Die innerparteiliche demokratische Ordnung nach dem Parteiengesetz [1 ed.] 9783428432004, 9783428032006

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 246

Die innerparteiliche demokratische Ordnung nach dem Parteiengesetz Von Rüdiger Wolfrum

Duncker & Humblot · Berlin

RÜDIGER

WOLFRUM

Die innerparteiliche demokratische Ordnung nach dem Parteiengesetz

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 246

Recht

Die innerparteiliche demokratische Ordnung nach dem Parteiengesetz

Von

Dr. Rüdiger Wolfram

D U N C K E R

& H U M

B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1974 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1974 bel Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3 428 03200 4

Meinen Eltern und Hilde

Vorwort Die Arbeit hat i m Sommer 1973 der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität in Bonn als Dissertation vorgelegen. Sie ist von Professor Dr. K . J. Partsch betreut worden, dem sie zahlreiche wertvolle Anregungen und Vertiefungen verdankt. Dafür, wie auch für seine förderliche K r i t i k , die die Entstehung der Arbeit stets begleitet hat und die Möglichkeit, ihre Probleme i n seinem Doktorandenkreis ausführlich zu diskutieren, danke ich i h m aufrichtig und herzlich. Mein Dank gilt weiterhin Professor Dr. U. Scheuner, auf dessen A n regung das Thema dieser Arbeit zurückgeht, sowie Professor Dr. D. Tsatsos für seine freundschaftliche Bereitschaft, sich mit den Problemen dieser Arbeit intensiv auseinanderzusetzen. Für wichtige Korrekturen und Vertiefungen bin ich Professor Dr. Ch. Tomuschat zu Dank verpflichtet. Herrn Ministerialrat a. D. Dr. J. Broermann nahme der Arbeit i n diese Reihe.

danke ich für die A u f -

Bonn, Frühjahr 1974 Rüdiger

Wolfrum

Inhaltsverzeichnis Erster

Teil

Der Begriff „demokratische Grundsätze" in Art. 21 Abs. 1 Satz 3 G G

17

§ 1 Einleitung

17

§ 2 Das Demokratieverständnis des Grundgesetzes als Interpretationsgrundlage f ü r die Forderung des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 G G

19

I. Parteienstaat als Sonderform der unmittelbaren Demokratie ..

19

I I . K r i t i k der Parteienstaatstheorie I I I . Ergebnis

22 25

§ 3 Die F u n k t i o n der Parteien i m politischen Willensbildungsprozeß als Grundlage für eine Konkretisierung der Forderung nach einer innerparteilichen Ordnung, die demokratischen Grundsätzen entspricht 26 I. Vorbemerkung I I . Die politische Willensbildung i n dem System des Grundgesetzes I I I . Willensbildungsprozeß i m Bundestag

26 27 31

A . Fraktionsbildung

31

B. F u n k t i o n der Fraktionen 1. Regierungsfraktion 2. Opposition 3. Schlußbemerkung

34 34 39 45

I V . Parteien als Bindeglieder zwischen dem V o l k u n d der parlamentarischen Willensbildung (Vermittlungsfunktion) V. Informationsfunktion V I . Aktualisierung des Gemeinwillens durch die Parteien (formale Integration)

46 49 51

V I I . F u n k t i o n der Parteien bei der A u f f i n d u n g des Gemeinwohls (materiale Integration) V I I I . Sammlungsfunktion I X . F u n k t i o n der Parteien i n den Wahlen X . Beziehung von Partei u n d Fraktion

53 57 57 58

10

nsverzeichnis X I . Verfassungsrechtliche Stellung der Parteien

60

X I I . Parteifunktionen als Rechtfertigung f ü r die Forderung des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG

63

§ 4 Die Ausgestaltung der innerparteilichen Ordnung i m Hinblick auf die Parteifunktionen

65

I. Hinsichtlich der Sammlungsfunktion

65

I I . Hinsichtlich der Vermittlungs-, Informations- u n d Integrationsfunktion unter Berücksichtigung des Willensbildungsprozesses i n den Fraktionen

66

A. Folgen einer unmittelbar-demokratischen innerparteilichen Ordnung

67

B. Folgen einer Ordnung

71

mittelbar-demokratischen

innerparteilichen

I I I . Die mittelbar-demokratische innerparteiliche Ordnung als V o r aussetzung für eine innerparteiliche Willensbildung m i t I n t e grationswirkung

74

I V . Hinsichtlich der F u n k t i o n der Parteien i n den Wahlen

76

A. Auswahlfunktion

76

B. Präsentationsfunktion

77

V. Schlußbemerkung

78

Zweiter

Teil

Die parteiengesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung als Erfüllung der Forderung in Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG

80

§ 5 Der Umfang des verfassungsrechtlichen Regelungsauftrages (Art. 21 Abs. 3 GG)

80

§ 6 Parteiengesetz u n d bürgerliches Recht

82

§ 7 Satzung u n d Programm I. Satzung I I . Programm

83 83 84

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

86

I. Gliederung der Partei i n Gebiets verbände A. Bedeutung der Gebietsverbände für Willensbildung

die innerparteiliche

86 86

B. Organisatorische Zusammenschlüsse gem. § 7 Satz 4 P a r t G

88

C. Exilorganisationen

88

D. Rechtliche Stellung der Gebietsverbände

89

I I . Organe i m Sinne des Parteiengesetzes

91

nsverzeichnis I I I . Parteiversammlung (allgemein)

11 91

A . Mitglieder- oder Vertreterversammlung

91

B. Repräsentation i m innerparteilichen Bereich

92

I V . Hauptversammlung V. Parteitag A. Aufgabenzuweisung nach dem Parteiengesetz B. Zusammentritt

93 96 96 98

C. Zusammensetzung der Parteitage 1. Gewählte Delegierte 2. Delegierte k r a f t Amtes 3. Berufung der Delegierten k r a f t Amtes

101 101 103 107

D. Willensbildung auf den Parteitagen

108

E. Schlußbemerkung

110

V I . Vorstand A. Funktion B. Zusammensetzung V I I . Geschäftsführender Vorstand V I I I . Allgemeiner Parteiausschuß § 9 Wahl und Abstimmung I. Regelung des Parteiengesetzes I I . Geltung der allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze

111 111 112 117 118 123 123 124

A . Allgemein

124

B. Unmittelbar

126

C. Frei

128

D. Gleich

130

E. Geheim

131

I I I . Wahlvorbereitung § 10 Rechte u n d Pflichten der Parteimitglieder

133 134

I. Die Geltung von Grundrechten u n d die Grenzen ihrer A n wendung 134 A . Vorbemerkung

134

B. Meinungsfreiheit

138

C. Gleichheitsgebot

143

D. Vereinigungsfreiheit 1. B e i t r i t t zu anderen politischen Organisationen 2. Innerparteiliche Fraktionsbildungen

145 145 145

I I . Ordnungsmaßnahmen

146

A. Allgemeine Bedeutung

146

B. Ordnungsmaßnahmen außer Parteiausschluß

150

nsverzeichnis C. Parteiausschluß

150

I I I . Automatischer Verlust der Parteimitgliedschaft

152

I V . Ordnungsmaßnahmen gegen Gebietsverbände

152

V. A u s t r i t t

156

§11 Aufnahme

156

I. Aufnahmeanspruch

156

I I . Grenzen des Aufnahmeanspruchs § 12 Parteischiedsgerichte

161 166

I. Bedeutung f ü r die innerparteiliche Willensbildung I I . Einsetzung

166 168

I I I . Verfahren

169

I V . Überprüfung schiedsgerichtlicher Entscheidungen

170

A. Rechtsweg

170

B. Umfang der Überprüfung

173

C. Schlußbemerkung

178

§ 13 Kandidatenaufstellung

179

I. Bedeutung

179

I I . Gesetzliche Regelung

180

A. Nach dem Parteiengesetz

180

B. Nach dem Bundeswahlgesetz

182

III. Kritik

185

I V . Vorwahlen als M i t t e l zur Intensivierung der innerparteilichen Willensbildung 186 A . Darstellung

186

B. A u s w i r k u n g von Vorwahlen

190

V. Andere Möglichkeiten der Kandidatenauswahl

194

A. Wahlkreiskandidaten

194

B. Listenkandidaten

198

C. Schlußbemerkung

200 Dritter

Teil

Möglichkeiten einer Durchsetzung der im Parteiengesetz enthaltenen Regeln für die innerparteiliche Ordnung

201

§ 14 Parteiverbot

201

§15 Verlust der Parteieigenschaft

202

nsverzeichnis

13

§16 Folgen eines Verstoßes der Parteisatzung gegen das Parteiengesetz nach bürgerlichem Recht 203 § 17 Maßnahmen des Bundeswahlleiters nach § 38 PartG §18 Zurückweisung von Wahlvorschlägen wegen fehlerhafter datenaufstellung §19 Möglichkeiten für die Einführung weiterer Sanktionen I. Allgemein

204 Kandi-

205 207 207

I I . Ausschluß von dem Erhalt öffentlicher Leistungen

207

A. Verweigerung der Wahlkampfkostenerstattung 207 1. Die Regelung des § 23 PartG 207 2. Das Gebot der Chancengleichheit u n d der Ausschluß von der Wahlkampfkostenerstattung 210 B. Ausschluß von dem Erhalt sonstiger öffentlicher Leistungen 214 I I I . Ausschluß von der Teilnahme an Wahlen

214

I V . Geldbußen

216

§ 20 Die öffentliche Meinung u n d Wahlen als M i t t e l zur Gewährleistung einer demokratischen innerparteilichen Ordnung 217 Literaturverzeichnis

219

Abkürzungsverzeichnis a. Α . Anm. AÖR BaWü. Bayr. BGB BGH BGHSt

= = = = = = = =

BGHZ

=

Brem. BT-Drucks. BVerfG BVerfGG BVerfGE

= = = = =

BVerwG BVerwGE

= =

BWahlG BWahlO CHE

= = =

CDU DÖV DRiZ DRZ DVB1 erg. ESVGH

= = = = = = =

FAZ Fn GBl GeschO B T GG GO GVB1 GVG

= = = = = = = =

anderer Ansicht Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts, Band, Seite Baden-Württemberg Bayern, bayrisch Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Strafsachen, amtliche Sammlung, Band, Seite Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Zivilsachen, amtliche Sammlung, Band, Seite Bremen, bremisch Bundestagsdrucksache, Legislaturperiode, Nummer, Seite Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgerichtsgesetz Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, amtliche Sammlung, Band, Seite Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, amtliche Sammlung, Band, Seite Bundeswahlgesetz Bundeswahlordnung Chiemsee-Entwurf (Verfassungsausschuß der Ministerpräsidenten der westlichen Besatzungszonen v o m 10. bis 23. 8.1948 auf Herrenchiemsee) Christlich Demokratische U n i o n Die öffentliche Verwaltung, Jahrgang, Seite Deutsche Richterzeitung, Jahrgang, Seite Deutsche Rechtszeitschrift, Jahrgang, Seite Deutsches Verwaltungsblatt, Jahrgang, Seite ergänzt Entscheidungen des hessischen Verwaltungsgerichtshofs u n d des Verwaltungsgerichthofs Baden-Württemberg, a m t liche Sammlung, Band, Seite Frankfurter Allgemeine Zeitung, Jahr, Seite Fußnote Gesetzblatt Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Grundgesetz Gemeindeordnung Gesetz- u n d Verordnungsblatt Gerichtsverfassungsgesetz

Abkürzungsverzeichnis GWG Hamb. Hess. HRR Jg. JÖR JZ JW KG LWG LWO N.F. NJW OLG OVG OVGE

= = = = = = = = = = = = = = = =

PartG PartGE RG RGSt

= = = =

RGZ

=

SPD SRP Steno.Ber.

= = =

StGH VerwGH VerwRsp

= = =

WDStRL

=

WahlG WahlO ZaöRV

= = =

15

Gemeindewahlgesetz Hamburg, hamburgisch Hessen, hessisch Höchstrichterliche Rechtsprechung, Band, Seite Jahrgang Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Band, Seite Juristenzeitung, Jahrgang, Seite Juristische Wochenschrift, Jahrgang, Seite Kammergericht Landeswahlgesetz Landeswahlordnung Neue Folge Neue Juristische Wochenschrift, Jahrgang, Seite Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Münster u n d Lüneburg, amtliche Sammlung, Band, Seite Parteiengesetz Parteiengesetzentwurf Reichsgericht Entscheidungen des Reichsgerichts i n Strafsachen, amtliche Sammlung, Band, Seite Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen, amtliche Sammlung, Band, Seite Sozialdemokratische Partei Deutschlands Sozialistische Reichspartei Stenografische Berichte der Verhandlungen des Deutschen Bundestages, Legislaturperiode, Seite Staatsgerichtshof f ü r das Deutsche Reich Verwaltungsgerichtshof Verwaltungsrechtsprechung, Sammlung oberstrichterlicher Entscheidungen aus dem Verfassungs- u n d Verwaltungsrecht, Band, Jahrgang, Seite Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer, Heft, Seite Wahlgesetz Wahlordnung Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht u n d V ö l k e r recht, Band, Jahrgang, Seite

Erster

Teil

Der Begriff „demokratische Grundsätze" in Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG § 1 Einleitung Das Grundgesetz v e r l a n g t i n A r t . 21 A b s . 1 Satz 3, daß die i n n e r e O r d n u n g der p o l i t i s c h e n P a r t e i e n d e m o k r a t i s c h e n G r u n d s ä t z e n zu e n t sprechen habe, u n d ü b e r t r ä g t i n A r t . 21 A b s . 3 die nähere R e g e l u n g dieser F r a g e d e m Bundesgesetzgeber. Dieser i s t d e m Gesetzgebungsa u f t r a g erst nach l a n g j ä h r i g e n B e r a t u n g e n n a c h g e k o m m e n u n d h a t a m 28. 6.1967 das Parteiengesetz verabschiedet 1 . D i e v o r l i e g e n d e A r b e i t h a t sich die A u f g a b e gestellt, zu p r ü f e n , ob d u r c h das Parteiengesetz dieser Gesetzgebungsauftrag w i r k l i c h e r f ü l l t w o r d e n i s t 2 . D a v o n k a n n m a n n u r sprechen, w e n n das Parteiengesetz seiner gesamten A u s g e s t a l t u n g nach i n der L a g e ist, e i n e n B e i t r a g z u r D e m o k r a t i s i e r u n g der i n n e r p a r t e i l i c h e n O r d n u n g i m S i n n e des A r t . 21 A b s . 1 S. 3 G G zu leisten. 1 Bereits am 6.12.1949 (BT-Drucksache 1/275) stellte die Zentrumsfraktion den Antrag, der Bundestag möge die Regierung u m die Vorlage eines Parteigesetzentwurfes ersuchen. 1955 berief der Bundesminister des Inneren eine Kommission ein, u m die Fragen zu klären, die sich i m Zusammenhang m i t dem A u f t r a g des A r t . 21 Abs. 3 G G ergeben. Der Bericht erging 1957. I n der 104. Plenarsitzung des I I I . Deutschen Bundestages (Steno.Bericht S. 5627 ff.) legte die Regierung einen Parteigesetzentwurf vor (BT-Drucksache III/1509), der an den Innenausschuß weitergeleitet wurde. Dem folgte ein Regierungsentwurf i n der 170. Sitzung des I V . Deutschen Bundestages (BT-Drucksache IV/2853) u n d ein Entwurf der SPD (BT-Drucksache IV/3112) (Steno.Bericht S. 8572 ff.), die beide an den Sonderausschuß Parteiengesetz und an den Haushaltsausschuß weitergeleitet wurden. I n der 90. Sitzung des V. Deutschen Bundestages (Steno.Bericht S. 4175 ff.) wurde der von einer interfraktionellen Arbeitsgruppe eingebrachte Parteiengesetzentwurf (BTDrucksache V/1339) beraten u n d an den Innenausschuß weitergeleitet. Die Berichte des Innenausschusses (BT-Drucksache V/1918 u n d zu B T - D r u c k sache V/1918) sowie der Bericht des Haushaltsausschusses lagen i n der 116. Sitzung des V. Deutschen Bundestages vor (Steno.Bericht S. 5797). I n dieser wurde der E n t w u r f des Innenausschusses i n der 2. u n d 3. Lesung ohne weitere Änderung verabschiedet. 2 Es ist nicht Ziel dieser A r b e i t festzustellen, ob es dem Partei engesetz gelungen ist, eine stärkere Demokratsierung der innerparteilichen Ordnung zu erreichen. Eine Aussage darüber setzt nicht n u r eine Untersuchung der Parteisatzungen voraus, sondern erfordert auch eine Analyse des tatsächlichen Parteilebens.

2 Wolfrum

18

1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

Damit erscheint als neuralgischer Punkt der kommenden Untersuchungen die Bestimmung dessen, was unter dem Begriff „demokratische Grundsätze" i m Sinne von Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG zu verstehen ist. Der Parlamentarische Rat hat sich i n seinen Beratungen über den A r t . 21 GG von Erwägungen leiten lassen, die einleitend zu einem besseren Verständnis herangezogen werden sollen, wenn sie auch nur i n einem begrenzten Umfang dazu geeignet sind, konkrete Anhaltspunkte für den möglichen Inhalt eines Parteiengesetzes zu liefern. Als Diskussionsgrundlage diente i h m dabei anfangs A r t . 47 CHE, der von dem Herrenchiemsee-Konvent als eine der Sicherungen gegen die Gefahren eines arbeitsunfähigen Parlaments i n den Abschnitt „Bundestag" seines Verfassungsentwurfes aufgenommen worden war 3 . Durch A r t . 47 CHE wurden die Parteien als Organe der politischen Willensbildung anerkannt, und es wurde ein besonderes Gesetz über ihre Rechtsverhältnisse vorgesehen. Zunächst ging es den Verfassern des Grundgesetzes allein darum, durch die Forderung nach einer demokratischen Ordnung innerhalb der Parteien deutlich zu machen, daß i n der Bundesrepublik totalitäre Parteien keine Lebensmöglichkeit wieder haben sollten. So setzte sich der Abgeordnete Brockmann i n den Beratungen des Parlamentarischen Rates für eine entsprechende Verfassungsbestimmung ein, „ w e i l die Vergangenheit unseres deutschen Parteiwesens, insbesondere m i t Berücksichtigung auf die Partei, die uns 12 Jahre terrorisiert hat", dafür spreche. Diese Überlegung bringt neben der Ablehnung totalitärer Parteien zumindest i m Ansatz auch zum Ausdruck, daß eine innerparteiliche demokratische Ordnung eine der Voraussetzungen für ein demokratisches Staatswesen ist. Der Redaktionsausschuß des Parlamentarischen Rates wurde konkreter und forderte, die Parteien sollten gehalten sein, Satzungen und Programm aufzustellen. Desgleichen verlangte er die Verpflichtung der Parteiführungen, i n regelmäßigen Abständen einen Rechenschaftsbericht über die Verwaltung des Parteivermögens abzugeben 4 . Hinsichtlich der Funktion der politischen Parteien wurde die gegenüber A r t . 47 CHE abweichende Formulierung des Redaktionsausschusses, daß die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, ohne weitere Diskussion von dem Hauptausschuß i n erster Lesung übernommen und fand so Eingang i n die endgültige Fassung des A r t . 21 GG. Die Entstehungsgeschichte des Art. 21 GG läßt somit deutlich werden, daß der Parlamentarische Rat die parteienrechtlichen Vorschriften des 3 Matz S. 202 f. 4 Matz S. 206.

§ 2 Demokratieverständnis des Grundgesetzes

19

Grundgesetzes nicht vor einem aus den Beratungen konkretisierbarem verfassungstheoretischen Hintergrund gesehen hat. Der für die Beurteilung des Parteiengesetzes wesentliche normative Gehalt des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG kann daher nur aus dem Demokratieverständnis, das den Normen des Grundgesetzes zugrunde liegt, hergeleitet werden. § 2 Das Demokratieverständnis des Grundgesetzes als Interpretationsgrundlage für die Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG I . Parteienstaat als Sonderform der unmittelbaren Demokratie

I n diesem Rahmen bietet sich eine Auseinandersetzung m i t der vor allem von Leibholz vertretenen Parteienstaatstheorie an. Danach dominieren i n der Verfassungswirklichkeit unmittelbar-demokratische Elemente, die, wie Leibholz meint, auch i n dem Grundgesetz eine Berücksichtigung gefunden haben 5 . Demnach kann man seiner Meinung nach nicht davon ausgehen, daß die durch das Grundgesetz normierte demokratische Ordnung den Prinzipien der mittelbaren Demokratie entspricht. Ausgangspunkt für diese seine Beurteilung der Verfassungswirklichkeit ist die Beantwortung der Frage, wie sich das Volk zu einer politisch willensfähigen Einheit integriert. Das Repräsentationsprinzip als eine der Integrationsmöglichkeiten beruht seiner Meinung nach auf der Überzeugung, daß das repräsentierte Volk eine politische Einheit sei 6 . Die Repräsentation mache diese an sich schon bestehende Einheit lediglich gegenwärtig und projiziere sie i n die Wirklichkeit. Daher definiert Leibholz „Repräsentation" als den Vorgang, in dem etwas „das nicht gegenwärtig ist, wieder anwesend gemacht w i r d " 7 . Aus der Stellung des Abgeordneten als Repräsentant des gesamten Volkes ergebe sich dann, daß dieser bei seiner Entscheidung von einer Beeinflussung durch einzelne Gruppen unabhängig sein müsse8. Die Aufgabe der Wahlen besteht i n dem so geschilderten System seiner Ansicht nach darin, diese unabhängigen Persönlichkeiten auszusuchen, damit schließlich i n der durch sie gebildeten Körperschaft der Gemeinwille gebildet werden könne. Nach Leibholz hat sich aber i n der Verfassungswirklichkeit die Aufgabe der Wahlen geändert 9 . Dabei geht er von der Beobachtung 5 Leibholz, β Leibholz, 7 Leibholz, 8 Leibholz, » Leibholz, 2*

Strukturwandel, S. 93 ff. Parteienstaat, S. 1. Repräsentation, S. 26. Parteienstaat, S. 1 f. Strukturwandel, S. 104.

20

1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 G G

aus, daß die auf Grund der Demokratisierung des Wahlrechts zahlenmäßig angewachsene Aktivbürgerschaft nur noch durch Parteien zu politisch aktionsfähigen Handlungseinheiten zusammengeschlossen werden könne und daher ohne ihre Mithilfe das Volk außerstande sei, seinen politischen Willen zu äußern und konkrete Entscheidungen zu treffen 1 0 . Das führe dazu, daß i n zunehmendem Maße die Wahlen zu den parlamentarischen Körperschaften i n der Bundesrepublik von den Parteien beherrscht würden und insofern der Abgeordnete nicht mehr auf Grund seiner persönlichen und politischen Verdienste, wie es das Repräsentationsprinzip voraussetze, sondern auf Grund seiner Parteizugehörigkeit gewählt werde 1 1 . Dadurch erhielten die Wahlen i n zunehmendem Maße einen plebiszitären Charakter, i n dem die durch die Parteien zusammengefaßten Aktivbürger ihren politischen Willen zugunsten der von den Parteien benannten Mandatsbewerber und der von ihnen unterstützten Parteiprogramme zum Ausdruck bringen. Daher ergibt sich nach Leibholz der Volkswille aus dem Willen der jeweiligen Mehrheitspartei 12 . Hierin sieht er den wesentlichen Unterschied zur mittelbaren Demokratie. Während i n dieser der Volkswille noch der Konkretisierung und Gestaltung durch die Repräsentanten bedürfe, komme er i m Parteienstaat unmittelbar i m Willen eines Volksteils zum Ausdruck. Bei dieser Betrachtungsweise w i r d deutlich, daß i m so verstandenen Parteienstaat der Volkswille wie i n der unmittelbaren Demokratie gewonnen wird, indem man ihn m i t dem Willen einer Mehrheit identifiziert. Die Besonderheit dabei ist, daß die Parteienmehrheit (die durch die Mehrheitspartei zusammengefaßte Aktivbürgerschaft) an die Stelle der Mehrheit des Volkes i n der unmittelbaren Demokratie tritt. Aus dieser Überlegung begründet Leibholz seine Meinung, daß es sich bei dem Parteienstaat u m eine den Anforderungen des modernen Staates angepaßte A r t der unmittelbaren Demokratie handelt 1 3 . Seine Behauptung, daß der Parteienstaat i m Grundgesetz i n seinen Grundzügen anerkannt sei 14 , so daß der dort verwandte Demokratiebegriff i m Sinne von unmittelbarer Demokratie verstanden werden müsse, w i r d von i h m i n erster Linie mit dem Hinweis auf die Aufnahme der Parteien i n das Grundgesetz begründet 15 . 10 Leibholz, Parteiengesetz, S. 195; dersParteienstaat, S. 3; ders., S t r u k turwandel, S. 90. 11 Leibholz, Strukturwandel, S. 108; ders., Parteienstaat, S. 4. 12 Leibholz, Verhandlungen, S. 97; ders. S. 147. !3 Leibholz S. 147; ders., Repräsentation, S. 226; ders., Parteienstaat, S. 4; ders., Strukturwandel, S. 94. 14 Leibholz, Strukturwandel, S. 114. is Leibholz, Strukturwandel, S. 93 f.

§ 2 Demokratieverständnis des Grundgesetzes

21

Die Bedeutung dieser Norm läßt sich nur dann voll ermessen, wenn man sich vergegenwärtigt, daß noch bis i n den Anfang des 20. Jahrhunderts die Parteien als Wahlvereine angesehen wurden, das heißt als Organisationen, die sich nicht grundsätzlich von anderen Vereinigungen unterschieden. Erst i m Verlauf der weiteren Parlamentsentwicklung fanden sie als eigenständige Erscheinungen i n Wahlgesetzen und Geschäftsordnungen der Parlamente Eingang 16 . Die Geschäftsordnung des Reichstages der Weimarer Verfassung erwähnte sie unter anderem, um die Reihenfolge der Redner bei Parlamentsverhandlungen festzulegen oder die Verteilung der Sitze in den parlamentarischen Ausschüssen zu regeln. Dennoch wurden sie teilweise weiter als extrakonstitutionelle Erscheinungen angesehen, deren Beschlüsse unmaßgebliche und unverbindliche Äußerungen eines dem Staatsorganismus fremden Körpers blieben 17 . I n der Weimarer Verfassung selbst wurden sie nur i n Art. 130 Abs. 1 Satz 1 erwähnt, einer Norm, die deutlich erkennen läßt, welch wenig positive Meinung der Verfassungsgeber von den Parteien hatte. I n der Anerkennung der Parteien i n Art. 21 GG sieht Leibholz den Abschluß einer konsequenten Entwicklung. Nach seiner Meinung hatten die Parteien auch schon i n der Weimarer Republik die oben geschilderte Rolle übernommen, so daß i n der Verfassungswirklichkeit ein Parteienstaat bestand. Durch ihre verfassungsrechtliche Ignorierung entstanden daher Spannungen zwischen Verfassung und Verfassungswirklichkeit. Dies wurde i m Parlamentarischen Rat gesehen, der versuchte, die Spannungen zu beseitigen, indem er die geschriebene Verfassung der Wirklichkeit anpaßte und die Parteien und ihre Aufgaben bei der politischen Willensbildung verfassungsrechtlich anerkannte 18 . Darin liegt nach Leibholz gleichzeitig ein Bekenntnis zum Parteienstaat 19 und damit die oben beschriebene Hinwendung zur unmittelbaren Demokratie. Als ein Indiz dafür, daß der Parlamentarische Rat die Bedeutung der Parteien erkannte, wertet Leibholz die Übernahme des Art. 47 CHE aus dem Abschnitt über das Parlament i n einen mehr grundsätzlichen Abschnitt, der auch die Ausübung der Staatsgewalt umfaßt 2 0 . Für die Legitimierung des Parteienstaates spricht seiner Meinung nach weiterhin, daß die Parteien i n besonderem Maße privilegiert worden seien, wobei er unter anderem auf die Regelung des Partei16 17 18 19 20

Leibholz, Volk, u n d Partei, S. 74. Triepel S. 24. Leibholz, Verhandlungen, S. C 13/14; ders., V o l k u n d Partei, S. 72. Leibholz, Verhandlungen, S. C 15. Leibholz, Strukturwandel, S. 91 Fn. 31.

22

1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

verbotsverfahrens und die ihnen durch die Wahlgesetze eingeräumte Stellung verweist 2 1 . Neben dieser grundsätzlichen Entscheidung für den Parteienstaat hat die verfassungsrechtliche Garantie des freien Mandats i n Art. 38 GG, das Leibholz als ein Merkmal der mittelbaren Demokratie wertet, seiner Meinung nach lediglich die Aufgabe, die äußersten Konsequenzen des Parteienstaates abzuwenden 22 . Eine Verbindung zwischen der mittelbaren Demokratie und dem Parteienstaat hält er für ausgeschlossen, da beide Systeme auf völlig verschiedenen Strukturprinzipien beruhten 2 3 . Leibholz räumt also ein, daß, wenn auch der Parteienstaat verfassungsrechtlich legitimiert worden sei, er doch vom Verfassungsgeber nicht bis i n seine letzten Konsequenzen aufgenommen wurde. Würde man der Meinung von Leibholz folgen und eine gewisse strukturelle Homogenität zwischen der inneren Ordnung der Parteien und den Grundsätzen des demokratischen Staates bejahen, wie ihn nach der Ansicht von Leibholz das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland festlegt, so könnte nur der Parteiaufbau demokratisch genannt werden, der auch den Wesenszügen der unmittelbaren Demokratie entspricht 24 . Das würde bedeuten, daß alle Entscheidungen von den Parteimitgliedern selbst zu fällen wären, und demzufolge eine Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen innerhalb der Partei auf Organe ausgeschlossen bleiben müßte. Allein ein derartiger Aufbau würde auch der Bedeutung der Parteien i m Bereich der politischen Willensbildung, wie sie Leibholz sieht, gerecht werden. Es ist daher für die Untersuchung der Frage, was unter innerparteilicher Demokratie i m Sinne des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG zu verstehen ist, von entscheidender Bedeutung, ob der Parteienstaatstheorie i n der beschriebenen Form gefolgt werden kann. I I . Kritik der Parteienstaatstheorie

Aus Art. 20 Abs. 2 GG, i n dem zwischen Trägerschaft und Ausübung der Staatsgewalt unterschieden wird, lassen sich Bedenken gegen diese Auffassung, wie sie Leibholz entwickelt hat, geltend machen. Durch diese Differenzierung w i r d anerkannt, daß das Volk zwar Träger der Staatsgewalt ist, diese aber von den i n Art. 20 Abs. 2 GG genannten Organen ausgeübt wird, während das Volk auf Wahlen beschränkt bleibt. Da die unmittelbare Demokratie und damit auch die Parteidemokratie i m Sinne von Leibholz den Unterschied zwischen Regieren21 Leibholz, Strukturwandel, S. 93. 22 Leibholz, Parteienstaat, S. 6; ders., Repräsentation, S. 238 f. 23 Leibholz, Parteienstaat, S. 1. 24 So insbesondere Stuby S. 318 ff.

§ 2 Demokratieverständnis des Grundgesetzes

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den und Regierten nicht kennt, dort also Trägerschaft und Ausübung der Staatsgewalt i n einer Hand liegen, spricht die Fassung des Art. 20 Abs. 2 GG gegen eine Anerkennung der Parteienstaatstheorie durch das Grundgesetz 25 . Auch widerspricht der Wortlaut des A r t . 21 GG selbst, der nur die „ M i t w i r k u n g " der politischen Parteien bei der Willensbildung des Volkes nennt, während für den Parteienstaat ein Monopol auf diesem Gebiet konsequent wäre, der von Leibholz gegebenen Auslegung 26 . Ebensowenig vermag die Privilegierung der Parteien durch das BVerfGG und das BWahlG seine Ansicht zu stützen, da auf der anderen Seite die Parteien durch Art. 21 GG auch besondere Pflichten auferlegt erhielten. A r t . 21 GG ist wohl vielmehr dahingehend zu verstehen, daß er vor allem eine Parteienentwicklung wie i n der Weimarer Republik verhindern sollte 27 . Es kann daher nicht schon aus der Aufnahme der politischen Parteien i n den Abschnitt I I des Grundgesetzes der Schluß auf eine Anerkennung des Parteienstaates und damit der unmittelbaren Demokratie gezogen werden. I m übrigen vermag aber auch die Theorie, daß es sich bei dem Parteienstaat um eine Erscheinungsform der unmittelbaren Demokratie handelt, nicht zu überzeugen. Wenn die Existenz fest organisierter Parteien als ein Ausdruck unmittelbarer Demokratie gewertet werden soll, so setzt dies voraus, daß die Parteiorganisationen nicht mehr sind als ein Sprachrohr, dessen sich das Volk bedient 28 . Schon dem widerspricht es aber zu sagen, daß die Parteien an die Stelle der Wähler getreten sind 2 9 , da dadurch die reine Sprachrohrfunktion in Frage gestellt wird. Bei großen „zentralistischen" Parteien, an denen Leibholz interessiert ist 3 0 , kann i n der heutigen Verfassungswirklichkeit wegen der organisatorischen Strukturverfestigung nicht mehr von einer unmittelbaren Entscheidungsmöglichkeit aller Parteibürger gesprochen werden. Dem trägt Leibholz insofern Rechnung, als es seiner Meinung nach ausreicht, wenn die Parteioberen mit Hilfe des Mehrheitsprinzips, das heißt also durch Wahlen, i n ihrer Autorität von unten her legitimiert werden, ohne daß die i n den Parteien organisierte Aktivbürgerschaft alle maßgeblichen Beschlüsse der Partei selbst zu fassen hat 3 1 . Damit läßt er aber unter Verzicht 25 Erich Kaufmann S. 8; v. Mangoldt! Klein, A r t . 20, A n m . V 3 d. 26 Seifert S. 1; Hennis, Parteien u n d Verbände, S. 74 f.; Henke, Bonner Kommentar, Art. 21, Rdn. 11. 27 s. o. § 1. 28 Leibholz, Repräsentation, S. 118; ders., Verhandlungen, S. C 7. 29 Leibholz, Repräsentation, S. 230; ders., Verhandlungen, S. C 10. 30 Leibholz, Repräsentation, S. 118. 31 Leibholz, Strukturwandel, S. 124; ders., Verhandlungen, S. C 21 f.

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. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 G G

auf die unmittelbare Entscheidung aller, dem Wesensmerkmal der unmittelbaren Demokratie, innerhalb der Partei Arten der Einflußnahme genügen, die für die mittelbare Demokratie typisch sind. Dadurch erhält die Parteileitung die Stellung eines Repräsentanten der Parteimitglieder und nimmt praktisch die Stellung des Parlaments i n der mittelbaren Demokratie ein, so daß nur einer Verlagerung des Strukturelements Repräsentation von der Ebene Bürger Parlament auf die Ebene Parteimitglied Parteiführung erfolgt ist. Die Gleichsetzung zwischen Volkswillen und Willen der Parteimehrheit, die Leibholz als Merkmal der unmittelbaren Demokratie ansieht, w i r d also auch i n der Parteienstaatstheorie mit Hilfe der Repräsentation und nicht allein durch das Struktur element Identität gewonnen 32 . Wenn Leibholz dennoch die den Parteibürgern gestatteten mittelbaren Einflußchancen als einen Ausdruck der unmittelbaren Selbstherrschaft des Volkes und damit der unmittelbaren Demokratie auslegt, so zeigt er damit, daß sich seine Beurteilung der heutigen Verfassungswirklichkeit in erster Linie der Wertskala des liberal-repräsentativen Parlamentarismus bedient 33 . Daraus resultiert auch seine Forderung, daß unter dem freien Mandat, das er als ein Wesensmerkmal der mittelbaren Demokratie ansieht, die absolute Entschließungsfreiheit des Abgeordneten zu verstehen sei 34 . Deshalb verwandeln nach seiner Meinung Schranken wie der Fraktionszwang das freie Mandat i n ein imperatives, während der Abgeordnete gleichzeitig seine Stellung als Repräsentant verliert 3 5 . Dabei w i r d jedoch nicht genügend berücksichtigt, daß der einzelne Abgeordnete wiederum bei der Willensbildung innerhalb der Fraktion maßgeblich beteiligt ist. Wegen der schwierigen und vielfältigen Gesetzgebungsmaterie w i r d der einzelne Abgeordnete sich immer nur zu einzelnen Fragen eine eigene Meinung bilden können, sich i n allen anderen Sachfragen auf die jeweils spezialisierten Fraktionskollegen verlassen müssen 36 . Dieses Vertrauen kann man nicht mit der Unterordnung unter bindende Weisungen vergleichen, die das Wesen des imperativen Mandats ausmachen 37 . Die Entscheidungsfreiheit des Ab32 Christoph Müller S. 49. 33 Christoph Müller S. 49; Kritisch zu der Darstellung von Leibholz auch Fraenkel, Strukturdefekte, S. 54 f., wie auch Underb erg S. 226, der insbesondere methodologisch die Vermischung von Ideal- u n d Realtyp bei seiner Wertung rügt, sowie Scheuner S. 226. 34 Leibholz, Repräsentation, S. 213 f., dagegen insbesondere Scheuner S. 226. 35 Leibholz, Repräsentation, S. 214. 3β Rottmann S. 175 ff.; Reif S. C 3 6 f . ; Lohmar S. 76; Friesenhahn S. 24. 37 Reif S. C38; Cristoph Müller S. 49.

§ 2 Demokratieverständnis des Grundgesetzes

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geordneten fällt also nicht weg, sondern w i r d lediglich verlagert und findet bei der Willensbildung i n der Fraktion ihren Ausdruck. I I I . Ergebnis

Zusammenfassend ist somit zu sagen, daß weder die von Leibholz geschilderte Funktion der politischen Parteien und ihre Aufnahme i n Art. 21 GG noch seine Untersuchungen über die Stellung des Abgeordneten dazu zwingen, das Demokratieverständnis des Grundgesetzes i m Sinne des Parteienstaats als Sonderform der unmittelbaren Demokratie zu interpretieren. Daraus ergibt sich für die hier aufgeworfene Frage, daß der für das Parteiengesetz wesentliche normative Gehalt des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG vom Demokratieverständnis des Grundgesetzes her nicht i m Sinne von unmittelbarer Demokratie ausgelegt werden kann 3 8 . Dies enthält aber noch keine Aussage darüber, ob Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG dahin zu verstehen ist, daß die innerparteiliche Organisation den Aufbauprinzipien entsprechen muß, wie sie das Grundgesetz für die Staatsorganisation konkretisiert hat. Das Grundgesetz hat sich zwar hinsichtlich des Staatsaufbaus für eine der möglichen Konkretisierungsformen der Demokratie entschieden, Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG enthält aber keinen ausdrücklichen Hinweis darauf, inwieweit gerade diese Form i m einzelnen auf die innere Ordnung der Parteien übertragen werden soll. Vielmehr scheint sein Wortlaut, wonach die innerparteiliche Ordnung lediglich „demokratischen Grundsätzen" entsprechen muß, eher gegen eine derartige Annahme zu sprechen 39 . Die große Spannweite dieser Norm w i r d besonders dann deutlich, wenn man ihr die engere Fassung des Art. 28 Abs. 1 GG gegenüberstellt, wonach die verfassungsmäßige Ordnung i n den Ländern den Grundsätzen des „republikanischen, demokratischen und sozialen Hechtsstaats i m Sinne dieses Grundgesetzes" entsprechen muß.

38 Hennis S. 48. 39 Ute Müller S. 95.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

§ 3 Die Funktion der Parteien im politischen Willensbildungsprozeß als Grundlage für eine Konkretisierung der Forderung nach einer innerparteilichen Ordnung, die demokratischen Grundsätzen entspricht I. Vorbemerkung

Das Postulat nach innerparteilicher Demokratie kann nicht zusammenhanglos von den übrigen auf die Parteien bezogenen Normen des Grundgesetzes konkretisiert werden. Es wäre verfehlt, lediglich von der Tatsache der politischen Parteien in der modernen Demokratie auszugehen und per Analogieschluß zu fordern, daß solche Institutionen i n sich demokratisch strukturiert sein müßten. Eine derartige Begründung läßt zu sehr die Funktion der politischen Parteien außer Betracht und verkürzt daher die Argumentation auf unzulässige Weise 40 . Es darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß die Forderung nach einer demokratischen innerparteilichen Ordnung gleichzeitig mit der A n erkennung der Parteifunktionen bei der politischen Willensbildung des Volkes Eingang i n das Grundgesetz gefunden hat. Es liegt also nahe, die Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG von der Funktion der Parteien i m politischen System des Grundgesetzes her zu konkretisieren 41 . Es erscheint allerdings auf den ersten Blick sehr problematisch, die Strukturprinzipien für die innerparteiliche Ordnung aus den Parteifunktionen entwickeln zu wollen. Denn das Grundgesetz beschränkt sich auf die Aussage, daß die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken und gibt i m übrigen keine unmittelbare Auskunft über deren Funktion i m einzelnen. Wie aber i n Art. 21 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 GG deutlich wird, hat die Verfassung offenbar den Weg der demokratischen Entscheidungs- und Meinungsbildungsformen sowie deren Schutz i m Auge, an dem die Parteien sowohl bei der Bildung der Meinungen i m Volk, wie auch bei ihrer Umsetzung i n Entscheidungen durch den organisierten institutionellen Bereich politischer Willensbildung beteiligt sind 4 2 . Ohne daß hier schon näher auf das Verhältnis dieser beiden angesprochenen Bereiche einzugehen ist, kann dennoch gesagt werden, daß die Anerkennung der Parteifunktionen und die Forderung nach einer demokratischen innerparteilichen Ordnung durch Art. 21 GG seine Tragweite nur i m Zusammenhang m i t Art. 20 GG, dem Bekenntnis des Grundgesetzes zur Volkssouveränität, gewinnt. 40 Hättich S. 44; Naschold S. 58. 41 Hättich S. 44 f.; Ute Müller S. 95; Hennis, Hesse S. 16; Sontheimer S. 81. 42 Scheuner, politische Koordination, S. 900.

Meinungsforschung,

S. 51;

§ 3 F u n k t i o n der Parteien

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Demgegenüber kann die i n § 1 Abs. 2 PartG enthaltene Aufzählung der Parteifunktionen nicht dazu herangezogen werden, u m den Gehalt des A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG zu bestimmen. Denn diese Vorschrift stellt ihrerseits lediglich den Versuch einer Begriffsbestimmung dar und erhebt keinerlei Anspruch darauf, die Parteifunktionen erschöpfend darzustellen. Es ist daher die Aufgabe der folgenden Erörterungen, die Funktionen der Parteien i n dem politischen Willensbildungsprozeß, wie er dem System des Grundgesetzes zugrunde liegt, i m einzelnen nachzuzeichnen. Eine Untersuchung der Parteifunktionen hat sowohl die rechtliche Normierung, wie auch die Wirklichkeit des Parteiwirkens zu erfassen, jedoch nicht nur i n ihrer äußeren Aufeinanderfolge, sondern i n ihrem inneren Zusammenhang. Den Ausgangspunkt bildet allerdings der normative Gehalt der grundgesetzlichen Regelung. Es soll jedoch nicht vergessen werden, daß die Parteien nicht deshalb i n das Grundgesetz aufgenommen worden sind, um ihnen diese Funktionen zu eröffnen, sondern weil sie bereits vorher i n dem durch das Grundgesetz geregelten Prozeß der Konstituierung und Erhaltung der politischen Einheit eine wichtige Stellung innehatten 4 3 . Bevor jedoch auf die Parteifunktionen eingegangen werden kann, ist als Vorfrage der dem System des Grundgesetzes immanente politische Willensbildungsprozeß darzustellen, i n dem die Parteien ihre Tätigkeit entfalten. I I . Die politische Willensbildung in dem System des Grundgesetzes

M i t der Verlagerung der Entscheidungsbefugnisse auf vom Volk gewählte und diesem verantwortliche Organe durch Art. 20 GG w i r d der Einsicht Rechnung getragen, daß das Volk nicht als gegebenes handlungsfähiges Subjekt vorausgesetzt werden darf, das den obersten staatlichen Willen aus sich heraus bildet. Der Volkswille ist keine realpräsente, als Grundlage zu einer politischen Einzelentscheidung taugliche Gegebenheit, da er i n der Regel nur die Summe verschiedenster Anschauungen und Möglichkeiten darstellt 4 4 . Entscheidungen sind aber notwendig, damit der Staat die i h m obliegende Aufgabe, das friedliche Zusammenleben der Menschen zu ermöglichen und zu gewährleisten, erfüllen kann 4 5 . 43

Scheuner, Entwurf, S. 343; Sternberger, politischer Klerus, S. 1. Kaufmann, Volkswille, S. 273; Kelsen, Parlamentarismus, S. 6 f.; Schumpeter S. 400; Fraenkel, Strukturanalyse, S. 11; Hennis, Meinungsforschung, S. 37; Hesse S. 17. 45 Diese Entscheidungen werden i m modernen Sozialstaat i n zunehmendem Maße den Charakter von Gesetzen annehmen, wobei das Maßnahmegesetz an Bedeutung gewinnen dürfte (Kewenig S. 8). 44

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

Eine Entscheidung durch das gesamte Volk selbst ist dagegen, abgesehen von Ausnahmefällen, wo große Ereignisse eine einheitliche Reaktion auslösen, nur dann denkbar, wenn sie zu bereits vorbereiteten und vorformulierten Entscheidungen erfolgt, z. B. i n der Form von Abstimmung über Gesetzesvorschläge oder die Wahl schon vorgeschlagener Personen. Diese Willensäußerung kann jedoch nur Ablehnung oder Zustimmung beinhalten. Sie ist, wie Kaufmann es formuliert hat, nur „Approbation oder Reprobation" 46 . Die Abhängigkeit jeder Antwort von der gestellten Frage ist unvermeidlich. Sie ist nicht nur psychologischer, sondern auch sachlicher Natur, da sie die Unterwerfung unter die gestellte Alternative bedeutet. Die i n Approbation und Reprobation liegende Beschränkung der Willensäußerung kann folglich dadurch gemildert werden, indem den Abstimmenden ein Einfluß auf die Fragestellung eingeräumt wird. Das Unvermögen des Volkes, den Volkswillen spontan aus sich heraus zu bilden, ist die Folge davon, daß die widerstreitenden Interessen und Meinungen i m Volk nur durch einen Kompromiß ausgeglichen werden können. Ein Kompromiß kann aber nur dann zustande kommen, wenn die Möglichkeit für einen Meinungsaustausch und die Erörterung der verschiedenen Standpunkte gegeben ist. Die Größe des Volkes und die Vielzahl der i n i h m vorhandenen Meinungen machen aber Verhandlungen und damit einen Kompromiß unmöglich 47 . So w i r d deutlich, daß die i m Volk vorhandenen Meinungen und A n schauungen erst konkretisiert und zusammengefaßt werden müssen, bevor sie Grundlage für eine politische Entscheidung sein können 48 . Es ist also eine repräsentative Stätte der Umformung der öffentlichen Meinung i n einen politischen Gesamtwillen erforderlich, wobei unter dem Begriff der Repräsentation allgemein die Vergegenwärtigung des Volkes i n seiner Vielheit durch eine Person oder Personenmehrheit m i t verbindender Wirkung verstanden w i r d 4 9 , durch die die Integration 5 0 des Volkes zu einer handlungsfähigen Einheit erfolgt 5 1 . 46 Kaufmann, Volkswille, S. 278; Hans Schneider S. 157. 47 Michels S. 25; Eschenburg S. 133; Friedrich S. 299. 48 Scheuner, Grundfragen, S. 128; Stammer S. 281; Hesse, Grundzüge, S. 55; Finer S. 78. 49 Leibholz, Repräsentation, S. 37; Scheuner S. 227 f.; C. Schmitt, Verfassungslehre S. 212; Fraenkel S. 5. so Vgl. dazu Smend, Verfassung, S. 18 ff. si C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 204 f.; Leibholz S. 145. Unser heutiges Verständnis der Repräsentation ist durch die Bedeutung bestimmt, den dieser Begriff i m Anfang des 19. Jahrhunderts erhalten hat. M i t der vor allem i n Deutschland allgemein erhobenen Forderung nach einer Verfassung (vgl. A r t . 13 der Bundesakte v o m 8. J u n i 1815) w a r nicht n u r die Bindung des Monarchen an die i n der Verfassung niedergelegten Rechtsgrundsätze gemeint, sondern auch die Einführung einer dem Monarchen

§ 3 F u n k t i o n der Parteien

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Repräsentatives Verhalten läge vor, wenn Sein und Wirken weniger sich schon von selbst als repräsentativ für die Gesamtheit erweisen sollte, d. h. von allen spontan für sich als repräsentativ anerkannt würde. Innerhalb des Staates muß aber die Repräsentation ständig und umfassend erfolgen, so daß sie nicht auf Spontaneität beruhen kann. Daher ist es erforderlich, daß sie organisiert und organisatorisch gesichert wird. Sie muß mit einem A m t i m Staate verbunden sein, das herausgehoben ist und die Aufgabe hat, repräsentativ zu wirken 5 2 , und so die Gestaltung des Volkswillens und seine Formung zu einer politischen Einzelentscheidung mit Wirkung für das Volk vorzunehmen. Dadurch übt es eine integrierende Funktion aus, indem es durch diesen A k t der Willensbildung die Staatsgemeinschaft immer erneut verwirklicht 5 3 . Die repräsentative Gestaltung des Volkswillens und seine Formung zu einer politischen Einzelentscheidung obliegt i m parlamentarischen System des Grundgesetzes dem Zusammenspiel von Bundestag und Bundesregierung 54 . Dabei vermag der Bundestag seinen Einfluß eher über die Amtsführung als über die Amtsdauer der Regierung zur Geltung zu bringen, da das Verfahren des A r t . 67 GG sowie die Polarisation der politischen Kräfte i m Bundestag eine vorzeitige Ablösung der Regierung erschweren 55 . Daher ist der bestimmende Anteil des Bundestages an der Gesamtleitung vornehmlich eine Frage seines politischen Einflusses auf die Regierungsarbeit und deren Kontrolle 5 6 . Insofern w i r d noch i m einzelnen darzustellen sein, in welchen Formen sich Einfluß und Kontrolle vollziehen und wer deren Träger ist. Vorweg sei allerdings darauf hingewiesen, daß die politische Kontrolle anders als die haftungs- und strafrechtliche Kontrolle nicht darauf beschränkt ist, schon abgeschlossene Tatbestände zu würdigen, sondern sie zielt auf eine Mitgestaltung des Staates als Gemeinwesen, indem sie diesen immer wieder zu verwirklichen und schöpferisch weiterzubilden sucht 57 . Das Politische, u m das es sich hier handelt, meint

gegenüber m i t bestimmten Rechten ausgestatteten Versammlung — einer Volksvertretung — die dem Monarchen gegenüber die Stimme des Volkes zu Geltung bringen sollte (von Gentz S. 222; Landshut S. 175). Andererseits w i r d dieser Begriff der Repräsentation durch seinen Gegensatz zur unmittelbaren Demokratie bestimmt (vgl. Hennis, Amtsgedanke, S. 53; Fraenkel S. 7). 62 Draht S. 292 f.; Sontheimer S. 82. 53 Smend, Verfassung, S. 38 ff.; Eschenburg , S. 276 f. 54 Friesenhahn S. 33 f.; Partsch S. 102 f.; Hesse, Grundzüge, S. 234 f.; Kewenig S. 5. 55 Gehrig S. 280 ff. ; Scheuner, Regierungssystem, S. 634. 56 Z u r Kontrolltätigkeit des Bundestages vgl. Ellwein/Görlitz S. 199 ff.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

stets das allgemein Bedeutsame, selbst wenn sich die Kontrolle m i t Einzelfällen befaßt, so geht es dabei immer um das Typische für das Ganze des politischen Geschehens. Kontrolle drückt daher ein Verhältnis kritischer und berichtigender Einwirkungen aus. Somit ist unter Kontrolle die begleitende Überwachung zu verstehen, die sich verschiedenster der Funktion der entsprechenden Organe angemessenen M i t t e l bedienen kann. Sie umgreift Beobachtungs- und Einwirkungsmethoden unterschiedlichster A r t , mit denen das Verhalten des Verantwortlichen klargelegt und m i t einer Stellungnahme oder Einwendung beeinflußt w i r d 5 8 . Daher liegt ein Kontrollelement auch i n der M i t w i r k u n g eines Organs bei der Funktionsausübung eines anderen Organs 59 . Eine andere Auffassung, die unter politischer Kontrolle nur die nachfolgende Aufsicht über die Tätigkeit eines anderen Organs versteht, ist i m modernen Staat nicht mehr systemgerecht. Sie läßt sich nur dann vertreten, wenn man an dem B i l d absoluter Herrschaft orientiert von einer völlig frei entscheidenden Instanz ausgeht. Die Kontrolle ist i n diesem System dann das Mittel, mit dem sich diese Institution gegenüber der ihr nachgeordneten auf Gehorsam beschränkten Instanz durchsetzt 60 . Ist die Anerkennung einer Kontrolle durch M i t w i r k u n g auch nicht unbedenklich, da wegen der Eigenbeteiligung des Kontrollierenden die Rechenschaftspflicht des Verantwortlichen verwischt w i r d 6 1 , so kann doch eine vorgängige Beteiligung des Parlaments an Entscheidungen der Regierung ein wesentliches Element darstellen, u m i m Bereich der Planung dem Einflußschwund des Parlaments entgegenzuwirken 6 2 . Auf jeden Fall w i r d durch sie deutlich, daß Regierung und Bundestag ihre Funktionen, die auf ein gemeinsames Ziel gerichtet sind, i n einem Zusammenwirken und unter gegenseitiger Bezogenheit aufeinander ausüben 63 . Jede A k t i v i t ä t seitens des Bundestages setzt einen Willensbildungsprozeß i n i h m voraus, i n dem ein für alle Abgeordneten verbindlicher Gesamtwille gefunden w i r d 6 4 . Dieser Prozeß und die Einflüsse, die auf i h n wirken, ist daher i m folgenden darzustellen.

57 Bäumlin S. 244; Loewenstein S. 188 f. 58 Scheuner, Verantwortung, S. 390. 5® Bäumlin S. 244 f.; Kewenig S. 32; Scheuner, Verantwortung, S. 401 f. 60 Bäumlin S. 248 f. ei Scheuner, Verantwortung, S. 401 f.; Kewenig S. 32 f. 62 Kewenig S. 32 f.; Scheuner, Verantwortung, S. 401 f. 63 Friesenhahn S. 33; Partsch S. 102; Kewenig S. 31. 64 Hauenschild S. 102 f.

§ 3 F u n k t i o n der Parteien

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I I I . Willensbildungsprozeß im Bundestag

A. Fraktionsbildung Eine Möglichkeit der Willensbildung ist die der Einigung. Wo auf dem Wege der Verständigung und des gegenseitigen Nachgebens eine Entscheidung zustande gekommen ist, w i r d das Ergebnis alle überzeugen und kein Zwang erforderlich sein, die Entscheidung durchzusetzen, da alle Meinungen berücksichtigt worden sind. Deshalb beruht das demokratische Verfahren der Willensbildung geradezu darauf, daß, soweit es möglich ist, eine freie Einigung erzielt wird. Diskussion und Ausgleich sind daher die wichtigsten Faktoren demokratischer Willensbildung 6 5 . Aber auch i m Parlament ist eine Einstimmigkeit nicht gewährleistet. Der Modus, der dann eine Sachentscheidung ermöglicht, ist das Mehrheitsprinzip, nicht u m dadurch eine Einstimmigkeit zu fingieren, sondern weil bei einer Entscheidung durch die Mehrheit wenigstens dieser selbst keine Aktionen aufgezwungen werden, die sie mißbilligt 6 6 . Dabei kommt es für die Willensbildung i m Parlament darauf an, Mehrheiten zu bilden, die etwas Gemeinsames wollen, nicht solche, die nur i n der Ablehnung verharren. Die Entscheidung nämlich, einen bestimmten Beschluß nicht zu fassen, ist ungleich leichter herbeizuführen, als ihr positives Gegenteil 67 . Nicht umsonst ist daher durch A r t . 67 GG das konstruktive Mißtrauensvotum eingeführt worden. Denn zum Sturz eines Kanzlers können sich leicht heterogene Elemente zusammenfinden, während es wesentlich schwerer ist, eine Mehrheit zu finden, die zu seiner Unterstützung und einer entsprechenden positiven Zusammenarbeit m i t i h m bereit ist 6 8 . Unter Mehrheitsbildung ist der dynamische Prozeß zu verstehen, durch den auf dem Wege von Diskussion und Ausgleich aus vielen Einzelmeinungen immer weniger Generalmeinungen herauskristallisiert werden 6 9 . Durch die große Zahl der Abgeordneten und die Fülle der divergierenden Wünsche, Ideen und Vorstellungen w i r d aber die Intensität und Elastizität der Diskussion i m Plenum beeinträchtigt und die Möglichkeit eines Meinungsaustauschs unmittelbar zwischen allen Abgeordneten verringert. Die politische Willensbildung innerhalb des Parlaments kann daher nicht auf eine Vorbereitung und Vorklärung es Kelsen, Parlamentarismus, S. 31 f.; Hesse, Grundzüge, S. 57; Begriff, S. 33. 66 Hesse, Grundzüge, S. 58; a. A. Schmitt, Legalität, S. 30 f. 67 Duverger S. 420. 68 Hauenschild S. 105; Bergsträsser, Entwicklung, S. 24 f. 69 Hauenschild S. 106.

Hättich,

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

der Fragen und Interessen i n kleineren Gremien verzichten, denn nur dort können die miteinander ringenden Interessen, die Eingang i n den Bereich der organisierten institutionellen Willensbildung gefunden haben, einen Ausgleich herbeiführen 70 . Insofern ist eine die politischen Entscheidungen tragende Willensbildung i m Parlament nur dann möglich, wenn sich i n i h m vorher Gruppen formiert haben, i n denen die Meinungen der Abgeordneten erforscht und vorgeklärt werden und i n denen für die Abgeordneten die Möglichkeit besteht, auf dem Wege von Diskussion und Kompromiß zu einer gemeinsamen Meinung zu finden, mit der sie i m Parlament auftreten können. Dies impliziert eine gewisse Unterwerfung des einzelnen unter die Meinung der Gruppe. Wenn das System funktionieren w i l l , muß der Abgeordnete seine i n Einzelheiten divergierende Meinung unterdrücken und sich m i t der Gruppe identifizieren. Wenn nicht durch Gruppenbildung schon eine Mehrheit geschaffen werden kann, indem etwa eine Gruppe die Mehrheit der Abgeordneten umfaßt, kommt als weiteres Erfordernis hinzu, daß einige Gruppen sich zusammenschließen. Das bedingt eine weitere Unterwerfung des einzelnen unter die Gruppe, denn er muß ihr das darüber hinausgreifende Zugeständnis machen, Kompromisse mit anderen unterschiedlichen Ansichten zu schließen 71 . Außerdem bedingt der Kompromiß zwischen den Gruppen, daß diese durch eine gewisse Organisation i n die Lage versetzt werden müssen, bestimmte Personen herauszustellen, die für die Gruppe verhandelnd auftreten können. Diese Gruppenbildung kann daher nicht erst jeweils spontan i m Plenum erfolgen. Sie muß folglich organisatorisch gesichert werden. Somit ist für die parlamentarische Arbeit unerläßlich, daß eine Integration der Abgeordneten i n Gruppen stattfindet, die mit einheitlichen Meinungen auftreten und zumindest insoweit eine gewisse Organisation aufweisen, daß sie Gruppensprecher herausstellen können 7 2 . Diese Gruppenbildung erfolgt i m Bundestag durch die Fraktionen, bei denen daher das Schwergewicht der parlamentarischen Arbeit liegt 7 3 . M i t der Anerkennung der Fraktionen durch die Geschäftsordnung des Bundestages werden die vorstehend genannten organisatorischen Probleme gelöst. Nach § 10 GeschO BT, i n dem der enge Zusammenhang zwischen Fraktionen und Parteien deutlich wird, werden die Fraktionen i n der Regel durch die Abgeordneten derselben 70 Krüger S. 283; Eschenburg S. 131; Reif S. C35; Kriele S. 70. 71 Hauenschild S. 106. 72 Smend, Verfassung, S. 155. 73 Hauenschild S. 126; Eschenburg S. 535; Kaufmann, Regierungsbildung, S. 381 f.; Schäfer S.25.

§ 3 F u n k t i o n der Parteien

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Partei gebildet. Der Zusammenschluß von Abgeordneten verschiedener Parteien bedarf der Zustimmung durch den Bundestag. Damit ist gewährleistet, daß die Fraktionen Zusammenschlüsse der Abgeordneten mit einheitlicher politischer Grundanschauung auf der Basis eines gemeinsamen Parteiprogramms und eines gemeinsamen parteiinternen Willensbildungsprozesses sind. Insofern t r i t t hier die Partei i m Parlament i n Erscheinung. Aus diesem Fundus heraus w i r d durch Diskussion und Abstimmung festgestellt, was von dem Standpunkt der Fraktion aus richtig erscheint und daher i m Parlament vertreten werden soll 7 4 . I n dieser Tätigkeit liegt die integrierende Funktion der Fraktionen, die damit schon vielfach Vorentscheidungen treffen, die die verfassungsrechtlich verbindlichen Entscheidungen des Plenums präjudizieren 7 5 . Somit ist der dialektische Prozeß der parlamentarischen Willensbildung weitgehend aus dem Plenum i n die Fraktionszimmer verlagert worden 7 6 . Der Abgeordnete spricht nicht mehr zu der Gesamtkörperschaft des Parlaments, sondern zu den Angehörigen seiner Gruppe. Hier, i n der Auseinandersetzung mit seinen Fraktionskollegen, kann er sich eine eigene Meinung bilden und formend auf die Willensbildung der Fraktion einwirken. I n diesem Bereich behält auch das durch A r t . 38 GG gesicherte freie Mandat des einzelnen Abgeordneten seine Bedeutung. Diskussion und Ausgleich als die wesentlichen Voraussetzungen des demokratischen Willensbildungsverfahrens können nur zum Tragen gebracht werden, wenn die Beschließenden bereit und i n der Lage sind, sich frei zu entscheiden. I n dieser Hinsicht eröffnet erst das freie Mandat die Chance der Willensbildung, als es den Abgeordneten von Bindungen freistellt und i h m die Möglichkeit gibt, sich frei zu entscheiden und neuen Erwägungen Raum zu geben. Würde jeder Abgeordnete nur nach bindenden Weisungen handeln, so müßten die unterschiedlichen Meinungen aufeinander stoßen, ein Nachgeben wäre ausgeschlossen, so daß die von der Verfassung funktional erwartete Möglichkeit eines Ausgleichs und einer Einigung, sei es nun i m Plenum oder i n der Fraktionsberatung, entfiele. Damit w i r d deutlich, daß die Freistellung des einzelnen Abgeordneten die verfassungsrechtlich gewollte organisatorische Voraussetzung für Diskussion und Ausgleich und damit für eine demokratische Beschlußfassung und die Erfüllung der parlamentarischen Funktionen ist 7 7 . Dadurch w i r d die Geschlossenheit des Handelns der Fraktion i n erster Linie eine Frage freier Zustimmung, die freilich nicht nur auf der Überzeugung von 74 Kremer S. 35. I n w i e w e i t die innerparteiliche Willensbildung f ü r die Fraktionen verbindlich ist, soll unter §3, I I I , Β ; §4, I I , A erörtert werden. 75 Hauenschild S. 129. 76 Kremer S. 51. 77 Christoph Müller S. 213, 231; Hesse, Grundzüge, S. 238 f. 3 Wolfrum

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der Richtigkeit der Fraktionsbeschlüsse zu beruhen braucht, sondern ihren Grund auch darin finden kann, daß der Abgeordnete sich einer Mehrheitsentscheidung der Fraktion fügt oder auf das fachkundige Urteil von Fraktionskollegen vertraut. B. Funktion

der Fraktionen

1. Regierungsfraktion Bei der Untersuchung der Fraktionsfunktionen ist zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktion zu unterscheiden, ohne daß an dieser Stelle schon näher darauf eingegangen werden soll, ob Regierung und Regierungsfraktion als eine Einheit anzusehen sind. Unmittelbar nach der Wahl erfüllt die die zukünftige Regierung tragende parlamentarische Mehrheit ihre erste wichtige Funktion, die i n der M i t w i r k u n g bei der Regierungsbildung liegt. Dabei w i r d der Gang des Verfahrens nicht unwesentlich dadurch beeinflußt, ob eine Fraktion die zur Regierungsbildung erforderliche Mehrheit besitzt oder sie dazu die Unterstützung durch andere Fraktionen benötigt. Daß die Fraktionen einen maßgeblichen Einfluß auf die Kanzlerbestellung haben, und die Beratungen dazu schon vor der Wahl des Kanzlers abgeschlossen sein müssen, war auch dem Parlamentarischen Rat bewußt. Besonders kommt dies i n der nebensächlich erscheinenden Bestimmung des A r t . 63 Abs. 1 GG zum Ausdruck, wonach die Wahl des Bundeskanzlers ohne vorherige Aussprache erfolgt. Sicher hat dabei die Überlegung mitgespielt, daß m i t einer Personaldebatte ein Autoritätsverlust des Kanzlerkandidaten verbunden sein kann, der vermieden werden sollte 78 . Daneben unterstellt dieses Ausspracheverbot aber gleichzeitig, daß eine solche Aussprache gar nicht erforderlich ist, w e i l über die Person des zukünftigen Bundeskanzlers bereits vorher verhandelt und eine Einigung erzielt worden ist. Insofern regelt A r t . 63 GG nur das formelle Verfahren der Kanzlerwahl und setzt deren politische Vorbereitung stillschweigend voraus. Die Berufung des Bundeskanzlers nach A r t . 63 und 67 GG ist somit lediglich der formellverfassungsrechtliche Abschluß des politischen Prozesses der Kanzlerwahl. Das Grundgesetz verzichtet bewußt auf eine inhaltliche Festlegung und verfassungsrechtliche Normierung dieses Prozesses, es stellt lediglich ein formelles Verfahren zur Verfügung und vertraut i m übrigen auf die Dynamik des politischen Lebens. Dieser Vorgang läßt sich auch nur begrenzt i n juristisch verwertbare Formen fassen, i n i h m spielen die Gewichte der politischen Realitäten 78 v. Mangoldt/Klein,

A r t . 63, A n m . I I I , 2 c.

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vor allem die Stellung der beteiligten Personen die entscheidende Rolle 7 9 . Die Schwierigkeiten beginnen schon damit, zu erkennen, wer Verhandlungspartner der Koalitionsvereinbarungen ist, i n denen bei einer Mehrparteienregierung sowohl das Regierungsprogramm wie auch die Zusammensetzung der Regierung geregelt wird. Die Meinungen gehen hierüber auseinander. Während ein Teil der Autoren als Verhandlungspartner die Fraktionen nennt 8 0 , steht die überwiegende Meinung der Literatur auf dem Standpunkt, daß die Parteien die entscheidenden Kräfte i n den Koalitionsverhandlungen seien 81 . Für diese Ansicht w i r d hauptsächlich darauf hingewiesen, daß die Parteien schon vor der Wahl zu Verhandlungen i n der Lage sind. A u f der anderen Seite haben Koalitionsvereinbarungen, die nicht von der Fraktion gebilligt werden, wahrscheinlich eine nur geringe Chance, auf die Dauer eine tragfähige Mehrheit für die Regierung zu bilden. Unter Berücksichtigung der engen personellen Verflechtung zwischen Fraktion und Parteileitung w i r d es daher i m Einzelfall nicht immer ohne weiteres feststellbar sein, bei wem jeweils i n den Koalitionsverhandlungen das politische Schwergewicht liegt. Bildet eine Fraktion allein die Regierung, so entfällt eine derartige Vorverhandlung. Eine Einflußnahme auf das Regierungsprogramm und die Zusammensetzung der Regierung ist dann nur noch von Seiten der die Regierung tragenden Fraktion und der entsprechenden Partei zu erwarten. Steht fest, welche Fraktionen die Regierung unterstützen werden, so ist damit ihre Einflußnahme noch i n keiner Weise abgeschlossen. Sie werden versuchen, die Regierung möglichst an sich zu binden. Wichtigstes Werkzeug der Fraktionen i n diesem Bemühen ist die Einflußnahme auf die Zusammensetzung der Regierung. Rechtlich ist der Kanzler zwar bei der Ernennung seiner Minister frei 8 2 , aber die Lage i n der Verfassungswirklichkeit ist eben so, daß der Berufung immer ein Vorschlag der Koalitionspartner vorangehen wird, von dem der Kanzler, w i l l er nicht das Auseinanderbrechen der Koalition riskieren, kaum abzuweichen vermag 8 3 . Eine stärkere Stellung kann dem Kanzler i n dieser Hinsicht allerdings gegenüber seiner eigenen Fraktion zukommen 84 . 79 Domes S. 50 ff. so v. d. Heydte, Soziologie, S. 79. ei Schule S. 32; Sternberger, Lebende Verfassung, S. 115 f.; Henke, Kommentar, A r t . 21, Rdn. 21. 82 Eschenburg S. 681. 83 Sternberger, Lebende Verfassung, S. 122; Roth S. 130 f. 84 Sternberger, Lebende Verfassung, S. 122. 3*

Bonner

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 G G

Ist die Regierung i m Amt, so ist eine stetige und enge Zusammenarbeit zwischen Regierung und Regierungsfraktion festzustellen 85 . Regierung und Regierungsfraktion bilden i n gewissem Sinne nach außen eine Einheit 8 6 . Die Unterstützung der Regierung bedeutet dabei keine Abwertung der Fraktion, denn der darin liegende Beitrag zur Verwirklichung der Regierungspolitik beinhaltet eine der wesentlichsten Funktionen i n der parlamentarischen Demokratie 8 7 . I n der Regel w i r d die Regierung darauf bedacht sein, sich die Zustimmung ihrer Fraktion zu den geplanten Vorhaben zu sichern. Insbesondere w i r d sie ihre Gesetzesvorhaben m i t der Fraktion absprechen und gegebenenfalls Änderungswünsche berücksichtigen müssen, u m eine Abstimmungsniederlage i m Parlament auszuschließen 88 . Insofern liegt das Schwergewicht der fraktionellen Einflußnahme i n dem Bereich der Gesetzgebung, wobei die Initiativen wegen des höheren Fachwissens i n der Regel von der Regierung ausgehen werden 8 9 . Auch auf dem Gebiet des Haushalts macht sich eine enge Zusammenarbeit zwischen Regierung und Mehrheitsfraktion bemerkbar 9 0 . Da der Haushalt praktisch die wirtschaftliche Kehrseite des Regierungsprogramms darstellt, ist hier eine Einwirkung besonders effektiv. Dabei vollzieht sich die Zusammenarbeit zwischen Regierung und Fraktion i n generellen und speziellen Besprechungen wie ordentlichen und außerordentlichen Fraktionssitzungen. Diese geben der Regierung die Gelegenheit, laufend über ihre Arbeit zu berichten und zu versuchen, die Regierungsfraktion für ihre Vorhaben zu gewinnen, wobei sie auch Anregungen aus den Reihen der Fraktion entgegennehmen w i r d 9 1 . Nach dem Koalitionsabkommen von 1961 wurden die Fraktionsvorsitzenden sogar von jeder Kabinettssitzung benachrichtigt und waren berechtigt, an ihnen teilzunehmen 92 . Bisweilen werden auch Initiativanträge der Regierung i m Bundestag durch die Regierungsfraktion eingebracht, u m den Umweg über den Bundesrat nach Art. 76 Abs. 2 GG zu sparen 93 . Nur i n seltenen Fällen, wenn die Regierung Zustimmung des Bundestages zu erhalten, w i r d auch ohne vorherige Absprache mit der eigenen Plenum zu wenden. Ein derartiges Vorgehen es 86 87 88 89 so 91 92 93

sicher sein kann, die sie es wagen können, Fraktion, sich an das der Regierung birgt

Lohmar S. 74 ff.; Bericht S. 68 f., 74; Friedrich Schäfer S.27. Domes S. 153; Lohmar S. 128; Gehrig S. 124 ff. Domes S. 166. Deneke S. 528; F. Schäfer S.27. Scheuner, Verantwortung, S. 396; Loewenstein S. 205 f. Hirsch S. 115. Hauenschild S. 134. Schule S. 103, 106. Partsch S. 103 f.

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allerdings immer die Gefahr einer Belastung des Verhältnisses zur Fraktion, das wesentlich auf gegenseitiger Loyalität beruht 9 4 . Darüber hinaus hat auch die Regierungsfraktion die Möglichkeit, die Initiative zu ergreifen, da auch sie Gesetzesentwürfe einbringen kann. Hier drehen sich die Verhältnisse zwischen Fraktion und Regierung um 9 5 . Soweit es sich dabei u m Gesetze handelt, die eine Ausgabenvermehrung mit sich bringen, bedürfen sie nach Art. 113 GG der ausdrücklichen Zustimmung durch die Bundesregierung. Der Beschluß des Bundestages führt also nicht zum Erfolg, wenn die Regierung ihre Zustimmung versagt. Das bedeutet, daß sich die Fraktion i n das Einvernehmen mit der Regierung setzen muß, also auch hier eine Zusammenarbeit von Regierung und Regierungsfraktion erforderlich ist. Auf Grund der engen Verbundenheit zwischen Regierung und Regierungsfraktion w i r d es letztere vermeiden, die Regierung vor den Augen der Öffentlichkeit zur Verantwortung zu ziehen. Dies w i r d besonders augenfällig an der Zahl und der A r t der großen Anfragen gemäß § 105 GeschO BT, die auf einer Initiative der Regierungsfraktion beruhen, i m Vergleich zu denen der Opposition 96 . Gleiches oder ähnliches gilt für die übrigen parlamentarischen Kontrollmittel, soweit deren Wirkung darauf beruht, daß die Öffentlichkeit angesprochen wird, so daß die Regierungsfraktion für die Ausübung der parlamentarischen öffentlichen Kontrolle und K r i t i k der Regierung weitgehend ausfällt 9 7 . I m Gegenteil übernimmt sie i m Plenum durchaus häufiger die Verteidigung der Regierungspolitik 98 . Damit soll aber keinesfalls jegliche Kontrolle der Regierung durch die Regierungsfraktion verneint werden. Die Grundlage für ihren Einfluß und die darin liegenden Kontrollmöglichkeiten ist nicht i n der Ansprache der Öffentlichkeit, sondern darin zu sehen, daß die Regierung bei der Ausführung ihrer Ziele auf das Vertrauen und die Mitarbeit der Regierungsfraktion angewiesen ist. Besonders augenfällig w i r d dies bei einer Koalitionsregierung, wo i n aller Regel der Koalitionspartner die Funktion einer inneren Kontrolle übernimmt 9 9 . Diese Form der Kontrolle ist aber auch dann gegeben, wenn sich die Regierung nur auf eine Fraktion i m Parlament stützt, erkennt man an, daß Kontrolle als begleitende Überwachung zu verstehen ist, die auch durch M i t w i r k u n g ausgeübt 94 95 96 97 98 99

Domes S. 129 f.; Hauenschild S. 134 f. F. Schäfer S. 27. Ellwein/Görlitz S. 226. Domes S. 169; Hauenschild S. 135. Hauenschild S. 135. Duverger S. 421; Ellwein , Regierungssystem, S. 221.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

werden kann 1 0 0 . Einer derartigen Kontrolle durch die eigene Fraktion w i r d sich die Regierung nicht ohne weiteres entziehen können, wenn sie ihre Stellung i m Parlament nicht gefährden w i l l . Oftmals kann i n den Fraktionssitzungen auf Grund der gesteigerten Informationsmöglichkeiten sogar schneller und wirkungsvoller eingegriffen werden, als dies i m Plenum möglich wäre. Dabei erscheint es nicht gerechtfertigt, a priori von einer Vormachtstellung der Regierung auszugehen und i n der Fraktion lediglich ein abhängiges Zustimmungsorgan zu sehen 101 . Auch zwischen Regierung und Regierungsmehrheit besteht ein struktureller Unterschied, zuweilen auch ein Gegensatz 102 . Hält man sich insbesondere die Größe der derzeitigen Fraktionen und deren Heterogenität vor Augen, so erscheint es kaum glaubhaft, daß alle i n der Fraktion enthaltenen Meinungen und Ansichten i n der Regierung eine Aufnahme gefunden haben, so daß von einer völligen Homogenität zwischen Fraktion und Regierung gesprochen werden könnte. Nur diese strukturellen Unterschiede machen es erklärlich, daß auch die Regierungsfraktionen, wenn auch i n beschränktem Maße, von den parlamentarischen Kontrollrechten Gebrauch machen 103 . Ebenso ist es die Begründung dafür, daß teilweise die Gesetzesvorlagen der Regierung i n einer völlig veränderten Form verabschiedet werden 1 0 4 , was darauf hindeutet, daß zumindest Teile der Regierungsfraktion i n den Beratungen der Ausschüsse und i m Plenum eine von der Regierung abweichende Meinung vertreten haben und auf diese Weise ihre Vorstellungen gegenüber der Regierung durchzusetzen vermochten. Dennoch soll nicht geleugnet werden, daß die Mehrheitsfraktion i n vielen Fällen den Plänen und Ansichten der Regierung folgen wird, die naturgemäß auf Grund des gesteigerten Informationsstandes und Fachwissens ihr gegenüber eine gewisse Vormachtstellung behauptet. Das Verhältnis von Regierung und der sie tragenden Fraktion entzieht sich daher einer allgemeingültigen Analyse, i n i h m sind die Akzente von mal zu mal loo s. o. § 3, I I . ιοί So aber Gehrig S. 130 f. 102 Friesenhahn S. 35, A n m . 67; Eschenburg S. 543, 545; Sternberger, Lebende Verfassung, S. 142; Scheuner, Verantwortung, S. 397; Domes S. 131. I n seiner Untersuchung a.a.O. hat Hans Maier Abgeordneten die Frage vorgelegt, ob sie dazu neigen, Regierung u n d Parlamentsmehrheit als Einheit anzusehen, eher von einer Bestellung der Regierung unter Wahrung gegenseitiger Eigenständigkeit sprechen w ü r d e n oder Regierung u n d Gesamtparlament als Gegensatz verstehen. Aus der Tatsache, daß zwei D r i t t e l der Abgeordneten die zweite Sicht vertraten, ist zu schließen, daß auch i n der Regierungsfraktion das Bewußtsein einer gewissen Eigenständigkeit v o r handen ist. 103 Ellwein/Görlitz S. 226. 104 Partsch S. 104; Domes S. 134, der i n seiner Analyse der 2. u n d 3. Legislaturperiode zu der Feststellung gelangt, daß ca. 8 0 % der Regierungsentw ü r f e i m Bundestag wesentliche Änderungen erfahren haben.

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anders gesetzt, insbesondere spielt das politische Gewicht der beteiligten Personen, vor allem des Fraktionsführers, eine wesentliche Rolle 1 0 5 . 2. Opposition Infolge der Verzahnung von Regierung und Regierungsmehrheit ist es systemimmanent, daß die öffentliche Kontrolle und K r i t i k der Regierung i m Parlament i m wesentlichen von der Opposition ausgeübt w i r d 1 0 6 . Dabei ist die K r i t i k ein Mittel, welches die parlamentarische Opposition zu ihrer Selbsterhaltung und ständiger Erneuerung benötigt, andererseits beinhaltet sie über das normale Kontrollelement hinaus einen die Regierungsarbeit relativierenden Faktor, der es verhindert, daß sich die Regierung als unbestreitbare Größe darstellt 1 0 7 . Sie ermöglicht es auch der von der Regierungsverantwortung ausgeschlossenen parlamentarischen Opposition, mittelbar auf die Entscheidungen der Regierung Einfluß zu nehmen und so einen wesentlichen Beitrag zu der Gestaltung der demokratischen Ordnung zu leisten 1 0 8 . Dadurch, daß die Opposition ständig versuchen wird, die politischen Geschehnisse i m Lichte der Öffentlichkeit zu diskutieren und zu kritisieren, zwingt sie die Regierung und die sie tragende parlamentarische Mehrheit, auf den Willen des Volkes zu achten. Da die Wählerschaft nach Ablauf der Legislaturperiode sich mehrheitlich für die jetzige Opposition und damit für eine neue Mehrheit entscheiden kann, muß die jetzige Mehrheit i m Parlament die Einwände der Opposition berücksichtigen. Sie muß ihre Maßnahmen insbesondere i m Hinblick auf die von der Opposition vorgetragenen Gegenargumente genau erwägen und öffentlich begründen, denn die K r i t i k der Opposition und die Argumente der Mehrheit bestimmen den Ausgang der nächsten W a h l 1 0 9 . Dabei w i r d die K r i t i k der Opposition u m so effektiver sein, je mehr es ihr gelingt, Alternativvorschläge zu entwickeln und darzutun, warum diese besser sind als die Pläne der Regierung 110 . Insofern kommt den öffentlichen parlamentarischen Auseinandersetzungen zwischen Opposition und Regierung hinsichtlich des Volkes eine integrierende Wirkung zu, als sie i n dem miterlebenden Staatsvolk Gruppenbildung und Bildung einer bestimmten politischen Haltung herbeiführt und damit die jeweilige politische Individualität des Volksganzen schafft, die eine der Voraussetzungen für seine politische Aktivierung ist.

los 106 107 los io» no

Friesenhahn S. 35 f. s. o. § 3, I I I , B, 1. Ellwein/Görlitz S. 49. Gabert S. 45; Zirker S.40. Gehrig S. 135 ff. Z i r k e r S. 42.

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1 Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

U m ihre Aufgaben i m Bundestag erfüllen zu können, stehen der Opposition verschiedene i m Grundgesetz und i n der Geschäftsordnung des Bundestages niedergelegte Möglichkeiten zur Verfügung. Besondere Bedeutung kommt i n dieser Hinsicht den dort statuierten Minderheitenrechten zu. Eine Auseinandersetzung m i t ihnen und ihren W i r kungen w i r d hier allerdings nur i n dem Maße erfolgen, als es erforderlich erscheint, um den Einfluß der Opposition auf den parlamentarischen Willensbildungsprozeß darstellen zu können. Insofern sollen auch nur die wirkungsvollsten Einflußmöglichkeiten der Opposition quasi exemplarisch herausgegriffen werden. I m Hinblick auf die Abberufung des Regierungschefs gibt Art. 67 GG der Opposition nur eine begrenzt realisierbare Handhabe. Sie ist zwar gemäß § 98 GeschO BT i n der Lage, einen entsprechenden Antrag zu stellen, wenn sie mindestens ein Viertel der Bundestagsmitglieder umfaßt, bedarf aber zu dessen erfolgreicher Durchführung einer Unterstützung aus der Regierungsfraktion, womit wegen deren Verbundenheit mit der Regierung nur bei dem Auseinanderbrechen einer Koaliton oder einer Partei zu rechnen ist. Unter diesen Umständen ist es verständlich, wenn bisher erst ein Versuch gemacht wurde, ein Verfahren nach Art. 67 GG durchzuführen, insbesondere, da sein Mißerfolg i n der Wählerschaft als ein Erfolg der Regierung gewertet würde 1 1 1 . Demgegenüber ist schon mehrfach i m Plenum der Antrag eingebracht worden, einem Minister einen Tadel auszusprechen. Dieses Verfahren ist zwar i m Grundgesetz nicht ausdrücklich vorgesehen, wurde aber von dem Ausschuß für Rechtswesen und Verfassungsrecht des Bundestages für zulässig erklärt 1 1 2 . Wenn ein erfolgreicher Antrag dieser A r t auch keine rechtliche Verpflichtung des Ministers zum Rücktritt enthält, so ist doch damit vor den Augen der Öffentlichkeit ein Prestigeverlust auch der Regierung verbunden. Die wichtigsten, wenn auch unterschiedlich effektiven Möglichkeiten für die Opposition, die Regierung zu kritisieren und eigene Vorstellungen zu entwickeln, bieten die große und kleine Anfrage, die Fragestunde und die aktuelle Stunde. Besondere Bedeutung kommt i n dieser Hinsicht der großen Anfrage zu 1 1 3 , die gemäß § 105 GeschO BT einer Unterstützung durch dreißig Abgeordnete bedarf. Lehnt die Regierung die Beantwortung ab, wozu sie verfassungsrechtlich i n der Lage ist 1 1 4 , so muß der Bundestag gemäß § 108 GeschO BT den π ι Zirker S. 77. 112 Rausch S. 199 f.; v. Mangoldt/Klein Rdn. 3. na Ellwein/Görlitz S. 223. I i 4 Trossmann S. 151.

A r t . 67, A n m . I V , 1; Maunz

A r t . 67,

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Gegenstand der großen Anfrage zur Beratung auf die Tagesordnung setzen, wenn dies dreißig Abgeordnete verlangen. Die Vorschrift des §108 GeschO BT garantiert also selbst bei ablehnender Haltung der Regierung und der sie tragenden Mehrheit i m Parlament eine öffentliche Debatte über den Gegenstand der großen Anfrage. Von geringerer politischer Bedeutung sind die kleine Anfrage (§110 GeschO BT) und die Fragestunde (§111 GeschO BT). I n ihnen werden i n der Regel einfachere Probleme aus Politik und Verwaltung behandelt 1 1 5 . Zwar kann auch i n ihnen die Regierung auf Mißstände aufmerksam gemacht werden, da aber die Antwort, wenn sie nicht gar schriftlich erfolgt, zu keiner Debatte i m Plenum führt, bieten sie für die Opposition keinen Ansatzpunkt, öffentlich Alternativen zu entwickeln oder die Regierung kritisieren zu können, sondern dienen eher einer gewissen Kontrolle und der Befriedigung ihres Informationsbedürfnisses. Das gleiche gilt für die Anfragen über die Ausführung von Bundesgesetzen gemäß § 115 GeschO BT, da die Auskunft der Regierung als Drucksache verteilt w i r d und daher nicht zu einer Debatte führt. Demgegenüber ist die aktuelle Stunde 1 1 6 besser geeignet, eine politische Debatte herbeizuführen, da die Oppositon i n ihr K r i t i k und Alternativen entwickeln kann. Die aktuelle Stunde kann auf Antrag von fünfzehn Abgeordneten stattfinden, sie muß abgehalten werden, wenn dies dreißig Abgeordnete nach Schluß der Fragestunde fordern (vgl. Nr. 1 und 2 der „Vorläufigen Bestimmungen"). Die Redezeit ist allerdings auf eine Stunde begrenzt, wobei die von Regierungs- und Bundesratsmitgliedern i n Anspruch genommene Zeit nicht mitgerechnet wird. Schließlich besteht für eine Opposition, die mindestens dreißig Abgeordnete umfaßt, die Möglichkeit, i m Anschluß an eine Regierungserklärung eine Debatte darüber i m Plenum zu erzwingen. Obwohl dieser Weg gemäß § 48 Abs. 3 GeschO B T nur bei Regierungserklärungen vorgesehen ist, die außerhalb der Tagesordnung erfolgen, schließt sich i n der Praxis an jede Regierungserklärung eine Aussprache an, wenn dies von dreißig Abgeordneten verlangt w i r d 1 1 7 . Die Bedeutung dieser Regelung liegt darin, daß es auf diese Weise der Regierung verwehrt wird, i m Plenum ohne Entgegnungsmöglichkeit der Opposition, Erklärungen abzugeben, was i m Sinne des relativierenden Effekts der oppositionellen K r i t i k liegt. us Zirker S. 84, 86. Ii® Eingeführt am 27.1.1965 durch die „Vorläufigen Bestimmungen über Aussprachen zu Fragen von allgemeinem aktuellem Interesse". Stenogr. Prot, des Bundestages v o m 27.1.1965, S. 782. 117 Trossmann S. 41.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

Die Wirkung der bisher erörterten Minderheitenrechte ist darin zu suchen, daß sie es der Opposition erlauben, eine öffentliche Auseinandersetzung mit der Regierung herbeizuführen, i n der sie ihre eigenen Vorstellungen entwickeln und denen der Regierung gegenüberstellen kann. Dadurch w i r d die Regierung gezwungen, sich m i t ihnen zumindest auseinanderzusetzen, w i l l sie sich nicht i n der Öffentlichkeit den Vorwurf gefallen lassen, sie habe für ihre Entscheidungen nicht alle Gesichtspunkte herangezogen. Auf diese A r t und Weise können auch Initiativen seitens der Opposition die Regierung veranlassen, ihrerseits das angesprochene Problem aufzugreifen. Den bisher geschilderten Einwirkungsmöglichkeiten ist insofern gemeinsam, daß durch die A n sprache der Öffentlichkeit ein Druck auf die Regierung und die sie tragende Mehrheit entsteht, die Meinung der Opposition zur Kenntnis zu nehmen und teilweise auch zu berücksichtigen 118 . Gegenüber diesen bisher erörterten Möglichkeiten der Opposition t r i t t die Bedeutung des Interpellationsrechts gemäß Art. 43 GG, wonach die Anwesenheit eines Regierungsmitgliedes bei der Beratung i n einem Ausschuß oder dem Plenum erzwungen werden kann, zurück. Der Antrag braucht zwar nur von dreißig Abgeordneten gestellt zu werden, bedarf aber der Unterstützung einer Mehrheit i n dem entsprechenden Gremium, so daß die Regierungsmehrheit einen derartigen Beschluß ohne weiteres verhindern kann. Reine Kontrollmittel ohne die Möglichkeit einer oppositionellen K r i t i k bedeuten die Untersuchungsausschüsse, wie auch der Verteidigungs- und der Ständige Ausschuß, da die beiden letztgenannten die Funktion eines Untersuchungsausschusses ausüben können. Ihre Einsetzung als Untersuchungsausschuß ist allgemein als ein Minderheitenrecht ausgestaltet, das einem Viertel der Mitglieder des Bundestages gem. Art. 44 GG für den Untersuchungsausschuß bzw. einem Viertel der Mitglieder des Verteidigungs- bzw. Ständigen Ausschuß zusteht. Sie kommen zwar für eine laufende Kontrolle der Regierung nicht in Betracht, da i n ihnen nur bestimmte Sachverhalte aufgeklärt werden können 1 1 9 . Ihre Bedeutung liegt aber vor allem i n diesem begrenzten Bereich darin, daß sie nicht auf Regierungsauskünfte angewiesen sind, sondern sich ihre Informationen selbständig verschaffen 120 . Als wesentliche Kontrollmittel sind auch die Befugnisse des Bundestages i m Rahmen des Haushaltsrechts ausgestaltet 121 . Dabei sind zu nennen, die Feststellung des von der Regierung entworfenen HausH8 Ellwein/Görlitz S. 46. Ii» Gehrig S. 287 ff. 120 Partsch, Untersuchungsausschüsse, S. 192. 121 Ellwein/Görlitz S. 45 f.

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haltsplanes durch Gesetz (Art. 110 GG), die nachträgliche Haushaltskontrolle i m Entlastungsverfahren (Art. 114 GG) mit der Schuldenkontrolle sowie die Rechte des Bundestages bei Kreditaufnahmen und Sicherheitsleistungen des Bundes. Aber auch hier, wie auch auf anderen Gebieten, macht sich das enge politische Zusammenspiel zwischen der Regierung und der sie tragenden Mehrheit i m Parlament bemerkbar, die sich i n der Regel schon vor der Beratung des Haushaltsplanes i m Parlament zumindest i n den Grundzügen geeinigt haben dürften 1 2 2 . Damit scheidet es als wahrscheinlich aus, daß der Haushalt i m Parlament von der Mehrheit abgelehnt werden könnte. Das schließt aber nicht aus, daß die Opposition zumindest i n Details einen Einfluß auf die Ausgestaltung des Haushalts gewinnt. Eine derartige Einwirkung ist besonders effektiv, da der Haushalt der wirtschaftliche Ausdruck des Regierungsprogramms ist. Die Möglichkeit dazu bieten Änderungsanträge gemäß § 81 GeschO BT, die von den einzelnen Abgeordneten eingebracht werden können und über die noch vor Abstimmung über den eingebrachten Punkt entschieden werden muß 1 2 3 . Als besonders geeignet haben sich dafür die Beratungen des Haushaltsausschusses erwiesen, vor allem wenn es sich u m sachbezogene Anträge gehandelt hat 1 2 4 . Schließlich kann die Opposition auch selbst die Initiative ergreifen und Haushalts- und Finanzvorlagen einbringen (Art. 113 GG, §§ 94, 98 GeschO BT), wobei es für sie eine Erleichterung bedeutet, daß diese Vorlagen nicht mit einem Deckungsvorschlag versehen werden müssen. Sollte die Opposition m i t ihren Plänen nicht unmittelbar durchdringen, so kann sie diese i m Plenum erneut vorbringen und damit an Hand des Haushalts eine Diskussion über die Regierungsvorhaben erzwingen, die es ihr erlaubt, ihre Alternativvorschläge auch zur Kenntnis der Öffentlichkeit zu bringen. Endlich sei noch erwähnt, daß sowohl für Regierungs- wie auch Oppositionsfraktion die Möglichkeit besteht, sich einen Einfluß auf den Haushaltsvollzug zu sichern 125 , indem den Fachausschüssen durch die Aufnahme sogenannter qualifizierter Sperrvermerke i m Haushaltsplan ein Mitspracherecht bei der Ausführung und Finanzierung bestimmter Maßnahmen eingeräumt wird. Der Opposition bietet sich damit einmal die Möglichkeit, durch Wahrnehmung derartiger Rechte Regierung und Administrative auf dem Haushaltssektor zu kontrollieren, zum andern kann sie aber schon in den Beratungen durch Unter122 123 124 125

s. o. § 3 I I I , B, 1. Ritzel/Koch, § 81, A n m . 4. Hirsch S. 106, 115. Hirsch S. 1351; Kewenig S. 14.

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breitung geeigneter Vorschläge mitbestimmen, an welchen Stellen des Haushaltsplanes derartige Mitwirkungsmöglichkeiten verankert werden. Schließlich bietet aber auch die gesetzgeberische Tätigkeit des Bundestages der Oppositon Einwirkungsmöglichkeiten. Dabei sind das Initiativrecht gemäß Art. 76 GG sowie die Beteiligung der Opposition an den Beratungen i m Plenum wie i n den Ausschüssen zu nennen. Eine Gesetzesinitiative aus der Mitte des Bundestages kann nach § 97 GeschO BT, der auch derartige Anträge umfaßt 1 2 6 , von einer Bundestagsminderheit i n Fraktionsstärke eingebracht werden. Durch die Ausschöpfung dieser Möglichkeit, die noch dadurch verstärkt wird, daß sie das Recht hat, den Entwurf von einem Parlamentarier aus den eigenen Reihen i m Plenum begründen zu lassen 127 , erfüllt die Opposition ihre Funktion, Alternativen zu der Regierungspolitik aufzuzeigen. Nicht nur muß sich die Regierung mit dem eingebrachten Entwurf befassen, sondern sie wird, wenn der Vorschlag der Opposition i n der Öffentlichkeit Anerkennung findet, gezwungen, ihrerseits in diesem Bereich tätig zu werden. Die Opposition kann einen ähnlichen Effekt erreichen, ohne daß es für sie erforderlich ist, einen eigenen ausgearbeiteten Vorschlag vorzulegen, indem sie die Regierung auffordert, i m Bundestag einen bestimmten Gesetzentwurf einzubringen 128 . Eine entsprechende Wirkung auf die gesetzgeberische Tätigkeit haben die von der Opposition eingebrachten Änderungs- und Entschließungsanträge 129 . Die Einflußnahme auf diesem Weg besteht darin, daß sie darauf abzielt, die Gesetzesvorlagen der Bundesregierung zu korrigieren und zu verbessern. Dies w i r d der Opposition noch durch die Regelung der §§81 Abs. 2, 86 und 100 GeschO BT erleichtert, wonach solche Anträge i n der zweiten Lesung von den einzelnen Abgeordneten und i n der dritten Lesung von Abgeordneten i n Fraktionsstärke gestellt werden können. Durch die Wahrnehmung dieses Rechts w i r d es der Oppositon ermöglicht, ihre Vorstellungen und Alternativen i n der Öffentlichkeit zur Debatte zu bringen. Wenn auch nicht zu erwarten ist, daß die parlamentarische Mehrheit diese Vorschläge ohne weiteres übernehmen wird, ist sie doch gezwungen, sich mit ihnen i n der Öffentlichkeit auseinanderzusetzen, bessere Vorschläge zu unterbreiten oder sie i n irgendeiner Weise zu berücksichtigen 130 . 126 Eschenburg S. 564; Maunz A n m . V, 1 a. 127 Trossmann S. 130. 128 Ellwein/Görlitz S. 233. 129 Trossmann S. 10 f., 91 f. 130 Zirker S. 106 f.

A r t . 76, Rdn. 14; v. MangoldtfKlein

A r t . 76,

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Weiterhin besteht für die oppositionelle Minderheit durch ihre Beteiligung an den Ausschußberatungen eine effektive Möglichkeit, die Regierungsvorhaben zu kontrollieren und durch das Vortragen ihrer Argumente und ihr Abstimmungsverhalten die behandelten Gesetzentwürfe mitzugestalten. Nach § 73 Abs. 5 GeschO BT hat zudem ein Antragsteller das Recht, selbst als Nichtausschußmitglied an den Ausschußsitzungen, die seinen Antrag betreffen, m i t beratender Stimme teilzunehmen. Darin liegt eine wesentliche Unterstützung der oppositionellen Position, da es durchaus vorstellbar ist, daß es einem Fachmann gelingt, die Vorstellungen der Opposition zumindest teilweise bei der Mehrheit durchzusetzen 131 . 3. Schlußbemerkung Die bisherigen Ausführungen sollten deutlich werden lassen, daß auf Grund der engen Verbundenheit zwischen Regierung und Regierungsfraktion es letztere i n der Regel vermeiden wird, die Regierung öffentlich zu kritisieren oder zu kontrollieren, so daß sie für die Ausübung der parlamentarischen öffentlichen Kontrolle weitgehend ausfällt. Diese Funktion w i r d i m wesentlichen von der Opposition wahrgenommen, deren Druckmittel gegenüber der Regierung i n der möglichen Reaktion der Öffentlichkeit zu sehen ist. Insofern liegt der eigentliche Gegensatz eher zwischen Regierungsfraktion und Regierung auf der einen und der Opposition auf der anderen Seite 1 3 2 . Jedoch gilt diese These nicht durchgängig, auch zwischen der Regierung und der sie tragenden parlamentarischen Mehrheit besteht ein struktureller Unterschied, bisweilen sogar ein Gegensatz 133 . Die Einwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten der Regierungsfraktion, deren Wirkung zwar nicht auf einer Einschaltung der Öffentlichkeit beruht, sondern sich darauf gründet, daß die Regierung zur Verwirklichung ihres Programms auf die M i t w i r k u n g seitens der sie tragenden Fraktion angewiesen ist, erlauben es ihr auch, ihre Vorstellungen gegenüber der Regierung zur Geltung zu bringen. Da Regierung und Bundestag nicht als sich balancierende Gegenkräfte, sondern als Organe zu verstehen sind, die bei gleichzeitiger verfassungsrechtlicher Scheidung ihrer Aufgaben i m Hinblick auf die eigentliche Richtungsbestimmung des Staates zusammenwirken 1 3 4 , erscheint es gerechtfertigt, unter der Berücksichtigung der Wirkungsmöglichkeiten der Regierungsfraktion 131 Zirker S. 112. 132 Gehrig S. 272 ff.; Stein S. 68 f.; Hesse, Grundzüge, S. 235 f. IM Friesenhahn S. 35; Scheuner , Verantwortung, S. 397; Sternberger , Lebende Verfassung, S. 142; Eschenburg S. 543, 545. 134 Scheuner , Regierungssystem, S. 634; Friesenhahn S. 33 f.; Partsch S. 102.

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weiterhin von einer Eigenständigkeit des Bundestages gegenüber der Regierung auszugehen 135 . Nur i n diesem Sinne w i r d i m folgenden von einem Gegensatz zwischen Regierung und Parlament gesprochen. I V . Parteien als Bindeglieder zwischen dem Volk und der parlamentarischen Willensbildung (Vermittlungsfunktion)

Nachdem der Willensbildungsprozeß i n dem organisierten institutionellen Bereich und die Bedeutung und Stellung der Fraktionen als parlamentarischer Zusammenschluß der Abgeordneten der gleichen Partei dargestellt worden ist, ist es nun möglich, darauf einzugehen, i n welcher Form die Parteien auf diesen Willensbildungsprozeß einwirken. Das Parteiengesetz beschreibt diese Funktion der Parteien i n § 1 Abs. 2 zutreffend m i t den Worten, daß es Aufgabe der Parteien sei, „für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen zu sorgen". I n dem Prozeß der repräsentativen Willensbildung, wie sie i m institutionellen organisierten Bereich erfolgt, bedeutet der Verweis auf den Volkswillen die Quelle der Legitimierung der politischen Entscheidung. Sowohl die Befugnis, wie auch deren Ausübung durch die Entscheidungsträger muß stets, wie i n A r t . 20 GG deutlich wird, auf den Konsens der Gesamtheit zurückzuführen und auf i h n bezogen sein, die als solche eine politische Einheit darstellt 1 3 6 . Dabei müssen die Beziehungen zwischen den Vertretern und den Vertretenen so eng gestaltet sein, daß das Handeln der ersteren als das des Ganzen zu gelten vermag. Das erfordert eine Anerkennung dieses Handelns durch das Volk. Von einer derartigen Anerkennung durch das Volk kann aber nur dann gesprochen werden, wenn es den durch die Repräsentanten geformten Willen nicht nur duldend hinnimmt, sondern i h n als eigenen akzeptiert und auch als solchen trägt 1 3 7 . Die Repräsentanten müssen sich also i n enger rechtlicher wie tatsächlicher Verbindung mit dem Volk befinden, da darauf ihre Legitimation und die Verpflichtungskraft ihres Handelns beruht 1 3 8 . Sie entfällt i n dem Moment, wo sich diese Verbindung zu dem Volk löst. Daher liegen darin die speziellen Gefahren für die repräsentative Demokratie, und es ist eine der wesentlichen Voraussetzungen für ihr Funktionieren, daß diese Verbindung so eng wie möglich gestaltet w i r d 1 3 9 . iss Scheuner, Verantwortung, S. 397. 136 Fraenkel, Strukturanalyse, S. 9; Hättich, Begriff, S. 12; Scheuner, präsentation, S. 579. 137 Kaufmann, Volkswille, S. 277; Draht S. 294; Hennis S. 55. 138 Scheuner, Repräsentation, S. 580.

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Die rechtliche Begründung dieser Verbindung erfolgt durch den Vorgang der Wahl 1 4 0 . Allerdings reicht der Wahlakt als solches nicht aus, u m die legitimierende Verbindung i n vollem Umfang zu gewährleisten. Die Auswahl zwischen den vorgeschlagenen Kandidaten, wie sie das Bundeswahlgesetz vorsieht, gibt den Wählern nur die Möglichkeit zu Reprobation und Approbation. Die legitimierende Verbindung muß aber, wenn sie politische Realität sein soll, als dauernde Kommunikation zwischen den Repräsentanten und dem Volk w i r k e n 1 4 1 . Es ist daher zu untersuchen, ob über den Wahlakt hinaus die Möglichkeit einer derartigen dauernden Kommunikation zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten besteht. Da es sich bei der Berufung der Abgeordneten nur u m einen zeitgebundenen Auftrag handelt, sind diese gezwungen, ihre Funktion i m Hinblick auf die zukünftige Neubestellung und die damit verbundene Legitimation durch das Volk auszuüben. Unter diesem Aspekt ist auch der öffentliche Meinungsaustausch innerhalb des Bundestages zu sehen. Dieesr erfolgt nicht nur i m Hinblick auf die spätere Abstimmung selbst und hat nicht allein zum Ziel, den politischen Gegner von der Wahrheit und Richtigkeit der eigenen Argumente zu überzeugen 142 , sondern dient vor allem der Aufgabe, dem Volk die der getroffenen Entscheidung zugrundeliegenden und ihr widersprechenden Argumente mitzuteilen, damit es i n der Lage ist, die Entscheidungen selbst nachzüvollziehen 143 . Der Sinn der parlamentarischen Rede besteht also darin, eine ständige Fühlung zwischen dem Volk als Wählerschaft und dem Bundestag zu erzielen, die die Voraussetzung für die Kontrolle durch das Volk und den darin liegenden A k t der Legitimation durch die nächste Wahl ist 1 4 4 . Damit w i r d deutlich, daß sich der Einfluß des Volkes nicht auf das einmalige Votum, das i n der Wahl liegt, zu beschränken braucht. Vielmehr gibt die Bestellung der Abgeordneten auf Zeit und die daraus für sie resultierende Notwendigkeit, sich immer u m erneute Legitimation durch das Volk bemühen zu müssen, diesem die Möglichkeit einer permanenten Einflußnahme auf die Willensbildung i m Bundestag. Es kann also trotz rechtlicher Unabhängigkeit eine Verbundenheit zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten bestehen 145 . 139 Hennis S. 57; Scheuner S. 231, 242; Fraenkel S. 57. 140 Friedrich S. 344 f. 141 Scheuner, Repräsentation, S. 580; Abendroth, Vermittlungsfunktion, S. 231. 142 So aber Schmitt, Parlamentarismus, S. 9, 62. 143 Friesenhahn S. 31; Hamel S. 118; Deneke S. 506. 144 Habermas S. 231. 145 Deneke S. 510 f.; Friedrich S. 344, davon geht auch § 1, Abs. 2 PartG aus,

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Erst damit erscheint die Körperschaft Bundestag als der Brennpunkt der öffentlichen Meinungsbildung und somit als Repräsentant des Gemeinwesens i n seiner politischen Auseinandersetzung. Denn nur wenn dieser Einfluß vorliegt, vermag er i n sich die vielfältigen Strömungen und Schichten politischer Meinungen und Interessen zu konzentrieren und integrieren 1 4 6 und anhand des so gefundenen Ergebnisses durch seine Kontroll- und Einflußmittel an der Regierungstätigkeit teilzuhaben. I n den bisherigen Erörterungen wurde deutlich, daß Voraussetzung für die legitimierende Verbindung zwischen Repräsentanten und Volk die Öffentlichkeit der Willensbildung i m Parlament ist, da sie der Transparenz der parlamentarischen Entscheidungen dient 1 4 7 . Ebenso ist aber auch die freie öffentliche Diskussion i m Volk für die Bildung der öffentlichen Meinung konstituierend 1 4 8 . Nur sie gewährleistet die freie Auseinandersetzung der Ideen und Interessen, die sich i m freiheitlichen Staat notwendigerweise pluralistisch vollziehen muß und i m Widerstreit der verschiedenen Auffassungen ihren Ausdruck findet 1 4 9 . Die Schwierigkeit, eine Verbindung zwischen dem parlamentarischen und dem Volkswillen herzustellen, beruht darin, daß es letzteren als einheitlich vorgegebenen Willen gar nicht gibt. I n der Bevölkerung bestehen eine Vielzahl von Meinungen, Wünschen und Interessenrichtungen. Wenn diese i n den parlamentarischen Willensbildungsprozeß eingehen sollen, so ist deren Umformung erforderlich 1 5 0 . Dazu ist der einzelne Abgeordnete allein nicht i n der Lage. Denn die hochkomplizierte Industriegesellschaft führt zu einer immer geringer werdenden Uberschaubarkeit und Durchsichtigkeit der politischen Zusammenhänge. Dabei kann das Gesamtinteresse einer derartigen sozial differenzierten Gesellschaft nur durch Anhörung und angemessene Berücksichtigung der Interessen der sie bildenden Gruppen wahrgenommen werden. I n dem Maße, i n dem die Wählerschaft zahlenmäßig wuchs, bedurfte die Vermittlung zwischen der parlamentarischen und der Willensbildung i m Volk zunehmender Organisation 151 . Die Entstehung organisierter Parteien, durch die diese Vermittlung erfolgen kann, ist daher die zwangsläufige Folge dieser Entwicklung. I n der Erfüllung dieser Aufgabe sind die Parteien Vermittler zwischen dem Volk und den institutionellen Organen politischer Willensbildung. Sie 146 Varain S. 342; Friesenhahn S. 32; Deneke S. 511; Friedrich 147 Fraenkel, Strukturanalyse, S. 12; Kriele S. 67.

S. 343, 375 ff.

ι 4 » BVerfGE 12, 113 (125); Ellwein, Regierungssystem, S. 66. 149 Ridder S. 256 ff.; Scheuner, Parteien, S. 642. 150 Hättich S. 62. 151 Hesse S.19; Kriele S. 70; Luthmann S.27; Forsthoff S. 313; Abendroth S. 309 f.; Scheuner, Parteien, S.643; BVerfGE 1, 208 (224), 11, 266 (273).

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bringen die auf die politische Macht und deren Ausübung gerichteten Meinungen und Interessen, wie sich noch zeigen wird, i n homogenisierter Form zum Ausdruck und verschaffen ihnen damit Geltung 1 5 2 . Nur so kann erreicht werden, daß Volkswille und staatliche Entscheidungen keine Gegensätze darstellen, sondern die Willensbildung i m Gesamtsystem aus der Pluralität der i m Volk vorhandenen Meinungen und Richtungen auf dem Wege von Mehrheitsentscheid und Konsens formiert w i r d 1 5 3 . Die Lebensfähigkeit des parlamentarischen Regierungssystems hängt nicht zuletzt davon ab, ob sich das Volk durch seine Parteien so vertreten fühlt, daß es das von diesen über die Fraktionen getragene Parlament trotz dessen repräsentativen Charakters als Exponent seines politischen Willens anerkennt. Handlungseinheiten der Parteien i m Bundestag sind die Fraktionen 1 5 4 . Sie sind diejenigen Institutionen, m i t deren Hilfe die Parteipolitik auf die parlamentarische Ebene hinübergeleitet und ihre Fortsetzung i n den Organen des institutionellen Bereichs möglich gemacht w i r d 1 5 5 . Dabei werden die von den Parteien vermittelten Impulse entweder durch die Regierungs- oder Oppositionsfraktion i n der bereits beschriebenen Form der M i t w i r k u n g an der parlamentarischen Willensbildung zum Tragen gebracht 156 . V. Informationsfunktion

Eine Mittlerrolle fällt den Parteien auch i n der Hinsicht zu, als sie i m Rahmen des Einflusses von Regierung und Parlament auf die Willensbildung i m Volk deren Informationen und Impulse weiterzuleiten haben 1 5 7 . Dank ihrem administrativen Apparat sind Regierung und Parlament dem Volk i n ihrem Informationsstand überlegen 158 . Sie besitzen Entscheidungskompetenzen und vermögen Tatsachen zu schaffen, die die gesellschaftlichen Bedingungen für die vom Volk ausgehenden Einflußnahmen auf den Willensbildungsprozeß i m verfassungsrechtlich institutionellen Bereich modifizieren 1 5 9 . Darüber hinaus kommt auch den parlamentarischen Verhandlungen bezüglich des !52 D a r i n sieht auch § 1, Abs. 2 PartG einen T e i l der Parteifunktionen. !53 Schäfer S. 287 ; Fraenkel S. 30, der i n diesem W i r k e n der politischen Parteien die notwendige plebiszitäre Komponente i m repräsentativen demokratischen Verfassungsstaat sieht. 154 Hättich S. 43; Rausch S. 56. 155 Roth S. 132. 156 Vgl. dazu oben § 3 I I I , Β 1, 2. 157 Hättich S. 64. iss Scheuner, Grundfragen, S. 128. iss Christoph Müller S. 230 ff. 4 Wolfrum

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Volkes eine integrierende Wirkung zu, da sie i n dem miterlebenden Staatsvolk Gruppenbildung und Bildung einer bestimmten politischen Haltung herbeiführen und damit die jeweilige Individualität des Volksganzen schaffen, die wiederum auf den parlamentarischen Willensbildungsprozeß zurückwirkt 1 6 0 . Der Willensbildungsprozeß i m Volk w i r d i n seinem Gehalt und seiner Intensität i m wesentlichen von dessen Informationsstand bestimmt. Je höher er ist, desto eher ist der Bürger bereit und i n der Lage, die i m verfassungsrechtlich institutionellen Bereich getroffenen Entscheidungen i m einzelnen nachzuvollziehen, desto eher w i r d er gewillt sein, diese Entscheidungen als für ihn verbindlich zu akzeptieren und zu tragen. Damit w i r d deutlich, daß diese Form der Verbindung zwischen der Willensbildung i m verfassungsrechtlich institutionellen Bereich und der Willensbildung i m Volk ebenso wesentlich ist, wie die gegenläufige Beziehung, durch die die Impulse vom Volk i n den verfassungsrechtlich institutionellen Bereich vermittelt werden. Der Willensbildungsprozeß i n der mittelbaren Demokratie ist somit dadurch gekennzeichnet, daß ein Wechselspiel zwischen der Einwirkung der Führenden auf das Volk und der Einflußnahme des Volkes auf die Führenden einen Prozeß der A n gleichung der Meinungen erzeugt. Volkswille und staatliche Entscheidungen stellen also idealtypisch keine Gegensätze dar. Vielmehr sind die demokratischen Verfahrensweisen darauf abgestellt, aus der Pluralität der i m Volk vorhandenen Meinungen am Mehrheitsentscheid und Konsens ausgerichtete politische Entscheidungen zu formen, die als Ausdruck des Volkswillens verbindlich werden können 1 6 1 . Unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikationssysteme stehen den Politikern zwar weitere und effektivere Möglichkeiten zur Verfügung, den Bürger und die Parteimitglieder öffentlich anzusprechen. Für den innerparteilichen Bereich hat aber die Verbindung zwischen Abgeordneten und Partei die Bedeutung, daß sie dem Abgeordneten die Möglichkeit eröffnet, mittels seines erhöhten Informationsstandes die Diskussion unter den Parteimitgliedern anzuregen und zu vertiefen, so daß der parteilich organisierte Bürger aus einer passiven Rolle heraustritt und zu einem aktiven seinerseits befruchtenden Diskussionspartner werden kann 1 6 2 . I n diesem Zusammenhang gewinnt auch das freie Mandat des A b geordneten seine Bedeutung für die innerparteiliche Willensbildung. Es erlaubt es ihm, von der Parlamentstribüne aus Gesichtspunkte zu vertreten, die von der offiziellen Parteilinie abweichen, und so die 160 s. o. § 3 I I I , Β 2. lei Fraenkel, Pluralismus, S . B 8; Ehmke 162 Tsatsos S. 256.

S. 47; Scheuner,

Parteien, S. 643.

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parteiinterne Diskussion zu befruchten und voranzutreiben. Insofern kommt dem freien Mandat i m Rahmen der Informationsfunktion der Parteien ein Verstärkungseffekt zu 1 6 3 . Darüber hinaus haben die politischen Parteien auch neben den modernen Kommunikationsmitteln eine besondere eigenständige Stellung bei der Information des Volkes. Ihre Aufgabe ist es allerdings nicht so sehr, lediglich Informationen über das politische Geschehen weiterzugeben. Sie erfüllen ihre Informationsfunktion dadurch, daß sie die Hintergründe und die Problemat i k getroffener Entscheidungen aber auch insbesondere geplanter Vorhaben oder weitreichender politischer Zielvorstellungen darlegen und je nach ihrer Einstellung kritisch würdigen. Damit fördern sie die Transparenz der politischen Entscheidungsvorgänge und ermöglichen es dem politisch interessierten Bürger, diese nachzuvollziehen. Insofern ist die von den Parteien ausgeübte Informationsfunktion eine Fortsetzung, Vertiefung und Verbreiterung der Wirkung, die von den öffentlichen Debatten i m Parlament ausgeht 164 . So wecken und vertiefen die Parteien das Interesse der Bürger für das politische Geschehen, wie es i n § 1 Abs. 2 PartG treffend als eine ihrer Aufgaben formuliert wird. I n diesem Bereich erfolgt auch i m Hinblick auf die Wahlen und dem damit verbundenen möglichen Wechsel der politischen Leitung eine gewisse Selbstdartellung und Abgrenzung der Parteien gegeneinander, da sie nicht darauf beschränkt sind, Informationen aus dem verfassungsrechtlich institutionellen Bereich weiterzuleiten, sondern das Volk auch über Ziele und Vorhaben, die i n den eigenen Reihen entwickelt wurden, informieren und für deren A n erkennung werben können. Insoweit sie dabei i n Konkurrenz mit anderen Parteien treten, haben sie ein legitimes Bedürfnis auf Geschlossenheit, da sonst ihre Stellungnahmen unglaubwürdig wirken und keinen Werbeeffekt entfalten können. V I . Aktualisierung des Gemeinwillens durch die Parteien (formale Integration)

Wenn die Ausübung der Vermittlungsfunktion durch die Parteien teilweise negativ als Mediatisierung des Volkswillens dargestellt w i r d 1 6 5 , so liegt dem die Vorstellung zugrunde, die Parteien sollten möglichst unmittelbar Ausdruck der i m Volk vorhandenen Willenskräfte sein und diese gewissermaßen wie Transmissionsriemen i n das Parlament hineintragen. Diese Auffassung verkennt, daß es sich bei 163 stuby S. 324; Tsatsos S. 255 f. 164 s. o. § 3 I I I , B, 2. 165 Werner Weber , Verbände, S. 20 ff. 4·

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dem Volkswillen nicht u m einen vorgegebenen einheitlichen Willen handelt 1 6 6 . Die Bedeutung der Parteien hinsichtlich der Volkswillensbildung kann primär nur dann deutlich werden, wenn man anerkennt, daß es i n der Bevölkerung eine Vielzahl von einander begegnender sozialer und politischer Kräfte gibt, deren ständige geistige Auseinandersetzung die beste Gewähr für eine richtige politische Linie als Resultante zwischen den i m Staat wirksamen Kräften ist, so daß der Volkswille nur als politischer Prozeß der Meinungsbildung begriffen werden kann 1 6 7 . Der Grund für die pluralistische Aufspaltung des Volkswillens liegt i n den durch die Industrialisierung und Bevölkerungszunahme veränderten Lebensverhältnissen. Sie stellen die politische Gesamtleitung vor immer neue Aufgaben und machen i n zunehmendem Maße eine Intervention, Lenkung und Planung auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet erforderlich 1 6 8 . Damit w i r d die Bedeutung des institutionellen staatlichen Bereichs für das wirtschaftliche und soziale Leben des einzelnen erweitert, während gleichzeitig seine wirtschaftliche Unabhängigkeit zurückgeht und damit die Abhängigkeit von der Anwendung staatlicher Tätigkeit zunimmt 1 6 9 . Diese Entwicklung bedeutet eine Abkehr von der Vorstellung des 19. Jahrhunderts, die den Staat hinsichtlich der Gesellschaft und der Interessengegensätze möglichst zu neutralisieren suchte, damit Gesellschaft und Wirtschaft nach den ihnen immanenten Prinzipien ihre Entscheidungen treffen konnten 1 7 0 . Durch die Aufgabe dieser Neutralität und seine damit verbundene Umwandlung zu einem Sozialstaat einer hochindustrialisierten Massengesellschaft wurde er i n die Auseinandersetzungen der wirtschaftlichen sozialen Interessen m i t einbezogen, was notwendigerweise auch eine Änderung der politischen Auseinandersetzung zur Folge hatte. Vollzog sich die Auseinandersetzung sozialer und wirtschaftlicher Gruppen bisher außerhalb des institutionellen staatlichen Bereichs, so bedingte die zunehmende A k t i v i t ä t auf diesem Gebiet, daß die verschiedenen Gruppen danach streben, Einfluß i n diesem Bereich zu erlangen 171 . War die politische Auseinandersetzung bisher Sache einer begrenzten Schicht 172 , so w i r d sie nun zu einer Angelegenheit der Massen, denen 166 s. o. § 3 I I .

167 Schumpeter S. 428; Scheuner, Parteien, S. 642; Bericht hahn, Parteien, S. 247. 168 Partsch S. 76. 169 Werner Weber, Verbände, S. 21; Bericht S. 66. 170 Scheuner, Repräsentation, S. 577 ; Schmitt S. 73. 171 Hesse S. 18. 172 Leibholz, Strukturwandel, S. 86 f.

S. 70; Friesen-

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das allgemeine und gleiche Wahlrecht, die Möglichkeit der Einflußnahme eröffnet. Der Staat w i r d somit zu einem Stück Selbstorganisation der modernen Industriegesellschaft und damit zu einem Produkt gesellschaftlicher Kräfte 1 7 3 . Eine Unterscheidung zwischen staatlich-politischen und gesellschaftlich-politischen Entscheidungen kann daher nicht mehr getroffen werden 1 7 4 . Da die moderne Gesellschaft durch mannigfache Differenzierungen gekennzeichnet ist, fehlt eine harmonische Ubereinstimmung der Bürger darüber, wie politisch gehandelt werden sollte. Insofern steht i m modernen Staat dem Gedanken der Einheit die Vielheit der Wertüberzeugungen und die Gegensätzlichkeit der Ansichten gegenüber. Unter diesen Umständen ist es soziologisch unmöglich, daß durch das isolierte Individuum allein ein kollektiver Wille gebildet werden kann, der die Grundlage für den Willensbildungsprozeß i m Parlament ist 1 7 5 . So ergibt sich die Notwendigkeit zusammenfassender Aktionskerne, die als Zwischenglieder zwischen die institutionellen Organe politischer Willensbildung und dem einzelnen Bürger fungieren 1 7 6 . Erst sie ermöglichen es ihm, seinen Willen i m Hinblick auf die Gesamtwillensbildung zum Ausdruck und zur Geltung zu bringen. Das isolierte Individuum hat also politisch i n der Regel keine reale Existenz, da es einen effektiven Einfluß auf die politischen Erörterungen nicht gewinnen kann 1 7 7 . Insofern ist der Zusammenschluß der Bürger zu politischen Gruppierungen i n der Form von Parteien die Voraussetzung für die Willensbildung i m Volk. Nur durch die instrumentale Hilfe der Parteien, die die diffusen Meinungen und Ansichten innerhalb des Volkes zusammenfassen, ist es möglich, eine für die Gesamtwillensbildung brauchbare Willensäußerung des Volkes zu gewinnen. Insofern sind die Parteien Faktoren einer formalen Willensvereinheitlichung. V I I . Funktion der Parteien bei der Auffindung des Gemeinwohls (materiale Integration)

Die politischen Parteien sind aber nicht nur erforderlich als Faktoren einer formalen Willens Vereinheitlichung, sondern i n gleichem Maße als Faktoren einer materialen Willensbildung 1 7 8 . Ebensowenig wie durch einen vorgegebenen Gemeinwillen ist das Volk durch ein vorgegebenes Gemeinwohl geeint 1 7 9 . I n der Realität 173 Schmitt S. 78; Scheuner, Parteien, S. 643. 174 Schmitt S. 79. 175 Habermas S. 267. 176 Hesse S. 19; Luthmann S. 27; Forsthoff S. 313; Abendroth 177 Kelsen S. 20. 178 Gehrig S. 109 ff. 179 Fraenkel S. 13; Hesse S. 17; Scheuner, Parteien, S. 642.

S. 309 f.

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des modernen Massenstaates gibt es, wie bereits deutlich wurde, keine objektive Wertordnung, die einer rationalen Erkenntnis allgemein zugänglich wäre 1 8 0 . Trotzdem muß aber auch i n i h m eine gewisse gemeinsame Grundlage aller Staatsbürger vorhanden sein 1 8 1 . Diese muß daher ständig neu gefunden werden. Allerdings lösen sich die politischen Gegensätze nicht von selbst, vielmehr muß ihre Uberwindung i n der beständigen Auseinandersetzung der verschiedenen Meinungen und Bestrebungen untereinander erfolgen 182 . Nur durch einen Kompromiß können die rivalisierenden Interessen miteinander ausgeglichen und untereinander abgestimmt werden. Durch die freie Individualentscheidung des einzelnen Bürgers kann niemals ein Kompromiß erreicht werden, da die Voraussetzungen für ihn, nämlich die Möglichkeit für Verhandlungen und Diskussionen nicht gegeben sind 1 8 3 . Das bedeutet i m Ergebnis, daß politische Impulse i n der Regel nicht mehr von einzelnen ausgehen können, sondern daß es einen Bereich der rivalisierenden politisch-sozialen Verbände gibt, i n deren Auseinandersetzung sich die Entscheidungen an der Spitze vorbereiten. Dieses Feld der Auseinandersetzung w i r d als Raum der „Vorformung des politischen Willens" bezeichnet 184 . I n i h m werden keine Entscheidungen gefällt, sie werden aber vorbereitet und durch die Auseinandersetzung der verschiedenen Ansichten erst ermöglicht. Ohne diese Vorformung wäre die politische Leitung des Staates bei der wachsenden Kompliziertheit der Verhältnisse und der dadurch schwindenden Uberschaubarkeit wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhänge schwerlich i n der Lage, die ihr neu zugewachsenen Aufgaben zu bewältigen 1 8 5 . Dieser Bereich, den das Grundgesetz insbesondere durch die Garantie der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit schützt, ist das legitime Feld der organisierten Gruppeninteressen. Es ist zugleich auch das Gebiet der Parteien, die die politischen Meinungen aufnehmen, erforschen und hervorbringen und mit jenen Gruppen werbend i n Konkurrenz treten 1 8 6 . Zunächst hat es dadurch den Anschein, als stehe die Partei praktisch auf der gleichen Stufe wie ein Interessenverband 187 . Der Unterschied 180 Gehrig S. 109; Kelsen S.22; Heller S. 164. 181 Gehrig S. 110; BVerfGE 5, 85 (134); 2, 1 (12). 182 Krüger S.236f.; Gehrig S. 111. 183 s. o. § 3 I I . 184 Scheuner, Intermediäre Kräfte, S. 34; Abendroth S. 317; BVerfGE 8, 104 (113). iss Laski, Repräsentatives Prinzip, S. 13; Bonn S. 96; Finer S. 76; Bericht S. 66; v. d. Heydte S. 477. 186 Scheuner, Intermediäre Kräfte, S. 34. ι 8 7 So spricht auch Breitling S. 136 von einer Verbandsähnlichkeit der Parteien.

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zwischen beiden bestünde, wenn man dieser Ansicht folgte, dann nur darin, daß allein die Partei befugt ist, formell den Staatsapparat zu besetzen und die Regierung zu bilden. Dies t r i f f t aber nicht zu, denn die Partei muß das Ubergewicht über alle anderen Elemente politischer Willensbildung behalten, sollen auf Grund ihrer Funktionen Entscheidungen zustande kommen, die noch einen gesamtgesellschaftlichen Bezug haben 1 8 8 . Auch i m demokratischen Staat gibt es ein Interesse des Ganzen, das höher steht als die partiellen Zwecke von Gruppen. Dieses Gesamtinteresse erscheint aber nicht i n statischen Herrschaftselementen verfestigt, sondern stellt eine Forderung dar, der sich die Beteiligten i m Prozeß der Willensbildung gegenübersehen 189 . Daher ist die staatliche Gemeinschaft nicht nur als eine pluralistische Summe der verschiedensten Gruppen und Interessen aufzufassen, sondern sie bedeutet die Gesamtheit des Volkes, die sich i m Zeichen bestimmter Werte, Uberzeugungen und Traditionen vereinigt hat 1 9 0 . Anders als bei der reinen Interessenvertretung bleibt der Wille der Parteien auf das Ganze bezogen, indem sie die Bedeutung und die Reihenfolge der verschiedenen Interessen gemessen an den von ihnen geschaffenen und herausgestellten Leitlinien festlegen und so eine Einheit formen 1 9 1 . Insofern sind die Parteien Faktoren einer materialen Integration 1 9 2 . Der Parteiwille ist daher als eine einseitige Ausprägung des Gesamtwillens zu verstehen 193 . Damit w i r d deutlich, daß die Parteien nicht Repräsentanten des gesamten Volkes sind und daher auch nicht dessen pluralistische Meinungsvielfalt widerzuspiegeln haben. Hierin liegt ihr Unterschied zum Parlament, i n dem die von den Parteien vermittelten Meinungen aufeinanderstoßen und daraus für das gesamte Volk verbindliche Entscheidungen getroffen werden. I n diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, daß eine Integration i n dem eben beschriebenen Sinn nicht nur durch die sogenannten Volksparteien erfolgt, sondern auch, wenn auch i n einem engeren Rahmen, i n den sogenannten Interessenparteien stattfindet 1 9 4 . Auch wenn sie lediglich die Interessen eines genau umgrenzten Personenkreises vertreten oder ideologisch gebunden sind, so ist i n diesem Rahmen dennoch eine Integration notwendig. Weder ist ein derartiger Personenkreis i n einem Maße homogen, noch kann eine derartige iss Hartmann S. 53. 189 Scheuner, Intermediäre Kräfte, S. 32. 190 Grewe S. 81; Gehrig S. 110. 191 Krüger S. 375; Grewe S. 80; Kaiser S. 242, 347. 192 Gehrig S. 109 ff. 193 Bericht S. 73. 194 a . A. Gehrig S. 140.

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Homogenität durch eine Ideologie erzeugt werden, als daß eine Partei auf das vereinheitlichende Moment der Integration verzichten könnte 1 9 5 . Die Verwirklichung der Integrationsfunktion setzt voraus, daß die Parteien i n ihren eigenen Reihen einen vermittelnden Ausgleich anstreben und für dessen Anerkennung werben. Durch diese intraparteiliche Integration w i r d die interparteiliche Integration i m Parlament vorbereitet, die damit als eine Fortsetzung der i m vorparlamentarischen Bereich liegenden Integration zu verstehen ist 1 9 6 . Zur Bewältigung dieser Aufgabe benötigen auch die modernen Parteien ein gewisses Maß an Geschlossenheit. Zwar haben sie ihren Charakter als ausschließliche Kampfinstrumente bestimmter Gruppen weitgehend verloren 1 9 7 . Nicht die Durchsetzung der Leitbilder bestimmter Bevölkerungsgruppen steht i m Vordergrund, sondern die M i t w i r kung bei der politischen Gestaltung des Gemeinwesens i m Wege des Interessenausgleichs. Der früher vorherrschende Kampf der Prinzipien ist i n der heutigen politischen Praxis i n zunehmendem Maße zu einem Kampf der Prioritäten geworden. Das bedeutet jedoch kein völliges Schwinden von Alternativen, denn auch die Prioritäten haben i m gewissen Sinne als Alternativen zu gelten. Insofern sind die Parteien auch heute noch, soweit es um die Verwirklichung ihrer Vorstellungen geht, Kampfinstrumente, die ein legitimes Bedürfnis nach Geschlossenheit haben. Desgleichen verlangt die Verwirklichung der innerparteilichen Integration, durch die diese Prioritäten erarbeitet werden, ein gewisses Maß an Ubereinstimmung unter den Mitgliedern 1 9 8 , auf deren Grundlage erst die Ingration erfolgen kann. Insofern sind die Parteien Gemeinschaften, die sich unter Anerkennung gemeinsamer Werte und Grundüberzeugungen zusammengefunden haben, u m an der Gestaltung des Staates mitzuwirken. Je mehr die Parteien allerdings versuchen, alle Volksgruppen und Interessen anzusprechen, desto notwendiger w i r d für sie die innerparteiliche Diskussion über die gemeinsame Linie. I m folgenden w i r d sich auch zeigen, daß die Parteien ihre Aufgabe nur dann zu erfüllen vermögen, wenn es ihnen gelingt, zum Volk h i n offen zu bleiben.

iss Grewe S. 80; Krüger S. 375 sprechen derartigen Parteien die Parteieigenschaft ab, übersehen aber, daß auch i n einem derartigen Rahmen noch eine Integration stattfindet. Hartmann S. 55; Stammer S. 381. 197 Hennis S. 169; Sontheimer S. 92; Trautmann S. 63. 1 9 8 Insofern ist der Begriff Volkspartei irreführend als er auf eine Identität zwischen Volks- u n d Parteiinteresse hinzudeuten scheint.

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V I I I . Sammlungsfunktion

Wenn über die Vermittlungs- und Integrationsfunktion der Parteien wirklich die Verbindung zwischen den institutionellen Organen politischer Willensbildung und dem Volk aufrecht erhalten werden soll, so setzt das voraus, daß die Parteien bereit und i n der Lage sind, die Vielfalt der politischen Meinungen und Interessen i m Volk aufzunehmen und zu berücksichtigen, denn der Integrationsvorgang enthält ähnlich wie der Entscheidungsprozeß zwei Momente, den der Sammlung der verschiedenen Meinungen sowie deren Ordnung und Zusammenfassung. Das Integrationsergebnis würde durch eine unvollständige Sammlung verfälscht und könnte die funktionell notwendige Verbindung nicht aufrecht erhalten 1 9 9 . Die Sammlungsfunktion durch die Parteien muß also so ausgeübt werden, daß das Volk davon ausgeht und auch ausgehen kann, daß es i n den Parteien Gebilde besitzt, die seine Meinungen und Ansichten ausreichend vertreten und zur Geltung bringen. Von entscheidender Bedeutung w i r d es dabei sein, ob es den Parteien gelingt, nicht nur den Staatsbürger i n seiner konkreten Eigenschaft als Mitglied, sondern auch den Wähler i n seiner Eigenschaft als Staatsbürger davon zu überzeugen, daß seine Stimme gehört und berücksichtigt wird. I X . Funktion der Parteien in den Wahlen

Durch den Vorgang der Wahl w i r d die legitimierende Verbindung zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten rechtlich begründet 2 0 0 . Die von den Parteien i n diesem Bereich wahrgenommenen Funktionen bedeuten eine der sichtbarsten und zugleich auch wesentlichsten Formen ihrer M i t w i r k u n g bei der Willensbildung des Volkes. Das isolierte Individuum hat i n der modernen Massendemokratie nicht die Möglichkeit, die Wahl der Person oder Personen durchzusetzen, denen es das größte Vertrauen schenkt, vielmehr ist dafür die werbende und vorbereitende Tätigkeit einer organisierten Gruppe notwendig 2 0 1 . Erst die Kandidatenbestellung durch die Parteien ermöglicht es daher dem Volk, eine Auswahl hinsichtlich seiner Repräsentanten zu treffen. Dem einzelnen Wähler verbleibt dabei nur die Möglichkeit, aus der Anzahl der Persönlichkeiten, die von den Parteien benannt werden, denjenigen auszuwählen, mit dem er an Hand des von der Partei verkündeten Programms am meisten harmoniert oder zu dem er persönlich Vertrauen hat. 199 Fraenkel S. 31. 200 s. o. § 3, V. 201 ν . d. Heydte, Soziologie, S. 62 f.

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Die Kandidatenbestellung umschließt dabei zwei Akte, nämlich den der Benennung aus den eigenen Reihen (Auswahlfunktion) und den der Durchsetzung gegenüber Bewerbern anderer Parteien (Präsentationsfunktion) 2 0 2 . Da die Parteien Gruppen auf der Basis der freien Mitgliedschaft sind, bieten sie jenem Teil der Bevölkerung, der bereit ist i n ihnen mitzuarbeiten, i n der Auswahlphase eine Einflußmöglichkeit auf die Bestellung der Repräsentanten, die über die i n der Wahlhandlung liegenden Einflußmöglichkeiten hinausgeht. Dabei handelt es sich bei der Ausübung der Auswahlfunktion u m einen komplexeren Vorgang, als dies auf den ersten Blick erscheinen mag. Der Präsentation der Kandidaten geht ein langer innerparteilicher Willensbildungsprozeß voraus, i n dem der Bewerber sich gegenüber innerparteilichen Konkurrenten durchsetzen und seine Fähigkeiten dartun muß, daß er zur Übernahme eines öffentlichen Amtes i n der Lage ist. Die Parteien sind damit der einzige Ort, an dem sich politisch interessierte und zur Übernahme politischer Verantwortung bereite Bürger auf die Ausübung eines öffentlichen Amtes vorbereiten können. Sie sind die Schule und die erste Handlungsplattform für den politischen Nachwuchs. I n der innerparteilichen Diskussion erwirbt dieser seine Fähigkeit zu überzeugen, i n öffentlicher Rede aufzutreten und für sich und eine von i h m vertretene Sache zu werben. Insofern umschreibt § 1 Abs. 2 PartG die Parteifunktionen treffend, wenn er ausführt, daß es Aufgabe der Parteien ist, Bürger heranzubilden, die zur Übernahme öffentlicher Verantwortung i n der Lage sind 2 0 3 . I n der Präsentationsphase ist der innerparteiliche Willensbildungsprozeß beendet. Hier t r i t t jede Partei als Kampfgemeinschaft auf, die m i t den übrigen Parteien um die Durchsetzung ihrer Kandidaten i n dem Wahlkampf steht. X . Beziehung von Partei und Fraktion

Es wurde dargetan, daß die Parteien die Meinungen i m Volk formen, aufnehmen und diese nach Abschluß des innerparteilichen Willensbildungs- und Integrationsprozesses über die Fraktionen i n den parlamentarischen Entscheidungsprozeß einleiten. Insofern erscheinen die Fraktionen als das Medium der Parteien, m i t deren Hilfe diese auf die Willensbildung i n dem Parlament einzuwirken vermögen. Damit stellt sich die Frage nach dem Verhältnis von Partei und Fraktion. Denn aufgrund der engen Verknüpfung von Partei und Fraktion w i r d die Ausgestaltung des innerparteilichen Willensbildungsprozesses durch die 202 Zeuner S. 14 f. 203 Scheuner, Parteien, S. 644 f.

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Strukturprinzipien des innerfraktionellen Willensbildungsprozesses und des parlamentarischen Willensbildungsprozesses zwangsläufig bestimmt. Inwieweit i n dieser Beziehung allerdings eine echte Kongruenz besteht soll unter § 4 erörtert werden. Wenn auch die Parteien über die Fraktionen auf die politische Entwicklung i n Parlament und Regierung Einfluß nehmen, so sind diese dennoch keine von den Parteien abhängigen Organe 204 . Allerdings hat Wildenmann 205 versucht, unter Hinweis auf die personelle Verflechtung zwischen Fraktion und Parteileitung darzutun, daß die Fraktion ein Teil der Parteiorganisation sei und die eigentliche politische Macht i n dem Parlament i n den Händen der Parteileitung läge. Diese politisch-soziologische Begründung erscheint jedoch nicht unbedingt als zwingend. Man kann für die Beurteilung des Verhältnisses von Partei und Fraktion nicht allein auf die personelle Verflechtung abstellen, ebenso bedeutsam ist, bei wem die effektiveren Möglichkeiten einer Willensbildung und politischen Einflußnahme liegen. I n dieser Hinsicht behauptet die Fraktion gegenüber der Partei insofern einen Vorsprung, als die Parteivorstände und Parteitage i n der Regel viel zu selten zusammentreten und daher gar nicht i n dem Maße wie diese i n die tagespolitische Diskussion eingreifen können 2 0 6 . A u f der anderen Seite hat die Partei für den einzelnen Abgeordneten insofern eine eminente Bedeutung, als er, falls er wiedergewählt werden w i l l , auf die Unterstützung durch die Partei angewiesen ist 2 0 7 . Er ist also gezwungen, die Willensbildung innerhalb seiner Partei zu berücksichtigen. Daher kommt der Partei zumindest für die Ausarbeitung eines längerfristigen Programms gegenüber der Fraktion ein besonderes Gewicht zu. Aber auch i n dieser Hinsicht üben die Abgeordneten ihrerseits auf Grund ihrer politischen Stellung und Erfahrung einen bedeutenden Einfluß auf die innerparteiliche Willensbildung aus 2 0 8 . Insofern entzieht sich das Verhältnis von Partei und Fraktion einer Analyse, die es gerechtfertigt erscheinen ließe, von einer rechtlichen Eingliederung der Fraktion i n die Parteiorganisation und einer Vormachtstellung der Partei i m politischen Willensbildungsprozeß ihr 204 Kirchheimer S. 316 f.; Moecke, Rechtsnatur, S. 278; v. Mangoldt/Klein, A r t . 40, Anm. I I I 1 d; v.d.Heydte, Soziologie, S. 194; Hauenschild S. 148 ff. 205 s. 155, 162, so auch Abendroth S. 332 f.; Deneke S. 524; Kafka S. 84. 206 Lohmar S. 75. 207 Zeuner, Kandidatenaufstellung, S. 38 f., 91 ff. weist nach, daß weniger die Arbeit des Abgeordneten i m Bundestag als mangelnde A k t i v i t ä t e n i m Wahlkreis dazu führen, daß der Abgeordnete nicht wieder als Kandidat aufgestellt w i r d . 208 Kirchheimer S. 316 f.; Kremer S. 95; Fraenkel, Strukturdefekte, S. 56; Hesse, Grundzüge, S. 240.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

gegenüber auszugehen. I n dem Verhältnis von Partei und Fraktion sind die Gewichte von mal zu mal unterschiedlich gesetzt, insbesondere spielt das politische Gewicht der beteiligten Personen eine bedeutende Rolle. So w i r d es Abgeordneten, die i n der Öffentlichkeit ein hohes Ansehen haben oder die über besonderes nicht zu entbehrendes Fachwissen verfügen, eher gelingen, sich von einem Einfluß seitens der Partei freizumachen, als anderen i n der Öffentlichkeit weithin unbekannten Abgeordneten. A m ehesten dürfte es daher noch gerechtfertigt sein, von einem Dualismus zwischen Partei und Fraktion zu sprechen, wobei i n deren Zusammenwirken und gegenseitiger Einflußnahme ein gemeinsamer politischer W i l l e gefunden wird, der dann über die Fraktion Eingang i n den parlamentarischen Willensbildungsprozeß findet 2 0 9 . Man kann also sagen, daß eine Verbindung zwischen der Partei und dem Abgeordnetenamt besteht 210 . Insofern besteht auch ein Weg von dem einfachen Parteimitglied über die Parteiorganisation zu der Fraktion. Es gibt aber außerdem noch den Weg zurück, nämlich von der Fraktion über die Parteiorganisation zu dem einzelnen Mitglied, damit es i n seinen Kreisen für die Politik werbend auftreten kann, zu der es sich durch seine Mitgliedschaft bekennt 2 1 1 . X I . Verfassungsrechtliche Stellung der Parteien

Funktion und verfassungsrechtliche Stellung stehen i n einem Zusammenhang, denn die Parteien sind nur dann i n der Lage, die ihnen zugewiesenen Aufgaben i n dem politischen Willensbildungsprozeß zu erfüllen, wenn ihnen von der Verfassung ein bestimmter Status eingeräumt w i r d 2 1 2 . Das zwingt aber nicht dazu, die Parteien als Staatsorgane zu qualifizieren 213 . Schon das Grundgesetz hat der Tätigkeit der Parteien bewußt Grenzen gesetzt, indem es lediglich von einer M i t w i r k u n g bei der politischen Willensbildung des Volkes spricht. Dies deutet darauf hin, daß außer den Parteien auch noch andere Elemente bei der Willensbildung des Volkes beteiligt sind oder zumindest beteiligt sein können 2 1 4 . Zwar hat 209 Lohmar S.77; Henke S. 131. 210 Henke S. 131. su Schäfer S. 134. 212 Hesse S.27; Rapp S. 17. 213 Scheuner, Parteien, S. 642; Hesse S. 34; Bericht S. 71; Karl-Heinz Seifert S. 1; Hamann/Lenz A r t . 21, A n m . 3 a; a. A. Kaiser S. 238; Hamann A r t . 21, A n m . Β 2; Giese S. 378. Die Diskussion darüber, ob es sich bei den politischen Parteien u m Staatsorgane handelt, geht schon auf die Zeit unter der Weimarer Verfassung zurück. So sprach Radbruch S. 290 ihnen unter Fortführung der Überlegungen von Triepel S. 29 f. Organcharakter zu; dagegen C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 247.

§ 3 F u n k t i o n der Parteien

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das Grundgesetz durch die ausdrückliche Erwähnung der Parteien deutlich gemacht, daß sie innerhalb des Bereiches, i n dem die Funktionen der öffentlichen Meinung, der Massenbeeinflussungsmittel und der wirtschaftlich-sozialen Verbände anzusiedeln sind, eine hervorragende Stellung einnehmen. Diese Hervorhebung kann aber nicht dazu führen, ihnen ein Monopol bei der Willensbildung des Volkes zuzubilligen und damit den Begriff der „ M i t w i r k u n g " illusorisch zu machen 215 . Da trotz der Hervorhebung durch A r t . 21 GG die Parteien lediglich Mitwirkende i m politischen Willensbildungsprozeß sind, erscheint es nicht gerechtfertigt, sie ihrer Rechtsstellung nach anders einzustufen, als die übrigen an der Willensbildung des Volkes beteiligten Faktoren, und als Staatsorgane i n den organisierten institutionellen staatlichen Bereich einzugliedern 2 1 6 . Insbesondere verbieten aber die Funktionen der Parteien i m politischen Willensbildungsprozeß deren Aufnahme i n den organisierten institutionellen staatlichen Willensbildungsbereich als Staatsorgane. Zum Wesen eines Staatsorgans gehören Bindung und Begrenzung 217 . Es hat fest umrissene Zuständigkeiten i n einem geregelten Verfahren i m Zusammenspiel und i n wechselseitiger Kontrolle mit anderen staatlichen Einrichtungen wahrzunehmen. Was hier i n seiner rationalisierenden und beschränkenden Wirkung Grundbedingung staatlichen Verfassungslebens ist 2 1 8 , wäre, auf die politischen Parteien übertragen, die Aufhebung ihrer verfassungsmäßig vorausgesetzten Funktionen. Ihre Aufgabe wurde darin gesehen, daß sie eine Verbindung zwischen der Willensbildung i m verfassungsrechtlich organisierten institutionellen Bereich und der Willensbildung i m Volk herstellen und gewährleisten 219 . Selbst unter die Staatsorgane eingegliedert wären die Parteien außerstande, politische Meinungen und Auschauungen i m Volk zu sammeln 2 2 0 und deren Fortentwicklung auf dem Wege der Integration zu betreiben 2 2 1 . Das Fluktuieren der politischen Kräfte, das W i r k e n der politischen Führer und die Dynamik des politischen Lebens, dessen wesentliche Träger die Parteien sind, gehören ihrer Eigenart nach einem anderen Bereich an und verlangen andere Regelungen. Sie sind dem Wesen eines Staatsorgans und dessen Willensbildung durchaus ent214 Friesenhahn, politische Parteien, S. 3; Maunz A r t . 21, Rdn. 36; Karl Heinz Seifert S. 1; v. Mangoldt/Klein, A r t . 21, A n m . I I I , 4 b. 215 Karl-Heinz Seifert S. 1; Hering S. 58. 216 Hesse S. 23, A n m . 35; Kay S. 51; Even S. 2. 217 Hesse S. 34. 218 Hesse S. 34. 219 s. o. § 3, I V . 220 s. ο § 3, I X . 221 s. ο § 3, V I , V I I .

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

gegengesetzt und lassen sich nicht i n ein rationalisiertes, planmäßig ablaufendes System fassen 222 . Deshalb würde die Einfügung der Parteien i n den organisierten institutionellen Willensbildungsbereich als Staatsorgane ihnen ihre Substanz nehmen und zu einer Erstarrung der von ihnen getragenen Willensbildung führen, wo Bewegung und Fortschritt notwendig sind. Dieses Ignorieren der Eigengesetzlichkeit, das das Parteiwirken kennzeichnet, würde zwangsläufig eine Kompensation i m freien gesellschaftlichen Bereich, nämlich eine Verlagerung der Parteifunktionen auf die Interessenverbände m i t sich bringen. Der Sinn der verfassungsmäßigen Inkorporation der Parteien und ihre Hervorhebung gegenüber den übrigen Faktoren politischer Willensbildung wäre damit i n sein Gegenteil verkehrt 2 2 3 . Aus dem gleichen Grund verbietet es sich auch, die Parteien als Körperschaften des öffentlichen Rechts zu qualifizieren. Denn auch die Körperschaften sind durch eine gewisse Verfestigung und Institutionalisierung der Willensbildung gekennzeichnet, die den Funktionen der politischen Parteien nicht gerecht zu werden vermag 2 2 4 . Die Schwierigkeiten der Begriffsbestimmung w i l l schließlich Menger m i t der Übernahme eines Rechtsinstituts aus dem Verwaltungsrecht lösen. Er wendet den Begriff des mit „öffentlich-rechtlichen Zuständigkeiten Beliehenen" auf die Parteien an, die er als m i t „verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten Beliehene" bezeichnet 225 . Dem ursprünglichen Begriff des beliehenen Unternehmers entsprechend w i r d unter dem Begriff des Beliehenen ein Rechtsinstitut des Privatrechts verstanden, dem bestimmte Aufgaben und Befugnisse der öffentlichen Verwaltung i m Wege der Delegation zugewiesen sind 2 2 6 . Diese Begriffsbestimmung w i r d dem Wesen und den Funktionen der politischen Parteien insofern nicht gerecht, als eine Beleihung nur i n der ausführenden Staatstätigkeit ihren Platz haben kann, wozu die M i t w i r kung bei der politischen Willensbildung des Volkes nicht zu zählen ist 2 2 7 . I m übrigen nehmen die politischen Parteien ihre Funktionen auch nicht auf Grund einer Delegation wahr. Denn sie sind nicht deshalb i m Grundgesetz aufgenommen worden, um ihnen diese Funktionen zu eröffnen, sondern weil sie i n dem vom Grundgesetz geregelten Prozeß der Konstituierung und Erhaltung der politischen Einheit eine wichtige Stellung bereits innehatten 2 2 8 . 222 223 224 14. 225 226 227

Hesse S. 35. Kewenig, Parteifinanzierung, S. 833; Hesse S. 35. Hesse S. 35 f., Fn. 66; Amtliche Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 11, Menger S. 161. Wolff S. 387 ff. Scheuner, Parteien, S. 642; Hering

S. 100.

§ 3 F u n k t i o n der Parteien

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Das Parteiengesetz hat daher den richtigen Weg beschritten, wenn es die Parteien als verfassungsrechtlich notwendigen Bestandteil der freiheitlich demokratischen Grundordnung bezeichnet (§ 1 Abs. 1 Satz 1 PartG). Diese Formulierung macht die zentrale Position deutlich, die das Grundgesetz den politischen Parteien i m Prozeß der politischen Willensbildung zugewiesen hat. Es kommt darin zum Ausdruck, daß die demokratische Ordnung des Grundgesetzes ohne die M i t w i r k u n g von Parteien nicht lebensfähig wäre. Aber es w i r d m i t dieser Charakterisierung, anders als bei den teilweise mißverständlichen Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts 229 , anerkannt, daß die Parteien nicht i n den institutionellen Bereich der Staatsorganisation m i t einbezogen, sondern daß sie, wie es ihrem Wesen und Funktionen entspricht, freie gesellschaftliche Gebilde außerhalb der staatlichen Organisation geblieben sind. X I I . Parteifunktionen als Rechtfertigung für die Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 G G

Wenn die Parteien i n das Verfassungsgefüge inkorporiert, und ihnen wesentliche Aufgaben innerhalb des Verfassungslebens zugewiesen sind, so ist die Forderung nach einer demokratischen Ausgestaltung der innerparteilichen Ordnung folgerichtig 2 3 0 . Wie die bisherigen Darstellungen deutlich machen sollten, ist die moderne Demokratie ohne die instrumentale Hilfe der politischen Parteien nicht lebensfähig. Sowohl die Kandidatenaufstellung und der Wahlkampf wie auch die Ausübung der Vermittlungs-, Integrations-, Sammlungs- und Informationsfunktion beinhalten eine M i t w i r k u n g am Willensbildungsprozeß des Volkes. Dabei bedeutet die Wahlvorbereitung qualitativ keine andere Form der M i t w i r k u n g als die sonstigen politischen Tätigkeiten einer Partei, so daß es unzulässig ist, einen rechtlichen Unterschied zwischen der allgemeinen ständigen Arbeit und der besonderen zeitbedingten Tätigkeit i n der Wahl zu machen 231 . Alle Formen dieser M i t w i r k u n g dienen gleichermaßen der Aufgabe, eine rechtliche wie tatsächliche Verbindung zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten herzustellen, da darauf deren Legitimation und die Verpflichtungskraft ihres Handelns beruht 2 3 2 . Dabei ist diese Verbindung i m Interesse der Funktion der repräsentativen Demokratie 228 Tsatsos S. 254; Hesse S.27. 229 BVerfGE 4, 27 (30 f.); 5, 85 (134); 6, 367 (372, 375). 230 Bericht S. 154 f.; v.d.Heydte S.483; Even S. 2. 231 Scheuner, Anhörung, S. 8; Friesenhahn, Anhörung, S. 11; Tsatsos, F i nanzierung, S. 377; a. A. Sternberger, politischer Klerus, S. 1; ders., A n h ö rung, S. 3; BVerfGE 20, 56 (113). 232 Scheuner, Repräsentation, S. 580.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

möglichst eng zu gestalten. Art. 21 GG hat deshalb die Aufgabe, das Bekenntnis des A r t . 20 GG, daß alle Gewalt vom Volke ausgeht, zu konkretisieren und anwendbar zu machen. I n diesem Zusammenhang gewinnt die Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG, daß die innerparteiliche Ordnung demokratischen Grundsätzen entsprechen muß, seine Bedeutung als eine Sicherung demokratischer Legitimation 2 3 3 . Dies ist daher auch der Ansatzpunkt, aus dem heraus diese Forderung zu konkretisieren ist. Denn wenn die politischen Parteien diejenigen Faktoren sind, die eine Entfremdung der Willensbildung i m verfassungsrechtlich organisierten institutionellen Bereich von der Willensbildung i m Volk verhindern sollen, dann ist dafür Sorge zu tragen, daß dieser Prozeß nicht durch die organisatorische Eigengesetzlichkeit des zwischengeschalteten Bindegliedes Partei gehemmt oder gar verhindert wird. Wobei das Hauptaugenmerk auf die Organisation der innerparteilichen Willensbildung zu richten ist, da gerade von einer undemokratischen innerparteilichen Willensbildung die wesentlichen Funktionsbeeinträchtigungen ausgehen. Nur wenn die Parteien nicht Selbstzweck werden, sondern stets dienendes Mittel zur Verwirklichung der Staatsgewalt des Volkes bleiben, erfüllen sie ihre Aufgaben funktionsgerecht 234 . Insofern erfordert die verfassungsrechtlich verbürgte öffentliche Funktion der Parteien nicht nur deren Übereinstimmung mit den Grundprinzipien der Demokratie bei ihrer Zielsetzung, sondern auch i n ihrem inneren Gefüge. Der Begriff der „inneren Ordnung" gemäß A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG spricht aber nicht nur die Organisation der Parteien i m Sinne des Funktionierens eines Parteiapparats an, sondern schließt den gesamten Verlauf der innerparteilichen Willensbildung m i t ein 2 3 5 . Daher kann die Frage, wie die Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG zu verstehen ist, nur i m Hinblick auf die Funktionen der Parteien i m politischen Willensbildungsprozeß beantwortet werden. Die innerparteiliche Ordnung entspricht ihnen nur dann, wenn die Parteien durch sie i n die Lage versetzt werden, die legitimierende Verbindung zwischen dem Willensbildungsprozeß i m Volk und den i m verfassungsrechtlich organisierten institutionellen Bereich getroffenen Entscheidungen zu schaffen und aufrechtzuerhalten 236 . Dabei muß der Willensbildungsprozeß i n ihnen derart auf den Willensbildungsprozeß i m organisierten institutionellen Bereich abgestimmt sein, daß nicht bei der Überleitung aus dem Parteibereich ein Bruch entsteht, der die durch die Parteien zu schaffende Legitimationskette zerstört. 233 234 235 236

Bericht S. 150; Abendroth S. 312; Hesse, Grundzüge, S. 72. Even S.2. Bericht S. 159 f.; Maunz, A r t . 21, Rdn. 57; Hesse, Grundzüge, S. 72. Fraenkel S. 30; Friesenhahn t Parteien, S. 268; Ute Müller S. 97.

§ 4 Parteienfunktionen u n d innerparteiliche Ordnung

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§4 Die Ausgestaltung der innerparteilichen Ordnung im Hinblick auf die Parteifunktionen I . Hinsichtlich der Sammlungsfunktion

I n der Ausübung der Sammlungsfunktion stellen die Parteien ihrerseits die Verbindung zwischen der parteiinternen und der Willensbildung i m Volk her, indem sie politische Meinungen i m Volk aufnehmen und i n den parteiinternen Integrationsprozeß einleiten. Integration bedeutet insofern auch immer Selektion, da es nicht ihr Sinn ist, alle Informationen i n der homogenisierten Formulierung zu berücksichtigen 2 3 7 . Daher ist es gerechtfertigt, das Integrationsergebnis m i t einer Entscheidung zu vergleichen, während der Vorgang der Sammlung einen Teil des innerparteilichen Willensbildungsprozesses darstellt. Bei der Entscheidung i m eigentlichen Sinne handelt es sich um einen A k t , der das verbindliche Ergebnis eines Willensbildungsprozesses abschließend formuliert. Dagegen bezieht sich der Begriff der Willensbildung auf die der Entscheidung vorangehende Phase, deren Verlauf erkennen läßt, wie es zu der Entscheidung gekommen ist 2 3 8 . Die Frage nach der A r t des Zustandekommens eines Integrationsergebnisses ist daher ebenso wie die Frage nach dem Zustandekommen einer Entscheidung die Frage nach dem Verlauf des Willensbildungsprozesses, der i m innerparteilichen Bereich neben der Sammlung der verschiedenen Meinungen und Ansichten die Auseinandersetzung m i t diesen umfaßt. Der Willensbildungsprozeß kann theoretisch entweder monopolisiert oder konkurrierend verlaufen. I m ersten Fall hätte dann eine Gruppe oder eine Person das alleinige Monopol der Willensbildung, was i n der Regel mit einem Entscheidungsmonopol verknüpft sein dürfte 2 3 9 . Verläuft der Willensbildungsprozeß dagegen konkurrierend, so kämpfen mehrere Meinungen miteinander u m die Durchsetzung ihrer Vorstellungen 2 4 0 . Nur der konkurrierende und offene Willensbildungsprozeß kann als demokratisch bezeichnet werden, da nur er die Möglichkeit bietet, daß sich aus der Pluralität der Meinungen durch Diskussion und Ausgleich ein am Mehrheitsentscheid und Konsens ausgerichtetes Ergebnis bildet 2 4 1 . Dabei ist unter Offenheit der Willensbildung zu verstehen, daß der Kreis derjenigen, die an dem Willens237 Hättich S. 63. 238 Hättich S. 57; Naschold S. 56 spricht i n diesem Zusammenhang von einem Informationsverarbeitungsprozeß, ein Begriff der auch die innerparteiliche Willensbildung plastisch umschreibt, w e n n er auch außer acht läßt, daß die Parteien i n hohem Maße ebenfalls eigenschöpferisch tätig werden. 239 Hättich S. 57. 240 Hättich S. 56 f. 241 s.o. § 3 I I I , A . 5 Wolfrum

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 G G

bildungsprozeß teilnehmen können, nicht beschränkt oder beschränkbar ist 2 4 2 . Damit w i r d deutlich, daß der Sammlungsfunktion der Parteien nur diejenige innere Ordnung gerecht wird, die die Möglichkeit für einen offenen konkurrierenden Willensbildungsprozeß gewährleistet. Er ist die Voraussetzung dafür, daß die Partei i m Sinne der Sammlungsfunktion die Vielfalt der i m Volk vorhandenen Meinungen aufnimmt und das Integrationsergebnis auf Grund einer Auseinandersetzung m i t diesen zustandekommt. Insofern garantiert die offene konkurrierende innerparteiliche Willensbildung die Verbindung zwischen Partei und Volk, was eine der wesentlichen Voraussetzungen für die legitimierende Funktion der Parteien ist 2 4 3 . Für die konkrete Ausgestaltung der innerparteilichen Ordnung ergibt sich daraus, daß jedem Mitglied entsprechend seiner Befähigung, A k t i vität und Überzeugungskraft die Möglichkeit zu mitbestimmender Teilnahme und zum Aufstieg i n der Parteiorganisation gegeben werden muß 2 4 4 . Weiterhin muß die Gelegenheit zu Diskussion und Meinungsaustausch hinsichtlich aller zur Entscheidung anstehender Probleme auch über einen etwaigen örtlichen Bereich hinaus gewährleistet sein. Eine innerparteiliche Ordnung, die den Parteimitgliedern nur die Möglichkeit zur Auseinandersetzung m i t verschiedenen Parteiorganen gibt, genügt dem nicht. Erforderlich ist die Diskussion der Mitglieder und der verschiedenen Gruppierungen innerhalb der Partei untereinander, damit auch für eine Mindermeinung die Möglichkeit besteht, Anhänger zu werben und Einfluß zu gewinnen 2 4 5 . Dies setzt ebenfalls voraus, daß eine derartige Mindermeinung eine innerparteiliche Diskussion herbeiführen kann. Insofern ist ein Indiz für die funktionsgerechte Verwirklichung einer innerparteilichen demokratischen Willensbildung die Ausgestaltung des Antrags- und Fragerechts auf Parteiversammlungen jeder Ebene. I I . Hinsichtlich der Vermittlungs-, Informationsund Integrationsfunktion unter Berücksichtigung des Willensbildungsprozesses in den Fraktionen

Wurde der Willensbildungsprozeß innerhalb der Parteien, der sowohl der Sammlung als auch der Diskussion der zu integrierenden Meinungen dient, als ein offener Vorgang gekennzeichnet, an dem grundsätzlich alle Parteimitglieder gleichberechtigt teilhaben, so besagt das noch nichts darüber, ob auch die Integration als solche auf der Ebene der Parteimitglieder zu erfolgen hat. Da es sich bei der Integration um einen der 242 Hättich

S. 57.

243 s. o. § 3, V I I I .

244 Even S. 2. 245 Naschold S. 57.

§ 4 Parteienfunktionen u n d innerparteiliche Ordnung

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Entscheidung ähnlichen Vorgang handelt, sind auch für ihr Zustandekommen theoretisch zwei Möglichkeiten denkbar. Es könnte die Integration bei der Gesamtheit der Mitglieder liegen (unmittelbar demokratisches Modell) oder aber diese Befugnis Delegierten übertragen werden., durch die die Integration m i t Wirkung für die Mitglieder und in Verantwortung ihnen gegenüber erfolgt (mittelbar demokratisch). A. Folgen einer unmittelbar-demokratischen innerparteilichen Ordnung Idealtypisch wäre eine unmittelbar-demokratische innerparteiliche Ordnung dann gegeben, wenn die Beschlußfassung tatsächlich bei der Versammlung aller Mitglieder läge, das heißt, die Versammlung der Parteimitglieder hinsichtlich der Integration effektiv ist 2 4 6 . Die von den politischen Parteien vorgenommene Integration hat den Zweck, die Entscheidungen i m organisierten institutionellen Bereich politischer Willensbildung i n Ausübung der Vermittlungsfunktion zu bestimmen oder doch zumindest zu beeinflussen. Es sei nochmals darauf hingewiesen, daß die Funktion der Parteien der Ansatzpunkt für die Konkretisierung der Forderung nach innerparteilicher Demokratie ist. Dabei ist der Bereich der organisierten institutionellen Willensbildung der letztliche Bezugspunkt der innerparteilichen Willensbildung, da hier die für das gesamte Volk verbindlichen politischen Entscheidungen vorbereitet und gefällt werden, die politische Willensbildung des Volkes, zu deren M i t w i r k u n g die Parteien berufen sind, also ihre sichtbare Vollendung findet. Aus diesem Grund ist auch der Willensbildungsprozeß i n den Fraktionen, trotz deren rechtlicher Unabhängigkeit von den Parteien 2 4 7 , i n die folgenden Überlegungen m i t einzubeziehen. Denn über die Fraktionen gelangen die Impulse aus dem innerparteilichen Willensbildungsbereich i n die Sphäre der organisierten institutionellen Willensbildung. Hier ist Sorge zu tragen, daß nicht die von den politischen Parteien zu vermittelnde Legitimationskette bei diesem Übergang unterbrochen wird. Insofern besteht eine Wechselbeziehung zwischen der Innenstruktur der Parteien und dem Willensbildungsprozeß i n den Fraktionen, auf deren Folgen i m folgenden näher eingegangen werden soll. Die Mitgliederversammlung der Parteien könnte also hinsichtlich der Integration, legt man das Modell unmittelbar-demokratischer innerparteilicher Willensbildung zugrunde, nur dann als effektiv bezeichnet werden, wenn sie i n der Lage wäre, die Fraktionen als Verbindungs246 Hättich

S. 54.

247 s. o. § 3 X. 5·

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

stelle der Partei zum parlamentarischen Willensbildungsprozeß streng an ihren Willen zu binden. Dem steht aber die Vorschrift des A r t . 38 GG entgegen, wonach eine derartige Bindung der Abgeordneten ausgeschlossen ist. Dennoch soll hier noch der Frage nachgegangen werden, welche Konsequenzen eine derartige innerparteiliche Ordnung auf die politische Willensbildung des Gesamtsystems haben würde. Oben wurde das freie Mandat als die verfassungsrechtlich gewollte Voraussetzung für Diskussion und Ausgleich i m Parlament gekennzeichnet 248 , die wiederum Vorbedingungen dafür sind, daß das Parlament durch Einigung und Mehrheitsbeschluß i n der politischen Auseinandersetzung der vielfältigen Meinungen eine integrierende Funktion wahrnehmen kann 2 4 9 . N u r eine Versammlung Weisungsunabhängiger ist i n der Lage, eine Entscheidung zu fällen, die auf dem Ausgleich von Meinungen beruht, während ein Kongreß Weisungsabhängiger durch seine Abstimmung lediglich schon bestehende Mehrheitsverhältnisse zahlenmäßig zum Ausdruck zu bringen vermag. Durch eine Bindung der Abgeordneten an innerparteiliche Beschlüsse wäre dem Parlament die Möglichkeit genommen, m i t Hilfe seiner Entscheidungen eine integrierende Funktion auszuüben. Vielmehr würde diese allein bei den Parteien und zwar der jeweiligen Mehrheitspartei, liegen, die durch ihre Abgeordneten i n Verbindung m i t der Regierung ihre Ansichten durchsetzen könnte. Dem freien Mandat kommt aber auch eine besondere Bedeutung für den innerparteilichen Willensbildungsprozeß zu, was die Ausgangsthese erhärtet, daß sich der innerfraktionelle und der innerparteiliche Willensbildungsprozeß strukturell gegenseitig beeinflussen. Denn die Freistellung des Abgeordneten von innerparteilichen, bindenden Weisungen ermöglicht es diesem, von der Parlamentsbühne aus Gesichtspunkte zu vertreten, die von der offiziellen Parteilinie abweichen. So vermag er die parteiinterne Diskussion anzuregen und voranzutreiben 2 5 0 . M i t dem Wegfall aber auch schon der Einschränkung dieser Möglichkeiten würde die Substanz der innerparteilichen Willensbildung und damit auch deren Dynamik beeinträchtigt. Dies stände nicht nur i m Widerspruch zu den Aufgaben und Anforderungen der Parteien i m Rahmen der Informationsfunktion, sondern würde ihre Funktionsfähigkeit überhaupt i n Frage stellen. Davon abgesehen ist aber auch eine Übertragung der parlamentarischen Integrationsfunktion auf die Parteien m i t ihrem Wesen 248 s.o. §211; §3111, A . 249 s., ο § 3 I I I , A. 250 s. o. § 3 V.

§ 4 Parteienfunktionen u n d innerparteiliche Ordnung

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schlechthin unvereinbar. Wenn gesagt wurde, daß die Parteien eine integrierende Funktion haben, so besteht doch ein entscheidender Unterschied zu der Integration i m Bundestag. Während die Integration i n den Parteien i m Hinblick auf die Willensbildung i m Bundestag erfolgt und das Ergebnis als eine einseitige Ausprägung des Gesamtwillens anzusehen ist 2 5 1 , bedeutet der Integrationsprozeß i m Bundestag mehr. Es setzt sich nicht allein der unkontrollierte Wille der Parteimehrheit durch, sondern i m dualistischen Zusammenspiel von Regierung und Opposition kommt es zu einer Verständigung und zu einem Ausgleich zwischen Mehrheit und Minderheit. Da die Mehrheit der Wählerschaft nach Ablauf der Legislaturperiode sich für die jetzige Opposition und damit für eine neue Mehrheit entscheiden kann, muß die jetzige Mehrheit i m Parlament die Einwände der Opposition beachten und teilweise auch berücksichtigen. Sie muß ihre Maßnahmen besonders i m Hinblick auf die Gegenargumente genau erwägen und öffentlich begründen, denn die Argumente der Mehrheit und die K r i t i k der Opposition an ihnen bestimmen den Ausgang der nächsten Wahl 2 5 2 . Der Unterschied zwischen Parteien und Parlament hinsichtlich der Integrationsfunktion liegt also darin, daß die Abgeordneten ihre Entscheidungen auf Grund eines ihnen i n allgemeinen Wahlen erteilten Mandats und i m Hinblick auf die nächste Wahl treffen 2 5 3 , während das Parteimitglied bei seiner Entscheidung eine vergleichbare personenbezogene Verantwortung gegenüber dem Volk nicht kennt. M i t der Bindung der Abgeordneten an Parteibeschlüsse würde die i n der Mandatserteilung liegende Verantwortlichkeit aufgehoben, denn eine Bindung an Beschlüsse, die von einer Partei getroffen worden sind, schließt eine Verantwortung der Abgeordneten hinsichtlich dieser Beschlüsse gegenüber der Wählerschaft aus. Damit entfiele die Bedeutung der Wahl als einer Kontrolle der Parlamentarier durch das Volk. Insofern würden die Parteien an die Stelle des Volkes treten und ihre eigentliche Funktion, der Vorformung und Aktivierung des Volkswillens aufgeben, was notwendigerweise eine Einflußminderung des Volkes zur Folge hätte. A u f die Parteien unmittelbar vermögen die Wähler keinen Einfluß auszuüben, der m i t den i n der Wahl der Abgeordneten enthaltenen Möglichkeiten vergleichbar wäre. Die Parteimitgliedschaft beruht auf einer Ermessenentscheidung des einzelnen und bietet dafür keinen vergleichbaren personenbezogenen Ansatzpunkt. Daher würde die Einführung einer innerparteilichen unmittelbar-demokratischen Ordnungpraktisch die Errichtung einer pseudoplebiszitären Demokratie bedeu251 s. o. § 3 V I I .

252 Gehrig S. 135. 253 Hättich S. 54.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

ten, wo Willensbildungs- und Entscheidungsmonopol bei einer kleinen unkontrollierten Gruppe — nämlich den Parteiangehörigen — konzentriert sind 2 5 4 . Demgegenüber w i r d von der Parteienstaatstheorie die Auffassung vertreten, der einzelne Abgeordnete werde nicht primär als Persönlichkeit, sondern als Exponent einer Partei und deren Programm gewählt. Darin sieht diese Theorie einen Wandel der Wahlen, die sich von einer repräsentationsbegründenden Berufung unabhängiger Abgeordneter zu einer sachentscheidenden Abstimmung der Aktivbürger unmittelbar über Parteiprogramme entwickelt haben 2 5 5 . Das Volk überträgt den Parteien danach gleichsam ein Mandat, das diese i n Parlament und Regierung als Vollstrecker des Wählerwillens erfüllen, indem sie dort die politischen Entscheidungen auf der Grundlage ihrer mehrheitlich gebilligten Parteiprogramme treffen 2 5 6 . Dann aber fehlt dem einzelnen Abgeordneten die Legitimation, eine von der Parteilinie abweichende Entscheidung zu treffen 2 5 7 . Indessen läßt sich die These vom realplebiszitären Charakter der Wahlen nicht i n vollem Umfang nachvollziehen, wenn auch zuzugeben ist, daß der Wahlkreiskandidat heute häufig lediglich als Exponent seiner Partei gewählt wird, was sich aus der weithin einheitlichen Abgabe von Erst- und Zweitstimme entnehmen läßt. Selbst wenn man daraus folgern w i l l , die Wahlen seien damit Abstimmungen über die Parteiprogramme geworden, so verbietet es sich dennoch wegen der Gleichartigkeit der Parteiprogramme, von einer Sachentscheidung der Wähler i m eigentlichen Sinne zu sprechen. Das Volk kann seinen politischen Willen nur insoweit zur Geltung bringen, als i h m die Parteien durch die Entwicklung sachlicher Alternativen dazu die Gelegenheit geben. Der wachsende Konsensus in prinzipiellen politischen Fragen sowie der sich daraus und aus anderen Ursachen ergebende Trend zu sogenannten Volksparteien vermindert die ehedem krassen Gegensätze zwischen den Parteien. Folge dieser Angleichungsprozesse ist die zunehmende Ähnlichkeit der Parteiprogramme. Dem Wähler ist es daher nicht mehr i n dem Maße möglich, eine begründete Entscheidung anhand von Parteiprogrammen zu treffen. Daher orientiert sich ein nicht unwesentlicher Teil der Wähler an den leitenden Persönlichkeiten, die auch von den Parteien entsprechend herausgestellt werden. Dabei stehen allerdings nicht so sehr die Wahlkreiskandidaten, sondern die Parteiführer i m Vordergrund, insbesondere der Kanzlerkandidat, mit denen der Wähler die Partei i m allgemeinen identifiziert 2 5 8 . 254 255 256 257 258

Hättich S. 54. Leibholz, Strukturwandel, S. 105. Leibholz, Parteienstaat, S. 4. Leibholz, Strukturwandel, S. 94. Flohr S. 37; Krüger S. 376.

§4 Parteienfunktionen u n d innerparteiliche Ordnung

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Die Wahlen tragen m i t h i n weiter einen personalplebiszitären Charakter, sie sind mehr Vertrauenskundgebungen der Wähler i n die Führer der gewählten Partei als Sachentscheidungen und haben daher von ihrer repräsentativen Auswahlfunktion nichts verloren 2 5 9 . Tatsächlich ist es auch nicht erkennbar, daß sich die deutschen Parteien i m Sinne eines sachplebiszitären Mandats strikt an ihr i m Wahlkampf proklamiertes Programm halten 2 6 0 . Unter diesen Umständen erscheint es nicht als gerechtfertigt, unter Berufung auf das i n der Wahl liegende Votum des Volkes von einer Bindung der Abgeordneten an die Partei i n dem oben beschriebenen Sinne auszugehen. Insofern ist als Ergebnis der bisherigen Erörterungen festzuhalten, daß die generelle Einführung einer unmittelbar-demokratischen innerparteilichen Ordnung mit der Folge, daß die innerparteiliche Integration durch die Gesamtheit der Parteimitglieder zu erfolgen hat und die Abgeordneten an die so getroffenen Parteibeschlüsse gebunden sind, den Aufgaben und Funktionen der Parteien bei der Willensbildung des Volkes widersprechen würde 2 6 1 . Daneben erfordern aber die Parteifunktionen einen großen mitgliedschaftlichen Einfluß auf die innerparteiliche Willensbildung, der auf keinen Fall geschwächt werden darf. Denn bei den Mitgliedern liegt die Aufgabe der Sammlung, deren Erfüllung die Voraussetzung für die Integration sowie die Kontrolle der Parteileitung ist. B. Folgen einer mittelbar-demokratischen innerparteilichen Ordnung Es ist aber die Frage, ob eine mittelbar-demokratisch aufgebaute Partei, wo die innerparteiliche Integration durch weisungsfreie Delegierte erfolgt, ihre Funktionen erfüllen kann und i n der Lage ist, die legitimierende Verbindung zwischen dem Willensbildungsprozeß i m Volk und den i m verfassungsmäßig organisierten institutionellen Bereich getroffenen Entscheidungen zu schaffen und aufrecht zu erhalten. Dies hat zur Voraussetzung, daß die Einflußmöglichkeiten des Volkes 259 Scheuner, Parteien, S. 644. 260 Scheuner, Parteien, S. 644; Zippelius S. 200. 261 Hennis S. 69; Hättich S. 55; Fraenkel S. 29; Kirchheimer S. 316 hält sogar eine innerparteiliche Bindung i n der F o r m eines imperativen Mandats für ein M e r k m a l einer totalitären Partei, a. A. Bröder S. 1168; Abendroth S. 315 unter Berufung auf Forsthoff S. 316 u n d Bericht S. 156 f. Diese sprechen sich zwar für einen Parteiaufbau von „ u n t e n nach oben" aus. Darin ist jedoch noch kein V o t u m f ü r eine unmittelbar-demokratische innerparteiliche Ordnung zu sehen. Auch eine mittelbar-demokratisch strukturierte Partei ist von „ u n t e n nach oben" aufgebaut.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

durch diese innerparteiliche Organisation nicht i n ähnlicher Weise eingegeschränkt werden, wie dies bei einer unmittelbar-demokratischen innerparteilichen Ordnung der Fall wäre. Der wesentliche Unterschied zwischen diesen beiden Organisationsmodellen liegt offensichtlich darin, daß nur bei einer mittelbar-demokratischen innerparteilichen Ordnung, die eine Bindung der Abgeordneten an Parteibeschlüsse nicht kennt, sich der endgültige Integrationsprozeß i m Parlament vollzieht. Hierauf hat das Volk eine Einflußmöglichkeit über die Wahl der Abgeordneten, wohingegen diese nicht mehr besteht, wenn infolge der Bindung der Abgeordneten von einer Verlagerung der endgültigen Integration auf die Parteien ausgegangen werden muß. Schließlich wurde auch bereits ausgeführt, daß der Wert der Einflußmöglichkeit m i t dem Informationsgrad des Einflußnehmenden steigt 2 6 2 . Gerade in dieser Hinsicht bedeutet aber die Freistellung des Abgeordneten eine Verstärkung der den Parteien obliegenden Informationsfunktion, als sie es i h m gestattet, von der Parlamentstribüne aus neue Gedanken und Gesichtspunkte vorzutragen, selbst wenn seine Anregungen noch nicht von der Partei akzeptiert worden sind, und damit den politischen Willensbildungsprozeß i m Volk anzuregen und zu vertiefen. Die Einflußmöglichkeiten des Volkes werden also durch eine mittelbar-demokratische innerparteiliche Organisation nicht i n demselben Ausmaß eingeschränkt, wie es bei einer unmittelbardemokratischen innerparteilichen Ordnung der Fall wäre. I m übrigen bedeutet die Wahl der Abgeordneten bei einer mittelbardemokratischen innerparteilichen Ordnung nicht die einzige Einwirkungsmöglichkeit des Volkes. Vielmehr bieten die Parteien jenem Teil der Bevölkerung, der bereit ist, i n ihnen mitzuwirken, die Möglichkeit einer weiteren Einflußnahme. Es wurde bereits ausgeführt, daß dem Integrationsvorgang innerhalb der Parteien ein Prozeß der Sammlung vorausgeht 263 . Dieser vollzieht sich einmal unmittelbar auf der Ebene der Parteimitglieder, wenn sie Meinungen des Volkes direkt aufnehmen. I n der Hauptsache werden aber die vom Volk ausgehenden Impulse durch Verbände an die Parteien herangetragen, wobei auch schon i n diesen ein Integrationsprozeß stattfindet 2 6 4 . Sie geben naturgemäß ihre Wünsche auf der für sie effektivsten Ebene, nämlich der der Parteiorgane weiter, das heißt, soweit die Sammlung von Interessen durch die Partei auf diesem Wege vor sich geht, werden sie i n bereits integrierter Form erfaßt. Insofern enthält die innerparteiliche offen konkurrierende Diskussion zwischen den 262 s. o. § 3, V . 263 s. o. § 3, V I I I .

264 Kaiser

S. 249, Fn. 49; Hättich

S. 62.

§ 4 Parteienfunktionen u n d innerparteiliche Ordnung

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Mitgliedern selber und zwischen ihnen und den Parteiorganen nicht nur ein Moment der Unmittelbarkeit i n dem Prozeß der Sammlung 2 6 5 , sondern auch eine Kontrolle gegenüber dem Integrationsvorgang i n den eigenen Organen sowie der Willensbildung i n den Interessenverbänden. Diese liegt vornehmlich darin, daß die durch einen Interessenverband schon integrierten Meinungen durch eine Diskussion der diesem Verband nahestehenden Gruppe von Parteimitgliedern überprüft werden kann. Die Umformung des politischen Volkswillens vollzieht sich demnach auf mehreren Ebenen, wobei jede dieser Ebenen wiederum ein Kontrollmoment enthält. Eine verbindende Wirkung der Parteien ist darin zu sehen, daß i n ihnen einem Teil der Bevölkerung die Möglichkeit geboten wird, bereits integrierte Meinungen zu überprüfen, so daß ein Zwischenprodukt nochmal an seinem Ursprung getestet wird. Insofern ergibt sich die Anzahl der legitimierenden Partizipationsmöglichkeiten des Bürgers am politischen Willensbildungsprozeß vornehmlich aus der Häufigkeit derartiger Zwischenstufen und den darin enthaltenen Einfluß» und Kontrollmöglichkeiten. Auch aus diesem Grund verbietet sich eine Verlagerung der abschließenden Integration aus dem Parlament i n die Parteien durch eine Bindung der Abgeordneten an innerparteiliche Beschlüsse, da auf diese Weise eine der genannten Zwischenstufen und somit eine der Einflußmöglichkeiten des Bürgers entfallen müßte. Es entspricht also nur diejenige innerparteiliche Ordnung der Funktion der Parteien beim Willensbildungsprozeß des Volkes, die eine innerparteiliche Integration durch weisungsfreie Delegierte vorsieht, deren Beschlüsse keine Bindungswirkung gegenüber den Abgeordneten beanspruchen 266 . Uber der K r i t i k an einer mittelbar-demokratischen innerparteilichen Ordnung, die auf die i n der Praxis teilweise geringen Einwirkungsmöglichkeiten der Parteimitglieder auf den innerparteilichen Willensbildungsprozeß verweist 2 6 7 , darf nicht vergessen werden, daß sich die Partei keineswegs gegenüber ihrer Basis verselbständigen darf, w i l l sie nicht ihre Glaubwürdigkeit gegenüber dem Volk verlieren 2 6 8 . Desgleichen vermag auch der Abgeordnete die i h m aus der Partei zugetragenen Impulse nicht ohne weiteres zu übergehen, da er hinsichtlich einer Neuwahl auf die Unterstützung durch die Partei angewiesen ist. Insofern haben die Parteitagsbeschlüsse, i n denen sich der Parteiwille i n beson265 s. o. § 3, V I I I . 266 Hättich S. 55; Fraenkel S. 29; Hennis S. 68 f.; a. A. Bröder Abendroth S. 315; Stuby S. 320 f. 267 Zeuner S. 72 ff.; Ute Müller S. 65; Lohmar S. 45 f. 268 Trautmann S. 65 f.

S. 1168;

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

derer Weise manifestiert, zwar keine bindende Wirkung, aber sie enthalten doch eine Empfehlung, mit der sich der Abgeordnete eingehend auseinanderzusetzen hat. Damit sichert die Abhängigkeit des Abgeordneten von seiner Partei auch ohne verbindlich zu sein, die Erfüll^gLj* der Vermittlungsfunktion durch die Parteien. I I I . Die mittelbar-demokratische innerparteiliche Ordnung als Voraussetzung für eine innerparteiliche Willensbildung mit Integrationswirkung

Bei den bisherigen Überlegungen zur innerparteilichen Ordnung stand i m Vordergrund, daß die Parteifunktionen auf eine Beeinflussung des Willensbildungsprozesses i m organisierten institutionellen Bereich zielen und daher die systemimmanenten Erfordernisse dieses Willensbildungsprozesses die Ausgestaltung der innerparteilichen Willensbildung mitbestimmen. Deshalb spielte der Willensbildungsprozeß i n den Fraktionen für die Argumentation eine wesentliche Rolle. I m folgenden soll nun dieser Ansatz verlassen und untersucht werden, welche Anforderungen an die innerparteiliche Willensbildung zu stellen sind, wenn die Auswirkungen der Fraktionswillensbildung auf den innerparteilichen Bereich einmal außer Betracht gelassen werden. Ein solches Vorgehen erscheint zulässig, da eine innerparteiliche Willensbildung vorstellbar ist, die zwar ihrerseits auf den Prinzipien der unmittelbaren Demokratie beruht und daher i m innerparteilichen Bereich eine Weisungsbindung vorsieht, jedoch eine Bindung der Abgeordneten an Parteibeschlüsse nicht beabsichtigt. Hierzu ist zu sagen, daß eine Partei m i t einer derartigen inneren Ordnung nicht i n der Lage wäre, eine integrierende Funktion wahrzunehmen, denn eine innerparteiliche unmittelbar-demokratische Ordnung würde einer Integration innerhalb der Partei entgegenstehen. Von einer innerparteilichen Integration kann nur dann gesprochen werden, wenn es der Partei gelingt, sich konkret Ausdruck zu verleihen. Auch für die Parteien gilt, daß Diskussion und Ausgleich Voraussetzung für eine innerparteiliche Integration sind. Die sozial erforderliche Entscheidungseinheit folgt weder bei den sogenannten Volksparteien noch den Interessen- oder Weltanschauungsparteien natürlich aus einer schon vorhandenen Willenseinheit der Parteimitglieder. Die große Zahl der Parteimitglieder beziehungsweise deren örtliche Streuung schließt es aus, daß Diskussion und Ausgleich innerhalb der gesamten Mitgliedschaft zustande kommt. So wenig, wie das Volk i n seiner Gesamtheit i n der Lage ist, spontan einen politischen Willen zu bilden, ebensowenig kann derartiges von der Gesamtheit der Mitglieder einer Partei erwartet werden. Auch für den innerparteilichen Bereich ist dem zu folgen, was Kaufmann i m Hinblick auf den Volkswillen gesagt hat, nämlich daß

§ 4 Parteienfunktionen und innerparteiliche Ordnung

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er der Aktualisierung und Konkretisierung der i n ihm liegenden Möglichkeiten bedarf, bevor er Grundlage für eine konkrete politische Entscheidung sein kann 2 6 9 . Es ist also auch i m innerparteilichen Bereich eine Umformung dieses noch heterogenen Willens i n einen Gesamtwillen der Partei erforderlich, was durch von Parteimitgliedern bestellte Gremien erfolgen muß. Dazu ist aber nur eine Versammlung Weisungsunabhängiger i n der Lage, da allein sie durch Diskussion und Ausgleich ein für die ganze Partei verbindliches Ergebnis finden kann. Auch hier kommt also wieder das freie Mandat ins Spiel, das funktionell verstanden die notwendige Voraussetzung für eine beschließende Versammlung ist, soll den Entscheidungen dieser Versammlung eine Integrationswirkung zukommen 2 7 0 . Diesen Gesichtspunkt vernachlässigt Stuby 271, wenn er für den innerparteilichen Willensbildungsbereich die Einführung des gebundenen Mandats fordert. Er sieht jedoch die innerparteiliche Willensbildung lediglich unter dem Gesichtspunkt der Programmerstellung, der Führungsauswahl und der Kontrolle, dagegen läßt er völlig außer Betracht, daß sich i n den Parteien ständig eine Integration vollzieht und auch vollziehen muß. I h m ist zwar zumindest für die beiden letztgenannten Bereiche, zuzustimmen, daß hier der Einfluß der Parteimitglieder zu dominieren hat 2 7 2 , w i l l die innerparteiliche Ordnung für sich i n A n spruch nehmen, daß sie demokratisch ausgestaltet ist. Daraus sind jedoch keinerlei Konsequenzen für den Ablauf der innerparteilichen Willensbildung zu ziehen, durch die die Integrationsfunktion der Parteien ausgefüllt werden soll. Denn dieser Willensbildungsprozeß unterscheidet sich wesensmäßig von der Ausübung einer Kontrolle sowie der innerparteilichen Führungsauswahl. Wie bereits ausgeführt 273 steht die Integrationsgewinnung der Entscheidungsfindung wesensmäßig nahe, da auch die Integration einen Willensbildungsprozeß abschließt, wobei sich das Integrationsergebnis aus der Pluralität der vorhandenen Meinungen durch Diskussion und Ausgleich herausschält. Diese Gesichtspunkte treten bei der Ausübung einer reinen Kontrolle ebenso wie bei einer Personenauswahl i n den Hintergrund, da es weniger auf einen Ausgleich, das Suchen nach sachlichen Gemeinsamkeiten um divergierende Ansichten zu überbrücken, ankommt.

26» Kaufmann, Volkswille, S. 275. 270 Christoph Müller S. 231. 271 S. 321. 272 s. o. § 41. 273 s. Ο § 4 I.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 GG

Eine lebendige und funktionierende innerparteiliche Integration ist aber auch die Vorbedingung dafür, daß sich jede einzelne Partei, das Maß an Geschlossenheit erarbeitet und erhält, das für eine erfolgreiche Konkurrenz m i t den anderen Parteien unerläßlich ist. Eine Partei, der es nicht gelingt, sich auf ein Minimum sachlicher Gemeinsamkeiten nach außen hin zu einigen, w i r d wegen der Unsicherheit über die von ihr vertretenen Ziele keine nachhaltige Resonanz bei den Wählern erhalten können. Da diese Gemeinsamkeiten weder vorgegeben noch von den Parteimitgliedern selbst zu erarbeiten sind, besteht die Gefahr, daß, wenn sie nicht auf der Ebene von weisungsfreien Delegierten, die der mitgliedschaftlichen Kontrolle unterliegen, gefunden werden, diese notwendige Geschlossenheit auf andere Weise hergestellt wird, die weit weniger demokratisch ist. I V . Hinsichtlich der Funktion der Parteien in den Wahlen

A. Auswahlfunktion Die Funktion der Parteien i n den Wahlen umfaßt zwei Vorgänge, nämlich den der Kandidatenauswahl und den der Durchsetzung gegenüber Bewerbern anderer Parteien. Die Kandidatenauswahl erfolgt i n der Regel durch eine Delegiertenversammlung 274 , obwohl das Bundeswahlgesetz auch die Möglichkeit einer Auswahl i n einer Mitgliederversammlung vorsieht. Es ist die Frage, ob sich nicht die legitimierende Funktion der Wahl erheblich verstärken würde, wenn der Kreis der Auswahlberechtigten erweitert würde. Die Auswahl zwischen den von den Parteien vorgeschlagenen Kandidaten gibt den Wählern nur die Möglichkeit von Reprobation und Approbation 2 7 5 . Die darin liegende Beschränkung der Willensäußerung, die i n der Unterwerfung unter die Fragestellung liegt, kann nur dadurch ausgeglichen werden, daß den Abstimmenden eine Einwirkung auf die Gestaltung der Fragestellung eingeräumt wird, ehe sie zur eigentlichen Abstimmung vorgelegt wird. I m Rahmen der Kandidatenaufstellung könnten die Parteien zumindest dem Teil der Bevölkerung, der bereit ist, i n ihnen mitzuwirken, die Möglichkeit bieten, schon vor der Präsentation der potentiellen Abgeordneten i n der Wahl an deren Auswahl aktiv teilzunehmen. Damit wäre wenigstens hinsichtlich dieser Bürger der Wahlakt nicht lediglich Reprobation und Approbation, was die Legitimationsfunktion der Wahl erhöhen müßte27®. Ob nun tatsächlich 274 Zeuner, Kandidatenaufstellung, S. 45 f. 275 s. o. § 3 I I . 276 I n w i e w e i t auch die Teilnahme von Bürgern an der Kandidatenaufstellung möglich u n d erforderlich ist, soll i m 2. T e i l erörtert werden.

§ 4 Parteienfunktionen u n d innerparteiliche Ordnung

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eine derartige Mitwirkungsmöglichkeit der Parteimitglieder gegeben ist, hängt von der Effektivität ihrer M i t w i r k u n g ab. Damit kommt auch hier das Postulat der innerparteilichen Demokratie wieder ins Spiel. Allerdings stellt sich ebenso die Frage, ob eine unmittelbare Entscheidung durch die Parteimitglieder, als die am weitesten reichende Form der Mitwirkung, eine Beeinträchtigung der Parteifunktionen i n ähnlicher Weise m i t sich bringen könnte, wie dies bei der innerparteilichen Integration der Fall wäre 2 7 7 . Der Unterschied zwischen dieser Entscheidung über die Aufstellung eines Kandidaten und der i n der innerparteilichen Integration liegenden Entscheidung ist darin zu sehen, daß hier nicht der Bundestag, sondern das Volk der Angesprochene ist. Die diesbezügliche Willensbildung i n den Parteien erscheint daher auch nicht als eine Vorbereitung des parlamentarischen Willensbildungsprozesses, sondern als ein Vorschlag gegenüber dem Volk. Dabei ist es für die Entscheidung des Volkes i n keiner Weise determinierend, ob die Auswahl der Kandidaten durch Delegierte oder etwa die Parteimitglieder unmittelbar erfolgt 2 7 8 . Insofern t r i t t das Problem einer Bindung durch eine unmittelbar-demokratische Beschlußfassung innerhalb der Partei nicht auf, so daß die oben geäußerten Bedenken, anders als bei dem innerparteilichen Integrationsprozeß nicht durchgreifen. I m Gegenteil könnte eine größere Beteiligung der Parteimitglieder, als sie bislang i n der Praxis geübt wird, eine positive W i r k u n g insofern entfalten, als die Kandidaten gezwungen wären, sich insbesondere gegenüber den Parteimitgliedern zu profilieren. Dies würde einen belebenden Einfluß auf die Diskussion innerhalb der Parteimitgliederschaft bedeuten, was durchaus i m Interesse einer sachgerechten Wahrnehmung der Sammlungsfunktion läge. Zusammenfassend ist daher zu sagen, daß es nach den bisherigen Überlegungen durchaus i m Interesse der Parteifunktionen wäre, wenn die Kandidatenaufstellung nicht lediglich durch Delegierte erfolgte, sondern den Parteimitgliedern ein größerer Einfluß eingeräumt würde als es bisher üblich ist 2 7 9 . B. Präsentationsfunktion I n der Präsentationsphase nehmen die Parteien mehr den Charakter von Kampfgemeinschaften an. Dabei treten sie geschlossen auf, wobei sie entweder für die bisherigen politischen Führer und deren Politik 277 s. o. § 4, I I , A . 278 Hättich S. 61. 279 Zeuner, Kandidatenaufstellung, S. 45.

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1. Teil: Der Begriff „demokratische Grundsätze" i n A r t . 21 G G

oder eine neue Führung und deren voraussichtliche Politik werben 2 8 0 . Das Ziel dieser Werbung, i n dem die Parteien untereinander i m Wettkampf stehen, ist die Legitimation der präsentierten Führungsgruppe durch die Wählerschaft. Das heißt, daß die Konkurrenz der innerparteilichen Faktoren u m die Auswahl des präsentierten Kandidaten i n dieser Phase schon abgeschlossen sein muß. Insofern ist i n diesem Stadium für eine weitere innerparteiliche Willensbildung kein Raum mehr, wollen die Parteien nicht an Glaubwürdigkeit verlieren und gegenüber den konkurrierenden Parteien benachteiligt sein. V. Schlußbemerkung

Ausgangspunkt der bisherigen Überlegungen war, daß die Forderung des A r t . 21 Abs. 1 S. 3 GG nur i m Hinblick auf die Funktionen der Parteien i m politischen Willensbildungsprozeß konkretisiert werden kann. Diesen Funktionen entspricht am besten ein Aufbau der Parteiorganisation, i n dem den Parteimitgliedern die Möglichkeit zu Diskussion und Meinungsaustausch hinsichtlich aller zur Entscheidung anstehender Probleme auch über einen etwaigen örtlichen Bereich hinaus gegeben wird. Weiterhin muß ein effektiver Einfluß der Parteimitglieder auf die Kandidatenaufstellung gesichert sein. Dabei darf aber die innerparteiliche Integration, und das allein rechtfertigt es, diesen Aufbau als mittelbar-demokratisch zu bezeichnen, nicht unmittelbar durch die Mitglieder mit Bindungswirkung gegenüber den Abgeordneten erfolgen. Sie muß auf der Ebene von weisungsfreien durch von M i t gliedern kontrollierten und diesen verantwortlichen Delegierten liegen. Der größere und geringere Grad innerparteilicher Demokratie fällt also zusammen mit der Sicherung eines offenen konkurrierenden Willensbildungsprozesses und dem Grad der Kontrollmöglichkeiten innerhalb der Partei, nicht aber mit dem ungehemmten Fluß des empirischen M i t gliederwillens von unten nach oben 281 . Dabei sei aber ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Parteien die Vermittlungs- und Integrationsfunktion nur dann überzeugend wahrnehmen können, wenn dem eine Sammlung durch die Parteimitglieder vorausgegangen ist, so daß die Möglichkeit innerhalb der Partei bestand, sich m i t den verschiedenen Ansichten und Interessen kritisch auseinanderzusetzen. Sammlung und Kontrolle, die nur durch den Schutz des einzelnen Parteimitgliedes gesichert werden können, bedeuten insofern die Grundlage für die weiteren Funktionen der Parteien. I n ihnen erfüllen sich die plebiszitären Komponenten des Parteiwirkens 2 8 2 . 280 Hilger S. 177; Hättich 281 Hennis S. 68; Mayntz 282 Fraenkel S. 30.

S. 61. S. 92.

§4 Parteienfunktionen u n d innerparteiliche Ordnung

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Ob das Parteiengesetz bei seiner Regelung der innerparteilichen Ordnung diese Überlegungen berücksichtigt hat, soll i m folgenden A b schnitt untersucht werden. Insofern enthält die wertende Erörterung des Parteiengesetzes zugleich eine Konkretisierung der bisher an Hand von Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG geäußerten Überlegungen. Dabei sind die einzelnen Bestimmungen des Parteiengesetzes allerdings nicht isoliert zu sehen, sondern es ist zu überlegen, ob sie i m Kontext m i t den anderen Bestimmungen jeweils i n der Lage sind, eine funktionsgerechte, innerparteiliche demokratische Willensbildung zu gewährleisten.

Zweiter Teil

Die parteiengesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung als Erfüllung der Forderung in Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG § 5 Der Umfang des verfassungsrechtlichen Regelungsauftrages (Art. 21 Abs. 3 GG) A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG ist zwar unmittelbar geltendes Recht, jedoch ist seine Regelung nicht hinreichend konkret, so daß sie der näheren Ausgestaltung durch ein einfaches Gesetz bedurfte 1 . Dem Gesetzgeber wurde daher durch Art. 21 Abs. 3 GG die Aufgabe zuteil, materielles Verfassungsrecht zu schaffen, das inhaltlich die Funktion einer Konkretisierung des urkundlichen Verfassungsrechts erfüllte, ohne aber Verfassungskraft zu haben. Es liegt i m Wesen eines Verfassungskonkretisierenden Gesetzgebungsauftrages begründet, daß er anders umgrenzt ist als eine gewöhnliche Gesetzgebungsmaterie. Während die normale Gesetzgebungskompetenz es dem Gesetzgeber erlaubt, unter Beachtung besonderer grundgesetzlicher Schranken, die Materie frei zu gestalten, enthält ein Verfassungskonkretisierungsauftrag weitere inhaltliche Richtlinien, die sich aus der Thematik und den Grundgedanken der zu konkretisierenden Norm ergeben 2 . Darauf verweist auch Art. 21 Abs. 3 GG, indem er den Gesetzgeber auf die Regelung des „Näheren" beschränkt und sich somit auf die Entscheidungen und den Normgehalt des Art. 21 Abs. 1 und 2 GG bezieht. Der dem Parteiengesetzgeber offenstehende Entscheidungsspielraum war damit nach zwei Seiten begrenzt. A u f der einen Seite hatte er die Regelungen so zu gestalten, daß sie eine funktionsgerechte innerparteiliche Ordnung gewährleisten. Eine rein formale Erfüllung des gesetzgeberischen Auftrages würde i h m sicherlich nicht genügt haben 3 . A u f der anderen Seite ergeben sich aber auch aus der verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien gewisse Grenzen für eine gesetzliche Regelung ι BVerfGE 2, S. 1 (14), Maunz, A r t . 21, Rdn. 33, 48. 2 Bericht S. 116 f. 3 Bericht S. 118 f.

§ 5 Regelungsauftrag des A r t . 21 Abs. 3 GG

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der innerparteilichen Ordnung. Da die Parteien nicht als Staatsorgane i n den organisierten institutionellen Bereich politischer Willensbildung eingegliedert worden sind 4 , war es dem Gesetzgeber verwehrt, das innerparteiliche Leben eingehend zum Beispiel auf dem Wege einer Mustersatzung zu regeln 5 . Eine derartige Regelung hätte aber auch nicht der Zielsetzung des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG entsprochen. Es ist nicht seine Aufgabe, die innerparteiliche Ordnung i m Hinblick auf die i m Grundgesetz enthaltene Grundordnung zu homogenisieren 6 . I h m liegt vielmehr die Überlegung zugrunde, daß die moderne Demokratie ohne die instrumentale Hilfe der Parteien nicht lebensfähig ist. Denn erst durch ihre M i t w i r k u n g bei der politischen Willensbildung w i r d die rechtliche wie tatsächliche Verbindung zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten hergestellt und gewährleistet, auf der ihre Legitimation und die Verpflichtungskraft ihres Handelns beruht 7 . A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG dient also dem Schutz des freien politischen Willensbildungsprozesses an seinem Ursprung, indem er eine innerparteiliche Ordnung fordert, die einen freien W i l lensbildungsprozeß ermöglicht. Ziel des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG ist daher i n erster Linie, Entwicklungstendenzen entgegenzuwirken, die geeignet sind, einen demokratischen innerparteilichen Willensbildungsprozeß zu beeinträchtigen 8 . Eine Sicherung des innerparteilichen W i l lensbildungsprozesses m i t dieser Zielrichtung findet an dem Punkt ihre Grenze, wo die gesetzliche Normierung der innerparteilichen Ordnung ihrerseits droht, die funktionsgerechte M i t w i r k u n g der Parteien bei der politischen Willensbildung zu beeinträchtigen. Die funktionsgerechte Sammlung politischer Meinungen und deren Fortentwicklung auf dem Wege der Integration lassen sich durch heteronome Regelungen nicht bewirken 9 . Sie sind allerdings durchaus geeignet, die Ausübung dieser Funktionen zu beeinträchtigen, wenn sie dem innerparteilichen Leben nicht genügend Raum zu seiner Entwicklung lassen. A r t . 21 Abs. 3 GG enthält also den Auftrag an den Gesetzgeber, hinsichtlich der inneren Ordnung der Parteien eine Regelung zu treffen, die zwar geeignet sein muß, undemokratischen Entwicklungstendenzen i n der Partei entgegenzuwirken, den Parteien aber gleichzeitig eine ausreichende Organisationsfreiheit zur Ausgestaltung des innerparteilichen Lebens offenzulassen hat.

4 s β 7 8 »

s. o. § 3, X I . Even S. 4 1 ; Scheuner, Parteiengesetz, S. 88; Bericht S. 113 f. Hesse S. 30 f. s. o. § 3, I V . Hesse S. 30 f.; Scheuner, politische Koordination, S. 900. Kirchheimer S. 322 ff.; Hesse S. 31.

6 Wolfrum

8 2 2 .

Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

§ 6 Parteiengesetz und bürgerliches Recht Als Vorfrage bleibt schließlich noch zu klären, inwieweit die Regelungen des Bürgerlichen Gesetzbuches neben dem Parteiengesetz Anwendung finden und daher i n die Untersuchung der gesetzlich normierten innerparteilichen Ordnung m i t einbezogen werden müssen. Die deutschen Parteien sind traditionell i n den Formen des bürgerlichen Rechts organisiert. Daran ändert das Parteiengesetz grundsätzlich nichts. Es hat zwar die ausdrückliche Verweisung auf das Bürgerliche Gesetzbuch i n § 3 Abs. 1 PartGE von 1959 nicht übernommen, aber seine Regelungen i m Hinblick auf eine Anwendung der Vorschriften über die Vereine getroffen. So regelt § 3 PartG die Parteifähigkeit der Parteien und der Gebietsverbände abweichend von § 50 Abs. 2 ZPO. Weiterhin bezieht sich § 11 Abs. 3 PartG ausdrücklich auf das Bürgerliche Gesetzbuch, und schließlich läßt die Regelung des § 37 PartG, wonach die §§ 54 Satz 2 und 61 bis 63 BGB auf die Parteien keine Anwendung finden, den Rückschluß zu, daß i m übrigen eine Anwendung der §§21 ff. BGB grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden soll 1 0 . Die A n wendung der vereinsrechtlichen Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs muß allerdings der Funktion der Parteien i m politischen Willensbildungsprozeß und ihrer verfassungsrechtlichen Stellung Rechnung tragen. Es gilt also vor allem zu berücksichtigen, daß die politischen Parteien zwar begrifflich nach wie vor den Vereinen zuzurechnen, i n ihrer verfassungsrechtlichen Funktion aber aus dem Kreis der gewöhnlichen Vereinigungen herausgehoben sind 1 1 . Das Parteiengesetz ist daher gegenüber den vereinsrechtlichen Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs nicht als eine Ausnahmeregelung i n dem Sinne anzusehen, i n dem gesagt wird, Ausnahmevorschriften seien eng auszulegen, sondern die auf die besondere Natur der Parteien, wie sie sich aus ihren Funktionen und ihrer verfassungsrechtlichen Stellung ergeben, zugeschnittene Spezialnorm. A u f die Parteien ist das Vereinsrecht daher nur dann anwendbar, wenn es ihre besondere verfassungsrechtliche Stellung erlaubt, dies keine Beeinträchtigung ihrer Funktionen bedeutet und das Parteiengesetz insoweit eine ausfüllungsbedürftige Lücke läßt. Es ist also jeweils zu prüfen, ob die einzelne Norm des bürgerlichen Rechts, deren Anwendung i n Frage steht, m i t den speziellen Funktionen der Parteien vereinbar ist, wie sie i n A r t . 21 GG vorausgesetzt werden 1 2 .

io Roellecke S. 118; Merle S. 85, Fn. 2; Hahn S. 2013. « s. o. § 3, X I . 12 Hahn S. 2013, L G B e r l i n N J W 1970, 1047 (1048).

§ 7 Satzung u n d Programm

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§ 7 Satzung u n d P r o g r a m m

I. Satzung Nach § 6 PartG muß die Partei eine schriftliche Satzung haben. Die Begründung für die Forderung ergibt sich aus der Überlegung, daß es erst durch das Vorliegen einer Satzung möglich wird, festzustellen, inwieweit eine Partei demokratisch organisiert ist 1 3 . Insofern dient die Forderung des § 6 PartG dem Ziel, eine Überwachung der Parteien zu erleichtern, wobei i n erster Linie an die Überwachung durch andere Parteien und die Öffentlichkeit zu denken ist. Dem entspricht auch die Regelung des § 6 Abs. 3 PartG, wonach Satzung und Programm dem Bundeswahlleiter mitzuteilen sind, und dort von jedermann eingesehen werden können. Daneben eröffnet die Forderung des § 6 PartG aber auch eine innerparteiliche Kontrollmöglichkeit, als erst durch eine Satzung das einzelne Parteimitglied i n die Lage versetzt wird, das Verhalten der Parteileitung zu überwachen und die ihm zustehenden Mitwirkungsmöglichkeiten an der innerparteilichen Willensbildung wahrzunehmen. Ohne eine Satzung bestände die Gefahr, daß das einzelne Parteimitglied der Einflußnahme seitens der Parteileitung hilflos ausgesetzt ist, so daß eine effektive Beteiligung i m Willensbildungsprozeß innerhalb der Partei nicht mehr erfolgt. Die M i t w i r k u n g der Parteimitglieder ist aber, wie wiederholt dargelegt 14 , die Voraussetzung dafür, daß die Partei die ihr obliegende Sammlungsfunktion i m Sinne des Grundgesetzes wahrnimmt. Insofern entspricht die Regelung des § 6 PartG auch i n dieser Hinsicht der Zielrichtung des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG. Hier sei allerdings angemerkt, daß eine demokratische Satzung allein noch kein Garant dafür ist, daß die betreffende Partei i n sich demokratisch strukturiert ist. Es kommt immer darauf an, inwieweit die Parteimitglieder bereit sind, eine derartige Satzung m i t Leben zu erfüllen. I m übrigen dient eine Satzung auch der Geschlossenheit einer Partei. Denn ohne eine demokratische i n der Satzung verankerte Verfahrensordnung wären einzelne Parteimitglieder oder kleine Gruppen i n der Lage, die Arbeit der Partei zu lähmen und i n der Erfüllung ihrer A u f gaben zu behindern. Auch der i n § 6 Abs. 2 PartG geforderte Mindestinhalt für die Parteisatzungen macht deutlich, daß der Gesetzgeber den Schutz des einzelnen Parteimitgliedes als ein wesentliches Anliegen der Parteisatzungen ansah. § 6 Abs. 2 PartG sieht zum überwiegenden Teil solche Bestim13 Bericht S. 162; Henke S. 60. 14 s. o. § 3, V I I I , § 4,1. 6·

8 4 2 .

Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

mungen für die Satzung vor, die dazu dienen, die freie Meinungsäußerung des einzelnen Parteimitgliedes zu schützen, oder einen Parteiaufbau betreffen, der dem Parteimitglied die Möglichkeit gewährleisten soll, seine Meinung i m innerparteilichen Willensbildungsprozeß zur Geltung zu bringen. Demgegenüber reichen die Bestimmungen der §§ 57 ff. B G B 1 5 für die rechtsfähigen Vereine nicht aus, u m den Mindestinhalt einer Satzung festzulegen 16 . Sie dienen weniger dem Interesse einer Verfahrensordnung zum Schutz eines demokratischen Willensbildungsprozesses als dem Interesse des Dritten, der Ansprüche gegen einen Verein geltend machen w i l l 1 7 . Für das bürgerliche Recht ist daher mehr die Bestellung von Organen überhaupt als die A r t deren Bestellung von Bedeutung. Diese Verschiedenheit der Zielsetzung verbietet es auch, die Regelungen der §§57 ff. BGB ohne weiteres als Ergänzung der parteirechtlichen Vorschriften analog heranzuziehen 18 . Nicht zum Schutz des einzelnen Parteimitgliedes gedacht ist die Forderung, daß die Satzungen Bestimmungen über Namen, Sitz und Tätigkeitsbereich der Partei (Zif. 1) und über Gebiets verbände und Organe, die befugt sind, Wahl Vorschläge einzureichen (unterzeichnen) (Zif. 10), enthalten muß. Beide Bestimmungen sind dazu geeignet, dem Kreiswahlleiter und dem Kreiswahlausschuß die Prüfung zu ermöglichen, ob die Wahlvorschläge vollständig und ordnungsgemäß eingereicht worden sind (§ 21 Abs. 2 u. 4 BWahlG). Da die Beteiligung der Parteien an der Wahl eine Form ihrer M i t w i r k u n g bei der Willensbildung des Volkes darstellt, rechtfertigt sich die Aufnahme auch dieser Bestimmung i n den Mindestgehalt der Satzungen aus A r t . 21 Abs. 1 GG 1 9 . I I . Programm

Es sollte i m Grunde genommen selbstverständlich sein, daß die Parteien als freiwilliger Zusammenschluß m i t politischen Zielen eine gemeinsame Zielsetzung und deren Festlegung also ein Programm haben 2 0 » 2 1 . Dennoch ist es zu begrüßen, daß den Parteien durch § 6 Abs. 1 15 Die Parteien sind meist nicht rechtsfähige Vereine, daher können die §§57 ff. B G B nicht unmittelbar gelten. Dennoch hält Henke S. 37 unter Verweis auf A r t . 21, Abs. 1, Satz 3 G G eine analoge A n w e n d u n g für zulässig. 16 Bericht S. 162. 17 Vgl. dazu § 68 BGB. 18 a. A. Henke S. 61. i» a. A . noch Henke, 1. Aufl., S. 41. 20 Seuffert S. 210; Henrichs S. 230; Kaack S. 401 f. unterscheidet G r u n d satz«, Aktions-, W a h l - u n d Regierungsprogramme. 21 Die CDU hat i m Gegensatz zu den übrigen Parteien bisher allerdings kein eigentliches Grundsatzproblem entwickelt; vgl. dazu Kaack S. 404.

§ 7 Satzung u n d Programm

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PartG die Pflicht auferlegt wurde, ein schriftliches Programm zu erstellen. Es ist als Generallinie der Parteitätigkeit durchaus geeignet, dem Schutz des einzelnen Parteimitgliedes zu dienen 22 , indem es diesem die Möglichkeit gibt, Abweichungen der Parteileitung oder einzelner Mitglieder bzw. Gruppen davon festzustellen, zu beanstanden oder zu begrüßen und weiterzuentwickeln. Insofern kommt dem Parteiprogramm für den innerparteilichen Bereich eine Integrationsfunktion zu, als es gemeinsame Richtlinie für das politische Handeln innerhalb der Partei ist. Ein schriftliches Programm liegt aber auch i m Interesse der Wählerschaft. Da die parlamentarischen Vertretungskörperschaften teilweise auf dem Wege der Listenwahl gebildet werden und der Wähler hier weniger einer Person als einem Programm seine Stimme gibt, ist er an dessen schriftlicher Fixierung interessiert 23 . I m übrigen kommt einem öffentlich bekannt gegebenen Programm auch ein Integrationseffekt zu, als er die Meinungsbildung i n der Wählerschaft i n konkrete Bahnen lenkt. Fraglich ist allerdings, ob die Forderung nach einem schriftlich niedergelegten Programm ausreicht oder ob nicht noch sachliche Anforderungen von dem Gesetzgeber an den Inhalt des Programms hätten gestellt werden müssen. Nach Art. 21 Abs. 2 GG sind die Parteien i n der Gestaltung ihrer Zielsetzung und damit auch hinsichtlich des Programms frei, solange sie nicht gegen die verfassungsmäßige demokratische Grundordnung verstoßen. Ob ein derartiger Verstoß vorliegt, kann nur von dem Bundesverfassungsgericht festgestellt werden. Daraus folgt, daß die sachliche Ausgestaltung des Parteiprogramms auch der Einflußnahme durch den Gesetzgeber entzogen ist 2 4 . I m übrigen werden sich auch die Parteiprogramme i n dem Maße, i n dem die Parteien den Charakter von Weltanschauungsparteien verlieren, zu Aktionsprogrammen entwickeln und immer mehr aneinander angeglichen, u m größere Wählerschichten ansprechen zu können, so daß eine Anforderung an den sachlichen Gehalt der Programme sowieso an Gewicht verlieren müßte 2 5 . Von Bedeutung ist daher weniger das Programm an sich, als das, was die Partei daraus macht, so daß es letzten Endes Sache der Partei bleiben muß, wie sie seine Ausgestaltung vornimmt 2 6 .

22 23 24 25 26

Bericht S. 163. Bericht S. 131; Luthmann S. 60; Flohr S. 37; Kaack S. 402. Bericht S. 163. Henrichs S. 230; Henke S. 36 f.; Seifert S. 3; Kaack S. 402. Seuffert S. 210.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Insofern ist zu begrüßen, daß § 6 Abs. 1 PartG das Vorliegen eines schriftlich fixierten Programms fordert, ohne Anforderungen an seinen sachlichen Gehalt zu stellen 27 . § 8 Aufbau der Parteiorganisation I . Gliederung der Partei in Gebietsverbände

A. Bedeutung der Gebietsverbände für die innerparteiliche Willensbildung Eine gut ausgebaute Untergliederung ist eine der Voraussetzungen für die Verwirklichung der Forderung nach innerparteilicher Demokratie. Der föderale Aufbau der Parteien schafft, soweit die Gliedeinheiten Eigenständigkeit besitzen, Positionen, aus denen heraus die regionalen Parteigremien gegenüber Tendenzen straffer Zentralisierung und Unterordnung der Gesamtparteiführung eine sehr viel größere Unabhängigkeit und Selbständigkeit entfalten können 2 8 . Dabei entspricht nur die territoriale Untergliederung den Aufgaben der Parteien, während die betriebliche oder eine interessenmäßige Gliederung die adäquate Form für Interessenverbände ist 2 9 . Unbedenklich sind demgegenüber Betriebsgruppen, die Arbeitsgemeinschaften der i m übrigen gebietsmäßig organisierten Mitglieder darstellen. Dabei bieten lediglich die untersten Gliedeinheiten, und auch dann nur, wenn sie so klein sind, daß i n ihnen eine Diskussion aller untereinander stattfinden kann, den Parteimitgliedern die Möglichkeit, i m Sinne der Sammlungsfunktion an der Willensbildung unmittelbar und effektiv mitzuwirken 3 0 . Demzufolge muß die kleinste Organisationseinheit der Partei, abgesehen von dieser funktional angemessenen Größe, einen Bereich selbständiger Willensbildung aufweisen. Die darüber liegenden Gliedeinheiten bedeuten demgegenüber, soweit sie einen Bereich selbständiger Willensbildung m i t eigenen Willensbildungsorganen besitzen, die der Kontrolle der unteren Gliedeinheiten unterliegen, Möglichkeiten mittelbarer Einflußnahme. Eine demokratische Gliederung der Partei ist nur dann gegeben, wenn bis zu der Parteileitung h i n die nächsthöhere Einheit sich immer i n diesem Sinne auf der nächsttieferen aufbaut. Daher kann von einem demokratischen Parteiaufbau nicht schon dann gesprochen werden, wenn den nachge27 a. A. Luthmann S. 60; zweifelnd Bericht S. 131 f.; so aber Henrichs S. 230; Seuffert S.211; Henke S.36f. 28 Hesse, Rechtsstaat, S. 91, Fn. 58; Friesenhahn, Parteien, S. 269. 29 a. A. Rabus S. 166. 30 s.o. §4,1.

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

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ordneten Gliedern nur die Selbstbestimmung i n Angelegenheiten gebietlicher Bedeutung gewährt w i r d 3 1 . Hier w i r d übersehen, daß bei dem Integrationsvorgang eine Kontrolle durch das einzelne Parteimitglied sichergestellt sein muß 3 2 , so daß nur ein Parteiaufbau, der die Möglichkeit mittelbarer Einflußnahme von unten nach oben vorsieht, der Forderung nach innerparteilicher Demokratie i m Sinne des A r t . 21 Abs. 1 GG entspricht. A l l e i n durch eine derartige Gliederung der Partei kann verhindert werden, daß sich die Partei als Einheitsverband organisiert, der nur i n der Zentrale eine Willensbildung kennt, i m übrigen aber die Parteimitglieder zu bloßen Claquers degradiert 33 . Die gebietliche Untergliederung darf allerdings nicht dazu führen, daß die gesamtparteiliche Willensbildung verhindert w i r d oder gar die Gesamtpartei sich auflöst. Damit würde sie die funktional vorgesehene Möglichkeit verlieren, hinsichtlich der Gesamtheit integrierend zu w i r ken und das gefundene Ergebnis mit dem nötigen Nachdruck weiterzuleiten 3 4 . Ein demokratischer Parteiaufbau liegt daher lediglich dann vor, wenn sowohl dem Interesse des einzelnen Parteimitgliedes als auch dem Bedürfnis der Partei, geschlossen auftreten und handeln zu können, Rechnung getragen ist. Dem entspricht auch das Parteiengesetz, wenn es die Gliederung der allgemeinen Parteiorganisation i n Gebietsverbände vorsieht und festsetzt, daß die gebietliche Untergliederung nach dem Gesichtspunkt einer angemessenen Beteiligung der Mitglieder bei der Willensbildung zu erfolgen hat. Durch die Formulierung, daß eine „angemessene" Beteiligung ermöglicht werden soll, w i r d deutlich, daß die Beteiligung des einzelnen Parteimitgliedes nicht das allein ausschlaggebende K r i t e r i u m für die gebietliche Untergliederung ist. Dies kommt auch darin zum Ausdruck, daß das Parteiengesetz eine Auflösung von Gebietsverbänden vorsieht, also durchaus die Möglichkeit eröffnet, daß das Interesse des einzelnen Mitgliedes oder einer Gruppe dem Bedürfnis der Partei nach Geschlossenheit weicht. Da unter Berücksichtigung der beiden genannten Gesichtspunkte für die Ausgestaltung der gebietlichen Untergliederung mehrere Möglichkeiten bestehen, hat das Parteiengesetz i m Sinne der Organisationsfreiheit der Parteien es diesen selbst überlassen, sie zu konkretisieren. Sie sind daher auch nicht verpflichtet, ihre Organisation dem Verwaltungsaufbau Gemeinde, Kreis, Regierungsbezirk, Land anzupassen 35 . Obwohl

32 33 34 35

So aber Amtl. Begründung, BT-Drucksache I I I , 1509, S. 15. s. o. § 4, I I , B. Bericht S. 166. s. o. § 3, V I I . Luthmann S. 67; Rabus S. 166.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

eine derartige Untergliederung durchaus praktisch sein dürfte, da die Parteien ihre Funktionen auch i m Hinblick auf die Willensbildung i n den Parlamenten der Gemeinde-, Kreis- und Landesebene ausüben 36 . Neben der Verwaltungsgliederung bietet sich noch die Wahlkreiseinteilung als Gliederungsprinzip an. Allerdings ist dann die Schwierigkeit auszugleichen, daß die Bundestags- und Landtagswahl-Kreise verschieden sind. Die Parteien müssen also i n diesem Bereich eigene Grundsätze innerhalb des oben gesetzten Rahmens entwickeln. B. Organisatorische

Zusammenschlüsse gem. § 7 Satz 4 PartG

Bedenken könnten hinsichtlich der Möglichkeit „organisatorischer" Zusammenschlüsse mehrerer Gebietsverbände bestehen, als sie die Gefahr einer Beeinträchtigung des Mitgliedereinflusses bedeuten. Bei den i n § 7 PartG angesprochenen Zusammenschlüssen handelt es sich jedoch nicht um organisatorische Zusammenschlüsse i m eigentlichen Sinn, insofern ist der Ausdruck unglücklich gewählt, sondern um Delegiertenversammlungen mehrerer Landes- oder Bezirksorganisationen ohne Verbandscharakter 37 . Diese Zusammenschlüsse entsprechen den praktischen Bedürfnissen, da i n ihnen gemeinsame Angelegenheiten, wie die Vorbereitung von Landtagswahlen erörtert werden können. Sie sind daher solange unbedenklich, als hierdurch der verbandsmäßige Aufbau der Partei und der Einfluß des einzelnen Mitgliedes nicht beeinträchtigt w i r d 3 8 . C. Exilorganisationen Zu begrüßen ist es, daß § 4 Abs. 4 des Entwurfs vom 22.12.1959 39 , wonach die Parteien abweichend von der gebietlichen Untergliederung den sogenannten „Exilorganisationen" eigene Vertretungen m i t dem Recht von Gebietsverbänden einrichten konnten, keinen Eingang mehr i n das Parteiengesetz gefunden hat. Diese Möglichkeit wäre hinsichtlich eines demokratischen Parteiaufbaues nicht unbedenklich. Da die M i t glieder der Exilorganisationen zugleich Mitglieder der normalen Parteiorganisation sind, erhielten sie dann doppeltes Stimmrecht, wenn diese Verbände rechtlich voll den Landesverbänden gleichgestellt sind und ebenfalls Delegierte i n den Bundesparteitag entsenden. I m übrigen ist es aber auch sehr fraglich, ob i n solchen Landesverbänden die Wahl des Landesvorstands demokratisch geregelt werden kann, und wie ihre 36 37 38 39

Kaack S. 372. Bergsträsser, E n t w u r f , S. 599. Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 15. BT-Drucks. I I I , 1509, S. 1 ff.

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

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Autonomie zu den normalen Landesverbänden abzugrenzen ist 4 0 . Das zeitgebundene eigentümliche Interesse dieser Vertretungen wäre durchaus angemessen i n der Form von Sonderorganisationen der Partei zu wahren 4 1 . D. Rechtliche Stellung

der Gebietsverbände

Über die rechtliche Gliederung der Partei gibt das Parteiengesetz keinerlei unmittelbare Auskunft. Theoretisch bestehen dafür verschiedene Möglichkeiten 42 . So könnten die Gliedeinheiten einer Partei als rechtlich selbständige Vereine organisiert sein, die sich zu einem Gesamtverband, der Partei, zusammengeschlossen haben. Dieser Aufbau hat zur Folge, daß das einzelne Mitglied keine unmittelbare Beziehung zum Gesamtverband, sondern lediglich zu seinem Teilverband hat. Dies ist das bevorzugte Modell aller modernen Dach- und Spitzenverbände, der großen, verschiedene Berufsgruppen umfassenden Berufsverbände und der Wirtschafts verbände. Für die Parteien kommt es jedoch nicht i n Frage, da sie Vereinigungen auf der Basis der freien Mitgliedschaft sind (§ 2 PartG) und daher nicht auf dem Wege des Vereinszusammenschlusses gebildet werden können. Eine derartige Organisationsform würde die Gefahr einer Unterwanderung der Parteien durch Interessenverbände heraufbeschwören und den völligen Ausschluß des Mitgliedereinflusses zur Folge haben 43 . Als weitere Aufbaumöglichkeit bietet sich an, daß nur die Partei als Ganzes ein rechtlich selbständiger Verein ist, während die Gebietsverbände rechtlich unselbständig bleiben. Wenn sie eine eigene Satzung und eigene Organe haben, so wären diese als ein bis zu einem gewissen Grad von der Satzung und den Organen der Partei verselbständigter Teil zu qualifizieren 44 . Endlich kann die Partei auch noch so gegliedert sein, daß sie selbst als ein rechtlich selbständiger Verein, wiederum i n rechtlich selbständige Vereine gegliedert ist. Es wurde bereits ausgeführt, daß, weil allein die unteren Parteieinheiten dem einzelnen Parteimitglied die Möglichkeit geben, effektiv und unmittelbar an der Willensbildung der Partei teilzunehmen, diese eigene Willensbildungsbereiche aufweisen müssen 45 . 40 Bergsträsser, E n t w u r f , S. 599; Luthmann S. 68. 41 a. A. Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 16. 42 Eine Darstellung findet sich bei Seifert, Vereinsverbindungen, S. 408 ff. 43 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 15; a. A. Henke S. 105 f. 44 Henke S. 106. 45 s. o. § 8,1, A .

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Insofern scheidet der Aufbau als zulässige Möglichkeit aus, der die Partei als Einheitsverband organisiert m i t der Folge, daß die Gebietsverbände keine eigenen Willensbildungsbereiche besitzen 46 . Diese Bedingung erfüllen aber die beiden vorher genannten Modelle. Darüber hinaus erscheint es jedoch wenig wahrscheinlich, daß die konkrete demokratische Willensbildung i n den Organen der Gebietsverbände von deren rechtlicher Gliederung abhängig ist 4 7 . Beide Modelle bieten auch die gleiche Gewähr, daß sich die einzelnen Teile nicht zu sehr verselbständigen, daß dadurch die Partei als Gesamtverband auseinanderfiele und nicht mehr i n der Lage wäre, integrierend zu wirken. Es gibt also mehrere Möglichkeiten einer rechtlichen Gliederung der Parteien, die der Forderung nach innerparteilicher Demokratie entsprechen. I m Hinblick auf ihre verfassungsrechtliche Organisationsfreiheit 4 8 folgerichtig, schreibt das Parteiengesetz daher nur vor, daß auch die Gebiets verbände eine eigene Satzung sowie eigene Willensbildungsorgane haben müssen 49 . Eine gewisse Stärkung erfahren die Gebietsverbände zwangsläufig durch § 16 PartG, wonach ihre Auflösung schwerwiegende Verstöße gegen die Grundsätze oder die Ordnung der Partei voraussetzt. Außerdem muß diese Maßnahme, soweit sie von einem Vorstand ausgeht, durch ein „nächsthöheres" Organ bestätigt werden. Diese Vorschrift ist insofern nicht ganz klar, als man bei dem Vorstand eines Gebietsverbandes zu der irrigen Vermutung gelangen könnte, es sei der Parteivorstand gemeint. Diese Auslegung kann aber deshalb nicht zutreffen, da es für den Parteivorstand kein „nächsthöheres" Organ gibt. Als nächsthöheres Organ i m Sinne dieser Bestimmung ist daher das dem Vorstand gemäß § 9 PartG übergeordnete Organ derselben Organisationseinheit anzusehen, d. h. die Mitglieder- bzw. Vertreterversammlung. Aus dieser Regelung ergibt sich, daß es der Gesetzgeber als eine Aufgabe des jeweiligen Gebietsverbandes ansah, seine Geschlossenheit zu wahren. Insoweit w i r d dem nachgeordneten Gebietsverband gegenüber dem übergeordneten Gebiets verband bzw. der Gesamtpartei eine erhebliche Eigenständigkeit zugebilligt.

46 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 15. 47 Henke S. 108. 48 s. o. § 5. 49 E i n anderes Ergebnis k a n n auch nicht aus der Fassung des § 6, Abs. 1 P a r t G hergeleitet werden. Die Verpflichtung, eine eigene Satzung u n d eigene Willensbildungsorgane zu schaffen, bedeutet noch keine Entscheidung über die rechtliche Natur der Gebietsverbände.

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

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I I . Organe im Sinne des Parteiengesetzes

Es wurde bereits deutlich, daß eine gebietliche Untergliederung der Partei nur dann eine Sicherung des innerparteilichen Willensbildungsprozesses bedeutet, wenn die Gebietsverbände über einen eigenen Willensbildungsbereich und eigene Willensbildungsorgane verfügen, i n denen eine demokratische Willensbildung stattfindet 50 . Als i n dieser Hinsicht notwendige Organe sieht das Parteiengesetz i n den §§8 und 9 vor allem die Mitglieder- bzw. Vertreterversammlung und den Vorstand vor. Ihre Bedeutung i m innerparteilichen Willensbildungsprozeß hat seinen Niederschlag auch i m Wortlaut des § 8 Abs. 2 PartG gefunden, wonach die Parteien noch „weitere der Willensbildung dienende Organe" einrichten können. Als solche kommen insbesondere Arbeitskreise sowie allgemeine und Fachausschüsse i n Betracht. Sie fallen allerdings nur dann unter § 8 Abs. 2 PartG, wenn sie Organcharakter haben, das heißt auf Dauer gebildete Einrichtungen der Partei oder eines Gebietsverbandes sind. Der Klarheit wegen und um der Gefahr vorzubeugen, daß durch sie die Zuständigkeit der übrigen Organe ausgehöhlt wird, schreibt das Parteiengesetz vor, daß sie i n der Satzung ausdrücklich als Organe bezeichnet werden müssen, die der Willensbildung dienen 51 . Auf Grund ihrer Organisationsfreiheit 52 steht es den Parteien natürlich frei, auch Einrichtungen ohne Organcharakter zu schaffen, zum Beispiel ad hoc-Ausschüsse zur Abklärung wichtiger Einzelfragen. Hierfür gilt allerdings ebenso wie bei den Zusammenschlüssen der Gebietsverbände 53 , daß dies nicht eine Verlagerung des Willensbildungsprozesses aus den in erster Linie dazu berufenen Organen bedeuten darf. I I I . Parteiversammlung (allgemein)

A. Mitglieder-

oder Vertreterversammlung

Die innere Ordnung einer Partei entspricht nur dann demokratischen Grundsätzen, wenn sie die verfahrenstechnischen Voraussetzungen dafür schafft, daß die politische Meinung der Parteimitglieder zur Geltung kommen kann. Erforderlich ist also eine Parteiversammlung 54 . Nicht zu Unrecht werden daher Parteitag und Hauptversammlung i n § 9

«ο si 52 53 54

Amtl. Begründung , Amtl. Begründung , s. o. § 5. s. o. § 8,1, B. Henke S. 66 f.

BT-Drucks. I I I , 1509, S. 15; Kay S. 103. BT-Drucks. I I I , 1509, S. 20.

92

2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Abs. 1 Satz 1 PartG als oberstes Organ des jeweiligen Gebietsverbandes bezeichnet. A u f der höheren, überörtlichen Ebene der Parteiorganisation ist schon aus technischen Gründen keine Parteimitgliederversammlung mehr durchführbar. So kann sie auf dieser Stufe nur mehr als Delegiertenversammlung (Parteitag) zustande kommen. Selbst wenn diese technischen Schwierigkeiten überwunden werden könnten, würde, wie bereits ausgeführt, ein unmittelbar-demokratischer Aufbau von Parteien, i n denen die Willensbildung bei der Gesamtheit der Mitglieder liegt, den Funktionen der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes nicht gerecht werden 5 5 . Die große Zahl der Parteimitglieder schließt eine Diskussion innerhalb der gesamten Mitgliedschaft aus. So wenig wie das Volk i n seiner Gesamtheit i n der Lage ist, spontan einen politischen Willen zu bilden, ebensowenig kann das von der Gesamtheit der Parteimitglieder verlangt werden. Diskussion und Ausgleich, die wiederum eine Weisungsfreiheit der Beschließenden voraussetzen, sind notwendig für eine innerparteiliche Integration. Es muß also auch i m innerparteilichen Bereich eine solche Delegierten-Versammlung geben, i n der die für die Integration notwendigen Kompromisse gefunden werden. Daher ist es zu begrüßen, daß das Parteiengesetz i n § 8 Abs. 1 Satz 2 die Einführung einer Vertreter V e r s a m m l u n g durch die Parteis atzungen vorsieht und i n §15 Abs. 3 Satz 3 PartG eine Bindung der Delegierten an Beschlüsse anderer Organe (§ 8 PartG) für unzulässig erklärt. Unter diesen Umständen erscheint auch i m innerparteilichen Bereich das Problem der Repräsentation, wenn auch dieser Begriff auf die innerparteiliche Willensbildung nur beschränkt übertragbar ist 5 6 . B. Repräsentation

im innerparteilichen

Bereich

Die Parteitage entwickeln ihre Hauptätigkeit i m Bereich der innerparteilichen Integration. Vergegenwärtigt man sich den idealtypischen Verlauf dieses Integrationsprozesses, so w i r d deutlich, daß er sich anders als i m Parlament i n einer Reihe aufeinander aufbauender Stufen, den Gebiets verbänden, vollzieht, i n denen jeweils das Integrationsergebnis für diesen Bereich abschließend formuliert wird. Dabei beruht der Willensbildungsprozeß jeder Stufe auf dem Integrationsprozeß der darunter liegenden Ebene, indem die Ergebnisse der Parteitage bzw. Hauptversammlungen dieser Ebene wiederum zusammengefaßt und integriert werden. Damit werden die Parteitage zum Spiegel der Mei55

s. o. § 4, I I , A. 60 Bericht S. 48; Mayntz

S. 144; Luthmann

S. 71.

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

93

nungen, wie sie sich i n den einzelnen darunterliegenden Gebietsverbänden durchgesetzt haben. So repräsentieren sie nicht die Parteimitglieder an sich, sondern i n ihrer gebietsverbandlichen Zusammenfassung. Insofern ist die Willensbildung auf den Parteitagen m i t dem Begriff einer „föderalen Repräsentation" zu umschreiben 57 . Die Rechtfertigung für einen derartigen Verlauf der innerparteilichen Integration liegt darin, daß am besten auf diese Weise der Bedeutung des Mitgliedereinflusses Rechnung getragen werden kann. Wie auch das Parteiengesetz anerkennt, bieten lediglich die untersten Gliedeinheiten einer Partei, wenn sie einen eigenen Willensbildungsbereich und entsprechende Organe besitzen, den Parteimitgliedern die Möglichkeit, i m Sinne der Sammlungsfunktion an der Willensbildung unmittelbar und effektiv mitzuwirken 5 8 . A l l e i n hier besteht auch für Mindermeinungen die Gelegenheit, sich zur herrschenden Meinung zu wandeln oder Kompromisse zu erreichen. Das auf dieser Basis erarbeitete Integrationsergebnis findet eher Eingang i n den weiteren innerparteilichen Integrationsprozeß, wenn die Delegierten von den Gebietsverbänden aus i n den Parteitag der nächsthöheren Ebene entsandt werden. Durch ihre Auswahl und Entsendung aus einem kleinen Kreis entsteht eine engere Bindung zu der sich dort vollziehenden Willensbildung, als dies bei einer gemeinsamen Wahl der Delegierten durch Parteimitglieder der Fall wäre. Wenn sich diese Bedeutung der Parteitage auch nicht unmittelbar i n dem Aufgabenkatalog des § 9 Abs. 3 bis 5 PartG niedergeschlagen hat, so kommt doch an anderer Stelle eindeutig zum Ausdruck, daß der Gesetzgeber für die Parteitage das Prinzip der „föderalen Repräsentation" anerkannt hat. I n dieser Hinsicht sei insbesondere auf § 13 PartG verwiesen, der offenkundig i n Satz 1 davon ausgeht, daß sich eine Vertreterversammlung aus Vertretern von Gebietsverbänden zusammensetzt. A u f dieser Prämisse beruht auch die Regelung des Antragsrechts i n § 15 Abs. 3 Satz 2 PartG. Damit i n Einklang steht, wenn i n § 13 Satz 4 PartG gestattet wird, die Ausübung des Stimmrechts auf den Parteitagen von der Erfüllung der Beitragspflicht durch die Gebietsverbände abhängig zu machen. I V . Hauptversammlung

Fraglich bleibt allerdings, ob § 8 Abs. 1 Satz 4 PartG, wonach auch Ortsverbände von mehr als 250 Mitgliedern oder von größerer räumlicher Ausdehnung die Möglichkeit haben, die Mitgliederversammlung 57 Bericht S. 48 f. 58 s. o. § 8,1, A.

9 4 2 .

Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

durch eine Vertreterversammlung zu ersetzen 59 , m i t der Forderung nach innerparteilicher Demokratie zu vereinbaren ist. Eine i m Sinne des Grundgesetzes sachgerechte Ausübung der Sammlungsfunktion durch die Parteien setzt voraus, daß jedes einzelne Mitglied die Möglichkeit hat, unmittelbar an i h r teilzunehmen, und seine Meinung i n gleicher Weise wie die anderen Parteimitglieder zur Geltung zu bringen 6 0 . Das heißt, der ablehnende oder zustimmende Wille des Parteimitgliedes, seine praktische Meinung, muß unmittelbar zum Ausdruß kommen können. Darum ist es erforderlich, daß die Parteimitglieder als solche auf dem örtlichen Bereich ein Organ bilden, als Körperschaft zusammentreten und i n dieser auf dem Wege von Diskussion und Ausgleich einen gemeinsamen Willen bilden 6 1 . Nur so besteht die Möglichkeit, daß alle von den Parteimitgliedern i m Volk gesammelten oder von ihnen ausgehenden Meinungen i n dem innerparteilichen Integrationsprozeß Eingang und Berücksichtigung finden. Damit ist die Einrichtung einer Vertreterversammlung als Willensbildungsorgan auf örtlicher Ebene, wo der Einfluß des einzelnen Parteimitgliedes auf die Wahl von Vertretern beschränkt wäre 6 2 , nicht vereinbar. Auch wenn damit nicht der Wert der Vertreterversammlungen für den Willensbildungsprozeß i n den Parteien i n Zweifel gezogen werden soll. Sie würde aber auch der Forderung nach einem funktionsgerechten Verlauf des innerparteilichen Integrationsvorganges widersprechen 63 . I m Integrationsprozeß muß das einzelne Mitglied die Möglichkeit der Kontrolle haben, damit das Ergebnis noch einmal durch einen Teil des Volkes, nämlich dem i n der Partei organisierten, überprüft w i r d 6 4 . Nur so können die Parteien ihre verbindende Wirkung entfalten und einer Entfremdung zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten entgegenwirken, die der demokratischen Legitimität widersprechen würde. Die den Parteien obliegende Sammlungs- und Integrationsfunktion erfordert es damit, daß die Mitglieder auf der untersten Ebene der Parteiorganisation unmittelbar zu Wort kommen und sich ihre Beteiligung an dem innerparteilichen Willensbildungsprozeß nicht nur i n der Wahl von Delegierten erschöpft 65 . Dem scheint es allerdings zu widersprechen, wenn § 8 Abs. 1 Satz 4 PartG die Bildung von Vertreterversammlungen auf Ortsverbandsebene zuläßt. Andererseits schreibt aber § 7 Abs. 1 59 § 11 PartG v o m 22.12.1959, BT-Drucks. I I I , 1509 gestattete n u r örtlichen Verbänden über 1000 Mitgliedern die Mitglieder- durch eine Vertreterversammlung zu ersetzen. 60 s. o. § 4,1. 61 So auch Henke S. 66; Luthmann S. 71. 62 Ute Müller S. 124. 63 s. o. § 4, I I , B. 64 s. o. § 4, I I , B. es Bericht S. 166; Henke S. 67; Reel S. 294.

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

95

Satz 2 PartG vor, daß die gebietliche Gliederung der Partei so weit ausgebaut sein muß, daß eine angemessene M i t w i r k u n g des einzelnen Parteimitgliedes bei der Willensbildung gewährleistet wird. Damit w i r d der funktionellen Bedeutung des mitgliedschaftlichen Einflusses auf die innerparteiliche Willensbildung i n dem bereits angesprochenen Umfang Rechnung getragen. Zieht man diese Vorschrift, die als allgemeiner Grundsatz für die gebietliche Untergliederung der Partei anzusehen ist, für die Auslegung des § 8 Abs. 1 Satz 4 PartG m i t heran, so bleiben die Parteien verpflichtet, wenn sie von der Möglichkeit des § 8 Abs. 1 Satz 4 PartG Gebrauch machen, eine funktionsgerechte M i t w i r k u n g der Parteimitglieder bei der innerparteilichen Willensbildung i n dem oben beschriebenen Umfang zu sichern. Das heißt, ist eine Untergliederung des Ortsverbandes notwendig, so müssen die Parteien wenigstens auf dieser Ebene an der innerparteilichen Willensbildung m i t w i r k e n können. Geschieht dies allerdings nicht, und wären die Mitglieder darauf beschränkt, i n periodischen Abständen Delegierte zu wählen und i n die nächsthöhere Organisationsstufe zu entsenden, so würde das weder i m Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 2 PartG liegen, noch m i t der Forderung des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG i n Einklang zu bringen sein. I n der gesamten Behandlung der Orts verbände durch den Gesetzgeber w i r d deutlich, daß er ihre besondere Aufgabe innerhalb der Parteien nicht hinreichend erkannt hat. Das kommt i n erster Linie i n der Aufnahme der Hauptversammlung i n § 9 Abs. 1 PartG und der damit verbundenen Gleichstellung von Parteitag und Hauptversammlung zum Ausdruck. Dabei w i r d nicht berücksichtigt, daß es i m Gegensatz zu der Bedeutung der Parteitage primäre Aufgabe der Hauptversammlung ist, den Parteimitgliedern hinsichtlich Integration und Sammlung die Möglichkeit unmittelbarer Einflußnahme zu bieten. Sie ist das Forum, auf dem sich, wenn auch regional begrenzt, unmittelbar die Willensbildung der Mitglieder hinsichtlich aller zur Entscheidung anstehender Fragen vollzieht und damit das Fundament für die Legitimität der Parteien 66 . Macht die Partei von der Möglichkeit des § 8 Abs. 1 Satz 4 PartG Gebrauch, so verlagert sich diese Funktion auf die Mitgliederversammlung der Unterorganisation. Die auf die Funktion der Parteitage und auf ihre Zusammensetzung als Delegiertenversammlungen zugeschnittene Regelung des § 9 Abs. 2 bis 5 PartG vermag daher nur teilweise die Aufgaben und die Arbeitsweise der Hauptversammlung zu umschreiben, soweit sie als Mitgliederversammlung fungiert. Ihre Auslegung kann nicht dazu dienen, die umfassenderen Kompetenzen der Hauptversammlung i n irgendeiner Weise einzuschränken. 6β Henke S. 67 f.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Ebensowenig ist die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 PartG, wonach die Hauptversammlungen ebenso wie die Parteitage lediglich alle zwei Jahre zusammentreten müssen, auf die Bedeutung der mitgliedschaftlich zusammengesetzten Hauptversammlung zugeschnitten. Unter diesen Umständen wäre die Hauptversammlung kaum i n der Lage, ihre oben beschriebenen Funktionen zu erfüllen. V. Parteitag

A. Aufgabenzuweisung

nach dem Parteiengesetz

Berücksichtigt man die Bedeutung der Parteitage, die sie i m innerparteilichen Integrationsprozeß innehaben, so w i r d deutlich, daß die Aufgabenzuweisung des § 9 Abs. 3 bis 5 PartG nicht ein abschließender Kompetenzkatalog sein kann. Ein derartig umfassender Regelungsversuch hätte auch den Rahmen des Gesetzgebungsauftrages gesprengt 67 . Vielmehr sollen durch § 9 Abs. 3 bis 5 PartG nur die Mindestkompetenzen der Parteitage, wie sie eine demokratische Ordnung erwartet, gesichert werden. Die Forderung nach einer innerparteilichen demokratischen Ordnung verlangt, daß die für die Partei grundlegenden Entscheidungen über Existenz, Aufbau und Zielrichtung den Parteiversammlungen vorbehalten bleiben 6 8 . Davon geht auch die Regelung des § 9 Abs. 2 bis 5 PartG aus. Bei ihr hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, Differenzierungen hinsichtlich der Partei Versammlungen der verschiedenen Ebenen vorzunehmen, er verweist i n Abs. 3 lediglich auf den Aufgabenbereich des entsprechenden Gebietsverbandes i m Gesamtrahmen der Parteiorganisation 6 9 . Dies entspricht auch der bisher deutlich gewordenen Absicht des Gesetzgebers, nicht i n das Verhältnis zwischen Gesamtpartei und Gebietsverbände bzw. der Gebietsverbände der verschiedenen Stufen untereinander einzugreifen 70 . I n diesem Rahmen haben die Parteitage über das Parteiprogramm, die Satzung, die Beitragsordnung, die Schiedsgerichtsordnung und die Auflösung sowie Verschmelzung m i t anderen Parteien zu beschließen. Die abschließende Übertragung dieser Befugnisse auch auf die Parteitage rechtfertigt sich aus der Überlegung, daß auf überörtlicher Ebene über diese Materie eine unmittelbare konstruktive Willensbildung aller 67 s. o. § 5. 68 Kay S. 121. 69 Gemäß § 9, Abs. 1, Satz 2 PartG gelten die Bestimmungen der Absätze 3 bis 5 auch f ü r die Hauptversammlung; vgl. dazu auch oben § 8, I V . 70 s. o. § 8,1, D.

§ 8 A u f b a u der Parteiorganisation

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Parteimitglieder nicht herbeigeführt werden kann und sich eine Abstimmung auf Approbation und Reprobation beschränken würde. Der Beschluß über Auflösung und Verschmelzung ist dagegen nicht endgültig, da er durch eine Urabstimmung der Mitglieder bestätigt werden muß (§ 6 Abs. 2 Ziff. 11 PartG). Praktisch entscheidet der Parteitag also nur darüber, ob eine derartige Frage der Urabstimmung der Parteimitglieder unterbreitet werden soll. Dieses Verfahren ist nicht unbedenklich, da es dazu führen könnte, daß trotz einer entsprechenden Meinung bei der Mehrzahl der Mitglieder es wegen einer ablehnenden Haltung des Parteitages nicht zu einer Auflösung oder Verschmelzung kommt. Wenn man allerdings davon ausgeht, daß sich auf dem Parteitag i m wesentlichen die Meinungen i n der Partei widerspiegeln, so ist dieses Verfahren geeignet, völlig aussichtslose, innerparteiliche Urabstimmungen zu verhindern und daher zu begrüßen. M i t der Regelung des § 9 Abs. 4 PartG w i r d bestätigt, daß die Parteitage, wie auch die Hauptversammlung, als die obersten Parteiorgane (§ 9 Abs. 1 PartG), die eigentlichen Kreationsgremien der Partei sind, durch die die, in einer demokratischen Ordnung zu erwartende, ununterbrochene Legitimationskette von unten nach oben gewährleistet wird. Dem entspricht auch Absatz 5, der die Verantwortlichkeit der Vorstände gegenüber den Parteitagen ausdrücklich begründet. Die Fassung der Bestimmung macht deutlich, daß der Parteitag nicht nur einen Anspruch auf einen Tätigkeitsbericht des Vorstandes hat, sondern auch darüber hinaus verpflichtet ist, über diesen Beschluß zu fassen, d. h. ihn zu billigen oder ihn i m ganzen oder teilweise abzulehnen. Darin kommt zum Ausdruck, daß die Funktion des Parteitages nicht auf die bloße Entgegennahme von Kundgebungen des Vorstandes herabgewürdigt werden darf. Insofern stellt diese Bestimmung eine zu begrüßende Sicherung der Kontrolle durch den Parteitag und damit auch eine Stärkung der mittelbaren Einflußnahme durch das einzelne Parteimitglied auf die Arbeit des Vorstandes dar. Bedenken könnten sich aber daraus ergeben, daß die übrigen Organe sich nicht i n gleicher Weise gegenüber den Parteitagen zu verantworten haben. Dies kann jedoch auf die zutreffende Meinung zurückzuführen sein, daß diese Organe i n der Regel nur Hilfsfunktionen gegenüber dem Vorstand wahrnehmen und ihre Verantwortlichkeit durch den Rechenschaftsbericht des Vorstandes mit abgedeckt wird. I n diesem Fall bedeutet ihre Wahl durch die Parteitage eine zusätzliche Sicherung dagegen, daß der Vorstand durch Schaffung neuer, nur von ihm abhängiger Organe, seine Arbeit der Kontrolle der Parteitage entzieht. Die i n einer demokratischen Ordnung erforderliche Legitimationskette wäre aber nicht unterbrochen, wenn die Zusammensetzung eines so 7 Wolfrum

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gearteten Organs durch den Vorstand erfolgte und es nur dem Vorstand gegenüber verantwortlich wäre, solange die Verantwortlichkeit des Vorstandes hinsichtlich der gesamten Arbeit gegenüber dem Parteitag gewährleistet ist. Handelt es sich dagegen bei diesen Organen u m Willensbildungsorgane, deren Wirken von dem des Vorstandes unabhängig ist, so fordert der Grundsatz der demokratischen Legitimität nicht nur die Bestellung dieser Organe durch den Parteitag, wie dies § 9 Abs. 4 PartG vorsieht, sondern auch ihre Rechenschaftspflicht gegenüber dem Parteitag i n entsprechender Anwendung des § 9 Abs. 5 PartG 7 1 . Denn sonst bestände die Gefahr, daß die wirklichen Entscheidungen aus dem Vorstand i n diese Organe verlagert werden, u m der verschärften Kontrolle des § 9 Abs. 5 PartG zu entgehen. Ihre Rechenschaftspflicht rechtfertigt sich auch aus § 8 Abs. 2 PartG, i n dem eine Gleichstellung derartiger Willensbildungsorgane m i t dem Vorstand erfolgt. Für die i n die Organe des übergeordneten Gebietsverbandes entsandten Vertreter gilt ähnliches. Sie sind zwar i m Interesse der innerparteilichen Integration an Weisungen nicht gebunden, was sie aber nicht gleichzeitig von einer Rechenschaftspflicht freistellt. N u r wenn ihre Verantwortlichkeit gegenüber den sie Entsendenden gesichert ist, kann erreicht werden, daß sie auch wirklich als Repräsentanten der i n diesem Gebietsverband zusammengefaßten Mitglieder auftreten und deren Meinung auf dem Parteitag zur Geltung bringen. Insofern liegt eine derartige Rechenschaftspflicht i m Sinne der föderalen Repräsentation der Parteitage 72 . I m übrigen dient sie aber auch der Information der Parteimitglieder und ist geeignet, die innerparteiliche Diskussion anzuregen und zu vertiefen. Denn durch einen derartigen Rechenschaftsbericht werden die auf den Parteitagen geäußerten Meinungen i n die unteren Gliedeinheiten der Parteien getragen und dadurch deren Diskussionsbasis verbreitert. B. Zusammentritt Eine funktionsgerechte innerparteiliche Ordnung verlangt, daß die Parteitage i n regelmäßigen, nicht zu langen Zeitabständen zusammentreten, da nur so eine Legitimation der Parteileitung gesichert werden kann. Dies dient auch dazu, einer Erstarrung der innerparteilichen Willensbildung entgegenzuwirken; so haben die Delegierten die Möglichkeit, neue Impulse und Überlegungen i n den innerparteilichen Integrationsprozeß einzuführen. Durch die Festsetzung einer Mindest71 Rabus S. 165. 72 s. o. § 8, I I I , B.

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frist von zwei Jahren für den Zusammentritt der Parteitage i n § 9 Abs. 1 PartG w i r d versucht, diesen Überlegungen Rechnung zu tragen. Aus organisatorischen Gründen können wohl zumindest die ordentlichen Parteitage auf Bundesebene nicht häufiger als alle zwei Jahre zusammentreten. Diese Frist dürfte auch noch ausreichend sein, um die Möglichkeit einer demokratischen Willensbildung zu sichern 73 . I n der Zwischenzeit erhält die Parteiführung auch von den verschiedenen Parteitagen der Gebietsverbände Impulse, deren Berücksichtigung sie nicht außer Acht lassen darf, w i l l sie sich nicht der K r i t i k auf dem nächsten Parteitag aussetzen. Insofern sind die Parteitage aller Ebenen i n ihrer Wirkung zumindest teilweise als Einheit anzusehen. Diese organisatorischen Schwierigkeiten dürften aber nicht i m gleichen Maße auch für die Parteitage der nachgeordneten Gebietsverbände zutreffen. Unter diesen Umständen ist es bedauerlich, daß das Parteiengesetz anders als § 12 Abs. 1 PartGE vom 22.12.1959, der hier zwischen den Parteitagen der verschiedenen Organisationsstufen differenzierte, allgemein eine Zweijahresfrist für den Zusammentritt der Parteitage vorsieht. Es dürfte aber dennoch nicht zutreffend sein, wollte man schon aus diesen Gründen § 9 Abs. 1 Satz 3 PartG als unvereinbar mit der Forderung nach einer demokratischen innerparteilichen Ordnung ansehen. Der Wortlaut dieser Bestimmung läßt deutlich erkennen, daß der Gesetzgeber den gewählten Zeitraum als ein Minimum ansah. Insoweit ist die Vorschrift durchaus geeignet, einen gewissen Schutz für eine demokratische innerparteiliche Willensbildung zu gewährleisten. Schwerer wiegt jedoch, daß i m Parteiengesetz eine Vorschrift fehlt, die die Parteien verpflichtet, i n der Satzung Bestimmungen darüber aufzunehmen, daß auf Antrag bestimmter Minderheiten i n der Zeit zwischen den Zusammentritten der regulären Parteitage auch außerordentliche Parteitage einzuberufen sind. Ein außerordentlicher Parteitag ist dann erforderlich, wenn kurzfristig über grundlegende politische Fragen, die die Interessen der Partei berühren, insbesondere über schwerwiegende Korrekturen oder Ergänzungen des Parteiprogramms zu befinden ist. Hier besteht die Gefahr, daß eine nicht verantwortliche selbständige Politik der Parteiführung vollendete Tatsachen schafft und damit eine echte Entscheidungsmöglichkeit des Parteitages zu diesem Problem verhindert. I m übrigen verlangt die Stellung des Parteitages innerhalb der Parteiorganisation, auch wenn ein Vergleich m i t dem Bundestag nicht gezogen werden kann 7 4 , daß er das Recht hat, sich von sich aus und nicht nur nach einer Einberufung durch die Parteiführung zu versammeln 75 . 73 Luthmann S. 78; Kay S. 157; Scheuner , Der Entwurf, S. 344; a. A. Kritische Stellungnahme S. 257. 7·

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Es ist allerdings zu untersuchen, ob nicht diese Lücke des Parteiengesetzes mit Hilfe der Vorschriften über den eingetragenen Verein geschlossen werden kann. Falls es sich bei der jeweiligen Partei u m einen nicht eingetragenen Verein handeln sollte, käme ihre entsprechende Anwendung i n Betracht 76 . Danach ist die Mitgliederversammlung einzuberufen, wenn das Interesse des Vereins es erfordert (§ 36 BGB). Hält ein Mitglied oder eine Gruppe die Einberufung aus diesem Grunde für nötig, weigert sich aber der Vorstand, diese durchzuführen, so steht dem einzelnen bzw. der Gruppe ein Klagerecht zu 7 7 . Weiterhin können gemäß § 37 BGB ein Zehntel der Mitglieder den Zusammentritt der Versammlung verlangen. Folgt dem der Vorstand nicht, so können sie durch das örtlich zuständige Amtsgericht dazu ermächtigt werden, die Einberufung der Mitgliederversammlung vorzunehmen. Die Einschaltung des Amtsgerichts i n das Verfahren ist für die Parteien insofern unbedenklich und verletzt nicht das Parteiprivileg des A r t . 21 Abs. 2 GG, da das Amtsgericht lediglich zur Förderung des innerparteilichen, demokratischen Willensbildungsprozesses tätig würde, dabei aber keine materielle Entscheidung über diesen treffen kann. Es wäre auch verfehlt, die Privilegierung der Parteien als eine vollständige Immunität gegenüber Justiz und Verwaltung zu verstehen, da dies nur eine Stärkung der Parteiführung bedeuten könnte 7 8 . Es bestehen jedoch Bedenken, ob die §§ 36, 37 BGB ihrem Inhalt nach auf die politischen Parteien Anwendung finden können. Sie sind nämlich auf Mitgliederversammlungen zugeschnitten, jedoch enthält das Vereinsrecht keine ausdrücklichen Bestimmungen über Vertreterversammlungen, an die das Parteienrecht anknüpfen könnte. I n den §§38 und 40 BGB w i r d aber die Übertragung von Stimmrechten auf Vertreter nicht ausgeschlossen, so daß die Vereinssatzung vorsehen kann, Jaß eine Vertreterversammlung an die Stelle der Mitgliederversammlung t r i t t 7 9 . Da diese dann die Mitgliederversammlung ihrer Funktion nach ersetzt, gelten auch hinsichtlich ihr entsprechend die Vorschriften über die Berufung gemäß §§ 36 und 37 BGB 8 0 . Dennoch verbietet die verschiedenartige Stellung der Delegierten und Vertreter ihre uneingeschränkte parteirechtliche Anwendung. I m Gegensatz zu den Vertretern i m Vereinsrecht, die die Vereinsmitglieder und 74 s. o. § 4, I I , B. 75 I m Ergebnis zustimmend Rabus S. 170; Henke S. 72. 76 s. o. § 6, wo festgestellt wurde, daß das Vereinsrecht auf Parteien subsidiär zur Anwendung kommt. 77 RGZ 79, 409. 78 Henke S. 73. 79 Sauter/Schweyer S. 77. so K G i n HRR 1929, Nr. 2071.

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damit den Verein als ganzes repräsentieren, treten die Delegierten auf den Parteitagen als Repräsentanten der i n den Gebietsverbänden zusammengefaßten Mitglieder auf 8 1 . Insofern wäre es nicht systemgerecht, wollte man die §§ 36 und 37 BGB ohne weiteres auf die Parteien übertragen und den einzelnen Delegierten ein Einberufungsrecht zubilligen. Vielmehr kann ein derartiges Initiativrecht immer nur bei den Delegierten eines Gebietsverbandes geschlossen liegen. M i t dieser Modifikation ist die Regelung der §§ 36 und 37 BGB auf die Parteitage übertragbar 8 2 . C. Zusammensetzung

der Parteitage

1. Gewählte Delegierte Eine der Voraussetzungen dafür, daß die Aufgaben des Parteitages optimal erfüllt werden können, ist seine funktionsgerechte Zusammensetzung. Wie bereits deutlich wurde, erfolgt die Bestellung der gewählten Delegierten durch eine Wahl i n den darunterliegenden Gebietsverbänden (§ 9 Abs. 4 PartG). Nach § 13 PartG ist die Zahl der von einem Gebietsverband zu entsendenden gewählten Vertreter grundsätzlich nach seiner Mitgliederzahl i m Verhältnis zu den anderen Gebietsverbänden zu berechnen. Die Parteisatzung kann allerdings vorsehen, daß dem Delegiertenschlüssel für die Hälfte der Vertreter das Verhältnis der Wählerstimmen zugrundegelegt wird, die bei einer vorangegangenen Wahl zu einer Volksvertretung i n den jeweiligen Gebiets verbänden für die Partei abgegeben wurden. Als Begründung für diese Regelung w i r d angeführt 83 , daß es verfehlt sei, die Parteien lediglich als Mitgliedervereine anzusehen. I h r Bestehen hänge i m wesentlichen auch von den Wahlerfolgen ab, so daß zu ihrem Wesen auch die nicht inkorporierten Anhänger gehörten. Deren Berücksichtigung bei der Verteilung der Delegiertensitze widerspräche auch nicht der Forderung nach einer innerparteilichen demokratischen Ordnung. Da i n A r t . 21 Abs. 2 GG das Verhalten der Anhänger zur Untersuchung der Verfassungswidrigkeit einer Partei herangezogen werden könne, werde deutlich, daß die Wähler einer Partei zu dieser i n einer nahen Verbindung stünden, so daß auch ihre innerparteiliche Berücksichtigung bei der Verteilung der Delegiertensitze zulässig sei. s. o. § 8, I I I , B. 82 A u f die Hauptversammlungen können die Regelungen der §§ 36 u n d 37 B G B ohne weiteres angewandt werden, da es sich bei i h r u m eine M i t gliederversammlung handelt u n d sich somit das Problem der Repräsentation nicht stellt. Sollten daher die Parteisatzungen keinerlei nähere Bestimmungen i n dieser Hinsicht enthalten, wobei zu berücksichtigen ist, daß die §§ 36 u n d 37 B G B unabdingbar sind, so gilt ihre Regelung für eine Einberufung der Hauptversammlung durch die Parteimitglieder (vgl. dazu Henke S. 73). 83 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 23; Böhm S. 22; Luthmann S. 84; Grzimek S. C 58; Schultz S. 86.

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2. T e i l : Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Dem kann jedoch nicht zugestimmt werden. Die Parteitage und ebenso die übrigen Organe, auch wenn sie nur teilweise m i t Vertretern der Gebietsverbände besetzt sind, haben lediglich die Aufgabe, die Parteimitglieder i n ihrer gebietsverbandlichen Zusammenfassung zu repräsentieren 84 . Die Zahl der Wählerstimmen läßt lediglich Rückschlüsse auf das Echo der Gesamtpartei, nicht nur das der Gebiets verbände, i n dem betreffenden Gebiet zu, vermittelt aber keinen Eindruck über den Willen der Parteimitglieder. Insofern bedeutet die Berücksichtigung der vorangegangenen Wahl eine Verfälschung des Mitgliederwillens, da die Gebietsverbände m i t höheren Wählerprozenten ihre Meinung i n den entsprechenden Organen m i t einem zahlenmäßig größeren Nachdruck zur Geltung bringen können, als er ihnen nach ihrer Mitgliederzahl zusteht 85 . Diese Berücksichtigung von Wahlergebnissen hat auch nicht eine intensivere Verbindung zwischen Volk und Parteiführung zur Folge, was diese Regelung rechtfertigen würde, da die faktische Bedeutung der Parteien die Ausgestaltung ihres Tätigwerdens determiniert 8 6 . Denn die Wähler kommen bei der Zusammensetzung der innerparteilichen Vertretungskörperschaften gar nicht zu Wort. Sie dienen lediglich als Rechnungsfaktor, während die Auswahl der Delegierten bei den Parteimitgliedern liegt und diese Delegierten daher nicht als Vertreter des Wahlvolkes sprechen können 8 7 . Schließlich enthält das angegriffene Verfahren auch kein Korrektiv dagegen, daß eine Partei durch einen mitgliederstarken Gebietsverband i n eine Richtung gedrängt wird, die dem mutmaßlichen Wählerwillen nicht entspricht. Denn aus dem Wahlergebnis ist nur die Resonanz der Gesamtpartei i n den betreffenden Gebieten zu ersehen. Damit ist aber noch nicht gesagt, daß der Gebietsverband, i n dessen Bereich ein überproportionales Wahlergebnis erzielt wurde, m i t dem mutmaßlichen Wählerwillen i n besonders hohem Maße harmonisiert und daher dieser Gebietsverband berufen wäre, erhöhten Einfluß auf die innerparteiliche Willensbildung zu nehmen. Auch der Begründung aus A r t . 21 Abs. 2 GG kann nicht gefolgt werden. Das Grundgesetz meint m i t dem Begriff „Anhänger" nicht den Wähler, sondern das aktive Parteimitglied, da der Wähler sich kaum i n einem so entschiedenen verfassungsfeindlichen Sinne verhalten kann, daß dies das Verbot der betreffenden Partei rechtfertigen könnte 8 8 . 84 85 86 87 88

s. o. § 8, I I I , B. Henke S. 70. Tsatsos S. 254. Lohmar S. 26; a. A . Luthmann Kay S. 14; Lohmar S. 26.

S. 84; Schultz S. 86.

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I m übrigen erscheint es auch sehr fraglich, ob den Parteien überhaupt das Verhalten ihrer Anhänger, die nicht Parteimitglieder sind, zugerechnet werden darf. Denn auf diesen Personenkreis haben die Parteien keinen Einfluß, insbesondere können sie sich ihrer nicht auf dem Wege eines Parteiausschlußverfahrens entledigen. Unter diesen Umständen widerspricht die Möglichkeit des § 13 Satz 3 PartG, die Delegiertenzahl nach dem Verhältnis der Wählerstimmen i n den einzelnen Gebietsverbänden zu berechnen, der Forderung nach einer demokratischen innerparteilichen Ordnung und ist daher insoweit verfassungswidrig. 2. Delegierte kraft Amtes Bei der Zusammensetzung der Parteitage verdient ferner die Frage nach der Zahl der nicht gewählten aber stimmberechtigten Teilnehmer besondere Beachtung. Nach § 9 Abs. 2 PartG können einer Vertreterversammlung Vorstandsmitglieder, Mitglieder anderer Organe des Gebietsverbandes sowie Abgeordnete und andere Persönlichkeiten aus der Partei als stimmberechtigte Mitglieder kraft Satzung angehören, wenn sie ihr Mandat aus einer Wahl erhalten haben (§11 Abs. 2 PartG). Das heißt, es kommen dafür nicht nur Vorstandsmitglieder der gleichen, sondern auch einer anderen Parteiebene i n Frage, so daß als Mitglieder des Parteitages die Parteiführung i n weiterem Sinne in Betracht kommt. Allerdings darf die Zahl dieser nicht gewählten Teilnehmer nicht ein Fünftel der satzungsmäßigen Gesamtzahl der Versammlungsmitglieder überschreiten, die m i t einem Stimmrecht ausgestattet sind. Geht man davon aus, daß die Parteitage nichts anderes sein sollen, als ein möglichst genauer Spiegel aller i n der Partei vorhandenen Meinungen, sowie das von unten her legitimierte Kontroll- und Willensbildungsorgan der Partei, so bedeutet die Zulassung derartiger ex officio Mitglieder eine Verschiebung der Meinungsverhältnisse und damit eine Durchbrechung der demokratischen Legitimität 8 9 . Hinzu kommt, daß i m allgemeinen die Parteiführung und die Abgeordneten dem normalen Delegierten gegenüber überlegen sind und von daher schon die Gefahr besteht, daß sie die Meinung der Delegierten zu stark beeinflussen 90 . Dennoch ist der Regelung des Parteiengesetzes, wie sich noch zeigen soll, i m Prinzip, wenn auch nicht i n seiner ganzen Ausgestaltung, zuzustimmen. I n i h r w i r d deutlich, daß die Forderung nach einer inner89 Kritische Stellungnahme S. 257. so v. d. Heydte, Soziologie, S. 215.

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parteilichen demokratischen Ordnung nicht isoliert, sondern nur i m Hinblick auf die Funktion der Parteien gesehen werden darf 9 1 . Die den Parteien obliegende Vermittlungsfunktion setzt eine enge Bindung zwischen Partei und Fraktion voraus 92 . Diese kann nur gewährleistet werden, wenn den Fraktionsmitgliedern auf Grund ihrer Stellung Rechte innerhalb der Parteiorganisation eingeräumt werden. Allein dann besteht die Möglichkeit, daß sie die Meinungen, die i n der Partei auftauchen, wirklich aufnehmen und innerhalb des Parlaments zur Geltung bringen. Gleichzeitig bedeutet dies aber auch eine Kontrollmöglichkeit gegenüber der Parteileitung. Wollte man die Abgeordneten von den Parteitagen ausschließen, so wären sie nur auf die Informationen durch die Parteileitung angewiesen. Bei einer regelrechten Beteiligung vermögen sie dagegen festzustellen, inwieweit das durch die Parteileitung formulierte Integrationsergebnis den auf dem Parteitag geäußerten Meinungen entspricht. Insofern sichert die M i t w i r k u n g der Abgeordneten nicht nur eine sachgerechte Ausübung der Vermittlungsfunktion, sondern beinhaltet gleichzeitig ein Kontrollmoment, was i m Interesse der Integrationsfunktion liegt 9 3 . Eine Berücksichtigung der Abgeordneten erfordert ebenfalls ihre Stellung innerhalb der Informationsfunktion 9 4 der Parteien. Denn der Informationsprozeß verläuft, wie oben deutlich wurde, nicht einseitig von unten nach oben, sondern auch über die Parteien findet eine Information des Volkes durch die Staatsleitung statt. Damit die Abgeordneten i n dieser Beziehung eine Verbindung zwischen Partei und Staatsleitung herstellen können, muß ihnen die Möglichkeit gegeben werden, die Parteibürger über die getroffenen Entscheidungen und deren Hintergründe zu informieren. Da aber eine Weiterleitung dieser Entscheidungen an das Volk nur dann erwartet werden kann, wenn die Partei diese akzeptiert hat, ist den Abgeordneten darüber hinaus das Recht einzuräumen, auch aktiv an der Beschlußfassung i n der Partei teilzunehmen. Insofern ist ein Beratungs- oder Anhörungsrecht der Abgeordneten nicht ausreichend, sondern es w i r d nur ein Stimmrecht i n den Parteitagen ihren Aufgaben gerecht 95 . Diese Begründung für die Notwendigkeit, auch Nichtgewählte i n den Parteitagen m i t einem Stimmrecht auszustatten, t r i f f t für die übrigen Personengruppen, die i n § 9 Abs. 2 i n Verbindung m i t § 11 s. o. § 3, X I I . s. o. § 3, X . 93 s. o. § 4, I I , B. 94 s. o. § 3, V. 9 5 Z u dem Effekt des freien Mandats auf die innerparteiliche Willensbildung vgl. oben § 3, X . 92

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

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Abs. 2 PartG genannt sind, nicht i n gleichem Maße zu. Man kann zwar wegen der personellen Verknüpfung von Fraktion und Parteileitung davon ausgehen, daß auch Teile des Vorstandes an der Vermittlungsfunktion teilhaben. Da dies aber nicht für den gesamten Kreis der Parteiführung gilt, kann die Vermittlungsfunktion nicht i n erster Linie als Begründung für eine Beteiligung des Vorstandes an den Parteitagen herangezogen werden. Bei den i n § 9 Abs. 2 und § 11 Abs. 2 PartG genannten Personen handelt es sich aber um diejenigen Parteimitglieder, durch die die praktische Parteiarbeit zwischen den Zusammentritten der Parteitage geleistet w i r d und die zur Durchführung dieser Aufgabe von den Parteimitgliedern gewählt worden sind. Ihrer dabei gewonnenen Erfahrung muß auch i m innerparteilichen Willensbildungsprozeß Rechnung getragen werden, u m die Funktionsfähigkeit der Parteien zu stärken 9®. Es ist dies auch von der Forderung nach einem demokratischen innerparteilichen Willensbildungsprozeß her gesehen weniger gefährlich, als es auf den ersten Blick erscheinen mag. Auch i n der Partei wäre es verfehlt, die Willensbildung nur als einen von unten nach oben verlaufenden Prozeß zu verstehen. Es stehen sich Meinungsbildung von unten nach oben, Sammlung und Integration und Einflußnahme von oben nach unten (Information) gegenüber, deren Zusammenwirken und gegenseitige Beeinflussung erst den Parteiwillen formt 9 7 . Insofern ist es durchaus berechtigt, wenn der Gesetzgeber die Möglichkeit einer Einflußnahme durch die Parteiführung sichert, indem er ihr zubilligt, an der Willensbildung i m Parteitag teilzunehmen. Diese und die Einflußnahme der Abgeordneten findet aber ihre Grenze, wo sie droht, die Parteimitglieder absolut zu dominieren. Die einzige Möglichkeit, dies zu verhindern, ist die zahlenmäßige Beschränkung der nicht gewählten stimmberechtigten Delegierten 98 . Da dieser Personengruppe erfahrungsgemäß ein hohes Gewicht bei der Willensbildung i n der Partei zukommt 9 9 , und die Beteiligung durch die Delegierten an den Parteitagen normalerweise gering ist, erscheint die zahlenmäßige Beschränkung der ex officio Mitglieder auf ein Fünftel der satzungsmäßigen Gesamtzahl der Versammlungsmitglieder durchaus angemessen. Dieser Prozentsatz ist auf der einen Seite ausreichend, um eine effektive Einflußnahme des i n den §§9 Abs. 2, 11 Abs. 2 PartG genannten Personenkreise zu sichern, gewährleistet aber auf der an96 Luthmann S. 80 ff.; Rabus S. 171; Böhm Drucks. I I I , 1509, S. 20. 97 s.o. § 3 , V I I , V I I I ; § 3 , V . 98 Luthmann S. 80 f.; Kay S. 126. 99 v.d.Heydte S. 215; Böhm S. 21.

S. 21; Amtl

Begründung ,

BT-

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deren Seite auch einen ausreichenden Schutz gegen eine Majorisierung der Delegierten durch die Parteiführung 1 0 0 . Bedenken bestehen jedoch dagegen, daß die gesetzliche Regelung ein Stimmrecht der ex officio Mitglieder hinsichtlich aller i m Parteitag zu treffender Entscheidungen zuläßt. Ihre Beteiligung ist nur dann gerechtfertigt, wenn sachliche Entscheidungen getroffen werden sollen, da nur diese Fachwissen erfordern, bzw. eine Bedeutung hinsichtlich der innerparlamentarischen Willensbildung und der Information der Parteibürger durch die Abgeordneten haben können. Dabei sind unter sachlichen Entscheidungen nicht nur diejenigen zu verstehen, die sich m i t politischen Tagesfragen befassen, sondern auch allgemeine Richtlinienentscheidungen, wie über Programm und Satzung, erfordern Fachwissen und können Bedeutung hinsichtlich der innerparlamentarischen Willensbildung erlangen. Dagegen handelt es sich nicht um sachliche Entscheidungen, sondern u m die Legitimation der Parteiführung, wenn der Parteitag als Kreations- oder Kontrollorgan tätig wird. I n dieser Hinsicht besteht kein legitimes Interesse der Parteiführung und der Abgeordneten auf den Willensbildungsprozeß während des Parteitages einwirken zu können. Insofern sollten diese Entscheidungen den zum Parteitag gewählten Delegierten vorbehalten bleiben 1 0 1 . Völlig offen läßt die Regelung des § 9 Abs. 2 PartG, welche zahlenmäßige Berücksichtigung die Abgeordneten einerseits und die Mitglieder der Parteiführung andererseits unter den stimmberechtigten ex officioMitgliedern des Parteitages zu finden haben, und wie ihre Auswahl erfolgen soll. Es besteht daher die Gefahr, daß die Parteisatzung vorsieht, daß lediglich die Parteiführung auf dem Parteitag stimmberechtigt ist, so daß die den Abgeordneten obliegende Aufgabe, sich und die Parteimitglieder zu informieren, eingeschränkt wird. Unter Berücksichtigung dessen, daß die Abgeordneten und die Parteiführung durch ihre Beteiligung an den Parteitagen verschiedene, jedoch gleich bedeutende Aufgaben wahrnehmen, wäre es funktionsgerecht, wenn die ex offici o-Mitglieder je zur Hälfte aus Abgeordneten und Mitgliedern der Parteiführung bestehen. Es könnte aber durchaus auch eine andere Verteilung sachgerecht sein, soweit nicht dadurch eine der beiden Gruppen i n der Erfüllung ihrer Aufgabe behindert wird. Es liegt 100 a. A. Luthmann S. 82, der auf Bezirks-, Landes- u n d Bundesebene n u r ein Zehntel f ü r angemessen hält, v ö l l i g gegen ein ex officio Stimmrecht Ute Müller S. 132 f. 101 Vgl. dazu Rabus S. 171 u n d Luthmann S. 83, die auch die Entscheidungen über Parteiprogramm u n d Satzung den gewählten Delegierten vorbehalten wollen. Demgegenüber Küster S. C 50, der der Parteiführung auch bei den „Linienentscheidungen" ein Stimmrecht einräumt.

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i m Eigeninteresse der Partei, daß die Funktionsfähigkeit der Parteitage, die unter anderem auf einer ausgewogenen Beteiligung der beiden Gruppen beruht, gewährleistet bleibt. Daher sollte das zahlenmäßige Beteiligungsverhältnis der genannten Gruppen i n der Satzung festgelegt werden. Die hier gemachten Vorschläge können für die nähere Ausgestaltung nur Anregungen enthalten. Unter diesen Umständen ist es zu begrüßen, daß das Parteiengesetz auf eine nähere Ausgestaltung dieser Frage verzichtet hat. Allerdings ist § 9 Abs. 2 PartG dahingehend auszulegen, daß die Parteisatzung nicht nur die Möglichkeit von ex officio-Mitgliedern zu bestimmen hat, sondern gleichzeitig eine Aussage darüber geben muß, i n welchem zahlenmäßigen Verhältnis Abgeordnete und Mitglieder der Parteiführung dabei stehen. 3. Berufung der Delegierten kraft Amtes Zu bedenken ist außerdem, daß die Zahl der infrage kommenden Abgeordneten und der Mitglieder der Parteiführung i n der Regel viel zu groß sein dürfte, als daß sie nicht ein Fünftel der festgelegten Gesamtzahl überschreitet, so daß nur ein Teil von ihnen an den Parteitagen teilnehmen kann. Also ist eine Auswahl erforderlich. Wenn aber die Auswahl nicht i n demokratischer Form i n der Satzung verankert ist, ist es denkbar, daß sie durch den Vorstand nach Kriterien erfolgt, die die Gefahr einer einseitigen Unterrichtung der Parteitagsdelegierten enthalten. Die Verschiedenheit der Aufgaben, die die Mitglieder der Parteiführung und die Abgeordneten auf den Parteitagen wahrnehmen, erfordert es, daß die Auswahl nicht zentral, etwa durch Kooption des Vorstandes, sondern für jede der beiden Gruppen gesondert erfolgt. Dies muß für beide Gruppen nach dem Grundsatz einer bestmöglichen Berücksichtigung der Meinungen, die i n den jeweiligen Gruppen vertreten werden, geschehen. Nur dann besteht eine Gewähr dafür, daß die Information der Parteitagsdelegierten nicht einseitig ist. Es ist dies die wesentlichste Voraussetzung dafür, daß die Beteiligung der nichtgewählten Delegierten auf dem Parteitag den Charakter der Meinungsverfälschung verliert und der Intensivierung der Meinungsbildung dient. Welchem Auswahlmodus dabei der Vorzug zu geben ist, mag durchaus der Satzungsautonomie der Parteien überlassen bleiben, soweit durch die getroffene Regelung diesem Grundsatz Rechnung getragen wird. Für die Abgeordneten könnte sich die Regelung anbieten, daß alle Abgeordneten aus ihrer Mitte diejenigen wählen, die auf den jeweiligen Parteitagen stimmberechtigt sein sollen. Es wäre aber durchaus denkbar, wenn jeder Parteitag i m wesentlichen nur m i t den Abgeordneten

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des gebietsmäßig entsprechenden Parlaments beschickt wird, und die übrigen Abgeordneten durch ihre Fraktionsvorsitzende vertreten werden. Durch beide Regelungen würde erreicht, daß die auf den Parteitagen stimmberechtigten Abgeordneten nicht ad hoc nach ihrer Einstellung i m Hinblick auf die auf den Parteitag anstehenden Fragen von der Parteiführung ausgewählt werden. Bei der Aufstellung der auf dem Parteitag stimmberechtigten M i t glieder der Parteiführung bestehen ähnliche Gefahren. Hier ist aber zu bedenken, daß nicht lediglich die Parteiführung berücksichtigt werden darf, auf deren Ebene der Parteitag stattfindet, da auch der Vorstand der Gesamtorganisation ein legitimes Interesse daran hat, auf die Willensbildung i n den Parteitagen der darunter liegenden Ebenen Einfluß nehmen zu können. Dies könnte verhindern, daß die Parteiführung innerhalb ihrer zweijährigen Amtszeit den Kontakt zu den Parteimitgliedern verliert. Wahrscheinlich wäre es am günstigsten, wenn die Satzung eines jeden Gebietsverbandes unter Berücksichtigung aller Parteiebenen i n der Form einer starren Liste festlegen würde, welche Positionsinhaber der Parteiführung als Mitglieder der Parteitage Stimmrecht haben sollen. Auch dadurch wäre deren Auswahl nach einseitigen Gesichtspunkten unterbunden. Diese Lösung würde auch noch den Vorteil haben, daß bei der Besetzung eines Parteiamtes, das m i t einem Delegiertensitz verbunden ist, i n der Wahl die Eignung des betreffenden Kandidaten zum Delegierten zur Diskussion stände. Insofern wäre auch bei den ex officio-Delegierten ein gewisser Einfluß der Parteimitglieder oder der Delegierten, die ihn gewählt haben, gesichert. I m Hinblick auf die Bedeutung dieser Frage für die demokratische Willensbildung i n der Partei und deren Funktionstüchtigkeit erfordert A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG eine entsprechende Auslegung des § 9 Abs. 2 PartG, so daß die Parteisatzungen nicht nur Bestimmungen darüber enthalten dürfen, daß ex officio-Delegierte Stimmrecht haben sondern daß sie gleichzeitig eine Regelung über deren demokratische und funktionsgerechte Form der Bestellung treffen müssen. D. Willensbildung

auf den Parteitagen

Ein wichtiger Faktor für die Sicherung einer demokratischen innerparteilichen Willensbildung ist ein geordnetes Verfahren auf den Parteitagen. Dieses muß — und das gleiche gilt auch für die Hauptversammlungen — durch eine Geschäftsordnung oder die Satzung festgelegt werden, so daß sich die Delegierten oder die Parteimitglieder darauf berufen können 1 0 2 . 102 Zur Legitimation durch Verfahren vgl. Luhmann

S. 199 f.

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I n ihr sollte die Errichtung eines Ausschusses durch die Delegierten des Parteitages vorgesehen sein, dessen Aufgabe es ist, die Ordnungsmäßigkeit der Einberufung und die Zahl, sowie Stimmberechtigung der Delegierten zu prüfen. Ferner sollte ein Protokollführer bestellt werden, damit der Verlauf der Sitzung und die Beschlüsse festgehalten werden. Die Regelung, wie die Beurkundung der Beschlüsse zu erfolgen hat, ist gemäß § 6 Abs. 2 Ziff. 9 PartG der Satzung vorbehalten. Desgleichen wäre i n einer Geschäftsordnung festzulegen, wann die Versammlung beschlußfähig ist und durch wen das festgestellt wird. Außerdem ist die Regelung der Sitzungsleitung erforderlich. I m Interesse einer möglichst freien und offenen Diskussion sollte die Sitzungsleitung durch die Delegierten bestellt werden. Dagegen ist eine Sitzungsleitung durch den Vorstand oder ein Mitglied der Parteiführung bedenklich. Besondere Bedeutung für einen demokratischen Willensbildungsprozeß auf den Parteiversammlungen hat die Behandlung der Wortmeldungen und Anträge. Dabei muß gem. § 15 Abs. 3 PartG sichergestellt werden, daß eine wirkliche Diskussion i n der Versammlung stattfinden kann und auch Minderheiten genügend Möglichkeit haben, zu Wort zu kommen. Das ist nicht der Fall, wenn die Beratungszeiten zu kurz bemessen sind und nur der Parteiführung die Möglichkeit gegeben wird, ihre Meinung darzulegen und zu verteidigen. Die Redezeit sollte i n etwa zu gleichen Teilen auf Delegierte kraft Amtes und gewählte Delegierte verteilt sein. Hinsichtlich der Anträge, worunter sowohl Geschäftsordnungsanträge wie auch Sachanträge zu verstehen sind, schreibt das Parteiengesetz i n § 15 Abs. 3 vor, daß auf der Versammlung der höheren Gebiets verbände den beiden darunter liegenden Stufen ein Antragsrecht zusteht. Diese Regelung bedeutet eine begrüßenswerte Verbesserung des § 17 Abs. 3 PartGE vom 22.12.1959, der nur für die nächste Stufe ein Antragsrecht vorsah. Sie ist i n zweierlei Hinsicht bemerkenswert. Zum einen beschränkt sie das Antragsrecht auf die Vertreter eines Gebietsverbandes. Das heißt, das Parteiengesetz geht i n dieser Vorschrift auch davon aus, daß die Delegierten als Repräsentanten der i n den jeweiligen Gebietsverbänden zusammengefaßten Mitglieder, die sie gewählt haben, tätig werden. Zum anderen ist es bedeutsam, daß nicht nur die nächst tiefere Organisationsstufe ein Antragsrecht hat. Da die Delegierten von dieser Ebene aus i n den Parteitag entsandt werden, heißt das, daß auch nicht auf dem Parteitag vertretene Organisationseinheiten die Möglichkeit haben, durch Anträge die Willensbildung auf den Parteitagen zu beeinflussen. Erfahrungsgemäß besteht i n kleineren Organisationsein-

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heiten eher die Möglichkeit, daß sich eine abweichende Meinung durchsetzt und Gegensätze stärker zum Ausdruck kommen können, insofern bedeutet diese Vorschrift einen erheblichen Schutz der Minderheiten und eine Belebung der innerparteilichen Diskussion. Die Realisierung dieses Effektes erfordert es, daß alle, die Anträge auf dem Parteitag stellen dürfen, so früh von dem Programm informiert werden, daß sie i n der Lage sind, Anträge i n den Gebietsverbänden zu formulieren. Die Anträge müssen, damit sie einen Einfluß auf die Willensbildung der Delegierten haben können, diesen m i t der eventuell beigegebenen Begründung einige Zeit vor Beginn des Parteitages zugeleitet werden. Das heißt, die Geschäftsordnung sollte eine Frist vorsehen, innerhalb der die Anträge gestellt werden, die mit Bekanntgabe des Programms für den Parteitag beginnt. Da der Willensbildungsprozeß i n den Gebietsverbänden i m Interesse einer angemessenen M i t w i r k u n g der Mitglieder (§ 7 Abs. 1 Satz 2 PartG) zu berücksichtigen ist, darf diese Frist nicht zu kurz bemessen sein. U m auch den Delegierten die Möglichkeit zu interner Meinungsbildung zu bieten, müßte diese Frist einige Zeit vor Beginn des Parteitages ablaufen. Danach gestellte Anträge m i t neuem materiellen Gehalt müssen unberücksichtigt bleiben, da eine ausreichende Willensbildung der Delegierten nicht mehr gesichert ist. Zumindest sollte ihre Behandlung von der Zustimmung der Delegierten abhängig gemacht werden. E i n derartiges Verfahren läge i m Interesse einer funktionsgerechten Ausgestaltung des Antragsrechts. Es böte die Möglichkeit, weite Kreise der Parteitagsmitglieder an der Willensbildung zu beteiligen, so daß der Parteitag aus einem Zustimmungsorgan des Vorstandes zu einer echten Stätte der Beratung wird. E. Schlußbemerkung Die Untersuchung der auf die Parteitage bezogenen Vorschriften des Parteiengesetzes sollte deutlich machen, daß sie bis auf die Möglichkeit, Wählerstimmen als Delegiertenschlüssel zu verwenden, m i t der Forderung nach einer demokratischen innerparteilichen Ordnung i n Einklang stehen. Allerdings sind i m Parteiengesetz einige Fragen offen geblieben. So ist die Verantwortung der nach § 8 Abs. 2 PartG vorgesehenen Organe gegenüber dem Parteitag nicht ausdrücklich i n das Gesetz aufgenommen worden, ebenso fehlt jeder Hinweis darauf, wie die Mitglieder kraft Satzung i n die Parteitage berufen werden sollen. Schließlich wäre auch eine nähere Ausgestaltung des Antragsrechts für eine funktionsgerechte Willensbildung auf den Parteitagen durchaus wünschenswert gewesen. Dennoch sind außer für die Berufung der Delegierten kraft Amtes kaum fühlbare Lücken entstanden.

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

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V I . Vorstand

A. Funktion Zusammen m i t den allgemeinen Parteiausschüssen bilden die Parteivorstände die Führungsspitze der Parteien 1 0 3 . Als ihre Aufgaben nennt § 11 Abs. 3 PartG insbesondere die Leitung des Gebiets Verbandes, sowie die Ausführung der Beschlüsse der i h m übergeordneten Organe 104 . Gemäß § 9 Abs. 1 PartG ist der Parteitag des entsprechenden Gebietsverbandes bzw. seine Hauptversammlung das dem Parteivorstand übergeordnete Organ. Weiterhin sind unter den übergeordneten Organen i m Sinne des § 11 Abs. 3 PartG auch die Organe der darüber gelagerten Gebietsverbände zu verstehen, soweit die Satzung ihnen die Befugnis erteilt, unmittelbar auf die Arbeit i n den nachgeordneten Gebietsverbänden einzuwirken. Einer derartigen Durchgriffsmöglichkeit ist allerdings durch die Autonomie der Gebietsverbände eine gewisse Grenze gesetzt 105 . Ferner besteht für die Parteien aber auch noch die Möglichkeit, Organe innerhalb des Gebietsverbandes zu schaffen und sie dem Vorstand überzuordnen. Es wäre verfehlt, die Arbeit der Parteivorstände lediglich unter dem Gesichtspunkt der Erfüllung von Beschlüssen zu sehen. A u f Grund des seltenen Zusammentritts des Parteitages kommt ihnen die Aufgabe zu, als das eigentliche politisch führende Organ tätig zu werden 1 0 6 . Dabei haben sie ebenso wie der Parteitag die Aufgabe, die verschiedenen i n der Partei vertretenen Meinungen zusammenzufassen und für diese zu handeln. Insofern sind die Partei vorstände nicht nur ein ausführendes, sondern auch als ein Integrationsorgan anzusehen 107 . Dies zeigt sich darin, daß sie die Parteitage vorzubereiten haben und insofern auf deren Willensbildung Einfluß nehmen können. Dem trägt auch § 11 Abs. 3 PartG Rechnung, wenn er neben den ausführenden Aufgaben des Parteivorstandes die Leitung des Gebietsverbandes nennt.

io» v.d.Heydte, Soziologie, S. 219; Luthmann S. 87. 104 Bei der Fassung des § 11, Abs. 3 PartG scheint dem Gesetzgeber eine Ungenauigkeit unterlaufen zu sein. Seinem Wortlaut nach bezieht er sich n u r auf die Vorstände der Gebietsverbände u n d nicht auf den der Gesamtpartei. Dies wäre aber wenig sinnvoll. Aus § 8, Abs. 1, Satz 1 PartG ist vielmehr zu entnehmen, daß sich § 11, Abs. 3 PartG sowohl auf die V o r stände i n den Gebietsverbänden, w i e auf den der Gesamtpartei bezieht. I m Regierungsentwurf von 1959 (BT-Drucks. I I I , 1509, § 13, Abs. 4) wie auch i m interfraktionellen E n t w u r f von 1967 (BT-Drucks. V, 1339, §9, Abs. 3) hieß es auch noch: „Der Vorstand leitet den Parteiverband . . . " io® s. o. § 8,1, A. 106 v.d.Heydte, Soziologie, S. 219; Luthmann S. 87. 107 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 22; Kay S. 134; Lohmar S. 81.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Weiterhin sind die Parteivorstände das eigentliche Vermittlungsorgan der Partei, da von ihnen aus die Impulse von der Partei i n die Fraktionen getragen und damit i n den parlamentarischen Willensbildungsprozeß eingeführt werden. I m Hinblick auf die bedeutende Funktion der Parteivorstände muß besonders darauf geachtet und Vorsorge dagegen getroffen werden, daß ihre Arbeit nicht i n eine diktatorische Parteileitung ausartet. B. Zusammensetzung Nach § 11 Abs. 1 PartG hat der Parteivorstand mindestens aus drei Mitgliedern zu bestehen. Damit soll der Entstehung einer undemokratischen Parteileitung entgegengewirkt werden 1 0 8 . Ob ein Parteivorstand aus mehreren Personen bestehen muß, oder ob die Leitung einer Partei nur durch eine Person erfolgen kann, ergibt sich noch nicht aus der Forderung nach innerparteilicher Demokratie. Ebensowenig wie ein einköpfiger Vorstand unbedingt ein diktatorischer Vorstand sein muß, bietet ein mehrköpfiger Vorstand eine bessere Garantie für einen demokratischen Parteiaufbau, wie sich an dem Beispiel der SRP gezeigt hat 1 0 9 . Dennoch bedeutet ein mehrköpfiger Vorstand gegen die Entstehung diktatorischer Tendenzen i n dem Parteivorstand einen gewissen Schutz, da jedes Vorstandsmitglied m i t der Rivalität seiner Kollegen rechnen muß. Entscheidend i n diesem Zusammenhang ist vielmehr, ob der Vorstand monokratisch oder nach dem Kollegialprinzip gebildet worden ist 1 1 0 . Man kann wohl nicht ohne weiteres sagen, daß ein monokratisch gebildeter Vorstand keine demokratische Legitimität haben kann. Dennoch erscheint eine solche Legitimität bei einem kollegialen Parteivorstand besser gesichert 111 , so daß nur ein kollegial gebildeter Vorstand dem Sinne des Parteiengesetzes entspricht. A u f diese Weise können die verschiedenen i n der Partei herrschenden Meinungen an der Parteileitung besser beteiligt werden, so daß sich die Gefahr einer Entfremdung von Partei und Parteileitung vermindert. Desgleichen liegt die kollegiale Zusammensetzung des Parteivorstandes i m Interesse der Sammlungs- und Integrationsfunktion. Die Berücksichtigung der verschiedenen Strömungen i n der Partei auch i m Vorstand bedeutet eine Förderung der offenen Willensbildung und dient einer Integration, die den Willensrichtungen i n der Partei entspricht. 108 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 21. 109 Vgl. hinsichtlich des SRP-Aufbaus BVerfGE 2, 1 (41). no Groß S. 82 v e r t r i t t die Meinung, daß § 11, Abs. 1 P a r t G einen kollegialen Vorstand vorschreibe. Dafür ergibt sich zumindest unmittelbar aus dem Wortlaut des § 11, Abs. 1 PartG k e i n eindeutiger Hinweis. i n Henke S. 81.

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

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I m übrigen bedeutet ein kollegial aufgebauter Vorstand, daß sich die einzelnen Mitglieder besser gegenseitig kontrollieren können. Damit w i r d auch die Möglichkeit einer Fremdbeeinflussung zurückgedrängt, da es wenig wahrscheinlich ist, daß alle Vorstandsmitglieder i n gleicher Weise von Einflüssen außerhalb der Partei abhängig sind. Weiterhin muß der Vorstand demokratisch legitimiert sein. Das heißt, die Parteileitung muß von dem Willen der Parteimehrheit getragen werden. Das setzt voraus, daß sie nicht autonom, sondern zu den M i t gliedern h i n offen ist 1 1 2 » 1 1 S . Fraglich ist allerdings, ob das bedeutet, daß alle Parteivorstandsmitglieder gewählt werden müssen. § 11 Abs. 2 PartG sieht vor, daß neben den durch den Parteitag gewählten Mitgliedern bis zu ein Fünftel der Gesamtzahl Mitglieder kraft Satzung angehören können. Von der Überlegung her, daß i n der mittelbaren innerparteilichen Demokratie die Parteileitung durch Wahlen legitimiert sein müßte, bedeutet die Zulassung von Vorstandsmitgliedern kraft Satzung eine Einschränkung der demokratischen Legitimität. Dennoch ist der Zulassung von ex officio-Mitgliedern i n dem Parteivorstand ebenso wie bei dem Parteitag zuzustimmen, denn auch hier ist sie i m Interesse der Funktionsfähigkeit der Parteien erforderlich, wie sich i m folgenden zeigen soll. Hinsichtlich der beiden i n § 11 Abs. 2 PartG genannten Gruppen sind dafür verschiedene Gesichtspunkte ausschlaggebend. Die den Parteien obliegende Vermittlungsfunktion setzt eine enge Bindung zwischen den Fraktionen und den Hauptintegrationsorganen der Parteien voraus, wozu auch die Parteivorstände gehören 114 . Diese kann nur gewährleistet werden, wenn zwischen den Parteivorständen und den Fraktionen eine personelle Verflechtung besteht, denn nur dann besteht die Möglichkeit, daß die Fraktionen die i n den Vorständen geschaffenen Integrationsergebnisse als das Endergebnis der inner112 Der Grundsatz, daß alle Parteivorstände gewählt werden müssen gilt, soweit es sich nicht u m ex officio-Mitglieder handelt, für alle Gebietsverbände. Demgegenüber w i l l Rabus S. 165 f ü r das Gründungsstadium A u s nahmen zulassen. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß i n diesem Stadium noch keine Partei, die j a Mitglieder voraussetzt, besteht. M i t der K o n s t i t u ierung ist dann auch die W a h l eines Vorstandes erforderlich. Vgl. Henke S. 78. us Henke S. 82 f.; Böhm S. 21; Amtl. Begründung , BT-Drucks. I I I , 1509, S. 21; demgegenüber w i l l Kay S. 141 die Möglichkeit der ex officio-Mitgliedschaft auf Parteiamtsinhaber beschränken, während der Bericht S. 166 u. Maunz, A r t . 21, Rdnr. 62 n u r Abgeordnete zulassen wollen. V ö l l i g ablehnend Luthmann S. 84; Heinemann , 104. Sitzung Steno-Ber. I I I , S. 5639 m i t E r w i d e rung von Schneider , 104. Sitzung Steno-Ber. I I I , S. 5651; Bergsträsser S. 600. 114 Amtl. Begründung , BT-Drucks. I I I , 1509, S. 21.

8 Wolfrum

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2. T e i l : Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

parteilichen Willensbildung wirklich aufnehmen und innerhalb des Parlaments zur Geltung bringen. Auch die Stellung der Abgeordneten i m Informationsprozeß erfordert ihre Aufnahme i n die Partei vorstände. Der Informationsprozeß verläuft, wie bereits deutlich wurde, nicht einseitig von unten nach oben, sondern es findet auch über die Parteien eine Information des Volkes statt 1 1 5 . Diesem Informationsprozeß dient auch die Aufnahme der A b geordneten als ex-officio-Mitglieder i n den Parteitagen. I m Hinblick auf deren seltenen Zusammentritt ist eine zusätzliche Informationsmöglichkeit der Abgeordneten i n den Parteivorständen erforderlich, denn nur dadurch vermag die laufende Arbeit der Parteileitung beeinflußt zu werden 1 1 6 . Der Vorstand hat die Möglichkeit, die von den Abgeordneten erhaltenen Informationen auf dem Weg über die Parteivorstände nachfolgender Ebenen an die Parteimitglieder weiterzuleiten. Ein derartiger Einfluß der Abgeordneten ist aber nur dann gewährleistet, wenn ihnen nicht nur ein Beratungs-, sondern auch ein A b stimmungsrecht innerhalb der Parteivorstände zugebilligt wird. Insofern ist ihre Aufnahme i n den Vorstand als Mitglieder kraft Satzung erforderlich. Die Beteiligung der übrigen, i n § 11 Abs. 2 PartG genannten Personen an der Vorstandsarbeit rechtfertigt sich aus dem Gesichtspunkt der föderalen Repräsentation 117 . Wie bereits dargelegt, werden die Delegierten auf den Parteitagen nicht als Repräsentanten der gesamten Parteimitgliedschaft, sondern nur der i n ihrem Gebietsverband zusammengefaßten Mitglieder tätig. Diese Verbindung zwischen Vorständen und den Gebietsverbänden zwischen den Zusammentritten der Parteitage kann wohl am besten dadurch sichergestellt werden, daß Vorstandsmitglieder oder sonstige gewählte Amtsinhaber der einzelnen Gebietsverbände Vorstandsmitglieder des darüberliegenden Gebietsverbandes sind 1 1 8 . Sie treten dabei praktisch an die Stelle der Delegierten der Parteitage bzw. Mitglieder der Hauptversammlung und geben damit die i n ihrem Gebietsverband geäußerten Meinungen zur Integration i n den Parteivorständen weiter. Insofern dienen sie dem kontinuierlichen Informationsfluß von unten nach oben. Ihre Aufnahme i n den Vorstand als Mitglieder kraft Satzung liegt somit i m Interesse einer effektiven Sammlungsfunktion. Gleichzeitig stellen sie aber auch ein Bindeglied zwischen der obersten Parteispitze und den Mitgliedern dar, über das eine Information der us ne 117 us

s. o. § 3, V I I . Amtl. Begründung, s. o. § 8, I I I , B. Bericht S. 56.

BT-Drucks. I I I , 1509, S. 21; Schultz

S. 95.

§ 8 A u f b a u der Parteiorganisation

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Mitglieder erfolgen kann. Insofern rechtfertigt sich § 11 Abs. 2 PartG auch aus der Informationsfunktion. Hiermit w i r d deutlich, daß die beiden i n § 11 Abs. 2 PartG genannten Gruppen als Vorstandsmitglieder kraft Satzung verschiedene, wenn auch i n gleicher Weise bedeutende, Aufgaben zu erfüllen haben. Daher müssen die Parteien i n der Satzung sicherstellen, daß sie i n gleicher Weise bei der Vorstandszusammensetzung Berücksichtigung finden. Die Einflußnahme der ex officio-Mitglieder findet ihre Grenze, wo sie droht, i n eine absolut dominierende Leitung des Parteivorstandes umzuschlagen. Die einzige Möglichkeit, dies zu verhindern, liegt i n ihrer zahlenmäßigen Beschränkung. Hier scheint die vom Gesetzgeber festgelegte Schranke ausreichend, u m einerseits die Arbeit der ex officio-Mitglieder zu ermöglichen, aber auch nicht zu hoch gegriffen, u m die Stellung der übrigen Vorstandsmitglieder zu gefährden 1 1 9 · 1 2 0 . Wie bei den ex officio-Mitgliedern des Parteitages bedeutet auch hier ihre Auswahl ein Problem. Es besteht die Gefahr, wenn ihre Auswahl nicht i n demokratischer Form i n der Satzung verankert ist, daß der Vorstand nur i h m genehme Mitglieder kooptiert, wodurch der Effekt, der gerade durch die ex officio-Mitglieder erzielt werden soll, verhindert würde. Vielmehr müßte unter diesen Umständen die Zulassung von ex officio-Mitgliedern eine Verfestigung des Vorstandes gegenüber der Partei bedeuten. Insofern ist ihre Zulassung nur dann unbedenklich, wenn keine Kooptationsmöglichkeit des Vorstandes besteht 1 2 1 . Auch hier sollte, wie dies schon für die ex officio-Mitglieder des Parteitages vorgeschlagen wurde 1 2 2 , die Auswahl durch jede der beiden Gruppen getrennt erfolgen, wobei auf die bestmögliche Berücksichtigung der i n der jeweiligen Gruppe vertretenen Meinung zu achten ist. Für die Lösung des Problems kann auf die Vorschläge, die hinsichtlich der ex officio-Mitglieder des Parteitages gemacht wurden, verwiesen werden. Ii» Kay S. 126 f. 120 Henke S. 82 wendet sich dagegen, die Vorstandsmitglieder k r a f t Satzung, soweit sie i h r A m t aufgrund einer Wahl erhalten haben, als nichtgewählte Vorstandsmitglieder anzusehen. Er verlangt deren Gleichstellung m i t den übrigen Vorstandsmitgliedern u n d verneint daher insoweit die Möglichkeit einer zahlenmäßigen Beschränkung. Dem ist entgegenzuhalten, daß n u r diejenigen Vorstandsmitglieder demokratische Legitimität besitzen, die von den satzungsmäßig dazu bestellten Gremien i n den Vorstand gewählt worden sind. Die Gleichstellung dieser m i t von anderen Gremien gewählter Amtsinhaber ist dagegen nicht zulässig. 121 a. A. Henke S. 82, so aber amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 22, Bericht S. 166; Maunz , A r t . 21, Rdn. 62; K . Seifert , Rechtsstellung, S. 6; Stupp S. 30; Bericht des Innenausschusses , BT-Drucks. V, 1918, S. 4. 122 s. o. § 8, V, C, 3. ·

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Für die übrigen Vorstandsmitglieder sieht § 11 Abs. 1 PartG i n Verbindung mit § 9 Abs. 4 PartG eine Wahl für zwei Jahre vor. Bei der Amtsdauer besteht ein Spannungsverhältnis zwischen Kontinuität von Parteiarbeit und Parteileitung, die eine möglichst lange Amtszeit des Parteivorstandes erfordern würden und der Kontrollmöglichkeit der Parteimitglieder, die eine möglichst kurze Wahlperiode voraussetzt. I m Interesse einer möglichst offenen Willensbildung, die eine der Grundvoraussetzungen der Parteifunktionen ist 1 2 3 , liegt eine kurze Wahlperiode, da damit einer Erstarrung der Parteiorganisation entgegengewirkt werden kann. Der Gesichtspunkt der Stabilität, der für die Legislaturperiode des Bundestages ein großes Gewicht hat, kommt demgegenüber für die Parteien nicht i m gleichen Maße zum Tragen. Die vom Gesetzgeber festgelegte Zweijahresfrist erscheint hier sowohl der offenen Willensbildung wie einer gewissen Kontinuität, die auch die Parteiarbeit erfordert, gerecht zu werden 1 2 4 . Die Abwahl des Parteivorstandes sieht das Parteiengesetz nicht ausdrücklich vor. Da aber die Möglichkeit zur Einberufung außerordentlicher Parteitage und ein entsprechendes Antragsrecht gegeben ist 1 2 5 , steht einer A b w a h l der Parteivorstände auf diesem Wege nichts entgegen 126 . Das Parteiengesetz kennt, anders als die früheren Entwürfe 1 2 7 , keine beratenden Vorstandsmitglieder mehr. Eine derartige Möglichkeit erscheint auf den ersten Blick unbedenklich, wenn man i n der Abstimmung das entscheidende Moment des Willensbildungsprozesses sieht 1 2 8 . Dabei würde allerdings übersehen, daß der Entscheidung eine Meinungsbildung vorausgeht, i n der auch Mitglieder mit nur beratender Stimme ihren Einfluß i n vollem Umfang zur Geltung bringen können. Da es sich bei diesem Personenkreis erfahrungsgemäß um Personen handelt, deren Meinung auf Grund ihres Amtes bzw. ihrer Sachkenntnis ein erhebliches Gewicht zukommt, ist es nicht auszuschließen, daß sie das Abstimmungsergebnis, auch ohne unmittelbar daran teilnehmen zu können, weniger durch Uberzeugung als durch die Autorität 123 s. o. § 3, I X . 124 Henke S. 78; Bericht S. 166; Rabus S. 170; Luthmann S. 86. 125 s. o. § 8, V, B. 126 Henke S. 78, Fn. 8. Aus diesem Grunde w a r es nicht erforderlich, eine entsprechende Bestimmung i n das Parteiengesetz aufzunehmen; a. A. Kritische Stellungnahme S. 257. 127 § 13, Abs. 3, PartGE v o m 22.12.1959, BT-Drucks. I I I , 1509. 128 Davon scheint der Bericht des Innenausschusses, BT-Drucks. V, 1918, S. 4 auszugehen, der die Meinung vertritt, daß diese Personen, da sie kein Stimmrecht hätten, keine Vorstandsmitglieder seien u n d daher auch nicht unter die Beschränkung des § 11, Abs. 2 PartG fielen.

§ 8 A u f b a u der Parteiorganisation

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ihres Auftretens zu beeinflussen vermögen und damit den mitgliedschaftlichen Einfluß i m Vorstand zurückdrängen 129 . Unter diesen Umständen ist es zu begrüßen, daß das Parteiengesetz die Möglichkeit, beratende Vorstandsmitglieder zu berufen, nicht wieder aufgenommen hat. Aus dem Umstand, daß i n § 12 Abs. 2 PartG für die allgemeinen Parteiausschüsse die Zulässigkeit beratender Mitglieder ausdrücklich geregelt wurde, ist zu entnehmen, daß die Parteien i n den Vorstand keine beratenden Mitglieder berufen dürfen. Es bleibt ihnen allerdings unbenommen, Sachverständige zu Referaten vor dem Vorstand heranzuziehen, wenn die anschließende Beratung ohne deren M i t w i r k u n g erfolgt. V I I . Geschäftsführender Vorstand

§11 Abs. 4 PartG gibt den Parteien die Möglichkeit, aus der Mitte des Vorstandes heraus einen geschäftsführenden Vorstand (Präsidium) zu bilden. Diese Bestimmung entspricht einem Bedürfnis der Praxis, da die Parteivorstände wegen ihrer großen Mitgliederzahl nicht häufig genug zusammentreten können 1 3 0 . Aus der Verwendung des Plurals i n § 11 Abs. 4 Satz 2 PartG ist zu entnehmen, daß auch der geschäftsführende Vorstand der Regel des § 11 Abs. 1 PartG genügen und aus drei Mitgliedern bestehen muß. Als Aufgabe des geschäftsführenden Vorstandes nennt das Parteiengesetz die Durchführung der Vorstandsbeschlüsse, sowie die Erledigung der laufenden und der besonders dringlichen Vorstandsgeschäfte. Bis auf den letzten Punkt handelt es sich also u m reine Hilfsfunktionen, die dem geschäftsführenden Vorstand gegenüber dem Gesamtvorstand zugewiesen werden. Lediglich die „Erledigung besonders dringender Vor standsauf gaben" geht über diesen Rahmen hinaus. Durch diese Kompetenzzuweisung entsteht die Gefahr, daß sich der geschäftsführende Vorstand zu einer nur an generelle Richtlinien gebundenen Exekutive entwickelt. Damit würde er aber den i h m von dem Gesetzgeber zugewiesenen Rahmen sprengen. § 8 Abs. 1 PartG nennt ausdrücklich den Vorstand neben dem Parteitag als wesentliches Organ innerparteilicher Willensbildung. Insofern würde es nicht dem Sinn des Gesetzes entsprechen, wenn wesentliche Aufgaben von dem Vorstand auf einen kleinen Kreis, den geschäftsführenden Vorstand, verlagert werden. Der geschäftsführende Vorstand kann daher nie, auch nicht bei Eilbedürftigkeit, endgültige Entscheidungen treffen. Das heißt, 129 Auch das Parteiengesetz geht i n § 12, Abs. 2 (allgemeine Parteiausschüsse) von der großen Bedeutung beratender Mitglieder aus, indem es vorschreibt, daß die Z a h l aller Mitglieder k r a f t Satzung (beratende u n d stimmberechtigte) uner der Hälfte der Gesamtmitgliederzahl liegen muß. 130 Henke S. 83 f.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

daß Entscheidungen, die nicht i m Rahmen der Ausführung von Beschlüssen des Gesamtvorstandes oder i n der Erledigung der laufenden Geschäfte ergangen sind, einer Bestätigung durch den Gesamtvorstand bedürfen bzw. von diesem jederzeit wieder aufgehoben werden können. Dieser trägt auch für die Tätigkeit des geschäftsführenden Vorstandes gegenüber dem Parteitag die Verantwortung. Das Parteiengesetz geht davon aus, daß dem geschäftsführenden Vorstand lediglich Mitglieder des Gesamtvorstandes angehören. Hinsichtlich ihrer Auswahl ist § 11 Abs. 4 Satz 2 PartG zu entnehmen, daß es neben der Wahl durch den Vorstand und die Bestellung kraft Satzung die „Bildung aus der Mitte" i n § 11 Abs. 4 Satz 1 PartG als eine weitere Form der Bestellung ansieht. Damit soll wohl eine Wahl durch den Parteitag gemeint sein. Da dieser geschäftsführende Vorstand nur aus Mitgliedern des Gesamtvorstandes besteht und nur Hilfsfunktionen gegenüber diesem wahrzunehmen hat, ergeben sich gegen seine Zulassung an sich keinerlei Bedenken. Stellt man die Bedeutung i n Rechnung, die er i n der Parteiarbeit haben kann, so erscheint es, als ob diejenige Form der Bestellung für ihn zu bevorzugen sei, die einen möglichst großen Einfluß der Delegierten zuläßt. Dennoch ist seine direkte Wahl durch die Delegierten nur mit Vorbehalt zu befürworten. Der geschäftsführende Vorstand hätte bei dieser Form der Bestellung die gleiche Legitimation wie der Gesamtvorstand, und es entsteht damit die Gefahr, daß er i n einen Gegensatz zu diesem kommen könnte. Unter Umständen würde sich die Hauptaktivität der Partei auf den geschäftsführenden Vorstand verlagern, da er wegen seiner geringeren Größe besser i n der Lage ist, schnelle Beschlüsse zu fassen. Dies würde aber die Berücksichtigung der verschiedenen Interessen i n der Partei, die bei der Beschlußfassung i n dem heterogenen Gesamtvorstand zum Tragen kommen, beeinträchtigen, was den Wert der Integrationsarbeit vermindern müßte. Unter diesen Umständen erscheinen die beiden anderen i n § 11 Abs. 4 Satz 2 PartG genannten Bestellungsmöglichkeiten des geschäftsführenden Vorstandes eher als funktionsgerecht. V I I I . Allgemeiner Parteiausschuß

Die i n § 12 PartG genannten allgemeinen Parteiausschüsse dürfen nicht mit den Parteifachausschüssen verwechselt werden, die i n der Regel nur zu bestimmten Sachgebieten für die Vorstände oder die Parteileitung beratend tätig werden. Die allgemeinen Parteiausschüsse gehören i n der Praxis zu dem Organisationskern der Partei und stehen i n ihrer Bedeutung als eigenständiges Organ neben Parteivorstand und Parteitag 1 3 1 .

§ 8 Aufbau der Parteiorganisation

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Eine genaue Kompetenzabgrenzung zwischen allgemeinem Parteiausschuß einerseits und Parteitag sowie Parteivorstand andererseits, enthält § 12 PartG nicht. Es w i r d lediglich hinsichtlich der Zuständigkeiten des allgemeinen Parteiausschusses auf die Parteisatzungen verwiesen, wobei der Gesetzgeber allerdings offenkundig davon ausging, daß die allgemeinen Parteiausschüsse umfassende Zuständigkeiten für die Beratung wie auch Entscheidung organisatorischer wie auch politischer Fragen haben 1 3 2 . Die Bildung von allgemeinen Parteiausschüssen dient der Demokratisierung der innerparteilichen Willensbildung und damit auch der Durchführung der Integrations- und Informationsfunktion der Parteien. Die Größe der Parteitage und ihr seltenes Zusammentreten haben zur Folge, daß ihre Wirksamkeit begrenzt ist und der Parteivorstand sich daher teilweise selbst überlassen bleibt. Dadurch entsteht die Gefahr, daß die Verbindung zwischen Parteivolk und Parteivorstand wegen der mangelnden Präsenz der Parteitage verloren geht, so daß die Integration i m Vorstand nicht mehr auf der Willensbildung i n der Partei beruht und daß der Parteivorstand die Parteimitglieder nicht mehr zu informieren vermag. Damit würde aber sowohl die Integrations- wie auch die Informationsfunktion der Partei erheblich beeinträchtigt. Weiterhin besteht die Möglichkeit, daß die Parteivorstände zwischen den Zusammentritten der Parteitage wichtige, den innerparteilichen Bereich betreffende, Entscheidungen an sich ziehen, obwohl diese über ihre Kompetenz hinausgehen und wegen ihrer Bedeutung für die Partei einer breiteren Willensbildungsgrundlage bedürfen. Diese Gefahren, die die Funktionsfähigkeit der Partei wesentlich beeinträchtigen würden, können zum Teil durch die Bildung von allgemeinen Parteiausschüssen ausgeglichen werden. Das hat zur Voraussetzung, daß sie zwischen den Zusammentritten der Parteitage hilfsweise deren Funktion übernehmen, und damit als quasi interimistische Parteitage das funktional erforderliche 133 Bindeglied zwischen Parteivorstand und Parteivolk darstellen. Das würde zur Folge haben, daß sie ebenso wie die Parteitage zu Repräsentations- und Integrationsorganen der Partei werden. U m diese Funktion erfüllen zu können, müssen die allgemeinen Parteiausschüsse so beschaffen sein, daß sie wirklich als Organe, die der innerparteilichen Willensbildung dienen, wirken können. Fraglich 131 Kay S. 128; v.d.Heydte, Soziologie, S. 218; Amtl. Drucks. I I I , 1509, S. 22. 132 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 22. 133 Henke S. 100.

Begründung,

BT-

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ist allerdings, ob dem der i n § 12 PartG für sie vorgesehene Aufbau entspricht. Die Zusammensetzung der allgemeinen Parteiausschüsse weicht sowohl von der des Parteitages wie auch der des Parteivorstandes ab. Es ist zwar i n Einklang mit den i n den §§9, 11 und 13 PartG niedergelegten Grundsätzen über die demokratische Organbesetzung für einen Teil der Mitglieder eine Wahl auf zwei Jahre vorgesehen, wobei neben einer Wahl durch den Parteitag diese auch durch die Delegierten bzw. Mitglieder der nachgeordneten Gebietsverbände möglich ist. Weiterhin erlaubt das Parteiengesetz, daß den allgemeinen Parteiausschüssen auch Mitglieder kraft Satzung angehören, deren Zahl allerdings anders als bei Parteitagen und Parteivorstand bis zu einem Drittel der Gesamtmitgliederzahl betragen kann. Als Mitglieder kraft Satzung kommen der gesamte Vorstand desselben Gebietsverbandes und der i n §11 Abs. 2 PartG genannte Personenkreis i n Betracht. Außerdem besteht für die Parteien die Möglichkeit, daneben noch weitere Mitglieder kraft Satzung bis zur Hälfte der Gesamtzahl aufzunehmen, die allerdings nur beratende Stimmen haben. Abgesehen von der Möglichkeit beratender Mitglieder, die weder für Parteitag noch für Parteivorstand vorgesehen ist, beinhaltet die i n § 12 PartG vorgesehene Besetzung der allgemeinen Parteiausschüsse sowohl Elemente des Parteitages wie auch des Parteivorstandes. Werden die gewählten Mitglieder des allgemeinen Parteiausschusses von den Parteitagen oder den Mitgliederversammlungen der nachgeordneten Gebietsverbände gewählt, so haben sie dieselbe Legitimation wie die Mitglieder des Parteitages, womit der allgemeine Parteiausschuß diesem näher steht als dem Parteivorstand. Werden die Mitglieder des allgemeinen Parteiausschusses dagegen von dem Parteitag derselben Ebene gewählt, was der Gesetzgeber nach dem Wortlaut des § 12 PartG wohl als die Regel ansieht, so haben sie dieselbe Legitimation wie der Parteivorstand, und der allgemeine Parteiausschuß wäre i n seiner Stellung dann eher m i t dem Parteivorstand zu vergleichen. Die erste Form der Wahl hat den Vorzug, daß der allgemeine Parteiausschuß auf Grund seiner dem Parteitag entsprechenden Legitimation eher i n der Lage erscheint, als Kontrollorgan gegenüber dem Vorstand aufzutreten und zu verhindern, daß dieser dem Parteitag zustehende Kompetenzen an sich zieht. Desgleichen erfolgt die Aufnahme und Integration der i n der Partei vertretenen Willensrichtungen auf der gleichen Ebene wie dem Parteitag, so daß diese an den Parteivorstand ohne Zwischenschaltung eines zusätzlichen Organs weitergeleitet werden können. Bei einer derartigen Konstruktion scheint der allgemeine

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Parteiausschuß durchaus geeignet, die i m Interesse der innerparteilichen Willensbildung liegenden Funktionen zu erfüllen. Andererseits entsteht so die Gefahr, daß sich die Aufgaben des Parteitages zum großen Teil auf den entscheidungsflexibleren allgemeinen Ausschuß verlagern, was angesichts der hohen Zahl von Mitgliedern kraft Satzung nicht unbedenklich wäre. Die Wahl der Mitglieder i n den allgemeinen Parteiausschuß durch den Parteitag derselben Ebene sichert zwar seine Abhängigkeit von dem Parteitag, bringt es aber m i t sich, daß er nur über die gleiche Legitimation wie dieser verfügt. Es ist daher fraglich, ob sich der allgemeine Ausschuß dann i n dem Maße von dem Parteivorstand abzuheben vermag, wie es seine Stellung als Bindeglied zwischen Parteivorstand und Partei erfordert. Weiterhin bedeutet das hinsichtlich der von i h m aufgenommenen und weiterzuleitenden Meinungen eine gegenüber dem Parteitag zusätzliche Mediatisierung. Dennoch ist es nicht auszuschließen, daß es dem allgemeinen Parteiausschuß auch bei dieser Konstruktion gelingt, seine Funktion als Bindeglied zwischen Parteivorstand und Parteimitgliedschaft auszuüben. Demnach ist ausschlaggebend dafür, welche der beiden Bestellungsarten vorzuziehen ist, die Bedeutung der großen Zahl von M i t gliedern kraft Satzung. Die Aufnahme von Mitgliedern kraft Satzung i n den allgemeinen Parteiausschuß rechtfertigt sich wie bei Parteitag und Parteivorstand daraus, daß ein Bedürfnis nach enger Zusammenarbeit mit der Parteiführung i n den Organen besteht, die der innerparteilichen Willensbildung dienen 1 3 4 . Diesem Gedanken ist durch die erhöhte Zahl der Mitglieder kraft Satzung und durch die Möglichkeit, beratende Mitglieder aufzunehmen, i n verstärktem Maße Rechnung getragen, wobei deren Zahl unter der Hälfte der Gesamtmitgliederzahl liegen muß. Sie erlaubt es den Parteien, neben dem gesamten Vorstand derselben Organisationsebene auch Teile der Parteileitung der nachgeordneten Gebietsverbände aufzunehmen, so daß ein Gedankenaustausch zwischen Parteileitungen verschiedener Ebenen erfolgen kann. Dies liegt durchaus i m Interesse der Funktion der allgemeinen Parteiausschüsse. Die große Zahl der Mitglieder kraft Satzung mit und ohne Stimmrecht bringt allerdings die Gefahr m i t sich, daß der allgemeine Parteiausschuß i n die Abhängigkeit des Parteivorstandes gerät, der naturgemäß ein starkes Gewicht bei der Willensbildung haben wird, und demgegenüber das mitgliedschaftliche Element zurücktritt. Da bei 134 s. o. § 8, V, C, 2.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

einer Wahl der übrigen Mitglieder durch den Parteitag derselben Ebene diese keine gegenüber dem Vorstand hervorgehobene Stellung haben, w i r d sich i n diesem Fall der allgemeine Parteiausschuß zu einer A r t erweitertem Parteivorstand entwickeln und als solcher schwerlich i n der Lage sein, die von i h m funktional erwartete Bindungswirkung herzustellen 135 . Dem könnte nur durch eine stärkere zahlenmäßige Beschränkung der Mitglieder kraft Satzung und durch einen Ausschluß der beratenden Mitglieder abgeholfen werden. W i r d der allgemeine Parteiausschuß dagegen i n der Form gebildet, daß die gewählten Mitglieder ihre Legitimation von einer Wahl i n den nachgeordneten Gebietsverbänden herleiten, so stellen diese M i t glieder wegen ihrer den Parteitagsmitgliedern vergleichbaren Stellung ein echtes Gegengewicht gegen die hohe Zahl von ex officio-Mitgliedern dar. Hier ist eher gewährleistet, daß der allgemeine Parteiausschuß eine Bindungswirkung zwischen Parteileitung und Parteimitgliedschaft herstellt. Dabei kann er Züge einer zweiten Kammer annehmen, wobei er aber wegen der hohen Zahl an ex officio-Mitgliedern sich nicht die Stellung des eigentlichen Parteitages anmaßen darf. Unter diesen Umständen erscheint nur diese Form der Bestellung des allgemeinen Parteiausschusses funktionsgerecht. Dagegen würde die Wahl seiner Mitglieder durch den Parteitag derselben Stufe keine wesentliche Förderung der innerparteilichen Willensbildung sicherstellen und als solche abzulehnen sein. Angesichts der Tatsache, daß die allgemeinen Parteiausschüsse i n der Parteiarbeit eine gewichtige Rolle spielen, gewinnt das Demokratiegebot für dieses Organ erhöhte Bedeutung. Vor allem muß geregelt werden, wie die Bestellung der Mitglieder kraft Satzung zu erfolgen hat. Diesbezüglich kann auf die zum Parteitag entwickelten Gedanken verwiesen werden 1 3 6 . Entsprechendes gilt für die Verfahrensregeln 137 . Ferner sind die Kompetenzen des allgemeinen Parteiausschusses vor allem gegenüber denen des Parteitages genau abzugrenzen. Keinesfalls wäre es zulässig, m i t Generalklauseln zu arbeiten, die es dem allgemeinen Parteiausschuß ermöglichen, dessen Zuständigkeiten an sich zu ziehen. Nur wenn sichergestellt werden kann, daß sich der allgemeine Parteiausschuß funktionsgerecht zwischen Parteitag und Parteivorstand schiebt, ist er befähigt, zu einer wesentlichen Stärkung einer demokratischen, innerparteilichen Willensbildung beizutragen.

iss Zustimmend Henke 136 s. o. § 8, V, C, 3. 137 S. o. § 8, V, D.

S. 100 f.

§ 9 Wahl und Abstimmung

123

§ 9 Wahl und Abstimmung I. Regelung des Parteiengesetzes

Die innerparteiliche mittelbare Demokratie erfordert eine funktionsgerechte Ausgestaltung des Wahlrechtes und eine Sicherung der grundlegenden Verfahrensregeln demokratischer Willensbildung. Nur wenn beides gegeben ist, besteht eine Gewähr dafür, daß sich die parteiinterne Willensbildung i m Sinne der Sammlungs- und Integrationsfunktion auf dem Wege des Mehrheitsentscheides i n Diskussion und Ausgleich entwickelt, und daß die Parteileitung und damit deren Funktionserfüllung i m Integrations- und Vermittlungsprozeß von den Parteibürgern her legitimiert ist 1 3 8 . Dem trägt das Parteiengesetz Rechnung. Nach § 15 Abs. 1 PartG fassen die Organe ihre Sachbeschlüsse mit einfacher Stimmenmehrheit, wobei es den Parteien freigestellt wird, i n ihren Satzungen allgemein oder für bestimmte Entscheidungen eine erhöhte Mehrheit vorzuschreiben. Weiterhin verlangt § 10 Abs. 2 PartG, daß die Vertreter bzw. Mitglieder i n den Parteiorganen gleiches Stimmrecht haben. Hinsichtlich der innerparteilichen Wahlen verzichtet das Parteiengesetz entgegen § 17 Abs. 2 PartGE vom 22.12.1959 139 auf die Feststellung, daß sie nach Verhältniswahlrecht oder Mehrheitswahlrecht vorgenommen werden können. Da bei Wahlen i m Gegensatz zu Sachabstimmungen abgeschwächte Mehrheiten als durchaus demokratisch gelten 1 4 0 und geeignet sind, den so Gewählten zu legitimieren, ist auch ohne ausdrückliche Regelung des Parteiengesetzes davon auszugehen, daß den Parteien die Entscheidung darüber freisteht. Voraussetzung für die Wirksamkeit der Wahl ist die zeitliche Begrenzung des darin erteilten Mandats, da nur dann die Möglichkeit besteht, die ihr immanente Kontrollfunktion zu aktualisieren 1 4 1 . Von diesem Grundsatz geht auch das Parteiengesetz aus, indem es für den Vorstand (§11), die gewählten Mitglieder der allgemeinen Parteiausschüsse (§ 12) und die Delegierten der Parteitage (§ 8) eine befristete Amtszeit vorschreibt.

138 s. o. § 4, I I , B. 139 BT-Drucks. I I I , 1509. 140 Bergsträsser, E n t w u r f , S. 598; Bericht 141 Luthmann S. 95; Kay S. 157.

S. 166.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung I I . Geltung der allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze

I n diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob für die innerparteilichen Wahlen die allgemeinen Wahlgrundsätze, wie sie i n Art. 38 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 GG niedergelegt sind, Gültigkeit haben. Dagegen könnte sprechen, daß die gewählten Parteiorgane weder i n ihrer Stellung gegenüber dem einzelnen Parteimitglied, noch i n ihrer Funktion mit den gewählten Staatsorganen verglichen werden können. Die unmittelbare Anwendung dieser Wahlgrundsätze kommt daher nicht i n Betracht 1 4 2 . Zu bedenken bleibt aber, daß die Wahlen i m innerparteilichen wie auch i m staatlichen Bereich die Aufgabe haben, eine Leitung zu legitimieren und zu kontrollieren. Dies läßt es gerechtfertigt erscheinen, die i m Grundgesetz enthaltenen Wahlgrundsätze insoweit entsprechend heranzuziehen, als sie zu den Wesensmerkmalen einer demokratischen Wahl gehören 143 . Dabei soll jedoch nicht übersehen werden, daß die grundsätzliche Verschiedenheit von Partei- und Staatsorganen einige Modalitäten erfordern kann. Als allgemeine Prinzipien gelten die Wahlrechtsgrundsätze, wie auch der Wortlaut des A r t . 38 Abs. 1 Satz 1 GG zum Ausdruck bringt, für die Wahl als ganzes. Das heißt, sie finden nicht nur für den Wähler und den Wahlakt sowie die Stimmenverwertung, sondern auch für das i n dem Begriff der Wahl enthaltene Wahlvorschlagsrecht und das passive Wahlrecht Anwendung. Alle diese Erscheinungsformen der Wahlrechtsgrundsätze sind letztlich zwangsläufige Ausstrahlungen des Wahlrechts, das ohne sie keine volle Wirksamkeit erlangen könnte 1 4 4 . A.

Allgemein

Der Wahlrechtsgrundsatz der allgemeinen Wahl besagt, daß grundsätzlich jeder an der Wahl teilnehmen kann 1 4 5 . Dies bedeutet für die Parteien, daß jedes Parteimitglied aktiv und passiv wahlberechtigt sein müßte. Dennoch sieht das Parteiengesetz einige Ausnahmemöglichkeiten vor. Gem. § 10 Abs. 2 Satz 2 PartG kann die Ausübung des Stimmrechts bei Parteimitgliedern, wie auch Vertretern i n den Parteiorganen, davon abhängig gemacht werden, daß diese ihre Beitragspflicht erfüllt haben.

142 Henke S.79; Reel S. 307. 143 Maunz, A r t . 21, Rdn. 58 i n Verbindung m i t A r t . 20, Rdn. 56. 144 Karl-Heinz-Seifert, A r t . 38, Rdn. 2; Maunz, A r t . 38, Rdn. 37, 38; v. Mangoldt/Klein, A r t . 38, A n m . 2 a, BVerfGE 11, 266 (272). 145 Karl-Heinz Seifert, A r t . 38, Rdn. 5.

§ 9 Wahl und Abstimmung

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Weiterhin ist es den Parteien gemäß § 13 Satz 4 PartG gestattet, den Delegierten die Stimmausübung dann zu versagen, wenn der sie entsendende Gebiets verband seine Beitragspflichten nicht erfüllt hat. Erstere Bestimmung rechtfertigt sich daraus, daß den den Parteimitgliedern zustehenden Rechten auch gewisse Pflichten gegenüberstehen, deren Einhaltung erforderlich ist, u m das Parteiverbandsleben aufrechtzuerhalten. Die Regelung des § 13 Satz 4 PartG beruht darauf, daß die Delegierten auf den Parteitagen nicht die Parteimitglieder an sich, sondern i n ihrer gebietsverbandlichen Zusammenfassung repräsentieren 146 . Daher ist es auch berechtigt, die Stimmabgabe der Delegierten davon abhängig zu machen, ob der entsendende Gebietsverband seine Pflichten gegenüber der i h m übergeordneten Organisationseinheit erfüllt hat. Auch ohne ausdrückliche Regelung des Parteiengesetzes ist es zulässig, daß die Parteien die Stimmabgabe i n der Hauptversammlung an die Bedingung knüpfen, daß das Mitglied noch i n dem gebietlichen Bereich des Ortsverbandes wohnt. Nur dann besteht eine Gewähr dafür, daß es Beziehungen zu der Bevölkerung und den anderen Parteimitgliedern i n diesem Gebiet hat. Insofern entspricht diese Beschränkung des Wahlrechtsgrundsatzes der den Hauptversammlungen obliegenden Sammlungsfunktion. Außerdem w i r d so die Möglichkeit eingeengt, daß sich einzelne Parteimitglieder an der Willensbildung i n mehreren Ortsverbänden beteiligen, was i m Widerspruch zu der Forderung nach Stimmengleichheit stehen würde. I n diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob das aktive und passive Wahlrecht innerhalb der Partei von einem bestimmten Alter abhängig gemacht werden kann, wie dies der Entwurf eines bayrischen Parteiengesetzes vorsah 1 4 7 . Eine derartige Einschränkung des Wahlrechtsgrundsatzes erscheint zumindest für das aktive Wahlrecht nicht recht konsequent. Die Parteien sollen ihren Mitgliedern die Möglichkeit geben, i n verstärktem Maße an der politischen Willensbildung mitzuwirken. Eine altersmäßige Beschränkung des innerparteilichen aktiven Wahlrechts würde zur Folge haben, daß Mitglieder, die man an sich zur M i t w i r k u n g bei der politischen Willensbildung für fähig hält, ohne ersichtlichen Grund von einem wesentlichen Teil der Willensbildung, den innerparteilichen Wahlen, ausgeschlossen werden 1 4 8 . Die von den Parteien funktional erwartete Aufgabenerfüllung erlaubt dagegen Beschränkungen des passiven Wahlrechts. Die Parteien haben u * s. o. § 8, I I I , B. 14 7 A r t . 7, Abs. 1 des SPD-Entwurfs eines bayr. Parteiengesetzes, Beilage (Drucksache) Nr. 3263 des Bayrischen Landtages, Tagung 1949/50. 148 Rabus S. 167; a. A. Luthmann S. 105.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

ein legitimes Interesse an einer fähigen und erfahrenen Parteileitung, so daß es durchaus als sinnvoll erscheint, die Befähigung, ein Parteiamt zu bekleiden von einem Mindestalter abhängig zu machen. Aber auch hier bilden die i n A r t . 38 Abs. 2 GG für das passive Wahlrecht enthaltenen altersmäßigen Beschränkungen die äußerste Grenze für die entsprechenden Regelungen durch die Parteien. Denn es wäre sinnwidrig, wollte man einer Person zwar die Fähigkeit zuerkennen, ein Abgeordnetenmandat zu erwerben, i h m aber auf der anderen Seite die Befähigung absprechen, ein Parteiamt zu bekleiden. Zu beachten ist i n diesem Zusammenhang auch, daß ein Abgeordneter gem. § 11 Abs. 2 PartG ex officio-Mitglied eines Vorstandes werden kann und es sich daher schon aus diesem Grunde verbietet, ein höheres Alter für den Erwerb von Parteiämtern als für das Abgeordnetenmandat zu verlangen. Schließlich erscheint es auch als zulässig, wenn die Parteien das aktive und passive innerparteiliche Wahlrecht davon abhängig machen, daß das Mitglied eine bestimmte Zeit der Partei angehört. Durch eine derartige Beschränkung des aktiven Wahlrechts w i r d die Gefahr einer Unterwanderung der Partei durch kurzfristige Eintritte gemindert. Einer derartigen Beschränkung des passiven Wahlrechts kommt daneben auch noch die Bedeutung zu, eine gewisse Einarbeitung des neuen Parteimitgliedes sicherzustellen, bevor i h m ein Parteiamt anvertraut wird. Weiterhin ist es durchaus zulässig, wenn die Parteien für das innerparteiliche passive Wahlrecht ein geringeres Alter ansetzen, als es A r t . 38 Abs. 2 GG vorsieht. Wie sie diese Grenze festsetzen, konnte allerdings der Regelung durch die Parteien überlassen bleiben, da hier der Gesichtspunkt einer funktionsfähigen Parteileitung i m Vordergrund steht. Insgesamt konnte die Regelung dieses Fragenkomplexes, wie es auch das Parteiengesetz getan hat, der Regelung durch die Parteien überlassen bleiben. Es ist zu erwarten, daß sie sachgerechte Lösungen finden werden, i n der Regel werden sie keine allzu strengen Anforderungen aufstellen, u m nicht an Anziehungskraft gegenüber jungen Wählern zu verlieren. B.

Unmittelbar

Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl besagt, daß sich zwischen den Wähler und den zu Wählenden keine Mittelsmänner schieben dürfen. Er verbietet nicht nur eine Zwischenschaltung von Wahlmännern 1 4 9 , sondern schließt darüber hinaus jedes Wahlverfahren 149 BVerfGE 7, 63 (68).

§ 9 W a h l u n d Abstimmung

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aus, bei dem zwischen Wähler und Wahlbewerber eine Instanz besteht, die nach ihrem Ermessen den Gewählten bestimmt. Das heißt, daß von Beginn der Stimmabgabe an das Wahlergebnis nur noch von einer einzigen Willensentscheidung, nämlich derjenigen des Wählers selbst, abhängen darf 1 5 0 . Insofern verlangt der Grundsatz der unmittelbaren Wahl ein Wahlverfahren, bei dem jede abgegebene Stimme bestimmten oder bestimmbaren Wahlbewerbern zugerechnet wird, ohne daß nach der Stimmabgabe noch eine Zwischeninstanz nach ihrem Ermessen die Gewählten bestimmt 1 5 1 . Ein Teil der Literaturmeinung 1 5 2 geht davon aus, daß der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl keine Gültigkeit für die innerparteilichen Wahlen besitzt. Sie verweist dabei darauf, daß die Delegierten für Parteitage der Gesamtpartei nicht unmittelbar durch die Parteimitglieder, sondern wiederum durch Delegierte gewählt würden und daß dieses Verfahren nicht als undemokratisch bezeichnet werden könne. Diese Betrachtungsweise w i r d aber der Stellung der Parteitage nicht gerecht. Sie übersieht, daß die Parteitage nicht mit dem Bundestag zu vergleichen sind. Sie haben nicht die Aufgabe, wie bereits ausgeführt wurde, die Parteimitglieder an sich, sondern i n ihrer Zusammenfassung i n den verschiedenen Gebietsverbänden zu repräsentieren. So wäre es verfehlt, ihre Wahl an dem Verhältnis Parteimitglied Parteitag zu messen. Ausschlaggebend ist allein, ob die Abstimmung unter den Delegierten, die den Parteitag zu beschicken haben, unmittelbar dessen Zusammensetzung bestimmt. Hier ist der Grundsatz der Unmittelbarkeit auch für die Parteien unabdingbar. Es würde die demokratische Legitimität der Parteileitung i n Frage stellen, wollte man ihre Wahl nicht allein von dem Votum derjenigen Delegierten bzw. Parteimitglieder abhängig machen, deren wesentliche Aufgabe es ist, sie zu bestellen. Dagegen verstößt es nicht gegen den Grundsatz der unmittelbaren Wahl, wenn die partei-internen Wahlen nach freien oder gebundenen Listen erfolgen, soweit diese nicht noch nach dem Wahlakt geändert werden können. Denn bei einem derartigen Verfahren bleibt das Wahlergebnis allein von der i n dem Wahlakt bekundeten Entscheidung des Wählers abhängig. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Wahl praktisch von der M i t w a h l weiterer Bewerber abhängig ist, da der Grundsatz der unmittelbaren Wahl nur das Zwischenschalten eines von dem Wähler verschiedenen Willens verbietet 1 5 3 . 150 BVerfGE 3, 45 (50); 7, 63 (68); 7, 77 (84); v. Mangoldt/Klein, Anm. I I I , 2 d; Maunz, A r t . 38, Rdn. 43. 151 BVerfGE 7, 63 (68); 7, 77 (85). 152 Henke S.79; Kay S. 155.

A r t . 38,

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

C. Frei Der Begriff der freien Wahl erfordert, daß der Wahlberechtigte seinen wirklichen Willen unverfälscht zum Ausdruck bringen, insbesondere sein Wahlrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben kann 1 5 4 . Sehr fraglich ist, ob damit die Listenwahl vereinbart werden kann, wie sie teilweise i n den Parteien praktiziert wird. Die Zusammenfassung einer Reihe von Einzelwahlen i n einem einzigen Wahlgang aus Gründen der Verfahrensvereinfachung berührt die Freiheit der Wahlentscheidung noch nicht 1 5 5 . Es handelt sich hierbei u m ein verfahrensökonomisches Prinzip m i t dem Ziel, Zeit zu sparen, da, je mehr Wahlen i n einem Wahlgang zusammengefaßt werden, sich ihre Chance vergrößert, daß die Wahlen i n einer einzigen Sitzung erledigt werden können. Dieses Verfahren bringt auch noch den Vorteil mit sich, daß die Zusammenfassung der Wahlen i n einer Sitzung die Gefahr einschränkt, daß für die einzelnen Wahlgänge wechselnde Wahlbeteiligungen auftreten. I m übrigen besteht bei der Zusammenfassung der Wahlen auch noch die Wahrscheinlichkeit einer höheren Mitgliederpräsenz, was eine Erhöhung der Legitimation bedeutet. Grundsätzlich bedeutet die Listenwahl materiell keine Änderung gegenüber der Einzelwahl, solange der Wahlberechtigte die Möglichkeit hat, diejenigen Kandidaten anzukreuzen, die er auch bei der Einzelwahl angekreuzt haben würde, und seine Rechte, die er bei einer Einzelwahl gehabt hätte, gewahrt bleiben 1 5 6 . Der Wahlberechtigte hat bei einem Wahlgang, bei dem nur ein A m t zu besetzen ist, die Möglichkeit, für bzw. gegen den Kandidaten zu stimmen oder sich überhaupt der Stimme zu enthalten. Es ist fraglich, ob damit die Bestimmungen einiger Parteien i n Einklang stehen, die vorschreiben, daß das wählende Parteimitglied bzw. der Delegierte soviele Stimmen anzukreuzen hat, wie Positionen zu besetzen sind, wenn seine Stimme nicht ungültig sein soll (sog. Blockwahlsystem m i t Funktionsbesetzungszwang) 157 . Die Zulässigkeit iss BVerfGE 7, 63 (69); 3, 45 (51); Rechtsprechung des StGH, Bd. I I I , S. 111 (129); Westerath S. 11 f. 154 BVerfGE 7, 63 (69); v. Mangoldt/Klein, A r t . 38, I I I , 2 c; Maunz, A r t . 38, Rdn. 47, B G H N J W 1974, S. 183. iss Herzog, Gutachten, S . 7 f . ; BVerfGE 7, 63 (69); Ute Müller, S. 136 hält sogar die Listenwahl f ü r demokratischer, da sie auch Minoritäten die Chance gäbe, eine angemessene Z a h l von Kandidaten durchzubringen. 156 Küchenhoff, Gutachten, S. 3. 157 Vgl. den Rechtsstreit vor dem Landgericht B e r l i n v o m 10.7.1969, Gesch. Nr. 14 0 186/69.

§ 9 W a h l u n d Abstimmung

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dieser Regelung w i r d damit begründet, daß bei Fehlen eines derartigen Zwanges die Gefahr bestünde, daß Minderheiten die Wahl eines funktionsfähigen Vorstandes verhindern könnten, ohne selbst einen Vorstand wählen zu müssen 158 . Gegen diesen Wahlmodus ist einzuwenden, daß so ein Wähler gezwungen sein könnte, u m die Gültigkeit seiner Stimme zu erhalten, auch Kandidaten anzukreuzen, die zu wählen er eigentlich nicht bereit war. Dadurch w i r d ein Nein gegen die Kandidaten unterbunden, die nicht der Vorstellung des Wählenden entsprechen, wenn nicht die Zahl der Kandidaten so groß ist, daß er aus ihnen m i t genehmen Kandidaten alle Stellen besetzen könnte. Weiterhin erlaubt der Funktionsbesetzungszwang 159 keine Stimmenthaltung zu einer zu besetzenden Funktion, was bei einer Einzelwahl durchaus möglich wäre, da der Wähler verpflichtet ist, alle Funktionen zu besetzen. Die Stimmenthaltung ist aber auch ein Wählervotum, das unter den Schutz der Wahlrechtsgrundsätze f ä l l t 1 6 0 . Insofern liegt i n dem Zwang des Wählenden eine bestimmte Zahl von Kandidaten anzukreuzen, eine Einschränkung der Wahlfreiheit 1 6 1 . Zu prüfen bleibt, ob ein Ausgleich dieses Mangels über das Wahlvorschlagsrecht erfolgen kann. Dabei w i r d argumentiert 1 6 2 , daß, wenn jedes Parteimitglied bzw. Delegierter ein Vorschlagsrecht habe, er i n der Lage sei, genügend geeignete Kandidaten aufzustellen, so daß die oben geschilderte Zwangssituation nicht entstehen könne. Diese W i r kung hat ein Wahlvorschlagsrecht aber nur dann, wenn die Minderheit so stark ist, daß sie auch i n der Lage ist, alle Posten zu besetzen 163 . Ist dies nicht der Fall, vermag durch das Wahlvorschlagsrecht das Freiheitsdefizit bei diesem Wahlmodus nicht ausgeglichen zu werden. Hinzu kommt, daß hierdurch praktisch ein Zwang zur Aufstellung einer bestimmten Zahl von Kandidaten ausgeübt wird. Auch dies widerspricht dem Prinzip der freien Wahl, da auch die Aufstellung von Kandidaten von ihr geschützt w i r d 1 6 4 . 158 Herzog, Gutachten, S. 19. iss Küchenhof f, Gutachten, S. 4. 160 Jürgen Seifert, Gutachten, S. 10. lei Jürgen Seifert, Gutachten, S. 11; Küchenhoff t Gutachten, S. 8, a. A. B G H N J W 1974, S. 183, der allerdings auf die Frage, daß hier ein Zwang zur W a h l ausgeübt w i r d , nicht unmittelbar eingeht. 162 Herzog, Gutachten, S. 16; Wahlprüfungsgericht Berlin, U r t e i l v o m 23.11. 1971, i n : D Ö V 1972, S.352. 163 Jürgen Seifert, Gutachten, S. 11; Küchenhoff, Gutachten, S. 8 f.; Linck S. 333. 164 Jürgen Seifert, Gutachten, S. 11; Küchenhoff, Gutachten, S. 8; Linck, S. 333. 9 Wolfrum

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Die Listenwahl schränkt also die Wahlfreiheit nur dann nicht ein, wenn sie nicht m i t einem Funktionsbesetzungszwang gekoppelt ist. D. Gleich Der Grundsatz der Wahlgleichheit besagt für den innerparteilichen Bereich, daß hinsichtlich der Wahlen alle Parteimitglieder gleiche Rechte besitzen müssen. Das bedeutet i n erster Linie gleiches aktives und passives Wahlrecht für alle Mitglieder bzw. Vertreter i n den Parteiversammlungen 165 . Lediglich die Forderung nach gleichem aktiven Wahlrecht ist i n § 10 Abs. 2 PartG ausdrücklich aufgenommen worden. Für das aktive Wahlrecht bedeutet der Grundsatz der Wahlgleichheit, daß der Stimme jedes Wählenden der gleiche Stimmenwert zukommt 1 6 6 . Das heißt, daß jede Stimme bei der Feststellung des Wahlergebnisses m i t dem gleichen Wert gezählt werden (gleicher Zählwert) 1 6 7 und i m Rahmen des zugrundeliegenden Wahlsystems grundsätzlich zu dem personellen Wahlergebnis i n gleicher Weise beitragen muß (gleicher Erfolgswert) 1 6 8 . Das schließt es auch aus, daß bei der Wahl zu demselben Organ verschiedene Wahlsysteme i n den entsendenden Gebietsverbänden zur Anwendung gebracht werden, da dadurch die Gleichheit des Stimmerfolgswertes beeinträchtigt werden könnte. Insofern erfolgt durch den Grundsatz der gleichen Wahl eine Homogenisierung des Wahlrechts i n den einzelnen Gebietsverbänden. Schließlich ist noch darauf zu achten, daß bei der Wahl eines Organs das Verhältnis von Mitgliederzahl zur Zahl der zu entsendenden Delegierten für alle entsendenden Gebietsverbände gleich ist 1 6 9 » 1 7 0 . Schließlich soll auch noch einmal unter dem Gesichtspunkt der Wahlgleichheit auf das bereits geschilderte Listenwahlsystem m i t Funktionsbesetzungszwang eingegangen werden 1 7 1 . Auf den ersten Blick scheint dadurch der Grundsatz der Wahlgleichheit nicht beeinträchtigt zu werden. Man darf aber nicht übersehen, daß bei der Beurteilung dieser Frage nicht lediglich auf die Stimmabgabe des einzelnen abgestellt werden kann. Es reicht nicht aus, wenn nur das einzelne Parteimitglied ein gleiches Wahlrecht i m Sinne der Wahlrechtsgrundsätze hat, sondern es ist erforderlich, daß auch allen innerhalb der Partei vertretenen 165 16« 167 168 169 170 πι

Kay S. 173; Luthmann S. 105, B G H N J W 1974, S. 183. Karl-Heinz Seifert, A r t . 38, Rdn. 21 ff. Karl-Heinz Seifert, A r t . 38, Rdn. 23. BVerfGE 6, 84 (91); Maunz, A r t . 38, Rdn. 48; Westerath S. 15. Z u r Verwertung des Wahlergebnisses vgl. oben § 8, V, C, 1. Vgl. dazu Karl-Heinz-Seiferty A r t . 38, Rdn. 30. s. o. § 9 I I , C.

§ 9 Wahl und Abstimmung

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Meinungen eine gleiche Erfolgschance zukommt 1 7 2 . Dies resultiert aus der für die Sammlungsfunktion erforderlichen Offenheit innerparteilicher Willensbildung 1 7 3 . Sie setzt voraus, daß jede i n einer Partei vertretene politische Richtung insofern gleichberechtigt ist, als sie i m Verfahren der innerparteilichen Willensbildung die gleiche Erfolgschance haben muß. Somit müssen die VertreterverSammlungen wie auch die sonstigen Organe die Kräfte unter den sie Wählenden richtig widerspiegeln. Ist dies nicht der Fall, so würde eine Verfälschung der Meinungen und Willensäußerungen der Parteimitglieder erfolgen, ehe sie bis zu der Parteiführung bzw. Fraktion vordringen kann. Diese Besetzung der Vertreterversammlungen bzw. der Organe w i r d aber durch das Listenwahlsystem, das mit einem Funktionsbesetzungszwang gekoppelt ist, verhindert. Denn wenn weniger Minderheitskandidaten aufgestellt sind als Stellen zu besetzen sind, müssen die Vertreter der Mindermeinung auch Kandidaten der Mehrheit ihre Stimme geben, damit ihre Wahl gültig ist. Das bedeutet rein rechnerisch, da die Mehrheit diesem Zwang nicht ausgesetzt ist, daß die Mehrheit mehr Stimmen erhält, als ihr nach dem Kräfteverhältnis i n der Partei zustehen. Insofern stellt die Listenwahl i n Verbindung m i t dem Funktionsbesetzungszwang eine Beeinträchtigung der Erfolgschancengleichheit hinsichtlich der verschiedenen Kräfte i n der Partei bei der Wahl dar 1 7 4 . Auch dieses Gleichheitsdefizit kann ebensowenig wie die Einschränkung der Wahlfreiheit durch die A r t der Kandidatenaufstellung m i t Sicherheit ausgeglichen werden 1 7 5 . E. Geheim Es erscheint zunächst fraglich, ob es erforderlich war, wie § 15 Abs. 2 PartG generell vorschreibt, daß die Wahlen innerhalb der Partei geheim sein müssen. Offene Wahl ist an sich der demokratischen Willensbildung nicht abträglich, denn ein gemeinsamer Wille bildet sich, wie bereits ausgeführt wurde, aus öffentlicher Verhandlung und Entschließung und nicht lediglich aus der Summierung privater Meinungen. Andererseits besteht aber bei der offenen Wahl eine erhöhte Gefahr der Wahlbeeinflussung. Bei innerparteilichen Wahlen stehen 172 Küchenhoff, Gutachten, S. 10, a. A. B G H N J W 1974, S. 183 (184). 173 s. o. § 4,1. 174 Küchenhoff, Gutachten, S. 10; Herzog, Gutachten, S. 15 (er spricht von Gleichheitsdefizit). Der B G H N J W 1974, S. 183 verneint zwar einen Verstoß gegen die Wahlrechtsgrundsätze, hält aber von diesem Ansatz her das Blockwahlsystem für undemokratisch. 175 Linck S. 333; a. A . Wahlprüfungsgericht Berlin, U r t e i l v o m 23.11.1971, i n : D Ö V 1972, S. 352. 9·

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

häufig vielmehr die Personen als sachliche Auffassungen i m Vordergrund, so daß die Gefahr besteht, daß sich die Parteimitglieder scheuen, gegen die Honoratioren oder die eine Pression ausübenden radikalen Elemente öffentlich aufzutreten 176 . Insofern muß gegenüber der Entscheidungsfreiheit, die der Abstimmende durch eine geheime Wahl gewinnt, der Verlust der Kontrollmöglichkeit abgewogen werden. Dieser Verlust an Öffentlichkeit hat zur Folge, daß den Abstimmenden die Möglichkeit gegeben wird, sich durch Verweis auf den Grundsatz der geheimen Wahl der K r i t i k der sie entsendenden Delegierenden zu entziehen. Dabei ist zu bedenken, daß die Zwangssituation, i n die das wählende Parteimitglied bzw. der Delegierte kommen kann, schwerer wiegt, als der Verlust der Öffentlichkeit, wenn die übrigen Verhandlungen des Parteitages (oder der Hauptversammlung) öffentlich stattfinden und der Wahl eine Personaldebatte vorgeschaltet ist. I m übrigen kommt eine Kontrolle erst i n zweiter Linie i n Betracht, denn sie ist erst sinnvoll, wenn zuvor die Unabhängigkeit der zu kontrollierenden Entscheidung von dritten Faktoren gewährleistet ist. Unter diesen Umständen ist es zu begrüßen, daß das Parteiengesetz geheime parteiinterne Wahlen vorschreibt 177 . Es sieht lediglich eine Ausnahme für die Wahlen zu den Organen der mittleren und unteren Gebietsverbände vor. Hier ist eine offene Personalabstimmung möglich, soweit sich kein Widerspruch meldet. Gegen diese Regelung bestehen Bedenken, da sie praktisch auf eine offene Wahl für diese Gremien hinausläuft und damit die Entscheidung des Gesetzgebers für geheime Wahlen relativiert wird. Der für eine geheime Wahl erforderliche Antrag dürfte aus den angeführten Gründen kaum gestellt werden, da i n i h m häufig bereits eine ablehnende Haltung zu den Kandidaten gesehen w i r d 1 7 8 . Gerade bei diesen Wahlen besteht aber i n besonderem Maße die Gefahr einer Beeinflussung, da es i m allgemeinen kein Parteimitglied wagen wird, gegen beherrschende Einzelpersönlichkeiten oder Pressionen radikaler Gruppen aufzutreten 179 . Auch bleibt zu bedenken, daß die Mitglieder der Hauptversammlung niemandem Rechenschaft schuldig sind, so daß das oben geschilderte Spannungsverhältnis zwischen Kontrollbedürftigkeit und Entscheidungsfreiheit nicht auftritt 1 8 0 . Es hätte daher i m Interesse der Sicherheit des demokratischen Wahlverfahrens gelegen, wenn allgemein für alle Organisationsstufen der Partei geheime Wahlen vorgeschrieben worden wären 1 8 1 » 1 8 2 . 176 Kay S. 155; Grzimek S. C58; Rabus S. 169. 177 Bericht S. 167; Ute Müller S. 140; Grzimek S. C 58. 178 a . A. Henke S. 79. 179 Rabus S. 169; Grzimek S. C 58. 180 Ute Müller S. 140.

§ 9 W a h l u n d Abstimmung

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Hinsichtlich von Sachabstimmungen t r i f f t das Parteiengesetz keine ausdrücklichen Regelungen. Die Gefahr einer Abhängigkeit der A b stimmenden von der Parteiführung besteht hier weniger 1 8 3 . Es ist daher der Öffentlichkeit, die eine Kontrolle der Parteimitglieder von unten her ermöglicht, der Vorrang vor der geheimen Abstimmung einzuräumen. Es wäre daher wohl funktionsgerecht, wenn die Parteien generell eine offene Sachabstimmung vorsehen würden 1 8 4 . I I I . Wahlvorbereitung

I m Sinne einer demokratischen innerparteilichen Ordnung liegt es auch, daß die Parteien die innerparteiliche Wahlvorbereitung regeln. Dabei müßten Bestimmungen über das Wahlvorschlagsrecht sowie die Form der Wahl getroffen werden. Hinsichtlich der Wahl Vorschläge schreibt § 15 Abs. 3 PartG vor, daß eine Bindung an Beschlüsse anderer Organe unzulässig ist. Diese Vorschrift verdient Zustimmung, denn es ist für Wahlen, durch die eine Legitimation erfolgen soll, unerläßlich, daß sie i n freier Entschließung und ohne Beeinflussung der legitimierenden Versammlung von anderen Parteiorganen zustande kommen 1 8 5 . Natürlich besteht ein Interesse der Parteien daran, daß Jugendgruppen oder andere M i t gliedergruppen Vertreter mit Sitz und Stimme i n den jeweiligen Vorstand bzw. Parteitag entsenden, u m sie stärker zur Mitarbeit heranzuziehen. Dieses Ziel ist aber auch über den Weg der Mitgliedschaft kraft Satzung zu verwirklichen 1 8 6 . Es ist daher nicht erforderlich, die Entschließungsfreiheit der legitimierenden Versammlung auch noch dadurch einzuschränken, daß sie gezwungen wird, bestimmte Personen zu wählen. Die Parteien sollten i n ihre Bestimmungen über die Wahlvorbereitung aufnehmen, daß vor der Wahl eine Aussprache über die Kandidaten stattzufinden hat. Eine derartige Personaldebatte hat sowohl i n A n wesenheit, wie auch i n Abwesenheit der Kandidaten ihren Sinn. Erfolgt sie i n Anwesenheit der Kandidaten, so sollte sie zu einer Kandidaten181 Luthmann S. 96; Bericht S. 167; Ute Müller S. 140. 182 Aus diesem G r u n d erscheint es sehr bedenklich, daß der Innenausschuß des Bundestages i n seiner 129. Sitzung am 19.3.1969 vorgeschlagen hat, den § 15 PartG dahingehend zu ändern, daß nur noch die Vorstands Vorsitzenden i n geheimer W a h l gewählt werden müssen, die Abstimmung über die übrigen Mitglieder des Vorstandes aber offen erfolgen kann. 183 Ute Müller S. 140. 184 Ute Müller S. 140. 185 Luthmann S. 77; Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 24; a. A. Ute Müller S. 138. 186 Vgl. dazu oben § 8, V, C, 2.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

befragung führen, wodurch der oder die Bewerber gezwungen würden, zu Fragen der Wählenden Stellung zu nehmen und so ihre Vorstellungen und politische Einstellung offenzulegen. Dieses Verfahren bietet sich naturgemäß dann an, wenn die Kandidaten wenig bekannt sind. Demgegenüber liegt der Wert der Personaldebatte i n Abwesenheit der Bewerber darin, daß dann unter Umständen die Wählenden eher zu einer offenen Aussprache geneigt sind. Dies gilt u m so mehr dann, wenn die Bewerber über großes Ansehen oder hohen Einfluß verfügen. I m übrigen müßten diese Wahlvorbereitungsbestimmungen ähnliche Regelungen enthalten, wie sie für die Vorbereitung der Parteitage vorgeschlagen wurden 1 8 7 . § 10 Rechte und Pflichten der Parteimitglieder I. Die Geltung von Grundrechten und die Grenzen ihrer Anwendung

A. Vorbemerkung Die Forderung des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG nach innerparteilicher Demokratie ist nicht schon durch einen demokratischen Parteiaufbau erfüllt, vielmehr verlangen die Funktionen der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes darüber hinaus einen demokratisch ausgestalteten Status der Parteimitglieder 1 8 8 . Der Auftrag des Art. 21 Abs. 3 GG, eine auf demokratischer Basis beruhende innere Ordnung der Parteien sicherzustellen, ermächtigt daher den Gesetzgeber auch, die Stellung des einzelnen Parteimitgliedes i m Hinblick auf dessen M i t w i r k u n g bei der Willensbildung der Partei sowie seiner Zugehörigkeit zu ihr zu festigen und damit unter Umständen die Parteigewalt einzuschränken 189 . Dennoch enthält das Parteiengesetz i n dieser Hinsicht nur wenige ausdrückliche Regelungen. Dazu zählen die Vorschriften des § 10 Abs. 2 PartG über das gleiche Stimmrecht und die Austrittsfreiheit sowie über den Ausschluß und das schiedsgerichtliche Verfahren i n § 10 Abs. 3 bis 5 PartG. Es stellt sich daher die Frage, ob der Verbandsmacht der Partei nicht auch auf andere Weise Schranken gesetzt sind, insbesondere ob i m Verhältnis der Partei zu ihren Mitgliedern die Grundrechte Anwendung finden. 187 s. o. § 8 V, D. 188 Rabus S. 179; Leibholz, 189 Bericht S. 159, 163 f.

Verhandlungen, S. C23.

§10 Rechte u n d Pflichten der Mitglieder

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Dabei ist umstritten, soweit ihre Anwendung bejaht w i r d 1 9 0 , ob es sich um eine D r i t t w i r k u n g der Grundrechte handelt 1 9 1 , sich ihre A n wendung unmittelbar aus der Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG nach einer innerparteilichen demokratischen Ordnung ergibt 1 9 2 , oder ob das i n Rede stehende Problem seinen Standort mehr i n der Nähe des Fragenkreises einer Geltung und Beschränkung der Grundrechte i m besonderen Gewaltverhältnis findet 1 9 3 . Man könnte die Frage nach der Grundrechtsgeltung innerhalb der Parteiorganisation nur dann i n die Nähe der Problematik einer Geltung und Beschränkung der Grundrechte i m besonderen Gewaltverhältnis rücken, wenn die Parteien Organcharakter angenommen hätten oder sich aus ihrer Funktion eine Gleichstellung m i t Staatsorganen rechtfertigen ließe 1 9 4 , und die Rechtsbeziehung zwischen den Parteien und ihren Mitgliedern als Ausdruck einer Relation der Uber- und Unterordnung zu verstehen wäre. Obwohl die Parteien ihre Funktion i m Bereich der Willensbildung des Volkes haben und sie damit zu einem dem Parlament vorgeschalteten Integrationsorgan geworden sind, gehören sie begrifflich nach wie vor zu dem Bereich der Vereine und sind nicht Bestandteil der Staatsorganisation geworden 1 9 5 . Die m i t öffentlich-rechtlichen Verbandsformen verbundene Staatsaufsicht würde die Spontaneität chancengleichen Einsatzes der Parteien i m gesellschaftlich-politischen Prozeß beeinträchtigen, als auch Ansätze staatsparteilicher A r t bringen. Trotz der öffentlichen Funktion der Parteien beruht daher ihr Verhältnis zu den Mitgliedern nicht auf öffentlicher Gewalt, so daß es sich hierbei nicht u m eine Frage der Geltung von Grundrechten i m besonderen Gewaltverhältnis handeln kann. Die Begründung für eine Geltung der Grundrechte i m Verhältnis der Partei zu ihren Mitgliedern, ist also i m Bereich der Anwendung der Grundrechte i m Privatrecht zu suchen. Es ist allerdings umstritten, ob die Grundrechte i m Wege der D r i t t w i r k u n g allgemein oder partiell über die öffentliche Gewalt hinaus jeden Bürger und damit auch die Vereine zu binden vermögen. Die Einzelgrundrechte sind Erscheinungsformen eines i n A r t . 1 Abs. 1 und A r t . 2 Abs. 1 GG anerkannten Wertsystems, das gegen spezielle Gefährdungen durch verschiedenartige Grundrechte geschützt wird. Dem Wertsystem entspricht dabei ein durch A r t . 1 Abs. 3 GG unbe190 ιοί 192 193 194 195

a. A. Henke S. 86 f. Luthmann , Rechtsstellung, S. 166 f. Lenz/Sasse S. 239. Kay S. 165. So Kay S. 163 ff. s. o. § 3, X I .

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

zweifelbar gemachtes, gegen die Staatsgewalt gerichtetes, Anspruchssystem 196 . Das Wesentliche ist nun, daß zu diesem Anspruchssystem, um den Prinzipien der Gesamtordnung zu genügen, auch das Recht des einzelnen gehört, über seine individuellen Lebensbeziehungen rechtlich autonom disponieren zu dürfen. Die These von der unmittelbaren Bindung Privater an die Grundrechte kehrt demgegenüber Grundrechte i n Pflichten der Bürger untereinander u m und droht damit die Privatautonomie des einzelnen aufzuheben 197 . Sie verkennt insofern, daß das Privatrecht das Verhältnis von Rechtssubjekten zueinander regelt, die alle Grundrechtsträger und ihrerseits Freiheitsinhaber sind, während den öffentlichen Gewalten i n ihrem Verhältnis zum Bürger eine Berufung auf die Grundrechte versagt ist. Kann hier deshalb ein Konflikt nicht entstehen, so kann es dort eine Beeinträchtigung grundrechtlicher Freiheit des einen Beteiligten bedeuten, wenn der andere i h m gegenüber i n einem Grundrecht geschützt wird. Wegen dieser Konfliktsmöglichkeit w i r d eine unmittelbare D r i t t w i r k u n g der Grundrechte über den Fall des A r t . 9 Abs. 3 Satz 2 GG hinaus abgelehnt und stattdessen auf die Generalklauseln des Privatrechts verwiesen, die die Möglichkeit bieten, dem Einfluß der Grundrechte auf das Privatrecht gerecht zu werden 1 9 8 . I n der hier zu entscheidenden Frage, inwieweit die Parteien gegenüber ihren Mitgliedern durch Grundrechte gebunden sind, ist es allerdings nicht erforderlich, eine Lösung über die Generalklauseln des Privatrechts zu suchen. Die Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG nach einer innerparteilichen demokratischen Ordnung umfaßt bereits den Schutz gewisser Rechte des einzelnen Parteimitgliedes, die seine M i t w i r k u n g bei der innerparteilichen Willensbildung garantieren. Denn A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG hat die zum Bestand der freiheitlichen demokratischen Ordnung, wie sie durch Art. 20 GG geprägt ist, gehörenden individuellen Freiheitspositionen und aktiven Mitwirkungsrechte i n die Willensbildungsstruktur der Parteien unmittelbar übertragen 1 9 9 . Die demokratische Ordnung des Grundgesetzes beschränkt sich nicht darauf, lediglich einen Komplex bloßer Spielregeln für den politischen Prozeß zur Verfügung zu stellen und dadurch einen gewissen Schutz für Minderheiten zu bewirken. Sie ist keine wertneutrale Ordnung, sondern beruht auf sachlichen Inhalten, die sich weithin aus der Normierung der Grundrechte ergeben. Dieses Wertsystem, das seinen 196 Hesse, Grundzüge, S. 120; Dürig S. 176; ders., A r t . 1, Rdn. 130; BVerf GE 7, 198 (204 f.); 13, 318 (325 f.). 197 Dürig S. 176; Hesse, Grundzüge, S. 147. 198 Dürig S. 176; Düng, A r t . 1, Rdn. 127 ff.; Hesse, Grundzüge, S. 147. 199 Lenz!Sasse S. 240; Ridder, Gewerkschaften, S. 22 f.

§ 10 Rechte u n d Pflichten der Mitglieder

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Mittelpunkt in der innerhalb der sozialen Gemeinschaft sich frei entfaltenden menschlichen Persönlichkeit und ihrer Würde hat, muß als verfassungsrechtliches Grundelement gelten 2 0 0 . Dabei sind Grundrechte als subjektive Rechte nicht nur gewährleistet, u m die Möglichkeit für eine Abwehr staatlicher Beeinträchtigungen zu schaffen. Der negatorische Teil ist nur ein Ausschnitt ihres Inhalts, mit dem eine gleich bedeutende Seite korrespondiert. Die Verfassung gewährleistet die Grundrechte auch u m der Aktualisierung der i n ihnen enthaltenen Freiheitsrechte willen. Ihre Zielrichtung liegt darin, dem einzelnen die Möglichkeit zu geben, sich i m Schutz der i h m durch die Grundrechte gesicherten Freiheitssphäre zu einem freien, selbständig denkenden und selbstverantwortlich handelnden Bürger zu entwickeln. Denn nur von i h m kann erwartet werden, daß er sich i n sinnvoller Weise und unter Beachtung der Bedürfnisse der Gemeinschaft an der politischen Gestaltung des Gemeinwesens beteiligt, wie es der funktionsgerechte Verlauf des Willensbildungsprozesses i n der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes voraussetzt 201 . Erst durch eine derartige Aktualisierung der Freiheitsrechte kann die von der Verfassung konstituierte freiheitliche Ordnung des Gemeinwesens Leben gewinnen. Diese Zielrichtung t r i f f t i n gleichem Maße für die Bedürfnisse der innerparteilichen Willensbildung zu. Die innerparteiliche Willensbildung ist nicht an beliebig wechselbaren Aufgaben der freien Vereinsbildung orientiert, sondern hat die politischen Grundsätze der staatlichen Gemeinschaftsgestaltung zum Gegenstand. Die i n den Parteien getroffenen Entscheidungen sind keine rechtsordnungsneutralen Meinungskundgaben, sondern potentielle Gestaltung des Staates. Die Forderung nach einer demokratischen innerparteilichen Ordnung hat daher zur Aufgabe, die freie politische Willensbildung, die für die Demokratie konstituierend ist, an ihrem Ursprung zu sichern 202 . Die Parteien sind die Bindeglieder zwischen der politischen Willensbildung i n dem verfassungsrechtlich institutionellen Bereich und der Willensbildung i m Volk. I n ihnen erfolgt die Vorformung des politischen Willens, der dann über die Fraktionen Eingang i n den parlamentarischen Willensbildungsprozeß findet 2 0 3 . Insofern bieten sie dem interessierten Bürger eine erhöhte Möglichkeit, sich aktiv an der politischen Willensbildung zu beteiligen und so verstärkt an der Gestaltung des Gemeinwesens teilzuhaben. Diese Funktion würden die 200 Hesse, Grundzüge, S. 116; Peters , Demokratie, S. 562; Schule , Demokratie, S. 323; BVerfGE 7, 198 (2041); 6, 32 (40). 201 Schule , Demokratie, S. 232; Peters , Demokratie, S. 562; Hesse, G r u n d züge, S. 121; Lenz/Sasse S. 240. 202 s. o. § 3, X I I . 203 s.o. § 3, I I I , Β ; X .

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Parteien verfehlen, wenn gerade i n diesem Bereich der Vorformung des politischen Willens eben diese i n den Grundrechten enthaltenen aktiven Statusrechte, individuellen Freiheitsrechte des einzelnen, die für die politische Willensbildung i n der demokratischen Staatsordnung, wie sie durch Art. 20 GG geprägt wird, konstituierend sind, keine Anwendung fänden. Nur durch ihre Anwendung läßt sich die vom Grundgesetz funktional erwartete Verbindung der Willensbildung i m verfassungsrechtlichen institutionellen Bereich zu der Willensbildung i m Volk über die Parteien als Integrationsfaktoren herstellen und gewährleisten. Wurde die Geltung von Grundrechten i m innerparteilichen Bereich damit gerechtfertigt, daß anders ein funktionsgerechtes Wirken der Parteien nicht möglich wäre, so ergeben sich aus dieser Begründung auch gleichzeitig die Grenzen ihrer Anwendung. Allen Grundrechten sind als Bestandteile der Verfassung Begrenzungen immanent 2 0 4 . Durch sie werden die durch die Freiheitsrechte gewährleisteten Lebensverhältnisse einander zugeordnet, darüber hinaus werden die durch die Freiheitsrechte gewährleisteten Verhältnisse anderen Lebensverhältnissen zugeordnet, die ebenso wie jene wesentlich für das Leben der staatlichen Gemeinschaft und daher rechtlich geschützt sind 2 0 5 . Die Grundrechte und damit die von ihnen umschlossenen Grundverhältnisse persönlichen, sozialen und geistigen Lebens stehen gleichrangig neben der Aufgabe der Parteien, nämlich bei der Willensbildung des Volkes und den sich daraus für die innerparteiliche Ordnung ergebenden Gestaltungsprinzipien 206 . Da beide Bereiche i n die verfassungsmäßige Ordnung eingefügt worden sind, dürfen weder die Grundrechte der Parteimitglieder den Funktionserfordernissen der Parteien zum Opfer gebracht werden, noch dürfen die grundrechtlichen Gewährleistungen jene Funktionserfüllung unmöglich machen. Zwischen diesen beiden Bereichen, der verfassungsrechtlichen Funktion der Parteien und der grundrechtlichen Gewährleistung, muß daher eine praktische Konkordanz hergestellt werden 2 0 7 . B. Meinungsfreiheit Meinungsfreiheit als Voraussetzung für eine öffentliche Diskussion ist die Vorbedingung dafür, daß sich ein Gemeinwille aus der Konkurrenz der verschiedenen Willensrichtungen bilden kann 2 0 8 . Sie stellt 204 205 206 207 208

Hesse, Grundzüge, S. 129; Scheuner, Garantien, S. 99. Hesse, Grundzüge, S. 132. Hesse S.32f.; Kay S. 167. Hesse, Grundzüge, S. 132; Kay S. 168. BVerfGE 7, 198 (208).

§ 10 Rechte u n d Pflichten der Mitglieder

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daher nicht nur einen von staatlichen Eingriffen abgeschirmten Bereich dar, sondern ist ebenso wie die Teilnahme der Bürger an den Wahlen als ein positives Teilhaberecht zu verstehen 209 . Es geht also nicht an, i n den Parteien, deren Aufgabe es ist, bei der Willensbildung des Volkes mitzuwirken, den freiheitlichen Meinungsaustausch der Parteimitglieder untereinander zu unterdrücken oder abweichende Auffassungen i m Keim zu ersticken 210 . Der Verwirklichung einer weitestgehenden Meinungsfreiheit i n n e r halb der Parteien scheint jedoch die Notwendigkeit einer zielstrebigen Parteileitung entgegenzustehen. Aus diesem Grund hat auch das Bundesverfassungsgericht 211 seine Forderung nach einem innerparteilichen Willensbildungsprozeß, der von „unten nach oben" verläuft, dahingehend eingeschränkt, daß ein gewisses Maß von Leitungsgewalt m i t der Forderung nach innerparteilicher Demokratie vereinbar, ja sogar für die Parteien funktional lebensnotwendig sei. Dem ist unter dem Gesichtspunkt zuzustimmen, daß die laufenden aktuellen Entscheidungen nur von einer kleinen Gruppe innerhalb der Parteien ausgehen können. Die Tätigkeit des überwiegenden Teils der Parteimitglieder ist zwangsläufig darauf beschränkt, diese zu kontrollieren. Wie bereits ausgeführt wurde, benötigen die Parteien auch um ihre Funktion bei der Bildung des politischen Willens überhaupt wahrnehmen zu können, eine gewisse Geschlossenheit nach außen 212 . Diese w i r d von den Parteimitgliedern immer dann gefordert werden können, wenn die einzelne Partei sich von den anderen Parteien abzugrenzen versucht oder die Parteien i m Wettkampf untereinander stehen, wie dies insbesondere i m Wahlkampf der Fall ist. Damit ist jedoch das Problem, inwieweit die Parteimitglieder bei der parteiinternen W i l lensbildung sich auf den Grundsatz der Meinungsfreiheit berufen können noch nicht gelöst. Entscheidend ist vielmehr, inwieweit für sie die Möglichkeit besteht, alle Entscheidungen i n Frage zu stellen, für deren Änderung zu wirken und jederzeit neue Anregungen an die Parteileitung herantragen zu können. Unter dem Hinweis darauf, daß es sich bei den Parteien u m Gesinnungsgemeinschaften handelt, w i r d den Parteimitgliedern teilweise nur insoweit eine Freiheit der Meinungsäußerung zugestanden, solange 209 Habermas S. 251; Ridder S. 259. βίο Luthmann , Rechtsstellung, S. 168; Hesse S. 33; Rabus S. 182; a. A. Kafka S. 64. su BVerfGE 2, 1 (14 f.). 212 s.o. § 4, I I , B ; I I I , B.

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nicht über den strittigen Punkt von den zuständigen Parteiorganen abschließend entschieden worden ist 2 1 3 . Wollte man dieser Ansicht i n der so vertretenen Form folgen, so würde dies bedeuten, daß die Parteileitung ermächtigt ist, die innerparteiliche Diskussion m i t Rücksicht auf die Geschlossenheit der Partei unter Berufung auf bereits gefaßte Beschlüsse zu unterbinden. Die Konsequenz wäre eine Erstarrung der innerparteilichen Diskussion; eine Änderung der Parteilinie könnte nur noch von der Parteileitung ausgehen 214 . Weiterhin würden dadurch die Kontrollmöglichkeiten der Parteimitglieder eingeschränkt und auf die i n der Wahl der Parteileitung liegende Kontrolle reduziert. I m Grunde genommen erhielte damit die Parteileitung eine stärkere Stellung den Parteimitgliedern gegenüber, als sie die Abgeordneten gegenüber den Wählern haben, da die Abgeordneten gezwungen sind, auch zwischen den Wahlen die Stimmung i m Volk zu berücksichtigen 215 . Eine solche Parteiorganisation ist nicht i n der Lage, die verschiedenen Volksmeinungen aufzunehmen und über die Parteileitung i n den parlamentarischen Willensbildungprozeß einzubringen. Sie ist damit außerstande, die von ihr erwartete und von dem Grundgesetz vorausgesetzte Funktion zu erfüllen. Die für die mittelbare Demokratie wesentliche lebendige legitimierende Verbindung zwischen Volk und Staatsleitung über die Parteien 2 1 6 könnten die Parteien insofern bei einer so beschränkten innerparteilichen Willensbildung nicht herstellen. I m innerparteilichen Bereich darf daher die freie Meinungsbildung zu keinem Zeitpunkt und zu keiner Frage irgendwelchen Beschränkungen unterworfen werden. Das einzelne Parteimitglied hat jederzeit das Recht, i n der parteiinternen Auseinandersetzung durch K r i t i k und Propagieren abweichender Meinungen unter den übrigen Mitgliedern für die Durchsetzung seiner Konzeption zu werben. Aus diesem Grund kann auch der Meinung von Kafka 217 nicht gefolgt werden, der die Ansicht vertritt, es sei nicht gewissenloser, eine Minderheit den Parteibeschlüssen zu unterwerfen, als eine Minderheit des Volkes an die Mehrheitsbeschlüsse durch das Parlament zu binden. Denn auch die Parlamentsbeschlüsse nehmen dem Bürger nicht die Möglichkeit, unter Beachtung der Schranken, wie sie beispielsweise in zi» Maunz, A r t . 21, Rdn. 59; Rabus S. 182; Hesse S. 33; Luthmann, stellung, S. 168; Kafka S. 65. 214 Dux S. 555; Lenz!Sasse S. 240. 215 s. o. § 3, V. 216 s. o. § 3, V. 217 Kafka S. 65.

Rechts-

§ 10 Rechte u n d Pflichten der Mitglieder

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Art. 5, 8, 9 und 18 GG enthalten sind, dagegen zu opponieren und auf deren Änderung hinzuarbeiten. Ebenso muß es aber jedem Parteimitglied gestattet sein, die Änderung von Parteibeschlüssen zu erstreben 218 , wobei seine Aktivitäten ihre Schranke an der Funktionsfähigkeit der Partei finden. Man w i r d dabei zwischen einem innerparteilichen und einem außerparteilichen Verhalten der Parteimitglieder differenzieren müssen, u m sowohl dem Interesse der Meinungsfreiheit des einzelnen Parteimitgliedes und dem Interesse der Partei nach einer funktionsbedingten Geschlossenheit gerecht werden zu können. Die Parteimitglieder haben die Parteibeschlüsse insoweit zu respektieren, als es ihnen untersagt ist, nach Abschluß einer demokratischen innerparteilichen Willensbildung gegen die i n der Partei mehrheitlich gefaßten Entscheidungen i n der Öffentlichkeit vorzugehen und dadurch deren Realisierung zu verhindern oder zumindest zu erschweren. Eine herabsetzende öffentliche K r i t i k des Grundsatzprogramms der Partei ist dem Mitglied ebenso verwehrt, wie der Appell an die Öffentlichkeit, die von der Partei für eine Wahl aufgestellten Kandidaten nicht zu unterstützen. Diese Pflicht des Mitgliedes ergibt sich aus dem berechtigten Wunsch jeder Partei nach einem gewissen Maß an Geschlossenheit nach außen. Ein politischer Aktionsverband, der sich vor dem Forum der Wähleröffentlichkeit zu profilieren hat und dabei i m Wettkampf m i t anderen Parteien steht, muß seine Mitglieder auf ein gewisses Programm und zur Solidarität m i t den von i h m herausgestellten Wahlbewerbern verpflichten können, wenn sie i n der Öffentlichkeit auftreten. Andernfalls wäre er außerstande, seine Funktionen bei der Bildung des politischen Willens wirklich wahrzunehmen 2 1 9 . Dem vermag sich das einzelne Parteimitglied auch nicht unter Hinweis auf Art. 4 GG zu entziehen. Denn das Wesen einer politischen Partei als Gesinnungsgemeinschaft würde aufgehoben, wenn das einzelne Mitglied sich ihr gegenüber auf die Freiheit des weltanschaulichen Bekenntnisses berufen könnte 2 2 0 . Das bisher Gesagte darf allerdings nicht dahingehend verstanden werden, als ob es den Parteimitgliedern generell untersagt sei, die parteiinternen Diskussionen an die Öffentlichkeit zu tragen. Dieser Grundsatz gilt ausschließlich dann, wenn die Einschaltung der Öffentlichkeit die Partei i n ihrer Konkurrenzfähigkeit mit den rivalisierenden Parteien konkret zu schwächen droht. Denn auf der anderen Seite ist eine rein parteiinterne Willensbildung, wenn sie wirklich allen Parteimitgliedern offenstehen soll, weder praktisch möglich, noch wäre sie Dux S. 556; Lenz/Sasse S. 240. 219 s. o. § 3, V I , V i l i , X . 220 Hesse S. 33.

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dies mit der Sammlungs- und Integrationsfunktion der Parteien, die gleichberechtigt neben der Auswahlfunktion stehen, vereinbar. Wegen der hohen Zahl von Parteimitgliedern werden und müssen Verlagerungen von Entscheidungsbefugnissen auf Führungskreise vorgenommen werden, wie auch die Integration zum großen Teil dort zu erfolgen hat 2 2 1 . Wie soll aber die Meinung eines Parteimitgliedes parteiintern dorthin gelangen können? Es wäre wirklichkeitsfremd, wollte man annehmen, dies könne auf der Stufenleiter der Organisation nach oben geschehen 222 . Zumindest die aktuellen politischen Entscheidungen würden damit einer effektiven Kontrolle durch die Parteimitglieder entzogen. Alle wesentlichen Entscheidungen und Integrationsergebnisse bedürfen aber darüber hinaus, wenn sie von unten nach oben weitergegeben und durchgesetzt werden sollen, einer eingehenden gründlichen Vorbereitung sowie Diskussion der Parteimitglieder untereinander. Da der Informationsfluß innerhalb der Parteigliederung von oben nach unten oder umgekehrt verläuft aber keine umfassende Kommunikation der Parteimitglieder untereinander kennt, kann diese nur auf dem Weg über die Öffentlichkeit hergestellt werden 2 2 3 . I m übrigen kommt der Öffentlichkeit der parteiinternen Willensbildung eine ähnliche informierende Wirkung auf die Volkswillensbildung wie der öffentlichen Diskussion i m Parlament zu 2 2 4 . Auch durch sie w i r d das Volk über das Pro und Contra eines Problemkreises informiert und erhält damit die Möglichkeit, sich dazu eine eigene Meinung bilden zu können. Zwar können generell die Funktionen von Partei und Parlament nicht gleichgesetzt werden, i m Bereich der Information sind sie aber einander so ähnlich, daß es gerechtfertigt erscheint, insoweit Parallelen zu ziehen. Die Parteien sind kein Staat i m Staat, sondern lediglich ein Mittel, das dazu dient, an der Bildung des Gesamtwillens mitzuwirken. Insofern kann die innerparteiliche Willensbildung der Gesamtheit des Volkes nicht vorenthalten bleiben. Die Öffentlichkeit der parteiinternen Diskussion liegt daher i m Interesse richtig verstandener Informationsfunktion der Parteien. Wenn demgegenüber immer wieder betont wird, daß die Parteien als Gesinnungsgemeinschaften nach außen hin ein B i l d der Geschlossenheit bieten müßten, u m erfolgreich sein zu können, so w i r d dabei nicht hinreichend berücksichtigt, daß die der Parteiarbeit zugrundeliegende gemeinsame Linie nicht vorgegeben, sondern ihrerseits das Produkt 221 s. o. 222 Dux 223 Dux 224 s.o.

§ 4, I I , B. S. 556. S. 556. § 3 , V I ; vgl. dazu auch Bull

S. 198.

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eines innerparteilichen Interessenausgleichs ist. Selbstverständlich müssen die Parteien i n den politischen Fragen letzten Endes zu einer Entscheidung gelangen, aber nichts sollte sie daran hindern, die einer solchen Entscheidung vorausgegangene Diskussion i n aller Öffentlichkeit vorzunehmen und schon dadurch prägend auf die Willensbildung i m Volk einzuwirken. Nicht nur i m Wettkampf der Parteien untereinander vermag die einzelne Partei ein Profil zu gewinnen. Sie w i r d sich auch dann profilieren, wenn es ihr gelingt darzutun, daß ihre politischen Ziele und Leitlinie nicht nur von einer kleinen Gruppe innerhalb der Partei erstellt wurden, sondern daß sie Ausdruck der breiten Parteimeinung sind, die auf demokratische A r t und Weise gefunden worden ist. Wenn die Parteien ihren Anspruch aufrecht erhalten wollen, maßgeblich an der Willensbildung des Volkes beteiligt zu sein, dann muß man i n der demokratischen innerparteilichen Diskussion ein Moment der Stärke, nicht aber der Schwäche oder Führerlosigkeit sehen 225 . C. Gleichheitsgebot Das Gleichheitsgebot normiert die grundsätzliche Gleichwertigkeit aller Personen. Für die innerparteiliche Ordnung bedeutet dieses Gebot, daß jedes Mitglied die Möglichkeit haben muß, sich u m jedes von der Partei zu vergebende A m t zu bewerben und i m Rahmen seiner Fähigkeiten und Stellung innerhalb der Partei gleich großen Einfluß auf die innerparteiliche Willensbildung und die Auswahl der Parteiführung zu nehmen. Eine Privilegierung bestimmter Mitgliedergruppen ist unzulässig 226 . Damit sind Vorrechte der Parteigründer oder eine qualifizierende Einstufung der Mitglieder nach dem Eintrittsdatum, wie dies i n der Satzung der SRP vorgesehen w a r 2 2 7 , nicht zu vereinbaren. Dagegen verstößt es nicht gegen das Gleichheitsgebot, wenn die innerparteiliche Wählbarkeit bzw. das innerparteiliche Wahlrecht von einer bestimmten Dauer der Parteimitgliedschaft abhängig gemacht w i r d 2 2 8 . Desgleichen ist der i n den §§11 Abs. 2 und 9 Abs. 2 PartG vorgesehene ex officio-Amtserwerb m i t dem Gleichheitsgebot vereinbar. Denn durch eine Beschränkung des Amtserwerbs auf bestimmte Personen ist das Gleichheitsgebot grundsätzlich dann nicht verletzt, wenn der Erwerb des Amtes, das den Erwerb des ex officio-Amtes nach sich zieht, allen Parteimitgliedern zugänglich ist. Das Gleichheitsgebot 225 226 227 228

Sontheimer S. 92; Dux S. 557. Luthmann S. 105; Rabus S. 182; Ute Müller S. 112. Vgl. BVerfGE 2, 21 (43). Hinsichtlich der Wahlgleichheit vgl. oben § 9, I I , D.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

bedeutet insofern nicht, daß alle Ämter unmittelbar von allen Parteimitgliedern ohne weitere Voraussetzung erworben werden können. Notwendig ist lediglich, daß jedes Mitglied theoretisch i n der Lage ist, die Voraussetzungen zu erfüllen, die für den Amtserwerb erforderlich sind 2 2 9 . Als Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz könnten dagegen Vorzugsrechte gewertet werden, die Inhaber von Parteiämtern bei der Willensbildung i n den Beschlußkörperschaften teilweise genießen. Sie schlagen sich i n der Regel i n einem verbesserten Antrags- und Rederecht für Mitglieder der Parteihierarchie nieder 2 3 0 . Auch wenn gegen derartige Vorzugsrechte spricht, daß dadurch der mitgliedschaftliche Einfluß auf die parteiinterne Willensbildung funktionswidrig eingeschränkt wird, so bedeutet die Schaffung derartiger Vorzugsrechte jedoch keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Das Gleichheitsgebot bedeutet für die parteiinterne Organisation nur, daß alle Mitglieder hinsichtlich ihrer Mitgliederstellung gleiche Rechte haben und gleich behandelt werden müssen. Solange theoretisch jedem M i t glied die Möglichkeit offensteht, ein derartiges Parteiamt einschließlich der damit verbundenen Vorzugsstellung zu erwerben, ist diesem Grundsatz Rechnung getragen. I m übrigen nehmen, wie bereits erläutert 2 3 1 , die i n den §§ 9 Abs. 2 und 11 Abs. 2 PartG genannten Personengruppen eine besondere Funktion bei der innerparteilichen Willensbildung wahr, die es rechtfertigt, diesen Personenkreis i n dieser Hinsicht auch anders als die einfachen Mitglieder zu behandeln. Schließlich taucht das Gleichheitsgebot auch als Problem bei der Beitragspflicht auf. Die Parteisatzungen statuieren gewöhnlich eine Beitragspflicht für ihre Parteimitglieder, wobei die Höhe i n der Regel nach dem Einkommen der Mitglieder gestaffelt wird. Eine derartige Regelung verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz. Es erscheint durchaus sachgerecht, diejenigen Mitglieder, die über höheres Einkommen verfügen, verstärkt zur Beitragsleistung heranzuziehen. Einen Verstoß gegen das Gleichheitsgebot würde es jedoch bedeuten, wenn ihnen damit auch ein größerer Einfluß auf die parteiinterne Willensbildung eingeräumt würde.

229 Ute Müller S. 113. 230 v g l . i m einzelnen Ute Müller 231 S. o. § 8, V, C, 2.

S. 116.

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D. Vereinigungsfreiheit 1. Beitritt zu anderen politischen Organisationen Schließlich ist auch das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit für die Parteimitglieder nicht schlechthin aufgehoben. Allerdings können die Parteisatzungen bestimmen, daß es den Mitgliedern untersagt ist, sich einer anderen politischen Partei anzuschließen, denn i n diesem Fall entsteht zwangsläufig ein Interessenkonflikt, der zu einer Parteischädigung führen kann 2 3 2 . Gleiches gilt für den Beitritt zu solchen Vereinigungen, die die demokratische Grundordnung bekämpfen 2 3 3 oder militante Gegner der eigenen Partei sind. Die Parteien müssen das Recht haben, sich von solchen Mitgliedern zu trennen, die die demokratische Grundordnung ablehnen, da gemäß Art. 21 Abs. 2 GG auch das Verhalten der Mitglieder zu einem Parteiverbot führen kann. Entsprechendes muß auch für die Mitgliedschaft oder den Eintritt i n ehemalige Sonderorganisationen der Partei gelten, die i n Zielrichtung und Programmatik mit dieser nicht mehr i n Einklang stehen, und von denen sich die Partei offiziell gelöst hat. Andernfalls würde eine derartige Trennung für den Wähler wenig glaubwürdig erscheinen und daher vor allem i m Wahlkampf die Chancen der betreffenden Partei beeinträchtigen. Schließlich ist auch jede Partei, i m Interesse des Erhalts der Funktionsfähigkeit, berechtigt, sich militanter Gegner i n ihren Reihen zu entledigen, die die Mitgliedschaft lediglich als Basis zum Kampf gegen die Partei benutzen. Den Parteien ist es aber untersagt, darüber hinaus Einfluß auf den Beitritt oder Nichtbeitritt ihrer Mitglieder zu neutralen gesellschaftlichen Verbänden zu nehmen 2 3 4 . 2. Innerparteiliche Fraktionsbildungen Nicht aus der Vereinigungsfreiheit läßt sich ein Recht der Parteimitglieder auf innerparteiliche Fraktionsbildung herleiten. Eine derartige Forderung w i r d zwar vereinzelt i n der Literatur m i t der Begründung erhoben, daß die Einflußnahme des einzelnen Parteimitgliedes nur dann i m Sinne einer demokratischen innerparteilichen Ordnung gesteigert werden könne, wenn die innerparteiliche Führung i n Konkurrenz mit einer institutionalisierten innerparteilichen Opposition stehe, und auf diese Weise die Wahlmöglichkeiten der Parteimitglieder

232 Lenz!Sasse S. 241. 233 Lenz!Sasse S. 241. 234 Lenz!Sasse S.241. 10 Wolfrum

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

erhöht würden 2 3 5 . Diese Ansicht verkennt jedoch das Wesen und die Funktion der Parteien i m Mehrparteiensystem, von dem auch das Grundgesetz ausgeht 236 . Denn eine derartige Parteiorganisation würde die Funktionserfüllung der Parteien insofern gefährden, als sie auf diese desintegrierend w i r k t . Die modernen Parteien benötigen zur Bewältigung ihrer Aufgaben ein gewisses Maß an Geschlossenheit, da sie nur so i n die Lage versetzt werden, Programme und Zielvorstellungen zu entwickeln, die für den Bürger echte Wahlmöglichkeiten enthalten 2 3 7 . Die Forderung des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG nach einer innerparteilichen Ordnung, die demokratischen Grundsätzen entspricht, legt den Parteien nicht die Verpflichtung auf, die Meinungsvielfalt des Volkes widerzuspiegeln 238 . Diese findet ihren Ausdruck i n der Willensbildung des Parlaments, i n die die einzelnen Parteimeinungen einfließen und untereinander i n Konkurrenz treten. Die Einrichtung einer innerparteilichen institutionalisierten Opposition würde daher zwangsläufig zur Einheitspartei führen, da die betreffende Partei für sich i n Anspruch nehmen könnte, das Volk i n seiner Gesamtheit zu repräsentieren und die i n i h m zum Ausdruck gekommenen Meinungen und Ansichten i n dem Parlament zur Geltung zu bringen. Dies steht offensichtlich i m Widerspruch zu den Vorstellungen des Grundgesetzes, das von einem Mehrparteiensystem ausgeht, so daß das Verlangen nach einer innerparteilichen institutionalisierten Oppositon nicht aus der Forderung des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG hergeleitet werden kann. I I . Ordnungsmaßnahmen

A. Allgemeine

Bedeutung

Von besonderer Bedeutung für die Rechtsstellung der Parteimitglieder ist die Ausgestaltung des innerparteilichen Ordnungsrechts. Dem versucht § 10 Abs. 3 PartG dadurch Rechnung zu tragen, indem er zwingend vorschreibt, daß die Parteisatzungen Bestimmungen darüber enthalten müssen, welche Ordnungsmaßnahmen gegen Mitglieder verhängt werden können, was für Gründe deren Anordnung rechtfertigen und durch welche Parteiorgane dies zu erfolgen hat. Als Ordnungsmaßnahmen werden i n der Regel Belehrung, Verwarnung, Verweis, Rüge, Geldbuße, Aberkennung von Parteiämtern sowie 235 Jürgen Seifert, Innerparteiliche Opposition, S. 770; vgl. dazu auch allgemein Kevenhörster S. 47. 236 ute Müller S. 135. 237 s. o. § 3, V I I . 238 s. o. § 3, V I I .

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als strengste Sanktion der Ausschluß i n Betracht kommen 2 3 9 . Während die Regelung der erstgenannten Ordnungsmaßnahmen völlig der Autonomie der Parteien überlassen bleibt, schreibt § 10 Abs. 3 PartG vor, daß die Enthebung von Parteiämtern sowie die Aberkennung der Fähigkeit zu deren Bekleidung zu begründen sind. Die eingehendste Regelung enthält das Parteiengesetz für den Parteiausschluß. Dieser kann nach § 10 Abs. 4 PartG nur erfolgen, wenn das Mitglied entweder vorsätzlich gegen die Satzung oder erheblich gegen die Grundsätze oder Ordnung der Partei verstoßen und ihr damit schweren Schaden zugefügt hat. Die Entscheidung über den Parteiausschluß kann nur durch ein nach der Parteischiedsordnung 240 zuständiges Parteischiedsgericht erfolgen. Lediglich i n dringenden oder schwerwiegenden Fällen, i n denen ein sofortiges Eingreifen erforderlich ist, darf der Parteivorstand der Partei oder eines Gebietsverbandes das Mitglied von der Ausübung seiner Rechte bis zum Spruch des Parteischiedsgerichts ausschließen. I n der Ausgestaltung der Parteiordnungsmaßnahmen spiegelt sich das Spannungsverhältnis zwischen dem Selbständigkeitsverlangen des einzelnen und seinen kollektiven Bindungen, denen er sich durch den Eintritt i n die Partei unterworfen hat, wider. Auf der einen Seite hat die Gesamtheit der Partei ein Interesse daran, ihren Bestand zu sichern. Dies w i r d auch durch A r t . 21 Abs. 1 Satz 2 GG anerkannt. Die Gründungsfreiheit umfaßt das Recht, die einmal erworbene Position zu verteidigen, anderenfalls wäre dieses Recht gegenstandslos 241 . Die Parteien können nur dann hoffen, effektiv an der Willensbildung des Volkes teilzunehmen, wenn sie längere Zeit über eine gewisse Organisation und eine eigene Zielrichtung verfügen 2 4 2 . Insofern ist deren Sicherung auch funktionsgerecht. Unter diesen Umständen muß sie ihre Lebensordnung gegen ein abtrünniges Parteimitglied verteidigen können. Das M i t t e l dazu liefert die Parteiordnungsmaßnahme. Soweit sie dazu dient, den internen Gruppenfrieden zu sichern, w i r k t sie also als ein einheitsstiftendes Element 2 4 3 . Auf der anderen Seite geht kein Parteimitglied völlig i n seiner Partei auf, sondern es verbleibt stets ein Rest von Individualität. Es wurde bereits ausgeführt, daß das Gebot innerparteilicher Demokratie zum Ziel hat, dem einzelnen Parteimitglied diese eigene Sphäre zu 239 Vgl. Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 25; Meyer-Cording S. 10 ff. 240 Die Verpflichtung zum Erlaß einer Parteischiedsordnung ergibt sich aus § 6, Abs. 2, Ziff. 4 PartG. 241 v. d. Heydte S. 481. 242 Hilger S. 177; Friesenhahn, Parteien, S. 270. 243 Lenz/Sasse S. 240. 10*

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

sichern, damit bestimmte, für die politische Willensbildung wesentliche Aufgaben der Partei erfüllt werden können, und eine funktionswidrige Erstarrung der innerparteilichen Willensbildung verhindert w i r d 2 4 4 . Das den Parteien zuerkannte Ordnungsrecht bedeutet dabei aber keine zusätzliche Einschränkung der mitgliedschaftlichen Rechtsstellung. Die Rechtsstellung des einzelnen Parteimitgliedes ergibt sich aus einer Abwägung zwischen dem Verlangen des Parteiverbandes nach einer gewissen Geschlossenheit und dem Bedürfnis des einzelnen nach der Möglichkeit weiter innerparteilicher Freiheit 2 4 5 . Dieses Verlangen des Parteiverbandes kann daher nicht über das Parteiordnungsrecht nochmals zur Begrenzung der Mitgliedschaftsrechte herangezogen werden. Das Parteiordnungsrecht ist vielmehr lediglich als Sanktion des Verbandes gegenüber einem Mitglied zu verstehen, das seine innerparteiliche Rechtsstellung überschreitet. Die Schranke jeder Parteiordnungsmaßnahme ist daher die Rechtsstellung des einzelnen Parteimitgliedes i m innerparteilichen Bereich 246 . Insbesondere dürfen die i m Interesse der freien innerparteilichen Willensbildung liegenden Rechte der M i t glieder nicht eingeschränkt werden. Die Regelung des § 10 PartG w i r d dem i m wesentlichen gerecht. U m unberechenbare Willkürmaßnahmen auszuschließen, zwingt § 10 Abs. 3 PartG die Parteien zu den i n Zifer 1 - 3 genannten satzungsmäßigen Festlegungen. Es handelt sich dabei u m einen Anwendungsfall des allgemeinen Rechtsgrundsatzes nulla poena sine lege (Art. 103 Abs. 2 GG), den auch schon das Reichsgericht unter Verweis auf A r t . 116 WV, § 2 StGB auf das Vereinsstrafrecht übertragen hatte 2 4 7 . Seine Anwendung für den innerparteilichen Bereich beruht auf der Überlegung, daß sich die Mitglieder nur insoweit der Ordnungsgewalt des Parteiverbandes unterworfen haben, als die Satzung eine Ordnungsregelung und Strafdrohung enthält 2 4 8 . Geht die Partei darüber hinaus, so fehlt es an einer satzungsmäßigen Grundlage für die Bestrafung, und deren Ausspruch ist unwirksam. Das für die Ordnungsmaßnahmen zuständige Parteiorgan muß deshalb prüfen, ob die Satzung einen entsprechenden Ordnungstatbestand enthält und welche Maßnahmen er zuläßt. Weiterhin folgt daraus, daß alle parteiinternen Ordnungsvorschriften restriktiv zu interpretieren sind. Eine ausdehnende Anwendung oder 244 s. o. § 4,1. 245 s. O. § 10, I. 246 Lenz/Sasse S. 239 f. 247 RGZ 125, 338 (340); R G J W 1928, 2208 (2209); f ü r die Anwendung auf die Parteiordnungsmaßnahmen Rabus S. 183. 248 Meyer-Cording S. 89; Luthmann S. 112; Rabus S. 186.

§ 10 Rechte u n d Pflichten der Mitglieder

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Analogie ist unstatthaft 2 4 9 . Ermöglicht zum Beispiel die Parteisatzung nur den Ausschluß, so dürfen die Mitglieder nicht auch anderen Maßnahmen, wie einer Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten, Geldstrafe oder Aberkennung von Vereinsämtern unterworfen werden 2 5 0 . Sieht die Satzung vor, daß ein bestimmter Verstoß m i t Geldstrafe zu ahnden ist, so ist aus diesem Tatbestand nicht auf Parteiausschluß zu erkennen. Das Parteiengesetz schreibt außer i m Falle des Satzungsverstoßes nicht vor, daß Voraussetzung für eine Ordnungsmaßnahme ein Verschulden des Mitgliedes ist. Dennoch sollten die Parteisatzungen eine entsprechende Bestimmung enthalten. Das Verschuldensprinzip ist ein wichtiger Bestandteil des staatlichen Strafrechts. Auch i n das Vereinsstrafrecht hat der Verschuldensgrundsatz inzwischen Eingang gefunden 2 5 1 . Seine Anwendung auf das Parteiordnungsrecht ergibt sich aus der systematischen Einordnung der Parteiordnungsmaßnahme als Sanktion des Parteiverbandes gegen ein Parteimitglied, das seine innerparteiliche Rechtsstellung überschreitet bzw. seine Pflichten verletzt und damit seine kollektiven Bindungen verläßt. Einem Parteimitglied, das nicht schuldhaft gegen die Satzung verstößt, kann der Vorwurf der Verbandsuntreue nicht gemacht werden. Die Forderung nach Geltung des Verschuldensprinzips w i r d besonders einleuchtend, wenn so unbestimmte Tatbestände, wie sie i m Parteiordnungsrecht gebräuchlich sind, i n Rede stehen. Nur dann sind Ordnungsmaßnahmen gegen ein Parteimitglied legitim, wenn dessen Verhalten auch subjektiv vorwerfbar ist 2 5 2 . Zum Schutz vor willkürlichen Anwendungen der parteiinternen Ordnungsvorschriften ist es schließlich erforderlich, daß die Ahndung einer Verfehlung nicht zu lange hinausgezogen werden kann. Wenn eine geraume Zeit seit dem Bekanntwerden der Verfehlung vergangen ist — dabei wäre an einen Zeitraum von 6 Monaten zu denken — darf das Parteimitglied davon ausgehen, daß die fragliche Angelegenheit erledigt ist. Das Recht, eine Ordnungsmaßnahme zu verhängen, wäre dann v e r w i r k t 2 5 3 . Anderenfalls würde es möglich, eine Verfehlung als permanentes Druckmittel gegen das Parteimitglied zu benutzen und damit dessen Verhalten zu beeinflussen. 249 R G J W 1908, 503 (504). 250 R G J W 1929, 847 (848). 251 Meyer-Cording S. 28; Luthmann S. 113; R G J W 1932, 1010. 252 Meyer-Cording S.29; RGZ 148, 225 (234); 163, 200 (206). 253 RGZ 129, 45 (49); R G J W 1930, 2693 (2694).

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

B. Ordnungsmaßnahmen

außer Parteiausschluß

Praktisch teilt das Parteiengesetz die Parteiordnungsmaßnahmen neben dem Parteiausschluß i n zwei weitere Gruppen. Die erste Gruppe 2 5 4 erscheint nur i n beschränktem Maße dazu geeignet, die Rechtsstellung des Parteimitgliedes, vor allem seine Teilnahme am innerparteilichen Willensbildungsprozeß einzuschränken 255 . Demgegenüber bedeutet der Verlust der Parteiämter bzw. die Aberkennung der Fähigkeit zu deren Bekleidung schon einen schwerwiegenden Eingriff. Von dieser Überlegung scheint auch § 10 Abs. 3 PartG auszugehen, indem er die schriftliche Begründung eines jeden gegen ein Parteimitglied gefaßten Beschlusses vorschreibt. Diese Vorschrift zwingt die Parteistellen zur sorgfältigen Prüfung der Entscheidung, die gegebenenfalls wiederum die Rechtsfindung bei angerufenen Parteischieds- oder Gerichten erleichtert. Da aber i m ganzen gesehen diese Vorschriften die M i t w i r k u n g des einzelnen Parteimitgliedes bei der innerparteilichen Willensbildung dem Grunde nach nicht antasten, konnte deren genauere Ausgestaltung, wie es das Parteiengesetz getan hat, der Parteiautonomie überlassen bleiben. C. Parteiausschluß Ohne Zweifel bedeutet der Ausschluß die schärfste Sanktion, da sie den Verlust sämtlicher Mitgliedschaftsrechte m i t sich bringt, was gleichbedeutend ist m i t der Einbuße jeder organisierten Aktionsbasis 256 . Dem kann nicht entgegengehalten werden, der Ausgestoßene sei i n seinem Recht auf politische Mitgestaltung deshalb nicht verkürzt, da i h m die Möglichkeit offenstehe, außerhalb der Partei i n einer anderen oder i n einer neu zu gründenden Partei für sein politisches Konzept zu werben 2 5 7 . Parteiwechsel verlangt i n den meisten Fällen einen Gesinnungswandel, und eine Parteineugründung ist, wie die Erfahrung zeigt, i n der Regel zum Scheitern verurteilt. Es entspricht daher dem Gesetzgebungsauftrag des A r t . 21 Abs. 3 GG, wenn das Parteiengesetz hierfür eine eingehende Regelung getroffen hat. Gerade weil Art. 21 Abs. 1 GG die Parteien i m Zentrum der Vorformung der demokratischen Willensbildung angesiedelt hat, mußte die Rechtsstellung des einzelnen Parteimitgliedes gegen willkürlichen Ausschluß gesetzlich 254 Darunter sind alle Parteiordnungsmaßnahmen bis auf die Enthebung von Parteiämtern, die Aberkennung der Fähigkeit zu deren Bekleidung und der Parteiausschluß zu verstehen. 255 Luthmann S. 112. 256 Lenz/Sasse S. 233. 257 Rabus S. 183.

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gesichert werden. Der Gesetzgeber hat die Ausschluß-Tatbestände nicht i m einzelnen fixiert, sondern lediglich einen Rahmen für die Regelung durch die Parteisatzung geschaffen und auf vorsätzliches Verhalten beschränkt. Indem nun aber ein Parteiausschluß einen Verstoß gegen die Satzung, die Grundsätze oder die Ordnung der Partei voraussetzt, werden die Parteien i m Gegensatz zu § 18 Abs. 3 Ziff. b PartGE 2 5 8 und zu den übrigen Ordnungsmaßnahmen gezwungen festzulegen, welche Verstöße einen Parteiausschluß rechtfertigen. Er kann also nicht mehr lediglich auf parteischädigendes Verhalten gestützt werden. Die Ordnungsbestimmungen müssen daher i n der Satzung so formuliert sein, daß sie eine feste und zuverlässige Grundlage für die Entscheidung bilden. Der Idealfall wäre, daß bei der Formulierung der Tatbestände lediglich deskriptive, eindeutig erfaßbare Tatbestandsmerkmale verwendet und auf ausfüllungsbedürftige Wertbegriffe und Generalklauseln völlig verzichtet würde. Dies ist jedoch nicht realisierbar, da ohne derartige Begriffe der Normengeber der Vielseitigkeit des Lebens nicht Rechnung tragen könnte 2 5 9 . Auch das Straf recht, mit dem das innerparteiliche Ordnungsrecht zu vergleichen ist, kann nicht darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die i n besonderem Maße einer Deutung bedürfen. Eine zuverlässige Entscheidungsgrundlage können die parteiinternen Ordnungsbestimmungen aber nur dann geben, wenn der Sinn und der Umfang des einzelnen Tatbestandes zu ermitteln ist 2 6 0 . Darüber hinaus schreibt § 10 Abs. 4 PartG vor, daß ein Parteiausschluß nur dann möglich ist, wenn das satzungswidrige Verhalten des Parteimitgliedes zu einer schweren Schädigung der Partei geführt hat. Dieses zusätzliche Erfordernis entspricht der Aufgabe des Parteiordnungsrechts, die Funktionsfähigkeit der Partei gegen abtrünnige Parteimitglieder zu schützen, die über ihre innerparteilichen Rechte hinausgehen 261 . Berücksichtigt man die Folgen eines derartigen Parteiausschlusses, so w i r d deutlich, daß er nur bei einer schwerwiegenden Funktionsstörung gerechtfertigt sein kann. I n diesem Sinne ist auch der Begriff des schweren Schadens i m Sinne des § 10 Abs. 4 PartG zu verstehen. Es ist allerdings nicht erforderlich, wie es der Wortlaut des § 10 Abs. 4 PartG nahezulegen scheint, daß eine Schädigung der Gesamtpartei gegeben ist. Da ein wesentlicher Teil der Parteifunktionen i n den Ortsverbänden wahrgenommen wird, ist auch bereits deren Funktionsbeeinträchtigung als Parteischädigung i m Sinne des §10 Abs. 4 PartG anzusehen. 258 259 260 261

BT-Drucksache I I I , 1509, S. 5. BVerfGE 4, 352 (358); Rabus S. 183. BGHSt 11, 365 (377). s. o. § 10, I I , A.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung I I I . Automatischer Verlust der Parteimitgliedschaft

Einen automatischen Verlust der Parteimitgliedschaft sieht § 10 PartG seinem Wortlaut nach nicht ausdrücklich vor. Er ergibt sich jedoch bei entsprechender Anwendung des § 10 Abs. 1 Satz 4 PartG, der sich seinem Wortlaut nach eigentlich nur auf die Aufnahme von Parteianwärtern bezieht, auch auf die Parteimitglieder. Für diese Auffassung spricht, daß i n der Bestimmung über die Voraussetzungen des Parteiausschlusses i n § 10 Abs. 4 PartG der Verlust der Wählbarkeit oder des Wahlrechts nicht genannt wird. Da kein Anlaß dafür besteht, den Aufnahmebewerber in dieser Hinsicht anders zu behandeln als das Parteimitglied, ist § 10 Abs. 1 PartG dahingehend auszulegen, daß das Parteimitglied bei Eintreten der genannten Voraussetzungen seine Parteimitgliedschaft automatisch verliert 2 6 2 . I V . Ordnungsmaßnahmen gegen Gebietsverbände

Die Form, i n der die Verbandsgewalt gegenüber nachgeordneten Gebietsverbänden oder deren Organe ausgeübt wird, gehört mit zu den bedeutsamsten Fragen der innerparteilichen Ordnung. Während Maßnahmen gegenüber einzelnen Parteimitgliedern nur i n Ausnahmefällen größere politische Bedeutung haben, dürften dagegen Konflikte zwischen dem Gesamtverband der Partei und den Gebietsverbänden bzw. zwischen einem Gebietsverband und seinen Ortsverbänden i n der Regel Ausdruck von Auseinandersetzungen über Grundfragen der Parteipolitik sein 2 6 3 . Es handelt sich hier sowohl u m ein Problem der innerparteilichen Meinungsfreiheit wie auch der funktionellen Selbständigkeit der Gebietsverbände gegenüber dem Gesamtverband. Insoweit als i n der Haltung eines Gebietsverbandes die Meinung seiner Mitglieder zum Ausdruck kommt, kann eine Ordnungsmaßnahme gegen den Gebietsverband bzw. gegen seine legitimierten Organe einen Eingriff i n die innerparteiliche Meinungsfreiheit der i n dem Gebietsverband zusammengeschlossenen Mitglieder darstellen. Die Forderung nach einem demokratischen innerparteilichen Willensbildungsprozeß setzt daher den Maßnahmen gegen Gebietsverbände eine Grenze und verbietet es den Parteien, Meinungsverschiedenheiten zwischen einem Gebietsverband und der Partei ohne weiteres durch Zwangsmaßnahmen zu unterdrücken. Hinzu kommt, daß einerlei, welche rechtliche Struktur die Gebietsverbände haben, sie i m Interesse einer demokratischen innerparteilichen Willensbildung durch ihre Organisation und die Ausgestaltung 262 Knöpfle S. 341. 263 Amtl. Begründung,

BT-Drucks. I I I , 1509, S. 25.

§10 Rechte u n d Pflichten der Mitglieder

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ihrer Zuständigkeiten die Möglichkeit sowohl zum Eigenleben wie auch zur Entwicklung eigener politischer Initiative haben müssen 264 . Es ist daher i m Interese einer funktionsgerechten demokratischen innerparteilichen Willensbildung der Abhängigkeit von Gebietsverbänden gegenüber dem übergeordneten Verband eine Grenze gesetzt. Gerade die Ordnungsmaßnahmen des § 16 PartG bergen aber die Gefahr, daß die Selbständigkeit der Gebietsverbände funktionswidrig eingeschränkt wird. A u f der anderen Seite unterliegen jedoch auch die Gebietsverbände kollektiven Bindungen. Sie ergeben sich aus ihrer Stellung als organisierte Zusammenschlüsse eines örtlich begrenzten Mitgliederkreises i m Rahmen eines Gesamtverbandes. Daher finden die Rechte der Gebietsverbände ihre Grenze an den kollektiven Bindungen des einzelnen Parteimitgliedes sowie der organisatorischen Einordnung i n den Gesamtverband der Partei. Die Parteien können nur dann hoffen, effektiv an der Willensbildung des Volkes teilzunehmen, wenn sie längere Zeit über eine gewisse Organisation sowie eine eigene Zielvorstellung verfügen. Gerade dies kann aber durch einen abtrünnigen Gebietsverband viel nachhaltiger beeinträchtigt werden, als es durch ein einzelnes Parteimitglied möglich ist. Unter diesen Umständen ist es funktionsgerecht, wenn der Gesamtverband seine Lebensordnung gegenüber einem Gebietsverband verteidigen kann, der die gemeinsame Basis verlassen hat 2 6 5 . Das Ordnungsrecht gegenüber Gebietsverbänden bedeutet dabei aber weder eine zusätzliche Einschränkung der Rechtsstellung der Parteimitglieder noch der gebietsverbandlichen Selbständigkeit. Es ist lediglich als Sanktion des übergeordneten Verbandes gegenüber einem Teil gedacht, der die gemeinsame Basis verlassen hat, und findet seine Grenzen an der Rechtsstellung des einzelnen Parteimitgliedes sowie der Selbständigkeit des Gebietsverbandes 266 . Die gesetzliche Regelung (§16 PartG) hat sich darauf beschränkt, einige Mindestforderungen für das Ordnungsrecht gegenüber Gebietsverbänden aufzustellen. So ist i n der Satzung festzulegen, aus welchen Gründen bestimmte Maßnahmen zulässig sind und welcher übergeordnete Gebietsverband und welches Organ dieses Verbandes sie treffen 264 s. o. § 8,1, D. 265 Rabus S. 165; Luthmann S. 76. 266 v g l . dazu die Begründung bei dem Einzelausschluß, s. o. § 10, I I , C, wo die Ordnungsmaßnahmen als Sanktion gegen das Parteimitglied angesehen wurden, das seine innerparteiliche Rechtsstellung verlassen u n d dadurch seine Pflichten verletzt hat.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

kann. I m übrigen sind Ordnungsmaßnahmen gegen Gebietsverbände der i n § 16 PartG genannten A r t auf schwerwiegende Verstöße gegen die Grundsätze oder Ordnung der Partei beschränkt. Die Schwierigkeit für eine gesetzliche Regelung dieser Materie liegt darin, daß die Eigenart der einzelnen Parteien gerade i n der Verteilung der Gewichte zwischen der zentralen, regionalen und lokalen Organisation einen besonders starken Ausdruck findet 2 6 7 . Es wäre daher nahezu unmöglich gewesen, die Ausübung der Verbandsgewalt gegenüber nachgeordneten Verbänden allgemeingültig zu regeln. Dennoch kann auch dieser weiten Ausgestaltung des § 16 PartG nicht i n vollem Umfang zugestimmt werden, da auch sie schon eine zu starke Einschränkung der mitgliedschaftlichen Rechtsstellung sowie der Selbständigkeit der Gebietsverbände ermöglicht. Das Parteiengesetz unterscheidet drei Maßnahmen gegen Gebietsverbände: Auflösung, Ausschluß und die Amtsenthebung ganzer Organe. Durch die Auflösung w i r d die ganze Organisation des nachgeordneten Gebietsverbandes zerstört, während der Ausschluß die Bande der i n dem Verband organisierten Mitglieder zum Parteiverband der Gesamtpartei zerschneidet 268 . Ausschluß und Auflösung unterscheiden sich also dadurch, daß die Partei sich nur durch die erstgenannte Maßnahme von den, die Parteigeschlossenheit störenden Mitgliedern trennt, wohingegen sie bei einer Auflösung nur deren organisatorische Basis i n der Partei zerschlägt. Dabei geht das Parteiengesetz offenkundig davon aus, daß eine Verteilung der Mitglieder des aufgelösten Gebietsverbandes auf andere Gebietsverbände möglich ist. Zu bedenken bleibt, daß es die Aufgabe von Ordnungsmaßnahmen gegen Gebietsverbände ist, und auch nur darin ihre Legitimation liegt, die Geschlossenheit der Partei wieder herzustellen. Dieses Ziel w i r d der Gesamtverband der Partei nur erreichen können, wenn er sich von den Mitgliedern trennt, die diese Geschlossenheit beeinträchtigen. Die Auflösung von Gebietsverbänden w i r d daher nur dann Erfolg haben, wenn sie mit einem Massenausschluß verknüpft ist. Insofern entspricht nur der i n § 16 PartG vorgesehene Ausschluß des Gebietsverbandes Sinn und Zielrichtung der Ordnungsmaßnahmen gegen Gebietsverbände. Demgegenüber ist die Auflösung keine legitime Ordnungsmaßnahme gegen Gebietsverbände. Zum einen bedeutet sie den denkbar schärfsten Eingriff i n die gebietsverbandliche Autonomie, ist aber auf der anderen Seite nicht geeignet, die Geschlossenheit einer Partei wieder herzu267 Amtl. 268 Amtl.

Begründung, Begründung,

BT-Drucks. I I I , 1509, S. 25. BT-Drucks. I I I , 1509, S. 25.

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stellen. Obwohl § 16 PartG von der Zulässigkeit einer Auflösung ausgeht, ist es den Parteien daher mit Rücksicht auf die Forderung des A r t . 21 GG nach einer demokratischen innerparteilichen Ordnung, i n deren Interesse die Selbständigkeit der Gebietsverbände liegt, untersagt, als Ordnungsmaßnahme gegen Gebietsverbände deren Auflösung vorzusehen, wenn damit nicht gleichzeitig ein Ausschluß der Parteimitglieder dieses Gebietsverbandes verknüpft ist. Die gleichen Bedenken bestehen auch gegen die Möglichkeit einer Amtsenthebung ganzer Organe als Ordnungsmaßnahme gegen einen Gebietsverband. Denn auch sie ist nicht geeignet, die Einheit der Partei wieder herzustellen, solange dieses Organ von der Mehrheit der gebietsverbandlichen Mitglieder getragen w i r d und damit seine Wiederwahl gesichert ist. I n diesem Fall stellt daher die Amtsenthebung eines Organs einen durch nichts gerechtfertigten schwerwiegenden Eingriff i n die gebietsverbandliche Autonomie sowie die freie Willensbildung der Mitglieder dar. Anders ist die Situation lediglich dann, wenn das Organ über keine Legitimation i n dem Gebiets verband mehr verfügt. Hier liegt es i m Sinne einer demokratischen Willensbildung, wenn durch eine derartige Maßnahme der Mehrheit i n einem Gebietsverband zu ihrem Recht verholfen wird. Eine Amtsenthebung von Organen können die Parteien daher nur für diesen Fall vorsehen. Schließlich ist an der Regelung des § 16 PartG noch auffallend, daß die Entscheidung über Ordnungsmaßnahmen gegen Gebietsverbände anders als bei dem Einzelausschluß nicht dem Parteischiedsgericht zugewiesen ist. Der Gesetzgeber ging davon aus, daß sie durch den Vorstand eines übergeordneten Gebietsverbandes erfolgt, der dazu der Bestätigung durch den Parteitag bedarf 2 6 9 . Dieser Regelung ist zuzustimmen. Jeder Gebietsverband verfügt über eine bestimmte Stellung auf dem Parteitag 2 7 0 . Er ist daher ohne weiteres i n der Lage, seine Meinung mit Nachdruck zu verteidigen und damit die innerparteiliche Diskussion über die m i t der beabsichtigten Ordnungsmaßnahme gegen den Gebietsverband zusammenhängenden Meinungsverschiedenheiten anzuregen. Dabei bietet der Parteitag die Plattform, auf der ein Kompromiß zwischen den widerstreitenden Meinungen erarbeitet werden kann, der eine Ordnungsmaßnahme gegen den betreffenden Gebiets verb and überflüssig macht. Diese Möglichkeiten bietet ein Schiedsgericht nicht. Da 269 Gem. § 9 PartG ist der Parteitag das oberste u n d damit ein dem Parteivorstand übergeordnetes Organ. 270 Uber die Zusammensetzung u n d Stellung des Parteitages vgl. oben § 8, I I I , B.

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i m übrigen das Parteischiedsgericht angerufen werden kann 2 7 1 , entspricht die Regelung des Ordnungsrechts gegen Gebietsverbände insoweit der Forderung nach einer innerparteilichen demokratischen Ordnung und ist daher zu begrüßen. V. Austritt

Das Recht des jederzeitigen Parteiaustritts muß uneingeschränkt gewährleistet sein 2 7 2 , wie auch § 10 Abs. 2 PartG vorschreibt. Insbesondere kann § 39 Abs. 2 BGB für die Parteien keine Anwendung finden, wonach die Vereine das Recht haben, durch Satzung festzulegen, daß eine Kündigung nur zum Abschluß des Geschäftsjahres oder nach Ablauf einer Kündigungsfrist zulässig ist. Sinn einer solchen Regelung ist es, dem Verein für Dispositionen wirtschaftlicher A r t Zeit zu geben, was für Parteien i n diesem Zusammenhang nicht maßgebend sein darf. Bei ihnen überwiegt das personale Element, besonders das der freien politischen Entscheidung. Es würde insofern der Forderung des Art. 21 Abs. 1 GG nach innerparteilicher Demokratie widersprechen, wollte die Partei eines ihrer Mitglieder auch nur befristet gegen seinen Willen i n Anspruch nehmen 2 7 3 . Die Beendigung der Mitgliedschaft muß daher jederzeit frei durch einseitige Willenserklärung gegenüber der Partei erfolgen können. Allerdings ist es den Parteien gestattet, gewisse Bedingungen für die Austrittserklärung festzulegen, wodurch die Beendigung der M i t gliedschaft jederzeit feststellbar ist. Durch sie darf allerdings der Aust r i t t i n keiner Weise erschwert werden. Dabei ist insbesondere an die Schriftlichkeit der Austrittserklärung zu denken. § 11 Aufnahme I . Aufnahmeanspruch

Zwischen der gesetzlichen Regelung des Parteiausschlusses, welche die Parteimitgliedschaft zu einem schwer entziehbaren Statusrecht macht, und der Position des Bürgers, der i n eine Partei eintreten w i l l , bestehen deutliche Unterschiede. So hat er nach § 10 Abs. 1 PartG insbesondere keinen materiellen Anspruch auf Aufnahme, vielmehr entscheidet das zuständige Organ der Partei darüber nach näherer Bestimmung der Satzung frei, wobei es die Ablehnung des Aufnahme271 § 16, Abs. 3 PartG. 272 Bericht S. 164; v. d.Heydte, Soziologie, S. 153; Leibholz, S. 127; A r t . 119 badische Verfassung v o m 22. 5.1947. 273 Henke S. 92 f.; Bericht S. 164.

Strukturwandel,

§ 11 Aufnahme

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antrages weder zu begründen, noch dem Bewerber rechtliches Gehör zu gewähren braucht 2 7 4 . Untersagt sind nach § 10 Abs. 1 PartG lediglich allgemeine oder befristete Aufnahmesperren. Es hat den Anschein, als habe der Gesetzgeber durch seine Regelung die Parteien i n ihrem Mitgliederbestand absichern wollen, wobei fraglich ist, ob dies m i t dem Wesen und der Funktion der Parteien, wie sie oben geschildert wurde, i n Einklang steht. Aufgabe des Parteiengesetzes sollte es sein, die demokratische M i t w i r k u n g der Parteien bei der politischen Willensbildung i m Sinne des A r t . 21 GG rechtlich zu sichern 275 . Es ist daher zu prüfen, ob sich nicht daraus Folgerungen für die rechtliche Ausgestaltung der Außenbeziehungen der Parteien zum Staatsvolk ergeben, die eine andere Konzeption der Aufnahme, als sie das Parteiengesetz vorsieht, verlangen. Vorweg sei allerdings darauf hingewiesen, daß die herrschende Meinung einem Recht des Bürgers auf Aufnahme i n Übereinstimmung mit dem Parteiengesetz ablehnend gegenübersteht 276 . Auch i m folgenden soll nicht die Meinung vertreten werden, daß die politischen Parteien gezwungen seien, jedem Aufnahmeersuchen stattzugeben. Es w i r d sich zeigen, daß es lediglich darauf ankommt, die Ablehnung des Aufnahmegesuchs transparent zu machen und die Parteien zu zwingen, diese Entscheidung zu begründen, sowie das Verfahren einer Überprüfung zu unterwerfen. Die Parteien können die ihnen von A r t . 21 GG zuerkannte Aufgabe, die i m Volk aufgenommenen Meinungen vorzuformen und i n den Bereich der verfassungsrechtlich organisierten institutionellen Willensbildung weiterzuleiten, nur dann erfüllen, wenn eine enge Verbindung zwischen ihnen und der Staatsleitung besteht und der Willensbildungsprozeß i n den Parteien selbst demokratisch verläuft 2 7 7 . Die Verbindung zu der Staatsleitung ist durch enge personelle und organisatorische Verflechtungen gesichert 278 . Auch trägt das Parteiengesetz Sorge für einen demokratischen Willensbildungsprozeß i n den Parteien. Wenn es aber an der Verbindung zum Volk fehlt, besteht die Gefahr, daß die Parteien sich i n zunehmendem Maße zu Ersatzrepräsentanten des Volkswillens entwickeln, denen es i m Gegensatz zu den gewählten oder mittelbar demokratisch bestellten Amtsinhabern an der Legitima274 Z u den Bestimmungen der einzelnen Parteisatzungen vgl. Knöpfle S. 323 ff. 275 s. o. § 3, X I I . 276 Friesenhahn, Stellung, S. 16; Henke, Bonner Kommentar, A r t . 21, Rdn. 42; Maunz, A r t . 21, Rdn. 21; v.d.Heydte S. 491; Leibholz, Verhandlungen, S. C 85; Luthmann, Rechtsstellung, S. 169; Rabus S. 181; Knöpfle S. 333 ff., w o h l auch Lenz!Sasse S. 240. 277 s. o. § 3, X I I . 278 s. O. § 3, V.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

tionsbasis mangelt 2 7 9 . Damit würde die Gefahr, daß die für jede Repräsentation nötige Nähe zum Volk verloren geht 2 8 0 , von den Staatsorganen auf die Ebene der Parteien verlagert, ohne daß damit aber diese Gefahr i n ihrem Ursprung beseitigt wäre. Das bedeutet, daß es neben der demokratischen Struktur des innerparteilichen Willensbildungsprozesses und der engen Verbindung zwischen den Parteien und der verfassungsmäßig organisierten Staatsleitung erforderlich ist, daß die Parteien eine möglichst enge Verbindung zum Volk haben. Das einzig taugliche Mittel, das die Rechtsordnung neben der Öffentlichkeit der parteiinternen Diskussion 281 zur Sicherung dieser funktional gebotenen Verbindung zur Verfügung stellen kann, ist ein grundsätzlicher Anspruch des Bürgers auf Aufnahme i n die Parteien 2 * 2 . Das Verbot genereller Aufnahmesperren i n § 10 Abs. 1 PartG sichert die erforderliche Permeabilität nicht i n ausreichendem Maße, w e i l sich die Parteien auch durch eine Vielzahl von Einzelablehnungen von der Aktivbürgerschaft abkapseln und so die Verbindung zu ihr verlieren können. I m übrigen würde es auch dem i n Art. 20 GG aufgenommenen Grundsatz der Volkssouveränität widersprechen, wollte man dem Bürger nur i n der Gestalt des aktiven Wahlrechts die Möglichkeit geben, sich an der politischen Willensbildung zu beteiligen. Ebenso bedeutend steht daneben die ununterbrochene und dauernde Vorformung des politischen Willens i n und durch die Parteien, die i n dieser Hinsicht als ein Zusammenschluß von Aktivbürgern zu begreifen ist, der dazu dient, i m politischen Bereich tätig zu werden 2 8 3 . Daher darf die Entscheidung darüber, wer an diesem Prozeß teilnehmen kann, nicht unüberprüfbar i n die Hände der Parteien gelegt werden. Dem ist nicht entgegenzuhalten, der Bürger habe auch bei Fehlen eines Aufnahmeanspruchs die Möglichkeit, sich an der ununterbrochenen Vorformung des politischen Willens zu beteiligen, indem er eine eigene Partei gründe oder einer anderen Partei beitrete 2 8 4 . Der Verweis auf eine andere politische Partei ist dann kein gangbarer Ausweg, wenn dies die Preisgabe einer politischen Uberzeugung zur Folge haben würde. Die bisherigen Erfahrungen haben i m übrigen gezeigt, daß Partei279 Knöpf le S. 335; Stein S. 149. 280 v g l . dazu Scheuner, Das repräsentative Prinzip, S. 231, 241; Werner Weber S. 59. 281 s. o. § 10,1, A . 282 Knöpfle S. 335. 283 s. o. § 4, I I , B. 284 So aber Henke S. 90.

§11 Aufnahme

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gründungen nur i n den Fällen gewisse Erfolgschancen haben, wenn i n die Gründung bereits ein fester Mitgliederstamm und vor allem eine gewisse Organisation eingebracht werden können 2 8 5 . Die 5 °/o Klausel wie auch die Meinungsbreite i n den bestehenden Parteien sichern deren Besitzstand. Eine Ablehnung des Aufnahmeanspruchs kann ebenfalls nicht unter Hinweis auf das zivilrechtliche Prinzip der freien Kooption von Vereinsmitgliedern gerechtfertigt werden. Seiner Rechtsnatur nach ist der Zulassungsanspruch zwar bürgerlichrechtlicher Natur 2 8 6 , weil auch unter dem Parteiengesetz die Rechtsverhältnisse zwischen Partei und Aufnahmebewerber (ebenso wie zwischen Partei und Mitglied) privatrechtlich geblieben sind 2 8 7 . Das bürgerliche Recht w i r d hier wie i n dem Verhältnis der Partei zu ihren Mitgliedern durch das Verfassungsrecht überlagert 2 8 8 , so daß gegenüber dem verfassungsrechtlichen Gebot eine Berufung auf das zivilrechtliche Prinzip der freien Kooptation von Vereinsmitgliedern ausscheidet. Übrigens ist zu beachten, daß auch bei den Vereinen des bürgerlichen Rechts das Prinzip der freien Kooptation von Mitgliedern nicht mehr uneingeschränkt gilt. Vielmehr sind für Vereinigungen, die insbesondere auf wirtschaftlichem Gebiet eine faktische Monopolstellung innehaben, Ausnahmetatbestände entwickelt worden. Die Mitgliedschaft kann für die wirtschaftliche Betätigungsmöglichkeit des einzelnen von eminent praktischer Bedeutung sein. Die grundsätzlich bestehende Handlungsfreiheit des Vereins findet daher seine Schranken an dem Recht des einzelnen, seine Persönlichkeit auch auf dem Gebiet der Wirtschaft frei entfalten zu können. Aus dem Verbot, eine Monopolstellung auszunutzen, w i r d daher ein Recht des einzelnen auf Aufnahme abgeleitet 289 . Ihren gesetzlichen Niederschlag hat diese Einschränkung der zivilrechtlichen Kooptationsfreiheit i n § 27 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen gefunden, wonach die Kartellbehörde die Aufnahme eines Unternehmens i n eine Wirtschafts- oder Berufsvereinigung anordnen kann, wenn die Ablehnung eine sachlich nicht gerechtfertigte ungleiche Behandlung darstellt und eine unbillige Beeinträchtigung des betreffenden Unternehmens zur Folge hat. Hinsichtlich der politischen Willensbildung haben die Parteien faktisch eine ähnliche Monopolstellung inne wie die angesprochenen 285 Knöpfle S. 336; Lenz/Sasse S. 234. 286 s.o. §6. 287 Roellecke S. 118; Maunz, A r t . 21, Rdn. 59, 71; Knöpfle S. 337 f. 288 s. o. § 10,1. 289 B G H Z 21, 1 (6); Enneccerus/Nipperdey, §112,11, S. 672 f. m i t weiteren Nachweisen.

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Verbände, so daß die zivilrechtliche Kooptationsfreiheit i n ihrer Beschränkung eher für die Annahme eines Aufnahmeanspruchs als dagegen zu sprechen scheint 290 . Auch der Einwand, das freie Kooptationsrecht der Parteien sei i m Gegensatz zu den genannten Verbänden über das Recht auf freie Gründung i n A r t . 21 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantiert 2 9 1 , geht fehl. Die Gründungsfreiheit der Parteien enthält eine institutionelle Garantie sowie einen Schutz gegen Eingriffe von Staatsorganen, die sich gegen die Entschließung über Parteigründung, Parteieintritt oder Parteiaustritt richten. Als institutionelle Garantie sichert sie einen Kernbereich der Organisationsautonomie 292 . Jedoch stehen sowohl das Abwehrrecht gegen Eingriffe wie auch die institutionelle Garantie unter dem Vorbehalt des A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG. Seine Aufgabe ist es, die Funktionsfähigkeit der Parteien rechtlich zu sichern. Damit w i r d deutlich, daß die Organisationsfreiheit der politischen Parteien nur insoweit besteht, als dies m i t ihrer Funktion i m politischen Willensbildungsprozeß i n Einklang steht. Daher kann aus der Organisationsfreiheit kein unbeschränktes Recht der Parteien zur Ablehnung von Aufnahmebewerbern abgeleitet werden 2 9 3 . Die hier vertretene Meinung darf nun freilich nicht dahingehend verstanden werden, daß die Parteien gezwungen seien, jedem Aufnahmeersuchen stattzugeben. Es wäre daher auch irreführend, von „Aufnahmezwang" zu sprechen, wie dies bei den Verhandlungen des 38. Deutschen Juristentages geschehen ist 2 9 4 . Es würde der Natur der Parteien als Gesinnungsgemeinschaften widersprechen, wären sie gezwungen, jeden Bewerber ohne Rücksicht auf seine politische Einstellung aufzunehmen. Auch müssen sie die Möglichkeit haben, sich gegen Unterwanderung sowie gegen parteifremde Einflüsse wirksam zu schützen. Daneben setzt eine effektive M i t w i r k u n g bei der politischen Willensbildung eine gewisse Geschlossenheit des Parteiwirkens voraus 2 9 5 .

290 a . A. Henke S. 90, Fn. 8, so aber Schröder S. 66. 291 So aber Henke S. 90. 292 Knöpfle S. 339. Durch die institutionelle Garantie w i r d die Freiheit der politischen Parteien auch f ü r den einzelnen Staatsbürger als individuelles Grundrecht gewährleistet, das er n u r aus den gleichen Gründen u n d dem gleichen Verfahren w i e i n A r t . 18 GG verlieren kann. I n A r t . 21, Abs. 2 GG u n d i n A r t . 18 GG findet der gleiche Rechtsgedanke jeweils i n einer positiven N o r m seinen Ausdruck (ν . d. Heydte S. 481). 293 Knöpfle S. 339. 294 Ebd. S. C 59 u n d 85. 295 s.o. § 4, I I , Β ; I I I , B.

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I I . Grenzen des Aufnahmeanspruchs

Die Grenzen des Aufnahmeanspruchs können sich nach dem bisher Gesagten nur aus der Funktion und dem Wesen der Parteien ergeben. Es ist den Parteien gestattet, Personen, die nicht Deutsche i m Sinne des A r t . 116 GG sind, die Aufnahme zu verweigern. Wie i n § 12 BWahlG deutlich wird, ist nur dieser Personenkreis zur Teilnahme an der politischen Willensbildung berufen, so daß sich die Funktion der Parteien auf die politische Willensbildung der Deutschen beschränkt 296 . Das heißt allerdings nicht, daß die Aufnahme von Ausländern schlechthin unzulässig ist, denn sonst wäre die Regelung des § 3 Abs. 3 PartG überflüssig, wonach Vereinigungen dann keinen Parteicharakter haben, wenn ihre Mitglieder oder die Mitglieder ihres Vorstandes i n der Mehrzahl Ausländer sind. Weiterhin sind die Parteien befugt, die Aufnahme von einem bestimmten Mindestalter abhängig zu machen. Dieses darf aber auf keinen Fall höher als das allgemeine Wahlalter angesetzt werden, w e i l sonst ein Teil der Wahlberechtigten von der Willensbildung i n den Parteien ausgeschlossen würde 2 9 7 . Darüber hinaus sind die Parteien berechtigt, die Aufnahme solcher Personen zu verweigern, die nach § 13 Ziff. 1 und 2 BWahlG kein Wahlrecht besitzen oder denen nach § 16 Ziff. 3 BWahlG durch Richterspruch die Wählbarkeit entzogen worden ist (§ 10 Abs. 2 Satz 4 PartG). Dieser Personenkreis erscheint nicht geeignet, an der politischen Willensbildung des Volkes teilzunehmen, so daß auch die Notwendigkeit einer parteipolitischen Betätigung entfällt. Bei der Beurteilung der Frage, ob die Aufnahme i n eine Partei davon abhängig gemacht werden kann, ob der Bewerber i n der Lage ist, einen Beitrag zu zahlen, ist einerseits zu bedenken, daß die Ausübung staatsbürgerlicher Rechte nicht an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit geknüpft werden darf 2 9 8 . A u f der anderen Seite sind die Parteien aber trotz der Erstattung der Wahlkampfkosten zur Deckung ihres Finanzbedarfs auf Mitgliederbeiträge angewiesen. I m Hinblick auf die Erhaltung ihrer Funktionsfähigkeit ist es also grundsätzlich zulässig, wenn sie die Aufnahme davon abhängig machen, daß sich der Bewerber zur Zahlung eines seiner Vermögenslage angepaßten Beitrages bereit erklärt. Von weit größerer praktischer Bedeutung ist die Frage, inwieweit die Parteien gehalten sind, Bewerber aufzunehmen, bei denen zu befürch296 Knöpfle 297 Knöpfle 298 Knöpfle 11 Wolfrum

S. 340. S. 340 f. S. 341.

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ten ist, daß durch sie die Funktionsfähigkeit der aufnehmenden Partei beeinträchtigt wird. Ohne Zweifel haben die Parteien das Recht und die Pflicht, ihre Funktionsfähigkeit zu erhalten. Das erfordert ein gewisses Maß an Geschlossenheit, da sonst der Charakter der Partei als Integrationsfaktor i n der politischen Willensbildung verlorengeht 2 9 9 . Da sich aber der Aufnahmeanspruch seinerseits aus der Funktion der Parteien bei der politischen Willensbildung herleitet, muß er seine Grenze dort finden, wo er i m Einzelfall droht, eine Funktionsbeeinträchtigung der Partei mit sich zu bringen. So ist auf jeden Fall ein Aufnahmeanspruch für alle diejenigen Bewerber zu verneinen, von denen auf Grund konkreter Anhaltspunkte angenommen werden muß, daß sie als Mitglieder wegen parteischädigenden Verhaltens aus der Partei ausgeschlossen werden könnten. Einen Sonderfall stellt dabei das Aufnahmebegehren geschlossener gegnerischer Gruppen dar, die sich den Zugang zu einer Partei verschaffen wollen, um sie von innen heraus bekämpfen zu können. Auch hier ist es den Parteien gestattet, zur Erhaltung ihrer Funktionsfähigkeit ihnen die Aufnahme zu versagen 300 . Dabei darf für die Beurteilung, ob eine Schädigung zu befürchten ist, nicht nur auf die Auswirkungen auf Bundes- und Landesebene geblickt werden. Relevant sind auch die Folgen für die Arbeit der untersten Organisationseinheiten, da sie eine wesentliche Funktion i m innerparteilichen Willensbildungsprozeß erfüllen. Besonders anfällig sind i n dieser Hinsicht die Parteien i m Aufbau- oder Gründungsstadium, solange sie sich noch nicht auf einen organisierten Mitgliederstamm stützen können. Für sie kann unter Umständen schon von einer zahlenmäßig kleinen Gruppe eine Gefährdung i n diesem Sinne ausgehen. Weiterhin sind die Parteien befugt, Bewerbern, die erkennbar verfassungsfeindliche Ziele verfolgen, die Aufnahme zu versagen. Da nach A r t . 21 Abs. 2 GG auch das Verhalten der Anhänger zur Verfassungswidrigkeit einer Partei führen kann, muß es ihr gestattet sein, sich gegen die Aufnahme derartiger Bewerber zu wehren 3 0 1 . Schließlich kommt eine Ablehnung des Aufnahmegesuchs auch aus anderen Gründen als der politischen Haltung des Bewerbers i n Betracht. So könnten das Ansehen und die Wahlchancen einer Partei nachhaltig geschädigt werden, wenn sie zum Beispiel gezwungen wäre, einen Bewerber aufzunehmen, der eine die Öffentlichkeit erregende Straftat ss» s. o. § 4, I I , B. 300 Knöpfle S. 343 f. 301 Knöpfle S. 344.

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begangen hat 3 0 2 . Auch hier ist nicht maßgebend, ob eine Schädigung der Gesamtpartei zu befürchten ist. Ausreichend ist vielmehr die Beeinträchtigung eines Ortsverbandes. Von größter praktischer Bedeutung ist die Beantwortung der Frage, ob die Parteien auch dann verpflichtet sind, einen Bewerber aufzunehmen, wenn feststeht, oder zumindest erkennbar ist, daß seine politische Einstellung nicht den wesentlichen Zielen der Partei entspricht, obwohl nicht zu befürchten ist, daß sich dieser Bewerber parteischädigend verhalten werde. Ausgangspunkt für die Beantwortung dieser Frage ist die Forderung nach einer möglichst engen Verbindung zwischen Partei und Volk und einem demokratischen Verlauf des innerparteilichen Willensbildungsprozesses. N u r beides zusammen bietet die Gewähr, daß die Parteien die ihnen übertragenen Funktionen auch i m Sinne der Verfassung ausüben. T r i f f t eine dieser Voraussetzungen nicht zu, so fehlt die Verbindung zwischen dem Produkt innerparteilicher Willensbildung und dem Prozeß der Willensbildung i m Volk. I n diesem Moment würden die Parteien zu Ersatzrepräsentanten und wären nicht mehr Instrument für eine Vorformung des politischen Willens. Ein demokratischer innerparteilicher Willensbildungsprozeß verlangt jedoch die Gewährleistung einer innerparteilichen Meinungsfreiheit 3 0 3 . Diese Forderung wäre gegenstandslos, wollte man es den Parteien gestatten, schon die A u f nahme jeder auch nur geringfügig von der Parteilinie abweichenden Meinung zu verhindern 3 0 4 . Durch den Auschluß neuer Ansichten würde auf die Dauer die innerparteiliche Diskussion ebenso erstarren, wie wenn eine innerparteiliche Meinungsfreiheit nicht bestünde, und damit die funktional erforderliche Verbindung zum Willensbildungsprozeß i m Volk verloren gehen. So w i r d deutlich, daß durch die „Außenbeziehung" der Parteien zum Volk der innerparteiliche Willensbildungsprozeß mit beeinflußt wird. Daß die Gestaltung der Außenbeziehung einen Einfluß auf die innerparteiliche Willensbildung hat, scheint auch das Parteiengesetz anzuerkennen, da sonst die Regelung der Aufnahme i n § 10 Abs. 1 Satz 4 PartG nicht gerechtfertigt gewesen wäre. Also muß diese auch so gestaltet sein, daß sie der Forderung nach innerparteilicher Demokratie entspricht. Die Parteien haben daher nicht die Möglichkeit, die Aufnahme auf solche Personen zu beschränken, deren Ansichten der Parteilinie völlig entsprechen 305 .

302 Knöpfle

S. 344.

304 Knöpfle 303 Knöpfle

S. 342. S. 343

303 s. o. § 10,1, A.

11·

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Allerdings ist von ihnen nicht zu verlangen, auch diejenigen Bewerber aufzunehmen, die i n Grundsatzfragen m i t der Partei nicht übereinstimmen. Andernfalls würden sie ihren Charakter als Gesinnungsgemeinschaften entkleidet, die zwangsläufige Folge wäre die Einheitspartei. Bei den Parteien handelt es sich zwar um vorparlamentarische Integrationsfaktoren 306 , das darf aber keinesfalls dazu führen, von ihnen die Ausübung einer dem Parlament vergleichbaren Repräsentationsfunktion zu verlangen. Zwar ist, anders als bei der reinen Interessenvertretung der Wille der Parteien auf das Ganze bezogen, dies besagt aber nicht, daß sie nicht eigene programmatische Schwerpunkte setzen 307 . Wann die Aufnahme eines Bewerbers i m einzelnen dazu führen könnte, den Charakter der Partei als Gesinnungsgemeinschaft zu beeinträchtigen, mag i m Einzelfall schwer feststellbar sein. Einen gewissen, wenn auch sicher nicht immer ausreichenden Schutz gegen eine allzu strenge Aufnahmepraxis bietet das Interesse der Parteien, ihre M i t gliederzahlen zu vergrößern 308 . Die vorangegangenen Erörterungen haben gezeigt, daß sich die Grenzen des Aufnahmeanspruchs aus der Funktion der Parteien und ihrem Charakter als Gesinnungsgemeinschaften herleiten lassen. Dabei läßt sich eine Ähnlichkeit zum Ausschlußrecht nicht verleugnen, da auch dieses die Funktionsfähigkeit der Partei erhalten soll. Auch wenn die Ablehnung eines Aufnahmebewerbers unter erheblich leichteren Voraussetzungen möglich ist, als der Ausschluß eines Parteimitgliedes, so rechtfertigt diese Ähnlichkeit, den Aufnahmebewerber hinsichtlich seines Rechtsschutzes dem Parteimitglied gleichzustellen 309 . Diese, i m Grunde genommen für Vereinigungen atypische Gleichstellung von Mitgliedern und Aufnahmebewerbern w i r d der Funktion der Parteien als Instrument zur Vorformung des politischen Volkswillens gerecht. Diese Funktion umfaßt neben der Vorbereitung der Wahlen die allgemeine und ununterbrochene Vorformung des politischen Willens i n und durch die Parteien 3 1 0 . Da der Bürger nicht nur darauf beschränkt ist, i n der Gestalt des aktiven Wahlrechts an der politischen Willensbildung teilzunehmen, kann die Entscheidung über die Aufnahme ebensowenig wie über den Ausschluß i n das freie Ermessen der Parteiorgane gelegt werden. Sowohl eine willkürliche Aufnahmeverweigerung wie auch ein nicht sachgerechter Ausschluß bedeuten Beschränkungen des kon306 307 308 309 310

s. o. § 3, V I I . s. o. § 3, V I I . Luthmann, Rechtsstellung, S. 170; Reif S. 50; Reel S. 335. Knöpfle S.345; Stein S. 163; Schröder S. 67. so § 3, I I .

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kurrierenden und offenen innerparteilichen Willensbildungsprozesses, die zwangsläufig zu einer funktionswidrigen Entfremdung von Partei und Volk führen müssen. Wie bei dem Parteiausschluß darf die Ablehnung des Aufnahmegesuchs nur auf tatsächliche Anhaltspunkte gestützt werden, die objekt i v nachprüfbar sind. Es darf allerdings nicht übersehen werden, daß bei der Beurteilung des Bewerbers i n vielen Fällen eine Prognose erforderlich sein wird, weshalb eine Ablehnung schon dann zulässig sein muß, wenn ein gewisser Grad von Wahrscheinlichkeit dafür besteht, daß die Aufnahme des Bewerbers eine Schädigung der Partei i n dem oben beschriebenen Sinn zur Folge haben könnte 3 1 1 , bzw. hinreichende Anhaltspunkte gegeben sind, daß er nicht m i t den wesentlichen Parteigrundsätzen harmonisiert. Eine sachgerechte Prüfung des Aufnahmegesuchs w i r d für das dafür zuständige Parteiorgan nur dann möglich sein, wenn es dem Bewerber die Gelegenheit gegeben hat, sich zu etwa vorliegenden Ablehnungsgründen zu äußern. Dem Bewerber ist also rechtliches Gehör zu gewähren 3 1 2 . Weiterhin müssen ihm die Ablehnungsgründe mitgeteilt werden, u m i h m die Gelegenheit zu deren Widerlegung zu geben 313 . Da die Beziehungen zwischen dem Aufnahmebewerber und der Partei ebenso wie die Beziehungen zwischen dem Mitglied und der Partei auch unter der Geltung des Parteiengesetzes bürgerlich-rechtlicher Natur geblieben sind 3 1 4 , erfolgt die Prüfung, ob dem Bewerber die Aufnahme zu Unrecht versagt und dadurch sein Aufnahmeanspruch verletzt wurde, durch die Zivilgerichte. Dabei handelt es sich u m die Nachprüfung einer Beurteilung m i t prognostischer Komponente. Derartige Prüfungen müssen auch i n anderen Rechtsgebieten vorgenommen werden, so daß auf die dazu entwickelten Grundsätze verwiesen werden kann 3 1 5 . I m Gegensatz zu den hier entwickelten Überlegungen lehnt § 10 Abs. 1 PartG einen Aufnahmeanspruch des Bürgers ab und stellt die Entscheidung, die nicht begründet zu werden braucht, in das Belieben der Parteiorgane. Diese Vorschrift steht damit i m Widerspruch zu der Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG 3 1 6 . su Knöpfle S. 345. 312 So auch Rabus S. 182; Leibholz S. 24 u. S. 85. 313 Rabus S. 182. 314 s. o. § 6. 315 So ist beispielsweise an die Zuverlässigkeitsprüfung nach § 35 GewO sowie i m Polizeirecht an die Feststellung, ob eine drohende Gefahr vorliegt, zu denken. Vgl. auch Knöpfle S. 345. 316 Knöpfle S. 346.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung § 12 Parteischiedsgerichte I . Bedeutung für die innerparteiliche Willensbildung

Trotz der Garantie der Rechtsstellung der Parteimitglieder durch eine satzungsmäßige Regelung ist ihr Schutz gegenüber der Verbandsmacht solange nicht vollkommen, wie die Parteimitglieder keine Möglichkeit haben, gegen die sie belastenden Maßnahmen des Verbandes vorzugehen. So schreibt § 14 PartG mit Recht zwingend vor, daß zur Schlichtung und Entscheidung von Streitigkeiten der Partei oder eines Gebietsverbandes m i t einzelnen Mitgliedern zumindest auf der Ebene der Partei und der jeweils höchsten Stufe der Gebietsverbände Schiedsgerichte eingerichtet werden müssen. Gegen diese Vorschriften wandte sich Henke 317. Er hält sie weder für zulässig noch für erforderlich, denn seiner Meinung nach w i r d diese Bestimmung nicht von dem Gesetzgebungsauftrag des A r t . 21 Abs. 3 GG gedeckt, da Art. 21 Abs. 1 GG keine rechtsstaatliche, sondern nur eine demokratische Ordnung innerhalb der Parteien verlange. I m übrigen bezweifelt er, daß Partei Schiedsgerichte i n der Lage seien, den Mitgliedern einen wirksamen Schutz zu gewähren, und hält insofern die staatlichen Gerichte für geeigneter, u m die Rechtsstellung des einzelnen Parteimitgliedes zu sichern. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Forderung nach innerparteilicher Demokratie i n A r t . 21 Abs. 1 GG das Verlangen nach einem von der Parteiorganisation unabhängigen Schiedsgericht m i t einschließt. Die rechtsstaatliche Gewährleistung der freien und gleichen selbstverantwortlichen Persönlichkeit innerhalb der Partei ist Vorbedingung für deren demokratische Ordnung, denn die stets zu erneuernde Legitimation der innerparteilichen Führung findet nur dann wirklich statt, wenn die Parteibürger eine eigene Meinung haben und dafür von der zu legitimierenden Parteiführung nicht zur Rechenschaft gezogen werden können 3 1 8 . Legitimation innerhalb der Partei verlangt insofern eine freie aktive Parteibürgerschaft und kann nicht durch eine passive, meinungs- und willenlose Masse erfolgen 319 . Weiterhin liegt der Schutz gewisser Mitgliederrechte durch unabhängige Parteischiedsgerichte gegen W i l l k ü r der Parteiorgane i m Interesse einer funktionsgerechten innerparteilichen Willensbildung 3 2 0 . Denn nur deren Schutz schafft die Atmosphäre der Sicherheit, die es 317 Henke, 1. Aufl., S. 74. 318 Vgl. zu der Bedeutung des Rechtsstaatsprinzips für das I n d i v i d u u m Hesse, Rechtsstaat, S. 92; Bäumlin, Rechtsstaatliche Demokratie, S. 94; Scheuner, Entwicklungslinien, S. 232. 319 Vgl. Bäumlin, Rechtsstaatliche Demokratie, S. 94. 320 L G Berlin, 10. 7.1969, Gesch. Nr. 14.0.186/69 S. 9.

§12 Parteischiedsgerichte

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dem einzelnen erlaubt, sich als freier ernstgenommener Parteibürger zu fühlen. Dies wiederum ist die Vorbedingung für eine bewußte, verantwortliche, auf eigenem Urteil beruhende Anteilnahme des einzelnen an der innerparteilichen Willensbildung, wie sie für die Parteiarbeit funktional vorausgesetzt wird. Umgekehrt ist dieser Willensbildungsprozeß aber auch nur dann sinnvoll, wenn er einer eigenverantwortlichen Entscheidung Raum läßt 3 2 1 . Wie bereits bei der Behandlung des Partei-Ausschlußverfahrens deutlich wurde, besteht hinsichtlich des Willensbildungsprozesses in der Partei ein Spannungsverhältnis zwischen den Einzelinteressen und dem Verlangen der Gesamtheit, möglichst geschlossen aufzutreten, u m die Aktionsfähigkeit der Partei zu erhalten. Aber eine politische Partei kann als Gebilde des freien politischen Wettbewerbs 3 2 2 und als dynamischer Faktor des politischen Lebens 323 nur existieren und furchtbar wirken, wenn sie ständig ihre eigenen Positionen i n Frage stellt und dem schöpferisch formenden Willen starker politischer Persönlichkeiten Raum gibt. Sie vermag die ihr obliegende Integrations- und die darauf aufbauende Vermittlungsfunktion nur dann auszuüben, wenn die Sammlung der verschiedenen Meinungen und ihre offene Diskussion gewährleistet wird. Insofern haben Parteischiedsgerichte die Aufgabe, als Regulativ zu dienen, das verhindern soll, daß durch Parteiordnungs- insbesondere durch Ausschlußverfahren die Ausübung der Sammlungsfunktion zugunsten einer einheitlichen Parteilinie aufgegeben w i r d 3 2 4 . Die Besonderheit eines parteiinternen Schiedsgerichts liegt darin, daß es nicht wie ein ordentliches Gericht darauf beschränkt zu sein braucht, die rechtliche Überprüfung einer bereits getroffenen parteiinternen Ordnungsmaßregel vorzunehmen, sondern ihm kann auch, wie dies § 10 Abs. 5 PartG für das Ausschlußverfahren bindend vorschreibt, die Befugnis übertragen werden, Ordnungsmaßnahmen auszusprechen. Erst diese Befugnis des Parteischiedsgerichtes ermöglicht es ihm, seine Funktion als Regulativ i m Spannungsverhältnis zwischen dem Verlangen nach Geschlossenheit und der Sammlungsfunktion wirklich zu erfüllen. Denn nur i n einem derartigen Verfahren treten sich der Parteivorstand als derjenige, der i n der Regel die Geschlossenheit der Partei erzwingen w i l l , und der einzelne als Antragsteller und Antragsgegner gleichberechtigt gegenüber, wie es auch die Gleichwertigkeit der beiden Gegenpole i m Spannungsverhältnis verlangt. Hätte dagegen 321 Vgl. Hesse, Rechtsstaat, S. 92. 322 Bericht S. 164. 323 BVerfGE 2, 1 (15). 324 Lauf er S. 5.

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2. T e i l : Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

das Parteischiedsgericht lediglich die Aufgabe, einen Strafausspruch der Parteiorgane zu bestätigen oder aufzuheben, so wäre die Stellung des Vorstandes gegenüber dem einzelnen stärker, da er die Macht hätte, die Geschlossenheit selbst erst einmal zu erzwingen, während der einzelne diese Möglichkeit hinsichtlich der Offenheit des Willensbildungsprozesses nicht hat, sondern dafür auf die Hilfe des Parteischiedsgerichtes angewiesen bleibt. Unter Berücksichtigung dieser Überlegungen ist es zu bedauern, daß § 10 Abs. 5 PartG nur die Ausschlußentscheidung dem Parteischiedsgericht zuweist, hingegen es für die übrigen Ordnungsmaßnahmen gemäß § 10 Abs. 3 Ziff. 3 PartG den Parteien überläßt, festzusetzen, welche Parteiorgane eine Ordnungsmaßnahme aussprechen dürfen. Aber auch diese Ordnungsmaßnahmen können von dem Parteischiedsgericht gemäß § 14 Abs. 1 PartG überprüft werden, da der Erlaß einer Ordnungsmaßnahme ein Fall der Satzungsanwendung (§10 Abs. 3 PartG) ist. I I . Einsetzung

Ihre Funktion als Regulativ i m Willensbildungsprozeß vermögen die Parteischiedsgerichte nur dann wahrzunehmen, wenn ihre Unabhängigkeit von der Stelle gewährleistet wird, die die Aufgabe hat. für die Geschlossenheit der Partei zu sorgen, also dem Vorstand. Es ist daher richtig, daß § 14 Abs. 2 PartG eine Inkompatibilität zwischen Vorstands· und Parteischiedsamt vorschreibt und ausdrücklich festsetzt, daß die Parteischiedsgerichte an Weisungen nicht gebunden sind. Der Unabhängigkeit der Parteischiedsgerichte dient weiterhin, daß ihre Zusammensetzung durch Wahl zu erfolgen hat (§14 Abs. 2 PartG), wobei die Amtszeit der Richter auf vier Jahre beschränkt ist. Während der erste Parteiengesetzentwurf 325 eindeutig festlegte, daß die Wahl i n die Kompetenz der Parteitage fallen sollte, regelten die nachfolgenden Entwürfe dies nicht ausdrücklich 326 . Dennoch können die Parteien nicht durch ihre Satzung festlegen, daß ein anderes Organ für die Wahl der Mitglieder der Schiedsgerichte zuständig ist 3 2 7 . Denn aus § 9 Abs. 4 PartG ist zu entnehmen, daß die Besetzung der Parteiorgane, worunter auch das Parteischiedsgericht zählt, durch den Parteitag erfolgen muß 3 2 8 . Unter den Organbegriff des Parteiengesetzes fallen nach der Legaldefinition des § 8 Abs. 2 alle diejenigen Einrich325 § 16, Abs. 2, BT-Drucks. I I I , 1509. 326 v g l . § i i , Abs. 2 PartGE, BT-Drucks. I V , 3112; §12, Abs. 2 PartGE, BT-Drucks. V, 1339; §14, Abs. 2 PartGE, BT-Drucks. V, 1918. 327 a . A . Kay S. 191. 328 Daher brauchte dies auch nicht besonders festgelegt zu werden, a. A. Kritische Stellungnahme S. 257.

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tungen, die der Willensbildung der Partei dienen. Es wäre verfehlt, hierunter nur Einrichtungen zu verstehen, i n denen durch Meinungsaustausch der Mitglieder eine gemeinsame Willensrichtung gefunden wird. Der Willensbildung dienen auch die Einrichtungen, wie das Parteischiedsgericht, in denen eine Willensbildung zwar nicht selbst stattfindet, die aber zum Schutz einer funktionsgerechten Willensbildung erforderlich sind. Für die WahlrechtsgruÄdsätze kann auf die zu den Wahlen der übrigen Organe entwickelten Überlegungen verwiesen werden 3 2 9 . Trotz der Wahl durch die Parteitage sind die Schiedsgerichte nicht i n gleichem Grade wie die übrigen Organe von diesen abhängig. Das Gebot der Weisungsfreiheit i n § 14 Abs. 2 PartG richtet sich gegen jede Form der Einflußnahme und schließt daher auch eine solche seitens der Parteitage aus. Insbesondere können diese kein Verfahren an sich ziehen, da die Kompetenzzuweisung der §§10 Abs. 5 und 14 Abs. 1 PartG zwingend ist. Dies erscheint auch gerechtfertigt, denn es besteht bei den Parteitagen auf Grund ihrer Zusammensetzung und Aufgabenzuweisung durchaus die Gefahr, daß sie das Interesse nach Geschlossenheit über die Offenheit der Willensbildung stellen. § 14 Abs. 3 PartG eröffnet den Parteien noch eine weitere Möglichkeit für die Bildung der Parteischiedsgerichte. Danach können diese allgemein oder i m Einzelfall mit Beisitzern besetzt werden, die von den Streitparteien paritätisch benannt worden sind. Diese Form der Schiedsrichterbestellung erhöht sowohl den mitgliedschaftlichen Einfluß auf das schiedsgerichtliche Verfahren, wie auch den der Parteiorganisation. Sie ist aber den Aufgaben des Schiedsgerichts durchaus angemessen, da das Spannungsverhältnis zwischen den Interessen der Parteiorganisation und denen des Mitgliedes besonders gut zum Ausdruck kommt. I I I . Verfahren

Weiterhin ist das Verfahren vor den Parteischiedsgerichten, u m eine gerechte Entscheidung zu ermöglichen, durch eine Schiedsordnung zu regeln (§ 14 Abs. 4 PartG), die der Parteitag erläßt (§ 9 Abs. 3 PartG). Sie muß gemäß § 14 Abs. 4 PartG den Beteiligten rechtliches Gehör, ein gerechtes Verfahren und die Möglichkeit gewährleisten, Mitglieder des Schiedsgerichts wegen Befangenheit ablehnen zu können. Fraglich ist, ob durch § 14 Abs. 4 PartG auch die Mündlichkeit des Verfahrens 3 3 0 und dessen Öffentlichkeit eingeführt worden ist. Eine Herleitung dieser 329 s. o. § 9, I I . 330 so Kay S. 192.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Grundsätze aus der Forderung nach rechtlichem Gehör ist nicht möglich, da rechtliches Gehör sowohl mündlich wie auch schriftlich gewährt werden kann 3 3 1 . Diese beiden Verfahrensgrundsätze ergeben sich aber aus der Forderung nach einem gerechten Verfahren. Diese an sich selbstverständliche Forderung verdeutlicht noch einmal, daß es Aufgabe der Schiedsgerichte ist, ihre Entscheidung unter sachgerechter Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen zu treffen. Für eine derartige sachgerechte Abwägung sind Mündlichkeit und Öffentlichkeit des Schiedsverfahrens erforderlich. Bei Strafverfahren w i r d die Bedeutung der mündlichen Verhandlung darin gesehen, daß nur sie dem Gericht die Möglichkeit gibt, sich ein eigenes unmittelbares B i l d von dem Angeklagten und sämtlichen Beweispersonen zu verschaffen, durch das es erst i n die Lage versetzt wird, unter Berücksichtigung aller Umstände eine Entscheidung zu treffen 3 3 2 . Diese Überlegungen treffen auch für das innerparteiliche Schiedsverfahren zu. Bei der Abwägung, die das Schiedsgericht vorzunehmen hat, kommt es wohl i m wesentlichen darauf an, festzustellen, ob die Geschlossenheit der Partei von dem Vorstand wirklich nur deshalb erzwungen werden soll, w e i l der Partei sonst Schaden droht, oder ob ein einzelner oder eine Minorität i m Interesse der Sammlungsfunktion die Offenheit des Willensbildungsprozesses fordert oder ob lediglich Obstruktion betrieben werden soll. Diese Erkenntnis vermag das Parteischiedsgericht nur unter Berücksichtigung der einzelnen Persönlichkeiten, wie sie sich i h m i n einer mündlichen Verhandlung darstellen, zu erlangen. Insofern ist die mündliche Verhandlung eine wichtige Voraussetzung für ein gerechtes Parteischiedsverfahren. Die Bedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes liegt beim Strafverfahren darin, das öffentliche Vertrauen i n die Entscheidung zu festigen und der Möglichkeit vorzubeugen, daß sachfremde Umstände auf das Urteil Einfluß gewinnen können. Insofern dient der Grundsatz der Öffentlichkeit geradezu der Wahrheitsfindung und damit der Gerechtigkeit der Entscheidung 333 . Damit hat auch er über § 14 Abs. 4 PartG Eingang i n das schiedsgerichtliche Verfahren gefunden. I V . Überprüfung schiedsgerichtlicher Entscheidungen

A. Rechtsweg Die verfassungsrechtliche Eingliederung der Parteien i n den Willensbildungsprozeß läßt es zunächst zweifelhaft erscheinen, ob die Uber331 BVerfGE 5, 9 (11); 6, 19 (20); Dürig, 332 RGSt 69, 120 (122 f.).

A r t . 103, Rdn. 72.

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Prüfung von Parteiordnungsmaßnahmen überhaupt durch ordentliche Gerichte erfolgen kann. Unter Berücksichtigung dessen hatte wohl auch der Entwurf des bayerischen Parteiengesetzes 334 für Beschwerden von Mitgliedern gegen Parteiordnungsmaßnahmen die Zuständigkeit des bayerischen Verfassungsgerichtshofs vorgesehen für den Fall, daß das Parteistatut keinerlei Verfahrensschutz gewährte. Desgleichen hält Rabus 335 für diese Streitigkeit den Verfassungsrechtsweg für angebracht. Demgegenüber geht der Parteiengesetzentwurf vom 22.12.1959 336 offensichtlich von der Zulässigkeit des Zivilrechtsweges aus 337 , wobei wohl eine Parallele zu der Rechtsprechung des Reichsgerichts über den Vereinsausschluß gezogen wird. Dabei scheint die Begründung 3 3 8 i n A n lehnung an diese Rechtsprechung auf dem Standpunkt zu stehen, daß die Anfechtung von Parteiordnungsmaßnahmen vor den Zivilgerichten durch Satzungsbestimmungen nicht ersatzlos gestrichen werden kann 3 3 9 . Klarheit über das Problem des Rechtsweges kann nur gewonnen werden, wenn das Rechtsverhältnis zwischen Parteiorganisation und Mitgliedschaft i m Zusammenhang m i t den Parteifunktionen i m Bereich der Vorformung des politischen Willens gesehen wird. Erst daraus läßt sich die Stellung der Partei gegenüber ihren Mitgliedern i n ihrer rechtlichen Qualifikation erkennen. Wie bereits ausgeführt wurde 3 4 0 , können die Parteien die von ihnen funktional erwarteten Aufgaben nur dann erfüllen, wenn sie eine demokratische innere Ordnung besitzen. Verfestigt sich aber die Parteiorganisation, so daß die Verbindung zu den Parteibürgern beeinträchtigt w i r d und keine Möglichkeit mehr besteht, daß die Partei die vom Volk ausgehenden Meinungen aufnimmt, dann verliert sie die Legitimation, die ihr i n Art. 21 GG zuerkannte Funktion weiterhin auszuüben 341 . Das heißt, die i n A r t . 21 GG vorgenommene Anerkennung der Parteifunktion ist nur unter dem Vorbehalt innerparteilicher Demokratie erfolgt 3 4 2 . Aus der Erkenntnis heraus, daß die Willensbildung innerhalb der Partei demokratisch erfolgen muß, hat A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG die Ausübung der Satzungsautonomie hinsichtlich der Innenorganisation an 333 BGHSt 9, 280 (282). 334 Drucksache Nr. 3263 des bayerischen Landtages, Tagung 1949/50. 335 Rabus S. 183. 336 BT-Drucks. I I I , 1509. 337 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 23. 338 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 23. 339 RGZ 140, 23 (24); 147, 11 (15). 340 s. o. § 3, X I I . 341 Lenz!Sasse S. 236. 342 Lenz!Sasse S. 236; Henke, Parteien i m Staat, S. 650.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

die Beachtung dieses Grundsatzes gebunden, ohne daß die Parteien aber dadurch den Charakter von Staatsorganen erhalten hätten 3 4 3 . Das gesellschaftspolitische Willensgefüge der Partei zeichnet sich also dadurch aus, daß es zwar nicht subordinationsrechtlich wie i n den Staatsorganen erfolgt, gleichzeitig aber die Partei hinsichtlich der Gestaltung der inneren Ordnung durch das Strukturgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG eingeschränkt w i r d 3 4 4 . Damit gerät aber die Frage nach dem Rechtsschutzsystem bei innerparteilichen Ordnungsmaßnahmen i n ein Zwielicht. Denn das Rechtswegssystem der Verfassungs-, Verwaltungs- und Zivilgerichtsbarkeit beruht auf der traditionellen Unterscheidung, daß die vom Recht erfaßten Sozialbereiche entweder durch Herrschaftsmittel von Zwang und Befehl (öffentliches Recht) oder durch rechtsgeschäftliche Willensautonomie koordinierter Partner (Privatrecht) geordnet werden 3 4 5 . Dadurch, daß den Parteien die Autonomie zur Ausgestaltung der inneren Ordnung beschränkt wurde, scheint es i m Hinblick auf deren verfassungsrechtliche Relevanz nahe zu liegen, Fragen der inneren Ordnung nicht der ordentlichen Gerichtsbarkeit, sondern der Verfassungsgerichtsbarkeit zuzuordnen und Rechtsschutz gegen Parteiordnungsmaßnahmen vor dem Bundesverfassungsgericht zu suchen. Jedoch ist eine verfassungsrechtliche Prüfungszuständigkeit durch den Kompetenzkatalog i n Art. 93 GG und § 13 BVerfGG nicht begründet. Das Organstreitverfahren, das hier i n Betracht gezogen werden könnte, scheidet wegen der fehlenden Subjektstellung des einzelnen Parteibürgers zweifellos aus. Zwar hat auch die Partei die Möglichkeit, auf diesem Wege ihre Funktionen zu verteidigen 3 4 6 ; das einzelne Parteimitglied ist dagegen nicht an einem organschaftlichen Verfassungsrechtsverhältnis beteiligt, noch besitzt es das prozessuale Antragsrecht nach § 63 BVerfGG 3 4 7 . M i t i n die Überlegungen einzubeziehen wäre hier noch die Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 4 a GG; § 90 BVerfGG). Die M i t w i r k u n g der Parteien an der Willensbildung des Volkes hat diese jedoch nicht bereits zu Trägern der öffentlichen Gewalt und damit gegenüber ihren Mitgliedern zu organisatorischen Institutionen des staatlichen Herrschaftsapparates gemacht, deren Handeln dem Staat unmittelbar zuzurechnen wäre 3 4 8 . Es handelt sich zwar dabei materiell u m ein verfas343 344 345 346 347 348

s. o. § 3, V I I I . Lenz/Sasse S. 236. BVerfGE 4, 27 (30). Lenz!Sasse S. 237. s. o. § 3, X I . Hesse S. 45; Scheuner, Parteien, S. 642.

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sungsrechtlich geprägtes Rechtsverhältnis, prozessual jedoch nicht um ein Gewaltverhältnis zwischen Herrschaftsträger und Herrschaftsunterworfenen. Nur die mit verfassungsrechtlichen Kompetenzen ausgestatteten Träger organisierter Staatlichkeit sind Inhaber der öffentlichen Gewalt, deren grundrechtsverletzende Hoheitsmaßnahmen m i t der Verfassungsbeschwerde anfechtbar sind. Aus der Unzuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts folgt i m übrigen nicht, daß das einzelne Parteimitglied gegen es belastende Parteiordnungsmaßnahmen Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten finden kann. Die Parteien üben keine gesetzesvollziehende Verwaltungstätigkeit aus, deren Akte den Gegenstand öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten i m Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO bilden könnten 3 4 9 . Auch diesmal ist entscheidend, daß der Öffentlichkeitsstatus der Partei auf ihre Funktion beschränkt ist und es sich verbietet, Parteimacht m i t Staatsmacht oder der Hoheitsgewalt öffentlicher Verbände gleichzusetzen. Der zuständige Gerichtsweg für die Anfechtung von Parteiordnungsmaßnahmen ergibt sich demgemäß aus § 13 GVG 3 5 0 . Die Partei ist nicht i n der Lage, gegenüber ihren Mitgliedern hoheitliche Anordnungen zu treffen. Hieran ändert auch der Umstand nichts, daß die Willensbildungsstruktur der Parteien durch das Demokratiegebot des A r t . 21 GG entprivatisiert und der Parteiautonomie entzogen ist. Das Rechtsverhältnis zwischen dem Verband und den Parteimitgliedern ist vielmehr trotz der verfassungsrechtlichen Eingliederung der Partei i n den Willensbildungsprozeß und der Bedeutung, die dem einzelnen Parteimitglied i m Willensbildungsprozeß zukommt, dadurch gekennzeichnet, daß es auf der Ebene der privatrechtlichen Gleichordnung beruht. B. Umfang der Überprüfung Der Umfang der richterlichen Uberprüfung partei-interner Ordnungsmaßnahmen ist i m wesentlichen davon abhängig, ob es sich bei den Parteischiedsgerichten u m Schiedsgerichte i m Sinne des § 1025 ZPO handelt. Gemäß § 1041 ZPO hätte das zur Folge, daß die Entscheidungen der Parteischiedsgerichte nur insoweit einer Überprüfung unterworfen wären, als ihre Anerkennung gegen die guten Sitten oder die öffentliche Ordnung verstoßen würde. Diese unbestimmte Formel gibt den Gerichten nach Meinung von Henke 351 zwar nicht die Möglichkeit, die Entscheidung schlechthin auf Gesetzmäßigkeit und Billigkeit zu untersuchen, sie eröffnet ihnen aber unter Berücksichtigung der Bedeutung, 349 Lenz!Sasse S. 238. 350 Roellecke S. 118; Lenz/Sasse S. 238. 351 1. Aufl., S. 75.

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die eine demokratische innerparteiliche Willensbildung hat, die Möglichkeit, immer dann einzugreifen, wenn es unabweislich erforderlich ist, u m die Rechtsstellung des einzelnen Parteimitgliedes gegen grobe Eingriffe zu schützen und u m die demokratische Ordnung innerhalb der Partei zu überwachen. Normalerweise kommt eine Schiedsvereinbarung i m Sinne des § 1025 ZPO durch einen Vertrag zustande. Für diesen schreibt § 1027 Abs. 1 ZPO Schriftform vor, wobei sich der Vertrag nur auf das schiedsgerichtliche Verfahren beziehen darf. Der gesetzgeberische Grund für diese Vorschrift ist offensichtlich der, daß bei der Tragweite einer solchen Vereinbarung diese unter eine bestimmte Gewähr ihrer Zuverlässigkeit gestellt und nicht formlosen Abreden überlassen bleiben sollte 3 5 2 . Eine i n einer Satzung vereinbarte Schiedsklausel fällt jedoch nicht unter § 1027 ZPO. Mag auch die Gründung einer Vereinigung auf die Vereinbarung ihrer Mitglieder zurückgehen, so beruht jedoch die Regelung der Schiedsabrede, nachdem die Vereinigung eigene Rechtspersönlichkeit erlangt hat, auf einem Willensakt des Vereins als solchem und nicht auf einem Vertrag 3 5 3 . Insofern greift hier § 1048 ZPO ein, wonach die §§ 1025 ff. ZPO für derartige Schiedsabreden entsprechend anzuwenden sind. Keine Anwendung findet dabei § 1027 Abs. 1 ZPO 3 5 4 . Denn Satzungen haben immer Schriftform, so daß der Schutz der Zuverlässigkeit derartiger Vereinbarungen gewährleistet ist und daher die Wiederholung der Schriftform nicht erforderlich erscheint. Zweifelhaft bleibt aber, ob die dem Parteischiedsgericht zugewiesenen Funktionen den Voraussetzungen des § 1025 Abs. 1 ZPO entsprechen, wonach die rechtliche Wirksamkeit der Schiedsklausel zur Voraussetzung hat, daß die Parteien berechtigt und i n der Lage wären, über den Gegenstand des Streits i m Wege des Vergleichs zu entscheiden, ober ob diese es verbieten, die Parteischiedsgerichte als Schiedsgerichte i m Sinne der ZPO anzusehen. Eine Vergleichsmöglichkeit setzt begrifflich voraus, daß die Vergleichsparteien i n einem Rechtsstreit durch gegenseitiges Nachgeben einverständlich eine Entscheidung finden können 3 5 5 . Dies t r i f f t aber weder für den Parteiausschluß noch für die übrigen Parteiordnungsmaßnahmen zu 3 5 6 . Denn ein Vergleich vermag lediglich über einen ssa RGZ 153, 267 (269). 353 RGZ 165, 140 (143); 153, 267 (268); Lauf er S. 6. 354 RGZ 144, 96 (99); 153, 267 (270); 165, 140 (143); O L G Oldenburg i n DVB1 1967 S. 941. 355 Kalsbach S. 1754 f. 356 Jonas S. 2550; Stein/Jonas/Schönke vor § 1025, A n m . I I , 3 c. RGZ 151, 229 (232/233) hat die Entscheidung, ob das Schiedsgericht, welches über V e r -

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Parteiaustritt, nicht jedoch über einen Parteiausschluß getroffen zu werden. Ebensowenig ist ein Vergleich über die sonstigen Parteiordnungsmaßnahmen möglich. I n beiden Fällen würde nämlich durch den Vergleich die Maßnahme auf Grund des Einverständnisses durch den Betroffenen ihren Strafcharakter verlieren. Die Parteischiedsgerichte haben somit nicht die Funktion eines Z i v i l gerichts, das über ein Rechtsverhältnis zwischen zwei Streitenden entscheidet, wie es § 1025 ZPO voraussetzt. Sie urteilen vielmehr über einen Beschuldigten und ähneln als solche eher der Strafgerichtsbarkeit. Das Parteimitglied und die Partei stehen i n einem derartigen Verfahren auf durchaus verschiedenen Ebenen, wobei das Parteischiedsgericht seine Stellung als Parteiorgan weder zwischen noch über ihnen, sondern mehr i n der Ebene der Partei hat. Daher sind Parteischiedsgerichte nicht als Schiedsgerichte i m Sinne der Zivilprozeßordnung anzusehen 357 . Eine andere Entscheidung ist auch dann nicht möglich, wenn dem Schiedsgericht, wie das bei den sonstigen Parteiordnungsmaßnahmen gemäß § 10 Abs. 3 Ziff. 3 PartG und dem Parteiausschluß für die zweite Instanz der Fall ist, nicht die Anordnung der Ordnungsmaßnahme, sondern die Entscheidung über deren Rechtmäßigkeit zugewiesen ist. Durch die Möglichkeit, sie i n rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht überprüfen zu können, w i r d es zu einem die Parteidisziplinargewalt ausübenden Organ, also i n einer Materie tätig, die ihrer Natur nach schiedsfremd ist 3 5 8 . Denn dann hat das Parteischiedsgericht die Aufgabe zu erkennen, ob ein Parteimitglied bestraft werden soll oder nicht. Die Anrufung des Parteischiedsgerichts beseitigt den bisherigen Strafausspruch, so daß bis zu seiner Entscheidung kein verbindlicher Straffestsetzungsbeschluß vorliegt und damit die gesamte Strafbefugnis auf das Schiedsgericht übergeht. Auch die Form ihrer Besetzung spricht gegen die Einstufung der Parteischiedsgerichte als Schiedsgerichte i m Sinne der Zivilprozeßbandordnungsmaßnahmen zu entscheiden hat, ein Schiedsgericht i m Sinne des § 1025 ZPO ist, offengelassen, scheint allerdings eher der hier vertretenen Ansicht zuzuneigen, wie sich aus der Formulierung ergibt: „Auch wenn ein Schiedsgericht i m Sinne der ZPO vorliegen würde", so auch Henke, Anmerkung, S.943; O L G Oldenburg DVB1 1967, 941, U r t e i l d. K G v o m 25. 7.1969 Az 16 U 1561/69, S. 9 nicht veröffentlicht, a. A . Meyer-Cording S. 123. 357 O L G Oldenburg DVB1 1967, S.941; O L G F r a n k f u r t N J W 1970, S.2250; Henke, Anmerkung, S. 943, a. A . Roellecke S. 119, w o h l auch Frieserihahn, Parteien, S. 271, der davon auszugehen scheint, daß nach dem Erlaß des Parteiengesetzes eine andere Situation entstanden sei, u n d die nach § 14 PartG gebildeten Schiedsgerichte nicht m i t den bisherigen freiwilligen Parteigerichten auf eine Stufe gestellt werden können. 358 Jonas S. 2550; Stein/Jonas/Schönke vor § 1025, Anm. I I 3 c; Kalsbach S. 1754; RGZ 85, 355 (356).

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Ordnung. Nach § 1028 ZPO werden die Schiedsrichter i n der Regel von den beiden Streitparteien benannt. Das heißt, es besteht ein unmittelbarer Einfluß der streitenden Parteien auf die Zusammensetzung des Schiedsgerichtes. Soweit die Parteisatzung nicht von der Möglichkeit des § 14 Abs. 3 PartG Gebrauch gemacht hat, wonach Schiedsgerichte allgemein oder i m Einzelfall m i t Beisitzern besetzt werden können, die von den Streitparteien paritätisch benannt worden sind, erfolgt die Berufung der Schiedsrichter durch Wahl auf den Parteitagen. Das einzelne Parteimitglied hat daher anders als die streitenden Parteien nach § 1028 ZPO keinen unmittelbaren Einfluß auf die personelle Zusammensetzung der Parteischiedsgerichte. Auch wenn die Parteischiedsgerichte unabhängig und an Weisungen nicht gebunden sind, so w i r d durch die nach § 14 Abs. 2 PartG vorgesehene Form der Besetzung die Stellung des durch eine Parteiordnungsmaßnahme belasteten Mitgliedes derart geschwächt, daß eine rechtliche Gleichstellung der Parteischiedsgerichte m i t den Schiedsgerichten gemäß §§ 1025 ff. ZPO nicht gerechtfertigt erscheint 359 . Dennoch hat die Einrichtung der Schiedsgerichte auch i m Verhältnis zur Zivilgerichtsbarkeit ihren Sinn. Ist durch die Parteisatzung der Spruch eines Parteischiedsgerichtes vorgesehen, so bedeutet dies sachlich, daß innerhalb der Partei dem Schiedsgericht die letzte Entscheidung darüber zugewiesen ist, ob die Voraussetzungen für eine Ordnungsmaßnahme vorliegen und ob davon Gebrauch gemacht werden soll. Der Zweck einer solchen Regelung ist ein doppelter. Einmal soll i m Interesse des Parteimitgliedes selbst die Gewähr für eine gewissenhafte möglichst unparteiische, den Belangen der Mitglieder Rechnung tragende Handhabung der Ordnungsmaßnahmen verstärkt und dem Betreffenden selbst die Chance gegeben werden, rasch und ohne Inanspruchnahme der staatlichen Gerichte und der damit verbundenen Kosten eine Nachprüfung der verhängten Maßnahme herbeiführen zu können 3 6 0 . Zum anderen soll damit auch i m Interesse der Partei die Aufrechterhaltung des parteiinternen Zusammenhalts sowie die Vermeidung langwieriger Prozesse erreicht werden. Insofern ist davon auszugehen, daß durch eine solche Satzungsregelung nicht nur einseitig ein Recht 359 Henke, Anmerkung, S. 943. 360 Diese Erwägungen spielten i n einem interessanten Rechtsstreit vor dem O L G K ö l n eine wesentliche Rolle (Urteil v o m 28.8.1972 — 10 U 192/71 —). E i n A n w a l t , der Kläger, beantragte die Verurteilung einer Partei, i h n i n einem Parteiordnungsverfahren als Rechtsbeistand eines Parteimitgliedes zuzulassen, obwohl er selbst nicht M i t g l i e d dieser Partei war. Das Gericht wies die Klage m i t der i m Hinblick auf die anwaltliche Schweigepflicht fragwürdigen Begründung zurück, daß das Schiedsverfahren der nichtöffentlichen, parteiinternen Regelung v o n Streitigkeiten diente, u n d daher die Nichtzulassung eines parteifremden A n w a l t s nicht zu beanstanden sei.

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des Parteimitgliedes, sondern auch der Partei auf schiedsgerichtliche Entscheidung begründet wird. Es kommt darin der Wille der Partei zum Ausdruck, daß bis zur Ausschöpfung des innerparteilichen Rechtsweges die Parteiordnungsmaßnahme nicht als endgültig angesehen werden soll und daß jede Nichtanrufung des Parteischiedsgerichts als Unterwerfung unter die Parteiordnungsmaßnahme zu gelten hat. Das hat zur Folge, daß das belastete Parteimitglied erst innerhalb der Partei gegen die Ordnungsmaßnahme vorgehen muß, ehe es zur Klage schreiten kann 3 6 1 . Insofern bedeutet die durch den Parteieintritt erfolgte Unterwerfung unter die Satzungsbestimmungen eine Bindung an die Satzung. Die damit vergleichbare Rechtsprechung des Reichsgerichts zur Nachprüfung von Vereinsausschlüssen war i n erster Linie von der Uberlegung bestimmt, daß der Grundsatz der Vereinsautonomie zugunsten dee individuellen Rechtsschutzes vor der W i l l k ü r der Verbandsmacht einzuschränken sei 3 6 2 . Andererseits hat das Gericht mit Rücksicht auf die Vereinsautonomie sich eine volle inhaltliche Prüfung der Vereinsordnungsmaßnahme auf ihre sachliche Richtigkeit versagt und die Untersuchung darauf beschränkt, ob Verfahrensvorschriften der Satzung verletzt worden sind, eine gesetzeswidrige Maßnahme, ein Verstoß gegen § 826 BGB oder eine offensichtliche Unbilligkeit vorliegt 3 6 3 . Auch der B G H w i l l bei der Überprüfung eines Vereinsauschlusses lediglich darauf abstellen, ob er eine gesetzeswidrige, sittenwidrige oder offenbar unbillige Maßnahme bedeutet 364 . Die gerichtliche Kontrolle von Parteiausschlüssen w i r d sich jedoch an diese Schranken nicht halten können. Dies verbietet sich daraus, weil die aus A r t . 21 Abs. 1 Satz 2 GG sich ergebende Privatautonomie der Parteien hinsichtlich ihrer inneren Ordnung m i t Rücksicht auf die Parteifunktionen eingeschränkt worden ist. Soweit daher Bestimmungen des Parteiengesetzes für die innerparteiliche Demokratie vorliegen, sind diese der Parteiautonomie entzogen, so daß eine gerichtliche Untersuchung, ob sie eingehalten worden sind, keine Einschränkung der Parteiautonomie bedeuten kann. Daraus folgt, daß es dem Gericht gestattet ist, i n vollem Umfang nachzuprüfen, ob die Bestimmungen des Parteiengesetzes beachtet wurden. Dabei hat es auch die Möglichkeit, incidenter m i t zu untersuchen, inwieweit die Satzung m i t dem Parteiengesetz i m Einklang steht. sei Vgl. R G i n J W 1936, 2071 (2072); RGZ 85, 355 (357); vgl. dazu auch Β GHZ 49, 396 (398); Lengers S. 210 f. 362 RGZ 140, 23 (24). 363 RGZ 107, 386 (388); 140, 23 (24); 147, 11 (13); f ü r nicht rechtsfähige Vereine R G J W 1932, 1197; 1937, 1548. 364 Β GHZ 29, 352 (362). 12 Wolfrum

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Weiterhin bedeutet es keine Beeinträchtigung der Parteiautonomie, wenn das Gericht die Vereinbarkeit der konkret angeordneten Parteiordnungsmaßnahme mit der Satzung prüft. Diese Prüfungskompetenz des Gerichtes bezieht sich sowohl auf die i n dem Parteiengesetz und der Satzung enthaltenen Verfahrensgrundsätze, wie auch auf die Einhaltung des dort normierten materiellen Rechts. Insbesondere w i r d zu untersuchen sein, ob das Schiedsgericht ordnungsgemäß besetzt war (§14 Abs. 2, § 14 Abs. 3 PartG), ob die Vorschriften des § 14 Abs. 4 PartG eingehalten worden sind und eine Zuständigkeit des Parteischiedsgerichts bestand (§14 Abs. 1, § 10 Abs. 5 PartG). Weiterhin ist zu überprüfen, ob die konkret getroffene Ordnungsmaßnahme i n der Satzung vorgesehen ist, und die i n der Entscheidung angegebenen Gründe ihre Verhängung rechtfertigen (§10 Abs. 3 Ziff. 1 und 2 PartG). Bei dem Ausschlußverfahren ist dabei zusätzlich zu untersuchen, ob die i n der Satzung dafür angegebenen Gründe m i t § 10 Abs. 4 PartG i n Einklang stehen und ob der Ausgeschlossene wirklich eine entsprechende Handlung vorsätzlich begangen hat. C. Schlußbemerkung I m Hinblick auf die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien und die m i t der Parteimitgliedschaft verbundenen erhöhten Möglichkeiten einer Teilnahme an der politischen Willensbildung, könnten Zweifel daran entstehen, ob die hier vertretene Lösung, die Behandlung innerparteilicher Streitigkeiten letztlich den ordentlichen Gerichten zu überlassen, sachgerecht ist. Es wäre zu überlegen, ob nicht dafür ein eigenes Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht oder dem Bundesverwaltungsgericht eingeführt werden sollte 3 6 5 . Gegen ein derartiges Verfahren würde allerdings sprechen, daß Streitigkeiten zwischen Mitgliedern und der Parteiorganisation nicht immer Ausdruck tiefgreifender politischer Divergenzen zu sein brauchen, sondern es sich häufig um Meinungsverschiedenheiten i m örtlichen Bereich handeln dürfte. Ganz abgesehen davon, ob die Auseinandersetzung mit derartigen Fragen der Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts oder Bundesverwaltungsgerichts angemessen ist, könnte eine sachgerechte Behandlung auch durch die Entfernung dieser Gerichte von den örtlichen Gegebenheiten beeinträchtigt werden 3 6 6 . Schließlich beinhaltet die Zuweisung der Entscheidungen über innerparteiliche Streitigkeiten an ein zentrales Gericht die Gefahr, daß dieses 365 Friesenhahn, Anhörung, S. 13; Rabus S. 185. 366 Scheuner, Anhörung, S. 16.

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sich zu einer A r t Aufsichtsinstanz über die Parteien entwickelt und damit eine erhebliche Bedeutung für das Leben der politischen Parteien erhält 3 6 7 . Demgegenüber erscheint die Behandlung innerparteilicher Streitigkeiten von einem ordentlichen Gericht durchaus angemessen zu sein. Bei innerparteilichen Streitigkeiten stehen sich i n der Regel das Verlangen des einzelnen nach Offenheit und der Wunsch der Parteileitung nach möglichst großer Geschlossenheit des innerparteilichen Willensbildungsprozesses gegenüber 368 . Dem Ausgleich zwischen diesen beiden gleichberechtigten Forderungen dürfte ein Verfahren vor den ordentlichen Zivilgerichten, das von der Parteimaxime beherrscht wird, eher entsprechen, als dies bei einem Verfahren m i t Inquisitionsmaxime der Fall ist. Denn in einem derartigen Verfahren können sich der Parteivorstand als derjenige, der i n der Regel die Geschlossenheit der Partei herbeiführen w i l l , und das einzelne Parteimitglied als Kläger und Beklagter gleichberechtigt gegenübertreten, wie es auch der Gleichwertigkeit ihrer beiden Interessen i m innerparteilichen Willensbildungsprozeß entspricht. Daher besteht wohl keine Notwendigkeit dafür, die Entscheidung über innerparteiliche Streitigkeiten auf ein anderes Gericht zu übertragen. § 13 Kandidatenaufstellung I . Bedeutung

Die parlamentarischen Wahlen werden heute, soweit sie sich nicht auf der kommunalen Ebene abspielen, von den Parteien beherrscht. Parteilose Wahlbewerber sind eine Seltenheit und bedeutungslos geworden 369 . Das hat zur Folge, daß der Wähler nur noch die Möglichkeit besitzt, zwischen von Parteien benannten Kandidaten zu wählen. Durch welche Abgeordneten das Volk i n den Parlamenten repräsentiert sein wird, entscheidet sich damit bereits weitgehend bei der Aufstellung der Wahlbewerber innerhalb der Parteien 3 7 0 . I n den sogenannten sicheren 371 Wahlkreisen kommt die Kandidatenaufstellung ebenso wie die Plazierung auf sicheren Plätzen der Landesliste einer Ernennung faktisch 367 Scheuner, Anhörung, S. 16. 368 s. o. § 10, I I , A. 369 Kay S. 195; Karl-Heinz Seifert, §22, Rdn. 1; Schröder S. 20; Zeuner, Wahlen, S. 165. 370 Zeuner, Kandidatenaufstellung, S. 5; Duverger S. 360; Karl-Heinz Seifert, §22, Rdn. 1; Peters S.341; Kaack S. 595 ff. 371 Vgl. zu diesem Begriff u n d zur Bedeutung der sicheren Wahlkreise auf die Kandidatenaufstellung Kaack S. 566 f. 1

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

gleich. Insofern determinieren die Parteien die politischen Entscheidungsträger i n hohem Maße. I n dieser Sicht gewinnt die Kandidatenaufstellung durch die Parteien eine große Bedeutung für die demokratische Legitimität der Abgeordneten. Vollzieht sich nämlich die Aufstellung der Wahlbewerber nicht demokratisch, so werden damit die gesamten Wahlen und letzten Endes auch die verfassungsmäßig organisierte institutionelle Willensbildung vom Standpunkt der Demokratie aus infrage gestellt. Sie ist aber auch für die innerparteiliche Demokratie von Bedeutung, da die Abgeordneten einen bedeutenden Stellenwert i m innerparteilichen Willensbildungsprozeß einnehmen 372 . I I . Gesetzliche Regelung

A. Nach dem Parteiengesetz Für die Kandidatenaufstellung schreibt § 17 PartG lediglich die geheime Wahl vor, überläßt aber die genauere Ausgestaltung den Wahlgesetzen des Bundes und der Länder sowie den Parteisatzungen. Daher gibt es landesrechtliche Bestimmungen für die Kandidatenaufstellung i n allen Ländern 3 7 3 . Es könnten jedoch Zweifel darüber bestehen, ob die Länder wirklich die Kompetenz dafür besitzen oder ob diese Materie nicht i n die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes fällt. Dem Sachzusammenhang nach wäre eine Einordnung dieses Komplexes sowohl i n das Parteienrecht, wie auch i n das Wahlrecht denkbar 3 7 4 . Rechtssystematisch gehört er jedoch eher zur inneren Ordnung der Parteien 3 7 5 . Die Aufstellung von Wahlbewerbern rechnet, anders als 372 s.o. § 4, I I , B ; § 8, V, C, 2. 373 Baden-Württemberg, L W G i n der Fassung v o m 20. 9.1963 (GBl S. 153) A r t . 25; Bayern, L W G i n der Fassung v o m 14.4.1968 (GVB1 S. 81) § 41 u n d des Gesetzes v. 18.6. 1970 (GVB1 S. 239) A r t . 41, 42; Berlin, L W G i n der Fassung v o m 24. 7.1970 (GVB1 S. 1355) § 18; Bremen, Brem.WahlG i n der Fassung v o m 15.12.1970 (GBl S. 179) §21; Hamburg, Hamb. Gesetz über die Wahlen zur Hamburger Bürgerschaft v o m 23.3.1971 (GVB1 S. 51) §23, 24; Hessen, L W G i n der Fassung v o m 9. 6.1970 (GVB1 S. 375) § 24; Niedersachsen, L W G i n der Fassung v o m 5.11.1973 (GVB1 S. 407) § 18; Nordrhein-Westfalen, L W G i n der Fassung v o m 9. 2. 1966 (GVB1 S. 40)

§18;

Rheinland-Pfalz, L W G i n der Fassung v o m 7.7.1970 (GVB1 S. 213) § 3 3 a ; Saarland, L W G v o m 29.9.1960 (Amtsbl. S. 759) §27; Schleswig-Holstein, L W G i n der Fassung v o m 18. 3.1966 (GVB1 S. 41) § 23. 374 Bericht S. 171. 375 Maunz, A r t . 21, Rdn. 74; Henke S. 193 f.; Amtl. Begründung zum Part GE, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 26. Deshalb enthielt auch der E n t w u r f i n den §§20, 21 eine eingehende Regelung der Kandidatenaufstellung.

§ 13 Kandidatenaufstellung

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i n den USA, nicht zu der amtlichen Wahlvorbereitung, sondern steht als private Wahlvorbereitung außerhalb des gesetzlichen Wahlverfahrens 376 . Wären die genannten Vorschriften Teil des Wahlrechts, so würde damit ein parteiinterner Vorgang i n den institutionellen organisierten staatlichen Bereich einbezogen, obwohl er i n den Bereich der Vorformung des politischen Willens gehört. Eine derartige Einordnung müßte daher i m Widerspruch zu der Funktion der Parteien stehen. Art. 21 Abs. 3 GG enthält insofern eine erweiterte Bundeskompetenz, die weiter reicht, als die dem Bund i n Art. 38 Abs. 3 GG für das Wahlrecht eingeräumte Zuständigkeit 3 7 7 . Handelte es sich dabei um eine ausschließliche Bundeszuständigkeit, so wären landesrechtliche Bestimmungen auf diesem Gebiet ausgeschlossen. Art. 21 Abs. 3 GG w i r d zwar teilweise undifferenziert als Grundlage für eine ausschließliche Bundeszuständigkeit angesehen 378 , dies ist jedoch nur für einige Fragen, wie das Parteiverbot, richtig. Soweit Art. 21 Abs. 3 GG die Regelung der inneren Ordnung der Parteien, soweit sie i m Zusammenhang m i t den Wahlen steht, dem Bundesgesetzgeber überträgt, handelt es sich dabei um eine Zuständigkeit i m Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung 379 . Ein Regelungsauftrag des Grundgesetzes kann nicht m i t einer bestimmten Kompetenzzuweisung gleichgesetzt werden, seinem Sinngehalt nach schließt er zwar eine Kompetenzzuweisung ein, bzw. setzt sie voraus, enthält aber i n erster Linie lediglich eine Anweisung an den Gesetzgeber 380 . Dieser kann er bei ausschließlicher wie auch konkurrierender Gesetzgebungskompetenz nachkommen. Daraus ergibt sich, daß aus dem Vorhandensein eines Regelungsauftrages nicht auf die Natur der Kompetenzzuweisung geschlossen werden kann. Ob der Regelungsauftrag des A r t . 21 Abs. 3 GG eine ausschließliche oder konkurrierende Kompetenzzuweisung enthält, muß daher durch Auslegung ermittelt werden, wobei es auf das grundsätzliche Verhältnis von Bundes- und Landesrecht und auf die Eigenart des zu regelnden Sachgebietes ankommt. Gemäß A r t . 70 GG besteht eine Vermutung für die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Stehen daher ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zur Wahl, so spricht 376 Maunz, Art. 21, Rdn. 74. 377 Bericht S. 171; Scheuner, Parteiengesetz, S. 90. 378 Nach Ansicht des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates gehören „Materien, die, ohne i m Katalog aufgezählt zu sein, nach dem G r u n d gesetz durch Bundesgesetz zu regeln sind", zur ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes; v. Mangoldt/Klein, A r t . 21, A n m . V I I I , 1. 379 Henke S. 198. 380 Henke S. 198; Maunz, A r t . 21, Rdn. 51; a. Α. υ. Mangoldt!Klein, A r t . 21, Anm. V I I I , 1.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

diese Vermutung für die den Ländern günstigere, also die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit 381 . Hinzu kommt, daß die parteiinterne Wahlvorbereitung sachlich auf das engste m i t der Wahl selbst verknüpft ist, und die Landeswahlverfahren durch Landesgesetze geregelt werden. Die Kandidatenaufstellung liegt somit i n einem Maße i m Bereich der spezifischen Landesinteressen, daß es den Ländern nicht verwehrt sein darf, sie i m Zusammenhang m i t der Wahl zu regeln. Es kann nicht der Sinn des A r t . 21 Abs. 3 GG sein, dem Bund auf dem Weg über das Parteienrecht eine ausschließliche Regelungsbefugnis i m Bereich des Wahlrechts der Länder zu eröffnen 382 . Die Befugnis des Bundesgesetzgebers reicht sachlich hinsichtlich der Kandidatenaufstellung nur soweit, als es gemäß dem Auftrag des Art. 21 GG notwendig ist, u m die demokratische Ordnung der Parteien sicherzustellen. Unter diesen Umständen erscheint es gerechtfertigt, daß das Parteiengesetz eine eingehendere Regelung der Kandidatenaufstellung den Wahlgesetzen überlassen hat, wenn auch die Aufnahme einiger grundsätzlicher Bestimmungen i n das Parteiengesetz i m Sinne der Forderung der A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG gelegen hätte. B. Nach dem Bundeswahlgesetz Nach § 22 BWahlG g i l t für die Kandidatenaufstellung zu Bundestagswahlen folgende Regelung: Die Parteibewerber werden i n geheimer Abstimmung gewählt, und zwar entweder durch eine Mitgliederversammlung der Partei i m Wahlkreis oder eine Vertreterversammlung. Sie muß für den Wahlkreis aus der Mitte der Mitglieder zur Kandidatenaufstellung bestellt worden sein, wobei dies auch allgemein für die bevorstehenden Wahlen erfolgen kann, dann allerdings nicht länger als ein Jahr vom Wahltag an gerechnet zurückliegen darf (§ 22 Abs. 2 BWahlG). Die Übertragung der Kandidatenauswahl an eine Versammlung hat den Zweck, zu vermeiden, daß der Vorstand oder einige Mitglieder der Partei die Wahlbewerber von sich aus bestimmen und dadurch den Charakter der demokratischen Wahl bereits i n ihrer Grundlage verfälschen 383 . I m übrigen soll die Versammlung den Delegierten bzw. M i t gliedern die Möglichkeit zur Information, Diskussion und Kundgabe ihrer Meinung bieten. Daher erfüllt eine Kandidatenaufstellung durch

381 Henke S. 198. 382 Bericht S. 171. 383 OVG Lüneburg i n OVGE 13, S.393; Karl-Heinz

Seifert,

§22, Rdn. 4.

§ 13 Kandidatenaufstellung

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„Urabstimmung i m Umlaufverfahren" m i t der Möglichkeit schriftlicher Äußerung die gesetzlichen Erfordernisse nicht 3 8 4 . Bei der Mitgliederversammlung sind gemäß § 22 Abs. 1 BWahlG nur die wahlberechtigten Parteimitglieder des Wahlkreises abstimmungsberechtigt 385 . Dieser Regelung ist insofern zuzustimmen, als das Wahlvorschlagsrecht ein sachlich wesentlicher Bestandteil des Wahlrechts ist 3 8 6 und daher Bedenken gegen die Beteiligung von Nichtwahlberechtigten bestehen. Für die Bestimmung der gem. § 33 Abs. 1 BWahlG zur Teilnahme an der Kandidatenaufstellung berechtigten Mitglieder eines Wahlkreises ergeben sich Schwierigkeiten daraus, daß häufig die Wahlkreisgrenzen nicht mit den Grenzen der Parteiorganisation übereinstimmen. Durchschneidet die Wahlkreisgrenze die Kreisorganisation einer Partei, so sind gem. § 22 Abs. 1 BWahlG nur die i n dem Wahlkreis wohnenden M i t glieder abstimmungsberechtigt 387 . Wo der Wahlkreis mehrere Kreisverbände umfaßt, muß für die Kandidatenaufstellung eine gemeinsame Versammlung einberufen werden. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des § 22 Abs. 1 BWahlG, wonach der Bewerber i n einer, das heißt i n einer gemeinsamen Mitgliederversammlung, aufzustellen ist 3 8 8 . Getrennte Versammlungen sind daher nicht zulässig. Die Vertreterversammlungen, die i n der Praxis meistens die Stelle der Mitgliederversammlungen einnehmen 389 , setzen sich aus Delegierten zusammen, die von den wahlberechtigten Mitgliedern aus ihrer Mitte gewählt worden sind. Diese Bestimmung, daß die Wahl der Delegierten i n die Vertreterversammlung durch die „wahlberechtigten Mitglieder" der Partei, das heißt durch diejenigen zu erfolgen hat, die auch die Mitgliederversammlung zur Kandidatenauswahl bilden, besagt, daß die Wahl unmittelbar zu sein h a t 3 9 0 und daß der Vertreterversammlung keine Mitglieder kraft Amtes angehören können 3 9 1 . Bei der Zusammensetzung der Vertreterversammlung sind die einzelnen Ortsverbände entsprechend ihrer Mitgliederzahl zu berücksichtigen, eine Aufschlüsselung nach den i n den einzelnen Ortsverbän384 Karl-Heinz Seifert, § 22, Rdn. 4. 385 v g l . dazu 20 Abs. 1 u. 5 PartGE v o m 22.12.1959, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 6, der dies ausdrücklich vorschrieb. 386 Amtl. Begründung, BT-Drucks. I I I , 1509, S. 27. 387 Karl-Heinz Seifert, § 22, Rdn. 4. 388 Karl-Heinz Seifert, § 22, Rdn. 6. 389 Vgl. dazu Zeuner, Kandidatenaufstellung, S. 45 f. 390 So ausdrücklich L W G Bayern, A r t . 41, Abs. 1, S. 2; zweifelnd KarlHeinz Seifert, §22, Rdn. 6; Henke S. 194. 391 Karl-Heinz Seifert, §22, Rdn. 6; Henke S. 194 f.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

den für die Partei abgegebenen Wählerstimmen würde dagegen nicht demokratischen Grundsätzen (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG) entsprechen 392 . Ob die Wahl der Vertreter geheim erfolgen muß, ist § 22 BWahlG nicht unmittelbar zu entnehmen 393 . Dafür spricht allerdings § 15 Abs. 2 i n Verbindung mit § 13 PartG. Auch diese Vertreterversammlung für die Kandidatenauswahl besteht, wie es § 13 PartG allgemein vorsieht, aus Vertretern der i n Ortsverbänden zusammengeschlossenen Mitglieder, so daß auch auf ihre Wahl § 16 Abs. 2 PartG anwendbar ist 3 9 4 . Eine bestimmte Größe sieht § 22 BWahlG für die Vertreterversammlungen nicht vor 3 9 5 . Aus A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 GG folgt jedoch, daß die Vertreterversammlung für den Willen der Mitglieder repräsentativ sein muß. Dem genügt eine zu kleine Vertreterversammlung nicht, da sie eine zu starke Filtrierung der Mitgliedermeinung m i t sich bringen kann. Die in § 20 Abs. 4 PartGE vom 22. 12. 1959 genannten Zahlen können i n dieser Hinsicht als Anhaltspunkt dienen, bei welcher Größe eine Vertreterversammlung noch als repräsentativ für die verschiedenen i n der Partei vertretenen Meinungen angesehen werden kann. I n ihrer Stimmabgabe sind die Vertreter ebenso wie die Delegierten i n den allgemeinen Ver treter ver Sammlungen frei und an Weisungen nicht gebunden 396 . Problematisch ist für Mitglieder- und Vertreterversammlungen gleichermaßen die Frage, von wem die Nomination der zur Auswahl gestellten Kandidaten erfolgen soll. § 22 BWahlG t r i f f t dafür keine Regelung, überläßt die nähere Ausgestaltung also der Satzungsautonomie der Parteien 3 9 7 . Diese sind allerdings nicht frei, sondern durch Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG und die Vorschriften des Parteiengesetzes gebunden. Die Forderung nach innerparteilicher Demokratie verlangt, daß das Vorschlagsrecht ebenso wie das Antragsrecht i n den allgemeinen vom Parteiengesetz genannten Versammlungen (§15 Abs. 3 Satz 1) so gestaltet ist, daß eine demokratische Willensbildung gewährleistet bleibt und auch Minderheiten ihre Vorschläge ausreichend zur Erörterung bringen können. Insofern muß den Kandidatenauswahlversammlungen zumindest neben den sonstigen Parteiorganen ein Vorschlagsrecht aus den eigenen Reihen zustehen. 892 S.o. § 8, V, C, 1 ; a. A. Karl-Heinz Seifert, §22, Rdn. 6. 393 Karl-Heinz Seifert, § 22, Rdn. 6. 394 a. A. Henke S. 194 f. 395 Anders noch § 20, Abs. 4 PartGE v o m 22. 12.1959, wonach Vertreterversammlungen mindestens 20, Landesvertreterversammlungen mindestens 50 Delegierte umfassen mußten. 396 Karl-Heiz Seifert, § 22, Rdn. 6. 397 v g l . dazu § 21, Abs. 1 u. § 17, Abs. 2, S. 1 u. Abs. 3 PartGE v. 22.12. 1959, wonach die Nomination m i t dem Antragsrecht gleichgesetzt wurde.

§ 13 Kandidatenaufstellung

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Eine andere Lösung würde auch der Rechtsnatur dieser Versammlungen widersprechen. Sie sind ebenso wie die übrigen Parteiversammlungen Kreationsorgane, i n denen sich die Mitglieder bzw. Delegierten durch Information und Meinungsaustausch eine eigene Meinung bilden können. Daher ist es gerechtfertigt, die Regelung des Parteiengesetzes über das Antragsrecht (§15 Abs. 3 Satz 1) auch auf das Vorschlagsrecht i n diesen Versammlungen anzuwenden 398 . Nach § 22 Abs. 4 BWahlG hat der Landesvorstand oder eine andere i n der Parteisatzung dafür vorgesehene Stelle das Recht, gegen den Beschluß der Mitglieder- bzw. Vertreterversammlung Einspruch einzulegen. Hierbei handelt es sich lediglich um ein suspensives Veto, das die Versammlung durch eine erneute Beschlußfassung überwinden kann. Die Kandidatenaufstellung für die Landeslisten erfolgt gem. § 28 Abs. 5 BWahlG i n entsprechender Anwendung der Vorschriften über die K r eis wähl Vorschläge. Die Listenkandidaten müssen also auch durch geheime Abstimmung i n einer Mitglieder- oder Vertreterversammlung des betreffenden Landes gewählt werden; für die festzulegende Kandidatenreihenfolge gilt ebenfalls die Forderung nach geheimer Abstimmung, da dies für die eigentliche Wahl der Kandidaten zu Abgeordneten von ausschlaggebender Bedeutung ist 3 9 9 . Die näheren Einzelheiten des Verfahrens regeln ebenso wie bei den Wahlkreisvorschlägen die Parteisatzungen. Lediglich ein partei-internes Einspruchsrecht (§ 22 Abs. 4 BWahlG) fällt bei einer rechtmäßig zustande gekommenen Landesliste, anders als bei den Wahlkreisvorschlägen, weg. I I I . Kritik

Obwohl i m Bundeswahlgesetz wichtige Einzelheiten über das Verfahren der Kandidatenaufstellung zum Bundestag nicht festgelegt sind, sondern vieles der Regelung durch die einzelnen Parteisatzungen überlassen bleibt, können diese Bestimmungen doch als ein theoretisch ausreichender Rahmen angesehen werden, um innerhalb der Parteien bei der Auswahl der Bundestagskandidaten eine Vormachtstellung des Parteivorstandes zu vermeiden. Allerdings werden durch die gesetzliche Regelung die Mitwirkungschancen des einzelnen Parteimitgliedes i n der Praxis i n keiner Weise vergrößert 4 0 0 , denn die Entscheidung über 398 v g l . dazu oben § 8, V, D. 399 Karl-Heinz Seifert, §28, Rdn. 8; so ausdrücklich L W G Bayern, A r t . 43, Abs. 4, L W G Niedersachsen, § 17, Abs. 1. 400 Zeuner, Kandidatenaufstellung, S. 229.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

die Kandidatenaufstellung wurde durch die Beteiligung von Delegiertenversammlungen lediglich auf eine Vielzahl von, wenn auch innerparteilich demokratisch legitimierter, Führungsgruppen verlagert 4 0 1 . Dies hat zur Folge, daß die Kandidatenaufstellung i n der Praxis durch einen kleinen Personenkreis erfolgt, der damit die Entscheidung des Volkes determiniert, während das einzelne Parteimitglied nur einen mittelbaren Einfluß hat. Wie gering die Verbindung zwischen den Parteimitgliedern und den Kandidaten durch die Einschaltung der Landesdelegiertenversammlung ist, zeigt sich besonders bei der Aufstellung der Landesliste, auf der die Plazierung für Wahl oder Nichtwahl entscheidend sein kann. Die Kandidaten werden durch die Form, wie die Landesliste zusammengestellt wird, i n keiner Weise gezwungen, sich u m das Vertrauen der Parteimitgliedschaft über ihren Wahlkreis hinaus zu bemühen und sind daher, außer wenn es sich um namhafte Politiker handelt, häufig unbekannt 4 0 2 . Dies widerspricht sowohl der Vermittlungs- wie auch der Informationsfunktion der Parteien, die gerade eine lebendige Verbindung zwischen Abgeordneten und Parteimitgliedern voraussetzt 403 . So gesehen, bedeutet die Einführung von Delegiertenversammlungen i n den Entscheidungsprozeß über die Kandidatenaufstellung eine zusätzliche Entfremdung zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten 404 , zu dessen Uberwindung die Parteien gerade berufen sind 4 0 5 . Aus diesem Grund hat es unter der Geltung der derzeitigen Wahlgesetze vereinzelt Versuche gegeben, die Parteimitglieder zu der Kandidatenaufstellung heranzuziehen 406 . Allerdings bleibt auch hier die Stellung der Delegiertenversammlung stark, da sie sich über das Votum der Mitglieder hinwegzusetzen vermag. I V . Vorwahlen als Mittel zur Intensivierung der innerparteilichen Willensbildung

A. Darstellung Wenn auch die derzeit geltenden Regeln des Bundeswahlgesetzes über die Kandidatenaufstellung nicht als verfassungswidrig anzusehen sind, soll dennoch i m folgenden untersucht werden, inwieweit Vorwahlen dem oben geschilderten Entfremdungsprozeß entgegenwirken. Dabei sollen die Überlegungen hinsichtlich einer Beteiligung von Nichtmitgliedern m i t einbezogen werden. Dies scheint auf jeden Fall gerechtfertigt, 401 Bilstein S. 14; Zeuner, Wahlen, S. 166; Müller-Wigley S. 337. 402 Cohen S. 533. 403 s. o. § 3, Χ , I V , V. 404 Cohen S. 518; Zeuner, Wahlen, S. 165. 405 s. o. § 3, I V . 406 Vgl. dazu Haungs, Mitgliederbefragung, S. 403; Andel S. 444.

§13 Kandidatenaufstellung

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weil eine derartige Form der Kandidatenaufstellung nicht ohne Folge für den Prozeß der innerparteilichen Willensbildung bleiben kann. Als eine der denkbaren Möglichkeiten sind dabei Vorwahlen nach dem Vorbild der „primaries" i n den USA i n Betracht zu ziehen. Es würde hier zu weit führen, die komplizierten Verfahren der Vorwahlen i n den USA eingehend zu erörtern 4 0 7 deren Regelung nicht einheitlich ist, da sie durch die Gesetze der Einzelstaaten erfolgt 4 0 8 . Eine Darstellung soll nur insoweit erfolgen, als sie notwendig ist, u m die Stärken und Schwächen dieses Systems dartun zu können. Für die Vorwahlen gelten alle auf die endgültigen Wahlen anwendbaren gesetzlichen Vorschriften i n gleicher Weise 409 . Sie sind also nichts anderes als die allgemeinen Wahlen mit dem einzigen Unterschied, daß bei der endgültigen Wahl sich die Bewerber aller Parteien gegenüberstehen, bei den Vorwahlen jedoch nur die Bewerber innerhalb einer Partei 4 1 0 . Man kann dabei nicht sagen, daß nur Parteimitglieder stimmberechtigt sind. Eine Parteimitgliedschaft i m Sinne des Parteiengesetzes ist i n den USA unbekannt. Die Parteianhänger sind i n der Regel weder karteimäßig erfaßt, noch zahlen sie Beiträge oder gehen irgendwelche Verpflichtungen ein 4 1 1 . Die Parteien haben über sie keinerlei Zwangsgewalt und können sie auch nicht ausschließen. Die herrschende Auffassung über die Parteimitgliedschaft in den USA ist das sogenannte „ticket-voter" Konzept, wonach jeder Bürger, der mehr oder minder regelmäßig die Kandidaten einer bestimmten Partei unterstützt, als reguläres Parteimitglied angesehen w i r d 4 1 2 . Es handelt sich daher bei den Vorwahlen in den USA nach der dort herrschenden Auffassung u m eine Nominierung von Kandidaten durch Parteimitglieder, während dies nach der Begriffsbestimmung des Parteiengesetzes als eine Nominierung durch Parteianhänger bezeichnet werden müßte 4 1 3 . I m Laufe der Zeit haben sich verschiedene Verfahren für die Vorwahlen herausgebildet, je nachdem, i n welcher Form die Parteianhängerschaft des primary-Wählers festgestellt wird. 407 Eine eingehende Darstellung der verschiedenen Verfahren u n d ihrer Ausgestaltung findet sich bei Magiera S. 65 ff. 408 Mackenzie S. 42. Die Bundesvorschriften haben lediglich zum Ziel, eine gleichberechtigte Teilnahme der farbigen Bevölkerung an den Vorwahlen zu sichern; vgl. Magiera S. 48. 4 9 Penniman S. 419. 4 *o Loewenstein, Verfassungsrecht, S. 171. 411 Magiera S. 31 f. Eine Ausnahme davon besteht nur f ü r die kleinen Parteien u n d für die Republikaner u n d Demokraten i n Wisconsin. 4 12 Ranney /Kendall S. 209. 413 Vgl. dazu Duverger S. 369.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Bei den geschlossenen Vorwahlen (closed primary) muß der Wähler vorher zu erkennen geben, an welche Partei er sich gebunden fühlt. Die Parteianhängerschaft, die zur Teilnahme an der geschlossenen Vorwahl Voraussetzung ist, w i r d entweder durch Einschreiben i n eine Liste oder durch Befragen i m Wahllokal festgestellt 414 . Bei beiden Verfahren muß der primary-Wähler i n der Mehrzahl der Staaten mit geschlossenen Vorwahlen eidesstattlich versichern, daß er entweder den Kandidaten dieser Partei bei der letzten Wahl unterstützt habe (past allegiance test); er sich als Parteianhänger fühle (present affiliation test) oder beabsichtige, die Kandidaten dieser Partei i n Zukunft zu unterstützen (future intention test) 4 1 5 . Die Kombination dieser Verfahren ist zulässig 416 . Demgegenüber können an offenen Vorwahlen alle wahlberechtigten Bürger des Staates teilnehmen, ohne sich einem Anhängertest unterziehen zu müssen. I n der Regel 4 1 7 können sie dabei aber auch nur Kandidaten aus der Liste einer Partei auswählen 418 . Der Unterschied zwischen offenen und geschlossenen Vorwahlen liegt also lediglich darin, daß die Teilnahme an den offenen Vorwahlen kein öffentliches Bekenntnis zu einer Partei voraussetzt 419 . Dem amerikanischen Vorbild folgt ein Vorschlag, den einige Mitglieder des Beirats für Fragen der Wahlrechtsreform zur Neugestaltung der Kandidatenaufstellung gemacht haben 4 2 0 . Wenn dieser Vorschlag auch nur für den Fall einer Einführung des Mehrheitswahlrechts i n Einerwahlkreisen gedacht war, so soll er hier dennoch diskutiert werden, 41

4 Penniman S. 431 ff., zu den näheren Einzelheiten vgl. Magiera S. 75 ff. 415 Ranney I Kendall S. 206; Key, Politics, S. 365; Penniman S. 431. 416 Ranney /Kendall S. 206. 417 Hier sind zwei Ausnahmen zu erwähnen: Das System der „kreuzweisen Abstimmung" (cross filing), bei dem ein Kandidat gleichzeitig an den V o r wahlen beider Parteien teilnehmen kann, erlaubt dem p r i m a r y - W ü h l e r zu entscheiden, welcher Kandidat für welches A m t unter welcher Partei zu nominieren ist (Loewenstein, Verfassungsrecht, S. 175). Weiterhin gibt es das System der sogenannten „ w i d e open" p r i m a r y (Staaten Washington u n d Alaska), das dem Wähler gestattet, an den V o r wahlen mehrerer Parteien teilzunehmen, da auf den Wahlzetteln die K a n d i daten nicht nach den Parteien, sondern den zu besetzenden Ä m t e r n aufgeführt werden (Ranney /Kendall S. 207). 418 Er bekommt je nach der geltenden Technik entweder die Stimmzettel beider Parteien u n d kann auf dem i h m genehmen ankreuzen oder er w ä h l t die Parteikandidaten einer Partei auf einem gemeinsamen Stimmzettel beider Parteien. Loewenstein, Verfassungsrecht, S. 174 f.; Penniman S. 429. 419 Penniman S. 428. Dies w i r d besonders am Beispiel von Vermont deutlich, dessen Vorwahlsystem zu den „closed primaries" zählt, wo der A n hängertest lediglich darin besteht, daß der p r i m a r y - W ä h l e r i n der Öffentlichkeit die Liste einer bestimmten Partei verlangt. 420 Beirat, Besondere Stellungnahme, S. 63.

§13 Kandidatenaufstellung

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da seine Anwendung i m geltenden Wahlrecht zumindest für die Aufstellung der Wahlkreiskandidaten i n Betracht kommt. Danach werden die Kandidaten, welche von den Parteien zur Hauptwahl gestellt werden oder sich unabhängig von den Parteien zur Wahl stellen, durch eine Vorwahl ermittelt, die sechs Wochen vor der Hauptwahl stattfindet. Wahlberechtigt sind alle Wähler, die auch bei der Hauptwahl wahlberechtigt sind und sich zur Teilnahme an der Vorwahl gesondert gemeldet haben. M i t dieser Anmeldung müssen sie die Erklärung abgeben, an der Vorwahl welcher Partei oder welches parteiunabhängigen Kandidaten sie teilnehmen wollen. Für die Vorwahlen innerhalb einer Partei sind vorschlagsberechtigt jeweils die zuständigen Parteiorganisationen sowie 1 % der Wahlberechtigten. Die Aufstellung eines parteilosen Kandidaten bedarf gleichfalls der Unterstützung von 1 °/o der Wahlberechtigten. I n dieser Hinsicht verläßt der Vorschlag das amerikanische Vorbild, wohl m i t Rücksicht auf die andersartige Struktur der politischen Parteien i n der Bundesrepublik Deutschland. I n den USA ist der individuelle Vorwahlvorschlag der Regelfall. Nur die Vorwahlgesetze von acht Staaten lassen Vorwahlvorschläge durch die Parteiorganisationen zu. Das besagt allerdings nichts darüber, wie weit bei den individuellen Vorwahlvorschlägen die Unterstützung durch die Parteiorganisationen tatsächlich geht. Die Besetzung der Nominierungsorgane der unteren Ebene der Parteiorganisation, die verschiedene Bezeichnungen tragen, erfolgt entweder durch besondere Vorversammlungen der Parteianhänger oder i n der Vorwahl. Die nächsthöheren Nominierungsorgane bestehen regelmäßig aus Delegierten der unteren Versammlung. Gegen die von den Parteien benannten Kandidaten (party endorsed candidates) können aber auch Einzelbewerber antreten 4 2 1 . Vorwahlen finden nach dem Vorschlag nicht statt, wenn sich nicht mindestens 15 °/o der Wahlberechtigten zur Teilnahme an der Vorwahl angemeldet haben. I n diesem Fall werden die Kandidaten durch die Parteiorganisationen benannt. Wie aus der Begründung deutlich w i r d 4 2 2 , geht dieser Vorschlag, ebenso wie die Überlegungen, die zur Einführung der Vorwahlen i n den USA geführt haben, davon aus, daß neben der Parteiorganisation auch Parteimitglieder und Wähler eine unmittelbare Chance haben sollten, an der Kandidatenaufstellung mitzuwirken. Die Vorschlagenden versprechen sich davon, daß, wenn Personen i n den innerparteilichen Entscheidungsprozeß m i t einbezogen werden, ohne Mitglieder zu sein, 421 Hinsichtlich der verschiedenen dafür erforderlichen vgl. Magiera S. 96. 422 Beirat, Besondere Stellungnahme, S. 63.

Voraussetzungen

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2. T e i l : Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

eine größere Flexibilität der Parteien erreicht w i r d 4 2 3 . Damit soll die der mittelbaren Demokratie immanente Distanz zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten verringert werden. I m übrigen halten sie Vorwahlen schon deshalb für wünschenswert, da sie i n den Hochburgen einer Partei, i n denen kein nennenswerter Wahlkampf stattfindet, die Möglichkeit eines Ersatzwahlkampfes schafften 424 . ß. Auswirkung

von Vorwahlen

Bezüglich der zu erwartenden Auswirkungen von Vorwahlen können nur Vermutungen angestellt werden, denn die amerikanischen Erfahrungen können wegen der Verschiedenartigkeit der politischen Voraussetzungen, insbesondere der Strukturverschiedenheit der Parteien, nicht ohne weiteres herangezogen werden. Dennoch sollen hier einige Überlegungen über die mutmaßlichen Folgen von Vorwahlen angestellt werden, die sich auf Untersuchungen i n den USA stützen. Gegen Vorwahlen, vor allem i n der Form von „closed primaries", wo ein öffentliches Bekenntnis zu einer Partei verlangt wird, das teilweise sogar das Versprechen enthält, den Kandidaten dieser Partei i n Zukunft zu unterstützen, ist einzuwenden, daß sie i n gewisser Weise den Grundsatz der geheimen Wahl beeinträchtigen 425 . Denn es besteht eine Vermutung dafür, daß der Teilnehmer einer Vorwahl den Kandidaten dieser Partei i n der endgültigen Wahl unterstützen wird, selbst wenn er diesen i n der Vorwahl nicht gewählt hat. Weiterhin ist zumindest zweifelhaft, ob es m i t der Einführung von Vorwahlen wirklich gelingt, die Kandidatenaufstellung i n die Hände eines größeren Personenkreises zu legen. Die volle Wahlgewalt, die Vorschlag, Auswahl und Entscheidung umfaßt, verbleibt nur dann i m Schöße ein und derselben Körperschaft, wenn diese die Möglichkeit einer echten Beschlußfassung hat und nicht auf Reprobation und Approbation beschränkt bleibt 4 2 6 . Denn eine wirksame A k t i o n der Menge i n der Form eines Wahlvorschlages setzt einen gewissen Grad von Einverständnis voraus 4 2 7 . Dieses kann jedoch bei Wahlen oder Vorwahlen m i t ihrer großen Zahl von Wahlberechtigten nicht spontan entstehen, da sie eine Vorklärung von Alternativen sowie eine Diskussion und Gedankenaustausch verhindert, was Voraussetzung für jedes 423 424 425 426 427

Beirat, Besondere Stellungnahme, S. 65. Beirat, Besondere Stellungnahme, S. 65. Magiera S. 84. Sternberger, Vorschlag, S. 48; Raschke S. 53. Penniman S. 448.

§ 13 Kandidatenaufstellung

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Zustandekommen einer Verständigung ist 4 2 8 . Die Wähler i n den Vorwahlen haben daher praktisch nur die Möglichkeit zwischen verschiedenen, ihnen vorgeschlagenen Kandidaten zu entscheiden. Sie sind zur spontanen Kandidatenaufstellung ebensowenig i n der Lage, wie für die Hauptwahlen. Das hat zur Folge, daß auch hier praktisch das Wahlvorschlagsrecht bei der Parteileitung oder gut organisierten Interessengruppen liegt 4 2 9 . Diesem Bedenken entgeht ebenfalls der oben beschriebene Vorschlag nicht. Er gewährt zwar auch anderen Gruppen als den Parteiorganisationen ein Nominationsrecht für die Vorwahlen, diese werden aber kaum mehr Erfolgsaussichten haben als unabhängige Kandidaten i n den derzeitigen Wahlen. Daher würden auch hier die Parteiorganisationen ein faktisches Nominationsmonopol haben und somit die Wähler der Vorwahlen ebenso determinieren können, wie die Wähler der heutigen Wahlen. Aber selbst wenn die große Masse nicht i n der Lage ist, Kandidaten selbst vorzuschlagen, so vermag sie doch über ihr vorgeschlagene Kandidaten zu entscheiden. Die Vorwahlen ermöglichen es daher, eine breitere Anhängerschaft als dies bei der Delegiertenversammlung der Fall ist, an den wie auch immer vorbereiteten und vorgeklärten Nominationen teilnehmen zu lassen 430 . Wenn sie den Parteianhängern auch nicht die Verantwortung für die Kandidatenaufstellung übertragen, so geben sie ihnen doch ein Vetorecht, u m i m äußersten Fall die Entscheidung der Parteileitung korrigieren zu können 4 3 1 . Die Vorwahlen sind damit praktisch eine Defensivwaffe, die dazu dient, die Verantwortlichkeit der Parteileitung gegenüber den Anhängern zu sichern 432 . Ihre Wirkung liegt daneben auch darin, daß der Kandidatenvorschlag der Parteileitung schon i n dem Bewußtsein erfolgen wird, daß die Mitglieder die Möglichkeit haben, diesen Vorschlag zu verwerfen 4 3 3 . Sie sind daher durchaus geeignet, verkrustete Strukturen i n der Parteileitung aufzulockern und die Stellung der Parteianhänger zu stärken. 428 s. o. § 3, I I . 429 Loewenstein, Verfassungsrecht, S. 176; Duverger S. 371; Sternberger, Vorschlag, S. 48; Key, Politics, S. 352; Penniman S. 442 f. Z u r rechtlichen Ausgestaltung der Kandidatenaufstellung für die Vorwahlen vgl. Magiera S. 85 ff. u n d Müller-Wigley S. 340. Ob w i r k l i c h die Entscheidung bei einem größeren Personenkreis liegt, bestimmt sich nicht allein nach der Zahl der Abstimmenden. Wesentlich ist auch, welche Chance ein Kandidat i n den Vorwahlen hat, der nicht eine Unterstützung durch führende Persönlichkeiten einer Partei genießt. 430 Sternberger, Vorschlag, S. 46. 431 Loewenstein, Verfassungsrecht, S. 176. 432 Cohen S. 499; Penniman S. 307. 433 Cohen S. 504.

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

I m übrigen gewähren die Vorwahlen den Parteianhängern eine A r t Schiedsfunktion, wenn Gruppen innerhalb der Partei u m die Nominierung ringen. Auf der anderen Seite bergen die Vorwahlen, wie sie i n den USA durchgeführt werden aber auch Gefahren, die allerdings verschieden eingeschätzt werden. Es besteht durchaus die Möglichkeit, daß die Vorwahlen eine Partei der Invasion ihrer Gegner aussetzt 434 . Durch einen Vergleich der Wahlbeteiligung an den Vorwahlen einer Partei mit der Stimmenzahl, die ihr Kandidat bei den allgemeinen Wahlen anschließend erhalten hat, ist nachgewiesen worden, daß bei einem staatlichen oder auch nur regionalen Ubergewicht einer Partei auch Wähler der anderen Partei an der Vorwahl teilgenommen haben 4 3 5 . Dies t r i f f t nicht nur auf die offenen, sondern i n gleichem Maße auf die geschlossenen Vorwahlen zu, da die Überprüfung der Parteianhängerschaft, wie sie i n den meisten Staaten gehandhabt wird, dagegen keinen ausreichenden Schutz bietet 4 3 6 . Dieses Verhalten beruht auf zwei verschiedenen Motiven. Zum einen hat die schwächere Partei ein Interesse daran, daß bei der gegnerischen Partei nur ein schwacher Kandidat aufgestellt wird, demgegenüber sie eher eine Erfolgschance hat 4 3 7 . Zum anderen nehmen die Anhänger der schwächeren Partei deshalb an den Vorwahlen der stärkeren Partei teil, w e i l für sie darin die einzige Chance liegt, einen Einfluß auf die Person des endgültig Gewählten zu gewinnen 4 3 8 . Dies kann dazu führen, daß sich i n diesen Gebieten die eigentliche Wahl auf die Vorwahlen der stärkeren Partei verlagert, wobei innerparteiliche Gruppen die Rolle der verschiedenen Parteien übernehmen 439 . Dadurch w i r d die Organisation der Mehrheitspartei immer offener, während i n der Minderheitspartei, die Schwierigkeiten hat, einen eigenen Kandidaten aufzustellen, sich die Stellung der Parteileitung verstärkt 4 4 0 . Insofern nehmen die Vorwahlen unter Umständen der Minderpartei die Möglichkeit, aus der Unzufriedenheit m i t der Mehrheitspartei Nutzen zu ziehen. Denn die oppositionellen Wähler sind nicht mehr gezwungen, den Kandidaten einer anderen Partei zu unterstützen, vielmehr können sie ihrer Unzufriedenkeit auch dadurch 434 435 436 437 438 439 440

Penniman S. 430. Key S. 14; Penniman S. 430; Magiera S. 148 f. Report S. 71. Ranney/Kendall S. 209, zweifelnd Magiera S. 121. Key S. 20; Penniman S. 441; Magiera S. 121 f. Key, Politics, S. 362. Seligman S. 237.

§13 Kandidatenaufstellung

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Ausdruck verleihen, daß sie jemanden wählen, der von der Linie der Parteileitung abweicht 4 4 1 . Vorwahlen tendieren also i n Gebieten m i t der Vorherrschaft einer Partei eher dahin, Dominierungsverhältnisse dieser Partei aufrecht zu erhalten als sie abzubauen 442 . Der Ersatzwahlkampf, der zweifelsohne i n der Mehrheitspartei entsteht, bedeutet aber, so wünschenswert er auch sein mag, keinen vollwertigen, demokratischen Ersatz für eine fehlende Konkurrenz der Parteien. Diese Polarisation t r i t t allerdings nicht ein, wenn sich zwei auch nur annähernd gleich starke Parteien gegenüberstehen 443 . Weiterhin ist die Frage, ob die Vorwahlen i n der geschilderten Form m i t den Aufgaben der Parteien i m Willensbildungsprozeß des Volkes i n Einklang stehen. I m Unterschied zu einem Delegiertenkongreß fehlt bei den Vorwahlen die Möglichkeit zur Vorklärung von Alternativen sowie die Voraussetzung dafür, durch Diskussion und Gedankenaustausch eine politische Grundhaltung und eine Auswahl der Kandidaten, die auf der allgemeinen Meinung eines > Kompromisses beruht, herbeiführen zu können 4 4 4 . Sie beruhen auf der Überlegung, daß der Volkswillen spontan zum Ausdruck zu kommen vermag. I n der Wirklichkeit setzt aber auch die Nomination für die Vorwahlen eine zumindest embryonale Organisation voraus 4 4 5 . Daher führt das System der Vorwahlen weniger zur Freiheit der Kandidaten gegenüber der Parteileitung als zur Bildung innerer Spaltungen und zur Rivalität zwischen verschiedenen Gruppen 4 4 6 . Der Zusammenhalt und die Verantwortungsbereitschaft i n dem gesamten Parteiapparat werden geschwächt, wodurch auch die Gefahr entsteht, daß Interessengruppen einen erhöhten Einfluß auf die Vorwahlen erhalten 4 4 7 . Die Vorwahlen üben also auf die Parteien einen desintegrierenden Einfluß aus. Die Parteien haben aber bei der Vorformung des politischen Willens des Volkes eine Integrationsfunktion wahrzunehmen, deren Erfüllung einen permanenten Kompromißfindungsprozeß innerhalb der Parteien voraussetzt 448 . Insofern bedeuten die Vorwahlen zumindest i m Rahmen der Kandidatenaufstellung eine Schwächung der den Parteien obliegenden Integrationsfunktion. 441 Key S. 20. 442 Key S. 20; Seligman S. 238. 443 Magiera S. 151. 444 Penniman S. 448. 445 Key, Politics, S. 369; Duverger S. 371. 446 Penniman S. 448. 447 Beirat S. 48; Fraenkel, Amerikanisches Regierungssystem, S. 74 ; Report S. 19 ff. 448 Penniman S. 448. 13 Wolfrum

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2. Teil: Gesetzliche Regelung der innerparteilichen Ordnung

Desgleichen erschweren die Vorwahlen i n der beschriebenen A r t i n hohem Maße eine Fraktionsplanung seitens der Parteien, die aber für eine effektive Fraktionsarbeit unerläßlich ist 4 4 9 . Auch die Fraktion kann für ihre Arbeit auf Spezialisten nicht verzichten und ist daher an deren Nominierung interessiert. F