Die Rechtsansprüche auf Bildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz und nach dem Arbeitsförderungsgesetz [1 ed.] 9783428434152, 9783428034154

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 273

Die Rechtsansprüche auf Bildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz und nach dem Arbeitsförderungsgesetz Von Heiko Menke

Duncker & Humblot · Berlin

HEIKO

MENKE

Die Rechtsansprüche auf Bildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz und nach dem Arbeitsförderungsgesetz

Schriften

zum ö f f e n t l i c h e n B a n d 273

Recht

D i e Rechtsansprüche a u f Bildungsförderung nach d e m Bundesausbildungsförderungsgesetz u n d nach d e m Arbeitsförderungsgesetz

Von Heiko Menke

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1975 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1975 bei Bartholdy & Klein, 1 Berlin 65 Printed in Germany I S B N 3 428 03415 5

Vorwort Die vorliegende Untersuchung ist als Gießener Dissertation entstanden. Sie enthält eine Analyse der beiden wichtigsten Gesetze auf dem Gebiet der finanziellen Bildungsförderung. Da dieses Gebiet sich ständig weiter entwickelt und die gesetzlichen Grundlagen permanent geändert werden, erschien es legitim, i m März 1974 den bis zu diesem Zeitpunkt erfolgreichen „Wettlauf m i t dem Gesetzgeber" zu beenden. Inzwischen ist die Entwicklung zwar weiter fortgeschritten, der dargestellte Stand der Bildungsförderung hat sich aber nur unwesentlich geändert. Ein anderes B i l d kann sich erst durch eine grundlegende Bildungsreform ergeben, die sich trotz umfangreicher Diskussion in allen Medien noch nicht deutlich abzeichnet. Meinem verehrten Lehrer i m Bürgerlichen Recht, Arbeits- und Sozialrecht, Professor Dr. Alfred Söllner, danke ich für die geduldige Betreuung dieser Arbeit, meinen Kollegen an der Professur für verschiedene Anregungen und Diskussionsbeiträge sowie dem Inhaber des Verlages Duncker & Humblot, Senator E. h. Dr. J. Broermann, für die Aufnahme i n die Reihe „Schriften zum öffentlichen Recht".

Bremerhaven, i m März 1975 Heiko Menke

Inhaltsverzeichnis Einleitung

15

1. Teil Das Bundesausbildungsförderungsgesetz Kapitel 1: Die Geschichte dungsförderung

der schulischen

und hochschulischen

17 Ausbil17

A . Die Entwicklung bis 1945

17

B. Die Förderung nach 1945

19

I. A u f Gesetz beruhende Förderung 1. Die sog. Kategorienförderung 2. Allgemeine Förderung I I . A u f Haushaltsrecht beruhende Förderung I I I . Die Länderförderung

19 19 22 22 23

IV. Die Förderung durch Stiftungen u n d Förderungswerke

24

C. Die Bestrebungen zur Neuordnung der Ausbildungsförderung

24

Kapitel

33

2: Zum Inhalt

des Bundesausbildungsförderungsgesetzes

A. Die Ziele des Gesetzes

33

B. Der Rechtsanspruch

35

C. Die Rechtsgrundlage

37

D. Die Anspruchsvoraussetzungen I. Persönliche Voraussetzungen 1. Die Staatsangehörigkeit 2. Die Altersgrenzen

41 41 41 41

3. Die Neigung des Auszubildenden 4. Die Eignung des Auszubildenden a) Die Eignungsvoraussetzungen i m schulischen Bereich b) Die V e r m u t u n g des § 9 Abs. 2 B A f ö G c) Die Eignungsvoraussetzungen i m Hochschulbereich aa) Die Regelung f ü r die ersten vier Fachsemester bb) Die Regelung ab 5. Fachsemester

42 46 46 54 56 57 59

5. Wirtschaftliche Voraussetzungen

63

8

nsverzeichnis I I . Sachliche Voraussetzungen 1. Förderungsfähige Ausbildungen (Ausbildungsstätten) 2. Der örtliche Geltungsbereich

67 67 68

E. Umfang u n d Höhe der Leistungen

69

F. A r t der Förderung

71

G. Die Förderungsdauer

72 2. Teil Das Arbeitsförderungsgesetz

Kapitel 1: Die geschichtliche Entwicklung dem Gesetz über Arbeitsvermittlung und dem Arbeitsförderungsgesetz

80

der Bildungsförderung nach und Arbeitslosenversicherung 80

A. Die Zeit bis zum I n k r a f t t r e t e n des A V A V G

80

B. Die Entwicklung v o m A V A V G zum A F G

82

I. Die Förderung der Fortbildung und Umschulung I I . Die Berufsausbildungsbeihilfen I I I . Das sog. Individuelle Förderungsprogramm Kapitel

2: Zum Inhalt

des Arbeitsförderungsgesetzes

A. Die Ziele des Gesetzes I. Die geschichtliche Entwicklung der Gesetzesziele I I . Die Beurteilung der Ziele des Gesetzes i m Schrifttum I I I . Die Interdependenz der Gesetzesziele B. Der Rechtsanspruch auf Förderung der beruflichen B i l d u n g I. Die Rechtsgrundlage I I . Die Rechtssatzqualität der Anordnungen nach § 39 A F G I I I . Die Frage des Rechtsanspruchs C. Die Ausbildungsförderung I. Persönliche Voraussetzungen 1. Staatsangehörigkeit 2. Altersvoraussetzungen 3. Der Eignungsbegriff a) Nachweis der Eignung für die Ausbildung b) Nachweis der Eignung für den angestrebten Beruf 4. Die Neigung des Auszubildenden 5. Wirtschaftliche Voraussetzungen I I . Sachliche Voraussetzungen 1. ö r t l i c h e r Geltungsbereich 2. Sachlicher Geltungsbereich (Ausbildungsarten)

82 89 93 98 98 99 104 111 113 113 118 123 126 126 126 126 127 130 136 137 145 150 150 151

nsverzeichnis 3. Zweckmäßigkeitsvoraussetzungen 152 a) Zweckmäßigkeit der Förderung für die angestrebte Berufstätigkeit 152 b) Fachliche Zweckmäßigkeit

156

I I I . Umfang u n d Höhe der Leistungen

159

IV. A r t der Förderung

161

V. Die Förderungsdauer D. Die

161

Fortbildungsförderung

165

I. Persönliche Voraussetzungen

165

1. Staatsangehörigkeit

165

2. Altersvoraussetzungen

166

3. Der Eignungsbegriff

166

4. Wirtschaftliche Voraussetzungen

171

5. Beitragspflichtige

174

Beschäftigung

I I . Sachliche Voraussetzungen 1. ö r t l i c h e r

179

Geltungsbereich

179

2. Sachlicher Geltungsbereich

179

3. Zweckmäßigkeitsvoraussetzungen a) Die Zweckmäßigkeit der Förderung b) Anforderungen an die Ausgestaltung der Maßnahmen (Fachliche Zweckmäßigkeit) c) Betriebs- und interessengebundene Maßnahmen

183 183

4. Berufsausbildung und Berufserfahrung

194

I I I . Umfang u n d Höhe der Leistungen

199

I V . A r t der Förderung

203

V. Die Förderungsdauer

203

E. Die Umschulungsförderung I. Persönliche Voraussetzungen 1. Staatsangehörigkeit, Alter, Eignung u n d wirtschaftliche aussetzungen 2. Der Begriff „Arbeitsuchender" 3. Dreijährige Berufstätigkeit

187 189

209 209 Vor-

I I . Sachliche Voraussetzungen 1. ö r t l i c h e r und sachlicher Geltungsbereich 2. Zweckmäßigkeitsvoraussetzungen a) Die Zweckmäßigkeit der Förderung b) Die Ausgestaltung der Maßnahmen u n d „interessengebundene" Maßnahmen c) Leistungsausschluß durch „gleichartige" Leistungen des A r beitgebers

209 210 214 215 215 218 218 220 220

I I I . A r t , Umfang u n d Höhe der Leistungen

223

I V . Die Förderungsdauer

223

10

nsverzeichnis 3. Teil Die Abgrenzung zwischen BAföG und A F G

227

4. Teil Kritischer Vergleich beider Gesetze

240

A. Allgemeine Gesetzeskritik

240

B. Bedeutung u n d Beurteilung der Rechtsansprüche

243

C. Vergleich einzelner persönlicher Voraussetzungen

250

D. Der Leistungsumfang

252

E. Die Anrechnungsbestimmungen i n beiden Gesetzen insbesondere unter dem Aspekt der sog. familienunabhängigen Förderung 257 F. Die Durchführung der Förderung und die Frage der Vereinheitlichung beider Gesetze 264 G. Der Rechtsweg

271

H. Die Finanzierung der Bildungsförderung

273

5. Teil Zusammenfassung und Überprüfung der Gesetzesziele im Hinblick auf ihre Verwirklichung

280

A. Die Ziele des B A f ö G

280

B. Die Ziele des A F G

285

I. Ausbildungsförderung I I . Fortbildungs- und Umschulungsförderung

Literaturverzeichnis

285 287

292

Abkürzungsverzeichnis A Ausbildung ABA AcP a. F. AföG AFuU analysen ANBA AP AR-Blattei Arbeitgeber ArbuSozpol. ArbuSozR AVAVG Az. BA BAG BAGE BAnz. BArbBl. BayVBl. BB BBiG BAföG Betrieb Betriebskrankenkasse BGB BGBl. BIStSozArbR BR BSG BSGE

A n o r d n u n g über die individuelle Förderung der beruflichen Ausbildung Arbeit, Beruf u n d Arbeitslosenhilfe, Stuttgart Archiv f ü r civilistische Praxis, Tübingen alte Fassung Erstes Gesetz über individuelle Förderung der Ausbildung A n o r d n u n g über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung u n d Umschulung analysen, Zeitschrift zur Wissenschafts- u n d Berufspraxis, F r a n k f u r t Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für A r beit, Nürnberg Arbeitsrechtliche Praxis, Nachschlagewerk des B A G , München - B e r l i n Arbeitsrecht-Blattei, Loseblatt-Handbuch für die Praxis, Stuttgart Der Arbeitgeber, K ö l n A r b e i t u n d Sozialpolitik, Baden-Baden Arbeits- u n d Sozialrecht, V i l l i n g e n - Schwenningen Gesetz über Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung Aktenzeichen Bundesanstalt für A r b e i t Bundesarbeitsgericht Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts, a m t liche Sammlung Bundesanzeiger, K ö l n Bundesarbeitsblatt, K ö l n Bayerische Verwaltungsblätter, München Der Betriebsberater, Heidelberg Berufsbildungsgesetz Bundesausbildungsförderungsgesetz Der Betrieb, Düsseldorf Die Betriebskrankenkasse, Essen Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Blätter f ü r Steuerrecht, Sozialversicherung u n d Arbeitsrecht, Berlin, Neuwied Bundesrat Bundessozialgericht Entscheidungen des Bundessozialgerichts, a m t liche Sammlung

12 BSHG BT-Drs. Bundeswehrverwaltung BVerwG BVerwE BVG DA DAG-Hefte DAngVers. DÖV DOK DStR DStW DtVersichZ DUD DUZ DVB1. DVO Einf. FamRZ GEW GewerkMH GG GMB1. GVB1. H. JLU Information i. V. m. Jh. Jugendwohl JurA JUS JZ KJ Krankenhaus LAG Landkreis LSG MDR NDV n. F. NJW NWB OVG Prot.

Abkürzungsverzeichnis Β undessozialhilf egesetz Bundestagsdrucksache Die Bundeswehrverwaltung, Bonn, K ö l n Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, amtliche Sammlung Bundesversorgungsgesetz Durchführungsanweisung D A G - H e f t e f ü r Wirtschafts-, Sozial- und K u l t u r politik, H a m b u r g Die Angestelltenversicherung, B e r l i n Die öffentliche Verwaltung, Stuttgart Die Ortskrankenkasse, Bad Godesberg Deutsches Steuerrecht, München, B e r l i n Deutsches Studentenwerk Deutsche Versicherungszeitschrift Deutschland-Union-Dienst, B o n n Deutsche Universitäts-Zeitung, Bonn Deutsches Verwaltungsblatt, K ö l n , B e r l i n Durchführungsverordnung Einführung Zeitschrift f ü r das gesamte Familienrecht, Bielefeld Gewerkschaft Erziehung u n d Wissenschaft Gewerkschaftliche Monatshefte, K ö l n Grundgesetz Gemeinsames Ministerialblatt, Berlin, Bonn Gesetz- und Verordnungsblatt Heft Justus Liebig-Universität Gießen Die Information über Steuer und Wirtschaft, Düsseldorf i n Verbindung m i t Jahrhundert Jugendwohl, Freiburg/B r. Juristische Analysen, Bad Homburg, F r a n k f u r t Juristische Schulung, München, F r a n k f u r t Juristenzeitung, Tübingen Kritische Justiz, F r a n k f u r t Das Krankenhaus, Stuttgart, K ö l n Lastenausgleichsgesetz Der Landkreis, K ö l n Landessozialgericht Monatsschrift f ü r Deutsches Recht, K ö l n , H a m burg Nachrichtendienst des deutschen Vereins für öffentliche u n d private Fürsorge, F r a n k f u r t neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift, München, Berlin, Frankfurt Neue Wirtschaftsbriefe, Herne Oberverwaltungsgericht Protokoll

Abkürzungsverzeichnis RArbBl. RdA RdJB Rd.-Nr. RGB1. Rspr. RuG RVO RZB1. SF SG SGb SGG SozArb. SozSich. SozVers. Tz. U. Unsere Jugend Verf. VerwA Verwaltungspraxis VO VwGO Vwv-E WPM WRK WV ZBIJugR ZfF ZfS ZfSH ZPO ZSR ZZP

= Reichsarbeitsblatt, B e r l i n = Recht der Arbeit, München, B e r l i n == Recht der Jugend und des Bildungswesens, Neuwied/Rh. •-= Randnummer Reichsgesetzblatt — Rechtsprechung = Recht und Gesellschaft, München = Reichsversicherungsordnung Zentralblatt f ü r das Deutsche Reich = Sozialer Fortschritt, B e r l i n Sozialgericht = Die Sozialgerichtsbarkeit, Wiesbaden ^ Sozialgerichtsgesetz = Soziale Arbeit, B e r l i n = Soziale Sicherheit, Köln-Deutz = Die Sozialversicherung, Heidelberg = Textziffer - Urteil = Unsere Jugend, München, Basel = Verfassung = Verwaltungsarchiv, K ö l n , B e r l i n = Die Verwaltungspraxis, Stuttgart = Verordnung = Verwaltungsgerichtsordnung = E n t w u r f einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum B A f ö G ^ Wertpapier-Mitteilungen, F r a n k f u r t = Westdeutsche Rektorenkonferenz = Weimarer Reichsverfassung ^ Zentralblatt für Jugendrecht u n d Jugendwohlfahrt, K ö l n , B e r l i n = Zeitschrift f ü r das Fürsorgewesen, Hannover ~ Zentralblatt für Sozialversicherung, Sozialhilfe und Versorgung, Düsseldorf = Zeitschrift f ü r Sozialhilfe, München ^ Zivilprozeßordnung = Zeitschrift f ü r Sozialreform, Wiesbaden = Zeitschrift f ü r Zivilprozeß, K ö l n - München

Einleitung Erst i m Zusammenhang m i t den aus dem 1. Weltkrieg resultierenden sozialen, gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Problemen setzte sich verstärkt die Erkenntnis durch, daß die allgemeine, d. h. nicht auf bestimmte Bevölkerungsgruppen oder -schichten beschränkte schulische und berufliche Bildung nicht nur für den einzelnen, sondern auch für das gesamte Staatswesen von grundlegender Bedeutung ist. Gleichzeitig wuchs die Einsicht, daß es nicht ausreichend ist, nur die entsprechenden Bildungseinrichtungen zu schaffen und finanziell zu fördern, was heute m i t dem Begriff „institutionelle Förderung" bezeichnet wird, sondern daß die Bildung des einzelnen gefördert werden muß. Damit begann eine Bildungsförderung, die entweder als „allgemeine Förderung" durch finanzielle Hilfen zu den Lernmittel-, Unterrichts- und Fahrtkosten durchgeführt wurde und unterschiedslos alle Auszubildenden i n gleicher Weise begünstigte oder aber als sog. „individuelle Förderung" unmittelbare materielle Hilfen für den einzelnen vorsah und individuell gewährt wurde. Diese Form der Förderung, die das Bundesausbildungsförderungsgesetz vom 26. August 19711 allein vorsieht, der aber auch das Arbeitsförderungsgesetz vom 26. J u n i 19692 einen wichtigen Abschnitt widmet, sowie die i n beiden Gesetzen anscheinend hierauf gewährten Rechtsansprüche sollen Gegenstand der Untersuchung sein, also die Rechtsansprüche auf die individuelle Förderung der schulischen und beruflichen Ausbildung, Fortbildung und Umschulung. Nicht erörtert werden soll u. a. die Förderung von Ausländern und der Ausbildung i m Ausland, die Förderung von Sozialberufen und der sog. beruflichen Rehabilitation, sowie die Förderung des Fernunterrichts und der i m Arbeitsförderungsgesetz unter den Vorschriften zur beruflichen Umschulung normierte Einarbeitungszuschuß, da diese Förderungsarten entweder nur teilweise von der allgemeinen Förderung abweichen oder aber zu speziell ausgestaltet sind. Weitgehend unberücksichtigt bleiben auch Leistungen, auf die nur ein Ermessensanspruch besteht. 1

BGBl. I S. 1409. BGBl. I S. 582; zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes u n d des Arbeitsförderungsgesetzes v o m 14.11.1973, BGBl. I S. 1673. 2

16

Einleitung

Zunächst soll jeweils ein kurzer Abriß über die vorangegangene Entwicklung gegeben werden, bevor die eigentliche Entstehungsgeschichte der beiden Gesetze dargestellt wird, da beides für das Verständnis und die Auslegung der Gesetze wesentlich ist. Außerdem kann nur so aufgezeigt werden, welchen Entwicklungsstand die individuelle B i l dungsförderung m i t den beiden Gesetzen erreicht hat. Anschließend sollen unter Beschränkung auf diejenigen Vorschriften, die m i t den Rechtsansprüchen i n engem Zusammenhang stehen, die beiden Gesetze auf die verfolgten Ziele h i n untersucht werden. I m einzelnen soll deshalb geprüft werden, ob und i n welchem Umfang die beiden Gesetze Rechtsansprüche gewähren, welches die Rechtsgrundlagen sind, welche Anspruchsvoraussetzungen gefordert werden und schließlich welche Leistungen bei Erfüllung der Anspruchsvoraussetzungen gewährt werden. I n einem weiteren Teil der Arbeit sollen die Rechtsansprüche nach den beiden Gesetzen m i t Hilfe der eben genannten Kriterien kritisch verglichen werden, um etwaige Mängel oder Unstimmigkeiten der Gesetze herauszufinden. Außerdem soll festgestellt werden, welche Ziele die Gesetze i m einzelnen aufgrund des Wortlauts ihrer Bestimmungen erreichen können und ob diese Ziele mit denen übereinstimmen, die die Gesetze selbst nennen oder die den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Daraus soll sich einerseits ergeben, ob und gegebenenfalls welche unterschiedlichen Ziele die Gesetze verfolgen und andererseits, ob sie sich ausreichend von einander abgrenzen. Daran knüpft sich schließlich die rechtspolitische Frage, ob zwei Gesetze mit getrennter Durchführung und Finanzierung sowie unterschiedlichem Rechtsweg erforderlich sind.

Erster Teil

Das Bundesausbildungsförderungsgesetz Kapitel 1 D i e Geschichte der schulischen u n d hochschulischen Ausbildungsförderung Bevor die eigentliche Entstehungsgeschichte des Bundesgesetzes über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz — BAföG —) vom 26. 8.1971 1 dargestellt wird, soll ein kurzer Abriß über die vorangegangene Entwicklung gegeben werden. Dabei lassen sich Überschneidungen m i t der Geschichte des Arbeitsförderungsgesetzes, die gesondert geschildert wird, zum Teil nicht vermeiden. Grundsätzlich soll hier aber nur auf die staatliche Förderung der schulischen Ausbildung eingegangen werden, soweit sie nicht i n den Bereich der Arbeitsverwaltung fiel und von dieser initiiert oder durchgeführt wurde. A. Die Entwicklung bis 1945 Vor dem 1. Weltkrieg beschränkte sich der Staat zunächst darauf, Schulen einzurichten und die Lehrkräfte dafür bereitzustellen 2 . Die Kosten der individuellen Ausbildung mußten dagegen vom Auszubildenden selbst aufgebracht werden 3 ; er war also i m Zweifel auf die Hilfe seiner Familie oder anderer nichtstaatlicher Stellen angewiesen. Der Gedanke an eine staatliche Ausbildungsförderung tauchte erstmals i n A r t . 146 Abs. 3 der Weimarer Verfassung vom 11. August 1919 auf 4 . Danach waren für den Zugang Minderbemittelter zu den mittleren und höheren Schulen durch Reich, Länder und Gemeinden öffentliche 1

B G B l . I S. 1409. Z u m Rang, den Fragen der B i l d u n g i m 19. Jh. einnahmen vgl. Abelein , D Ö V 1967, S. 375. 3 Vgl. Siegers, B A r b B l . 1971, S. 658 u n d die Begründung des Reg.-Entw. zum BAföG, BT-Drs. VI/1975, S. 19. 4 Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, Heft 36, S. 11; Siegers , B A r b B l . 1971, S. 658; ders., Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 121 (S. 499); Bölke, Krankenhaus 1971, S. 225. 2

2 Menke

18

I. Teil, Kap. 1 : Geschichtliche E n t w i c k l u n g des B A f ö G

M i t t e l bereitzustellen. I n erster Linie wurden i n diesem Zusammenhang Erziehungsbeihilfen für die Eltern geeigneter Kinder erwähnt, aber auch Schulgeldfreiheit wurde in Aussicht gestellt 5 . Sinngemäß wurde diese Bestimmung nach 1945 zwar von den meisten Länderverfassungen 6 übernommen, jedoch ebensowenig wie A r t . 146 W V durch umfassende gesetzliche Maßnahmen realisiert 7 . Erste bescheidene Ansätze i m Hinblick auf eine Förderung der Ausbildung i m weiteren Sinn zeigten sich nach dem 1. Weltkrieg mit einer Regelung für Kriegsbeschädigte und -hinterbliebene i m Reichsversorgungsgesetz vom 12. 5.1920 8 , das i n § 21 den Beschädigten einen A n spruch auf unentgeltliche berufliche Ausbildung zur Wiedergewinnung oder Erhöhung der Erwerbsfähigkeit für höchstens ein Jahr gewährte; außerdem sah § 41 bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres eine Waisenrente vor. Ab 1928 wurden dann auch Erziehungsbeihilfen i n geringer Höhe gewährt; diese Beihilfen waren jedoch bis 1939 praktisch erloschen9. A m 13. 2.1924 folgte die Verordnung über die Fürsorgepflicht 10 , die i n § 6 Abs. 2 die Reichsregierung ermächtigte, Grundsätze über Voraussetzung, A r t und Maß der zu gewährenden Fürsorge aufzustellen. Die aufgrund dieser Ermächtigung am 4.12.1924 erlassenen „Reichsgrundsätze" 11 , die erst durch § 153 Abs. 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. 6. 196112 außer K r a f t traten, sahen zunächst in § 1 für Hilfsbedürftige die Gewährung des notwendigen Lebensbedarfs vor. Dazu gehörte nach § 6 Buchst, d) bei Minderjährigen auch eine Beihilfe zur Erziehung und Erwerbsbefähigung. Als hierfür ausreichend wurde jedoch selbst eine Hilfsarbeitertätigkeit angesehen 13 . Diese Regelung wurde insbesondere nach 1945 aus sozial- und bildungspolitischen Gründen als unbefriedigend angesehen. Beeinflußt durch die noch darzustellende Kriegsfolgenhilfe und den Bundes jugendplan schloß das Fürsorgeänderungsgesetz vom 20. 8.1953 14 i n § 6 Abs. 1 Buchst, e) i n den notwendigen Lebensbedarf auch die Berufsausbildung für einen ange5

Vgl. Fn. 4. Vgl. A r t . 11 Verf. Baden-Württemberg, A r t . 128 Verf. Bayern, A r t . 6 Verf. Berlin, A r t . 31 Verf. Bremen, A r t . 59 Verf. Hessen, A r t . 6 Verf. Nordrhein-Westfalen, A r t . 31 Verf. Rheinland-Pfalz. 7 Abelein, RdJB 1969, S. 105. 8 RGBl. S. 989; vgl. auch Stets, B A r b B l . 1955, S. 962. 9 Stets, B A r b B l . 1955, S. 962; Vogel, B A r b B l . 1965, S. 861. 10 RGBl. I S. 100. 11 RGBl. I S. 765. 12 BGBl. I S. 815. 13 Vogel, B A r b B l . 1965, S. 861; Stets, B A r b B l . 1955, S. 962; Dahnen, Sozialpolitik, Heft 8/9, S. 36. 14 BGBl. I S. 967. 6

Β . Die Förderung nach 1945

19

messenen Beruf m i t ein 1 5 . Die Verordnung über die Hilfe zur Erwerbsbefähigung und Berufsausbildung i n der öffentlichen Fürsorge vom 20.12.1956 16 erstreckte schließlich die Beihilfen auch auf den Besuch mittlerer und höherer Schulen. Schließlich machte i n der Zeit nach dem 1. Weltkrieg das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) vom 16. 7. 192717 einen Anfang m i t der Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung. Nach § 137 konnte der Vorsitzende des Arbeitsamtes entsprechende Veranstaltungen insoweit aus M i t t e l n der Reichsanstalt unterstützen oder das übliche Schulgeld für die Teilnahme zahlen, als sie geeignet waren, Empfänger von Arbeitslosenunterstützung der A r beitslosigkeit zu entziehen. Die Förderung der beruflichen Ausbildung durch die Arbeitsverwaltung setzte dagegen erst Ende 1940 ein. Wie bereits erwähnt, soll jedoch die Geschichte dieser Förderung i m einzelnen gesondert dargestellt werden 1 8 . B. Die Förderung nach 1945 I . Auf Gesetz beruhende Förderung

1. Die sog. Kategorienförderung Nach dem 2. Weltkrieg lag zunächst das Schwergewicht der Ausbildungsförderung auf dem Gebiet der sog. Kategorienförderung 19 . Damit sollten bestimmte Personenkreise zum Ausgleich von Schäden und Ausbildungseinbußen, die durch den Krieg und seine Folgen, die Spaltung Deutschlands und durch politische Verfolgung entstanden waren, gefördert werden. Die hierzu erlassenen Gesetze sollen i m folgenden nach Sachgebieten getrennt 2 0 und beschränkt auf eine kurze Inhaltsangabe dargestellt werden. A u f dem Gebiet der Kriegsopferversorgung wurde zunächst das Bundesversorgungsgesetz (BVG) vom 20.12.1950 21 erlassen. Dieses Gesetz wollte i n den §§ 26 und 27 in Verbindung m i t den §§ 20 bis 23 der 15

Vgl. hierzu auch Stets, B A r b B l . 1955, S. 962; Dahnen, Sozialpolitik, S. 36. BGBl. I S. 1009. 17 RGBl. I S. 187. 18 Vgl. oben vor Abschnitt A . 19 Vgl. zum folgenden den Bund-Länderbericht v o m 20. 3.1967 über den Stand der Maßnahmen auf dem Gebiet der individuellen Förderung von Ausbildung u n d Fortbildung, BT-Drs. V/1580, S. 9 ff.; Michels, B B 1967, S. 1217 ff.; Dahnen, Taschenbuch, S. 91 ff.; ders., Sozialpolitik, Heft 8/9, S. 33 ff.; Pitz-Savelsberg, Kleinere Schriften, Heft 36, S. 18 ff.; Vogel, B A r b B l . 1955, S. 514ff.; Seipp, BIStSozArbR 1964, S. 188 ff. 20 Vgl. hierzu den Bund-Länderbericht, S. 9 ff. 21 B G B l . I S. 791. 16

2*

20

I. Teil, Kap. 1 : Geschichtliche E n t w i c k l u n g des B A f ö G

VO zur Kriegsopferfürsorge vom 30. 5.1961 22 die berufliche Wettbewerbsfähigkeit der Kriegsbeschädigten wiederherstellen und zwar durch berufliche Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen oder aber durch Maßnahmen der Berufsausbildung. Außerdem gewährte es einen Rechtsanspruch auf Erziehungsbeihilfen, u m den Kriegswaisen und Kindern Kriegsbeschädigter eine ihren Fähigkeiten entsprechende Schul- und Berufsausbildung zu ermöglichen. Damit stand i n engem Zusammenhang das Gesetz über die Unterhaltsbeihilfe für Angehörige von Kriegsgefangenen vom 13. 6.1950 23 , das i n § 3 dem angesprochenen Personenkreis gleiche Leistungen wie nach dem Bundesversorgungsgesetz gewährte. Ebenfalls i n entsprechender Anwendung des B V G wurde nach den §§4 und 5 des Gesetzes über Hilfsmaßnahmen für Personen, die aus politischen Gründen i n Gebieten außerhalb der Bundesrepublik Deutschland und Berlin (West) i n Gewahrsam genommen wurden, (Häftlingshilfegesetz) vom 6. 8.1955 24 der genannte Personenkreis wegen einer i m Gewahrsam erlittenen Schädigung gefördert. Das gleiche galt für die Hinterbliebenen. Auch § 80 des Soldatenversorgungsgesetzes (SVG) vom 26. 7.1957 25 erklärte die Vorschriften des B V G für entsprechend anwendbar. Schließlich ist noch zu dieser auf Gesetz beruhenden Kategorienförderung das Schwerbeschädigtengesetz vom 16. 6.1953 26 zu zählen 27 , daß i n § 21 Abs. 1 eine Arbeits- und Berufsförderung nach Maßgabe des § 26 B V G vorsah. A u f dem Gebiete des Lastenausgleichs wurde am 14.8.1952 28 das Lastenausgleichsgesetz (LAG) erlassen. Es sah i n den §§ 302 und 323 Abs. 3 für Geschädigte m i t sog. Vertreibungs-, Kriegssach-, Ost- und Sparerschäden (§§ 228, 229) und deren Kinder Beihilfen für die Berufsausbildung oder die Umschulung i n einen geeigneten Beruf vor. Diese Beihilfen verfolgten als besonderen Zweck einen Ausgleich dafür, daß der genannte Personenkreis infolge der Schädigung nicht aus eigenen M i t t e l n eine angemessene Ausbildung sicherstellen konnte. Das L A G gewährte jedoch keinen Rechtsanspruch auf die Förderung, § 233 Abs. 1. Auch die Ausbildungsförderung nach den §§ 68 ff. und insbesondere nach § 73 des Gesetzes zur allgemeinen Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandener Schäden (All22 BGBl. S. 951. 23 BGBl. 24 BGBl. 25 BGBl. 26 BGBl. 27 Vogel, 28 BGBl.

I S. 653; vgl. auch die D V O zu § 26 B V G v o m 10.12.1951, B G B l . I I S. 204. I S. 498. I S. 785. I S. 389. B A r b B l . 1955, S. 514. I S. 446.

Β . Die Förderung nach 1945

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gemeines Kriegsfolgengesetz) vom 5.11.1957 29 und nach § 10 des 14. Gesetzes zur Änderung des L A G vom 26. 6.1961 30 waren Eingliederungsmaßnahmen, die auf den Gedanken des Lastenausgleichs beruhten. I m Unterschied hierzu sollten aber Schäden aufgrund erloschener A n sprüche gegen das Deutsche Reich sowie Reparations-, Restitutionsoder Rückerstattungsschäden ausgeglichen werden. I m Grundsatz galten aber die Voraussetzungen für die Ausbildungshilfe nach dem L A G 3 1 . Schließlich sah § 16 Abs. 3 des Bundesevakuiertengesetzes vom 14. 7. 195332 Beihilfen nach den Bestimmungen des L A G vor. I m Rahmen der Hilfsmaßnahmen für Heimkehrer und Häftlinge wurde zunächst das Heimkehrergesetz vom 19. 6.1950 33 erlassen. Nach den §§ 10 und 11 konnten Heimkehrer aus Kriegsgefangenschaft, die sich mindestens zwei Jahre i n fremdem Gewahrsam befunden und noch keine Berufsausbildung abgeschlossen hatten, gefördert werden. Das gleiche galt für Internierte, Verschleppte und Ausländer oder Staatenlose, die i m Krieg auf deutscher Seite gekämpft hatten, und die Kinder dieses Personenkreises. Weiterhin gewährte § 9 des Häftlingshilfegesetzes34 politischen Häftlingen, die länger als ein Jahr i n Gewahrsam gehalten worden waren, eine Ausbildungsförderung nach den Vorschriften des Heimkehrergesetzes. Das Bundesergänzungsgesetz zur Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung (BEG) vom 18.9.1953 35 förderte die Ausbildung i n anderer Weise. I n den §§ 51 ff. gewährte es einen A n spruch auf einen Zuschuß bis zur Höhe von 5000 D M als Beihilfe für die bereits nachgeholte oder noch nachzuholende Ausbildung wie auch den Anspruch auf ein Darlehen zum Existenzaufbau. Stattdessen konnte bei nicht nachgeholter Ausbildung auch eine einmalige Entschädigung in gleicher Höhe beansprucht werden. Schließlich zählten zur Kategorienförderung noch die Beihilfen zur Eingliederung jugendlicher Zu wanderer u. a. aus der sog. SBZ aufgrund des Bundesjugendplanes 36 , die jedoch nicht auf Gesetz, sondern auf Haushaltsrecht beruhten. 29

BGBl. I S. 1747. BGBl. I S. 785. 31 Vgl. BT-Drs. V/1580, S. 10. 32 BGBl. I S. 586. 33 BGBl. I S. 221. 34 Vgl. oben Fn. 24. 35 BGBl. I S. 1387. 36 Vgl. den Beschluß des Bundestages v o m 18.1.1956, BT-Drs. 11/2034; B T Drs. V/1580, S. 12; Dahnen, Sozialpolitik Heft 8/9, S. 34. 30

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I. Teil, Kap. 1 : Geschichtliche Entwicklung des B A f ö G

2. Allgemeine Förderung Neben der unmittelbar oder auch nur mittelbar an eine Schädigung geknüpften Kategorienförderung entwickelte sich nach dem 1. Weltkrieg eine „allgemeine Ausbildungsförderung", die nicht wie diese auf die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Personenkreis abstellte 37 , sondern ihre Ziele nach allgemeinen sozialen und nachwuchspolitischen Gesichtspunkten ausrichtete 38 . Hierzu zählt zunächst die verstärkt einsetzende Förderung der Berufsausbildung durch die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung nach dem AVAVG39. Eine zweite Form der allgemeinen Förderung waren die Ausbildungshilfen nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) vom 30. 7.1961 40 , das i n den §§ 31 bis 35 einen Rechtsanspruch auf die Förderung der dort näher umschriebenen Ausbildungsarten gewährte und damit die i n den „Reichsgrundsätzen" von 1924 begonnene Entwicklung vorläufig abschloß 41 . I I . Auf Haushaltsrecht beruhende Förderung

Einen weiteren Bereich der Ausbildungsförderung stellt die Förderung dar, die von speziellen Verwaltungen i m Rahmen haushaltsrechtlicher Möglichkeiten oder aufgrund eigener Wirtschaftspläne gewährt w i r d und deren Inhalt durch Bewilligungsbedingungen oder Richtlinien näher festgelegt ist 4 2 . Hierzu zählte i m Bereich der Studienförderung zunächst auch das sog. Honnefer Modell, das als „Modell einer hochschulgerechten Studienförderung" 4 3 anläßlich einer Tagung über Gegenwartsprobleme der deutschen Hochschulen vom 19. - 22. Oktober 1955 i n Bad Honnef konzipiert wurde. Es war das Ergebnis von Bestrebungen, auch die bedürftigen und begabten Studenten zu fördern, die nicht zu dem durch den Krieg und seine Folgen geschädigten Personenkreis gehörten. Außerdem sollte die bis dahin sehr unterschiedliche Förderung i m Hochschulbereich vereinheitlicht werden. Diese Form der Studienförderung wurde 1957 zunächst für die wissenschaftlichen Hochschulen eingeführt. Durch einen Beschluß der K u l 37

Vogel B A r b B l . 1965, S. 862. Dahnen, Sozialpolitik, S. 35. 39 Vgl. i m einzelnen i m 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I ; BT-Drs. V/1580, S. 8 f. 40 BGBl. I S. 815. 41 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt A (Fn. 11); Dahnen, Sozialpolitik, S. 36. 42 Vgl. BT-Drs. V/1580, S. 11. 43 Vgl. Riedel, JZ 1971, S. 363, Fn. 4; ausführlich auch Kegler / Bellermann, D U Z 1968, Heft 12, S. 33. 38

Β . Die Förderung nach 1945

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tusministerkonferenz der Länder am 6./7. 2.1959 wurde sie i m Prinzip dann auf alle anderen Hochschulen, Akademien und Ingenieurschulen und ab 1965 auch auf Höhere Wirtschaftsfachschulen ausgedehnt 44 . Hierfür entstand die Bezeichnung „Rhöndorfer Modell". Während das Honnefer Modell von Bund und Ländern gemeinsam finanziert wurde und der Bundesminister des Innern die Förderungsrichtlinien 4 5 erließ, trugen die Länder die Kosten des Rhöndorfer Modells allein 4 6 . Die von ihnen hierzu erlassenen Richtlinien entsprachen jedoch i m wesentlichen denen des Honnefer Modells 4 7 . Ebenfalls i n den Haushaltsbereich fielen die bereits erwähnten 4 8 Beihilfen zur Eingliederung jugendlicher Zu wanderer aufgrund des Bundesjugendplanes, denen durch rechtzeitige und ausreichende Förderung schulisch und beruflich die Eingliederung i n das gesellschaftliche Leben der Bundesrepublik ermöglicht werden sollte 4 9 . Schließlich gehören i n diesen Zusammenhang die Sonderförderungen der verschiedenen Bundesministerien, die auf diese Weise entweder den unmittelbar i n ihrer eigenen Verwaltung benötigten oder aber auch den allgemein für gesellschaftspolitische Aufgaben (wie ζ. B. die Entwicklungshilfe) erforderlichen Nachwuchs fördern und sicherstellen wollten 5 0 . I I I . Die Länderförderung

Neben diesen vielfältigen auf Bundesrecht beruhenden Förderungen bestanden bis zur die Kompetenz auf dem Gebiet der Ausbildungsförderung neuregelnden Grundgesetzänderung 51 ebenso umfangreiche Förderungsmöglichkeiten durch die Länder. So ging die Ausbildungsförderung der Schüler allgemein- und berufsbildender Schulen und der Absolventen des Zweiten Bildungsweges 52 neben der Beteiligung an der Finanzierung des Honnefer und der Alleinfinanzierung des Rhöndorfer Modells ausschließlich zu Lasten der Länder 5 3 . Die Förderung 44

Vogel, B A r b B l . 1965, S. 862. A b 1962: „Besondere Bewilligungsbedingungen", vgl. K n u p p , ZSR 1968, S. 67, Fn. 2. 46 BT-Drs. V/1580, S. 12; Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 37. 47 BT-Drs. V/1580, S. 21; Rothe, Berufliche B i l d u n g 1970, S. 57. 48 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt Β , I, 1 (a. E.). 49 Vgl. i m einzelnen BT-Drs. V/1580, S. 12; Dahnen, Taschenbuch, S. 96; Pitz-Savelsb erg, K l . Schriften, H. 36, S. 21. 50 Vgl. hierzu BT-Drs. V/1580, S. 13 f.; Dahnen, Taschenbuch, S. 96 f. 51 22. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v o m 12.5.1969, BGBl. I S. 363 — A r t . 74 Nr. 13 GG. 52 D.h., der Besuch von Einrichtungen zur Erlangung der Fachschul- oder Hochschulreife, vgl. BT-Drs. V/1580, S. 21. 53 BT-Drs. V/1580, S. 6; Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 38. 45

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I. Teil, Kap. 1 : Geschichtliche Entwicklung des B A f ö G

beruhte auf Bestimmungen der Länderverfassungen und entsprechenden Ländergesetzen. Ein Eingehen auf diese zum Teil sowohl i n den Voraussetzungen als auch i m Leistungsumfang sehr unterschiedlichen Regelungen würde über den Rahmen dieser Darstellung hinausgehen 54 . Hier soll nur auf einen wichtigen Unterschied verwiesen werden, daß nämlich die Förderung der Länder nicht nur aus Ausbildungsbeihilfen, sondern auch aus Fahrtkostenzuschüssen, Schulgeld- und Lernmittelfreiheit bestand. I n den Bundesregelungen waren diese Leistungen dagegen schon als notwendige Ausbildungskosten i n der Beihilfe berücksichtigt 55 . I V . Die Förderung durch Stiftungen und Förderungswerke

Schließlich bestand und besteht daneben noch der weite Bereich der Ausbildungsförderung durch Stiftungen und Förderungswerke aus öffentlichen und privaten M i t t e l n sowie aus M i t t e l n der Tarifpartner. Da teilweise sehr spezielle Ziele 5 6 verfolgt werden, soll auf dieses Gebiet nicht weiter eingegangen werden 5 7 . C. Die Bestrebungen zur Neuordnung der Ausbildungsförderung Wie die bisherige Darstellung ergibt, war das Recht der Ausbildungsbeihilfen in den ersten zehn Jahren nach dem Kriege außerordentlich unübersichtlich und uneinheitlich geworden 58 . I n der folgenden Zeit setzten daher vielseitige Bestrebungen zur Reform der Ausbildungsförderung ein m i t dem Ziel, eine i n den Leistungen und A n spruchsvoraussetzungen einheitliche und verbesserte Regelung herbeizuführen 6 9 . I m Bundesministerium für Familie und Jugend wurden verschiedene Referenten-Entwürfe erarbeitet 6 0 ; auch das Bundesministerium für A r beit und Sozialordnung beteiligte sich an der gesetzgeberischen Vorarbeit 6 1 . Außerdem ersuchte der Bundestag am 8. 4.1959 einstimmig die 54 Vgl. hierzu den umfangreichen Bericht der Länder, BT-Drs. V/1580, S. 103 ff., 118 ff.; Seipp, BIStSozArbR 1964, S. 203 ff.; Pitz-Savelsb erg, K l . Schriften, H. 36, S. 22 ff. 55 Vgl. BT-Drs. V/1580, S. 4. 56 Eine umfassende Übersicht geben Seidenspinner, S. 39 ff. 57 Vgl. Fn. 56 u n d Kudlich, Stipendien-Α., S. 16 ff.; BT-Drs. V/1580, S. 14 ff.; Dahnen, Taschenbuch, S. 98 ff. 58 Vgl. auch die Übersichten bei Vogel, B A r b B l . 1955, S. 514 ff.; Seipp, BIStSozArbR 1964, S. 188 ff. u n d 203 ff.; Bund-Länderbericht BT-Drs. V/1580. 59 Vgl. Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 41; Bergsdorf, D U Z 1968, H. 12, S. 6. 60 Vgl. Rothe, Berufliche B i l d u n g 1970, S. 57; Dahnen, B B 1969, S. 1314. 61 Vgl. Vogel, B A r b B l . 1965, S. 862.

C. Bestrebungen zur Neuordnung

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Bundesregierung, „möglichst bald den E n t w u r f eines umfassenden Gesetzes über die Gewährung von Berufsausbildungs- und Erziehungsbeihilfen für Kinder und Jugendliche aus öffentlichen M i t t e l n vorzulegen, das Anspruch und Leistung regelt und eine Vereinheitlichung des bisherigen Leistungsrechts b r i n g t " 6 2 . I n der folgenden Zeit wurden jedoch nur die schon bestehenden Teilregelungen, also insbesondere die sog. Kategorienförderung 6 3 teilweise verbessert, auf dem Gebiet einer bundeseinheitlichen Ausbildungsförderung geschah wenig 6 4 . E i n Hauptgrund hierfür war, daß die Gesetzgebungskompetenz des Bundes i m Katalog des A r t . 74 GG zu wenig gesichert erschien 65 . Bei den beteiligten Bundesministerien wurde zwar weiterhin gesetzgeberische Vorarbeit geleistet 66 , diese reichte aber bis zur M i t t e des Jahres 1962 nicht aus, um der Bundesregierung die Einreichung eines Gesetzentwurfs zu ermöglichen. Statt dessen ergriff wiederum die Fraktion der SPD die Initiative und legte dem Bundestag am 17. 5.1962 den Entwurf eines Gesetzes über Ausbildungsförderung vor, der nach der 1. Lesung an die Ausschüsse überwiesen wurde 6 7 . Nach diesem Entwurf sollte Jugendlichen und Erwachsenen nicht nur für den Besuch aller staatlichen oder staatlich anerkannten Ausbildungsstätten, sondern auch für die Ausbildung i n anerkannten Lehrund Anlernberufen Ausbildungsförderung gewährt werden. Es sollte also die schulische und die betriebliche Ausbildung gefördert werden. Damit kam der Entwurf einer einheitlichen Ausbildungsbeihilfe sehr nahe, zumal grundsätzlich alle übrigen Förderungen wegfallen sollten. Die Ausbildungskosten sollten Lebensunterhalt und Ausbildungsbedarf umfassen und überwiegend durch Zuschüsse gedeckt werden. Voraussetzung für die Gewährung waren dabei eine gewisse Bedürftigkeit, d. h. es wurden zumutbare Eigenleistungen i n Ansatz gebracht, und die sog. einfache, also nicht an besondere Leistungen geknüpfte Eignung für das Ausbildungsziel. Für die Förderung der Lehr- und Anlernberufe sollte die Bundesanstalt zuständig sein; für die übrigen Ausbildungsarten sollten die Länder Organisation und Verfahren regeln. Die Finanzierung sollte ebenso aufgeteilt werden. 62 Vgl. B T - P r o t . der 68. Sitzung, S. 3628 (D). Dieser Beschluß ging zurück auf einen A n t r a g der S P D - F r a k t i o n v o m 19. 6.1958, BT-Drs. III/459; vgl. hierzu auch den Schriftl. Bericht des Ausschusses f ü r Familien- u n d Jugendfragen v o m 20. 3.1959, BT-Drs. III/927 u n d dessen ähnlich lautenden A n t r a g v o m 20.10.1966 (!), BT-Drs. V/1111, S. 4. 63 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt Β , 1,1. 64 Vogel, B A r b B l . 1965, 862; Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 92; vgl. auch Dürr, N D V 1955, S. 128. 5 • Abelein, RdJB 1969, S. 104. 66 Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 715; Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 92; Vogel, B A r b B l . 1965, 862; Thauer, RdJB 1970, S. 86. 67 BT-Drs. IV/415; Abelein, RdJB 1969, S. 104.

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I. Teil, Kap. 1: Geschichtliche Entwicklung des B A f ö G

Außerdem wurde 1963 ein Referenten-Entwurf des Familienministeriums bekannt 6 8 . Dieser wich insofern vom Entwurf der SPD ab, als er geringere Freibeträge einräumte, i n Anlehnung an das Honnefer Modell verlorene Zuschüsse m i t Darlehen koppelte, u m die Eigenverantwortlichkeit der Geförderten zu stärken, und ursprünglich eine qualifizierte, d. h. überdurchschnittliche Eignung verlangte. Die Studentenförderung sollte einer besonderen Regelung vorbehalten bleiben. Gegenüber diesen Entwürfen machten jedoch die Länder kostenmäßige und verfassungsrechtliche Bedenken geltend und drohten mit einer Verfassungsklage für den Fall der Annahme des SPD-Entwurfs durch den Bundestag 69 . Insbesondere verwiesen sie auf die fehlende Bundeskompetenz und sahen in den Entwürfen Tendenzen zur Begabtenförderung. Dadurch gerate der Bund in K o n f l i k t m i t der K u l t u r hoheit der Länder 7 0 . Die Verfasser der beiden Entwürfe versuchten diese Bedenken dadurch zu entkräften, daß sie auf die sozialpolitische Konzeption hinwiesen 7 1 . Dabei stützten sie sich auf A r t . 74 Nr. 7 GG, der die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die öffentliche Fürsorge erstreckt. Die damit verbundene Auslegung des Begriffes „öffentliche Fürsorge" wurde von den Ländern bestritten. Sie sahen eine Bundeskompetenz nur für eine begrenzte sozialhilferechtliche Regelung der Ausbildungsbeihilfen wie i n den §§ 31 ff. BSHG als ausreichend an, nicht dagegen für ein umfassendes Gesetz, das auf dem Prinzip der Chancengleichheit beruhen und auch Leistungen für Kinder aus mittleren Einkommensschichten vorsehen sollte 7 2 . Das Ergebnis des verfassungsrechtlichen Streites war, daß der Entw u r f der SPD nicht weiter verfolgt wurde und auch das federführende Bundesministerium für Familie und Jugend die Arbeit an seinem mehrfach modifizierten Entwurf 1964 zunächst einstellte 73 . Stattdessen suchte man nach anderen Wegen. Der Plan der Kultusminister, eine umfassende Regelung der Ausbildungsförderung zu normieren, die von allen Ländern einheitlich eingeführt werden sollte, wurde zwar bis 1966 verfolgt, blieb aber ergebnislos 74 . 68 Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 715; Vogel, B A r b B l . 1965, 862; zu weiteren E n t w ü r f e n vgl. Galster, Unsere Jugend 1970, S. 106. 69 Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 715; Abelein, RdJB 1969, S. 104; PitzSavelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 16 ff.; BT-Drs. V/1580, S. 74. 70 Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 715; BT-Drs. V/1580, S. 74. 71 Vgl. Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 715; Pitz-Savelsberg, D U D 1968, Nr. 235, S. 4; BT-Drs. V/1580, S. 7. 72 Blanke, FamRZ 1969, S. 395; vgl. auch Siegers, B A r b B l . 1971, S. 659. 73 Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 92; Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 715; Galster, Unsere Jugend 1970, S. 106. 74 Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 92; Pitz-Savelsb erg, K l . Schriften, H. 36, S. 18; BT-Drs. V/1111, S. 2.

C. Bestrebungen zur Neuordnung

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Ein weiterer Abschnitt auf dem Wege zum Bundesausbildungsförderungsgesetz ist zu umschreiben m i t dem sog. Pennälergehalt, das auf einen Plan des damaligen Bundesfamilienministers Heck aus dem Jahre 1963 zurückzuführen ist. Damit glaubte dieser einerseits, die sich bei der Neuregelung der Ausbildungsförderung ergebenden verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten umgehen zu können 7 5 ; andererseits sollte unteren und mittleren Einkommensschichten ermöglicht werden, ihre Kinder auf höhere Schulen zu schicken 76 . Eingeführt wurde das „Pennälergehalt" am 1. 4. 1965 durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Bundeskindergeldgesetzes vom 5. 4.1965 77 . Nach dessen § 14 a wurde Eltern mit mehreren Kindern, verwitweten, geschiedenen oder ledigen Elternteilen auch für Einzelkinder, zwischen dem 15. und 27. Lebensjahr eine monatliche Ausbildungszulage i n Höhe von 40 D M gewährt, wenn die Kinder eine anerkannte Schule oder Hochschule besuchten bzw. i n einem Lehr- oder Anlernberuf ausgebildet wurden. Unberücksichtigt blieben hierbei die tatsächliche Höhe der Ausbildungskosten und das Einkommen der Eltern. Diese gesetzliche Maßnahme war aber i m Ansatz verfehlt. Einmal wurde so das Problem der Ausbildungsförderung i n das Kindergeldgesetz verlagert und dadurch für längere Zeit zumindest eine gezielte, auf die individuellen Bedürfnisse abgestellte Förderung unmöglich gemacht 78 . Zum anderen konnte m i t einem monatlichen Betrag i n Höhe von 40 D M eine bildungspolitische Wirkung nicht erreicht werden 7 9 . Schon Ende 1965 und erneut 1966 wurde diese Förderung dann auch eingeschränkt 80 und zum 1. 7.1967 völlig eingestellt 81 . Neben dieser Zwischenlösung auf dem Wege zu einer bundeseinheitlichen Regelung der Ausbildungsförderung wurde weiter versucht, das Problem auf anderen Wegen zu lösen. A m 26.11.1964 stellte der Ausschuß für K u l t u r p o l i t i k an den Bundestag den Antrag 8 2 , den Bundeskanzler aufzufordern, Maßnahmen zu einer umfassenden Koordinierung der Bundesressorts u. a. i m Bereich der Ausbildungsförderung zu treffen und die Zusammenarbeit des Bundes m i t den Ländern i n diesem Bereich zu fördern. Außerdem wurde die Bundesregierung aufge75

Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 716. Hartmann, RdJB 1969, S. 233. 77 BGBl. I S. 222. 78 Becker, Jugendwohl 1967, S. 367. 79 Becker, Jugendwohl 1967, S. 367; kritisch auch Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 36. 80 Vgl. Fn. 79. 81 Dahnen, Sozialpolitik, S. 37, Fußnote; Ernst Lehmann, BIStSozArbR 1970, S. 78; Breyer, D U Z 1968, H. 12, S. 32; kritisch zum Wegfall Hartmann, RdJB 1969, S. 233. 82 BT-Drs. IV/2773, S. 4. 76

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I. Teil, Kap. 1 : Geschichtliche Entwicklung des B A f ö G

fordert, einen Bericht über den Stand der Maßnahmen auf dem Gebiet der Ausbildungsförderung 83 und Bildungsplanung vorzulegen und i n Verwaltungsabkommen m i t den Bundesländern gemeinsame Aufgaben u. a. auf dem Gebiet der Ausbildungs- und Studentenförderung zu umreißen und gemeinsame Anstrengungen zur Bewältigung dieser A u f gaben zu vereinbaren 84 . Dieser Antrag wurde am 9.12.1964 vom Bundestag übernommen 85 . Z u seiner Erledigung wurde ein Kabinettsausschuß gebildet, an dem die Ministerien, deren Ressort durch den gestellten Aufgabenkreis ber ü h r t wurde, beteiligt waren 8 6 . Ferner wurde ein Interministerieller Ausschuß errichtet, dem alle Bundesressorts angehörten. Schließlich existierte bei der Kultusministerkonferenz ein Ausschuß für Ausbildungsförderung 87 . Diese Ausschüsse brachten jedoch auch keine Lösung des Problems einer bundeseinheitlichen Regelung der Ausbildungsförderung. Größere Realisierungschancen hatte das von der SPD-Fraktion initiierte 8 8 , einstimmige Ersuchen des Bundestages an die Bundesregierung vom 19. 5.1965, m i t den Ländern Verhandlungen über ein Verwaltungsabkommen aufzunehmen, daß die Ausbildungsförderung aus öffentlichen M i t t e l n für alle jungen Menschen einheitlich regeln, die Voraussetzungen für gezielte und ausreichende Förderungsmaßnahmen für alle Formen der Ausbildung schaffen und die Finanzierung durch B u n d und Länder sicherstellen sollte 8 9 . A m 20.10.1966 hat dann der Ausschuß für Familien- und Jugendfragen einen Bericht der Bundesregierung über den Stand der Verhandlungen m i t den Ländern entgegengenommen 90 . Hierin wurde auf die umfangreichen Schwierigkeiten hingewiesen, die dem Abschluß eines solchen Abkommens entgegenstanden. Diese verhinderten schließlich auch den Abschluß 91 . Das verzögerte zwar erneut eine bundeseinheitliche Regelung der Ausbildungsförderung, war aber insofern zu begrüßen, als bei der 83 Insoweit erledigt durch den bereits zitierten Bund-Länderbericht am 20.3.1967, BT-Drs. V/1580; das g i l t auch f ü r den ähnlich lautenden A n t r a g des Finanzausschusses v o m 25. 3.1965, der überdies Vorschläge zur Vereinheitlichung u n d Verbesserung der Förderung forderte, BT-Drs. IV/3189, S. 2. 84 BT-Drs. IV/2773, S. 4, Ziff. I I , 2 u n d 5. 85 Vgl. BT-Drs. IV/3304. 8e BT-Drs. IV/3304, S. 1 f. 87 Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 717. 88 Galster, Unsere Jugend 1970, S. 106; BT-Drs. V/1580, S. 75. 89 Vgl. BT-Drs. IV/3375. 90 BT-Drs. V/1111; vgl. auch BT-Drs. V/1580, S. 75. 91 Vgl. Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 18.

C. Bestrebungen zur Neuordnung

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beabsichtigten Regelung die Nachteile überwogen hätten. Durch ein Verwaltungsabkommen hätten sich die Länder zwar weniger i n ihrer Kulturhoheit beeinträchtigt gesehen; dabei wäre unklar geblieben, i n wieweit der Bund dann seine Kompetenzen weniger überschritten hätte als durch eine gesetzliche Regelung 92 . Entscheidend wäre aber für den Auszubildenden das Fehlen eines rechtlichen Anspruchs auf Förderung gewesen, was sich schon beim Honnefer Modell als nachteilig herausgestellt hatte 9 3 . Außerdem hätte die Gefahr bestanden, daß i n den einzelnen Ländern unterschiedliche Förderungsvoraussetzungen und insbesondere abweichende Eignungskriterien aufgestellt worden wären. Eine Lösung des Problems brachte anstelle des gescheiterten Verwaltungsabkommens schließlich die Änderung des Grundgesetzes. Ausschlaggebend dafür waren die Verhandlungen zwischen B u n d und Ländern über die Finanzreform, aufgrund derer die Länder die Erwartung hatten, daß der Bund zukünftig die Hauptlast der Ausbildungsförderung tragen würde 9 4 . So wurde i m Zuge der Finanzreform 9 5 durch das 22. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes 96 vom 12. 5.1969 dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die „Regelung der Ausbildungsbeihilfen" i n A r t . 74 Ziff. 13 GG zuerkannt 9 7 . I m Vorgriff auf diese Grundgesetzänderung brachten alle i m Bundestag vertretenen Parteien Gesetzentwürfe zur Regelung der Ausbildungsförderung ein, zunächst die FDP-Fraktion am 21.12.1967 98 ; am 26. 6.1968 folgte die SPD-Fraktion 9 9 und schließlich am 27.11.1968 die CDU/CSU-Fraktion 1 0 0 . A u f den Inhalt dieser Entwürfe w i r d i m einzelnen noch einzugehen sein. Da der Entwurf der CDU/CSU i m wesentlichen m i t dem vom Bundesfamilienministerium erarbeiteten Referen92

Bergsdorf, G e w e r k M H 1965, S. 716. Ebenda, S. 717; Pitz-Savelsberg, D U D 1968, Nr. 235, S. 4. 94 Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 92; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 17; Abelein, RdJB 1969, S. 104. 93

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Vgl. hierzu ausführlich Galster, Unsere Jugend 1970, S. 106 f. u n d die Dokumentation i n D U Z 1968, H. 12, S. 37 ff. 96 BGBl. I S. 363. 97 Das W o r t „Ausbildungsförderung" wurde nicht gewählt, u m zu v e r deutlichen, daß die Kompetenz sich n u r auf personenbezogene Beihilfen u n d nicht etwa auch auf eine institutionelle Förderung erstreckt, vgl. Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 2.2; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 41. 98 BT-Drs. V/2416; vgl. hierzu Moersch, D U Z 1968, H. 12, S. 19 u n d den Auszug aus der Schriftlichen Begründung, D U Z 1968, H. 12, S. 9 ff. 99 BT-Drs. V/3090; vgl. hierzu Freyh, D U Z 1968, H. 12, S. 20. io® BT-Drs. V/3554; vgl. hierzu Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 24 ff., der alle drei Entwürfe vergleicht; ebenso Stelzer, D U Z 1968, H. 12, S. 21 ff.

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I. Teil, Kap. 1 : Geschichtliche E n t w i c k l u n g des B A f ö G

ten-Entwurf vom 30. 9.1968 übereinstimmte 1 0 1 , verzichtete die Bundesregierung auf die Einbringung eines eigenen Entwurfs 1 0 2 . Die erste Bundestagsberatung der drei Fraktionsentwürfe fand am 6.12.1968 statt 1 0 3 . Anschließend wurden sie an den Ausschuß für Familien· und Jugendfragen überwiesen 104 . Nach umfangreichen Beratungen 1 0 5 verabschiedete der Ausschuß am 4. 6.1969 die Fassung eines i m wesentlichen von i h m neu erarbeiteten Gesetzentwurfs, der zusammen m i t einem ausführlichen Schriftlichen Bericht 1 0 6 dem Bundestag am 18. 6.1969 vorgelegt wurde. Bei Aufnahme der Beratungen stand jedoch bereits fest, daß mit den zur Verfügung stehenden M i t t e l n zunächst nur ein Teilbereich der Ausbildungsförderung finanziert werden konnte 1 0 7 . I n der mittelfristigen Finanzplanung des Bundes waren über die bisherigen Aufwendungen des Bundes und der Länder hinaus für das Jahr 1970 (ab 1. Juli) nur 200 Mill., für 1971 400 und für 1972 500 M i l l . D M aufgenommen 108 . Der Ausschuß faßte deshalb einen Grundsatzbeschluß, die zur Verfügung stehenden M i t t e l vorrangig für die Ausbildungsbereiche zu verwenden, die bisher durch eine Vielfalt der Rechtsgrundlagen und durch erhebliche Lücken i n der individuellen Ausbildungsförderung gekennzeichnet waren. Vor allem sollte daher der Besuch allgemein- und berufsbildender Schulen nach Beendigung der Vollzeitschulpflicht, d. h. ab Klasse 10 109 , und der sog. Zweite Bildungsweg 1 1 0 gefördert werden. Die Förderung der nicht i n das Gesetz einbezogenen Ausbildungsbereiche sollte für eine Übergangszeit nach den bereits vorhandenen Bestimmungen weitergeführt werden, d. h. die Studentenförderung nach den Richtlinien des Honnefer und des Rhöndorfer Modells, die Lehrlingsförderung nach dem Arbeitsförderungsgesetz und auch die sog. Kategorienförderung 1 1 1 . Der Ausschuß war jedoch der Ansicht, daß die 101 Tupetz, D U Z 1968, H. 12, S. 4; Freyh, D U Z 1968, H. 12, S. 20; Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 24. 102 Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 92; Ernst Lehmann, BIStSozArbR 1970, S. 78. 103 Vgl. B T - P r o t . der 203. Sitzung, S. 10948 ff. 104 BT-Prot. der 203. Sitzung v o m 6.12.1968, S. 10971. 105 Vgl. zu BT-Drs. V/4377, S. 1 ff.; Pitz-Savelsb erg, K l . Schriften, S. 28 ff. ioe BT-Drs. V/4377 u n d zu V/4377. 107 Z u den Kostenschätzungen für die drei Fraktions-Entwürfe vgl. Breyer, D U Z 1968, H. 12, S. 31 f.; Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 2.3. 108 Vgl. zu BT-Drs. V/4377, S. 3. 109 Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.1; E. A. Blanke, FamRZ 1969, S. 395. 110 Vgl. oben Fn. 52; Schieckel, BAföG, § 2, A n m . 4; Siegers, BIStSozArbR 1973, S. 98. 111 Zu BT-Drs. V/4377, S. 2, 3.

C. Bestrebungen zur Neuordnung

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Erweiterung der bundeseinheitlichen Förderung auf diese Bereiche notwendig sei und nahm deshalb am 18. 6.1969 die i m folgenden A n t r a g 1 1 2 an den Bundestag enthaltene Entschließung an: „1. Der Bundestag erwartet, daß die Gesetzgebung zur Ausbildungsförderung i n der Sechsten Legislaturperiode so ergänzt wird, daß alle Ausbildungsbereiche nach Beendigung der Vollzeitschulpflicht einbezogen werden . . . 2. Der Bundestag fordert die Bundesregierung auf, eine Gesetzes vorläge zur Neuregelung der Studentenförderung an Hochschulen, Ingenieurschulen, Akademien und Höheren Fachschulen bis zum 1. März 1970 vorzulegen, die insbesondere gegenüber den bisherigen Regelungen die notwendigen strukturellen und finanziellen Verbesserungen enthält." Diese Entschließung übernahm der Bundestag bei der Verabschiedung des Gesetzes 113 . M i t seiner Verkündung am 19. 9.1969 als „Erstes Gesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Ausbildungsförderungsgesetz)" 114 war nach über zehn Jahren 1 1 5 der erste Schritt zu einer bundeseinheitlichen Regelung der individuellen Ausbildungsförderung i m schulischen Bereich getan. Dies war gleichzeitig der vorläufige Abschluß einer Entwicklung, die von der fürsorgerechtlichen Ausrichtung früherer Bestimmungen über die Kategorienförderung zu einem Gesetz geführt hatte, das zwar auch sozialpolitische Ziele verfolgte, grundsätzlich aber Eignung und Neigung für die gewählte Ausbildung voraussetzte und nicht nur die Ausbildung finanziell besonders Hilfsbedürftiger oder nur zu einem „angemessenen" Beruf förderte 1 1 6 . Der Aufforderung des Bundestages vom 26. 6.1969 117 , den Entwurf zu einem weiteren die Ausbildungsförderung regelnden Gesetz vorzulegen, folgte der Gesetzgeber 118 zwar nicht fristgemäß 119 , aber doch innerhalb relativ kurzer Zeit. A m 18. 3.1971 legte die Bundesregierung uz BT-Drs. V/4377, S. 2. us BT-Prot. der 243. Sitzung v o m 26. 6.1969, S. 13586 (B). 114 BGBl. I S. 1719; geändert durch die Gesetze v o m 27.6.1970 (BGBl. I S. 919), v o m 9. 3.1971 (BGBl. I S. 177) u n d v o m 14. 5.1971 (BGBl. I S. 666). 115 Vgl. das Ersuchen des Bundestages v o m 8. 4. 1959, oben 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C, Fn. 62. 116 Rothe / Blanke, Einführung 2.3, S. 13. 117 Vgl. Fn. 113. 118 Z u der nur bedingt zutreffenden K r i t i k an diesem Begriff vgl. Kühler, J Z 1969, S. 648. 119 Vgl. hierzu BT-Drs. VI/481.

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I. Teil, Kap. 1 : Geschichtliche Entwicklung des B A f ö G

einen entsprechenden E n t w u r f dem Bundestag v o r 1 2 0 . Der Entwurf vermehrte vor allem die förderungsfähigen Ausbildungsstätten des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes u m die Höheren Fachschulen, A k a demien und Hochschulen, deren Besuch noch nach dem Rhöndorfer und dem Honnefer Modell gefördert wurde. Der Anlaß hierfür ist einmal i n den Änderungen des Grundgesetzes durch die Finanzverfassungsreform zu sehen 121 , aufgrund derer die Mischfinanzierung des Honnefer Modells verfassungsrechtlich nicht mehr für zulässig gehalten w u r d e 1 2 2 ; zum anderen sollte in die Neuregelung die Förderung der Studierenden an Höheren Fachschulen und Akademien einbezogen werden, u m die Länderförderung m i t unterschiedlichen Bedarfssätzen und nach unterschiedlichen Grundsätzen abzulösen 123 . Schließlich w u r den verschiedene materielle Verbesserungen und vor allem strukturelle Veränderungen sowohl gegenüber dem Ersten Ausbildungsförderungsgesetz als auch gegenüber dem Honnefer Modell beabsichtigt 124 . Nach der 1. Lesung i m Bundestag am 24. 3.1971 125 wurde der Entw u r f an den Ausschuß für Jugend, Familie und Gesundheit überwiesen 1 2 6 . Die 2. und 3. Lesung folgte am 24. 6.1971 127 . I n K r a f t getreten ist das „Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz — BAföG — ) " 1 2 8 am 27. 8.1971 129 . Sein Inhalt und der m i t i h m erreichte Entwicklungsstand der Ausbildungsförderung sollen i m folgenden untersucht werden.

120 Vgl. BT-Drs. VI/1975 u n d zu VI/1975; bis auf die Stellungnahme des Bundesrates u n d die Gegenäußerung der Bundesregierung identisch m i t B R Drs. 61/71. Voran ging ein Ref.-Entw. des Bundesfamilienministeriums v. 10. 9.1970, vgl. Schwab, FamRZ 1971, S. 1, Fn. 2. 121 Vgl. oben Fn. 95. 122 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 20, Ziff. 4.1; ausführlich auch Rothe / Blanke, Einführung, 2.3 u n d 3, S. 11 u n d 16. Z u r Frage der Gesetzgebungskompetenz f ü r den Bereich der Studentenförder u n g vgl. Böckenförde, JUS 1968, S. 376 ff. 123 v g l . die Entwurfsbegründung, ebenda. 124

Vgl. die Entwurfsbegründung, ebenda, Ziff. 4.2. Vgl. BT-Prot. der 109. Sitzung, S. 6471 ff. 126 Vgl. dessen Schriftl. Bericht, BT-Drs. VI/2352 u n d zu VI/2352. 127 BT-Prot. der 131. Sitzung, S. 7670ff.; zu den weiteren Einzelheiten des Gesetzgebungsweges vgl. Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 3. 125

128

BGBl. I S. 1409, geändert durch Gesetz v. 14.11.1973, BGBl. I S. 1637. § 68 Abs. 1 BAföG. Ausbildungsförderung w i r d seit dem 1.10.1971 geleistet; vgl. aber auch § 68 Abs. 2 u n d 3 BAföG. 129

Kapitel 2 Z u m I n h a l t des Bundesausbildungsförderungsgesetzes A. Die Ziele des Gesetzes Eine Erörterung der Ziele des Gesetzes ist zwar erst unumgänglich zur Beantwortung der Frage, ob und i n welchem Umfang sie erreicht worden sind; dennoch soll die Untersuchung schon hier erfolgen, da die Ziele jedenfalls bei einem neueren Gesetz ein wichtiges K r i t e r i u m zur Inhaltsbestimmung und Auslegung seiner einzelnen Vorschriften sind 1 . Die Ziele des Bundesausbildungsförderungsgesetzes ergeben sich zwar i m Gegensatz beispielsweise zum Arbeitsförderungsgesetz nicht unmittelbar aus dem Gesetz 2 ; sie werden jedoch i m Allgemeinen Teil der Begründung des Regierungsentwurfs 3 hinreichend deutlich. Danach bezweckt das Gesetz zum einen die Erfüllung einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung, zum anderen hat es bildungs-, wirtschafte- und gesellschaftspolitische Ziele. Zunächst geht die Begründung davon aus, daß bisher einer großen Zahl ausbildungswilliger und fähiger junger Menschen aus finanziellen Gründen eine gründliche qualifizierende Ausbildung versagt geblieben sei; ein Fortdauern dieses Zustandes sei aber m i t dem Sozialstaatsprinzip des A r t . 20 Abs. 1 GG unvereinbar. Der soziale Rechtsstaat, der „soziale Unterschiede durch eine differenzierte Sozialordnung auszugleichen" habe, sei verpflichtet, durch individuelle Ausbildungsförderung auf eine berufliche Chancengleichheit hinzuwirken. Er habe deshalb dem einzelnen die Ausbildung zu ermöglichen, die seiner Neigung, Eignung und Leistung entspreche 4 . Damit i m engen Zusammenhang stehend w i r d das Ziel genannt, ein alle Ausbildungsbereiche, d. h. die betriebliche Lehre, den Besuch weiterführender Schulen und das Hochschulstudium umfassendes, einheitliches System der Ausbildungsförderung zu schaffen. Das System müsse 1

Vgl. Bartholomeyczik, Gesetzesauslegung, S. 52 f. § 1 B A f ö G könnte i n diesem Zusammenhang i n Betracht gezogen w e r den, ist aber f ü r sich allein jedenfalls dem W o r t l a u t nach zu wenig aussagekräftig. 3 BT-Drs. VI/1975, S. 19 ff.; vgl. hierzu auch Bundesfamilienministerin Strobel, Prot, der 109. Sitzung des B T a m 24. 3.1971 (1. Lesung), S. 6471. 4 Vgl. BT-Drs. VI/1975, S. 19, Ziff. 2.1 u n d den Grundsatz des § 1 BAföG. 2

3 Menke

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I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

die gleichen Chancen für jede Ausbildung einräumen. Außerdem müsse es die Förderung für mehrere Ausbildungsabschnitte und den Übergang zwischen den schulischen und betrieblichen Ausbildungsformen ermöglichen und sicherstellen, daß eine Ausbildung oder Fachrichtung gewechselt und eine unterbrochene Ausbildung weitergeführt werden könne. Seine Verdeutlichung heitlichen Organisation entwicklungen bei der bereiche zu vermeiden machen 5 .

und Ergänzung müsse das System i n einer einder Ausführung finden, um gesonderte RechtsGesetzesanwendung für einzelne Ausbildungsund gemachte Erfahrungen allseits nutzbar zu

Weiterhin w i r d als Ziel erklärt, die freie Wahl der Ausbildung solle unter dem Gesichtspunkt der Ausbildungsförderung nicht eingeschränkt werden. Zielsetzungen der Arbeitsmarktpolitik und Berufslenkung dürften bei der Entscheidung über die Ausbildungsförderung nicht berücksichtigt werden 6 . Schließlich betont die Begründung des Regierungsentwurfs das Interesse der Allgemeinheit an der Heranbildung eines qualifizierten, den Anforderungen unserer Industriegesellschaft auch zahlenmäßig genügenden Nachwuchses. I n den kommenden Jahrzehnten würden i n W i r t schaft, Wissenschaft, Bildungswesen und Verwaltung die benötigten qualifizierten Mitarbeiter nur zur Verfügung stehen, wenn es gelänge, die „Bildungsreserven" zu aktivieren. Dafür sei eine wesentliche Voraussetzung, daß den Kindern aus Familien mit niedrigen und mittleren Einkommen eine intensive Ausbildung durch individuelle Hilfen der öffentlichen Hand ermöglicht werde 7 . Zusammenfassend kann somit gesagt werden, daß das Bundesausbildungsförderungsgesetz die Ausbildung i m Rahmen seiner Vorschriften zunächst finanziell sichern w i l l ; außerdem soll dadurch ein B i l dungsanreiz ausgeübt werden, der bis zur Aktivierung der „Bildungsreserven" führt. Damit werden letztlich auch wirtschafts- und gesellschaftspolitische Intentionen 8 erkennbar. Die sozialpolitische Grundabsicht des Gesetzes ist jedoch, die nicht nur bildungsmäßig, sondern auch sozial gezielte Förderung der Ausbildung 9 . Das Spektrum der Ziele reicht allerdings von der Sozial- und Bildungspolitik bis hin zur

5

BT-Drs. VI/1975, S. 19, Ziff. 3. BT-Drs. VI/1975, S. 20, zu § 1 (Grundsatz). 7 BT-Drs. VI/1975, S. 19, Ziff. 2.3. 8 Vgl. BT-Drs. VI/1975, S. 25 zu § 9 Abs. 1; Riedel, J Z 1971, S. 364, Fn. 11; Eichler, Z f S H 1971, S. 66. 9 Dahnen, Taschenbuch, S. 34. 6

Β . Der Rechtsanspruch

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Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, was i n der L i t e r a t u r 1 0 nicht i m mer hinreichend deutlich wird. Das liegt aber daran, daß sich die genannten politischen Bereiche allgemein schon schwer voneinander abgrenzen lassen 11 , insbesondere auf dem Gebiet der Ausbildungsförderung jedoch ineinander übergehen 12 . B. D e r Rechtsanspruch

Strebt beispielsweise ein 16jähriger Oberschüler nach Abschluß der 10» Klasse eine finanzielle Hilfe für den weiteren Schulbesuch an, kommt für i h n eine Förderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz i n Betracht 1 3 . Die erste Frage, die sich für ihn i n diesem Zusammenhang stellt und die für die Fortführung der Ausbildung von ausschlaggebender Bedeutung sein kann, ist, ob das Gesetz bei Erfüllung aller Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die vorgesehenen Leistungen gewährt, oder ob diese in das Ermessen der Behörde gestellt sind. Nach § 1 BAföG besteht ein „Rechtsanspruch" auf individuelle Ausbildungsförderung „nach Maßgabe des Gesetzes". Aufgrund dieser Formulierung könnte man der Ansicht sein, die Frage sei unproblematisch. Zur Annahme eines Rechtsanspruchs i m Sinne eines subjektiven öffentlichen Rechts ist jedoch ein materielles Gesetz erforderlich, programmatische Deklarationen reichen dagegen nicht aus 14 . So kommt ζ. B. Philipp 15 zu dem Ergebnis, daß weder aus dem Grundgesetz noch aus den Landesverfassungen ein Recht auf Ausbildungsförderung herzuleiten sei. Unter Berufung auf zwei Urteile des Bayr. Verfassungsgerichtshofes 16 führt er weiter aus 17 , insbesondere die Bayr. Verfassung spreche nicht selten von „Recht" oder „Anspruch" 1 8 , wenn sie nur 10

Vgl. Becker, ZblJugR 1971, S. 330; Eichler, Z f S H 1971, S. 65 f.; Hermann Weber, JUS 1972, S. 177; Schieckel, A F G , Einführung, S. 1. Z u der gleichen Frage i m 1. AföG, dessen Ziele u n d Regelungen grundsätzlich beibehalten sind (Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 347, Fußnote) vgl. Mauß, Landkreis 1970, S. 88; Hans Grewe, Sozialordnung d. Gegenwart, Band 9 (1969), S. 41; Dahnen, B B 1969, S. 1314; Ε. A. Blanke, FamRZ 1969, S. 395; Giese, ZfS 1971, S. 134, 169; Galster, Unsere Jugend 1970, S. 104 f., 107. 11 Vgl. Molitor, Hbg. Jahrbuch für Wirtschafts- u n d Gesellschaftspolitik 1972, S. 184 ff.; Haase, B A r b B l . 1969, S. 65 ff. 12 Vgl. Bergsdorf, D U Z 1968, H. 12, S. 7; Abelein, RdJB 1969, S. 106; Hartmann, RdJB 1969, S. 231; Schwab, FamRZ 1971, S. 6. 13 Vgl. § 2 Abs. 1, Nr. 1; § 10 Abs. 1 i. V. m. § 68 Abs. 2, Nr. 1 BAföG. 14 H. J. Wolff, V e r w R I, 8. Aufl., § 43 I, b, 2, S. 291. 15 FamRZ 1969, S. 10 ff., 14 f. 16 Abgedruckt i n DVB1. 1964, S. 485 u n d W P M 1962, S. 1071. 17 Philipp, FamRZ 1969, S. 12, Fn. 21; S. 14 f. m i t Fn. 42. 18 Z u der komplexen Bedeutung dieser beiden Teile des Begriffes „Rechtsanspruch" vgl. auch Kleinfeller, AcP 137 (1933), S. 130 ff., 134 f. 3·

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einen Programmsatz oder einen moralischen Anspruch meine. Der Gesetzgeber solle deshalb den Rechtsanspruch zur Klarstellung ausdrücklich ausschließen oder aber „klagbare, fest fixierte" Rechtsansprüche gewähren. Ob ein Rechtsanspruch gewährt wird, kann somit nur von F a l l zu Fall entschieden werden, auch wenn eine Vermutung für das subjektive öffentliche Recht bestehen mag 1 9 . I m Bundesausbildungsförderungsgesetz spricht zunächst für die Gewährung eines Rechtsanspruchs die Verwendung dieses Begriffes in § 1 trotz der Einschränkung durch die Worte „nach Maßgabe dieses Gesetzes". Eine weitere Bestätigung ist die Entwicklungsgeschichte der Vorschrift. Während § 1 des SPD-Entwurfs vom 17. 5.1962 20 nur von dem „Recht, eine . . . entsprechende B i l dung und Berufsausbildung zu erhalten" sprach und „zur V e r w i r k lichung dieses Anspruchs" Ausbildungsförderung gewährte, hatte die gleiche Vorschrift i m zweiten Entwurf vom 26. 6.1968 21 sehr viel eindeutiger die Überschrift „Rechtsanspruch" und enthielt diesen Begriff auch i n ihrem Wortlaut. Die Entwürfe der CDU/CSU 2 2 und der F D P 2 3 vermieden dagegen den Begriff „Rechtsanspruch" und enthielten nur Formulierungen wie z. B. „Ausbildungsförderung w i r d gewährt". Entsprechend unterschiedlich war auch die Beurteilung der drei letztgenannten Entwürfe i n der Literatur. Daß der SPD-Entwurf einen Rechtsanspruch gewähre, war einhellige Meinung 2 4 ; für die beiden anderen Entwürfe wurde dies bestritten 2 5 . Der aus den drei Fraktionsentwürfen gebildete Entwurf des Ausschusses für Familien- und Jugendfragen 26 erhielt dann jedoch i n § 1 die Fassung, die gleichlautend sowohl i n das Erste Ausbildungsförderungsgesetz als auch i n § 1 BAföG aufgenommen worden ist. Die Begründung des Ausschusses27 lautete lapidar: „Der Gesetzentwurf 19 Forsthoff, VerwR, 10. Aufl., § 10 Nr. 3, S. 187. Vgl. dort auch auf S. 189, Fn. 3 die umfangreichen Nachweise zur Frage eines Rechtsanspruchs auf öffentliche Fürsorge. Z u der Diskussion u m den heute einhellig bejahten Rechtsanspruch nach den §§ 26, 27 B V G vgl. Schieckel, BVG, 2. Aufl., § 26, A n m . 1 u n d § 27 A n m . 1. 20 BT-Drs. IV/415. 21 BT-Drs. V/3090. 22 BT-Drs. V/3554. 23 BT-Drs. V/2416. 24 Vgl. Philipp, FamRZ 1969, S. 15; Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 24; Stelzer, D U Z 1968, H. 12, S. 21; Hartmann, RdJB 1969, S. 232. 25 Vgl. Hartmann u n d Stelzer i n Fn. 24; α. Α. Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 24. Vgl. auch Philipp, FamRZ 1969, S. 15, der ausführt, diese E n t w ü r f e w ü r d e n „ v o n der Rechtsprechung aber voraussichtlich i m gleichen Sinne ausgelegt" (!). 26 BT-Drs. V/4377. 27 Zu BT-Drs. V/4377, S. 5, zu § 1.

C. Die Rechtsgrundlage

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sieht einen Rechtsanspruch auf Ausbildungsförderung nach den Bestimmungen dieses Gesetzes vor." Auch die Begründung des Regierungsentwurfs beschränkte sich sinngemäß auf diesen Satz 28 . Die Entwicklungsgeschichte bestätigt somit die auch i n der Literatur unbestrittene Ansicht 2 9 , daß das Bundesausbildungsförderungsgesetz einen echten, d. h. einklagbaren und nicht nur programmatischen Rechtsanspruch gewährt. Die Einschränkung i n § 1 BAföG „nach Maßgabe dieses Gesetzes" ändert am Ergebnis nichts. Sie bedeutet zwar, daß der Anspruch „nur dem Grunde nach" 8 0 gewährt w i r d ; das ist aber aus Gründen der Gesetzestechnik erforderlich. N u r so kann der Anspruch von bestimmten Voraussetzungen abhängig gemacht und i m Umfang variabel gestaltet werden. Demzufolge ist i n den folgenden einschlägigen Vorschriften dann aber auch fast durchgängig ein bestimmter Gesetzesbefehl durch die Worte „ w i r d geleistet" normiert 3 1 . Als Ergebnis kann somit festgestellt werden, daß die Entscheidung über eine Förderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz grundsätzlich nicht i n das Ermessen der Behörde gestellt ist, sondern daß der Auszubildende einen gerichtlich einklagbaren Anspruch auf die i m Gesetz vorgesehenen Leistungen hat. C. Die Rechtsgrundlage Eine weitere, mehr dogmatische Frage, die aber auch für den Auszubildenden vor allem nach der Ablehnung seines Antrags auf Förderung von Bedeutung sein kann, ist die Frage nach der Rechtsgrundlage. Es soll also untersucht werden, ob das Bundesausbildungsförderungsgesetz eine oder mehrere Vorschriften enthält, auf die sich der A n tragsteller stützen kann, um seinen Anspruch auf finanzielle Leistungen zu begründen. Zur Beantwortung dieser Frage bietet sich zunächst § 1 BAföG an; danach besteht ein Rechtsanspruch auf individuelle Ausbildungsförderung für eine der Neigung, Eignung und Leistung entsprechende Ausbildung. Die Vorschrift erwähnt somit den Rechtsanspruch und nennt verschiedene persönliche Eigenschaften, die A n spruchsvoraussetzungen sein könnten. 28

BT-Drs. VI/1975, S. 20, zu § 1. Vgl. n u r Rothe / Blanke, § 1 Rdn.-Nr. 5 u n d 5.1; Schieckel, BAföG, § 2 Anm. 2, § 4 A n m . 1, § 8 A n m . 2; Holland / Kie sow, S. 108; Dahnen, Taschenbuch, S. 19. 30 Vgl. zu diesem Begriff Gottschick, BSHG, § 4 A n m . 5; Neumann-Duesberg, SozSich 1964, S. 166; kritisch Müller-Tochtermann, JUS 1962, S. 451. 31 Vgl. Rothe / Blanke u n d Schieckel i n Fn. 29; letzterer sieht auch hierin einen Beweis für den Rechtsanspruch. 29

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Die Stellung der Vorschrift i m Gesetz erweckt jedoch Zweifel an ihrer Qualifizierung als Rechtsgrundlage i n dem oben gekennzeichneten Sinne. Sie befindet sich als einzige der i m übrigen i n 11 Abschnitte aufgeteilten Bestimmungen des Gesetzes vor dem 1. Abschnitt, ist also von allen anderen Bestimmungen getrennt. Außerdem sind i m zweiten Abschnitt des Gesetzes „persönliche Voraussetzungen" zusammengefaßt, die als Anspruchsvoraussetzungen anzusehen sind; überdies ist § 1 BAföG m i t dem Wort „Grundsatz" überschrieben. Aus diesen Gründen läßt sich der Schluß ziehen, daß § 1 nicht als Rechtsgrundlage bezeichnet werden kann 3 2 . Es handelt sich vielmehr entweder um einen Vorspruch (Präambel) oder um eine Leitvorschrift 3 3 . Der Vorspruch w i r d meistens bei völkerrechtlichen Verträgen, bei Verfassungen und — wenn auch seltener — bei sonstigen wichtigen Gesetzen dem eigentlichen Vertrags- oder Gesetzestext vorangestellt 34 . Dies spricht schon gegen eine Qualifizierung des § 1 BAföG als Vorspruch, da er i n die Numerierung der weiteren Vorschriften m i t einbezogen worden ist. Außerdem enthält ein Vorspruch üblicherweise politische Zielsetzungen oder Programmsätze, die die Beweggründe und Zwecke des Gesetzes angeben 35 , was bei § 1 BAföG nicht der Fall ist. I n dieser Vorschrift w i r d vielmehr i n knapper Form der Inhalt des Gesetzes wiedergegeben. Das ist zwar auch bei Vorsprüchen möglich, es ist jedoch kennzeichnend für Leitvorschriften 3 6 . Die auf das Ganze des Gesetzes abgestimmte Leitvorschrift soll eine ausführlichere Aussage über das machen, was die Gesetzesüberschrift erwarten läßt und zumindest eine Vorstellung vom Inhalt des Gesetzes verschaffen. Diese Forderung w i r d von § 1 BAföG erfüllt. Daß möglicherweise über die einfache Inhaltsangabe hinaus i n § 1 BAföG schon persönliche Anspruchsvoraussetzungen erwähnt sind, widerspricht der Charakterisierung als Leitvorschrift nicht, so wie auch A n gaben über den persönlichen, sachlichen oder örtlichen Geltungsbereich des Gesetzes i n die Leitvorschrift hineingenommen werden können 3 7 . 32 So w o h l auch Giese, ZfS 1971, S. 136 zu dem gleichlautenden § 1 A f ö G : „gewährt unmittelbar keine Rechte." — Das bedeutet nicht, daß die V o r schrift nicht unmittelbar anwendbares Recht war. 33 Z u diesen Begriffen vgl. Müller, Handbuch der Gesetzgebungstechnik, S. 34 ff., 140 ff. Z u r Entstehungsgeschichte der Vorschrift vgl. Rothe / Blanke, § 1 Rd.-Nr. 1. 34 Müller, Handbuch, S. 34, 36; Creifelds, Rechtswörterbuch, 3. Aufl., Stichw o r t : Präambel; Triepel, V o m S t i l des Rechts, S. 91; vgl. auch Dölle, Rechtssprache, S. 54. 35 Creifelds, Stichwort: Präambel; Müller, Handbuch, S. 37 f.; Dölle, S. 54; Triepel, S. 91. 36 Müller, Handbuch, S. 37, 141. 37 Ders., S. 141.

C. Die Rechtsgrundlage

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Kennzeichnend für Leitvorschriften ist aber die Formulierung „nach Maßgabe dieses Gesetzes" 38 wie auch die Überschrift „Grundsatz" 3 9 , beides t r i f f t für § 1 BAföG zu. Das Ergebnis ist somit, daß diese Bestimmung keinen Vorspruch, sondern eine Leitvorschrift darstellt 4 0 . Wichtiger als die formalen Inhaltsunterschiede zwischen Vorspruch und Leitvorschrift sind die ihrer rechtlichen Bedeutung und Wirkung. Während der Präambel keine unmittelbare Rechtserheblichkeit, sondern allenfalls Bedeutung für die Auslegung des Gesetzes beigemessen w i r d 4 1 , ist die Leitvorschrift unmittelbar anwendbares Recht 42 . So ist § 1 BAföG als Leitvorschrift verbindliche Richtschnur sowohl für den Inhalt der z. B. nach den §§ 2 Abs. 3, 13 Abs. 4 und 15 Abs. 4 BAföG zu erlassenden Rechtsverordnungen als auch für das i n den §§ 6, 37 Abs. 1 und 38 Abs. 1 BAföG der Verwaltung eingeräumte Ermessen 43 . Daß darüber hinaus der Leitvorschrift besondere Bedeutung für die Auslegung des Gesetzes zukommt 4 4 , versteht sich von selbst. Die Qualifizierung als Leitvorschrift kann also beispielsweise auch für die Frage bedeutsam werden, ob der i n § 1 BAföG verwendete Begriff „Neigung" eine nachzuweisende Anspruchsvoraussetzung ist. Es bleibt jedoch die Frage, auf welche Rechtsgrundlage sich ein Auszubildender — etwa i m Streitfall — berufen kann, u m die Förderung seiner Ausbildung zu erreichen. Ein Blick i n das Gesetz zeigt, daß keine weitere Vorschrift i n ähnlich vollständiger Weise Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen aufführt, wie es i n § 1 BAföG und auch bei den Anspruchsgrundlagen des Bürgerlichen Rechts der Fall ist. Die einzelnen selbständigen Rechtssätze des Bundesausbildungsförderungsgesetzes zerfallen zwar auch i n den gesetzlichen Tatbestand und i n die Rechtsfolge, wie es kennzeichnend vor allem für Gesetzesvorschriften ist, die als vollständige Rechtssätze ein Gebot, Verbot oder eine Ge38

Müller, Handbuch, S. 145. Ders., S. 146. 40 Vgl. auch Giese, ZfS 1971, S. 136, der den gleichlautenden § 1 A f ö G als „ L e i t l i n i e " bezeichnet. Die vergleichbaren Bestimmungen i n den Fraktionsentwürfen der SPD u n d F D P (vgl. Fn. 20, 21 u n d 23) nennt Rothe zwar „eine A r t Präambel", unterscheidet aber i n dem Zusammenhang gleichfalls i m Sinne der obigen Ausführungen zwischen einer allgemeinen Kurzfassung der Gesetzesbestimmungen durch Grundsätze u n d einer Begründung über den Zweck des Gesetzes; letzteres sieht er i n § 1 Abs. 2 u n d 3 des F D P Entwurfs, vgl. Rothe / Blanke, § 1 Rd.-Nr. 1. 41 Müller, Handbuch, S. 37; Creifelds, Stichwort: Präambel; Hedemann, Festschrift Schmidt-Rimpler, S. 33 f. ; vgl. auch Hamann / Lenz, GG, 3. Aufl., Präambel, A n m . A ; Dölle, S. 54; zweifelnd Triepel, S. 91. 42 Müller, Handbuch, S. 143; B V e r w G , DVB1. 1961, S. 555; ähnlich auch Sander, J Z 1961, S. 46; Giese, ZfS 1971, S. 136. 43 Z u dieser Bedeutung ähnlicher Vorschriften vgl. Giese, ZfS 1971, S. 136; Sander, J Z 1961, S. 46. 44 Müller, Handbuch, S. 37. 39

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I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

Währung enthalten 4 5 . Es fällt jedoch auf, daß die überwiegende Zahl der Vorschriften auf der Rechtsfolgenseite stets die stereotype und insoweit nichtssagende Formulierung: „Ausbildungsförderung w i r d geleistet . . . " verwendet 4 6 , während der gesetzliche Tatbestand m i t dem sachlichen, persönlichen, räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich des Gesetzes sehr kasuistisch aufgebaut ist. Andererseits werden i n den §§ 11 bis 14 BAföG die Leistungen, d. h. die Rechtsfolgen sehr differenziert aufgeführt und der gesetzliche Tatbestand nur unvollständig wiederholt. Es sind also i m Bundesausbildungsförderungsgesetz nur sog. unvollständige Rechtssätze normiert, die für sich allein bedeutungslos sind und nur i m Zusammenhang mit anderen Rechtssätzen eine sinnvolle gesetzliche Regelung ergeben 47 . Einzeln betrachtet dienen sie nur dazu, den Tatbestand, ein Tatbestandselement oder die Rechtsfolge näher zu bestimmen 48 . Hierbei handelt es sich u m eine Aufbau- bzw. Einteilungsentscheidung des Gesetzgebers, deren Notwendigkeit sich aus hier nicht näher zu erörternden Gründen der Gesetzgebungstechnik ergibt 4 9 . Deutlich w i r d diese Aufbauentscheidung schon auf den ersten Blick durch die Überschriften der einzelnen Abschnitte des Gesetzes. So befaßt sich Abschnitt I m i t der förderungsfähigen Ausbildung, d. h. den Ausbildungsstätten und -abschnitten; Abschnitt I I stellt persönliche Voraussetzungen auf, während schließlich Abschnitt I I I einzelne Leistungen nennt. Die Folge ist, daß das Bundesausbildungsförderungsgesetz keine Norm enthält, die für sich allein als Rechtsgrundlage für den Anspruch auf Förderung i n Betracht kommt; keine Vorschrift stellt einen oder mehrere Tatbestände auf und nennt dafür die entsprechende konkrete Rechtsfolge. Die oben gestellte Frage muß daher verneint werden. Das bedeutet wiederum sowohl für die Untersuchung als auch natürlich für den Auszubildenden, daß das Gesetz insgesamt daraufh i n zu prüfen ist, welche Anspruchsvoraussetzungen allgemein oder auch i m Einzelfall gefordert werden, um dann ersehen zu können, welche Leistungen das Gesetz gewährt.

45 Bartholomeyczik, Gesetzesauslegung, 4. Aufl., S. 22; H. Lange, B G B A T , 13. Aufl., § 8 I I , 3, S. 51; Müller, Handbuch, S. 53. 46 Z. B. §§ 2 - 11 m i t Ausnahme des § 9, §§ 15 - 17 B A f ö G ; vgl. hierzu aber auch Schieckel, oben Fn. 31. 47 Vgl. Enneccerus / Nipperdey, A T des Bürgerl. Rechts, 15. Aufl., 1. Halbb., § 30 I I , S. 197; H. Lange, BGB, A T , § 8 I I , 4 c, S. 52; Larenz, Methodenlehre, 2. Aufl., S. 193. 48 Larenz, S. 193. 49 Vgl. hierzu Müller, Handbuch, S. 48 ff., 52 ff.; Enneccerus / Nipperdey, A T , 1. Halbb., § 30 I I , S. 197; H. Lange, s. oben Fn. 47.

D. Anspruchsvoraussetzungen

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D. Die Anspruchsvoraussetzungen I . Persönliche Voraussetzungen

1. Die Staatsangehörigkeit Zunächst verlangt § 8 Abs. 1 BAföG als persönliche Voraussetzung für die Förderung, daß der Auszubildende entweder Deutscher i. S. des Grundgesetzes ist oder zu dem i n der Vorschrift genau bezeichneten Kreis von Ausländern gehört 5 0 . 2. Die Altersgrenzen Des weiteren befindet sich § 10 m i t der Überschrift „ A l t e r " unter den persönlichen Voraussetzungen i n Abschnitt I I des Gesetzes. Wie die Überschrift vermuten läßt, werden i n dieser Vorschrift bestimmte A n forderungen an das A l t e r des Auszubildenden gestellt. Der Wortlaut ergibt, daß das Gesetz für den Beginn der Ausbildungsförderung generell auf die Festlegung einer unteren Altersgrenze verzichtet hat 5 1 . Stattdessen soll nach § 10 Abs. 1 BAföG der Besuch von weiterführenden allgemeinbildenden Schulen und Berufsfachschulen ab Klasse 10, d.h. derzeitig noch ab Klasse I I 5 2 gefördert werden. Der Grund für diese Regelung ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Die dem Ersten Ausbildungsförderungsgesetz vorangegangenen Entwürfe der Partei-Fraktionen 5 3 gingen noch vom Ende der Volksschulbzw. Vollzeitschulpflicht aus. Das Ende der Vollzeitschulpflicht fällt zwar i m allgemeinen nach den Schulgesetzen der Länder m i t der i n § 10 Abs. 1 BAföG gewählten Grenze zusammen 54 , ist aber grundsätzlich nur vom Alter und der Anzahl der besuchten Klassen abhängig ohne Rücksicht auf die Erreichung der Unterrichtsziele i n der 9. Klasse. Dem bei der Beratung des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes federführenden Ausschuß für Familien- und Jugendfragen erschien jedoch nur förderungswürdig wer seine Ausbildung aufgrund entsprechender 50

Vgl. aber auch § 8 Abs. 2 u n d 3 BAföG.

51

So schon § 8 Abs. 1 AföG, vgl. zu BT-Drs. V/4377, S. 6, zu § 8 u n d jetzt auch die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 25/26, zu § 10 Abs. 1 BAföG. 52

Vgl. § 68 Abs. 2, Nr. 1 u n d 3 BAföG.

53

Vgl. § 5 Abs. 1 SPD-Entw. 1962, BT-Drs. IV/415; § 5 Abs. 1 SPD-Entw. 1968, BT-Drs. V/3090; § 9 Abs. 1 CDU/CSU-Entw., BT-Drs. V/3554; § 7 Abs. 1 FDP-Entw., BT-Drs. V/2416. 54

Vgl. die Begründung des Reg.-Entw. zu § 10 Abs. 1, BT-Drs. VI/1975.

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I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

Leistungen i n der 10. Klasse fortsetzt 55 . Soweit es sich allerdings um den Besuch einer der übrigen i n § 2 BAföG genannten Ausbildungsstätten handelt, ist nur der Beginn der Ausbildung maßgebend, unabhängig davon, ob dieser Ausbildung der Besuch von neun Klassen an einer Schule vorausgegangen ist 5 6 . Als obere Altersgrenze hat das Gesetz für den Beginn der Förderung eines Ausbildungsabschnitts 57 grundsätzlich die Vollendung des 35. Lebensjahres festgelegt (§10 Abs. 3 BAföG) und damit den zeitlichen Geltungsbereich des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes u m fünf Jahre ausgedehnt. Ursprünglich war sogar eine Heraufsetzung auf das 40. Lebensjahr vorgesehen 58 , dafür sollten aber Ausnahmen nicht mehr möglich sein 59 . A u f einen Änderungsvorschlag des Bundesrates hin, dem die Bundesregierung teilweise zustimmte 6 0 , erhielt § 10 Abs. 3 dann seine jetzige Fassung m i t der Begrenzung auf 35 Jahre, die je nach A r t der Ausbildung oder der Lage des Einzelfalles überschritten werden kann, wodurch eine gewisse Flexibilität erreicht werden soll 6 1 . 3. Die Neigung des Auszubildenden Nach dem Wortlaut des § 1 BAföG kommt als weitere persönliche Anspruchsvoraussetzung die „Neigung" des Auszubildenden i n Betracht 6 2 . Zweifel an einer solchen Qualifizierung erweckt die Tatsache, daß dieser Begriff an keiner anderen Stelle i m Gesetz ausdrücklich erwähnt wird. Er findet sich vor allem auch nicht i m 2. Abschnitt des Gesetzes m i t der Überschrift „Persönliche Voraussetzungen", sondern nur i n § 1 BAföG neben den Begriffen „Eignung" und „Leistung". Diese Vorschrift wurde jedoch bereits 63 als LeitVorschrift erkannt; sie enthält zwar verbindliches Recht, ist aber keine Rechtsgrundlage, die einer zivilrechtlichen Anspruchsgrundlage entsprechen würde. Das schließt 55 Vgl. Rothe / Blanke, § 10 Rd.-Nr. 1, 1.1 u n d 5. Ä h n l i c h jetzt a u d i die Begründung des Reg.-Entw., ebenda, unter Hinweis auf die i n dem weiteren Schulbesuch f ü r die Eltern liegende besondere finanzielle Belastung. 5e Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 6; hierzu aber auch die Einschränkungen i n § 68 BAföG. 57 Ausführlich zu diesem Begriff Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 12. 58 Vgl. § 10 Abs. 3 des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975 u n d ausführlich zur Diskussion u m die Altersgrenze Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 1.4. 59 Vgl. die Begründung zu § 10 Abs. 3, BT-Drs. VI/1975, S. 26. 60 Vgl. BT-Drs. VI/1975, S. 46, Nr. 7 u n d die Gegenäußerung der Bundesregierung, zu BT-Drs. VI/1975, S. 2, zu Nr. 7. 81 Bericht des Ausschusses f ü r Jugend, Familie u n d Gesundheit, zu B T Drs. VI/2352, S. 6, zu § 10. 62 Z u m gleichlautenden § 1 A f ö G vgl. Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 40: „Voraussetzungen Neigung, Eignung u n d Leistung." 63 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C.

D. Anspruchsvoraussetzungen

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nicht aus, daß i n ihr auch persönliche Voraussetzungen für die Förderung genannt werden 6 4 . Es wäre aber unüblich und schwer einzusehen, wenn der Gesetzgeber eine Anspruchsvoraussetzung nur i n die dem Gesetz vorangestellte Leitvorschrift aufnimmt, nicht jedoch i n den A b schnitt, der den persönlichen Voraussetzungen gewidmet ist. Weiterhin wäre zwar denkbar, daß der Begriff „Neigung" i n verklausulierter Form i n einer anderen Vorschrift wieder aufgenommen worden ist, beispielsweise i n § 9 Abs. 1 BAföG, wonach die Ausbildung gefördert wird, wenn die Leistungen die Erreichung des angestrebten Ausbildungsziels erwarten lassen. Das wäre aber aus den vorgenannten Gründen ein i n der Gesetzgebungstechnik unüblicher Weg, zumal die vom Antragsteller nachzuweisenden Anspruchsvoraussetzungen für i h n in erster Linie von Bedeutung sind und deshalb eine deutliche Herausstellung i m Gesetz erfordern. Die Zweifel an der Qualifizierung des Begriffes „Neigung" als A n spruchsvoraussetzung werden verstärkt durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes65. Bereits am 20.10.1966 beantragte der Ausschuß für Familien- und Jugendfragen einen Beschluß des Bundestages 66 , aufgrund dessen für die Wahl des Ausbildungsganges Eignung und Neigung entscheidend sein sollten. Die Verknüpfung des Begriffes „Neigung" m i t dem der „Eignung", der als persönliche Voraussetzung stets gefordert und zumindest als Überschrift des § 9 auch i m Bundesausbildungsförderungsgesetz unter den persönlichen Voraussetzungen verwandt worden ist, könnte zwar zu dem Schluß führen, daß i n diesem Zusammenhang die Neigung gleichfalls eine Anspruchsvoraussetzung sein sollte. Dagegen spricht jedoch die Formulierung: „ W a h l des Ausbildungsganges", die auf die Motive und die sich daraus ergebende Wahl des Auszubildenden abstellt. Auch die Formulierungen i n den vier Fraktionsentwürfen, die dem Ersten Ausbildungsförderungsgesetz vorangegangen waren, lassen nicht darauf schließen, daß die Neigung eine für die Ausbildungsförderung nachzuweisende Anspruchsvoraussetzung sein sollte. Die SPD-Fraktion hatte zwar noch i n ihrem die schulische und die betriebliche Ausbildungsförderung umfassenden Entwurf von 196267 i n § 1 den Grundsatz aufgestellt, jeder junge Mensch habe „das Recht auf eine seiner erkennbaren Eignung und Neigung entsprechende Bildung und Berufsausbildung". Bei den allgemeinen Voraussetzungen des § 2 wurde jedoch nur auf die Eignung und Bedürftigkeit, nicht aber auf 64 65 66 67

Vgl. ebenda (Fn. 63). Vgl. zum Folgenden: Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 1.2 und 3. BT-Drs. V/1111, S. 4. BT-Drs. IV/415.

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I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

eine etwaige Neigung abgestellt. Dieser Begriff wurde erst wieder i n § 5 I I des Entwurfs aufgenommen, wonach die Ausbildungsförderung m i t der Erreichung des Ausbildungszieles, das der erkennbaren Eignung und Neigung des Auszubildenden entspräche, enden sollte. I n dem i n der 5. Legislaturperiode eingebrachten Gesetzentwurf 68 verwandte die SPD-Fraktion den Begriff „Neigung" überhaupt nicht mehr, sondern stellte nur auf die Begriffe „Eignung" 6 9 und „Fähigk e i t " 7 0 ab. Auch der Entwurf der CDU/CSU-Fraktion 7 1 , der überwiegend identisch m i t dem letzten Referentenentwurf des Bundesministeriums für Familie und Jugend w a r 7 2 , forderte als persönliche Voraussetzung nur eine durch näher bestimmte Leistungen erkennbare Eignung 7 3 . A l l e i n der Entwurf der FDP-Fraktion 7 4 gebrauchte die Worte „Neigung, Eignung und Leistung" kumulativ nebeneinander 75 . I n den Sitzungen des 10. Ausschusses (für Familien- und Jugendfragen) wurde bei der Beratung der drei zuletzt genannten Gesetzentwürfe zwar die Frage nach der Bedeutung des Begriffes „Neigung" angeschnitten. Ob die Neigung jedoch stets als Anspruchs Voraussetzung nachgewiesen werden müßte, wurde nicht ausdiskutiert 7 6 . Die Mehrheit des Ausschusses einigte sich vielmehr darauf, die Begriffe „Neigung", „Eignung" und „Leistung" kumulativ i n § 1 des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes aufzunehmen. Vor allem den Vertretern der FDP kam es darauf an, auf diese Weise sicherzustellen, daß i m Ausbildungsförderungsgesetz keine staatliche Berufslenkung erfolgen dürfe 7 7 . Hierdurch sollte die Ubereinstimmung m i t dem in A r t . 12 GG verankerten Grundrecht auf freie Berufswahl hergestellt werden. I n dem Abschnitt „Persönliche Voraussetzungen" wurde dagegen nur eine Bestimmung m i t der Überschrift „Eignung" aufgenommen, die dort näher beschriebene „Leistungen" als Förderungsvoraussetzung forderte 78 . Beide Vorschriften wurden anschließend mit identischem Wortlaut i n die §§ 1 und 9 BAföG übernommen. Die Begründung des 68

BT-Drs. V/3090. § 1 Nr. 1 u. § 5 Abs. 3, S. 1. 70 § 5 Abs. 3, S. 1. 71 BT-Drs. V/3554. 72 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C, Fn. 101 und 102. 73 §§ 8, 29. 74 BT-Drs. V/2416. 75 §§ 1 Abs. 1 u n d 7 Abs. 1. 76 Vgl. Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 1.2. 77 Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 1.2; vgl. auch Schriftl. Bericht des 10. Ausschusses, zu BT-Drs. V/4377, S. 5, zu § 1. 78 § 7 A f ö G ; vgl. auch Rothe / Blanke i n Fn. 77. 69

D. Anspruchsvoraussetzungen

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Regierungsentwurfs zum Bundesausbildungsförderungsgesetz 79 ging zwar erneut auf die Neigung ein m i t den Worten, sie sei neben der Eignung und Leistung des Auszubildenden „maßgebend für die Leistung der Förderung"; sie beseitigt aber die aufgrund dieser mehrdeutigen Formulierung möglichen Zweifel, indem sie fortfährt, die freie Wahl der Ausbildung solle unter dem Gesichtspunkt der Ausbildungsförderung nicht eingeschränkt werden. Zielsetzungen der A r beitsmarktpolitik und Berufslenkung seien bei der Entscheidung über die Ausbildungsförderung nicht zu berücksichtigen 80 . I m Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit 81 fehlt schließlich eine Stellungnahme völlig. Sowohl aus den vorangestellten Gründen als auch aus der Entstehungsgeschichte und aus der Überlegung, daß es sich bei der Neigung um eine i m Rahmen eines Antragsverfahrens nahezu nicht nachweisbare und unüberprüfbare psychische Tatsache handelt 8 2 , ist somit zu folgern, daß die Neigung für die angestrebte Ausbildung grundsätzlich nicht nachzuweisen ist 8 3 . Die Neigung ist also i m Bundesausbildungsförderungsgesetz keine Anspruchsvoraussetzung i m eigentlichen Sinne 8 4 . I n diesem Zusammenhang erhebt sich jedoch die Frage, welche Bedeutung der Begriff i m Rahmen des Gesetzes hat. Wie schon ausgeführt wurde, soll zunächst hierdurch das Grundrecht auf freie Berufswahl gemäß A r t . 12 GG unterstrichen werden. Das heißt aber nicht, daß jede einer Neigung entsprechende Ausbildungsart vom Gesetzgeber als förderungsfähig anerkannt worden wäre, oder auch nur anerkannt werden sollte 8 5 . Das ergibt sich schon aus der i n § 1 BAföG gewählten Formulierung, wonach ein Rechtsanspruch auf Ausbildungsförderung nur „nach Maßgabe dieses Gesetzes" besteht. Das bedeutet: Förderungsfähig sind nur die i m Gesetz — z. B. i n den §§ 2 und 3 — genannten Ausbildungsarten; nur sie können gewählt werden, wenn eine entsprechende finanzielle Förderung angestrebt w i r d 8 6 . Der Kreis der förderungsfähigen Ausbildungen w i r d also nicht durch eine „entsprechende 79

BT-Drs. VI/1975, S. 20, zu § 1. Begründung des Reg.-Entw., vgl. Fn. 79. 81 Zu BT-Drs. VI/2352. 82 Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 40; Molitor, G e w e r k M H 1970, S. 467. 83 So auch uneingeschränkt Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 3; a. A. § 9, Rdn.Nr. 1: „ n u r i n besonderen Fällen nachzuweisen." 84 So erwähnen auch Dahnen, Taschenbuch, S. 31 ff. u n d Holland / Kiesow, S. 108 ff. jeweils i n dem Abschnitt „Voraussetzungen der Förderung" die Neigung m i t keinem W o r t ; α. Α. allerdings Dahnen, B B 1969, S. 1315 zum Ersten AusbildungsförderungsG u n d ders., Taschenbuch, S. 72 zur A u s b i l dungsförderung nach dem AFG. 85 Vgl. Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 3. 86 Vgl. Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 3. 80

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I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

Neigung" (§ 1), sondern vom Gesetzgeber selbst i n den §§ 2 bis 7 i. V. m. § 68 Abs. 2 BAföG eingegrenzt 87 . Insoweit hat der Begriff „Neigung" daher keine Bedeutung. Er ist jedoch i n anderem Zusammenhang bedeutsam. Wie bereits erörtert wurde, ist § 1 BAföG die Leitvorschrift des Gesetzes. Sie ist folglich bei der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe heranzuziehen. So kann beispielsweise nach § 7 Abs. 3 BAföG eine andere Ausbildung gefördert werden, wenn die zuvor begonnene aus „wichtigem Grund" abgebrochen wurde. Zur Klärung der Frage, ob ein solcher Grund gegeben ist, kann daher ein Neigungswandel entscheidend sein 88 . Damit ist wohl auch der bereits erwähnte Widerspruch bei Rothe / Blanke 8 9 zu erklären. Ob ein solcher Neigungswandel vorliegt, kann der Auszubildende aber nur behaupten. Die Folgerungen aus seinen Erklärungen sind dann vom Ausbildungsförderungsamt zu treffen, das hierbei an die Beurteilungsgrundsätze unbestimmter Rechtsbegriffe gebunden ist 9 0 . Der Begriff „Neigung" dient somit auf der einen Seite allgemein zur Verdeutlichung der Ziele des Gesetzes91 und andererseits zur Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe, die an verschiedenen Stellen des Gesetzes verwandt werden 9 2 . 4. Die Eignung des Auszubildenden a) Die Eignungsvoraussetzungen i m schulischen Bereich I m Gegensatz zur Neigung handelt es sich bei dem gleichfalls i n § 1 BAföG gebrauchten Begriff der Eignung unbestritten um eine A n spruchsvoraussetzung, da dieser Begriff sich auch i n Abschnitt I I mit der Überschrift „Persönliche Voraussetzungen" findet. Der Antragsteller muß also für die gewählte Ausbildung „geeignet" sein. Fraglich ist jedoch, welchen Inhalt dieser unbestimmte Rechtsbegriff 93 i m Bundesausbildungsförderungsgesetz hat. Andere Gesetze, die auch finanzielle Leistungen zur Ausbildungsförderung gewähren und diese Voraussetzung fordern, können nicht 87

Vgl. auch Rothe / Blanke, § 1, Rdn.-Nr. 4.2. Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 3; § 7, Rd.-Nr. 9; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2005 (S. 1485). 89 Vgl. Fn. 83; i n § 9, Rd.-Nr. 1.1 heißt es dann auch weniger weitgehend, daß die Neigung n u r i n besonderen Fällen „rechtlich bedeutsam" ist. 90 Vgl. Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 9. 91 Insbesondere also keine Einschränkung der freien Berufswahl u n d keine staatliche Berufslenkung; vgl. hierzu auch ausführlich Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 40 f. 92 Vgl. hierzu die Beispiele bei Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 5.3. 93 Vgl. Schwankhart, B A r b B l . 1964, S. 584, 630; Philipp, FamRZ 1969, S. 10. 88

D. Anspruchsvoraussetzungen

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zur Auslegung herangezogen werden, da die Formulierungen und die Begriffsinhalte zu unterschiedlich sind 9 4 . Das zeigt z. B. schon allein der Wortlaut des § 32 BSHG 9 5 ; danach w i r d die Ausbildung zu einem angemessenen Beruf nur gefördert, wenn der Auszubildende für den Beruf geeignet ist und seine Leistungen die Gewährung der Hilfe rechtfertigen. Beim Besuch einer höheren Schule, einer Fachschule oder einer Hochschule müssen dagegen die Fähigkeiten und Leistungen über dem Durchschnitt liegen 9 6 ; beim Besuch einer mittleren Schule ist wiederum nur erforderlich, daß die Leistungen die Ausbildungshilfe rechtfertigen. Einen ganz anderen Inhalt hat der Eignungsbegriff i m Bayer. Begabtenförderungsgesetz vom 12. 7.1966 97 . Das Gesetz w i l l überdurchschnittlich begabten Schülern und Studenten, die sich durch Leistung und Verhalten würdig erweisen, den erfolgreichen Abschluß ihrer Schulbildung ermöglichen und verlangt für die Förderung bestimmte Notendurchschnitte. Das Hess. Gesetz über Unterrichts- und Lernmittelfreiheit vom 28. 6. 196198 sieht dagegen Erziehungsbeihilfen für „begabte" Schüler und Studierende vor. Schließlich enthielten auch die Besonderen Bewilligungsbedingungen des Honnefer Modells mehrere Vorschriften über die Eignung, auf deren Einzelheiten noch eingegangen wird. Einen einheitlichen Eignungsbegriff gibt es also nicht. Die aufgezeigten Unterschiede machen außerdem deutlich, daß der Begriff umfassende Rückschlüsse auf die Ziele des Gesetzes zuläßt und damit zentrale Bedeutung hat. I m folgenden soll nun versucht werden, die Frage nach seinem Inhalt i m Bundesausbildungsförderungsgesetz mit dem Wortlaut des Gesetzes zu beantworten. Hierzu soll von § 9 BAföG ausgegangen werden. Die Bestimmung ist m i t dem Wort „Eignung" überschrieben, verwendet es selbst aber nicht. Es heißt vielmehr i n Absatz 1: „Die Ausbildung w i r d gefördert, wenn die Leistungen des Auszubildenden erwarten lassen, daß er das angestrebte Ausbildungsziel erreicht." Diese Vorschrift ist jedoch zu vage gefaßt, u m eine Aussage darüber zu ermöglichen, wann die Leistungen die Erreichung des angestrebten Ausbildungszieles erwarten lassen, d. h. 94 Z u dem Problem, daß einerseits derselbe Rechtsbegriff i n unterschiedlichen Zusammenhängen verschiedenen I n h a l t haben kann u n d andererseits unterschiedliche Begriffe f ü r die gleichen Tatbestände verwendet werden, vgl. Schwab, FamRZ 1971, S. 9; Winfried Fischer, D O K 1972, S. 296 f. 95 I. d. F. v o m 18. 9.1969, BGBl. I S. 1688. 96 Zunächst verlangte das Gesetz sogar „erheblich" über dem Durchschnitt liegende Leistungen, vgl. hierzu Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 2.1.1 u n d Dahnen, Sozialpol., H. 8/9, S. 48 f. m i t einer Übersicht der Eignungsvoraussetzungen i n weiteren Gesetzen. 97 GVB1. S. 230, i. d. F. v o m 27.10.1970, GVB1. S. 495. 98 GVB1. S. 100, i. d. F. v o m 30. 5.1969, GVB1. S. 114.

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welche Leistungen gefordert werden, und wie sie vom Antragsteller nachzuweisen sind. Auch die Verknüpfung der Begriffe „Eignung" i n der Überschrift und „Leistung" i m Text der Vorschrift ist nicht dazu geeignet, da Leistungen i n erster Linie die Folge der vorhandenen Eignungsanlagen sind und deshalb die Eignung nur i n der Regel beweisen". Zur K l ä r u n g der Frage, wann die Leistungen die Erreichung des angestrebten Ausbildungszieles erwarten lassen, könnte jedoch § 9 Abs. 2 BAföG beitragen. Danach w i r d dies angenommen, solange der Auszubildende die Ausbildungsstätte besucht . . . und bei dem Besuch einer Höheren Fachschule, Akademie oder Hochschule die nach § 48 BAföG erforderlichen Nachweise erbringt. Hieraus ergibt sich, daß die Frage nach dem Inhalt des Eignungsbegriffs selbst innerhalb des Bundesausbildungsförderungsgesetzes nicht einheitlich beantwortet werden kann, sondern daß die Regelung für die Höheren Fachschulen etc. zunächst außer Betracht bleiben muß. Grundsätzlich könnte jedoch für den Besuch der zuerst genannten Ausbildungsstätten aus § 9 Abs. 2, 1. Alter. BAföG der Schluß gezogen werden, daß das Gesetz auf besondere Leistungsvoraussetzungen i m Gegensatz beispielsweise zu den eingangs erwähnten Gesetzen 100 und auf deren Überprüfung bei der Aufnahme i n eine Ausbildungsstätte oder während ihres Besuches verzichtet. Die Richtigkeit dieser These w i r d durch die Entstehungsgeschichte des § 9 BAföG bestätigt 1 0 1 . Der 1. Entwurf der SPD-Fraktion aus dem Jahre 1962 102 gewährte das Recht auf eine der „erkennbaren Eignung" entsprechende Bildung und Berufsausbildung (§ 1). Nach § 5 Abs. 2 des Entwurfs sollte die Förderung enden m i t der Erreichung des Ausbildungszieles, das der „erkennbaren Eignung" entspräche. Auch i n ihrem 2. Entwurf vom 26. 6.1968 103 stellte die SPD nur hierauf ab 1 0 4 . Es wurde jedoch nicht gesagt, aus welchen Tatsachen die Eignung erkennbar sein müßte. Die FDP-Fraktion nannte i n ihrem Entwurf vom 21.12.1967 105 als Zweck des Gesetzes ebenfalls nur die Förderung einer der „Eignung und Leistung entsprechenden" Ausbildung 1 0 6 . Eine Vorschrift über die Feststellung der Eignung oder über den Leistungsnachweis fehlte. 99

Vgl. Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 1.1. Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a. 101 Vgl. zum folgenden auch Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 1.2. ι®2 BT-Drs. IV/415. los BT-Drs. V/3090. 100

104 Vgl. § 1 Nr. 1 u n d § 5 Abs. 3, S. 1 des 2. SPD-Entw. los BT-Drs. V/2416. 10e

Vgl. §§ 1 Abs. 1 u n d 7 Abs. 1 des FDP-Entwurfs.

D. Anspruchsvoraussetzungen

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A l l e i n der Entwurf der CDU/CSU vom 27.11.1968 107 enthielt konkrete Vorschriften über den Leistungsnachweis, d. h. wann die Leistungen die Erreichung des Ausbildungsziels erwarten lassen sollten 1 0 8 : Nach § 29 Abs. 1 galt u. a. der Auszubildende bei Beginn der Ausbildung als geeignet, wenn er die schulischen Voraussetzungen für die Aufnahme i n die Ausbildungsstätte erfüllte. Außerdem konnten — aus wichtigem Grund — gutachtliche Stellungnahmen der Ausbildungsstätte gefordert werden. Während der Ausbildung wurden i n bestimmten Abständen grundsätzlich gutachtliche Stellungnahmen der Ausbildungsstätte über die Eignung gefordert. Die Vorlage von Zeugnissen konnte jedoch als ausreichend angesehen werden 1 0 9 . I n diesem Enwurf klagt also schon an, was später sowohl i n § 7 Satz 2 AföG als auch i n § 9 Abs. 2 BAföG Gesetz wurde, nämlich daß die für eine Förderung erforderlichen Leistungen während des Besuchs der Ausbildungsstätte „angenommen" werden. Bei der Beratung der letzteren drei Fraktionsentwürfe kristallisierten sich dann i m 10. Ausschuß (für Familien- und Jugendfragen) folgende Grundsätze heraus, die sowohl für die Anwendung des § 7 Satz 2 AföG wie auch für die Weiterentwicklung des Gesetzes, d. h. auch i m Hinblick auf den damals schon zu erwartenden Erlaß eines weiteren Gesetzes 110 , des jetzigen Bundesausbildungsförderungsgesetzes, bedeutsam w a r e n 1 1 1 : 1. Die Eignung müsse aufgrund entsprechender Leistungen die Erreichung des Ausbildungszieles erwarten lassen 112 . 2. Ein Nachweis der Leistungen solle stets verlangt werden, und zwar auch während der Ausbildung. Die Zahl der Nachweise solle abhängen von der Qualifizierung und Dauer der Ausbildung. 3. Über die Eignung solle die jeweilige Ausbildungsstätte nach den von den Kultusministern der Länder aufgestellten Richtlinien oder Weisungen entscheiden. Eine Abweichung von dieser Entscheidung durch die Ämter für Ausbildungsförderung solle nur aus wichtigen Gründen möglich sein. ιοί BT-Drs. V/3554. 108 § 8 des CDU/CSU-Entwurfs. i° 9 § 29 Abs. 2 des Entwurfs. no Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C, Fn. 112 u n d 113. i n Vgl. zum folgenden Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 1.2 m i t ausführlichen Hinweisen auf die jeweiligen Protokolle der Ausschuß-Sitzungen. 112 M i t dieser i n allen drei Fraktionsentwürfen sinngemäß enthaltenen Formulierung sollte klargestellt werden, daß das Ziel des Gesetzes nicht die Begabtenförderung war, vgl. Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 1.2. 4 Menke

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4. Durch diese Entscheidung der Ausbildungsstätte solle ausgeschlossen werden, daß zeitgebundene arbeitsmarktpolitische Tendenzen das Recht der freien Berufswahl beeinträchtigen. Diese Grundsätze bezogen sich jedoch noch auf die wesentlich umfassenderen Förderungsbereiche der drei Fraktionsentwürfe 1 1 3 . Als erkannt worden war, daß m i t den zur Verfügung stehenden M i t t e l n i m Ersten Ausbildungsförderungsgesetz nicht alle Bereiche gefördert werden konnten 1 1 4 und dementsprechend die Begrenzung auf den schulischen Sektor erfolgt war, faßte der 10. Ausschuß den Grundsatzbeschluß 115 , daß der Nachweis der Aufnahme i n eine Schule oder ihres Besuches genüge, um die Eignung als erwiesen ansehen zu können. Begründet wurde der Entschluß damit, daß alle Schularten, die i n den Förderungsbereich fielen, nach dem Schulrecht der Länder bestimmte Zulassungsvoraussetzungen hätten ohne Rücksicht auf die finanzielle Leistungsfähigkeit des Auszubildenden und seiner Eltern. Der 10. Ausschuß hielt es nicht für gerechtfertigt, für finanziell schwächere Schichten, für die das Gesetz gedacht sein sollte, zusätzliche Leistungsnachweise vorzusehen. Gutachtliche Stellungnahmen der Ausbildungsstätten wurden nur noch als Voraussetzung für eine „besondere Förderung" verlangt, wie sie später i n § 33 Abs. 1 AföG normiert wurde. A u f dem weiteren Gesetzgebungswege wurde zwar durch den Finanzausschuß i m Bundesrat wieder gefordert, die Ausbildung müsse „ m i t Erfolg" besucht werden 1 1 6 ; diese Form der Eignungsvoraussetzung fand i m Bundesrat jedoch keine Mehrheit. Es blieb vielmehr bei dem anschließend auch vom Bundestag verabschiedeten Wortlaut. Zusammenfassend begründete der 10. Ausschuß die endgültige Fassung des § 7 AföG i n seinem Schriftlichen Bericht 1 1 7 über die drei Fraktionsentwürfe erneut m i t dem Hinweis, daß der Gesetzentwurf auf besondere Leistungsvoraussetzungen und ihre Überprüfung verzichte, da ein Gesetz, das sich die Chancengleichheit i n der Ausbildung auf wirtschaftlichem Gebiet zum Ziel setze, den Geförderten nicht besonderen Anforderungen unterwerfen könne, die über das allgemeine Ausleseverfahren der Ausbildungsstätten hinausgingen 118 . Dieser Inhalt des Eignungsbegriffes blieb bei der Schaffung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes unverändert. Das zeigt einmal der 113 Vgl. § 1 des CDU/CSU-Entwurfs, BT-Drs. V/3554; § 3 des S P D - E n t wurfs 1968, BT-Drs. V/3090; § 2 des FDP-Entwurfs, BT-Drs. V/2416. 114 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C (Fn. 107 - 111). 115 Vgl. hierzu Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 1.2. 116 Vgl. Drs. 401/1/69 v o m 4. 7.1969 des Ausschusses f ü r Innere Angelegenheiten des Bundesrates, zit. bei Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 1.2. 117 Zu BT-Drs. V/4377, zu § 7. 118 Schriftl. Bericht, vgl. Fn. 117.

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insoweit identische Wortlaut des § 9 Abs. 1 und 2 sowohl i m Regierungse n t w u r f 1 1 9 als auch i n der Fassung des Gesetzes. Zum anderen macht dies die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 9 Abs. 1 deutlich 1 2 0 . Sie akzentuiert allerdings die sozialpolitische Zielsetzung noch etwas stärker mit den Worten, seinem sozialstaatlichen Grundgedanken gemäß lasse der Entwurf den Leistungsstand für die Leistung der Förderung genügen, den die jeweiligen Ausbildungsbestimmungen als ausreichend ansähen, da auch die Kinder wohlhabender Eltern unter diesen Voraussetzungen eine Ausbildung erhalten könnten. Zudem erfordere die wirtschafts- und gesellschaftspolitische Intention des Entwurfs, auch die mittlere Begabung einer qualifizierten Ausbildung zuzuführen. Das Bundesausbildungsförderungsgesetz beschränkt sich also nicht auf die Förderung überdurchschnittlich Begabter 1 2 1 , sondern bezieht ausdrücklich „auch" mittlere Begabungen i n die Förderung m i t ein 1 2 2 . Insbesondere aus dem Wort „auch" i n der Begründung des Regierungsentwurfs darf aber nicht geschlossen werden, daß die mittlere Begabung etwa die untere Grenze darstellt 1 2 3 . Vielmehr können selbst schwächere Begabungen gefördert werden 1 2 4 . Ebenso wäre es ungenau zu sagen, das Gesetz fordere nur eine durchschnittliche Eignung oder ebensolche Leistungen 1 2 5 . Vertretbar ist allenfalls die Ansicht, das Gesetz gehe von der sog. „schlichten" Eignung aus 1 2 6 , womit gemeint ist, daß das Gesetz keine i n irgendeiner ne BT-Drs. VI/1975. Auch der Ausschuß f ü r Jugend, Familie u n d Gesundheit schlug weder eine Änderung vor, noch ging er i n seinem Schriftl. Bericht überhaupt auf diese Vorschrift ein, vgl. BT-Drs. VI/2352 und zu BT-Drs. VI/2352. 120

Vgl. BT-Drs. VI/1975, S. 25. Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.3; ähnlich Siegers, B A r b B l . 1971, S. 660; so auch schon zum A f ö G Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 3.3; Bölke, Krankenhaus 1971, S. 226. 122 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 25, zu § 9 Abs. 1. 123 Mißverständlich insofern Siegers, B A r b B l . 1971, S. 660: „vielmehr genügt eine mittlere Begabung"; ähnlich ders., Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 123 (S. 501). Z u r gleichen Beurteilung des A f ö G vgl. E. A. Blanke, FamRZ 1969, S. 396; Galster, Unsere Jugend 1970, S. 104 (keine „besondere Begabung"). 121

124

Vgl. Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 6. So aber Reuter, JUS 1972, S. 223; ähnlich zum A f ö G Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 364; Galster, Unsere Jugend 1970, S. 109. 126 Vgl. Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.3 u n d § 9 Rd.-Nr. 1.6; Fichtner, B B 1971, S. 1240; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 196; Riedel, JZ 1971, S. 365; ebenso zum A f ö G Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 77; E. A. Blanke, FamRZ 1969, S. 396. 125

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Form qualifizierten Leistungen verlangt 1 2 7 . Sehr aussagekräftig ist dieser Begriff jedoch nicht; er t r i f f t auch nicht den Kern. Entscheidend sind vielmehr die Aufnahmevoraussetzungen und die etwaigen Z w i schenprüfungen der einzelnen Ausbildungsstätten. Für den Leistungsnachweis genügt gleichfalls — zumindest i m schulischen Bereich — das M i n i m u m an Leistungen, das zur Aufnahme i n die jeweilige Ausbildungsstätte oder zum Verbleiben i n ihr nach den Schulbestimmungen erforderlich ist 1 2 8 . Nur i n diesem Zusammenhang w i r d auch die A n merkung bei Schieckel 129 verständlich 1 3 0 , der als Unterlagen für § 9 Abs. 1 BAföG Schulzeugnisse, sonstige Zeugnisse über bestandene Prüfungen und absolvierte Kurse und selbst Auskünfte der Lehrer, Lehrherren und Arbeitgeber aufzählt. Dem Gesetz genügt jedoch das allgemeine Ausleseverfahren der Ausbildungsstätten 1 3 1 . A u f diese Weise w i r d zwar letzteren mittelbar die Entscheidung und die Verantwortung dafür übertragen, ob jemand i m Einzelfall „geeignet" ist und die beantragte Ausbildungsförderung erhält 1 3 2 . Es w i r d so aber die angestrebte Chancengleichheit eher erreicht, als wenn das Gesetz bestimmte Eignungsvoraussetzungen fixiert, da das Leistungsniveau dem der Zensuren nicht immer entspricht und nicht an allen Ausbildungsstätten gleich ist. Die Hauptverantwortung liegt jedoch insofern bei den Kultusministern der Länder, die ihrerseits sicherstellen müssen, daß i n allen Ländern die gleichen Voraussetzungen für den jeweiligen Schulbesuch gelten 1 3 3 . Zum anderen werden durch diese Ausgestaltung des Eignungsbegriffs die praktischen Schwierigkeiten vermieden, eine überdurchschnittliche oder „gute" Eignung i m Verfahren über die Gewährung der Förderung nachzuweisen 134 . Dies hat zur Folge, daß beispielsweise auch

127

Vgl. Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 6. Vgl. Rothe / Blanke, § 9 Rd.-Nr. 6; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2005 (S. 1485); Fichtner, B B 1971, S. 1240; Holland / Kiesow, S. 109; so auch schon zum A f ö G Dehrn, DStR 1969, S. 673; Galster, Unsere Jugend 1970, S. 105; Dahnen, B B 1969, S. 1315; Ernst Lehmann, BIStSozArbR 1970, S. 79. 129 Vgl. § 9, A n m . 1. 130 Insoweit wesentlich deutlicher Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 4. 131 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 25 u n d die i n Fn. 128 Zitierten. Z u m Ausleseverfahren der Schulen vgl. Holland, RdJB 1969, S. 261; zu den Zulassungsbeschränkungen an Hochschulen vgl. Berg, J u r A 1970, S. 635; Schmitt, JUS 1970, S. 60 u n d DVB1.1971, S. 382. 132 Dahnen, Taschenbuch, S. 32; ders., B B 1969, S. 1315; Galster, Unsere Jugend 1970, S. 104 f. 133 Vgl. Rothe, Berufliche B i l d u n g 1970, S. 58; ders., Jugendwohl 1969, S. 312; ähnlich auch Galster, Unsere Jugend 1970, S. 105. 134 Dahnen, B B 1969, S. 1315; Pitz-Savelsb erg, K l . Schriften, S. 78. 128

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die Wiederholung einer Klasse oder das Nichtbestehen einer wiederholbaren Aufnahme- oder Zwischenprüfung unschädlich ist 1 3 5 . Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes zeigt auch, daß bewußt unterblieben ist, besondere charakterliche Merkmale als Voraussetzung für die Förderung zu verlangen. Die finanziellen Hilfen zur individuellen Ausbildungsförderung sollten nicht von dem gesonderten Nachweis eines besonderen Fleißes oder gar eines guten Verhaltens abhängig gemacht werden 1 3 6 . Eignungsnachweise beispielsweise über charakterliche Reife oder Verständnis für die Umwelt, wie sie das Honnefer Modell verlangte 1 3 7 , wurden nicht i n das Gesetz aufgenommen. Es wurde zwar verschiedentlich vom Ausschuß für Familien- und Jugendfragen gefordert, das sittliche, politische und überhaupt das gesamte persönliche Wohlverhalten i n den Eignungsnachweis m i t einzubeziehen 1 3 8 ; der Ausschuß ging hierauf jedoch nicht ein. Es wurde vielmehr betont, daß es Sache der Schulaufsicht und der Ausbildungsstätten oder der Gesetzgebung der Länder sei, generell Vorschriften über die Folgen eines Fehlverhaltens für den Schulbesuch zu erlassen, was aber nicht gesondert für Auszubildende, die einer finanziellen Förderung bedürfen, geschehen könne 1 3 9 . Deshalb wurde auch bewußt keine Ausschlußklausel z. B. für den Fall strafbarer Handlungen normiert 1 4 0 . Nur bei vorsätzlich oder fahrlässig zu Unrecht herbeigeführten Leistungen besteht nach § 20 BAföG eine Rückzahlungspflicht. 135 Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 7; ebenso schon zum A f ö G Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 364; Pitz-Savelsb erg, K l . Schriften, S. 77; E. A. Blanke, FamRZ 1969, S. 396 m i t Hinweis auf § 21 A f ö G (jetzt § 15 Abs. 2 u n d 3 Ziff. 4 BAföG). — Vgl. auch Tz. 9.2.2 des Entwurfs einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesausbildungsförderungsgesetz (im folgenden: V w v - E ) . Dieser E n t w u r f ist i n Teilen erarbeitet u n d jeweils i m GMB1. veröffentlicht. Einen vollständigen Abdruck bringen Rothe / Blanke, Teil I Nr. 2. — Z u den Gründen, weshalb das Bundesmin. für Jugend, Fam i l i e u n d Gesundheit sich darauf beschränkt hat, n u r einen „ E n t w u r f " an die zuständigen Behörden zu übersenden vgl. Schieckel, BAföG, Einf., S. 2; Klabunde, B A a r b B l . 1971, S. 90. — Verfassungsrechtl. Bedenken gegenüber diesem Verfahren erhebt Giese, ZfS 1971, S. 134 m. w. N. 136 Vgl. Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 5 u n d zum A f ö G Pitz-Savelsberg, Kl. Schriften, S. 78. 137 Vgl. A I I , 2 der Besonderen Bewilligungsbedingungen des Bundesmin. f ü r B i l d u n g u n d Wissenschaft f ü r die Vergabe von Bundesmitteln zur Förderung von Studenten an den wiss. Hochschulen i n der B R D einschl. des Landes B e r l i n i. d. F. v o m 19.11.1970, abgedruckt u n d erläutert bei Bachmann / Ohlig; auszugsweise auch bei Seidenspinner, S. 22 ff. Ä h n l i c h auch das Bayer. Begabtenförderungsgesetz, vgl. Fn. 97. 138 Prot, der 77. Ausschuß-Sitzung, S. 10, zit. bei Rothe / Blanke, § 9, Rd.Nr. 1.3. Vgl. zu dieser Forderung schon Dürr, N D V 1955, S. 129 und auch Walter Becker, Wirtschaft u n d Berufserziehung 1969, S. 111, der aber auf die Gefahr der bildungspolitischen Verengung hinweist. 139 Vgl. Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 1.3 u n d 5. 140 E. A. Blanke, FamRZ 1969, S. 396.

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Zusammenfassend kann somit für den schulischen Bereich festgestellt werden, daß das Bundesausbildungsförderungsgesetz i n § 9 Abs. 1 als Anspruchsvoraussetzung nur die Leistungen verlangt, die zur A u f nahme i n die jeweilige Ausbildungsstätte oder zum Verbleib i n ihr erforderlich sind. b) Die Vermutung des § 9 Abs. 2 BAföG Aus dem Inhalt des Eignungs- und Leistungsbegriffs könnte weiterhin zu folgern sein, daß der Nachweis der erforderlichen Leistungen nur durch den Besuch der Ausbildungsstätten und deren Bescheinigung hierüber 1 4 1 als erbracht anzusehen ist, § 9 Abs. 2, 1. Alter. BAföG somit eine unwiderlegliche Vermutung enthält. Diese Ansicht v e r t r i t t Rothe 142 ; Holland wiederum ist der Meinung, die Eignung werde fingiert 1 4 3 . Siegers 144 spricht i n diesem Zusammenhang von einer Unterstellung. Überwiegend w i r d jedoch nur ausgeführt, die Bescheinigung über den Besuch der Ausbildungsstätte sei „ i m allgemeinen" oder „ i n der Regel" als Nachweis für § 9 BAföG ausreichend 145 . Angesichts der Vielfalt der vertretenen Ansichten und der Bedeutung dieser Frage für den Auszubildenden soll sie näher untersucht werden. Die bereits dargestellte Entstehungsgeschichte des § 9 BAföG spricht für die Unwiderleglichkeit der i n Abs. 2, 1. Alter, normierten „Annahme". Fraglich ist, ob dies auch durch den Wortlaut der Vorschrift bestätigt wird. Der Gesetzgeber bedient sich des gesetzestechnischen Hilfsmittels der Vermutung an vielen Stellen des Gesetzes. So enthält das Bürgerliche Recht, von dessen Systematik und Terminologie noch am ehesten eine Klärung der aufgeworfenen Frage erwartet werden kann, eine

141 Vgl. hierzu Anlage 3 der ÄnderungsVO zur Bestimmung der F o r m blätter zum B A f ö G v o m 19. 7.1972, BGBl. I S. 1265. 142 Vgl. Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.3 u n d § 9, Rd.-Nr. 7; ebenso zu dem insoweit identischen § 7 Satz 2 A f ö G ders., Rothe / Blanke, § 7 AföG, Rd.-Nr. 7 ; E. A. Blanke, FamRZ 1969, S. 396. Zekorn, B B 1970, S. 760 bezeichnete dagegen die V e r m u t u n g des § 7 A f ö G ausdrücklich als widerlegbar; bei Vorliegen besonderer Gründe sei die Eignung gesondert zu prüfen. 143 N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2005 (S. 1485); ebenso Holland / Kiesow, S. 108. Schieckel, BAföG, § 9 A n m . 2 meint dagegen, die „ A n n a h m e " sei keine gesetzliche Fiktion. 144 Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 123 (S. 501); ebenso zum A f ö G Bölke, Krankenhaus 1971, S. 226. 145 Vgl. Dahnen, Taschenbuch, S. 32; Rothe / Blanke, Merkblatt, S. 8, Ziff. 26; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 196; ders., DGB-Sonderdruck zum BAföG, H. 1; ebenso schon zum A f ö G Dahnen, Taschenbuch, 1. Aufl., S. 21; PitzSavelsberg, K l . Schriften, S. 78.

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Fülle von widerleglichen Tatsachen- oder Rechtsvermutungen, die meistens durch die Fassung der Vorschrift kenntlich gemacht sind 1 4 6 . Bei der Tatsachenvermutung schließt das Gesetz aus einem Indiz auf das Vorliegen eines gesetzlichen Tatbestandsmerkmales bzw. einer anderen Tatsache 147 , d. h. es „ w i r d " jeweils „ v e r m u t e t " 1 4 8 oder es „ist i m Zweifel anzunehmen" 1 4 9 . Bei der Rechtsvermutung schließt der Gesetzgeber dagegen auf einen Rechtszustand, d. h. aus einem Indiz auf das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechts 150 . Kenntlich gemacht w i r d dies durch dieselbe Formulierung 1 5 1 . Die unwiderlegliche Vermutung w i r d hingegen i n die Form eines Gesetzesbefehls gekleidet, d. h. der Beweis des Gegenteils ist ausdrücklich ausgeschlossen152. So heißt es beispielsweise i n den §§ 39 und 269 ZPO „ist anzunehmen" und i n § 551 ZPO noch deutlicher „ist stets anzusehen als". I n § 9 Abs. 2, 1. Alter. BAföG findet sich eine derart eindeutig bindende Formulierung zwar nicht. Die Worte „ w i r d angenommen" lassen aber dennoch eher auf eine verkürzte Form des Befehls „ist anzunehmen" schließen als auf eine widerlegliche Vermutung, die üblicherweise durch die Formulierung „es w i r d vermutet" kenntlich gemacht wird. Wenn es die Absicht des Gesetzgebers gewesen wäre, die verlangten Leistungen nur „ i m Zweifel" oder nur „ i n der Regel" während des Besuchs der Ausbildungsstätte als gegeben anzusehen, hätte eine entsprechende Formulierung nahegelegen. Aus der Tatsache, daß sie unterblieben ist, ist daher zu schließen, daß der Gesetzgeber auch vom Wortlaut her bewußt eine unwiderlegliche Vermutung schaffen wollte. Zweifel an diesem Ergebnis könnten sich nur daraus ergeben, daß es sich bei § 9 Abs. 2, 1. Alter. BAföG u m eine Tatsachenvermutung handelt, da i n dieser Vorschrift von einer Tatsache auf eine weitere, die ein Tatbestandsmerkmal ist, geschlossen wird. Nach Baumbach / Lauterbach 153 sind alle Tatsachenvermutungen widerleglich und nur Rechtsvermutungen zum Teil unwiderleglich. Diese nicht näher begründete Behauptung mag zwar speziell auf den Zivilprozeß bezogen sein, erscheint generell aber wenig stichhaltig, da nicht einzusehen ist, weshalb 14e

Vgl. Heinrich Lange, BGB, A T , 12. Aufl., § 8 I I , 4 f., S. 52. Thomas / Putzo, 6. Aufl., § 292, A n m . 1 a. 148 Vgl. z.B. §§ 938, 1117 Abs. 3, 1253 Abs. 2, 1377 Abs. 1 u. 3, 2009 B G B ; ebenso §§ 9 Abs. 1, 10, 11 VerschollenheitsG. 149 Vgl. ζ. Β . §§ 685 Abs. 2, 2270 Abs. 2 BGB. 150 v g l . Thomas / Putzo, § 292, A n m . 1 b. 147

151

D. h. „es w i r d vermutet", vgl. §§ 891, 921, 1006 Abs. 1, 1362, 2365 BGB. Vgl. Baumbach ί Lauterbach, 31. Aufl., § 292 ZPO, A n m . 2 B ; Thomas / Putzo, § 292, A n m . 2 b. 153 § 292, A n m . 1 Β u n d 2 B. 152

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dem Gesetzgeber verwehrt sein sollte, auch Tatsachenvermutungen unwiderleglich zu gestalten. So w i r d eine derartige Einschränkung z. B. von Thomas / Putzo 15* und Lange155 auch nicht gemacht. Baumbach/ Lauterbach 1 5 6 bezeichnen dagegen eine derartige Vorschrift als Unterstellung und verstehen darunter, daß eine möglicherweise wahre Tatsache als wahr unterstellt w i r d i n Fällen, i n denen die Wahrheit nichts an der Entscheidung ändern könne. Diese Unterstellung wollen sie dann aber unterscheiden von Fiktionen gleichzusetzenden Unterstellungen, da diese zur Anwendung der Rechtsfolgen eines Tatbestandes auf einen anderen Tatbestand zwängen, obwohl jede Möglichkeit fehle, daß dieser Tatbestand zutreffe 1 5 7 . Rosenberg 158 geht wiederum davon aus, daß die sog. unwiderleglichen Vermutungen nichts anderes als Fiktionen seien. Sie hätten die Form der Vermutung, aber das Wesen der Fiktion, da der Beweis des Gegenteils bei ihnen unzulässig sei. Insgesamt zeigen die Ausführungen also, daß eine terminologische Einheitlichkeit auf diesem Gebiet nicht zu finden ist 1 5 9 . Es kann daher offenbleiben, ob i n § 9 Abs. 2, 1. Alter. BAföG eine unwiderlegliche Tatsachenvermutung, eine Unterstellung etwa i m Sinne Baumbach-Lauterbachs oder eine Fiktion i m Sinne Rosenbergs 160 normiert ist. Entscheidend ist, daß die verlangten Leistungen i m schulischen Bereich solange unwiderleglich „anzunehmen" sind, wie die Ausbildungsstätte besucht wird. Somit stützt der der üblichen Form einer unwiderleglichen Vermutung weitgehend angenäherte Wortlaut des § 9 Abs. 2, 1. Alter. BAföG die aus der Entstehungsgeschichte gewonnene Auslegung. c) Die Eignungsvoraussetzungen i m Hochschulbereich Als nächstes stellt sich die Frage, ob die bisherigen Erörterungen auch für den Eignungsbegriff beim Besuch von Höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen zutreffen. Bei diesen Ausbildungsstätten w i r d nach § 9 Abs. 2, 2. Alter. BAföG die Erreichung des angestrebten Ausbildungsziels „angenommen", sofern der Auszubildende die nach § 48 BAföG erforderlichen Nachweise erbringt. I n dieser Vorschrift t r i f f t das Gesetz eine unterschiedliche Regelung einerseits für die er154

§ 292, A n m . 2. Heinrich Lange, BGB, A T , § 8 I I , 4 e, f, S. 52, 53. 156 § 292, A n m . 1 C. 157 Baumbach / Lauterbach, § 292, Anm. 1 C. 158 Beweislast, 5. Aufl., S. 213. 159 Vgl. hierzu auch Rosenberg, S. 199. 160 Vgl. auch die i m 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 b i n Fn. 143, 144 zitierten Meinungen, die die terminologische Uneinheitlichkeit ebenfalls veranschaulichen. 155

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sten vier Fachsemester und andererseits für den Besuch vom 5. Fachsemester an. aa) Die Regelung für die ersten vier Fachsemester Während der ersten vier Fachsemester kann das A m t für Ausbildungsförderung bei begründeten Zweifeln an der Eignung des Auszubildenden für die gewählte Ausbildung eine gutachtliche Stellungnahme der Ausbildungsstätte einholen, § 48 Abs. 2 BAföG. Hierdurch könnte der Eindruck entstehen, der Inhalt des Eignungsbegriffs sei ein anderer. Dagegen spricht jedoch schon die Ausgestaltung des § 48 Abs. 2 als Ermessens Vorschrift. Auch ist die Formulierung „bei begründeten Zweifeln an der Eignung" zu sehr auf den Einzelfall abgestellt, als daß sich dadurch zwingend der Schluß auf einen anderen Eignungsbegriff ergäbe. Schließlich w i r d die notwendige Klarheit durch die Begründung zu § 9 Abs. 2 des Regierungsentwurfs hergestellt 1 6 1 . Dort heißt es, bei langdauernden, nichtschulischen Ausbildungsgängen könne wegen der Verantwortung für die Verwendung öffentlicher M i t t e l nicht darauf verzichtet werden, zu überprüfen, ob der Auszubildende sich der Ausbildung überhaupt unterziehe. Es sei nicht daran gedacht, i n diesem Zusammenhang etwa besondere Leistungen zu verlangen. Es genüge vielmehr, auch i n dem fortgeschrittenen Ausbildungsstadium, wenn der Leistungsstand erwarten lasse, daß der Auszubildende i n der verbleibenden Ausbildungszeit das angestrebte Ziel erreiche. I n der Begründung zu § 48 Abs. 2 des Regierungsentwurfs 162 werden diese Überlegungen wieder aufgegriffen: Auch während der ersten vier Fachsemester könne es i n Einzelfällen angeraten sein, die Eignung des Auszubildenden nachzuprüfen. Die begründeten Zweifel könnten sich insbesondere aus dem in einem vorhergehenden Ausbildungsabschnitt gezeigten Leistungsstand ergeben. Die Erwähnung des „Leistungsstandes" mag zwar mehrdeutig sein und die anfänglich geäußerten Zweifel verstärken, die weitere Ausgestaltung der Vorschrift zeigt aber, daß sich daraus eine Abweichung von dem Grundsatz, keine besonderen Leistungen zu verlangen 1 6 3 , nicht ergibt. Einerseits sind nämlich „begründete Zweifel" Voraussetzung und des weiteren ist zur Einholung der gutachtlichen Stellungnahme die Anhörung des Förderungsausschusses nach § 43 Abs. 2 BAföG vorgeschrieben. Der Regierungsentwurf hatte ursprünglich sogar dessen „ Z u 161 BT-Drs. VI/1975, S. 25. i « BT-Drs. VI/1975, S. 40. 163 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a (a. E.); Rothe / Blanke, führung, Rd.-Nr. 4.3; § 9 Rd.-Nr. 1.2 u n d 7 I I ; Holland / Kiesow, S. 109.

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Stimmung" verlangt 1 6 4 , wovon dann aber wegen rechtlicher Bedenken abgesehen wurde 1 6 5 . Andererseits kann das A m t für Ausbildungsförderung von der gutachtlichen Stellungnahme nur aus wichtigem Grund abweichen, der dem Auszubildenden schriftlich mitzuteilen ist. Außerdem hat das A m t zuvor die Ausbildungsstätte von seinen Einwendungen zu unterrichten und deren erneute Stellungnahme innerhalb einer Frist von 14 Tagen abzuwarten (§ 48 Abs. 5 BAföG). Die Kompliziertheit des Verfahrens 1 6 6 macht deutlich, daß über die §§ 9 Abs. 2 und 48 Abs. 2 nicht ein anderer Eignungsbegriff eingeführt werden sollte 1 6 7 , sondern daß es sich hierbei nur u m eine besondere Form des Eignungsnachweises handelt, dessen Ausnahmecharakter sehr durch das geschilderte Verfahren hervorgehoben wird. Die Begründung für die ursprünglich geforderte „Zustimmung" des Förderungsausschusses168 lautete sogar, durch sie solle der Auszubildende vor der unzumutbaren oder ungerechtfertigten Anforderung besonderer Leistungsnachweise geschützt werden 1 6 9 . Nicht zuletzt hieraus ist auch zu schließen, daß die gutachtliche Stellungnahme der Ausbildungsstätte keine besondere Prüfung des Auszubildenden voraussetzt. Vielmehr genügen bereits vorhandene Leistungsnachweise wie Übungs- und Seminarscheine oder die Ergebnisse von Zwischenprüfungen. Nur in Ausnahmefällen kann eine besondere Prüfung i n Betracht kommen, diese muß dann aber die Ausbildungsstätte selbst für erforderlich halten 1 7 0 . Weiterhin zeigt die Untersuchung des § 48 Abs. 2 BAföG allerdings auch, daß die i n § 9 Abs. 2 normierte Vermutung i m Gegensatz zum schulischen Bereich bei dem Besuch einer Höheren Fachschule, Akade184

Vgl. BT-Drs. VI/1975, § 43 Abs. 2, S. 13 m i t der Begründung auf S. 38 u n d den Änderungsvorschlag des Bundesrates auf S. 50, Nr. 34, dem die Bundesregierung zustimmte, zu BT-Drs. VI/1975, S. 4, zu Nr. 34. Z u dem Problem der B i n d u n g der Ausbildungsförderungsämter an Beschlüsse der Förderungsausschüsse vgl. auch den Schriftl. Bericht des A u s schusses f ü r Jugend Familie u n d Gesundheit, zu BT-Drs. VI/2352, S. 8, zu §43. ics V g l > F n > 1 6 4 > 166 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw. zu § 43 Abs. 3 u n d § 48 Abs. 5, BT-Drs. VI/1975, S. 38 u n d 40. 197 So auch i m Ergebnis Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.3; § 9 Rd.Nr. 7 I I ; Holland / Kiesow, S. 109. lee V g l > F r u 1 6 4 #

i » BT-Drs. VI/1975, S. 38, zu § 43 Abs. 2. Vgl. Dahnen, Taschenbuch, S. 58; Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 7 I I ; so auch die Begründung des Reg.-Entw. zu § 48 Abs. 1, BT-Drs. VI/1975, S. 39, die sich zwar auf die nach § 48 Abs. 1 zwingend vorgeschriebene Bescheinigung der Ausbildungsstätte bezieht, i n diesem Zusammenhang aber erst recht gelten muß. 170

D. Anspruchsvoraussetzungen

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mie oder Hochschule während der ersten vier Fachsemester widerleglich ist 1 7 1 . Die ausführliche gesetzliche Regelung der Widerleglichkeit bestätigt jedoch das dortige 1 7 2 Ergebnis. bb) Die Regelung ab 5. Fachsemester Vom 5. Fachsemester an w i r d nach § 48 Abs. 1 BAföG Ausbildungsförderung nur geleistet, wenn der Auszubildende eine Bescheinigung der Ausbildungsstätte 1 7 3 vorgelegt hat, aus der sich seine Eignung ergibt. Auch diese Vorschrift ist i m Hinblick auf den Eignungsbegriff aus sich heraus nicht ohne weiteres verständlich und nicht eindeutig. Die Begründung des Regierungsentwurfs 174 verweist hier ebenfalls darauf, daß bei langdauernden, nichtschulischen Ausbildungsgängen i n einem vorgeschrittenen Ausbildungsstadium nicht auf den Nachweis verzichtet werden könne, daß die Leistungen erwarten lassen, der Auszubildende werde i n der vorgesehenen Förderungshöchstdauer den Ausbildungsabschnitt „ m i t Erfolg" abschließen. Insbesondere die hervorgehobenen Worte lassen zweifeln, ob auch für diesen Ausbildungsbereich die Einheitlichkeit des Eignungsbegriffs gewahrt ist. Verstärkt werden die Zweifel durch den i n der Begründung folgenden Satz: „Besondere Leistungen werden nicht nachzuweisen sein". Durch diese Formulierung entsteht der Eindruck, als sei die Entscheidung darüber noch offen. Größere Klarheit bringt jedoch der anschließende Verweis auf § 9 BAföG, so daß für diesen Ausbildungsabschnitt auch dessen Begründung herangezogen werden kann. D o r t 1 7 5 heißt es zwar zunächst, es sei „nicht daran gedacht, i n diesem Zusammenhang etwa besondere Leistungen zu verlangen"; dem folgt aber die dezidierte Aussage, es genüge vielmehr, auch in dem fortgeschrittenen Ausbildungsstadium 176, wenn der Leistungsstand erwarten lasse, daß der Auszubildende i n der verbleibenden Ausbildungszeit das angestrebte Ausbildungsziel erreiche 177 . Dem entspricht die weitere 171 Eichler, Z f S H 1971, S. 70 und Schieckel, BAföG, Einführung, S. 5, sind der Ansicht, während der ersten vier Fachsemester werde die Eignung in der Regel unterstellt (Hervorhebung v o m Verf., vgl. hierzu auch Rothe/ Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.3.). 172 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 b (a. E.). 173 Vgl. Anlage 9 der F o r m b l a t t V O v o m 3.11.1971, BGBl. I S. 1757. 174 Vgl. BT-Drs. VI/1975, S. 39, zu § 48 Abs. 1. 175 BT-Drs. VI/1975, S. 25, zu § 9 Abs. 2. 176 Hervorhebung v o m Verf. 177 Ähnlich der Wortlaut der Bescheinigung zu § 48 B A f ö G (vgl. Fn. 173): „ . . . daß er sein Studium i n den bisherigen Fachsemestern ordnungsgemäß durchgeführt hat u n d den angestrebten Studienabschluß voraussichtlich erreichen w i r d . " Vgl. auch Tz. 48.1.7 des V w v - E zu § 48, w o r i n auf die Leistungen abgestellt w i r d , „die von einem Auszubildenden üblicherweise bei einem geordneten Verlauf der Ausbildung bis zum Ende des Fachsemesters erbracht werden, nach dem die Bescheinigung ausgestellt w i r d " .

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Begründung zu § 48 Abs. 1 des Entwurfs 1 7 8 , wonach auch hinsichtlich dieser Leistungsnachweise die Auszubildenden der Höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen gleichbehandelt würden; fälschlicherweise w i r d dabei allerdings auf die Begründung zu § 16 Abs. 2 (richtig: § 9 Abs. 2) verwiesen. Die Begründung zu § 48 Abs. I 1 7 9 weist weiter erklärend darauf hin, daß die vorgesehenen Bescheinigungen von den Ausbildungsstätten ausgestellt würden und damit i n deren Verantwortung gestellt seien. Sie nähmen mit dieser Leistungsbewertung eine Aufgabe wahr, die ihnen (auch) anderweit vielfach aufgetragen sei 1 8 0 . I n diesem Zusammenhang w i r d hervorgehoben, daß nicht beabsichtigt sei, die Auszubildenden besonderen Prüfungen zu unterziehen. Es sollten vielmehr vorhandene Leistungsnachweise wie Übungs- und Seminarscheine oder Zwischenprüfungszeugnisse nach den Verhältnissen an der jeweiligen Ausbildungsstätte zur Grundlage der Bescheinigung für das A m t für Ausbildungsförderung gemacht werden 1 8 1 . Trotz des — i m Ergebnis — doch eindeutigen Inhalts des Eignungsbegriffs auch i m Hochschulbereich soll abschließend ein kurzer Abriß seiner Entwicklung gegeben werden, da auch sie die bisherige Untersuchung bestätigt und zur Verdeutlichung der Ziele des Gesetzes beiträgt. Hierzu soll von den sog. Honnef-Richtlinien 1 8 2 ausgegangen werden. Nach A I I , 2 dieser Richtlinien war der Student geeignet, der gute Leistungen zeigte oder erwarten ließ. Dabei waren seine charakterliche Reife, seine fachliche Leistung und sein Verständnis für die Umwelt zu berücksichtigen. Zuständig für die Regelung von Form und Umfang der Eignungsfeststellung war zwar die Hochschule; wer als ordentlicher Student immatrikuliert war, galt jedoch für die Förderung während der ersten drei Fachsemester als geeignet, es sei denn, die Voraussetzungen für ein erfolgreiches Studium waren nach der Überzeugung des Förderungsausschusses der Universität nicht gegeben (Β I und II, 1 der Richtl.). Der Förderung vom vierten Fachsemester an ging eine Eignungsprüfung voraus, der jedoch Vor- und Zwischenprüfungen des Studiums 178

BT-Drs. VI/1975, S. 39. Vgl. Fn. 178. 180 Vgl. hierzu auch 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a (Fn. 132). 181 Vgl. auch Tz. 48.1.7 u n d 48.1.8 des V w v - E zu § 48 Abs. 1. 182 offizielle Bezeichnung: Besondere Bewilligungsbedingungen des B u n desministers des I n n e r n (später: des Bundesministers für B i l d u n g u n d Wissenschaft) . . . v o m 7. 7.1957, zuletzt i n der Fassung v o m 19.11.1970, vgl. i m übrigen 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I , Fn. 45 und K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a, Fn. 137. 179

D. Anspruchsvoraussetzungen

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gleichgestellt waren (B II, 2). M i t diesen Richtlinien sollte also eine Auslese von Begabten gefördert werden 1 8 3 . Es handelte sich aber nicht um eine Hochbegabtenförderung, sondern u m die Förderung des guten Durchschnitts der Studierenden 184 . Besonders nachteilig war dabei, daß die Eignungsanforderungen oft nicht nur von Hochschule zu Hochschule, sondern selbst i n den einzelnen Fachbereichen unterschiedlich waren 1 8 5 . A u f die Regelung des Rhöndorfer Modells soll hier nicht eingegangen werden, da sie den Richtlinien des Honnefer Modells weitgehend entsprach 186 . Die den Besuch aller staatlichen Ausbildungsstätten umfassenden Entwürfe der SPD-Fraktion vom 17. 5.1962 187 und vom 26. 6.1968 188 forderten allein die „erkennbare Eignung". Der FDP-Entwurf vom 21.12.1967 189 stellte ebenfalls für das Studium auf die Begriffe Eignung und Leistung ab, ohne diese aber näher zu konkretisieren. Erst § 8 des Entwurfs der CDU/CSU-Fraktion vom 27.11.1968 190 brachte die jetzt auch i n § 9 Abs. 1 BAföG normierte Form der EignungsVoraussetzung und forderte für das dritte, fünfte und siebente Ausbildungsjahr eine gutachtliche Stellungnahme der Ausbildungsstätte über die Eignung; das A m t für Ausbildungsförderung konnte allerdings die Vorlage von Zeugnissen ausreichen lassen (§ 29 Abs. 2 des Entwurfs). Diese Vorschrift hätte sich insbesondere i m Hochschulbereich ausgew i r k t . So knapp die Entwürfe insgesamt i n ihrer Aussage zwar sind, zeigen sie dennoch deutlich für den tertiären Bereich die Abkehr von dem besonderen Eignungsbegriff des Honnef er Modells 1 9 1 . Es ergibt sich somit für alle i n § 9 Abs. 2 BAföG angesprochenen Ausbildungen ein einheitlicher Eignungsbegriff 1 9 2 . Auch die Verantwortung für die Prognose, ob die Leistungen die Erreichung des angestrebten Ausbildungsziels erwarten lassen, t r i f f t jeweils die Ausbildungsstätte. 183

So ausdrücklich A I der Richtl. Vgl. Bachmann / Uhlig, A n m . 2 zu A I u n d A n m . 1 zu A I I , 2 der Richtl.; Riedel, J Z 1971, S. 365; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 203. 185 Bachmann / Uhlig, A n m . 1 zu A I I , 2 der Richtl. 186 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I , Fn. 47. 187 Vgl. BT-Drs. IV/415, § 5 Abs. 2. 188 Vgl. BT-Drs. V/3090, § 5 Abs. 3. 189 Vgl. BT-Drs. V/2416, §§ 1 Abs. 1 u n d 7 Abs. 1. 190 BT-Drs. V/3554. 191 Vgl. auch Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2005 (S. 1485); Holland/Hiesow, S. 108/109; Dahnen, Taschenbuch, S. 32; Riedel, J Z 1971, S. 365; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 203; Strobel, B T - P r o t . der 109. Sitzung v o m 24. 3.1971, S. 6471 u n d der 131. Sitzung v o m 24. 6.1971, S. 7681. 192 Rothe l Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.3; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 196; Dahnen, Taschenbuch, S. 33. 184

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Unterschiedlich ist allein die Grundlage des Nachweises 193 . Während i m sekundären, d. h. i m schulischen Bildungsbereich einschließlich der ersten vier Semester des tertiären Bereichs grundsätzlich nur der Besuch der Ausbildungsstätte bescheinigt zu werden braucht, muß für die Förderung vom 5. Semester an die Prognose aufgrund der bis dahin erbrachten Leistungen gestellt und bescheinigt werden. Auch hierfür reichen jedoch die bereits erwähnten Scheine und Zeugnisse aus. Werden sie vorgelegt, ist der Nachweis der Eignung als erbracht anzusehen 194 . Insoweit kann i n diesem Bereich ebenfalls von einer unwiderleglichen Vermutung gesprochen werden 1 9 5 , wenn auch auf der Basis der i m einzelnen vorzulegenden Nachweise. Nicht gefolgt werden kann i n dem Zusammenhang Schieckel 196, der zwischen § 9 Abs. 2 und § 15 Abs. 3 Nr. 4, wonach Leistungen über die Förderungshöchstdauer hinaus gewährt werden, wenn diese infolge des erstmaligen Nichtbestehens der Abschlußprüfung überschritten worden ist, einen Widerspruch sieht und zum Ergebnis kommt, das Nichtbestehen der Abschlußprüfung „dürfte die . . . EignungsVermutung widerlegen und eine weitere Förderung ausschließen". Aus dem Wortlaut des § 15 Abs. 3 ergibt sich dafür kein Anhaltspunkt, auch wenn nur für eine „angemessene Zeit" und nach § 17 Abs. 3 allein durch Darlehen die weitere Ausbildung gefördert wird. Es besteht hierauf aber ein Anspruch. N u r wenn die oben erwähnten Nachweise nicht vorhanden sind oder kein ausreichendes B i l d vom Leistungsstand ergeben, w e i l sie beispielsweise zahlen- oder auch zensurenmäßig nicht ausreichen, kann eine besondere schriftliche oder mündliche Prüfung durchgeführt werden. Aufgrund dieses Ergebnisses w i r d auch der Schlußsatz der Begründung des Regierungsentwurfs zu § 48 Abs. I 1 9 7 verständlich, wonach eine besondere Prüfung nur i n Ausnahmefällen i n Betracht komme, (nämlich) „wenn die Organe der Ausbildungsstätte selbst sie für erforderlich halten". Z u w e i t geht deshalb der Entwurf einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 48 Abs. 1 BAföG 1 9 8 , der für diese Fälle vorschreibt, eine besondere Prüfung „ist . . . durchzuführen". Wenn es anschließend heißt, die „Durchführung" einer solchen Prüfung sei „ i n die Verantwortung des zuständigen Mitglieds des Lehrkörpers gestellt", bleibt zumindest unklar, ob damit nur die Frage, „wie" die 193

194 V 195

Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 7; dies., Merkblatt, S. 8, Ziff. 26. g l # T z 4 8 ! 7 d e s V w v _ E z u §4 8 A b s L

Ä h n l i c h Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.3. BAföG, § 15, A n m . 9. BT-Drs. VI/1975, S. 39/40. 198 V g l t T z 43 ι g. 196

D. Anspruchsvoraussetzungen

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Prüfung durchzuführen ist, gemeint sein soll, oder „ob" sie überhaupt durchgeführt wird. Auch die letztere Entscheidung obliegt aber allein der Ausbildungsstätte 109 . Insgesamt kann daher von der „Beibehaltung einer A r t Eignungsprüfung" nicht gesprochen werden 2 0 0 . 5. Wirtschaftliche

Voraussetzungen

Als weitere Anspruchsvoraussetzung w i r d verschiedentlich i m Schrifttum 2 0 1 die Bedürftigkeit des Auszubildenden genannt. Ausdrücklich w i r d dieser unbestimmte Rechtsbegriff 202 jedoch an keiner Stelle des Gesetzes gebraucht. Es ist daher fraglich, ob und i n welcher Form die Förderung davon abhängig ist. U m dies beantworten zu können, bedarf es zunächst einer näheren Untersuchung des Bedürftigkeitsbegriffes. Für den Bereich der früheren Arbeitslosenfürsorge hatte Würbach 203 i n verschiedenen Ländergesetzen folgenden, i n den jeweiligen Vorschriften i m wesentlichen übereinstimmenden Wortlaut festgestellt: Bedürftig ist, wer den erforderlichen Lebensunterhalt weder aus eigenen Kräften noch m i t Hilfe der zu seinem Unterhalt rechtlich verpflichteten Angehörigen bestreiten kann. Eine derartige Definition der Bedürftigkeit erscheint aber allenfalls für Gesetze, die i n irgendeiner Form den Lebensunterhalt sicherstellen wollen, brauchbar, nicht dagegen für ein Gesetz, das die Förderung der Ausbildung zum Inhalt hat. I n diesem Bereich erscheint es unmöglich, die Bedürftigkeit allgemeingültig zu bestimmen. So hatten die Länder bis zum Inkrafttreten des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes für die Gewährung von Ausbildungsbeihilfen in der Mehrzahl ein System fester Richtsätze entwickelt, wobei einige Länder die Regelsätze nach dem Bundessozialhilfegesetz zugrunde legten oder Lohn- bzw. Einkommensteuerfreiheit voraussetzten; andere stellten

199

Vgl. auch Rothe / Blanke, § 9, Rd.-Nr. 7 I ; Dahnen, Taschenbuch, S. 58. So aber Riedel, J Z 1971, S. 365; α. Α. Fichtner, B B 1971, S. 1240; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2005 (S. 1485). 201 Holland / Kiesow, S. 109; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2006 (S. 1486); Siegers, Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 121 (S. 499); ders., B A r b B l . 1971, S. 659; Schwab, FamRZ 1971, S. 9; PitzSavelsberg, BAföG, Einleitung, S. 13; § 1, Erl. 1 m i t der Einschränkung „ i m Sinne des Gesetzes"; ebenso dies, zum AföG, K l . Schriften, S. 39, 67; vgl. auch Dahnen, B B 1969, S. 1315: „gewisse Bedürftigkeit". 202 Philipp, FamRZ 1969, S. 14 f.; Schwankhart, B A r b B l . 1964, S. 586; Knobloch, B A r b B l . 1957, S. 660; BSGE 1, 185 (U. v o m 22. 8.1955) m. w. N. 203 SGb 1956, S. 216. 200

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die Bedürftigkeit ohne durch Richtlinien fixierte Richtsätze fest 2 0 4 . Die Richtlinie A I I , 3 des Honnefer Modells m i t der Überschrift „Allgemeine Bedürftigkeitsvoraussetzungen" stellte wiederum auf den Studenten ab, der i n zumutbaren Grenzen weder allein noch m i t Hilfe seiner Unterhaltsverpflichteten die Kosten seines Studiums aufzubringen vermochte. Die Frage, ob Bedürftigkeit eine Förderungsvoraussetzung ist, kann also nur für das einzelne Gesetz und nur aufgrund seiner Bestimmungen entschieden werden 2 0 5 . Das Bundesausbildungsförderungsgesetz macht i n der Leitvorschrift § 1 den Rechtsanspruch auf die Förderung davon abhängig, daß dem Auszubildenden die für seinen Lebensunterhalt und seine Ausbildung erforderlichen M i t t e l anderweitig nicht zur Verfügung stehen. Dieser Teil der Vorschrift ist jedoch zu unbestimmt, u m die gestellte Frage zu beantworten. Daraus könnte beispielsweise zu schließen sein, Ausbildungsförderung werde nur bei völliger Mittellosigkeit gewährt; das erscheint aber m i t den Zielen des Gesetzes unvereinbar. Eine Klärung könnte sich aber aus den Anrechnungsvorschriften des Gesetzes ergeben 2 0 6 . So erfolgt zunächst schon eine Konkretisierung der Leitvorschrift durch § 11 Abs. 2 BAföG; hier w i r d vorgeschrieben, daß auf den Bedarf des Auszubildenden, der die Kosten des Lebensunterhalts und der Ausbildung umfaßt (§11 Abs. 1 BAföG), Einkommen und Vermögen des Auszubildenden, seines Ehegatten und seiner Eltern anzurechnen sind. Die Anrechnung erfolgt i m einzelnen nach den §§ 21 bis 34 BAföG. Ein detailliertes Eingehen auf diese relativ komplizierten Bestimmungen würde über den Rahmen der Untersuchung hinausgehen. I m Prinzip stellen sie jedoch auf die Einkommens- bzw. Vermögenssteuerpflichtigkeit ab (§§ 21 und 26 BAföG). I m Gegensatz zum Ersten Ausbildungsförderungsgesetz, das von einem eigenen Einkommensbegriff ausging, lehnt sich das Bundesausbildungsförderungsgesetz dabei eng an das Einkommensteuerrecht an 2 0 7 . Auch ist nicht mehr das verwertbare, sondern nur noch das steuerpflichtige Vermögen anzurechnen, wobei entsprechend hohe Freibeträge gewährt werden (§§ 30 - 34 204 Bund-Länder-Bericht, BT-Drs. V/1580, S. 37 ff., 114; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 24; Dahnen, Sozialpolitik, H . 8/9, S. 39; vgl. auch 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C, Fn. 58 u n d Rothe, Jugendwohl 1954, S. 249. 205 Ausführl. hierzu BSGE 1, 184 ff. D a m i t ist auch die einschränkende Formulierung bei Pitz-Savelsberg zu erklären, vgl. Fn. 201. 206 Z u dieser Methode der inhaltlichen Bestimmung des unbest. Rechtsbegriffs „ B e d ü r f t i g k e i t " vgl. Werdermann, B A a r B l . 1957, S. 666 m i t Hinweis auf ein U r t e i l des Bayer. L S G v. 18.3.1955; vgl. auch Rothe / Blanke, § 11, Rd.-Nr. 12. 207 Siegers, B A r b B l . 1971, S. 661; Fichtner, B B 1971, S. 1241 f.; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 198.

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BAföG) 2 0 8 . Der die festgelegten Freibeträge übersteigende Teil des Einkommens oder Vermögens ergibt dann die auf die Bedarfssätze anzurechnenden Beträge 2 0 9 . Aufschlußreicher für die Frage nach der Bedürftigkeit sind jedoch die nicht anzurechnenden Freibeträge. So sind nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BAföG vom Einkommen des Auszubildenden für i h n selbst anrechnungsfrei monatliche Beträge i n Höhe von 100 bis 200 D M je nach A r t der Ausbildungsstätte und nach Nr. 2 für seinen Ehegatten 350 D M sowie für jedes K i n d 200 DM. Nach § 25 Abs. 1 BAföG bleiben vom Einkommen der Eltern oder des Ehegatten monatlich anrechnungsfrei Beträge i n Höhe von 500 D M bzw. 800 D M bei einem Elternpaar. Diese Zahlen zeigen, daß das Gesetz eine weitgehende Ausschöpfung etwaiger Eigenmittel des Auszubildenden und relativ hohe Leistungen der genannten Unterhaltsverpflichteten voraussetzt 210 , selbst wenn man berücksichtigt, daß das die Freibeträge übersteigende Einkommen der Eltern und des Ehegatten nochmals zu 4 0 % anrechnungsfrei bleibt (§ 25 Abs. 4 BAföG). Geht man weiter von dem Betrag i n Höhe von 160 D M aus, der nach §12 Abs. 1 Nr. 1 BAföG als monatlicher Bedarf für Schüler von weiterführenden allgemeinbildenden Schulen gilt oder wählt die 450 DM, die ein Studierender maximal erhält (§13 Abs. 1 bis 3 BAföG), so ergibt sich, daß auch nur unerheblich über den Freibeträgen liegende Einkommen der nach diesem Gesetz Unterhaltsverpflichteten eine Förderung der Ausbildung nahezu ausschließen. Die Freibeträge selbst

208 Anders noch § 17 A f ö G ; vgl. zu dieser zu befürwortenden Änderung durch den Gesetzgeber die Begründung des Reg.-Entw. zu § 26, BT-Drs. V I / 1975, S. 33; Siegers, B A r b B l . 1971, S. 662. Die Einsparungen durch eine strengere Vermögensanrechnung w ü r d e n nach auf ein Gutachten gestützten Schätzungen weniger als 1 °/o der Gesamtaufwendungen betragen, A m t l . Begründung, ebenda. 209 Vgl. §§ 21 bis 34 B A f ö G u n d die Berechnungsbeispiele bei Rothe / Blanke, § 11 Rd.-Nr. 16, 21, 25; dies., B A f ö G - M e r k b l a t t , S. 26 ff. Rothe, Berufliche Bildung, DGB-Sonderdruck, H. 6; Dahnen, Taschenbuch, S. 129 ff. 210 Vgl. Dahnen, Taschenbuch, S. 34, der allerdings von „angemessenen" Leistungen der Unterhaltsverpflichteten ausgeht; so auch schon ders., T a schenbuch, 1. Aufl., S. 22 u n d B B 1969, S. 1315 zum AföG. Ä h n l i c h Siegers, Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 123 (S. 501), der die Freibeträge des B A f ö G „großzügig bemessen" nennt, obgleich er auf S. 121 (S. 499) die Bedürftigkeit als Grundvoraussetzung bezeichnet. Dieser scheinbare W i d e r spruch ist damit zu erklären, daß Siegers den Antragsteller u n d dessen A n gehörige gesondert betrachtet; so auch ausdrücklich Schwab, FamRZ 1971, S. 9 („eigentliche Förderungsvoraussetzung ist die Bedürftigkeit des Bewerbers u n d nicht die Bedürftigkeit der Familie"). Diese Trennung ist aber wenig sinnvoll, da die Förderung von den wirtschaftlichen Verhältnissen der gesamten Familie abhängt. Insofern ist allenfalls die Vorausleistung nach den §§ 36, 37 B A f ö G eine Ausnahme.

5 Menke

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liegen aber nur wenig über dem, was für die Unterhaltsverpflichteten oder auch den Auszubildenden als Existenzminimum gelten muß 2 1 1 . Das soll durch einige Zahlen verdeutlicht werden. So lagen beispielsweise die Regelsätze nach § 22 BSHG i m Bundesgebiet am 1. 6. 1971 zwischen 180 und 197 D M für den Haushaltsvorstand und zwischen 81 und 177 D M für jeden weiteren Haushaltsangehörigen 212 . Die Wechselwirkung zwischen den wirtschaftlichen Verhältnissen der Familie und dem i m Ergebnis nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz auszuzahlenden Betrag zeigen besonders deutlich jedoch die folgenden Beispiele 2 1 3 : 1. I n einer aus vier Personen bestehenden Familie darf das Nettoeinkommen der Eltern nicht mehr als 1050 D M betragen, wenn der Antragsteller (11. Klasse des Gymnasiums) den vollen Förderungsbetrag von 160 D M erhalten soll. Bei einer Erhöhung des Nettoeinkommens auf 1300 D M mindert sich der Förderungsbetrag um 125 DM. 2. Bei einer 6köpfigen Familie erhalten die Antragsteller (24jähriger Student, der nicht bei den Eltern wohnt; Schüler i n der 11. Klasse des Gymnasiums) die vollen Beträge von 420 und 160 D M nur, wenn das Elterneinkommen nicht über 1300 D M liegt. Bei einer Erhöhung dieses Einkommens um 400 D M verringert sich die Förderung u m insgesamt 160 DM. 3. Ein alleinstehender Elternteil m i t zwei Kindern darf kein höheres Einkommen als 600 D M haben, wenn die Kinder (12. Klasse des Gymnasiums; 18jähriger Fachschüler) die Beträge von 160 und 320 D M erhalten sollen. Erreicht das Einkommen 800 DM, ist die Förderung um 100 D M niedriger. 211 Allgemein zur K r i t i k an zu niedrigen Freibeträgen sowohl nach dem A f ö G als auch nach dem Honnefer Modell u n d dem B A f ö G vgl. Schwab, FamRZ 1971, S. 9, 11; bezügl. des B A f ö G : Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 224, 228, der deshalb schätzt, daß höchstens ein D r i t t e l der Auszubildenden L e i stungen erhalten könne; Düx, R u G 1972, S. 52; ders., K J 1972, S. 89; vgl. auch die Stellungnahme des DStW-Beirats, JUS 1973, H. 1, Umschlagseite I I I u n d GEW-Rundbrief 1/72, Nov. 72 (Informationen f ü r die Hochschulgruppen). Z u m Honnefer Modell: Kegler / Bellermann, D U Z 1968, H. 12, S. 34; Kießling, JUS 1971, S. 286, Fn. 4, der die Beträge für Sozialhilfesätze als erstrebenswert ansah. Z u m AföG: Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 45. 212 Vgl. Dahnen, Taschenbuch, S. 151 f. A u f g r u n d eines Vergleichs des B S H G m i t dem AFÖG k a m Giese, ZfS 1971, S. 170 sogar zu dem Ergebnis, daß bei einkommens- u n d vermögenslosen Personen der Anspruch des A u s zubildenden auf H i l f e zum Lebensunterhalt nach dem B S H G i n der Regel höher sei. 213 Rothe / Blanke, Merkblatt, S. 26 ff., Beisp. I, I I I , V I , V I I I ; vgl. auch Düx, R u G 1972, S. 52 f.; ders., K J 1972, S. 88 f.; Dahnen, Taschenbuch, S. 129 ff.

D. Anspruchsvoraussetzungen

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4. Ist schließlich der Auszubildende verheiratet und hat ein dreijähriges Kind, w i r d sein Universitätsstudium nur mit dem Höchstbetrag von 450 D M gefördert, wenn das Nettoeinkommen seiner Ehefrau nicht höher als 750 D M ist. Erhöht es sich um 160 DM, beträgt die Förderung nur noch 362 DM. Angesichts dieser Zahlen kann der Meinung Rothes 214, das Gesetz ermögliche eine Förderung bis i n mittlere Einkommensschichten hinein, nicht einmal mit der von i h m gemachten Einschränkung „soweit mehrere Kinder sich i n Ausbildung befinden" gefolgt werden. Als Ergebnis ist vielmehr festzustellen, daß der Auszubildende und seine Familie, also die Eltern und der Ehegatte, wirtschaftlich nicht i n der Lage sein dürfen, für die Kosten der Ausbildung aufzukommen 2 1 5 . Insoweit kann von der Anspruchsvoraussetzung „Bedürftigkeit i m Sinne des Gesetzes" gesprochen werden 2 1 6 , obgleich dieser Begriff nicht sehr aussagekräftig ist und nur dazu dienen kann, deutlich zu machen, daß die Bedürftigkeit sich beispielsweise von der des Bundessozialhilfegesetzes unterscheidet, also nicht von einer Notlage abhängig ist 2 1 7 . Eine präzisere inhaltliche Bestimmung ergibt sich jedoch allein aus der Konkretisierung des § 1 durch § 11 Abs. 2 i n Verbindung mit den Anrechnungsvorschriften der §§ 21 bis 34 BAföG. I I . Sachliche Voraussetzungen

1. Förderungsfähige

Ausbildungen

(Ausbildungsstätten)

Die einzigen sachlichen, d. h. den Antragsteller nicht persönlich betreffenden und von i h m auch nicht nachzuweisenden 218 Voraussetzungen ergeben sich aus dem sachlichen und örtlichen Geltungsbereich i n Abschnitt I des Gesetzes. Daß es sich hierbei u m Förderungsvoraus214 Jugendwohl 1972, S. 200; ähnlich Becker, ZBIJugR 1971, S. 329, der die Förderung von K i n d e r n aus dem sog. Mittelstand als sichergestellt ansieht. Vgl. auch Galster, Unsere Jugend 1970, S. 114 zum A f ö G („besonders bei Mehr kinderf amilien"). 215 Vgl. Rothe / Blanke, Einführung, Rd.-Nr. 4.5; § 1, Rd.-Nr. 7; § 11, Rd.-Nr. 11; Holland / Kiesow, S. 109; Pitz-Savelsb erg er, BAföG, Einleitung, 5. 13; ebenso schon zum A f ö G Zekorn, B B 1970, S. 761; Bölke, K r a n k e n haus 1971, S. 226; Blanke, FamRZ 1969, S. 396; Pitz-Savelsb erg, K l . Schriften, S. 39, 67; ähnlich auch § 4 des F D P - E n t w . zum AföG, BT-Drs. V/2416. — Dehrn, DStR 1969, S. 673, Mauß, Landkreis 1970, S. 87 u n d Kobbe, Z f F 1969, S. 340 hielten f ü r entscheidend, ob die A u f b r i n g u n g der M i t t e l den Betr. zumutbar war. I n diesem Sinne waren auch die SPD-Entw. aus den Jahren 1962 u n d 1968, BT-Drs. IV/415 (§§ 2, 10) u n d V/3090 (§§ 1, 11) konzipiert. 216 Vgl. oben Fn. 201. 217 Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 39; vgl. auch Galster, Unsere Jugend 1970, S. 107 zum A f ö G („Anlehnung an die Sozialhilfe ist k a u m mehr zu erkennen"). 218 Vgl. Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 8.

5·

68

I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

Setzungen handelt, ist einerseits der Überschrift des Abschnitts „Förderungsfähige Ausbildung" zu entnehmen 2 1 9 . Zum anderen ist die detaillierte Aufzählung der verschiedenen Ausbildungsstätten i n den §§ 2 und 3 BAföG allein dann sinnvoll, wenn damit zum Ausdruck kommen soll, daß nur ihr Besuch gefördert w i r d 2 2 0 . Es ist also zunächst erforderlich, daß der Antragsteller eine der i m Katalog des § 2 Abs. 1 BAföG aufgeführten Schulen besucht. Dies sind i m einzelnen die 1. weiterführenden allgemein bildenden Schulen und Fachoberschulen, 2. Abendhauptschulen, Beruf sauf bauschulen, Abendrealschulen, Abendgymnasien, Kollegs und vergleichbaren Einrichtungen, 3. Berufsfachschulen und Fachschulen, 4. Höheren Fachschulen und Akademien und 5. Hochschulen. A u f die Unterschiede dieser Schultypen soll i m Rahmen der Arbeit nicht eingegangen werden 2 2 1 . Dasselbe gilt für die weiteren Ausbildungsstätten, deren Besuch nach § 2 Abs. 2 bis 4 BAföG ebenfalls förderungsfähig ist, wie auch aus den schon erwähnten Gründen 2 2 2 für die Voraussetzungen der Förderung des Fernunterrichts nach § 3 BAföG. I n diesem Zusammenhang ist jedoch zu beachten, daß der sachliche Geltungsbereich des Gesetzes durch § 68 Abs. 2 BAföG noch insofern begrenzt wird, als das Gesetz eine Förderung für Schüler von weiterführenden allgemeinbildenden Schulen, Fachoberschulen und Berufsfachschulen erst ab Klasse 11 vorsieht 2 2 3 . 2. Der örtliche Geltungsbereich Der örtliche Geltungsbereich des Gesetzes ist durch § 4 BAföG festgelegt. Danach w i r d vorbehaltlich der §§5 und 6 BAföG, die eine Ausbildung i m Ausland ermöglichen und nicht weiter untersucht werden sollen, Ausbildungsförderung für die Ausbildung i m Geltungsbereich des Gesetzes geleistet. Das Bundesausbildungsförderungsgesetz geht 219 Vgl. hierzu Zekorn, B B 1970, S. 760 u n d mittelbar § 34 Satz 2 A F G . Dort werden Anforderungen an die Förderungsfähigkeit einer Maßnahme als Voraussetzung bezeichnet. 220 Holland / Kiesow, S. 95, 99; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2001 f. (S. 1481 f.). 221 Vgl. hierzu die Beschreibungen i n der Begründung des Reg.-Entw., B T Drs. VI/1975, zu § 2 Abs. 1, S. 21 f.; Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 3 - 7 . 222 Vgl. Einleitung. 223 Diese Einschränkung g i l t auch f ü r § 10 Abs. 1 u n d 2 B A f ö G ; vgl. hierzu Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 1.2.

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E. Leistungsumfang

also grundsätzlich vom sog. Territorialitätsprinzip aus 2 2 4 , d. h. als weitere sachliche Voraussetzung ist generell erforderlich, daß die Ausbildung i m Geltungsbereich des Gesetzes erfolgt. E. Umfang und Höhe der Leistungen Nachdem untersucht worden ist, welche Anspruchsvoraussetzungen i m allgemeinen der Auszubildende zu erfüllen hat, soll i m folgenden geprüft werden, welche Rechtsfolgen sich daraus für i h n herleiten lassen. Aus der Formulierung der Leitvorschrift § 1 BAföG könnte sich ergeben, daß es Ziel des Gesetzes ist, die für den Lebensunterhalt und die Ausbildung „erforderlichen M i t t e l " i n voller Höhe, d. h. kostendeckend und invididuell zu sichern 225 . I n der Begründung zu § 1 des Regierungsentwurfs 226 w i r d als Grundprinzip der Förderung allerdings nur die „angemessene" Deckung dieser Kosten genannt. I n § 11 Abs. 1 BAföG heißt es wiederum: „Ausbildungsförderung w i r d für den Lebensunterhalt und die Ausbildung geleistet (Bedarf)." Dazu führt die Begründung aus 2 2 7 , die uneingeschränkte Formulierung mache deutlich, daß eine umfassende Förderungsleistung angestrebt sei. Demzufolge werden unter den Bedarfsbegriff einerseits die Aufwendungen für Ernährung, Unterkunft, Kleidung, Körperpflege und persönliche Bedürfnisse und andererseits die Aufwendungen für Lern- und Arbeitsmittel sowie für Studien- und Familienheimfahrten subsumiert 2 2 8 . Hauptsächlich aufgrund der nur beschränkt zur Verfügung stehenden finanziellen M i t t e l 2 2 9 konnte der Gesetzgeber aber die von i h m selbst gestellte Forderung nicht erfüllen. Die Sicherung des individuellen Bedarfs hätte überdies einen unverhältnismäßig großen Verwaltungsaufwand erfordert 2 3 0 . Der individuelle Bedarf wurde daher i n den §§ 12 bis 14 BAföG fingiert 2 3 1 und nach pauschalen Beträgen bemessen 232 , 224 Siegers, B A r b B l . 1971, S. 660; ders., Information 1971, Sozialrecht, G r u p pe 15, S. 122 (S. 500); Fichtner, B B 1971, S. 1240. 225 Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 7; § 11, Rd.-Nr. 2; Fichtner, B B 1971, S. 1241; Riedel, JZ 1971, S. 365 m i t Fn. 30. Z u den Regelungen i n den mehrfach erwähnten Fraktionsentwürfen zum A f ö G vgl. Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 1.4. 22 « BT-Drs. VI/1975, S. 20. 227 BT-Drs. VI/1975, S. 26. 228

10.

A m t l . Begründung, ebenda; vgl. auch Rothe / Blanke,

§ 11, Rd.-Nr. 9,

229 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C, Fn. 108; BT-Drs. VI/1975, S. 20, Ziff. 5 u n d S. 43, Ziff. 2.1; zu BT-Drs. VI/2352, S. 4 u n d S. 6, zu den §§ 12 - 14; BT-Drs. VI/2375; Rothe / Blanke, § 11, Rd.-Nr. 2. 230 Vgl. wiss. Beirat f ü r Familienfragen beim Bundesmin. f ü r Jugend und Familie, SozFortschritt 1969, S. 133. 231

Schieckel, BAföG, § 12, A n m . 2; Rothe / Blanke, § 11, Rd.-Nr. 2.

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I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

die sich zwischen 160 und 450 D M bewegen. Sie sind deshalb i n aller Regel nicht kostendeckend 233 . So hatte das Deutsche Studentenwerk bereits für 1970 einen monatlichen Bedarfssatz von 520 D M für Studenten errechnet 234 . Andere Schätzungen schwanken zwischen 520 und 610 D M 2 3 5 . Die notwendige Differenzierung zwischen den einzelnen Bedarfssätzen w i r d dadurch angestrebt, daß zunächst je nach A r t der Ausbildungsstätte unterschiedliche Beträge für Schüler, Studierende und Praktikanten festgesetzt werden; außerdem w i r d berücksichtigt, ob der Auszubildende bei seinen Eltern wohnt und ob er verheiratet ist (§§ 12 bis 14 BAföG). Zur Errechnung des individuellen Förderungsbetrages ist somit von den in den §§ 12 bis 14 BAföG genannten Beträgen auszugehen. Hiervon ist das Einkommen und Vermögen abzuziehen, das die i m Gesetz genannten Freibeträge übersteigt. Die Differenz ergibt dann den i m Einzelfall auszuzahlenden Betrag 2 3 6 . Daneben besteht noch für den Auszubildenden die Möglichkeit, zur Deckung besonderer Aufwendungen, die m i t der Ausbildung i n unmittelbarem Zusammenhang stehen, so vor allem bei einer Unterbringung i m Internat oder bei hohen Fahrtkosten, über die Regelbeträge hinaus eine finanzielle Förderung zu erreichen (§§ 12 Abs. 5 und 13 Abs. 5 BAföG). Eine derartige Leistung steht jedoch i m Ermessen des A m -

232 Das gilt auch f ü r den aus Lebenshaltungs-, Unterkunfts- u n d F a h r t kosten zusammengesetzten Bedarf für Studierende, § 13 BAföG. Generell zur Problematik einer Pauschalierung vgl. Stelzer, D U Z 1968, H. 12, S. 21; Schwab, FamRZ 1971, S. 8 f. 233 Rothe, Jugendwohl 1972, S. 196; ders., Berufliche Bildung, D G B - S o n derdruck, H. 2; Riedel, J Z 1971, S. 365; Stellungnahme des DStW, auszugsweise i n analysen 1971, H. 6, S. 12; Fichtner, B B 1971, S. 1240 f.; Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 224; Kudlich, Stipendien-Α., S. 3. Ebenso zu der gleichen Frage i m A f ö G vgl. Giese, ZfS 1971, S. 169, 170; Klabunde, B A r b B l . 1971, S. 92 und S. 94 (hier zum Honnefer u n d Rhöndorfer Modell). Gegenteilige Ansichten w u r d e n n u r zum A f ö G geäußert: Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 364; Galster, Unsere Jugend 1970, S. 109 („ausreichende Bedarfssätze"); Dahnen, B B 1969, S. 1316 („sorgenfreie Ausbildungszeit"). 234 Fichtner, B B 1971, S. 1241, Fn. 16; Riedel, JZ 1971, S. 365; Düx, RuG 1972, S. 52; ders., K J 1972, S. 88. Vgl. auch die Stellungnahme der W R K zum Honnefer Modell u n d 2. Ausbildungsförderungsgesetz, D U Z 1970, H. 5, S. 15 (560,10 D M f ü r einen i m Wohnheim lebenden Studenten). Der Beirat des DStW fordert i n diesem Zusammenhang i n einer Stellungnahme ein Jahr nach I n k r a f t t r e t e n des B A f ö G (JUS 1973, Η . 1, Umschlagseite I I I ; vgl. auch GEW-Rundbrief 1/72, Nov. 72, Informationen f ü r die Hochschulgruppen, S. 12) die Anhebung der Bedarfssätze u m durchschnittlich 2 0 % auf m i n destens 500 D M für Studenten. 235 Reuter, JUS 1972, S. 224. 236 Vgl. hierzu oben Fn. 209.

F. A r t der Förderung

71

tes für Ausbildungsförderung 2 3 7 und muß zur Erreichung des Ausbildungszieles notwendig sein. Es handelt sich bei den genannten Bestimmungen also u m Ausnahmevorschriften, die nur einen begrenzten Anwendungsbereich haben 2 3 8 . F. A r t der Förderung Nach § 17 Abs. 1 BAföG w i r d die Ausbildungsförderung grundsätzlich als Zuschuß geleistet. N u r i n eng umrissenen Fällen kann oder muß sie durch Darlehen erfolgen (§ 17 Abs. 2 und 3 BAföG). Damit ist der Gesetzgeber i n einem entscheidenden Punkt dem Regierungsentwurf 2 3 9 nicht gefolgt, der i n § 17 Abs. 2 bei dem Besuch von Höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen ein D r i t t e l des Förderungsbetrages bis zur Höchstgrenze von 2400 D M als Pflichtdarlehen vorsah, das sich bei Bestehen der Abschlußprüfung um die Hälfte mindern sollte 2 4 0 . Die Bundesregierung erkannte zwar, daß i n größerem Umfang erhaltene, kurz nach Abschluß der Ausbildung zurückzahlbare Darlehen gerade die Auszubildenden aus den sozial schwachen Schichten belasten w ü r den; diese wären dadurch zur Zeit der Familien- und beruflichen E x i stenzgründung m i t einer erheblichen Darlehenssumme verschuldet und bei deren Abtrag aus ihrem Arbeitseinkommen erneut benachteiligt. Dennoch hielt die Bundesregierung eine Eigenbeteiligung i n der geschilderten Höhe für gerechtfertigt, u m die Verantwortlichkeit des Auszubildenden anzusprechen 241 . Der Bundesrat zweifelte, ob eine Darlehensregelung überhaupt beibehalten werden sollte, schlug dann aber auch nur eine Modifizierung vor, die sich an die Regelung des Honnefer Modells anlehnte, d. h. eine Minderung des Darlehensbetrages bei erfolgreichem Abschluß der Ausbildung vor Ablauf der Höchstförderungsdauer 242 . § 17 Abs. 2 des Regierungsentwurfs entfiel schließlich auf einen einstimmigen Beschluß des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesund237 Pitz-Savelsberg, BAföG, § 12, Erl. 14; ebenso zu dem entsprechenden § 10 Abs. 5 A f ö G Rothe / Blanke, 1. Aufl., § 10, Rd.-Nr. 25. 238 Pitz-Savelsberg, BAföG, § 12, Erl. 6; V w v - E zu § 12 Abs. 5 BAföG, Tz. 12. 5.1; vgl. auch die Begründung des Reg.-Entw. zu § 12 Abs. 5, BT-Drs. V I / 1975, S. 27. 239 BT-Drs. VI/1975. 240 Ä h n l i c h w a r auch die Regelung des Honnefer Modells, die von einem Darlehenspflichtanteil zuletzt bis zur Höhe von 2500 D M ausging. Dieser Betrag ermäßigte sich nach bestandener Prüfung auf 1500 D M u n d u m weitere 500 D M f ü r jedes Semester, u m das der Geförderte die Förderungshöchstdauer unterschritt (Ε I, 1 u n d A I I I , 1 der Richtl. i. d. F. v o m 19.11. 1970). 241 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 28, zu § 17 Abs. 1 u. 2. 242 BT-Drs. VI/1975, S. 47, Nr. 15.

72

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heit 2 4 3 . Hierdurch sollte einer von den betroffenen Auszubildenden besonders nachdrücklich erhobenen Forderung Rechnung getragen werden 2 4 4 . Die Förderungsart des Bundesausbildungsförderungsgesetzes entspricht damit i n allen Ausbildungsbereichen grundsätzlich dem Ersten Ausbildungsförderungsgesetz. G. Die Förderungsdauer Vorschriften über die Dauer der Förderung befinden sich an den verschiedensten Stellen i m Gesetz; sie sollen daher i m Zusammenhang erörtert werden. Hierdurch ergeben sich am ehesten Aufschlüsse über die Verwirklichung der Gesetzesziele; außerdem enthalten sie über die Bestimmung des zeitlichen Umfangs der Förderung i m Grunde A n spruchsvoraussetzungen 245 und sind damit für den Auszubildenden von entsprechend großer Bedeutung. Zunächst regelt § 10 BAföG generell Beginn und Ende der Förderung. A u f die Untersuchung dieser Vorschrift bezüglich der i n i h r enthaltenen altersmäßigen Voraussetzungen kann jedoch verwiesen werden 2 4 6 . Über den zeitlichen Beginn der Förderung i m Einzelfall entscheidet § 15 Abs. 1 BAföG, d. h. maßgebend sind der Beginn der Ausbildung und der Zeitpunkt der Antragstellung 2 4 7 . Anschließend w i r d die Förderung grundsätzlich für die gesamte Dauer der Ausbildung geleistet (§ 15 Abs. 2 BAföG). Das heißt aber nicht, daß die Förderung zeitlich unbegrenzt erfolgt, da i m Sekundarbereich über die Frage, wie lange eine Schule besucht werden darf, Landesrecht entscheidet 248 . Für den Hochschulbereich ist i m Gesetz eine andere Regelung getroffen worden. Hier w i r d auf eine Förderungshöchstdauer abgestellt, deren Einzelheiten i n einer Verordnung der Bundesregierung geregelt sind 2 4 9 . Der Grund für diese Ausnahme von dem oben erwähnten 243

Z u BT-Drs. VI/2352, S. 6/7, zu den §§ 17 u n d 18. Vgl. Fußnote 243; zur Diskussion u m die jetzige Regelung vgl. auch BT-Drs. VI/1943; zu BT-Drs. VI/2352, S. 2 ff.; BT-Drs. VI/2415, S. 3, zu § 17. 245 I n diesem Sinne w o h l auch Siegers, B A r b B l . 1971, S. 660 zu § 2 Abs. 5 B A f ö G ; Eichler, Z f S H 1971, S. 68 zu § 10 BAföG. I n der Begründung des Reg.-Entw. zu § 15 Abs. 4 heißt es, daß die Regelungen über die Förderungshöchstdauer „den Anspruch auf Förderung k o n s t i t u t i v bestimmen". 246 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 2. 247 Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 28, zu § 15 Abs. 1. 248 Rothe, Jugendwohl 1972, S. 198; ders., Berufliche Bildung, DGB-Sonderdruck, Η 3; vgl. auch Siegers, B A r b B l . 1971, S. 662 u n d oben, 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a (Fn. 133). 249 v g l § 15 Abs. 4 B A f ö G u n d die demgemäß erlassene Verordnung v. 9. 11.1972, BGBl. I S. 2076. 244

G. Förderungsdauer

73

Grundsatz liegt i n der Tatsache, daß es i m tertiären Bereich i n aller Hegel keine abstrakte Begrenzung der Ausbildungsdauer auf eine bestimmte Anzahl von Schuljahren oder Semestern g i b t 2 5 0 . Die erforderliche Flexibilität soll durch § 15 Abs. 3 BAföG erreicht werden; danach ist über die Förderungshöchstdauer hinaus für eine angemessene Zeit Ausbildungsförderung zu leisten, wenn die Höchstdauer aus schwerwiegenden Gründen, infolge der M i t w i r k u n g i n Gremien oder Organen der Ausbildungsstätte oder auch infolge des erstmaligen Nichtbestehens der Abschlußprüfung überschritten worden ist 2 5 1 . Diese nicht abschließend aufgezählten Ausnahmen 2 5 2 dürfen allerdings nicht über die Gefahr einer restriktiven Auslegung der Vorschrift hinwegtäuschen 253 , auch wenn die Bundesregierung i n ihrer Entwurfsbegründung 2 5 4 ausdrücklich darauf hinweist, daß der vorangestellte unbestimmte Rechtsbegriff des schwerwiegenden Grundes weit genug sein dürfte, u m befriedigende Einzelentscheidungen herbeizuführen. Dem widerspricht aber schon das Wort „schwerwiegend", das eine geringere Anzahl von Gründen erfaßt als es beispielsweise beim „wichtigen Grund" der Fall ist. Der Gesetzgeber hat hier also eine Ausnahme mit einem sehr speziellen Wortlaut geregelt, ohne auch nur anzudeuten, wie der so formulierte unbestimmte Rechtsbegriff 255 bestimmbar sein soll 2 5 6 . Die Regierung war allerdings der Ansicht, es gäbe sehr unterschiedliche Gründe, die sich nicht abschließend aufführen ließen 2 5 7 . Die Förderungsämter und die Gerichte sind daher gezwungen, ausführlich auf die Ziele des

250

Siegers, B A r b B l . 1971, S. 662. Aus der gewählten Zeitform (Perfekt) meint Schieckel, § 15, A n m . 10, schließen zu müssen, daß deshalb n u r eine nachträgliche, rückwirkende F ö r derung nach Beendigung der Ausbildung möglich sei. Er hält dies aber auch selbst f ü r wenig sinnvoll, unsozial u n d m i t dem Zweck des Gesetzes f ü r unvereinbar. Dem ist zuzustimmen; die Förderung ist also weiter zu gewähren. So sprechen auch die Begründung des Reg.-Entw. u n d der Schriftl. Bericht des 12. Ausschusses jeweils von einer „Verlängerung" der Förderungshöchstdauer, vgl. BT-Drs. VI/1975, S. 28 u n d BT-Drs. VI/2352, S. 6. 252 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 28, zu § 15 Abs. 3. 253 Brinkmann, D U Z 1970, H. 24, S. 15, bezeichnet beispielsweise die Förderungshöchstdauer als „administratives Manipulationsinstrument". 254 V g l > F n > 252. 251

255 Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 5.3. Kritisch hierzu auch Schieckel, BAföG, § 15, A n m . 7; Pitz-Savelsberg, BAföG, § 15, Erl. 4. 25e Wesentlich klarer ist dagegen z.B. § 12 Abs. 5 B A f ö G vor allem i m Vergleich zu § 10 Abs. 5 AföG: „zur Erreichung des Ausbildungsziels notwendig" — „zur Vermeidung von Härten erforderlich". 257 Begründung des Reg.-Entw., vgl. Fn. 252.

I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

74

Gesetzes einzugehen 258 , um i m Einzelfall entscheiden zu können, ob ein schwerwiegender Grund vorliegt 2 5 9 . Leichter bestimmbar ist der Begriff der „angemessenen Zeit". Schieckel 260 ist zwar der Ansicht, es sei unklar, ob die Angemessenheit subj e k t i v oder objektiv, d. h. i n Bezug auf den Auszubildenden oder auf die Ausbildung zu verstehen sei. Aus dem Sinnzusammenhang der Vorschrift ergibt sich jedoch, daß die Dauer der Überschreitung zunächst i m Verhältnis zur Förderungshöchstdauer zu sehen ist. Pitz-Savelsberg 261 stellt zwar auf das Verhältnis zur „Gesamtförderungsdauer" ab, diese soll sich aber erst aus der Entscheidung über die Angemessenheit der Überschreitung ergeben. Dafür, daß die Förderungshöchstdauer die Relation i n erster Linie bestimmt, spricht weiterhin, daß bei ihrer Festlegung die Ausbildungs- und Prüfungsordnungen (§ 15 Abs. 4 BAföG) und i m Zweifel auch die durchschnittlichen Ausbildungszeiten berücksichtigt worden sind 2 6 2 . Aus der Förderungshöchstdauer läßt sich also am ehesten ersehen, i n welchem Umfang die Überschreitung „angemessen" ist. I n der Frage, wieweit sozial- und bildungspolitische Gesichtspunkte die Entscheidung „abrunden", ist dagegen der Beurteilungsspielraum der Förderungsämter erheblich größer. Schließlich w i r d die Bedeutung der Vorschrift dadurch gemindert, daß es i n das Ermessen 263 der Behörde gestellt ist, ob sie bei einer Überschreitung aus schwerwiegenden Gründen statt eines Zuschusses ganz oder teilweise ein Darlehen gewährt. W i r d die Abschlußprüfung nicht bestanden, ist die weitere Förderung überhaupt nur als Darlehen vorgesehen (§ 17 Abs. 2 und 3 BAföG). Eine weitere grundsätzliche Entscheidung über die Förderungsdauer t r i f f t § 2 Abs. 5 BAföG. Danach w i r d Ausbildungsförderung für die Zeit geleistet, i n der die Ausbildung die Arbeitskraft i m allgemeinen v o l l i n Anspruch nimmt, wenn also die Ausbildung „ i n Vollzeitform" durchgeführt w i r d 2 6 4 und 40 Wochenstunden erfordert. Das ist anzunehmen, wenn die Unterrichtszeit mindestens 20 Wochenstunden be258

Vgl. hierzu auch Rothe / Blanke, § 1, Rd.-Nr. 5.43. Nicht einmal dem von Fichtner, B B 1971, S. 1241, genannten Beispiel „ K r a n k h e i t " k a n n deshalb pauschal zugestimmt werden. 260 BAföG, § 15, A n m . 6. 261 BAföG, § 15, Erl. 3. 262 Vgl. Siegers, B A r b B l . 1971, S. 662; ders., Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 125 (S. 503); Düx, R u G 1972, S. 51; ders., K J 1972, S. 87 („Regelstudium"). 263 Siegers, B A r b B l . 1971, S. 663. 264 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 22 zu § 2 Abs. 5. 259

G. Förderungsdauer

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trägt; für den Hochschulbesuch w i r d dies unterstellt 2 6 5 . Die Vorschrift geht daher einerseits davon aus, daß es dem Auszubildenden sonst möglich ist, den Lebensunterhalt selbst zu verdienen. A u f der anderen Seite soll die Ausbildungsförderung aber gerade verhindern, daß der Auszubildende gezwungen ist, während der Ausbildung einer beruflichen Tätigkeit nachzugehen 266 . Gelegentlicher Nebenverdienst soll dadurch allerdings nicht ausgeschlossen werden 2 6 7 , was sich mittelbar auch aus § 23 Abs. 1 BAföG ergibt; danach bleiben bestimmte Beträge vom Einkommen des Auszubildenden anrechnungsfrei. Nur gleichzeitig v o l l berufstätig darf der Auszubildende nicht sein 2 0 8 . Zur Verstärkung der i n § 2 Abs. 5 BAföG zum Ausdruck gekommenen Intention, den Auszubildenden von — der Ausbildung nicht förderlicher — Arbeit für den Lebensunterhalt freizustellen, hat der Gesetzgeber außerdem i n § 15 Abs. 2 Satz 1 BAföG bestimmt, daß die Ausbildung „einschließlich der Unterrichts- und vorlesungsfreien Zeit" gefördert wird. Daraus ergibt sich, daß eine vorübergehende Verminderung der Unterrichts- oder Vorlesungszeit gleichfalls nicht der Leistung von Ausbildungsförderung entgegensteht 269 , was insbesondere für kurzfristige Streiks von Bedeutung sein kann 2 7 0 . Schließlich gehört i n diesen Zusammenhang § 7 BAföG m i t der Überschrift „Erstausbildung, weitere Ausbildung". Auch diese Vorschrift bestimmt die Dauer der Ausbildungsförderung und damit den Umfang des Anspruchs. Außerdem soll ihre Untersuchung ergeben, inwieweit das Ziel der „Durchlässigkeit" des Gesetzes verwirklicht ist, d. h. ob das Gesetz die Förderung mehrerer Ausbildungsabschnitte und den Übergang zwischen den schulischen und betrieblichen Ausbildungsformen ermöglicht 2 7 1 . Nach § 7 Abs. 1 BAföG w i r d Ausbildungsförderung für die erste Ausbildung, die nach diesem Gesetz gefördert werden kann, bis zu deren berufsqualifizierendem Abschluß geleistet. Hiermit ist zunächst der Grundsatz aufgestellt, daß Ausbildungsförderung nur für eine und zwar die erste Ausbildung geleistet w i r d 2 7 2 . Abgesehen von den Aus265 V

g l e V w w - E zu § 2 Abs. 5 BAföG, Tz. 2.5.1. A m t l . Begründung zu § 15 Abs. 2, BT-Drs. VI/1975, S. 28; Rothe / Blanke, § 2, Bd.-Nr. 15. 267 Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 15; Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 222. 268 Rothe, Jugendwohl 1972, S. 195; ders., Berufliche Bildung, DGB-Sonderdruck, H. 1. 269 Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 15; V w v - E zu § 2 Abs. 5 BAföG, Tz. 2.5.3. 270 Vgl. aber § 20 Abs. 2 B A f ö G u n d dazu V G H München, U r t e i l v. 19. 7. 1973, DÖV 1974, S. 68 f. (Vorinstanz V G Ansbach, D U Z 1972, S. 912); Düx, K J 1972, S. 87. 271 A m t l . Begründung, BT-Drs. VI/1975, S. 19. 266

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I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

nahmen der Absätze 2 und 3 w i r d der Grundsatz jedoch auch schon i n Absatz 1 durch den Relativsatz eingeschränkt, d. h. er g i l t nur für die erste Ausbildung, „die nach diesem Gesetz gefördert werden kann". Eine abgeschlossene Ausbildung i n Betrieben oder überbetrieblichen Einrichtungen, die nach § 40 A F G gefördert werden kann, steht also nicht der Förderung einer „ersten Ausbildung" i m Sinne des Absatzes 1 entgegen 273 . Damit soll der großen Zahl von betrieblich Ausgebildeten der Zugang zu einer schulischen Ausbildungsstätte erleichtert werden 2 7 4 . Das Erste Ausbildungsförderungsgesetz sah dagegen i n § 5 Abs. 1 ohne die erwähnte Einschränkung die Förderung nur bis zum Abschluß einer ersten berufsqualifizierenden Ausbildung vor, ermöglichte deshalb eine Förderung i n diesen Fällen allenfalls über die Ausnahmebestimmungen des § 5 Abs. 2 AföG 2 7 5 . Die eigentliche Dauer der Förderung einer ersten Ausbildung begrenzt § 7 Abs. 1 BAföG m i t den Worten „bis zu deren berufsqualifizierendem Abschluß". Der Inhalt dieser Formulierung ist unklar. I n dem Entwurf einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift w i r d zu dieser Frage ausgeführt 276 , berufsqualifizierend sei die Ausbildung, durch die die rechtlichen Voraussetzungen oder, wenn entsprechende Vorschriften nicht bestünden, die tatsächlich erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten für die Ausübung eines Berufes erlangt würden. A u f Grund der i n § 7 Abs. 1 BAföG hergestellten Beziehung zwischen einer nach diesem Gesetz förderungsfähigen Ausbildung und ihrem berufsqualifizierenden Abschluß kann dieser Auslegung zugestimmt werden. Der Abschluß der Ausbildung muß also zu einem anerkannten Beruf qualifizieren 2 7 7 . Hierunter ist nicht irgendeine Aufgabe oder Arbeit zu verstehen, die jemand eine Zeitlang zur Sicherung seiner wirtschaftlichen Existenz ergreift 2 7 8 ; es sind vielmehr nur die Berufe in § 7 Abs. 1 BAföG angesprochen, für deren Ausübung eine — nicht unbedingt gesetzlich — geregelte Ausbildung erforderlich ist 2 7 9 . Andererseits muß die Aus272 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 24, zu § 7 Abs. 1 ; Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 3. 273 A m t l . Begründung, vgl. Fn. 272; Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 3. Vgl. auch Pitz-Savelsb erg, B A f ö G § 7, Erl. 4, die als Beispiel annimmt, daß die Ausbildung zum Textilingenieur eine prakt. Schneiderlehre voraussetzt; sie sieht hierin allerdings einen F a l l des § 7 Abs. 2 Nr. 2 BAföG. 274 A m t l . Begründung, vgl. Fn. 272; Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 3. 275 Diese Änderung scheinen Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 8.1 nicht v o l l berücksichtigt zu haben. 27β V w v - E zu § 7 Abs. 1 BAföG, Tz. 7.1.2. 277 Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 6; Dahnen, Taschenbuch, S. 30; Siegers, BIStSozArbR 1973, S. 99; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2004 (S. 1484). 278 Ähnlich aber Pitz-Savelsb erg, BAföG, § 7, Erl. 1; vgl. auch Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 364 zum AföG.

G. Förderungsdauer

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bildung die für die Ausübung des Berufs erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten vermitteln und ihr Abschluß zur Ausübung befähigen 2 8 0 . So führt beispielsweise die Ausbildung an allgemeinbildenden Schul e n 2 8 1 oder auch an den sog. Berufsfachschulen nicht zu einem berufsqualifizierenden Abschluß i m Sinne des § 7 Abs. 1 BAföG, w o h l aber die hierauf aufbauende Ausbildung an Höheren Fachschulen (Ingenieurschulen), Akademien und Hochschulen 282 . Der Abiturient, der eine Hochschule besuchen w i l l , kann also nach § 7 Abs. 1 BAföG weiter gefördert werden, ohne auf die Ausnahmen der Absätze 2 und 3 angewiesen zu sein. Insgesamt gesehen erreicht die Vorschrift somit die — angesichts der sich ständig wandelnden Berufsbilder — erforderliche Flexibilität; allerdings enthält der Begriff des „berufsqualifizierenden Abschlusses" auch Lenkungsmöglichkeiten. Zur Begründung der weiteren Ausnahmen vom Grundsatz des § 7 Abs. 1 ging der Regierungsentwurf 2 8 3 zunächst davon aus, daß die förderungsrechtlichen Regelungen der angestrebten Durchlässigkeit 284 des Bildungssystems nicht entgegenstehen dürfe, damit auch künftig neue Ausbildungswege gefördert werden könnten. Die Begründung zum Entw u r f wies aber auch auf die Gefahr hin, die einer Begrenzung der Förderung auf planmäßige sinnvolle Ausbildungswege durch eine unangemessen weite Formulierung drohe 2 8 5 . Demzufolge beschränkte der Entwurf die Ausnahmen zunächst auf weitere Ausbildungen, die die erste Ausbildung i n derselben Fachrichtung 2 8 6 weiterführten oder zu denen der Zugang i m Zusammenhang m i t der Abschlußprüfung der ersten Ausbildung eröffnet worden sei 2 8 7 . Weiterhin begünstigt § 7 Abs. 279

Vgl. Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 6. Rothe / Blanke, ebenda. — M i t t e l b a r enthält § 7 Abs. 1 B A f ö G also eine sachl. Voraussetzung. — Vgl. auch § 30 B B i G ; danach f ü h r t der Bundesmin. f ü r A r b e i t u n d Sozialordnung ein Verzeichnis der anerkannten A u s bildungsberufe, das jährlich zu veröffentlichen ist. 281 Holland / Kiesow, S. 107; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2004 (S. 1484); Dahnen, Taschenbuch, S. 30; Pitz-Savelsberg, BAföG, § 7, Erl. 1. 282 Vgl. hierzu Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 6.2 - 6.4. 283 BT-Drs. VI/1975, S. 25, zu § 7 Abs. 2. 280

284 Vgl. zu dieser sozial- u n d bildungspol. Forderung auch Heinz E. O. Hartmann, RdJB 1969, S. 233; Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 25. 285 A m t l . Begründung, vgl. Fn. 283. 286 Z. B. Berufsfachschule - Fachschule - Höhere Fachschule, vgl. Rothe, Berufliche Bildung, DGB-Sonderdruck, H. 2; Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 8.1. Der von Pitz-Savelsberg, BAföG, § 7, Erl. 3, genannte F a l l der Facharztausb i l d u n g dürfte wegen der Einkommensanrechnung irreal sein. Nicht erforderlich ist, daß die Ausbildung „höherrangig" ist, Rothe / Blanke, ebenda; Dahnen, Taschenbuch, S. 30.

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I. Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des B A f ö G

2 Satz 1 Nr. 3 BAföG die Ausbildungen des sog. Zweiten Bildungsweges, da ihrer Förderung i m Einzelfall sonst der Grundsatz des Abs. 1 entgegenstehen könnte 2 8 8 , wie auch die Ausbildungen, deren schulische Voraussetzungen auf diesem Wege erworben sind. Schließlich ermöglicht § 7 Abs. 2 Satz 2 BAföG die Förderung einer weiteren Ausbildung, wenn die „besonderen Umstände des Einzelfalles, insbesondere das angestrebte Ausbildungsziel", dies rechtfertigen. Schon nach dem Wortlaut handelt es sich hierbei u m eine „Sonderausnahme" 2 8 9 , die dementsprechend eng auszulegen i s t 2 9 0 ; durch sie w i r d aber theoretisch die Forderung einer jeden nur denkbaren weiteren Ausbildung möglich. Dabei macht es gleichfalls keinen Unterschied, ob sie der vorhergehenden Ausbildung gegenüber gleich- oder höherrangig ist 2 9 1 . Als „besondere Umstände" nennt die Begründung des Regierungsentwurfs 2 9 2 beispielsweise die Fälle, daß die weitere Ausbildung die Ausübung eines Berufes erst ermöglicht, oder daß ein wichtiger Grund der Ausübung des Berufes entgegensteht, zu dem die frühere Ausbildung qualifiziert hat. Einen weiteren besonderen Umstand erwähnt das Gesetz selbst, nämlich das angestrebte Ausbildungsziel 2 9 3 . Bei dieser Ausgestaltung der Vorschrift ist also i m Einzelfall auch die Förderung eines sog. Zweitstudiums grundsätzlich möglich 2 9 4 . Sie w i r d aber nicht nur durch die i n der Vorschrift verwandten unbestimmten Rechtsbegriffe erschwert 295 , sondern auch dadurch, daß es i n das Ermessen der Förderungsämter gestellt ist 2 9 6 , ob sie diese Ausbildung ganz oder teilweise durch Darlehen fördern (§ 17 Abs. 2 Nr. 2 BAföG). I m Ergebnis gewährleistet § 7 Abs. 2 BAföG jedoch i n relativ weitem Umfang die Durchlässigkeit des Gesetzes, die noch dadurch ergänzt 287 Z. B. Höhere Fachschule - Hochschule oder Ing.-Schule - TH, Rothe, Berufliche Bildung, DGB-Sonderdruck, H. 2; Fichtner, B B 1971, S. 1240; Rothe/ Blanke, § 7, Rd.-Nr. 8.2. Vgl. jetzt § 7 Abs. 2, 1 Nr. 1 u. 2 BAföG. 288 Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 8.3. 289 Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 8.4. 290 Rothe / Blanke, vgl. Fn. 289. 291 Rothe / Blanke, vgl. Fn. 289. 292 BT-Drs. VI/1975, S. 25, zu § 7 Abs. 2. 293 Z u weiteren Gründen vgl. Pitz-Savelsb erg, BAföG, § 7, Erl. 7. 294 A m t l . Begründung, vgl. Fn. 292; Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 8.4; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 196. Vgl. hierzu auch Stelzer, D U Z 1968, H. 12, S. 23; die Presseerklärung der W R K v o m 29.10.1968, D U Z 1968, H. 12, S. 63, u n d die Stellungnahme des Wiss. Beirats für Familienfragen beim Bundesmin. für Familie und Jugend, SozFortschritt 1969, S. 131, 133. 295 Riedel, JZ 1971, S. 364, der auch auf die hierdurch erfolgte Verschlechterung gegenüber dem Honnefer Modell hinweist. 298 Siegers, B A r b B l . 1971, S. 663; vgl. auch Riedel, JZ 1971, S. 364, Fn. 19.

G. Förderungsdauer

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w i r d , daß nach § 7 A b s . 3 eine andere A u s b i l d u n g z u f ö r d e r n ist, w e n n d e r A u s z u b i l d e n d e d i e A u s b i l d u n g abgebrochen oder d i e F a c h r i c h t u n g gewechselt h a t . Dies m u ß a l l e r d i n g s aus w i c h t i g e m G r u n d 2 9 7 geschehen sein.

297

Die Begründung des Reg.-Entw. läßt hierfür wirtschaftliche Gesichtspunkte genügen, BT-Drs. VI/1975, S. 25, zu § 7 Abs. 3; ausführlich zu dem unbest. Rechtsbegriff einschl. der Problematik, daß ein Student nicht sofort zu der eigentlich beabsichtigten Fachrichtung zugelassen w i r d , Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 9; vgl. auch Holland / Kiesow, S. 107; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2005 (S. 1485); Siegers, Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 122 (S. 500); Dahnen, Taschenbuch, S. 31.

Zweiter Teil

Das Arbeitsförderungsgesetz Kapitel 1 D i e geschichtliche E n t w i c k l u n g d e r B i l d u n g s f ö r d e r u n g nach d e m Gesetz ü b e r A r b e i t s v e r m i t t l u n g u n d Arbeitslosenversicherung u n d d e m Arbeitsförderungsgesetz I m folgenden soll die Geschichte der beruflichen Bildungsförderung geschildert werden, soweit sie für das Verständnis der entsprechenden Vorschriften des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) vom 25. J u n i 19691 von Bedeutung ist. Wichtig ist insbesondere die Vorgeschichte und der Inhalt des vorangegangenen Gesetzes über Arbeitsvermittlung und A r beitslosenversicherung (AVAVG) vom 16. J u l i 19272. A. Die Zeit bis zum Inkrafttreten des A V A V G Die Probleme der Arbeitslosigkeit, hervorgerufen durch die zunehmende Industrialisierung i m 19. Jahrhundert, wurden zwar durchaus erkannt, auch wurden Maßnahmen dagegen ergriffen, sei es aufgrund privater Initiative oder auigrund gesetzlicher Vorschriften 3 , eine Lösung wurde jedoch nur auf den Gebieten der Arbeitsvermittlung, der Berufsberatung und der Arbeitslosenversicherung versucht 4 . Eine Förderung der beruflichen Bildung als M i t t e l i m Kampf gegen die A r 1

BGBl. I S. 582. RGBl. I S. 187. Z u m historischen H i n t e r g r u n d sowie zur Geschichte u n d Entwicklung des gesamten A V A V G w i e auch zur vorangegangenen Gesetzgebung vgl. Fischer , Handkomm, zum A V A V G , 5. A u f l . 1931, Einl., Rd.-Nr. I f f . ; Draeger ί Buchwitz / Schönefelder, K o m m , z u m A V A V G , Einf., S. I f f . ; Weber /Paul, K o m m , zum A F G , Einf., S. I I I ff.; Hennig / Kühl / Heuer, K o m m , zum A F G , Einf., S. X I ff. ; Hoppe / Berlinger, Förderung der beruflichen Bildung, Entwicklungsübersicht, A 1 - 3 ; Krebs, K o m m , zum A F G , Einf., E I f f . ; Weller, Arbeitslosigkeit, S. 5 ff., 49 ff.; Berndt, A B A 1967, S. 238 ff. 3 Vgl. die Übersichten bei Hennig / Kühl / Heuer, Einf., S. X I f.; Berndt, A B A 1967, S. 238. 4 Letzteres allerdings n u r i n Ansätzen, Krebs, A F G , Einf., E 3, 4; vgl. auch Draeger / Buchwitz / Schönefelder, Einf., S. 2 f., 25 ff.; Berndt, ABA 1967, S. 238 ff. 2

Α. Vor I n k r a f t t r e t e n des A V A V G

81

beitslosigkeit erfolgte nicht i n nennenswertem Umfang. Das änderte sich auch nicht i n den ersten Jahren des 20. Jahrhunderts. Die Hinweise bei Hoppe / Berlinger 5 und Kobe 6 sind insofern mißverständlich. Weder das Angestellten Versicherungsgesetz vom 20.12.1911 7 noch die Reichsversicherungsordnung vom 19. 7.1911® enthielten Vorschriften zur Förderung der beruflichen Bildung. Selbst die Arbeitslosigkeit, die während des 1. Weltkrieges einsetzte und nach dem Kriege zur Massenarbeitslosigkeit wurde 9 , was eine verstärkte gesetzgeberische A k t i v i t ä t zur Folge hatte 1 0 , versuchte man m i t den Mitteln der Arbeitsvermittlung und der Erwerbslosenfürsorge zu überwinden. Insofern sind auch die Hinweise auf das Reichsknappschaftsgesetz vom 23. 6.1923 11 von Hoppe-Berlinger und Kobe 1 2 mißverständlich. Erst das Knappschaftsrentenversicherungs-Neuregelungsgesetz (KnVNG) v. 21. 5.1957 13 befaßte sich i n den §§ 36, 39 und 40 m i t einer Förderung der Fortbildung und Umschulung. Ein erster Ansatz zur Einbeziehung der beruflichen Bildungsförderung i n das Instrumentarium der Arbeitsverwaltung fand sich nur i n § 10 der Verordnung über die Erwerbslosenfürsorge vom 13.11.1918 14 . Danach konnten die Gemeinden die Erwerbslosenfürsorge von der Teilnahme an einer der Allgemeinbildung dienenden Veranstaltung, fachlicher Ausbildung oder von dem Besuch von Werkstätten und Lehrkursen abhängig machen. Eine direkte finanzielle Förderung der beruflichen Bildung bedeutete dies aber nicht.

5

§ 37 A F G , A n m . 6 c.

« Sozialpolitik, H. 10, S. 17; vgl. hierzu auch Haase, B A r b B l . 1970, S. 74. 7 RGBl. S. 989; vgl. aber §§ 14, 18 A V G i. d. F. v o m 23.2.1957, BGBl. I S. 88. 8

RGBl. S. 509; vgl. jedoch §§ 1237, 1240, 1241 i. d. F. v o m 23. 2.1957, BGBl. I S. 45. 9 Vgl. hierzu Weller, Arbeitslosigkeit, S. 35 ff.; Hennig / Kühl / Heuer, Einf., S. X I I ; Weber ! Paul, Einf., S. I U I ; Draeger / Buchwitz / Schönefelder, S. 9 f.; Krebs, A V A V G , Einl., S. 1. 10 Beispielhaft sollen hier n u r erwähnt werden die Richtlinien des B u n desrates zur Erwerbslosenfürsorge v. 14.12.1914 (RZB1. 1914, S. 619); V O des Bundesrates v. 14.6.1916 (RGBl. I S. 519) über Arbeitsnachweise; V O über Erwerbslosenfürsorge v. 13.11.1918 (RGBl. I S. 1305); DemobilisierungVO v. 9.12.1918 (RGBl. I S. 1421); Arbeitsnachweisgesetz (ANG) v. 22.7.1922 (RGBl. I S. 657); Gesetz über eine Krisenfürsorge für Erwerbslose v. 19.11. 1926 (RGBl. I S. 489). 11

RGBl. I S. 431.

12

Vgl. Fn. 5 u n d 6.

13

BGBl. I S. 533.

14

RGBl. I S. 1305.

6 Menke

82

I I . Teil, Kap. 1 : Geschichtliche Entwicklung des A F G

B. Die Entwicklung vom A V A V G zum AFG I m folgenden soll sowohl aus historischen Gründen wie auch aus Gründen der Übersichtlichkeit die Darstellung der m i t dem A V A V G einsetzenden Bildungsförderung i n drei Komplexen erfolgen 15 : 1. die Förderung der Fortbildung und Umschulung, 2. die Berufsausbildungsbeihilfen und 3. das sog. Individuelle Förderungsprogramm. I . Die Förderung der Fortbildung und Umschulung

Die erste gesetzliche Möglichkeit 1 6 zur Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung durch die Arbeitsverwaltung schuf § 137 A V A V G i. d. F. vom 16. 7.1927 für die Empfänger von Arbeitslosenunterstützung 1 7 . Außerdem ermächtigte § 140 A V A V G den Verwaltungsrat der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, den persönlichen Geltungsbereich auch auf andere A r beitslose auszudehnen. Durch diese Vorschriften sollten „Maßnahmen zur Verhütung und Beendigung der Arbeitslosigkeit" 1 8 ermöglicht werden. Es wurde also schon relativ früh nicht nur das Ziel verfolgt, die Auswirkungen der Arbeitslosigkeit zu mildern oder sie sogar zu beseitigen, sondern auch versucht, präventiv tätig zu werden. I n diesem Zusammenhang wurde jedoch i n erster Linie an die Vermittlung von Arbeit gedacht (§ 131 AVAVG). Hierfür war ein — wenn auch nachrangiges — M i t t e l 1 9 die Förderung der beruflichen Bildung des Einzelnen und die Förderung entsprechender Institutionen. Das Gesetz sah also bereits individuelle und institutionelle Förderung vor. Für die Durchführung der Maßnahmen nach § 137 A V A V G , für die sich bald der Begriff „berufliche Bildungsmaßnahmen" durchsetzte 20 , konnte der Verwaltungsrat der Reichsanstalt sog. „bindende Richtlinien" aufstellen (§ 138 AVAVG). 15 Insoweit der Einteilung bei Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht vor § 33 A F G , folgend. 16 Draeger / Buchwitz / Schönefelder, Einf., S. 12. Fischer, A V A V G , § 137, Rd.-Nr. 1, weist zwar auf § 15 der VO über Erwerbslosenfürsorge v. 16. 2. 1924, RGBl. I S. 127 (Bekanntmachung der V O v. 13. 2.1924, RGBl. I S. 121) h i n ; diese Vorschrift knüpfte aber gleichfalls n u r die Leistungen an die Teilnahme von der berufl. Fortbildung oder der Allgemeinbildung dienenden Maßnahmen. 17 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt A (a. E.). 18 So die Überschrift des 4. Abschnittes des A V A V G i. d. F. v. 16. 7.1927. 19 Fischer, A V A V G , § 131, Rd.-Nr. 2. 20 Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 1, S. 1; vgl. auch Fischer, A V A V G , Vorbem. vor §§ 132 ff., Rd.-Nr. 1.

Β . V o m A V A V G zum A F G

83

Bevor i m folgenden der Inhalt dieser und der anschließenden Richtlinien und Anordnungen 2 1 wiedergegeben wird, könnte eine Untersuchung ihrer Rechtssatzqualität erforderlich sein. Nach unbestrittener Ansicht 2 2 war u. a. Zweck dieser Regeln, die einheitliche Anwendung des Gesetzes sicherzustellen. Es ist daher legitim, m i t ihrer Hilfe die damalige Rechtslage darzustellen. Von dem Recht zum Erlaß bindender Richtlinien machte der Verwaltungsrat 1930 erstmalig Gebrauch m i t den Richtlinien zur Durchfüh·» rung beruflicher Bildungsmaßnahmen für Arbeitslose vom 17. 9.1930 23 . Danach sollten die beruflichen Bildungsmaßnahmen nicht n u r dazu die^ nen die Arbeitslosigkeit zu verringern und die Arbeitsbereitschaft der Arbeitslosen zu erproben, sondern auch dazu beitragen, den Bedarf an Arbeitskräften entsprechend den wechselnden Bedürfnissen der W i r t schaft zu befriedigen 24 . Bei der Auswahl der Teilnehmer an Veranstaltungen zur beruflichen Fortbildung und Umschulung war auf das Alter, das Maß der Vorkenntnisse und etwaige Spezialausbildungen Rücksicht zu nehmen 25 . Auch wurde darauf hingewiesen, daß durch bevorzugte Schulung jüngerer Arbeitsloser v o l l geeignete ältere Kräfte auf dem Arbeitsmarkt nicht zurückgedrängt werden dürften 2 6 . I m einzelnen durften Maßnahmen der beruflichen Fortbildung nur durchgeführt werden, wenn die Gefahr bestand, daß die beruflichen Kenntnisse und Fähigkeiten der Arbeitslosen während einer längeren Arbeitslosigkeit nachließen und dadurch die Vermittlungsfähigkeit verringert wurde, oder wenn die Maßnahmen die Kenntnisse und Fähigkeiten erhöhten oder veränderten Anforderungen der Wirtschaft anpaßten 27 . Umschulungen durften dagegen erst erfolgen, wenn festgestellt war, daß die Unterbringung i m bisherigen oder i n einem ähnlichen Beruf nicht möglich war und der neue Beruf nach Lage des Arbeitsmarktes begründete Aussicht auf Unterbringung bot. Eine normale Berufsbildung zum Gesellen, Gehilfen oder Facharbeiter durfte die Umschulung 21

Vgl. § 39 A F G . Vgl. Draeger / Buchwitz / Schönef eider, A V A V G , § 138, Rd.-Nr. 2; Krebs, A V A V G , § 138, Rd.-Nr. 1: ders., A F G , § 39, Rd.-Nr. 6 u n d i n D O K 1959, S. 193; Hoppe / Berlinger, § 39 A F G , A n m . 2 c; Schieckel, A F G , § 39, A n m . 1 a. 23 R A r b B l I S. 202 i. V. m. den Erlassen des Präsidenten der Reichsanstalt v o m 4.11.1932, R A r b B l . I S. 252; v o m 23.4.1934, R A r b B l . I S. 128 u n d v o m 4. 9.1934, R A r b B l . I S. 234. Vgl. außerdem die Richtlinien zur Förderung der Arbeitsaufnahme v o m 17. 9.1930, R A r b B l . I S. 199. 24 Vgl. Abschnitt I, 1 der Richtlinien. 25 Abschnitt I I I , B. 1. 26 Abschnitt I, 1. 27 Abschnitt I, 2 der Richtl. 22

6*

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I I . Teil, Kap. 1: Geschichtliche Entwicklung des A F G

nicht umfassen; auch allgemeinbildende Maßnahmen waren von der Förderung nach § 137 A V A V G generell ausgeschlossen28. Durch Abschnitt I I der Richtlinien wurde schließlich der Personenkreis entsprechend der Ermächtigung i n § 140 A V A V G erweitert; vor allem wurden jugendliche Arbeitslose, die aus Altersgründen die Voraussetzungen der Arbeitslosenunterstützung noch nicht erfüllen konnten, i n die Förderung einbezogen. Insgesamt gesehen ist an diesen Richtlinien hervorzuheben einerseits die Berücksichtigung des Problems jugendlicher Arbeitsloser und andererseits das Abstellen auf die Bedürfnisse der Wirtschaft als Voraussetzung der Förderung. Entscheidend für die Durchführung des Gesetzes waren jedoch die allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse, d. h. die Weltwirtschaftskrise insbesondere i n den Jahren 1929 - 1932 und die damit zusammenhängende Massenarbeitslosigkeit. So wurden 1932 fast 530 000 Personen durch die Reichsanstalt gefördert 29 . Infolgedessen dienten die beruflichen Bildungsmaßnahmen mehr der Betreuung und Beschäftigung der Arbeitslosen, als daß sie Hilfs- und Lenkungsmittel der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik darstellten 30 . Diese Zielrichtung änderte sich jedoch m i t der Machtübernahme durch den Nationalsozialismus. Nun wurden besonders die Umschulungsmaßnahmen zu einem Instrument des Arbeitseinsatzes, der die Autarkie der W i r t schaft vor allem auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der Metallindustrie sichern sollte 3 1 . I m Jahre 1945 wurden die Funktionen der aufgelösten Reichsarbeitsverwaltung durch die Länder übernommen, die die beruflichen B i l dungsmaßnahmen auf der Rechtsgrundlage des weitergeltenden § 137 A V A V G i n der Fassung vom 16. 7. 1927 und der Richtlinien vom 17. 9. 1930 weiterführten 3 2 . Einzelheiten regelten die jeweils zuständigen Landesarbeitsministerien auf dem Erlaßwege 33 . Hierbei blieb es auch nach Errichtung der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung am 1. 5.1952 34 . Die landesrechtlichen Vorschriften w u r den erst durch die bindenden Richtlinien des Verwaltungsrates der Bundesanstalt vom 4. 8. 195535 abgelöst. 28

Abschnitt I, 3 u n d 4 der Richtl. Vgl. Sommer, Praxis d. Arbeitsamtes, S. 159; Hoppe ί Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 1, S. 2. 30 Sommer, Praxis d. Arbeitsamtes, S. 159; Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht A 1, S. 2. 31 Sommer, S. 159; Hoppe J Berlinger, A 1, S. 2, 3. 32 Hoppe / Berlinger, A 1, S. 3. Vgl. auch Sommer, S. 159; Pirkl, BayVBl. 1970, S. 1. 33 Hoppe / Berlinger, A 1, S. 3; Pirkl, BayVBl. 1970, S. 1. 34 Durch Gesetz v o m 10. 3.1952, BGBl. I S. 123. 35 A N B A 1955, S. 620; B A r b B l . 1955, S. 1076. 29

Β. Vom A V A V G zum A F G

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Diese Richtlinien waren die erste bundeseinheitliche Regelung auf diesem Gebiet der beruflichen Bildungsmaßnahmen 36 . I m Gegensatz zu den Richtlinien von 1930 begrenzten sie den zu fördernden Personenkreis nicht i n der Hauptsache auf Unterstützungsempfänger, sondern hatten die Aufgabe, die Unterbringung von „Arbeitsuchenden" i n Arbeitsstellen zu fördern 3 7 . Deshalb konnten zu den beruflichen Bildungsmaßnahmen nicht nur Unterstützungsempfänger der Arbeitslosenversicherung und -fürsorge, sondern auch „sonstige Arbeitslose" und sogar beschäftigte Arbeitnehmer i n befristetem oder vom Arbeitgeber gekündigtem Arbeitsverhältnis zugelassen werden. Eine weitere Ausnahme galt für beschäftigte Arbeitnehmer, wenn am Wechsel ihres Arbeitsplatzes ein besonderes arbeitsmarkt- und sozialpolitisches Interesse bestand 38 . Ziel der Förderung war, vorhandene berufliche Kenntnisse und Fähigkeiten festzustellen, zu erhalten und zu entwickeln sowie neue Berufskenntnisse i m Rahmen einer notwendigen Umschulung zu vermitteln 3 9 . Lehrgänge sollten den jeweiligen Bedürfnissen des Arbeitsmarktes entsprechen und gegebenenfalls den Erfordernissen der Wirtschaft angepaßt werden 4 0 . Übliche Berufsausbildungen und Maßnahmen mit dem Ziel des Aufstiegs durften nicht gefördert werden 4 1 ; allgemeinbildende Fächer konnten i m Rahmen der Lehrgänge jedoch i n angemessenem Verhältnis berücksichtigt werden. Noch deutlicher w i r d der Unterschied zu den Richtlinien aus dem Jahre 1930 aber i m Hinblick auf die Regelung der Dauer und des Umfangs der Leistungen. Letztere schrieben vor, daß die Hebung der Vermittlungsfähigkeit innerhalb „möglichst kurzer Frist" anzustreben war; die Dauer von Lehrgängen durfte i n der Regel sechs Wochen nicht überschreiten und „unter keinen Umständen" mehr als drei Monate betragen 42 . Die Aufwendungen durften, umgerechnet auf die Teilnehmerzahl, 100 R M nicht übersteigen 43 . Die Richtlinien vom 4. 8.1955 sahen dagegen als zeitliche Grenze 13 Wochen und i n Ausnahmefällen 26 Wochen vor; selbst dieser Zeitraum konnte noch überschritten werden. Der Leistungsumfang war auf 3e

Hoppe / Berlinger , A 1, S. 3. Abschnitt I, 1 der Richtl. 38 Abschnitt I, 4. 30 Abschnitt I, 2. 40 Abschnitt I, 5. 41 Abschnitt I I , 7, Abs. 4 und 5. 42 Abschnitt I I I , B, 4 u n d 5. 43 Abschnitt I V , 2, Abs. 3 der Richtl. i. V. m. dem Erlaß v o m 4.9.1934, R A r b B l . I S. 234; vgl. oben Fn. 23. 37

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I I . Teil, Kap. 1: Geschichtliche Entwicklung des A F G

1000 D M je Teilnehmer erweitert; hinzu kam unter bestimmten Voraussetzungen noch ein Taschengeld von 2,— D M täglich 4 4 . Zusammenfassend ist somit festzustellen, daß die beiden Richtlinien sich i n ihrer Zielrichtung zwar i n etwa entsprachen, der Rahmen der Richtlinien aus dem Jahre 1955 insgesamt aber erheblich großzügiger war. Der Grund hierfür lag i n dem starken Absinken der Arbeitslosenzahl, was notwendig erscheinen ließ, die beruflichen Bildungsmaßnahmen zu intensivieren und wesentlich auszuweiten 45 . Die Richtlinien vom 4. 8.1955 galten auch weiter 4 6 als aufgrund der Großen Novelle zum A V A V G vom 23.12.1956 47 an die Stelle des § 137 a. F. § 135 n. F. trat. Nach dieser Vorschrift konnte die Bundesanstalt Maßnahmen, die der Vorbereitung auf den Beruf, der beruflichen Fortbildung und Umschulung dienten oder geeignet waren, die Kenntnisse und Fähigkeiten der Bezieher von Arbeitslosengeld zu erhalten oder zu erweitern und damit die Vermittlung i n Arbeit zu fördern, unterstützen oder das übliche Schulgeld für die Teilnahme zahlen. Auch Bezieher von Arbeitslosenhilfe wurden durch § 137 i n der Fassung vom 3. 4.1957 i n die Förderung einbezogen; schließlich ermächtigte die Vorschrift den Verwaltungsrat der Bundesanstalt, andere A r beitsuchende und Schulabgänger den Beziehern von Arbeitslosengeld gleichzustellen. Durch § 133 A V A V G n. F. war damit der förderungsfähige Personenkreis gegenüber § 137 a. F. erheblich vergrößert worden 4 8 . Das Ziel der Förderung bestand nicht mehr allein darin, die Vermittlungsfähigkeit Arbeitsloser zu erleichtern, sondern auch i n der Verhütung von Arbeitslosigkeit speziell durch die Förderung der Vorbereitung auf den Beruf neben der Fortbildungs- und Umschulungsförderung. Der Gesetzgeber war also vom Schadenbehebungs- zum Schadenverhütungsprinzip übergegangen 49 . Eine weitere grundlegende Neuerung brachte der durch das Siebente Änderungsgesetz zum A V A V G vom 10.3.1967 50 eingefügte § 133 a. 44

Abschnitt I I , 11 u n d I I I , 13 Abs. 3 u n d 4 der Richtl. Vgl. den Erlaß des Präsidenten der Bundesanstalt v o m 18.10.1955, A N B A 1955, S. 623 f. 46 Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht A 1, S. 3; Draeger / Buchwitz / Schönefelder, A V A V G , § 133, Rd.-Nr. 1. 47 BGBl. I S. 1018; Bekanntmachung der Neufassung v o m 3.4.1957, B G B l . I S. 321. 48 Draeger l Buchwitz / Schönefelder, A V A V G , § 133, Rd.-Nr. 9; Hoppe/ Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 1, S. 3. 49 Hoppe / Berlinger, A 1, S. 3. 60 BGBl. I S. 266; vgl. hierzu den Schriftl. Bericht des Ausschusses f ü r Arbeit, zu BT-Drs. V/1420. 45

Β. V o m A V A V G zum A F G

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Diese Vorschrift ermöglichte der Bundesanstalt, Teilnehmern an Maßnahmen nach § 133 A V A V G zur Sicherung des Lebensunterhalts ein Unterhaltsgeld bis zur Höhe von 120 % des jeweiligen Arbeitslosengeldes zu gewähren, wenn die Maßnahmen nach A r t und Umfang die Arbeitskraft so i n Anspruch nahmen, daß die Teilnehmer der Arbeitsvermittlung nicht zur Verfügung standen. Der Grund für die vorzeitige Einführung der Vorschrift — sie sollte ursprünglich erst i m Arbeitsförderungsgesetz erfolgen — ist zum einen i n der wirtschaftlichen Rezession der Jahre 1966/67 zu sehen 51 . Diese hatte zu einem starken Absinken der Teilnehmerzahlen und damit auch der gesamten Förderungsleistungen geführt 5 2 . Deshalb sollte vor allem für Arbeitskräfte, die von Entwicklungen i n der Wirtschaft betroffen werden, die Möglichkeit geschaffen werden, an solchen Bildungsmaßnahmen teilzunehmen 53 , die ihre Arbeitskraft i n dem oben geschilderten Umfang i n Anspruch nehmen würden. Zum anderen wurden die Auswirkungen der Rezession verstärkt durch die mangelnde Flexibilität und inzwischen relativ niedrig gewordene Leistungsgrenze der Richtlinien vom 4. 8.1955 54 . Das führte dazu, daß die Bereitschaft, an Bildungsmaßnahmen teilzunehmen, nahezu erlahmte. So ließ dann auch die Einführung des Unterhaltsgeldes die Teilnehmerzahl schlagartig von 2550 i m Jahre 1966 auf 8492 i m Jahre 1967 und die Gesamtaufwendungen von 0,6 auf 14,6 Millionen D M wieder ansteigen 55 . Außerdem erließ der Verwaltungsrat der Bundesanstalt neue, der Einführung des Unterhaltsgeldes angepaßte Richtlinien, die die vom 4. 8.1955 ablösten. Diese Richtlinien vom 22. 3.1967 56 betonten als Ziel die Erleichterung der beruflichen Anpassung, die wegen technischer und wirtschaftlicher Entwicklungen, aber auch aus gesundheitlichen, sozialen oder anderen Gründen erforderlich sei. Neu war, daß als Zweck der Maßnahmen nicht nur die Verhütung oder Beendigung von Arbeitslosigkeit oder Unterbeschäftigung angegeben wurde, sondern auch die Vermeidung eines Arbeitskräftemangels 57 . Sowohl der Bereich der förderungsfähigen Maßnahmen als auch der zu fördernde Perso51 W. Hoppe, ZfS 1973, S. 1; ders., N D V 1971, S. 232 u n d SozArb. 1971, S. 297; Hoppe / Berlinger , A 1, S. 4. 52 Vgl. die Ubersicht bei Hoppe / Berlinger, A 1, S. 5. 53 So der Schriftl. Bericht des Ausschusses f ü r A r b e i t zum Reg.-Entw. (7. ÄndG), zu BT-Drs. V/1420, S. 3. 54 Vgl. oben Fn. 44. 55 Vgl. Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 1, S. 5. 56 A N B A 1967, S. 233. 57 Abschnitt A Nr. 1 der Richtl.

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nenkreis deckten sich nahezu m i t denen der Richtlinien vom 4. 8.1955 58 . Es wurde jedoch erstmalig zur Klarstellung darauf hingewiesen, daß kein Rechtsanspruch auf Förderung bestehe 59 . Neu w a r schließlich für die Bundesanstalt die Möglichkeit der Vorleistung, wenn auch eine Förderung von anderer Seite i n Betracht kam, der gegenüber die Förderung nach dem A V A V G nachrangig w a r 6 0 . Einen vorläufigen Abschluß fand die Entwicklung der Förderung von Fortbildung und Umschulung durch die Bundesanstalt m i t dem I n krafttreten des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) vom 25. 6.1969 61 . Vorangegangen w a r dem Gesetz der E n t w u r f der SPD-Fraktion eines Arbeitsmarkt-Anpassungsgesetzes vom 30.8.1966 62 . Dieser Entwurf hatte zwar auch das Ziel, die Teilnahme an beruflichen Bildungsveranstaltungen zu fördern und durch berufliche Bildungsmaßnahmen A r beitslosigkeit und unterwertige Beschäftigung zu verhüten 6 3 , er war aber hauptsächlich — neben der Förderung der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung — auf die Neuordnung der Berufsausbildung i n der Wirtschaft ausgerichtet 64 . Außerdem wurden vom Bundesarbeitsministerium drei Referentenentwürfe erarbeitet 6 5 , bevor die Bundesregierung am 16.11.1967 ihren E n t w u r f eines Arbeitsförderungsgesetzes dem Bundestag vorlegte 6 6 . Das am 1. 7.1969 i n K r a f t getretene Arbeitsförderungsgesetz faßt i n den §§ 33 bis 48 die Förderung der beruflichen Ausbildung, Fortbildung und Umschulung zusammen. Z u r näheren Ausgestaltung der sich auf die Fortbildung und Umschulung beziehenden Vorschriften erließ

58

Vgl. Abschnitt A Nr. 3 und 8. Abschnitt A Nr. 6 Abs. 2. eo Abschnitt A Nr. 7 Abs. 2 der Richtl. 61 BGBl. I S. 582. Geändert durch Gesetz vom 22.12. 69, BGBl. I S. 2360 (BArbBl. 1970, S. 59) und zuletzt durch Gesetz vom 14.11.1973, BGBl. I S. 1637. • 2 BT-Drs. VI/887. Vgl. i m übrigen den Antrag der CDU/CSU-Fraktion vom 26.1.1966, i n dem die Anpassung des A V A V G an den technischen Fortschritt und an die wirtschaftl. Entwicklung gefordert wurde, BT-Drs. V/222 und hierzu den Schriftl. Bericht des Ausschusses für Arbeit, B T Drs. V/752. M Vgl. §§ 46 - 53 des Entw. 64 Vgl. §§ 3 - 4 5 des Entw.; ausführlich hierzu A. Hoppe, ZSR 1966, S. 641 ff. 85 Vgl. den Bericht in RdA 1967, S. 329 ff.; Musa, SozSich. 1969, S. 138, Fn. 2; 59

Berndt, ABA 1967, S. 239, Fn. 23.

ββ BT-Drs. V/2291; vgl. auch den Schriftl. Bericht des Ausschusses für A r beit, BT-Drs. V/4110 und zu V/4110 sowie die Prot, der 1 . - 3 . Lesung i n der 143. Sitzung am 13.12.1967, S. 7400 ff. und i n der 234. Sitzung am 13. 5.1969, S. 12902 ff.

Β . V o m A V A V G zum A F G

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der Verwaltungsrat der Bundesanstalt 67 zunächst die Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung (A Fortbildung und Umschulung) vom 18.12.1969 68 , die die Richtlinien vom 22. 3.1967 außer K r a f t setzten. Der Inhalt dieser Anordnung soll noch wiedergegeben werden, soweit er für die Zielsetzung dieser Arbeit von Bedeutung ist und soweit er von der gleichnamigen Anordnung vom 9. 9.1971 69 abweicht, die die Anordnung vom 18. 12.1969 ablöste. I m übrigen w i r d bei der Untersuchung der Voraussetzungen des Anspruches auf Fortbildungs- und Umschulungsförderung und der entsprechenden Leistungen auf den Inhalt der jeweiligen Anordnungen noch ausführlich einzugehen sein. I I . Die Berufsausbildungsbcihilfen

So wie die Arbeitsverwaltung relativ spät die Förderung der Fortbildung und Umschulung auf die Verhütung von Arbeitslosigkeit ausrichtete, nahm sie auch erst Ende 194070 ein weiteres Instrument mit ähnlicher Zielrichtung i n ihr Förderungssystem auf: die Berufsausbildungsbeihilfen. Nach den Richtlinien für die Förderung der Aufnahme einer Berufsausbildung des Reichsarbeitsministers vom 31.12. 1940 beschränkte sich die Förderung jedoch auf männliche Jugendliche und durfte 50 R M i m Monat nicht übersteigen 71 . Der Zweck dieser Regelung ergab sich aus dem zu den Richtlinien ergangenen Begleiterlaß vom selben Tag 7 2 . Damit sollte vermieden werden, daß Jugendliche eine angebotene Lehroder Anlernstelle aus wirtschaftlicher Not nicht annehmen konnten. Es wurde deshalb die Differenz zwischen der jeweiligen Lehrlingsentschädigung und dem entsprechenden Tariflohn für jugendliche Hilfsarbeiter bis zu der erwähnten Höchstgrenze als Beihilfe gezahlt 73 . Die Förderung sollte aber hauptsächlich Nachwuchsmangel beseitigen und somit Lenkungsmaßnahme sein 7 4 ; auch wurde sie nur halbherzig be67

Vgl. §§ 39, 191 Abs. 3 AFG. A N B A 1970, S. 85. 89 A N B A 1971, S. 797; i m folgenden: A FuU. 70 Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 3, S. 1; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1; vgl. auch Dahnen, Sozialpolitik H. 8/9, S. 35; Vogel, B A r b B l . 1965, S. 861. 71 Vgl. Hoppe / Berlinger, A 3, S. 1; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1; Stets, B A r b B l . 1955, S. 962; Wulff, Arbeitsblatt 1948, S. 452. 72 Az.: V a 6423/1 —, zit. bei Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 3, S. 1; Stets, B A r b B l . 1955, S. 962. 73 Stets, B A r b B l . 1955, S. 962; Vogel, B A r b B l . 1965, S. 861 f.; Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 35. 74 Hoppe / Berlinger, A 3, S. 1 ; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1 ; vgl. Stets und Dahnen i n Fn. 73. 68

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I I . Teil, Kap. 1 : Geschichtliche E n t w i c k l u n g des A F G

trieben, d. h. die Möglichkeit der Beihilfengewährung wurde offiziell nicht bekannt gegeben 75 . Nach Kriegsende übernahmen auch i n diesem Förderungsbereich die Länder die Funktionen der aufgelösten Reichsarbeitsverwaltung. Den Richtlinien des Reichsarbeitsministers vom 31.12.1940 folgten die Richtlinien für die Gewährung von Berufsausbildungsbeihilfen des Zentralamtes für Arbeit i n der britischen Zone vom 29. 4.1948 76 , die eine Förderung männlicher und weiblicher Jugendlicher ermöglichten. Voraussetzung war, daß trotz vorhandener Eignung und Neigung aus wirtschaftlichen Gründen eine geregelte Berufsausbildung nicht aufgenommen werden konnte. Der Förderungsbetrag durfte jedoch ebenfalls 50 R M i m Monat nicht übersteigen 77 . Wenig später erließ der Bundesarbeitsminister die Richtlinien für die Gewährung von Berufsausbildungsbeihilfen vom 1.8.1950 78 , die von den Ländern übernommen wurden. So kam es noch vor Errichtung der Bundesanstalt am 1. 5.1952 zur ersten bundeseinheitlichen Regelung auf diesem Gebiet 79 . Voraussetzungen und Förderungshöchstbetrag stimmten nahezu m i t denen der Richtlinien des Zentralamtes für Arbeit vom 29. 4.1948 überein 8 0 . Nach Errichtung der Bundesanstalt erließ deren Verwaltungsrat gemäß § 140 Abs. 2 a. F. A V A V G die Richtlinien für die Gewährung von Berufsausbildungsbeihilfen vom 11.11.1953 81 , die i n der Fassung vom 9. 3.1956 82 bis zum 30. 9.1968 i n K r a f t blieben 8 3 . Auch aufgrund dieser Richtlinien sollte die Durchführung einer geregelten Berufsausbildung gefördert werden; betont wurde jedoch generell die Subsidiarität und die Nachrangigkeit der Förderung gegenüber den Leistungen der Kriegsopferfürsorge, des Ausgleichs- sowie des Wohlfahrtsamtes 84 . I m übrigen sollte durch die Beihilfen die Aus75

Stets, B A r b B l . 1955, S. 962. Vgl. Hoppe ! Berlinger, A 3, S. 1; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1. 77 Vgl. Hoppe / Berlinger , A 3, S. 1; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1. 78 Az.: — I I b 5/6 — 1426/50 — 2593 —, zit. bei Hoppe / Berlinger, E n t w i c k lungsübersicht, A 3, S. 1; vgl. auch W. Hoppe, SozArb. 1972^ S. 1. 79 Hoppe / Berlinger, A 3, S. 1; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1. 80 Vgl. Fn. 79. 81 A N B A 1953, Nr. 12, S. 10. 82 A N B A 1957, S. 94, geändert durch den Verwaltungsratsbeschluß v o m 20. 7.1962, A N B A 1962, S. 582. 83 Vgl. A r t . I X § 6 des Gesetzes zur Änderung u n d Ergänzung des A V A V G v o m 23.12.1956, B G B l . I S. 1018 u n d unten i n Fn. 90; ebenso Hoppe ! Berlinger, A 3, S. 1; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1. Vgl. auch Draeger / Buchwitz / Schönefeider, A V A V G , § 131, Rd.-Nr. 1 u n d Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 35. 84 Abschnitt I, 1 - 5 der Richtl. ; vgl. auch Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht A 3, S. 1. 76

Β . V o m A V A V G zum A F G

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bildung bedürftiger Jugendlicher bis zur Vollendung des 30. Lebensjahres i n einem anerkannten Lehr- oder Anlernberuf gefördert werden, wenn der angestrebte Beruf Gesichtspunkten des Arbeitsmarktes und der Nachwuchslage nicht widersprach 85 . Der nachwuchspolitische Aspekt überwog jedoch 86 . I m einzelnen umfaßte die Beihilfe die Ausbildungskosten, den Lebensunterhalt und ein Taschengeld; berechnet wurde sie nach den Regelsätzen der Sozialhilfe. Es konnten aber auch Pauschbeträge festgesetzt werden 8 7 . I m Laufe der Zeit wurde der Personenkreis, der nach diesen Richtlinien Beihilfen erhielt, jedoch immer kleiner, da die Einkommensverhältnisse sich zahlenmäßig verbesserten und der Verlust des Geldwertes dazu führte, daß schon Auszubildende aus Familien m i t relativ niedrigem Einkommen nicht mehr bedürftig i m Sinne der Richtlinien waren 8 8 . Aus diesem Grunde erließ der Verwaltungsrat der Bundesanstalt gemäß § 138 Abs. 1 A V A V G in der Fassung vom 3. 4.1957 89 die Richtlinien für die Gewährung von Berufsausbildungsbeihilfen vom 18. 7.1968 90 , die am 1.10.1968 in K r a f t traten. Rechtsgrundlage war nun § 131 n. F. A V A V G 9 1 . I n Verbindung m i t § 137 n. F. erstreckte diese Vorschrift die Förderung auf den gleichen Personenkreis wie die Förderung der Fortbildung und Umschulung 92 , ermöglichte aber die Beschränkung auf einzelne Berufe. Die Leistungen konnte der Verwaltungsrat der Bundesanstalt nach Höhe und Dauer begrenzen (§138 n. F. AVAVG). Die Richtlinien sahen zwar weiterhin generell die Subsidiarität der Leistungen vor, ließen aber jetzt wegen der inzwischen erfolgten Zuständigkeitsabgrenzung den Nachrangigkeitsgrundsatz des § 2 Abs. 2 BSHG unberührt 9 3 und ermöglichten gleichfalls die Vorleistung durch die Bundesanstalt 94 . Voraussetzung für die vom Alter unabhängige Gewährung der Beihilfen war die Eignung des Jugendlichen oder des Erwachsenen für den angestrebten Beruf. Außerdem mußten die Leistungen die Erreichung des Ausbildungsziels erwarten lassen; der vorgesehene Aus85

Abschnitt I I , 8, 9 u n d I I I , 12. Vgl. auch Abschnitt I, 5 und 6; Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 35. 87 Vgl. Abschnitt I V der Richtl. 88 Vgl. Hoppe / Berlinger, A 3, S. 3. 89 BGBl. I S. 321. 90 A N B A 1968, S. 792. 91 § 133 der Großen Novelle v o m 23.12.1956, BGBl. I S. 1018; vgl. hierzu Draeger / Buchwitz / Schönefelder, § 131, Rd.-Nr. 1. 92 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt Β , I (Fn. 47 - 48). 93 Nr. 2 u n d 3 der Richtl.; Vogel, B A r b B l . 1965, S. 862; vgl. auch ders., B A r b B l . 1955, S. 514/515. 94 Nr. 4 der Richtl. 86

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bildungsweg mußte fachlich zweckmäßig sein. Ausgeschlossen war die Förderung, wenn der angestrebte Beruf keine Aussicht auf Beschäftigung von längerer Dauer oder auf eine angemessene Lebensgrundlage bot 9 5 . Weiterhin mußte es sich um eine Ausbildung i n einem anerkannten Lehr- oder Anlernberuf handeln; die Ausbildung an Berufsfachschulen wurde aber unter bestimmten Voraussetzungen auch gefördert. A u ßerdem erlaubten die Richtlinien die Teilnahme an Förderungslehrgängen, deren Besuch eine anschließende Ausbildung ermöglichte, die fehlende Berufsreife vermittelte oder die allgemeine Vermittlungsfähigkeit herbeiführte, und die Teilnahme an Grundlehrgängen zur Vorbereitung auf bestimmte Lehrberufe, für deren Erlernung betriebliche Ausbildungsstellen nicht zur Verfügung standen 96 . Ferner erwähnten die Richtlinien erstmalig die Förderung nach einem Wechsel der Berufsausbildung oder des Berufs; der Wechsel mußte aber angesichts der wirtschaftlichen oder technischen Entwicklung erforderlich sein 97 . Waren diese persönlichen und sachlichen Voraussetzungen erfüllt, wurde die Höhe der Berufsausbildungsbeihilfe aus dem Bedarf für die Ausbildung und für den Lebensunterhalt unter Anrechnung etwaigen Einkommens des Auszubildenden, seiner Eltern und seines Ehegatten ermittelt. Die obere Grenze für den Lebensunterhaltsbedarf lag etwa zwischen 200 und 240 D M i m Monat; hinzu kam u. a. bei auswärtiger Unterbringung ein „angemessenes" Taschengeld 98 . M i t den Richtlinien vom 18. 7. 1968 hatte der Verwaltungsrat der Bundesanstalt der alten Forderung nach einem Ausbau der beruflichen Bildungsförderung 9 9 auf diesem Sektor ebenfalls i n relativ großem Umfang Rechnung getragen. Das zeigte sich vor allem i n der wesentlich großzügigeren Regelung der Beihilfenhöhe wie auch in den Freibeträgen, die auf das anzurechnende Einkommen der Eltern des Auszubildenden oder seines Ehegatten gewährt wurden 1 0 0 . Unmittelbare Ausw i r k u n g war ein starkes Ansteigen der Teilnehmerzahlen und der Leistungen insgesamt 101 . 95

Nr. 5 Abs. 1 u n d 2. Nr. 6 der Richtl.; vgl. hierzu auch den Erlaß v o m 4. 3.1953, A N B A 1953, Nr. 3, S. 5; Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 3, S. 2/3 u n d Nr. 20 Abs. 3 der Richtl. v o m 18. 7.1968. 97 Nr. 7 der Richtl. 98 Vgl. Nr. 8 - 1 0 u n d 12 - 14. 99 Vgl. oben Fn. 45; Klabunde, B A r b B l . 1970, S. 443. 100 Klabunde, B A r b B l . 1970, S. 443; vgl. auch Kobbe, ZfF 1969, S. 38 f.; Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 3, S. 4; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1. 101 Vgl. die Zahlen bei Hoppe / Berlinger, A 3, S. 4. 96

Β. V o m A V A V G zum A F G

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Auch hatten sich damit die Vorschriften über die Gewährung von Berufsausbildungsbeihilfen von den Maßstäben der Sozialhilfe, an die sie mehr oder weniger immer noch anknüpften, gelöst 102 . Ob nun arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Ziele i n den Vordergrund gerückt wurden 1 0 3 , muß die weitere Untersuchung erst ergeben; feststellen läßt sich aber schon, daß die Richtlinien vom 18. 7.1968 i n etwa dem Inhalt und dem Zweck der gemäß § 39 A F G erlassenen Anordnung des Verwaltungsrats der Bundesanstalt über die individuelle Förderung der beruflichen Ausbildung (A Ausbildung) vom 31.10.1969 104 entsprachen, weshalb wesentliche Teile übernommen werden konnten 1 0 5 . Diese Anordnung setzte die Richtlinien außer Kraft. I I I . Das sog. Individuelle Förderungsprogramm

Auch wenn die jeweiligen Vorschriften des A V A V G mit den dazugehörigen Richtlinien und Erlassen sowohl die Fortbildung als auch die Umschulung ansprachen, lag das Schwergewicht insbesondere der nach § 133 A V A V G n. F. geförderten beruflichen Bildungsmaßnahmen bei der Umschulung 1 0 6 . Die berufliche Fortbildung wurde dagegen hauptsächlich i m Rahmen des sog. Individuellen Förderungsprogramms gefördert. Dieses Programm wurde seit 1959 vom Bundesministerium für A r beit und Sozialordnung entwickelt 1 0 7 und basierte i m Grunde auf den Richtlinien für die Vergabe von Bundesmitteln zur beruflichen Förderung der unselbständigen Mittelschichten vom 19. 5. 1959 108 , die allerdings nur eine institutionelle Förderung anstrebten 109 . Die aufgrund der Richtlinien gewonnenen Erfahrungen zeigten, daß diese A r t der Förderung nicht ausreichte, und daß es notwendig war, Beihilfen auch unmittelbar den Teilnehmern entsprechender Maßnah102 Hoppe /Berlinger, A 3, S. 4; W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 1: Kobbe, Z f F 1969, S. 39. 108 So w o h l Hoppe / Berlinger, A 3, S. 4. 104 A N B A 1970, S. 213. 105 Klabunde, B A r b B l . 1970, S. 443; vgl. auch Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 3, S. 4. ioe y g i Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 2, S. 1 ; vgl. auch Kobe, Sozialpolitik, H. 10, S. 4; Zekorn, B A r b B l . 1967, S. 65. 107 Frank, B A r b B l . 1969, S. 80; vgl. auch ausführlich Kobe, Sozialpolitik, S. 4; ders., B A r b B l . 1962, S. 526; Zekorn, B A r b B l . 1967, S. 66. 108 B A r b B l . 1959, S. 756; BAnz. Nr. 231 v o m 2.12.1959 m i t einer Berichtigung i m BAnz. Nr. 236 vom 9.12. 59; vgl. auch § 242 Abs. 10 Nr. 1 AFG. 109 Kobe, B A r b B l . 1962, S. 526; ders., Sozialpolitik, H. 10, S. 5 f.; Frank, B A r b B l . 1969, S. 80.

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I I . Teil, Kap. 1 : Geschichtliche Entwicklung des A F G

men zu gewähren 1 1 0 . Die Bundesregierung beauftragte deshalb i m Jahre 1961 den Bundesarbeitsminister, gleichfalls eine individuelle Förderung einzuleiten 1 1 1 . Das Ergebnis waren die Richtlinien über die Vergabe von Beihilfen zur beruflichen Fortbildung der unselbständigen Mittelschichten (Individuelles Förderungsprogramm) vom 16. 7.1962 112 die gemäß § 1 der 18. Verordnung zur Durchführung des A V A V G vom 4. 7.1962 113 erlassen wurden. I n einer Vorbemerkung gingen die Richtlinien davon aus, daß berufliche Fortbildung es den Berufstätigen ermögliche, sich den steigenden Anforderungen i m Beruf und der Entwicklung i n der Wirtschaft anzupassen. Daher unterstützte das berufliche Fortbildungsprogramm das Streben befähigter und aufstiegswilliger Berufstätiger nach individueller Leistung und beruflichem Vorwärtskommen. M i t diesen Worten wurde schon die sog. Aufstiegs- und die insbesondere 1965 einsetzende 114 Leistungsförderung angedeutet, auf die noch einzugehen ist. Auch diese Richtlinien schlossen einen Rechtsanspruch aus und betonten die Subsidiarität der Förderung 1 1 5 , so daß selbst eine „ A u f stockung" der Leistungen anderer Stellen ausgeschlossen w a r 1 1 6 . Neu war die Aufgliederung der Lehrgänge i n ganztägige oder solche i n Form des berufsbegleitenden Unterrichts. Nicht förderungsfähig waren Lehrgänge, die der Allgemeinbildung, der Berufsausbildung, der U m schulung und der Schulung für Verbandsaufgaben dienten, die von einem einzelnen Betrieb getragen wurden oder auf eine Tätigkeit ausgerichtet waren, für die ein Bedarf an Arbeitskräften nicht bestand und auch nicht zu erwarten w a r 1 1 7 . Andererseits mußten die Lehrgänge auf den Aufstieg i n eine bestimmte mittlere oder gehobene Berufstätigkeit ausgerichtet sein, eine abgeschlossene Berufsausbildung und eine mindestens zweijährige Berufspraxis voraussetzen. Nach i h rer näheren Ausgestaltung mußten sie eine erfolgreiche berufliche Fortbildung gewährleisten 1 1 8 . 110

Kobe , Sozialpolitik, H. 10, S. 9; ders., B A r b B l . 1962, S. 527; Jung, B A r b B l . 1965, S. 161. 111 BT-Drs. III/2757, S. 6; vgl. auch Kobe i n Fn. 110; Jung, B A r b B l . 1965, S. 165. 112 B A r b B l . 1962, S. 513; BAnz. Nr. 135 v o m 20.7.1962 m i t einer Berichtigung i m BAnz. Nr. 143 v o m 1.8.1962; vgl. hierzu Kobe, B A r b B l . 1962, S. 527 ff.; Jung, B A r b B l . 1965, S. 161 f. 113 BGBl. I S. 444; B A r b B l . 1962, S. 513. 114 Frank, B A r b B l . 1969, S. 81; vgl. auch Michels, B B 1967, S. 1218. 115 Abschnitt I, 2 u n d 3 der Richtl. 116 Kobe, B A r b B l . 1962, S. 527; Jung, B A r b B l . 1965, S. 165; ebenso zu den Richtlinien v o m 6. 9.1965 Schlemmer, Jugendwohl 1966, S. 442. 117 Abschnitt I I , 4 u n d 5 der Richtl. 118 Abschnitt I I , 6.

Β. Vom A V A V G zum A F G

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Letzteres war auch der Maßstab für die Befähigung des Lehrgangsteilnehmers; daneben wurde auf seine bisherige berufliche Tätigkeit abgestellt und eine mindestens zweijährige rentenversicherungspflichtige Beschäftigung verlangt 1 1 9 . Waren diese Voraussetzungen erfüllt, wurden Zuschüsse und zinslose Darlehen als Beihilfe zum Lebensunterhalt und zu den Fortbildungskosten gewährt; Bemessungsgrundlage waren auch hier die Regelsätze des § 22 BSHG 1 2 0 . Diesen Richtlinien folgte eine Neufassung vom 18.12.1963 121 . Materiell neu war neben der Möglichkeit, Teilnehmer mit guten Leistungen vorrangig zu fördern, vor allem die Bestimmung, die Beihilfe könne i m Einzelfall versagt oder auf ein Darlehen beschränkt werden, wenn dem Antragsteller unter Würdigung seiner gesamten wirtschaftlichen Verhältnisse zugemutet werden konnte, für die Kosten des Lehrgangs Vorsorge zu treffen 1 2 2 . Die sog. „Vorsorgeklausel" bereitete i n der Praxis erhebliche Schwierigkeiten, da die Arbeitsverwaltung bei der Beurteilung dieser Frage überfordert war und auch m i t Durchführungsanweisungen der Versagungsbereich kaum abgegrenzt werden konnte 1 2 3 . Dennoch erreichte das Individuelle Förderungsprogramm i n nicht erwartetem Maße den angesprochenen Personenkreis 124 . Der nächste größere Schritt i n der Entwicklung zum Arbeitsförderungsgesetz war der Erlaß des Gesetzes über Bildung und Verwaltung eines Sondervermögens für berufliche Leistungsförderung i n der W i r t schaft (Leistungsförderungsgesetz) vom 22. 4.1965 125 . M i t einem aus dem Bundeshaushalt zur Verfügung gestellten Sondervermögen i n Höhe von 560 M i l l . D M sollten Aufbau und Erweiterung von überbetrieblichen Berufsfortbildungseinrichtungen und Lehrwerkstätten sowie die Teilnahme der i m Erwerbsleben stehenden Personen an beruflichen Fortbildungsmaßnahmen zunächst i m Auftrage des Bundes gefördert werden 1 2 6 . Das Gesetz sah also institutionelle und individuelle Förderung v o r 1 2 7 ; letztere wurde nach § 5 von der Bundesanstalt durchgeführt. 119

Abschnitt I I I , 8 u n d 9. Abschnitt I V bis V I . 121 B A r b B l . 1964, S. 3; BAnz. Nr. 239 v o m 24.12.1963; ausführlich hierzu Kobe, Sozialpolitik, H. 10, S. 10 ff.; Jung, B A r b B l . 1965, S. 162 f. 122 Abschnitt I I I Nr. 9 a der Richtl. 123 vgL Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 2, S. 1/2; kritisch auch Zekorn, B A r b B l . 1967, S. 67. 124 v g l . den Bericht des Bundesarbeitsministeriums, abgedruckt bei Schieckel, A V A V G , Bd. 2, S. 268 (225 b); Kobe, Sozialpolitik, H. 10, S. 15; ders., B A r b B l . 1962, S. 530; Jung, B A r b B l . 1965, S. 162, 164. 126 B G B l . I S. 341. 128 § 1 Abs. 2 Nr. 1 u n d 2 LeistungsförderungsG. 127 Zekorn, B A r b B l . 1967, S. 66. 120

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I I . Teil, Kap. 1: Geschichtliche E n t w i c k l u n g des A F G

Nach A r t i k e l 7 § 2 Nr. 2 - 5 i n Verbindung m i t A r t i k e l 18 des Finanzplanungsgesetzes vom 23.12.1966 128 wurde dann ab 1.1.1967 die Bundesanstalt Träger dieser Förderungsmaßnahmen; alle Forderungen und Verbindlichkeiten des Bundes und des Sondervermögens gingen auf sie über. Nach § 1 der 18. DurchführungsVO zum A V A V G vom 4. 7.1962 und zur Durchführung des § 1 Abs. 2 Nr. 2 LeistungsförderungsG wurden die Richtlinien für die Gewährung von Beihilfen zur beruflichen Fortbildung (Individuelles Förderungsprogramm) vom 6. 9.1965 129 erlassen, die die Richtlinien vom 18.12.1963 ablösten, die m i t ihnen verfolgten Ziele jedoch weitgehend unverändert ließen 1 3 0 . Einige Punkte wurden nur deutlicher herausgestellt. So wurde ausdrücklich zwischen der Aufstiegsförderung, die dem beruflichen und sozialen Aufstieg dienen sollte, und der Leistungsförderung, die die Anpassung der Kenntnisse und Fertigkeiten an die veränderten beruflichen Anforderungen i m Bereich der Wirtschaft und die Erhöhung der beruflichen Leistungsfähigkeit bewirken sollte, unterschieden 131 . Auch die Anforderungen an den Antragsteller und an die Förderungsfähigkeit der Lehrgänge blieben nahezu erhalten 1 3 2 ; das gleiche galt für den Ausschluß eines Rechtsanspruchs, die Berücksichtigung anderer Leistungen sowie für die Vorschriften über A r t , Dauer und Umfang der Beihilfen. Nur statt der Regelsätze des BSHG als Bemessungsgrundlage wurden jetzt überwiegend Pauschbeträge festgesetzt 133 . Gemeinsam m i t den schon angeführten Richtlinien für berufliche Bildungsmaßnahmen vom 22. 3.1967 134 wurden die obigen Richtlinien i n der Anordnung des Verwaltungsrats der Bundesanstalt für Arbeit über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung (A Fortbildung und Umschulung) vom 18.12.1969 135 zusammengefaßt 136 und zum 1. 7. 1969 außer K r a f t gesetzt 137 . 128

BGBl. I S. 697. B A r b B l . 1965, S. 735; BAnz. Nr. 170 v o m 10.9.1965; vgl. hierzu Frank, B A r b B l . 1969, S. 80 ff.; Zekorn, B A r b B l . 1967, S. 66 ff.; Schlemmer, Jugendwohl, 1966, S. 441 ff. 130 Vgl. hierzu auch Zekorn, B A r b B l . 1967, S. 67; Frank, B A r b B l . 1969, S. 81. 131 Abschnitt I Nr. 1, I I u n d I I I der Richtl. 132 Abschnitt I Nr. 5 - 7, I I und I I I . 133 Abschnitt I V bis V I I . 134 A N B A 1967, S. 233; vgl. 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt Β , I (Fn. 56). 135 A N B A 1970, S. 85. 136 W. Hoppe, A B A 1970, S. 40; Hoppe / Berlinger, Entwicklungsübersicht, A 2, S. 1, 3; Frank, B A r b B l . 1969, S. 81; Bölke, Krankenhaus 1971, S. 222; a. A . Barnofski, B A r b B l . 1971, S. 111, der von v ö l l i g neuen Vorschriften spricht. 137 Z u r weiteren Entwicklung vgl. 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I (a. E.). 129

Β. V o m A V A V G zum A F G

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Insgesamt kann zum Individuellen Förderungsprogramm festgestellt werden, daß damit ein Personenkreis für berufliche Fortbildung interessiert wurde, der nach dem A V A V G nicht gefördert werden konnte, w e i l er nicht Leistungsbezieher oder Arbeitsuchender i m Sinne des § 137 Abs. 2 A V A V G w a r 1 3 8 . Es überwog allerdings die Aufstiegsförderung 1 8 9 .

138 Vgl. Hoppe / Berlinger, A 2, S. 3; siehe dort auch die Zahlen über bew i l l i g t e Anträge u n d gewährte Leistungen f ü r die Zeit v o m 1.7.1962 - 31. 12.1969. Nach Zekorn, B A r b B l . 1967, S. 66, waren bereits bis zum 31.12.1966 73 000 Beihilfen m i t einem Gesamtbetrag von rd. 155 M i l l . D M b e w i l l i g t worden; vgl. w e i t e r h i n Frank, B A r b B l . 1969, S. 80. 139 Frank, B A r b B l . 1969, S. 81; Amend, B A r b B l . 1968, S. 206; vgl. auch Zekorn, B A r b B l . 1967, S. 66.

7 Menke

Kapitel 2 Z u m I n h a l t des Arbeitsförderungsgesetzes A. Die Ziele des Gesetzes Gemäß § 1 A F G sind die Maßnahmen nach diesem Gesetz i m Rahmen der Sozial- und Wirtschaftspolitik der Bundesregierung darauf auszurichten, daß ein hoher Beschäftigungsstand erzielt und aufrechterhalten, die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert und damit das Wachstum der Wirtschaft gefördert wird. Diese Vorschrift enthält zwar politische Ziele i n der Form eines Programmsatzes, der die Beweggründe und Zwecke des Gesetzes angibt, sie macht darüber hinaus aber i n Verbindung m i t dem umfangreichen Katalog der Aufgaben i n § 2, zu deren Erfüllung die Maßnahmen „insbesondere" beizutragen haben, eine ausführliche Aussage über den Inhalt des Gesetzes. § 1 A F G kann daher nicht mehr als unverbindlicher Vorspruch angesehen werden, sondern ist einer Leitvorschrift weitgehend angenähert 1 . Die Vorschrift kann und muß somit i n erster Linie zur Bestimmung der Ziele des Gesetzes herangezogen werden und darf z. B. auch bei der Auslegung anderer Normen des Gesetzes nicht unberücksichtigt bleiben 2 . Fraglich könnte allenfalls sein, ob dies i n vollem Umfang auch für den Gegenstand der vorliegenden Untersuchung, die berufliche B i l dungsförderung, gilt. Die Frage ist jedoch zu bejahen, da § 3 AFG, der m i t den §§ 1 und 2 den Ersten Abschnitt des Gesetzes bildet und auch einen Teil des § 1 wiederholt, unter den Aufgaben, die der Bundesanstalt zur Durchführung des Gesetzes obliegen, gleichrangig neben anderen 3 die Förderung der beruflichen Bildung erwähnt. § 1 ist i n Verbindung m i t § 2 A F G somit auch für die Ziele maßgebend, die das Gesetz m i t der Bildungsförderung verfolgt 4 . 1

Vgl. hierzu 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C; Schönef eider / Kranz / Wanka, A F G , Einführung, S. X X X V I I I ; vor § 1, Rd.-Nr. 1; Siegers , N J W 1972, S. 842; Hennig / Kühl / Heuer , Vorbem. vor § 1 AFG. 2 Schönefelder / Kranz / Wanka , vor § 1, Rd.-Nr. 4; § 1, Rd.-Nr. 1. 5 Vgl. jedoch § 5 A F G . 4 Vgl. Happe, Landkreis 1970, S. 84; Sieburg , Z f F 1970, S. 211; Schmidt , B B 1969, S. 959; Siegers , N J W 1972, S. 842; Hennig ! Kühl! Heuer, Vorbem. v o r § 1 A F G ; Weber / Paul, § 1, A n m . 1; Schönef eider / Kranz / Wanka, E i n führung, S. X X X V I I I ; vor § 1, Rd.-Nr. 4; § 1, Rd.-Nr. 4.

Α. Ziele des Gesetzes

99

Aus der Formulierung des § 1 A F G könnte nun zu schließen sein, daß die Arbeitsmarkt- und die davon kaum trennbare 5 Beschäftigungspolit i k den wichtigsten Teil der Ziele des Gesetzes ausmacht und sich i n der Mitte eines Spektrums befindet, das i m übrigen von der Sozialund Bildungspolitik bis zur Wirtschaftspolitik reicht. Diese These soll mit der historischen Entwicklung überprüft werden; dabei soll sich auch ergeben, inwieweit § 2 A F G die i n § 1 genannten Ziele konkretisiert 6 . I. Die geschichtliche Entwicklung der Gesetzesziele

Das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 16. 7.1927 7 enthielt sich i n dieser Hinsicht einer ausdrücklichen Absichtserklärung. Es überschrieb die entsprechenden Förderungsvorschriften des 4. Abschnitts nur m i t den Worten „Maßnahmen zur Verhütung und Beendigung der Arbeitslosigkeit" und erklärte deshalb i n der den Abschnitt einleitenden Vorschrift auch, Arbeitslosigkeit werde i n erster Linie durch Vermittlung von Arbeit verhütet und beendigt (§ 131). I m Bereich der sog. wertschaffenden Arbeitslosenfürsorge betonte § 139 Abs. 1 Satz 3 A V A V G allerdings, es dürften nur solche Maßnahmen gefördert werden, die für die Volkswirtschaft von produktivem Wert seien. Arbeitsmarktpolitische Gesichtspunkte wurden hier also den Belangen der Volkswirtschaft untergeordnet; § 139 Abs. 2 Satz 1 stellte dann aber nur auf für die Wirtschaft und 8 den Arbeitsmarkt wertvolle Maßnahmen ab. Insofern kann schon von einer beabsichtigten Wechselwirkung zwischen diesen beiden Zielen ausgegangen werden 9 . § 38 A V A V G i n der Fassung vom 3. 4.1957 10 schrieb vor, i m Rahmen der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik der Bundesregierung habe die Bundesanstalt dahin zu wirken, daß Arbeitslosigkeit und Mangel an Arbeitskräften vermieden oder behoben würden. Die Bestimmung befand sich zwar i m Abschnitt „ A . Arbeitsvermittlung" des zweiten Gesetzesabschnitts, nach ihrem Wortlaut und Sinn hatte sie jedoch allgemeinere Bedeutung 11 . Sie war also auch bei den „Maßnahmen zur 5

Vgl. Coester, Beiträge, 1967, H. 7, S. 10 f. Vgl. Happe, i n Fn. 4; Weber / Paul, § 2, A n m . 1; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 1, Rd.-Nr. 4; § 2, Rd.-Nr. 1; Schönef elder, Α Β Α 1969, S. 158. 7 RGBl. I S. 187. 8 Hervorhebung v o m Verf. 9 Vgl. hierzu auch Draeger / Buchwitz / Schönefelder, § 38 A V A V G , Rd.-Nr. 4. 10 B G B l . I S. 321. 11 Vgl. Draeger / Buchwitz / Schönef eider, § 38, Rd.-Nr. 2; Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 3; Weber/Paul, § 2, A n m . 1; Schönefeider / Kranz / Wanka, § 1, Rd.-Nr. 3. 6

7·

100

I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Verhütung und Beendigung der Arbeitslosigkeit" i m vierten Abschnitt des Gesetzes und damit bei den Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Bildung i m Sinne der §§ 131 und 133 A V A V G zu berücksichtigen. Die Vorstellung von der Wechselwirkung zwischen Arbeitsmarkt und Wirtschaft kam i n § 38 A V A V G sehr deutlich zum Ausdruck 1 2 , auch wenn beispielsweise § 39 Abs. 1 Satz 1 A V A V G etwas einseitig von der Arbeitsvermittlung verlangte, sie habe dahin zu wirken, daß „ W i r t schaft und Verwaltung die erforderlichen Arbeitskräfte erhalten". Der auch die betriebliche Ausbildungsförderung umfassende SPDEntwurf vom 17. 5.1962 13 erklärte als „Grundsatz" i n § 1, jeder junge Mensch habe das Recht, eine seiner erkennbaren Eignung und Neigung entsprechende Bildung und Berufsausbildung zu erhalten. Der Grund für diese so völlig andere Zielsetzung ist darin zu sehen, daß der Entw u r f für den Bereich der Ausbildungsförderung i n Lehr- und Anlernberufen das A V A V G zwar ändern und ergänzen sollte 1 4 , i m übrigen aber auf ein umfassendes Gesetz zur Förderung der Ausbildung abzielte 1 5 . Wesentlich aufschlußreicher war dagegen die Absichtserklärung in § 1 des SPD-Entwurfs eines Arbeitsmarkt-Anpassungsgesetzes vom 30. 8.1966 16 . Danach sollte Zweck des Gesetzes sein, die Anpassung des Arbeitsmarktes an die Entwicklung von Wirtschaft und Technik durch Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zu fördern, und außerdem die Berufsausbildung i n der Wirtschaft der Entwicklung von Wirtschaft und Technik anzupassen. Weiterhin sollte die Teilnahme der Arbeitnehmer an beruflichen Bildungsveranstaltungen gefördert und A r beitslosigkeit und unterwertige Beschäftigung aus Anlaß von Betriebsänderungen verhütet werden. Hier wurde also sehr auf die Interessen der Wirtschaft abgestellt. Neu war die Anerkennung der beruflichen Bildungsförderung als gleichrangiger Zweck des Gesetzes wie auch das etwas einseitige strukturpolitische Ziel der Verhütung von Arbeitslosigkeit und unterwertiger Beschäftigung aus Anlaß von Betriebsänderungen.

12

Vgl. Draeger / Buchwitz / Schönefelder, § 38, Rd.-Nr. 4. BT-Drs. IV/415. 14 Vgl. § 25 des Entwurfs. 15 Das gleiche galt f ü r den S P D - E n t w u r f v o m 26. 6.1968 (BT-Drs. V/3090, § 24) u n d selbst für den E n t w u r f der F D P v o m 21.12.1967 (BT-Drs. V/ 2416), auch w e n n dieser i n begrenztem Umfang die berufliche Fortbildungsu n d Umschulungsförderung einschloß. Beide Entwürfe bildeten deshalb u. a. die Grundlage f ü r das Bundesausbildungsförderungsgesetz, vgl. 1. Teil, K a pitel 1, Abschnitt C (Fn. 103 - 106). 16 BT-Drs. V/887. 13

Α. Ziele des Gesetzes

101

Der Regierungsentwurf eines Arbeitsförderungsgesetzes 17 stellte i m ersten Abschnitt die „Aufgaben" und damit die Ziele des Gesetzes voran. Nach § 1 hatte die Bundesanstalt i m Rahmen der Sozial- und W i r t schaftspolitik der Bundesregierung dazu beizutragen, daß ein hoher Beschäftigungsstand erzielt und aufrechterhalten wurde. M i t dieser Vorschrift, die nicht nur programmatischen Charakter haben, sondern vielmehr die Bundesanstalt verpflichten sollte 18 , wurde deutlich, daß der Schwerpunkt der Aufgaben weiter von der Gewährung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit in Richtung auf die beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Aufgaben verschoben werden sollte 19 . Erstmalig wurde auch die sozialpolitische Ausrichtung ausdrücklich erwähnt. Zur Konkretisierung der i n § 1 des Entwurfs noch relativ vage umschriebenen Ziele brachte § 3 Abs. 1 einen Aufgabenkatalog, zu dessen Erfüllung die Bundesanstalt insbesondere beitragen sollte. Hierin wurde zunächst das arbeitsmarktpolitische Ziel der Arbeitsvermittlung aufgeführt 2 0 , d. h. die Vermeidung oder Behebung von Arbeitslosigkeit und Mangel an Arbeitskräften. Es folgte die Sicherung und Verbesserung der beruflichen Beweglichkeit, die i n Zukunft zu den Hauptaufgaben der Bundesanstalt gehören sollte 21 . Damit in engem Zusammenhang sah der Entwurf die Vermeidung oder Beseitigung nachteiliger Folgen, die sich aus der technischen Entwicklung, d. h. vor allem aus der Automation, oder aus wirtschaftlichen Strukturwandlungen ergeben könnten. Schließlich folgte die Förderung der beruflichen Eingliederung älterer und anderer schwer zu vermittelnder Personen, die die Entwurfsbegründung 2 2 vor allem als gesellschaftspolitisch bedeutsam bezeichnete. Die Verbesserung der Beschäftigungsstruktur nach Gebieten und Wirtschaftszweigen (§ 3 Abs. 2) sah der E n t w u r f 2 3 zwar nicht als eigentliche Aufgabe der Bundesanstalt an, hielt deren M i t w i r k u n g hieran wegen der engen Verflechtung m i t dem Arbeitsmarkt aber für unerläßlich. I m Allgemeinen Teil m i t der Überschrift „Ziele des Arbeitsförderungsgesetzes" ging die Begründung 2 4 darüber hinaus ausführlich auf die wirtschafts- und bildungspolitische Zielsetzung ein. Danach sollte 17

BT-Drs. V/2291. Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, S. 59, zu § 1. 19 Begründung zu § 2 Abs. 1, S. 60. 20 Begründung zu § 3 Abs. 1, S. 60. 21 Begründung zu § 3 Abs. 1; vgl. auch den Allgemeinen Teil, S. 53 f., A I I I , 1, 4 a). 22 Begründung zu § 3 Abs. 1, S. 60. 23 BT-Drs. V/2291, zu § 3 Abs. 2. 24 S. 53 ff., A I I I . 18

102

I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

die Bundesanstalt erheblich stärker als bisher zu Vollbeschäftigung und wirtschaftlichem Wachstum beitragen können. E i n „Kernstück" sei daher i n den Vorschriften über die zahlreichen Maßnahmen zu sehen, mit denen die Bundesanstalt die berufliche B i l dung der Arbeitnehmer an die sich ständig wandelnden Anforderungen des Arbeitslebens anpassen sollte 25 . Da die Entwicklung i n Wirtschaft und Technik, der Produktions- und Arbeitsmethoden sowie der Warenverteilung zu einem steigenden Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften m i t dem neuesten Stand entsprechenden Kenntnissen führe, sollte die Bundesanstalt zu einem wirkungsvollen Instrument der beruflichen Bildungspolitik der Bundesregierung werden 2 6 . I n diesem Zusammenhang wurde der Wert einer guten beruflichen Ausbildung betont, vor allem wurde aber der Umschulung sowie der Aufstiegs- und Leistungsförderung, den zwei speziellen Formen der Fortbildungsförderung, großes Gewicht beigemessen 27 . Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß der Regierungsentw u r f neben arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen vor allem auch Wirtschafts- und bildungspolitische Ziele anstrebte. Auffällig ist dabei, daß sozialpolitische Ziele zwar i n § 1 angesprochen wurden, aber weder i n der Übersicht zu den Zielen des Entwurfs noch i n dem speziell m i t der beruflichen Bildung sich befassenden Abschnitt der Begründung expressis verbis wieder erwähnt werden 2 8 . Die Beschlüsse des Ausschusses für A r b e i t 2 9 ließen die Zielsetzung und Konzeption des Regierungsentwurfs weitgehend unverändert 3 0 . § 1 wurde lediglich dadurch schärfer akzentuiert, daß nunmehr „die Maßnahmen nach diesem Gesetz" . . . „darauf auszurichten" waren. A u ßerdem wurde das erklärte Ziel auf die ständige Verbesserung der Beschäftigungsstruktur erweitert, „damit das Wachstum der Wirtschaft gefördert" werde. Diese Fassung ist m i t der geltenden identisch. Der Ausschuß begründete sie m i t der Überlegung, die erste Vorschrift des Gesetzes müsse einen allgemeinen Überblick über die arbeitsmarkt-, sozial- und wirtschaftspolitischen Ziele des Gesetzes geben, zu denen insbesondere auch die Verbesserung der Beschäftigtenstruktur und die Förderung des Wirtschaftswachstums gehörten 81 . 25

S. 53, A I I I , 1. S. 54, A I I I , 4, 4 a). 27 S. 53 f., A I I I , 1 u n d 4 a). 28 BT-Drs. V/2291, S. 53 f., A I I I , 1 u n d 4 a); vgl. aber Nr. 3 (Berufsberatung) u n d Nr. 5 (Leistungen zur Erhaltung u n d Schaffung von Arbeitsplätzen). 29 BT-Drs. V/4110 u n d zu BT-Drs. V/4110. 30 Vgl. M d B Porten, Prot, der 234. Sitzung des B T v o m 13. 5.1969, S. 12902 (D); zu BT-Drs. V/4110, S. 4. 31 Vgl. zu BT-Drs. V/4110, S. 4, zu § 1. 28

Α. Ziele des Gesetzes

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Die beispielhafte Aufzählung der besonders wichtigen Einzelziele 32 erweiterte der Ausschuß ebenfalls. Neben der Arbeitslosigkeit und dem Mangel an Arbeitskräften beschloß er die Aufnahme unterwertiger Beschäftigung. Auch hieß es i n diesem Zusammenhang nicht mehr „vermeiden oder beheben", sondern „eintreten oder fortdauern", wodurch das Ziel der Vorbeugung deutlicher herausgestellt wurde. Bei der beruflichen Eingliederung älterer und anderer Erwerbspersonen wurden außerdem körperlich, geistig oder seelisch Behinderte und verheiratete oder aus anderen Gründen durch häusliche Pflichten gebundene Frauen ausdrücklich erwähnt 3 3 . Der Ausschuß erkannte zwar, daß diese Personengruppen bereits von dem Regierungsentwurf erfaßt wurden, hielt die Aufgaben aber für zu wichtig, u m sie nicht besonders hervorzuheben 34 . Auch diese Ausschußbeschlüsse wurden i n das Gesetz übernommen (§ 2 AFG). I m übrigen betonte der Ausschuß mehrfach die sozialpolitischen Ziele des Entwurfs 3 5 . Es ergibt sich somit, daß die Konzeption und die Ziele des Entwurfs nahezu völlig m i t denen der geltenden Fassung des Gesetzes übereinstimmen. Dieser entsprechen wiederum die Ziele i n den nach § 39 A F G zur Förderung der beruflichen Bildung erlassenen Anordnungen. Die A n ordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Ausbildung vom 31.10.1969 36 nennt i n § 1 unter der Überschrift „Ziel der Förderung" als erstes die Überwindung wirtschaftlicher Schwierigkeiten, die einer angemessenen beruflichen Qualifizierung entgegenstehen, u m dann an die i n § 2 Nr. 1 und 2 A F G angesprochenen Ziele anzuknüpfen. Trotz der Anknüpfung ist aber hervorzuheben, daß hier ein eindeutig sozialpolitisches Ziel an die Spitze gestellt wurde. I n dieser Hinsicht w a r die Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung vom 18.12.1969 37 nicht so deutlich. Sie stellte ebenfalls unter der Überschrift „Ziel der Förderung" i n § 1 Nr. 1 auf die Sicherung oder Verbesserung der beruflichen Beweglichkeit ab und entsprach damit § 2 Nr. 2 AFG. Die berufliche Mobilität ist aber gleichermaßen arbeitsmarkt-, wirtschaftsund sozialpolitisch bedeutsam. Der letztere Gesichtspunkt wurde etwas

32 Auch hier wurde die ursprüngliche Formulierung geändert i n „die Maßnahmen nach diesem Gesetz". 33 Vgl. BT-Drs. V/4110, § 2. 34 Vgl. zu BT-Drs. V/4110, S. 5, zu § 2. 35 Zu BT-Drs. V/4110, S. 2 u n d S. 4, zu § 1. 36 A N B A 1970, S. 213, i. d. F. der 4. Änderungsanordnung v o m 4.10.1972, A N B A 1972, S. 1009. 37 A N B A 1970, S. 85.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

stärker akzentuiert i n § 1 Nr. 2 der Anordnung, der als Ziel die Ermöglichung eines beruflichen Aufstiegs nannte. I m weiteren wiederholte die Anordnung die auch i n § 2 Nr. 1 A F G genannten Ziele der Verhütung oder Beendigung von Arbeitslosigkeit, Mangel an Arbeitskräften und unterwertiger Beschäftigung und konkretisierte nur die beiden letzteren Punkte, indem sie auf den Mangel an qualifizierten Arbeitskräften sowie auf qualitative und quantitative Unterbeschäftigung abstellte. Diese Zielsetzung ist i n der Neufassung der Anordnung vom 9. 9.1971 38 unverändert geblieben. Die historische Entwicklung bestätigt somit 3 9 , daß das Schwergewicht i m A F G bei der arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Zielsetzung liegt. Daneben werden sozial- und wirtschaftspolitische Ziele berücksichtigt, die gewissermaßen das Spektrum der Gesetzesziele begrenzen 40 . Der Bildungspolitik w i r d ebenfalls größeres Gewicht beigemessen. Z u ergänzen ist das Spektrum jedoch um die struktur- und konjunkturpolitische Komponente und um die gesellschaftspolitische Zielsetzung. I I . Die Beurteilung der Ziele des Gesetzes im Schrifttum

Diese komplexe Zielsetzung 41 spiegelt sich auch i n den Stellungnahmen des Schrifttums wider. Daß dort teilweise nur eines der Ziele erwähnt wird, mag daran liegen, daß der jeweilige Autor diesem ein besonderes Gewicht zumißt. Häufiger werden aber durchaus mehrere Ziele angesprochen. Einhellig w i r d zunächst das arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Ziel des Gesetzes und damit auch das der beruflichen Bildungsförderung genannt 42 . Ebenfalls in diesem Sinne ist die Bezeichnung der Bundesanstalt als Instrument der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik zu verstehen 48 . 88

A N B A 1971, S. 797. Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt A (a. E.). 40 Tegtmeier, Sozpol. u n d Wirtschaftswachstum, 1969, S. 74, spricht von der A r b e i t s m a r k t p o l i t i k i m Spannungsfeld zwischen Sozial- und W i r t schaftspolitik. 41 Schönefelder / Kranz / Wanka, vor § 1, Rd.-Nr. 3; § 1, Rd.-Nr. 1. 42 Vgl. Brück, SF 1969, S. 200, 204; Coester, Arbeitgeber 1972, S. 543; Günther Hoppe, ArbuSozpol 1971, S. 249; Krebs, A F G , Einf., E 9; Kühn, Verwaltungspraxis 1969, S. 272; Sandmann, ArbuSozpol. 1969, S. 283 f.; Schieckel, A F G , Einf., S. 2; R. Schmidt, B B 1969, S. 959; Siegers, N J W 1972, S. 841 f.; ders., Betriebskrankenkasse 1969, S. 145 u n d Information 1969, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 49 f. (S. 331 f.); Simon, ZfF 1969, S. 228. 43 Brigmann, Bundeswehrverwaltung 1970, S. 210; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 1, Rd.-Nr. 8 f f . ; Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 5; vgl. auch § 3 AFG. 39

Α. Ziele des Gesetzes

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A u c h die w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e A u s r i c h t u n g des gesamten Gesetzes ist u n b e s t r i t t e n 4 4 . Das gleiche g i l t f ü r d i e gesellschaftspolitische K o n z e p t i o n 4 5 u n d selbst f ü r d i e k o n j u n k t u r - 4 8 u n d s t r u k t u r p o l i t i s c h e 4 7 K o m p o nente. Die berufliche Bildungsförderung w i r d i n A n l e h n u n g an die Beg r ü n d u n g des R e g i e r u n g s e n t w u r f s 4 8 auch i n der L i t e r a t u r ü b e r w i e g e n d als K e r n s t ü c k des Gesetzes bezeichnet, z u m i n d e s t w i r d i h r aber besonderes G e w i c h t zugeschrieben 4 9 . Daß d a m i t auch das b i l d u n g s p o l i t i s c h e Z i e l a n e r k a n n t ist, k a n n k a u m b e s t r i t t e n w e r d e n . Gleiches g i l t f ü r die sozialpolitische Z i e l s e t z u n g . Sie w i r d v i e l f a c h b e j a h t 5 0 . O d e r das A F G w i r d schlechthin als sozialpolitisches Gesetz b e z e i c h n e t 5 1 . D e z i d i e r t g e g e n t e i l i g e r A n s i c h t ist jedoch Werner Hoppe ( L t d . V e r w a l t u n g s d i r e k t o r der B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t ) . A u f seine S t e l l u n g 44

Bölke, Krankenhaus 1971, S. 223; Herbst ! Weber, AFG, Einf., S. 9; W. Hoppe, Z f S H 1972, S. 226; ders., SozArb. 1972, S. 2 und 1971, S. 244; N D V 1972, S. 35; Leder, DtVersichZ 1969, S. 221 f.; Pirkl, BayVBl. 1970, S. 2; Sandmann, ArbuSozpol. 1969, S. 283; Schönef eider / Kranz / Wanka, vor § 1, Rd.-Nr. 2; § 1, Rd.-Nr. 1; Siegers, N J W 1972, S. 841 f.; Simon, Z f F 1969, S. 228; Schieckel, ZSR 1969, S. 590; Weber / Paul, § 1, A n m . 1. 45 W. Hoppe, SozArb. 1971, S. 241; Leder, DtVersichZ 1969, S. 221; Sandmann, ArbuSozpol. 1969, S. 283; Schönef elder f Kranz / Wanka, vor § 1, Rd.Nr. 2; § 1, Rd.-Nr. 1; Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 3; ders., Α Β Α 1969, S. 217; vgl. auch die Äußerung des Abgeordneten M ü l l e r (Remscheid), Prot, der 234. Sitzung des B T v o m 13. 5.1969, S. 12931; Henkelmann, ArbuSozpol. 1967, S. 230. 46 Coester, Arbeitgeber 1972, S. 543; Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 249; R. Schmidt, B B 1969, S. 959; Siegers, N J W 1972, S. 842. 47 Vgl. Coester und Günther Hoppe i n Fn. 46; Sandmann, ArbuSozpol. 1969, S. 284; Schieckel, A F G , Einf., S. 2; R. Schmidt, B B 1969, S. 959; Siegers, N J W 1972, S. 842; ders., BIStSozArbR 1971, S. 349; Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 20. 48 BT-Drs. V/2291, S. 53, A I I I , 1. 49 Bölke, Krankenhaus 1971, S. 222; Brück, SF 1969, S. 201; Coester, A r beitgeber 1972, S. 543; Happe, Landkreis 1970, S. 84; Grewe, Sozialordnung d. Gegenwart, Bd. 9 (1969), S. 41; Haase, B A r b B l . 1969, S. 65; Herbst, A r b e i t geber 1969, S. 21; Holland, N W B 1970, Bildungsförderung, Fach 30, S. 325 (S. 2127); ders., N W B 1972, Förderung d. berufl. Bildung, Fach 30, S. 2017 (S. 449); Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 249; Pirkl, BayVBl. 1970, S. 4; Schieckel, A F G , Einf., S. 2; R. Schmidt, B B 1969, S. 959; Siegers, N J W 1972, S. 841, 843; ders., Betriebskrankenkasse 1969, S. 145 f. und BIStSozArbR 1971, S. 347; Stingi, K l . Schriften, S. 7; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 78; ders., AR-Blattei, D - B l a t t Arbeitsförderung V I , Fortbildung/Umschulung, Einleitung I . 50 Bölke, Krankenhaus 1971, S. 223; Brück, SF 1969, S. 204; Coester, A r beitgeber 1972, S. 543; Dahnen, Taschenbuch, S. 68, 83; Krebs, A F G , § 1, Rd.-Nr. 2; Pirkl, BayVBl. 1970, S. 2/3; Richter, Dt. Bildungsrat, Gutachten, Bd. 14, S. 106; Schönefelder / Kranz / Wanka, s. oben Fn. 44; Siegers, N J W 1972, S. 841; Simon, Z f F 1969, S. 228; Weber / Paul, § 1, Anm. 1; Zekorn, B B 1970, S. 760; vgl. auch Haase, B A r b B l . 1969, S. 65; Schwarz, Α Β Α 1967, S. 296. 51 Eike, DAngVers. 1969, S. 349; Grewe, Sozialordnung, S. 41; Schieckel, AFG, Einführung, S. 1; Stingi, R d A 1972, S. 1; ders., Landkreis 1972, S. 143.

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nahmen zur sozialpolitischen und zur bildungspolitischen Zielsetzung muß näher eingegangen werden. I n zahlreichen Veröffentlichungen erkennt W. Hoppe 5 2 durchaus an, daß die Förderung der beruflichen Bildung „nach dem Willen des Gesetzgebers" eine zentrale Aufgabe der Bundesanstalt zu sein habe. Er betont die bildungs- und sozialpolitische Berechtigung des Unterhaltsgeldes. Die §§ 44 und 47 Abs. 1 A F G bildeten entsprechend ihrer Bedeutung „ f ü r die soziale Sicherung" (!) des Teilnehmers den wichtigsten Teil der Vorschriften über die berufliche Bildungsförderung 5 3 . Die Berufsausbildungsbeihilfe soll auch nach seiner Meinung dazu beitragen, wirtschaftliche Schwierigkeiten zu überwinden 5 4 . Weiterhin erwähnt W. Hoppe „die dem A F G zu verleihende neue sozial- und gesellschaftspolitische Konzeption und seine arbeitsmarktpolitische Zielsetzung (§§ 1 - 3 AFG)" und den „sozial- und wirtschaftspolitischen Gesetzesauftrag (§ 1 A F G ) " 5 5 . Soweit kann den Ausführungen W. Hoppes zugestimmt werden; sie sind ebenfalls ein Spiegelbild der komplexen Ziele des Gesetzes. Aufgrund der Gewichtsverteilung erscheint auch noch richtig, daß bei der Prüfung der sachlichen und persönlichen Voraussetzungen die arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkte allen anderen Erwägungen vorzugehen haben 56 , und daß die gesamte berufliche Bildungsförderung nach dem A F G i m Hinblick auf die arbeitsmarktpolitische Zielsetzung und die der Bundesanstalt vom Gesetz übertragenen entsprechenden Aufgaben (§§ 1 - 3 ) unter der zwingenden Voraussetzung der Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes (§ 36 AFG) stehe 57 , obwohl das abschließend erst nach Untersuchung der Anspruchsvoraussetzungen beurteilt werden kann. W. Hoppes Behauptung 5 8 , bildungs- und sozialpolitische Gesichtspunkte hätten „bei der Anwendung der Vorschriften" über die Förderung der beruflichen Bildung nach dem A F G auszuscheiden, dafür sei 52 Betrieb 1972, S. 335; N D V 1972, S. 181; ZfS 1972, S. 172; SozArb. 1971, S. 298; SozVers. 1973, S. 29. 53 SozArb. 1971, S. 298. 54 SozArb. 1973, S. 61. 55 SozArb. 1971, S. 241, 244; N D V 1972, S. 35. Vgl. auch i n ZfS 1973, S. 38: „Sozialpolitische Konzeption des Gesetzes (§ 1 A F G ) " ; Betrieb 1972, S. 2398: „Leistungen der Bundesanstalt als M i t t e l sozialorientierter Beschäftigungsp o l i t i k " (Untertitel); SozVers. 1973, S. 29: „ . . . dienen die Ziele des A F G i m besonderen den Interessen der Arbeitnehmer." Hier bezieht sich Hoppe allerdings auf die Ausrichtung des Gesetzes auf die Erzielung eines hohen Beschäftigungsstandes und die Verbesserung der Beschäftigungsstruktur. 56 W. Hoppe, B B 1971, S. 180. 57 W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 29; ähnlich ders., N D V 1972, S. 40. 58 SozVers. 1973, S. 29.

Α. Ziele des Gesetzes

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die Zuständigkeit anderer Gesetze gegeben, erscheint dagegen — trotz der vom Verfasser hervorgehobenen Einschränkung — schon sehr zweifelhaft. Außerdem ist unverständlich, weshalb W. Hoppe dann i n direktem Anschluß ausführt, sozialpolitische Gesichtspunkte seien ohnehin i m Gesetz und i n der zu i h m erlassenen Anordnung schon aufgrund der programmatischen Aussage des § 1 A F G berücksichtigt. Der Widerspruch w i r d zwar teilweise dadurch erklärlich, daß W. Hoppe hinzufügt, die erwähnten Gesichtspunkte könnten sich (aber) i m Hinblick auf die Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht nicht auf Einzelentscheidungen unter Berücksichtigung von etwaigen Billigkeitserwägungen auswirken, wenn diese i m Gesetz nicht expressis verbis normiert seien. Auch i m Zusammenhang ist die Behauptung jedoch mit anerkannten Auslegungsgrundsätzen kaum vereinbar und vor allem i m Hinblick auf die vielfach i m Gesetz verwandten unbestimmten Rechtsbegriffe fragwürdig. Nicht vertretbar ist dagegen schließlich die von W. Hoppe gleichfalls geäußerte Ansicht 5 9 , das A F G und die zu ihm erlassenen Anordnungen verfolgten ausschließlich eine arbeitsmarktpolitische — nicht sozialoder bildungspolitische — Zielsetzung. Bezüglich des bildungspolitischen Ziels ist zunächst davon auszugehen, daß das Gesetz allein 16 Paragraphen der individuellen Förderung der beruflichen Bildung widmet. Selbst wenn man die institutionelle Förderung und die berufliche Rehabilitation, für die die zuerst genannten Vorschriften auch gelten (§ 58 Abs. 1 AFG), außer Betracht läßt, kann nicht ernsthaft behauptet werden, dieser Teil des Gesetzes sei allein arbeitsmarktpolitisch ausgerichtet und diene nur der Regelung von Angebot und Nachfrage an Arbeitskräften. Hinzu kommt, daß die Begründung zum Regierungsentwurf unter der Überschrift „Ziele des Arbeitsförderungsgesetzes" erklärt, die Bundesanstalt solle zu

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Betrieb 1972, S. 336; ebenso i n ZfS 1972, S. 209; N D V 1972, S. 37, 183. Der Hinweis (ebenda) auf das U r t e i l des SG Hildesheim v. 14. 4.1971 — S 3 A r . 36/70 — auszugsweise unter Nr. 10 einer für den Dienstgebrauch bestimmten Sammlung der Bundesanstalt abgedruckt, geht fehl. Hier heißt es: „Ziele der Bildungspolitik . . . können nach dem A F G nicht gefördert werden, wenn nicht auch die arbeitsmarktpolitischen Voraussetzungen gegeben sind." Vgl. auch W. Hoppe i n ZfS 1972, S. 172: „Die Förderungsaufwendungen stellen nach ihrer Zweckbestimmung Leistungen für Maßnahmen i m Rahmen der A r b e i t s m a r k t p o l i t i k dar", u n d i n SozVers. 1973, S. 32 speziell für die Ausbildungsförderung: Diese habe sich „ausschließlich nach arbeitsmarktpolitischen — nicht bildungs- oder familienpolitischen — Gesichtspunkten" zu richten; ders., N D V 1972, S. 35: „ A r b e i t s - (nicht Bildungs-)förderungsgesetz"; ebenda, S. 36: bei der Förderung der Erwachsenenbildung „handelt es sich nicht u m die Förderung von allgemein- u n d bildungspolitischen Zielen".

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

einem wirkungsvollen Instrument der beruflichen Bildungspolitik der Bundesregierung werden 6 0 . Das sozialpolitische Ziel w i r d schon i n § 1 A F G trotz der noch etwas vagen Formulierung „ i m Rahmen der Sozialpolitk" hinreichend deutlich und kann nicht negiert werden, da sonst die Erwähnung sinnlos wäre. Außerdem hat die geschichtliche Entwicklung gezeigt, daß dieses Ziel zunehmend an Bedeutung gewonnen hat, auch wenn die Priorität der Arbeitsmarktpolitik erhalten geblieben ist 6 1 . Alle i n § 2 A F G aufgezählten Aufgaben, zu deren Erfüllung auch die Förderung der beruflichen Bildung beizutragen hat, nur unter arbeitsmarktpolitischem Blickwinkel zu sehen, wäre verfehlt 6 2 . Speziell für die Ausbildungsförderung bezeichnet die Begründung zum Regierungsentwurf 63 wirtschaftliches Unvermögen als Grundvoraussetzung. § 1 A Ausbildung nennt als Ziel der Förderung die Überwindung wirtschaftlicher Schwierigkeiten. § 19 A Ausbildung ermöglicht i m Ausnahmefall sogar eine Förderung „aus allgemeinen sozialen Gesichtspunkten". Auch § 43 A F G führt verschiedene Ziele der Fortbildungsförderung an, die offensichtlich sozialpolitisch ausgerichtet sind 6 4 . Nicht so eindeutig sind insoweit die in § 1 A F u U genannten Ziele der Fortbildungs- und Umschulungsförderung, obwohl es schwerfällt, den beruflichen Aufstieg 6 5 oder die Verhütung von Arbeitslosigkeit sowie Unterbeschäftigung nur arbeitsmarktpolitisch zu sehen. Sehr klar ist dagegen § 8 A FuU, der zur Definition der Förderungsvoraussetzung „Arbeitsmarktpolitische Zweckmäßigkeit" sowohl auf arbeitsmarktpolitische als auch auf sozialpolitische Bedürfnisse abstellt. Die alternative Fassung der Anordnung vom 18. 12. 1969 ist inzwischen zwar durch die kumulative ersetzt; beide Fassungen aber als vom Gesetz nicht gedeckt anzusehen 66 , ist nur möglich, wenn man wie Hoppe von einer einseitig arbeitsmarktpolitischen Zielsetzung des A F G ausgeht.

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BT-Drs. V/2291, S. 54, Nr. 4. Vgl. n u r § 38 A V A V G i. d. F. vom 3. 4.1957 und § 1 AFG. Die Tatsache, daß jetzt die Sozialpolitik noch vor der Wirtschaftspolitik genannt w i r d , darf ebenfalls nicht unberücksichtigt bleiben. 82 Vgl. insbesondere § 2 Nr. 4 bis 6 A F G ; dazu Weber / Paul, § 2, A n m . 4 f.; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 2, Rd.-Nr. 2, 11 c, 23, 40, 51, 77. 63 BT-Drs. V/2291, S. 66, zu § 38 Abs. 1. 84 Vgl. § 43 Abs. 1 Nr. 3 und 6; Richter, Dt. Bildungsrat, Gutachten, Bd. 14, S. 106. 65 So erwähnt die Begründung des Reg.-Entw. u. a. auch den sozialen A u f stieg als Ziel der Fortbildungsförderung, vgl. BT-Drs. V/2291, S. 67, zu § 40 Abs. 1. 68 So W. Hoppe, N D V 1972, S. 37; a. A. Zekorn, B B 1970, S. 760. 61

Α. Ziele des Gesetzes

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W. Hoppe räumt zwar ein 6 7 , die arbeitsmarktpolitische Zielsetzung habe sich an der allgemeinen Sozial- und Wirtschaftspolitik mit dem Ziel der Vollbeschäftigung, der Verbesserung der Beschäftigungsstruktur und des Wirtschaftswachstums (§§ 1, 2) zu orientieren, begründet aber nicht, weshalb die Zielsetzung von dieser Ausrichtung unbeeinflußt sein soll. Die bisherige Untersuchung hat das Gegenteil ergeben; auch die genannten Einzelziele der Vollbeschäftigung etc. können nicht nur einseitig arbeitsmarktpolitisch bewertet werden. Der i n diesem Zusammenhang — wohl i n einschränkender Absicht — gebrachte Zusatz, aus sozialpolitischen Gründen allein könne keine Entscheidung i m Einzelfall gerechtfertigt werden, ist wegen der oben erwähnten Bedenken schwer vertretbar, muß aber i m weiteren Verlauf der Untersuchung noch überprüft werden. Kein Argument ist jedenfalls die Behauptung, weder in den für das gesamte Förderungsgebiet geltenden §§ 33 - 39 noch i n den Gesetzesmotiven zu diesen Vorschriften würden sozialpolitische Motive angesprochen 08 . Eine i n diesem Zusammenhang derart dezidierte und umfassende Aussage kann schon nicht allein auf einen Teil der Bestimmungen gestützt werden ohne Einbeziehung der die Ziele des ganzen Gesetzes bestimmenden und vor allem der für den jeweiligen Förderungsbereich geltenden speziellen Vorschriften. Z u m anderen handelt es sich bei den zitierten §§ 33-39 nach dem Aufbau des Gesetzes u m „Allgemeine Vorschriften", deren Inhalt überwiegend so allgemein ist, daß er zur Untersuchung der Gesetzesziele überhaupt nicht dienen kann. Insofern ist es nicht verwunderlich, daß Hoppe auch i n den Materialien zu diesen Vorschriften keine sozialpolitischen Motive zu finden meint. Dennoch ist es durchaus denkbar, daß selbst i n diesen Bestimmungen, d. h. insbesondere i n § 39 AFG, der beim Erlaß von A n ordnungen an erster Stelle die Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse der Antragsteller vorschreibt, sozialpolitische Gesichtspunkte enthalten sind. Andererseits kann aus § 36 A F G für den gesamten Bereich der beruflichen Bildungsförderung nicht das Gegenteil geschlossen werden, weil diese Vorschrift als Leistungsvoraussetzungen „ n u r " die Eignung und die arbeitsmarktpolitische Zweckmäßigkeit unter Berücksichtigung der beruflichen Neigung nenne, dagegen keine sozialpolitischen Gesichtspunkte anspreche 69 . Das würde § 36 A F G den Rang einer Leitvorschrift einräumen, was nach der Gesetzessystematik nicht möglich ist. I m übrigen wäre die Bestimmung, die auf einem Beschluß des Ausschusses für «7 Vgl. Fn. 59. 88 So aber W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336, Fn. 26; N D V 1972, S. 37, 183, Fn. 26; ZfS 1972, S. 209, Fn. 68. 68 So aber W. Hoppe, N D V 1972, S. 37.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Arbeit beruht, sicherlich näher begründet worden, wenn sie die ihr von Hoppe beigemessene Bedeutung hätte erlangen sollen. Der Ausschuß weist aber nur darauf hin, daß sie eine Zusammenfassung der §§ 38, 40 und 47 — jeweils Abs. 1 Satz 2 — ist 7 0 . Insgesamt kann daher festgestellt werden, daß W. Hoppe i n einem Teil seiner Publikationen die komplexe Zielsetzung durchaus sieht 7 1 , andererseits aber m i t nicht überzeugenden Argumenten versucht, die Ausschließlichkeit des arbeitsmarktpolitischen Ziels zu begründen. Aus diesem Grunde ist auch seine K r i t i k an der Rechtsprechung verfehlt, nur i n wenigen Sozialgerichtsentscheidungen komme zum Ausdruck, daß lediglich arbeitsmarktpolitische, nicht aber auch sozialpolitische Gesichtspunkte, eine Förderung der beruflichen Bildung rechtfertigen könnten 7 2 . Selbst wenn diese K r i t i k sich nur auf Streitigkeiten über Unterhaltsgeld 7 3 beziehen sollte, kann sie so pauschal gleichfalls nicht erhoben werden, da die Voraussetzungen der Fortbildungs- und Umschulungsförderung zu vielfältig sind, als daß bei der Prüfung der zu ihrer Normierung gebrauchten unbestimmten Rechtsbegriffe nicht das ganze Spektrum der Gesetzesziele berücksichtigt werden müßte 7 4 . Die Gerichte können daher geradezu gezwungen sein, die Frage unterschiedlich zu beantworten, „ob arbeitsmarktbezogene oder sozialpolitische — i m wesentlichen also individuelle, auf den Einzelfall bezogene — Gesichtspunkte bei Fortbildungsfällen i n erster Linie für die Entscheidung zu berücksichtigen sind" 7 5 . Wenn die Rechtsprechung i m Bereich der Umschulungsförderung den Vorrang (sie!) der arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit i. S. des § 36 A F G nahezu einhellig bejaht 7 6 , ist das kein Widerspruch, sondern nur eine Bestätigung für das Gebot der Differenzierung.

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Vgl. BT-Drs. V/4110, § 34 c u n d zu BT-Drs. V/4110, S. 8. Vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 33, A n m . 2 b. 72 W. Hoppe, N D V 1972, S. 34, 39; vgl. dagegen ders., N D V 1972, S. 181. 73 Der T i t e l des Aufsatzes i n N D V 1972, S. 34 ff. lautet: „Die gesetzlichen Voraussetzungen des Unterhaltsgeldbezugs nach dem A F G i m Lichte der bisherigen Rechtsprechung." 74 Die erwähnte K r i t i k darf auch nicht zu dem V o r w u r f führen, die Praxis der Sozialgerichte gehe i m übrigen allgemein dahin, durch das Gesetz nicht gedeckte Anordnungsnormen dann als außerhalb des gesetzlichen Rahmens liegend festzustellen, w e n n sie sich zu ungunsten des Klägers auswirken, diesen Mangel aber zu übersehen, wenn sie den Klaganspruch begründen; so jedoch W. Hoppe, N D V 1972, S. 34. 75 Das kritisiert aber W. Hoppe, ZfS 1972, S. 210; vgl. dagegen Hoppe! Berlinger, § 33, A n m . 2 d. 76 W. Hoppe, ZfS 1972, S. 210. 71

Α. Ziele des Gesetzes

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I I I . Die Interdependenz der Gesetzesziele

Nicht zuletzt wegen der i n einzelnen Punkten widersprüchlichen Ausführungen W. Hoppes soll abschließend die Interdependenz 77 und Verzahnung der Ziele des Gesetzes aufgezeigt werden. Nur so ist die erforderliche Klarheit über die Bedeutung und das Gewicht der Ziele zu gewinnen, was wiederum entscheidend für Fragen der Auslegung und der Beurteilung unbestimmter Rechtsbegriffe ist. Ausgangspunkt 7 8 ist, daß das A F G der Fortentwicklung Rechnung tragen soll von einer Arbeitsmarktpolitik, die den momentanen Ausgleich von Angebot und Nachfrage anstrebte und vor allem gegen A r beitslosigkeit sicherte, also von einer mehr abwartenden Politik zu einer Beschäftigungspolitik, die umfassender konzipiert ist und den Problemen unserer industriellen Leistungsgesellschaft eher gerecht w i r d 7 9 . Diese Beschäftigungspolitik soll sich nicht bloß an der augenblicklichen Lage des Arbeitsmarktes orientieren, sondern vorausschauen und vorbeugen und die arbeitende Bevölkerung i n allen beruflichen Situationen begleiten und anpassungsfähig halten. Sie soll aber auch der Wirtschaft helfen, rechtzeitig neue Arbeitsplätze zu schaffen oder vorhandene geänderten Anforderungen anzupassen. Desweiteren soll sie die Struktur des Arbeitsmarktes verbessern, d. h. regional und sektoral Angebot und Nachfrage i n den einzelnen Wirtschaftszweigen und i n den verschiedenen Berufen ausgleichen 80 . Hierfür ist aber besonders wichtig die Förderung der beruflichen Mobilität und damit die Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer 8 1 . Dieses Ziel kann wiederum am ehesten durch eine ausreichende Förde77 Vgl. Stingi , K l . Schriften, H. 8, S. 6; ders., Landkreis 1972, S. 143; vgl. auch Katzer, B A r b B l . 1967, Sonderausgabe: E n t w u r f eines A F G , S. 2 - 4 ; Siegers, N J W 1972, S. 841 f.; ders., Information 1969, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 49 (S. 331); Coester, Beiträge, 1967, H. 7, S. 25; ders., A r b e i t geber 1972, S. 543; Sandmann, ArbuSozpol 1969, S. 284; R. Schmidt, B B 1969, S. 959; Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 249; Michels, B B 1967, S. 1217; Tegtmeier, Sozialpolitik u. Wirtschaftswachstum 1969, S. 74 f.; Arendt, ZSR 1972, S. 264; Schönef eider / Kranz / Wanka, Einführung, S. X X X V I I I ; vor § 1, Rd.-Nr. 2; § 1, Rd.-Nr. 19; Leder, DtVersichZ 1969, S. 221; Katzbach, DAG-Hefte, 1968, Nr. 1, S. 29; Weller, SozSich. 1970, S. 12; Haase, B A r b B l . 1969, S. 65. 78 Z u m folgenden vgl. Coester, Beiträge, S. 8 ff. 79 Vgl. Coester, Beiträge, S. 10; Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 4 f . ; ders., Landkreis 1972, S. 143; Siegers, N J W 1972, S. 841 f.; ders., Information 1969, Sozialrecht, Gruppe 15 S. 49 (S. 331) u n d Betriebskrankenkasse 1969, S. 145; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 1, Rd.-Nr. 9 f.; Schönefelder, A B A 1969, S. 158. 80 Vgl. Coester, Beiträge, S. 11; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 337; Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 20; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 2, Rd.-Nr. 34. 81 Katzer, B A r b B l . 1967, Sonderausgabe, S. 4 f . ; Stingi, K l . Schriften, S. 7 f.; Coester, Arbeitgeber 1972, S. 543; Hennig / Kühl / Heuer, § 2, A n m . 3; Schönefelder / Kranz / Wanka, Einführung, S. X X X I X ; § 2, Rd.-Nr. 19.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

rung der beruflichen Bildung erreicht werden 8 2 . Berufliche Bildungspolitik und Beschäftigungspolitik haben sich daher zumindest zu ergänzen 83 , wenn man nicht insoweit die Bildungspolitik sogar als Bestandteil der letzteren 8 4 und damit zugleich als Teil der Gesellschaftspolitik ansieht 85 . E i n weiterer Ansatzpunkt ist das gewandelte Verständnis unserer Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung 86 . Vor allem i m Bereich der Wirtschaftspolitik kann widerspruchslos von einem „freien Spiel der Kräfte" nicht mehr die Rede sein. Der Staat greift m i t wirtschafts-, konjunktur- und finanzpolitischen Maßnahmen vielfältig i n den W i r t schaftsprozeß ein. Neben der Konjunkturpolitik gewinnen gezielte w i r t schaftspolitische Maßnahmen zunehmend an Bedeutung. Die W i r t schaftspolitik hat sich zu einer umfassenden Wachstums- und Strukturpolitik entwickelt, die sich auch der mittel- und langfristig vorausschauenden Planung bedient. Sie ist damit nicht mehr „reine Ökonomie", sondern wesentlicher Teil der Gesellschaftspolitik 87 . Nahezu alle wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Maßnahmen einschließlich der i m Bereich der Bildungspolitik haben daher gleichzeitig eine w i r t schaftliche und soziale Funktion 8 8 . Schließlich muß die Fortentwicklung der Sozialpolitik berücksichtigt werden, bei der sich die gleiche Wandlung vollzogen hat, wie sie bereits für die Beschäftigungspolitik dargestellt wurde, d. h. auch sie soll nicht mehr auf soziale Not nur reagieren, sondern vorausschauen und vorbeugen; infolgedessen kann die Beschäftigungspolitik sogar als Teil der Sozialpolitik angesehen werden 8 9 . U m dieser Aufgabe jedoch ge82 Siegers, Information 1969, S. 49 f. (S. 331 f.); ders., Betriebskrankenkasse 1969, S. 146; Katzer, Sonderausgabe, S. 5; Leder, DtVersichZ 1969, S. 221; Schönefelder / Kranz / Wanka, vgl. i n Fn. 81. 83 Coester, Beiträge, S. 12; Herbst, Arbeitgeber 1969, S. 21; Grewe, Sozialordnung d. Gegenwart, Bd. 9 (1969), S. 41. 84 Vgl. Siegers, Information 1969, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 50 (S. 332); ders., Betriebskrankenkasse 1969, S. 146; Stingi, K l . Schriften, S. 7. 85 Vgl. Stingi, K l . Schriften, S. 11; Henkelmann, ArbuSozPol. 1967, S. 230; Hartmann, RdJB 1969, S. 231; Frank, B A r b B l . 1969, S. 79; Musa, SozSich. 1968, S. 130 f. 86 Vgl. Coester, Beiträge, S. 9. 87 Coester, Beiträge, S. 9. 88 Coester, Beiträge, S. 10; vgl. auch Stingi, K l . Schriften, S. 4 f . ; ders., Landkreis 1972, S. 143 u n d R d A 1972, S. 4; Sandmann, ArbuSozPol. 1969, S. 283; Katzer, B A r b B l . 1967, Sonderausgabe, S. 5; Michels, B B 1967, S. 1218; Stets, B A r b B l . 1955, S. 963; Arendt, ZSR 1972, S. 264; Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 17, 32; Kobe, B A r b B l . 1962, S. 526. 89 Coester, Beiträge, S. 10; vgl. auch Arendt, ZSR 1972, S. 258; Haase, B A r b B l . 1969, S. 65; M d B M ü l l e r (Remscheid), Prot, der 234. Sitzung des B T v o m 13. 5.1969, S. 12929 f.

Β . Der Rechtsanspruch

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recht werden zu können, muß die Sozialpolitik wiederum mit den Zielen der Wirtschaftspolitik abgestimmt werden 9 0 . Abschließend kann daher Katzer 9 1 zugestimmt werden, der i n seinem Vorwort zum Entwurf eines Arbeitsförderungsgesetzes recht treffend ausführt, daß die Aufgaben der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolit i k nicht isoliert zu sehen sind, sondern m i t drei anderen — gesellschaftspolitischen — Zielsetzungen 92 i n einem engen sachbezogenen Zusammenhang stehen: mit einer aktiven Konjunkturpolitik, die auf einen hohen Beschäftigungsstand ausgerichtet ist, mit einer Strukturpolitik, die wirtschaftlichen Wandlungen gerecht werden und Anpassungen erleichtern w i l l und mit einer modernen Bildungspolitik, die allen Schichten neue Chancen i m gesellschaftlichen Status und Fortkommen erschließen w i l l 9 3 . B. Der Rechtsanspruch auf Förderung der beruflichen Bildung I. Die Rechtsgrundlage

U m eine Aussage über Inhalt und Umfang etwaiger Rechtsansprüche nach dem A F G machen zu können, ist zunächst die Frage der Rechtsgrundlage von Interesse, d. h. aufgrund welcher Vorschriften finanzielle Leistungen von der Bundesanstalt beansprucht werden können. Erstaunlicherweise findet sich hierzu i m Schrifttum kaum eine eindeutige Stellungnahme. Es w i r d entweder mehr oder weniger pauschal auf die §§ 33 bis 48 A F G verwiesen 1 oder die §§ 40, 44 und 47 A F G werden ohne nähere Begründung als Rechtsgrundlage genannt 2 . Eng hängt damit zusammen die Frage, ob das Gesetz überhaupt einen Rechtsanspruch gewährt. Auch dies w i r d einerseits ohne weiteres bejaht 3 , andererseits werden hieran aber Zweifel geäußert 4 . Schon 90

Coester, Beiträge, S. 10; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 1, Rd.-Nr. 3. B A r b B l . 1967, Sonderausgabe, S. 2; ebenso Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 5/6. 92 Hervorhebungen v o m Verf. 93 Katzer, Sonderausgabe, S. 4; ebenso Stingi, K l . Schriften, S. 6; ähnlich Siegers, Information 1969, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 49 (S. 331); Stingi, ZSR 1969, S. 591 u n d die i n Fn. 77 Zitierten. 1 Vgl. Holland, N W B 1970, Bildungsförderung, Fach 30, S. 325 (S. 2127); Günther Hoppe, ArbuSozPol. 1971, S. 250; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 335; ders., B B 1971, S. 179. 2 Dahnen, Taschenbuch, S. 87; W. Hoppe, SozArb. 1971, S. 298; ders., N D V 1972, S. 34; vgl. auch R. Schmidt, B B 1969, S. 960; Pfahler, ZfS 1969, S. 269. 3 Brück, SF 1969, S. 200 f.; Dahnen, Taschenbuch, S. 67, 106; ders., B B 1969, S. 1315; Siegers, A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung I I Übersicht, Β I, 1; ders., Betriebskrankenkasse 1969, S. 146 u n d BIStSozArbR 1971, S. 93, 348; Niclas, ZBIJugR 1971, S. 8; Eike, DAngVers. 1969, S. 348 (§ 36 A F G ) ; Pirkl, BayVBl. 1970, S. 4; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 337 u n d 1970, 91

8 Menke

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

der Ausschuß für Arbeit 5 verkannte nicht, daß die vorgesehene Begründung individueller Rechtsansprüche auf Ausbildungs-, Fortbildungsund Umschulungsförderung i m Hinblick auf die nur durch unbestimmte Rechtsbegriffe (wie „geeignet", „zweckmäßig" usw.) zu beschreibenden Förderungsvoraussetzungen zu gewissen praktischen Schwierigkeiten führen könne. Speziell für das Unterhaltsgeld i m Rahmen der Fortbildungs- und Umschulungsförderung führt W. Hoppe 6 aus, Voraussetzung sei die Anerkennung einer ganzen Reihe von unbestimmten Tatbeständen, deren begriffliche Ausfüllung und Feststellung einer ermessensähnlichen Rechtsanwendung bedürfe. I n diesem Zusammenhang verweist er auf die §§ 34 Satz 2, 36, 39 Nr. 1, 41 Abs. 1 und 47 Abs. 1 Satz 1 AFG. Die Deklarierung des Unterhaltsgeldes als Leistung, auf die ein Rechtsanspruch bestehe, sei deshalb nur mit gewissen Einschränkungen zu betrachten. Auch sei es sicher kein Zufall, daß die zahlreichen Veröffentlichungen immer wieder besonders darauf hinwiesen, daß nun ein Rechtsanspruch auf das Unterhaltsgeld bestehe. Philipp 7 ist der Ansicht, bei einer „Beschränkung der Rechtsansprüche des einzelnen auf Einhaltung pflichtgemäßen Ermessens" bestimme die Beachtung von Gesichtspunkten wie die „Zweckmäßigkeit der Förderung" das pflichtgemäße Ermessen. Hieraus könnte der Schluß gezogen werden, wenn eine solche Voraussetzung — wie i n § 36 A F G — gefordert wird, liege auch nur ein Ermessensanspruch vor. Schließlich kann i n diesem Zusammenhang auf die unterschiedliche Beurteilung der drei Fraktionsentwürfe, die zum Ersten Ausbildungsförderungsgesetz führten, verwiesen werden 8 . Die eingangs gestellten Fragen bedürfen daher der näheren Untersuchung. Vorangig ist dabei die Frage nach der Rechtsgrundlage, da S. 111; ders., B B 1970, S. 760 und A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung/Umschulung, Einleitung I I ; A I, 1 u. l b ) ; Weber / Paul, § 40, A n m . 1; Schönef eider / Kranz / Wanka, Vorbem. 2 vor § 33; § 40, Rd.-Nr. 1; § 41, Rd.-Nr. 1; § 47, Rd.-Nr. 1; Herbst / Weber, Vorbem. vor § 33; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 335; ders., B B 1971, S. 179; ZfS 1972, S. 174; N D V 1972, S. 182; SozVers. 1973, S. 30; Hoppe / Berlinger, § 33, A n m . 2e); Vorbem. zu § 44; § 45, A n m . 1; Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 11; Hennig / Kühl / Heuer, Vorbem. vor § 33; § 40, A n m . 1; Vorbem. vor § 41; § 47 A n m . 1; Krebs, § 33, Rd.-Nr. 1; § 40, Rd.-Nr. 1; § 44, Rd.-Nr. 2; § 47, Rd.-Nr. 4. 4 Richter, Dt. Bildungsrat, Gutachten, Bd. 14, S. 106; vgl. auch den Schriftl. Bericht des Ausschusses für Arbeit, zu BT-Drs. V/4110, S. 3; W. Hoppe, A B A 1970, S. 41; Hoppe / Berlinger, § 33, A n m . 2 e ; zu der gleichen Problematik i m A V A V G vgl. Knobloch, B A r b B l . 1957, S. 661, 664 f. 5 Vgl. Fn. 4. β Vgl. Fn. 4. 7 FamRZ 1969, S. 15. 8 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt B, Fn. 24 u n d 25.

Β . Der Rechtsanspruch

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deren Klärung gleichzeitig beantworten kann, ob und gegebenenfalls i n welchem Umfang das Gesetz einen Rechtsanspruch gewährt. Selbst wenn keine einheitliche Rechtsgrundlage i m Sinne einer herkömmlichen Anspruchsgrundlage zu finden ist 9 , ist damit nicht ausgeschlossen, daß einige Vorschriften — allein oder zusammen — das Vorhandensein eines Rechtsanspruchs beweisen. Als Anspruchsgrundlage i n dem eben gekennzeichneten Sinn kommt zunächst § 33 Abs. 1 A F G i n Betracht; danach fördert die Bundesanstalt berufliche Ausbildung, Fortbildung und Umschulung nach den Vorschriften des vierten Unterabschnitts. Gegen § 33 Abs. 1 A F G als A n spruchsgrundlage spricht aber schon die Aufführung unter Ziffer I des Unterabschnitts m i t der Überschrift: „Allgemeine Vorschriften". A u ßerdem besteht üblicherweise jede Vorschrift, die einen Anspruch normiert, aus dem gesetzlichen Tatbestand und der Rechtsfolge, d. h. aus den Anspruchsvoraussetzungen und -folgen 1 0 . I n § 33 Abs. 1 fehlen diese beiden Bestandteile eines selbständigen und vollständigen gewährenden Rechtssatzes. Die Bestimmung könnte zwar i n § 39 A F G eine Ergänzung finden; die zweifache Verweisung 1 1 wäre aber für eine A n spruchsgrundlage keine geeignete und daher unübliche Form. Schließlich spricht auch gegen die Kennzeichnung des § 33 Abs. 1 A F G als Anspruchsgrundlage die Verwendung des Wortes „fördert", während die Bundesanstalt beispielsweise nach § 40 Abs. 1 A F G Zuschüsse und Darlehen „gewährt". Man könnte zwar der Ansicht sein, die gewählten Wörter seien i n ihrer Bedeutung zu ähnlich, u m daraus Folgerungen herzuleiten, oder gar, sie seien gleichbedeutend verwandt worden 1 2 . Untersucht man jedoch die etymologische Bedeutung des Wortes „gewähren", gelangt man zu dem Ergebnis, daß hierunter „zugestehen", „bewilligen" und „erlauben" zu verstehen ist 1 3 , also eine Bedeutung ganz i m Sinne einer Anspruchsgewährung, während die etymologische Bedeutung von „fördern" allgemeiner ist und i m Grunde nur „weiter nach vorn bringen" ausdrückt 14 . Gesetzestechnisch hat das Wort „fördern" also nur die Bedeutung einer programmatischen Ziel9

Vgl. die entsprechende Untersuchung zum BAföG, 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C. 10 Bartholomeyczik, S. 22. 11 Vgl. § 33 Abs. 1 : „Die Bundesanstalt fördert . . . nach den Vorschriften dieses Unterabschnitts" u n d § 39: „Die Bundesanstalt bestimmt durch A n o r d nung das Nähere . . . " 12 Vgl. § 47 Abs. 1: „Die Bundesanstalt fördert" u n d § 47 Abs. 2: „Leistungen nach Absatz 1 sind . . . nicht zu gewähren." 13 Vgl. Der Große Duden, Bd. 7, Herkunftswörterbuch, Stichwort: „gewähren". 14 Vgl. ebenda, Stichwort: „fördern". 8·

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

setzung, so wie sie beispielsweise auch i n § 1 A F G 1 5 angesprochen ist, und kann nicht i n einer Anspruchsgrundlage verwandt werden. Untersucht man daraufhin die Vorschriften des Vierten Unterabschnitts, so zeigt sich, daß der Gesetzgeber die beiden Wörter ebenfalls i n dieser Bedeutung einheitlich gebraucht, d. h. er wählt das Wort „fördern" jeweils, wenn es u m das Vorantreiben von bestimmten Zielen, also vor allem u m die Förderung der Teilnahme an Maßnahmen geht, während er bei Leistungen das Wort „gewähren" gebraucht. Das gilt selbst für § 47 A F G 1 6 , da Absatz 2 sich auf Absatz 1 Satz 2 und nicht auf Satz 1 der Vorschrift bezieht. Gegen § 34 A F G als Anspruchsgrundlage spricht, daß i n Satz 1 nur ein Teil des sachlichen Geltungsbereichs des Gesetzes umschrieben wird, daß keine Leistungen genannt werden, sondern von Förderung gesprochen wird, und daß erst i n Satz 2 einige Förderungsvoraussetzungen aufgestellt sind. § 36 A F G kann gleichfalls nicht als Anspruchsgrundlage gelten, obwohl der Wortlaut dafür zu sprechen scheint 17 . Nach dieser Vorschrift dürfen „Leistungen gewährt werden", wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind; auch ist i n ihr vom Antragsteller die Rede. Aufgrund ihrer eingeschränkten Formulierung („dürfen nur gewährt werden") 1 8 kann sie aber den Umfang eines möglicherweise generell gegebenen Anspruchs durch die i n ihr genannten persönlichen und sachlichen Voraussetzungen nur begrenzen und nicht selbst Anspruchsgrundlage sein. Hiergegen spricht nicht zuletzt die Einreihung unter die allgemeinen Vorschriften. Die einschränkende Formulierung und die Stellung i m Gesetz schließen auch § 37 als Anspruchsgrundlage aus. Diese Vorschrift dient der Abgrenzung gegenüber anderen Förderungsmöglichkeiten. Speziell für die Förderung der beruflichen Ausbildung kommt somit nur noch § 40 Abs. 1 A F G i n Betracht. Die Vorschrift befindet sich innerhalb des Vierten Unterabschnitts unter einer eigenen Überschrift getrennt von den allgemeinen Vorschriften und ist überdies mit der 15

Vgl. hierzu 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt A. Vgl. Fn. 12. 17 Nach Schönefelder / Kranz / Wanka, § 36, Rd.-Nr. 1, ist § 36 eine „ K e r n bestimmung" f ü r die gesamte individuelle Förderung der beruflichen B i l dung. Eike, DAngVers. 1969, S. 348, nennt die Vorschrift i m Zusammenhang m i t der Ansicht, daß auf die Förderungsleistungen ein Rechtsanspruch bestehe. Vgl. auch i m 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt A , I I , Fn. 69 zu der Bedeutung, die W. Hoppe § 36 offensichtlich zumißt. 18 Knobloch, B A r b B l . 1957, S. 664, 665 ist sogar der Ansicht, derartige Formulierungen seien f ü r Ermessensvorschriften typisch, verneint das dann aber doch f ü r den i m K e r n identischen § 185 Abs. 5 A V A V G i. d. F. v o m 3. 4.1957. 10

Β . Der Rechtsanspruch

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Untergliederung „A. Berufliche Ausbildung" versehen. Auch spricht sie den zu fördernden Personenkreis an, umschreibt detailliert die sachlichen Ausbildungsbereiche und nennt persönliche Anspruchsvoraussetzungen. Schließlich heißt es gewissermaßen apodiktisch „die Bundesanstalt gewährt". Das reicht aber nicht aus, um § 40 Abs. 1 A F G als Anspruchsgrundlage zu qualifizieren 1 9 . Dazu sind die persönlichen Voraussetzungen zu beispielhaft und die Rechtsfolgen zu unbestimmt. Es handelt sich somit auch bei § 40 Abs. 1 A F G um einen sog. unvollständigen Rechtssatz, der für sich allein bedeutungslos ist und nur i n Verbindung m i t anderen Rechtssätzen wirksam werden kann. Die Vorschrift dient also hauptsächlich dazu, einige Tatbestandselemente näher zu bestimmen 20 . I m Bereich der Fortbildungsförderung ist gleichfalls keine umfassende Anspruchsgrundlage i m herkömmlichen Sinn normiert. Gegen § 4 1 Abs. 1 A F G spricht schon die Formulierung: „Die Bundesanstalt fördert .. ." 2 1 . Die Vorschrift umschreibt nur die förderungsfähigen Maßnahmen und gibt somit i n etwa eine Definition der beruflichen Fortbildung 2 2 . Daß § 41 Abs. 1 A F G außerdem eine einzelne Anspruchsvoraussetzung normiert, ist irrelevant. § 43 A F G dient zur Konkretisierung des § 41 Abs. 1, indem er beispielhaft Fortbildungsmaßnahmen aufzählt, deren Teilnahme „insbesondere" gefördert wird. Auch § 42 A F G grenzt nur den Bereich der Fortbildungsförderung ein durch Aufstellung verschiedener persönlicher Anspruchsvoraussetzungen. Speziell für das Unterhaltsgeld w i r d zwar verschiedentlich § 44 A F G als Rechtsgrundlage genannt 2 3 ; diese Vorschrift ist aber gleichfalls ein unvollständiger Rechtssatz, auch wenn hier eine wichtige Rechtsfolge bis ins Detail geregelt ist. Das Gesetz gewährt jedoch mehr; erst i n Verbindung m i t § 45 A F G ergibt sich ein vollständiges B i l d der i m Rahmen der Fortbildungsförderung gegebenenfalls zu beanspruchenden Leistungen und der von der Bundesanstalt zu tragenden Kosten. I m übrigen fehlen Anspruchsvoraussetzungen i n beiden Bestimmungen fast völlig. Schließlich kann selbst § 47 A F G nicht als Anspruchsgrundlage bezeichnet werden 2 4 , obwohl sich das Gesetz zur Regelung der Umschu19 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C u n d 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β . I (Fn. 9 - 12). 20 Vgl. Fn. 19 und i m übrigen § 39 AFG. 21 Vgl. oben (Fn. 12 - 14). 22 Vgl. Weber / Paul, § 41 A n m . 1; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 41, Rd.Nr. 5; Hoppe / Berlinger, Vorbem. 1 zu § 41. 23 Vgl. W. Hoppe, SozArb. 1971, S. 298; ders., N D V 1972, S. 34; ähnlich auch R. Schmidt, B B 1969, S. 960.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

lungsförderung nahezu allein auf diese Vorschrift beschränkt. Sie nennt zwar einige Anspruchsvoraussetzungen und verweist auf die nach den §§ 44 und 45 A F G zu gewährenden Leistungen; sie bedarf aber ebenfalls der Ergänzung durch weitere Vorschriften und i m Zweifel der nach § 39 A F G erlassenen Anordnung. Die Hauptfunktion des § 47 A F G besteht daher darin, i n Form einer Definition 2 5 den sachlichen Bereich der Umschulungsförderung abzugrenzen. Als Zwischenergebnis ist daher festzustellen, daß das A F G für den Bereich der beruflichen Bildungsförderung ebenso wie das Bundesausbildungsförderungsgesetz i n keiner Vorschrift eine einheitliche Rechtsgrundlage bietet. Eine Bestätigung hierfür ist zunächst § 39 AFG, wonach die Bundesanstalt durch Anordnung das Nähere über Voraussetzungen, A r t und Umfang der Förderung bestimmt. Dieses Ergebnis w i r d aber auch durch einen Vergleich des § 2 Abs. 5 Erstes Ausbildungsförderungsgesetz m i t § 2 Abs. 6 BAföG gestützt. Schloß § 2 Abs. 5 AföG noch eine Ausbildungsförderung aus, wenn ein Anspruch nach den §§ 41, 47 oder 48 A F G bestand — hierdurch konnte der Eindruck entstehen, diese Vorschriften seien Anspruchsgrundlagen — so ist die derzeitige Fassung des § 2 Abs. 6 BAföG klarer. Einerseits erwähnt die Vorschrift i n diesem Zusammenhang nicht mehr § 48 AFG, bei dieser Bestimmung handelt es sich u m eine Kann-Vorschrift, und andererseits spricht sie nur noch pauschal von einem A n spruch nach den §§ 41 bis 45 oder 47 AFG. Auch hier w i r d also nicht mehr von einer einheitlichen Anspruchsgrundlage i m A F G ausgegangen. Die Folge dieser gesetzestechnischen Entscheidung ist, daß i m Einzelfall alle einschlägigen Vorschriften des Gesetzes daraufhin überprüft werden müssen, welche speziellen Voraussetzungen in ihnen normiert sind 2 6 , u m dann ersehen zu können, welche Leistungen aus dem möglicherweise gegebenen Rechtsanspruch resultieren. Es ist deshalb allenfalls vertretbar, das AFG, soweit es i n Betracht kommt, als Rechtsgrundlage zu bezeichnen 27 . Auch das könnte aber noch ungenau sein. I I . Die Rechtssatzqualität der Anordnungen nach § 39 A F G

Wie bereits mehrfach erwähnt, nennt das Gesetz selbst zwar verschiedene Voraussetzungen und Rechtsfolgen, ermächtigt und beauf24

A. A. w o h l W. Hoppe, SozArb. 1971, S. 298. Schönef eider / Kranz / Wanka, § 47, Rd.-Nr. 5; Hoppe / Berlinger, § 47, A n m . 2 a). 26 Nach W. Hoppe, SozSich. 1972, S. 100 u n d SGb. 1973, S. 15, ergeben sich die fachlichen, sachlichen u n d persönlichen Voraussetzungen aus den §§ 34, 36, 41, 42, 47 Abs. 1 A F G ; zu weiteren Vorschriften vgl. jedoch Hoppe / Berlinger, § 33, A n m . 6. 27 Vgl. Dahnen, Taschenbuch, S. 67; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 39, Rd.-Nr. 8. 25

Β . Der Rechtsanspruch

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tragt 2 8 daneben aber die Bundesanstalt i n § 39 AFG, das Nähere über Voraussetzungen, A r t und Umfang der Förderung zu bestimmen. So findet sich auch i n den entsprechenden Anordnungen 2 0 eine Fülle von eigenen Vorschriften, die ausführlich hierauf eingehen. Bevor endgültig die Frage der Rechtsgrundlage geklärt und auf die einzelnen A n spruchsvoraussetzungen eingegangen werden kann, ist daher die Rechtsnatur, d. h. konkret die Rechtssatzqualität der nach § 39 A F G erlassenen Anordnungen zu untersuchen, da diese Frage insbesondere auch bei unterschiedlichen Regelungen und denkbaren Abweichungen relevant wird. Die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 187 Abs. 3 3 0 (jetzt §191 Abs. 3 AFG) führt hierzu aus, daß aus Gründen der Rechtsklarheit zwischen den nur die Verwaltung bindenden Verwaltungsvorschriften und den m i t Rechtssatzwirkung ausgestalteten Anordnungen, die sowohl nach außen gegenüber Dritten als auch nach innen gegenüber der Verwaltung wirkten, unterschieden werde. Beide seien bisher i m Gesetz, d. h. i m A V A V G , als „Richtlinien" bezeichnet worden 3 1 . Die Anordnungen seien aber autonome Satzungen. Die Bezeichnung „ A n ordnung" sei i n Anlehnung an den Begriff der „statutarischen Anordnung" gewählt, um eine Verwechslung mit der Satzung der Bundesanstalt nach § 209 (jetzt § 214 AFG) auszuschließen. Insoweit ist die Stellungnahme der Begründung zu der aufgeworfenen Frage klar und eindeutig. Ein weiteres Argument ist, daß nach § 191 Abs. 3 A F G die Anordnungen der Verwaltungsrat erläßt, den die Begründung des Regierungsentwurfs 3 2 das „Rechtsetzungsorgan der Bundesanstalt" nennt. Die genannte Bestimmung gilt zwar auch für den Erlaß von Verwal28 Vgl. § 191 Abs. 5 A F G ; BT-Drs. V/2291, S. 94, zu § 187 Abs. 3 u n d 5; W. Hoppe, SGb. 1973, S. 13; ders., ZfS 1972, S. 173 u n d SozSich. 1971, S. 15, 40; Hoppe / Berlinger, Vorbem. 1 vor § 33; § 39 A n m . 2 a). Als Zweck nennt die Begründung des Reg.-Entw. (BT-Drs. V/2291, S. 67, zu § 38 Abs. 3; ebenso der Schriftl. Bericht des Ausschusses f ü r Arbeit, zu BT-Drs. V/4110, S. 3) das Bestreben, eine rasche Anpassung der Bestimmungen an veränderte Verhältnisse zu ermöglichen. Kritisch zu dieser Gesetzestechnik Giese, ZfS 1968, S. 267; vgl. auch Draeger / Buchwitz I Schönefelder, A V A V G , § 136, Rd.-Nr. 3. 29 Vgl. A Ausbildung v o m 31.10.1969 ( A N B A 1970, S. 213) i. d. F. v o m 4.10.1972 ( A N B A 1972, S. 1009) und A F u U v o m 9.9.1971 ( A N B A 1971, S. 797). 30 BT-Drs. V/2291, S. 94. 31 Z u deren Beurteilung i n Rspr. u n d L i t . vgl. Schieckel, A F G , § 39, A n m . l a ; Krebs, D O K 1959, S. 193ff.; W. Hoppe, SozSich. 1971, S. 40; Kobe, B A r b B l . 1962, S. 527; BSG, A P Nr. 1 zu § 89 A V A V G u n d Nr. 1 zu § 143 AVAVG. 32 Vgl. Fn. 30.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

tungsvorschriften, i m Gesetz ist aber zwischen diesen beiden Regelungsarten durchgängig unterschieden 33 . Die Bezeichnung „Anordnung" sagt als solche allein nichts über die Rechtssatzqualität aus, da hiermit i n der deutschen Rechtssprache sow o h l Rechtsverordnungen als auch Verwaltungsvorschriften und sogar Verwaltungsakte bezeichnet werden 3 4 . Entscheidend ist aber der weitere Wortlaut des § 39 AFG. Schon allein die Formulierung „die Bundesanstalt bestimmt" macht deutlich, daß die Bundesanstalt nicht nur die Verwaltung bindende Richtlinien i m Sinne von Verwaltungsvorschriften oder Durchführungsanweisungen erläßt, sondern autonomes Satzungsrecht 35 schafft. Damit w i r d durch die Anordnungen materielles Recht m i t normativer K r a f t gesetzt 36 ; sie sind also Gesetz i m materiellen Sinne 37 . Hierfür spricht nicht zuletzt auch die Kennzeichnung dessen, was die Bundesanstalt bestimmt, nämlich „das Nähere über Voraussetzungen, A r t und Umfang der Förderung". I n § 39 A F G hat der Gesetzgeber also zu erkennen gegeben, daß i m Vierten Unterabschnitt des Gesetzes die Essentialia eines jeden Anspruchs, d. h. Voraussetzungen und Rechtsfolgen noch nicht ausreichend geregelt sind 3 8 . M i t deren Bestimmung

35

Vgl. auch Leder, DtVersichZ 1969, S. 220. Hw. Müller, Handbuch d. Gesetzgebungstechnik, S. 314. 35 Schriftl. Bericht d. Ausschusses für Arbeit, zu BT-Drs. V/4110, S. 3; Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 a; Leder, s. oben Fn. 33; Schieckel, A F G , § 39, A n m . l a ; Hennig / Kühl / Heuer, § 39, Erl. 1; W. Hoppe, SozSich. 1971, S. 40 u n d 1972, S. 97; ders., Betrieb 1972, S. 335 u n d SozVers. 1973, S. 30. — Z u r Frage der Berechtigung vgl. BSG, A P Nr. 1 zu § 89 A V A V G ; Krebs, D O K 1959, S. 198. 34

36

Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338 u n d 1970, S. 111; ders., A R - B l a t t e i , D B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung/Umschulung, Einleitung I V ; Leder, DtVersichZ 1969, S. 220; Schieckel, A F G , § 39, A n m . 1 a; Krebs, § 39, Rd.-Nr. 2; SG Hamburg, U r t e i l v. 12. 8.1971 — 5 A R 134/70 — Nr. 48 der B A - S a m m l u n g ; ähnlich Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 93; ders., N J W 1972, S. 844, Fn. 28; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 39, Rd.-Nr. 3, 8; W. Hoppe, SozSich. 1971, S. 40 u n d 1972, S. 97; ders., SGb. 1973, S. 13. A. A. Sieburg, Z f F 1970, S. 210, die die Anordnungen als „ergänzende Richtlinien" u n d auf S. 214 als „Verwaltungsvorschriften" bezeichnet. B. Molitor, Betrieb 1971, S. 1918, spricht nicht sehr deutlich von „Durchführungsanordnungen". Vgl. auch Musa, SozSich. 1969, S. 140: „nach geltendem Recht sind es Richtlinien"; Barnofski, B A r b B l . 1971, S. 111, 114, der i n diesem Zusammenhang von Durchführungsbestimmungen oder -Vorschriften spricht und Krebs, § 39 Rd.-Nr. 6: „allgemeine Ver waltungsVorschriften", „ k e i n neues Recht". 37 Hoppe i Berlinger, § 39, A n m . 2 a; Schieckel, A F G , § 39, A n m . 1 a; W. Hoppe, SozSich. 1971, S. 40 u n d SozVers. 1973, S. 30. 38 Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 b ; W. Hoppe, N D V 1970, S. 268; vgl. auch zu BT-Drs. V/4110, S. 3.

Β. Der Rechtsanspruch

121

wurde vielmehr die Bundesanstalt beauftragt, was wiederum angesichts der Unvollständigkeit des Gesetzes zulässig ist 3 9 . Da die Anordnungen jedoch den Zweck haben, Gesetzestatbestände auszufüllen und eine einheitliche Rechtsanwendung sicherzustellen, müssen sie sich i n dem vom Gesetz gesteckten Rahmen halten, sie dürfen das Gesetz weder erweitern noch einengen 40 . Die wichtigsten bei ihrem Erlaß zu berücksichtigenden Gesichtspunkte 41 nennt das Gesetz i n § 39 Satz 2 Nr. 1 AFG. Allerdings weisen Hoppe / Berlinger 42 zu Recht daraufhin, daß der Rahmen des Gesetzes dennoch recht weit ist. So ist zweifelhaft, ob Zekorns Ansicht 4 3 zutrifft, daß unter die persönlichen Verhältnisse i m Sinne des § 39 A F G nicht auch die w i r t schaftlichen Verhältnisse fallen. Diese Frage kann hier noch offen bleiben. Richtig ist jedoch, daß beispielsweise für den Bereich der Fortbildungs- und Umschulungsförderung in der betreffenden Anordnung keine Bedürftigkeitsprüfung vorgeschrieben werden kann 4 4 ; das zeigt schon ein Vergleich des § 40 Abs. 1 mit § 44 Abs. 4 AFG. Die Folge dieser Rechtssatzqualität ist, daß die Anordnungen nach § 39 i m Gegensatz zu Verwaltungsvorschriften, Durchführungsanweisungen und Runderlassen hinsichtlich der Rechte Dritter, die zu dem vom Gesetz angesprochenen Personenkreis gehören, normative W i r k u n gen erzeugen 45 . Außerdem bewirken die Anordnungen eine Selbstbindung der Verwaltung der Bundesanstalt 46 , die i m Einzelfall nicht von den in den Anordnungen enthaltenen Normen abweichen darf 4 7 . Ob 39 Z u der Grenze für den Erlaß autonomen Satzungsrechts vgl. BSG, A P Nr. 1 zu § 89 A V A V G . 40 Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 c; W. Hoppe, N D V 1970, S. 268 u n d 1972, S. 34, 182; ders., Betrieb 1972, S. 335; ZfS 1972, S. 173; SozVers. 1973, S. 30; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 39, Rd.-Nr. 5. 41 Vgl. auch Hennig / Kühl / Heuer, § 39, Erl. 1 ; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 39, Rd.-Nr. 6. 42 § 39, A n m . 2 c. 43 A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung; Umschulung, E i n leitung I V ; ähnlich ders., B A r b B l . 1969, S. 338; ebenso Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 9; Krebs, § 39, Rd.-Nr. 3. 44 Vgl. Zekorn, Fn. 43; vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 9; Krebs, § 39, Rd.-Nr. 3. 45 Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 a; Schieckel, A F G , § 39, A n m . 1 a; W. Hoppe, N D V 1970, S. 268; ders., SozSich. 1971, S. 40; so auch schon Krebs, D O K 1959, S. 198, zu den nach dem A V A V G erlassenen Anordnungen. 46 Hoppe / Berlinger, § 39, Anm. 2 b; W. Hoppe, SozSich. 1971, S. 40; ders., SGb. 1973, S. 13 und SozVers. 1973, S. 30; vgl. zu dieser W i r k u n g auch BSG, A P Nr. 1 zu § 143 b A V A V G . 47 Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 b unter Berufung auf das U r t e i l des BSG v. 17.2.1965 — 7 R A r . 29/64 — (AP Nr. 1 zu § 143 b A V A V G ) ; W. Hoppe, N D V 1970, S. 268; ders., SozSich. 1971, S. 40 u n d SozVers. 1973, S. 30 m i t Fn. 23; Krebs, § 39, Rd.-Nr. 6.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

jedoch ein Verstoß ermessenfehlerhaft 48 oder aber rechtswidrig ist, hängt von der Frage des Rechtsanspruchs ab. So hat das von Hoppe/ Berlinger 4 9 zitierte Urteil des Bundessozialgerichts auch nur über Leistungen entschieden, auf die „kein Rechtsanspruch" bestand, und Richtlinien beurteilt, die „ n u r die einheitliche Durchführung der bei der Förderung zu treffenden Ermessenentscheidungen" regelten. Schließlich hat die aufgezeigte Qualifizierung der Anordnungen als Gesetz i m materiellen Sinn die wichtige Folge, daß ihr Inhalt für die Gerichte verbindlich ist 5 0 . Das gilt selbstverständlich nicht, wenn die Anordnungen oder eine ihrer Bestimmungen gegen das A F G verstoßen und deshalb insoweit unbeachtlich sind 5 1 . W. Hoppe 52 hält zwar die Nachprüfung der Anordnungsnormen i m Verfahren nach dem Sozialgerichtsgesetz für unzulässig, das ist aber m i t dem richterlichen Prüfungsrecht unvereinbar 5 3 und widersprüchlich zu Hoppes V o r w u r f 5 4 , die Sozialgérichte stellten die Unvereinbarkeit von Anordnungsnormen m i t dem Gesetz nur fest, wenn diese sich zu ungunsten des Klägers auswirkten. So halten Hoppe / Berlinger 55 auch nur die „sozialgerichtliche Klage" gegen Anordnungsnormen für unzulässig. Das Ergebnis der Untersuchung ist somit einerseits, daß das A F G erst i n Verbindung m i t der jeweiligen Anordnung die Rechtsgrundlage für einen etwaigen Anspruch auf Förderung der beruflichen B i l dung ergibt 5 6 , da sich das Gesetz auf die Festlegung der wichtigsten Grundzüge beschränkt 57 . Andererseits müssen die nach § 39 A F G erlas48

So die i n Fn. 47 Zitierten. §39, A n m . 2 b. 50 Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 b, c; SG Koblenz, U r t e i l v. 28.6.1971 — S 4 A r . 56/70 — auszugsweise abgedruckt unter Nr. 43 der B A - S a m m l u n g ; W. Hoppe, N D V 1970, S. 266, 268 u n d 1972, S. 181; ders., SozSich. 1972, S. 97 u n d SozArb. 1972, S. 2; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; ders., A R - B l a t t e i , D B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung; Umschulung, Einleitung I V ; Krebs, § 39, Rd.-Nr. 2, 10, anders i n Rd.-Nr. 8; vgl. auch Krebs, D O K 1959, S. 198. 51 Zekorn, ebenda (Fn. 50); vgl. auch Krebs, A F G , § 39, Rd.-Nr. 2, 10; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 335 u n d 2398; ders., B B 1971, S. 179; ebenso schon Krebs, D O K 1959, S. 198, zu den nach dem A V A V G erlassenen Anordnungen. 52 N D V 1970, S. 268; anders ders., SozSich. 1971, S. 40. 53 Vgl. Hamann/Lenz, GG, A r t . 100, A n m . A 1, Β 2; Maunz / Dürig, GG, A r t . 100, Rd.-Nr. 10. 54 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt A , I I , Fn. 74. 55 § 39, A n m . 2 b ; ebenso W. Hoppe, SozSich. 1971, S. 40. 56 Ähnlich Holland, N W B 1970, Bildungsförderung, Fach 30, S. 325 (S. 2127); Zekorn, B A r b B l . 1970, S. I l l ; W. Hoppe, N D V 1970, S. 266. 57 W. Hoppe, ZfS 1972, S. 173; ders., Betrieb 1972, S. 335; Hoppe / Berlinger, Vorbem. 1 vor § 33; Sieburg, ZfF 1970, S. 210 bezeichnet das A F G i n diesem Zusammenhang sogar als Rahmengesetz; ähnlich Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 93; ders., Information 1970, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 79 (S. 453). Vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 c: „ . . . so gibt es praktisch nichts, was . . . die Bundesanstalt nicht durch Anordnung regeln könnte." 49

Β . Der Rechtsanspruch

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senen Anordnungen i n die Untersuchung der Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen mit einbezogen werden. I I I . Die Frage des Rechtsanspruchs

Fraglich ist geblieben, ob das Gesetz überhaupt einen Rechtsanspruch auf Förderung durch die Bundesanstalt gewährt; auf die Zweifel wurde bereits hingewiesen 58 . Erstaunlicherweise ist der Begriff „Rechtsanspruch" an keiner Stelle i m Gesetz gebraucht worden i m Gegensatz beispielsweise zu § 1 BAföG und des diesem vorangegangenen Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes, obwohl das A F G ungefähr zur gleichen Zeit entstanden ist. Selbst von einem „Anspruch" ist i n § 48 A F G nur i n negativer Formulierung und ausschließlich für den Bereich der Umschulung die Rede. N i m m t man weiterhin den Wortlaut des § 3 Abs. 2 Nr. 3 AFG, wonach der Bundesanstalt die Förderung der beruflichen Bildung „obliegt" und versteht unter letzterem eine „Mitwirkungspflicht ohne eigentlichen Schuldcharakter" 59 , so verstärken sich die Zweifel. A u f die Bedenken Richters eo, die er aus der Formulierung des § 36 A F G herleitet, wurde gleichfalls hingewiesen. Es stellt sich jedoch die Frage, ob es erforderlich ist, — ausgehend von der Anwendung des Sozialstaatsgebots auf die Berufsausbildung — innerhalb des durch § 36 A F G gesetzten Rahmens auf die rechtliche Kontrollierbarkeit der festgelegten Voraussetzungen und auf deren Herausnahme aus der Disposition der Arbeitsverwaltung abzustellen, u m nach dem A F G Rechtsansprüche auf individuelle Ausbildungsförderung zu bejahen 61 . Vielmehr soll geprüft werden, ob derartige Ansprüche sich nicht direkt aus dem Gesetz ableiten lassen. Das fällt natürlich leicht, wenn der Rechtsanspruch wie ausdrücklich erwähnt wird. Ähnlich eindeutig lautet § 4 BSHG: „ A u f Sozialhilfe besteht ein Anspruch, soweit bestimmt, daß Hilfe zu gewähren ist." Konsequent heißt i n den folgenden Vorschriften: „Hilfe ist zu gewähren 6 2 ."

i n § 1 BAföG Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetz es dann auch

Wie bereits dargestellt 63 , bietet der Wortlaut des Arbeitsförderungsgesetzes keine derartigen beweiskräftigen und eindeutigen Formulierungen. Statt des Imperativs w i r d nur der Indikativ gebraucht. Verschiedentlich w i r d zwar der Rechtsanspruch auf Unterhaltsgeld mit der 58 59 00 61 62 83

Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β, I. Creifelds, Rechtswörterbuch, Stichwort: „Obliegenheit". Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β , I, Fn. 4. So Richter, Gutachten, S. 107. Vgl. §§ 11, 31, 37 ff., 49 ff. BSHG. Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β, I.

124

I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Formulierung i n § 44 Abs. 1 A F G „ w i r d gewährt" begründet 6 4 ; weiterhin könnte man hierin ebenso wie i n den gleichbedeutenden Wörtern „ w i r d geleistet" einen Gesetzesbefehl sehen 65 . Das ist aber allein nicht völlig überzeugend. So war deshalb auch trotz gleicher Formulierung bestritten, ob die Entwürfe der CDU/CSU und der FDP zum Ersten Ausbildungsförderungsgesetz einen solchen Anspruch enthielten 6 6 . Der Indikativ w i r d allerdings nicht durch Zusätze, die auf ein Ermessen hindeuten könnten, eingeschränkt. Vielmehr heißt es einfach nur „die Bundesanstalt fördert" oder „gewährt", während die Vorschriften zur Institutionellen Förderung der Bundesanstalt unmißverständlich ein Ermessen einräumen 6 7 . Das Wort „fördern" ist zwar für die Begründung eines Rechtsanspruchs zu farblos, dagegen liegt die etymologische Bedeutung von „gewähren" i m Sinne einer Anspruchsgewährung 6 8 . So w i r d dieses Wort auch einheitlich i m Zusammenhang mit zu gewährenden Leistungen gebraucht 69 . Ein weiteres Indiz für die These, daß das Gesetz Rechtsansprüche gewährt, sind die Formulierungen der §§ 38 und 48 AFG. Nach § 38 Abs. 1 A F G hat die Bundesanstalt Leistungen zu gewähren. Hierbei handelt es sich zwar nur um eine „Allgemeine Vorschrift", sie normiert aber die Vorleistungspflicht der Bundesanstalt. Auch § 48 A F G ist selbst nur eine Ermessenvorschrift, bezieht sich jedoch auf Personen, die keinen Anspruch auf Förderung nach § 47 Abs. 1 und 3 haben. Zumindest für den Bereich der Umschulung geht die Vorschrift also von einem Rechtsanspruch aus. Ein zusätzliches Argument ist § 2 Abs. 6 BAföG zu entnehmen; danach w i r d Ausbildungsförderung nach diesem Gesetz nicht geleistet, wenn ein Anspruch nach den §§ 41 bis 45 oder 47 A F G besteht. Diese Vorschrift geht also ebenfalls von Rechtsansprüchen nach dem Arbeitsförderungsgesetz aus 70 . Aus dem Wortlaut der verschiedenen Normen läßt sich somit das Ergebnis gewinnen, daß auch das A F G Rechtsansprüche gewährt, selbst 64 W. Hoppe, A B A , 1970, S. 41; ders., N D V 1972, S. 34 und w o h l auch R. Schmidt, B B 1969, S. 960. 65 Vgl. hierzu 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β m i t Fn. 31. 69 Vgl. ebenda m i t Fn. 25. 87 § 50 Abs. 1 A F G ; vgl. auch Richter, Gutachten, S. 106, der i n diesem Z u sammenhang den Gegensatz zu § 40 ( „ . . . gewährt Zuschüsse . . . " ) hervorhebt. 68 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β , I, Fn. 13. 89 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β, I (Fn. 12 - 16). 70 Vgl. auch Richter, Gutachten, S. 106, Fn. 426 und Zekorn, A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung/Umschulung, Einleitung I I , die in diesem Zusammenhang auf den ähnlich lautenden § 2 Abs. 5 A f ö G h i n weisen.

Β . Der Rechtsanspruch

125

wenn dies nicht einen so deutlichen Niederschlag wie i m Bundesausbildungsförderungsgesetz gefunden hat. Das mag zwar gesetzestechnisch unbedenklich sein 71 , dennoch soll versucht werden, das Ergebnis auch aus der Entwicklungsgeschichte des Gesetzes und den Materialien hierzu zu begründen. Die entsprechenden Vorschriften des A V A V G waren nur Kann-Bestimmungen; sie räumten der Arbeits Verwaltung daher ein Ermessen bei ihrer Entscheidung ein 7 2 . Bereits der SPD-Entwurf eines Arbeitsmarkt-Anpassungsgesetzes vom 30. 8.1966 78 ging jedoch von einem Förderungsanspruch aus 74 . Zwar wurde dieser nicht an entsprechender Stelle expressis verbis erwähnt, die Formulierung i n § 47 des Entwurfs: „ . . . erhält der Arbeitnehmer . . . den Lohn- oder Gehaltsausfall erstattet" kann aber i m Sinne eines Rechtsanspruchs ausgelegt werden 7 5 . Für ein spezielles, an bestimmte Voraussetzungen geknüpftes Übergangsgeld sprach der Entwurf allerdings sehr deutlich aus, daß „der Anspruch" hierauf — wiederum bei einer näher bezeichneten Voraussetzung — entfall© 76 . Der Regierungsentwurf eines Arbeitsförderungsgesetzes 77 ist weitgehend m i t der derzeitig geltenden Fassung des Gesetzes identisch, so daß der Wortlaut des Entwurfs nicht zur Klärung der Frage, ob das A F G einen Rechtsanspruch gewährt, beitragen kann. Aufschlußreicher ist jedoch die Begründung des Entwurfs 7 8 . I m Allgemeinen Teil w i r d hervorgehoben, daß die Vorschriften des Entwurfs für die zu fördernden Personen zum Teil Rechtsansprüche begründen 79 . Ist diese Formulierung noch etwas unbestimmt, heißt es i n der Begründung zu § 38 Abs. 1 des Entwurfs 8 0 unmißverständlich: „Eine wesentliche Neuerung gegenüber § 131 A V A V G stellt die Einführung des Rechtsanspruchs auf

71 Kleinfeller, AcP Bd. 137 (1933), S. 140 v e r t r i t t die Ansicht, es sei eine unbegründete Vorstellung, daß der Anspruch ein Recht sein müsse, das i n einem Gesetz ausdrücklich genannt sei. Vgl. auch B V e r w G E Bd. 1, S. 159 ff. zum Rechtsanspruch auf öff. Fürsorge. 72 Vgl. § 137 A V A V G i. d. F. v o m 16. 7. 1927, §§ 131, 133 A V A V G i. d. F. v o m 3. 4.1957. 73 BT-Drs. V/887; vgl. hierzu 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt Β , I (Fn. 62, 64). Z u den weiteren sowohl die schulische als auch die berufliche Bildungsförderung umfassenden E n t w ü r f e n vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β (Fn. 20 - 23). 74 Albert Hoppe, ZSR 1966, S. 649, 650. 75 Vgl. auch A. Hoppe, ZSR 1966, S. 650. 76 Vgl. § 51 Abs. 1 und 2 des Entwurfs. 77 BT-Drs. V/2291. 78 BT-Drs. V/2291, S. 52 ff. 70 BT-Drs. V/2291, S. 55, A I I I , 4 a. 80 BT-Drs. V/2291, S. 66.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Ausbildungsförderung dar." Die Begründung zu § 41 8 1 spricht von „ A n spruchsberechtigten" . Auch der Ausschuß für Arbeit geht i n seinem Schriftlichen Bericht über die beiden zuletzt genannten Entwürfe 8 2 zwar nur indirekt, trotzdem aber eindeutig von einem Rechtsanspruch aus. Er weist auf die vorgesehene Begründung individueller Rechtsansprüche auf Förderung der Ausbildung, Fortbildung und Umschulung h i n und betont, daß das Fehlen eines Rechtsanspruchs die Bildungswilligkeit beeinträchtigen müsse. Schließlich ist i n den Beratungen des Regierungsentwurfs i m Bundestag die Schaffung von Rechtsansprüchen hervorgehoben worden 8 3 . Aus der Entwicklungsgeschichte des Gesetzes und insbesondere aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich somit gleichfalls, daß das A F G Rechtsansprüche auf Ausbildungs-, Fortbildungs- und Umschulungsförderung gewährt. C. Die Ausbildungsförderung I . Persönliche Voraussetzungen 1.

Staatsangehörigkeit

Zunächst fordert das Gesetz als persönliche Voraussetzung für die Gewährung von Berufsausbildungsbeihilfen i n § 40 Abs. 2 Satz 1 AFG, daß der Auszubildende Deutscher i m Sinne des A r t . 116 GG ist 1 . Wieweit das Gesetz außerdem eine Förderung von Ausländern vorsieht, und ob die hierfür i n § 5 Abs. 1 und 2 A Ausbildung getroffene Regelung m i t § 40 Abs. 2 A F G vereinbar ist, soll aus den i n der Einleitung erwähnten Gründen nicht erörtert werden. 2.

Altersvoraussetzungen

I m Gegensatz zu § 10 BAföG kennt das Arbeitsförderungsgesetz keine Vorschriften über ein Mindest- oder Höchstalter i m Bereich der Ausbildungsförderung. Es stellt i n § 40 Abs. 1 vielmehr allgemein auf Jugendliche und Erwachsene ab. I n den §§10 bis 12 A Ausbildung w i r d 81 82

S. 34.

BT-Drs. V/2291, S. 67. Zu BT-Drs. V/4110, S. 3; hierauf verweist auch W. Hoppe, N D V 1972,

83 Vgl. u. a. die Äußerungen der Abgeordneten M ü l l e r (Remscheid) u n d Diebäcker i n der 1. Beratung, Prot, der 143. Sitzung v. 13.12.1967, S. 7406, 7414; M ü l l e r (Remscheid) i n der 3. Beratung, Prot, der 234. Sitzung v. 13.5. 1969, S. 12930. 1 Ebenso § 5 Abs. 1 Nr. 1 A Ausbildung.

.

bildungsförderung

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zwar nunmehr aufgrund der 3. Änderungsanordnung vom 16.12.1971 2 die Vollendung des 21. Lebensjahres genannt; dieses K r i t e r i u m dient aber nur zur Differenzierung bei der Ermittlung des Förderungsumfangs. Das A l t e r des Auszubildenden ist daher sowohl für den Beginn als auch für die Dauer der Förderung irrelevant. 3. Der Eignungsbegriff Angesichts der klaren Formulierung des § 36 A F G ist die Eignung des Antragstellers unstreitig eine persönliche Anspruchsvoraussetzung 3 ; verschiedentlich w i r d sie sogar als die Grundvoraussetzung 4 einer Förderung nach dem A F G bezeichnet, die noch vor die bei den objektiven Voraussetzungen absoluten Vorrang einnehmende „Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes" trete 5 . Ebenso unbestritten ist, daß es sich bei der Eignung u m einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt 6 , der nach objektiven Maßstäben zu beurteilen ist und kein Ermessen einräumt 7 . Unklar und problematisch sind jedoch der Inhalt des Begriffs 8 und die Frage, wie die Eignung gegebenenfalls nachzuweisen ist. Deshalb äußerte wohl auch der Ausschuß für Arbeit die bereits erwähnten Bedenken 9 . § 36 A F G selbst ist zu diesen Fragen unergiebig. Eine teilweise K l ä rung des Begriffsinhalts könnte sich jedoch aus § 40 Abs. 1 ergeben. Hier w i r d auf eine „geeignete berufliche Ausbildung" abgestellt. Diese Formulierung bedeutet zunächst natürlich, daß die Ausbildung etwa i m Sinne einer fachlichen Zweckmäßigkeit 1 0 „geeignet" sein muß. I n dieser allgemeinen Anforderung an die Förderungsfähigkeit der Ausbildung erschöpft sich der Inhalt der Formulierung jedoch nicht. Die Ausbildung muß vielmehr auch für den Auszubildenden geeignet sein. Die Förderung einer Ausbildung i m Sinne des § 40 Abs. 1 A F G wäre 2

A N B A 1972, S. 255. Herbst / Weber, Erl. zu § 36; Hennig / Kühl / Heuer, § 36, Erl. 1; Weber / Paul, § 36, A n m . 1; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 8; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., ZfS 1972, S. 208; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 94 u n d 348. 4 Vgl. BT-Drs. V/2291, S. 66, zu § 38 Abs. 1; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 2, 4 a; W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 32; Weber / Paul, § 40, A n m . 1. 5 Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 2; W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 32. 6 Vgl. Schriftl. Bericht des Ausschusses für Arbeit, zu BT-Drs. V/4110, S. 3; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 4 a; Pfahler, ZfS 1969, S. 269; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 38 u n d 183. 7 W. Hoppe, vgl. Fn. 6. 8 Vgl. auch Hennig / Kühl / Heuer, § 36, Erl. 1. 9 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β , I, Fn. 5. 10 Vgl. § 34 A F G , § 7 A Ausbildung. 3

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sinnlos und m i t dem Zweck des Gesetzes nicht vereinbar, wenn sie für den Auszubildenden i m Einzelfall ungeeignet ist. Umgekehrt kann das nur heißen, daß auch der Auszubildende für die angestrebte Ausbildung geeignet sein muß 1 1 . Es ist ohne weiteres denkbar, daß seine Eignung zwei verschiedenen, aber zum selben Ausbildungsziel führenden Wegen nicht gleichermaßen entspricht. I m Gegensatz zu § 40 Abs. 1 A F G kam diese Interdependenz der Eignung der Ausbildung für den Auszubildenden und umgekehrt i n § 38 Abs. 1 des Regierungsentwurfs zum A F G sehr deutlich zum Ausdruck. Hieß es dort einleitend gleichfalls noch recht unbestimmt „geeignete Ausbildung", so forderte Satz 2 dieser Bestimmung unmißverständlich, der Antragsteller müsse „ f ü r die Ausbildung geeignet" und diese müsse „fachlich geboten" sein. I n der Begründung zu § 38 Abs. I 1 2 wurde allerdings nur die Eignung für den erwählten Beruf genannt. Der Grund für die Nichtbeihaltung der Wörter „Eignung für die Ausbildung" ist darin zu sehen, daß nunmehr die Eignung des Antragstellers i n § 36 AFG, einer allgemeinen, auch für die Fortbildung und Umschulung geltenden Vorschrift normiert ist. Eine klärende Formulierung wie z. B. „ f ü r die Teilnahme an der jeweiligen beruflichen Bildungsmaßnahme geeignet" ist zwar unterblieben, daß damit aber eine sachliche Änderung des Eignungsbegriffs beabsichtigt war, ist nicht anzunehmen. Hiergegen spricht letztlich auch die i n § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung hergestellte Beziehung zwischen den Leistungen des Auszubildenden und der Erreichung des Ausbildungsziels. Die obige Zielrichtung des Eignungsbegriffs kann somit als Zwischenergebnis herausgestellt werden 1 3 . Eher selbstverständlich ist i n diesem Zusammenhang, daß die Eignung für die Ausbildung sowohl die körperliche als auch die geistige Eignung umfaßt 1 4 ; dabei hängt allerdings von der A r t der Ausbildung ab, was stärker ausgeprägt sein muß. Eine weitere Zielrichtung des Eignungsbegriffs ergibt sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung. Diese Vorschrift fordert, daß der Auszubildende für den angestrebten Beruf geeignet ist. Hier w i r d also eine Beziehung zwischen der Eignung und dem angestrebten Beruf hergestellt. Daraus ist zu schließen, daß der Antragsteller auch für den späteren Beruf körperlich und geistig geeignet sein muß 1 5 . Dabei entschei11

Vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 2. BT-Drs. V/2291, S. 66. 13 Vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 4 b ; W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. 14 W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 38 u n d S. 183; Hennig l Kühl / Heuer, § 36, Erl. 1. 15 Vgl. Hennig / Kühl / Heuer, § 40, Erl. 2; Hoppe / Berlinger, § 36, Anm. 4 b ; Holland / Kiesow, S. 160. 12

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den wiederum die Anforderungen des angestrebten Berufs, ob die körperliche oder die geistige Eignung stärker ausgeprägt sein muß. Angesichts der Vielfalt der Berufe und der unterschiedlichen Anforderungen i m Berufsleben muß vor allem i n diesem Zusammenhang die letztere Komponente i m weitesten Sinne verstanden werden, d. h. sie kann charakterliche, seelische oder auch sogar moralische Bezüge haben 1 6 . Dieser komplexe Eignungsbegriff rechtfertigt also v o l l die geäußerten Bedenken des Ausschusses für Arbeit 1 7 . I n welchem Maße jedoch die Eignung gefordert wird, sagt das Gesetz nicht. Es ist deshalb unklar, ob eine „besondere" oder nur eine durchschnittliche Eignung Voraussetzung ist. Auch die Entwicklungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien ergeben auf diese Frage nur mittelbar eine Antwort. Das A V A V G erwähnte i n den jeweiligen sich auf die berufliche B i l dung beziehenden Vorschriften allein die Eignung der Maßnahmen. Die dazu erlassenen Richtlinien regelten die Eignung der Antragsteller i n gleicher oder ähnlicher Weise 18 , wie es jetzt i m A F G geschehen ist, d. h. es wurde auf die Eignung für die Ausbildung oder für den angestrebten Beruf und auf entsprechende Leistungen abgestellt 19 . N u r in einer Einzelbestimmung wurden „gute Leistungen" angesprochen 20 . Der auch die berufliche Ausbildungsförderung umfassende SPDEntwurf vom 17. 5.1962 21 forderte als „Allgemeine Voraussetzung" die Eignung für die erstrebte Ausbildung 2 2 und sprach i m übrigen von der „erkennbaren" Eignung 2 3 . Ähnlich lauteten die entsprechenden Vorschriften sowohl i m Entwurf der SPD vom 26. 6.1968 24 als auch i m FDP-Entwurf vom 21.12. 196725. Der Entwurf eines Arbeitsmarkt-Anpassungsgesetzes vom 30. 8.1966 26 legte i n den Vorschriften über die Anerkennung eines Ausbildungsberufes für die Ausbildungsdauer eine durchschnittliche Lernbefähigung

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Vgl. auch Schönefelder / Kranz / Wanka, § 36, Rd.-Nr. 2. Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β , I, Fn. 5. 18 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I . 19 Vgl. § 36 A F G sowie § 6 Abs. 1 Nr. 2 u n d 3 A Ausbildung. 20 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I I (Fn. 121). 21 BT-Drs. IV/415. 22 § 2 Abs. 2 Nr. 2 des Entw. 28 § 1 Satz 1 ; § 5 Abs. 2. 24 BT-Drs. V/3090, vgl. §§ 1, 5 Abs. 3. 25 B T - D r s . V/2416; §§ 1 Abs. 1, 7 Abs. 1; vgl. hierzu auch 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a (Fn. 102 - 109). 28 BT-Drs. V/887. 17

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zugrunde 27 , verwandte den Begriff Eignung i n den die Förderung der beruflichen Bildung regelnden §§46 bis 53 aber nicht. Der Regierungsentwurf zum A F G 2 8 forderte, wie bereits erwähnt, i n § 38 Abs. 1 nur, der Antragsteller müsse für die Ausbildung geeignet sein. I n der Begründung 2 9 wurden zu dem geforderten Grad der Eignung weder i m allgemeinen noch i m besonderen Teil Ausführungen gemacht. Das gleiche gilt für die Stellungnahme des Bundesrates und die Gegenäußerung der Bundesregierung 30 , wie auch für die drei Beratungen des Regierungsentwurfs i m Bundestag 31 . Nicht einmal i m Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Arbeit über den Regierungsentw u r f 3 2 w i r d die hier aufgeworfene Frage erörtert. Der vom Ausschuß beschlossene § 34 c, m i t dem § 36 A F G identisch ist, blieb genauso unbegründet wie § 38 Abs. 1, der ohne weitere Änderung § 40 Abs. 1 A F G wurde. Aus der Entwicklungsgeschichte und den Materialien ergibt sich somit, daß das Gesetz ebenso wie das Bundesausbildungsförderungsgesetz 33 keine besonderen Anforderungen an die Eignung des Auszubildenden stellt, da ein gegenteiliger Wille des Gesetzgebers i n irgendeiner Form zum Ausdruck hätte kommen müssen. Unterschiedlich ist nur die Zielrichtung der Eignung; sie muß für eine Förderung nach dem A F G sowohl für die Ausbildung als auch für den angestrebten Beruf gegeben sein. a) Nachweis der Eignung für die Ausbildung Fraglich ist jedoch weiterhin, wie die Eignung nachzuweisen ist. Dies soll zunächst für die Eignung i m Hinblick auf die Ausbildung untersucht werden. Auch hierzu ergibt sich aus dem Gesetz selbst, seiner Entwicklungsgeschichte und den Materialien nichts. Zur Klärung der Frage bietet sich aber § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung an. Danach w i r d Berufsausbildungsbeihilfe gewährt, wenn die Leistungen des Auszubildenden die Erreichung des Ausbildungsziels erwarten lassen. Bedenken gegen die Heranziehung dieser Vorschrift ergeben sich aus der Tatsache, daß sie m i t den Worten „Persönliche Voraussetzungen" überschrieben ist. Dadurch könnte der Eindruck entstehen, daß neben 27

Vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 2 des Entw. BT-Drs. V/2291. 29 BT-Drs. V/2291, S. 52 ff. 30 BT-Drs. V/2291, S. 103 ff. u n d 115 ff. 31 Vgl. Prot, der 143. Sitzung am 13.12.1967, S. 7400 ff. u n d der 234. Sitzung am 13. 5.1969, S. 12902 ff., 12928 ff. 32 BT-Drs. V/4110 u. zu BT-Drs. V/4110. 35 > Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a (a. E.) u n d 4 c, bb (Fn. 192). 28

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der Eignung, so wie sie i n § 36 A F G und i n § 6 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung gefordert wird, entsprechende Leistungen eine weitere A n spruchsvoraussetzung sind. So werden die beiden Begriffe „Eignung" und „Leistung" vereinzelt auch kumulativ i n der Literatur genannt 3 4 . Überwiegend w i r d allerdings i n dem Zusammenhang die Eignung für den angestrebten Beruf erwähnt 3 5 . Dem entspricht das Ergebnis der Untersuchung des Begriffsinhalts. Die Eignung muß zwar nicht zwingend auch entsprechende Leistungen zur Folge haben; die Begriffe Eignung und Leistung sind aber doch so sehr miteinander verbunden, daß sie nicht zwei verschiedene Anspruchsvoraussetzungen sein können. Anderenfalls stellt sich die Frage, wie sich die Eignung anders als durch entsprechende Leistungen erweisen soll. Es kämen zwar medizinische und psychologische Gutachten i n Betracht, die aber angesichts der Relativität ihrer Ergebnisse nur ein zusätzliches Hilfsmittel zur Feststellung der Eignung sein können 3 6 , nicht aber die alleinige Form des Nachweises. Das hätte die Folge, daß jeder Antragsteller sich zunächst einem derartigen Test unterziehen müßte, was aber m i t dem öffentlichen Leistungsrecht nicht vereinbar ist 3 7 . § 36 A F G i n Verbindung m i t § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung muß daher i n dem Sinne ausgelegt werden, daß der Auszubildende „geeignet" ist, wenn die Leistungen die Erreichung des Ausbildungsziels erwarten lassen. Für die Richtigkeit dieses Ergebnisses spricht auch, daß z. B. § 9 BAföG nur m i t dem Wort Eignung überschrieben ist, i n Absatz 1 aber eine m i t § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung nahezu identische Formulierung enthält. Es ist daher davon auszugehen, daß i n § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung gleichfalls die Eignung für die Ausbildung normiert werden sollte 38 .

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Vgl. Schönefelder / Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 8. Vgl. Holland, N W B 1970, Bildungsförderung, Fach 30, S. 328 (S. 2130); Sieburg, Z f F 1970, S. 211; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 94; Dahnen, T a schenbuch, S. 72; W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 33; Holland / Kiesow, S. 160; Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 4 b. 38 Ähnlich Dahnen, Taschenbuch, S. 72; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 4 b ; § 40, A n m . 6 (a. E.); Zekorn, A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung V I F o r t bildung/Umschulung, A I, l b ; ders., B A r b B l . 1970, S. 113; Brückers, ArbuSozpol. 1970, S. 152; W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. Nicht gefolgt werden k a n n letzterem, soweit er von einer „ M i t w i r k u n g s p f l i c h t " spricht, deren Verletzung dazu führe, daß das Arbeitsamt mangels Beurteilungsunterlagen über den A n t r a g nicht entscheiden könne. 37 Vgl. auch § 27 Abs. 2 A F G ; danach k a n n die Bundesanstalt Ratsuchende mit deren Einverständnis psychologisch u n d ärztlich untersuchen u n d begutachten, soweit dies zur Beurteilung ihrer beruflichen Eignung erforderlich ist; ebenso § 14 Abs. 1 A F G für die Arbeitsvermittlung. 38 Vgl. auch oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3 (Fn. 13). 35

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Hoppe / Berlinger äußern zwar die Ansicht 3 9 , i m Bereich der beruflichen Ausbildung nach § 40 Abs. 1 A F G sei die Entscheidung über die Eignung von der Berufsberatung zu treffen (§§ 25 bis 32 AFG). Dem kann aber nicht gefolgt werden, da die Berufsberatung keine derartigen Entscheidungsbefugnisse hat 4 0 . So führen Hoppe / Berlinger an anderer Stelle 4 1 auch richtig aus, die Eignung des Antragstellers werde sich — i m Einzelfall — auch durch das Beratungsgespräch feststellen lassen. Dieser Formulierung ist zuzustimmen, da nach § 15 A F G u. a. die Unterrichtung über die Möglichkeiten der beruflichen Bildung und deren Förderung Aufgabe der Bundesanstalt ist, wobei auf die Anliegen der Ratsuchenden und bei Arbeitnehmern auch auf ihre Kenntnisse und Fertigkeiten abzustellen ist. Die Ergebnisse eines Beratungsgespräches können also dem Antragsteller zusätzlich als Nachweis seiner Eignung dienen, nicht jedoch die alleinige Grundlage einer möglicherweise für i h n nachteiligen Entscheidung sein. Das Verfahren, bei entsprechenden Leistungen von der geforderten Eignung auszugehen, ist zwar etwas summarisch, da die Eignung nicht immer Leistungen zur Folge haben muß; andererseits sind Leistungen ohne jede Eignung schwer vorstellbar. Entscheidend ist aber, daß der Nachweis durch Leistungen am leichtesten für den Auszubildenden zu führen und für die Arbeitsverwaltung zu überprüfen ist. Bei diesem Auslegungsergebnis ist allerdings noch nicht geklärt, wann die Leistungen die Erreichung des Ausbildungsziels erwarten lassen. Sowohl das Gesetz als auch die Anordnung geben hierauf keine A n t w o r t 4 2 . Es muß also nach anderen Möglichkeiten gesucht werden, u m diese Lücke zu schließen. Dazu könnte erforderlich sein, zwischen der Zeit bei und nach Ausbildungsbeginn zu unterscheiden. Bei Ausbildungsbeginn wäre es nur möglich, auf bisherige schulische oder i m Einzelfall auch berufliche Leistungen abzustellen 48 , da zu diesem Zeitpunkt i m Rahmen der nach § 40 Abs. 1 A F G zu fördernden Maßnahmen noch keine Leistungen erbracht worden sein können. Ein solches Vorgehen ist aber schon deshalb zweifelhaft, weil die Prognose nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung aufgrund der „Leistungen des Aus89

§ 36, A n m . 4 b ; § 40, A n m . 6 (a. E.). Vgl. auch Krebs, § 36, Rd.-Nr. 4. 41 § 36, A n m . 7 c. 42 Ebenso Zekorn, B B 1970, S. 760. 43 Vgl. — alle ohne zeitliche Differenzierung — Hennig / Kühl / Heuer, § 36, Erl. 1; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 4 b ; § 40, A n m . 6 (a. E.); Krebs, § 36, Rd.-Nr. 2; Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 251; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 348; ders., N J W 1972, S. 844; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; Bölke, Krankenhaus 1971, S. 223; Dahnen, Taschenbuch, S. 72. 40

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zubildenden" zu stellen ist; es ist also zumindest offen, ob damit auch bisherige Leistungen gemeint sind. Möglicherweise wäre die Arbeitsverwaltung zwar berechtigt, solche Nachweise zu verlangen, da die Berufsausbildungsbeihilfen „laufende Leistungen" i m Sinne des § 143 Abs. 1 A F G sind 4 4 , so daß die „Gemeinsamen Verfahrens Vorschriften" der §§ 142 bis 150 A F G Anwendung finden. Der Antragsteller hat also die für die Festsetzung der Leistung erforderlichen Tatsachen anzugeben und glaubhaft zu machen (§ 142). Dann müßte aber sofort gefragt werden, ob die Arbeitsämter verpflichtet sind, die Nachweise über bisherige Leistungen zur Grundlage ihrer Entscheidung zu machen, oder ob sie diese selbständig, d. h. möglicherweise anders beurteilen dürfen und ob sie noch weitere Nachweise verlangen können 4 5 . Angesichts der Zweifelsfragen erscheint es rechtlich kaum vertretbar, den Leistungsnachweis in dieser Form durchzuführen. Es bietet sich vielmehr eine Analogie zu § 9 Abs. 2 BAföG an 4 6 . Entsprechend dieser Vorschrift wäre also zu vermuten, daß die Leistungen die Erreichung des Ausbildungsziels erwarten lassen, solange der Antragsteller die „Ausbildungsstätte" besucht. Der Zweck des § 9 Abs. 2 BAföG ist einmal die Sicherstellung eines einheitlichen Eignungsbegriffes; zum anderen soll die Vorschrift den Nachweis der Eignung und deren Überprüfung erleichtern 47 . Diese Gesichtspunkte haben im Bereich der Ausbildungsförderung nach dem A F G ebenfalls zu gelten. Auch der zu regelnde Sachverhalt ist für eine Analogie ausreichend gleich. Nach § 9 Abs. 2 BAföG konnte die Entscheidung über entsprechende Leistungen und damit über die Eignung des Auszubildenden in die Verantwortung der Ausbildungsstätten gestellt werden, w e i l deren Leistungsbewertung durch das Schulrecht der Länder weitgehend geregelt und kontrollierbar ist. Das Pendant hierzu ist das Berufsbildungsgesetz vom 14. 8.1969 48 , das die berufliche Ausbildung ausführlich regelt 4 9 . § 9 Abs. 2 BAföG kann hier somit analog angewendet werden. Das bedeutet, daß Leistungen, die die Erreichung des Ausbildungsziels erwarten lassen, vom Arbeitsamt zu 44 Vgl. §§ 2 Abs. 2 und 21 A Ausbildung; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 1; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 335; ders., N D V 1972, S. 182 u n d ZfS 1972, S. 174. 45 Letzteres bejaht Dahnen, Taschenbuch, S. 72, gibt dafür aber keine Begründung. 46 Vgl. auch Zekorn, B B 1970, S. 760, der schon die V e r m u t u n g des § 7 Satz 2 A f ö G „ i n der Regel" für anwendbar hielt. 47 Vgl. hierzu u n d zum folgenden 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a (a. E.). 48 BGBl. I S. 1112. 49 Vgl. auch die Bezugnahmen auf das B B i G i n § 2 A Ausbildung i. d. F. der 2. Änderungsanordnung vom 19. 3.1971, A N B A 1971, S. 479.

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vermuten sind, solange ein Beruf sausbildungs vertrag nach den §§3 und 4 B B i G besteht. Fraglich könnte nur sein, ob diese Vermutung analog der des § 9 Abs. 2 1. Altern. BAföG unwiderleglich sein muß 5 0 . Dafür spricht zunächst, daß insoweit das Interesse des Auszubildenden i m Vordergrund steht, da das A F G auch sozial- und bildungspolitische Ziele verfolgt. Außerdem sind nach § 36 A F G die berufliche Neigung des Auszubildenden und nach § 39 A F G seine persönlichen Verhältnisse zu berücksichtigen. Ginge man andererseits von der Widerleglichkeit aus, entstände trotzdem die oben erwähnte Problematik, d. h. Beginn und Dauer der Förderung wären i m Zweifel abhängig von A r t und Umfang der Nachweise, die das Arbeitsamt jeweils verlangte. So könnte beispielsweise die negative Prognose eines Ausbildenden über die Leistungen des Auszubildenden zumindest zum vorläufigen Ende der Förderung führen trotz Fortbestands des Ausbildungsverhältnisses und eines anschließend erfolgreichen Abschlusses. Das A r beitsamt könnte seinerseits durch überhöhte Leistungsanforderungen und eine daraus resultierende Beendigung der Förderung wenigstens mittelbar auf das Ausbildungsverhältnis einwirken. Derartige Unsicherheiten sind aber m i t den Zielen der Förderung i n dem bisher untersuchten Bereich unvereinbar. Gegen die Widerleglichkeit spricht schließlich, daß vor Beginn der Ausbildung erbrachte Leistungen regelmäßig in irgendeiner Form bei der Begründung des Ausbildungsverhältnisses berücksichtigt werden und anschließend die Möglichkeit besteht, die Ausbildung zu beenden, w e i l die körperliche Eignung z. B. durch eine schwere Krankheit oder auch durch eine Allergie entfallen ist, oder w e i l sich herausstellt, daß der Auszubildende m i t den geistigen Anforderungen nicht Schritt hält 5 1 . Dies würde dann auch zur Beendigung der Förderung führen. N u r besondere Anforderungen an die Eignung oder das i m Gesetz gleichfalls nicht enthaltene Ziel der Nachwuchslenkung könnten ein Grund sein, die Arbeitsämter trotz der durch das Berufsbildungsgesetz erfolgten Regelung zu berechtigen, weitere Feststellungen zum Leistungsstand des Auszubildenden zu treffen. So ist aber selbst ein vorübergehendes Nachlassen der Leistungen unschädlich 52 . I m Ergebnis kann daher auch der Durchführungsanweisung zu § 6 A Ausbildung 5 3 50

Vgl. hierzu 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 b. Vgl. §§ 13 ff. B B i G u n d auch Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 4 b. 52 Ebenso Dahnen, Taschenbuch, S. 72, der i n diesem Zusammenhang allerdings K r a n k h e i t oder „andere vom Auszubildenden nicht zu vertretende Umstände" nennt. 53 Vgl. Nr. 6.01 Abs. 1, abgedruckt bei Hoppe / Berlinger unter C I I I (DA). 51

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zugestimmt werden, wonach Eignung und Leistung des Auszubildenden „unterstellt" werden 5 4 , wenn ein Berufsausbildungsvertrag gemäß § 4 Abs. 1 und 2 B B i G abgeschlossen und schriftlich niedergelegt ist 5 5 . Da nach § 40 Abs. 1 A F G auch Grundausbildungs- und Förderungslehrgänge als berufsvorbereitende Maßnahmen gefördert werden, bleibt zu untersuchen, ob die unwiderlegliche Vermutung analog § 9 Abs. 2 BAföG hierfür ebenfalls zu gelten hat. Dagegen spricht, daß derartige Maßnahmen nicht vom Berufsbildungsgesetz geregelt werden; ihr A b lauf w i r d vielmehr vom jeweiligen Maßnahmeträger bestimmt 5 6 . Der zu regelnde Sachverhalt ist also ein anderer, auch wenn der Normzweck des § 9 Abs. 2 BAföG 5 7 für solche Maßnahmen zutrifft. Es fragt sich jedoch, ob deshalb eine vollständige Eignungsprüfung von den Arbeitsämtern durchzuführen ist. Die Durchführungsanweisung stellt für Grundausbildungslehrgänge 58 nur auf die für den vorgesehenen Berufsbereich erforderliche Eignung ab. Auch hier ist davon auszugehen, daß der jeweilige Maßnahmeträger nicht ohne jede Prüfung einen Bewerber zur Teilnahme zuläßt, sondern vor Beginn der Maßnahme bisherige Leistungen berücksichtigt. Ist der Bewerber aber zur Teilnahme zugelassen, erscheint es nicht gerechtfertigt, dem Arbeitsamt generell i m Rahmen einer eigenen Eignungsprüfung die Möglichkeit zu geben, die Eignung als Voraussetzung einer Förderung von vornherein oder auch erst später zu verneinen. M i t den Zielen des Gesetzes ist vielmehr nur vereinbar, hier gleichfalls analog § 9 Abs. 2 BAföG von der Vermutung auszugehen, daß die Leistungen die Erreichung des Ausbildungsziels erwarten lassen, solange der Antragsteller am Grundausbildungslehrgang teilnimmt. Hierfür spricht nicht zuletzt § 6 Abs. 2 A Ausbildung. Aufgrund des unterschiedlichen Sachverhalts kann die Vermutung aber nur widerleglich sein, d. h. das Arbeitsamt muß bei begründeten Zweifeln an den Leistungen und damit an der Eignung diese überprüfen können. Dafür kommen die verschiedenen bereits erwähnten Nachweise i n Betracht. Insofern besteht eine gewisse Parallele zu § 9 54

Z u dieser Formulierung vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 b). Ebenso Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 4 b. — Siegers, N J W 1972, S. 844, v e r t r i t t dagegen die Ansicht, die Eignung könne auf jede Weise dargetan werden u n d sei „anzunehmen", w e n n die geistige u n d körperliche Verfassung des Antragstellers, seine Ausbildung u n d bisherige berufliche Tätigkeit erwarten ließen, daß er die Bildungsmaßnahme erfolgreich abschließen werde. A. A. w o h l auch Weber ! Paul, § 36, A n m . 1, die das Arbeitsamt zur Prüfung für verpflichtet halten. 58 Vgl. zu diesen Maßnahmen i m einzelnen Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 9-11. 57 Vgl. oben und Fn. 47. 58 Vgl. D A zu § 6 A Ausbildung, 6.02 Nr. 1. 55

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Abs. 2 2. Altern. BAföG. Allerdings ist dort die Widerleglichkeit aus anderen Gründen normiert 5 0 . Dasselbe gilt schließlich für die Förderungslehrgänge i. S. des § 40 Abs. 1 AFG, da unter dem Aspekt der Eignung für die „Ausbildung" keine Unterschiede zu den Grundausbildungslehrgängen ersichtlich sind. b) Nachweis der Eignung für den angestrebten Beruf Bisher noch nicht erörtert wurde der Nachweis der i n § 36 A F G enthaltenen und i n § 6 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung ausdrücklich geforderten Eignung für den angestrebten Beruf. Auch hierfür kommen alle bereits erwähnten Nachweismöglichkeiten in Betracht. Es erscheint aber w i dersprüchlich, wenn vom Antragsteller verlangt würde, diesen Teil seiner Eignung gesondert nachzuweisen, obwohl seine Eignung für die Ausbildung während der Teilnahme unwiderleglich vermutet wird. Dafür ist die Ausbildung in aller Regel zu sehr auf den späteren Beruf abgestellt. Ein weiteres Argument ist, daß § 36 A F G nur verlangt, der Antragsteller müsse „geeignet" sein. Wenn § 6 A Ausbildung die Hauptzielrichtungen der Eignung getrennt anspricht, dient das zur Klärung des Begriffsinhalts und ist deshalb legitim. Zumindest ungewöhnlich und i m Interesse der Rechtssicherheit kaum vertretbar wäre aber, für die beiden Teile ein und desselben Begriffs den Nachweis unterschiedlich zu gestalten 60 . Die Eignung für den angestrebten Beruf ist daher gleichfalls für die Zeit der Teilnahme an der Ausbildungsmaßnahme u n w i derleglich zu vermuten. I n diesem Sinne ist wohl auch die Durchführungsanweisung zu § 6 A Ausbildung zu verstehen, wenn sie die Unterstellung von Eignung und Leistung vorschreibt 61 . N u r wenn an die Eignung für den angestrebten Beruf etwa besondere Anforderungen gestellt würden, was sich aber aus dem Gesetz nicht ergibt, oder wenn vor allem Nachwuchslenkung Ziel des Gesetzes wäre, könnte auch insoweit ein anderes Ergebnis gerechtfertigt sein. Für die Förderung der Teilnahme an Grundausbildungslehrgängen gilt entsprechendes. Die Eignung für den vorgesehenen Berufsbereich ist daher für die Zeit der Teilnahme zu vermuten; diese Vermutung ist allerdings wiederum nur widerleglich. I n diesem P u n k t kann der Durchführungsanweisung 62 , die eine Prüfung vorschreibt, nicht zugestimmt werden. 59 60 61

Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 c). Den Zusammenhang betont auch W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. Vgl. Fn. 53 ; Hervorhebung v o m Verf.

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Bei Förderungslehrgängen liegt die Problematik insofern anders, als bei ihnen nicht auf den „angestrebten Beruf" oder auf den „vorgesehenen Berufsbereich" abzustellen ist. Sie sind für noch nicht berufsreife Personen bestimmt, von denen zu erwarten ist, daß sie nach A b schluß des Lehrgangs eine Ausbildung aufnehmen können 6 3 . Hier spricht also die Vermutung für die Erreichung dieses Ziels; sie ist aber ebenfalls widerleglich, wenn sich beispielsweise herausstellt, daß die physischen oder psychischen Entwicklungsschwierigkeiten nicht nur vorübergehend sind 6 4 . 4. Die Neigung des Auszubildenden Als weitere persönliche Anspruchsvoraussetzung kommt die „Neigung" des Auszubildenden in Betracht. Nach § 36 A F G muß die Förderung „unter Berücksichtigung . . . der beruflichen Neigung des Antragstellers zweckmäßig erscheinen". Dieser Formulierung könnte zu entnehmen sein, daß die Neigung als unbestimmter Rechtsbegriff 65 nur ein bei der Prüfung der Zweckmäßigkeit zu beachtender Gesichtspunkt ist. § 6 Abs. 1 Nr. 1 A Ausbildung fordert dagegen unter der Überschrift „Persönliche Voraussetzungen", daß die gewählte Ausbildung der beruflichen Neigung entspricht. Das könnte trotz der etwas vagen Formulierung heißen, daß die Neigung eine vom Antragsteller nachzuweisende Anspruchsvoraussetzung ist. Ob dies der Fall ist, w i r d in der Literatur unterschiedlich beurteilt. So w i r d einerseits die Neigung ohne weiteres als Förderungs- oder Anspruchsvoraussetzung bezeichnet 66 . Andere beschränken sich bei der Erörterung der Voraussetzungen auf den Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 1 A Ausbildung 6 7 . Es w i r d i n diesem Zusammenhang aber auch auf die Formulierung des § 36 A F G abgestellt 68 . Deshalb soll versucht werden, die Frage, ob die Neigung eine nachzuweisende Anspruchsvorausset62 63 84

2.06. 85

Vgl. D A zu § 6 A Ausbildung, Nr. 6.02. Vgl. § 2 Nr. 4 A Ausbildung. Vgl. hierzu D A zu § 6, Nr. 6.02 i. V. m. D A zu § 2 A Ausbildung, Nr.

Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 7 a. Vgl. Herbst ! Weber, Erl. zu § 36; Krebs, § 36, Rd.-Nr. 3; Schönef elder 1 Kranz/Wanka, § 40, Rd.-Nr. 8; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 3 a, 6 a; R. Schmidt, B B 1969, S. 959; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 38, 183 u n d ZfS 1972, S. 208; Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 251. 87 W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 33; Dahnen, Taschenbuch, S. 72; Holland/ Kiesow, S. 160; Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 4 b ; Holland, N W B 1972, Förderung der beruflichen Bildung, Fach 30, S. 2018 (S. 450); ders., N W B 1970, Bildungsförderung, Fach 30, S. 328 (S. 2130); Sieburg, ZfF 1970, S. 211. 88 W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 32; Hennig l Kühl / Heuer, § 36, Erl. 2; Dahnen, Taschenbuch, S. 67; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 36, Rd.-Nr. 5; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 a; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 348; ders., N J W 1972, S. 844; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 78. 88

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zung ist, m i t Hilfe der Entwicklungsgeschichte und der Gesetzesmaterialien zu klären. Das A V A V G gebrauchte den Begriff „Neigung" i n den Vorschriften zur Förderung der beruflichen Bildung selbst nicht. Die dazu erlassenen Richtlinien 6 9 stellten überwiegend ohne weitere Erläuterung auf „vorhandene Eignung und Neigung" ab. I n den Richtlinien vom 9. 3. 1956 hieß es allerdings, der Berufswunsch dürfe Gesichtspunkten des Arbeitsmarktes und der Nachwuchslage nicht widersprechen; diese Regelung ist aber m i t der speziellen Ausrichtung der Richtlinien zu erklären 7 0 . I n den ihnen folgenden Richtlinien vom 18. 7.1968 ist der Begriff „Neigung" überhaupt nicht angesprochen 71 . I n der eigentlichen Entwicklungsgeschichte des A F G stellte zunächst der SPD-Entwurf vom 17. 5.1962 72 i n § 1 den Grundsatz auf, jeder junge Mensch habe das Recht auf eine seiner erkennbaren Eignung und Neigung entsprechende Berufsausbildung. Da diese Vorschrift § 1 BAföG inhaltlich entsprach und auch mit dem Wort „Grundsatz" überschrieben war, kann zwar davon ausgegangen werden, daß sie gleichfalls eine Leitvorschrift sein sollte 73 . Diese Tatsache spricht aber nicht gegen die Qualifizierung des Wortes Neigung als Anspruchsvoraussetzung, da Leitvorschriften auch persönliche Voraussetzungen enthalten können 7 4 . Gravierender ist jedoch, daß bei den allgemeinen Voraussetzungen i n § 2 des Entwurfs von „Neigung" nicht die Rede war, sondern erst wieder i n § 5 Abs. 2, einer das Ende der Förderung recht allgemein regelnden Vorschrift. Da nach § 5 Abs. 3 „ i n begründeten Fällen" auch eine weitere Ausbildung gefördert werden sollte, w i r d eine Parallele zu den §§ 1 und 7 Abs. 3 BAföG deutlich. Bei der Behandlung dieser Vorschriften 7 5 wurde schon ausgeführt, daß die Leitvorschrift bei der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe heranzuziehen ist. Die „Neigung" des Antragstellers hätte also zur Klärung der Frage beitragen können, ob ein begründeter Fall i m Sinne des § 5 Abs. 3 des SPD-Entwurfs gegeben war. Es ist daher der Schluß zu ziehen, daß i n diesem Entwurf der Begriff „Neigung" einerseits zur Verdeutlichung der Ziele des Entwurfs, d. h. vor allem i m Hinblick auf die Freiheit der Berufswahl, und andererseits zur Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe dienen, nicht aber Anspruchsvoraussetzung sein sollte. 69 70 71 72 73 74 75

Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I . Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I (Fn. 82). Vgl. ebenda (Fn. 90). BT-Drs. IV/415; vgl. hierzu 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 3 (Fn. 67). Vgl. die Untersuchung zum BAföG, 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C. Vgl. ebenda (Fn. 37). Vgl. ebenda (Fn. 43, 44) und 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 3 (a. E.).

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Ob und m i t welcher Bedeutung der Begriff i n den weiteren auch i n der Entwicklungsgeschichte des A F G zu berücksichtigenden Entwürfen der FDP und der SPD aus den Jahren 1967 und 1968 verwandt wurde, braucht hier nicht erneut erörtert zu werden. Insoweit kann auf die parallele Untersuchung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes verwiesen werden 7 6 . I m Entwurf eines Arbeitsmarkt-Anpassungsgesetzes 77 w i r d der Begriff „Neigung" weder i n § 1 noch in den sich speziell mit der Förderung der beruflichen Bildung befassenden Vorschriften verwandt. Selbst i m Regierungsentwurf zum A F G 7 8 werden i n den entsprechenden Bestimmungen nur Begriffe wie „persönliche Verhältnisse" und „das m i t der Ausbildung angestrebte Ziel" erwähnt 7 9 , die eine Umschreibung für „Neigung" sein könnten, das Wort selbst w i r d aber nicht gebraucht. Hier kann daher schon die Vermutung geäußert werden, daß sich i m Laufe der Entstehung des A F G ein Wandel i n der Zielvorstellung des Gesetzgebers, nämlich i n größerem Umfang mit dem Gesetz lenkend tätig zu werden, vollzogen hat. Hierfür ist zunächst die anfänglich und dann nicht mehr erfolgte Verwendung des Begriffes „Neigung" ein Indiz. Verstärkt w i r d diese Vermutung durch die nunmehr erhobene Forderung, die Ausbildung müsse „fachlich geboten" sein 80 und „der Zweck der Förderung" 8 1 sowie „die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes" seien zu berücksichtigen. Insbesondere die letztere Formulierung durchzieht den Entwurf wie ein roter Faden 82 . So heißt es auch i n der Begründung des Regierungsentwurfs 88 unter Bezugnahme auf berufliche Ausbildung, Fortbildung und Umschulung, die Bundesanstalt solle zu einem wirkungsvollen Instrument der beruflichen Bildungspolitik der Bundesregierung werden. Ebenfalls bezeichnend ist, daß i m Besonderen Teil der Begründung 8 4 als Grundvoraussetzung für eine Ausbildungsförderung nur das w i r t schaftliche Unvermögen zur Selbstfinanzierung, die Eignung für den erwählten Beruf und die Zweckmäßigkeit der Förderung hervorgehoben werden. Der Begriff „Neigung" findet sich dagegen weder i m Allge76

Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 3. BT-Drs. V/887. 78 BT-Drs. V/2291. 79 Vgl. § 38 Abs. 3 des Entwurfs. 80 § 38 Abs. 1 Satz 2 d. Entw. 81 § 38 Abs. 3 Satz 2; § 46 Satz 2. 82 Vgl. § 38 Abs. 3 Satz 2; § 46 Satz 2. § 40 Abs. 1 Satz 2 u n d § 47 Abs. 1 Satz 2 stellen auf die Zweckmäßigkeit nach Lage und E n t w i c k l u n g des A r beitsmarkts ab. 83 BT-Drs. V/2291, S. 54, I I I , 4. 84 S. 66, zu § 38 Abs. 1. 77

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meinen noch i m Besonderen Teil der Begründung. Das gleiche gilt für die Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf der Bundesregierung und für deren Gegenäußerung 85 . Selbst in der ersten Beratung des Gesetzentwurfs wurde i m Bundestag über den Begriff „Neigung" nicht debattiert 8 6 . Der Abgeordnete Diebäcker 87 wies zwar darauf hin, daß es notwendig sei, die persönlichen Voraussetzungen des einzelnen sehr sorgfältig zu prüfen und sprach auch die Eignung des Antragstellers an, nicht jedoch die Neigung. I m weiteren Verlauf führte er vielmehr aus, daß auch der Einklang der Wünsche des einzelnen mit den Erfordernissen des Arbeitsmarktes 88 notwendig sei. Niemand werde „ n u r so nach seinem Gusto eine Ausbildung erfahren können". Erst i n der Zusammenstellung des Regierungsentwurfs m i t den Beschlüssen des Ausschusses für A r b e i t 8 9 wurde der Begriff „Neigung" wieder aufgenommen. Nach dem vom Ausschuß beschlossenen, zu den allgemeinen Vorschriften zählenden § 34 c durften Leistungen zur individuellen Förderung der beruflichen Bildung nur gewährt werden, wenn „ . . . die Förderung unter Berücksichtigung der Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes sowie der beruflichen Neigung zweckmäßig" erschien. Die Formulierung zeigt schon, daß trotz der Verwendung des Begriffes „Neigung" i h m keine allzu große Bedeutung beigemessen wurde. Eine Begründung wurde für § 34 c, mit dem § 36 AFG identisch ist, nicht gegeben 90 . Auch der Bericht der Abgeordneten Porten und Jaschke 91 , der die Ausschußberatungen über den Regierungsentwurf abschloß, erwähnt das Erfordernis der Neigung weder i m allgemeinen Teil noch bei den einzelnen Vorschriften zur Förderung der beruflichen Bildung. Dies gilt schließlich selbst für die zweite und dritte Beratung des Gesetzentwurfs i m Bundestag 92 . Die Gesetzesmaterialien geben also keine Auskunft darüber, weshalb der Begriff „Neigung" i n § 36 A F G gebraucht worden ist 9 3 . Hoppe / Berlinger u sehen zwar einen denkbaren Grund für die Aufnahme des Begriffes i n der auf einen Beschluß des Ausschusses für 85 88 87 88 89 00 91 92 93 94

BT-Drs. V/2291, S. 103 ff. und S. 115 ff. Vgl. Prot, der 143. Sitzung v. 13.12.1967, S. 7400 ff. Ebenda, S. 7414 C, D. Hervorhebung i m Protokoll, vgl. Fn. 87. BT-Drs. V/4110, S. 17. Vgl. zu BT-Drs. V/4110, S. 8. Vgl. zu BT-Drs. V/4110. Vgl. Prot, der 234. Sitzung v. 13. 5. 1969, S. 12902 ff., 12928 ff. Vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 a; W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. Vgl. Fn. 93.

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A r b e i t 9 5 zurückgehenden Änderung der Vorschriften über die Arbeitsvermittlung. Während § 14 Abs. 1 A F G jetzt die Berücksichtigung der „persönlichen Verhältnisse" verlangt, nannte § 12 Abs. 1 des Regierungsentwurfs 9 6 nur die sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Arbeitsuchenden. Durch die Übertragung dieses Grundsatzes von der Arbeitsvermittlung auf die Förderung der beruflichen Bildung scheine die „Neigung", die Teil der gesamten persönlichen Verhältnisse sei, Eingang i n § 36 A F G gefunden zu haben 97 . Diese Erklärung ist aber zweifelhaft angesichts der Tatsache, daß mit der Arbeitsvermittlung ein anderes Ziel verfolgt w i r d als mit der Bildungsförderung. Zur Begründung weist der Ausschuß 98 auch nur darauf hin, daß die Änderung „insbesondere" i m Hinblick auf die beschlossene Neufassung der Sperrfrist Vorschriften erforderlich scheine. Aus dem Schweigen des Gesetzgebers kann also geschlossen werden, daß die Neigung zumindest keine nachzuweisende Anspruchsvoraussetzung ist 9 9 , auch wenn § 6 Abs. 1 Nr. 1 A Ausbildung den Anschein erweckt. Die Erwähnung der Neigung als persönliche Voraussetzung i n dieser Vorschrift ist aber unschädlich, da das Gesetz als höherrangiges Recht der Anordnung vorgeht und letztere nicht über das Gesetz hinausgehen darf. Gestützt w i r d das Ergebnis schließlich durch die Überlegung, daß die Neigung eine i m Rahmen eines Antragsverfahrens nahezu nicht nachweisbare Tatsache ist 1 0 0 . Sie kann nur durch subjektives Vorbringen behauptet werden. Z u der Frage, ob sie vorliegt, können kaum Sachverhaltsfeststellungen getroffen werden; sie ist daher einer rechtlichen Beurteilung sowohl i m Antragsverfahren als auch bei einer gerichtlichen Nachprüfung nur schwer zugänglich 101 . Wenn der Gesetzgeber die Absicht gehabt hätte, die Neigung als nachzuweisende Anspruchsvoraussetzung zu fordern, hätte dies i m Gesetz deutlich zutage treten 93

Vgl. zu BT-Drs. V/4110, S. 7, zu § 12. BT-Drs. V/2291. 97 Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 a. 98 Vgl. Fn. 95. 99 Dieser Meinung sind w o h l auch diejenigen, die allein auf den Wortlaut des § 36 A F G abstellen, vgl. oben Fn. 68 und Weber / Paul, die i n A n m . 1 zu § 36 bei der Erörterung der Voraussetzungen die Neigung überhaupt nicht erwähnen. 100 Bezeichnenderweise schlägt z. B. § 27 Abs. 2 A F G psychologische und ärztliche Gutachten nur zur Beurteilung der Eignung vor, nicht dagegen i m Hinblick auf die i n Abs. 1 gleichfalls genannte Neigung. 101 Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 a; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 38, 183 u n d ZfS 1972, S. 208, der die Neigung aber dennoch als Anspruchsvoraussetzung bezeichnet. Vgl. auch 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 3 (a. E.). A. A. w o h l Dahnen, Taschenbuch, S. 72, der darauf hinweist, daß bei Zweifeln das Arbeitsamt seinen Psychologischen Dienst einschalte. 9e

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müssen, so wie es i n § 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 A Ausbildung für alle Formen der Ausbildung geschehen ist. Dabei scheint der Verwaltungsrat aber aus den Formulierungen der §§ 36 und 39 A F G den unrichtigen Schluß gezogen zu haben, zur Normierung der entsprechenden „persönlichen Voraussetzung" berechtigt oder sogar verpflichtet zu sein 1 0 2 . Es bleibt also die Frage, welchen Sinn die Verwendung des Begriffes „Neigung" i m A F G hat. Aus der Entwicklungsgeschichte ergibt sich, daß der Begriff ursprünglich eingeführt wurde, u m das Ziel des Gesetzes, die Freiheit der Berufswahl einschließlich der Wahl der Ausbildungsstätte sicherzustellen, also keine staatliche Berufslenkung betreiben zu wollen 1 0 3 , deutlich zu machen. Anschließend geriet dieses Ziel völlig i n den Hintergrund. Erst i n den Beratungen des Ausschusses für Arbeit scheint es wieder aufgenommen worden zu sein und hat so Eingang i n das Gesetz erlangt. Neben den Vorstellungen des Ausschusses für Familien- und Jugendfragen 1 0 4 ist hierfür ein weiteres Indiz eine der beiden Leitlinien, die der Wissenschaftsausschuß bei seinen Beratungen über die Empfehlungen zur bildungspolitischen Neuordnung i n den Vordergrund stellte, nämlich das Bildungssystem müsse so ausgebaut werden, daß eine der Eignung und schulischen Qualifikation entsprechende freie Wahl von Beruf und Ausbildungsstätte auf allen Ebenen des Bildungswesens praktisch garantiert werde 1 0 5 . Diese Vorstellungen haben sich gegenüber den anderen m i t dem A F G angestrebten Zielen per saldo nicht durchgesetzt. Das beweisen einmal die sowohl i m Regierungsentwurf 1 0 6 als auch anschließend i m Gesetz gebrauchten Formulierungen, die Zweckmäßigkeitserwägungen i n großem Umfang ermöglichen oder sogar erfordern und auf die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes abstellen. Zum anderen kann die Verwendung des Begriffes „Neigung" sogar unter einem nahezu gegenteiligen Aspekt gesehen werden. Sie kann nämlich dazu dienen, unlogische 107 , aber auch berechtigte Schlüsse aus 102 Insoweit ist es konsequent, daß die Durchführungsanweisung zu § 6 A Ausbildung (Nr. 6.01 u. 6.02) vorschreibt, die Neigung werde bei Vorliegen eines Berufsausbildungsvertrages unterstellt u n d bei der Teilnahme an Grundausbildungslehrgängen sei sie zu prüfen. loa v g l , auch W. Hoppe (Fn. 101), der den Sinn „lediglich" i n der Sicherstellung der bereits durch das GG gewährleisteten Berufsfreiheit sieht. 104 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 3 (Fn. 76 u n d 77). los v g l hierzu die Abgeordnete Wex i n der 234. Sitzung des Bundestags v. 13. 5.1969, B T - P r o t . S. 12938 C. 106

Vgl. oben Fn. 78 - 84. So läßt sich der Wunsch, Bierbrauer zu werden, bestimmt nicht m i t der Neigung zum A l k o h o l begründen. Fraglich ist aber schon, ob jemand, der zum Handwerklich-Technischen neigt, damit nicht auch den Wunsch, Modefriseur zu werden, begründen kann. 107

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der subjektiven Neigung für irrelevant zu erklären. Das zeigt die Wortw a h l und vor allem die Stellung des Wortes Neigung i n § 36 AFG. I n dieser Bestimmung w i r d zuerst gefordert, der Antragsteller müsse geeignet sein; von der Neigung w i r d hier noch nicht gesprochen. Als nächstes bestimmt § 36, die Förderung müsse zweckmäßig erscheinen und zwar zunächst unter Berücksichtigung der Lage und der Entwicklung des Arbeitsmarktes. Erst i m Anschluß hieran folgt die Berücksichtigung der Neigung und auch wiederum nur bezogen auf die Zweckmäßigkeit der Förderung. W. Hoppe 1 0 8 weist schließlich noch darauf hin, daß an Stelle des Verbindungswortes nicht „und", sondern das einen anderen Akzent setzende „sowie" gebraucht werde. Das ist zwar nicht sehr überzeugend; insgesamt kann aber festgestellt werden, daß aufgrund der Stellung i n der Norm die Neigung nicht als ein neben der Eignung und der Zweckmäßigkeit gleichberechtigtes Tatbestandsmerkmal angesehen werden kann 1 0 9 . Nach dem Wortlaut des § 36 A F G ist sie vielmehr bei der Entscheidung über die Förderung nur zu berücksichtigen und dient dabei gewissermaßen als letztes K o r r e k t i v 1 1 0 , das sich auch zu Ungunsten des Antragstellers auswirken kann. So vertritt Schönef eider 1 1 1 zutreffend die Ansicht, daß das Vorhandensein der Neigung die Zweckmäßigkeit der Förderung einer bestimmten Maßnahme erhöhen könne, ihr Fehlen sie aber mindere und unter Umständen ausschließe. Hoppe 1 1 2 kommt i n diesem Zusammenhang zunächst zwar nur zu dem Ergebnis, die berufliche Neigung solle lediglich die bereits i m Grundgesetz garantierte Berufsfreiheit sicherstellen. Daran schließt er dann aber direkt an, die Neigung müsse i m H i n blick auf die von der Solidargemeinschaft aufgebrachten M i t t e l (§ 167 AFG) ihre Schranke an der subjektiven und objektiven Angemessenheit finden 1 1 3 . Subjektiv unangemessen ist für Hoppe 1 1 4 , wenn ein armamputierter Bürogehilfe Stenotypist werden oder ein Analphabet sich zum Programmierer ausbilden lassen w i l l . Objektiv unangemessen sei, wenn ein Filmvorführer Regisseur oder ein Flugzeugmechaniker Pilot einer Düsenmaschine werden wolle.

toe

N D V

1 9 7 2 j

s. 38.

109

W. Hoppe, ebenda. 110 Ä h n l i c h Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 a, b. 111 Schönefelder / Kranz / Wanka, § 36, Rd.-Nr. 5. 112 Vgl. Fn. 108. 113 Vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 b. ih N D V 1972, S. 38, Fn. 35; ebenso Hoppe / Berlinger,

§ 36, A n m . 6 b.

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Auch wenn diese Beispiele offensichtlich die Absurdität solcher Berufswünsche zeigen sollen 1 1 5 , läßt sich nicht einmal ihnen — unter Einbeziehung der Entwicklungen i m Berufsleben und i n der Technik — jegliche Berechtigung absprechen. Sogar die von Hoppe genannten Fälle beweisen also, daß die Aufnahme des Begriffes Neigung auch zur Einengung der Förderung führen kann. Das verhindert nicht einmal § 6 Abs. 1 Nr. 1 A Ausbildung. Die Vorschrift fordert zwar, daß die gewählte Ausbildung der beruflichen Neigung „entspricht". Das letztere Wort ist aber zu vage, u m nicht selbst dann einen negativen Bescheid zu ermöglichen, wenn i n besonderem Maße Neigung zu dem angestrebten Beruf besteht; dennoch kann verneint werden, daß sie der gewählten Ausbildung „entspricht". Die Untersuchung hat somit ergeben, daß der Neigungsbegriff i m Bereich der Ausbildungsförderung nach dem A F G nicht die gleiche Bedeutung wie i m Bundesausbildungsförderungsgesetz hat, sondern durchaus verschiedene und sogar gegensätzliche Funktionen erfüllen kann. Die Neigung ist zwar i m A F G gleichfalls keine vom Antragsteller nachzuweisende Anspruchsvoraussetzung; sie hat aber bei Auslegungsfragen und bei der Klärung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht das gleiche Gewicht wie i m Bundesausbildungsförderungsgesetz. Auch das ist eine Folge der Formulierung des § 36 A F G 1 1 6 . Diese Bestimmung ermöglicht eine Berücksichtigung der Neigung i m Grunde allein bei der Prüfung der Frage, ob die Förderung zweckmäßig ist. Nur w e i l die Neigung als Teil der gesamten persönlichen Verhältnisse 1 1 7 nach § 39 A F G beim Erlaß der Anordnungen zu berücksichtigen ist und deshalb i n § 6 Abs. 1 Nr. 1 A Ausbildung genannt werden konnte, ist sie i n die Entscheidung über den individuellen Antrag mit einzubeziehen 118 . Die Neigung kann also beispielsweise auch zum Teil die Frage beantworten, ob eine „geeignete Ausbildung" i m Sinne des § 40 Abs. 1 A F G vorliegt. Der Neigungsbegriff sichert i m A F G aber nicht i n dem gleichen Umfang wie i m Bundesausbildungsförderungsgesetz die Freiheit der Berufswahl einschließlich der Wahl der Ausbildungsstätte, sondern ermöglicht über die finanzielle Förderung auch die Lenkung zugunsten einzelner Ausbildungsarten oder bestimmter Berufe. Insofern w i r d die Bedeutung des Neigungsbegriffes von dem Satz: „Eine Ausbildung oder 115

Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 b, stellen der Neigung eines aus dem Bergbau Ausgeschiedenen, sich zum Flugzeugführer umschulen zu lassen, seinen Wunsch gegenüber, sich zum Volksschullehrer ausbilden zu lassen; letzteres halten sie f ü r förderungsfähig. 116 Kritisch hierzu auch W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. 117 Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 a; § 39, Anm. 9; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338. 118 Ähnlich Hoppe / Berlinger, § 36, Anm. 6 b.

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Umschulung darf nicht erfolgen, wenn keine Neigung zum Beruf besteht" nicht v o l l erfaßt 1 1 9 . Es kann nämlich trotzdem für den Antragsteller allein die Alternative übrig bleiben, auf eine Förderung zu verzichten oder aber sich für einen Beruf ausbilden oder umschulen zu lassen, zu dem er keine oder nicht so große Neigung hat 1 2 0 . Abschließend kann deshalb auch festgestellt werden, daß der Neigungsbegriff i m Förderungsbereich eine andere Bedeutung hat als beispielsweise bei der Berufsberatung, da § 27 Abs. 1 A F G uneingeschränkt die Berücksichtigung der Neigung und darüber hinaus noch die der persönlichen Verhältnisse vorschreibt. I n dem gleichen Sinne müssen auch die §§ 14 und 15 A F G verstanden werden, die bei der Arbeitsvermittlung die Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse und bei der Arbeitsberatung das Abstellen auf die Anliegen der Ratsuchenden verlangen 1 2 1 . Hier findet sich also eine Bestätigung dafür, daß ein Begriff innerhalb desselben Gesetzes durchaus unterschiedliche Bedeutung haben kann 1 2 2 . 5. Wirtschaftliche

Voraussetzungen

Schließlich ist i m Rahmen der persönlichen Voraussetzungen zu untersuchen, ob und in welchem Umfang die Ausbildungsförderung von den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen des Antragstellers abhängt, und ob unter Umständen sogar die „Bedürftigkeit" A n spruchsvoraussetzung ist. Letzteres w i r d teilweise i n der Literatur bej a h t 1 2 3 . Daß es kaum möglich ist, auf diese Fragen eine allgemeingültige A n t w o r t zu geben, hat bereits die entsprechende Untersuchung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes ergeben und zwar insbesondere für den Versuch, den unbestimmten Rechtsbegriff 124 „Bedürftigkeit" näher zu definieren und damit einzugrenzen 125 . Das Ergebnis war vielmehr, daß eine Klärung nur für das jeweilige Gesetz und allein aufgrund seiner Bestimmungen möglich ist 1 2 6 . 119 Vgl. aber unter Beschränkung auf den Bereich der Umschulung W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 38, 40, 183; ZfS 1972, S. 208 u n d SozVers. 1973, S. 32, jeweils unter Hinweis auf das U r t e i l des SG F r e i burg v. 29. 6.1971 — S 2 b A r 164/71 — auszugsweise abgedruckt unter Nr. 21 der BA-Sammlung. 120 v g l hierzu das Beispiel am Schluß der D A zu § 6 A Ausbildung. 121 Anders insoweit noch die §§ 39 u n d 45 A V A V G i. d. F. v o m 3.4.1957, die mehr Lenkung ermöglichten, vgl. hierzu Draeger / Buchwitz / Schönefelder, § 39, Rd.-Nr. 6 ff.; § 45, Rd.-Nr. 8, 52 ff. 122 Vgl. auch 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4 a, Fn. 94. 123 Vgl. Siegers, N J W 1972, S. 844; Herbst / Weber, Erl. zu § 40; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 8 („gewisse Bedürftigkeit"). 124 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5, Fn. 202. 125 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5. 128 Vgl. ebenda (Fn. 205).

10 Menke

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I m A F G bietet sich hierfür zunächst § 40 Abs. 1 an. Diese Bestimmung macht die Förderung der Ausbildung von Jugendlichen und Erwachsenen davon abhängig, daß diese die erforderlichen M i t t e l selbst nicht aufbringen können und ihren Unterhaltsverpflichteten die Aufbringung üblicherweise nicht zugemutet wird. Eine ähnliche Bestimmung findet sich zwar nicht i n den allgemeinen Vorschriften des Vierten Unterabschnitts (§§ 33 bis 39 AFG), trotzdem kann ihrem Wortlaut jedenfalls für den Bereich der Ausbildungsförderung entnommen werden, daß hiermit eine Anspruchsvoraussetzung normiert ist 1 2 7 . Die Vorschrift bringt die Untersuchung aber nicht viel weiter, da sie i m Hinblick auf die Auszubildenden sehr vage bleibt und höchstens keine Mittellosigkeit i m Sinne einer Notlage fordert. Zur Frage, i n welchem Umfang die Unterhaltsverpflichteten heranzuziehen sind, w i r d die Unbestimmtheit des Rechtsbegriffes „ Z u m u t b a r k e i t " 1 2 8 noch durch den Zusatz „üblicherweise" vergrößert 1 2 9 . Allenfalls könnte aus der Formulierung des § 40 Abs. 1 A F G zu schließen sein, daß wirtschaftlich Unvermögen zur Selbstfinanzierung der Ausbildung vorliegen muß 1 3 0 . Der Begriff des wirtschaftlichen Unvermögens ist jedoch gleichfalls zu vage, um die eingangs gestellten Fragen zu beantworten. Auch die Anordnung zur Ausbildungsförderung 1 3 1 äußert sich hierzu nicht unmittelbar. Sie regelt aber ähnlich wie das Bundesausbildungsförderungsgesetz i n zahlreichen Vorschriften einerseits den Bedarf des Auszubildenden und konkretisiert damit die „erforderlichen M i t t e l " i m Sinne des § 40 Abs. 1 A F G 1 3 2 ; andererseits schreibt die Anordnung vor, welche Beträge hierauf anzurechnen sind nach Abzug bestimmter Freibeträge. Da die entsprechende Untersuchung des B A f ö G 1 3 3 ergeben hat, daß derartige Vorschriften aufgrund ihrer Wechselwirkung am ehesten eine A n t w o r t auf die eingangs gestellten Fragen ergeben können, sollen sie auch hier näher untersucht werden. Dabei ist zunächst von den die Auszubildenden betreffenden Bestimmungen auszugehen. § 40 Abs. 1 A F G und § 10 A Ausbildung schreiben 127 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, S. 66, zu § 38 Abs. 1; Krebs, § 40, Rd.-Nr. 3; Holland / Kiesow, S. 160; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 8; W. Hoppe, ZfSH 1972, S. 225; ders., SozArb. 1972, S. 2. 128 v g l < Philipp y FamRZ 1969, S. 10; Krebs, § 40, Rd.-Nr. 5; Schönefelderl Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 9. 129 Vgl. auch Hennig / Kühl / Heuer, § 40, Erl. 3: „eigentlich" u n d „nach a l l gemeiner Übung u n d Lebenserfahrung". 130 So die Begründung des Reg.-Entw. zu § 38 Abs. 1 ; Hennig / Kühl / Heuer, § 40, Erl. 2; Weber / Paul, § 40 A n m . 1; Niclas, ZblJugR 1971, S. 8; W. Hoppe, s. oben Fn. 127. 131 I. d. F. der 4. Änderungsanordnung v. 4.10.1972, A N B A 1972, S. 1009. 132 Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 12 a. 133 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5 m i t Fn. 206.

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zwar nicht die Reihenfolge, i n der eine Anrechnung auf den Bedarf zu erfolgen hat, ausdrücklich vor wie z.B. § 11 Abs. 2 BAföG; ihre Formulierung kann aber nur i n dem gleichen Sinne verstanden werden 1 3 4 . I n § 9 macht die Anordnung den Bedarf für den Lebensunterhalt, für die Ausbildung und für sonstige Kosten i. S. des § 14 A Ausbildung zum Bemessungsgrundsatz der Berufsausbildungsbeihilfe. A u f diesen Bedarf des Auszubildenden ist nach § 10 Nr. 1 i n Verbindung m i t § 15 A Ausbildung sein Einkommen i n voller Höhe, d. h. ohne Gewährung von Freibeträgen anzurechnen. Nach § 18 Abs. 1 A Ausbildung gelten alle Einkünfte i n Geld oder Geldeswert nach Abzug der Steuern etc. als Einkommen 1 3 5 . Die Anordnung stellt aber auch einen umfangreichen Katalog derjenigen Leistungen auf, die nicht als Einkommen gelten. Dabei handelt es sich einerseits um Leistungen, die nicht oder nicht hauptsächlich für den Lebensunterhalt, sondern als zweckgebundene Sonderleistungen gewährt werden wie z. B. bestimmte Renten oder Leistungen zum Ausgleich von Körper- und Gesundheitsschäden (§ 18 Abs. 5). Der Grund hierfür ist i n der sozialpolitischen Zielsetzung des A F G zu sehen. Andererseits zählt die Anordnung nicht zum Einkommen auch Leistungen wie z.B. Weihnachts- und Urlaubszuwendungen, 13. Monatsgehälter, Prämien und Zuschläge verschiedener A r t (§ 18 Abs. 6). Die Anrechnung dieser sozialen Leistungen des Arbeitgebers würde zwar die Gefahr ihres Abbaues herbeiführen, insoweit ist die Motivation der Anordnung anzuerkennen. Es kann aber auch angesichts der Anrechnungsbestimmungen insgesamt nicht gesagt werden, daß Bedürftigkeit etwa i m Sinne von Mittellosigkeit 1 3 6 eine Voraussetzung der Ausbildungsförderung ist. Die anfangs geäußerte Vermutung erweist sich daher als richtig. Der Begriff des wirtschaftlichen Unvermögens ist insofern schon zutreffender, da grundsätzlich das Einkommen i n voller Höhe angerechnet w i r d und die nicht als Einkommen geltenden Leistungen es dem Auszubildenden i n aller Regel nicht ermöglichen, die „erforderlichen M i t t e l " i m Sinne des § 40 Abs. 1 A F G selbst aufzubringen. Das mag bei einem sog. Mehrfachbezug zwar anders sein, davon kann bei der überwiegenden Zahl der Auszubildenden aber nicht ausgegangen werden. 134 Vgl. Hoppe / Berlinger, Vorbem. 2, 3 zu § 40; W. Hoppe, Z S H 1972, S. 226; ders., SozArb. 1972, S. 4. 135 Z u weiteren Einzelheiten vgl. § 18 Abs. 2 bis 4 A Ausbildung. ΐ3β v g l auch Herbst / Weber, Erl. zu § 40, die auf den Unterschied zur „Bedürftigkeit i. S. der Arbeitslosenhilfe oder öff. Fürsorge" verweisen.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

U m jedoch die Frage, i n welchem Umfang das Gesetz die Förderung von den wirtschaftlichen Verhältnissen des Antragstellers abhängig macht, vollständig beantworten zu können, ist außerdem zu untersuchen, wie weit Leistungen der Unterhaltsverpflichteten vorausgesetzt werden, da dies ein wichtiger Teilaspekt ist 1 3 7 , der von § 40 Abs. 1 A F G nur sehr vage umschrieben w i r d 1 3 8 . Diese Bestimmung w i r d durch § 10 Nr. 2 und 3 A Ausbildung zunächst dahin konkretisiert 1 3 9 , daß bei unverheirateten Auszubildenden, die das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, das Einkommen der Eltern und bei Verheirateten nur das des Ehegatten anzurechnen ist. Damit hat die Anordnung in etwa die i n § 38 des Regierungsentwurfs vorgesehene Regelung wieder aufgenommen und nicht die weitere Fassung des § 40 Abs. 1 F A G („Unterhaltsverpflichtete") zur Anrechnungsbasis gemacht 140 . Der Kreis der Unterhaltsverpflichteten ist also relativ eng gezogen 141 . Die Berücksichtigung von Leistungen anderer Unterhaltsverpflichteter ist allerdings nach § 18 A Ausbildung möglich 1 4 2 . Die nicht anzurechnenden Freibeträge entsprechen ungefähr denen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes und sind deshalb ebenso zu beurteilen 1 4 3 . Sie betragen sowohl für die Eltern als auch für den Ehegatten 700 DM. Für unverheiratete Kinder w i r d jeweils ein Freibetrag von 150 D M gewährt 1 4 4 . Hinzugerechnet werden die Miete und für eine auswärtige Unterbringung des Auszubildenden nochmals 150 D M 1 4 5 . Aufgrund dieser Zahlen kann also festgestellt werden, daß das AFG ebenso wie das Bundesausbildungsförderungsgesetz von relativ hohen Leistungen auch der Unterhaltsverpflichteten ausgeht, selbst wenn es deren Kreis enger zieht. Es ist daher euphemistisch, wenn § 1 A Ausbildung erklärt, Ziel der Förderung sei, „wirtschaftliche Schwierigkeiten", die einer angemessenen beruflichen Qualifizierung entgegenstehen, zu überwinden. 137

Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5, Fn. 210. Vgl. oben i m Text m i t Fn. 128 u n d 129. 139 y g i auch Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 15 a. 140 V g l BT-Drs. V/2291, S. 10, § 38; S. 107, Nr. 21a; S. 117, zu Nr. 21a; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 10. 138

141 Vgl. Hennig / Kühl / Heuer, § 40, Erl. 3; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 9, 10; Hoppe ! Berlinger, § 40, A n m . 14; W. Hoppe, Z f S H 1972, S. 227; ders., SozArb. 1972, S. 4 (jeweils m i t Fn. 22) u n d N D V 1970, S. 270/ 271. 142 Schönef eider / Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 10; vgl. auch die Durchführungsanweisungen Nr. 10.08 Abs. 1 zu § 10 und Nr. 18.09 zu § 18 A A u s b i l dung. 143 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5 (Fn. 210 - 213). 144 §§ 16 Abs. 1 u n d 17 Abs. 1 A Ausbildung. 145 §§ 16 Abs. 4, 5 u n d 17 Abs. 2.

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A n dieser Beurteilung ändert auch nichts die Tatsache, daß zur Zeit weder das Gesetz noch die Anordnung eine Vermögensanrechnung in irgendeiner Form vorsehen 146 . § 40 Abs. 1 AFG, der nur allgemein von einer Mittelaufbringung und nicht — insofern enger — vom Einsatz des Einkommens spricht, läßt zwar die Forderung nach einer A n rechnung etwa des „verwertbaren Vermögens" 1 4 7 zu. Da jedoch das Bundesausbildungsförderungsgesetz diesem Punkt einen ganzen A b schnitt widmet (§§ 26 bis 34 BAföG), kann nicht von einem Versehen des Verwaltungsrats bei der Abfassung der Anordnung zur Ausbildung ausgegangen werden. Der Grund für die Nichtberücksichtigung des Vermögens ist vielmehr in den gleichen Überlegungen zu sehen, die i m Bundesausbildungsförderungsgesetz zur Anrechnung nur noch des steuerpflichtigen Vermögens geführt haben 1 4 8 . Insgesamt ergibt sich aber, daß Gesetz und Anordnung dem Auszubildenden und seinen Unterhaltsverpflichteten eine weitgehende finanzielle Beteiligung zumuten 1 4 9 . Abschließend soll dieses Ergebnis noch durch das Beispiel einer ököpfigen Familie verdeutlicht werden. Der 16 Jahre alte Auszubildende, der noch zwei schulpflichtige Geschwister hat, wohnt während der Ausbildung zum Feinmechaniker bei seinen Eltern. Deren Nettoeinkommen beträgt monatlich 1300 D M und die Miete 200 D M 1 5 0 . I n diesem Falle würde sich der Bedarf nach den §§11 und 13 A Ausbildung auf 323 D M belaufen 1 5 1 . Davon wäre als Einkommen des Auszubildenden seine Ausbildungsvergütung von — angenommen — 95 D M abzuziehen, so daß ein ungedeckter Bedarf von 228 D M bliebe, von dem wiederum der die Freibeträge i n Höhe von hier 1200 D M übersteigende Teil des Nettoeinkommens der Eltern (100 DM) abgezogen werden müßte. Die auszuzahlende Berufsausbildungsbeihilfe betrüge also 128 D M und würde sich bei einer Erhöhung der Ausbildungsvergütung oder des Elterneinkommens um nur 50 D M u m den gleichen Betrag erneut verringern. Wandelt man das Beispiel dahin ab, daß der Auszubildende das 21. Lebensjahr vollendet hat, ist das Ergebnis nicht viel anders. Es ent146

Hoppe / Berlinger, § 40, Anm. 12 b; W. Hoppe, N D V 1970, S. 271. So z. B. § 17 A f ö G i. V. m. der VermögensanrechnungsVO v o m 9. 7.1970, BGBl. I S. 1050. 148 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5, Fn. 208. 149 Ebenso Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 93 u n d w o h l auch die oben i n Fn. 123 Zitierten. 150 I n Anlehnung an Hoppe / Berlinger, zu § 40, 1. Berechnungsbeispiel. Vgl. auch die Beispiele bei Dahnen, Taschenbuch, S. 134 ff. 151 Z u der Aufgliederung i m einzelnen vgl. auch Hoppe / Berlinger, zu §40. 147

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

fiele zwar eine Anrechnung des Elterneinkommens 1 5 2 ; auch wäre der Bedarf für den Lebensunterhalt gemäß § 12 Abs. 1 und 2 A Ausbildung nach der Unterhaltsgeldtabelle zu § 44 Abs. 2 A F G zu berechnen, wobei das Arbeitsentgelt zugrunde zu legen ist, das nach Beendigung der Ausbildung voraussichtlich erreicht wird. Selbst i n diesem Falle ist der Höchstbetrag für den Lebensunterhaltsbedarf jedoch nur 520 D M und mindert sich jeweils um die dem Alter entsprechend höhere Ausbildungsvergütung 1 5 3 . Die auszuzahlende Berufsausbildungsbeihilfe kann dann i m Einzelfall etwas höher sein, das fällt aber kaum ins Gewicht, wenn die gesteigerten Lebenshaltungskosten eines über 21 jährigen berücksichtigt werden. Dies gilt schließlich selbst, wenn der Auszubildende verheiratet ist. I n diesem Fall führt zwar erst ein etwaiges Einkommen des Ehegatten zu einer Verringerung der Berufsausbildungsbeihilfe, wenn es den Betrag von 700 D M übersteigt; m i t beidem muß dann aber der Lebensunterhalt für zwei Personen bestritten werden. Das Beispiel zeigt m i t den Abwandlungen also gleichfalls, daß der Auszubildende und seine Familie, d. h. seine Eltern oder sein Ehegatte finanziell nicht i n der Lage sein dürfen, für die Kosten der Ausbildung aufzukommen, wenn er die Berufsausbildungsbeihilfe i n voller Höhe erhalten soll. Es ist daher auch vertretbar, von der Anspruchsvoraussetzung „Bedürftigkeit i m Sinne des Gesetzes" zu sprechen. A u f die geringe Aussagekraft des Begriffes wurde jedoch schon hingewiesen 154 .

I I . Sachliche Voraussetzungen

1. Örtlicher

Geltungsbereich

Als sachliche Voraussetzung 155 , die i m Gegensatz zur persönlichen vom Antragsteller nicht nachzuweisen und von ihm i n aller Regel auch nicht nachweisbar ist, verlangt zunächst § 4 A Ausbildung, daß die Ausbildung oder die berufsvorbereitende Maßnahme i m Geltungsbereich des Gesetzes stattfindet, d. h. i m Bundesgebiet oder nach § 250 A F G i m Land Berlin. 152

Vgl. § 10 Nr. 2 A Ausbildung.

153

Vgl. § 10 Abs. 1 BBiG.

154

Oben 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5 (a. E.).

155

Vgl. auch D A Nr. 4.01 zu § 4 A Ausbildung.

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2. Sachlicher Geltungsbereich

151

(Ausbildungsarten)

Den i n § 40 Abs. 1 A F G noch recht allgemein umschriebenen sachlichen Geltungsbereich 156 konkretisiert § 2 A Ausbildung. Danach w i r d eine Berufsausbildungsbeihilfe hauptsächlich gewährt für die betriebliche oder überbetriebliche Berufsausbildung i n den Berufen, die nach § 25 Abs. 1 B B i G als Ausbildungsberufe staatlich anerkannt sind oder die nach § 108 Abs. 1 B B i G als solche gelten. Damit sind die früheren Lehr- und Anlernberufe gemeint. Hinzu kommen die Ausbildungsberufe des Handwerks 1 5 7 und die Ausbildungsverhältnisse, die zur Entwicklung und Erprobung neuer Ausbildungsformen und Ausbildungsberufe nach § 28 Abs. 3 B B i G als Ausnahmen zugelassen sind. Die Darstellung weiterer Einzelheiten würde über den Rahmen dieser Untersuchung hinausgehen; wichtig ist jedoch i n diesem Zusammenhang, daß der Berufsausbildung jeweils ein Vertrag nach § 3 B B i G zugrunde liegen muß 1 5 8 . Als berufsvorbereitende Maßnahme w i r d die Teilnahme an einem Grundausbildungslehrgang zur Vorbereitung auf bestimmte Berufsbereiche gefördert. Dabei ist „insbesondere" an den Fall gedacht, daß eine Ausbildung nicht begonnen werden kann, w e i l vorübergehend keine passende Ausbildungsstelle zur Verfügung steht 1 5 9 . Außerdem ist die Teilnahme an Förderungslehrgängen für noch nicht berufsreife Personen förderungsfähig, von denen zu erwarten ist, daß sie nach Abschluß des Lehrganges eine Ausbildung aufnehmen können 1 6 0 . Ob ein Grundausbildungs- oder Förderungslehrgang die Voraussetzungen für eine Förderung der Teilnehmer erfüllt, entscheidet das Landesarbeitsamt 1 6 1 . Schließlich kann die Bundesanstalt nach § 242 Abs. 12 A F G bis zum Inkrafttreten einer umfassenden gesetzlichen Regelung der Ausbildungsförderung ausnahmsweise eine nicht i n § 40 Abs. 1 A F G genannte berufliche Ausbildung fördern, soweit die Ausbildung nicht von einer anderen Stelle gefördert w i r d und an der Förderung ein besonderes arbeitsmarktpolitisches Interesse besteht. Der sachliche Geltungsbereich erfaßt somit die überwiegende Zahl der beruflichen Ausbildungsfor156

I n der Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, S. 66, zu § 38 Abs. 1, heißt es hierzu allerdings, der i n Frage kommende Personenkreis sei (deshalb) vor allem hinsichtlich der Ausbildungsformen . . . i m Gesetz k l a r abgegrenzt. 157 Vgl. Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 7 a, bb. 158 Vgl. D A Nr. 2.04 zu § 2 A Ausbildung; Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 7 b,

c.

159 160 101

Dahnen, Taschenbuch, S. 69; vgl. auch D A Nr. 2.05 zu § 2 A Ausbildung. Vgl. hierzu auch 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3 b (a. E.). Vgl. D A Nr. 2.09 zu § 2 A Ausbildung.

152

I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

men; ob das jedoch auch i m Einzelfall zutrifft, muß vom Arbeitsamt geprüft werden. 3. Zweckmäßigkeitsvoraussetzungen a) Zweckmäßigkeit der Förderung für die angestrebte Berufstätigkeit Als weitere Voraussetzung kommt die Zweckmäßigkeit der Förder u n g 1 6 2 i n Betracht. Nach § 36 A F G dürfen Leistungen nur gewährt werden, wenn die Förderung unter Berücksichtigung der Lage und der Entwicklung des Arbeitsmarktes sowie der beruflichen Neigung des Antragstellers zweckmäßig erscheint. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Zweckmäßigkeit 1 6 3 ist also vom Gesetz anscheinend durch die genannten zwei Kriterien weitgehend eingegrenzt 164 . Es sind aber auch noch weitere Gesichtspunkte, unter denen die Förderung „zweckmäßig erscheinen" kann, denkbar beispielsweise i m Hinblick auf die in § 2 A F G und § 1 A Ausbildung genannten Ziele der Förderung oder auch einfach nur unter dem kostenmäßigen Aspekt. Daher soll versucht werden, den Inhalt dieser sachlichen Voraussetzung 165 näher zu bestimmen. Einen ersten Anhaltspunkt bietet § 7 Abs. 1 Nr. 1 A Ausbildung. Diese Vorschrift stellt zunächst auf die Zweckmäßigkeit der angestrebten Berufstätigkeit ab, grenzt also die insoweit recht allgemein gehaltene Formulierung des § 36 A F G („Zweckmäßigkeit der Förderung") näher ein. Außerdem erläutert § 7 Abs. 2 der Anordnung durch zwei Beispiele, wann die angestrebte Berufstätigkeit nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes zweckmäßig erscheint. Das sei „insbesondere" dann der Fall, wenn nach Abschluß der Ausbildung nicht m i t baldigem Berufswechsel gerechnet werden müsse und eine ausreichende berufliche Beweglichkeit erwartet werden könne. M i t dem ersten Beispiel werden zwei Zielrichtungen angesprochen: einerseits muß die Prognose gestellt werden, daß bei dem Antragsteller nicht m i t einem baldigen Berufswechsel zu rechnen ist; ande162 Herbst / Weber, Erl. zu § 56, bezeichnen zwar deren „Notwendigkeit" als Voraussetzung, dafür findet sich i m Gesetz aber keine Stütze. 163 Ausschuß für Arbeit, zu BT-Drs. V/4110, S. 3; Hennig / Kühl / Heuer, Erl. zu § 36 unter 2.; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 5 a, 7 a; W. Hoppe, N D V 1972, S. 38; Pfahler, ZfS 1969, S. 269; Siegers, N J W 1972, S. 844; Krebs, § 36, Rd.-Nr. 5, der allerdings dennoch einen weitgehenden „Ermessensspielr a u m " der V e r w a l t u n g bejaht. A. A. Schönef eider / Kranz / Wanka, § 36, Rd.-Nr. 4 („Ermessensbegriff"). 164 So Hennig / Kühl / Heuer, Erl. zu § 36 unter 2.; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 7 a; W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. 165 Hennig / Kühl / Heuer, Erl. zu § 36, unter 2.; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 94; Weber / Paul, § 36, A n m . 1; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 2; vgl. auch die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, S. 66, zu § 38 Abs. 1.

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153

rerseits muß der angestrebte Beruf eine gewisse Zukunft haben, d. h. er darf nicht überfüllt sein; es soll aber auch kein Beruf angestrebt werden, für dessen Ausübung nach Abschluß der Bildungsmaßnahme keine längerfristigen Aussichten bestehen 166 . Siegers' Ansicht 1 6 7 , „grundsätzlich" sei eine Ausbildung i n einem anerkannten Ausbildungsberuf arbeitsmarktpolitisch auch zweckmäßig, ist deshalb nur unter Berücksichtigung der von ihm selbst gemachten Einschränkung zuzustimmen, da ohne weiteres auch ein solcher Beruf überlaufen sein kann. Andererseits besteht die Möglichkeit, daß der Beruf „ausstirbt" und nur noch nicht aus dem Verzeichnis der anerkannten Ausbildungsberufe gestrichen ist 1 6 8 . M i t dem zweiten Beispiel w i r d eines der Hauptziele des AFG, die berufliche Mobilität, angesprochen. Der angestrebte Beruf muß daher nicht nur zeitliche, sondern auch horizontale und vertikale Perspektiven eröffnen, d.h. er muß Kenntnisse und Fertigkeiten voraussetzen und vermitteln, die auch einen Berufswechsel ermöglichen. Die Ausbildung von einseitigen Spezialisten soll also vermieden werden. Hier w i r d schon ein Teil der Problematik des Begriffes „Zweckmäßigkeit" deutlich. Einerseits darf nicht m i t einem baldigen Berufswechsel zu rechnen sein, andererseits soll ein solcher ermöglicht werden, da die Mobilität nicht nur regional zu verstehen ist. Die Hauptschwierigkeit resultiert jedoch aus der Tatsache, daß nach § 36 A F G bei der Beurteilung der Zweckmäßigkeit zwei weitere unbestimmte Hechtsbegriffe, nämlich die „Lage und Entwicklung des A r beitsmarktes" 1 6 9 und die „berufliche Neigung" 1 7 0 zu berücksichtigen sind. Der Teilbegriff „Arbeitsmarkt" läßt sich noch am leichtesten beurteilen und zwar zunächst regional 1 7 1 . Ob i n diesem Zusammenhang auf das gesamte Bundesgebiet oder aber nur auf einen Teil des Arbeitsmarktes 1 7 2 unter Berücksichtigung der sog. Arbeitslosenquote 173 abzustellen ist, hängt vom Einzelfall ab 1 7 4 , da beispielsweise einige Berufe nur in bestimmten Gebieten der Bundesrepublik ausgeübt werden. 1ββ

Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 94 und S. 348; Krebs, § 36, Rd.-Nr. 5. BIStSozArbR 1971, S. 94; vgl. dagegen ebenda, S. 348. 1β8 Vgl. § 30 BBiG. 160 W. Hoppe, N D V 1972, S. 37, 183; ders., Betrieb 1972, S. 337 und ZfS 1972, S. 209; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 5 a. 170 Vgl. i n diesem Abschnitt (C.) Fn. 65. 171 W. Hoppe, s. oben Fn. 169; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 5 a. 172 W. Hoppe (vgl. Fn. 169) hält letzteres „ i n aller Regel" für geboten. 173 Vgl. W. Hoppe, N D V 1972, S. 37, Fn. 31; Hoppe / Berlinger, § 36, Anm. 5 a. 174 So i m Ergebnis auch Hoppe / Berlinger, § 36, Anm. 5 a. 167

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Außerdem sind Angebot und Nachfrage, also das Verhältnis der offenen Stellen zur Zahl der Arbeitsuchenden i n den einzelnen W i r t schaftszweigen und i n den jeweiligen Berufen zu beachten, da die Beschäftigungslage oft sehr unterschiedlich ist 1 7 5 . Die i n § 7 Abs. 2 A Ausbildung genannten Beispiele sind also tatsächlich nur exemplarisch. Diese Gesichtspunkte gelten schließlich auch für die Entwicklung des Arbeitsmarktes und damit für die Zukunftsaussichten des angestrebten Berufes. Hierbei ergibt sich die Schwierigkeit, daß nur bedingt auf etwa vorhandenes statistisches Material zurückgegriffen werden kann und vielmehr eine Prognose mit all ihren Unsicherheitsfaktoren gestellt werden muß. Die notwendigen Grundlagen dafür muß vor allem das seit 1967 i n Erlangen bestehende Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung schaffen und u. a. durch wirtschaftswissenschaftliche Analysen die entsprechenden Fakten erarbeiten 1 7 6 . Weitere Gesichtspunkte ergeben sich aus den Zielen des Gesetzes. Aufgrund der weiten Fassung des § 36 A F G dürfen auch sie bei der Feststellung des unbestimmten Rechtsbegriffes „Zweckmäßigkeit" nicht unberücksichtigt bleiben. So kann durchaus die Zweckmäßigkeit einer Bildungsmaßnahme davon abhängen, ob sie Arbeitslosigkeit verhindern oder beseitigen kann 1 7 7 . Diese Fragen w i r d das Arbeitsamt aber i m Einzelfall gleichfalls nicht ohne weiteres allein entscheiden können. Siegers' Forderung 1 7 8 , die normative Ausgestaltung des Rechtsbegriffs „arbeitsmarktpolitische Zweckmäßigkeit" mache gemeinsame Bemühungen der Praxis und Wissenschaft notwendig, u m die einzelnen Bewertungsgesichtspunkte herauszuarbeiten und dadurch i n einem längeren Klärungsprozeß zu typischen Fallgruppen zu gelangen, ist zwar verständlich. Aufgrund der bisherigen Untersuchung kann aber schon festgestellt werden, daß der Zweckmäßigkeitsbegriff nur Einzelfallentscheidungen zuläßt 1 7 9 . Hierbei muß der Arbeitsverwaltung überdies noch ein relativ großer gerichtsfreier Beurteilungsspielraum 1 8 0 zugestanden werden 1 8 1 , da die 175 176

S. 844.

Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 6 b; W. Hoppe, N D V 1972, S. 37, Fn. 32. Vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 7 b, c; Siegers, N J W 1972,

177 Siegers, N J W 1972, S. 844; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 36, Rd.-Nr. 3; vgl. auch Herbst I Weber, Erl. zu § 36; Hennig / Kühl / Heuer, Erl. zu § 36, unter 2. 178 N J W 1972, S. 844. 179 Ebenso Krebs, § 36, Rd.-Nr. 6; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; Bölke, Krankenhaus 1971, S. 223. 180 Hiervon hat die D A Nr. 7.01 zu § 7 A Ausbildung allerdings insoweit keinen Gebrauch gemacht, als sie anscheinend generell vorschreibt, die Zweckmäßigkeit der Ausbildung werde „unterstellt", w e n n ein Berufsausbildungsvertrag abgeschlossen u n d schriftlich niedergelegt sei. Aus den

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Bewertung der unterschiedlichen Gesichtspunkte nicht i n jedem F a l l zu ein und demselben Ergebnis führen m u ß 1 8 2 . Davon scheint auch der Gesetzgeber ausgegangen zu sein. Während § 38 Abs. 1 des Regierungsentwurfs 1 8 3 forderte, die Förderung müsse „nach Lage und Entwicklung . . . zweckmäßig sein", braucht sie jetzt nur „unter Berücksichtigung" dieses Aspektes zweckmäßig zu erscheinen 184. Die auf einen nicht begründeten Beschluß des Ausschusses für A r b e i t 1 8 5 zurückgehende Fassung des § 36 A F G hat daher den Beurteilungsspielraum noch vergrößert. Vor allem für den Antragsteller, aber auch für die Arbeitsverwaltung erweisen sich die mehrfach erwähnten Bedenken des Ausschusses für A r b e i t 1 8 6 i n diesem Zusammenhang gleichfalls als begründet. Nicht erörtert wurde bisher, daß nach § 36 A F G bei der Entscheidung, ob die Förderung zweckmäßig erscheint, neben der Lage u n d der Entwicklung des Arbeitsmarktes auch die berufliche Neigung des Antragstellers zu berücksichtigen ist. Dadurch könnte der Eindruck entstehen, die Neigung sei ein Teil der Zweckmäßigkeit. Da Neigungsgesichtspunkte und solche der Zweckmäßigkeit häufig jedoch gegensätzlich sind, ist i m A F G m i t dieser K u m u l a t i o n kein weiterer Aspekt der Zweckmäßigkeit angesprochen, sondern sie hat den Sinn, den Rahmen, i n dem z. B. die Lage und die Entwicklung des Arbeitsmarktes zu berücksichtigen sind, abzustecken, d. h. welches Gewicht der Zweckmäßigkeit beizumessen i s t 1 8 7 . K e i n sehr überzeugendes Argument ist zwar insoweit, daß i n § 36 A F G als Verbindungswort „sowie" gewählt w u r d e 1 8 8 ; eher spricht schon für die hier vertretene Ansicht die Nichterwähnung der Neigung i n § 7 A Ausbildung, obwohl diese Bestimmung relativ ausführlich den Zweckmäßigkeitsbegriff erläutert. Außerdem hat aber die Untersuchung der Frage, ob die Neigung eine nachzuweisende Anspruchsvoraussetzung ist, ergeben, daß dieser Begriff nicht als ein gleichberechtigtes Tatbestandsmerkmal neben der Eignung und der Zweckmäßigkeit angesehen werden kann, sondern gewissermaßen als letztes K o r r e k t i v oben (vgl. Fn. 167) dargelegten Gründen muß das aber nicht immer zutreffen. 181 Hoppe / Berlinger, § 36, Anm. 7 a; W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. 182 W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. 183 BT-Drs. V/2291. 184 Ähnlich ist die Formulierung i n § 7 Abs. 1 Nr. 1 A Ausbildung; vgl. auch W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. 185 BT-Drs. V/4110, § 34 c. 186 Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β , I, Fn. 4 und 5; vgl. auch Siegers, N J W 1972, S. 844, Fn. 25; B. Molitor, G e w e r k M H 1970, S. 467. 187 Ähnlich auch Hoppe / Berlinger, § 36, Anm. 6 a, 7 a. iss V g L 2. Teil, Kapitel 2, Abschnitt C, I, 4 (Fn. 108).

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

bei der Entscheidung über die Förderung dient 1 8 9 . Nur auf den arbeitsmarktpolitischen „Bedarf" abzustellen, wäre deshalb falsch. Allerdings erlaubt § 36 A F G auch nicht, zugunsten der Neigung des einzelnen A n tragstellers und des von ihm angestrebten Berufes die Prüfung der Zweckmäßigkeit zu vernachlässigen. Die bisherige Untersuchung ergibt somit, daß i n § 36 A F G als echte Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte nur die Lage und die Entwicklung des Arbeitsmarktes ausdrücklich genannt sind, während der Neigungsbegriff in dem i h m vom Gesetzgeber zugewiesenen geringen Umfang allgemein bei der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe dient und damit auch bei der Entscheidung über die Zweckmäßigkeit der Förderung 1 9 0 . b) Fachliche Zweckmäßigkeit Eine weitere Komponente des Begriffes „Zweckmäßigkeit" als sachliche Anspruchsvoraussetzung scheint sich aus § 7 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung zu ergeben 191 . Danach muß der vorgesehene Ausbildungsgang oder die berufsvorbereitende Maßnahme fachlich zweckmäßig erscheinen. Es fragt sich aber, ob die Anordnung damit nicht eine Voraussetzung fordert, die i m A F G nicht enthalten ist und möglicherweise sogar dem Gesetz entgegensteht, was die Nichtigkeit der Vorschrift zur Folge haben könnte 1 9 2 . So hatte der Regierungsentwurf in § 38 1 9 3 nicht nur verlangt, die Förderung müsse nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes zweckmäßig sein, sondern auch ausdrücklich, daß die Ausbildung „fachlich geboten" sei. I n der Begründung zu dieser Vorschrift 1 9 4 wurde dagegen pauschal die „Zweckmäßigkeit der Förderung" als Grundvoraussetzung genannt. Aus § 39 A F G ergibt sich zwar die Ermächtigung der Bundesanstalt, durch Anordnung „das Nähere" über die Voraussetzung der Förderung zu bestimmen. Dieser Formulierung ist aber auch zu entnehmen, daß die Voraussetzung wenigstens andeutungsweise i m Gesetz enthalten sein muß. Die § 7 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung tragende Vorschrift könnte § 34 Satz 2 A F G sein. Danach setzt die Förderung der Teilnahme voraus, daß die Maßnahme nach Dauer, Gestaltung des Lehrplanes, Unter189

Vgl. ebenda m i t Fn. 109 - 111. Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 4 (a. E.). 191 Vgl. auch Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 93; Dahnen, Taschenbuch, S. 73. 192 Vgl. Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 40, Rd.-Nr. 18; SG Braunschweig, U r t e i l v. 8. 5.1972 — S 8 A r 39/71 — auszugsweise abgedruckt bei Hoppe / Berlinger, § 36, Rechtsprechungsübersicht, S. 29. las BT-Drs. V/2291. 190

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Ebenda, S. 66.

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richtsmethode, Ausbildung und Berufserfahrung des Leiters und der Lehrkräfte eine erfolgreiche berufliche Bildung erwarten läßt. Diese Anforderungen an eine Maßnahme i m Sinne des § 34 A F G decken sich weitgehend mit denen, die § 7 Abs. 3 A Ausbildung für die fachliche Zweckmäßigkeit aufstellt. Zunächst w i r d für die i n § 2 Nr. 1 und 2 A Ausbildung genannten Ausbildungsarten die Berechtigung zum Einstellen und Ausbilden durch den Betrieb oder die überbetriebliche Einrichtung nach den Vorschriften des Berufsbildungsgesetzes gefordert. Bei Grundausbildungs- und Förderungslehrgängen muß nach Dauer und Durchführung sowie nach Ausbildung und Berufserfahrung der Lehrkräfte i n angemessener Zeit ein erfolgreicher Abschluß der berufsvorbereitenden Maßnahme zu erwarten sein. Der Zusammenhang der Sätze 1 und 2 des § 34 A F G und deren Wortlaut zeigen aber, daß unter beruflichen Bildungsmaßnahmen i m Sinne dieser Vorschrift nur Veranstaltungen in Unterrichtsform zu verstehen sind 1 9 5 . Das wurde auch vom Ausschuß für Arbeit i n seinem Schriftlichen Bericht 1 9 6 betont, der deshalb darauf hinwies, daß die Vorschrift insbesondere nicht für die Förderung der betrieblichen Ausbildung nach § 38 Abs. 1 (jetzt § 40 Abs. 1 AFG) gelte. Für diese genüge es, daß die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt seien, die von den zuständigen Stellen für die Anerkennung eines Lehrvertrages und die Zulassung zu einer Lehrabschlußprüfung festgelegt seien 197 . Anderer Ansicht sind Hoppe / Berlinger 198, die unter beruflichen B i l dungsmaßnahmen i m Sinne des § 34 A F G ausschließlich Maßnahmen zur beruflichen Fortbildung und Umschulung verstehen, da dies in der Regel Bildungsveranstaltungen i n Unterrichtsform seien. Dieses Argument ist jedoch schon von der Formulierung her („ausschließlich" und „ i n der Regel") nicht schlüssig. Dem widerspricht auch die Begründung des Ausschusses für A r b e i t 1 9 9 , wonach § 42 Abs. 1 und 3 des Regierungsentwurfs zusammengefaßt und als neuer § 34 a zu den „Allgemeinen Vorschriften" genommen worden sei, da diese Regelungen nicht nur für die berufliche Fortbildung, sondern auch für die Ausbildung und Umschulung Bedeutung hätten. Zum anderen w i r d gerade die Umschulung häufig in Betrieben durchgeführt, etwa i n Form einer ver195 Herbst / Weber, Erl. zu § 34; Schönef elder / Kranz / Wanka, § 34, Rd.-Nr. 1; Weber / Paul, § 34, A n m . 1; Hennig / Kühl / Heuer, § 34, Erl. 1; Krebs, § 34, Rd.-Nr. 1; vgl. auch Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 250/251. R. Schmidt, B B 1969, S. 959 nennt dagegen § 34 Satz 2 generell als Förderungsvoraussetzung; ähnlich Sandmann, ArbuSozpol. 1969, S. 284. 196 Zu BT-Drs. V/4110, S. 8, zu § 34 a. 197 Vgl. auch Fn. 195. 198 Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 2 a; nicht ganz so weitgehend Schönefelder / Kranz / Wanka, § 34, Rd.-Nr. 1, 2. lw v g l . Fn. 196.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

kürzten erneuten Ausbildung 2 0 0 . Auch der weitere Gesichtspunkt, die Anordnung zur Ausbildung sehe die i n § 34 Satz 1 A F G getroffene Unterscheidung i n drei Unterrichtsarten, nämlich Vollzeit-, Teilzeit- und Fernunterricht, nicht v o r 2 0 1 , überzeugt nur teilweise. Es ist also davon auszugehen, daß die i n § 7 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung geforderte Voraussetzung der fachlichen Zweckmäßigkeit von § 34 Satz 2 A F G für Grundausbildungs- und Förderungslehrgänge sowie andere berufsvorbereitende Maßnahmen i n Unterrichtsform getragen wird, wenn auch nicht für die betriebliche und für die überbetriebliche Ausbildung, es sei denn, die letztere w i r d i n Unterrichtsform durchgeführt 2 0 2 . Daß i n § 7 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung dennoch auch für die betriebliche und überbetriebliche Ausbildung deren fachliche Zweckmäßigkeit gefordert werden darf, ergibt sich aus § 36 AFG, der in seinem Kern allgemein die Zweckmäßigkeit der Förderung verlangt, selbst wenn er dabei i n erster Linie die Berücksichtigung der Arbeitsmarktlage vorschreibt. Die Förderung kann aber nicht zweckmäßig sein, wenn die betriebliche Ausbildung fachlich nicht zweckmäßig ist. Schließlich w i r d § 7 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung durch § 40 Abs. 1 A F G abgesichert, der von einer „geeigneten" beruflichen Ausbildung spricht. Diese Eignung kann gleichfalls kaum ohne die Einbeziehung der fachlichen Zweckmäßigkeit bejaht werden 2 0 3 . Auch ist gerechtfertigt, daß § 7 Abs. 3 Nr. 1 A Ausbildung bei den zuletzt erörterten Ausbildungsformen die fachliche Zweckmäßigkeit als gegeben ansieht, wenn die Berechtigung zum Einstellen und Ausbilden durch den Betrieb oder die überbetriebliche Einrichtung nach den Vorschriften des Berufsbildungsgesetzes vorliegt 2 0 4 . Dieses Gesetz übernimmt die Ordnungsfunktion, die für die weiteren Formen der beruflichen Bildung durch die allgemeine Vorschrift des § 34 Satz 2 A F G und speziell für Grundausbildungs- und Förderungslehrgänge durch § 7 Abs. 1 Nr. 1 i n Verbindung mit Abs. 3 Nr. 3 A Ausbildung erfüllt werden muß. Das Arbeitsamt müßte also jeweils die fachliche

200 Siegers, Information 1970, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 82 (S. 456); W. Hoppe, B B 1971, S. 178; Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 3 a; § 47, A n m . 2 a, 5 a; vgl. auch Dinter, RdJB 1968, S. 106. 201 Hierauf verweisen Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 2 a. 202 Ohne diese Einschränkung Krebs, § 34, Rd.-Nr. 6; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; Bölke, Krankenhaus 1971, S. 223; W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 33; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 347. Ausführlich zur überbetrieblichen Ausbildung Dinter, RdJB 1968, S. 107. 203 v g l a u c h Hoppe / Berlinger, § 40, A n m . 6. 204 So w e i t k a n n deshalb auch der D A Nr. 7.01 zu § 7 A Ausbildung zugestimmt werden, vgl. oben Fn. 180.

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Zweckmäßigkeit einer berufsvorbereitenden Maßnahme unter den zahlreichen i n § 7 Abs. 3 Nr. 2 A Ausbildung genannten Gesichtspunkten prüfen, wenn nicht i n der Durchführungsanweisung zu dieser Vorschrift die Entscheidung hierüber dem Landesarbeitsamt übertragen worden wäre 2 0 6 . Insgesamt ist somit festzustellen, daß die Zweckmäßigkeit der Förderung unter allen nur i n Betracht kommenden Gesichtspunkten zu prüfen ist 2 0 6 , auch wenn das Schwergewicht bei der „arbeitsmarktpolitischen" und bei der fachlichen Zweckmäßigkeit liegt. Es darf i m Einzelfall selbst die eingangs erwähnte Kostenfrage nicht unberücksichtigt bleiben. Infolgedessen hält sich z. B. auch § 19 Abs. 2 Nr. 1 A Ausbildung noch i m Rahmen des Gesetzes. Nach dieser Bestimmung kann die Berufsausbildungsbeihilfe ausnahmsweise als zinsloses Darlehen gewährt werden, wenn und soweit der gewählte Ausbildungsweg zwar fachlich zweckmäßig ist, seine Ausgestaltung und der Aufwand dafür jedoch über die üblichen Formen und Kosten hinausgehen 207 . Dieser komplexe Inhalt des Zweckmäßigkeitsbegriffes als Anspruchsvoraussetzung mindert deshalb i n nicht unerheblichem Maße die Bedeutung des durch das Gesetz eingeräumten Rechtsanspruchs. I I I . Umfang und Höhe der Leistungen

Welche Leistungen bei Erfüllung der Anspruchsvoraussetzungen verlangt werden können, sagt das Gesetz selbst nicht. Aufgrund der Ermächtigung durch § 39 A F G bestimmt die Anordnung i n § 9 aber, daß sich die Berufsausbildungsbeihilfe nach dem Bedarf für den Lebensunterhalt, für die Ausbildung oder für die Teilnahme an einer berufsvorbereitenden Maßnahme und für sonstige Kosten (§ 14) bemißt. Beim Bedarf für den Lebensunterhalt wählt die Anordnung zwei verschiedene Wege: Den Bedarf eines Unverheirateten, der das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, setzt sie m i t einer Pauschale i n Höhe von 285 D M monatlich fest, die sich bei auswärtiger Unterbringung um 40 D M zuzüglich bis zu 120 D M monatlich für die Kosten der Unterkunft erhöht. Voraussetzung hierfür ist jedoch, daß der Auszubildende die Ausbildungsstätte von der Wohnung seiner Eltern aus

205 D A Nr. 7.03 zu § 7 A Ausbildung. Wenn noch keine Entscheidung vorliegt, muß das Arbeitsamt zunächst einen ausführlichen Bericht über die Maßnahme erstatten, vgl. D A Nr. 2.09 zu § 2 A Ausbildung. 206

Schönefelder / Kranz / Wanka, § 36, Rd.-Nr. 3. 207 v g l . auch die D A Nr. 7.03 zu § 7 i. V. m. D A Nr. 2.09 zu § 2 A A u s bildung.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

nicht in „angemessener Z e i t " 2 0 8 erreichen kann 2 0 9 . Dann w i r d außerdem ein Tachengeld von 30 D M gewährt. Für den Bedarf eines verheirateten oder über 21 Jahre alten Auszubildenden legt die Anordnung dagegen bei Unterbringung i m eigenen oder i m elterlichen Haushalt einen Betrag zugrunde, der nach der Unterhaltsgeldtabelle zu § 44 Abs. 2 A F G zu bemessen i s t 2 1 0 und die Familienzuschläge des § 113 Abs. 1 A F G umfaßt. Die Bedeutung dieser Sonderregelung, die sich allein i n der Anordnung zur Ausbildung findet 2 1 1 w i r d aber dadurch gemindert, daß der Betrag 520 D M nicht überschreiten darf (§ 12 Abs. 1 A Ausbildung). Bei anderweitiger Unterbringung w i r d die Hälfte des obigen Betrages zugrunde gelegt zuzüglich 280 D M für Verpflegung und bis zu 120 D M für die Unterkunft. Auch hier gilt aber die genannte Höchstgrenze (§ 12 Abs. 2). Ist der Auszubildende verheiratet und führt einen eigenen Haushalt, so ist bei anderweitiger Unterbringung dem Bedarf für den Lebensunterhalt außerdem ein Teil der Miete hinzuzurechnen (§ 12 Abs. 6). Als Bedarf für die Ausbildung oder für die Teilnahme an einer berufsvorbereitenden Maßnahme erkennt die Anordnung i n § 13 eine Reihe von Aufwendungen an, wenn sie vom Auszubildenden oder von seinen Erziehungsberechtigten zu tragen sind, so u. a. für Lehrgangsgebühren, Lernmittel, Arbeitskleidung, Fahrten zwischen der Unterkunft und der Ausbildungsstätte sowie für monatliche Heimfahrten. Die Beträge hierfür sind aber entweder pauschaliert oder der Höhe nach begrenzt. Schließlich werden nach § 14 A Ausbildung ausnahmsweise sonstige Kosten getragen, wenn deren Entstehung durch die Ausbildung unvermeidbar ist. Die jeweils auszuzahlende Berufsausbildungsbeihilfe ergibt sich dann unter Berücksichtigung etwaiger Freibeträge nach Abzug der anzurechnenden Einkommen 2 1 2 . Die bei der Untersuchung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes 213 etwas problematische Frage, i n welchem Umfang die Förderung den Bedarf für den Lebensunterhalt und die Ausbildung erfüllen soll, d. h. ob eine Kostendeckung oder gar die Sicherung des individuellen Bedarfs beabsichtigt ist, stellt sich hier nicht, da sowohl das Gesetz als auch die Anordnung insoweit klar und eindeutig formuliert sind.

2Ü8 Vgl. hierzu W. Hoppe, SozArb. 1973, S. 63; D A Nr. 11.01 Abs. 4 zu § 11 A Ausbildung. 209 § 11 Abs. 1 und 5 A Ausbildung. 210 v g L a u c h 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 5 (a. E.). 211

Klabunde, B A r b B l . 1970, S. 443. Vgl. hierzu i m einzelnen §§ 10 u. 15 - 18 A Ausbildung und oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 5. 213 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt E. 212

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So spricht zunächst § 40 Abs. 1 A F G einerseits nur von „Zuschüssen" für eine geeignete Ausbildung und andererseits von den hierfür „erforderlichen Mitteln". Eine Bestätigung für den darin zum Ausdruck kommenden Gegensatz ist die Bezeichnung „Berufsausbildungsbeihilfe". Auch § 1 A Ausbildung erklärt als Ziel der Förderung nur die Überwindung „wirtschaftlicher Schwierigkeiten". Schließlich entspricht dem § 9 A Ausbildung, dessen einschränkende Formulierung: „Die Berufsausbildungsbeihilfe bemißt sich nach dem Bedarf . . . " , vor allem i m Vergleich zu § 11 Abs. 1 B A f ö G 2 1 4 deutlich wird. Eine Diskrepanz zwischen dem m i t der Berufsausbildungsbeihilfe verfolgten Zweck und deren Umfang besteht daher nicht. I V . Art der Förderung

Während § 40 Abs. 1 A F G noch recht unbestimmt von Zuschüssen und Darlehen spricht, schreibt § 19 Abs. 1 A Ausbildung konkret vor, daß die Berufsausbildungsbeihilfe grundsätzlich als Zuschuß geleistet w i r d 2 1 5 ; nur ausnahmsweise kann sie als zinsloses Darlehen gewährt werden. Da überdies die Ausnahmetatbestände i n § 19 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 A Ausbildung enumerativ umschrieben sind, ist die Ansicht von Krebs 2 1 6 , der die A r t der Förderung dem Ermessen der Bundesanstalt überläßt, mißverständlich und bezieht sich wohl nur auf die Gestaltungsfreiheit beim Erlaß der Anordnungen. Die einzelnen Arbeitsämter müssen ihre Entscheidungen jedoch gemäß § 19 A Ausbildung treffen. V. Die Förderungsdauer

Wegen ihrer Bedeutung sowohl für den Antragsteller als auch für die Frage nach der Verwirklichung der Ziele des Gesetzes sollen abschließend die Vorschriften, die die Dauer der Förderung und damit den zeitlichen Umfang des Rechtsanspruchs regeln, untersucht werden 2 1 7 . Daß das A F G i n diesem Zusammenhang keine Altersgrenzen kennt, wurde bereits erörtert 2 1 8 . Über den Beginn der Förderung entscheidet i m Einzelfall § 8 Abs. 1 und 2 A Ausbildung, d. h. maßgebend sind der 214

Vgl. ebenda. Vgl. hierzu § 39 A F G u n d auch § 1 Abs. 2 A Ausbildung. 216 § 40, Rd.-Nr. 4; ähnlich auch Herbst / Weber, Erl. zu § 40 u n d Weber/ Paul, § 40, A n m . 1 ( „ . . . können Zuschüsse oder Darlehen gewährt werden"). Diese Autoren haben aber w o h l n u r die Begründung des Reg.-Entw., B T Drs. V/2291, S. 66, zu § 38 Abs. 1 übernommen. 217 Vgl. die entspr. Untersuchung des B A f ö G i m 1. Teil, K a p i t e l 2, A b schnitt G. 218 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 2. 215

11 Menke

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Beginn der Bildungsmaßnahmen und der Zeitpunkt der Antragstellung. Außerdem bestimmt § 8 Abs. 1, daß die Beihilfe für die vorgeschriebene Ausbildungszeit 2 1 9 oder für die Dauer der berufsvorbereitenden Maßnahme zu gewähren ist. Hierdurch w i r d die angesichts der vielfach unterschiedlichen Ausbildungszeiten erforderliche Differenzierung erreicht und das Ziel des § 1 A Ausbildung, die Überwindung wirtschaftlicher Schwierigkeiten, gesichert soweit es das Gesetz zuläßt. Diese Intention w i r d verstärkt durch § 8 Abs. 4 A Ausbildung, der als Kann-Bestimmung eine Förderung über die vorgeschriebene Zeit hinaus ermöglicht, wenn besondere persönliche Umstände 2 2 0 oder die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes das rechtfertigen. Sogar i n diesem F a l l hat die Förderung durch Zuschüsse zu erfolgen, da die Ausnahmeregelung des § 19 Abs. 2 Nr. 3 A Ausbildung nicht eingreift. Schließlich ermöglicht die letztere Vorschrift eine Verlängerung der Förderung selbst „aus allgemeinen sozialen Gesichtspunkten", wenn die Gründe für die Verlängerung nach § 8 Abs. 4 A Ausbildung nicht anerkannt werden können. Sie gewährt zwar dann nur zinslose Darlehen, trägt aber auch so zur Absicherung des i n § 1 A Ausbildung genannten Ziels bei. Für die eigentliche Förderungszeit t r i f f t das A F G keine § 2 Abs. 5 BAföG vergleichbare Bestimmung. Dort w i r d auf die Zeit abgestellt, i n der die Ausbildung die Arbeitskraft i m allgemeinen voll i n A n spruch nimmt m i t der Ergänzung durch § 15 Abs. 2 BAföG, der die Unterrichts- und vorlesungsfreie Zeit einschließt. Das Fehlen derartiger Vorschriften ist jedoch m i t dem unterschiedlichen sachlichen Geltungsbereich der Gesetze zu erklären, d. h. das Bundesausbildungsförderungsgesetz muß eher als das A F G unterrichtsfreie Zeiten wegen ihrer Dauer und Häufigkeit berücksichtigen. Zwar fällt auch i n die Zeit der betrieblichen Ausbildung der jährliche Urlaub — bei berufsvorbereitenden Maßnahmen ist dies i n aller Hegel nicht der F a l l — es kann aber aus § 1 Abs. 2 2 2 1 und aus § 8 Abs. 1 A Ausbildung 2 2 2 geschlossen werden, daß die Förderungszeit den Urlaub einschließt. Aus den gleichen Gründen ist eine vorübergehende Verminderung der Unterrichtszeit etwa bei Lehrgängen unschädlich. Das gleiche muß für eine kürzere Unterbrechung gelten, für die der Grund beim Auszubildenden liegt, jedoch 219 Vgl. hierzu § 25 Abs. 2 Nr. 2 B B i G u n d die D A Nr. 801 zu § 8 A A u s b i l dung m i t der Anlage 3, abgedruckt bei Hoppe / Berlinger unter C I I I (DA) als Anlage 2. 220 Vgl. hierzu D A Nr. 8.05 zu § 8 A Ausbildung. 221 „ D i e Bundesanstalt gewährt . . . laufende Berufsausbildungsbeihilfen . . Z u m Begriff der laufenden Leistung vgl. Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . Ib. 222 „Berufsausbildungsbeihilfe w i r d f ü r die vorgeschriebene Ausbildungszeit oder f ü r die Dauer der berufsvorbereitenden Maßnahme gewährt."

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von i h m nicht zu vertreten ist. Nach diesem K r i t e r i u m sind beispielsweise auch Unterbrechungen durch sog. Ausbildungsstreiks zu beurteilen 2 2 3 . Hoppe / Berlinger 224 entnehmen dem Wort „Teilnahme" i n den §§ 34, 41, 43 und 47 A F G zwar, daß die regelmäßige und tatsächliche Teilnahme eine Voraussetzung der Förderung sei. Sie kommen dann aber auch zu dem Ergebnis, daß eine Nichtteilnahme von kürzerer Dauer wegen Krankheit oder aus sonstigen wichtigen Gründen die Teilnahme i m Sinne des § 34 A F G nicht unterbreche 225 . Dem ist vor allem unter Berücksichtigung der von Hoppe / Berlinger 2 2 6 genannten Beispiele wie etwa ein Arztbesuch, die Erkrankung nächster Angehöriger, die Regelung persönlicher Angelegenheiten bei Behörden oder Gerichten etc. zuzustimmen. N u r bei Krankheit oder Schwangerschaft schreibt § 8 Abs. 5 A Ausbildung ausdrücklich vor, die Berufsausbildungsbeihilfe sei weiter zu gewähren, macht dies allerdings davon abhängig, daß 1. der Ausbildungsvertrag fortdauert und nach den Bestimmungen des Berufsbildungsgesetzes oder des Mutterschutzgesetzes Anspruch auf Fortzahlung der AusbildungsVergütung besteht oder 2. die Teilnahme an einer berufsvorbereitenden Maßnahme nicht länger als sechs Wochen unterbrochen w i r d 2 2 7 . Auch § 8 Abs. 5 A Ausbildung bestätigt aber das obige Ergebnis. Weiterhin soll i n diesem Zusammenhang untersucht werden, ob das A F G nur eine einzige Ausbildung fördert, d. h. ob nach der vorgeschriebenen Ausbildungszeit oder nach Abschluß der berufsvorbereitenden Maßnahme einschließlich der erörterten Verlängerungsmöglichkeiten die Förderung endet, oder aber ob das Gesetz „durchlässig" i n dem Sinne ist, daß es auch die Förderung verschiedener Ausbildungsabschnitte etwa i m Sinne einer Stufenausbildung oder mehrerer Ausbildungen ermöglicht 2 2 8 . Zur Beantwortung dieser Frage ist von § 3 Abs. 1 A Ausbildung auszugehen; danach w i r d die Beihilfe grundsätzlich für die erstmalige 223 Ebenso Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . l e ; α. Α. ohne diese Differenzier u n g W. Hoppe, ZfS 1972, S. 174. Vgl. auch oben 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt G (Fn. 270). 224 § 34, A n m . 1 a, b ; vgl. auch W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 31 u n d speziell f ü r das Unterhaltsgeld ders., Betrieb 1972, S. 338; N D V 1972, S. 35, 185; ZfS 1972, S. 174 u n d 1973, S. 38. 225 Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 1 d; vgl. auch W. Hoppe, s. oben i n Fn. 224. 226 § 34, A n m . 1 d. 227 Vgl. hierzu auch D A Nr. 8.06 zu § 8 A Ausbildung. 228 Vgl. auch 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt G (Fn. 271). 1

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Berufsausbildung gewährt. Zunächst ist i n dieser Vorschrift auffällig, daß sie die berufsvorbereitenden Maßnahmen nicht erwähnt, wie es i n den meisten anderen Bestimmungen der Fall ist. Das ist jedoch mit den Beschreibungen zu erklären, die § 2 A Ausbildung für die berufsvorbereitenden Maßnahmen g i b t 2 2 9 . Die Zielrichtung dieser Maßnahmen zeigt noch deutlicher als die für sie gewählte Sammelbezeichnung, daß sie der eigentlichen Berufsausbildung vorgeschaltet sind, und daß diese i m Einzelfall ohne die Maßnahmen nicht beginnen kann und auf ihnen aufbauen muß. Sie sind somit i m Einzelfall integrierender Bestandteil der Berufsausbildung. Daraus ist zu schließen, daß ein Anspruch auf eine Förderung der betrieblichen Ausbildung auch dann besteht, wenn zuvor eine berufsvorbereitende Maßnahme gefördert worden ist. Aufgrund der Tatsache, daß ein Grundausbildungslehrgang durchaus einen Förderungslehrgang ergänzen und auf i h m aufbauen kann, ist weiterhin zu schließen, daß auch mehrere solcher Maßnahmen nacheinander zu fördern sind, wenn sie insgesamt als Teile einer „erstmaligen Berufsausbildung" i m Sinne des § 3 Abs. 1 A Ausbildung angesehen werden können und natürlich die übrigen Voraussetzungen einer Förderung erfüllt sind. Damit ist aber noch nicht die oben gestellte Frage beantwortet. Die Überschrift des § 3 A Ausbildung („Erstmalige und weitere Berufsausbildung") und das Wort „grundsätzlich" i n Absatz 1 zeigen, daß i m Grundsatz zwar nur die erstmalige Ausbildung 2 3 0 gefördert werden soll, jedoch auch an weitere Förderungen gedacht ist. I n diesem Zusammenhang soll zwar § 3 Abs. 2 A Ausbildung außer Betracht bleiben, da hiernach nur bei begründeter vorzeitiger Lösung eines Berufsausbildungsverhältnisses eine „neue" Ausbildung gefördert wird. Selbst diese Bestimmung zeigt aber mittelbar, daß § 3 Abs. 1 A Ausbildung nur einen Grundsatz aufstellt, obwohl sie kein Beispiel für dessen Durchbrechung 2 3 1 ist — i m Gegensatz zu Absatz 3 der Vorschrift. Danach kann eine Beihilfe auch dann gewährt werden, wenn sich an eine abgeschlossene Berufsausbildung eine Ausbildung i n einem anerkannten Ausbildungsberuf anschließt. Voraussetzung hierfür ist aber, daß der neue Beruf m i t dem vorher erlernten i n einem fachlichen Zusammenhang steht und die neue Ausbildung die Beschäftigungsmöglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt verbessert. I n diesem Fall erfolgt zwar die För229 Vgl. hierzu 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 2; Brückers, ArbuSozpol. 1970, S. 151 f.; Dahnen, B A r b B l . 1969, S. 69 ff. 230 Daß deren Gliederung i n mehrere Abschnitte einer Förderung nicht entgegensteht, ergibt sich aus § 2 Abs. 1 A F u U i. d. F. v o m 9. 9.1971, A N B A 1971, S. 797. 231 A. A. Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 94.

D. Fortbildungsförderung

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derung ebenfalls durch Zuschüsse, da hier wiederum die Ausnahmeregelung des § 19 Abs. 2 A Ausbildung nicht eingreift; entscheidend ist aber, daß § 3 Abs. 3 eine Kann-Bestimmung ist und somit dem Arbeitsamt ein Ermessen bei seiner Entscheidung einräumt. Deshalb ist z. B. die Möglichkeit i m Anschluß an eine Förderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz eine Berufsausbildungsbeihilfe nach dem A F G zu erhalten, recht gering 2 3 2 , es sei denn, die erstere Förderung hat noch nicht zu einer abgeschlossenen Berufsausbildung i m Sinne des § 3 A Ausbildung geführt. Die „Durchlässigkeit" des A F G ist i m Bereich der Ausbildungsförderung also nur begrenzt. Sie w i r d auch nicht dadurch erweitert, daß § 19 Abs. 2 Nr. 2 A Ausbildung aus „allgemeinen sozialen Gesichtspunkten" die Förderung einer neuen Ausbildung ermöglicht, da hierfür gleichfalls die vorzeitige Lösung des Ausbildungsverhältnisses Voraussetzung ist. Schließlich gehört i n diesen Zusammenhang § 2 Abs. 8 A FuU. Danach ist aber für den Fall, daß nach Abschluß einer Berufsausbildung ein stufenweiser Aufstieg angestrebt wird, der weitere Bildungsgang als Fortbildung nur zu fördern, wenn der Antragsteller zuvor in der Regel mehr als ein Jahr i m zunächst erlernten Beruf tätig war. Die „Durchlässigkeit" zwischen diesen beiden Förderungsbereichen ist daher ebenfalls begrenzt. D. Die Fortbildungsförderung Daß das A F G einerseits für die Förderung der Ausbildung, Fortbildung und Umschulung unterschiedslos einen Rechtsanspruch auf die vorgesehenen Leistungen gewährt und andererseits für keinen der drei Förderungsbereiche eine einheitliche Rechtsgrundlage bietet, wurde bereits erörtert 1 . Die Voraussetzungen der Fortbildungsförderung müssen daher gleichfalls sowohl i m Gesetz als auch i n der gemäß § 39 A F G erlassenen Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung vom 9. 9.1971 2 aufgesucht werden. I . Persönliche Voraussetzungen

1. Staatsangehörigkeit I m Gegensatz zu § 40 Abs. 2 A F G bestimmt das Gesetz i n den Vorschriften zur Förderung der beruflichen Fortbildung über die Frage 232

Vgl. dagegen 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt G (Fn. 272 - 274). Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β , I - I I I . I n der D A 1.03 zu § 1 A F u U i. d. F. v o m 9. 9.1971, abgedruckt bei Hoppe / Berlinger unter C I I (DA) w i r d die Anordnung allerdings als „unmittelbare Anspruchsgrundlage" bezeichnet. 2 A N B A 1971, S. 797. 1

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

der Staatsangehörigkeit nichts. § 42 A F G bezeichnet vielmehr alle Personen, die eine die Beitragspflicht begründende Beschäftigung ausgeübt haben oder eine solche Beschäftigung ausüben wollen, als förderungsberechtigt. Eine § 40 Abs. 2 A F G i n Verbindung m i t § 5 A Ausbildung ähnliche Eingrenzung des Personenkreises ergibt sich jedoch aus § 2 Abs. 9 und 10 A FuU. Danach müssen Personen, die nicht Deutsche i. S. des A r t . 116 GG, Aussiedler, Asylberechtigte Ausländer oder Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften sind, unmittelbar vor der Förderung mindestens ein Jahr i m Geltungsbereich des A F G eine berufliche Tätigkeit ausgeübt haben. 2. Altersvoraussetzungen Da weder die §§ 41 bis 46 A F G noch die Anordnung zur Fortbildung und Umschulung eine altersmäßige Mindest- oder Höchstgrenze normieren 3 , ist das A l t e r auch für die Förderung der Fortbildung grundsätzlich keine Anspruchs Voraussetzung. Aus § 41 Abs. 1 AFG, der eine abgeschlossene Berufsausbildung oder eine angemessene Berufserfahrung fordert, ergibt sich zwar indirekt eine untere Grenze; sie kann aber doch zu unterschiedlich sein, u m i n diesem Zusammenhang als Anspruchsvoraussetzung zu gelten 4 . 3. Der Eignungsbegriff Die Eignung des Antragstellers ist dagegen auch für die Förderung der beruflichen Fortbildung eine persönliche Anspruchsvoraussetzung 5 , da § 36 A F G eine „Allgemeine Vorschrift" ist. Außerdem umfaßt der hierin verwandte Begriff der beruflichen Bildung schon dem Wortlaut nach nicht nur die Ausbildung, sondern auch die Fortbildung und die Umschulung. Schließlich spricht für diesen Geltungsbereich des § 36 der Klammerzusatz: §§ 4 0 - 4 9 i n § 37 AFG. Die Forderung i n § 7 Abs. 1 A F u U (a. E.), die Voraussetzungen des § 36 A F G müßten erfüllt sein, ist daher nur deklaratorisch. Da es sich bei der Eignung aber u m einen unbestimmten Rechtsbegriff® handelt, der durchaus unterschiedliche Bedeutung haben kann, ist auch hier zu prüfen, welchen Inhalt der Begriff hat und wie die Eignung nachzuweisen ist. Weder i n den speziellen Vorschriften des A F G zur Fortbildung noch i n § 7 A F u U m i t der Überschrift „Persönliche Voraussetzungen" w i r d 8

Vgl. auch Weber / Paul, § 40, A n m . Vgl. jedoch D A 2.01 Abs. 2 zu § 2 A 5 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt 1972, S. 38, 183. 6 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, 4

4. FuU. C, I, 3, Fn. 3 u n d 4; W. Hoppe, I, 3, Fn. 6.

NDV

D. Fortbildungsförderung

167

der Begriff ausdrücklich erneut gebraucht. Daraus ist zu schließen, daß der Eignungsbegriff i m Bereich der beruflichen Ausbildung und Fortbildung zumindest von § 36 A F G her gesehen den gleichen Inhalt hat. Dies w i r d durch die Entwicklungsgeschichte des Gesetzes bestätigt 7 . Ursprünglich forderte noch § 38 des Regierungsentwurfs 8 , der Antragsteller müsse für die Ausbildung geeignet sein, während die entsprechende Bestimmung für die Fortbildung lautete, der Teilnehmer müsse geeignet sein 9 . Hierin mögen unterschiedliche Auffassungen von der jeweils zu fordernden Eignung zum Ausdruck gekommen sein. Die Formulierungen wurden aber nicht beibehalten, sondern die vom Ausschuß für Arbeit beschlossene Fassung 10 wurde ohne Änderungen i n den Bundestagsberatungen Gesetz, nämlich § 36 AFG. Die grundsätzliche Inhaltsgleichheit bedeutet zunächst, daß der A n tragsteller für die Teilnahme an der Fortbildungsmaßnahme geeignet sein muß. So w i r d diese Zielrichtung des Eignungsbegriffs auch i n der Begründung des Regierungsentwurfs 11 hervorgehoben. Außerdem kommt sie — deutlicher als beispielsweise i n § 40 Abs. 1 A F G 1 2 — in § 42 A F G zum Ausdruck. Hier w i r d vorausgesetzt, daß die Fähigkeiten und die bisherige berufliche Tätigkeit der Antragsteller eine erfolgreiche Teilnahme erwarten lassen. Daß i n diesem Zusammenhang von „Fähigkeiten" gesprochen wird, ist unbeachtlich. Dieses Wort ist zwar relativ vielschichtig 13 , so daß darunter auch eine „hervorragende Eignung" verstanden werden kann; i m Grunde bedeuten „Fähigkeiten" aber nur, daß jemand zu einer Tätigkeit auf einem bestimmten Gebiet tauglich ist. I m Unterschied zu „Begabung" und „Talent" liegt also der Akzent auf Können und Leistung 1 4 . Ein Bedeutungsunterschied zu den Formulierungen, die i m Bereich der Ausbildungsförderung verwandt worden sind, ist daher nicht festzustellen. Davon scheint auch der Ausschuß für Arbeit i n seinem Schriftlichen Bericht zum Regierungsentwurf ausgegangen zu sein 15 . 7

Vgl. auch 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3. BT-Drs. V/2291. 9 § 41 des Entwurfs. 10 BT-Drs. V/4110, § 34 c. 11 BT-Drs. V/2291, S. 67, zu § 40 Abs. 1. 12 Vgl. aber § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung. 13 Vgl. der Große Duden, Bd. 8, Sinnverwandte Wörter, Stichwort: Begabung. 14 Gr. Duden, Bd. 8, Stichwort: Begabung; vgl. auch Schönef eider / Kranz / Wanka, § 42, Rd.-Nr. 4; § 41, Rd.-Nr. 12. 15 Zu BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 40 Abs. 1; vgl. auch die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, zu § 41, die i n diesem Zusammenhang n u r von „körperlichen und geistigen Anlagen" spricht. 8

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Eine Prognose über die Eignung für den angestrebten Beruf, wie sie § 6 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung beispielsweise fordert, entfällt hier zwar insoweit, als die Fortbildungsmaßnahmen i n aller Regel nicht auf einen neuen Beruf abzielen. Aufgrund der Komplexität des Eignungsbegriffs i n § 36 A F G muß statt dessen aber die Eignung für den Beruf gegeben sein, i n dem sich der Antragsteller fortbilden w i l l 1 6 . Diese Zielrichtung der Eignung ist i m allgemeinen als selbstverständlich vorauszusetzen, wenn der betreffende Beruf gerade ausgeübt w i r d ; zwingend ist das aber nicht. I m übrigen nennt § 43 A F G auch verschiedene Fortbildungsmaßnahmen, die von dem gegenteiligen Sachverhalt ausgehen 17 . I n diesen Fällen könnte sogar von der Eignung für den „angestrebten Beruf" gesprochen werden 1 8 . Daß die hier erörterte Zielrichtung der Eignung weder i m Gesetz noch i n der Anordnung ausdrücklich normiert ist, mag an dem oben genannten Grund liegen; indirekt w i r d sie aber i n § 42 A F G angesprochen, da nach dieser Vorschrift die Prognose über die erfolgreiche Teilnahme auch aufgrund der bisherigen beruflichen Tätigkeit zu stellen ist 1 0 . So ist wohl auch die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 40 Abs. I 2 0 zu verstehen, die i m Anschluß an die Forderung, die Eignung müsse für die Teilnahme vorliegen, ergänzend auf § 41 (jetzt § 42 AFG) hinweist. Abgesehen von den Unterschieden, die durch die Ziele der jeweiligen Bildungsmaßnahmen, d. h. einerseits Ausbildung und andererseits Fortbildung, bedingt sind, ist der Inhalt des Eignungsbegriffs also für beide Förderungsbereiche gleich. Das gilt insbesondere natürlich für die körperliche und geistige Komponente 21 , aber auch i m Hinblick auf den Umfang der geforderten Eignung. Daß bei der Ausbildungsförderung an die Eignung keine besonderen Anforderungen gestellt werden, hat die Untersuchung bereits gezeigt 22 . Aus der Entwicklungsgeschichte und den Materialien ergeben sich speziell für die Fortbildungsförderung gleichfalls keine Unterschiede. So forderte § 40 Abs. 1 des Regierungsentwurfs nur, daß der Teilnehmer 18 Vgl. auch W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 183 u n d ZfS 1972, S. 208, der jeweils auf die Eignung für die durch die Teilnahme an der berufl. Bildungsmaßnahme angestrebte Tätigkeit abstellt. Ä h n l i c h Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 4 b. 17 Vgl. § 43 Abs. 1 Nr. 3 u n d 6 AFG. 18 Vgl. auch BT-Drs. V/2291, S. 67, zu § 41. 19 Das gleiche g i l t f ü r die i n § 41 A F G u n d § 7 A F u U verwandten Begriffe „angemessene" oder „übliche Berufserfahrung" und „Berufspraxis". 20 BT-Drs. V/2291, S. 67. 21 Vgl. auch 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3 (Fn. 14). 22 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2. Abschnitt C, I, 3 (a. E.).

D. Fortbildungsförderung

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„geeignet" sein müsse. Daß das Wort „Fähigkeiten" in § 42 A F G nicht etwa m i t „hervorragender Eignung" gleichzusetzen ist, wurde oben ausgeführt. Ein gegenteiliger Hinweis könnte sich allenfalls daraus ergeben, daß nach § 42 erwartet werden muß, der Antragsteller werde an der Fortbildungsmaßnahme „ m i t Erfolg" teilnehmen. Da diese Formulierung aber nicht durch Wörter wie „überdurchschnittlich" oder „gut" erweitert worden ist, drückt sie nichts anderes aus als beispielsweise § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung, der die Prognose verlangt, daß der Auszubildende das Ausbildungsziel erreichen wird. Ein Vergleich des § 42 A F G m i t der zuletzt genannten Bestimmung läßt zwei weitere Schlüsse zu. Die Unterschung der für die Ausbildungsförderung erforderlichen Voraussetzungen hat ergeben, daß § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung keine gesonderten Anspruchsvoraussetzungen enthält 2 3 , sondern vielmehr dem Nachweis der Eignung dient. Angesichts der Parallelität der beiden Vorschriften muß dies auch für § 42 2. Halbsatz A F G gelten. Deshalb ist der Hinweis in § 7 Abs. 1 A FuU (a. E.) auf die „Voraussetzung" des § 42 2. Halbsatz A F G irreführend 2 4 . Fraglich bleibt, ob das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale des § 42 A F G zum Nachweis der Eignung ausreichend ist. Da nach § 21 Abs. 1 A F u U der Antrag rechtzeitig vor Beginn der Maßnahme gestellt werden soll, könnte es erforderlich sein, zwischen der Zeit vor und während der Teilnahme zu unterscheiden. Vor Beginn läßt sich m i t Hilfe des in § 42 genannten Maßstabs die Eignung weitgehend beurteilen und nachweisen. Aufgrund der vom Antragsteller vorzulegenden Zeugnisse und Nachweise über eine etwaige Ausbildung und seine bisherige berufliche Tätigkeit 2 5 kann m i t relativer Sicherheit die Prognose gestellt werden, ob die geistigen und körperlichen Fähigkeiten des A n tragstellers eine erfolgreiche Teilnahme an der Fortbildungsmaßnahme erwarten lassen. Das gleiche gilt für die Eignung zu dem Beruf, in dem die Fortbildung erfolgen soll. I m Zweifel w i r d sich aber auch hier der Antragsteller auf das Ergebnis eines Beratungsgesprächs, eines ärzt-

23

Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3 a.

24

A . A . w o h l Hennig / Kühl / Heuer, Erl. zu § 42; Holland / Kiesow, S. 165, 169; Holland, N W B 1972, Fach 30, S. 2021 (S. 453); Schönef eider ! Kranz ! Wanka, § 41, Rd.-Nr. 6; § 42, Rd.-Nr. 4; Hoppe / Berlinger, § 41, Anm. 2 b ; W. Hoppe, N D V 1972, S. 183; ders., Betrieb 1972, S. 336 und ZfS 1972, S. 208, die jeweils neben der Eignung gesondert auf die Voraussetzung des § 42 A F G hinweisen. — Den Zusammenhang zwischen bisheriger berufl. Tätigkeit u n d der Eignung betonen dagegen Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 5. — Arnold / Leve / Stothfang, Dt. Bundesrecht, V D 21, § 42 A F G , Erl. 2 plädieren wiederum für den ersatzlosen Fortfall dieses Teils der Vorschrift. 25

Hoppe / Berlinger,

§ 36, Anm. 4 c; W. Hoppe, s. oben Fn. 24.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

liehen oder eines psychologischen Gutachtens zum Nachweis seiner Eignung berufen können 2 6 . Z u eng ist i n diesem Zusammenhang die Ansicht von Krebs 27, § 42 A F G sei insoweit i m allgemeinen zu bejahen, wenn der Antragsteller sich bisher i n seinem Beruf bewährt habe und die i n Aussicht genommene Maßnahme darauf aufbaue, schon allein deshalb, w e i l der Bereich der möglichen Fortbildungsmaßnahmen umfassender ist 2 8 , also nicht i n jedem Fall eine solche berufliche Bewährung vorliegen muß. Zum anderen läßt Krebs zumindest offen, ob und i n welchem Umfang das Arbeitsamt für die nach § 42 zu stellende Prognose Unterlagen fordern darf und gegebenenfalls berücksichtigen muß. Es ergibt sich somit audi hier die Problematik, wann der Eignungsnachweis als geführt anzusehen ist. Das Gesetz und die Anordnung sagen hierzu nichts. Eine Analogie zu § 9 Abs. 2 B A f ö G 2 9 verbietet sich aus verschiedenen Gründen. Zunächst könnte die dort normierte Vermutung überhaupt erst nach Beginn der Maßnahme eingreifen, da die Vermutungsbasis die Teilnahme ist. Solange müßte also die Entscheidung über die Eignung offen bleiben. Zum anderen sind die Leistungen, die nach § 9 Abs. 2 BAföG vermutet werden, i n § 42 A F G nicht angesprochen. I n dieser Vorschrift w i r d nur auf die bisherige berufliche Tätigkeit abgestellt; auch die dort erwähnten „Fähigkeiten" können nicht m i t „Leistungen" gleichgesetzt werden, da sie eher ein Synonym für „Eignung" sind. Entscheidend ist jedoch, daß das Gebiet der beruflichen Fortbildung und Umschulung gesetzlich kaum geregelt ist. Es existieren zwar verschiedene Empfehlungen 3 0 ; die in den §§ 46 und 47 B B i G vorgesehenen Regelungen und Rechtsverordnungen sind aber weitgehend noch nicht erlassen. Die Vermutung müßte sich deshalb auf die Anforderungen stützen, die der jeweilige Träger der Fortbildungsmaßnahme an die Teilnehmer stellt. Dafür ist aber der durch § 33 Abs. 2 A F G gesteckte Rahmen zu groß, d. h. die in Betracht kommenden Träger sind zu heterogen und zu wenig überschaubar. Es ergibt sich daher, daß die Entscheidung über A r t und Umfang der Eignungsnachweise sowohl vor Beginn als auch während der Maß26

W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 183 und ZfS 1972, S. 208. Vgl. auch 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3 a, Fn. 36, 40 u n d die D A Nr. 7.14 zu § 7 A FuU, abgedruckt bei Hoppe / Berlinger unter C I I (DA). 27 § 42, Rd.-Nr. 3. — Dahnen, Taschenbuch, S. 106, sieht offenbar als ausreichend an, daß der Teilnehmer eine abgeschlossene Berufsausbildung oder eine angemessene Berufserfahrung oder beides nachweist; vgl. hierzu aber § 41 Abs. 1 A F G (a. E.). 28 Vgl. §§ 41 Abs. 1, 43 Abs. 1 AFG. 29 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3 a (Fn. 46 u n d 47). 30 Vgl. R. Weber, BBiG, § 46, A n m . 1; § 47, A n m . 2.

D. Fortbildungsförderung

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nähme das Arbeitsamt treffen muß. Dabei hat es jedoch i m Gegensatz zu der Frage, ob der Nachweis der Eignung geführt ist 3 1 , einen größeren Beurteilungsspielraum. Das Arbeitsamt kann also z. B. auch während der Teilnahme weitere Nachweise verlangen und die Förderung einstellen, wenn die Fähigkeiten i m Sinne des § 42 A F G seiner Meinung nach nicht mehr einen erfolgreichen Abschluß erwarten lassen 32 . Ebenso liegt die Entscheidung über die Förderung der Wiederholung eines Semesters oder Abschnitts der Fortbildungsmaßnahme beim Arbeitsamt, selbst wenn die Wiederholung nach den Teilnahmebedingungen des Maßnahmeträgers generell zulässig ist 3 3 . 4. Wirtschaftliche

Voraussetzungen

Als nächstes soll untersucht werden, ob und i n welchem Umfang auch die Förderung der beruflichen Fortbildung von den finanziellen und wirtschaftlichen Verhältnissen des Antragstellers abhängt. Ausgangspunkt zur Beantwortung dieser Frage ist die Funktion 3 4 des nach § 44 Abs. 1 A F G zu gewährenden Unterhaltsgeldes. Wie sich schon aus dem Wort ergibt 3 5 , w i r d die i m Bereich der Fortbildungsförderung wichtigste Leistung zur Sicherung des Lebensunterhalts gezahlt. So wurde dieser Zweck i n § 133 a A V A V G i. d. F. vom 10. 3.1967 88 , d. h. der Vorschrift, die das Unterhaltsgeld i n das Leistungssystem einführte, auch noch ausdrücklich genannt. Der Grund für die Nichtbeibehaltung der Wörter „zur Sicherung des Lebensunterhalts" ist zum einen darin zu sehen, daß m i t ihnen eine relativ selbstverständliche Aussage gemacht wurde 3 7 . Andererseits hatte die Formulierung aber auch dazu geführt, daß in ihr nicht einfach nur die Angabe des Zwecks der Leistung, sondern eine Anspruchsvoraussetzung gesehen und deshalb Antragstellern das Unterhaltsgeld mit der Begründung versagt wurde, ihr Lebensunterhalt sei bereits auf andere Weise gesichert w i e z. B. durch die Unterhaltspflicht des Ehegatten 38 . Durch den Fortfall der Wörter „zur Sicherung des Lebensunterhalts" ist nun klargestellt, daß es auf eine anderwei81

Vgl. auch W. Hoppe, N D V 1972, S. 38; Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 4 a. Vgl. hierzu die Urteile des SG Itzehoe v. 24.1.1972 — S 4 A r 33/71 — u n d des SG Gelsenkirchen v. 23. 3.1972 — S 4 — A r 272/71 —, auszugsweise abgedruckt bei Hoppe / Berlinger, § 36, Rechtsprechungsübersicht, S. 29, 33. 33 Vgl. aber das i n Fn. 32 zitierte U r t e i l des SG Gelsenkirchen. 34 Vgl. hierzu schon Sandmann, A B A 1966, S. 218. 35 W. Hoppe, A B A 1970, S. 42. 36 BGBl. I S. 266. 37 W. Hoppe, A B A 1970, S. 42. 38 W. Hoppe, A B A 1970, S. 42. 32

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

tige Sicherung nicht ankommt 3 9 und insoweit eine Bedürftigkeitsprüfung ausgeschlossen ist 4 0 . Eine Änderung des Leistungszwecks war dam i t aber nicht beabsichtigt 41 . Es kann daher in diesem Zusammenhang auch von der „Lohnersatzfunktion" des Unterhaltsgeldes 42 gesprochen werden, die dessen Höhe weitgehend bestimmt 4 3 , d. h. der durch die Teilnahme an der Fortbildungsmaßnahme entstehende Einkommensausfall soll durch das Unterhaltsgeld ausgeglichen werden 4 4 . Bestätigt und ergänzt w i r d das bisherige Ergebnis durch § 44 Abs. 4 AFG; danach w i r d auf das nach Absatz 1 zu gewährende Unterhaltsgeld nur Einkommen, das der Bezieher des Unterhaltsgeldes aus einer unselbständigen oder selbständigen Tätigkeit erzielt, angerechnet, soweit es nach Abzug der Steuern, der Sozialversicherungsbeiträge, der Beiträge zur Bundesanstalt und der Werbungskosten 50 D M wöchentlich übersteigt. Deshalb sind z. B. Renten, Kindergeld, Einnahmen aus Kapitalvermögen oder aus Haus- und Grundbesitz nicht anzurechnen 4 5 . Begründet wurde § 44 Abs. 4 AFG, der auf einen gleichlautenden Beschluß des Ausschusses für Arbeit zurückgeht 46 , m i t der Absicht, die Anrechnung von Einkommen solle beim Unterhaltsgeld möglichst großzügig geregelt sein. Da bei der Teilnahme an einer Fortbildungsoder Umschulungsmaßnahme andere Verhältnisse gegeben seien als i m Falle der Arbeitslosigkeit, beständen keine Bedenken von der i n § 104 47 für das Arbeitslosengeld vorgesehenen Regelung abzuweichen. 59 Vgl. dagegen den Wortlaut der §§ 1 B A f ö G und 40 Abs. 1 AFG. § 37 A F G bleibt hier noch unberücksichtigt. 40 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt B, I I , Fn. 44; W. Hoppe, A B A 1970, S. 42; ders., ZfS 1973, S. 38; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 42, Rd.-Nr. 1; § 44, Rd.-Nr. 11; Hennig / Kühl ί Heuer, § 44, Erl. 10; Hoppe / Berlinger, § 44, A n m . 3 d. 41 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, S. 55, A I I I , 4 a und BT-Drs. VI/151, S. 1; W. Hoppe, ZfS 1973, S. 38; Hennig / Kühl f Heuer, § 44, Erl. 1. 42 Ausführlich hierzu W. Hoppe, ZfS 1973, S. 38; vgl. auch ders., SozArb. 1971, S. 298 u n d N D V 1971, S. 233, sowie § 44 Abs. 1 Satz 2 AFG. 43 Vgl. § 44 Abs. 2 AFG. 44 Schönef eider / Kranz / Wanka, § 44, Rd.-Nr. 4; Hennig / Kühl / Heuer, § 44, Erl. 10; W. Hoppe, ZfS 1973, S. 38. 45 W. Hoppe, A B A 1970, S. 42; ders., ZfS 1973, S. 38; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 44, Rd.-Nr. 11; Hennig / Kühl / Heuer, § 44, Erl. 10; Hoppe ! Berlinger, § 44, A n m . 13 a. 46 Vgl. BT-Drs. V/4110, S. 21; § 43 Abs. 4 und zu BT-Drs. V/4110, S. 10, zu § 43 Abs. 4. 47 Jetzt § 115 A F G ; danach w i r d Einkommen auf das Arbeitslosengeld zur Hälfte angerechnet, soweit es nach Abzug der Steuern, Sozialversicherungsbeiträge u n d Werbungskosten 15 D M wöchentlich übersteigt. Ähnlich auch noch § 133 a Abs. 4 A V A V G .

D. Fortbildungsförderung

173

Außerdem wies der Ausschuß darauf hin 4 8 , daß die von i h m beschlossene Fassung i m Ergebnis durchweg zu höherem Unterhaltsgeld i m Einzelfall führe als nach dem Regierungsentwurf 49 und dadurch den Anreiz zur Teilnahme an Bildungsveranstaltungen erhöhe. Ob diese Prognosen des Ausschusses zutreffen, mag dahinstehen, da die erstere sich nur i m Einzelfall nachweisen läßt und die letztere einer längerfristigen statistischen Beobachtung bedarf. Das Anrechnungsverfahren des § 44 Abs. 4 A F G mit dem relativ niedrigen Freibetrag erweckt aber nicht den Eindruck, als setzte die Fortbildungsförderung eine weitgehende Ausschöpfung eigener M i t t e l voraus. Geringfügig korrigiert w i r d dieses B i l d durch den § 44 Abs. 4 A F G konkretisierenden § 11 Abs. 8 A FuU. Danach zählen zum Einkommen auch Ausbildungsvergütungen und auf Grund von öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen gewährte Unterhaltszuschüsse. Andererseits w i r d nur auf „ i n der Zahlwoche verfügbares" Einkommen abgestellt; Einkommen aus Zeiten, für die kein Unterhaltsgeld gewährt wurde, bleibt jedoch unberücksichtigt, auch wenn es während des Unterhaltsgeldbezuges verfügbar ist (§ 11 Abs. 7 A FuU). Wichtig ist außerdem, daß i m Gegensatz zu der früheren Regelung nicht mehr das Einkommen des Ehegatten anzurechnen ist 5 0 , und daß die Vorschriften zur Fortbildungsförderung nicht den Einsatz etwaigen verwertbaren Vermögens vorsehen. Aus den Anrechnungsvorschriften ergibt sich also, daß schlechte w i r t schaftliche Verhältnisse kaum als Voraussetzung für eine Förderung der Fortbildung bezeichnet werden können — i m Gegensatz zur Ausbildungsförderung sowohl nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz als auch nach dem A F G 5 1 . Lediglich ein zusätzlicher Nebenverdienst des Antragstellers, der 50 D M wöchentlich übersteigt, führt zu einer Minderung des Unterhaltsgeldes. Da dieses aufgrund seiner Lohnersatzfunktion nach dem bisherigen Arbeitsentgelt bemessen wird, also m i t dessen Höhe steigt 5 2 , kann auch nicht festgestellt werden, daß das Gesetz in größerem Umfang den Einsatz eigener M i t t e l verlangt,

48

Vgl. Fn. 46. Dieser legte zur Bemessung des Unterhaltsgeldes den Betrag zugrunde, u m den das Arbeitsentgelt i n Folge der Teilnahme an der Maßnahme gemindert war. F ü r Selbständige wurde die Bundesanstalt ermächtigt, das Nähere durch Anordnung zu bestimmen, vgl. § 43 Abs. 4 u n d 5 des Reg.Entw., BT-Drs. V/2291, S. 11. 50 Vgl. Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 339/340; Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 251; Simon, Z f F 1969, S. 229; Krebs, § 44, Rd.-Nr. 2; Hoppe / Berlinger, Vorbem. zu § 44. « Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5 (Fn. 210, 215) und 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 5 (Fn. 149). 49

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

zumal nach § 45 A F G außerdem die Kosten der Fortbildung i n dem dort bestimmten Umfang von der Bundesanstalt getragen werden. N u r bei der seltenen Konstellation, daß hohen zusätzlichen Einkünften ein nach einem niedrigen Arbeitsentgelt bemessenes Unterhaltsgeld gegenübersteht, kann der Anspruch entfallen. Andererseits erhält selbst ein gut dotierter Angestellter das volle Unterhaltsgeld, wenn bei i h m die Voraussetzungen des § 44 Abs. 4 A F G nicht vorliegen. Hier haben somit bildungspolitische Erwägungen den Vorrang vor sozialpolitischen Gesichtspunkten erlangt, d. h. ein Hauptakzent wurde auf die Verstärkung des Fortbildungsanreizes gelegt. Schließlich soll i n diesem Zusammenhang die oben 53 noch offen gelassene Frage untersucht werden, ob eine Änderung der Relation von Einkommensanrechnung und Unterhaltsgeld auf dem Anordnungswege herbeigeführt werden kann oder aber nur durch eine Änderung des Gesetzes, d. h. hier des § 44 Abs. 4 AFG. Da § 39 A F G allein die Berücksichtigung der „persönlichen Verhältnisse" vorschreibt, w i r d die Ansicht vertreten, hierunter fielen nicht die wirtschaftlichen Verhältnisse. Diese könnten nur dort, wo es das Gesetz ausdrücklich vorsehe, wie z. B. i n § 40 Abs. 1 AFG, berücksichtigt werden 5 4 . Der Begriff „persönliche Verhältnisse" ist zwar vom Wortlaut hier gesehen mehrdeutig; i m Regierungsentwurf wurde aber eindeutig zwischen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen unterschieden 55 . Da sich aus dem A F G kein Hinweis für eine Änderung dieses Sprachgebrauchs ergibt, ist die oben wiedergegebene Ansicht begründet. Eine verstärkte Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse ist i m Bereich der Fortbildungsförderung deshalb nur durch eine Änderung des Gesetzes möglich. 5. Beitragspflichtige

Beschäftigung

Die Beitragspflicht zur Arbeitslosenversicherung 56 als Anspruchsvoraussetzung ergibt sich aus § 42 AFG. Danach werden nur Personen gefördert, die eine die Beitragspflicht begründende Beschäftigung ausgeübt haben oder eine solche ausüben wollen. I n dieser Vorschrift ist

52

Vgl. § 44 Abs. 2 AFG. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt B, I I (Fn. 43). 54 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt B, I I , Fn. 43 u n d auch Schönefelder/ Kranz / Wanka, § 39, Rd.-Nr. 6. 55 BT-Drs. V/2291, S. 10 f.; vgl. einerseits § 43 Abs. 5 u n d andererseits §§ 38 Abs. 3, 46. 56 Z u r Beitragspflicht bzw. -freiheit vgl. §§ 168, 169 u. 173 A F G . 53

D. Fortbildungsförderung

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also eine persönliche Voraussetzung 57 normiert; unklar ist jedoch ihre Tragweite. Aus dem Wortlaut des § 42 A F G könnte zunächst zu schließen sein, daß jede noch so weit zurückliegende und noch so kurze beitragspflichtige Beschäftigung den Tatbestand der ersten Voraussetzungsalternative erfüllt 5 8 . Da § 7 Abs. 1 Nr. 2 A FuU vom 18.12.1969 59 sich darauf beschränkte, den Wortlaut des § 42 A F G zu wiederholen, war es gerechtfertigt, einen derartigen Schluß zu ziehen. Auch die Entwicklungsgeschichte der Vorschrift schien diese Auslegung zu bestätigen. § 41 des Regierungsentwurfs 60 forderte noch eine „eine angemessene Zeit . . . die Beitragspflicht begründende Beschäftigung". Der Bundesrat schlug i n seiner Stellungnahme 6 1 dagegen vor, diesen unbestimmten Rechtsbegriff zu streichen, da er i n der Praxis zu Auslegungsschwierigkeiten führen dürfte. Außerdem sei kein Grund ersichtlich, weshalb einerseits diejenigen, die bereits eine Beschäftigung ausübten, eine angemessene Zeit der Beschäftigung nachweisen sollten, andererseits aber bei denjenigen, die erst beabsichtigten, eine Beschäftigung aufzunehmen, eine derartige Einschränkung entfiele. Die Bundesregierung stimmte i n ihrer Gegenäußerung 62 dem Änderungsvorschlag nicht zu. Zur Begründung stellte sie darauf ab, daß der vom Bundesrat angesprochene Personenkreis i n Zukunft zum Kreis der Beitragszahler gehören werde. Wolle jedoch ein Teilnehmer an einer Fortbildungsmaßnahme eine selbständige Tätigkeit fortsetzen oder aufnehmen, müsse die Förderung aus Beitragsmitteln der Bundesanstalt wenigstens davon abhängen, daß er i n der Vergangenheit eine gewisse Zeit lang als Arbeitnehmer zu dem Kreis der Beitragspflichtigen gehört habe. Eine einheitliche Rechts an wendung des Begriffs „angemessene Zeit" durch die Arbeitsämter werde die Bundesanstalt durch ihre Verwaltungsvorschriften sicherstellen. Der Ausschuß für Arbeit beschloß dann eine Fassung, in der ein Zeitraum für die Beitragspflicht nicht mehr enthalten w a r 6 3 , ohne allerdings hierfür eine Begründung 37 Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 113; Siegers, N J W 1972, S. 844; ders., BIStSozArbR 1971, S. 348; W. Hoppe, N D V 1972, S. 38, Fn. 38. Vgl. auch § 7 Abs. 1 Nr. 3 A FuU. 58 Vgl. Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 3; W. Hoppe, N D V 1972, S. 38; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 42, Rd.-Nr. 3; Krebs, § 42, Rd.-Nr. 2; Hennig / Kühl / Heuer, Erl. zu § 42; Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 114; ders., D - B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung/Umschulung, A I I , 2 u n d B B 1970, S. 759. 59 A N B A 1970, S. 85. 60 BT-Drs. V/2291, S. 10; so jetzt noch Weber / Paul, § 42, A n m . 1. 61 Ebenda, S. 107, Nr. 23, zu § 41. 62 Ebenda, S. 117, zu Nr. 23. 63 BT-Drs. V/4110, S. 20, § 41.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

zu geben. Diese Fassung wurde schließlich nach der zweiten und dritten Beratung i m Bundestag 64 einstimmig angenommen. Das i n der Formulierung des § 42 A F G liegende Auslegungsproblem wurde jedoch durch § 7 Abs. 1 Nr. 3 A FuU i n der Fassung vom 9. 9. 1971 beseitigt. Nunmehr w i r d eine die Beitragspflicht begründende Beschäftigung von mindestens zweijähriger Dauer gefordert. Diese kann allerdings schon länger zurückliegen und auch aus verschiedenen Abschnitten bestehen 65 . Eine ähnliche Problematik barg die zweite Alternative des § 42 AFG. Hierzu w i r d die Ansicht vertreten, es reiche die ernsthafte und glaubhafte Erklärung, nach Erreichung des Maßnahmezieles eine beitragspflichtige Beschäftigung ausüben zu wollen, zur Erfüllung dieser persönlichen Voraussetzung 66 . Die Entwicklungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien ergeben zu der Frage nach dem Umfang und der Form des Nachweises nichts. Der Wortlaut des § 42 A F G wurde insoweit unverändert aus § 41 des Regierungsentwurfs übernommen 67 . Auch § 7 Abs. 1 Nr. 2 A FuU vom 18.12. 1969 war gleichlautend formuliert 6 8 . Die Regierung begründete die Einbeziehung von Personen ohne bisherige beitragspflichtige Beschäftigung nur m i t dem Hinweis, es solle z. B. Landwirten oder Frauen, die bisher noch nicht berufstätig gewesen seien, ermöglicht werden, eine ihren körperlichen oder geistigen Anlagen angemessene Arbeitnehmertätigkeit aufzunehmen. Die Förderung solle nicht erst bei Arbeitslosigkeit oder drohender Arbeitslosigkeit einsetzen, sondern den Erwerbspersonen jederzeit zur Verfügung stehen, sofern sie die sonstigen Voraussetzungen erfüllten 6 9 . A u f die K r i t i k des Bundesrats an der unterschiedlichen Regelung für Personen ohne bisherige beitragspflichtige Beschäftigung und für Personen die eine solche schon ausgeübt haben, wurde bereits hingewiesen 70 . Insoweit wurde die Problematik aber inzwischen gleichfalls durch § 7 Abs. 1 Nr. 3 A FuU vom 9. 9.1971 beseitigt und zwar i n der Weise, daß nunmehr die Verpflichtung, mindestens zwei Jahre eine beitragspflichtige Beschäftigung auszuüben, gefordert wird. β4 BT-Prot. der 234. Sitzung vom 13. 5. 1969, S. 12914 (B) u n d 12937 (D). Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 3, 4 a. 06 Vgl. W. Hoppe, N D V 1972, S. 38; Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 4 a; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 42, Rd.-Nr. 3; Hennig / Kühl / Heuer, Erl. zu § 42; Krebs, § 42, Rd.-Nr. 2. 67 Vgl. BT-Drs. V/2291, S. 10; Schriftl. Bericht des Ausschusses für Arbeit, BT-Drs. V/4110, S. 20, § 41. 68 Vgl. oben Fn. 59. 89 BT-Drs. V/2291, S. 67, zu § 41. 70 Vgl. oben Fn. 61. 65

D. Fortbildungsförderung

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Als Zwischenergebnis ist somit festzustellen, daß nach § 42 A F G grundsätzlich die Fortbildung folgender vier Personengruppen 71 gefördert werden kann: 1. Zunächst sind dies die abhängig Beschäftigten, die auch nach A b schluß der Fortbildungsmaßnahme eine solche Tätigkeit ausüben wollen 7 2 . Die Förderung dieses Personenkreises kann als Regelfall bezeichnet werden. 2. Ebenfalls unproblematisch ist insoweit die Förderung eines Selbständigen, der künftig eine abhängige Tätigkeit aufnehmen w i l l 7 3 . 3. Desweiteren steht § 42 A F G grundsätzlich der Förderung eines abhängig Beschäftigten, der i m Anschluß an die Fortbildung eine selbständige Tätigkeit ausüben w i l l , nicht entgegen 74 . Dieser Personenkreis w i r d zwar häufig die aus § 36 A F G i n Verbindung m i t § 8 A FuU oder auch aus § 43 Abs. 2 A F G sich ergebenden Voraussetzungen nicht erfüllen. Zu Recht hält Dahnen 7 5 dies jedoch für möglich, wenn durch die Teilnahme an der Fortbildungsmaßnahme zusätzliche arbeitsmarktpolitisch erwünschte Arbeitsplätze für andere Arbeitnehmer oder Ausbildungsstellen geschaffen werden können. 4. Selbst die Fortbildungsförderung Selbständiger, die selbständig bleiben wollen, ist nicht ausgeschlossen70, sofern sie früher einmal eine beitragspflichtige Beschäftigung von mindestens zweijähriger Dauer 71 Davon scheint auch die Bundesregierung BT-Drs. V/2291, S. 117, zu Nr. 23.

ausgegangen zu sein, vgl.

72 Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 1 c; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 339; ders., AR-Blattei, D - B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung/Umschulung, A I I , 2; Brigmann, Bundeswehrverwaltung 1970, S. 209; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 348; Eike, DAngVers. 1969, S. 348; Krebs, § 42, Rd.-Nr. 2. 73 Krebs, § 42, Rd.-Nr. 2; Dahnen, Taschenbuch, S. 114; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 339; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 348; Hoppe / Berlinger, Vorbem. 3 d vor § 41; Eike, DAngVers. 1969, S. 348; Brigmann, Bundeswehrverwalt u n g 1970, S. 209; Holland / Kiesow, S. 165. Vgl. auch W. Hoppe, N D V 1972, S. 35 u n d § 44 Abs. 4 A F G . 74 Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 1 c; Zekorn, vgl. Fn. 72; Dahnen, Taschenbuch, S. 114; Brigmann, Siegers und Eike, vgl. Fn. 72; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 42, Rd.-Nr. 2. 75 Dahnen, Taschenbuch, S. 114; ebenso Hoppe / Berlinger, § 41 ; vgl. auch D A Nr. 7.03 zu § 7 A FuU.

Vorbem. 3 a vor

76 Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 1 c; Zekorn, vgl. Fn. 72; W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 34; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 348; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 42, Rd.-Nr. 2. A.A. uneingeschränkt W. Hoppe, N D V 1972, S. 38; Dahnen, Taschenbuch, S. 114 m i t der Begründung, daß ein besonderes arbeitsmarktpolitisches Interesse fehle; ebenso die D A Nr. 7.02 zu § 7 A FuU. § 43 Abs. 2 A F G t r i f f t f ü r diesen F a l l aber nicht i m m e r zu. K r i t i s c h Eike, DAngVers. 1969, S. 348. 12

Menke

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

ausgeübt haben 77 . Hier bestehen allerdings ebenfalls die unter 3. geschilderten Schwierigkeiten, d. h. insbesondere die des Nachweises der arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit. Ebenso können Beamte nur gefördert werden, wenn sie eine die Beitragspflicht begründende Beschäftigung ausgeübt haben oder eine solche aufnehmen wollen 7 8 . Das Hauptproblem des § 42 A F G liegt aber in der Verpflichtung, zukünftig eine beitragspflichtige Beschäftigung aufzunehmen. Die Bundesanstalt versucht die Einhaltung dieser Verpflichtung dadurch zu erreichen, daß sie die Unterzeichnung einer entsprechenden ausdrücklichen Erklärung verlangt 7 9 . I n der Erklärung w i r d darauf hingewiesen, daß bei schuldhafter Nichteinhaltung der Verpflichtung die Leistungen zu Unrecht gezahlt und zurückzuzahlen seien. Wenn der Teilnehmer ein Jahr nach Beendigung der Maßnahme noch keine beitragspflichtige Tätigkeit aufgenommen und sich auch nicht arbeitsuchend gemeldet hat, sind die Arbeitsämter außerdem angewiesen 80 , den Grund hierfür zu erforschen und über seine Berechtigung zu entscheiden. Da aber sowohl i m Gesetz als auch i n der Anordnung kein Zeitraum, innerhalb dessen die Tätigkeit angenommen sein muß, genannt ist, kann das A r beitsamt nur i n seltenen Fällen schon nach einem Jahr oder auch später über das Nichtvorliegen dieser Voraussetzung entscheiden. Der Hinweis i n der Durchführungsanweisung auf die Rückzahlungstatbestände des § 152 Abs. 1 A F G h i l f t daher kaum. Die Einhaltung der Verpflichtung ist also schon grundsätzlich nicht gesichert 81 . Das gleiche gilt aber auch für den in § 7 Abs. 1 Nr. 2 A F u U vorgeschriebenen Zeitraum der zukünftigen Beschäftigung, der ebenfalls aus verschiedenen Abschnitten bestehen kann. Aus diesem Grunde sind offenbar die Arbeitsämter angewiesen, bei einer Arbeitsaufnahme die weitere Dauer der Beschäftigung nur dann zu überwachen, wenn der Verdacht eines Scheinarbeitsverhältnisses besteht 82 . I m Bericht der Bundesregierung zu § 239 A F G 8 3 w i r d deshalb zutreffend von der 77 Brück, SF 1969, S. 202 bejaht, selbst w e n n dies nicht der F a l l ist, eine Förderung durch Darlehen; ebenso Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 251 u n d w o h l auch Stingi, K l . Schriften, H. 8, S. 11. 78 Zekorn, A R - B l a t t e i , vgl. Fn. 72; Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 1 c; Holland/Kiesow, S. 165; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 42, Rd.-Nr. 3. Vgl. auch W. Hoppe, ZfS 1972, S. 209 m i t Fn. 63; ders., SozVers. 1973, S. 34 m i t Fn. 75, 76 (u. a. zur Vereinbarkeit der Regelung m i t dem GG). A. A. W. Hoppe, N D V 1972, S. 38. 79 Anlage zum RdErl. 460, Dienstblatt 1971, Nr. 77; vgl. auch D A Nr. 7.13 zu § 7 A FuU. 80 Vgl. die i n Fn. 79 zitierte D A . 81 Ä h n l i c h Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 14; W. Hoppe, ZfS 1972, S. 209; ders., N D V 1972, S. 38; Hoppe / Berlinger, § 42, A n m . 4 a. 82 D A Nr. 7.13 Abs. 3 zu § 7 A FuU. 83 BT-Drs. 7/403, S. 32, Tz. 88.

D. Fortbildungsförderung

179

Verpflichtungserklärung insgesamt nur eine psychologische Wirkung erwartet und i n ihr nicht die rechtliche Grundlage für eine Rückzahlungspflicht gesehen. Das § 42 A F G zugrunde liegende Beitragsprinzip ist somit nur zum Teil verwirklicht 8 4 . Dieser Mangel läßt sich nur durch eine Gesetzesänderung beseitigen 85 . I I . Sachliche Voraussetzungen

1. örtlicher

Geltungsbereich

Für den örtlichen Geltungsbereich t r i f f t § 6 Abs. 5 A F u U mittelbar zwar eine § 4 A Ausbildung vergleichbare Regelung 86 , d. h. die Teilnahme an Maßnahmen außerhalb des Geltungsbereiches des A F G w i r d nach Maßgabe des § 1 nur gefördert, wenn dafür ein den arbeitsmarktpolitischen Bedürfnissen entsprechendes berufliches Bildungsangebot innerhalb des Geltungsbereiches nicht vorliegt. Die Bestimmung beschränkt die Förderungsfähigkeit der Maßnahmen aber nicht allein auf den Geltungsbereich des Gesetzes, sondern betont nur den Vorrang eines geeigneten inländischen Bildungsangebots 87 . I m Einzelfall kann daher auch eine Fortbildung i m Ausland gefördert werden. 2. Sachlicher Geltungsbereich Der sachliche Geltungsbereich des Gesetzes w i r d zunächst durch § 41 Abs. 1 A F G umrissen 88 . Danach fördert die Bundesanstalt die Teilnahme an Maßnahmen, die das Ziel haben, berufliche Kenntnisse und Fertigkeiten festzustellen, zu erhalten, zu erweitern oder der technischen Entwicklung 8 9 anzupassen oder einen beruflichen Aufstieg zu ermöglichen, und eine abgeschlossene Berufsausbildung oder eine angemessene Berufserfahrung voraussetzen (berufliche Fortbildung) 9 0 . I n dieser m i t § 40 Abs. 1 des Regierungsentwurfs 91 zum Teil identischen Bestimmung sah der Ausschuß für Arbeit eine Definition des Begriffs „berufliche Fortbildung"; deshalb habe er sie noch genauer gefaßt 92 . Dem kann aber nur teilweise zugestimmt werden. 84

Vgl. Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 113. Vgl. hierzu die Novellierungsvorschläge i m Bericht der BReg., S. 33, Tz. 89. 8e Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 1. 87 Vgl. D A Nr. 6.51 zu § 6 A FuU. 88 Hoppe / Berlinger, Vorbem. 1 zu § 41. 89 Darunter sind auch Änderungen der Arbeitsmethoden zu verstehen, vgl. die Begründung des Reg.-Entw. BT-Drs. V/2291, S. 67, zu § 40 Abs. 1. 90 Vgl. auch § 1 Abs. 3 BBiG. 91 BT-Drs. V/2291. 92 Schriftl. Bericht, zu BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 40 Abs. 1. 85

12*

180

I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Die i m Regierungsentwurf noch nicht enthaltene Einbeziehung von Maßnahmen, die der Feststellung von Kenntnissen und Fertigkeiten dienen, erscheint auch i m Interesse des Antragstellers sinnvoll, u m seine Eignung vor Beginn der Maßnahme feststellen zu können 9 3 . Derartige Maßnahmen können i m Einzelfall eine ähnliche Funktion wie die Förderungslehrgänge i m Bereich der Ausbildungsförderung erfüllen 9 4 . Das Auswechseln des Wortes „Fähigkeiten" i m Regierungsentwurf durch den Ausdruck „Fertigkeiten" muß dagegen als gesetzestechnische Verschlechterung bezeichnet werden 9 5 . Der Ausschuß war zwar der Ansicht, der letztere Begriff treffe den gemeinten Sachverhalt besser als der Ausdruck „Fähigkeit", da er eindeutig erworbenes Können bezeichne. Dem widerspricht aber die Etymologie des Adjektivs „fertig". Es hat den gleichen Ursprung wie das Wort „Fahrt" und erlangte i m Mittelhochdeutschen die Bedeutung „beweglich, geschickt, gut beschaffen" 9 6 . Dieser Wortsinn ist heute noch i n der Ableitung „Fertigkeit" enthalten, die deshalb m i t „Geschicklichkeit" gleichgesetzt w i r d 9 7 und sich nach dem allgemeinen Sprachgebrauch mehr auf handwerkliche Tätigkeiten bezieht 98 . Es ist aber kein Grund ersichtlich, weshalb nach § 41 Abs. 1 A F G nicht auch die Fortbildung i n Berufen, die ausschließlich geistige Tätigkeit zum Inhalt haben, wie z. B. zahlreiche Angestelltenberufe, förderungsfähig sein soll 9 9 . Die sprachliche Änderung durch den Ausschuß ist daher mißverständlich und keinesfalls eine „genauere Fassung". Das gilt selbst dann, wenn man „Fähigkeiten" als Mehrzahl von „Fertigkeit" ansieht 1 0 0 . Die Begründung des Ausschusses t r i f f t gleichfalls nicht zu, da Fähigkeiten zwar angeboren sein, ebenso aber erworben und vermittelt werden können 1 0 1 . I n diesem Sinne ist z. B. w o h l auch § 1 Abs. 4 BBiG zu verstehen. Schließlich ist i n diesem Zusammenhang unverständlich, weshalb in den §§ 42 und 43 Abs. 1 Nr. 2 A F G das Wort „Fähigkeiten" 93 Schriftl. Bericht, ebenda; vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 41, A n m . 5; Weber / Paul, § 41, A n m . 1. 94 Vgl. § 2 Nr. 4 A Ausbildung und D A Nr. 2.15 zu § 2 A F u U ; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 14. 95 Ähnlich Schönef eider / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 12; α. Α. Hoppe) Berlinger, § 41, A n m . 5; Hennig / Kühl / Heuer, § 41, Erl. 3; Weber ! Paul, § 41, A n m . 1, die allerdings jeweils nur die Begründung des Ausschusses wiedergeben. 96 Vgl. Der Große Duden, Bd. 7, Herkunftswörterbuch, Stichwort „fertig". 97 Duden, ebenda. 98 Vgl. auch Schönefelder / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 12. 99 Ebenda (Fn. 98). 100 Duden, vgl. Fn. 96. 101 Schönefelder / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 12.

D. Fortbildungsförderung

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beibehalten worden ist, obwohl offensichtlich nichts anderes ausgedrückt werden sollte. Der Gedanke an ein Redaktionsversehen liegt allerdings nahe 1 0 2 . Die Ergänzung des § 41 Abs. 1 A F G am Ende des Satzes, die der Regierungsentwurf nicht enthielt, dient dagegen der Klarstellung, daß als berufliche Fortbildung i m Sinne des A F G Maßnahmen anzusehen sind, die als Zulassungsvoraussetzung für den Regelfall — je nach Fortbildungsziel — eine abgeschlossene Berufsausbildung oder eine angemessene Berufspraxis oder beides zusammen verlangen 1 0 3 . Hierbei handelt es sich um besonders signifikante Fortbildungskriterien 1 0 4 . Zur weiteren Konkretisierung des Begriffes „Fortbildung" und damit zur Verdeutlichung des sachlichen Geltungsbereiches trägt § 43 Abs. 1 A F G bei. Danach w i r d die Teilnahme an Fortbildungsmaßnahmen gefördert, die gerichtet sind insbesondere auf 1. einen beruflichen Aufstieg, 2. die Anpassung der Kenntnisse und Fähigkeiten an die beruflichen Anforderungen, 3. den Eintritt oder Wiedereintritt weiblicher Arbeitsuchender i n das Berufsleben, 4. eine bisher fehlende berufliche Abschlußprüfung, 5. die Heranbildung und Fortbildung von Ausbildungskräften, 6. die Wiedereingliederung älterer Arbeitsuchender in das Berufsleben. Diese Ziele entsprechen nach der Begründung des Regierungsentwurfs den m i t dem Individuellen Förderungsprogramm 105 gewonnenen Erfahrungen und sollen nur Beispiele sein 1 0 6 . Die Formulierung des § 43 Abs. 1 A F G erweckt aber eher den Eindruck, als wenn mit der Aufzählung Schwerpunkte der Förderung genannt sind 1 0 7 . So könnte auch die vom Ausschuß für A r b e i t 1 0 8 vorgenommene Umstellung des Wortes „insbesondere", die i m übrigen nur zu einer sprachlichen Verschlechterung geführt hat, zu erklären sein. 102 Ähnlich Schönefelder / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 12, die jedoch wegen der erforderlichen einheitlichen Rechtsgrundlage die „Fähigkeiten" i n § 42 „Kenntnissen und Fertigkeiten" gleichstellen wollen, vgl. § 42, Rd.-Nr. 4. loa BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 40 Abs. 1. 104 Vgl. auch Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 339; Hoppe / Berlinger, § 41, Anm. 7; SG München v. 8.12.1971 — S 22 A l 108/71 — auszugsweise abgedruckt bei Hoppe / Berlinger, § 41, Rechtsprechungsübersicht, S. 26/27; D A Nr. 2.11 zu § 2 A FuU. 105 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I I . io» BT-Drs. V/2291, S. 67, zu § 42 Abs. 2. 107 Schönefelder / Kranz / Wanka, § 43, Rd.-Nr. 1. ι»8 BT-Drs. V/4110, S. 20, § 42, Abs. 2.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Gegen die Absicht, Schwerpunkte zu bilden, spricht aber, daß in § 43 Abs. 1 Maßnahmeziele wiederholt werden, die bereits i n § 41 und i n § 2 A F G genannt sind, wobei zum Teil nur die Formulierung oder die Reihenfolge geändert ist 1 0 9 . So ist beispielsweise der berufliche Aufstieg i n § 43 Abs. 1 unter Nr. 1, i n § 41 Abs. 1 A F G dagegen an letzter Stelle und i n § 1 A F u U wiederum unter Nr. 2 aufgeführt. Das spricht gleichfalls gegen die Absicht, i n § 43 Abs. 1 Ziele entsprechend ihrem Gewicht zu nennen, da hiermit eine derartig willkürliche Reihenfolge kaum zu vereinbaren ist. § 43 Abs. 1 A F G ist also keine vorrangige Spezialvorschrift, sondern dient mehr der Erläuterung und Ergänzung 1 1 0 und ist stets i m Zusammenhang m i t den §§ 2 und 41 A F G zu sehen 111 . Deshalb ist § 2 Abs. 3 A F u U insoweit nur deklaratorisch, als es dort heißt, gefördert w i r d auch die Teilnahme an Maßnahmen, die nicht auf die i n § 43 Abs. 1 A F G beispielhaft genannten Ziele ausgerichtet sind, wenn der Bildungsgang i m Einzelfall eine berufliche Fortbildung i m Sinne des § 41 Abs. 1 A F G gewährleistet und geeignete Fortbildungsmaßnahmen nicht vorhanden sind oder deren Besuch nicht zumutbar ist. Die Vorschrift ermöglicht allerdings auch eine Förderung, wenn der Bildungsgang nur für einen Teil der Teilnehmer eine berufliche Fortbildungsmaßnahme darstellt 1 1 2 . Eine weitere Eingrenzung des sachlichen Geltungsbereichs erfolgt durch § 2 Abs. 1 A FuU. Danach zählen zur Fortbildung i m Sinne der §§ 41, 43 A F G nicht Bildungsmaßnahmen, die zum Bereich der Allgemeinbildung, der Berufsausbildung oder der beruflichen Umschulung gehören. Ob eine derartige Abgrenzung i m Einzelfall möglich ist, soll i n einem gesonderten, speziell Abgrenzungsfragen betreffenden A b schnitt untersucht werden 1 1 3 . Schon hier kann aber festgestellt werden, daß § 41 auch i n Verbindung m i t § 43 A F G nur einen groben Überblick über das gibt, was nach dem Gesetz als Fortbildung förderungsfähig ist. Den üblicherweise an eine Definition zu stellenden Anforderungen

109

Kritisch zu der mangelhaften A b s t i m m u n g Schönefelder / Kranz / Wanka, § 43, Rd.-Nr. 1. 110 Schönef eider / Kranz / Wanka, § 43, Rd.-Nr. 1; Hoppe / Berlinger, § 43, A n m . 3, sind der Ansicht, § 43 A F G nenne die Ziele der hauptsächlichen v o r kommenden Fortbildungsmaßnahmen. — Zutreffend heißt es auch i n der D A Nr. 2.12 zu § 2 A FuU, daß die Aufzählung des § 43 Abs. 1 nicht zwingend i m Einzelfall eine Zuordnung zum Bereich der beruflichen F o r t b i l d u n g festlegt. 111

Schönefelder / Kranz / Wanka, § 43, Rd.-Nr. 2.

112

Hoppe / Berlinger, § 41, A n m . 3 c; Weber / Paul, § 41, A n m . 5. Vgl. unten 3. Teil.

113

D. Fortbildungsförderung

183

w i r d § 41 A F G nicht gerecht 114 . Die Frage, ob die i m sachlichen Geltungsbereich enthaltene Förderungsvoraussetzung erfüllt ist, führt daher besonders häufig zu gerichtlichen Streitigkeiten 1 1 5 . 3. Zweckmäßigkeitsvoraussetzungen a) Die Zweckmäßigkeit der Förderung Da § 36 eine allgemeine Vorschrift ist, muß auch die Förderung der Fortbildung zweckmäßig i m Sinne dieser Bestimmung „erscheinen" 116 . Die entsprechende Untersuchung für den Bereich der beruflichen Ausbildungsförderung hat jedoch ergeben 117 , daß der Zweckmäßigkeitsbegriff zu komplex ist, als daß er bei der Fortbildung eine völlig identische Bedeutung haben könnte. So ergibt sich zunächst schon ein Unterschied aus der Tatsache, daß i n der Regel nicht auf die Zweckmäßigkeit der angestrebten Berufstätigkeit abgestellt werden kann 1 1 8 , sondern die Zweckmäßigkeit der Förderung für die Tätigkeit, i n der die Fortbildung erfolgen soll, geprüft werden muß. Dabei sind wiederum nach § 36 A F G die Lage und die Entwicklung des Arbeitsmarktes und die berufliche Neigung des Antragstellers zu berücksichtigen. Für den letzteren Begriff zeigt sich, daß er weder i n den speziellen Vorschriften zur Förderung der beruflichen Fortbildung i m A F G noch i n der Anordnung ausdrücklich wieder aufgenommen worden ist. Die berufliche Neigung hat hier also grundsätzlich die gleiche Funktion wie i m Bereich der beruflichen Ausbildungsförderung; auf die dortigen Ausführungen 1 1 9 kann deshalb verwiesen werden. Ob der Neigung auch das gleiche geringe Gewicht beizumessen ist, soll die folgende Untersuchung ergeben. Soweit die Lage und die Entwicklung des Arbeitsmarktes zu berücksichtigen sind, kann zum Inhalt dieser beiden Begriffe einschließlich der Problematik, sie zu beurteilen, gleichfalls verwiesen werden 1 2 0 . Ähnlich § 7 Abs. 2 A Ausbildung erläutert aber auch hier § 8 A F u U 114 Vgl. aber zu BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 40 Abs. 1 u n d i m Anschluß daran Hoppe / Berlinger, Vorbem. 1 zu § 41; desgl. Weber / Paul, § 41, A n m . 1. 115 Vgl. die zahlreichen Entscheidungen bei Hoppe / Berlinger, § 41, Rechtsprechungsübersicht, S. 15 ff. 119 Vgl. auch § 7 Abs. 1, 2. Halbs. A FuU. 117 Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 3. 118 Vgl. ebenda (a. Α.). 119 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 4 und I I , 3 a (a. E.). 120 Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 3 a; vgl. auch D A Nr. 8.03 und 8.04 zu § 8 A FuU.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

in Form einer Definition, wann die Förderung nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes zweckmäßig ist. Das ist nach dieser Bestimmung der Fall, wenn der Erwerbstätige seine berufliche Beweglichkeit sichern oder verbessern oder beruflich aufsteigen w i l l und durch die Teilnahme an der Maßnahme arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Bedürfnissen besser entsprochen werden kann, als dies ohne eine berufliche Fortbildung möglich wäre. I m ersten Teil nimmt § 8 A FuU also eines der verschiedenen Ziele der Fortbildungsförderung, die jeweils i n Abs. 1 der §§ 41 und 43 A F G genannt sind, auf und wiederholt i m übrigen das, was i n § 2 Nr. 2 als Ziel des gesamten Gesetzes angegeben ist, d. h. die Sicherung oder Verbesserung der beruflichen Beweglichkeit 1 2 1 . Der Grund für diese Formulierung ist i n dem Gewicht, das diesen beiden Zielen für die Fortbildungsförderung beigemessen wird, zu sehen. Der Sinn der Bezugnahme auf arbeitsmarkt- und sozialpolitische Bedürfnisse ist jedoch unklar, zumal so ein Teil des unbestimmten Rechtsbegriffes „Zweckmäßigkeit" m i t Hilfe von zwei weiteren ebenso unbestimmten Rechtsbegriffen erläutert w i r d 1 2 2 . Der Schlüssel zur Beantwortung dieser Frage scheint i m Nachsatz des § 8 A FuU zu liegen. Da die Vorschrift zunächst auf den Willen des Erwerbstätigen, seine berufliche Beweglichkeit zu verbessern oder beruflich aufzusteigen, abstellt, könnte der Eindruck entstehen, daß die Initiative des einzelnen i m Vordergrund steht 1 2 3 . Daraus könnte weiter zu schließen sein, daß bei einer entsprechenden Absicht des Antragstellers i m allgemeinen die arbeitsmarktpolitische Zweckmäßigkeit der Förderung zu unterstellen sei 1 2 4 . Dem widerspricht aber, daß § 8 A FuU die Entscheidung über die Zweckmäßigkeit außerdem davon abhängig macht 1 2 5 , ob durch die Teilnahme an der Maßnahme arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Bedürfnissen besser entsprochen werden kann, als dies ohne eine berufliche Fortbildung möglich wäre. Erst dann soll die Zweckmäßigkeit der Förderung bejaht werden. Die berufliche Beweglichkeit des einzelnen oder sein Wunsch, beruflich aufzusteigen, werden damit arbeitsmarktund sozialpolitischen Bedürfnissen untergeordnet. 121

Vgl. § 1 Nr. 1 u n d 2 A FuU. Kritisch hierzu auch Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 112; SG Koblenz v. 9.12.1971 — S 4 A r 18/71 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, § 36, Rechtsprechungsübersicht, S. 31. 123 Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 111; Hoppe / Berlinger, Vorbem. 2 zu § 41. 124 Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; Bölke, Krankenhaus 1971, S. 223; Krebs, § 36, Rd.-Nr. 6; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 348; Hoppe / Berlinger, Vorbem. 2 zu § 41; ähnlich dies., § 43, A n m . 13 d, für den Fall, daß die F o r t bildungsmaßnahme auf eines der i n § 43Abs. 1 A F G beispielhaft genannten Ziele gerichtet sei; ebenso Weber / Paul, § 41, A n m . 4. 125 Vgl. auch D A Nr. 8.01 Abs. 1 zu § 8 A FuU. 122

D. Fortbildungsförderung

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Was unter letzterem i n diesem Zusammenhang zu verstehen ist, sagt die Anordnung nicht 1 2 6 . Es ist aber eine gewisse Parallele zu § 36 A F G erkennbar 1 2 7 . Die dort geforderte Berücksichtigung der Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes sowie der beruflichen Neigung muß als Teilaspekt der arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Bedürfnisse i m Sinne des § 8 A F u U angesehen werden. Daß die ausgeglichene Lage und ungestörte Entwicklung des Arbeitsmarktes ein arbeitsmarktpolitisches Bedürfnis ist, leuchtet ohne weiteres ein. Bei der Neigung sind die nach § 39 A F G zu berücksichtigenden persönlichen Verhältnisse das Verbindungsglied. Einerseits ist die Neigung ein Teil der persönlichen Verhältnisse 1 2 8 und andererseits dürfen diese bei der Prüfung der sozialpolitischen Bedürfnisse nicht außer Betracht bleiben. So heißt es in der Durchführungsanweisung zu § 8 A F u U 1 2 9 durchaus zutreffend, die sozialpolitischen Gesichtspunkte schlössen auch die in § 36 A F G aufgeführte Neigung des Antragstellers ein. Da die in § 8 A F u U verwandten Begriffe jedoch erheblich weiter sind, könnte man der Ansicht sein, die Arbeitsverwaltung habe deshalb einen größeren Beurteilungsspielraum und damit mehr Lenkungsmöglichkeiten, als wenn sie die Entscheidung über die Zweckmäßigkeit der Förderung nur unter den in § 36 A F G genannten Gesichtspunkten zu treffen hätte. Die Untersuchung hat aber bereits ergeben 130 , daß die weite Fassung des § 36 A F G die Prüfung aller nur denkbaren Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte zuläßt und sogar vorschreibt. Dem entspricht wiederum Schönef eiders zutreffende Ansicht 1 3 1 , das Wort „Bedürfnisse" in § 8 A FuU sei i m Sinne der in den §§ 1, 2 A F G genannten Ziele zu verstehen. Bei der Beurteilung des einzelnen Falles h i l f t die Erläuterung des § 8, die erstaunlicherweise in der Neufassung der Anordnung bis auf das Wort „und" statt „oder" unverändert geblieben ist 1 3 2 , daher nicht viel weiter 1 3 3 . Sie betont allerdings für zwei — und zwar für die nach den Zielen des Gesetzes wichtigsten — Fortbildungsziele, daß bei der Zweckmäßigkeitsprüfung arbeitsmarkt- und sozialpolitische Bedürfnisse verstärkt zu beachten sind. Es w i r d also klargestellt, daß für eine Förderung nicht ausreicht, wenn der Antragsteller seine berufliche Beweglichkeit verbessern oder beruflich aufsteigen w i l l . Vielmehr muß 126 127 128 129 130 131 132 133

Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 112; SG Koblenz, vgl. Fn. 122. So w o h l auch Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 112. Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 4, Fn. 117. Nr. 8.01 Abs. 3. Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 3 b (Fn. 206). Schönef eider / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 11. Vgl. § 8 A F u U v o m 18. 12.1969, A N B A 1970, S. 85. Ebenso Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 112.

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dadurch den erwähnten Bedürfnissen besser entsprochen werden können. Anderenfalls schließt § 8 A FuU die Förderung aus 1 3 4 . Diese Akzentuierung wäre i m Hinblick auf die Ziele des Gesetzes unbedenklich, wenn beispielsweise der arbeitsmarkt- und sozialpolitische Aspekt alternativ angesprochen wäre, so wie es noch i n § 8 A F u U i n der Fassung vom 18.12.1969 der Fall war. Bei dieser Formulierung ließe sich der Entscheidungsprozeß mit dem B i l d einer Ellipse vergleichen, wobei die maßgebenden Gründe je nach Lage des Einzelfalles dem einen oder anderen Brennpunkt zuzuordnen wären 1 3 5 . Das erlaubt die jetzige kumulative Fassung nicht mehr mit der Folge, daß der sozialpolitische Aspekt gar nicht erst geprüft werden muß, wenn kein arbeitsmarktpolitisches Bedürfnis feststellbar ist. Liegt dieses vor und besteht kein sozialpolitisches Bedürfnis, ist eine Förderung gleichfalls ausgeschlossen136. So führt die Durchführungsanweisung Nr. 8.02 zu § 8 A F u U auch richtig aus, daß eine Förderung, die sich nur auf sozialpolitische Gesichtspunkte stütze, nicht möglich sei; sie müsse immer m i t den arbeitsmarktpolitischen Bedürfnissen i m Einklang stehen. Kein Widerspruch ist i n diesem Zusammenhang, daß sozialpolitische Gesichtspunkte zugunsten des Antragstellers insbesondere dann zu berücksichtigen seien, wenn sich arbeitsmarktpolitische Bedürfnisse nicht zuverlässig genug beurteilen ließen. Hier w i r d vielmehr deutlich, daß der sozialpolitische Aspekt — ebenso wie der Neigungsbegriff — hauptsächlich die Funktion eines Korrektivs hat. Der bis zur Änderung des § 8 A F u U bestehende Unterschied zur beruflichen Ausbildungsförderung ist damit beseitigt. Der Grund hierfür ist zum einen i n dem sprunghaften Anstieg der Fortbildungsförderung i n den Jahren 1970/71 137 und zum anderen i n den i n verschiedenen Publikationsorganen angeprangerten Fällen „unverdienter" Förderung nach dem A F G 1 3 8 zu sehen. Die Änderung hat dann auch i m Jahre 1972 tatsächlich zu einer Verringerung der Teilnehmerzahlen geführt 1 3 9 . Den Hauptzweck, nämlich die Beurteilung der Frage, ob die Förderung zweckmäßig 134

Schönefelder / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 11. Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 112. 136 A. A. W. Hoppe, N D V 1972, S. 37, der allerdings § 8 A F u U insoweit als v o m Gesetz nicht gedeckt ansieht; vgl. auch 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt A, I I , Fn. 65 - 67 und Hoppe / Berlinger, § 36, A n m . 7 b. 137 Vgl. den Bericht zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/403, S. 20, Tz. 29 u n d S. 81, Tabelle 11. 138 Vgl. B. Molitor, Betrieb 1971, S. 1918; Zeitschrift STERN v. 28.11.1971, Nr. 49; Gießener Anzeiger v. 24.9. u n d v. 8.12.1971; Rheinische Post v. 30. 6.1971, abgedruckt i n ArbuSozpol. 1971, S. 245. 139 Bericht zu § 239 AFG, vgl. Fn. 137. 135

D. Fortbildungsförderung

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ist, zu erleichtern, erfüllt § 8 A F u U aber kaum 1 4 0 . Da die §§ 41 und 43 A F G gleichfalls nur ein Indiz für die Zweckmäßigkeit abgeben, erzeugt diese Voraussetzung hier die gleiche Rechtsunsicherheit wie i m Bereich der Ausbildungsförderung 1 4 1 . Eine deutliche Bestätigung dafür ist schließlich die Durchführungsanweisung Nr. 8.04 zu § 8 A FuU, die den Arbeitsämtern vorschreibt, es seien die Forschungsergebnisse des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung i n geeigneter Weise zu verwerten, u m beurteilen zu können, ob der angestrebte Förderungszweck mit den erkennbaren oder erwarteten Entwicklungen der Strukturen der Wirtschaft und der Berufe übereinstimme. Auch seien die Informationen für die Beratungs- und Vermittlungsdienste der Bundesanstalt und weitere aus der Arbeitsmarktbeobachtung gewonnene Erkenntnisse, gegebenenfalls unter Einschaltung der Fachvermittlungsstellen, zu nutzen. Erforderlichenfalls seien dazu auch fachkundige Stellen außerhalb der Bundesanstalt zu hören. b) Anforderungen an die Ausgestaltung der Maßnahmen (Fachliche Zweckmäßigkeit) Zunächst lassen sich ähnlich wie i m Bereich der beruflichen Ausbildungsförderung verschiedene Anforderungen an die Förderungsfähigkeit der Fortbildungsmaßnahmen unter dem Begriff der fachlichen Zweckmäßigkeit zusammenfassen. Diese Voraussetzung w i r d zwar nicht expressis verbis gefordert wie beispielsweise i n § 7 Abs. 1 Nr. 2 A Ausbildung 1 4 2 . § 34 Satz 2 A F G kann aber nur i n dem Sinne verstanden werden 1 4 3 und ist hier die für den Begriff der fachlichen Zweckmäßigkeit in erster Linie maßgebende Bestimmung. Ursprünglich war sie sogar allein für die Fortbildungsförderung vorgesehen und wurde erst aufgrund eines Beschlusses des Ausschusses für Arbeit „allgemeine Vorschrift" 1 4 4 . Deshalb ist auch unbestritten, daß § 34 Satz 2 A F G speziell für die Fortbildungsförderung A n spruchsvoraussetzungen enthält, soweit die Maßnahmen i n Unterrichtsform durchgeführt werden 1 4 5 . Das ist aber i n aller Regel der Fall, sei 140

Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 112. Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 3 b (a. E.). 142 Vgl. auch schon § 38 Abs. 1 des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, S. 10. 143 Vgl. Schönefelder / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 10 u n d oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 3 b. * 4 4 BT-Drs. V/4110, S. 16, § 34 a u n d zu BT-Drs. V/4110, S. 8, zu § 34 a. 145 Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 347; W. Hoppe, ZfS 1972, S. 174; Schönef eider ! Kranz ! Wanka, § 41, Rd.-Nr. 10; vgl. auch 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 3 b, Fn. 195, 198. 141

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es als Lehrgang, Kurs oder als Seminar 1 4 6 , da nach § 5 Abs. 1 A FuU der Begriff „Unterricht" i m Sinne des § 34 Satz 1 A F G nicht nur die Vermittlung theoretischer Kenntnisse, sondern auch eine praktische Unterweisung umfaßt. Es muß sich aber um Fortbildungsmaßnahmen gemäß § 41 Abs. 1 A F G handeln, so daß z. B. Fachtagungen, Kongresse, Studienreisen und Wochenendveranstaltungen, die i n erster Linie dem Austausch von Erfahrungen dienen, nicht dazu zählen 1 4 7 . Die Maßnahme muß also nach Dauer, Gestaltung des Lehrplanes, Unterrichtsmethode, Ausbildung und Berufserfahrung des Leiters und der Lehrkräfte eine erfolgreiche Fortbildung erwarten lassen. Da das Arbeitsamt jede dieser Teilvoraussetzungen i m Einzelfall prüfen muß 1 4 8 , zeigt sich hier die Problematik des Begriffes „Zweckmäßigkeit" erneut in aller Deutlichkeit, zumal das Gesetz als K r i t e r i u m die Prognose der erfolgreichen beruflichen Bildung nennt. So sind die Durchführungsanweisungen zu § 34 Satz 2 A F G auch besonders umfangreich 1 4 9 . Ein konkreter Maßstab ergibt sich nur aus § 6 A F u U und auch allein für die Dauer der Maßnahme. Nach § 6 Abs. 1 muß sie dem Zeitraum entsprechen, der notwendig ist, um das Ziel der Fortbildung zu erreichen und deshalb i n der Hegel mindestens 50 Unterrichtsstunden umfassen 150 . Selbst diese Regelung ermöglicht aber nicht in jedem Fall, wenigstens partiell die fachliche Zweckmäßigkeit zweifelsfrei zu bejahen. Da die in den §§ 41 Abs. 2 A F G und 6 A FuU normierte Höchstdauer nur sehr begrenzt die fachliche Zweckmäßigkeit beeinflußt, soll sie bei der Dauer der Förderung untersucht werden. Rechtliche Bedenken bestehen gegen die i n § 6 A FuU getroffene Regelung über die Dauer der Maßnahme allerdings nicht 1 5 1 , da sowohl die Mindest- als auch die Höchstdauer i n den §§ 34 und 41 Abs. 2 A F G angesprochen sind, so daß die „nähere" Regelung in § 6 A FuU vom Ermächtigungsrahmen des § 39 A F G gedeckt ist. Eine weitere, mehr den Maßnahmeträger betreffende, mittelbar aber auch die fachliche Zweckmäßigkeit bestimmende Voraussetzung ergibt 146

Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 2 a; Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 347. Vgl. D A Nr. 6.02 zu § 6 A FuU. 148 Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 250; Weber / Paul, § 41, A n m . 4; vgl. auch § 22 Abs. 3 A FuU. 149 Vgl. allein D A Nr. 6.01 Abs. 1 - 6 zu § 6 A F u U und zu weiteren Einzelheiten Hoppe / Berlinger, § 34, Anm. 7 - 1 1 . 150 Vgl. hierzu auch D A Nr. 6.12 zu § 6 A FuU. 151 W. Hoppe, N D V 1972, S. 40, 182; ders., Betrieb 1972, S. 335 und ZfS 1972, S. 174; SG Koblenz v. 28. 6.1971 — S 4 A r 19/71 — Auszug bei H o p p e / Berlinger, § 34, Rechtsprechungsübersicht, S. 16. 147

D. Fortbildungsförderung

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sich schließlich aus § 6 Abs. 4 A F u U 1 5 2 ; danach muß der Maßnahmeträger angemessene Teilnahmebedingungen vorsehen. Die Durchführungsanweisung Nr. 6.41 zu § 6 A FuU nennt als Zweck der Regelung zwar nur, der Teilnehmer solle vor unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteilen bewahrt werden. Sie schreibt deshalb den Arbeitsämtern vor, bei der Prüfung seien die berechtigten Interessen des Teilnehmers und des Maßnahmeträgers unter Berücksichtigung „der i n Frage kommenden Gesichtspunkte" gegeneinander abzuwägen; diese Sicht ist aber etwas einseitig. Der Sinn der Bestimmung ist auch darin zu sehen, daß die Zahl der nach § 33 Abs. 2 A F G möglichen Maßnahmeträger begrenzt werden soll, d. h. „unseriöse" Träger sollen ausgeschlossen sein 1 5 3 , da bei ihnen fraglich ist, ob sie die i n § 34 A F G geforderte fachliche Zweckmäßigkeit der Maßnahme gewährleisten. Insofern muß einerseits die rechtliche Vereinbarkeit des § 6 Abs. 4 A FuU m i t dem Gesetz bejaht werden; andererseits ermöglicht die Bestimmung selbst die Berücksichtigung der Kostenfrage. Deshalb ist auch nicht zu beanstanden, daß die Durchführungsanweisung Nr. 6.42 b) zu § 6 A F u U ausdrücklich erwähnt, daß die geforderten Lehrgangsgebühren die notwendigen Kosten nach § 45 A F G nicht offensichtlich übersteigen. Abgesehen von den durch die unterschiedliche Zielrichtung bedingten Abweichungen ergeben sich hier somit aus der Untersuchung des Zweckmäßigkeitsbegriffes die gleichen Bedenken wie i m Bereich der Ausbildungsförderung 1 5 4 . Sie werden noch durch die Gefahr, daß nicht jeder Maßnahmeträger dem Arbeitsamt die Prüfung der nach § 34 A F G und § 6 A FuU erforderlichen Voraussetzungen ermöglicht, verstärkt, da ein derartiges Verhalten zu Lasten des Antragstellers geht 1 5 5 . c) Betriebs- und interessengebundene Maßnahmen Eine in diesen Zusammenhang gehörende Sonderregelung t r i f f t § 43 Abs. 2 AFG. Danach w i r d die Teilnahme an Maßnahmen, die auf die Zwecke eines Betriebes oder Verbandes ausgerichtet sind, nur gefördert, wenn dafür ein besonderes arbeitsmarktpolitisches Interesse besteht. Diese Vorschrift, die sich noch nicht i m Regierungsentwurf 1 5 6 befand, geht auf einen Beschluß des Ausschusses für Arbeit zurück 1 5 7 . 152

Vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 5 f. Holland / Kiesow, S. 164, die auch darauf hinweisen, daß diese Voraussetzung insbesondere für Fernkurse bedeutsam sei. 154 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 3 b (a. E.). 155 W. Hoppe, ZfS 1972, S. 174; SG Koblenz v. 22. 6. 1971 — S 4 A r 66/70 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, § 34, Rechtsprechungsübersicht, S. 16. «e BT-Drs. V/2291. 153

157

BT-Drs. V/4110, § 42, Abs. 4.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Der Ausschuß vertrat die Auffassung 1 5 8 , die Förderung verbandsund betriebsinterner Maßnahmen sollte wie bisher grundsätzlich ausgeschlossen sein 1 5 9 . Vielmehr sollten derartige Maßnahmen i m allgemeinen von den Firmen und Verbänden selbst finanziert werden. Deshalb sei m i t der neuen Vorschrift beabsichtigt, eine Verlagerung der Förderungsleistungen von der Wirtschaft auf die Bundesanstalt so weit wie möglich zu verhindern. Trotz der Begründung des Ausschusses läßt die Fassung des § 43 Abs. 2 aber erkennen, daß der Gesetzgeber eine gewisse Berücksichtigung des Eigeninteresses der Wirtschaft als vertretbar angesehen hat 1 6 0 , nämlich bei Bestehen eines besonderen arbeitsmarktpolitischen Interesses. Dieser Begriff soll daher näher untersucht werden. Zu Beginn einer beispielhaften Aufzählung 1 6 1 nannte § 4 A F u U i n der Fassung vom 18.12.1969 162 zur Erläuterung der Förderungsfähigkeit der sog. interessengebundenen Maßnahmen 1 6 3 als Ziel die Verbesserung der beruflichen Beweglichkeit der Teilnehmer. Daran wurde zusätzlich die Forderung geknüpft, daß entweder ein Mangel an Fachkräften, deren Beschäftigung für die Sicherung oder die Besetzung anderer Arbeitsplätze notwendig sei, bestehen müsse, oder daß A r beitskräfte mit beruflichen Kenntnissen und Fertigkeiten für arbeitsmarktpolitisch erwünschte Betriebsansiedlungen oder -erweiterungen fehlten. Als dritte Möglichkeit sah die Vorschrift schließlich vor, daß Arbeitslosigkeit, Unterbeschäftigung oder Mangel an Arbeitskräften auf andere Weise nicht verhütet oder beendet werden könne. Die Neufassung vom 9. 9.1971 164 brachte zwar eine sprachliche Verbesserung und Straffung 1 6 5 . Außerdem ist die Verbesserung der beruflichen Beweglichkeit nicht mehr besonders erwähnt, da sie als Ziel des ganzen Gesetzes i n § 2 Nr. 2 A F G und speziell für die Fortbildungsförderung i n § 1 Nr. 1 A F u U genannt ist. Entscheidend ist aber, daß die weiteren Änderungen die Möglichkeiten, das besondere arbeitsmarktpolitische Interesse zu bejahen, stark reduziert haben. 158 Zu BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 42 Abs. 4; ebenso jetzt die BReg. i n ihrem Bericht zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/403, S. 33, Tz. 91; vgl. auch D A Nr. 4.01 Abs. 2 zu § 4 A FuU. 159 Nr. 7 Abs. l c der Richtl. v. 6.9.1965, B A r b B l . 1965, S. 735; vgl. auch oben 2. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt B, I I I . 180 Hoppe / Berlinger, § 43, A n m . 11 ; D A Nr. 4.01 Abs. 2 zu § 4 A FuU. 161 Vgl. „insbesondere"; Zekorn, A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung/Umschulung, A I, 3; ders., B A r b B l . 1970, S. 113. 162 A N B A 1970, S. 85. 163 So die Überschrift des § 4 A FuU. 164 A N B A 1971, S. 797. 165 Z. B. „vorhanden" statt des i n erster L i n i e i m Recht der Arbeitslosenversicherung verwendeten Wortes „verfügbar"; vgl. auch jeweils Nr. 1 u n d 2 i n den beiden Fassungen des § 4 A FuU.

D. Fortbildungsförderung

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So ist zunächst das Wort „insbesondere" weggefallen. Daraus ist zu schließen, daß Nr. 1 und 2 der jetzigen Fassung nicht mehr Beispiele, sondern Alternativen sind. Daß es sich allerdings noch u m Alternativen handelt, zeigt der Aufbau der Vorschrift. Das zusätzliche Erfordernis am Schluß des Abs. 1 folgt nicht als Nr. 3 auf die i m übrigen vom sonstigen Text der Vorschrift abgesetzten Nr. 1 und 2, was eine Kumulation bedeuten könnte, sondern ist durch ein nicht hervorgehobenes „und" angeschlossen. Auch der Inhalt der Nr. 1 und 2 spricht gegen eine Kumulation, da beide auf die Schaffung neuer A r beitsplätze abzielen. Ein klärendes „oder" w a r daher nicht unbedingt erforderlich. Die sich allgemein auf die Verhütung oder Beendigung von Arbeitslosigkeit etc. beziehende Nr. 3 der Fassung vom 18.12.1969 ist gleichfalls entfallen 1 6 6 . Ein „besonderes Interesse" besteht also nur noch, wenn die Teilnehmer an der Maßnahme für Tätigkeiten fortgebildet werden, die 1. für die Sicherung oder Besetzung anderer Arbeitsplätze notwendig sind oder 1 6 7 2. benötigt werden, u m arbeitsmarkt- und strukturpolitisch erwünschte Betriebsansiedlungen oder -erweiterungen durchführen zu können. Die kumulative Einfügung des Wortes „strukturpolitisch" bedeutet nicht zwingend eine weitere Einengung des § 4 A FuU, da i n die A r beitsmarktpolitik i n aller Regel auch die Struktur des Arbeitsmarktes einbezogen werden muß; sie kann aber dazu führen. Eindeutig restrikt i v ist das alleinige Abstellen auf Fachkräfte i n der zusätzlichen Voraussetzung am Schluß des § 4 Abs. 1; die erste Fassung gebrauchte i n Nr. 2 noch den sehr viel weiteren Ausdruck „Arbeitskräfte" 1 6 8 . Neu sind schließlich die zusätzlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 A FuU. Danach muß die Maßnahme m i t einer allgemein anerkannten Prüfung abschließen und die Teilnahme darf nicht von betrieblichen Bindungen abhängig gemacht werden 1 6 9 . Trotz der zahlreichen gravierenden Einschränkungen w i r d auch die jetzige Fassung des § 4 A FuU dem Ausnahmecharakter des § 43 Abs.

ieo v g l . hierzu noch Hoppe / Berlinger,

§ 43, A n m . 12.

167

Vgl. oben i m T e x t ; ebenso Hoppe / Berlinger, § 43, A n m . 12; W. Hoppe, SozSich. 1972, S. 99; ders., N D V 1972, S. 184 u n d Betrieb 1972, S. 337; D A Nr. 4.11 zu § 4 A FuU. 168 169

Vgl. auch D A Nr. 4.11 zu § 4 A FuU.

Z u der Frage, ob der schrittweise Erlaß zusätzlicher Darlehen des A r beitgebers dagegen verstößt, vgl. D A Nr. 4.21 Abs. 2 zu § 4 A F u U ; W. Hoppe, SozSich. 1972, S. 99; ders., N D V 1972, S. 184; Hoppe / Berlinger, § 43, A n m . 12.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

2 A F G aber nicht gerecht 170 . So läßt sich weiterhin beispielsweise bei der Fortbildung eines Gesellen zum Meister, der selbständig bleiben w i l l , das „besondere Interesse" nicht ohne weiteres verneinen, da eine Fachkraft fortgebildet wird, die durch die spätere Ausbildung von Lehrlingen für die künftige Besetzung anderer Arbeitsplätze notwendig sein kann 1 7 1 . Nach dem Bericht der Bundesregierung zu § 39 A F G 1 7 2 schließt die Bundesanstalt zwar Arbeitnehmer von der Förderung aus, die an einer für jeden zugänglichen Maßnahme teilnehmen, wenn nach ihren Erklärungen oder den Gesamtumständen anzunehmen sei, daß sie sich später selbständig machen. Dieser Entscheidung liegt die A n sicht zugrunde, § 43 Abs. 2 A F G bezöge sich nicht nur auf Maßnahmen, sondern auch auf die Teilnahme einer Person 178 . Das ist aber m i t dem Wortlaut der Vorschrift nicht vereinbar. N u r wenn die vorrangige Frage, ob die Maßnahme auf die Zwecke eines Betriebes ausgerichtet ist, bejaht wird, muß geprüft werden, ob an der Teilnahme des einzelnen ein besonderes Interesse besteht. Die Vorschrift stellt also recht deutlich zunächst eine Beziehung zwischen der Ausrichtung der Maßnahme und den Zwecken des Betriebes oder Verbandes her 1 7 4 . Wenn die Ausgestaltung der Maßnahme mehr zufällig dem Betrieb des einzelnen Teilnehmers nützt, kann nicht von einer interessengebundenen Maßnahme i m Sinne des § 43 Abs. 2 A F G gesprochen werden. Die Ansicht der Bundesanstalt wäre daher nur vertretbar, wenn § 43 Abs. 2 beispielsweise sich auf Maßnahmen bezöge, die „den Zwecken eines Betriebes dienen"; das Wort „ausgerichtet" ist insoweit zu speziell. Die Vorschrift verhindert teilweise also selbst aufgrund ihrer Formulierung, daß der vom Ausschuß angegebene Zweck erreicht wird. Sie läßt sich zwar rechtstechnisch als gesetzliches Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt kennzeichnen 175 , angesichts des engen Verbotsbereiches ist aber die Begrenzung des Erlaubnisvorbehalts kein geeignetes M i t t e l 1 7 6 ; 170 Ähnlich der Bericht zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/403, S. 33, Tz. 91; Zweifel auch bei Schönefelder / Kranz ! Wanka, § 43, Rd.-Nr. 8. 171 W. Hoppe, ZfS 1972, S. 210; SG Koblenz v. 9.6. 1971 — S 4 A r 17/71 — und v. 24.3.1972 — S 4 A r 27/71 — Auszüge bei Hoppe / Berlinger, § 43, Rechtsprechungsübersicht, S. 8 und 8/4. Vgl. auch D A Nr. 4.02 Abs. 4 zu § 4 A F u U und oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5 (Fn. 74). 172 Vgl. Fn. 170. 173 Bericht zu § 239 A F G , S. 33, Tz. 91; vgl. auch D A Nr. 4.02 Abs. 3 zu § 4 A FuU. 174 SG H a m b u r g v. 27. 6.1972 — S 6 A R 161/71 — Auszug bei Hoppe / B e r linger, § 43, Rspr.-Ubersicht, S. 8/4. 175 D A Nr. 4.01 Abs. 1 zu § 4 A FuU. 176 A . A . w o h l Schönef eider / Kranz / Wanka, § 43, Rd.-Nr. 8; vgl. auch W. Hoppe, SozSich. 1972, S. 99; ders., SGb. 1973, S. 14.

D. Fortbildungsförderung

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auch nützt wenig, an den Ausnahmefall strenge Anforderungen zu stellen 1 7 7 . Bezeichnend ist i n diesem Zusammenhang die Durchführungsanweisung Nr. 4.02 zu § 4 A FuU. Das K r i t e r i u m für Interessengebundenheit, ob die Maßnahme jedermann zugänglich ist, läßt sich zwar leicht überprüfen; ist diese Voraussetzung aber tatsächlich einmal nicht gegeben, kann sie ohne weiteres — und sei es nur formal — zugunsten der Förderungsfähigkeit beseitigt werden. Daß die Maßnahme keine Kenntnisse und Fertigkeiten vermittelt, die zu einer allgemeinen Verbesserung der beruflichen Mobilität der Teilnehmer führen, läßt sich kaum feststellen. Schwer verständlich ist auch, weshalb ein insoweit relativ sicheres Indiz, die Maßnahmeträgerschaft, als unerheblich bezeichnet wird, wenn eine der beiden zuvor genannten Alternativen vorliege. Ein weiteres brauchbares K r i t e r i u m enthält zwar Absatz 2 der Durchführungsanweisung; danach soll die Interessengebundenheit bejaht werden, wenn der Arbeitgeber nach Gesetz, Tarifvertrag oder aufgrund betrieblicher Vereinbarungen zur Durchführung einer beruflichen Bildungsmaßnahme oder zur Entsendung zu einer solchen Maßnahme verpflichtet ist. Derartige Verpflichtungen sind aber noch nicht allzu häufig und ersparen den Arbeitsämtern auch nicht die Prüfung, ob die entsprechende Maßnahme tatsächlich auf die Interessen des Betriebes ausgerichtet ist. Bei Angehörigen des öffentlichen Dienstes ist das Arbeitsamt schließlich angewiesen, diese Frage „nach Würdigung der Gesamtumstände unter besonderer Berücksichtigung der Maßstäbe nach § 8" zu entscheiden. Die Problematik der letzteren Vorschrift wurde bereits erörtert 1 7 8 . Als Ergebnis läßt sich somit feststellen, daß die m i t § 43 Abs. 2 A F G angestrebte Verteilung der finanziellen Lasten zwischen der Bundesanstalt und der Wirtschaft i m weiteren Sinne nur durch eine Änderung dieser Bestimmung zu erreichen i s t 1 7 9 und zwar vor allem durch eine Änderung der Wörter „auf die Zwecke eines Betriebes ausgerichtet". Die derzeitige Fassung erlaubt nur i n sehr begrenztem U m fang die sichere Feststellung, daß die Maßnahme „interessengebunden" ist 1 8 0 . 177

So Hennig / Kühl / Heuer, § 43, Erl. 2. Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I I , 3 a. 179 Ä h n l i c h der Bericht zu § 239 A F G , vgl. Fn. 173. 180 v g l . z u r Fortbildung von Betriebskrankenkassenangestellten n u r die gegensätzlichen Urteile des SG Speyer v. 10.11.1971 — S 14 A r 6/71 — u n d des SG Reutlingen v. 31.5.1972 — S 12 A r 696/71 — Auszüge bei H o p p e / Berlinger, § 43, Rspr.-Übersicht, S. 8/3. M i t § 43 Abs. 2 A F G unvereinbar erscheint auch das U r t e i l des SG Lübeck v. 4. 5.1972 — S 7 A r 28/71 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, § 43, Rspr.-Übersicht, S. 8/4 (Teilnahme eines Fernmeldehandwerkers der Bundespost an einem Elektronik-Lehrgang der Postgewerkschaft). 178

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Menke

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

4. Berufsausbildung

und Berufserfahrung

Nach § 41 Abs. 1 A F G fördert die Bundesanstalt die Teilnahme an Maßnahmen, die eine abgeschlossene Berufsausbildung oder eine angemessene Berufserfahrung voraussetzen. Aus der durch den Relativsatz hergestellten Beziehung könnte zu schließen sein, daß i n dieser Bestimmung zwei sachliche Voraussetzungen normiert sind. Eine sehr ähnliche Regelung t r i f f t § 7 Abs. 1 Nr. 1 A F u U dagegen unter der Überschrift „Persönliche Voraussetzungen". Eine Untersuchung der beiden Vorschriften und der i n ihnen gebrauchten Begriffe ist daher erforderlich. Der spezielle Wortlaut — wie auch der übrige Inhalt — des § 41 Abs. 1 A F G spricht recht deutlich für sachliche Voraussetzungen. Das Bundessozialgericht 181 vertritt zwar die Ansicht, aus dem Wortlaut ergebe sich, daß die Berufsausbildung oder die Berufserfahrung nicht nur als eine auf den Teilnehmer bezogene — subjektive — Voraussetzung zu verstehen sei; sie müsse vielmehr generell eine objektive Voraussetzung für die Förderungsfähigkeit der Maßnahme sein. Das läßt sich i n diesem Umfang aber nicht allein mit § 41 Abs. 1 A F G begründen 1 8 2 . Die Frage, ob sich aus § 7 A FuU eine andere Beurteilung ergibt, soll allerdings noch zurückgestellt und zunächst untersucht werden, i n welchem Verhältnis die abgeschlossene Berufsausbildung und die angemessene Berufserfahrung zueinander stehen. Die Formulierung i n § 41 Abs. 1 A F G läßt vermuten, daß nur diese Voraussetzungen gefordert werden und zwar alternativ 1 8 3 . Der Nachsatz der Vorschrift geht jedoch zurück auf einen Beschluß des Ausschusses für Arbeit m i t der Begründung 1 8 4 , die Ergänzung am Ende des Satzes 185 solle klarstellen, daß als berufliche Fortbildungsmaßnahme i m Sinne des A F G Maßnahmen anzusehen seien, die als Zulassungsvoraussetzungen für den Regelfall — 181 U r t e i l v. 5. 6.1973 — 7 R A r 67/72 — Auszug unter Nr. 769 der B A Sammlung. Herbst / Weber, Erl. zu § 41 u n d Dahnen, Taschenbuch, S. 104, 106 unterscheiden nicht zwischen persönl. u n d sachl. Voraussetzung. Hoppe / Berlinger, § 41, A n m . 2 b) wiederholen zum Teil den Wortlaut des § 41 A F G zur näheren Bezeichnung der „persönlichen" Voraussetzung u n d nennen i n K l a m m e r n § 7 A FuU. 182 I m U r t e i l v. 5.6.1973 — 7 R A r 23/72 — spricht das BSG deshalb w o h l auch n u r von „objektiver Voraussetzung", vgl. den Auszug unter Nr. 767 der BA-Sammlung. 183 v g l . Hoppe / Berlinger, § 41, A n m . 9. 184 Zu BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 40, Abs. 1; vgl. auch W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 182 u n d SozVers. 1973, S. 33; Zekorn, A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung/Umschulung, A I I , 1; ders., B A r b B l . 1969, S. 339. 185 Jetzt § 41 Abs. 1 (a. E.).

D. Fortbildungsförderung

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je nach Fortbildungsziel — eine abgeschlossene Berufsausbildung oder eine angemessene Berufspraxis oder beides zusammen 186 verlangten 1 8 7 . Bedenken bestehen gegen diese Interpretation des § 41 Abs. 1 A F G nicht, da die Vorschrift insgesamt davon ausgeht, daß die Ausgestaltung der Maßnahme und damit auch deren Zulassungsvoraussetzungen von dem jeweiligen Träger der Maßnahme abhängen. Wenn das Gesetz i n § 41 Abs. 1 dennoch bestimmte Mindestanforderungen an die Förderungsfähigkeit stellt, soll dadurch nur gesetzlich ein gewisses Niveau der Maßnahmen gesichert werden. Eine weitergehende Zulassungsvoraussetzung des Maßnahmeträgers, wie sie die dritte kumulierende A l ternative darstellt, ist damit nicht ausgeschlossen und brauchte deshalb i m Gesetz nicht ausdrücklich genannt zu werden, da sie die Förderungsfähigkeit nur erhöht. Aus dem so geregelten Verhältnis von Berufsausbildung und -erfahrung ergibt sich also, daß i n § 41 Abs. 1 A F G drei Kategorien von förderungsfähigen Fortbildungsmaßnahmen anerkannt sind. Entweder sie fordern als Zulassungsvoraussetzung nur angemessene Berufserfahrung und öffnen sich damit einem entsprechend großen Teilnehmerkreis oder sie setzen eine abgeschlossene Berufsausbildung voraus oder aber sie fordern beides. Das beweist gleichzeitig, daß es sich bei den i n § 41 Abs. 1 A F G verwandten Begriffen i n erster Linie nicht u m persönliche, sondern u m sachliche Anspruchsvoraussetzungen handelt, die zunächst über die Förderungsfähigkeit der einzelnen Maßnahme entscheiden 188 . Erst wenn sich der Antragsteller für eine bestimmte Fortbildungsmaßnahme entschieden hat, werden diese Begriffe für ihn gewissermaßen persönliche Voraussetzungen, da er sie gegenüber dem Maßnahmeträger nachweisen muß, um zugelassen zu werden. Aus der bisherigen Erörterung darf allerdings nicht geschlossen werden, daß der Maßnahmeträger den Inhalt der i n § 41 Abs. 1 A F G geforderten sachlichen Voraussetzung i n vollem Umfang bestimmt. Da die Vorschrift i n der 1. Alternative auf den Regelfall der Fortbildung abstellt, die begrifflich eine vorherige Ausbildung bedingt 1 8 9 , heißt das

tee Hervorhebung v o m Verf. 187

Vgl. Fn. 184. L S G Nds., U. v. 4. 7.1972 — L 7 A r 51/71 u n d 53/71 — ; L S G NRW, U. v. 3. 2.1972 — L 16 A r 113/71 — u n d v. 24. 2.1972 — L 16 A r 104/71 — Auszüge bei Hoppe / Berlinger, § 41, Rechtsprechungsübersicht, S. 23, 24 u n d 25; SG Berlin, U. v. 7.10.1971 — S 61 A r 142/70 — Auszug bei H o p p e / Berlinger, ebenda, S. 15. 189 Hoppe / Berlinger, § 41, A n m . 7; W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 33; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 5. 188

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

auch, daß die Ausbildung i n einem dem Ziel der Fortbildungsmaßnahme „förderlichen" Beruf erfolgt sein muß 1 9 0 . Einerseits ist also insoweit die Anforderung des Gesetzes an die Förderungsfähigkeit der Maßnahme nicht sehr hoch, andererseits muß diese verneint werden, wenn der Träger i n seinen Teilnahmebedingungen beziehungslos nur irgendeine Ausbildung fordert. I n diesem Sinne ist auch der Begriff der angemessenen Berufserfahrung 1 0 1 zu verstehen. Sie muß gleichfalls einen fachlichen Bezug zur Maßnahme haben 1 9 2 und natürlich einen bestimmten Zeitraum umfassen. I m übrigen braucht der Maßnahmeträger aber von den Teilnehmern nicht zu fordern, daß die Zeit, i n der die Erfahrung gewonnen sein soll, zusammenhängend ist oder unmittelbar an den Maßnahmebeginn heranreicht 1 9 3 . Offengeblieben ist die Frage, welche Bedeutung i n diesem Zusammenhang § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 A F u U hat. Die Überschrift lautet „Persönliche Voraussetzungen". Untersucht man daraufhin den Inhalt der Vorschrift insgesamt, ergibt sich, daß sie fast ausnahmslos Voraussetzungen enthält, die i n der Person des Antragstellers erfüllt sein müssen. Es w i r d zwar auch pauschal auf § 36 A F G verwiesen einschließlich der dort geforderten arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit, einer eindeutig sachlichen Voraussetzung; diese Ungenauigkeit wiegt aber nicht so schwer, wenn berücksichtigt wird, daß § 7 A FuU einleitend auf fortbildungswillige Personen und nicht wie § 41 Abs. 1 A F G auf Maßnahmen abstellt. Es ist also davon auszugehen, daß i n § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 A F u U persönliche Voraussetzungen normiert sind 1 9 4 . Damit könnten Voraussetzungen gefordert sein, die i n § 41 Abs. 1 A F G keine Stütze finden. Das wäre allerdings dann nicht der Fall, wenn zwischen beiden Bestimmungen Identität bestünde, d. h. wenn § 7 A F u U insoweit nur den Wortlaut des § 41 Abs. 1 A F G wiederholte, da Sachregelungen regelmäßig auch Personen betreffen und personale Regelungen sich häufig m i t auf Sachen beziehen 195 . Ein typisches Beispiel hierfür ist § 41 Abs. 1 AFG, der die vom Maßnahmeträger an den Teilnehmer gestellten persönlichen Anforderungen auch über die sachliche Voraussetzung der Förderungsfähigkeit der Maßnahme entscheiden läßt. I n der Anordnung darf deshalb das als persönliche Voraussetzung gefordert werden, was bereits i m Gesetz als sachliche Voraussetzung normiert ist. Es ist somit unproblematisch, wenn die Anord190 Hoppe / Berlinger, § 41, A n m . 7; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 8; vgl. auch das U r t e i l des BSG, oben Fn. 181. 191 Kritisch hierzu Weller, SozSich. 1970, S. 14. 192 Schönefelder / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 9. 193 Hoppe / Berlinger, § 41, A n m . 8. 194 Vgl. auch Dahnen, Taschenbuch, S. 106; Holland / Kiesow, S. 165, 169. 195 Dinier, RdJB 1968, S. 109.

D. Fortbildungsförderung

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nung dem Arbeitsamt nur die Prüfung derjenigen persönlichen Voraussetzungen vorschreibt, die der Maßnahmeträger für die Teilnahme verlangt hat und die die Förderungsfähigkeit der Maßnahme nach § 41 Abs. 1 A F G ergeben haben. Schließlich kann in diesem Zusammenhang § 42 A F G unterstützend herangezogen werden, der aufgrund der Fähigkeiten und der bisherigen beruflichen Tätigkeit die Prognose der erfolgreichen Teilnahme verlangt 1 9 6 . Unzulässig könnte jedoch sein, wenn § 7 Abs. 1 A FuU vom Antragsteller mehr verlangte als § 41 Abs. 1 A F G von der Maßnahme. Nach Nr. 1 muß der Teilnehmer eine für das Erreichen des Fortbildungszieles notwendige Berufsausbildung haben. Es w i r d also eine enge Beziehung zwischen Inhalt und Ziel der Ausbildung und dem Ziel der Fortbildungsmaßnahme hergestellt, d. h. beides muß inhaltlich nicht nur korrespondieren 197 , sondern die Ausbildung muß für die Zielerreichung notwendig sein. Diese Einengung hält sich aber i n dem durch § 39 A F G gesteckten Rahmen. I n der 2. Alternative ersetzt § 7 Abs. 1 Nr. 1 den Begriff der angemessenen Berufserfahrung durch die Formulierung „ i n dem Berufsfeld übliche Erfahrung" 1 9 8 . Hierin ist nur eine Umschreibung des unbestimmten Rechtsbegriffs 199 zu sehen, die inhaltlich kaum etwas ändert, da einerseits die „übliche" Erfahrung 2 0 0 gefordert und andererseits eine Beziehung zum Berufsfeld hergestellt w i r d ; letzteres war aber bereits durch Auslegung des § 41 Abs. 1 A F G zu ermitteln 2 0 1 . Fraglich ist dagegen, ob auch die von § 7 Abs. 1 Nr. 1 A F u U ausdrücklich genannte kumulierende Alternative vom Gesetz gedeckt ist. Von verschiedenen Sozialgerichten 202 w i r d dies hauptsächlich mit der 198 Vgl. hierzu auch Dahnen, Taschenbuch, S. 106; D A Nr. 7.12 Abs. 1 zu § 7 A FuU. 197 Vgl. oben Fn. 189, 190. 198 Vgl. dagegen noch § 7 Abs. 1 Nr. 1 A F u U v o m 18.12.1969, A N B A 1970, S. 85. 199 Schönefelder / Kranz f Wanka, § 41, Rd.-Nr. 7. 200 Wellers K r i t i k , vgl. Fn. 191, ist also weiterhin berechtigt, auch w e n n leichter nachgewiesen u n d überprüft werden kann, ob die Erfahrung „ ü b lich" ist. 201 Vgl. oben Fn. 189 - 192. 202 SG München, U. v. 1.9.1971 — S 22 A l 46/71 — Auszug bei H o p p e / Berlinger, § 41, Rechtsprechungsübersicht, S. 19; SG Duisburg, 12.7.1971 — S 6 A r 111/70 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, S. 21; SG Landshut, 7.12. 1971 — S 8 A l 78/71 — ebenda, S. 26; SG Kiel, 27.1.1972 — S 5 A r 35/71 — ebenda, S. 28; SG Duisburg, 15.11.1971 — S 6 A r 114/71 — ebenda, S. 35. A. A. SG Gelsenkirchen, U. v. 15.7.1971 — S 4 A r 92/71 — u n d v o m 11. 2.1971 — S 4 A r 122/70 — ; SG Braunschweig, 19. 4.1971 — S 8 A r 4/71 — Auszüge bei Hoppe / Berlinger, ebenda, S. 18; L S G NRW, 20.1.1972 — L 16 A r 17/71 — ebenda, S. 25; SG Nürnberg, 20.10.1971 — S 9 A l 76/71 — ebenda, S. 29. Ebenso W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 33; ders., ZfS 1972, S. 173,

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Begründung, aus dem Wort „oder" i n § 41 A F G folge zwingend, daß das Vorliegen einer der beiden Voraussetzungen genüge, verneint. Das überzeugt nicht. Ausgangspunkt der Überlegungen muß vielmehr sein, daß § 41 Abs. 1 A F G zur Beurteilung der Förderungsfähigkeit i m Grunde zwar auf die Zulassungsvoraussetzungen des Maßnahmeträgers abstellt, dennoch aber bestimmte Mindestanforderungen normiert, die i n einer konkretisierenden Anordnung durch den Verwaltungsrat der Bundesanstalt nicht unterschritten, wohl aber heraufgesetzt werden dürfen 2 0 3 . § 39 A F G steht dem nicht entgegen. Daß lediglich eine entsprechende, sich auf die persönlichen Voraussetzungen beziehende Bestimmung normiert wurde, ist aus den oben genannten Gründen 2 0 4 zulässig. Der gewählte Weg, i m Einzelfall an den Teilnehmer höhere A n forderungen zu stellen, ist auch sinnvoller als von vornherein den Kreis der förderungsfähigen Maßnahmen zu begrenzen. Ein weiteres Argument für die Zulässigkeit der i n § 7 Abs. 1 Nr. 1 A F u U getroffenen Regelung ergibt sich aus § 36 AFG. Ob der Antragsteller i m Sinne der letzteren Vorschrift geeignet ist, läßt sich noch am leichtesten aufgrund der i n § 7 Abs. 1 Nr. 1 A F u U genannten Kriterien bejahen 2 0 5 . Angesichts des komplexen Inhalts des Eignungsbegriffes i m A F G 2 0 6 muß deshalb auch diese Bestimmung als Konkretisierung des § 36 A F G angesehen werden. Weiterhin hat die Untersuchung ergeben, daß i m Bereich der Fortbildungsförderung die Entscheidung über A r t und Umfang der Eignungsnachweise und damit über die Frage, ob der Nachweis geführt ist, beim Arbeitsamt liegt 2 0 7 . Diese Entscheidung w i r d gleichfalls durch § 7 Abs. 1 Nr. 1 A F u U erleichtert und der bestehende Beurteilungsspielraum eingeengt, so daß auch unter dem Aspekt der Rechtssicherheit die Zulässigkeit der Vorschrift bejaht werden muß. Von den gleichen Überlegungen geht offensichtlich die Durchführungsanweisung Nr. 7.11 zu § 7 A F u U aus. I n welchen Fällen eine Berufsausbildung, Berufserfahrung oder beides zu fordern sei, richte sich nach dem Ziel, der Dauer und dem Schwierigkeitsgrad der Maßnahme; die vom Maßnahmeträger bestimmten Zugangsvoraussetzungen, die Betrieb 1972, S. 336 u n d N D V 1972, S. 182, Fn. 22; Hoppe ! Berlinger, § 41, A n m . 2 c, 9 ; vgl. auch dies., § 33, A n m . 4 — zur Begründung verweisen sie allerdings auf den Bericht des Ausschusses, der sich n u r auf die Zulassungsvoraussetzungen des Maßnahmeträgers bezieht. 203 W. Hoppe, N D V 1972, S. 39, 182 u n d Betrieb 1972, S. 335. 204 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I I , 4 (Fn. 195). 205 v g l auch Hoppe / Berlinger, § 41, A n m . 9. 206

Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3 (Fn. 17) u n d Abschnitt D, I, 3. Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 3 (a. E.); vgl. hierzu auch Barnofski, B A r b B l . 1971, S. 113/114. 207

D. Fortbildungsförderung

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sich i m Rahmen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 hielten, seien zu beachten; das gleiche gelte für Zugangsvoraussetzungen, die durch Gesetz, Rechtsverordnung oder sonstige Rechtsetzungsakte für bestimmte Bildungsgänge festgelegt seien. Hier w i r d außerdem deutlich, daß § 7 Abs. 1 Nr. 1 nur deklaratorische Bedeutung hat, soweit das Arbeitsamt die gleichen Anforderungen an den Teilnehmer stellt wie der Maßnahmeträger. Weitergehende Forderungen sind aber i m Grunde schon nach § 36 A F G zulässig und müssen i m übrigen „ f ü r die Erreichung des Fortbildungsziels notwendig" sein 2 0 8 , so daß auch unter diesem Aspekt der Vorschrift keine allzu große Bedeutung zukommt. Eine andere Beurteilung könnte sich nur für § 7 Abs. 1 Nr. 2 A F u U ergeben. Nach dieser Bestimmung muß das Arbeitsamt vom Teilnehmer an Maßnahmen m i t ganztägigem Unterricht eine notwendige abgeschlossene Ausbildung und außerdem „ i n der Regel" eine einjährige Berufspraxis fordern. Selbst wenn es die i n dem Berufsfeld übliche Erfahrung genügen läßt, muß diese nach dem Sinn der Vorschrift die Dauer einer entsprechenden Ausbildung mindestens um ein Jahr übersteigen 209 . Der Beurteilungsspielraum des Arbeitsamtes ist daher weitgehend, wenn auch nicht völlig, beseitigt. Die Regelung ist aber trotzdem nur eine weitere Konkretisierung der schon i n Nr. 1 normierten Voraussetzung und trägt der Intensität des ganztägigen Unterrichts Rechnung. Für sie gelten also die gleichen Überlegungen m i t dem Ergebnis, daß sich auch § 7 Abs. 1 Nr. 2 A F u U i m Rahmen der Ermächtigung des § 39 A F G hält und von den §§ 36, 41 Abs. 2 und 42 A F G gestützt w i r d 2 1 0 . I I I . Umfang und Höhe der Leistungen

Sind alle persönlichen und sachlichen Voraussetzungen erfüllt, gewährt das A F G unterschiedlos den Teilnehmern an Fortbildungsmaßnahmen mit ganztätigem Unterricht wie auch m i t nur berufsbegleitendem Unterricht zunächst nach § 44 Abs. 1 A F G ein Unterhaltsgeld. Der ganztägige Unterricht muß allerdings i n jeder Woche an mindestens 5 Werktagen stattfinden und je Tag wenigstens 4 Unterrichtsstunden 208

Vgl. auch W. Hoppe, ZfS 1972, S. 208 und SG Braunschweig i n Fn. 202. Vgl. D A Nr. 7.12 Abs. 2 zu § 7 A FuU. 210 Vgl. auch Hoppe/Berlinger, § 41, A n m . 2 c; SG Düsseldorf, U. v. 13.3. 1972 — S 1 A r 35/71 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, § 41, Rechtsprechungsübersicht, S. 30; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; ders., N D V 1972, S. 182; Barnofski, B A r b B l . 1972, S. 107. A.A. SG Frankfurt, U. v. 12.11.1971 — S 14 A r 73/70 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, S. 26, u n d v o m 24.3.1972 — S 14 A r 9/71 — ebenda, S. 29; SG Hildesheim, 29.9.1971 — S 3 A r 27/70 — ebenda, S. 29; SG Darmstadt, 18. 4.1972 — S 3 A r 44/71 — ebenda, S. 33. 200

200

I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

umfassen 211 . Bei Maßnahmen m i t berufsbegleitendem Unterricht ist zusätzliche Voraussetzung, daß durch die Teilnahme mindestens ein D r i t t e l der regelmäßigen betriebsüblichen Arbeitszeit in der Woche ausfällt 2 1 2 ; der notwendige Ausgleich w i r d über die bereits erörterte 2 1 3 Anrechnung des Einkommens erreicht. Die i m Regierungsentwurf ursprünglich vorgesehene Bestimmung entsprach weitgehend dem durch das 7. Änderungsgesetz zum A V A V G vom 10. 3.1967 214 eingeführten § 133 a A V A V G 2 1 5 . Der Ausschuß für Arbeit entschloß sich dann aber, die Regelung des Unterhaltsgeldes von der des Arbeitslosengeldes stärker zu trennen, u m die Eigenständigkeit des Unterhaltsgeldes zu betonen und eine bessere Anpassung an die besonderen Erfordernisse der Bildungsförderung zu ermöglichen 216 . Das Unterhaltsgeld besteht nun aus einem Hauptbetrag, der — auf das bisherige Arbeitsentgelt bezogen — sich aus der dem Gesetz beigefügten Tabelle ergibt, und aus einem Familienzuschlag, der pro Woche 14,40 D M für den Ehegatten und jedes K i n d beträgt (§ 44 Abs. 2 AFG). A u f Einzelheiten der Berechnung soll hier zwar nicht eingegangen werden 2 1 7 , wichtig ist jedoch, daß m i t der durch das 1. Änderungsgesetz vom 22.12.1969 218 eingeführten Fassung des § 44 Abs. 2 A F G das Unterhaltsgeld erhöht und dynamisiert worden ist 2 1 9 . Während ursprünglich der Hauptbetrag i n Höhe von 120 °/o des Arbeitslosengeldes für die gesamte Dauer der Maßnahme unverändert blieb, die allgemeine Einkommensentwicklung also ohne Einfluß w a r 2 2 0 , erhöht sich der Hauptbetrag nun nach 26 Wochen von 130 auf 140 °/o des Arbeitslosengeldes für die weitere Dauer des Unterhaltsgeldbezuges; das sind 81,25 bzw. 87,5 °/o des maßgebenden Nettoarbeitsent211

S. 36.

§ 11 Abs. 2 Satz 1 A F u U ; ausführlich hierzu W. Hoppe,

N D V 1972,

212 § 44 Abs. 1 A F G u n d § 11 Abs. 2 Satz 2 A F u U ; vgl. auch Hoppe ! Berlinger, § 44, A n m . 3 e. 213 Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4. 214 BGBl. I S. 266. 215 Vgl. BT-Drs. V/2291, S. 11, § 43 und S. 68, zu § 43. sie BT-Drs. V/4110, S. 20, § 43 u n d zu BT-Drs. V/4110, S. 9 f., zu § 43. 217 Ausführlich hierzu W. Hoppe, ZfS 1973, S. I f f . , 34 ff.; ders., SozArb. 1971, S. 297 ff. u n d N D V 1971, S. 232 ff.; Hoppe / Berlinger, § 44, A n m . 6 - 2 1 m i t verschiedenen Beispielen. 218 B G B l . I S. 2360; vgl. hierzu auch die Fraktionsentw. der CDU/CSU (BT-Drs. VI/58) u n d der SPD/FDP (BT-Drs. VI/82) sowie den Schriftl. Bericht des Ausschusses für A r b e i t u n d Sozialordnung (BT-Drs. VI/151). 219 Arendt, ZSR 1972, S. 259; ausführlich Kröner, B A r b B l . 1970, S. l f . ; W. Hoppe, ZfS 1973, S. 3; ders., N D V 1971, S. 233, SozArb. 1971, S. 301 u n d Betrieb 1972, S. 338. 220 Kröner, B A r b B l . 1970, S. 1.

D. Fortbildungsförderung

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gelts eines Ledigen 2 2 1 . Außerdem richtet sich der Hauptbetrag nach Ablauf eines Jahres sowie nach Ablauf je eines weiteren halben Jahres f i k t i v nach einem um jeweils 4 °/o höheren Arbeitsentgelt (§ 44 Abs. 2 Satz 2 AFG). Das Unterhaltsgeld kann also bei längeren B i l dungsmaßnahmen über das vor Beginn der Maßnahme verdiente Nettoarbeitsentgelt hinausgehen 222 . Desweiteren sind die für das Unterhaltsgeld i n der Tabelle zu § 44 Abs. 2 A F G festgelegten Höchstbeträge, die auf das Nettoarbeitsentgelt eines Verheirateten mit zwei Kindern ausgerichtet sind, von 90 auf 95 °/o dieses Arbeitsentgelts angehoben worden 2 2 3 , so daß die Erhöhung und die Dynamisierung des Unterhaltsgeldes auch bei mehrfachen Familienzuschlägen wirksam werden 2 2 4 . Schließlich w i r k t sich auf die Höhe des Unterhaltsgeldes aus, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung nach § 235 die Tabelle zu § 44 Abs. 2 A F G durch Rechts Verordnung jeweils anzupassen hat, wenn sich die Beitragsbemessungsgrenze der Rentenversicherung ändert. Dann muß der höchste Einheitslohn (Leistungsbemessungsgrenze) in Höhe der neuen Beitragsbemessungsgrenze festgesetzt und die Tabelle entsprechend geändert werden 2 2 5 . Das hat in den Jahren 1969 bis 1974 zu einer Erhöhung der Leistungsbemessungsgrenze für das Unterhaltsgeld von 390 auf 585 D M wöchentlich geführt 2 2 6 . Das Unterhaltsgeld kann daher als die wichtigste Leistung der Bundesanstalt zur Förderung der beruflichen Bildung bezeichnet werden 2 2 7 . Unabhängig vom Unterhaltsgeld 2 2 8 trägt die Bundesanstalt i m übrigen nach § 45 A F G ganz oder teilweise die notwendigen Kosten, die durch die Fortbildungsmaßnahme unmittelbar entstehen. Begründet wurde diese Vorschrift, die nahezu unverändert aus dem Regierungsentwurf übernommen worden ist 2 2 9 , mit der Überlegung, daß neben 221 Schriftl. Bericht, BT-Drs. VI/151, S. 2; Weber ! Paul, § 44, Anm. 2; Kröner, B A r b B l . 1970, S. 2; W. Hoppe, ZfS 1973, S. 4; ders., Betrieb 1972, S. 338 u n d N D V 1972, S. 185; Hoppe / Berlinger, § 44, A n m . 7. 222 Schriftl. Bericht, BT-Drs. VI/151, S. 2; Kröner, B A r b B l . 1970, S. 2; Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 114 m i t einem anschaulichen Zahlenbeispiel i n Fn. 9; ders., B B 1970, S. 761. 223 Kröner, B A r b B l . 1970, S. 2; Schriftl. Bericht, vgl. Fn. 221. 224 Schriftl. Bericht, vgl. Fn. 221; Kröner, B A r b B l . 1970, S. 2; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 44, Rd.-Nr. 7. 225 Vgl. die Anpassungsverordnungen v. 24.12.1969 (BGBl. I S. 2428), v. 16.12. 1970 (BGBl. I S. 1757), v. 17. 12. 1971 (BGBl. I S. 2053), v. 5. 12.1972 BGBl. I S. 2294) u n d v. 3.12.1973 (BGBl. I S. 1891). 22e Vgl. i m einzelnen W. Hoppe, ZfS 1973, S. 4 und SozArb. 1971, S. 303. 227 W. Hoppe, ZfS 1973, S. 1; ders., SGb. 1973, S. 15 u n d N D V 1971, S. 232. 228 Hoppe / Berlinger, § 45, Anm. 1 a ; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 45, Rd.-Nr. 2. 22» BT-Drs. V/2291, S. 11, § 44.

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den Kosten für den Lebensunterhalt für den Teilnehmer und seine Familie häufig nicht unbeträchtliche weitere Kosten entständen. Diese solle die Bundesanstalt ganz oder teilweise tragen 2 3 0 . Die wichtigsten Kosten sind i n der Vorschrift beispielhaft 2 3 1 aufgezählt, nämlich Lehrgangskosten 232 , Kosten für Lernmittel, Fahrtkosten, Kosten der Arbeitskleidung der Kranken- und Unfallversicherung sowie der Unterkunft und Verpflegung, wenn die Teilnahme eine auswärtige Unterbringung erfordert. Aufgrund der Formulierung „die Bundesanstalt trägt ganz oder teilweise" könnte fraglich sein, ob und i n welchem Umfang auf diese Leistungen ein Rechtsanspruch besteht. Die oben wiedergegebene Begründung der Vorschrift ergibt zu dieser Frage nichts. Aus den einerseits uneingeschränkten Wörtern „die Bundesanstalt trägt" und andererseits aus den Wörtern „ganz oder teilweise" ist aber zu schließen, daß ein Rechtsanspruch auf diese Leistungen besteht, auch wenn er i m Gesetz nur dem Grunde, nicht aber der Höhe nach festgelegt ist 2 3 3 . Dem entspricht § 10 A FuU; danach sind für die Dauer der Teilnahme nach Maßgabe der §§11 bis 21 die einzelnen — weitgehend § 45 entsprechenden — Leistungen zu gewähren 234. Aus der Einschränkung „nach Maßgabe" ergibt sich allerdings noch deutlicher als aus § 45 A F G („ganz oder teilweise"), daß der zu gewährende Leistungsumfang i m einzelnen von der Ausgestaltung der genannten Vorschriften abhängt 2 3 5 . Von dieser durch das Gesetz eingeräumten Ermächtigung, den Leistungsumfang insoweit selbst zu bestimmen, hat die Bundesanstalt weitgehend restriktiven Gebrauch gemacht 236 . So hat sie zunächst in § 18 A F u U bestimmt, daß andere als die i n § 45 A F G beispielhaft genannten Kosten nur ausnahmsweise getragen werden, wenn sie durch die Teilnahme an der Maßnahme unvermeidbar entstehen 237 . Außerdem sind jetzt i n der Anordnung i n erheblich größe-

230 BT-Drs. V/2291, S. 68, zu § 44. Hoppe / Berlinger, § 45, A n m . l a ; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 45, Rd.-Nr. 5; Hennig ! Kühl / Heuer, § 45, Erl. 5; Krebs, § 45, Rd.-Nr. 2. 232 I n § 12 A F u U heißt es allerdings „Lehrgangsgebühren". Offenbar geht die Bundesanstalt davon aus, daß diese i m allgemeinen den Lehrgangskosten entsprechen, vgl. § 12 Abs. 2 A F u U u n d D A Nr. 12.11 Abs. 1 zu § 12; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 45, Rd.-Nr. 6. 233 Hoppe / Berlinger, § 45, A n m . l a ; Schönef elder / Kranz / Wanka, § 45, Rd.-Nr. 1, 2; Hennig / Kühl / Heuer, § 45, Erl. 1. 234 v g l . a u c h die fast stereotype Formulierung „ . . . werden getragen" i n den §§ 12 - 18 A FuU. 231

235

Vgl. auch Schönefelder / Kranz / Wanka, § 45, Rd.-Nr. 4. Bericht der BReg. zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/403, S. 32, Tz. 86; Herbst, Arbeitgeber 1972, S. 12. 237 Vgl. die Beispiele bei Hoppe / Berlinger, § 45, A n m . 2. 236

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rem Umfang als i n der Fassung vom 18.12.1969 238 für die einzelnen Leistungen Pauschalen und Höchstbeträge vorgesehen oder festgesetzt 239 . Daß dieses Verfahren von den §§ 39 und 45 A F G gedeckt ist, kann aufgrund des Wortlauts der beiden Bestimmungen kaum bezweifelt werden und wurde auch bereits von der Rechtsprechung bestätigt 2 4 0 . Gleichfalls muß die getroffene Regelung i m großen und ganzen als sinnvoll bezeichnet werden. Sie dient der VerwaltungsVereinfachung und vermeidet dadurch Verzögerungen bei der Antragsbearbeitung 2 4 1 . Vor allem wurde jedoch den Erhöhungen der Lehrgangsgebühren zum Teil bis zu 350 °/o durch verschiedene Maßnahmeträger begegnet 242 . Ob die festgesetzten Pauschalen insbesondere für Lehrgangsgebühren ausreichend differenziert sind, w i r d zwar bezweifelt 2 4 3 ; diese Problematik einer jeden Pauschalierung ist aber durch § 12 Abs. 4 A F u U reduziert, der u. a. bei drohender oder bereits eingetretener Arbeitslosigkeit die Kostentragung i n voller Höhe vorsieht. I V . Art der Förderung

Über die A r t der Förderung sagt das Gesetz unmittelbar nichts; indirekt ergibt sich aber aus § 46 A F G und noch deutlicher aus § 19 Abs. 1 Satz 1 A FuU, daß alle hier erörterten Leistungen in Form von Zuschüssen erfolgen 244 . N u r i n den Fällen des § 9 Abs. 1 A FuU, d. h. bei Personen, die keinen Rechtsanspruch auf Förderung haben, weil sie die Voraussetzungen nicht erfüllen 2 4 5 , können nach § 19 Abs. 1 Satz 1 A F u U zinslose Darlehen gewährt werden. V. Die Förderungsdauer

Den zeitlichen Umfang der Förderung 2 4 6 bestimmt zunächst § 21 Abs. 1 Satz 3 A FuU. Danach werden Leistungen frühestens vom Zeit238

A N B A 1970, S. 85. Ausführlich hierzu W. Hoppe, SGb. 1973, S. 14 f. 240 L S G NRW, U. v. 17. 8.1972 — L 16 A r 139/71 — u n d v. 16. 3. 1972 — L 16 A r 98/71 — Auszüge bei Hoppe / Berlinger, § 45, Rechtsprechungsübersicht, S. 13/14; vgl. auch W. Hoppe, SGb. 1973, S. 15; Schönef eider / Kranz ! Wanka, § 45, Rd.-Nr. 4. 241 W. Hoppe, SGb. 1973, S. 15; ders., SozSich. 1972, S. 101 ; Barnofski, B A r b B l . 1972, S. 105, 107. 242 Vgl. Barnofski, ebenda; Bericht der BReg. zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/ 403, S. 32, 33 f., Tz. 85, 92; Coester, Arbeitgeber 1972, S. 544; W. Hoppe, SGb. 1973, S. 15; ders., SozSich. 1972, S. 100. 243 Barnofski, B A r b B l . 1972, S. 107; Bericht der BReg. zu § 239, S. 33, Tz. 92. 244 Hoppe / Berlinger, § 46, A n m . 1 c; vgl. auch Dahnen, Taschenbuch, S. 108, 111; Holland ! Kiesow, S. 167. 245 Vgl. auch § 46 A F G . 246 Vgl. oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, V. 239

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punkt der Antragstellung an gewährt, wenn diese erst nach dem Eint r i t t i n eine Maßnahme erfolgt. Daraus ergibt sich, daß i n der Hegel vom Beginn der Maßnahme an gefördert werden soll. Rückwirkende Leistungen, wie sie beispielsweise § 8 Abs. 2 A Ausbildung kennt und wie sie auch noch in § 21 Abs. 1 Satz 3 A FuU i n der Fassung vom 18. 12.1969 vorgeschrieben waren, sind nun nicht mehr möglich, es sei denn, es werden für die Berechnung erforderliche Unterlagen verspätet eingereicht (§21 Abs. 3 A FuU). Die eigentliche Förderungszeit ergibt sich indirekt aus den Vorschriften, die auf die Förderung der Teilnahme an Fortbildungsmaßnahmen abstellen wie z. B. die §§ 41 und 43 AFG. Daraus ist zu schließen, daß grundsätzlich eine Förderung nur während der Dauer der Teilnahme an derartigen Maßnahmen erfolgt. Das bedeutet einerseits, daß die Teilnahme regelmäßig und tatsächlich erfolgen muß 2 4 7 ; andererseits führt eine kurzzeitige Nichtteilnahme aus Krankheits- oder sonstigen wichtigen Gründen nicht zur Unterbrechung der Förderung 2 4 8 . Das gleiche gilt für Vorlesungs- und Schulstreiks; entscheidend ist aber, ob und in welcher Form der einzelne Antragsteller sich aktiv am Streik beteiligt hat 2 4 9 . § 44 Abs. 7 i n Verbindung m i t § 116 A F G ist auf diesen Sachverhalt nicht anwendbar 2 5 0 . Wenn der Maßnahmeträger allerdings die Unterrichtsdauer unter die i n § 11 Abs. 2 A FuU festgelegten Grenzen sinken läßt, kann sich das auf den Bezug des Unterhaltsgeldes auswirken. Andererseits bestimmt § 11 Abs. 4 Satz 1 A FuU, daß das Unterhaltsgeld Teilnehmern an Maßnahmen mit ganztägigem Unterricht auch während festgelegter Ferienzeiten gewährt wird. I n begründeten Ausnahmefällen gilt dasselbe für Teilnehmer an Maßnahmen m i t berufsbegleitendem Unterricht, wenn die regelmäßige betriebsübliche Arbeitszeit auch während der Ferien um mindestens ein D r i t t e l gemindert ist ( § 1 1 Abs. 4 Satz 2). Den zeitlichen Umfang der nach § 45 A F G zu gewährenden Leistungen bestimmen jeweils deren A r t und Zweck. I m übrigen w i r d die Dauer der Förderung durch § 41 Abs. 2 A F G eingegrenzt; danach „soll" die Teilnahme an einer beruflichen Fortbildungsmaßnahme „ i n der Regel" nur gefördert werden, wenn diese nicht länger als zwei Jahre dauert. Obwohl die Vorschrift damit gleich247 Vgl. § 23 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 A F u U ; Hoppe / Berlinger, § 34, Anm. l a , b; Krebs, § 44, Rd.-Nr. 3; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 44, Rd.-Nr. 12; W. Hoppe, ZfS 1973, S. 38 m i t Nachweisen aus der Rspr. 218 Hoppe / Berlinger, § 34. A n m . 1 d; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 44, Rd.-Nr. 12; W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 338; ders., N D V 1972, S. 35. 240 Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . l e ; W. Hoppe, A B A 1970, S. 44; ders., ZfS 1972, S. 174. 250 v g L F n > 249.

D. Fortbildungsförderung

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zeitig eine sachliche Voraussetzung normiert, ist sie zu unbestimmt, um etwas über die konkrete Dauer der Förderung oder auch über die mit ihr verfolgten Ziele auszusagen. Eine A n t w o r t auf diese Fragen könnte sich aber aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung ergeben. Die gleiche Regelung fand sich schon i n § 40 Abs. 2 des Regierungsentwurfs 2 5 1 ; sie wurde begründet mit der Ansicht, daß Maßnahmen von mehr als zweijähriger Dauer i m allgemeinen der beruflichen Ausbildung und nicht der beruflichen Fortbildung zuzuordnen seien 252 . Der Bundesrat 2 5 3 hielt zwar die zeitliche Begrenzung i m Einzelfall für hinderlich und nicht für erforderlich, da § 42 Abs. 3 des Entwurfs (jetzt § 34 Satz 2 AFG) eine Überwachung der Dauer der Ausbildung sichere. Die Bundesregierung stimmte jedoch diesem Änderungsvorschlag nicht zu mit der Begründung, berufliche Fortbildungsmaßnahmen i m Vollzeitunterricht könnten bei sachgemäßer Handhabung bis auf Ausnahmefälle innerhalb von längstens zwei Jahren durchgeführt werden. Die Vorschrift solle die Träger veranlassen, die Maßnahmen so intensiv wie möglich zu gestalten und nicht länger auszudehnen, als es sachlich geboten erscheine. Das liege nicht zuletzt auch i m Interesse der Teilnehmer. I n Ausnahmefällen sei nach dem Entwurf eine längere Förderung möglich 2 5 4 . Insoweit stimmte schließlich auch der Ausschuß für Arbeit der Regierungsvorlage zu 2 5 5 . Er griff aber die Anregung der Regierung 2 5 6 auf, zu prüfen, ob die Frist auch für Teilzeit- und Fernunterricht ausreiche und beschloß, die Entwurfsfassung u m den Zusatz „die zeitliche Begrenzung gilt nicht für Maßnahmen mit berufsbegleitendem Unterricht" zu erweitern 2 5 7 (jetzt § 41 Abs. 2, 2. Halbs. AFG). I n seiner Begründung 2 5 8 berief sich der Ausschuß auf eine Auskunft der Bundesregierung, nach der der A n t e i l der berufsbegleitenden und Fernunterrichtslehrgänge m i t einer Dauer von mehr als zwei Jahren an der Gesamtzahl der förderungsfähigen Lehrgänge derzeit etwa 15 °/o betrage. Dabei handele es sich überwiegend u m Lehrgänge für Meister i n der Industrie und i m Handwerk, Techniker der verschiedenen Fachrichtungen, Studierende der Verwaltungs- und Wirtschaftsakademien und u m Betriebswirte. Der Ausschuß hielt es nicht für gerechtfertigt, diese Bildungsmaßnahmen durch eine für den Regelfall geltende Begren251

BT-Drs. V/2291, S. 10. Ebenda, S. 67, zu § 40 Abs. 2. 253 Ebenda, S. 107, Nr. 22. 254 S. 117, zu Nr. 22. 255 Zu BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 40 Abs. 2 (a. E.). 25β BT-Drs. V/2291, S. 117, zu Nr. 22 (a. E.). 252

257 258

BT-Drs. V/4110, § 40, Abs. 2. Zu BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 40, Abs. 2.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

zung auf Maßnahmen, die nicht länger als zwei Jahre dauern, von vornherein auszuschließen. Aus der Entstehungsgeschichte des § 41 Abs. 2 A F G ergibt sich somit, was auch i n § 6 Abs. 1 Satz 1 A F u U gefordert wird, d. h. die Dauer einer Maßnahme müsse dem Zeitraum entsprechen, der notwendig sei, u m das Ziel der Fortbildung oder Umschulung zu erreichen. Zur Konkretisierung schreibt § 6 Abs. 1 Satz 2 A FuU deshalb einerseits eine untere Grenze v o r 2 5 9 ; andererseits w i r d nach Satz 3 die Teilnahme an Maßnahmen, die bei Vollzeitunterricht zwei Jahre übersteigt 2 6 0 , nur gefördert, wenn die berufliche Fortbildung oder Umschulung auf andere Weise nicht verwirklicht werden kann und die Förderungsdauer drei Jahre nicht überschreitet. Aus der so i n den §§ 41 Abs. 2 A F G und 6 Abs. 1 A F u U hergestellten Beziehung zwischen der Maßnahmedauer und der Dauer der Förder u n g 2 6 1 ergibt sich einerseits, daß länger als zwei Jahre dauernde Fortbildungsmaßnahmen nur ausnahmsweise gefördert werden können 2 6 2 und bei einer Dauer von drei Jahren die Grenze für die Förderungsfähigkeit der Maßnahme liegt 2 6 3 . Daraus folgt weiterhin, daß eine teilweise Förderung, d. h. die Aufgliederung i n einen förderungsfähigen und einen nichtförderungsfähigen Teil der Maßnahme ausgeschlossen ist 2 6 4 . Andererseits legt § 6 Abs. 1 Satz 3 A F u U bei Vollzeitunterricht m i t dem Zeitraum von drei Jahren grundsätzlich auch die absolute Förderungshöchstdauer fest 2 6 5 , was sich beispielsweise auswirken kann, wenn nach den Teilnahmebedingungen die Wiederholung eines Semesters oder Abschnitts zulässig ist. Voraussetzung hierfür ist aller259 Vgl. hierzu 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I I , 3 b). 2βο z u r Zulässigkeit einer solchen Begrenzung vgl. L S G Nds., U. v. 4.7. 1972 — L 7 A r 30/71 — Auszug unter Nr. 419 der BA-Sammlung. 261 Das BSG spricht i m U r t e i l v. 29. 3.1973 — 7 R A r 12/72 — Auszug i n B B 1973, S. 525, i m Hinblick auf den gleichlautenden § 47 Abs. 3 Satz 2 A F G sogar von Identität; ähnlich Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 6 b. A.A. L S G NRW, U. v. 12. 5.1972 — L 16 A r 101/71 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, § 47, Rechtsprechungsübersicht, S. 18. 262 Schönef eider / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 18; vgl. auch W. Hoppe, N D V 1972, S. 37. 263 Ebenso das B S G (Fn. 261) f ü r Umschulungsmaßnahmen. 284 BSG, vgl. Fn. 261; Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 6 b ; Zekorn, B A r b B l . 1970, S. 114; ders., A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung V I Fortbildung/ Umschulung A I I , 3 u n d 5; W. Hoppe, ZfS 1972, S. 175; Weber / Paul, § 41, A n m . 5 (zu § 6 A FuU). 265 Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 6 b ; W. Hoppe, SozSich. 1972, S. 99; ders., N D V 1972, S. 37 u n d SGb. 1973, S. 14. Diese zeitliche Grenze gilt nicht f ü r Teilzeitunterricht, Hennig / Kühl / Heuer, § 41, Erl. 6; Schönefelder / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 18; Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 6 b.

D. Fortbildungsförderung

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dings, daß die Eignung des Teilnehmers weiterhin zu bejahen 2 0 6 ist 2 6 7 . I m Einzelfall können also entgegen der Ansicht des Bundessozialgerichts 268 die Maßnahme- und die Förderungsdauer differieren. Eine Sonderregelung t r i f f t § 2 Abs. 7 Satz 2 A F u U für Fortbildungsmaßnahmen, die i n Ingenieurschulen, Fachhochschulen, Hochschulen oder ähnlichen Bildungsstätten durchgeführt werden. I n diesen Fällen w i r d die Teilnahme bei Erfüllung weiterer Voraussetzungen nur gefördert, wenn sie i m Vollzeitunterricht nicht länger als ein Jahr dauert. Diese zeitliche Begrenzung ist jedoch damit zu erklären, daß der Besuch der genannten Schulen grundsätzlich nicht nach dem A F G gefördert werden soll (§ 2 Abs. 7 Satz 1 A FuU). Mittelbar ist auch § 44 Abs. 5 A F G eine Ausnahme von der i n § 6 A F u U geregelten Dauer der Förderung. Danach besteht ein Anspruch auf Weiterzahlung des u m 15 °/o gekürzten Unterhaltsgeldes für 78 bzw. 156 Tage je nach Dauer der Maßnahme, wenn der Teilnehmer innerhalb von sechs Monaten arbeitslos w i r d 2 6 9 . § 44 Abs. 5 A F G ist zurückzuführen auf einen Beschluß des Ausschusses für A r b e i t 2 7 0 , der die Notwendigkeit der Weiterzahlung damit begründete, daß viele Teilnehm e r — insbesondere bei einer längeren Dauer der Maßnahme — keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld hätten. Die Kürzung solle i n etwa das Unterhaltsgeld an das Arbeitslosengeld angleichen 271 . Da der Gesamtumfang dieser Leistung i n den Jahren 1969 bis 1971 von 1,3 auf 17,4 M i l l . D M zugenommen hat 2 7 2 , hat sich die Richtigkeit der überwiegend sozialpolitischen Regelung bereits erwiesen. Schließlich soll i n diesem Zusammenhang untersucht werden, ob das A F G nach erfolgreichem Abschluß einer Fortbildungsmaßnahme eine weitere Förderung ermöglicht. Aus der Tatsache, daß weder das Gesetz i n den speziellen Vorschriften zur Fortbildung noch die Anordnung ausdrücklich auf diese Frage eingehen, i m Gegensatz beispielsweise zu § 3 A Ausbildung, könnte geschlossen werden, daß das Gesetz nicht nur eine Fortbildungsmaßnahme fördern w i l l . 266 L S G Hessen, U. v. 20. 6.1973 — L 1 A r 1079/72 — Auszug unter Nr. 731 der BA-Sammlung. 267 Das SG München U. v. 6.4.1972 — S 22 A l 225/71 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, § 44, Rechtsprechungsübersicht, S. 32 u n d die D A Nr. 6.23 zu § 6 A F u U halten zwar eine Wiederholung n u r dann für förderungsfähig, w e n n sie v o m Teilnehmer nicht zu vertreten ist. H i e r f ü r findet sich i m Gesetz aber keine Stütze. 2β8 V g l < F n . 261. 269 Ausführlich hierzu W. Hoppe, SozArb. 1971, S. 241 ff. 279 BT-Drs. V/4110, S. 21, § 43, Abs. 6 a. 271 Zu BT-Drs. V/4110, S. 10 zu § 43 Abs. 6 a; vgl. auch Kröner, B A r b B l . 1970, S. 2. 272 Bericht der BReg. zu § 239, BT-Drs. 7/403, S. 35, Tz. 96.

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I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Dem entspricht auch der Wortlaut des § 41 Abs. 1 AFG. Wenn dort so unterschiedliche Ziele wie einerseits die Feststellung beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten bis hin zu ihrer Erweiterung und A n passung und andererseits ein beruflicher Aufstieg i n die Fortbildung einbezogen werden, also zum Teil sich überschneidende oder aber auch sich ergänzende Maßnahmen, erscheint es m i t den Zielen des Gesetzes unvereinbar, wenn nur eine Maßnahme gefördert werden darf, die für sich allein ohne eine Ergänzung den Antragsteller nicht „fortbildet". Vor allem kann aber speziell die Anpassung und Erweiterung der Kenntnisse angesichts der technischen Entwicklung ohne weiteres häufiger erforderlich sein. Zum gleichen Ergebnis gelangt man bei einer Betrachtung der nach § 43 Abs. 1 A F G „insbesondere" zu fördernden Maßnahmen. Auch aus den einzelnen Voraussetzungen für den Anspruch auf Fortbildungsförderung ergibt sich kein Hinweis darauf, daß das Gesetz die Förderung weiterer Fortbildungsmaßnahmen ausschließen w i l l . Wenn § 2 Abs. 8 A F u U nach Abschluß einer Berufsausbildung die Förderung des weiteren Bildungsganges als Fortbildung davon abhängig macht, daß der Antragsteller zuvor i n der Regel mehr als ein Jahr i m zunächst erlernten Beruf tätig war, so gilt dies lediglich für den Fall, daß ein stufenweiser Aufstieg angestrebt wird. Die Förderung einer anderen Fortbildungsmaßnahme, beispielsweise zur Erweiterung oder Anpassung der Kenntnisse, kann sich also grundsätzlich unmittelbar an die Ausbildung anschließen. Das gleiche muß dann aber auch für zwei aufeinander folgende Fortbildungsmaßnahmen gelten. Eine analoge Anwendung des § 3 A Ausbildung kommt nicht i n Betracht, da diese Vorschrift zu sehr auf die Besonderheiten der Ausbildungsförderung abstellt. § 11 Abs. 9 A FuU schreibt nur vor, daß beim Abbruch der Teilnahme ohne wichtigen Grund unter bestimmten Voraussetzungen das Unterhaltsgeld zurückzufordern i s t 2 7 3 ; die Förderung einer anderen Maßnahme ist damit aber nicht ausgeschlossen274. Schließlich zeigt § 20 Abs. 2 A FuU, der die Gewährung eines Einarbeitungszuschusses i m Anschluß an eine Fortbildungsmaßnahme ermöglicht, daß der Verwaltungsrat beim Erlaß der Anordnung den i n Frage stehenden Sachverhalt gesehen hat 2 7 5 . Das Ergebnis ist also, daß Gesetz und Anordnung auch die Förderung mehrerer Fortbildungsmaßnahmen zulassen und zwar jeweils durch Zuschüsse, da weder § 46 A F G noch die §§9 und 19 A F u U insoweit zutreffen. 273

Vgl. auch § 44 Abs. 6 AFG. Vgl. aber D A Nr. 6.22 zu § 6 A FuU. 275 V g L D A N r > 9 21 u n d 9.22 zu § 9, Nr. 11.11 Abs. 7 u n d 11.51 Abs. 9 zu § 11 sowie Nr. 20.21 zu § 20 A FuU. I n D A Nr. 2.16 zu § 2 A F u U werden sogar Fortbildungsmaßnahmen nebeneinander für zulässig gehalten. 274

E. Umschulungsförderung

209

Von einer echten „Durchlässigkeit" i n diesem Förderungsbereich kann allerdings nur gesprochen werden, wenn auch i m Anschluß an eine Fortbildungsmaßnahme die Förderung einer Umschulung möglich ist. Die schon aus den Bezeichnungen deutlich werdende unterschiedliche Zielsetzung dieser Maßnahmen 2 7 6 könnte dagegen sprechen. Es kann sich aber ergeben, daß selbst durch mehrfache Fortbildungsmaßnahmen — unter Umständen also erst nach mehreren Jahren — eine drohende Arbeitslosigkeit letztlich nicht zu vermeiden ist. I n diesem Fall wäre die Versagung der Umschulungsförderung m i t den Zielen des Gesetzes unvereinbar, insbesondere wenn sich die Umschulung als ultima ratio herausstellt, oder wenn sich der Antragsteller nun zu einer Umschulung entschließt. Daß nach § 47 Abs. 3 A F G die Umschulung „so früh wie möglich" durchzuführen ist, widerspricht dem nicht. Diese Forderung läßt vielmehr erkennen, daß auch die Interessen des A n tragstellers und seine i m Einzelfall verständliche Abneigung gegen eine Umschulung zu berücksichtigen sind. Daß der Verwaltungsrat an diesen Sachverhalt gedacht hat, indiziert wiederum § 20 Abs. 2 A FuU277. Trotz Fehlens einer ausdrücklichn Regelung ist somit festzustellen, daß i m Anschluß an die Förderung verschiedener Fortbildungsmaßnahmen auch eine Umschulungsförderung beansprucht werden kann, wenn die hierfür geltenden speziellen Voraussetzungen erfüllt sind, d. h. unter anderem die i n § 7 Abs. 2 A F u U geforderte mehr als dreijährige Berufstätigkit. Die „Durchlässigkeit" i m Bereich der Fortbildungsförderung ist also stärker ausgeprägt als bei der Ausbildungsförderung 2 7 8 . Damit ist den Besonderheiten der Erwachsenenbildung Rechnung getragen. E. Die Umschulungsförderung I . Persönliche Voraussetzungen

1. Staatsangehörigkeit, Alter, Eignung und wirtschaftliche Voraussetzungen Die Anspruchsvoraussetzungen der Umschulungsförderung gleichen zum Teil denen der Fortbildungsförderung. So verweist zunächst § 3 Abs. 4 A F u U zur näheren Bestimmung der Staatsangehörigkeit auf die i n § 2 Abs. 9 und 10 A F u U für die Fortbildung getroffene Regelung, da § 47 Abs. 1 A F G nur sehr allgemein von „Arbeitsuchenden" spricht. Eine untere oder obere Altersgrenze ist für die Förderung der 27β V 277 278

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9 6 > V g

108

110 Arnold / Leve / Stothfang, Dt. Bundesrecht, V D 21, Erl. 3 zu § 47, sind der Meinung, § 47 Abs. 3 Satz 2 entspreche § 41 Abs. 2; ähnlich Hennig l Kühl / Heuer, § 47, Erl. 7 ; nicht so deutlich Hoppe / Berlinger, § 34, A n m . 6 b. 111 Krebs, § 47, Rd.-Nr. 11 ; Hoppe / Berlinger, § 47, A n m . 11. 112 § 6 Abs. 1 Satz 3 A FuU. Z u r Zulässigkeit dieser zeitl. Grenze vgl. BSG, U. v. 29. 3.1973 — 7 R A r 12/72 — Auszug i n B B 1973, S. 525. 1

226

I I . Teil, Kap. 2: Z u m I n h a l t des A F G

Die Förderung der Umschulung endet grundsätzlich wie die der Fortbildung m i t Abschluß der Maßnahme. Außerdem sieht jedoch § 47 Abs. 1 Satz 2 die entsprechende Anwendung des § 44 Abs. 5 A F G vor. Die nach erfolgreichem Abschluß einer Ausbildungs- oder Fortbildungsmaßnahme interessierende Frage, ob das Gesetz eine weitere Förderung ermöglicht, stellt sich hier nicht i n gleichem Maße, da die Umschulung den Übergang i n eine andere berufliche Tätigkeit ermöglichen muß (§ 47 Abs. 1) und nach § 3 Abs. 3 Satz 1 A F u U m i t einem qualifizierendem Abschluß enden soll. Dennoch kann sich durchaus die Notwendigkeit ergeben, die neuerworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten anzupassen oder zu erweitern; es kann also auch nach einer Umschulung die Teilnahme an einer Fortbildungsmaßnahme erforderlich sein. Deren Förderungsfähigkeit muß dann aus den gleichen Gründen bejaht werden wie die aufeinander folgender Fortbildungsmaßnahmen 1 1 3 . Die Frage der Förderung mehrmaliger Umschulungen ist zwar eher theoretisch; selbst sie kann sich aber stellen, wenn man berücksichtigt, daß das Berufsleben einen Zeitraum bis zu 50 Jahren umfaßt. Da weder das Gesetz noch die Anordnung hierzu eine Regelung treffen und eine analoge Anwendung des § 3 A Ausbildung wiederum nicht i n Betracht k o m m t 1 1 4 , müssen auch bei einer erneuten Umschulung nur die bereits erörterten Voraussetzungen erfüllt sein. Vor allem wegen der verlangten Zweckmäßigkeit der Förderung w i r d es den von Herbst 115 befürchteten „Dauerumschüler" allerdings nicht geben.

113

114 V 115

Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, V (a. E.). g l # F n > 113. Arbeitgeber 1972, S. 12; vgl. auch Meenzen, ArbuSozpol. 1971, S. 241.

Dritter

Teil

Die Abgrenzung zwischen BAföG und AFG Da die beiden untersuchten Gesetze i n der Überschrift den Wortteil ,,-förderung" enthalten, geben sie schon einen Hinweis auf die A b grenzungsproblematik. Wie sich herausgestellt hat, regeln sie aber auch tatsächlich wenigstens teilweise die gleiche Materie 1 . Da die Förderungsvoraussetzungen stark divergieren und die Leistungen ebenfalls unterschiedlich sind, erhält die Frage der Abgrenzung zwischen beiden Gesetzen nicht nur für den Antragsteller, sondern auch für die den A n trag bearbeitende Behörde ein besonderes Gewicht 2 . I m folgenden soll deshalb untersucht werden, ob eine klare Trennung möglich ist. Nach § 1 BAföG besteht ein Rechtsanspruch, wenn u. a. dem Auszubildenden die für seinen Lebensunterhalt und seine Ausbildung erforderlichen M i t t e l „anderweitig" nicht zur Verfügung stehen. Damit könnte der Grundsatz der generellen Subsidiarität des Gesetzes ausgedrückt worden sein, d. h. daß die Leistungen des BAföG auch gegenüber denen des A F G nachrangig sind. Die Vorschrift ist aber vom Wortlaut her zu vage und auch wegen ihrer Funktion als Leitvorschrift 3 nicht ohne weiteres geeignet, die beiden Gesetze deutlich gegeneinander abzugrenzen. Konkreter ist insofern § 37 AFG 4 . Nach Satz 1 dürfen Leistungen zur individuellen Förderung der beruflichen Bildung (§§ 40-49) nur gewährt werden, soweit nicht andere öffentlich-rechtliche Stellen zur Gewährung solcher Leistungen gesetzlich verpflichtet sind. Außerdem bleibt nach Satz 2 der Nachrang der Sozialhilfe (§ 2 Abs. 2 BSHG) unberührt. Die Vorschrift regelt also einerseits die Rangfolge der Leistungspflichten mehrerer i n Betracht kommender öffentlich-rechtlicher Stellen 5 ; andererseits stellt sie eine negative Anspruchsvoraussetzung auf®. Da sie aus sich heraus nicht ohne weiteres verständlich ist und 1

W. Hoppe, N D V 1973, S. 127. Vgl. auch W. Hoppe, N D V 1973, S. 127. 3 Oben 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C. 4 Vgl. auch W. Hoppe, N D V 1973, S. 128. 5 BT-Drs. VI/2291, S. 66, zu § 36 Abs. 1. β Hennig ! Kühl / Heuer, § 37, A n m . 3; ähnlich Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 251; Siegers, Information 1969, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 50 (S. 332); W. Hoppe, N D V 1973, S. 128. 2

1

228

I I I . Teil: Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

vor allem über das Verhältnis zu Leistungen nach dem BAföG unmittelbar nichts aussagt, soll zunächst auf ihre Entstehungsgeschichte eingegangen werden. Die entsprechende Bestimmung i m Regierungsentwurf 7 hatte weitgehend den gleichen Wortlaut, erstreckte jedoch die Vorrangigkeit auch auf tatsächlich gewährte Leistungen. Außerdem schrieb sie vor, daß auf anderen Rechtsvorschriften beruhende Leistungen, auf die kein Anspruch bestehe, nicht deshalb versagt werden dürften, weil „ i n diesem Gesetz" entsprechende Leistungen vorgesehen seien 8 . Die Berücksichtigung von „freiwilligen" Leistungen öffentlich-rechtlicher Stellen wurde aber vom Ausschuß für Arbeit 9 m i t der Begründung gestrichen, der Anreiz, solche Leistungen i m Hinblick auf die Förderung nach dem A F G einzustellen, solle durch eine derartige Bestimmung nicht verstärkt werden. Es müsse vielmehr anderen öffentlich-rechtlichen Stellen — z. B. den Ländern — möglich sein, die Leistungen nach dem A F G erforderlichenfalls aufzustocken und damit die Bereitschaft zur beruflichen Bildung zu verstärken 1 0 . Aufgrund dieser Überlegungen mußte auch § 36 Abs. 1 Satz 2 des Regierungsentwurfs entfallen. Die m i t § 2 Abs. 2 Satz 2 BSHG nahezu identische Vorschrift hätte bedeutet, daß Ermessensleistungen aufgrund anderer Rechtsvorschriften dennoch gegenüber denen des A F G vorrangig gewesen wären 1 1 . Hoppe / Berlinger 12 sind zwar der Ansicht, aus den Wörtern „verpflichtet sind" am Schluß des § 37 Satz 1 A F G ergäbe sich nicht, daß es sich u m Leistungen handeln müsse, auf die ein subjektiv öffentlichrechtlicher Anspruch des Einzelnen bestehe. Vielmehr müßten auch Ermessensleistungen berücksichtigt werden 1 3 , wenn sie nur gesetzlich normiert seien. Das überzeugt schon insofern nicht, als sogar bei einer durch ständige Verwaltungsübung unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes eingetretenen Selbstbindung der Verwaltung noch fraglich ist, ob von einer gesetzlichen Verpflichtung gesprochen werden

7

BT-Drs. V/2291, § 36 Abs. 1. § 36 Abs. 1 Satz 2 des Reg.-Entw. 9 BT-Drs. V/4110, § 36 Abs. 1 und zu BT-Drs. V/4110, S. 8, zu § 36; vgl. hierzu auch Pirkl, BayVbl. 1970, S. 4. 10 Vgl. hierzu § 18 Abs. 6 Nr. 6 A Ausbildung und zur Realisierung durch einzelne Länder Pirkl, BayVBl. 1970, S. 4; W. Hoppe, A B A 1970, S. 43; ders., SozSich. 1971, S. 139. 11 Vgl. Krebs, § 37, Rd.-Nr. 6. 12 § 37, A n m . 1; zweifelnd Schönef eider / Kranz / Wanka, § 37, Rd.-Nr. 5; nicht so deutlich Krebs, § 37, Rd.-Nr. 4 („auf gesetzl. Grundlage beruhen"); ähnlich Hennig / Kühl / Heuer, § 37, Erl. 4. 1 u c h e , e . 1 . 8

Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

kann. So räumen Hoppe / Berlinger 1 4 selbst ein, daß die Leistungen dann „wenn auch nicht de iure, so doch de facto zu gewähren sind". Entscheidend ist aber, daß ursprünglich § 36 Abs. 1 des Regierungsentwurfs von einer tatsächlichen Gewährung, von der Gewährung aufgrund gesetzlicher Verpflichtung und von auf anderen Rechtsvorschriften beruhenden Leistungen, auf die kein Anspruch bestehe, sprach und im Gesetzestext nur noch das mittlere Tatbestandsmerkmal bestehen geblieben ist. Wenn der Ausschuß in seiner Begründung 1 5 dazu sagt, er habe die vorgesehene Berücksichtigung von „freiwilligen" Leistungen gestrichen, und wenn man außerdem Hoppe / Berlinger 1 6 folgt, rechtstechnisch könnten „freiwillige" Leistungen überhaupt nur Schenkungen sein, muß die Formulierung des Ausschusses zwar als ungenau bezeichnet werden. Dennoch ergibt sich daraus, daß der Ausschuß m i t dem gewählten Ausdruck auch „Leistungen, auf die kein Anspruch besteht", einbezogen hat 1 7 . Ebenfalls nicht überzeugend ist, der Ausschuß habe durch den Zusatz „— z. B. den Ländern — " i n seiner Begründung 1 8 zu erkennen gegeben, i n erster Linie sei an Leistungen der Länder, die ohne gesetzliche Normierung aufgrund von Richtlinien die Leistungen der Bundesanstalt aufstocken wollten, gedacht gewesen, selbst wenn eine derartige Absicht des Landes Bayern i m Ausschuß bekannt w a r 1 9 . Das hieße, der Ausschuß habe nicht auch bedacht, daß andere Länder das gleiche Ziel über gesetzliche Vorschriften verfolgen könnten. Die von Hoppe / Berlinger vertretene Ansicht würde aber diese Möglichkeit ausschließen und außerdem dazu führen, daß der Umfang der nach dem A F G zu gewährenden Leistungen i m Einzelfall von einer Kann-Vorschrift in einem anderen Gesetz bestimmt würde. Das wäre aber m i t den Zielen des Gesetzes nicht vereinbar und würde die Einführung des Rechtsanspruchs nahezu bedeutungslos machen. Der Hinweis von Hoppe / Berlinger 20, der Ausschuß habe nicht gewollt, daß die Leistungen anderer eingestellt würden, ist zwar richtig 2 1 ; zu einseitig ist aber der Schluß, dieser habe auch damit das „ernste A n liegen", die Bundesanstalt vor einer durch das A F G ausgelösten gene14

Vgl. Fn. 12. Zu BT-Drs. V/4110, S. 8, zu § 36. 16 Vgl. Fn. 12. 17 So auch Hoppe / Berlinger, § 37, A n m . 1 ; trotzdem bestreiten sie, daß sich aus den Materialien gegenteiliges zu der von ihnen vertretenen A u f fassung ergebe. 18 Zu BT-Drs. V/4110, S. 8, zu § 36. 19 Hoppe / Berlinger, § 37, A n m . 1. 20 Ebenda. 21 Vgl. die Begründung des Ausschusses, ebenda (Fn. 18). 15

230

I I I . Teil: Abgrenzung zwischen B A f ö G und A F G

rellen Leistungsabwälzung zu ihren Lasten zu bewahren, zum Ausdruck gebracht. I n erster Linie ging es dem Ausschuß u m die Verstärkung der Bildungsbereitschaft. Hoppe / Berlinger versuchen zwar den behaupteten „Grundsatz" zu belegen 22 ; die von ihnen zitierten Stellen aus dem Schriftlichen Bericht des Ausschusses23 beziehen sich aber auf einen so speziellen Sachverhalt wie die Teilnahme an Maßnahmen, die auf die Zwecke eines Betriebes oder Verbandes aufgerichtet sind, auf „gleichartige Leistungen" des Arbeitgebers i m Bereich der Umschulung oder auf völlig andere Leistungen wie Kurzarbeitergeld, Leistungen zur Winterbauförderung oder zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer. Bei den gleichartigen Leistungen des Arbeitgebers hat der Ausschuß außerdem ausdrücklich den Interessen des Umschulungswilligen Priorität gegenüber der Gefahr einer Leistungsverlagerung auf die Bundesanstalt eingeräumt 2 4 . Auch die schon i m Regierungsentwurf enthaltene Vorleistungspflicht der Bundesanstalt 25 , die der Ausschuß noch erweitert hat 2 6 , ist m i t der Ansicht von Hoppe / Berlinger schwer vereinbar. Schließlich ist nicht einmal die Folgerung aus dem Klammerzusatz „(§§ 40 bis 49)" i n § 37 A F G zwingend, daß „solche Leistungen" auch Ermessensleistungen erfaßten 27 , weil in den §§ 46, 48 und 49 A F G Kann-Leistungen normiert seien. Dieses Argument würde voraussetzen, daß der Begriff „solche Leistungen" Identität oder zumindest Gleichartigkeit bedeutete; das verneinen aber auch Hoppe / Berlinger 2 8 . Außerdem zeigt die Einbeziehung von Vorschriften, i n denen gar keine Leistungen angesprochen sind wie z. B. i n den § § 4 1 bis 43 AFG, daß Hoppe / Berlinger dem Klammerzusatz zuviel Gewicht beimessen. I m Ergebnis erstreckt § 37 A F G die Vorrangigkeit also nur auf gesetzliche Verpflichtungen, erfaßt jedoch m i t der gewählten Formulierung nicht nur Gesetze und Rechtsverordnungen, sondern auch autonomes Satzungsrecht 29 ; lediglich Verwaltungsvorschriften wie z. B. Richtlinien, Grundsätze oder Ministerialentschließungen zählen nicht hierzu 8 0 . " Vgl. § 36, A n m . 7 a. 28 Zu BT-Drs. V/4110, S. 9, 11, 13, 16 und 17. 24 Zu BT-Drs. V/4110, S. 10/11, zu § 47. 25 BT-Drs. V/2291, § 37 Abs. 1 — jetzt § 38 Abs. 1 AFG. 28 Vgl. BT-Drs. V/4110, § 37 Abs. 1 und zu BT-Drs. V/4110, S. 9, zu § 37 Abs. 1. 27 So aber Hoppe / Berlinger, § 37, A n m . 1. 28 Ebenda. 29 Hoppe / Berlinger, § 37, A n m . 6 b ; vgl. auch bei dens., § 37, A n m . 6 c, die Ubersicht i n Betracht kommender Vorschriften. 30 Hoppe f Berlinger, § 37, A n m . 6 b ; W. Hoppe, A B A 1970, S. 43; ähnlich auch Krebs, § 37, Rd.-Nr. 7; W. Hoppe, B B 1971, S. 181.

Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

Fraglich ist aber, welche Leistungen anderer öffentlich-rechtlicher Stellen den Leistungen nach den §§40 bis 49 A F G vorgehen. Die Formulierung des § 37 Satz 1 A F G erscheint mehrdeutig 3 1 . Man könnte der Ansicht sein, der Begriff „solche Leistungen" entspräche dem der „gleichartigen Leistung" i n § 47 Abs. 2 A F G 3 2 . Die Materialien ergeben zu dieser Frage nichts. Grammatikalisch bezieht sich der Begriff „solche Leistungen" auf Leistungen zur individuellen Förderung der beruflichen Bildung (§ 37 Satz 1 AFG). Es kann sich daher nur u m Leistungen handeln, die gezielt zur Förderung einer beruflichen Ausbildung, Fortbildung oder Umschulung gewährt werden. Sie müssen aso zweckgebunden sein 33 , auf den Bestimmungszweck i m einzelnen — z. B. für den Lebensunterhalt oder für die eigentlichen Ausbildungskosten — kommt es allerdings nicht an 3 4 . Weiterhin ergibt sich aus § 38 Abs. 2 Satz 4 AFG, daß die Leistungen nicht gleichartig 3 5 zu sein brauchen. Nach dieser Bestimmung verwandelt sich bei Vorleistungen der Bundesanstalt der Anspruch i n Höhe des Geldwertes der von der anderen Stelle zu gewährenden Leistung i n eine Geldforderung, wenn er sich auf eine andere als eine Geldleistung richtet. Schließlich ergibt sich aus dem Wort „soweit", das dem „insoweit" des § 47 Abs. 2 A F G entspricht 36 , daß die auf gesetzlicher Verpflichtung beruhenden Leistungen anderer öffentlich-rechtlicher Stellen durch die Leistungen nach dem A F G bis zu deren Höhe aufgestockt werden können 3 7 . Der Ausschuß für A r b e i t 3 8 betonte i n diesem Zusammenhang, dadurch werde eine zusätzliche Vereinheitlichung der beruflichen B i l 31 Kritisch auch Arnold / Leve / Stothfang, Dt. Bundesrecht, V D 21, Erl. 3 a zu § 37. 32 So Hoppe / Berlinger, § 47, A n m . 8 a m i t der Einschränkung „ i m wesentlichen"; ebenso W. Hoppe, B B 1971, S. 182 und N D V 1972, S. 39. I n Betrieb 1972, S. 337 u n d N D V 1972, S. 183 v e r t r i t t ders., sogar die Ansicht, die Begriffe deckten sich. 33 Hoppe / Berlinger, § 37, A n m . 5; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 37, Rd.Nr. 5; W. Hoppe, N D V 1972, S. 39, 183; ders., B B 1971, S. 181; Betrieb 1972, S. 33; vgl. auch Arnold / Leve / Stothfang, Dt. Bundesrecht, V D 21, Erl. 1 zu § 37. 34 Hoppe / Berlinger, § 37, A n m . 5; ähnlich auch Krebs, § 37, Rd.-Nr. 4. 35 Arnold / Leve / Stothfang, Dt. Bundesrecht, V D 21, Erl. 1 zu § 37; Hennig / Kühl / Heuer, § 37 Erl. 4; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 37, Rd.-Nr. 5. 36 W. Hoppe, B B 1971, S. 181; Hoppe / Berlinger, § 47, A n m . 8 a. 37 Schönef eider / Kranz / Wanka, § 37, Rd.-Nr. 5, 6; Hoppe / Berlinger, § 37, Anm. 3; W. Hoppe, B B 1971, S. 181. Allgemein w i r d die Aufstockungsverpflichtung der Bundesanstalt bejaht von Krebs, § 37, Rd.-Nr. 3; Hennig/ Kühl / Heuer, § 37, Erl. 4; Günther Hoppe, ArbuSozpol. 1971, S. 251; Simon, Z f F 1969, S. 228; Pirkl, BayVBl. 1970, S. 5; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 338; vgl. auch zu BT-Drs. V/4110, S. 3/9, zu § 36. Vgl. n (. .

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I I I . Teil : Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

dung erreicht. Als Zwischenergebnis kann also festgestellt werden, daß das A F G in § 37 eine relativ weitgehende Nachrangigkeit normiert hat, auch wenn es die wechselseitige Aufstockung der Leistungen ermöglicht. Trotz der inhaltlichen Klärung des § 37 A F G bleibt die Frage der Abgrenzung zum BAföG. Da § 37 A F G dieses Gesetz nicht ausdrücklich ausnimmt, könnte der Eindruck entstehen, die Ämter für Ausbildungsförderung seien „andere öffentlich-rechtliche Stellen", so daß deren Leistungen denen der Arbeitsämter vorgingen. Eine weitere Abgrenzung zwischen beiden Gesetzen erfolgt jedoch durch § 2 Abs. 6 BAföG. W. Hoppe 8 9 bezeichnet den Inhalt dieser Norm sogar als „ K e r n " der beiderseitigen Anspruchsabgrenzung. Danach w i r d Ausbildungsförderung nicht geleistet, wenn ein Anspruch auf Förderung nach den §§ 41 bis 45 oder 47 A F G — d. h. auf Fortbildungs- oder Umschulungsförderung — besteht. Die Vorschrift begründet also insoweit konstitutiv den Vorrang des AFG, das seiner Natur nach als generelle Regelung an sich gleichrangig ist 4 0 . Außerdem macht die Formulierung des § 2 Abs. 6 BAföG deutlich, daß es nur auf das Bestehen eines Anspruches ankommt. Es ist daher einerseits unerheblich, ob eine Förderung nach dem A F G tatsächlich erfolgt 4 1 . Andererseits bedeutet das aber auch, daß eine Förderung nach dem BAföG erfolgen muß, wenn der Rechtsanspruch nach dem A F G zu verneinen ist, weil beispielsweise die Förderung aus arbeitsmarktpolitischen Gründen nicht für zweckmäßig gehalten w i r d 4 2 . Voraussetzung ist natürlich, daß eine nach § 2 BAföG förderungsfähige Schule besucht wird. § 2 Abs. 6 BAföG ist also eine A r t Auffangbestimmung 4 3 . Das heißt: Auch wenn der Besuch einer der genannten Schulen als berufliche Fortbildung und nicht als Berufsausbildung zu qualifizieren ist, besteht ein Anspruch auf Ausbildungsförderung nach dem BAföG, wenn ein Rechtsanspruch nach dem A F G aus irgendwelchen Gründen zu verneinen ist 4 4 . Der gegenteiligen Ansicht von Siegers 45 kann nicht gefolgt werden, da sie zu dem Ergebnis führen kann, daß der Antragsteller überhaupt 89

N D V 1973, S. 128. Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 22, zu § 2 Abs. 6 BAföG. 41 Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 16; Hoppe / Berlinger, Vorbem. 7 a, e zu § 33; W. Hoppe, N D V 1973, S. 128; V w v - E zu § 2 BAföG, Tz. 2.6.1. 42 So auch schon Zekorn, B B 1970, S. 759 zum entspr. § 2 Abs. 5 AföG. 43 Vgl. Fn. 42. 44 Ähnlich Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 222; vgl. auch Zekorn, B B 1970, S. 759. 45 B A r b B l . 1971, S. 660; so w o h l auch Rothe / Blanke, § 2 BAföG, Rd.-Nr. 16 u n d W. Hoppe, N D V 1970, S. 267. 40

Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

keine Förderung erhält, nur w e i l er eine Voraussetzung der Fortbildungsförderung nach dem A F G nicht erfüllt; gerade das wollte der Gesetzgeber aber verhindern 4 6 . Während nach § 5 Abs. 1 AföG die Förderung nur bis zum Abschluß einer ersten berufsqualifizierenden Ausbildung möglich war, was Siegers' Ansicht stützen würde, w i r d nach § 7 Abs. 1 BAföG Ausbildungsförderung für eine „erste Ausbildung, die nach diesem Gesetz gefördert werden kann", bis zu deren berufsqualifizierendem Abschluß geleistet. Die Einschränkung wurde deshalb i m Regierungsentwurf auch eindeutig damit begründet 47 , daß eine abgeschlossene Ausbildung in Betrieben und überbetrieblichen Einrichtungen der Leistung von Ausbildungsförderung nicht entgegen stehe. Weiter heißt es i n der Begründung, der großen Zahl von betrieblich Ausgebildeten solle der Zugang zu einer schulischen Ausbildungsstätte eröffnet werden. Verwiese man den angesprochenen Personenkreis aber nur auf die Fortbildungsförderung nach dem AFG, wäre diese Absicht nicht zu verwirklichen. Außerdem würde die Ansicht Siegers 48 eine allgemeingültige Abgrenzung der Ausbildung von der Fortbildung und Umschulung erfordern, die es nicht gibt und die auch kaum erreichbar ist 4 9 . I m BAföG ist deshalb auf eine solche begriffliche Abgrenzung verzichtet worden 5 0 , obwohl gerade § 7 BAföG die Gefahr der Überschneidung beider Gesetze hervorruft 5 1 . Die i n den §§ 41, 43 und 47 A F G gegebenen „Definitionen" der Fortbildung und Umschulung ermöglichen schon dem Wortlaut nach keine Abgrenzung zum BAföG. Das gleiche gilt für die Absätze 3 und 4 des § 1 B B i G 5 2 , die den §§41 und 47 A F G weitgehend entsprechen. Die §§ 46 und 47 B B i G sind nur ein erster Schritt zur Ordnung der beruflichen Fortbildung und Umschulung und regeln hauptsächlich das Prüfungswesen 53 .

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Vgl. hierzu auch 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt G (Fn. 274, 284). BT-Drs. VI/1975, S. 24, zu § 7 Abs. 1. 48 Vgl. Fn. 45. 4 ® Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 222; Barnofski, B A r b B l . 1971, S. 112 u n d 1972, S. 105; Schlemmer, Jugendwohl 1966, S. 442; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 5; Hoppe ! Berlinger, § 41, A n m . 3 e; Kobe, Sozpol., H. 10, S. 3; vgl. auch Schieckel, ZfSH 1972, S. 161; Dinter, RdJB 1968, S. 106 f. A.A. w o h l Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 16; vgl. auch W. Hoppe, SozSich. 1972, S. 98; ders., SGb. 1973, S. 13, SozVers. 1973, S. 33 u n d N D V 1973, S. 128. 50 Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 222. 51 Pitz-Savelsberg, BAföG, § 7, Erl. 2; Rothe / Blanke, § 7, Rd.-Nr. 8.4; vgl. auch 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt G (Fn. 271). 52 A. A . w o h l Bölke, Krankenhaus 1971, S. 227. 53 Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 367; Rumpff / Kuhfuhs, AR-Blattei, D B l a t t Berufsausbildung V I Fortbildung, Umschulung, Α , Β ; vgl. auch Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 16. 47

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I I I . Teil: Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

Nicht einmal die Unterscheidung zwischen Fortbildung und Umschulung innerhalb des A F G ist in jedem F a l l zweifelsfrei möglich 54 , da die §§ 41 und 47 A F G insoweit nicht ausreichend differenzieren. Bezeichnend ist deshalb auch W. Hoppes Äußerung 5 5 , wegen der zahlreichen Überschneidungen habe eine Abgrenzung durch die § § 2 und 3 A F u U „versucht" werden müssen. Selbst wenn man allein nach subjektiven Gesichtspunkten abgrenzt 56 , kann sich ein und dieselbe Maßnahme für den einen Teilnehmer als Fortbildung und für den anderen als Umschulung darstellen, so z. B. wenn sich ein Bauhilfsarbeiter und ein Straßenbaugehilfe i n demselben Lehrgang auf die Maurergesellenprüfung vorbereiten 57 . Die Schwierigkeiten festzustellen, welcher Bildungsbereich gegeben ist, beleuchtet schließlich ein Beispiel von Zekorn 58. Er hält zwar das wirtschaftswissenschaftliche Studium eines Abiturienten, der eine kaufmännische Lehre absolviert hat und anschließend einige Jahre beruflich tätig war, für Ausbildung und nicht für eine nach dem A F G förderungsfähige Fortbildung. Dieses Beispiel zeigt aber, daß auch die Zuordnung der einzelnen Ausbildungsstätten zu den verschiedenen Bildungsbereichen i m Einzelfall zu Schwierigkeiten führen kann, da es angesichts der Unterschiede i m Schulwesen der Länder kaum möglich war, wenigstens die Ausbildungsstätten eindeutig zu bezeichnen 59 . A m häufigsten treten die erwähnten Schwierigkeiten bei Berufsfachschulen, Fachschulen und Höheren Fachschulen auf 6 0 , so daß eine Förderung des Besuchs dieser Schulen nicht nur nach dem BAföG, sondern auch nach dem A F G i n Betracht kommt 6 1 . I m letzteren Fall muß dann allerdings eine Fortbildung oder Umschulung i m Sinne des A F G gegeben sein, da nach § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 A F u U Maßnahmen, die 54 Hennig / Kühl / Heuer, § 43, Erl. 1; § 47, Erl. 1; Schönef eider / Kranz / Wanka, § 41, Rd.-Nr. 5; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 75; W. Hoppe, B B 1973, S. 571; ders., ZfS 1972, S. 210. Vgl. auch die zahlreichen Urteilsauszüge bei Hoppe / Berlinger, §§ 41 u n d 47, Rechtsprechungsübersichten, jeweils S. 15 ff. und die Rspr.-Nachweise bei W. Hoppe, ZfS 1972, S. 208, Fn. 55, 57. — A. A. Herbst / Weber, Erl. zu § 41; Hoppe / Berlinger, § 33, A n m . 5. 55 A B A 1970, S. 40. 58 W. Hoppe, B B 1971, S. 179. 57 W. Hoppe, B B 1971, S. 179; Hoppe / Berlinger, § 47, A n m . 5 a. 58 B A r b B l . 1972, S. 97. 59 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw. zum BAföG, BT-Drs. VI/1975, S. 21, zu § 2 Abs. 1 u n d die dort gegebenen Schulbeschreibungen, die auf Beschlüssen der Ständigen Kultusministerkonferenz beruhen; Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 221. 60 Klabunde, ebenda; Dahnen, Taschenbuch, S. 104; vgl. auch W. Hoppe, N D V 1970, S. 267 u n d SozSich. 1972, S. 98. 81 Vgl. § 2 Abs. 6 A F u U ; Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 222; vgl. auch Zekorn, B B 1970, S. 759; zweifelnd Schieckel, Z f S H 1972, S. 161.

Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

zum Bereich der Allgemeinbildung gehören, von der Förderung ausgeschlossen sind 6 2 . Selbst ein Studium an Ingenieurschulen, Fachoberschulen und Hochschulen kann grundsätzlich nach beiden Gesetzen gefördert werden 6 3 , auch wenn für die Förderung nach dem A F G Voraussetzung ist, daß es sich entweder u m Fortbildungsmaßnahmen handelt, die den besonderen Erfordernissen der beruflichen Erwachsenenbildung entsprechen, i m Vollzeitunterricht nicht länger als ein Jahr dauern und auf einer einjährigen Berufstätigkeit aufbauen oder die Maßnahmen auf eine Umschulung ausgerichtet sind und sich deutlich erkennbar von der üblichen Berufsausbildung abheben. Deshalb w i r d die Abgrenzung zu Umschulungsmaßnahmen in der Regel leichter fallen 6 4 . Als Ergebnis kann somit festgestellt werden, daß sich die Frage, ob wegen eines Anspruchs auf Fortbildungs- oder Umschulungsförderung nach dem A F G eine Förderung durch § 2 Abs. 6 BAföG ausgeschlossen ist, i m Einzelfall nur schwer beantworten läßt 6 5 . Dennoch müssen die Ämter für Ausbildungsförderung das Vorliegen eines solchen A n spruchs von Amts wegen prüfen 6 6 . Sie sind daher unter Umständen gezwungen, alle für die Fortbildungs- und Umschulungsförderung geforderten Voraussetzungen einschließlich der in § 36 A F G normierten „arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit" 6 7 zu prüfen. Das kann selbst dann erforderlich sein, wenn die generelle Altersgrenze des § 10 Abs. 3 BAföG überschritten ist. Nur auf Indizien wie z. B. eine mehrjährige Berufstätigkeit oder einen Berufsabschluß des „Auszubildenden" abzustellen, reicht nicht aus 68 . Auch das von der Bundesanstalt für Arbeit herausgegebene Verzeichnis der beruflichen Bildungseinrichtungen kann nur eine Entscheidungshilfe sein 69 . Die unzureichende Abgrenzung zum A F G w i r d 62

Speziell zur Fortbildungsförderung vgl. außerdem § 2 Abs. 6 Satz 2 A FuU. 63 Vgl. einerseits § 2 Abs. 1 B A f ö G u n d andererseits §§ 2 Abs. 7, 3 Abs. 2 A F u U ; Barnofski, B A r b B l . 1971, S. 112; Zekorn, B B 1970, S. 759. 64 Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 16; vgl. auch Barnofski, B A r b B l . 1972, S. 106; W. Hoppe, SozSich. 1972, S. 98 und SGb. 1973, S. 14. 65 Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 16; W. Hoppe, N D V 1973, S. 128. «β V w v - E zu § 2 BAföG, Tz. 2.6.3; Hoppe ! Berlinger, Vorbem. 7 e zu § 33; Rothe ! Blanke, § 2, Rd.-Nr. 16; W. Hoppe, N D V 1973, S. 130. 67 W. Hoppe, N D V 1973, S. 128, bestreitet i n dem Zusammenhang, daß die Ausbildungsförderungsämter diese Voraussetzung überhaupt prüfen können. 68 Vgl. auch Barnofski, B A r b B l . 1971, S. 112; α. Α. w o h l Rothe l Blanke, § 2, Rd.-Nr. 16, die damit aber die oben (vgl. Fn. 45) abgelehnte Auslegung des § 2 Abs. 6 B A f ö G erkennen lassen. 69 V w v - E zu § 2 BAföG, Tz. 2.6; Rothe / Blanke, § 2, Rd.-Nr. 16; Hoppe! Berlinger, Vorbem. 7 e zu § 33 AFG.

236

I I I . Teil: Abgrenzung zwischen B A f ö G und A F G

nicht zuletzt dadurch deutlich, daß der zitierte Entwurf einer Allgemeinen Verwaltungsvorschrift außerdem die Ämter für Ausbildungsförderung anweist, i n Zweifelsfragen eine Auskunft des Arbeitsamtes einzuholen und, falls sie die negative Auskunft für unrichtig halten, nach § 51 Abs. 2 BAföG vorzuleisten 70 . Für die Ermessensleistungen nach den §§ 46 und 48 A F G ergibt dagegen der Wortlaut des § 2 Abs. 6 BAföG, daß es nur darauf ankommt, ob ein Darlehen „gewährt" w i r d 7 1 . Die Ämter für Ausbildungsförderung brauchen daher vor der Entscheidung über einen bei ihnen vorliegenden Antrag nicht zu prüfen, ob ein Anspruch auf ein solches Darlehen besteht 72 . Diese Regelung ist als sinnvoll zu bezeichnen, weil sonst die Ausbildungsförderungsämter die Ermessenserwägungen des Arbeitsamtes anstellen müßten. Zum anderen kann der Auszubildende in einem solchen Fall zwischen den Leistungen beider Gesetze wählen 7 3 . Es ist also i n § 2 Abs. 6 BAföG nur der Vorrang der Pflichtleistungen des A F G zur Fortbildungs- und Umschulungsförderung festgelegt 7 4 . Abschließend ist das Verhältnis der Ausbildungsförderung nach dem BAföG zu der des A F G zu untersuchen. Hier ist zunächst eine Abgrenzung über die sachlichen Geltungsbereiche möglich 75 . W i r d der Besuch einer der i m Katalog des § 2 Abs. 1 aufgezählten allgemeinbildenden Schulen angestrebt, erfolgt die Förderung grundsätzlich nach dem BAföG. Soll dagegen eine berufliche Ausbildung i n einem Betrieb oder in einer überbetrieblichen nichtschulischen Einrichtung, also die herkömmliche Lehrlingsausbildung gefördert werden, ist der Antrag an das Arbeitsamt zu richten, auch wenn § 40 A F G in § 2 Abs. 6 BAföG nicht genannt ist 7 6 . Eine weitere Abgrenzung ist über § 2 Abs. 5 BAföG möglich; danach muß die Ausbildung die Arbeitskraft i m allgemeinen v o l l in Anspruch nehmen, so daß i n der Regel Grundausbildungs- und Förderungslehr70

V w v - E zu § 2 BAföG, Tz. 2.6.3 und 2.6.4. Vgl. dagegen noch § 2 Abs. 5 AföG. Z u m maßgebenden Zeitpunkt vgl. Hoppe / Berlinger, Vorbem. 7 b zu § 33 A F G ; W. Hoppe, N D V 1973, S. 128. 72 So die Begründung des Reg.-Entw. zum BAföG, BT-Drs. VI/1975, S. 22, zu § 2 Abs. 6; Rothe / Blanke, § 2 BAföG, Rd.-Nr. 16; Hoppe / Berlinger, Vorbem. 7 e zu § 33 AFG. 73 Begründung des Reg.-Entw., vgl. Fn. 72; α. Α. Schieckel, § 2 BAföG, Anm. 15, der ein Wahlrecht „nach dem Wortlaut des Gesetzes" f ü r ausgeschlossen hält. 74 Entw.-Begründung, vgl. Fn. 72. 75 Vgl. hierzu auch W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 32 und N D V 1973, S. 128. 76 Hoppe / Berlinger, Vorbem. 7 c zu § 33 A F G ; W. Hoppe, N D V 1973, S. 128; so auch ders., N D V 1970, S. 267, zu dem entspr. § 2 Abs. 5 AföG. 71

Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

gänge sowie andere berufsvorbereitende Maßnahmen i m Sinne des § 40 Abs. 1 A F G nach dem BAföG nicht förderungsfähig sind 7 7 . Dennoch können sich speziell i m Hinblick auf die i n § 2 Abs. 1 BAföG genannten berufsbildenden Schulen Überschneidungen ergeben. Auch wegen der nach § 2 Abs. 4 BAföG förderungsfähigen Praktika kann nicht von einer durch das BAföG eingeführten klaren Trennung zwischen schulischer und nichtschulischer Ausbildung gesprochen werden 7 8 , so daß eine Förderung nach beiden Gesetzen i n Betracht kommt. N u r zum Teil richtig ist deshalb, die gesamte schulische Ausbildung falle nicht i n den Förderungsbereich des A F G 7 0 , sondern sei Sache des BAföG 8 0 . Durch ständig fortschreitende Reformen i m Bildungssektor, durch Änderung der Berufsstrukturen und vor allem durch die Neuerungen i m Bereich der betrieblichen Bildung wie z. B. Stufenausbildung, überbetriebliche Lehrwerkstätten und die Verzahnung von Lehre und Berufsfachschule w i r d eine Trennung zwischen beruflicher und schulischer Ausbildung immer weniger möglich 81 . So ist W. Hoppe 8 2 beispielsweise der Ansicht, daß auch der Besuch einer Berufsfachschule als überbetriebliche Ausbildung gilt, wenn er i m Rahmen eines durch einen Berufsausbildungsvertrag gemäß § 3 B B i G begründeten betrieblichen Ausbildungsverhältnisses die betriebliche Ausbildung zum Teil ersetzt. Daß der für eine Förderung nach § 40 Abs. 1 A F G i n Frage kommnde Personenkreis vor allem hinsichtlich der Ausbildungsformen i m Gesetz klar abgegrenzt ist, kann also nicht mehr gesagt werden 83 . Eine Lösung des Abgrenzungsproblems könnte sich aus § 37 Satz 1 A F G ergeben, der i n seiner Funktion § 2 Abs. 6 BAföG entspricht 84 . 77 Ähnlich Siegers, B A r b B l . 1971, S. 660; ders., BIStSozArbR 1971, S. 364; vgl. aber auch W. Hoppe, SozArb. 1973, S. 65. 78 So aber W. Hoppe, SozArb. 1973, S. 65. 79 Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 93, 96; ders., Information 1970, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 79 (S. 453) u n d S. 81 (S. 455). Siegers räumt auf S. 82 (S. 456) aber selbst ein, schulische u n d betriebliche Ausbildung, F o r t b i l dung u n d Umschulung gingen nach Ziel und Form ineinander über. 80 W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 32 f. 81 Siegers, N J W 1972, S. 843; ders., A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung I I Übersicht, Β I, 2; Dahnen, A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung V Berufsberatung, B, 3. Sehr deutlich zeigt dies auch die Beschreibung der Berufsaufbau- und der Berufsfachschule i m Reg.-Entw. zum BAföG, BT-Drs. VI/1975, S. 21, zu § 2 Abs. 1; vgl. i m übrigen zu den verschiedenen Berufsfachschultypen Dahnen, Sozpol. H. 8/9, S. 8 f. 82 SozArb. 1972, S. 3; ebenso Dahnen, Taschenbuch, S. 71; vgl. auch V w v - E zu § 2 BAföG, Tz. 2.1.13. 83 So aber noch die Begründung des Reg.-Entw. zum A F G , BT-Drs. V / 2291, S. 66, zu § 38 Abs. 1; ebenso W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 2 u n d Z f S H 1972, S. 225; vgl. dagegen Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 30.

238

I I I . T e i l : Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

Das würde bedeuten, bei Überschneidungen erfolgt eine Förderung nach dem A F G nur, „soweit nicht" die Ausbildungsförderungsämter „zur Gewährung solcher Leistungen gesetzlich verpflichtet sind". Bedenken gegen die Anwendbarkeit dieser Norm bestehen nicht, da sie einerseits bei der Abfassung des § 2 Abs. 6 BAföG schon geltendes Recht war; insofern kann vermutet werden, daß § 40 A F G bewußt i n dieser Bestimmung nicht erwähnt worden ist, auch wenn die Materialien hierzu nichts ergeben. Andererseits führt § 37 A F G zu eindeutigen und m i t dem Willen des Gesetzgebers 85 übereinstimmenden Ergebnissen. Schieckel m ist zwar der Meinung, aus dem zum Teil andersartigen Personenkreis, der anderen Zielsetzung, aber auch allgemein aus § 2 Abs. 6 BAföG ergebe sich der Vorrang des A F G vor dem BAföG 8 7 . Diese Begründung überzeugt jedoch nicht. Die beiden ersteren Gesichtspunkte könnten allenfalls unterstützende Indizien sein, und § 2 Abs. 6 BAföG ist eindeutig speziell für die Abgrenzung zur Fortbildung und Umschulung bestimmt. Die generelle Subsidiarität des BAföG kann aus dieser Vorschrift nicht hergeleitet werden. Das gleiche gilt für den von Fichtner 88 außerdem genannten § 65 BAföG, der w o h l den Vorrang zahlreicher Gesetze erklärt, das A F G aber nicht erwähnt 8 9 . Der Ansicht von Krebs 9 0 , aus den §§ 1, 21 und 38 BAföG ergebe sich, daß Ansprüche nur gegeben seien, wenn nicht andere Stellen aufzukommen hätten, kann zwar i n dieser Allgemeinheit zugestimmt werden. Nicht vertretbar ist dagegen die Schlußfolgerung, die Leistungen nach dem AFG, die denselben Zweck verfolgten, gingen daher vor. § 1 BAföG ist i m Vergleich zu § 37 A F G zu unbestimmt, u m zur A b grenzung i m Bereich der Ausbildungsförderung zu dienen. § 38 BAföG regelt zwar die Überleitung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen, setzt aber gerade voraus, daß diese auf den Bedarf anzu84

W. Hoppe, N D V 1973, S. 128. Vgl. einerseits den Wortlaut des § 37 A F G u n d andererseits die Begründung des Reg.-Entw. zum BAföG, BT-Drs. VI/1975, S. 24, zu § 7; SG Gelsenkirchen, U. v. 15. 7.1971 — S 4 A r 93/71 — Auszug bei Hoppe / B e r linger, § 47, Rechtsprechungsübersicht, S. 15. 8e § 65 BAföG, A n m . 5; vgl. auch ders., § 15, A n m . 2. 87 Ebenso unter Berufung auf § 2 Abs. 6 B A f ö G Holland, N W B 1971, A u s bildungsförderung, Fach 30, S. 2002 (S. 1482); Fichtner, B B 1971, S. 1240. So auch schon zum Verhältnis A f ö G — A F G Schoppe, Z f F 1970, S. 371. A. A. Osterburg, Z f S H 1970, S. 6, der aus dem entspr. § 2 Abs. 5 A f ö G schloß, die Leistungen des A f ö G sollten auf jeden F a l l den sonstigen öff. Leistungen zur Förderung der Ausbildung vorgehen. 88 B B 1971, S. 1240. 89 Vgl. auch die Begründung zu der entspr. Bestimmung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 42, zu § 62. 90 § 37 A F G , Rd.-Nr. 8. 85

Abgrenzung zwischen B A f ö G u n d A F G

239

rechnen sind oder eine Leistung nach dem BAföG ausschließen. Zur Begründung der Vorrangigkeit des A F G kann diese Bestimmung deshalb nicht herangezogen werden. Das gleiche gilt schließlich für § 21 BAföG, der den Einkommensbegriff erläutert, auch wenn i n Abs. 3 Nr. 2 Ausbildungshilfen und gleichartige Leistungen als Einkommen bezeichnet werden. Als Ergebnis ist somit festzustellen, daß bei Überschneidungen i m Bereich der Ausbildungsförderung die entscheidende Bestimmung § 37 A F G ist. Hierin ist nur der absolute Nachrang der Sozialhilfe nach § 2 Abs. 2 BSHG anerkannt und i m übrigen aber die Vorrangigkeit aller sonstigen von öffentlich-rechtlichen Stellen aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zu gewährenden Leistungen ausgesprochen 91 . Da auch kein Grund ersichtlich ist, weshalb die Ämter für Ausbildungsförderung nicht zu den „anderen öffentlich-rechtlichen Stellen" 9 2 i m Sinne des § 37 Satz 1 A F G zu rechnen sind, hat zunächst die Förderung nach dem BAföG einzusetzen, wenn die Anspruchsvoraussetzungen nach beiden Gesetzen erfüllt sind. Nur „soweit" die Leistungen des A F G höher sind, ergibt sich für die Arbeitsämter eine Aufstockungsverpflichtung 93 . Trotzdem kann die Abgrenzung insgesamt aber nicht als sehr gelungen bezeichnet werden 9 4 .

91 W. Hoppe, B B 1971, S. 181; ders., SozVers. 1973, S. 32; Hoppe / Berlinger, § 37, A n m . 1, 2 a, 6 d. 92 Vgl. hierzu Hoppe / Berlinger, § 37, A n m . 4. 93 A . A . w o h l W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 3 u n d 1973, S. 62; ebenso zum Verhältnis A f ö G — A F G ders., N D V 1970, S. 270 u n d w o h l auch Niclas, ZBIJugR 1971, S. 11/12. 94 Schieckel, Z f S H 1972, S. 162; ders., § 2 BAföG, A n m . 15.

Vierter

Teil

Kritischer Vergleich beider Gesetze A. Allgemeine Gesetzeskritik Nachdem untersucht worden ist, welche Anspruchsvoraussetzungen die beiden Gesetze fordern, auf welche Leistungen sie Rechtsansprüche gewähren und wie sie sich voneinander abgrenzen, sollen sie i m folgenden vor allem insoweit verglichen werden, als sich Anlaß zur K r i t i k bietet. Wie die Untersuchung ergeben hat, ist jeweils darauf verzichtet worden, eine eindeutige und bestimmte Rechtsgrundlage i m Sinne einer Anspruchsgrundlage zu normieren. Der Antragsteller ist daher gezwungen, nahezu alle Vorschriften des BAföG zu berücksichtigen, u m ersehen zu können, ob ein Anspruch für i h n i n Betracht kommt. Gemessen an der Zahl der Einzelbestimmungen einschließlich derer i n ergänzenden Verordnungen und Anordnungen sind beide Gesetze zwar ungefähr gleich umfangreich. Aufgrund der Vollständigkeit und wegen des klar gegliederten Aufbaus ermöglicht das BAföG aber sehr viel eher die Entscheidung, ob ein Anspruch gegeben ist. Das A F G enthält i n den entsprechenden Vorschriften dagegen nur eine Rahmenregelung 1 , die schon aus gesetzestechnischen und systematischen Gründen kritisch betrachtet werden muß, auch wenn sie m i t der Selbstverwaltung der Bundesanstalt und der Finanzierung ihrer Aufgaben durch Beiträge (§§ 167, 189 AFG) zu rechtfertigen ist 2 . W. Hoppe 3 ist zwar der Ansicht, die Festlegung von Einzelheiten müßte den Rahmen des Gesetzes sprengen und erforderte ihrem Umfang nach ein eigenes Gesetz; das ist aber nicht völlig überzeugend. Der Unterabschnitt über die Förderung der beruflichen Bildung beginnt übersichtlich m i t allgemeinen Vorschriften, die einige konkrete Regelungen enthalten. Die Normierung der Ausbildungsförderung besteht dagegen i n einer einzigen Vorschrift, die deshalb mit Voraus1 Klabunde , B A r b B l . 1971, S. 90; vgl. auch oben 2. Teil, K a p i t e l 2, A b schnitt B, I I , Fn. 57. 2 Ausführlich hierzu Giese, ZfS 1968, S. 266f.; vgl. aber auch Draeger / Buchwitz / Schönefelder , § 136 A V A V G , Rd.-Nr. 3. f 1 9 , S. 1 .

Α. Allgemeine Gesetzeskritik

241

Setzungen überladen ist und i m übrigen nur auf Zuschüsse und Darlehen hinweist 4 . Die Vorschriften über die Fortbildungsförderung können insofern als gelungener bezeichnet werden 5 ; hier werden i n sechs Paragraphen detailliert die Ziele der Förderung, ihre Voraussetzungen und die Leistungen i m Grundsatz festgelegt. Deshalb kann nicht gesagt werden, das Gesetz habe Einzelheiten bewußt ausgeklammert 6 . Das gleiche Urteil gilt für die gerechtfertigt auf zwei Paragraphen beschränkte Regelung der Umschulung, da weitgehend auf die Fortbildungsförderung verwiesen worden ist7. Da jedoch auch die Normierung dieser beiden Bereiche lückenhaft war, mußte nahezu zwangsläufig von der i n § 39 A F G erteilten Ermächtigung, „das Nähere" durch Anordnungen zu bestimmen, Gebrauch gemacht werden. Begründet wurde diese gesetzestechnische Lösung zwar mit der Überlegung, so werde eine rasche Anpassung der Bestimmungen an veränderte Verhältnisse ermöglicht 8 . Hierin liegt aber auch eine Gefahr, die sich i n der viermaligen Änderung der Anordnung zur Ausbildungsförderung, der Änderung der Anordnung zur Fortbildungs- und Umschulungsförderung vom 18.12. 1969 und i n der Neufassung letzterer vom 9. 9.1971 aktualisiert hat. Vergegenwärtigt man sich daneben die verschiedenen Änderungsgesetze und Änderungen durch andere Gesetze9 und bezieht in die Überlegung m i t ein, daß die Entscheidung über einen Antrag die Anwendung des Gesetzes, der betreffenden Anordnung und speziell für den Sachbearbeiter auch noch einen Blick i n die umfangreichen Durchführungsanweisungen erfordert, so w i r d die Problematik dieser Gesetzestechnik besonders deutlich 1 0 . Außerdem hat sich bereits zur Zeit des A V A V G gezeigt, daß die Richtlinien und Anordnungen der Bundesanstalt für den Effekt des Gesetzes oft entscheidender waren als der Gesetzeswortlaut selbst 11 . Aufgrund der weiten Fassung des § 39 A F G liegt auch weiterhin die Entscheidung weitgehend bei der Bundesanstalt und der i n ihren 4

Vgl. auch Siegers , BIStSozArbR 1971, S. 93. Weller , Arbeitslosigkeit, S. 245; Siegers , BIStSozArbR 1971, S. 93; Haase, B A r b B l . 1970, S. 74. ® So aber Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 c. 7 Weller, S. 246; ders., SozSich. 1970, S. 14; kritisch insoweit Brück, SF 1969, S. 202. 8 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β, I I , Fn. 28; § 191 Abs. 3 Satz 1 A F G ; H. Schwarz , Α Β Α 1967, S. 297. 9 Zuletzt durch Gesetz zur Änderung des B A f ö G und des A F G v o m 14.11.1973, BGBl. I S. 1637. 10 Kritisch vor allem i m Hinblick auf A r t . 80 G G Giese, ZfS 1968, S. 267; vgl. auch W. Hoppe, SozSich. 1971, S. 13, 40. 11 Happe, Landkreis 1970, S. 84; vgl. auch Giese, ZfS 1968, S. 266. 5

16

Menke

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I V . Teil: Kritischer Gesetzesvergleich

Selbstverwaltungsgremien tätigen Personen oder Gruppen, ob die Regelungen für Einzelleistungen oder ganze Förderungsbereiche extensiv oder restriktiv gestaltet und über Durchführungsanweisungen weit oder eng ausgelegt werden 1 2 . Die Tatsache, daß zahlreiche Gruppierungen an der Selbstverwaltung der Bundesanstalt direkt oder indirekt beteiligt sind 1 3 , bringt zwar einige Vorteile, gleichzeitig aber auch die Gefahr, daß das Gesetz wegen unüberbrückbarer Gegensätze nicht entsprechend seiner Zielsetzung interpretiert w i r d 1 4 . Wie die Untersuchung ergeben hat, besteht ein weiterer Mangel speziell der Anordnungen darin, daß sie teilweise auf den Gesetzestext zurückverweisen, teilweise diesen auch einfach nur wiedergeben, ohne dabei aber i n jedem F a l l dessen Wortlaut beizubehalten 15 . Daß sie selbst für den Laien leicht verständlich sind, kann also kaum vertreten werden 1 6 . Ebensowenig kann jedoch Hoppe / Berlinger 17 zugestimmt werden, daß die Frage, welche Anordnungsnorm noch von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt ist, nicht durch juristische Interpretation, sondern nur durch subjektive Wertung beantwortet werden könne — auch wenn die Bestimmungen, die den Gesetzestext konkretisieren, darauf nicht immer i n dem erforderlichen Maße abgestimmt sind. Letzteres gilt allerdings selbst für die einzelnen Vorschriften des Gesetzes untereinander, deren Inhalt zudem recht willkürlich normiert ist 1 8 . Insgesamt muß daher besonders i m Vergleich zum BAföG 1 9 die Qualität sowohl des Gesetzes als auch der Anordnungen negativ beurteilt werden 2 0 . Das kann zwar zum Teil m i t den vielfältigen Regelungen seit dem Erlaß des A V A V G i m Jahre 1927 erklärt werden, die dazu geführt haben, daß sich einiger „Ballast" angesammelt hat, es erschwert aber die Inanspruchnahme der Leistungen des A F G und die Durchsetzbarkeit der gewährten Rechtsansprüche. Die Erwartung von

12 Happe, Landkreis 1970, S. 84; vgl. auch Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 c, d; W. Hoppe, ZfS 1972, S. 173; Klabunde, B A r b B l . 1970, S. 443; Weller, SozSich. 1970, S. 14. 13 Vgl. §§ 192, 195 A F G . 14 Happe, Landkreis 1970, S. 84. 15 Vgl. auch Schönefelder / Kranz / Wanka, § 39, Rd.-Nr. 8. 16 So aber Sieburg, Z f F 1970, S. 214. 17 § 39, A n m . 2 c; ebenso W. Hoppe, ZfS 1972, S. 173. 18 Vgl. n u r § 42 A F G : Beitragsprinzip — Eignungsnachweis. 19 Vgl. aber Schieckel, Z f S H 1972, S. 161. 20 Ebenso B. Molitor, Betrieb 1971, S. 1918; Weller, Arbeitslosigkeit, S. 256; ders., SozSich. 1970, S. 14; vgl. auch Musa, SozSich. 1969, S. 138 u n d schon zum Reg.-Entw. H. Schwarz, A B A 1967, S. 297. A. A. w o h l Siegers, BIStSozA r b R 1971, S. 93 („moderne rechtl. Grundlage").

Β . Bedeutung der Rechtsansprüche

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Herbst 21, die Leistungsbestimmungen sollten gegenüber dem A V A V G vereinfacht werden, hat sich also zumindest für den Bereich der B i l dungsförderung nicht erfüllt. B. Bedeutung und Beurteilung der Rechtsansprüche Die Tatsache, daß beide Gesetze Rechtsansprüche gewähren, muß hauptsächlich unter bildungspolitischem Aspekt positiv bewertet werden und stößt — soweit ersichtlich — auch nicht mehr auf K r i t i k 2 2 . I m sekundären Schulbereich w i r d damit zwar nur der bereits durch das Erste Ausbildungsförderungsgesetz (AföG) eingeführte Rechtsanspruch bestätigt 2 3 ; durchaus bedeutsam sind die Rechtsansprüche aber für den tertiären (Hochschul-)Bereich und für den der beruflichen Bildung, da das Honnefer Modell einen Rechtsanspruch ausdrücklich ausschloß 24 und auch das A V A V G nur Kann-Vorschriften enthielt. Die Bedeutung w i r d auch nicht gemindert durch die bisherige Praxis der Gerichte 25 , bei Ermessensvorschriften über den Gleichbehandlungsgrundsatz doch zu einem Quasi-Rechtsanspruch zu kommen oder aber Verwaltungsvorschriften als „bindende Ermessensrichtlinien" anzusehen 26 . Die Normierung eines Rechtsanspruchs verbessert vielmehr die Position des Antragstellers gegenüber der Behörde 2 7 ; sie erhöht die Rechtssicherheit 28 und ist geeignet, einerseits Bildungshemmungen abzubauen und andererseits einen Bildungsanreiz auszuüben oder die Bildungsbereitschaft zu steigern, da sie dem Antragsteller größere Gewißheit gibt, den Bildungsgang unter gleichbleibenden finanziellen 21

ArbuSozpol. 1967, S. 315. Vgl. aber noch Philipp, FamRZ 1969, S. 11; Herbst, ArbuSozpol. 1967, S. 316; ders., Α Β Α 1968, S. 64 u n d Arbeitgeber 1969, S. 21; H. Schwarz, Α Β Α 1967, S. 296 u n d die Stellungnahme des Verwaltungsrats der Bundesanstalt, Α Β Α 1968, S. 156. Speziell wegen des Anspruchs auf Unterhaltsgeld w o h l auch noch Meenzen, ArbuSozpol. 1971, S. 241 und B. Molitor, Betrieb 1971, S. 1918. Die Notwendigkeit des Rechtsanspruchs betonte dagegen schon Sandmann, Α Β Α 1966, S. 218. 23 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt Β (Fn. 26). 24 A I, Satz 5 der Bes. Bewilligungsbedingungen i. d. F. v o m 19.11.1970; ebenso die Regelung des Rhöndorf er Modells, vgl. Fichtner, B B 1971, S. 1240, u n d oben 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt Β , I I . 25 BSG, U. V. 15. 3.1967 — 7 R A r 19/65 — BSGE 26, 155 u n d N D V 1967, S. 283; BVerwG, U. v. 12.6.1964 — V I I C 146/63 — FamRZ 1964, S. 563, DVB1. 1964, S. 824 u n d M D R 1965, S. 72; weitere Nachweise bei Bachmann / Uhlig, A n m . 4 zu A I der Bes. Bewilligungsbedingungen. 26 Zekorn, B B 1970, S. 758; W. Hoppe, A B A 1970, S. 41; ähnlich ders., Betrieb 1972, S. 2398; Kobe, B A r b B l . 1962, S. 527/528; Riedel, J Z 1971, S. 363, Fn. 7; vgl. auch B V e r w G i n Fn. 25; kritisch hierzu Philipp, FamRZ 1969, S. 11 ff. 27 Bogs, SGb. 1970, S. 2. 28 Z u m folgenden Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 337; ders., B B 1970, S. 758. 22

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I V . Teil: Kritischer Gesetzes vergleich

Voraussetzungen beenden zu können. Insofern soll die gesetzliche Verankerung des Rechtsanspruchs nicht nur demonstrieren, welche Bedeutung der Gesetzgeber der Bildungsförderung nunmehr zumißt. Es ist deshalb vor allem bildungs- und sozialpolitisch bedenklich, daß — i m Gegensatz zum BAföG — der Rechtsanspruch auf Förderung der beruflichen Bildung i m A F G nicht nur ungenügend gesetzlich verankert, sondern auch durch die zahlreiche Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einschließlich der häufigen Formulierung „ i n der Regel" abgeschwächt worden ist, so daß der Unterschied zu dem nur Ermessensansprüche gewährenden A V A V G zum guten Teil wieder verwischt ist 2 9 . Die Fassung der Anspruchsvoraussetzungen i m einzelnen bewirkt, daß die Funktion der Judikative wie bei Ermessensentscheidungen gegenüber der der Exekutive zurücktritt 3 0 . A u f diese Weise ist der Verwaltung ein relativ großer Beurteilungsspielraum eingeräumt, der nicht völlig objektivierbar ist und deshalb die gerichtliche Kontrolle einengt 31 . Dabei w i r d zwar nicht verkannt, daß der Gesetzgeber diesen Weg beschritten hat, u m der Vielfalt der sozialen Sachverhalte gerecht zu werden 3 2 . Es war schließlich die Förderung so unterschiedlicher Bildungsbereiche wie berufliche Ausbildung, Fortbildung und Umschulung zu regeln. Dennoch muß bezweifelt werden, ob es erforderlich war, i n dem Umfang der Bundesanstalt die nähere Ausgestaltung der Förderung zu überlassen 33 . Ein Argument für die hier vertretene A n sicht ist, daß das Gesetz i n den §§ 33 ff. A F G mehrere für alle drei Förderungsbereiche geltende Regelungen enthält; es folgt dann allerdings i n § 39 die generalklauselartige Ermächtigung der Bundesanstalt. Die Frage, ob und i n welchem Umfang er Leistungen beanspruchen kann, ist daher für den Antragsteller kaum zu beantworten. Präzisere und objektiv besser kontrollierbare Formulierungen i m Gesetz und in den Anordnungen hätten die Förderung jedenfalls transparenter und für den angesprochenen Personenkreis attraktiver werden lassen 34 . Diese K r i t i k kann hier zwar nicht i m einzelnen belegt werden, insofern muß auf die bisherige Untersuchung verwiesen werden. Einige 29 Weller, Arbeitslosigkeit, S. 245; ders., SozSich. 1970, S. 14; Hoppe ! Berlinger, § 44, A n m . 3 b. Z u dieser A u s w i r k u n g unbest. Rechtsbegriffe vgl. auch Schwankhart, B A r b B l . 1964, S. 584. 30 Z u der gleichen Problematik i m A V A V G vgl. Knobloch, B A r b B l . 1957, S. 659 ff. 31 L S G Schl.-H., U. v. 25. 2.1972 — L 1 A r 19/71 — Auszug bei Hoppe / Berlinger, § 39, A n m . 2 c; vgl. auch W. Hoppe, SozVers. 1973, S. 30, Fn. 26. 32 L S G Schl.-H., ebenda. 33 A. A. w o h l L S G Schl.-H., vgl. Fn. 31. 34 Weller, Arbeitslosigkeit, S. 245; ders., SozSich. 1970, S. 14; vgl. auch Schwankhart, B A r b B l . 1964, S. 584.

Β. Bedeutung der Rechtsansprüche

245

Beispiele sollen sie aber verdeutlichen: Zunächst läßt § 40 Abs. 1 A F G über die Förderung der Ausbildung entscheiden, ob den Unterhaltsverpflichteten der hierfür erforderlichen M i t t e l „üblicherweise nicht zugemutet w i r d " . Wann das der Fall ist, w i r d i n der Anordnung detailliert bestimmt, kann aber jederzeit geändert werden. Wellers K r i t i k 3 5 an der Voraussetzung „angemessene Berufserfahrung" in § 41 Abs. 1 A F G ist zwar durch § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 A F u U teilweise entschärft, i m Kern aber immer noch gerechtfertigt, zumal die Berechtigung der Bundesanstalt, eine abgeschlossene Berufsausbildung und eine angemessene Berufserfahrung zu fordern, erst durch umfangreiche Auslegung zu ermitteln w a r 3 6 . Weitere Schwierigkeiten für die Realisierung des eingeräumten Rechtsanspruches ergeben sich aus der Forderung des Gesetzes, speziell bei der Bewilligung des Unterhaltsgeldes zahlreiche i n der Zukunft liegende Tatsachen zu berücksichtigen und zu bewerten 8 7 . Wegen der i n § 36 A F G verlangten Berücksichtigung der Lage und der Entwicklung des Arbeitsmarktes gilt das aber auch für die Berufsausbildungsbeihilfe. Besonders muß jedoch der i n dieser Bestimmung normierte Zweckmäßigkeitsbegriff kritisch betrachtet werden 3 8 . Der Begriff ist zwar für die Zielausrichtung des Gesetzes i n gewissem Umfang notwendig und stellt die entscheidende Weiche; selbst aufgrund der unterschiedlichen Konkretisierung i n § 7 Abs. 2 A Ausbildung und in § 8 A F u U bleibt er aber so unbestimmt, daß verschiedentlich seine Feststell- und Nachprüfbarkeit bezweifelt w i r d 3 9 . W. Hoppe 4 0 kommt in diesem Zusammenhang zu dem Ergebnis, bei der gegenwärtigen Fassung des Gesetzes bestehe keine erkennbare Möglichkeit, die daraus resultierende Unsicherheit und Uneinheitlichkeit bei der Rechtsanwendung und Rechtsprechung zu beseitigen. Insofern muß dem Gesetzgeber der V o r w u r f gemacht werden, diese Schwierigkeiten zwar vorausgesehen, aber bewußt i n Kauf genommen zu haben 41 . 35

SozSich. 1970, S. 14. Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I I , 4. 37 Vgl. z.B. §§ 34 Satz 2, 42, 47 Abs. 2 und 3 A F G ; W. Hoppe, N D V 1972, S. 35; ders., SozArb. 1971, S. 308. 38 Vgl. auch Katzbach, D A G - H e f t e 1968, H. 1, S. 30; Eike, DAngVers. 1967, S. 281; Herbst, ArbuSozpol. 1971, S. 244f.; Lücking, DAngVers. 1972, S. 142, 145. 89 Katzbach, D A G - H e f t e 1968, H. 1, S. 30; Eike, DAngVers. 1967, S. 281; Lücking, DAngVers. 1972, S. 142; L S G Hamburg, U. v. 27.10.1972 — V I A R B f 18/71 — und v. 19.1. 1973 — V I A R B f 14/72 — Auszüge unter Nr. 543 und 604 der BA-Sammlung. 40 N D V 1972, S. 35. . 1 , S. 3; e, D V 197, S. . 3e

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I V . Teil: Kritischer Gesetzesvergleich

Die Verwendung des Zweckmäßigkeitsbegriffes ist jedoch auch unter dem Gesichtspunkt der dadurch ermöglichten Lenkung vor allem bildungspolitisch bedenklich 42 . Molitor 43 behauptet zwar, das Gesetz habe sich weitgehend der „verfassungs- und marktkonformen" Möglichkeit einer direkten Berufslenkung begeben. Es wurde aber nachgewiesen, daß die Bundesanstalt aufgrund des durch die zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffe gewährten Beurteilungsspielraums und über die Abfassung der Anordnungen umfangreiche Lenkungsmöglichkeiten besitzt. M o l i t o r 4 4 räumt dann auch selbst ein, der Begriff der arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit sei „bemerkenswert vage" und deutet als Grund die Absicht an, so „den K o n f l i k t m i t dem individuellen Rechtsanspruch auf Förderung zu umschiffen". Brück 4 5 vertritt i m Zusammenhang m i t der Selbstverwaltung der Bundesanstalt die Ansicht, der Spielraum zwischen der freien Arbeitsplatzwahl und einem sanften staatlichen Druck i n Richtung auf die Wahl eines bestimmten Arbeitsplatzes sei sicherlich enger geworden. I m Widerspruch hierzu steht die Verwendung des Begriffes „Neigung", der an und für sich den Sinn haben soll, die durch das Grundgesetz gewährleistete Berufsfreiheit sicherzustellen und eine Berufslenkung auszuschließen 46 . Der Begriff ist i m A F G i m Gegensatz zum BAföG aber nicht so verankert worden, daß er eine entsprechende Wirkung hervorrufen könnte. Insoweit kann der Begriff fast als entbehrlich bezeichnet werden. Allerdings hat das Gesetz nicht den Weg beschritten, einzelne besonders förderungswürdige Berufe festzulegen, was vereinzelt 4 7 empfohlen wird, um einerseits die vielbeklagte Finanzmisere der Bundesanstalt zu beheben und um andererseits die in dieser Richtung gesehene Zielverfehlung des Gesetzes zu beseitigen. Z u dem der Zweckmäßigkeit i n § 36 A F G eingeräumten Gewicht paßt auch nicht, daß i n § 39 unter den beim Erlaß der Anordnungen zu berücksichtigenden Gesichtspunkten zunächst die persönlichen Verhältnisse der Antragsteller und das von ihnen m i t der beruflichen Bildung angestrebte Ziel und erst dann der Zweck der Förderung und die Lage und die Entwicklung des Arbeitsmarktes genannt werden.

42

Vgl. hierzu schon E. W., SF 1967, S. 174; Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 25. Betrieb 1971, S. 1918. 44 Vgl. Fn. 43. 45 SF 1969, S. 201. er46 W. Hoppe, Betrieb 1972, S. 336; vgl. auch Pitz-Savelsb erg, K l . Schriften, H . 36, S. 41. 47 Herbst, ArbuSozpol. 1971, S. 245; Ebeling, ArbuSozpol. 1971, S. 247; ähnlich auch Molitor, Betrieb 1971, S. 1918. 43

Β . Bedeutung der Rechtsansprüche

247

Das Landessozialgericht Schleswig-Holstein 48 sieht ebenfalls die hier erörterte Problematik, kommt aber zu dem Ergebnis, die §§ 33 ff. A F G verstießen nicht gegen verfassungsrechtlich geschützte Grundrechte und insbesondere nicht gegen das der freien Berufswahl, denn sie regelten nur, unter welchen Voraussetzungen die Bundesanstalt die K o sten der beruflichen Förderung zu tragen habe. Sie beträfen also nicht die W a h l selber, sondern nur die ökonomische Basis der Wahlverwirklichung. Zur Vertiefung des insoweit vom Landessozialgericht angesprochenen verfassungsrechtlichen Problembereiches ist hier nicht der Raum; es fragt sich aber, ob die Sicht nicht etwas einseitig ist und zwar i m Hinblick auf die Ziele des Gesetzes. Siegers 49 ist zwar zuzustimmen, daß Gesetzgeber, Regierung und A r beitsverwaltung sich nicht darauf beschränken können, den Arbeitsmarkt der Selbstregulierung zu überlassen und nur bei Störungen wie ζ. B. Arbeitslosigkeit einzugreifen, da wichtige Interessen der Allgemeinheit und speziell die der arbeitenden Bevölkerung berührt werden. Es gilt vielmehr, auf die Veränderungen des Arbeitsmarktes rechtzeitig zu reagieren. Zu pauschal ist dagegen Siegers Ansicht 5 0 , es gäbe nur einen mittleren Weg zwischen vollständiger staatlicher Abstinenz und totaler Planung; diesen habe der Gesetzgeber mit dem A F G zu beschreiten versucht. Siegers 51 kommt dann allerdings zu dem Ergebnis, weder bloßes Treibenlassen noch Zwang, sondern Anreiz, Werbung und Leistungsangebote seien i m A F G die grundlegenden Instrumente einer modernen Arbeitsmarktpolitik. Auch genüge es dem Gesetzgeber nicht, daß jeder irgendeinen Arbeitsplatz habe; vielmehr komme es i h m darauf an, jedem den Platz in der Berufs weit zu verschaffen, der seinen Fähigkeiten am besten entspreche. Gerade deshalb muß aber bezweifelt werden, ob es erforderlich war, vorrangig über die Förderung der beruflichen Bildung deren Zweckmäßigkeit entscheiden zu lassen. So ist der Vorschlag Katzbachs 52, eine Förderung nur dann auszuschließen, wenn die Lage und die Entwicklung des Arbeitsmarktes „nachweisbar entgegensteht", durchaus beachtenswert. Bei der Fortbildungs- und Umschulungsförderung erscheint die derzeitige Fassung des § 36 A F G wegen der speziellen Ausgangssituation — die beruflichen Kenntnisse und Fähigkeiten genügen nicht mehr 48

Vgl. Fn. 31. A R - B l a t t e i , D - B l a t t Arbeitsförderung I I , Übersicht A ; ähnlich ders., BIStSozArbR 1971, S. 93 u n d N J W 1972, S. 841 f. 50 N J W 1972, S. 842. 51 Vgl. Fn. 50; ähnlich ders., BIStSozArbR 1971, S. 93. 52 D A G - H e f t e 1968, Η . 1, S. 30; ebenso Eike, DAngVers. 1967, S. 281. 49

248

I V . Teil

Kritischer Gesetzesvergleich

den Anforderungen oder sind überhaupt nicht mehr gefragt — und der doch erheblich umfangreicheren Leistungen noch vertretbar 5 3 , auch wenn dadurch die Arbeits- und die Berufsberatung (§§ 15, 25 ff. AFG) wesentlich an Bedeutung verlieren und Gefahr laufen, lediglich eine Hilfsfunktion bei der Entscheidung über die finanzielle Förderung zu erfüllen 5 4 . N u r schwer mit den sozial- und bildungspolitischen Zielen des Gesetzes vereinbar ist dagegen, daß nach § 36 A F G auch generell die Förderung der beruflichen Ausbildung und nach § 7 Abs. 1 A Ausbildung die angestrebte Berufstätigkeit nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes zweckmäßig erscheinen müssen 55 . Es muß berücksichtigt werden, daß i m Vergleich zu den Leistungen der Fortbildungsund Umschulungsförderung die der Ausbildungsförderung relativ gering sind und überdies eine gewisse Bedürftigkeit voraussetzen. Unter diesem Aspekt w i r d deutlich, daß die Leistungen, die das Landessozialgericht Schleswig-Holstein 56 leicht euphemistisch „die ökonomische Basis der Wahlverwirklichung" nennt, bei einem Personenkreis, der darauf am ehesten angewiesen ist, die Berufswahl unmittelbar beeinflussen können 5 7 . Diese Gefahr muß aber beseitigt werden, wenn man davon ausgeht, daß w i r in einem Staat leben, der darauf verzichtet, den Menschen auf bestimmte Brauchbarkeiten hin zu programmieren und ein gesellschafts- wie auch bildungspolitisches Ziel die verantwortliche Selbstbestimmung ist 5 8 . Dabei spielt die Ausbildung zu einem Beruf eine entscheidende Rolle, denn Berufswahl und Berufsausbildung bestimmen in erheblichem Umfang das weitere Leben und bilden ein „Kernstück der Selbstverwirklichung" 5 0 . Zum anderen überdauert speziell bei qualifizierteren Berufen mit entsprechender Ausbildungszeit die Berufsausbildung manche zeitlich oder regional begrenzte Arbeitsmarktlage und -entwicklung 8 0 . Für die langfristig angelegte Erstausbildung darf deshalb nicht die augenblickliche arbeitsmarktpolitische Zweckmäßigkeit maßgebend sein 61 . Schließ53

Ä h n l i c h Zekorn, B B 1970, S. 760. Vgl. auch Lücking, DAngVers. 1972, S. 146. 55 Ä h n l i c h Lücking, DAngVers. 1972, S. 146; a. A. w o h l Herbst, A r b e i t geber 1969, S. 21. 58 Vgl. Fn. 31. 57 Vgl. auch Stets, B A r b B l . 1955, S. 966; Richter, Dt. Bildungsrat, G u t achten, Bd. 14, S. 105. 58 Schwab, FamRZ 1971, S. 3; vgl. auch Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 40 f. 59 Schwab, FamRZ 1971, S. 3. 60 Vgl. hierzu auch schon Albert Hoppe, ZSR 1966, S. 650. 61 Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 41. 54

Β. Bedeutung der Rechtsansprüche

249

lieh muß diese Förderungsvoraussetzung entfallen, wenn die angestrebte Vereinheitlichung der Ausbildungsförderung 62 verwirklicht werden soll, es sei denn, damit würde gleichzeitig eine umfassende Lenkung der Bildung auch i m Schul- und Hochschulbereich angestrebt. Dieser Weg soll und kann jedoch mit dem BAföG in seiner derzeitigen Konzeption nicht beschritten werden. Das BAföG räumt den Förderungsämtern zwar auch durch verschiedene unbestimmte Rechtsbegriffe i n gewissem Umfang Steuerungsmöglichkeiten ein, die aber insgesamt nicht das Gewicht der in § 36 A F G normierten arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit haben. So w i r d beispielsweise die freie Wahl der Ausbildungsstätte durch § 12 Abs. 2 Satz 2 BAföG insofern eingeschränkt 63 , als bei auswärtiger Unterbringung die erhöhten Bedarfssätze nach Satz 1 nur gelten, wenn von der Wohnung der Eltern aus eine entsprechende zumutbare Ausbildungsstätte nicht erreichbar ist. Die niedrigeren Leistungen erhält der Auszubildende aber i n jedem F a l l 6 4 ; außerdem läßt sich die Frage, ob die Ausbildungsstätte „entsprechend" und „zumutbar" ist, relativ sicher durch einen Vergleich der Lehrstoffe und der Erziehungsziele beantworten 6 5 . Die Formulierung „bis zu deren berufsqualifizierendem Abschluß" in § 7 Abs. 1 BAföG eröffnet zwar Lenkungsmöglichkeiten, hat aber nach dem Aufbau der Vorschrift den Zweck, eine einmal begonnene Ausbildung möglichst weit zu fördern. Der unbestimmte Rechtsbegriff 66 ,.die besonderen Umstände des Einzelfalles" i n § 7 Abs. 2 BAföG entscheidet dagegen nur über die Förderung einer weiteren Ausbildung, so daß eine direkte Berufslenkung nicht mehr möglich ist, auch wenn das Gesetz als einen entscheidenden Gesichtspunkt „insbesondere das angestrebte Ausbildungsziel" bezeichnet 67 . Insgesamt läßt sich von den i m BAföG gebrauchten unbestimmten Rechtsbegriffen sagen, daß sie mehr die Funktion haben, den Leistungsumfang i n Grenzen zu halten, als daß m i t ihnen zugunsten bestimmter Berufe gelenkt werden soll. Die Rechtsansprüche sind somit 62

Vgl. dazu unten 4. Teil, Abschnitt F (Fn. 193). Rothe / Blanke, Einführung vor § 1, Rd.-Nr. 4.4; dies., Merkblatt, S. 7, Nr. 23; Bölke, Krankenhaus 1971, S. 226; vgl. auch Blanke, FamRZ 1969, S. 396. 64 Rothe / Blanke, Einführung vor § 1, Rd.-Nr. 4.4. 65 Rothe / Blanke, Merkblatt, S. 12, Nr. 34; Dahnen, Taschenbuch, S. 37; ausführlich hierzu auch Rothe / Blanke, § 12, Rd.-Nr. 1.3 und V w v - E zu § 1 2 Abs. 2 BAföG. Allgemein zum Begriff der Zumutbarkeit i m Sozialrecht vgl. Schlegel, SozSich. 1969, S. 291 ff. ββ Schwankhart, B A r b B l . 1964, S. 586. 6 . ei, As . 28. e3

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I V . Teil: Kritischer Gesetzesvergleich

i m BAföG nicht nur formell, sondern auch materiell sicherer verankert. C. Vergleich einzelner persönlicher Voraussetzungen Grundsätzlich ist zwar die deutsche Staatsangehörigkeit Anspruchsvoraussetzung für die Förderung i n allen hier untersuchten Bildungsbereichen; die von diesem Grundsatz abweichenden speziellen Regelungen ergeben aber, daß insoweit vergleichbar jeweils nur die Ausbildungsförderung ist. Eine weitere Angleichung ist überdies durch A r t . 2 des sowohl das BAföG als auch das A F G ändernden Gesetzes vom 14.11.1973 68 erfolgt. Ebenfalls vergleichbar ist das Abstellen auf Ausbildungsstätten i n den § § 2 BAföG und 40 AFG, während bei der Fortbildungsförderung der Personenkreis hauptsächlich durch das Erfordernis früherer oder künftiger Beitragspflichtigkeit und bei der Umschulung durch den Begriff des Arbeitsuchenden näher eingegrenzt wird. Bezieht man die i n eine ähnliche Richtung zielenden Forderungen nach einer abgeschlossenen Berufsausbildung, angemessener Berufserfahrung oder einer in der Regel mehr als dreijährigen Berufstätigkeit in die Betrachtung mit ein, ergibt sich aus diesen so völlig anderen Anspruchsvoraussetzungen ein weiteres Indiz dafür, daß die Ausbildungsförderung fast wie ein Fremdkörper i m A F G w i r k t 8 9 . Die obere Altersgrenze von 35 Jahren kennt allerdings nur § 10 Abs. 3 BAföG. Diese Vorschrift, die als Ergebnis eines Kompromisses 70 die Grenze des Honnefer Modells immerhin u m fünf Jahre unterschreitet 7 1 , kann sich vor allem i m Hochschulbereich auswirken; sie erschwert aber auch für diejenigen, die bereits berufstätig gewesen sind, den Besuch der i n § 2 Abs. 1 BAföG aufgeführten Ausbildungsstätten 72 . § 10 Abs. 3 BAföG kann deshalb den bildungs- und sozialpolitischen Zielen des Gesetzes nur dann ausreichend Rechnung tragen, wenn keine zu enge Auslegung der i n den beiden Ausnahmetatbeständen gebrauchten unbestimmten Rechtsbegriffe erfolgt 7 3 . Da Ausnahmebestimmungen

«8 B G B l . I S. 1637. β9 Zekorn, B B 1970, S. 759; vgl. auch Siegers, N J W 1972, S. 844. 70 Oben 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 2. 71 Vgl. A I I , 1 der Bes. Bewilligungsbedingungen i. d. F. v o m 19.11.1970. 72 Vgl. die Stellungnahme des Wiss. Beirats für Familienfragen b e i m Bundesmin. für Familie und Jugend, SF 1969, S. 131; Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 1.4, 15, 15.3; Pitz-Savelsberg, BAföG, § 10, Erl. 5; kritisch auch Schieckel, BAföG, § 10, A n m . 5. 73 Vgl. auch den Ausschuß f ü r Familien- u n d Jugendfragen, zit. bei Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 1.4 u n d 11.

C. Einzelne Anspruchsvoraussetzungen

251

nicht i n jedem Fall eng auszulegen sind 74 und die Begriffe „ A r t der Ausbildung" und „Lage des Einzelfalles" einen relativ weiten Beurteilungsspielraum lassen 75 , muß die Anweisung an die Förderungsämter 7 0 , nach der die Altersgrenze nur überschritten werden könne, wenn zu erwarten sei, daß der Auszubildende nach Beendigung der Ausbildung für eine „angemessene Zeit" erwerbstätig sein werde 77 , als zu einseitig und m i t den Zielen dieses Gesetzes nicht recht vereinbar bezeichnet werden. Weiterhin hat die Untersuchung gezeigt, daß der Inhalt des Eignungsbegriffes i m BAföG dem des A F G in allen drei Förderungsbereichen weitgehend entspricht 78 . Auch i n diesem Zusammenhang muß allerdings kritisch gesehen werden, daß als Voraussetzung der Berufsausbildungsbeihilfe die Eignung nicht nur für die Ausbildung, sondern vor allem und ausdrücklich für den angestrebten Beruf gefordert w i r d 7 9 . Darin liegt eine weitere Möglichkeit, die Berufswahl zu beeinflussen. I m Vergleich zu der klar gegliederten und vollständigen Normierung der Eignung und ihres Nachweises i n den § § 9 und 48 BAföG muß außerdem die geringe Sorgfalt kritisiert werden, die i m A F G auf diese nicht nur für den Antragsteller wichtige Voraussetzung verwandt worden ist. Die wechselnden Formulierungen sind zwar zum Teil m i t den Unterschieden der Förderungsbereiche zu erklären und mögen auf dem Bestreben beruhen, die etwas antiquierten Begriffe „Eignung" und „Neigung" zu vermeiden 80 . Kaum zu rechtfertigen ist aber, daß der Eignungsnachweis für die berufliche Ausbildung i n § 6 Abs. 1 Nr. 3 A Ausbildung, für die Fortbildung i m 2. Halbsatz des § 42 A F G und für die Umschulung überhaupt nicht geregelt ist. Angesichts dieser Mängel fällt die etwas willkürliche Zäsur zwischen den ersten vier und den weiteren Semestern i n § 48 BAföG, die der Differenziertheit der einzelnen Studiengänge nicht ausreichend 74 Säcker, ZZP 1967 (Bd. 80), S. 425 ff., 446; Larenz, Methodenlehre, S. 329. Vgl. dagegen Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 15; V w v - E zu § 10 BAföG, Tz. 10.3.3. 75 Ä h n l i c h auch Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 11, 15; Pitz-Savelsberg, § 10, Erl. 5. Z u den i m einzelnen unter die beiden Begriffe subsumierbaren Sachverhalten vgl. V w v - E zu § 10 BAföG, Tz. 10.3.4 u n d 10.3.5; Rothe/ Blanke, § 10, Rd.-Nr. 15.1, 15.2. 78 V w v - E zu § 10 BAföG, Tz. 10.3.6. 77 Vgl. hierzu auch Rothe / Blanke, § 10, Rd.-Nr. 15.2. 78 So schon Zekorn, B B 1970, S. 759 zum A f ö G ; vgl. auch Siegers, N J W 1972, S. 844. 79 Vgl. hierzu 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 3. 80 Vgl. Lücking, DAngVers. 1972, S. 145, der statt dessen vorschlägt, auf „Fähigkeiten u n d Interessen" abzustellen.

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I V . Teil

Kritischer Gesetzesvergleich

Rechnung trägt 8 1 , kaum ins Gewicht. Insgesamt zeigt sich also auch hier die bessere Gesetzesqualität des BAföG und die schlechtere Absicherung des Rechtsanspruchs i m AFG. D. Der Leistungsumfang Wie die Untersuchung ergeben hat, ist auch der Leistungsumfang in beiden Gesetzen sehr unterschiedlich. Vergleichbar sind allein die Leistungen zur Förderung der Ausbildung, die in der Hauptsache jeweils auf festen Bedarfssätzen basieren 82 . Während der Höchstbetrag nach dem BAföG derzeitig jedoch nur 450 D M beträgt und weitere Leistungen für besondere Aufwendungen vom Ermessen des Förderungsamtes abhängen 83 , liegt die Obergrenze des A F G allein für den Lebensunterhaltsbedarf bei 520 DM. Darüber hinaus besteht ein Rechtsanspruch auf den umfangreichen Katalog des § 13 A Ausbildung, der den Ausbildungsbedarf erfaßt und schließlich ermöglicht § 14 A Ausbildung „ausnahmsweise" noch die Übernahme sonstiger Kosten. Da das Deutsche Studentenwerk bereits für 1970 einen Bedarfssatz von 520 D M für Studenten errechnet hatte 8 4 , ist nicht nur i m Vergleich zum A F G 8 5 die insoweit am BAföG geübte allgemeine K r i t i k 8 6 , die bekanntlich am 24.1. 1974 sogar zu einem „Sternmarsch auf Bonn" geführt hat, gerechtfertigt und w i r d es bleiben — trotz der am 23.1. 1974 i m Bundeskabinett beschlossenen etwa 20 °/oigen Erhöhung der Leistungen zum 1. 8. bzw. 1.10.1974 für Schüler und Studierende 87 . Das angestrebte Ziel einer auch finanziell umfassenden, d. h. kostendeckenden Förderung 8 8 w i r d deshalb in absehbarer Zeit nicht erreicht werden. Aufgrund der i m Änderungsgesetz vom 14.11. 197389 normier81 Riedel, JZ 1971, S. 365; vgl. dagegen die Regelung des Honnefer M o dells unter A I I I , 3 und Β I I , 3 der Bes. Bewilligungsbedingungen. 82 Siegers, N J W 1972, S. 844; ähnlich Niclas, ZBIJugR 1971, S. 11, zum V e r gleich A f ö G — AFG. Α. A. w o h l Zekorn, B B 1970, S. 761, der dabei aber die A Ausbildung vom 31.10.1969 außer Betracht läßt. 83 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt E (a. E.). 84 Vgl. ebenda, Fn. 234. 85 Vereinzelt w i r d allerdings auch die zu geringe Höhe der Berufsausbildungsbeihilfen kritisiert, vgl. Klabunde, B A r b B l . 1971, S. 92; Siegers, I n formation 1970, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 82 (S. 456) und w o h l auch Diix, K J 1972, S. 86. 86 Vgl. die i m 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt E i n Fn. 233 u n d 234 Zitierten, die überwiegend auch die unbefriedigende Höhe der Bedarfssätze kritisieren. 87 Vgl. Frankfurter Rundschau v. 24. und 25.1.1974, S. 1; analysen 1974, H. 2, S. 12. 88 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt E. 89 BGBl. I S. 1637, A r t . 1 Nr. 3: § 14 a; vgl. hierzu auch den Reg.-Entw., BT-Drs. 7/556, S. 5 f. und den Bericht des 18. Ausschusses, BT-Drs. 7/695, S. 4.

D. Leistungsumfang

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ten Ermächtigung der Bundesregierung, eine Rechtsverordnimg über „Zusatzleistungen i n Härtefällen" zu erlassen, muß sogar bezweifelt werden, ob das genannte Ziel noch mit der nötigen Intensität verfolgt wird. I n dieser Rechts Verordnung können nämlich u. a. über die Höhe oder die Höchstbeträge des zusätzlichen Bedarfs und die Höhe einer Selbstbeteiligung Regelungen getroffen werden. Ein weiterer Anlaß zur K r i t i k speziell am BAföG ist die Höhe der einzelnen Bedarfssätze. Es kann nicht davon ausgegangen werden, daß die jeweilige Höhe den Unterschieden i n der Ausbildung und der Unterbringung gerecht w i r d 9 0 . Dabei w i r d die Notwendigkeit einer gewissen Schematisierung bei der Differenzierung 91 zwar nicht verkannt, der Bedarfssatz für einen bei den Eltern wohnenden Schüler erscheint m i t 160 D M jedoch besonders knapp bemessen 92 . Zutreffend kritisiert auch D ü x 9 3 , daß ein Berufsfachschüler 100 D M weniger als ein Student erhält, und daß die Differenz sogar 180 D M beträgt, wenn beide bei ihren Eltern wohnen. Schließlich muß i n diesem Zusammenhang § 35 BAföG kritisch gesehen werden. I n dieser Bestimmung hat sich der Gesetzgeber zwar verpflichtet, die Bedarfssätze, Freibeträge etc. alle zwei Jahre zu überprüfen und gegebenenfalls neu festzusetzen; damit ist er ansatzweise der Forderung nach einer Dynamisierung 9 4 nachgekommen. Die Bedeutung der Vorschrift w i r d aber dadurch gemindert, daß die Entscheidung, ob und i n welchem Umfang („gegebenenfalls") er neu festsetzt, beim Gesetzgeber geblieben ist 9 5 . Das haben die marginalen Verbesserungen des Änderungsgesetzes vom 14.11.1973 mehr als deutlich gezeigt. Auch die gewählte Zeitspanne ist zu groß 90 . Rothes Ansicht 9 7 , die Überprüfung müsse „spätestens" alle zwei Jahre erfolgen, könne aber auch früher vorgenommen werden, ist zwar zutreffend, obgleich das 90 So aber die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 27, zu §§ 12, 13 und w o h l auch Siegers, B A r b B l . 1971, S. 661. 91 Schwab, FamRZ 1971, S. 8; Vogel, B A r b B l . 1965, S. 863; kritisch Giese, ZfS 1971, S. 134. 92 Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 224; vgl. auch Rothe, Jugendwohl 1972, S. 254 u n d den Schriftl. Bericht des 12. Ausschusses, zu BT-Drs. VI/2352, S. 6, zu den §§ 12 - 14. 93 R u G 1972, S. 52; ders., K J 1972, S. 88. 94 Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 28; W. Klein, G e w e r k M H 1970, S. 470 f.; Giese, ZfS 1971, S. 134; kritisch zu dieser bereits i n § 18 AföG enthaltenen Regelung Lehmann, BIStSozArbR 1970, S. 80. 95 Vgl. auch Pitz-Savelsberg, BAföG, § 35, Erl. 2. 96 Schieckel, BAföG, § 35, A n m . 1. 97 Jugendwohl 1972, S. 200; ebenso ders., Berufl. Bildung, DGB-Sonderdruck, H. 4; Schieckel, BAföG, § 35, A n m . 1.

254

I V . Teil : Kritischer Gesetzesvergleich

hervorgehobene Wort nicht i m Gesetzeswortlaut enthalten ist; wie das Änderungsgesetz vom 14.11.1973 ergeben hat, offenbart sich i n dieser Ansicht aber ein gewisses Wunschdenken. Die Forderung des Deutschen Studentenwerks 98 nach jährlicher Überprüfung ist deshalb insbesondere i n einer Zeit, i n der die Lebenshaltungskosten und die Einkommen relativ schnell steigen, gerechtfertigt. Die Lebenshaltungskosten wirken sich auf die ohnehin gering bemessenen Pauschalbeträge unmittelbar aus, während steigende Einkommen zu höherer Anrechnung führen und dadurch u. U. eine Förderung völig ausschließen, auch wenn der Geldwert gleichbleibt oder sogar sinkt 9 9 . Der Bundesrat vertrat deshalb die Auffassung 1 0 0 , die Bedarfssätze und Freibeträge sollten überhaupt nicht i n einem förmlichen Gesetz festgelegt werden. Die Bundesregierung 101 hielt das Gesetzgebungsverfahren aber für anpassungsfähig genug und verwies darauf, daß wegen der Zahl der Auszubildenden und der Höhe der erforderlichen M i t t e l diese Entscheidung von zu großer politischer Bedeutung sei, um sie der unmittelbaren Verantwortung des Bundestages zu entziehen. Der Vergleich der jeweiligen Ausbildungsförderung fällt somit nicht nur wegen der höheren Bedarfssätze, sondern auch hinsichtlich deren Anpassung zugunsten des A F G aus; allein die Beträge in § 11 Abs. 1 A Ausbildung sind seit 1969 dreimal nicht unwesentlich heraufgesetzt worden 1 0 2 . Zur Fortbildungs- und Umschulungsförderung gewährt das A F G dagegen das Unterhaltsgeld und den zumindest teilweisen Ersatz der durch die Maßnahme unmittelbar entstehenden Kosten. Dieser wesentlich größere Leistungsumfang 103 , der durchweg positiv beurteilt w i r d 1 0 4 , zeigt erneut, daß einerseits die Ausbildungsförderung i m A F G eine Fremdkörperstellung einnimmt und andererseits die Bildungsförderung nach diesem Gesetz insgesamt von größerer A t t r a k t i v i t ä t ist 1 0 5 . Speziell für die Unterhaltsgeldregelung läßt sich außerdem feststellen, 98 JUS 1973, Heft 1, Umschlagseite I I I ; ebenso schon der Wiss. Beirat f ü r Familienfragen beim Bundesmin. für Familie u n d Jugend, SF 1969, S. 132. 99 Vgl. hierzu schon Dronsch, JZ 1962, S. 346; Kegler / Bellermann, DUZ 1968, H. 12, S. 33 u n d die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 35, zu § 35; ebenso i m Hinblick auf das A F G W. Hoppe, SozArb. 1973, S. 62. 100 BT-Drs. VI/1975, S. 47, Nr. 11. 101

Zu BT-Drs. VI/1975, S. 2, zu Nr. 11. Ausführlich hierzu W. Hoppe, SozArb. 1973, S. 63. 103 Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 222; Barnofski, B A r b B l . 1972, S. 106. 104 Simon, Z f F 1969, S. 228; Zekorn, B A r b B l . 1969, S. 337; W. Hoppe, A B A 1970, S. 41; ders., N D V 1972, S. 36; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 14. 105 Ä h n l i c h schon Zekorn, B B 1970, S. 761, i m Vergleich zum AföG. 102

D. Leistungsumfang

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daß sie beschäftigungs- wie auch sozial- und bildungspolitischen Anforderungen weitgehend gerecht w i r d 1 0 6 . Die an der zu niedrigen Höhe geübte K r i t i k 1 0 7 ist durch die m i t dem 1. Änderungsgesetz eingeführte Erhöhung und Dynamisierung 1 0 8 nahezu gegenstandslos geworden. Auch nach der jetzigen Regelung liegt das Unterhaltsgeld i n der Regel zwar unter dem vorherigen Nettoeinkommen; es ist diesem aber so weitgehend angeglichen 109 , daß einerseits während der Teilnahme keine gravierende soziale Verschlechterung eintritt, der erforderliche Bildungsanreiz ist also gegeben, und andererseits bleibt der Wille erhalten, möglichst bald wieder i n das Erwerbsleben zurückzukehren 110 . Die durch die Dynamisierung erreichte A n gleichung an die allgemeine Einkommensentwicklung bewirkt außerdem, daß die Bereitschaft zur Teilnahme auch an längerfristigen Maßnahmen gefördert und der Wille zum „Durchhalten" gestärkt w i r d 1 1 1 . Vor der Neuregelung wurde die Teilnahme dagegen nicht selten abgebrochen, u m die bisherige — inzwischen besser bezahlte — Beschäftigung wieder aufnehmen zu können 1 1 2 . Aus diesen Gründen ist der Vorschlag Lückings 113, alen Teilnehmern an beruflichen Bildungsmaßnahmen ein Unterhaltsgeld i n gleicher Höhe zu gewähren, abzulehnen. Eine Bestätigung sowohl für die größere A t t r a k t i v i t ä t des A F G als auch für die Fremdkörperstellung der Ausbildungsförderung i n diesem Gesetz ist schließlich die unterschiedliche Berücksichtigung des Familienstandes, d. h. i n welchem Umfang Leistungen für Familienangehörige vorgesehen sind. Während das A F G bei der Fortbildungs- und Umschulungsförderung für den Ehegatten und jedes K i n d Zuschläge gewährt, w i r d bei der Ausbildungsförderung dem Familienstand hauptsächlich durch erhöhte Bedarfssätze Rechnung getragen. Die Bedeutung der nach § 12 Abs. 1 Satz 2 A Ausbildung i n Verbindung mit §113 Abs. 1 A F G zu zahlenden Familienzuschläge w i r d durch den auch

106 Vgl. auch Kröner, B A r b B l . 1970, S. 2; kritisch dagegen Molitor, Betrieb 1971, S. 1918, der wenig zutreffend v o m „Gießkannenprinzip" spricht. 107 Brück, SF 1969, S. 203; vgl. auch die Entwurfsbegründungen der CDU/ CSU (BT-Drs. VI/58, S. 2), der SPD/FDP (BT-Drs. VI/82, S. 4) u n d den Schriftl. Bericht des 10. Ausschusses (BT-Drs. VI/151, S. 1) zum 1. ÄndG. 108 Vgl. oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I I I , Fn. 218. 109 Kröner, B A r b B l . 1970, S. 2. 110 Siegers, BIStSozArbR 1971, S. 348. 111 Kröner, B A r b B l . 1970, S. 2; Schriftl. Bericht des 10. Ausschusses, vgl. Fn. 107. Z u den jährlichen AnpassungsVerordnungen vgl. oben 2. Teil, K a pitel 2, Abschnitt D, I I I , Fn. 225 u n d W. Hoppe, ZfS 1973, S. 4. 112 Kröner, B A r b B l . 1970, S. 1; Begründung des CDU/CSU-Entwurfs, B T Drs. VI/58, S. 2. 113 DAngVers. 1972, S. 145.

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I V . Teil: Kritischer Gesetzesvergleich

insoweit geltenden Höchstbetrag von 520 D M 1 1 4 stark gemindert 1 1 5 . A u ßerdem ist diese Regelung vorläufig bis zum 31. 3.1974 befristet (§ 24 A Ausbildung). Das BAföG berücksichtigt den Familienstand sogar i n noch geringerem Umfang 1 1 6 . Nach § 12 Abs. 3 BAföG erhält der verheiratete Auszubildende zwar den erhöhten Bedarfssatz des Absatzes 2; i m Gegensatz zu § 12 Abs. 1 A Ausbildung ist dafür jedoch Voraussetzung, daß er m i t seinem Ehegatten einen eigenen Haushalt führt. Welche Bedeutung der Gesetzgeber der Vorschrift zugemessen hat, zeigt die Begründung 1 1 7 ; i n diesem Fall könne dem Auszubildenden nicht zugemutet werden, für die Ausbildungszeit i n die elterliche Wohnung zurückzukehren. K a u m noch als Anerkennung des Familienstandes kann § 13 Abs. 3 BAföG i n der Fassung vom 14.11.1973 gewertet werden. Danach erhöht sich der Bedarfssatz zwar u m 30 D M monatlich für Fahrtkosten; Voraussetzung ist aber, daß die Wohnung sich nicht am Ausbildungsort befindet und der Auszubildende m i t seinem Ehegatten und mindestens einem K i n d einen eigenen Haushalt führt. Bei dem gleichen Sachverhalt w i r d dagegen nach § 12 Abs. 6 A Ausbildung außerdem die Miete einschließlich der Nebenkosten bis zu einer näher bestimmten Höhe dem Bedarfssatz für den Lebensunterhalt hinzugerechnet. Die i n beiden Gesetzen für den Bereich der Ausbildungsförderung normierten Freibeträge für den Ehegatten und Kinder müssen zwar i n diesem Zusammenhang außer Betracht bleiben, da sie eigenes Einkommen des Auszubildenden oder des Ehegatten voraussetzen. Auch insoweit muß aber speziell das BAföG kritisiert werden, d. h. nicht so sehr aus familienpolitischer Sicht, sondern vielmehr i m Hinblick auf die sozial- und bildungspolitischen Ziele des Gesetzes. Nach der Einbeziehung des Honnefer und Rhöndorfer Modells i n die Förderung kann nicht mehr davon ausgegangen werden, der größte Teil der Auszubildenden sei unverheiratet und ohne Kinder. Ist das aber nicht der Fall, sind die der Ausbildung entgegenstehenden finanziellen Schwierigkeiten besonders groß, zumal, wenn sich der Ehepartner auch noch i n der Ausbildung befindet 1 1 8 . Insofern reicht es nicht, dem veränderten

114

D A Nr. 12.05 Abs. 2 zu § 12 A Ausbildung. W. Hoppe, Z f S H 1972, S. 226 u n d SozArb. 1972, S. 4, ist allerdings der Ansicht, die Berufsausbildungsbeihilfe habe auch nicht den Zweck, die Familie des Auszubildenden zu unterstützen; mittelbar verbessere sie ohneh i n die Lebenshaltung der Angehörigen. 116 Vgl. auch Riedel, JZ 1971, S. 366 m i t Fn. 36 a; zu der gleichen K r i t i k am A f ö G vgl. Niclas, ZBIJugR 1971, S. 11 f., und am Honnefer Modell Kegler / Bellermann, D U Z 1968, H. 12, S. 34. 117 BT-Drs. VI/1975, S. 27, zu § 12 Abs. 3. 118 Vgl. Niclas, ZBIJugR 1971, S. 11. 115

E. Anrechnungsbestimmungen

257

Personenkreis hauptsächlich durch die Heraufsetzung des Höchstalters auf 35 Jahre Rechnung zu tragen. Der Einwand Rothes 119, eine weitergehende Förderung sei erst dann berechtigt, wenn allen aus sozial schwachen Schichten stammenden Auszubildenden nach dem BAföG eine Beihilfe gewährt werden könne, ist zwar beachtlich, w i r d aber den sozialen Problemen der „Studentenehe" nicht ganz gerecht. Der Verweis auf die Sozialhilfe 1 2 0 ist dagegen m i t den Zielen des Gesetzes kaum vereinbar 1 2 1 . De lege ferenda sind deshalb als M i n i m u m Familien- und Kinderzuschläge für die Studierenden zu befürworten, deren Ehegatten keine Berufstätigkeit zugemutet werden kann 1 2 2 . E. Die Anrechnungsbestimmungen i n beiden Gesetzen insbesondere unter dem Aspekt der sog. familienunabhängigen Förderung Ebenfalls sehr deutlich w i r d der Unterschied zwischen dem BAföG und dem A F G bei einem Vergleich, ob und welche Bildungsleistungen nach anderen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften berücksichtigt werden und — damit i n engem Zusammenhang — ob und i n welchem Umfang Einkommen und Vermögen des Antragstellers oder seiner Familienangehörigen anzurechnen sind 1 2 3 . Beides w i r d m i t dem Begriff der Subsidiarität bezeichnet. Die Frage nach der Berücksichtigung öffentlich-rechtlicher Leistungen ist zum Teil durch die Untersuchung der Abgrenzung zwischen den beiden Gesetzen beantwortet und kann hier nicht vertieft werden, da das den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde 1 2 4 . Die Einkommens- und Vermögensanrechnung soll dagegen i m folgenden speziell unter dem Aspekt der sog. Familienabhängigkeit verglichen werden. I m Bereich der schulischen Ausbildungsförderung ist die maßgebende Bestimmung § 11 Abs. 2 BAföG. Danach sind auf den Bedarf Einkommen und Vermögen des Auszubildenden, seines Ehegatten und seiner 119

Jugendwohl 1972, S. 255. Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 26 f., zu § 11 Abs. 1 u n d § 12 Abs. 5; Schriftl. Bericht des 12. Ausschusses, zu BT-Drs. VI/2352, S. 6, zu den §§ 12 bis 14; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 255; Dahnen, Taschenbuch, S. 17. 121 K r i t i s c h auch i m Hinblick auf die Förderung Behinderter Pfahler, ZfS 1972, S. 138 f. 122 Siegers, B A r b B l . 1971, S. 664; vgl. auch den A n t r a g der CDU/CSUF r a k t i o n v. 10.3.1971, BT-Drs. VI/1943, S. 2, u n d die Äußerung des M d B Fuchs, Prot, der 131. Sitzung des B T v. 24.6.1971, S. 7692 f.; Rothe / Blanke, Einf. vor § 1, Rd.-Nr. 3. 123 So auch Zekorn, B B 1970, S. 760 f., zum Vergleich A f ö G — A F G . 124 Vgl. n u r § 37 A F G u n d § 65 BAföG. 120

17

Menke

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I V . T e i l : Kritischer Gesetzes vergleich

Eltern anzurechnen; als Einkommen gilt grundsätzlich der Gesamtbetrag der Einkünfte i m Sinne des Einkommensteuergesetzes (§ 21 Abs. 1 BAföG). Nach § 10 A Ausbildung ist das Einkommen des Auszubildenden selbst und das seines Ehegatten auf den Bedarf anzurechnen, das Einkommen seiner Eltern jedoch nur, wenn er unverheiratet ist und das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Insoweit ist diese Förderung also elternunabhängig 1 2 5 , allerdings m i t einer vorläufigen Befristung zum 31. 3.1974 (§ 24 A Ausbildung). I m übrigen gelten auch i n diesem Bereich als Einkommen alle Einkünfte i n Geld oder Geldeswert nach Abzug der Steuern etc. Da § 18 A Ausbildung aber zahlreiche Leistungen nicht als Einkommen wertet 1 2 6 und keine Vermögensanrechnung erfolgt, ergibt sich ein weiteres Mal, daß die Regelungen zur Ausbildungsförderung w o h l vergleichbar sind 1 2 7 , die des A F G für den Antragsteller jedoch günstiger ausgestaltet ist. Bestätigt w i r d dieses Ergebnis durch die Einbeziehung der jeweils eingeräumten Freibeträge, nach deren Abzug erst die Anrechnung erfolgt. Die Freibeträge für das Einkommen der Eltern und des Ehegatten haben i n etwa die gleiche Höhe. Soweit die des BAföG geringfügig höher sind, w i r d das aufgrund der Wechselwirkung zwischen der Höhe der Bedarfssätze, des anzurechnenden Einkommens und Vermögens sowie der darauf gewährten Freibeträge durch den größeren Leistungsumfang nach dem A F G mehr als ausgeglichen, zumal bei über 21jährigen oder verheirateten Auszubildenden das Elterneinkommen völlig anrechnungsfrei bleibt (§10 Nr. 2 A Ausbildung). Aus den gleichen Gründen ändert schließlich an der obigen Beurteilung auch nichts, daß § 23 BAföG auf das Einkommen des Auszubildenden Freibeträge zwischen 100 und 200 D M einräumt, zu denen weitere Beträge für den Ehegatten und für Kinder kommen, während § 15 A Ausbildung eine Anrechnung i n voller Höhe vorschreibt. Nicht nur die an der Höhe der Freibeträge des BAföG geübte K r i t i k 1 2 8 erweist sich daher als gerechtfertigt, sondern es zeigt sich auch erneut die Problematik des § 35 BAföG 1 2 9 . I m Änderungsgesetz vom 14.11.1973 130 sind zwar die Freibeträge vom Einkommen des Auszu125 Klabunde, B A r b B l . 1970, S. 444; Siegers, Information 1970, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 81 (S. 455); W. Hoppe, SozArb. 1972, S. 4, Fn. 22; ders., Z f S H 1972, S. 227, Fn. 22. 126 Vgl. dagegen § 21 BAföG. 127 Vgl. auch Siegers, N J W 1972, S. 844; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2008 (S. 1488). 128 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5, Fn. 211. 129 Vgl. 4. Teil, Abschnitt D. 130 B G B l . I S. 1637.

E. Anrechnungsbestimmungen

259

bildenden heraufgesetzt worden, die für die Höhe der Beihilfe erheblich wichtigeren Elternfreibeträge sind dagegen unverändert geblieben, ebenfalls einer der Gründe des „Sternmarsches auf B o n n " 1 3 1 . Die am 23.1.1974 vom Kabinett beschlossene 20 °/oige Anhebung 1 3 2 muß schon jetzt als nicht ausreichend bezeichnet werden. Bei der Fortbildungs- und Umschulungsförderung w i r d dagegen nur Einkommen des Antragstellers aus einer unselbständigen, selbständigen oder mithelfenden Tätigkeit, soweit es nach Abzug der Steuern etc. 50 D M wöchentlich übersteigt, angerechnet 133 . Von einer Vermögensanrechnung ist abgesehen worden; das gleiche gilt für Einkommen und Vermögen der Eltern und des Ehegatten 1 3 4 . I n diesem Bereich ist die Förderung also völlig familienunabhängig. Außerdem bestätigt die Anrechnungsregelung, daß die Förderung der Fortbildung und Umschulung für den Antragsteller nicht nur erheblich günstiger ist 1 3 5 , sondern auch kaum m i t der jeweiligen Ausbildungsförderung verglichen werden kann. Noch nicht beantwortet ist die Frage, i n welchem Umfang die Förderung des BAföG familienabhängig ist. Daß das Gesetz i m Grundsatz davon ausgeht, zeigen schon die §§ 1 und 11 Abs. 2 BAföG 1 3 6 . Die Formulierung i n § 11 Abs. 2 Satz 1 „ i n dieser Reihenfolge" macht außerdem deutlich, daß nach dem Einkommen des Auszubildenden vorrangig das des Ehegatten anzurechnen ist. Daß eine Anrechnung überhaupt erfolgen sollte, begründete die Bundesregierung i n ihrem E n t w u r f 1 3 7 vor allem m i t dem Interesse des einen Ehegatten an der Ausbildung des anderen, da diese i n aller Regel zu einem gesellschaftlichen A u f stieg und einem höheren wirtschaftlichen Ertrag der Erwerbstätigkeit führe. Da das Interesse nicht mehr unterstellt werden kann, wenn die Ehegatten dauernd getrennt leben, unterbleibt i n diesem Fall eine Anrechnung (§ 11 Abs. 2 Satz 2 BAföG). M i t dieser Regelung trägt das Gesetz jedoch nur der faktischen Auflösung der Ehe Rechnung 138 , eine

131

Vgl. Fn. 129. Vgl. 4. Teil, Abschnitt D, Fn. 87. 133 § 11 Abs. 7 A F u U u n d §§ 44 Abs. 4, 47 Abs. 1 A F G . 134 Oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 4, Fn. 50; vgl. auch Zekorn, B B 1970, S. 761; ders., B A r b B l . 1970, S. 14; Frank, B A r b B l . 969, S. 82, der vor allem die Bedeutung des letzteren f ü r die Förderung von Frauen betont. 135 Vgl. auch W. Hoppe, B B 1971, S. 180. 136 Vgl. auch die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 20, zu 132

8 1.

137 Ebenda, S. 26, zu § 11 Abs. 2. iss Begründung des Reg.-Entw., vgl. Fn. 137; Rothe / Blanke, Nr. 20.1.

17

§ 11, Rd.-

260

I V . Teil: Kritischer Gesetzes vergleich

Abweichung vom Prinzip der Familienabhängigkeit bedeutet sie i m Grunde also nicht. Fraglich ist aber, ob das Prinzip auch uneingeschränkt i m Hinblick auf die Eltern des Auszubildenden gilt, deren Einkommen und Vermögen nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BAföG an dritter und letzter Stelle anzurechnen sind 1 3 9 . Beim Besuch eines Abendgymnasiums oder eines K o l legs sind nach § 11 Abs. 3 BAföG nur Einkommen und Vermögen des Auszubildenden und seines Ehegatten anzurechnen. Diese m i t § 9 Abs. 3 AföG identische Vorschrift ist daher eine Einschränkung des Prinzips der familienabhängigen Förderung i m BAföG 1 4 0 . Der Bestimmung liegt die Überlegung zugrunde, daß die Eltern i n einem solchen Fall bereits eine abgeschlossene Berufsausbildung, wie sie i n aller Regel Voraussetzung für den Besuch der genannten Ausbildungsstätten ist, zumindest mitfinanziert haben 1 4 1 . Die Vorschrift ist zwar wegen der Bevorzugung dieses Personenkreises auf erhebliche K r i t i k gestoßen 142 ; die Bundesregierung war jedoch der Auffassung, daß den bereits i m Erwerbsleben stehenden jungen Menschen ein besonderer Anreiz geboten werden solle, i m Zweiten Bildungsweg die Hochschulreife zu erwerben. Nicht mehr zu rechtfertigen sei die Regelung allerdings, wenn die Nachholphase beendet sei und ein Hochschulstudium angeschlossen werden solle 1 4 3 . Eine weitere Abweichung vom Grundsatz der familienabhängigen Förderung könnte die Vorausleistung von Ausbildungsförderung nach § 36 BAföG darstellen 1 4 4 . Sie erfolgt grundsätzlich auch durch Zuschüsse 145 und i n voller Höhe. Voraussetzung ist die Glaubhaftmachung 1 4 6 , daß die Eltern des Auszubildenden den angerechneten Unterhaltsbetrag nicht leisten oder die zur Anrechnung erforderlichen Infor139 Rothe / Blanke, § 11, Rd.-Nr. 14; vgl. dies., § 11, Rd.-Nr. 11, auch zu der Frage, ob u n d wie z. B. Leistungen der Großeltern zu berücksichtigen sind. 140 Rothe / Blanke, § 11, Rd.-Nr. 22.1; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 198; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2006 (S. 1486); PitzSavelsberg, BAföG, § 11, Erl. 3; Riedel, JZ 1971, S. 366, Fn. 34. 141 Pitz-Savelsberg, BAföG, § 11, Erl. 3; E. Lehmann, BIStSozArbR 1970, S. 79; Rothe, Jugendwohl 1969, S. 312. 142 Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 26, zu § 11 Abs. 3; vgl. auch E. Lehmann, BIStSozArbR 1970, S. 79; Blanke, FamRZ 1969, S. 396. 143 Entwurfsbegründung, vgl. Fn. 142. 144 Schwab, FamRZ 1971, S. 10, spricht i n diesem Zusammenhang von einer Modifizierung des Grundsatzes; Riedel, J Z 1971, S. 366, sieht darin — jedenfalls gegenüber dem Honnefer Modell — eine Verstärkung der Familienabhängigkeit. Eine sehr ähnliche Regelung t r i f f t § 40 Abs. 3 A F G , vgl. Siegers, N J W 1972, S. 844. 145 Vgl. allerdings das sog. Weigerungsdarlehen nach den §§ 17 Abs. 3 Nr. 2, 37 Abs. 2 BAföG. 146 Vgl. hierzu Schieckel, BAföG, § 36, A n m . 1.

E. Anrechnungsbestimmungen

261

mationen nicht geben (§ 36 Abs. 1 und 2 BAföG). Außerdem muß dadurch die Ausbildung gefährdet sein und die Anhörung der Eltern ist vorgeschrieben; von letzterem kann allerdings aus wichtigem Grund abgesehen werden (§ 36 Abs. 3). Schließlich kann das Förderungsamt, wenn der Auszubildende nach bürgerlichem Recht einen Unterhaltsanspruch gegen seine Eltern hat, nach pflichtgemäßem Ermessen 147 diesen Anspruch bis zur Höhe des geleisteten Zuschusses auf das Land überleiten, allerdings nur, soweit Einkomen und Vermögen der Eltern anzurechnen sind (§ 37 Abs. 1). Der Überleitung kann der Auszubildende aus wichtigem G r u n d 1 4 8 widersprechen, erhält dann aber das bereits erwähnte zu verzinsende Darlehen 1 4 9 . Voraussetzungen und Ausgestaltung des Vorausleistungs- und Überleitungsverfahrens zeigen also, daß damit keine Abweichung vom Grundsatz der familienabhängigen Förderung normiert ist. M i t dieser Regelung sollte vielmehr die Lücke zwischen dem bürgerlichen Unterhaltsrecht und dem Recht der Ausbildungsförderung geschlossen werden 1 5 0 , die dadurch entsteht, daß sich, die Höhe des bürgerlich-rechtlichen Unterhaltsanspruchs nach den individuellen Bedürfnissen und der konkreten wirtschaftlichen Leistungskraft des Auszubildenden und seiner Eltern richtet, während der vom BAföG vorausgesetzte und deshalb anzurechnende Beitrag pauschaliert ist 1 5 1 . Als Ergebnis ist somit festzustellen, daß das Gesetz nahezu uneingeschränkt vom Grundsatz der familienabhängigen Förderung ausgeht 1 5 2 und sich dadurch doch recht erheblich vom A F G unterscheidet. Dennoch kann nicht ohne weiteres die Frage beantwortet werden, ob deshalb das BAföG zu kritisieren ist.

147 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 36, zu § 37 Abs. 1. 148 Vgl. hierzu Fichtner, B B 1971, S. 1242, Fn. 21; Pitz-Savelsberg, BAföG, § 37, Erl. 2. 149 V g l > F n > 1 4 5 ; § § 3 7 A b s > 2, 18 Abs. 2 Nr. 1 BAföG. N u r diese Variante könnte als weiterer F a l l einer elternunabhängigen Förderung bezeichnet werden. 150 So die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 35, zu § 36; vgl. auch Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 227. Ausführlich zu dieser Problem a t i k Schwab, FamRZ 1971, S. I f f . ; Kubier, J Z 1966, S. 736ff.; Blanke, FamRZ 1969, S. 394 ff.; Knupp, ZSR 1968, S. 65 ff., 129 ff., 199 ff.; Philipp, FamRZ 1960, S. 10 ff.; Kiessling, JUS 1971, S. 285 ff.; Güllemann, JUS 1972, S. 267 ff.; Bertram / Martens, FamRZ 1971, S. 553 ff.; Dronsch, JZ 1962, S. 346 ff.; Knorn, FamRZ 1964, S. 618 ff. 151

Entwurfsbegründung, vgl. Fn. 150. Fichtner, B B 1971, S. 1240 f.; vgl. auch Fn. 140; ebenso schon zum AföG Galster, Unsere Jugend 1970, S. 112; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 42; Schwab, FamRZ 1971, S. 9/10. 152

262

I V . T e i l : Kritischer Gesetzesvergleich

Der Ausschuß für Jugend, Familie und Gesundheit hat in seinem Schriftlichen Bericht zum Regierungsentwurf 1 5 3 die familienunabhängige Ausbildungsförderung als langfristig anzustrebendes Ziel bezeichnet. I n der langjährigen Diskussion, die zum Teil unter dem Schlagwort „Studienhonorar" geführt wurde, haben sich Gegner und Befürworter einer solchen Förderung i n etwa die Waage gehalten. Gefordert wurde sie vor allem von studentischer Seite 1 5 4 . Begründet wurde die Forderung m i t dem produktiven Charakter einer qualifizierten Ausbildung, die nicht nur das geistige Vermögen des Einzelnen, sondern damit auch das der Allgemeinheit vergrößere und somit zur Stärkung der Wirtschaftskraft des Staates beitrage. Ein weiteres Argument ist, daß die finanzielle Abhängigkeit von den Eltern i n manchen Fällen zur Beeinflussung der Berufswahl führt und die Freiheit der politischen Betätigung tangieren kann 1 5 5 . Teils werden auch gegen die Zulässigkeit der Anrechnungsbestimmungen rechtliche Bedenken erhoben 1 5 6 . Gegen eine solche Förderung werden vor allem finanzielle, aber auch bildungs-, sozial- und familienpolitische Gründe angeführt 1 5 7 . Das Für und Wider der einzelnen Argumente soll hier jedoch nicht erörtert werden 1 5 8 , denn entscheidend ist, daß eine völlig familienunabhängige Förderung zu große finanzielle Aufwendungen erfordert. Nach Schätzungen würden die Mehraufwendungen allein für den Hochschulbereich ca. 1,5 Mrd. D M betragen 1 5 9 ; die Gesamtkosten werden auf 7 bis 10 Mrd. D M jährlich geschätzt 160 . Sie kann also ohne gravierende Um155

Zu BT-Drs. VI/2352, S. 4; vgl. auch Riedel, JZ 1971, S. 365. Ausführlich zur Geschichte dieser Forderung Brinkmann, D U Z 1970, H. 24, S. 13 ff.; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 34 f., 42 ff.; vgl. auch die Stellungnahmen des DStW u n d des VDS zum AföG-Entw., D U Z 1968, H. 12, S. 63 f. sowie die des DStW zum BAföG, analysen 1971, H. 6, S. 12 u n d JUS 1973, H. 1, Umschlagseite I I I ; Kegler f Bellermann, DUZ 1968, H. 12, S. 36; Riedel, JZ 1971, S. 365 f.; Kiessling, JUS 1971, S. 288. 154

155 Moersch, D U Z 1968, H. 12, S. 19; Riedel, JZ 1971, S. 366; Abelein, RdJB 1969, S. 107; Klein, G e w e r k M H 1970, S. 471. 156 Schieckel, Z f S H 1972, S. 163; Brinkmann, D U Z 1970, H. 24, S. 14; Blanke, FamRZ 1969, S. 399; vgl. auch Schwab, FamRZ 1971, S. 9, Fn. 46. 157 Reuter, JUS 1972, S. 223, 419; Moersch, D U Z 1968, H. 12, S. 19; W. Becker, ZBIJugR 1971, S. 328, 330; Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 94; LiefmannKeil, D U Z 1969, H. 3, S. 2; Philipp, FamRZ 1969, S. 13; Dronsch, J Z 1962, S. 349, Fn. 53. 158 Vgl ausführlich hierzu Knupp, s. oben Fn. 150; Kubier, J Z 1966, S. 739 ff.; Schwab, FamRZ 1971, S. 6, 8 ff.; Pitz-Savelsberg, s. oben Fn. 154; Klein, G e w e r k M H 1970, S. 468 ff. 159

Rothe, Jugendwohl 1969, S. 312. Fichtner, B B 1971, S. 1240, Fn. 8; Abelein, Taschenbuch, S. 15, spricht sogar von 16 Mrd. 160

RdJB 1969, S. 107.

Dahnen,

E. Anrechnungsbestimmungen

263

Schichtungen i m Haushalt des Bundes und der Länder i n absehbarer Zeit nicht verwirklicht werden 1 6 1 . Solange außerdem nicht einmal die i m Gesetz schon vorgesehenen Personenkreise 162 aus finanziellen Gründen i n die Förderung einbezogen werden können, muß grundsätzlich aus sozial- und bildungspolitischen Gründen — den Zielen des Gesetzes entsprechend — die Beibehaltung des Prinzips der familienabhängigen Förderung befürwortet werden. N u r so können Bildungsprivilegien abgebaut und eine größere Chancengleichheit erreicht werden, d. h. auch die Kinder aus einkommensschwächeren Schichten können eine dem „Grundsatz" des § 1 BAföG entsprechende Ausbildung erhalten 1 6 3 . Wegen des engen Zusammenhangs 164 muß deshalb gleichfalls das Vorausleistungs- und Überleitungsverfahren nach den §§ 36 und 37 BAföG i n seiner derzeitigen Form positiv bewertet werden 1 6 5 , da es die möglichen Härten und Schwierigkeiten der familienabhängigen Förderung vor allem dann mildert, wenn die Beziehungen zwischen den Eltern und dem Auszubildenden schon belastet sind. Außerdem erfolgt die Überleitung nicht automatisch, sondern die Förderungsämter haben zu prüfen, ob nicht familiäre, soziale oder andere Gründe i m Einzelfall der Überleitung entgegenstehen 166 . Insbesondere der Einwand, der Staat fördere durch diese Regelung die Zerrütung der Familie, kann daher nicht überzeugen 167 . Auch wenn das BAföG insoweit also nicht kritisiert werden kann, ist mittelfristig aber trotzdem eine Angleichung an die Regelung der Ausbildungsförderung i m A F G anzustreben, d. h. die Nichtberücksichtigung des Elterneinkommens bei ver-

161 Klabunde. B A r b B l . 1971, S. 92; Riedel JZ 1971, S. 366; W. Becker, Z B I JugR 1971, S. 328; Siegers, B A r b B l . 1971, S. 664; Zekorn, B B 1970, S. 761. 162 Vgl. §§ 2, 68 BAföG. 163 Vgl. auch W. Becker, ZBIJugR 1971, S. 328; Oberhauser, Dt. Bildungsrat, Gutachten, Bd. 15, S. 44; Molitor, G e w e r k M H 1970, S. 465 f.; Stellungnahme des Wiss. Beirats f ü r Familienfragen beim Bundesmin. f ü r Familie u n d Jugend, SF 1969, S. 133. 164 Schwab, FamRZ 1971, S. 10; Reuter, JUS 1972, S. 419. 185 Reuter, JUS 1972, S. 224, 419; W. Becker, ZBIJugR 1971, S. 328; PitzSavelsberg, BAföG, § 36, Erl. 4; Fichtner, B B 1971, S. 1242. I m Ergebnis auch Schwab, FamRZ 1971, S. 11, dessen dort erhobenen Bedenken wenigstens teilweise durch § 37 Abs. 2 B A f ö G beseitigt sind; ähnlich noch die Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. VI/1975, S. 49, Nr. 26. A. A. Riedel, J Z 1971, S. 366; ders., JUS 1972, S. 419. Gefordert wurde das Verfahren bereits von Kubier, JZ 1966, S. 742; vgl. auch Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 24 u n d Abelein, RdJB 1969, S. 107. 166 So die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 36, zu § 37 Abs. 1 u n d 2. 167 Ebenda, S. 35, zu § 36 und die i n Fn. 165 Zitierten.

264

I V . Teil: Kritischer Gesetzesvergleich

heirateten oder über 21jährigen Auszubildenden 1 6 8 ; anders erscheint eine Vereinheitlichung der beiden Förderungsbereiche nicht vertretbar. F. Die Durchführung der Förderung und die Frage der Vereinheitlichung beider Gesetze Da der Bund nach § 56 Abs. 1 BAföG mit 65 °/o mehr als die Hälfte der Ausgaben trägt, die bei der Ausführung des Gesetzes entstehen, w i r d es gemäß A r t . 104 a Abs. 3 Satz 2 GG von den Ländern i m A u f trage des Bundes durchgeführt. I n Ausübung der ihm nach Art. 85 Abs. 1 GG zustehenden Kompetenz hat der Gesetzgeber jedoch bestimmt, daß die Länder Ämter für Ausbildungsförderung und entsprechende Landesämter errichten (§ 39 Abs. 2 BAföG). Diese Ämter sind bereits nach § 27 AföG errichtet 1 6 9 und zwar gemäß § 39 Abs. 3 BAföG für jeden Stadt- und Landkreis; sie haben in allen Fragen der Ausbildungsförderung zu beraten und über die Leistungen des Gesetzes zu entscheiden (§ 41 BAföG). Der Gesetzgeber ging davon aus, daß so einerseits die notwendige Ortsnähe der Verwaltung sichergestellt sei; andererseits würden die Ämter m i t einer ausreichend großen Zahl von Fällen befaßt, die sie die erforderlichen Erfahrungen gewinnen ließen 1 7 0 . Eine Sonderregelung gilt für die Förderung i m tertiären Bildungsbereich. Nach § 61 Abs. 1 BAföG in der Fassung vom 14.11.1973 171 nehmen bis zum 31.12.1975 die Hochschulen die Aufgaben der Ausbildungsförderungsämter wahr und können dabei — je nach Bestimmung des Landes — die Studentenwerke heranziehen. Zurück geht diese Regelung auf einen Beschluß des Bundestagsausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit 172 . Anlaß war die vor allem von den Studentenverbänden vorgetragene K r i t i k 1 7 3 an der Absicht der Bundesregierung, die alleinige sachliche Zuständigkeit der Ämter für Ausbildungsförderung zu begründen 1 7 4 . Es ist allerdings fraglich, ob es bei dieser Zuständigkeitsverteilung bleibt, da die Bundesregierung nach § 62 BAföG dem Gesetzgeber bis zum 1. 10.1974 175 über die Durchführung des Gesetzes zu berichten und Vorschläge für die endgültige sachliche Zuständigkeit zu machen hat. 168 Vgl. auch Breyer, D U Z 1968, H. 12, S. 27; Kegler / Bellermann, DUZ 1968, H. 12, S. 34. 169 Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 36, zu § 39 Abs. 2; Schieckel, BAföG, § 39, A n m . 2. 170 Entwurfsbegründung, S. 36, zu § 39 Abs. 3. 171 BGBl. I S. 1637; vgl. hierzu auch BT-Drs. 7/695, S. 5, zu A r t . 1 Nr. 11 u. 12. 172 BT-Drs. VI/2352, § 61 und zu BT-Drs. VI/2352, S. 9, zu den §§ 61 u n d 62. 173 Vgl. die Stellungnahme des DStW, D U Z 1970, H. 14, S. 13; Fichtner, B B 1971, S. 1242; Siegers, B A r b B l . 1971, S. 663. 174 Begründung des Reg.-Entw., S. 37, zu § 41. 175 Ursprünglich bis zum 31.12.1973, vgl. § 62 B A f ö G a. F.

F. Durchführung — Vereinheitlichung

265

Die gleiche Verpflichtung besteht für die damit zusammenhängende Regelung der örtlichen Zuständigkeit; auch sie hat der Gesetzgeber geteilt. Für die Förderung im schulischen Bereich gilt grundsätzlich das Wohnortprinzip, das auf den gewöhnlichen Aufenthalt des Auszubildenden oder seiner Eltern abstellt (§ 45 Abs. 1 BAföG) 1 7 6 . I m tertiären Bildungsbereich findet dagegen überwiegend das Ausbildungsortprinzip Anwendung, d. h. zuständig ist das Amt, i n dessen Bereich die Ausbildungsstätte gelegen ist (§ 45 Abs. 2 BAföG) 1 7 7 . Damit ist der Gesetzgeber gleichfalls nicht den Vorstellungen des Regierungsentwurfs gefolgt, der sich zwar für das Ausbildungsortprinzip entschieden hatte, um einerseits i m tertiären Bereich den Auszubildenden die enge Kontaktmöglichkeit mit der für sie zuständigen Stelle zu erhalten, und u m die Überleitung von den örtlichen Studentenwerken auf die Ämter für Ausbildungsförderung zu erleichtern 1 7 8 . Die Begründung des Entwurfs 1 7 9 stellte aber auch klar die antrags- und verwaltungsmäßigen Vorteile des Wohnortprinzips sowohl für den Auszubildenden und dessen Eltern als auch für die Behörde heraus. Insbesondere warnte sie vor einer Teilung der örtlichen Zuständigkeit zwischen dem sekundären und dem tertiären Bildungsbereich, da dies nicht die Vorteile einer Durchführung durch die Ämter am Wohnort der Eltern sichere und die gesetzliche Regelung, die ohnehin durch Ausnahmen durchbrochen werden müsse, sehr unübersichtlich mache 180 . Wie begründet die Warnung war, zeigt schon ein oberflächlicher Blick auf die zahlreichen Ausnahmen in § 45 BAföG und insbesondere auf den Zuständigkeitskatalog i n Absatz l 1 8 1 . Daß es zu der Regelung dennoch gekommen ist, liegt zum einen an der Stellungnahme des Bundesrates 182 . Dieser war der nur zum Teil überzeugenden Ansicht, bei der Durchführung des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes habe sich i m Sekundarschulbereich das Wohnortprinzip bewährt, da hier die Fragen der Einkommensfeststellung und -anrechnung i m Vordergrund ständen; im tertiären Bildungsbereich seien dagegen in größerem Maße Ermessensentscheidungen zu treffen, die eine gewisse Spezialkenntnis über Studienabläufe und Verhältnisse an den Hochschulen voraussetzten. Zum anderen hatte sich gleichfalls der Ausschuß für Ju176

So auch die Regelung i n § 30 AföG. Ähnlich A I V , 1 der Bes. Bewilligungsbedingungen des Honnefer Modells. 178 Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 39, zu § 45 Abs. 1. 179 Ebenda, S. 38. 180 Ebenda, S. 39; vgl. auch die Gegenäußerung der BReg. zur Stellungnahme des Bundesrates, zu BT-Drs. VI/1975, S. 4, zu Nr. 38. 181 Vgl. auch Riedel, JZ 1971, S. 367; Schieckel, BAföG, § 45, A n m . 1 a. ι** BT-Drs. VI/1975, S. 51, Nr. 38. 177

266

I V . Teil : Kritischer Gesetzesvergleich

gend, Familie und Gesundheit 1 8 3 grundsätzlich für eine gespaltene örtliche Zuständigkeitsregelung entschieden, obwohl er es auch für erforderlich hielt, „hinsichtlich dieser Frage Erfahrungen zu sammeln und nach einer angemessenen Frist neu zu entscheiden" 184 . Die Förderung der beruflichen Bildung w i r d dagegen von der Bundesanstalt für Arbeit durchgeführt 1 8 5 , d. h. sie fördert als „rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts m i t Selbstverwaltung", untergliedert i n Landesarbeitsämter und Arbeitsämter 1 8 6 , die berufliche Ausbildung, Fortbildung und Umschulung. Für den Antragsteller sachlich zuständig sind die Arbeitsämter. Die örtliche Zuständigkeit ist allerdings ebenfalls geteilt. Der Antrag ist grundsätzlich bei dem für den Wohnort des Auszubildenden zuständigen Arbeitsamt zu stellen. Die Entscheidung über den Antrag t r i f f t der Direktor des Arbeitsamtes, in dessen Bezirk sich die Ausbildungsstätte befindet oder die berufsvorbereitende Maßnahme durchgeführt w i r d (§ 20 Abs. 2 und 6 A Ausbildung). Für die Förderung der Fortbildung und Umschulung ist die örtliche Zuständigkeit i n der gleichen Weise geregelt (§§ 21 Abs. 2, 22 Abs. 1 A FuU). Diese Gegenüberstellung zeigt einmal, daß das mit dem BAföG angestrebte, alle Ausbildungsbereiche umfassende einheitliche System der individuellen Ausbildungsförderung, das seine Ergänzung und Verdeutlichung i n der einheitlichen Organisation der Ausführung finden müsse 187 , nicht erreicht ist 1 8 8 . Nahezu zwangsläufig w i r k t sich das aber auf die Durchsetzbarkeit der Rechtsansprüche nach beiden Gesetzen aus — nicht nur wegen der möglichen Überschneidungen und der unzureichenden Abgrenzung 1 8 9 . Weiterhin ergibt sich, daß der Vergleich der jeweiligen Organisation der Förderung zugunsten des A F G ausfällt, das die wichtige Frage der örtlichen Zuständigkeit m i t wenigen Ausnahmen für alle Antragsteller gleich regelt. Da das Gesetz außerdem das Wohnort- mit dem Ausbildungsortprinzip kombiniert, vereinigt es die Vorteile beider Prinzi183

Zu BT-Drs. VI/2352, S. 8, zu § 45. Vgl. § 62 BAföG. 185 §§ 3 Abs. 2 Nr. 3, 33 Abs. 1 AFG. 186 § 189 Abs. 1 u n d 2 AFG. 187 So die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 19, A Nr. 3 u n d S. 37, zu § 41. I n der L i t e r a t u r w u r d e die Vereinheitlichung schon frühzeitig gefordert von D ü r r , N D V 1955, S. 129 f.; Vogel, B A r b B l . 1955, S. 520; Stets, B A r b B l . 1955, S. 966; vgl. auch Michels, B B 1967, S. 1220; Becker, Jugendwohl 1967, S. 367 u n d oben 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C. 188 Schieckel, Z f S H 1972, S. 164; Dahnen, Taschenbuch, S. 16; so auch schon zum A f ö G Lehmann, BIStSozArbR 1970, S. 78; Haase, B A r b B l . 1970, S. 74. 189 Vgl. auch Haase, B A r b B l . 1970, S. 74. 184

F. Durchführung — Vereinheitlichung

267

pien 1 9 0 . Das Wohnortprinzip erleichtert dem Antragsteller und der Behörde Nachweis und Prüfung der für die Entscheidung maßgebenden persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse insbesondere bei mehreren i n der Ausbildung befindlichen Personen, während das für den Ausbildungsort zuständige A m t besser die sich auf die Ausbildungsstätte oder die Bildungsmaßnahme beziehenden Voraussetzungen beurteilen kann. Eine Übernahme dieser Regelung bietet sich auch für das BAföG an. Dadurch entfiele zwar nur ein Teil der Gründe, weshalb vor allem von studentischer Seite 1 9 1 gefordert wird, die Zuständigkeit der Hochschulen und der Studentenwerke beizubehalten. Die Vorteile einer einheitlichen und deshalb wirksameren Durchführung der Förderung müssen jedoch höher bewertet werden als die darin gesehene Beeinträchtigung der Hochschulselbstverwaltung 192 ; die „Hochschulnähe" bliebe erhalten. Für die Lösung der sich aus der unterschiedlichen Durchführung der beiden Gesetze ergebenden Problematik kommen hauptsächlich drei Wege i n Betracht 1 9 3 . Zunächst wäre es möglich, die Förderung aller Bildungsbereiche von der Bundesanstalt durchführen zu lassen. Dieser Ansicht w a r schon der Ausschuß für Familien- und Jugendfragen vor der Verabschiedung des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes 194 . M i t der Konzentration der Förderung auf eine Behörde wäre zwar die aufgezeigte Problematik weitgehend beseitigt, zumal die Bundesanstalt m i t ihrer bundesweiten und einheitlichen Untergliederung 1 9 5 optimal organisiert ist und über langjährige Erfahrungen auf dem Gebiet der beruflichen — wenn auch nicht der schulischen — Bildungsförderung verfügt 1 9 6 . 190

Vgl. BT-Drs. VI/1975, S. 38 f., zu § 45 Abs. 1 und S. 51, Nr. 38. Vgl. die Stellungnahmen des DStW, D U Z 1968, H. 12, S. 64, analysen 1971, H. 6, S. 12 und JUS 1973, H. 1, Umschlagseite I I I ; ausführlich hierzu Riedel, J Z 1971, S. 367 f.; Brinkmann, D U Z 1970, H. 24, S. 15 f. Vgl. auch Stelzer, D U Z 1968, H. 12, S. 22; Rosenbaum. D U Z 1970, H. 4, S. 21 u n d die Stellungnahme der W R K , D U Z 1968, H. 12, S. 63. Kritisch dagegen Schieckel, BAföG, § 61, A n m . 2. 192 Riedel, JZ 1971, S. 367; vgl. auch die Stellungnahme des Wiss. Beirats f ü r Familienfragen beim Bundesmin. f ü r Familie u n d Jugend, SF 1969, S. 133 u n d oben Fn. 191. 193 Die Frage der Finanzierung soll hier noch unberücksichtigt bleiben. 194 Schriftl. Bericht, zu BT-Drs. V/4377, S. 4; vgl. auch Zekorn, B B 1970, S. 761; Haase. B A r b B l . 1970, S. 75, 78; Blanke, FamRZ 1969, S. 397; Molitor, Betrieb 1971, S. 1918; Stingi , Aufgaben der B A , S. 12. 195 Vgl. die Übersicht bei Hennig / Kühl / Heuer, § 189 AFG. 106 Haase, B A r b B l . 1970, S. 75; Blanke, FamRZ 1969, S. 97; Molitor, Betrieb 1971, S. 1918; vgl. auch Dahnen, B B 1969, S. 1316; Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 94; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 62 ff. Abwägend Breyer, D U Z 1968, H. 12, S. 27, der i m Ergebnis aber eine „Machtzusammenballung" bei der B A befürchtet; ähnlich Denso, D U Z 1968, H. 12, S. 31. 191

268

I V . Teil

Kritischer Gesetzesvergleich

Gegen diese Lösung hatten sich jedoch die Länder ausgesprochen mit dem auf A r t . 87 Abs. 3 GG gestützten verfassungsrechtlichen Bedenken, ihre generelle Verwaltungszuständigkeit dürfe nicht durch die Übertragung weiterer sozialpolitischer Aufgaben auf die Bundesanstalt ausgehöhlt werden 1 9 7 . Ob dieser Einwand noch berechtigt ist, soll hier nicht erörtert werden, da selbst das Grundgesetz geändert worden ist, um die Verabschiedung des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes zu ermöglichen 198 und hier nur die Vor- und Nachteile einer Neuorganisierung der Bildungsförderung abgewogen werden sollen. Das weitere Argument, die Arbeitsämter seien für die Durchführung der schulischen Ausbildungsförderung nicht „ausbildungsnah" genug 1 9 9 , überzeugt nicht 2 0 0 , da sich an den Orten m i t Ausbildungsförderungsämtern i n aller Hegel auch Arbeitsämter befinden und die Besetzung m i t entsprechend ausgebildeten Sachbearbeitern nur eine Frage der inneren Organisation ist. Schwerer wiegt insofern jedoch die Präjudizierung durch die inzwischen errichteten Ämter für Ausbildungsförderung 2 0 1 , die eine Zuständigkeitsverlagerung auf die Bundesanstalt nahezu ausschließt 202 . Nicht so gewichtig ist das letztere Argument dagegen i m Hinblick auf die zweite Lösungsmöglichkeit, nämlich die gesamte Bildungsförderung auf die Ämter für Ausbildungsförderung zu konzentrieren 2 0 3 , da das nur zu einer Entlastung der Bundesanstalt und der Arbeitsämter führte, sie aber nicht überflüssig machte. Für diese Lösung spräche, daß die Förderung der beruflichen Bildung dann am ehesten aus der Umklammerung durch die Arbeitsmarktpolitik befreit werden und dadurch die sozial- und bildungspolitische Komponente verstärkt werden könnte 2 0 4 . A u f die Ausgestaltung der jeweils zu fördern197 Vgl. Blanke, FamRZ 1969, S. 397; Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 95; Dahnen, B B 1969, S. 1316; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 63 f. 198 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C (Fn. 96). 199 Brey er, D U Z 1968, H. 12, S. 27; vgl. auch Stelzer, D U Z 1968, H. 12, S. 22; Becker, Wirtschaft u n d Berufserziehung 1969, S. 112. 200 Haase, B A r b B l . 1970, S. 76. 201 Vgl. oben Fn. 169. 202 Ähnlich Haase, B A r b B l . 1970, S. 75; α. Α. w o h l Lücking, DAngVers. 1972, S. 145. 203 Vgl. Schieckel, BAföG, Einf., S. 8; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 252, der i n diesem Zusammenhang allerdings nicht die Umschulung erwähnt; desgl. Becker, ZBIJugR 1971, S. 329. 204 Vgl. hierzu Zekorn, B B 1970, S. 760; Becker, Wirtschaft und Berufserziehung 1969, S. 110; Pitz-Savelsberg, BT-Prot. der 203. Sitzung am 6.12. 1968, S. 10957; dies., K l . Schriften, H. 36, S. 63; Coester, Arbeitgeber 1972, S. 544. Speziell i m Hinblick auf die Berufsausbildung vgl. Geiling, RdJB 1970, S. 268; Großmann, RdA 1966, S. 94.

F. Durchführung — Vereinheitlichung

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den Bildungswege oder Maßnahmen brauchte sich diese Zuständigkeitsregelung nicht auszuwirken; sie würde aber deutlicher machen, daß auch die berufliche Bildung integrierender Bestandteil des Gesamtbildungswesens ist 2 0 5 . Gegen eine derartige Regelung spricht jedoch, daß die Arbeitsämter jahrzehntelange Erfahrungen nicht nur auf dem Gebiet der beruflichen Ausbildungsförderung, sondern vor allem auf dem der Fortbildungsund Umschulungsförderung haben, die nicht ohne weiteres preisgegeben werden sollten. Außerdem sind die Leistungen des letzteren Sektors i m Hinblick auf die Voraussetzungen und die Zielsetzung zu verschieden von denen der Ausbildungsförderung 2 0 6 und zu sehr verzahnt m i t den weiteren Leistungen der Arbeitsverwaltung 2 0 7 , als daß sich eine organisatorische Trennung empfehlen würde 2 0 8 . Diese Überlegungen führen schließlich zu dem dritten, am häufigsten gemachten Vorschlag 209 , die Ausbildungsförderung nach dem AFG, d. h. die sog. Lehrlingsförderung, i n das BAföG einzubeziehen. Selbst bei unterschiedlicher Rechtsgrundlage würde eine einheitliche Durchführung zwar auch die Harmonisierung der Ausbildungsförderung begünstigen 2 1 0 ; da aber die Gefahr besteht, daß sich die Gesetze weiter auseinander entwickeln und für den Laien noch weniger überschaubar werden 2 1 1 , ist allein die gesetzliche Vereinheitlichung zu befürworten 2 1 2 . Für diese Lösung spricht, daß sie, abgesehen von der Finanzierungsfrage, am ehesten zu verwirklichen ist. Wie die Untersuchung ergeben hat, entsprechen sich die beiden Förderungsbereiche i n den wesent205 Haase, B A r b B l . 1970, S. 75; Dinter, RdJB 1968, S. 106; Lücking, DAngVers. 1972, S. 142; Stingi, R d A 1972, S. 3; Zekorn, B A r b B l . 1972, S. 98 und 1969, S. 337; Dahnen, Sozialpolitik, H. 8/9, S. 4; Rohde, B A r b B l . 1972, S. 61 ; Breuer, B A r b B l . 1972, S. 64. 208 Vgl. 4. Teil, Abschnitt C, D und E. 207 Z . B . Unterhaltsgeld — Arbeitslosengeld, Einarbeitungszuschuß nach § 49 A F G . Vgl. hierzu auch den Bericht zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/403, S. 53 f., Tz. 168, 169, 174. 208 Ä h n l i c h schon die Stellungnahme des Wiss. Beirats für Familienfragen beim Bundesmin. f ü r Familie und Jugend, SF 1969, S. 131; vgl. auch Katzbach, D A G - H e f t e 1968, H. 1, S. 30; Eike, DAngVers. 1967, S. 281; Siegers, N J W 1972, S. 843. 209 Siegers, B A r b B l . 1971, S. 659, 664; Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 228; Eichler, ZfS 1971, S. 66; Pitz-Savelsberg, BAföG, Einleitung, S. 15; § 68, Erl. 3; w o h l auch Riedel, J Z 1971, S. 367. Z u der insoweit schon am A f ö G geübten K r i t i k vgl. Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 93; Zekorn, B B 1970, S. 759; Abelein, RdJB 1969, S. 106/107; Niclas, ZBIJugR 1971, S. 12; Becker, ZBIJugR 1971, S. 327; vgl. auch Stingi, Aufgaben der BA, S. 11. 210 Haase, B A r b B l . 1970, S. 76. 211 Vgl. die Begründung des Reg.-Entw. eines Sozialgesetzbuchs, B T Drs. 7/868, S. 19, A I ; Fischer, D O K 1972, S. 297; Haase, B A r b B l . 1970, S. 76.

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I V . Teil: Kritischer Gesetzesvergleich

liehen Punkten und sind nach Voraussetzungen und Funktion der Leistungen vergleichbar 2 1 3 . Da sich dann nur noch die beiden wichtigsten Förderungsbereiche der Ausbildung und der Erwachsenenbildung gegenüber ständen und voneinander abzugrenzen wären 2 1 4 , bedeutete das ein größtmögliches Maß an Einheitlichkeit, was wiederum die Durchsetzbarkeit der Hechtsansprüche erhöhte. Auch der vielkritisierte Gegensatz zwischen schulischer und betrieblicher Ausbildung 2 1 5 würde abgebaut. Die Besonderheiten der betrieblichen Ausbildung könnten über den Beirat für Ausbildungsförderung Berücksichtigung finden, i n den derzeitig schon nach § 44 BAföG u. a. auch Vertreter der Bundesanstalt, der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer zu berufen sind. Schließlich ist selbst die Finanzierung der hier propagierten Lösung kein unüberwindbares Hindernis. 1972 gab es zwar rund 1,3 M i l l . Lehrlinge i m herkömmlichen Sinne, während die Zahl der derzeitig 2 1 6 nach dem BAföG förderungsfähigen Auszubildenden nur etwa 0,8 M i l l , beträgt und erst nach vollem Inkraftsetzen des Gesetzes ungefähr die gleiche Größe erreichen w i r d 2 1 7 . Da der Unterhaltsbedarf der Lehrlinge jedoch bereits zu einem nicht unerheblichen Teil durch die Ausbildungsvergütung gedeckt w i r d 2 1 8 , betrugen die Berufsausbildungsbeihilfen 1972 insgesamt nur 280,9 M i l l . D M 2 1 9 . Die Förderung nach dem BAföG verursachte dagegen i n derselben Zeit Kosten i n Höhe von rd. 1,06 Mrd. D M 2 2 0 . Diese Relation zeigt, daß die gesetzliche Vereinheitlichung durchaus realisierbar ist; sie ist auch bereits mehrfach vom 212 Haase, B A r b B l . 1970, S. 74, bezeichnet aus diesen Gründen als ideale Lösung sogar ein Bundesgesetz für die gesamte Berufsbildungsförderung. 213 Vgl. Siegers, B A r b B l . 1971, S. 659; ders., BIStSozArbR 1973, S. 98 u n d Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 121 (S. 499); Bericht zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/403, S. 54, Tz. 174 u n d S. 69, Tz. 242. Ebenso schon zum Vergleich A f ö G — A F G Zekorn, B B 1970, S. 759; Haase, B A r b B l . 1970, S. 77. 214 Vgl. insbesondere zu letzterem auch den Bericht zu § 239 A F G , S. 54, Tz. 174. 215 Vgl. Haase, B A r b B l . 1970, S. 75/76; Freyh, D U Z 1968, H. 12, S. 20; Hey der, G e w e r k M H 1971, S. 87 ff. m . w . N . ; Arendt, ZSR 1972, S. 260; Hartmann, RdJB 1969, S. 234; Coester, Beiträge, 1967, H. 7, S. 12; ausführlich auch Baethge, Ausbildung u n d Herrschaft, S. 95 ff., 209 ff., S. 216 ff. 216 Vgl. § 68 BAföG. 217 Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 228; vgl. auch ders., B A r b B l . 1969, S. 93; Siegers, BIStSozArbR 1973, S. 98. 218 Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 228. 219 Bericht der BReg. zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/403, S. 19, Tz. 24; h i e r i n nicht enthalten ist die Förderung f ü r Behinderte u n d soziale Berufe i n Höhe von 63,9 M i l l . D M . Vgl. unter Tz. 27 auch zu den Schätzungen für die Jahre 1973 - 1977. 220 Vgl. BT-Drs. VI/1975, S. 43.

G. Der Rechtsweg

271

Gesetzgeber i n Aussicht gestellt 2 2 1 . Da das BAföG aber selbst noch nicht v o l l i n K r a f t gesetzt ist, w i r d die Vereinheitlichung trotz aller Vorteile nicht zuletzt wegen der dadurch entstehenden Kosten 2 2 2 i n absehbarer Zeit nicht verwirklicht werden 2 2 3 . So geht der Regierungsentwurf eines Sozialgesetzbuchs, das eine Vereinfachung des Sozialrechts bringen soll, auch noch von der derzeitigen gesetzlichen Regelung aus 2 2 4 . G. Der Rechtsweg Eine speziell den Antragsteller interessierende Frage ist schließlich die des Rechtsweges. Für das BAföG w i r d sie zum Teil i n § 54 Abs. 1 beantwortet; danach ist für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten der Verwaltungsrechtsweg gegeben 225 . Es gelten also die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vom 21.1.1960 226 einschließlich der §§ 68 ff., die das Vorverfahren regeln. Z u einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit i m Sinne des § 54 Abs. 1 BAföG kommt es naturgemäß i n erster Linie nach der Ablehnung eines Antrags auf Förderung. Da der ablehnende Bescheid ein Verwaltungsakt ist, muß i n diesem Fall eine Verpflichtungsklage erhoben werden; ein Änderungsbescheid nach § 53 BAföG ist dagegen m i t der Anfechtungsklage anzugreifen 227 (§ 42 Abs. 1 VwGO). Das gleiche gilt für die schriftliche Anzeige nach § 37 Abs. 1 BAföG, m i t der das A m t für Ausbildungsförderung den Unterhaltsanspruch des Auszubildenden gegen seine Eltern auf das Land überleiten kann 2 2 8 . Der Streit über den Bestand und die Höhe des übergeleiteten Anspruchs ist eine bürgerlichrechtliche Streitigkeit i m Sinne des § 13 GVG und daher von einem

221 BT-Drs. V/4377, S. 2, Nr. 3 u n d zu BT-Drs. V/4377, S. 3; Prot, der 243. Sitzung des B T am 26. 6.1969, S. 13586 (B); Begründung des Reg.-Entw. z u m BAföG, BT-Drs. VI/1975, S. 19, A 3; Schriftl. Bericht des Ausschusses f ü r Arbeit, zu BT-Drs. V/4110, S. 9. 222 Einschließlich derer, die eine Angleichung des B A f ö G an den L e i stungsumfang der berufl. Ausbildungsförderung zur Folge hat. 223 Vgl. auch Siegers, B A r b B l . 1971, S. 659; Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 228; Dahnen, Taschenbuch, S. 16. 224 Vgl. BT-Drs. 7/868, A r t i k e l I, §§ 3, 18 u n d 19. 225 So auch schon § 40 AföG. 226 BGBl. I S. 17. 227 Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2013 (S. 1493); Holland / Kiesow, S. 124 f. 228 Vgl. § 37 Abs. 5 B A f ö G ; Holland, N W B 1971, Ausbildungsförderung, Fach 30, S. 2013 (S. 1493); Holland / Kiesow, S. 125; Pitz-Savelsberg, BAföG, § 54, Erl. 1. Ebenso Mauß, Landkreis 1970, S. 88 zu § 25 A f ö G ; vgl. auch Philipp, FamRZ 1969, S. 11.

272

I V . Teil : Kritischer Gesetzesvergleich

ordentlichen Gericht zu entscheiden 229 , da die Überleitungsanzeige die privatrechtliche Natur des Anspruchs nicht verändert, sondern nur dessen Übergang auf das Land b e w i r k t 2 3 0 . I m A F G fehlt eine eigene Bestimmung über den Rechtsweg. Eine § 54 BAföG vergleichbare Regelung ergibt sich aber aus § 51 Abs. 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG) i n der Fassung vom 23. 8.1958 231 ; danach entscheiden die Sozialgerichte u. a. über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten i n Angelegenheiten der Arbeitslosenversicherung und der übrigen Aufgaben der Bundesanstalt für Arbeit, zu denen nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 A F G die Förderung der beruflichen Bildung gehört. Auch insoweit ist vor der gerichtlichen Geltendmachung einer Leistung ein Vorverfahren nach den §§ 78 ff. SGG erforderlich, das m i t der Erhebung des Widerspruchs beginnt 2 3 2 . Schließlich ergibt sich eine weitere Parallele zum BAföG, wenn ein bürgerlich-rechtlicher Unterhaltsanspruch nach § 40 Abs. 3 Satz 2 A F G auf die Bundesanstalt übergeleitet wird. Die Überleitungsanzeige ist vor dem Sozialgericht anzufechten und der Streit über Bestand und Höhe des Anspruchs vom ordentlichen Gericht zu entscheiden 233 . Obwohl sich die Rechtswege also i n etwa entsprechen, heißt das aber trotzdem, daß der Schüler sich bei Ablehnung seines Antrags auf Ausbildungsförderung an das Verwaltungsgericht wenden muß; der Lehrling w i r d m i t dem gleichen Ziel an die Sozialgerichtsbarkeit verwiesen. Dafür dürfte bei den Betroffenen nicht sehr viel Verständnis zu erwecken sein, zumal die Trennung des Rechtsweges auch konkrete materielle Auswirkungen haben kann 2 3 4 . Während nach § 183 SGG das Verfahren vor den Sozialgerichten grundsätzlich kostenfrei ist, gilt das gleiche nach § 54 Abs. 2 BAföG nur für die Entscheidung über den W i derspruch. Das OVG Lüneburg hat zwar i n seinem Beschluß vom 26.1. 1972 235 die Ansicht vertreten, bei Streitigkeiten um Ausbildungsförde-

229 Vgl. Holland i n Fn. 227; Holland / Kiesow, S. 1972, S. 269; Schieckel, ZfSH 1972, S. 163; Dahnen, Pitz-Savelsberg, BAföG, § 54, Erl. 1. Ebenso schon zum w o h l 1969, S. 313; Lehmann, BIStSozArbR 1970, S. 1970, S. 9.

125; Güllemann, JUS Taschenbuch, S. 59; A f ö G Rothe, Jugend80; Osterburg, ZfSH

230 Güllemann, JUS 1972, S. 269; Schwab, FamRZ 1971, S. 11; vgl. aber auch noch § 23 ReichsfürsorgeVO vom 13. 2.1924, RGBl. I S. 100. 231

BGBl. I S. 614.

232

Holland / Kiesow, S. 162, 168; zum Rechtsweg des A V A V G 1927 vgl. Berndt, A B A 1967, S. 240. 233

Vgl. auch Rohwer-Kahlmann,

Sozialgerichtsbarkeit, § 51, Rd.-Nr. 21.

234

Kritisch auch Pitz-Savelsberg,

BAföG, § 54, Erl. 2.

235

Az.: I I O V G A 117/71 — DVB1. 1972, S. 192 f.

Η . Die Finanzierung

273

rung nach dem BAföG sei auch das verwaltungsgerichtliche Verfahren nach § 188 VwGO kostenfrei. Gegensätzlich entschieden haben jedoch die Oberverwaltungsgerichte Münster 2 3 6 und Bremen 2 3 7 . Die Mehrgleisigkeit des Rechtsweges je nach finanzieller Trägerschaft und durchführender Stelle ist aber auch nicht der Fortentwicklung dieses Rechtsgebietes durch die Rechtsprechung dienlich. M i t überzeugenden sachlichen Argumenten ist sie vor allem dann kaum zu rechtfertigen 238 , wenn man dem Entwurf eines Sozialgesetzbuches folgt und die Leistungen nach beiden Gesetzen als Sozialleistungen wertet 2 3 9 . Zur Klärung bildungsmäßiger Vorfragen sind die Verwaltungsgerichte ebenso wie die Sozialgerichte auf Gutachten und Zeugnisse der B i l dungsträger angewiesen 240 . Es muß deshalb kritisiert werden, daß weder i n § 40 AföG noch i n § 54 BAföG die Chance genutzt worden ist, wenigstens den Rechtsweg m i t dem A F G übereinstimmend zu normieren und so eine partielle Einheitlichkeit zu erzielen, obwohl die Sozialgerichtsbarkeit durchaus i n der Diskussion 2 4 1 war und auch § 40 Abs. 1 VwGO die Eröffnung dieses Rechtsweges ohne weiteres ermöglicht hätte. H. Die Finanzierung der Bildungsförderung Anders als beim Erlaß des Ersten Ausbildungsförderungsgesetzes 242 war die Frage der Finanzierung vor der Verabschiedung des BAföG sehr umstritten. Der Regierungsentwurf hatte eine 35 °/oige Beteiligung der Länder an den Kosten der Ausführung des Gesetzes vorgesehen, der Bund sollte 65 °/o der Ausgaben tragen 2 4 3 . Als Begründung gab der Entwurf an, daß es wegen des engen Zusammenhangs zwischen der i n dividuellen Ausbildungsförderung des Bundes und der institutionellen Bildungspolitik der Länder geboten erscheine, die Länder durch die Finanzierungsregelung gemäß A r t . 104 a Abs. 3 GG weiterhin an der Verantwortung für den individuellen Förderungsbereich zu beteiligen 2 4 4 . 236 Beschl. v. 14.9.1972 — V I I I Β 467/72 — D Ö V 1973, S. 97; DVB1. 1973, S. 320 (nur LS); ZfS 1972, S. 377 f. 237 U. v. 4. 9.1972 — I A 52/71, I I Β 115/72 — D Ö V 1973, S. 98. Der gleichen Ansicht sind Pitz-Savelsberg, BAföG, § 54, Erl. 2 u n d v. Mutius, V e r w A 1973, S. 326 ff. 238 Haase, B A r b B l . 1970, S. 76. 239 Vgl. BT-Drs. 7/868, A r t . I, §§ 3, 11, 18 u n d 19; ebenso Haase, B A r b B l . 1970, S. 76. 240 Haase, B A r b B l . 1970, S. 76; vgl. auch zu BT-Drs. V/4377, S. 9, zu § 40. 241 Vgl. Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 63; Haase, B A r b B l . 1970, S. 76. 242 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C (Fn. 94 u n d 95) u n d § 41 AFÖG. 2 « BT-Drs. VI/1975, S. 16, § 56 Abs. 1. 244 BT-Drs. VI/1975, S. 43, T e i l C, Nr. 3.1.

18

Menke

274

I V . Teil: Kritischer Gesetzesvergleich

Zur Bemessung der Höhe wurde auf das Verhältnis abgestellt, i n dem die Jahresaufwendungen der Länder für das Honnefer und das Rhöndorfer Modell bei Inkrafttreten des BAföG zu dem Jahresbetrag der Gesamtkosten dieses Gesetzes standen 245 . I n seiner Stellungnahme bestritt der Bundesrat zwar nicht grundsätzlich die Mitverantwortung der Länder, verlangte aber i m Hinblick auf die m i t Sicherheit zu erwartenden und überwiegend die Länderhaushalte belastenden beträchtlichen Ausgabensteigerungen i m B i l dungsbereich eine Herabsetzung der finanziellen Beteiligung auf 25 °/o 24e . Da die Bundesregierung dem Änderungsvorschlag nicht zustimmte 2 4 7 und auch die Anrufung des Vermittlungsausschusses erfolglos w a r 2 4 8 , blieb es bei der von der Regierung vorgesehenen Regelung 249 , die nicht mehr auf K r i t i k stößt, wenn man von den Plänen, verstärkt durch Darlehen zu fördern, absieht 2 5 0 . Die Bundesanstalt für Arbeit erhebt dagegen nach § 167 A F G zur Aufbringung der M i t t e l für die Durchführung ihrer Aufgaben von Arbeitnehmern und Arbeitgebern Beiträge, da sie „an der Gesunderhaltung des Arbeitsmarktes ein unmittelbares Interesse" haben 2 5 1 . Diese Form der Finanzierung ist seit jeher kritisiert worden 2 5 2 . Vor allem die Gewerkschaften führen an, die Leistungen nach dem Zweiten Abschnitt des A F G wie z. B. die Berufsberatung, die Arbeitsvermittlung und insbesondere die Förderung der beruflichen Bildung könnten auch von solchen Personen i n Anspruch genommen werden, die keine Beiträge zur Bundesanstalt leisteten. Außerdem seien diese Leistungen ähnlich wie die Schüler- und Studentenförderung Aufgabe der Allgemeinheit und nicht der Beitragszahler 258 .

245

Entwurfsbegründung, ebenda, Nr. 3.2. *e BT-Drs. VI/1975, S. 52, Nr. 44.

2

247

Zu BT-Drs. VI/1975, S. 5, Nr. 44. Vgl. BT-Drs. VI/2415 u n d VI/2444; M d B Schäfer, Prot, der 133. Sitzung des B T am 19. 7.1971, S. 7750 (D). 249 § 56 Abs. 1 BAföG. 259 BT-Drs. VI/1943; vgl. hierzu auch M d B Fuchs, Prot, der 131. Sitzung des B T am 24. 6.1971, S. 7692. 251 So die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, S. 58. 252 v g l . d i e Stellungnahme des Verwaltungsrats der B A zum Reg.-Entw., A B A 1968, S. 155 f.; Coester, Beiträge 1967, H. 7, S. 24 ff.; Siegers, N J W 1972, S. 847; Molitor, Betrieb 1971, S. 1918; Söllner, Arbeitsrecht, 4. Aufl., S. 46, Fn. 8; ausführlich Oberhauser, Dt. Bildungsrat, Gutachten, Bd. 15, S. 22 ff., 45 f. 253 Vgl. den Bericht zu § 239 A F G , BT-Drs. 7/403, Tz. 161; Henkelmann, ArbuSozpol. 1967, S. 318 ff.; ders., A B A 1968, S. 4 f.; Musa, SozSich. 1968, S. 129 ff. u n d 1969, S. 139 f.; Stellungnahme des DGB, Auszug i n SozSich. 1968, S. 88; Katzbach, D A G - H e f t e 1968, H. 1, S. 26 ff. 248

Η . Die Finanzierung

275

Die Arbeitgebervertreter plädieren grundsätzlich dagegen für die Beibehaltung der jetzigen Finanzierung m i t der Begründung, bei der Förderung der beruflichen Bildung handele es sich um eine originäre Aufgabe der Bundesanstalt, durch deren Erfüllung sie sogar zukünftige Versicherungsleistungen einsparen könne. Auch falle die Förderung nicht beitragspflichtiger Personen zahlenmäßig kaum ins Gewicht. Schließlich gerate bei einer Änderung der Finanzierung die Selbstverwaltung der Bundesanstalt i n Gefahr 2 5 4 . Mittelbar w i r d aber insofern K r i t i k an der Finanzierung deutlich, als überwiegend von dieser Seite die Forderung nach einer angemessenen Eigenbeteiligung der zu fördernden Personen erhoben und der Vorschlag gemacht wird, die Zuschußgewährung zugunsten von Darlehen einzuschränken. Außerdem w i r d erwogen, die Ausbildungsförderung nach dem A F G ebenfalls aus Steuermitteln zu finanzieren 2 5 5 . Schließlich hatte der Gesetzgeber selbst Bedenken gegen die Beitragsfinanzierung 256 . Die Bundesregierung war deshalb i n § 239 A F G aufgefordert worden, bis zum 31.12.1972 über Änderungsmöglichkeiten zu berichten; das ist am 23. 3.1973 geschehen 257 . Als wichtigstes Ergebnis zeigt der Bericht, daß die nicht beitragspflichtigen Gruppen der Erwerbstätigen nur einen sehr geringen A n t e i l an den Dienst- und Geldleistungen der Bundesanstalt haben 2 5 8 . I m Zusammenhang damit kommt die Bundesregierung zu dem weiteren Ergebnis, nur wenige sozial- oder gesellschaftspolitische Aufgaben ließen sich eindeutig als Aufgaben der staatlichen Gemeinschaft bezeichnen 2 5 9 , die nicht einer gesellschaftlichen Gruppe übertragen werden könnten. Es bestehe deshalb für den Gesetzgeber kein zwingender Grund, die Aufgabenverteilung und damit auch die Finanzierungsregelung des A F G zu ändern 2 6 0 . I m übrigen hat die Bundesregierung davon abgesehen, i m Rahmen des Berichts eigene Vorschläge für eine 254 Vgl. Rolf Weber, Arbeitgeber 1968, S. 102 f. u n d 1972, S. 542; ders., Beiträge 1972, S. 29; Herbst, ArbuSozpol. 1967, S. 315f.; ders., Α Β Α 1968, S. 64 u n d Arbeitgeber 1972, S. 722; Herbst / Weber, A F G , Einführung, S. 10. Ausführlich gegen das A r g u m e n t der Leistungen an Nichtbeitragszahler auch Haase, B A r b B l . 1970, S. 76. 255 Vgl. BT-Drs. 7/403, Tz. 161; Rolf Weber, Arbeitgeber 1972, S. 542, 599; Herbst, ArbuSozpol. 1971, S. 245 u n d 1972, S. 327, 329; ders., Arbeitgeber 1972, S. 12, 723. 25β Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. V/2291, S. 99, zu § 232 u n d hierzu die Stellungnahme des Bundesrates, ebenda, S. 113, Nr. 54; Schriftl. Bericht des Ausschusses f ü r Arbeit, zu BT-Drs. V/4110, S. 4, 29 (zu § 233). 257

B T - D r s . 7/403. Vgl. BT-Drs. 7/403, Tz. 33, 162 - 166, 233. 259 Ä h n l i c h Haase, B A r b B l . 1970, S. 76; vgl. auch Börner, S. 408; Reuter, JUS 1972, S. 223, Fn. 4. wo BT-Drs. 7/403, Tz. 167, 234. 258

18·

B a y V B l . 1971,

276

I V . T e i l : Kritischer Gesetzes vergleich

Neuregelung der Finanzierung zu machen, um den Schlußbericht der „Sachverständigenkommission Kosten und Finanzierung der beruflichen Bildung", die der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung aufgrund eines Bundestagsbeschlusses am 1. 4.1971 berufen hat, abzuwarten 2 6 1 . I m Bericht der Bundesregierung sind jedoch i n fünf Modellen mit verschiedenen Varianten die i n Betracht kommenden Finanzierungsmöglichkeiten aufgezeigt. Sie sollen i m folgenden dargestellt und daraufhin überprüft werden, ob sie i m Zusammenhang m i t der insoweit am A F G geübten K r i t i k das bisherige Ergebnis, d. h. die Einbeziehung der Lehrlingsförderung i n das BAföG m i t entsprechend einheitlicher Durchführung zu befürworten, unterstützen oder aber zu einer Revision zwingen. Modell I sieht i n seiner ersten Variante für alle hier i n Frage stehenden Leistungen des A F G die Finanzierung aus allgemeinen Steuermitteln vor 2 6 2 . Dafür wären aber jährlich 3 bis 4 Mrd. D M aufzuwenden, so daß diese Lösung als nahezu illusorisch bezeichnet werden kann. Außerdem müßten die Befugnisse der Selbstverwaltungsorgane der Bundesanstalt eingeschränkt werden, die durch autonomes Satzungsrecht nicht kostenwirksame Entscheidungen zu Lasten des Bundeshaushalts treffen können. I n der zweiten Variante w i r d die Steuerfinanzierung nur für die Ausbildungsförderung erwogen 2 6 3 . Hierin sieht auch die Bundesregierung all die Vorteile, die bereits bei der Untersuchung der Frage, ob die gesetzliche Vereinheitlichung der Ausbildungsförderung zu bejahen ist, genannt worden sind 2 6 4 . Ein Bundeszuschuß allein zu den Kosten der Berufsberatung (Variante 3) 2 6 5 w i r d der i n der Finanzierung durch Beiträge begründeten Problematik nicht gerecht und führte nur zu einer geringfügigen Entlastung der Bundesanstalt. Ähnliches gilt für den i n der Literatur gemachten Vorschlag, einen Bundeszuschuß zu den Kosten der Berufsbildungsförderung zu leisten 2 6 6 . Das Modell I I geht von der Einführung einer zweckgebundenen Sondersteuer aus 2 6 7 , entweder i n Form eines Zuschlags zur Einkommen261 BT-Drs. 7/403, Tz. 5. 2β2 BT-Drs. 7/403, Tz. 172 ff., 235; vgl. hierzu auch Oberhauser, S. 26 ff. 2β3 BT-Drs. 7/403, Tz. 173.

Gutachten,

264

Vgl. oben 4. Teil, Abschnitt F (a. E.). 2β5 BT-Drs. 7/403, Tz. 175. 266 Vgl. Haase, B A r b B l . 1970, S. 77; Herbst, beitgeber 1972, S. 722. 267 BT-Drs. 7/403, Tz. 181 ff., 236.

A B A 1968, S. 64; ders.,

Ar-

Η . Die Finanzierung

277

Steuer oder als Ergänzungsabgabe nach A r t . 106 Abs. 1 Nr. 6 GG. A b gesehen von der verfassungsrechtlichen Problematik, eine Sondersteuer zur Finanzierung einer bestimmten Daueraufgabe von der Größenordnung zu erheben, begegnet dieses Modell aber auch finanzund steuerpolitischen Bedenken, die der Bericht der Bundesregierung 268 ausführlich und überzeugend darlegt, so daß diese Lösung nicht propagiert werden kann. I n Modell I I I w i r d vorgeschlagen 269 , für alle bisher nicht beitragspflichtigen Erwerbstätigen — das sind hauptsächlich etwa 1,7 M i l l . Beamte, 2,8 M i l l . Selbständige und 1,7 M i l l , mithelfende Familienangehörige 2 7 0 — einen Arbeitsmarktbeitrag einzuführen und zwar entweder nur für die neuen Beitragszahler (Variante 1) oder aber einen einheitlichen Arbeitsmarktbeitrag für alle Beitragszahler (Variante 2). I n diesem F a l l müßten die derzeitigen Beitragszahler zur Finanzierung der eigentlichen Versicherungsleistungen m i t einem zusätzlichen Beitrag belastet werden. Gegen eine derartige Regelung bestehen jedoch erhebliche rechtliche und politische Bedenken. Zunächst bezweifelt die Bundesregierung zurecht die verfassungsrechtliche Kompetenz des Bundes, die Beamten i n das A F G einzubeziehen. Selbst wenn man die Kompetenz bejahte, würde das eine umfassende Änderung des A F G und beamtenrechtlicher Bestimmungen erfordern, ohne daß eine Verbesserung der finanziellen Situation der Bundesanstalt zu erwarten wäre 2 7 1 . Gegen einen Arbeitsmarktbeitrag der Selbständigen beständen zwar keine verfassungsrechtlichen Bedenken, die Beitragserhebung würde aber große verwaltungsmäßige Schwierigkeiten bereiten, da keine geeigneten Einzugsstellen zur Verfügung stehen und auch die nach dem Einkommen zu errechnende Beitragshöhe nur schwer zu ermitteln wäre 2 7 2 . Letzteres gälte ebenfalls für die mithelfenden Familienangehörigen, die i n der Regel nicht i m Rahmen eines ausdrücklich vereinbarten Arbeitsverhältnisses tätig sind und deshalb kein eigenes Arbeitseinkommen haben, das als Bemessungsgrundlage dienen könnte. Insoweit wären nennenswerte Beitragsmehreinnahmen für die Bundesanstalt gleichfalls nicht zu erwarten 2 7 3 . Als Modell I V hat die Bundesregierung einen Vorschlag aus dem Zwischenbericht der „Sachverständigenkommission Kosten und Finan2ββ BT-Drs. 7/403, Tz. 182 ff. 2β9 BT-Drs. 7/403, Tz. 187 ff., 237 ff. Ausführlich hierzu auch Coester, B e i träge 1967, H. 7, S. 24ff.; dezidiert dagegen Herbst, Arbeitgeber 1972, S. 722. 270 BT-Drs. 7/403, Tz. 187. 271 272 273

BT-Drs. 7/403, Tz. 191 - 198, 239. BT-Drs. 7/403, Tz. 199 f., 205, 240. BT-Drs. 7/403, Tz. 201.

278

I V . Teil: Kritischer Gesetzesvergleich

zierung der beruflichen Bildung" übernommen, der eine Bildungsabgabe der Unternehmen vorsieht 2 7 4 und zwar entweder für die gesamte berufliche Bildung (Variante 1) oder nur für die berufliche Erstausbildung (Variante 2) — jeweils einschließlich der institutionellen Förderung. Diese Lösung berücksichtigt jedoch allein die Belange der beruflichen Bildung und basiert auf der Beibehaltung des dualen B i l dungssystems, würde also eine Vereinheitlichung der Ausbildungsförderung nahezu ausschließen und den Gegensatz zwischen schulischer und betrieblicher Ausbildung zementieren. Es muß aber auch bezweifelt werden, ob eine solche „kollektive Finanzierung" 2 7 5 derzeitig überhaupt realisierbar ist, zumal sie zu einer Mehrbelastung der Unternehmen führte, da insoweit eine Beteiligung der Arbeitnehmer nicht vorgesehen ist. Modell V sieht schließlich eine modifizierte Beitragsfinanzierung vor und besteht aus zwei Elementen 2 7 6 . Zunächst soll die Bundesanstalt von den Ausgaben für die berufliche Ausbildung nach § 40 A F G dadurch entlastet werden, daß diese entweder aus allgemeinen Steuerm i t t e l n 2 7 7 oder durch eine besondere Abgabe der Arbeitgeber 2 7 8 finanziert werden. Zum anderen w i r d eine „beitragsgerechtere" Gestaltung des Leistungssystems angestrebt. Die Bundesregierung sieht als unbefriedigend an, daß einerseits weit zurückliegende und evtl. nur kurze beitragspflichtige Beschäftigungen eine Förderung ermöglichen und andererseits die zukünftige Aufnahme einer solchen Tätigkeit nicht gesichert ist 2 7 9 . Zur Regelung beider Tatbestände w i r d erwogen, die Gewährung von Zuschüssen auf Personen zu beschränken, die innerhalb einer bestimmten Zeit vor Förderungsbeginn eine beitragspflichtige Beschäftigung ausgeübt haben, und i m übrigen nur Darlehen zu gewähren, die bei anschließender Arbeitnehmertätigkeit stufenweise i n Zuschüsse umgewandelt werden könnten 2 8 0 . Diese wertende Übersicht über die Vorstellungen der Bundesregierung zur Finanzierung der Aufgaben nach dem A F G ergibt folgendes: Auch wenn die Bundesregierung darauf verzichtet hat, derzeitig schon definitiv einen eigenen Vorschlag zu machen 281 , scheint sie die Finan274 BT-Drs. 7/403, Tz. 207 ff., 241. Ausführlich hierzu auch Gutachten, S. 29 ff. 275 BT-Drs. 7/403, Tz. 210, 241. 27β BT-Drs. 7/403, Tz. 213 ff., 242. 277

Oberhauser,

Vgl. Modell I, 2. Variante. Vgl. Modell I V , 2. Variante. 279 BT-Drs. 7/403, Tz. 215; vgl. hierzu auch 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5. 278

280 281

Ausführlich hierzu auch BT-Drs. 7/403, Tz. 88. Vgl. oben Fn. 261.

Η . Die Finanzierung

279

zierung der beruflichen Ausbildung durch Steuermittel zu favorisieren. Zumindest ist die Tatsache, daß diese Finanzierungsform Bestandteil zweier Modelle ist, ein starkes Indiz dafür. Des weiteren hat sich gezeigt, daß die von der Bundesregierung untersuchten Möglichkeiten m i t Ausnahme der Modelle I und V entweder kaum zu realisieren 2 8 2 sind oder m i t dem Ziel, wenigstens die Ausbildungsförderung zu vereinheitlichen, unvereinbar sind. Insofern muß Modell V als optimale Lösung bezeichnet werden. Wenn es nicht durch eine besondere Abgabe der Arbeitgeber, sondern durch Steuermittel finanziert wird, führt es nahezu zwangsläufig zur Vereinheitlichung der Ausbildungsförderung, da i n diesem Fall die Beibehaltung der unterschiedlichen Durchführung wenig sinnvoll wäre. Die Bundesregierung hält allerdings noch beide Möglichkeiten für denkbar 2 8 3 . Der Einwand, auch die berufliche Ausbildungsförderung sei eine Aufgabe der Allgemeinheit und die unterschiedliche Finanzierung deshalb nicht vertretbar 2 8 4 , wäre gegenstandslos. Die zum Teil noch berechtigte K r i t i k , Nichtbeitragszahler kämen i n den Genuß der Leistungen nach dem AFG, würde durch die „beitragsgerechtere" Gestaltung der Vorschriften, d. h. insbesondere des § 42 AFG, weitgehend beseitigt. Außerdem ließen die Herausnahme der Ausbildungsförderung aus dem A F G und die strengere Durchführung des Beitragsprinzips die systematische Einheit des Gesetzes und seine Arbeitsmarktbezogenheit sowohl stärker hervortreten als auch besser rechtfertigen 285 . Schließlich würde Modell V nach den Berechnungen der Bundesregierung 2 8 6 die Finanzierung der verbleibenden Leistungen nach dem A F G langfristig sichern. Die Durchführung dieses Modells bedeutete somit für das BAföG einen erheblichen Fortschritt i n der V e r w i r k lichung der angestrebten Ziele und für das A F G eine weitgehende Lösung der Finanzierungsproblematik.

282 283 284

S. 93. 285 286

Α. A . w o h l Siegers, B A r b B l . 1973, S. 286. BT-Drs. 7/403, Tz. 220. Haase, B A r b B l . 1970, S. 77; Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 93 u n d 1971, BT-Drs. 7/403, Tz. 219. BT-Drs. 7/403, Tz. 218.

Fünfter Teil

Zusammenfassung und Überprüfung der Gesetzesziele im Hinblick auf ihre Verwirklichung A. Die Ziele des BAföG Abschließend soll i m Zusammenhang aufgezeigt werden, ob und i n welchem Umfang die Ziele des BAföG verwirklicht sind. Für das sozial» und bildungspolitische Ziel 1 der Realisierung gleicher Chancen durch individuelle Ausbildungsförderung kann diese Frage nur m i t erheblichen Einschränkungen bejaht werden. Positiv ist zwar zu werten, daß das Gesetz sowohl i m Vergleich zum Ersten Ausbildungsförderungsgesetz als auch zum Honnefer und Rhöndorfer Modell eine Reihe materieller und struktureller Verbesserungen enthält 2 . Wesentlich sind i n diesem Zusammenhang die Begründung eines Rechtsanspruchs 3 und der Verzicht auf überdurchschnittliche Leistungen als Förderungsvoraussetzung. Vor allem letzteres ist unerläßlich für die Verwirklichung von Chancengleichheit und sozialer Gerechtigkeit i m Bildungswesen 4 . Auch soll nicht verkannt werden, daß eine völlige Chancengleichheit kaum erreichbar ist, da diesem Ziel nicht nur die familienabhängige Konzeption der Förderung 5 , sondern auch vielfältige Bildungshemmnisse aufgrund unterschiedlicher Veranlagung, unterschiedlichen Ehrgeizes und insbesondere aufgrund der sozialen Verhältnisse entgegenstehen 6 . Deshalb kann gleichfalls das angestrebte Ziel, die sog. Bildungsreserven zu mobilisieren, nur begrenzt verwirklicht werden 7 . 1

Knupp, ZSR 1968, S. 76/77. Vgl. die Übersicht bei Rothe , Jugendwohl 1972, S. 202 f., 251 f., u n d i n der Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 20, Nr. 4.2. 3 Dahnen, B B 1969, S. 1314; Siegers , BIStSozArbR 1971, S. 364. 4 Brey er , D U Z 1968, H. 12, S. 24; vgl. auch Fichtner , B B 1971, S. 1240; Brinkmann , D U Z 1970, H. 24, S. 15; Riedel , J Z 1971, S. 365; Rothe / Blanke, Einf. vor § 1 BAföG, Rd.-Nr. 4.3; Blanke , FamRZ 1969, S. 396. 5 Knupp, ZSR 1968, S. 213; vgl. aber auch § 36 BAföG. 6 Oberhauser, Dt. Bildungsrat, Gutachten, Bd. 15, S. 19; Abelein, RdJB 1969, S. 107; Becker, ZBIJugR 1971, S. 327; Düx, R u G 1972, S. 50. 7 Vgl. auch Liefmann-Keil, D U Z 1969, H. 3, S. 1. 2

Α. Ziele des B A f ö G

281

Bei der derzeitigen Regelung verringert sich aber die Möglichkeit, diese Ziele überhaupt zu erreichen, i n dem Maße, i n dem sich bei steigenden Preisen, Löhnen und Gehältern die verhängnisvolle Wechselwirkung zeigt zwischen zu niedrigen Bedarfssätzen und — nach Abzug zu geringer Freibeträge — darauf anzurechnender Einkommen. So sank beispielsweise die Zahl der Geförderten an der Gesamthochschule Bielefeld i m Oktober 1973 von 4809 auf 4291 und der durchschnittliche Förderungsbetrag von 324 auf 292 DM 8 . Ähnliche Zahlen wurden i m Hochschulbereich Gießen ermittelt 9 . Konnte schon bei Inkrafttreten des BAföG davon ausgegangen werden, daß weiterhin ein Teil der Jugend aus finanziellen Gründen nicht die seiner Neigung, Eignung und Leistung entsprechende Ausbildung erhalten würde, muß aufgrund der jetzigen Entwicklung festgestellt werden, daß dieser Kreis meßbar größer und nicht, wie beabsichtigt, kleiner wird. Ein weiterer Grund für die Nichterreichung der beiden genannten Ziele ist i n dem späten Beginn der Förderung zu sehen. Selbst nach vollem Inkraftsetzen des Gesetzes soll die Förderung des Besuches von weiterführenden allgemeinbildenden Schulen und Berufsfachschulen erst ab Klasse 10 erfolgen und beim Besuch einer Realschule oder eines Gymnasiums ab Klasse 5, wenn der Auszubildende nicht bei seiner Familie wohnt (§ 10 Abs. 1 und 2 BAföG). Wenn die Kinder aus einkommensschwächeren Schichten, i n denen vor allem die sog. Bildungsreserve gesehen w i r d 1 0 , überhaupt i n eine höher qualifizierende Ausbildung gelangen sollen, muß die Förderung möglichst früh einsetzen 11 . Nur dann läßt sich einerseits die angestrebte Chancengleichheit vergrößern und andererseits die Mobilisierung der Bildungsreserven erreichen. Ebenso unbestritten wie die unterdurchschnittliche Repräsentation der Kinder aus einkommensschwachen Schichten an den Hochschulen 12 ist nämlich die Tatsache, daß gerade i n den letzten Klassen der höheren Schulen, also nach Beginn der Förderung, der Prozentsatz der Kinder aus diesen Schichten abnimmt 1 3 . Auch m i t zunehmender Größe der Familie sinkt regelmäßig der Anteil 8

Der Spiegel 1973, Nr. 45, S. 49. Vgl. J L U - F o r u m 1973, Nr. 42, S. 1. 10 Siegers, B A r b B l . 1971, S. 659; ders., Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 121 (S. 499). 11 Vgl. Schoppe, Z f F 1970, S. 371; Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 94; Bergsdorf, D U Z 1968, H. 12, S. 8 u n d die Stellungnahme des Wiss. Beirats f ü r Familienfragen beim Bundesmin. für Familie u n d Jugend, SF 1969, S. 131. 12 Klabunde, B A r b B l . 1969, S. 94; Düx, R u G 1972, S. 50; ders., K J 1972, S. 85; Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, H. 36, S. 60; Dronsch, J Z 1962, S. 347; Bergsdorf, D U Z 1968, H. 12, S. 7 f.; ders., G e w e r k M H 1965, S. 713 f. 13 Düx, R u G 1972, S. 51; vgl. auch die Stellungnahme des Wiss. Beirats, SF 1969, S. 132. 9

282

V. Teil : V e r w i r k l i c h u n g der Gesetzesziele

der Kinder, die weiterführende Schulen besuchen 14 . Diese Entwicklungen „vorrangig (auf) sozialpsychologische und nicht primär w i r t schaftliche Ursachen" 15 zurückzuführen, w i r d dem Gewicht der w i r t schaftlichen Ursachen doch wohl nicht gerecht 16 . Nicht so gravierend sind verschiedene Einzelregelungen, auch wenn sie ebenfalls nicht geeignet sind, eine größere Chancengleichheit herbeizuführen. I n diesem Zusammenhang ist zunächst die nicht i n jedem F a l l zu rechtfertigende, je nach Ausbildungsstätte unterschiedliche Höhe der Bedarfssätze 17 zu nennen. Dazu gehört aber auch die generelle Altersgrenze, das Festsetzen einer Förderungshöchstdauer 18 , die Bestimmung, daß nur ein Darlehen gewährt wird, wenn i n Folge des erstmaligen Nichtbestehens der Abschlußprüfung die Förderungshöchstdauer überschritten w i r d 1 9 und schließlich, daß die Gefährdung der Ausbildung Voraussetzung für die Vorausleistung nach § 36 BAföG ist. Soweit m i t dem Gesetz angestrebt ist, die Förderung für mehrere Ausbildungsabschnitte und den Übergang zwischen schulischen und betrieblichen Ausbildungsformen zu ermöglichen, kann unter Einbeziehung des A F G festgestellt werden, daß dieses Ziel i n etwa erreicht ist. Das gleiche gilt für den Wechsel der Ausbildung oder Fachrichtung und die Weiterführung einer unterbrochenen Ausbildung 2 0 . Von dem Ziel eines umfassenden, einheitlichen Systems der Ausbildungsförderung ist das Gesetz aber noch weit entfernt 2 1 . Zwar ist die Einbeziehung des Honnefer und des diesem entsprechenden Rhöndorfer Modells ein erheblicher Fortschritt; auch ist die vielkritisierte 2 2 Benachteiligung der Auszubildenden an Berufsfachschulen, für deren Besuch nicht der Realschulabschluß oder eine vergleichbare Vorbildung Voraussetzung ist, seit dem 1.1.1974 durch das Änderungsgesetz vom 14.11.1973 23 beseitigt. Nicht nur i m Hinblick auf das genannte Ziel, sondern auch zur Vergrößerung der Chancengleichheit bleibt aber 14 Ausführlich Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 60 f. m. w. N.; K u b i e r , J Z 1966, S. 741. 15 So Rothe / Blanke, Einf. vor § 1 BAföG, Rd.-Nr. 1. 16 Vgl. auch Pitz-Savelsberg, K l . Schriften, S. 60f.; Kubier, J Z 1966, S. 741. 17 Vgl. 4. Teil, Abschnitt D. 18 Düx, R u G 1972, S. 51; ders., K J 1972, S. 87; Riedel, J Z 1971, S. 365; vgl. auch Rosenbaum, D U Z 1970, H. 4, S. 21. 19 § 17 Abs. 3 Nr. 1 BAföG. 20 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt G (Fn. 284). 21 Vgl. 4. Teil, Abschnitt F (Fn. 188). 22 Pitz-Savelsberg, BAföG, § 2, Erl. 4; Klabunde, ZBIJugR 1972, S. 228; ders., B A r b B l . 1971, S. 91; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 254. 25 BGBl. I S. 1673, A r t . 3 § 2 Abs. 6.

Α. Ziele des B A f ö G

283

dringend erforderlich, die Beschränkungen des § 68 BAföG (n. F.) weiter abzubauen 24 . I m Bildungsgesamtplan der Bundesregierung ist allerdings die Erweiterung der Förderung auf Klasse 10 bis zum Jahre 1975 einschließlich nicht vorgesehen 25 . Ein weiterer Schritt auf dem Wege zu mehr Chancengleichheit und größerer Einheitlichkeit der Förderung wäre die Beseitigung der sog. Kategorienförderung, soweit sie noch nicht ausgelaufen ist und nach § 65 Abs. 2 BAföG den Vorrang vor diesem Gesetz hat 2 6 . I n wesentlich größerem Umfang ist das Ziel eines umfassenden Systems allerdings nur zu verwirklichen, wenn die berufliche Ausbildungsförderung i n das BAföG einbezogen wird. Dieser Vorschlag ist zwar auch ein Kompromiß, wäre aber, wie die Untersuchung gezeigt hat 2 7 , am ehesten realisierbar und von größter Effizienz, da dann die sozial- und bildungspolitisch nicht vertretbare 2 8 unterschiedliche Förderung der schulischen und betrieblichen Ausbildung abgebaut werden könnte. Die gesetzliche Vereinheitlichung setzt zwar keine einheitliche Durchführung und auch keine einheitliche Finanzierung voraus 29 , würde aber die Ausbildungsförderung überschaubarer und damit wirkungsvoller machen. Eine einheitliche Durchführung würde die Anwendung des Förderungsrechts erleichtern, eher eine gleichmäßige Rechtsanwendung garantieren und vor allem einen Rechtsweg ermöglichen 30 . Eine einheitliche Finanzierung würde schließlich die gesetzliche Vereinigung fördern und eine einheitliche Konzeption ermöglichen, so daß besser der doppelten Funktion der Förderung, nicht nur soziale Sicherung, sondern auch Bildungsanreiz zu sein 31 , Rechnung getragen werden könnte. Die Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte erweist sich — i m Zusammenhang m i t dem A F G gesehen — als vordringliche Aufgabe des Gesetzgebers, wenn ein umfassendes und einheitliches Förderungssystem realisiert werden soll. Das Ziel, die freie Wahl der Ausbildung nicht zu beschränken und dadurch gleichwertige Bildungschancen zu eröffnen, ist i n relativ großem 24

Vgl. Siegers, B A r b B l . 1971, S. 664 u n d oben 1. Teil, K a p i t e l 1, A b schnitt C. 25 Vgl. BT-Drs. 7/556, S. 10, zu Nr. 6; BT-Drs. 7/695, S. 5, zu A r t . 1 Nr. 14. 26 Vgl. Dahnen, Taschenbuch, S. 16; Rothe, Berufliche B i l d u n g 1970, S. 60; ders., Jugendwohl 1969, S. 313; Molitor, G e w e r k M H 1970, S. 465. 27 Vgl. 4. Teil, Abschnitt F (a. E.). 28 Vgl. ebenda, Fn. 215. 29 Haase, B A r b B l . 1970, S. 78; vgl. auch oben 1. Teil, K a p i t e l 1, Abschnitt C (Fn. 67). 30 Haase, B A r b B l . 1970, S. 78; vgl. auf die Begründung des Reg.-Entw., BT-Drs. VI/1975, S. 19, A 3. 81 Haase, B A r b B l . 1970, S. 78.

284

V. Teil: V e r w i r k l i c h u n g der Gesetzesziele

Umfang verwirklicht, jedenfalls soweit es die familienabhängige Förderung zuläßt. Da sich wiederum sozial- und bildungspolitische Aspekte überschneiden, ist auch hier zunächst der Rechtsanspruch zu nennen 32 . Hinzu kommt, daß das Gesetz nur die sog. schlichte Eignung fordert und i m übrigen die Neigung des Antragstellers über die Wahl der Ausbildung entscheiden läßt. Die Aufnahme des Neigungsbegriffes i n den Gesetzestext garantiert die Verwirklichung des genannten Zieles allein zwar noch nicht, wie die Untersuchung des A F G ergeben hat. Auch hat sich gezeigt, daß durch die Verwendung verschiedener unbestimmter Rechtsbegriffe 33 und über die Regelung der Förderungshöchstdauer i m Hochschulbereich i n gewissem Umfang Einflußmöglichkeiten bestehen; insgesamt kann aber festgestellt werden, daß Zielsetzungen der Arbeitsmarktpolitik und der Berufslenkung i m BAföG nicht enthalten sind 3 4 . Soweit das Gesetz die „Heranbildung eines qualifizierten, den A n forderungen unserer Industriegesellschaft auch zahlenmäßig genügenden Nachwuchses" und — damit i n engem Zusammenhang — die A k tivierung der „Bildungsreserven" anstrebt, ist dieses Ziel zum geringsten Teil verwirklicht. Zwar ermöglicht das BAföG i n größerem Umfang als die vorangegangenen Regelungen die finanzielle Förderung der schulischen und hochschulischen Ausbildung. Wegen der zu niedrigen Leistungen und des späten Förderungsbeginns kann von dem Gesetz aber kein echter Bildungsanreiz ausgehen. Außerdem hat die Untersuchung der A n spruchsvoraussetzung „Bedürftigkeit" ergeben 35 , daß eine Förderung mittlerer Einkommensschichten nahezu ausgeschlossen ist. Die partielle Besserstellung der Auszubildenden an Abendgymnasien und Kollegs 3 6 ändert daran kaum etwas. Auch besteht sicher nicht die Gefahr, daß das BAföG beispielsweise zur Entstehung eines „akademischen Proletariats" 3 7 i n nennenswertem Umfang beiträgt. Schließlich w i r d die Erreichung des oben genannten Ziels selbst durch die wenig gelungene örtliche und sachliche Zuständigkeitsregelung des Gesetzes erschwert, so daß gerade für die unteren Einkommensschichten zu den sonstigen Bildungsbarrieren auch noch technische Schwierigkeiten hinzukommen. Daß auch der Gesetzgeber dieses Problem gesehen hat, zeigt mehr als deutlich § 46 Abs. 2 Satz 2 BAföG. 32 Vgl. auch Siegers, B A r b B l . 1971, S. 659; ders., Information 1971, Sozialrecht, Gruppe 15, S. 121 (S. 499). 33 Vgl. 4. Teil, Abschnitt Β (a. E.). 34 Siegers, vgl. Fn. 32; ebenso Blanke, FamRZ 1969, S. 396, zum AföG. 35 Vgl. 1. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I, 5 (a. E.). 36 § 11 Abs. 3 BAföG. 37 Siegers, B A r b B l . 1971, S. 659/660.

Β . Ziele des A F G

285

Resümierend kann somit festgestellt werden, daß das BAföG zwar einen sozialpolitischen Fortschritt 3 8 bedeutet, außerdem werden teilweise die bildungspolitischen Ziele verwirklicht 3 9 ; per saldo sind die angestrebten Ziele aber längst nicht erreicht 40 . B. Die Ziele des AFG I . Ausbildungsförderung

Wie die Untersuchung ergeben hat, haben die Ziele des A F G i m Vergleich zu denen des BAföG insgesamt nicht nur eine andere Richtung, sondern sind vor allem sehr viel komplexer und i n noch größerem Umfang miteinander verzahnt, als es i m BAföG der Fall ist 4 1 . Deshalb erscheint es kaum möglich, jeweils konkret festzustellen, bis zu welchem Grad die Ziele erreicht sind. Das wäre allenfalls durch umfangreiche und spezielle statistische Erhebungen denkbar, deren Durchführbarkeit aber bezweifelt werden muß. Selbst die unmittelbaren Auswirkungen der Förderungsleistungen der Bundesanstalt lassen sich i m einzelnen nur schwer nachweisen 42 . Die abschließende Betrachtung muß sich somit noch stärker als beim BAföG darauf beschränken, die verschiedenen Bestimmungen der drei Förderungsbereiche Ausbildung, Fortbildung und Umschulung danach zu beurteilen, ob sie geeignet sind, die angestrebten Ziele zu realisieren oder ob sie ihnen entgegenstehen. Es soll aber auch der Bericht der Bundesregierung zu § 239 A F G 4 3 , insbesondere soweit er statistisch gesicherte Aussagen ermöglicht, i n die Untersuchung einbezogen werden. I m Bereich der beruflichen Ausbildungsförderung ist zunächst die wachsende Inanspruchnahme der Beihilfen für fast alle Ziele des Gesetzes positiv zu werten. Seit 1968 hat die Zahl der Geförderten nicht nur i m Verhältnis zur Gesamtzahl der Auszubildenden, sondern auch absolut zugenommen 44 . Da die Beihilfen für eine geeignete betriebliche oder überbetriebliche Ausbildung gewährt werden und eine gewisse Bedürftigkeit als Voraussetzung haben, hat die Zunahme der Förderung aber vor allem sozial- und bildungspolitisches Gewicht. Diese 38 Ä h n l i c h Eichler, Z f S H 1971, S. 73; a. A. w o h l Riedel, JZ 1971, S. 368, i m Vergleich zum Honnef er Modell. 39 Düx, R u G 1972, S. 51. 40 Schieckel, BAföG, Einführung, S. 6, 7; ders., Z f S H 1972, S. 164; Rothe, Jugendwohl 1972, S. 255. 41 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt A, I u n d I I I . 42 Siegers, B A r b B l . 1973, S. 283. 43 BT-Drs. 7/403. 44 Vgl. die Tabellen i m Bericht zu § 239 AFG, BT-Drs. 7/403, Tz. 11, 22.

286

V. Teil: V e r w i r k l i c h u n g der Gesetzesziele

Entwicklung ist sicher zu einem nicht unerheblichen Teil darauf zurückzuführen, daß auf die Leistungen nach § 40 A F G ein Rechtsanspruch besteht und an die Eignung des Geförderten keine besonderen Anforderungen gestellt werden. Die sozial- und bildungspolitische Relevanz der beiden Aspekte wurde bereits betont 4 5 . Dennoch kann dem Regierungsbericht 46 nicht vorbehaltlos zugestimmt werden, durch die Beihilfen werde ein wesentlicher Beitrag dazu geleistet, daß jeder Jugendliche das Grundrecht der freien Berufswahl ausüben könne. Dem widerspricht der i m Gesetz der Zweckmäßigkeit der Förderung gegenüber der Neigung des Auszubildenden eingeräumte Vorrang 4 7 . Wenn die Bundesregierung 48 als Hauptziel der Berufsausbildungsbeihilfen die Überwindung wirtschaftlicher Schwierigkeiten, die einer beruflichen Qualifizierung entgegenstehen, bezeichnet, kann diese Ansicht durchaus die derzeitige Förderungspraxis w i derspiegeln und würde auch der Ansicht Recht geben, jede Ausbildung i n einem anerkannten Ausbildungsberuf sei arbeitsmarktpolitisch zweckmäßig 49 . Der Wortlaut des Gesetzes entspricht dem aber nicht; er ermöglicht vielmehr jederzeit eine Gewichtsverlagerung zu Lasten der sozial- und bildungspolitischen Ziele und sollte deshalb korrigiert werden 5 0 . Aus den gleichen Gründen kann ebenfalls nur m i t Einschränkungen vertreten werden, durch die Beihilfen würden finanzielle Hindernisse, die einer den Fähigkeiten und Neigungen entsprechenden Ausbildung entgegenständen, beseitigt und damit würden gleichzeitig die Unterschiede der Bildungs- und Ausbildungschancen abgebaut 51 . Auch insoweit können sich die durch den Zweckmäßigkeitsbegriff eröffneten Lenkungsmöglichkeiten zugunsten einzelner Berufe gegenteilig auswirken. Wie ungleich die Ausbildungschancen sind, zeigt sehr deutlich die Tatsache, daß zur Zeit immer noch etwa 10 °/o der Schulabgänger keine Berufsausbildung erhalten 5 2 . Ein weiteres Indiz für die bestehende Chancenungleichheit ist die unterschiedliche Höhe der Berufsausbildungsbeihilfen i n Industrie und Handwerk 5 3 . Die Gründe hierfür können allerdings nur vermutet werden, nämlich höhere Ausbil45 Oben 5. Teil, Abschnitt A ; vgl. auch Sandmann, ArbuSozpol. 1969, S. 284; Barnofski, B A r b B l . 1972, S. 105. 48 BT-Drs. 7/403, Tz. 23. 47 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I, 4 (Fn. 109) u n d C, I I , 3 a (a. E.). 48 BT-Drs. 7/403, Tz. 9; vgl. aber auch § 1 A Ausbildung. 49 Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt C, I I , 3 a, Fn. 167. 50 Vgl. oben 4. Teil, Abschnitt Β (a. E.). 51 So der Bericht der Bundesregierung, BT-Drs. 7/403, Tz. 23. 52 Vgl. den Bericht zu § 239 A F G , Tz. 52. 58 Vgl. die Zahlen i m Bericht zu § 239 A F G , Tz. 21 u n d S. 81, Tabelle 10.

Β . Ziele des A F G

287

dungsvergütungen i n der Industrie und der größere A n t e i l einkommensschwächerer Schichten an einer handwerklichen Ausbildung 5 4 . Andererseits muß speziell hinsichtlich der sozialpolitischen Ziele des Gesetzes positiv gewertet werden, daß beispielsweise i m J u l i 1971 bei über 80 °/o der unverheirateten und noch nicht 21jährigen Auszubildenden kein Einkommen der Eltern anzurechnen w a r 5 5 ; die Förderung erreicht also i n relativ großem Umfang den angesprochenen Personenkreis. Die Bedeutung der i n § 40 Abs. 3 A F G normierten Vorausleistung ist dementsprechend gering. Weiterhin spricht für die Realisierung der sozialpolitischen Ziele die wachsende Zahl der Teilnehmer an Förderungslehrgängen für noch nicht berufsreife Personen 56 . Speziell arbeitsmarktpolitisch wichtig ist außerdem, daß § 40 A F G auch die Förderung von Grundausbildungslehrgängen einbezieht, da hierdurch verhindert werden kann, daß eine Berufsausbildung wegen fehlender Ausbildungsmöglichkeiten nicht begonnen wird. Schließlich spricht die durch Berechnungen der Bundesanstalt weitgehend bestätigte Annahme, daß i n den strukturschwächeren Ländern wie Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Saarland verhältnismäßig mehr Auszubildende von der Bundesanstalt gefördert werden als i n den stärker industrialisierten Ländern wie Baden-Württemberg und Berlin 5 7 , speziell für das Erreichen der strukturpolitischen Zielsetzung. Dieses Ergebnis ist aber auch für alle anderen Ziele des Gesetzes bedeutsam. I I . Fortbildungs- und Umschulungsförderung

Ein deutlicher Hinweis für den Erfolg der Fortbildungs- und Umschulungsförderung ist zunächst das sprunghafte Ansteigen der Zahl der Geförderten nach Inkrafttreten des AFG. Wurden 1969 nur rd. 83 000 Personen gefördert, waren es 1971 bereits fast 290 000 58 . Die Zahlen zeigen, daß die Förderung auf ein erhebliches Bildungsinteresse gestoßen ist und zwar besonders an Fortbildungsmaßnahmen. Hieran nehmen gleichbleibend etwa 8 0 % der Geförderten teil, während die Teilnehmer an Umschulungs- oder Einarbeitungsmaßnahmen nur ungefähr 20 °/o ausmachen 59 . Die zahlenmäßigen Erfolge sind sicherlich i n erster Linie auf den nicht nur sozial- sondern auch bildungspolitisch wichtigen Rechtsan54

So auch der Bericht zu § 239 A F G , Tz. 21. Ebenda, Tz. 19 u n d S. 79, Tabelle 8. M Bericht zu § 239 A F G , Tz. 15 u n d S. 72 ff., Tabellen 1, 3. 57 Vgl. die Zahlen i m Bericht zu § 239 A F G , Tz. 18 u n d S. 78, Tabelle 7. 68 Vgl. i m einzelnen den Bericht zu § 239 A F G , Tz. 29, 65 u n d S. 81, Tabelle 11. 59 Vgl. auch ebenda, Tz. 34 f. 55

288

V. Teil: V e r w i r k l i c h u n g der Gesetzesziele

spruch und noch mehr auf das dynamisierte Unterhaltsgeld zurückzuführen; sie können aber nur bedingt zur Bestimmung des Umfangs herangezogen werden, i n dem die bildungspolitischen Ziele des Gesetzes erreicht sind. Auch hierzu bietet der Bericht der Bundesregierung jedoch einige Fakten, die die Beurteilung erleichtern. So ist beispielsweise der Prozentsatz derer, die vorzeitig aus der Bildungsmaßnahme ausscheiden, sehr gering 6 0 . Außerdem ist nach einer Teilnehmerbefragung 61 der A n t e i l derjenigen, die ihr Ziel schon durch die Teilnahme an einer Bildungsmaßnahme erreicht haben, m i t etwa 70 % erstaunlich hoch. Das Befragungsergebnis läßt trotz der wegen seiner Subjektivität zu machenden Vorbehalte erkennen, daß die bildungspolitischen Ziele relativ weitgehend erreicht werden. Dieses Zwischenergebnis muß allerdings aufgrund weiterer Ergebnisse der dem Regierungsbericht zugrunde liegenden Untersuchungen eingeschränkt werden 6 2 . Danach hat sich bestätigt, was i n der Literatur bereits mehrfach vermutet worden ist 6 3 , nämlich daß sich der Grad der Bereitschaft, an beruflichen Bildungsmaßnahmen teilzunehmen, weitgehend nach dem Bildungsstand und der sozialen Herkunft des einzelnen Arbeitnehmers richtet. Je höher die erreichten Abschlüsse an allgemeinbildenden Schulen und i n der beruflichen Erstausbildung sind, u m so größer ist die Teilnahme an Weiterbildungsveranstaltungen; diese verstärkt wiederum die Motivation zur Teilnahme an weiteren Bildungsgängen. Während von den Erwerbstätigen m i t Volksschulbildung nur etwa 14 °/o an Bildungsveranstaltungen teilgenommen haben, betrug der entsprechende A n t e i l der Erwerbstätigen m i t m i t t lerer Reife 34 % und der der Abiturienten sogar 40 °/o. Es bilden sich also i n erster Linie die ohnehin schon besser Ausgebildeten fort, so daß durch die Weiterbildung eine zunehmende Polarisierung der Erwerbstätigen hinsichtlich ihres Bildungsniveaus eintritt 6 4 . Dieses Ergebnis ist vor allem bildungs-, aber auch sozialpolitisch negativ zu werten. Außerdem hat der Bericht der Bundesregierung eine weitere i n der Literatur 6 5 geäußerte Vermutung bestätigt, daß nämlich einige Gruppen von Erwerbstätigen bei beruflichen Bildungsmaßnahmen unverhältnismäßig schwach vertreten waren und deshalb die Förderung BT-Drs. 7/403, Tz. 47 u n d S. 120, Tabelle 42; vgl. hierzu auch oben 4. Teil, Abschnitt D (Fn. 111 u n d 112). 81 BT-Drs. 7/403, ebenda. 62 BT-Drs. 7/403, Tz. 34, 73 f., 76 f., 226 u n d S. 86, Tabelle 16. «3 Vgl. Molitor, Betrieb 1971, S. 1918; Ebeling, ArbuSozpol. 1971, S. 247; R. Weber, Arbeitgeber 1972, S. 542, 599; ders., Beiträge 1972, H. 3, S. 19 f. 64 Vgl. den Bericht zu § 239 A F G , Tz. 73 f., 76 f., 226. 65 Molitor, Betrieb 1971, S. 1918; Ebeling, ArbuSozpol. 1971, S. 247; Barnofski, B A r b B l . 1971, S. 11; ähnlich auch Weller, SozSich. 1970, S. 14.

Β. Ziele des A F G

289

nach dem A F G i n dem gleichen geringen Umfang i n Anspruch genommen haben. So betrug der Anteil der ungelernten und der angelernten Arbeitnehmer, die bei den 14,6 M i l l , männlichen Erwerbspersonen mehr als 25 °/o ausmachen, bei der Fortbildungsförderung nur 4,6 °/o, bei der Umschulungsförderung dagegen rd. 40 °/o66. Die letztere hohe Prozentzahl kann zwar für die Umschulungsförderung positiv gewertet werden; sie zeigt aber auch, daß der genannte Personenkreis nicht nur i n Krisenzeiten am ehesten zu einem Berufswechsel gezwungen ist, und daß deshalb der geringe Anteil an der Fortbildungsförderung zu A b strichen hinsichtlich der Realisierung sowohl der bildungs- und sozialpolitischen als auch der arbeitsmarktpolitischen Ziele zwingt 6 7 . Die Ursachen für die geringe Bildungsbereitschaft beruhen zwar auf Faktoren wie der sozialen Herkunft und Umwelt, der einfachen beruflichen Tätigkeit und dem höheren Durchschnittsalter dieser Erwerbstätigen 6 8 , die Auswirkungen dieser Bildungshemmnisse werden aber auch durch das Gesetz verstärkt. Einerseits erschweren die vielfältigen und teilweise nicht sehr präzise formulierten Anspruchsvoraussetzungen die Durchsetzbarkeit eines bestehenden Rechtsanspruchs; andererseits erfüllen die ungelernten oder nur angelernten Arbeitnehmer nicht die für viele Maßnahmen verlangten Zugangsvoraussetzungen, d. h. vor allem nicht die der abgeschlossenen Berufsausbildung 69 . Das umfangreiche Leistungsangebot des A F G kann dem nur unzureichend entgegenwirken. Ähnliches gilt für die landwirtschaftlichen Berufe. Obwohl i n den Jahren 1970 und 1971 jeweils etwa 120 000 i n der Land- und Forstwirtschaft Beschäftigte ausgeschieden sind, haben hiervon nur ca. 6000 bzw. 8000 Förderungsleistungen nach dem A F G i n Anspruch genommen. Das waren i n diesem Zeitraum 3,5 bzw. 2,8 % aller von der Bundesanstalt geförderten Teilnehmer an beruflichen Bildungsmaßnahmen 7 0 . Schließlich haben auch die Frauen einen geringeren A n t e i l an der Bildungsförderung nach dem A F G als es ihrem Anteil an der Gesamterwerbstätigenzahl entspricht 71 . Den Umfang, i n dem die sozialpolitischen Ziele des Gesetzes erreicht sind, zeigen ebenfalls einige dem Bericht der Bundesregierung zugrunde liegende Untersuchungen. So hat zunächst eine relativ große Zahl der Teilnehmer an beruflichen Bildungsveranstaltungen angeββ

Bericht zu § 239 A F G , Tz. 50, 227. Ebenda, Tz. 50, 62. 68 Bericht zu § 239 A F G , Tz. 51, 227. 69 Bericht zu § 239 A F G , Tz. 51. 70 Ebenda, Tz. 42, 54, 227. 71 Vgl. i m einzelnen den Bericht zu § 239 A F G , Tz. 30, 53, 227 u n d S. 81, Tabelle 11. 67

290

V. Teil: V e r w i r k l i c h u n g der Gesetzesziele

geben, ohne finanzielle Förderung hätten sie nicht teilgenommen oder auch nicht teilnehmen können 7 2 . Des weiteren ist sozialpolitisch bedeutsam, daß ungefähr 30 bis 50 % der Befragten behauptet haben, nach Abschluß der Fortbildungs- oder Umschulungsmaßnahmen beruflich zufriedener zu sein 73 , auch wenn insoweit wegen der Subjektivität der Antworten Vorbehalte gemacht werden müssen. Wichtiger ist aber, daß die Förderung weitgehend sowohl zu einer Verbesserung der beruflichen Stellung als auch zu einer Steigerung des Einkommens geführt hat 7 4 . Diese positiven Ergebnisse sind zum großen Teil auf das den Lebensunterhalt der Teilnehmer und ihrer Angehörigen sichernde Unterhaltsgeld und den umfangreichen Leistungskatalog des § 45 A F G zurückzuführen. Schließlich darf i n dem Zusammenhang nicht unerwähnt bleiben, daß nach § 44 Abs. 5 A F G das gekürzte Unterhaltsgeld weiter zu gewähren ist, wenn der Teilnehmer nach Abschluß der Maßnahme innerhalb von sechs Monaten arbeitslos wird. A u f den sozialpolitischen Erfolg dieser Vorschrift wurde bereits hingewiesen 75 . Zur Beurteilung, i n welchem Umfang die arbeitsmarktpolitischen Ziele erreicht sind, ist zunächst davon auszugehen, daß die Sicherung und Verbesserung der beruflichen Beweglichkeit, ein Hauptziel der Förderung, nicht Selbstzweck, sondern notwendige Vorbedingung für die Verwirklichung der übrigen i n § 2 A F G und i n § 1 A F u U genannten und gleichfalls arbeitsmarktpolitisch ausgerichteten Ziele ist. Außerdem hat eine dem Bericht der Bundesregierung zugrunde liegende Untersuchung 76 ergeben, daß zwischen beruflicher Mobilität und der Bereitschaft zur Teilnahme an beruflichen Bildungsmaßnahmen eine gewisse Wechselwirkung besteht, d. h. die Bildungsbereitschaft ist nicht nur die Voraussetzung, sondern oft auch das Ergebnis beruflicher Beweglichkeit. Der Umfang, i n dem die arbeitsmarktpolitischen Ziele realisiert sind, entspricht also weitgehend dem der bildungspolitischen Ziele, so daß auf die vorangegangenen Ausführungen verwiesen werden kann. I n diesem Zusammenhang muß allerdings § 44 Abs. 1 Satz 2 A F G kritisch betrachtet werden. Danach erhalten die Teilnehmer an Maßnahmen m i t berufsbegleitendem Unterricht erst ein Unterhaltsgeld, wenn durch die Teilnahme mindestens ein Drittel der Arbeitszeit und damit auch des Verdienstes entfällt. Da nicht davon ausgegangen wer72 73 74 75 78

Bericht zu § 239 A F G , Tz. 56, 80, 84 u n d S. 127, Tabelle 49. Ebenda, Tz. 47 u n d S. 120, Tabelle 42. Bericht zu § 239 A F G , Tz. 48 u n d S. 121 ff., Tabellen 43 bis 45. Vgl. 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, V (Fn. 272). Bericht zu § 239 A F G , Tz. 59.

Β . Ziele des A F G

291

den kann, daß bei einem A r b e i t s a n f a l l unterhalb dieser zeitlichen Grenze der Teilnehmer i n der Regel von seinem Arbeitgeber unter Fortzahlung des Lohnes oder Gehaltes beurlaubt w i r d 7 7 , muß sich diese Vorschrift mobilitätsfeindlich auswirken 7 8 und den Anreiz, an solchen Maßnahmen teilzunehmen, mindern. Das mag auch eine der Ursachen sein, weshalb weit mehr als die Hälfte der geförderten Personen an Maßnahmen m i t Vollzeitunterricht teilgenommen haben 79 . Weiterhin ist besonders arbeitsmarkt-, aber auch bildungspolitisch negativ zu bewerten, daß die Umschulungsförderung aufgrund der i n der Anordnimg geforderten Voraussetzungen i m wesentlichen auf die Facharbeiterebene beschränkt bleibt 8 0 . Schließlich zeigt der Bericht der Bundesregierung zumindest i n einem Punkt, daß die Fortbildungs- und Umschulungsförderung strukturpolitisch effizient ist. Die Statistikauswertung hat ergeben, daß die Bereitschaft zu einer weiteren beruflichen Qualifizierung i n Regionen m i t gesunder Wirtschafts- und Beschäftigungsstruktur höher ist als i n den strukturellen Problemgebieten 81 . A u f den ersten Blick scheint das eine Fehlentwicklung zu sein. Da jedoch i n den letzteren Gebieten die Förderung der Umschulung und Einarbeitung entsprechend größer w a r 8 2 , muß dies insoweit als die wirksamere Förderung betrachtet und deshalb positiv für die Zielerreichung gewertet werden. I m Ergebnis ist somit dem Bericht der Bundesregierung zuzustimmen, daß sich die Vorschriften des A F G zur Förderung der beruflichen B i l dung grundsätzlich bewährt haben 8 3 ; gleichzeitig haben die Bestimmungen i n relativ großem Umfang die angestrebten Ziele erreichen lassen. Von einer Zielverfehlung 8 4 kann deshalb nicht die Rede sein. Schon aufgrund des § 39 A F G behält aber die i n der vorliegenden Untersuchung i m einzelnen geübte K r i t i k 8 5 ihre Berechtigung.

77 So aber die Begründung des Ausschusses f ü r Arbeit, zu BT-Drs. V/ 4110, S. 10, zu § 43 Abs. 1. 78 Musa, SozSich. 1969, S. 139; Weller, Arbeitslosigkeit, S. 246; allgemein zu dem Problem der Mobilitätshemmnisse vgl. Pintar (u. a.), G e w e r k M H 1970, S. 475 ff. 79 Vgl. den Bericht zu § 239 A F G , Tz. 36 u n d S. 88 f., Tabellen 18, 19. 80 Vgl. oben 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt E, I I , 1 (a. E.). 81 Bericht zu § 239 A F G , Tz. 45 u n d S. 117, Tabelle 39. 82 Vgl. ebenda. 83 BT-Drs. 7/403, Tz. 228; vgl. auch Siegers, B A r b B l . 1973, S. 283; ders., N J W 1972, S. 847. 84 So aber Ebeling, ArbuSozpol. 1971, S. 247. 85 Vgl. n u r 2. Teil, K a p i t e l 2, Abschnitt D, I I , 3 a (Fn. 136) u n d 3 c; A b schnitt D, I I I (a. E.) sowie Abschnitt E, I I , 2 c.

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