Erfahrungen mit der Kreditplafondierung [1 ed.] 9783428427185, 9783428027187
119 100 19MB
German Pages 191 [192] Year 1972
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- Bredemeier
- Sonning
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SONNING BREDEMEIER
Erfahrungen mit der Kreditplafondierung
Veröffentlichungen des Instituts für Empirische Wirtschaftsforschung Band 7
Kuratorium Dr. Jacques Rosenstein, Zürich (Präsident) Kurt Hähne!, Hannover Dr. h. c. Walter Hesselbach, Frankfurt/Main Dr. Werner Majer, Stuttgart Dr. Josef Neubauer, Wien Franz M. Oppenheimer, Washington Dr. Gerhard Wersche, Frankfurt/Main
Direktorium Prof. Dr. Claus Köhler, Hannover Prof. Dr. Albrecht Kruse·Rodenacker, Stuttgart
Erfahrungen mit der Kreditplafondierung
Von
Dr. Sonning Bredemeier
DUNCKER & HUMBLOT I BERLIN
Alle Rechte vorbehalten & Humblot, Berlln 41 Gedruckt 1972 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlln 65 Printed in Germany
© 1972 Duncker
ISBN 3 428 02718 3
Jnhaltsverzeichnis Einleitung
11
Erster Teil: Kreditplafondierung als Instrument zur Beeinflussung der Finanzierung von Zahlungen
14
I. Definition und Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14
li. Arten der Kreditplafondierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Aktivseitige Plafondierung
16
a) Absolute Plafondierung b) Relative Plafondierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16 16 16
2. Passivseitige Plafondierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
3. Vergleich der Plafondierungsarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
III. Bemessungsgrundlage für den Plafond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
1. Plafondierung der Brutto- oder Nettokreditgewährung
21
2. Bemessungsgrundlage: Kredite abzüglich Geldkapital . . . . . . . .
24
3. Bemessungsgrundlage: Teile der Mittelbereitstellung . . . . . . . . . . a) Mittelbereitstellung aller Banken an Nichtbanken . . . . . . . . . . aa) Kredite an private Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Kredite an Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ~) Kurzfristige Kredite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ß) Längerfristige Kredite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . y) Wertpapiere und Beteiligungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll) Durchlaufende Kredite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Kredite an öffentliche Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ~) Kurzfristige Kredite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ß) Längerfristige Kredite und Wertpapiere . . . . . . . . . . . . dd) Kredite an Ausländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Mittelbereitstellung einzelner Banken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25 25 27 27 28 28 29 29 30 31 31 32 32
IV. Umgehungsmöglichkeiten und ihre Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
1. Umgehungsmöglichkeiten im Bereich der Banken . . . . . . . . . . . . . .
34 a) Umgehungsmöglichkeiten bei einer Plafondierung der Mittelbereitstellung aller Banken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 aa) Umgehungsmöglichkeiten der privaten Haushalte . . . . . . 35 bb) Umgehungsmöglichkeiten der Unternehmen . . . . . . . . . . . . 35 cc) Umgehungsmöglichkeiten der öffentlichen Haushalte . . . . 38
Inhaltsverzeichnis
6
b) Umgehungsmöglichkeiten bei einer Plafondierung der Mittelbereitstellung einzelner Banken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2. Umgehungsmöglichkeiten außerhalb des Sektors der Banken . . a) Umgehungsmöglichkeiten bei einer Plafondierung der Mittelbereitstellung aller Banken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Umgehungsmöglichkeiten der privaten Haushalte . . . . . . bb) Umgehungsmöglichkeiten der Unternehmen . . . . . . . . . . . . cc) Umgehungsmöglichkeiten der öffentlichen Haushalte . . . . b) Umgehungsmöglichkeiten bei einer Plafondierung der Mittelbereitstellung einzelner Banken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39 39 40 41 42
3. Folgerungen für die Kreditplafondierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
V. Bezugsgröße und Höhe des Kreditplafonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48
43
1. Ausrichtung am Bruttosozialprodukt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48
2. Ausrichtung an einzelnen Komponenten des Sozialprodukts . . . .
50
3. Bestimmung des Plafonds unter Berücksichtigung des Einflusses der Geldmenge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 a) Ermittlung des Plafondsatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 b) Positive Kreditplafonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4. Saisoneinflüsse und Kreditplafond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
5. Behandlung der Kreditzusagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
VI. Referenzzeitpunkt, Referenzperiode und Dauer der Kreditplafondierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 1. Auswahl des Referenzzeitpunktes oder der Referenzperiode . . . .
Bestand zu einem Zeitpunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Durchschnittlicher Kreditbestand in einem Zeitraum . . . . . . Zuwachs in einem Zeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mehrere Referenzperioden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Struktureffekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57 57 58 59 60 60
2. Zeitliche Begrenzung der Kreditplafondierung . . . . . . . . . . . . . . . .
63
a) b) c) d) e)
VII. Durchsetzung der Kreditplafondierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
1. Entscheidungsträger bei einer Kreditplafondierung . . . . . . . . . . . .
a) Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zentralbank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Koordinierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65 65 68 70
2. Methoden zur Durchsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Administrative Festlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Moral suasion und gentlemen's agreement . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71 71 73
3. Sanktionen bei Überschreitung des Plafonds . . . . . . . . . . . . . . . . . .
77
VIII. Vergleich der indirekten Kreditpolitik mit der Kreditplafondierung 81 1. Wirkung auf die Kreditgewährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81
Inhaltsverzeichnis 2. Bremsweg kreditpolitischer Maßnahmen IX. Folgerungen für den Einsatz der Kreditplafondierung . . . . . . . . . . . . Zweiter Teil: Erfahrungen mit der Kreditplafondierung in einigen Ländern
7
84
87
89 90
A. Frankreich
I. Zielsetzung und institutioneller Rahmen bei der Kreditplafondierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 1. Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
90
2. Rechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
90
3. Entscheidung und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
91
II. Einsatz und Wirkungen der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . .
93
1. Einsatz der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
2. Wirkungen der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 B. Niederlande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
I. Zielsetzung und institutioneller Rahmen bei der Kreditplafondierung ............................................................ 104 1. Zielsetzung .................................................. 104
2. Gesetzliche Bestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 3. Kreditpolitische Entscheidungsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 II. Einsatz und Wirkungen der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . . 106 1. Einsatz der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
2. Wirkungen der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 C. Belgien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
I. Zielsetzung und institutioneller Rahmen bei der Kreditplafondierung ............................................................ 119 1. Zielsetzung
.................................................. 119
2. Entscheidung und Durchsetzung der Plafondierung . . . . . . . . . . . . 119 II. Einsatz und Wirkungen der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . . 121 1. Einsatz der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
2. Wirkungen der Kreditplafondierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 D. Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 I. Zielsetzung und institutioneller Rahmen bei der Kreditplafondie-
rung ............................................................ 130
Inhaltsverzeichnis
8
1. Zielsetzung 20
130
Entscheidung und Durchsetzung der Plafondierung a) Bank of England und Schatzkanzler b) Bedeutung der Bankenorganisationen 0
0
1. Einsatz der Kreditplafondierungen
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Wirkungen der Kreditplafondierungen
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II. Einsatz und Wirkungen der Kreditplafondierungen
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Beurteilung der Kreditplafondierung durch das Radcliffe-Committee
Eo Schweiz
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I. Zielsetzung und institutioneller Rahmen bei der Kreditplafondierung 0
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1. Zielsetzung 20
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Gentlemen's agreements
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Einsatz und Wirkungen der Kreditplafondierungen 1. Einsatz der Kreditplafondierungen 20
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Wirkungen der Kreditplafondierungen
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I. Zielsetzung und institutioneller Rahmen bei der Kreditplafondierung 0
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1. Zielsetzung 20
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Das Staatsbankbudget und die Vereinbarungen mit den Bankenverbänden 0
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11. Einsatz und Wirkungen der Kreditplafondierungen 1. Einsatz der Kreditplafondierungen 20
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Wirkungen der Kreditplafondierungen
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Go Zusammenfassung und Folgerungen für die Kreditpolitik
Literaturverzeichnis Personenregister Sachregister
174
180
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Verzeichnis der Tabellen Tab. 1: Die Bestimmung der passivseitigen Kreditplafondsätze bei alternativer Einlagenhöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
Tab. 2: Kreditplafondierung in Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
Tab. 3: Kreditplafondierung in den Niederlanden .................... 108 Tab. 4: Einhaltung der Plafonds für kurzfristige Kredite an den privaten Sektor in den Niederlanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Tab. 5: Kreditplafondierung in Belgien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Tab. 6: Kreditplafondierung in Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Tab. 7: Kreditplafondierung in der Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Tab. 8: Kreditplafondierung in Norwegen ....................... . .... 165 Tab. 9: Kredit- und Emissionsplafonds und tatsächliche Kredit- und Emissionsentwicklung in Norwegen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Tab.10: Kreditplafondierung und wirtschaftliche Entwicklung in sechs Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
Verzeichnis der Abbildungen Abbo 1: Wachstumsraten des nominellen Bruttosozialprodukts und der Mittelbereitstellung einzelner Bankengruppen in der Bundesrepublik Deutschland o 33 0
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Abbo 2: Zuwachsraten der Kredite an Nichtbanken bei einzelnen Bankengruppen in der Bundesrepublik Deutschland o o o o 62 0
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Abbo 3: Kreditplafondierung und wirtschaftliche Entwicklung in Frankreich o o oooooooooooooo o o o o 101 0
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Abbo 4: Kreditplafondierung und wirtschaftliche Entwicklung in den Niederlanden o o oo o o o o 116 0
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Abbo 5: Kreditplafondierung und wirtschaftliche Entwicklung in Belgien 129 Abbo 6: Kreditplafondierung und wirtschaftliche Entwicklung in Großbritannien .. o 141 0
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Abbo 7: Kreditplafondierung und wirtschaftliche Entwicklung in der Schweiz oo.. oo ooo oooo o ooooooooo o oo 158 0
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Abbo 8: Kreditplafondierung und wirtschaftliche Entwicklung in Norwegen o o oooo 171 0
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Einleitung Von der Kreditplafondierung wird im allgemeinen gesagt, daß es sich um ein Instrument handele, mit dem besonders wirksam zur Erreichung der wirtschaftspolitischen Ziele beigetragen werden kann 1 • In vielen Ländern wendet man die Kreditplafondierung bereits seit längerer Zeit an. In den Staaten, die nicht über dieses Instrument verfügen, wird immer wieder diskutiert, ob es nicht eingeführt werden solle. In Westeuropa wird die Kreditplafondierung in den meisten Ländern eingesetzt, und zwar in Belgien, Dänemark, Frankreich, Großbritannien, den Niederlanden, Norwegen, Österreich, Schweden und der Schweiz. Es werden also auch in einigen EWG-Staaten die Kredite plafondiert. Eine Ausnahme davon machen lediglich Italien und die Bundesrepublik Deutschland. Zwar wurden in der Bundesrepublik einmal, im Jahr 1951, die Kredite plafondiert, aber diese Maßnahme war nach Ansicht der Bank deutscher Länder durch eine außergewöhnliche Situation unumgänglich geworden. Damals wurden die Banken aufgefordert, von Februar bis Ende Mai 1951 ihre kurzfristigen Kredite an Wirtschaftsunternehmen und Private mit einigen Ausnahmen um 1. Mrd. DM zurückzuführen2 • Danach wurde dieses Instrument nicht wieder angewandt und auch nicht in das Gesetz über die Deutsche Bundesbank vom 26. 7. 1957 aufgenommen. Man erwog später aber häufiger, die Kreditplafondierung einzuführen. So empfahl die EWG-Kommission 1964 in Anbetracht der damaligen Wirtschaftslage in der Bundesrepublik den Einsatz von "quantitativen Kreditexpansions-Plafonds" 3 • Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung befürwortete, das Instrumentarium der Bundesbank dahingehend zu vervollständigen, "daß sie in der Lage wäre, die Zuwachsrate des Kreditvolumens der Banken unmittelbar zu begrenzen" 4 • Für die t So u. a. Tinbergen, J.: Wirtschaftspolitik, Freiburg i. B. 1968, S. 180 und 197. Stucken, R.: Was stimmt nicht mit unserem Geld? Harnburg 1967, S. 95 ff. 2 Bank deutscher Länder: Geschäftsbericht 1951, S. 7. 3 Zitiert nach: "Kredit-Kontingentierung ein dubioses Rezept." In: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen, Heft 22 (1964), S. 1045. 4 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Stabilisierung ohne Stagnation. Jahresgutachten 1965/66, Stuttgart, Mainz 1965, Tz. 197.
12
Einleitung
Kommission für die Finanzreform war es ebenfalls von besonderer Bedeutung, "der Bundesbank künftig die gesetzliche Möglichkeit zu eröffnen, das Gesamtkreditvolumen der Finanz- und Kreditinstitute ... zu begrenzen" 5 • Diese Vorschläge fanden ihren Niederschlag in dem Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität. Im § 20 des Gesetzentwurfs wurde der Bundesbank das Recht eingeräumt, von den Kreditinstituten zu verlangen, "daß die Summe der bei ihnen von Dritten, die nicht Kreditinstitute sind, in Anspruch genommenen Kredite und ihre Wertpapierbestände bestimmte Höchstgrenzen nicht überschreiten" 6 • Die Bundesbank verzichtete aber später auf die gesetzliche Einführung der Kreditplafondierung, da sie über ihren Einsatz nicht mehr hätte autonom beschließen können. Denn sie sollte die Kredite nur plafondieren können, wenn die Bundesregierung vorher ein Wirtschaftsungleichgewicht erklärt hätte7 • Anfang 1970 wurden von der Bundesbank Schritte eingeleitet, um mit den Banken ein gentlemen's agreement über eine Kreditplafondierung abzuschließen, das jedoch nicht zustande kam 8 • Die Deutsche Bundesbank steht also der Kreditplafondierung im Prinzip positiv gegenüber9 • Auch in den Vereinigten Staaten von Amerika ist die Möglichkeit von Kreditbeschränkungen lange Zeit erwogen worden, bis schließlich Ende 1969 der Kongreß die Eexekutive zu weitreichenden Kreditkontrollen ermächtigte. Danach ist der Federal Reserve Board autorisiert, quantitative Limits für die Kreditgewährung auf Ersuchen des Präsidenten festzusetzen. Sowohl der Präsident als auch die Zentralbank haben jedoch erklärt, daß sie von diesem Instrument nicht Gebrauch machen würden10 • In der Schweiz wurde seit dem Auslaufen des "Bundesbeschlusses über die Bekämpfung der Teuerung durch Maßnahmen auf dem Gebiet des Geld- und Kapitalmarktes und des Kreditwesens" (vom 13. 3. 1964) eine ständige gesetzliche Verankerung der damals angewandten Kredits Kommission für die Finanzreform: Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Stuttgart, Köln u. a. 1966, Tz. 527. 6 Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität vom 2. 9. 1966. Bundestagsdrucksache V/890, S. 6. 7 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft. Kommentar. Hrsg. A. Möller, Hannover 1968, S. 250. Veit, 0.: Grundriß der Währungspolitik, 3. Aufl., Frankfurt/M. 1969, S. 324. s "Bundesbank diskutiert eine Begrenzung der Kredite." In: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 13. 1. 1970. "Bundesbank: Zu Kreditabsprachen kein Anlaß." In: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 16. 1. 1970. 9 Deutsche Bundesbank: Geschäftsbericht 1965, S. 24 f. to "USA: Ermächtigung zu Kreditkontrollen." In: Neue Zürcher Zeitung vom 23. 12. 1969. Zitiert nach: Deutsche Bundesbank: Auszüge aus Presseartikeln vom 30. 12. 1969.
Einleitung
13
begrenzung diskutiert. In einer Botschaft an die Bundesversammlung 11 schlug der Bundesrat vor, der Nationalbank die Möglichkeit der direkten Einflußnahme auf das Kreditvolumen zu geben. An Stelle dieser gesetzlichen Regelung kam es auf der Basis des Gesetzentwurfes zu einem Rahmenabkommen zwischen der Nationalbank und den Kreditinstituten über den Einsatz der Kreditplafondierung. Während in einigen Ländern erwogen wird, das kreditpolitische Instrumentarium um die Kreditplafondierung zu erweitern oder dieses Instrument gerade eingeführt worden ist, gelangte man in Jugoslawien zu der Überzeugung, daß die administrative Begrenzung des Kreditvolumens nur eine Notmaßnahme sein sollte. Bis 1967 wurde die Kreditpolitik fast ausschließlich mit Hilfe der Plafondierung betrieben. Danach hat man neue Instrumente eingeführt (Mindestreservepolitik, Offenmarktoperationen, Refinanzierungskontingentpolitik), mit denen die Kreditpolitik operieren soll. Die Kreditplafondierung steht zwar formell noch der Notenbank zur Verfügung, sie soll aber grundsätzlich nicht mehr angewandt werden 12 . In dieser Arbeit sollen zunächst allgemein die Probleme diskutiert werden, die sich beim Einsatz der Kreditplafondierung ergeben. Danach wird der Einsatz dieses Instruments in einigen Ländern dargestellt und die Wirkungen analysiert, die damit auf die wirtschaftliche Entwicklung erzielt wurden. Aus der Anwendung der Kreditplafondierung und den daraus gewonnenen Erfahrungen soll dann versucht werden, die Wirksamkeit dieses Instruments zu beurteilen.
u Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Revision des Nationalbankgesetzes (vom 24. 6. 1968), Nr. 10026. 12 Association of Banks of Yugoslavia: Credit and Banking System of Yugoslavia, Beograd 1968. S. 17.
ERSTER TEIL
Kreditplafondierung als Instrument zur Beeinflussung d~r Finanzierung von Zahlungen I. Definition und Abgrenzung Die Kreditplafondierung ist ein Instrument der Kreditpolitik, mit dem die Kreditgewährung der Banken an Nichtbanken innerhalb einer Periode administrativ oder aufgrund freiwilliger Vereinbarungen unmittelbar quantitativ begrenzt wircP. Mit diesem Instrument soll über den Finanzierungsfaktor Kreditgewährung der Umfang der Zahlungen der Nichtbanken2 gesteuert und damit die wirtschaftliche Aktivität so beeinflußt werden, daß zur Erhaltung oder Erreichung der wirtschaftspolitischen Ziele beigetragen wird. Im Gegensatz zur indirekten Kreditpolitik, mit der über die Regulierung der liquiden Mittel der Banken und/oder das Verhalten der Nichtbanken nur unmittelbar Einfluß auf die Kreditgewährung genommen werden kann, richtet sich die Kreditplafondierung als Instrument der direkten Kreditpolitik unmittelbar auf die Kreditgewährung. Die Kreditplafondierung kann nicht nur zur Beseitigung tatsächlicher oder erwarteter Störungen der wirtschaftspolitischen Ziele beitragen. Man könnte die Kreditplafondierung auch während einer wirtschaftlichen Entwicklung anwenden, die gleichgewichtig verläuft und bei der keine Abweichungen zu erwarten sind, oder auch in einer Rezession Kreditplafonds festlegen. Die Plafondierung würde hier zu einer 1 Eine ähnliche Definition der Kreditplafondierung wird in der Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität gegeben. Dort heißt es zu dem damals vorgesehenen § 20, daß mit der Kreditplafondierung (Kreditbegrenzung) "zur Beeinflussung . . . der Kreditgewährung Höchstgrenzen für das Ausmaß der bei Kreditinstituten von Dritten, die nicht Kreditinstitute sind, in Anspruch genommenen Kredite ... " administrativ festgesetzt oder aber freiwillig vereinbart werden. Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität, a.a.O., S. 20. 2 Zahlungen müssen geleistet werden für den Erwerb von Gütern und Leistungen, die sich zum Bruttosozialprodukt addieren, für den Kauf von Vorleistungen und für reine Finanztransaktionen. Nach Köhler können die Zahlungen der Nichtbanken entweder durch den Einsatz der vorhandenen Geldmenge und/oder durch zusätzliche Kredite finanziert werden. Köhler, Cl.: Orientierungshilfen für die Kreditpolitik, Berlin 1968, S. 16 ff.
I. Definition und Abgrenzung
15
Dauereinrichtung. "In diesen Fällen hätte der Kreditplafond den Charakter einer Orientierungshilfe für die Kreditinstitute. Er zeigt ihnen an, in welchem Umfang der Wirtschaft zusätzliche Kredite bereitgestellt werden müßten, wenn die Entwicklung weiter störungsfrei verlaufen oder die Wirtschaft die Rezession überwinden solP." Nach Klein 4 liegt bereits dann eine Kreditplafondierung vor, wenn um eine Reduktion des Kreditvolumens bzw. der Kreditgewährung ersucht wird, ohne daß ein quantitativ bestimmter Plafond genannt wird. In solch einem Fall soll hier noch nicht von Kreditplafondierung gesprochen werden. Denn auf diese Weise wird man die Kreditgewährung kaum unmittelbar auf die Höhe bringen können, die für eine gleichgewichtige wirtschaftliche Entwicklung notwendig ist. Nicht unter die Kreditplafondierung fallen die Festsetzung von Refinanzierungskontingenten oder die Begrenzung der Bank-zu-BankKredite, da hiermit nicht direkt die Kreditgewährung an Nichtbanken beeinflußt wird. Plafonds, die der Zentralbank für die Kreditgewährung gesetzlich vorgeschrieben sind, wie etwa für die Deutsche Bundesbank bei der Kreditgewährung an öffentliche Haushalte im § 20 des Bundesbankgesetzes5 , werden nicht mit zu der hier zu behandelnden Kreditplafondierung gerechnet. Die Höhe dieser Begrenzung bleibt unabhängig von der wirtschaftlichen Entwicklung konstant. Dieses Limit kann also nicht entsprechend den kreditpolitischen Erfordernissen verändert werden, sondern es stellt eine institutionelle Konstante dar. Die Kreditplafondierung muß weiter abgegrenzt werden gegen Kreditrichtsätze, mit denen die Kreditgewährung in bestimmter Relation zu Passivpositionen gehalten werden soll. Solche Riebtsätze gibt es unter anderem in Italien und der Bundesrepublik Deutschland, wo sie im Gesetz über das Kreditwesen festgelegt sind (KWG) 6 • Dort wird auch deutlich, daß es sich nicht um ein kreditpolitisches Instrument handelt, mit dem die Kreditgewährung unmittelbar beeinflußt werden soll, sondern um ein Mittel, mit dem man die Zahlungsfähigkeit der Kreditinstitute sicherstellen will. Im § 11 KWG heißt es: "Die Kreditinstitute müssen ihre Mittel so anlegen, daß jederzeit eine ausreichende Zahlungsbereitschaft gewährleistet ist. Das Bundesaufsichtsamt stellt im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank Grundsätze auf, nach denen es für den Regelfall beurteilt, ob die Liquidität eines Kredits Köhler, Cl.: Geldwirtschaft, Bd. I: Geldversorgung und Kreditpolitik, Berlin 1970, S. 244. 4 Klein, K.: Die Kreditplafondierung, eine geld- und kreditpolitische Notwendigkeit, Berlin 1967, S. 209 f. 5 Gesetz über die Deutsche Bundesbank vom 26. 7. 1957, Bundesgesetzblatt I, S. 745. e Gesetz über das Kreditwesen vom 10. 7. 1961, Bundesgesetzblatt I, S. 881.
16
1. Teil: Kreditplafondierung zur Beeinflussung von Zahlungen
instituts ausreicht; .... " Diese Grundsätze bestimmen z. B., daß die Kredite eines Kreditinstituts nicht das 18fache des haftenden Eigenkapitals übersteigen sollen7 •
II. Arten der Kreditplafondierung Für die Festsetzung von Kreditplafonds gibt es grundsätzlich zwei Möglichkeiten. Die Plafonds können als absolute Beträge bestimmt werden oder als Prozentsatz, wobei der Plafond entweder in Prozent der Aktiva oder der Passiva der Bankbilanz ausgedrückt werden kann. 1. Aktivseitige Plafondierung
a) Absolute Plafondierung Für die zulässige maximale Kreditgewährung legt man hierbei unabhängig von dem gegebenen Kreditbestand der Kreditinstitute einen absoluten Betrag in Währungseinheiten fest (Kreditplafond). Man bestimmt, daß die Kredite an Nichtbanken in einer Periode z. B. um nicht mehr als 100 Geldeinheiten zunehmen dürfen. Auf diese Weise führt man in Norwegen die Kreditplafondierung durch'.
b) Relative Plafondierung Bei der aktivseitigen Plafondierung kann man auch einen relativen Kreditplafond festlegen, indem man ihn entweder an den gesamten Aktivpositionen oder nur an bestimmten Aktivpositionen, wie den kurzfristigen Krediten oder den langfristigen Ausleihungen, ausrichtet. Dabei kann der Plafond als prozentuale Veränderung des Bestandes oder des Zuwachses einer bestimmten Periode festgelegt werden. Es soll dann von Plafondsatz oder Plafondrate gesprochen werden. Möglich ist auch die Plafondfestlegung als Index. So könnte man z. B. bestimmen, daß die Kredite bis zum Ende einer Periode nicht mehr als 110 v.H. des Bestandes einer Vorperiode betragen dürfen. Wenn auf den Zuwachs abgestellt wird, dann lautet der Planfondsatz z. B. 80 v.H. der Veränderung des Kreditbestandes während der Vorperiode. In nahezu allen Ländern, die dieses Instrument der Kreditpolitik einsetzen, wird der Plafondsatz aktivseitig bemessen. 2. Passivseitige Plafondierung
Eine passivseitige Kreditplafondierung bedeutet, daß die zulässige Kreditgewährung an allen oder einzelnen Verbindlichkeiten der Banken 7 "Grundsätze über das Eigenkapital und die Liquidität der Kreditinstitute." In: Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, März 1969, S. 37 ff. ' Bjerve, P. J.: Ziele und Mittel der norwegischen Kreditpolitik. Kieler Vorträge, NF 25, Kiel 1963, S. 8 ff. Norges Bank: Annual Reports, ab 1961.
II. Arten der Kreditplafondierung
17
bemessen wird. Der Plafond kann hier als Prozentsatz des Bestandes oder des Zuwachses der Verbindlichkeiten einer bestimmten Periode angegeben werden (Plafondsatz). Man legt z. B. fest, daß der Kreditbestand nur 80 v.H. der Verbindlichkeiten eines vergangeneo Zeitpunkts betragen darf. Man kann den Plafondsatz auch für die Veränderung des Kreditbestandes bestimmen, indem die zulässige Veränderung des Kreditbestandes in Prozent der Verbindlichkeiten eines vergangeneu Zeitpunkts festgesetzt wird. Der Plafondsatz kann z. B. lauten, daß die zusätzliche Kreditgewährung nicht mehr als 10 v.H. der Verbindlichkeiten des Bezugszeitpunkts betragen darf. Der passivseitig ausgerichtete Plafond kann auch als Prozentsatz des Bestandes der Passiva festgelegt werden, ohne daß er auf eine vorhergehende Periode bezogen wird. So bestimmt man z. B., daß das Kreditvolumen nicht mehr als 80 v.H. der jeweils vorhandenen Verbindlichkeiten betragen soll oder die zusätzliche Kreditgewährung in einer Periode nicht höher als 75 v.H. der Zunahme der Verbindlichkeiten sein soll. Auf diesem Weg werden in Österreich die Kreditplafonds bestimmt2 • Eine passivseitige Plafondierung, bei der der Plafond auf die jeweilige Einlagenhöhe bezogen wird, kann einen wesentlichen Nachteil haben. Mit der Kreditplafondierung soll das Kreditvolumen oder die Kreditgewährung innerhalb bestimmter Grenzen gehalten werden. Das geht aber bei dieser Art der passiven Plafondierung nicht, wenn die Verbindlichkeiten in unerwünschtem Ausmaß zunehmen. Denn steigende Verbindlichkeiten bedeuten hier gleichzeitig bei gleichbleibendem Plafondsatz steigende Kreditplafonds. Diese Wirkung wachsender Verbindlichkeiten kann dadurch verhindert werden, daß man entsprechend ihrer Zunahme den Plafondsatz vermindert, um so das angestrebte Ziel einer bestimmten zusätzlichen Kreditgewährung während einer Periode dennoch zu erreichen. Das soll an einem Beispiel verdeutlicht werden. Es wird angestrebt, mit Hilfe der Plafondierung das Kreditvolumen in der Periode t 1 nicht über 69 Geldeinheiten (GE) ansteigen zu lassen. Die hieße, daß bei einer aktivseitigen Plafondierung bei einem Kreditvolumen von 60 GE in der Ausgangslage to der Plafondsatz auf 115 v.H. hätte festgelegt werden müssen. Die passivseitige Plafondierung, bezogen auf die Einlagen, würde dagegen bei einem Plafondsatz von 69 v.H. je nach Einlagenhöhe während der Periode t1 zu Krediten von 69 GE, 2 Kreditkontrollabkommen: 6. erg. Aufl., gültig ab 1. 7. 1966. In: Sonderdruck der Mitteilungen des Direktoriums der Oesterreichischen Nationalbank. Neudörfer, W.: Die Kreditkontrollabkommen und ihre Problematik. In: Das Kreditwesen in Oesterreich. Hrsg. Oesterreichische Bankwissenschaftliche Gesellschaft, Wien 1968, S. 186 ff.
2 Bredemeter
18
1. Teil: Kreditplafondierung zur Beeinflussung von Zahlungen
Tab.l: Die Bestimmung der passivseitigen Kreditplafondsätze bei alternativer Einlagenhöhe in der Periode t 1 und einem gewünschten maximalen Kreditvolumen von 69 GE in der Periode t 1
tl 1 Einlagen
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0
•••••
0
••••
angestrebtes Kreditvolumen in t,
0
0
tatsächliches Kreditvolumen bei einem Plafondsatz von 0,69 X Einlagen notwendiger Plafondsatz, wenn das angestrebte Kreditvolumen erreicht werden soll ••••••••••••
0
•••••
0
••••
0
tii 1
tiii 1
tiV 1
100
110
120
130
69
69
69
69
69
75,9
82,8
89,7
0,690
0,626
0,574
0,530
75,9 GE, 82,8 GE oder 89,7 GE führen. Das angestrebte Kreditvolumen
wäre nur bei der Alternative
I t1
eingehalten, während es in allen
anderen Fällen erheblich überschritten würde. Soll aber der angestrebte Kreditbestand von 69 GE erreicht werden, müßte der passivseitige Plafondsatz auf 62,6, 57,4 oder 53,0 v.H. der Einlagen festgelegt werden. Den Wirtschaftssubjekten mag eine Beschränkung der Kreditausweitung auf 115 v.H. bei aktivseitiger Plafondierung als tragbar erscheinen, eine Begrenzung auf 53 v.H. der Einlagen kann jedoch die Erwartungen der Wirtschaftssubjekte über ihre Finanzierungsmöglichkeiten negativ beeinflussen und zu einem unerwünschten wirtschaftlichen Verhalten führen. Eine mehr technische Schwierigkeit ergibt sich bei diesem Verfahren dadurch, daß die Einlagenentwicklung ständig beobachtet werden muß. Da in der Regel die tatsächlichen Werte erst mit einem gewissen timelag zur Verfügung stehen, müßte man den jeweiligen Plafondsatz auf Prognosen basieren. Wenn dann die tatsächliche Einlagenbildung höher liegt, kann es zu einer höheren als der angestrebten Kreditgewährung kommen, die kaum noch rückgängig gemacht werden kann. Diese Form der passivseitigen Kreditplafondierung, bei der der Plafondsatz auf die jeweilige Einlagenhöhe bezogen wird, birgt also die Gefahr, daß mit der Maßnahme nicht das gesetzte Ziel erreicht wird.
3. Vergleich der Plafondierungsarten
Die aktivseitige Kreditplafondierung mit absoluten Beträgen hat einen Nachteil gegenüber der relativen oder der passivseitigen Plafon-
II. Arten der Kreditplafondierung
19
dierung. Legt man für die gesamte Kreditgewährung aller Banken in einer Periode einen Betrag fest, ergibt sich die Schwierigkeit, diese Summe auf die einzelnen Kreditinstitute, die von der Plafondierung betroffen werden sollen, aufzuteilen. Dazu wird ein Verteilungsschlüssel benötigt. Dieser sollte übersichtlich und einleuchtend sein, um das Verständnis der betroffenen Banken für diese Maßnahme der Kreditpolitik zu wecken. Ein solcher Schlüssel wäre z. B. die prozentuale Aufteilung des Kreditplafonds gemessen an der Aktiv- oder Passivseite. Statt nun anband dieses Schlüssels die absoluten Beträge den Kreditinstituten für ihre Kreditgewährung vorzugeben, könnte man die Plafondierung gleich relativ oder passivseilig durchführen. So wäre der Plafondsatz für das einzelne Kreditinstitut übersichtlich und vergleichbar. Bei der Beurteilung der aktiv- und passivseitigen Plafondierung können zwei Fälle unterschieden werden: 1. Die Festlegung des Plafondsatzes für die in einer Periode maximal zulässige zusätzliche Kreditgewährung wird entweder in Prozent des Bestandes der Kredite oder des Bestandes der Einlagen einer bestimmten vergangeneu Periode vorgenommen. 2. Die Festlegung des am Ende einer Periode maximal zulässigen Kreditbestandes wird entweder in Prozent des Bestandes der Kredite oder der Einlagen einer bestimmten vergangeneu Periode vorgenommen. Zu 1.: Dem Vergleich wird das folgende Bilanzbild der Banken, die von der Plafondierung betroffen werden, zugrunde gelegt. Es betragen die Einlagen von Nichtbanken 120 Geldeinheiten (GE), die Kredite an Nichtbanken 100 GE, die liquiden Mittel 20 GE. Aktiva liquide Mittel
Kreditinstitute
Passiva
20GE
Kredite an Nichtbanken lOOGE
Einlagen von Nichtbanken 120GE
zusätzliche Kredite an Nichtbanken (Plafond) lOGE
zusätzliche Einlagen von Nichtbanken lOGE
In diesem Fall würde einer aktivseitigen Plafondierung der Kredite an Nichtbanken (gemessen am Kreditbestand der Nichtbanken) von 10 v.H. eine passivseitige (gemessen am Einlagenbestand der Nichtbanken) von 8,3 v.H. entsprechen. 2*
20
1. Teil: Kreditplafondierung zur Beeinflussung von Zahlungen
Der Plafondsatz ist also bei gleicher zusätzlicher Kreditgewährung von + 10 GE (Plafond) bei der passivseitigen Limitierung niedriger als bei aktivseitiger. Von einem niedrigeren Plafondsatz können aber negative psychologische Wirkungen auf die Wirtschaftssubjekte ausgehen, was zu unerwünschten Verhaltensweisen führen kann, indem sie z. B. ihre Investitionen über das Maß hinaus verringern, das zur Erreichung einer gleichgewichtigen Entwicklung erforderlich wäre. Zu 2.: Einer aktivseitigen Begrenzung des gesamten Kreditvolumens von Nichtbanken für eine Periode z. B. auf 110 v.H. des Kreditbestandes der Nichtbanken einer vergangeneu Periode entspräche in diesem Fall eine passivseitige Begrenzung des Kreditbestandes, bei den gleichen Zahlenwerten für die Kredite und Einlagen wie im vorhergehenden Fall, auf 91,7 v.H. der Einlagen der Nichtbanken. Bei gleichem maximal zulässigem Kreditbestand ist der Satz der aktivseitigen Plafondierung um 18,3 Prozentpunkte wesentlich höher als bei der passivseitigen Plafondierung. Man kommt zwar mit beiden Plafondierungsmethoden, aktiv- oder passivseitig, zu der gleichen zusätzlichen Kreditgewährung bzw. zum gleichen Kreditvolumen, aber mit unterschiedlichen Plafondsätzen. Die aktivseitige Plafondierung hat in beiden Fällen den Vorteil, daß sie zu psychologisch günstigeren Sätzen führt. Gegenüber der passivseitigen Plafondierung hat die aktivseitige nach Reisch3 den Vorteil, daß man gegebenenfalls einzelne Kreditarten leichter begrenzen könne. Diese Möglichkeit besteht aber ebenso bei passivseitiger Begrenzung, indem man für einzelne Kreditarten Plafonds bestimmt, die auf die Einlagen bezogen werden. Knapp 4 sieht dagegen in der aktivseitigen Plafondierung erhebliche Nachteile gegenüber der passivseitigen. So könnte die Kreditstruktur nicht frei bestimmt werden und vor allem sei es dann nur ein kleiner Schritt von der aktivseitigen Kreditkontrolle zur qualitativen Kreditlenkung. Man müßte z. B. einzelne Wirtschaftszweige von der Plafondierung ausschließen oder Plafondsätze nach der Laufzeit der Kredite in unterschiedlicher Höhe festlegen. Das sei aber alles nicht erforderlich, wenn die Plafondierung passivseitig durchgeführt werde. Denn dann könnten die Banken über die Verteilung ihrer Kredite im Rahmen des Plafonds frei entscheiden. Die genannten Nachteile ergeben sich nur, weil hier unterschiedliche Formen der aktivseitigen und passivseitigen Plafondierung zugrunde gelegt werden. Es wird nämlich eine passivseitige Plafondierung mit einem einzigen Plafondsatz mit einer 3 Reisch, G.: Kreditkontrolle von der Aktiv- oder Passivseite? In: Finanznachrichten Nr. 23 (1964). 4 Knapp, H.: Aktive Kreditkontrolle. In: Finanznachrichten Nr. 20/21 (1964).
III. Bemessungsgrundlage für den Plafond
21
aktivseitigen Begrenzung mit differenzierten Plafondsätzen verglichen. Die von Knapp genannten Nachteile treten aber bei aktivseitiger Plafondierung nicht auf, wenn auch dort nur ein Plafondsatz festgelegt wird. Diese Nachteile sind nicht spezifisch für eine der beiden Plafondierungsarten. Es lassen sich auch bei passivseitiger Kreditbegrenzung Ausleihungen an bestimmte Nichtbanken ausnehmen oder unterschiedliche Plafondsätze für einzelne Kreditarten festlegen. Die aktivseitige (relative) Kreditplafondierung hat gegenüber der passivseitigen Plafondierung den Vorteil, daß sie bei gleichem absolutem Kreditzuwachs zu niedrigeren Plafondsätzen führt. Deshalb sollte der aktivseitigen Limitierung der Vorzug gegeben werden. In den folgenden Überlegungen wird nur die aktivseitige (relative) Kreditplafondierung zugrunde gelegt.
111. Bemessungsgrundlage für den Plafond 1. Plafondierung der Brutto- oder Nettokreditgewährung
Zahlungen zur Finanzierung der wirtschaftlichen Transaktionen werden mit der vorhandenen Geldmenge und/oder mit zusätzlichen Krediten durchgeführt. Bei diesen zusätzlichen Krediten handelt es sich um die Bruttokreditgewährung, "die für die Lenkung der Finanzierungsvorgänge die entscheidende Größe ist" 1 • Die Bruttokreditgewährung hat dabei in einem mehr oder weniger großen Umfang das Zahlungsvolumen mitfinanziert. Soll in einer Periode der mit Krediten finanzierte Anteil der Zahlungen begrenzt werden, muß man die Bruttokreditgewährung plafondieren und nicht den Bestand oder die Bestandsveränderung der Kredite, die sich aus dem Saldo von zusätzlichen Krediten und Tilgungen in einer Periode ergibt (Nettokreditgewährung)2. In der Bankenstatistik wird jedoch ausschließlich der Bestand oder die Bestandsveränderung der Kredite ausgewiesen3 • Es kann unter diesen Umständen also nur die Nettokreditgewährung, d. h. die Bruttakreditgewährung abzüglich der Tilgungen, begrenzt werden. Das hat erhebliche Nachteile. Es ist möglich, daß der Kreditbestand gleich bleibt, wenn die Summe der Tilgungen der gesamten Bruttokreditgewährung in einer Periode entspricht. Der Bestand an Krediten ändert sich z. B. nicht, wenn Debitoren an Debitoren zahlen. Der Belastung eines Debitorenkontos steht eine Gutschrift auf einem anderen Debitoren1 Köhler, Cl.: Orientierungshilfen für die Kreditpolitik, a.a.O., S. 25. 2 Köhler, Cl.: Geldwirtschaft, Bd. I, a.a.O., S. 245. s Vgl. die Kreditstatistik in den Monatsberichten der Deutschen Bundesbank.
22
1. Teil:
Kreditplafondierung zur Beeinflussung von Zahlungen
konto gegenüber. Änderungen des Kreditvolumens erscheinen nur dann in der Statistik, wenn Zahlungen von Debitoren an Kreditoren oder von Kreditoren an Debitoren geleistet werden. Zahlt ein Debitor an einen Kreditor, hat sich das Kreditvolumen ausgedehnt, zahlt dagegen ein Kreditor an einen Debitor, dann vermindert es sich. Hier ist es möglich, daß sich per Saldo keine Änderung des Kreditbestandes ergibt. Es werden aber dennoch mit den gewährten Krediten Zahlungen durchgeführt. Die Nettokreditgewährung sagt also nichts darüber aus, in welchem Umfang zusätzliche Kredite zur Finanzierung der Zahlungen und damit der wirtschaftlichen Aktivität beigetragen haben 4• Bei unverändertem Kreditbestand in einer Periode kann es bei gleichzeitig hohen Tilgungen dennoch zu erheblicher zusätzlicher Kreditgewährung kommen. Damit wird dann unter Umständen ein zu hohes Zahlungsvolumen finanziert. Ebenso kann es bei einer Begrenzung der Nettokreditgewährung zur Finanzierung eines zu geringen Zahlungsvolumens kommen. Werden in einer Periode nämlich nur weniger Kredite getilgt als üblich, stehen den Nichtbanken möglicherweise nicht in ausreichendem Umfang Kredite zur Verfügung, um ihre Transaktionen finanzieren zu können, was zu nicht gewollten negativen Wirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung führen kann. Schwalm5 kommt zu dem gleichen Ergebnis. "Mit dem Instrument der Kreditbegrenzung will man aber gerade den Krediteinsatz ... regulieren. Wir glauben dargetan zu haben, daß mit einer Beschränkung des Wachstums des Kreditvolumens das anvisierte Ziel nicht getroffen werden kann." Darüber hinaus gehen davon, ob Brutto- oder Nettokredite begrenzt werden, auch unterschiedliche Effekte auf die Kreditgewährung des einzelnen Kreditinstituts oder der einzelnen Kreditinstitutsgruppe aus. Bei einer Plafondierung der Nettokredite können die Banken je nach dem Umfang der bei ihnen geführten Konten sehr unterschiedlich getroffen werden. Zahlt z. B. ein Debitor an einen anderen Debitor, bleibt zwar der gesamte Kreditbestand einer Volkswirtschaft unverändert; er bleibt es bei einem einzelnen Kreditinstitut oder einer einzelnen Kreditinstitutsgruppe aber nur, wenn beide Schuldner dort ein Konto unterhalten. Ist das nicht der Fall, dann steigt das Kredit4 Zu dem gleichen Ergebnis kommt auch Schwalm. "Damit verliert die Bewegung des Kreditvolumens alle eindeutige Aussagekraft über die Entwick:lung des Krediteinsatzes, d. h. der Kredittätigkeit der Banken." Schwalm, W.: Bemerkungen zur Kreditbegrenzung als Notenbankinstrument. In: Wirtschaft und Recht, Heft 1 (1968), S. 18 f. s Schwalm, W.: Bemerkungen zur Kreditbegrenzung als Notenbankinstrument, a.a.O., S. 19.
III. Bemessungsgrundlage für den Plafond
23
volumen bei dem Kreditinstitut des zahlenden Debitors und nimmt bei dem des empfangenden Debitors ab. Besteht die Kreditplafondie.rung für beide Kreditinstitute, vermindert sich der Kreditgewährungsspielraum des ersten Kreditinstituts, während der des zweiten sich vergrößert. Werden die Ausleihungen einer einzelnen Bank fast immer zu Zahlungen an andere Banken verwendet, wird diese Bank bald ihr maximal mögliches Kreditvolumen erreicht haben. Das kann insbesondere geschehen, wenn eine besondere Struktur des Kredit- und Einlagengeschäfts vorliegt, wie die ausschließliche Du.rchführung langfristiger Kreditgeschäfte, oder wenn der Anteil des einzelnen Kreditinstituts an den gesamten Krediten und Einlagen des Bankensystems verhältnismäßig klein ist6 • Banken, die dagegen einen wesentlichen Anteil an den Krediten und Einlagen haben, erreichen das gesetzte Limit, wenn überhaupt, meist wesentlich später, da Zahlungen aus einer Kreditgewährung bei ihnen oft in der eigenen Bank oder der Bankengruppe bleiben, in dem diese Neuausleihungen zu Rückzahlungen früherer Ausleihungen führen können und dadurch sich der Kreditbestand nicht ändern würde. Die Plafondierung der Nettokreditgewährung würde deshalb in der Regel die kleineren Kreditinstitute wesentlich stärker treffen als die großen Institute7 • Wenn man die Bruttokreditgewährung begrenzt, tritt diese ungleiche Belastung der einzelnen Kreditinstitute nicht auf. Denn es ist ohne Bedeutung für die Höhe der Bruttokreditgewährung der einzelnen Bank, ob die Mittel aus diesen Ausleihungen in ihrer Bank verbleiben oder abfließen. Jede Bank kann eben ihre Bruttokreditgewährung nur um einen bestimmten Prozentsatz gegenüber einer Vorperiode ausdehnen, so daß 6 Schwalm, W.: Bemerkungen zur Kreditbegrenzung als Notenbankinstrument, a.a.O., S. 21 ff. 7 Von einer Plafondierung, die sich auf den Kreditbestand (Nettokredite) bezieht, würden z. B. in der BRD die Realkreditinstitute relativ stärker betroffen als andere Banken, da ihre hauptsächlich langfristigen Ausleibungen kaum zur Rückzahlung ihrer anderen langfristigen Kredite führen. Sie (48 berichtende Institute) hatten zwar insgesamt mit 21,5 v.H. einen erheblichen Anteil an den gesamten Krediten an Nichtbanken, aber ihre Ausleibungen führen fast ausschließlich zu Zahlungen an Nichtrealkreditinstitute, so daß sie relativ schnell ihren Kreditspielraum in Anspruch nehmen würden. Die Kreditgenossenschaften würden aus einem anderen Grund relativ stärker betroffen als andere Banken. Die 2 224 berichtenden Institute verfügten über einen Anteil an den gesamten Krediten an Nichtbanken von 7,6 v.H., d. h. nahezu jedes einzelne Institut würde sehr bald aufgrund seines geringen Geschäftsvolumens den Kreditplafond ausfüllen. Dagegen wären die 6 Großbanken mit einem Kreditanteil von 10,3 v.H. weniger hart betroffen, da bei ihnen ein großer Teil der Ausleibungen zu Kreditrückzahlungen bei ihren anderen Kunden führen würde. Einen ähnlichen Vorteil hätten auch die Girozentralen und Sparkassen als Institutsgruppe, die zusammen 36,9 v.H. der Kredite an Nichtbanken gewährt hatten. Quelle: Berechnet nach Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, Oktober 1969. Die Zahlen beziehen sich auf Ende Juli 1969.
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1. Teil:
Kreditplafondierung zur Beeinflussung von Zahlungen
alle im Umfang ihres Kreditgeschäfts bei der Plafondierung relativ gleich gestellt sind. Ein Plafondsatz von 10 v.H. für die maximal mögliche Ausdehnung der Bruttokredite bedeutet, daß jedes Kreditinstitut nicht mehr als 10 v.H. zusätzlicher Kredite gewähren kann gegenüber der Bruttokreditgewährung und nicht dem Kreditbestand. Der Kreditbestand kann dabei zunehmen, gleichbleiben oder abnehmen je nach dem Umfang der Tilgungen. Um die angestrebte Wirkung der Kreditplafondierung auf die Kreditgewährung und damit auf das Zahlungsvolumen und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu erreichen, ist es also notwendig, daß auf die Bruttokredite und nicht auf die Nettokredite abgestellt wird. Außerdem werden mit einer Begrenzung der Bruttokredite die einzelnen von der Plafondierung betroffenen Kreditinstitute relativ gleichmäßig belastet, was bei einer Begrenzung der Kreditbestände meist nicht der Fall ist. 2. Bemessungsgrundlage: Kredite abzüglich Geldkapital
Zu einer anderen Bemessung des Plafonds kommen Becker und Zweig8 • Sie wollen nicht die Kreditgewährung insgesamt begrenzt haben, sondern lediglich den Saldo aus der Kreditgewährung der Kreditinstitute und der Geldkapitalbildung von Nichtbanken bei denselben Kreditinstituten. "Wenn man also so etwas wie das Instrument der Kreditbegrenzung überhaupt einführen will, käme folgerichtig allein dieser Saldo als monetäre Beurteilungsgrundlage in Betracht9 ." Die beiden Autoren fordern, diesen Saldo als Bemessungsgrundlage zu wählen, weil durch die Geldkapitalbildung der expansive Effekt der Kreditgewährung gebremst werde. Die Geldkapitalbildung ist also der Korrekturfaktor der Kreditgewährung. Denn die aus der Kreditausweitung resultierende zusätzliche Güternachfrage sei nur insoweit tendenziell inflatorisch, wie sie nicht durch einen Nachfrageverzicht der Sparer kompensiert werde. Würde man tatsächlich diesen Saldo plafondieren, hätte man im Grunde nicht die Kreditgewährung begrenzt, sondern das Geldvolumen. Denn die Differenz zwischen den Krediten an inländische Nichtbanken und der Geldkapitalbildung aus inländischen Quellen ergibt mit dem Nettoforderungssaldo der Nichtbanken gegen das s Becker, W. D. und G. Zweig: Falsche und richtige Argumente bei der Kreditbegrenzung. In: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen, Heft 18 (1966), s. 908. 9 Ebenda. Vgl. auch Reinhardt, E.: Ist das Instrumentarium der Deutschen Bundesbank ergänzungsbedürftig? In: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen, Heft 15 (1970), S. 717.
III. Bemessungsgrundlage für den Plafond
25
Ausland und den Zentralbankeinlagen inländischer öffentlicher Haushalte das Geldvolurnen1o. Abgesehen von diesem grundsätzlichen Einwand gegen die vorgeschlagene Bemessungsgrundlage muß noch ein weiterer Einwand erhoben werden. Führt z. B. eine Kreditgewährung zur Bildung von Geldkapital in gleicher Höhe, hätte das nach Meinung der Autoren keinen Einfluß auf die Ausgaben und auch nicht auf die Preisentwicklung. Es soll nun gezeigt werden, daß das nur selten eintreten wird. Zu dieser Wirkung käme es, wenn der Kreditnehmer seinen zusätzlichen Kredit dazu verwendete, eine Bankschuldverschreibung zu kaufen. Kauft dagegen der Kreditnehmer aufgrund des Kredits ein Gut oder eine Leistung und läßt der Verkäufer den Betrag in Form von Geldkapital gutschreiben, dann ist mit dem zusätzlichen Kredit eine Ausgabe getätigt worden, bevor die Mittel aus dem Kredit zu Geldkapital wurden. Es kann dann aber ein Effekt auf das Preisniveau ausgehen. Die Plafondierung des Saldos aus Kreditgewährung und Geldkapitalbildung erscheint daher nicht geeignet, den Einfluß, der von der Kreditgewährung auf die ökonomische Entwicklung ausgeht, zu steuern. 3. Bemessungsgrundlage: Teile der Mittelbereitstellung
a) Mittelbereitstellung aller Banken an Nichtbanken Wesentlich für die erfolgreiche Durchführung einer Plafondierung sowohl der gesamten Mittelbereitstellung als auch von Teilen der Mittelbereitstellung ist die Kontrollierbarkeit der tatsächlichen Mittelbereitstellung unterschieden nach plafondierten und nicht plafondierten Krediten. Umfassend ist eine Kreditplafondierung, die sich auf die gesamte Mittelbereitstellung der Banken an Nichtbanken bezieht (globale Kreditplafondierung). Zur Mittelbereitstellung sind alle kurz-, mittelund langfristigen Kredite zu rechnen, wie Buchkredite und Darlehen, Wechseldiskontkredite, durchlaufende Kredite und Schatzwechselkredite sowie Wertpapiere und Beteiligungen. Nichtbanken sind sowohl private Haushalte und Unternehmen als auch die öffentlichen Haushalte und das Ausland. Der Vorteil einer solchen umfangreichen Plafondienmg liegt darin, daß sowohl alle Kreditarten als auch alle Nichtbanken, die Kredite aufnehmen, davon betroffen werden. Es kann kein Sektor zu Lasten anderer Sektoren seine Kredite ausdehnen. to Auf diese Weise definiert die Deutsche Bundesbank das Geldvolumen. Vgl. Tab. "Bankenstatistische Gesamtrechnung. Entwicklung und Bestimmungsgründe des Geldvolumens." In: Monatsberichte der Deutschen Bundesbank.
26
1. Teil: Kreditplafondierung zur Beeinflussung von Zahlungen
Bei einer Begrenzung der gesamten Mittelbereitstellung an alle Nichtbanken können einzelne Kreditarten mit plafondiert werden, bei denen eine Limitierung nicht notwendig erscheint, da von ihnen keine Gefährdung der wirtschaftspolitischen Ziele ausgeht. Die Einbeziehung solcher Kredite in eine Plafondierung der gesamten Mittelbereitstellung an Nichtbanken kann vermieden werden, wenn man nur die Kreditarten bei den Wirtschaftsgruppen begrenzt, von denen eine Gefährdung der wirtschaftspolitischen Ziele ausgeht. Geht z. B. von der mit langfristigen Krediten finanzierten Investitionsgüternachfrage der Unternehmen eine preissteigernde Wirkung aus, könnte man nur die langfristigen Kredite an Unternehmen begrenzen, um dadurch zur Preisniveaustabilität beizutragen. Die Kreditplafondierung kann sich sowohl auf einzelne Kreditarten11, wie kurzfristige oder langfristige Kredite, als auch auf einzelne Sektoren, z. B. private Haushalte oder Unternehmen oder öffentliche Haushalte, beziehen (partielle Kreditplafondierung), wie es tatsächlich in den Ländern, die dieses Instrument eingesetzt haben, geschehen ist12 • Von der Plafondierung können Kredite an bestimmte Wirtschaftszweige (Bergbau, Landwirtschaft) oder für bestimmte Verwendungen (Exporte, bestimmte Investitionen) ausgenommen werden. Diese Ausnahmen werden zugelassen, um die Entwicklung in jenen Bereichen nicht zu hemmen oder die Beseitigung dort aufgetretener ungleichgewichtiger Entwicklungen nicht durch einen Mangel an Krediten zu behindern. Nach der im Entwurf zum Stabilitätsgesetz vorgesehenen Kreditplafondierung hätten "die Höchstgrenzen nach allgemeinen Gesichtspunkten, insbesondere nach Art und Laufzeit der Kredite und nach Wertpapierarten ... verschieden bemessen und Ausnahmen" 13 zugelassen werden können. Es wurde allerdings nicht erläutert, unter welchen Umständen eine Differenzierung vorgenommen werden sollte. Auch die Deutsche Bundesbank wollte sich in dieser Hinsicht nicht festlegen 14 • 11 Stucken, R.: Was stimmt nicht mit unserem Geld?, a.a.O., S. 59. Er spricht in diesem Fall von qualitativer Kreditbeschränkung. 12 Vgl. Dorrance, G. S. and W. H. White: Alternative Forms of Monetary Ceilings for Stabilization Purposes. In: International Monetary Fund, Staff Papers, No. 3 (1962), S. 325 ff. Spindler, J. v., W. Becker, 0. E. Starke: Die Deutsche Bundesbank, 3. Aufl., Stuttgart, Berlin u. a. 1969, S. 62. Rittershausen, H.: Kreditplafondierung für die "private Hand"? In: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen, Heft 9 (1966), S. 383. 13 Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität, a.a.O., § 20, S. 6. 14 "Briefwechsel der Deutschen Bundesbank mit dem Zentralen Kreditausschuß wegen Handhabung der im Entwurf eines Gesetzes zur Förderung
III. Bemessungsgrundlage für den Plafond
27
aa) Kredite an private Haushalte Kommt es aufgrund der Nachfrage der privaten Haushalte, die über dem Konsumgüterangebot liegt, zu fortgesetzten Preissteigerungen oder ist eine solche Entwicklung zu erwarten, kann man versuchen, die Nachfrage zu beeinflussen, indem man die Konsumentenkredite der Banken plafondiert. Damit würde zwar die Wirtschaftsgruppe betroffen, von der die Stabilität des Preisniveaus gefährdet wird, aber es muß dabei berücksichtigt werden, ob der Umfang der Konsumentenkredite im Verhältnis zu den Zahlungen der privaten Haushalte so groß ist, daß eine Kreditbegrenzung auf die Konsumnachfrage einen spürbaren Effekt hätte. Beträgt der Anteil der mit Konsumentenkredit finanzierten Zahlungen an den gesamten Zahlungen der privaten Haushalte nur wenige Prozent, dann wird eine Plafondierung der Konsumentenkredite nur wenig zur Stabilisierung der Preise beitragen können15 • Private Haushalte nehmen in großem Umfang längerfristige Kredite auf. Diese Kredite werden fast nur für einen ganz bestimmten Zweck verwendet, nämlich für die Finanzierung des Wohnungsbaues. Mit einer Plafondierung der längerfristigen Kredite an private Haushalte kann deshalb die Nachfrage nach privaten Bauleistungen beeinflußt werden. Denn die Durchführung von privaten Bauvorhaben ist weitgehend abhängig von der Verfügbarkeit über längerfristige Kredite in Höhe des gesamten erforderlichen Fremdfinanzierungsanteils, da die privaten Haushalte Wohnungsbauten zum großen Teil nur mit Hilfe von Darlehen finanzieren können. Erhält ein privater Haushalt aufgrund der Plafondierung keine oder auch nur einen Teil der Kredite nicht, kann er sein Bauvorhaben nicht durchführen. Über eine Plafondierung der längerfristigen Kredite an private Haushalte besteht deshalb die Möglichkeit, auf die Nachfrage und damit die Preisentwicklung im Wohnungsbau Einfluß zu nehmen. bb) Kredite an Unternehmen Die Kreditgewährung der Banken an Unternehmen hat normalerweise den größten Umfang. Der Anteil der Kredite (Kreditbestand) dieser Wirtschaftsgruppe an allen Krediten betrug z. B. in der BRD der wirtschaftlichen Stabilität enthaltenen Bestimmungen über eine Kreditbegrenzung." In: Deutsche Bundesbank: Auszüge aus Presseartikeln, Nr. 63 vom 7. 9. 1966. ts In der BRD betrug z. B. der Anteil der mit Konsumentenkrediten finanzierten Konsumausgaben (das Zahlungsvolumen der privaten Haushalte läßt sich nicht ermitteln) 1968 0,61 v.H. Zwar handelt es sich hier um die Nettokreditgewährung, das Verhältnis kann sich deshalb bei Berücksichtigung der Bruttokreditgewährung noch ändern. Berechnet nach Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, März 1969.
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1. Teil: Kreditplafondi-erung zur Beeinflussung von Zahlungen
1971 über 80 v.H. Mit einer Plafondierung der Kredite an Unternehmen kann ein erheblicher Teil der Kreditgewährung erlaßt werden und damit auch auf die wirtschaftliche Entwicklung eingewirkt werden. Geht von diesem Sektor die Gefährdung der wirtschaftpolitischen Ziele aus, kann mit einer Kreditbegrenzung versucht werden, auf die Nachfrage der Unternehmen Einfluß zu nehmen. Die Plafondierung kann dabei nach Kreditarten differenziert werden, wenn man feststellt, daß insbesondere die Gewährung einer bestimmten Kreditform zu einer Störung führt. rx) Kurzfristige Kredite Zu den kurzfristigen Krediten zählen Ausleihungen mit einer Laufzeit bis zu einem Jahr einschließlich10 • Hierbei handelt es sich hauptsächlich um Kredite in der Form von kurzfristigen Buchkrediten, wie Kontokorrentkrediten und Wechseldiskontkrediten. Diese kurzfristig laufenden Kredite werden von Unternehmen vor allem aufgenommen, um kurzfristige Geschäfte zu finanzieren oder langfristige vorzufinanzieren. Das sind z. B. Käufe von Betriebsstoffen und Lagerbildungen. Werden diese Käufe oder Lageraufstockungen vorgenommen, um von erwarteten Preissteigerungen zu profitieren, kann das über die dann verstärkte Nachfrage zu Preissteigerungen führen oder einen Preissteigerungsprozeß beschleunigen. Mit einer Plafondierung dieser Kredite kann man versuchen, solche Lagerbildungen oder Käufe zu beschränken und so das Preisniveau dämpfen. ß) Längerfristige Kredite
Längerfristige Kredite haben eine vereinbarte Laufzeit von mehr als einem Jahr. Sie bestehen vor allem aus langfristigen Buchkrediten und Darlehen (einschließlich Schuldscheindarlehen) und werden von Unternehmen für die Finanzierung längerfristiger Investitionen verwendet17. Stellt man fest, daß die Störungen der wirtschaftlichen Entwicklung insbesondere von der Investitionsgüternachfrage der Unternehmen ausgehen, kann versucht werden, durch eine Plafondierung dieser Kredite die Finanzierungsmöglichkeiten und damit die Investitionen selbst zu vermindern. Das wird um so eher gelingen, je mehr die Durchführung von Investitionen davon abhängt, daß längerfristige Bankkredite aufgenommen werden können. 16 Vgl. "Die Umgestaltung der Bankenstatistik Ende 1968". In: Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, April 1969, S. 11 (Fußnote 5). 17 In der Finanzierungsrechnung, die die Deutsche Bundesbank für das Jahr 1969 durchgeführt hat, wird gezeigt, daß die Unternehmen ihre Nettoinvestitionen zu 38 v.H. mit längerfristigen Bankkrediten finanziert haben, d. h. daß diese Kredite eine relativ große Bedeutung für die Finanzierung von Investitionen haben. "Gesamtwirtschaftliche Finanzierungsrechnung für das Jahr 1969." In: Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, Mai 1970, S. 54.
111. Bemessungsgrundlage für den Plafond
29
Es wird nun von Hammer 18 die Auffassung vertreten, daß die langfristigen Kredite im Gegensatz zu kurzfristigen Krediten nicht plafondiert zu werden brauchten, da sie nicht aufgrund einer "autonomen Geldschöpfung", sondern "aus echter langfristiger Ersparnisbildung" entstanden seien. Es ist jedoch nicht bedeutend für die Kreditschöpfung, ob die Einlagen, die zur Kreditgewährung führen, Sichteinlagen oder langfristige Spareinlagen sind. Der Kreditschöpfungsprozeß ist unabhängig von der Einlagenfristigkeit. Die Banken richten lediglich die Fristigkeit ihrer Kredite an der Fristigkeit der Einlagen aus. Entscheidend für den Einsatz der Kreditplafondierung bei langfristigen Ausleibungen ist, daß mit diesen Krediten Zahlungen geleistet werden, die zur Gefährdung der wirtschaftspolitischen Ziele führen können. Deshalb kann man langfristige Kredite nicht prinzipiell von einer Plafondierung ausschließen. r) Wertpapiere und Beteiligungen
Kreditinstitute stellen Unternehmen auch Mittel zur Verfügung, indem sie Wertpapiere von und Beteiligungen an Unternehmen erwerben. Diese Mittel werden normalerweise zur Finanzierung langfristiger Investitionen verwendet. Je nach dem Umfang dieser Mittelbereitstellung kann es sinnvoll sein, auch sie zu plafondieren, um die damit finanzierten Zahlungen zu reduzieren19 • Als Wertansatz für die zu übernehmenden Wertpapiere sollte der mit den Unternehmen vereinbarte Kurswert genommen werden20 , denn in dieser Höhe werden Mittel zur Verfügung gestellt. Mittel werden Unternehmen jedoch nur bereitgestellt, wenn die Banken Wertpapiere von Unternehmen erwerben. Für eine Plafondierung ist es also erforderlich, daß die Wertpapierkäufeder Kreditinstitute nach Verkäufergruppen getrennt werden können, da Banken auch Bankaktien erwerben können. a) Durchlaufende Kredite
Bei den durchlaufenden Krediten handelt es sich um Mittel, die den Unternehmen von Banken aufgrund gesetzlicher Bestimmungen gewährt werden. Banken sind hier nur Treuhänder öffentlicher Haushalte. Bedingung für die Vergabe ist die Erfüllung der im Gesetz oder in der Verordnung genannten Voraussetzung. Soll z. B. mit zinsverbilligten Mitteln aus dem staatlichen Haushalt die Ansiedlung arbeitsintensiver Unternehmen in einer bestimmten Region gefördert werden, kann 1s Hammer, K.: Um die Plafondierung des langfristigen Kredits. In: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen, Heft 3 (1967), S. 97. 19 Der Anteil an der gesamten Mittelbereitstellung an Unternehmen ist in der BRD vergleichsweise gering. So betrug er z. B. 1969 2,5 v.H. 2o Vgl. Briefwechsel der Deutschen Bundesbank mit dem Zentralen Kreditausschuß ... , a.a.O., S. 3.
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1. Teil: Kreditplafondierung zur Beeinflussung von Zahlungen
die Bank nur den Wirtschaftssubjekten einen Kredit aus diesen Mitteln gewähren, die ein arbeitsintensives Unternehmen in dem genannten Gebiet errichten wollen. Die Kreditinstitute können also nicht frei über diese Mittel verfügen. Jede Bereitstellung eines solchen Kredits hat aber die gleiche Wirkung auf das Zahlungsvolumen wie alle anderen Kreditgewährungen auch. Grundsätzlich sollte man auch diese Kreditart plafondieren21 • Es ergibt sich bei der Plafondierung der durchlaufenden Kredite ein rechtliches Problem. Werden nämlich die Voraussetzungen für die Kreditvergabe (z. B. Errichtung eines arbeitsintensiven Unternehmens in einer bestimmten Region) vom Gesetzgeber vorgegeben, kann ein Rechtsanspruch der Unternehmen, die diese Voraussetzungen erfüllen, auf die Mittel bestehen22 • Bei einer Plafondierung dieser Kredite bei den Banken kann es dazu kommen, daß Unternehmen keinen Kredit erhalten würden, obwohl er ihnen rechtlich zusteht. Bevor also die durchlaufenden Kredite begrenzt würden, müßte man dieses Problem lösen, indem man z. B. in das Gesetz oder die Verordnung eine Vorbehaltsklausei aufnimmt. cc) Kredite an öffentliche Haushalte Die Kreditgewährung der Banken an öffentliche Haushalte hat einen beachtlichen Anteil an der gesamten Mittelbereitstellung23 • Wenn vom Sektor öffentliche Haushalte (z. B. Gemeinden) eine Gefährdung der wirtschaftspolitischen Ziele ausgeht, kann es geboten sein, die Kredite an öffentliche Haushalte zu begrenzen. Der Sektor öffentliche Haushalte umfaßt sowohl die Gebietskörperschaften als auch die Sozialversicherungen, jedoch nicht staatliche Unternehmen. Eine Plafondierung der Kredite an öffentliche Haushalte durch eine kreditpolitische Maßnahme ist problematisch, da mit der Kreditpolitik die im öffentlichen Haushalt beschlossene Kreditaufnahme des Staates begrenzt wird 24 • 21 Die Bundesbank wollte die durchlaufenden Kredite grundsätzlich von der Plafondierung ausnehmen. Vgl. Briefwechsel der Deutschen Bundesbank mit dem Zentralen Kreditausschuß ... , a.a.O., S. 3. 22 Vgl. Wolff, H. J.: Verwaltungsrecht III, 2. Aufl., München, Berlin 1967. S. 221 ff. und die darin geführten Literaturnachweise. 23 In der BRD schwankt dieser Anteil zwar, doch ist er relativ bedeutend. So betrug er Ende 1968 20 v.H. und Ende 1969 10 v.H. 24 Zur Frage der Beeinflussung der staatlichen Wirtschaftspolitik durch die Kreditpolitik vgl. S. 69 f.
III. Bemessungsgrundlage für den Plafond ~X)
31
Kurzfristige Kredite
Den öffentlichen Haushalten werden von Banken Kredite als Buchkredite oder Schatzwechselkredite gewährt. Die höhe der Kreditaufnahme wird oft bereits im Haushaltsgesetz oder der Haushaltssatzung limitiert. Auch können kurzfristige Kredite häufig nur für bestimmte Zwecke verwendet werden (Kassenverstärkungskredite) 25 • Eine Plafondierung ist erforderlich, wenn die erwünschte Kreditgewährung unter den in den Haushaltsgesetzen festgesetzten Limits liegen soll. Sie kann auch dann durchgeführt werden, wenn zwar das gesetzliche Limit unter dem angestrebten Kreditplafond liegt, es aber die Möglichkeit gibt, durch Nachtragshaushalte die ursprüngliche Begrenzung zu überschreiten26 und so mehr Kredite aufzunehmen als für eine störungsfreie Entwicklung zulässig wäre. Die Plafondierung der kurzfristigen Kredite an öffentliche Haushalte kann fragwürdig sein, wenn mit diesen Mitteln vorübergehende Kassenfehlbeträge ausgeglichen werden sollen, die durch den ungleichmäßigen Rhythmus der Einnahmen und Ausgaben bedingt sind. Die Ausgaben können nicht entsprechend den jeweiligen Einnahmen gekürzt werden, da sie meist aufgrund gesetzlicher Bestimmungen zeitlich fixiert sind. In der BRD bestand z. B. beim Bundeshaushalt für das Jahr 1968 ein Defizit zwischen den Kasseneingängen und Kassenausgängen (ohne Kreditaufnahme) von 3,91 Mrd. DM. Eine Plafondierung kann deshalb ernsthafte Störungen in der Zahlungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte hervorrufen. ß) Längerfristige Kredite und Wertpapiere
Banken stellen öffentlichen Haushalten in erheblichem Umfang mittel- und langfristige Buchkredite, Darlehen und Wertpapierkredite zur Verfügung. Die Verwendung dieser Mittel kann durch gesetzliche Bestimmungen genau vorgeschrieben sein27 • Mit einer Plafondierung dieser Art von Krediten kann unmittelbar Einfluß auf die Finanzierung der Nachfrage nach öffentlichen Investitionsgütern genommen werden. Werden auch für die Aufnahme längerfristiger Kredite und Wertpapiere bereits durch die Haushaltsgesetze Höchstbeträge festgelegt 28 , 25 Für die BRD geregelt im "Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz)", § 13. Für die Gemeinden geregelt z. B. in der "Niedersächsischen Gemeindeordnung",
§ 103.
2& Nachtragshaushalte können im Verlauf eines Haushaltsjahres zusätzlich zu dem ursprünglichen Haushaltsplan verabschiedet werden. Vgl. "Bundeshaushaltsordnung (BHO)", § 33. 27 So heißt es im Artikel 115 des "Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland": "Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten ... "
32
1. Teil: Kreditplafondierung zur Beeinflussung von Zahlungen
ergibt sich im Prinzip die gleiche Problematik wie bei der Plafondierung der kurzfristigen Kredite. dd) Kredite an Ausländer Kreditplafondierungen werden meist nur für Kredite an inländische Kreditnehmer ausgesprochen. Es ist aber auch möglich, die Kreditgewährung an Ausländer direkt zu begrenzen. Die Deutsche Bundesbank hätte grundsätzlich auch "Kredite an Ausländer und die Bestände von ausländischen Wertpapieren in die Kreditbegrenzung" 29 einbezogen, wenn ihr das Instrument der Kreditplafondierung eingeräumt worden wäre. Und zwar sollte das vom Saldo der Zahlungsbilanz abhängig gemacht werden. Im Fall eines beständigen Zahlungsbilanzdefizits soll mit einer Plafondierung der Kredite an Ausländer verhindert werden, daß weitere Devisen abfließen. Es ist darüber hinaus auch möglich, die Kredite zu begrenzen, die von Ausländern zur Finanzierung ihrer Geschäfte im Inland verwendet werden.
b) Mittelbereitstellung einzelner Banken Die Kreditplafondierung kann nicht nur für Kredite an einzelne Wirtschaftsgruppen und einzelne Kreditarten differenziert eingesetzt werden, sie kann auch ausschließlich die Kreditgewährung bestimmter Banken betreffen oder einige Banken oder Bankengruppen von einer Plafondierung ausschließen3o. Besteht z. B. ein nach Kreditarten oder Kreditnehmern streng spezialisiertes Bankensystem, kann es eventuell ausreichen, die Kreditplafondierung nur auf wenige Banken anzuwenden. Gewähren einige Kreditinstitute ausschließlich langfristige Kredite und geht von ihnen die Gefährdung der wirtschaftspolitischen Ziele aus, würde eine Kreditbegrenzung bei diesen Banken genügen. Es können aber auch bei einzelnen Banken die Kredite im Vergleich zu den anderen Banken in besonders hohem Umfang expandieren, was zur Störung des Gleichgewichts führen kann. Ist das zu erwarten, könnte man nur bei ihnen die Kredite plafondieren. Knapp31 fordert bei der Plafondierung eine unterschiedliche Behandlung der Bankengruppen, weil aufgrund der Kundenkreise die Kredite der Geschäftsbanken prozyklisch, die der Sparkassen aber antizyklisch schwanken. Knapp unterstellt dabei, daß es sich bei den Geschäftsbankenkrediten um Ausleihungen an die Industrie handelt, während 2s In der BRD bestehen solche Höchstgrenzen in den Haushaltsgesetzen bzw. Haushaltssatzungen aller Gebietskörperschaften. 29 Briefwechsel der Deutschen Bundesbank mit dem Zentralen Kreditausschuß ... , a.a.O., S. 2. so Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität, a.a.O., S. 6. 31 Knapp, H.: ,.Aktive" Kreditkontrolle, a.a.O., S. 8.
III. Bemessungsgrundlage für den Plafond
33
die Sparkassenkredite als Mittelstands-, öffentliche und Baukredite gewährt werden. Es sollten deshalb nach seiner Meinung nur die Kredite der Geschäftsbanken plafondiert werden und nicht die der Sparkassen. Diese These läßt sich für die BRD nicht belegen. Ein Vergleich der Wachstumsraten des nominellen Sozialprodukts als Konjunkturindikator und der Mittelbereitstellung einzelner Bankengruppen (Abb. 1) zeigt nämlich, daß es keine Bankengruppe gibt, deren Kreditgewährung ausschließlich prozyklisch oder antizyklisch war. Abbildung 1
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keine Verminderung
häufig überschritten
abnehmende Zuwachsraten
keine Verminderung
unterschritten
gleichbleibende Zuwachsraten
keine Verminderung
häufig überschritten
a) Die Preisniveauentwicklung während der Plafondlerung wird gemessen an der vor dem Einsatz der Kreditbegrenzung. - b) Das Wirtschaftswachsturn während des Einsatzes der Kreditplafondierung wird verglichen mit der Zunahme des realen Bruttosozialprodukts vor der Plafondierung.
etwa gleichbleibende Zuwachsraten
Wirtschaftswachstum etwa gleich(reales BSP)b) bleibende Zuwachsraten
häufig überschritten keine Verminderung
häufig überschritten
Preisniveau (Lebens- keine Verhaltungskosten)al minderung
Plafondiertes Kreditvolumen
Il. Wirtschaftliche Entwicklungwährend der Kreditplafondierung
gentlemen's agreements
zeitweise vorhanden
RediskontZusatzeinlagen RediskontZusatzeinlagen, Zusatzeinlagen Zusatzeinlagen kontingentkontingentStrafzinsen kürzung, kürzung, Zusatzeinlagen Zusatzeinlagen
moral suasion
vorhanden
Eingesetzte Sanktionen bei Überschreitungen
moral suasion
nein
administrativ
gentlemen's agreements
vorhanden
Durchsetzungsverfahren
Gesetzliche Grundlage vorhanden für die Plafondierung
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17 8 2. Teil: Erfahrungen mit der Kredi tplafondierung in einigen Ländern Da die Kreditinstitute bei ausreichender Liquidität zur Überschreitung der Plafonds neigen, müssen gleichzeitig neben Sanktionsmöglichkeiten vor allem auch kreditpolitische Instrumente eingesetzt werden, die die Liquidität der Banken beeinflussen25 • Dabei wären insbesondere die Instrumente anzuwenden, die auf den Umfang der liquiden Mittel der Banken wirken. Es stellt sich aber dann die Frage, ob eine Kreditplafondierung noch notwendig ist, wenn man mit der Lenkung der Bankenliquidität dafür sorgen muß, daß die Kreditinstitute den gesetzten Plafond auch einhalten. Man könnte die erwünschte Kreditgewährung auch erreichen, wenn eine kontinuierliche Liquiditätsversorgung der Banken26 durchgeführt wird. Die Liquidität der Banken ist als Differenz zwischen Nichtbankeneinlagen bei und Krediten der Banken an Nichtbanken (Liquiditätssaldo) definiert. Bei einem Kreditschöpfungsmultiplikator von 10 und einer angestrebten Kreditgewährung von 1000 müßte die Zentralbank über den Einsatz der indirekten Kreditpolitik dafür sorgen, daß die liquiden Mittel (hier vereinfacht gleich Überschußreserve gesetzt) die Höhe von 100 nicht überschreiten. Hier zeigt sich also ein Weg, auf dem man die Kreditgewährung der Banken mit dem gleichen Effekt beschränken könnte wie mit der Kreditplafondierung. Da das Bankensystem auf den Einsatz indirekt wirkender Instrumente elastisch reagiert, was bei einer konsequent angewandten Kreditplafondierung nicht möglich ist, kann mit diesem Instrument dagegen die gesamtwirtschaftlich angestrebte Kreditgewährung genau angegeben werden. Der bislang mit der Kreditplafondierung erzielte relativ geringe Erfolg kann mit den dargestellten Mängeln bei der Plafondermittlung und Plafondfestlegung erklärt werden. Deshalb sollte man, bevor die Kreditplafondierung eingesetzt wird, diese Unzulänglichkeiten beseitigen. Läßt sich das jedoch nicht durchführen, sollte auf den Einsatz dieses Instruments verzichtet werden, da nicht damit gerechnet werden kann, daß es zur Erhaltung einer gleichgewichtigen wirtschaftlichen Entwicklung beiträgt. Die Regierungen und Zentralbanken Frankreichs, Großbritanniens und auch Norwegens scheinen auch zu dem Schluß aus dem bisherigen 2s Vgl. Irmler, H.: Gegenwartsfragen der Kredit- und Währungspolitik. In: Deutsche Bundesbank: Auszüge aus Presseartikeln, Nr. 14 vom 23. Februar 1966, S. 6. "Außerdem dürften Vorschriften an die Banken, die Kreditexpansion zu drosseln, in der Praxis wohl immer voraussetzen, daß man auch die Liquidität der Banken beschneidet . . . Es könnte den Banken kaum zugemutet werden, zwar über hohe Liquidität zu verfügen, sie aber nicht für Kreditgewährung zu nutzen." 26 Vgl. Becker, J.: Die kontinuierliche Liquiditätsversorgung des Bankensystems, Berlin 1969, S. 14 f.
G. Zusammenfassung und Folgerungen für die Kreditpolitik
179
Einsatz der Kreditplafondierung in ihren Ländern gekommen zu sein, daß unter den gegebenen Bedingungen mit diesem Instrument noch nicht in ausreichender Weise zur Verwirklichung der wirtschaftspolitischen Ziele beigetragen werden kann. Deshalb beabsichtigt man in diesen Ländern, Kreditpolitik nicht oder möglichst wenig mit Hilfe der Kreditplafondierung zu betreiben und stattdessen verstärkt liquiditätsund zinspolitische Instrumente einzusetzen.
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Knapp, H. 20, 32 Köhler, Cl. 14, 15, 21, 50, 51, 52, 82, 155, 162 Köhler-Rieckenberg, I. 131 Küng, E. 39, 61, 78, 83 Kuhn, I. 97, 111, 121 Lammerskitten, P. 91 Lelart, M. L. 92 Leutwiler, F. 49, 64, 75, 84, 151, 159, 160 Lipfert, H. 35, 48 Lipsey, R. G. 42 Masse, P. 93 Maycock, J. E. 142 Mayer, T. 84 Mittelstädt, A. 97 Möller, A. 12 Müller, H. 84, 85 Neudörfer, W. 17, 56 Ockeloen, J. H. 104 Perroux, F. 93, 102 Reinhardt, E. 24 Reisch, G. 20 Richebächer, K. 93, 121 Rittershausen, H. 26, 47 Romans, J. T. 74 Sayers, R. S. 74, 132, 135, 139 Schiltknecht, K. 157 Schmölders, G. 42, 74 Schwalm, W. 22, 23, 65, 87 Skanland, H. 162, 173 Solow, R. M. 85 Spindler, J. v. 26 Starke, 0. E. 26 Stucken, R. 11, 26, 40, 44, 45, 47, 56, 64, 77, 86 Tamagna, F. M. 71, 163 Teschner, M. 131 Timm, H. 67
Personenregister Tinbergen, J. 11 Tschopp, P. 156 Tuchtfeldt, E. 76, 148 Veit, 0. 12, 42 Vosen, A. 93 White, W. H. 26, 55, 75
Wolff, H. 84 Wolff, H. J. 30 Wolff, K. F. 92 Wolff, P. de 106 Woll, A. 84 Zimmermann, H. 43 Zweig, G. 24
189
Sachregister Ankündigungseffekt 72, 76 Anwendungsbeginn 72 Anwendungsdauer 63 ff., 72 Bankenverbände 75 ff., 93, 132 Bank of England 130 ff. Banque de France 91 f. Banque Nationale de Belgique 119 Bausparkassen 39 Bemessungsgrundlage 21 ff., 96 f., 110 f., 123 f., 133 ff., 151 ff., 165 f. Bruttokreditgewährung 21 ff. Bürgschaft 45 Cash Deposits 139 f. Debitor 21 ff. Devisenreserven 103 Einlagenkreditrelation 52 Emissionskontrolle 45, 120, 145 f., 159, 164 Fiskalpolitik 66 Geldvolumen 94, 103 f. gentlemen's agreement 73, 75 ff., 105, 146 ff., 163 Haushaltsgesetz 30 ff., 70 Infrastrukturinvestitionen 152 Interessengruppen 66, 68 f. Investitionen 28, 50 f. Konsumentenkredite 27 Kosteneffekt 83 Kreditbestand 21 ff. Kreditbudget 162 Kredite - Bank-zu-Bank 96 - in ausländischer Währung 166 - zugesagte 74, 55 ff. Kreditgewährung - antizyklische 32 f. - prozyklische 32 f. - und Geldkapitalbildung 24 f.
zwischen öffentlichen Haushalten 42 f. Kreditinstitute - neu gegründete 58 f., 125 Kreditor 21 ff. Kreditplafondierung - aktivseitig 16, 112 - Bankenstruktur 64 f. -globale 25 - Handelskredite 42 - in ERD 11 f., 35 - in Finnland 81 - in Jugoslawien 13 - in Österreich 17, 89 - in Schweiz 12 f., 146 ff. -in USA 12 - partielle 26 - passivseitig 16 ff., 112 f., 145 f. - und außenwirtschaftliche Absicherung 45f. - und Bankengröße 34 - und Geldmenge 51 ff. - und Rezession 14 f. Kreditpolitik - indirekte 82 f. - direkte 83 f. - Partnerschaft 77 - restriktive 36 ff. Kreditrichtsätze 15 Kreditschöpfungsmöglichkeit 83 Kreditstruktur 60 ff. Kumulationseffekt 63 ff. -
Lagerbildung 28 Leasing 46, 136 Liquidität - Umfang 82 f. -Verwendung 82 Liquiditätsneigung 52 Liquiditätsrate 107, 110 Lombardkontingent 80 Marktfaktoren 83 Mengeneffekt 83 Mindestreserve 79 Mittelbereitstellung 25
Sachregister moral suasion 73 f., 120, 131 f. Nachtragshaushalt 31 Nationalbudget 162 Nationaler Kreditrat 91 f. Nederlandsche Bank 105 Nettokreditgewährung 20 ff. Offenmarkttitel 78 f. Parlament 67, 105 Plafondhöhe 48 ff., 97 f., 112 f. 124 f., 136 ff., 153 ff., 167 f. Plafondrate 16 Plafondsatz 16 f., 53, 74 ff. - abweichender 62 f., 155 - negativer 54 f. - saisonaler 99, 113, 125, 138, 168 f. Plafondvoraus 34 Planification 93 Preiskontrolle 103, 118, 130, 173 Preisniveau 94, 102 f., 118, 130, 143, 161, 173 f. Prognose 54 Radcliffe-Report 144 ff. Rahmenabkommen 107, 147, 151 Rediskont 79 Rediskontkontingent 79 f.
Referenzperiode 57 ff., 138 f., 155 f., 169
191 113 f.,
126,
Sanktionen 77 ff., 99 f., 114 f., 126 f., 139 f., 156 f., 169 Sondersteuer 80 Special Deposits 139 Stabilitätsgesetz 12, 14, 26, 54, 64, 68, 73, 77 Strafzinsen 80 Time-lag 85 ff. - Kreditangebot-lag 86 - Nichtbanken-lag 86 timing 86 Umlaufgeschwindigkeit 52 Verhalten 83 Versicherungen 40 Wachstum 102, 118, 129, 142 f., 160 f., 172 Wirtschaftspolitik 70 f. Wohnungsbaufinanzierung 27 Zahlungen 14, 51 ff. Zahlungsbilanz 94, 143 Zinskosten 35 f.