Verfahrensrechts, damit der materielle Grundrechtsschutz verwirklicht werden kann.265

257

BVerfGE 65, S. 1 (S. 43). BVerfGE 65, S. 1 (S. 44); Pieroth/Schlink, Rn. 407. Zunächst wandte das BVerfG die Schranke des Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG) auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht an, vgl. BVerfGE 32, S. 373 (S. 379); 34, S. 238 (S. 246). 259 BVerfGE 6, S. 32 (S. 37 f.). 260 Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 94; vgl. zu den Schranken der Rechte anderer und des Sittengesetzes Pieroth/Schlink, Rn. 410 ff. 261 BVerfGE 61, S. 260 (S. 275); 88, S. 103 (S. 116). 262 Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 274. 263 BVerfG, NJW 2009, S. 3293 (S. 3294); vgl. zum Parlamentsvorbehalt Stern, in: Stern, IV/1, S. 238. 264 Vgl. Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 96; Pieroth/Schlink, Rn. 285 ff. 265 BVerfGE 53, S. 30 (S. 65); 63, S. 131 (S. 143); 65, S. 1 (S. 44); Stern, in: Stern, IV/1, S. 237. 258

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

a) Formelle Schranken aa) Ordnungsgemäßes Zustandekommen des Gesetzes In formeller Hinsicht muss das einschränkende Gesetz von dem zuständigen Gesetzgeber unter Beachtung der Gesetzgebungszuständigkeiten der Art. 70 ff. GG in einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen sein. Je nachdem, ob die Videoüberwachungsmaßnahmen zu präventiven oder repressiven Zwecken erfolgen, können sich Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für das Strafrecht und das gerichtliche Verfahren, zu dem auch Regelungen zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten gezählt werden,266 und Regelungen zur Gefahrenabwehr, für die gem. Art. 30, 70 Abs. 1 GG grundsätzlich die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder besteht, ergeben. Entsprechende Probleme treten bei Regelungen zur offenen Videoüberwachung auf, wenn diese sowohl der Gefahrenvorsorge als auch der Strafverfolgungsvorsorge dienen. Nach der Entscheidung des BVerwG zur Videoüberwachung der Hamburger Reeperbahn kann diese Frage nunmehr als höchstrichterlich geklärt angesehen werden.267 Dabei unterscheidet das BVerwG unter Bezugnahme auf das Urteil des BVerfG zur vorbeugenden Telekommunikationsüberwachung zunächst zwischen drei Aufgaben der Sicherheitsbehörden: der Gefahrenvorsorge, der Strafverfolgungsvorsorge sowie der Strafverfolgung.268 Nach dem BVerwG ist den ersten beiden Kategorien gemein, dass sie den Zeitraum vor der Begehung einer Straftat betreffen, während die Strafverfolgung eine bereits begangene Straftat voraussetzt. Hingegen stimmen Strafverfolgungsvorsorge und Strafverfolgung darin überein, dass sie sich inhaltlich auf ein Strafverfahren beziehen. Während die Gefahrenvorsorge, in Gestalt der Verhütung von Straftaten, Teil der Gefahrenabwehr ist und dementsprechend gem. Art. 70 GG der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfällt, sind die Strafverfolgungsvorsorge und die Strafverfolgung kompetenzmäßig dem „gerichtlichen Verfahren“ i. S. d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, und damit der konkurrierenden Gesetzgebung, zuzuordnen. Unter Bezugnahme auf den Beschluss des BVerfG zum genetischen Fingerabdruck269 führt das BVerwG ferner aus, dass es die Einordnung einer Materie in die Kategorie des „gerichtlichen Verfahrens“ i. S. d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht erfordere, dass eine Straftat bereits begangen sei.270 Unter Zugrundelegung dieser vom BVerfG bereits entschiedenen Abgrenzungen ordnet das BVerwG die offene Videoüberwachung sowohl in die Kategorien 266 267 268 269 270

BVerfGE 27, S. 18 (S. 32 f.); 29, S. 11 (S. 16); 38, S. 138 (S. 141). BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 (S. 759 ff.). BVerfGE 113, S. 348 ff. BVerfGE 103, S. 21 ff. BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 (S. 760).

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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der Gefahrenvorsorge als auch der Strafverfolgungsvorsorge ein, und zwar nicht nur die Beobachtung, sondern auch die Aufzeichnung.271 Demnach dient die Bildaufzeichnung nicht lediglich der Gewinnung von Beweismaterial für künftige Strafverfahren, sondern, soweit die Aufgabe der Gefahrenabwehr wahrgenommen wird, auch der Abschreckung, da sich für Täter die Gefahr, durch die Aufzeichnung überführt zu werden, vergrößert. Bislang war diese Frage der Gesetzgebungszuständigkeit für Maßnahmen der Gefahrenvorsorge in obergerichtlichen Entscheidungen, aufgrund der gerichtlichen Einstufung der mit der Maßnahme verfolgten Zwecke, nicht entscheidungserheblich. So sah der VGH BW im Jahre 2003 die polizeiliche Videoüberwachung gem. § 21 Abs. 3 i.V. m. § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG BW in erster Linie als Aufgabe der Gefahrenvorsorge an.272 Da lediglich „im Einzelfall“ Aufzeichnungen auch in Strafverfahren benötigt werden könnten, sei die Strafverfolgungsvorsorge bloß ein Nebenzweck, der nicht zu kompetenzrechtlichen Bedenken führe.273 Den Zweck der Überwachung beurteilt das BVerwG bei der Videoüberwachung auf Grundlage des § 8 Abs. 3 HbgPolDVG, entsprechend der Feststellungen der Vorinstanz, anders.274 Die Überwachungsmaßnahmen dienen demnach zu gleichen Teilen der Gefahren- und der Strafverfolgungsvorsorge. Das BVerwG hat die Frage, ob der Bundesgesetzgeber im Bereich der Strafverfolgungsvorsorge gem. Art. 72 Abs. 1 GG von seiner Gesetzgebungskompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat, verneint.275 Anders als im Bereich der Strafverfolgung, für die der Bundesgesetzgeber mit § 6 EGStPO eine abschließende Regelung getroffen habe, seien die Regelungen im Bereich der Strafverfolgungsvorsorge nicht in entsprechender Weise verdichtet. Insbesondere habe der Bundesgesetzgeber durch die Regelungen der § 81b Alt. 2, § 100h sowie § 163f StPO, soweit diese die Bildanfertigung zur Strafverfolgungsvorsorge erlauben, keine abschließende Regelung getroffen. Hinsichtlich der vorbeugenden Telekommunikationsüberwachung hatte das BVerfG die Frage der Gesetzgebungszuständigkeit für Maßnahmen der Strafverfolgungsvorsorge noch anders beantwortet.276 Danach hat der Bundesgesetzgeber die Überwachung der Telekommunikation zu Zwecken der Strafverfolgung in den §§ 100a, 100b, 100g, 100h und 100i StPO nach Umfang, Zuständigkeit und Zweck sowie hinsichtlich der für die jeweilige Maßnahme erforderlichen Voraussetzungen umfassend geregelt und bewusst auf Regelungen zur Strafverfolgungsvorsorge verzichtet. 271 272 273 274 275 276

BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 (S. 759). VGH BW, NVwZ 2004, S. 498 (S. 499). VGH BW, NVwZ 2004, S. 498 (S. 499). BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 (S. 759 f.). BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 (S. 760 f.). BVerfGE 113, S. 348 (S. 372 f.).

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

Folglich ist die Frage nach einer abschließenden bundesrechtlichen Regelung für die jeweilige Art der Überwachungsmaßnahme, d. h. optische oder akustische Überwachung, separat zu beantworten. Für die landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zur offenen Videoüberwachung folgt hieraus, dass diese, im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz, nicht zu beanstanden sind, soweit die Maßnahmen auch der Strafverfolgungsvorsorge dienen. Feststellungen dahin gehend, ob die Strafverfolgungsvorsorge Haupt- oder Nebenzweck der Überwachung ist, sind im Ergebnis damit nicht mehr entscheidend. Lediglich eine Befugnis zur Videoüberwachung, die an das Vorliegen einer Straftat anknüpfen würde, wäre der Strafverfolgung zuzuordnen und damit dem Bund vorbehalten. bb) Verbot des Einfallgesetzes Weitere Anforderungen an die, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einschränkenden Gesetze folgen aus Art. 19 Abs. 1 und 2 GG. Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG muss das einschränkende Gesetz allgemein und nicht lediglich für den Einzelfall gelten. cc) Zitiergebot Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass das Gesetz das eingeschränkte Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen muss. Das BVerfG legt Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG als Formvorschrift, entsprechend seines Wortlautes, eng aus.277 Die Einhaltung des Zitiergebotes wird daher lediglich bei einer Einschränkung jener Grundrechte verlangt, die „durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes“ eingeschränkt werden können. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist jedoch unter dem Vorbehalt der verfassungsgemäßen Ordnung gewährleistet, sodass Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG sich nicht auf diese bezieht.278 b) Materielle Schranken aa) Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit In materieller Hinsicht müssen die gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit genügen. Dieses ist, abgesehen von der für strafrechtliche Vorschriften geltenden Spezialvorschrift des Art. 103 Abs. 2 GG, im GG nicht ausdrücklich verankert, wird jedoch aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitet.279 Mit dem Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit wird insbesondere der Rechtssicherheit, d. h. der Voraus277 278 279

BVerfGE 10, S. 89 (S. 99); 28, S. 36 (S. 46); 35, S. 185 (S. 188). BVerfGE 10, S. 89 (S. 99). Papier/Möller, AöR 122 (1997), S. 177 (S. 178 f.).

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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sehbarkeit staatlichen Handelns, Rechnung getragen.280 Im Volkszählungsurteil führte das BVerfG an, dass sich aus dem, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einschränkenden Gesetz die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für jeden Bürger erkennbar ergeben müssen.281 Der Zweck des Eingriffs muss in der Ermächtigungsgrundlage bereichsspezifisch und präzise festgelegt werden.282 Im Beschluss zur geplanten Videoüberwachung des Regensburger KaravanDenkmals hat das BVerfG die Anforderungen an das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit für Videoüberwachungsmaßnahmen präzisiert.283 Das Gericht führt aus, dass diesem Gebot eine, die Exekutive steuernde und begrenzende Funktion zukomme, die der Judikative eine Rechtskontrolle erlaube und betroffenen Bürgern die Einplanung belastender Maßnahmen ermögliche. Einheitliche Erfordernisse nennt das BVerfG jedoch nicht, sondern führt vielmehr aus, dass sich die konkreten Anforderungen nach der Art und Schwere des jeweiligen Eingriffs richten. Das Gericht erachtete die Art. 16 Abs. 1 und 17 Abs. 1 BayDSG zur Rechtfertigung einer Videoüberwachung mit Aufzeichnung, die es als Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von erheblichem Gewicht wertete, als nicht ausreichend. Nach seiner Auffassung stellen die in beiden Regelungen enthaltenen Begrenzungen durch den Erforderlichkeitsgrundsatz sowie die in Art. 17 Abs. 1 BayDSG zusätzlich enthaltene Begrenzung durch den Erhebungszweck keine ausreichende Grundlage für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Videoüberwachung dar. Betroffene könnten nicht vorhersehen, bei welcher Gelegenheit, zu welchem Zweck und auf welche Weise Informationen über sie erhoben würden. Andererseits hat das BVerfG in verschiedenen Entscheidungen Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe als mit dem Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit vereinbar erachtet. So hat es in seinem Beschluss zur Personalienangabe § 111 OWiG i.V. m. § 163b Abs. 1 StPO als bestimmt genug angesehen und zur Begründung auf die langjährige Auslegung des § 111 OWiG abgestellt.284 Im Beschluss zu jugendgefährdenden Schriften hat es zum strafrechtlichen Bestimmtheitsgebot ausgeführt, dass das Strafrecht nicht völlig darauf verzichten könne, allgemeine Begriffe zu verwenden, da ansonsten „der Gesetzgeber nicht in der Lage (wäre), der Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden.“ 285 Auch in der Literatur werden, zur Wahrung der Flexibilität im Bereich der Ge-

280

Papier/Möller, AöR 122 (1997), S. 177 (S. 179). BVerfGE 65, S. 1 (S. 44). 282 BVerfGE 65, S. 1 (S. 46). 283 BVerfG DVBl. 2007, S. 497 (S. 501). 284 BVerfGE 92, S. 191 (S. 198); vgl. auch Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 182. 285 BVerfGE 11, S. 234 (S. 237). 281

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

fahrenabwehr, generalklauselartige Formulierungen und unbestimmte Rechtsbegriffe als notwendig erachtet.286 Generalklauseln sollen demnach nicht per se als Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ausscheiden.287 Andere entnehmen dem Volkszählungsurteil, dass polizeirechtliche Generalklauseln als Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung generell nicht ausreichend sein sollen.288 Gegen die Argumentation der Herabsetzung der Anforderungen an das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit aufgrund der „Vielgestaltigkeit des Lebens“ 289 wird vorgebracht, dass dann, wenn eine Norm zu viele Lebenssachverhalte betreffe, diese nicht mehr präzise formuliert werden könnten.290 Die verschiedenen Lebensvorgänge müssten dann in Fallgruppen aufgeteilt und mit hinreichend bestimmten Normen erfasst werden.291 Grundsätzlich ist auch für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein Rückgriff auf die Rechtsprechung des BVerfG zur Verwendung von Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen möglich, zumal das BVerfG im Volkszählungsurteil selbst auf seine überkommene Rechtsprechung zur rechtsstaatlichen Bestimmtheit von Normen verweist.292 Unbestimmte Rechtsbegriffe können dabei insbesondere durch bereits ergangene Rechtsprechung konkretisiert sein.293 Eine Regelung genügt dem Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit, wenn sich dem Normtext unter Beachtung der herkömmlichen juristischen Auslegungsmethoden ihr Regelungsgehalt hinreichend deutlich entnehmen lässt und infolgedessen für Betroffene voraussehbar ist.294 Hinsichtlich einer Videoüberwachung mit Aufzeichnung hat das BVerfG jedenfalls in seinem Beschluss zum Regensburger Karavan-Denkmal herausgestellt, dass generalklauselartige Regelungen, die sich auf Begrenzungen durch die Zuständigkeit, den Erforderlichkeitsgrundsatz, sowie bei der Verarbeitung und Nutzung durch den für die Erhebung verfolgten Zweck beschränken, nicht ausreichen.295 Vielmehr sind bereichsspezifische Regelungen erforderlich, wobei mit zunehmender Eingriffstiefe der jeweiligen Überwachungsmaßnahme die An-

286 Bäumler, JR 1984, S. 361 (S. 364); Würtenberger/Schenke, JZ 1999, S. 548 (S. 550). 287 Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 182. 288 Simitis, NJW 1984, S. 398 (S. 400); Knemeyer, NVwZ 1988, S. 193 (S. 195). 289 BVerfGE 11, S. 234 (S. 237). 290 Papier/Möller, AöR 122 (1997), S. 177 (S. 186). 291 Papier/Möller, AöR 122 (1997), S. 177 (S. 186). 292 BVerfGE 65, S. 1 (S. 44) unter Hinweis auf BVerfGE 45, S. 400 (S. 420). 293 Vgl. BVerfGE 26, S. 41 (43) zum Rechtsbegriff „grober Unfug“ unter Rückgriff auf eine Definition in RGSt 31, S. 185 (S. 192); Papier/Möller, AöR 122 (1997), S. 177 (S. 190 ff.). 294 BVerfG NZG 2009, S. 515 (S. 515 f.). 295 BVerfG DVBl. 2007, S. 497 (S. 501 f.).

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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forderungen an die Normenklarheit und -bestimmtheit steigen. Da die unterschiedlichen Verarbeitungsphasen verschiedene Eingriffsintensitäten aufweisen, sind verschiedene Regelungsstufen erforderlich, die für Betroffene erkennbar und voraussehbar werden lassen, unter welchen Voraussetzungen eine Videoüberwachung zulässig ist und wozu die erhobenen Daten verwendet werden. Insbesondere die Weiterverarbeitung einmal gespeicherter Daten stellt einen tieferen Eingriff dar als die vorangehende Speicherung, sodass an das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit entsprechend höhere Anforderungen zu stellen sind. Der Wortlaut der Normtexte muss Betroffene in die Lage versetzen zu erkennen, zu welchem Anlass und bei welcher Gelegenheit, zu welchem Zweck und auf welche Weise eine Videoüberwachung erfolgt. Die Prüfung durch Betroffene kann dabei nur grob erfolgen, da diese typischerweise nicht juristisch geschult sind, und es muss ihnen, vergleichbar der im Strafrecht geltenden „Parallelwertung in der Laiensphäre“, klar werden, wann der gesetzliche Tatbestand erfüllt ist und welche Rechtsfolge das Gesetz an den Tatbestand knüpft.296 Gegen solche Regelungen, die eine Videoüberwachung „zur Aufgabenerfüllung“ erlauben, bestehen Bedenken, da sich dem Normtext nicht entnehmen lässt, zu welchem konkreten Zweck eine Videoüberwachung erfolgen können soll. bb) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Ferner hat der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, der vom BVerfG aus dem Wesen der Grundrechte selbst hergeleitet wird.297 Hiernach dürfen die grundrechtlich gewährleisteten Freiheiten von der öffentlichen Gewalt nur insoweit eingeschränkt werden, wie dies zur Erreichung des verfolgten Zwecks notwendig und zumutbar ist.298 (1) Legitimer Zweck Die durch das Gesetz erlaubte Videoüberwachungsmaßnahme muss zunächst einem „einleuchtenden, zur Erfüllung legitimer Staatsaufgaben angestrebten Zweck“ dienen.299 Der Gesetzgeber darf die verfolgten Zwecke selbst bestimmen, solange diese nicht durch das GG verboten sind.300 Nicht legitim wäre die Aufhebung des im maßgeblichen Grundrecht enthaltenen Freiheitsprinzips als solchem.301 Dem Gesetzgeber steht bei der Findung des mit der Videoüberwachung verfolgten Zwecks mithin ein großer Spielraum zu. Insbesondere das Ziel, 296 297 298 299 300 301

Vgl. Müller/Christensen, Bd. 1, Rn. 305. BVerfGE 65, S. 1 (S. 44). Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG Rn. 98; Pieroth/Schlink, Rn. 289 ff. BVerfGE 65, S. 1 (S. 54 f.). Sachs, in: Sachs, Art. 20 GG, Rn. 149. Vgl. BVerfGE 124, S. 300 (S. 331).

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

mit der Videoüberwachung Rechtsgutsverletzungen vorzubeugen oder aufzuklären, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. (2) Geeignetheit Die das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einschränkenden Maßnahmen, zu denen das Gesetz ermächtigt, müssen zur Erreichung des Zwecks geeignet sein. Die Geeignetheit einer Videoüberwachung zur Abschreckung wird teilweise mit der Begründung infrage gestellt, dass entschlossene Täter sich nicht durch das Vorhandensein von Überwachungskameras von der Tatbegehung abbringen ließen.302 Ein Mittel ist jedoch nicht erst dann geeignet, wenn der verfolgte Zweck vollständig erreicht wird, sondern bereits dann, wenn durch das Mittel der verfolgte Zweck gefördert wird.303 Zur Annahme der Geeignetheit ist es nicht notwendig, dass Rechtsgutsverletzungen von vornherein durch eine von der Kamerapräsenz ausgehenden Abschreckungswirkung verhindert werden können.304 Ausreichend ist bereits, dass Videoüberwachungen nach der Einschätzung des Gesetzgebers die Verhinderung und Aufklärung von Rechtsgutsverletzungen fördern. Insbesondere mit Blick auf die Untersuchungen des Einsatzes von Videoüberwachungstechnik in Großbritannien, wonach gerade Erfolge bei der Verhinderung von Eigentumsdelikten wie Einbruchsdiebstählen, Kfz-bezogenen Delikten sowie Sachbeschädigungen erzielt werden konnten,305 ist von einer Eignung der Videoüberwachung zur Abschreckung auszugehen. Für die Eignung der Videoüberwachung als präventives Mittel zur Verhinderung von Rechtsgutsverletzungen ist es mithin ausreichend, dass Straftaten und Ordnungswidrigkeiten infolge der Überwachung aufgeklärt werden können und potenzielle Täter aufgrund dieses Umstands abgeschreckt werden.306 Wird mit der Videoüberwachung ein Abschreckungseffekt verfolgt, hat das BVerwG die Geeignetheit der Videoüberwachung zur Verfolgung dieses Zwecks bejaht.307 (3) Erforderlichkeit Das Mittel muss ferner erforderlich sein. Dies ist der Fall, wenn der Zweck nicht durch ein anderes, gleich geeignetes, aber weniger belastendes Mittel erreicht werden kann.308 Sowohl bei der Beurteilung der Geeignetheit als auch bei der Beurteilung der Erforderlichkeit eines Mittels räumt das BVerfG dem Gesetz302

Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 409). OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 384). 304 So aber Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 409), welcher Videoüberwachungen als Mittel gegen Gewalttaten an Schulen für ungeeignet hält. 305 Vgl. zu diesen Ergebnissen Gras, S. 184 ff. 306 OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 384). 307 BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 (S. 762). 308 Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 99; Pieroth/Schlink, Rn. 295. 303

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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geber grundsätzlich eine Einschätzungsprärogative ein.309 Dieser Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers wird vom BVerfG, abhängig von der Eigenart des Sachbereichs, nur in begrenztem Maße überprüft.310 Jedoch stellt das BVerfG bei Eingriffen in das allgemeine Persönlichkeitsrecht wegen der Nähe des Schutzbereichs zur Menschenwürde höhere Anforderungen an die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen.311 So hat es dem Gesetzgeber im Volkszählungsurteil etwa aufgegeben, ständig zu überprüfen, ob es nicht einfachere, den Bürger weniger belastende Erhebungsmethoden gibt.312 Im Rahmen der Eignung werden von der Rechtsprechung des OVG NRW auch die Kosten alternativer Maßnahmen berücksichtigt.313 Eine Überwachung durch ein Aufsichtspersonal ist daher nicht gleich geeignet, wenn damit höhere Kosten verbunden sind. (4) Angemessenheit Schließlich müssen die Maßnahmen, zu denen das grundrechtseinschränkende Gesetz ermächtigt, in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Zweck stehen. Der Eingriff darf gegenüber der Bedeutung des mit ihm verfolgten Zwecks nicht außer Verhältnis stehen.314 Das BVerfG löst das Spannungsverhältnis zwischen dem Individuum und dessen Stellung in der Gemeinschaft dergestalt auf, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nur aufgrund überwiegender Allgemeininteressen eingeschränkt werden darf.315 Ein solches überwiegendes Allgemeininteresse könne lediglich an Daten bestehen, die einen Sozialbezug aufwiesen.316 Von vornherein ausgeschlossen sollen die Erhebungen von unzumutbaren intimen Angaben oder Selbstbezichtigungen sein.317 Es wird angeführt, dass mit der Unterscheidung der Daten danach, ob diese einen Sozialbezug aufweisen oder nicht, der Sphärengedanke letztlich dennoch zur Anwendung komme.318 Nach dieser Rechtsprechung des BVerfG kann von vornherein nur eine Erhebung von Daten gerechtfertigt werden, die einen Außenbezug aufweisen. Beispielhaft kann es sich um Daten aus dem Arbeits- und Berufsleben, Daten über kommunikative Kontakte oder solche, welche die Persönlichkeitsent309 BVerfGE 50, S. 290 (S. 334); Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 99; Pieroth/Schlink, Rn. 292. 310 BVerfGE 77, S. 170 (S. 215); 88, S. 203 (S. 262). 311 Vgl. Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 181; Horn, in: Stern/ Becker, Rn. 99. 312 BVerfGE 65, S. 1 (S. 57). 313 OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 385). 314 BVerfGE 90, S. 145 (S. 173). 315 BVerfGE 65, S. 1 (S. 44). 316 BVerfGE 65, S. 1 (S. 46). 317 BVerfGE 65, S. 1 (S. 46). 318 Kunig, Jura 1993, S. 595 (S. 603); Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 181; Schoch, Jura 2008, S. 352 (S. 357).

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

faltung des Betroffenen in der Öffentlichkeit zum Gegenstand haben, handeln.319 Die konkreten Anforderungen an die Rechtfertigung sollen von der Art, dem Umfang, den denkbaren Verwendungen der erhobenen Daten sowie der Gefahr ihres Missbrauchs abhängen.320 Das zur Rechtfertigung herangezogene Allgemeininteresse muss umso gewichtiger sein, je intensiver sich der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt. Das BVerfG hat im Beschluss zur nordrhein-westfälischen Regelung der Rasterfahndung die Kriterien zur Bestimmung der Eingriffsintensität in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, und damit die Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, präzisiert.321 Ein Kriterium ist zunächst die Streubreite einer Maßnahme, d. h. die Frage, wie viele Grundrechtsträger der Maßnahme ausgesetzt sind.322 Zugleich soll es auf die Anlassbezogenheit der Maßnahme ankommen, d. h. auf die Frage, ob die Betroffenen Anlass für die Datenerhebung gegeben haben.323 Intensive Grundrechtseingriffe sollen stets nur unter Anknüpfung an bestimmte Gefahren- und Verdachtsstufen zulässig sein.324 Entscheidend sei ferner, welchen Grad an Persönlichkeitsrelevanz die erhobenen Daten für sich, und in Verknüpfung mit anderen Daten, aufweise.325 Weiterhin soll es maßgeblich darauf ankommen, auf welchem Weg die Daten erlangt werden.326 Eine verdeckte Datenerhebung weise dabei grundsätzlich eine hohe Intensität der Betroffenheit auf.327 Schließlich sei es auch von Bedeutung, ob die Betroffenen als Personen anonym blieben und welche Nachteile ihnen aufgrund der Maßnahmen drohten.328 cc) Wesensgehaltsgarantie Ferner darf gem. Art. 19 Abs. 2 GG der Wesensgehalt des Grundrechts nicht angetastet werden. Umstritten ist dabei, ob der Wesensgehalt eines Grundrechts eine absolute, d. h. vom Einzelfall unabhängige Größe ist329 oder ob der Wesensgehalt nicht 319

Vgl. Stern, in: Stern, IV/1, S. 265. BVerfGE 65, S. 1 (S. 46). 321 BVerfGE 115, S. 320 ff. 322 BVerfGE 115, S. 320 (S. 347). 323 BVerfGE 115, S. 320 (S. 347). 324 BVerfGE 115, S. 320 (S. 361). 325 BVerfGE 115, S. 320 (S. 348). 326 BVerfGE 115, S. 320 (S. 348). 327 BVerfGE 115, S. 320 (S. 353); vgl. ferner Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 2 GG, Rn. 60a; Lorenz, in: Dolzer/Graßhof/Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 409. 328 BVerfGE 115, S. 320 (S. 347). 329 Sog. Theorie vom absoluten Wesensgehalt, vgl. Stern, III/2, S. 865 f. 320

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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absolut, sondern in jedem Einzelfall zu ermitteln ist.330 Gegen die letztgenannte Auffassung spricht, dass eine Bestimmung des Wesensgehalts im konkreten Einzelfall letztlich auf eine Wiederholung der Prüfung der Angemessenheit hinausliefe, womit Art. 19 Abs. 2 GG, neben der Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, keine Bedeutung mehr hätte. Ist der Wesensgehalt mithin absolut zu bestimmen, fragt sich, wie dieser für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu ermitteln ist. Soll es für den Schutz personenbezogener Daten nicht darauf ankommen, aus welcher räumlichen Sphäre ein Datum stammt, bedarf es für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, im Hinblick auf die Gefährdungen durch technische Entwicklungen, einer sphärenunabhängigen Bestimmung des Wesensgehalts. Auch für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung folgert das BVerfG aus dem Grundrecht der Menschenwürde, dass der Einzelne nicht zum Objekt staatlichen Handelns herabgewürdigt werden darf.331 Unter Bezugnahme auf die Mikrozensus-Entscheidung, nach welcher eine Registrierung und Katalogisierung des Einzelnen, in seiner ganzen Persönlichkeit, mit der Menschenwürde unvereinbar ist, erblickt das BVerfG die Gefahr in der Möglichkeit der „Zusammenführung einzelner Lebensdaten und Personaldaten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen“.332 Nach der Aufgabe der Sphärentheorie wird der Wesensgehalt dann als betroffen angesehen, wenn sich die gesammelten Daten zu einem vollständigen Persönlichkeitsprofil über den Betroffenen verdichten können.333 An dieser Beschreibung des Wesensgehalts durch den Begriff des Persönlichkeitsprofils wird kritisiert, dass zum einen eine vollständige Beschreibung der Persönlichkeit bereits aufgrund stets individueller Beobachterperspektiven nicht möglich sei und zum anderen auch kein Interesse an der Erstellung solcher Persönlichkeitsprofile bestehe.334 Für eine Wesensgehaltsverletzung komme es mithin nicht auf die Annahme der Erzeugung von Persönlichkeitsprofilen an, sondern auf eine Verdichtung von Gefährdungen, Verhaltens- und Anschlusszwängen, die von Fremdbeschreibungen ausgingen.335 Für diese Kritik an dem Begriff des Persönlichkeitsprofils spricht, dass schon unklar ist, was unter einem solchen zu verstehen ist bzw. welche Daten vorliegen müssen, damit von einem Persönlichkeitsprofil gesprochen werden kann. Im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung muss es für den Wesensgehalt des Grundrechts vielmehr darauf ankommen, in welchem Umfang Verknüpfungs- und Abgleichsmöglichkeiten 330 331 332 333 334 335

Sog. Theorie vom relativen Wesensgehalt, vgl. Häberle, S. 234 ff. BVerfGE 65, S. 1 (S. 48) spricht insoweit von „Informationsobjekt“. BVerfGE 65, S. 1 (S. 53) unter Bezugnahme auf BVerfGE 27, S. 1 (S. 6). Kunig, Jura 1993, S. 595 (S. 603). Trute, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 26. Trute, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 26.

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

bestehen und wie dicht eine Überwachung ausgestaltet ist. Der Wesensgehalt ist demnach dann berührt, wenn Betroffene einer erdrückenden Totalüberwachung ausgesetzt sind. Dies ist der Fall, wenn keine Möglichkeit besteht, sich der Überwachung zu entziehen.336 dd) Kernbereich privater Lebensgestaltung Bereits im Elfes-Urteil stellte das BVerfG heraus, dass „dem einzelnen Bürger eine Sphäre privater Lebensgestaltung verfassungsrechtlich vorbehalten ist, also ein letzter unantastbarer Bereich menschlicher Freiheit besteht, welcher der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist“ und, dass Eingriffe in diesen Bereich nicht gerechtfertigt werden können.337 Diese Sphäre privater Lebensgestaltung wird vom BVerfG zum einen aus der Menschenwürde, zum anderen aus dem Wesensgehalt der Grundrechte hergeleitet.338 Ist der Kernbereich privater Lebensgestaltung mithin als Teil der Menschenwürdegarantie absolut geschützt, führen Eingriffe in diesen zur Verfassungswidrigkeit der Maßnahme.339 Der Kernbereich privater Lebensgestaltung lässt sich nicht abschließend definieren.340 Abstrakt muss es sich um unerlässliche Elemente handeln, die den sozialen Wert- und Achtungsanspruch eines Menschen ausmachen.341 Als Beispiele für den unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung nannte das BVerfG in seiner Entscheidung zum sog. großen Lauschangriff die Möglichkeit, innere Vorgänge wie Empfindungen und Gefühle sowie Überlegungen, Ansichten und Erlebnisse höchstpersönlicher Art zum Ausdruck zu bringen, und zwar ohne Angst, dass staatliche Stellen dies überwachen.342 Bei den genannten Beispielen handelt es sich um solche Vorgänge, die sich typischerweise im räumlichen Bereich der Wohnung ereignen.343 In einem Tagebuch geführte Aufzeichnungen von inneren Vorgängen und Gefühlen hat das BVerfG jedoch nicht als durch den Kernbereich privater Lebensgestaltung geschützt angesehen.344 Andererseits wertete der BGH 336 Vgl. Lorenz, in: Dolzer/Graßhof/Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 358. 337 BVerfGE 6, S. 32 (S. 41). 338 BVerfGE 6, S. 32 (S. 41); vgl. ferner Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 111. 339 Vgl. Thiel, Entgrenzung, S. 196 f. 340 Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 111. 341 Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 111. 342 BVerfGE 109, S. 279 (S. 313). Als Prüfungsmaßstab legte das BVerfG in dieser Entscheidung das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung zugrunde. 343 Das BVerfG bezeichnet die Privatwohnung als „letztes Refugium“ zur Wahrung der Menschenwürde, BVerfGE 109, S. 279 (S. 314). 344 BVerfGE 80, S. 367 ff., wobei die Entscheidung Vier zu Vier ausfiel, womit wegen Stimmengleichheit ein Verstoß gegen das GG nicht festgestellt wurde, vgl. § 15 Abs. 4 Satz 4 BVerfGG.

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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ein, in einem Krankenhauszimmer abgehörtes Selbstgespräch als Teil des Kernbereichs privater Lebensgestaltung.345 Anders als bei einer akustischen Überwachung werden infolge von Videoüberwachungsmaßnahmen innere Vorgänge und Gefühle nicht oder allenfalls mittelbar registriert werden können. Jedoch wird der Kernbereich privater Lebensgestaltung durch eine Beobachtung von intimen Handlungen oder Situationen betroffen sein können, insbesondere dann, wenn Betroffene unbekleidet beobachtet werden. Als Beispiel wird in der Literatur die Überwachung von öffentlichen Toiletten, etwa in Schwimmbädern, genannt.346 Dem ist zuzustimmen, denn eine Überwachung dieser Bereiche würde den sozialen Wert- und Achtungsanspruch Betroffener beeinträchtigen. Entsprechendes gilt etwa auch für Duschräume, Umkleiden oder Behandlungsräume in Gesundheitsämtern. Eine Überwachung dieser Bereiche würde den Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen und hat zu unterbleiben. Es lassen sich jedoch nicht alle Situationen, in denen kernbereichsrelevante Daten erhoben werden könnten, von vornherein bestimmen. Eine Kernbereichsrelevanz kann sich auch erst im Laufe einer Überwachung oder im Zuge einer späteren Auswertung ergeben. In diesen Fällen kann das vom BVerfG im Urteil zur sog. „Online-Durchsuchung“ entwickelte zweistufige Schutzkonzept herangezogen werden.347 Hiernach sind kernbereichsrelevante Daten dann, wenn ihre Erhebung nicht ausgeschlossen werden konnte, nach ihrer Entdeckung unverzüglich zu löschen. c) Organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen Zur Gewährleistung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung hat der Gesetzgeber organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen.348 Im Einzelnen müssen die nachfolgenden Grundsätze gewahrt sein. aa) Zweckbindungsgrundsatz Nach dem Grundsatz der Zweckbindung dürfen Daten nur für den Zweck verwendet werden, zu dem sie erhoben worden sind.349 Das BVerfG fordert einen amtshilfefesten Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabe- und Verwer345

BGHSt 50, S. 206 ff. Lang, S. 123; Lorenz, in: Dolzer/Graßhof/Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 363. 347 BVerfGE 120, S. 274 (S. 338 f.). Vgl. kritisch zu diesem zweistufigen Schutzkonzept Thiel, Entgrenzung, S. 198 ff., der darauf hinweist, dass der Kernbereich dadurch, dass kernbereichsrelevante Daten zunächst erhoben würden, nicht mehr absolut geschützt sei. 348 BVerfGE 65, S. 1 (S. 44); Schoch, Jura 2008, S. 352 (S. 358). 349 BVerfGE 65, S. 1 (S. 46); Schoch, Jura 2008, S. 352 (S. 358). 346

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

tungsverbote.350 Erforderlich ist eine konkrete Fassung des Verwendungszwecks, der nicht abstrakt, etwa in Gestalt eines allgemeinen Erhebungszwecks „Gefahrenabwehr“, formuliert werden darf, sondern sich auf den konkreten Verwaltungsvorgang beziehen muss.351 bb) Erforderlichkeitsgrundsatz Auf der Ebene der organisatorischen Vorkehrungen wird der Erforderlichkeitsgrundsatz nicht als Element der Verhältnismäßigkeit betrachtet, sondern im Hinblick auf das Verhältnis zwischen der Datenverarbeitung und der Sachaufgabe der Behörde.352 Eine Datenerhebung ist demnach erforderlich, wenn die Verwaltung ohne sie ihre Aufgaben nicht erfüllen kann. Ist die Erhebung personenbezogener Daten zur Erfüllung der Aufgaben notwendig, muss sich die Datenerhebung auf das erforderliche Minimum beschränken.353 Problematisch im Hinblick auf die Erforderlichkeit ist, dass bei einer Datenerhebung durch Videoüberwachung in der Regel zwangsläufig mehr Daten erhoben werden, als die erhebende Stelle zur Aufgabenwahrnehmung benötigt. So wird es etwa bei einer Zugangskontrolle in der Regel nicht auf die Kleidung der Betroffenen ankommen, obwohl diese vom Beobachter mit zur Kenntnis genommen werden wird.354 Das Erheben von sog. „Überschussinformationen“ führt jedoch nicht zu einer Unzulässigkeit einer hoheitlichen Videoüberwachung per se. Vielmehr ist der Umstand, dass es bei einer Videoüberwachung zu einem Überschuss an Informationen kommt, im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen.355 Je mehr Überschussinformationen erhoben werden, desto gewichtiger müssen die, die Überwachung rechtfertigenden Belange des Allgemeinwohls sein. Dem Grundsatz der Erforderlichkeit kann insbesondere durch den Einsatz von datenschutzfördernder Technik Rechnung getragen werden, wenn dadurch die Erhebung von Überschussinformationen ausgeschlossen wird. cc) Weitere Vorkehrungen Das BVerfG sah im Volkszählungsurteil Aufklärungs-, Auskunfts- und Löschungspflichten sowie die Beteiligung von unabhängigen Datenschutzbeauftragten als wesentliche verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen an.356 Durch die Aufklärungs- und Auskunftspflichten sollen die Betroffenen über den hoheitli350 351 352 353 354 355 356

BVerfGE 65, S. 1 (S. 46). Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 87. Trute, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 43. BVerfGE 65, S. 1 (S. 46). Globig, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 143. Globig, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 143. BVerfGE 65, S. 1 (S. 46).

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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chen Umgang mit ihren personenbezogenen Daten Kenntnis erlangen.357 Hieraus folgt für kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen, dass sichergestellt sein muss, dass unabhängige behördliche Datenschutzbeauftragte vor dem Einsatz der Videoüberwachung zu beteiligen sind und die Rechte Betroffener durch Aufklärungs-, Auskunfts- und Löschungspflichten sichergestellt sein müssen.

III. Glaubens- und Versammlungsfreiheit sowie Unverletzlichkeit der Wohnung Greifen kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen in die Glaubensfreiheit, Versammlungsfreiheit oder in die Unverletzlichkeit der Wohnung ein, ergibt sich Folgendes: Die Glaubensfreiheit ist vorbehaltslos gewährleistet. Durch ein Gesetz selbst kann sie nicht eingeschränkt werden, sondern lediglich durch verfassungsimmanente Schranken, d. h. durch Grundrechte anderer oder sonstige Verfassungsgüter.358 Ob eine in die Glaubensfreiheit eingreifende Videoüberwachungsmaßnahme ausnahmsweise zum Schutz von Leib und Leben gerechtfertigt sein kann, ist eine Frage der konkreten Situation und der Abwägung des Einzelfalls. Im Hinblick auf die Versammlungsfreiheit hat der Landesgesetzgeber in NRW bislang von der ab dem 1.9.2009 infolge der Föderalismusreform bestehenden Möglichkeit, eigenständige versammlungsrechtliche Regelungen zu schaffen, keinen Gebrauch gemacht. Insoweit findet das VersG des Bundes gem. Art. 125a Abs. 1 Abs. 1 Satz 1 GG weiterhin Anwendung. Die Rechtmäßigkeit der Videoüberwachung von Versammlungen beurteilt sich daher abschließend nach den §§ 12a und 19a VersG, welche nordrhein-westfälische Kommunen nicht berechtigen.359 Sofern Videoüberwachungsmaßnahmen in das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung eingreifen, ist Art. 13 Abs. 4 GG zu beachten, welcher abschließend regelt, dass der Einsatz optischer Mittel, worunter auch der Einsatz von Videoüberwachungstechnik fällt,360 in Wohnungen nur zur Abwehr von dringenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit angewendet werden darf. Erforderlich ist stets eine richterliche Anordnung der Maßnahme. Die für die Kommunen in Betracht kommenden Befugnisse zur Videoüberwachung entbehren bereits einer Regelung dieses Richtervorbehalts, weshalb sie Eingriffe in die Unverletzlichkeit der Wohnung von vornherein nicht rechtfertigen können.

357

Albers, S. 169. Vgl. Pieroth/Schlink, Rn. 544 und Rn. 576. 359 Zuständig für die Überwachungsmaßnahmen sind die Kreispolizeibehörden, vgl. bereits oben 3. Kapitel, A., I., 6. 360 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 13 GG, Rn. 28. 358

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

IV. Allgemeine Handlungsfreiheit Da auch für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach der hier vertretenen Auffassung die Schrankentrias des Art. 2 Abs. 1 GG Anwendung findet, wird für die allgemeine Handlungsfreiheit auf die bereits erörterten Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Bezug genommen.361 Diese Anforderungen gelten, sieht man von den strengeren Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Rahmen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ab,362 im Grundsatz auch für die allgemeine Handlungsfreiheit. So finden die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit, die aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitet werden,363 auch für die allgemeine Handlungsfreiheit Anwendung.

V. Grundrecht auf Datenschutz Gem. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Verf NRW sind Eingriffe in das Grundrecht auf Datenschutz nur aufgrund eines Gesetzes im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit zulässig. Umstritten ist, ob es zur Einschränkung eines förmlichen Gesetzes bedarf, oder ob eine Einschränkung durch ein materielles Gesetz, etwa eine Rechtsverordnung, erfolgen kann. Nach einer Ansicht ist zur Einschränkung des Grundrechts auf Datenschutz ein Parlamentsgesetz notwendig, das die Voraussetzungen des Eingriffs in allen Einzelheiten regeln müsse.364 Ein Eingriff durch eine Rechtsverordnung, die ihre Rechtsgrundlage in einem Parlamentsgesetz findet, sei mit der Entstehungsgeschichte des Art. 4 Abs. 2 Verf NRW, wonach die besondere Qualität des Datenschutzes betont werden solle, nicht vereinbar.365 Nach anderer Auffassung kann das Grundrecht auf Datenschutz auch durch ein materielles Gesetz eingeschränkt werden.366 Der Wortlaut des Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Verf NRW spricht mit seiner Formulierung „aufgrund eines Gesetzes“ für die letztgenannte Auffassung. Hätte der Landesverfassungsgeber von dem herkömmlichen Verständnis der Formulierung „aufgrund eines Gesetzes“ abweichen wollen, so hätte die Wahl einer anderweitigen Formulierung nahe gelegen. Unter Zugrundelegung dieses Verständnisses erlaubt Art. 4 Abs. 2 NRW auch eine Einschränkung des Grundrechts auf Datenschutz durch ein materielles Gesetz.

361

Vgl. oben 3. Kapitel, C., II. Vgl. Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 101. 363 Vgl. Papier/Möller, AöR 122 (1997), S. 177 (S. 178 f.). 364 Schwarze, S. 79. 365 Schwarze, S. 79. 366 Menzel, in: Löwer/Tettinger, Art. 4 Verf NRW, Rn. 32; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, Art. 4 Verf NRW, Rn. 67. 362

C. Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen

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Darüber hinaus wird wegen der Formulierung „im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit“ vertreten, bei Art. 4 Abs. 2 Verf NRW handele es sich um einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt.367 Aufgrund des Tatbestandsmerkmals „überwiegend“ gehe die Verfassung in ihrer Ausgangsvermutung von einem Interessenvorrang der Betroffenen aus.368 Nach anderer Auffassung handelt es sich bei Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Verf NRW um einen einfachen Gesetzesvorbehalt.369 Mit der Formulierung „im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit“ werde lediglich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kodifiziert.370 Für die letztgenannte Auffassung spricht, dass der Verfassungsgeber zwar dem Datenschutz ein besonderes Gewicht verleihen wollte,371 jedoch der Wortlaut des Grundrechts konkrete Vorgaben, die für die Annahme eines qualifizierten Gesetzesvorbehalts notwendig wären, entbehrt. Die Gegenansicht lässt zudem ungeklärt, welche Konsequenzen der von ihr unterstellte Interessenvorrang zugunsten der Grundrechtträger bei der Abwägung haben soll, womit im Ergebnis von einem einfachen Gesetzesvorbehalt auszugehen ist. Im Übrigen sind die dargestellten Anforderungen für eine Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung372 auch für die Einschränkung des Grundrechts auf Datenschutz zu fordern.

VI. Recht auf Achtung des Privatlebens Gem. Art. 8 Abs. 2 EMRK darf in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens nur eingegriffen werden, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist. Es bedarf mithin zur Rechtfertigung eines Eingriffs zunächst einer gesetzlichen Grundlage sowie weiterhin der Notwendigkeit des Eingriffs, um mindestens eines der in Art. 8 Abs. 2 EMRK genannten Ziele zu erreichen.373 Der EGMR versteht unter dem Begriff des Gesetzes in Art. 8 Abs. 2 EMRK materielle Gesetze, womit auch Rechtsverordnungen und Satzungen als gesetzliche Grundlage in Betracht 367 Schwarze, S. 81; vgl. ferner Kloepfer/Schärdel, JZ 2009, S. 453 (S. 461) zu einem entsprechenden Formulierungsvorschlag für ein Grundrecht auf Datenschutz. 368 Schwarze, S. 81. 369 Menzel, in: Löwer/Tettinger, Art. 4 Verf NRW, Rn. 32; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, Art. 4 Verf NRW Rn. 65. 370 Menzel, in: Löwer/Tettinger, Art. 4 Verf NRW, Rn. 32; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, Art. 4 Verf NRW Rn. 65. 371 Vgl. Martina, S. 89 f. 372 Vgl. oben 3. Kapitel, C., II. 373 Meyer-Ladewig, Art. 8 EMRK, Rn. 108.

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3. Kap.: Verfassungsrechtliche Bewertung

kommen.374 Ferner wird auch ungeschriebenes Recht sowie Richterrecht als Gesetz i. S. d. Art. 8 Abs. 2 EMRK verstanden.375 Als erforderlich, aber auch als ausreichend, wird es angesehen, wenn ein Gesetz für den Bürger zugänglich, voraussehbar und nicht willkürlich ist.376 In Bezug auf die Abwägung prüft der EGMR einerseits, ob zur Rechtfertigung des Eingriffs überhaupt eine Interessenabwägung vorgenommen wurde und sodann, ob ein gerechter Ausgleich zwischen dem Interesse des Einzelnen, an seinem Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, sowie dem allgemeinen öffentlichen Interesse gefunden worden ist.377 Die Maßnahme muss zunächst geeignet sein, um ihr Ziel zu erreichen, sie muss erforderlich und schließlich verhältnismäßig sein.378 Darüber hinaus prüft der EGMR bei Überwachungsmaßnahmen, die einen erheblichen Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens darstellen, das Vorhandensein von ausreichenden Sicherheiten zum Schutz gegen Missbrauch.379 Erlaubt ein Gesetz die Speicherung von Daten über das Privatleben, müssen die Bedingungen, unter denen die Speicherung zulässig ist, mit ausreichender Klarheit festgelegt sein.380

VII. Zwischenergebnis Scheidet eine Rechtfertigung von Eingriffen infolge offener Videoüberwachungsmaßnahmen durch Einwilligungen Betroffener aus, müssen sich Befugnisse zur Videoüberwachung, unbeschadet gegebenenfalls einschlägiger spezieller grundrechtlicher Gewährleistungen, an den verfassungsrechtlichen Anforderungen zur Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung messen lassen. Die Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen in Art. 8 EMRK gehen nicht über die Anforderungen zur Rechtfertigung von Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung hinaus.

374

Meyer-Ladewig, Art. 8 EMRK, Rn. 100 m.w. N. Meyer-Ladewig, Art. 8 EMRK, Rn. 100 m.w. N. 376 EGMR (Weber u. Saravia), NJW 2007, S. 1433 (S. 1435); Meyer-Ladewig, Art. 8 EMRK, Rn. 102. 377 Meyer-Ladewig, Art. 8 EMRK, Rn. 120. 378 Vgl. Tridimas, S. 139 f. 379 Frowein, in: Frowein/Peukert, Art. 8 EMRK, Rn. 16. 380 EGMR (Weber u. Saravia), NJW 2007, S. 1433 (S. 1437 ff.); vgl. ferner Frowein, in: Frowein/Peukert, Art. 8 EMRK, Rn. 16. 375

4. Kapitel

Präventive Befugnisse A. Befugnisse aus dem Polizei- und Ordnungsrecht I. Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen, § 15 PolG NRW Eine Befugnis zur Videoüberwachung ergibt sich für Kommunen zunächst aus § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW, welcher die Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen regelt.1 Als Tatbestandsvoraussetzungen verlangt § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW, dass es sich im Zusammenhang mit der Datenerhebung um öffentliche Veranstaltungen oder Ansammlungen, die nicht dem VersG unterliegen, handeln muss. Ferner ist Voraussetzung für die Datenerhebung, dass Tatsachen vorliegen, welche die Annahme rechtfertigen, dass bei den öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Als Rechtsfolge ist die Erhebung personenbezogener Daten durch den Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bild- und Tonaufzeichnungen, mithin auch der Einsatz von Videoüberwachungstechnik vorgesehen. Zudem erlaubt § 15 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW die Erhebung personenbezogener Daten anderer Personen als derer, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Straftaten oder Ordnungswidrigkeit begehen werden, soweit dies für Maßnahmen nach § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW erforderlich ist. § 15 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW sieht eine Löschungs- und Vernichtungspflicht binnen einer Monatsfrist sowohl für die Bild- und Tonaufzeichnungen, als auch für die in Dateien suchfähig gespeicherten personenbezogenen Daten und die zu einer Person suchfähig angelegten Akten vor. Eine Ausnahme von der Löschungs- und Vernichtungspflicht besteht, sofern die Daten zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt werden oder aber andere Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die betroffene Person künftig Straftaten begehen wird und die Aufbewahrung, zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung, notwendig ist. Die letztgenannte Ausnahme hat,

1 § 15 PolG NRW wurde durch das Gesetz zur Fortentwicklung des Datenschutzes im Bereich der Polizei und der Ordnungsbehörden in das PolG NRW eingefügt und am 7.3.1990 bekannt gemacht, vgl. GVBl. NRW 1990, S. 73 f.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

mangels entsprechender Aufgabenbefugnis der kommunalen Ordnungsbehörden zur Straftatenvorbeugung, für diese keine Bedeutung. 1. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen Die Regelung des § 15 Abs. 1 PolG NRW ermöglicht personenbezogene Videoüberwachungsmaßnahmen, und zwar sowohl in Form einer Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips, als auch durch eine Aufzeichnung der übertragenen Bilder, und ermächtigt damit zu Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. a) Formelle Verfassungsmäßigkeit Die Vorschrift des § 15 PolG NRW dient, soweit sie über § 24 Nr. 6 OBG NRW für kommunale Ordnungsbehörden Anwendung findet, zunächst präventiven Zwecken der Gefahrenabwehr. Insoweit folgt die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers aus Art. 70 Abs. 1 GG. Die Regelung dient insoweit auch der Strafverfolgungsvorsorge, als sie die Anfertigung von Aufzeichnungen erlaubt, die in eventuell später stattfindenden Straf- und Ordnungswidrigkeitsverfahren gegen die Betroffenen verwendet werden können. Nach der Rechtsprechung des BVerwG sind die Länder mangels einer abschließenden bundesrechtlichen Regelung nicht gehindert, Regelungen zu Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Strafverfolgungsvorsorge, die dem „gerichtlichen Verfahren“ i. S. d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG und damit der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zuzuordnen sind, zu erlassen.2 Bedenken gegen die formelle Verfassungsmäßigkeit der Regelung bestünden nur dann, wenn die Überwachungsmaßnahmen einen Anfangsverdacht für eine bereits begangene Straftat voraussetzen würden.3 Denn im Bereich der Strafverfolgung hat der Bundesgesetzgeber von seiner Regelungskompetenz abschließend Gebrauch gemacht. Eine bereits begangene Straftat wird von § 15 PolG NRW jedoch nicht vorausgesetzt. Bedenken gegen die formelle Verfassungsmäßigkeit des § 15 PolG NRW bestehen daher nicht. b) Materielle Verfassungsmäßigkeit aa) Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit Im Hinblick auf das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit erscheint die Regelung insoweit problematisch, als § 15 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW eine Ausnahme der Löschungspflicht unter anderem für den Fall vorsieht, dass die Aufbewahrung zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeu2 3

BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 ff. Vgl. oben 3. Kapitel, C., II., 2., a), aa).

A. Befugnisse aus dem Polizei- und Ordnungsrecht

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tung notwendig ist. Bereits im Gesetzgebungsverfahren wurde vonseiten des Landesbeauftragten für den Datenschutz darauf hingewiesen, dass gegen den Begriff „Straftaten mit erheblicher Bedeutung“ Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Normenklarheit bestünden und stattdessen eine Begrenzung über einen Straftatenkatalog erfolgen könne.4 Entsprechende Einwände wurden auch in der Literatur geltend gemacht.5 Das BVerfG hat im Urteil zur Vorratsdatenspeicherung zu dem Merkmal „eine Straftat von auch im Einzelfall erheblicher Bedeutung“ in § 100g Abs. 1 Satz 1 StPO ausgeführt, dass ein Abruf von Daten im Bereich der Strafverfolgung zumindest den durch bestimmte Tatsachen begründeten Verdacht einer schweren Straftat voraussetze und der Gesetzgeber abschließend festzulegen habe, welche Straftatbestände erfasst sein sollen.6 Weder eine Generalklausel noch eine Verweisung auf Straftaten von erheblicher Bedeutung seien ausreichend.7 Da sich im Bereich der Gefahrenabwehr eine Regelungstechnik in Gestalt einer Anknüpfung an Straftaten als ungeeignet erweise, sei stattdessen an den Grad der Rechtsgutgefährdung anzuknüpfen.8 Allerdings hat das BVerfG die Fallgruppe der Strafverfolgungsvorsorge, in welche die Regelung zu längeren Speicherfristen von Videoaufzeichnungen des § 15 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW einzuordnen ist, im Urteil zur Vorratsdatenspeicherung nicht ausdrücklich behandelt. Im Hinblick darauf, dass die Daten für künftige Strafverfahren verwendet werden sollen, wären die Erwägungen des BVerfG zur Strafverfolgung in entsprechender Weise auch auf die Strafverfolgungsvorsorge anzuwenden. Denn für die Betroffenen macht es keinen Unterschied, ob die gegen sie verwendeten Aufzeichnungen zu Zwecken der Strafverfolgungsvorsorge, oder zeitlich nach Begehung der Straftat zur Strafverfolgung angefertigt werden. Unter Zugrundelegung der Ausführungen des BVerfG im Urteil zur Vorratsdatenspeicherung genügt das Merkmal „zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung“ nicht dem Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit.9 Die Regelung des § 15 PolG NRW hätte einer abschließenden Aufzählung entsprechender Tatbestände bedurft. 4 Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz zum GesEntw der LRg zur Fortentwicklung des Datenschutzes im Bereich der Polizei und der Ordnungsbehörden (GFDPol), Drucks. 10/3997; GesEntw der F.D.P. zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NW), Durcksache 10/3421, LT-Drucks. 10/ 2221, S. 9 f. 5 Vgl. Koch, S. 120. 6 BVerfGE 125, S. 260 (S. 329). 7 BVerfGE 125, S. 260 (S. 329). 8 BVerfGE 125, S. 260 (S. 329). 9 In seinem Urteil zur Videoüberwachung der Hamburger Reeperbahn erachtete das BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 ff., die Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 2 i.V. m. Abs. 1 Satz 3 und 4 HbgPolDVG, nach der die bei einer offenen Videoüberwachung erhobenen personenbezogenen Daten auch über einen Monat hinaus gespeichert werden dürfen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewahrung zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten mit erheb-

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Im Übrigen sind die Tatbestands- und Rechtsfolgenseite präzise umschrieben, sodass, abgesehen von der Regelung zur Ausnahme der Löschungspflicht zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung, keine Bedenken gegen den Grundsatz der Normenklarheit und -bestimmtheit bestehen. bb) Verhältnismäßigkeit (1) Legitimer Zweck Die Regelung verfolgt den präventiven Zweck, dass Ordnungsbehörden durch den Einsatz technischer Mittel, in Entstehung begriffene Ordnungswidrigkeiten frühzeitig erkennen können, um diese durch ein rechtzeitiges Einschreiten zu verhindern.10 (2) Geeignetheit Gegen die Geeignetheit der Befugnis wird teilweise angeführt, dass der Einsatz von Videoüberwachungstechnik für Ordnungsbehörden kein probates Mittel darstelle.11 Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum der Einsatz von Videoüberwachungstechnik auf die polizeiliche Aufgabe der Verhütung von Straftaten und Vorsorge für die Verfolgung zukünftiger Straftaten beschränkt werden sollte. Denn Ordnungsbehörden sind gem. § 1 Abs. 1 OBG NRW grundsätzlich für die Gefahrenabwehr zuständig. Die Polizei ist gem. § 1 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW neben der Ordnungsbehörde zur Gefahrenabwehr nur zuständig, soweit ein Handeln dieser nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint. Mit der Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten werden kommunale Aufgabenfelder berührt,12 und der Einsatz von Videoüberwachungstechnik erscheint zur Erfüllung dieser Aufgaben tauglich. Vor diesem Hintergrund ist die Regelung geeignet, den angestrebten Zweck zu erreichen, da Bildaufzeichnungen einen Überblick über Veranstaltungen und Ansammlungen geben können. In Entstehung begriffene Ordnungswidrigkeiten können rechtzeitig erkannt werden, sodass eine Koordinierung der Einsatzkräfte ermöglicht wird. Von dem offenen Einsatz eines Videoüberwachungssystems geht zudem eine gefahrpräventive Wirkung aus.13 Anwesende sollen durch das Wis-

licher Bedeutung erforderlich ist, im Rahmen einer Abwägung der betroffenen Schutzgüter als verhältnismäßig. Entsprechende Bedenken hinsichtlich des Grundsatzes der Normenklarheit und -bestimmtheit im Hinblick auf das Merkmal der „Straftaten von erheblicher Bedeutung“ erhob das BVerwG jedoch nicht. 10 Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15 PolG NRW, Rn. 11. 11 Riegel, DÖV 1990, S. 651 (S. 657). 12 Vgl. Krist, LKRZ 2011, S. 171 (S. 173). 13 Vgl. Nolte, NVwZ 2001, S. 147 (S. 151).

A. Befugnisse aus dem Polizei- und Ordnungsrecht

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sen, dass mögliche Tatbeiträge später rekonstruiert werden können, zu einem friedvollen Verhalten angehalten werden.14 (3) Erforderlichkeit Ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung ist unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, insbesondere mit Blick auf die begrenzten finanziellen Ressourcen der Kommunen, nicht erkennbar. (4) Angemessenheit Teilweise werden Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Regelung vorgebracht, da diese Videoüberwachungsmaßnahmen bereits zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten erlaube.15 Nach zutreffender Ansicht wird ein Einsatz von Videoüberwachungstechnik zum Zwecke der Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten nicht generell als unverhältnismäßig erachtet.16 Denn Ordnungswidrigkeiten stellen Verstöße gegen die objektive Rechtsordnung dar, die Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ist.17 Der Auffassung, welche Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten pauschal als unverhältnismäßig erachtet, kann mithin nicht gefolgt werden. § 15 Abs. 1 PolG NRW enthält seinem Wortlaut nach keine Vorgaben darüber, ob Überwachungsmaßnahmen offen oder verdeckt zu erfolgen haben. Obwohl der Wortlaut der Regelung dies nicht klarstellt,18 soll eine verdeckte Beobachtung nicht erlaubt sein.19 Für verdeckte Maßnahmen wäre mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie zwingend die Normierung von Benachrichtigungspflichten Betroffener erforderlich gewesen.20 Denn ohne Kenntnis von der Datenerhebung 14

Vgl. Becker/Ambrock, JA 2011, S. 561 (S. 564). Vgl. zu entsprechenden Bedenken Koch, S. 120; ferner Tetsch/Baldarelli, § 15 PolG NRW, Anm. 3, wonach die Regelung verfassungskonform dahingehend auszulegen sei, dass eine Überwachung nur bei schwerwiegenden Ordnungswidrigkeiten zulässig sein soll. 16 Vgl. Maximini, S. 185 f. 17 Vgl. Rhein, § 1 OBG NRW, Rn. 35 f. 18 Vgl. kritisch zur fehlenden Klarstellung die Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz zum GesEntw der LRg zur Fortentwicklung des Datenschutzes im Bereich der Polizei und der Ordnungsbehörden (GFDPol), Drucks. 10/3997; GesEntw der F.D.P. zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NW), DurckS. 10/3421, LT-Drucks. 10/2221, S. 9. 19 Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15 PolG NRW, Rn. 9. 20 Eine separate Befugnis zur verdeckten Anfertigung von Aufzeichnungen enthält etwa § 32 Abs. 2 NdS. OBG für den Fall, dass eine offene Anfertigung dazu führen kann, dass die Straftaten und Ordnungswidrigkeiten an anderer Stelle, zu anderer Zeit oder in anderer Weise begangen werden. 15

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

könnten Betroffene die Rechtmäßigkeit der Maßnahme nicht gerichtlich überprüfen lassen.21 Da der Wortlaut des § 15 PolG NRW entsprechende Benachrichtigungspflichten entbehrt, stünde die Regelung, würde sie auch zu verdeckten Maßnahmen berechtigen, nicht mit Art. 19 Abs. 4 GG in Einklang. Die Regelung ist daher verfassungskonform dahin gehend auszulegen, dass lediglich offene Überwachungsmaßnahmen erlaubt sind. 2. Anwendung der Vorschrift a) Anwendungsbereich Aus § 1 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW folgt, dass im Bereich der Gefahrenabwehr grundsätzlich eine vorrangige Zuständigkeit der kommunalen Ordnungsbehörden gegeben ist. Für die Verfolgung von Straftaten ist jedoch gem. § 1 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW ausschließlich die Polizei zuständig, womit die Regelung des § 15 PolG NRW über § 24 Nr. 6 OBG NRW für die kommunalen Ordnungsbehörden einzig für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten Anwendung findet. Durch etwaige andere einschlägige Vorschriften, wie Genehmigungspflichten für Veranstaltungen nach der SBauVO NRW, wird die Anwendung des § 15 PolG NRW nicht ausgeschlossen.22 Eine ausdrückliche Konkurrenzregel zum Verhältnis des PolG NRW, zu den Vorschriften des DSG NRW, enthält das PolG NRW nicht, sodass die Vorschriften des DSG NRW nach der allgemeinen Konkurrenzregel des § 2 Abs. 3 DSG NRW nur dann Anwendung finden, soweit nicht speziellere Rechtsgrundlagen bestehen. Dies bedeutet zunächst, dass die Legaldefinition des Begriffs der personenbezogenen Daten in § 3 Abs. 1 DSG NRW auch für § 15 PolG NRW heranzuziehen ist. Personenbezogene Daten sind hiernach einzelne Angaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person (betroffene Person). Ebenfalls sind die Begriffe der Erhebung (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 DSG NRW), der Speicherung (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 DSG NRW) sowie der Löschung (§ 3 Abs. 2 Nr. 6 DSG NRW) mangels eigenständiger Definition im PolG NRW anzuwenden. b) Tatbestand und Rechtsfolge des § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW aa) Tatbestandsseite Kommunale Ordnungsbehörden können nach § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW Videoüberwachungstechnik, „bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterlie21 22

Vgl. bereits oben 3. Kapitel, A., I., 11. Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15 PolG NRW, Rn. 2.

A. Befugnisse aus dem Polizei- und Ordnungsrecht

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gen“, einsetzen. Für die Anwendbarkeit des § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW kommt es demnach darauf an, ob eine Versammlung i. S. d. VersG, die durch Art. 8 GG geschützt wäre, vorliegt. Das BVerfG nimmt die Abgrenzung einer durch Art. 8 GG geschützten Versammlung, von einer bloßen Ansammlung, über das Kriterium der gemeinsamen Zweckverfolgung vor.23 Als Ansammlungen i. S. d. § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW, die nicht dem VersG unterliegen, werden in der Kommentarliteratur beispielsweise Sportwettkämpfe, kulturelle Veranstaltungen und Volksfeste aufgeführt.24 Bei den genannten Beispielen fehlt es stets an einer gemeinsamen Zweckverfolgung. So verfolgen etwa die Zuschauer eines Fußballspiels oder eines Rosenmontagsumzugs den gleichen Zweck, nämlich die Betrachtung des Spiels bzw. des Umzugs. Es fehlt jedoch an dem für eine Versammlung erforderlichen gemeinsamen Zweck der Zuschauer. Diese Abgrenzung von bloßen Ansammlungen zu Versammlungen bereitet bei kommerziellen Veranstaltungen Schwierigkeiten. Uneinigkeit besteht hinsichtlich der Bewertung von Massenveranstaltungen, wie der „Loveparade“ oder der „Fuckparade“. Während das BVerfG beide Veranstaltungen in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes als Musik- und Tanzereignisse qualifizierte und nicht als durch Art. 8 GG geschützt ansah,25 wertete des BVerwG die „Fuckparade“ als Versammlung i. S. d. Art. 8 GG, mit der Begründung, der gemeinsame Zweck bestehe darin, eine Gegenveranstaltung zur „Loveparade“ zu bilden.26 Zutreffend kommt es für die Abgrenzung bei entsprechenden kommerziellen Veranstaltungen darauf an, ob, neben der bloßen Absicht unterhalten zu werden, ein Wille zur Gemeinsamkeit vorliegt.27 Durch das Merkmal „bei oder im Zusammenhang“ wird die Befugnis räumlich und zeitlich begrenzt. Räumlich ist die Befugnis auf den Teilnehmerkreis der Veranstaltung bzw. Ansammlung beschränkt. Sollen beispielsweise Ordnungswidrigkeiten auf einem Volksfest vorgebeugt werden, ist die Ordnungsbehörde nicht etwa berechtigt, Gäste umliegender Restaurants zu überwachen, da diese offensichtlich keine Teilnehmer des Volksfestes sind und ihre Beobachtung technisch vermeidbar ist. Zeitlich ist die Überwachung auf die Dauer der Veranstaltung oder Ansammlung begrenzt.28 Ordnungsbehörden sind zu Maßnahmen nach § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW zur Vorbeugung von Ordnungswidrigkeiten nur dann berechtigt, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Nach 23

BVerfGE 104, S. 92 (S. 101). Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15 PolG NRW, Rn. 2. 25 BVerfG, NJW 2001, S. 2459 (S. 2460). 26 BVerwGE 129, S. 42 ff. 27 Vgl. Wiefelspütz, DÖV 2001, S. 21 (S. 22), welcher einen weiten Versammlungsbegriff annimmt und wonach bei unterhaltenen kommerziellen Veranstaltungen eine Einzelfallprüfung veranlasst sei. 28 Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15 PolG NRW, Rn. 4. 24

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

der herkömmlichen Definition sind Tatsachen konkrete Vorgänge der Vergangenheit oder Gegenwart.29 Maßgeblich für den Begriff der Tatsache ist, dass die Vorgänge prinzipiell beweisfähig sind. Damit scheiden rein subjektive Einschätzungen der Behörde als Tatsachen aus. „Allgemeines Erfahrungswissen“ der Behörde reicht nicht aus, um eine Überwachung zu begründen.30 Fraglich ist, ob sich die durch Tatsachen zu rechtfertigende Annahme auf die Veranstaltung oder auf die Teilnehmer beziehen muss. So wertete das VG Sigmaringen eine Überwachung eines Schützenfestes, im Wege des Kamera-MonitorPrinzips ohne Aufzeichnung, auf der Grundlage des § 21 Abs. 1 PolG BW a. F. als rechtswidrig.31 Die Behörde hatte die Maßnahme damit begründet, dass es in der Vergangenheit bei dem Schützenfest neben Straftaten unter anderem zu Ordnungswidrigkeiten, etwa zu Verstößen gegen das KrW-/AbfG sowie Verstößen gegen jugendschutz- und gaststättenrechtliche Vorschriften gekommen sei. Nach Ansicht des VG Sigmaringen müssen die Tatsachen bei den zu überwachenden Personen vorliegen, nicht jedoch in Bezug auf die Veranstaltung als solche. Nach dem Wortlaut § 21 Abs. 1 Satz 1 PolG BW a. F. bezog sich die Annahme von Tatsachen allerdings ausdrücklich auf die zu beobachtenden Personen. Hingegen beziehen sich die Tatsachen nach dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW nicht ausdrücklich auf die zu überwachenden Personen. Aufgrund der unterschiedlichen Wortlaute des § 21 Abs. 1 Satz 1 PolG BW a. F. einerseits, und des § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW andererseits, ist die Entscheidung des VG Sigmaringen somit nicht auf die Rechtslage in NRW übertragbar. Der Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW erfordert keine Auslegung dahin gehend, dass sich die, die Annahme rechtfertigenden Tatsachen auf konkrete, an der Veranstaltung teilnehmende Personen richten müssten. Ausreichend ist, dass die Behörde konkret nachweisen kann, dass es in jüngerer Vergangenheit auf entsprechenden Veranstaltungen oder Ansammlungen zu Ordnungswidrigkeiten gekommen ist.32 In Betracht kommen beispielsweise Verstöße gegen ordnungsbehördliche Verordnungen, nach welchen Verunreinigungen öffentlicher Straßen, Wege und Plätze verboten sind.33 Weitergehende Anforderungen, etwa Ordnungswidrigkeiten „von besonderer Bedeutung“, werden nach dem Wortlaut der Vorschrift an die zu erwartenden Ordnungswidrigkeiten nicht gestellt.34 29

Vgl. Küper, S. 298. Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15 PolG NRW, Rn. 5. Allerdings sollen bei sog. Public-Viewing-Ereignissen, anlässlich von Fußballspielen, stets die erforderlichen konkreten Anhaltspunkte für Straftaten und Ordnungswidrigkeiten vorliegen, vgl. Franz/ Günther, NWVBl. 2006, S. 201 (S. 210). 31 VG Sigmaringen, Beschluss vom 2.7.2004, – 3 K 1144/04 –. 32 Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15 PolG NRW, Rn. 5. 33 Vgl. OVG NRW, NVwZ-RR 2012, S. 470 (S. 471) sowie Heckel, NVwZ 2012, S. 88 (S. 91) zum Glasabfall im Kölner Straßenkarneval. 30

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bb) Rechtsfolgenseite Als Rechtsfolge erlaubt § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW die Erhebung personenbezogener Daten von Teilnehmern der Veranstaltung oder der Ansammlung. Eine Einschränkung auf bestimmte Teilnehmer, etwa nur solche, von denen die Begehung von Ordnungswidrigkeiten zu erwarten ist, sieht der Wortlaut der Vorschrift nicht vor. Somit können grundsätzlich personenbezogene Daten aller Teilnehmer der Veranstaltung oder Ansammlung erhoben werden. Sofern sensitive Daten i. S. d. § 4 Abs. 3 Satz 1 DSG NRW Gegenstand der Datenverarbeitung werden, steht dies der Zulässigkeit der Maßnahme nicht entgegen. Hiernach ist die Verarbeitung personenbezogener Daten über die rassische oder ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen, die Gewerkschaftszugehörigkeit, die Gesundheit oder das Sexualleben nur zulässig, wenn sie in einer Rechtsvorschrift geregelt ist, die den Zweck der Verarbeitung bestimmt sowie angemessene Garantien zum Schutz des Rechtes auf informationelle Selbstbestimmung vorsieht. Bei § 15 PolG NRW handelt es sich ersichtlich nicht um eine solche Vorschrift. Jedoch ist eine Verarbeitung sensitiver Daten gem. § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 c) DSG NRW zulässig, wenn sie für die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit, für Zwecke der Strafrechtspflege oder zum Schutz vergleichbarer Rechtsgüter erforderlich ist. Die Regelung des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW erlaubt den kommunalen Ordnungsbehörden Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Verbeugung von Ordnungswidrigkeiten und dient damit der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit. c) Datenerhebung von Nichtteilnehmern Gem. § 15 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW dürfen auch personenbezogene Daten von Nichtteilnehmern der überwachten Veranstaltung oder Ansammlung erhoben werden, sofern dies für die Datenerhebung gem. § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW erforderlich ist. Eine Erhebung personenbezogener Daten von Nichtteilnehmern geschieht dann, wenn dies technisch unvermeidbar ist. So kann es etwa technisch unmöglich sein, mit der Überwachungskamera lediglich ein Volksfest zu beobachten, ohne dabei passierende Fußgänger zu erfassen. Aus dem Grundsatz der Erforderlichkeit folgt, dass dort, wo durch den Einsatz von Technik die Erhebung personenbezogener Daten von Nichtteilnehmern vermieden werden kann, diese Technik auch anzuwenden ist. Ist die zu erwartende Veranstaltung oder Ansammlung auf einen abgrenzbaren Raum beschränkt, so sind von der Überwachung mit erfasste, angrenzende Bereiche auszublenden. Technisch können Bildbereiche definiert werden, in denen keine Überwachung stattfinden soll und welche im 34 So aber etwa § 184 Abs. 1 Satz 1 LVwG SH oder § 14 Abs. 1 Satz 1 HSOG, wonach die drohenden Ordnungswidrigkeiten nicht geringfügig sein dürfen.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Videobild maskiert werden.35 Die gesperrten Bereiche sind auf dem Monitor mit schwarzen Balken belegt.36 d) Löschungs- bzw. Vernichtungspflicht § 15 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW enthält eine gesetzliche Bestimmung zur Löschung oder Vernichtung i. S. d. § 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PolG NRW, der über § 24 Nr. 12 OBG NRW für die Ordnungsbehörden Anwendung findet. Durch die Monatsfrist besteht für die Ordnungsbehörden die Möglichkeit, die Videoaufzeichnungen im Nachhinein auf Ordnungswidrigkeiten auszuwerten, die während der Veranstaltung begangen, jedoch von der Behörde während der Veranstaltung zunächst nicht bemerkt worden sind.37 Die Regelung des § 15 Satz 3 PolG NRW differenziert zwischen Bild- und Tonaufzeichnungen, in Dateien suchfähig gespeicherten personenbezogenen Daten sowie zu einer Person suchfähig angelegten Akten. Videoaufzeichnungen können entweder auf analogen Magnetbändern oder, sofern die Aufzeichnung digital erfolgte, auf Festplatten gespeichert werden. Mit dem Begriff der Datei ist in Abgrenzung zum Begriff der Akte ein Verfahren der automatisierten Datenverarbeitung gemeint. Eine „Suchfähigkeit“ ist dann gegeben, wenn die Dateien oder die Akten nach bestimmten Suchkriterien sortiert sind, insbesondere nach Personalien.38 Soweit personenbezogene Daten in Dateien oder Akten nicht suchfähig gespeichert sind, richtet sich ihre Löschung oder Vernichtung nach der allgemeinen Vorschrift des § 32 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW. Weiterhin unterscheidet § 15 Satz 3 PolG NRW zwischen der Löschung und der Vernichtung. Bezüglich des Begriffs der Löschung kann auf § 3 Abs. 2 Nr. 6 DSG NRW zurückgegriffen werden, wonach eine Löschung das Unkenntlichmachen gespeicherter Daten ist. Anders als das PolG NRW kennt das DSG NRW den Begriff der Vernichtung jedoch nicht. Dafür wird gem. Ziff. 32.21 der VV zu § 32 PolG NRW gefordert, dass der Datenträger derart unbrauchbar gemacht wird, dass eine weitere Verwendung nicht mehr möglich ist. Eine Vernichtung liegt also vor, wenn ein analoges Magnetband derart zerstört wird, dass die dort enthaltenen Aufzeichnungen nicht mehr betrachtet werden können. Eine Löschung hingegen wäre das Überspielen des Bandes. Die Regelung sieht zwei Ausnahmen von der Löschung und Vernichtung vor. Diese Ausnahmen liegen dann vor, wenn die Daten zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt werden oder wenn Tatsachen die Annahme 35

Vgl. Döring, S. 47. Vgl. Post, S. 92 f.; vgl. zum Einsatz von sog. privacy zones bei der polizeilichen Überwachung der Hamburger Reeperbahn Ellermann, Die Polizei 2006, S. 271 (S. 276). 37 Vgl. Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15 PolG NRW, Rn. 14. 38 Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 32 PolG NRW, Rn. 6. 36

A. Befugnisse aus dem Polizei- und Ordnungsrecht

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rechtfertigen, dass die Person künftig Straftaten begehen wird und die Aufbewahrung, zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung, erforderlich ist.39 Die letzte Alternative scheidet für kommunale Ordnungsbehörden, die nicht für die Verfolgung von Straftaten zuständig sind, von vornherein aus. Stellt die Ordnungsbehörde bei einer Überwachung fest, dass Anhaltspunkte für eine Straftat vorliegen, gibt sie das Verfahren gem. § 41 Abs. 1 OWiG an die Staatsanwaltschaft ab. Soweit von der kommunalen Ordnungsbehörde Videoaufzeichnungen mit personenbezogenen Daten für Ordnungswidrigkeitsverfahren verwendet werden sollen, sind die Aufzeichnungen in die Ermittlungsakten zu übernehmen. Die sodann maßgeblichen Vorschriften zur Datenverarbeitung ergeben sich aus dem zweiten Abschnitt des Achten Buches der StPO i.V. m. § 49c OWiG, sodass für die Löschung der Daten § 489 StPO einschlägig ist. e) Datenübermittlungen Hinsichtlich von Datenübermittlungen finden die §§ 26 ff. PolG NRW über § 24 Nr. 9 ff. OBG NRW teilweise Anwendung. Einer Einschränkung bedarf die Regelung des § 24 Nr. 11 OBG NRW i.V. m. § 29 Abs. 1 PolG NRW, wonach eine Übermittlung von personenbezogenen Daten an Personen oder Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs durch die Ordnungsbehörden sowohl zum Zwecke der Aufgabenerfüllung als auch zur Abwehr erheblicher Nachteile für das Gemeinwohl oder zur Abwehr einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Rechte einer Person zulässig ist. Die Regelung erlaubt intensive Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, ohne diese von bestimmten Gefahren- oder Verdachtsstufen abhängig zu machen. So ist eine, dem Wortlaut der Regelung nach zwar mögliche Übermittlung personenbezogener Daten an Private zum Zwecke der bloßen Gefahrerforschung anerkanntermaßen unzulässig.40 Die Regelung des § 24 Nr. 11 OBG NRW i.V. m. § 29 Abs. 1 PolG NRW ist verfassungskonform dahin gehend auszulegen, dass für eine Übermittlung eine konkrete Gefahr für Leib, Leben, Gesundheit und Freiheit vorliegen muss.41 Eine solche verfassungskonforme Auslegung ist unbeschadet des Umstands möglich, dass § 29 Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW eine Übermittlung zur Aufgabenerfüllung erlaubt, da die Aufgaben der Polizei in § 1 Abs. 1 PolG NRW hinreichend konkretisiert sind.42 39 Vgl. bereits oben 4. Kapitel, A., I., 1., b), aa), zu den verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Tatbestandsmerkmal der „zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung“. 40 Vgl. OVG Hamburg, DVBl. 2009, S. 993 zu § 21 Satz 1 Nr. 2 HbgPolDVG; Wapler, DVBl. 2012, S. 86 (S. 89 f.). 41 Dietlein, in: Dietlein/Burgi/Hellermann, Rn. 224. 42 A. A. Söllner, DVBl. 2009, S. 1120 (S. 1121 f.), welcher entsprechende Regelungen als zu unbestimmt und einer verfassungskonformen Auslegung als nicht zugänglich erachtet.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

f) Weitere Nutzungen der erhobenen Daten Zunächst erklärt § 15 Abs. 2 PolG NRW, dass die Vorschrift des § 24 Abs. 6 und Abs. 7 PolG NRW, die über § 24 Nr. 8 OBG NRW auch für die Ordnungsbehörden gilt, unberührt bleibt. Diese Vorschrift erlaubt eine im Grundsatz anonymisierte Verwendung der erhobenen Daten entweder zu statistischen Zwecken (§ 24 Abs. 6 PolG NRW) oder zu Aus- und Fortbildungszwecken (§ 24 Abs. 7 PolG NRW). Ferner wird die Anwendung des § 32 Abs. 5 und 6 PolG NRW, die über § 24 Nr. 12 OBG NRW für die Ordnungsbehörden Anwendung findet, für unberührt erklärt. § 32 Abs. 5 PolG NRW regelt die Ausnahmen von einer Löschung und Vernichtung, wenn schutzwürdige Belange betroffener Personen, bestehende Beweisnot oder wissenschaftliche Zwecke dies erfordern. Nach Absatz § 32 Abs. 6 PolG NRW ist, anstelle einer Löschung und Vernichtung der Daten, eine Abgabe an ein Staatsarchiv möglich. Eine weitergehende Nutzung der Aufzeichnungen, etwa für biometrische Verfahren und Abgleiche mit anderen Datenbanken, erlaubt die Vorschrift nicht. Entsprechende Nutzungen der erhobenen personenbezogenen Daten stellen weitergehende und tiefere Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen dar und bedürfen damit einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Die Zulässigkeit der Speicherung, Veränderung oder Nutzung erhobener Daten richtet sich zunächst nach § 24 Nr. 7 OBG NRW i.V. m. § 23 Abs. 1 Satz 1 oder 2 PolG NRW, je nachdem, ob der Zweck der Verwendung der Daten mit demjenigen identisch ist, zu welchem die Daten erhoben wurden. Die speziellen Regelungen des PolG NRW, die über § 24 OBG NRW teilweise für Ordnungsbehörden Anwendung finden, gehen der allgemeinen Regelung des § 13 DSG NRW vor. § 23 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW normiert den Grundsatz der Zweckbindung, wonach personenbezogene Daten nur für den Zweck gespeichert, verändert oder genutzt werden dürfen, für den sie erhoben worden sind. Die Regelung stellt über die Normierung des Zweckbindungsgebotes hinaus jedoch keine Rechtsgrundlage für eine Speicherung, Änderung oder Nutzung von Daten dar. Für die nach § 15 PolG NRW erhobenen Daten bedeutet dies, dass sie grundsätzlich nur für Zwecke der Verhinderung oder Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, die bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen begangen wurden, verwendet werden dürfen. Eine andere Verwendung ist lediglich unter den Voraussetzungen § 24 Nr. 7 OBG NRW i.V. m. § 23 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW dann möglich, wenn die Daten auch für den neuen Zweck hätten erhoben werden dürfen. Rechtsgrundlage für eine Speicherung, Änderung oder Nutzung von Daten bildet § 24 Abs. 1 PolG NRW, welcher gem. § 24 Nr. 8 OBG NRW für Ordnungsbehörden entsprechende Anwendung findet. Hiernach sind Speicherung, Veränderung und Nutzung personenbezogener Daten, die rechtmäßig erlangt wurden, zur Aufgabenerfüllung, zu einer zeitlich befristeten Dokumentation sowie zur Vorgangsverwaltung zulässig. Die Vorschrift des § 25 PolG NRW, die einen automatisierten Datenabgleich erlaubt, findet über die Regelung des

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§ 24 OBG NRW keine Anwendung für Ordnungsbehörden. Damit scheidet ein automatisierter Abgleich von biometrischen Daten mit vorhandenen Datenbeständen durch die Ordnungsbehörden aus.43 Für die Ordnungsbehörden ist damit lediglich ein manueller Abgleich der erhobenen Daten möglich. 3. Verwertungsverbote Lagen die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage bei der Datenerhebung nicht vor, fragt sich, ob die erhobenen personenbezogenen Daten einem Verwertungsverbot unterliegen. Ein Rückgriff auf strafprozessuale Grundsätze ist im Bereich der Gefahrenabwehr aufgrund der unterschiedlichen Zweckrichtungen von Verwaltungs- und Strafverfahren nicht möglich,44 denn während das Strafverfahren repressive Zwecke verfolgt, ist die Zielrichtung im Gefahrenabwehrrecht eine präventive.45 a) Voraussetzungen für Verwertungsverbote Unter welchen Voraussetzungen eine rechtswidrige Datenerhebung zu einem Verwertungsverbot der personenbezogenen Daten zum Zwecke der Gefahrenabwehr führt, ist umstritten. Nach einer Ansicht ist ein gesetzliches Verwertungsverbot anzunehmen, wenn eine Speicherung oder Veränderung der Nutzung von Daten nach dem Wortlaut einer Norm ausdrücklich an die Rechtmäßigkeit einer vorangehenden Datenerhebung gebunden ist oder wenn eine Norm vorschreibt, dass personenbezogene Daten zu löschen sind, wenn sie auf einer rechtswidrigen Datenerhebung beruhen.46 In Fällen, in denen keine gesetzliche Regelung besteht, sollen rechtswidrig erlangte Erkenntnisse im Grundsatz nicht zulasten Betroffener verwendet werden dürfen.47 Nach anderer Ansicht soll es für Verwertungsverbote nicht darauf ankommen können, ob ein Gesetz die Befugnis zur weiteren Verarbeitung der Daten an das Erfordernis binde, dass diese rechtmäßig erhoben worden seien. Es wird angeführt, dass es aufgrund von grundrechtlich fundierten Schutzpflichten bereits aus 43 Vgl. zu biometrischen Verfahren durch die Polizei bei Sportgroßveranstaltungen Franz/Günther, NWVBl. 2006, S. 201 (S. 210), die eine biometrische Gesichtserkennung in Stadien, auf Fußball-Partymeilen, Innenstädten und Flughäfen und den automatisierten Abgleich der biometrischen Daten gefilmter Gesichter mit Randalierer- und Verbrecherkarteien als unverhältnismäßig erachten. 44 So aber im Grundsatz Kopp/Ramsauer, § 26 VwVfG, Rn. 13. 45 Krause/Steinbach, DÖV 1985, S. 549 (S. 557 f.); Macht, S. 79; Hufen, Rn. 149. 46 Macht, S. 85; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 215. 47 OVG Hamburg, NJW 2008, S. 96 (S. 99); Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 24 VwVfG, Rn. 32; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Bostedt, § 24 VwVfG, Rn. 48; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 216.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

verfassungsrechtlichen Gründen kein absolutes Verbot der Verwertung von Informationen zur Gefahrenabwehr geben könne.48 Nach letzterer Auffassung ist das Vorliegen eines Verwertungsverbotes, unabhängig von einfachgesetzlichen Regelungen, von einer Abwägung zwischen dem Interesse des Betroffenen an einem Verbot der Verwertung rechtswidrig erhobener Daten einerseits, und grundrechtlichen Schutzpflichten des Staates andererseits, abhängig. Grundrechtliche Schutzpflichten sind jedoch an den Gesetzgeber adressiert.49 Sie realisieren sich erst durch einen Normerlass und bedürfen einer rechtsstaatlichen Umsetzung durch Gesetze.50 Ohne eine einfachgesetzliche Konkretisierung können Schutzpflichten nicht in abstrakter Weise in eine Abwägung einbezogen werden. Für die Frage, ob eine Verwertung von rechtswidrig erhobenen personenbezogenen Daten zum Zwecke der Gefahrenabwehr erfolgen darf, kann es folglich nicht auf eine Abwägung mit grundrechtlichen Schutzpflichten, die einfachgesetzlich noch nicht konkretisiert wurden, ankommen, sondern es ist letztlich auf die, die Verwertung regelnde, einfachgesetzliche Rechtsnorm abzustellen. b) Einfachgesetzliche Konkretisierung Einfachgesetzlich geregelt ist die Verwertung von Daten in § 24 Abs. 1 PolG NRW. Hiernach darf die Polizei rechtmäßig erlangte personenbezogene Daten in Akten oder Dateien speichern, verändern und nutzen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben, zu einer zeitlich befristeten Dokumentation oder zur Vorgangsverwaltung erforderlich ist. Die Regelung findet gem. § 24 Nr. 8 OBG NRW auch für Ordnungsbehörden Anwendung. Ist eine Speicherung personenbezogener Daten wegen einer rechtswidrigen Datenerhebung gem. § 24 Abs. 1 PolG NRW nicht zulässig, sind die personenbezogenen Daten und die dazugehörigen, zu den Personen suchfähig angelegten Akten gem. § 24 Nr. 12 OBG NRW i.V. m. § 32 Abs. 2 Nr. 2 PolG NRW grundsätzlich zu löschen oder zu vernichten. Ist die Verwertung nach dem Wortlaut des § 24 Abs. 1 PolG NRW somit ausdrücklich an die Rechtmäßigkeit einer vorangehenden Datenerhebung gebunden, unterliegen rechtswidrig erhobene Daten im Grundsatz einem Verwertungsverbot. Allerdings kann eine Löschung oder Vernichtung in den in § 32 Abs. 5 Satz 1 PolG NRW genannten Fällen unterbleiben, wenn Grund zur Annahme besteht, dass schutzwürdige Belange der betroffenen Person beeinträchtigt werden, die Daten zur Behebung einer bestehenden Beweisnot unerlässlich sind oder die Nutzung der Daten zu wissenschaftlichen Zwecken erforderlich ist. Nur in diesen Fällen dürfen ausnahmsweise auch rechtswidrig erhobene Daten verwertet wer48 49 50

Götz, § 17, Rn. 88. Schumacher, S. 83. Dietlein, Schutzpflichten, S. 67.

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den. Häufig werden neben der Aufzeichnung auch Aussagen von Zeugen, die ein Tatgeschehen beobachtet haben, zur Verfügung stehen. Ist ein Zeugenbeweis vorhanden, besteht keine Beweisnot, womit die rechtswidrig angefertigten Aufzeichnungen einem Beweisverwertungsverbot unterliegen. c) Fernwirkung Ist ein Verwertungsverbot anzunehmen, dürfen die rechtswidrig erhobenen Daten sowohl im Verwaltungsverfahren als auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht verwertet werden.51 Fraglich ist dann, ob die Verwaltung die trotz des Verwertungsverbotes rechtswidrig erlangten Erkenntnisse als Anknüpfungspunkt für neue Ermittlungen nutzen darf, oder ob das Verwertungsverbot eine Fernwirkung dergestalt entfaltet, dass auch eine mittelbare Verwertbarkeit ausgeschlossen ist. Zunächst kann auch hier die, für den Bereich der Strafverfolgung von der Rechtsprechung des BGH entwickelte Rechtsprechung52 zur Fernwirkung von Verwertungsverboten aufgrund der unterschiedlichen öffentlichen Interessen nicht auf den Bereich der Gefahrenabwehr übertragen werden.53 Gleichwohl wird auch für das Verwaltungsverfahren angenommen, dass ein Verbot der Verwertung von sog. Spurenansätzen generell nicht besteht.54 Für eine Begrenzung des Verwertungsverbotes allein auf eine unmittelbare Verwertung spricht im Übrigen, dass sich vielfach nicht feststellen lassen wird, ob die entsprechenden Beweise nicht auch auf andere Weise hätten erlangt werden können. Im Ergebnis ist die Verwaltung also nicht daran gehindert, Erkenntnisse, die infolge einer rechtswidrigen Erhebung nicht verwertet werden dürfen, zum Anlass für weitere Ermittlungen zu nehmen. 4. Ergebnis Die Regelung des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW hat für die kommunalen Ordnungsbehörden zum Zwecke der Verhinderung und Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten Bedeutung. Videoüberwachungsmaßnahmen sind auf Veranstaltungen und Ansammlungen beschränkt, wobei nicht erforderlich ist, dass sich die Tatsachen, welche die Annahme möglicher Ordnungswidrigkeiten rechtfertigen, auf bestimmte Teilnehmer beziehen. Vielmehr kann bezüglich entsprechender Tatsachen auch auf die Veranstaltung und Ansammlung als solche abgestellt werden. Insgesamt können kommunale Ordnungsbehörden Videoüber51

Vgl. OVG Hamburg, NJW 2008, S. 96 (S. 99). BGHSt 27, S. 355 (S. 358); 32, S. 68 (S. 71); 34, S. 362 (S. 364 f.). 53 OVG Hamburg, NJW 2008, S. 96 (S. 100). 54 Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 24 VwVfG, Rn. 33; offen gelassen von OVG Hamburg, NJW 2008, S. 96 (S. 100) für den Fall einer von einer Ausländerbehörde bei einer privaten Detektei in Auftrag gegebenen Videoüberwachung zum Nachweis einer Scheinehe. 52

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

wachungsmaßnahmen auf Grundlage des § 15 PolG NRW jedoch nur in einem sehr begrenzten Umfang durchführen.

II. Ordnungsbehördliche Generalklausel, § 14 Abs. 1 OBG NRW Kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen könnten darüber hinaus auf § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt werden. Gem. § 14 Abs. 1 OBG NRW können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Die Generalklausel ermächtigt die Ordnungsbehörden zum Erlass der notwendigen Maßnahmen, womit nicht lediglich Verwaltungsakte, sondern auch schlichtes Verwaltungshandeln als Rechtsfolgen möglich sind,55 sodass der Einsatz von Videoüberwachungstechnologie nicht von vornherein als Maßnahme zur Gefahrenabwehr ausscheidet. 1. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen Es ist zunächst umstritten, ob die Generalklausel den Anforderungen an die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit genügt. Teilweise wird angenommen, polizeirechtliche Generalklauseln könnten als Ermächtigungsgrundlage zur Anfertigung von Bildaufnahmen zur Abwehr konkreter Gefahren dienen.56 Hier wird jedoch darauf hingewiesen, dass Aufnahmen auf „Verdacht“ jedenfalls unzulässig wären, womit sich viele Situationen unter Rückgriff auf die Generalklausel nicht befriedigend bewältigen ließen.57 Andere sehen die polizeilichen Generalklauseln als zu unbestimmt an, um Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu rechtfertigen.58 Die Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW wurde als Ermächtigungsgrundlage zur Untersagung des Betriebs eines sog. Laserdroms als mit dem Bestimmtheitsgrundsatz vereinbar angesehen.59 Zwar gelten beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung in Bezug auf die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit keine anderen Grundsätze als bei den übrigen Grundrechten,60 jedoch hängen die Anforderungen von der Schwere des jeweiligen Grundrechtseingriffs ab.61 Im Hinblick auf Videoüberwachungsmaßnahmen ist zu berücksichtigen, dass diese eine große Streubreite aufweisen und dass zwangsläufig eine große Anzahl von Nichtverantwortlichen mit 55 56 57 58 59 60 61

Vgl. Rhein, § 14 OBG NRW, Rn. 70. Vahle, Polizeiliche Aufklärungs- und Observationsmaßnahmen, S. 71 f. Vahle, Polizeiliche Aufklärungs- und Observationsmaßnahmen, S. 71 f. Kowalczyk, S. 68; Rhein, § 15 PolG NRW Rn. 9, zu § 24 OBG NRW. OVG NRW, NWVBl. 2001, S. 94 (S. 95), m.w. N. Kramer, NJW 1992, S. 2732 (S. 2737). Vgl. Horn, in: Stern/Becker, Art. 2 GG, Rn. 96.

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erfasst wird.62 Es erscheint zweifelhaft, ob die Regelung des § 14 Abs. 1 OBG NRW in Bezug auf die Zwecke der Datenerhebung und -verarbeitung die erforderliche Regelungsdichte aufweist. So ist der Generalklausel nicht zu entnehmen, für welche Zwecke die Daten verwendet werden können. Im Übrigen müssten einfachgesetzlich, infolge dieser Betroffenheit von Nichtverantwortlichen, neben den Voraussetzungen der Generalklausel stets auch die Voraussetzungen des § 19 OBG NRW vorliegen. 2. Anwendungsbereich der Vorschrift Schließlich wäre der Anwendungsbereich der Generalklausel nicht eröffnet, wenn spezialgesetzliche Regelungen vorhanden sind, welche die Zulässigkeit von Videoüberwachungsmaßnahmen durch Ordnungsbehörden abschließend regeln.63 Insoweit können die Regelungen der § 24 Nr. 6 OGB NRW i.V. m. § 15 PolG NRW sowie des § 29b DSG NRW abschließende Regelungen bezüglich Videoüberwachungsmaßnahmen durch die Ordnungsbehörden dergestalt treffen, dass für die Generalklausel kein Raum bleibt. § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW regelt die Datenerhebung im Rahmen öffentlicher Veranstaltungen und Ansammlungen. Soweit öffentliche Veranstaltungen und Ansammlungen überwacht werden sollen, können Maßnahmen von vornherein nicht auf die Generalklausel gestützt werden, da die spezialgesetzliche Regelung des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW insoweit abschließend ist. Darüber hinaus entfaltet § 29b DSG NRW eine Sperrwirkung. Denn durch § 29b DSG NRW sollte Rechtsklarheit darüber hergestellt werden, unter welchen Voraussetzungen eine Videoüberwachung zulässig ist und gegebenenfalls für welche Zwecke gespeicherte Aufnahmen genutzt werden dürfen, soweit nicht bereichsspezifische Regelungen bereits vorhanden waren.64 Nach der in der Gesetzesbegründung ursprünglich vorgeschlagenen Formulierung des § 29b Abs. 1 DSG NRW sollte eine Videoüberwachung zulässig sein, soweit diese der Aufgabenerfüllung oder zur Wahrnehmung des Hausrechts diente.65 Nach den Beratungen im Ausschuss für Innere Verwaltung wurde die Regelung jedoch auf die Überwachung zum Zwecke der Wahrnehmung des Hausrechts mit der Begründung beschränkt, dass anstelle einer generellen Regelung in § 15a PolG NRW, die auch die Ordnungsbehörden ermächtigt hätte, eine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage geschaffen werden solle.66 Der Landesgesetzgeber wollte mit 62

Vgl. BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 (S. 501). Rhein, § 14 OBG NRW, Rn. 1. 64 Vgl. Gesetzentwurf der LRg NRW, LT-Drucks. 12/4476, S. 73. 65 Vgl. Gesetzentwurf LRg, Gesetz zur Änderung des DSG NRW, LT-Drucks. 12/ 4476, S. 49. 66 Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung zu dem Gesetzesentwurf der LRg NRW, LT-Drucks. 12/4476, LT-Drucks. 12/4780, S. 62. 63

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

der endgültigen Regelung die in § 29b DSG NRW geregelte Zulässigkeit von Videoüberwachungsmaßnahmen weiter einschränken. Ordnungsbehörden sollten nach dem Willen des Gesetzgebers gerade keine generelle Ermächtigung zur Durchführung von Videoüberwachungsmaßnahmen erhalten. 3. Ergebnis Im Ergebnis können kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen nicht auf § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt werden.

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz I. Optisch-elektronische Überwachung, § 29b DSG NRW Das DSG NRW enthält mit § 29b DSG NRW eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für die optisch-elektronische Überwachung öffentlicher Bereiche zur Wahrnehmung des Hausrechts. Diese Regelung wurde, wie auch § 15a PolG NRW, durch das Gesetz zur Änderung des DSG NRW vom 9.5.2000 eingefügt.67 § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW erlaubt die nicht mit einer Speicherung verbundene Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche mit optisch-elektronischen Einrichtungen, soweit dies der Wahrnehmung des Hausrechts dient und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. Die Speicherung von erhobenen Daten ist nur bei einer konkreten Gefahr zu Beweiszwecken zulässig, wenn dies aufgrund des verfolgten Zwecks unverzichtbar ist (§ 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW). Die Regelung sieht ferner Löschungs- (§ 29 Abs. 2 Satz 2 DSG NRW) sowie Benachrichtigungspflichten (§ 29b Abs. 3 DSG NRW) vor. 1. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen a) Formelle Verfassungsmäßigkeit § 29b DSG NRW müsste zunächst in formeller Hinsicht in einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen sein. Die Regelung erlaubt die Videoüberwachung zur Wahrnehmung des Hausrechts und dient der Wahrung des Hausfriedens. Sie hat damit einhergehend präventiven Charakter, da sie den widmungsgemäßen Gebrauch vor Störungen schützen soll.68 Videoüberwachungsmaßnahmen zur Wahrnehmung des Hausrechts sind mithin dem Bereich

67 68

GVBl. NRW 2000, S. 452 ff. OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 384).

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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der Gefahrenabwehr zuzuordnen, für den das Land gem. Art. 70 GG die Gesetzgebungskompetenz besitzt. Darüber hinaus erlaubt § 29b Abs. 2 DSG NRW im Falle einer konkreten Gefahr die Aufzeichnung zu Zwecken der Beweissicherung. Die Beweissicherung dient maßgeblich der Strafverfolgungsvorsorge im Hinblick auf etwaige künftige Bußgeld- oder Strafverfahren sowie der möglichen Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen. Bedenken gegen die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes könnten hier nur bestehen, wenn § 29b DSG NRW Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Aufklärung bereits begangener Straftaten erlauben würde. § 29b Abs. 2 DSG NRW knüpft jedoch nicht an das Vorliegen einer Straftat, sondern an eine konkrete Gefahr an, sodass Bedenken gegen die formelle Verfassungsmäßigkeit der Regelung nicht bestehen. b) Materielle Verfassungsmäßigkeit aa) Normenklarheit und -bestimmtheit Die Regelung des § 29b DSG NRW differenziert zwischen der bloßen Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips in Abs. 1 sowie der Speicherung der erhobenen Daten in Abs. 2. Die nicht mit einer Speicherung verbundene Beobachtung ist gem. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW zur Wahrnehmung des Hausrechts zulässig. Voraussetzung für eine Videoüberwachung ist zunächst, dass die überwachende Stelle das Hausrecht an dem zu überwachenden Bereich besitzt. Unbeschadet einer näheren Definition des Hausrechtsbegriffs ist für Betroffene erkennbar, dass der überwachenden Stelle mit dem Hausrecht eine, wie auch immer geartete, Verfügungsbefugnis an dem überwachten Raum zustehen muss. Darüber hinaus wird die Befugnis zur Überwachung durch das Merkmal der Anhaltspunkte schutzwürdiger Interessen betroffener Personen begrenzt. § 29b DSG NRW erlaubt lediglich eine offene Überwachung, denn gem. § 29b Abs. 1 Satz 2 DSG NRW ist die Beobachtung, soweit nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen. Der Zweck der Befugnis, die Wahrnehmung des Hausrechts, sowie die Rechtsfolge können dem Wortlaut der Vorschrift eindeutig entnommen werden. Betroffene können der Regelung des § 29b Abs. 2 DSG NRW ferner entnehmen, wann mit einer Speicherung der übertragenen Bilder zu rechnen ist. Folglich sind Grundrechtseingriffe voraussehbar, womit die Vorschrift den Anforderungen an das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit genügt. bb) Verhältnismäßigkeit Die Regelung des § 29b DSG NRW muss verhältnismäßig sein. Sie muss einen legitimen Zweck verfolgen und zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich sowie angemessen sein.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

(1) Verhältnismäßigkeit der Beobachtung § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW erlaubt eine Videoüberwachung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips zur Wahrnehmung des Hausrechts. Das Ziel der Regelung besteht in der Sicherstellung des Hausrechts der öffentlichen Einrichtung. Durch die Überwachung sollen insbesondere die Rechtsgüter der zu überwachenden Stelle, wie beispielsweise deren Besitz oder Eigentum an Gebäuden oder auch die körperliche Unversehrtheit von Personen, die sich im überwachten Bereich aufhalten, geschützt werden. Durch die Videoüberwachung sollen Rechtsgutsverletzungen bereits durch einen von den Kameras ausgehenden Abschreckungseffekt verhindert werden.69 Die Regelung verfolgt demnach legitime Zwecke. Sie ist auch geeignet, die verfolgten Zwecke zu erreichen.70 Als milderes Mittel kommt zwar der Einsatz von Aufsichtspersonal in Betracht, das die öffentlichen Bereiche anstelle der Kameras zur Wahrnehmung des Hausrechts überwacht. Jedoch wird der Einsatz von Personal, gegenüber dem Einsatz von Kameras, in der Regel einen höheren finanziellen Aufwand erfordern und somit nicht gleich geeignet sein.71 Schließlich muss die Regelung auch in einem angemessenen Verhältnis zu dem von ihr verfolgten Zweck stehen. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW erlaubt lediglich eine Erhebung von personenbezogenen Daten in öffentlich zugänglichen Bereichen. Öffentlich zugängliche Bereiche werden kaum Möglichkeiten eines Rückzugs in eine Privatsphäre bieten,72 womit die erhobenen personenbezogenen Daten einen Sozialbezug aufweisen werden. (a) Die Wahrnehmung des Hausrechts als Zurechnungsgrund Gegen die Angemessenheit des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW wird vorgetragen, dass ein tragfähiger Zurechnungsgrund für eine hoheitliche Videoüberwachung fehle, da die Regelung eine Überwachung des öffentlichen Raums erlaube, ohne dass eine Gefahrgeneigtheit des Raums gefordert werde.73 Es wird ein Wertungswiderspruch zu § 15a PolG NRW darin erblickt, dass § 15a Abs. 1 Satz 1 PolG NRW die Überwachung einzelner öffentlich zugänglicher Räume an das Vorliegen von Straftaten knüpfe, während § 29b DSG NRW hingegen jede Videoüberwachung, die der Wahrnehmung des Hausrechts diene, erlaube.74 Zur Vermeidung dieses Wertungswiderspruchs sei das Merkmal „dienen“ in § 29b 69

OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 384). Vgl. zur Geeignetheit bereits oben 3. Kapitel, C., II., 2., b), bb), (2). 71 Vgl. OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 385), zu der Frage, ob die Einstellung von Aufsichtspersonal zur Überwachung der Bibliothek eines kommunalwissenschaftlichen Instituts gegenüber dem Einsatz von Videokameras gleich geeignet ist. 72 Vgl. OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 385). 73 Röger, in: Zilkens, Datenschutz in der Kommune, S. 124. 74 Röger/Stephan, NWVBl. 2001, S. 243 (S. 248); Röger, in: Zilkens, Datenschutz in der Kommune, S. 124. 70

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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Abs. 1 Satz 1 DSG NRW verfassungskonform dergestalt auszulegen, dass eine Überwachung nur dann zulässig sein soll, wenn das Hausrecht mindestens gefährdet erscheine, wozu eine abstrakte Gefährdung, die von der „Amtserfahrung“ der erhebenden Stelle abhänge, ausreichend sein solle.75 Es erscheint zweifelhaft, ob ein entsprechender Wertungswiderspruch zwischen § 29b DSG NRW und § 15a PolG NRW besteht. Denn § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW erlaubt eine Videoüberwachung von öffentlich zugänglichen Bereichen zur Wahrnehmung des Hausrechts, womit Voraussetzung der Überwachung ist, dass der überwachenden Stelle an den öffentlich zugänglichen Bereichen ein Hausrecht zusteht. Durch das Merkmal der Wahrnehmung des Hausrechts erfolgt somit eine Einschränkung der Befugnis zur Überwachung im Wege des KameraMonitor-Prinzips. (b) Lösung über das Recht der öffentlichen Sachen Eine Abgrenzung zu § 15a PolG NRW kann über das Recht der öffentlichen Sachen erfolgen. Dabei ist danach zu differenzieren, ob die überwachten Bereiche im Gemein-, Anstalts-, oder Verwaltungsgebrauch stehen.76 An einer Sache besteht Gemeingebrauch, wenn sie infolge einer Widmung einer unbeschränkten Öffentlichkeit unmittelbar und ohne besondere Zulassung zur bestimmungsgemäßen Benutzung zur Verfügung steht.77 Dabei hat der Begriff „Gemeingebrauch“ als solcher keine normative Geltungskraft, sondern erfährt diesen erst durch die Einbeziehung in gesetzliche Regelungen,78 in NRW etwa aufgrund des § 14 StrWG NRW. Zum Gemeingebrauch sind nach der Rechtsordnung lediglich öffentliche Straßen, Gewässer als Verkehrswege sowie der hohe Luftraum bestimmt.79 Ein Anstaltsgebrauch hingegen setzt eine öffentliche Anstalt voraus. Hierunter werden alle organisierten Subjekte öffentlicher Verwaltung verstanden, soweit diese keine Körperschaften oder Stiftungen sind.80 Im Verwaltungsgebrauch stehen öffentliche Sachen, wenn ihre öffentliche Zweckbestimmung in der internen Verwaltungsnutzung liegt.81 Soweit öffentliche Sachen im Verwaltungsgebrauch stehen und im Rahmen des Publikumsverkehrs öffentlich zugänglich sind (z. B. Rathäuser), resultieren Zugangsberechtigungen aus den Rechten Dritter, ihre Angelegenheiten durch Kontakt mit der Behörde zu erledigen.82 75

Röger, in: Zilkens, Datenschutz in der Kommune, S. 124. Vgl. zu dieser Differenzierung der öffentlichen Sachen: Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 17. 77 Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 17 f. 78 Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 18. 79 Papier, Jura 1979, S. 93 (S. 95); Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 18. 80 Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 27. 81 Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 34. 82 Vgl. Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 34, der die Zugangsberechtigung als „Annex“ der umfassenden Befugnis, Verwaltungsangelegenheiten zu erledigen, an76

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Bei zum Gemeingebrauch gewidmeten öffentlichen Sachen ist der Hoheitsträger entweder Eigentümer, dinglich oder zumindest schuldrechtlich Berechtigter des Grundstücks, auf welchem sich die öffentliche Straße befindet, jedoch wird die privatrechtliche Position durch die Widmung zum Gemeingebrauch überlagert, sodass es dem Hoheitsträger verwehrt ist, Verkehrsteilnehmern auf der Grundlage des Hausrechts die Nutzung der öffentlichen Straße zu untersagen.83 Ein Hausrecht kann somit nicht an Bereichen bestehen, die dem Gemeingebrauch gewidmet sind.84 Bei öffentlichen Sachen, die dem Anstaltsgebrauch oder dem Verwaltungsgebrauch gewidmet sind, schließt der Widmungszweck hingegen das Bestehen eines Hausrechts nicht aus. Videoüberwachungen können auf Grundlage des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW folglich nur in Bereichen erfolgen, die nicht dem Gemeingebrauch gewidmet sind, da nur auf solchen Flächen ein Hausrecht ausgeübt werden kann.85 § 15a PolG NRW hingegen zielt darauf ab, Videoüberwachungstechnik zur Bekämpfung von Kriminalitätsbrennpunkten an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen einzusetzen.86 Die Regelung erlaubt auch die Überwachung von dem Gemeingebrauch gewidmeten Flächen und damit ein „Mehr“ gegenüber § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW. Ein Wertungswiderspruch kann folglich nicht erkannt werden. Im Ergebnis stellt sich die von § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW erlaubte grundrechtsrelevante Beobachtung als verfassungsmäßig dar. (2) Verhältnismäßigkeit der Speicherung Die übertragenen Bilder dürfen gem. § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW nur bei einer konkreten Gefahr zu Beweiszwecken gespeichert werden, wenn dies zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist. Durch die Anfertigung von Aufzeichnungen soll der Abschreckungseffekt verstärkt sowie Rechtsgutsverletzungen aufgeklärt und auch bewiesen werden können. Damit werden legitime Zwecke verfolgt, und Videoaufzeichnungen sind auch geeignet, die angestrebten sieht; ferner Brüning, DÖV 2003, S. 389 (S. 394), welcher die Zugangsberechtigung als Reflex der umfassenden Befugnis Dritter, auf Wahrnehmung ihrer Angelegenheiten durch Kontakt mit dem zuständigen Amtsträger, versteht. 83 Vgl. bereits Jellinek, S. 490; Frühling, S. 58; Brüning, DÖV 2003, S. 389 (S. 395); Finger/Müller, NVwZ 2004, S. 953 (S. 955); vgl. zur fehlenden Dispositionsbefugnis des Hausrechtsinhabers bei zum öffentlichen Verkehr gewidmeten Grundstücken im Rahmen des § 123 StGB Lenckner/Sternberg-Lieben, in: Schönke/Schröder, § 123 StGB, Rn. 19. 84 Finger/Müller, NVwZ 2004, S. 953 (S. 955). 85 A. A. aber Stähler/Pohler, § 29b DSG NRW, Rn. 2, wonach es, ohne weitere Begründung, dem Tatbestandsmerkmal des Hausrechts nicht entgegenstehe, dass es sich um Flächen handele, die für den öffentlichen Verkehr bestimmt seien. 86 Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15a PolG NRW, Rn. 3.

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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Zwecke zu erreichen. Insbesondere verstärkt die Möglichkeit der Anfertigung von Aufzeichnungen, die eine hohe Beweiskraft besitzen,87 den Abschreckungseffekt. Im Falle von Rechtsgutsverletzungen ist eingesetztes Aufsichtspersonal, welches als Zeugen zur Verfügung stehen könnte, gegenüber einer Aufzeichnung nicht gleich geeignet, da dem Sachbeweis gegenüber dem Zeugenbeweis allgemein eine höhere Beweiskraft zugesprochen wird.88 § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW erlaubt keine generelle Speicherung der im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips übertragenen Bilder, sondern lediglich eine an eine Gefahrenstufe anknüpfende und damit anlassbezogene Speicherung. Darüber hinaus wird den Belangen Betroffener dadurch Rechnung getragen, dass eine anlassbezogene Speicherung nur dann zulässig ist, wenn diese für das Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist. Im Ergebnis steht die, mit einer anlassbezogenen Speicherung personenbezogener Daten verbundene Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener nicht außer Verhältnis zu dem, mit der Speicherung der Aufnahmen verfolgten Zweck der Wahrnehmung des Hausrechts. 2. Anwendung der Vorschrift a) Anwendungsbereich aa) Abgrenzung zu § 6b BDSG Für das Verhältnis zur bundesrechtlichen Regelung des § 6b Abs. 1 Nr. 2 BDSG, der ebenfalls eine Videoüberwachung zur Wahrnehmung des Hausrechts erlaubt, bestimmt zwar Art. 31 GG grundsätzlich, dass Bundesrecht Landesrecht bricht, jedoch kann der Bundesgesetzgeber seine Regelungsbefugnis gem. Art. 72 Abs. 1 GG dergestalt gebrauchen, dass eigene Regelungen gegenüber dem Landesrecht subsidiär sind.89 Gem. § 1 Abs. 2 Nr. 2 BDSG gelten die Regelungen des BDSG auch für öffentliche Stellen der Länder, soweit der Datenschutz nicht durch Landesgesetz geregelt ist und soweit sie Bundesrecht ausführen oder als Organ der Rechtspflege tätig werden und es sich nicht um Verwaltungsangelegenheiten handelt. Welcher Anwendungsbereich hiernach für die öffentlichen Stellen der Länder verbleibt, ist strittig. Nach einer Ansicht ist das BDSG auf

87 Vgl. die Ausführungen des AG Berlin-Mitte, NJW-RR 2004, S. 531 (S. 532), wonach sich „eine Kamera in ihrer Wahrnehmung im Gegensatz zum menschlichen Auge nicht irren (könne)“. 88 Vgl. Bender/Nack/Treuer, Rn. 582 f., die darauf hinweisen, dass der Zeugenbeweis der Sache nach nur ein mittelbarer Beweis ist, da der Beweis für die Haupttatsache nicht unmittelbar erbracht wird und sich der Zeuge irren oder den Angeklagten bewusst zu Unrecht beschuldigen kann. 89 Vgl. Bergmann/Möhrle/Herb, Systematik, Ziff. 4.3.3.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

öffentliche Stellen der Länder nicht anwendbar, da inzwischen in sämtlichen Ländern Landesdatenschutzgesetze in Kraft getreten sind.90 Nach anderer Ansicht soll der Anwendungsvorrang des Landesdatenschutzgesetzes nur insoweit gelten, wie eine landesrechtliche Regelung konkret besteht und sofern die jeweilige Norm auch anwendbar sein soll. Im Übrigen soll das BDSG anwendbar bleiben.91 Der Wortlaut des § 1 Abs. 2 Nr. 2 BDSG spricht mit der Formulierung „der Datenschutz“ dafür, dass die Existenz eines Datenschutzgesetzes und nicht das Vorhandensein einer konkreten Norm gemeint ist. Da der Datenschutz durch Landesgesetz geregelt ist, tritt das BDSG als subsidiär zurück, womit im Ergebnis gem. Art. 31 GG kein Bundesrecht vorhanden ist, das durch Landesrecht gebrochen werden kann. Regelungen der Landesdatenschutzgesetze gehen Regelungen des BDSG folglich als speziellere Regelungen vor. § 29b DSG NRW stellt gegenüber § 6b BDSG somit die speziellere Vorschrift dar.92 bb) Abgrenzung zu § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW Nach der Subsidiaritätsklausel des § 2 Abs. 3 DSG NRW findet das DSG NRW keine Anwendung, soweit besondere Rechtsvorschriften auf die Verarbeitung personenbezogener Daten anwendbar sind. § 29b DSG NRW ist nur anwendbar, soweit eine Videoüberwachung nicht auf speziellere Vorschriften gestützt werden kann.93 Im Falle der Überwachung von öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen, die nicht dem VersG unterliegen, ist § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW die speziellere gesetzliche Regelung. cc) Anwendung in Schulen Fraglich ist, ob § 29b DSG NRW als Ermächtigungsgrundlage zur Videoüberwachung an Schulen durch die Kommunen, die gem. § 78 Abs. 1 SchulG NRW Träger der Schulen sind, herangezogen werden kann.94 Gem. § 79 SchulG NRW sind die Schulträger verpflichtet, die für einen ordnungsgemäßen Unterricht erforderlichen Schulanlagen, Gebäude, Einrichtungen und Lehrmittel bereitzustellen und zu unterhalten sowie das für die Schulverwaltung notwendige Personal und eine am allgemeinen Stand der Technik und Informationstechnologie orientierte Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. Videoüberwachungstechnik kann

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Gola/Klug/Körffer/Schomerus, § 1 BDSG, Rn. 19a. Schmidt, in: Taeger/Gabel, § 1 BDSG, Rn. 23. 92 Vgl. Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 60. 93 Vgl. GesEntw der LRg, Gesetz zur Änderung des DSG NRW, LT-Drucks. 12/ 4476, S. 73. 94 Vgl. kritisch zur Videoüberwachung privater Bildungseinrichtungen LDI NRW, 21. DIB, S. 59 ff. 91

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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insoweit etwa zum Schutz der Schulanlagen und Gebäude vor Vandalismus und Diebstählen von kommunalen Schulträgern eingesetzt werden. Insofern wird vertreten, dass eine Videoüberwachung zur Beobachtung des Schulgeländes auf Grundlage des § 29b DSG NRW lediglich außerhalb der regulären Unterrichtszeiten erfolgen könne.95 Dies wird mit einer Sperrwirkung der Regelungen des § 120 Abs. 2 Satz 2 SchulG NRW und des § 3 Abs. 2 Satz 1 VO-DV I begründet.96 Die §§ 120 f. SchulG NRW sehen Regelungen über die Verarbeitung personenbezogener Daten von Schülern, Erziehungsberechtigten und Lehrern vor. Diese Regelungen sind jedoch nicht abschließend, sondern gem. § 122 Abs. 1 SchulG NRW gelten die allgemeinen datenschutzrechtlichen Vorschriften ergänzend, womit das DSG NRW im Übrigen Anwendung findet.97 § 2 Abs. 2 Satz 3 DSG NRW bestimmt ausdrücklich, dass Schulen in kommunaler Trägerschaft, soweit sie in inneren Schulangelegenheiten personenbezogene Daten verarbeiten, als öffentliche Stellen i. S. d. DSG NRW gelten, womit die Schulen selbst datenverarbeitende Stellen sind.98 Sowohl § 120 Abs. 2 Satz 2 SchulG NRW als auch § 3 Abs. 2 Satz 1 VO-DV I berechtigen und verpflichten ausschließlich die Schule als datenverarbeitende Stelle, in Bezug auf die Erhebung personenbezogener Daten, in inneren Schulangelegenheiten. Die Kommunen als Schulträger berechtigen und verpflichten diese Vorschriften nicht. Eine Sperrwirkung für Befugnisse des kommunalen Schulträgers dahin gehend, dass der Einsatz von Videoüberwachungstechnik lediglich außerhalb der regulären Unterrichtszeiten auf der Grundlage des § 29b DSG NRW möglich sei, kann diesen Vorschriften jedenfalls nicht entnommen werden. Ob und inwieweit kommunale Schulträger von der Ermächtigung zur Videoüberwachung gem. § 29b DSG NRW Gebrauch machen können, ist, neben der Frage der öffentlichen Zugänglichkeit des Schulgeländes, maßgeblich von der Frage abhängig, ob diesen das Hausrecht in Schulen zusteht. b) Tatbestand und Rechtsfolge aa) Zulässigkeit der Beobachtung (1) Tatbestandsseite (a) Öffentlich zugängliche Bereiche § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW erlaubt die Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche. 95 Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 408). So im Ergebnis auch LDI NRW, 19. TB, S. 37 f. sowie LDI NRW, 21. DIB, S. 59, wonach „eine Videoüberwachung während des laufenden Schulbetriebs in aller Regel unzulässig“ sei. 96 Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 408). 97 Zilkens, NWVBl. 2006, S. 241 (S. 242). 98 Stähler/Pohler, § 2 DSG NRW, Rn. 11.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

(aa) Bereiche Auffällig ist zunächst, dass der Landesgesetzgeber mit dem Begriff „Bereiche“ eine andere Formulierung gewählt hat als in § 15a Abs. 1 Satz 1 PolG NRW („einzelne öffentlich zugängliche Orte“) bzw. der Bundesgesetzgeber in § 6b Abs. 1 BDSG („öffentlich zugängliche Räume“). Als Begründung wird angeführt, der Gesetzgeber habe sich für die Verwendung des Begriffs „Bereiche“ anstelle des Begriffs „Räume“ entschieden, da der Begriff „Räume“ insoweit missverständlich sei, als hierunter lediglich geschlossene Räumlichkeiten verstanden werden könnten.99 Der Begriff „Bereiche“ mache hingegen deutlich, dass es nicht auf eine Geschlossenheit, etwa in Form einer Überdachung ankomme, sondern auch Bereiche unter freiem Himmel erfasst seien.100 Jedenfalls legt die Verwendung des Adjektivs „einzelne“ in § 15a PolG NRW nahe, dass der Landesgesetzgeber die tatbestandlichen Voraussetzungen in § 15a Abs. 1 PolG NRW enger knüpfen wollte als in § 29b DSG NRW, da er hier auf eine entsprechende Einschränkung verzichtet hat. (bb) Öffentliche Zugänglichkeit Nach einer Ansicht ist der Begriff „öffentlich zugänglich“ im Umkehrschluss zu Art. 13 GG dergestalt zu bestimmen, dass nur solche Bereiche öffentlich zugänglich sein sollen, die nicht in den Schutzbereich des Art. 13 GG fallen.101 Begründet wird dies damit, dass Eingriffe in dieses Grundrecht grundsätzlich nur infolge einer richterlichen Anordnung zulässig seien, § 29b DSG NRW die Zulässigkeit einer Videoüberwachung jedoch nicht an das Vorliegen eines richterlichen Beschlusses knüpfe. Problematisch bei diesem Ansatz ist, dass nach dem weiten Wohnungsbegriff auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume in den Schutzbereich des Art. 13 GG fallen, selbst wenn diese, wie etwa Einkaufspassagen, für jedermann öffentlich zugänglich sind.102 Zudem soll § 29b DSG NRW gem. § 2 Abs. 1 DSG NRW Trägern der öffentlichen Gewalt i. S. d. Art. 1 Abs. 3 GG als Ermächtigungsgrundlage zur Videoüberwachung zum Zweck der Wahrnehmung des Hausrechts dienen. Innerhalb von kommunalen Behördengebäuden kann Art. 13 GG jedoch nicht zur Abgrenzung von öffentlich und nicht öffentlich zugänglichen Bereichen herangezogen werden, da Kommunen als Grundrechtsverpflichtete i. S. d. Art. 1 Abs. 3 GG nicht Grundrechtsträger sein können.103 Im Ergebnis erweist sich der Versuch einer Definition des Merkmals „öffentlich zu99

Stähler/Pohler, § 29b DSG NRW, Rn. 2. Stähler/Pohler, § 29b DSG NRW, Rn. 2. 101 Röger, in: Zilkens, Datenschutz in der Kommune, S. 106 f., wobei diese Auslegung des Tatbestandsmerkmals „öffentlich zugänglich“ nicht nur für § 29b DSG NRW, sondern auch für § 15a PolG NRW sowie § 6b BDSG angeführt wird. 102 Vgl. BVerfG DÖV 2007, S. 607 (S. 608 f.); a. A. Pieroth/Schlink, Rn. 950. 103 BVerfGE 61, S. 82 ff.; Pieroth/Schlink, Rn. 170. 100

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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gänglicher Bereiche“ i. S. d. § 29 Abs. 1 Satz 1 DSG NRW im Umkehrschluss zu Art. 13 GG als ungeeignet. Bereiche sind vielmehr dann öffentlich zugänglich, wenn sie von „jedermann“, im Sinne eines unbestimmten oder nach allgemeinen Merkmalen bestimmbaren Personenkreises betreten werden dürfen.104 Ein Bereich bleibt daher öffentlich zugänglich, wenn ein Zutritt nur unter generellen Voraussetzungen zulässig ist, wenn er etwa von der Zahlung eines Eintrittsgeldes abhängig ist.105 Das OVG NRW hat eine Bibliothek eines kommunalwissenschaftlichen Instituts, die nach der Benutzungsordnung allen Mitgliedern und Angehörigen der Universität sowie anderen Personen, die ein berechtigtes Interesse darlegen, zur Verfügung steht, als öffentlich zugänglichen Bereich i. S. d. § 29b DSG NRW angesehen.106 In Verwaltungsgebäuden sind lediglich solche Bereiche öffentlich zugänglich, die für den Publikumsverkehr geöffnet sind. Maßgeblich kommt es insoweit auf die Öffnungszeiten der Behörde an. Ist beispielsweise ein städtischer Friedhof lediglich zu bestimmten Uhrzeiten während des Tages geöffnet, so ist er nachts nicht öffentlich zugänglich, mit der Folge, dass eine Videoüberwachung hier nicht auf Grundlage des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW erfolgen kann.107 Ferner sind Bereiche, die aufgrund von Verbotsschildern oder sonstigen erkennbaren Merkmalen ausschließlich der internen Verwaltung und nicht dem Publikumsverkehr dienen, nicht öffentlich zugänglich. Abgrenzungsschwierigkeiten bereiten solche Arbeitsbereiche, die innerhalb des ansonsten öffentlich zugänglichen Raums nicht dem Publikumsverkehr zugänglich sind. Befindet sich etwa im Foyer eines Rathauses ein Servicearbeitsplatz und wird das gesamte Foyer videoüberwacht, stellt sich die Frage, ob dieser kleinere, nicht öffentlich zugängliche Bereich vom Anwendungsbereich des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW auszuklammern ist. In der arbeitsrechtlichen Literatur wird vertreten, dass entsprechende Enklaven innerhalb eines öffentlich zugänglichen Bereichs nicht als eigenständiger, abgrenzbarer Raum innerhalb des öffentlich zugänglichen Bereichs betrachtet werden könnten.108 In Anbetracht der technischen Möglichkeit, bestimmte Bereiche innerhalb des überwachten Raums von der Videoüberwachung auszuklammern,109 kann dem nicht gefolgt werden, sodass für eine vom Wortlaut 104 Stähler/Pohler, § 29b DSG NRW, Rn. 2; Knauff, NWVBl. 2006, S. 449 (S. 451); Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 408). Vgl. entsprechend zu § 6b BDSG: Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG Rn. 23; Lang, S. 241 f. 105 Stähler/Pohler, § 29b DSG NRW, Rn. 2. 106 Vgl. OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 383). Prüfungsräume und Räumlichkeiten, die ausschließlich der Hochschulverwaltung dienen, sind jedoch nicht öffentlich zugänglich, vgl. Knauff, NWVBl. 2006, S. 449 (S. 451). 107 Die Zulässigkeit einer Videoüberwachung kirchlicher Friedhöfe beurteilt sich nach den besonderen kirchenrechtlichen Regelungen des § 7a DSG EKD sowie des § 5a KDO. 108 Grimm/Schiefer, RdA 2009, S. 329 (S. 331). 109 Vgl. zu den technischen Möglichkeiten bereits oben 4. Kapitel, A., I., 2., c).

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW abweichende Auslegung keine Notwendigkeit besteht. (cc) Schulgelände Besonderheiten können sich ferner bei Schulgeländen ergeben. Grundsätzlich haben nur solche Personen eine Befugnis, das Schulgelände zu betreten, die dieses Recht unmittelbar aus dem Zweck der Schule, Schüler zu erziehen und auszubilden, herleiten können.110 Daher stellen Schulgelände immer dann, wenn ein allgemeines Betretungsrecht nicht ausnahmsweise gestattet ist, keine öffentlich zugänglichen Bereiche dar. Darüber hinaus kann schulfremden Personen allgemein oder im Einzelfall der Zutritt zu dem Schulgelände im Wege der Hausrechtsausübung gestattet sein.111 Verfügt eine Schule etwa über eine Bibliothek, die auch schulfremden Personen offensteht, so ist bezüglich dieses Bereichs von einer öffentlichen Zugänglichkeit auszugehen. Außerhalb des Schulbetriebs obliegt es der Kommune als Schulträger, ob sie den Zutritt für das Schulgelände einem nach allgemeinen Kriterien bestimmbaren Personenkreis eröffnet, etwa indem Schulhöfe außerhalb der Unterrichtszeit als Spielplätze zur Verfügung gestellt werden.112 In diesen Fällen steht auch eine etwaige Altersbeschränkung (z. B. Kinder bis 14 Jahre) der öffentlichen Zugänglichkeit nicht entgegen. (dd) Nicht öffentlich zugängliche Bereiche Nicht öffentlich zugängliche Bereiche werden von der Regelung des § 29b DSG NRW nicht erfasst. Um die Regelung auf nicht öffentliche Bereiche analog anwenden zu können, bedürfte es einer planwidrigen Regelungslücke.113 Von einer solchen kann jedoch nicht ausgegangen werden, da der Landesgesetzgeber, von bereichsspezifischen Regelungen abgesehen, mit der Regelung des § 29b DSG NRW abschließend Rechtsklarheit darüber schaffen wollte, unter welchen Voraussetzungen eine Videoüberwachung zulässig sein sollte114 und er diese Zulässigkeit ausdrücklich auf öffentlich zugängliche Bereiche beschränkt hat. (b) Hausrechtsbegriff Gem. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW ist eine Beobachtung nur zulässig, wenn sie der Wahrnehmung des Hausrechts dient. Eine Definition des Begriffs des 110

OVG NRW, Beschluss vom 12.4.2001, – 19 A 1303/00 –. OVG NRW, Beschluss vom 12.4.2001, – 19 A 1303/00 –, zu einer Erteilung eines Besuchsrechts durch schlüssiges Verhalten. 112 Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 408). 113 Vgl. allgemein zu der Voraussetzung einer planwidrigen Regelungslücke für eine Analogie Zippelius, S. 52 ff. 114 GesEntw der LRg, Gesetz zur Änderung des DSG NRW, LT-Drucks. 12/4476, S. 73. 111

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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Hausrechts enthält § 29b DSG NRW nicht. Das OVG NRW hat die Frage, ob § 29b DSG NRW ein eigenständiger datenschutzrechtlicher Hausrechtsbegriff zugrunde liegt oder ob der Begriff im Rahmen des jeweiligen besonderen Verwaltungsrechts auszulegen ist, in dessen Anwendungsbereich der Kameraeinsatz erfolgt, ausdrücklich offen gelassen.115 Der Senat hat jedoch ausgeführt, dass viel dafür spreche, dass ein datenschutzrechtlicher Hausrechtsbegriff verwendet werde, der weit zu verstehen sei, da der Gesetzgeber zum einen eine weite Auslegung des Hausrechtsbegriffs in Rechtsprechung und Literatur vorgefunden habe und zum anderen einen rechtlichen Rahmen für die zum Zeitpunkt der Einführung des Gesetzes vorhandenen Anlagen schaffen wollte.116 In der Literatur werden zu der Frage, ob Regelungen, die wie § 29b DSG NRW eine Videoüberwachung zum Zwecke des Hausrechts erlauben, ein eigenständiger Hausrechtsbegriff zugrunde liegt und wie ein solcher zu definieren wäre, verschiedene Ansätze vertreten. (aa) Definitionsansätze Nach einer Ansicht soll eine Definition des Hausrechtsbegriffs über die Gesetzgebungszuständigkeit des Landesgesetzgebers erfolgen.117 Aus der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundesgesetzgebers für das bürgerliche Recht gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG folge, dass der Begriff des Hausrechts in den Landesdatenschutzgesetzen dahin gehend auszulegen sei, dass das öffentlichrechtliche Hausrecht gemeint sei, da dem Landesgesetzgeber für das privatrechtliche Hausrecht die Gesetzgebungskompetenz fehle. Legt man mit dieser Ansicht ein öffentlich-rechtliches Hausrecht zugrunde, ist dessen Herleitung umstritten. Nach der Rechtsprechung des OVG NRW ist das öffentlich-rechtliche Hausrecht eine „Annex“ der dem Hoheitsträger zugewiesenen Sachaufgaben.118 Es beinhalte die Befugnis, Personen vom Verweilen in den Räumen des Hausrechtsinhabers auszuschließen, wenn diese die sachgemäße Aufgabenerfüllung der Behörde ernsthaft gefährden oder stören.119 Dieser Begründung des Hausrechts als „Annex“ zur Sachkompetenz wird entgegengehalten, dass sie den Unterschied zwischen Aufgabe und Befugnis missachte.120 Teilweise wird vertreten, das Hausrecht resultiere aus den Normen, die den Zugang 115

OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 383). OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 383). 117 Bausch, S. 17. 118 OVG NRW, NWVBl. 1989, S. 91; Knemeyer, DÖV 1970, S. 596 (S. 598 f.); Zeiler, DVBl. 1981, S. 1000 (S. 1003 f.). 119 OVG NRW, NVwZ 1995, S. 814. 120 Ehlers, DÖV 1977, S. 737 (S. 740 f.); Berg, JuS 1982, S. 260 (S. 262); Engeln, S. 123 f.; Beaucamp, JA 2003, S. 231 (S. 234); Brüning, DÖV 2003, S. 389 (S. 393); vgl. zur Rechtsnatur des Hausrechts in öffentlichen Gebäuden Olizeg, S. 19 ff. 116

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

oder den Ausschluss von einer Einrichtung regeln.121 Wegen des Vorrangs des Gesetzes sei ein Rückgriff auf die behördliche Organisationsgewalt deshalb nur in den Fällen möglich und notwendig, in denen es überhaupt keine gesetzliche Regelung gebe.122 Gegen die Ableitung des Hausrechtsbegriffs über die Gesetzgebungszuständigkeit spricht, dass Regelungsgegenstand des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW nicht das privatrechtliche Hausrecht ist, sondern die Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Bereiche. Der Landesgesetzgeber durfte zur Regelung der Videoüberwachung grundsätzlich auch einen bestehenden privatrechtlichen Hausrechtsbegriff aufgreifen und sich dessen bedienen. Über die Gesetzgebungszuständigkeit lässt sich das Hausrecht folglich nicht definieren. Teilweise wird vertreten, § 29b DSG NRW liege ein eigenständiger Hausrechtsbegriff zugrunde. Begründet wird dies damit, dass das Hausrecht gewöhnlich als Rechtfertigungsgrund für Verteidigungshandlungen begriffen werde, was gegen eine Heranziehung des herkömmlichen Verständnisses des Hausrechtsbegriffs zur Auslegung von Ermächtigungsgrundlagen zur Videoüberwachung spreche.123 Als Verteidigungshandlung sei die Videoüberwachung zum einen nicht geeignet, um Rechtsverletzungen zu verhindern und zum anderen seien Verteidigungshandlungen lediglich gegen Störer zulässig, wohingegen bei der Videoüberwachung eine Vielzahl rechtstreuer Bürger erfasst würde.124 Aufgrund der vom Gesetzgeber beabsichtigten Legalisierungswirkung der vorhandenen Videoüberwachungsanlagen sei von einem eigenständigen Hausrechtsbegriff auszugehen, wobei der Straftatbestand des Hausfriedensbruchs des § 123 StGB einen Orientierungspunkt böte.125 Gegen eine Orientierung an § 123 StGB wird wiederum angeführt, dass ein Hausfriedensbruch im Zusammenhang mit öffentlich zugänglichen Bereichen eher fern liege.126 Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob die dem § 123 Abs. 1 StGB bzw. dem § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW zugrunde liegenden Hausrechtsbegriffe inhaltsgleich sind. Gem. § 123 Abs. 1 StGB wird unter anderem bestraft, wer in abgeschlossene Räume, die zum öffentlichen Dienst oder Verkehr bestimmt sind, widerrechtlich eindringt, oder wer, wenn er ohne Befugnis darin verweilt, sich nach Aufforderung des Berechtigten nicht entfernt. Unbeschadet des Standorts der Vorschrift im StGB, im Siebten Abschnitt der „Straftaten gegen die öffentliche Ordnung“, stellt der Hausfriedensbruch ein Individualdelikt dar, das nach

121 122 123 124 125 126

Klenke, NWVBl. 2006, S. 84 (S. 85 f.). Klenke, NWVBl. 2006, S. 84 (S. 85 f.). Vgl. Ziegler, DuD 2003, S. 337 (S. 339), zu § 6b BDSG. Vgl. Ziegler, DuD 2003, S. 337 (S. 339), zu § 6b BDSG. Vgl. Ziegler, DuD 2003, S. 337 (S. 340), zu § 6b BDSG. Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 408).

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

125

überwiegender Auffassung das individuelle Hausrecht schützt.127 Im Gegensatz zu den beiden anderen Varianten des § 123 Abs. 1 StGB, den Geschäftsräumen und dem befriedeten Besitztum, stellt das Gesetz mit der Formulierung „zum öffentlichen Dienst oder Verkehr bestimmt“ auf die Funktion der Räume ab,128 verlangt aber, dass es sich um „abgeschlossene Räume“ handeln muss. Mit dem Erfordernis der abgeschlossenen Räume werden in § 123 Abs. 1 StGB höhere Anforderungen gestellt als in § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW, welcher eine Abgeschlossenheit nicht verlangt. So stellt eine Fußgängerpassage, die nicht dem Gemeingebrauch gewidmet ist, keinen zum öffentlichen Dienst oder Verkehr bestimmten abgeschlossenen Raum dar.129 Hingegen handelt es sich dennoch um einen öffentlich zugänglichen Bereich i. S. d. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW. Darüber hinaus schützt § 123 Abs. 1 StGB in der Variante der abgeschlossenen Räume, die zum öffentlichen Dienst oder Verkehr bestimmt sind, ausschließlich vor Störungen durch Außenstehende.130 Hingegen soll durch § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW der widmungsgemäße Gebrauch der Sache unabhängig davon geschützt werden, ob die Störung von innen oder von außen erfolgt.131 Es lässt sich mithin feststellen, dass der dem § 123 Abs. 1 StGB zugrunde liegende Hausrechtsbegriff sehr viel enger ist als derjenige des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW, womit sich eine Orientierung am Straftatbestand des Hausfriedensbruchs bei der Auslegung des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW als ungeeignet erweist. (bb) Entwicklung einer eigenen Definition Anders als etwa beim Erlass von Hausverboten, die auf ein ungeschriebenes Hausrecht gestützt werden, ist mit § 29b DSG NRW eine normative Ermächtigungsgrundlage für Videoüberwachungsmaßnahmen vorhanden. Das Rechtsinstitut des Hausrechts bildet nicht die Ermächtigungsgrundlage zur Videoüberwachung.132 Das Tatbestandsmerkmal der „Wahrnehmung des Hausrechts“ in § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW hat keine Maßnahmen der öffentlichen Gewalt begründende, sondern eine begrenzende Funktion. Aufgrund dieser begrenzenden Funktion des Hausrechts ist von einem eigenständigen datenschutzrechtlichen Hausrechtsbegriff auszugehen.

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Geppert, Jura 1989, S. 378 (S. 378); Fischer, § 123 StGB, Rn. 2. Vgl. Fischer, § 123 StGB, Rn. 10. 129 AG Frankfurt, NStZ 1982, S. 334. 130 LG Lüneburg, NJW 1977, S. 1832 (S. 1832); Bernsmann, Jura 1981, S. 465 (S. 466); Fischer, § 123 StGB, Rn. 10. 131 Vgl. OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 383 (S. 383 f.), wonach das Hausrecht bei einer Videoüberwachung eines kommunalwissenschaftlichen Instituts nicht nur gegenüber Außenstehenden, sondern auch gegenüber Angehörigen der Hochschule selbst Anwendung findet. 132 Vgl. Lang, S. 285, zu § 6b BDSG. 128

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Ein Hausrecht setzt begriffsnotwendig zunächst ein räumlich-gegenständliches Substrat voraus, das zum Betreten von Menschen geeignet und bestimmt ist.133 Bei dem Hausrechtsbegriff des § 29b DSG NRW wird diese Voraussetzung aufgrund des Tatbestandsmerkmals des öffentlich zugänglichen Bereichs regelmäßig vorliegen. Eine erste Begrenzung erfährt der Hausrechtsbegriff dadurch, dass ein Hausrecht nicht an Bereichen bestehen kann, die zum Gemeingebrauch gewidmet sind.134 Zudem bedarf es einer irgendwie gearteten Verfügungsbefugnis des Inhabers des Hausrechts über die Sache.135 Erblickt man im Hausrechtsbegriff des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW den Zweck, den widmungsgemäßen Gebrauch einer Sache vor Störungen zu schützen,136 so bedarf es zur Sicherstellung des widmungsgemäßen Gebrauchs notwendigerweise der Sachherrschaft über die Sache, womit als Anknüpfungspunkt für das Beziehungsverhältnis zwischen Hausrechtsinhaber und Sache der unmittelbare Besitz an der Sache in Betracht kommt.137 Zwar ist das Eigentum an einer Sache das stärkere Recht gegenüber dem Besitz, jedoch setzt Ersteres nicht zwingend die Sachherrschaftsgewalt voraus.138 So ist bei vermieteten Räumen nicht der Eigentümer als Vermieter Inhaber des Hausrechts, sondern der Mieter als unmittelbarer Besitzer der Sache. Juristische Personen sind selbst Besitzer, und die von ihren Organen ausgeübte Sachherrschaft wird ihnen als eigene zugerechnet.139 Bei Kommunen als juristische Personen des öffentlichen Rechts wird die Sachherrschaft vom Bürgermeister, der die Gemeinde gem. § 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW vertritt, ausgeübt.140 Die Sachherrschaft des Bürgermeisters wird der Kommune zugerechnet. Beamte und Angestellte üben dabei keine Herrschaftsgewalt aus, sondern sind Besitzdiener i. S. d. § 855 BGB.141 (cc) Zwischenergebnis Ein Hausrecht i. S. d. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW besteht an sämtlichen öffentlich zugänglichen Bereichen, die im unmittelbaren Besitz der überwachen133

Christoph, S. 50. Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 1., b), bb), (1), (b). 135 Vgl. Creifelds, Stichwort „Hausrecht“, wonach das Hausrecht derjenige besitzen soll, der „über die Benutzung des geschützten Raums verfügen darf“. 136 OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 384). 137 Vgl. bereits Rieffenberg, S. 17, welcher Besitz als „Gewahrsam“ versteht; vgl. ferner Engeln, S. 43 f. 138 Engeln, S. 43. 139 BGH NJW 1971, S. 1358 (S. 1358); Bassenge, in: Palandt, § 854 BGB Rn. 10. 140 Engeln, S. 141. 141 Engeln, S. 141. 134

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den öffentlichen Stelle stehen und die nicht dem Gemeingebrauch gewidmet sind. (dd) Einzelfälle Es verbleiben Abgrenzungsfragen in Einzelfällen. So ist fraglich, ob die Befugnis zur Videoüberwachung gem. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW unmittelbar an der Grenze endet, an der die zum Gemeingebrauch gewidmete Fläche beginnt. Problematisch sind insbesondere Fälle, in denen Verwaltungsgebäude unmittelbar an eine zum Gemeingebrauch gewidmete öffentliche Straße angrenzen. Soll durch die Videoüberwachung nun aber auch Vandalismus an der Gebäudeaußenwand verhindert werden, so wird ein solcher Zweck ohne eine zumindest geringfügige Beobachtung der öffentlichen Straße und des über ihr befindlichen Luftraums nicht erreicht werden können. Sofern eine effektive Überwachung in entsprechenden Fällen nicht möglich ist, darf die Beobachtung im Einzelfall, im geringen Umfang, auch öffentliche Verkehrsflächen umfassen.142 Besonderheiten ergeben sich zudem bei Videoüberwachungen an Schulen. Im Hinblick auf die Überwachung des Schulgeländes ist danach zu differenzieren, ob das Hausrecht zu schulischen Aufgaben i. S. d. § 2 Abs. 1 SchulG NRW, d. h. zum Zwecke der Erziehung und Bildung der Schüler, oder zu außerschulischen Zwecken ausgeübt werden soll. Im ersten Fall obliegt die Ausübung des Hausrechts gem. § 59 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 SchulG NRW der Schulleiterin oder dem Schulleiter und dient der Aufrechterhaltung oder der Wiederherstellung des sicheren und geordneten Schulbetriebs, als zwingende Voraussetzung zur Erfüllung des Bildungs- und Erziehungsauftrags des § 2 SchulG NRW.143 Die Schulleiterin oder der Schulleiter übt das Hausrecht eigenverantwortlich aus, kann es jedoch auf einzelne Lehrkräfte, etwa beim Besuch einer Sporthalle, übertragen.144 Das Hausrecht im Sinne § 59 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 SchulG NRW verdrängt das allgemeine Hausrecht des Schulträgers, das sich auf nicht zu den schulischen Aufgaben gehörende Veranstaltungen auf dem Schulgrundstück beschränkt.145 Sofern sie den Zutritt für das Schulgelände erlaubt haben,146 können kommunale Schulträger eine Videoüberwachung nur außerhalb des Schulbetriebs auf § 29b DSG NRW zur Wahrnehmung des Hausrechts stützen.

142 Vgl. AG Berlin-Mitte, NJW-RR 2004, S. 531 (S. 533) zu § 6b BDSG, nach welchem ein 1 Meter breiter Streifen auf einem öffentlichen Gehweg vor einer Schaufensterseite eines Kaufhauses als innerhalb eines Toleranzbereiches liegend angesehen wurde. Vgl. auch LDI NRW, 21. DIB, S. 47. 143 OVG NRW, NWVBl. 2006, S. 101 (S. 101). 144 Vgl. Poelchau, Schule NRW 2007, S. 491 (S. 492 f.). 145 OVG NRW, NWVBl. 2006, S. 101 (S. 101). 146 Vgl. dazu oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (1), (b), (cc).

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

(c) Korrektiv der schutzwürdigen Interessen betroffener Personen Die Beobachtung ist gem. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW nur zulässig, soweit keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. Der Gesetzgeber hat durch den gewählten Begriff der „Anhaltspunkte“ nicht nur den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zum Tatbestandsmerkmal gemacht, sondern das Gesetz geht von einem Vorrang der Interessen Betroffener aus. Für eine Unzulässigkeit der Videoüberwachung ist nicht erforderlich, dass die Interessen Betroffener überwiegen, sondern es reicht bereits aus, dass Anhaltspunkte hierfür bestehen. Von einem Vorliegen entsprechender Anhaltspunkte kann bei solchen Orten ausgegangen werden, die in den Bereich der Intimsphäre fallen. So soll etwa eine Überwachung von Umkleidekabinen oder öffentlichen Toiletten nicht gerechtfertigt werden können.147 Dem ist zuzustimmen, soweit hier Rückzugsbereiche betroffen sind, in denen sich Betroffene unbekleidet aufhalten. Etwas anderes gilt jedoch, sofern die Hausrechtsverletzung gerade in der Verrichtung der Notdurft an einer nicht für diese vorgesehenen Stelle liegt. Ist es etwa des Öfteren in einer öffentlich zugänglichen Tiefgarage eines Rathauses zu einer Verrichtung der Notdurft und damit verbundenen Geruchsbelästigung gekommen, ist eine Überwachung nicht unangemessen.148 Das öffentliche Verrichten der Notdurft stellt eine grob ungehörige Handlung i. S. d. § 118 OWiG dar,149 womit das Interesse Betroffener hinter dem öffentlichen Interesse an einer Verhinderung entsprechender Ordnungswidrigkeiten zurücktritt. Im Übrigen sind die Gesamtumstände des im Einzelfall zu überwachenden Bereichs zu würdigen, wobei es maßgeblich auf die Intensität der Überwachung für die Betroffenen ankommt. Diese ist umso intensiver, je lückenloser die Überwachung eines Bereichs ist und je weniger Ausweichmöglichkeiten für die Betroffenen bestehen.150 So werden Betroffene einer Überwachung in Wartebereichen von Ämtern häufig nicht ausweichen können. Sollen entsprechende Bereiche überwacht werden, bedarf es gewichtiger Gründe aufseiten der überwachenden öffentlichen Stelle. (2) Rechtsfolgenseite § 29b Abs. 1 DSG NRW erlaubt Beobachtungen mittels optisch-elektronischer Einrichtungen. Der Gesetzgeber beabsichtigte mit dieser allgemeinen Formulierung nicht nur Fälle der Videoüberwachung, sondern auch andere Beobachtungs147 Vgl. Sokol, DuD 2005, S. 252. Vgl. entsprechend zu § 6b BDSG: Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 99; Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 29a. 148 Vgl. zu einer Videoüberwachung eines Kellers zur Täterermittlung im Falle von „wildem Urinieren“ AG Zerbst, NJW-RR 2003, S. 1595. 149 Vgl. Herrmann, in: Rebmann/Roth/Herrmann, § 118 OWiG, Rn. 7b. 150 Vgl. Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 95 ff.

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techniken zu regeln.151 Von dieser technikneutralen Formulierung werden sämtliche Geräte, die für Beobachtungen geeignet sind, mithin auch Webcams erfasst.152 Der Begriff der optisch-elektronischen Einrichtungen sagt nichts darüber aus, dass eine Kamera ortsgebunden installiert sein müsste, womit grundsätzlich auch mobile Kameras von der Regelung erfasst sind, wobei offene mobile Videoüberwachungsanlagen zum Zwecke der Wahrnehmung des Hausrechts selten eingesetzt werden dürften. In Betracht kommt jedoch der Einsatz entsprechender Anlagen bei Großveranstaltungen auf Flächen, an denen der überwachenden Stelle das Hausrecht zusteht. Ferner wird vom Begriff der optisch-elektronischen Beobachtung, wie auch bei § 6b Abs. 1 BDSG,153 sowohl analoge als auch digitale Kameratechnik erfasst. Vom Begriff der Beobachtung wird auch ein Heranzoomen von Personen erfasst, die sich im überwachten Raum aufhalten. Nicht vom Wortlaut („Beobachtung“) gedeckt sind jedoch Maßnahmen der Verhaltensanalyse oder biometrische Verfahren zur automatischen Gesichtserkennung, die bereits eine Zwischenspeicherung der beobachteten Bilder voraussetzen, um diese mit vorhandenen Datenbanken abzugleichen. Solche Maßnahmen stellen weitergehende Nutzungen der erhobenen personenbezogenen Daten dar. Eine Anwendung der Vorschrift scheidet aus, wenn aufgrund der technischen Einstellung der Kamera, insbesondere wegen zu geringer Auflösung, personenbezogene Daten von vornherein nicht erhoben werden können.154 § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW setzt voraus, dass die technische Einrichtung eine Beobachtung ermöglichen muss. Maßnahmen, bei denen von vornherein keine Beobachtung stattfindet, insbesondere den Einsatz von Kameraattrappen, regelt die Vorschrift nicht. Durch Attrappen werden keine personenbezogenen Daten erhoben, gespeichert oder weitergegeben.155 Auf der Grundlage des § 29b DSG NRW ist ferner eine Erhebung sensitiver Daten gem. § 4 Abs. 3 Satz 1 DSG NRW zulässig. Denn gem. § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 c) DSG NRW ist eine Verarbeitung sensitiver Daten zulässig, wenn sie für die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit, für Zwecke der Strafrechtspflege oder zum Schutz vergleichbarer Rechtsgüter erforderlich ist. Der Schutz des widmungsgemäßen Gebrauchs von überwachten Bereichen ist ein ver151

GesEntw der LRg, Gesetz zur Änderung des DSG NRW, LT-Drucks. 12/4476,

S. 73. 152 Vgl. entsprechend zu § 6b BDSG: Wrede, DuD 2010, S. 225 (S. 225); Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG Rn. 36; Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 18. 153 Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 40. 154 Vgl. entsprechend zu § 6b BDSG Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 66; Däubler, in: Däubler/Klebe/Wedde/Weichert, § 6b BDSG Rn. 14; Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 21. 155 Wolff/Brink, DuD 2011, S. 447 (S. 448).

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

gleichbares Rechtsgut i. S. d. § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 c) DSG NRW. Dieser Ausnahmetatbestand ist auch mit Art. 8 der Richtlinie 95/46/EG vereinbar. Zwar ist nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie die Erhebung sensitiver Daten als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet,156 jedoch erlaubt Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie die Erhebung sensitiver Daten aus Gründen eines wichtigen öffentlichen Interesses und eröffnet den Mitgliedsstaaten somit eine generelle Möglichkeit zur Schaffung von Ausnahmetatbeständen.157 bb) Hinweispflicht Gem. § 29b Abs. 1 Satz 2 DSG NRW ist der Umstand der Überwachung, soweit nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen. Von einer Offenkundigkeit ist etwa auszugehen, wenn eine größere Kamera ohne Weiteres ins Auge fällt oder Überwachungsmonitore, die Bildübertragungen zeigen, gut erkennbar aufgestellt sind.158 Vor dem Hintergrund, dass Videokameras immer kleiner und diskreter werden, gewinnt die Hinweispflicht an Bedeutung.159 Der Hinweispflicht des § 29b Abs. 1 Satz 2 DSG NRW wird durch ein gut sichtbares Schild, das auf die Videoüberwachung hinweist, genügt. Ausreichend ist auch die Anbringung des Piktogramms „Videoüberwachung“ nach DIN-Norm 33450:2004-12. Ein zusätzlicher Hinweis auf die Möglichkeit einer Speicherung, etwa grafisch in Gestalt einer Videokassette,160 wird nicht verlangt. Erfolgt ein textlicher Hinweis auf die Videoüberwachung, so ist entsprechend der gesetzgeberischen Grundsatzentscheidung in § 23 Abs. 1 VwVfG NRW eine mehrsprachige Formulierung grundsätzlich nicht erforderlich.161 Durch die Verwendung des international verständlichen Piktogramms zur Videoüberwachung können jedoch, insbesondere an überwachten Orten, die häufig von Ausländern aufgesucht werden, etwa Ausländerbehörden oder touristische Attraktionen, Verständnisschwierigkeiten vermieden werden. Eine Veröffentlichung der Anbringungsorte der Videoüberwachungskameras im Internet wird zutreffend nicht als ausreichend erachtet, da nicht jeder die Möglichkeit hat, auf das Medium zuzugreifen.162 Eine heimliche Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Bereiche bleibt auch dann unzulässig, wenn sich dort Arbeitsplätze befinden. Nichts anderes er156

Vgl. Nguyen, DuD 2011, S. 715 (S. 716). Dammann/Simitis, Art. 8 EG-Datenschutzrichtline, Anm. 20. 158 Vgl. Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 40a, wonach entsprechende offenkundige Überwachungen im Rahmen des § 6b BDSG jedoch gerade nicht ausreichen. 159 Brink/Völler, LKRZ, 2011, S. 201 (S. 202). 160 Vgl. zu einem entsprechenden Piktogramm Mann, NdsVBl. 2010, S. 284 (S. 284). 161 A. A. zu § 6b Abs. 2 BDSG Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 106. 162 VG Hannover, DuD 2011, S. 899 (S. 902). 157

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gibt sich insoweit aus der Rechtsprechung des BAG, wonach die Einführung einer heimlichen Videoüberwachung, auf Grundlage einer Vereinbarung von Arbeitgeber und Betriebsrat unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, grundsätzlich möglich sein soll.163 Denn öffentlich zugängliche Bereiche sind nicht nur für die Vertragsparteien der Betriebsvereinbarungen zugänglich, und entsprechende Vereinbarungen können Eingriffe in Grundrechte Dritter nicht legitimieren. cc) Zulässigkeit der Speicherung § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW erlaubt die Speicherung der im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips übertragenen Bilder. (1) Erfordernis einer konkreten Gefahr Voraussetzung für die Speicherung ist zunächst das Vorliegen einer konkreten Gefahr. Nach dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht wird unter einer Gefahr eine Sachlage verstanden, bei der im Einzelfall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit, bei ungehindertem Fortgang, ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird.164 § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW enthält keine Angabe darüber, an welchem Rechtsgut der Schaden einzutreten drohen muss. Da die Videoüberwachung der Wahrnehmung des Hausrechts dient, ist für eine Speicherung der übertragenen Bilder eine Gefährdung des Hausfriedens notwendig.165 Umstritten ist dabei, ob eine konkrete Gefahrenlage erforderlich ist, die im Einzelfall vorliegen muss,166 oder ob auch in der Vergangenheit eingetretene Störungen des Hausrechts eine konkrete Gefahr begründen können.167 Das OVG NRW hat diese Frage, in dem zur Überwachung der Bibliothek eines kommunalwissenschaftlichen Instituts entschiedenen Fall, offen gelassen.168 Es ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber den Begriff der konkreten Gefahr in Kenntnis des bestehenden polizei- und ordnungsrechtlichen Verständnisses wählte und ein entsprechendes Verständnis zugrunde legen wollte. Zudem sollte mit der gewählten Formulierung die Zulässigkeit der Speicherung auf die 163 BAG, NZA 2008, S. 1187 (S. 1189 f.); vgl. auch BAG, NJW 2005, S. 313 (S. 317), wonach eine Videoüberwachung von Arbeitsplätzen nicht einzig unter Hinweis auf das Hausrecht des Arbeitgebers gerechtfertigt werden kann. 164 BVerwGE 45, S. 51 (S. 57); 62, S. 36 (S. 38); Rhein, § 1 OBG NRW, Rn. 13; Dietlein, in: Dietlein/Burgi/Hellermann, Rn. 61. 165 Vgl. Röger, in: Zilkens, Datenschutz in der Kommune, S. 113. 166 Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 409). 167 Vahle, DSB 3/2002, S. 14 (S. 16). 168 OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 386).

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

unbedingt erforderlichen Fälle beschränkt werden.169 Deshalb ist eine im Einzelfall vorliegende konkrete Gefahr erforderlich. Von der Behörde vorgebrachte Einschätzungen, etwa derart, dass es in einem Sozialamt häufiger zu Übergriffen auf Beamte und Angestellte komme als etwa im städtischen Planungsamt, vermögen eine Speicherung von übertragenen Bildern nicht zu rechtfertigen. Ob die Gefahr besteht, ist auf Grundlage einer Prognoseentscheidung zu ermitteln, die auf Tatsachen basieren muss und für deren Nachweis die überwachende öffentliche Stelle beweisbelastet ist. Bei der Prognoseentscheidung sind aus den festgestellten Tatsachen Schlussfolgerungen zu ziehen, wobei insbesondere das Erfahrungswissen heranzuziehen ist.170 Vorfälle in der Vergangenheit sind als Erfahrungswissen bei der Prognoseentscheidung zu berücksichtigen. Eine Gewissheit darüber, dass das Hausrecht verletzt wird, ist nicht erforderlich. Andererseits genügt die entfernte Möglichkeit einer Hausrechtsverletzung nicht. Dabei sind umso geringere Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit zu stellen, je größer sich die zu erwartende Beeinträchtigung des Hausrechts darstellt. Bloße Belästigungen171 reichen zur Annahme einer Hausrechtsgefährdung jedoch nicht aus. Allein der Umstand, dass ein Antragsteller bekanntermaßen querulatorisch bei einer Behörde auftritt, vermag mithin eine Aufzeichnung nicht zu rechtfertigen. Die zur Beurteilung der Gefahrenlage erforderliche Prognoseentscheidung kann nur von einem Menschen getroffen werden und kann nicht automatisiert erfolgen. Eine Aufzeichnung ist daher stets nur aufgrund einer vorangegangenen menschlichen Entscheidung über das Vorliegen einer konkreten Gefahr gestattet. Zulässig ist allein die Aufzeichnung von Aufnahmen ab dem Zeitpunkt des Vorliegens einer konkreten Gefahr. (2) Einsatz von Ringspeichersystemen Durchgehende Aufzeichnungen können in einem Ringspeichersystem derart erfolgen, dass die ältesten Bilder automatisch überschrieben werden, wobei die Länge der Aufzeichnung von der Größe des eingesetzten Ringspeichers abhängt.172 Vermutlich vor allem aufgrund der Absicht, Überwachungspersonal einzusparen, lässt sich eine Zunahme des Einsatzes entsprechender Systeme beobachten.173 Teilweise werden Ringspeicher in Form einer sog. Black Box eingesetzt. Dabei darf ein Zugriff auf die Aufzeichnung nur nach bereits im Vorfeld festgelegten Kriterien erfolgen, etwa nur in Schadensfällen und nach dem Vier169 Schlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung zu dem GesEntw der LRg NRW, LT-Drucks. 12/4476, LT-Drucks. 12/4780, S. 62 f. 170 Götz, § 6, Rn. 9. 171 Vgl. hierzu BVerwG, DÖV 1969, S. 465 (S. 465); Rhein, § 1 OBG NRW, Rn. 14; Dietlein, in: Dietlein/Burgi/Hellermann, Rn. 60. 172 Vgl. oben 1. Kapitel, C., I., 2. 173 Vgl. oben 2. Kapitel, B., IV.

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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Augen-Prinzip.174 Soweit eine Aufzeichnung nur anlassbezogen beabsichtigt ist, wird in dem Einsatz von kurzzeitigen Ringspeichern in einer Black Box eine Möglichkeit gesehen, dem Risiko vorzubeugen, dass zum Zeitpunkt des Auslösens der Aufzeichnung bereits beweisrelevante Tatsachen verloren gegangen sind.175 Aufgrund dessen, dass die Aufzeichnungen in der Black Box nur unter bestimmten Voraussetzungen ausgewertet würden, wird das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener als weniger beeinträchtigt angesehen, als in Fällen einer dauerhaften Beobachtung durch das Sicherheitspersonal.176 § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW erlaubt mit dem Erfordernis der konkreten Gefahr jedoch keine anlasslose Speicherung. Der Einsatz von Ringspeichersystemen, bei denen die Aufzeichnung durchgängig erfolgt, kommt daher auf Grundlage des § 29b DSG NRW nicht in Betracht.177 Eine durchgängige Aufzeichnung in kurzzeitigen Ringspeichern in einer Black Box würde ebenfalls anlassunabhängig erfolgen und damit zu einer Umgehung des Erfordernisses der konkreten Gefahr in § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW führen. Der Wortlaut des § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW lässt daher auch den Einsatz von Ringspeichern in einer Black Box nicht zu. (3) Speicherung zu Beweiszwecken Eine Speicherung der Bilder ist gem. § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW lediglich zu Beweiszwecken zulässig. Infolge dieser strengen Zweckbindung sind Aufzeichnungen nur zulässig, um Verstöße gegen das Hausrecht zu dokumentieren. Die Aufzeichnungen können zum Zwecke der Strafverfolgung eingesetzt werden, wie sich aus § 29b Abs. 3 Satz 2 DSG NRW ergibt. Der Wortlaut des § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW ist jedoch nicht auf die Fälle der Strafverfolgung begrenzt, womit die Aufzeichnungen auch als Beweismittel zur Geltendmachung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche oder in Bußgeldverfahren verwendet werden können. (4) Das Erfordernis der Unverzichtbarkeit Gem. § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW darf eine Aufzeichnung nur dann erfolgen, wenn diese zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist. Mit dieser Formulierung wollte der Gesetzgeber die Zulässigkeit der Überwachung auf die unbedingt notwendigen Fälle reduzieren.178 Das OVG NRW legt das Merk174

Vgl. Lang, S. 325; Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 119. Vgl. Lang, S. 325. 176 Vgl. Lang, S. 323; Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 118. 177 Vgl. Stähler/Pohler, § 29b DSG NRW, Rn. 3. 178 Schlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung zu dem GesEntw der LRg NRW, LT-Drucks. 12/4476, LT-Drucks. 12/4780, S. 63. 175

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

mal „unverzichtbar“ entsprechend dem Merkmal der Interessenabwägung in § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW dergestalt aus, dass eine Speicherung dann unverzichtbar ist, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das verfolgte Ziel ohne Speicherung der durch die Videoüberwachung erhobenen Daten in gleicher oder weitgehend gleicher Weise nicht erreicht werden kann oder eine begrenzte Speicherung bestimmter Zeiten oder Anlässe nicht möglich ist.179 Eine Speicherung ist allerdings nicht schon deshalb unverzichtbar, weil die zu dokumentierende Hausrechtsverletzung von Zeugen beobachtet wurde, deren Aussagen in späteren Verfahren zur Verfügung stehen könnten. Denn eine Zeugenaussage wird mit der Aussage derjenigen Person, die die Beobachtung vornimmt und welche das Vorliegen einer konkreten Gefahr zu beurteilen hat, gewöhnlich vorliegen. Zudem kommt einer Aufzeichnung in der Regel ein höherer Beweiswert als einer Zeugenaussage zu.180 dd) Löschungspflicht § 29b Abs. 2 Satz 2 1. Halbs. DSG NRW ordnet für die verantwortliche Stelle eine Pflicht zur unverzüglichen Löschung der Aufzeichnungen an, soweit diese zu Beweiszwecken nicht mehr erforderlich sind. Hierzu schreibt § 29b Abs. 2 Satz 2 2. Halbs. DSG NRW ferner eine Kontrollpflicht vor. Die speziellere Regelung des § 29b Abs. 2 Satz 2 DSG NRW geht der allgemeinen Regelung zur Löschung des § 19 Abs. 3 Satz 1 b) DSG NRW vor. Die Aufzeichnungen sind dann unverzüglich zu löschen. Zur Auslegung des Begriffs „unverzüglich“ kann auf die Legaldefinition in § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB zurückgegriffen werden, wonach „unverzüglich“ ohne schuldhaftes Zögern bedeutet.181 Die Löschung muss demnach innerhalb einer nach den Umständen des Einzelfalls zu bemessenden Prüfungs- und Überlegungsfrist erfolgen.182 Eine Ausnahme von der Löschungspflicht ergibt sich jedoch dann, wenn Betroffene dies ausdrücklich verlangen, etwa in der Absicht, sich von einem Vorwurf zu entlasten, da die Löschungspflicht eine Schutzvorschrift zugunsten Betroffener ist.183 Zum anderen darf Betroffenen durch eine Löschung nicht die Möglichkeit des effektiven Rechtsschutzes abgeschnitten werden. ee) Benachrichtigungspflicht § 29b Abs. 3 Satz 1 DSG NRW sieht eine Benachrichtigungspflicht für die verantwortliche Stelle vor, wenn die gespeicherten Daten einer bestimmten Per179

OVG NRW, NWVBl. 2009, S. 382 (S. 386). Vgl. Bender/Nack/Treuer, Rn. 582 f. 181 Vgl. Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 140, zur entsprechenden Auslegung des Begriffs in § 6b Abs. 5 BDSG. 182 Vgl. Ellenberger, in: Palandt, § 121 BGB, Rn. 3. 183 Vgl. zu § 6 BDSG Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 142. 180

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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son zugeordnet und entsprechend verarbeitet werden. Durch die Benachrichtigungspflicht soll der betroffenen Person die Möglichkeit gegeben werden, ihre datenschutzrechtlichen Ansprüche frühzeitig geltend zu machen.184 Die Benachrichtigungspflicht setzt allerdings erst ein, sobald die Daten einer bestimmten Person zugeordnet wurden, womit die Kenntnis der Identität der betroffenen Person erforderlich ist. Die verantwortliche Stelle trifft mithin keine Verpflichtung, eine lediglich bestimmbare Person zu identifizieren. Häufig wird die Identität der betroffenen Person erst in einem Ermittlungsverfahren bekannt werden. Gem. § 29b Abs. 3 Satz 2 DSG NRW kann die verantwortliche Stelle von der Benachrichtigung solange absehen, wie das öffentliche Interesse an einer Strafverfolgung das Benachrichtigungsinteresse der betroffenen Person erheblich überwiegt. Mit der Formulierung dieser Regelung hat der Landesgesetzgeber einen Vorschlag der Landesbeauftragten für den Datenschutz aufgegriffen.185 Der Zeitpunkt der Benachrichtigung soll durch die vorzunehmende Abwägung konkretisiert werden.186 Eine Benachrichtigung soll jedenfalls nach Abschluss des Verfahrens zwingend möglich sein.187 Die Gesetzesbegründung nennt als überwiegende öffentliche Interessen die Strafrechtspflege, die Strafverfolgung, die Strafvollstreckung sowie den Maßregelvollzug.188 Die verantwortliche Stelle, welche die Benachrichtigungspflicht trifft, ist jedoch mit der für die Strafverfolgung, die Strafvollstreckung sowie den Maßregelvollzug zuständigen Staatsanwaltschaft nicht identisch.189 Damit der Untersuchungszweck eines Ermittlungsverfahrens durch eine Benachrichtigung nicht gefährdet wird, können von der verantwortlichen Stelle die im Ermittlungsverfahren für das Akteneinsichtsrecht geltenden Grundsätze herangezogen werden. Die StPO sieht ein Akteneinsichtsrecht in § 147 StPO lediglich für den Verteidiger vor.190 Dem Beschuldigten, der keinen Verteidiger hat, können gem. § 147 Abs. 7 Satz 1 StPO lediglich Auskünfte und Abschriften aus den Akten erteilt werden, soweit nicht der Untersuchungszweck gefährdet werden könnte und nicht überwiegende schutzwürdige 184

Stähler/Pohler, § 29b DSG NRW, Rn. 4. Schlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung zu dem GesEntw der LRg NRW, LT-Drucks. 12/4476, LT-Drucks. 12/4780, S. 63. 186 Schlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung zu dem GesEntw der LRg NRW, LT-Drucks. 12/4476, LT-Drucks. 12/4780, S. 63. 187 Gesetz zur Änderung des DSG NRW, öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu dem GesEntw LRg NRW, LT-Drucks. 12/1510, S. 15. 188 Gesetzentwurf LRg, Gesetz zur Änderung des DSG NRW, LT-Drucks. 12/4476, S. 73. 189 Die Staatsanwaltschaft ist neben der Erhebung der Anklage gem. § 152 Abs. 1 StPO auch für die Antragstellung auf Maßnahmen der Besserung und Sicherung gem. § 413 StPO sowie für die Strafvollstreckung zuständig, vgl. § 451 Abs. 1 StPO. Gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. DSG NRW gilt für Staatsanwaltschaften, sofern sie keine Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, lediglich der Zweite Teil des DSG NRW. 190 Der Beschuldigte selbst ist jedoch gem. § 163a Abs. 1 StPO spätestens vor Abschluss des Ermittlungsverfahrens zu vernehmen. 185

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Interessen Dritter entgegenstehen. Auch der Verteidiger darf dem Beschuldigten die im Wege der Akteneinsicht erlangten Erkenntnisse nur weitergeben, soweit der Untersuchungszweck nicht gefährdet wird.191 Zur Annahme der Gefährdung des Untersuchungszwecks soll jedoch die bloße Möglichkeit, dass sich der Beschuldigte durch die Kenntnis des Ermittlungsstands zu einer Verdunkelung der Sache, etwa zum Aufbau eines falschen Alibis, entschließen könnte, nicht ausreichen.192 Spätestens nach Abschluss des Ermittlungsverfahrens ist eine Benachrichtigungspflicht der verantwortlichen Stelle gegeben. c) Nutzung im Rahmen des Erhebungszwecks Nach § 13 Abs. 1 Satz 2 DSG NRW dürfen Daten nur für die Zwecke weiterverarbeitet werden, für die sie erhoben worden sind. § 13 Abs. 1 Satz 3 DSG NRW erweitert das Zweckbindungsgebot auf Daten, von denen die Stelle ohne Erhebung Kenntnis erlangt hat. Diese dürfen nur für solche Zwecke genutzt werden, für die sie erstmals gespeichert worden sind. Die Regelung ist für die Videoüberwachung insoweit bedeutsam, als im überwachten Raum personenbezogene Daten aufgezeichnet worden sind, die zuvor nicht erhoben, d. h. nicht gezielt beobachtet wurden. Das Zweckbindungsgebot führt dazu, dass sämtliche im Rahmen des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW zur Wahrnehmung des Hausrechts gewonnenen Daten, bei einer Weiterverarbeitung, auf eben diesen Zweck der Wahrnehmung des Hausrechts beschränkt sind. d) Zulässigkeit von Zweckänderungen Ausnahmen von dem Zweckbindungsgrundsatz sind nur unter den engen Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 DSG NRW zulässig. Die Anwendbarkeit der Regelung ist nicht durch § 29b DSG NRW ausgeschlossen. Denn ein solcher Ausschluss ist weder dem Wortlaut der Regelung noch den Gesetzesmaterialien zu entnehmen.193 Neben den in § 13 Abs. 2 Satz 1 a)–c) DSG NRW geregelten Fällen, die Zweckänderungen erlauben, wenn diese durch eine Rechtsvorschrift oder eine Einwilligung des Betroffenen gestützt werden kann, oder die Behörde die Angaben des Betroffenen auf ihre Richtigkeit hin überprüfen will, sind Zweckänderungen nur in den in § 13 Abs. 2 Satz 1 d)–i) DSG NRW geregelten Fallkonstellationen zulässig. Bedeutung für die Videoüberwachung hat die Ausnahmeregelung des § 13 Abs. 2 Satz 1 h) DSG NRW, wonach eine Zweckänderung zulässig ist, wenn sich bei Gelegenheit der rechtmäßigen Aufgabenerfüllung An191

BGHSt 29, S. 99 (S. 103). BGHSt 29, S. 99 (S. 103). 193 Vgl. LG Magdeburg, NJW 2006, S. 1073 ff., zu einer Unzulässigkeit einer Verwendung von aus einem Mauterfassungssystem gewonnenen Standortdaten für strafrechtliche Ermittlungen aufgrund einer im Wortlaut vorgesehenen strengen Zweckbegrenzung in § 4 Abs. 2 Satz 2 und 3 ABMG a. F. 192

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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haltspunkte für Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten ergeben und die Unterrichtung der für die Verfolgung oder Vollstreckung zuständigen Behörden geboten erscheint. Nach der gesetzgeberischen Wertung soll der Zweckbindungsgrundsatz zugunsten der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten durchbrochen werden dürfen.194 Da eine Verwendung der erhobenen Daten zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, die Verletzungen des Hausrechts darstellen, bereits von der Regelung des § 29b DSG NRW erlaubt wird, kommt die Regelung bei solchen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten zur Anwendung, die keine Verletzung des Hausrechts darstellen. Unbeschadet dessen bleiben Aufzeichnungen nach § 29b Abs. 2 DSG NRW nur dann zulässig, sofern eine konkrete Gefahr im Hinblick auf das Hausrecht besteht, nicht jedoch, wenn zwar eine Straf- oder Ordnungswidrigkeit beobachtet werden kann, durch die das Hausrecht aber nicht gefährdet wird. Werden etwa von einem beobachtenden Beamten aufgrund der Anwesenheit zweier scheinbar vertrauter Personen im überwachten Raum Rückschlüsse auf das Vorliegen einer ausländerrechtlich relevanten sog. Scheinehe geschlossen, kann auch ein etwaiger Verstoß gegen § 92 Abs. 2 Ziff. 2 AufenthG keine Aufzeichnung der Beobachtung rechtfertigen. Denn eine Verletzung des Hausrechts liegt nicht vor. Zu beachten ist weiterhin, dass nach § 13 Abs. 2 Satz 3 DSG NRW eine Durchbrechung des Zweckbindungsgrundsatzes bei solchen Daten nicht zulässig ist, die einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegen. Bezüglich der Berufsgeheimnisse kann auf die Regelung des § 203 Abs. 1 StGB zurückgegriffen werden.195 So werden beispielsweise Aufzeichnungen eines Anwalts mit seinem Mandanten, die in einem überwachten Eingangsbereich eines Rathauses aufgenommen werden und Informationsgehalte in Form von Gestik etc. enthalten, einem Berufsgeheimnis unterliegen. Sofern der verantwortlichen Stelle die das Berufsgeheimnis begründenden Umstände nicht bekannt sind, wird die Unzulässigkeit einer Zweckänderung häufig erst nach Mitteilung des Berufsgeheimnisses bekannt werden. 3. Verwertungsverbote Nach hier zugrunde gelegter Auffassung beurteilt sich die Frage eines Verwertungsverbotes anhand der die Verwertung regelnden, einfachgesetzlichen Vorschriften.196 a) Annahme eines Verwertungsverbotes Bei Videoüberwachungsmaßnahmen auf Grundlage des § 29b DSG NRW richtet sich die Verwertung personenbezogener Daten nach § 13 Abs. 1 Satz 1 194 195 196

Vgl. Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 96. Stähler/Pohler, § 13 DSG NRW, Rn. 7. Vgl. oben 4. Kapitel, A., I., 3., a).

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

und 2 DSG NRW. Aus der Anknüpfung an die Rechtmäßigkeit der Datenerhebung folgt aus der Regelung ein Verwertungsverbot dahin gehend, dass eine rechtswidrige Datenerhebung zu einer Unzulässigkeit einer Weiterverarbeitung der erhobenen Daten führt.197 Das Verwertungsverbot ist auf die unmittelbare Verwertung beschränkt und entfaltet keine Fernwirkung.198 b) Korrektur des Ergebnisses durch teleologische Reduktion Die Annahme eines Verwertungsverbotes könnte im Hinblick auf die im Gefahrenabwehrrecht bestehenden Schutzgüter, maßgeblich mit Blick auf Gefahren für Leib und Leben,199 einer Korrektur bedürfen. Würde etwa eine Überwachung eines Rathauses dergestalt ausgeführt, dass Aufzeichnungen entgegen § 29b Abs. 2 DSG NRW nicht anlassbezogen, sondern durchgängig angefertigt worden wären, wäre die Datenerhebung grundsätzlich rechtswidrig. Aus der rechtswidrigen Erhebung folgt dann gem. § 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 DSG NRW ein Verwertungsverbot. Ist nun aber auf einer solchen Aufzeichnung etwa ein Kind zu erkennen, das später als vermisst gemeldet wird, so würde ein Ergebnis, das eine Auswertung der Aufzeichnungen zum Zwecke des Auffindens des Kindes nicht zuließe, mit dem Interesse des Schutzes von Leib und Leben schwerlich zu vereinbaren sein. Die Anwendung des § 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 DSG NRW bzw. die Annahme eines Verwertungsverbots führt in Fällen von unmittelbaren Gefahren für Leib oder Leben zu einer Wertungslücke.200 Anders als in § 32 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 PolG NRW, wonach eine Löschung rechtswidrig erhobener Daten unterbleiben kann, wenn Grund zur Annahme besteht, dass schutzwürdige Belange der betroffenen Person beeinträchtigt werden, hat der Gesetzgeber in § 13 Abs. 1 DSG NRW bzw. § 19 Abs. 3 DSG NRW eine entsprechende Ausnahme nicht vorgesehen. Lediglich mit Blick auf eine Zweckänderung hat der Gesetzgeber in § 13 Abs. 2 d) DSG NRW eine solche dann als zulässig erachtet, wenn sie zur Abwehr erheblicher Nachteile für das Gemeinwohl oder einer sonst unmittelbar drohenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder zur Abwehr einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Rechte einer anderen Person erforderlich ist. Entsprechend dieser in § 32 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 PolG NRW und § 13 Abs. 2 d) DSG NRW zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Wertung sind von dem Anwendungsbereich des aus § 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 DSG NRW resultierenden Verwertungsverbotes solche Fälle auszunehmen, in denen eine Verwertung von rechtswidrig erlangten personenbezogenen Daten zur Abwendung von unmittelbaren Gefahren für Leib oder Leben erforderlich ist. 197 Offen gelassen von OVG Hamburg, NJW 2008, 96 (99), zu § 13 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 HbgDSG. 198 Vgl. oben 4. Kapitel, A., I., 3., c). 199 Vgl. dazu Macht, S. 146. 200 Vgl. zu Begriff der Wertungslücke Zippelius, S. 52 f.

B. Befugnisse aus dem Landesdatenschutzgesetz

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Ein solches Ergebnis entspricht den in der verwaltungsrechtlichen Lehre vertretenen Auffassungen zur Annahme von Verwertungsverboten in Fällen, in denen die Verwertung erhobener Daten gesetzlich nicht geregelt ist.201 Rechtswidrig erlangte Erkenntnisse sollen demnach im Grundsatz nicht zulasten Betroffener verwendet werden dürfen. Jedoch soll eine Abwägung im Einzelfall dazu führen, dass im Falle eines Überwiegens höherwertiger Interessen, insbesondere in Fällen einer Gefahr für Leib und Leben, eine Verwertung von rechtswidrig erlangten Erkenntnissen ausnahmsweise zulässig sein soll. Eine teleologische Reduktion ist jedoch in solchen Fällen ausgeschlossen, in denen die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage von der Behörde bewusst umgangen bzw. außer Acht gelassen worden sind. Denn eine Verwertung von Daten, die in rechtsmissbräuchlicher Weise erhoben worden sind, würde zu einer Aushöhlung des Verbots rechtswidriger Datenerhebung führen.202 4. Ergebnis Die Regelung des § 29b DSG NRW erweist sich sowohl in Bezug auf die Überwachung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips als auch mit Blick auf die anlassabhängige Aufzeichnung als verfassungsgemäß. Es besteht insbesondere kein Wertungswiderspruch zu § 15a Abs. 1 Satz 1 PolG NRW, der zwar engere Voraussetzungen hat, jedoch auch eine Überwachung von zum Gemeingebrauch gewidmeten Flächen und damit ein „Mehr“ gegenüber § 29b DSG NRW erlaubt. § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW liegt ein eigener datenschutzrechtlicher Hausrechtsbegriff zugrunde, der sämtliche öffentlich zugänglichen Bereiche umfasst, die im unmittelbaren Besitz der überwachenden öffentlichen Stelle stehen und die nicht dem Gemeingebrauch gewidmet sind. Die Regelung des § 29b DSG NRW kann weder in direkter noch in analoger Anwendung für Kameraattrappen herangezogen werden. Voraussetzung für eine Aufzeichnung ist das Vorliegen einer konkreten Gefahr im Einzelfall, womit der Einsatz von Ringspeichersystemen ausscheidet.

II. Allgemeine Datenerhebungsklausel Nach der allgemeinen Datenerhebungsklausel des § 12 Abs. 1 Satz 1 DSG NRW ist die Erhebung personenbezogener Daten insoweit zulässig, als ihre Kenntnis zur rechtmäßigen Erfüllung der Aufgaben der erhebenden Stelle erfor-

201 OVG Hamburg NJW 2008, S. 96 (S. 99); Macht, S. 145 und S. 151; Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 24 Rn. 33; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Bostedt, § 24 VwVfG, Rn. 49; Ritgen, in: Knack/Henneke, § 26 VwVfG Rn. 16; Schenke, Polizeiund Ordnungsrecht, Rn. 217; Gusy, ZJS 2012, S. 155 (S. 167). 202 Vgl. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 216.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

derlich ist. Nach einer Ansicht sollen schlichte Videobeobachtungen auf die allgemeinen Datenerhebungsklauseln gestützt werden können.203 Aufgrund der speziellen Regelung des § 29b DSG NRW, welche die Überwachung öffentlich zugänglicher Bereiche abschließend regelt, könnte § 12 Abs. 1 Satz 1 DSG NRW von vornherein nur zur Überwachung nicht öffentlich zugänglicher Bereiche herangezogen werden. Weiterhin käme eine Anwendung nur in Betracht, wenn Videobeobachtungen nicht gezielt personenbezogen und offen erfolgen, da in diesen Fällen, nach der hier vertretenen Auffassung, kein Grundrechtseingriff vorliegt.204 Denn die allgemeine Vorschrift zur Datenerhebung, die nach zutreffender Ansicht ein Schutzgesetz zugunsten datenschutzrechtlicher Belange darstellt,205 kann mangels hinreichender Bestimmtheit Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht rechtfertigen, selbst wenn man unter Hinweis auf den Wortlaut annähme, bei der Vorschrift handele es sich um eine Befugnisnorm zur Datenerhebung.206 Die Regelung entbehrt jeder Angabe darüber, bei welcher Gelegenheit und zu welchem Zweck und auf welche Weise eine Videoüberwachungsmaßnahme durchgeführt werden könnte.

C. Zivilrechtliche Befugnisse I. Videoüberwachungsmaßnahmen In Betracht kommt ferner, präventive Videoüberwachungsmaßnahmen mit der Begründung auf die zivilrechtlichen Besitzschutz- und Eigentumsvorschriften zu stützen, dass Sachbeschädigungen vorgebeugt werden soll. Wird durch Videoüberwachungsmaßnahmen in Grundrechte Betroffener eingegriffen, so genügen die zivilrechtlichen Eigentums- und Besitzschutzvorschriften den vom BVerfG verlangten Anforderungen an die Normenklarheit und -bestimmtheit, wonach Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt sein müssen,207 offensichtlich nicht. Die Regelungen der §§ 858, 903 BGB können somit nicht als Ermächtigungsgrundlage zur Rechtfertigung von Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dienen. Entsprechendes gilt auch für ein ungeschriebenes Hausrecht, das teilweise als Rechtsgrundlage für Maßnahmen der Videoüberwachung in Betracht gezogen wird.208 Denn durch ein ungeschriebenes Hausrecht wird nicht 203

Siegel, VerwArch 102 (2011), S. 159 (S. 173). Vgl. oben 3. Kapitel, B., I., 1., b). 205 Vgl. Bäumler, in: Lisken/Denninger (3. Aufl.), Kap. J, Rn. 52. 206 So Bausch, S. 135; Knauff, NVWBl. 2006, S. 449 (S. 450); Suttmann, NWVBl. 2008, S. 405 (S. 409). 207 Vgl. zu diesen Anforderungen oben 3. Kapitel, C., II., 2., b), aa). 208 Weichert, DuD 2000, S. 662 (S. 666); Bausch, S. 136; Knemeyer, KommJur 2007, S. 229 (S. 230 f.). 204

C. Zivilrechtliche Befugnisse

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bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt, unter welchen Voraussetzungen eine Videoüberwachung zulässig sein soll.209 Soweit der BGH im Jahre 1995 und damit vor Inkrafttreten des § 6b BDSG angedeutet hatte, dass eine Beschränkung der Überwachung auf das eigene Grundstück zulässig sei,210 ist zu berücksichtigen, dass diese Entscheidung die Überwachung durch einen Privaten betraf und Grundrechte insoweit nur mittelbar galten.211 Vorliegend ist der Untersuchungsgegenstand jedoch auf Kommunen und juristische Personen des Privatrechts, die gem. Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden sind, beschränkt. Die Erwägungen des BGH lassen sich aufgrund der Grundrechtsbindung nicht auf hoheitliche Videoüberwachungsmaßnahmen übertragen. Die hier untersuchten Träger der öffentlichen Gewalt sind selbst Grundrechtsverpflichtete und können sich nicht auf die in Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsgarantie berufen.212

II. Kameraattrappen Es ist schließlich weiter zu erwägen, ob der Einsatz von Kameraattrappen auf Besitzschutz- und Eigentumsvorschriften oder auf ein ungeschriebenes Hausrecht gestützt werden kann.213 Eine gesetzliche Grundlage für den Einsatz von Kameraattrappen ist nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes dann zu fordern, wenn durch den Einsatz von Kameraattrappen in Grundrechte Betroffener eingegriffen wird. Nach der hier zugrunde gelegten Auffassung wird durch Kameraattrappen nicht in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener, sondern in deren allgemeine Handlungsfreiheit eingegriffen.214 Ist in diesen Fällen mithin eine gesetzliche Regelung erforderlich, so finden die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit auch für das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit Anwendung.215 Durch die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit soll Rechtssicherheit im Sinne einer Voraussehbarkeit staatlichen Handelns erreicht werden. Eine solche Voraussehbarkeit wird jedoch durch die Besitzschutz- und Eigentumsvorschriften oder gar durch ein ungeschriebenes Hausrecht nicht erreicht, da unklar bleibt, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang eine Überwachung vorgetäuscht werden darf.

209

Vgl. Siegel, VerwArch 102 (2011), S. 159 (S. 174). BGH, NJW 1995, S. 1955 (S. 1957). Diese Entscheidung aufgreifend BGH, NJW 2010, S. 1533 (S. 1534); AG Meldorf, DuD 2012, S. 135 (S. 137). 211 Vgl. zur mittelbaren Grundrechtsbindung bei der Videoüberwachung durch Private Lang, S. 114 ff. 212 Vgl. BVerfGE 61, S. 82 (S. 108 f.). 213 So Bausch, S. 137. 214 Vgl. oben 3. Kapitel, B., V. 215 Vgl. oben 3. Kapitel, C., IV. 210

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz I. Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen, § 6b BDSG Als weitere Befugnis zur Videoüberwachung kommt § 6b BDSG in Betracht. 1. Relevanz der Vorschrift für die kommunale Videoüberwachung Zunächst stellt § 29b DSG NRW gegenüber § 6b BDSG die speziellere Vorschrift dar, womit eine Anwendung des § 6b BDSG für die Kommunen als öffentliche Stellen der Länder ausscheidet.216 Relevanz entfaltet das BDSG für die Kommunen aber dann, wenn sie ihre Aufgaben in der Rechtsform des Privatrechts erfüllen. Die Entscheidung darüber, inwieweit das DSG NRW auch für kommunale Eigenbetriebe gelten soll, obliegt grundsätzlich dem Landesgesetzgeber.217 § 29b DSG NRW findet gem. § 2 Abs. 2 Satz 1 DSG NRW auch Anwendung auf kommunale Eigenbetriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit, öffentliche Einrichtungen, die entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt werden, sowie auf, der Aufsicht des Landes unterstehende juristische Personen des öffentlichen Rechts, die am Wettbewerb teilnehmen. Für kommunale Gesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit sowie Unternehmen, an denen die Kommunen beteiligt sind, findet § 29b DSG NRW jedoch keine Anwendung, sodass sich die Rechtmäßigkeit von Videoüberwachungsmaßnahmen solcher Gesellschaften nach § 6b BDSG beurteilt. Praktische Bedeutung kommt der Regelung des § 6b BDSG vor allem im öffentlichen Personennahverkehr zu, da Kommunen in diesem Bereich häufig durch juristische Personen des Privatrechts tätig werden. Solche gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, an denen die Kommune beteiligt ist, sind dann vom Untersuchungsgegenstand erfasst, wenn sie von der Kommune beherrscht werden und folglich gem. Art. 1 Abs. 3 GG an Grundrechte gebunden sind.218 2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen Die Regelung des § 6b BDSG muss sich zunächst als verfassungsgemäß erweisen. In formeller Hinsicht müsste der Bundesgesetzgeber für den Erlass der Regelung zuständig sein. Eine Gesetzgebungszuständigkeit für den Datenschutz als solchen hat der Bund nicht. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes kann da216 217 218

Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., a), aa). Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 752. Vgl. oben 1. Kapitel, C., II.

D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz

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her nur soweit bestehen, als ihm diese nach den Bestimmungen des GG, insbesondere nach Art. 72 bis 74 GG für bestimmte Sachgebiete zugewiesen ist.219 Die Regelungskompetenz des Bundes für den Bereich der Videoüberwachung gem. § 6b BDSG folgt aus verschiedenen, dem Bund zugewiesenen Sachgebieten. § 6b Abs. 1 Nr. 1 BDSG erlaubt eine Videoüberwachung zunächst zur Aufgabenerfüllung öffentlicher Stellen. Hier folgt die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus der Regelungsbefugnis des Verwaltungsverfahrens gem. Art. 70 ff. i.V. m. Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 und 86 GG. Im Übrigen erlauben § 6b Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BDSG eine Videoüberwachung zur Wahrnehmung des Hausrechts sowie zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke. Hier folgt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes maßgeblich aus dem Sachgebiet des Bereichs des bürgerlichen Rechts gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG sowie ferner aus dem Recht der Wirtschaft gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG und dem Gebiet des Arbeitsrechts, einschließlich des Arbeitsschutzes, gem. Art. 74 Abs.1 Nr. 12 GG. Bedenken gegen die formelle Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift bestehen daher nicht. Im Hinblick auf die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit von Ermächtigungsgrundlagen bestehen Bedenken in der Anwendung der Regelung des § 6b Abs. 1 Nr. 1 BDSG, sofern öffentlichen Stellen eine Videoüberwachung zur Aufgabenerfüllung erlaubt wird. Denn durch die bloße Anknüpfung an die „Aufgabenerfüllung“ wird die Zulässigkeit einer Videoüberwachung alleinig durch den Grundsatz der Erforderlichkeit begrenzt.220 In gleicher Weise erscheint eine Speicherung der „zur Aufgabenerfüllung“ beobachteten personenbezogenen Daten gem. § 6b Abs. 3 Satz 1 BDSG problematisch. Da § 6b BDSG nach der hier zugrunde gelegten Auffassung keine Anwendung für öffentliche Stellen der Länder findet, ist die Zulässigkeitsvorschrift des § 6b Abs. 1 Nr. 1 BDSG lediglich für Bundesbehörden anwendbar und bleibt im Rahmen der vorliegenden Untersuchung außer Betracht. Eine Unbestimmtheit dieser Regelung lässt die Verfassungsmäßigkeit der weiteren Zulässigkeitstatbestände des § 6b Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BDSG unberührt. Soweit § 6b Abs. 1 Nr. 2 BDSG eine Videoüberwachung zur Wahrnehmung des Hausrechts erlaubt, ist die Vorschrift hinreichend bestimmt. Für Betroffene ist erkennbar, wann mit einer Beobachtung zu rechnen ist. Umstritten ist, ob die Regelung des § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG, wonach eine Videoüberwachung zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke erfolgen kann, den Anforderungen an die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit genügt. Der Zulässigkeitsgrund der Wahrnehmung berechtigter Interessen soll, nach der Begründung zur Beschlussempfehlung des

219 220

VG Bremen, NWB 2011, S. 505. Vgl. Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 32.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Innenausschusses, nicht für öffentliche Stellen gelten.221 Zwar bietet der Wortlaut der Regelung zu einer solchen Begrenzung keine Anhaltspunkte, jedoch erklärt sich die Einschränkung damit, dass der ursprüngliche Regelungsvorschlag des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung die „Erfüllung eigener Geschäftszwecke“ als ausreichend erachtete222 und dieser mithin nur für nicht-öffentliche Stellen gelten sollte. Gegen die Bestimmtheit der Regelung wird vorgetragen, dass selbst bei restriktiver Auslegung ein nicht hinreichend konkret bestimmbarer Anwendungsbereich verbliebe.223 Andererseits ist anerkannt, dass sich der Gesetzgeber zur Regelung einer Vielzahl von Fällen durchaus generalklauselartiger Regelungen bedienen darf.224 Insbesondere kann eine langjährige Auslegung eines Begriffs zu dessen Bestimmtheit führen.225 Der Gesetzgeber griff bei der Wahl des Tatbestandsmerkmals der „berechtigten Interessen“ auf einen bereits in § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG vorhandenen Begriff zurück. Nach dieser Regelung ist das Erheben, Speichern, Verändern oder Übermitteln personenbezogener Daten für ihre Nutzung als Mittel für die Erfüllung eigener Geschäftszwecke zulässig, soweit es zur Wahrung berechtigter Interessen der verantwortlichen Stelle erforderlich ist und kein Grund zu der Annahme besteht, dass das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an dem Ausschluss der Verarbeitung oder Nutzung überwiegt. Unter einem berechtigten Interesse wird nach der Rechtsprechung des BGH jedes von der Rechtsordnung nicht missbilligte Interesse verstanden, sei es ideeller oder wirtschaftlicher Natur.226 Zur Auslegung des Begriffs des berechtigten Interesses kann daher auf eine bestehende höchstrichterliche Rechtssprechung zurückgegriffen werden. Darüber hinaus verlangt § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG, dass die Zwecke, zu denen die Wahrnehmung berechtigter Interessen erfolgen soll, bereits vor der Überwachung konkret festgelegt worden sind. Durch diese Begrenzung wird eine Datensammlung auf Vorrat, für zum Zeitpunkt der Erhebung noch unbekannte Zwecke, verhindert. In Anbetracht der langjährig bestehenden Auslegung des Begriffs des berechtigten Interesses sowie des Erfordernisses der Festlegung für konkrete Zwecke ist die Regelung hinreichend konkret und bestimmt. Hinsichtlich der Aufzeichnung von Aufnahmen verlangt § 6b Abs. 3 Satz 1 BDSG, insoweit anders als § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW, für eine Speicherung nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr. Die Möglichkeit der Speicherung wird zunächst durch den Grundsatz der Erforderlichkeit begrenzt. Als weitere Voraussetzung dürfen keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige 221 Begründung zur Beschlussempfehlung des Innenausschusses, BT-Drucks. 14/ 5793, S. 61. 222 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucks. 14/4329, S. 10. 223 Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 32. 224 Vgl. BVerfGE 11, S. 234 (S. 237). 225 Vgl. BVerfGE 92, S. 191 (S. 198). 226 Vgl. BGHZ 91, S. 233 (S. 240).

D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz

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Interessen Betroffener überwiegen. Nach dem Zweckbindungsgebot kann eine Speicherung nur zu dem Zweck erfolgen, der auch die Beobachtung erforderlich machte. Ferner schließt der Erforderlichkeitsgrundsatz eine vollkommen anlassunabhängige Speicherung aus. Zwar lässt der Wortlaut der Vorschrift das Erfordernis einer wie auch immer gearteten Gefährdung entbehrlich werden, damit jedoch eine bloße Beobachtung kein milderes Mittel darstellt, müssen Aufzeichnungen zu Beweiszwecken notwendig sein, was eine besondere Gefahrgeneigtheit der maßgeblichen Bereiche voraussetzt.227 Eine Speicherung zum Zwecke einer abstrakten Gefahrenvorsorge oder auf Vorrat erlaubt die Regelung damit nicht. Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Regelung sind daher nicht ersichtlich. 3. Anwendung der Vorschrift a) Zulässigkeit der Beobachtung § 6b Abs. 1 BDSG enthält eine Legaldefinition des Begriffs der Videoüberwachung. Eine Videoüberwachung ist demnach die Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen. Der Begriff Räume umfasst dabei nicht ausschließlich Gebäude oder überdachte Bereiche, sondern wird allgemein im umfassenden Sinne einer dreidimensionalen Ausdehnung verstanden.228 Mangels einer planwidrigen Regelungslücke scheidet eine analoge Anwendung des § 6b BDSG für eine Überwachung nicht öffentlich zugänglicher Bereiche aus.229 Der Gesetzgeber wollte die Regelung der Videoüberwachung nicht öffentlich zugänglicher Bereiche einer speziellen Norm vorbehalten.230 Für die Anwendung des § 6b Abs. 1 BDSG kommt es nicht auf den Zweck der Beobachtung an, sondern allein auf den Umstand, dass sich Personen in den öffentlich zugänglichen Räumen aufhalten können.231 Der Umstand, dass der Zweck der Überwachung in der Beobachtung technischer Abläufe, wie etwa dem Schließen von Türen einer Straßenbahn, besteht, führt mithin nicht dazu, dass § 6b BDSG nicht anwendbar wäre.232 Dem Begriff des Beobachtens in § 6b BDSG lässt sich eine solche zweckorientierte Auslegung nicht entnehmen. Für eine kommunale Videoüberwachung auf der Grundlage des § 6b Abs. 1 BDSG kommen die Zulässigkeitstatbestände der Wahrnehmung des Hausrechts 227

Vgl. Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 116. Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 24; Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 42. 229 Vgl. BAG, NJW 2005, S. 313 (S. 316); Maties, NJW 2008, S. 2219 (S. 2221); Byers, S. 129 f. 230 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucks. 14/4329, S. 38. 231 Vgl. Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 20. 232 A. A. Gola/Klug, S. 81. 228

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

sowie die Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke in Betracht. aa) Wahrnehmung des Hausrechts Der Zulässigkeitstatbestand der „Wahrnehmung des Hausrechts“ entspricht demjenigen des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW. Das Tatbestandsmerkmal der Wahrnehmung des Hausrechts in § 6b BDSG erfüllt ebenfalls eine, die Zulässigkeit einer Videoüberwachung begrenzende Funktion. Daher kann der zu § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW entwickelte datenschutzrechtliche Hausrechtsbegriff herangezogen werden.233 Eine Überwachung zur Wahrnehmung des Hausrechts kann daher nur erfolgen, wenn die überwachten Räume im unmittelbaren Besitz der überwachenden Stelle stehen und nicht dem Gemeingebrauch gewidmet sind. bb) Wahrnehmung berechtigter Interessen Kommunalen Eigengesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit sowie Gesellschaften, an denen die Kommune beteiligt ist, steht mit der Regelung des § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG ein weiterer Zulässigkeitsgrund zur Verfügung. Da die Regelung nicht das Hausrecht der überwachenden Stelle an dem überwachten Raum verlangt, wird durch den Zulässigkeitstatbestand der Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke auch eine Überwachung von zum Gemeingebrauch gewidmeten Flächen erlaubt. Nach der Begründung zur Beschlussempfehlung des Innenausschusses soll es sich bei dem Zulässigkeitsgrund der Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke um einen eng auszulegenden Ausnahmetatbestand handeln, wobei das berechtigte Interesse nicht allein mit dem subjektiven Interesse der verantwortlichen Stellen, sondern objektiv begründbar sein muss und in der Regel zu verneinen sein soll, wenn die Beobachtung selbst den Hauptzweck oder einen wesentlichen Nebenzweck darstellt.234 Welche Voraussetzungen für das Vorliegen eines berechtigten Interesses gegeben sein müssen, ist umstritten. Teilweise wird eine Gefährdung von Sicherheitsbelangen gefordert.235 Andere verlangen keine weitere Einschränkung.236 Zutreffend wird jedoch eine Überwachung zum Zwecke einer allgemeinen Gefahrenvorsorge sowie einer allgemeinen Abschreckung als unzulässig erachtet.237 Entsprechende Zwecke wären nicht hinreichend konkret gefasst. Erforderlich, 233

Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (1), (b), (cc). Begründung zur Beschlussempfehlung des Innenausschusses, BT-Drucks. 14/ 5793, S. 61. 235 Weichert, Detektiv-Kurier, 4/2001, S. 9 (S. 14). 236 Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 38. 237 Lang, S. 288; Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 80. 234

D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz

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aber auch ausreichend erscheint eine abstrakte Gefährdungslage, die von der verantwortlichen Stelle substantiiert darzulegen ist.238 Dabei kann auf den polizeirechtlichen Begriff der abstrakten Gefahr zurückgegriffen werden. Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass ein Schaden im Einzelfall einzutreten scheint und daher Anlass besteht, diese Gefahr generell zu bekämpfen.239 Im Unterschied zu einer konkreten Gefahr, wie sie für eine Aufzeichnung gem. § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW erforderlich ist, bedarf es keiner Prognose darüber, dass ein Schaden im Einzelfall einzutreten drohen muss. Im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs kann dabei auf die Regelung des § 31 Abs. 4 Nr. 2 BOStrab zurückgegriffen werden, wonach Haltestellen mit Anlagen zur Überwachung des Fahrgastwechsels versehen sein müssen, soweit es die betrieblichen Verhältnisse erfordern. Diese Regelung gilt zwar unmittelbar nur für den Bau und Betrieb von Straßenbahnen, vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BOStrab, jedoch kann ihr eine Wertung dahin gehend entnommen werden, dass im Rahmen des Fahrgastwechsels, bei entsprechenden betrieblichen Verhältnissen, eine Gefährdungslage bestehen kann, die eine Überwachung rechtfertigt. So kann von einer entsprechenden Gefährdungslage auch bei einem Busbahnhof ausgegangen werden, womit eine Überwachung des Fahrgastwechsels eine Wahrnehmung eines berechtigten Interesses darstellt.240 cc) Korrektiv der schutzwürdigen Interessen betroffener Personen Liegt der Zulässigkeitstatbestand der Wahrnehmung des Hausrechts oder der Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke vor, so muss die Überwachung gem. § 6b Abs. 1 BDSG ferner erforderlich sein und es dürfen keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen der Betroffenen überwiegen. Zur Auslegung kann auf das zu der entsprechenden Formulierung in § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW gefundene Ergebnis zurückgegriffen werden.241 Das Gesetz geht von einem Vorrang der Interessen Betroffener aus. Im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs dürfte ein Interesse der Fahrgäste daran, unbeobachtet zu bleiben, dann überwiegen, wenn Verkehrsmittel lückenlos überwacht werden und keine Rückzugsbereiche vorgesehen sind.242

238

Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 79. Vgl. OVG NRW, OVGE 13, S. 280 (S. 282); Rhein, § 1 OBG NRW, Rn. 20. 240 Vgl. Hilpert, Der Nahverkehr 2001 (Heft 7/8), S. 27 (S. 28), wonach ein berechtigtes Interesse des Unternehmens darin besteht, seine Gäste sicher zu befördern. 241 Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (1), (c). 242 Vgl. Duhr/Naujok/Peter/Seiffert, DuD 2002, S. 5 (S. 28); Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 95. 239

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Im Hinblick auf die Beobachtung sensitiver Daten i. S. d. § 3 Abs. 9 BDSG ist zu beachten, dass der Bundesgesetzgeber, insoweit anders als der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber in § 4 Abs. 3 Satz 1 DSG NRW,243 das von Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 95/46/EG für die Erhebung sensitiver Daten vorgesehene Verbot mit Erlaubnisvorbehalt nicht in nationales Recht umgesetzt hat. Aufnahmen und Aufzeichnungen können jedoch sensitive Daten enthalten.244 Mangels Regelung von Zulässigkeitstatbeständen durch den Bundesgesetzgeber ist § 6b BDSG richtlinienkonform dergestalt auszulegen, dass im Falle der Verarbeitung sensitiver Daten die schutzwürdigen Interessen der Betroffenen überwiegen und eine Videoüberwachung entsprechender Räume unzulässig ist.245 b) Hinweispflicht § 6b Abs. 2 BDSG normiert eine Hinweispflicht auf Videoüberwachungsmaßnahmen und stellt damit klar, dass nur offene Überwachungsmaßnahmen zulässig sind. Im Unterschied zu § 29b Abs. 1 Satz 2 DSG NRW verlangt § 6b Abs. 2 BDSG nicht nur, dass der Umstand der Beobachtung durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen ist, sondern darüber hinaus muss auch die verantwortliche Stelle erkennbar sein. Wie bei § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW ist der Zweck der Hinweispflicht auf die Videoüberwachung, diese für die Betroffenen transparent zu machen, um die Möglichkeit zu haben, der Überwachung auszuweichen und Rechte gegen die Überwachungsmaßnahmen in Anspruch zu nehmen.246 Die Hinweispflicht auf die Identität der verantwortlichen Stelle dient dazu, dass Betroffene ohne Probleme feststellen können, wem gegenüber die Rechte geltend gemacht werden können.247 Anders als § 29b Abs. 1 Satz 2 DSG NRW sieht § 6b Abs. 2 BDSG keine ausdrückliche Ausnahme von der Hinweispflicht für den Fall vor, dass die Videoüberwachung „offenkundig“ ist. Ob ein Hinweis in den Fällen entbehrlich ist, in denen Überwachungsanlagen offensichtlich sind, ist umstritten. Nach einer Ansicht sei ein Hinweis stets erforderlich, damit Betroffene nicht erst nach einer Überwachungsanlage suchen müssten.248 Der Zweck der Vorschrift wird jedoch auch dann erreicht, wenn die Kamera sowie die verantwortliche Stelle offensichtlich und in gleicher Weise wie ein Hinweisschild erkennbar sind.249 In diesen Fällen kann auf entsprechende Hinweise verzichtet werden. 243

Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (2). Vgl. Bergmann/Möhrle/Herb, § 3 BDSG, Rn. 175a; vgl. ferner die Beispiele bei Nguyen, DuD 2011, S. 715 (S. 715). 245 Vgl. im Ergebnis auch Nguyen, DuD 2011, S. 715 (S. 717), welcher jedoch die Regelungen des § 28 Abs. 6 bis 9 BDSG vorrangig anwenden will. 246 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucks. 14/4329, S. 38. 247 Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 104. 248 Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 40. 249 Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 109. 244

D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz

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Ist ein Hinweis erforderlich, ist jedenfalls die Angabe des Namens der verantwortlichen Stelle zu fordern. Wer verantwortliche Stelle ist, bestimmt sich nach § 3 Abs. 7 BDSG, wonach dies jede Person oder Stelle ist, die personenbezogene Daten für sich selbst erhebt, verarbeitet oder nutzt oder dies durch andere vornehmen lässt. Daraus folgt, dass bei einer Datenverarbeitung im Auftrag ein Hinweis auf die beauftragende Stelle und nicht etwa auf den ausführenden Auftragnehmer zu erfolgen hat. Ferner ist die Angabe einer Anschrift erforderlich, wobei die Angabe eines Postfachs als nicht ausreichend angesehen wird.250 Andere fordern darüber hinaus, dass bei juristischen Personen ein Vertreter namentlich benannt werden müsste.251 Der Wortlaut der Regelung bietet jedoch für solch weitgehende Forderungen keine Anhaltspunkte. Soweit die verantwortliche Stelle aus den Umständen eindeutig erkennbar ist, bedarf es nach zutreffender Auffassung keines weitergehenden Hinweises.252 c) Zulässigkeit der Verarbeitung und Nutzung § 6b Abs. 3 BDSG regelt die weitere Verarbeitung und Nutzung der erhobenen Daten. Unter Verarbeitung wird dabei gem. § 3 Abs. 4 Satz 1 BDSG das Speichern, Ändern, Übermitteln, Sperren und Löschen von personenbezogenen Daten verstanden. Nutzung meint dabei gem. § 3 Abs. 5 BDSG die Verwendung personenbezogener Daten, soweit es sich nicht um eine Verarbeitung handelt. Anders als bei der Regelung des § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW ist die Zulässigkeit einer Speicherung gem. § 6b Abs. 3 Satz 1 BDSG nicht an das Vorliegen einer konkreten Gefahr geknüpft, womit auch der Einsatz von Ringspeichersystemen in Betracht kommt.253 Eine solche Aufzeichnung ist nach zutreffender Auffassung allerdings nur bei einer besonderen Gefahrgeneigtheit des überwachten Bereichs zulässig, die eine Dokumentation zu Beweiszwecken erforderlich macht, da ansonsten eine Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips nach § 6b Abs. 1 BDSG ein milderes Mittel darstellen würde.254 § 6b Abs. 3 Satz 2 BDSG regelt die Verarbeitung und Nutzung der erhobenen Daten in Fällen von Zweckänderungen, und zwar sowohl zum Zwecke der Gefahrenabwehr („Abwehr von Gefahren für die staatliche und öffentliche Sicherheit“) sowie zum Zwecke der Strafverfolgung („Verfolgung von Straftaten“). Sofern in einer durch eine Aufzeichnung dokumentierten Straftat zugleich eine Verletzung des Hausrechts liegt, ist eine Übermittlung der Daten an die Strafverfolgungsbehörden bereits gem. § 6b Abs. 3 Satz 1 BDSG zulässig und ein Rückgriff auf die 250 Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 104; Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 40. 251 Däubler, in: Däubler/Klebe/Wedde/Weichert, § 6b BDSG, Rn. 51. 252 Gola/Klug/Körffer/Schomerus, § 6b BDSG, Rn. 25. 253 Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 119. 254 Lang, S. 325; Scholz, in: Simitis, § 6b BDSG, Rn. 116.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Regelung des § 6b Abs. 3 Satz 2 BDSG nicht erforderlich. Mit der Erstattung einer Strafanzeige und der Stellung eines Strafantrags wegen Hausfriedensbruchs wird das Hausrecht wahrgenommen. Im Hinblick auf Zweckänderungen zur Gefahrenabwehr ist § 6b Abs. 3 Satz 2 BDSG, der für eine Zweckänderung eine Gefahr für die staatliche und öffentliche Sicherheit ausreichen lässt, weiter gefasst als die Regelung des § 13 Abs. 2 Satz 1 d) DSG NRW. Umgekehrt ist die Regelung des § 6b Abs. 3 Satz 2 BDSG im Hinblick auf eine Zweckänderung zum Zwecke der Strafverfolgung enger als die Regelung des § 13 Abs. 2 Satz 1 h) DSG NRW, da diese auch Ordnungswidrigkeiten ausreichen lässt. d) Benachrichtigungspflicht § 6b Abs. 4 BDSG normiert eine Benachrichtigungspflicht, wenn die durch Videoüberwachung erhobenen Daten einer bestimmten Person zugeordnet werden. e) Löschungspflicht § 6b Abs. 5 BDSG sieht eine Pflicht zur unverzüglichen Löschung der erhobenen Daten vor, wenn sie zur Erreichung des Zwecks nicht mehr erforderlich sind oder schutzwürdige Interessen der Betroffenen einer weiteren Speicherung entgegenstehen. Anders als in § 29b Abs. 2 Satz 2 DSG NRW ist eine Kontrollpflicht nicht vorgesehen. 4. Ergebnis Videoüberwachungsmaßnahmen können von den Kommunen nicht auf § 6b BDSG gestützt werden. Die Regelung findet jedoch grundsätzlich Anwendung auf kommunale Gesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit sowie auf juristische Personen des Privatrechts, an denen Kommunen beteiligt sind. Für diese kommen die Zulässigkeitsgründe der Wahrnehmung des Hausrechts sowie der Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke in Betracht, wobei letztgenannter Zulässigkeitsgrund auch die Überwachung von zum Gemeingebrauch gewidmeten Flächen erlaubt.

II. Datenerhebung und Speicherung für eigene Geschäftszwecke, § 28 Abs. 1 BDSG Ist der zu überwachende Raum nicht öffentlich zugänglich und liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 6b BDSG somit nicht vor, kommt als Befugnis für Videoüberwachungsmaßnahmen die Generalklausel des § 28 Abs. 1 BDSG in Betracht.255 255 Eine analoge Anwendung des § 6b BDSG für nicht öffentlich zugängliche Räume scheidet nach der hier vertretenen Ansicht aus, vgl. oben 4. Kapitel, D., I., 3., a).

D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz

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1. Anwendungsbereich a) Anwendung der §§ 27 ff. BDSG für nicht öffentliche Stellen Für nicht öffentliche Stellen ist die Regelung unter den Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG anwendbar. § 28 Abs. 1 BDSG ist einschlägig, wenn personenbezogene Daten unter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen oder die Daten in oder aus nicht automatisierten Dateien verarbeitet, genutzt oder dafür erhoben werden. Anders als der in § 3 Abs. 2 BDSG verwendete Begriff der Datenverarbeitung nimmt der entsprechende Begriff in § 27 Abs. 1 BDSG die Datenerhebung aus.256 Datenverarbeitung i. S. d. § 27 Abs. 1 BDSG meint lediglich das Speichern, Verändern, Übermitteln, Sperren und Löschen personenbezogener Daten, nicht aber das Erheben. Für die Anwendbarkeit der §§ 27 ff. BDSG ist es daher lediglich erforderlich, dass die der Datenerhebung folgende Verarbeitung automatisiert erfolgt, nicht aber die Erhebung als solche. Entsprechend dem Begriff der automatisierten Verarbeitung in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 95/46/EG liegt eine automatisierte Datenverarbeitung dann vor, wenn das Verarbeitungssystem zwischen den Daten verschiedener Personen unterscheidet und, darauf aufbauend, die Verarbeitung steuern kann.257 Eine Videoaufzeichnung erfolgt demnach erst dann automatisiert, wenn die Aufzeichnungen nach personenbezogenen Daten ausgewertet werden können.258 Zur Anwendbarkeit des § 28 BDSG als Ermächtigungsgrundlage für Videoüberwachungsmaßnahmen ist es mithin erforderlich, dass die Speicherung dergestalt erfolgt, dass eine automatisierte Auswertung personenbezogener Daten, etwa Kfz-Kennzeichen, möglich ist. Bei einer Aufzeichnung auf Magnetbändern liegt keine automatisierte Verarbeitung vor.259 Aufgrund dieser Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG kommt die Regelung des § 28 BDSG, im Hinblick auf die technischen Anforderungen, von vornherein nur für bestimmte Videoüberwachungsanlagen in Betracht. b) Keine Sperrwirkung des § 6b BDSG Umstritten ist, ob § 6b BDSG als spezialgesetzliche Regelung eine Heranziehung der Generalklausel des § 28 Abs. 1 BDSG als Ermächtigungsgrundlage für Videoüberwachungsmaßnahmen ausschließt. Der Gesetzgeber ging in der Gesetzesbegründung zu § 6b BDSG davon aus, dass für die Überwachung nicht öffentlich zugänglicher Räume besondere Regelungen erforderlich seien.260 Nach einer 256 257 258 259 260

Vgl. VG Osnabrück, DuD 2007, S. 541 (S. 542). Vgl. Dammann/Simitis, Art. 3 EG-Datenschutzrichtlinie, Anm. 3. VG Osnabrück, DuD 2007, S. 541 (S. 542). VG Osnabrück, DuD 2007, S. 541 (S. 542). Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucks. 14/4329, S. 38.

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

Ansicht soll eine Anwendung der Generalklausel neben § 6b BDSG, unter Hinweis auf diese Gesetzesbegründung, ausgeschlossen sein.261 Nach zutreffender Auffassung kann aber aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber eine Problematik als regelungsbedürftig erachtet hat, nicht darauf geschlossen werden, dass die Anwendung von Generalklauseln ausgeschlossen ist.262 Hätte der Gesetzgeber mit § 6b BDSG eine abschließende Regelung auch für nicht öffentlich zugängliche Räume treffen wollen, so hätte er dies im Wortlaut des § 6b BDSG zum Ausdruck bringen müssen. 2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen Teilweise wird § 28 BDSG als taugliche Rechtsgrundlage zur Videoüberwachung nicht öffentlich zugänglicher Räume angesehen.263 Das BAG konnte die Frage, ob die Generalklausel des § 28 BDSG Videoaufzeichnungen durch nicht öffentliche Stellen zu rechtfertigen vermag, offen lassen, da in dem zu entscheidenden Fall die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 BDSG nicht vorlagen.264 Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 BDSG ist das Erheben, Speichern, Verändern oder Übermitteln personenbezogener Daten oder ihre Nutzung als Mittel für die Erfüllung eigener Geschäftszwecke unter bestimmten Voraussetzungen zulässig, wobei § 28 Abs. 1 Satz 2 BDSG bestimmt, dass bei der Erhebung personenbezogener Daten die Zwecke, für die die Daten verarbeitet oder genutzt werden sollen, konkret festzulegen sind. Für die Videoüberwachung durch juristische Personen des Privatrechts, die von der Kommune beherrscht werden, kommt maßgeblich der Tatbestand des § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG in Betracht. Hiernach ist eine Datenverarbeitung zulässig, soweit sie zur Wahrung berechtigter Interessen der verantwortlichen Stelle erforderlich ist und kein Grund zu der Annahme besteht, dass das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an dem Ausschluss der Verarbeitung oder Nutzung überwiegt. Die weiteren in § 28 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BDSG genannten Tatbestände scheiden als Befugnisse zu Videoüberwachungsmaßnahmen aus, da die mittels Videoüberwachungstechnik gewonnenen Daten weder der Begründung rechtsgeschäftlicher oder rechtsgeschäftsähnlicher Schuldverhältnisse dienen, noch die in nicht öffentlich zugänglichen Bereichen erhobenen Daten allgemein zugänglich sind oder die verantwortliche Stelle sie veröffentlichen darf.265 261

Sutschet, RDV 2000, S. 107 (S. 112); Tammen, RDV 2000, S. 15 (S. 17). VG Osnabrück, DuD 2007, S. 541 (S. 543); Franzen, DB 2001, S. 1867 (S. 1872); Maties, NJW 2008, S. 2219 (S. 2221). 263 VG Osnabrück, DuD 2007, S. 541 (S. 542 f.); Bausch, S. 153 f.; Maties, NJW 2008, S. 2219 (S. 2221). 264 BAG, NJW 2005, S. 313 (S. 316). 265 Vgl. Maties, NJW 2008, S. 2219 (S. 2221). 262

D. Befugnisse aus dem Bundesdatenschutzgesetz

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Die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG begrenzt die Zulässigkeit der Datenverarbeitung durch die Erforderlichkeit der Datenverarbeitung zur „Wahrung berechtigter Interessen“ einerseits, und durch ein etwaiges Überwiegen der schutzwürdigen Interessen Betroffener an dem Ausschluss der Verarbeitung oder Nutzung der Verbreitung andererseits. Unter einem berechtigten Interesse wird nach der Rechtsprechung des BGH jedes von der Rechtsordnung nicht missbilligte Interesse verstanden, sei es ideeller oder wirtschaftlicher Natur.266 Aufgrund dieser bestehenden höchstrichterlichen Rechtsprechung kann das Tatbestandsmerkmal der „Wahrung berechtigter Interessen“ als hinreichend bestimmt erachtet werden. Schließlich wird durch das in § 28 Abs. 2 Satz 2 BDSG normierte Erfordernis, dass die Zwecke zur Wahrnehmung berechtigter Interessen bereits vor der Überwachung konkret festgelegt worden sein müssen, sichergestellt, dass eine Datensammlung auf Vorrat für zum Zeitpunkt der Erhebung noch unbekannte Zwecke erfolgt. Problematisch ist jedoch, dass § 28 BDSG seinem Wortlaut nach sowohl eine offene als auch eine verdeckte Überwachung erlaubt. Erhebliche Bedenken gegen die Zulässigkeit einer verdeckten Überwachung bestehen bereits insoweit, als der mit ihr verbundene intensive Eingriff in der Regel außer Verhältnis zu der, der Erfüllung eigener Geschäftszwecke dienenden Videoüberwachung stehen dürfte. Im Übrigen würde eine verdeckte Überwachung zwingend Benachrichtigungspflichten Betroffener erfordern,267 welche die Vorschrift jedoch ersichtlich nicht beinhaltet. Die Regelung ist daher verfassungskonform dahin gehend auszulegen, dass lediglich eine offene Überwachung nicht öffentlich zugänglicher Räume erlaubt ist. Im Ergebnis kann die Regelung des § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG bei verfassungskonformer Auslegung als Ermächtigungsgrundlage für offene Videoüberwachungsmaßnahmen von nicht öffentlich zugänglichen Räumen herangezogen werden. 3. Anwendung der Regelung des § 28 Abs. 1 Nr. 1 BDSG Hinsichtlich der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „Wahrung berechtigter Interessen“ wird auf die Ausführungen zum Zulässigkeitstatbestand des § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG, der „Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke“, Bezug genommen.268 Als konkret festgelegter Zweck kommt etwa die Verhinderung von Diebstählen in Betracht.

266 267 268

BGHZ 91, S. 233 (S. 240). Vgl. oben 3. Kapitel, A., I., 11. Vgl. oben 4. Kapitel, D., I., 3., a), bb).

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4. Kap.: Präventive Befugnisse

4. Ergebnis Kommunale Gesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit sowie juristische Personen des Privatrechts, die von Kommunen beherrscht werden, können Videoüberwachungsmaßnahmen nicht öffentlich zugänglicher Räume auf der Grundlage des § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG durchführen. Anders als öffentlichen Stellen der Länder steht ihnen damit eine Regelung zur Überwachung nicht öffentlich zugänglicher Bereiche zur Verfügung. Die Regelung ist jedoch nur anwendbar, soweit die Videoaufnahmen dergestalt aufgezeichnet werden, dass eine automatisierte Auswertung der in den Aufzeichnungen enthaltenen personenbezogenen Daten erfolgen kann. Im Übrigen ist die Regelung verfassungskonform dahin gehend auszulegen, dass lediglich eine offene Überwachung zulässig ist.

5. Kapitel

Repressive Befugnisse A. Behandlung doppelfunktionaler Maßnahmen Videoüberwachungsmaßnahmen können sich als doppelfunktionale Maßnahmen darstellen, wenn mit ihnen sowohl präventive als auch repressive Zwecke verfolgt werden.1 Denn einerseits obliegt den Kommunen als örtliche Ordnungsbehörde gem. § 3 Abs. 1 OBG NRW die Gefahrenabwehr. Die Tätigkeit der Kommune erschöpft sich dabei nicht in den klassischen Aufgaben des Ordnungsamtes, welches nur einen Teilbereich der Gefahrenabwehr erledigt. So nehmen die Gemeinden und Kreise Aufgaben der Gefahrenabwehr auch als Sonderordnungsbehörden wahr, wie etwa die Untere Bauaufsichtsbehörde, Denkmalschutzbehörde, Wasserbehörde, Bodenschutzbehörde, Abfallwirtschaftsbehörde, Landschaftsschutzbehörde oder die Feuerwehr. Andererseits ist die Kommune als Verwaltungsbehörde gem. § 35 OWiG für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten zuständig. Dabei finden für das Bußgeldverfahren gem. § 46 Abs. 1 OWiG die Vorschriften der StPO sinngemäß Anwendung. Ordnungsbehörden sind, wie Polizeibehörden, mit zwei nebeneinander bestehenden Aufgabengebieten betraut, und zwar der präventiven Tätigkeit der Gefahrenabwehr sowie der repressiven Tätigkeit der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten. Wie bei entsprechenden doppelfunktionalen Maßnahmen die Rechtsgrundlage und der Rechtsweg zu bestimmen sind, ist umstritten. Nach einer Auffassung soll die Maßnahme auf der Rechtsgrundlage erfolgen, nach der sie am ehesten rechtmäßig ist.2 Nach anderer Auffassung soll die Rechtsgrundlage maßgeblich sein, die der Hoheitsträger selbst zugrunde gelegt hat.3 Die Rechtsprechung4 sowie Teile der Literatur5 stellen bezüglich der Rechtsgrundlage auf den Schwerpunkt der Maßnahme ab. Für diese Ansicht spricht zunächst, dass Rechtsgrundlage und Rechtsweg bereits vor Durchführung der Maßnahme feststehen müssen, damit ihre Rechtmäßigkeit im Nachhinein aus einer ex ante Sicht beurteilt werden kann. Denn nur dann können Unsicherheiten über die Rechtmäßigkeit der Maß1 Vgl. zum Begriff der doppelfunktionalen Maßnahme Dietlein, in: Dietlein/Burgi/ Hellermann, Rn. 31; Schenke, NJW 2011, S. 2838 (S. 2838). 2 Schwan, VerwArch 70 (1979), S. 110 (S. 129 f.). 3 Schmidt-Jortzig, NJW 1989, S. 129 (S. 136 f.). 4 BVerwG, NJW 1990, S. 2765 (S. 2765); OVG NRW, NJW 1980, S. 855. 5 Kunig, Jura 1990, S. 386 (S. 389); Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 123.

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5. Kap.: Repressive Befugnisse

nahme und ein Verstoß gegen den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes vermieden werden. Eine Auflösung über die Ermittlung des Schwerpunktes einer Maßnahme wird praktisch jedoch häufig schwierig sein, insbesondere, wenn mit Videoüberwachungsmaßnahmen sowohl präventive als auch repressive Zwecke zu gleichen Teilen verfolgt werden.6 Kann das Problem der Gesetzgebungszuständigkeit in diesen Fällen durch das BVerwG als weitestgehend geklärt angesehen werden,7 beurteilt sich die Rechtmäßigkeit von kommunalen Videoüberwachungsmaßnahmen, solange kein Anfangsverdacht für eine Ordnungswidrigkeit vorliegt, ausschließlich auf Grundlage der präventiven Befugnisse.

B. Einsatz von Videoüberwachungstechnik zur Geschwindigkeitsmessung Von praktischer Bedeutung ist der Einsatz von Videoüberwachungstechnik zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten, die sich im fließenden Verkehr an Gefahrenstellen zutragen.8 Bei der Durchführung von Geschwindigkeitsmessungen im Rahmen der Überwachung des fließenden Verkehrs wird von den Ordnungsbehörden neben Verkehrsradargeräten und Lichtschrankenmessgeräten auch Videotechnik eingesetzt.9 Um eine spätere Identifizierung Betroffener sicherzustellen, sind an die Auflösung der Aufnahmen hohe Anforderungen zu stellen. Denn aus den Videoaufnahmen müssen später geeignete Standbilder gefertigt werden, die möglichst viele Einzelmerkmale des Betroffenen erkennen lassen.10 Die Zuständigkeit der Kommunen für die Überwachung des fließenden Verkehrs folgt aus § 48 Abs. 2 Satz 2 OBG NRW.11 Hiernach sind die Kreisordnungsbehörden und die großen kreisangehörigen Städte im Sinne von § 4 GO NRW, unbeschadet der Zuständigkeit der Polizeibehörden, zuständig für die Überwachung der Einhaltung zulässiger Höchstgeschwindigkeiten und der Befolgung von Lichtzeichenanlagen im Straßenverkehr an Gefahrenstellen.12 Diese 6 Vgl. kritisch zur Ermittlung des Rechtsregimes anhand des Schwerpunktes der Maßnahme Dietlein, in: Dietlein/Burgi/Hellermann, Rn. 31. 7 BVerwG, NVwZ 2012, S. 757 ff.; vgl. bereits oben 3. Kapitel, C., II., 2., a), aa). 8 Ordnungswidrigkeiten aufgrund von Geschwindigkeitsverstößen können sich dabei entweder aus § 24 StVG, §§ 49 Abs. 1 Nr. 3 i.V. m. § 3 StVO oder aus § 24 StVG, §§ 49 Abs. 3 Nr. 4, § 41 Abs. 1 StVO ergeben. 9 Lippert, Rn. 112; vgl. zum Einsatz von Videotechnik bei der polizeilichen Verkehrsüberwachung bereits Stastny, S. 172 f. 10 Vgl. Huckenbeck/Gabriel, NZV 2012, S. 201 ff. 11 Vgl. OLG Hamm, DAR 1993, S. 362. 12 Der Begriff der Gefahrenstelle wird in den Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des OBG NRW dahingehend konkretisiert, dass darunter neben Unfallhäufungsstellen auch Streckenabschnitte, auf denen aus anderen Gründen eine erhöhte Unfallgefahr angenommen werden muss, verstanden werden, vgl. Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales – 402-57.04.05 – vom 11.6.2013 (MBl. NRW. 2013 S. 204).

C. Allgemeine Voraussetzung des Vorliegens eines Anfangsverdachts

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Vorschrift stellt jedoch lediglich eine Aufgabenzuweisungsnorm dar. Mit Videoüberwachungsmaßnahmen verbundene Grundrechtseingriffe können durch diese Regelung nicht gerechtfertigt werden. Strittig ist zunächst, ob die Kommunen bei der Durchführung von Geschwindigkeitskontrollen präventiv oder repressiv tätig werden. Nach einer Ansicht hat die Durchführung von Geschwindigkeitskontrollen repressiven Charakter und ihre Zulässigkeit beurteilt sich nach dem OWiG.13 Hiergegen wird zu Recht angeführt, dass auf das OWiG gestützte Maßnahmen stets einen Anfangsverdacht voraussetzen, der erst vorliegt, wenn konkrete Anhaltspunkte für eine Verkehrsordnungswidrigkeit gegeben sind.14 Aus der Zuständigkeit für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten kann nicht auf die Zuständigkeit für die Verkehrsüberwachung geschlossen werden.15 Nach zutreffender Auffassung ist die Geschwindigkeitskontrolle eine Maßnahme der Gefahrenabwehr, die dazu dient, den Anfangsverdacht für eine Verkehrsordnungswidrigkeit zu gewinnen.16 Erst wenn ein solcher Verdacht gewonnen ist, wird die Verwaltungsbehörde repressiv tätig. Praktisch kann die Ermittlung des Anfangsverdachts durch Übersichtsaufnahmen erfolgen.17

C. Allgemeine Voraussetzung des Vorliegens eines Anfangsverdachts Im Folgenden werden die in Betracht kommenden bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen näher beleuchtet. Diese setzen generell einen Anfangsverdacht voraus. Die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers für das Bußgeldverfahren sowie für Zwangsmaßnahmen im Rahmen des Ermittlungsverfahrens folgt aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Von dem hier genannten gerichtlichen Verfahren wird nicht nur das Gerichtsverfahren selbst, sondern auch das unmittelbar Vorangegangene des gerichtlichen Verfahrens, insbesondere das Ermittlungsverfahren sowie das Bußgeldverfahren erfasst.18

13

OLG Stuttgart, NZV 1990, S. 439 (S. 400). Bick/Kiepe, NZV 1990, S. 329 (S. 331); Radtke, NZV 1991, S. 94 (S. 95). 15 Bick/Kiepe, NZV 1990, S. 329 (S. 331). 16 Radtke, NZV 1991, S. 94 (S. 95). 17 Werden zur Ermittlung des Anfangsverdachts bei der Videoüberwachung des Straßenverkehrs personenbezogene Daten nicht erhoben, sondern lediglich Übersichtsaufnahmen oder -aufzeichnungen angefertigt, die eine Identifizierung Betroffener nicht ermöglichen, so liegt ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vor, vgl. AG Saarbrücken, Urteil vom 11.9.2009, – 22 OWi 66 Js 1585/09 –, Rn. 31 (zitert nach juris), das in entsprechenden Fällen einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zutreffend verneint. 18 Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 74 GG Rn. 82; Degenhart, in: Sachs, Art. 74 GG, Rn. 26. 14

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5. Kap.: Repressive Befugnisse

Ein Anfangsverdacht besteht in Verfahren über Ordnungswidrigkeiten dann, wenn der Schluss auf die Begehung einer Ordnungswidrigkeit gerechtfertigt ist und Anhaltspunkte vorliegen, die eine Täterschaft oder Teilnahme des Betroffenen als möglich erscheinen lassen.19 Entsprechend den zu § 152 StPO entwickelten Grundsätzen muss es für einen Anfangsverdacht im Bußgeldverfahren darauf ankommen, ob eine verfolgbare Ordnungswidrigkeit nach kriminalistischen Erfahrungen als möglich erscheint, wobei entfernte Indizien ausreichen, nicht jedoch bloße Vermutungen.20 Beim Einsatz von Videoüberwachungstechnik zur Verfolgung von Geschwindigkeitsüberschreitungen ist für die rechtliche Bewertung danach zu unterscheiden, welche Überwachungstechnik eingesetzt wird. Die mittels Videotechnik durchgeführten Messungen verlaufen technisch in der Regel dergestalt, dass vor der Messung zunächst ein bestimmter Fahrbahnabschnitt mit Punkten markiert und genau vermessen wird. Im Übrigen variieren die Verfahren in ihrem Ablauf. Bei einem Verfahren wird der gesamte Verkehrsablauf zunächst mittels einer Videokamera auf Digitalvideo aufgenommen und sodann ausgewertet.21 Bei einem anderen System werden hingegen drei Kameras eingesetzt. Zunächst wird mit zwei Kameras ermittelt, ob ein Geschwindigkeitsverstoß vorliegt. Die mit diesen Kameras gewonnenen Aufzeichnungen sollen mangels hinreichender Auflösung und Vergrößerung eine Identifizierung der beteiligten Fahrzeuge und ihrer jeweiligen Fahrer nicht zulassen. Soweit nun Anhaltspunkte für einen Geschwindigkeitsverstoß vorliegen, soll vom jeweiligen Messbeamten eine dritte Kamera aktiviert werden, die eine Identifizierung des Fahrzeugs und des Betroffenen ermöglicht.22 Die Identifizierungskamera kann von dem Messbeamten jedoch auch dergestalt auf eine bestimmte Geschwindigkeit eingestellt werden, dass von ihr lediglich Fahrzeuge erfasst werden, welche die eingestellte Geschwindigkeit überschreiten.23 Werden Aufzeichnungen zunächst durchgängig von allen Verkehrsteilnehmern angefertigt und erst im Nachhinein auf Geschwindigkeitsüberschreitungen ausgewertet, erfolgt die Aufzeichnung und damit der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verdachtsunabhängig. Ein solches Verfahren kann nicht auf repressive Ermächtigungsgrundlagen gestützt werden. Wird das Messgerät zu Beginn der Maßnahme aber von dem Messbeamten auf eine bestimmte Geschwindigkeit eingestellt, sodass von der Identifizierungskamera lediglich Fahrzeuge erfasst werden, welche die eingestellte Geschwindigkeit überschreiten, und werden Aufzeichnungen von dem Fahrzeugführer bei Ge19

Meyer-Goßner, § 163b StPO, Rn. 4, zum Anfangsverdacht bei Straftaten. Vgl. Meyer-Goßner, § 152 StPO, Rn. 4. 21 Vgl. zu diesem System die Feststellungen des BVerfG, NJW 2009, S. 3293 f. 22 Vgl. zu diesem System die Feststellungen des OLG Bamberg, NJW 2010, S. 100 f. 23 Vgl. zu einem solchen Verfahren OLG Brandenburg, Beschluss vom 24.6.2010, – 1 Ss (OWi) 124 B/10 –. 20

D. Befugnisse aus der Strafprozessordnung

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schwindigkeitsüberschreitungen automatisch gefertigt, ist umstritten, ob ein Anfangsverdacht auf entsprechende Weise ermittelt werden kann. So wird eine solche Aufzeichnung, die automatisch bei einer Geschwindigkeitsüberschreitung ausgelöst wird, von einer Ansicht so bewertet, dass sie bereits im Vorfeld eines Anfangsverdachts erfolge.24 Im Ergebnis können entsprechende Geschwindigkeitsmessungen nach dieser Ansicht deshalb nicht auf repressive Ermächtigungsgrundlagen gestützt werden. Nach anderer Auffassung wird die für den Anfangsverdacht erforderliche Willensbildung vorverlagert, nämlich auf den Zeitpunkt der Programmierung des Messgerätes.25 Für diese Ansicht spricht, dass es bei der Geschwindigkeitsmessung keinen Unterschied macht, ob der Messbeamte die Aufzeichnung im Einzelfall auslöst oder ob dies durch die Einstellung eines Grenzwertes erfolgt. Die Ansicht, die eine Auslösung der Aufzeichnung in jedem Einzelfall verlangt, stellt überzogene Anforderungen an das Vorliegen eines Anfangsverdachts. Der Grundrechtseingriff erfolgt nicht bereits mit der Einstellung des Messgeräts, sondern erst durch die Auslösung der Identifizierungskamera im Falle einer Geschwindigkeitsüberschreitung. Der Verdacht, den der Messbeamte bei der Einstellung des Messgerätes hat, richtet sich nicht gegen sämtliche Verkehrsteilnehmer, sondern nur gegen solche, welche die zulässige Höchstgeschwindigkeit überschreiten. Gegen die Verkehrsteilnehmer besteht dabei allenfalls ein „potenzieller Verdacht“,26 der noch keine eingriffsgleiche Belastung darstellt. Im Ergebnis wird somit in Verfahren, bei denen das Messgerät zu Beginn der Maßnahme von dem Messbeamten auf eine bestimmte Geschwindigkeit eingestellt wird, ein Anfangsverdacht in zulässiger Weise ermittelt. Unproblematisch im Hinblick auf die Ermittlung des Anfangsverdachts sind jene Verfahren zu beurteilen, bei denen die Identifizierungskamera durch einen Messbeamten im Einzelfall ausgelöst wird, da hier die Auslösung der Identifizierungskamera durch menschliches Handeln im Einzelfall erfolgt. Als Rechtsgrundlage für Videoüberwachungsmaßnahmen zu repressiven Zwecken kommen verschiedene, im Folgenden zu erörternde Regelungen der StPO in Betracht.

D. Befugnisse aus der Strafprozessordnung I. Visuelle Observation außerhalb von Wohnungen, § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO Einschlägige Ermächtigungsgrundlage zu entsprechenden Maßnahmen könnte zunächst die Regelung des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 24 Roggan, NJW 2010, S. 1042 (S. 1044); Rausch, zfs 2010, S. 302 (S. 309); Wilcken, NZV 2011, S. 67 (S. 69). 25 OLG Brandenburg, Beschluss vom 24.6.2010, – 1 Ss (OWi) 124 B/10 –. 26 Vgl. zu diesem Begriff Bull, in: Festschrift für Selmer, S. 36.

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5. Kap.: Repressive Befugnisse

OWiG sein.27 Gem. § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO dürfen außerhalb von Wohnungen Bildaufnahmen ohne Wissen der Betroffenen hergestellt werden, wenn die Erforschung des Sachverhaltes oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Betroffenen auf andere Weise weniger Erfolg versprechend oder nur erschwert möglich wäre. Diskussionen über die Rechtsgrundlage von repressiven Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten löste insbesondere eine Entscheidung des BVerfG vom 11.8.2009 aus.28 Dem Beschluss lag eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Urteil des AG Güstrow, das als Rechtsgrundlage für die Videoaufzeichnung einen ministeriellen Anlass herangezogen hatte, sowie ein dieses Urteil bestätigender Beschluss des OLG Rostock zugrunde.29 Das BVerfG führte aus, dass der parlamentarische Gesetzgeber über einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu bestimmen habe und die Auffassung des AG Güstrow, ein ministerieller Anlass könne Rechtsgrundlage für einen solchen Eingriff sein, unter keinem rechtlichen Aspekt vertretbar und daher willkürlich sei. Das BVerfG hob die angegriffenen Entscheidungen auf und wies die Sache zur erneuten Entscheidung an das AG zurück. Es sollte sich erneut mit der Frage befassen, ob für die Anfertigung der Videoaufzeichnungen eine Rechtsgrundlage bestehe und wenn nicht, ob daraus ein Verwertungsverbot folge. Das BVerfG selbst nahm eine Auslegung des einfachen Rechts, d. h. die Suche nach einer Ermächtigungsgrundlage und die Subsumtion des Sachverhaltes, nicht vor. Diese konsequente Vorgehensweise folgt aus der Rechtsprechung des BVerfG, das für sich beansprucht, keine Superrevisionsinstanz zu sein.30 Infolge dieses Beschlusses vom 11.8.2009, dessen Auswirkungen als erheblich bewertet wurden,31 ergingen verschiedene Entscheidungen, die davon ausgingen, dass eine gesetzliche Grundlage für eine Videoaufzeichnung zum Zwecke der Geschwindigkeitsmessung fehle.32 Hingegen sahen andere Gerichte mit § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG eine Befugnis zur verdachtsabhängigen Videoaufzeichnung als gegeben.33 27 Vgl. Wohlfarth, RDV 1995, S. 10 (S. 15) zu § 100c Abs. 1 Nr. 1 StPO a. F. i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG, welche eine spezielle Rechtsgrundlage für Videoüberwachungsmaßnahmen der Kommunen darstelle. 28 BVerfG, NJW 2009, S. 3293 f., kritisch dazu Bull, NJW 2009, S. 3279 ff. 29 AG Güstrow, Urteil vom 15.1.2007, – 971 OWi 343/06 –; OLG Rostock, Beschluss vom 20.3.2008, – 2 Ss (OWi) 128/07 I 99/07 –. 30 Vgl. BVerfGE 7, S. 198 (S. 207). 31 Vgl. etwa Brücken, jurisPR-VerkR 25/2009, Anm. 1. 32 AG Grimma, Beschluss vom 31.8.2009, – 3 OWi 166 Js 35228/09 – sowie Urteile vom 22.10.2009, – 3 OWi 151 Js 33023/09 – und – 3 OWi 153 Js 34830/09 –; VG Oldenburg, Beschluss vom 19.1.2010, – 7 B 3383/09 –. 33 AG Schweinfurt, Urteil vom 31.8.2009, – 12 OWi 17 Js 7822/09 –; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 18.1.2010, – 14 L 2/10 –; OLG Bamberg, NJW 2010, S. 100 f.; OLG Brandenburg, Beschluss vom 22.2.2010, – 1 Ss (OWi) 23 Z/10 –.

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In der obergerichtlichen Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, ob für Videoüberwachungsmaßnahmen die Regelung des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG als Ermächtigungsgrundlage anwendbar ist,34 ob gegebenenfalls andere Ermächtigungsgrundlagen herangezogen werden können35 oder ob überhaupt eine Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz von Videoüberwachungstechnik zu repressiven Zwecken vorhanden ist.36 Unstrittig ist jedoch, dass eine Ermächtigungsgrundlage zur verdachtslosen repressiven Überwachung fehlt.37 In zwei weiteren Beschlüssen vom 5.7.201038 und vom 12.8.201039 erachtete das BVerfG die Rechtsauffassung, § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG erlaube die Anfertigung von Bildaufnahmen zum Zwecke der Feststellung von Geschwindigkeits- und Abstandsverstößen, mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung als vereinbar. Das BVerfG sah in Videoaufzeichnungen keine unverhältnismäßige Beschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Es führte aus, dass Zweck der Maßnahmen die Aufrechterhaltung der Sicherheit des Straßenverkehrs und damit der Schutz von Rechtsgütern Zwecke mit ausreichendem Gewicht seien. Das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs stehe auch im Zusammenhang mit dem aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG ableitbaren Auftrag zum Schutz vor erheblichen Gefahren für Leib und Leben. Weiterhin sei die Anfertigung von Bildaufnahmen zum Beweis von Verkehrsverstößen geeignet und es sei nicht ersichtlich, dass aufgrund der Eigenart des fließenden Verkehrs weniger belastende Maßnahmen in Betracht kämen. Die Geschwindigkeits- oder Abstandsmessungen mittels Videoüberwachungstechnik seien auch verhältnismäßig, da die Betroffenen einer bußgeldbewehrten Ordnungswidrigkeit verdächtig seien. Denn unbeteiligte Personen dürften gem. § 100h Abs. 3 StPO nur betroffen sein, soweit dies unvermeidbar sei und mit der Regelung des § 101 StPO hinreichende Verfahrensvorschriften über die Benachrichtigung, Kennzeichnung und Löschung von Daten gegeben seien.40 34 Für anwendbar halten die Vorschrift OLG Bamberg, NJW 2010, 100 f.; OLG Dresden, Beschluss vom 30.3.2010, – Ss Bs 152/10 –; OLG Brandenburg, Beschluss vom 27.4.2010, – 1 Ss (OWi) 83 B/10 –; OLG Jena, NJW 2010, S. 1093 f.; Bohnert, § 46 OWiG, Rn. 100; Seitz, in: Göhler, Vor § 59 OWiG, Rn. 143, 145a; Braun/Keller/ Miethe, Die Polizei 2013, S. 16 (S. 18). 35 Herrmann, in: Rebmann/Roth/Herrmann, § 46 OWiG, Rn. 5 l, der in § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG eine Ermächtigungsgrundlage erblickt. 36 So OLG Düsseldorf, NJW 2010, S. 1216 (S. 1219); Roggan, NJW 2010, S. 1042 (S. 1044); Wilcken, NZV 2011, S. 67 (S. 72). 37 Vgl. OLG Oldenburg, StV 2010, S. 232 f., zu dem Einsatz des Verkehrs-KontrollSystems VKS 3.0 der Firma VIDIT, bei dem Videoaufzeichnungen von Verkehrsteilnehmern dauerhaft und nicht anlassbezogen angefertigt wurden; vgl. dazu ferner Albrecht/ Seidl, jurisPR-ITR 3/2010, Anm. 4. 38 BVerfG, NJW 2010, S. 2717 f. 39 BVerfG, DAR 2010, S. 574 f. 40 BVerfG, NJW 2010, S. 2717 (S. 2718).

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5. Kap.: Repressive Befugnisse

Das BVerfG hat jedoch die Frage, ob die Videoüberwachungsmaßnahmen in den angefochtenen Entscheidungen in zutreffender Weise auf § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG gestützt wurden oder ob die Regelung generell auf Observationszwecke beschränkt ist, ausdrücklich offen gelassen, da es sich dabei um eine Frage der Auslegung des einfachen Rechts handelte.41 Jedenfalls hätten die Fachgerichte bei der Auslegung des einfachen Rechts, in Gestalt des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG, den Schutzbereich von Grundrechten nicht verkannt oder unrichtig eingeschätzt und auch ein Verstoß gegen das Willkürverbot sei nicht ersichtlich.42 Hat das BVerfG, aufgrund des von ihm zugrunde gelegten Prüfungsumfangs der Verletzung spezifischen Verfassungsrechts, die Frage der Anwendbarkeit des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG nicht beantwortet, fragt sich nach wie vor, ob die Regelung zu Videoüberwachungsmaßnahmen der Kommunen zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten eingesetzt werden kann. Nach dem Wortlaut des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO, nach dem auch ohne Wissen der Betroffenen außerhalb von Wohnungen Bildaufnahmen hergestellt werden dürfen, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten auf andere Weise weniger Erfolg versprechend oder erschwert wäre, ist die Vorschrift auch für Videoüberwachungsmaßnahmen zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten anwendbar. Die systematische Auslegung der Regelung des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO im Zusammenhang mit der Regelung des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StPO, wonach ohne Wissen der Betroffenen außerhalb von Wohnungen sonstige besondere, für Observationszwecke bestimmte, technische Mittel verwendet werden dürfen, spricht jedoch dafür, dass auch die Anfertigung von Bildaufnahmen gem. § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO zu Observationszwecken erfolgen soll.43 Aus der Legaldefinition der längerfristigen Observation in § 163f Abs. 1 Satz 1 StPO folgt, dass unter Observation eine planmäßig angelegte Beobachtung des Beschuldigten zu verstehen ist. Kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten werden aber nicht im Rahmen von solchen planmäßig angelegten Beobachtungen erfolgen.44 Ferner spricht die Ausformulierung der Benachrichtigungspflicht in § 101 Abs. 4 Nr. 7 StPO, wonach die Zielperson sowie erheblich mitbetroffene Personen zu benachrichtigen sind, dafür, dass die Regelungen vollständig Observationszwecken dienen sollen.45 Nach § 101 Abs. 4 Satz 2 StPO ist ferner eine Hinweispflicht der Verfolgungsbehörde über die Mög41

BVerfG, NJW 2010, S. 2717 (S. 2717). BVerfG, NJW 2010, S. 2717 (S. 2717). 43 Meyer-Goßner, § 100h StPO, Rn. 1; Roggan, NJW 2010, S. 1042 (S. 1044); Herrmann, in: Rebmann/Roth/Herrmann, § 46 OWiG, Rn. 5 l; Wilcken, NZV 2011, S. 67 (S. 71). 44 Roggan, NJW 2010, S. 1042 (S. 1044). 45 Herrmann, in: Rebmann/Roth/Herrmann, § 46 OWiG, Rn. 5 l. 42

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lichkeit nachträglichen Rechtsschutzes nach § 101 Abs. 7 StPO sowie die dafür vorgesehenen Fristen vorgesehen. Zutreffend wird daher infrage gestellt, ob eine Vorschrift, die einen intensiven Grundrechtseingriff rechtfertigen soll und daher eine entsprechende Belehrungspflicht voraussetzt, für Massenverfahren der Bußgeldbehörden, insbesondere bei der Verfolgung von Geschwindigkeitsverstößen, geeignet ist.46 Dies wirft im Rahmen der historischen und teleologischen Auslegung der Vorschrift die Frage auf, welche Absicht der Gesetzgeber mit der Einfügung der Regelung des § 100h StPO verfolgte. Die Regelung wurde durch das Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG eingefügt.47 Zur Begründung der Unanwendbarkeit der Norm als Ermächtigungsgrundlage für Geschwindigkeitsmessungen wird deshalb zutreffend darauf verwiesen, dass mit diesem Gesetz (Neu-)Regelungen der verdeckten strafprozessualen Ermittlungsmaßnahmen zur Bekämpfung von schwer ermittelbarer Kriminalität, Transaktions- und Wirtschaftskriminalität sowie Straftaten, die unter Nutzung moderner Kommunikationstechniken begangen werden, geschaffen werden sollten.48 Darüber hinaus soll die Regelung des § 100h StPO die Regelung des § 100f StPO a. F. nach dem Gesetzesentwurf ersetzen.49 Insoweit ergab sich bereits aus der entsprechenden Systematik des § 100f StPO a. F., dass die Herstellung von Bildaufnahmen, gem. § 100f Abs. 1 Nr. 1 StPO a. F., dem Zwecke der Observation dienen sollte.50 Sowohl die systematische, die historische als auch die teleologische Auslegung sprechen im Ergebnis dafür, dass die Regelung des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG auf Bildaufnahmen zu Observationszwecken beschränkt und somit nicht für Videoüberwachungsmaßnahmen der Kommunen zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten anwendbar ist.

II. Erkennungsdienstliche Maßnahmen, §§ 163b Abs. 1 Satz 3, 81b StPO Teilweise werden Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Verfolgung von Abstands- und Geschwindigkeitsverstößen als erkennungsdienstliche Maß46

Herrmann, in: Rebmann/Roth/Herrmann, § 46 OWiG, Rn. 5 l. BGBl. I 2007, S. 3198 ff. 48 Roggan, NJW 2010, S. 1042 (S. 1044), unter Hinweis auf den Gesetzesentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG, BT-Drucks., 16/5846, S. 2; Wilcken, NZV 2011, S. 67 (S. 71). 49 Gesetzesentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG, BT-Drucks., 16/5846, S. 56. 50 BGH, NJW 1998, S. 1237 (S. 1238); Meyer-Goßner, 50. Aufl., § 100 f. a. F., Rn. 1. 47

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nahmen auf die §§ 163b Abs. 1 Satz 3, 81b StPO i.V. m. § 46 OWiG gestützt.51 Gem. § 163a Abs. 1 Satz 3 StPO sind erkennungsdienstliche Maßnahmen zulässig, wenn die Identität des Betroffenen sonst nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Der Begriff der erkennungsdienstlichen Maßnahmen ist ferner in § 81b StPO näher geregelt. Hiernach dürfen, soweit es für die Zwecke der Durchführung des Strafverfahrens oder für die Zwecke des Erkennungsdienstes notwendig ist, Lichtbilder und Fingerabdrücke des Betroffenen auch gegen seinen Willen aufgenommen und Messungen und ähnliche Maßnahmen an ihm vorgenommen werden. Der Unterschied beider Regelungen besteht darin, dass § 81b StPO nur gegen Beschuldigte anwendbar ist,52 wohingegen für die Anwendung des § 163b Abs. 1 Satz 3 StPO das Vorliegen eines Anfangsverdachtes genügt.53 Das BVerfG hat die Regelung des § 81b StPO als verfassungsgemäß erachtet und ausgeführt, dass die Formulierung „ähnliche Maßnahmen“ mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz im Einklang stehe.54 Jedoch setzt die Beschuldigteneigenschaft nach der Rechtsprechung des BGH eine Manifestation des Verfolgungswillens der Strafverfolgungsbehörden voraus.55 Bei automatisierten Geschwindigkeitsmessungen fehlt es an einer solchen Manifestation, womit die Anwendung des § 81b StPO für sich genommen als Rechtsgrundlage für Geschwindigkeitsmessungen ausscheidet.56 Es fragt sich aber, ob die Regelungen der §§ 163b Abs. 1 Satz 3, 81b StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG für kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen, die der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten dienen, anwendbar ist. Ihrem Zweck nach dienen erkennungsdienstliche Maßnahmen der Feststellung der körperlichen Beschaffenheit des Beschuldigten.57 Als erkennungsdienstliche Maßnahmen werden in § 81b StPO beispielhaft die Anfertigung von Lichtbildern und die Abnahme von Fingerabdrücken genannt. „Ähnliche Maßnahmen“ i. S. d. § 81b StPO können auch Videoaufnahmen eines Beschuldigten sein, etwa um den Film vor Zeugen zum Zwecke einer Identifizierung abzuspielen.58 Zur Durchführung von erkennungsdienstlichen Maßnahmen wird die Verbringung des Beschuldigten in eine Dienststelle notwendig sein, wo die notwendigen Einrichtungen vorhanden sind.59 Entsprechende Anwendungsfälle dürften im Rahmen der Aufklärung von 51 AG Saarbrücken, Urteil vom 11.11.2009, – 22 OWi 66 Js 1585/09 –; OLG Jena, NJW 2010, S. 1093 f. 52 Meyer-Goßner, § 81b StPO, Rn. 5. 53 Meyer-Goßner, § 163b StPO, Rn. 4. 54 BVerfGE 47, S. 239 (S. 252). 55 BGHSt 38, S. 224 (S. 228). 56 Roggan, NJW 2010, S. 1042 (S. 1044), welcher jedoch nicht die Anwendung des § 163b Abs. 1 Satz 3 StPO erörtert. 57 BGHSt 34, S. 39 (S. 44 f.); Kramer, JR 1994, S. 224 (S. 225); Meyer-Goßner, § 81b StPO, Rn. 8. 58 Meyer-Goßner, § 81b StPO, Rn. 8. 59 Vgl. Meyer-Goßner, § 81b StPO, Rn. 15.

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Ordnungswidrigkeiten eher fernliegen. Im Übrigen sind erkennungsdienstliche Maßnahmen, aufgrund der mit ihnen verbundenen Eingriffsintensität, im Bußgeldverfahren ohnehin nur in einem sehr beschränkten Maße möglich.60 Sie sollen hier nur ausnahmsweise, bei Verdacht besonders schwerwiegender Verstöße, in Betracht kommen.61 Videoaufnahmen, die von kommunalen Ordnungsämtern zum Zwecke der Geschwindigkeitsmessung gefertigt werden, stellen Massenverfahren dar und dienen dem Zweck, eine Identifikation des Fahrzeugführers zu ermöglichen. Entsprechende Aufnahmen sind ihrer Qualität nach nicht mit Lichtbildern oder Videoaufnahmen als „ähnliche Maßnahmen“ i. S. d. § 81b StPO bzw. § 163b Abs. 1 Satz 3 StPO vergleichbar. Im Ergebnis scheiden die Regelungen über erkennungsdienstliche Maßnahmen der §§ 163b Abs. 1 Satz 3, § 81b StPO i.V. m. § 46 OWiG somit als Befugnis für kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen aus.

III. Maßnahmen zur Identitätsfeststellung, § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO Schließlich könnte die Regelung des § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG eine Ermächtigungsgrundlage für kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten darstellen.62 Gem. § 163b Abs. 1 Satz 1, 1. Halbs. StPO, der gem. § 46 Abs. 1 OWiG auf das Bußgeldverfahren Anwendung findet,63 kann die Verwaltungsbehörde, wenn jemand einer Ordnungswidrigkeit verdächtig ist, die zur Feststellung seiner Identität erforderlichen Maßnahmen treffen. 1. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen a) Normenklarheit und -bestimmtheit Die generalklauselartige Formulierung des § 163b Abs. 1 Satz 1, 1. Halbs. StPO muss zunächst den Anforderungen an die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit genügen. In seiner Entscheidung zur Personalienangabe hat das BVerfG § 111 OWiG i.V. m. § 163b Abs. 1 StPO als taugliche Ermächtigungsgrundlage zu einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 60

Seitz, in: Göhler, Vor § 59 OWiG, Rn. 148. Herrmann, in: Rebmann/Roth/Herrmann, § 46 OWiG, Rn. 5 l; Seitz, in: Göhler, § 46 OWiG, Rn. 32. 62 OLG Koblenz, DuD 2010, S. 341; AG Oberhausen, Urteil vom 2.11.2009, – 26 OWi-371 Js 1419/09-665/09 –; Herrmann, in: Rebmann/Roth/Herrmann, § 46 OWiG, Rn. 5 l. 63 Vgl. Geerds, Jura 1986, S. 7 (S. 10); Wache, in: Senge, Karlsruher Kommentar, Vor § 53 OwiG, Rn. 139. 61

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angesehen.64 Der Senat führte dabei zunächst aus, dass allein die Regelung des § 111 OWiG keine ausreichende Grundlage für einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bilde.65 Auch die Regelung des § 163b Abs. 1 StPO sei, für sich genommen, ebenfalls nicht bedenkenfrei.66 Der Vorschrift lasse sich jedenfalls hinreichend deutlich die Ermächtigung zur Feststellung der Identität von Personen entnehmen, die einer Straftat verdächtig seien.67 Die Ermächtigung erfährt ihre Grenze durch den ihr klar zu entnehmenden Zweck der Datenerhebung, nämlich Maßnahmen zur Feststellung der Identität. Darüber hinaus verlangt die Regelung als einschränkende Tatbestandsvoraussetzung weiterhin das Vorliegen eines Tatverdachts. Infolgedessen ist für Betroffene erkennbar, wann ihre Identität, von welchem Hoheitsträger und zu welchen Zwecken ermittelt werden darf, womit das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit gewahrt ist. b) Verhältnismäßigkeit § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG müsste darüber hinaus verhältnismäßig sein. Die Regelung dient mit dem Anliegen, die Identität von Verdächtigen zu ermitteln, einem legitimen Zweck. Sie ist ferner geeignet, der Verwaltungsbehörde die zur Identifizierung notwendigen Maßnahmen zu ermöglichen. Zudem schränkt § 163b Abs. 1 Satz 1, 1. Halbs. StPO das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen durch das Erfordernis eines Tatverdachts auch nicht unverhältnismäßig ein. Letztlich ist mit der in § 163b Abs. 1 Satz 1, 2. Halbs. StPO i.V. m. § 163a Abs. 4 StPO vorgesehenen Belehrungspflicht auch sichergestellt, dass Betroffene von der erfolgten Identifizierung Kenntnis erlangen. Im Ergebnis ist von der Verfassungsmäßigkeit der § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG auszugehen. 2. Anwendung der Vorschrift Grundsätzlich kann die Identität von Betroffenen auf verschiedene Arten festgestellt werden.68 Zutreffend wird auch die Anfertigung von Aufzeichnungen als taugliche Maßnahme angesehen.69

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BVerfGE 92, S. 191 ff. BVerfGE 92, S. 191 (S. 197). 66 BVerfGE 92, S. 191 (S. 198). 67 BVerfGE 92, S. 191 (S. 198). 68 Vgl. Meyer-Goßner, § 163b StPO, Rn. 6. 69 OLG Koblenz, DuD 2010, S. 341; AG Oberhausen, Urteil vom 2.11.2009, – 26 OWi-371 Js 1419/09-665/09 –; Herrmann, in: Rebmann/Roth/Herrmann, § 46 OWiG, Rn. 5 l; a. A. Lampe, jurisPR-StrafR 26/2009, Anm. 1, welcher unter § 163 Abs. 1 Satz 1 StPO lediglich das Anhalten des Verdächtigen mit der Aufforderung, sich auszuweisen, subsumiert. 65

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Teilweise wird eine Anwendbarkeit des § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG mit der Begründung verneint, für Aufzeichnungen zum Zwecke der Geschwindigkeitsmessung sei gem. § 163b Abs. 1 Satz 1, 2. Halbs. StPO i.V. m. § 163a Abs. 4 StPO eine vorherige Belehrung erforderlich, die jedoch praktisch nicht erfolgen könne.70 Anerkanntermaßen kann eine Belehrung jedoch dann unterbleiben, wenn sie den Vollstreckungszweck gefährden würde oder wenn der Grund für die Identitätsfeststellung offensichtlich ist.71 Bei Geschwindigkeitsmessungen ist offenkundig, dass die Maßnahmen zum Zwecke der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten erfolgen, womit eine Pflicht zur vorherigen Belehrung nicht besteht. 3. Ergebnis Im Ergebnis können kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten auf § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG gestützt werden.

IV. Strafprozessuale Generalklausel, § 163 StPO Es kommt letztlich noch in Betracht, Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten auf die Generalklausel des § 163 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG zu stützen. Gem. § 163 Abs. 1 Satz 1 StPO haben die Behörden und Beamten des Polizeidienstes Straftaten zu erforschen und alle, keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunklung der Sache zu verhüten. Nach § 163 Satz 2 StPO sind die in Satz 1 genannten Stellen befugt, alle Behörden um Auskunft zu ersuchen, bei Gefahr im Verzug auch Auskunft zu verlangen, sowie Ermittlungen jeder Art vorzunehmen, soweit nicht andere gesetzliche Vorschriften ihre Befugnisse besonders regeln. Die Regelungen finden über § 46 Abs. 1 OWiG entsprechende Anwendung für die Verwaltungsbehörden. Es wird vertreten, § 163 Abs. 1 Satz 2 StPO enthalte infolge der Formulierung, die die Regelung durch das StVÄndG 199972 erhalten habe, eine Ermittlungsbefugnis für Ermittlungen jeder Art, mit Ausnahme schwerer Grundrechtseingriffe, für die es einer speziellen Ermächtigungsgrundlage bedürfe.73 Vor der Änderung des § 163 Abs. 1 StPO durch das StVÄndG 1999 wurde teilweise vertreten, dass § 163 Abs. 1 StPO a. F., insbesondere im Hinblick auf den Bestimmtheitsgrundsatz, verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge, da der 70 71 72 73

Arzt/Eier, NZV 2010, S. 113 (S. 117); Roggan, NJW 2010, S. 1042 (S. 1044). Meyer-Goßner, § 163b StPO, Rn. 3. BGBl. I 2000, S. 1253 ff. Hefendehl, StV 2001, S. 700 (S. 703 f.); Meyer-Goßner, § 163 StPO, Rn. 1.

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5. Kap.: Repressive Befugnisse

Zweck der Datenerhebung auf die Erforschung von Straftaten beschränkt sei.74 § 163 Abs. 1 StPO a. F. sei viel enger gefasst als eine präventive polizeiliche Generalklausel.75 Nach der sog. Schwellentheorie sollten Eingriffe dann auf § 163 Abs. 1 StPO a. F. gestützt werden können, wenn sie nach ihrer Eingriffsintensität noch nicht die „Schwelle des Zwangscharakters“ erreicht hätten, wie es typischerweise bei den spezialgesetzlichen Eingriffsbefugnissen der StPO der Fall sei.76 Der BGH führte zu einer, auf § 163 Abs. 1 StPO a. F. gestützten Videoüberwachung eines Beschuldigten aus, dass § 163 Abs. 1 StPO a. F. nicht den Anforderungen genüge, die das BVerfG im Volkszählungsurteil an Ermächtigungsgrundlagen gestellt habe.77 Ferner wurde gegen die Schwellentheorie vorgebracht, dass eine Differenzierung nach Eingriffen minderer und gesteigerter Intensität für das Vorliegen eines Eingriffs irrelevant sei.78 Der Generalklausel des § 163 StPO a. F. fehle die für einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung notwendige Regelungsdichte.79 Es erscheint zweifelhaft, ob die Regelung des § 163 Abs. 1 Satz 2 StPO in der Form, die sie durch das StÄndG 1999 erhalten hat, die notwendige Regelungsdichte aufweist, um als Rechtsgrundlage für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dienen zu können. Die Auffassung, die in der Regelung eine Befugnis für Ermittlungen jeder Art, mit Ausnahme schwerer Grundrechtseingriffe, erblickt, entspricht der bereits zu § 163 Abs. 1 StPO a. F. vertretenen Schwellentheorie.80 Die Frage, ab welcher Eingriffsintensität eine spezielle Ermächtigungsgrundlage erforderlich sein soll, bleibt nach dieser Auffassung unbeantwortet. Der Wortlaut der Regelung gibt hierüber auch keine Auskunft. Unbeschadet der Bedenken im Hinblick auf die Grundsätze der Normenklarheit und -bestimmtheit dürfte einer Heranziehung als Befugnis für kommunale Videoüberwachungsmaßnahmen bereits entgegenstehen, dass § 163 Abs. 1 Satz 2 StPO seinem Wortlaut nach nur anwendbar sein soll, soweit andere gesetzliche Vorschriften diese Befugnisse nicht besonders regeln. Repressive Videoüberwachungsmaßnahmen können auf § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG gestützt werden, womit eine spezielle Ermächtigungsgrundlage vorliegt. Damit ist der Anwendungsbereich des § 163 Abs. 1 Satz 2 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG für Videoüberwachungsmaßnahmen gesperrt, da anderenfalls die

74

Kramer, NJW 1992, S. 2732 (S. 2736 f.). Schwan, VerwArch 70 (1979), S. 109 (S. 116 f.); Ahlf, 1983, S. 41 (S. 51 f.). 76 Ahlf, Die Polizei 1983, S. 41 (S. 52). 77 BGH NJW 1991, S. 2651 f. 78 Vgl. bereits Kniesel, Die Polizei 1983, S. 374 (S. 385). 79 Vahle, Polizeiliche Aufklärungs- und Observationsmaßnahmen, S. 69; Jendro, S. 137. 80 So spricht Hefendehl, StV 2001, S. 700 (S. 704) weiterhin von einer „Schwelle“. 75

D. Befugnisse aus der Strafprozessordnung

169

durch § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO geforderten, weitergehenden Einschränkungen, insbesondere die Begrenzung des Erhebungszwecks auf die Feststellung der Identität, umgangen würden. Im Ergebnis können Videoüberwachungen zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten durch Kommunen nicht auf die Generalklausel des § 163 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG gestützt werden.

V. Verwertungsverbote Setzen Kommunen Videoüberwachungstechnik zu repressiven Zwecken ein, so finden im Ordnungswidrigkeitenverfahren über die Regelung des § 46 Abs. 1 OWiG die Regelungen der StPO Anwendung, womit die Rechtsprechung des BGH in Strafsachen zu Verwertungsverboten maßgeblich ist.81 1. Rechtsprechung des BGH in Strafsachen Die Frage, unter welchen Voraussetzungen rechtswidrig erlangte Beweise verwertet werden dürfen, wird von der StPO nicht beantwortet. Ein Grundsatz, wonach jeder Verstoß gegen ein Beweiserhebungsverbot zu einem strafprozessualen Verwertungsverbot führt, ist dem Strafprozessrecht fremd.82 Zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Verwertungsverbot angenommen werden kann, werden in der strafrechtlichen Literatur unterschiedliche Auffassungen vertreten.83 Nach ständiger Rechtsprechung des BGH muss die Frage, ob ein Verstoß gegen ein Beweiserhebungsverbot ein Verwertungsverbot nach sich zieht, einzelfallbezogen, für jede Vorschrift und für jede Fallgestaltung besonders entschieden werden.84 Dabei ist anerkannt, dass es keine Wahrheitserforschung um jeden Preis geben kann.85 Jedoch soll die Annahme eines Verwertungsverbotes, in Anbetracht des hohen Stellenwertes, welcher einer Wahrheitsfindung im Rahmen eines Strafverfahrens in einem Rechtsstaat zukomme, die Ausnahme bleiben und sei nur dann anzunehmen, wenn ein Gesetz dies ausdrücklich bestimme oder ein solches aus übergeordneten und wichtigen Gründen anzunehmen wäre. Das Vorliegen eines besonders schwerwiegenden Fehlers soll ein Verwertungsverbot nach sich ziehen, was insbesondere bei einem bewussten Verstoß gegen die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage anzunehmen sei.86

81

Vgl. BVerfG, NJW 2009, S. 3293 (S. 3294). BVerfG, NJW 2008, S. 3053 (S. 3054). 83 Vgl. Meyer-Goßner, Einl, Rn. 55a m.w. N. 84 BGHSt 38, S. 214 (S. 219 f.); 44, S. 243 (S. 249); 51, S. 285 (S. 289 f.). 85 BGHSt 38, S. 214 (S. 220). 86 BGHSt 51, S. 285 (S. 292) zu einem Beweisverwertungsverbot infolge einer bewussten Missachtung oder gleichgewichtig groben Verkennung der Voraussetzungen des für die Wohnungsdurchsuchung bestehenden Richtervorbehalts. 82

170

5. Kap.: Repressive Befugnisse

2. Verkehrsordnungswidrigkeiten Praktisch relevant ist die Frage der Annahme von Verwertungsverboten dann, wenn die Aufzeichnung des Verkehrs zunächst anlassunabhängig erfolgt und die Aufzeichnungen erst später auf Geschwindigkeitsverstöße hin ausgewertet werden. In solchen Fällen erfolgte die Videoaufzeichnung ohne Rechtsgrundlage, da eine Befugnis, die eine verdachtsunabhängige Videoüberwachung erlauben würde, nicht vorhanden ist. Das BVerfG hat eine Verfassungsbeschwerde, die gegen die Ablehnung eines Verwertungsverbotes in einem Fall einer anlassunabhängig und damit ohne Rechtsgrundlage erfolgten Videoaufzeichnung gerichtet war, unter Rückgriff auf die im Strafverfahren geltenden Grundsätze zu Verwertungsverboten nicht zur Entscheidung angenommen.87 Zur Begründung führte die Kammer an, dass eine Verletzung des Kernbereichs privater Lebensgestaltung nicht vorliege, da die Verkehrsteilnehmer sich durch die Teilnahme am Straßenverkehr der Kontrolle ihres Verhaltens im Straßenverkehr ausgesetzt hätten.88 Im Übrigen nahm das BVerfG durch die anlassunabhängige Videoaufzeichnung auch kein bewusstes und planmäßiges Unterlaufen gesetzlicher Bestimmungen an, da die Aufzeichnungen vor dem klarstellenden Beschluss des BVerfG vom 11.8.2009 erfolgt seien.89 Aus dieser Argumentation des BVerfG folgt jedoch im Umkehrschluss, dass in Fällen, in denen Videoaufzeichnungen verdachtsunabhängig nach dem 11.8.2009 angefertigt wurden, von der Bekanntheit des Fehlens einer Ermächtigungsgrundlage für verdachtsunabhängige Aufzeichnungen nunmehr ausgegangen werden muss. 3. Fernwirkung Auch bei dem repressiven Einsatz von Videoüberwachungstechnik stellt sich die Frage nach der Fernwirkung von Verwertungsverboten. Ob sich ein Verwertungsverbot auch auf etwaige mittelbar erlangte Beweismittel erstreckt, ist umstritten. Nach einer Ansicht, die sich an die im amerikanischen Recht geltende „fruits of the poisonous tree“-doctrine90 anlehnt, soll aus Verwertungsverboten eine umfassende Fernwirkung folgen, da die Verfolgungsbehörden ansonsten zur Umgehung gesetzlicher Grundlagen ermutigt würden.91 Demnach dürfen Erkenntnisse aus rechtswidrigen Datenerhebungen nicht als Anhaltspunkte für neue Ermittlungen dienen. Der BGH lehnt eine solche Fernwirkung in ständiger Rechtsprechung ab und führt zur Begründung an, dass eine solche nicht mit der 87 88 89 90 91

BVerfG, NJW 2011, S. 2783 (S. 2784). BVerfG, NJW 2011, S. 2783 (S. 2785). BVerfG, NJW 2011, S. 2783 (S. 2785). Vgl. dazu Meyer-Goßner, Einl, Rn. 57. Fezer, JZ 1987, S. 937 (S. 938 f.); Volk, § 28, Rn. 43.

D. Befugnisse aus der Strafprozessordnung

171

im Strafverfahren geltenden Pflicht zur Aufklärung von Straftaten vereinbar sei.92 Gegen eine Übernahme der aus dem amerikanischen Recht stammenden „fruits of the poisonous tree“-doctrine spricht letztlich, dass eine Disziplinierung der Verfolgungsorgane im deutschen Recht durch das Beamtenrecht gewährleistet ist. Im Übrigen ist die Verwaltungsbehörde gem. § 160 Abs. 2 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG verpflichtet, auch entlastende Beweise zu ermitteln. Ist eine Fernwirkung mithin über § 46 Abs. 1 OWiG auch für das Bußgeldverfahren abzulehnen, können Kommunalverwaltungen Erkenntnisse aus rechtswidrigen Datenerhebungen grundsätzlich als Anhaltspunkte für weitere Ermittlungen übernehmen. 4. Ergebnis Setzen Kommunen Videoüberwachungstechnik zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten ein, so ist § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG die maßgebliche Rechtsgrundlage. Im Ordnungswidrigkeitenverfahren finden, über die Regelung des § 46 Abs. 1 OWiG, die strafprozessualen Grundsätze über die Verwertung rechtswidrig erlangter Beweise Anwendung. Ein Verwertungsverbot bleibt danach die Ausnahme, ist jedoch insbesondere dann anzunehmen, wenn die Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage bewusst außer Acht gelassen worden sind. Eine Fernwirkung von Verwertungsverboten besteht grundsätzlich nicht.

92

BGHSt 27, S. 355 (S. 358); 32, S. 68 (S. 71); 34, S. 362 (S. 364 f.).

6. Kapitel

Weitere datenschutzrechtliche Anforderungen Neben den Voraussetzungen der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage können sich weitere Vorgaben aus den datenschutzrechtlichen Regelungen zur Durchführung einer Vorabkontrolle und zur Führung eines Verfahrensverzeichnisses ergeben. Wird die Überwachung von einem Dritten durchgeführt, werden die Vorgaben zur Datenverarbeitung im Auftrag relevant.

A. Vorabkontrolle und Verfahrensverzeichnis Zunächst sieht § 10 Abs. 3 Satz 1 DSG NRW vor, dass vor der Entscheidung über den Einsatz oder einer wesentlichen Änderung eines automatisierten Verfahrens eine Vorabkontrolle hinsichtlich möglicher Gefahren für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durchzuführen ist. Gem. § 8 DSG NRW hat jede datenverarbeitende Stelle, die für den Einsatz eines Verfahrens zur automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten verantwortlich ist, ein Verfahrensverzeichnis zu fertigen.1 Dem Verfahrensverzeichnis kommt zunächst eine Kontrollfunktion zu. Ferner dient es der Erfüllung von Auskunftspflichten2 und gibt schließlich einen Überblick über die eingesetzte Software, und ist damit ein Führungsinstrument.3

I. Anwendungsbereich Die Frage der Anwendbarkeit der datenschutzrechtlichen Regelungen über technische und organisatorische Maßnahmen bestimmt sich nach der Subsidiaritätsklausel des § 2 Abs. 3 DSG NRW. Diese kommt nur insoweit zum Tragen, als der jeweilige Tatbestand des DSG NRW und derjenige des Spezialgesetzes thematisch kongruent sind.4 Werden durch das Spezialgesetz lediglich Teilaspekte

1 Das BDSG enthält in § 4d Abs. 5 und 6 BDSG Regelungen zur Durchführung einer Vorabkontrolle. Vorschriften zum Verfahrensverzeichnis finden sich in § 4e BDSG sowie in § 4g Abs. 2 BDSG. Für Videoüberwachungen, die auf Grundlage des § 6b BDSG von juristischen Personen des Privatrechts erfolgen, sind diese Regelungen maßgeblich. 2 Stähler/Pohler, § 8 DSG NRW, Rn. 1. 3 Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 127. 4 Stähler/Pohler, § 2 DSG NRW, Rn. 12.

A. Vorabkontrolle und Verfahrensverzeichnis

173

geregelt, findet das DSG NRW weiterhin Anwendung.5 Die landesrechtlichen Vorschriften des PolG NRW und des OBG NRW sowie die bundesrechtlichen Regelungen der StPO und des OWiG treffen keine Regelungen bezüglich der Durchführung einer Vorabkontrolle oder der Führung eines Verfahrensverzeichnisses. Damit finden die Regelungen des § 10 Abs. 3 DSG NRW und des § 8 DSG NRW grundsätzlich Anwendung. Im Übrigen sieht § 33 PolG NRW in den Abs. 2 und 3 bereichsspezifische Erweiterungen des nach § 8 DSG NRW zu führenden Verfahrenverzeichnisses vor, die jedoch mangels Verweisung in § 24 OBG NRW keine Anwendung für kommunale Ordnungsbehörden finden. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber setzte mit § 8 DSG NRW durch das Gesetz zur Änderung des DSG NRW vom 9.5.20006 die Vorgaben des Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie 95/46/EG um, wonach die Mitgliedsstaaten einerseits festlegen, welche Verarbeitungen spezifische Risiken für die Rechte und Freiheiten der Personen beinhalten können und andererseits dafür Sorge zu tragen haben, dass diese Verarbeitungen vor ihrem Beginn geprüft werden. Die Richtlinie 95/ 46/EG findet jedoch keine Anwendung, wenn die Datenerhebung für Zwecke der öffentlichen Sicherheit, der Landesverteidigung, die Sicherheit des Staates betreffend oder der Tätigkeiten des Staates im Bereich des Strafrechts erfolgt, was im 16. Erwägungsgrund der Richtlinie für den Bereich der Videoüberwachung ausdrücklich klargestellt wird. Entsprechende Einschränkungen enthalten jedoch § 8 DSG NRW und § 10 Abs. 3 DSG NRW nicht, womit die Durchführung einer Vorabkontrolle und das Führen eines Verfahrensverzeichnisses auch dann zu erfolgen haben, wenn Kommunen Daten zum Zwecke der öffentlichen Sicherheit oder zum Zwecke der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten verarbeiten. Bedenken hiergegen bestehen nicht, da es dem Land grundsätzlich unbenommen bleibt, den Anwendungsbereich der aus der Umsetzung der Richtlinie folgenden Regelungen auch auf die Datenerhebung zum Zwecke der öffentlichen Sicherheit zu erstrecken. Das Verfahrensverzeichnis kann gem. § 8 Abs. 2 Satz 1 DSG NRW von jeder Person eingesehen werden. Ferner besteht gem. § 5 Satz 1 Nr. 7 DSG NRW ein Anspruch auf Auskunft aus dem Verfahrensverzeichnis. Zwar beinhaltet das Verfahrensverzeichnis lediglich eine abstrakte Verfahrensbeschreibung und keine konkreten Informationen,7 jedoch werden sich dort die Standorte von Videoüberwachungsanlagen in der Regel entnehmen lassen. Das Einsichtsrecht gilt gem. § 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DSG NRW nicht für Verfahren, die der Gefahrenabwehr oder der Strafrechtspflege dienen und soweit die datenverarbeitende Stelle eine Einsichtnahme im Einzelfall mit der Erfüllung ihrer Aufgaben für unvereinbar erklärt, was sie jedoch gem. § 8 Abs. 2 Satz 3 DSG NRW zu begründen hat. 5 6 7

Stähler/Pohler, § 2 DSG NRW, Rn. 12. GVBl. NRW 2000, S. 452 ff. Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 128.

174

6. Kap.: Weitere datenschutzrechtliche Anforderungen

II. Automatisierte Verfahren Voraussetzung sowohl für die Verpflichtung zur Durchführung einer Vorabkontrolle als auch zur Führung eines Verfahrensverzeichnisses ist das Vorliegen eines automatisierten Verfahrens. Gem. § 3 Abs. 5 DSG NRW ist eine Datenverarbeitung dann automatisiert, wenn sie durch den Einsatz eines gesteuerten technischen Verfahrens selbsttätig abläuft. Erforderlich ist, dass das Medium, über die bloße Speicherung hinaus, zur selbstständigen Datenverarbeitung imstande sein muss, auf einen Befehl hin, einen vorhandenen Datenbestand auszuwerten.8 Zur Auslegung des Begriffs der automatisierten Datenverarbeitung können die aus Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 95/46/EG folgenden Grundsätze herangezogen werden.9 Eine bloße Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips stellt mangels Auswertbarkeit ebenso wie eine Aufzeichnung auf einem Magnetband keine automatisierte Verarbeitung dar,10 womit entsprechende Maßnahmen weder in das Verfahrensverzeichnis aufzunehmen, noch der Vorabkontrolle zu unterziehen sind. Erfolgt die Aufzeichnung jedoch digital und dergestalt, dass sie, etwa mittels sog. „MotionSearch-Funktionen“, nach personenbezogenen Daten durchsucht werden kann, liegt eine automatisierte Verarbeitung vor.11 Die Verpflichtung zur Führung eines Verfahrensverzeichnisses wurde auf Verfahren der automatisierten Datenverarbeitung mit der Überlegung beschränkt, dass eine Beschreibung von nicht automatisierten Dateien einen erheblichen Verwaltungsaufwand mit sich brächte und für die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen mit keinem weitergehenden Nutzen verbunden wäre.12 Diese Beschränkung hat zur Folge, dass das Verfahrensverzeichnis keine Gewähr für einen vollständigen Überblick über sämtliche von der Kommune betriebenen Videoüberwachungsanlagen bietet. Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder forderten im März 2000 in ihrer Entschließung zu den Risiken und Grenzen der Videoüberwachung, dass jede Videoüberwachung einer datenschutzrechtlichen Vorabkontrolle unterzogen werden sollte.13 Die Gesetzeslage bleibt damit zwar hinter den Forderungen der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder zurück. Unbeschadet dessen besteht jedoch für behördliche Datenschutzbeauftragte die 8

Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 48. Vgl. oben 3. Kapitel, A., II., 2. 10 Vgl. zum SächsDSG Bannasch, in: Giesen/Bannasch/Naumann/Mauersberger/Dehoust, § 33 SächsDSG, Rn. 1. 11 Vgl. oben 3. Kapitel, A., II., 2. 12 Stähler/Pohler, § 8 DSG NRW, Rn. 1. 13 Entschließung der 59. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 14./15. März 2000, abgedruckt in BT-Drucks. 14/5555, S. 223 f.; eine entsprechende Forderung postuliert Schwarz, ZG 2001, S. 246 (S. 267). 9

A. Vorabkontrolle und Verfahrensverzeichnis

175

Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit der eingesetzten Videoüberwachungsanlagen zu überprüfen. Die Zuständigkeit von behördlichen Datenschutzbeauftragten für entsprechende Kontrollen ergibt sich aus § 32a Abs. 1 Satz 7 DSG NRW, wonach sie die Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften zu überwachen haben.

III. Verfahren bei der Vorabkontrolle Liegt ein automatisiertes Verfahren vor, so ist eine Vorabkontrolle gem. § 10 Abs. 3 DSG NRW im Hinblick auf die Gefahren für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, die von automatisierten Datenverarbeitungen ausgeht, durchzuführen. Zur Durchführung der Vorabkontrolle wurde vom Innenministerium des Landes NRW im Jahre 2000 eine „Checkliste“ veröffentlicht,14 die als Orientierungshilfe dienen soll, deren Inhalt jedoch nicht abschließend ist.15 Aufgrund der Besonderheiten der mit einer Videoüberwachung verbundenen Gefährdung ist diese „Checkliste“ nur bedingt brauchbar. Der Landesbeauftragte für den Datenschutz Niedersachsen hat eine Orientierungshilfe zur Vorabkontrolle von Videoüberwachungsmaßnahmen herausgegeben, die insbesondere im Rahmen der Systembeschreibung den Besonderheiten der Videoüberwachung durch die Erfassung der eingesetzten Technik sowie den Standorten der Kameras Rechnung trägt.16 Im Rahmen der Vorabkontrolle, die gem. § 32a Abs. 1 Satz 7 DSG NRW der behördliche Datenschutzbeauftragte durchführt, ist neben der Frage des Vorliegens der Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage17 zu prüfen, ob die in § 10 Abs. 2 DSG NRW genannten Grundsätze der Vertraulichkeit, Integrität, Verfügbarkeit, Authentizität, Revisionsfähigkeit und Transparenz durch technische und organisatorische Maßnahmen eingehalten werden. Durch den Grundsatz der Vertraulichkeit soll ausgeschlossen werden, dass personenbezogene Daten von Unbefugten zur Kenntnis genommen werden können.18 Hiernach muss etwa durch Zugangskontrollen und Passwortschutz sichergestellt sein, dass Monitore in den Leitstellen und Aufzeichnungen lediglich von Berechtigten eingesehen werden können. Durch den Grundsatz der Integrität soll eine unbefugte Modifizierung personenbezogener Daten ausgeschlossen werden.19 Demzufolge müssen Manipulationen an den mittels Videoüberwachungstechnik erhobenen Daten ausgeschlossen werden. Zur Sicherung der zu übertragenden Daten vor unbefugten Zugriffen werden Verschlüsselungssysteme, sog. 14

Runderlass vom 12.12.2000, MBl. NRW. 2001, Nr. 3, S. 50 ff. Vgl. Stähler/Pohler, § 10 DSG NRW, Rn.7. 16 LfD Niedersachsen, Orientierungshilfe zur Vorabkontrolle. 17 Vgl. Arlt, in: Zilkens, Datenschutz in der Kommune, S. 25. 18 Stähler/Pohler, § 10 DSG NRW, Rn. 6; Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 748. 19 Stähler/Pohler, § 10 DSG NRW, Rn. 6. 15

176

6. Kap.: Weitere datenschutzrechtliche Anforderungen

kryptografische Verfahren eingesetzt.20 Dabei wird zwischen symmetrischen und asymmetrischen Verfahren unterschieden.21 Bei Ersteren ist der zur Verschlüsselung benutzte Schlüssel identisch mit dem zur Entschlüsselung benötigten Schlüssel, bei Letzteren werden unterschiedliche Schlüssel verwendet. Eine Verschlüsselung ist auch durch den Einsatz von Hardwarekomponenten dergestalt möglich, dass sowohl die Kameras eines Systems als auch ein Kontrollzentrum mit Chips ausgestattet sind, wodurch sichergestellt werden kann, dass empfangene Bild- und Kontrolldaten einer ganz bestimmten Kamera zugeordnet werden können.22 Zur Wahrung des Grundsatzes der Verfügbarkeit ist sicherzustellen, dass Daten nicht verloren gehen und die gewünschten Funktionen eines Systems bei Bedarf zur Verfügung stehen.23 Dieser Grundsatz gewinnt insbesondere bei Aufzeichnungen Relevanz. Durch eine sichere Speicherung und Verschlüsselung muss die Verfügbarkeit der gespeicherten Aufnahmen gewährleistet sein. Zur Wahrung der Authentizität ist sicherzustellen, dass an der Herkunft der personenbezogenen Daten keine Zweifel bestehen.24 Insoweit ist insbesondere dafür Sorge zu tragen, dass Aufzeichnungen auch im Nachhinein der eingesetzten Kamera zugeordnet werden können. Schließlich müssen die Videoüberwachungsmaßnahmen den Grundsätzen der Revisionsfähigkeit und Transparenz genügen. Nach dem Grundsatz der Revisionsfähigkeit müssen Verarbeitungen von personenbezogenen Daten nachvollziehbar sein, was durch Protokollierungen zu gewährleisten ist. Um Transparenz zu wahren, müssen die Verfahrensweisen bei der Datenverarbeitung personenbezogener Daten in zumutbarer Zeit vollständig nachvollzogen werden können,25 was eine Dokumentation der Datenverarbeitung erforderlich macht.

B. Datenverarbeitung im Auftrag Nimmt die Kommune die Videoüberwachung nicht selbst vor, sondern bedient sich Dritter, ist danach zu differenzieren, ob eine Funktionsübertragung oder eine Datenverarbeitung im Auftrag vorliegt. Im ersten Fall wird der Dritte selbst zur datenverarbeitenden und damit datenschutzrechtlich verantwortlichen Stelle. Im Fall der Datenverarbeitung im Auftrag bleibt die Kommune verantwortlich. Die Abgrenzung zwischen Funktionsübertragung und Datenverarbeitung im Auftrag 20 Vgl. Bier/Spiecker-Döhmann, CR 2012, S. 610 (S. 615 f.) zu der Notwendigkeit der Verschlüsselung bei intelligenten Videoüberwachungssystemen. 21 Blecher/Kunkelmann/Reinema, S. 26 ff. 22 Vgl. Winkler, DuD 2011, S. 797 (S. 799 f.), zum Einsatz von sog. Trusted Platform Modulen, die von der Trusted Computing Group, einem Industriekonsortium, entwickelt wurden. 23 Stähler/Pohler, § 10 DSG NRW, Rn. 6. 24 Stähler/Pohler, § 10 DSG NRW, Rn. 6. 25 Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 748.

B. Datenverarbeitung im Auftrag

177

vollzieht sich maßgeblich nach dem Umfang der Entscheidungsbefugnisse des Dritten einerseits bzw. seiner Weisungsgebundenheit andererseits. Eine Funktionsübertragung liegt vor, wenn dem Dritten die Kompetenz, eigene Sachentscheidungen zu treffen, vollständig und restlos übertragen wird,26 während er im Falle der Auftragsdatenverarbeitung weisungsabhängig bleibt.

I. Funktionsübertragung und Auftragsdatenverarbeitung Sowohl eine Funktionsübertragung als auch eine Auftragsdatenverarbeitung kommen nur dort in Betracht, wo sich die Kommune zum Zwecke ihrer Aufgabenerfüllung überhaupt eines Dritten bedienen kann. Probleme ergeben sich dort, wo der Einsatz von Videoüberwachungstechnik zum Zwecke der Erfüllung originärer Staatsaufgaben erfolgt. Grundsätzlich übt der Staat ein friedenssicherndes Gewaltmonopol aus, das einer Ausübung hoheitlicher Gewalt durch Private entgegensteht.27 Kommunen üben das Gewaltmonopol insbesondere im Bereich der Gefahrenabwehr sowie im Bereich der Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten aus. Das nordrhein-westfälische Polizei- und Ordnungsrecht kennt, anders als das hessische28 oder das niedersächsische29 Recht, nicht die Institution einer Hilfspolizei.30 Eine Ausübung hoheitlicher Befugnisse kann daher nur infolge einer Beleihung in Betracht kommen, die jedoch aufgrund der mit ihr verbundenen Befugnis, Verwaltungsakte im eigenen Namen zu erlassen, einer gesetzlichen Grundlage bedarf.31 Dies gilt insbesondere im Bereich der Verkehrsüberwachung.32 So können die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten mangels einer gesetzlichen Regelung in NRW nicht durch Private ausgeübt werden.33 Unbeschadet des Umstands, dass eine gesetzliche Grundlage für eine Beleihung in NRW nicht besteht, wird bereits gegen die Möglichkeit einer solchen Beleihung im Bereich der Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten zutreffend angeführt, dass sich Betroffene in diesen Fällen als Unterworfene fühlen und häufig nur dann bereit sein werden die „Verkehrserziehung“ als Grund für die Bestrafung zu akzeptieren, wenn sie die Bestrafung nicht von einem gewinnorientierten Privaten, sondern durch den Staat erfahren.34 Nicht er26

Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 595. Vgl. Dietlein, in: Dietlein/Burgi/Hellermann, § 3, Rn. 1. 28 § 99 HSOG. 29 § 95 NdsSOG. 30 Vgl. dazu Götz, § 16, Rn. 12. 31 Vgl. BVerfG, NJW 2012, S. 1563 (S. 1569) zum Maßregelvollzug; Scholz, NJW 1997, S. 14 (S. 15 f.); Peilert, DVBl. 1999, S. 282 (S. 284 f.); Schliesky, in: Knack/Henneke, § 1 VwVfG, Rn. 78. 32 Vgl. OLG Frankfurt, NJW 1995, S. 2570 f.; AG Tiergarten, NStZ 1996, S. 277 ff.; KG, NJW 1997, S. 2894 ff. 33 Steegmann, NJW 1997, S. 2157 ff.; Götz, § 16, Rn. 43. 34 Steegmann, NJW 1997, S. 2157 (S. 2159). 27

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6. Kap.: Weitere datenschutzrechtliche Anforderungen

forderlich ist jedoch, dass die Verkehrsüberwachung durch kommunale Beamte ausgeübt wird. Vielmehr kann eine Verkehrsüberwachung im Rahmen des Art. 33 Abs. 4 GG auch durch Angestellte der Kommunen erfolgen.35 Hingegen werden mit Videoüberwachungsmaßnahmen, die zur Wahrnehmung des Hausrechts auf der Grundlage des § 29b DSG NRW erfolgen, keine originären Staatsaufgaben wahrgenommen, womit hier im Grundsatz sowohl eine Funktionsübertragung als auch eine Auftragsdatenverarbeitung möglich ist. Das Hausrecht i. S. d. § 29b DSG NRW steht Kommunen nach der hier zugrunde gelegten Ansicht an Bereichen zu, die in ihrem unmittelbaren Besitz stehen und nicht dem Gemeingebrauch gewidmet sind, womit eine Überwachung durch Private von Bereichen, die dem Gemeingebrauch gewidmet sind, von vornherein ausscheidet.36 Sollen zum Anstalts- oder Verwaltungsgebrauch gewidmete Bereiche durch einen Dritten im Wege der Auftragsdatenverarbeitung überwacht werden, müssen entsprechende Bereiche nicht zuvor entwidmet werden, damit eine Überwachung durch Private erfolgen kann. Denn die bloße Durchführung der Überwachung lässt den Widmungszweck unberührt. So verliert ein kommunales Schwimmbad seine Widmung zum Anstaltsgebrauch nicht dadurch, dass es durch eine private Sicherheitsfirma überwacht wird. Gleichfalls muss dem Dritten im Falle der Auftragsdatenverarbeitung das Hausrecht nicht erst übertragen werden. Denn dem Tatbestandsmerkmal der „Wahrnehmung des Hausrechts“ in § 29b Abs. 1 DSG NRW kommt eine begrenzende und keine legitimierende Funktion zu. Die Überwachung findet ihre Rechtfertigung nicht in einem ungeschriebenen Hausrecht, sondern in der formellgesetzlichen Grundlage des § 29b DSG NRW. Überträgt eine Kommune ihr Hausrecht allerdings vollständig auf einen Dritten, sodass bei ihr keine Entscheidungsbefugnisse mehr verbleiben, handelt es sich um eine Funktionsübertragung. Der Dritte nimmt dann die Datenverarbeitung selbstständig vor, womit er selbst für die Einhaltung der für ihn geltenden Rechtsvorschriften verantwortlich ist.37 So ist der Abschluss von Miet- oder Pachtverträgen in der Regel mit einer Übertragung des Hausrechts verbunden, da die Kommune hier ihren unmittelbaren Besitz an den zu überwachenden Bereichen verliert.

II. Datenschutzrechtliche Vorgaben Liegt eine Auftragsdatenverarbeitung vor, bleibt die Kommune datenschutzrechtlich verantwortlich. Es müssen dann sowohl bereichsspezifische Regelungen als auch die Vorgaben des § 11 DSG NRW beachtet werden. 35 36 37

OLG Celle, Beschluss vom 11.9.2009, – 2 SsBs 42/09 –. Vgl. auch Krölls, NVwZ 1999, S. 233 ff., zu sog. Straßenpachtmodellen. Vgl. Bergmann/Möhrle/Herb, § 6b BDSG, Rn. 35.

B. Datenverarbeitung im Auftrag

179

Die bereichsspezifische Regelung des § 80 SGB X ist zu beachten, sofern durch die Videoüberwachungsmaßnahmen Sozialdaten erhoben werden, was etwa bei der Überwachung von Wartebereichen eines Sozialamtes der Fall ist, da bereits aus der bloßen Anwesenheit in einem entsprechenden Wartebereich Rückschlüsse gezogen werden können. Insoweit sieht die bereichsspezifische Regelung des § 80 Abs. 5 SGB X vor, dass eine Datenverarbeitung im Auftrag durch Private nur zulässig ist, wenn beim Auftraggeber ansonsten Störungen im Betriebsablauf auftreten oder die übertragenen Arbeiten beim Auftragnehmer erheblich kostengünstiger besorgt werden können und der Auftrag nicht die Speicherung des gesamten Datenbestandes des Auftraggebers umfasst. Im Übrigen ist die allgemeine Vorschrift des § 11 DSG NRW zu beachten. In § 11 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 DSG NRW wird zunächst klargestellt, dass in Fällen der Auftragsdatenverarbeitung der Auftraggeber für die Einhaltung der Vorschriften des DSG NRW sowie anderer Vorschriften über den Datenschutz verantwortlich bleibt, dass Rechte Betroffener gem. § 5 DSG NRW nach wie vor ihm gegenüber geltend zu machen sind und er nach wie vor verantwortliche Stelle i. S. d. § 3 Abs. 3 DSG NRW bleibt. Ferner hat der Auftraggeber den Auftragnehmer gem. § 11 Abs. 1 Satz 4 DSG NRW sorgfältig auszuwählen und gem. § 11 Abs. 1 Satz 3 und 5 DSG NRW dafür Sorge zu tragen, dass die personenbezogenen Daten entsprechend den Weisungen des schriftlich zu erteilenden Auftrags verarbeitet werden. Für private Dritte ist das DSG NRW jedoch nicht anwendbar, sondern das BDSG. Gem. § 11 Abs. 3 Satz 1 DSG NRW ist es deshalb erforderlich, dass sich die Auftragnehmer, sofern die Datenverarbeitung im Geltungsbereich des DSG NRW erfolgt, verpflichten, die Bestimmungen des DSG NRW einzuhalten und sich der Kontrolle des Landesbeauftragten für den Datenschutz zu unterwerfen. Gem. § 10 Abs. 2 Satz 3 DSG NRW hat in den Fällen, in welchen die Datenverarbeitung außerhalb von NRW und damit außerhalb des Anwendungsbereichs des DSG NRW erfolgt, eine Unterrichtung der zuständigen Datenschutzbehörde zu erfolgen. Eine entsprechende Unterrichtung wäre etwa erforderlich, sofern sich eine Kommune zwecks des Objektschutzes eines privaten Sicherheitsunternehmens bedient, welches die Videoaufnahmen in eine Zentrale übermittelt, die außerhalb von NRW liegt.

7. Kapitel

Ergebnisse der Untersuchung der geltenden Rechtslage Die wesentlichen Ergebnisse der Untersuchung der geltenden Rechtslage stellen sich in der Zusammenschau wie folgt dar: 1. Videoüberwachungsmaßnahmen sind verfassungsrechtlich maßgeblich an dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht Betroffener in seiner Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zu messen. Aus dem in Art. 4 Abs. 2 Verf NRW garantierten Grundrecht auf Datenschutz sowie aus der Gewährleistung der Achtung des Privatlebens in Art. 8 EMRK ergibt sich kein weitergehender Schutz Betroffener. Speziellere Gewährleistungen stellen die Glaubensund die Versammlungsfreiheit sowie die Unverletzlichkeit der Wohnung dar. 2. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt Betroffene vor einer unbegrenzten Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe ihrer personenbezogenen Daten. Es gewährleistet jedoch keinen verhaltensbezogenen Schutz und schützt insbesondere nicht vor Kameraattrappen. 3. Während bei Aufzeichnungen von personenbezogenen Daten sowie bei sich anschließenden Datenverarbeitungen ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung anzunehmen ist, beurteilt sich die Eingriffsqualität von Beobachtungen im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips zunächst danach, ob die Überwachung offen oder verdeckt erfolgt. Stellen verdeckte Beobachtungen stets Eingriffe dar, ist dies bei offenen Maßnahmen der Fall, wenn diese gezielt personen- und nicht lediglich raumbezogen erfolgen. 4. Einen verhaltensbezogenen Schutz bietet jedoch die allgemeine Handlungsfreiheit, die subsidiär zur Anwendung kommt, wenn personenbezogene Daten nicht erhoben werden. Sie schützt somit insbesondere vor Kameraattrappen. Ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit liegt vor, wenn die Maßnahme geeignet ist, bei Betroffenen zu Verhaltensänderungen zu führen, was bei Kameraattrappen der Fall ist. 5. Die Beobachtung und die Aufzeichnung von Daten, die den Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen, können nicht gerechtfertigt werden. Eine Videoüberwachung von Räumen, in denen kernbereichsrelevante Daten regelmäßig ersichtlich sind, hat zu unterbleiben. Kann eine Erhebung von Daten mit Kernbereichsrelevanz nicht vermieden werden, sind diese nach ihrer Entdeckung unverzüglich zu löschen.

7. Kap.: Ergebnisse der Untersuchung

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6. Für den Einsatz von Videoüberwachungstechnik zu präventiven Zwecken kommen als Ermächtigungsgrundlagen die polizeigesetzliche Regelung des § 15 PolG NRW, die über § 24 Nr. 6 OBG NRW für die kommunalen Ordnungsbehörden Anwendung findet, sowie die Regelung des § 29b DSG NRW in Betracht. Beide Vorschriften erlauben Überwachungsmaßnahmen lediglich unter engen Voraussetzungen. 7. Die spezielle Regelung des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW erlaubt kommunalen Ordnungsbehörden die Videoüberwachung öffentlicher Veranstaltungen und Ansammlungen zum Zwecke der Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten. Voraussetzung ist, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass bei den öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Die allgemeine Vorschrift des § 29b DSG NRW erlaubt Videoüberwachungsmaßnahmen öffentlich zugänglicher Bereiche zum Zwecke der Wahrnehmung des Hausrechts. Dem Merkmal des Hausrechts kommt keine legitimierende, sondern eine begrenzende Funktion zu. Der Regelung liegt ein eigener datenschutzrechtlicher Hausrechtsbegriff zugrunde, der sämtliche öffentlich zugänglichen Bereiche umfasst, die im unmittelbaren Besitz der überwachenden öffentlichen Stelle stehen und die nicht zum Gemeingebrauch gewidmet sind. 8. Die Regelungen des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW und des § 29b DSG NRW unterscheiden sich sowohl in Bezug auf die überwachten Räume als auch im Hinblick auf die unterschiedlichen Anforderungen an die Beobachtung und Aufzeichnung. Während § 29b DSG NRW auf die im unmittelbaren Besitz der überwachenden öffentlichen Stelle stehenden und nicht zum Gemeingebrauch gewidmeten öffentlich zugänglichen Bereiche beschränkt ist, erlaubt § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW grundsätzlich auch eine Überwachung von zum Gemeingebrauch gewidmeten Straßen, Wegen und Plätzen. Letztere Regelung stellt an die Aufzeichnung von Aufnahmen keine über die Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips hinausgehenden Anforderungen. § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW erlaubt eine Speicherung hingegen nur beim Vorliegen einer konkreten Gefahr. Diese liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden Einzelfall, in überschaubarer Zukunft, mit einem Schadenseintritt für das Hausrecht hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. Eine durchgängige Aufzeichnung durch Ringspeichersysteme und eine spätere Auswertung im Schadensfalle erlaubt die Regelung damit nicht. 9. Videoüberwachungsmaßnahmen können von Kommunen weder auf § 6b BDSG noch auf § 28 BDSG gestützt werden. Diese Regelungen finden jedoch Anwendung auf kommunale Gesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit sowie auf Unternehmen, an denen Kommunen beteiligt sind. Für diese kommen die Zulässigkeitsgründe der Wahrnehmung des Hausrechts (§ 6b Abs. 1 Nr. 2 BDSG) sowie der Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke (§ 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG) in Betracht. Der letztgenannte Tatbestand, der

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7. Kap.: Ergebnisse der Untersuchung

auch die Überwachung von zum Gemeingebrauch gewidmeten Flächen erlaubt, ist jedoch nur anwendbar, sofern die Gesellschaften keine hoheitlichen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Im Gegensatz zu § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW knüpft § 6b Abs. 3 Satz 1 BDSG eine Speicherung nicht an das Vorliegen einer konkreten Gefahr, womit zur Aufzeichnung auch Ringspeichersysteme eingesetzt werden können. Videoüberwachungsmaßnahmen nicht öffentlicher Bereiche können auf der Grundlage des § 28 Abs. 1 Nr. 1 BDSG erfolgen. Voraussetzung für die Anwendbarkeit ist allerdings, dass die Videoaufnahmen dergestalt aufgezeichnet werden, dass eine automatisierte Auswertung der in den Aufzeichnungen enthaltenen personenbezogenen Daten erfolgen kann. Im Übrigen ist die Regelung verfassungskonform dahin gehend auszulegen, dass lediglich eine offene Überwachung zulässig ist. 10. Der Einsatz von Videoüberwachungstechnik zu repressiven Zwecken beurteilt sich nach § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG, der einen Anfangsverdacht voraussetzt. Der Einsatz zum Zwecke der Geschwindigkeitsmessung kann dergestalt erfolgen, dass das Messgerät zu Beginn der Maßnahme auf die maßgebliche Höchstgeschwindigkeit eingestellt wird. Da eine Befugnis zu einer verdachtsunabhängigen Videoüberwachung nicht besteht, kann die Ermittlung des Anfangsverdachts nur durch Übersichtsaufnahmen erfolgen, bei denen personenbezogene Daten nicht erhoben werden. Bei der Durchführung der Messung richtet sich der Anfangsverdacht gegen sämtliche Teilnehmer, welche die maßgebliche Höchstgeschwindigkeit überschreiten. 11. Vor dem Einsatz von Videoüberwachungstechnik durch Kommunen ist eine Vorabkontrolle gem. § 8 DSG NRW nicht bei jeder Überwachungsmaßnahme, sondern nur dann erforderlich, wenn personenbezogene Daten in einem automatisierten Verfahren erhoben werden. Insbesondere bei Beobachtungen im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips sowie bei Aufzeichnungen auf Magnetbändern ist eine Vorabkontrolle nicht vorgesehen. Datenverarbeitungen im Auftrag sowie Funktionsübertragungen sind bei hoheitlichen Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols nicht möglich, jedoch bei solchen, die der Wahrnehmung des Hausrechts dienen. Die Abgrenzung von einer Funktionsübertragung zu einer Auftragsdatenverarbeitung vollzieht sich danach, ob das Hausrecht auf den Dritten übertragen wird.

8. Kapitel

Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung A. Ermittlung des Regelungsbedarfs Wie aufgezeigt, sind nordrhein-westfälischen Kommunen Videoüberwachungsmaßnahmen zu präventiven Zwecken de lege lata lediglich in einem sehr begrenzten Maße möglich. Hier zeichnet sich ein erheblicher Regelungsbedarf ab. An anderen Stellen kann ein Regelungsbedarf hingegen nicht festgestellt werden.

I. Fehlender Regelungsbedarf 1. Verkehrsüberwachung Zunächst ist für die Videoüberwachung zu repressiven Zwecken, insbesondere zur Verkehrsüberwachung, mit der Regelung des § 163b Abs. 1 Satz 1 StPO i.V. m. § 46 Abs. 1 OWiG eine Befugnis für die Kommunen vorhanden. Ein Regelungsbedarf, der anlässlich des Beschlusses des BVerfG vom 11.8.20091 teilweise erkannt wurde,2 ist nicht ersichtlich. 2. Videoüberwachung im Schulbereich Auch im Hinblick auf bereichsspezifische Regelungen zur Videoüberwachung im Schulbereich erscheint ein Regelungsbedarf, jedenfalls aus Sicht der Kommunen als Schulträger, nicht gegeben.3 § 29b DSG NRW befugt die kommunalen Schulträger zu Videoüberwachungsmaßnahmen auf dem Schulgelände im Rahmen ihres Hausrechts, mithin nur außerhalb des Schulbetriebs.4 Um etwaigen Eigentumsdelikten des Schulträgers vorzubeugen, ist mithin eine ausreichende Befugnis des Schulträgers vorhanden. Im Hinblick auf Überlegungen bezüglich einer Überwachung während des Schulbetriebs, sind vornehmlich innere Schulangelegenheiten betroffen, die nicht in die Zuständigkeit der Kommune als Schulträger fallen. Das Interesse des Schulträgers an dem Schutz seines Eigen1

BVerfG, NJW 2009, S. 3293 f. Vgl. etwa Roggan, NJW 2010, S. 1042 (S. 1044). 3 Vgl. zur Erforderlichkeit bereichsspezifischer Regelungen im Schulbereich Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 317. 4 Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (1), (b), (dd). 2

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

tums durch den Einsatz von Videoüberwachungstechnik während des Schulbetriebs tritt hinter dem Interesse der Schüler, in dieser Zeit unbeobachtet zu bleiben, zurück, zumal sich die Schüler, soweit die in Art. 8 Abs. 2 Verf NRW verankerte Schulpflicht besteht, der Überwachung nicht entziehen können.5

II. Das Problem fehlender bereichsspezifischer Regelungen Die Regelung des § 29b DSG NRW geht auf das im Jahre 2000 erlassene Gesetz zur Änderung des DSG NRW zurück.6 Der ursprüngliche Gesetzesentwurf der Landesregierung sah vor, Behörden eine Überwachung nicht nur zur Wahrnehmung des Hausrechts, sondern auch zur Aufgabenerfüllung zu erlauben.7 In einer öffentlichen Anhörung von Sachverständigen vor dem Ausschuss für Innere Verwaltung am 3.2.2000 war dieser Regelungsvorschlag von mehreren Sachverständigen als zu weitgehend erachtet worden.8 So warnte der seinerzeitige Datenschutzbeauftragte des Landes Hessen von Zezschwitz davor, eine entsprechende Generalermächtigung in das Datenschutzrecht aufzunehmen.9 Stattdessen empfahl er bereichsspezifische Befugnisse sowohl für die Gefahrenabwehrbehörden als auch für die Polizei. Mit einer Ermächtigung im Datenschutzgesetz sollte lediglich eine hausrechtliche Absicherung von Eingangsbereichen und Innenräumen von Behörden, Museen und Ähnlichem geregelt werden.10 Videoüberwachung, die in den öffentlichen Raum hinein ziele, müsse bereichsspezifisch in den Gefahrenabwehrgesetzen geregelt werden. Bereichsspezifische Regelungen seien jedoch nicht lediglich für die Polizeibehörden, sondern auch für die allgemeinen Gefahrenabwehrbehörden erforderlich.11 So sei es etwa auch bei der Überwachung von sensiblen Anlagen notwendig, dass für die allgemeinen Gefah-

5 Vgl. Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 316, der zudem anführt, dass eine permanente Überwachung der Entwicklung der Schüler und damit dem Erziehungs- und Bildungsauftrag der Schulen zuwiderliefe. 6 GVBl. NRW 2000, S. 458. 7 Vgl. Gesetzentwurf LRg, Gesetz zur Änderung des DSG NRW, LT-Drucks. 12/ 4476, S. 49; § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW lautete nach dem Gesetzesentwurf wie folgt: „Die nicht mit einer Speicherung verbundene Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche mit optisch-elektronischen Einrichtungen ist zulässig, soweit dies zur Aufgabenerfüllung oder zur Wahrnehmung des Hausrechts dient und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen.“. 8 Vgl. Gesetz zur Änderung des DSG NRW, öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu dem GesEntw LRg, LT-Drucks. 12/1510, S. 1 ff. 9 Gesetz zur Änderung des DSG NRW, öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu dem GesEntw LRg, LT-Drucks. 12/1510, S. 3. 10 Gesetz zur Änderung des DSG NRW, öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu dem GesEntw LRg, LT-Drucks. 12/1510, S. 45. 11 Gesetz zur Änderung des DSG NRW, öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu dem GesEntw LRg, LT-Drucks. 12/1510, S. 45 f.

A. Ermittlung des Regelungsbedarfs

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renabwehrbehörden die Möglichkeit bestehen müsse, eine Überwachung im Außenraum vornehmen zu können.12 Entsprechende bereichsspezifische Befugnisse für die allgemeinen Gefahrenabwehrbehörden, wie sie vom hessischen Landesdatenschutzbeauftragten angeregt worden waren, wurden in der Folgezeit jedoch nicht verabschiedet.

III. Bestehende Regelungsdefizite Die fehlenden bereichsspezifischen Regelungen haben zur Folge, dass nordrhein-westfälischen Kommunen der Einsatz von Videoüberwachungstechnik auf Grundlage der bestehenden Regelungen vielerorts nicht möglich ist. 1. Überwachung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips a) Regelungsdefizite Eine erhebliche Einschränkung folgt zunächst daraus, dass § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW lediglich eine Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips zur Wahrnehmung des Hausrechts erlaubt, und somit eine Überwachung von zum Gemeingebrauch gewidmeten Flächen ausschließt.13 Durch die Regelung des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW ist eine Überwachung von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen durch die Ordnungsbehörde zwar möglich, jedoch nur bereichsspezifisch, zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten im Zusammenhang mit Veranstaltungen und Ansammlungen. Ein praktischer Bedarf für den Einsatz von Videoüberwachungstechnik besteht für die Kommunen jedoch auch im öffentlichen Verkehrsraum. Zu denken ist hier insbesondere an eine Überwachung im Bereich des ÖPNV sowie eine Überwachung zur Eigensicherung von kommunalen Mitarbeitern. Zudem besteht Bedarf an einer Befugnis zur Videoüberwachung von Großveranstaltungen, wenn diese im öffentlichen Raum stattfinden und die Voraussetzungen für eine Überwachung von öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen nach § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW14 nicht vorliegen. Ein weiteres Regelungsdefizit ergibt sich daraus, dass § 29b DSG NRW lediglich die Überwachung von öffentlich zugänglichen Bereichen erlaubt. Ein Bedürfnis besteht jedoch auch für die Befugnis einer Überwachung sensibler Bereiche, die nicht öffentlich zugänglich sind.

12 Gesetz zur Änderung des DSG NRW, öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu dem GesEntw LRg, LT-Drucks. 12/1510, S. 45 f. 13 Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (1), (b), (cc). 14 Vgl. dazu oben 4. Kapitel, A., I.

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

b) Regelungen in den übrigen Bundesländern Die Regelungen zur Videoüberwachung in den Datenschutzgesetzen der übrigen Bundesländer sind hinsichtlich der Befugnis der Überwachung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips sehr unterschiedlich ausgestaltet. Sie unterscheiden sich zunächst mit Blick auf die Bereiche, in denen Videoüberwachungsmaßnahmen zulässig sind. So erlauben die Mehrzahl der Ermächtigungsgrundlagen, wie § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW, ausschließlich eine Überwachung von öffentlich zugänglichen Räumen15 bzw. Bereichen16. Einige jüngere Regelungen verzichten jedoch auf eine Beschränkung des überwachten Raums,17 womit sie ihrem Wortlaut nach auch eine Überwachung von nicht öffentlich zugänglichen Bereichen erlauben. Hingegen sieht § 30 Abs. 1 HbgDSG eine differenzierte Regelung dergestalt vor, dass nicht öffentlich zugängliche Bereiche lediglich dann überwacht werden dürfen, wenn sie besonders gefährdet sind. Neben Beschränkungen der Überwachung auf bestimmte Räume bzw. Bereiche werden die Befugnisse zur Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips teilweise, wie in § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW, durch die Tatbestandsvoraussetzung „zur Wahrnehmung des Hausrechts“ weiter begrenzt,18 wobei zum Teil noch die Rechtsgüter benannt werden, zu deren Schutz eine Überwachung im Rahmen des Hausrechts möglich ist.19 Einige Regelungen erlauben neben einer Überwachung zum Zwecke des Hausrechts eine Beobachtung zur Aufgabenerfüllung.20 Mit diesem Auffangtatbestand soll Vorsorge für die Möglichkeit von Überwachungen solcher Räume getroffen werden, an denen kein Hausrecht besteht. Einschränkend verlangt jedoch § 20a Abs. 1 Satz 2 LDSG BW das Vorliegen von Tatsachen, welche die Annahme rechtfertigen, dass die geschützten Rechtsgüter gefährdet sind. § 30 Abs. 1 DSG LSA erlaubt neben einer Überwachung zur Wahrnehmung des Hausrechts auch Überwachungsmaßnahmen zum Schutz des Eigentums oder Besitzes oder zur Kontrolle von Zugangsberechtigungen. § 25a Abs. 1 NDSG beschränkt sich hingegen auf die Festlegung der mit der Beobachtung verfolgten Zwecke. Einer gesonderten Regelung bediente sich der saarländische Gesetzgeber. So erlaubt § 34 Abs. 1 SDSG eine Beobachtung zunächst zur Wahrnehmung des Hausrechts, darüber hinaus aber auch zur Aufgabenerfüllung, wobei letztgenannte Maßnahmen nur zulässig sein sollen, wenn

15 § 31b Abs. 1 BlnDSG; § 33c Abs. 1 BbgDSG; § 37 Abs. 1 DSG MV; § 25a Abs. 1 NDSG; § 34 Abs. 1 Satz 1 LDSG RP; § 33 Abs. 1 SächsDSG; § 20 Abs. 1 LDSG SH. 16 § 20b Abs. 1 BremDSG; § 34 Abs. 1 SDSG; § 30 Abs. 1 DSG LSA. 17 § 20a LDSG BW; § 21a Abs. 1 BayDSG; § 25a Abs. 1 ThürDSG. 18 § 37 Abs. 1 DSG MV; § 25a Abs. 1 ThürDSG. 19 § 20b Abs. 1 Satz 1 BremDSG; § 30 Abs. 1 HbgDSG. 20 § 20a Abs. 1 Satz 1 LDSG BW; § 21a Abs. 1 Satz 1 BayDSG; § 31b Abs. 1 BlnDSG; § 33c Abs. 1 BbgDSG; § 34 Abs. 1 Satz 1 LDSG RP; § 33 Abs. 1 SächsDSG; § 20 Abs. 1 DSG SH.

A. Ermittlung des Regelungsbedarfs

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Anhaltspunkte für eine konkrete Gefährdung von Gesundheit, Leib oder Leben, Eigentum oder sonstigen hochrangigen Rechtsgütern vorliegen. c) Bewertung Die Befugnis zur Videoüberwachung im DSG NRW wurde restriktiv ausgestaltet, um eine Legitimation von flächendeckenden Überwachungsmaßnahmen zu verhindern. Dies wurde von Datenschützern begrüßt.21 Unbeschadet dessen besteht auch für die Kommunen in bestimmten Bereichen ein Bedarf an der Möglichkeit der Überwachung von öffentlichen Verkehrsflächen sowie von nicht öffentlich zugänglichen Bereichen. Die anderenorts gewählte Lösung über eine Legitimation der Videoüberwachung zum Zwecke der Aufgabenerfüllung wäre im Hinblick auf die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen als Rückschritt zu bewerten. Vielmehr bedarf es in Fällen, in denen die mit der Videoüberwachung verfolgten Zwecke gewichtig sind, vereinzelter, bereichsspezifischer Befugnisse. 2. Aufzeichnung a) Regelungsdefizite Die Möglichkeit der Aufzeichnung wird durch das Erfordernis des Vorliegens einer konkreten Gefahr in § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW erheblich beschränkt. Videoüberwachungstechnik wird von Kommunen häufig zur Überwachung von Verwaltungsgebäuden sowie kommunalen Einrichtungen, zum Zwecke der Objektüberwachung und Zugangskontrolle, etwa zur Verhinderung des Zutritts von Unbefugten zu sensiblen Bereichen, eingesetzt.22 So wird sich im Rahmen des Gebäudemanagements der Videoüberwachungstechnik zur Gelände- oder Zaunüberwachung, zur Eingangsbereichsüberwachung, zur Überwachung von Ausstellungsobjekten in Museen oder Galerien, in Bibliotheken, Theatern oder zur Überwachung von Parkhäusern bedient.23 Dabei können Videoüberwachungsanlagen technisch mit Gefahrenmeldeanlagen, etwa Einbruchs- oder Brandmeldeanlagen oder mit Zutrittskontrollanlagen verknüpft werden.24 Durch den Einsatz neuartiger Sensorik und entsprechender Steuerungssoftware hat sich in den vergangenen Jahren ein Generationswechsel in der Videoüberwachungstechnik vollzogen. Denn durch Aktivitätsdetektion soll zwischen sicherheitsrelevanten und unwichtigen Vorgängen unterschieden werden können.25 Aufzeichnungen sollen angefertigt werden können, sobald eine sicherheitsrelevante Aktivität im maßgeblichen 21 22 23 24 25

Saeltzer, DuD 2001, S. 36 (S. 37). Wohlfarth, RDV 2000, S. 101 (S. 103). Harke/Waneck, S. 154. Harke/Waneck, S. 155. Büttner/Behling/Schulz, S. 99 ff.

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

Bereich festgestellt wird. Ferner werden digitale Bildspeicher in die Kamera integriert, die es erlauben, dass das Sicherheitspersonal im Falle einer Alarmauslösung nicht mehr nur die „Livebilder“ eines Vorgangs präsentiert bekommt, sondern zudem die den Alarm auslösenden Bilder.26 Die Speicherung in der Kamera erfolgt in der Regel dergestalt, dass diejenigen Aufnahmen, die zuerst gespeichert wurden, auch zuerst wieder aus dem Speicher entnommen werden, d. h. durch neue Aufnahmen überspielt werden. Die Anzahl der im Alarmbildspeicher speicherbaren Bilder hängt damit von der Größe des in der Kamera installierten Bildspeichers ab.27 Durch die Analyse der den Alarm auslösenden Bilder sowie der Betrachtung der Live-Bilder hat das Sicherheitspersonal die Möglichkeit zu analysieren, ob der Vorgang tatsächlich durch ein sicherheitsrelevantes Ereignis ausgelöst wurde, wodurch kostenintensive Fehlalarme reduziert werden könnten.28 In Kommunen, die in ihren Stadtbibliotheken RFID einsetzen, könnte eine Verwendung dieser Technik im Zusammenhang mit einer elektronischen Diebstahlsicherung von Medien in Kombination mit Videoüberwachungstechnik eingesetzt werden.29 So könnte in dem Moment, wenn ein Buch, welches zuvor nicht als entliehen markiert wurde, durch eine Sicherungsschranke verbracht wird, eine Videoaufzeichnung des Eingangsbereichs erfolgen, womit der Betroffene identifizierbar wird. Durch eine räumliche Begrenzung der Überwachung auf den Bereich der Sicherungsschranke wird eine Überwachung des gesamten Bibliotheksbereichs zur Vermeidung von Diebstählen entbehrlich. De lege lata können diese technischen Möglichkeiten auf der Grundlage des § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW nur bedingt ausgeschöpft werden. Denn bei den beschriebenen Verfahren erfolgt technisch eine Zwischenspeicherung der Aufnahmen. Die Zwischenspeicherungen dienen der Aufklärung darüber, ob eine Gefahr vorliegt, und sind mithin als Gefahrerforschungsmaßnahmen zu qualifizieren. § 29b DSG NRW erlaubt jedoch lediglich eine Aufzeichnung bei einer konkreten Gefahr, nicht aber schon bei einem bloßen Gefahrenverdacht. Hätte der Gesetzgeber Videoaufzeichnungen zum Zwecke der Gefahrerforschung zulassen wollen, so hätte er dies unter dem Aspekt der Normenklarheit und -bestimmtheit im Wortlaut der Norm zum Ausdruck bringen müssen. Die konkrete Gefahr i. S. d. § 29b DSG NRW muss im Rahmen einer Prognoseentscheidung durch das Sicherheitspersonal ermittelt werden, das das Geschehen zur Ermittlung der konkreten Gefahr laufend beobachten muss.30 26

Döring, S. 4 und S. 48. Döring, S. 51. 28 Döring, S. 4 und S. 147. 29 Vgl. Bier/Spiecker-Döhmann, CR 2012, S. 610 (S. 616) zum Einsatz dieser Technik zur Verhinderung von Warenhausdiebstählen. 30 Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), cc), (1). 27

A. Ermittlung des Regelungsbedarfs

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Dies hat zur Folge, dass im Bereich der Objektüberwachung das Sicherheitspersonal den weit überwiegenden Teil seiner Arbeitszeit damit verbringen muss, die aufgenommenen Szenen zu beobachten. Das Erfordernis der konkreten Gefahr führt für das Überwachungspersonal nordrhein-westfälischer Kommunen zu einem Zustand, der aufgrund der bestehenden technischen Möglichkeiten eigentlich längst der Vergangenheit zugeschrieben wird.31 Eine laufende Beobachtung soll zudem Ermüdungserscheinungen und sogar Gesundheitsgefährdungen für das Personal mit sich bringen.32 b) Regelungen in den übrigen Bundesländern Die entsprechenden Befugnisse zur Aufzeichnung in den Datenschutzgesetzen der übrigen Bundesländer sind im Hinblick auf die Anforderungen, die an die Zulässigkeit einer Aufzeichnung gestellt werden, unterschiedlich ausgestaltet. Überwiegend beschränken sich die Regelungen darauf, dass die Aufzeichnung zum Erreichen des verfolgten Zwecks erforderlich sein muss und keine Anhaltspunkte bestehen dürfen, dass überwiegende schutzwürdige Interessen der Betroffenen beeinträchtigt werden.33 § 20 Abs. 2 Satz 1 DSG SH knüpft die Aufzeichnung lediglich an die Voraussetzung, dass die Tatsache der Aufzeichnung für die Betroffenen erkennbar gemacht worden ist. Die jüngere Regelung des § 21a Abs. 1 Satz 1 BayDSG stellt für die Aufzeichnung überhaupt keine über die Voraussetzungen für eine Beobachtung hinausgehenden Erfordernisse auf. Teilweise werden an die Aufzeichnung jedoch strengere Anforderungen gestellt. So erlaubt § 30 Abs. 2 Satz 1 HbgDSG eine Aufzeichnung nur, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass mit Rechtsgutsverletzungen zu rechnen ist. Andere Regelungen verlangen wie § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW, dass eine Aufzeichnung zur Abwehr einer konkreten Gefahr erforderlich sein muss.34 c) Bewertung Die Regelung des § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW erweist sich durch das Erfordernis der konkreten Gefahr als nicht technikoffen. Der Gesetzgeber wollte mit dieser Anforderung die Zulässigkeit von Aufzeichnungen auf Fälle von tat31

Vgl. Döring, S. 4. Vgl. Saeltzer, DuD 2000, S. 194 (S. 199); Mair, S. 109. 33 Vgl. § 20a Abs. 3 Satz 1 LDSG BW; § 31b Abs. 3 Satz 1 BlnDSG; § 33c Abs. 3 Satz 1 BbgDSG; § 25a Abs. 2 Satz 1 NDSG; § 33 Abs. 2 Satz 1 SächsDSG; § 25a Abs. 3 Satz 1 ThürDSG. Nach § 20b Abs. 3 Satz 1 BremDSG, § 34 Abs. 3 Satz 1 SDSG und § 30 Abs. 3 Satz 1 DSG LSA muss die Speicherung „unvermeidlich“ sein. 34 Vgl. § 37 Abs. 2 Satz 1 DSG MV, wobei Aufzeichnungen neben der Abwehr von konkreten Gefahren auch zum Zwecke der Beweissicherung zulässig sind; vgl. ferner § 34 Abs. 1 Satz 2 LDSG RP, wonach Aufzeichnungen über die Abwehr von konkreten Gefahren hinaus auch zum Schutz der Funktionstüchtigkeit gefährdeter öffentlicher Anlagen und Einrichtungen zulässig sind. 32

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

sächlich vorliegenden Rechtsgutsverletzungen begrenzen, was aus datenschutzrechtlicher Sicht zu begrüßen ist. Dieser Absicht würde eine Regelung, die, wie etwa § 21a Abs. 1 Satz 1 BayDSG, keinerlei weitergehende Anforderungen an die Zulässigkeit einer Aufzeichnung stellt, zuwiderlaufen. Es bedarf vielmehr einer Befugnis, die einerseits den technischen Fortschritt berücksichtigt, ohne dass sie andererseits eine anlasslose Aufzeichnung „auf Vorrat“ erlaubt. Der Einsatz von Ringspeichersystemen darf seine Ursache nicht in der Einsparung von Personalkosten finden. Soll die Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr eingesetzt werden, ist es ohnehin notwendig, dass das Sicherheitspersonal in beobachteten Notfällen schnell eingreifen kann. 3. Kameraattrappen a) Regelungsdefizite Insbesondere im Bereich der Objektüberwachung werden Kameraattrappen in Verbindung mit Hinweisschildern eingesetzt. Eine tatsächliche Überwachung findet dabei nicht statt. Da mit dem Einsatz von Attrappen das Ziel verfolgt wird, einen Abschreckungseffekt hervorzurufen, wird nach der hier vertretenen Auffassung in die allgemeine Handlungsfreiheit Betroffener eingegriffen.35 Die für die Videoüberwachung geltenden Regelungen können für den Einsatz von Kameraattrappen weder in direkter noch in analoger Weise herangezogen werden.36 b) Regelungen in den übrigen Bundesländern Jüngst wurde der Einsatz von Kameraattrappen in § 34 Abs. 6 LDSG RP sowie in § 30 Abs. 9 HbgDSG geregelt. Dabei wurde die Zulässigkeit der Verwendung von Attrappen in beiden Bundesländern an die Zulässigkeit der Beobachtung im Wege des Kamera-Monitor-Prinzips geknüpft.37 Ferner ist eine Hinweispflicht vorgesehen.38 Darüber hinaus ordnet § 30 Abs. 9 i.V. m. § 30 Abs. 8 HbgDSG eine Verpflichtung zur Überprüfung der Erforderlichkeit der Attrappen mindestens alle zwei Jahre an. Die Gesetzesbegründung zu § 30 Abs. 9 HbgDSG geht davon aus, dass durch Attrappen die allgemeine Handlungsfreiheit berührt wird und dass zum wirksamen Schutz dieses Grundrechts eine entsprechende Anwendung der Vorschriften zur Überwachung im Wege des Kamera-MonitorPrinzips erforderlich ist.39 Eine entsprechende Begründung wird auch zur Rege35

Vgl. oben 3. Kapitel, B., V. Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (2). 37 § 34 Abs. 6 i.V. m. § 34 Abs. 1 LDSG RP sowie § 30 Abs. 9 i.V. m. § 30 Abs. 1 HbgDSG. 38 § 34 Abs. 6 i.V. m. § 34 Abs. 3 LDSG RP sowie § 30 Abs. 9 i.V. m. § 30 Abs. 3 HbgDSG. 39 Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Datenschutzgesetzes, LT-Drucks. 19/6086, S. 6. 36

A. Ermittlung des Regelungsbedarfs

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lung des § 34 Abs. 6 LDSG RP angeführt, wobei jedoch nicht die allgemeine Handlungsfreiheit, sondern vielmehr das allgemeine Persönlichkeitsrecht als durch Kameraattrappen beeinträchtigt angesehen wird.40 c) Bewertung Mangels Rechtsgrundlage ist nordrhein-westfälischen Kommunen der Einsatz von Kameraattrappen de lege lata nicht möglich. Werden Attrappen dennoch eingesetzt, liegt nach der hier vertretenen Auffassung ein nicht gerechtfertigter Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit vor und Betroffene können die Beseitigung der Attrappen verlangen. Ob eine Legitimation von Attrappen oder vielmehr deren ausdrückliches Verbot angebracht erscheint, bedarf einer vertieften Erörterung.

IV. Berichtspflichten Der Einsatz moderner Videoüberwachungstechniken und die Schaffung entsprechender Befugnisse im Gefahrenabwehrrecht bringen für den Gesetzgeber in besonderem Maße die Notwendigkeit mit sich, die Situation zu beobachten, zu bewerten und gesetzliche Regelungen gegebenenfalls nachzubessern.41 Dem Gesetzgeber obliegt zudem eine Beobachtungspflicht im Hinblick auf verfassungsrechtliche Vorkehrungen zur Sicherung eines effektiven Grundrechtsschutzes Betroffener.42 Zur Erfüllung dieser Pflichten ist es notwendig, dass die Exekutive dem Parlament Rechenschaft über die Entwicklung der Situation und die Notwendigkeit der Regelungen ablegt. Eine Berichterstattung an das Parlament kann dabei auf verschiedene Weise sichergestellt werden. So kommt es in Betracht, neue Befugnisse zu befristen.43 Vor der Entscheidung über eine Verlängerung können der praktische Nutzen sowie die Risiken der Befugnisse durch das Parlament, nach Berichterstattung durch die Exekutive, bewertet werden. Eine entsprechende Befristung ist etwa in § 15a Abs. 5 PolG NRW für die polizeiliche Videoüberwachung vorgesehen. Hierdurch wird insbesondere eine parlamentarische Kontrolle bezüglich der Frage sichergestellt, ob es sich bei dem überwachten Bereich nach wie vor um einen Kriminalitätsbrennpunkt handelt. Eine Befristung von Gesetzen sollte jedoch die Ausnahme bleiben und auf Gefahrenlagen, die in Bezug auf ihre zeitliche und räumliche Entwicklung von vornherein unklar sind, wie etwa jene der polizeilichen Videoüberwachung an Kriminalitätsbrennpunkten, beschränkt werden. Eine generelle Befristung von Eingriffsbefugnissen erscheint nicht geboten, dies jedoch nicht aufgrund der Überlegung, dass ein „Verfalls40 Gesetzesentwurf der Fraktionen der SPD und CDU, Landesgesetz zur Änderung des Datenschutzgesetzes, LT-Drucks. 15/5135, S. 7. 41 Vgl. Denninger, in: Lisken/Denninger, Kap. B, Rn. 70 ff. 42 Vgl. BVerfGE 112, S. 304 (S. 320). 43 Vgl. Thiel, Entgrenzung, S. 193 f.

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

datum“ ein überhastetes Handeln des Gesetzgebers bewirken könnte,44 sondern vielmehr aufgrund des Umstandes, dass weder die Exekutive noch das Parlament daran gehindert sind, von sich aus den Normbestand darauf zu überprüfen, ob sich Regelungen noch als geeignet darstellen.45 Normativ kann die Rechenschaftsablegung der Exekutive gegenüber dem Parlament durch die Regelung einer Berichtspflicht Rechnung getragen werden, wie sie etwa in § 68 PolG NRW oder in § 36 DSG NRW vorgesehen ist. Soweit neue Befugnisse in das PolG NRW oder das DSG NRW aufgenommen werden, ist mit diesen Regelungen bereits eine Berichtspflicht der Exekutive gegenüber dem Parlament sichergestellt.

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen I. Regelung der Aufzeichnung unter Einsatz datenschutzfördernder Technik Im Folgenden wird zunächst ein Vorschlag zur Neuregelung der Befugnis zur Aufzeichnung unter Einbeziehung von sog. datenschutzfördernder Technik entwickelt. 1. Begriff der datenschutzfördernden Technik Das Ziel datenschutzfördernder Techniken wird in der technischen Umsetzung der Grundsätze der Datenvermeidung und Datensparsamkeit erblickt, d. h., es soll technisch auf die Erhebung unnötiger Daten verzichtet werden.46 Für den Begriff der datenschutzfördernden Technik bestehen verschiedene Definitionsansätze.47 So werden unter diesem Begriff allgemein alle technischen Maßnahmen zur Sicherstellung des Datenschutzes und der Datensicherheit erblickt.48 Teilweise wird diese Definition jedoch dergestalt enger gefasst, dass die Techniken der Gewährleistung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung dienen müssen.49 2. Einsatzformen in der Videoüberwachungstechnik Im Bereich der Videoüberwachung bestehen verschiedene Möglichkeiten zum Einsatz datenschutzfördernder Techniken. So sollen jüngere Fortschritte im Be44

So Jaeckel, S. 178 f. Vgl. Benda, NJW 1996, S. 2282 (S. 2284). 46 Hansen, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 2. 47 Vgl. den Überblick bei Hansen, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 30 ff.; v. Stechow, S. 44 ff.; Flöter/Steinhorst, S. 2 ff. 48 Hansen, in: Roßnagel, Handbuch Datenschutzrecht, Rn. 39. 49 v. Stechow, S. 48, welcher unter dem Begriff der datenschutzfördernden Technik jede Hard- oder Software versteht, die sich, den Veränderungen der Informations- und Kommunikationsgesellschaft anpassend, die Gewährleistung des persönlichen Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Selbstdatenschutz, Grunddatenschutz und Datentransparenz) zum Ziel nimmt, wobei dieses Ziel auch durch die Verbesserung und Anpassung an die neuesten technischen Entwicklungen erreicht werden können soll. 45

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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reich der Videoanalyse die Trennung von verschiedenen, in einem Überwachungsvideo enthaltenen Informationen ermöglichen.50 Zwischen Bildhintergrund und beweglichen Objekten, etwa Fußgängern oder Fahrzeugen, könne automatisch unterschieden werden.51 Technisch soll zudem die Möglichkeit bestehen, die Gesichter der aufgenommenen Personen durch eine automatische Bildbearbeitung unkenntlich zu machen.52 Erst mit einer bestimmten Berechtigung sollen die verschlüsselten Bilder dann wieder entschlüsselt werden können.53 Entsprechende Software, mit der personenbezogene Daten in Echtzeit verschleiert werden können, wurde bereits mit dem europäischen Datenschutzgütesiegel EuroPriSe zertifiziert.54 Mit diesem Zertifikat wird eine Vereinbarkeit des Produkts mit dem europäischen Datenschutzrecht bescheinigt.55 Eine weitere Möglichkeit, Bilddaten datensparsam auszuwerten, besteht in einem Bildervergleich (sog. image matching).56 So sollen Aufnahmen nach bestimmten Personen oder Objekten durchsucht werden können.57 Technisch funktioniert dies vereinfacht dargestellt derart, dass in einem ersten Schritt zunächst eine Sammlung von Bildern, ähnlich einem Wörterbuch, als Vergleichsmaßstab festgelegt wird.58 Die Aufnahmen sollen dann in einem zweiten Schritt nach den in der Sammlung vorhandenen Bildern durchsucht werden können, wobei ab einem bestimmten Grad der Übereinstimmung ein Resultat ausgewiesen werde. Aufnahmen könnten etwa nach bestimmten Fahrzeugtypen durchsucht werden, wenn diese zuvor in die Sammlung aufgenommen worden seien. Das Ziel der Technik besteht darin, dass lediglich die gesuchte Information preisgegeben werden soll und die übrigen in der Aufnahme enthaltenen Daten nicht ausgewertet werden müssen.59 50

Senior, in: Senior, S. 36. Senior, in: Senior, S. 36. 52 Senior, in: Senior, S. 40. 53 Senior, in: Senior, S. 41. 54 Vgl. die Nachricht „Videoüberwachungssoftware erhält Euro-PriSe-Siegel“, in: DSB 9/2009, S. 5. 55 Vgl. Meissner, DuD 2008, S. 525 (S. 526). Eine Vereinbarkeit mit dem nationalen Recht wird hingegen nicht bescheinigt. Hierzu bedarf es eines nationalen Zertifikats, das etwa in Schleswig Holstein auf der Grundlage der auf § 4 Abs. 2 DSG SH erlassenen Verordnung zum Datenschutzaudit vergeben wird. In NRW besteht eine entsprechende Möglichkeit der Zertifizierung nicht. Jedoch wurde der LDI NRW mit der Prüfung beauftragt, inwieweit ein NRW-Datenschutzgütesiegel einen Beitrag zur Verbesserung des Datenschutzes leisten kann, vgl. LT-Drucks. 16/1469. Öffentliche Auftraggeber können Anforderungen nicht durch einen Hinweis auf ein bestimmtes Gütezeichen ersetzen, sondern müssen die geforderten technischen Spezifikationen als Zuschlagskriterien formulieren, vgl. EuGH, NVwZ 2012, S. 867 ff. zu Umweltgütezeichen. 56 Avidan/Elbaz/Malkin/Moriarty, in: Senior, S. 49 ff. 57 Avidan/Elbaz/Malkin/Moriarty, in: Senior, S. 49. 58 Avidan/Elbaz/Malkin/Moriarty, in: Senior, S. 50. 59 Avidan/Elbaz/Malkin/Moriarty, in: Senior, S. 51. 51

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

Auf Basis dieser Techniken werden verschiedene Produkte offeriert. So wird etwa eine in Videoüberwachungskameras integrierbare Software angeboten, die mittels Algorithmen menschliche Gesichter in Echtzeit erkennen und verschleiern können soll.60 Weiterhin wurde vonseiten der Trusted Computing Group, einem Industriekonsortium, ein dreistufiges System entwickelt: Durch Bewegungsdetektion sollen zunächst zu schützende Bereiche, d. h. solche, in denen personenbezogene Daten sichtbar sind, erkannt werden.61 Sodann würden drei verschiedene Versionen der Bilder an ein Kontrollzentrum übersandt. In einer ersten Version seien die geschützten Bereiche geschwärzt, in einer zweiten Version seien innerhalb der Schwärzung lediglich die Umrisse der Person und damit ihr Verhalten erkennbar und in einer dritten Version sei das Bild ungeschwärzt. Die unterschiedlichen Versionen sollen mit abgestuften Zugriffsrechten eingesehen werden können, sodass die Version, die eine Identifizierung der Person zuließe, nur von Personal auf einer höheren Sicherheitsebene eingesehen werden könne.62 Ob die technische Reife entsprechender automatisierter Verfahren bereits gegeben ist, wird zuweilen bezweifelt. So kam eine Studie des Bundeskriminalamtes zur biometrischen Gesichtserkennung im Jahre 2007 zu dem Ergebnis, dass die Entscheidung, ob Personenidentität bestehe, von einem Menschen getroffen werden müsse, da durch eine alleinig automatisierte Bearbeitung Verwechselungen nicht ausgeschlossen werden könnten.63 Auch die Detektion sicherheitsrelevanter Ereignisse durch Algorithmen wird teilweise als noch nicht praxistauglich bewertet.64 3. Regelungsansätze in der Literatur In der Literatur wurden bereits verschiedene Regelungsansätze zur Berücksichtigung datenschutzfördernder Techniken aufgezeigt. a) Einsatz von sog. Privacy-Filtern Ein erster Vorschlag basiert auf dem Einsatz von sog. Privacy-Filtern.65 Ausgehend von dieser Technologie wird eine Regelung von Berechtigungsstufen und Protokollierungspflichten empfohlen.66 Personenbezogene Daten sollen zunächst verschlüsselt erhoben werden. Die Entschlüsselung der Daten sei dann nur durch 60 Vgl. Biesemeier, DSB 9/2002, S. 5 (S. 8) sowie v. Stechow, S. 53, zum Einsatz eines sog. „Privacy Filters“ der Firma Viisage Technology AG. 61 Winkler, DuD 2011, S. 797 (S. 800). 62 Winkler, DuD 2011, S. 797 (S. 801). 63 Vgl. BKA, Abschlussbericht Foto-Fahndung, S. 27. Vgl. zu entsprechenden Bewertungen ferner Wirtz, DuD 1999, S. 129 (S. 131); Post, S. 108 f.; Lang, S. 70 f.; Senior, in: Senior, S. 44 f.; Maximini, S. 201 f. 64 Schaup/Ott/Schallauer/Winter/Thallinger, Kriminalistik 2009, S. 635 (S. 639). 65 Vgl. zu dieser Software der Firma Viisage Technology AG bereits zuvor Fn. 60. 66 v. Stechow, S. 53.

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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zuvor zu definierende Berechtigungen möglich, wobei beispielhaft eine Berechtigung von Gerichten und Staatsanwaltschaften, im Falle des Verdachts von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten, vorgeschlagen wird.67 Der Regelungsvorschlag ist aufgrund der Anknüpfung an den Einsatz von sog. Privacy-Filtern stark produktbezogen. b) Drei-Stufen-Modell Ein anderer Ansatz geht von dem Einsatz intelligenter Videoanalyse aus, ohne sich jedoch auf ein konkretes Produkt zu beziehen. Videoüberwachungsmaßnahmen werden dabei, gestuft nach der Intensität der Überwachung, in drei Stufen unterteilt. Hiervon ausgehend wird vorgeschlagen, Erlaubnistatbestände entsprechend differenziert zu formulieren.68 Auf einer ersten Stufe soll dabei eine durchgängige Aufzeichnung von Aufnahmen der überwachten Räume erfolgen, bei der personenbezogene Daten infolge des Einsatzes datenschutzfördernder Technik zunächst nicht erkennbar sein sollen.69 Die Aufzeichnungen sollen sodann automatisiert oder im Einzelfall auch manuell auf das Vorliegen eines Gefahrenverdachts hin ausgewertet werden.70 Erweist sich das Verhalten der Betroffenen als unauffällig, sollen die Aufzeichnungen unverzüglich wieder gelöscht werden. Wird allerdings ein Gefahrenverdacht festgestellt, soll ein Übergang in eine zweite Stufe erfolgen. Hierbei soll die verdächtige Person gezielt beobachtet und ihr Verhalten aufgezeichnet werden, wobei die Identität der betroffenen Person noch nicht aufgedeckt werden soll.71 Erkennt die eingesetzte Software oder die das Geschehen beobachtende Person nun eine konkrete Gefahr, soll die Überwachung in eine dritte Stufe übergehen, bei welcher biometrische Merkmale der Betroffenen derart aufgezeichnet würden, dass eine spätere Identifizierung möglich sei.72 Ein automatisierter Abgleich mit Fahndungsdateien soll jedoch nicht automatisiert, sondern lediglich durch eine „ausdrückliche Entscheidung eines verantwortlichen Experten“ erfolgen dürfen.73 Der mit der ersten Stufe verbundene Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener wird dabei geringer als bei gewöhnlichen Videoüberwachungen angesehen74 und 67

v. Stechow, S. 53. Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 701). 69 Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 695). 70 Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 695); als Beispiel für das Vorliegen eines solchen Gefahrenverdachts wird eine Gruppe angetrunkener Männer, die eine Person am Weiterlaufen hindert, angeführt, vgl. ebenda S. 700. 71 Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 695 f.). 72 Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 696); als Beispiele für eine konkrete Gefahr werden etwa tätliche Angriffe, das Übersteigen von Zäunen zum Zwecke des Betretenes abgesperrter Zonen sowie das Werfen von Gegenständen angeführt, vgl. ebenda S. 700. 73 Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 696). 74 Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 695). 68

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

auf Basis der geltenden Erlaubnistatbestände als zulässig erachtet,75 was sich jedoch mit Blick auf das in § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW vorgesehene Erfordernis der konkreten Gefahr als unzutreffend erweist. Die Eingriffe auf der zweiten und dritten Stufe erfolgten abhängig von der Gefahrenbeurteilung, wobei es in einem gewissen Umfang im Entscheidungsbereich des Betroffenen läge, ob er durch sein Verhalten in die Überwachung der zweiten oder dritten Stufe gelange.76 4. Bewertung Beide Regelungen gehen im Ansatz davon aus, dass Aufzeichnungen zunächst generell angefertigt, die personenbezogenen Daten jedoch verschlüsselt werden. Im Hinblick auf die Berechtigung zur Entschlüsselung bestehen jedoch Unterschiede. Während bei dem Vorschlag auf Basis des Einsatzes des sog. PrivacyFilters die Berechtigung zur Entschlüsselung bei einer dritten Stelle, etwa einem Gericht oder der Staatsanwaltschaft liegen soll, erfolgt die Entschlüsselung bei dem Drei-Stufen-Modell durch das beobachtende Sicherheitspersonal. Erst ein automatisierter Datenabgleich soll von der Zustimmung einer dritten Stelle abhängen. a) Eingriffsqualität Für die Frage der Eingriffsqualität der Aufzeichnung ist entscheidend, dass sich das aufgezeichnete Geschehen nach der Entschlüsselung einer bestimmten Person zuordnen lassen kann. Kann nachträglich ein Personenbezug hergestellt werden, wird der Grundrechtseingriff durch die zunächst erfolgende Verschlüsselung nicht ausgeschlossen.77 Ein anderes Ergebnis kann auch nicht aus den Ausführungen des BVerfG im Beschluss zur Rasterfahndung hergeleitet werden. Hiernach soll eine Datenerfassung dann keine Erhebung sein, wenn Daten ungezielt und allein technikbedingt zunächst mit erfasst, aber unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder anonymisiert werden und somit spurenlos bleiben.78 Bei den Aufzeichnungen handelt es sich jedoch nach beiden Vorschlägen trotz der Verschlüsselung um eine gezielte Erhebung personenbezogener Daten. b) Verbot automatisierter Einzelfallentscheidungen Hinsichtlich der, bei dem Drei-Stufen-Modell vorgesehenen, automatisierten Bildauswertung ist ferner das in § 4 Abs. 4 DSG NRW verankerte Verbot automatisierter Einzelentscheidungen, durch welches die Vorgaben des Art. 15 der Richtlinie 95/46/EG umgesetzt wurden, zu beachten. Hiernach dürfen Entschei75 76 77 78

Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 700). Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 698). Vgl. oben 3. Kapitel, B., I., 2. BVerfGE 115, S. 320 (S. 343).

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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dungen, die für die betroffenen Personen eine rechtliche Folge nach sich ziehen oder sie erheblich beeinträchtigen, nicht ausschließlich auf eine automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten zum Zwecke der Bewertung einzelner Persönlichkeitsmerkmale gestützt werden, ohne dass der betroffenen Person die Geltendmachung der eigenen Interessen möglich gemacht worden ist. Für die Betroffenen nachteilige Entscheidungen dürfen demnach nicht allein technischen Vorrichtungen überlassen werden.79 Für die im Drei-Stufen-Modell vorgesehene Verfahrensweise ist von Bedeutung, dass es sich bei einem technischen Verfahren dann nicht um vollständig automatisierte Entscheidungen handeln soll, wenn die für den Betroffenen nachteilige Entscheidung von einem Menschen in einer Einzelentscheidung, auf Basis eines maschinell ermittelten Vorschlags, erfolgt.80 Eine nachteilige Entscheidung wird dabei jedoch noch nicht in Videoüberwachungsmaßnahmen als solchen, sondern erst in darauf folgenden Gefahrenabwehrmaßnahmen erblickt.81 Hierfür spricht, dass mit Videoüberwachungsmaßnahmen in der Regel nicht auf die Bewertung von Persönlichkeitsmerkmalen abgezielt wird, sondern zunächst auf eine Identifizierung der Betroffenen. Das Verbot automatisierter Einzelfallentscheidungen steht somit einer automatisierten Bildauswertung zum Zwecke der Identifizierung Betroffener nicht entgegen. c) Hinreichender Anlass für die Aufzeichnung In seiner Entscheidung zur Videoüberwachung des Regensburger KaravanDenkmals führte das BVerfG aus, dass eine Videoüberwachung öffentlicher Einrichtungen verfassungsgemäß sein könne, wenn für sie ein hinreichender Anlass bestehe und insbesondere mit Blick auf das räumliche und zeitliche Ausmaß der Überwachung und Aufzeichnung das Übermaßverbot gewahrt sei.82 Bezüglich der in der Entscheidung gewählten Formulierung des hinreichenden Anlasses wurde es als unklar erachtet, ob das BVerfG damit an die polizeirechtlichen Begriffe der konkreten und abstrakten Gefahr anlehne oder ob ein hinreichender Anlass auch weiter verstanden werden könne.83 Jedenfalls wird mit dem Erfordernis eines hinreichenden Anlasses verlangt, dass überhaupt ein Grund für die Überwachung vorliegt und diese nicht vollkommen anlasslos erfolgt. Der Anlass für die Überwachung kann dabei von den Betroffenen selbst gesetzt werden, wie es bei Aufzeichnungen anlässlich von Geschwindigkeitsverstößen der Fall ist. Eine Überwachung kann weiterhin von der Gefährlichkeit bestimmter Orte ab79

Vgl. Stähler/Pohler, § 4 DSG NRW, Rn. 11. Vgl. Coudert, CLSR 2010, S. 377 (S. 383). 81 Roßnagel/Desoi/Hornung, DuD 2011, S. 694 (S. 699); a. A. Bier/Spiecker-Döhmann, CR 2012, S. 610 (S. 614) zu § 6a BDSG, die bereits in der Videoüberwachungsmaßnahme eine für den Betroffenen nachteilige Entscheidung erblicken. 82 BVerfG, DVBl. 2007, S. 497 (S. 502). 83 Knemeyer, DÖV 2007, S. 227 (S. 230). 80

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

hängig gemacht werden.84 Bei der Bestimmung des hinreichenden Anlasses kommt dem Gesetzgeber ein Spielraum zu. So kann er an die bekannten polizeirechtlichen Begrifflichkeiten der konkreten und abstrakten Gefahr anknüpfen. Es ist dem Gesetzgeber im Rahmen seines Normsetzungsspielraums möglich, Videoaufzeichnungen im Vorfeld einer Gefahr zu legitimieren, und zwar zum Zweck der Aufklärung, ob eine Gefahr vorliegt.85 So müssen Ordnungsbehörden bereits im Vorfeld einer konkreten Gefahr Maßnahmen zur Aufklärung und Einschätzung einer Situation ergreifen, um so eine Prognose über das Vorliegen einer Gefahr überhaupt vornehmen zu können.86 Freilich müssen die Eingriffsvoraussetzungen bereichsspezifisch, präzise und normenklar geregelt sein.87 Die im Drei-Stufen-Modell gewählte Anknüpfung an Rechtsgutsgefährdungen im Vorfeld einer Gefahr erscheint daher im Ansatz zulässig. d) Relation von intelligenter Technik zur hoheitlichen Verantwortung Der Einsatz sog. intelligenter Videoüberwachungstechnik wurde insbesondere im Hinblick auf die automatisierte Erkennung eines sicherheitsrelevanten Verhaltens kritisiert.88 Durch den Technikeinsatz könnten Personen in den Mittelpunkt der Überwachung geraten, die tatsächlich keinerlei gefährdendes Verhalten vorweisen würden.89 Dieser Kritik wird entgegengehalten, dass die Toleranzschwelle für abweichendes Verhalten mit der Anzahl der überwachten Personen zunehme und über Folgemaßnahmen nur von einem Menschen mit Ermessensspielraum entschieden würde.90 Unbeschadet dieser, in erster Linie auf die technische Bewertung menschlichen Verhaltens bezogenen Kritik, ist bei einem umfangreichen Einsatz sog. intelligenter Videoüberwachungstechnik ein Vertrauensverlust des Hoheitsträgers zu befürchten. Denn der Einsatz von Videoüberwachungstechnik ist nicht in dem Maße vertrauenswürdig, wie eine Beobachtung durch Personen. Diese These findet ihre Begründung darin, dass Vertrauen stets Verantwortung voraussetzt. Kann bei dem Einsatz von Sicherheitskräften von Betroffenen ohne Weiteres eine unmittelbare Verantwortung des Hoheitsträgers ausgemacht werden, verlagert sich die Verantwortung bei dem Einsatz von sog. intelligenter Videoüberwachungstechnik hin zu einer mittelbaren Verantwortlichkeit der Anwender und Program84

Z. B. § 15a PolG NRW. Vgl. kritisch zu der gesetzgeberischen Tendenz der Ausweitung von Befugnissen zur Gefahrerforschung in den Polizeigesetzen Darnstädt, DVBl. 2011, S. 263 (S. 266). 86 Vgl. Rhein, § 1 OBG NRW, Rn. 18. 87 Vgl. dazu Schoenemann, NWVBl. 2012, S. 329 (S. 330). 88 Wrede, ZD 2012, S. 321 (S. 324). Vgl. kritisch dazu die Erwiderung von Roßnagel/Desoi/Hornung, ZD 2012, S. 459 ff. 89 Wrede, ZD 2012, S. 321 (S. 324). 90 Roßnagel/Desoi/Hornung, ZD 2012, S. 459 (S. 461). 85

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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mierer. Je selbstständiger und automatisierter die Gewährleistung von Sicherheit durch Technikeinsatz erfolgen soll, desto mehr verlagert sich die Verantwortung mit der Folge eines einhergehenden Vertrauensverlustes. 5. Regelungsvorschlag Ist der Einsatz von Videoüberwachungstechnik zur automatisierten Ermittlung von sicherheitsrelevanten Vorgängen mit Blick auf die damit einhergehende Verlagerung von Verantwortung kritisch zu bewerten, kann jedoch die technische Möglichkeit der Unkenntlichmachung personenbezogener Daten in Videoaufzeichnungen, unter Rückgriff auf die datenschutzrechtlichen Regelungen zur Pseudonymisierung, nutzbar gemacht werden. a) Pseudonymisierung Durch eine Pseudonymisierung wird eine Identifizierung Betroffener ausgeschlossen, indem die zu einer Identifikation erforderlichen Merkmale der Datenverarbeitung entzogen werden.91 Legaldefiniert ist der Begriff der Pseudonymisierung in § 3 Abs. 8 Satz 1 DSG NRW, wonach hierunter das Verändern personenbezogener Daten derart verstanden wird, dass die Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse ohne Nutzung der Zuordnungsfunktion nicht oder nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person zugeordnet werden können. Angewandt auf die Videoüberwachung heißt das, dass bei einer Aufzeichnung durch eine Software sichergestellt werden muss, dass sämtliche personenbezogenen Daten, nicht etwa lediglich die Gesichter der Betroffenen, unkenntlich gemacht werden. § 3 Abs. 8 Satz 2 DSG NRW bestimmt ferner, dass die datenverarbeitende Stelle keinen Zugriff auf die Zuordnungsfunktion haben darf, sondern diese an dritter Stelle zu verwahren ist. Bei einer Neuregelung der Befugnis zur Aufzeichnung empfiehlt sich, die Zulässigkeit einer Herstellung des Personenbezugs auf die Fälle zu beschränken, in denen es tatsächlich zu einer Rechtsgutsverletzung gekommen ist. Ein hohes Maß an Schutz Betroffener wäre dadurch gewährleistet, dass die Entschlüsselung einer dritten Stelle vorbehalten wird.92 Technisch ist sicherzustellen, dass die Funktionen, mit denen ein Personenbezug wiederherstellt werden kann, gesondert von der Aufzeichnung gespeichert werden. Die datenverarbeitende Stelle hätte die Voraussetzungen für eine Entschlüsselung darzulegen, die von der dritten Stelle zu prüfen sind. Durch die Pseudonymisierung entfällt zwar nicht der Grundrechtseingriff, jedoch wird die Eingriffsschwere herabgesetzt.93 91

Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 52. Wird eine Überwachung z. B. vom städtischen Gebäudemanagement durchgeführt, können die Funktionen, mit denen der Personenbezug wiederhergestellt werden kann, etwa bei der Hauptverwaltung als dritter Stelle aufbewahrt werden. 93 Vgl. Bier/Spiecker-Döhmann, CR 2012, S. 610 (S. 614). 92

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

b) Verfahrensrechtliche Vorkehrungen aa) Behördenleitervorbehalte und behördliche Datenschutzbeauftragte Als verfahrensrechtliche Regelung zur Gewährleistung der rechtmäßigen Wiederherstellung des Personenbezugs käme die Installation eines Behördenleitervorbehalts94 oder die Beteiligung von behördlichen Datenschutzbeauftragten in Betracht. Kann bei einem Behördenleiter ein besonderes Fachwissen bzw. eine entsprechende Qualifikation vorausgesetzt werden, ist er aufgrund seiner Weisungsgebundenheit jedoch keine unabhängige Stelle.95 Hieran vermag auch das Argument, dass ein Behördenleiter die „Verantwortung für das Ansehen der Behörde“ trage,96 nichts zu ändern. Hingegen sollen die behördlichen Datenschutzbeauftragten als von der Exekutive unabhängige Kontrollinstanzen für die Wahrung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung fungieren.97 Die Unabhängigkeit der behördlichen Datenschutzbeauftragten ist gesetzlich durch § 32a Abs. 2 Satz 1 DSG NRW gewährleistet, wonach diese der Leitung der öffentlichen Stelle unmittelbar zu unterstellen und in dieser Funktion weisungsfrei sind. Die Weisungsfreiheit wird dabei nicht absolut, sondern bezogen auf die Funktion der Gewährleistung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener verstanden.98 Aufgrund dieser gesetzlich geregelten Weisungsfreiheit erscheint eine Beteiligung des behördlichen Datenschutzbeauftragten zur Gewährleistung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gegenüber einem Behördenleitervorbehalt vorzugswürdig. bb) Vorabkontrolle Die Beteiligung des behördlichen Datenschutzbeauftragten kann durch die datenschutzrechtliche Vorabkontrolle sichergestellt werden. Die zur Pseudonymisierung eingesetzte Software muss in der Lage sein, Aufzeichnungen nach personenbezogenen Daten zu durchsuchen, womit es sich um ein automatisiertes Verfahren i. S. d. § 10 Abs. 3 Satz 1 DSG NRW handeln wird.99 Vor dem Einsatz einer entsprechenden Technik bedarf es daher einer Vorabkontrolle durch den behördlichen Datenschutzbeauftragten. Im Rahmen der Vorabkontrolle ist insbesondere die Eignung der Software zur Pseudonymisierung zu überprüfen. Der behördliche Datenschutzbeauftragte ist frühzeitig, bereits bei der Auswahl des Verfahrens zu beteiligen.100 94

Einen Behördernleitervorbehalt sieht etwa § 15a Abs. 3 PolG NRW vor. Vgl. Kutscha, NVwZ 2003, S. 1296 (S. 1299). 96 Vgl. Koch, S. 210. 97 Vgl. Schlink, in: Link/Ress, S. 251 f.; Riegel, BayVBl. 1998, S. 523 (S. 525); Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 648. 98 Stähler/Pohler, § 32a DSG NRW, Rn. 3. 99 Vgl. zu den Anforderungen an automatisierte Verfahren bereits oben 6. Kapitel, A., II. 95

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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Darüber hinaus bleibt es dem behördlichen Datenschutzbeauftragten aufgrund seiner in § 32a Abs. 1 Satz 7 DSG NRW vorgesehenen Kontrollbefugnis unbenommen, als unabhängige Stelle stichprobenartig zu überprüfen, ob eine Verletzung des Hausrechts als Voraussetzung der Wiederherstellung des Personenbezugs tatsächlich vorlag. c) Ergänzende Befugnis zur Aufzeichnung Vor dem Hintergrund der von den Kommunen bereits getätigten Investitionen in Videoüberwachungstechnik und dem Umstand, dass zur Pseudonymisierung einzusetzende datenschutzfördernde Technik erst erworben werden muss, empfiehlt es sich, die Befugnis zur Aufzeichnung bei einer konkreten Gefahr zu belassen und daneben einen weiteren Zulässigkeitstatbestand einzufügen, der eine Aufzeichnung personenbezogener Daten in pseudonymisierter Form erlaubt. Hierzu könnte in § 29b DSG NRW folgender Abs. 3 eingefügt werden: „. . . Neben einer Speicherung unter den Voraussetzungen des Absatzes 2 ist eine Aufzeichnung personenbezogener Daten nur zulässig, wenn sie pseudonymisert werden und der mit der Überwachung befasste Personenkreis keinen Zugriff auf die Zuordnungsfunktion hat. Eine Herstellung des Personenbezugs ist nur bei einer Verletzung des Hausrechts zulässig. . . .“

d) Löschungspflicht Die bisherige Regelung des § 29b Abs. 2 Satz 2 1. Halbs. DSG NRW sieht im Grundsatz eine Pflicht zur unverzüglichen Löschung der Aufzeichnungen vor.101 Zu erwägen ist die Festlegung einer konkreten Löschungsfrist, um damit eine größere Rechtsklarheit zu schaffen. Konkrete Löschungsfristen sind insbesondere im PolG NRW in unterschiedlichen Formen enthalten. So sieht etwa § 15 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW eine Löschungs- bzw. Vernichtungspflicht von Bild- und Tonaufzeichnungen, die bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen gefertigt wurden, von einem Monat vor.102 Hingegen setzt § 15a Abs. 2 PolG NRW für die polizeiliche Videoüberwachung von Kriminalitätsbrennpunkten eine grundsätzliche Speicherdauer von 14 Tagen fest. Eine deutlich kürzere Löschungsfrist ist in § 15b Satz 3 PolG NRW geregelt, wonach Bildaufzeichnungen, die zur Eigensicherung bei Personen- und Fahrzeugkontrollen gefertigt wurden, am Tage nach dem Anfertigen zu löschen sind. Der Gesetzgeber hat sich bei der Wahl der unterschiedlichen Löschungsfristen offenkundig an dem Zeitaufwand orientiert, den die Auswertung der Aufzeichnungen in der Regel erfordert. So lässt sich bei Überwachungsmaßnahmen zur Eigensicherung auf Grundlage des § 15b PolG 100 101 102

Vgl. Arlt, in: Zilkens, Datenschutz in der Kommune, S. 28. Vgl. dazu oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), dd). Vgl. dazu oben 4. Kapitel, A., I., 2., d).

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

NRW durch die Beamten bereits unmittelbar nach der Fahrzeug- oder Personenkontrolle feststellen, ob diese unproblematisch verlaufen ist und die Aufzeichnungen gelöscht werden können. In Fällen der Überwachung von öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen oder der Überwachung von Kriminalitätsbrennpunkten ist die Sachlage in der Regel unübersichtlicher, so dass etwaige Straftaten oder, im Falle des § 15 PolG NRW, auch Ordnungswidrigkeiten erst nach einer genaueren Auswertung der Aufzeichnungen oder erst infolge von Anzeigen entdeckt werden. Das PolG NRW kennt mithin für Daten, die mittels Videoüberwachungstechnik erhoben werden, keine einheitliche Löschungsfrist, sondern macht die Frist von dem jeweiligen Gegenstand der Überwachung abhängig. Videoüberwachungsmaßnahmen, die zum Zwecke der Wahrnehmung des Hausrechts auf Grundlage des § 29b DSG NRW erfolgen, können Situationen mit verschiedenen Graden der Überschaubarkeit zugrunde liegen. Wegen dieser Vielfalt der Lebenssachverhalte erscheint das Erfordernis einer unverzüglichen Löschung für die Videoüberwachung zum Zwecke der Wahrnehmung des Hausrechts eher geeignet als die Festlegung einer einheitlichen konkreten Frist. Die datenverarbeitende Stelle hat dabei durch technisch organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass die erhobenen Daten unverzüglich gelöscht werden, sofern eine Verletzung des Hausrechts nicht festgestellt werden kann. Das Vorliegen entsprechender Vorkehrungen zur Löschung, insbesondere Regelungen in Dienstanweisungen, ist von dem behördlichen Datenschutzbeauftragten im Rahmen der Vorabkontrolle zu prüfen. Weiterhin ist die Frage, ob die Daten unverzüglich gelöscht wurden, gerichtlich überprüfbar, so dass eine Rechtsschutzverkürzung der Betroffenen nicht besteht. Die bislang in § 29b Abs. 2 Satz 2 DSG NRW enthaltene Löschungspflicht ist als eigenständiger Abs. 4 zu fassen, der für sämtliche Aufzeichnungen gilt. Die gespeicherten Daten sind demnach unverzüglich zu löschen, wenn sie zu Beweiszwecken nicht mehr erforderlich sind.

II. Bereichsspezifische Erweiterungen der Befugnisse zur Videoüberwachung 1. Nicht öffentlich zugängliche Bereiche a) Regelungsbedürftigkeit § 29b DSG NRW erlaubt lediglich eine Überwachung öffentlich zugänglicher Bereiche. Eine Rechtsgrundlage für die Überwachung nicht öffentlich zugänglicher Bereiche besteht für die Kommunen, anders als für juristische Personen des Privatrechts mit § 28 BDSG, nicht.

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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Jedoch besteht auch für nicht öffentlich zugängliche Bereiche ein Bedürfnis für eine Überwachung, etwa zum Zwecke der Zugangskontrolle für sensible Bereiche, wie etwa Serverräume. So hat das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik im Rahmen des IT-Grundschutz-Katalogs einen Maßnahmenkatalog zur Überwachung sensibler Bereiche erstellt, in dem der Einsatz von Videoüberwachungstechnik als Sicherungsinstrument ausdrücklich mit einbezogen wird.103 Entsprechende Maßnahmen sind nordrhein-westfälischen Kommunen jedoch de lege lata nicht möglich. b) Regelungsvorschlag Als Vorschlag ergibt sich eine Ergänzung in § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW um die Möglichkeit der Überwachung „besonders gefährdeter, nicht öffentlich zugänglicher Bereiche“. Eine Leistungsüberwachung von Mitarbeitern wird durch eine entsprechende Erweiterung des § 29b DSG NRW nicht ermöglicht, da die Überwachung auf den Zweck der Wahrnehmung des Hausrechts beschränkt ist, womit insbesondere eine Überwachung zur Qualitätskontrolle nicht erlaubt ist. Die aus Überwachungsmaßnahmen gewonnenen Erkenntnisse dürfen ausschließlich zum Zwecke der Wahrnehmung des Hausrechts genutzt werden. Ausgeschlossen ist eine Verwertung der erhobenen Daten für arbeitsrechtliche Zwecke, etwa zur Kontrolle von Anwesenheitszeiten von Mitarbeitern oder zum Zwecke der Überwachung des Rauchverhaltens.104 c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Der Regelungsvorschlag erlaubt Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener, da die Vorschrift zu einer gezielten Beobachtung und Aufzeichnung personenbezogener Daten ermächtigt. Soweit sensible Bereiche ohnehin durch Personal überwacht werden, weil sich mitunter Arbeitsplätze im überwachten Raum befinden, wird eine Überwachung häufig nicht erforderlich sein und könnte auf Zeiten, in denen die Arbeitsplätze nicht besetzt sind, beschränkt werden. Anders als bei der Überwachung öffentlich zugänglicher Bereiche wird von der Videoüberwachung besonders gefährdeter, nicht öffentlich zugänglicher Bereiche nur ein begrenzter Personenkreis erfasst. Die Streubreite der Maßnahme ist folglich deutlich geringer. Mit dem Erfordernis der besonderen Gefährdung eines Bereichs ist ein hinreichender Anlass für die Überwachung gegeben. 103

BSI, IT-Grundschutz-Katalog, Videoüberwachung. Vgl. ferner Wohlfarth/Eiermann/Ellinghaus, S. 63, welche anführen, dass in der öffentlichen Verwaltung ein praktisches Bedürfnis für die Überwachung von Mitarbeitern nicht zu erkennen sei. 104

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

2. Großveranstaltungen a) Regelungsbedürftigkeit Videoüberwachungstechnik kann im Rahmen von Stabs- und Führungssystemen auf kommunaler Ebene insbesondere bei Großveranstaltungen zweckmäßig sein. Die Abgrenzung einer Veranstaltung zu einer durch Art. 8 GG geschützten Versammlung vollzieht sich maßgeblich anhand des Kriteriums, ob die Teilnehmer einen gemeinsamen Zweck verfolgen.105 Handelt es sich um eine Versammlung i. S. d. Art. 8 GG ist das VersG abschließend.106 Die hier in Rede stehenden Großveranstaltungen zeichnen sich nicht durch eine solche gemeinsame Zweckverfolgung aus, sondern durch einen Unterhaltungswert bzw. durch ein Freizeitvergnügen.107 Großveranstaltungen stellen besondere Herausforderungen für die beteiligten Sicherheitskräfte dar, da zum einen eine Vielzahl von Menschen bei der Ankunft, während der Veranstaltung und bei der Abreise gesteuert werden muss. Zum anderen müssen Gefahren, die von Menschenansammlungen ausgehen, frühzeitig erkannt und Sicherheits- und Hilfskräfte koordiniert werden.108 Bei der Bewältigung dieser Aufgaben kann Videoüberwachungstechnik eine wesentliche Komponente darstellen. So können Aufnahmen von den Einsatzorten in die Leitstelle übermittelt werden, die eine bessere Lageübersicht erhält und Einsatzkräfte besser koordinieren kann.109 Die Zuständigkeit der Kommunen beschränkt sich bei Großveranstaltungen nicht auf die Erteilung bauordnungsrechtlicher, straßenrechtlicher oder gewerberechtlicher Genehmigungen, sondern beinhaltet, zumindest außerhalb des Veranstaltungsgeländes, auch die Regulierung von Besucherströmen. Auf dem Veranstaltungsgelände hingegen obliegt die Verantwortlichkeit, die durch Auflagen oder durch ein Sicherheitskonzept öffentlich-rechtlich konkretisiert sein kann,110 dem Veranstalter, der sich häufig eines privaten Ordnungsdienstes bedienen wird. Innerhalb des Veranstaltungsgeländes kann der Veranstalter Videoüberwachungs105

Vgl. oben 3. Kapitel, A., I., 6. Zuständig für die Überwachung sind dann die Kreispolizeibehörden, vgl. oben 3. Kapitel, A., I., 6. 107 Vgl. Schmidbauer, ZKM 2008, S. 12 (S. 13). 108 Vgl. Maurer, in: Maurer/Peter, S. 19 f. 109 Vgl. zum Einsatz von Videoüberwachungstechnik im Rahmen eines Stabs- und Führungssystems durch die Feuerwehr bei der Fußballeuropameisterschaft 2008 in Österreich Lunzer, Feuerwehr 7/2008, S. 10 ff. 110 Gem. § 43 Abs. 1 SBauVO NRW hat der Betreiber einer Veranstaltung ein Sicherheitskonzept aufzustellen und einen Ordnungsdienst einzurichten, wenn es die Art der Veranstaltung erfordert, wobei § 43 Abs. 2 SBauVO NRW dieses Erfordernis für Versammlungsstätten mit mehr als 5.000 Besucherplätzen verbindlich vorschreibt. Vgl. zu einem Regelungsvorschlag zu einer Erweiterung der Verantworlichkeit des Veranstalters auch für öffentlich zugängliche Flächen Henkel, DVBl. 2011, S. 1393 ff. 106

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

205

maßnahmen auf Grundlage des § 6b Abs. 1 Nr. 2 und 3 BDSG durchführen. Ein Veranstalter ist jedoch nicht immer vorhanden. So wird sich bei sog. Flashmobs, bei welchen sich Teilnehmer kurzfristig über soziale Netzwerke organisieren und sich binnen kurzer Zeit erhebliche Menschenmengen an einem Ort einfinden, vielfach kurzfristig kein Verantwortlicher ausmachen lassen.111 Unbeschadet der Pflichten eines etwaigen Veranstalters obliegt, auch sofern sich im Laufe der Veranstaltung innerhalb des Veranstaltungsgeländes Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ergeben, die Aufgabe der Gefahrenabwehr grundsätzlich den örtlichen Ordnungsbehörden gem. § 1 OBG NRW. Die Polizei wird zur Gefahrenabwehr gem. § 1 Abs. 1 Sätze 1 und 3 PolG NRW erst dann zuständig, wenn die Ordnungsbehörde nicht rechtzeitig eingreifen kann. Tritt der Katastrophenfall ein, d. h. entwickelt sich die Lage zu einem Großschadensereignis, geht die Einsatzleitung gem. §§ 29, 30 FSHG NRW auf die Feuerwehr über.112 Sofern nicht die Voraussetzungen des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW oder des § 29b DSG NRW vorliegen, fehlt es an einer Rechtsgrundlage für die kommunalen Ordnungsbehörden oder die Feuerwehren zur Videoüberwachung der Veranstaltung.113 Eine Überwachung gem. § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW ist nur unter den engen Voraussetzungen zulässig, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Diese Voraussetzungen sind jedoch nicht bei allen Veranstaltungen erfüllt. Die hier in Rede stehenden Zwecke des Einsatzes von Videoüberwachungstechnik bei Großveranstaltungen liegen zudem nicht in der Kriminalitätsbekämpfung, sondern in der Vorbeugung der von Menschenmengen ausgehenden Gefahren sowie in der Koordinierung von Hilfskräften. Typische Gefahrenquellen bestehen bei Großveranstaltungen etwa an schmalen Ein- oder Ausgängen, sog. Flaschenhälsen oder im Falle von gegeneinander laufenden Fußgängerströmen.114 Abhängig von den Umständen können aufgrund massenpsychologischer Mechanismen eine Menschenmenge selbst nicht mehr kontrollierbar und einzelne Personen nicht mehr individuell ansprechbar sein.115 Der Einsatz von Videoüberwachungstechnik im Rahmen von Stabs- und Führungssystemen kann dazu beitragen, es den Sicherheitskräften zu ermöglichen, solche Gefahren rechtzeitig zu erkennen und frühzeitig einzuschreiten. Bei Großveranstaltungen können bei Gedränge Warnungen ausgesprochen werden und es 111

Vgl. zu sog. Facebook-Partys Levin/Schwarz, DVBl. 2012, S. 10 ff. Vgl. v. Zimmermann/Czepull, DVBl. 2011, S. 270 (S. 271) zum Begriff des Katastrophenfalls. 113 Vgl. Ley, NWVBl. 2012, S. 169 (S. 171). 114 Vgl. Zacherle, S. 27 ff.; Blätte/Mamrot, vfdb 2010, S. 193 (S. 194). 115 Vgl. Lege, VerwArch 89 (1998), S. 71 (S. 75 f.). 112

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

können Bewegungen von Menschenmassen vorausgesehen werden.116 Der Einsatz von Personenzählsystemen ermöglicht die automatische Ermittlung von Menschen innerhalb eines bestimmten räumlichen Bereichs und kann der Leitstelle einen Überblick über Besucherzahlen verschaffen.117 b) Regelungsvorschlag Es bedarf einer Befugnis der Sicherheitsbehörden zur Videoüberwachung von Großveranstaltungen. Da Gegenstand der Überwachung Ansammlungen und Veranstaltungen sind, kann an die Regelung des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW angeknüpft werden. Durch eine Erweiterung des § 15 PolG NRW würden sowohl die kommunalen Ordnungs- als auch die Polizeibehörden ermächtigt. Der Begriff der Großveranstaltung wird in der Rechtsordnung bislang nicht definiert, sondern lediglich an einigen Stellen vorausgesetzt.118 Zur Abgrenzung einer Großveranstaltung von einer „gewöhnlichen“ Veranstaltung wird angeführt, dass sich Großveranstaltungen dadurch abheben, dass sich zur gleichen Zeit eine hohe Anzahl von Besuchern am Veranstaltungsort einfindet.119 Charakteristisch für die Veranstaltung ist, dass ihre Größe zu einem erhöhten Gefährdungspotenzial führt, das ein größeres Aufkommen von Sicherheitskräften, Feuerwehr und Rettungsdienst erforderlich macht.120 Die von Veranstaltungen ausgehenden Gefahren können sich aber nicht nur infolge einer hohen Teilnehmerzahl, sondern auch aus sonstigen Umständen, wie dem Anlass der Veranstaltung oder der Beschaffenheit des Veranstaltungsgeländes ergeben. Nach einem von dem Ministerium für Inneres und Kommunales NRW erstellten Leitfaden für Großveranstaltungen können Großveranstaltungen in drei Varianten angenommen werden.121 Demnach ist von einer Großveranstaltung auszugehen, wenn mehr als 100.000 116

Hornung/Desoi, K&R 2011, S. 153 (S. 154). Vgl. Büllesfeld, S. 13; Anstädt/Keller/Lutz, S. 55; Büttner/Behling/Schulz, S. 107. Der Einsatz eines Evakuiierungsassistenten auf Basis eines Personenzählsystems mittels automatisierter Bildverarbeitung wurde im Rahmen eines von dem Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Projekts erforscht, vgl. BMBF, Forschung für die zivile Sicherheit, S. 20 f. 118 Vgl. etwa § 6 Abs. 1 Nr. 13 StVG zur Einrichtung gebührenpflichtiger Parkplätze bei Großveranstaltungen, § 45a BlnASOG zur Datenübermittlung zum Zwecke der Zuverlässigkeitsprüfung bei Großveranstaltungen sowie Art. 20 Abs. 3 BayRDG, der es ermöglicht, dem Veranstalter bei planbaren Großveranstaltungen mit wirtschaftlichem Charakter die zusätzlichen Aufwendungen für die rettungsdienstliche Absicherung als Kosten aufzuerlegen. 119 Vgl. Frankewitsch, NVwZ 2012, S. 1514 (S. 1514), welche zudem darauf abstellt, dass die Veranstaltung eine im Verhältnis zur Gemeindegröße bedeutende Fläche in Anspruch nehme. 120 Vgl. Frankewitsch, NVwZ 2012, S. 1514 (S. 1514). 121 MIK NRW, Orientierungsrahmen Großveranstaltungen, S. 5 f. 117

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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Besucher erwartet werden oder wenn die Zahl der zeitgleich erwarteten Besucher ein Drittel der Einwohner der Kommune übersteigt und sich erwartungsgemäß mindestens 5.000 Besucher gleichzeitig auf dem Veranstaltungsgelände befinden. Wird eine Großveranstaltung mithin in der ersten Variante anhand einer festen Größe und in der zweiten Variante in Relation zur Gemeindegröße bestimmt, sieht der Leitfaden in der dritten Variante einen Auffangtatbestand vor, wonach von einer Großveranstaltung bei einem erhöhten Gefährungspotenzial der Veranstaltung vorliegt. Nach dem Leitfaden obliegt die Bewertung dieses Gefährdungspotenzials einem Koordinierungsgremium, das sich aus Vertretern der Gefahrenabwehrbehörden sowie des Veranstalters zusammensetzt.122 Die Verantwortung für eine Absage der Veranstaltung soll dem Hauptverwaltungsbeamten obliegen.123 Eine Veranstaltung kann mithin aufgrund unterschiedlicher Faktoren als Großveranstaltung eingestuft werden. So wie die Qualifikation als Großveranstaltung nicht starr von einer bestimmten Besucherzahl abhängig gemacht werden kann, lassen sich auch Umstände, die Überwachungsmaßnahmen der Veranstaltung erforderlich machen, nicht durch „harte“ Kriterien festlegen. Vielmehr bedarf es einer Regelung, die einen Beurteilungsspielraum für die Gefahrenabwehrbehörden vorsieht.124 Ob im Einzelfall der Einsatz von Videoüberwachungstechnik als Sicherheitsmaßnahme aufgrund der Art und des Gefährdungspotenzials der Veranstaltung erforderlich ist, wird vonseiten des Koordinierungsgremiums zu bewerten sein. Als Regelungsvorschlag ergibt sich für § 15 Abs. 2 PolG NRW Folgendes: „. . . Erfordert es die Veranstaltung oder Ansammlung, kann die Polizei personenbezogene Daten zum Zweck der Abwehr von Gefahren für Leib und Leben mit optischelektronischen Einrichtungen beobachten und bearbeiten, soweit keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. . . .“.

Der Zweck der Datenverarbeitung ist auf die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben beschränkt. Damit bleibt eine Aufzeichnung zum Zwecke der Verhinderung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten unzulässig, sofern die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 PolG NRW nicht vorliegen. Durch das, der Regelung des § 29b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW entlehnte Erfordernis der fehlenden entgegenstehenden Anhaltspunkte für ein Überwiegen schutzwürdiger Interessen, ist eine Überwachung von intimen Bereichen grundsätzlich unzulässig.125 122

MIK NRW, Orientierungsrahmen Großveranstaltungen, S. 9 ff. MIK NRW, Orientierungsrahmen Großveranstaltungen, S. 11. 124 Vgl. kritisch zu Beurteilungsspielräumen der Exekutive im Hinblick auf die Auswirkungen auf eine gerichtliche Überprüfung Jaeckel, S. 194 f. 125 Vgl. dazu im Rahmen des § 29b DSG NRW bereits oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (1), (c). 123

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

Hinsichtlich der Löschung der erhobenen Daten kommt zunächst eine Anknüpfung an die einmonatige Frist in § 15 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW in Betracht. Mit dem Regelungsvorschlag werden jedoch keine repressiven Zwecke verfolgt, sondern die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben, die sich typischerweise bei Großveranstaltungen ergeben. Verläuft die Veranstaltung problemlos, sind die erhobenen Daten nach der Veranstaltung nicht mehr erforderlich und es besteht kein Grund, die Daten länger aufzubewahren. Insbesondere dürfen durch eine längere Aufbewahrung nicht die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW umgangen werden. Es ist daher nicht zulässig, die Daten nach Abschluss der Veranstaltung auf Straftaten und Ordnungswidrigkeiten hin auszuwerten. Eine Anknüpfung an die einmonatige Frist des § 15 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW kommt daher nicht in Betracht. Vielmehr erscheint das Erfordernis einer unverzüglichen Löschung vorzugswürdig. Bezüglich der Löschung der Aufzeichnungen ergibt sich folgender Regelungsvorschlag für §15 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW: „. . . Aufzeichnungen sind unverzüglich zu löschen, soweit diese zum Erreichen der verfolgten Zwecke nicht mehr erforderlich sind. . . .“.

Ferner ist in § 15 Abs. 3 PolG NRW eine Regelung zur Offenheit der Überwachung aufzunehmen, die auch auf Maßnahmen nach § 15 Abs. 1 PolG NRW Anwendung findet: „. . . Maßnahmen nach den Abs. 1 und 2 sind nur offen zulässig und soweit nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen. . . .“.

Der bisherige § 15 Abs. 2 PolG NRW wird zu 15 Abs. 4 PolG NRW. Eine Ergänzung des § 24 OBG NRW ist nicht erforderlich, da dieser in § 24 Nr. 6 OBG NRW vollständig auf § 15 PolG NRW verweist. Für die Einsätze der Feuerwehr erklärt § 37 Abs. 4 Satz 1 FSHG NRW die Regelung des § 24 OBG NRW für die Datenverarbeitung entsprechend anwendbar, soweit das FSHG NRW keine abschließende Regelung trifft. Mit diesem Verweis auf § 24 OBG NRW sollte ein Auffangtatbestand geschaffen werden, da die Datenverarbeitungsregeln des FSHG NRW nicht vollständig und abschließend sind.126 Das FSHG steht einer Regelung zur Videoüberwachung zum Zwecke der Abwehr von Gefahren für Leib und Leben bei Großveranstaltungen nicht entgegen, womit eine entsprechende Regelung in § 15 PolG NRW für die Feuerwehr anwendbar wäre. c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Dadurch, dass der Regelungsvorschlag die gezielte Beobachtung personenbezogener Daten erlaubt, ermächtigt er zu Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Videoüberwachung soll den Sicherheitsbehörden 126

Schneider, § 37 FSHG NRW, Anm. 7.1.

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

209

dazu dienen, Gefahren für Leib und Leben zu erkennen und abzuwenden und soll damit zur Erhöhung der Sicherheit bei Großveranstaltungen beitragen. Mit Blick auf den staatlichen Schutzauftrag aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG hat das BVerfG in Fällen der Verkehrsüberwachung Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener als gerechtfertigt angesehen.127 Diese Erwägungen lassen sich auf die Überwachung von Großveranstaltungen übertragen. Denn auch hier überwiegt das Allgemeininteresse an der Abwehr von Gefahren für Leib und Leben bei Großveranstaltungen gegenüber dem Interesse des Einzelnen, dass seine personenbezogenen Daten unbeobachtet bleiben. 3. ÖPNV a) Regelungsbedürftigkeit Die zwischen § 29b DSG NRW und § 6b BDSG bestehenden Unterschiede wirken sich besonders deutlich im Bereich des ÖPNV aus. Je nachdem, ob die Kommunen ihre Aufgaben selbst oder durch juristische Personen des Privatrechts wahrnehmen, bestehen unterschiedliche Befugnisse bei der Überwachung. Die Regelungen des § 29b DSG NRW und § 6b BDSG unterscheiden sich unter anderem dadurch, dass § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG nicht lediglich eine Überwachung zum Zwecke der Wahrnehmung des Hausrechts, sondern darüber hinaus auch eine Überwachung „zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke“ erlaubt. Als ein solcher Zweck kann insbesondere die sichere Beförderung von Fahrgästen festgelegt werden. Juristischen Personen des Privatrechts ist zur Verfolgung dieses Zwecks auch eine Überwachung von zum Gemeingebrauch gewidmeten Flächen, wie einer im öffentlichen Straßenraum befindlichen Bushaltestelle, möglich. Einem kommunalen Eigenbetrieb wäre hingegen eine solche Überwachung auf Grundlage des § 29b DSG NRW nicht möglich, da an zum Gemeingebrauch gewidmeten Flächen kein Hausrecht besteht. Für diese Divergenz sind jedoch keine Gründe ersichtlich. Insbesondere lassen sich die unterschiedlichen Ergebnisse nicht auf verschiedene Grundrechtspositionen zurückführen,128 da die vom Untersuchungsgegenstand erfassten juristischen Personen des Privatrechts, die § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG als Rechtsgrundlage heranziehen können, selbst Grundrechtsverpflichtete sind.129 Allerdings erscheint eine weitgehende Regelung, die Kommunen Videoüberwachungsmaßnahmen „zur Aufgabenerfüllung“ erlauben würde, nicht erforderlich, um dem Interesse an einer sicheren Fahrgastbeförderung Rechnung zu tragen. Die Einfügung eines Auffangtatbestandes, wie ihn die Regelung des § 21a Abs. 1 Satz 1 BayDSG vorsieht, erscheint auch nicht geboten, da bereichsspezifi127 128 129

BVerfG, NJW 2010, S. 2717 (S. 2718). Vgl. dazu Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 763. Vgl. oben 1. Kapitel, C., II.

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

sche Regelungen möglich sind.130 So ist es ausreichend, die Befugnis zur Überwachung auf den Schutz der in Rede stehenden Rechtsgüter zu beschränken. Dies sind neben der Überwachung von Betriebsabläufen zum einen der Schutz der Personen, die sich in den öffentlichen Verkehrsmitteln sowie in deren unmittelbarer Nähe aufhalten, und zum anderen der Schutz der öffentlichen Verkehrsmittel, insbesondere vor Sachbeschädigungen. Bedenken gegen den Einsatz von Videoüberwachungstechnik im öffentlichen Personennahverkehr werden im Hinblick auf mögliche Begehrlichkeiten der Strafverfolgungsbehörden an einem Zugriff auf die von den Verkehrsbetrieben gefertigten Aufzeichnungen erhoben.131 Diesen Bedenken ist jedoch entgegenzuhalten, dass eine Übermittlung von Aufzeichnungen an die Strafverfolgungsbehörden nur unter den Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 DSG NRW zulässig ist. Die Aufzeichnungen dürfen zunächst nur dann übermittelt werden, wenn die in Rede stehenden Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten mit dem Zweck, zu dem die Aufzeichnungen gefertigt wurden, identisch sind. Hiernach können Aufzeichnungen, die den Missbrauch von Notrufen dokumentieren, zur Verfolgung von Vergehen gem. § 145 Abs. 1 StGB an die Strafverfolgungsbehörden übermittelt werden. Liegt keine Zweckidentität vor, ist eine Übermittlung von Aufzeichnungen gem. § 14 Abs. 1 Satz 1 DSG NRW i.V. m. § 13 Abs. 2 h) DSG NRW nur zulässig, wenn sich die Anhaltspunkte für Straftaten und Ordnungswidrigkeiten bei Gelegenheit der rechtmäßigen Aufgabenerfüllung ergeben und die Unterrichtung der für die Verfolgung oder Vollstreckung zuständigen Behörden geboten erscheint. b) Regelungsvorschlag Als Vorschlag ergibt sich folgende Formulierung für einen neu zu fassenden § 29b Abs. 1 Satz 2 DSG NRW: „. . . Maßnahmen nach Satz 1 sind ferner zulässig, soweit sie dem Schutz von Personen in öffentlichen Verkehrsmitteln oder in deren unmittelbarer Nähe sowie dem 130 Vgl. aber Hasse, ThürVBl. 2012, S. 25 (S. 28), welcher hinsichtlich der eng formulierten Regelung des § 25a Abs. 1 ThürDSG kritisch bemerkt, dass diese durch den Verzicht auf den Auffangtatbestand der Überwachung „zur Aufgabenerfüllung“ hinter der seines Erachtens praxisorientierteren Regelung des § 21a Abs. 1 Satz 1 BayDSG zurückbleibe. 131 Vgl. Töpfer, Bürgerrechte & Polizei/CILIP, 2011, S. 27 (S. 34 f.). So wurden im Jahre 2010 von der Berliner Polizei über dreitausend Videodatensätze von den Berliner Verkehrsbetrieben angefordert, vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Kleine Anfrage, LTDrucks. 16/15150. Besondere Einschränkungen für die polizeiliche Verwendung der im ÖPNV gefertigten Aufzeichnungen sieht jedoch § 31b Abs. 3a BlnDSG vor. So ist zum einen eine kurze Löschungsfrist von 24 Stunden vorgesehen, was durch ein mit dem Polizeipräsidenten abzustimmendem Sicherheitskonzept gewährleistet werden soll. Zum anderen ist eine Verarbeitung der Aufzeichnungen auf die Verfolgung von Straftaten beschränkt und eine Übermittlung lediglich an den Polizeipräsidenten oder die Strafverfolgungsbehörde erlaubt.

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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Schutz der öffentlichen Verkehrsmittel dienen und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. . . .“.

Die Regelung zur Speicherung in § 29b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW ist um den Verweis auf § 29b Abs. 1 Satz 2 DSG NRW entsprechend zu erweitern. c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Die Regelung zielt auf die Verhinderung der im ÖPNV für Fahrgäste und Verkehrsmittel bestehenden Gefahren ab. Das Allgemeininteresse am Schutz von Leib und Leben der Fahrgäste sowie vor Sachbeschädigungen an den Verkehrsmitteln überwiegt das Interesse Betroffener daran, unbeobachtet zu bleiben, insbesondere deshalb, weil die Überwachung gerade dem Schutz der betroffenen Fahrgäste selbst dient. Der Wahrung von Rückzugsbereichen wird durch das Korrektiv einer vorzunehmenden Interessenabwägung Rechnung getragen.132 Weiterhin ist die Überwachung räumlich auf öffentliche Verkehrsmittel sowie auf deren unmittelbare Umgebung beschränkt. 4. Eigensicherung Wenig beachtet wurde bislang die Notwendigkeit einer Befugnis zur Videoüberwachung zur Eigensicherung, zum Schutze von kommunalen Mitarbeitern. a) Regelungsbedürftigkeit Mitarbeiter der Kommunen können in unterschiedlichen Bereichen durch tätliche Angriffe gefährdet sein. Berichtet wird etwa von Übergriffen auf Mitarbeiter der kommunalen Ordnungsdienste, die mobile Geschwindigkeitsmessungen durchführen.133 Darüber hinaus sind insbesondere Mitarbeiter des Rettungsdienstes durch Übergriffe, etwa von alkoholisierten Personen, gefährdet.134 Eine im Rahmen einer Studie zur Gewalt gegen Rettungskräfte vorgenommene Befragung von über 2000 Mitarbeitern des Rettungsdienstes in NRW ergab, dass 27 % der Befragten angaben, innerhalb eines Jahres strafrechtlich relevante Gewalt gegen ihre körperliche Unversehrtheit erlebt zu haben.135 Der Einsatz von Videoüberwachungstechnik bei Rettungsdiensteinsätzen kann zu einer Abschreckung der Täter führen. Zum anderen können Vorfälle für spä132

Vgl. oben 4. Kapitel, B., I., 2., b), aa), (1), (c). Vgl. Krischer, Der Westen vom 2.12.2009 zu einem Übergriff auf einen Fahrer eines Radarwagens des Hochsauerlandkreises; AG Osnabrück, Pressemitteilung vom 29.11.2010, zu einer gefährlichen Körperverletzung eines Messbeamten, wobei der Täter zu einer Freiheitsstrafe von sieben Monaten, ausgesetzt zur Bewährung, verurteilt worden ist. 134 Vgl. Römer, Spiegel Online vom 20.4.2012; Peters, rp-online vom 4.3.2012. 135 Schmidt, Gewalt gegen Rettungskräfte, S. 1. 133

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

tere Strafverfahren oder zur Geltendmachung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche dokumentiert werden. Soweit es zu entsprechenden Rechtsgutsverletzungen an Orten kommt, an denen der Kommune ein Hausrecht nicht zusteht und die engen Voraussetzungen des § 24 Nr. 6 OBG NRW i.V. m. § 15 PolG NRW nicht vorliegen, fehlt es für entsprechende Maßnahmen an einer Rechtsgrundlage. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sich Übergriffe im öffentlichen Straßenraum ereignen. Denn hier bietet § 29b DSG NRW keine Rechtsgrundlage für eine Videoüberwachung von zum Gemeingebrauch gewidmeten Flächen. Anders liegt es, vor dem Hintergrund des in NRW dual ausgestalteten Rettungssystems,136 wenn im Rettungsdienst tätige private Unternehmer eine Videoüberwachung zum Zwecke der Eigensicherung beabsichtigen. Für die im Rettungsdienst tätigen privaten Unternehmer finden mangels spezieller Unterwerfung unter die Vorschriften des DSG NRW die Vorschriften des BDSG Anwendung. Damit steht diesen mit § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG grundsätzlich eine Befugnis zur Videoüberwachung zum Zwecke der Eigensicherung zu.137 Als konkreter Zweck kann die Überwachung zur Eigensicherung festgelegt werden. Für eine Ungleichbehandlung von den im Rettungsdienst tätigen Hoheitsträgern gegenüber privaten Unternehmern ist jedoch kein sachlicher Grund ersichtlich. Für die Polizei ist mit § 15b Satz 1 PolG NRW bereits eine Rechtsgrundlage zum Zwecke der Videoüberwachung zur Eigensicherung bei Personen- und Fahrzeugkontrollen vorhanden. Diese Regelung ist für Ordnungsbehörden jedoch über § 24 OBG NRW nicht entsprechend anwendbar. Die Regelung des § 15b PolG NRW wurde infolge des Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes im Jahre 2002 in das PolG NRW eingefügt.138 Zur Begründung wurde auf ein in Rheinland-Pfalz im Jahre 2001 durchgeführtes Pilotprojekt zur Eigensicherung durch Kameratechnik in Streifenwagen verwiesen.139 Der Gesetzgeber stellte bewusst nicht auf eine konkrete Gefahr i. S. d. § 8 Abs. 1 PolG NRW ab, da eine solche bei einem Kontrollvorgang an Fahrzeugen nicht stets gegeben sei,140 sondern knüpfte an die in § 1 Abs. 1 PolG NRW beschriebene Gefahrenlage an. Da die Überwachung auf den Kontrollvorgang beschränkt ist, darf das Aufzeichnungsgerät erst dann eingeschaltet werden, wenn die betroffenen Personen wussten oder hätten wissen können, dass eine polizeiliche Kontrolle durchgeführt werden soll.141 § 15b Satz 2 PolG NRW enthält eine Hinweis136 Vgl. zur Verfassungsmäßigkeit des dualen Systems OVG NRW, Beschluss vom 30.8.2011, – 13 A 1559/11 –. 137 Vgl. zu den Anforderungen an eine Überwachung „zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke“ bereits oben 4. Kapitel, D., I., 3., a), bb). 138 GVBl. NRW 2002, S. 410 ff. 139 Gesetzesentwurf der Landesregierung, Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes, LT-Drucks. 13/2854, S. 54. 140 Gesetzesentwurf der Landesregierung, Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes LT-Drucks. 13/2854, S. 55. 141 Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15b PolG NRW, Rn. 1.

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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pflicht auf die Überwachungsmaßnahme, sofern diese nicht offenkundig oder durch geeignete Maßnahmen erkennbar gemacht worden ist. Die in den Streifenwagen angebrachten Minikameras werden jedoch häufig nicht offenkundig sein, womit der Hinweispflicht eine hohe praktische Relevanz zukommt. Nur dann, wenn die betroffenen Personen Kenntnis von der Aufzeichnung des Kontrollvorgangs haben, kann der gewünschte Abschreckungseffekt eintreten.142 § 15b Satz 3 PolG NRW enthält eine Pflicht zur kurzfristigen Löschung der Aufzeichnungen. Diese sind gem. § 15b Satz 4 PolG NRW am Tage nach dem Anfertigen zu löschen, es sei denn, sie werden zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt. Vor dem Hintergrund der eingangs beschriebenen Situation besteht auch für Mitarbeiter der Kommunen ein großes praktisches Bedürfnis für eine Möglichkeit des Einsatzes von Videoüberwachungstechnik zur Eigensicherung. Die im polizeilichen Bereich gewonnenen positiven Erfahrungen lassen sich insbesondere für die kommunalen Ordnungsbehörden entsprechend anwenden. Die Erforderlichkeit einer Regelung zum Einsatz von Videoüberwachungstechnik zum Schutz von Rettungsdienstkräften wird dadurch unterstrichen, dass diese in der Regel zeitlich vor der Polizei am Einsatzort eintreffen und damit Übergriffen als Erstes ausgesetzt sind.143 b) Regelungsvorschlag aa) Kommunale Ordnungsbehörden In Betracht kommt zunächst eine Erweiterung der Befugnisse der Ordnungsbehörden durch eine Ergänzung des § 24 OBG NRW um einen Verweis auf § 15b PolG NRW. Personen- und Fahrzeugkontrollen sind den kommunalen Ordnungsbehörden insbesondere durch den in § 24 Nr. 4 OBG NRW enthaltenen Verweis auf die Regelungen des § 12 PolG NRW, mit Ausnahme des § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW, zum Zwecke der Identitätsfeststellung möglich. Der Begriff der Personen- und Fahrzeugkontrolle in § 15b PolG NRW wird weit verstanden und erfasst alle Arten von Anhalte- und Kontrollsituationen.144 Konfliktsituationen ergeben sich häufig nach Geschwindigkeitsüberschreitungen. Ist eine Eskalation zu befürchten, wäre der Ordnungsbehörde zur Abwehr der Gefahr eine Identitätsfeststellung Betroffener gem. § 24 Nr. 4 OBG NRW i.V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW möglich. Eine konkrete Gefahr müsste dabei mit Blick auf die Eigensicherung, zu deren Zweck die Überwachung ausschließlich erfolgen darf, an Rechtsgütern der Mitarbeiter (Leben und körperliche Unversehrtheit) oder 142

Tegtmeyer, in: Tegtmeyer/Vahle, § 15b PolG NRW, Rn. 2. Vgl. Schmidt, Gewalt gegen Rettungskräfte, S. 10 f., wonach, trotz teilweise gleichzeitiger Alarmierung von Polizei und Rettungsdienst, die Polizei nur in knapp 6% der Fälle als erstes an einem Einsatzort eintreffe. 144 Vgl. Ziems, S. 64. 143

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

am Eigentum der Kommune (z. B. Fahrzeuge), bestehen. Gefährdungen anderer Rechtsgüter würden hingegen keine Videoüberwachung zur Eigensicherung rechtfertigen. Insoweit erscheint eine Erweiterung des § 24 OBG NRW geboten. Als Regelungsvorschlag ergibt sich, § 24 OBG NRW um eine neue Ziff. 7 zu ergänzen, nach der § 15b PolG NRW entsprechende Anwendung findet. bb) Rettungsdienst Besonderheiten ergeben sich jedoch im Bereich des Rettungsdienstes. Zwar wirken die Feuerwehren hier gem. § 17 FSHG NRW nach Maßgabe des RettG NRW mit. Der Verweis in § 37 Abs. 4 Satz 1 FSHG NRW auf die Regelung des § 24 OBG NRW eröffnet der Feuerwehr Befugnisse allerdings nur insoweit, als sie Aufgaben des FSHG NRW wahrnimmt. Sind Einsatzkräfte der Feuerwehr im Rettungsdienst tätig, beurteilt sich die Rechtmäßigkeit von Einsätzen ausschließlich nach dem RettG NRW.145 Im RettG NRW fehlt es jedoch an einer § 37 Abs. 4 Satz 1 FSHG NRW entsprechenden Regelung. Ferner nehmen die Feuerwehren zwar Aufgaben der Gefahrenabwehr wahr, jedoch sind sie keine Sonderordnungsbehörden i. S. d. § 12 OBG NRW. Aufgrund der für sie geltenden, eng umgrenzten Eingriffsrechte können sie nicht auf die Befugnisse der allgemeinen Ordnungsbehörde zurückgreifen.146 Eine Anwendung der in § 24 OBG NRW enthaltenen Verweise auf das PolG NRW scheidet somit im Bereich des Rettungsdienstes aus. Folglich bedarf es einer eigenständigen Befugnis im RettG NRW. 147 Es erscheint aufgrund der bei der Aufgabenerfüllung im Rettungsdienst regelmäßig bestehenden Eile nicht zweckmäßig, die Befugnis zur Aufzeichnung an das Vorliegen einer konkreten Gefahr abhängig zu machen. Den Einsatzkräften, die nach dem Eintreffen unmittelbar mit der Einleitung von Rettungsmaßnahmen bzw. der Absicherung der Unfallstelle beginnen,148 wird die Zeit fehlen, im Bedarfsfall erst eine im Einsatzfahrzeug befindliche Videokamera auszulösen. Vielmehr liegt es näher, Aufzeichnungen personenbezogener Daten lediglich pseudonymisiert zuzulassen. Die Aufzeichnung kann bei Erreichen des Einsatzortes be145

Schneider, § 17 FSHG NRW, Anm. 1.1. Vgl. OLG Hamm, NWVBl. 1989, S. 183 (S. 183). 147 In Bremen wurde bereits eine Rechtsgrundlage zur Videoüberwachung für Rettungskräfte zur Eigensicherung in § 63 Abs. 7 BremHilfeG durch das Gesetz zur Änderung des BremHilfeG vom 8.5.2012 eingefügt, vgl. Brem. GVBl. 2012, S. 159. Aufgrund abschließender datenschutzrechtlicher Regelungen im BremHilfeG war ein Rückgriff auf das BremDSG versperrt, womit eine separate Regelung erforderlich wurde, vgl. Mitteilung des Senats vom 24.4.2012, Gesetz zur Änderung des Bremischen Hilfeleistungsgesetzes, LT-Drucks. 18/355. 148 Vgl. Knorr, S. 16 ff. 146

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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ginnen und kann parallel mit der Mitteilung über das Erreichen des Einsatzortes an die Leitstelle ausgelöst werden.149 Eine Herstellung des Personenbezugs ist lediglich zuzulassen, sofern sich Anhaltspunkte für Straftaten ergeben. Im Hinblick auf eine Löschung der erhobenen Daten kann auf die kurze Frist des § 15b Satz 3 PolG NRW zurückgegriffen werden.150 Denn in der Regel lässt sich unmittelbar nach Abschluss des Rettungsdiensteinsatzes beurteilen, ob es zu Straftaten gekommen ist und somit eine Aufbewahrung der erhobenen Daten erforderlich ist. Da die Befugnis zu Grundrechtseingriffen ermächtigt und durch den Regelungsvorschlag zudem der Einsatz von datenschutzfördernder Technik ermöglicht wird, erscheint die Aufnahme einer Berichtspflicht geboten.151 Eine Regelung zur Videoüberwachung zur Eigensicherung des Personals im Rettungsdienst, in einem neu zu fassenden § 5a RettG NRW („Datenerhebung zur Eigensicherung“), könnte wie folgt lauten: „. . . (1) Am Einsatzort können zum Zwecke der Eigensicherung Bildaufnahmen und -aufzeichnungen von personenbezogenen Daten durch den Einsatz optisch-technischer Mittel in Einsatzfahrzeugen hergestellt werden, wenn sie pseudonymisiert werden und der mit der Überwachung befasste Personenkreis keinen Zugriff auf die Zuordnungsfunktion hat. Eine Herstellung des Personenbezugs ist nur zulässig, sofern Anhaltspunkte für Straftaten vorliegen. (2) Der Einsatz der optisch-technischen Mittel ist, falls nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen oder der betroffenen Person mitzuteilen. (3) Die Aufzeichnungen sind am Tage nach dem Anfertigen zu löschen, wenn sie zu Beweiszwecken nicht mehr erforderlich sind. (4) Über die Erfahrungen mit dieser Regelung ist der Landesregierung bis zum .. . .. . . . . . und danach alle fünf Jahre zu berichten. . . .“.

Mangels anderweitiger datenschutzrechtlicher Bestimmungen im RettG NRW finden im Übrigen die allgemeinen Regelungen des DSG NRW Anwendung. Gem. § 10 Abs. 3 DSG NRW ist vor dem Einsatz der Videoüberwachungsanlage durch den behördlichen Datenschutzbeauftragten eine Vorabkontrolle durchzuführen. Im Rettungsdienst und Krankentransport tätige private Unternehmer würde die Regelung nicht berechtigen oder verpflichten. Zwar besitzen die Länder, nach149 Nach Ankunft an der Einsatzstelle hat eine Statusmeldung an die Leitstelle zu erfolgen. Das Auslösen der Videoaufzeichnung könnte technisch an diese Statusmeldung gekoppelt werden. 150 Vgl. dazu bereits oben 8. Kapitel, B., I., 5., d). 151 Vgl. zur Berichtspflicht der Exekutive gegenüber dem Parlament bereits oben 8. Kapitel, A., IV.

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

dem 1992 mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung des PBefG die Beförderung im Rahmen der Notfallrettung oder des Krankentransports aus dem Anwendungsbereich des PBefG herausgenommen worden war,152 die Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Rettungsdienstes.153 Für die Querschnittsmaterie des Datenschutzes ergibt sich die Kompetenz jedoch aus dem jeweils betroffenen Sektor,154 wobei die Videoüberwachung zur Eigensicherung durch Private im Rettungsdienst dem Bereich des Arbeitsschutzes zuzuordnen ist, für den der Bund gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG die Gesetzgebungszuständigkeit besitzt. Unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG fällt der Schutz gegen Gefahren am Arbeitsplatz, und zwar unabhängig davon, wer die Gesetzgebungszuständigkeit für den betroffenen Wirtschaftszweig besitzt.155 Der Bund hat mit der hier einschlägigen Regelung des § 6b BDSG abschließend von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht.156 c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Durch die Aufzeichnung personenbezogener Daten wird in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Betroffener eingegriffen, und zwar unabhängig davon, ob die aufgezeichneten Daten später überhaupt zur Kenntnis genommen werden.157 Auch eine Pseudonymisierung personenbezogener Daten lässt den Grundrechtsreingriff nach der hier vertretenen Ansicht nicht entfallen.158 Hinsichtlich der Eignung der Videoüberwachung zur Eigensicherung kann mangels Evaluierungen im Bereich des Rettungsdienstes auf die Erfahrungen der Polizei mit der Befugnis des § 15b PolG NRW zurückgegriffen werden. Ließ sich dem rheinland-pfälzischen Pilotprojekt, auf das bei der Einführung des § 15b PolG NRW Bezug genommen wurde, kein eindeutiges Ergebnis dahin gehend entnehmen, dass durch Videoüberwachung Straftaten gegenüber Polizeibeamten verhindert würden, wurde allerdings ein, infolge der Überwachung, kontrollierteres Verhalten Betroffener konstatiert.159 Unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers160 bestehen keine verfassungsrechtlichen Be-

152

BGBl. I 1989, S. 1547. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8.6.2010, – 1 BvR 2011/07 und 1 BvR 2959/07, Rn. 3 (zitiert nach juris); vgl. ferner bereits Hausner, S. 118. 154 Vgl. Zilkens, Datenschutz in der Kommunalverwaltung, Rn. 143. 155 Vgl. Degenhart, in: Sachs, Art. 74 GG, Rn. 54. 156 Vgl. zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelung des § 6b BDSG bereits oben 4. Kapitel, D., I., 2. Fehlt dem Land somit bereits die Kompetenz, kommt es nicht zur Anwendung der Kollisionsregel des Art. 31 GG. 157 Vgl. Ziems, S. 180 ff. 158 Vgl. oben 3. Kapitel, B., I., 2. 159 Vgl. Ziems, S. 216. 160 Vgl. oben 3. Kapitel, C., II., 2., b), bb), (2). 153

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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denken gegen eine Eignung von Videoüberwachungsmaßnahmen zum Zwecke der Eigensicherung. Eine Videoüberwachung zur Eigensicherung ist allerdings nur dann verfassungsgemäß, wenn für sie ein hinreichender Anlass besteht und im Hinblick auf ihr zeitliches und räumliches Ausmaß das Übermaßverbot gewahrt bleibt.161 Von der Überwachung durch Ordnungsbehörden zur Eigensicherung bei Personen und Fahrzeugkontrollen wird lediglich eine begrenzte Anzahl von Personen erfasst. Da die Befugnis auf Anhalte- und Kontrollsituationen beschränkt ist, sind potenziell Verantwortliche betroffen und unbeteiligte Dritte allenfalls, soweit dies unvermeidbar ist.162 Ein hinreichender Anlass für die Überwachung ist somit gegeben. Ferner ist das räumliche und zeitliche Ausmaß der Überwachung auf Anhalte- und Kontrollvorgänge beschränkt. Hingegen würden bei dem Regelungsvorschlag des § 5a Abs. 1 RettG NRW sämtliche Personen erfasst, die den Rettungsdienst oder den Krankentransport in Anspruch nehmen. Infolge dieses größeren Kreises der betroffenen Personen sind höhere Anforderungen an die Rechtfertigung des Eingriffs zu stellen. Den Interessen der Betroffenen, bei Rettungsdiensteinsätzen unbeobachtet zu bleiben, steht der Schutz von Leib und Leben der Mitarbeiter des kommunalen Rettungsdienstes, und damit jedenfalls gleichrangige Rechtsgüter, entgegen. Dem Umstand, dass eine Vielzahl von Nichtverantwortlichen von den Maßnahmen betroffen ist, kann dadurch Rechnung getragen werden, dass bei der ohnehin nur offen zulässigen Überwachung personenbezogene Daten stets pseudonymisiert werden. Eine Wiederherstellung des Personenbezugs wäre gem. § 5a Abs. 1 Satz 2 RettG NRW nur dann zulässig, wenn Anhaltspunkte für Straftaten vorliegen. Eine Identifizierung Betroffener würde mithin nur anlassbezogen erfolgen. Die Maßnahmen sind räumlich und zeitlich auf das Geschehen am Einsatzort beschränkt. Unter diesen Einschränkungen erweist sich der Regelungsvorschlag des § 5a RettG NRW als verfassungsgemäß.

III. Kameraattrappen 1. Regelungsbedürftigkeit Vor dem Hintergrund der gesetzlichen Regelung von Kameraattrappen in § 34 Abs. 6 LDSG RP sowie in § 30 Abs. 9 HbgDSG ist fraglich, ob eine entsprechende Legitimation von Attrappen auch in NRW erforderlich ist. Durch den Einsatz von Kameraattrappen wird die Durchführung einer Videoüberwachung lediglich vorgetäuscht. Potenzielle Täter sollen von der Begehung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten im vermeintlich überwachten Raum abgehalten wer161 162

Vgl. BVerfG DVBl. 2007, S. 497 (S. 502). Vgl. Ziems, S. 231.

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

den. Neben dieser Abschreckungsfunktion ließe sich von den Befürwortern des Einsatzes von Kameraattrappen anführen, dass durch die Attrappen das Sicherheitsgefühl in der Bevölkerung, insbesondere das der Anwender der Attrappen, gestärkt werden könnte. Auffällig ist, dass sowohl die Gesetzesbegründung zu § 34 Abs. 6 LDSG RP163 als auch jene zu § 30 Abs. 9 HbgDSG164 einer Begründung im Hinblick auf den Nutzen von Kameraattrappen entbehrt. Dies spricht dafür, dass mit den Regelungen in erster Linie eine Legalisierung vorhandener Attappen beabsichtigt wurde. Der Einsatz von Attrappen ist aus Sicht ihrer Befürworter vor allem in Zeiten knapper Haushaltsmittel attraktiv, da sich mit ihnen eine Abschreckung und die Steigerung eines Sicherheitsgefühls kostengünstig erreichen lassen. Da eine Überwachung tatsächlich nicht stattfindet und Einsatzkräfte im Falle von Rechtsgutsverletzungen nicht unverzüglich zum Tatort eilen können, werden Attrappen hauptsächlich zur Verhinderung von Eigentumsdelikten, wie Diebstählen und Sachbeschädigungen, eingesetzt. Sind Rechtsgüter wie Leib und Leben gefährdet, wird auf eine tatsächliche Überwachung ohnehin nicht verzichtet werden können. Denn nur bei einer tatsächlich durchgeführten Überwachung ist sichergestellt, dass Einsatzkräfte schnell zum Einsatzort gesandt und koordiniert werden können. Entsprechende Zwecke können mit Kameraattrappen nicht erreicht werden. Ein weiteres Problem bei dem Einsatz von Attrappen geht mit der zunehmenden Miniaturisierung von echten Videoüberwachungskameras einher. Größere Kameras werden künftig leicht als Attrappen erkannt werden können. Neuere, kleinere Kameras sind jedoch für Betroffene häufig nicht offenkundig. Wie bei einer echten Überwachung müsste dann auf die vorgetäuschte Überwachung gem. § 29b Abs. 1 Satz 2 DSG NRW bzw. § 6b Abs. 2 BDSG hingewiesen werden. Diese Entwicklung führt zu der Einschätzung, dass beim Attrappeneinsatz die Täuschung künftig nicht mehr maßgeblich von der Kameraattrappe als solcher ausgehen wird, die ja entsprechend den echten Kameras klein gestaltet sein wird, sondern vielmehr von dem Hinweis auf die vorgetäuschte Überwachung.165 Dementsprechend sehen die Neuregelungen in Rheinland-Pfalz und Hamburg auch eine Hinweispflicht auf die vermeintliche Überwachung vor, indem sie die für die echte Überwachung bestehende Hinweispflicht für den Attrappeneinsatz für anwendbar erklären. Im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip, das verlangt, dass staatliches Handeln fair und voraussehbar sein muss, wird diskutiert, ob Täuschungen durch Kame163 Gesetzesentwurf der Fraktionen der SPD und CDU, Landesgesetz zur Änderung des Datenschutzgesetzes, LT-Drucks. 15/5135, S. 7. 164 Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Datenschutzgesetzes, LT-Drucks. 19/6086, S. 6. 165 Brink/Völler, LKRZ 2011, S. 201 (S. 202).

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

219

raattrappen staatlich legitimiert werden können.166 So wird im Strafprozessrecht aus dem Rechtsstaatsprinzip der sog. Fair-Trial-Grundsatz hergeleitet, nach welchem Täuschungen des Beschuldigten im Ermittlungsverfahren nicht zulässig sind.167 Zudem wird aus dem in Art. 6 EMRK verankerten Recht auf ein faires Verfahren gefolgert, dass Strafverfolgungsbehörden von gezielten Irreführungen abzusehen haben.168 Schließlich verbietet § 136a Abs. 1 StPO unter anderem die Ermittlungsmethode der Täuschung. Zwar fällt nach allgemeiner Ansicht die sog. kriminalistische List nicht unter den Begriff der Täuschung, jedoch soll ein bewusstes Vorspiegeln oder Entstellen von Tatsachen stets untersagt sein.169 Dem wird entgegengehalten, dass das Rechtsstaatsprinzip dem Einsatz von Kameraattrappen nicht entgegenstehe, da Täuschungen im Bereich der Strafverfolgung, in Gestalt des Einsatzes von V-Leuten und verdeckten Ermittlern, durchaus zulässig seien.170 Aus dem Umstand, dass der Staat im Bereich der Strafverfolgung zu bestimmten Formen der Täuschung, freilich unterhalb der Schwelle des § 136a StPO, zurückgreift, kann jedoch keine Legitimation des Einsatzes von Kameraattrappen hergeleitet werden. So ist der Einsatz verdeckter Ermittler nur unter den engen Voraussetzungen des § 110a StPO zulässig. Hingegen geht es bei dem Einsatz von Kameraattrappen in der Regel um den Schutz geringwertiger Rechtsgüter, da dem Einsatz in der Regel eine Kosten-Nutzen-Analyse zugrunde liegen wird, in deren Folge sich gegen eine kostspieligere echte Überwachung und für eine Attrappe entschieden wurde.171 Hinsichtlich der am Täuschungsverbot des § 136a StPO orientierten Diskussion ist anzumerken, dass im Strafprozessrecht grundsätzlich andere Rechtsgüter in Rede stehen als im Gefahrenabwehrrecht. Geht es bei Letzterem um die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren (vgl. § 1 Abs. 1 OBG NRW), sind im Strafprozessrecht die Interessen des Beschuldigten gegenüber dem staatlichen Interesse an der Wahrheitsfindung abzuwägen. Die Regelung des § 136a StPO lässt sich nicht in das Gefahrenabwehrrecht integrieren. Allerdings lässt sich der Rechtsgedanke, welcher der Regelung zugrunde liegt, heranziehen. Die Begründung des Verbotes der Täuschung in § 136a StPO wird nämlich nicht in einem Verstoß gegen die Menschenwürde erblickt,172 son166

Brink/Völler, LKRZ 2011, S. 201 (S. 205). Vgl. BGH NJW 2010, S. 2452, zu Unzulässigkeit der Täuschung eines Angeklagten über die wahren Hintergründe seiner Festnahme. 168 Vgl. Meyer, in: Karpenstein/Mayer, Art. 6 EMRK, Rn. 141. 169 Meyer-Goßner, § 136a StPO, Rn. 15; vgl. kritisch zu diesen Differenzierungen Otto, GA 1970, S. 287 (S. 294). 170 Brink/Völler, LKRZ 2011, S. 201 (S. 205); Wolff/Brink, DuD 2011, S. 447 (S. 450). 171 Vgl. Brink/Völler, LKRZ 2011, S. 201 (S. 206), welche anführen, dass mit Attrappen häufig „mit Kanonen auf Spatzen geschossen“ würde. 172 Vgl. Otto, GA 1970, S. 287 (S. 294); Gleß, in: Löwe/Rosenberg, § 136a StPO, Rn. 39. 167

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

dern darin, dass eine Täuschung einem Rechtsstaat unwürdig sei.173 Eine entsprechende Wertung lässt sich auch für den staatlichen Einsatz von Kameraattrappen treffen. Denn bei dem Einsatz von Kameraattrappen wird eine Sicherheit lediglich vorgespielt. Betroffenen, die sich auf fremde Hilfe im vermeintlich überwachten Raum verlassen, kann in Notfällen nicht geholfen werden. Der Einsatz von Videoüberwachungstechnik muss jedoch mit dem schnellen Alarmieren von Einsatzkräften im Falle von Rechtsgutsverletzungen verbunden werden, um glaubhaft zu sein.174 In bestimmten Konstellationen kann der Einsatz von Attrappen sogar eine Schadensersatzpflicht der Kommune begründen. Eine zivilrechtliche Verpflichtung zur tatsächlichen Überwachung besteht nämlich dann, wenn die Kommune einen Verwahrungsvertrag gem. § 688 BGB geschlossen hat und sich damit als Verwahrer zu einer Übernahme der Obhut der eingebrachten Sachen verpflichtet hat. Relevant werden solche Überwachungspflichten etwa bei kommunalen Parkplätzen oder Parkhäusern, bei Garderoben oder Schließfächern in kommunalen Bibliotheken oder bei Kleiderspinden175 in kommunalen Schwimmbädern. Voraussetzung für eine Verpflichtung ist dabei stets, dass ein Verwahrungsvertrag zustande gekommen ist. Hierzu ist auf die Umstände des Einzelfalls abzustellen. Da entsprechende Verwahrungsverträge in der Regel nicht ausdrücklich, sondern stillschweigend geschlossen werden,176 sind die Umstände nach den Auslegungsgrundsätzen des objektiven Empfängerhorizonts gem. §§ 133, 157 BGB danach zu würdigen, ob eine Obhutsübernahme beabsichtigt ist. So reicht es für die Annahme eines Verwahrungsvertrages über geparkte Fahrzeuge nicht aus, dass eine Parkfläche zur Verfügung gestellt wird.177 Vielmehr ist es darüber hinaus erforderlich, dass für den durchschnittlichen Kunden der Eindruck erweckt wird, dass nicht nur der technische Ablauf der Parkvorgänge überwacht wird, sondern darüber hinaus weitere Aufgaben wahrgenommen werden.178 Ein Wille zum Abschluss eines Verwahrungsvertrags ist zumindest dann anzunehmen, wenn ein Hinweis von dem Betreiber dahin gehend erfolgt, dass die Parkplätze überwacht werden.179 Kommt es zu Diebstählen oder Beschädigungen an den eingebrachten Sachen, so können sich Schadensersatzansprüche aus dem Verwahrungsvertrag 173

Vgl. Meyer-Goßner, § 136a StPO, Rn. 12. Vgl. Müller, MSchKrim, 2002, S. 33 (S. 46); Dietlein, in: Dietlein/Burgi/Hellermann, Rn. 223. 175 Vgl. OLG Hamm, NJW-RR 2005, S. 1334 ff. 176 Vgl. Sprau, in: Palandt, § 688 BGB, Rn. 3. 177 AG Langenfeld, Urteil vom 30.7.2008, – 11 C 142/08 –; allein aus dem Vorhandensein einer Videoüberwachungsanlage auf einem Parkplatz kann noch nicht darauf geschlossen werden, dass eine Obhutsübernahme durch den Betreiber beabsichtigt ist. 178 OLG Düsseldorf, NJW-RR, 2001, S. 1607 (S. 1607); AG Langenfeld, Urteil vom 30.7.2008, – 11 C 142/08 –. 179 Vgl. OLG Karlsruhe, NJW-RR 2004, S. 1610 (S. 1610), zu dem Hinweis „Die Parkplätze werden überwacht“. 174

B. Die Regelungsvorschläge im Einzelnen

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gem. §§ 280 ff. BGB ergeben.180 Die Kommune wird in Schadensfällen gem. § 280 Abs. 1 Satz 2 BGB zu beweisen haben, dass sie die erforderlichen Überwachungsmaßnahmen durchgeführt und die Pflichtverletzung nicht zu vertreten hat. Ein Vertrauen auf ein Tätigwerden der Polizei im Rahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr reicht nicht aus.181 Vielmehr ist erforderlich, dass eigene Überwachungsmaßnahmen durchgeführt werden, die dann in einem Schadensersatzprozess dokumentiert werden können. Attrappen scheiden dabei als geeignete Maßnahmen aus, da mit ihnen eine tatsächliche Überwachung nicht erfolgt und mit ihnen Rechtsgutsverletzungen nicht aufgeklärt werden können. Im Ergebnis empfiehlt sich, anstelle einer Legitimation, die Aufnahme eines klarstellenden Verbots des Einsatzes von Attrappen in das DSG NRW. Verstöße gegen das Verbot sind in die Regelung über Ordnungswidrigkeiten des § 34 Abs. 1 DSG NRW aufzunehmen. Ein Verstoß gegen das Verbot des Einsatzes von Kameraattrappen würde nicht von den vorhandenen Tatbeständen erfasst, da mit einer Attrappe keine personenbezogenen Daten erhoben werden.182 Ein Vollzugsproblem bestünde infolge eines Verbots auch nicht mit Blick auf nicht mehr funktionstüchtige Kameras. Denn diese sind entweder wieder in Betrieb zu setzen oder zu demontieren. Dies folgt bereits daraus, dass mit einer nicht funktionstüchtigen Kamera die jeweiligen, mit der Videoüberwachung legitimierenden Zwecke nicht mehr verfolgt werden können. Auch die Nutzung einer nicht mehr funktionstüchtigen Kamera als Attrappe wäre demnach infolge der Neuregelung unzulässig. Ob dabei die Absicht der Weiternutzung als Attrappe bestand und somit eine Ordnungswidrigkeit vorliegt oder eine nicht mehr funktionstüchtige Kamera lediglich fahrlässig noch nicht demontiert wurde, ist im Bußgeldverfahren aufzuklären und eine Frage des Einzelfalls. Dabei wird eine entsprechende Absicht umso eher angenommen werden können, je länger die Kamera bereits defekt ist und noch nicht demontiert wurde. 2. Regelungsvorschlag Als Regelungsvorschlag ergibt sich die Aufnahme eines Verbotes von Kameraattrappen in § 29b DSG NRW. § 29b DSG NRW könnte um folgenden Abs. 6 ergänzt werden: „. . . Der Einsatz von Kameraattrappen ist unzulässig. . . .“.

§ 34 Abs. 1 DSG NRW wäre um folgenden Satz 3 zu ergänzen: „. . . Ordnungswidrig handelt ferner, wer entgegen dem Verbot des § 29b Abs. 6 eine Kameraattrappe einsetzt. . . .“. 180

Sprau, in: Palandt, § 688 BGB, Rn. 4. OLG Karlsruhe, NJW-RR 2004, S. 1610 (S. 1611). 182 Die Verfolgung und Ahndung von Verstößen gegen das Verbot des Einsatzes von Kameraattrappen würde gem. § 34 Abs. 3 a) DSG NRW der Bezirksregierung obliegen. 181

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

C. Synopse In der Gesamtschau stellen sich die Regelungsvorschläge den derzeit geltenden Gesetzesfassungen gegenübergestellt wie folgt dar:

I. DSG NRW Geltende Fassung

Regelungsvorschlag

§ 29 b Optisch-elektronische Überwachung

§ 29 b Optisch-elektronische Überwachung

(1) Die nicht mit einer Speicherung verbundene Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche mit optisch-elektronischen Einrichtungen ist zulässig, soweit dies der Wahrnehmung des Hausrechts dient und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. Die Tatsache der Beobachtung ist, soweit nicht offenkundig, den Betroffenen durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen.

(1) Die nicht mit einer Speicherung verbundene Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche sowie besonders gefährdeter, nicht öffentlich zugänglicher Bereiche mit optisch-elektronischen Einrichtungen ist zulässig, soweit dies der Wahrnehmung des Hausrechts dient und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. Maßnahmen nach Satz 1 sind ferner zulässig, soweit sie dem Schutz von Personen in öffentlichen Verkehrsmitteln oder in deren unmittelbarer Nähe sowie dem Schutz der öffentlichen Verkehrsmittel dienen und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. Die Tatsache der Beobachtung, soweit nicht offenkundig, den Betroffenen durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen.

(2) Die Speicherung von nach Absatz 1 Satz 1 erhobenen Daten ist nur bei einer konkreten Gefahr zu Beweiszwecken zulässig, wenn dies zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist. Die Daten sind unverzüglich zu löschen, wenn sie hierzu nicht mehr erforderlich sind; dies ist in angemessenen Zeitabständen zu prüfen.

(2) Die Speicherung von nach Absatz 1 Sätze 1 und 2 erhobenen Daten ist nur bei einer konkreten Gefahr zu Beweiszwecken zulässig, wenn dies zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist. (3) Neben einer Speicherung unter den Voraussetzungen des Absatzes 2 ist eine Aufzeichnung personenbezogener Daten nur zulässig, wenn sie pseudonymisert werden und der mit der Überwachung befasste Personenkreis keinen Zugriff auf die Zuordnungsfunktion hat. Eine Herstellung des Personenbezugs ist nur bei einer Verletzung des Hausrechts zulässig. (4) Die Daten sind unverzüglich zu löschen, wenn sie zu Beweiszwecken nicht mehr erforderlich sind; dies ist in angemessenen Zeitabständen zu prüfen.

C. Synopse (3) Werden die gespeicherten Daten einer bestimmten Person zugeordnet und verarbeitet, so ist diese jeweils davon zu benachrichtigen. Von einer Benachrichtigung kann abgesehen werden, solange das öffentliche Interesse an einer Strafverfolgung das Benachrichtigungsrecht der betroffenen Person erheblich überwiegt.

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(5) Werden die gespeicherten Daten einer bestimmten Person zugeordnet und verarbeitet, so ist diese jeweils davon zu benachrichtigen. Von einer Benachrichtigung kann abgesehen werden, solange das öffentliche Interesse an einer Strafverfolgung das Benachrichtigungsrecht der betroffenen Person erheblich überwiegt. (6) Der Einsatz von Kameraattrappen ist unzulässig.

§ 34 Ordnungswidrigkeiten

§ 34 Ordnungswidrigkeiten

(1) Ordnungswidrig handelt, wer entgegen den Vorschriften über den Datenschutz in diesem Gesetz oder in anderen Rechtsvorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen personenbezogene Daten, die nicht offenkundig sind, 1. erhebt, speichert, zweckwidrig verwendet, verändert, weitergibt, zum Abruf bereithält oder löscht, 2. abruft, einsieht, sich verschafft oder durch Vortäuschung falscher Tatsachen ihre Weitergabe an sich oder andere veranlasst.

(1) Ordnungswidrig handelt, wer entgegen den Vorschriften über den Datenschutz in diesem Gesetz oder in anderen Rechtsvorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen personenbezogene Daten, die nicht offenkundig sind, 1. erhebt, speichert, zweckwidrig verwendet, verändert, weitergibt, zum Abruf bereithält oder löscht, 2. abruft, einsieht, sich verschafft oder durch Vortäuschung falscher Tatsachen ihre Weitergabe an sich oder andere veranlasst.

Ordnungswidrig handelt auch, wer unter den in Satz 1 genannten Voraussetzungen Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer nicht mehr bestimmbaren Person mit anderen Informationen zusammenführt und dadurch die betroffene Person wieder bestimmbar macht.

Ordnungswidrig handelt auch, wer unter den in Satz 1 genannten Voraussetzungen Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer nicht mehr bestimmbaren Person mit anderen Informationen zusammenführt und dadurch die betroffene Person wieder bestimmbar macht. Ordnungswidrig handelt ferner, wer entgegen dem Verbot des § 29b Abs. 6 eine Kameraattrappe einsetzt.

(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer (2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 100.000 Deutschen Mark Geldbuße bis zu 100.000 Deutschen Mark oder 50.000 Euro geahndet werden. oder 50.000 Euro geahndet werden. (3) Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ist für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten a) nach den Absätzen 1 und 2 die Bezirksregierung, b) nach § 43 des Bundesdatenschutzgesetzes und nach § 16 Absatz 2 Nummer 2 bis 5 des Telemediengesetzes der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit.

(3) Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ist für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten a) nach den Absätzen 1 und 2 die Bezirksregierung, b) nach § 43 des Bundesdatenschutzgesetzes und nach § 16 Absatz 2 Nummer 2 bis 5 des Telemediengesetzes der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit.

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung

II. PolG NRW Geltende Fassung

Regelungsvorschlag

§ 15 Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen

§ 15 Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen

(1) Die Polizei kann bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterliegen, personenbezogene Daten, auch durch den Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bild- und Tonaufzeichnungen, von Teilnehmern erheben, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dabei Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Dabei dürfen auch personenbezogene Daten über andere Personen erhoben werden, soweit dies erforderlich ist, um eine Datenerhebung nach Satz 1 durchführen zu können. Bild- und Tonaufzeichnungen, in Dateien suchfähig gespeicherte personenbezogene Daten sowie zu einer Person suchfähig angelegte Akten sind spätestens einen Monat nach der Datenerhebung zu löschen oder zu vernichten, es sei denn, sie werden zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt oder Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass die Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewahrung ist zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich.

(1) Die Polizei kann bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterliegen, personenbezogene Daten, auch durch den Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bild- und Tonaufzeichnungen, von Teilnehmern erheben, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dabei Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Dabei dürfen auch personenbezogene Daten über andere Personen erhoben werden, soweit dies erforderlich ist, um eine Datenerhebung nach Satz 1 durchführen zu können. Bild- und Tonaufzeichnungen, in Dateien suchfähig gespeicherte personenbezogene Daten sowie zu einer Person suchfähig angelegte Akten sind spätestens einen Monat nach der Datenerhebung zu löschen oder zu vernichten, es sei denn, sie werden zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt oder Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass die Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewahrung ist zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich. (2) Erfordert es die Veranstaltung oder Ansammlung, kann die Polizei personenbezogene Daten zum Zweck der Abwehr von Gefahren für Leib und Leben mit optischelektronischen Einrichtungen beobachten und bearbeiten, soweit keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. Aufzeichnungen sind unverzüglich zu löschen, soweit diese zum Erreichen der verfolgten Zwecke nicht mehr erforderlich sind. (3) Maßnahmen nach den Abs. 1 und 2 sind nur offen zulässig und soweit nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen.

(2) § 24 Abs. 6 und 7 sowie § 32 Abs. 5 und 6 bleiben unberührt.

(4) § 24 Abs. 6 und 7 sowie § 32 Abs. 5 und 6 bleiben unberührt.

C. Synopse

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III. OBG NRW Geltende Fassung

Regelungsvorschlag

§ 24 Geltung des Polizeigesetzes

§ 24 Geltung des Polizeigesetzes

Folgende Vorschriften des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen gelten entsprechend für die Ordnungsbehörden, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist: 1. § 9, 2. § 10 mit Ausnahme des Absatzes 1 Nr. 2 und des Absatzes 3 Satz 1 Nr. 2, 3. § 11, 4. § 12 mit Ausnahme des Absatzes 1 Nr. 4, 5. § 13, 6. § 15, 7. §§ 22 und 23, 8. § 24 mit Ausnahme der Absätze 2, 4 und 5, 9. § 26 mit Ausnahme des Absatzes 1 Satz 3, 10. § 27 mit Ausnahme des Absatzes 2, 11. §§ 28 bis 30, 12. § 32, 13. § 34 mit Ausnahme von Absatz 2, § 35 mit Ausnahme von Absatz 1 Nr. 4, §§ 36 bis 46.

Folgende Vorschriften des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen gelten entsprechend für die Ordnungsbehörden, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist: 1. § 9, 2. § 10 mit Ausnahme des Absatzes 1 Nr. 2 und des Absatzes 3 Satz 1 Nr. 2, 3. § 11, 4. § 12 mit Ausnahme des Absatzes 1 Nr. 4, 5. § 13, 6. § 15, 7. § 15b, 8. §§ 22 und 23, 9. § 24 mit Ausnahme der Absätze 2, 4 und 5, 10. § 26 mit Ausnahme des Absatzes 1 Satz 3, 11. § 27 mit Ausnahme des Absatzes 2, 12. §§ 28 bis 30, 13. § 32, 14. § 34 mit Ausnahme von Absatz 2, § 35 mit Ausnahme von Absatz 1 Nr. 4, §§ 36 bis 46.

IV. RettG NRW Geltende Fassung

Regelungsvorschlag

(Nicht vorhanden)

§ 5a Datenerhebung zur Eigensicherung (1) Am Einsatzort können zum Zwecke der Eigensicherung Bildaufnahmen und -aufzeichnungen von personenbezogenen Daten durch den Einsatz optisch-technischer Mittel in Einsatzfahrzeugen hergestellt werden, wenn sie pseudonymisiert werden und der mit der Überwachung befasste Personenkreis keinen Zugriff auf die Zuordnungsfunktion hat. Eine Herstellung des Personenbezugs ist nur zulässig, sofern Anhaltspunkte für Straftaten vorliegen.

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8. Kap.: Möglichkeiten einer künftigen Rechtsgestaltung (2) Der Einsatz der optisch-technischen Mittel ist, falls nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen oder der betroffenen Person mitzuteilen. (3) Die Aufzeichnungen sind am Tage nach dem Anfertigen zu löschen, wenn sie zu Beweiszwecken nicht mehr erforderlich sind. (4) Über die Erfahrungen mit dieser Regelung ist der Landesregierung bis zum .. . .. . . . . . und danach alle fünf Jahre zu berichten.

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Sachwortverzeichnis Allgemeine Datenerhebungsklausel 139 f. Allgemeiner Handlungsfreiheit 52 f., 72 Allgemeines Persönlichkeitsrecht 39 ff. Anfangsverdacht 157 Anwendungsvorrang 57 Auftragsdatenverarbeitung 149, 176 ff. Aufzeichnung 28, 59, 69 f., 131 ff., 149, 197, 201 Automatisierte Datenverarbeitung 59, 151, 174 f. Automatisierter Datenabgleich 107 Behördliche Datenschutzbeauftragte 91, 174 f. Benachrichtigungspflicht 134 f., 150 Berichtspflichten 191 f., 215 Besitzschutz- und Eigentumsvorschriften 140 f. Blackbox 132 f. Brokdorf-Beschluss 50 Caroline von Monaco Entscheidung 45 Datenschutzfördernde Technik 90, 192 ff. Datenübermittlungen 105, 149 Doppelfunktionale Maßnahmen 155 ff. Eigensicherung 211 ff. Elfes-Entscheidung 52, 77, 88 Fernwirkung 109, 170 Feuerwehr 155, 208 Fruits of the poisonous tree-doctrine 170

Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit 80, 96 ff. Gemeingebrauch 115 ff. Geschwindigkeitsmessung 156 ff. Gesetzgebungskompetenz 78 ff., 96, 112, 142 f., 157 Großveranstaltung 33, 204 ff. Grundrechtseingriff 51 ff. Grundrechtsgefährdung 66, 67 Grundrechtsverzicht 75 f. Hausrecht 35, 59, 122 ff., 143, 146 Hinweispflicht 130, 148 Intelligente Videoüberwachungstechnik 26, 38, 53 Juristische Personen des Privatrechts 30, 142 Kameraattrappen 29, 43, 52, 71, 72 f., 129, 141, 190 f., 217 ff. Kamera-Monitor-Prinzip 28, 59, 63 f., 74 Kriminalitätsbrennpunkte 34, 36 Löschungspflichten 104, 134, 201 ff. Mikrozensus-Entscheidung 87 Nullstellung 71 Obdachlosenheim 52 Offene Überwachung 29, 68, 75, 153 Öffentliche Sicherheit und Ordnung 110 ff. Öffentliche Toiletten 128

Sachwortverzeichnis Öffentlicher Personennahverkehr 142, 147, 209 ff. Ordnungsamt 155, 211 ff. Ordnungsbehördliche Generalklausel 110 ff. Ordnungswidrigkeiten 100 ff. Personenzählsystem 206 Persönlichkeitsprofil 87 Rathaus 121 Recht am eigenen Bild 44 Recht auf informationelle Selbstbestimmung 40 ff. Rettungsdienst 211 ff. Ringspeichersysteme 29, 38, 132, 149, 190 Sachbeschädigung 33, 38, 84, 127 Schule 33, 37, 118 f., 122, 127 Schwellentheorie 168 Sensitive Daten 103, 129, 148 Soraya-Beschluss 39 Sozialamt 132, 179 Strafprozessuale Generalklausel 167 ff. Strafverfolgungsvorsorge 78 f., 97

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Totalüberwachung 88 Trennungsprinzip 29 Überschussinformationen 90 Umkleidekabinen 128 Verantwortliche Stelle 71 Verdeckte Überwachung 29, 54, 68, 74 f., 86, 99 f., 153 Verfahrensverzeichnis 172 ff. Verhaltensanalyse 129 Verkehrsüberwachung 32, 156 ff. Versammlung 101 Verschleierung 70, 103 f. Verwaltungsprivatrecht 29 Verwertungsverbote 107, 137 ff., 169 ff., Videoüberwachungssystem 27 Volkszählungsurteil 40, 53, 55, 67, 81, 90 Vorabkontrolle 172 ff. Wahrnehmung berechtigter Interessen 143 f., 146 f. Wartebereiche 128 Wesentlichkeitstheorie 77