Der Planfeststellungsbeschluß und seine Anfechtbarkeit: Zugleich ein Beitrag zur Auslegung der §§ 74, 75 VwVfG [1 ed.] 9783428458264, 9783428058266

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Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft

Band 10

Der Planfeststellungsbeschluß und seine Anfechtbarkeit Zugleich ein Beitrag zur Auslegung der §§ 74, 75 VwVfG

Von

J. Wilfried Kügel

Duncker & Humblot · Berlin

J. W I L F R I E D

KÜGEL

Der Planfeststellungsbeschluß und seine Anfechtbarkeit

MÜNSTERISCHE

BEITRÄGE ZUR

RECHTSWISSENSCHAFT

Herausgegeben im Auftrag der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster durch die Professoren Dr. Hans-Uwe Ërichsen

Dr. Helmut Kollhoseer

Band 10

Dr. Jürgen Welp

Der Planfeststellungsbeschluß und seine Anfechtbarkeit Zugleich ein Beitrag zur Auslegung der §§ 74, 75 VwVfG

Von Dr. J. Wilfried Kügel

D U N C K E R

& H U M B L O T /

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Kügel, Wilfried: Der Planfeststellungsbeschluss u n d seine Anfechtbarkeit: zugl. e. Beitr. zur Auslegung d. §§ 74, 75 V w V f G / von W i l f r i e d Kügel. — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1985. (Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft; Bd. 10) I S B N 3-428-05826-7 NE: GT

D 6 Alle Redite vorbehalten Ο 1985 Duncker & Humblot, Berlin 41 Satz: Michael Themessl, Berlin 61 Druck: Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3-428-05826-7

Meinen Eltern

Vorwort Diese Arbeit lag i n leicht veränderter Form der juristischen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität i n Münster i m Sommer 1984 als Dissertation vor. Zur Aktualisierung der Veröffentlichung ist die seither erschienene Rechtsprechung und Literatur bis Mitte Oktober 1984 eingearbeitet worden. Die Abhandlung wäre nicht ohne die tatkräftige Unterstützung von Herrn Prof. Dr. D i r k Ehlers zustande gekommen. Hierfür und für die kritischen Anregungen bei der Betreuung der Arbeit schulde ich i h m meinen herzlichen Dank. Weiter möchte ich an dieser Stelle Herrn Prof. Dr. Werner Hoppe für die m i r zugute gekommenen wertvollen Hinweise bei der Durchsicht der Arbeit Dank sagen. Schließlich danke ich Herrn Prof. Dr. Erichsen für die Aufnahme i n die Reihe „Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft" sowie dem Verlag für die stets angenehme Zusammenarbeit. Stuttgart, i m März 1985 J. Wilfried

Kügel

Inhaltsverzeichnis

Einleitung Α . Problemaufriß u n d Gegenstand der Untersuchung

25

B. Gang der Darstellung

27

Erstes

Kapitel

Die Bedeutung des PlfB im Ablauf des PlfV A . Die Aufgabe des P l f V

28

B. A b l a u f u n d F u n k t i o n des AnhörungsVerfahrens

29

I. A b l a u f des Anhörungsverfahrens I I . F u n k t i o n des Anhörungsverfahrens

29 30

1. Der Informationscharakter des Anhörungsverfahrens

30

2. Vorverlagerung des Rechtsschutzes durch Wahrung des rechtlichen Gehörs

31

3. Ausgleichung der von der Planung berührten Interessen

34

4. Entlastung der Verwaltungsgerichte

34

C. W i r k u n g e n des PlfB I. Die Genehmigungswirkung I I . Die Gestaltungswirkung

35 36 38

1. Die Gestaltung der Rechtsbeziehungen i m Verhältnis zum T r ä ger des Vorhabens

38

2. Die Gestaltung der Rechtsbeziehungen i m Verhältnis zu den Planbetroffenen

39

10

nsverzeichnis 3. Die Bindungswirkung

40

a) Die B i n d u n g für den Träger des Vorhabens und die Planbetroffenen

40

b) Die Bindung für die Plfbeh

41

c) Die Bindung für die Enteignungsbehörde

41

d) Die Bindung für die sonstigen Behörden u n d die Gerichte

44

I I I . Die Konzentrationswirkung

45

1. Meinungsstand i n Rechtsprechung u n d Lehre i m Überblick . .

45

a) Der Meinungsstand i n der Rechtsprechung

45

b) Der Meinungsstand i n der Lehre

48

2. Stellungnahme u n d eigene Meinung

51

a) Die Konzentration hinsichtlich des zu beachtenden V e r fahrensrechts (1) Zuständigkeitskonzentration

53 53

(2) Ersetzung des Verfahrensrechts der durch das Planvorhaben berührten Einzelgesetze durch die Planfeststellungsvorschriften

53

(a) Grundsätzliche Ersetzung aller Einzelentscheidungen

53

(b) Ersetzung beim Zusammentreffen mehrerer P l f V .. (11) Das Kollisionsmodell der §§ 75 Abs. 1, 78 VwVfG (22) Sonderfälle

54 54 56

(c) Alleinige A n w e n d u n g des Verfahrensrechts Fachplanungsgesetzes u n d des V w V f G

58

(3) Die Durchbrechung der formellen k u n g i n Sonderfällen

des

Konzentrationswir-

59

(a) Die Entscheidung über die Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder B e w i l l i g u n g nach § 14 WHG

59

(b) Die Entscheidung nach § § 9 b Abs. 5 Nr. 3 9 Abs. 1 S. 3 L u f t V G , 29 Abs. 1 S. 3 PBefG

63

AtG,

(c) Das Entfallen des Erfordernisses des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 BBauG

64

b) Die Konzentration hinsichtlich des zur A n w e n d u n g zu b r i n genden materiellen Rechts

65

(1) Ablehnung der Theorie von der uneingeschränkten materiellen Konzentration der Planfeststellung

66

(2) Entscheidung für eine modifizierte Theorie der eingeschränkten materiellen Konzentration der Planfeststellung

67

nsverzeichnis c) Der Umfang der Konzentrationswirkung beim Zusammentreffen von Bundes- u n d Landeskompetenzen IV. Die Sicherungs- u n d Duldungswirkung

11 73 79

1. Voraussetzungen für den E i n t r i t t der Sicherungs- u n d D u l dungswirkung

80

2. Umfang der ausgeschlossenen Ansprüche

80

D. Die Rechtsnatur des PlfB

82

I. Rechtliche Qualifizierung des PlfB gegenüber dem Träger des Vorhabens I I . Rechtsnatur des PlfB i m Verhältnis zu den Planbetroffenen

Zweites

84 84

Kapitel

Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

A. Das anwendbare Verfahrensrecht I. Grundsätze zur Anwendbarkeit der maßgeblichen Verfahrensvorschriften i m Fachplanungsrecht I I . Die Zuständigkeit der Plfbeh I I I . Die Anwendbarkeit des § 69 V w V f G i m P l f V (§ 74 Abs. 1 S. 2 VwVfG)

86

86 87

89

1. Eingeschränkte Anwendbarkeit des § 69 V w V f G

89

2. Das Gebot der schriftlichen Begründung des PlfB nach § 69 Abs. 2 S. 1 V w V f G

89

a) Der Umfang der Begründung

89

b) Die Verweisung auf § 39 Abs. 2 Nr. 1 u n d 3 V w V f G

92

c) Die Heilung von Begründungsmängeln

92

3. Die Benachrichtigungspflicht nach § 69 Abs. 3 V w V f G IV. Die Befugnis der Plfbeh zur Durchführung eigener E r m i t t l u n g e n u n d Anhörungen

92

93

nsverzeichnis

12

V. Die Bekanntgabe des PlfB

95

1. Die Bekanntgabe des PlfB durch Zustellung u n d Auslegung nach § 74 Abs. 4 V w V f G a) Zustellung nach § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G

95 95

(1) Adressaten der Zustellung

95

(2) Gegenstand der Zustellung

96

(3) Fehler bei der Zustellung

96

(a) Unterbleiben der Zustellung

96

(b) Verfahrensfehlerhafte Zustellung

97

b) Auslegung nach § 74 Abs. 4 S. 2 u n d 3 V w V f G

98

(1) Auslegung i n den Gemeinden

98

(2) Ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung

99

(3) Die F i k t i o n der Zustellung gegenüber den übrigen Betroffenen 100 (4) Fehler bei der Auslegung u n d ortsüblichen machung

Bekannt-

100

2. Die Bekanntgabe des PlfB durch die öffentliche Bekanntmachung i m Massenverfahren nach § 74 Abs. 5 V w V f G 101 a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Ersetzung der Einzelzustellung durch die öffentliche Bekanntmachung 101 b) Die B e w i r k u n g der öffentlichen Bekanntmachung

104

(1) Durchführung der öffentlichen Bekanntmachung . . . . . . 104 (2) Gegenstand der öffentlichen Bekanntmachung

105

(a) Verfügender T e i l des PlfB

105

(b) Rechtsbehelfsbelehrung

108

(c) Hinweise (3) Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntmachung

108 109

(4) Ergänzung der öffentlichen Bekanntmachung durch die Auslegung nach § 74 Abs. 4 S. 2 V w V f G 110 c) Die Zustellungsfiktion der öffentlichen Bekanntmachung .. 111 d) Die Möglichkeit der schriftlichen Anforderung des PlfB . . . 111 e) Fehler bei der öffentlichen Bekanntmachung u n d Auslegung 112 B. Die anwendbaren materiell-rechtlichen Vorschriften u n d Grundsätze 115 I. Das jeweilige Fachplanungsgesetz

115

nsverzeichnis

13

1. Materielle Ermächtigung zum Erlaß des PlfB

115

2. Planungsziele u n d Planungsleitsätze

116

3. Weitere Determinanten für die Planungsentscheidung

118

I I . Die V w V f G e des Bundes u n d der Länder

118

I I I . Das den ersetzten Einzelentscheidungen zugrunde liegende materielle Recht 119 I V . Die planerische Gesrtaltungsfreiheit als zentrales Element der materiellen Rechts an wendung 119 1. Rechtliche Qualifizierung der planerischen Gestaltungsfreiheit 120 a) Wesensbestimmung der Planung

120

(1) Finalität der Planung

120

(2) Autonomie der Planungsentscheidung

121

(3) Prognosecharakter der Planungsentscheidung

122

(4) A b w ä g u n g u n d Ausgleichung vielfach miteinander k o l l i dierender Interessen 122 (5) Interdependenz der planungsrelevanten Belange b) Die planerische Gestaltungsfreiheit messenskategorie

als eigenständige E r -

123 124

2. Gerichtliche Kontrolldichte u n d Schranken der planerischen Gestaltungsfreiheit 126 a) Erforderlichkeit des Vorhabens

127

b) Bindung an vorangegangene (Planungs-)Entscheidungen . . 130 (1) Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 1 LuftVG 130 (2) Die Bestimmung der Planung u n d Linienführung der Bundesfernstraßen nach § 16 Abs. 1 FStrG u n d der B u n deswasserstraßen nach § 13 Abs. 1 WaStrG 133 (3) Bindungen aus der abschnittsweisen V e r w i r k l i c h u n g des Vorhabens 135 c) Planungsziele u n d Planungsleitsätze (1) Zielsetzimg u n d Planungsleitsätze rechts (2) Externe Planungsleitsätze

136 des

Fachplanungs-

136 137

(3) Kollision von Planungszielen u n d Planungsleitsätzen . . 140

nsverzeichnis d) Das Abwägungsgebot

141

(1) Durchführung einer Abwägung überhaupt (sog. A b w ä gungsausfall) 142 (2) Einbeziehung aller abwägungserheblichen Gesichtspunkte (sog. Abwägungsdefizit) 143 (a) Das Verfahren der E r m i t t l u n g des Abwägungsmaterials 143 (b) Der Umfang der Ermittlungspflicht (c) Abwägungserhebliche lange

private u n d öffentliche

146 Be-

148

(3) Erkennen der Bedeutung der betroffenen Belange u n d Ausgleich dieser Belange entsprechend ihrer objektiven Gewichtigkeit (sog. Abwägungsfehleinschätzung und -disproportionalität) 149 (a) Der I n h a l t dieses Abwägungskriteriums

149

(b) Bedeutsame Abwägungsgesichtspunkte

149

(4) K r i t e r i e n für die Kontrolle der A b w ä g u n g

152

Drittes

Kapitel

Der Inhalt des PlfB A . Grundlagen der Entscheidung über das Planvorhaben

154

B. Umfang der Entscheidungspflicht der Plfbeh

155

C. Entscheidungen über Einwendungen

156

I. Entscheidung über i m Anhörungsverfahren nicht erledigte E i n wendungen 156 I I . Entscheidung über verspätete Einwendungen D. Die A n o r d n u n g v o n Schutzauflagen (§ 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G ) I. Die Erforderlichkeit von Schutzauflagen 1. Erforderlichkeit zum Wohl der Allgemeinheit

158 159 160 160

2. Erforderlichkeit zur Vermeidung nachteiliger W i r k u n g e n auf Hechte anderer 162

nsverzeichnis

15

a) Begriff der Rechte anderer

163

b) Unzumutbarkeit der E i n w i r k u n g e n

165

(1) Die A r t der von dem Vorhaben betroffenen Umgebung 166 (2) Die Geräuschvorbelastung

168

(3) Die plangegebene Vorbelastung

168

(4) Die konkrete Lage des Grundstücks

169

c) Ursächlichkeit des Vorhabens für die nachteiligen W i r k u n gen 170 I I . Die Rechtsnatur v o n Schutzauflagen

172

I I I . Der Gegenstand v o n Schutzauflagen

174

I V . Der Träger des Vorhabens Schutzauflagen

als Adressat

der A n o r d n u n g

von

175

E. Die Aufnahme eines Geldentschädigungsanspruchs i n den PlfB (§ 74 Abs. 2 S.3 VwVfG) 177 I. Rechtliche Einordnung des Anspruchs i m Gefüge der Planungsentscheidung 177 I I . Voraussetzungen des Anspruchs

178

1. Untunlichkeit v o n Schutz Vorkehrungen

178

2. Unvereinbarkeit v o n Schutzauflagen m i t dem Vorhaben

179

I I I . Rechtliche Einordnung des Entschädigungsanspruchs i m System der Entschädigungsleistungen 179 1. Rechtsdogmatische Qualifizierung durch Rechtsprechung u n d Lehre 180 a) Die Rechtsprechung

180

b) Die Lehre

181

2. Stellungnahme a) Billigkeitsentschädigung i m Vorfeld der Enteignung

182 182

b) Abgrenzung zur Entschädigung wegen enteignenden E i n griffs 183 (1) Voraussetzungen der Entschädigung wegen enteignenden Eingriffs 183 (2) Der Entschädigungsanspruch wegen enteignenden E i n griffs als Unterfall des Geldentschädigungsanspruchs nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G 184

nsverzeichnis I V . Das Verfahren bei der Festsetzung einer angemessenen Geldentschädigung 189 1. Entscheidung über den G r u n d des Entschädigungsanspruchs i m PlfB 189 2. Entscheidung über die Höhe des Entschädigungsanspruchs

190

a) Bei Vorliegen eines Entschädigungsanspruchs i m Vorfeld der Enteignung 190 b) Bei Vorliegen eines enteignenden Eingriffs

191

F. Die Zulässigkeit der A n o r d n u n g weiterer Nebenbestimmungen PlfB

im

192

G. Erlaß des PlfB unter dem Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung (§ 74 Abs. 3 V w V f G ) 194 I. Der Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung

194

1. Zulässigkeit eines Vorbehalts

194

a) Zulässigkeit eines Vorbehalts hinsichtlich einzelner Teile des Vorhabens 195 (1) Die A n o r d n u n g von Schutzauflagen unter Vorbehalt

195

(2) Der Vorbehalt des Plans

197

für

sonstige

Entscheidungsbestandteile

b) Zulässigkeit des Vorbehalts hinsichtlich des gesamten V o r habens 197 2. Abgrenzung des Vorbehalts v o n der abschnittsweisen Planfeststellung 198 I I . Die A n o r d n u n g der rechtzeitigen Vorlage weiterer durch den Träger des Vorhabens

Unterlagen

198

Viertes Kapitel

Der Rechtsschutz i m Zusammenhang mit dem Erlaß des PlfB A . Die Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens (§ 74 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 70 VwVfG) 200 B. Der gerichtliche Rechtsschutz gegen die dem PlfB vorgeschalteten Entscheidungen i n mehrstufigen Verwaltungsverfahren 201

nsverzeichnis

17

I. Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 1 L u f t V G 201 1. Rechtsschutz für Privatpersonen

203

2. Rechtsschutz für Gemeinden

205

I I . Der gerichtliche Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t der Planung u n d Linienführungsbestimmung nach § 16 Abs. 1 FStrG bzw. § 13 Abs. 1 WaStrG 206 1. Rechtsschutz für Privatpersonen

208

2. Rechtsschutz für Gemeinden

209

C. Der gerichtliche Rechtsschutz gegen den PlfB I. F ü r den Träger des Vorhabens

210 210

1. Klagebefugnis

210

2. Klageart

211

3. Die Begründetheit einer Klage

211

I I . Für die Gemeinden

212

1. A l s Adressat des Auslegungsersuchens nach § 74 Abs. 4 S. 2 VwVfG 212 2. Als Träger des kommunalen Selbstverwaltungsrechts

212

a) Klagebefugnis

213

b) Die Begründetheit einer Klage gegen den PlfB

214

(1) Unterlassen der A n h ö r u n g i m Anhörungsverfahren

214

(2) Berufung auf materiell-rechtliche Verstöße

215

3. A l s Inhaber von Grundstücksrechten

215

I I I . F ü r die Behörden i. S. des. § 73 Abs. 2 V w V f G

219

I V . Für die privaten Betroffenen

220

1. Klagebefugnis a) Natürliche u n d juristische Personen des Privatrechts

220

b) Verbände

222

2. Die Begründetheit einer Anfechtungsklage 2 Kügel

220

225

nsverzeichnis a) Die Rüge von Verfahrensverstößen

225

(1) Verfahrensfehler i m Anhörungsverfahren

225

(2) Verfahrensfehler bei der Bekanntgabe des PlfB

231

b) Die Rüge der Verletzung materiellen Rechts (1) Meinungsstand i n Rechtsprechung u n d Lehre

232 232

(a) Der Meinungsstand i n der Rechtsprechung

232

(b) Der Meinungsstand i n der Lehre

234

(2) Stellungnahme u n d eigene Meinung V. Für die sonstigen Einwendungsberechtigten D. Der vorläufige Rechtsschutz gegen den PlfB nach § 80 V w G O

235 239 240

I. Die A n o r d n u n g der sofortigen Vollziehung des PlfB nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 V w G O 241 I I . Der A n t r a g auf Wiederherstellung der aufschiebenden W i r k u n g nach §80 Abs. 5 V w G O 241 1. K l ä r u n g der Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage

242

2. Abwägung der beiderseitigen Interessen

245

a) Das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen V o l l ziehung des PlfB 246 b) Das Interesse des Antragstellers

247

c) K r i t e r i e n für das Abwägungsergebnis

247

E. Der gerichtliche Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t der A n o r d n u n g v o n Schutzauflagen 248 I. Für den Träger des Vorhabens

248

1. Feststellung des Plans unter Auflagen

248

2. Beseitigung von Schutzauflagen

249

I I . Für sonstige Betroffene 1. Kreis der Rechtshelfsberechtigten

252 252

a) Träger von Gemeinwohlbelangen

252

b) Private Planbetroffene

253

c) Sonstige Einwendungsberechtigte

253

Inhaltsverzeichnis

19

2. Klageart

253

a) Geltendmachung des Anspruchs auf A n o r d n u n g erforderlicher Schutzauflagen 254 b) Geltendmachung der Anordnung bestimmter nahmen

Schutzmaß-

257

F. Der gerichtliche Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t der A n o r d n u n g einer Geldentschädigung 257 I. F ü r den Träger des Vorhabens

258

I I . F ü r die sonstigen Planbetroffenen

258

I I I . Rechtsweg

260

G. Der gerichtliche Rechtsschutz bei Erlaß des PlfB unter Vorbehalt (§ 74 Abs. 3 VwVfG) 261 I . F ü r den Träger des Vorhabens I I . F ü r Drittbetroffene

261 261

H. Der gerichtliche Rechtsschutz bei abschnittsweiser Planfeststellung . . 262 Literaturverzeichnis

265

Abkürzungsverzeichnis a. Α . a. a. Ο. AbfG Abs. a. E. a. F. Anm. AöR Art(t). AtG AtVfV Az. BauNVO BauR BayDSG BayEntG BayStrWG Bay, bay BayVBl. BayVerfGH BayVGH Β ay V w V f G BayVwZVG BB BBauG BBahnG Bd. BGB BGBl. BGH BImSchG BlnVwVfG BNatSchG

anderer Ansicht am angegebenen Ort Abfallbeseitigungsgesetz v o m 5. Januar 1977 (BGBl. I S. 41) Absatz am Ende alte(r) Fassung Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift) A r t i k e l (pl.) Atomgesetz v o m 31. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3053) Atomrechtliche Verfahrensverordnung v o m 31. März 1982 (BGBl. I S. 411) Aktenzeichen ΒaunutzungsVerordnung v o n 15. September 1977 (BGBl. I S. 1763) Baurecht, Zeitschrift für das gesamte öffentliche u n d private Baurecht Bayerisches Datenschutzgesetz v o m 28. A p r i l 1978 (GVB1. S. 165) Bayerisches Gesetz über die entschädigungspflichtige Enteignung v o m 25. J u l i 1978 (GVB1. S. 625) Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz v o m 5. Oktober 1981 (GVB1. S. 448) Bayern, bayerisch Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift) Bayerischer Verfassungsgerichtshof Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz v o m 23. Dezember 1976 (GVB1. S. 544) Bayerisches Verwaltungszustellungs- u n d Vollstreckungsgesetz v o m 11. Oktober 1970 (GVB1. 1971 S. 1) Betriebsberater (Zeitschrift) Bundesbaugesetz v o m 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) Bundesbahngesetz v o m 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) Band Bürgerliches Gesetzbuch v o m 18. August 1896 (RGBl. S. 195) Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bundes-Immissionsschutzgesetz v o m 15. März 1974 (BGBl. I S. 721) Gesetz über das Verfahren der Berliner V e r w a l t u n g v o m 8. Dezember 1976 (GVB1. 1976, 2735) Bundesnaturschutzgesetz v o m 20. Dezember 1976 (BGBl. I S. 374; 1977 I S. 650)

Abkürzungsverzeichnis BR BR-Drucks. BremNatSchG BremVwVfG BRS BT BT-Drucks. BV BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE BVFG BW BWStrG

21

Bundesrat Bundes ratsdrucksache Bremisches Naturschutzgesetz v o m 17. Dezember 1979 (GBl. S. 345) Bremisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BremVwVfG) v o m 15. November 1976 (GBl. 1976, 243) Baurechtssammlung (Zeitschrift) Bundestag Bundestagsdrucksache Verfassung des Freistaates Bayern v o m 2. Dezember 1946 (BayBS I S. 3) Bundesverfassungsgericht Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, zitiert nach Band u n d Seite Bundesverwaltungsgericht Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, zitiert nach Band u n d Seite Bundesvertriebenengesetz v o m 23. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1883) Baden-Württembergisch Straßengesetz für Baden-Württemberg v o m 20. März 1964 (GBl. S. 127)

ders. dies. Diss. DÖV Drucks. DVB1.

derselbe dieselben Dissertation Die öffentliche V e r w a l t u n g (Zeitschrift) Drucksache Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)

ESVGH

Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs u n d des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg m i t Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder Erläuterung ebenda Entscheidung

Erl. ebd. E f. ff. Fg. FlurbG Fn. FS FStrG

folgende fortfolgende Festgabe Flurbereinigungsgesetz v o m 16. März 1976 (BGBl. I S. 546) Fußnote Festschrift Bundesfernstraßengesetz v o m 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413)

GBl. gem. GewArch. GG GVB1.

Gesetzblatt gemäß Gewerbearchiv (Zeitschrift) Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949 (BGBl. S. 1) Gesetz- u n d Verordnungsblatt

Hess, hess

Hessen, hessisch

22 HessNatSchG HessStrG h. M . Hmb HmbNatSchG HmbVwVfG Hrsg. HS HVwVfG

Abkürzungsverzeichnis Hessisches Naturschutzgesetz v o m 19. September 1980 (GVB1.1 S. 309, I I 881-17) Hessisches Straßengesetz v o m 9. Oktober 1962 (GVB1. S. 437) herrschende Meinung Hamburgisch Hamburgisches Naturschutzgesetz v o m 2. J u l i 1981 (GVB1. S. 167) Hamburgisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HmbVwVfG) v o m 9. November 1977 (GVB1. 1977, 333) Herausgeber Halbsatz Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) v o m 1. Dezember 1976 (GVB1. 1976, 454)

i. S. i. V. m.

i m Sinne i n Verbindung m i t

JR JuS JZ

Juristische Rundschau (Zeitschrift) Juristische Schulung (Zeitschrift) Juristenzeitung (Zeitschrift)

Lit. LS LuftVG LuftVZO

Literatur Leitsatz Luftverkehrsgesetz v o m 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung v o m 13. März 1979 (BGBl. I S. 308) Verwaltungsverfahrensgesetz für Baden-Württemberg (Landesverwaltungsverfahrensgesetz — L V w V f G ) v o m 21. J u n i 1977 (GBl. 1977, 227) Landesgesetz über das Verwaltungsverfahren i n Rheinland-Pfalz (Landesverwaltungsverfahrensgesetz L V w V f G ) v o m 23. Dezember 1976 (GVB1. 1976, 308)

LVwVfGBW LVwVfGRhpf

ME m. w . N.

Ministerialerlaß m i t weiteren Nachweisen

Nds.VwVfG

Vorläufiges VerwaltungsVerfahrensgesetz für das L a n d Niedersachsen (Nds.VwVfG) v o m 3. Dezember 1976 (GVB1. 1976, 311) neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift) Nummer Nordrhein-westfälisch Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift) Natur + Recht, Zeitschrift für das gesamte Recht zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen

n. F. NJW Nr. NRW NVwZ NuR

OVG OVGE

Oberverwaltungsgericht Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts

PBefG

Personenbeförderungsgesetz v o m 21. März 1961 (BGBl. I S. 241)

Abkürzungsverzeichnis PlafeR

23

PlfB Plfbeh PflV

Planfeststellungsrichtlinien nach dem Bundesfernstraßengesetz v o m 8.12.1975, AS Straßenbau Nr. 9/76 v o m 16. 8. 1976, V K B l . 1976, S. 564 ff. Planfeststellungsbeschluß Planfeststellungsbehörde Planfeststellungsverfahren

Rdnr. RGBl. Rspr.

Randnummer Reichsgesetzblatt Rechtsprechung

S. ShLVwG

Seite Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land SchleswigHolstein (Landesverwaltungsgesetz — L V w G —) i n der Fassung der Bekanntmachung v o m 19. März 1979 (GVB1. S. 182) Saarländisches Verwaltungsverfahrensgesetz (SVwVfG) v o m 15. Dezember 1976 (Amtsblatt S. 1151) Schutzbereichgesetz v o m 7. Dezember 1956 (BGBl. I S. 899) Staatshaftungsgesetz v o m 26. J u n i 1981 (BGBl. I S. 553) ständige Rechtsprechung

SVwVfG SchutzBerG StHG st. Rspr. TWG

Telegraphenwegegesetz v o m 18. Dezember 1899 (RGBl. S. 705)

u. a. UPR Urt.

unter anderem U m w e l t - u n d Planungsrecht (Zeitschrift) Urteil

VA VerwArch. VerwRspr. VG VGH vgl. VKBl. Vorbem. VVDStRL

Verwaltungsakt Verwaltungsarchiv (Zeitschrift) Verwaltungsrechtsprechung i n Deutschland (Zeitschrift) Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Verkehrsblatt (Zeitschrift) Vorbemerkung Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung v o m 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) Verwaltungsverfahrensgesetz v o m 25. M a i 1976 (BGBl. I S. 1253) Verwaltungsverfahrensgesetz für das L a n d NordrheinWestphalen (VwVfG.NW) v o m 21. Dezember 1976 (GVB1. 1976, 437) Verwaltungsvollstreckungsgesetz v o m 27. A p r i l 1953 (BGBl. I, S. 157) Verwaltungszustellungsgesetz v o m 3. J u l i 1952 (BGBl. I, S. 379)

VwGO VwVfG VwVfG.NW VwVG VwZG WaStrG WG

Bundeswasserstraßengesetz v o m 2. A p r i l 1968 (BGBl. I I S. 173) Wassergesetz

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Abkürzungsverzeichnis

WHG

Wasserhaushaltsgesetz v o m 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017)

ZfW Ziff. ZLW ZollG ZPO ZRP

Zeitschrift für Wasserrecht Ziffer Zeitschrift für L u f t - u n d Weltraumrecht Zollgesetz v o m 18. M a i 1970 (BGBl. I S. 529) Zivilprozeßordnung v o m 30. Januar 1877 (RGBl. S. 83) Zeitschrift für Rechtspolitik

Einleitung Α. Problemaufriß und Gegenstand der Untersuchung Die politische und juristische Diskussion unserer Tage befaßt sich — angesichts des sich stetig steigernden Umweltbewußtseins — immer mehr m i t der Planung von raumbedeutsamen Vorhaben. Insbesondere die spektakulären Vorfälle u m die beabsichtigte Errichtung der Flughäfen Frankfurt-West und München-Erding 1 haben gezeigt, welche über das politische Tagesgeschehen hinausgehende, ja gesamtgesellschaftliche Bedeutung mittlerweile der Realisierung von planfeststellungsbedürftigen Vorhaben zukommt. Dies und der Umstand, daß die Offenheit der (Fach-)Planung 2 auch zu einer fast nicht mehr überschaubaren Fülle von Gerichtsentscheidungen 3 und Meinungen i n der Rechtslehre 4 geführt hat, die einer aktualisierten Aufarbeitung bedürfen, gaben Anlaß für diese Arbeit. I n i h r soll versucht werden, die Rechtsprechung und Literatur zum PlfB als verfahrensbeendendem A k t der Fachplanung kritisch zu durchleuchten und i n das System der rechtsstaatlichen Anforderungen an das Fachplanungsrecht und die Systemat i k des Verwaltungsrechtsschutzes einzuordnen. Gegenstand der Untersuchung ist somit der PlfB, seine Wirkungen, das bei seinem Erlaß zu beachtende Recht und seine inhaltlichen Festsetzungen sowie — darauf aufbauend — der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB. 1 So haben i m Anhörungsverfahren zum Flughafen i m Erdinger Moos bei München mehr als 25 000 Personen Einwendungen erhoben u n d sind mehr als 5700 Klagen gegen den entsprechenden PlfB beim V G München erhoben worden, vgl. Heule, BayVBl. 81, 5, 10. 2 Vgl. dazu Badura, BayVerfGH-FS, S. 157 ff. u n d unten S. 115 f. 3 So befassen sich 39 Entscheidungen des B V e r w G i n der amtlichen Samml u n g m i t dem Fachplanungsrecht, davon entfallen allein 27 Entscheidungen auf die Zeit nach dem 21. 5.1976 (BVerwGE 51, 6 ff.), Stand: 15. 8.1983. 4 Vgl. statt vieler die Kommentierungen der §§ 72 ff. V w V f G , insbesondere des §74 V w V f G bei: Knack /Busch, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Köln, u.a., 1982; Kopp, V w V f G , 3. Auflage, München, 1983; Meyer, in: M e y e r / Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Frankfurt/M., 1982; Obermay er, V w V f G , Neuwied, 1983; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, V e r waltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, München, 1983, u n d weiter: Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Köln, u. a., 1978; Hoppe / Schiarmann, Rechtsschutz bei der Planung v o n Straßen u n d anderen Verkehrsanlagen, 2. Auflage, München, 1981.

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Einleitung

W e g e n d e r V i e l z a h l v o n Fachplanungsgesetzen 5 gebietet es die Ü b e r s i c h t l i c h k e i t , d i e D a r s t e l l u n g a n d e n einschlägigen V o r s c h r i f t e n des V w V f G des B u n d e s b z w . — so w e i t e r f o r d e r l i c h — d e r L ä n d e r auszur i c h t e n . S o f e r n B e s o n d e r h e i t e n des j e w e i l i g e n Fachplanungsgesetzes A b w e i c h u n g e n oder E r g ä n z u n g e n z u d e n B e s t i m m u n g e n des V w V f G e n t h a l t e n , w i r d a u f sie gesondert eingegangen 6 . D e r ü b e r a u s u m f a n g r e i c h e S t o f f b r i n g t es m i t sich, daß t h e m a t i s c h e E i n g r e n z u n g e n v o r g e n o m m e n w e r d e n müssen. So s o l l h i e r w e d e r a u f n a c h t r ä g l i c h e Ä n d e r u n g e n des P l f B v o r F e r t i g s t e l l u n g des V o r h a b e n s (vgl. § 76 V w V f G ) noch a u f Ä n d e r u n g e n des P l f B auf G r u n d v o n i m Z e i t p u n k t d e r P l a n f e s t s t e l l u n g n i c h t v o r a u s s e h b a r e n W i r k u n g e n des V o r h a b e n s (vgl. § 75 A b s . 2 S. 2 bis 5, A b s . 3 V w V f G ) eingegangen w e r den. A u c h k a n n es n i c h t A u f g a b e d e r v o r l i e g e n d e n A r b e i t sein, die 5 Gegenwärtig gibt es r u n d 40 derartiger Gesetze m i t planfeststellungsrechtlichem I n h a l t , vgl. Heigl, Boorberg-FS, S.261. A l s wichtigste Fachplanungsgesetze des Bundes sind hier zu nennen: — §§17 bis 18 e FStrG für den Bau u n d die Änderung v o n Bundesfernstraßen, — § 36 B B a h n G für die Schaffung v o n Anlagen der Deutschen Bundesbahn, — §§8 bis 10 L u f t V G für den Bau u n d die bauliche Änderung v o n Flughäfen, — §§ 28 bis 30, 41 PBefG für den Bau v o n Betriebsanlagen für Straßenbahnen u n d den Omnibusbetrieb, — § 31 W H G i. V. m. dem jeweiligen Landeswassergesetz für die Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer, — §§ 14 bis 23 WaStrG für den Ausbau oder Neubau v o n Bundeswasserstraßen, — §41 F l u r b G für die Feststellung eines Wege- u n d Gewässerplans i m Flurbereinigungsgebiet, — §§ 9 a Abs. 3, 9 b A t G f ü r die Errichtung u n d den Betrieb sowie die wesentliche Änderung von Anlagen des Bundes zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle, — §§ 7, 20 bis 29 A b f G für die Errichtung u n d den Betrieb sowie die wesentliche Änderung von Abfallbeseitigungsanlagen, — §§ 7 bis 10 Τ W G für die Aufstellung v o n Fernsprech- u n d Telegraphenl i n i e n der Deutschen Bundespost, — §9 EisenbahnkreuzungsG für die Errichtung v o n Eisenbahnkreuzungen. Z u den Bestrebungen zur Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrens i m Bereich der Planfeststellung vgl.: BR-Drucks. 341/83 v o m 26.8.1983; Fickert, DVB1. 84, 207 ff.; Gn/pp, DVB1. 84, 510 ff.; Ronellenfitsch, DVB1. 84, 501 ff. (für das Luftverkehrsrecht). 6 Das Verhältnis des V w V f G des Bundes bzw. des jeweiligen LandesV w V f G zum jeweils anwendbaren Fachplanungsgesetz w i r d dadurch bestimmt, daß die Vorschriften des Fachplanungsgesetzes dem V w V f G als leges speciales vorgehen (vgl. § 1 Abs. 1 u n d Abs. 2 S. 1 V w V f G bzw. die entsprechenden Vorschriften der Landes-VwVfG). Soweit das jeweilige Fachplanungsgesetz Lücken enthält, sind diese durch eine ergänzende A n w e n d u n g der Planfeststellungsvorschriften des jeweils anwendbaren V w V f G zu schließen, selbst w e n n das Fachplanungsgesetz eine sehr detaillierte Regelung — wie etwa das F S t r G oder das A b f G — enthält, vgl. Obermayer, V w V f G , § 72 Rdnr. 5 ff.

Β . Gang der Darstellung

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historische Entwicklung von Rechtsprechung und Lehre zum PlfB und seiner Anfechtbarkeit nachzuzeichnen7, da ein derartiges Unterfangen den Rahmen der Arbeit sprengen würde. Soweit dies zum Verständnis erforderlich ist, werden die jeweiligen Entwicklungen, vor allem i n der Rechtsprechung, erörtert.

B. Gang der Darstellung Der PlfB bringt das stark formalisierte PlfV zum Abschluß. Damit stellt der PlfB die Nahtstelle zwischen dem die Entscheidung über das Vorhaben vorbereitenden (Anhörungs-)Verfahren und dem gegen den festgestellten Plan gerichteten Verwaltungsrechtsschutz dar. I m ersten Kapitel soll daher die Bedeutung des PlfB i m Ablauf des PlfV erörtert werden. Der Inhalt des PlfB und der Umfang seiner Anfechtbarkeit werden bestimmt durch das bei Erlaß des PlfB zu beachtende Verfahrensrecht und die Anwendung der maßgeblichen materiell-rechtlichen Vorschriften und Grundsätze. I m zweiten Kapitel werden demzufolge die bei der Entscheidung über den Plan zur Anwendung zu bringenden materiellrechtlichen und Verfahrensvorschriften sowie Rechtsgrundsätze behandelt. I m dritten Kapitel w i r d die Frage nach der inhaltlichen Reichweite des PlfB untersucht, da i n der umfassenden Gestaltung aller von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange eine der wesentlichen Aufgaben des PlfB liegt. Gegenstand des vierten Kapitels ist die Darstellung der Problematik des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB.

7 Vgl. dazu grundlegend Blümel, Die Bauplanfeststellung I. Vgl. auch: Fickert, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 385 ff.; Hiddemann, S. 32 ff.

Erstes Kapitel

Die Bedeutung des PlfB i m Ablauf des PlfV Das als förmliches Verwaltungs ver fahren ausgestaltete PlfV gliedert sich i n drei Teile: Das Verfahren der Planerstellung durch den Träger des Vorhabens 1 , das m i t der Einreichung des Plans bei der Anhörungsbehörde eröffnete Anhörungsverfahren (vgl. § 73 Abs. 1 S. 1 VwVfG) und die Entscheidung über die Feststellung des Plans 2 . Wegen der Bedeutung für die folgende Thematik soll an dieser Stelle jedoch zunächst — gewissermaßen vor der Klammer — auf die Aufgabe des PlfV insgesamt eingegangen werden.

A. Die Aufgabe des PlfV I n der Literatur finden sich viele Stellungnahmen zum Begriff und Wesen des PlfV, die zugleich eine Charakterisierung der Aufgabe des PlfV darstellen. So hat Gleim das (eisenbahnrechtliche) PlfV beschrieben als „die rechtswirksame Bestimmung über die Lage, die Gestaltung und Beschaffenheit der Bahnanlage selbst i n allen ihren Bestandteilen, sowie über die Frage, inwieweit es zugunsten der durch die Eisenbahnunternehmung i n Mitleidenschaft gezogenen öffentlichen und Privatinteressen der Herstellung besonderer Anlagen (Nebenanlagen) bedarf, wo und wie dieselben auszuführen sind" 3 . Neuere Stellungnahmen definieren das PlfV „als eine der Planfeststellung zugrundeliegende geordnete Folge von Maßnahmen eines Trägers der öffentlichen Verwaltung zur Ermittlung und Koordinierung der Absichten zur Nutzung 1 Es soll hier entsprechend der Terminologie der §§ 72 ff. V w V f G i m folgenden der Begriff „Träger des Vorhabens" verwendet werden. Der häufig gebrauchte Begriff „Unternehmer" b i r g t Unklarheiten i n sich, da er i m Rechtsleben für Privatpersonen verwendet w i r d , während gerade bei der Planfeststellung häufig öffentlichrechtliche Körperschaften die Feststellung des Plans beantragen. Gegen die Verwendung des Begriffs „Unternehmer" auch Wahl, DVB1. 82, 54 m i t Fn. 27. 2 Vgl. zu den Stufen der Planung statt vieler Obermayer, Grundzüge, S. 148 f. 3 Gleim, W., Das Recht der Eisenbahnen i n Preußen, Bd. 1, Berlin, 1893, S. 341.

Β . A b l a u f u n d F u n k t i o n des Anhörungsverfahrens

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bestimmter Flächen" 4 , als „eine m i t bestimmten Rechtsfolgen ausgestattete behördliche Feststellung eines Plans zur Errichtung konkreter Anlagen" 5 oder als Konzentration der Verwaltungsarbeit für ein bestimmtes Unternehmen bei einer Behörde zur rechtlichen Einordnung weiträumiger, eine Vielzahl von Interessen berührender und eine Reihe von behördlichen Zuständigkeiten auslösender Maßnahmen i n die bestehenden Verhältnisse 6 . Unter Zugrundelegung dieser, einzelne Aspekte des PlfV unterschiedlich betonenden Auffassungen w i r d man die Aufgabe des PlfV darin sehen müssen, die Zulässigkeit eines raumbedeutsamen Vorhabens unter Abwägung und Ausgleichung der Interessen des Trägers des Vorhabens und der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange i n einem Verfahren zu prüfen und einer — nach außen — rechtsverbindlichen Entscheidung zuzuführen 7 .

B. Ablauf und Funktion des Anhörungsverfahrens I. Ablauf des Anhörungsverfahrens Das Anhörungsverfahren w i r d durch die ordnungsgemäße Einreichung des vom Träger des Vorhabens erstellten Plans eingeleitet (vgl. § 73 Abs. 1 S. 2 VwVfG). Die Anhörungsbehörde holt zunächst die Stellungnahmen der Behörden ein, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt w i r d (vgl. § 73 Abs. 2 VwVfG). I m Anschluß daran veranlaßt die Anhörungsbehörde die Auslegung des Plans 8 i n den Gemeinden, i n denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirkt (vgl. § 73 Abs. 3 und 5 VwVfG). M i t dieser Verfahrensweise w i r d die Öffentlichkeit i n die Lage versetzt, von der Planung Kenntnis zu nehmen. § 73 Abs. 4 V w V f G bzw. die entsprechende Bestimmung der Spezialgesetze9 gibt jedem, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, das Recht, Einwendungen gegen den Plan zu erheben 10 . 4

Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 11. Bliimel / Ronellenfitsch, Die Planfeststellung i n der Flurbereinigung, S. 62; siehe auch Ule / Laubinger, S. 179 ff. 6 Vgl. Sieder / Zeitler, W H G , § 31 Rdnr. 17. 7 Vgl.: Begründung, S. 87; Badura, in: Erichsen / Martens, S. 365. 8 Nicht ausgelegt werden angesichts des klaren Wortlauts des § 73 Abs. 3 u n d 5 die Stellungnahmen der Behörden, vgl. Kopp, V w V f G , § 73 Rdnr. 17. 9 Siehe etwa §§ 21 Abs. 4 AbfG, 21 Abs. 4 FStrG. 10 §§ 30 Abs. 4 PBefG, 17 Abs. 3 WaStrG knüpfen die Einwendungsbefugnis an keinerlei Voraussetzungen. 5

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

Daran schließt sich das Kernstück des Anhörungsverfahrens, der Erörterungstermin, an. Die Anhörungsbehörde hat i n diesem Termin die rechtzeitig erhobenen Einwendungen gegen den Plan, sowie die Stellungnahmen der Behörden zu dem Plan mit dem Träger des Vorhabens, den Behörden, den Betroffenen sowie den Personen, die Einwendungen erhoben haben, zu erörtern (vgl. § 73 Abs. 6 VwVfG) 1 1 . Für den Fall der Änderung des ausgelegten Plans ist unter gewissen Voraussetzungen (vgl. § 73 Abs. 8 S. 1 VwVfG) eine Mitteilung der Änderung an Behörden und Dritte und gegebenenfalls eine erneute Auslegung des geänderten Plans vorzunehmen (vgl. § 73 Abs. 8 S. 2 VwVfG). Das Anhörungsverfahren w i r d abgeschlossen m i t der Stellungnahme der Anhörungsbehörde zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens 12 und der Weiterleitung dieser Stellungnahme, des Plans, der Stellungnahmen der Behörden und der nicht erledigten Einwendungen an die Plfbeh (vgl. § 73 Abs. 9 VwVfG). I I . Funktion des Anhörungsverfahrens Die Ausgestaltung des Anhörungsverfahrens läßt erkennen, daß seine Funktion i n der Bewältigung von vier Aufgaben liegt. 1. Der Informationscharakter des Anhörungsverfahrens

Zum ersten dient das Anhörungsverfahren der Information der von der Planung betroffenen Behörden (vgl. § 73 Abs. 2 VwVfG) 1 3 und den i n ihren Belangen berührten Personen über das geplante Vorhaben 14 . Die Publizierung des Plans ermöglicht es den Einwendungsberechtigten (vgl. § 73 Abs. 4 VwVfG), Bedenken und Vorschläge i m Anhörungsverfahren vorzubringen 15 . Der Informationszweck des Anhörungsverfahrens bezieht sich aber auch auf die Plfbeh selbst 16 , da die i m Anhörungsverfahren erhobenen 11 Z u den Einzelheiten des Erörterungstermins, auf die hier nicht eingegangen werden k a n n vgl. Knack / Busch, § 73 Rdnr. 8. 12 Dies setzt — n u r begrifflich — voraus, daß keine Identität zwischen der Anhörungs- u n d Plfbeh besteht, siehe dazu unten S. 87 ff. 13 Dies ist vor allem für die i n ihrer Planungshoheit betroffenen Behörden bedeutsam, vgl. Hoppe, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 410. 14 Vgl. BVerwG, DVB1. 78, 618 ff. Anders noch B V e r w G , V K B l . 69, 108 f. 15 Vgl. B V e r w G E 29, 284. 16 Vgl. B V e r w G , N J W 77, 2368. Siehe auch B V e r w G E 60, 306 (zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren).

Β . A b l a u f u n d F u n k t i o n des Anhörungsverfahrens

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Einwendungen und Stellungnahmen der Behörden dazu beitragen, das Entscheidungsmaterial zu vervollständigen. 2. Vorverlagerung des Rechtsschutzes durch Wahrung des rechtlichen Gehörs

Die zweite Aufgabe, die dem Anhörungsverfahren zukommt, w i r d verdeutlicht durch die Einräumung der (weitreichenden) Einwendungsbefugnis 17 und die damit korrespondierende Pflicht zur Erörterung zulässiger Einwendungen durch die Plfbeh. Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten bezweckt das Anhörungsverfahren die Wahrung des rechtlichen Gehörs i m Verwaltungsverfahren 18 und trägt zur Effektuierung dieses Grundrechts bei 19 . Die Geltung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs i m Verwaltungsverfahren ergibt sich zwar nicht aus A r t . 103 Abs. 1 GG, da diese Vorschrift allein das rechtliche Gehör vor Gericht erfaßt 20 . Die Erforderlichkeit, rechtliches Gehör i m Verwaltungsverfahren zu gewähren, folgt jedoch aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem i n A r t . 1 Abs. 1 GG verankerten Schutz der Menschenwürde 21 . M i t der Wahrung des rechtlichen Gehörs aufs engste verknüpft ist die Rechtsschutzkomponente des Anhörungsverfahrens. Die Vorschriften über die Beteiligung der Öffentlichkreit und der von der Planung betroffenen (selbständigen) Verwaltungsträger dient nicht nur dem bereits erwähnten Informationsinteresse der Plfbeh 22 , sondern auch dem Interesse der potentiell von der Planung betroffenen Dritten, sich i n dem Verfahren der Vorbereitung der Entscheidung gegen bevorstehende Belastungen zur Wehr setzen zu können 23 . 17 I m Gegensatz zu den Regelungen der V w G O über die Klage- oder A n tragsbefugnis (§§ 42 Abs. 2, 47 Abs. 2) genügt nach § 73 Abs. 4 V w V f G bereits eine „Berührung von Belangen", d . h . die bloße Möglichkeit der Beeinträchtigung v o n eigenen Rechten oder rechtlich nicht geschützten Eigeninteressen, vgl. statt aller Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §73 Rdnr. 38. 18 I n diesem Sinne auch: Begründung, S. 88; Degenhart, DVB1. 82, 878 ff.; Franke, Z f W 79, 8 ff. 19 Die Regelung i n § 73 V w V f G ist lex specialis zu den gleichfalls der Wahrung des rechtlichen Gehörs dienenden Vorschriften der §§ 28, 66 V w V f G , vgl. Bonk, in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, § 73 Rdnr. 8. 20 Α . A . Feuchthofen, der eine analoge A n w e n d u n g des i n A r t . 103 Abs. 1 GG verankerten Grundsatzes des rechtlichen Gehörs für das Verwaltungsverfahren befürwortet (DVB1. 84, 170 ff., insbesondere 172 f.). 21 Vgl. Dürig, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, Grundgesetz, Kommentar, A r t . 103 Rdnr. 92. 22 Siehe oben S. 30. 23 Vgl.: O V G Lüneburg, DVB1. 77, 347 f.; Redeker, BVerwG-Fg., S. 520; Häberle, V V D S t R L 30 (1972), S. 86 ff., 121 ff.; Manner, Die rechtsstaatlichen Grundlagen des Planfeststellungsverfahrens, S. 227 ff.; Steinberg, DVB1. 82, 622. Z u r vergleichbaren Situation i m atomrechtlichen Genehmigungsverfah-

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

Die Einwendungsbefugnis und die sich daraus ergebende Erörterungspflicht bezwecken so eine Vorverlagerung des Rechtsschutzes24. Dem Anhörungsverfahren kommt aber nicht nur aus diesem Grunde eine verfassungsrechtliche Dimension zu. Das BVerfG hat i n der (heftig diskutierten 25 ) Mülheim-Kärlich-Entscheidung 26 unter Hinweis auf die Entwicklung der Rechtsprechung zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren 27 ausgeführt, daß der Schutz von Grundrechten auch durch die Gestaltung des Verfahrens bewirkt werden kann und daß die Grundrechte demzufolge sowohl das materielle als auch das Verfahrensrecht beeinflussen können 23 . Dabei hat das BVerfG erstmals i n dieser Deutlichkeit 2 9 den Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung aus den i n A r t . 2 Abs. 2 GG geschützten Grundrechten auf Leben und körperliche Unversehrtheit entwickelt 3 0 und entschieden, daß die Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter am atomrechtlichen Genehmigungsverfahren zu den Verfahrensvorschriften m i t verfassungsrechtlicher Relevanz gehören. Die vorrangige Aufgabe der Vorschriften über das behördliche und gerichtliche Verfahren bei der Genehmigung von Kernkraftwerken (siehe etwa § 7 A t G und §§ 8 ff. A t V f V ) besteht darin, Leben und Gesundheit Betroffener vor den Gefahren der Kernenergie zu schützen 31 . ren siehe auch: BVerfG, N J W 82, 2177 („Das Einwendungsverfahren ermöglicht es dabei, Rechtsschutz bereits i n einem Zeitraum w i r k s a m werden zu lassen, i n dem vollendete Tatsachen auf den Entscheidungsprozeß noch nicht zu w i r k e n vermögen"); B V e r w G E 60, 306. 24 Vgl.: BVerfGE 53, 60 (zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren); O V G Lüneburg, DVB1. 77, 348 (zum Verfahren nach dem BImSchG); V G Arnsberg, N J W 81, 1573 (zum PlfV). Der Gesichtspunkt der Vorverlagerung des Rechtsschutzes i m behördlichen Genehmigungsverfahren stand i m Vordergrund der Neufassung der atomrechtlichen Verfahrensverordnung (— A t V f V — i n der Fassung der Bekanntmachung v o m 31. März 1982 — BGBl. I S.411), vgl.: BR-Drucks. 467/81, S. 6; Mumm / Schattke, DVB1. 82, 630. 25 Vgl. nur: Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 29 ff.; Laubinger, V e r w A r c h 73 (1982), 60 ff.; Bethge, N J W 82, 1 ff.; Dolde, N V w Z 82, 65 ff.; Ossenbühl, N J W 81, 375 ff.; Redeker, N J W 80, 1593. 26 BVerfGE 53, 31 ff. m i t dissenting opinion der Richter Simon u n d Heußner. 27 BVerfGE 53, 62 ff. Vgl. dazu auch: Breuer, N J W 78, 1564; Blümel u n d Kimminich, Fünftes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1976, S. 227 f. u n d 266 f. Z u r Entwicklung der Rechtsprechung des B V e r f G zum Einfluß der materiellen Grundrechte auf das Verfahrensrecht allgemein vgl. Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 33 ff. 2θ BVerfGE 53, 65. 29 Die Auffassung, daß die Verfahrensgestaltung durch die i n A r t . 2 Abs. 2 S. 1 GG geschützten Grundrechte tangiert w i r d , hat das B V e r f G bereits i n anderem Zusammenhang vertreten, vgl.: BVerfGE 52, 219; 51, 346. 30 BVerfGE 53, 65 f. 31 BVerfGE 53, 65.

Β . A b l a u f u n d F u n k t i o n des Anhörungsverfahrens

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Bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben ist häufig die gleiche grundrechtstypische Gefährdungslage anzutreffen 32 . Man w i r d daher unter Erweiterung der Grundsätze des BVerfG i m Mülheim-Kärlich-Beschluß zumindest den Vorschriften über das Anhörungsverfahren i m PlfV, die sich m i t der Einwendungsbefugnis und Erörterungspflicht befassen, dieselbe verfassungsrechtliche Bedeutung beimessen müssen 33 . Einer Erstreckung der Grundsätze des BVerfG i m zitierten Beschluß vom 20.12.1979 auf die oben ausgesprochenen Vorschriften des Anhörungsverfahrens i m PlfV steht nicht entgegen, daß die Fachplanungsgesetze keine dem § 1 Nr. 2 A t G entsprechende Zweckbestimmung enthalten 34 . Der Schutzcharakter des AnhörungsVerfahrens i m PlfV ergibt sich auch ohne gesetzliche Fixierung i n den Fachplanungsgesetzen aus der bereits erwähnten Vergleichbarkeit der von den planfeststellungsbedürftigen Anlagen ausgehenden Gefahren mit der drohenden Beeinträchtigung von Grundrechten durch Kernkraftwerke. Vor diesem Hintergrund kann angenommen werden, daß die Regelung des § 73 V w V f G bzw. der entsprechenden Vorschriften der Spezialgesetze35 dem verfassungsrechtlichen Anspruch genügt, zur Effektuierung der i n A r t . 2 Abs. 2 GG genannten materiellen Grundrechte beizutragen. Sowohl die Mehrheitsmeinung 36 als auch die dissenting opinion von Simon und Heußner 37 hält die m i t dem Anhörungsverfahren i m Planfeststellungsrecht vergleichbaren Verfahrensvorschriften des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens für i n dieser Hinsicht unbedenklich 38 . 32 M a n denke n u r an die Gefährdung von Leben u n d Gesundheit durch die Errichtung u n d den Betrieb von Zwischenlagern für A t o m m ü l l (§§ 9 a Abs. 3, 9 b A t G ) oder Abfallbeseitigungsanlagen (§§7, 20 ff. AbfG). A . A . (ohne nähere Begründung) O V G Münster, DVB1. 80, 965. 33 I n diese Richtung gehen die Ausführungen v o n Redeker, N J W 80, 1595; weitergehend Blümel (Grandrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 42 ff.), der u. a. auch die Vorschriften des Fachplanungsrechts über die Bekanntmachung des Vorhabens, den I n h a l t der Bekanntmachung u n d die Auslegung des Plans für verfassungsrechtlich relevant hält. Α. Α.: O V G Münster, DVB1. 80, 964; Rauschning, DVB1. 80, 833. 34 Allerdings t r i f f t § 2 Abs. 1 Nr. 1 A b f G eine durchaus vergleichbare Regelung. 35 Vgl. etwa §§ 21 AbfG, 18 FStrG, 17 WaStrG. 36 BVerfGE 53, 57 ff. 37 BVerfGE 53, 79. 38 Die Mülheim-Kärlich-Entscheidung des B V e r f G k a n n i m gegebenen Zusammenhang allerdings n u r insoweit fruchtbar gemacht werden, als darin die verfassungsrechtliche Bedeutung u n d die Rechtsschutzfunktion des A n hörungsverfahrens herausgestellt w i r d . A u f die sonstige Erweiterungsfähigkeit der i n der Mülheim-Kärlich-Entscheidung enthaltenen Aussagen k a n n an dieser Stelle nicht eingegangen werden, vgl. dazu n u r (restriktiv): Degenhart, DVB1. 82, 876 f.; Laubinger, V e r w A r c h 73 (1982), 60 ff., 84 f.; Battis, DÖV 81, 438; Ossenbühl, DÖV 1981, I f f . ; ders., N J W 81, 375 f.; (extensiv):

3 Kügel

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m Ablauf des P l f V 3. Ausgleichung der von der Planung berührten Interessen

Die dritte Aufgabe des Anhörungsverfahrens ist i n der Ausgleichung der von der Planung berührten gegenläufigen Interessen zu sehen. Insbesondere die Behandlung der gegen den Plan erhobenen Einwendungen und der Stellungnahmen der Behörden zu dem Plan i m Erörterungstermin soll dazu beitragen, die einander widerstreitenden Interessen einer rechtsbefriedenden Regelung zuzuführen. Den Gedanken der Akzeptanz durch die von dem Vorhaben betroffenen Bürger heben Simon und Heußner i n ihrer dissenting opinion zur Mülheim-KärlichEntscheidung besonders hervor 3 9 . Er ist ohne weiteres auch für das Anhörungsverfahren nach den Fachplanungsgesetzen bzw. nach § 73 V w V f G heranzuziehen 40 . 4. Entlastung der Verwaltungsgerichte

Die Ausgleichsfunktion des Anhörungsverfahrens steht in engem Zusammenhang m i t der vierten Aufgabe, die das Anhörungsverfahren zu erfüllen hat. Die Erledigung von Einwendungen Betroffener durch Abhilfe oder Zurücknahme, die insbesondere i m Erörterungstermin (vgl. § 73 Abs. 6 VwVfG) veranlaßt werden kann, erhöht die Rechtsbeständigkeit des PlfB und trägt zugleich zu einer Entlastung der Verwaltungsgerichte bei 41 . Das Anhörungsverfahren bewirkt unter dem Gesichtspunkt der Entlastung der Verwaltungsgerichtsbarkeit eine Filtrierung 4 2 der gegen das Planvorhaben vorgebrachten Einwendungen von Betroffenen, selbst wenn diese i m Falle der Zurücknahme ihrer Einwendungen grundsätzlich 4 3 noch klagebefugt (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO) für Rechtsbehelfe i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB sind. Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 36 ff.; Redeker, N J W 80, 1594. A u f die verfassungsrechtliche Relevanz der Verfahrensvorschriften des Fachplanungsrechts bzw. des V w V f G w i r d jedoch i m einzelnen weiter u n t e n einzugehen sein. 39 BVerfGE 53, 81 f. 40 Α . A . Ossenbühl (DÖV 81, 6), der zu Unrecht i m atomrechtlichen Genehmigungsverfahren k e i n Verfahren zur Konsensbeschaffung sieht, sondern diese Aufgabe allein der P o l i t i k zuweisen w i l l . 41 Vgl. Knack I Busch, §73 Rdnr. 2.2. Keine Entlastung k a n n sich hinsichtlich der Erledigung von Einwendungen solcher Personen ergeben, die durch den PlfB nicht i n i h r e n subjektiven Rechten verletzt sein können. Diesen Einwendern fehlt die Klagebefugnis (§42 Abs. 2 VwGO) für die Erhebung verwaltungsgerichtlicher Rechtsbehelfe. 42 Vgl. Meyer, in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 8. 43 Die Betroffenen können ausnahmsweise wegen fehlender Klagebefugnis keinen Rechtsschutz mehr begehren, w e n n das jeweilige Fachplanungsgesetz (wie z. B. § 17 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 WaStrG) eine materielle Präklusion v o n E i n -

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Besonders anschaulich w i r d die Entlastung der Verwaltungsgerichte i n dem Fall 4 4 , i n dem die materielle Präklusion von Einwendungen dazu führt, daß Einwendungen i m verwaltungsgerichtlichen Verfahren keine Berücksichtigung mehr finden können.

C. Wirkungen des PlfB Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht, der Inhalt und die A n fechtbarkeit des PlfB werden maßgeblich bestimmt durch die Rechtswirkungen, die der PlfB als verfahrensbeendende Entscheidung entfaltet. So ist beispielsweise die Klärung der Rechtswirkungen des PlfB bedeutsam für die Qualifizierung des PlfB als Norm oder V A und damit zugleich maßgeblich für die A r t des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Der Umfang der m i t der Planfeststellung einhergehenden Konzentrationswirkung bestimmt das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Verfahrensrecht und materielle Recht und determiniert so den Inhalt des PlfB. Wegen der Vorgreiflichkeit der Rechtswirkungen des PlfB für viele i m Rahmen des vorgegebenen Themas noch zu erörternde Fragen sollen i m folgenden die einzelnen Rechtswirkungen einer genauen Untersuchung unterzogen werden. I m Mittelpunkt der folgenden Darstellung soll entsprechend der oben 45 gemachten Vorgabe die exemplarische Vorschrift des § 75 V w V f G stehen, wobei auf spezialgesetzliche Regelungen der Rechtswirkungen des PlfB — soweit erforderlich — eingegangen wird 4 6 . Die Vorschrift des § 75 V w V f G enthält i n teilweise wörtlicher Übereinstimmung m i t einigen Fachplanungsgesetzen eine positivrechtliche Regelung der wesentlichen Rechtswirkungen des PlfB. Sie hat den folgenden Wortlaut: „(1)

D u r c h die P l a n f e s t s t e l l u n g w i r d die Z u l ä s s i g k e i t des V o r h a b e n s einschließlich d e r n o t w e n d i g e n F o l g e m a ß n a h m e n a n a n d e r e n A n -

wendungen vorsieht, da die Zurücknahme v o n rechtzeitig erhobenen E i n wendungen dem Unterbleiben der Erhebung v o n Einwendungen gleichzustellen 4 4 ist. Vgl. § 17 Abs. 4 S. 2 Nr. 1 WaStrG u n d dazu BayVGH, BayVBl. 79, 723 f. Die F i l t e r f u n k t i o n des Einwendungsverfahrens i m Hinblick auf potentielle Klagen w i r d auch v o m B V e r w G — wenngleich zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, das allerdings s t r u k t u r e l l m i t dem Anhörungsverfahren vergleichbar ist — hervorgehoben, vgl. B V e r w G E 60, 304. Siehe auch u n t e n S. 221 f. 45 Siehe oben S. 26 f. 46 Spezialgesetzliche Regelungen der Rechtswirkungen des PlfB finden sich i n §§ 26 Abs. 1 A b f G ; 36 Abs. 1 S. 2 BBahnG; 17 Abs. 4, 18 b Abs. 1 FStrG; 41 Abs. 5 FlurbG; 29 Abs. 1, Abs. 4 PBefG; 21 Abs. 1 bis 3 WaStrG.

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

lagen i m Hinblick auf alle von i h m berührten öffentlichen Belange festgestellt; neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich. Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt. (2) Ist der Planfeststellungsbeschluß unanfechtbar geworden, so sind Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen..." I n der Literatur werden vielfach verschiedenste Rechtswirkungen des PlfB konstatiert 47 . Die teilweise eher verwirrenden Aufzählungen lassen sich jedoch auf vier, sich teilweise überschneidende Rechtswirkungen reduzieren. I. Die Genehmigungswirkung Durch den PlfB w i r d die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen i m Hinblick auf alle von i h m berührten öffentlichen Belange festgestellt (§ 75 Abs. 1 S. 1, 1. HS VwVfG). M i t dieser Formulierung w i r d die erste signifikante Rechtswirkung des PlfB beschrieben: die Genehmigungswirkung 48 . M i t der Feststellung der Zulässigkeit des Planvorhabens w i r d dem Träger des Vorhabens die gegenüber jedermann wirkende öffentlich-rechtliche Befugnis verliehen 49 , das Vorhaben ins Werk setzen zu können. Insoweit kann auch davon gesprochen werden, daß der PlfB eine Unbedenklichkeitserklärung gegenüber dem Träger des Vorhabens i n dem Sinne enthält, daß das Vorhaben sich ordnungsgemäß unter Ausgleichung aller berührten Interessen i n die Umwelt einfügt 50 . M i t dem 47 Vgl. nur: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §75 Rdnr. 5; Hoppe, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 416. 48 Vgl.: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §75 Rdnr. 8; Ule / Laubinger, S. 203; Kodal, S. 730 f.; Karwath, S. 25 f. Das B V e r w G spricht von einer „ Z u lassungswirkung" (BVerwGE 58, 284). Knack/Busch (§75 Rdnr. 4.1.) sehen die Genehmigungswirkung als Unterfall der Gestaltungswirkung des PlfB gegenüber dem Träger des Vorhabens an. 49 Badura (in: Erichsen / Martens, S. 367) spricht i n diesem Zusammenhang davon, daß dem PlfB der Charakter einer Unternehmergenehmigung zukomme, sofern der Träger des Vorhabens m i t dem Rechtsträger der Plfbeh nicht identisch ist. 50 So vor allem: Fickert, PlafeR Nr. 1 Tn. 12, Nr. 28 Tn. 1; sowie ders., i n : E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 392.

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Erlaß des PlfB erlangt der Träger des Vorhabens somit — soweit er mit dem Rechtsträger der Plfbeh nicht identisch ist — ein materielles subjektives öffentliches Recht zur Errichtung des Planvorhabens i m Rahmen der Festsetzungen des PlfB. Neben dem PlfB bedarf es keines weiteren Zulassungsaktes mehr. Es bleibt jedoch zu beachten, daß der PlfB den Träger des Vorhabens nicht dazu legitimiert, auf privates Grundstückseigentum zum Zwecke der Realisierung des Vorhabens tatsächlich Zugriff zu nehmen 51 . Die i m PlfB ausgesprochene öffentlich-rechtliche Zulassung des Vorhabens steht insoweit unter dem Vorbehalt, daß vor der Ausführung dem Planvorhaben entgegenstehende Rechte entweder gütlich (etwa durch den freihändigen Erwerb von Grundstücken) oder i m Enteignungsverfahren beseitigt werden 52 . Die dem Träger des Vorhabens m i t dem Erlaß des PlfB verliehene Berechtigung zum Bau des Vorhabens korrespondiert nicht mit einer Pflicht, das Vorhaben auch tatsächlich zu errichten 53 . Dieser jeder öffentlich-rechtlicher Genehmigung immanente Regelungsinhalt w i r d nunmehr auch durch die Vorschriften des §§ 75 Abs. 4, 77 S. 1 V w V f G bestätigt 54 . Wenn i n diesen Vorschriften vorgesehen ist, daß der Plan außer Kraft t r i t t , wenn nicht binnen fünf Jahren nach dem E i n t r i t t der Unanfechtbarkeit m i t der Durchführung des Vorhabens begonnen w i r d bzw. der Träger des Vorhabens die Durchführung des Plans endgültig aufgeben kann, so muß i m Umkehrschluß gefolgert werden, daß der PlfB dem Träger des Vorhabens auch keine öffentlich-rechtliche Verpflichtung zur Errichtung des Vorhabens auferlegt. Ein Ausführungszwang besteht für den Träger des Vorhabens nur i n dem Sinne, daß er das Vorhaben vollständig 5 5 zu errichten hat, wenn er das Vorhaben tatsächlich m i t dem Willen der Inbetriebnahme erbaut 56 . Neben die Pflicht zur vollständigen Herstellung des Vorhabens t r i t t zugleich die Verpflichtung des Trägers des Vorhabens, nicht von den planerischen Festsetzungen des PlfB bei der Planrealisierung abzuweichen. Dies ergibt sich schon daraus, daß die Abweichung des Trä51

So ausdrücklich § 21 Abs. 2 WaStrG, vgl. Friesecke, WaStrG, § 21 Rdnr. 7. Vgl.: Begründung, S. 90; B V e r w G , DÖV 69, 208; BayVBl. 63, 214. Z u m Verhältnis der Planfeststellung zur Enteignung siehe ausführlich u n t e n S. 41 ff. 53 Vgl. statt aller: Kodal, S. 745; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 38 Rdnr. 24. 54 Entsprechende spezialgesetzliche Regelungen finden sich i n §§ 26 Abs. 2 AbfG, 18 b Abs. 2 FStrG, 9 Abs. 4 L u f t V G , 29 Abs. 5 PBefG, 21 Abs. 4 WaStrG. 55 Dies ist bedeutsam vor allem für die den Träger des Vorhabens belastenden (kostenträchtigen) Schutzauflagen zugunsten der planbetroffenen Anlieger. 56 Vgl. Kodal, S. 745. 52

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m Ablauf des P l f V

gers des Vorhabens vom Plan einen Eingriff i n die allein der Plfbeh zukommende planerische Gestaltungsfreiheit darstellen würde. Weiterh i n bedarf auch eine bloße faktische Änderung des festgestellten Plans vor Fertigstellung des Vorhabens nach der Vorschrift des § 76 Abs. 1 V w V f G 5 7 der Durchführung eines neuen PlfV (sofern nicht eine Planänderung von unwesentlicher Bedeutung nach § 76 Abs. 2 V w V f G vorliegt 58 ). II. Die Gestaltungswirkung Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt (§ 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG). Damit wird, wenngleich nicht abschließend 59 , die für die Umwelteinordnung des Planvorhabens bedeutsamste Rechtswirkung des PlfB bezeichnet: Durch die abschließende Gestaltung der öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen allen von der Planung Betroffenen i m PlfB w i r d der durch die Raumbeanspruchung des Vorhabens ausgelöste Interessenkonflikt m i t bindender Wirkung für die Allgemeinheit 6 0 beigelegt. Zugleich w i r d damit die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit des Planvorhabens sanktioniert 61 . Die vielfache Verknüpfung der einzelnen Rechtsgestaltungen des PlfB macht es erforderlich, eine Unterscheidung nach der jeweiligen Gestaltungsrichtung durchzuführen 62 . 1. Die Gestaltung der Rechtsbeziehungen im Verhältnis zum Träger des Vorhabens

M i t der Feststellung der öffentlich-rechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen 57 Spezialgesetzliche Regelungen finden sich i n §§27 AbfG, 18 c FStrG, 23 WaStrG. 58 Vgl. dazu OVG Münster, GewArch 83, 40. 59 Aus dem Schweigen der einschlägigen Gesetze zu den sonst von der Planung berührten Rechtsbeziehungen k a n n nicht gefolgert werden, daß i m PlfB hierüber keine Regelung zu treffen ist. Die Fachplanungsgesetze u n d das V w V f G setzen eine Gestaltung dieser Rechtsbeziehungen vielmehr als selbstverständlich voraus. 60 Z u r Bindungswirkung des PlfB siehe sogleich unten S. 40 ff. 61 Aus diesem Grund w i r d häufig der Begriff der SanktionierungsWirkung des PlfB verwendet, vgl. Knack / Busch, § 75 Rdnr. 4.2. 62 F ü h r t m a n eine strenge Analyse der Rechtswirkungen des PlfB durch, so lassen sich letztlich nur noch zwei W i r k u n g e n feststellen: Die Gestaltungsw i r k u n g u n d die Konzentrationswirkung. Vgl. Knack / Busch, § 75 Rdnr. 4 ff. Damit würden jedoch die planungsrechtlichen Besonderheiten der Rechtswirkungen des PlfB gegenüber den Regelungsakten i n zweipersonalen V e r waltungsrechtsverhältnissen allzusehr eingeebnet u n d der Blick auf die Vielschichtigkeit des Planungsvorgangs u n d -ergebnisses verstellt.

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Anlagen (§ 75 Abs. 1 S. 1, 1. HS VwVfG) w i r d der Träger des Vorhabens zur Durchführung des Plans i m Umfang der dort getroffenen planerischen Festsetzungen ermächtigt. Insofern stellt die Genehmigungsw i r k u n g des PlfB i n der Tat einen Unterfall der Gestaltungswirkung des PlfB dar 63 . Der Inhalt der Rechtsgestaltung des PlfB erschöpft sich indes i n aller Regel nicht nur i n der Zuerkennung dieser Begünstigung. Die Realisierung eines raumbedeutsamen Planvorhabens führt zwangsläufig zu Interessenkollisionen. Die Auflösung dieses Konflikts i m Wege einer umfassenden Abwägung aller für und gegen den Plan sprechenden öffentlichen und privaten Belange stellt die vordringlichste Gestaltungsaufgabe dar. Die einschlägigen Fachplanungsgesetze und das V w V f G sehen demgemäß vor, daß den rechtlich geschützten Interessen der Betroffenen durch die Anordnung von Schutz auflagen (§ 74 Abs. 2 S.2 VwVfG) oder die Aufnahme einer angemessenen Geldentschädigung (§74 Abs. 2 S. 3 VwVfG) i m PlfB Rechnung getragen wird. I n diesem Fall enthält der PlfB auch für den Träger des Vorhabens belastende Festsetzungen, denen er sich nicht etwa dadurch entziehen kann, daß er das Vorhaben ohne Schutzauflagen errichtet 64 . 2. Die Gestaltung der Rechtsbeziehungen im Verhältnis zu den Planbetroffenen

Die von der Planung betroffenen Personen und Körperschaften haben die Festsetzungen des PlfB ungeachtet der Möglichkeit der Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes i n dem Umfang hinzunehmen, wie der Träger des Vorhabens zur Durchführung berechtigt wird. I m Verhältnis zu den Planbetroffenen kommt dem PlfB die Bedeutung einer Allgemeinverbindlicherklärung des Planes zu 65 . Die rechtsgestaltende Wirkung des PlfB erstreckt sich dabei, wie bereits festgestellt 66 , nicht auf die Befugnis zu Eingriffen i n das Grundstückseigentum, soweit Grundstücke für das Vorhaben benötigt werden. Die rechtsgestaltenden Festsetzungen i m PlfB erschöpfen sich darin, die Lage und den Umfang der für das Vorhaben benötigten Grundstücke zu benennen. Der PlfB bildet so die Grundlage für ein häufig erforderliches, sich an das PlfV anschließendes Enteignungsverfahren 67 . Eine privatrechtsgestaltende Wirkung des PlfB scheidet für diesen Fall 63

Siehe oben S. 36 f. Siehe oben S. 37 f. 65 Vgl. Friesecke, WaStrG, § 21 Rdnr. 2. 66 Siehe oben S. 37. 67 Vgl. § 19 Abs. 2 FStrG. Z u m Verhältnis der Planfeststellung zur E n t eignung siehe ausführlich unten S. 41 ff. 64

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

aus, wenngleich dem PlfB eine A r t Vorwirkung i m Hinblick auf die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit der Enteignung zukommt 6 8 . Gleichwohl entfaltet der PlfB als öffentlich-rechtlicher A k t i n anderer Hinsicht auch privatrechtsgestaltende Wirkung 6 9 . § 75 Abs. 2 S. 1 V w V f G 7 0 sieht vor, daß nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des PlfB die privatrechtlichen Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen sind 71 . Die Gestaltungswirkung des PlfB i m Verhältnis zu den Planbetroffenen w i r d vervollständigt durch gegebenenfalls i n den PlfB aufzunehmende Schutzauflagen oder Geldentschädigungsansprüche zugunsten von Betroffenen, die nachteilige Wirkungen auf ihre rechtlich geschützten Interessen zu befürchten haben 72 . 3. Die Bindungswirkung

Aus der Gestaltung aller durch das Planvorhaben berührten Rechtsbeziehungen ergibt sich zwangsläufig eine Bindung an die Festsetzungen des PlfB. a) Die Bindung für den Träger des Vorhabens und die Planbetroffenen Der PlfB entfaltet ΒindungsWirkung i m Verhältnis zum Träger des Vorhabens. Er darf von den planerischen Festsetzungen des PlfB nicht abweichen, ohne das i n § 76 V w V f G vorgesehene Verfahren einzuhalten 73 . Aufgabe der PlfV ist es u. a. durch die Gestaltung der öffentlichrechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den Planbetroffenen eine nach außen rechtsverbindliche und damit abschließende Entscheidung über die Zulassung des Planvorhabens zu 68

Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 18. Vgl. nur: Freise, Die Bundesbahn, 1977, S.402; Kruchen, DÖV 57, 173. Α . A . offenbar noch BVerwG, DÖV 56, 729. 70 Spezialgesetzliche Regelungen finden sich i n §§ 9 Abs. 3 L u f t V G , 29 Abs. 4 PBefG, 21 Abs. 3 WaStrG. 71 Siehe dazu ausführlich u n t e n S. 49 ff. 72 Die Gestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens u n d den Planbetroffenen ist gekennzeichnet durch eine A r t Wechselw i r k u n g : Der i n der Feststellung des Plans liegenden Begünstigung für den Träger des Vorhabens entspricht eine Belastung für die Planbetroffenen. T r i f f t der PlfB hingegen Anordnungen über Schutzauflagen oder Geldentschädigungsansprüche, so kehrt sich die Regelungswirkung um: Der Begünstigung der Planbetroffenen steht eine Belastung für den Träger des V o r habens gegenüber. 73 Siehe oben S. 37 f. 69

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treffen 74 . M i t dem Erlaß des PlfB w i r d somit auch eine Bindung der Planbetroffenen an die Lage und die bauliche Dimensionierung des Vorhabens bewirkt, soweit diese den PlfB unanfechtbar werden lassen oder eine rechtskräftige Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des PlfB vorliegt 7 5 . b) Die Bindung für die Plfbeh Der PlfB bindet die Plfbeh wie alle sonstigen Hoheitsträger 76 und sichert damit den Bestand seiner Festsetzungen. Die Bindungswirkung des PlfB entfällt jedoch (gegenüber allen), wenn die Plfbeh den PlfB aufhebt 77 . Ein derartiges Vorgehen ist erforderlich für den Fall, daß der Träger des Vorhabens dessen Fertigstellung endgültig aufgibt (§ 77 VwVfG) 7 8 . Ansonsten steht es i m Ermessen der Plfbeh, ob sie den PlfB nach den Vorschriften der §§ 48, 49 V w V f G zurücknimmt bzw. widerruft. Die Anwendbarkeit der allgemein für die Aufhebung von VAen geltenden Regeln folgt ohne weiteres aus § 72 Abs. 1 VwVfG. Nach dieser Bestimmung gelten die übrigen Vorschriften des VwVfG, m i t h i n §§ 48, 49 VwVfG, soweit die §§ 73 bis 78 V w V f G keine abweichende Regelung enthalten. Bei der Ermessensentscheidung nach den §§ 48, 49 V w V f G ist indes i m Unterschied zu der i m Regelfall bei der Aufhebung von Einzelentscheidungen, wie Erlaubnissen, Genehmigungen, usw. gegebenen Situation zu berücksichtigen, daß durch die umfassende Gestaltung verschiedenster Rechtsbeziehungen i m PlfB aus Gründen der Rechtssicherheit eine Aufhebung des PlfB nur i n Ausnahmefällen möglich sein wird. Eine Aufhebung des PlfB unter dem Gesichtspunkt des Wiederaufgreifens des Verfahrens nach § 51 V w V f G scheidet kraft der ausdrücklichen Anordnung i n § 72 Abs. 1, 2. HS V w V f G aus. c) Die Bindung für die Enteignungsbehörde Der PlfB verschafft dem Träger des Vorhabens keine Berechtigung, fremdes Grundstückseigentum i n Anspruch zu nehmen 79 . Der PlfB läßt die Eigentumslage und Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für das Vorhaben benötigten Grundstücke und grundstücksgleichen Rechte unberührt 8 0 . 74

Vgl. Fromm, DVB1. 69, 291. Vgl. Karwath, S. 21. 76 Siehe dazu sogleich unten S. 41 ff. 77 Vgl. Kodal, S. 730. 78 Vgl. n u r Knack / Busch, § 77 Rdnr. 2 ff. Spezialgesetzliche Regelungen finden sich i n §§ 28 AbfG, 18 d FStrG. 79 BVerfGE, 45, 319. Vgl. auch: PlafeR Nr. 29 u n d dazu Fickert, PlafeR Nr. 29; Kastner, DVB1. 82, 672. 80 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 18. 75

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m Ablauf des PlfV

Die Vorschriften über das PlfV stellen insoweit keine enteignungsrechtlichen Eingriffsvorschriften dar 81 . Es bedarf deshalb der Durchführung eines gesonderten Enteignungsverfahrens, sofern eine gütliche Einigung m i t den jeweiligen Grundstückseignern scheitert 82 . I n diesem nach Abschluß des PlfV durchzuführenden Verfahren ist die Enteignungsbehörde dergestalt gebunden 83 , daß sie den PlfB dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen hat 8 4 . Das bedeutet i m einzelnen, daß die Enteignungsbehörde bei ihrer Entscheidung über die Zulässigkeit von Enteignungen die Feststellungen des Plans i m Hinblick auf die Lage 85 und bauliche (technische) Dimensionierung des Vorhabens hinzunehmen hat. Der PlfB bezeichnet das Ausmaß der für das Vorhaben benötigten Grundstücke und legt damit den Umfang der Enteignung fest 86 . Der Erlaß des PlfB macht es so überflüssig, die Zulässigkeit der Enteignung nochmals besonders festzustellen 87 . I m Verhältnis der Planfeststellung zur Enteignung kann daher davon gesprochen werden, daß dem PlfB enteignungsrechtliche Vorwirkungen zukommen 88 . Die Bindungswirkung des PlfB für die Enteignungsbehörde hat zur Konsequenz, daß es dieser verwehrt ist, die Feststellungen i m Plan durch eigene Feststellungen oder durch die Aufnahme von Nebenbestimmungen (insbesondere von Auflagen) zu ändern oder gar planersetzende neue Anordnungen zu treffen 89 . Aus diesem Grunde haben die betroffenen Grundstückseigentümer ihre Einwendungen i m Hinblick auf die Notwendig81 Vgl. Kastner, DVB1. 82, 672. Davon zu trennen ist die Frage, ob der PlfB ausnahmsweise enteignende W i r k u n g hat — siehe dazu ausführlich unten S. 183 f. Hoppe spricht dem straßenrechtlichen PlfB enteignenden Eingriffscharakter hinsichtlich des Sonderfalls der Beseitigung von Leitungsrechten an v o r handenen Versorgungsleitungen durch neue Straßen zu (DVB1. 80, 267; modifizierend ders., DVB1. 81, 312). A . A . : BGH, DVB1. 80, 283; Schlosser, BayVBl. 82, 547. Vgl. auch BGH, DVB1. 81, 381 ff. Die Kontroverse u m dieses Spezialproblem k a n n hier jedoch nicht vertieft werden. 82 Vgl. B V e r w G , DVB1. 69, 361. Zu dem F a l l einer gütlichen Einigung ohne Enteignungsverfahren vgl. BVerwG, D Ö V 72, 132 f. 83 Vgl.: §§ 19 Abs. 2 FStrG, 28 Abs. 2 Nr. 4 L u f t V G , 31 Abs. 2 PBefG, 44 Abs. 2 WaStrG. 84 Vgl. BVerwG, N J W 83, 296. Die Notwendigkeit einer ΒindungsWirkung folgt zwangsläufig schon aus der Überlegung, daß Planung ohne Bindungsk r a f t für nachfolgende Hoheitsakte sinnwidrig u n d funktionslos wäre, vgl. BVerwG, DÖV 70, 64. 85 Etwa die Trassenführung einer Bundesfernstraße. 86 Vgl. BVerwG, BayVBl. 63, 214; Blümel, Die Bauplanfeststellung I I , S. 313. Hoppe / Schiarmann sprechen daher zu Recht v o n der Ersetzung des enteignungsrechtlichen P l f V durch das Fachplanungs-PlfV (Rdnr. 43). 87 §§19 Abs. 1 S. 3 FStrG, 31 Abs. 1 S.2 PBefG, 44 Abs. 1 S.2 WaStrG. Vgl. auch: BVerwG, DVB1. 83, 900; Hoppe / Schlarmann t Rdnr. 42. Davon gehen auch die Enteignungsgesetze der Länder aus, vgl. n u r A r t . 28 BayEntG. 88 BVerfGE 56, 264 f.; 45, 320. 89 Vgl.: Blümel, Die Bauplanfeststellung I I , S. 316; Friesecke, WaStrG, § 44 Rdnr. 7; Kodal, S. 908; Korbmacher, DÖV 78, 594.

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keit der unmittelbaren Inanspruchnahme ihrer Grundstücke bereits i m PlfV vorzubringen 90 . Eine Berufung i m Enteignungsverfahren etwa darauf, daß die Linienführung einer Bundesfernstraße mit Rücksicht auf die mit ihr verbundene Inanspruchnahme von Grundstücken zu ändern ist oder das geplante Vorhaben insgesamt zu unterbleiben hat, ist nicht zulässig 91 . I m übrigen gebietet die Rechtsschutzgewährleistung des A r t . 19 Abs. 4 GG, daß die Einwendungen i n dem Verfahren vorgebracht werden können, i n dem eine unmittelbare Rechtsgestaltung erfolgt 92 . Umgekehrt ist es der Plfbeh verwehrt, i m PlfB über die typisch entschädigungsrechtliche Frage der Beschaffung von Ersatzland 9 3 zu entscheiden, wenn ein Grundstück für das Planvorhaben benötigt wird. Hierfür ist ausschließlich das Enteignungsverfahren maßgebend 94 . Trotz der Verpflichtung zur Hinnahme der öffentlich-rechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens, der Plangestaltung und des Umfangs des Grundstücksbedarfs verliert die Enteignungsbehörde nicht jeglichen Entscheidungsspielraum. Die i n Verwirklichung des Plans durchzuführende Enteignung stellt keinen entscheidungslosen Vollzug dar 95 . Der Enteignungsbehörde obliegt es, die typisch enteignungsrechtliche Frage nach der Zulässigkeit der Enteignung i m Einzelfall unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu klären. Der PlfB gibt hierfür nur objektive Rahmendaten an. So hat die Enteignungsbehörde anhand des konkreten Einzelfalles zu prüfen, ob der Zweck des Vorhabens nur durch eine Enteignung des betreffenden Grundstückseigentümers erreicht werden kann oder ob es nicht möglich ist, Maßnahmen m i t geringerem Eingriffscharakter — wie etwa die Belastung des betroffenen Grundstückes mit einer Dienstbarkeit — zu wählen 96 . Die Enteignungsbehörde t r i f f t schließlich auch die Entscheidung, welche A r t der Enteignungsentschädigung angemessen ist 97 . 90 Hierzu zählt etwa der Einwand, daß die Planverwirklichung bei einer anderen räumlichen Lage des Vorhabens auf Grundstücken möglich wäre, die i m öffentlichen Eigentum oder i m Eigentum des Trägers des Vorhabens stehen oder zumindest auf solchen Grundstücken, die weniger w e r t v o l l oder (zu angemessenen Bedingungen) frei erwerbbar sind. E i n weiterer Einwand k a n n darin bestehen, daß der Raumbedarf für das planfeststellungsbedürftige Vorhaben insgesamt i n Zweifel gezogen w i r d , vgl. Bender, DVB1. 84, 305. 91 BVerwG, DVB1. 69, 361; Kopp, V w V f G , § 75 Rdnr. 6; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 42. I m umgekehrten Fall gilt dasselbe: Enteignungsrechtliche Einwendungen können i m P l f V nicht berücksichtigt werden, vgl. BVerwG, BayVBl. 63, 214. 92 Z u r Frage der Beachtung enteignungsrechtlicher Einwendungen i m PlfV, vgl. Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 190 ff. 93 Vgl.: § 100 BBauG, A r t . 14 BayEntG. 94 BVerwG, BayVBl. 80, 440 ff. Vgl. dazu auch Kastner, DVB1. 82, 674. 95 BVerwG, DÖV 70, 64; Wienke, BayVBl. 83, 297. 96 Vgl. BVerwG, DVB1. 69, 361; BayVBl. 63, 214; Marschall / Schroeter / Kastner, § 19 Rdnr. 4.3; Bender, DVB1. 84, 305; Fromm, DVB1. 69, 293. 97 Vgl.: BVerwG, BayVBl. 80, 442; Marschall / Schroeter / Kastner, §19

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

Die Bindungswirkung für die Enteignungsbehörde t r i t t allerdings erst ein, wenn der PlfB unanfechtbar geworden oder mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO 9 8 versehen worden ist". Der ΒindungsWirkung i n dem dargestellten Umfang begegnen auch keine durchschlagenden verfassungsrechtlichen Bedenken 100 . Das PlfV dient der Regelung und Entscheidung der allgemeinen, für das ganze Vorhaben wichtigen Fragen, während es der Zweck des Enteignungsverfahrens ist, eine Regelung über die individuellen Rechte der betroffenen Grundstückseigentümer herbeizuführen 101 . Dem PlfV und dem Enteignungsverfahren kommen damit unterschiedliche Aufgaben i m System der Planung zu. Die beiden Verfahren ergänzen sich und ermöglichen so die Realisierung von Fachplanungsvorhaben. Dadurch, daß die einzelnen Fachplanungsgesetze hinsichtlich der Durchführung der Enteignung auf die jeweiligen Enteignungsgesetze der Länder verweisen 102 , ist der Junktimklausel des A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG, wonach jede Enteignung einer gesetzlichen Grundlage bedarf, Rechnung getragen. Das anzuwendende Fachplanungsgesetz stellt zusammen m i t dem jeweiligen (Landes-)Enteignungsgesetz materiell-rechtlich eine Einheit dar. Auch wenn es sich formell u m zwei Gesetze handelt, ist mit dieser Verweisungstechnik eine den Anforderungen des A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG genügende Rechtsgrundlage zu Eingriffen i n das Eigentum Planbetroffener geschaffen worden 103 . d) Die Bindung für die sonstigen Behörden und die Gerichte Der PlfB beinhaltet durch die Feststellung der öffentlich-rechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens und der Gestaltung der öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung gegenüber jedermann 104 . Damit entsteht eine Bindung an die Feststellungen Rdnr. 4.2 ff. Z u r Frage, ob nicht ausnahmsweise die Plfbeh über die Modalitäten der Entschädigung bei Vorliegen eines enteignend w i r k e n d e n Eingriffs bereits i m PlfB zu entscheiden hat vgl. B V e r w G E 61, 295, 306 u n d unten S. 191 f. 98 Siehe dazu ausführlich unten S. 241. 99 Vgl.: Friesecke, WaStrG, § 44 Rdnr. 7; Kodal, S. 908. 100 Vgl.: BVerfGE 56, 249 ff.; 45, 297 ff.; Blümel, Die Bauplanfeststellung I I , S. 319 ff.; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 41 ff.; Bender, DVB1. 84, 305 f.; Weyreuther, DVB1. 72, 97. 101 Vgl. BVerfGE 45, 319. 102 Vgl.: §§37 Abs. 3 BBahnG, 19 Abs. 5 FStrG, 31 Abs. 3 PBefG, 44 Abs. 3 WaStrG. 103 Vgl.: BVerfGE 56, 264 f.; 45, 320 ff.; Korbmacher, DÖV 82, 525. Siehe auch Friesecke, WaStrG, § 44 Rdnr. 2. 104 Vgl. Fickert, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.401.

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des Plans auch für alle Behörden, insbesondere für diejenigen, deren Aufgabenbereich durch den PlfB berührt w i r d (§73 Abs. 2 VwVfG) oder deren Entscheidungen ersetzt werden 105 . Diese Behörden können den Bestand des Vorhabens nicht etwa unter Berufung auf sicherheitsrechtliche Erwägungen i n Frage stellen 106 . Von der Bindung an den Inhalt des PlfB werden weiterhin alle Gerichte nach Unanfechtbarkeit des PlfB erfaßt, es sei denn, dieser ist nichtig 107 . I I I . Die Konzentrationswirkung Die neben der Gestaltungswirkung bedeutsamste Rechtswirkung, die dem PlfB zukommt, ist i n der sog. Konzentrationswirkung zu sehen. Die Konzentrationswirkung der Planfeststellung stellt insbesondere eine wesentliche Determinante für den Inhalt des PlfB dar, ergibt sich aus ihr doch, welches Verfahrensrecht und welche materiell-rechtlichen Vorschriften und Grundsätze beim Erlaß des PlfB zu beachten sind. Angesichts der Vielfalt der hierzu vertretenen Meinungen und wegen des anzutreffenden terminologischen Wirrwarrs 1 0 8 soll zunächst (unter 1.) der Meinungsstand i n Rechtsprechung und Lehre dargestellt werden, ehe (unter 2.) der Versuch einer eigenen Darstellung der verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Folgen der Konzentrationswirkung unternommen wird. 1. Meinungsstand in Rechtsprechung und Lehre im Überblick

a) Der Meinungsstand

in der Rechtsprechung

Die Rechtsprechung hat sich nur i n wenigen, zeitlich meist weiter zurückliegenden Entscheidungen zum Problem der Konzentrationswirkung der Planfeststellung geäußert. Das BVerfG hat i n einem Beschluß 109 zur Verfassungsmäßigkeit einiger Bestimmungen des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14.8.1963 (BGBl. I S. 681) zum Inhalt der Konzentrationswirkung lediglich ausgeführt, daß die Planfeststellung alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Be105

Z u r „Ersetzungswirkung" des PlfB siehe ausführlich unten S. 53 ff. Vgl.: Karwath, S. 38; Deppe, S. 27 f. 107 Vgl.: Sieder I Zeitler, BayStrWG, A r t . 38 Rdnr. 26; Karwath, S. 38. 108 So werden etwa die Begriffe Einheitswirkung, Ersetzungswirkung, V e r drängungswirkung, Absorptions Wirkung, Substitutionswirkung oder Befreiungswirkung zur Charakterisierung verwandt, vgl. statt aller Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 10. 109 Beschluß v o m 15. 7.1969, BVerfGE 26, 338 ff. 106

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des PlfV

willigungen und Zustimmungen ersetzt 110 . Für die Planfeststellung nach § 36 BBahnG hat das Gericht i n dieser Entscheidung festgestellt, daß die eisenbahnrechtliche Planfeststellung auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen notwendigen Baumaßnahmen erfaßt, selbst wenn die hierfür — an sich — erforderlichen Entscheidungen solche des Landesrechts sind 111 . Die Rechtsprechung des BVerwG läßt keine klare Linie i m Hinblick auf die Bestimmung des Inhalts der Konzentrationswirkung erkennen. Eine Stellungnahme zur rechtsdogmatischen Einordnung der Konzentrationswirkung fehlt völlig. Zunächst hat das BVerwG i m Urteil vom 12. 7.1956 112 den Zweck der (eisenbahnrechtlichen) Planfeststellung darin erblickt, eine einheitliche Sachentscheidung über alle mit dem Bau oder der Veränderung von (Bahn-)Anlagen zusammenhängenden öffentlichen Interessen durch eine Stelle zu sichern und damit alle weiteren behördlichen Zustimmungs- und Genehmigungsverfahren überflüssig zu machen. Die Planfeststellung gestalte einheitlich und umfassend alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen, aber auch nur diese. I n mehreren, später ergangenen Urteilen 1 1 3 v e r t r i t t das BVerwG die Ansicht, daß die Plfbeh bei der Entscheidung über das Planvorhaben an die sachlich-rechtlichen Vorschriften anderer von der Planung berührter Rechtsbereiche gebunden sei, auch wenn diese Normen dem Landesrecht zugehörten. Entsprechend der Planungsaufgabe, alle vom Planvorhaben berührten öffentlichen Interessen gebührend zu berücksichtigen, seien (unabhängig von der Zuordnung zum Bundes- oder Landesrecht) die materiell-rechtlichen Vorschriften aller berührten Gesetze bei der Abwägung der i m Einzelfall kollidierenden öffentlichen Interessen zu beachten. Ob damit eine Stellungnahme zugunsten der formellen Konzentrationswirkung anzunehmen ist, w i r d jedoch nicht eindeutig erkennbar. I n ähnlicher Weise hat sich das BVerwG i m Urteil vom 16.1.1968 114 ausgesprochen. Das BVerwG weist i n dieser Entscheidung — wenngleich i n anderem Zusammenhang — darauf hin, daß die Bindung an ein Gesetz, d.h. die Verpflichtung, sich dem Gesetz entsprechend zu verhalten, das Gesetz zu beachten, nichts mit der Kompetenz zum Vollzug, zur Ausführung des Gesetzes zu tun habe. Materiell-rechtlich 110

BVerfGE 26, 343. BVerfGE 26, 369 f., 373 f. 112 BVerwG, DÖV 56, 729. 113 U r t e i l v o m 29. 6.1967, B V e r w G E 27, 256; U r t e i l v o m 30. 6.1967, BVerwG, VerwRspr. 19, 152; U r t e i l v o m 28.6.1968, BVerwG, DÖV 69, 207; U r t e i l v o m 14.2.1969, B V e r w G E 31, 271. 114 B V e r w G E 29, 58. 111

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seien Bund, Länder und andere Träger öffentlicher Aufgaben an die jeweils fachfremden Gesetze ohne Rücksicht darauf, auf welcher Normsetzungsebene diese entstanden sind, mit dem Vorbehalt gebunden, daß die i m Einzelfall kollidierenden öffentlichen Interessen gegeneinander abzuwägen seien. I m Urteil von 24.2.1969 115 stellt das BVerwG fest, daß i m Falle des Zusammentreffens von mehreren nach verschiedenen (Bundes-)Gesetzen erforderlichen PlfV die Konzentrationswirkung auch andere PlfV erfassen könne, wenn ein unmittelbarer, notwendiger Regelungszusammenhang zwischen dem vom Träger des Vorhabens veranlaßten PlfV und anderen, dadurch erforderlich gewordenen PlfV bestehe. I n den Urteilen vom 29. 6.1976 116 und 30. 6.1967 117 (zum TWG) hat das BVerwG zusätzlich betont, daß nicht nur die sachlich-rechtlichen Vorschriften der anderen (nicht dem Fachplanungsgesetz angehörenden) Rechtsbereiche zu beachten, sondern auch ihre Verfahrensvorschriften (ζ. B. Aufforderungen zu etwaigen Einwendungen, Anhörungsverhandlungen, Aushang des beschlossenen Plans, usw.) einzuhalten seien. Das BVerwG spricht sich hier für eine eingeschränkte formelle Konzentrationswirkung aus. I n drei neueren Entscheidungen 118 hat das BVerwG die Ansicht der notwendigen Beachtung auch der Verfahrensvorschriften der anderen Rechtsbereiche nicht wieder aufgegriffen, sondern i n Wiederholung seiner früheren Rechtsprechung 119 lediglich ausgeführt, daß die Plfbeh an die sachlich-rechtlichen Vorschriften der von ihr mit zu erledigenden Rechtsbereiche gebunden sei. Von den Untergerichten hat sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof i m Urteil vom 7. 6.1962 120 dahingehend geäußert, daß die Rechtmäßigkeit des PlfB auch davon abhänge, ob die i n dem(n) betreffenden anderen Gesetz(en) geregelten Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung, Erlaubnis usw. erfüllt sind. Damit hat sich der BayVGH für die uneingeschränkte Anwendung des materiellen Rechts der Einzelgesetze ausgesprochen.

115

B V e r w G E 31, 272 f. B V e r w G E 27, 256. 117 BVerwG, VerwRspr. 19, 152. 118 U r t e i l v o m 10.2.1978, B V e r w G E 55, 220 ff.; U r t e i l v o m 9.3.1979, B V e r w G E 57, 297 ff.; U r t e i l v o m 23. 3.1984, BVerwG, DÖV 84, 814 (zur K o l lision von bundesbahnrechtlicher Planfeststellung u n d Landesdenkmalschutzrecht). 119 Siehe S. 46 f. 120 BayVGH, VerwRspr. 16, 480 f. 116

1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des PlfV

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b) Der Meinungsstand

in der Lehre

Die Stellungnahmen i n der Literatur zur Konzentrationswirkung der Planfeststellung sind äußerst kontrovers und durch teilweise stark voneinander abweichende Begründungen gekennzeichnet. Einigkeit besteht allein darüber, daß der PlfB grundsätzlich 121 alle nach anderen Gesetzen erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Erlaubnisse, Bewilligungen und Zustimmungen ersetzt 122 und eine Konzentration der Entscheidungszuständigkeit auf die Plfbeh bewirkt. So vertreten etwa Kopp 1 2 3 , Sieder / Zeitler 124, Deppe125 und Lang126 die Auffassung, die Planfeststellung bewirke lediglich eine Zuständigkeitskonzentration auf die Plfbeh mit der Folge, daß diese neben dem Fachplanungsrecht auch das materielle Recht und Verfahrensrecht der Einzelgesetze anzuwenden habe. Sieder / Zeitler 121, als die exponiertesten Vertreter dieser Meinungsrichtung, begründen dies u. a. damit, daß der Bund keine Gesetzgebungskompetenz zur Ausdehnung der Konzentration auf solche Gebiete habe, die i n den Zuständigkeitsbereich der Länder fallen. Nach Langm sollen es Sinn und Zweck des PlfV nicht erfordern, auch die Anwendung der Verfahrensvorschriften der Einzelgesetze entfallen zu lassen. Eine weitergehende Differenzierung nimmt Kopp 1 2 9 vor. Er spricht sich nicht nur dafür aus, daß die Verfahrensregelungen der Einzelgesetze i m PlfV zu beachten sind, sondern fordert darüber hinaus, daß die für die Einzelentscheidungen zuständigen Behörden der Planfeststellung zustimmen müssen. I n materiell-rechtlicher Hinsicht soll neben dem Fachplanungsrecht das materielle Recht der Einzelgesetze kumulat i v Anwendung finden, wobei i m Falle von Normenkollisionen die für den Bürger vorteilhafteste Regelung gelten soll. I n seiner grundlegenden Arbeit zur Konzentrationswirkung der Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz 130 gelangt Karwath zu 121

Z u den Ausnahmen, insbesondere zu § 14 W H G , siehe unten S. 59 ff. Meyer, in: Meyer / Borgs (§ 75 Rdnr. 2) verwendet hierfür die Formulierung, daß der PlfB die nach anderen Gesetzen an sich erforderlichen Entscheidungen „überflüssig mache". 123 V w V f G , § 74 Rdnr. 12. 124 BayStrWG, A r t . 36 Rdnr. 12. 125 Die absorptiven W i r k u n g e n der Planfeststellung, S. 26. 126 BayVBl. 81, 681. 127 BayStrWG, A r t . 36 Rdnr. 13 ff. 128 BayVBl. 81, 681. 129 V w V f G , § 74 Rdnr. 12, 18 ff. 130 Schriftenreihe der Arbeitsgruppe „Straßenverwaltung" Heft 5, Bad Godesberg, 1968. 122

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dem Ergebnis, daß m i t Ausnahme der Notwendigkeit einer Einzelentscheidung i m Falle des § 14 W H G 1 3 1 eine Verfahrenskonzentration durch die Planfeststellungsvorschriften bewirkt werde; dem Bund stehe hierfür eine Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs zu 132 . A n dererseits komme aber das materielle Recht der Einzelgesetze nach wie vor zwingend zur Anwendung. Seine als „Theorie der differenzierten Fortgeltung" bezeichnete Auffassung stützt Karwath 123 vor allem darauf, daß ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung vorliege, wenn es i n der Entscheidungsmacht der Plfbeh liege, ob sie ohne Bindung an das den ersetzten Einzelakten zugrunde liegende materielle Recht eine Abwägung über die Zulässigkeit des Vorhabens vornehme. Weiterhin stehe A r t . 19 Abs. 4 GG einer bloßen Beachtung des materiellen Rechts der Einzelgesetze i n der Abwägung mit der Möglichkeit der Überwindung widerstreitender Belange entgegen 134 , da eine wirksame verwaltungsgerichtliche Kontrolle nicht möglich sei. Es fehle m i t h i n an einer spezifizierten Eingriffsermächtigung 135 . Ähnlich argumentiert Breuer i n seiner zur selben Zeit erschiedenen Schrift über „Die hoheitliche raumgestaltende Planung" 1 3 6 . Auch er sieht i n verfahrensrechtlicher Hinsicht grundsätzlich eine Ersetzung der formellen Einzelakte durch die Planfeststellungsgesetze 137 . Die Ersetzung der Einzelentscheidungen soll jedoch aus Kompetenzerwägungen heraus für bundesrechtliche Einzelentscheidungen bei Durchführung eines landesrechtlich geregelten PlfV nicht möglich sein 138 . Umgekehrt bestünden indes unter dem Gesichtspunkt einer Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Ersetzung landesrechtlicher Einzelakte bei bundesrechtlich geregelter Planfeststellung. Auch Breuer spricht sich für die uneingeschränkte Anwendbarkeit des materiellen Rechts der Einzelgesetze aus 139 . Die überwiegende Kommentarliteratur zum V w V f G 1 4 0 und FStrG 1 4 1 ist hingegen der Meinung, daß allein das Verfahrensrecht des Fachpla131

Ebd., S. 29. Ebd., S. 108 ff. Ebd., S. 76 f., 82 f. 134 Ebd., S. 83 ff. 135 Ebd., S. 88. 136 Bonner Abhandlungen, Band 80, Bonn, 1968. 137 Ebd., S. 94. 138 Ebd., S. 155 ff., 130 f. 139 Ebd., S. 94. 140 Knack / Busch, §75 Rdnr. 3.1; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §75 Rdnr. 2; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 14. 141 Marschall / Schroeter / Kastner, § 1 8 b Rdnr. 3; Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 2 ff., 8 ff.; Kodal, S. 731 ff. 132 133

4 Kügel

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

nungsgesetzes bzw. des V w V f G zur Anwendung kommt. Nach Fickert 142 soll die Konzentrationswirkung der Planfeststellung auch gegenüber der wasserrechtlichen Erlaubnis bzw. Bewilligung (§ 14 WHG) gelten. Das materielle Recht der von der Planung berührten Einzelgesetze soll i m Rahmen der Abwägung der für und gegen die Planung sprechenden Belange Beachtung finden 143 . Für die alleinige Anwendung des Verfahrensrechts und des materiellen Rechts des jeweiligen Fachplanungsgesetzes sprechen sich Hiddemann144 und Manner 145 aus 146 . Nach Hiddemann w i r d die Plfbeh m i t der Planfeststellung von den i n den Einzelgesetzen aufgestellten Genehmigungsvorbehalten befreit 1 4 7 . Die Planfeststellung stelle gegenüber den außerhalb des PlfV an sich erforderlichen Genehmigungen, usw. etwas Drittes, Unabhängiges dar, das die Anwendung der Vorschriften der Einzelgesetze ausschließe (sog. Substitutionswirkung der Planfeststellung) 148 . Zur Anwendung komme so ausschließlich das Fachplanungsrecht. Auch Hiddemann nimmt (für den Bereich des Flurbereinigungsrechts) eine ungeschriebene Zuständigkeit des Bundes mit der Folge an, daß landesrechtliche Einzelentscheidungen durch die bundesrechtliche Planfeststellung ersetzt werden können 149 . Nach Manner 150 ist zur Lösung der Konzentrationsproblematik der Planfeststellung vom Zweck der Planfeststellung auszugehen. Dieser bestehe darin, einen umfassenden Ausgleich aller öffentlichen und privaten Belange i n einer einheitlichen Entscheidung über die Zulässigkeit eines raumbedeutsamen Vorhabens zu schaffen. Dieser Ausgleich werde instrumenteil durch das Planungsermessen vermittelt. Würde man die Spezialgesetze v o l l zur Anwendung bringen, käme man häufig wegen der Unvereinbarkeit der i n den Einzelgesetzen geschützten Belange untereinander dazu, die Planfeststellung zu versagen. Auch einen reduzierten Geltungsanspruch des Rechts der Einzelgesetze hält Manner zur Bewältigung der Planungsaufgabe für nicht tragbar 1 5 1 . Dies 142

PlafeR Nr. 28 Tn. 20 ff. I h m folgend Czychowski, Z f W 74, 208 ff. Ebenso Knöpfle, Maunz-FS, S. 198 ff. 144 Die Planfeststellung i m Flurbereinigungsgesetz, Diss. Münster, 1970, S. 52 ff. 145 Die rechtsstaatlichen Grundlagen des Planfeststellungsverfahrens, Diss. München, 1976, S. 47 ff. 146 I n diesem Sinne w o h l auch Blümel / Ronellenfitsch (S. 63), die der Planfeststellung formelle u n d materielle Konzentrationswirkung zuerkennen. 147 Hiddemann, ebd., Fn. 144, S. 60. 148 Ebd., S. 61. 149 Ebd., S. 62 ff., 67. Manner, ebd., Fn. 145, S. 48. 151 Ebd., S. 49. 143

C. W i r k u n g e n des PlfB

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stelle eine bloße Scheinlösung dar; die Einzelgesetze könnten allenfalls als Illustration der (Planungs-)Ermessensdeterminanten dienen 152 . 2. Stellungnahme und eigene Meinung

§ 75 Abs. 1 S. 1, 2. HS V w V f G und die entsprechenden Spezialgesetze 153 sehen vor, daß neben dem PlfB andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich sind 154 . Damit ist lediglich klargestellt, daß nur eine behördliche Entscheidung über das Planvorhaben — der PlfB — durch eine allein zuständige Behörde — die Plfbeh — ergeht. Einer weitergehenden grammatikalischen Interpretation ist der Wortlaut des § 75 Abs. 1 S. 1, 2. HS V w V f G nicht zugänglich 155 . Insbesondere kann i n der Änderung der Formulierungen der einschlägigen Fachplanungsgesetze 156 keine Entscheidung des Gesetzgebers für die formelle oder materielle Konzentrationswirkung der Planfeststellung gesehen werden 157 . Die Kodifikation i n § 75 Abs. 1 V w V f G und den entsprechenden Spezialgesetzen hat die Frage nach der Reichweite der Konzentrationsw i r k u n g der Planfeststellung vielmehr offengelassen, so daß eine an Sinn und Zweck der Planfeststellung orientierte Auslegung vonnöten ist. Zweck der Planfeststellung ist es — wie bereits festgestellt wurde 1 5 8 —, die Zulässigkeit eines raumbedeutsamen Vorhabens unter Abwägung und Ausgleichung der Interessen des Trägers des Vorhabens und der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange i n einem Verfahren zu prüfen und einer rechtsverbindlichen Entscheidung zuzuführen. Zur Bewältigung dieser Planungsaufgabe sind — ange152 Gelegentlich w i r d hierfür auch die Formel verwendet, die materiellrechtlichen Grundsätze der Einzelgesetze stellten einen Auslegungsbehelf für die Planungsentscheidung dar, vgl. Dölker, BayVBl. 75, 378. Dölker ist allerdings Anhänger der formellen Planfeststellungstheorie (ebd.). 153 Vgl. etwa: §26 Abs. 1 S. 1, 2. HS AbfG, §41 Abs. 5 S. 1, 2. HS FlurbG, § 18 b Abs. 1 S. 1, 2. HS FStrG, § 21 Abs. 1 S. 1 WaStrG. 154 Der Streit, ob eine Ersetzung, Absorption, Verdrängung oder „Überflüssigmachung" der Einzelentscheidungen vorliegt, ist zumindest an dieser Stelle der Untersuchung ohne Nutzen. 155 Α . A . Knöpfle (Maunz-FS, S. 194, 198), der annimmt, i n § 75 Abs. 1 V w V f G habe die materielle Konzentrationswirkung i n der Variante der Substitutionswirkung ihren positiv-rechtlichen Niederschlag gefunden. 156 So wurde i n § 17 Abs. 1 S. 2 FStrG a. F. der Begriff des „Ersetzens" der nach anderen Gesetzen an sich notwendigen Entscheidungen verwendet. Nunmehr sprechen die neueren Fachplanungsgesetze davon, daß die E n t scheidungen nach den Einzelgesetzen „nicht erforderlich" sind. 157 Dazu, daß der Wortlaut der einschlägigen Fachplanungsgesetze keine Festlegung i m Hinblick auf eine bestimmte Konzentrationswirkung der Planfeststellung beinhaltet vgl. auch Karwath, S. 80. 158 Siehe oben S. 28 f.

4*

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

sichts der Offenheit der gesetzlichen Regelungen — grundsätzlich vier, i n einem Stufenverhältnis stehende Modelle der Konzentration denkbar: 1. Die Planfeststellung bewirkt lediglich eine Konzentration des bei der Entscheidung über den Plan anzuwendenden Verfahrensrechts i m Hinblick auf einzelne Verfahrensbestimmungen, wie etwa die Verlagerung der Zuständigkeit für die Entscheidung über den Plan auf eine Behörde. Das materielle Recht der durch das Vorhaben berührten Einzelgesetze bleibt unverändert anwendbar. Für diese A r t der Konzentration soll i m folgenden der Begriff der eingeschränkten formellen Konzentrationswirkung der Planfeststellung verwendet werden. 2. Die Planfeststellung bewirkt eine vollständige Konzentration des Verfahrensrechts, d. h. die Verfahrens Vorschriften des Fachplanungsgesetzes und ergänzend des V w V f G lassen keinen Raum mehr für die Anwendung des Verfahrensrechts der durch die Planung berührten Einzelgesetze. Das materielle Recht der Einzelgesetze ist auch hier uneingeschränkt zur Anwendung zu bringen. Hierfür soll der Begriff der uneingeschränkten formellen Konzentrationswirkung der Planfeststellung gebraucht werden. 3. Bei der Planfeststellung ist — ausgehend von der vollständigen Ersetzung des Verfahrensrechts der Einzelgesetze — neben den materiell-rechtlichen Bestimmungen des Fachplanungsgesetzes das materielle Recht der Einzelgesetze i m Rahmen der Abwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange m i t der Maßgabe zu beachten, daß das der Planung gegebenenfalls entgegenstehende materielle Recht der Einzelgesetze i m Rahmen der Abwägung überwunden werden kann. Dafür soll der Begriff der eingeschränkten materiellen Konzentrationswirkung Verwendung finden. 4. Die materiell-rechtlichen Vorschriften des Fachplanungsgesetzes bedingen sowohl eine Verdrängung des Verfahrensrechts als auch der sachlich-rechtlichen Normen der Einzelgesetze m i t der Folge, daß letztere überhaupt nicht, auch nicht bei der Abwägung, zu beachten sind. Das kennzeichnet die uneingeschränkte materiell-rechtliche Konzentrationswirkung der Planfeststellung. I m folgenden soll versucht werden, die am Planungszweck orientierte Tauglichkeit dieser Konzentrationstheorien zu prüfen und ein eigenes Konzept der Konzentrationswirkung der Planfeststellung zu entwikkeln.

C. W i r k u n g e n des P f

a) Die Konzentration

hinsichtlich

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des zu beachtenden Verfahrensrechts

(1) Zuständigkeitskonzentration Die Planfeststellung ist, wie sich unschwer dem Wortlaut des § 75 Abs. 1 V w V f G und der jeweiligen Spezialgesetze159 entnehmen läßt, dadurch gekennzeichnet, daß den nach den Einzelgesetzen an sich zuständigen Behörden die Entscheidungskompetenz entzogen w i r d und die Plfbeh als allein zuständige Behörde eine Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens trifft. Die detaillierte Aufzählung der behördlichen Mitwirkungshandlungen und öffentlich-rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen i n § 75 Abs. 1 V w V f G und den Spezialgesetzen macht die gesetzgeberische Intention deutlich, eine Zersplitterung des Verfahrens durch die Aufteilung der Zuständigkeit für die Entscheidung nicht zuzulassen. Die Mitwirkungsrechte der Behörden, deren Entscheidungen oder Mitwirkungshandlungen durch die Planfeststellung ersetzt werden, bestehen i n dem Recht zur Abgabe von Stellungnahmen nach § 73 Abs. 2 V w V f G 1 6 0 und der Möglichkeit der Teilnahme am Erörterungstermin nach § 73 Abs. 6 VwVfG 1 6 1 . Weitergehende Einflußmöglichkeiten der Einzelbehörden bestehen nicht mehr 1 6 2 . Die Planfeststellung bewirkt somit zunächst eine Zuständigkeitskonzentration. (2) Ersetzung des Verfahrensrechts der durch das Planvorhaben berührten Einzelgesetze durch die Planfeststellungsvorschriften (a) Grundsätzliche

Ersetzung aller Einzelentscheidungen

Die einschlägigen Fachplanungsgesetze 163 und § 75 Abs. 1 S. 1, 2. HS V w V f G sehen vor, daß neben der Planfeststellung andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen und Zustimmungen nicht erforderlich sind. Dadurch, daß die Entscheidungsakte nach den Einzelgesetzen grundsätzlich 164 für entbehrlich erklärt werden, w i r d die Plfbeh i n die Lage versetzt, eine einheitliche Gesamtentscheidung unter 159 Vgl.: §§ 26 Abs. 1 AbfG, 18 b Abs. 1 FStrG, 9 Abs. 1 L u f t V G , 29 Abs. 1 PBefG, 21 Abs. 1 WaStrG. 160 Vgl. die entsprechenden Regelungen i n §§ 21 Abs. 2 AbfG, 36 Abs. 3 S. 2 BBahnG, 18 Abs. 2 FStrG, 10 Abs. 2 S. 2 L u f t V G , 30 Abs. 2 S. 1 PBefG, 17 Abs. 2 WaStrG, 14 Abs. 3, 2. HS W H G . 161 Vgl. die spezialgesetzlichen Regelungen i n §§ 22 AbfG, 18 Abs. 6 FStrG, 10 Abs. 5 L u f t V G , 30 Abs. 5 PBefG, 17 Abs. 6 WaStrG. 162 Die Auffassung Kopps (VwVfG, § 74 Rdnr. 12), wonach die Behörden, deren Zuständigkeiten durch die Planfeststellung entfallen sind, dem Vorhaben zustimmen müßten, ist schon m i t dem Wortlaut der §§ 73 Abs. 2, Abs. 6; 75 Abs. 1 V w V f G nicht vereinbar. 163 §§ 26 Abs. 1 S. 1, 2. HS AbfG, 18 b Abs. 1 S. 1, 2. HS FStrG, 9 Abs. 1 S. 1 L u f t V G , 29 Abs. 1 S. 1 PBefG, 21 Abs. 1 S. 1 WaStrG. 164 Z u den Ausnahmen siehe unten S. 59 ff.

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m Ablauf des P l f V

umfassender Abwägung aller berührten öffentlichen und privaten Interessen zu treffen. Die Planfeststellung bewirkt auf diese Weise nicht nur eine Zuständigkeitsverschiebung dergestalt, daß nunmehr die Plfbeh für die Erteilung der formal ersetzten Einzelgenehmigungen, usw. zuständig wäre. Es kommen vielmehr alle Einzelentscheidungen i n Wegfall; die Plfbeh t r i f f t nur eine verfahrensbeendende Entscheidung, den PlfB. Die durch die Verlagerung der alleinigen Zuständigkeit auf die Plfbeh bewirkte Konzentration w i r d auf diese Weise ergänzt und verstärkt. (b) Ersetzung beim Zusammentreffen

mehrerer PlfV

165

Die verfahrensrechtliche Ersetzung der nach den Einzelgesetzen erforderlichen Entscheidungen und behördlichen Mitwirkungshandlungen erfaßt auch die an sich nach anderen Gesetzen durchzuführenden Planfeststellungen. (11) Das Kollisionsmodell der §§ 75 Abs. 1, 78 V w V f G Der Gesetzgeber ist m i t dem Erlaß des V w V f G (§§ 75 Abs. 1, 78) und der Neufassung des AbfG vom 5. Januar 1977166 (§§ 26 Abs. 1, 29) und des FStrG 1 6 7 vom 1. Oktober 1974 (§§18b Abs. 1, 18 e) dem durch die Verflechtung von Planungen i n der eng besiedelten Bundesrepublik 1 6 8 hervorgerufenen Regelungsbedürfnis nachgekommen, i m Überschneidungsbereich von baulichen Maßnahmen eine taugliche Lösung für diese Kollisionsproblematik zu finden 169 . Das Aufeinandertreffen von Planfeststellungen ist i n zweifacher Hinsicht denkbar und bedarf daher einer genauen Unterscheidung. Die i n §§ 75 Abs. 1 S. 1, 2. HS VwVfG, 26 Abs. 1 S. 1, 2. HS AbfG, 18 b Abs. 1 S. 1, 2. HS FStrG enthaltene Regelung kennzeichnet das sog. „unechte" Zusammentreffen von Planfeststellungen, d. h. den Fall, i n dem als Folge der Durchführung des Vorhabens Baumaßnahmen an anderen Anlagen notwendig werden, die — für sich betrachtet — ebenfalls planfestgestellt werden müßten (ζ. B. die Verlegung eines Gewässers auf Grund einer Straßenbaumaßnahme) 170 . Hier findet allein 165 Z u r Frage, ob auch eine materiell-rechtliche „Ersetzung" i m Sinne der Unbeachtlichkeit des den Einzelentscheidungen zugrundeliegenden materiellen Rechts vorliegt, siehe unten S. 65 ff. 166 BGBl. I, S. 41. 167 BGBl. I, S. 2413. 168 Die Kollision von Planfeststellungen ist vor allem i n Großstädten v o r programmiert, wo häufig ein Bauen i n mehreren Ebenen erforderlich ist. 169 Vgl. zum Meinungsstreit bis zum Erlaß der einschlägigen Gesetze: Karwath, S. 29 ff.; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 131 ff.; Marschall, DVB1. 61, 704 ff.; Blümel, DVB1. 60, 697 ff. 170 Vgl. Begründung, S. 89.

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diejenige Planfeststellung statt, die für das Vorhaben vorgeschrieben ist, von dem die Veranlassung für die zweite (Folge-)Maßnahme ausgeht 171 . Für die Kollision von ausschließlich bundesrechtlichen Planfeststellungen hat die Rechtsprechung 172 schon frühzeitig die Erstreckung der Konzentrationswirkung der veranlassenden Planfeststellung auf die Folgeplanfeststellung für rechtlich unbedenklich erklärt, soweit ein unmittelbarer, notwendiger Regelungszusammenhang zwischen dem Ausgangsplanfeststellungsverfahren und den planfeststellungsbedürftigen Folgemaßnahmen gegeben war 1 7 3 . Von dem Fall des sog. „unechten" Zusammentreffens von Planfeststellungen ist das sog. „echte" Zusammentreffen von Planfeststellungen zu unterscheiden. Diese nunmehr i n §§ 78 VwVfG, 29 AbfG, 18 e FStrG geregelte Konstellation 174 ist gegeben, wenn mehrere selbständige Vorhaben, für deren Durchführung PlfV vorgeschrieben sind und von denen eines nicht die Folgemaßnahme des anderen ist, durch die Inanspruchnahme desselben Raums zwingend einer koordinierenden Abstimmung durch eine einheitliche Entscheidung über alle Vorhaben bedürfen 175 . Die an dieser Stelle zu untersuchende verfahrensrechtliche Konzentrationsw i r k u n g der Planfeststellung w i r d durch die Regelungen i n §§ 78 Abs. 2 VwVfG, 29 Abs. 2 AbfG, 18 e Abs. 2 FStrG verdeutlicht. Danach richten sich die Zuständigkeiten und das Verfahren nach den Rechtsvorschriften über das PlfV, das für diejenige Anlage vorgeschrieben ist, die einen großen Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt 1 7 6 . Damit w i r d den an der Entscheidungsfindung beteiligten Behörden ein objek171 A . A . Salzwedel (ZfW 78, 215), der zu Unrecht u n d ohne nähere Begründung annimmt, daß die erweiterte Konzentrationswirkung nach §§ 75 Abs. 1, 78 V w V f G für den Gewässerausbau nach Landeswasserrecht nicht gilt. Ä h n l i c h Freise, Die Bundesbahn 77, 398. 172 BVerfGE 26, 377; B V e r w G E 31, 263 ff. 173 B V e r w G E 31, 273. 174 Die anderen Fachplanungsgesetze enthalten keine Regelung über das „echte" Zusammentreffen von Planfeststellungen. § 78 V w V f G bzw. die entsprechende Vorschrift des jeweiligen Landes-VwVfG ist jedoch bei diesen keine ausdrückliche Normierung enthaltenden Fachplanungsgesetzen subsidiär anwendbar (vgl. § 1 Abs. 2 V w V f G u n d die entsprechenden LandesVwVfGe). 175 Vgl.: Begründung, S. 90; Knöpfle, Maunz-FS, S. 195. 176 Vgl. zu diesem nicht einfach i n den G r i f f zu bekommenden Terminus: Knack ! Busch, § 78 Rdnr. 5; Kopp, V w V f G , § 78 Rdnr. 5 f.; Meyer, i n : M e y e r / Borgs, § 78 Rdnr. 4; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 78 Rdnr. 10. Maßgebliche Gesichtspunkte, die ihrerseits einer vergleichenden Wertung bedürfen, können sein das Gewicht des öffentlichen Interesses an der Durchführung des Vorhabens, der Raumbedarf, die Anzahl der Betroffenen, die I n tensität u n d Reichweite der v o n dem Vorhaben ausgehenden nachteiligen W i r k u n g e n sowie die Möglichkeiten ihrer Verhinderung oder Eindämmung, vgl. Obermayer, V w V f G , § 78 Rdnr. 17.

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

tives, gerichtlich voll überprüfbares 177 K r i t e r i u m zur Verfügung gestellt, das es ermöglicht, die i m Einzelfall häufig komplizierte K o l l i sionsproblematik i m Sinne der Konzentration auf ein PlfV zu lösen. § 78 Abs. 2 S. 2 und 3 V w V f G bzw. § 18 e Abs. 2 S. 2 FStrG regeln als Kollisionsnormen das weitere Verfahren, wenn Zweifel über die Anwendung des richtigen PlfV auftauchen. (22) Sonderfälle Die das Zusammentreffen von Planfeststellungen regelnden Gesetzesbestimmungen haben zu einer erfreulichen Aufhellung dieser Problematik geführt. Gleichwohl sind eine Reihe von Fragen offen geblieben. So geben die genannten Gesetze keine Auskunft darüber, was i n dem Fall zu gelten hat, bei dem eine Planfeststellung eine planfeststellungspflichtige Folgemaßnahme nach sich zieht, die von übergeordneter Bedeutung i m Vergleich zum Ausgangsvorhaben ist. Ein Teil der Literatur 1 7 8 w i l l i n einer derartigen Situation die Vorschrift des § 75 Abs. 1 V w V f G 1 7 9 anwenden. Danach soll allein die Planfeststellung stattfinden, von der die Veranlassung für die Folgemaßnahme ausgeht. Veranlassendes Vorhaben ist nach dieser Auffassung die Maßnahme, die die Folgemaßnahme erzwingt und deren Plan vom Träger des Vorhabens zeitlich als erster nach § 73 V w V f G bei der zuständigen Behörde zur Durchführung des Anhörungsverfahrens eingereicht worden ist. Dieses Lösungsmodell vermag angesichts der zugrundeliegenden Entscheidungssituation nicht zu überzeugen. Die Vorschriften dèr §§ 75 Abs. 1, 78 V w V f G und der entsprechenden Spezialgesetze lassen i n ihrer Zusammenschau erkennen, daß diejenige Plfbeh über die Zulässigkeit des Vorhabens entscheiden soll, die am geeignetsten zur Bewältigung der Planungsaufgabe ist 1 8 0 . Das hierfür maßgebliche K r i t e r i u m stellt die Berührung des größeren Kreises öffentlich-rechtlicher Beziehungen dar (§ 78 Abs. 2 S. 1 VwVfG). Die Untauglichkeit der Lösung dieses Sonderfalls eines Zusammentreffens von Planfeststellungen durch Anwendung des i n § 75 Abs. 1 V w V f G verankerten Kollisionsmodells w i r d dadurch erhärtet, daß es nicht vom Zufall oder dem subjektiv steuerbaren Risiko, welcher Planungsträger zuerst den Plan einreicht, abhängen kann, welches PlfV durchgeführt wird 1 8 1 . Diese Entscheidung bedarf vielmehr einer Anbindung an objektive Bewertungsmaßstäbe, die sich 177

Vgl. Knack / Busch, § 78 Rdnr. 5. Vgl.: Meyer, in: Meyer /Borgs, §78 Rdnr. 3; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 78 Rdnr. 5; Franke, Z f W 79, 14 m i t Fn. 76. 179 Bzw. §§ 26 Abs. 1 AbfG, 18 b Abs. 1 FStrG. 180 Vgl. Knöpfle, Maunz-FS, S. 195. 181 Vgl. Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 9. 178

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an der Effizienz des durchzuführenden Verwaltungsverfahrens zu orientieren haben. Der letztgenannte Gesichtspunkt weist schließlich noch auf eine weitere Gefahr bei der Verfahrensweise nach § 75 Abs. 1 V w V f G hin: Die Anwendung des § 75 Abs. 1 V w V f G eröffnet die Möglichkeit der Manipulation von Behördenzuständigkeiten, indem ein i n seiner Raumbedeutsamkeit geringfügiges Vorhaben zum Anlaß genommen wird, auch über ein wesentlich umfangreicheres Vorhaben mitzuentscheiden. A l l dies legt es nahe, dasjenige PlfV zur Anwendung kommen zu lassen, bei dem der Schwerpunkt des Verfahrens liegt. Dieses objektive K r i t e r i u m hat seinen gesetzlichen Niederschlag i n §§ 78 Abs. 2 S. 1 VwVfG, 29 Abs. 2 AbfG, 18 e Abs. 2 S. 1 V w V f G gefunden, wo der größere Kreis der von den Planungen berührten öffentlich-rechtlichen Beziehungen als Maßstab genannt wird. Die Regelung des § 78 V w V f G bzw. der §§ 29 AbfG, 18 e FStrG enthält einen verallgemeinerungsfähigen Rechtsgedanken, der Geltung auch für die hier behandelte Problematik i m Rahmen des § 75 Abs. 1 V w V f G beansprucht 182 . Rechtsdogmatisch läßt sich dieses Ergebnis mit einer teleologischen Extension des § 78 V w V f G bzw. der entsprechenden Spezialgesetze und einer damit korrespondierenden teleologischen Restriktion des zu weiten Anwendungsbereichs des § 75 Abs. 1 V w V f G gewinnen. Die an Sinn und Zweck der Vorschriften der §§ 75, 78 V w V f G orientierte Auslegung gebietet weiterhin, bei Zuständigkeits- und Verfahrensstreitigkeiten die Regelung i n § 78 Abs. 2 S. 2 und 3 V w V f G bzw. § 18 e Abs. 2 S. 2 FStrG entsprechend anzuwenden 183 . Die Konzentration des Verfahrens beim Zusammentreffen von Planfeststellungen ist abweichend von den i n §§ 75 Abs. 1, 78 V w V f G festgelegten Grundsätzen i n der vorrangig zur Anwendung kommenden Vorschrift des § 9 Abs. 1 EKreuzG vom 21. März 1971184 geregelt. Danach bestimmt die Anordnungsbehörde als Plfbeh, nach welchem für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist 1 8 5 . Einen Sonderfall stellt schließlich das Zusammentreffen von flurbereinigungsrechtlicher Planfeststellung und der Planfeststellung für den Straßenbau dar. Paasch 186 hat hierzu überzeugend nachgewiesen, 182

So zu Recht Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 9. Vgl. Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 10. A . A . Franke (ZfW 79, 14 Fn. 76), der verkennt, daß § 75 Abs. 1 V w V f G dann anwendbar bleibt, w e n n das Veranlassungsvorhaben den Schwerpunkt der Planung gegenüber den Folgemaßnahmen darstellt, vgl. dazu Knöpfle, Maunz-FS, S. 196 m i t Fn. 24. 184 B G B l . I, S. 337. 185 Vgl. dazu Karwath, S. 36 f. 186 BayVBl. 80, 201 ff. 183

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des PlfV

daß i n diesem Fall die straßenbaurechtliche Planfeststellung i n aller Regel 187 Vorrang vor dem nach §41 FlurbG durchzuführenden PlfV hat. Der Zweck des i m FlurbG geregelten Flurbereinigungsverfahrens erschöpft sich darin, i m Interesse der Allgemeinheit und i m hierzu gleichgerichteten privatnützigen Interesse der Grundeigentümer eine Neueinteilung der Feldmark durchzuführen und zersplitterten oder unwirtschaftlich geformten Grundbesitz nach neuzeitlichen, betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zusammenzulegen und nach Lage, Form und Größe zweckmäßig zu gestalten (§ 37 Abs. 1 S. 2 FlurbG). Die planfeststellungspflichtigen Straßenbaumaßnahmen dienen i n aller Regel jedoch übergeordneten Verkehrsbedürfnissen, die über den Bereich des Flurbereinigungsgebiets hinausreichen und auch gegen die Interessen der i m Flurbereinigungsgebiet angesiedelten Grundstückseigentümer gerichtet sein können 188 . (c) Alleinige Anwendung des Verfahrensrechts des Fachplanungsgesetzes und des VwVfG Das PlfV dient der Aufgabe, ein Vorhaben i n die Umwelt unter Berücksichtigung aller berührter Interessen einzuordnen. Die optimale Verwirklichung dieser Planungsaufgabe ist nur dann gesichert, wenn die Plfbeh als allein zuständige Behörde alle planungsrelevanten Gesichtspunkte i n einem Verfahren unter Beachtung eines Verfahrensrechts bei ihrer Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens berücksichtigen kann. Diese Zwecksetzung w i r d durch die gesetzlich vorgesehene Ausgestaltung des Anhörungsverfahrens bestätigt. Die Vorschrift des § 73 Abs. 2, Abs. 4 und Abs. 6 V w V f G läßt erkennen 189 , daß der Anhörungsbehörde und damit auch der Plfbeh (vgl. § 73 Abs. 9 VwVfG) ein optimaler Informationsstand i n einem einheitlichen Verfahren zur Vorbereitung der Entscheidung über die Planung verschafft werden soll. Die Unanwendbarkeit des Verfahrensrechts der Einzelgesetze w i r d weiter belegt durch die Regelung i n § 78 Abs. 2 VwVfG. Dort ist für den Fall des (echten) Zusammentreffens von Planfeststellungen vorgesehen, daß nur ein PlfV durchzuführen ist. Dies rechtfertigt den Schluß, daß es bei der Anwendung nur eines Verfahrensrechts auch i m Fall des „Zusammentreffens" des PlfV mit den Verfahrensregelungen der Einzelgesetze verbleibt. 187 Der flurbereinigungsrechtlichen Planfeststellung gebührt ausnahmsweise dann der Vorrang vor der straßenbaurechtlichen Planfeststellung, w e n n die Straßenbaumaßnahme vor allem den Zielen der Flurbereinigung (vgl. § 37 Abs. 1 S. 2 FlurbG) dient, vgl. Pausch, BayVBl. 80, 203. iss V g l > Pausch, BayVBl. 80, 203. 189

Siehe dazu auch oben S. 30 f.

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Die Konzentrationswirkung der Planfeststellung erstreckt sich daher i n verfahrensrechtlicher Hinsicht nicht nur auf eine Konzentrierung der Zuständigkeit auf die jeweilige Plfbeh und der Ersetzung aller sonst erforderlichen Einzelentscheidungen, wie der Wortlaut des § 75 Abs. 1 S. 1 V w V f G und der entsprechenden Spezialgesetze erkennen läßt. Die Planfeststellung bewirkt darüber hinaus, daß allein die Verfahrensvorschriften des jeweiligen Fachplanungsgesetzes und ergänzend die Verfahrensvorschriften des i m Einzelfall anwendbaren V w V f G zur Anwendung kommen. Für die Anwendung der Verfahrens Vorschriften der Einzelgesetze verbleibt bei der Durchführung des PlfV kein Raum mehr 1 9 0 . Die i n der Rechtsprechung früher vertretene gegenteilige Auffassung 191 betraf den Sonderfall der Durchführung eines PlfV nach dem TWG. Da das TWG keine Verfahrensvorschriften enthält, mußte die Rechtsprechung die Anwendbarkeit anderer Verfahrensvorschriften bestimmen 192 . (3) Die Durchbrechung der formellen Konzentrationswirkung i n Sonderfällen (a) Die Entscheidung über die Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung nach §14 WHG Die durch die Planfeststellung bewirkte umfassende Konzentration des Verfahrensrechts erfährt eine Einschränkung durch die Vorschrift des § 14 WHG 1 9 3 . Nach Abs. 1 dieser Vorschrift ist für ein planfeststellungspflichtiges Vorhaben, mit dem die Benutzung eines Gewässers verbunden ist, die Plfbeh für die Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung zuständig. Damit ist zwar nach wie vor nur eine Behörde — die Plfbeh — für die Entscheidung über das Vorhaben zuständig; es findet jedoch keine Ersetzung der wasserrechtlichen Entscheidung statt, da die Plfbeh neben dem PlfB noch eine (eigenständige) Erlaubnis oder Bewilligung nach dem einschlägigen Wassergesetz zu erteilen hat 1 9 4 . 190 Vgl.: Knack ! Busch, §75 Rdnr. 3.1.3.; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 14; Schweitzer ! Meng, DVB1. 75, 945. Meyer sieht dieses E r gebnis — w o h l unter Verkennung des Aussagegehalts der Vorschrift — durch § 78 Abs. 2 S. 1 V w V f G bestätigt (in: Meyer / Borgs, § 75 Rdnr. 2). Α . A . Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 12. Kopp w i l l daraus, daß § 74 V w V f G (!) keine Regelung über das anzuwendende Verfahrensrecht enthält, schließen, daß das Verfahrensrecht der ersetzten Einzelentscheidungen anzuwenden ist. 191 B V e r w G E 27, 256; BVerwG, VerwRspr. 19, 152. 192 Bender, N V w Z 84, 11 f. 193 Weitere Einschränkungen der Zuständigkeitskonzentration der Planfeststellung enthalten die §§ 9 b Abs. 5 Nr. 3 A t G , 9 Abs. 1 S. 3 L u f t V G , 29 Abs. 1 S. 3 PBefG. Siehe dazu unten S. 63 f. 194 Die Plfbeh hat die Erlaubnis oder B e w i l l i g u n g i m PlfB auszusprechen. Siehe dazu unten S. 154 ff.

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

Die Konzentrationsmaxime w i r d darüber hinaus durch § 14 Abs. 3 W H G eingeschränkt. Nach dem 1. HS dieser Vorschrift ist die Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis oder Bewilligung i m Einvernehmen mit der für das Wasser zuständigen (Landes-)Behörde zu treffen. Diese Verfahrensweise stellt eine Durchbrechung des Grundsatzes dar, wonach den nach den Einzelgesetzen zuständigen Behörden keine Entscheidungskompetenz mehr verbleiben soll 195 . Die einschlägigen Bestimmungen der Fachplanungsgesetze nehmen m i t Ausnahme des WaStrG (§ 21 Abs. 1 S. 2) keinen Bezug auf die Vorschrift des § 14 WHG. Dies w i r f t die Frage auf, i n welchem Verhältnis § 14 W H G zu solchen nach dem Inkrafttreten des W H G am 1. März 1961 erlassenen Bestimmungen der Fachplanungsgesetze steht, die andere öffentlich-rechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen und behördliche Mitwirkungshandlungen für nicht erforderlich erklären. Diese für die Praxis der Plfbehen überaus bedeutsame Fragestellung ist i n der Literatur Anlaß für eine langanhaltende Diskussion gewesen, die auch heute noch nicht als abgeschlossen betrachtet werden kann 1 9 6 . Als Ergebnis zeichnen sich zwei denkbare Lösungswege ab: Zum einen kann der Regelung des § 14 W H G der Charakter einer lex specialis i m Verhältnis zum Fachplanungsrecht zugesprochen werden. Dies hat zur Folge, daß § 14 W H G neben die nach Inkrafttreten des W H G am 1. März 1961 erlassenen Vorschriften 197 über die Durchführung eines PlfV t r i t t , auch wenn der Wortlaut der betreffenden Fachplanungsgesetze dem zu widersprechen scheint (lex specialis derogat lege generali) 198 . Andererseits kann man die hier gegebene Konkurrenzproblematik unter dem Gesichtspunkt, daß die nachfolgenden (jüngeren) Fachplanungsgesetze das widersprechende (ältere) Gesetz (§ 14 WHG) verdrängen, einer Lösung zuführen (lex posterior derogat lege priori) 1 9 9 . Die Frage, welche Derogationsregeln i m Falle von Normenkonkurrenzen anzuwenden sind, bestimmt sich i n erster Linie danach, welche ge195 Vgl. Karwath (S. 27), der jedoch zu Unrecht davon spricht, daß die nach den Einzelgesetzen zuständigen Behörden keinen Einfluß auf die Gestaltung u n d öffentlich-rechtliche Bewertung einer planfeststellungspflichtigen A n lage haben sollen. Einwirkungsmöglichkeiten der Behörden, deren Entscheidungen durch die Planfeststellung ersetzt werden, ergeben sich v o r allem aus § 73 Abs. 2 u n d 6 V w V f G . 196 Vgl. Bender, N V w Z 84, 9 ff. 197 Das betrifft insbesondere das AbfG. FStrG, FlurbG. 198 I n diesem Sinne: M E des Bayer. StaatsMin. d. I n n e r n v o m 18. 5. 73 — Nr. I I Β 3 — 9303 a 60; Sieder / Zeitler, W H G , §14 Rdnr. 13 a. I m Ergebnis zustimmend Karwath, S. 29. 199 So: Fickert, PlafeR Nr. 28, Tn. 20 ff.; ders., DVB1. 84, 210; ders., Z f W 84, 198 ff.; Czychowski, Z f W 74, 208 ff.; Sautter, Z f W 74, 222.

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setzgeberische Intention der jüngeren Norm zu entnehmen ist 2 0 0 . Erst wenn die Absicht des Gesetzgebers nicht erkennbar w i r d und weitere Auslegungsmethoden versagen, m i t h i n ein unauflöslicher Normenwiderspruch vorliegt, kann i m Wege der Lückenausfüllung nach allgemeinen Grundsätzen verfahren werden 201 . Der (Bundes-)Gesetzgeber hat i n der Begründung zum V w V f G 2 0 2 unmißverständlich zum Ausdruck gebracht, daß andere behördliche Entscheidungen neben der Planfeststellung nicht erforderlich sind, soweit dies nicht ausdrücklich vorgesehen ist 2 0 3 . A u f die Problematik der Geltung bzw. Nicht-Geltung des § 14 W H G ist i m Gesetzgebungsverfahren nirgends eingegangen worden. Es bedurfte angesichts des i n der Gesetzesbegründung aufgenommenen Vorbehalts i m Hinblick auf spezialgesetzliche Regelungen auch gar keiner Erörterung der Anwendbarkeit des § 14 WHG 2 0 4 . Die Annahme, daß § 14 W H G nicht mehr neben den nach dem 1. März 1961 ergangenen Fachplanungsgesetzen, die eine Konzentration des Verfahrens anordnen 205 , anwendbar ist, kann auch nicht m i t dem Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des § 21 Abs. 1 S. 2 WaStrG begründet werden 206 . Der ausdrückliche Hinweis auf die Anwendbarkeit des § 14 W H G bei PlfV nach dem WaStrG kann mangels i m Gesetzgebungsverfahren erkennbarer Willenskundgebungen durch die am Verfahren Beteiligten 2 0 7 nicht dahingehend interpretiert werden, der Gesetzgeber sei bei Erlaß des V w V f G bzw. des FStrG und des AbfG davon ausgegangen, daß nunmehr § 14 W H G entgegen seinem klaren Wortlaut nicht mehr gelten solle. Eine derartige Annahme muß — wie schon der Wortlaut der Gesetzesbegründungen zeigt 208 — nahezu als Spekulation eingestuft werden. Auch aus den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens zu § 75 V w V f G läßt sich kein gegenteiliges Ergebnis gewinnen, da die Frage der (Un-)Anwendbarkeit des § 14 W H G neben der Planfeststellung dort nicht einmal andeutungsweise angesprochen wurde 2 0 9 . 200

Vgl. Zippelius, Einführung i n die juristische Methodenlehre, S. 52. Vgl. Engisch, S. 163; Zippelius, ebd., S. 53. Dies übersieht Fickert, DVB1. 84, 198 ff. 202 Begründung, S. 89. 203 Gleiches gilt für das Verfahren bei Erlaß des AbfG, vgl. Czychowski, Z f W 74, 209. 204 A . A . aber Czychowski (ZfW 74, 210), für den die i m Gesetzgebungsverfahren (zum AbfG) unterbliebene Diskussion der Anwendbarkeit des § 14 W H G den Schluß rechtfertigt, § 26 A b f G gehe als jüngeres Gesetz dem § 14 W H G vor. Ebenso: Fickert, PlafeR Nr. 28, Tn. 20 (zum FStrG); ders., Z f W 84, 196 ff. 205 Vgl. n u r : §§ 26 Abs. 1 AbfG, 18 b Abs. 1 FStrG, § 41 Abs. 5 FlurbG. 206 So aber Czychowski, Z f W 74, 211. I h m folgend Fickert, Z f W 84, 197. 207 Vgl. BT-Drucks. V/1469, S.4, 17; BR-Drucks. 563/67. 208 Begründung, S. 89; BT-Drucks. VI/2401, S. 14, 19, 25 f. 209 Vgl. Fickert, Z f W 84, 196 f., der hieraus allerdings den Gegenschluß 201

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

Czychowski 210 hat, u m seine These vom Wegfall der Geltung des § 14 WHG zu untermauern, auf den Wortlaut der neueren Fachplanungsgesetze verwiesen. Danach sind neben der Planfeststellung andere behördliche Entscheidungen „nicht erforderlich" 211 , während die früher gängige Gesetzesformulierung davon sprach, daß diese Entscheidungen „ersetzt" würden 2 1 2 . M i t dieser Änderung der Formulierung war jedoch lediglich eine Angleichung der spezialgesetzlichen Vorschriften i n den Fachplanungsgesetzen an den Wortlaut des § 75 Abs. 1 V w V f G bzw. des § 71 E V w V f G 1963 bezweckt. Eine Aussage zum Meinungsstreit über den Umfang der Konzentrationswirkung der Planfeststellung war damit nicht verknüpft 2 1 3 . Somit ist festzustellen, daß § 14 W H G eine spezialgesetzliche Regelung i m Verhältnis zu den eine Konzentration des Verfahrens anordnenden Fachplanungsgesetzen und dem V w V f G ist, da sich aus den Gesetzgebungsverfahren der nach dem Inkrafttreten des W H G am 1. März 1961 ergangenen Planfeststellungsgesetze nicht erkennen läßt, daß eine Verdrängung des § 14 W H G beabsichtigt war. Es bedarf daher i n der Zukunft — auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung wie i n § 21 Abs. 1 S. 2 WaStrG — neben der Planfeststellung einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung i m Einvernehmen m i t der jeweiligen (Landes-) Wasserbehörde 214 . Aus verfahrensökonomischen Gründen und wegen der durch die Planfeststellung bewirkten Verfahrenskonzentration empfiehlt es sich, die wasserrechtliche Erlaubnis oder Bewilligung i m PlfB — wenngleich räumlich getrennt von den sonstigen Festsetzungen des PlfB — auszusprechen 215. Eine weitergehende Einschränkung der Konzentrationsmaxime kann der Regelung des § 14 W H G nicht entnommen werden. Insbesondere kann nicht angenommen werden, daß für das Verfahren der Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung die Verfahrensvorschriften des W H G herangezogen werden müssen 216 . Die Erforderlichziehen will, daß der Gesetzgeber dies bewußt nicht getan habe, weil es ihm nur um das Anliegen ging, die Planfeststellung mit einer möglichst umfassen2 1 0Konzentrationswirkung zu versehen. den Z f W 74, 211 f. Ebenso Fickert, Z f W 84, 198.

211 Vgl.: §§ 26 Abs. 1 AbfG, 18 b Abs. 1 FStrG, 41 Abs. 5 FlurbG, 75 Abs. 1 V w V f G . I n § 9 Abs. 1 S. 1 L u f t V G i n der Fassung der Bekanntmachung v o m 14. Januar 1981 (BGBl. I , S. 61) w i r d nach wie vor der Begriff „ersetzen" verwendet. 212 Vgl.: §§ 17 Abs. 1 S. 2 F S t r G a. F., 29 Abs. 1 S. 1 PBefG v o m 21. März 1961. 213 Vgl. Sieder / Zeitler, W H G , § 14 Rdnr. 13 a. 214 So auch: O V G Berlin. DÖV 84, 441 (nur LS); V G H Kassel, N V w Z 82, 452 (ohne weitere Begründung). I m Ergebnis wie hier Bender, N V w Z 84, 9 ff. 215 I n diesem Sinne offensichtlich auch Bender, N V w Z 84, 10. 216 Vgl.: Marschall / Schroeter / Kastner, § 18 b Rdnr. 3.4.; Karwath, S. 28 f. A . A . Sieder / Zeitler, W H G , § 14 Rdnr. 13 c.

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keit der alleinigen Anwendung des Verfahrensrechts der Fachplanungsgesetze und des V w V f G bei der Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung ergibt sich schon daraus, daß Einschränkungen des Konzentrationsgrundsatzes als Ausnahmetatbestand restrikt i v zu interpretieren sind 217 . Darüber hinaus w i r d dem gesetzgeberischen Anliegen, die wasserrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens wegen der überragenden Bedeutung der Reinhaltung des Wassers für das Gemeinwohl (vgl. § 1 a WHG) einer gesonderten Entscheidung vorzubehalten 218 , durch die Anwendung der materiell-rechtlichen Vorschriften des W H G i n ausreichendem Maße Rechnung getragen 219 . Das gewonnene Ergebnis der Durchbrechung der Konzentrationsmaxime vermag an der Berechtigung der K r i t i k 2 2 0 i m Hinblick auf die durch § 14 W H G bewirkte Aufsplitterung des Verfahrens nichts zu ändern. De lege ferenda wäre es daher wünschenswert, die Fachplanungsgesetze von der Geltung des § 14 W H G freizustellen. Die Auffassung, wonach die Herausnahme der Prüfung der wasserrechtlichen Zulässigkeit aus dem PlfV durch die überragende Bedeutung der Reinhaltung des Wassers für das Gemeinwohl gerechtfertigt sei, könnte m i t gutem Recht auch auf andere nicht minder für das Allgemeinwohl bedeutsame Rechtsgebiete (wie etwa das Bauordnungsrecht) erstreckt werden. Gleichwohl bedarf es i m Regelfall 221 für diese Rechtsmaterien keiner gesondert zu erteilenden Genehmigung. (b) Die Entscheidung nach §§ 9 b Abs. 5 Nr. 3 AtG, 9 Abs. 1 S. 3 LuftVG, 29 Abs. 1 S. 3 PBefG Die Ersetzungswirkung der Planfeststellung i m Hinblick auf die nach anderen Gesetzen erforderlichen Entscheidungen und Zuständigkeiten erfährt des weiteren eine Durchbrechung durch die Vorschriften der §§ 9 b Abs. 5 Nr. 3 AtG, 9 Abs. 1 S. 3 LuftVG, 29 Abs. 1 S. 3 PBefG, wonach die Zuständigkeit bestimmter Behörden von der Planfeststellung unberührt bleibt 2 2 2 . Es ist jedoch zu beachten, daß i n den Fällen, wo die 217 Die Gesetzesmaterialien lassen unmißverständlich erkennen, daß die Konzentrationswirkung der Planfeststellung möglichst umfassend sein soll, vgl.: Begründung, S. 89; BT-Drucks. 7/4494, S. 11. 218 Vgl. Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 95. 219 Vgl. Karwath, S. 29. 220 Vgl.: Blümel, Die Bauplanfeststellung I, S.32 Fn. 31; Breuer, ebd., Fn. 218; Fickert, DVB1. 84, 209 ff. 221 Siehe aber sogleich u n t e n S. 63 f. 222 Nach § 9 b Abs. 5 Nr. 3 A t G entscheidet über die Zulässigkeit des V o r habens nach den Vorschriften des Berg- u n d Tiefspeicherrechts die dafür sonst zuständige Behörde. Nach § 9 Abs. 1 S. 3 L u f t V G bleibt die Zuständigkeit des Bundesministers für Verkehr nach § 9 Abs. 4 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Flugsicherung u n d die Zuständigkeit der für die Baugenehmigungen zuständigen Behörden erhalten. § 29 Abs. 1 S. 3 PBefG beläßt

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

Zuständigkeit der Baugenehmigungsbehörden trotz der Planfeststellung fortbesteht 223 , keine bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsprüfung nach §§ 29 ff. BBauG bei der Erteilung der Baugenehmigung durch die Baugenehmigungsbehörde stattfindet. Insbesondere bedarf es nicht der Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 BBauG 2 2 4 . § 38 BBauG erklärt i n S. 1 unter anderem die Vorschriften des L u f t V G und PBefG für vorrangig gegenüber den Vorschriften des Dritten Teils des BBauG (§§ 29 ff.). § 38 BBauG ist, wie die Entstehungsgeschichte der Vorschrift zeigt 225 , i n das BBauG aufgenommen worden, u m das Verhältnis der Fachplanung zur Bauleitplanung i m Sinne der Konzentration der bauplanungsrechtlichen Prüfung nach §§ 29 ff. BBauG bei der Plfbeh zu regeln 226 . (c) Das Entfallen des Erfordernisses des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 BBauG Eine weitere Beschränkung der Konzentrationswirkung der Planfeststellung i m Verhältnis zum Bauplanungsrecht ist mit der Neufassung des § 36 BBauG durch die Novelle von 1979227 beseitigt worden. Die zur früheren Rechtslage (§§ 36, 38 BBauG 1976) vertretene Ansicht, wonach bei einer (wasserrechtlichen) Planfeststellung nach Landesrecht von nur örtlicher Bedeutung das Einvernehmen der Gemeinde nach §36 BBauG (1976) zum PlfB erforderlich sei 228 , kann nach der Novellierung von 1979 nicht mehr aufrechterhalten werden. § 36 Abs. 1 S. 2, 2. HS BBauG sieht nunmehr ausdrücklich vor, daß das gemeindliche Einvernehmen bei der Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens nach §§ 29 ff. BBauG nicht mehr erforderlich ist. Das Entfallen des Einvernehmens der Gemeinde(n) i n diesen Fällen gilt auch für örtliche (Fach-)Planungen auf den Gebieten des Verkehrs-, Wege- und Wasserrechts nach landesrechtlichen Vorschriften (§38 S. 2 BBauG). M i t der Ergänzung des Wortlauts des § 36 Abs. 1 BBauG durch es bei der Zuständigkeit der für die Baugenehmigung zuständigen Behörden, soweit es sich nicht u m Betriebsanlagen i. S. des § 28 Abs. 1 PBefG handelt. 223 §§ 9 Abs. 1 S. 3, 2. A l t . L u f t V G , 29 Abs. 1 S. 3 PBefG. 224 Vgl.: Dölker, BayVBl. 75, 377 f.; Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, Bundesbaugesetz, § 38 Rdnr. 4. 225 Vgl. Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, Bundesbaugesetz, §38 Rdnr. 1 ff. 226 Der Konzentration des Verfahrens zugunsten der Planfeststellung dient letztlich auch § 13 BImSchG. Vgl.: BT-Drucks. 7/1513, S. 5; Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 13 BImSchG, A n m . 6. 227 A r t . 1 Gesetz zur Beschleunigung des Verfahrens u n d zur Erleichterung v o n Investitionsvorhaben i m Städtebaurecht v o m 6. 7.1979, BGBl. I, S. 949. 228 So: BayVGH, BayVBl. 79, 22 ff. (nicht rechtskräftig); Zeitler, B a y V G H FS, S. 56. Die Entscheidung des B a y V G H wurde aus hier nicht interessierenden Gründen durch das B V e r w G aufgehoben, vgl. BVerwG, BayVBl. 81, 436 ff.

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die Novelle 1979 wurde klargestellt, daß unabhängig von den i n § 38 BBauG geregelten Fällen bei der Durchführung eines PlfV nach Bundes« oder Landesrecht die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens wegfällt 2 2 9 . Die Regierungsbegründung zur BBauG-Novelle 1979 führt hierzu aus, daß es des Einvernehmens der Gemeinde nicht bedürfe, weil i m PlfV ihre Belange i n ausreichendem Maß berücksichtigt w ü r den 230 . b) Die Konzentration hinsichtlich des zur Anwendung zu bringenden materiellen Rechts Als Ergebnis der bisherigen Untersuchung zur Konzentrationswirkung der Planfeststellung bleibt festzuhalten, daß — abgesehen von einigen gesetzlich geregelten Ausnahmefällen — die Planfeststellung eine umfassende Konzentration des Verfahrens bewirkt. I m Sinne der oben 231 vorgenommenen begrifflichen Festlegung muß der Planfeststellung grundsätzlich eine uneingeschränkte formelle Konzentrationswirkung zugesprochen werden. I m Schrifttum werden dafür auch die Begriffe der „formellen Planfeststellungstheorie" 232 der „Theorie der formellen Konzentration" 2 3 3 oder der „Theorie der Fortgeltung" 2 3 4 verwendet. Der Aussagegehalt dieser Theorien erschöpft sich jedoch nicht darin, die formelle Konzentrationswirkung der Planfeststellung zu bejahen. Kehrseite der formellen Planfeststellungstheorien ist — i m gegebenen Zusammenhang — die Verneinung einer Konzentration des zur Anwendung zu bringenden materiellen Rechts. I m einzelnen bedeutet dies, daß die Planfeststellung die nach den Einzelgesetzen an sich erforderlichen Entscheidungen verfahrensmäßig zusammenfaßt, aber keine Ersetzung des diesen Entscheidungen zugrunde liegenden materiellen Rechts bewirkt. Vielmehr ist das materielle Recht der lediglich verfahrensmäßig ersetzten Einzelentscheidungen kumulativ zum materiellen Recht des Fachplanungsgesetzes m i t ΒindungsWirkung zu beachten 235 . Das ma229 Vgl.: Sieder ! Zeitler, W H G , §31 Rdnr. 206; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 34 a. A . A . Meyer, in: Meyer / Borgs, § 75 Rdnr. 4. Meyers Auffassung von der Erforderlichkeit des gemeindlichen Einvernehmens ist nicht haltbar, da er verkennt, daß § 36 Abs. 1 BBauG eine gegenüber § 38 B B a u G selbständige Vorschrift ist, die auch für landesrechtliche P l f V gilt (vgl. etwa: A r t . 1 S.2, 75 Abs. 1 Bay V w V f G , § 100 Nr. 2 VwVfG). 230 BT-Drucks. 8/2451, S.24. 231 Siehe oben S. 52. 232 Vgl. Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdnr. 12. 233 Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 6; Deppe, S. 26 f.; Hiddemann, S. 55. 234 Vgl. Karwath, S. 78 f. Karwath n i m m t eine weitere A u f t e i l u n g i n die „Theorie der differenzierten Fortgeltung" u n d die „Theorie der einheitlichen Fortgeltung" vor (ebd., S. 92 ff.). 235 Vgl.: Kopp, V w V f G , §74 Rdnr. 18 ff.; Ule / Laubinger, S. 198.

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

terielle Recht der Planfeststellung kann somit nicht die entgegenstehenden sachlich-rechtlichen Vorschriften der Einzelgesetze i m Wege der Abwägung zwischen kollidierenden Sachregelungen überwinden. Demgegenüber gehen die „materiell-rechtlichen Planfeststellungstheorien" 236 davon aus, daß die Planfeststellung nicht nur eine verfahrensrechtliche Ersetzung der Einzelentscheidungen bewirkt, sondern weitergehend eine „Verdrängung" 2 3 7 des materiellen Rechts der Einzelvorschriften zur Folge hat. Die materielle Bindung der Plfbeh bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens ergebe sich allein aus dem die Durchführung eines PlfV anordnenden Fachplanungsgesetz. Angesichts dieses konträren Meinungsstands soll m i t den folgenden Ausführungen versucht werden, die materielle Konzentrationswirkung der Planfeststellung herauszuarbeiten und i n Übereinstimmung m i t der aktuellen Gesetzeslage zu bringen. (1) Ablehnung der Theorie von der uneingeschränkten materiellen Konzentration der Planfeststellung Das PlfV dient unter anderem dem Zweck, die Zulässigkeit eines raumbedeutsamen Vorhabens unter Abwägung und Ausgleichung der von der Planung berührten Interessen festzustellen 238 . Der durch die Planfeststellung hervorgerufene Interessenkonflikt findet seine Entsprechung i m normativen Bereich i m Aufeinandertreffen sich entgegenstehender materiell-rechtlicher Regelungen. Zur Bewältigung dieses (Normen-)Konflikts w i r d der Plfbeh ein planerischer Gestaltungsspielraum, das sog. Planungsermessen, eingeräumt. Kernstück des Planungsermessens ist das auf die Erfassung, Gewichtung und Ausgleichung aller durch die Planung berührten Belange ausgerichtete Abwägungsgebot. Die Rechtsprechung hat, wie noch ausführlich zu zeigen sein wird 2 3 9 , dem Gebot einer rechtsstaatlichen Planung folgend die Grenzen des Planungsermessens und insbesondere der Abwägung abgesteckt und damit eine — wenn auch eingeschränkte — gerichtliche Kontrolle der Fachplanung ermöglicht. Wollte man m i t den Vertretern der uneingeschränkten materiellen Konzentration der Planfeststellung 240 fordern, daß das den ersetzten Einzelakten zugrunde liegende materielle Recht überhaupt keine A n 236

Vgl. n u r : Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 7; Kodal, S. 732 f. Auch hier sind die zur Kennzeichnung verwendeten Begriffe sehr u n t e r schiedlich u n d versinnbildlichter Ausdruck der verschiedenen Theorien. So spricht Fickert (ebd., Fn. 236) v o n „Verdrängung", Karwath (S. 75 f.) von „Ersetzung", Hiddemann von „Substitution" (S. 60 f.). 238 Siehe oben S. 28 f. 239 Siehe unten S. 126 ff. 240 Siehe oben S. 50 f. 237

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Wendung mehr findet, so würde man sich i n diametralen Gegensatz zu diesen Erfordernissen rechtsstaatlicher Planung setzen. Zum einen kann die Plfbeh eine Abwägung über die Zulassung der Planung nicht vornehmen, ohne die durch die materiell-rechtlichen Regelungen der Einzelgesetze geschützten Belange zu beachten. Zum anderen würde eine ausschließlich auf die Einhaltung des Fachplanungsrechts gerichtete gerichtliche Überprüfung des PlfB der Plfbeh einen Ermessensspielraum einräumen, der eine Willkürkontrolle ausschlösse. Demgegenüber erscheint es unverständlich, wenn Manner 241 unter Berufung auf das Rechtsstaatsprinzip verlangt, daß nur i m Falle dès Vorhandenseins gesetzlicher Richtlinien für die Ausübung des Planungsermessens das materielle Recht der Einzelgesetze Anwendung finden darf. Die Rechtsprechung hat i n unbedenklicher Weise rechtsschöpferisch solche Richtlinien herausgearbeitet. Einer gesetzlichen Fixierung bedarf es angesichts der Offenheit des Planungsrechts nicht. (2) Entscheidung für eine modifizierte Theorie der eingeschränkten materiellen Konzentration der Planfeststellung Der Aufgabenstellung der Planfeststellung am förderlichsten und i n rechtsstaatlicher Hinsicht am unbedenklichsten ist es, der Planfeststellung — über die Konzentration des Verfahrens hinaus — die Wirkung einer eingeschränkten materiellen Konzentration beizulegen. Dies bedeutet, daß die den formal ersetzten Einzelentscheidungen zugrunde liegenden sachlich-rechtlichen Normen i m Rahmen der Abwägung über die Zulässigkeit des Planvorhabens zu beachten sind 242 . Die Berücksichtigung des materiellen Rechts der ersetzten Hoheitsakte i m Rahmen der Abwägung schließt die Erkenntnis mit ein, daß das den Einzelgesetzen immanente materielle Recht durch planungslegitimierende Belange überwunden werden kann, wenn es i m Widerspruch zur Realisierung des Vorhabens steht. Nur dadurch kann den für Fachplanungsvorhaben typischen Besonderheiten der Kollision vielfältigster Interessen i n rechtsstaatlicher Weise Rechnung getragen werden. Die kumulative Anwendung allen durch die Planung berührten Rechts ohne die Möglichkeit der Überwindung entgegenstehender sachlicher Regelungen 243 241

Ebd., S. 49. Z u den Einzelheiten der Abwägung siehe unten S. 141 ff. 243 So aber ohne Begründung Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 7, 18 ff. Der v o n Kopp (ebd., Rdnr. 20) zur Beilegung von Interessenkonflikten angebotenen Lösung durch Auslegung der einschlägigen materiell-rechtlichen Vorschriften u n d gegebenenfalls Lückenausfüllung fehlt die für die praktische Rechtsanwendung nötige begriffliche Schärfe und läßt den Rechtsanwender bei der Suche nach der Auflösung von planungsbedingten Normenkollisionen allein. I m übrigen berücksichtigt Kopp zu wenig, daß der Planung die Überwindung von Gegensätzen immanent ist. 242

5·

1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

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erweist sich als planungsfeindlich und stellt einen Fremdkörper i m System des (Fach-)Planungsrechts dar 244 . Weiter ist zu beachten, daß die Fachplanungsgesetze erlassen wurden, u m der Verwaltung den nötigen planerischen Spielraum zur Verwirklichung von Vorhaben zu geben. Würde man eine strikte Bindung an das den „ersetzten" Einzelakten zugrunde liegende materielle Recht annehmen, so wäre die Planung als Vorgang der finalen Rechtsanwendung 245 ihres wesentlichen Inhalts beraubt. Es ist ein Essentiale der (Fach-)Planung, der Exekutive einen Entscheidungsspielraum zu belassen, der frei von detaillierten gesetzlichen Bindungen i m Sinne der konditionalen Rechtsanwendung ist 2 4 6 . Auch die sonstigen von den Vertretern der formellen Planfeststellungstheorien vorgebrachten Bedenken vermögen nicht zu überzeugen. Zwar hat insbesondere Karwath 247 (für den Bereich des Fernstraßenrechts) versucht, nachzuweisen, daß die i m Sinne einer materiellen Konzentration verstandene Planfeststellung nicht dem verfassungsrechtlichen Erfordernis spezifizierter Eingriffsermächtigung genügt. Danach sollen der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG und das Gewaltenteilungsprinzip gebieten, daß der PlfB als Eingriffsakt 2 4 8 auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruht, die die Intensität des Eingriffs meßbar und voraussehbar macht. Den Planfeststellungsvorschriften könnten nach dieser Theorie solche Inhalt, Zweck und Umfang der Eingriffsbefugnis regelnde Festsetzungen nicht entnommen werden. Zusammenfassend geht die K r i t i k dahin, daß die zur Durchführung eines PlfV ermächtigenden Normen der Fachplanungsgesetze keine durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG gebotene Eingrenzung des Exekutivermessens enthielten, wenn man annähme, die Plfbeh habe lediglich i m Rahmen der Abwägung das materielle Recht der „ersetzten" Hoheitsakte zu beachten. Diese auf einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips basierende K r i t i k verkennt zunächst, daß eine weitreichende Inhaltsbestimmung des der Plfbeh zustehenden Ermessens auf praktische Schwierigkeiten stößt. Eine allzu detaillierte Festschreibung des Umfangs des Planungsermes244

S.399. 245

Ä h n l i c h Fickert,

in: E i n Vierteljahrhundert

Straßenrechtsgesetzgebung,

Siehe dazu u n t e n S. 120 f. Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 9. 247 Ebd., S. 81 ff. Siehe auch oben S. 48 f. 248 Vor allem die Rechte der Eigentümer u n d Nutzungsberechtigten an den für die Planverwirklichung benötigten Grundstücken u n d die rechtlich geschützten Belange der Nachbarn der Anlage sind durch den PlfB betroffen, siehe unten S. 163 ff. 246

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sens durch den Gesetzgeber stünde i m Gegensatz zur Planungsaufgabe 249 , die es erforderlich macht, der Exekutive einen weiten Gestaltungsspielraum zur Planrealisierung zuzugestehen. I n diesem Sinne ist auch die mittlerweile als Standardformulierung gebrauchte Wendung des BVerwG zu verstehen, daß „Planung . . . einen mehr oder weniger ausgedehnten Spielraum an Gestaltungsfreiheit einschließt und einschließen muß, weil Planung ohne Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch i n sich wäre" 2 5 0 . Der Einwand der unzureichenden gesetzlichen Ermächtigung geht aber auch aus einem weiteren Grund fehl. Die Fachplanungsgesetze enthalten eine materielle Ermächtigung der Plfbeh zur Planfeststellung. Zentrales Element dieser Ermächtigung ist — auch ohne gesetzliche Fixierung — die Einräumung eines Planungsermessens. Das BVerwG hat i n Fortentwicklung seiner Rechtsprechung zur Bauleitplanung die Grenzen dieses Planungsermessens i n rechtsschöpferischer Weise entwickelt 2 5 1 und zu einem System ausgeformt, das wegen seiner Bestimmtheit und Eignung für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle (noch) rechtsstaatlichen Anforderungen genügt 252 . Den Gerichten steht m i t den richterrechtlich entwickelten Grundsätzen zum Planungsermessen, insbesondere zum Abwägungsgebot, ein tauglicher Prüfungsmaßstab zur Verfügung. Die materiell-rechtlich verstandene Konzentrationswirkung der Planfeststellung stellt auch keinen verfassungsrechtlich unzulässigen Eingriff i n die grundgesetzliche Zuständigkeitsregelung zwischen Bund und Ländern dar, wie verschiedentlich 253 behauptet wurde. M i t dem Erlaß der Vorschriften der §§ 75 Abs. 1, 100 Nr. 2 V w V f G und der entsprechenden Vorschriften der Landes-VwVfGe 2 5 4 sind die hierzu vorgebrachten Bedenken gegenstandslos geworden, worauf weiter unten 2 5 5 noch ausführlich einzugehen sein wird. Ist somit das Ergebnis der bisherigen Überlegungen, daß das den „ersetzten" Zulassungsakten zugrunde liegende materielle Recht i m Rahmen der Abwägung Beachtung findet, so ist nunmehr zu fragen, ob dies uneingeschränkt zu gelten hat oder ob nicht i n Ausnahmefällen gleichwohl eine zwingende Rechtsanwendung bestimmter Sachnormen der Einzelgesetze geboten ist. 249

Siehe dazu oben S. 28 f. B V e r w G E 48, 59, st. Rspr. vgl. nur: B V e r w G E 56, 116; 55, 226; BVerwG, N J W 80, 953. 251 Siehe dazu ausführlich unten S. 126 ff. 252 Vgl.: BVerwGE 59, 256; 56, 116; 55, 226; 48, 59. 253 So etwa: Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 36 Rdnr. 13 ff.; Karwath, S. 108 ff. 254 Vgl. etwa A r t . 75 Abs. 1 B a y V w V f G . 255 Siehe u n t e n S. 73 ff. 250

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Kodal 256 hat darauf hingewiesen, daß sich für die Plfbeh eine Ermessensbindung ohne Möglichkeit der Uberwindung entgegenstehender Belange i m Rahmen der Abwägung ergeben kann, ohne näher darzulegen, welchen Sachbereichen derartige strikte Gebote und Verbote zu entnehmen sind 257 . Auch sonst finden sich Stimmen i n der Literatur 2 5 8 , die sich für eine strikte Rechtsanwendung bestimmter Normen bei Erlaß des PlfB aussprechen 259 . Zunächst ist — gewissermaßen als Selbstverständlichkeit — festzustellen, daß das materielle Recht der ersetzten Einzelentscheidungen dort zwingend zur Anwendung kommt, wo ausnahmsweise eine nicht von der (formellen) Konzentrationswirkung der Planfeststellung erfaßte Einzelentscheidung, wie etwa nach § 14 WHG, zu ergehen hat 2 6 0 oder wo keine Normenkollisionen auftreten. Erst der Konflikt sachlicher Regelungen schafft ein Bedürfnis für eine Abwägung. Zu denken wäre hier etwa an Vorschriften über die Zuverlässigkeit des privaten Anlagenbetreibers 261 oder an bestimmte Anforderungen, die bauliche Anlagen auf Grund des Bauordnungsrechts zu erfüllen haben 262 . So ist nicht ersichtlich, daß etwa die Vorschriften über die Gestaltung von Treppen oder Heizungsanlagen i n einem Gebäude einer Müllverbrennungsanlage 256

Ebd., S. 755. Kodal relativiert seine Aussage aber wieder durch die Bemerkung, daß einiges dafür spreche, v o n strikten rechtsstaatlichen Geboten oder Verboten abzuweichen, w e n n eine sachgerechte Gewichtung der v o m Vorhaben ber ü h r t e n Belange n u r unter dieser Voraussetzung zu einem insgesamt angemessenen Ergebnis führt (ebd.). 258 Vgl. Ule / Laubinger (S. 198), die allerdings Anhänger der formellen Planfeststellungstheorie zu sein scheinen. 259 Einen Sonderfall stellt die privatnützige Planfeststellung dar. Bei dieser ist zunächst i m Vorfeld der Abwägung zu fragen, ob eine v o m Unternehmer i. S. einer Genehmigung begehrte Planfeststellung aus Rechtsgründen unzulässig ist u n d deshalb versagt werden muß, vgl.: B V e r w G E 55, 227 f.; Wahl, DVB1. 82, 58. 260 Siehe oben S. 59 ff. 261 Vgl. hierzu etwa die Vorschrift des § 8 Abs. 3 Nr. 2 AbfG, wonach der PlfB zu versagen ist, w e n n Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Errichtung, Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebes der Abfallbeseitigungsanlage verantwortlichen Personen ergeben. 262 I n diesem Zusammenhang ist zu beachten, daß für die Planung von Bundesfernstraßen die jeweiligen Landesbauordnungen nicht zur A n w e n dung kommen; § 4 FStrG enthält hierzu eine spezialgesetzliche Regelung. Die generalklauselartig gefaßte Bestimmung ist rechtsstaatlich unbedenklich, da dem B u n d i m Hinblick auf das Bausicherheitsrecht an Bundesfernstraßen eine Annexkompetenz zu A r t . 74 Nr. 22 GG zukommt, vgl. Marschall / Schroeter l Kastner, § 4 FStrG, Rdnr. 1 ff. Gleiches gilt für Bundesbahnanlagen bei Durchführung eines P l f V nach § 36 BBahnG. Auch hier besteht i n § 38 B B a h n G eine die A n w e n d u n g von Landesbaurecht ausschließende Sonderregelung; vgl. dazu ausführlich Küchler, DÖV 77, 187 ff., ders., Die Bundesbahn 1977, S. 166, Α . A . hierzu Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 94 Fn. 210. 257

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gesamtplanerische Bedeutung m i t der Folge haben könnten, daß planungslegitimierende Belange eine bauliche Gestaltung verlangen, die dem Bauordnungsrecht widerspricht 263 . Daneben stellt sich aber die für die Praxis der Plfbehen bedeutsame Frage, ob es nicht sinnvoll ist, ein K r i t e r i u m einzuführen, anhand dessen geklärt werden kann, welche materiell-rechtlichen Vorschriften der Einzelgesetze m i t Bindungswirkung angewendet werden müssen, ohne daß sie i m Rahmen der Abwägung überwunden werden können. Die Relevanz der Fragestellung zeigt ein Blick auf die bei nahezu jeder (Fach-)Planung gegebene Berührung von Bauordnungsrecht und allgemeinem Sicherheitsrecht. Soll es beispielsweise die Planfeststellung ermöglichen, von den Vorschriften über den Brandschutz oder den Regelungen über die Verwendung bestimmter Stoffe abzuweichen oder nicht? Die angesprochenen Normengruppen sind dadurch gekennzeichnet, daß sie Voraussetzungen für Anlagen aufstellen, die unabhängig von der A r t des Verwaltungsverfahrens einen Mindeststandard an sicherheitsrechtlichen Anforderungen beinhalten. Dieser Befund legt es nahe, eine Differenzierung zwischen planungstypischen und planungsneutralen Sachnormen durchzuführen: Planungstypisch sind alle sachlichen Regelungen, die Belange regeln für die Entscheidung, 1. ob das Vorhaben überhaupt gebaut werden soll, 2. an welchem Standort das Vorhaben verwirklicht werden soll und 3. m i t welcher baulichen Dimensionierung das Vorhaben i n Betrieb gesetzt werden soll. Als planungstypisch w i r d man i m Einzelfall auch die Sachregelungen betrachten müssen, die unmittelbar der Realisierung des Planungszwecks dienen. Als Planungszweck muß i n diesem Zusammenhang der Bau des Vorhabens unter größtmöglicher Umweltverträglichkeit angesehen werden 264 . Planungsneutral sind hingegen alle jene Regelungen, die — unabhängig von der A r t des Zulassungs verfahr ens 265 — Mindestanforderungen sicherheitsrechtlicher A r t an die bauliche Gestaltung des Vorhabens stellen. Hierzu sind die meisten Vorschriften des Bauordnungsrechts 266 , 263

Α . A . für Bauten der Straßenbauverwaltung Kodal, S. 771. A l s planungstypisch sind etwa die Anforderungen i n § 8 BNatSchG zu qualifizieren, da sie die Umwelteinordnung des Vorhabens insgesamt betreffen, vgl. Breuer, NuR 80, 89. 265 I n Frage k o m m t hier das Genehmigungsverfahren u n d das förmlich ausgestaltete PlfV. 266 Vgl. n u r A r t . 14 ff. BayBO. A . A . Kodal (S. 770 ff.), der eine Abweichung 264

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aber auch andere Bestimmungen des Sicherheitsrechts zu zählen. Solche Vorschriften stehen nicht i n einem unmittelbaren Zusammenhang mit der raumgestalterischen Funktion des PlfV, sondern stellen sicherheitsrechtliche Standards auf, die i n allen Zulassungsverfahren Geltung beanspruchen. Die Unterscheidung zwischen planungstypischen und planungsneutralen Rechtsmaterien läßt auch nicht die für die praktische Rechtsanwendung nötige Trennschärfe vermissen. Es bleibt i m konkreten Einzelfall erkennbar, was Gegenstand der Abwägung ist und was zu einer Ermessensbindung außerhalb der Abwägung führt. Die i n der Rechtsprechung und i m überwiegenden Teil der Literatur vertretene Ansicht, daß das fachplanungsfremde materielle Recht i m Rahmen der Abwägung zu beachten ist, muß daher dahingehend modifiziert werden, daß für planungsneutrale Sachnormen eine Ermessensbindung bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens insoweit eintritt, als die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm zwingend gegeben sein müssen. Fehlt eine Tatbestandsvoraussetzung, so kann dies nicht i m Rahmen einer Abwägung mit planungslegitimierenden Belangen kompensiert werden. Weiter ist es nicht möglich, m i t dem Hinweis auf überwiegende andere Belange von der Einhaltung der Tatbestandsvoraussetzungen solcher planungsneutraler Normen abzusehen. Demgegenüber sind die planungstypischen Sachregelungen als abwägungserhebliche Belange mit der Möglichkeit der Zurückstellung hinter andere Belange i n die Abwägung einzubeziehen. I m Sinne der oben 267 gemachten begrifflichen Vorgabe entfaltet die Planfeststellung eine modifizierte eingeschränkte materielle Konzentrationswirkung. Ergänzungshalber ist anzumerken, daß § 38 S. 2 BBauG eine weitere, wenngleich für die Praxis nicht so bedeutsame Einschränkung der materiell-rechtlich verstandenen Konzentrationsmaxime enthält. Soweit örtliche (Fach-)Planungen auf den Gebieten des Verkehrs-, Wege- oder Wasserrechts nach landesrechtlichen Vorschriften vorgenommen werden müssen, ist die Plfbeh an die Festsetzungen vorhandener Bebauungspläne gebunden 268 .

v o m Bauordnungsrecht i m Interesse überwiegender anderer Belange für zulässig hält. 267 Siehe oben S. 52. 268 Vgl. Bielenberg, in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, Bundesbaugesetz, § 38 Rdnr. 23 ff.

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c) Der Umfang der Konzentrationswirkung beim Zusammentreffen von Bundes- und Landeskompetenzen I n der bisherigen Untersuchung über die Konzentrationswirkung der Planfeststellung ist bislang ein Themenkreis ausgespart geblieben, der i n der früheren Diskussion u m die Reichweite der Konzentrationswirkung 2 6 9 breiten Raum eingenommen hat und der auch heute noch Gegenstand vielfacher Erörterungen ist: die Frage des Umfangs der Konzentrationswirkung der Planfeststellung beim Zusammentreffen von Bundes- und Landeskompetenzen. Diese Problematik ist i n mehrfacher Hinsicht i m Rahmen der bisherigen Untersuchung bedeutsam geworden, so etwa bei der Frage, ob bei der Durchführung eines PlfV nach Bundes-(Landes-)recht auch Entscheidungen ersetzt werden, für die an sich Landes-(Bundes-)behörden zuständig wären oder bei der Frage, ob beim Zusammentreffen mehrerer Planfeststellungen eine Planfeststellung nach Bundesrecht auch andere Planfeststellungen nach Landesrecht ersetzen kann. Wegen ihrer besonderen verfassungsrechtlichen Bedeutung muß dieser, i n der bundesstaatlichen Struktur der Bundesrepublik Deutschland wurzelnde Fragenkreis einer gesonderten Betrachtung unterzogen werden. Dabei soll des besseren Verständnisses wegen die Diskussion bis zum Erlaß des Bundes-VwVfG und der VwVfGe der Länder nachgezeichnet werden, ehe auf die aktuelle Rechtslage eingegangen wird. I n der Vergangenheit sind eine Reihe verfassungsrechtlicher Bedenken gegen die Erstreckung einer bundesrechtlichen Planfeststellung auf die der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfallenden Rechtsmaterien erhoben worden 2 7 0 . Insbesondere Sieder IΖ eitler* 11 haben (für den Bereich des Straßenrechts) darauf verwiesen, daß dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz für die Ersetzung landesrechtlicher Einzelentscheidungen, für die Landesbehörden zuständig wären, zukomme. Die Annahme einer Gesetzgebungskompetenz „kraft Sachzusammenhangs" oder aus der „Natur der Sache" 272 wurde von diesen Autoren entschieden abgelehnt. Blümel 273 hat für den umgekehrten Fall unter 269 Vgl. nur: Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 106 ff.; Blümel, DVB1. 60, 697 ff. 270 Dieselbe Problematik stellt sich auch i m umgekehrten Fall, w e n n eine nach Landesrecht erforderliche Planfeststellung Einzelentsdieidungen nach Bundesrecht ersetzen soll. 271 BayStrWG, A r t . 36 Rdnr. 13 ff. Siehe auch Karwath, S. 92 ff. 272 Z u den Voraussetzungen dieser ungeschriebenen Gesetzgebungszuständigkeiten siehe: Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 70 Rdnr. 25 ff.; von Münch, in: von Münch, Ingo (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 3, A r t . 70 Rdnr. 17 ff.; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, Rdnr. 236. 273 DVB1. 60, 709.

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

Berufung auf A r t . 31 und 87 GG nachzuweisen versucht, daß eine (eisenbahnrechtliche) Planfeststellung nach Bundesrecht (BBahnG) nicht durch eine landesrechtliche (straßenbaurechtliche) Planfeststellung ersetzt werden könne. Dem sind schon früh (jeweils für Teilbereiche) das BVerfG 2 7 4 und das BVerwG 2 7 5 entgegengetreten. So hat das BVerfG zur eisenbahnrechtlichen Planfeststellung nach § 36 BBahnG festgestellt, daß die (ausschließliche) Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen nach A r t . 73 Nr. 6 GG die Befugnis umfaßt, auch die Planfeststellung für den Bau und die Veränderung des an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn beteiligten Stücks einer Landesstraße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln 276 . Weiter heißt es i n dem Beschluß, daß vieles dafür spreche, daß die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach A r t . 74 Nr. 22 GG für den Bundesfernstraßenbau insoweit ihrer Reichweite nach nicht hinter der aus A r t . 73 Nr. 6 GG für Bundeseisenbahnen zurückstehe 277 . Auch das BVerwG hat sich mehrfach — wenngleich ohne nähere Begründung — dafür ausgesprochen, einer bundesrechtlichen Planfeststellung Ersetzungswirkung i m Hinblick auf landesrechtliche Einzelentscheidungen zuzuerkennen 273 . A n anderer Stelle 279 hat das BVerwG betont, daß die Bindung einer Bundesbehörde an die Gesetze anderer Sachbereiche bei der planerischen Abwägung, auch wenn die anderen Bereiche landesrechtlich geordnet seien, der bundesstaatlichen Ordnung unseres Staatswesens nicht widerspreche. Eine Bindung der Bundesbehörden an materielles Landesrecht sei nicht unzulässig, weil der Bund das Landesrecht nicht vollziehe, sondern lediglich zu beachten habe 280 . I n der Literatur sind die von der Rechtsprechung zu Einzelfällen gewonnenen Ergebnisse überwiegend m i t der Annahme einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes bzw. der Länder 2 8 1 „kraft Sachzusammenhangs", „kraft Natur der Sache" oder als Annexkompetenz zu den aus274

BVerfGE 26, 338 ff. B V e r w G E 27, 253 ff. 276 BVerfGE 26, 370. 277 BVerfGE 26, 377. 278 B V e r w G E 27, 253 ff., bestätigt durch BVerwGE 57, 300 f.; BVerwG, VerwRspr. 19, 150 ff.: Es bedarf neben der postrechtlichen Planfeststellung keiner besonderen wasserrechtlichen Erlaubnis nach Landesrecht durch eine Landesbehörde. Kritisch hierzu Kopp, BayVBl. 73, 89 ff. 279 BVerwG, DÖV 69, 207. 280 Zustimmend Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 115. 281 Vgl. Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 119. Breuer lehnt jedoch aus Kompetenserwägungen heraus eine Erstreckung landesrechtlicher Planfeststellungen auf bundesrechtlich vorgeschriebene Einzelentscheidungen ab (ebd., S. 126 ff., 131). 275

75

C. W i r k u n g e n des PlfB d r ü c k l i c h i n A r t . 73 u n d 74 G G e n t h a l t e n e n K o m p e t e n z e n b z w . Rückschluß

aus d e m

F e h l e n solcher

Bundeskompetenzen

im

begründet

worden282. D i e F r a g e des U m f a n g s d e r K o n z e n t r a t i o n s w i r k u n g d e r P l a n f e s t s t e l l u n g b e i m Z u s a m m e n t r e f f e n v o n B u n d e s - u n d L a n d e s k o m p e t e n z e n ist a u s f ü h r l i c h i m G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n z u m E r l a ß des V w V f G des B u n d e s d i s k u t i e r t w o r d e n 2 8 3 . M i t d e m E r l a ß d e r V o r s c h r i f t e n d e r §§ 75 A b s . 1, 100 N r . 2 des B u n d e s - V w V f G u n d d e m E r l a ß d e r entsprechend e n B e s t i m m u n g e n d e r L a n d e s - V w V f G e 2 8 4 h a t sich die D i s k u s s i o n u m diesen P r o b l e m k r e i s b e r u h i g t , da n u n m e h r auch p o s i t i v r e c h t l i c h eine R e g e l u n g g e t r o f f e n w u r d e , die verfassungsrechtlich u n b e d e n k l i c h ist. Insbesondere die l a n g e u m s t r i t t e n e 2 8 5 Frage d e r E r s t r e c k u n g d e r K o n z e n t r a t i o n s w i r k u n g landesrechtlicher Planfeststellungen auf bundesbeh ö r d l i c h e E n t s c h e i d u n g e n ist d u r c h § 100 N r . 2 V w V f G i n verfassungsr e c h t l i c h u n b e d e n k l i c h e r Weise z u g u n s t e n d e r L ä n d e r geregelt w o r d e n . D i e i m H i n b l i c k auf die ausschließlichen V e r w a l t u n g s z u s t ä n d i g k e i t e n des B u n d e s f ü r B u n d e s e i s e n b a h n e n u n d B u n d e s w a s s e r s t r a ß e n a u f G r u n d d e r V o r s c h r i f t des A r t . 87 A b s . 1 G G u n d die i n B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g b e f i n d l i c h e n B u n d e s f e r n s t r a ß e n a u f G r u n d des A r t . 85 Abs. 3 G G i m Gesetzgebungsverfahren vorgebrachten Bedenken286 sind 282 Vgl.: (Allgemein) Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 115 ff.; (für das Flurbereinigungsrecht) Hiddemann, S. 62 ff.; (für das Personenbeförderungsrecht) Fromm, DVB1. 69, 291 f. Siehe auch (für das Fernstraßenrecht): Marschall / Schroeter ί Kastner, § 1 8 b Rdnr. 3.1; Kodal, S. 738 f. Eine Sondermeinung v e r t r i t t Kopp (BayVBl. 73, 89 ff.), der zwar eine K o m petenz „ k r a f t Sachzusammenhangs" annimmt, jedoch verlangt, daß die Landesbehörden, deren Entscheidungen ersetzt werden, dem Vorhaben zustimmen müssen. 283 Siehe insbesondere: Begründung, S.89; BT-Drucks. 7/4494, S . U . Vgl. zu den Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §75 Rdnr. 3; Marschall / Schroeter / Kastner, § 1 8 b Rdnr. 3.2. 284 Die Länder haben alle m i t dem Erlaß ihrer V w V f G e von der Gesetzgebungsbefugnis des § 100 Nr. 2 V w V f G Gebrauch gemacht, wonach sie durch Gesetz bestimmen können, daß für Planfeststellungen, die auf Grund landesrechtlicher Vorschriften durchgeführt werden, die Rechtswirkungen des § 75 Abs. 1 S. 1 (VwVfG) auch gegenüber nach Bundesrecht notwendigen Entscheidungen gelten. Soweit die Gesetzesformulierungen i n den Ländern Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Saarland u n d Schleswig-Holstein nicht — w i e i n den anderen Bundesländern — expressis verbis auch die E r streckung der landesrechtlichen Planfeststellung auf bundesrechtliche E n t scheidungen erwähnen, ergibt schon die grammatikalische Auslegung dieser Gesetze („alle"), daß auch diese Länder von der Ermächtigung des § 100 Nr. 2 V w V f G Gebrauch machen wollten, vgl. Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 31 Fn. 99. Siehe auch Knack! Busch, § 100 Rdnr. 4.3. A . A . Freise, Die Bundesbahn 1977, 399. 285 Vgl. zum Streitstand v o r Erlaß der V w V f G e Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 126 ff. 286 Vgl. dazu Marschall / Schroeter / Kastner, § 18 b Rdnr. 3.2. So ist i m Gesetzgebungsverfahren vorgeschlagen worden, bei Meinungsverschiedenheiten

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

unbegründet. Die i n § 100 Nr. 2 V w V f G liegende Selbstbeschränkung des Bundes führt nicht zu einer Aushöhlung der Planungshoheit des Bundes. M i t dem Entfallen der bundesrechtlichen Einzelentscheidungen w i r d nur die Konzentrationswirkung als wichtigster Grundsatz der Planfeststellung gestärkt und mit umfassender Geltungskraft versehen, jedoch keine den Kern der Verwaltungszuständigkeit berührende Einschränkung der Befugnisse des Bundes bewirkt 2 8 7 . Die umfassende Konzentrationswirkung der Planfeststellung beim Zusammentreffen von Bundes- und Landeskompetenzen ist nunmehr durch die genannten gesetzlichen Regelungen i n folgender Weise sichergestellt: — Bei der Durchführung eines PlfV durch eine Bundesbehörde (etwa nach den BBahnG, TWG oder WaStrG) gilt § 75 Abs. 1 V w V f G bzw. die entsprechende spezialgesetzliche Regelung i m Hinblick auf die an sich notwendigen Einzelentscheidungen anderer Bundesbehörden. Soweit die Planfeststellung Einzelentscheidungen betrifft, die von Landesbehörden (nach Bundes- oder Landesrecht) zu erlassen gewesen wären, kommt gleichfalls § 75 Abs. 1 V w V f G bzw. das einschlägige (bundsrechtliche) Fachplanungsgesetz zur Anwendung. Die Ersetzung landesbehördlicher Entscheidungen durch ein bundesrechtlich geregeltes PlfV ist durch die jeweilige Gesetzgebungskompetenz des Bundes (etwa für Bundeseisenbahnen nach A r t . 73 Nr. 6 GG) 288 gedeckt und verstößt nicht gegen die bundesstaatliche Ordnung 289 . Es kommt auch die jeweilige, § 75 Abs. 1 V w V f G entsprechende Vorschrift des Landes-VwVfG nicht zur Anwendung 2 9 0 , wenn landesbehördliche Entscheidungen durch die bundesrechtliche Planfeststellung ersetzt werden. Die jeweiligen Vorschriften der Landes-VwVfGe über die Konzentrationswirkung beanspruchen Geltung nur bei Durchführung eines landesrechtlichen PlfV, treffen aber keinerlei Aussage zur Ersetzung landesbehördlicher Einzelentscheidungen durch eine bundesrechtliche Planfeststellung, für die eine Bundesbehörde zuständig ist. — Bei der Durchführung eines PlfV durch eine Landesbehörde (auf Grund Bundes- oder Landesrechts) richtet sich die Konzentrationswirzwischen der Landes-Plfbeh u n d der für die bundesrechtliche Entscheidung zuständigen Behörde die Entscheidung des zuständigen Bundesministers einzuholen, soweit das Bundesrecht nicht von den Ländern als eigene Angelegenheit durchgeführt w i r d . 287 Vgl. Marschall / Schroeter / Kastner, ebd., Fn. 286. Vgl. auch Knack / Busch, § 100 Rdnr. 4.2.2. 288 Siehe weiter: A r t . 73 Nr. 7, 74 Nr. 21, 22 u n d 23 GG. 289 Vgl. Begründung, S. 89. 290 So aber ohne Angabe von Gründen Knack / Busch, § 75 Rdnr. 3.3.1.

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kung der Planfeststellung grundsätzlich nach der jeweils einschlägigen Bestimmung des Fachplanungsgesetzes bzw. der § 75 Abs. 1 V w V f G entsprechenden Vorschrift des Landes-VwVfG 2 9 1 . § 1 Abs. 3 V w V f G statuiert einen Vorbehalt zugunsten der Anwendbarkeit der LänderVwVfGe bei Ausführungen von Bundesrecht durch die Länder. Nur ausnahmsweise kommt § 75 Abs. 1 V w V f G des Bundes zur Anwendung, wenn das bundesrechtliche Fachplanungsgesetz ausdrücklich auf das V w V f G des Bundes verweist 2 9 2 . Die genannten Vorschriften gelten für die Ersetzung anderer landesbehördlicher Einzelentscheidungen, die nach Landesrecht erforderlich wären, betreffen aber auch nach Bundesrecht zu erlassende Entscheidungen, für die Landesbehörden zuständig wären. Die Konzentrationswirkung der landesrechtlichen Planfeststellung erstreckt sich nach § 100 Nr. 2 V w V f G i. V. m. dem einschlägigen Landes-VwVfG 2 9 3 auch auf solche (nach Bundesrecht an sich erforderliche) Einzelentscheidungen, für die Bundesbehörden zuständig wären 294 . Die Problematik des Überschneidens von Gesetzgebungszuständigkeiten bei der Planfeststellung w i r d besonders deutlich beim Zusammentreffen von Planfeststellungen. Hier haben die genannten Vorschriften des V w V f G des Bundes und der jeweiligen Landes-VwVfGe eine Situation geschaffen, die i m Hinblick auf die Unterscheidung zwischen dem sog. echten und dem unechten Zusammentreffen von Planfeststellungen einer Differenzierung bedarf: Die i n § 75 Abs. 1 V w V f G bzw. den entsprechenden Vorschriften der Landes-VwVfGe geregelte Konzentrationswirkung erfaßt nur den Fall des sog. unechten Zusammentreffens von Planfeststellungen 295 . So kann insbesondere die Konzentrationswirkung einer landesrechtlichen Planfeststellung 296 eine nach Bundesrecht notwendige Planfeststellung nur 291 Vgl.: § 75 Abs. 1 L V w V f G B W ; A r t . 75 Abs. 1 B a y V w V f G ; § 1 Berliner Gesetz über das Verwaltungsverfahren v o m 8. Dezember 1976 (GVB1. 1976, 2735) i. V. m. § 75 Abs. 1 V w V f G ; § 75 Abs. 1 B r e m V w V f G ; § 75 Abs. 1 H m b V w V f G ; §75 Abs. 1 H V w V f G ; §§1, 4 NdsVwVfG; §75 Abs. 1 V w V f G N W ; §§ 1, 4 L V w V f G R h p f ; § 75 Abs. 1 SVwVfG; § 142 Abs. 1 ShLVwG. 292 Α . A . ohne Begründung Knack / Busch, § 75 Rdnr. 3.3.2. 293 Siehe oben Fn. 291. 294 Vgl. BT-Drucks. 7/4494, S. 11. I n Frage kommen hier etwa Planfeststellungen nach dem BBahnG, T W G und WaStrG. Es werden aber auch Einzelentscheidungen erfaßt, w i e ζ. B. die Genehmigung der Schutzbereichsbehörden für bauliche Anlagen i n militärischen Schutzbereichen nach § 3 Abs. 1 Ziff. 1 SchutzBerG u n d die Zustimmung des Hauptzollamts zum Bau etwa v o n Straßen i n einer Entfernung von 100 m v o n der Zollgrenze nach § 69 Abs. 1 ZollG, vgl. Knack / Busch, § 100 Rdnr. 4.2.2. 295 Siehe zur begrifflichen Einordnung des sog. unechten Zusammentreffens v o n Planfeststellungen oben S. 54 f. 296 Vgl. § 100 Nr. 2 V w V f G i. V. m. der § 75 Abs. 1 V w V f G entsprechenden Vorschrift des jeweiligen Landes-VwVfG.

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

dann erfassen, wenn die i m Landesrecht vorgesehene Planfeststellung das Anlaßvorhaben für eine bundesrechtlich geregelte planfeststellungspflichtige Folgemaßnahme 297 darstellt 2 9 8 . Soweit ein sog. echtes Zusammentreffen von (bundesrechtlicher und landesrechtlicher) Planfeststellung vorliegt 2 9 9 , verbleibt es bei der Regelung des § 78 V w V f G und der dieser Vorschrift entsprechenden Bestimmung des jeweiligen Landes-VwVfG. Dies zeigt schon ein Blick auf § 78 Abs. 2 S. 3 VwVfG 3 0 0 , wonach bei Zweifeln über die Anwendbarkeit des richtigen PlfV beim Zusammentreffen von Zuständigkeiten von Bundes- und Landesbehörden eine Einigung zwischen dem Bund und dem jeweiligen Land herbeizuführen ist. Die Unanwendbarkeit des Kollisionsmodells der §§ 75 Abs. 1, 100 Nr. 2 V w V f G i. V. m. den bereits genannten landesrechtlichen Regelungen 301 w i r d weiter dadurch verdeutlicht, daß § 100 Nr. 2 V w V f G ausdrücklich nur auf § 75 Abs. 1 V w V f G und nicht auf § 78 V w V f G Bezug nimmt 3 0 2 . Die soeben vorgenommene Abgrenzung ist klar zu trennen von der an anderer Stelle 303 befürworteten Anwendung des Rechtsgedankens des § 78 V w V f G i n dem Fall des sog. unechten Zusammentreffens von Planfeststellungen, bei dem das Folgevorhaben den Schwerpunkt der Planungen bildet. I m Schrifttum 3 0 4 ist hierzu darauf hingewiesen worden, daß § 100 Nr. 2 V w V f G lediglich auf § 75 Abs. 1 S. 1 V w V f G verweist. Eine entsprechende Anwendung des § 78 V w V f G soll nach dieser Auffassung i n diesem Sonderfall folglich ausscheiden. Diese rein am Wortlaut des § 100 Nr. 2 V w V f G orientierte Auslegung läßt indes außer acht, daß der Gesetzgeber des V w V f G bei der Regelung des § 100 Nr. 2 V w V f G die Konstellation nicht bedacht hat, bei der ein untergeordnetes PlfV nach Landesrecht Anlaßvorhaben für ein bedeutsameres (Folge-)PlfV nach Bundesrecht ist. Allgemeiner Leitgedanke des Gesetzgebungsverfahrens bei der Formulierung des § 100 Nr. 2 V w V f G war, daß der Kern der Verwaltungszuständigkeiten des Bundes nicht berührt w i r d und auch keine Aushöhlung der Planungs297

Etwa eine Änderung an einer Bundesfernstraße. Vgl. Marschall / Schroeter / Kästner, § 18 b Rdnr. 3.2. 299 Siehe zu diesem Begriff oben S. 55 f. 300 Die Länder haben entsprechende Vorschriften erlassen. N u r § 78 Abs. 2 S. 3 H m b V w V f G sieht eine hier nicht bedeutsame Abweichung (zuerst E i n i gung zwischen Bundes- u n d Landesbehörde und nicht — wie i n § 78 Abs. 2 S. 3 V w V f G — zwischen oberster Bundes- u n d Landesbehörde) vor, vgl. Knack / Busch, § 78 Rdnr. 6.3. 301 Siehe oben S. 77 Fn. 291. 302 Vgl.: Knack / Busch, § 100 Rdnr. 4.2; Marschall / Schroeter / Kastner, § 18 b Rdnr. 3.2. 303 Siehe oben S. 56 ff. 304 Vgl. Franke, Z f W 79, 14 Fn. 76; Freise, Die Bundesbahn 1977, S.400. 298

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hoheit des Bundes vorliegt, wenn eine Planfeststellung nach Landesrecht auch bundesrechtliche Entscheidungen mitumfaßt 3 0 5 . Gerade i n dem Sonderfall der bedeutsameren bundesrechtlichen Folgeplanfeststellung beim Zusammentreffen mit einer untergeordneten landesrechtlichen Planfeststellung muß aber eine derartige Aushöhlung der Planungshoheit und der Verwaltungszuständigkeiten des Bundes konstatiert werden. Die vor Erlaß des V w V f G des Bundes und der LandesV w V f G erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken 306 bestehen i n dem genannten Sonderfall fort. Die Kompetenzverteilung des GG (vgl. A r t . 30, 70, 73 ff.), aber auch die grundgesetzliche Regelung der Vollzungszuständigkeiten des Bundes (vgl. A r t . 87 ff. GG) gebieten daher, daß das PlfV nach Bundesrecht durchgeführt wird, wenn dort der Schwerpunkt der Planung liegt 3 0 7 . Insofern kann der Ansicht Kopps 308 zugestimmt werden, wonach § 100 Nr. 2 V w V f G einer verfassungskonformen Auslegung bedarf. Nur soweit der Schwerpunkt der Planung bei der landesrechtlichen Planfeststellung liegt, ist diese geeignet, eine nach Bundesrecht vorgesehene Planfeststellung zu ersetzen. Den Interessen der Länder w i r d i n ausreichendem Maße dadurch Rechnung getragen, daß i m Falle von Meinungsverschiedenheiten das i n § 78 Abs. 2 S. 2 und 3 V w V f G 3 0 9 vorgesehene Verfahren durchzuführen ist. IV. Die Sicherungs- und Duldungswirkung § 75 Abs. 2 S. 1 V w V f G bestimmt 3 1 0 , daß nach Unanfechtbarkeit des PlfB Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung der Benutzung ausgeschlossen sind. Durch diese gesetzliche Regelung erhält der PlfB neben und i n Ergänzung zu dem bereits durch die Gestaltungswirkung der Planfeststellung 311 gewährleisteten Bestandsschutz gegenüber öffentlich-rechtlichen Eingriffen durch andere m i t der Planung befaßte Behörden auch eine Bestandssicherung i m Hinblick auf bestimmte privatrechtliche (nachbarrechtliche) Beseitigungs- und Änderungsansprüche. 305

Siehe oben S. 76 f. Vgl. v o r allem Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 119 f f , 126 f f , 131. 307 So bereits zur Rechtslage vor Erlaß des V w V f G Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 144. 308 V w V f G , § 100 Rdnr. 5. 309 Siehe auch die spezialgesetzliche Regelung i n § 18 e Abs. 2 S. 2 FStrG. Die § 78 Abs. 2 S. 2 u n d 3 V w V f G entsprechenden Vorschriften der LandesV w V f G e sehen i m übrigen gleichfalls ein entsprechendes Einigungsverfahren zwischen dem B u n d u n d den Ländern vor. 310 Spezialgesetzliche Regelungen finden sich i n §§ 17 Abs. 6 FStrG; 9 Abs. 3, 11 L u f t V G ; 29 Abs. 4 A b f G ; 11 W H G ; 21 Abs. 3 WaStrG. 311 Vgl.: Begründung, S. 90. 306

1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

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Da der Bestandsschutzgedanke i m Vordergrund der gesetzlichen Regelung steht 312 , soll für diese Rechtswirkung des PlfB der Begriff der „Sicherungs- und Duldungswirkung" verwendet werden 313 . 1. Voraussetzungen für den Eintritt der Sicherungs- und Duldungswirkung

Die Sicherungs- und Duldungswirkung des PlfB t r i t t mit dessen Unanfechtbarkeit ein 314 . Der PlfB ist unanfechtbar geworden, wenn die Klagefrist (§ 74 VwGO) versäumt wurde, ein wirksamer Rechtsbehelfsverzicht oder ein rechtskräftiges klageabweisendes Urteil vorliegt. Maßgeblich für die Unanfechtbarkeit des PlfB ist somit die Unanfechtbarkeit des PlfB i m Verhältnis zum jeweiligen Betroffenen, nicht aber die Unanfechtbarkeit gegenüber allen Rechtsbehelfsberechtigten. Werden nur Teile des PlfB angefochten, so berührt das nicht den Eint r i t t der Unanfechtbarkeit des übrigen Inhalts des PlfB 3 1 5 , sofern die angefochtene oder begehrte Festsetzung i m PlfB einen eigenen prozessualen Streitgegenstand bildet. Derartiges hat man i m Regelfall für die Auflagen nach § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 V w V f G anzunehmen 316 . Die unterbliebene oder fehlerhafte Anordnung von Auflagen berührt nur ausnahmsweise die Gesamtkonzeption der Planung 317 . 2. Umfang der ausgeschlossenen Ansprüche 318

Die Ausschlußwirkung des PlfB bezieht sich auf alle privatrechtlichen Ansprüche, soweit sie auf die Unterlassung, Beseitigung oder Ände312

Vgl. Fn. 311. Vgl.: Knack/Busch, §75 Rdnr. 5; Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn.61; Haustein / Koch, S. 165 ff. I n der L i t e r a t u r werden zur terminologischen K e n n zeichnung dieser Rechtswirkung auch die Begriffe „Duldungswirkung" (so Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 19), „privatrechtsgestaltende W i r k u n g " (vgl. Kopp, V w V f G , § 75 Rdnr. 3) oder „Ausschlußwirkung" (so: Friesecke, WaStrG, § 21 Rdnr. 8 ff.; Karwath, S. 45) gebraucht. 314 Vor der Unanfechtbarkeit des PlfB findet k e i n Ausschluß v o n p r i v a t rechtlichen Ansprüchen statt. Bei einem Rechtsstreit vor den Zivilgerichten ist jedoch das Verfahren nach § 148 ZPO auszusetzen, da die Frage der Rechtmäßigkeit des PlfB präjudiziell für den Ausgang des Zivilrechtsstreits ist. Der jeweilige Betroffene hat daher zuerst verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz i n Anspruch zu nehmen. Die Geltendmachung der jeweiligen privatrechtlichen Ansprüche vor der Unanfechtbarkeit des PlfB w i r d nicht durch die A n o r d n u n g der sofortigen Vollziehung des PlfB nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 V w G O ausgeschlossen. Die V o l l ziehungsanordnung hat n u r Bedeutung für die Aufhebung des Suspensiveffekts von Klagen gegen den PlfB (§ 80 Abs. 1 VwGO). 315 So: Kopp, V w V f G , §75 Rdnr. 8; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 10; Fickert, PlafeR Nr. 28 Tn. 62. 316 A . A . hierzu offensichtlich: Knack/Busch, §75 Rdnr. 5.3; Friesecke, WaStrG, § 21 Rdnr. 12. 317 Siehe unten S. 254 ff. 318 Eine Sonderstelung nehmen die Vorschriften der §§11 W H G , 21 Abs. 3 313

C. W i r k u n g e n des PlfB

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rung des Planvorhabens oder die Unterlassung seiner Benutzung gerichtet sind 319 . Von der AusschlußWirkung erfaßt werden insbesondere die Ansprüche aus §§ 861, 862 BGB (Besitzstörung und -entziehung), §§ 906, 907 BGB (Schutz des Eigentümers vor Immissionen und schädlichen Anlagen), § 1004 BGB (Schutz des Eigentümers vor sonstigen Beeinträchtigungen) und §§ 823 ff. BGB (Schadensersatz wegen unerlaubter Handlung) 320 . Der Ausschluß dieser Ansprüche t r i t t jedoch nur bei plangemäßer Herstellung des Vorhabens ein 3 2 1 . M i t dieser Aufzählung w i r d verdeutlicht, daß nur noch solche privatrechtlichen Ansprüche nach Unanfechtbarkeit des PlfB geltend gemacht werden können, die auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen 322 . Angesichts des klaren Wortlauts des § 75 Abs. 2 S. 1 V w V f G dürfte der durch das BVerwG i m Urteil vom 12. 7.1956 323 ausgelöste Streit, ob der PlfB nur die öffentlich-rechtlichen Beziehungen regelt oder aber zumindest teilweise privatrechtliche Auswirkungen hat, obsolet geworden sein 324 . Der PlfB bewirkt durch den Anschluß bestimmter privatrechtlicher Ansprüche nach seiner Unanfechtbarkeit eine beschränkte Privatrechtsgestaltung 325 . Diese Gestaltung der Privatrechtsordnung ist nicht unmittelbar i n dem Sinne, daß der PlfB für sich allein ein Recht zum Zugriff auf fremdes Grundstückseigentum gibt 3 2 6 . I n öffentlich-rechtlicher Hinsicht werden m i t der Unanfechtbarkeit des PlfB die i m Zusammenhang m i t der Beeinträchtigung von Nachbargrundstücken stehenden Ansprüche auf Schutzvorkehrungen und Geldentschädigung ausgeschlossen, wie ein Blick auf die Regelung i n § 75 Abs. 2 S. 2 bis 5 V w V f G zeigt. Danach können Schutzauflagen oder eine Geldentschädigung nach Unanfechtbarkeit des PlfB nur dann verWaStrG ein. Diese Bestimmungen b e w i r k e n einen Ausschluß aller öffentlich-rechtlichen u n d privatrechtlichen Ansprüche m i t Ausnahme solcher, die vertraglich abgesichert sind. Ebenfalls v o m Ausschluß nicht erfaßt werden die Ansprüche, die darauf beruhen, daß i m PlfB angeordnete Auflagen nicht erfüllt werden, vgl.: Friesecke, WaStrG, §21 Rdnr. 8 ff.; ders., Z f W 66, 56 ff. 319 Die v o n Karwath (S.45) vertretene Auffassung, wonach sich der Ausschluß v o n Ansprüchen nicht auf solche erstreckt, die sich gegen den Betrieb des Vorhabens richten, k a n n angesichts des klaren Wortlauts des § 75 Abs. 2 S. 1 V w V f G bzw. § 17 Abs. 6 S. 1 FStrG nicht mehr aufrechterhalten werden. 320 Meyer, in: Meyer / Borgs (§ 75 Rdnr. 9) u n d Fickert (PlafeR Nr. 28 Tn. 61) sehen offensichtlich die Ansprüche aus §§ 823 ff. B G B nicht als ausgeschlossen an. 321 Vgl. Greif, PBefG, § 29 Rdnr. 8. 322 Vgl, Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 23. 323 DÖV 56, 729. 324 Z u r Auseinandersetzung m i t dem U r t e i l des B V e r w G vgl.: Karwath, S. 39 ff.; Friesecke, Z f W 66, 61; Kruchen, DÖV 57, 173. 325 Vgl.: Kodal, S. 743; Karwath, S. 49; Fromm, DVB1. 69, 293. 326 Siehe dazu ausführlich oben S. 41 ff. 6 Kügel

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

langt werden, wenn nachteilige Wirkungen des Vorhabens erst nach der bestandskräftigen Feststellung des Plans erkennbar werden. Andererseits entstehen für die jeweiligen Betroffenen Ansprüche auf Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen oder — bei Untunlichkeit bzw. Unvereinbarkeit mit dem Vorhaben — auf angemessene Geldentschädigung, wenn nach Unanfechtbarkeit des PlfB nicht vorhersehbare Wirkungen des Vorhabens auf die Rechte von A n liegern auftreten (§ 75 Abs. 2 S. 2 bis 5, Abs. 3 VwVfG). Von der Sicherungs- und Duldungswirkung des PlfB nicht erfaßt werden alle übrigen auf Geld gerichteten Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche, wie insbesondere Folgenbeseitigungsansprüche und Ansprüche aus Amtspflichtverletzung (§ 839 BGB i. V. m. A r t . 34 GG 3 2 7 ) 3 2 8 .

D. Die Rechtsnatur des PlfB Die Rechtsnatur des PlfB richtet sich nach den Regelungswirkungen, die dieser Hoheitsakt für den Träger des Vorhabens, die Betroffenen und die Allgemeinheit entfaltet. Es wurde bereits festgestellt 329 , daß i m Vordergrund der außenwirksamen Rechtswirkungen des PlfB die Rechtsgestaltung aller durch die Planung berührten öffentlich-rechtlichen Beziehungen steht. Ergänzend t r i t t hinzu, daß der PlfB nach Unanfechtbarkeit bestimmte privat rechtliche Abwehransprüche ausschließt und dadurch auch gestaltende Wirkung für die Privatrechtsordnung hat 3 3 0 . Da somit die umfassende und abschließende Rechtsgestaltung aller planungsrelevanten EmzeZbeziehungen das Chrakteristik u m des PlfB ausmacht, ist es mittlerweile ganz unbestrittener Teil der Verwaltungsrechtsdogmatik, daß der PlfB einen rechtsgestaltenden V A darstellt 331 . Nach wie vor umstritten ist indes, welche Regelungswirkungen i m einzelnen den PlfB kennzeichnen. So w i r d einerseits der personale 327

Durch die Nichtigerklärung des StHG v o m 26. 6.1981 (BGBl. I S. 553) durch das B V e r f G i n dessen U r t e i l v o m 19.10.1982 (NJW 83, 25 ff.) bleibt § 839 B G B w e i t e r h i n anwendbar. 328 Vgl. Heinze, BayVBl. 81, 852. 329 Siehe oben S. 38 ff. 330 Siehe oben S. 79 ff. 331 Vgl. nur: O V G Lüneburg, DVB1. 66, 412; Blümel, Die Bauplanfeststell u n g I, S. 178 f. m i t Fn. 137 (mit zahlreichen Hinweisen zur älteren Rechtsprechung u n d zum älteren Schrifttum); Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 13; Wolff / Bachof III, §158 Rdnr. 22; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 47; Achterberg, DVB1. 60, 385 f.

D. Rechtsnatur des PlfB

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Charakter des PlfB herausgestellt 332 . Andererseits w i r d der PlfB als dinglicher (adressatloser) V A 3 3 3 oder als Sonderform der dinglichen Allgemeinverfügung i. S. des § 35 S. 2 V w V f G 3 3 4 bezeichnet. Dazwischen liegen die Auffassungen, die dem PlfB einen Doppelcharakter 335 i n dem Sinne zusprechen, daß er sowohl zustandsregelnde (dingliche) als auch personale Elemente i n sich vereinige oder die angesichts der Vielfalt der Regelungselemente des PlfB eine Misch Wirkung 3 3 6 konstatieren. Die Ansicht, wonach dem PlfB eine mehrfache Regelungswirkung zukomme, verdient den Vorzug. Der PlfB stellt zwar keine dinglich wirkende „öffentliche Last" für die planbetroffenen Grundstücke dar 3 3 7 . M i t der Feststellung des Plans findet aber eine dingliche Zuordnung für die Grundstücke statt, die zur Planverwirklichung benötigt werden 338 . Dieser dingliche Bezug kann nicht m i t dem Hinweis, daß der PlfB lediglich enteignungsrechtliche Vorwirkungen habe, negiert werden 339 . Das Enteignungsverfahren regelt nämlich nur die Modalitäten, insbesondere die Intensität des Eingriffs auf das Grundstückseigentum. Über die Frage, ob das jeweilige Grundstück überhaupt für die Planung benötigt wird, ist aber bereits i m PlfB durch die Beschreibung des Vorhabens zu entscheiden 340 . Die zustandsregelnde (dingliche) Komponente w i r d ergänzt durch unmittelbare, nicht nur intransitiv wirkende personale Elemente. Dies w i r d etwa an dem Ausschluß bestimmter negatorischer privatrechtlicher Ansprüche nach Unanfechtbarkeit des PlfB 3 4 1 oder aus der Verbindlichkeit der planerischen Festsetzungen für den Träger des Vorhabens ersichtlich 342 . Nicht gefolgt werden kann der Einordnung des PlfB als feststellender VA 3 4 3 . Es ist zwar nicht bestreitbar, daß i n der Erklärung der Zulässigkeit des Vorhabens auch ein feststellendes Element liegt. Dieses gibt 332

So etwa Manner , S. 41. Hiddemann, S. 30 f. 334 Meyer, in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 9. 335 Marschall / Schroeter / Kastner, § 17 Rdnr. 3; Fickert, PlafeR Nr. 1 Tn. 12; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 49. 336 Kodal, S. 747. 337 So aber Karwath (S. 57) unter Hinweis auf Obermayer, V V D S t R L 18 (1960), 157 f. 338 Anders Manner (S. 40 f.), der eine sachenrechtliche Zuordnung i m PlfB deswegen leugnet, w e i l er die A u s w i r k u n g e n auf die von der Planung benötigten Grundstücke als bloße D r i t t w i r k u n g der Planfeststellung auffaßt. 339 So zu Unrecht Manner, S. 40. 340 Vgl. BVerwG, B a y V B l . 81, 247. 341 Siehe oben S. 79 ff. 342 Siehe oben S. 37 f. Vgl. auch Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 48. 343 So aber offensichtlich Schotthöf er, BayVBl. 68, 345 f. 333

6*

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1. Kap.: Die Bedeutung des PlfB i m A b l a u f des P l f V

aber dem PlfB nicht das entscheidende Gepräge; vielmehr steht i m Vordergrund der rechtlichen Charakterisierung die rechtsgestaltende Funktion des PlfB 3 4 4 . I. Rechtliche Qualifizierung des PlfB gegenüber dem Träger des Vorhabens I m einzelnen ist der PlfB gegenüber dem Träger des Vorhabens dadurch charakterisiert, daß er i. S. einer Unbedenklichkeitserklärung 345 die Durchführbarkeit des Vorhabens verbindlich feststellt und damit für den Träger des Vorhabens eine Begünstigung enthält. Zugleich kann der PlfB belastend wirken, wie etwa durch die Anordnung von Schutzauflagen nach § 74 Abs. 2 S. 2 oder 3 V w V f G oder durch (kostenträchtige) Festsetzungen i m PlfB, die vom vorgelegten Plan abweichen 346 . Der PlfB ist schließlich auch insoweit rechtsgestaltend, als er die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den Planbetroffenen regelt und dadurch letztere — vorbehaltlich der Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes — zur Hinnahme der Planung zwingt. I I . Rechtsnatur des PlfB im Verhältnis zu den Planbetroffenen Gegenüber den Planbetroffenen werden rechtsgestaltend alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen mit Allgemeinverbindlichkeit 3 4 7 geregelt. Es bleibt jedoch zu beachten, daß der PlfB auch eine Einzelfallregelung gegenüber jedem Betroffenen enthält. Unter Rechtsschutzgesichtspunkten bedeutet dies, daß die Rechtmäßigkeitsprüfung durch die Gerichte sich an den jeweils konkret verletzten subjektiven Rechten auszurichten hat 3 4 8 , so daß gegebenenfalls nur ein Teil der Betroffenen m i t Aussicht auf Erfolg Rechtsschutz begehren kann 3 4 9 . Der PlfB erweist sich so als V A i. S. des § 35 VwVfG, wobei eine eindeutige Zuordnung zu Satz 1 (VA i m herkömmlichen Sinne) oder Satz 2 (VA i n der Form der Allgemeinverfügung) dieser Vorschrift nicht möglich erscheint. Rein terminologisch dürfte es — wegen der Zusam344 Z u Recht kritisieren Hoppe / Schiarmann (Rdnr. 50 m i t Fn. 159) die allzu rechtsschutzeinschränkende Auffassung Schotthöfers (BayVBl. 68, 346), die i n ihrer Konsequenz die Rechtsschutzmöglichkeit des § 80 Abs. 5 V w G O ausschlösse. 345 Vgl.: Fickert, PlafeR Nr. 1 Tn. 13; Kodal, S. 746. 346 Vgl. Kodal, S. 747. 347 Vgl.: BayVGH, VerwRspr. 16, 470; Fickert, PlafeR Nr. 1 Tn. 13. 348 Siehe u n t e n S. 237 ff. 349 Vgl. Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 5.

D. Rechtsnatur des PlfB

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menfassung von Einzelakten — richtig sein, von einem Gesamt-VA zu sprechen 350 . Der PlfB kann auch hier belastende (etwa durch die vorwirkende „Inanspruchnahme" von Grund und Boden), begünstigende (etwa durch die Anordnung einer Geldentschädigung) oder feststellende (i. S. der Erklärung der öffentlich-rechtlichen Unbedenklichkeit des Vorhabens) Festsetzungen enthalten 351 .

350 351

Fickert, PlafeR Nr. 1 Tn. 13; Sieder ! Zeitler, Vgl. Kodal, S. 749.

BayStrWG, A r t . 36 Rdnr. 5.

Zweites

Kapitel

Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht A. Das anwendbare Verfahrensrecht I. Grundsätze zur Anwendbarkeit der maßgeblichen Verfahrensvorschriften im Fachplanungsrecht Für das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Verfahrensrecht ist vorrangig das jeweilige, die Durchführung eines PlfV anordnende Fachplanungsgesetz maßgeblich. I n Ergänzung hierzu finden die Vorschriften der §§ 72 bis 78 V w V f G (des Bundes) i m Anwendungsbereich des § 1 V w V f G 1 insoweit Anwendung, als das jeweilige Fachplanungsgesetz keine inhaltsgleichen oder entgegenstehenden Bestimmungen enthält 2 . Die i m spezialgesetzlichen Fachplanungsrecht vorhandenen Lücken werden durch die Verweisung i n § 72 Abs. 1, 1. HS V w V f G geschlossen, ohne daß dies einer besonderen Anordnung i m Fachplanungsgesetz bedarf 3 . Dieselbe Rechtslage gilt i n den Ländern bei Durchführung eines PlfV nach Landesrecht, da die Landes-VwVfG i n diesem Punkt m i t dem Bundes-VwVfG übereinstimmen 4 . W i r d ein durch Bundesgesetz geregeltes PlfV 5 von den Ländern durchgeführt, so kommen — sofern das Fachplanungsgesetz lückenhaft ist — ergänzend die Verfahrensvorschriften des jeweiligen LandesV w V f G zur Anwendung (§ 1 Abs. 3 VwVfG). Die übrigen verfahrens1 Die i n § 2 V w V f G genannten Ausnahmen v o m Anwendungsbereich des Gesetzes haben für das P l f V keine Bedeutung, da sie Ver waltungsverfahren betreffen, die i n keinem denkbaren Zusammenhang m i t dem Planfeststellungsrecht stehen, vgl.: Knack/Busch, V o r §72 Rdnr. 4,.1; Obermayer, V w V f G , § 72 Rdnr. 11. 2 Vgl. statt aller Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §72 Rdnr. 19 ff. 3 Vgl.: Begründung, S. 87; Knack /Busch, §72 Rdnr. 3.1.2; Kopp, V w V f G , §72 Rdnr. 3; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §72 Rdnr. 2; Bonk, in: Stelkens/ Bonk / Leonhardt, § 72 Rdnr. 20. A . A . offensichtlich Maurer, JuS 76, 488, ohne Angabe von Gründen. 4 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 72 Rdnr. 20. 5 Dies betrifft vor allem die P l f V nach dem L u f t V G , dem A b f G u n d dem PBefG.

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

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rechtlichen Bestimmungen des V w V f G gelten nach Maßgabe des § 72 Abs. 1 VwVfG, soweit sich aus den §§ 73 bis 78 V w V f G nichts Abweichendes ergibt 6 . Hier kann beispielhaft 7 die Vorschrift des § 37 V w V f G über die Bestimmtheit des PlfB genannt werden. So muß der PlfB i n Anwendung dieser Vorschrift hinreichend konkrete Ausführungen über den Umfang des Vorhabens 8 , seine bauliche Gestaltung und die Einfügung des Vorhabens i n die Umwelt enthalten. Verweisungen und Bezugnahmen auf andere Pläne, Verzeichnisse und Beschreibungen sind nur insoweit möglich, als sie bereits Gegenstand des Verfahrens waren 9 . Neben der Gestaltung der spezialgesetzlichen Vorschriften des Fachplanungsrechts und der ergänzenden Anwendung des V w V f G des Bundes bzw. des jeweiligen Landes verbleibt kein Raum für die Beachtung der Verfahrensvorschriften der durch das PlfV ersetzten Einzelgesetze. Hierzu kann auf das zur Konzentrationswirkung der Planfeststellung Gesagte verwiesen werden 10 . I I . Die Zuständigkeit der Plfbeh Das PlfV geht rein begrifflich von zwei unterschiedlichen Behördenzuständigkeiten aus. Nach § 73 V w V f G und den entsprechenden Fachplanungsgesetzen 11 obliegt es der zumeist durch landesrechtliche Ausführungsgesetze bestimmten Anhörungsbehörde, den Verfahrensabschnitt der Anhörung durchzuführen. Die Anhörungsbehörde hat nach Abschluß des Anhörungsverfahrens gemäß § 73 Abs. 9 V w V f G eine Stellungnahme zum Ergebnis des AnhörungsVerfahrens abzugeben und diese zusammen m i t dem Plan, den Stellungnahmen der Behörden und den nicht erledigten Einwendungen der Plfbeh, die den verfahrensbeendenden A k t der Feststellung des Plans vornimmt, zuzuleiten. I n den Ausführungsgesetzen der Länder zu den Fachplanungsgesetzen des Bundes w i r d häufig die Zuständigkeit für die Durchführung des Anhörungsverfahrens und die Planfeststellung auf eine einzige Be6 Solche abweichenden Bestimmungen sind — trotz des undeutlichen W o r t lauts des § 72 V v f G — auch i n den Regelungen des § 72 Abs. 1, 2. HS u n d Abs. 2 V w V f G zu sehen. 7 Die Frage der ergänzenden Geltung der übrigen (Verfahrens-)Vorschriften des V w V f G soll hier nicht vertieft werden, vgl. hierzu etwa: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 72 Rdnr. 30 ff.; Obermayer, V w V f G , § 72 Rdnr. 29 ff. 8 Vgl. hierzu etwa Nr. 7 PlafeR (für den Bau v o n Bundesfernstraßen). 9 Vgl.: Knack ! Busch, §74 Rdnr. 5.1.1; Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 39 Rdnr. 40. 10 Siehe oben S. 58 f. 11 Vgl.: §§ 21 AbfG, 18 FStrG, 30 Abs. 2 bis 7 PBefG.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

hörde konzentriert 12 . Dies ist in der Literatur 1 3 als Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs und das Prinzip der Selbstkontrolle der Verwaltung gewertet worden. Die letztlich auf rechtsstaatlichen Erwägungen basierende K r i t i k hält jedoch einer näheren Prüfung unter keinem dieser Gesichtspunkte stand. Zwar mag es zutreffen, daß der Wortlaut der §§ 73 und 74 V w V f G bzw. der entsprechenden Bestimmungen der Fachplanungsgesetze von einer Behördentrennung ausgeht 14 . Die begriffliche Unterscheidung zwischen der Anhörungsbehörde und der Plfbeh i n den Fachplanungsgesetzen des Bundes hat aber nicht die Bedeutung, die diesen Behörden obliegenden Aufgaben bestimmten Landesbehörden zuzuweisen. Die Fachplanungsgesetze des Bundes beschränken sich darauf, die Anhörungsbehörde und Plfbeh als Behörden allein von ihrer Funktion her zu umschreiben 15 . Inwieweit die Länder i m Rahmen der ihnen zukommenden Organisationsbefugnis eine der Funktion entsprechende Trennung der Behörden vornehmen, bleibt ihnen überlassen 16 . Das dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs dienende Beteiligungsund Anhörungsrecht der Betroffenen w i r d durch die Ausgestaltung des Anhörungsverfahrens gewährleistet. Das stark formalisierte Anhörungsverfahren führt zu einer — angesichts der Eingriffsintensität der Planfeststellung — erhöhten Rechtsschutz- und Gesetzmäßigkeitsgarantie unabhängig davon, ob das PlfV von ein und derselben Behörde durchgeführt w i r d oder auf zwei Behörden aufgeteilt wird 1 7 . Der Zuständigkeitskonzentration für die Anhörung und Planfeststellung auf eine Behörde kann auch nicht das Gebot der Selbstkontrolle der Verwaltung entgegengehalten werden. Das i n A r t . 20 Abs. 2 und 3 GG verankerte Gewaltenteilungsprinzip gebietet ebensowenig wie das Rechtsstaatsprinzip oder die Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG 12 Beispielsweise ist i n Bayern die Regierung Anhörungsbehörde u n d Plfbeh für das P l f V nach dem FStrG, vgl. A r t . 39 Abs. 2 BayStrWG. Die Identität v o n Anhörungsbehörde u n d Plfbeh findet sich vor allem i m A b fallbeseitigungsrecht, i m Luftverkehrsrecht u n d Personenbeförderungsrecht, vgl. hierzu: Schlarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S.225; Kopf / Schönefelder / Richter, BayV B l . 79, 397 f. 13 So Kopf / Schönefelder / Richter, BayVBl. 79, 393 ff. Kritisch gegenüber der Identität v o n Anhörungsbehörde u n d Plfbeh auch Steinberg, DVB1. 82, 627. 14 Vgl. Kopf / Schönefelder / Richter, BayVBl. 79, 394. 15 Vgl.: B V e r w G E 58, 348 f.; BVerwG, BayVBl. 81, 309; 244 ff.; BayVGH, BayVBl. 79, 243 f. 16 Vgl.: B V e r w G E 58, 351; BVerwG, B a y V B l . 81, 245 f.; DÖV 72, 129 ff.; Schlarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur k o m m u nalen Bauleitplanung, S. 226. 17 B V e r w G E 58, 350.

Α. Anwendbares Verfahrensrecht

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eine weitere Teilung der Exekutive i. S. einer Selbstkontrolle der Verwaltung 1 8 . Auch der Bundesgesetzgeber selbst geht von der Zulässigkeit einer Zuständigkeitskonzentration auf eine Behörde i m Recht der Planfeststellung aus, wie die Regelung der Zuständigkeiten für das PlfV nach dem WaStrG zeigt. Danach ist die Wasser- und Schiffahrtsdirektion zuständig für die Durchführung des Anhörungsverfahrens (§17 WaStrG) und die Feststellung des Plans (§ 14 Abs. 1 S. 3 WaStrG). I I I . Die Anwendbarkeit des § 69 VwVfG im PlfV (§ 74 Abs. 1 S. 2 VwVfG) Nach § 74 Abs. 1 S. 2 V w V f G sind i m PlfV die Vorschriften über die Entscheidung und die Anfechtung der Entscheidung i m fömlichen Verwaltungsverfahren (§§ 69 und 70)19 anzuwenden. 1. Eingeschränkte Anwendbarkeit des § 69 V w V f G

Die Verweisung auf § 69 V w V f G ist für das Verfahren des Erlasses des PlfB von nur eingeschränkter Bedeutung. Die Verpflichtung der Plfbeh, ihre Entscheidung über den Plan unter Würdigung des Gesamtergebnisses des Verfahrens zu treffen (§ 69 Abs. 1 VwVfG) ergibt sich bereits aus den Bestimmungen der §§ 73 und 74 VwVfG. Das i n § 69 Abs. 2 S. 1, 1. HS V w V f G vorgesehene Erfordernis des schriftlichen Erlasses und der Zustellung des PlfB an die Beteiligten ist schon i n § 74 Abs. 4 und 5 V w V f G enthalten, zumal die Bekanntgabe durch Zustellung oder öffentliche Bekanntmachung notwendigerweise Schriftform voraussetzt. Für die Anwendung der Regelungen i n § 69 Abs. 2 S. 2 bis 5 V w V f G über die Bekanntgabe des PlfB i m Massenverfahren verbleibt angesichts der nahezu gleichlautenden Vorschrift des § 74 Abs. 5 V w V f G kein Raum. 2. Das Gebot der schriftlichen Begründung des PlfB nach § 69 Abs. 2 S. 1 V w V f G

a) Der Umfang der Begründung Das i n § 69 Abs. 2 S. 1 V w V f G geregelte Gebot der schriftlichen Begründung des PlfB dient sowohl der Information der Betroffenen als auch der Ermöglichung einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle 2 0 . 18 B V e r w G E 58, 350. Vgl. lichen Unbedenklichkeit des 19 Z u r Anwendbarkeit des 20 Vgl.: BVerwG, B a y V B l .

auch BVerfGE 35, 73 ff. (zur verfassungsrechtWegfalls des Widerspruchsverfahrens). § 70 V w V f G siehe unten S. 200 f. 80, 443; Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 56.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

Das BVerwG 2 1 hat zum Umfang der gebotenen Begründung i m A n schluß an seine Rechtsprechung zum Bauplanungsrecht 22 ausgeführt, daß die Begründung des PlfB weder unter dem Gesichtspunkt der Information der Betroffenen noch unter dem Gesichtspunkt der Ermöglichung einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle so umfassend sein müsse, daß sich erschöpfend allein aus ihr alle für die Entscheidung maßgeblichen Einzelheiten ergeben müßten. Die Begründung brauche nur die für die Planung wichtigsten Punkte ansprechen und solle auch i m Interesse der Überschaubarkeit nur diese Punkte ansprechen. Wenn sich aus der vorhandenen Begründung oder aus den Verwaltungsvorgängen über die der Abwägung zugrundeliegenden Tatsachen und den planerischen Überlegungen der Plfbeh i n einzelnen Punkten ein für die gerichtliche Entscheidung ausreichendes B i l d nicht gewinnen lasse, sei das Tatsachengericht nach § 86 Abs. 1 VwGO verpflichtet, die i h m notwendig erscheinenden Ermittlungen selbst anzustellen. Erst wenn sich dabei herausstellen sollte, daß eine Abwägung nicht oder auf der Grundlage eines nur unzureichend ermittelten Abwägungsmaterials stattgefunden hat, dürfe das Gericht daraus den Schluß auf die Rechtswidrigkeit des PlfB ziehen. Diese, i n der Literatur 2 3 weitgehend gebilligte Rechtsprechung unterliegt i m Fachplanungsrecht sowohl i m Hinblick auf den Umfang der Begründungspflicht als auch hinsichtlich des vorgeschlagenen Verfahrens der gerichtlichen Kontrolle der planerischen Abwägung Bedenken. Die Auffassung, daß die Begründung des PlfB nur die wesentlichen Punkte anzusprechen brauche, ergibt sich weder aus § 69 Abs. 2 S. 1 V w V f G noch aus der ergänzend heranzuziehenden Vorschrift des § 39 VwVfG. I m Gegenteil heißt es dort zur Begründung von Ermessensentscheidungen, daß diese auch die Gesichtspunkte erkennen lassen soll, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (Abs. 1 S. 3). Findet die von der Rechtsprechung befürwortete Restriktion des Begründungsumfanges schon i m einfachen Gesetzesrecht keine ausreichende Stütze, so kann sie noch weniger i n verfassungsrechtlicher Hinsicht Bestand haben. Angesichts der überragenden Bedeutung der Grundrechtsgewährleistung des A r t . 19 Abs. 4 GG 2 4 muß der vom 21

BayVBl. 80, 443. Vgl.: B V e r w G E 45, 330; BVerwG, DÖV 71, 633 ff. 23 Vgl.: Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 56; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 187 d; Broß, V e r w A r c h 84, 432; Weyreuther, BauR 77, 307. Anders Freise, Die B u n desbahn 77, 488, der die Bedeutung einer sorgfältigen Begründung für den Verwaltungsrechtsschutz hervorhebt. 24 Vgl.: BVerfGE 40, 237 ff., 251 (Das B V e r f G spricht davon, daß der hohe Rang, welcher der Rechtsweggarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG zukomme, k a u m überschätzt werden könne); Hendrichs, in: v o n Münch, Grundgesetz-Kom22

Α. Anwendbares Verfahrensrecht

91

BVerwG offensichtlich für maßgeblich erachtete Gesichtspunkt der Verfahrensökonomie zurückstehen 25 . Berücksichtigt man den restriktiven Standpunkt, den die höchstrichterliche Rechtsprechung zum subjektiven Rechtsschutz bei der Auslegung des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO vertritt 2 6 , und sieht man dies i m Zusammenhang mit den geringen Anforderungen, die das BVerwG an die Begründung des PlfB stellt, so kann von einem effektiven Rechtsschutz kaum mehr die Rede sein. Wie soll beispielsweise ein Betroffener eine Verletzung seiner rechtlich geschützten Belange erkennen können, wenn die Begründung des PlfB nur die wesentlichen Punkte anspricht und nicht erkennen läßt, i n welcher Weise seine Belange bei der Abwägung behandelt wurden? Der Betroffene ist darauf angewiesen, sozusagen „auf Verdacht" Anfechtungsklage zu erheben, u m seine Rechte zu wahren — ohne das Risiko eines Verlustes des Rechtsstreits abschätzen zu können. Die Situation i m Fachplanungsrecht unterscheidet sich damit wesentlich von den Gegebenheiten i m Bauplanungsrecht. Dort w i r d eine objektive Rechtskontrolle des Bebauungsplans durch die Verwaltungsgerichte vorgenommen, hat der Betroffene einmal die Zulässigkeitsschranke des § 47 Abs. 2 VwGO überwunden. Dies verdeutlicht, daß eine Parallele zum Umfang der Begründungspflicht i m Bauplanungsrecht für das Fachplanungsrecht nicht gezogen werden kann. Sind die der angefochtenen Planungsentscheidung zugrundeliegenden Erwägungen i m PlfB nicht i n einer für die gerichtliche Nachprüfung ausreichenden Weise erkennbar gemacht worden, so ist der PlfB schon aus diesem Grund als rechtswidrig aufzuheben. Demgegenüber stünde die Annahme einer Verpflichtung für das m i t der Überprüfung der Planungsentscheidung befaßte Tatsachengericht, die ihr notwendig erscheinenden Ermittlungen zur Feststellung der der Abwägung zugrundeliegenden Tatsachen und planerischen Überlegungen der Plfbeh selbst anzustellen, i m Widerspruch zur Funktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit. I m gewaltenteiligen Staat haben die Verwaltungsgerichte die Entscheidung der Exekutive auf ihre Rechtmäßigkeit nachzuprüfen, nicht aber selbst Ermittlungen zur Stützung des Abwägungsergebnisses vorzunehmen, wenn i m Rahmen der nach § 86 Abs. 1 VwGO gebotenen Sachverhaltsermittlung weder aus der Begründung des PlfB noch aus den Verwaltungsvorgängen über mentar, A r t . 19 Rdnr. 40; Dürig, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, Grundgesetz-Kommentar, A r t . 19 I V Rdnr. 1; von Mangoldt / Klein, Das Bonner Grundgesetz, A r t . 19 A n m . V I I . Von Mangoldt / Klein (ebd. S. 569) vertreten die Auffassung, daß die Generalklausel des A r t . 19 Abs. 4 GG stets i. S. einer möglichst weitgehenden V e r w i r k l i c h u n g des Rechtsschutzgedankens, i m Zweifel also extensiv auszulegen sei. 25 Z u m Umfang der Begründung eines PlfB bei Großvorhaben vgl. Henle, BayVBl. 81, 9 (zum Flughafen München-Erding). 26 Siehe dazu ausführlich unten S. 232 ff.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

die der Abwägung zugrundeliegenden Tatsachen und auch nicht aus den planerischen Überlegungen der Plfbeh zu einzelnen Punkten 2 7 eine taugliche Prüfungsgrundlage gewonnen werden kann. Die Verwaltungsgerichte sind eine Kontroll- und keine eigenständige Planungsinstanz. b) Die Verweisung auf § 39 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwVfG Nach § 69 Abs. 2 S. 1, .2. HS V w V f G soll der PlfB keiner Begründung i n den i n § 39 Abs. 2 Nr. 1 und 3 V w V f G genannten Fällen bedürfen. Diese Verweisung geht ins Leere, da die in § 39 Abs. 2 Nr. 1 und 3 V w V f G genannten Fallkonstellationen 28 i m PlfV nie vorkommen dürften 29 . c) Die Heilung von

Begründungsmängeln

Ist die Begründung des PlfB fehlerhaft, weil sie entweder den A n forderungen des § 39 Abs. 1 S. 2 und 3 V w V f G nicht genügt oder gänzlich fehlt, so kann dieser Verfahrensfehler nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 2 V w V f G bis zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage gegen den PlfB nachgeholt und damit geheilt werden. Die Unbeachtlichkeit eines Begründungsmangels nach §46 V w V f G scheidet aus, da es sich beim Erlaß des PlfB u m eine Ermessensentscheidung i. S. dieser Vorschrift handelt 3 0 . 3. Die Benachrichtigungspflicht nach § 69 Abs. 3 V w V f G

Für den Fall, daß das PlfV auf andere Weise als durch den Erlaß des PlfB abgeschlossen wird, sieht § 69 Abs. 3 V w V f G die Pflicht zur Benachrichtigung der Beteiligten 3 1 vor 3 2 . Eine Verfahrensbeendigung 27 Nach der Rechtsprechung des B V e r w G bleibt unklar, welche „ V e r w a l tungsvorgänge" u n d „planerischen Überlegungen zu einzelnen Punkten" hier gemeint sein könnten. E i n lehrreiches Beispiel für die Untauglichkeit dieser Rechtsprechungskriterien liefert BayVGH, DÖV 83, 124. Z u m Umfang der Begründungspflicht i m F a l l der Planfeststellung für den Ausbau eines Gewässers unter Einschluß einer untergeordneten Straßenbaumaßnahme vgl. O V G Saarlouis, UPR 84, 208 (LS). 28 Nach § 39 Abs. 2 Nr. 1 V w V f G bedarf es einer Begründung nicht, soweit die Behörde einem A n t r a g entspricht oder einer E r k l ä r u n g folgt u n d der V A nicht i n Rechte eines anderen eingreift. Nach § 39 Abs. 2 Nr. 3 V w V f G ist eine Begründung entbehrlich, w e n n die Behörde gleichartige V A i n größerer Z a h l oder V A m i t Hilfe automatischer Einrichtungen erläßt u n d die Begründung nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist. 29 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 57. 30 Siehe dazu ausführlich unten S. 229 ff. 31 Beteiligte sind — der Antragsteller nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 V w V f G ,

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

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ohne Erlaß des PlfB liegt vor i m Falle der bestandskräftigen Ablehnung der Planfeststellung oder i m Falle der Einstellung des Vorhabens durch den Träger des Vorhabens 33 . Zuständig für die Benachrichtigung der Beteiligten ist die Plfbeh, wenn diese die Verfahrensleitung nach Übersendung der A k t e n durch die Anhörungsbehörde zur abschließenden Entscheidung übernommen hat 3 4 . Dies ergibt sich i n Ermangelung einer gesetzlichen Regelung über die Zuständigkeit bereits aus Gründen der Verfahrensökonomie. I m übrigen obliegt es der Anhörungsbehörde, die erforderlichen Benachrichtigungen vorzunehmen 35 . Die Benachrichtigung erfolgt formlos durch Mitteilung an die Beteiligten 3 6 . Sind mehr als 300 Benachrichtigungen vorzunehmen, so kann die Individualbenachrichtigung durch die öffentliche Bekanntmachung nach Maßgabe des § 69 Abs. 2 S. 3 V w V f G ersetzt werden 37 . IV. Die Befugnis der Plfbeh zur Durchführung eigener Ermittlungen und Anhörungen Die Plfbeh kann grundsätzlich die Entscheidungsreife des Plans nach Abschluß des Anhörungsverfahrens gemäß § 73 Abs. 9 V w V f G dadurch herbeiführen, daß sie selbst die nötigen Ermittlungen und Anhörungen vornimmt 3 8 . Es wäre ein bloßer, der Verfahrensökonomie widerspre— die nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 V w V f G zum Verfahren hinzugezogenen Betroffenen, — Einwendungsberechtigte nach § 73 Abs. 4 V w V f G m i t der Erhebung ihrer Einwendung(en) k r a f t Gesetzes — die Hoheitsträger v o n Drittbehörden, sofern sie nicht m i t dem von der Anhörungsbehörde repräsentierten Hoheitsträger identisch sind, vgl. Obermayer, V w V f G , § 73 Rdnr. 20 ff. 32 Die Benachrichtigung der Beteiligten bei Abschluß der P l f V auf andere Weise als durch Erlaß der PlfB ist spezialgesetzlich i n § 25 Abs. 3 i. V. m. § 22 Abs. 1 S. 5 A b f G u n d i n § 9 b Abs. 5 A t G i. V. m. § 25 Abs. 3 A b f G geregelt. 33 Vgl. Knack I Busch, §74 Rdnr. 5.3. Keine Benachrichtigung hat i n dem v o n Busch (ebd.) geschilderten F a l l der Einleitung neuer E r m i t t l u n g e n u n d Planungen ohne vorhersehbaren Abschluß des Verfahrens zu erfolgen, da noch nicht endgültig feststeht, daß k e i n PlfB ergeht. 34 Vgl. Knack /Busch, § 74 Rdnr. 5.3. 35 Eine andere Regelung t r i f f t Nr. 22 PlafeR, wonach stets die Anhörungsbehörde zuständig ist, vgl. hierzu Fickert, PlafeR Nr. 22 Tn. 4. 36 Nr. 22 PlafeR ordnet für das P l f V nach dem FStrG bei vorausgegangener Planauslegung i n jedem F a l l die ortsübliche Bekanntmachung der Einstell u n g des Verfahrens an. 37 Anders Busch (ebd., Fn. 34), der — entgegen dem W o r t l a u t des § 69 Abs. 3 S. 2, 2. HS V w V f G — § 74 Abs. 5 S. 2 V w V f G für anwendbar hält. 38 So i m Ergebnis die überwiegende Kommentarliteratur, vgl.: Bonk, in:

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

chender Formalismus, wollte man bei Auftauchen neuer planungsrelevanter Tatsachen eine Pflicht der Plfbeh zur Rückgabe der Verfahrensleitung an die Anhörungsbehörde annehmen. Das gleiche hat i n dem Fall zu gelten, i n dem die Plfbeh zu der Auffassung gelangt, daß der Sachverhalt nach dem Ergebnis des Anhörungsverfahrens noch nicht ausreichend aufgeklärt ist. So kann die Plfbeh beispielsweise ein weiteres Sachverständigengutachten zur Umweltbelastung des Vorhabens einholen, wenn nach ihrer Überzeugung die i m Anhörungsverfahren eingeholten Gutachten keine sichere Aussage über diesen Punkt zulassen 39 . Sofern sich als Folge der Ermittlungstätigkeit der Plfbeh ergibt, daß der (ausgelegte) Plan geändert werden muß und dadurch der Aufgabenbereich einer Behörde oder Belange Dritter erstmalig oder stärker als bisher berührt werden, so ist diesen Behörden und Dritten i n entsprechender Anwendung des § 73 Abs. 8 V w V f G 4 0 die Änderung mitzuteilen und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb von zwei Wochen zu geben 41 . Die Grenze für die Zuständigkeit der Plfbeh zur Durchführung von Ermittlungen und Anhörungen ist dort zu ziehen, wo die Notwendigkeit einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts ein solches Gewicht für die Gesamtplanung hat, daß ein neuer Erörterungstermin als Kernstück des Anhörungsverfahrens unter der Verfahrensleitung der Anhörungsbehörde erforderlich wird 4 2 . Derartiges w i r d man etwa i n dem Fall annehmen müssen, wo nach Abschluß des Anhörungsverfahrens erstmals ein Gutachten über die von dem Vorhaben ausgehenden Emissionen angefordert werden soll, das Aufschluß über die Geeignetheit des Standorts des Vorhabens oder über die Erforderlichkeit und den Umfang von Schutzauflagen i. S. des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G gibt 4 3 .

Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 9; Kopp, V w V f G , §74 Rdnr. 2; Meyer, i n : Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 7. Gegen eine eigenständige Ermittlungsbefugnis der Plfbeh Knack/Busch, §74 Rdnr. 4.1, unter Hinweis auf die fehlende Anologiefähigkeit des § 74 Abs. 3, 2. HS V w V f G . 39 Vgl. Meyer, in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 7. 40 Eine direkte A n w e n d u n g scheidet aus, da die Vorschrift des § 73 Abs. 8 V w V f G v o n der Zuständigkeit der Anhörungsbehörde für die Durchführung des Ergänzungsverfahrens ausgeht. 41 Vgl.: Meyer, ebd., Fn. 39; Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 37; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 9. 42 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 38. Eine Abgabe der Verfahrensleitung an die Anhörungsbehörde erübrigt sich selbstverständlich i n dem Fall, wo die Plfbeh u n d die Anhörungsbehörde identisch sind. 43 I n diesem Sinne auch Meyer, ebd., Fn. 39.

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

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V. Die Bekanntgabe des PlfB 1. Die Bekanntgabe des PlfB durch Zustellung und Auslegung nach § 74 Abs. 4 V w V f G

a) Zustellung

nach § 74 Abs. 4 S. 1 VwVfG

Der PlfB ist nach § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G bestimmten Betroffenen und Einwendern — als formalisierter A k t der Bekanntgabe eines V A i. S. des § 41 Abs. 5 V w V f G — auf Kosten der Plfbeh 44 zuzustellen 45 . Die Zustellung richtet sich bei Erlaß des PlfB durch eine Bundesbehörde nach den Vorschriften des VwZG, bei Erlaß durch eine Landesbehörde nach dem jeweils anwendbaren Landes-Verwaltungszustellungsgesetz. W i r d der PlfB zu verschiedenen Zeitpunkten an die Adressaten zugestellt, so w i r d er als V A i n dem Augenblick wirksam (i. S. von existent) 46 , i n dem er einem Adressaten erstmals wirksam zugestellt wurde 4 7 . (1) Adressaten der Zustellung Der PlfB ist dem Träger des Vorhabens, den bekannten Betroffenen und denjenigen, über deren Einwendungen entschieden worden ist, zuzustellen. Dem Kreis der bekannten Betroffenen w i r d man i n entsprechender Anwendung des § 73 Abs. 5 S. 3 V w V f G all jene Betroffenen zurechnen müssen, deren Person und Aufenthalt der Plfbeh bekannt sind oder sich innerhalb angemessener Frist ermitteln lassen 48 . Die Zustellung an die Einwender, über deren Einwendungen entschieden worden ist, hat auch dann zu erfolgen, wenn m i t den Einwendungen keine eigenen Belange geltend gemacht 49 oder die Einwendungen verspätet vorgebracht wurden. 44

Vgl. Freise, Die Bundesbahn 77, 489. Entsprechende spezialgesetzliche Regelungen finden sich i n : §§ 25 Abs. 7 AbfG, 18 a Abs. 4 FStrG (wo die Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung zwingend vorgeschrieben ist), 30 Abs. 8 PBefG (ebenso m i t notwendiger Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung). Abweichende Sonderregelungen sind i m WaStrG (§ 20 — vgl. hierzu Friesecke, WaStrG, § 20 Rdnr. 1 ff.) u n d i m A t G für P l f V zur Errichtung von Landessammelstellen für die Zwischenlagerung von A t o m m ü l l (§ 9 b Abs. 5 Nr. 1 A t G i. V. m. § 7 Abs. 4 S. 3 A t G i. V. m. § 17 A t V f V ) enthalten. 46 Vgl. Kopp, V w V f G , § 43 Rdnr. 4 f. Kopp verwendet hierfür den Begriff der äußeren Wirksamkeit des V A . 47 Vgl. Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 118. Anders Bonk (in: Stelkens/ Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 42), der eine zeitlich unterschiedliche W i r k s a m keit des V A annimmt. 48 Vgl. Knack / Busch, § 74 Rdnr. 5.2.1. 49 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 42. 45

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

(2) Gegenstand der Zustellung Den Adressaten ist der PlfB 5 0 , d.h. der Beschlußtext 51 und die Begründung, zuzustellen. Eine Zustellung des festgestellten Plans 52 ist nicht erforderlich, wie der Umkehrschluß aus § 74 Abs. 4 S. 2 VwVfG, wo die Auslegung einer Ausfertigung des festgestellten Plans vorgesehen ist, zeigt 53 . Der PlfB ist bei Zustellung durch eine Bundesbehörde nach § 59 VwGO mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen. Stellt eine Landesbehörde den PlfB zu, so ist für den Fall, daß das Landesrecht keine Belehrungspflicht vorsieht 54 , die Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung anzuraten, da sonst die Anfechtungsfristen des § 58 Abs. 1 VwGO nicht i n Lauf gesetzt werden 55 . (3) Fehler bei der Zustellung Für die Rechtsfolgen mangelhafter Zustellungen bedarf es einer Unterscheidung nach der A r t des Zustellungsfehlers. (a) Unterbleiben

der Zustellung

Ist der PlfB einzelnen der i n § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G genannten Personen nicht zugestellt worden, so ist er diesen gegenüber nicht wirksam geworden 56 . Für diese Personen beginnen, sofern sie Betroffene sind, keine Rechtsbehelfsfristen zu laufen; auch kann der PlfB ihnen gegenüber nicht vollzogen werden. Aber auch Dritte, denen der PlfB ordnungsgemäß zugestellt wurde, können die Vollziehung des PlfB ihnen gegenüber mit der Rüge der unterbliebenen Zustellung an andere Betroffene abwenden 57 . Allerdings w i r d man nicht davon ausgehen kön50 Grundsätzlich w i r d eine Ausfertigung des PlfB zugestellt, d. h. eine A b schrift, die nach den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen gefertigt und m i t einem Ausfertigungsvermerk versehen ist, aufgrund dessen sie i m Rechtsverkehr der Urschrift gleichsteht, vgl. Bambey, DVB1. 84, 375. 51 Siehe dazu ausführlich unten S. 105 ff. 52 Dieser umfaßt etwa den Erläuterungsbericht, den Lageplan, das Bauwerksverzeichnis, das Grunderwerbsverzeichnis, den Grunderwerbsplan, u. ä., vgl. Nr. 12 Abs. 1 PlafeR. 53 Vgl.: Meyer, in: Meyer /Borgs, §74 Rdnr. 39; Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 1. Eine Sonderregelung enthält § 20 Abs. 2 WaStrG, wonach die Zustell u n g an die Beteiligten, die ihren Wohnsitz i n den Gemeinden haben, i n deren Bereich sich das Vorhaben auswirkt, auf den verfügenden T e i l des PlfB beschränkt werden kann. 54 Siehe etwa: §§ 3 B l n V w V f G , 108 Abs. 4 ShLVwG. 55 Vgl. hierzu: Meyer, in: Meyer /Borgs, §74 Rdnr. 39; Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 116. 56 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 46. Dem PlfB fehlt i m Verhältnis zu diesen Personen die sog. innere Wirksamkeit, vgl. Kopp, V w V f G , § 43 Rdnr. 6. Anders Obermayer (VwVfG, § 74 Rdnr. 123), der von einer fehlenden Bekanntgabe des PlfB gegenüber diesen Personen ausgeht. 57 Vgl. Kopp, V w V f G , § 43 Rdnr. 8.

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

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nen, daß der PlfB i m Fall des Unterbleibens der Zustellung an einzelne Betroffene insgesamt verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist 58 , da ein derartiger Verfahrensfehler nicht das Zustandekommen des PlfB betrifft, sondern die A r t und Weise der Bekanntmachung der zustande gekommenen Verwaltungsentscheidung. Der Mangel einer unterbliebenen Individualzustellung kann jederzeit durch eine ordnungsgemäße Zustellung an die hiervon Betroffenen behoben werden 59 . Ist eine Zustellung des PlfB an keinen der i n § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G aufgeführten Adressaten erfolgt, so ist der PlfB insgesamt nicht w i r k sam (i. S. der äußeren Wirksamkeit 6 0 ) erlassen 61 und bekanntgegeben worden. Dieser Mangel kann auch nicht durch eine ordnungsgemäße Auslegung des PlfB nach § 74 Abs. 4 S. 2 V w V f G geheilt werden 62 . Der Gesetzgeber hat für die Bekanntgabe des PlfB die Notwendigkeit der Einzelzustellung an den Träger des Vorhabens und die bekannten Betroffenen festgelegt und dadurch zu erkennen gegeben, daß für die Frage des Erlasses des PlfB für diesen Personenkreis allein die Vorschrift des § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G maßgeblich ist 63 . (b) Verfahrensfehlerhafte

Zustellung

Läßt sich die formgerechte Zustellung des PlfB an einzelne bekannte Betroffene nicht nachweisen oder ist der PlfB diesen unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen, so kann dieser Verfahrensfehler zwar nach § 9 Abs. 1 V w Z G bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Regelung 64 dadurch geheilt werden, daß der Empfangsberechtigte den PlfB nachweislich erhalten hat 6 5 . Da jedoch mit der ordnungsgemäßen Zustellung für die Betroffenen die Klagefrist zur Anfechtung des PlfB zu laufen beginnt, scheidet nach § 9 Abs. 2 V w Z G bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Regelung eine Heilung von solchen Zustellungsmängeln insoweit aus. Der PlfB ist den jeweiligen bekannten Betroffenen erneut zuzustellen 66 . 58

So aber Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 124. Anders Obermayer (VwVfG, § 74 Rdnr. 124), der eine Heilung dieses Verfahrensfehlers i n entsprechender A n w e n d u n g des § 45 Abs. 1 u n d 2 V w V f G durch Nachholung der Zustellung bis zur Erhebung der Anfechtungsklage gegen den PlfB zulassen w i l l . I n diesem Sinne auch: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 46 a. E.; Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 45 Rdnr. 19 f. 60 Vgl. Kopp, V w V f G , § 43 Rdnr. 4 f. 61 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 125. 62 Vgl.: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 46 a. E.; Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 125. 63 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 126. 64 Vgl. etwa A r t . 9 Abs. 1 B a y V w Z V G . 65 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 122. 66 Die Aufzählung der Fristen i n § 9 Abs. 2 V w Z G ist Ausdruck des allgemeinen Rechtsgedankens, daß die jeweils Betroffenen auch bei Vorliegen 59

7 Kügel

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

Die Anwendung des § 9 Abs. 2 V w Z G bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschrift ist jedoch bei verfahrensfehlerhafter Zustellung an bloße Einwender ausgeschlossen, da diese nicht klagebefugt für eine Anfechtung des PlfB sind. Hier verbleibt es bei der Heilungsmöglichkeit nach § 9 Abs. 1 VwZG 6 7 . b) Auslegung nach § 74 Abs. 4 S.2 und 3 VwVfG Würde der PlfB nur den bekannten Betroffenen zugestellt werden, bestünde die Gefahr, daß der PlfB unvorhersehbar durch Dritte angefochten werden könnte. Um dies zu vermeiden und damit zugleich die Unanfechtbarkeit des PlfB herbeizuführen 68 , sieht § 74 Abs. 4 S. 2 V w V f G zusätzlich zur Zustellung die Auslegung des PlfB i n den Gemeinden und die ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung vor. Die Auslegung hat dann nach § 74 Abs. 4 S. 3, 1. HS V w V f G zur Folge, daß der PlfB auch gegenüber den übrigen, nicht bekannten Betroffenen als zugestellt gilt. (1) Auslegung i n den Gemeinden Die Auslegung hat i n entsprechender Anwendung des § 73 Abs. 3 S. 1 V w V f G i n den Gemeinden 69 zu erfolgen, i n denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirkt. Für die Frage, welche Gemeinden dies i m Einzelfall sind, ist nicht nur auf die von der Planung betroffenen Grundstücke und deren unmittelbare Umgebung, sondern auch auf den Wohnsitz Betroffener abzustellen, so daß eine Auslegung gegebenenfalls auch i n Nachbargemeinden, i n denen Betroffene ihren Wohnsitz haben, vorzunehmen ist 70 . Die Kosten der Auslegung (und ortsüblichen Bekanntmachung 71 ) sind von den Gemeinden zu tragen 72 . Die Gemeinden werden bei der Ausder Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 V w Z G gegen die Versäumung der Klagefrist geschützt werden sollen, vgl.: Engelhardt, VwVG/VwZG, § 9 VwZG A n m . 2; Harrer, Kommentar zum V w Z V G , A r t . 9 Erl. 7. 67 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 127. 68 Vgl. Begründung, S. 89. 69 Nach §94 V w V f G können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung die den Gemeinden nach §§ 73 u n d 74 V w V f G obliegenden Aufgaben auf eine andere kommunale Gebietskörperschaft oder eine Verwaltungsgemeinschaft übertragen. Z u der hierbei auftauchenden Frage, ob eine Auslegung auch i n den Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft erforderlich ist vgl. Korber / Braese, BayVBl. 83, 395. 70 Vgl. Kopp, V w V f G , § 73 Rdnr. 16. 71 Eine Kostentragungspflicht der Gemeinden für die ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung ist auch i n Nr. 15 Abs. 2 PlafeR für das Anhörungsverfahren nach dem FStrG vorgesehen. 72 Vgl.: Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 40; Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 135; Freise, Die Bundesbahn 77, 489. Z u m Rechtsschutz der Gemeinden gegen das Auslegungsersuchen siehe unten S. 212.

Α. Anwendbares Verfahrensrecht

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legung nicht i n einer A r t Amtshilfe tätig, die die entsprechende Anwendung des § 8 V w V f G rechtfertigen könnte 73 . Sie nehmen vielmehr eine staatliche Verwaltungsaufgabe wahr, deren Kosten durch die den Gemeinden i m Wege des Finanzausgleichs zugewiesenen Mittel gedeckt sind 74 . Auszulegen sind für die Dauer von zwei Wochen 75 eine Ausfertigung des PlfB 7 6 mit Begründung, eine Rechtsbehelfsbelehrung und eine Ausfertigung des festgestellten Plans 77 , wobei es ausreicht, wenn die ausgelegten Unterlagen i n den i n den Gemeinden üblichen Dienstzeiten für den Publikumsverkehr eingesehen werden können 78 . (2) Ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung Die Auslegung ist unter Angabe von Ort und Zeitdauer (§ 74 Abs. 4 S. 2, 2. HS VwVfG) sowie m i t dem Hinweis, daß m i t dem Ende der Auslegungsfrist der PlfB gegenüber den übrigen Betroffenen als zugestellt gilt (§ 74 Abs. 4 S. 3, 2. HS VwVfG), ortsüblich bekanntzumachen. Hierzu sehen die zumeist anwendbaren Gemeindesatzungen eine Veröffentlichung i m Amtsblatt der Gemeinden oder i n Tageszeitungen vor 7 9 . Verfügt die Gemeinde über kein Amtsblatt, so hat die Bekanntmachung an den Amtstafeln der Gemeinde zu erfolgen 80 . Die ortsübliche Bekanntmachung ist i n entsprechender Anwendung des § 73 Abs. 5 S. 1 V w V f G mindestens eine Woche vor der Auslegung vorzunehmen 81 . M i t der ortsüblichen Bekanntmachung ist eine Rechtsbehelfsbelehrung zu verbinden 82 , obgleich i n § 74 Abs. 4 S. 2 und 3 V w V f G keine derartige Anordnung enthalten ist. Die Regelung des § 74 Abs. 5 S. 2 V w VfG, die die Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung bei der öffentlichen Bekanntmachung des PlfB vorsieht, ist insoweit entsprechend 73

So aber Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 7. Vgl.: Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 135; Korber / Braese, BayVBl. 83, 393 ff., 397. 75 Z u r Berechnung der Dauer der Auslegung vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 136. 76 Unter einer „Ausfertigung" ist eine m i t behördlichem Ausfertigungsvermerk versehene Abschrift (Durchschrift) zu verstehen, die die Urschrift m i t derselben Beweiskraft ersetzt, vgl. Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 8. 77 Vgl. hierzu A r t . 12 Abs. 1 PlafeR. 78 Vgl.: BVerwG, Z f W 83, 40; N J W 81, 594 f. (zum Bauplanungsrecht); Kopp, V w V f G § 73 Rdnr. 19. 79 Vgl.: Kopp, V w V f G , §41 Rdnr. 50; Obermayer, V w V f G , §41 Rdnr. 73. 80 Vgl. Henle, BayVBl. 81, 3. 81 Vgl.: Knack / Busch, §74 Rdnr. 5.2.2; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 45. 82 Vgl. BVerwG, DVB1. 80, 304. 74

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

heranzuziehen, da keine sachliche Rechtfertigung für eine abweichende Behandlung der ortsüblichen von der öffentlichen Bekanntmachung i n diesem Punkt ersichtlich ist 83 . (3) Die Fiktion der Zustellung gegenüber den übrigen Betroffenen Nach § 74 Abs. 4 S. 3 V w V f G gilt der PlfB gegenüber den übrigen Betroffenen 84 m i t dem Ende der Auslegungsfrist als zugestellt. Diese Zustellungsfiktion t r i t t gegenüber den übrigen Betroffenen unabhängig davon ein, ob sie aus eigenem Verschulden oder infolge von Mängeln i m Anhörungsverfahren keine Einwendungen gegen das Vorhaben vorgebracht haben, so daß sie der Plfbeh unbekannt geblieben sind 85 . Aus Gründen der Rechtssicherheit ist weiter davon auszugehen, daß die gesetzliche Zustellungsfiktion nach Ablauf der i n § 74 Abs. 4 S. 2 V w V f G vorgesehenen Auslegungsfrist von zwei Wochen eintritt, selbst wenn die Auslegung tatsächlich länger gedauert haben sollte 86 . Dieselbe Rechtsfolge t r i t t auch i n dem Fall ein, wo entgegen § 74 Abs. 4 S. 3, 2. HS V w V f G ein Hinweis auf die Zustellungsfiktion i n der ortsüblichen Bekanntmachung unterblieben ist 87 . (4) Fehler bei der Auslegung und ortsüblichen Bekanntmachung Eine Verletzung der Vorschriften des § 74 Abs. 4 S. 2 und 3, 2. HS V w V f G über die Auslegung und ortsübliche Bekanntmachung 88 führt dazu, daß die Zustellungsfiiktion des § 74 Abs. 4 S. 3, 1. HS V w V f G gegenüber den übrigen Betroffenen nicht eintritt 8 9 . Diese Fehlerfolge gilt unabhängig davon, ob die übrigen Betroffenen wegen des Verfahrensfehlers nicht i n einer für ihre Rechtsverteidigung erforderlichen Weise Kenntnis von den auszulegenden Unterlagen nehmen konnten 90 . Den 83 So auch Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 45. Anders Meyer (in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 40) u n d Geisler (DVB1. 80, 996), die die Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung lediglich für zweckmäßig halten. M Für die bekannten Betroffenen verbleibt es bei der Regelung des § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G , so daß der PlfB diesen Personen i n jedem Falle zugestellt werden muß. 85 Vgl. BVerwG, DVB1. 80, 304. 56 Vgl.: Knack/Busch, §74 Rdnr. 5.2.2; Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 144. 87 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 145. 88 Denkbare Verfahrensverstöße sind hier etwa das gänzliche Unterbleiben der Auslegung oder der ortsüblichen Bekanntmachung i n einer Gemeinde oder eine unzulässige Verkürzung der Auslegungsfrist, vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 147. 89 Vgl.: Kopp, V w V f G , §74 Rdnr. 57; Korber / Braese, BayVBl. 83, 393. 90 Anders Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 146, der die Zustellungsfiktion des §74 Abs. 4 S. 3, l . H S V w V f G bei Vorliegen von Fehlern der Auslegung u n d der ortsüblichen Bekanntmachung nicht eintreten lassen w i l l , soweit übrige Betroffene wegen dieses Fehlers den PlfB nicht zur Kenntnis nehmen konnten.

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Bestimmungen des § 74 Abs. 4 S. 2 und 3 V w V f G läßt sich keine der Vorschrift des § 9 Abs. 1 V w Z G entsprechende Heilungsmöglichkeit entnehmen. Vielmehr ist es aus Gründen der Rechtssicherheit geboten, die Zustellungsfiktion des §74 Abs. 4 S. 3, 1. HS V w V f G nur einheitlich gegenüber allen Betroffenen eintreten zu lassen, was ein Abstellen auf die Kenntnisnahmemöglichkeit durch einzelne ausschließt. Fehler bei der ortsüblichen Bekanntmachung und Auslegung bewirken somit, daß der PlfB gegenüber den übrigen Betroffenen nicht vollzogen werden kann. Für diese Betroffenen beginnen auch keine Rechtsbehelfsfristen zu laufen. Die Fehlerfolgen entsprechen damit den bei unterbliebener Zustellung an bekannte Betroffene geltenden Regeln 91 . Verfahrensfehler bei der Auslegung oder ortsüblichen Bekanntmachung, die die Zustellungsfiktion an die übrigen Betroffenen nicht eintreten lassen, können sowohl durch eine Einzelzustellung nach § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G als auch durch die erneute ordnungsgemäße Durchführung des Verfahrens nach § 74 Abs. 4 S. 2 und 3 V w V f G behoben werden 92 . 2. Die Bekanngabe des PlfB durch die öffentliche Bekanntmachung im Massenverfahren nach § 74 Abs. 5 V w V f G

Sind außer an den Träger des Vorhabens mehr als 300 Zustellungen 93 an die i n § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G genannten Personen vorzunehmen, so kann die Plfbeh nach ihrem Ermessen diese Zustellungen durch die öffentliche Bekanntmachung des PlfB nach § 74 Abs. 5 V w V f G ersetzen. Dem Träger des Vorhabens ist der PlfB, wie schon der Wortlaut des § 74 Abs. 5 S. 1 V w V f G zeigt, i n jedem Falle individuell zuzustellen. Darüber hinaus liegt es i m Ermessen der Plfbeh, ob und gegebenenfalls welchen Betroffenen sie neben der öffentlichen Bekanntmachung den PlfB individuell zustellt 94 . Eine Pflicht zur kumulativen Individualzustellung, etwa unter dem Gesichtspunkt des Eigentumsschutzes nach A r t . 14 GG, besteht jedoch nicht 95 . a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Ersetzung der Einzelzustellung durch die öffentliche Bekanntmachung Durch die Einräumung der Möglichkeit einer Ersetzung der Einzelzustellung durch die öffentliche Bekanntmachung soll nach der Inten91

Siehe oben S. 96 f. Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 148. 93 Z u r Berechnung vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 73 Rdnr. 48. 94 Vgl. Bambey, DVB1. 84, 376. 95 So aber: Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 18; Bambey, DVB1. 84, 376 f. Siehe hierzu sogleich unten i m Text. 92

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

tion des Gesetzgebers 96 unter Wahrung rechtsstaatlicher Erfordernisse die Zustellung des PlfB i n Fällen erleichtert werden, i n denen Zustellungen i n hoher Zahl vorzunehmen sind. Gleichwohl sind vor allem von Blümel 97 wiederholt verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Zulässigkeit der Ersetzung der Einzelzustellung durch die öffentliche Bekanntmachung erhoben worden. So hält Blümel unter Hinweis auf die Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG und das Rechtsstaatsprinzip die individuelle Zustellung des PlfB für unverzichtbar, soweit das PlfV auch dem Schutz betroffener Dritter, also der Verteidigung von Individualrechten (wie etwa dem Eigentum) diene. Dieser vereinzelt gebliebenen K r i t i k 9 8 ist das BVerwG i n seinem Urteil vom 27. 5.1983" zum Flughafen München I I m i t überzeugender Begründung entgegentreten. So ist mit dem BVerwG zunächst festzustellen, daß die für das PlfV besonders bedeutsame Rechtsschutzgewährleistung des A r t . 19 Abs. 4 GG i m Widerstreit m i t den Verfassungsprinzipien der Rechtssicherheit (Art. 20 Abs. 2 GG) und Verwaltungseffizienz (Art. 83 ff. GG) 100 keinen absoluten Vorrang genießen kann 1 0 1 . Auch i m Mülheim-Kärlich-Beschluß ist das BVerfG 1 0 2 nicht von seiner Grundposition, daß die i m Einzelfall widerstreitenden Verfassungsprinzipien zu einem sachgerechten Ausgleich zu bringen sind, abgerückt 103 . Das Rechtsschutzinteresse des einzelnen ist auch i n grundrechtsrelevanten Bereichen nicht dermaßen vorrangig, daß zu seiner optimalen Erfüllung die i m Interesse der Allgemeinheit wahrzunehmenden Aufgaben der Verwaltung übermäßig behindert oder gar nahezu blockiert werden dürften. Solche Behinderungen wären jedoch gerade bei plan96

Vgl. BT-Drucks. 7/4494, S. 10. V e r w A r c h 82, 7 ff.; ders., Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 55 ff.; ders., V V D S t R L 38 (1980), 376 ff.; ders., Festschrift für Werner Weber, S. 560 ff. 98 Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Ersetzung der Einzelzustell u n g des PlfB durch dessen öffentliche Bekanntmachung w i r d i n der Literat u r ganz überwiegend bejaht, vgl. statt vieler: Bonk, in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, § 74 Rdnr. 47; Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 59. 99 DVB1. 83, 901 ff. Das B V e r w G hat vollinhaltlich das vorinstanzliche U r teil des B a y V G H v o m 23. 6.1981 (BayVBl. 82, 242 ff.) bestätigt. 100 Vgl. hierzu: Degenhart, DVB1. 82, 880 ff.; Steinberg, DÖV 82, 620 ff. 101 Vgl.: BVerwG, DVB1. 83, 902; BayVGH, BayVBl. 82,43. Auch das BVerfG hat wiederholt ausgesprochen, daß der Gesetzgeber den praktischen Erfordernissen der V e r w a l t u n g Rechnung tragen k a n n (Vgl.: BVerfGE 44, 288; 27, 230; 9, 32), was insbesondere als Rechtfertigung für eine Ungleichbehandl u n g von Massenerscheinungen von Bedeutung sein k a n n (vgl.: BVerfGE 44, 288; 37, 31; 25, 109; 21, 217 f.). 102 BVerfGE 53, 30 ff., insbesondere 65 ff. 103 Die Notwendigkeit eines sachgerechten Ausgleichs betonen auch: BVerfG, N V w Z 83, 27 f.; B V e r w G E 60, 305 ff. 97

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

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feststellungsbedürftigen Großvorhaben zu befürchten, wenn man an der alleinigen Zulässigkeit der Individualzustellung festhalten würde. I n einem solchen Fall würde es wegen der Vielzahl der von der Planung berührten Bürger, die zudem von der Plfbeh kaum hinreichend sicher und vollzählig ermittelbar sind, m i t hoher Wahrscheinlichkeit offenbleiben, ob und zu welchem Zeitpunkt der PlfB jemals bestandskräftig wird. Die damit für alle Beteiligten verbleibende Unsicherheit wäre mit dem Verfassungsgrundsatz der Rechtssicherheit nicht vereinbar 1 0 4 . I n diesem Spannungsverhältnis zwischen dem individuellen Rechtsschutzinteresse auf der einen Seite und den Belangen einer effektiven Verwaltung sowie dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit auf der anderen Seite ist mit der Regelung i n § 74 Abs. 4 und 5 V w V f G ein angemessener Ausgleich geschaffen worden: Das Gesetz unterscheidet i n sachgerechter Weise zwischen dem Regelfall, der die Planfeststellung hinsichtlich kleiner und mittelgroßer Vorhaben betrifft (§ 74 Abs. 4 VwVfG) und dem (Sonder-)Fall der Planfeststellung von Großvorhaben m i t mehr als 300 Betroffenen und Einwendern (§ 74 Abs. 5 VwVfG). M i t dieser sachlich differenzierenden Regelung ist die dem Rechtsschutz besonders förderliche individuelle Bekanntgabe des PlfB zum Grundsatz gemacht worden, soweit dies nach Lage der Dinge angemessen, unter Berücksichtigung der Belange einer effektiven Verwaltung durchführbar und i m Interesse der Rechtssicherheit geboten ist. Als Ausnahmeregelung ist die öffentliche Bekanntmachung für die Fälle vorgesehen, i n denen die individuelle Bekanntgabe an einen nicht überschaubaren Kreis möglicherweise Betroffener kein geeignetes M i t tel ist, u m die Bestandskraft des PlfB herbeizuführen. Demgegenüber w i r d der Rechtschutz der Betroffenen nicht i n unzumutbarer Weise erschwert. Bei Großvorhaben, für die allein eine zustellungsersetzende öffentliche Bekanntgabe des PlfB i n Frage kommt, sind die potentiell Rechtsschutzberechtigten regelmäßig i n ausreichender Weise über das ungefähre Ausmaß ihrer Betroffenhent informiert. Dafür sorgt zum einen das Anhörungsverfahren mit der Auslegung des Plans sowie der Anhörung und Erörterung von Einwendungen; zum anderen werden die von der Planung berührten Personen von den Medien und von Bürgerinitiativen auf das Vorhaben und dessen Auswirkungen aufmerksam gemacht. I n dieser Situation bedarf es zur Sicherung eines hinreichend effektiven Rechtsschutzes nicht zwangsläufig einer Individualzustellung an die einzelnen Betroffenen. Es ist vielmehr ausreichend, wenn der PlfB der solchermaßen sensibilisierten Öffentlichkeit durch eine öffentliche Bekanntmachung publik gemacht wird 1 0 5 . 104 105

Vgl. BVerwG, DVB1. 80, 304. BVerwG, DVB1. 83, 903; BayVGH, BayVBl. 82, 244.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

Es muß auch Berücksichtigung finden, daß für die einzelnen Bürger A r t und Ausmaß ihrer individuellen Betroffenheit i m allgemeinen ohnehin nur durch Einsicht i n den Plan und die diesen ergänzenden Unterlagen erkennbar wird. Eine Zustellung der Pläne und Unterlagen ist aber auch i m Verfahren nach § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G nicht vorgesehen 106 . Selbst i m Verfahren der Einzelzustellung w i r d es also den Betroffenen zugemutet, sich am Ort der Auslegung über ihre Rechtsbetroffenheit und damit über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten zu informieren 107 . Als Ergebnis ist somit festzuhalten, daß die Ersetzung der individuellen Zustellung des PlfB durch dessen öffentliche Bekanntmachung i n jeder Hinsicht verfassungsrechtlich unbedenklich ist. b) Die Bewirkung

der öffentlichen

Bekanntmachung

(1) Durchführung der öffentlichen Bekanntmachung Die öffentliche Bekanntmachung ist auf Kosten der Plfbeh 1 0 8 i m amtlichen Veröffentlichungsblatt der Plfbeh und außerdem i n örtlichen Tageszeitungen, die i n dem Bereich verbreitet sind, i n dem sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird 1 0 9 , vorzunehmen (§ 74 Abs. 5 S. 2 VwVfG) 1 1 0 . Bei der Veröffentlichung i n örtlichen Tageszeitungen w i r d man es als ausreichend ansehen können, wenn eine Publizierung i n den wichtigsten Tageszeitungen erfolgt. Maßgebliches K r i t e r i u m für die Auswahl der Zeitungen sollte sein, i n welcher Weise die größtmögliche Publizität für die beabsichtigte Planung erreicht werden kann 1 1 1 . Verfügt die Plfbeh über kein besonderes amtliches Veröffentlichungsblatt, so hat die Bekanntmachung i n einer Tageszeitung zu erfolgen, die die Funktion des amtlichen Veröffentlichungsblattes übernimmt 1 1 2 . 106

Siehe oben S. 96. ™ BVerwG, DVB1. 83, 903; BayVGH, BayVBl. 82, 244. 108 Vgl.: Knack /Busch, §74 Rdnr. 5.2.3 c); Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 16; Freise, Die Bundesbahn 77, 489. 109 Vgl. hierzu Obermayer, V w V f G , § 63 Rdnr. 30 ff. 110 Gleichlautende Bestimmungen finden sich i n §§ 72 Abs. 2, 69 Abs. 2 S. 3, 67 Abs. 1 S. 4 u n d 63 Abs. 3 S. 2 V w V f G . Dies entspricht der I n t e n t i o n des Gesetzgebers, i n jedem Verfahren alle Bekanntmachungen auf die gleiche Weise vorzunehmen, damit der Bürger die Bekanntmachung nicht an v e r schiedenen Orten zu suchen braucht, vgl. BT-Drucks. 7/4494, S. 10 (zu § 63 Abs. 3 VwVfG). 111 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 67 Rdnr. 12. 112 Kopp (VwVfG, § 63 Rdnr. 8) w i l l i n einem solchen F a l l die Veröffentlichung i n einer Druckschrift (Tageszeitung, Amtsblatt einer anderen Behörde, usw.) zulassen, die sonst durch Rechtsvorschrift für die amtlichen Bekanntmachungen der Plfbeh bestimmt ist.

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

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(2) Gegenstand der öffentlichen Bekanntmachung Nach § 74 Abs. 5 S. 2 bis 4 V w V f G sind der verfügende Teil des PlfB, die Rechtsbehelfsbelehrung und einige Hinweise notwendige Bestandteile der Bekanntmachung. Nicht erforderlich ist eine Bekanntmachung der Begründung des PlfB 1 1 3 . (a) Verfügender

Teil des PlfB

Die Frage, was unter dem verfügenden Teil des PlfB bei der öffentlichen Bekanntmachung nach § 74 Abs. 5 S. 2 V w V f G zu verstehen ist, w i r d i n Rechtsprechung und Literatur höchst unterschiedlich beantwortet. Das BVerwG 1 1 4 hat hierzu i n Übereinstimmung mit den Vorinstanzen 115 zum PlfV für den Flughafen München I I entschieden, daß das Gebot, den „verfügenden Teil" des PlfB öffentlich bekanntzumachen, nicht i n jedem Falle die wörtliche Wiedergabe der m i t dem Beschluß getroffenen Verfügungen verlange. Dem Gebot könne auch durch eine inhaltliche Bezeichnung der wesentlichen Merkmale des Vorhabens und der dazu getroffenen Regelungen, die gegenüber den möglicherweise i n ihren Rechten betroffenen Bürgern hinreichend Anstoßfunktion besitzen, Genüge getan werden 116 . Das BVerwG begründet seine restriktive Interpretation damit, daß es das Ziel der Regelung i n § 74 Abs. 5 V w VfG sei, PlfBe für Großvorhaben nach Form und Inhalt so bekanntzumachen, daß einerseits dem Informations- und Rechtsschutzbedürfnis des betroffenen Bürgers, andererseits aber auch dem öffentlichen Interesse daran Rechnung getragen werde, das geplante Vorhaben nicht übermäßig zu behindern oder gar durch eine verfahrensrechtliche Überforderung zu blockieren. Zu diesem Zweck sehe das Gesetz Erleichterungen vor, indem es nicht die Veröffentlichung der Begründung des PlfB verlange und i m Hinblick auf Auflagen einen Hinweis genügen lasse. Auch das gesetzliche Gebot, den „verfügenden Teil" des PlfB bekanntzumachen, diene solchen Zwecken. Das werde daran erkennbar, daß zum einen der betroffene Bürger die erforderliche Kenntnis der für seine Rechtsbetroffenheit maßgeblichen Umstände ohne Einsicht i n die ausgelegten Pläne und sonstige Unterlagen sowie die Einzelbegründungen ohnehin nicht erwerben könne 117 . Die Klagefrist knüpfe aus diesem 113

Vgl. Knack / Busch, § 74 Rdnr. 5.2.3 c). U r t e i l v o m 27.5.1983, DVB1. 83, 901 ff. Zustimmend i n der Literatur: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 48; Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 159 ff.; Henle, BayVBl. 81, 9 f. 115 BayVGH, BayVBl. 82, 242 ff.; V G München, Gerichtsbescheid v o m 25. 9. 1980, Az.: M F 05658 - 8 Κ (nicht veröffentlicht — zitiert nach Blümel, V e r w A r c h 82, 12 m i t Fn. 62). 116 Ebenso B W V G H , Z f W 83, 48. 117 BVerwG, DVB1. 83, 903. 114

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

Grund an die Auslegung nach § 74 Abs. 5 S. 2 i. V. m. Abs. 4 S. 2 V w V f G und nicht an die Bekanntmachung des PlfB an 118 . Zum anderen bestünde bei Vorhaben von der Größe des Flughafens München I I die Gefahr, daß die wörtliche Wiedergabe des gesamten Wortlauts der Regelungen des PlfB 1 1 9 den Bürger eher verwirren könnte, als daß dies zu seiner persönlichen Information förderlich wäre. Der Sinn der Bekanntmachung des verfügenden Teils des PlfB liege bei planfeststellungsbedürftigen Großvorhaben angesichts solcher Umstände darin, den Betroffenen i n jedem Fall bewußt zu machen, daß sie von der Planung (überhaupt) betroffen werden. Diese Anstoßfunktion sei unerläßliches Wesensmerkmal einer jeden Bekanntmachung, die nachteilige Rechtsfolgen für die Betroffenen zeitigen könne 120 . Demgegenüber vertritt ein Teil der Literatur 1 2 1 die Auffassung, daß unter dem bekanntzumachenden „verfügenden Teil" des PlfB der volle Wortlaut des Regelungsinhalts des V A ohne Begründung (Sachverhalt und Entscheidungsgründe) zu verstehen sei. Insbesondere Blümel 122 hat zur Begründung dieser Auslegung des § 74 Abs. 5 S. 2 V w V f G darauf verwiesen, daß der Wortlaut der Vorschrift bzw. der entsprechenden Bestimmungen der Fachplanungsgesetze 123 eine einschränkende Interpretation des Begriffs „verfügender Teil" des PlfB i. S. der Zulässigkeit der Bekanntmachung einer zusammenfassenden Umschreibung der getroffenen Verfügungen nicht ermögliche. Für die Erforderlichkeit der Bekanntmachung des gesamten Regelungsinhalts des PlfB spreche, daß das Anforderungsrecht nach § 74 Abs. 5 S. 4 V w V f G 1 2 4 sich auch auf den gesamten PlfB (ohne den festgestellten Plan) beziehe 125 . Auch sei bei der Bekanntgaberegelung i m Massenverfahren nicht die Auslegung nach § 74 Abs. 5 S. 2 i. V. m. Abs. 4 S. 2 V w V f G für die Information der Betroffenen über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten maßgeblich. Der betroffene Bürger solle sich nach dem Normzweck der Regelung des § 74 Abs. 5 V w V f G bereits aufgrund der Bekanntmachung und des i h m auf seine Anforderung h i n übersandten PlfB m i t Begründung über die Ein118

Vgl. auch BayVGH, BayVBl. 82, 244 f. Der verfügende T e i l des PlfB für den Flughafen München I I (Entscheidungen u n d Auflagen) umfaßte 73 Seiten, vgl. Henle, BayVBl. 81, 9. 120 BVerwG, DVB1. 83, 904, unter Hinweis auf B V e r w G E 55, 376 (zum Bauplanungsrecht). 121 Vgl.: Kopp, V w V f G , § 69 Rdnr. 10; Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 15; Blümel, V e r w A r c h 82, 9 ff.; ders., Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 57 f.; ders., V V D S t R L 38 (1980), S. 377 f. Ebenso zum P l f V nach dem WaStrG (§20 Abs. 2): Friesecke, WaStrG, §20 Rdnr. 1 u n d 3; Mintzel, WaStrG, § 20 A n m . 2. 122 Vgl. vor allem V e r w A r c h 82, 9 ff. 123 §§ 25 Abs. 8 S. 2 AbfG, 18 Abs. 5 S. 2 FStrG, 20 Abs. 2 WaStrG. 124 Siehe dazu ausführlich unten S. 111 f. 125 Vgl. Blümel, V e r w A r c h 82, 15. 119

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

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legung eines Rechtsbehelfs schlüssig werden. Die Auslegung einer Ausfertigung des vollständigen PlfB und einer Ausfertigung des festgestellten Plans habe demgegenüber vor allem die Bedeutung, die Zustellungsfiktion nach § 74 Abs. 5 S. 3 V w V f G 1 2 6 herbeizuführen 127 . Dieser Literaturauffassung kann nur bedingt zugestimmt werden. Dem BVerwG ist zuzugeben, daß bei Massenverfahren wie i m Falle der Planfeststellung für den Flughafen München I I eine Wiedergabe des wesentlichen Regelungsinhalts des verfügenden Teils des PlfB ausreicht, wenn die durch die Planung möglicherweise i n ihren Rechten betroffenen Bürger hinreichend angehalten werden, sich durch Einsicht i n die ausgelegten Unterlagen über das Maß ihrer Rechtsbetroffenheit i m einzelnen zu informieren. Dafür spricht sowohl die Überlegung, daß die Öffentlichkeit i n dem Bereich des geplanten Vorhabens durch die Massenmedien und das voraufgegangene Anhörungsverfahren hinreichend sensibilisiert für den Erlaß des PlfB ist 1 2 8 , als auch der Gesichtspunkt, daß bei derartigen Großvorhaben i n aller Regel tatsächlich erst die Einsichtnahme i n die ausgelegten Pläne und ergänzenden Unterlagen die notwendigen Informationen über die Rechtsbetroffenheit und die Erfolgschancen einer Anfechtung des PlfB vermittelt. Hingegen t r i t t bei kleineren Vorhaben — wie häufig bei der abschnittsweisen Planfeststellung i m Bundesfernstraßenbau — der Gesichtspunkt der Verfahrensökonomie i n den Hintergrund, so daß eine Bekanntmachung des gesamten Wortlauts des verfügenden Teils des PlfB erforderlich erscheint. Zu einer derartigen Auslegung tendiert offensichtlich das BVerwG selbst, wenn es i n seinem Urteil vom 27. 5. 1983 ausführt 129 , daß der Gesetzesbegriff „verfügender Teil" i m Hinblick auf seinen Zweck offen für die Auslegung i n Richtung sachgerechter Einzelfallgestaltungen sei. Für die hier vorgenommene Differenzierung spricht schließlich der Umstand, daß die öffentliche Bekanntmachung nach § 74 Abs. 5 V w V f G einen Ausnahmetatbestand darstellt, der einer engen Auslegung bedarf 130 . Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Frage, was als verfügender Teil des PlfB bekanntzumachen ist, davon abhängt, inwie126

Siehe dazu unten S. 111. Vgl. Blümel, V e r w A r c h 82,16 f. 128 Vgl. Herde, BayVBl. 81, 3. 129 DVB1. 83, 904. 130 Vgl.: BVerwG, DVB1. 83, 903; BayVerfGHE 20, 167, 171 (zur vergleichbaren Vorschrift des A r t . 80 Abs. 2 S. 2 B a y W G a. F.); Blümel, V e r w A r c h 82, 14; Friesecke, Z f W 79, 11. Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Vorschriften über das Massenverfahren allgemein vgl. Kopp, DVB1. 80, 320 ff., insbesondere 329. 127

108

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

weit Gesichtspunkte der Verfahrensökonomie ausnahmsweise die Veröffentlichung einer Zusammenfassung der getroffenen Verfügungen zulassen. Allerdings bedarf es auch i m Falle einer Bekanntmachung nur der wesentlichen Merkmale des Vorhabens i n der Veröffentlichung zumindest — einer räumlich-sachlichen Bezeichnung des Vorhabens, — der Erklärung, daß hinsichtlich dieses Vorhabens der Plan festgestellt wird, — der Angabe der Plfbeh, des Trägers des Vorhabens und der Betroffenen, soweit deren Grundeigentum durch die Planfeststellung i n Anspruch genommen w i r d 1 3 1 und — der Angabe über die Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), sofern eine solche m i t dem PlfB verbunden wurde 1 3 2 . (b) Rechtsbehelfsbelehrung I n die öffentliche Bekanntmachung ist ferner eine vollständige Rechtsbehelfsbelehrung aufzunehmen. Dies hat seinen Grund darin, daß es sich bei der Ersatzzustellung durch öffentliche Bekanntmachung u m die Bekanntgabe des PlfB an die Verfahrensbeteiligten handelt 1 3 3 . Fehlt die Rechtsbehelfsbelehrung oder ist sie fehlerhaft, so beginnen gegenüber den Betroffenen keine Rechtsbehelfsfristen zu laufen (§ 58 Abs. 2 VwGO). (c) Hinweise Gegenstand der öffentlichen Bekanntmachung sind i m übrigen vier Hinweise, die dazu beitragen sollen, den Betroffenen die Wahrnehmung ihrer Rechte zu ermöglichen 134 . 131 So zu Recht Geiger, N J W 81, 1495, zum vergleichbaren Problem der Namensnennung v o n betroffenen Grundstückseigentümern bei der Planauslegung i m A n h ö rungs ver fahren. Gegen die Zulässigkeit der Angabe von Namen privater Grundstückseigentümer i n öffentlich ausgelegten Planunterlagen: V G München, N J W 81, 475 f. (unter Berufung darauf, daß die Namensnennung einen dem Schutz des A r t . 2 Abs. 1 GG unterfallenden Eingriff i n den absolut geschützten K e r n bereich privater Lebensgestaltung darstelle); Grimm, BayVBl. 81, 558 ff. (mit der Begründung, daß die Angabe der Namen i n den ausgelegten Planunterlagen rechtlich als Datei i. S. des A r t . 1 Abs. 2 S. 1 BayDSG zu qualifizieren sei u n d daher einer Namensnennung datenschutzrechtliche Bedenken entgegenstünden). 132 Vgl. Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 159; Blümel, V e r w A r c h 82, 23. 133 Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 16. 134 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 163.

Α. Anwendbares Verfahrensrecht

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Hinzuweisen ist zunächst auf die Auslegung nach § 74 Abs. 4 S. 2 VwVfG, wobei in entsprechender Anwendung dieser Vorschrift der Ort, die Zeitdauer und der Gegenstand der Auslegung anzugeben ist. Nach § 74 Abs. 5 S. 2, 2. HS V w V f G bedarf es eines Hinweises auf Auflagen i m PlfB. Der no wendige Hinweis auf Auflagen dient der Information der Betroffenen über die Existenz von Modifikationen der m i t der Feststellung des Plans verbundenen Rechtsgewährung für den Träger des Vorhabens, so daß eine nähere Aufschlüsselung der Auflagen nach Zahl, A r t und Inhalt nicht erforderlich ist 1 3 5 . Soweit der PlfB andere Nebenbestimmungen enthält 1 3 6 , ist auf diese ebenfalls hinzuweisen, da nichts dafür ersichtlich ist, daß die Erwähnung der Hinweispflicht für Auflagen abschließend sein sollte 137 . I n der Bekanntmachung ist nach § 74 Abs. 5 S. 3, 2. HS V w V f G weiter darauf hinzuweisen, daß der PlfB mit dem Ende der Auslegungsfrist von zwei Wochen den Betroffenen und denjenigen gegenüber, die Einwendungen erhoben haben, als zugestellt gilt. Schließlich ist nach § 74 Abs. 5 S. 4, 2. HS V w V f G auf die Möglichkeit der schriftlichen Anforderung des PlfB hinzuweisen 138 . (3) Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntmachung Die öffentliche Bekanntmachung muß in entsprechender Anwendung des § 73 Abs. 5 S. 1 V w V f G mindestens eine Woche vor Beginn der nach § 74 Abs. 5 S. 2 i. V. m. Abs. 4 S. 2 V w V f G vorgeschriebenen Auslegung erfolgen 139 . Maßgeblicher Zeitpunkt für die Bewirkung der öffentlichen Bekanntmachung ist bei unterschiedlichen Erscheinungsdaten i n den vorgesehenen Publikationsorganen der Tag der Bekanntmachung i m amtlichen Veröffentlichungsblatt (§§ 69 Abs. 2 S. 4, 73 Abs. 6 S. 5, 2. HS V w V f G analog) 140 . 135 Vgl.: BayVGH, BayVBl. 82, 244; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 48. 136 Zur Zulässigkeit der Aufnahme weiterer Nebenbestimmungen i n den PlfB siehe unten S. 192 f. 137 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 48. Auch den Gesetzesmaterialien zum V w V f G läßt sich Entsprechendes nicht entnehmen. Anders Kopp (VwVfG, §74 Rdnr. 59) u n d Blümel (VerwArch 82, 19), die eine Bekanntmachung der sonstigen Nebenbestimmungen i m verfügenden T e i l des PlfB für erforderlich halten. 138 Siehe hierzu ausführlich unten S. 111 f. 139 Vgl.: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 48 a; Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 156. 140 Vgl.: Meyer, in: Meyer /Borgs, §74 Rdnr. 42; Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 16.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

(4) Ergänzung der öffentlichen Bekanntmachung durch die Auslegung nach § 74 Abs. 4 S. 2 V w V f G Die öffentliche Bekanntmachung bedarf zur Herbeiführung der Zustellungsersetzung notwendigerweise einer Ergänzung durch die Auslegung einer Ausfertigung des PlfB und des festgestellten Plans i n den Gemeinden, i n denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird. Die Pflicht zur Auslegung w i r d i n den Bestimmungen des § 74 Abs. 5 S. 2 und 3 V w V f G vorausgesetzt, wo es heißt, daß „ein Hinweis auf die Auslegung nach Absatz 4 Satz 2" i n der öffentlichen Bekanntmachung enthalten sein muß (Satz 2) und daß „ m i t dem Ende der Auslegungsfrist" der PlfB als zugestellt gilt (Satz 3). Die Auslegung einer Ausfertigung des PlfB und des festgestellten Plans ist darüber hinaus aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) geboten, da erst die Einsichtnahme i n die ausgelegten Unterlagen den Betroffenen das Maß ihrer Rechtsbeeinträchtigung und damit die Beurteilung der Erfolgsaussichten der Einlegung von Rechtsbehelfen vermittelt 1 4 1 . Die Verweisung i n § 74 Abs. 5 S. 2 V w V f G „auf die Auslegung nach Abs. 4 S. 2" erschöpft sich allerdings auf den A k t der Auslegung selbst. Einer zusätzlichen ortsüblichen Bekanntmachung durch die Gemeinden nach § 74 Abs. 4 S. 2, 2. HS V w V f G neben der öffentlichen Bekanntmachung bedarf es nicht 1 4 2 . Dies ergibt sich einmal daraus, daß § 74 Abs. 5 S. 2 V w V f G nur einen Hinweis auf die Auslegung, nicht aber auf deren ortsübliche Bekanntmachung vorschreibt. Weiter ist zu berücksichtigen, daß i m Hinblick auf den i n § 10 S. 2 V w V f G vorgesehenen Grundsatz, nämlich daß Verwaltungsverfahren einfach und zweckmäßig durchzuführen sind, eine doppelte Bekanntmachung der Auslegung einen nicht zu rechtfertigenden Verwaltungsaufwand bedeuten würde 1 4 3 . Ebenso wie die ortsübliche Bekanntmachung ist auch die Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung zu den anderen auszulegenden Unterlagen an sich entbehrlich, da eine solche bereits Bestandteil der öffentlichen Bekanntmachung nach § 74 Abs. 5 S. 2 V w V f G ist 1 4 4 . Da die Betroffenen aber i n der Regel erst nach Einsicht i n die ausgelegten Unter141 Davon geht insbesondere das B V e r w G aus, vgl. BVerwG, DVB1. 83, 903. Ebenso BayVGH, BayVBl. 82, 244 f. 142 Vgl.: Knack / Busch, § 74 Rdnr. 5.2.3 c); Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 59. Α . A . Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 17, der die öffentliche u n d ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung für erforderlich hält. 143 vgl. Knack J Busch, ebd., Fn. 142. Dieser Gesichtspunkt w i r d von Fickert (ebd., Fn. 142) übersehen. 144 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 171. Siehe auch oben S. 108. F ü r die zwingende Auslegung einer Rechtsbehelfsbelehrung sprechen sich Kopp (VwVfG, § 74 Rdnr. 60) u n d Fickert (PlafeR Nr. 30 Tn. 17), allerdings ohne nähere Begründung, aus.

111

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

lagen die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs gegen die Planung erkennen können, sollte aus praktischen Rechtsschutzerwägungen gleichwohl eine Rechtsbehelfsbelehrung m i t ausgelegt werden. c) Die Zustellungsfiktion

der öffentlichen

Bekanntmachung

Nach § 74 Abs. 5 S. 3, 1. HS V w V f G gilt der PlfB mit dem Ende der Auslegungsfrist gegenüber den (bekannten und unbekannten) Betroffenen und denjenigen gegenüber, die Einwendungen erhoben haben, als zugestellt 145 . I n Übereinstimmung mit der Regelung i n § 74 Abs. 4 S. 3 V w V f G 1 4 6 beginnt auch hier die Rechtsbehelfsfrist für eine Anfechtung des PlfB unabhängig von der tatsächlichen Dauer der Auslegung m i t dem Ende der gesetzlich vorgesehenen Zwei-Wochen-Frist zu laufen. d) Die Möglichkeit

der schriftlichen

Anforderung

des PlfB

§ 74 Abs. 5 S. 4 V w V f G eröffnet den Betroffenen und denjenigen, die Einwendungen erhoben haben 147 , die Möglichkeit, nach der öffentlichen Bekanntmachung den PlfB bis zum Ablauf der Rechtsbehelfsfrist 148 schriftlich 149 von der Plfbeh anzufordern 150 . Das Recht zur Anforderung bezieht sich auf die kostenlose 151 Übersendung einer Ausfertigung des PlfB m i t Begründung. Sofern m i t dem PlfB die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO verfügt wurde, erstreckt sich das Anforderungsrecht auch auf die Vollziehungsanordnung unter Einschluß der nach § 80 Abs. 3 VwGO vorgeschriebenen Begründung 152 . Eine Übersendung des festgestellten Plans m i t den ergänzenden Unterlagen (Grunderwerbsverzeichnis, Bauwerksverzeichnis, usw.) ist nicht zwingend erforderlich, wie die auch für die öffentliche Bekanntmachung anwendbare Differenzierung i n § 74 Abs. 4 S. 2 V w V f G zwischen dem Beschluß und dem festgestellten Plan zeigt 153 . 145 Die Zustellungsfiktion gilt nicht i m Verhältnis zum Träger des Vorhabens u n d denjenigen Betroffenen, denen der PlfB neben der öffentlichen Bekanntmachung individuell zugestellt wurde, vgl. Bambey, DVB1. 84, 377. Siehe dazu bereits oben S. 101. 146 Siehe oben S. 100. 147 Das Recht zur Anforderung des PlfB besteht für alle Einwender — u n abhängig davon, ob sie zur Erhebung der Einwendungen befugt waren oder ob sie diese rechtzeitig i m Anhö rungs verfahren vorgebracht haben, vgl. Knack / Busch, § 74 Rdnr. 5.2.3. e). 148 Die Rechtsbehelfsfrist beginnt m i t A b l a u f der zweiwöchigen Auslegung nach § 74 Abs. 5 S. 2 i. V. m. Abs. 4 S. 2 V w V f G gegenüber allen zu laufen. 149 Die Plfbeh hat auf diese Weise eine zusendefähige Anschrift i n Händen. 150 Der Zugang der angeforderten Ausfertigung des PlfB setzt keine neue Rechtsbehelfsfrist i n Lauf, vgl.: Kopp, V w V f G , § 69 Rdnr. 12; Bambey, DVB1. 84, 377. 151 Vgl.: Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 43; Fickert, PlafeR Nr. 30 Tn. 18. 152 Vgl. Blümel, V e r w A r c h 82, 23 f. m i t Fn. 158. 153 Vgl.: BayVGH, BayVBl. 82, 243; Henle, BayVBl. 82, 10.

112

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

Das Recht zur Anforderung des PlfB ermöglicht und erleichtert den Betroffenen eine Entscheidung darüber, ob sie Rechtsbehelfe gegen den PlfB oder Teile seiner Festsetzungen einlegen sollen und dient damit der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes154. W i r d dem Anforderungsverlangen von Betroffenen oder Einwendern zu Unrecht nicht nachgekommen oder werden die angeforderten Unterlagen unvollständig übersandt, so können diese Personen eine ordnungsgemäße Überlassung der erforderlichen Unterlagen mit der allgemeinen Leistungsklage erzwingen 155 . Darüber hinaus w i r d man i n dem Fall, i n dem die Plfbeh es versäumt hat, einem Betroffenen trotz rechtzeitiger Anforderung eine Ausfertigung der PlfB bis zum Ablauf der Klagefrist zu übermitteln, i n Erwägung ziehen müssen, ob i m Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG einem hierauf gestützten Wiedereinsetzungsantrag wegen verspäteter Klageerhebung (§ 60 VwGO) unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des konkreten Einzelfalls stattzugeben ist 1 5 6 . e) Fehler bei der öffentlichen

Bekanntmachung

und Auslegung

W i r d gegen die Vorschriften des § 74 Abs. 5 V w V f G über die öffentliche Bekanntmachung und Auslegung verstoßen, so hat dies grundsätzlich 1 5 7 zur Folge, daß die i n § 74 Abs. 5 S. 3 V w V f G vorgesehene Zustellungsfiktion nicht eintritt. Der PlfB ist weder den Betroffenen und Einwendern bekanntgegeben worden noch den Betroffenen gegenüber wirksam. Verfahrensmängel m i t solchen Fehlerfolgen müssen i n diesem Zusammenhang vor allem darin gesehen werden, daß — keine oder eine zu kurze Auslegung stattgefunden hat oder daß die ausgelegten Unterlagen unvollständig waren, — der verfügende Teil des PlfB unter Weglassung wesentlicher Regelungsbestandteile bekanntgemacht wurde 1 5 8 , — die vorgeschriebenen Hinweise auf die Auslegung nach § 74 Abs. 5 154 Vgl. Knack ! Busch, §69 Rdnr. 5.4; Blümel, V e r w A r c h 82, 16; Henle, BayV B l . 82, 10 m i t Fn. 100; Friesecke, Z f W 79, 11. I n diesem Sinne auch BayVerfGHE 20, 171. 155 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 177. 156 Vgl. BayVGH, BayVBl. 82, 244. War es dem Betroffenen aber beispielsweise ohne weiteres möglich, rechtzeitig Einsicht i n den ausgelegten PlfB u n d den festgestellten Plan zu nehmen, w i r d m a n allerdings schwerlich von einem fehlenden Verschulden des Klägers bei der Versäumung der Klagefrist sprechen können. 157 Z u den Ausnahmen bei unterbliebener Rechtsbehelfsbelehrung u n d fehlendem Hinweis auf die Zustellungsfiktion siehe oben S. 100, 108. 158 Z u den hierbei vorzunehmenden Differenzierungen siehe oben S. 105 ff. Vgl. auch Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 182.

Α . Anwendbares Verfahrensrecht

113

S. 2 i. V. m. Abs. 4 S. 2 VwVfG, auf Auflagen und auf das Recht zur schriftlichen Anforderung des PlfB unterblieben sind. I m Gegensatz zu der von Teilen der Literatur 1 5 9 befürworteten Differenzierung nach der A r t des Bekanntgabefehlers ist davon auszugehen, daß die genannten Fehlerfolgen für jeden dieser Verfahrensverstöße bei der öffentlichen Bekanntmachung und Auslegung nach § 74 Abs. 5 V w V f G eintreten. Das Verfahren der Bekanntgabe des PlfB nach § 74 Abs. 5 V w V f G stellt einen fakultativen Ersatz für die grundsätzlich vorzunehmende Einzelzustellung dar, die — wie ein Blick auf das V w Z G und die entsprechenden Verwaltungszustellungsgesetze der Länder zeigt — auch i m Hinblick auf die Auswirkungen von Zustellungsmängeln streng formalisiert geregelt ist. Eine Unterscheidung zwischen Fehlern bei der öffentlichen Bekanntgabe und Auslegung, die dazu führen, daß der PlfB nicht wirksam ist, und solchen, die bloße Verfahrensfehler i. S. der §§ 45, 46 V w V f G darstellen 160 , wäre m i t der gebotenen Gleichbehandlung von Bekanntgabefehlern bei der öffentlichen Bekanntmachung nach § 74 Abs. 5 V w V f G m i t solchen bei der Individualzustellung nicht zu vereinbaren. Eine Einschränkung der Auswirkungen von Fehlern bei der öffentlichen Bekanntmachung und Auslegung i n der A r t , daß Fehler i n diesem Bekanntgabeverfahren nur dann von Bedeutung sein können, soweit die Betroffenen wegen des Verfahrensfehlers nicht i n der Lage waren, Kenntnis vom PlfB zu nehmen 161 , ist bedenklich, da selbst i m Falle der Individualzustellung nach den Verwaltungszustellungsgesetzen eine Heilung von Zustellungsmängeln trotz nachweislichem Erhalt des V A insoweit nicht möglich ist, als m i t der Zustellung eine Rechtsmittelfrist zu laufen beginnt (§ 9 Abs. 1 und 2 VwZG) 1 6 2 . Es kommt — ebenso wie bei der (ergänzenden) Bekanntgabe des PlfB nach § 74 Abs. 4 S. 2 und 3 V w V f G — hinzu, daß bei der Bekanntgabe des PlfB i m Massenverfahren nach § 74 Abs. 5 V w V f G aus Gründen der Rechtssicherheit die zustellungsersetzende Wirkung der öffentlichen Bekanntmachung des PlfB nur einheitlich gegenüber allen Betroffenen und Einwendern eintreten kann. Eine Heilung von Verfahrensfehlern bei der öffentlichen Bekanntmachung und Auslegung nach § 74 Abs. 5 V w V f G kommt auch nicht durch eine (entsprechende) Anwendung der Vorschriften der §§45, 46 V w V f G i n Betracht 163 . I m Hinblick auf eine entsprechende Anwendung 159 Vgl.: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 50; Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 181 f., 146 ff. 160 Vgl. Bonk, ebd., Fn. 159. 161 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 181, 146. 162 Vgl.: Engelhardt, V w V G / V w Z G , §9 V w Z G A n m . 2 ; Harrer, Kommentar zum V w Z V G , A r t . 9 Erl. 7. 163 p ü r e i n e direkte A n w e n d u n g der §§ 45, 46 V w V f G spricht sich Bonk (in:

8 Kügel

114

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

des § 45 Abs. 1 und 2 V w V f G ist zu bedenken, daß die Aufzählung behebbarer Verfahrensmängel i n § 45 Abs. 1 V w V f G abschließend und damit nicht analogiefähig ist 1 6 4 . Selbst für den Fall, daß man gerade dies mit einem Teil der Rechtsprechung und Literatur nicht befürworten sollte 165 , scheidet eine Anwendung des Rechtsgedankens der §§45, 46 V w V f G 1 6 6 aus. Nach dieser Auffassung 167 sollen nur solche Verfahrensfehler beachtlich sein, die die Verletzung einer für die Sachentscheidung wesentlichen Verfahrensvorschrift betreffen 168 . Für die Frage, wann eine Verfahrensvorschrift wesentlich i n diesem Sinne ist, komme es darauf an, ob die Entscheidung i n der Sache auf dem Verfahrensfehler beruhen kann 1 6 9 . Ein „Beruhen" sei bereits dann anzunehmen, wenn mindestens die Möglichkeit bestehe, daß die Behörde, die die Entscheidung getroffen hat, ohne den Verfahrensfehler zu einem anderen Ergebnis hätte gelangen können 170 . Diese Fragestellung ist bei Prüfung der Auswirkungen von Verfahrensmängeln bei der Bekanntgabe des PlfB nach § 74 Abs. 5 V w V f G aber gerade nicht gegeben, da die Entscheidung i n der Sache bereits ergangen ist und nur noch der A k t der Publikation der Sachentscheidung erfolgt. Da bei Bekanntgabefehlern eine Rückwirkung auf die getroffene Sachentscheidung ausgeschlossen ist, verbleibt auch für eine (entsprechende) Anwendung des §46 V w V f G kein Raum. Es kommt hinzu, daß diese nur für gebundene Entscheidungen geltende Vorschrift wohl nie auf das Verfahren des Erlasses des PlfB — als gewissermaßen klassischem A k t der Ermessensverwaltung — zur Anwendung kommen dürfte 1 7 1 . Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 50) aus. Für eine entsprechende A n wendung dieser Vorschriften Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 182. 164 So die h . M . , vgl.: Knack / Klappstein, §45 Rdnr. 3; Kopp, V w V f G , §45 Rdnr. 12; ders., BVerwG-Fg., S.401; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §45 Rdnr. 6; Ule / Laubinger, S.279; Badura, in: Erichsen / Martens, S. 374 f. 165 Vgl. BVerwG, BayVBl. 81, 344; Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §45 Rdnr. 19; Bettermann, Ipsen-FS, S. 293. Zur Unbeachtlichkeit v o n Verfahrensfehlern ohne A u s w i r k u n g auf die Sachentscheidung vgl. auch: B V e r w GE 56, 233 f.; 49, 201; 26, 148; 24, 32; Weyreuther, DÖV 80, 392. 166 Die Bestimmungen der §§ 45, 46 V w V f G verfolgen das Ziel, aus Verfahrens- u n d Formfehlern Rechtsfolgen abzuleiten, w e n n diese Fehler die getroffene Entscheidung tatsächlich beeinflußt haben, vgl. Begründung, S. 65. Z u r ratio dieser Vorschriften vgl. auch Kopp, § 45 Rdnr. 1 ff.; § 46 Rdnr. 1 ff. 167 Vgl. oben Fn. 165. 168 Vgl. statt aller Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 45 Rdnr. 19. 169 Vgl.: BVerwG, BayVBl. 81, 344; Weyreuther, DÖV 80, 392; ders., DVB1. 72, 95; Bettermann, DVB1. 63, 827. 170 Vgl. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 45 Rdnr. 19. 171 Α . A . offenbar Krebs (DVB1. 84, 112), der § 46 V w V f G grundsätzlich dann für anwendbar hält, w e n n die Verwaltungsgerichte i m Verhältnis zur V e r waltungsbehörde die Befugnis zur letztverbindlichen Entscheidung haben.

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

115

Fehler bei der öffentlichen Bekanntmachung und Auslegung 172 können demnach nur durch eine nochmalige, alle formellen Anforderungen des § 74 Abs. 5 V w V f G erfüllende öffentliche Bekanntmachung behoben werden.

B. Die anwendbaren materiell-rechtlichen Vorschriften und Grundsätze I. Das jeweilige Fachplanungsgesetz Die (inhaltliche) Entscheidung der Plfbeh über den Plan w i r d wesentlich bestimmt durch das jeweilige, die Durchführung eines PlfV anordnende Fachplanungsgesetz. Zwar befassen sich die einschlägigen Bestimmungen der Fachplanungsgesetze 173 überwiegend m i t Fragen des Verwaltungsverfahrens 174 . Sie enthalten aber auch — wenngleich k u r sorisch — materiell-rechtliche Regelungen, die entscheidend den Planungsvorgang und dessen Ergebnis determinieren. 1. Materielle Ermächtigung zum Erlaß des PlfB

Die einschlägigen Bestimmungen der Fachplanungsgesetze stellen nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG 1 7 5 eine materielle Ermächtigung der Plfbeh zum Erlaß des PlfB dar. Diese Rechtsprechung unterliegt keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken unter dem Gesichtspunkt der fehlenden Bestimmtheit der Planungsermächtigung 176 . Zwar können den Fachplanungsgesetzen i n der Tat keine detaillierten inhaltlichen Kriterien für die Planungsentscheidung entnommen werden. Gleichwohl ist den i m Rechtsstaatsprinzip w u r zelnden Verfassungsgrundsätzen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit 1 7 7 i n unbedenklicher Weise Rechnung getragen. Zum einen verbietet es die „Offenheit" der Planung 178 , eine weitreichende inhaltliche Festschreibung der zur Planung ermächtigenden 172

Dies bezieht sich auf die oben auf S. 112 f. genannten Verfahrensmängel. §§ 7, 20 ff. A b f G ; 9 b A t G ; 36 BBahnG; 17 Abs. 1, 18 FStrG; 41 F l u r b G ; 8 Abs. 1, 10 Abs. 1 L u f t V G ; 28 PBefG; 7 T W G ; 31 W H G ; 14 Abs. 1 WaStrG. 174 Z u den rechtsstaatlichen Erfordernissen des Planungsverfahrens vgl.: Badura, BayVerfGH-FS, S. 175 f.; Manner, S. 109 f. 175 Vgl.: B V e r w G E 59, 256 (für das BBahnG); 56, 116 (für das LuftVG); 55, 225 f. (für das WHG); 48, 59 (für das FStrG); BVerwG, N J W 80, 953 (für das AbfG). Ebenso zum WaStrG BayVGH, BayVBl. 83, 81 ff. 176 Vgl. Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 19; Manner, S.98ff. A . A . f r ü her noch Karwath, S. 81 ff. Kritisch hinsichtlich des Vorliegens einer spezifizierten Eingriffsermächtigung Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 168 ff. 177 Vgl. hierzu Dürig, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, Grundgesetz-Kommentar, A r t . 20 I Rdnr. 61 ff. 178 Vgl. Badura, BayVerfGH-FS, S. 174. 173

8*

116

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

Kompetenznorm vorzunehmen 179 . Die Gestaltungsfunktion der Planungsgesetze bringt es i m Gegensatz zu den herkömmlichen Ordnungsgesetzen mit sich, der Exekutive einen legislatorisch nicht exakt eingrenzbaren Gestaltungsspielraum zuzugestehen 180 . Darin liegt kein Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip. Die Gesetzgeber der Fachplanungsgesetze haben die wesentlichen Entscheidungen für die Planung — i n formeller Hinsicht — durch die ausführliche Regelung des Verwaltungsverfahrens und — i n materieller Hinsicht — durch die Aufnahme der Planungsziele und -leitsätze sowie Abwägungsrichtlinien selbst getroffen 181 . Zum anderen ist eine hinreichende Konkretisierung der Ermächtigung zur Fachplanung durch die von der Rechtsprechung erarbeitete Inhaltsbestimmung der m i t der Planungsermächtigung zwingend verbundenen planerischen Gestaltungsfreiheit erfolgt 182 . Das BVerwG hat, wie noch zu zeigen sein wird 1 8 3 , durch eine Fülle von Anforderungen die planerische Gestaltungsfreiheit eingeschränkt und damit i m Sinne der Rechtssicherheit die Planungsentscheidung vorhersehbar gemacht. Damit ist zugleich eine unter der Geltung des A r t . 19 Abs. 4 GG gebotene effektive gerichtliche Kontrolle des PlfB ermöglicht 184 . 2. Planungsziele und Planungsleitsätze

Den Fachplanungsgesetzen können verschiedentlich die Zielsetzungen) der Planung (Planungsziele), die die Maßgabe für die (objektive) Erforderlichkeit des Vorhabens bilden, entnommen werden. So müssen etwa i m Bereich des Bundesfernstraßenbaus die Bundesstraßen und Bundesautobahnen ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden, das dem weiträumigen Verkehr dient (§ 1 Abs. 1 S. 1 FStrG) 1 8 5 . 179

S. 96.

Vgl.: Ossenbühl,

Gutachten, S. 157; Brohm,

V V D S t R L 30, 268; Manner,

180

St. Rspr., vgl. n u r B V e r w G E 48, 59. Vgl.: Badura, BayVerfGH-FS, S. 175 ff.; Manner, 182 B V e r w G E 59, 256; 56, 116; 55, 225 f.; 48, 59.

181

183

S. 96 ff.

Siehe unten S. 126 ff. Vgl. Manner, S. 117. Siehe auch unten S. 200 ff. Davon zu trennen ist das i n der Praxis häufig erkennbare Phänomen, daß die Gerichte v o n dem an sich ausreichenden I n s t r u m e n t a r i u m für die Kontrolle des PlfB durch V e r wendung stereotyper Formulierungen einen n u r scheinbaren Gebrauch machen (vgl. Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 172, die aber offensichtlich keine T r e n nung zwischen der generellen Verfassungsmäßigkeit der Fachplanungsermächtigung u n d der Wahrnehmung der gerichtlichen K o n t r o l l f u n k t i o n i m Hinblick auf diese Ermächtigung durchführen wollen). 185 Vgl.: B V e r w G E 48, 61; Badura, BayVerfGH-FS, S. 176. E i n weiteres Planungsziel i m Bereich des Bundesfernstraßenbaus stellt etwa die Erschließungsfunktion einer Bundesfernstraße dar, vgl. BayVGH, BayVBl. 82, 598. 184

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

117

Eine Durchsicht der Fachplanungsgesetze zeigt indes, daß es vielfach 186 an einer ausdrücklichen Bezeichnung der Planungsaufgabe fehlt. Dieses Defizit an Regelungsbestimmtheit und -klarheit w i r d überwiegend m i t dem Hinweis, daß sich die Plfbeh durch Ermittelung und Auslegung des jeweiligen Fachplanungsgesetzes die Planungsziele erschließen könne, für unbedenklich erachtet 187 . Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten erscheint dieses Ergebnis zwar noch hinnehmbar. De lege ferenda sollte aber gerade die m i t der Planfeststellung verfolgte Zielsetzung, die Planungsaufgabe, als wesentliche Entscheidung eindeutig i n den Fachplanungsgesetzen geregelt sein 188 . Diese Forderung ist darüber hinaus aus Gründen der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG), insbesondere aus der Erwägung heraus, daß den Gerichten ein spezifizierter Kontrollmaßstab zur Verfügung stehen muß, gerechtfertigt 189 . Der materielle Gehalt der Fachplanungsgesetze erschöpft sich nicht i n der Definition der Planungsziele. I n aller Regel enthalten die Fachplanungsgesetze auch die der Zielverwirklichung dienenden („internen") Planungsleitsätze 190 . Auch hier ist i n vielen Fachplanungsgesetzen ein Regelungsdefizit festzustellen. Jedoch kann i n diesem Fall der Rechtsprechung darin gefolgt werden, daß, soweit Planungsleitsätze nicht ausdrücklich i n den Fachplanungsgesetzen enthalten sind, diese aus dem Zusammenhang der Regelungen des Fachplanungsgesetzes ermittelt werden können 191 . Die Planungsleitsätze der Fachplanungsgesetze stellen nicht nur Leitlinien für eine allein an der Planungsaufgabe orientierte Vorgehensweise der Plfbeh bei der Entscheidung über den Plan auf. So sehen etwa § 36 Abs. 1 S. 3 BBahnG und § 37 Abs. 2 FlurbG neuerdings 192 vor, daß die Erfordernisse bzw. die Belange des Denkmalschutzes bei der fachplanerischen Entscheidung zu berücksichtigen sind 193 . 186

Eine lobenswerte Ausnahme bildet § 2 Abs. 1 AbfG. ™ Vgl.: Badura, BayVerfGH-FS, S. 176; Manner, S. 100 f. 188 I n diesem Sinne k a n n die Wesentlichkeitstheorie des B V e r f G (vgl.: BVerfGE 55, 225 f.; 47, 78 f.; 45, 417 f.; 41, 259 ff.; 40, 248 ff.; Schnapp, in: v o n Münch, Grundgesetz-Kommentar, A r t . 20 Rdnr. 46; Maunz / Zippelius, Deutsches Staatsrecht, S. 80 f.) für den Bereich der Fachplanung fruchtbar gemacht werden, vgl. auch Ossenbühl, Gutachten, S. 157. 189 F ü r Vorzugs w ü r d i g i m Interesse des Rechtsschutzes halten Badura (BayVerfGH-FS, S. 176) u n d Manner (S. 100) eine ausdrückliche Formulierung der Planungsziele. 190 Z u diesen zählen nicht die Belange des Umweltschutzes, vgl.: B V e r w G E 48, 62 f.; Erbguth / Püchel, NuR 84, 211 m . w . N . A . A . Battis , DVB1. 78, 584. Z u den fachplanungsfremden („externen") Planungsleitsätzen siehe u n t e n S. 137 ff. 191 Vgl. B V e r w G E 48, 62; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 22; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 178 a. 192 Gesetz v o m 1. 6.1980 (BGBl. I S. 649). 193 Vgl.: Moench, N J W 83, 2006; ders., N J W 80, 2343 f. Zur Rechtslage nach § 36 B B a h n G vgl. Küchler, Die Bundesbahn, 77, 163 ff.

118

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht 3. Weitere Determinanten für die Planungsentscheidung

Weitere Determinanten für die Planungsentscheidung ergeben sich häufig hinsichtlich des Abwägungsmaterials (ζ. B. für Anlagen der Verkehrsüberwachung i m Falle des § 17 a FStrG) oder i m Hinblick auf die Behandlung von widerstreitenden Interessen i m Abwägungsergebnis (wie etwa durch die Pflicht zur Anordnung von gegenständlichen Schutzauflagen bei nachteiligen Wirkungen des Vorhabens auf Rechte Dritter). Schließlich enthalten einige Fachplanungsgesetze Vorschriften, die Bindungen für die Plfbeh bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens erzeugen können (wie die Vorschriften über die Planung und Linienführung der Bundesfernstraßen nach § 16 FStrG oder Wasserstraßen nach § 13 WaStrG 194 ) oder die (i. S. einer Tatbestandsvoraussetzung) die Durchführung eines PlfV erst ermöglichen (wie die Luftverkehrsgenehmigung nach § 6 LuftVG 1 9 5 ). II. Die VwVfGe des Bundes und der Länder Neben dem jeweiligen Fachplanungsgesetz kommt das V w V f G des Bundes bzw. das jeweilige Landes-VwVfG 1 9 6 insoweit zur Anwendung, als es materiell-rechtliche Vorschriften enthält, die nicht bereits i m Fachplanungsgesetz geregelt sind. Von besonderer Bedeutung sind hier die das „Planungsermessen" 197 der Plfbeh regelnden Vorschriften des § 40 V w V f G (als allgemeiner Ermessensvorschrift) und des § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 V w V f G (als spezielle ermessensbindende Anspruchsgewährleistungen). Eine Zuordnung des Planungsermessens zur Vorschrift des §40 V w V f G ist zwar bislang weder durch die Rechtsprechung 198 noch das überwiegende Schrifttum erfolgt 199 . Vielmehr ist das Planungsermessen i n rechtsschöpferischer Weise aus den zum Recht der Bauleitplanung geltenden Grundsätzen entwickelt worden 200 . Dies vermag jedoch nichts daran zu ändern, daß das Planungsermessen mit dem Erlaß der V w VfGe des Bundes und der Länder eine gesetzliche Anbindung an §40 194

Siehe u n t e n S. 133 ff. Siehe unten S. 130 ff. 196 Zur Anwendbarkeit des V w V f G i m Fachplanungsrecht siehe oben S. 26 Fn. 6. 197 Z u r Berechtigung der Verwendung dieses Begriffs siehe unten S. 124 ff. 198 Vgl.: B V e r w G E 56, 116; 55, 226; 48, 59; BVerwG, N J W 80, 953. 199 Vgl.: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 19 ff.; Marschall / Schroeter / Kastner, § 17 Rdnr. 5; Fickert, PlafeR Nr. 9 Tn. 26 ff.; Kodal, S. 749; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 138 ff. 200 Siehe unten S. 141 ff. 195

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften und Grundsätze

119

V w V f G erfahren hat 2 0 1 . Eine inhaltliche Modifikation des der Plfbeh bei der Entscheidung über den Plan eingeräumten Ermessensspielraums ist damit freilich nicht verbunden, wie noch zu zeigen sein wird 2 0 2 . I I I . Das den ersetzten Einzelentscheidungen zugrunde liegende materielle Recht M i t der hier vertretenen Theorie von der (modifizierten) eigeschränkten materiellen Konzentration der Planfeststellung ist davon auszugehen, daß das den formell ersetzten Einzelentscheidungen zugrunde liegende materielle Recht i m Rahmen der Abwägung über die Zulässigkeit des Vorhabens Anwendung findet, sofern es sich u m planungstypisches Rechts handelt 2 0 3 . Dies schließt die Möglichkeit ein, daß die durch solche materiell-rechtliche Regelungen repräsentierten Belange bei der Abwägung durch entgegenstehende Belange überwunden werden können. Demgegenüber sind planungsneutrale Sachnormen i. S. der oben vorgenommenen Unterscheidung 204 m i t bindender Wirkung für die Plfbeh anzuwenden. Dies bedeutet, daß die einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen derartiger materiell-rechtlicher Normen i n jedem Falle vorliegen müssen — unabhängig davon, welche sonstigen Belange i m Rahmen der Abwägung über die Zulässigkeit des Vorhabens noch zu beachten sind. IV. Die planerische Gestaltungsfreiheit als zentrales Element der materiellen Rechtsanwendung Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG 2 0 5 ist zentrales Element der materiellen Entscheidung über den Plan das mit der Fachplanungsermächtigung verbundene Planungsermessen, das i n seinem Wesen zutreffender durch den Begriff der planerischen Gestaltungsfreiheit umschrieben wird. Auch ohne ausdrückliche gesetzliche Fixierung ergibt sich die Befugnis der Plfbeh zur planerischen Gestaltungsfreiheit aus der Übertragung der Planungsbefugnis auf die Plfbeh i n Verbindung mit der Erkenntnis, daß die Befugnis zur Planung einen 201 So i m Ergebnis: Knack/Busch, §40 Rdnr. 7; Kopp, V w V f G , §40 Rdnr. 26; Meyer, in: Meyer / Borgs, § 40 Rdnr. 25. 202 Siehe sogleich unten S. 119 ff. 203 Siehe oben S. 67 ff., 71. Z u den i n den fachplanungsfremden Gesetzen enthaltenen „externen" Planungsleitsätzen siehe u n t e n S. 137 ff. 204 Siehe oben S. 71 f. 205 B V e r w G E 56, 116; 55, 226; 48, 59; BVerwG, N J W 80, 953.

120

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

mehr oder weniger ausgedehnten Spielraum an Gestaltungsfreiheit einschließt und einschließen muß, weil Planung ohne Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch i n sich wäre. Inwieweit diese mittlerweile nahezu stereotyp verwendete Charakterisierung der planerischen Gestaltungsfreiheit berechtigt ist, soll i m folgenden untersucht werden. 1. Rechtliche Qualifizierung der planerischen Gestaltungsfreiheit Die planerische Gestaltungsfreiheit ist ein notwendiges Korrelat der Planung 206 . Dieser Zusammenhang macht es erforderlich, zunächst eine Charakterisierung der Planung selbst vorzunehmen, ehe auf die Frage eingegangen werden kann, inwieweit die planerische Gestaltungsfreiheit eine vom herkömmlichen Verwaltungsermessen losgelöste Kategorie der materiellen Rechtsanwendung darstellt und welche Folgerungen hieraus insbesondere für den Rechtsschutz zu ziehen sind. a) WeseTisbestimmung

der Planung

Die Planung als schöpferischer, rechtlichen Maßgaben unterliegender Vorgang 207 weist eine Reihe von Besonderheiten auf, die i n ihrer Zusammenschau zu dem Ergebnis führen, daß es sich hierbei u m eine eigenständige Handlungsweise der Verwaltung handelt, die nicht in das herkömmliche System des Verwaltungsrechts durch Zuordnung zu den tradierten Verwaltungsrechtsinstituten wie dem Verwaltungsermessen oder dem unbestimmten Gesetzesbegriff paßt 208 . Es ist vor allem ein Verdienst der Lehre, die Grundstruktur und damit die Eigenheiten der Planung erarbeitet zu haben 209 . (1) Finalität der Planung Die Normstruktur herkömmlicher (Ermessens-)Vorschriften ist wesensmäßig 210 gekennzeichnet durch einen punktuellen Vollzug der Norm, 206

So grundlegend B V e r w G E 34, 304 (zum Bauplanungsrecht). Vgl.: Badura, BayVerfGH-FS, S. 173; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 155; Manner, S. 75 f. 208 Vgl.: Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung, Bd. 1, S. 35 ff.; Ossenbühl, Gutachten, S. 160 f.; Hoppe, DVB1. 74, 641 ff.; Oberndorfer, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 257 ff.; Redeker, N J W 71, 761 f. 209 Vgl. vor allem: Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung, Bd. 1 S. 21 ff.; Steiger, S. 385 ff.; Hoppe, DVB1. 74, 641 ff.; Oberndorfer, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 257 ff. Grundlegend i n verwaltungswissenschaftlicher Hinsicht Luhmann, Zweckbegriff u n d Systemrationalität, Über die F u n k t i o n von Zwecken i n sozialen Systemen, insbesondere S. 166 ff. 210 Es ist unbestreitbar, daß die (Fach-)Planungsgesetze neben der finalen auch Elemente der konditionalen Rechtsanwendung enthalten, vgl. SchmidtAßmann, V V D S t R L 34, 252 m i t Fn. 106. So ist nach der hier vertretenen (modifizierten) eingeschränkten materiellen Konzentrationstheorie das mate207

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften und Grundsätze

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d. h. durch die (bloße) Subsumtion von häufig m i t unbestimmten Rechtsbegriffen beschriebenen Tatbeständen unter gegebenenfalls ein Ermessen einräumende Rechtsnormen 211 . Dieser vom konstitutionellen Grundschematismus von Normsetzung und -Vollzug ausgehende Gesetzestyp 212 basiert von seiner Programmierung her grundsätzlich auf dem WennDann-Schema. Er hat konditionalen Charakter 213 . Die (Fach-)Planungsgesetze als Mittel der gestaltenden Verwaltung sind hingegen ihrem Wesen 214 nach final programmiert. Sie setzen Ziele und bezeichnen die Mittel zur Zielverwirklichung 2 1 5 . Ihnen liegt das Zweck-Mittel-Schema zugrunde 216 . Dieser Unterschied i n der Normstruktur bringt es mit sich, daß der Exekutive bei Planungsentscheidungen i n aller Regel weit mehr Entscheidungsalternativen verbleiben als bei der Anwendung von ausschließlich konditional programmierten Gesetzen 217 . Die Anwendung der Fachplanungsgesetze erweist sich so nicht als bloßer Normvollzug, sondern w i r d gekennzeichnet durch die Gestaltungsspielräume eröffnende Normverwirklichung 2 1 8 . (2) Autonomie der Planungsentscheidung Die Plfbeh hat — ausgehend von der fachplanerischen Zielsetzung — eine Fülle von Entscheidungsdirektiven bei der Abwägung über die Zulässigkeit des Plans zu beachten, denen zudem noch häufig untereinander widersprechende gesetzgeberische Intentionen zugrunde liegen. Die Erfassung und Wertung aller relevanten Entscheidungsdirektiven 2 1 9 setzt — beispielsweise auf der Ebene der Sammlung des A b rielle Recht der ersetzten Einzelgesetze konditional anzuwenden, sofern es sich u m planungsneutrales Recht handelt (siehe oben S. 71 f.). Dieses Nebeneinander beider Rechtsprogrammierungen gibt der Planung jedoch nicht das wesensmäßige Gepräge, vgl.: Hoppe, DVB1. 77, 138 Fn. 23; Steiger, S.416. 211 Vgl.: Ernst/Hoppe, Rdnr. 312 a (S. 184); Badura, in: Erichsen / Martens, 3. Auflage, S.331; ders., BayVerfGH-FS, S. 165; Wahl, Rechtsfragen der L a n desplanung u n d Landesentwicklung, Bd. 1, S. 86. 212 Vgl. hierzu grundlegend Badura, BayVerfGH-FS, S. 162 ff., 167. 213 Vgl.: Emst/Hoppe, Rdnr. 186, 312 a (S. 184); Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung, Bd. 1, S. 48 f. 214 Siehe oben S. 120. Ossenbühl, Gutachten, S. 184, hält die Planungsgesetze i n ihren zieldiktierten Partien für final programmiert. 215 Vgl.: Ernst/Hoppe, Rdnr. 186, 312 a (S. 184); Steiger, S.406. 216 Vgl. v o r allem: Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung, Bd. 1, S. 62 ff.; Hoppe, BVerwG-Fg., S. 300 f. 217 Vgl.: Ernst/Hoppe, Rdnr. 186; Oberndorfer, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 266 f,; Manner, S. 76 f. I n diesem Zusammenhang darf freilich nicht übersehen werden, daß die Fachplanungsgesetze das rechtliche Instrumentarium zur Realisierung v o n Vorhaben zur Verfügung stellen. Die Versagung der Planfeststellung stellt daher eher die Ausnahme dar. Der Entscheidungsspielraum erstreckt sich demzufolge mehr auf die inhaltlichen Festsetzungen des PlfB bei Bejahung der objektiven Erforderlichkeit des Vorhabens. 218 Vgl. Ossenbühl, Gutachten, S. 184 f. 219 Badura (BayVerfGH-FS, S. 174) u n d Ossenbühl (Gutachten, S. 187) spre-

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

wägungsmaterials — eine Selektion voraus, die die Plfbeh i n Wahrnehmung einer autonomen Entscheidungskompetenz vornimmt 2 2 0 . Dies verdeutlicht die Abweichung vom herkömmlichen Tatbestand-Rechtsfolge-Schema, denn die gesetzlichen Entscheidungsdirektiven stellen nicht bloße Tatbestandsmerkmale auf, unter die jeweils lediglich subsumiert werden muß 2 2 1 . (3) Prognosecharakter der Planungsentscheidung Bei der (Fach-)Planungsentscheidung sind nicht nur in der Vergangenheit liegende Umstände und die gegenwärtige Erforderlichkeit und die Auswirkungen der Planung zu berücksichtigen, sondern auch künftige Entwicklungen und potentielle Beeinträchtigungen von Rechten Dritter; die Planung ist insoweit zukunftsorientiert 2 2 2 und weist für manche Fachplanungsvorhaben 223 eine zeitliche Dimension auf, die sich über Jahrzehnte erstreckt 224 . Der prognostische Charakter der Planung w i r d — für den Bereich der Fachplanung — verdeutlicht bei der Prüfung der objektiven Erforderlichkeit des Vorhabens 225 und bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials 226 . Der Prognosecharakter der (Fach-)Planungsentscheidung bildet einen weiteren Unterschied zur herkömmlichen, i m Ermessenswege zu treffenden Verwaltungsentscheidung. Diese w i r d durch Subsumtion eines zeitlich zurückliegenden Tatbestands unter eine gesetzlich weitgehend präzisierte Norm getroffen; sie ist insoweit eher vergangenheitsorientiert 227 . (4) Abwägung und Ausgleichung vielfach miteinander kollidierender Interessen Der Entscheidungsprozeß herkömmlicher Ermessensakte vollzieht sich üblicherweise dadurch, daß die Behörde zwischen abstrakt vorgegebenen Einzelrechtsfolgen abwägt und dabei regelmäßig einen Ausgleich zwischen einem öffentlichen und einem privaten Einzelinteresse vornimmt 2 2 8 . Der Abwägungsentscheidung liegt eine Gegenüberstellung chen von „Ermessensdirektiven", bzw. v o n „Richtlinien für die Ausübung des Planungsermessens". 220 Vgl.: Ossenbühl, Gutachten, S. 184; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 155 f.; Hoppe, DVB1. 77, 143. 221 Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 156. Siehe auch unten S. 124 ff. 222 Vgl.: Ernst I Hoppe, Rdnr. 185; Beenken, S. 256. 223 Etwa i m Falle von Landessammelstellen für die Zwischenlagerung von radioaktiven Abfällen, vgl. §§ 9, Abs. 3 i. V. m. 9 b A t G . 224 Vgl. Hoppe, BVerwG-Fg., S. 299. 225 Siehe unten S. 127 ff. 226 Siehe unten S. 143 ff. 227 Vgl. Ernst I Hoppe, Rdnr. 185. 228 Vgl. Schröder, DÖV 75, 310.

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

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der Gründe und Gegengründe für die einzelnen Entscheidungsalternativen unter Heranziehung des Maßstabs der Zweckmäßigkeit zugrunde 229 . Demgegenüber ist die (Fach-)Planungsentscheidung typischerweise dadurch gekennzeichnet, daß eine Vielzahl miteinander kollidierender privater und öffentlicher Interessen nicht nur i m Hinblick auf eine Einzelrechtsfolge, sondern unter Gestaltung aller berührten Rechtsbeziehungen abgewogen und zum Ausgleich gebracht werden müssen 230 . Die Abwägung erfolgt hierbei nicht i n der statischen Gegenüberstellung von für und gegen eine Einzelrechtsfolge sprechenden Gründen, sondern i n einem dynamischen Prozeß des Abwägens, Infragestellens bereits gewonnener (Teil-)Ergebnisse und erneuten Abwägens bis zur (endgültigen) Entscheidungsfindung 231 . (5) Interdependenz der planungsrelevanten Belange Herkömmliche Verwaltungsrechtsbeziehungen zeichnen sich regelmäßig dadurch aus, daß sich i n zweipersonalen Rechtsverhältnissen einzelne Interessen wechselbezüglich gegenüberstehen 232 . I m Gegensatz hierzu findet die Planung eine grundlegend andere Entscheidungssituation vor: Bei der Planung geht es vornehmlich u m den rechtsgestaltenden Ausgleich zahlreicher, i n ihrem Verhältnis zueinander komplexer öffentlicher und privater Interessen, die vielfältig miteinander verschränkt sind 233 . Diese Interdependenz der Planungselemente zeigt sich darin, daß die Bevorzugung eines Belangs zwangsläufig i n einer A r t Kettenreaktion zahlreiche andere Belange berührt und teilweise zurückstellt 234 . I n der eigenverantwortlichen Entscheidung über die Vorzugswürdigkeit und Setzung von Prioritäten durch die Planungsbehörde liegt ein Essentiale der Planung 235 . 229 Vgl.: Wolff / Bachof I, § 31 I I c 3 (S. 197); W. Jellinek, S. 348; Weyreuther, BauR 77, 298. 230 Vgl. Schröder, DÖV 75, 310. 231 Vgl.: Weyreuther, BauR 77, 298; ders., DÖV 77, 421. Weyreuther (ebd.) verwendet hierfür die bildhafte Wendung, daß die Abwägung der Zusammenstellung eines Mosaiks gleichkomme. Wahl (DVB1. 82, 55) spricht davon, daß es bei der Planung (und Abwägung) u m die Gestaltung von Interessengeflechten gehe. 232 Vgl. BVerwG, N J W 83, 296. 233 B V e r w G E 66, 135; BVerwG, N J W 83, 296; DÖV 70, 64; Weyreuther, DÖV 77, 421. Vgl. auch Schweitzer I Meng (DVB1.75, 943), die v o n einem Netzwerk von gegenseitig ausbalancierten Interessen sprechen. 234 Vgl.: BVerwGE 34, 309; BVerwG, DÖV 70, 64; Badura, BayVerfGH-FS, S. 179 f. A u f die Interdependenz aller Planungselemente haben bereits Imboden (VVDStRL 18, 133) u n d Obermayer (VVDStRL 18, 149) bei der Erlanger Staatsrechtslehrertagung 1959 hingewiesen. 235 Diesen Aspekt hebt insbesondere das B V e r w G hervor (BVerwGE 34, 309).

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

b) Die planerische Gestaltungsfreiheit eigenständige Ermessenskategorie

als

Die aufgezeigten Eigenheiten der Planung und Planungsentscheidung bringen es, auch ohne gesetzliche Fixierung, zwangsläufig mit sich, der Plfbeh einen weiten Gestaltungsspielraum zur Realisierung von (Fach-) Planungsvorhaben einzuräumen. I n diesem Sinne ist die von der ständigen Rechtsprechung des BVerwG verwendete Formel, daß Planung ohne Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch in sich wäre 2 3 6 , Ausdruck dieser Notwendigkeit. Rechtsprechung 237 und Lehre 2 3 8 haben, den Besonderheiten der Planung folgend, den der Verwaltung zustehenden weiten Entscheidungsspielraum i n Abgrenzung zum herkömmlichen Verwaltungsermessen durch den Begriff des Planungsermessens gekennzeichnet. Diese (terminologische) Gegenüberstellung w i r d indes der oben skizzierten Eigenart des Planungsprozesses nicht gerecht. Es kann zwar nicht geleugnet werden, daß das Verwaltungsermessen i m herkömmlichen Sinne ebenso wie das sog. Planungsermessen der Verwaltung eine Wahlfreiheit i m Hinblick auf die möglichen Entscheidungsalternativen zugesteht. Das Verwaltungsermessen ist aber auf den punktuellen Normvollzug i m Zweipersonenverhältnis 239 orientiert 2 4 0 . Es basiert auf dem Tatbestand-Rechtsfolge-Schema und hat, von Ausnahmen abgesehen 241 , seinen Schwerpunkt i m Bereich des Rechtsfolgeermessens 242. Demgegenüber gibt die Planung der Verwaltung eine Wahlfreiheit zwischen unterschiedlichen Gestaltungsmöglichkeiten, die nicht nur i n der Auswahl verschiedener Rechtsfolgen besteht, sondern die auch — i m Sinne einer autonomen Entscheidungsfindung und Rechtsetzung 243 — die selbständige Feststellung von Tatbestandselementen durch das planende Verwaltungsorgan beinhaltet 2 4 4 . Selbst wenn man i. S. einer i n der Literatur vertretenen Ermessenslehre 245 ein Tatbestandsermessen 236

Vgl. nur: B V e r w G E 48, 59; 34, 304. B V e r w G E 59, 256; 56, 116; 48, 59; 34, 304. 238 Vgl.: Ossenbühl, Gutachten, S. 185. 239 Ossenbühl, Gutachten, S. 185. 240 Tatsächlich können auch bei den zweiseitigen Verwaltungsrechtsbeziehungen viele Personen beteiligt sein (etwa i m Falle der Auflösung einer rechtswidrigen Demonstration durch die Polizei). Diese quantitative Komponente vermag jedoch an der Bipolarität dieses Rechtsverhältnisses nichts zu ändern. Gleiches gilt für den V A m i t D r i t t w i r k u n g ; a. A . hierzu aber Manner, S. 41. 241 Hier sind die Vorschriften zu nennen, bei denen auf Tatbestandsebene unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet werden. 242 Vgl.: Ossenbühl, Gutachten, S. 185; Badura, BayVerfGH-FS, S. 167. 243 Vgl. Steiger, S. 397, 422 f. 244 So: Wolff /Bachof I, §31111 (S.203); Steiger, S.422. 245 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 40 Rdnr. 12 ff., § 74 Rdnr. 15 f. I n diesem 237

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

125

anerkennt, fehlt es an einer Möglichkeit, das sog. Planungsermessen dogmatisch i n das herkömmliche Verwaltungsermessen zu integrieren. Herkömmlichen Ermessensentscheidungen fehlt es jedenfalls an der Autonomie der Verwaltung zur Normverwirklichung bzw. Normaktualisierung durch selbständige Setzung von Wertungsmaßstäben 246 . Die finale Programmierung der Planungsgesetze, die Erkenntnis, daß die Planung eine autonome Rechtsverwirklichung durch die planende Behörde erfordert, der Prognosecharakter der planerischen Entscheidung sowie die Notwendigkeit der Abwägung und des Ausgleichs vielfach miteinander kollidierender und untereinander vermaschter, interdependenter Interessen geben dem Planungsprozeß eine Struktur, die stark von der Strukturgesetzlichkeit herkömmlicher Ermessensentscheidungen abweicht 247 . Es sollte daher — auch zur Vermeidung von Fehlern bei der Kontrolle der Planungsentscheidung 248 — nicht mehr der Begriff des „Planungsermessens" verwendet werden 249 . Die Struktur des Entscheidungsprozesses bei Planungen w i r d zutreffender durch den Begriff der planerischen Gestaltungsfreiheit erfaßt 250 . Dies hat auch die 251 Rechtsprechung wiederholt hervorgehoben , wenngleich das BVerwG — insoweit widersprüchlich — i n einer zeitlich zurückliegenden Entscheidung 252 bei der Rechtskontrolle von Planungsentscheidungen die am herkömmlichen Verwaltungsermessen ausgerichtete Vorschrift des Sinne auch Rubel (Planungsermessen, S. 147), der v o n pragmatischer T a t bestandsinterpretation spricht. 246 Siehe dazu oben S. 121 f. Vgl. auch Steiger, S. 422 f. 247 A . A . Rubel, Planungsermessen, S. 140 ff., 147 ff., 169 ff., der die Qualifizierung des Planungsermessens als eigenständige, gegenüber dem (herkömmlichen) Verwaltungsermessen abgrenzbare Kategorie ablehnt. Ä h n l i c h Koch, DVB1. 83, 1127 ff. 248 Vgl. Hoppe, DVB1. 74, 644. 249 Weyreuther (BauR 77, 303) weist darauf hin, daß das B V e r w G den terminologischen Schritt v o m Planungsermessen zur planerischen Gestaltungsfreiheit nicht zuletzt deshalb vollzogen hat, u m die planerische Abwägungsentscheidung v o n der Gefahr einer unbedachten Deutung als Rechtsfolgeermessen freizustellen. 250 Vgl.: Hoppe, DVB1. 74, 644; ders., BVerwG-Fg., S. 302 f.; Weyreuther, BauR 77, 295, 303. Weyreuther (ebd.) bemerkt hierzu zutreffend, daß das Planungsrecht nicht m i t der umstrittenen Problematik der Ermessenslehre belastet werden sollte. Ossenbühl (Gutachten, S. 185) spricht davon, das Planungsermessen auf eigene Beine zu stellen. Wie hier auch Erbguth / Püchel, NuR 84, 210. A . A . hinsichtlich der terminologischen Abgrenzung zwischen planerischer Gestaltungsfreiheit u n d Planungsermessen Manner (S. 90 ff., insbesondere S. 93) m i t dem Hinweis, daß der Unterschied zwischen dem herkömmlichen Verwaltungsermessen u n d dem Planungsermessen n u r i n der Bindungsdichte bestehe. 251 Vgl. etwa: B V e r w G E 58, 256; 56, 116; 48, 59. Einen Überblick über die Rechtsprechung gibt Korbmacher, DÖV 78, 592 ff. 252 Vgl. B V e r w G E 34, 304.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

§114 VwGO für maßgeblich erachtete 253 . Die Eigengesetzlichkeit von (Fach-)Planungsentscheidungen m i t den sich daraus ergebenden Besonderheiten bei der Rechtskontrolle 254 machen es erforderlich, die Anbindung der Rechtskontrolle an die Vorschrift des § 114 VwGO zu verneinen 255 . 2. Gerichtliche Kontrolldichte und Schranken der planerischen Gestaltungsfreiheit

Der PlfB gestaltet als außenwirksame und damit konkreteste Planungsmaßnahme vielfältig miteinander verschränkte komplexe Interessengefüge. Der innerhalb dieses Interessengefüges herbeizuführende Ausgleich und der dabei gebotene Schutz der einzelnen Interessen muß sich nach Regeln vollziehen, die den Besonderheiten der (Fach-)Planung entsprechen. Diese Regeln haben die Aufgabe zu erfüllen, i m Hinblick auf die der Plfbeh eingeräumte planerische Gestaltungsfreiheit, spezifische rechtliche Schranken aufzustellen, die den weiten Entscheidungsspielraum der Plfbeh auf ein rechtsstaatliches Fundament stellen. Die planerische Gestaltungsfreiheit als zentrales Element der materiellen Rechtsanwendung gewinnt Konturen erst durch die Kennzeichnung der Schranken, innerhalb derer sie der Plfbeh zuzuerkennen ist. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit ergeben sich teils aus den besonderen Regelungen des jeweils zur Planung ermächtigenden Gesetzes, teils aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen 256 . Die Feststellung der Schranken der planerischen Gestaltungsfreiheit erlangt ihre Bedeutung vor allem unter dem Gesichtspunkt der (verwaltungs-)gerichtlichen Kontrolldichte für eine Anfechtung des PlfB 2 5 7 . Das BVerwG 2 5 8 hat hierzu einen Prüfungskanon aufgestellt, der Begrenzungen der planerischen Gestaltungsfreiheit i n formeller und materieller Hinsicht enthält 2 5 9 . Danach ergeben sich formelle Schranken aus der Bindung der Plfbeh an das vorgeschriebene Verwaltungsver253 Anders der B a y V G H (BayVBl. 83, 83), der zumindest eine direkte A n wedung des § 114 V w G O ablehnt. 254 Siehe dazu ausführlich unten S. 210 ff., 225 ff., 232 ff. 255 So: Ernst! Howe, Rdnr. 312 a (S. 186 f.); Hoppe, DVB1. 74, 644. Zurückhaltender Schröder, DÖV75, 310. Für die Anwendbarkeit des §114 V w G O Rubel, Planungsermessen, S. 146, 155 ff. 256 B V e r w G E 56, 116 f. 257 Vgl. Hoppe ! Schlarmann, Rdnr. 140; Manner, S. 80. Vgl. auch Imboden (VVDStRL 18, 138), der bereits Ende der fünfziger Jahre darauf hinwies, daß sich i m Plan die Regelwidrigkeiten wie i n keinem anderen verwaltungsrechtlichen I n s t i t u t häufen. 258 St. Rspr., vgl. etwa: B V e r w G E 56, 122 f.; 48, 59 ff.; BVerwG, N J W 83, 297. 259 Gegen die Berechtigung einer eigenen Fehlerlehre bei der Kontrolle des Planungsermessens Rubel, Planungsermessen, S. 151 ff.

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

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f a h r e n 2 6 0 ; i n m a t e r i e l l e r H i n s i c h t f o l g e n B e g r e n z u n g e n aus d e m E r f o r d e r n i s e i n e r gerade auch v o r A r t . 14 G G s t a n d h a l t e n d e n R e c h t f e r t i g u n g des k o n k r e t e n P l a n v o r h a b e n s 2 6 1 , aus d e n gesetzlichen P l a n u n g s z i e l e n u n d - l e i t s ä t z e n sowie aus d e n A n f o r d e r u n g e n des d e n A b w ä g u n g s v o r g a n g u n d das A b w ä g u n g s e r g e b n i s u m f a s s e n d e n A b w ä g u n g s gebots 2 6 2 . a) Erforderlichkeit

des

Vorhabens

263

Die hoheitliche (Fach-)Planung trägt ihre Rechtfertigung nicht etwa schon i n sich selbst; sie ist v i e l m e h r i m H i n b l i c k auf die v o n i h r ausg e h e n d e n E i n w i r k u n g e n auf Rechte D r i t t e r f ü r die j e w e i l s k o n k r e t e Planungsmaßnahme rechtfertigungsbedürftig 264. U n t e r Ausrichtung auf die g e n e r e l l e n P l a n u n g s z i e l e (die Planungsaufgabe) des j e w e i l i g e n Fachplanungsgesetzes 2 6 5 m u ß das V o r h a b e n — bezogen auf das k o n k r e t e P l a n u n g s v o r h a b e n — o b j e k t i v e r f o r d e r l i c h sein 2 6 6 . 260 A u f die Einzelheiten des P l f V k a n n entsprechend der oben (S. 26 f.) v o r genommenen Beschränkung der Thematik nicht eingegangen werden. A n dieser Stelle ist jedoch der verschiedentlich geäußerten Auffassung entgegenzutreten, daß angesichts der „Offenheit" des Planungsrechts i n materieller Hinsicht die Einhaltung der Verfahrensförmlichkeiten den Schwerpunkt der Plankontrolle bilde, so insbesondere Steiger, S.406. Ä h n l i c h Manner, S. 118. Die konsequente A n w e n d u n g des v o n der Rechtsprechung u n d Wissenschaft entwickelten Prüfungskanons zur planerischen Gestaltungsfreiheit gewährleistet auch eine effektive Inhaltskontrolle des PlfB, wie noch zu zeigen sein wird. 261 Z u den materiellen Bindungen aufgrund vorangegangener Planungsentscheidungen (etwa nach § 16 FStrG) siehe ausführlich u n t e n S. 130 ff., 133 ff., 135 f. 262 Vgl. BVerwG, N J W 83, 297. 263 Die Frage, ob der Erlaß des PlfB nach Maßgabe des (fachplanungs-)gesetzlichen Planungsziels u n d der hierzu anzuwendenden Planungsleitsätze gerechtfertigt ist, stellt sich n u r für die gemeinnützige Planfeststellung. Bei der privatnützigen Planfeststellung, wie etwa i m Wasserrecht (§31 W H G i. V. m. dem jeweiligen Landeswassergesetz), ist vor E i n t r i t t i n die planerische Abwägung umgekehrt danach zu fragen, ob u n d unter welchen V o r aussetzungen eine v o m Privaten begehrte Planfeststellung aus Rechtsgründen unzulässig ist u n d deshalb versagt werden muß, vgl.: B V e r w G E 55, 227; Salzwedel, N V w Z 82, 599; Wahl, DVB1. 82, 57 f. Eine privatnützige Planfeststellung ist nach diesem Grundsatz zu versagen, w e n n sie etwa i m Wasserrecht den materiellen Grundentscheidungen des W H G widerspricht (wie etwa den §§6, 26, 34 W H G , vgl.: BVerwGE 55, 228; BVerwG, DÖV 81, 104 f.; N J W 74, 815, Salzwedel, ebd.). 264 St. Rspr., vgl.: B V e r w G E 56, 119 f.; 48, 60; BayVGH, BayVBl. 83, 82; 82, 597 f.; 81, 405; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 18. Ebenso zur Bauleitplanung: BVerwGE 45, 312; 34, 305. 265 Dem Planungsvorhaben entgegenstehende Belange des Umweltschutzes können nicht zur Prüfung der Rechtfertigung der Planung herangezogen werden, vgl.: Schiarmann, Rechtsstaat u n d Planung, S. 16; Erbguth / Püchel, NuR 84, 210. 266 Ζ. B. resultiert die planungslegitimierende Erforderlichkeit v o n Flughäfen aus dem Verkehrsbedürfnis u n d den Sicherheitsanforderungen derar-

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

Die Feststellung der Erforderlichkeit des Vorhabens ist nicht daran gebunden, daß die Planung unausweichlich ist. Es ist ausreichend, wenn die Durchführung des Planvorhabens vernünftigerweise geboten ist 2 6 7 . Das Urteil über die Erforderlichkeit erstreckt sich nicht nur auf die Frage des „Ob" des Vorhabens, sondern erfaßt auch die Problematik der konkreten Ausgestaltung (etwa hinsichtlich des Standorts 268 , der Linienführung oder der baulichen Dimensionierung). Ob das Vorhaben zur Effektuierung der Planungsaufgabe überhaupt erforderlich ist, muß zum einen anhand von i m Zeitpunkt der Planungsentscheidung 269 zutreffenden Tatsachen festgestellt werden 270 . Die gerichtliche Kontrolle der Feststellung des Tatsachenmaterials unterliegt nur i n Ausnahmefällen (etwa bei Schätzungen) Begrenzungen 271 . Aufs engste verknüpft mit der gegenwarts- und vergangenheitsbezogenen Feststellung des status quo ante ist zum anderen die Erstellung einer Prognose i m Hinblick auf die weitere, den Bedarf für das Vorhaben bestätigende Entwicklung 2 7 2 . Die Prognose ist i n verfahrensmäßiger Hinsicht i n einer der jeweiligen Materie angemessenen und methodisch einwandfreien, d. h. dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entsprechenden Weise zu erarbeiten 273 . Hier liegt der Schwerpunkt der Prognosekontrolle 274 . tiger Anlagen, vgl. B V e r w G E 56, 120. Vgl. auch B V e r w G E 48, 61 (zur Fernstraßenplanung). I n w i e w e i t die Feststellung der Erforderlichkeit v o n sog. Großvorhaben unter Rechtsstaatsgesichtspunkten durch den Gesetzgeber erfolgen sollte, k a n n hier nicht vertieft werden. I n Ansehung der Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG begegnen einer derartigen Forderung jedoch Bedenken, w e n n es sich u m Vorhaben handelt, die von weitreichender Bedeutung für die Allgemeinheit sind (wie etwa die Errichtung von Großflughäfen oder der Bau des Rhein-Main-Donau-Kanals), vgl. BayVGH, BayVBl. 83, 82. 267 B V e r w G E 56, 119. Vgl. auch BayVGH, BayVBl. 81, 405. 268 Vgl. BVerwG, N J W 80, 954. 269 So: B V e r w G E 56, 121 f.; Tettinger, DVB1. 82, 424; Nierhaus, DVB1. 77, 25. Α . A . offensichtlich Blümel (DVB1. 75, 699) unter Hinweis auf die praktischen Schwierigkeiten der Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts für die T a t sachenfeststellung bei mehrstufigen Planungsverfahren (etwa nach dem LuftVG). Blümeis E i n w a n d läßt außer acht, daß i m Rahmen des P l f V der maßgebliche Zeitpunkt für die Plankontrolle immer der Erlaß des PlfB ist. 270 Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 177 b. 271 Vgl.: Hoppe, BVerwG-Fg., S. 310 f.; Nierhaus, DVB1. 77, 23 f. 272 Z u m Fragenkomplex der Prognose u n d Prognosekontrolle vgl.: Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 η ff.; Ossenbühl, Gutachten, S. 188 ff.; Tettinger, DVBl. 82, 421 ff.; Hoppe, BVerwG-Fg., S. 306 ff.; Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1977, S. 291 ff.; Nierhaus, DVB1. 77, 19 ff. 273 Vgl.: B V e r w G E 56, 121; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 p; Hoppe, BVerwG-Fg., S. 311; Tettinger, DVB1. 82, 424, 427. Tettinger (DVB1. 82, 427 f.) verlangt i m Hinblick auf die jeweils möglicherweise einschlägigen Grundrechte und m i t Rücksicht auf rechtsstaatliche Prinzipien, daß die Exekutive sich von den realistischerweise zur Verfügung stehenden Methoden desjeni-

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

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Das Prognoseergebnis selbst ist, soweit es verfahrensfehlerfrei erarbeitet worden ist, einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nur sehr eingeschränkt zugänglich 275 . Die Kontrolle bezieht sich darauf, ob das Prognoseergebnis eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft ist 2 7 6 und ob es sich innerhalb des i n fehlerfreier Weise gewählten Prognoseverfahrens hält 2 7 7 . Eine weitere Kontrollmöglichkeit ist dadurch eröffnet, daß die Plfbeh verpflichtet ist, ihre prognostischen Erwägungen und Wertungen so zu begründen und offenzulegen, daß die Anwendung der autonom gewählten Prognoseelemente erkennbar und damit gegebenenfalls nachvollziehbar wird 2 7 8 . Außerhalb dieses Prüfungsrahmens findet eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle des Prognoseergebnisses selbst dann nicht statt, wenn eine Fehlprognose oder ein Prognoseirrtum vorliegt 2 7 9 . Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle kann es insbesondere nicht sein, ob die bei Erlaß des PlfB erstellte Prognose durch spätere tatsächliche Entwicklungen mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt wird 2 8 0 . Nur insoweit, als infolge unvorhergesehener Ereignisse die tatsächliche Entwicklung von der rechtmäßig erstellten Prognose i n derart extremer Weise abweicht, daß der PlfB funktionslos und damit rechtswidrig wird, ist eine (nachträgliche) Kontrolle auch des Prognoseergebnisses denkbar 281 . Daß derartige Fälle nicht i m Bereich des Unwahrscheinlichen liegen, zeigen die Revidierungen der Bedarfsprognosen i m Bereich des Verkehrsaufkommens und des Energiebedarfs 282 .

gen Verfahrens zu bedienen habe, das für die jeweilige Aufgabe nach dem gegebenen Wissensstand am ehesten geeignet ist, sofern eine Kombination mehrerer rationaler Prognoseverfahren aus funktionellen, zeitlichen oder finanziellen Gründen ausscheiden muß. 274 Vgl.: Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 ο f.; Hoppe, BVerwG-Fg., S. 310 ff. 275 Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 q. I n diesem Sinne auch der BayV G H (BayVBl. 83, 83 f.), der die prognostische Elemente enthaltende Frage der volkswirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Analyse des Rhein-Main-DonauKanals dem Gesetzgeber bzw. der V e r w a l t u n g zur alleinigen Beantwortung zuweist. 276 So Nierhaus, DVB1. 77, 24. A . A . : Hoppe / Schlarmann (Rdnr. 180 q) u n d Hoppe (BVerwG-Fg., S.311f.), die eine Evidenzkontrolle ablehnen. 277 Vgl.: Scholz, V V D S t R L 3 4 , 181; Nierhaus, DVB1. 77, 24. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 p, sprechen insoweit v o n Prognosestimmigkeit. 278 Vgl.: Nierhaus, DVB1. 77, 24; Hoppe, DVB1. 75, 693 m i t Fn. 125; SchmidtSalzer, DVB1. 72, 392. 279 Vgl.: Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 q; Hoppe, BVerwG-Fg., S. 311 f. 280 B V e r w G E 56, 122. 281 B V e r w G E 56, 122 unter Hinweis auf B V e r w G E 54, 9 (zum Bauplanungsrecht). Ebenso Tettinger, DVB1. 82, 426. 282 Vgl. Blümel, DVB1. 75, 699. 9 Kügel

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

b) Bindung

an vorangegangene

(Planungs-)Entscheidungen

Die Plfbeh unterliegt einer Reihe von Bindungen an vorbereitende Planungsentscheidungen (vorgesetzter) Behörden und Planungsträger 283 . Daneben können sich Bindungen für zeitlich nachfolgende Abschnitte i n dem Sonderfall der abschnittsweisen Planfeststellung ergeben. (1) Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 1 L u f t V G Für den Bereich der Planfeststellung von Flughäfen ergeben sich eine Reihe von Planungsbindungen aus der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 LuftVG. Das BVerwG 2 8 4 vertritt hierzu i n ständiger Rechtsprechung die Auffassung, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigung neben ihrer Qualität als Unternehmergenehmigung i n planungsrechtlicher Hinsicht lediglich vorbereitende Bedeutung für das PlfV habe. „Bindende" Wirkung komme der Genehmigung nach § 6 Abs. 1 L u f t V G nur i n der Hinsicht zu, als deren Vorliegen Voraussetzung für die Durchführung eines PlfV und damit für den Erlaß des PlfB sei 285 . Erst i m PlfB werde i n außenverbindlicher Weise über die gesamte Planung entschieden; der Entscheidungsinhalt der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung stehe bei Erlaß des PlfB zur vollen Disposition der Plfbeh. Diese Rechtsprechung w i r d i n der Literatur sowohl hinsichtlich der rechtlichen Einordnung der Planungsbindungen als auch i m Hinblick auf den Rechtsschutz gegen die luftverkehrsrechtliche Genehmigung m i t guten Gründen angegriffen 286 . I m planungsrechtlichen Teil der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung 287 w i r d eine Standortauswahl für den zu errichtenden Flughafen getroffen, die es de facto ausschließt, daß 283 A u f das Verhältnis der Planfeststellung zur Raumordnung u n d Landesplanung k a n n — soll der Rahmen der A r b e i t nicht gesprengt werden — hier nicht eingegangen werden, vgl. hierzu beispielsweise: Forsthoff / Blümel, Raumordnungsrecht u n d Fachplanungsrecht, 1970; Blümel, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 309 ff. Z u den sonstigen B i n d u n gen der Plfbeh aufgrund vorbereitender Planungen vgl. Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 185 ff. 284 Vgl.: B V e r w G E 56, 134 ff.; BVerwG, D Ö V 79, 520 f. Zustimmend: OVG Lüneburg, DVB1. 72, 795 f.; Ronellenfitsch, DVB1. 84, 508. Vgl. auch BVerwG, DÖV 74, 418 ff.; 283 ff.; Hofmann / Grabherr, L u f t V G , §6 Rdnr. 56, 64; Schwenk, Handbuch des Luftverkehrsrechts, S. 278. 285 BVerwG, D Ö V 79, 520. Ebenso Blümel, DVB1. 72, 796 f. Anders noch OVG Lüneburg, DVB1. 72, 796. 286 Vgl.: Lau, S. 124 ff.; Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 78 ff.; ders., DVB1. 72, 796 ff.; Bäumler, DÖV 81, 43 ff.; Schmidt-Aßmann, DVB1. 81, 334 ff.; Wahl, DÖV 75, 373 ff. 287 Die Charakterisierung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung als Untergenehmigung k a n n hier zunächst außer Betracht bleiben, vgl. dazu: B V e r w G E 56, 135; BVerwG, DÖV 79, 520; Badura, BayVBl. 76, 516.

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

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i m Verfahren der Planfeststellung andere Standortalternativen der Planung und damit dem PlfB zugrunde gelegt werden 288 . Die faktische Determinanz der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für die Planfeststellung w i r d weiter verdeutlicht durch die Festlegung des Umfangs und der Dimensionierung der Flughafenanlage. So enthält die Genehmigung Festsetzungen über die Richtung und Länge der Abflug- und Landewege, über die Überflughöhe und die geographische Lage und Höhe des Flughafenbezugspunkts 289 . Die Festsetzungen der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung bilden als A k t der Grobplanung den äußeren materiellen Rahmen, innerhalb dessen die Planfeststellung als Maßnahme der Feinplanung die verfahrensbeendenden detaillierten Festsetzungen trifft 2 9 0 . Demgegenüber erweist sich der Hinweis des BVerwG, daß durch die luftverkehrsrechtliche Genehmigung weder eine verbindliche Festlegung des Standorts des Flughafens noch eine i m Rahmen der Abwägung über das Vorhaben i m PlfV beachtliche Gewichtung zugunsten der getroffenen Standortwahl erfolgt sei, angesichts der Praxis der Plfbehen 291 als lebensfremde, formelhafte und rechtsschutzmindernde Argumentation 2 9 2 . Faktisch bindenden Charaker für die Planfeststellung haben schließlich auch die nach § 6 Abs. 2 S. 1 L u f t V G vorzunehmenden Feststellungen über die Anpassung der geplanten Anlage an die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, sowie die angemessene Berücksichtigung der Erfordernisse des Naturschutzes, der Landschaftspflege 293 , des Städtebaus und des Schutzes vor Fluglärm. Gleiches gilt für die i n § 6 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 L u f t V G vorgesehenen Feststellungen 294 . m So überzeugend Lau (S. 139 ff., insbesondere S. 141 f.) unter Darlegung der keinen Spielraum für die Plfbeh mehr belassenden Bewertungskriterien für die Standortwahl. Ebenso: Bäumler, DÖV81, 45 f.; Wahl, DÖV75, 378. I n diesem Sinne auch Badura (BayVBl. 76, 518), der allerdings der Standortauswahl i n der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung erst durch die Übernahme i n den PlfB außenwirksamen Regelungscharakter gegenüber D r i t t e n beimißt. Eine Bindung i n tatsächlicher Hinsicht n i m m t selbst das B V e r w G an, vgl. BVerwG, DÖV 79, 520. A . A . Scherg, S. 52. 289 Vgl.: Lau, S. 142 ff.; Schlarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 186; Wahl, DÖV 75, 374. Das B V e r w G gesteht i m m e r h i n zu, daß durch die luftverkehrsrechtliche Genehmigung der Gegenstand des Unternehmens für die anschließende Planfeststellung bestimmt w i r d , vgl. BVerwG, DÖV 79, 520. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung k a n n weitere Angaben über den Umfang der ersten Ausbaustufe u n d die A r t e n der Luftfahrzeuge, die den Flughafen benutzen dürfen (§ 42 Abs. 2 LuftVZO), enthalten, vgl. Schnappauf, S. 285 ff. 290 Vgl.: Scherg, S. 52; Wahl, DÖV 75, 375. 291 Vgl. dazu Bäumler, DÖV 81, 44 ff. 292 Bäumler (DÖV 81, 48) spricht von einer lebensfremden F i k t i o n der Rechtsprechung des BVerwG. 293 Vgl. hierzu Bertenbreiter, S. 100 f. 294 Wahl (DÖV 75, 375) hat hierzu zutreffend darauf hingewiesen, daß die

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

Stünde es i n der Entscheidungsmacht der Plfbeh, die genannten Entscheidungsinhalte der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung i n vollem Umfang durch eigene zu ersetzen, so bliebe es unverständlich, wieso das L u f t V G ein aufwendiges 295 Genehmigungsverfahren anordnet, ohne es auch mit bindender und damit zugleich entlastender Wirkung für das PlfV zu versehen 296 . Das BVerfG hat i n einem Beschluß des Vorprüfungsausschusses vom 1. 8.1980 297 — zur Frage des Zeitpunkts des Rechtsschutzes gegen die luftverkehrsrechtliche Genehmigung — i n unmißverständlicher Weise zum Ausdruck gebracht, daß die geschilderten Bindungen für die Plfbeh bei der Entscheidung über den Plan nicht nur rein tatsächlicher Natur sein können. I n klarem Gegensatz zur verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung hat das BVerfG 2 9 8 zu Recht darauf hingewiesen, daß es bei der Ermittlung des Regelungsgehalts der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung gegenüber dem Bürger auch auf die faktischen Zwangsläufigkeiten oder sehr wahrscheinlichen Auswirkungen einer Entscheidung auf den Bürger ankommt, die sich daraus ergeben, daß sich die (Plf-)Behörde(n) sowie Dritte i n ihrem weiteren Verhalten auf die Genehmigung nach dem L u f t V G rechtlich stützen dürfen und faktisch 299 stützen werden 300 . Demzufolge stellt die luftverkehrsrechtliche Genehmigung i m Umfang der genannten Bindungen einen V A mit D r i t t w i r kung dar. Einen weiteren Regelungsbestandteil der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung bildet schließlich die endgültige Genehmigung zum Betrieb des Flughafens 301 . F u n k t i o n des mehrstufigen Verfahrens (nach dem LuftVG) darin besteht, das Gesamtproblem der Vorhabenplanung stufenweise zu erarbeiten u n d die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens stufenweise zu konkretisieren. Damit unvereinbar wäre es aber, w e n n i m abschließenden P l f V erneut alle bereits i m Genehmigungsverfahren entschiedenen Probleme i n voller Breite erörtert würden. 295 Z u den Kosten derartiger Genehmigungsverfahren vgl. Bäumler, DÖV 81, 44 f. Z u m faktischen Druck des investierten Kapitals auf die E n t scheidung der Plfbeh vgl. Degenhart, AöR 103 (1978), 196. 296 Vgl. Bäumler, DÖV 81, 45. 297 DVB1.81, 374 f. Vgl. dazu: Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 84 f.; Schmidt-Aßmann, DVB1. 81, 334 ff. 298 DVB1. 81, 375. 299 Hervorhebungen durch den Verfasser. 300 Die Vorbestimmung der Planungsentscheidung der Plfbeh durch die faktische B i n d u n g an die luftverkehrsrechtliche Genehmigung betont Degenhart, AöR 103 (1978), 176 f. 301 Vgl.: Scherg, S. 20 ff.; Bäumler, DÖV 81, 46 f. Für den V A - C h a r a k t e r der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung i m Verhältnis zu privaten Anliegern, die v o m Plan betroffen werden, sprechen sich aus: B V e r w G , N J W 69, 340 ff.; Hofmann / Grabherr, L u f t V G , §6 Rdnr. 64. Das B V e r w G spricht allerdings wegen des Umstandes, daß die Betriebsgenehmigung ohne einen PlfB für

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

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Über alledem ist freilich zu bemerken, daß durch die luftverkehrsrechtliche Genehmigung keine Bindung der Plfbeh i n dem Sinne bew i r k t wird, daß diese gezwungen ist, den Plan i n jedem Falle festzustellen 302 . (2) Die Bestimmung der Planung und Linienführung der Bundesfernstraßen nach § 16 Abs. 1 FStrG und der Bundeswasserstraßen nach § 13 Abs. 1 WaStrG Der Bundesminister für Verkehr bestimmt i m Einvernehmen mit den an der Raumordnung beteiligten Bundesministern und i m Benehmen m i t den Landesplanungsbehörden der beteiligten Länder die Planung und Linienführung der Bundesfernstraßen (§ 16 Abs. 1 FStrG). Gleiches gilt für die Bundeswasserstraßen nach § 13 Abs. 1 WaStrG (mit der Ausnahme, daß lediglich das Einvernehmen der zuständigen Landesbehörde erforderlich ist). § 16 Abs. 1 FStrG und § 13 Abs. 1 WaStrG bezwecken als sog. Raumordnungsklauseln 303 die Abstimmung der Planung der Bundesfernstraßen bzw. Bundeswasserstraßen mit den übergeordneten Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung 3 0 4 . Die Linienführungsbestimmung erzeugt keine Bindungswirkung für die anschließende Planfeststellung i n dem Sinne, daß ohne sie ein PlfV nicht durchgeführt werden dürfte 3 0 5 ; sie stellt keine Tatbestandsvoraussetzung für das PlfV dar. Eine (verwaltungsinterne) Bindung 3 0 6 kommt der Linienführungsbestimmung allerdings insoweit zu, als die Plfbeh diese grundsätzlich ihrer Abwägungsentscheidung zugrunde zu legen hat 3 0 7 . Dies gebieten schon die Raumordnungsklauseln des Bundes und der jeweiligen Länder 3 0 8 . Die Plfbeh kann von der Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr durch die Entscheidung für den Flughafen nicht gebraucht werden kann, davon, daß diese eine „leere Hülse" darstelle, vgl. BVerwG, DÖV 74, 419. Dieser Vergleich ist verfehlt, da entscheidend auf die m i t der Genehmigung zum Betrieb des Flughafens verbundene endgültige Regelung abzustellen ist, vgl.: Bäumler, DÖV 81, 47; Blümel, DVB1. 75, 704. 302 So aber Volker (S. 71 ff.), der unter Verkennung der F u n k t i o n des P l f V (siehe hierzu oben S. 28 f.) annimmt, m i t der Genehmigung nach § 6 Abs. 1 L u f t V G sei die endgültige Entscheidung über das „Ob" des Flughafens gefallen. Anders zu Recht: BVerwG, DÖV 69, 284; Wahl, DÖV 75, 375 m i t Fn. 19. 303 Vgl. Badura, BayVerfGH-FS, S. 177 f. 304 Vgl. Hoppe, in: E i n Viertelj ahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.406. 305 Marschall / Schroeter / Kastner, § 16 Rdnr. 1.1. 306 Vgl.: B V e r w G E 62, 345 f.; 48, 60. 307 Dies schließt es nicht aus, daß die Plfbeh die Erforderlichkeit der L i nienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr selbständig i m Rahmen der Abwägung über das Vorhaben erneut zu prüfen hat, vgl. B V e r w GE 62, 347. 308 Vgl.: § 4 Abs. 5 ROG; A r t . 3 BayLPIG.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

eine Alternativtrasse abweichen, wenn wegen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen bei der Abwägung über das Vorhaben eine andere Trassenführung geboten ist 3 0 9 . Eine darüber hinausgehende Bindung an die Linienführungsbestimmungen besteht für die Plfbeh nicht 3 1 0 . Zwar mag es auch hier zutreffen, daß die Linienführungsbestimmung als planerische Vorentscheidung eine gewisse faktische Determinierung für die Wahl der Trassenführung bewirkt. Diese ist jedoch nicht mit der Bindung vergleichbar, die die luftverkehrsrechtliche Genehmigung für die Plbeh zur Folge hat. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung w i r d i m Gegensatz zum Verfahren bei der Festlegung der Linienführungsbestimmung durch den Bundesminister für Verkehr i n einem Verfahren erlassen, das weitaus aufwendiger ist und überdies selbst nach der Rechtsprechung des BVerwG die formelle Beteiligung der von der Genehmigung betroffenen Gemeinden erfordert 311 . I n materieller Hinsicht hat die luftverkehrsrechtliche Genehmigung einen Entscheidungsumfang, der weit über das hinausgeht, was nach § 16 Abs. 1 FStrG bzw. § 13 Abs. 1 WaStrG zum Inhalt der Entscheidung gemacht werden muß 3 1 2 . Durch die Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr w i r d lediglich der grundsätzliche Verlauf zwischen den vorgesehenen Anfangs- und Endpunkten der Bundesfernstraßen und Bundeswasserstraßen festgelegt. Innerhalb dieses Rahmens steht der Plfbeh ein weiter Gestaltungsspielraum zu 313 . Da die planerische Gestaltungsfreiheit der Plfbeh es aber auch zuläßt, eine (zumindest teilweise) abweichende Trasse festzulegen, erscheint die Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr als unwesentliches Entscheidungselement auf dem Wege zum Erlaß des PlfB 3 1 4 . Das BVerwG betont zu Recht, daß der Planung und Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr die einen V A kennzeichnende Regelungsbestimmtheit fehle 315 . Die i n der Literatur 3 1 6 gelegentlich gezogene Parallele zur luftverkehrsrechtlichen Genehmigung ist daher nicht gerechtfertigt. 309

Vgl.: BVerwG, DVB1. 69, 307; Steinberg , N V w Z 83, 210. Vgl.: B V e r w G E 62, 342 ff.; 48, 60. A . A . offensichtlich Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 87. Die Problematik w i r d i n der Rechtsprechung u n d L i t e r a t u r vor allem als Frage der Anfechtbarkeit der Linienführungsbestimmung nach § 16 Abs. 1 FStrG bzw. § 13 Abs. 1 WaStrG diskutiert, siehe dazu ausführlich unten S. 206 ff. 311 Siehe dazu unten S. 201 f. 312 Siehe oben S. 130 ff. 313 Vgl. B V e r w G E 62, 346 f.; BVerwG, VRS 37, 154; BVerwG, DVB1. 69, 307. 314 BVerwGE 62, 342 ff.; 48, 60. 315 BVerwGE 62, 346. Das O V G Lüneburg (DVB1. 66, 412) spricht sich dafür aus, daß der Linienführungsbestimmung die unmittelbare A u ß e n w i r k u n g fehlt. 316 So vor allem Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 87. Siehe dazu ausführlich unten S. 207 f. 310

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

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Eine Bindung der Linienführungsbestimmung ist allerdings i m Verhältnis zu den von der Trassenführung betroffenen Gemeinden anzunehmen, wie die Vorschriften der §§ 16 Abs. 2 S. 3 FStrG, 13 Abs. 3 S. 1 WaStrG zeigen. Nach diesen Bestimmungen hat die Bundesplanung grundsätzlich Vorrang vor der Orts- und Landesplanung 317 . (3) Bindungen aus der abschnittsweisen Verwirklichung des Vorhabens Die Plfbeh kann unter Einhaltung der Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit das Gesamtvorhaben abschnittsweise v e r w i r k lichen 318 . Die abschnittsweise Planfeststellung bietet sich an, wenn sich die Realisierung von Teilen der Gesamtplanung aus tatsächlichen 319 oder rechtlichen 320 Gründen als schwierig erweist oder (wie häufig i m Bundesfernstraßenbau) sich das Vorhaben über einen großen Raum linienförmig erstreckt. Gerade bei solchen linienförmigen Planvorhaben 3 2 1 führt die bestandskräftige Planfeststellung für den vorangegangenen Abschnitt oft zu einer Bindung für den weiteren Verlauf der Trasse durch die Bildung von sog. Zwangspunkten 322 . Diese Bindung für die Plfbeh bei der Entscheidung über den anschließenden Planungsabschnitt ist i n derartigen Fällen nicht, wie von Teilen der Literatur behauptet wird 3 2 3 , eine bloß tatsächliche, sondern vielmehr rechtlicher A r t 3 2 4 , da sie eine Begrenzung der planerischen Gestaltungsfreiheit der Plfbeh für den Folgeabschnitt darstellt. Eine Bindung für die nachfolgende Planfeststellung ist nur dann rechtlich zulässig, wenn die Auswirkungen der Zwangspunkte für die davon betroffenen anschließenden Planbereiche bei der Abwägung über 317 Vgl. Steinberg, N V w Z 83, 210. Z u den A u s w i r k u n g e n auf den Rechtsschutz der Gemeinden gegen die Linienführungsbestimmung siehe unten S. 209 f. 318 Vgl.: BVerwGE 62, 353; B V e r w G , DÖV 73, 785; V G H Mannheim, ESVG H 31, 196. 319 Ζ. B. wegen besonderer geologischer Schwierigkeiten. 320 E t w a w e i l auf die Planungen anderer Planimgsträger Rücksicht genommen werden muß, wie i m Falle des Fehlens einer gemeindlichen Anschlußplanung an eine Bundesfernstraße. 321 Dies b e t r i f f t vor allem Bundesfernstraßen, Bundeswasserstraßen, Straßenbahnen u n d Untergrundbahnen. 322 Vgl. Degenhart, AöR 103 (1978), 171. Hierunter sind Fälle zu verstehen, i n denen durch die Feststellung des vorangegangenen Planungsabschnitts für einen oder mehrere Folgeabschnitte keine Planungsalternativen mehr h i n sichtlich der Trassenführung oder der Dimensionierung der Anlage bestehen, vgl. O V G Berlin, N J W 80, 1123. 323 Vgl.: Sieder / Zeitler, BayStrWG, A r t . 38 Rdnr. 32; Manner, S. 67. 324 I n diesem Sinne w o h l auch O V G Berlin, N J W 80, 1123. Das B V e r w G spricht v o n einer Planungsbindung, ohne eine Aussage über die A r t der B i n dung zu treffen, vgl. B V e r w G E 62, 353.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

die Zulässigkeit des vorausgehenden Planungsabschnitts ausreichend gewürdigt wurden 3 2 5 . Dies kann i m Einzelfall dazu führen, daß die durch den anschließenden Planungsabschnitt betroffenen öffentlichen oder privaten Belange bereits umfassend bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit des vorausgehenden Planungsabschnitts zu berücksichtigen sind 326 . Die Bindung aus der Feststellung des vorausgehenden Teilabschnitts für die Folgeabschnitte erschöpft sich nicht i n der planerischen Determinierung des Vorhabens allein. Bindungen ergeben sich auch daraus, daß ohne die Feststellung der für die Gesamtplanung notwendigen Folgeabschnitte der vorausgehende Teilabschnitt i n der Regel funktionslos würde 3 2 7 oder daraus, daß der bisherige Investitionsaufwand für bereits verwirklichte Planungsabschnitte es zwingend erfordert, das Vorhaben weiter- bzw. zu Ende zu bauen 328 . Diese Bindungen sind jedoch i m Gegensatz zur Bildung von Zwangspunkten nicht rechtlicher, sondern lediglich faktischer Natur. Inwieweit sich dies einschränkend auf den Rechtsschutz auswirkt, w i r d weiter unten 3 2 9 zu untersuchen sein. c) Planungsziele

und Planungsleitsätze

(1) Zielsetzung und Planungsleitsätze des Fachplanungsrechts Die Tragweite und die Notwendigkeit der Beachtung des jeweiligen Planungsziels und der Planungsleitsätze des Fachplanungsrechts bei der Abwägung über den Plan wurde bereits oben 330 ausführlich behandelt. Die Bedeutung des Planungsziels der jeweiligen Fachplanung i m Rahmen der Konturierung der planerischen Gestaltungsfreiheit liegt zunächst darin, daß zur Verwirklichung der Planungsaufgabe grundsätzlich die dem Fachplanungsvorhaben entgegenstehenden Belange überwunden werden können 331 . Eine weitere Maßnahme für die Ausübung der planerischen Gestaltungsfreiheit muß darin erblickt werden, daß nur die m i t der Planungsaufgabe unmittelbar oder mittelbar zusammenhängenden Eingriffe und Konflikte rechtsgestaltend i m PlfB geregelt werden dürfen 3 3 2 . 325

Vgl. B V e r w G E 62, 353 f. Vgl. OVG Berlin, N J W 80, 1123. 327 E t w a w e n n eine Bundesfernstraße zu tergeordneten Straßen führen soll u n d die Teilabschnitt gestoppt würde. 328 Vgl. Degenhart, AöR 103 (1978), 197. 329 Siehe unten S. 262 ff. 330 Siehe oben S. 116 f. 331 St. Rspr., vgl. n u r B V e r w G E 48, 62 f. 936. 332 Z u m I n h a l t des PlfB siehe ausführlich 326

einer Verkehrsentlastung v o n u n Planung bereits nach dem ersten

Vgl. auch Schoeneberg, unten S. 154 ff.

DVB1. 84,

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

137

Die vielschichtigen und teilweise gegenläufigen Planungsleitsätze des Fachplanungsrechts erlangen ihr Gewicht bei der planerischen Abwägung dadurch, daß sie als öffentliche Belange ohne grundsätzlichen Vorrang vor den privaten Belangen 333 in die Abwägung einzustellen sind. Die von der Rechtsprechung i n diesem Zusammenhang gebrauchte Formulierung 3 3 4 , daß die Plfbeh einer rechtlichen Bindung an die Planungsleitsätze unterworfen sei, gibt zu Mißverständnissen Anlaß und sollte überdacht werden. Die Plfbeh unterliegt keinen rechtlichen Bindungen i n dem Sinne, daß sie — wie bei der konditionalen Rechtsanwendung — die Planungsleitsätze zwingend zur Anwendung bringen müßte. Besser wäre es, von der Notwendigkeit der Beachtung der fachplanungsgesetzlichen Planungsleitsätze zu sprechen. (2) Externe Planungsleitsätze Eine weitere Konturierung gewinnt die planerische Gestaltungsfreiheit durch das Gebot der Beachtung der nicht i n den Fachplanungsgesetzen enthaltenen sog. externen Planungsleitsätze 335 . Für das Fachplanungsrecht fehlt es zwar an einer entsprechend detaillierten Aufzählung von Planungsleitsätzen, wie sie i n § 1 Abs. 6 BBauG enthalten ist. Es finden sich aber i n einer Reihe von vor allem umweltschutzorientierten Einzelgesetzen Regelungen, die Leitsatzcharakter für die Fachplanung haben. Besondere Bedeutung als externe Planungsleitsätze haben i n der aktuellen Diskussion die Umweltschutzvorschriften des BImSchG und neuerdings des BNatSchG erlangt. § 41 Abs. 1 BImSchG sieht — als i m Verhältnis zum Straßenrecht externer Planungsleitsatz 336 — vor, daß bei 333 v g l . Moench, N J W 80, 2344 (zum Denkmalschutzrecht). Siehe auch unten S.150. 334 Vgl. etwa BVerwGE 48, 59. 335 St. Rspr., vgl. n u r B V e r w G E 48, 59. Vgl. auch: Kodal, S. 754 ff.; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 178 b. 336 Zur Bedeutung der Vorschrift des § 41 BImSchG vgl. i m einzelnen: Kodal, S. 799 ff.; Korbmacher, DÖV 76, 4 ff. Die von Kodal (S. 800) vorgenommene Differenzierung, wonach § 41 Abs. 1 BImSchG k e i n Planungsleitsatz, sondern ein Gebot sei, von dem das Gesetz eine Ausnahme n u r i m Falle eines i m Verhältnis zum angestrebten Schutzzweck unangemessenen Kostenaufwandes gestattet, erscheint überzogen u n d trägt wenig zu einer dogmatischen A u f h e l l u n g der Interpretation dieser V o r schrift bei. Auch der Auffassung Neddens (DVB1. 77, 267), der i n § 41 Abs. 1 BImSchG ein striktes Gebot sieht, entsprechende Schutzmaßnahmen beim Bau oder der wesentlichen Änderung der Straße vorzusehen u n d durchzuführen, k a n n nicht zugestimmt werden. Der Vorschrift des § 41 Abs. 1 BImSchG k a n n nicht entnommen werden, von w e m u n d auf welche Weise Lärmschutz zu gewähren ist, vgl. BayVGH, N J W 80, 1013. Es k a n n i h r daher k e i n Gebotscharakter zuerkannt werden. Für die Interpretation des § 41 Abs. 1 BImSchG als Planungsleitsatz auch Korbmacher, DÖV 76, 4.

138

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

dem Bau oder wesentlichen Änderung öffentlicher Straßen sowie von Eisenbahnen und Straßenbahnen unbeschadet des § 50 BImSchG sicherzustellen ist, daß durch diese Maßnahmen keine schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden können, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind. Das BVerwG 3 3 7 hat zu dieser Bestimmung i n überzeugender Weise dargelegt, daß dieser Planungsleitsatz die ihm vom Gesetzgeber offenbar zugedachte planzielbestimmende Funktion nicht zu erfüllen vermag, weil i h m das für eine praktische Rechtsanwendung unerläßliche Mindestmaß an konkretem Regelungsgehalt fehlt. Die gesetzliche Regelung des § 41 Abs. 1 BImSchG läßt für den Rechtsanwender vor allem wegen des Fehlens der zur Ausfüllung des § 41 Abs. 1 BImSchG dienenden und nach § 43 BImSchG vorgesehenen (Lärmschutz-)Rechtsverordnungen nicht erkennen, welche Maßstäbe für die Unvermeidbarkeit von schädlichen Umwelteinwirkungen gelten 338 . Ähnliche K r i t i k ist für die planungsleitende Vorschrift des § 50 BImSchG angebracht, wonach bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen sind, daß schädliche Umwelteinwirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete 339 sowie auf sonstige schutzbedürftige Gebiete soweit wie möglich vermieden werden müssen 340 . Das planungsleitende Gebot, bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen schädliche Umwelteinwirkungen „soweit wie möglich" zu vermeiden, gibt allenfalls den i n der Rechtsprechung vor Erlaß dieser Vorschrift längst erreichten Stand wieder 3 4 1 und muß i n Anbetracht der i n der Rechtsprechung mittlerweile anhand von Einzelfällen herausgearbeiteten Grundsätze zum Lärmschutz durch Auflagen 3 4 2 gleichfalls als funktionslos angesehen werden. Fachplanungsvorhaben bewirken häufig erhebliche Eingriffe i n die gewachsene Landschaft und Natur. Die seit Kriegsende stetig gestiegene Beeinträchtigung der Natur und Landschaft durch raumbedeutsame 337

BVerwGE 61, 295, 298 ff. Vgl. B V e r w G E 61, 299 f. Die Funktionslosigkeit der Vorschrift des §41 Abs. 1 BImSchG führt i n der Konsequenz dazu, auch den für den Rechtsschutz von Anliegern bedeutsamen nachbarschützenden Charakter der Bestimmung (in diesem Sinne bislang Kodal, S. 804) zu verneinen. 339 § 50 BImSchG ist nicht nachbarschützend, vgl.: BVerwG, DVB1.74, 777 ff.; HessVGH, DÖV 76, 393; Kodal, S. 799. 340 Vgl.: B V e r w G E 45, 327 (zum Bauplanungsrecht); Kodal, S. 797 f.; Korbmacher, DÖV 76, 3 f. 341 So treffend Korbmacher (DÖV 76, 4), der die Regelung als halbherziges Gebot bezeichnet. 342 Siehe dazu ausführlich unten S. 160 ff. 338

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

139

V o r h a b e n h a t d e n Gesetzgeber b e w o g e n , d u r c h eine F ü l l e l e g i s l a t o r i scher M a ß n a h m e n z u r E r h a l t u n g dieser G r u n d l a g e menschlichen L e bens b e i z u t r a g e n . E i n w i c h t i g e r S c h r i t t h i e r z u w a r der E r l a ß des v o r a l l e m f ü r F a c h p l a n u n g s v o r h a b e n b e d e u t s a m e n B N a t S c h G v o m 20.12. 1976 343 . D i e i n d e n §§ 1 u n d 2 B N a t S c h G e n t h a l t e n e n Z i e l e u n d G r u n d sätze des Naturschutzes u n d d e r Landschaftspflege s i n d als P l a n u n g s leitsätze b e i j e d e r F a c h p l a n u n g s m a ß n a h m e i m R a h m e n d e r A b w ä g u n g als u n m i t t e l b a r geltendes Recht ( § 4 S. 3 B N a t S c h G ) 3 4 4 z u b e a c h t e n 5 4 5 . § 3 A b s . 2 S. 1 B N a t S c h G l e g t d e r P l f b e h a u s d r ü c k l i c h die P f l i c h t auf, die V e r w i r k l i c h u n g d e r Z i e l e des Naturschutzes u n d d e r Landschaftspflege z u u n t e r s t ü t z e n . Z u beachten b l e i b t , daß der N a t u r s c h u t z u n d die Landschaftspflege f ü r die F a c h p l a n u n g z w a r e i n e n g e w i c h t i g e n a b w ä g u n g s e r h e b l i c h e n B e l a n g ausmacht. I h n e n k o m m t aber n i c h t v o n v o r n e herein ein V o r r a n g vor anderen öffentlichen Belangen zu346. D e n f ü r die F a c h p l a n u n g g e w i c h t i g s t e n P l a n u n g s l e i t s a t z e n t h a l t e n die B e s t i m m u n g e n des § 8 A b s . 2 u n d 3 B N a t S c h G i. V . m . d e n d a r a n a n k n ü p f e n d e n V o r s c h r i f t e n d e r j e w e i l i g e n Landesnaturschutzgesetze 3 4 7 . Danach sind vermeidbare Eingriffe i n N a t u r u n d Landschaft g r u n d sätzlich u n z u l ä s s i g 3 4 8 . E i n g r i f f e , die sich nach A b w ä g u n g a l l e r ö f f e n t 343

BGBl. I S. 3574. Vgl. hierzu Müller, N J W 77, 925 ff. Vgl.: Klein, DÖV 77, 196 m i t Fn. 7; Schweitzer / Meng, DVB1. 75, 945. Die unmittelbare Geltung der §§ 1 u n d 2 BNatSchG für die Planfeststellung bedeutet nicht, daß die dort niedergelegten Ziele u n d Grundsätze zwingend u n d damit nicht i m Rahmen der Abwägung über das Vorhaben überwindbar anzuwenden sind. I m Sinne der hier vertretenen Theorie der modifizierten eingeschränkten materiellen Konzentration der Planfeststellung sind diese Ziele u n d Grundsätze vielmehr als planungstypisches Recht (siehe dazu oben S. 71) zu qualifizieren. 345 Vgl. hierzu Kodal, S. 786. 346 Vgl.: Schroeter, DVB1. 79 15; Fickert, BayVBl. 78, 683. 347 Vgl.: Kodal, S. 786; Bertenbreiter, S.46ff., 84 ff.; Fickert, BayVBl. 78, 685. Für eine Einordnung des Unterlassungs- u n d Ausgleichsgebots des § 8 BNatSchG als Planungsleitsatz, der gleichrangig neben der fachplanerischen Zielsetzung steht, spricht sich Breuer, NuR80, 93, aus. Anders Erbguthf Püchel (NuR 84, 213 f.) u n d Schroeter (DVB1. 79, 16), die die Vorschrift des § 8 Abs. 2 S. 1 BNatSchG nicht als Planungsleitsatz, sondern als abwägungserheblichen Belang werten. Diese Bewertung w i r d der gesetzgeberischen I n tention des BNatSchG, dem Schutz v o n Natur u n d Landschaft eine gesteigerte Bedeutung beizumessen, nicht gerecht. 348 Das Verbot vermeidbarer Beeinträchtigung gilt nicht vorbehaltlos. Beispielsweise darf eine Verpflichtung zur Unterlassung faktisch vermeidbarer Beeinträchtigungen nicht ausgesprochen werden, w e n n entweder die angeordnete Vermeidungsmaßnahme über das o b j e k t i v Erforderliche hinausgeht oder der Vermeidungsaufwand, w i e etwa der A u f w a n d für die alternative Trassenführung einer Straße, besonders hoch ist u n d außer Verhältnis zu einem h i e r m i t erreichbaren geringfügigen Vorteil für den Naturschutz oder die Landschaftspflege steht, vgl.: BT-Drucks. 7/886, S. 34; 7/5251, S. 8; Kolodziejcok / Recken, Naturschutz, Landschaftspflege u n d einschlägige Regelungen des Jagd- u n d Forstrechts, Tz. 1125, §8 BNatSchG Rdnr. 18; Breuer, NuR 80, 93 f. 344

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

liehen und privaten Belange als unvermeidlich erweisen, sind nur zulässig, wenn ein angemessener landschaftspflegerischer Ausgleich erfolgt 3 4 9 . Können Beeinträchtigungen der Natur und Landschaft nicht vermieden oder i m erforderlichen Maße ausgeglichen werden und ergibt sich, daß die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft vorrangig sind, so hat der Eingriff und damit gegebenenfalls das Vorhaben insgesamt zu unterbleiben. Die eine derartige Untersagung eines Eingriffs anordnende Vorschrift des § 8 Abs. 3 BNatSchG darf jedoch nicht i. S. einer strikten Rechtsbindung verstanden werden 350 . Das Untersagungsgebot bedarf vielmehr einer einschränkenden Interpretation i m Hinblick auf die der Plfbeh eingeräumte planerische Gestaltungsfreiheit. Ein Vorrang der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege und damit eine Pflicht der Plfbeh zur Untersagung des Eingriffs besteht vielmehr nur dann, wenn die Zulassung des Eingriffs trotz unvermeidbarer und nicht ausgleichbarer Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zugleich auf einem Abwägungfehler beruhen würde 3 5 1 . (3) Kollision von Planungszielen und Planungsleitsätzen Bereits eine oberflächliche Betrachtung der Zwecke der externen Planungsleitsätze zeigt, daß diese nicht selten i n einem Gegensatz zur fachplanerischen Zielsetzung stehen. Die Vorschrift des § 8 Abs. 3 BNatSchG bildet hierfür ein besonders augenfälliges Beispiel. Das BVerwG 3 5 2 versucht die Problematik der Kollision von Planungszielen und Planungsleitsätzen aufzulösen, indem es eine Konkurrenz der Planungsziele des Fachplanungsrechts und des Immissionsschutzes bzw. der externen Planungsleitsätze insgesamt auf der Ebene der Planungsleitsätze leugnet. Der Immissionsschutz mache zwar für die Fachplanung einen gewichtigen abwägungserheblichen Belang aus; er bestimme aber nicht als planerischer Leitsatz das eigentliche Ziel der Fachplanung, die auf die Erfüllung der spezifischen Aufgaben gerade ihres Fachplanungsbereichs ausgerichtet sei. Verstöße gegen externe Planungsleitsätze könnten erst auf der Ebene der Abwägung Beachtung finden 353 und damit Bedeutung für den Rechtsschutz Betroffener erlangen. 349

Vgl. hierzu Breuer, NuR 80, 94. 350 D a s Untersagungsgebot stellt keine planungsneutrale Sachnorm i. S. der oben S. 71 f. zur Konzentrationswirkung gemachten Differenzierung dar. 351

Vgl. Breuer, NuR 80, 95. 352 B V e r w G E 48, 62 f. Ebenso Erbguth / Püchel, NuR 84, 212 ff. 353 v g l hierzu Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 178 b.

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

141

Diese Rechtsprechung ist wenig überzeugend und bei genauer Betrachtung i n sich unschlüssig. Einerseits soll sich nach ihr die Fachplanung nach den Planungsleitsätzen fachplanungsfremder Gesetze ausrichten 354 . A u f der anderen Seite sollen diese Planungsleitsätze als abwägungserhebliche Belange erst bei der Abwägung Bedeutung m i t der Erwägung erlangen, daß die der Fachplanung entgegenstehenden (externen) Planungsleitsätze überwunden werden können. I n ihrer Konsequenz bewirkt diese Auffassung eine nicht gerechtfertigte unzulässige Vorgewichtung des abwägungserheblichen Materials 355 . Dem Gebot der rechtsstaatlichen Planung folgend, bedarf diese höchstrichterliche Rechtsprechung zumindest i n dem Fall einer Modifikation, i n dem sich Planungsleitsätze, gleich welcher A r t , unüberwindbar gegenüberstehen 356 . Eine Abwägung zur „Rettung" des Vorhabens scheidet hier aus 357 . Es besteht insoweit eine „Abwägungssperre". d) Das

Abwägungsgebot

Die i m Planungsprozeß wichtigste materielle Schranke der planerischen Gestaltungsfreiheit ergibt sich aus dem Abwägungsgebot. Das Gebot, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, folgt unabhängig von einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung 358 aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung und gilt allgemein für alle Fachplanungen 359 . I n seinem Anwendungsbereich trägt das Abwägungsgebot i n einer für planerische Entscheidungen spezifischen Weise dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung. Einer gesonderten Prüfung der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bedarf es nicht mehr, da bei pla354 B V e r w G E 48, 59. 355 Kritisch zu dieser Rechtsprechung auch Hoppe, in: E i n V i e r t e l j a h r h u n dert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 424 m i t Fn. 111. 356 Vgl. BayVGH, BayVBl. 82, 597 ff. Nach dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt sollte eine neu zu bauende Bundesfernstraße i m Sicherheitsbereich eines Steinbruchs wegen Sprengungen regelmäßig vollständig gesperrt werden. Der B a y V G H hat i n diesem F a l l einen auch nicht i m Wege der Abwägung auflösbaren Widerspruch des Planungsleitsatzes „Gewährleistung eines möglichst störungsfreien Verkehrs" u n d des Planungsleitsatzes, wonach die Bundesfernstraßen ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden sollen, das eine großräumige und zügige Verkehrsabwicklung ermöglicht, gesehen u n d die Planfeststellung für rechtswidrig erklärt. 357 So ausdrücklich BayVGH, BayVBl. 82, 599. 358 Positivrechtliche Regelungen finden sich für den Bereich des Fachplanungsrechts i n den §§ 17 Abs. 1 S. 2 FStrG, 37 Abs. 1 S. 1 FlurbG. Außerhalb des Fachplanungsrechts finden sich häufig Kodifikationen des A b w ä gungsgebots, vgl.: §§1 Abs. 7 BBauG; 2 Abs. 2 ROG; 1 Abs. 3 S. 3 StBauFG. Vgl. auch §§ 1 Abs. 2; 5 Abs. 2; 8 Abs. 3 BNatSchG. 359 St. Rspr., vgl.: B V e r w G E 61, 301; 56, 122; 55, 220; 48, 63; BVerwG, N J W 82, 1473. Ebenso zum Bauplanungsrecht: B V e r w G E 41, 67; 34, 307.

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2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

nerischen Entscheidungen durch die Beachtung des Abwägungsgebots diesem Verfassungsprinzip genügt wird 3 6 0 . I n diesem Sinne ist das Gebot umfassender Abwägung als „rechtsstaatliches Abwägungsgebot" unmittelbar bundesverfassungsrechtlich gesichert m i t der Folge, daß es gegebenenfalls ergänzend neben das einfache Bundes- oder Landesrecht t r i t t , soweit dessen (ausdrückliche) Regelungen die Reichweite des rechtsstaatlichen Abwägungsgebots nicht ausschöpfen 361. Das Abwägungsgebot hat zum Inhalt, daß — überhaupt eine Abwägung stattfindet, — i n die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge i n sie eingestellt werden muß, — weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt w i r d noch der Ausgleich zwischen ihnen i n einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht 362 . Diese Anforderungen richten sich sowohl an den Abwägungsvorgang als auch an das i m Plan zum Ausdruck gekommene Abwägungsergebnis, also auf das Abwägen und das inhaltliche Abgewogensein des festgestellten Plans 363 . Innerhalb des so gezogenen Rahmens w i r d das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Plfbeh i n der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung eines Belangs und damit notwendig für die Zurückstellung anderer Belange entscheidet. Die darin liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist vielmehr i m Gegenteil ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen 364 . Die Darstellung des Inhalts des Abwägungsgebots i m einzelnen ist notwendigerweise verbunden m i t der Frage der Reichweite des gerichtlichen Rechtsschutzes gegenüber Fachplanungen. Hierauf soll i m folgenden der Schwerpunkt gelegt werden. (1) Durchführung einer Abwägung überhaupt (sog. Abwägungsausfall) Die Plfbeh muß zunächst überhaupt eine Abwägung über die planungserheblichen Einzelfragen und das Vorhaben insgesamt durchfüh360 361 362

recht). 363

364

St. Rspr., vgl. n u r B V e r w G , N J W 82, 1473. BVerwGE 61, 301; 59, 257 f.; BVerwG, N J W 82, 1473. St. Rspr., vgl. nur: B V e r w G E 56, 123; 48, 63 f.; 45, 315 (zum BauplanungsVgl.: B V e r w G E 48, 64; Kodal, S. 759. Vgl. n u r B V e r w G E 48, 63 f.

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

143

ren. Dies bedeutet, daß die Plfbeh i m Bewußtsein der Abwägungsbedürftigkeit aller betroffenen Belange und nicht i n konditionaler Rechtsanwendung eine Planungsentscheidung treffen muß. So kann die Plfbeh nicht ohne weiteres von der alleinigen Zulässigkeit eines Standorts (oder einer Trasse) eines Vorhabens ausgehen, ohne alternative Standorte (Trassen) zumindest erwogen zu haben 365 . Rechtsfehlerhaft ist ein Abwägungsausfall insbesondere auch dann, wenn eine Abwägung über die Zulässigkeit eines Eingriffes i n das Grundstückseigentum m i t Rücksicht darauf unterlassen wird, daß jedenfalls eine Enteignungsentschädigung für den Rechtsverlust i m Enteignungsverfahren zuerkannt werden wird 3 6 6 . (2) Einbeziehung aller abwägungserheblichen Gesichtspunkte (sog. Abwägungsdefizit) Dem Vorgang der eigentlichen Abwägung geht logisch und zeitlich die Ermittlung und Zusammenstellung des abwägungserheblichen Materials voraus. I n diesem, für den Rechtsschutz bedeutsamsten Stadium des Abwägens hat die Plfbeh i n die Abwägung diejenigen öffentlichen und privaten Belange einzustellen, die nach Lage der Dinge (d. h. unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalles) i n sie eingestellt werden müssen 367 . Diese sehr allgemein gehaltene Inhaltsbestimmung bedarf dem Gebot einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Abwägung folgend einer weiteren Konkretisierung, an deren Anfang die Frage nach der Struktur dieses Vorgangs stehen soll. (a) Das Verfahren der Ermittlung

des Abwägungsmaterials

Die Frage der Beschaffenheit des Verfahrens zur Ermittlung und Zusammenstellung des abwägungserheblichen Materials w i r d i n der Rechtsprechung und dem überwiegenden Teil der Literatur unterschiedlich beantwortet. Die Rechtsprechung sieht den Vorgang der Ermittlung und Zusammenstellung des Abwägungsmaterials als zweistufigen Prozeß i m Sinne einer konditionalen Rechtsanwendung 368 . Auf der 365

Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 i f. Vgl. BayVGH, DÖV 83, 123 f. 367 St. Rspr., vgl. n u r : B V e r w G E 58, 156; 48, 63; BVerwG, N J W 80, 954. Z u m Bauplanungsrecht vgl.: B V e r w G E 59, 101; 34, 309. Eine positivrechtliche Regelung findet sich i n § 36 Abs. 1 S. 2 BBahnG. Z u der allerdings n u r an dieser Stelle verfehlten K r i t i k an dieser Auffassung vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 b. Der fehlerhaften E r m i t t l u n g der abwägungserheblichen Belange (sog. A b wägungsdefizit) steht auf der Gegenseite die sachlich nicht gebotene Fehleinstellung von Belangen gegenüber (sog. Abwägungsüberschuß), vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 186 d. 368 Vgl. dazu zusammenfassend Hoppe, DVB1. 77, 138. 366

144

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende

echt

ersten Stufe hat eine abstrakt-begriffliche (tatbestandliche) Abgrenzung der abwägungserheblichen Gesichtspunkte unter Ausrichtung auf die einschlägigen Planungsziele und Planungsleitsätze zu erfolgen. I n der zweiten Stufe ist dann eine Entscheidung darüber zu treffen, welche Umstände unter diese Begriffe subsumiert werden können 369 . Dieser gedanklichen Operation immanent ist die These, daß eine i m Grundsatz klare Trennung zwischen der Interpretation der Planungsnormen und der Subsumtion unter diese Normen vorgenommen werden kann 3 7 0 . Notwendige Folge dieser Auffassung von der Struktur der Ermittlung des Abwägungsmaterials ist, daß i n diesem Bereich eine volle verwaltungsgerichtliche Kontrolle möglich ist 3 7 1 . Die umfassende Nachprüfung der Verwaltungsgerichte bezieht sich jedoch nur auf die inhaltliche Bestimmung der abwägungserheblichen Belange und die sich daran anschließende Subsumtion unter diese tatbestandlichen Voraussetzungen. Nicht erfaßt w i r d die Gewichtung der einzelnen in den Abwägungsvorgang einzubeziehenden Belange. Diese Gewichtung soll grundsätzlicher Ausdruck der planerischen Gestaltungsfreiheit sein und demzufolge erst dann einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen, wenn sie zu einer Berücksichtigung von Belangen führt, die außer Verhältnis zu ihrer jeweiligen objektiven Gewichtigkeit steht 372 . Einer solchen Kennzeichnung des Verfahrens zur Ermittlung des Abwägungsmaterials begegnen durchgreifenden Bedenken. Die von der Rechtsprechung befürwortete Trennung von tatbestandlicher Festlegung durch Interpretation und anschließender Subsumtion läßt sich weder denklogisch noch i n der praktischen Rechtsanwendung durchführen. Die Strukturanalyse dieser Stufe des Abwägungsprozesses zeigt vielmehr, daß der abschließenden (eigentlichen) Abwägung nicht die unbegrenzte 373 Sammlung und Zusammenstellung von Material durch Subsumtion unter Planungsziele und Planungsleitsätze vorangeht, sondern eine Ermittlung der abwägungserheblichen Belange unter gewichtender und damit abwägender Selektion und Reduktion des Materials 374 . 369 BVerwGE 45, 322 f.; 34, 308 (beide zum Bauplanungsrecht). Zustimmend Weyreuther, BauR 77, 302 f. 370 So Weyreuther, BauR 77, 301. 371 B V e r w G E 34, 308. Das B V e r w G spricht (zum Bauplanungsrecht) i n A n lehnung an die Grundsätze für die Kontrolle des herkömmlichen V e r w a l tungsermessens davon, daß die Ansicht der planenden Gemeinde etwa darüber, was zu den Bedürfnissen der Wirtschaft (§ 1 Abs. 5 S. 1 BBauG) gehört, u n d ebenso ihre Ansicht, daß eine bestimmte Planung diesen Bedürfnissen diene, keinerlei Vorzug u n d Schutz genieße. V o n irgendwelchen „Beurteilungsspielräumen" zugunsten der Gemeinde könne keine Rede sein. 372 Vgl. B V e r w G E 48, 64; 45, 310; 34, 308 f. 373 Dies erkennt auch das B V e r w G an, vgl. B V e r w G E 59, 102. 374 Vgl. Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 180 b; Hoppe, BVerwG-Fg., S. 305; ders., DVB1. 77, 139 f.; ders., DVB1. 74, 646. I n diesem Sinne auch: Ossenbühl, Gutachten, S. 184; Badura, BayVerfGH-FS, S. 174; Schröder, DÖV 75, 309.

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

145

Faßt man somit den Prozeß des Abwägens richtigerweise als eine alle Stufen umfassende Einheit auf 375 , so w i r d klar, daß die an den Planungszielen und Planungsleitsätzen ausgerichtete Sammlung und Zusammenstellung des Abwägungsmaterials selbst notwendigerweise eine über die Norminterpretation hinausgehende Gewichtung enthält, die von der Plfbeh zumindest teilweise 376 i n autonomer Rechtsetzung vorgenommen wird 3 7 7 . Der Vorgang der Sammlung und Zusammenstellung des abwägungserheblichen Materials ist damit nur i n dem Umfang gerichtlich kontrollierbar, als abwägungserhebliche Belange ohne Gewichtung überhaupt nicht oder i n einer Weise berücksichtigt wurden, die zur objektiven Gewichtigkeit der Belange außer Verhältnis steht 378 . Diese Qualifizierung des Verfahrens der Ermittlung des Abwägungsmaterials bewirkt nicht, wie teilweise befürchtet wird 3 7 9 , eine weitere Einschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes gegen den PlfB. Die Kontrolle der Gewichtung der abwägungserheblichen Belange findet nur denklogisch an einer anderen Stelle des Abwägungsvorgangs statt 3 8 0 . Die Feststellung der abwägungserheblichen Belange durch Selektion und damit Reduktion des theoretisch für die Abwägungsentscheidung relevanten Materials wird, nicht zuletzt wegen der begrifflichen Weite der jeweils zu beachtenden Planungsziele und Planungsleitsätze, häufiger eine prognostische Wertung hinsichtlich der Auswirkungen des Vorhabens auf bestimmte Belange erforderlich machen. Zur rechtlichen Behandlung dieser prognostischen Entscheidungsbestandteile kann auf die bereits oben ausführlich dargestellten Grundsätze verwiesen werden 381 .

375

Vgl.: Steiger, S. 426 f.; Hoppe, DVB1. 77, 136 ff.; insbesondere 142 ff. A b lehnend Weyreuther, BauR 77, 301. Daß die für eine theoretische Zweiteilung gebotene Trennung zwischen der Bestimmung u n d der Gewichtung des Abwägungsmaterials i n der p r a k tischen Handhabung meistens nicht streng vollzogen werden kann, gesteht auch das B V e r w G zu (vgl. B V e r w G E 45, 324), ohne allerdings die gebotenen Schlußfolgerungen zu ziehen. 376 Eine Befugnis zur autonomen Rechtsetzung scheidet für die Plfbeh j e doch dort aus, wo sich die Geltung v o n Planungszielen u n d vor allem Planungsleitsätzen ohne weiteres aufdrängt. 377 Vgl.: Ossenbühl, Gutachten, S. 184; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 b; Hoppe, BVerwG-Fg., S. 304 ff.; ders., DVB1. 77, 139 f., 143. 378 Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 b. 379 Blümel, DVB1. 75, 700. 380 I n diesem Sinne Hoppe, DVB1. 77, 140. Weyreuther (BauR 77, 298) spricht i n diesem Zusammenhang nicht ganz zu Unrecht davon, daß eine „ganze Ausw a h l v o n Scheindifferenzen u n d Verbalstreitigkeiten" bei der Frage der gerichtlichen Kontrolle der planenden V e r w a l t u n g zwischen der Rechtsprechung u n d einem T e i l der L i t e r a t u r bestünden. 381 Siehe oben S. 128 f. Vgl. auch Hoppe, DVB1. 77, 143 f. 10 Kügel

146

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

(b) Der Umfang der Ermittlungspflicht Das Abwägungsgebot stellt das rechtliche Instrumentarium dar, u m — der Zielsetzung des P l f V 3 8 2 folgend — eine möglichst umfassende Ausgleichung und Rechtsgestaltung 383 der Interessen des Trägers des Vorhabens und der berührten öffentlichen und privaten Belange herbeizuführen. Entsprechend diesem Zweck des Abwägungsgebots darf der Kreis der zu ermittelnden öffentlichen und privaten Belange grundsätzlich nicht eng gezogen werden 384 . Er umfaßt nicht nur diejenigen Belange, i n die zur möglichst optimalen Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe unmittelbar eingegriffen werden muß, sondern erstreckt sich auch auf solche Belange, auf die sich das Vorhaben nur mittelbar auswirkt 3 8 5 . Aus praktischen Gründen sind jedoch sachgerechte Beschränkungen für die Sammlung und Zusammenstellung des Abwägungsmaterials geboten 386 . Bei der planerischen Abwägung können solche Belange unbeachtet bleiben, die entweder (objektiv) geringwertig oder die grundsätzlich oder aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalles nicht schutzwürdig sind 387 . Grundsätzlich nicht schutzwürdig sind Belange etwa dann, wenn sie nicht i m Einklang mit der Rechtsordnung stehen 388 . A n der Schutzwürdigkeit von Belangen aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalles kann es etwa fehlen, wenn deren Träger sich darauf einstellen müssen, daß „so etwas geschieht", und wenn deshalb ihrem etwaigen Vertrauen i n den Bestand oder Fortbestand etwa einer bestimmten Markt- oder Verkehrslage die Schutzwürdigkeit fehlt 3 8 9 . Die Abwägungsbeachtlichkeit von Belangen beschränkt sich des weiteren auf solche Betroffenheiten, die erstens mehr als geringfügig 390 sind, deren E i n t r i t t zweitens zumindest wahrscheinlich ist und die drittens für die Plfbeh bei der Entscheidung über den Plan als abwägungsbeachtlich erkennbar sind 391 . Für die Erkennbarkeit von Belangen gilt, 382

Z u r Aufgabe des P l f V siehe oben S. 28 f. Siehe oben S. 38 ff. 384 Vgl.: B V e r w G E 59, 100, 102; BVerwG, DÖV 84, 427. Erbguth / Püchel (NuR 84, 215) fordern i n diesem Zusammenhang zu Recht bessere Informationsgewinnungsverfahren, u m der Planungsentscheidung hilfreiche u n d k o n krete Planungsdaten vorgeben zu können. 385 Vgl.: B V e r w G E 58, 156; 52, 244 f. 386 Vgl.: Hoppe ! Schiarmann, Rdnr. 180 e ff.; Wienke, BayVBl. 81, 300. 387 B V e r w G E 59, 102. 388 Keinen Schutz k a n n etwa der Eigentümer eines Schwarzbaues genießen. 389 B V e r w G E 59, 103. 390 Dies läßt sich nicht ohne Gewichtung durch die Plfbeh feststellen, siehe oben S. 143 ff. 391 B V e r w G E 59, 103. Die Plfbeh hat von sich aus die aus der Planungshoheit resultierenden Belange einer Gemeinde zu beachten, w e n n die Ge383

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

147

daß die Plfbeh nicht zu beachten hat, was sie beim Planungsvorgang nicht sieht und nach den gegebenen Umständen nicht zu sehen braucht 392 . Es erscheint jedoch als zu weitgehend, wenn das BVerwG verlangt, daß nur sich aufdrängende Belange zu berücksichtigen sind, wenn der Betroffene i m PlfV nicht auf seine Betroffenheit hingewiesen hat 3 9 3 . Maßstab muß auch hier die Vorschrift des § 24 V w V f G sein. Die Ermittlung der Betroffenheit von Belangen muß nicht i n jedem Fall durch die Plfbeh selbst durchgeführt werden; sie kann m i t gewissen Einschränkungen das tatsächliche Vorbringen der Betroffenen als wahr unterstellen 394 . Die erste Begrenzung ergibt sich daraus, daß der für die Abwägung maßgebende Sachverhalt m i t einer Wahrunterstellung i n Wirklichkeit nicht i n sachdienlicher Weise erfaßt werden kann, etwa weil der zu unterstellende Sachverhalt die Gesamtkonzeption der Planung i n einem wesentlichen Punkt betrifft oder weil die Feststellung des i n Rede stehenden Sachverhalts ohne eine gleichzeitige Wertung der festzustellenden tatsächlichen Umstände nicht möglich ist, insbesondere wenn die Bedeutung eines privaten Belangs i m Verhältnis zu den i h m widerstreitenden öffentlichen Belangen nur bei näherer Kenntnis aller diesen betreffenden Einzelheiten erfaßt werden kann 3 9 5 . Die zweite Begrenzung muß darin gesehen werden, daß sich der zu unterstellende Sachverhalt bei der Abwägung wegen der Wechselbezüglichkeit von Belangen zum Nachteil eines dritten Betroffenen auswirken kann. Diese Wechselbezüglichkeit kann es mit sich bringen, daß etwaige drittbelastende Auswirkungen eines als wahr unterstellten Sachverhalts weniger deutlich erkennbar werden, als dies i n der Regel i n einem Verwaltungsverfahren mit einer überschaubaren Interessenlage der Fall ist 3 9 6 . Eine unzulässige Wahrunterstellung dürfte auch dann vorliegen, wenn die Plfbeh eine Gewichtung der privaten Belange m i t dem Hinweis unterläßt, das Planvorhaben habe auch dann Vorrang vor privaten Belangen, wenn i m Einzelfall eine Existenz bedroht oder vernichtet meinde ihren Handlungsspielraum i n einem Teil ihres Gebiets ganz oder teilweise verlieren soll, vgl. BayVGH, BayVBl. 81, 408. 392 B V e r w G E 59, 103. 393 So aber BVerwGE 59, 104. Z u restriktiv auch Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 i, die eine Untersuchung v o n Alternativtrassen erst dann für angezeigt halten, w e n n eine A l t e r n a t i v e sich geradezu anbietet u n d die Belange D r i t t e r weniger beeinträchtigt. F ü r die Auslösung einer Ermittlungspflicht muß es aber ausreichen, w e n n der Bau der Alternativtrasse möglich erscheint u n d dadurch keine größere Umweltbeeinträchtigung als durch die ursprüngliche Trasse zu erwarten ist. 394 Vgl.: BVerwGE 61, 304 f.; BVerwG, DVB1. 80, 440 ff.; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 180 b; Wienke, BayVBl. 81, 301. Zur Wahrunterstellung i m V e r waltungsprozeß vgl.: B V e r w G E 39, 36; BVerwG, DVB1. 75, 714. 395 B V e r w G , BayVBl. 80, 441. 396 BVerwG, BayVBl. 80, 441. 10*

148

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

werden sollte 397 . Hier handelt es sich nicht mehr u m eine Wahrunterstellung, sondern u m einen Fall einer m i t dem Gebot der rechtsstaatlichen Planung nicht zu vereinbarenden einseitigen Vorgewichtung zugunsten der planungslegitimierenden öffentlichen Belange. (c) Abwägungserhebliche

private und öffentliche

Belange

Von den bei der Abwägung zu beachtenden betroffenen privaten Belangen sind die i n A r t . 2 Abs. 2 GG geschützten höchstpersönlichen Rechtsgüter 398 und das durch A r t . 14 Abs. 1 GG gewährleistete Eigentum 3 9 9 hervorzuheben. Die Abwägungsbeachtlichkeit ist bei den privaten Belangen nicht daran gebunden, daß durch die Planfeststellung ein Eingriff i n diese verfassungsrechtlich geschützten subjektiven Rechte erfolgt. So können etwa nicht i n den Schutzbereich des A r t . 14 GG fallende Erweiterungsinteressen oder die Erwerbschancen eines Gewerbebetriebs 400 oder andere, bloß mittelbare Beeinträchtigungen von Eigentumspositionen abwägungserheblich sein 401 . I n den Abwägungsvorgang einzustellende öffentliche Belange stellen nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls etwa dar — die Planungsziele und Planungsleitsätze des Fachplanungsrechts, die das Vorhaben rechtfertigen 402 , — die sog. externen Planungsleitsätze, die sich aus den materiellrechtlichen Vorschriften der anderen von der Planung berührten Einzelgesetze ergeben 403 , wobei die Belange des Umweltschutzes immer zu diesen öffentlichen Belangen gehören, auch wenn sie nicht Eingang i n die einschlägigen gesetzlichen Regelungen gefunden haben 404 , 397 F ü r die Zulässigkeit einer derartigen Wahrunterstellung aber BayVGH, U r t . v. 1.3.1983 — 8 Β 80 A 9 —, S. 93 f., zitiert nach Broß, V e r w A r c h 84, 434 f. 398 Vgl.: B V e r w G E 61, 301 f.; 48, 59 f.; B V e r w G , N J W 83, 297; Korbmacher, DÖV 82, 526 ff.; Weyreuther, DÖV 77, 423 f. 399 Der Schutz der i n A r t . 2 Abs. 2 GG genannten Rechtsgüter erlangt seine besondere Bedeutung bei der Frage des Immissionsschutzes u n d der damit korrespondierenden Problematik der Verbindung des PlfB m i t Auflagen zur Gewährleistung der Umweltverträglichkeit des Vorhabens, siehe unten S. 164 ff. 400 Vgl. B V e r w G E 59, 101 f. 401 Vgl. B V e r w G E 61, 303. 402 Siehe oben S. 136 f. 403 Siehe dazu oben S. 137 ff. 404 Vgl. Meyer, in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 22, ohne nähere Begründung. Die generelle Pflicht zur Beachtung der Umweltschutzbelange folgt auch aus den Verfassungsgeboten der A r t t . 1 Abs. 1, 2 Abs. 2 u n d 14 Abs. 1 GG, ohne daß dies an dieser Stelle weiter vertieft werden könnte. Vgl. auch: Erbguth / Piichel, NuR 84, 209 ff.

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

149

— das Wohl der Allgemeinheit 4 0 5 , wozu etwa der Gesichtspunkt zu zählen ist, daß i n der dicht besiedelten und hochindustrialisierten Bundesrepublik der m i t dem Vorhaben verbundene Geländeverbrauch möglichst gering zu halten ist 4 0 6 . (3) Erkennen der Bedeutung der betroffenen Belange und Ausgleich dieser Belange entsprechend ihrer objektiven Gewichtigkeit (sog. Abwägungsfehleinschätzung und -disproportionalität) (a) Der Inhalt dieses Abwägungskriteriums Das Kernstück der Abwägung bildet die umfassende Gewichtung und Bewertung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange i n einem Prozeß des Erwägens, Infragestellens und erneuten Abwägens 407 , an dessen Ende die Feststellung des Plans oder die Versagung der Planfeststellung steht. Die rechtlichen Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit i n diesem dem Rechtsschutz nur bedingt zugänglichen Bereich 408 ergeben sich daraus, daß weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt w i r d (sog. Abwägungsfehleinschätzung) noch der Ausgleich zwischen ihnen i n einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (sog. Abwägungsdisproportionalität). Eine Abwägungsfehleinschätzung ist dann gegeben, wenn die Plfbeh eine Bewertung der öffentlichen und privaten Belange entgegen den gesetzlichen Wertungsmaßstäben oder allgemein anerkannten Sätzen vornimmt 4 0 9 . Eine Abwägungsdisproportionalität ist i n den Fällen anzunehmen, i n denen eine völlig unverhältnismäßige Unter- oder Überbewertung einzelner Belange i n Relation zu ihrem objektiven Gewicht vorliegt 4 1 0 . (b) Bedeutsame

Abwägungsgesichtspunkte

Diese eher formelhaft anmutenden begrifflichen Charakterisierungen bedürfen i m Einzelfall einer weiteren Konkretisierung. Obgleich man sich vor unbedachten Verallgemeinerungen hüten sollte, gibt es 405 Vgl.: B V e r w G E 48, 68; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 22. Das B V e r w G (ebd.) sieht durch die (fernstraßenrechtliche) Planung immer i. S. des A r t . 14 Abs. 3 GG Aufgaben „zum Wohle der Allgemeinheit" erfüllt. 406 So überzeugend zum Flughafen München-Erding BayVGH, BayVBl. 81, 405. 407 Vgl.: Weyreuther, DÖV 77, 421; ders., BauR 77, 298. 408 Z u r e s t r i k t i v Papier (DVB1. 75, 466), der — zum Bauplanungsrecht — die Kontrolle der Planungsentscheidung auf evidente Verstöße bei der Gewichtung der betroffenen Belange beschränken w i l l . 409 Vgl.: B V e r w G E 56, 126 ff.; Hoppe ! Schlarmann, Rdnr. 181 ff. 410 Vgl.: B V e r w G E 56, 126 ff.; 47, 148; 45, 325 ff.; 34, 309.

150

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

doch eine Reihe von Abwägungsgesichtspunkten, die nahezu für jede Fachplanungsmaßnahme bedeutsam werden können. I m einzelnen sind hier zu nennen: — Stehen sich planungslegitimierende öffentliche Belange und private Belange gegenüber, so bedeutet es eine unverhältnismäßige Fehlgewichtung, allein aus dem Vorhandensein solcher öffentlicher Belange die Zulässigkeit des Vorhabens zu folgern 411 . Es ist vielmehr zu prüfen, ob sachgerechte, d. h. an den Planungszielen und Planungsleitsätzen orientierte und hinreichend gewichtige Gründe es rechtfertigen, den einen Belang hinter den anderen zurücktreten zu lassen 412 . Von einem grundsätzlichen Vorrang der öffentlichen Belange vor den entgegengesetzten privaten Belangen kann — nimmt man den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ernst — nicht gesprochen werden 413 . Trotzdem kommt den Planungszielen und den Planungsleitsätzen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes eine besondere Bedeutung zu, da sie geeignet sind, als Belange „zum Wohle der Allgemeinheit" gegenläufige private Belange zu überwinden 4 1 4 . Dem dari n vorgeprägten Interessenkonflikt w i r d durch die Ausgleichsvorschriften des § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 V w V f G 4 1 5 Rechnung getragen 416 . — Führt die Abwägung von planungslegitimierenden und hierzu gegenläufigen öffentlichen Interessen zu einem non liquet, so ist den rechtsverändernden, die Erforderlichkeit der Planung rechtfertigenden öffentlichen Belangen die Überwindungslast gegenüber den eine Statusveränderung verhindernden öffentlichen Belangen 417 zuzurechnen 418 . — Das durch A r t . 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentum gehört selbstverständlich und i n hervorgehobener Weise zu den abwägungserheb411

Vgl. BVerwG, N J W 83, 297. B V e r w G E 56, 129 f.; 48, 67 f.; 47, 148. K a n n das Vorhaben auf G r u n d stücken der öffentlichen Hand v e r w i r k l i c h t werden, so ist dies zugunsten der Nichtinanspruchnahme von Privateigentum zu berücksichtigen, vgl.: B V e r w GE 47, 147 f.; B V e r w G , N J W 83, 297. 413 PlafeR Nr. 9 Abs. 2 S. 3. Vgl.: Knack / Busch, §74 Rdnr. 6.3.3 a) u n d c); Steiger, S.424; Gassner, DVB1. 81, 6; Fickert, BayVBl. 78, 682. A . A . : B V e r w GE 48, 67 (Grundsätzlich bestehendes Übergewicht öffentlicher Belange); BVerwGE 31, 271 f.; BVerwG, VKB1.68, 75 (Grundsätzlicher Vorrang des öffentlichen Belangs der Sicherheit u n d Leichtigkeit des Verkehrs). 414 St. Rspr., vgl. n u r B V e r w G E 48, 68. 415 Siehe hierzu unten S. 159 ff., 177 ff. 416 Vgl.: B V e r w G E 48, 68; Kodal, S. 760. 417 Gassner (DVB1. 84, 706 ff.) spricht v o n „angreifenden" u n d „angegriffenen" Belangen. 418 Vgl. Gassner (DVB1.84, 703 ff.) unter Hinweis auf den v o n Rupp (AöR 85 (1960), 319) u n d Bettermann (Verhandlungen des 46. Deutschen J u ristentages (1966), Bd. I I , E 39) entwickelten Grundsatz, wonach derjenige, der i n fremde Rechte eingreift, i n der Regel die Voraussetzungen für die Berechtigung seines Eingriffs zu beweisen hat. 412

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

151

liehen privaten Belangen 419 . Die planbetroffenen Grundstückseigentümer haben nach Maßgabe des A r t . 14 Abs. 1 S. 1 GG einen Primäranspruch auf die Erhaltung der Substanz ihres Rechts; sie können nicht von vorneherein auf einen Eigentumswertanspruch durch die Zuerkennung einer Enteignungsentschädigung verwiesen werden 420 . — I m Falle des Widerstreits zwischen öffentlichen und privaten Belangen kann es sich innerhalb des durch die konkrete Planungsaufgabe gezogenen Rahmens zugunsten des Privateigentums auswirken, wenn das Planvorhaben sachgerecht auch auf Grundstücken der öffentlichen Hand verwirklicht werden kann 4 2 1 . — Je schwerwiegender die Beeinträchtigung von privaten Belangen (etwa des Grundeigentums oder der Gesundheit) wiegt, desto mehr muß die Plfbeh planstützende öffentliche Belange dartun können, die eine Überwindung der privaten Belange rechtfertigen 422 . — Die Gewichtung und abschließende Gesamtbewertung der betroffenen Belange muß unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die die Rechtsgüter der Betroffenen schonendste Alternative der Dimensionierung und Gestaltung zum Ergebnis haben 423 . Ist beispielsweise eine straßenverkehrsordnende Lösung zur Bewältigung des regelmäßigen Verkehrsbedürfnisses möglich, so ist diese der eingriffsintensiveren straßenbautechnischen Lösung durch Planfeststellung vorzuziehen 424 . — Die Abwägung der berührten Belange hat nicht i n der A r t einer bloßen Gegenüberstellung der Gründe und Gegengründe zu erfolgen 425 , wie sie für das herkömmliche Verwaltungsermessen kennzeichnend ist. Notwendig ist vielmehr ein umfassendes Erwägen und Abwägen aller durch das Vorhaben tangierten öffentlichen und privaten Belange untereinander, das gleichsam einem Netzwerk, das (nahezu) alle Punkte miteinander verbindet, die berührten Betroffenheiten berücksichtigt 426 . — Beim gedanklichen Verfahren zur Gewinnung des Abwägungsergebnisses bedarf es einer Unterscheidung: Zunächst ist die Frage zu klären, ob der Plan wegen überwiegender öffentlicher Belange 419 420 421 422 423 424 425 426

B V e r w G E 66, 137. Vgl.: BVerfGE 24, 367; BayVGH, DÖV 83, 124. Vgl. B V e r w G E 66, 137; 47, 147 f. Vgl.: B V e r w G E 61, 302; 48, 67. Vgl.: BVerwG, DVB1. 69, 360 f.; Knack / Busch, §74 Rdnr. 6.3.3 b). Vgl. BVerwG, DVB1. 69, 361. Siehe oben S. 123 u n d Weyreuther, DÖV 77, 421. Zur Interdependenz der Planungselemente siehe oben S. 123.

152

2. Kap.: Das beim Erlaß des PlfB zu beachtende Recht

überhaupt festgestellt werden kann. Ist dies der Fall, so muß i m Anschluß hieran i n eine Prüfung der Gestaltung und Dimensionierung des Vorhabens („Wie" des Vorhabens) eingetreten werden, wobei die Auflagenvorschriften des § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 V w V f G i m konkreten Einzelfall Bedeutung erlangen können 427 . Besteht kein planungsrechtfertigendes Übergewicht von öffentlichen Belangen, so ist unter Heranziehung der Ausgleichsvorschriften des § 74 Abs. 2 S.2 und 3 V w V f G (als „spezifischer Abwägungsgrenze" 428 ) zu klären, ob nicht doch die Feststellung des Plans möglich ist 4 2 9 . (4) Kriterien für die Kontrolle der Abwägung Der Plfbeh steht innerhalb der zum Abwägungsgebot aufgezeigten Grenzen ein planerischer Gestaltungsspielraum zu. Entscheidet sich die Plfbeh i n der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung von anderen Belangen, so ist diese Gewichtung einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen 430 . Gerade i n diesem Freiraum zeigen sich die schöpferisch-gestaltenden Besonderheiten der Planung. Der Eigencharakter der Planfeststellungsentscheidung w i r d weiter dadurch verdeutlicht, daß materielle Mängel der Abwägung weder durch die Plfbeh selbst noch durch die Verwaltungsgerichte geheilt werden können 4 3 1 (etwa durch die nachträgliche Einholung eines aufgrund eines Abwägungsdefizits erforderlich gewordenen Sachverständigengutachtens) . Mängeln der Abwägungsentscheidung kann nicht durch die Nachholung von Einzelerwägungen abgeholfen werden, weil die Ausübung der planerischen Gestaltungsfreiheit nicht i m ganzen nachvollzogen werden kann 4 3 2 . Auch nach Erlaß des PlfB eingetretene tatsächliche Änderungen können von den Verwaltungsgerichten nicht zur Heilung einer fehlerhaften Abwägung herangezogen werden 433 , da der zum Zeitpunkt 427

S.398. 423

Vgl. Fickert,

in:

E i n Vierteljahrhundert

Straßenrechtsgesetzgebung,

Vgl.: B V e r w G E 56, 123; 51, 26; 48, 68. Siehe auch u n t e n S. 162 ff. I n diesem Sinne Meyer, in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 24. V o n dieser Systematik geht auch die gesetzliche Regelung des § 18 WaStrG aus. 430 Vgl. nur: B V e r w G E 56, 126; 48, 64. 431 So zum Fernstraßenbau durch Bebauungsplan (§17 Abs. 3 FStrG) O V G Berlin, N J W 80, 1123. Vgl. auch Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 187 c. Offengelassen i n B V e r w G E 61, 310. 432 OVG Berlin, N J W 80, 1123; BayVGH, BRS 29 Nr. 2. 433 So aber Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 187 c unter Hinweis auf B V e r w G , DVB1. 70, 582. 429

Β . Anwendbare materiell-rechtliche Vorschriften u n d Grundsätze

153

des Erlasses des PlfB aktuelle Tatsachenstand für die Kontrolle der Abwägungsentscheidung durch die Verwaltungsgerichte maßgeblich ist. Dies w i r d zudem bestätigt durch die Vorschrift des § 76 VwVfG, wonach Änderungen des PlfB vor Fertigstellung des Vorhabens der Durchführung eines neuen PlfV bedürfen.

Drittes

Kapitel

Der Inhalt des PflB A. Grundlagen der Entscheidung über das Planvorhaben Dem inhaltlichen (materiell-rechtlichen) Urteil der Plfbeh über die Feststellung des Plans liegen eine Reihe von Unterlagen zugrunde, die als Basis der verfahrensbeendenden Fachplanungsentscheidung dienen. Es sind dies — der vollständige Plan i n der Form, die er durch das Anhörungsverfahren erhalten hat, — die Stellungnahmen der Behörden (§ 73 Abs. 2 VwVfG), — die Stellungnahme der Anhörungsbehörde (§ 73 Abs. 9 VwVfG), sofern diese nicht mit der Plfbeh identisch ist, — die i m Anhörungsverfahren nicht erledigten und die verspäteten Einwendungen, — gegebenenfalls der landschaftspflegerische Begleitplan 1 . Keine Berücksichtigung finden die i m Anhörungsverfahren durch Abhilfe oder Zurücknahme erledigten Einwendungen, da sie nicht mehr zum Verfahrensgegenstand gehören. Die Plfbeh stellt den Plan unter Würdigung des Gesamtergebnisses des Verfahrens fest (§ 74 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 69 Abs. 1 VwVfG). Sie ist hierbei weder an die Stellungnahme der Behörden nach § 73 Abs. 2 V w V f G noch an die Stellungnahme der Anhörungsbehörde nach § 73 Abs. 9 V w V f G gebunden. Ihre Grenze findet die planerische Entscheidung in den zur planerischen Gestaltungsfreiheit aufgestellten Grundsätzen2.

1 Vgl. hierzu: Fickert, PlafeR Nr. 12 Tn. 17 ff.; Breuer, NuR 80, 100 f.; Schroeter, DVB1. 79, 17. 2 Siehe oben S. 126 ff.

ders.,

BayVBl. 78, 689;

Β . Umfang der Entscheidungspflicht des Plfbeh

155

B. Umfang der Entscheidungspflicht der Plfbeh Der Inhalt der notwendigen planerischen Festsetzungen i m PlfB ist i n den Fachplanungsgesetzen unter Vermengung mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung nur unzureichend gekennzeichnet 3 . Gleichwohl läßt sich trotz dieses Regelungsdefizits grundsätzlich feststellen, daß i m PlfB eine Entscheidung über — die Zulässigkeit des Vorhabens, seine Lage, A r t und Ausführung 4 einschließlich der erforderlichen Folgemaßnahmen, — Auflagen (in der Form von physisch-realen Vorkehrungen oder A n lagen oder durch Einräumung von Geldentschädigungsansprüchen) und anderen Nebenbestimmungen, — die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den Planbetroffenen 5 und über — die nicht erledigten Einwendungen zu treffen ist 6 . Durch die Regelung i n § 75 Abs. 1 S. 1 V w V f G ist nunmehr unmißverständlich klargestellt, daß von der Planfeststellung auch die m i t dem Vorhaben verbundenen notwendigen Folgemaßnahmen an anderen A n lagen i m Hinblick auf alle von i h m berührten öffentlichen Belange erfaßt werden 7 . Bei Eingriffen i n Natur und Landschaft durch die Planfeststellung sieht § 8 Abs. 4 BNatSchG i n diesem Zusammenhang vor, daß die erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen i m Fachplan oder i n einem landschaftspflegerischen Begleitplan darzustellen sind 8 . Solche naturschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen sind i n den PlfB als notwendige Folgemaßnahmen i. S. des § 75 Abs. 1 S. 1 V w V f G i m Hinblick auf den öffentlichen Belang „Naturschutz und Landschaftspflege" aufzunehmen, wenn sie i n einem erkennbaren räumlichen oder sachlichen Zusammenhang mit den durch die Planung hervorgerufenen Eingriffen und deren Beseitigung stehen 9 . Ausgleichsmaßnahmen, die diese Vor3

Vgl. Kodal, S. 720. Vgl. PlafeR Nr. 7 u n d hierzu Fickert, PlafeR Nr. 7 Τη. 1 ff. Z u m räumlichen Umfang der Planfeststellung vgl. auch Kodal, S. 707 f. 5 Vgl. Kodal, S. 726 ff. 6 Vgl.: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 12; Kodal, S.721. 7 Die Anordnung von Folgemaßnahmen i m PlfB setzt voraus, daß diese nicht i. S. des § 78 Abs. 2 S. 1 V w V f G einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berühren. Ist dies aber der Fall, so ist i n entsprechender Anwendung des § 78 V w V f G nach dem dort vorgesehenen Verfahren vorzugehen, vgl. Obermayer, V w V f G , §75 Rdnr. 11 u n d §78 Rdnr. 6. 8 Entsprechende Regelungen finden sich i n den §§15 Abs. 6 NatSchG B i n ; 13 Abs. 2 BremNatSchG; 13 Abs. 2 SaarlNatSchG. 9 Vgl.: Breuer, NuR 80, 101; Schroeter, DVB1. 79, 17. I n diesem Sinne auch Fickert, BayVBl. 78, 691. 4

156

3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

aussetzung nicht erfüllen (etwa weil eine landschaftspflegerische Maßnahme zur Erhaltung des ökologischen Gleichgewichts außerhalb des Einzugsbereichs des Vorhabens erforderlich ist), können nicht zum Gegenstand des PlfB gemacht werden 10 . Die gesetzliche Regelung über die Aufnahme von Folgemaßnahmen i n den PlfB ist Ausfluß des jede staatliche Planung beherrschenden Grundsatzes der Problembewältigung 11 . Danach sind i n die Planung i n umfassender Weise schlechthin alle planerischen Gesichtspunkte einzubeziehen, die zur möglichst optimalen Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe, aber auch zur Bewältigung der von dem Planvorhaben i n seiner räumlichen Umgebung erst aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind 12 . I n Anwendung dieses für den Umfang der materiell-rechtlichen Regelungen i m PlfB allgemeingültigen Grundsatzes hat das BVerwG zum Bundesfernstraßenrecht i n exemplarischer Weise entschieden, daß die Planung einer Bundesstraße auch diejenigen Einrichtungen nach der jeweiligen Sachlage erfassen müsse, die — wie etwa Ersatzwege 13 — erforderlich sind, u m i m Bereich der neuen oder geänderten Bundesstraße die Verbindung der Grundstücke zum Straßennetz den eingetretenen Veränderungen anzupassen14.

C. Entscheidungen über Einwendungen I. Entscheidung über im Anhörungsverfahren nicht erledigte Einwendungen Die Plfbeh hat nach § 74 Abs. 2 S. 1 V w V f G 1 5 i m PlfB über die Einwendungen zu entscheiden, über die bei der Erörterung vor der Anhörungsbehörde keine Einigung erzielt worden ist. Die Vorschrift ist Ausdruck des Grundsatzes der Problembewältigung und bestätigt die Ausgleichsfunktion der Planfeststellung, indem sie die Plfbeh zwingt, über 10

Vgl. Schroeter, DVB1. 79, 17. Vgl. hierzu ausführlich Emst / Hoppe, Rdnr. 302 ff. 12 St. Rspr., vgl.: B V e r w G E 61, 311; 58, 284; 57, 300; 56, 116; 47, 153 ff.; BVerwG, N V w Z 82, 436; N J W 80, 2266; V G Regensburg, BayVBl. 83, 443. 13 Vgl. hierzu Fickert, PlafeR Nr. 26 Tn. 5 ff. 14 Unter dem Gesichtspunkt der Problembewältigung sind beispielsweise auch die städtebaulichen Folgen zu prüfen u n d gegebenenfalls i m PlfB abwägend zu bewältigen, die sich daraus ergeben, daß die Planung zu einer verstärkten räumlichen Konzentration mehrerer überörtlicher Straßen i m Bereich des Sport- u n d Erholungszentrums einer Gemeinde führt, vgl.: B V e r w G E 57, 300; 52, 245 f. 15 Vgl. die entsprechenden spezialgesetzlichen Regelungen i n §§21 Abs. 5 AbfG, 18 a Abs. 2 FStrG. 11

C. Entscheidung über Einwendungen

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die nach dem Anhörungsverfahren noch offenen Interessenkonflikte abschließend (etwa durch die Anordnung von Schutzauflagen oder die Anordnung von Geldentschädigungen oder äußerstenfalls durch die Versagung der Planfeststellung) zu entscheiden 16 . Die Entscheidungspflicht der Plfbeh bezieht sich nur auf Einwendungen, über die vor der Anhörungsbehörde keine Einigung erzielt werden konnte. Eine solche, die Einwendungen erledigende Einigung kann i m Abschluß von öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Verträgen zwischen dem Träger des Vorhabens und den jeweiligen Einwendern oder i n der Erklärung eines Einwenders liegen, daß er sein Vorbringen für erledigt ansieht 17 . Eine Erledigung kann auch i n einer der Einwendung abhelfenden Änderung des Plans durch den Träger des Vorhabens gesehen werden. M i t Fickert 18 muß zwar davon ausgegangen werden, daß Zusagen des Trägers des Vorhabens (wie etwa eine Planänderung), die den betreffenden Einwendungen abhelfen würden, stets unter dem Vorbehalt der Zustimmung durch die Plfbeh stehen, da diese allein eine endgültige und rechtsverbindliche Entscheidung über den Plan zu treffen vermag. Der Vorschrift des § 74 Abs. 2 S. 1 V w V f G kommt jedoch trotzdem insoweit die gesetzlich intendierte Entlastungsfunktion zu, als die Plfbeh von der Billigung der Plangestaltung durch die jeweiligen Einwender und den Träger des Vorhabens ausgehen kann, wenn i m Anhörungsverfahren eine Einigung erzielt wurde. Einer ausdrücklichen Entscheidung über die Einigung i m PlfB bedarf es dann nicht mehr, wenn die Plfbeh keine rechtlichen Bedenken gegen die erzielte Einigung hat. Keine die Entscheidungspflicht der Plfbeh beseitigende Einigung ist i n den Fällen anzunehmen, bei denen die Anhörungsbehörde gegenüber Einwendern Zusagen macht, die eine inhaltliche Bindung für die Pflbeh zur Folge hätten 19 . Der Anhörungsbehörde stehen für derartige Zusagen keine gesetzlich vorgesehenen Entscheidungsbefugnisse zu. Diese liegen allein bei der Plfbeh. Erklärt etwa ein Einwender sein Vorbringen i m Anhörungsverfahren für hinfällig, wenn bestimmte (Schutz-)Auflagen i n den PlfB aufgenommen werden und sagt die A n 16 Knack / Busch (§ 74 Rdnr. 4.3) u n d von der Groeben / Knack (§ 141 Rdnr. 3.2) sprechen davon, daß die Plfbeh i n quasirichterlicher F u n k t i o n tätig werde. 17 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 27. Anders Fickert (PlafeR Nr. 24 Tn. 7) m i t dem Argument, daß eine Einigung zwei Beteiligte voraussetze. Diese rein formale Auslegung w i r d jedoch dem Sinngehalt des § 74 Abs. 2 S. 1 V w V f G nicht gerecht. Die Vorschrift dient der Verfahrensökonomie u n d soll die Plfbeh i m Hinblick auf die erledigten Einwendungen entlasten. 18 PlafeR Nr. 20 Tn. 20; Nr. 24 Tn. 7. 19 Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 24 Tn. 7.

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

hörungsbehörde derartige Auflagen zu, so kann die i n der Niederschrift über den Erörterungstermin zur Erledigung der Einwendung aufgenommene Zusage nur als i n Aussicht genommene Entscheidung und damit vorläufige Einigung betrachtet werden 20 . Eine endgültige Einigung über die Einwendung ist erst dann anzunehmen, wenn die Plfbeh tatsächlich eine entsprechende (Schutz-)Auflage zum Gegenstand des PlfB macht 21 . Erledigt die Plfbeh die nicht i m Anhörungsverfahren beigelegten Einwendungen dadurch, daß sie i m PlfB entsprechende Festsetzungen trifft, bedarf es keiner ausdrücklichen Tenorierung über die Behandlung solcher Einwendungen. Es ist ausreichend, wenn hierüber sachlich i m PlfB entschieden w i r d und i n der Begründung des PlfB entsprechende Ausführungen über die Erledigung der Einwendungen gemacht werden 22 . Etwas anderes muß aber gelten, wenn die Plfbeh Einwendungen zurückweist. Die Entscheidung über die Zurückweisung ist Regelungsbestandteil des PlfB und ist daher i n den verfügenden Teil des PlfB aufzunehmen 23 . Darüber hinaus müssen i n der Begründung des PlfB alle für die Zurückweisung maßgeblichen Gesichtspunkte unter Behandlung aller Punkte der Einwendung dargelegt werden 24 . Werden Einwendungen auf andere Weise (etwa durch Abschluß eines örV) ausgeräumt, so ist dies aus Gründen der Rechtsklarheit i m PlfB festzustellen 25 . I I . Entscheidung über verspätete Einwendungen Die Plfbeh t r i f f t grundsätzlich keine Entscheidung über solche Einwendungen, die nach § 73 Abs. 3 und Abs. 6 S. 1 V w V f G verspätet erhoben und deswegen von der Anhörungsbehörde nicht behandelt w u r den. Lediglich aus Gründen der Klarstellung kann die Plfbeh solche Einwendungen i m PlfB als unzulässig zurückweisen. Gleiches gilt für rechtzeitig i m Anhörungsverfahren erhobene Einwendungen, die die Geltendmachung fremder Belange zum Inhalt haben 26 . 20

Vgl. Fickert, ebd., Fn. 19. Dies verkennt Kopp (VwVfG, § 74, Rdnr. 31), der für diesen F a l l eine Einigung bereits i m Anhörungsverfahren für gegeben erachtet. 22 Vgl. Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 32. 23 A . A . : Knack! Busch, §74 Rdnr. 5.1.1; Kopp, V w V f G , §74 Rdnr. 26, ohne nähere Begründung. 24 Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 24 Tn. 6. 25 Vgl. Knack / Busch, § 74 Rdnr. 5.1.1. 26 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 26. 21

D. Anordnung v o n Schutzauflagen

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Ausnahmsweise sind i m Anhörungsverfahren wegen Verspätung nicht behandelte Einwendungen durch die Plfbeh zu berücksichtigen, wenn die Zurückweisung durch die Anhörungsbehörde zu Unrecht erfolgte und die Einwendungen entscheidungserheblich sind 27 . Die Plfbeh kann weitergehend i n entsprechender Anwendung des § 73 Abs. 6 S. 1, 2. HS V w V f G auf Grund ihres freien, gerichtlich nicht nachprüfbaren Ermessens28 solche Einwendungen berücksichtigen, die verspätet nach § 73 Abs. 6 S. 1 V w V f G oder nach Abschluß des Anhörungsver fahr ens erhoben wurden. Diese Vorgehensweise empfiehlt sich vor allem bei solchen Einwendungen, die von den Betroffenen wegen der zumeist geltenden formellen Präklusion von Einwendungen für das PlfV 2 9 noch i m verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgebracht werden können 30 .

D. Die Anordnung von Schutzaullagen (§ 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG) Die Plfbeh hat dem Träger des Vorhabens Vorkehrungen oder die Einrichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, die zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich sind (sog. Schutzauflagen — § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG) 3 1 . Durch die Anordnung von Schutz auflagen zum Schutze der berührten öffentlichen und privaten Belange soll ein Ausgleich der durch die Planung hervorgerufenen Interessenkonflikte herbeigeführt werden 32 . Der Plfbeh steht bei der Entscheidung, ob Schutzauflagen i n 27 Vgl. Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 25. Α . A . Bonk (ebd., Fn. 26), der die Z u lassung solcher Einwendungen lediglich als Ermessensentscheidung auffaßt. 28 Wollte m a n die Frage der Berücksichtigung solcher Einwendungen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterstellen, bliebe k a u m mehr ein A n wendungsbereich für die i n § 73 Abs. 6 S. 1, 1. HS V w V f G enthaltene formelle Präklusion. Dies ist weder v o m Gesetzgeber gewollt (vgl. Begründung, S. 88) noch m i t dem Wortlaut u n d Sinngehalt der Vorschrift vereinbar. 29 Z u r materiellen Präklusion v o n Einwendungen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren siehe unten S. 221. 30 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 26; Meyer, in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 8. 31 Vgl. hierzu die entsprechenden (häufig konkreter gefaßten) spezialgesetzlichen Regelungen i n §§ 8 Abs. 1 u n d 2 A b f G ; 9 b Abs. 2 u n d 3 A t G ; 17 Abs. 4 S. 1 FStrG; 9 Abs. 2 L u f t V G ; 29 Abs. 2 PBefG; 19 Abs. 2 u n d 3 WaStrG; 31 Abs. 2 W H G . Für die teilweise unterschiedlichen Bezeichnungen i n den Fachplanungsgesetzen und i m V w V f G soll i m folgenden der Begriff der Schutzauflagen verwendet werden. Die verschiedentlich gebrauchte Kennzeichnung als „Folgemaßnahmen" (vgl. hierzu Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 198 m. w. N.) erscheint demgegenüber eher verwirrend, da dieser i n § 75 Abs. 1 S. 1 V w V f G verwendete Begriff vor allem Maßnahmen zum Ausgleich unmittelbarer Eingriffe i n die bauliche Substanz fremder Anlagen u n d Einrichtungen erfaßt, vgl. Kodal, S. 705. 32 Vgl. Begründung, S. 89.

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

den PlfB aufgenommen werden sollen, kein Ermessensspielraum zu 33 . Es handelt sich insoweit u m einen A k t konditionaler Rechtsanwendung. Lediglich die Entscheidung über die A r t und Gestaltung der Schutzauflage („Wie") kann i m Rahmen der planerischen Gestaltungsfreiheit 3 4 getroffen werden. Die i n § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G enthaltene Pflicht zur Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB ist Ausdruck der gesetzgeberischen Intention, die Versagung der Planfeststellung zum Ausnahmefall werden zu lassen, indem die umweltbeeinträchtigenden Auswirkungen punktuell 3 5 kompensiert werden 36 . Folgerichtig bildet die Problematik der Erforderlichkeit der Anordnung von Schutzauflagen i n der Praxis den Schwerpunkt des Verwaltungsrechtsschutzes gegen den PlfB 3 7 . I. Die Erforderlichkeit von Schutzauflagen 1. Erforderlichkeit zum Wohl der Allgemeinheit

Nach der ersten Alternative des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G sind Schutzauflagen i m PlfB anzuordnen, wenn dies zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist. Die frühere Rechtsprechung 38 hat für den Bereich des Bundesfernstraßenrechts 39 den Begriff des öffentlichen Wohls 40 i n Beziehung zum Straßenverkehr gebracht und ihn i m Zusammenhang m i t den Bedürfnissen des Straßenverkehrs ausgelegt. Dem Träger des Vorhabens konnten bei dieser Interpretation des Begriffs des öffentlichen Wohls nur Auflagen zur Eindämmung der von der Straße ausgehenden Gefahren für die Verkehrsteilnehmer, wie etwa Leitplanken, Seitenstreifen oder Stützmauern für die Fahrbahn, auferlegt werden. Diese einseitig auf die Sicherungsbedürfnisse der Benutzer des Vorhabens fixierte Betrachtungsweise ließ unberücksichtigt, daß es öffentliche Belange geben kann, die i n ihrer Zielrichtung dem Vorhaben 33 Vgl.: B V e r w G E 59, 260; 51, 26; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 31; Fickert, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 395 f.; Bender, DVB1. 84, 310. 34 Vgl.: B V e r w G E 51, 6, 12; BGH, N J W 78, 1259. 35 Die lediglich punktuelle Kompensation der Verletzungen rechtlich geschützter Belange ist notwendige Folge der restriktiven Interpretation des § 113 Abs. 1 S. 1 V w G O durch die Rechtsprechung beim Rechtsschutz Betroffener, siehe dazu ausführlich unten S. 232 ff. 36 Vgl. Begründung, S. 89. 37 Siehe dazu unten S. 248 ff. 38 Vgl.: B V e r w G E 28, 145; 26, 304. 39 § 17 Abs. 4 B F S t r G a. F. 40 Der Begriff des „öffentlichen Wohls" i n § 17 Abs. 4 FStrG ist identisch m i t dem Begriff des „Wohls der Allgemeinheit" i n § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G .

D. A n o r d n u n g von Schutzauflagen

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entgegengesetzt sind und deswegen eines Ausgleichs bedürfen. Die neuere Rechtsprechung 41 hat daher die zunächst vertretene restriktive Interpretation des Begriff des öffentlichen Wohls aufgegeben und weitergehend anerkannt, daß die vom Vorhaben nachteilig betroffenen öffentlichen Belange i n aller Regel nicht nur Belange des öffentlichen Straßenverkehrs selbst sind, sondern ebenso auch und vornehmlich alle von i h m nachteilig betroffenen anderweitigen öffentlichen Interessen. Bei dieser Auslegung können Auflagen zum Schutz des Wohls der A l l gemeinheit etwa erforderlich sein, u m ein Unternehmen der öffentlichen Trinkwasserversorgung vor Nachteilen bei der Bereitstellung von Trinkwasser für die Bevölkerung zu bewahren 42 . Ein weiteres Anwendungsfeld der Vorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G ergibt sich i n diesem Zusammenhang aus der Schutzbedürftigkeit der kommunalen Planungshoheit 43 . Ein solcher i. S. des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G anspruchsbewehrter öffentlicher Belang ist aber erst dann anzunehmen, wenn sich die Planung der Gemeinde i n dem durch das Vorhaben berührten Bereich — etwa durch den Erlaß von Bauleitplänen — hinreichend konkretisiert hat 4 4 . Die Erforderlichkeit der Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB zum Wohl der Allgemeinheit ergibt sich unter Berücksichtigung der gerade vorgenommenen begrifflichen Klärung aus der i m konkreten Einzelfall festzustellenden Schutzbedürftigkeit von öffentlichen Belangen. Als weitere Voraussetzung für die Bejahung eines Schutzauflagenanspruchs kommt hinzu, daß ein adäquater Ursachenzusammenhang zwischen den schädlichen Auswirkungen des Vorhabens und den dadurch hervorgerufenen Beeinträchtigungen von öffentlichen Belangen besteht. Eine derartige, an der Adäquanz ausgerichtete Kausalität ist zu bejahen 45 , wenn einerseits die schädlichen Auswirkungen i n typischer Weise m i t dem Bau oder der Änderung des Vorhabens, dem raumbeanspruchenden Vorhaben selbst oder dem Betrieb des Vorhabens verbunden sind und andererseits die eingetretenen oder zu erwartenden Schädigungen nach ihrer A r t als Folgewirkung des Vorhabens nicht außerhalb aller Erfahrung liegen, insbesondere nicht ganz überwiegend durch andere Umstände bedingt sind 46 . 41

Vgl.: B V e r w G E 51, 12 f.; 41, 188 f. Vgl. B V e r w G E 41, 189. Gleiches w i r d m a n für andere öffentliche E i n richtungen der Daseinsvorsorge sagen können, sofern sie eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen. 43 Vgl.: BVerwGE 52, 233 f.; 51, 6, 13 ff. 44 Vgl. B V e r w G E 51, 15. Siehe hierzu ausführlich unten S. 213 ff., 252. 45 Z u r Kausalitätsproblematik bei der A n o r d n u n g v o n Schutzauflagen siehe auch unten S. 170 ff. 46 Vgl. B V e r w G E 41, 186. 42

11 Kügel

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB 2. Erforderlichkeit zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer

Nach der zweiten Alternative des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G hat die Plfbeh dem Träger des Vorhabens Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, die zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich sind. Die Regelung ist Bestandteil des planerischen Instrumentariums und dient bei der Bewältigung der Planungsaufgabe dazu, eine inhaltlich i n sich abgewogene Planung durch den Ausgleich der unmittelbar und mittelbar berührten Belange von Anliegern 4 7 m i t den für die Planverwirklichung sprechenden Belangen herbeizuführen 48 . Ihre besondere Bedeutung liegt darin, als spezifische Ausprägung des Abwägungsgebots für die Einwirkungen der festgestellten Planung auf von ihr nicht i m Wege der Enteignung i n Anspruch genommene Grundstücke äußerte, mit einer „gerechten Abwägung" nicht mehr überwindbare Grenzen zu setzen 49 : Macht die Planfeststellung zur Verwirklichung der m i t dem Plan verfolgten Ziele Festsetzungen erforderlich, die sich i n ihrer Auswirkung auf Nachbargrundstücke als Gefahren oder Nachteile oder materiell wie eine Enteignung darstellen, so darf der dadurch hervorgerufene Interessenkonflikt nicht i m Wege einer die entgegenstehenden privaten Belange zurückstellenden Abwägung zu Lasten des Grundstückseigentümers gelöst werden und damit i n Wahrheit zu dessen Lasten unbewältigt bleiben; § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G oder die anwendbare Vorschrift des jeweiligen Fachplanungsgesetzes fordert unter solchen Umständen vielmehr zwingend einen zumeist physisch-realen 50 Ausgleich für die betroffenen Anlieger durch die Anordnung von Schutzauflagen und verhindert dadurch — insoweit i m Interesse des Trägers des Vorhabens — gleichzeitig, daß das Vorhaben wegen der von i h m ausgehenden Nachteile i n der geplanten Form überhaupt scheitern muß 51 . I n dieser „Rettungsfunktion" der Auflagenvorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G liegt eine Versuchung für die Plfbehen, der diese nicht selten erliegen, nämlich den durch die raumbeanspruchende Fachplanung hervorgerufenen Interessenkonflikt a priori auf der Ebene der 47 Soweit die Planfeststellung zu einer unmittelbaren Inanspruchnahme v o n Grundstücken führt, verbleibt k e i n Raum für die A n w e n d u n g der A u f lagenvorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G ; hier ist eine Enteignung unter Berücksichtigung der enteignungsrechtlichen Besonderheiten erforderlich, siehe dazu oben S. 41 ff. 48 Vgl. B V e r w G E 57, 303. 49 St. Rspr.; vgl.: B V e r w G E 59, 260; 57, 303; 51, 26. 50 Dazu, daß i m PlfB auch nicht-gegenständliche Vorkehrungen zum Schutze v o n Anliegern getroffen werden könnnen, siehe unten S. 175. 51 Vgl.: B V e r w G E 59, 260; 57, 303 f.; 51, 26 f.; BVerwG, N J W 82, 1473; B V e r w G , DVB1. 78, 621. Vgl. auch B V e r w G E 48, 69.

D. Anordnung v o n Schutzauflagen

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Anordnung von Schutzauflagen (oder der Zuerkennung von Geldentschädigungen nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G oder gar erst i m anschließenden Enteignungsverfahren 52 ) auszutragen, ohne unter Berücksichtigung aller Umstände zuerst zu fragen, ob das Vorhaben überhaupt erforderlich ist oder ob nicht überwiegende Belange i m Rahmen der Abwägung einer Feststellung des Plans entgegenstehen 53 . Diese Praxis ist von den betroffenen Anliegern kaum angreifbar, wenn man bedenkt, daß die Verwaltungsgerichte einen justitiablen Summierungseffekt der entgegenstehenden nachbarlichen Belange verneinen, sondern die Betroffenen auf ihr subjektives öffentliches Recht auf Berücksichtigung der eigenen Belange i m Rahmen der planerischen Gestaltungsfreiheit verweisen 54 . Für die Frage, wann die von der Planung ausgehenden Einwirkungen auf die Umgebung eine einen Auflagenanspruch auslösende Beeinträchtigung bedeuten, kann weder § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G noch den entsprechenden Bestimmungen der Fachplanungsgesetze ein allgemeingültiger Maßstab entnommen werden. Es ist auch hier ein Verdienst der Rechtsprechung 55 , der planungstypischen Offenheit der genannten Vorschriften durch die Einführung einer Reihe von Kriterien rechtliche Strukturen gegeben zu haben. Diese sollen i m folgenden einer k r i t i schen Würdigung unterzogen werden. a) Begriff

der Rechte anderer

Die Erforderlichkeit der Anordnung von Schutzauflagen setzt voraus, daß nachteilige Auswirkungen auf Rechte anderer vermieden werden sollen. Dem Begriff der Rechte anderer unterfällt vor allem das Grundstückseigentum und die durch dieses vermittelten Nutzungsmöglichkeiten (Art. 14 Abs. 1 GG) 56 . Von der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie erfaßt werden grundsätzlich nur die zum Zeitpunkt des Erlasses des PlfB ausgeübten Grundstücksnutzungen 57 . Weitergehend w i r d man aber auch solche Nutzungen dem durch A r t . 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum zurechnen müssen, die zwar i m Zeitpunkt der Planfeststellung noch nicht ausgeübt werden, die sich aber nach Lage und Beschaffenheit des Grundstücks bei vernünftiger und wirtschaft52

Vgl.: V G H B W , DÖV 83, 212; BayVGH, DÖV 83, 123 f. Z u dieser rechtsschutzmindernden Rechtsprechung siehe ausführlich unten S. 232 ff. * Siehe unten S. 232 f. 55 Z u r rechtlichen Strukturierung der planerischen Gestaltungsfreiheit siehe oben S. 119 ff., 126 ff. 56 Siehe hier vor allem § 17 Abs. 4 S. 1 FStrG, wo ausschließlich der Schutz der „benachbarten Grundstücke" vor den Emissionen der Straße genannt wird. 57 Vgl. BVerwGE 57, 305. 53

11*

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

licher Betrachtungsweise objektiv anbieten und die nach dem Willen des Grundstückseigentümers i n erkennbarer Weise 58 verwirklicht werden sollen 59 . Diese extensive Auslegung des Eigentumsbegriffs ist notwendige Folge der Erkenntnis, daß das durch den PlfB zugelassene Vorhaben nicht nur die Baumaßnahmen für das Vorhaben selbst, sondern nach Fertigstellung des Vorhabens i n der Regel 60 auch die Benutzung und damit zukünftige Einwirkungen auf die Umgebung umfaßt 61 . Dies verkennt vor allem Fickert 2, der geplante zukünftige Nutzungsmöglichkeiten nicht der Eigentumsgarantie des A r t . 14 Abs. 1 GG zuordnen will. Der i m Rahmen des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G gebotene Schutz des Grundstückseigentums ist bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen 63 nicht nur auf die unmittelbar an dem geplanten Vorhaben angrenzenden Grundstücke beschränkt. Er erstreckt sich — ebenso wie i m Immissionsschutzrecht und Atomrecht — auf alle Grundstücke, die i m Einwirkungsbereich des Vorhabens liegen 64 . Bezugspunkt für die Frage der Erforderlichkeit von Schutzauflagen muß jedoch das einzelne Grundstück bleiben. Eine überschauend-regionale Betrachtungsweise wäre rechtlich unzulässig 65 . Die planungsrechtliche Ausgleichsregelung des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G bezweckt nicht allein den Schutz des Grundeigentums. Sie umfaßt — vermittelt durch den Schutz des Grundeigentums — auch den Schutz der i n A r t . 2 Abs. 2 GG genannten höchstpersönlichen Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit und körperliche Unversehrtheit 66 . Allerdings kann diese Eingrenzung nicht dazu führen, nur den i m Einwirkungsbereich des Vorhabens ansässigen Grundstückseigentümern die Berufung auf die höchstpersönlichen Rechtsgüter des A r t . 2 Abs. 2 GG zu gestatten. Die Funktion der Planfeststellung, nämlich einen möglichst umfassenden Ausgleich aller berührten Interessen zu schaffen, findet i n § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G ihren besonderen Ausdruck. Demzufolge muß die 58 Etwa durch nachweisliche Aufwendungen für eine genehmigte zusätzliche Wohnbebauung i n Richtung auf das Vorhaben. 59 B V e r w G E 57, 305. Vgl. auch Engelhardt, BayVBl. 81, 392. 60 Eine Ausnahme bildet etwa das Luftverkehrsrecht, wo für den Betrieb des Planvorhabens eine ausdrückliche Betriebsgenehmigung erforderlich ist (§ 6 Abs. 1 LuftVG). 61 Vgl.: B V e r w G E 57, 305; 41, 183. 62 PlafeR Nr. 25 Tn. 9; ders., BVerwG-Fg., S. 159. Ebenso die frühere Rechtsprechung, vgl. BVerwG, DVB1. 69, 307. 63 Siehe dazu sogleich u n t e n S. 165 ff. 64 Vgl.: B V e r w G E 56, 124; 28, 134; B V e r w G , Buchholz 451. 170 A t o m G Nr. 1, S.4. 65 Vgl. BVerwG, BayVBl. 84, 631 (LS). 66 Vgl.: B V e r w G E 59, 254, 261 f.; 54, 221 ff.; 51, 28.

D. A n o r d n u n g von Schutzauflagen

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Schutzwirkung der Vorschrift all jene erfassen, deren höchstpersönliche Rechte i m grundrechtsrelevanten Bereich verletzt werden können. Dies kann etwa auch auf Mieter oder Pächter von Wohngebäuden zutreffen, sofern diese i n einer engeren räumlichen und zeitlichen Beziehung zum Planvorhaben stehen und die sonstigen Voraussetzungen für die A n ordnung von Schutzauflagen vorliegen 67 . b) Unzumutbarkeit

der Einwirkungen

Die Inhaltsbestimmung des Begriffs der „Rechte anderer" ermöglicht noch keine Aussage, wann i m konkreten Einzelfall eine die Rechtsfolgen des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G auslösende Beeinträchtigung dieser Rechte anzunehmen ist. Es unterliegt keinem Zweifel, daß solche Einwirkungen außer Betracht zu bleiben haben, die sich als unerheblich erweisen. Das BVerwG 6 8 hat hierzu i n rechtsschöpferischer Weise unter Heranziehung seiner bisherigen Rechtsprechung zum Bauplanungsrecht und Immissionsschutzrecht 69 zur Konkretisierung des Kriteriums der Erheblichkeit darauf abgestellt, inwieweit die von dem Vorhaben ausgehenden nachteiligen Wirkungen zumutbar sind und betont, daß i m Rahmen der planungsrechtlichen Ausgleichsvorschriften der Begriff des „Zumutbaren" nicht etwa die Schwelle bezeichnet, jenseits derer sich ein Eingriff als „schwer und unerträglich" i m enteignungsrechtlichen Sinn darstellt. Der für die Anwendung des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G bedeutsame Begriff der „Unzumutbarkeit" kennzeichnet vielmehr noch i m Vorfeld dessen, was der Eigentumsschutz nach A r t . 14 GG unter enteignungsrechtlichen Gesichtspunkten fordert, die einfachgesetzliche Grenze, von der ab den Betroffenen nachteilige Wirkungen des Vorhabens auf ihre Rechte billigerweise nicht mehr zugemutet werden können 70 . Durch diese Einordnung als Billigkeitstatbestand außerhalb des Enteignungsrechts bedarf es nicht, wie etwa Heinze 71 fordert, einer begrifflichen Abkehr vom Maßstab der Zumutbarkeit zugunsten des Begriffs der „Erheblichkeit". Die i n dieser Weise durch die Zumutbarkeit bestimmte Erheblichkeit nachteiliger Wirkungen des Vorhabens läßt allerdings noch keine für den Einzelfall brauchbaren und aus Gründen der Rechtssicherheit gebotenen Aussagen zu. Hierzu bedarf es der Einführung weiterer K r i terien: 67

Vgl. O V G Münster, D Ö V 84, 436 f. B V e r w G E 59, 260 f.; 51, 29 f. 69 Vgl. hierzu Ernst / Hoppe, Rdnr. 305 ff. 70 B V e r w G E 59, 261; 57, 304; 51, 29; BVerwG, DVB1. 78, 621. 71 BayVBl. 81, 649. Ebenso Bender, DVB1.84, 318 m i t Fn. 130. Vgl. auch Korbmacher (DVB1. 82, 522), der dies lediglich als terminologische Frage ansieht. 68

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

(1) Die A r t der von dem Vorhaben betroffenen Umgebung Das Maß des jeweils (noch) Zumutbaren ergibt sich zuvorderst aus dem Verhältnis des Vorhabens zu der jeweils betroffenen Umgebung. Was der Umgebung an nachteiligen Wirkungen des Vorhabens zugemutet werden darf, bestimmt sich nach der aus ihrer Eigenart herzuleitenden Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit 72 . Die danach erforderliche Güterabwägung ist an den Grundsätzen auszurichten, die für das Bebauungs- und Planungsrecht ganz allgemein aus dem verfassungsrechtlich verankerten „Gebot der Rücksichtnahme" beim Nebeneinander verschiedener Nutzungsarten innerhalb eines einheitlichen Gebiets hergeleitet worden sind 73 . Das Maß der Rücksichtnahme, das demzufolge für die Umgebung des Vorhabens zu fordern ist, bestimmt sich nach der bebauungsrechtlich geprägten Situation der Umgebung und den jeweils gegebenen tatsächlichen Verhältnissen, wobei gegebenenfalls die Gebietsarten der BauNVO herangezogen werden können 74 . Ist die Umgebung etwa durch eine Wohnbebauung i. S. der §§ 3 und 4 BauNVO geprägt, so w i r d für die Schutzwürdigkeit der betroffenen Anlieger zu beachten sein, daß der Begriff des „Wohnens" seinem Gegenstand nach sowohl das Leben innerhalb der Gebäude als auch die angemessene Nutzung der Außenwohnbereiche, wie Balkone, Hausgärten, u. ä., umfaßt 75 . Dabei sind auch die mit der Eigenart des Wohngebiets berechtigterweise verbundenen Wohnerwartungen und Wohngewohnheiten i n Rechnung zu stellen 76 . Höchst bedeutsam ist i n diesem Zusammenhang — nicht zuletzt für den Rechtsschutz der Betroffenen — die Frage des Schutzes vor den von dem Vorhaben ausgehenden Lärmemissionen 77 . Gesetzlich festgeschriebene Lärmgrenzwerte, denen entnommen werden könnte, wann das Maß des nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G zumutbaren (Verkehrs-)Lärms überschritten ist, gibt es derzeit nicht 78 . Die hierdurch hervorgerufene Rechtsunsicherheit hat dazu geführt, daß die Planungspraxis häufig die i m Entwurf eines Verkehrslärmschutzgesetzes 79 enthaltenen Werte 72

B V e r w G E 61, 298 f.; 56, 131; 51, 30; BVerwG, DVB1. 78, 621. Vgl.: B V e r w G E 47, 150; BGH, N J W 78, 1259. 74 Vgl.: B V e r w G E 51, 30 ff.; BGH, N J W 78, 1259. 75 B V e r w G E 51, 33. 76 Vgl. Fn. 75. 77 Die nicht minder gewichtigen Fragen der Zumutbarkeit der anderen planungsbedingten Emissionen w i e Erschütterungen u n d Abgase k a n n hier nicht erörtert werden; vgl. zur Abgasbelastung etwa Fickert, PlafeR Nr. 10 Tn. 60 f. 78 Es ist bis heute weder zum Erlaß der i n § 43 Abs. 1 BImSchG vorgesehenen Verordnung noch zum Erlaß des Verkehrslärmschutzgesetzes gekommen, vgl. hierzu: Dolde, N J W 82, 1788 m i t Fn. 50; Blocher, DÖV 81, 661 ff. 79 Vgl.: BT-Drucks. 8/1671, 8/3730, 8/3926, 8/4360; BR-Drucks. 418/80. 73

D. Anordnung von Schutzauflagen

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wie geltendes Recht angewendet hat 8 0 . Die Verwaltungsgerichtsbarkeit hat bislang das existente normative Vakuum, wohl auch wegen nicht unbedeutender technischer Schwierigkeiten der Grenzwertbestimmung 81 , nicht zu füllen vermocht 82 . Das BVerwG 8 3 ist sogar so weit gegangen, die Frage nach der Festlegung rechtlich-verbindlicher Grenzwerte zur Feststellung der Lärmerheblichkeit als außerrechtliche Fachfrage zu qualifizieren, deren Klärung den Tatsachengerichten vorbehalten bleibt. Dem kann nicht gefolgt werden. Solange der Gesetzgeber sich seiner Aufgabe zur Grenzwertbestimmung entzieht* 4 , ist die Rechtsprechung gehalten, den vorhandenen Freiraum durch die Erarbeitung möglichst konkreter Kriterien zur Grenzwertbestimmung 85 rechtlich zu strukturieren und damit zugleich die Tatbestandsvoraussetzungen des Auflagenanspruchs nach § 74 Abs. 2 S.2 V w V f G näher zu bestimmen 86 . Erste Ansätze hierzu sind vorhanden. So hat das BVerwG 8 7 beispielsweise, unter Hinweis auf die Ergebnisse Klosterköttersi 88, festgestellt, daß für ein von anderen Störfaktoren nicht vorbelastetes Wohngebiet i. S. der §§ 3 und 4 BauNVO die Grenze des noch zumutbaren Straßenverkehrslärms etwa bei einem äquivalenten Dauerschallpegel (Außenpegel) von 55 dB(A) am Tage und 45 dB(A) i n der Nacht erreicht wird 8 9 . Einen denkbaren Ausweg bis zur Behebung der durch die Untätigkeit der Gesetzgeber entstandenen Regelungslücke stellt auch die Heranziehung der i m Entwurf eines Verkehrslärmschutzgesetzes 90 enthaltenen Immissionsgrenzwerte als antizipierte Sachverständigengutachten dar 91 . 80 Vgl.: BayVGH, BayVBl. 84, 277; Nürnberger, BayVBl. 84, 458; Dolde, N J W 82, 1788. 81 Vgl. hierzu ausführlich Blocher, DÖV 81, 661 ff. 82 Z u der uneinheitlichen Rechtsprechung vgl. etwa Dolde, N J W 82, 1788. 83 B V e r w G E 61, 299. 84 Kritisch hierzu Nedden, DVB1. 77, 271. 85 Hierzu fehlt es nicht an Beispielen u n d Modellen, vgl. etwa die bei Blocher (DÖV 81, 662) genannten Lärmgrenzfestsetzungen der Landesstraßenbaubehörden. Vgl. auch: Fickert, PlafeR Nr. 10 Tn. 44 ff.; Bender, DVB1. 84, 318 f. 86 Z u m Charakter des § 74 Abs. 2 S.2 V w V f G als materieller Rechtsgewährungsleistung siehe unten S. 172 ff., 175 ff., 252 ff. 87 B V e r w G E 51, 34. 88 K a m p f dem L ä r m 1976, S. 1 ff., insbesondere S. 4. Vgl. auch Klosterkötter, K a m p f dem L ä r m 1974, S. 29 ff. 89 Zustimmend: V G H Mannheim, DÖV 83, 513; BayVGH, N J W 80, 1012; BayVBl. 77, 569. Leider sind die Untergerichte dem nicht immer gefolgt, vgl. OVG Saarlouis, N J W 81, 1465. 90 BT-Drucks. 8/3730. 91 So beispielsweise BayVGH, BayVBl. 84, 277 f. (nicht rechtskräftig). Z u stimmend Nürnberger, BayVBl. 84, 458. Die i m E n t w u r f eines Verkehrslärm-

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

(2) Die Geräuschvorbelastung Dieses, dem baurechtlichen Gebot der Rücksichtnahme 92 entlehnte K r i t e r i u m läßt die Anordnung von Schutz auflagen erst dann notwendig werden, wenn die durch das Vorhaben zu der vorgegebenen Geräuschbelastung hinzukommende Lärmemission den Pegel der Gesamtgeräuschbelastung i n beachtlicher Weise erhöht und gerade i n dieser Erhöhung eine zusätzliche unzumutbare Belastung liegt 9 3 . Dieser Grundsatz bedarf allerdings für planfeststellungsbedürftige Änderungen an bestehenden Vorhaben einer Einschränkung. I n solchen Fällen ist die Grenze der schutzmindernden Berücksichtigung der Geräuschvorbelastung dort erreicht, wo die Lärmeinwirkungen des Vorhabens schon vor dessen Änderung sowohl nach der Gebietsart als auch i m Verhältnis zu anderen Lärmquellen das Maß des Zumutbaren überschreiten. Hier muß die Planfeststellung für die Änderungsmaßnahme zum Anlaß genommen werden, i m (Änderungs-)PlfB die nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G erforderlichen Schutzauflagen anzuordnen 94 . (3) Die plangegebene Vorbelastung Ebenso wie die Geräuschvorbelastung kann die plangegebene Vorbelastung des von den Einwirkungen des Vorhabens erfaßten Gebiets für die Lärmbetroffenen schutzmindernd wirken. Die Anwendbarkeit des Kriteriums der plangegebenen Vorbelastung setzt eine Planung voraus, die für die betroffenen Anlieger erkennen läßt, daß m i t einer der Planung entsprechenden Lärmbelastung i n absehbarer Zeit zu rechnen ist. Letzteres w i r d bestimmt nach dem Inhalt der Planung, so wie er sich i m Zeitpunkt ihres Inkrafttretens darstellt, so daß beispielsweise die allgemeine Zunahme des Kraftfahrzeugverkehrs, soweit sie i m maßgeblichen Zeitpunkt nicht vorhersehbar war, eine plangegebene Vorbelastung nicht nachträglich verstärken kann 9 5 . Maßgeblicher Zeitpunkt für die Feststellung der die Zumutbarkeit der Geräuscheinwirkungen determinierenden Vorbelastung selbst ist der Zeitpunkt der Planfeststellung 96 . Unter dem Gesichtspunkt der plangegebenen Vorbelastung kann künftigen Grundstücksnutzungen der Betroffenen, wie beispielsweise Schutzgesetzes genannten Immissionsgrenzwerte liegen auch der Verwaltungspraxis zugrunde, vgl.: Richtlinien für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen i n der Baulast des Bundes v o m 6. 7.1983, V K B l . 83, 306 ff.; Bekanntmachung des B a y S t M d l „Verkehrslärmschutz i m Straßenbau" v o m 20.12.1982, MAB1.1983, S. 58 ff. 92 Vgl. hierzu allgemein Ernst / Hoppe, Rdnr. 309 a. 93 Vgl.: B V e r w G E 59, 267 f.; 51, 31 f. 94 B V e r w G E 59, 265 f.; 56, 132. 95 Vgl. B V e r w G , D Ö V 84, 429 f. 96 BVerwG, DÖV 84, 430.

D. A n o r d n u n g von Schutzauflagen

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der Bebauung m i t Wohnhäusern, kein erhöhtes Maß an Schutzwürdigkeit zuerkannt werden, wenn sich das planfeststellungsbedürftige Vorhaben hinreichend konkretisiert und verfestigt hat 9 7 . Vielmehr ist von einer entsprechenden Erhöhung der Zumutbarkeitsschwelle für die Lärmbetroffenheit auszugehen. Derartiges w i r d man m i t dem BVerwG 9 8 i n den Fällen anzunehmen haben, wo bereits eine förmliche Auslegung der Planunterlagen i m Anhörungsverfahren (§ 73 Abs. 3 VwVfG) erfolgt ist. Andererseits kann von einer verfestigten Fachplanung, die als künftige Situationsbelastung hinzunehmen wäre, dort nicht gesprochen werden, wo das zukünftige Vorhaben lediglich i n einem Flächennutzungsplan oder als Freiluftfläche i n einem Bebauungsplan eingetragen ist, ohne daß nicht zugleich ein PlfV für das Fachplanungsvorhaben durchgeführt wird 9 9 . (4) Die konkrete Lage des Grundstücks Der Anspruch nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G setzt i m gegebenen Zusammenhang voraus, daß das jeweils betroffene Grundstück i n einem Bereich liegt, der unter einer situationswidrigen und deshalb — bezogen auf das umliegende Gebiet — unzumutbaren (Geräusch-)Belastung steht. Aus diesem räumlichen Situationszusammenhang ergibt sich die Schutzwürdigkeit des Grundstücks. Das jeweils betroffene Grundstück muß dessen ungeachtet aber auch schutzbedürftig sein. Dies bedeutet, daß wegen der gebietswidrigen Geräuschbelastung die Anordnung einer Schutzauflage i m Einzelfall gerade auch zur Abwehr nachteiliger Wirkungen auf das individuell betroffene Grundstück notwendig sein muß 1 0 0 . Ausgehend von dieser Prämisse n i m m t das B V e r w G 1 0 1 an, daß ein Grundstück, auf das für die Gebietsart noch zumutbare Immissionen einwirken, diese Lage gegen sich gelten lassen müsse; ein Anspruch auf Schutz auflagen entstehe für den betroffenen Grundstückseigentümer auch dann nicht, wenn sein Grundstück aus besonderen Gründen lärmempfindlicher sei als die den Maßstab der Schutzwürdigkeit bildende Umgebung 102 . Umgekehrt soll die Schutzwürdigkeit der Umgebung einen Anspruch auf die Anordnung von Schutzauflagen erst dann rechtfertigen, wenn feststeht, daß auch das konkret betroffene Grundstück schutzbedürftig sei 103 . 97

B V e r w G E 59, 264; 51, 32. Vgl. Fn. 97. 99 Vgl. Blocker , DÖV 81, 665. Vgl. auch BVerwG, DÖV 84, 430. 100 B V e r w G E 51, 37. ιοί B V e r w G E 51, 37 f.

98

102

Dies betrifft vor allem Altenheime, Schulen, Krankenhäuser u. ä. B V e r w G E 51, 38. Die Schutzbedürftigkeit dürfte etwa dann zu verneinen sein, w e n n das i n Frage stehende Grundstück als Lagerplatz genutzt w i r d , 103

170

3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

Dieser Rechtsprechung kann nur teilweise zugestimmt werden. Weder die Fassung des § 17 Abs. 4 FStrG, die dem Urteil des BVerwG 1 0 4 zugrunde lag, noch die allgemeinere Formulierung des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G lassen es zu, die Kriterien der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit i n einem Stufenverhältnis zu sehen. Vielmehr darf die erhöhte individuelle Lärmempfindlichkeit eines Grundstücks auch dann nicht unberücksichtigt bleiben, wenn auf das umliegende Gebiet von seiner A r t her noch zumutbare Immissionen einwirken 1 0 5 . Nur diese Auslegung w i r d dem individualrechtsschützenden Charakter der planungsrechtlichen Ausgleichsvorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G gerecht. Es ist i m übrigen nicht zu verkennen, daß die erwähnte Rechtsprechung des BVerwG von dem sachlich nicht gerechtfertigten Bemühen getragen ist, aus Rentabilitätserwägungen heraus den Kreis der Anspruchsberechtigten zu begrenzen. c) Ursächlichkeit

des Vorhabens für die nachteiligen

Wirkungen

Die Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB zur Abwehr nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer setzt voraus, daß ein adäquater Ursachenzusammenhang zwischen dem Vorhaben und den Gefährdungen, deren Abwehr oder Verminderung die Auflagen dienen sollen, besteht 106 . Ein solcher adäquater Ursachenzusammenhang ist — worauf bereits hingewiesen wurde 1 0 7 — gegeben, wenn einerseits die Beeinträchtigung von Rechten der Anlieger i n typischer Weise m i t der Errichtung oder Änderung des Vorhabens, dem raumbeanspruchenden Vorhaben selbst oder mit seinem Betrieb verbunden ist und andererseits die eingetretenen oder zu erwartenden Beeinträchtigungen nach ihrer A r t als Folgewirkung des Vorhabens nicht außerhalb aller Erfahrung liegen, insbesondere nicht ganz überwiegend durch andere Umstände bedingt sind. T r i f f t letzteres zu, so fehlt es trotz eines möglicherweise gegebenen Ursachenzusammenhangs an einer inneren Rechtfertigung dafür, dem Träger des Vorhabens die Beeinträchtigung zuzurechnen 108 . Damit folgt die Rechtsprechung des BVerwG i m Erwährend auf die umliegende Wohnbebauung unzumutbare Emissionen einwirken. 104 U r t e i l v o m 26. M a i 1976, Az.: I V C. 24/75, B V e r w G E 51, 35 ff. 105 I n diesem Sinne auch BayVGH, BayVBl. 81, 407. 106 B V e r w G E 41, 186; B V e r w G , DVB1. 74, 291, 293. 107 Siehe oben S. 161. 108 So grundlegend B V e r w G E 41, 178 ff., insbesondere 186. Ebenso: B V e r w GE 52, 236; BVerwG, DVB1. 69, 307 f. F ü r die Anwendung des Veranlassungsprinzips beim Aufeinandertreffen v o n Straßenplanung u n d Bauleitplanung: BayVGH, N J W 80, 1013; Zeitler, BayVBl. 74, 358. Danach soll der Straßenbaulastträger grundsätzlich n u r dann für die Errichtung von Schutzvorkehrungen nach § 17 Abs. 4 F S t r G verant-

D. Anordnung von Schutz auflagen

171

gebnis und teilweise auch i n der Begründung der von Krämer 109 für das öffentliche Recht vorgeschlagenen „Theorie der wesentlichen Bedingung" 1 1 0 . Unter Zugrundelegung des auf diese Weise eingegrenzten Kausalitätsbegriffs hat das BVerwG es abgelehnt, dem Träger des Vorhabens die Errichtung von Weide- 1 1 1 oder Wildschutzzäunen 112 aufzuerlegen 113 oder sonstige Maßnahmen anzuordnen, die beispielsweise einen Ausgleich für die Verpflichtung der Anlieger zur Reinigungs- und Streupflicht aufgrund landesrechtlicher Vorschriften bewirken 1 1 4 . Zur Begründung führt das BVerwG 1 1 5 an, daß die Einwirkungen von den Nachbargrundstücken auf die Straße ausgingen und nicht umgekehrt. Auch würden „praktische Überlegungen" gegen eine Belastung des Straßenbaulastträgers mit solchen Schutzmaßnahmen sprechen. Es ergäben sich für diesen „schlechthin unzumutbare verwaltungsmäßige Belastungen", wollte man i h m die Verpflichtung auferlegen, weite Strecken des Vorhabens mit Schutzzäunen zu versehen. Diese Rechtsprechung zu den „Weide- und Wildschutzzaun-Fällen" unterliegt insoweit rechtlichen Bedenken, als sie i n undifferenzierter Weise die Gefahrenquellen allein i n den anliegenden Grundstücken sieht und dabei außer acht läßt, wer Veranlasser für den ausgleichsbedürftigen Interessenkonflikt ist 1 1 6 . Zerschneidet beispielsweise eine neu zu bauende Bundesfernstraße ein bis dahin nicht für den öffentlichen wortlich sein, w e n n er m i t seiner Trasse an eine vorhandene Bebauung herantritt. W i r d umgekehrt eine Bebauung an eine vorhandene Trasse herangeführt, so soll es Aufgabe der planenden Gemeinde sein, für A b h i l f e zu sorgen. 109 N J W 65, 183 ff. Kraemer sieht den Kausalitätsbegriff als einen auf die praktischen Erfordernisse abgestellten Zweckbegriff. Zustimmend Fickert (PlafeR Nr. 25 Tn. 16), der den V o r t e i l dieser Theorie darin erblickt, daß sie die Risikosphären der Beteiligten u n d damit die Zurechenbarkeit interessengerecht begrenzt. 110 Vgl. auch BVerwG, N V w Z 84, 41 f. (zum BVFG). Das B V e r w G sieht i. S. der sog. Relevanztheorie eine wesentliche Ursache i n einer solchen Bedingung, „die wegen ihrer besonderen Beziehung zum Erfolg nach natürlicher Betrachtung zu dessen E i n t r i t t wesentlich m i t g e w i r k t hat". 111 DVB1. 69, 307 f. Ebenso BGH, V K B l . 63, 422. 112 B V e r w G E 52, 227, 236 f. 113 Zustimmend Engelhardt, BayVBl. 81, 394. 114 DÖV 82, 948 f. Das B V e r w G hat die Ursächlichkeit des Vorhabens für nachteilige E i n w i r k u n g e n auf Anliegergrundstücke auch i n dem Sonderfall verneint, i n dem das bundesbahnrechtliche P l f V lediglich den formellen Nachvollzug der i m vorangegangenen Flurbereinigungsverfahren materiell getroffenen u n d unanfechtbar gewordenen Entscheidungen über Zuwegungen zu Bahnübergängen darstellte, vgl. BVerwG, DVB1. 74, 293. 115 BVerwG, DVB1. 69, 308. 116 Vgl. O V G Lüneburg, DVB1. 66, 414 f. Die Entscheidung des O V G Lüneburg wurde durch B V e r w G E 52, 226 ff. aufgehoben.

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

Verkehr erschlossenes Gebiet, so w i r d allein durch die Straße eine bislang nicht vorhandene Gefährdungslage geschaffen. Wenn nicht schon vor der Planung der Straße eine Pflicht der Anlieger, die Umgebung vor den Tieren zu schützen, bestand 117 , erweist sich bei Anwendung des oben genannten Kausalitätsbegriffs gerade die neu zu bauende Straße als eine wesentliche Bedingung für die Gefährdung der Tiere und Verkehrsteilnehmer. I n einem derartigen Fall hat die Plfbeh bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen 118 dem Träger des Vorhabens die Errichtung entsprechender Anlagen zum Schutz der Tiere und Verkehrsteilnehmer aufzuerlegen 119 . Dieses Ergebnis kann auch nicht mit dem außerrechtlichen Hinweis auf „praktische Überlegungen" oder dem Argument, daß derartige Schutzmaßnahmen Planvorhaben erheblich verteuern würden 1 2 0 , i n Frage gestellt werden. Entscheidend ist vielmehr allein, wer i n zurechenbarer Weise kausal für die Herbeiführung der Gefährdung von Rechtsgütern geworden ist. I n solchen Fällen bleibt es schließlich erwägenswert, Schutzmaßnahmen i n den PlfB aufzunehmen und eine dem Maß der Zurechenbarkeit entsprechende Kostenverteilung zwischen dem Träger des Vorhabens und dem durch die Schutzauflage Begünstigten vorzunehmen. Dies setzt allerdings voraus, daß eine entsprechende Rechtsgrundlage für eine derartige Belastung der betroffenen Anlieger geschaffen wird. A u f § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G kann eine Kostenlast für die Anlieger jedenfalls nicht gestützt werden 121 . II. Die Rechtsnatur von Schutzauflagen Die nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G anzuordnenden Schutz auflagen stellen Auflagen i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G dar 1 2 2 , da sie eine vom 117 Derartige Pflichten können sich aus dem Nachbarrecht oder der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht ergeben. 118 Siehe oben S. 163 ff. 119 Vgl. O V G Lüneburg, DVB1. 66, 414 f. 120 So aber BVerwG, DVB1. 69, 308. 121 Siehe dazu ausführlich unten S. 175 ff. 122 Vgl.: B V e r w G E 56, 133 f.; 41, 180 f.; Knack/Busch, §74 Rdnr. 4.4; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 28; Ule / Laubinger, S. 200. I n diesem Sinne auch Kopp (VwVfG, § 74 Rdnr. 34 b), der allerdings — insoweit v e r w i r r e n d — davon spricht, daß die Ermächtigung nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G auch die Anordnung von Bedingungen ermögliche. Vgl. auch die Stellungnahme von Mößle (BayVBl. 82, 198), der i m A u f lagengebot ein selbständiges Instrument planerischer Problembewältigung sieht, u n d Bartlsperger (Diskussionsbeitrag in: W. B l ü m e l [Hrsg.], Straße u n d U m w e l t , Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 77, S. 134), der sich für eine klare Trennung zwischen der planungsrechtlichen Abwägung über das Planvorhaben u n d der Entscheidung über Auflagen ausspricht.

D. A n o r d n u n g von Schutzauflagen

173

sonstigen Regelungsinhalt des PlfB unabhängige Leistungsverpflichtung für den Träger des Vorhabens begründen. Die angeordneten Schutzmaßnahmen sind damit einer isolierten Anfechtung ebenso zugänglich, wie ihre Aufnahme i n den PlfB erstritten werden kann 1 2 3 . Diese rechtliche Qualifizierung ist i n der Rechtslehre immer wieder auf K r i t i k gestoßen. So vertritt Fickert 124 die Auffassung, es handele sich bei den Schutzanordnungen nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G u m eine Auflage besonderer A r t , die weder dem § 36 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G noch der Rechtsfigur der modifizierenden Auflage 1 2 5 zugeordnet werden könne. Engelhardt 126 und Meins 127 sprechen den Schutzanordnungen nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G jeglichen Auflagencharakter ab, sondern sehen die Schutzauflagen als einen integrierten Bestandteil der Planung und damit des PlfB 1 2 8 . Den i n der Literatur vertretenen Sondermeinungen kann nicht gefolgt werden. Angesichts der von der Rechtsprechung 129 und Lehre 1 3 0 herausgearbeiteten und hinreichend klaren Abgrenzung zwischen der (eine inhaltliche Gewährung abändernden) modifizierenden Auflage und der eine selbständige Belastung enthaltenden Auflage i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G besteht kein dogmatisches Bedürfnis zur Einführung einer dritten, angeblich von Besonderheiten des Fachplanungsrechts veranlaßten Kategorie von Auflagen sui generis. Keine Zustimmung kann aber auch die vor allem i n der neueren Literatur vertretene Ansicht 1 3 1 finden, wonach Schutzauflagen i. S. des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G einen integrierten Bestandteil der Planung bilden sollen. Zwar mag es Fälle geben, wo die Gesamtplanung eines Vorhabens durch das Fehlen oder die fehlerhafte Anordnung von Schutzauflagen tangiert 1 3 2 und damit der PlfB insgesamt rechtswidrig wird. 123 Z u m Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t der A n o r d n u n g v o n Schutzauflagen siehe ausführlich unten S. 248 ff. 124 PlafeR Nr. 25 Tn. 5; ders., BVerwG-Fg., S. 156 f. 125 Z u den Voraussetzungen der modifizierenden Auflage vgl.: Kopp, V w VfG, § 36 Rdnr. 37 ff.; Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 134; Wolff /Bachof I, S. 411; Ehlers, V e r w A r c h 67 (1976), 369 ff. 126 BayVBl. 81, 390 f. 127 BayVBl. 79, 13. 128 Ä h n l i c h Keller, N J W 79,1490. 129 Vgl.: BVerwG, DÖV 74, 381; HessVGH, JZ 78, 22; OVG Münster, D V Bl. 76, 801. 130 Vgl.: Kopp, V w V f G , §36 Rdnr. 37 ff.; Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 36 Rdnr. 22 a ff.; S achei, Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten, S. 64 ff., insbesondere S. 72 f.; Weyreuther, DVB1. 84, 365 ff.; Hoffmann, DVB1. 77, 514 ff.; Ehlers, V e r w A r c h 67 (1976), 369 ff. 131 Vgl. Fn. 126, 127. 132 Siehe etwa die Beispiele von Engelhardt, BayVBl. 81 391.

174

3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

Ein taugliches K r i t e r i u m zur Abgrenzung dieser Fälle von den rechtlich selbständigen Auflagen i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G bildet jedoch die vom BVerwG zum Rechtsschutz entwickelte Maßgabe, wonach die Anfechtung des gesamten PlfB aufgrund fehlender notwendiger Schutzauflagen nur dann durchgreifen kann, wenn dieser „Mangel für die Planungsentscheidung insgesamt von so großem Gewicht ist, daß dadurch nicht nur der einzelne Betroffene benachteiligt, sondern die Ausgewogenheit der Gesamtplanung bzw. eines abtrennbaren Planungsteils überhaupt i n Frage gestellt w i r d " 1 3 3 . Ist der Mangel unterbliebener Schutzauflagen nicht von solchem Gewicht, dann handelt es sich u m eine Auflage i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, m i t der ein Anspruch auf Planergänzung korrespondiert 134 . Betrifft das Fehlen der Schutzauflage die Gesamtkonzeption der Planung, so liegt keine Auflage i m herkömmlichen Sinne der Verwaltungsrechtsdogmatik vor; es handelt sich hier um die Frage der Modifikation der Gesamtplanung, für die die Voraussetzungen einer nicht nur punktuellen Neuplanung des Gesamtvorhabens oder eines abtrennbaren Teils davon gegeben sind 135 . Die Problematik der Abgrenzung des BVerwG liegt darin, daß insbesondere die jeweiligen Betroffenen nicht immer klar zu erkennen vermögen, wann der Mangel der Anordnung einer Schutzauflage Auswirkungen auf das Gesamtkonzept der Planung hat. Hierauf w i r d weiter unten beim Rechtsschutz einzugehen sein 136 . I I I . Der Gegenstand von Schutzauflagen Der Begriff der „Vorkehrungen" oder „Anlagen", die zum Gegenstand von Schutzauflagen gemacht werden können, ist i m Hinblick auf die Ausgleichsfunktion und planungssicherstellende Funktion des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G möglichst weit zu fassen und auf alle die Maßnahmen zu erstrecken, die erforderlich sind, damit die durch die Zulassung des Vorhabens betroffenen Nachbargrundstücke i n ihrer Benutzbarkeit gegen Gefahren, erhebliche Nachteile und Belästigungen gesichert sind 137 . Diese Interpretation ist ein notwendiges Korrelat zur planungserhaltenden Funktion der Ausgleichsvorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG, denn gerade die Anordnung von Schutzauflagen soll es ermöglichen, auch beim Entgegenstehen überwiegender öffentlicher 133

B V e r w G E 56, 133. Vgl. B V e r w G E 56, 133 f. Siehe dazu ausführlich unten S. 253 ff. 135 Vgl.: Mößle, BayVBl. 82, 235 f.; Keller, N J W 79, 1490 f. 136 Siehe unten S. 251 f., 256. 157 Vgl.: Begründung, S.89; BVerwG, DVB1. 83, 636; BVerwG, DÖV 69, 287; BayVGH, DÖV 78, 568. 134

D. Anordnung von Schutzauflagen

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oder privater Belange den Plan doch noch feststellen zu können 138 . Als Beispiele 139 für Schutz auflagen können genannt werden die Anordnung 1. der Errichtung von Ersatzzufahrten 140 , u m die Benutzung der Anliegergrundstücke zu sichern, 2. von Lärmschutzmaßnahmen, wie etwa Schutzwälle und -mauern 1 4 1 , 3. von Einrichtungen zum Schutz der T r i n k - und Brauchwassergewinnung 1 4 2 oder 4. einer Betriebszeitenregelung zur Einhaltung der für die Umgebung zumutbaren (Lärm-)Emissionswerte 143 . Nicht zum Gegenstand von Schutzauflagen i. S. des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G kann die Entscheidung über die Beschaffung von Ersatzland gemacht werden, wenn durch das Vorhaben Grundeigentum D r i t ter i n Anspruch genommen werden muß 1 4 4 . Hierüber ist ausschließlich i n dem vom PlfV gesondert durchzuführenden Enteignungsverfahren (etwa nach § 19 FStrG) zu entscheiden 145 . Die planungsrechtliche Ausgleichsvorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G soll nur die mittelbaren Eingriffe i n rechtlich geschützte Belange Dritter abwehren, nicht aber die durch die Planung bezweckten unmittelbaren Eingriffe i n geschützte Rechtspositionen einer Regelung zuführen 146 . IV. Der Träger des Vorhabens als Adressat der Anordnung von Schutzauflagen Die Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB kann nur zu Lasten des Trägers des Vorhabens erfolgen, da dieser schon ausweislich des Wortlauts des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G der ausschließliche Adressat der Ausgleichsverpflichtung ist 147 . Die i m PlfB angeordneten Schutzauflagen stellen für den Träger des Vorhabens einen anfechtbaren V A dar 148 . 138

Vgl. Mößle, BayVBl. 82, 197 f. Siehe auch oben S. 151 f. 139 v g L hierzu insbesondere die Aufzählung bei Fickert, Tn. 19 f. 140 141 142 143 144 145 146 147 148

PlafeR Nr. 25

Vgl.: B V e r w G E 58, 158; BVerwG, N V w Z 82, 436; BayVGH, DÖV 78, 768. Vgl.: BVerwGE 51, 6 ff.; 15 ff.; 35 f.; B W V G H , N J W 72, 252, 1589 f. Vgl.: BVerwGE 28, 281 ff.; 41, 179, 189. Dies k a n n etwa bedeutsam für Abfallbeseitigungsanlagen sein. Vgl. BVerwG, BayVBl. 80, 440, 442. Siehe dazu oben S. 41 ff. Vgl.: BVerwG, BayVBl. 80, 442; BGH, N J W 78, 1259. Vgl.: BVerwGE 58, 281 ff.; BVerwG, DVB1. 83, 635 ff. Z u m Rechtsschutz des Trägers des Vorhabens siehe unten S. 248 ff.

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

Dritte können somit i m PlfB nicht verpflichtet werden, Anlagen oder Vorkehrungen zu errichten oder zu unterhalten, da weder § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G noch die entsprechenden Bestimmungen der Fachplanungsgesetze hierfür eine Ermächtigungsgrundlage abgeben 149 . Insbesondere bildet § 17 Abs. 1 S. 3 FStrG keine taugliche Rechtsgrundlage zur Auferlegung von Kosten für die Errichtung und Unterhaltung von Vorkehrungen und Anlagen. Zwar soll nach dieser Vorschrift die Plfbeh i m PlfB auch darüber entscheiden, welche Kosten andere Beteiligte zu tragen haben. M i t dieser Regelung ist aber nicht selbst eine Grundlage für eine materielle Entscheidung zur Kostentragungspflicht und Kostenverteilung gegeben. Die Bestimmung ist vielmehr ihrem Regelungsinhalt nach eine ausschließlich verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschrift, mit der i m Sinne der Konzentrationswirkung der Planfeststellung sichergestellt werden soll, daß die i m Zusammenhang m i t der Ausführung des Vorhabens erforderlichen materiellen Entscheidungen über die Kostentragungspflicht anderer Beteiligter i n den PlfB aufgenommen werden 150 . Auch wenn die Schutzauflagen der Abwehr von nachteiligen Wirkungen auf die Rechte Dritter dienen, kann ihnen die Errichtung solcher Anlagen und Vorkehrungen nicht auferlegt werden 151 . M i t der Verpflichtung des Trägers des Vorhabens zur Errichtung und Unterhaltung von Vorkehrungen oder Anlagen ist notwendigerweise eine Kostentragungspflicht verbunden 152 , wie eine Zusammenschau der Regelungen i n § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 V w V f G zeigt 153 . Die ausschließliche Kostentragungspflicht des Trägers des Vorhabens findet erst dort ihre Grenze, wo die Zurechenbarkeit der Einwirkungen des Vorhabens auf die Rechte Dritter nicht mehr gegeben ist 1 5 4 . Hierzu kann auf die oben gemachten Ausführungen zum Ursachenzusammenhang zwischen dem Vorhaben und den von i h m ausgehenden nachteiligen Auswirkungen auf die Nachbargrundstücke verwiesen werden 155 . Kann keine eindeutige Entscheidung über das Maß der Zurechenbarkeit von nachteiligen Wirkungen des Vorhabens auf Anlieger getroffen werden, besteht die Möglichkeit, i m PlfB eine der Zurechenbarkeit entsprechende Kostenteilung vorzunehmen 156 . Ein derartiges Vorgehen setzt aber i m Hinblick auf eine Kostentragungspflicht des jeweiligen betroffenen Anliegers 149 Die Sondervorschrift des § 75 Abs. 2 S. 5 V w V f G muß hier aus Raumgründen außer Betracht bleiben, vgl. dazu: Kopp, V w V f G , § 75 Rdnr. 12; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 75 Rdnr. 36 ff. 150 B V e r w G E 58, 288. 151 B V e r w G E 58, 282, 286; BVerwG, DVB1. 83, 636. 152 Vgl.: B V e r w G E 58, 281 ff.; Engelhardt, BayVBl. 81, 394, 398. 153 Deutlicher noch § 17 Abs. 4 S. 1 u n d 2 FStrG. 154 B V e r w G E 41, 186. Vgl. auch Fickert, BVerwG-Fg., S. 164. 155 Siehe oben S. 170 ff. 156 Vgl.: B V e r w G E 58, 287; 41, 186.

E. A n o r d n u n g eines Geldentschädigungsanspruchs

177

voraus, daß eine anderweitige Rechtsgrundlage, wie etwa eine vertragliche Vereinbarung zwischen dem Träger des Vorhabens und den Betroffenen, geschaffen wird 1 5 7 . Eine Kostentragungspflicht des Trägers des Vorhabens hat der BGH 1 5 8 i n dem Sonderfall bejaht, wo ein an sich erforderliches PlfV nicht durchgeführt wurde und der betroffene Nachbar eine Schutzanlage selbst errichtet hatte. Dort konnte der von der emittierenden A n lage Betroffene vom Träger des Vorhabens den Ersatz seiner Aufwendungen für die von i h m selbst errichtete Anlage unter dem Gesichtspunkt der Geschäftsführung ohne Auftrag verlangen (§§ 670, 679, 683 S. 2 BGB), da nur eine bestimmte Anlage i n Betracht kam 1 5 9 , deren unverzügliche Errichtung das öffentliche Interesse erforderte und die Plfbeh ein Tätigwerden, etwa durch Einleitung eines PlfV, ablehnte.

E. Die Aufnahme eines Geldentschädigungsanspruchs in den PlfB (§ 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG) I. Rechtliche Einordnung des Anspruchs im Gefüge der Planungsentscheidung Führt die Abwägung der für und gegen den vorgelegten Plan sprechenden Belange zu dem Ergebnis, daß kein planungsrechtfertigendes Übergewicht von öffentlichen Belangen besteht, so ist an sich die beantragte Planfeststellung zu versagen. § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G eröffnet i n diesem Fall die Möglichkeit, den bestehenden Interessenkonflikt durch die Anordnung von (zumeist) gegenständlichen Schutz auflagen beizulegen. Dem Träger des Vorhabens w i r d i m PlfB die Verpflichtung zur Errichtung solcher Vorkehrungen oder Anlagen auferlegt, die zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich sind 160 . Erweist sich auch dieses Vorgehen als nicht realisierbar, weil die erforderlichen gegenständlichen Schutzauflagen untunlich oder m i t dem Vorhaben unvereinbar sind, sieht § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G 1 6 1 als ultima 157 Vgl.: B V e r w G E 58, 287; 41, 186. 158 N J W 78, 1258 f. 159 B G H , N J W 78, 1259. Dazu, daß die Frage des „Wie" v o n Schutzauflagen grundsätzlich i n die planerische Gestaltungsfreiheit der Plfbeh fällt, siehe oben S. 160. 160 Siehe oben S. 175 ff. 161 Spezialgesetzliche Regelungen finden sich i n den §§ 8 Abs. 3 Nr. 3, Abs.4; 9 b Abs.4 A t G ; 17 Abs.4 S.2 FStrG; 11 L u f t V G i . V . m . 14 S.2 B I m SchG; 31 Abs. 2 W H G ; 19 Abs. 2 u n d 3 WaStrG. Eine Sonderstellung n i m m t § 8 a FStrG ein. Diese Vorschrift stellt i h r e r 12 Kügei

178

3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

ratio 1 6 2 vor, durch die Anordnung eines Geldentschädigungsanspruchs zugunsten des jeweiligen Betroffenen die Planverwirklichung doch noch zu ermöglichen. Erst wenn der durch die Planung bewirkte Eingriff i n die Rechte von Planbetroffenen auch durch die Zuerkennung eines Geldentschädigungsanspruchs nicht mehr ausgeglichen werden kann, ist die Feststellung des Plans zu versagen, sofern nicht i m Wege der unmittelbaren Enteignung ein Ausgleich geschaffen werden kann. Die hierzu i n der Kommentarliteratur vertretene Auffassung 163 , wonach bei Untunlichkeit oder Unvereinbarkeit der gegenständlichen Schutzauflagen m i t dem Vorhaben die Plfbeh festzustellen hat, ob die planungslegitimierenden öffentlichen Belange so überwiegen, daß der Eingriff i n die Rechte anderer hingenommen werden muß, vermag nicht zu überzeugen. Sie verkennt, daß die Frage der Zuerkennung eines Geldentschädigungsanspruchs nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G wegen seines Ausgleichscharakters Bestandteil des Abwägungsprozesses ist und nicht als abwägungsexterner Bewertungsfaktor behandelt werden kann. Die Anordnung einer Geldentschädigung nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G stellt ebenso wie die Auferlegung der Errichtung von Schutzanlagen und -Vorkehrungen nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G eine den Träger des Vorhabens belastende Auflage i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G dar 164 . Der Träger des Vorhabens w i r d bei Aufnahme eines Geldentschädigungsanspruchs i n den PlfB verpflichtet, eine Geldentschädigung an die berechtigten Planbetroffenen zu entrichten. I I . Voraussetzungen des Anspruchs 1. Untunlichkeit von Schutzvorkehrungen

Unter den Begriff der Untunlichkeit fallen zunächst die für den Träger des Vorhabens unverhältnismäßigen, wirtschaftlich nicht vertretbaren 1 6 5 Aufwendungen für gegenständliche Schutzvorkehrungen. Solche Aufwendungen sind etwa gegeben, wenn der Schutz eines geseits eine lex specialis zu § 17 Abs. 4 S. 2 F S t r G für den F a l l der dauerhaften Unterbrechung oder erheblichen Erschwerung der Benutzung von Zufahrten u n d Zugängen zu Bundesstraßen dar, vgl. hierzu: B V e r w G E 58, 154 ff.; BVerwG, BayVBl. 81, 244 ff.; Marschall / Schroeter / Kästner, § 8 a Rdnr. 4 ff.; Kastner, DVB1. 82, 670 f. 162 Das B V e r w G beschreibt dies m i t dem Begriff der „spezifischen A b w ä gungsgrenze", siehe oben S. 162. 163 Vgl. Meyer, in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 32. 164 Vgl. Mößle, BayVBl. 81, 199. Mößle verwendet hierfür den Begriff der „geldwerten Ausgleichsauflage" als Gegenstück zu den „physisch-realen Schutzauflagen". 165 Begründung, S. 89. Z u m Begriff der „wirtschaftlichen Vertretbarkeit" vgl. auch Hoppe, N J W 77, 1849 ff.

E. A n o r d n u n g eines Geldentschädigungsanspruchs

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ringwertigen Gebäudes oder Grundstückes nur durch den Bau einer sehr teuren Stützmauer bewerkstelligt werden könnte 166 . Schutzvorkehrungen erweisen sich darüber hinaus als untunlich, wenn ihre Errichtung technisch nicht durchführbar 1 6 7 oder zumindest mit großen technischen Schwierigkeiten verbunden ist. 2. Unvereinbarkeit von Schutzauflagen mit dem Vorhaben

Als unvereinbar m i t dem Vorhaben sind die Vorkehrungen oder A n lagen anzusehen, die dem Zweck des Vorhabens zuwiderlaufen w ü r den 168 . Durch diese begriffliche Einordnung w i r d klargestellt, daß es sich bei dieser Alternative der Auflagenbestimmung des § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G u m eine Konkretisierung der allgemeinen A u f lagen-Vorschrift des § 36 Abs. 3 V w V f G für das Planungsrecht handelt 1 6 9 . Die Errichtung von notwendigen gegenständlichen Schutzauflagen ist beispielsweise dann als zweckwidrig anzusehen, wenn eine Lärmschutzmauer eine solche bauliche Dimensionierung aufweisen würde, daß dadurch das Orts- und Landschaftsbild i n nachhaltiger Weise zerstört werden würde 1 7 0 . Erforderlich ist also, daß die Zweckwidrigkeit von Schutzanlagen i m Hinblick auf das Planvorhaben von einigem Gewicht ist 171 . Inwieweit diese Voraussetzung gegeben ist, kann nur anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls geklärt werden. I I I . Rechtliche Einordnung des Entschädigungsanspruchs im System der Entschädigungsleistungen Die rechtliche Einordnung des Geldentschädigungsanspruchs nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G i n das System der Entschädigungsleistungen bereitet erhebliche Schwierigkeiten, die durch die neuere verfassungsrechtliche Rechtsprechung zur Enteignungsproblematik 172 eher noch verschärft wurden. 166 Vgl.: B W V G H , UPR 83, 207; Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 87; Marschall / Schroeter / Kästner, § 17 Rdnr. 10.10. 167 Vgl.: Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 47. Anders Marschall / Schroeter / Kastner, § 17 Rdnr. 10.10, die den F a l l der technischen Undurchführbarkeit als Unterfall der „Unvereinbarkeit" m i t dem Vorhaben betrachten. 168 Vgl.: Kopp, V w V f G , §74 Rdnr. 47; Fickert, PlafeR Nr. 25 Tn.21. A . A . Marschall / Schroeter / Kastner, § 17 Rdnr. 10.10. 169 Mößle, BayVBl. 82, 199. 170 Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 25 Tn. 21. 171 I n diesem Sinne w o h l auch Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 47. 172 Vgl.: BVerfGE 58, 300 ff., 324; 52, 1 ff.

12*

180

3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

I m gegebenen Zusammenhang ist die Klärung der Frage der Rechtsqualität dieses Entschädigungsanspruchs bedeutsam für den zu beschreibenden Rechtsweg und den Rechtsschutz insgesamt. Diese Gesichtspunkte machen es erforderlich, die rechtliche Qualifizierung des i n § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G vorgesehenen Geldentschädigungsanspruchs einer vertieften Betrachtung zu unterziehen. 1. Rechtsdogmatische Qualifizierung durch Rechtsprechung und Lehre a) Die Rechtsprechung Das BVerwG hat seit den grundsätzlichen Ausführungen i m Urteil vom 21. 6.1976 173 i n ständiger Rechtsprechung 174 die Auffassung vertreten, daß der auch den Geldentschädigungsanspruch umfassende A u f lagenanspruch (nach § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 VwVfG 1 7 5 ) i m Vorfeld dessen eingreift, was der Eigentumsschutz nach A r t . 14 GG unter enteignungsrechtlichen Gesichtspunkten fordert, wenn die Beeinträchtigungen den Planbetroffenen billigerweise nicht mehr zugemutet werden können. Ergänzend fügt das BVerwG i m Urteil von 22. 6.1979 176 hinzu, daß der Schutz, den § 17 Abs. 4 FStrG 1 7 7 gewähre, nicht erst bei enteignend w i r kenden Eingriffen i n die der Anlage (Straße) benachbarten Grundstücke eingreife, sondern bereits früher einsetze. I m Urteil vom 27. 3.1980 178 rückt das BVerwG den Gesichtspunkt i n den Vordergrund, daß § 17 Abs. 4 FStrG nur dem Ausgleich mittelbarer Eingriffe i n rechtlich geschützte Belange Dritter diene, die als Folge der zugelassenen Planung i n der Umgebung des Planvorhabens entstünden. Demgegenüber hat das BVerwG i m Urteil von 23.1.1981 179 — unter Fortführung seiner Rechtsprechung zum enteignenden Eingriff i m Bauplanungsrecht 180 — i n einem obiter dictum einem Grundstückseigentümer einen Anspruch auf Übernahme des Grundstücks bzw. auf Ausdehnung der Enteignung auf Antrag zugebilligt, sofern durch das (Plan-)Vorhaben Beeinträchtigungen hervorgerufen werden, die die vorgegebene Grundstückssituation nachhaltig verändern und dadurch 173

B V e r w G E 51, 15 ff., 29. U r t e i l v o m 14.12.1979, B V e r w G E 59, 261; U r t e i l v o m 22. 6.1979, B V e r w GE 58, 161; U r t e i l v o m 9. 3.1979, B V e r w G E 57, 304. 175 Die Urteile ergingen zur straßenrechtlichen und bundesbahnrechtlichen Planfeststellung. 176 B V e r w G E 58, 161. 177 Die Vorschrift entspricht § 74 Abs. 2 S. 2 u n d 3 V w V f G . 178 BayVBl. 80, 442. 179 B V e r w G E 61, 303. m Vgl. hierzu: B V e r w G E 50, 286 ff.; 47, 154 f. 174

E. A n o r d n u n g eines Geldentschädigungsanspruchs

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Nachbargrundstücke schwer und unerträglich betreffen. I n dieser Entscheidung hat das BVerwG eine Entschädigung nicht unter Billigkeitsgesichtspunkten, sondern wegen des Vorliegens eines enteignenden Eingriffs für möglich gehalten. Der Rechtsprechung des BVerwG läßt sich jedoch keine dezidierte Stellungnahme zur Qualität der Entscheidung nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G entnehmen. I m Urteil des BVerwG vom 20. 7.1979 181 w i r d diese Frage ausdrücklich offengelassen. b) Die Lehre Während sich die Rechtsprechung der Problematik der rechtlichen Einordnung des Entschädigungsanspruchs nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G bisher nicht ausdrücklich angenommen hat, finden sich i m Schrifttum eine Reihe von kontroversen Stellungnahmen zu dieser Thematik. I n der Kommentarliteratur sieht Busch 182 i m Anspruch nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G einen Ausgleichsanspruch eigener A r t , der jedoch keinen Ausgleich für enteignende Wirkungen des Vorhabens darstelle. Kopp m erblickt i m Entschädigungsanspruch nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G einen besonders geregelten Fall des Anspruchs auf Entschädigung wegen Enteignung bzw. enteignungsgleichen Eingriffs oder einer Aufopferung oder aber als ausschließlich durch § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G begründeten Anspruch aus Billigkeitsgründen. Nach Meyer m hingegen handelt es sich u m einen öffentlich-rechtlichen Anspruch, der nur i n Ausnahmefällen zugleich ein Anspruch aus enteignendem oder enteignungsgleichem Eingriff sei. I n ähnlicher Weise äußern sich Mößle 185 und Kastner 186, die sowohl enteignend wirkende Beeinträchtigungen als auch solche i m Vorfeld der Enteignung von § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G erfaßt sehen. Für die Doppelnatur des Geldentschädigungsanspruchs hat sich wiederholt auch Korbmacher 187 ausgesprochen. Heinze 188 lehnt u. a. mit dem Hinweis auf die Junktimklausel des A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG die Qualifizierung als Enteignungsentschädigungs-, Aufopferungs- und Folgenbeseitigungsanspruch ab und nimmt, 181

N J W 80, 955. Knack!Busch, § 75 Rdnr. 6.3.1. 183 V w V f G , § 74 Rdnr. 48. 182

184 185 186 187 188

Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 32. BayVBl. 82, 200. DVB1. 82, 670. D Ö V 82, 523 Fn. 38; DÖV 76, 8; DÖV 74, 559. B a y V B l . 81, 649 ff.

182

3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

wie Busch, einen öffentlich-rechtlichen Anspruch sui generis an. Schließlich spricht sich Nürnberger 189 dafür aus, i n der Entschädigungsregelung (des § 17 Abs. 4 S. 2 FStrG) eine bei A r t . 14 Abs. 1 S. 2 GG anzusiedelnde gesetzlich kodifizierte Variante des Anspruchs aus enteignendem Eingriff zu sehen. 2. Stellungnahme

a) Billigkeitsentschädigung

im Vorfeld

der Enteignung

Wie bereits an anderer Stelle ausgeführt wurde 1 9 0 , dient der Geldentschädigungsanspruch als sekundäres Mittel des Ausgleichs widerstreitender Interessen dem Ziel, das Planvorhaben nicht scheitern lassen zu müssen. Der auszugleichende Interessenkonflikt hat seine Ursache darin, daß durch die Zulassung des Vorhabens eine Situationsveränderung i n der Umgebung entsteht, die sich als mittelbarer Eingriff i n rechtlich geschützte Belange Dritter erweist 191 . Dies bildet den A n satzpunkt für die i n Rechtsprechung und Literatur gleichermaßen gebilligte Formel, wonach der Anspruch auf eine Geldentschädigung (anstelle von Schutzauflagen) schon i m Vorfeld der Enteignung eingreift, wenn den Planbetroffenen die Beeinträchtigungen billigerweise nicht mehr zugemutet 192 werden können. Der Umstand, daß eine Entschädigung zu leisten ist, obgleich sich der Eingriff i n die Rechte der Anlieger der Anlage i n den Grenzen der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) hält, kennzeichnet den Anspruch nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G als Billigkeitsentscheidung. Da es insoweit an vergleichbaren Parallelen i m Entschädigungsrecht fehlt, ist es gerechtfertigt, von einem Entschädigungsanspruch sui generis zu sprechen 193 . Der Entschädigungsanspruch ist, unabhängig davon, ob es sich u m ein gemeinwohlbezogenes oder ein privatnütziges Planvorhaben handelt, öffentlich-rechtlich, da er der öffentlich-rechtlichen Gestaltungswirkung des § 75 Abs. 1 S. 2 V w V f G unterfällt 1 9 4 . 189

BayVBl. 84, 457 f. Siehe oben S. 151 f., 177 f. 191 Vgl. BVerwG, BayVBl. 80, 442. Die Frage der unmittelbaren Inanspruchnahme von Grundstückseigentum k a n n hier ausgeklammert bleiben, da es sich insoweit u m (reines) Enteignungsrecht handelt. 192 Z u r Vermeidung von Verwechslungen m i t dem enteignungsrechtlichen Zumutbarkeitsbegriff befürworten Korbmacher (DÖV 82, 522) u n d Heinze (BayVBl. 81, 649) die Verwendung des Begriffs der „Erheblichkeit" v o n Beeinträchtigungen. 193 Vgl.: Knack/Busch, §75 Rdnr. 6.3.1; Heinze, B a y V B l . 81, 653. A . A . Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 48. 194 Vgl. Heinze, BayVBl. 81, 650. 190

E. A n o r d n u n g eines Geldentschädigungsanspruchs

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M i t der Qualifizierung als Billigkeitsentschädigung i m Vorfeld der Enteignung ergeben sich keine verfassungsrechtlichen Probleme i m Hinblick auf die Junktimklausel des Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG 1 9 5 . b) Abgrenzung

zur Entschädigung

wegen enteignenden Eingriffs

(1) Voraussetzungen der Entschädigung wegen enteignenden Eingriffs Soweit der PlfB mit seinen Festsetzungen das Eigentum Dritter ausdrücklich mit dem Ziel der Eigentumsentziehung oder -belastung zugunsten des Trägers des Vorhabens i n Anspruch nimmt, ist durch die Verweisung der Fachplanungsgesetze auf die Enteignungsgesetze der Länder eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Regelung der Entschädigung (Art. 14 Abs. 3 GG) vorhanden 196 . M i t diesen Fällen der unmittelbaren Inanspruchnahme von Eigentum werden jedoch die Auswirkungen der planerischen Festsetzungen auf umliegende Grundstücke keineswegs abschließend erfaßt. Als Festsetzungen mit enteignender W i r kung können sich vielmehr i m Einzelfall solche Regelungen des PlfB erweisen, die nicht einen unmittelbaren und damit final enteignenden Eingriff bedeuten, sondern Rechtspositionen Dritter dadurch beeinträchtigen, daß durch die mit den Planfestsetzungen zugelassenen Nutzungen Nachteile i n der Umgebung des Planvorhabens verursacht werden. Eine solche durch den PlfB zugelassene mittelbare Einwirkung i n das Eigentum von Planbetroffenen stellt dann einen (nach A r t . 14 Abs. 3 GG entschädigungspflichtigen) enteignenden Eingriff dar, wenn infolge des Vorhabens Beeinträchtigungen verursacht werden, die die vorgegebene Grundstückssituation nachhaltig verändern und dadurch Nachbargrundstücke schwer und unerträglich treffen 197 . Die Frage, ob der PlfB Festsetzungen enthält, die sich i n ihrer Ausw i r k u n g auf benachbarte Grundstücke nach diesem Maßstab wie eine Enteignung darstellen, darf i n der planerischen Abwägung nicht offen bleiben. Ließe die Abwägung diese Frage i m PlfB unbeantwortet, so würde sie schon bei der Zusammenstellung, zumindest aber bei der Gewichtung des Abwägungsmaterials das durch A r t . 14 GG geschützte 195 Anders jedoch für den F a l l der Qualifizierung als Entschädigungsanspruch für enteignende Eingriffe, vgl. Kastner, DVB1. 82, 670 einerseits u n d Heinze, BayVBl. 81, 649 f. andererseits. Siehe hierzu auch unten S. 186 ff. 196 Siehe oben S. 44. 197 Vgl.: B V e r w G E 61, 303; Korbmacher, DÖV 82, 520 f. Vgl. auch B V e r w GE 58, 161. Damit besteht eine Parallele zur Situation i m öffentlichen Baunachbarrecht, die das B V e r w G veranlaßt hat, das dortige Lösungsmodell zur mittelbaren Eigentumsbeeinträchtigung durch Veränderung der Grundstückssituation (vgl.: B V e r w G E 50, 286 ff.; 32, 179; Ernst / Hoppe, Rdnr. 308) für den Bereich des Fachplanungsrechts zu übernehmen.

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

Eigentum als eines der bedeutensten privaten Belange außer Betracht lassen oder fehlgewichten 198 . Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums gebietet es, i n einem solchen Fall i m PlfB eine Entscheidung über die enteignende Wirkung der planerischen Festsetzungen zu treffen und damit die Voraussetzungen für einen (auch nach A r t . 14 Abs. 3 GG gebotenen) Entschädigungsanspruch zu schaffen. (2) Der Entschädigungsanspruch wegen enteignenden Eingriffs als Unterfall des Geldentschädigungsanspruchs nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G Der Entschädigungsanspruch wegen enteignenden Eingriffs stellt grundsätzlich eine eigenständige, von der Rechtsprechung aus A r t . 14 Abs. 3 GG 1 9 9 entwickelte Anspruchsgrundlage i m System der öffentlichrechtlichen Ersatzleistungen dar. I n dem hier zu erörternden Sonderfall hat dieser Anspruch ausnahmsweise eine gesetzliche Anbindung an den Geldentschädigungsanspruch des § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G gefunden. Der Regelung des § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G kommt m i t h i n eine Doppelnatur zu 2 0 0 : Einerseits stellt sie eine Billigkeitsentschädigung i m Vorfeld der Enteignung dar, andererseits erfaßt sie i n Ausnahmefällen auch die Entschädigung wegen enteignenden Eingriffs. Die Qualifizierung des Geldentschädigungsanspruchs nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G als Anspruch m i t Doppelnatur hat durch den sog. Naßauskiesungsbeschluß des BVerfG vom 15. 7.1981 201 eine neue verfassungsrechtliche Dimension erfahren, die i n der bisherigen Diskussion u m die rechtliche Einordnung des Anspruchs aus § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G kaum eine Rolle spielte. Die i m gegebenen Zusammenhang entscheidenden Ausführungen dieses Beschlusses, dem weitreichende Bedeutung für das gesamte Staatshaftungsrecht zukommt, lauten: „ . . . A r t . 14 Abs. 3 Satz 4 GG ist die prozessuale Ergänzung des i n A r t . 14 Abs. 3 Satz 2 GG normierten Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Entschädigung. Inhalt und Umfang der vom Betroffenen einklagbaren Entschädigungsansprüche bestimmt das Gesetz (BVerfGE 46, 268 198

Vgl. B V e r w G E 61, 304. Die Rechtsfigur des enteignenden Eingriffs ist insbesondere v o m B G H herausgearbeitet worden, vgl.: B G H Z 57, 370; 57, 359; 54, 384; 48, 65; 45, 150; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 137, 139 f. 200 So auch i m Ergebnis: Meyer, in: Meyer /Borgs, §74 Rdnr. 32; Kastner, DVB1.82, 870; Korbmacher, DÖV 82, 523; D Ö V 76, 8; DÖV 74, 559; Mößle, BayVBl. 82, 200. I n diesem Sinne w o h l auch das B V e r w G (BVerwGE 58, 161), das ausführt, der Schutz des § 17 Abs. 4 S. 2 FStrG setze nicht erst bei enteignend w i r k e n d e n Eingriffen ein. A . A . : Knack ! Busch, §74 Rdnr.6.3.1; Heinze, BayVBl. 81, 649 ff. 201 BVerfGE 58, 300 ff. 199

E. A n o r d n u n g eines Geldentschädigungsanspruchs

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(285)). Das Gericht (d.h. die ordentlichen Gerichte 202 ) hat darüber zu befinden, ob dem Enteigneten eine den gesetzlichen Vorschriften entsprechende Entschädigung gewährt worden ist. Hierauf ist die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte beschränkt. Sie können keine Enteignungsentschädigung zusprechen, für die es an einer vom Gesetzgeber geschaffenen Anspruchsgrundlage fehlt." 2 0 3 „ . . . Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand i n der Hand des einzelnen Eigentümers (BVerfGE 24, 367 (400); 38, 175 (181, 184 f.)). Dieser braucht eine Entziehung seiner verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung nur hinzunehmen, wenn der Eingriff i n jeder Hinsicht den i n A r t . 14 Abs. 3 GG normierten Voraussetzungen entspricht. I n einem solchen Fall t r i t t an die Stelle der Bestandsgarantie eine Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet (BVerwGE 24, 367 (397); 46, 268 (285)). Dagegen ist die vom Grundgesetz vorgesehene Folge einer verfassungswidrigen ,Enteignung' die Aufhebung des Eingriffsaktes (BVerfGE 56, 249 (266))." 204 „ . . . Für die Entscheidungskompetenz der ordentlichen Gerichte i n Verfahren nach A r t . 14 Abs. 3 Satz 4 GG ergeben sich aus dieser Rechtslage folgende Konsequenzen: Sieht der Bürger i n der gegen ihn gerichteten Maßnahme eine Enteignung, so kann er eine Entschädigung nur einklagen, wenn hierfür eine gesetzliche Anspruchsgrundlage vorhanden ist. Fehlt sie, so muß er sich bei den Verwaltungsgerichten u m die Aufhebung des Eingriffsaktes bemühen. Er kann aber nicht unter Verzicht auf die Anfechtung eine ihm vom Gesetz nicht zugebilligte Entschädigung beanspruchen; mangels gesetzlicher Grundlage können die Gerichte auch keine Entschädigung zusprechen. Der Betroffene hat hiernach kein Wahlrecht, ob er sich gegen eine wegen Fehlens der gesetzlichen Entschädigungsregelung rechtswidrige »Enteignung4 zur Wehr setzen oder unmittelbar eine Entschädigung verlangen w i l l . Läßt er den Eingriffsakt unanfechtbar werden, so verfällt seine Entschädigungsklage der Abweisung. Wer von den i h m durch das Grundgesetz eingeräumten Möglichkeiten, sein Recht auf Herstellung des verfassungsmäßigen Zustands zu wahren, keinen Gebrauch macht, kann wegen eines etwaigen, von i h m selbst herbeigeführten Rechtsverlustes nicht anschließend von der öffentlichen Hand Geldersatz verlangen." 205 202 203 204 205

Einfügung durch den Verfasser. BVerfGE 58, 319. BVerfGE 58, 323. BVerfGE 58, 324.

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

Hieraus ist i n der überwiegenden Literatur der Schluß gezogen worden, der enteignungsgleiche bzw. enteignende Eingriff sei wegen der Unvereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie ad acta zu legen 206 . Ohne auf die allgemeine Berechtigung dieser Schlußfolgerung näher eingehen zu können 207 , ist für die hier zu behandelnde Frage der rechtlichen Einordnung des Geldentschädigungsanspruchs nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G davon auszugehen, daß dieser Vorschrift nach wie vor auch enteignende Eingriffe unter fallen 208 . Das BVerfG hat unmißverständlich zum Ausdruck gebracht, daß der Entzug einer durch A r t . 14 Abs. 1 S. 1 GG gewährleisteten Rechtsposition das typische Merkmal der Enteignung ausmacht 209 . Ein solcher Fall des Entzugs einer Rechtsposition ist gegeben, wenn durch planerische Festsetzungen die vorgegebene Grundstückssituation nachhaltig verändert und dadurch Nachbargrundstücke schwer und unerträglich betroffen werden. Diese Entziehung einer Rechtsposition muß durch eine A r t . 14 Abs. 3 GG entsprechende gesetzliche Regelung gedeckt sein, andernfalls ist der jeweilige Eigentümer darauf angewiesen, den verfassungswidrigen Eingriffsakt mit verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfen anzufechten 210 . Eine den Anforderungen des A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG genügende gesetzliche Regelung ist i n § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G und den entsprechenden Spezialgesetzen 211 zu erblicken. § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G enthält eine 206

So m i t unterschiedlichen Formulierungen: Schröer, N J W 84, 1864 ff.; Berkemann, JR 82, 232; Dolde, N J W 82, 1797 m i t Fn. 202; Rupp, N J W 82, 1732 f.; Scholz, N V w Z 82, 347. Vorsichtiger Kreft, N J W 82, 1578. Kritisch zur Verallgemeinerungsfähigkeit des Naßauskiesungsbeschlusses i n dieser Hinsicht äußern sich m i t jeweils unterschiedlicher Argumentation: Ossenbühl, N J W 83, 1 ff.; Schwabe, JZ 83, 273 ff., insbesondere 279; Battis, N V w Z 82, 585 ff., insbesondere 590; Baur, N J W 82, 1735 f. Für die Beibehalt u n g der Rechtsfigur des enteignungsgleichen Eingriffs Ipsen, DVB1.83, 1032 ff., insbesondere 1038. Der B G H hält trotz der oben wiedergegebenen Ausführungen unbeirrt an der Rechtsfigur des enteignungsgleichen u n d enteignenden Eingriffs fest, vgl.: BGH, N J W 84, 1878 ff.; 1876 ff.; 1169 ff. 207 Ossenbühl hält aus einer Reihe von beachtenswerten Gründen die E n t scheidung des BVerfG nicht für verallgemeinerungsfähig (NJW 83, 3 ff.). 208 Nicht gefolgt werden k a n n i n diesem Zusammenhang der Auffassung Korbmachers (DÖV 82, 523 m i t Fn. 38), wonach § 17 Abs. 4 S. 2 FStrG i m Falle mittelbar enteignender Planfestsetzungen lediglich eine Verfahrensvorschrift darstellen soll u n d A r t . 14 Abs. 3 GG die materiell-rechtliche Grundlage des Geldentschädigungsanspruchs wegen enteignenden Eingriffs bilde. Die vor allem v o m B G H entwickelte dogmatische A n b i n d u n g des Entschädigungsanspruchs wegen enteignenden Eingriffs an A r t . 14 Abs. 3 GG erscheint i n Anbetracht der klaren Ausführungen des B V e r f G zur Zulässigkeit der Rechtsfigur des enteignenden Eingriffs k a u m mehr haltbar, vgl.: BVerfGE 58, 319, 323; 52, 27 f.; Ipsen, DVB1. 83, 1030. 209 BVerfGE 58, 321; 52, 27. 210 BVerfGE 58, 323; 56, 266; 52, 28. 211 Siehe oben S. 177 Fn. 161.

E. Anordnung eines Geldentschädigungsanspruchs

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Festsetzung der A r t der Entschädigung („Geld"). Sie hat aber auch eine verfassungsrechtlich tragbare Regelung über das Ausmaß der Entschädigung zum Inhalt 2 1 2 . Zwar mag es zutreffen, daß der Hinweis, daß die Geldentschädigung „angemessen" sein müsse, reichlich global ist 2 1 3 . Angesichts der mangelnden Vorhersehbarkeit der durch Geldentschädigungsanordnungen zum Ausgleich zu bringenden Fälle dürfte die Gesetzesformulierung über das Ausmaß der Geldentschädigung aber noch als verfassungsrechtlich zulässig erachtet werden 214 . Dieses Ergebnis w i r d durch die Überlegung erhärtet, daß die negativen Folgen der — nunmehr vom BVerfG wieder aufgegriffenen 215 — strikten Anwendung der Junktimklausel 2 1 6 i m Falle des Vorliegens von enteignenden Eingriffen aufgefangen werden müssen. Den wiedergegebenen Ausführungen des BVerfG i m Naßauskiesungsbeschluß muß entnommen werden, daß es den Gerichten 217 verwehrt ist, wie bisher aufgrund der richterrechtlich entwickelten Rechtsinstitute des enteignungsgleichen bzw. enteignenden Eingriffs Entschädigungen zuzusprechen. Andererseits ist es nicht zu leugnen, daß ein gerechtfertigtes Bedürfnis danach besteht, die mittelbar enteignend wirkenden hoheitlichen Eingriffe m i t den final enteignenden Eingriffsakten gleichzubehandeln. Eine Verweisung darauf, daß die Betroffenen den Eingriffsakt anfechten könnten, wenn planerische Festsetzungen ausnahmsweise i m konkreten Einzelfall enteignende Wirkungen zeitigen, erweist sich 212

So insbesondere Kastner, DVB1. 82, 670. So Heinze, BayVBl. 81, 649. Kritisch auch Leisner, DVB1. 81, 80 f. 214 A . A . Bender (DVB1. 84, 313 f.), der die fachplanungsrechtlichen Entschädigungsnormen, soweit sie sich auf die Fälle der mittelbar enteignend w i r kenden Grundstücksbelastungen beziehen, nicht als von der verfassungsrechtlichen Junktimklausel erfaßt sieht. Bender (ebd., 314 ff.) regt an, die sog. Aufopferungsenteignung (verstanden als materiell enteignende Beeinträchtigung der Nutzung oder der enteignungsrechtlich geschützten Nutzbarkeit von Grundeigentum) v o m verfassungsrechtlichen Enteignungsbegriff des A r t . 14 Abs. 3 S. 1 GG auszugrenzen, so daß die Frage der Anwendbarkeit der Junktimklausel des A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG überhaupt nicht entsteht. Diese Lösung erscheint jedoch schon deswegen nicht recht überzeugend, w e i l bereits die Prämisse, nämlich, daß es einen festumrissenen verfassungsrechtlichen Enteignungsbegriff gibt, durchaus angreifbar ist, vgl. hierzu etwa: BVerfGE 58, 300 ff., 332 ff.; 52, I f f . , 26 ff.; 45, 297 ff., 328 ff.; Weyreuther, Über die Verfassungswidrigkeit salvatorischer Entschädigungsregelungen i m Enteignungsrecht, S. 13 f., 52; Boujong, UPR 84, 137 ff.; Hendler, DVB1. 83, 879; Leisner, DVB1. 81, 77. 215 BVerfGE 58, 319 ff.; 56, 265 f.; 52, 27 f. 216 Die Junktimklausel des A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG hat sich v o n Anfang an als zu starr für die Regelung der Enteignungsfälle erwiesen, vgl. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 139 f. Jellinek hat sie treffend als „Crux für den J u risten" bezeichnet (JZ 55, 148). 217 Obgleich das B V e r f G n u r die ordentlichen Gerichte expressis verbis anspricht (BVerfGE 58, 319, 323 f.), muß dies auch für die Verwaltungsgerichte gelten. 213

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

als wenig praktikabel 2 1 8 . Ehe der Gesetzgeber dem Dilemma des enteignungsgleichen bzw. enteignenden Eingriffs durch Erlaß eines neuen Staatshaftungsgesetzes 219 abhilft, muß diesem unerfreulichen Zustand durch eine teleologische Extension der geltenden Entschädigungsansprüche begegnet werden. I m übrigen wäre es auch denkbar, § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G verfassungskonform dahin zu interpretieren, daß die das Ausmaß der Entschädigung ausführlicher regelnden Enteignungsgesetze 220 als Auslegungsbehelf entsprechend herangezogen werden können. Demgegenüber vermag die insbesondere von Nürnberger 221 vertretene Qualifikation des Geldentschädigungsanspruchs als ein bei A r t . 14 Abs. 1 S. 2 GG einzuordnender, gesetzlich geregelter Fall des Anspruchs aus enteignendem Eingriff nicht zu überzeugen. Eine derartige Interpretation läßt die oben 222 aufgezeigten zwingenden Konsequenzen aus dem Naßauskiesungsbeschluß des BVerfG 2 2 3 außer acht, indem der i n den Fachplanungsgesetzen geregelte Geldentschädigungsanspruch zur salvatorischen Entschädigungsregelung 224 außerhalb des Enteignungsbegriffs des A r t . 14 Abs. 3 GG erklärt wird. Es bleibt freilich bei alledem zu beachten, daß § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G lediglich die Rechtsgrundlage für einen GeZdentschädigungsanspruch bildet. Soweit andere Entschädigungsmodalitäten (wie eine Ausdehnung der Enteignung 225 ) aus Anlaß eines enteignenden Eingriffs durch planerische Festsetzungen i n Frage stehen, ist m i t dem BVerfG davon 21β Dies g i l t zumindest für den Fall, daß die enteignende W i r k u n g auf Nachbargrundstücke Bedeutung für die Rechtmäßigkeit des gesamten V o r habens hat. Anders verhält es sich jedoch, w e n n lediglich ein Anspruch auf Planergänzung besteht, siehe hierzu ausführlich unten S. 259 f. Vgl. auch Ossenbühl (NJW 83, 5), der m i t Recht darauf hinweist, daß die Rechtsfigur des enteignungsgleichen bzw. enteignenden Eingriffs einem rechtspolitischen Bedürfnis folgend entwickelt wurde, das unverändert fortbesteht. Ähnlich: Boujong, UPR 84, 137 ff.; Ipsen, DVB1. 83, 1037 f. 219 Z u r Verfassungswidrigkeit des S t H G v o m 26.6.1981 (BGBl. I S. 553) vgl. BVerfG, N J W 83, 25 ff. 220 Vgl. etwa: §§93, 95, 96, 99 BBauG; A r t . 8, 10, 11, 13 BayEntG. 221 BayVBl. 84, 456 ff., insbesondere 457 f. 222 S. 186 ff. 223 Vgl. BVerfGE 58, 300 ff., 323 f. 224 Vgl. hierzu Schulze-Osterloh (NJW 81, 2537 ff., insbesondere 2544), die diesem Begriff solche gesetzliche Regelungen zuordnet, m i t denen der Gesetzgeber durch Delegation der konkreten Abwägung an die V e r w a l t u n g u n d Gerichte versucht, vor allem die Schwierigkeiten der Vorhersehbarkeit der A u s w i r k u n g e n gesetzlicher Regelungen zu berücksichtigen. Vgl. zu den salvatorischen Entschädigungsregelungen auch: Weyreuther, Über die Verfassungswidrigkeit salvatorischer Entschädigungsregelungen i m Enteignungsrecht, 1980; Hendler, DVB1. 83, 880; Leisner, DVB1.81, 76 ff. 225 Vgl. B V e r w G E 61, 295 ff.

E. A n o r d n u n g eines Geldentschädigungsanspruchs

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auszugehen 226 , daß es hierfür an einer dem A r t . 14 Abs. 3 S. 2 GG entsprechenden gesetzlichen Grundlage fehlt 2 2 7 . IV. Das Verfahren bei der Festsetzung einer angemessenen Geldentschädigung Für das Verfahren bei der Festsetzung einer angemessenen Geldentschädigung ist zu berücksichtigen, 4aß die Regelung des § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G neben der (eine Anspruchsgewährleistung darstellenden) materiell-rechtlichen Komponente auch eine Verfahrensregelung für die Modalitäten der Entscheidung über das Vorliegen eines Geldentschädigungsanspruchs enthält 2 2 8 . 1. Entscheidung über den Grund des Entschädigungsanspruchs im PlfB Die Plfbeh hat — unabhängig davon, ob die planerischen Festsetzungen sich als Eingriff i m Vorfeld der Enteignung oder als solche m i t enteignender Wirkung darstellen — prinzipiell eine Entscheidung über den Grund des Entschädigungsanspruchs i m PlfB zu treffen 229 . Dies gebietet der die planerische Gestaltungsfreiheit determinierende Grundsatz der Problembewältigung 230 , wenn schon m i t der Feststellung des Plans eine abschließende und vollziehbare, von einer zusätzlichen Entscheidung i n einem gegebenenfalls durchzuführenden Enteignungsverfahren oder einer Einigung m i t den Planbetroffenen nicht abhängige Entscheidung ergeht 231 . Der Schutz der durch die Planung beeinträchtigten Rechte erfordert es, daß i n dem Verfahren eine Entscheidung über die Zuerkennung des Entschädigungsanspruchs erlassen wird, i n dem endgültig der die Entschädigungsfolge auslösende Rechtsverlust eintritt 2 3 2 . 226

Vgl. BVerfGE 58, 319, 323 f. Die Ausführungen des B V e r w G i m U r t e i l v o m 23.1.1981 (BVerwGE 61, 295, 306), wonach i m PlfB über einen A n t r a g des Planbetroffenen auf Übernahme des Grundstücks bzw. auf Ausdehnung der Enteignung zu entscheiden ist, sind daher als obsolet zu betrachten. Siehe auch unten S. 191 f. 228 Vgl. Korbmacher, D Ö V 82, 523 m i t Fn. 38 (zu § 17 Abs. 4 S. 2 FStrG). Vgl. auch Mößle, BayVBl. 82, 199. Ebenso für das Verhältnis des § 8 a Abs. 4 FStrG zu § 17 Abs. 4 S. 2 FStrG BVerwG, BayVBl. 81, 246. 229 I m Falle der spezialgesetzlich geregelten Entschädigung (vgl.: §§ 2, 4 bis 6, 12, 13 T W G ; §§ 19 Abs. 3, 36 f. WaStrG) stellt der Vorbehalt zugunsten des getrennt durchzuführenden Entschädigungsverfahrens eine positive E n t scheidung über die Entschädigung dem Grunde nach dar, vgl. Friesecke, WaStrG, § 19 Rdnr. 16. 230 Siehe dazu oben S. 156. 231 Vgl.: B V e r w G E 61, 306; BVerwG, BayVBl. 81, 247; Fickert, BVerwG-Fg., S. 161. Vgl. auch B V e r w G E 58, 154 ff. U n k l a r Begründung, S. 89. A . A . wohl: Kopp, V w V f G , §74 Rdnr. 49; Ule I Laubinger, S.200. 232 Vgl.: BVerwG, B a y V B l . 81, 247; Korbmacher, D Ö V 82, 526 f. 227

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

Keine Entscheidung über einen Entschädigungsanspruch i m PlfB hat i m Falle der unmittelbaren Inanspruchnahme von Grundeigentum zu ergehen, da hier allein das Enteignungsverfahren maßgeblich ist, sofern es nicht zu einer gütlichen Einigung unter den Beteiligten kommt 2 3 3 . 2. Entscheidung über die Höhe des Entschädigungsanspruchs a) Bei Vorliegen eines Entschädigungsanspruchs im Vorfeld der Enteignung Liegt die entschädigungspflichtige Beeinträchtigung von Rechten i m Vorfeld der Enteignung, so ist hier bereits i m PlfB eine Entscheidung über die Höhe der Geldentschädigung (als einzig zulässiger Entschädigungsmodalität) zu treffen 234 . Dies erfordert auch i n diesem Fall der Grundsatz der umfassenden Problembewältigung. Damit scheidet grundsätzlich die Möglichkeit aus, i m PlfB über den Geldentschädigungsanspruch dem Grunde nach zu entscheiden und die Bestimmung der Höhe einem besonderen Entschädigungsverfahren zu überlassen 235 . Es w i r d jedoch häufig i m Zeitpunkt des Erlasses des PlfB noch nicht absehbar sein, wer i n welcher Höhe Nachteile erleidet. Hier kann der PlfB unter dem Vorbehalt der Festsetzung der Höhe der Entschädigung i n einem Ergänzungsbeschluß ergehen (§ 74 Abs. 3 VwVfG) 2 3 6 . Für das Verfahren der ergänzenden Festsetzung der Entschädigungshöhe fehlt es an einer gesetzlichen Regelung 237 . Zur Bestimmung der Entschädigungshöhe dürfte es sich als sinnvoll erweisen, ein formloses Verfahren i n Anlehnung an die Enteignungsvorschriften durchzuführen 238 . Zu233 BVerwG, BayVBl. 80, 442; N J W 80, 955. Z u m Verhältnis des P l f V zum Enteignungsverfahren siehe auch oben S. 41 ff. 234 Dazu, daß der angemessene Ausgleich i n Geld i n der Weise zweckgebunden gewährt werden kann, daß dem Betroffenen die Kosten für den Einbau von Schallschutzfenstern zu ersetzen sind, vgl. B W V G H , DÖV 84, 440; 83, 514; Nürnberger, BayVBl. 84, 459. 235 Vgl. Korbmacher, DÖV 82, 528. Α . A . Kastner (DVB1. 82, 670), unter H i n weis darauf, daß § 17 Abs. 4 S. 2 FStrG keine eindeutige Verfahrensregelung treffe. Kritisch auch Alexander (DÖV 83, 515), der i n der Entscheidung über den Entschädigungsanspruch nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G eine funktionswidrige Belastung des PlfV m i t Entschädigungsfragen sieht. 236 Vgl.: Begründung, S. 89; BVerwG, DÖV 74, 568 f.; B W V G H , DÖV 83, 514; Heinze, BayVBl. 81, 652. Vgl. auch Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 35. Nach § 19 Abs. 3 S. 5 i. V. m. § 37 WaStrG bleibt die Regelung der Entschädigungshöhe einem eigenen Entschädigungsverfahren vorbehalten, vgl. Friesecke, WaStrG, § 19 Rdnr. 16. 237 Einen Ausnahmefall bilden die Vorschriften der §§ 19, 37 WaStrG. 238 Vgl. Heinze, BayVBl. 81, 652.

E. Anordnung eines Geldentschädigungsanspruchs

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ständig für die Durchführung dieses Verfahrens ist i n entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 2 S. 3 und 4, Abs. 3 V w V f G die Plfbeh 239 . b) Bei Vorliegen eines enteignenden Eingriffs Über die Höhe des Entschädigungsanspruchs ist, soweit es sich u m einen enteignend wirkenden Eingriff handelt, i m Enteignungsverfahren zu entscheiden 240 . Zuständig für diese Entscheidung ist die Enteignungsbehörde 241 . Damit ist i m Fall des Vorliegens eines enteignenden Eingriffs der Dualismus zwischen dem PlfV und dem Enteignungsverfahren auch i m Bereich der Zuständigkeiten gewahrt. Die Notwendigkeit der Entscheidung über die Höhe der Geldentschädigung i m Enteignungsverfahren hat das BVerwG i n seinem Urteil vom 5.12.1980 242 zu Recht betont. Um so unverständlicher erscheint es, wenn derselbe Senat des BVerwG i m Urteil vom 23.1.1981 243 ausführt, daß i m PlfB über einen Anspruch auf Übernahme des Grundstücks bzw. auf Ausdehnung der Enteignung zu entscheiden ist 2 4 4 , wenn ein Planbetroffener geltend macht, daß ein für das Planvorhaben nicht unmittelbar i n Anspruch genommenes Grundstück schwer und unerträglich betroffen wird. Diese Entscheidung führt i n ihrer Konsequenz zu einer nicht gerechtfertigten Aufweichung der Trennung zwischen dem PlfV und dem Enteignungsverfahren. Zwar lag i n dem entschiedenen Fall keine unmittelbare Enteignung, sondern lediglich ein enteignend wirkender (mittelbarer) Eingriff i n das Eigentum eines Planbetroffenen vor. Angesichts der neuen Rechtsprechung des BVerfG 2 4 5 zur Naßauskiesung erscheint es — auch wenn die Verallgemeinerungsfähigkeit dieser Entscheidung auf enteignend wirkende Eingriffe i n Frage gestellt werden kann 2 4 6 — sehr zweifelhaft, ob eine derartige Durchbrechung des verfassungsrechtlich abgesicherten Zusammenwirkens zwischen dem PlfV und dem Enteignungsverfahrens noch begründbar ist. So sehr dem BVerwG darin 239

Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 35. Vgl. Kastner, DVB1. 82, 670 f. A . A . Bender (DVB1. 84, 312) für den Fall, daß außerhalb des P l f V k e i n anderes Entschädigungsverfahren zur Verfügung steht. 241 A . A . offenbar Bonk (in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 35) u n ter Hinweis auf die Notwendigkeit einer entsprechenden A n w e n d u n g des § 75 Abs. 2 S. 4, Abs. 3 V w V f G . 242 BayVBl. 81, 247 a. E. I n diese Richtung gehen auch die Ausführungen i m U r t e i l v o m 27. 3.1980 (BVerwG, BayVBl. 80, 442). 243 B V e r w G E 61, 295, 306. Zustimmend Bender, DVB1. 84, 312. Korbmacher (DÖV 82, 527) hält es für erforderlich, daß über die „modalen" Umstände der Enteignung beim enteignenden Eingriff i m PlfB entschieden werden muß. 244 Dazu, daß über diese Entschädigungsmodalitäten nicht mehr unter dem Gesichtspunkt des Vorliegens eines enteignenden Eingriffs entschieden w e r den kann, siehe oben S. 188 f. 245 Vgl. BVerfGE 58, 324. 246 Siehe dazu oben S. 186 ff. Vgl. auch Ossenbühl, N J W 83, 3. 240

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

gefolgt werden kann, daß der für jede hoheitliche Planung geltende Grundsatz der Problembewältigung i n einem derartigen Fall eine Entscheidung i m PlfB über die Zuerkennung eines Entschädigungsanspruchs dem Grunde nach erforderlich macht 247 , so wenig ist dieser Grundsatz geeignet, die Vorgreiflichkeit des PlfB i m Hinblick auf das Enteignungs ver fahren zu begründen 248 . Die Entscheidung des BVerwG würde dazu führen, daß sich die Plfbeh entgegen dem Zweck des PlfV 2 4 9 mit typisch enteignungsrechtlichen Fragen befassen müßte 250 , während das Enteignungsverfahren funktionswidrig den entscheidungslosen Vollzug des PlfB zum Inhalt hätte oder gar gänzlich entfiele 251 . Das BVerwG scheint die Fragwürdigkeit seines Judikats selbst erahnt zu haben 252 , denn es läßt zu, daß die Entscheidung über den Antrag des Betroffenen auf Übernahme der beeinträchtigten Grundstücksfläche bzw. auf Ausdehnung einer Teilenteignung i m PlfB unter dem Vorbehalt ergeben kann, daß i m anschließenden Enteignungsverfahren etwas Abweichendes (!) hinsichtlich des Vorliegens eines enteignend wirkenden Eingriffs festgestellt wird. Entgegen der sonst für das Zusammenwirken von Planfeststellung und Enteignung gültigen Bindung an die Festsetzungen des PlfB für das Enteignungsverfahren geht das BVerwG ohne einleuchtende Begründung davon aus, daß dem PlfB i n diesem Fall keine BindungsWirkung zukommen soll. Dadurch, daß der Geldentschädigungsanspruch nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G einen Doppelcharakter hat, w i r d eine — Rechtsunsicherheit heraufbeschwörende — Aufspaltung des Verfahrens m i t Auswirkungen für den jeweils zu beschreitenden Rechtsweg hervorgerufen 253 . M i t Kästner 254 ist daher de lege ferenda zu fordern, daß die Enteignungsvorschriften der Länder zur Entlastung des PlfV und zur Vereinheitlichung des Verfahrens für beide Entschädigungsfälle des § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G als entsprechend anwendbar erklärt werden.

F. Die Zulässigkeit der Anordnung weiterer Nebenbestimmungen im PlfB Die Vorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G läßt ebenso wie die damit i m Zusammenhang stehende Bestimmung des § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G 247

BVerwGE 61, 306. Ebenso Kastner, DVB1. 82, 673 f. 249 Siehe oben S. 28 ff., 41 ff. 2» Vgl. Kastner, DVB1. 82, 673. 251 Die Unzulässigkeit einer „Aushöhlung" des Enteignungsverfahrens hat das B V e r w G i m U r t e i l v o m 30.4.1969 (DÖV 70, 64) ausdrücklich betont. 252 B V e r w G E 61, 306 a. E. 253 Siehe u n t e n S. 260. 254 DVB1. 82, 670. 248

F. Zulässigkeit der Anordnung weiterer Nebenbestimmungen

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schon vom Wortlaut her 2 5 5 nur die Anordnung von Auflagen i m PlfB zu 256 . Daneben erweist sich der Erlaß des PlfB unter einer Bedingung i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 2 V w V f G oder m i t einem Widerrufsvorbehalt i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 3 V w V f G als unzulässig 257 . Die Gestaltungswirkung des PlfB 2 5 8 hat zur Folge, daß mit Erlaß des PlfB alle durch das Vorhaben berührten Rechte verbindlich einer abschließenden Regelung zugeführt werden. Es würde i n eklatanter Weise dem Grundsatz der Rechtssicherheit widersprechen, wollte man die Zulässigkeit des Vorhabens vom Eintritt einer Bedingung abhängig machen 259 oder das Vorhaben einem Widerrufsvorbehalt unterstellen. Dies verkennen die gegenteiligen Stimmen i n der Kommentarliteratur zum VwVfG 2 6 0 , die — ohne näher auf die Besonderheiten des PlfV und des PlfB als rechtsgestaltendem V A einzugehen — die allgemeinen Grundsätze für die Anordnung von Nebenbestimmungen nach § 36 V w V f G für anwendbar erklären wollen. Etwas anderes gilt hinsichtlich einer Befristung des PlfB, soweit diese ausdrücklich i m V w V f G oder i n den Fachplanungsgesetzen zugelassen ist. So sieht § 75 Abs. 4 V w V f G vor, daß der Plan außer Kraft t r i t t , wenn m i t der Durchführung nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen wird. Ähnliche oder gleichlautende Bestimmungen enthalten die neueren Fachplanungsgesetze 261 und einige Landesstraßengesetze 262 , wobei der Plfbeh nicht selten die Möglichkeit einer Verlängerung der Fünfjahresfrist u m zumeist bis zu weiteren fünf Jahren eingeräumt wird 2 6 3 .

255 Nach §74 Abs. 2 S.2 V w V f G sind dem Träger des Vorhabens Vorkehrungen u n d Anlagen „aufzuerlegen". 256 Anders Kopp (VwVfG, § 74 Rdnr. 34 b) unter Hinweis auf die allgemeine Fassung des §74 Abs.2 S.2 V w V f G , die nicht ausdrücklich n u r v o n A u f lagen spreche. 257 Vgl. Kodal, S. 726. Ebenso für die Bedingung Meyer, in: M e y e r / B o r g s , § 74 Rdnr. 29. 258 Siehe dazu oben S. 38 ff. 259 Meyer (in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 29) hält den PlfB wegen des aufwendigen Verfahrens, der Fülle der Beteiligten, seinen vielfältigen A u s w i r kungen u n d vor allem wegen der besonderen A r t der möglichen Bekanntgabe für bedingungsfeindlich. 260 Vgl.: Knack ! Busch, §74 Rdnr. 4.4 u n d 4.5; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 29. Nach K o p p (VwVfG, § 74 Rdnr. 34 b) soll § 74 Abs. 2 S.2 V w V f G auch die Ermächtigung zur A n o r d n u n g v o n Bedingungen m i t einschließen. 261 Vgl.: §§ 26 Abs. 2 AbfG, 18 b Abs. 2 FStrG, 30 Abs. 5 PBefG. 262 Vgl.: § 34 Abs. 5 HessStrG; § 39 Abs. 5 BWStrG. 263 Vgl. etwa: §§ 18 b Abs. 2 FStrG, 30 Abs. 5 PBefG. Ebenso: A r t . 75 Abs. 4 B a y V w V f G , § 39 Abs. 5 BWStrG.

13 Kügel

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

G. Erlaß des PlfB unter dem Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung (§ 74 Abs. 3 VwVfG) Die Plfbeh kann den PlfB unter dem Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung erlassen, soweit eine solche noch nicht möglich ist (§ 74 Abs. 3, 1. HS VwVfG) 2 6 4 . Die vorbehaltende Entscheidung ist i n der Regel 265 i n einem Ergänzungsbeschluß 266 zum PlfB zu treffen. I. Der Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung 1. Zulässigkeit eines Vorbehalts Die Funktion des PlfB, einen allseitigen Ausgleich der durch die Planung berührten Interessen herbeizuführen, macht es erforderlich, bei Erlaß des PlfB i n umfassender Weise schlechthin alle planerischen Gesichtspunkte einzubeziehen, die zur möglichst optimalen V e r w i r k lichung der gesetzlich vorgesehenen Planungsaufgabe, aber auch zur Bewältigung der von dem Vorhaben i n seiner räumlichen Umgebung erst aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind (Grundsatz der Problembewältigung) 267 . Trotzdem können rechtliche oder tatsächliche Erwägungen 268 es notwendig machen, die Entscheidung über Teile des Vorhabens ausnahmsweise einem abschließenden Beschluß vorzubehalten 2 6 9 . Bei der Frage der Zulässigkeit eines Vorbehalts i m PlfB bedarf es einer genauen Unterscheidung, ob nur die Entscheidung über einzelne Elemente des Vorhabens oder auch über das Vorhaben insgesamt vorbehalten werden darf. 264

Vgl. die entsprechenden spezialgesetzlichen Regelungen i n §§ 25 Abs. 6 AbfG, 18 a Abs. 3 FStrG. § 19 Abs. 4 i. V. m. § 22 Abs. 3 WaStrG enthält eine detaillierte Sonderregelung, vgl. hierzu Friesecke, WaStrG, § 19 Rdnr. 17 ff. 265 Z u den Ausnahmen vgl. Fickert, PlafeR Nr. 24 Tn. 13 u n d 18. 266 Anders Fickert (ebd., Tn. 14), der hierfür den Begriff des NachtragsPlfB verwendet. 267 Vgl.: B V e r w G E 61, 311; 57, 300; 56, 116; 52, 244; 47, 153 ff. Siehe auch oben S. 156. 268 E t w a durch einen Vorbehalt für Folgemaßnahmen, u m eine möglichst schnelle Entlastung eines Unfallschwerpunktes durch die Neuplanung einer Bundesfernstraße zu erreichen. Z u der hierbei auftauchenden Frage der V e r fahrenseffizienz vgl. Steinberg, DVB1. 82, 620 ff. 269 Die von der Begründung (S. 89) allein erwähnte Möglichkeit, die Genehmigungen v o n einer Entscheidung i m PlfB auszuschließen, die wegen n o t wendiger umfangreicher Prüfungen i m Zeitpunkt des Erlasses des PlfB noch nicht abschließend beurteilt werden können, gibt zu Mißverständnissen A n laß. Z u m einen sind viele andere Entscheidungen denkbar, die vorbehalten werden können, zum anderen widerspricht das i n der Begründung angegebene Beispiel i n dieser Allgemeinheit der Konzentrationsmaxime der Planfeststellung, siehe oben S. 53 ff.

G. Erlaß des PlfB unter Vorbehalt

195

a) Zulässigkeit eines Vorbehalts hinsichtlich einzelner Teile des Vorhabens Soweit i m PlfB eine Entscheidung über einzelne, abtrennbare Teile des Vorhabens nicht möglich oder nicht praktikabel ist, kann die Entscheidung hierüber einer ergänzenden Planfeststellung vorbehalten werden. Voraussetzung für die Zulässigkeit eines solchen Vorbehalts ist, daß die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit, insbesondere das Abwägungsgebot, eingehalten werden und kein Verstoß gegen den Grundsatz der Problembewältigung vorliegt 2 7 0 . Ein solcher Verstoß w i r d immer dann anzunehmen sein, wenn Entscheidungsbestandteile, die Bedeutung für das Gesamtkonzept der Planung haben, einer ergänzenden Planfeststellung vorbehalten werden 271 . Dies bedarf vor allem für die Frage der Zulässigkeit eines Vorbehalts für die Anordnung von Schutzauflagen einer näheren Untersuchung. (1) Die Anordnung von Schutzauflagen unter Vorbehalt Die Frage, ob und inwieweit die Plfbeh berechtigt ist, die Entscheidung über Schutz auflagen vorzubehalten, w i r d i n der Literatur, aber auch i n der Rechtsprechung kontrovers behandelt. So hat das BVerwG i n seinem bekannten B-42-Urteil 2 7 2 ausgeführt, daß der Vorbehalt einer späteren Entscheidung eine nach § 17 Abs. 4 FStrG gebotene Schutzauflage nicht ersetzen könne, weil von ihrer Anordnung i m PlfB insoweit dessen Rechtmäßigkeit abhänge. Von dieser Rechtsprechung ist das BVerwG i n seinem Urteil vom 23.1.1981 273 nur halbherzig abgerückt 2 7 4 . Es hat jedoch i n dieser Entscheidung zugleich den Vorbehalt einer Planergänzung i m ursprünglichen PlfB für grundsätzlich zulässig erklärt und konsequenterweise einen Vorbehalt i n dem Fall für rechtmäßig erachtet, i n dem die Plfbeh die von dem Vorhaben ausgehenden Lärmemissionen ermittelt und i m PlfB grundsätzlich berücksichtigt, jedoch eine Entscheidung über die Erforderlichkeit von Lärmschutzwänden i m Hinblick auf die Rechtsverordnung zu § 43 BImSchG aufgeschoben hatte 2 7 5 . 270

Vgl.: B V e r w G E 61, 311; 57, 301 f.; BVerwG, DÖV 73, 785. Erweist sich etwa die Entscheidung über die Erforderlichkeit u n d D i mensionierung einer Lärmschutzanlage als bedeutsam für den Standort des Vorhabens, so k a n n dies nicht zum Gegenstand eines Vorbehalts gemacht werden. 272 U r t e i l v o m 14.2.1975, B V e r w G E 48, 70. Zustimmend Ule / Laubinger, S.199. 273 B V e r w G E 61, 307 ff. 274 Vgl. BVerwGE 61, 312. 275 Vgl. B V e r w G E 61, 312 f. Das B V e r w G hatte i m konkreten F a l l allerdings zu Unrecht die Befugnis zu einem Vorbehalt i n § 18 c FStrG gesehen. Der Vorbehalt hätte richtigerweise auf § 18 a Abs. 3 FStrG gestützt werden müssen. Z u r K r t i k an diesem U r t e i l vgl. auch Engelhardt, BayVBl. 81, 664 ff. 271

13*

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

I n der Literatur hat Engelhardt 276 die Zulässigkeit eines Vorbehalts für die Anordnung von notwendigen Schut^uflagen schlechthin für unzulässig erklärt, da Schutzauflagen als integrierte Bestandteile des PlfB aufzufassen seien. Dies mache eine Entscheidung hierüber i m PlfB notwendig. Fickert 277 fordert für die Zulässigkeit eines Vorbehalts, daß die vorbehaltende Schutzauflage derart konkretisiert sein muß, daß derjenige, zu dessen Gunsten die Auflage angeordnet werden soll, erkennen kann, ob die vorbehaltene Entscheidung seinem Begehren — beispielsweise seiner Forderung auf Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen — Rechnung tragen kann 2 7 8 . Richtigerweise w i r d man annehmen müssen, daß i m PlfB die Anordnung von Schutzauflagen einer Planergänzung vorbehalten werden kann. Eine entsprechende Befugnis der Plfbeh ergibt sich aus der Bestimmung des § 74 Abs. 3 i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG 2 7 9 . Die hierzu von einem Teil der Literatur 2 8 0 vertretene Auffassung, wonach eine (entsprechende) Anwendung des § 74 Abs. 3 V w V f G ausscheide, läßt unberücksichtigt, daß diese Vorschrift alle Fälle erfaßt, i n denen einzelne, abtrennbare Teile des Vorhabens noch nicht entscheidungsreif sind. Die Einzelbegründung zu § 74 Abs. 3 V w V f G 2 8 1 nennt zwar nur die Möglichkeit, bei Erlaß des PlfB die Genehmigungen auszuschließen, die wegen umfangreicher Prüfungen noch nicht abschließend beurteilt werden können; damit sollte aber der Anwendungsbereich nicht i. S. einer erschöpfenden Aufzählung beschränkt werden, zumal nichts ersichtlich ist, was eine derartige Annahme rechtfertigen könnte. Auch die sonst gegen die Zulässigkeit eines Vorbehalts für Schutzauflagen vorgebrachten Bedenken können nicht überzeugen. Die Argumentation Engelhardts geht von der unzutreffenden Prämisse aus, daß die Entscheidung über die Anordnung von Schutzauflagen immer von gesamtkonzeptioneller Bedeutung für die Planung ist. Für das Zulässigkeitskriterium von Fickerf 82, wonach die vorbehaltene Auflage so konkretisiert sein muß, daß ein Betroffener erkennen kann, ob die vorbehaltene Entscheidung seinem Begehren Rechnung trägt, findet sich weder i m Gesetz eine Stütze noch kann dies aus dem Grundsatz der 276

BayVBl. 81, 665; 395. PlafeR Nr. 24 Tn. 16. 278 Kritisch hierzu Engelhardt, BayVBl. 81, 395. 279 Bejahend hinsichtlich der Zulässigkeit eines Vorbehalts: Begründung, S. 89 (unter alleinigem Hinweis auf § 36 Abs. 2 Nr. 5 V w V f G ) ; B V e r w G E 61, 307 ff.; Knack/Busch, §74 Rdnr. 4.5; Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 30 (differenzierend). Wie hier Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 37. 280 Vgl. etwa Ule / Laubinger, S. 199. 28 1 BT-Drucks. 7/910, S. 89. 282 PlafeR Nr. 24 Tn. 16. 277

G. Erlaß des PlfB unter Vorbehalt

197

Problembewältigung hergeleitet werden. Allerdings ist Fickert 283 darin zuzustimmen, daß entgegen der Auffassung des BVerwG i m B-42-Urteil 2 8 4 ein PlfB, i n dem die Anordnung von Schutzauflagen vorbehalten ist, hinsichtlich der Betroffenen solange nicht rechtswidrig ist, als über die vorbehaltene Auflage nicht endgültig entschieden wurde. (2) Der Vorbehalt für sonstige Entscheidungsbestandteile des Plans Zum Gegenstand eines Vorbehalts kann neben der Anordnung von Schutzauflagen unter Einhaltung der oben 285 genannten Grenzen die Entscheidung über notwendige Folgemaßnahmen der Planfeststellung gemacht werden 286 . Diese Möglichkeit ist die Konsequenz aus der i n § 75 Abs. 1 S. 1 V w V f G verankerten Pflicht der Plfbeh, i m PlfB grundsätzlich auch über die notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen zu entscheiden. Die Plfbeh kann sich auch die Entschließung über die Höhe einer nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G gebotenen angemessenen Geldentschädigung vorbehalten, sofern sie den jeweils Betroffenen einen Entschädigungsanspruch i m PlfB dem Grunde nach zugestanden hat 2 8 7 . b) Zulässigkeit

des Vorbehalts hinsichtlich

des gesamten Vorhabens

Die Plfbeh kann ihre Entscheidung über das gesamte Vorhaben — entgegen einer i n der Literatur verschiedentlich vertretenen Auffassung 288 — nicht unter den Vorbehalt einer späteren, endgültigen Feststellung des Plans stellen. Diese Erkenntnis drängt sich schon angesichts des unmißverständlichen Wortlauts des § 74 Abs. 3 V w V f G auf, der davon spricht, daß eine abschließende Entscheidung vorbehalten werden kann, soweit — nicht aber „wenn" — eine solche nicht möglich ist. Darüber hinaus widerspräche ein das Gesamtvorhaben umfassender Vorbehalt dem schützenswerten Interesse des Trägers des Vorhabens, den Plan unbelastet von einem hohen Investitionsrisiko ins Werk setzen zu können. Aber auch gegenüber den anderen Planbetroffenen würde ein Schwebezustand herbeigeführt, der schwerlich m i t dem i m Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Rechtssicherheit zu vereinbaren wäre. Nicht zuletzt gebietet schließlich der jede staatliche Planung erfassende Grundsatz der Problembewältigung, daß nur dann ein i n sei283

Vgl. Fn. 282. B V e r w G E 48, 70. 285 Siehe oben S. 195. 286 Vgl. B V e r w G E 57, 297 ff. (für eine Ersatzstraße). 287 Siehe dazu ausführlich oben S. 191 f. Vgl. auch BVerwG, DÖV 74, 569. 288 Vgl.: Meyer, in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 37; Bonk, in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, § 74 Rdnr. 39. 284

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3. Kap.: Der I n h a l t des PlfB

nen Festsetzungen endgültiger PlfB ergeht, wenn alle die Gesamtkonzeption betreffenden Fragen hinreichend geklärt sind. Fehlt es an dieser Klärung, so ist die Entscheidung insgesamt zurückzustellen — nicht aber vorzubehalten —, bis Entscheidungsreife vorliegt 2 8 9 . I n Anbetracht dieser klaren Rechtslage scheidet auch eine entsprechende Anwendung des § 74 Abs. 3 V w V f G zur Begründung der Zulässigkeit eines Vorbehalts für das Gesamtvorhaben aus 290 ; es fehlt insoweit an der für eine Analogie begriffsnotwendigen planwidrigen Regelungslücke 291 . 2. Abgrenzung des Vorbehalts von der abschnittsweisen Planfeststellung

Der Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung i m PlfB nach § 74 Abs. 3 V w V f G ist klar zu trennen von der abschnittsweisen Planfeststellung. Die abschnittsweise Verwirklichung eines Vorhabens bietet sich an, wenn es von vorneherein zweckmäßig erscheint 292 , das Vorhaben i n Teilabschnitten zu planen 293 . Der PlfB für den jeweiligen Teilabschnitt stellt dann eine abschließende Entscheidung über diesen Teil des Vorhabens dar. Demgegenüber setzt der Vorbehalt einer ergänzenden abschließenden Planfeststellung voraus, daß i m Zeitpunkt des Erlasses des PlfB keine Entscheidungsreife über einzelne, abtrennbare Teile des Vorhabens (das auch ein rechtlich selbständiger Teilabschnitt des Gesamtvorhabens sein kann) vorliegt 2 9 4 . II. Die Anordnung der rechtzeitigen Vorlage weiterer Unterlagen durch den Träger des Vorhabens Die Plfbeh hat bei fehlender Entscheidungsreife von einzelnen, abtrennbaren Teilen des Plans dem Träger des Vorhabens nach § 74 Abs. 3 V w V f G 2 9 5 aufzugeben, die noch fehlenden oder von ihr bestimmten Un289

Vgl. Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 53. So aber Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 39. 291 Vgl. hierzu: Canaris , Feststellung von Lücken, S. 16; Larenz, Methodenlehre, S. 354 ff.; ders., N J W 63, 738. 292 Z u den rechtlichen Grenzen der Zweckmäßigkeit eines derartigen V o r gehens siehe u n t e n S. 262 ff. 293 Vgl. BVerwG, DÖV 73, 785. 294 Anders Knack / Busch (§ 74 Rdnr. 4.6), der zu Unrecht den Vorbehalt der Feststellung ihrer Natur nach abtrennbarer Planungsentscheidungen i n einem Ergänzungsverfahren der abschnittsweisen Planfeststellung zuordnen will. 295 Eine entsprechende Regelung enthält § 25 Abs. 6 AbfG. 290

G. Erlaß des PlfB unter Vorbehalt

199

terlagen 296 rechtzeitig bei ihr vorzulegen. Diese Anordnung stellt sich für den Träger des Vorhabens als eine anfechtbare 297 Auflage i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G dar. M i t Fickert 298 ist davon auszugehen, daß die nachzureichenden Unterlagen dann rechtzeitig bei der Plfbeh vorgelegt sind, wenn aufgrund der Unterlagen eine endgültige Entscheidung über die vorbehaltenen Maßnahmen noch während der Ausführung des Vorhabens erfolgen kann. Betreffen die vorzulegenden Unterlagen eine vorbehaltene Entscheidung über Schutzauflagen, so müssen diese darüber hinaus so rechtzeitig vorgelegt werden, daß nicht nur der vorbehaltene Ergänzungsbeschluß vor Fertigstellung des Vorhabens erlassen werden kann, sondern auch die Schutzanlagen baulich so weit vor Inbetriebnahme des Gesamtvorhabens errichtet werden können, daß die durch die Schutzanlagen Begünstigten die Wirksamkeit der Schutzanlagen zu erkennen vermögen. Die jeweiligen Planbetroffenen werden so i n die Lage versetzt, wegen unzureichender Schutzauflagen gerichtlichen Rechtsschutz i n einem Stadium i n Anspruch nehmen zu können, i n dem das Vorhaben noch nicht i n Betrieb genommen ist.

296 Die i m Gesetz vorgenommene Unterscheidung zwischen fehlenden U n terlagen u n d solchen, die von der Plfbeh bestimmt werden, erweist sich als wenig sinnvoll. Das Fehlen v o n Unterlagen betrifft den Fall, daß der planeinreichende Träger des Vorhabens es unterlassen hat, i h m bekannte U n t e r lagen vorzulegen. Dies w i r d i. S. der zweiten A l t e r n a t i v e der Vorschrift die Plfbeh immer veranlassen, die Vorlage dieser Unterlagen zu bestimmen. Die Anordnung der Plfbeh zur Vorlage bestimmter Unterlagen hat sich danach auszurichten, i n w i e w e i t dies zur abschließenden Entscheidung über die vorbehaltenen Teile des Gesamtvorhabens notwendig ist. So k a n n die Plfbeh etwa den Träger des Vorhabens auffordern, ein Sachverständigengutachten über die Lärmbetroffenheit von Nachbarn der Anlage beizubringen. 297 Z u m Rechtsschutz des Trägers des Vorhabens insoweit siehe unten S. 249 ff. 298 PlafeR Nr. 24 Tn. 13.

Viertes

Kapitel

Der Rechteschutz i m Zusammenhang mit dem Erlaß des PlfB A. Die Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens (§ 74 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 70 VwVfG) Vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage, die einen PlfB zum Gegenstand hat, bedarf es keiner Nachprüfung i n einem Vorverfahren (§ 74 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 70 VwVfG) 1 . Die Entbehrlichkeit des Vorverfahrens gilt grundsätzlich für alle nach Inkrafttreten des V w V f G erlassenen PlfBe nach Bundes- und Landesrecht 2 , da § 74 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 70 V w V f G ein den Wegfall des Vorverfahrens anordnendes Gesetz i. S. des § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO darstellt. Die Regelung der §§ 68, 69 VwGO erweist sich nicht als entgegenstehendes Bundesrecht i. S. des § 1 V w V f G m i t der Folge der Unanwendbarkeit des VwVfG. Da § 68 Abs. 1 S.2, 1. A l t . VwGO eine Sonderregelung durch Gesetz ausdrücklich zuläßt und § 74 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 70 V w V f G eine solche zum Inhalt hat, bestehen keine Bedenken gegen den Fortfall des Vorverfahrens i m Falle der Anfechtung des PlfB 3 . Nur soweit die jeweiligen Fachplanungsgesetze am Erfordernis eines Vorverfahrens festhalten 4 , bedarf es einer Nachprüfung des jeweiligen PlfB i n einem Vorverfahren. Das Vorverfahren entfällt auch, wenn Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage die Anordnung von gegenständlichen oder geldwerten Schutzauflagen ist 5 , auch wenn die Vorschriften der §§25 Abs. 4 AbfG, 18 a Abs. 6 FStrG lediglich davon sprechen, daß Gegenstand der Klage ein PlfB ist. Verallgemeinernd läßt sich sagen, daß der i n § 74 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 70 V w V f G vorgesehene Fortfall des Vorverfahrens 1 So ausdrücklich auch die spezialgesetzlichen Regelungen i n §§25 Abs. 4 A b f G ; 18 a Abs. 6 FStrG. 2 Die Landes-VwVfGe sehen m i t Ausnahme Berlins (vgl. § 4 Abs. 2 Gesetz über das Verfahren der Berliner V e r w a l t u n g v o m 8.12.1976 — GVB1.1976, S. 2735) gleichfalls den Wegfall des Vorverfahrens vor. 3 Vgl. Knack / Busch, § 74 Rdnr. 6. 4 Vgl. etwa: § 8 T W G ; A r t . 83 Abs. 1 Nr. 5 BayWassG. Vgl. auch: Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 108; Mader, BayVBl. 82, 169. 5 Vgl. Vie I Laubinger, S. 202.

Β . Rechtsschutz gegen die dem PlfB vorgeschalteten Planungen

201

all jene verwaltungsgerichtlichen Klagen erfaßt, die Regelungen betreffen, die Gegenstand des PlfB sein können oder die, wie die luftverkehrsrechtliche Entscheidung nach § 6 L u f t V G oder die Linienführungsbestimmungen des Bundesministers für Verkehr nach §§ 16 Abs. 1 FStrG, 13 Abs. 1 WaStrG, dem PlfB als antizipierende Planungsentscheidungen vorangehen. Gleiches muß für den actus contrarius, die (Teil-)Zurückweisung des Plans durch V A , gelten. Der Wegfall des Vorverfahrens findet seine Rechtfertigung darin, daß i m förmlich ausgestalteten PlfV die Betroffenen durch die Erhebung von Einwendungen ihre Rechte vor Erlaß des PlfB wahren und damit Einfluß auf die Entscheidung nehmen können. Das Anhörungsverfahren erfüllt damit dieselbe rechtsschutzwahrende Funktion wie das Widerspruchsverfahren, bei dem die Betroffenen Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des schon erlassenen V A nachträglich geltend machen können 6 .

B. Der gerichtliche Rechtsschutz gegen die dem PlfB vorgeschalteten Entscheidungen in mehrstufigen Verwaltungsverfahren I. Rechtsschutz im Zusammenhang mit dem Erlaß der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 1 LuftVG Die Frage des Zeitpunktes und des Umfangs der Anfechtbarkeit der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung ist Gegenstand heftiger Kontroversen i n der Rechtsprechung und Literatur und muß angesichts des konträren Meinungsstandes, aber auch wegen des Auseinanderklaffens zwischen der verwaltungsgerichtlichen und der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung als derzeit offenes Problem betrachtet werden. Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung läßt eine Anfechtung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nur i m Rahmen der Anfechtung des PlfB zu 7 . A u f diese Weise findet eine Konzentration des Rechtsschutzes8 i m mehrstufigen Verwaltungsverfahren auf der letzten Planungsstufe statt. Rechtsschutz gegen die luftverkehrsrechtliche Genehmigung könnten allein Gemeinden (als Vertreter aggregierter In6

Vgl. Franke, Z f W 79, 15 f. So insbesondere: B V e r w G E 56, 137 f.; BVerwG, DÖV 79, 520 f. I n diesem Sinne auch der Beschluß des BVerfG v o m 12. 5.1980 (Vorprüfungsausschuß), DVB1. 81, 374. Zustimmend i n der L i t e r a t u r Schmitt, BayVBl. 74, 261 f. Vgl. i m übrigen Ronellenfitsch, DVB1. 84, 506 m i t Fn. 57 m. w. N. 8 Z u m Konzentrationsmodell i n mehrstufigen Planungsverfahren vgl. Schmidt-Aßmann, DVB1. 81, 336 ff. 7

202

4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

teressen 9) unter Berufung auf ihre unterbliebene formelle Beteiligung i m Genehmigungsverfahren begehren, sofern deren Planungshoheit durch die faktischen Vorwirkungen der Genehmigung berührt werde 10 . Diese Rechtsprechung unterliegt einer Reihe von Einwänden und Widersprüchlichkeiten. So ist es rechtsdogmatisch höchst bedenklich, wegen einer faktischen Beeinträchtigung Verfahrensrechte zu gewähren 11 , denn auch die Gewährleistung von formellen Beeinträchtigungsrechten verlangt immer eine ßec/iisbeeinträchtigung 12 . Die Rechtsprechung läßt weiterhin unbeachtet, daß Fragen des Betriebes der Flughafenanlage nicht mehr Gegenstand des PlfV sind 13 . Daher kann die Genehmigung zum Betrieb des Flughafens nicht mehr tauglicher Gegenstand eines Prozesses gegen den PlfB sein 14 . Nach dem Konzentrationsmodell der Rechtsprechung bleibt es unerklärlich, weshalb i n der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung i n einem umfangreichen und kostenträchtigen Verfahren über die typisch planungsrechtlichen Fragen des Standorts und der Dimensionierung der Anlage entschieden werden soll, wenn diese Entscheidungen i m anschließenden PlfV ohne Entlastung für die abschließende Planungsstufe erneut vollständig getroffen werden müssen. Schließlich verkennt die Rechtsprechung des BVerwG die Anforderungen, die die Grundrechtsgewährleistung des A r t . 19 Abs. 4 S. 1 GG an den Rechtsschutz bei mehrstufigen Planungsverfahren stellt. Das BVerfG 1 5 hat unter Hinweis auf die i n A r t . 19 Abs. 4 GG geregelte Gewährleistung rechtzeitigen Rechtsschutzes bei mehrstufigen Verwaltungsverfahren gefordert, daß Betroffenen i n dem Verfahrensstadium Rechtsschutz eröffnet werden muß, i n dem eine Rechtsverletzung durch die öffentliche Gewalt gegeben ist. Die bereits i n ihren Rechten Betroffenen aus Gründen der Konzentration des Rechtsschutzes auf die A n fechtbarkeit erst des abschließenden PlfB zu verweisen, hieße den Rechtsschutz i n unzulässiger Weise verkürzen. Eine rechtliche Betroffenheit nimmt das BVerfG 1 6 für das luftverkehrsrechtliche Genehmi9

Z u diesem häufig strapazierten Begriff vgl. Lau, S. 146. Vgl.: B V e r w G E 56, 136 f.; BVerwG, DÖV 69, 428 ff.; Schlarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 192. 11 So aber das B V e r w G für die potentiell i n ihrer Planungshoheit betroffenen Gemeinden, vgl.: B V e r w G E 56, 137; BVerwG, DÖV 79, 521. 12 Andernfalls wäre es unverständlich, wieso das B V e r f G i m M ü l h e i m Kärlich-B eschluß (BVerfGE 53, 57 ff.) Verfahrensrechte aus materiellen Grundrechten herleiten mußte. 13 Vgl. Bäumler, DÖV 81, 46 f., 49. 14 Bäumler, DÖV 81, 49. 15 Beschluß des Vorprüfungsausschusses v o m 1. 8.1980, DVB1. 81, 375. Zustimmend Sailer, BayVBl. 81, 549. 16 DVB1. 81, 375. 10

Β . Rechtsschutz gegen die dem PlfB vorgeschalteten P l a n u n g e n 2 0 3

gungsverfahren bereits dann an, wenn Entscheidungen i n diesem gestuften Verwaltungsverfahren faktische Zwangsläufigkeiten für Folgeentscheidungen mit sich bringen oder sehr wahrscheinliche Auswirkungen auf den Bürger haben, die sich daraus ergeben, daß Behörden wie Dritte sich i n ihrem weiteren Verhalten auf diese Entscheidung stützen dürfen und faktisch stützen werden 17 . Unter dieser Prämisse wurde bereits oben 18 festgestellt, daß sich die luftverkehrsrechtliche Genehmigung als V A mit D r i t t w i r k u n g erweist. M i t dieser eher globalen Kennzeichnung ist allerdings noch keine Aussage zum Umfang der Anfechtbarkeit und zum Kreis der Rechtsbehelfsberechtigten getroffen worden. 1. Rechtsschutz für Privatpersonen Die Relevanz der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für die i n A r t . 2 Abs. 2 und A r t . 14 Abs. 1 GG verbürgten Grundrechte gebietet zunächst, für die betroffenen Grundrechtsträger eine Anfechtung der Genehmigung unter Berufung auf ihre unterbliebene formelle Beteiligung zuzulassen 19 . Das BVerwG hat derartiges bislang nur den durch die luftverkehrsrechtliche Genehmigung potentiell i n ihrer Planungshoheit berührten Gemeinden zugebilligt 20 . Die Notwendigkeit der Einräumung zumindest einer formellen Beteiligung auch der privaten Betroffenen ergibt sich bereits aus der Bedeutung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für die i n A r t . 2 Abs. 2 und A r t . 14 Abs. 1 GG enthaltenen Grundrechtsgewährleistungen 21 . Die i m Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG aufgestellten Grundsätze zum (materiellen) Grundrechtsschutz durch Gewährung von Verfahrensrechten 22 können, was die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung bislang unberücksichtigt gelassen hat, auch auf das luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren übertragen werden 23 . Für die Klärung der Frage der inhaltlichen Anfechtbarkeit der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung bedarf es einer weiteren Differenzierung, die den Rechtsschutzbegrenzungen der §§42 Abs. 2, 113 Abs. 1 17 Vgl. hierzu auch: Degenhart (AöR 103 (1978), 172, 197 ff.), der sich für die Gewährleistung von Rechtsschutz i n dem Verfahrensabschnitt ausspricht, i n dem spätere Beeinträchtigungen faktisch unwiderruflich festgelegt werden u n d Blümel, DVB1. 73, 442. 18 Siehe oben S. 132. 19 Vgl.: Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 85. 20 B V e r w G E 56, 137; BVerwG, DÖV 79, 521. 21 Vgl. hierzu ausführlich Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 78 ff. Vgl. auch Wahl, DÖV 75, 376 m i t Fn. 24. A . A . Schmitt, BayVBl. 74, 261. 22 BVerfGE 53, 64 ff. Siehe dazu ausführlich oben S. 32 f. 23 Vgl. Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 78 ff.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

S. 1 VwGO Rechnung trägt. Wahl 24 hat hierzu zutreffend darauf verwiesen, daß Rechtsschutz durch Privatpersonen nur i n dem Maße begehrt werden kann, als individualisierte Interessen Gegenstand des planerischen Entscheidungsteils der Genehmigung waren 25 . Dies w i r d man anzunehmen haben für die detaillierte Fixierung der Richtung und der Endpunkte der Start- und Landebahnen, i m Einzelfall auch für die Standortauswahl 26 . I n jedem Falle anfechtungsberechtigt sind die A n lieger des zu errichtenden Flughafens i m Hinblick auf die endgültige Genehmigung zum Betrieb des Flughafens 27 . Die Aufteilung des Rechtsschutzes für das mehrstufige Planungsverfahren nach dem L u f t V G bringt es zwangsläufig m i t sich, daß die von der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung Betroffenen eine Einwendungs- 28 und Darlegungslast i m Umfang der jeweiligen Anfechtbarkeit der Genehmigung mit der Folge der Präklusion der betreffenden Einwendungen für eine anschließende Anfechtung des PlfB zu tragen haben 29 . Die m i t der Einwendungs- und Anfechtungslast einhergehende Darlegungslast i m luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren und die damit verknüpfte Präklusion von Einwendungen führt zu keiner Erschwerung des Individualrechtsschutzes i m Hinblick auf eine A n fechtung des PlfB 3 0 . Sie stellen die (auch i m Bereich des Kernenergierechts hinreichend bekannte 31 ) Kehrseite der verfassungsrechtlich gebotenen Einräumung von Rechtsschutz i n einem Verfahrensabschnitt dar, der der abschließenden Planung vorangeht und bereits rechtliche Betroffenheit auslöst 32 . 24 DÖV 75, 373 ff., 378 ff. 25 DÖV 75, 380. Wahl spricht i n A n l e h n u n g an Ossenbühl (Gutachten, S. 177) v o n einem „Stufensystem der Betroffenheit". 26 Vgl. Wahl, D Ö V 75, 379 f. W a h l w i l l jedoch die Standortauswahl hiervon ausnehmen, da diese sich n u r nach großräumigen u n d regionalen Gesichtspunkten richte. Die Berücksichtigung v o n Individualinteressen ist aber auch an dieser Stelle denkbar, etwa w e n n ein Großteil des Grundstücksbedarfs für den zu errichtenden Flughafen i n Privathand ist. Α . A . Lau, S. 147. 27 Vgl.: Bäumler, DÖV 81, 47, 49; Wahl, DÖV 75, 380. 28 Die Befürwortung einer Einwendungslast k a n n nicht bedeuten, daß die am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren beteiligten Privatpersonen m i t ihren Einwendungen i m Hinblick auf die Anfechtung der l u f t v e r kehrsrechtlichen Genehmigung ausgeschlossen sind. 29 Vgl.: Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 85; Schmidt-Aßmann, DVB1. 81, 339; Weyreuther, DVB1. 72, 97, 99 f. 30 So aber das B V e r w G zur Frage der materiellen Anfechtbarkeit der Planung u n d Linienführungsbestimmung nach § 16 FStrG, vgl. B V e r w G E 62, 350. 31 Vgl.: BVerfGE 61, 82 ff., 117; B V e r w G E 60, 297 ff., 306 f.; BVerwG, D V Bl. 80, 1009; Stober, AöR 106 (1981), 73 f. Kritisch gegenüber dieser Rechtsprechung: de Witt, DVB1.80, 1007 ff.; Papier, N J W 80, 313 ff., 321. 32 Vgl.: Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 86 m i t Fn. 389; ders., Forsthoff-Fg., S.28; Schmidt-Aßmann, DVB1.81, 339; Redeker, N J W 80, 1597 f.; Wahl, D Ö V 75, 378.

Β . Rechtsschutz gegen die dem PlfB vorgeschalteten Planungen

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2. Rechtsschutz für Gemeinden Gemeinden können Rechtsschutz gegen 33 die luftverkehrsrechtliche Genehmigung wegen Verletzung ihres (§ 10 Abs. 2 S. 2 L u f t V G entsprechenden34) formellen Beteiligungsrechts verlangen. Die Verletzung ihres Beteiligungsrechts macht die luftverkehrsrechtliche Genehmigung objekt i v rechtswidrig und verletzt die dadurch betroffene kommunale Gebietskörperschaft i n ihrer verfassungsrechtlich verbürgten Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG) 35 . Voraussetzung für die Annahme einer solchen Verletzung ist, daß durch die Genehmigung nachteilige Wirkungen für bereits realisierte kommunale Planungen oder für konkret feststellbare Planungsabsichten der Kommunen entstehen 36 . Erhebliche Beeinträchtigungen für bestehende kommunale Einrichtungen durch die luftverkehrsrechtliche Genehmigung reichen hingegen nicht aus 37 , da sie i m Regelfall nicht zu einer verfassungsrechtlich bedeutsamen Aushöhlung der Selbstverwaltungsgarantie führen können. Die Gemeinden können die luftverkehrsrechtliche Genehmigung aber auch inhaltlich anfechten 38 . Der verfassungsrechtlich verankerte Schutz der gemeindlichen Planungshoheit gebietet es, daß eine Anfechtung der Genehmigung nach § 6 Abs. 1 L u f t V G i n dem Umfang erfolgen kann, i n dem die städtebaulichen Planungen oder konkretisierten Planungsabsichten 39 der Gemeinde Bestandteil der planerischen Entscheidung i n der Genehmigung sind 40 . Dieses Ergebnis w i r d erhärtet durch die Überlegung, daß eine gedankliche Unterscheidung zwischen der ordnungsgemäßen Beteiligung der Gemeinde und einer inhaltlichen Überprüfung der Genehmigung, wie sie von der Rechtsprechung 41 vorausgesetzt wird, kaum durchführbar ist. Es ist nicht erkennbar, wie die Verwaltungsgerichte überprüfen sollen, ob die Beteiligungsrechte der Gemeinde i n ausreichender Weise gewahrt wurden, wenn nicht zugleich die Behandlung der vorgebrachten Einwendungen bei der Abwägung gewürdigt wird 4 2 . 33 Soweit die Gemeinden i n einem noch laufenden luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren ihre Beteiligung erzwingen wollen, k o m m t die allgemeine Leistungsklage i n Frage. 34 Vgl. B V e r w G E 56, 137. 35 Vgl.: B V e r w G E 56, 137; BVerwG, DÖV 79, 521; 69, 428 ff. 36 Vgl. Scherg, S. 153. 37 So aber Scherg, S. 153. 38 Vgl.: Kopp, V w V f G , §73 Rdnr. 73; Scherg, S. 228; Wahl, DÖV 75, 379 f. I n diesem Sinne w o h l auch Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 78 ff. A . A . : B V e r w G E 56, 137; BVerwG, DÖV 79, 521. 39 Siehe dazu ausführlich unten S. 212 ff. 40 Vgl. Wahl, DÖV 79, 379 f. 41 BVerwG, DÖV 78, 810; 69, 283. 42 Vgl. Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 192.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

Ähnlich wie bei der Anfechtung des PlfB können Gemeinden die luftverkehrsrechtliche Genehmigung nur dann erfolgreich anfechten, wenn aus der fehlerhaften Berücksichtigung der rechtlich geschützten Belange der Gemeinde ein materieller Abwägungsfehler resultiert 4 3 . Die Gemeinden t r i f f t — ebenso wie Privatpersonen — bei der Anfechtung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung eine m i t Präklusionswirkung versehene Einwendungs- und Anfechtungslast 44 . I I . Der gerichtliche Rechtsschutz im Zusammenhang mit der Planung und Linienführungsbestimmung nach § 16 Abs. 1 FStrG bzw. § 13 Abs. 1 WaStrG Die Planung und Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr hat — anders als die luftverkehrsrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 1 L u f t V G — keinen Regelungscharakter gegenüber Dritten. I h r fehlt die zur Qualifizierung als V A notwendige Regelungsbestimmtheit 4 5 . Die Linienführungsbestimmung t r i f f t i n einem frühen Planungsstadium nur Festsetzungen über den grundsätzlichen Verlauf der Verkehrsverbindung zwischen den vorgesehenen Anfangs- und Endpunkten. Sie löst weder i m Verhältnis zur Plfbeh noch i m Verhältnis zu den (potentiell) Betroffenen eine Rechtsfolge aus, die diese unabänderlich oder zumindest faktisch zur Hinnahme der Linienführungsbestimmung zwingt. Der Plfbeh bleibt für ihre eigene planerische Entscheidung ein weiter Gestaltungsspielraum 46 , der die Möglichkeit einschließt und bei Überwiegen von öffentlichen oder privaten Belangen einschließen muß, anstelle der Trassenführung des Bundesministers für Verkehr einen völlig neuen Verlauf der Verkehrsanlage zu bestimmen 47 . Der Gestaltungsspielraum der Plfbeh umfaßt für den Fall der grundsätzlichen Bejahung der Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr aber auch die parzellenscharfe Festlegung der Trasse i n dem vom Bundesverkehrsministerium vorgegebenen Rahmen. 43

Vgl. Scherg, S. 228. Siehe oben S. 204. 45 So grundsätzlich B V e r w G E 62, 346. Ebenso: B V e r w G E 48, 60; BVerwG, NuR 83, 120; Fickert, PlafeR Nr. 9 T n . 4 ; Steinberg , N V w Z 83, 209 f. A . A . Schnappauf, S. 326 f., für die i n ihrer Planungshoheit betroffenen Gemeinden unter Hinweis auf § 16 Abs. 2 S. 3 FStrG. 46 Vgl. B V e r w G E 62, 346. 47 Siehe oben S. 133 f. Wegen der abschnittsweisen Planung v o n Bundesfernstraßen u n d Bundes Wasserstraßen dürfte sich jedoch i n aller Regel i n der Praxis i n einem derartigen F a l l ein gegenüber der ministeriellen L i n i e n führungsbestimmung abweichender Trassen veri auf n u r i n dem jeweiligen Planungsabschnitt ergeben. 44

Β . Rechtsschutz gegen die dem PlfB vorgeschalteten P l a n u n g e n 2 0 7

Die fehlende Rechtsbetroffenheit von Einzelpersonen und damit verbunden die Unzulässigkeit einer materiellen Anfechtung der Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr ergibt sich auch aus der folgenden Überlegung: Die Planungs- und Linienführungsbestimmung ist eine Planungsentscheidung, die, wie jede Planung, dem Gebot einer gerechten Abwägung aller berührten öffentlichen und privaten Belange unterliegt. Der mit der Planungs- und Linienführungsbestimmung gegebene Planungsstand macht noch keine Prüfung der durch das Planvorhaben individuell betroffenen Belange, insbesondere solcher von Grundstückseigentümern, erforderlich. Eine Abwägung individualisierter Belange findet nicht statt 48 . Die privaten Belange fließen allenfalls mittelbar, als sog. aggregierte Interessen, i n die Abwägung bei der Entscheidung über die Planungs- und Linienführungsbestimmung ein 49 . Da die Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr noch keine Rechtsbetroffenheit auslöst, kann gegen sie allein kein Rechtsschutz begehrt werden. Eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Linienführungsbestimmung kann erst i m Verfahren der Anfechtung des PlfB erfolgen, sofern die Linienführungsbestimmung nach Abwägung aller für und gegen die Trassenführung sprechenden Belange durch die Plfbeh dem PlfB zugrunde gelegt wurde 5 0 . Die hierzu neuerdings i n der Literatur erhobenen Einwände 5 1 vermögen — anders als bei der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung — insoweit nicht zu überzeugen, als sie eine selbständige materielle A n fechtung der ministeriellen Linienführungsbestimmung zulassen wollen 52 . Die Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr führt zu keiner faktisch zwingenden Vorbestimmung der Trassenführung für das anschließende PlfV, so daß eine Berufung auf die Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG unter dem Stichwort der Recht48 Vgl.: B V e r w G E 62, 349; Kodal, S. 680. A . A . Steinberg, N V w Z 83, 211 f. unter Hinweis auf Nr. I V der Hinweise zu § 16 F S t r G (VKB1. 74, S. 76 ff.) u n d die Planungspraxis. 49 Vgl. Kodal, S. 680. 50 B V e r w G E 62, 343 f.; 48, 60; Kodal, S. 682. Das B V e r w G b r i n g t dies treffend zum Ausdruck, indem es ausführt, i m verwaltungsgerichtlichen Verfahren (der Anfechtung des PlfB) könne unter alleiniger Berufung auf die Planung u n d Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr w e der die Plfbeh ihre eigene Planungsentscheidung D r i t t e n gegenüber rechtfertigen noch ein betroffener D r i t t e r m i t Erfolg Einwendungen gegen die Planung erheben, vgl.: B V e r w G E 62, 347; 48, 60; BVerwG, VKB1.70, 729; BayVGH, BayVBl. 82, 598. 51 Vgl. die kritischen Stellungnahmen von: Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 79 ff., 87; ders., Forsthoff-Fg., S. 138 f.; ders., DVB1. 75, 701 ff.; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 56; Hoppe, in: E i n V i e r t e l j a h r hundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.407. 52 So vor allem Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 79 ff., 87.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

zeitigkeit der Anfechtbarkeit der ministeriellen Entscheidung ausscheidet. Während durch die luftverkehrsrechtliche Genehmigung sowohl verfahrensmäßig als auch vom Umfang des Entscheidungsinhalts eine Planungszwischenstufe m i t Eingriffscharakter zum Abschluß gebracht wird, stellt die Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr lediglich eine für die Endstufe der Planung abwägungserhebliche Vorentscheidung ohne Regelungscharakter dar; ihr kommt lediglich verwaltungsinterne Bedeutung zu 53 . Die vom BVerfG i m Beschluß vom 1.8.1980 54 angestellten Überlegungen zur Vorverlagerung des Rechtsschutzes bei gestuften Planungsverfahren 55 können daher nicht zur Begründung einer vorverlagerten und selbständigen inhaltlichen Anfechtbarkeit der Linienführungsbestimmung herangezogen werden. Anders verhält es sich hingegen mit der Frage, ob die Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr unter dem formellen Gesichtspunkt der unterbliebenen Beteiligung i m Verfahren des Erlasses der ministeriellen Entscheidung angefochten werden kann. 1. Rechtsschutz für Privatpersonen Das BVerfG hat i n der Mülheim-Kärlich-Entscheidung 56 darauf hingewiesen, daß aus materiellen Grundrechtsgewährleistungen 57 i n Verbindung m i t der Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG Verfahrensbeteiligungsrechte auch ohne ausdrückliche (einfach-)gesetzliche Regelung erwachsen können. Obgleich die Mülheim-Kärlich-Entscheidung des BVerfG zum Bereich des Kernenergierechts erging, w i r d man den Gedanken des BVerfG weiterführen und auch auf den Bereich des Fachplanungsrechts übertragen müssen, soweit verfahrensbeendende Entscheidungen mit Grundrechtsrelevanz ergehen. Wegen der faktischen Auswirkungen, die der Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr i m Hinblick auf die Entscheidung der Plfbeh über den Plan zukommt, aber auch wegen der tatsächlichen Veränderungen i n der Infrastruktur i m Bereich der ministeriell vorgesehenen Trassenführung w i r d man die Linienführungsbestimmung als Entscheidung ansehen müssen, die die Grundrechte aus A r t . 2 Abs. 2 und A r t . 14 Abs. 1 GG berührt 5 8 . 53

B V e r w G E 62, 349. DVB1. 81, 374 f. 55 Dem Beschluß de9 Vorprüfungsausschusses lag eine Verfassungsbeschwerde wegen Ablehnung der selbständigen Anfechtung einer l u f t v e r kehrsrechtlichen Genehmigung zugrunde. 56 BVerfGE 53, 47, 65. 57 I n Frage kommen hier A r t . 2 Abs. 2 GG (vgl.: BVerfGE 53, 57; 52, 219; 51, 324), A r t . 12 Abs. 1 GG (vgl.: BVerfGE 45, 430 ff.; 44, 119 ff.; 39, 294) und A r t . 14 Abs. 1 G G (vgl.: BVerfGE 49, 225; 46, 334; 37, 141, 148). 58 So zu Recht: Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 36 ff., 78 ff., 87; Redeker, N J W 80, 1596. 54

Β . Rechtsschutz gegen die dem PlfB vorgeschalteten P l a n u n g e n 2 0 9

Auch ohne gesetzliche Regelung i m FStrG bzw. WaStrG haben daher die i n ihren Grundrechten aus A r t . 2 Abs. 2 oder A r t . 14 Abs. 1 GG von der ministeriellen Linienführungsbestimmung betroffenen Anlieger und Grundstückseigentümer ein durch die Erhebung der allgemeinen Leistungsklage 59 durchsetzbares Recht auf Beteiligung am Verfahren der Planung und Bestimmung der Linienführung von Bundesfernstraßen und Bundeswasserstraßen durch den Bundesminister für Verkehr 6 0 . Unverständlicherweise hat die bisherige Rechtsprechung des BVerwG demgegenüber die Auswirkungen der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Grundrechtsschutz durch Verfahrensbeteiligung einfach übergangen. Als Begründung für die Ablehnung jeglichen Rechtsschutzes i m Zusammenhang mit dem Erlaß der Linienführungsbestimmung w i r d unter einseitiger Betonung der Verfahrensökonomie angeführt, daß die vorverlagerte, selbständige Anfechtbarkeit der ministeriellen Linienführungsbestimmung und die mit der Zulassung der Anfechtung einhergehende Anfechtungslast zu einer erheblichen Vermehrung der verwaltungsgerichtlichen Verfahren führen würde, die angesichts des mit der Anfechtung grundsätzlich eintretenden Suspensiveffekts nach § 80 Abs. 1 VwGO i n ihren Auswirkungen kaum übersehbare und durch individuelle Rechtsschutzbedürfnisse nicht gerechtfertigte Verzögerungen des Planungsablaufs zur Folge hätte 61 . 2. Rechtsschutz für Gemeinden Ein Recht zur Beteiligung am ministeriellen Linienführungsverfahren steht auch den Gemeinden zu, die durch die geplante Trassenführung i n ihrer Planungshoheit faktisch betroffen werden. Die i n A r t . 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich abgesicherte kommunale Selbstverwaltungsgarantie macht es i n Entsprechung zum luftverkehrsrechtlichen 59

Vgl. Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 56 a. A . A . Schmitt, BayVBl. 74, 261. I n diese Richtung tendieren auch die Ausführungen des Vorprüfungsausschusses des B V e r f G i m Beschluß v o m 1.8.1980 (DVB1.81, 375), w e n n gleich berücksichtigt werden muß, daß die Entscheidung zum luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren ergangen ist. Z u den Bedenken gegen die Erweiterungsfähigkeit dieser Entscheidung vgl. Schmidt-Aßmann, DVBl. 81, 374. f. Für ein verwaltungsgerichtlich durchsetzbares Recht auf Verfahrensbeteiligung Privater auch Steinberg, N V w Z 83, 212. Steinberg weist darauf hin, daß die Erzwingung des Beteiligungsrechts durch Klageerhebung unbeschadet der Vorschrift des § 44 a V w G O bereits vor Erlaß des verfahrensbeendenden PlfB möglich sein muß. 61 B V e r w G E 62, 350. Diese Rechtsprechung k a n n vor der geschilderten Rechtsprechung des B V e r f G keinen Bestand haben, vgl. Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 86 m i t Fn. 389. 60

14 Kügel

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

Verfahren 6 2 erforderlich, den betroffenen Gemeinden zur Wahrung ihrer kommunalen Planungsinteressen ein Beteiligungsrecht am Verfahren der Linienführungsbestimmung zuzugestehen 63 . Dieses ist durch die Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage durchsetzbar 64 , da die Linienführungsbestimmung keinen anfechtbaren V A darstellt 65 .

C. Der gerichtliche Rechtsschutz gegen den PlfB Die Anfechtbarkeit des Gesamtinhalts des PlfB 6 6 hängt entscheidend davon ab, wer Rechtsschutz verlangt und was Gegenstand des jeweiligen Rechtsschutzbegehrens ist. I. Für den Träger des Vorhabens 1. Klagebefugnis

Der Träger des Vorhabens ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), sofern der PlfB möglicherweise 67 belastende Festsetzungen für i h n enthält, wie etwa i m Falle der von dem Antrag abweichenden Feststellung des Plans 68 . Die Klagebefugnis des Trägers des Vorhabens ergibt sich daraus, daß diesem ein subjektives öffentliches Recht auf fehlerfreie Berücksichtigung seiner auf die Feststellung des Plans gerichteten Belange i m Rahmen der planerischen Entscheidung der Plfbeh zusteht. Dies gilt allerdings nur dann, wenn der Träger des Vorhabens eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts 69 oder ein Hoheitsträger ist, der nicht demselben Rechtsträger wie die Plfbeh angehört 70 . 62

Siehe dazu oben S. 205 f. Vgl.: Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 56 a; Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S.87; ders., DVB1.72, 798; Steinberg, N V w Z 83, 212; Schmitt, B a y V B l . 74, 261; Zeller, DVB1. 73, 601. Vgl. auch Marschall/Schroeter / Kastner, § 16 Rdnr. 5.1. 64 Vgl. Schlarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, S. 203 f. 65 Siehe oben S. 133 f. 66 Z u m Rechtsschutz gegen selbständig anfechtbare Teile des PlfB siehe u n t e n S. 248 ff., 257 ff. 67 Dazu, daß die Behauptung einer Verletzung eigener Rechte für die Bej a h u n g der Klagebefugnis ausreicht, vgl.: Kopp, V w G O , §42 Rdnr. 37 ff.; Redeker / von Oertzen, V w G O , § 42 A n m . 20. 68 Vgl. Kodal, S. 820. 69 E t w a eine private Flughafengesellschaft. 70 Vgl.: Meyer, i n : M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 45; Obermayer, V w V f G , §74 Rdnr. 185. Anders Manner (S. 264), der sich, ohne zu differenzieren, für die Annahme einer Klagebefugnis des Trägers des Vorhabens wegen des diesem zustehenden subjektiven öffentlichen Rechts auf fehlerfreie „Ermessensausübung" über seinen A n t r a g auf Feststellung des Plans ausspricht. F ü r die 63

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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Ist der Rechtsträger der Plfbeh und des Trägers des Vorhabens identisch, so steht einer Klage des Trägers des Vorhabens der Zulässigkeitseinwand des Insichprozesses entgegen 71 . 2. Klageart Der Träger des Vorhabens kann mit der Verpflichtungsklage i n der Form der Bescheidungsklage (§ 113 Abs.4 S.2 VwGO) gegen den PlfB vorgehen, wenn sein Antrag auf Feststellung des Plans durch einen versagenden V A zurückgewiesen wurde oder der PlfB von seinem A n trag abweichende, diesen belastende Festsetzungen enthält, die nicht Gegenstand einer selbständigen Teilanfechtung (wie etwa Schutzauflagen ohne gesamtkonzeptionelle Auswirkungen) sein können 72 . 3. Die Begründetheit einer Klage Der Träger des Vorhabens hat kein materielles subjektives öffentliches Recht auf die Feststellung des Plans 73 , wie etwa für den Bereich des Straßenrechts verschiedentlich behauptet wird 7 4 . Der Plfbeh bleibt es unbenommen, ob sie den Plan feststellen w i l l oder nicht 75 . Gelangt die Plfbeh allerdings zu dem Ergebnis, daß das Vorhaben erforderlich ist und überwiegende öffentliche Belange die Feststellung des Plans rechtfertigen, so wäre eine Versagung der Planfeststellung rechtswidrig 7 6 . Da dem Träger des Vorhabens ein Anspruch auf fehlerfreie Berücksichtigung seiner rechtlich geschützten Belange durch die Plfbeh bei deren Entscheidung über den vorgelegten Plan zusteht, ist eine von ihm erhobene Verpflichtungsklage dann begründet, wenn die Plfbeh i h m unter Verstoß gegen die Schranken der planerischen Gestaltungsfreiheit nicht selbständig angreifbare Belastungen 77 i m PlfB auferlegt oder die Feststellung des Plans gänzlich verweigert. generelle Bejahung einer Klagebefugnis des Trägers des Vorhabens gegen den PlfB sind auch: Greif, PBefG, §28 Rdnr. 3; Schotthöfer, BayVBl. 68, 345 (zum Straßenrecht). 71 Vgl. hierzu: Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 14; Kopp, V w G O , § 63 Rdnr. 7 ff.; Kisker, Insichprozeß u n d Einheit der Verwaltung, S. 23 ff. 72 Siehe hierzu auch u n t e n S. 254 ff. 73 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 189. 74 So v o r allem Kodal (S. 747), der den PlfB als eine i m Verhältnis zum Träger des Vorhabens gebundene Entscheidung auffaßt. Ebenso zum PBefG Greif, PBefG, §28 Rdnr. 3. Vgl. auch: Hoppe ! Schiarmann, Rdnr. 135; Schotthöfer, B a y V B l . 68, 345. 75 Vgl. BVerwG, N J W 69, 341. 76 Dazu, daß die Versagung der Planfeststellung für einen privaten V o r habensträger eine entschädigungspflichtige Enteignung darstellen kann, vgl. BGH, DVB1. 84, 397 ff. 77 Soweit sich der Träger des Vorhabens gegen die A n o r d n u n g v o n Schutz1*

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

I I . Für die Gemeinden Die Gemeinden nehmen eine Sonderstellung i m Kreis der Rechtsbehelfsberechtigten gegen den PlfB ein, da sie i n dreifacher Weise durch den PlfB selbst oder i m Verfahren seiner Bekanntgabe betroffen sein können 78 . 1. Als Adressat des Auslegungsersuchens nach § 74 Abs. 4 S. 2 VwVfG Das Auslegungsersuchen der Plfbeh an die Gemeinden nach § 74 Abs. 4 S. 2 V w V f G stellt wegen der Kostenbelastung für die Gemeinden einen V A dar 79 , gegen den sich diese mit der Anfechtungsklage wenden können 80 . Eine Anfechtungsklage der ersuchten Gemeinde 81 ist begründet, wenn Auswirkungen des PlfB auf das Gemeindegebiet unter Berücksichtigung der der Plfbeh bei der Auslegung dieses Begriffs zustehenden Beurteilungsermächtigung i n jeder Hinsicht ausgeschlossen sind. Dies w i r d man unter entsprechender Heranziehung der Regelung des § 73 Abs. 3 V w V f G anzunehmen haben, wenn die ersuchte Gemeinde durch den PlfB weder selbst betroffen w i r d 8 2 noch andere rechtsschutzberechtigte Betroffene ihren Wohnsitz i m Gemeindegebiet der u m Auslegung ersuchten Gemeinde haben 83 . 2. Als Träger des kommunalen Selbstverwaltungsrechts Die Gemeinden können durch die Festsetzungen des PlfB als Träger des kommunalen Selbstverwaltungsrechts betroffen sein. Die verfassungsrechtlich auf die Selbstverwaltungsgarantie des A r t . 28 Abs. 2 S. 1 GG zurückgehende Planungshoheit der Gemeinden schließt das Recht ein, sich gegen solche (überörtliche) Planungen anderer Planungsträger zur Wehr setzen zu können, die ihre eigene Planungshoheit verletzen 84 . auflagen nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G oder einer Geldentschädigung nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G wendet, ist grundsätzlich die Anfechtungsklage die richtige Klageart, siehe unten S. 249 ff., 258. 78 Der Rechtsschutz der Gemeinden gegen ihre Heranziehung i m A n h ö rungsverfahren nach § 73 Abs. 3 u n d 5 V w V f G soll — entsprechend der oben vorgenommenen Eingrenzung der Thematik (siehe oben S. 26 f.) hier außer Betracht bleiben. 79 Siehe hierzu bereits oben S. 98 f. 80 Vgl. Meyer, i n : Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 46. 81 Das Auslegungsersuchen der Plfbeh geschieht nicht i m Rahmen eines Amtshilfeverlangens nach den §§ 4 ff. V w V f G , vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 135 m i t Fn. 97 u n d oben S. 98 f. Der Begriff der „ersuchten Gemeinde" ist daher nicht i m technischen Sinne zu verstehen. 82 Etwa w e i l das Planvorhaben außerhalb des Gemeindegebiets liegt. 83 Vgl.: Kopp, V w V f G , 73 Rdnr. 16; Obermayer, V w V f G , § 73 Rdnr. 78 f. 84 Vgl.: B V e r w G E 51, 13; 31, 263.

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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a) Klagebefugnis Die Gemeinden sind unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung der kommunalen Planungshoheit klagebefugt für eine Anfechtungsklage gegen den PlfB 8 5 . Die Klagebefugnis von Gemeinden ist zu bejahen, wenn diese substantiiert geltend machen können, durch die Planfeststellung i n der Planungshoheit für ihr Gemeindegebiet i n nachhaltiger Weise 86 durch die fehlerhafte (Nicht-)Berücksichtigung ihrer gemeindlichen Planungsinteressen i m Rahmen der gebotenen Abwägung verletzt zu sein 87 . Hierbei ist es nicht erforderlich, daß sich die gemeindliche Planungstätigkeit i n jedem Fall i n dem Erlaß von Bauleitplänen niedergeschlagen hat 8 8 . Liegt etwa die Bodennutzung fest und besteht auch unter Berücksichtigung der voraussehbaren Bedürfnisse der jeweiligen Gemeinden keine Absicht, sie zu ändern, erübrigt sich i n aller Regel der Erlaß von Bauleitplänen. Trotzdem können i n einer solchen Situation planerische Vorstellungen der Gemeinde bestehen, nämlich die Vorstellung, an der vorgegebenen Bodennutzung i m Gemeindegebiet für absehbare Zeit nichts zu ändern 89 . Zu Recht hat die Rechtsprechung 90 aber auch solche Gemeinden als klagebefugt angesehen, deren konkrete Planungsabsichten 91 i m Gegensatz zu den Darstellungen ihrer m i t der Planfeststellung übereinstimmenden Bauleitplanung stehen. Die Gemeinden an die Darstellungen ihrer Bauleitplanung festhalten zu wollen, obwohl diese überholt sind und noch nicht formell durch die entsprechenden Änderungen berichtigt sind, liefe auf einen planungsuntypischen Formalismus hinaus 92 . Darüber hinausgehend w i r d man mit dem BayVGH i n dessen Beschluß zum Flughafen München-Erding 93 davon ausgehen müssen, daß die Gemeinden selbst ohne konkretisierte Planungsabsichten klagebefugt sind, wenn durch die Planfeststellung unmittelbare Auswirkungen von weitreichender Bedeutung für die Planungshoheit der je85

Vgl.: B V e r w G E 31, 263 ff.; BVerwG, DVB1. 70, 578. Vgl.: BVerwG, N V w Z 84, 584; BerwG, DB1. 84, 89. 87 Vgl.: BVerwGE 31, 266; BVerwG, DVB1. 74, 292; 71, 187; 70, 578; Steinberg, DVB1. 82, 18. 88 Vgl.: BVerwG, DVB1. 70, 578; Knack! Busch, §74 Rdnr. 6.2.3. 89 BVerwG, DVB1. 70, 578. 90 BVerwG, DVB1. 71, 188 f. 91 Konkrete Planungsabsichten dürften dann zu bejahen sein, w e n n die Gemeinde einen Beschluß über die Änderung des Bauleitplanes gefaßt hat (vgl. § 2 Abs. 1 BBauG) u n d m i t der Durchführung des Verfahrens nach § 2 a BBauG begonnen worden ist. 92 Vgl. BVerwG, DVB1. 71, 188. 93 Beschluß v o m 16.4.1981, B a y V B l . 81, 408.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

weils betroffenen Kommunen zu befürchten sind 94 . Solche Auswirkungen sind gegeben, wenn den Gemeinden beispielsweise wegen der Fachplanung (von vorneherein) die Aufstellung von Bauleitplänen verwehrt wird 9 5 . Hier reichen die rechtserheblichen Vorwirkungen der Fachplanung auf die i n keiner Weise formell konkretisierbare kommunale Bauleitplanung aus, u m den Gemeinden die Möglichkeit der Anfechtung des PlfB zu eröffnen. Liegen allerdings keine solchen unmittelbaren Auswirkungen vor, reicht die Darlegung einer bloß abstrakten Beeinträchtigung der Planungshoheit nicht zur Annahme einer Klagebefugnis aus 96 . Ebensowenig sind Gemeinden unter dem Gesichtspunkt der Geltendmachung von Verstößen gegen die rechtlich geschützten Belange ihrer Einwohner klagebefugt 97 . Die Gemeindeordnungen der Länder enthalten keine Ermächtigung für die Gemeinden, die Rechte ihrer Bürger i m eigenen Namen geltend zu machen 98 . Dies gilt sowohl für die gesetzliche als auch für die gewillkürte Prozeßstandschaft 99 . Gerade dieses prozeßrechtliche Detail w i r d von den Stimmen i n der Literatur 1 0 0 unberücksichtigt gelassen, die die Wahrnehmung der (aggregierten) Interessen ihrer Einwohner durch die Gemeinden zulassen wollen. Schließlich sind die Gemeinden unter Berufung auf eine Verletzung ihrer i n § 73 Abs. 2 oder 4 V w V f G enthaltenen Anhörungsrechte klagebefugt, sofern sie nicht nur die abstrakte Möglichkeit einer Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit rügen 101 . b) Die Begründetheit

einer Klage gegen den PlfB

(1) Unterlassen der Anhörung i m Anhörungsverfahren Die Gemeinden können den PlfB wegen des Unterbleibens ihrer nach § 73 Abs. 2 oder Abs. 6 V w V f G gebotenen Beteiligung i m Anhörungsverfahren m i t Erfolg anfechten, wenn dieser Verfahrensfehler nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 V w V f G bis zur Erhebung der Anfechtungsklage geheilt worden und infolge der unterbliebenen Beteiligung die planeri94

I n diesem Sinne B V e r w G E 40, 331 (zum Bauplanungsrecht). Vgl. BayVGH, BayVBl. 81, 408. 96 Vgl.: B V e r w G E 51, 15; BVerwG, DVB1. 78, 853 (insoweit nicht i n B V e r w GE 56, 110 ff abgedruckt); BayVGH, B a y V B l . 84, 304; 82, 310. 97 Vgl. Hoppe, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 423. 98 So zu Recht Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 13. 99 Vgl.: Fickert, ebd., Fn. 98; Redeker / von Oertzen, V w G O , §42 A n m . 26 f. 100 Vgl.: Blümel, DVB1.75, 707 f.; Wahl, DÖV 75, 379. Für eine Zulassung der Wahrnehmung v o n Einzelinteressen durch kommunale Selbstverwaltungskörperschaften de lege ferenda Schmidt-Aßmann, DÖV 74, 547. 101 Vgl.: B V e r w G E 31, 266; B V e r w G , DVB1. 74, 565. 95

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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sehe Abwägung über das Vorhaben fehlerhaft geworden ist . Eine A n wendung des § 46 V w V f G m i t der Folge der Unbeachtlichkeit des durch die Unterlassung einer Anhörung gegebenen Verfahrensfehlers für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ist ausgeschlossen, da der PlfB i n Anbetracht der planerischen Gestaltungsfreiheit der Plfbeh keinen A k t der gebundenen Verwaltung darstellt. (2) Berufung auf materiell-rechtliche Verstöße Eine Anfechtungsklage von Kommunen gegen den PlfB unter Berufung auf das Vorliegen eines materiell-rechtlichen Verstoßes ist begründet, wenn eine bereits hinreichend konkretisierte Planung 1 0 3 der Gemeinde durch die Planfeststellung unter Verstoß gegen die der Plfbeh eingeräumte planerische Gestaltungsfreiheit beeinträchtigt wird 1 0 4 . Bei der gerichtlichen Kontrolle der Abwägung zwischen den planungslegitimierenden öffentlichen Belangen und der gegenläufigen Planungshoheit der Gemeinde ist davon auszugehen, daß Einschränkungen der grundsätzlich gleichrangigen kommunalen Planungshoheit nur durch überwiegende öffentliche (überörtliche) Belange zulässig sind 105 . 3. Als Inhaber von Grundstücksrechten Die Frage, ob die Gemeinden sich auch als Inhaber von Grundstücksrechten gegen den PlfB als A k t hoheitlicher Verwaltung wenden können, w i r d i n der Rechtsprechung und Lehre höchst unterschiedlich beantwortet 1 0 6 . Sie hat vor allem durch die grundsätzlichen Ausführungen 102 Diesen zweiten Gesichtspunkt hebt das B V e r w G zu Recht hervor, vgl. BVerwG, DVB1.74, 565. Anders Zeller (DVB1. 73, 600), der der Klage einer nicht angehörten Gemeinde gegen die Planung den Erfolg nicht versagen w i l l , w e n n der PlfB die Planungshoheit einschränkt. 103 Z u diesem Begriff siehe oben S. 213 f. 104 Vgl.: B V e r w G E 52, 233; 51, 14; BVerwG, DVB1. 78, 853 (insoweit nicht i n B V e r w G E 56, 110 ff. abgedruckt); Steinberg , DVB1. 82, 19. Vgl. auch B a y V G H (BayVBl. 84, 303 f.) zu der Frage, ob eine Gemeinde sich i m Rahmen der Rüge einer Verletzung der Planungshoheit bei der A n fechtung des PlfB darauf berufen kann, das Vorhaben verunstalte die L a n d schaft u n d beeinträchtige Belange des Denkmalschutzes. Der B a y V G H (BayV B l . 84, 304) läßt diese Frage i m Ergebnis offen. los v g l . Köstering, D Ö V 81, 695, unter Hinweis auf den nicht veröffentlichten Beschluß des B V e r f G v o m 7.10.1980, Az.: — 2 B v R 584/76 —. I n diesem Sinne auch BayVGH, BayVBl. 84, 304. Z u weitgehend Sailer (BayVBl. 81, 552 f.), der die Möglichkeit einer erfolgreichen Anfechtung des PlfB bereits dann für gegeben erachtet, w e n n Belange der Gemeinde beeinträchtigt werden, die noch nicht auf der Ebene der Rechtsgarantien von A r t . 28 Abs. 2 GG (bzw. A r t . 11 Abs. 2 BV) angesiedelt sind. 106 Vgl. zum Meinungsstand i n Rspr. u n d L i t e r a t u r ausführlich Ronellenfitsch, JuS 83, 594 ff.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

des BVerfG i n dessen Beschluß vom 8. 7.1982 107 neues wissenschaftliches Interesse gefunden. I n seinem Beschluß verneint das BVerfG die Grundrechtsfähigkeit von Gemeinden auch außerhalb des Bereichs der Wahrnehmung öffentlicher Interessen 108 . Bezogen auf den i m Verfassungsbeschwerdeverfahren zu entscheidenden Fall bedeutete dies, daß die beschwerdeführende Gemeinde sich nicht auf das Grundrecht des A r t . 14 Abs. 1 S. 1 GG berufen konnte 109 . Unter Hinweis auf seine frühere Rechtsprechung 110 begründet das BVerfG die Ablehnung der Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden damit, daß sich die Gemeinden auch in Ausübung nichthoheitlicher Tätigkeit nicht i n derselben „grundrechtstypischen Gefährdungslage" wie private Grundstückseigentümer befänden. Die Gemeinden würden auch i n diesem Raum ihres Wirkens durch einen staatlichen Hoheitsakt nicht i n gleicher Weise wie eine Privatperson „gefährdet" und seien m i t h i n auch insoweit nicht „grundrechtsschutzbedürftig" 111 . I n der Hand der Gemeinden diene das Eigentum nicht der Funktion, derentwegen es durch die Grundrechte geschützt sei, nämlich dem Eigentümer „als Grundlage privater Initiative und i n eigenverantwortlichem Interesse von Nutzen" zu sein 112 . A r t . 14 GG schütze nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater 1 1 3 . Nur i n ganz besonders gelagerten Ausnahmefällen sei es denkbar, den Gemeinden den Schutz des A r t . 14 Abs. 1 S. 1 GG zuzubilligen 114 . Diese Rechtsprechung unterliegt einer Reihe von gewichtigen Bedenken. Als Inhaber von privatrechtlich genutztem Grundstückseigentum werden die Gemeinden wie jeder andere private Rechtsträger durch den PlfB als staatlichem Genehmigungsakt betroffen 115 . Die Gewaltunterworfenheit der Gemeinden gegenüber der staatlichen Gewalt i n einer derartigen Situation unterscheidet sich i n keiner Weise von derjenigen, 107

BVerfGE 61, 82 ff. Dazu, daß juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht grundrechtsfähig sind, soweit sie i n Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben tätig werden, vgl. BVerfGE 59, 254 f.; 45, 78 ff.; 39, 312 ff.; 21, 362, 367 ff.; B V e r w G , V K B l . 74, 291; BayVGH, N J W 80, 1013; Fuß, DVB1. 58, 746 (zu A r t . 14 GG). 109 I m verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren wandte sich eine Gemeinde gegen die Erteilung einer atomrechtlichen Genehmigung nach § 7 A t G . Sie machte u. a. geltend, daß durch die Genehmigung i n unzulässiger Weise i n i h r landwirtschaftlich genutztes Grundeigentum eingegriffen werde. 110 Vgl. BVerfGE 45, 78 f. 111 BVerfGE 61, 105. 112 BVerfGE 61, 108 unter Hinweis auf BVerfGE 52, 30. 113 BVerfGE 61, 108 f. Zustimmend: O V G Münster, Z L W 83, 78; Badura, JZ 84, 14 ff.; Ronellenfitsch, JuS 83, 598. 114 BVerfGE 61, 109. 115 Vgl. hierzu auch Wolff / Bachof I, S. 108. 108

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der private Grundstückseigner ausgesetzt sind 116 . Das Argument des BVerfG, daß die öffentlich-rechtlichen Körperschaften bei ihrer w i r t schaftlichen Betätigung oder als Vermögensträger verschiedene „Vorrechte" (sog. Fiskusprivilegien) genießen, die Privaten nicht zustehen 117 , kann dieser Feststellung ebensowenig entgegengehalten werden, wie der Hinweis des BVerfG, daß die Kommunen i m Rahmen des Gemeindewirtschaftsrechts nicht ohne Bezug zu ihren öffentlichen Aufgaben tätig sein dürfen 118 . Vielmehr kommt es entscheidend darauf an, daß die Gemeinden außerhalb der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben ebenso i n ihrem Grundstückseigentum betroffen werden wie Private. Irgendwelche „Vorrechte" der Gemeinden sind hier nicht ersichtlich 119 . Ebensowenig verfängt der Hinweis auf das Gemeindewirtschaftsrecht. Zur Frage der Grundrechtsbetroffenheit durch die bloße Inhaberschaft von Grundeigentum enthält das Kommunalrecht keine Aussage, die die vom BVerfG 1 2 0 konstatierte mindere Schutzbedürftigkeit des privat genutzten Grundeigentums der Kommunen rechtfertigen könnte 1 2 1 . Dem BVerfG 1 2 2 muß zwar insoweit zugestimmt werden, als die Gemeinden als Grundeigentümer außerhalb der Wahrnehmung öffentlicher Zwecke nicht als Sachwalter ihrer Bürger angesehen werden können. Dies vermag jedoch nichts daran zu ändern, daß sich die Gemeinden vor dem Hintergrund des A r t . 19 Abs. 3 GG i n einer mit den 116 Vgl. von Mutius (in: Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung 1975, A r t . 19 I I I , Rdnr. 115, 134), der zutreffend darauf hinweist, daß eine sog. grundrechtstypische Gefährdungslage dann anzunehmen sei, w e n n sich die betreffende öffentlich-rechtliche Organisation hinsichtlich des Tätigkeitsbereichs, für den sie Grundrechtsschutz beansprucht, gegenüber dem grundrechtsgefährdenden Staat u n d seinen Untergliederungen i n demselben Außenrechtsverhältnis befindet w i e ein Staatsbürger. I m Ergebnis ebenso Mögele, N J W 83, 805. Vgl. auch Bettermann (NJW 69, 1324 f., 1327 f.), der darauf abstellt, daß das Gemeinwesen insoweit grundrechtsfähig u n d grundrechtsberechtigt ist, als es derselben Gewalt w i e die juristischen oder privaten Personen des P r i v a t rechts unterworfen ist. Auch der BayVerfGH hat die Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden i m Hinblick auf A r t . 12 Abs. 2 S. 1 BV, wonach das Vermögen der Gemeinden u n d Gemeinde verbände unter keinen Umständen zum Staatsvermögen gezogen werden darf, bejaht, vgl. BayVerfGH, BayVBl. 76, 623, 627 f. 117 BVerfGE 61, 106. Das B V e r f G führt hier u. a. die Sonderregelungen bei der Geltendmachung u n d Durchsetzung von Ansprüchen gegen eine j u r i s t i sche Person des öffentlichen Rechts (vgl. A r t . 22 B a y A G G V G , § 17 V w V G , § 882 a ZPO) und die Besonderheiten hinsichtlich der Polizei- u n d Steuerpflichtigkeit öffentlich-rechtlicher Körperschaften an. 118 Vgl.: §§ 91, 92 Abs. 1 S. 1, 102 Abs. 1 Nr. 1 BWGO; A r t . 89 Abs. 1 Nr. 1 Bay GO; § 88 NRWGO. 119 Vgl. Mögele, N J W 83, 805. 120 BVerfGE 61, 108. 121 Vgl. Mögele, N J W 83, 805. 122 BVerfGE 61, 103 f.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

Privaten gleichartigen „Situation des Gewaltunterworfenseins" 123 , i n einem „status subiectionis" befinden 124 . Die aktuelle Rechtsprechung des BVerfG läßt zudem den Verdacht aufkommen, daß nunmehr der steigenden Zahl von Verfassungsbeschwerden umweltbewußt gewordener Gemeinden zumindest für das verfassungsgerichtliche Verfahren ein Riegel vorgeschoben werden soll 125 . Aber selbst dann, wenn man den Gemeinden eine Berufung auf die Eigentumsgarantie des A r t . 14 Abs. 1 S. 1 GG i m verfassungsgerichtlichen Verfahren verwehren sollte, können diese den PlfB wenigstens i m verwaltungsgerichtlichen Verfahren unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung ihres Grundeigentums anfechten 126 . Die Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden ist keine Voraussetzung für eine Berufung auf solche einfachgesetzliche Normen, denen drittschützender Charakter zukommt 1 2 7 . Wenn sich ein Bürger auf eine Norm berufen kann, weil sie auch zu seinem Schutz erlassen ist, dann kann dies auch die betroffene Gemeinde als juristische Person des öffentlichen Rechts tun, wenn sie sich i n einer vergleichbaren Situation befindet 128 . Ist eine drittschützende Norm vorhanden, die das Eigentum konkretisiert, ist dem Eigentum ein vom Grundrecht selbständiger drittschützender Effekt zuzuerkennen 129 . Als eine solche drittschützende Norm muß man das den Fachplanungsgesetzen — auch ohne gesetzliche Festlegung 130 — immanente Abwägungsgebot ansehen müssen, wonach alle planungsrelevanten Gesichtspunkte, denen rechtlich geschützte Interessen zugrunde liegen 131 , zu berücksichtigen sind. 123 v g l . hierzu Fuß, DVB1. 58, 741. 124 Vgl.: Bethge, AöR 104 (1979), 266; Bettermann, N J W 69, 1324 f. 125 Vgl. Bambey, DVB1. 83, 939. Wie anders soll etwa der Umstand gewertet werden, daß das B V e r f G sogar außerrechtliche „Vorzüge" der öffentlich-rechtlichen Körperschaften, w i e staatsinterne Einflußmöglichkeiten, hervorhebt, u m die fehlende Grundrechtsschutzbedürftigkeit der K o m m u n e n zu begründen (vgl. BVerfGE 61, 106). 126 Vgl.: O V G Lüneburg. DVB1. 84, 895 f.; Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 195; Kodal, S. 820 f.; Hoppe, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S. 422 f.; Bambey, DVB1. 83, 938 f. A . A . O V G Münster, Z L W 83, 78. 127 Vgl.: O V G Lüneburg, DVB1. 84, 895 f.; Bambey, DVB1. 83, 939; Jarass, DVB1. 76, 737. Vgl. auch B G H , N J W 83, 1658, wo eine Berufung auf einfachgesetzliche Vorschriften durch eine Gemeinde als ausreichend für eine Klage auf Entschädigung wegen Durchführung einer wasserrechtlichen Planfeststellung gehalten wurde — ohne daß das Grundrecht des A r t . 14 Abs. 1 S. 1 GG heranzuziehen gewesen wäre. 128 Vgl. Jarass, DVB1. 76, 373. 129 Vgl. Bambey, DVB1. 83, 939. Ä h n l i c h Jarass, DVB1. 76, 735, 740. 130 Eine gesetzliche Fixierung des Abwägungsgebotes findet sich i m § 17 Abs. 1 S. 2 FStrG. 131 Das O V G Lüneburg (DVB1. 84, 896) hat eine solche drittschützende N o r m i n §8 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 A b f G gesehen. Vgl. hierzu auch Obermayer (VwVfG, § 74 Rdnr. 195), der annimmt, daß die grundgesetzlichen Normen

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I I I . Für die Behörden i. S. des § 73 Abs. 2 VwVfG Die Behörden, deren Stellungnahmen nach § 73 Abs. 2 V w V f G von der Anhörungsbehörde eingeholt werden müssen, sind — unabhängig davon, ob sie dem gleichen oder einem anderen Rechtsträger als die Anhörungsbehörde oder Plfbeh angehören — grundsätzlich nicht zu einer Klage gegen den PlfB befugt (§42 Abs. 2 VwGO). Die unterbliebene oder fehlerhafte Einholung ihrer Stellungnahmen i m Anhörungsverfahren bewirkt ebensowenig wie die zuständigkeitsverdrängende Konzentrationswirkung der Planfeststellung 132 eine Verletzung eigener Rechte dieser Behörden 133 . Sie werden lediglich i n ihren — keine Rechtsgewährleistungen enthaltenden — Kompetenzen verletzt 1 3 4 . M i t der verfahrensrechtlichen oder materiellrechtlichen Rüge der Rechtswidrigkeit des PlfB machen die Behörden nur Eingriffe i n ihren Zuständigkeitsbereich geltend, nicht jedoch die Verletzung von Rechtspositionen i. S. eines subjektiven Individualrechts 135 . Auch der hinter einer Behörde stehende, von dieser repräsentierte Rechtsträger hat grundsätzlich keine eigene Klagemöglichkeit, wenn Kompetenzen nicht für eigene Rechte des Rechtsträgers stehen oder wenn der Rechtsträger der Plfbeh identisch m i t dem der zu beteiligenden Behörde ist und damit eine Klage schon wegen des grundsätzlichen Verbots des Insichprozesses nicht i n Betracht kommt 1 3 6 . I m Gegensatz hierzu vertritt Kodal 137 die Auffassung, daß öffentliche Körperschaften klagebefugt seien, wenn durch das Vorhaben i n ihren, ihnen verfassungsrechtlich oder durch einfaches Gesetz zugewiesenen Aufgabenbereich eingegriffen wird, wie dies beispielsweise bei einer Erschwerung der Straßenbaulast, der Gewässerunterhaltung oder des Schienenbetriebes der Fall sei 138 . Eine derartige Betrachtungsweise läßt außer acht, daß — von einer Ausnahme abgesehen, auf die sogleich einzugehen sein w i r d — den Körperschaften des öffentlichen Rechts als Folge der Konzentrationswirkung der Planfeststellung die Kompetender A r t . 2 Abs. 1 u n d 14 Abs. 1 GG für die Gemeinden als Verfassungsnormen ohne Grundrechtscharakter m i t der Folge gelten, daß i n das Eigentum der Gemeinden n u r i m Rahmen der Gesetze eingegriffen werden darf. 132 Siehe dazu oben S. 53. 133 Vgl.: Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 53; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 127 ff. 134 Vgl.: B V e r w G E 31, 267; Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 14; Marschall / Schroeter/Kastner, § 18 a Rdnr. 8.4. 135 Vgl.: Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 14; Hoppe / Schiarmann, Rdnr. 127. 136 B V e r w G E 31, 267. Vgl. auch Kisker, Insichprozeß u n d Einheit der V e r waltung, S. 23 ff. 137 S. 820. 138 K r i t i s c h hierzu Hoppe / Schiarmann (Rdnr. 128 a), denen die Auffassung Kodals als zu generell erscheint.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

zen (und damit ihr insoweit zugewiesener Aufgabenbereich) entzogen wurden und nunmehr originär von der Plfbeh wahrgenommen werden 139 . Der Grundsatz der generellen Unzulässigkeit von Klagen der Behörden gegen den PlfB, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, kann nicht auf kommunale Selbstverwaltungskörperschaften angewendet werden, sofern sich diese auf eine Verletzung ihrer Planungshoheit oder eine Beeinträchtigung ihres privatrechtlich genutzten Grundeigentums berufen können 140 . IV. Für die privaten Betroffenen Die Frage der Möglichkeit einer Anfechtung des PlfB durch private Betroffene hat ihren Standort i n dem Spannungsfeld zwischen dem individualrechtlich orientierten subjektiven Rechtsschutz und den objektiven Wirkungen des PlfB auf eine Vielzahl von Interessen und Belangen 141 . Dieser, das Dilemma des Rechtsschutzes gegen die Planfeststellung verdeutlichende Gesichtspunkt soll bei den nachfolgenden Ausführungen ein besonderes Augenmerk finden. 1. Klagebefugnis

a) Natürliche

oder juristische

Personen des Privatrechts

Für die Annahme der Klagebefugnis von natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts ist — ebenso wie sonst bei der Anfechtung von VAen 1 4 2 — erforderlich, daß die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte des Klägers durch den PlfB besteht 143 . Die Aussicht der Berührung bloßer Interessen reicht nicht aus 144 . Ebensowenig ist grundsätzlich 139

Siehe hierzu ausführlich oben S. 53. Siehe oben S. 213 ff. 141 Vgl. Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 74 Rdnr. 55. 142 Vgl.: Eyermann ! Fröhler, VwGO, §42 Rdnr. 84 ff.; Kopp, V w G O , §42 Rdnr. 39 ff. 143 Vgl. B V e r w G E 31, 267 f. Zur Möglichkeitstheorie vgl. i m übrigen: B V e r w GE 54, 100; 44, 3; 39, 345; Baumann, BayVBl. 82, 260. Dazu, ob A r t . 141 Abs. 3 B V ein einklagbares Recht auf den unveränderten Fortbestand der Landschaft beinhaltet vgl.: (bejahend) BayVGH, BayVBl. 74, 220, 222; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, A r t . 141 Rdnr. 8 f.; Sening, BayVBl. 76, 72 ff.; Sailer, BayVBl. 75, 405; (verneinend) BayVGH, BayVBl. 76, 83 ff.; 75, 419; Bettermann, DVB1. 75, 548. Vgl. auch O V G Berlin, N J W 77, 2283, 2285, wo nicht zuletzt i n Anbetracht der Sondersituation Berlins unmittelbar aus A r t . 2 Abs. 1 GG i. V. m. § 1 BNatSchG ein Recht auf Unterlassung der Rodung von 50 000 Bäumen hergeleitet wurde. 144 Dies betrifft beispielsweise einen künftigen Benutzer eines Flughafens, vgl. hierzu BVerwG, BayVBl. 84, 631 f. 140

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die Berufung auf die fehlerhafte Abwägung von Belangen Dritter 1 4 5 oder der Hinweis auf Verfahrensverstöße i m PlfV gegenüber Dritten 1 4 6 ausreichend, wenn ausgeschlossen ist, daß hierdurch eigene Rechte des rechtsschutzbegehrenden Privaten verletzt worden sind 147 . Andererseits ist es grundsätzlich für die Frage der Klagebefugnis Privater ohne Bedeutung, ob diese i m Anhörungsverfahren Einwendungen gegen die Planung erhoben haben oder nicht 1 4 8 . § 73 Abs. 4 V w V f G enthält, wie die meisten Fachplanungsgesetze, eine lediglich formelle Präklusion von Einwendungen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren 149 . Anders verhält es sich i n den wenigen Ausnahmefällen, i n denen das zur Anwendung kommende Fachplanungsgesetz i. S. einer materiellen Präklusion, wie beispielsweise § 17 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 WaStrG, vorsieht, daß verspätet (oder unsubstantiiert) i m Anhörungsverfahren erhobene Einwendungen i m verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht mehr vorgebracht werden können 150 . Eine die Klagebefugnis begründende Verletzung von Rechten Privater erscheint weiter ausgeschlossen, wenn der Kläger so weit von dem Vorhaben entfernt wohnt, daß eine Berührung seiner rechtlich geschützten 145

Vgl. B V e r w G E 48, 66. Vgl. BVerwG, DVB1. 74, 565. 147 Siehe aber unten S. 235 ff. 148 Vgl. Freise, Die Bundesbahn 77, 484 f. 149 Vgl.: Kopp, V w V f G , §73 Rdnr. 41; Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §73 Rdnr. 37; Bidinger, PBefG, §30 A n m . 7 ; Finger, BbG, §36 A n m . 14 g); Hoschützky / Kreft, Recht der A b fall Wirtschaft, T e i l 1, §21 A b f G A n m . 5. 150 Vgl. hierzu: B V e r w G , Z f W 83, 22 f.; BayVGH, BayVBl. 79, 723; Friesecke, WaStrG, § 17 Rdnr. 8; Salzwedel, N V w Z 82, 599. Z u r materiellen Präklusion v o n Einwendungen nach § 101 Abs. 2 Nr. 4 B W W G vgl. B W V G H , Z f W 83, 48 ff. Vgl. auch (zur gleichartigen Situation i m atomrechtlichen Verfahren): B V e r w G E 61, 256 ff., insbesondere 271 ff.; 60, 297 ff. Weitere Beispiele finden sich bei Ronellenfitsch, V e r w A r c h 83, 384. Die materielle Präklusion von Einwendungen unterliegt keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung des A r t . 19 Abs. 4 GG, vgl.: BVerfGE 61, 82 ff., 109 f.; BVerfG, N V w Z 83, 27 f.; B V e r w G E 60, 297 ff.; BVerwG, Z f W 83, 34, 37 ff.; Ronellenfitsch, V e r w A r c h 83, 369 ff., 386 f.; Ipsen, DVB1. 80, 146 ff.; Sellner, DVB1. 80, 814, A . A . : Papier, N J W 80, 313 ff., 321; Ole, B B 79, 1009 ff., 1012; Wolfrum, DÖV 79, 497 ff., 502. E i n Verfassungsverstoß gegen A r t . 103 Abs. 1 GG liegt jedoch dann vor, w e n n i m Verwaltungsverfahren Einwendungen fristgemäß n u r unter V o r aussetzungen vorgebracht werden können, die den Anforderungen w i d e r sprechen, welche der Grundsatz des rechtlichen Gehörs an eine faire V e r fahrensgestaltung stellt, vgl. BVerwG, DÖV 84, 467 f. Z u r Forderung, die V w V f G e des Bundes u n d der Länder sowie die Fachplanungsgesetze i m Sinne der generellen Einführung einer materiellen Präklusion von Einwendungen zu ändern vgl.: Fickert, DVB1. 84, 213; Ronellenfitsch, V e r w A r c h 83, 369 ff. A l l diese Problemkreise können jedoch — soll die oben (siehe oben S. 26 f.) vorgenommene thematische Eingrenzung nicht verlassen werden — nicht weiter vertieft werden. 146

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

Belange nicht erkennbar ist 1 5 1 . Eine genaue Festlegung der insoweit für die Verneinung der Klagebefugnis maßgeblichen Entfernung des Klägers ist i n Anbetracht der Vielgestaltigkeit der denkbaren örtlichen Verhältnisse nicht möglich 152 . Der Kreis der potentiell i n ihren Rechten gefährdeten und damit klagebefugten Personen w i r d jedoch u m so größer sein, je weiter die individuell zurechenbaren Auswirkungen des Vorhabens reichen können. Beispielsweise w i r d hier zu berücksichtigen sein, daß eine Müllverbrennungsanlage oder ein Zwischenlager für Atommüll einen größeren Einwirkungsbereich hat als eine Telegraphenlinie. M i t dem BVerwG 1 5 3 ist schließlich davon auszugehen, daß Privatpersonen eine Anfechtung des PlfB wegen fehlender Klagebefugnis dann verwehrt ist, wenn diese lediglich schuldrechtliche Ansprüche an Grundstücken innehaben 154 und eine Verletzung der Eigentumsgewährleistung des A r t . 14 Abs. 1 GG rügen. Zutreffend führt das BVerwG 1 5 5 zur Begründung an, daß die dem Vorhaben benachbarten Grundstücke durch ihre Eigentümer „repräsentiert" werden, nicht aber durch diejenigen, die ihre Rechte nur auf der Grundlage eines obligatorischen Vertrages von den Eigentümern ableiten 156 . b) Verbände Verbände sind wegen der fehlenden Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte grundsätzlich nicht für eine Klage gegen den PlfB befugt 1 5 7 . Die Klagebefugnis von Verbänden läßt sich weder auf Grundrechtsvorschriften wie A r t t . 2 Abs. 2, 9 Abs. 1, 19 Abs. 4 GG stützen 158 151 Vgl. zur annähernd vergleichbaren Situation i m Atomrecht: Lerche, K e r n k r a f t u n d rechtlicher Wandel, S. 29 ff.; Baumann, BayVBl. 82, 259 ff.; Winter, N J W 79, 393 ff. 152 Vgl. hierzu etwa B V e r w G , N J W 83, 1507 f. (zu § 5 Nr. 1 BImSchG). Das B V e r w G hat i n dieser Entscheidung die Klagebefugnis eines 45 k m v o n der emittierenden Anlage entfernten Bürgers grundsätzlich verneint. 153 DVB1. 83, 898 f. 154 I n Frage kommen hier Ansprüche aus Miete oder Pacht. 155 DVB1. 83, 899. 156 Siehe aber oben S. 164 f. 157 Vgl.: O V G Lüneburg, GewArch 78, 91 f.; Kopp, V w G O , Vorbem. §40 Rdnr. 26; §42 Rdnr. 93; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 126 a. Vgl. auch HessVGH, DVB1.75, 911, wo die A k t i v l e g i t i m a t i o n eines Verbandes für eine Anfechtungsklage gegen die Linienführungsbestimmung nach § 16 F S t r G verneint wurde. A u f die landesrechtlichen Besonderheiten i n Bremen (§ 44 Abs. 1 BremNatSchG; GBl. 1979, S. 345), Hessen (§ 36 HessNatSchG; GVB1.1980, S. 309) u n d Hamburg (§41 Abs. 1 HmbNatSchG; GVB1.1981, S. 162), wo die Verbandsklage auf Länderebene zugelassen ist, k a n n hier nicht eingegangen werden, vgl. hierzu: HessVGH, N V w Z 82, 689 ff.; Bertenbreiter, S. 79; Rehbinder, N V w Z 82, 666 ff.; Lüthge, N J W 80, 1037 f. 158 Vgl. B V e r w G , N J W 81, 362 f. A r t . 19 Abs. 4 GG setzt eine zu schützende

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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noch m i t dem Hinweis auf ein sog. „Vollzugs- und Implementierungsdefizit" oder auf die Erforderlichkeit einer objektiven Rechtskontrolle der Planungsmaßnahme 159 begründen. Für die Verbandsklage findet sich de lege lata keine rechtliche Grundlage 160 . Darüber hinaus würde die Zulassung der Verbandsklage einen nicht hinnehmbaren Einbruch i n das gegebene System des Verwaltungsrechtsschutzes als eines Individualrechtsschutzes zur Folge haben. Die negativen Auswirkungen der restriktiven Rechtsprechung zur Frage des Umfanges der Kontrolle des PlfB durch die Verwaltungsgerichte 161 können auch ohne Einführung der systemsprengenden Verbandsklage aufgefangen werden. Hierauf w i r d weiter unten ausführlich einzugehen sein 162 . Auch der häufiger bemühte Vergleich m i t Ländern, i n denen die altruistische Verbandsklage zugelassen ist 1 6 3 , bildet kein taugliches A r gument, wenn man bedenkt, daß i n diesen Staaten ein ganz anderes Verfassungs- und Rechtsschutzsystem zugrunde liegt, das weniger durchgreifende Möglichkeiten zur Abwehr der Planung beinhaltet, als die VwGO dies vorsieht 164 . Selbst unter dem Gesichtspunkt der gewillkürten Prozeßstandschaft für ihre Mitglieder sind Klagen von Verbänden gegen den PlfB unzulässig, da § 42 Abs. 2 VwGO eine Selbstbetroffenheit der Verbände voraussetzen würde 1 6 5 , die nicht gegeben ist. Die Möglichkeit einer Anfechtung des PlfB ist den Verbänden nur ausnahmsweise dann eröffnet, wenn sie als rechtsfähige Personen des Privatrechts Inhaber von Grundstücksrechten sind, die der Eigentumsgarantie des A r t . 14 Abs. 1 GG unterfallen. Einen Sonderfall bilden die nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannten Naturschutzverbände. Diese sind insoweit klagebefugt, als sie das UnRechtsposition voraus, schafft sie aber nicht. Die i n A r t . 9 Abs. 1 G G gewährleistete Vereinsfreiheit w i r d durch die allenfalls faktisch auf den Vereinszweck wirkende Planungsmaßnahme nicht berührt. Schließlich können n u r die Vereinsmitglieder selbst, nicht aber der Verein eine Gefährdung der i n A r t . 2 Abs. 2 G G geschützten Rechtsgüter geltend machen. 159 So die Befürworter der Verbandsklage, vgl.: Rehbinder / Burgbacher / Knieper, S. 15 ff.; Bender, DÖV 76, 584 ff.; Rehbinder, ZRP 76, 157 ff. 160 v g l . : Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände? Argumente gegen die verwaltungsgerichtliche Verbandsklage i m Umweltrecht, S. 1 ff.; Manner, S. 251 ff.; Schlichter, UPR 82, 210 ff.; Redeker, ZRP 76, 163 ff.; Bender, DÖV 76, 584; Stelkens, DVB1. 75, 157 ff.; Knöpfle, DVB1. 74, 715. 161 Vgl. hierzu die bemerkenswerte K r i t i k Rehbinders (ZRP 76, 158 f.) an der Rechtsprechung. 162 Siehe u n t e n S. 235 ff. 163 Die altruistische Verbandsklage ist zugelassen i n der Schweiz, i n Schweden u n d i n den Vereinigten Staaten von Amerika, vgl. hierzu Bertenbr eiter, S. 83. 164 Vgl. Bertenbr eiter, S. 83; Schlichter, UPR 82, 212 f. 165 Vgl.: Ey ermann / Fr Ohler, V w G O , §42 Rdnr. 86; Redeker / von Oertzen, V w G O , § 42 Rdnr. 25; Kodal, S. 281; Jarass, N J W 83, 2848.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

terbleiben ihrer i n § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG vorgesehenen Beteiligung rügen können 166 . Nach dieser Vorschrift ist rechtsfähigen Vereinen Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht i n die einschlägigen Sachverständigengutachten i m PlfV über Vorhaben zu geben, die m i t Eingriffen i n Natur und Landschaft i. S. des § 8 BNatSchG verbunden sind. Die Naturschutzverbände können ihre Beteiligung i m PlfV mit der allgemeinen Leistungsklage allerdings nur bis zum Erlaß des PlfB erzwingen. Das i n § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG vorgesehene Anhörungsrecht w i r d mit dem Erlaß des verfahrensbeendenden PlfB ohne weiteres gegenstandslos. Das den Naturschutzverbänden i n § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG eingeräumte Recht zur Äußerung und Einsichtnahme dient der Information der m i t der Planung befaßten Behörde und damit der Vorbereitung der Planungsentscheidung 167 , umfaßt jedoch kein verfahrensrechtliches Mitwirkungsrecht der Verbände i n dem Sinne, daß ein Verband die Verletzung seines Beteiligungsrechts als Verstoß eines zu seinen Gunsten bestehenden Verfahrensrechts durch die Anfechtung des PlfB geltend machen könnte 168 . Hiergegen ist eingewendet worden 1 6 9 , daß es bei dieser Auslegung i n der Disposition der (Anhörungs-)Behörde stünde, die Verbände bei der Präsentation von Interessen und der vorbeugenden Kontrolle der Verwaltungstätigkeit 1 7 0 m i t heranzuziehen. Dem kann nicht gefolgt werden, wenn man sich vergegenwärtigt, daß die zu beteiligenden Naturschutzverbände ihr Äußerungs- und Einsichtnahmerecht jederzeit bis zum Erlaß des PlfB m i t der allgemeinen Leistungsklage durchsetzen können. Ist der PlfB erlassen, so scheidet eine Anfechtung des PlfB durch Naturschutzverbände i. S. des § 29 Abs. 2 BNatSchG — etwa unter Berufung auf ihre fehlerhafte oder unterbliebene Beteiligung i m PlfV oder mit dem Hinweis auf die materielle Rechtswidrigkeit des Plans — aus, da keine Verletzung eigener Rechte durch den PlfB ersichtlich ist 1 7 1 . Aus diesem Umstand folgt zwingend, daß die Vorschrift des § 44 a VwGO einer allgemeinen Leistungsklage von Naturschutzverbänden i. S. des § 29 Abs. 2 BNatSchG auf Beteiligung i m PlfV nicht entgegengehalten werden kann. Den Natur schütz verbänden steht kein Rechtsbehelf zur Verfügung, m i t dem sie gegen die Sachentscheidung, den PlfB, vorgehen könnten 1 7 2 . Gerade dies setzt aber § 44 a VwGO voraus. 166 v g l . Fickert, BayVBl. 78, 690. Kritisch gegenüber der Regelung des § 29 BNatSchG Schlichter, UPR 82, 213 ff. 167 So die Begründung zu § 29 BNatSchG, vgl. BT-Drucks. 7/5251, S. 13. 168 Vgl. HessVGH, N V w Z 82, 689 ff. Zustimmend Bickel, NuR 83, 27. Ä h n l i c h Fickert, BayVBl. 78, 690. F ü r eine Partizipationsklage durch Anfechtung des verfahrensbeendenden V A V G Frankfurt, NuR 83, 28 ff. 169 V G Frankfurt, NuR 83, 29; Rehbinder, N V w Z 82, 667. 170 Wegen dieser Funktionen des A n h ö rungs Verfahrens siehe oben S. 30 ff. 171 Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 126 b. 172 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 73 Rdnr. 239.

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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2. Die Begründetheit einer Anfechtungsklage Für die Frage der Begründetheit einer Anfechtungsklage von privaten Betroffenen gegen den PlfB muß zwischen Verfahrensfehlern und Verletzungen des materiellen Rechts unterschieden werden. a) Die Rüge von Verfahrensverstößen (1) Verfahrensfehler i m Anhörungsverfahren Die Problematik der Anfechtbarkeit des PlfB durch Planbetroffene unter Berufung auf Verfahrensfehler i m Anhörungsverfahren w i r d i n der Rechtsprechung und Lehre sehr unterschiedlich behandelt. Durch die aktuelle Rechtsprechung des BVerfG 1 7 3 zum Grundrechtsschutz durch die Gestaltung des Verwaltungsverfahrens ist zudem eine neue, bislang vernachlässigte Komponente in die Diskussion u m diesen Fragenkomplex gebracht worden. Zum subjektiven Rechtsschutz durch die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren hat das BVerwG 1 7 4 wiederholt entschieden, daß eine verwaltungsverfahrensrechtliche Regelung den durch sie Begünstigten zwar ein subjektives öffentliches Recht einräumen kann. Eine derartige subjektive Rechtsgewährleistung soll i m Einzelfall aber nur dann anzunehmen sein, wenn die Verfahrensvorschrift nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs diene, insbesondere einer umfassenden Information der Verwaltungsbehörde, sondern den betroffenen Dritten i n spezifischer Weise und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition gewähren wolle, sei es i m Sinne eines Anspruchs auf Durchsetzung eines Verwaltungsverfahrens überhaupt, sei es i m Sinne eines Anspruchs auf ordnungsgemäße Beteiligung an einem anderweitig eingeleiteten Verwaltungsverfahren. Aus dem Regelungsgehalt der Verfahrensvorschrift muß sich ergeben, daß die Regelung des Verwaltungsverfahrens m i t einer eigenen Schutzfunktion zugunsten einzelner ausgestattet ist, und zwar i n einer Weise, daß die Begünstigten unter alleiniger Berufung auf den Verfahrensmangel die Aufhebung der behördlichen Entscheidung gerichtlich durchsetzen können, ohne daß es darauf ankäme, ob die Sachentscheidung richtig ist 1 7 5 . 173

Vgl. BVerfGE 53, 30 ff. Siehe hierzu auch oben S. 32 f. Vgl.: B V e r w G E 44, 239 f.; 41, 64 f.; BVerwG, N J W 82, 1548; 81, 2769; 239. 175 Vgl. auch B V e r w G E 29, 283. I n dieser Entscheidung stellt das B V e r w G vor Erlaß des V w V f G allgemein zum Planfeststellungsrecht fest, daß n u r wesentliche Verfahrensfehler zur gerichtlichen Aufhebung des V A führen könnten. 174

15 Kügei

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

I n Anwendung dieser Grundsätze hat das BVerwG 1 7 6 weiter den Standpunkt vertreten, daß die verfahrensrechtliche Ausgestaltung des PlfV i m FStrG nichts für die Annahme hergebe, das Gesetz habe den durch die Straßenbaumaßnahme betroffenen Dritten eine selbständig durchsetzbare Verfahrensposition eingeräumt. Folgerichtig hat das BVerwG 1 7 7 einen Anspruch Betroffener auf Einleitung eines PlfV abgelehnt. Andererseits hat das BVerwG 1 7 8 für das luftverkehrsrechtliche PlfV betont, daß die Verletzung des i n § 10 Abs. 2 S. 2 L u f t V G vorgesehenen Beteiligungsrechts von betroffenen Gemeinden i m Anhörungsverfahren die luftverkehrsrechtliche Genehmigung objektiv rechtsw i d r i g mache und diese i n der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie verletze, so daß eine mit einem solchen Verfahrensmangel behaftete Genehmigung erfolgreich angefochten werden könne. Diese Rechtsprechung läßt die aktuelle verfassungsrechtliche Judikatur zur materiellen Rechtsgewährleistung von Grundrechten durch die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens unberücksichtigt. I n der mittlerweile zu Berühmtheit gelangten Mülheim-Kärlidh-Entscheidung 1 7 9 stellt das BVerfG i n Fortentwicklung seiner einschlägigen Rechtsprechung zu A r t t . 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 und A r t . 2 Abs. 2 GG 1 8 0 unmißverständlich fest, daß der Schutz der Grundrechte weitgehend auch durch die Gestaltung des Verfahrens zu bewirken ist und daß die Grundrechte demgemäß nicht nur für das gesamte materielle Recht, sondern auch für das Verfahrensrecht von Bedeutung sind. Von diesem Ausgangspunkt her hat das BVerfG die Grundrechtsrelevanz der Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter am (atomrechtlichen) Genehmigungsverfahren hervorgehoben 181 . Diese verfassungsrechtliche Interpretation hat weitreichende Auswirkungen auf den subjektiven Rechtsschutz gegenüber dem PlfB. Sie verlangt weitergehend eine Umorientierung i n der Auslegung der Vorschriften des §44 a VwGO 1 8 2 und des § 46 VwVfG. 176

Vgl.: BVerwG, N J W 82, 1548; 81, 239. Vgl.: B V e r w G E 44, 239 ff.; B V e r w G , BayVBl. 83, 57; BVerwG, N J W 82, 1548; 81, 2769 f. 178 Vgl.: B V e r w G E 51, 137; BVerwG, N J W 81, 240. Siehe hierzu auch oben S. 201 f. 179 BVerfGE 53, 30 ff. 180 Vgl.: BVerfGE 52, 214, 219; 51, 324, 345 ff.; 49, 225; 46, 334; 45, 430 ff. 181 BVerfGE 53, 66. 182 Die Problematik der verfassungskonformen Auslegung des § 44 a V w G O k a n n hier nicht dargestellt werden, soll die thematische Eingrenzung nicht verlassen werden. Vgl. zu diesem Fragenkreis: Blümel (Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 59 ff.), Redeker (NJW 80, 1597) und Pagenkopf (NJW 79, 2382 f.), die bei Verstößen gegen die Verfahrensbestimmungen i m grundrechtsrelevanten Bereich trotz § 44 a V w G O eine verwaltungsgerichtlich 177

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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B e i sinngerechter A n w e n d u n g d e r v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e n Rechtsprechung z u m G r u n d r e c h t s s c h u t z d u r c h V e r f a h r e n s g e s t a l t u n g auf die F a c h p l a n u n g e r g i b t sich, daß a l l j e n e V e r f a h r e n s v o r s c h r i f t e n des A n h ö r u n g s v e r f a h r e n s , die die B e t e i l i g u n g u n d d a m i t die A n h ö r u n g K l a g e b e f u g t e r D r i t t e r e r m ö g l i c h e n sollen, w e g e n i h r e r g r u n d r e c h t s v e r w i r k l i c h e n d e n F u n k t i o n eine s e l b s t ä n d i g durchsetzbare R e c h t s s t e l l u n g gew ä h r e n 1 8 3 . I n B e t r a c h t k o m m e n h i e r e t w a 1 8 4 die B e s t i m m u n g e n des § 73 A b s . 3 V w V f G ü b e r die N o t w e n d i g k e i t d e r P l a n a u s l e g u n g , die V o r s c h r i f t des § 73 A b s . 5 V w V f G ü b e r die B e k a n n t m a c h u n g u n d Benachrichtigung v o n der Planauslegung185, soweit wesentliche F o r m a l i t ä t e n n i c h t e i n g e h a l t e n w u r d e n 1 8 6 u n d die B e s t i m m u n g e n des § 73 A b s . 6 u n d A b s . 8 V w V f G , i n s o w e i t als auch h i e r R e g e l u n g s i n h a l t e b e t r o f f e n sind, die w e s e n t l i c h e B e d e u t u n g f ü r die rechtsschutzwahrende F u n k t i o n des Anhörungsverfahrens haben187. E i n e V e r l e t z u n g solcher Rechtspositionen m u ß — ohne daß es a u f die A u s w i r k u n g e n a u f die Sachentscheidung a n k ä m e — zu e i n e r A u f h e b u n g des P l f B b e i entsprechender R ü g e d u r c h d i e h i e r v o n e r f a ß t e n g r u n d durchsetzbare Rüge noch i m Anhörungsverfahren zulassen wollen. Ebenso Steinberg, DVB1.82, 629. Gegen eine derartige Auslegung: O V G Münster, DVB1. 80, 964 ff.; Battis , DÖV 81, 437. 183 Gegen die A n w e n d u n g dieser Grundsätze auf die Vorschriften über die Bauleitplanung BVerwG, BayVBl. 83, 56 f. 184 Vgl. auch Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 38 f., 44 f. Blümel (ebd., S. 38 f.) zählt zu den grundrechtsrelevanten Verfahrensvorschriften i m atomrechtlichen Genehmigungsverfahren die Bestimmungen über die Bekanntmachung des Vorhabens, über den I n h a l t der Bekanntmachung, über die Auslegung v o n A n t r a g u n d Unterlagen, über die Erhebung v o n Einwendungen u n d über den Erörterungstermin. Weiter sollen i m Fachplanungsrecht die Vorschriften über die Anordnung der Verlängerung des PlfB, über Änderungen des ausgelegten Plans u n d über Änderungen des festgestellten Plans v o r Fertigstellung des Vorhabens grundrechtsrelevant sein (ebd., S. 44 f.). Diese Auffassung erscheint als zu weitgehend, w e n n m a n bedenkt, daß damit nahezu allen Förmlichkeiten i m Zusammenhang m i t dem Anhörungsverfahren u n d dem Verfahren des Erlasses des PlfB dem anfechtungslegitimierenden grundrechtsrelevanten Bereich zugeordnet werden sollen. Gerade die bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben häufig anzutreffenden Massenverfahren bergen i n hohem Maße die Gefahr i n sich, daß V e r fahrensfehler vorkommen. 185 Vgl.: B V e r w G E 29, 284; O V G Münster, VKB1.74, 734 (zur früheren Rechtsprechung). 186 Hier k a n n etwa die Bekanntmachung der Auslegung ohne Angabe des Orts u n d des Zeitraums der Auslegung genannt werden. Keine wesentliche Formalität k a n n beispielsweise darin gesehen werden, daß die ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung weniger als eine Woche betrug, vgl. § 73 Abs. 5 S. 1 V w V f G . 187 Hier ist etwa § 73 Abs. 6 S. 1 V w V f G zu nennen, wonach eine Erörterung der Einwendungen stattfinden muß. Gleichfalls bedeutsam ist § 73 Abs. 8 S. 1 V w V f G , wo die förmliche Beteiligung D r i t t e r bei Änderung eines ausgelegten Plans vorgesehen ist. Dies hat das V G Arnsberg (NJW 81, 1572) zu Recht hervorgehoben. 1*

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

rechtsbetroffenen Dritten führen 18 8 . Die Möglichkeit der Kassation des PlfB durch die Verwaltungsgerichte ist dabei unabhängig davon gegeben, ob die Anhörung und Erörterung von Einwendungen ganz unterblieben ist oder nur einzelne Betroffene nicht gehört wurden 1 8 9 . Der Erfolg einer Klage privater Betroffener gegen den PlfB ist i n diesen Fällen, ebenso wie sonst bei verwaltungsgerichtlichen Klagen, nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO allerdings daran gebunden, daß eine Verletzung eigener Rechte des jeweiligen Klägers verliegt. Aus diesem Grunde kann sich ein privater Betroffener zur Begründung seiner Klage grundsätzlich nicht darauf berufen, daß andere Verfahrensbeteiligte, wie etwa Gemeinden, nicht am PlfV beteiligt wurden 1 9 0 . Etwas anderes gilt nur dann, wenn die unterbliebene Anhörung anderer zu einer Verletzung rechtlich geschützter Belange des klagenden Betroffenen führt 1 9 1 . Hierauf w i r d weiter unten einzugehen sein 192 . Eine Aufhebung des PlfB unter Berufung auf grundrechtsrelevante Verfahrensmängel ist ausgeschlossen, wenn eine Heilung der Verfahrensfehler nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 2 V w V f G bis zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage des Betroffenen erfolgt ist 1 9 3 . Die Unbeachtlichkeit von grundrechtsrelevanten Verfahrensmängeln nach § 46 V w V f G scheidet allerdings i n aller Regel aus 194 , ohne daß es 188 Vgl.: Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 59 ff., insbesondere S. 64; Sellner, BauR 80, 395; ders., DVB1. 80, 813 (These l a ) . I n diesem Sinne auch Redeker, N J W 80, 1595 f. A . A . Battis (DÖV 81, 437 f.), der i m Bürger n u r einen Verwaltungshelfer sieht, der n u r ganz ausnahmsweise Träger subjektiver Verfahrensrechte sein kann. Differenzierend Krebs (DVB1. 84, 115 f.), der — i n A n w e n d u n g des verfassungsrechtlich verankerten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes — einen zur Aufhebung der Verwaltungsentscheidung nötigenden grundrechtsrelevanten Verfahrensverstoß dann annehmen w i l l , w e n n die (gesetzliche) Verfahrensgestaltung zugunsten anderer Verwaltungsziele (ζ. B. Zeit- u n d Kostenersparnis) die von der Entscheidung Betroffenen m i t einem unverhältnismäßig hohen Risiko einer Grundrechtsverletzung belastet. 189 Anders noch Schotthöf er (BayVBl. 68, 344), der bei unterbliebener A n h ö rung Betroffener die Nichtigkeit des PlfB annehmen wollte. Gegen eine D i f ferenzierung i n diesem Zusammenhang: Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 18; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 93. ™ Vgl.: B V e r w G , DVB1. 74, 565; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 96 a. 191 Vgl. Kopp, V w V f G , § 73 Rdnr. 23. 192 Siehe u n t e n S. 235 ff. 193 Vgl.: Kopp, V w V f G , § 73 Rdnr. 59 f.; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 95. A n ders offensichtlich Papier (NJW 80, 321), der eine Heilung des Verfahrensmangels n u r bis zum Erlaß der verfahrensbeendenden Entscheidung für zulässig hält. 194 Vgl. Sellner, BauR 80, 396. Ä h n l i c h Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 95, wenngleich diese keine Unterscheidung zwischen grundrechtsrelevanten u n d sonstigen Verfahrensverstößen treffen. Gegen eine A n w e n d u n g des § 46 V w V f G i n derartigen Fällen ohne Ausnahme Steinberg, DVB1.82, 628. Vgl. auch

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darauf ankäme, ob der Verfahrensfehler die Sachentscheidung beeinflußt hat 1 9 5 . Dies gebietet schon der durch die oben genannten Verfahrensvorschriften gewährleistete Schutz der jeweils betroffenen Grundrechte für Entscheidungen, die — wie der PlfB — grundsätzlich 196 nicht dem Bereich der gebundenen Verwaltung angehören 197 . Einer solchen, aus verfassungsrechtlichen Überlegungen gebotenen Interpretation des §46 V w V f G sind i n der Literatur insbesondere Lerche 19* und Degenhart 199 entgegengetreten. So vertritt Lerche 200 unter Hinweis auf Bettermann 201 die Auffassung, daß mit Blick auf § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO auch bei Ermessensakten eine Einschränkung der anfechtungsrelevanten Verfahrensmängel möglich und erforderlich ist. Die Notwendigkeit der ungeschmälerten Beachtung des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO neben § 46 V w V f G brächte es mit sich, daß solche Verfahrensfehler nicht zu einer Aufhebung des PlfB führen können, die ohne Einfluß auf die Sachentscheidung waren 2 0 2 . Für die damit auftauchende Frage der Kausalität soll es darauf ankommen, ob der Verfahrensmangel potentiell geeignet war, den Inhalt des PlfB zu beeinflussen, nicht aber darauf, ob ein tatsächlicher Ursachenzusammenhang zwischen der sachlichen Regelung des PlfB und dem Verfahrensverstoß besteht 203 . Dieser den Rechtsschutz Betroffener stark einschränkenden Auslegung des § 46 V w V f G ist zunächst entgegenzuhalten, daß sie (bewußt) auf einer rein verwaltungsprozessualen und damit einfachgesetzlichen Ebene argumentiert und so die aufgezeigten verfassungsrechtlichen BVerwG, N J W 83, 1508, wonach §46 V w V f G dann A n w e n d u n g finden soll, w e n n eine Grundrechtsverletzung durch das genehmigungsbedürftige V o r haben i n jedem Falle ausscheidet. 195 Vgl.: BayVGH, BayVBl. 78, 768; V G Arnsberg, N J W 81, 1578; Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 65 f. Etwas anderes gilt j e doch dann, w e n n sich der gerügte Verfahrensfehler auf die Verfahrensposit i o n des klagebefugten D r i t t e n überhaupt nicht ausgewirkt hat, w e i l er trotz des Verfahrensfehlers i n ausreichender Weise am Verwaltungsverfahren v o r Erlaß des PlfB beteiligt wurde, vgl. Blümel, ebd., S. 66 m i t Fn. 262. 196 Eine Reduzierung der der Plfbeh eingeräumten planerischen Gestaltungsfreiheit auf eine einzige Entscheidung über die Planung w i r d angesichts der Komplexität der Planungsentscheidung n u r selten vorkommen. 197 Vgl. Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 65 f. u n ter Hinweis auf B W V G H , Urt. v o m 14. 9.1979, Az.: — V I I 2854/78 — (unveröffentlicht). Anders Krebs (DVB1. 84, 112), wonach §46 V w V f G anwendbar sein soll, w e n n die Verwaltungsgerichte i m Verhältnis zur Verwaltungsbehörde die Befugnis zur letztverbindlichen Entscheidung haben. 198 K e r n k r a f t u n d rechtlicher Wandel, S. 20 ff. 199 DVB1. 81, 201 ff.; ders., DVB1. 82, 886. 200 K e r n k r a f t und rechtlicher Wandel, S. 24 ff. 201 Ipsen-FS, S. 271 ff., insbesondere S. 287 ff. 202 Vgl.: Lerche, K e r n k r a f t u n d rechtlicher Wandel, S. 26 m i t Fn. 59; Bettermann, Ipsen-FS, S. 292 f. 203 Vgl. Bettermann, Ipsen-FS, S. 294.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

Implikationen des Rechtsschutzes gegen den PlfB bei Vorliegen von Verfahrensmängeln 204 außer acht läßt. Die Ausdehnung des Anwendungsbereichs des §46 V w V f G auch auf Ermessensentscheidungen ist darüber hinaus weder mit dem Wortlaut 2 0 5 noch m i t der Entstehungsgeschichte 206 des § 46 V w V f G zu vereinen 207 . Einen ähnlichen Ansatzpunkt wie Lerche und Bettermann hat Degenhari 2 0 8 , der von der früheren Rechtsprechung des BVerwG 2 0 9 ausgeht, wonach nur wesentliche Verfahrensfehler zu einer Aufhebung des V A führen könnten. Wesentliche Verfahrensfehler i n diesem Sinne sollen hierbei solche sein, auf denen die behördliche Entscheidung beruhen könne. Die Frage der Bestimmung solcher wesentlicher Verfahrensfehler w i l l Degenhart den Verwaltungsgerichten i m Rahmen eines neuartigen richterlichen Entscheidungsermessens zuweisen 210 . Auf diese Weise soll i m Spannungsfeld zwischen § 46 V w V f G und § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO ein System abgestufter Reaktionen auf Verfahrensfehler geschaffen werden, wobei der Frage der Auswirkungen des Verfahrensmangels auf die sachliche Ausgewogenheit der Planung entscheidende Bedeutung zuzumessen sei 211 . Auch diesen Überlegungen kann aus einer Reihe von Gründen nicht gefolgt werden. Bereits der Ansatzpunkt ist in Anbetracht der neuen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Grundrechtschutz durch Verfahrensgestaltung angreifbar. Wie bereits ausgeführt 212 , nötigt der 204

Siehe oben S. 226 ff. 205 § 46 V w V f G läßt eine Aufhebung des V A wegen der Verletzung von Verfahrensvorschriften n u r dann nicht zu, „ w e n n keine andere Entscheidung i n der Sache hätte getroffen werden können". Die Vorschrift findet bereits deswegen n u r auf A k t e der gebundenen V e r w a l t u n g Anwendung, vgl.: Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §46 Rdnr. 7; Meyer, in: Meyer/Borgs, § 46 Rdnr. 19; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 95 a. 206 Die zunächst i n § 36 E V w V f G 1963 vorgesehene Fassung, wonach die Aufhebung des V A wegen Verfahrensfehlern dann nicht verlangt werden kann, „wenn anzunehmen ist, daß die Verletzung (von Verfahrens- u n d Formvorschriften) die Entscheidung i n der Sache nicht beeinflußt h a t " , wurde i m Gesetzgebungsverfahren gestrichen, da befürchtet wurde, es lasse sich nachträglich meist nicht mehr feststellen, ob die Sachentscheidung auf dem Verfahrensfehler beruht, vgl. BT-Drucks. 7/4494, S.9, 25. Z u r Entstehungsgeschichte des §46 V w V f G vgl. auch: Stelkens, in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, §46 Rdnr. 1; Kopp, V e r w A r c h 61 (1970), 219 ff.; Menger / Erichsen, V e r w A r c h 61 (1970), 178 ff.; Bender, DÖV 65, 448 f.; Ossenbühl, DÖV 64, 515 ff. 207 Vgl. Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, S. 69 ff. 208 DVB1. 81, 202. 209 BVerwGE 29, 283 f.; 26, 148. 210 DVB1. 81, 207. Ä h n l i c h Götz, N J W 76, 1429. Gegen eine Kompetenz der Verwaltungsgerichte, bei der Kontrolle des PlfB eine eigene Planungsentscheidung treffen zu können, Rubel, Planungsermessen, S. 153. 211 Degenhart, DVB1.81, 204, 206. Ä h n l i c h Krebs, DVB1. 84, 116. 212 Siehe oben S. 226 ff.

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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Verstoß gegen grundrechtsrelevante Verfahrensvorschriften unabhängig von der Auswirkung auf die Sachentscheidung zu einer Aufhebung des PlfB. Durch die Einordnung des Verfahrensfehlers als Grundrechts verstoß w i r d die Sachentscheidung objektiv rechtswidrig und verletzt den Betroffenen zugleich i n seinen subjektiven Rechten. Gerade dies aber verlangt § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Weitergehend ist es m i t dem Prinzip des gewaltenteiligen Staates 213 kaum in Übereinstimmung zu bringen, den Verwaltungsgerichten die Aufgabe zuzuweisen, i m Ermessenswege die Rechtsfolgen von Verfahrensverstößen zu bestimmen 214 . Der von Degenhart 215 bemühte Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerwG 2 1 6 zur Frage der Auswirkung der unterbliebenen Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB vermag nicht zu überzeugen, wenn man bedenkt, daß diese Rechtsprechung eben einen materiell-rechtlichen Verstoß, nicht aber einen Verfahrensfehler betrifft. (2) Verfahrensfehler bei der Bekanntgabe des PlfB Die fehlerhafte Zustellung oder Bekanntgabe des PlfB nach § 74 Abs. 4 oder 5 V w V f G hat für die hiervon betroffenen Adressaten zur Folge, daß keine Rechtsbehelfsfristen zur Anfechtung des PlfB für sie zu laufen beginnen; zudem kann der PlfB ihnen gegenüber nicht vollstreckt werden 217 . Ist der PlfB unter Verstoß gegen die Vorschriften über die Auslegung und ortsübliche Bekanntmachung nach § 74 Abs. 4 S. 2 und 3 V w V f G oder die öffentliche Bekanntmachung nach § 74 Abs. 5 V w V f G bekanntgegeben worden, so kann ein derartiger Verfahrensfehler von allen Betroffenen geltend gemacht werden 218 . Mangels eigener Rechtsbetroffenheit (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) scheidet allerdings eine Berufung auf Bekanntgabefehler für solche Personen aus, denen der PlfB ordnungsgemäß nach § 74 Abs. 4 S. 1 V w V f G zugestellt wurde. W i r d die ordnungsgemäße Bekanntgabe des PlfB nachgeholt, so gelten die allgemeinen Regeln über die Anfechtbarkeit und Bestandskraft des PlfB für die hiervon Betroffenen. Eine Heilung eines Bekanntga213 Vgl. hierzu: Leibholz I Rinck / Hesselberger, Grundgesetz-Kommentar, Einf. A n m . 4 f.; A r t . 20 A n m . 16; V o r A r t . 92; Stern, Das Staatsrecht der B u n desrepublik Deutschland, Band I, S. 624 ff. 214 Gegen eine eigenständige Ermessenskompetenz der Verwaltungsgerichte vor allem Kopp, V e r w A r c h 61 (1970), 242 ff. Ebenso Schmidt-Aßmann, N V w Z 83, 6. 21 5 DVB1. 81, 204. 216 B V e r w G E 56, 132 f. 217 Siehe hierzu bereits oben S. 96 ff., 100 f., 112 ff. Vgl. auch Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 202. 218 Vgl. Obermayer, V w V f G , § 74 Rdnr. 124, der davon ausgeht, daß der PlfB insgesamt verfahrensrechtlich fehlerhaft zustande gekommen ist.

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4. Kap.: Der

echtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

befehlers unter entsprechender Anwendung der §§45, 46 V w V f G ist, wie bereits oben 219 ausführlich dargelegt wurde, nicht möglich. b) Die Rüge der Verletzung materiellen

Rechts

Ausgangspunkt für die Rüge der Verletzung materiellen Rechts durch den Erlaß des PlfB ist die Vorschrift des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Danach muß der PlfB objektiv rechtswidrig sein und der Kläger muß dadurch i n seinen Rechten verletzt werden. Die Frage, welche materiellen Rechtsverstöße durch den PlfB gegeben sein können, ist i m einzelnen an anderer Stelle erörtert worden 220 . Gegenstand der folgenden Ausführungen soll daher die i n Rechtsprechung und Lehre unterschiedlich behandelte Problematik sein, ob und i n welchem Umfang Betroffene i m Rahmen des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO Verletzungen eigener rechtlich geschützter Belange durch die Planfeststellung geltend machen können. (1) Meinungsstand i n Rechtsprechung und Lehre (a) Der Meinungsstand in der Rechtsprechung Die Rechtsprechung des BVerwG zur Rechtskontrolle der Fachplanung lehnt sich an die klassische Schutznormtheorie an, wonach sich aus einer Norm des objektiven Rechts dann ein subjektives öffentliches Recht des einzelnen ergibt, wenn diese Norm aufgrund eines bestimmten Tatbestandes einen Verpflichteten und einen Berechtigten zu bestimmen gestattet, der durch die Rechtsfolge nicht nur tatsächlich begünstigt wird, sondern auch begünstigt werden soll 221 . I n Anwendung dieser Konzeption vertritt das BVerwG i n ständiger Rechtsprechung 222 die Auffassung, daß ein Betroffener zwar einen gerichtlich verfolgbaren Anspruch darauf hat, daß eine gerechte Abwägung seiner eigenen Belange m i t entgegenstehenden anderen Belangen stattfindet. Der Betroffene soll aber keinen Anspruch darauf haben, daß die Belange anderer Beteiligter gerecht abgewogen werden und sind oder daß die Planung insgesamt und i n jeder Hinsicht auf einer fehlerfreien Abwägung beruht. Der durch die planerischen Festsetzungen betroffene Kläger kann nach der Rechtsprechung unter Berufung auf eine Verletzung des Abwägungsgebots eine gerichtliche Kontrolle des PlfB lediglich i m Hinblick auf die nachteilige Berührung seiner eigenen Belange verlangen. Er könne aber keine umfassende Planüberprüfung, insbesondere unter 219

Siehe oben S. 96 f., 100 f., 113 ff. Siehe oben S. 126 ff. 221 Vgl.: Wolff / Bachof I, S.323; Ramsauer, DÖV 81, 38; Winter, N J W 79, 394. 222 Grundlegend B V e r w G E 48, 66. Dieser Entscheidung folgend: B V e r w G , DVB1. 83, 900; BayVGH, DÖV 78, 767. 220

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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dem Gesichtspunkt einer fehlerfreien Berücksichtigung von öffentlichen Belangen, die dem Vorhaben entgegenstehen 223 , erreichen. Die mit dieser Auslegung des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO verbundene Beschränkung des subjektiven Rechtsschutzes w i l l das BVerwG durch eine stärkere Betonung der planungsrechtlichen Ausgleichsvorschriften kompensieren 224 . Die geschilderte höchstrichterliche Rechtsprechung findet allerdings nicht die ungeteilte Zustimmung der Untergerichte. So hat der BayVGH 2 2 5 die Meinung vertreten, daß die Verletzung eigener Belange des Klägers zwar den Eintritt i n die gerichtliche Prüfung ermögliche, dies aber nicht zu einer Begrenzung des Prüfungsgegenstandes führen könne. Eine Planung, die i m öffentlichen Interesse nicht notwendig sei oder gar öffentlichen Belangen widerspreche, könne niemals private Belange zurückdrängen und könne insbesondere nicht die Sozialbindung des Eigentums konkretisieren oder als Grundlage einer Enteignung dienen. Eine umfassende Planüberprüfung hat nach der insoweit auch i n der Literatur 2 2 6 weitgehend gebilligten Rechtsprechung 227 i n dem Fall zu erfolgen, in dem das Grundstück des Klägers durch die Planfeststellung m i t unmittelbar oder mittelbar enteignender Wirkung betroffen wird. Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz nach A r t . 14 Abs. 1 und Abs. 3 GG gibt dem betroffenen Grundstückseigentümer ein umfassendes subjektives Recht darauf, nicht objektiv fehlerhaft enteignet zu werden 228 . Aus diesem Grund kann der Betroffene auch eine Verletzung des Abwägungsgebots mit der Begründung geltend machen, öffentliche Belange, wie der Landschaftsschutz, seien nicht hinreichend beachtet worden 229 . Dem ist nichts hinzuzufügen. Das BVerwG 2 3 0 w i l l es aller223

Vgl.: BVerwG, N V w Z 82, 116; O V G Münster, VKB1. 80, 113. Vgl. BVerwGE 48, 66 ff., insbesondere 68. Kritisch hierzu Rehbinder, ZRP 76, 159. 225 BayVBl. 81, 404 f. 226 Vgl.: Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 7; Gassner, DVB1.84, 708; Schlichter, UPR 82, 211; Löwer, DVB1.81, 530 f.; Weyreuther, DÖV 77, 425; Redeker, ZRP 76, 163. Ebenso Bender (DVB1. 84, 303 f., 309), der darüber hinausgehend ein subjektives öffentliches Recht auf eine umfassende Planüberprüfung auch i m F a l l planbedingter erheblicher Grundstücksbelastungen unterhalb der Enteignungsschwelle bejaht. I m Ergebnis zustimmend auch Schwabe (DVBl. 84, 140 ff.), der jedoch einen Anspruch auf eine umfassende Planüberprüfung dann nicht für gegeben hält, w e n n der Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des A r t . 14 Abs. 1 GG durch eine Verletzung v o n Normen bew i r k t w i r d , die allein Belange der Allgemeinheit schützen sollen (ebd., 141). Α . A . Stüer, NuR 81, 149 ff. 227 Vgl.: BVerwG, N J W 84, 73; DVB1. 83, 899 ff.; 75, 720 (insoweit nicht i n B V e r w G E 48, 56 ff. abgedruckt); BayVGH, BayVBl. 82, 599. 228 Vgl.: BVerfGE 37, 141; BVerwG, DVB1.83, 900; V G Regensburg, BayV B l . 83, 443; Weyreuther, DÖV 77, 425. 229 BVerwG, DVB1. 83, 899 ff. 230 DVB1.83, 900. Zustimmend BayVGH, BayVBl. 81, 405. 224

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

dings zulassen, bestimmte formelle oder materielle Fehler der Planfeststellung für unbeachtlich zu erklären, wenn der Fehler derart begrenzt ist, daß das i n Rede stehende Eigentum nicht berührt wird 2 3 1 . (b) Der Meinungsstand

in der Lehre

I n der Literatur ist man überwiegend 232 der Auffassung des BVerwG m i t unterschiedlicher Begründung entgegengetreten. So haben Hoppe 233 und Winter 234 betont, daß der von der Planung i n seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) oder in seinem Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) Betroffene einen Anspruch auf Unterlassung jeder rechtswidrigen Belastung habe, ohne daß es auf den Anspruch des Betroffenen auf Einhaltung des Abwägungsgebots — wie von der Rechtsprechung des BVerwG gefordert — ankomme. I m Vordergrund dieser Meinungsrichtung steht nicht das Nachbarklagemodell, wie es dem BVerwG vorschwebt 235 , sondern die Einordnung des PlfB als Eingriffsakt. Bejaht man diese rechtliche Einordnung des PlfB, so hat dies — wie bei der Adressatenklage 236 — zur Folge, daß der Betroffene allein aufgrund der i n der Planung enthaltenen Belastung eine umfassende Planüberprüfung i m Wege der verwaltungsgerichtlichen Klage erzwingen kann 2 3 7 . Ein Teil der Literatur 2 3 8 stützt seine K r i t i k auf die Überlegung, daß bei Anwendung der höchstrichterlichen Rechtsprechung die vom einzelnen Betroffenen verwaltungsgerichtlich einwendbaren Eigenbelange wohl nie von solchem Gewicht sein können, daß sie die für die Planung sprechenden öffentlichen 231 Das B V e r w G (DVB1. 83, 900) nennt hier etwa örtlich begrenzte Fehler bei der Bekanntmachung des Planentwurfs, die für die subjektive Rechtsstellung des Klägers unerheblich sind oder den Fall, daß andere (insbesondere öffentliche) Belange, die gegen das Vorhaben sprechen, nicht m i t der ihnen zukommenden Bedeutung i n die Abwägung eingestellt worden sind, dieser Mangel aber auch bei entsprechender K o r r e k t u r den Eingriff i n das Eigentum des Klägers unverändert ließe. 232 Zustimmend zur Rechtsprechung allerdings: Stüer, NuR 81, 149 ff.; Weyreuther, DÖV 77, 419 ff., insbesondere 423 ff. 233 DVB1. 77, 136 f. m i t Fn. 6. 234 N J W 79, 393 ff., insbesondere 398 ff. 235 Kritisch gegenüber der rechtlichen Qualifizierung des PlfB als V A m i t D r i t t w i r k u n g auch Blümel, DVB1. 75, 706. 236 Vgl. hierzu: Skouris, Verletztenklagen u n d Interessentenklagen i m V e r waltungsprozeß, S. 13 ff., 66 f.; ders., N J W 81, 2729 f. 237 Vgl.: Löwer, DVB1. 81, 532 ff.; Winter, N J W 79, 398 ff.; Hoppe, DVB1. 77, 137 m i t Fn. 6. Vgl. auch: Bettermann, Gedenkschrift f ü r Imboden, S. 54; Skouris, N J W 81, 2729 f. F ü r Skouris beinhaltet der Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung das Recht, etwaige Rechtsmängel jedweden Ranges und jedweder Schutzrichtung m i t Erfolg zu rügen. A . A . : Ladeur, UPR 84, I f f . , insbesondere 2 f.; Schwabe, N J W 83, 523 ff. (für staatliche Bau- u n d Anlagegenehmigungen) . 238 Vgl. Schwabe, N J W 76, 159.

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Belange zu überwiegen vermögen. Daher müsse man den planungslegitimierenden öffentlichen Belangen die Summe aller privaten Belange entgegenhalten können. Weiter w i r d darauf hingewiesen 239 , daß vor allem wegen des inneren Zusammenhangs aller planungsrelevanten Elemente, aber auch wegen der Vergleichbarkeit der Überprüfung des PlfB m i t der Rechtskontrolle eines Bebauungsplans und nicht zuletzt wegen der rechtsstaatlichen Funktion des Abwägungsgebots eine umfassende Plankontrolle durch die Verwaltungsgerichte bei der Anfechtung des PlfB durch Betroffene geboten ist. (2) Stellungnahme und eigene Meinung Die Planungsentscheidung ist als A k t der planerischen Gestaltungsfreiheit dadurch gekennzeichnet, daß eine Vielzahl miteinander kollidierender öffentlicher und privater Belange unter Konzentration auf ein Verfahren und eine Entscheidung i n rechtsgestaltender Weise abgewogen und zum Ausgleich gebracht werden 240 . Bei dem A k t der planerischen Gestaltung zeigt sich, daß die abzuwägenden Belange grundsätzlich derart miteinander verknüpft sind, daß die Bewertung eines Belanges zwangsläufig positive wie negative Auswirkungen auf andere öffentliche und private Belange hat 2 4 1 . Durch den Vorgang des Abwägens entsteht ein Plangefüge, das i n der A r t eines Netzwerks zwischen einer Vielzahl von Eckpunkten geknüpft ist 2 4 2 und bei dem ein Abwägungsfehler das Plangefüge zumindest teilweise verschiebt. M i t anderen Worten ausgedrückt bedeutet dies, daß die Belange des Klägers nicht nur dadurch rechtswidrig betroffen sein können, daß sie bei der Abwägung übersehen oder i n ihrer Gewichtigkeit verkannt wurden, sondern auch dadurch, daß planwiderstreitende öffentliche Belange zu Unrecht bejaht, offensichtlich falsch bewertet oder daß der Planung entgegengesetzte Belange Dritter nicht oder nicht hinreichend gewürdigt w u r den und aus diesem Grunde etwa den öffentlichen Belangen ein unan239

Vgl. Ramsauer, DÖV 81, 37 ff., insbesondere 40 ff. Ä h n l i c h Ladeur, UPR 84, 4 ff. Ladeur spricht sich dafür aus, dem von der Planung betroffenen Eigentümer unabhängig v o n der A r t des Eingriffscharakters der Planung als Enteignung ein Teilhaberecht auf Abwägung zuzugestehen. Der Schutz des Eigentums und anderer Rechte könne sich nicht mehr aus einer „Schutznorm", sondern n u r durch Anforderungen an die prozedurale Konsistenz u n d Rationalität des Planungsverfahrens ergeben. Infolgedessen müsse der Eigentümer eine umfassende gerichtliche Planüberprüfung beanspruchen können (ebd., 6). 240 Siehe oben S. 29. 241 Siehe oben S. 123. 242 So die treffende Formulierung Ramsauers (DÖV 81, 40 f.). Vgl. auch Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 97; ders., DVB1.74, 542.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

gemessen hoher oder den klägerischen Belangen ein zu geringer Stellenwert zuerkannt wurde 2 4 3 . Steht demnach fest, daß der PlfB das Ergebnis des Ausgleichs m u l t i polarer Interessenkollisionen und -Verflechtungen ist, so ist damit schwerlich eine Beschränkung der Planbetroffenen auf die alleinige Rüge ihrer eigenen Belange zu vereinbaren. Vielmehr hat — sofern der Kläger als Grundstückseigentümer (Art. 14 Abs. 1 GG) oder als Anlieger (Art. 2 Abs. 2 GG) durch die planerischen Festsetzungen betroffen ist — eine umfassende Überprüfung des PlfB durch die Verwaltungsgerichte zu erfolgen. I n diesem Rahmen muß es dem jeweils Betroffenen zugestanden werden, sich auf alle anderen privaten Belange i n ihrer Summierung berufen zu können 244 . Weiter kann ein Betroffener rügen, daß der Planung entgegengesetzte öffentliche Belange, wie etwa der Landschafts- und Naturschutz oder der Geländeverbrauch eines Großvorhabens i n der eng besiedelten Bundesrepublik Deutschland 245 , nicht i n Übereinstimmung mit dem Abwägungsgebot berücksichtigt w u r den 246 . Für eine umfassende Planüberprüfung durch die Verwaltungsgerichte spricht eine weitere mit der Interdependenz der Planungselemente zusammenhängende Überlegung. Würde man tatsächlich bei der Plankontrolle die Behandlung der privaten eigenen Belange des Klägers bei der Abwägung isoliert vom sonstigen Abwägungsvorgang und -ergebnis betrachten, so müßten die Verwaltungsgerichte eine ausschnittsweise Relation der Eigenbelange zu den die Planung rechtfertigenden öffentlichen Belangen herstellen, die von der Plfbeh so kaum vorgenommen w i r d und auch nicht vorgenommen werden darf 2 4 7 . Die Verwaltungsgerichte würden bei der von der höchstrichterlichen Rechtsprechung vertretenen Restriktion des Prüfungsumfangs letztlich nicht die Planung der Exekutive kontrollieren, sondern selbst (hypothetische) 243

Vgl. Papier, N J W 77, 1719 f. I n diesem Sinne auch Gassner, DVB1. 84, 709. Vgl. Schwabe, N J W 76, 159. Ä h n l i c h Scholz, V V D S t R L 34 (1976), 204. Anders Weyreuther (DÖV 77, 425 f.), der die Frage der Zulässigkeit einer Berufung auf die planungswiderstreitenden privaten Belange i n ihrer Summierung dadurch lösen w i l l , daß die privaten Belange i n ihrer Gesamtheit i m Abwägungsvorgang nicht einfach als gewichtige Belange übersehen w e r den dürfen u n d die Gewichtung nicht i n einer Weise erfolgen darf, durch die die objektive Gewichtigkeit eines dieser Belange v ö l l i g verfehlt w i r d . M i t einer derartigen Betrachtungsweise w i r d aber die von der Rechtsprechung (siehe oben S. 232 ff.) verlangte Beschränkung des gerichtlichen P r ü fungsumfangs der Planfeststellung nicht beseitigt, da nach dem B V e r w G eben nur die Verletzung privater Eigenbelange gerügt werden kann. Gegen einen „Summierungseffekt" auch BVerwGE 48, 65 f. 245 Vgl. BayVGH, BayVBl. 81, 405. 246 Vgl. Gassner, DVB1. 81, 9. 247 Vgl.: Ramsauer, DÖV 81, 40; Winter, N J W 79, 397. 244

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planerische Überlegungen anstellen. Das wäre mit dem Gewaltenteilungsprinzip unserer Verfassung nicht vereinbar. Diese Klarstellung darf aber nicht dazu verleiten, die Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO gänzlich aus den Augen zu verlieren und dem jeweiligen Kläger zu erlauben, jegliche Rechtsverletzung bei der Planung zu rügen. Der PlfB kann nur dann mit Erfolg angefochten werden, wenn objektive Rechtsverstöße zugleich eigene Rechte des Klägers verletzen. Dies bedeutet, daß der Kläger solche materiellen (oder formellen) Fehler der Planfeststellung nicht m i t Erfolg rügen kann, die — i n für die Verwaltungsgerichte nachvollziehbarer Weise24* — keinerlei Auswirkungen auf die geschützten Rechtspositionen des Klägers haben konnten 249. Hier ist etwa an einen örtlich begrenzten Fehler bei der Bekanntmachung des Planentwurfs zu denken, der für die subjektive Rechtsstellung des Klägers unerheblich war 2 5 0 oder an einen Abwägungsfehler, der ohne Auswirkung auf das Gesamtkonzept der Planung geblieben ist 2 5 1 , wie beispielsweise die unterbliebene Anordnung einer Schutzauflage für einen bestimmten Planungsabschnitt, zu dem der Kläger keinerlei rechtliche Beziehung hat. Hingegen ist es nicht zulässig, daß die Verwaltungsgerichte bei der Planüberprüfung die hypothetische Frage aufwerfen, ob bei Behebung des objektiv gegebenen Planungsmangels die Betroffenheit des Klägers unverändert bestehen bliebe 252 . Diese von der Rechtsprechung verschiedentlich befürwortete Kausalitätsprüfung läßt unberücksichtigt, daß es allein Aufgabe der Plfbeh ist, den Abwägungsfehler zu „beheben" und eine erneute Planungsentscheidung zu treffen, zumal es durchaus denkbar ist, daß die Plfbeh bei nochmaliger Abwägung zu einer anderen Entscheidung gelangen kann 2 5 3 . Die Beschränkung der Anfechtungsgründe und damit der verwaltungsgerichtlichen Prüfungsbefugnis auf die Verletzung einer Schutznorm, wie sie von der höchstrichterlichen Rechtsprechung propagiert wird, ist nicht nur wegen der fehlerhaften Inhaltsbestimmung der Schutznorm „Abwägungsgebot" abzulehnen. Die am Nachbarklage-Mo248 Die Verwaltungsgerichte dürfen die Planungsentscheidung nachvollziehen, nicht aber durch eigene (hypothetische) planerische Überlegungen ergänzen oder stützen, siehe hierzu sogleich unten i m Text. Vgl. auch: Ramsauer, DÖV 81, 42; Schmitt, BayVBl. 74, 262 f. 249 Vgl. Papier, N J W 77, 1720. 250 Vgl. BVerwG, DVB1. 83, 900. Z u r Frage der Anfechtbarkeit des PlfB u n ter Berufung auf das Vorliegen v o n Verfahrensfehlern allgemein siehe oben S. 225 ff. 251 Vgl. hierzu BVerwGE 56, 133. 252 So aber: BVerwG, DVB1. 83, 900; 75, 720 (insoweit nicht i n B V e r w G E 48, 56 ff. abgedruckt); BayVGH, BayVBl. 81, 405. 253 I m Ergebnis ebenso Ramsauer, DÖV 81, 42.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

dell verhaftete Betrachtungsweise der Rechtsprechung, wonach i m Verhältnis des Staats zum Träger des Vorhabens durch den Erlaß des PlfB eine Begünstigung ausgesprochen wird, die sich unmittelbar oder mittelbar nachteilig auf die Rechte Dritter auswirkt, w i r d den tatsächlichen Gegebenheiten nicht gerecht. Bei der gemeinnützigen Planfeststellung 254 besteht nur scheinbar ein Dreiecksverhältnis, i n dem die Plfbeh die Begünstigungen und Belastungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den Drittbetroffenen vornimmt 2 5 5 . I n Wahrheit werden den Betroffenen — wie i n jedem sonstigen bipolaren Verwaltungsverhältnis — Belastungen aus Gründen des öffentlichen Wohls auferlegt, auch wenn es sich bei dem Träger des Vorhabens u m ein Privatunternehmen handeln sollte 256 . Insoweit ist die Feststellung Löwers 257, daß der Staat sich nicht durch die Verteilung von Verfahrensrollen auf verschiedene Behörden (oder Rechtsträger) selbstbegünstigend VAe erteilen kann mit der Folge, daß dieser Staatsakt nur einer auf bestimmte Rechtswidrigkeitsgründe beschränkten Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte zugänglich ist, uneingeschränkt zuzustimmen 258 . Ist aber das Nachbarklage-Modell zur Charakterisierung der durch die Planfeststellung bewirkten Nutzen- und Lastenverteilung ungeeignet, so liegt es nahe, den PlfB als unmittelbar belastenden A k t gegenüber den Betroffenen zu qualifizieren 259 , ohne nach der A r t der Rechtsbeeinträchtigung zu fragen 260 . Adressaten des PlfB als V A sind somit nicht nur der Träger des Vorhabens, sondern weitergehend all jene, denen durch die Planfeststellung Belastungen für ihr Grundstückseigentum oder ihre i n A r t . 2 Abs. 2 GG genannten höchstpersönlichen Rechte aufgebürdet werden. Gerade darin zeigt sich die Gestaltungswirkung der Planfeststellung 261 . Für die Klage von Betroffenen gegen den PlfB müssen dann aber auch die allgemeinen Grundsätze der Adressatenklage gelten. Danach 254 Der Sonderfall der privatnützigen Planfeststellung soll hier außer Betracht bleiben. Z u den Besonderheiten der privatnützigen Planfeststellung vgl.: BVerwGE 55, 220 ff.; BVerwG, DÖV 81, 104 u n d oben S. 127 Fn. 263. 255 Vgl. Löwer, DVB1. 81, 533. 256 Hier sind private Flughafenunternehmen oder die Rhein-Main-Donau A G zu nennen, die privatwirtschaftlich organisiert sind. 257 DVB1. 81, 534. 258 I n die gleiche Richtung laufen die Ausführungen Winters (NJW 79, 399 f.) für den Bereich des Atomrechts. 259 Für eine solche rechtliche Einordnung: Baumann, BayVBl. 82, 293 f. (zum Atomrecht); Löwer, DVB1. 81, 532 ff.; Winter, N J W 79, 397 ff.; Papier, N J W 77, 1719; Hoppe, DVB1. 77, 136 f. m i t Fn. 6; Redeker, ZRP 76, 163. A . A . Ladeur, UPR 84, 2 ff. 260 So k a n n es keine Rolle spielen, ob die Betroffenheit von einer gesundheitlichen Beeinträchtigung oder von einer Verletzung des Eigentums herr ü h r t , vgl.: Löwer, DVB1. 81, 532; Gassner, DVB1. 81, 9. 261 Siehe auch oben S. 38 ff.

. Rechtsschutz gegen den PlfB

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hat derjenige, i n dessen Rechtssphäre die Verwaltung eingreift, einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Unterlassung jeder rechtswidrigen Belastung — gleichgültig, ob die verletzte Norm speziell dem Schutz des Klägers oder von Dritten oder der Allgemeinheit dient 2 6 2 . Eine Begrenzung der verwaltungsgerichtlichen Prüfungsbefugnis ergibt sich allerdings auch hier aus der Vorschrift des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Demnach hat die Behandlung solcher Belange anderer Betroffener oder von planungswiderstreitenden öffentlichen Belangen bei der gerichtlichen Planprüfung außer Betracht zu bleiben, die auf keinen Fall Auswirkungen auf die Erfassung, Gewichtung und Bewertung der klägerischen Belange haben konnte 2 6 3 . M i t der hier befürworteten umfassenden Rechtskontrolle der Fachplanung w i r d i n keiner Weise der Einführung der Popularklage Vorschub geleistet 264 . Dagegen spricht bereits die der Planüberprüfung vorgeschaltete Schranke der subjektiven Rechtsbetroffenheit i. S. des §113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Vielmehr w i r d die Plankontrolle rechtsformunabhängig an die Prüfung normativer Pläne, wie etwa den Bebauungsplänen nach §47 VwGO, angepaßt 265 und damit dem Gleichheitssatz ohne Verstoß gegen verwaltungsprozessuale Grundsätze Rechnung getragen. V. Für die sonstigen Einwendungsberechtigten Die Tatsache, daß jemand Einwendungen nach § 73 Abs. 4 V w V f G erhoben hat und diese i m Anhörungsverfahren erörtert werden, begründet nicht ohne weiteres die Klagebefugnis für eine Klage gegen den PlfB 2 6 6 . §42 Abs. 2 VwGO ordnet an, daß Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte nicht schon dann gegeben sein soll, wenn der Kläger ein wie auch immer begründetes ideelles oder wirtschaftliches Interesse an der Uberprüfung einer Verwaltungsentscheidung hat, sondern nur dann, wenn der Hoheitsakt seine eigene Rechtsstellung berührt. Das setzt voraus, daß die gesetzliche Regelung, die für die vom Kläger angefochtene Entscheidung der Behörde maßgeblich ist, nicht nur den Belangen der Allgemeinheit Rechnung trägt, sondern daß sie zumindest auch den Schutz des Klägers bezweckt und damit auch i n 262 Vgl.: Skouris, Verletztenklage u n d Interessentenklage i m Verwaltungsprozeß, S. 50 f.; Bettermann, Gedenkschrift für Imboden, S. 54; Löwer, D V Bl. 81, 534; Winter, N J W 79, 398; Papier, N J W 79, 1719. 263 Siehe oben S. 146 ff. Vgl. auch Papier, N J W 77, 1720. 264 So aber beispielsweise die Befürchtung Fickerts (PlafeR Nr. 31 Tn. 7). 265 I n diesem Sinne auch: Ladeur, UPR 84, 6; Löwer, DVB1.81, 535. Vgl. hierzu auch Stüer, NuR 81, 150 f. 266 Vgl. BVerwG, DVB1. 67, 917.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

seinem Interesse erlassen wurde 3 6 7 . Eine derartige Auslegung kann der Vorschrift des § 73 Abs. 4 V w V f G i m Hinblick auf die sonstigen Einwendungsberechtigten jedoch nicht beigelegt werden. Während die Einwendungsbefugnis und der damit korrespondierende Anspruch auf Erörterung der vorgebrachten Einwendungen für die i n ihren materiellen subjektiven Rechten Betroffenen auch eine Vorverlagerung des Rechtsschutzes für diese bewirken soll 268 , dient die Zulassung der sonstigen Einwendungsberechtigten zum Anhörungsverfahren ausschließlich der Verbreiterung der Informationsbasis der Anhörungsbehörde bzw. Plfbeh 269 . Eine Anfechtung des PlfB durch sonstige Einwendungsberechtigte scheidet mangels einer verletzungsfähigen Rechtsstellung aus 270 . § 73 Abs. 4 V w V f G räumt diesem Personenkreis keine selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition ein, die unabhängig vom materiellen Recht zur Aufhebung des PlfB nötigen könnte 271 . Die Einwendungsbefugnis nach § 73 Abs. 4 V w V f G kann allerdings durch die Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage mit dem Begehren der Anhörung und Verbescheidung noch während des Anhörungsverfahrens durchgesetzt werden 272 . Dafür spricht vor allem der Wortlaut der Vorschrift 273 . Eine Leistungsklage ist nicht etwa unter dem Gesichtspunkt des § 44 a VwGO unzulässig, da diese Bestimmung voraussetzt, daß ein Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung möglich ist, was aber — wie gerade ausgeführt — hier nicht der Fall ist.

D. Der vorläufige Rechtsschutz gegen den PlfB nach § 80 VwGO Der vorläufige Rechtsschutz gegen den PlfB richtet sich nach § 80 VwGO. Hierbei ergeben sich aus der Eigenart der Fachplanung einige 267

Vgl.: B V e r w G , DÖV 80, 916; O V G Koblenz, N J W 82, 1302; O V G M ü n ster, N J W 80, 2323; BayVGH, BayVBl. 74, 279; Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 5. 268 Siehe oben S. 31 ff. 269 So ausdrücklich BVerwG, DVB1. 67, 917. 270 Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 31 Tn. 5. 271 Vgl.: B V e r w G E 31, 267 f.; BVerwG, DVB1. 67, 917; Bonk, in: Stelkens/ Bonk / Leonhardt, §73 Rdnr. 37; Knack ! Busch, §73 Rdnr. 7.2; Löwer, D V Bl. 81, 535. Anders Meyer (in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 52), der davon ausgeht, daß § 73 Abs. 4 V w V f G den sonstigen Einwendungsberechtigten eine bescheidene eigene Rechtsposition einräumen w i l l , deren Verletzung wegen § 44 a V w G O durch eine Anfechtung des PlfB gerügt werden könne. Der A n spruch der sonstigen Einwendungsberechtigten soll auf eine ermessenfehlerfreie Berücksichtigung ihrer Belange bei der notwendigen Abwägung z w i schen den öffentlichen u n d privaten Belangen gerichtet sein. 272 So Obermayer, V w V f G , § 73 Rdnr. 239. 273 „Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, k a n n . . . Einwendungen gegen den Plan erheben . .

D. Vorläufiger Rechtsschutz gegen den PlfB

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Abweichungen vom herkömmlichen System des vorläufigen Rechtsschutzes. I. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des PlfB nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO Die Anfechtungsklage gegen den PlfB hat nach § 80 Abs. 1 S. 2 VwGO aufschiebende Wirkung 2 7 4 mit der Folge, daß der Träger des Vorhabens die Festsetzungen des PlfB bis zum Eintritt der Bestandskraft nicht verwirklichen kann 2 7 5 . U m das Planvorhaben trotzdem sofort ins Werk setzen zu können, w i r d i n der Praxis häufig die sofortige Vollziehung des PlfB nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet. Nr. 37 Abs. 1 PlafeR bestimmt hierzu exemplarisch, daß die Anordnung der sofortigen Vollziehung erfolgen kann, wenn besondere öffentliche Interessen den sofortigen Beginn der Bauarbeiten erfordern und der E i n t r i t t der Unanfechtbarkeit (des PlfB) nicht abgewartet werden kann. Dies ist ζ. B. der Fall, wenn das Straßenbauvorhaben dazu dient, Gefährdungen der Verkehrssicherheit oder Umweltbeeinträchtigungen i n Ortslagen zu beseitigen, so daß der Baubeginn nicht ohne schwerwiegende Folgen hinausgeschoben werden kann 2 7 6 . Welche Kriterien für die hierbei vorzunehmende Abwägung i m einzelnen maßgeblich sein können, w i r d weiter unten erörtert werden 277 . I I . Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO Die antragsberechtigten Planbetroffenen können sich gegen die A n ordnung der sofortigen Vollziehung des PlfB durch einen Antrag an das Hauptsachegericht auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (§80 Abs. 5 S. 1 VwGO) oder auf Aufhebung der Vollziehung (§80 Abs. 5 S. 3 VwGO) wenden, wenn der PlfB schon (teilweise) vollzogen wurde 2 7 8 . Dem Rechtsbehelf des § 80 Abs. 5 VwGO kommt entscheiden274 E i n Widerspruch gegen den PlfB ist wegen § 70 V w V f G grundsätzlich unzulässig, siehe oben S. 200 f. 275 A u f den Meinungsstreit, ob der Suspensiveffekt des § 80 Abs. 1 V w G O eine Vollziehbarkeitshemmung oder eine Wirksamkeitshemmung des PlfB nach sich zieht, braucht hier nicht eingegangen zu werden, vgl. hierzu statt aller Kopp, V w G O , § 80 Rdnr. 15. 276 vgl. Fickert, PlafeR Nr. 37 Tn. 3 f. 277

Siehe unten S. 247 f. Nach dem B a y V G H (BayVBl. 84, 212 f.) soll dem A n t r a g auf Wiederherstellung der aufschiebenden W i r k u n g einer verwaltungsgerichtlichen Klage ausnahmsweise dann das Rechtsschutzbedürfnis fehlen, w e n n i n einem Massenverfahren (wie i m P l f V für den Bau des Flughafens München-Erding) die antragstellenden Streitgenossen nicht ernstlich damit rechnen müssen, daß 278

16 Ktigel

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

de Bedeutung i m Rechtsschutzverfahren gegen den PlfB zu. Geht man richtigerweise davon aus, daß der PlfB bindende Grundlage für das dem PlfV nachfolgende Enteignungsverfahren 279 und Voraussetzung für die vorläufige Besitzeinweisung 280 ist und bedenkt man weiter, daß für die Durchführung dieser Maßnahmen die sofortige Vollziehbarkeit des PlfB ausreicht, so liegt es nahe, i m Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO das einzig effektive Rechtsschutzverfahren zur Abwehr der Planfeststellung als Ganzes zu sehen 281 . Ist nämlich bei negativem Ausgang des Aussetzungsverfahrens für die jeweiligen Planbetroffenen das Vorhaben (teilweise) realisiert, reduzieren sich de facto die Abwehransprüche der Betroffenen gegen die Planung i m Hauptsachverfahren nicht zuletzt wegen der Höhe der getätigten Investitionen häufig auf die A n ordnung von Schutzauflagen i. S. des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G oder die Zuerkennung von Entschädigungsansprüchen i. S. des § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG 2 8 2 . Dieser Befund kann für die gerichtliche Kontrolle i m Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht unberücksichtigt bleiben. Bei der Entscheidung über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat das Gericht das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angegriffenen PlfB und das Interesse des Betroffenen daran, daß die nachteiligen Wirkungen des PlfB erst nach rechtskräftiger Entscheidung über die Klage eintreten, gegeneinander abzuwägen. I n diesem Rahmen kommt der Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage eine vorrangige Bedeutung zu. 1. Klärung der Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des PlfB erweist sich grundsätzlich dann als rechtmäßig, wenn sie durch ein besonderes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist, das das entgegenstehende Interesse des Antragstellers überwiegt. Solches ist regelmäßig bei der einem bestehenden Baustopp wieder die Grundlage entzogen w i r d , ohne daß diese rechtzeitig vorher davon Kenntnis erhalten u n d m i t eigenen Anträgen nach § 80 Abs. 5 V w G O hierauf reagieren können. 279 Siehe oben S. 41 ff. 280 Vgl.: BVerwG, DÖV 73, 785; Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 226 ff.; Wienke, BayVBl. 83, 299 ff. 281 Vgl.: Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 223 f.; Degenhart, AöR 103 (1978), 179 f.; Blümel, DVB1. 72, 799; ders., Forsthoff-Fg., S. 151 f. u n d öfter. Zustimmend Ossenbühl, Gutachten, S. 195. 282 Vgl.: BVerfGE 53, 94 (dissenting opinion der Richter Simon u n d Heußner); Blümel, Forsthoff-Fg., S. 151 f. A u f die Gefahr, daß Rechtsschutz nicht mehr rechtzeitig zur W i r k u n g k o m m t u n d an vollendeten Tatsachen scheitert, w e n n die sofortige Vollzieh u n g des PlfB angeordnet u n d v o n den Gerichten aufrechterhalten wurde, hat das B V e r f G (DVB1. 81, 374) m i t Nachdruck hingewiesen.

D. Vorläufiger Rechtsschutz gegen den PlfB

243

nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Abwägung ohne weiteres dann anzunehmen, wenn eine Anfechtungsklage des Betroffenen gegen den PlfB i n der Hauptsache offensichtlich unzulässig oder unbegründet wäre 2 8 3 . Bei offensichtlicher Begründetheit des Rechtsbehelfs i n der Hauptsache überwiegt hingegen das auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gerichtete Interesse des Antragstellers das besondere öffentliche Interesse mit der Folge, daß dem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ohne weiteres stattzugeben ist 2 8 4 . Sind die Erfolgaussichten der Klage i n der Hauptsache nicht offensichtlich, hat das Gericht — unbeschadet des Eilcharakters des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO — möglichst umfassend zu prüfen, wie der voraussichtliche Ausgang des Verfahrens i n der Hauptsache wäre, wenn durch die Vollziehung des PlfB die Gefahr der Schaffung irreparabler Zustände droht 2 8 5 . Dazu können auch Beweisaufnahmen größeren Umfangs trotz der Vorläufigkeit und Eilbedürftigkeit des Aussetzungsverfahrens durchgeführt werden 286 . Diese sicherlich nicht m i t der herkömmlichen verwaltungsprozessualen Funktion des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO übereinstimmende Ausweitung des Prüfungsumfangs 287 ist i n derartigen Fällen zwingend durch die Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG geboten 288 . Das BVerfG hat wiederholt 2 8 9 zur verfassungsrechtlichen Bedeutung des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO ausgeführt, daß gerade dann, wenn die Gefahr besteht, daß Rechtsschutz nicht mehr rechtzeitig zur Wirkung kommt und an vollendeten Tatsachen zu scheitern droht, das Verfahrensgrundrecht des 283 v g l . : BVerwG, DVB1. 74, 566; Finkelnburg, Vorläufiger Rechtsschutz i m Verwaltungsstreitverfahren, Rdnr. 504. 284 Ganz h. M., vgl. statt aller: BVerwG, DVB1.74, 566; O V G Lüneburg, DVB1. 61, 320 ff.; Kopp, V w G O , § 80 Rdnr. 82. 285 Vgl.: BayVGH, B a y V B l . 81, 401 ff.; O V G Lüneburg, N J W 80, 253; DÖV 79, 797; DVB1.77, 347; 74, 366; 66, 277; 61, 521 f.; VKB1. 56, 755; O V G Hamburg, DVB1.75, 207 f.; O V G Münster, OVGE 29, 113 ff.; Hoppe I Schiarmann, Rdnr. 229 ff.; Degenhart, AöR 103 (1978), 194; Blümel, DVB1. 75, 702; Geizer, BauR 77, 1 f. 285 So die ständige Praxis des O V G Lüneburg, vgl. etwa: DÖV 79, 797 ff.; DVB1. 61 520 ff. Gegen die Durchführung von umfangreichen Beweisaufnahmen: B W V G H , DVB1. 76, 546; Knack/Busch, §74 Rdnr. 6.4.1. 287 Z u r F u n k t i o n des vorläufigen Rechtsschutzes vgl. Leipold, Grundlagen des einstweiligen Rechtsschutzes, S. 191 f. 288 Vgl. Degenhart, AöR 103 (1978), 194. 289 Grundlegend BVerfGE 35, 273 ff.; seitdem st. Rspr., vgl.: BVerfGE 53, 67 f.; 51, 284 f.; 35, 401 f.; BVerfG, DVB1.81, 374 f. Allerdings hat das B V e r f G zum Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine atomrechtliche Teilerrichtungsgenehmigung keinen Verstoß gegen A r t t . 2 Abs. 2 S. 1,19 Abs. 4 S. 1 GG darin gesehen, daß das Verwaltungsgericht eine „Anprüfung" der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens wegen des Gewichts u n d der Schwierigkeit der Hauptsacheentscheidung unterlassen hatte (Beschluß des Vorprüfungsausschusses v o m 31.1.1984, N V w Z 84, 429 f.). 16*

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

Art. 19 Abs. 4 GG eine gerichtliche Prüfung (der Rechtmäßigkeit) des i n der Vollziehungsanordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO liegenden Eingriffsakts erfordere. Das i n A r t . 19 Abs. 4 GG verbürgte Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz würde illusorisch, wenn der Träger des Vorhabens durch den Vollzug des PlfB vollendete, schwer rückgängig zu machende Zustände schaffen könnte, bevor die Gerichte die Rechtmäßigkeit des hierzu legitimierenden Eingriffsakts geprüft hätten 2 9 0 . Gerade die Errichtung von planfeststellungsbedürftigen ( G r o ß v o r haben 291 birgt i n hohem Maße die Gefahr der Schaffung irreparabler Zustände i n sich. Zwar mag es i n technischer Hinsicht möglich sein, nahezu jede Maßnahme rückgängig zu machen 292 . Zeigt sich aber, daß der Aufwand für die spätere Rückgängigmachung des errichteten Vorhabens zumeist Investitionen von vielen Millionen Mark erfordert und darüber hinaus bereits getätigte Investitionen i n Millionen-, ja sogar Milliardenhöhe sinnlos macht, so läßt sich die dadurch bedingte Verschwendung wirtschaftlicher Werte von den Gerichten kaum verantworten. Ferner muß gefragt werden, ob unter solchen Umständen die spätere Entscheidung des Gerichts der Hauptsache über die Rückgängigmachung des bereits vollendeten Vorhabens noch unbefangen getroffen werden kann oder ob nicht die vielfach unbewußte Einflußnahme des faktisch bereits Vollzogenen auf die Entscheidung der Verwaltungsgerichte zu den Unwägbarkeiten gehört, die beim Interessenvergleich nach § 80 Abs. 5 VwGO auf keinen Fall außer Betracht bleiben dürfen 293 . Die von einem Teil der Rechtsprechung 294 und Literatur 2 9 5 vertretene Gegenmeinung, die eine solche Betrachtungsweise zum Teil als außerrechtlich und damit als unzulässig ansieht, verkennt, daß der drohenden Schaffung (nahezu) irreparabler Zustände i m Rahmen der Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO besondere Bedeutung zukommen muß, wenn man sich vergegenwärtigt, daß bei späterer Wiederherstellung des status quo ante die Landschaft für viele Jahre i n sinnloser 290

BVerfGE 35, 274; 401 f. Hier sind Flughäfen, Wasserstraßen wie der Rhein-Main-Donau-Kanal, Abfallbeseitigungsanlagen, aber auch Bundesfernstraßen zu nennen. 292 Vgl. hierzu Ule, GewArch 78, 77. 293 So: BayVGH, BayVBl. 81, 402; O V G Berlin, N J W 77, 2284; O V G Lüneburg, DVB1. 75, 194. Geizer (BauR 77, 2) weist i n diesem Zusammenhang zu Recht auf die normative K r a f t des Faktischen hin. E i n eindrucksvolles Beispiel, welche faktischen A u s w i r k u n g e n bereits getätigte Investitionen auf die gerichtliche Entscheidung über einen Aussetzungsantrag haben können, liefert O V G Hamburg, DVB1. 75, 207 ff., insbesondere 211 f. 294 Vgl.: B W V G H , N J W 79, 2528 f.; DVB1. 76, 546, 548 f.; O V G Koblenz, D V Bl. 77, 732. Ebenso früher BayVGH, V G H n. F. 27, 115 ff.; 127; BayVBl. 63, 191. 295 Vgl. Ule, GewArch 78, 73 ff. 291

D. Vorläufiger Rechtsschutz gegen den PlfB

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Weise geschädigt worden ist und öffentliche Mittel nutzlos vergeudet wurden 2 9 6 . Aus demselben Grund ist auch das zweite Argument der Gegenauffassung 297 , wonach es i m alleinigen Risiko des Trägers des Vorhabens liegen soll, wenn er vom Sofortvollzug des PlfB Gebrauch macht und dieser dann später i n der Hauptsache aufgehoben wird, nicht durchgreifend. Das Risiko der Rückgängigmachung t r i f f t eben nicht nur den Träger des Vorhabens 298 , sondern auch und vor allem die bei gemeinwohlbezogenen Fachplanungen finanziell am stärksten betroffene öffentliche Hand. W i r d i n Anwendung der vorgenannten Grundsätze eine weitreichende Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage durch das angegangene Gericht vorgenommen, so ist dem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO bereits dann stattzugeben, wenn die Prüfung ergibt, daß der Rechtsbehelf i n der Hauptsache m i t überwiegender Wahrscheinlichkeit erfolgreich sein wird 2 9 9 . Die i n der Rechtsprechung 300 teilweise auch verwendete Formel, daß dem Aussetzungsantrag stattgegeben werden soll, wenn der Rechtsbehelf i n der Hauptsache hinreichend begründet erscheint, erweist sich demgemäß als zu unbestimmt für eine konkrete Rechtsanwendung 301 . Ob die vorgenannten Grundsätze auch dann zu gelten haben, wenn kleinere Fachplanungsvorhaben mit relativ geringem Investitionsaufwand realisiert werden sollen, ist eine Frage des konkreten Einzelfalls. Richtlinien für den Prüfungsumfang und die Kontrollintensität bei der Klärung der Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage muß unter der Geltung des A r t . 19 Abs. 4 GG das Ausmaß der Gefahr der Schaffung irreparabler Zustände und das hierdurch hervorgerufene Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes sein. 2. Abwägung der beiderseitigen Interessen Sind die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage offen, weil keine überwiegende Wahrscheinlichkeit für einen bestimmten Verfahrensaus296

Vgl. BayVGH, BayVBl. 81, 402 (zum Flughafen München-Erding). Vgl. vor allem: B W V G H , DVB1. 76, 549; Ule, GewArch78, 81. 298 Häufig ist der Träger des Vorhabens zudem ein Hoheitsträger. 299 Vgl. Fickert, PlafeR Nr. 37 Tn. 14. Z u m T e i l w i r d auch davon gesprochen, daß das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden W i r k u n g bei ernsthaften Zweifeln an der Rechtmäßigkeit des V A überwiegt, vgl. O V G Lüneburg, DVB1. 79, 196; 68. Diese Auffassung ist mißverständlich, da auch die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Hauptsacheklage geprüft werden müssen. 300 Vgl.: BayVGH, DVB1. 75, 202, 204; OVG Lüneburg, DVB1. 61, 521 f.; V K Bl. 56, 755. 301 So zu Recht Fickert, PlafeR Nr. 37 Tn. 14. 297

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

gang besteht 302 , muß gewissermaßen als zweite Stufe eine Abwägung der beiderseitigen Interessen vorgenommen werden. Hierbei sind zwei Ausgangslagen i n Betracht zu ziehen: Zum einen ist zu fragen, welche Auswirkungen sich ergäben, wenn die sofortige Vollziehung des PlfB angeordnet bliebe, die Hauptsacheklage aber Erfolg hätte. Zum anderen muß bedacht werden, welche Folgen es hätte, wenn der Suspensiveffekt der Anfechtung wieder hergestellt würde und die Klage i n der Hauptsache abgewiesen werden würde 3 0 3 . a) Das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des PlfB A u f Seiten der Plfbeh (und des Trägers des Vorhabens) ist für die sofortige Vollziehung des PlfB ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über das Interesse hinausgeht, das den Erlaß des PlfB selbst rechtfertigt 304 . Denkbare Fälle sind hier beispielsweise — das Interesse, innerhalb einer vorgegebenen Zeit eine verkehrsmäßige Anbindung zu erreichen 305 oder — die Vermeidung der Erhöhung der Unfallgefahr wegen des zeitlichen Aufschubs bis zur Entscheidung über die Hauptsacheklage 306 . Kein besonderes öffentliches Interesse am Vollzug des PlfB steht hinter der Überlegung, daß durch die Verzögerung der Inwerksetzung des Vorhabens bei Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage erhebliche Kostensteigerungen einträten 307 . Die hiergegen unter Hinweis auf die Verpflichtung der öffentlichen Hand zur Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit erhobenen Einwände 3 0 8 lassen unberücksichtigt, daß der Sofortvollzug i n der Systematik des § 80 VwGO nach der Verfassungsrechtsprechung 309 die Ausnahme bilden muß und daß das A r gument, daß Kostensteigerungen bei einem zeitlichen Aufschub der sofortigen Vollziehung entstehen, jedem Aussetzungsantrag nach § 80 302 Wegen der schwierigen S ach- u n d Rechtslage bei der Kontrolle von Fachplanungsentscheidungen w i r d dies häufig der F a l l sein. 303 Vgl.: B V e r w G E 50, 134; O V G Berlin, N V w Z 82, 320; O V G Hamburg, DVB1. 75, 211. 304 Vgl.: BVerfGE 35, 402; BVerwG, DVB1. 74, 566; 66, 274. 305 Vgl. O V G Berlin, N V w Z 82, 320. Vgl. auch BayVGH, BayVBl. 79, 19. 306 Vgl.: BVerwG, DVB1. 74, 567; BayVGH, BayVBl. 79, 19. 307 Vgl. BVerwG, DVB1. 74, 567. Vgl. auch O V G Koblenz, DVB1. 77, 731. 308 Vgl.: O V G Lüneburg, DÖV 79, 800; Knack!Busch, §74 Rdnr. 6.4.2; Fickert, PlafeR Nr. 37 Tn. 10. 309 Vgl.: BVerfGE 53, 93 (dissenting opinion der Richter Simon u n d Heußner); 51, 284 f.; 35, 401 f.; 274.

D. Vorläufiger Rechtsschutz gegen den PlfB

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Abs. 5 VwGO entgegengesetzt werden kann. Es ist nicht erkennbar, welches besondere öffentliche Interesse i n einem solchen Fall für den Sofortvollzug sprechen soll. b) Das Interesse des Antragstellers Dem besonderen öffentlichen Interesse am Sofortvollzug des PlfB ist das am Einzelfall auszurichtende Interesse des Antragstellers entgegenzustellen, bis zur rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des PlfB von dessen Vollziehung und den sich daraus ergebenden Nachteilen verschont zu bleiben 310 . c) Kriterien

für das Abwägungsergebnis

Für das Ergebnis der Abwägung zwischen dem für einen Sofortvollzug sprechenden besonderen öffentlichen Interesse und dem entgegenstehenden Interesse des Antragstellers lassen sich keine allgemeingültigen Regeln aufstellen. Es gibt jedoch einige wiederkehrende Kriterien, die nach den konkreten Umständen des Einzelfalls Bedeutung für das Abwägungsergebnis erlangen können: — Für die Verwaltungsgerichte besteht die Pflicht, das Hauptsache verfahren mit möglichster Beschleunigung zu betreiben und abzuschließen, da der beim sofortigen Vollzug ohnehin i n seiner Bedeutung geminderte Rechtsschutz unter der Geltung des A r t . 19 Abs. 4 GG durch die Verzögerung der Sachentscheidung nicht noch mehr entwertet werden darf. Kommen die Gerichte dieser Verpflichtung nicht nach, kann eine zunächst gerechtfertigte Anordnung der sofortigen Vollziehung verfassungswidrig werden, so daß die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs nachträglich wiederhergestellt werden muß 3 1 1 (vgl. § 80 Abs. 6 VwGO). — Aus dem Zweck der Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG und dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich die Maßgabe, daß der Rechtsschutzanspruch des Bürgers u m so stärker ist und u m so weniger zurückstehen darf, je schwerwiegender die i h m auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken 3 1 2 . Für den Bau von Großvorhaben w i r d man hieraus folgern müssen, daß i m Zweifel das Interesse 310

Vgl. BVerwG, DVB1. 74, 566. Vgl. BVerfGE 35, 405 (zum Ausländer recht). Diese zur Ausländerausweisung entwickelten Grundsätze lassen sich wegen der Vergleichbarkeit der verfassungsrechtlichen Fragestellung ohne weiteres auf die Rechtslage beim vorläufigen Rechtsschutz gegen den PlfB übertragen, vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 234 b. 312 BVerfGE 35, 402. 311

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

des Antragstellers, nicht vor vollendete Tatsachen gestellt zu werden, das entgegenstehende besondere öffentliche Interesse überwiegt 3 1 3 . — Ergibt die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage, daß diese nur wenig erfolgversprechend ist 3 1 4 , fehlt es i n der Regel dem vom Kläger verfolgten Interesse gegenüber dem Umfang der vom Träger des Vorhabens getätigten Investitionen und den bei der Planung und verwaltungsmäßigen Bearbeitung des Vorhabens geleisteten Arbeiten an dem nötigen Gewicht 315 . Dies muß i n der Abwägung für einen Sofortvollzug sprechen.

E. Der gerichtliche Rechtsschutz im Zusammenhang mit der Anordnung von Schutzauflagen I. Für den Träger des Vorhabens 1. Feststellung des Plans unter Auflagen

Der PlfB stellt für den Träger des Vorhabens einen begünstigenden V A dar 316 . Gleichwohl hat der Träger des Vorhabens angesichts der planerischen Gestaltungsfreiheit der Plfbeh keinen Rechtsanspruch auf Feststellung des Plans 317 . Der Träger des Vorhabens hat lediglich ein subjektives öffentliches Recht auf eine fehlerfreie Berücksichtigung seiner auf die Feststellung des Plans gerichteten Belange 318 . Sein Interesse auf Zulassung des Vorhabens ist als Belang i n den planerischen Abwägungsprozeß eingefügt 319 . 313

Vgl.: Degenhart, AÖR 103 (1978), 194 f.; Geizer, BauR 75, 156. Dazu, daß es bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit der Hauptsacheklage keiner dezidierten Abwägung bedarf, siehe oben S. 242 f. 315 Vgl.: O V G Lüneburg, DVB1. 79, 196; 75, 194. 316 Siehe oben S. 36 f. 317 H. M., vgl. statt aller Mößle, BayVBl. 82, 231 u n d oben S. 211. Die Gegenauffassung Kodals (S. 747 f.), wonach der PlfB i m Verhältnis zum Vorhabensträger eine gebundene Entscheidimg sein soll, beruht auf der straßenrechtlichen Besonderheit, daß i n der Regel der Straßenbaulastträger u n d die Plfbeh demselben Rechtsträger angehören. Fallen die Rechtsträger der Plfbeh u n d des Straßenbaulastträgers auseinander — etwa w e n n eine K o m mune Träger des Vorhabens ist —, so bleibt es bei dem genannten G r u n d satz, daß der Träger des Vorhabens k e i n subjektives öffentliches Recht auf eine Feststellung des Plans hat. I n diesem Sinne auch Mößle, ebd., 231. 318 Vgl.: B V e r w G E 48, 56; BVerwG, B a y V B l . 78, 344 (insoweit nicht i n B V e r w G E 55, 220 ff. abgedruckt); Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §74 Rdnr. 19. 319 Vgl. Mößle, BayVBl. 82, 232. 314

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Dieser Grundsatz kann nicht ohne weiteres auf die hier aufgeworfene Frage übertragen werden, ob der Träger des Vorhabens einen Rechtsanspruch auf Feststellung des Plans unter Auflagen hat. Steht nämlich fest, daß der Zulässigkeit des Vorhabens weder zwingende Versagungsgründe entgegenstehen 320 noch die gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Belange i m Rahmen der Abwägung überwiegen, so hat der Träger des Vorhabens ein materielles subjektives öffentliches Recht auf eine Feststellung des Plans unter Auflagen, sofern deren Anordnung zwingend geboten ist 3 2 1 und dadurch der PlfB erst rechtmäßig wird. Aber auch dann, wenn i m Rahmen der Abwägung die gegen die Planung sprechenden öffentlichen oder privaten Belange überwiegen, kann ein verwaltungsgerichtlich m i t der Verpflichtungsklage (§§42 Abs. 1, 2. Alt., 113 Abs. 4 S. 1 VwGO) durchsetzbarer Anspruch auf eine Feststellung des Plans geltend gemacht werden, wenn durch die Anordnung von Schutzauflagen die Planung erst ermöglicht wird 3 2 2 . Dieses Ergebnis folgt nicht zuletzt aus der Erkenntnis, daß es sich bei der Entscheidung über die Anordnung von Schutz auflagen um konditionale Rechtsanwendung auch i m rechtlich geschützten Interesse des Trägers des Vorhabens handelt 3 2 3 . Eine Bescheidungsklage i. S. des §113 Abs. 4 S. 2 VwGO zur Geltendmachung des Rechtsanspruchs des Trägers des Vorhabens auf die durch Auflagen eingeschränkte Zulassung des Vorhabens wäre daher unzulässig. 2. Beseitigung von Schutzauflagen I n der Praxis häufiger anzutreffen ist das Begehren des Trägers des Vorhabens, die ihn belastenden Schutzauflagen zu beseitigen. Handelt es sich bei diesen Schutz auflagen u m selbständig angreifbare Nebenbestimmungen, so kann der Träger des Vorhabens deren Beseitigung durch die Erhebung einer Anfechtungsklage verlangen (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) 3 2 4 . Unter derartigen selbständig angreifbaren Nebenbestimmungen sind unter Heranziehung der vom BVerwG i n der FlughafenFrankfurt-Entscheidung 325 vorgenommenen Abgrenzung solche Schutz320 Solche sind vor allem den Vorschriften der §§ 8 Abs. 3 AbfG, 9 b Abs. 3 A t G , 18 WaStrG zu entnehmen. 321 I m Ergebnis ebenso: Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 35, ohne zu differenzieren; Mößle, BayVBl. 82, 231. Mößle w i l l dieses Ergebnis durch die A n w e n dung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gewinnen, verkennt aber damit, daß der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz i n diesem Zusammenhang der A b wehr von Belastungen von Betroffenen, nicht aber der Einräumung von Rechtsgewährleistungen dienen soll. 322 Siehe hierzu bereits oben S. 151 f. 323 I n diesem Sinne B V e r w G E 59, 260. 324 Vgl. B V e r w G E 41, 181. 325 B V e r w G E 56, 132.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

auflagen zu verstehen, die das Gesamtkonzept der Planung nicht beeinträchtigen. Demgegenüber hat Mößle 326 den Standpunkt vertreten, daß zwar grundsätzlich eine isolierte (Teil-)Anfechtungsklage gegen eine belastende Schutzauflage zulässig sei. M i t ihr könne jedoch erfolgreich nur geltend gemacht werden, daß weder das Wohl der Allgemeinheit die Auflage erfordere noch diese notwendig sei, u m Nachteile für Rechte anderer zu verhindern. Soweit die Rechtmäßigkeit der Auflage aus einem anderen Grunde i n Frage gestellt sei, etwa weil sie nicht geeignet oder unverhältnismäßig sei, könne Rechtsschutz nur m i t einer auf Neuverbescheidung des Planfeststellungsantrags gerichteten Verpflichtungsklage nach §§42 Abs. 1, 113 Abs. 4 S.2 VwGO geltend gemacht werden 327 . Für den Fall, daß der Plan ohne die Schutzauflage nicht hätte festgestellt werden dürfen, sieht Mößle eine isoliert gegen die Auflage gerichtete Anfechtungsklage m i t dem Risiko behaftet, daß die Auflage, durch die ein Hindernis für die Erteilung der Vergünstigung ausgeräumt wurde, aufgehoben w i r d und die — nach Kassation der Auflage rechtswidrige — Planfeststellung bestehen bliebe. Die i m allgemeinen Verwaltungsrecht kontrovers behandelte Problematik, ob die Verwaltungsgerichte auf eine Anfechtungsklage des begünstigten Unternehmers h i n die Auflage aufheben, wegen § 88 VwGO aber den verbleibenden rechtswidrigen Haupt-VA bestehen lassen müssen 328 , stellt sich entgegen der Auffassung Mößles 329 für den Bereich des Planfeststellungsrechts nicht. Erweist sich nämlich die Aufnahme von Schutzauflagen als notwendig, u m den PlfB überhaupt noch erlassen zu können 330 , so w i r d sie i m Sinne der genannten Rechtsprechung immer von gesamtkonzeptioneller Wirkung sein. Eine Anfechtungsklage gegen die Schutzauflage wäre i n diesem Falle als unzulässig abzuweisen 331 . Zulässig wäre allein eine Verpflichtungsklage als Bescheidungsklage gem. § 113 Abs.4 S.2 VwGO gegen den PlfB insgesamt m i t dem A n trag, unter fehlerfreier Berücksichtigung der Belange des Trägers des Vorhabens über den Plan ohne belastende Schutzauflagen zu entscheiden. Der weiteren Differenzierung Mô/ÎZes 332, nämlich, daß die Bescheidungsklage gegeben sei, wenn die Rechtswidrigkeit der Schutzauflage 326

BayVBl. 82, 233. Mößle (BayVBl. 82, 233) begründet dies m i t der F u n k t i o n der Schutzauflagen als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des PlfB. 328 Vgl. hierzu: Lange, AöR 102 (1977), 350 f.; Assfalg, B B 67, 193. 329 BayVBl. 82, 233. 330 Siehe hierzu bereits oben S. 151 f. 331 Siehe auch unten S. 251. 332 BayVBl. 82, 233. 327

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von deren Ungeeignetheit oder UnVerhältnismäßigkeit herrührt, kann nur insoweit zugestimmt werden, als dies die Frage der Auswahl und der Dimensionierung der Schutzauflage (das „Wie") betrifft, da diese Feststellung von der planerischen Gestaltungsfreiheit der Plfbeh umfaßt wird 3 3 3 . Keine Zustimmung finden kann auch die von Engelhardt 334 vertretene Sondermeinung, daß wegen der fehlenden Abtrennbarkeit der Entscheidung über eine Schutzauflage vom sonstigen Entscheidungsinhalt des PlfB für den Träger des Vorhabens nur eine Bescheidungsklage gegen eine belastende Schutzauflage auf erneute Abwägung i n Frage komme. Es wurde bereits oben ausgeführt 335 , daß die generalisierende Prämisse, daß alle Schutzauflagen von gesamtkonzeptioneller Wirkung seien, nicht zutrifft. Allerdings erscheint die Bezugnahme auf das K r i t e r i u m der Bedeutung der Schutzauflage fÜT das Gesamtkonzept der Planung bei der Anwendung i n der Praxis nicht ganz bedenkenfrei, da für den Rechtsschutzsuchenden nicht immer erkennbar ist, ob eine Schutzauflage von gesamtkonzeptioneller Bedeutung ist oder nicht. Häufig ist es gerade Aufgabe der Verwaltungsgerichte, dies bei der Überprüfung der Planungsentscheidung der Plfbeh festzustellen. Diese Unsicherheit für den Rechtsschutzsuchenden macht es aus rechtsstaatlichen Überlegungen, insbesondere unter Berücksichtigung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs 336 , zwingend erforderlich, für den Fall, daß zu Unrecht eine A n fechtungsklage oder Verpflichtungsklage (Bescheidungsklage) erhoben wurde, einen rechtlichen Hinweis nach § 86 Abs. 3 VwGO zu geben, wie das Gericht die Schutzauflage würdigen w i l l . Nur dadurch w i r d der jeweilige Kläger vor unzulässigen Überraschungsentscheidungen bewahrt 3 3 7 . I m Einzelfall kann auch eine Umdeutung des Klageantrags notwendig sein 338 . Die Grenze für ein derartiges Vorgehen bildet die Vorschrift des § 88 VwGO. Hat etwa der Träger des Vorhabens eine Anfechtungsklage gegen eine i h n beschwerende Schutzauflage erhoben, ist aber das Gericht der Auffassung, es handele sich u m eine Auflage mit gesamtkonzeptioneller Bedeutung, so kann das Gericht die erho333

Siehe oben S. 160. BayVBl. 81, 398. 335 Siehe oben S. 173 f. 336 Vgl. hierzu: BVerfGE 42, 64 ff., insbesondere 72 ff., 79 ff. (dissenting opinion des Richters Geiger — zu der § 86 Abs. 3 V w G O entsprechenden V o r schrift des § 139 ZPO); Kopp, V w G O , § 86 Rdnr. 22. 337 Vgl.: Kopp, V w G O , §86 Rdnr. 22; Redeker / von Oertzen, V w G O , §86 Rdnr. 19. Zur vergleichbaren Situation i m Zivilprozeß vgl. § 278 Abs. 3 ZPO u n d hierzu Hartmann, in: Baumbach / Lauterbach / Albers / Hartmann, ZPO, § 278 A n m . 5 m. w. N. 338 Vgl.: B V e r w G E 56, 256; 55, 138; Kopp, V w G O , §113 Rdnr. 17; Keller, N J W 79, 1490. 334

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

bene Klage nicht i n eine Bescheidungsklage (§113 Abs.4 S.2 VwGO) umdeuten und den umgedeuteten Klageantrag abweisen. Diese Entscheidung ginge über das gegen die vermeintliche Nebenbestimmung gerichtete Klagebegehren hinaus. Dieses Dilemma verdeutlicht u m so mehr die Notwendigkeit eines Hinweises nach § 86 Abs. 3 VwGO 3 3 9 . II. Für sonstige Betroffene Für den Rechtsschutz der sonstigen Betroffenen ist zunächst zu klären, wer überhaupt rechtsschutzberechtigt ist. I m Anschluß hieran soll die umstrittene Frage untersucht werden, welche Klageart i m Zusammenhang mit der fehlerhaften Anordnung von Schutzauflagen gegeben ist. 1. Kreis der Rechtsbehelfsberechtigten a) Träger von

Gemeinwohlbelangen

Nach der ersten Alternative des § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G sind dem Träger des Vorhabens die Schutzauflagen aufzuerlegen, die zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich sind. Die Vorschrift enthält eine einklagbare Rechtsgewährleistung für solche Träger von Gemeinwohlbelangen, die nicht dem gleichen Rechtsträger wie die Anhörungs- oder Plfbeh angehören 340 . Als rechtsschutzberechtigte Träger von Belangen, die dem Wohl der Allgemeinheit dienen, kommen vor allem Gemeinden unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung der kommunalen Planungshoheit i n Frage. Dies setzt voraus, daß sich die gemeindliche (Bauleit-) Planung 3 4 1 i n dem durch das Vorhaben berührten Bereich hinreichend konkretisiert hat. Die Geltendmachung der abstrakten Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Planungshoheit reicht nicht aus 342 . Eine konkrete Beeinträchtigung kann i n dem Eingriff i n bereits bestehende Bauleitpläne liegen 343 , aber auch i n einer Störung der planerischen Vorstellung der Gemeinde, an der vorgegebenen Bodennutzung nichts zu ändern, auch ohne daß ein Bauleitplan vorliegt 3 4 4 . 339 Das Prozeßrisiko k a n n freilich erheblich vermindert werden, w e n n entsprechende Hilfsanträge gestellt werden. 340 Vgl.: B V e r w G E 52, 227, 233; 51, 6 (LS 3). 341 Vgl. §§ 5 ff. BBauG (für den Flächennutzungsplan) u n d §§ 8 ff. BBauG (für den Bebauungsplan). 342 Vgl.: B V e r w G E 52, 233; 51, 15; BVerwG, BayVBl. 84, 632. 343 Vgl. B V e r w G E 51, 15. 344 Vgl.: B V e r w G , BayVBl. 84, 632; 73, 106 f.; BayVGH, N J W 80, 1012 (wo trotz der Tatsache, daß bereits ein Flächennutzungsplan erlassen war, wegen der Lärmvorbelastungen ein Anspruch der klagenden Gemeinde auf L ä r m schutzmaßnahmen abgelehnt wurde).

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Die Rechtsprechung 345 sieht neben den i n ihrer Planungshoheit betroffenen Gemeinden auch ein Unternehmen, das Auflagen zum Schutz der öffentlichen Trinkwasserversorgung begehrt, als rechtsschutzberechtigten Gemeinwohlträger an. b) Private

Planbetroffene

Private Planbetroffene können unter Berufung darauf, daß das Vorhaben nachteilige Wirkungen auf ihre geschützten Rechtspositionen hat, Rechtsschutz i m Zusammenhang mit der (unterbliebenen) Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB verlangen. Geschützte Rechtspositionen sind insbesondere das Grundstückseigentum nach A r t . 14 Abs. 1 GG und die in A r t . 2 Abs. 2 GG geschützten höchstpersönlichen Rechte 346 . Gemeinden können als Grundstückseigentümer unter Berufung darauf, daß ihr Eigentum öffentlichen Aufgaben diene, keine Anordnung von Schutzauflagen verlangen 347 . Soweit sie jedoch i n Wahrnehmung anderer als öffentlicher Aufgaben eine Verletzung ihres Grundeigentums rügen, können sie ebenso wie andere Privatrechtssubjekte die Aufnahme von Schutzauflagen i n den PlfB i m Verwaltungsrechtsweg geltend machen. Dies ist die notwendige Folge der oben dargelegten Auffassung zum grundrechtlichen Eigentumsschutz für Gemeinden 34 *. c) Sonstige

Einwendungsberechtigte

Für sonstige Einwendungsberechtigte 349 besteht keine Möglichkeit, das Fehlen von Schutzauflagen i m PlfB oder deren fehlerhafte Anordnung i m Klagewege zu rügen; sie sind insoweit nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). § 73 Abs. 4 und Abs. 5 S. 2 Nr. 3 V w V f G gewähren den sonstigen Einwendungsberechtigten bloße Verfahrensrechte für das Anhörungsverfahren, die kein formelles subjektives öffentliches Recht auf Berücksichtigung ihrer Belange oder Interessen bei der Entscheidung über die Anordnung von Schutzauflagen begründen. 2. Klageart Für die Frage der richtigen Klageart i m Zusammenhang mit der fehlerhaften (Nicht-)Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB bedarf es einer Unterscheidung danach, ob Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage die Notwendigkeit der Anordnung von Schutzauflagen 345 340 347 348 349

Vgl.: BVerwGE 52, 234; 41, 189. Siehe oben S. 163 ff. Vgl.: BVerwG, VKB1. 74, 291; BayVGH, N J W 80, 1013 u n d öfter. Siehe hierzu oben ausführlich S. 215 ff. Z u diesem Personenkreis siehe oben S. 239 f.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

überhaupt ist („Ob" von Schutzauflagen) oder ob eine bestimmte A r t oder eine bestimmte Gestaltung von Schutzmaßnahmen begehrt w i r d („Wie" von Schutzauflagen). a) Geltendmachung des Anspruches auf Anordnung erforderlicher Schutzauflagen Die Anordnung erforderlicher Schutzauflagen i m PlfB steht, worauf bereits hingewiesen wurde 3 5 0 , nicht i m verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbaren Ermessen der Plfbeh. Die Anordnung von Schutzauflagen unterliegt als A k t konditionaler Rechtsanwendung der uneingeschränkten Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte 351 . Die jeweils durch den Plan betroffenen Träger öffentlicher und privater Belange haben ein materielles subjektives öffentliches Recht auf die Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB, soweit diese zum Schutz von Gemeinwohlbelangen oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf die Rechte privater Anlieger erforderlich ist 3 5 2 . Demzufolge ist ein PlfB, der ohne die erforderlichen Schutzauflagen erlassen worden ist, rechtswidrig 353 . Hieraus kann jedoch, entgegen der früheren Rechtsprechung des BVerwG 3 5 4 , noch nichts für die zulässigerweise zu wählende Klageart abgeleitet werden. Vielmehr ist als Folge der i m Flughafen-FrankfurtUrteil des BVerwG 3 5 5 vorgenommenen Unterscheidung davon auszugehen, daß die jeweiligen Betroffenen einen mit der Verpflichtungsklage (§ 113 Abs. 4 S. 1 VwGO) durchsetzbaren Anspruch auf eine Planergänzung haben, wenn die Entscheidung über Schutzauflagen weder die Gesamtkonzeption der Planung i n einem wesentlichen Punkt berührt noch i m Interessengeflecht der Planung durch die Anordnung von Schutzauflagen andere Belange nachteilig betroffen werden 356 . Berührt hingegen das Unterbleiben einer gebotenen Schutzauflagenanordnung das Gesamtkonzept der Planung 357 , so kann dieser Mangel nur durch 350

Siehe oben S. 160. Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 199. 352 Vgl.: O V G Lüneburg, DVB1. 66, 414; Hoppe, in: E i n Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, S.427; Nedden, DVB1. 77, 268. 353 Vgl.: B V e r w G E 56, 132; 51, 21; 48, 70. 354 Vgl. B V e r w G E 41, 180 f. 355 B V e r w G E 56, 132 f. Seitdem st. Rspr. vgl.: BVerwG, BayVBl. 80, 443; N J W 80, 1066. Zustimmend Mößle, BayVBl. 82, 233 ff. 356 B V e r w G E 56, 133. Z u diesen „anderen Belangen" gehören selbstverständlich nicht die Belange des Trägers des Vorhabens, da dieser immer durch die A n o r d n u n g von Schutzauflagen nachteilig betroffen w i r d . Anders entschied das B V e r w G noch i n einer wenige Monate zuvor ergangenen E n t scheidung (Urteil v o m 14.4.1978, BVerwG, DVB1. 78, 621). Dort heißt es, daß i m Falle des Fehlens einer gebotenen Schutzauflage i m PlfB dieser Mangel insoweit zur Rechtswidrigkeit und Aufhebbarkeit (Hervorhebung durch den Verfasser) des PlfB führe. 357 Etwa w e i l die Linienführung des geplanten Vorhabens i m Falle der er351

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die Erhebung einer Anfechtungsklage gegen den gesamten PlfB i n zulässiger Weise gerügt werden. Eine Verpflichtungsklage auf Erlaß eines PlfB m i t den erforderlichen Schutzauflagen wäre i n diesem Falle unbegründet 358 , da die Planbetroffenen grundsätzlich kein subjektives öffentliches Recht auf Erlaß des PlfB haben 359 . M i t dieser, der Rechtsnatur von Schutzauflagen folgenden Differenzierung ist klargestellt, daß ein Wahlrecht der Betroffenen i n dem Sinne, daß es diesen immer freisteht, ob sie eine Verpflichtungsklage auf Planergänzung oder eine Anfechtungsklage gegen den PlfB insgesamt erheben wollen, nicht bestehen kann 3 6 0 . Auch die vereinzelt anzutreffende Annahme, daß bei fehlerhafter oder unterbliebener Anordnung von Schutzauflagen i m PlfB allein die Verpflichtungsklage auf Planergänzung zulässig sei 361 , ist verfehlt, denn sie läßt außer acht, daß die Anordnung notwendiger Schutzauflagen i m Einzelfall durchaus integrierter Bestandteil der Planung sein kann. Keine Zustimmung kann schließlich auch die namentlich von Engelhardt 362 vertretene Auffassung finden, daß bei fehlerhafter oder unterbliebener Anordnung von Schutzauflagen ausschließlich eine Anfechtungsklage gegen den gesamten PlfB zulässig sei 363 ; sie beruht auf der verfehlten rechtlichen Einordnung der Entscheidung über Schutzauflagen als integrierter Bestandteil der Planung 364 . Entgegen der Behauptung Engelhardts 365 können die Verwaltungsgerichte — sollen sie ihrer Kontrollfunktion i m gewaltenteiligen Staat nachkommen — sehr wohl prüfen, ob die fehlerhafte oder unterbliebene Anordnung von Schutzforderlichen Anordnung der Schutzauflage zu ändern wäre oder weil die gebotene Aufnahme der Schutzauflage in den PlfB eine Vertunnelung der Trasse nach sich ziehen würde, vgl.u nBender, 84,79, 311. 358 Anders Bichel (NJW 79, 71) d Keller DVB1. (NJW 1490), die eine Ver-

pflichtungsklage wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig halten. Die die richtige Klageart bestimmende Unterscheidung zwischen Schutzauflagen m i t gesamtkonzeptioneller W i r k u n g u n d solchen ohne Ausw i r k u n g auf die Ausgewogenheit der Gesamtplanung läßt sich jedoch erst auf der Begründetheitsebene vornehmen u n d nicht i m eher summarischen Verfahren der Prüfung des Rechtsschutzbedürfnisses. I m Ergebnis ebenso BVerwG, BayVBl. 80, 443. 359 Siehe dazu oben S. 119 f., 232 ff. 360 So aber die frühere Rechtsprechung des BVerwG, vgl. B V e r w G E 51, 15, 22; 41, 181. Zustimmend BayVGH, BayVBl. 79, 19; Fickert, BVerwG-Fg., S. 165 f. 361 So V G Regensburg, BayVBl. 78, 643 ff. 362 BayVBl. 81, 395 ff. Ä h n l i c h Meins (BayVBl. 79, 13 f.), der allerdings — insoweit unverständlich — annimmt, daß darüber hinaus die Verpflichtungsklage gegen den PlfB i n der Form der Bescheidungsklage m i t dem A n t r a g auf gerechte Abwägung der Belange der jeweils Betroffenen möglich sei. 363 So früher auch V G H Mannheim, DÖV 72, 642. 364 Siehe dazu bereits oben S. 173 f. 365 BayVBl. 81, 397.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

auflagen die Ausgewogenheit der Gesamtplanung unberührt läßt, ohne ihr eigenes Ermessen i n unzulässiger Weise an die Stelle des Planungsermessens der Plfbeh zu setzen. Die Ausführungen von Engelhardt 366 beruhen letztlich auf einer Verkennung der Möglichkeiten und der Funktion der gerichtlichen Kontrolle der planerischen Gestaltungsfreiheit der Plfbeh sowie deren Verpflichtung, i m Wege konditionaler Rechtsanwendung über die Anordnung von Schutzauflagen zu entscheiden. Die hier unter Zugrundelegung der aktuellen Rechtsprechung des BVerwG vorgenommene Differenzierung zwischen dem i m Wege der Verpflichtungsklage (§113 Abs. 4 S. 1 VwGO) durchzusetzenden A n spruch auf Planergänzung und dem durch die Erhebung der Anfechtungsklage gegen den PlfB geltend zu machenden Anspruch auf fehlerfreie Berücksichtigung der rechtlich geschützten Belange des jeweils Betroffenen führt, worauf Keller 367 zu Recht hingewiesen hat, zu prozessualen Schwierigkeiten für den Rechtsschutzsuchenden, da er i n aller Regel nicht von vornherein erkennen kann, ob das Unterbleiben von Schutzauflagen von gesamtkonzeptioneller Wirkung ist und wie er dementsprechend seinen Klageantrag formulieren soll. Auf die oben genannten Möglichkeiten zur Behebung dieses Dilemmas kann insoweit verwiesen werden 368 . Die Verpflichtungsklage (§113 Abs. 4 S. 1 VwGO) auf Festsetzung von Schutzmaßnahmen ist i n dem Sonderfall gegeben, wo i n rechtswidriger Weise ein PlfV unterblieben ist und die Betroffenen bei der gebotenen Durchführung des PlfV einen Anspruch auf Anordnung von Schutzauflagen nach §17 Abs. 4 FStrG zur Sicherung der Benutzung ihrer Grundstücke hätten geltend machen können 369 . Hier ist der Anspruch auf Schutzauflagen außerhalb des PlfV unter entsprechender Anwendung des § 17 Abs. 4 FStrG durchzusetzen. Der Antrag auf Anordnung von Schutzmaßnahmen ist an die bei Durchführung des gebotenen PlfV an sich zuständige Plfbeh zu richten 370 . Die hiergegen i n der Kommentarliteratur unter Hinweis auf die fehlende Behördenzuständigkeit der Plfbeh vorgebrachten Bedenken 371 lassen unberücksichtigt, daß die Plfbeh die sachnächste Behörde für eine Entscheidung über die Anordnung von Schutzmaßnahmen ist. Diese Rechtsprechung zum Bun366

BayVBl. 81, 396 ff. N J W 79, 1490. 368 Siehe oben S. 251 f. 369 Vgl.: B V e r w G E 62, 248; 44, 241; BVerwG, BayVBl. 81, 124. Vgl. auch Engelhardt, BayVBl. 81, 397. A . A . BayVGH, DÖV 78, 768, unter Berufung auf den Wortlaut des § 17 Abs. 4 FStrG ( „ I m PlfB"). 370 Vgl. B V e r w G E 44, 241. 371 Vgl. Knack / Busch, § 75 Rdnr. 6.6. 367

F. Rechtsschutz gegen die Anordnung einer Geldentschädigung

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desfernstraßenrecht kann jedoch insoweit nicht auf das gesamte Fachplanungsrecht übertragen werden, als der Träger des Vorhabens eine Privatperson ist. Die i n diesem Fall fehlende Rechtsgrundlage für eine Belastung des Trägers des Vorhabens mit Schutzmaßnahmen außerhalb des PlfV kann unter der Geltung des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes372 nicht durch eine Analogie zu § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G bzw. die entsprechenden Fachplanungsvorschriften geschaffen werden 373 . Etwas anderes muß gelten, wenn der Träger des Vorhabens ein Hoheitsträger ist. Hier kann der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, worauf das BVerwG zu Recht hinweist 3 7 4 , keine Schutzeinrichtung für die öffentliche Hand sein. b) Geltendmachung

der Anordnung

bestimmter

Schutzmaßnahmen

Wollen die Betroffenen eine bestimmte Schutzmaßnahme 375 oder eine bestimmte Gestaltung derselben 376 („Wie" von Schutz auflagen), so kann dieses Begehren i n zulässiger Weise nur durch Erhebung einer Verpflichtungsklage i n der Form einer Bescheidungsklage (§ 113 Abs. 4 S. 2 VwGO) verfolgt werden. M i t der Bescheidungsklage kann beantragt werden, die rechtlich geschützten Belange der jeweils Betroffenen in fehlerfreier Weise bei der Entscheidung über die Auswahl und Ausgestaltung der Schutzmaßnahmen zu berücksichtigen. Dies ist die notwendige Folge der Erkenntnis, daß die Frage des „Wie" von Schutzmaßnahmen von der planerischen Gestaltungsfreiheit der Plfbeh erfaßt wird 3 7 7 . Nur i n dem Fall, daß ausnahmsweise eine ganz bestimmte Schutzmaßnahme i n Frage kommt und die planerische Gestaltungsfreiheit sich auf eine einzige Möglichkeit beschränkt, ist eine Verpflichtungsklage nach § 113 Abs. 4 S. 1 VwGO zulässig 378 .

F. Der gerichtliche Rechtsschutz im Zusammenhang mit der Anordnung einer Geldentschädigung Der Rechtsschutz bei fehlerhafter oder unterbliebener Anordnung einer Geldentschädigung i m PlfB weist einige Besonderheiten gegenüber dem Rechtsschutz bei gegenständlichen Schutzauflagen auf, die 372 Vgl.: Schnapp, in: von Münch, Grundgesetz-Kommentar, A r t . 20 Rdnr. 43 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, S. 633 ff. 373 Anders Knack / Busch (§ 75 Rdnr. 6.6) unter Hinweis auf die Zweckmäßigkeit u n d Verhältnismäßigkeit einer Analogie zu § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G . 374 Vgl. BVerwG, BayVBl. 81, 124. 375 Ζ. B. einen Lärmschutz w a l l statt einer Lärmschutzwand. 376 Ζ. B. eine bestimmte geographische Lage der Schutzmaßnahme. 377 Vgl. B V e r w G E 51, 6 (LS 2), 11 f. Siehe auch oben S. 160. 378 Vgl. Hoppe ! Schiarmann, Rdnr. 198. Vgl. auch B V e r w G E 51, 12.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

sich vor allem aus der Doppelnatur des Geldentschädigungsanspruchs ergeben. Für den Rechtsschutz aller Rechtsbehelfsberechtigten gleichermaßen bedeutsam ist die Feststellung, daß es sich bei den Begriffen der „Untunlichkeit" von Vorkehrungen oder Anlagen bzw. deren „Unvereinbarkeit" mit dem Vorhaben u m unbestimmte Rechtsbegriffe handelt, die i m Rahmen der Ermessenskontrolle einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung unterliegen 379 . I. Für den Träger des Vorhabens Der Träger des Vorhabens kann sich gegen die Anordnung einer Geldentschädigung i m PlfB m i t der Anfechtungsklage wenden, da die Anordnung eine selbständig angreifbare Auflage i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G darstellt 380 . Es gelten dieselben Regeln wie bei der A n fechtung von gegenständlichen Schutzauflagen 381 . I I . Für die sonstigen Planbetroffenen Hinsichtlich des Rechtsschutzes von sonstigen Planbetroffenen bedarf es einer Unterscheidung nach der A r t des vorliegenden Rechtsverstoßes. Unterbleibt eine Entscheidung über den Grund eines Geldentschädigungsanspruchs i m PlfB i m Falle mittelbar enteignend wirkender Planfestsetzungen, weil die Plfbeh die Bedeutung des Eingriffs i n das Eigentum von Anliegern nicht zutreffend erkannt und i n der Abwägung m i t dem i h m zukommenden Gewicht berücksichtigt hat, so berührt dieser Abwägungsfehler die Rechtmäßigkeit des PlfB insgesamt 382 . Dies hat wegen der besonderen Bedeutung des Eigentums als abwägungserheblicher Belang 383 zur Folge, daß bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G eine Anfechtungsklage gegen den PlfB m i t 379 Vgl. Knack / Busch, § 75 Rdnr. 6.3.4. Anders Fickert (PlafeR Nr. 25 Tn. 22), der der Plfbeh einen gerichtlich nicht nachprüfbaren Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Unverhältnismäßigkeit (!) der Errichtung v o n gegenständlichen Schutzauflagen zuerkennt. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist aber nicht (ausdrückliches) Tatbestandsmerkmal des § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG. 380 Siehe oben S. 178. 381 Siehe oben S. 248 ff. 382 Die Ungewißheit über die Höhe der Entschädigung bei mittelbar enteignend wirkenden Eingriffen berührt als Frage des enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahrens nicht die Rechtmäßigkeit des PlfB, vgl.: B V e r w G , B a y V B l . 81, 247; Kastner, DVB1. 82, 671 (beide zu § 8 a FStrG). 383 Vgl. dazu Weyreuther, DÖV 77, 419 ff.

F. Rechtsschutz gegen die A n o r d n u n g einer Geldentschädigung

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all seinen Festsetzungen erhoben werden kann 3 8 4 . Eine Parallele zur Rechtsprechung des BVerwG bei der Anfechtung von gegenständlichen Schutzauflagen, wonach eine Anfechtungsklage gegen den PlfB i m ganzen nur möglich ist, wenn die fehlerhafte oder unterbliebene A n ordnung von gegenständlichen Schutzauflagen gesamtkonzeptionelle Auswirkungen auf die Planung hat, kann i m Sonderfall mittelbar enteignender planerischer Festsetzungen wegen der Grundrechtsverbürgung des A r t . 14 GG nicht gezogen werden. Der jeweilige Planbetroffene hat ein materielles subjektives öffentliches Recht, nicht i n rechtswidriger Weise enteignet zu werden 3 8 5 . Anders verhält es sich hingegen bei fehlerhafter oder unterbliebener Entscheidung i m PlfB über Grund oder Höhe der Geldentschädigung für den Fall der Beeinträchtigung von Rechten i m Vorfeld der Enteignung 3 8 6 . Diese Fehler führen zwar auch dazu, daß der PlfB insgesamt rechtswidrig wird 3 8 7 . Eine Aufhebung des PlfB könnte damit aber nur dann erreicht werden, wenn durch diesen Fehler die Gesamtkonzeption der Planung berührt würde. I m Falle der nicht mittelbar enteignend wirkenden Festsetzungen des PlfB besteht kein Hindernis, die bei der Frage der Anfechtbarkeit von gegenständlichen Schutzauflagen gemachten Differenzierungen 388 auf die Anfechtungsproblematik bei der fehlerhaften Geldentschädigung zu übertragen, zumal die Anordnung einer Geldentschädigung i m PlfB ebenso wie die Anordnung von Schutzanlagen u n d -Vorkehrungen eine Auflage i. S. des § 36 Abs. 2

Nr. 4 V w V f G darstellt 3 8 9 . Maßgebliches K r i t e r i u m der Anfechtbarkeit bei Verstößen i m Zusammenhang mit der Anordnung eines Geldent384 Vgl. Korbmacher, DÖV 82, 527. Daß die Frage nach der Entscheidung über den Grund eines Entschädigungsanspruchs i m PlfB bei Vorliegen m i t telbar enteignend wirkender Festsetzungen zugleich eine Frage nach der Rechtmäßigkeit der Planung insgesamt ist, hat die Rechtsprechung wiederholt hervorgehoben, vgl.: B V e r w G , BayVBl. 81, 247; 312 (insoweit nicht i n B V e r w G E 61, 295 ff. abgedruckt). A n dieser Stelle können auch die Ausführungen des B V e r f G i m Naßauskiesungsbeschluß (BVerfGE 58, 324) fruchtbar gemacht werden. Soweit der PlfB als Eingriffsakt m i t mittelbar enteignender W i r k u n g zu qualifizieren ist u n d hierüber keine Entscheidung i m PlfB ergeht, muß sich der Planbetroffene gegen diese „rechtswidrige" Enteignung durch die Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlicher Rechtsbehelfe zur Wehr setzen, vgl. auch Korbmacher, ebd., 527. 385 Vgl. Löwer, DVB1. 81, 531. A . A . offenbar Mößle, BayVBl. 82, 325. Mößle h ä l t ausschließlich die Verpflichtungsklage für den richtigen Rechtsbehelf. 386 Siehe dazu oben S. 189 ff. 387 So für den Fall, daß die Entscheidung über die Höhe der Geldentschädigung i m PlfB vorbehalten w i r d u n d ein entsprechender Ergänzungsbeschluß unterbleibt oder i n fehlerhafter Weise erlassen w i r d : Heinze, BayV B l . 81, 652; Korbmacher, DÖV 74, 555. 388 Vgl.: B V e r w G E 56, 133 f. u n d oben S. 254 ff. 389 Siehe oben S. 178.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

schädigungsanspruchs i m PlfB ist daher auch hier die Auswirkung eines derartigen Fehlers auf die Gesamtkonzeption der Planung 390 . Da der fehlerhaften oder unterbliebenen Entscheidung über den Grund oder die Höhe der Entschädigung aber nur sehr selten gesamtkonzeptionelle Wirkung zukommen dürfte 3 9 1 , hat der jeweilige Planbetroffene den Anspruch auf Anordnung einer Geldentschädigung i m PlfB grundsätzlich als Planergänzungsanspruch i m Wege der Verpflichtungsklage geltend zu machen 392 . I I I . Rechtsweg Wegen der unterschiedlichen Rechtsnatur des Entschädigungsanspruchs ergibt sich eine Aufspaltung des Rechtsweges. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben 393 — bei Streitigkeiten über den Grund oder die Höhe des Entschädigungsanspruchs, soweit dieser dem Ausgleich von Nachteilen i m Vorfeld einer Enteignung dient 3 9 4 , oder — wenn über den Grund der Enteignung i m Falle der mittelbaren Eigentumsbeeinträchtigung zu entscheiden ist 3 9 5 . Die Zivilgerichte entscheiden gem. A r t . 14 Abs. 3 S. 4 GG über die Höhe der zu gewährenden Geldentschädigung beim Vorliegen einer mittelbaren Enteignung 396 .

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Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 201. Mößle (BayVBl. 82, 235) sieht keine Möglichkeit einer A u s w i r k u n g der Entscheidung über die „geldwerte" Auflage (nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G ) auf die Konzeption der gesamten Planung. 392 §21 Abs. 3 S. 3 WaStrG sieht i n diesem Zusammenhang vor, daß E n t schädigungsansprüche wegen nachteiliger W i r k u n g e n des Vorhabens nicht ausgeschlossen sind, w e n n die Nachteile darauf beruhen, daß die i m PlfB angeordneten Auflagen nicht erfüllt werden. 393 K o p p (VwVfG, § 74 Rdnr. 51) hält ohne Angabe v o n Gründen die Z i v i l gerichte bei Streitigkeiten über G r u n d u n d Höhe der zu leistenden Entschädigung für zuständig. 394 Vgl. B W V G H , DÖV 83, 514. Eine Sonderregelung t r i f f t das WaStrG. Nach §19 Abs. 3 S.3 u n d 4 WaStrG ist über die Geldentschädigung dem Grunde nach i m PlfB zu entscheiden. Die Regelung der Entschädigungsleistung selbst bleibt einem eigenen Entschädigungsverfahren vorbehalten (§§ 19 Abs. 3 S. 5, 37 WaStrG). Für Streitigkeiten über die Festsetzung der Entschädigung sind nach §39 WaStrG die ordentlichen Gerichte zuständig. Diese Regelung i m WaStrG sollte nach Korbmacher (DÖV 82, 528) angesichts der mißlichen Rechtswegaufspaltung i m Bereich des öffentlichen Entschädigungsrechts Modellcharakter haben. 395 Vgl. BVerwG, BayVBl. 81, 247. 396 Vgl.: B V e r w G , BayVBl. 81, 247; B W V G H , DÖV 83, 514. 391

G. Rechtsschutz bei Erlaß des PlfB unter Vorbehalt

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G. Der gerichtliche Rechtsschutz bei Erlaß des PlfB unter Vorbehalt (§ 74 Abs. 3 VwVfG) I. Für den Träger des Vorhabens Für den Träger des Vorhabens kommen zwei Rechtsschutzbegehren i m Zusammenhang mit dem Erlaß des PlfB unter Vorbehalt (§ 74 Abs. 3 VwVfG) i n Betracht. Zum einen kann sich der Träger des Vorhabens gegen einen ihn belastenden Vorbehalt durch die Erhebung einer Anfechtungsklage wenden. Der Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung stellt einen selbständig anfechtbaren (Teil-)VA mit dem Inhalt dar, daß ein bestimmter Teil der planerischen Gesamtentscheidung noch nicht entscheidungsreif ist. Zum anderen kann der Träger des Vorhabens die eine Auflage i. S. des § 36 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G darstellende Anordnung der Plfbeh zur Vorlage weiterer Unterlagen (§ 74 Abs. 3, 2. HS VwVfG) anfechten. II. Für Drittbetroffene Drittbetroffenen steht Rechtsschutz gegen den PlfB unter Vorbehalt insoweit zu, als sie durch die Erhebung einer Verpflichtungsklage verlangen können, daß die vorbehaltene Entscheidung zusammen mit den anderen Festsetzungen des PlfB getroffen wird, etwa weil nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls die Voraussetzungen für eine Entscheidung über eine Schutzauflage nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G oder über die Höhe einer angemessenen Geldentschädigung nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G schon bei Erlaß des PlfB vorgelegen haben 397 . Dem steht nicht die i n diesem Zusammenhang vom BVerwG 3 9 8 zu § 18 a Abs. 3 FStrG 3 9 9 vertretene Auffassung entgegen, wonach der i n dieser Vorschrift vorgesehene Vorbehalt Teilbereiche der Plangenehmigung betreffen soll und sich daher allein zu Lasten des Trägers des Vorhabens, nicht aber zu Lasten eines vom planfeststellungsbedürftigen Ausbau des Vorhabens nachteilig betroffenen Dritten auswirken könne. Diese Interpretation erweist sich i n zweifacher Hinsicht fehlerhaft. Zum einen greift die Begründung zum VwVfG 4 0 0 , auf die sich das BVerwG beruft, nur eine von mehreren Fallvarianten heraus, die einen 397 Fickert (PlafeR Nr. 24 Tn. 16) h ä l t die Anfechtungsklage für gegeben. Damit w i r d das Rechtsschutzbegehren der Drittbetroffenen aber nicht ausgeschöpft. 398 B V e r w G E 48, 70. 399 Die Vorschrift ist wortgleich m i t § 74 Abs. 3, 1. HS V w V f G , 400 BT-Drucks. 7/910, S. 89.

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

Vorbehalt rechtfertigen. Zum anderen dienen die Vorschriften der §§ 74 Abs. 3, 1. HS VwVfG, 18 a Abs. 3 FStrG i m Lichte des A r t . 19 Abs. 4 GG auch dem Interesse der Betroffenen, nur solche Verzögerungen der Anordnung von Schutzauflagen hinnehmen zu müssen, die zu keiner Rechtsbeeinträchtigung führen 4 0 1 . T r i f f t die Plfbeh nicht innerhalb angemessener Zeit 4 0 2 den aufgrund des Vorbehalts notwendig gewordenen Ergänzungsbeschluß, so können Drittbetroffene eine auf Erlaß des Ergänzungsbeschlusses gerichtete Verpflichtungsklage erheben, sofern die vorbehaltene Entscheidung eine sie begünstigende Anordnung zum Inhalt hat 4 0 3 . Eine Anfechtung des PlfB insgesamt bei Unterbleiben des Ergänzungsbeschlusses scheidet aus, es sei denn, daß die vorbehaltene Entscheidung ausnahmsweise gesamtkonzeptionelle Wirkung gehabt hätte 4 0 4 .

H. Der gerichtliche Rechtsschutz bei abschnittsweiser Planfeststellung Gerichtlicher Rechtsschutz gegen die abschnittsweise Planfeststellung ist i n zweifacher Hinsicht denkbar. Zunächst kann die Abschnittsbildung selbst zum Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle gemacht werden. Weiter sind aber auch die Festsetzungen des jeweiligen PlfB für den einzelnen Planungsabschnitt tauglicher Anfechtungsgegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage. Dabei unterliegt die von der Plfbeh vorgenommene Abschnittsbildung genauso wie der Inhalt des PlfB für den jeweiligen Abschnitt einer Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte i m Hinblick auf die Einhaltung der Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit, insbesondere des Abwägungsgebots 405 . Maßgeblich für den Individualrechtsschutz ist auch hier die Vorschrift des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO i n der oben 406 dargelegten Ausle401 Z u r K r i t i k an dieser Rechtsprechung vgl. auch Fickert, PlafeR Nr. 24 Tn. 15. 402 A n h a l t s p u n k t k a n n hier das zur Rechtzeitigkeit der Vorlage weiterer Unterlagen Gesagte sein, siehe oben S. 198 f. Danach muß der Ergänzungsbeschluß so rechtzeitig ergehen, daß die Drittbetroffenen die Wirksamkeit von gegenständlichen Schutzauflagen noch tatsächlich vor Inbetriebnahme des Gesamtvorhabens zu erkennen vermögen. 403 I n Frage k o m m t auch hier eine Schutzauflage nach § 74 Abs. 2 S. 2 V w V f G oder die Entscheidung über die Höhe einer angemessenen Geldentschädigung nach § 74 Abs. 2 S. 3 V w V f G . 404 Vgl. Hoppe / Schlarmann, Rdnr. 201. 405 Vgl.: B V e r w G E 62, 353; 57, 302; BVerwG, DÖV 73, 785. Vgl. auch B V e r w GE 45, 321. 406 Siehe oben S. 235 ff.

H. Rechtsschutz bei abschnittsweiser Planfeststellung

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gung. Danach kann sich ein Planbetroffener sowohl gegen die A b schnittsbildung selbst als auch gegen die inhaltlichen Festsetzungen des PlfB für den betreffenden Planungsabschnitt wenden, wenn er durch diese i n seinem subjektiv-öffentlichen Recht auf fehlerfreie Berücksichtigung seiner rechtlich geschützten Belange bei der planerischen Abwägung verletzt ist. Dies vorausgeschickt, kann die Abschnittsbildung m i t der Begründung angegriffen werden, daß die Bedeutung der durch sie gesetzten Zwangspunkte 407 für den folgenden Planungsabschnitt 408 nicht ausreichend gewürdigt wurde und damit gegebenenfalls durch die Bildung zu kurzer Abschnitte ein für einen größeren Bereich möglicher und bei gerechter Abwägung gebotener Interessenausgleich verhindert wird 4 0 9 . Durch diese Festlegung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolldichte ist klargestellt, daß auch die unmittelbar oder mittelbar durch den anschließenden Planungsabschnitt Betroffenen die vorausgehende Abschnittsbildung m i t der Begründung anfechten können, die mit dem früheren Abschnitt geschaffenen Planungsbindungen müßten i m weiteren Planungsverlauf zwangsläufig zu einer Verletzung ihrer eigenen Rechte führen 410 . Der Anspruch dieser (Folge-)Betroffenen ist i n einem solchen Fall auf die fehlerfreie Berücksichtigung ihrer rechtlich geschützten Belange bei der Feststellung des Plans für den vorausgehenden Planungsabschnitt gerichtet. I m Anhörungsverfahren über den vorausgehenden Planungsabschnitt steht den potentiell durch die Bildung von Zwangspunkten Betroffenen ein Recht zur Erhebung von Einwendungen i n Anwendung des § 73 Abs. 4 V w V f G zu 411 . Da i m Stadium des Anhörungsverfahrens für den vorausgehenden Planungsabschnitt i n der Regel nicht auszuschließen ist, daß Zwangspunkte gesetzt werden, bestehen gegen die Zuerkennung eines derartigen Einwendungsrechts keine durchgreifenden Bedenken. Insbesondere kann angesichts des Wortlauts und der Funktion des § 73 Abs. 4 V w V f G nicht auf die Verfahrensökonomie zur Begrenzung der Einwendungsbefugnis verwiesen werden 412 . 407

Z u m Begriff des Zwangspunktes siehe oben S. 135. Die durch die Festsetzungen eines Teilabschnitts ausgehende B i l d u n g von Zwangspunkten k a n n nach den Umständen des Einzelfalles auch mehrere oder alle Folgeabschnitte betreffen. 409 Vgl. B V e r w G E 62, 353 f. 410 Vgl.: B V e r w G E 62, 354; Fickert, PlafeR Nr. 7 Tn. 26. Vgl. auch Degenhart, AÖR 103 (1978), 197. 411 Vgl. Blümel, Forsthoff-Fg., S. 149 Fn. 92. Ebenso i m Ergebnis: Fickert, PlafeR Nr. 7 Tn. 27; Redeker, N J W 80, 1596 (unter Hinweis auf die M ü l h e i m Kärlich-Entscheidung des BVerfG, BVerfGE 53, 30 ff.). 412 A . A . offensichtlich Manner, S. 67 m i t Fn. 109. 408

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4. Kap.: Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t dem Erlaß des PlfB

Die i n der Literatur erhobenen Einwände gegen die Zulässigkeit der abschnittsweisen Planfeststellung 413 vermögen angesichts dieser erweiterten Rechtsschutzmöglichkeiten für die potentiell durch die Bildung von Zwangspunkten Betroffenen grundsätzlich nicht zu überzeugen. Die potentiell Betroffenen können sowohl i m Anhörungsverfahren für den vorausgehenden Planungsabschnitt als auch durch Anfechtung des vorausgehenden PlfB ihre Interessen wahren, ohne vollendete Tatsachen hinnehmen zu müssen 414 . Ihnen w i r d Rechtsschutz i n dem Verfahrensabschnitt gewährt, i n dem die späteren Beeinträchtigungen faktisch und rechtlich unwiderruflich festgelegt werden 4 1 5 . Diesem Postulat folgend, w i r d man den potentiell Betroffenen aber auch dann Rechtsschutz gegen die Feststellung des vorausgehenden Planungsabschnitts zubilligen müssen, wenn ohne die Feststellung des Folgeabschnitts der vorausgehende Planungsabschnitt funktionslos bliebe oder m i t diesem Teilabschnitt solche Investitionen sanktioniert werden, daß dadurch ein faktisches Präjudiz für die Feststellung des Folgeabschnittes geschaffen wird 4 1 6 . Neben diesen Möglichkeiten des gerichtlichen Rechtsschutzes gegen die abschnittsweise Planfeststellung besteht kein Raum für die Zulassung von vorbeugendem Rechtsschutz. Dieser setzt ein entsprechend qualifiziertes, auf die Inanspruchnahme gerade von vorbeugendem Rechtsschutz gerichtetes Rechtsschutzinteresse voraus. Daran fehlt es aber, wenn — wie i m vorliegenden Fall — die potentiell Betroffenen i n zumutbarer Weise auf den von der VwGO als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden können 417 .

413 Vgl.: Blümel, Forsthoff-Fg., S. 143 ff., insbesondere S. 148 ff.; Engelhardt, BayVBl. 81, 666; Degenhart, AöR 103 (1978), 177 m i t Fn. 78, 197 f. 414 So aber die Befürchtung Blümeis (Forsthoff-Fg., S. 149; ders., DVB1. 75, 703), der allerdings nicht auf die praktische Notwendigkeit der abschnittsweisen Planfeststellung von linienförmigen Vorhaben eingeht. Vgl. auch Fickert, PlafeR Nr. 7 Tn. 26. 415 So die durchaus billigenswerte Forderung v o n Degenhart, AöR 103 (1978), 197. 416 Vgl. Degenhart, AöR 103 (1978), 197. 417 Vgl.: B V e r w G E 62, 352 ff.; 54, 215 f.; 40, 326 f.; Kopp, V w G O , Vorb. § 40 Rdnr. 33.

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