Das liberaldemokratische Regierungssystem: Grundprinzipien und -positionen, Probleme und Reformansätze [1 ed.] 9783428516216, 9783428116218

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Beiträge zur Politischen Wissenschaft Band 135

Das liberaldemokratische Regierungssystem Grundprinzipien und -positionen, Probleme und Reformansätze

Von

Manfred Wulff

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Manfred Wulff · Das liberaldemokratische Regierungssystem

Beiträge zur Politischen Wissenschaft Band 135

Das liberaldemokratische Regierungssystem Grundprinzipien und -positionen, Probleme und Reformansätze

Von

Manfred Wulff

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

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Alle Rechte vorbehalten # 2005 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Selignow Verlagsservice, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0421 ISBN 3-428-11621-6 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

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Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A. Ältere politische Philosophien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Kontinentaleuropäer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Griechische Beiträge: Platons Utopie, Aristoteles’ Polis, Athenische Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Platons Utopie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aristoteles’ Polis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Athenische Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Mittelalterliche Glaubenslehren: Augustinus, Thomas von Aquin und Luther . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Augustinus (354–430) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Thomas von Aquin (1225–1274) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Martin Luther (1483–1546) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Französische Beiträge: Montesquieu, Rousseau, Tocqueville . . . . . . . . . . . . . . . a) Montesquieu (1689–1755) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rousseau (1712–1778) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Tocqueville (1805–1859) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Deutsche Beiträge: Kant, Hegel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kant (1724–1804) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Hegel (1770–1831) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Engländer (Schotten) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die historische Situation zur Zeit der Entstehung des englischen (schottischen) Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Thomas Hobbes (1588–1679) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. John Locke (1632–1704) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bernard de Mandeville (1670–1733) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. David Hume (1711–1776) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Adam Smith (1723–1790) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. John Stuart Mill (1806–1873) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Vormärzliche Liberale und Demokraten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. (Neo)Liberale Leitbilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Individualistischer (Neo)Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Minimal- und Konsensstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundvorstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Begründung der Rechtsordnung und des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Vertragstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Das Minimalstaatsmodell von Nozick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Das Konsensmodell von Buchanan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Evolutionstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19 19 21 26 27 27 29 32 34 34 39 46 52 52 57 62 62 67 69 73 75 79 84 91 98 98 98 98 100 100 101 103 105

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Inhaltsverzeichnis c) Freiheit, Gerechtigkeit und individualistische Ethik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Bedeutung der Tauschwirtschaft und des Wettbewerbs für die gesellschaftliche Integration und Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Demokratieverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Staatsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schutzfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Ordnungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Schutz gegen den Machtmissbrauch des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Verhinderung der Machtkonzentration beim Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Schutz gegen den Missbrauch der Mehrheitsmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Verständnis der geschichtlichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. „Gerechter“ Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundvorstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Atomistische Gesellschaftsauffassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Utilitarismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Gleiche Startbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kooperative Gesellschaftsauffassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Kollektivistischer Neoliberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundvorstellung des Verbände- und Parteienstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verbändestaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Wettbewerbsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kooperationsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Parteienstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Konkurrenzdemokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Konkordanzdemokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Solidarischer (Neo)Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundvorstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konservativer Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Christlich-humanitärer Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Politischer Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Partizipatorische und diskursive (deliberative) Demokratie . . . . . . . . . . . . . . b) Solidarischer Sozialstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Kommunitarismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Irenik als Stil – die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft von MüllerArmack . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Amerikanischer Kommunitarismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Gemeinsamkeiten und Unterschiede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Entwicklung und Realität der Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland – Vergleich mit den (neo)liberalen Leitbildern . . . . . . . . . . . . . . I. Entwicklung der Gesellschafts- und Staatsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Machtkämpfe, Ideologien und staatliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Monarchie im neunzehnten und zwanzigsten Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . aa) Liberalisierung und Industrialisierung, Entwicklung zum Nationalund Verfassungsstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Parteien und Verbände, Klassenkampf und Protektionismus . . . . . . . .

108 114 117 121 121 121 124 127 128 129 130 134 135 135 137 137 141 143 148 148 151 151 155 158 158 160 162 162 165 167 174 174 180 182 182 185 193

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Inhaltsverzeichnis cc) Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Weimarer Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schwache demokratische Regierungsstrukturen, Kooperation zwischen Gewerkschaften und Industrieverbänden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Rätesystem und Sozialisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Wirtschaftsdemokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Soziale Marktwirtschaft und Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Gewerkschaftspolitik und Mitbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Angebotssteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Gesellschaftliche Entwicklungstendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Globalisierung und neue Risiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wissenschaftlich-technische Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bürgerrechte, Klassenkampf, Individualisierung und Wertewandel . . . . . . aa) Bürgerrechte und Klassenkampf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Individualisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Wertewandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Von der einfachen zur reflexiven Modernisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Verringerung der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung? . . . . . . . . . . II. Gegenwärtige Machtpositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bürokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Justiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Sonstige Machtpositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Manager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wissenschaftler und Beratungsunternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Reiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Machtkartell der Eliten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Leitbilder und Realität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Individualistischer (Neo)Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Minimal- und Konsensstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) „Gerechter“ Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Kollektivistischer Neoliberalismus (pluralistische Demokratie) . . . . . . . . . . . . a) Verbändestaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Stärkung der Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Konkurrenz- und Kooperationsbeziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Tarifvertragliche Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Mitbestimmung der Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Neuorientierung der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände? . . . ff) Netzwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Parteienstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Konkordanzdemokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Konkurrenzdemokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Solidarischer (Neo)Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Pragmatismus als neues Leitbild . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 206 209 209 211 212 214 217 217 220 224 228 228 231 236 236 239 242 246 250 252 252 262 270 274 278 281 281 283 285 287 288 288 288 292 294 294 294 295 300 300 302 304 305 305 306 308 314

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Inhaltsverzeichnis a) Notwendigkeit eines neuen Staatsverständnisses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 b) Neue politische Methode: „trial and error“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 c) Harmonie- oder Konfliktmodell? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Massenarbeitslosigkeit und geringes Wirtschaftswachstum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Aktuelle Situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Position des Sachverständigenrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ursachenanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Reformvorschläge des Sachverständigenrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Kritische Beurteilung der Position des Sachverständigenrats . . . . . . . . . . . . . . . a) Kritik der Grundthesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kritische Beurteilung des Wachstumsziels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Merkmale des Wohlfahrtsstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Problematische Systemelemente des deutschen Wohlfahrtsstaates . . . . . . . . . . a) Das Leitbild des „normalen Arbeitsverhältnisses“ und der „normalen Familie“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unterscheidung zwischen der Sozialversicherung und der Armutspolitik c) Erzwungene Solidaritätsgemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Korporatismus als Ordnungsprinzip der Sozialversicherung . . . . . . . . . . . . . e) Patriarchalisches Staatsverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Macht und Konkurrenz der Parteien und Verbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Probleme durch die historische Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Wiedervereinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Globalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Demographische Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Individualistische Problemlösung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundvorstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Negative Einkommensteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Liberalisierung der Krankenversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Maßnahmen zur Beseitigung der Armutsursachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Kollektivistische Problemlösung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Mängel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Hauptursachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ungelöste Informations- und Kontrollprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Falsche Personalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Organisationsmängel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Einfluss der Interessenverbände und Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) New Public Management als Leitbild der Binnenmodernisierung . . . . . . . . b) Modernisierung des Personalmanagements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Leistungstiefenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Probleme des föderalistischen Staatsaufbaus und Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . 1. Kompetenz- und Steuerverteilung zwischen den Gebietskörperschaften . . . . 2. Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis 3. Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Trennung der Kompetenzen von Bund, Ländern und Gemeinden . . . . . . . b) Neugliederung der Länder, funktionaler Föderalismus und institutioneller Wettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Reformen der Legislative und Exekutive in den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . V. Probleme der Europäischen Union und Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Probleme der internationalen Kooperation außerhalb der Europäischen Union und Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Demokratiereform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Grundprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ohnmacht des Souveräns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Versagen des Parlaments und der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Mängel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Hauptursachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Umfassende Kompetenzen der Regierungsparteien . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Inkompetente Politiker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Dominanz der kurzfristigen Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Dominanz der partikularen Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Eingeschränkte Handlungsmöglichkeiten durch Vetospieler . . . . . . . . ff) Missbrauch des Bundesrats als Blockadeinstrument . . . . . . . . . . . . . . . . II. Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Stärkung des Souveräns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Direkte Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Parteienstaatslehre von Leibholz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Demokratisierung der Verbände und Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Bürgerinitiativen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Verstärkter Einfluss der Bürger auf Parlament und Regierung, Schwächung des Einflusses von Parteien und Interessenverbänden . . . . . . . . . . . . . f) Verbesserung der Kompetenz der Politiker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Funktionalistische oder repräsentative Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Neuorientierung der politischen Bildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Reform der parlamentarischen Demokratie durch separate Delegationswege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zweikammersystem von Hayek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kontrollorgane und Verfassungsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Fachparlamente und Autonomiebereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Präsidentialismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ein Modell der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung . . . . . . . . . . . . . . . 1. Das Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 383 383 385 386 387 387 391 394 394 399 405 405 405 409 409 413 413 414 416 419 422 423 425 425 425 429 431 434 436 443 444 447 450 450 450 453 455 457 462 462 462 462 464

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Inhaltsverzeichnis cc) Judikative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Expertenorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Diskursorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Länder und Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Europäische Union und internationale Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Voraussichtliche Eignung zur Problemlösung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Stärkung der Position des Souveräns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Schwächung der Parteien- und Verbandsmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verringerung der Bedeutung von Vetopositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verringerung der Dominanz kurzfristiger Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Verbesserung der staatlichen Leistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Vergleich der (neo)liberalen Leitbilder mit dem Reformmodell . . . . . . . . . . . . . a) Individualistischer (Neo)Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kollektivistischer Neoliberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Solidarischer (Neo)Liberalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Neues Leitbild: Pragmatischer, lernfähiger und innovativer Staat . . . . . . . . 4. Realisierungschancen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482 Personenregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551 Sachwortregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565

Einleitung Für das schon lange erkennbare Politikversagen in Deutschland kann nicht eine bestimmte Regierung allein verantwortlich gemacht werden. Die Folgen der Wiedervereinigung haben die Probleme verschärft, aber nicht verursacht, weil der Reformstau schon vorher bestand. Das Politikversagen kann auch mit der Abhängigkeit der inländischen wirtschaftlichen Entwicklung und Politik von der wirtschaftlichen Entwicklung und Politik im Ausland nicht ausreichend erklärt werden, weil der Staat noch immer zahlreiche Möglichkeiten zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft besitzt und die Lösung der sozial- und arbeitsmarktpolitischen Probleme durch internationale Verträge und die Europäische Union nicht eingeschränkt ist. Da andere Länder mit einem ähnlichen Regierungssystem mehr oder weniger stark auch mit ähnlichen Schwierigkeiten bei Reformen zu tun haben, ist die Vermutung nahe liegend, dass die Schuld für das Politikversagen nicht nur bei den Politikern und dem durch Globalisierung und Wiedervereinigung eingeschränkten Handlungsspielraum der Regierung, sondern auch im Regierungssystem zu suchen ist. Die meisten der zahlreichen Reformvorschläge stellen die Grundprinzipien der bestehenden parlamentarischen Demokratie mit einer von der Parlamentsmehrheit abhängigen Regierung nicht in Frage, sondern streben nach Beseitigung einzelner Schwachstellen. Die Systemfehler können aber mit punktuellen Korrekturen nicht beseitigt werden. Eine grundlegende Reform des Regierungssystems kann nur mit einer sozialphilosophischen, gesellschafts-, wirtschafts- und staatspolitischen Gesamtkonzeption überzeugend begründet werden. Die in Westeuropa und Nordamerika realisierten Regierungssysteme sind vom (Neo)Liberalismus, Konservatismus und Sozialismus sowie von den Besonderheiten der nationalen geschichtlichen Entwicklung geprägt worden. Es kann keine universell und zeitlos gültige Problemlösung geben. Die vorliegende Untersuchung soll klären, ob das bestehende politische System den (neo)liberalen Vorstellungen entspricht. Dabei steht das Regierungssystem der Bundesrepublik im Mittelpunkt der Analyse. Nach der Ermittlung der Abweichungen der Realität von den (neo)liberalen Leitbildern soll geprüft werden, ob eine diesen Leitbildern entsprechende Reform des Regierungssystems bessere Voraussetzungen für die Lösung der aktuellen Probleme und Erhöhung der staatlichen Leistung schaffen würde als das gegenwärtige System. Das demokratische Prinzip mit der Idee der Volkssouveränität ist zum Dreh- und Angelpunkt des Politischen geworden. Kein politisches System kann offen die demokratische Ideologie ablehnen, wonach alle Macht vom Volk ausgeht. Über die Realisierung des demokratischen Prinzips gibt es aber sehr unterschiedliche Auffas-

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sungen. So hat sich zum Beispiel nicht nur die Bundesrepublik Deutschland, sondern auch die ehemalige Deutsche Demokratische Republik als Demokratie bezeichnet. Gebhardt unterscheidet drei Erscheinungsformen des demokratischen Prinzips:1 1. Republikanisches Prinzip bürgerschaftlicher Selbstregierung. Für dieses Prinzip ist die rechtliche Normierung des Politischen durch ein übergeordnetes schriftlich niedergelegtes Verfassungsgesetz auf der Basis der Volkssouveränität kennzeichnend. Es hat seine ursprüngliche Form in der amerikanischen Revolution von 1776 gefunden. Die damit begründete repräsentative Demokratie ist ein gewaltenteiliges und machtbalancierendes Regierungssystem mit konstitutionalisierten Individualrechten zur Sicherung der politischen und ökonomischen Freiheit des Bürgers. Die Kompetenz des Volkes umfasst nicht nur direktdemokratische Personalentscheidungen, sondern auch das Recht zur Ratifikation der Verfassung. 2. Idee einer unmittelbaren, allein durch die Interpretation des wahren Volkswillens gesteuerte Volksherrschaft. Diese Vorstellung setzte sich schon in der Französischen Revolution durch. Sie diente den Interpreten des „wahren Gemeinwohls“ vom Jakobinismus bis zu den totalitären Systemen des 20. Jahrhunderts zur Rechtfertigung ihrer Diktatur. 3. Demokratisch-plebiszitäres System eines autokratischen Präsidentialismus. Dieser in der Regel mit einer vom Volk legitimierten Verfassung ausgestattete Herrschaftstyp entspricht dem plebiszitären Cäsarismus Napoleons I. und insbesondere Napoleons III. Er diente oft militärischen Diktatoren zur Legitimation ihres Herrschaftsanspruchs und ist heute weiter verbreitet als die verfassungsstaatlich-repräsentative Demokratie westlichen Typs. Der Begriff „liberaldemokratisches Regierungssystem“ schließt totalitäre und autokratische Systeme aus. Zulässig sind nur Regierungssysteme mit direkter Demokratie oder mit einem für die Gesetzgebung zuständigen Parlament, das aus freien und allgemeinen Wahlen hervorgeht. Für Dahrendorf ist die Demokratie „ein Ensemble von Institutionen, die darauf abzielen, der Ausübung politischer Macht Legitimation zu verleihen“. Das erfordere überzeugende Regelungen, die gewaltfreie Veränderungen, Machtkontrollen und Bürgerbeteiligung an der Machtausübung ermöglichen. 2 Für den (Neo)Liberalismus ist eine ambivalente Einstellung zur Demokratie typisch: Einerseits wird angenommen, dass sie bessere Chancen zur Sicherung der individuellen Freiheit bietet als eine Diktatur, andererseits wird eine Gefährdung dieser Freiheit durch eine Mehrheitsherrschaft befürchtet. Es fehlt nicht nur eine eindeutige Definition des Demokratiebegriffs, sondern auch der Begriffe „Liberalismus“ und „liberal“, weil der Liberalismus keine abgeschlossene Lehre darstellt. 3 Liberale Denkhaltungen treten in mannigfaltiger Gestalt auf. 4 1 2 3 4

Vgl. Gebhardt (2000), S. 13 ff. Vgl. Dahrendorf (2002), S. 9. Mises (1927), S. 3. Vgl. Quaas (2000), S. 173; Döhn (1998), S. 160 ff., 227 f.; Janik (1996), S. 65.

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Die negative Definition „nicht konservativ“ führt kaum weiter, weil „konservativ“ ebenso undefinierbar ist wie „liberal“. 5 Im Lexikon der Politik wird Liberalismus von Bendel in Anlehnung an Schiller „durch die Postulate der Selbstbestimmungsfähigkeit der Individuen durch Vernunft, der Individualfreiheit gegenüber dem Staat (Menschen- und Bürgerrechte), der Bändigung politischer Herrschaft durch Verfassung und der Selbstregulierung der Ökonomie durch Gesetzmäßigkeiten von Markt und Wettbewerb“ definiert und als politische Strömung beschrieben, die „in eine Evolutionsvorstellung geschichtlichen Fortschritts mündet und zumindest in der Entstehungs- und Blütezeit vom Bürgertum mit seinen Eigentums- und Erwerbsinteressen getragen wurde“. 6 Janik kennzeichnet eine liberale Einstellung historisch als „scharfe Kritik an allen Privilegien, mit einem optimistischen Glauben, dass die Gesellschaft anhand von genauem Wissen verbessert werden kann“. 7 Das Wort „liberal“ hänge seit der Antike mit einer bestimmten Art von emanzipatorischer Erziehung zusammen. 8 Der Neoliberalismus wird im Lexikon der Politik von Hoschka als nach dem II. Weltkrieg vertretene Modifikation des Liberalismus bezeichnet, dessen Kernstück der Marktwettbewerb sei. „Er soll wirtschaftliche Effizienz, zugleich aber auch individuelle Freiheiten gewährleisten und auf deren Basis eine sich spontan entwickelnde, nicht koordinierte soziale Solidarität unter freien Individuen schaffen, die jeweils nach ihrem eigenen Antrieb handeln.“ Der Staat habe lediglich die Aufgabe, „den allg. Ordnungsrahmen und effiziente Verwaltungsstrukturen zu stellen“. Der „schlanke Staat“ sei zugleich der Schlüssel zur Demokratie.9 Die liberale Gesellschaft ist nach Auffassung von Taylor durch das Bestreben gekennzeichnet, „die Güter der Freiheit und der kollektiven Selbstregierung im Einklang mit einer Herrschaft des Rechts auf der Grundlage von Gleichheit zu maximieren“. Zu den Bollwerken der Freiheit gehörten in den westlichen liberalen Gesellschaften die Rechtsstaatlichkeit, die vor Gericht einklagbaren unveräußerlichen Rechte und verschiedene Formen der Gewaltenteilung. 10 Hayek versteht unter „Liberalismus“ das zuerst in England seit der Zeit der „Old Whigs“ am Ende des siebzehnten Jahrhunderts bis zu Gladstone am Ende des neunzehnten Jahrhunderts entwickelte, auf der persönlichen Freiheit beruhende Konzept einer wünschenswerten politischen Ordnung, das liberale Bewegungen auf dem Kontinent beeinflusst hat und zur Grundlage der politischen Tradition in Amerika wurde. 11 Dieser Liberalismus sieht seine Hauptaufgabe in der Beschränkung der ZwangsVgl. Janik (1996), S. 65. Vgl. Lexikon der Politik, Band 7, 1998. S. 355. 7 Vgl. Janik (1996), S. 68. 8 Es sei das Verdienst Wilhelm von Humboldts, „sowohl in der Praxis als auch in der Theorie das Ideal der klassischen humanistischen Bildung (paideia) in Zusammenhang mit dem liberalen Republikanismus erläutert zu haben“. Vgl. Janik (1996), S. 73. 9 Vgl. Lexikon der Politik, Band 7, 1998, S. 418. 10 Vgl. Taylor (1993 a), S. 22 f. 11 Zu den typischen Vertretern in England rechnet er David Hume, Adam Smith, Edmund Burke, T.B. Macanlay und Lord Acton, in Frankreich B. Constant und A. de Tocqueville, in Deutsch5 6

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gewalt jeder Regierung. 12 Von diesem Liberalismus unterscheidet Hayek eine speziell kontinentaleuropäische, ebenfalls als „Liberalismus“ bezeichnete Tradition, die durch konstruktivistischen Rationalismus gekennzeichnet ist und die unbeschränkte Gewalt der Mehrheit zum Ideal erhebt. Diese von Rousseau, Voltaire, Condorcet und der Französischen Revolution geprägte Richtung war in Frankreich stark verbreitet und hat sich auch auf den englischen Utilitarismus und die englische liberale Partei am Ende des neunzehnten Jahrhunderts ausgewirkt. 13 Beim Vergleich der beiden liberalen Traditionen betont Hayek den Unterschied zwischen Liberalismus und Demokratie: „Beim Liberalismus geht es um das Ausmaß der Regierungsgewalt, bei der Demokratie darum, wer diese Gewalt ausübt.“ 14 Die zweite Art von „Liberalismus“ sei eher Demokratismus als Liberalismus. 15 Die Demokratie ist im Wesentlichen französischen Ursprungs und wurde nach der Französischen Revolution der aus England kommenden individualistischen liberalen Tradition hinzugefügt. 16 Es ist unbestritten, dass die individuelle Freiheit und die Gleichberechtigung aller Bürger die Grundwerte des (Neo)Liberalismus sind und die auf Privateigentum beruhende Marktwirtschaft, das demokratische Regierungssystem sowie rechtsstaatliche Prinzipien die Grundelemente der Gesellschafts- und Staatsordnung darstellen. Der (neo)liberale Demokratiebegriff entspricht dem republikanischen Prinzip bürgerschaftlicher Selbstregierung. Als weiteres wesentliches Merkmal des (Neo)Liberalismus wird häufig die individualistische Gesellschaftsauffassung genannt. Der methodologische Individualismus erklärt die gesellschaftlichen Phänomene mit den Handlungen einzelner Individuen, während der methodologische Kollektivismus im Kollektiv den adäquaten Ausgangspunkt für die Erklärung gesellschaftlicher Vorgänge sieht. Für den politischen Individualismus ist der Staat eine von den autonomen Individuen abhängige und zu deren Nutzen geschaffene Organisation, während der Kollektivismus im Staat die Verkörperung des kollektiven Willens sieht und den Individuen eine dem Kollektiv dienende Rolle zuweist. Es kann kein Zweifel darüber bestehen, dass der Kollektivismus mit dem Freiheitsverständnis des (Neo)Liberalismus nicht zu vereinbaren ist. Mit dieser Feststellung ergibt sich aber nur eine Abgrenzung extremer Gesellschaftsordnungen, weil die individuelle Freiheit mehr oder weniger stark durch staatliche Ziele eingeschränkt sein kann. Man könnte deshalb von einem überwiegend (neo)liberalen oder kollektiven Regierungssystem sprechen. Nach der in dieser Arbeit vertretenen Auffassung kann kein Regierungssystem als (neo)liberal bezeichnet werden, wenn der Staat das Recht hat, ohne (direkte oder indirekte) Zustimmung der Bürger verbindliche Ziele zu bestimmen. land Immanuel Kant, Friedrich von Schiller und Wilhelm von Humboldt, in den Vereinigten Staaten James Madison, John Marshall und Daniel Webster. Vgl. von Hayek (1994 h), S. 108. 12 Vgl. von Hayek (1991), S. 125. 13 Vgl. von Hayek (1994 h), S. 108. 14 von Hayek (1994 h), S. 108 f. 15 Vgl. von Hayek (1994 h), S. 109. 16 Vgl. von Hayek (1994 m), S. 235.

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Mit der Anerkennung der (neo)liberalen Grundwerte ist noch keine Festlegung der Qualität der Beziehungen zwischen den Gesellschaftsmitgliedern verbunden. Die Individuen können sich im Gesellschaftsverbund als Interessen- oder als Solidargemeinschaft verstehen. Im ersten Fall gibt es für sie prinzipiell keine Verpflichtung, Leistungen für andere Gesellschaftsmitglieder ohne vereinbarte Gegenleistung zu erbringen. Im zweiten Fall wird die wechselseitige Verpflichtung zur gegenseitigen Hilfe ohne unmittelbare Gegenleistung anerkannt. Aus dem Zusammengehörigkeitsgefühl der Angehörigen einer Solidargemeinschaft resultiert ein anderes Staatsverständnis: Dem Staat wird grundsätzlich das Recht zugestanden, den Gemeinschaftswerten Geltung zu verschaffen. Eine solche Gesellschafts- und Staatsordnung wird man nur dann als (neo)liberal bezeichnen können, wenn die (neo)liberalen Grundwerte und Ordnungselemente anerkannt werden und alle Gesellschaftsmitglieder die Möglichkeit haben, die Gemeinschaftsziele in einem demokratischen Prozess ihren Vorstellungen entsprechend zu gestalten. Unter dieser Voraussetzung werden von mir beide Gesellschaftsordnungen, trotz erheblicher Unterschiede bei der Beurteilung der Staatsaufgaben, zum (Neo)Liberalismus gerechnet. Der (Neo)Liberalismus wird in dieser Arbeit als geschichtlicher Prozess verstanden, der durch den Kampf um die Durchsetzung der (neo)liberalen Werte und Prinzipien gekennzeichnet ist. Man kann ihn deshalb auch als Emanzipationsbewegung bezeichnen, die die Beseitigung aller nicht durch Leistung im marktwirtschaftlichen Wettbewerb oder durch demokratische Legitimation begründete Machtpositionen anstrebt. Liberale Ideen haben sich erst im Lauf der Zeit gegen starken Widerstand durchsetzen können. Durch die Machtkämpfe wurden aber nicht nur alte Privilegien beseitigt, sondern auch neue geschaffen, weil die Sieger immer an der Sicherung ihrer Macht interessiert waren. Der Kampf des Besitzbürgertums gegen staatliche Bevormundung, feudale und ständische Rechte stand am Anfang der neuzeitlichen liberalen Entwicklung. Später wurden liberale Forderungen auch von anderen gesellschaftlichen Gruppen erhoben. Das Besitzbürgertum hat nach seinem Sieg die liberalen Forderungen anderer Emanzipationsbewegungen abgelehnt und mit Hilfe des Staates Privilegien erworben. Deshalb kann es nur in der Anfangsphase als treibende liberale Kraft bezeichnet werden. Die Interpretation des (Neo)Liberalismus als Emanzipationsbewegung steht im Widerspruch zu der in der politischen Diskussion häufig vertretenen Auffassung, dass er eine inhumane Konzeption des Kapitalismus darstelle. Bei dieser These wird zur Kennzeichnung des politischen Gegners eine bestimmte Konzeption als (neo)liberal bezeichnet, die von vielen (Neo)Liberalen abgelehnt wird. Man sollte zur Kenntnis nehmen, dass es inkompatible Vorstellungen von Liberalismus gibt, die miteinander kämpfen. Was in einem konkreten Fall als liberal zu bezeichnen ist, sollte nicht mit einem einfachen statischen „liberal-konservativen“ Gegensatz bestimmt, sondern in einem dynamischen Spektrum platziert werden, das von „reaktionär“ über „konservativ“ bis zu „liberal“ und schließlich „radikal“ reicht.17 Die 17

Vgl. Janik (1996), S. 66 f.

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Realisierung eines Ideals ist selten das eigentliche Ziel des politischen Kampfes. Fast immer geht es in erster Linie um Macht und wirtschaftliche Interessen. Die politische Auseinandersetzung ist durch den Kampf von Eliten gekennzeichnet, die zur Begründung ihrer Position die am besten geeignete Ideologie verwenden. Die historischen liberalen Forderungen des neunzehnten Jahrhunderts sind in den parlamentarischen Demokratien des zwanzigsten Jahrhunderts weitgehend erfüllt worden. Die klassischen politisch-konstitutionellen Gehalte, die man dem Liberalismus zuweist (Stellung des Individuums und die evolutionäre Entfaltung der Staatsbürgerschaft im Rahmen des parlamentarischen Verfassungs- und Rechtsstaates) stellen deshalb keine Erwartungshorizonte mehr dar. Die Geschichte des historischen Deutungsmusters Liberalismus diskreditiert aber keinesfalls „die grundsätzliche Berechtigung einer immer wieder neu zu aktualisierenden Emanzipations- und Partizipationsidee, etwa in der Neufassung von politischer, sozialer und kultureller Selbststeuerung“. 18 In der gegenwärtigen Konstellation, „die mit der Apotheose der vorgefundenen liberalen Demokratiekonzeption“ verbunden ist, darf Demokratie nicht „als monolithisches System unabänderlicher Verfahrensnormen und Entscheidungsmechanismen“ verstanden, sondern muss als „grundsätzlich niemals abgeschlossener Prozeß“ betrachtet werden, dessen Leitlinie der emanzipatorische Charakter der Demokratie „im Sinne partizipatorischer Entscheidungsfindung“ ist. Es stellt sich immer die Aufgabe, die Realdemokratie mit der Idealdemokratie zu beurteilen.19 Diese Demokratieauffassung von Köchler steht im Einklang mit dem Verständnis des Liberalismus als Emanzipationsbewegung. Bei der Entwicklung der liberalen Bewegung haben die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse in England eine große Rolle gespielt. Die Geschichte liberaler und demokratischer Ideen beginnt aber schon in der Antike. Durch den Humanismus wurde der Mensch zum „Maß aller Dinge“. Eine erhebliche Bedeutung hatten die christliche Lehre und die Aufklärung. Das Christentum hat das Individuum mit der Verantwortung für sein Handeln gegenüber Gott belastet und damit auch seine Entscheidungsfreiheit anerkannt. Rawls sieht den historischen Ursprung des politischen Liberalismus (und des Liberalismus überhaupt) in der Reformation und ihren Folgen sowie in den Auseinandersetzungen über religiöse Toleranz im sechzehnten und siebzehnten Jahrhundert. Damals habe sich unser modernes Verständnis der Gewissens- und Gedankenfreiheit entwickelt. Nicht der Wille Luthers und Calvins, sondern der Pluralismus habe die Religionsfreiheit ermöglicht. 20 Die Aufklärung hat alle Autoritäten in Frage gestellt, deren Herrschaft nicht mit der menschlichen Vernunft begründet werden konnte. Die frühen englischen Liberalen haben das individuelle Erwerbsstreben als wohlstandsfördernde und ordnungsstiftende Kraft erkannt und die Verbindlichkeit der christlichen Ethik im Wirt18 19 20

Vgl. Leonhard (2001), S. 567 f. Vgl. Köchler (2002), S. 44 f. Vgl. Rawls (1998), S. 21.

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schaftsbereich geschwächt. Sie haben auch den Glauben an die Fähigkeit der menschlichen Vernunft zur Konstruktion einer optimalen gesellschaftlichen Ordnung durch den Glauben an eine Harmonie der gesellschaftlichen Beziehungen ersetzt, die sich immer ergeben soll, wenn der Staat die individuelle Freiheit sichert, das Privateigentum schützt und nur in sehr beschränktem Umfang weitere Aufgaben übernimmt. In der Anfangsphase des Liberalismus gab es trotz bedeutender Gemeinsamkeiten erhebliche Konflikte zwischen Liberalen und Demokraten. Im Teil A werden Ideen von Philosophen behandelt, die bei der Entwicklung des Liberalismus eine bedeutende Rolle gespielt haben. Dazu gehören auch einige Philosophen, die eher zu den Gegnern liberaler Auffassungen gehören. Diese Ausführungen stellen keine Ideengeschichte des Liberalismus dar. Sie sollen nur zum besseren Verständnis liberaler Vorstellungen beitragen. Es werden auch die besonderen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse in England in der Anfangsphase der liberalen Bewegung und Industrialisierung sowie die Beziehungen zwischen Liberalen und Demokraten bis zur Revolution von 1848 dargestellt. Im Teil B werden die (neo)liberalen Leitbilder des individualistischen, kollektivistischen und solidarischen (Neo)Liberalismus behandelt. Die beiden ersten Leitbilder beruhen auf der individualistischen Gesellschaftsauffassung, die die Gesellschaft als Interessengemeinschaft versteht. Zum individualistischen (Neo)Liberalismus gehören die Konzeptionen des Minimal- und Konsensstaates sowie des „gerechten“ Staates. Der Minimal- und Konsensstaat hat die individuellen Freiheitsrechte zu sichern und darf nur die Aufgaben übernehmen, die für alle Bürger vorteilhaft sind. Eine an einem bestimmten Verteilungsergebnis orientierte und über die Sicherung des Existenzminimums hinausgehende Umverteilung wird grundsätzlich abgelehnt. Der „gerechte“ Staat kann aber weitergehende Umverteilungsmaßnahmen ergreifen, wenn sie den von allen Bürgern anerkannten Gerechtigkeitsvorstellungen entsprechen. Der häufig als pluralistische Demokratie bezeichnete kollektivistische Neoliberalismus entwickelt sich aus dem individualistischen (Neo)Liberalismus, wenn die Begrenzung der staatlichen Aufgaben aufgegeben und die Konsensregel durch die Mehrheitsregel ersetzt wird. Dann können die auch vom individualistischen (Neo)Liberalismus grundsätzlich zugelassenen Verbände und Parteien die partikularen wirtschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder mit Hilfe der Staatsmacht durchsetzen. Beim kollektivistischen Neoliberalismus wird zwischen dem Verbände- und Parteienstaat unterschieden. Zum solidarischen (Neo)Liberalismus werden der konservative, der christlich-humanitäre und der politische Liberalismus (partizipative und diskursive Demokratie, solidarischer Sozialstaat) gerechnet. Der Kommunitarismus geht von einer Kritik an der Gesellschaftsauffassung des individualistischen (Neo)Liberalismus aus. Er wird beim solidarischen (Neo)Liberalismus behandelt, mit dem er weitgehend übereinstimmt. Die von christlichen und ordoliberalen Vorstellungen geprägte Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft von Müller-Armack ist zu einer Zeit entwickelt worden, als es den Kommunitarismus noch nicht gab. Sie wird ihm trotzdem zugeordnet, weil sie mit dieser Schule mehr Gemeinsamkeiten aufweist als mit dem individualistischen und christlich-humanitären Liberalismus. 2 Wulff

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Im Teil C wird die Entwicklung und Realität der Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland dargestellt und mit den (neo)liberalen Leitbildern verglichen. Als neues Leitbild wird der Pragmatismus behandelt, der für viele Liberale die optimale Reaktion auf die zunehmenden Risiken der gesellschaftlichen Entwicklung und staatlichen Entscheidungen darstellt. Es folgt im Teil D eine Erörterung schon lange bestehender und noch immer ungelöster Probleme und Ursachen des Politikversagens. Dort wird untersucht, zu welchen Lösungen die Orientierung der Reformpolitik an (neo)liberalen Ordnungsvorstellungen führen könnte. Der Teil E enthält eine Übersicht über die Grundprobleme des Politikversagens und (neo)liberale Lösungsvorschläge. Den Abschluss der Arbeit bildet die Darstellung eines Modells der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung, das eher dem Modell einer Aktiengesellschaft mit gleicher Beteiligung aller Bürger als dem Idealtyp der traditionellen parlamentarischen Demokratie entspricht. Es wird untersucht, ob dieses Modell bei der Bewertung mit (neo)liberalen Kriterien eine bessere Note verdient als das gegenwärtige System. Man kann die Auseinandersetzung mit einem Modell, das in absehbarer Zeit keine Realisierungschancen hat, als Zeitverschwendung ansehen. Ich bin der Auffassung, dass diese Utopie ihren Zweck schon erfüllt, wenn sie zur Diskussion über die Grundlagen der parlamentarischen Demokratie anregt, weil sich die Reformdiskussion bisher zu sehr mit einzelnen Mängeln konkreter Regierungssysteme und zu wenig mit systembedingten Mängeln des Grundmusters liberal-demokratischer Regierungssysteme beschäftigt hat.

A. Ältere politische Philosophien I. Kontinentaleuropäer 1. Griechische Beiträge: Platons Utopie, Aristoteles’ Polis, Athenische Demokratie a) Platons Utopie Platon lebte von 428/427–348/347. Um 385 gründete er eine Art Hochschule, die Akademie, die bis 529 n. Chr. bestand. Er wollte mit der Kraft der Philosophie und des Wissens Menschen heranbilden, die die Fähigkeit besitzen, „den wahren Staat der Gerechtigkeit zu verwirklichen“. Das Fächerspektrum der Akademie umfasste alle damals bekannten Wissenschaften. Platons Lehren wurden widersprüchlich beurteilt. So hat zum Beispiel Hall die Politeia von Platon als Lehrbuch der Demokratie bezeichnet und Popper als Lehrbuch totalitärer Herrschaft. 1 Er hat das römische, das christliche, das islamische und das neuzeitliche Staatsdenken inspiriert und gehört noch immer zu den bedeutendsten Philosophen.2 Als Abkömmling einer königlichen Familie hat Platon sehr unter der politischen Instabilität und Unsicherheit seiner Zeit gelitten. Seine Abstammung und seine Erfahrung erklären sein historisches Entwicklungsgesetz, nach dem jede soziale Veränderung „zu Verderbnis, zum Verfall oder zur Degeneration“ führt. Dieses Gesetz ist für ihn ein Bestandteil eines kosmischen Gesetzes, das für alle geschaffenen oder erzeugten Dinge gilt. Im politischen Verfall sieht er vor allem eine Folge des sittlichen Verfalls (und eines ungenügenden Wissens) und dessen Ursache in einer rassischen Degeneration. Platon glaubt, dass die Verstandeskraft und der sittliche Wille eines großen Gesetzgebers den Verfallsprozess beenden könnten und sollten. Der mythische Ausdruck dieses Glaubens ist wohl die Prophezeiung der Wiederkehr des Goldenen Zeitalters, eines neuen tausendjährigen Reiches. Er versucht das Ziel durch die Gründung eines „versteinerten“ Staates zu realisieren, der sich nicht verändert. Das entspricht seinem Glauben an vollkommene und unwandelbare Dinge. Dieser Glaube wird zur zentralen Lehre seiner Philosophie.3 Die optimale Problemlösung ergibt sich für Platon, wenn die Philosophen herrschen oder die Herrscher Philosophen werden. Da diese Lösung nicht realisierbar zu sein scheint, sucht Pla1 2 3

2*

Vgl. Konegen (1992), S. 11 ff. Vgl. Waschkuhn (2003), S. 37. Vgl. Popper (1992), S. 24 ff.

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ton in seinen späten politikphilosophischen Dialogen nach einer zweitbesten Verfassung, die er in der Herrschaft der Gesetze findet. 4 Die Bürger werden in drei Klassen aufgeteilt: das gemeine Volk, die Soldaten und die Wächter. Die Wächter sind die kleinste Gruppe und besitzen die uneingeschränkte politische Macht. Sie sollen Philosophen sein, über das unbedingt Notwendige hinaus keinen Privatbesitz haben, gemeinsam wohnen und speisen. Die persönlichen Besitzinstinkte sollen eingedämmt werden, damit sich die Gemeinschaftsidee durchsetzen kann und jeder bereitwillig auf Privateigentum verzichtet. Durch die Erziehung sollen Würde, Anstand und Mut entwickelt werden. Eine strenge Zensur soll die der Jugend zugängliche Literatur und Musik überwachen. Zwischen Männern und Frauen darf kein Unterschied gemacht werden. Das Pflichtbewusstsein soll so stark entwickelt werden, dass die vom Staat bestimmten Ehen bei den Partnern nicht auf Widerstand stoßen. Der Staat soll darauf hinwirken, dass die besten Eltern am meisten Kinder bekommen. Die Kinder sollen den Eltern bei der Geburt weggenommen werden. Niemand darf seine Eltern kennen. Die in traditionellen Gesellschaften übliche Bestimmung des Berufs durch den Vater kommt in Platons Staat nicht in Betracht, weil es keine legitimen Väter gibt. Dem Staat wird die Aufgabe übertragen, allen eine der Eignung entsprechende Tätigkeit zuzuweisen. Der Staat soll nicht das Glück einer Klasse, sondern das Wohl aller anstreben. Reichtum und Armut soll es nicht geben. 5 Wer seine eigene Aufgabe erfüllt und sich nicht in die Angelegenheiten anderer Leute einmischt, wird als gerecht bezeichnet. Die Gerechtigkeitsvorstellung geht wohl auf eine Zeit zurück, in der die Griechen nur eine gefühlsmäßige Vorstellung vom Universum hatten, die als religiös oder ethisch bezeichnet werden könnte. Jeder Mensch hatte seinen vorgeschriebenen Platz und eine bestimmte Funktion. Diese Ordnung war bedroht, weil die Starken die Neigung hatten, die rechten Grenzen zu überschreiten. Ein sozusagen unpersönliches, überolympisches Gesetz habe die Hybris bestraft und die ewige Ordnung wieder hergestellt. Diese Auffassung ging vielleicht unbewusst in die Philosophie ein. Sie liegt auch Platons Gerechtigkeitsbegriff zugrunde und ist die Quelle des Glaubens an ein natürliches und ein von Menschen geschaffenes Recht. Gerechtigkeit wird damit fast gleichbedeutend mit „Recht“. Dieser Gerechtigkeitsbegriff hat mit Gleichheit nichts zu tun. Er rechtfertigt grundsätzlich ungleiche Machtverhältnisse und Vorrechte. Die uneingeschränkte Macht der Wächter wird als gerecht angesehen, weil angenommen wird, dass sie die weisesten Männer der Gemeinschaft sind. Eine Ungerechtigkeit würde vorliegen, wenn die Angehörigen anderer Stände weiser wären als die Wächter. Platons Gerechtigkeitsbegriff setzt einen nach traditionellen Grundsätzen aufgebauten Staat Vgl. K. Roth (2001), S. 35. Vgl. Russell (1999), S. 130–134. Der Dreiheit der Stände entspricht die Dreiheit der seelischen Kräfte: Begehrungsvermögen, Mut und Vernunft. Vgl. Konegen (1992), S. 23. Die Religion hat (wie später bei Kant) dafür zu sorgen, „dass Sittlichkeit und Glück langfristig konvergieren“. Vgl. Koslowski (1982), S. 240. 4 5

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oder einen platonischen Staat mit einem ethischen Ideal voraus. Wahrscheinlich wird es in Platons Staat wegen der strengen Grundsätze weder Kunst noch Wissenschaft geben. Obwohl die Herrscher Philosophen sein sollen, sind Neuerungen unerwünscht. Der Staatszweck ist bescheiden: kriegerische Erfolge gegen annähernd gleich starke Völker und ein gesicherter Lebensunterhalt für eine kleine Zahl von Menschen. 6 Platon ist davon überzeugt, dass es das „Gute“ gibt und sein Wesen zu erforschen sei. Er macht keinen Unterschied zwischen der Beurteilung des Guten und der wissenschaftlichen Beurteilung von Tatsachen. Wenn zwei Leute in ihrer Beurteilung des Guten nicht übereinstimmen, sei anzunehmen, dass zumindest einer einen intellektuellen Fehler begeht. 7 Da jeder Mensch die Idee „Wahrheit“ in sich trage, habe die staatliche Erziehung die Aufgabe, diese Idee „zum aktiven Bestandteil der Persönlichkeit zu machen“. Die Erziehung wird als wissenschaftlicher Prozess verstanden. „Vernünftige Einsicht und zielvolles Wollen“ seien durch lebenslanges Lernen erreichbar. Ein „guter Staat“ könne nicht durch Reformen der staatlichen Institutionen, sondern nur durch eine Besserung der menschlichen Charaktere erreicht werden. Voraussetzung sei die Identität von politischer Macht und Philosophie. 8 Die besten aller denkbaren Regierungsformen sind für Platon die gemäßigte Aristokratie und die konstitutionelle Monarchie. Nur in diesen Ordnungen herrsche Gerechtigkeit und Güte. Zu den Verfassungen, die er als verfehlt ansieht, gehört auch die Demokratie, in der die vielen Armen die wenigen Reichen unterdrücken. Platon hat eine Theorie des Verfassungskreislaufs entwickelt, die Veränderungen mit der Uneinigkeit der Herrschenden erklärt: Aus der Aristokratie mit guten und gerechten Menschen erwächst in der nächsten Generation die Timokratie, in der die Machthaber die Sitten ihrer Väter missachten und sich in zügelloser Streit- und Ehrsucht üben. Es folgt die Oligarchie mit der Konzentration aller Regierungskompetenzen in den Händen weniger Reicher und anschließend die Demokratie mit der Herrschaft der Armen. In der Demokratie sind die Menschen unersättlich und gegen alles andere gleichgültig. Irgendwann erschallt deshalb der Ruf nach einer starken Hand zur Wiederherstellung der Ordnung. Diese Aufgabe wird von einem Tyrannen gelöst, der damit die Voraussetzungen für die Rückkehr zur Monarchie bzw. gemäßigten Aristokratie schafft. 9 b) Aristoteles’ Polis Aristoteles (384–322 v. Chr.) lebte, ebenso wie sein Lehrer Platon, in einer Zeit, in der die Macht und geistige Bedeutung der attischen Stadtstaaten zu erodieren be6 7 8 9

Vgl. Russell (1999), S. 135 ff. Vgl. Russell (1999), S. 139. Vgl. Konegen (1992), S. 23, 25, 27. Vgl. K. Roth (2001), S. 34 f.

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gannen. 10 367 v. Chr. trat er in die Akademie Platons ein, der er 20 Jahre lang angehörte. 343 v. Chr. kam er nach Makedonien, wo er Erzieher des jungen Alexander wurde. 335 v. Chr. gründete er in Athen eine eigene Schule, das Lykeion. Nach dem Tod Alexander des Großen musste er Athen verlassen. 11 Das persönlich erlittene Gefühl der Unsicherheit erzeugte bei ihm einen starken Ordnungssinn, der in seiner Philosophie und politischen Theorie erkennbar ist. 12 Aristoteles stand am Ende der schöpferischen Periode des griechischen Denkens. Es dauerte zweitausend Jahre, bis die Welt einen annähernd ebenbürtigen Philosophen hervorbrachte. In dieser Zeit war seine Autorität fast so unbestritten wie die Kirche. 13 Nach Auffassung von Aristoteles ist der Mensch ein politisches Lebewesen (zoon politikon), das nach der staatlichen Gemeinschaft strebt und auf die Dauer ohne diese Gemeinschaft nicht leben kann. Er vergleicht die Beziehung zwischen dem Individuum und dem Staat mit der Beziehung zwischen einem Organ und dem ganzen Körper und nimmt an, dass der Staat von Natur aus besteht und ursprünglicher ist als das Individuum. Die Ordnung der staatlichen Gemeinschaft wird durch das Recht hergestellt. Es entscheidet, was gerecht ist. Ohne Gesetz und Recht sei der Mensch das schlimmste aller Lebewesen. Deshalb ist für Aristoteles die sich in Gesetz und Recht manifestierende Gerechtigkeit die Grundlage der politischen Gemeinschaft. Die Gerechtigkeit wird als Gehorsam gegenüber den Gesetzen verstanden. Bei der Begründung der Legitimität von Gesetz und Recht, damit auch der Gerechtigkeit, stehen sich die traditionale und rationale Auffassung gegenüber. Die traditionale Position legitimiert das Gesetz, das von alters her in Kraft ist, während die rationale Begründung auf der Vernunft beruht und zu den Aufgaben der Philosophie gehört. Bei Aristoteles spielen beide Positionen eine Rolle. Die Errichtung der politischen Gemeinschaft auf der Grundlage der Gerechtigkeitsidee wird mit der Vernunft, also philosophisch begründet. 14 Neben der Gerechtigkeit als allgemeinster und höchster Tugend unterscheidet Aristoteles zwei Hauptformen der Gerechtigkeit, die später als distributive und ausgleichende (kommutative) Gerechtigkeit bezeichnet werden. 15 Sie unterscheiden sich durch das Gleichheitsprinzip und den Anwendungsbereich. Bei der distributiven Gerechtigkeit geht es um die Verteilung von Ämtern und Gütern nach den Prinzipien der proportionalen (oder geometrischen) Gleichheit. Proportionalität ist ein Vgl. Bellers (1992), S. 31. Vgl. Schefold (1989), S. 33 f. 12 Vgl. Bellers (1992), S. 31. 13 Vgl. Russell (1999), S. 181. 14 Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 54 ff. 15 Vgl. Günther (1994), S. 155 ff.; Kersting (2000 a), S. 18 ff. Quaas erwähnt noch die Tauschgerechtigkeit (oder reziprozitive Gerechtigkeit), die bei freiwilligen Geschäftsbeziehungen von Bedeutung ist. Danach steht jeder Gabe eine Gegengabe gegenüber. Es wird „nicht die Gleichheit, sondern die Angemessenheit des Tauschobjektes in Abhängigkeit von der Würdigkeit der Tauschpartner“ zum Prinzip erhoben. Vgl. Quaas (2000), S. 325 f. 10 11

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Differenzierungsprinzip, das auf Ungleichheiten beruht.16 Aristoteles entwickelt keine eindeutigen Kriterien. Man müsse wissen, welche Unterschiede relevant sind. Er versucht eine Lösung aus dem Zweck der Polis abzuleiten. Die Verteilungsgerechtigkeit zielt auf Tugendbelohnung. Sie soll zum sittlichen Wettkampf anspornen. Bei der ausgleichenden (kommutativen) Gerechtigkeit sind die betroffenen Personen formal gleich. Die Gleichheit ist arithmetisch. Wer durch die Nichterfüllung eines Vertrages oder durch eine unerlaubte Handlung einen Schaden erlitten hat, besitzt einen Anspruch auf Schadensersatz. Die ausgleichende Gerechtigkeit setzt eine durch Vertrag oder Gesetz geregelte Verteilung schon voraus und nimmt an, dass vor dem Vertrag oder Gesetz alle gleich sind. Der im Sinne der ausgleichenden Gerechtigkeit Gerechte ist der rechtschaffene und vertragstreue Bürger. Der im Sinne der distributiven Gerechtigkeit Gerechte ist der Machthaber, der die sozialen Güter den Verdienst- und Würdigkeitsvorstellungen der geltenden Sittlichkeitsauffassung entsprechend verteilt. Das eigentliche Ziel der staatlichen Gemeinschaft sieht Aristoteles im Nutzen aller. Die Verfassung und die einzelnen Gesetze sollen diesem Ziel dienen. Deshalb bezeichnet er auch das als gerecht, was in der staatlichen Gemeinschaft das Glück (eudaimonia) realisiert und bewahrt. 17 Das höchste Gut sei dasjenige, „das dem Bürger ein tugendreiches und glückliches Leben ermöglicht“.18 Während Platon in der Politeia eine vollkommene Stadt konstruiert, die unabhängig von den Bedürfnissen und Interessen der Einzelnen die Idee des Guten und die Prinzipien der Gerechtigkeit realisiert, geht Aristoteles vom Streben der Menschen nach Glückseligkeit aus, das nicht einem Höheren untergeordnet wird, sondern selbst der höchste Lebenszweck ist.19 Die ethische Tugend sieht Aristoteles in der maßvollen vernünftigen Mitte zwischen entgegengesetzten, in sich maßlosen Extremen. 20 Aus dieser Grundeinstellung ergibt sich seine Ablehnung des Gelderwerbs als selbständiger Zweck der Reichtumsbildung, weil diese Form des Erwerbsstrebens grenzenlos sei. Die Jagd nach Geld verfehle das wahre Ziel des Lebens. Aristoteles meint auch, dass das Leben in körperlicher Lust das gute Leben verdränge und nicht der Natur des Menschen entspreche. 21 16 „Die Kompetenz des Menschen a verhält sich zum Wert des Gutes, das a zugeteilt bekommt, wie die Kompetenz des Menschen b zum Wert des Gutes, das b erhält.“ Wiehart, Alexander, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 45. Vgl. auch Schefold (1989), S. 44 f. 17 „Eudaimonia besteht... darin, das Leben als ganzes gut zu führen, also nicht nur bezüglich unseres Empfindungswohls, sondern durchaus etwa auch in moralischer Hinsicht.“ Nach Auffassung von Aristoteles gelingt das menschliche Leben nur dann, „wenn in ihm das spezifisch Menschliche, das logos-Vermögen, auf gute Weise entfaltet wird, d.h. wenn der Mensch ein richtiges Selbst- und Weltverständnis gewinnt sowie die Haltung, sich beim Handeln nur von den richtigen Grundsätzen leiten zu lassen“. Wiehart, Alexander, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 37 f. 18 Vgl. Bellers (1992), S. 37. 19 Vgl. K. Roth (2001), S. 41. 20 Die Tugenden der Güte oder Menschenfreundlichkeit fehlen bei Aristoteles fast völlig. Vgl. Russell (1999), S. 205. 21 Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 60 f.

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Die lebensnotwendigen Güter sind für ihn aus metaphysischer Sicht zweitrangig. Diese Bewertung ergibt sich aus seinem Verständnis der Gottheit, die er als unpersönlich, unveränderlich ansieht und keinen Anteil am rein Menschlichen nimmt. Sie bestehe nur als Denken, „das sich ewig selbst denkt und sich nur seiner selbst bewusst ist“. Deshalb sei eine solche Kontemplation das höchste Glück des Menschen. Vorrang gebühre „dem sich selbst genügenden Leben in der theoretischen Schau des Göttlichen und des Kosmos“. 22 Zu einem glücklichen, guten Leben soll die optimale Selbstverwirklichung führen, die auf der umfassenden tugendhaften Praxis aller menschlichen Anlagen beruht. Die Vorstellung des guten Lebens als Realisierung einer Vielzahl menschlicher Potenziale führt Aristoteles zur Ablehnung der Staatstheorien, die den Staatszweck auf nur eine Aufgabe beschränken. Neben der Bereitstellung lebensnotwendiger Güter habe der Staat die Aufgabe, die Bürger zur Tugend zu erziehen, damit jeder seine Anlagen optimal entwickeln und zum gemeinsamen guten Leben beitragen kann. Dann würden sich die Teile zu einem Ganzen ordnen, das ein harmonisches Gleichgewicht darstelle. 23 Die höchste Vollendung habe eine Stadt erreicht, in der die Bürger das Leben in metaphysischer Kontemplation genießen können. 24 Den Glauben an die Einheit der Tugenden hat Aristoteles von Platon übernommen. Wie Platon leugnet er Konflikte im Leben des einzelnen guten Menschen und in der guten Stadt. In dieser Auffassung zeigt sich seine Abneigung gegen Konflikte, die entweder als Ergebnis von Charaktermängeln oder von unklugen politischen Maßnahmen erklärt werden. 25 In der Freiheit sieht Aristoteles die Voraussetzung für die Ausübung der Tugenden und das Erreichen des Guten. Für Sklaven und Barbaren seien die Tugenden und das Gute deshalb unerreichbar. 26 Es werden aber auch Unterschiede bei den freien Menschen gemacht. Platon und Aristoteles stimmen in der Auffassung überein, dass jede Person ihre eigene Sphäre hat, deren Überschreitung „ungerecht“ sei. Den Menschen, die durch ihren Charakter oder ihre Fähigkeiten eine größere Sphäre haben als andere, wird das Recht auf einen größeren Anteil am Glück zugestanden.27 Die Geringschätzung der praktischen Tätigkeiten zeigt sich in der Auffassung, dass das Leben der Handwerker und Geschäftsleute unedel und der Tugend feindlich sei. Menschen, die ihren Lebensunterhalt verdienen müssen, sollen nicht in die Bürgerschaft aufgenommen werden. Die Bürger sollen Eigentümer des Bodens sein, ihn aber von Sklaven einer anderen Rasse bestellen lassen. 28 Der Philosoph sei wegen 22 23 24 25 26 27 28

Vgl. MacIntyre (1987), S. 212; E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 68. Vgl. Günther (1994), S. 158 f. Vgl. MacIntyre (1987), S. 213. Vgl. MacIntyre (1987), S. 211. Vgl. MacIntyre (1987), S. 213. Vgl. Russell (1999), S. 205. Vgl. Russell (1999), S. 214.

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seiner gottähnlichen Betätigung der Glücklichste und Beste.29 Zur Herrschaft über andere sei nur derjenige befugt, „dessen Vernunft die in ihm wohnenden Leidenschaften vernunftgemäß zügelt“. 30 Den durch Sittlichkeit und richtige Gesetzesordnung vervollkommneten Privatbesitz zieht Aristoteles dem gemeinschaftlichen Besitz vor. Die Menschen würden mehr herauswirtschaften, wenn sie ihren eigenen Vorteil im Auge hätten. Der Privatbesitz soll aber der Benutzung allgemein zugänglich gemacht werden. 31 Aristoteles hat kein Verständnis für die Geschichtlichkeit des Menschen und der menschlichen Gesellschaft. Ihm fehlt deshalb ein Sinn für die Vergänglichkeit der Polis und die Entwicklung eines Sklaven oder Barbaren zum Bürger. Aus seiner Sicht sind einige Menschen eben „von Natur aus“ Sklaven. 32 Er hält einen Krieg gegen solche Menschen für berechtigt, wenn sie sich nicht freiwillig unterwerfen.33 Der Staat erhält bei Aristoteles seine Identität durch die Verfassung, nach der sich die Gesetze richten müssen. Er unterscheidet wie Platon sechs Verfassungsformen. Bei der Gliederung verwendet er ein qualitatives und ein quantitatives Kriterium. Das qualitative Kriterium unterscheidet zwischen guten und schlechten Verfassungen: Die guten Verfassungen haben den gemeinsamen Nutzen im Auge, die schlechten nur den Vorteil der Regierenden. Das quantitative Kriterium berücksichtigt die Anzahl der an der Herrschaft beteiligten Bürger. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Grundtypen der Verfassung. Quantitatives Kriterium für die Form der Verfassung: die Herrschaftsbeteiligung

Qualitatives Kriterium für die Form der Verfassung Gut: der gemeinsame Nutzen aller. Verfassungen

Schlecht: der Eigennutz der Herrschenden. Verfassungen

Einer

Königtum

Tyrannis

Wenige

Aristokratie

Oligarchie

Die Mehrzahl

Politeia (Politie)

Demokratie

Die schlechteste aller möglichen Verfassungen sei die Tyrannei. Die Demokratie wird als Herrschaft der Mehrzahl der freien, aber armen Bürger verstanden und die Oligarchie als Herrschaft einer kleinen Gruppe von Reichen. Beide Staatswesen würden die Mitte verfehlen und könnten leicht in Tyrannei entarten. Nur ein starker Mittelstand stabilisiere die Gemeinschaft. Die Demokratie sei unter den schlechten 29 30 31 32 33

Vgl. Russell (1999), S. 202. Vgl. Bellers (1992), S. 36. Vgl. Kranz (1997), S. 257 f. Vgl. MacIntyre (1987), S. 214. Vgl. Russell (1999), S. 208.

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Regierungsformen noch die erträglichste. Platons Theorie der Entwicklung der Verfassungen wird von Aristoteles abgelehnt. Er empfiehlt Mischverfassungen, weil die „reinen“ Formen der guten Verfassungen zur Entartung neigten. 34 Die Politie stellt eine Verbindung demokratischer und oligarchischer Elemente dar. In dieser Staatsform wird die Herrschaft von Menschen mit der Herrschaft des Rechts verbunden. Sie wird als institutionalisierter Interessenausgleich verschiedener Gruppen der Bürgerschaft verstanden. 35 Für das Gedeihen des voll entwickelten Staates sollen drei Institutionen sorgen: die Regierung, die beratende Körperschaft und die richtende Behörde. Mit dieser Vorstellung nähert sich Aristoteles der modernen Staatslehre von den „drei Gewalten“. 36 Die Berücksichtigung der Interessenunterschiede der Individuen und der Versuch eines Ausgleichs dieser Interessen durch eine Verfassung entspricht Grundelementen einer liberalen politischen Ordnung. Aristoteles sieht auch die Notwendigkeit einer Einschränkung der Macht. Er unterscheidet sich vom Liberalismus vor allem durch die Betonung der Ungleichheit der Menschen.37 c) Athenische Demokratie Der Demokratiebegriff wurde nach Auffassung von Raaflaub von den Griechen geprägt, um das von ihnen erfundene politische System zu bezeichnen. Demokratie bedeutet wörtlich, dass der Demos das Kratos innehat. Demokratie ist demnach Volksherrschaft. Fuchs definiert die antike (direkte) Demokratie als „eine Herrschaftsform, in der alle Bürger das gleiche Recht auf freie Beteiligung an der Herstellung der Entscheidungen von allgemeiner Verbindlichkeit haben und in der praktisch alle diese Entscheidungen von den Bürgern selbst nach einer gemeinsamen Diskussion getroffen werden; bei dieser Beteiligung zählt jeder Bürger gleich.“ 38 Der Demos umfasste im antiken Athen alle männlichen Bewohner Athens mit politischen Rechten. Für den antiken Demokratiebegriff war die politische Gleichheit der Bürger von maßgeblicher Bedeutung. Ökonomische und soziale Gleichheit war mit dem Demokratieverständnis nicht verbunden. Das Herrschaftszentrum der athenischen Demokratie war die Volksversammlung, in der die für die Regelung der gemeinsamen Angelegenheiten erforderlichen und für die gesamte Polis verbindlichen Beschlüsse gefasst wurden. Jeder Bürger hatte ein Teilnahme- und Rederecht. Der Ratschlag des Redners sollte für die Polis nützlich sein und über dem Nutzen des Einzelnen stehen. Was für die Polis nützlich war, wurde auch als gerecht angesehen. Bei der Abstimmung hatten alle Stimmen das gleiche Gewicht. Die Frage der Repräsentativität der Vollversammlung stellte sich nicht, weil die anwesenden Bürger 34 35 36 37 38

Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 65 ff.; K. Roth (2001), S. 43 f. Vgl. Herz (1999), S. 64 ff. Vgl. Kranz (1997), S. 262. Vgl. Herz (1999), S. 60, 71. Fuchs (2000), S. 257.

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als Gesamtheit der Bürgerschaft betrachtet wurden. Neben der Vollversammlung gab es den Rat der Fünfhundert (Boule), der durch Vorberatung die Funktionsfähigkeit der Vollversammlung gewährleisten sollte. Außerdem hatte er die Tätigkeit der athenischen Beamten anzuleiten und zu überwachen. Die Erfüllung dieser Funktion erforderte, dass der Rat (oder ein Teil von ihm) ständig versammelt war. So wurde die Herrschaft des Demos auch dann gesichert, wenn die Vollversammlung nicht tagte. Der Rat war so zusammengesetzt, dass er einen Querschnitt der gesamten Bürgerschaft darstellte. Die Ratsmitglieder wurden durch das Los für ein Jahr bestimmt. Ein Bürger durfte höchstens zweimal in seinem Leben Ratsmitglied werden und nicht hintereinander. Die Besetzung der meisten Ämter und die Zusammensetzung der Volksgerichte erfolgte ebenfalls durch das Los. Es konnte sich bei diesem Verfahren kaum eine Herrschaftselite mit entsprechendem Herrschaftswissen entwickeln. Das Reihumgehen von Herrschern und Beherrschten entsprach auch dem Demokratieverständnis von Aristoteles. Ohne umfassende und freiwillige Beteiligung hätte sich die Demokratie nicht entwickeln können. Es gab „keinen Zwang zur Rede“ und niemand war zu politischer Aktivität verpflichtet. Die Legitimität der Nichtbeteiligung ergab sich aus einer traditionellen aristokratischen Haltung, die auch zur Zeit der Demokratie fortdauerte, und aus der antiken Freiheitsvorstellung, die die Freiheit der politischen Teilhabe ebenso umfasste wie die Freiheit, so leben zu können, wie man wollte. Der Demos der athenischen Demokratie verstand sich als kollektives Subjekt. Das Gemeinschaftsbewusstsein beruhte auf der ethisch-kulturellen Homogenität einer langfristig gewachsenen Tradition. Außerdem kannten sich die Diskussionsteilnehmer durch politische Diskussionen, die an verschiedenen Orten in dem kleinen Stadtstaat stattfanden. 39 2. Mittelalterliche Glaubenslehren: Augustinus, Thomas von Aquin und Luther a) Augustinus (354–430) Augustinus kann dem Mittelalter zugeordnet werden, obwohl er in der Antike lebte, weil seine Gedanken das frühe Mittelalter stark geprägt haben.40 Er hat Platon über alle anderen Philosophen gestellt, weil er erkannt habe, dass Gott nichts Körperliches sei, aber alle Dinge von Gott und von etwas Unwandelbaren stammten. 41 In seinem Buch „Der Gottesstaat“ (De Civitate Dei) 42 hat Augustinus ein vollständiges christliches Geschichtsschema der Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft 39 40 41 42

Vgl. Fuchs (2000), S. 251 ff. Vgl. Detjen (2001), S. 57. Vgl. Russell (1999), S. 370. Das Werk enthält wenig grundlegend Neues. Vgl. Russell (1999), S. 376.

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entwickelt, das während des ganzen Mittelalters sehr einflussreich war. 43 Sein Werk hatte im Mittelalter eine große Bedeutung für die Begründung der Trennung der Kirche vom Staat und die Forderung der Kirche nach Unterordnung des Staates in allen religiösen Angelegenheiten. Während des ganzen Mittelalters hat sich die abendländische Kirche im Kampf zwischen Papst und Kaiser zur theoretischen Rechtfertigung ihrer Politik auf Augustinus berufen. Die allgemeine Konzeption des Gegensatzes zwischen dem Gottesstaat und dem irdischen Staat hat ihre Inspirationskraft für viele Menschen bewahrt. 44 Die Weltgeschichte wird von Augustinus als individuelle Erlösungs- und Heilsgeschichte verstanden. Das göttliche Wirken erfülle sich in der menschlichen Seele, die das potenzielle Ebenbild ihres Schöpfers sei. Das äußere Leben des Menschen habe dem inneren Leben zu dienen. Jede menschliche Organisation des Lebens habe die Aufgabe, den Rückzug nach innen zu ermöglichen. Da es ohne Erkenntnis der Heilsordnung weder irdisches noch überirdisches Heil gebe, müsse jede Gestaltung der Lebensverhältnisse der göttlichen Heilsordnung entsprechen. Es sei die Pflicht eines jeden Menschen, Gottes Willen zu erfüllen. Für den Gläubigen dürfe es keinen Willen – auch keinen staatlichen – über dem Gottes geben. Augustinus macht das Naturrecht als Gesetz der Seele gegen die positiv-rechtliche Ordnung geltend. 45 Das oberste erreichbare irdische Gut stelle die Vorbereitung auf den himmlischen Frieden und seine Antizipation im Glauben dar. Das setze den Sieg über die Leidenschaften voraus. Die Kirche sei diejenige Ordnung auf Erden, die die Menschen auf den himmlischen Frieden vorbereite, während der Staat für den irdischen Frieden sorge, den die Kirche und die frommen Menschen benötigten. Ohne religiöse Orientierung gebe es keine Gerechtigkeit, kein Recht und im eigentlichen Sinne keinen Staat. Das herrschaftlich gefügte und regelgeleitete Zusammenleben allein stellt für Augustinus noch keinen Staat dar. Der wahre Christ soll sich der staatlichen Ordnung einfügen, aber nichts tun, was dem Zweck des Gottesreiches widerspricht. Deshalb sei immer eine selbständige Kirche als kritische Instanz der staatlichen Herrschaft erforderlich. 46 Mit den Begriffen des „Gottesreiches“ und des „irdischen Reiches“ stellt Augustinus idealtypisch die entgegengesetzten Grundorientierungen des menschlichen Lebens dar. Das Gottesreich sei die Realisierung eines Lebens aus und in reiner Gottesliebe, während das irdische Reich das negative Gegenbild eines Lebens ausdrücke, das sich in asozialer Eigen- und Güterliebe verliere und sich und andere um das Heil bringe. 47 Augustinus glaubt, dass Adams Sündenfall ohne Gottes Gnade die ewige Verdammnis für alle Menschen bedeutet hätte. Gott habe die Menschen nach unerklärlichen Kriterien in die Auserwählten und Verworfenen geteilt, ohne ihre 43 44 45 46 47

Vgl. Russell (1999), S. 368. Vgl. Russell (1999), S. 375, 368. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 102. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 82 ff. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 85.

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Verdienste und Vergehen zu berücksichtigen. Die Menschen könnten sich niemals aus eigener Kraft der Sünde enthalten. Nur Gottes Gnade ermögliche es ihnen, tugendhaft zu sein. 48 Nach der Interpretation von Detjen kann der Gottesstaat als die im Jenseits gegründete Gemeinschaft der von Gott Erwählten und das irdische Reich als die Bürgerschaft derjenigen verstanden werden, die dieser Welt verpflichtet sind. Demnach stehen sich die mystischen Gemeinschaften der Gotteskinder und Weltkinder gegenüber und sind von den konkreten Organisationen Kirche und Staat zu unterscheiden. Beide Gemeinschaften hätten ihren Ursprung im Engelreich, weil der irdische Staat durch den Hochmut und die Selbstliebe des Teufels, d. h. eines gefallenen Engels entstanden sei. Während der Gottesstaat nur als Fremdling und Pilger in Erwartung baldiger Heimkehr zu Gott zu verstehen sei, bleibe der irdische Staat ganz im Irdischen gefangen, bis er am Jüngsten Tag in die Gesellschaft der Teufel verstoßen werde. Die epochale Lösung der Beziehungen zwischen den beiden Staaten besteht nach Detjen darin, „das christliche Denken aus der Verbindung mit dem politischen Rom gelöst und damit jeder Art von politischer Theologie den Boden entzogen zu haben“. Die für das gesamte Mittelalter kennzeichnende Spannung zwischen Kaiser und Papst ist nach Detjen eine Verkürzung der Aussagen aus „De Civitate Dei“, weil die zwei Bürgerschaften „zur Legitimierung von Reich und Kirche herangezogen und dabei enteschatologisiert werden“. 49 b) Thomas von Aquin (1225–1274) Thomas gilt als der größte scholastische Philosoph. Sein System spielt noch immer an allen katholischen Bildungsanstalten mit philosophischer Fakultät eine bedeutende Rolle. Durch ihn hat Aristoteles bei den Katholiken beinahe die Autorität eines Kirchenvaters. 50 Im neunzehnten Jahrhundert war er vor allem durch Papst Leo XIII. der Inspirator für eine den veränderten Verhältnissen angemessene Neuorientierung der kirchlichen Sozialverkündigung. Bis heute gibt es kaum ein kirchliches Dokument, das sich nicht auf ihn beruft. 51 Die politisch-philosophische Konzeption des Mittelalters hat im Werk des Thomas von Aquin ihre große Synthese gefunden. Sie postuliert eine grundlegende Übereinstimmung von Theologie und Philosophie, Wissenschaft und politisch-gesellschaftlicher Ordnung. Es wird angenommen, dass der gesamte Kosmos nach unwandelbaren Prinzipien geordnet und die Ordnung für den Menschen erkennbar auf seine Bedürfnisse zugeschnitten ist. 52 48 49 50 51 52

Vgl. Russell (1999), S. 374 f., 377. Vgl. Detjen (2001), S. 60 ff.; Russell (1999), S. 371. Vgl. Russell (1999), S. 462. Vgl. Beutter (1989), S. 74. Vgl. Meyers (1992), S. 84.

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Die Philosophie des Thomas von Aquin stimmt in den Grundzügen mit der (christianisierten) aristotelischen überein. Die Existenz Gottes wird durch das Argument des unbewegten Bewegers bewiesen. Bei Gott seien Freude, Wonne und Liebe. Er kenne keinen Hass und besitze die Tugend der Kontemplation und der Aktivität. Alle geistigen Substanzen seien immateriell und unvergänglich. Die Seele sei die Form des Lebens und der Verstand ein Teil der menschlichen Seele. Unter Berufung auf Aristoteles wird das Streben nach Weisheit als das vollkommenste Streben bezeichnet. 53 Die geistigen Güter seien wichtiger als die dinglichen. Philosophieren sei besser als Reichtümer anzusammeln; Reichtümer seien aber besser als Not zu leiden. 54 Alle Dinge würden danach streben, Gott gleich zu werden, der das Ziel aller Dinge sei. Der Menschen größtes Glück liege nicht in moralisch tugendhaften Handlungen, sondern in der Kontemplation Gottes. Das Böse sei unbeabsichtigt und habe eine Zufallsursache, die gut sei. Wie Augustinus kann auch Thomas nicht erkennen, weshalb Gott einige in den Himmel eingehen lässt, während andere in die Hölle kommen. 55 Obwohl Thomas der biblischen Tradition entsprechend davon ausgeht, dass die Erde allein Gott gehört und den Menschen nur zum Gebrauch übereignet sei, rechtfertigt er privaten Güterbesitz. 56 Der Eigentümer habe aber die Verpflichtung, in Not geratenen Menschen zu helfen. 57 Thomas prangert die Deformationen der besitzversessenen Seele und den Schaden an, den ungerechte Besitzverhältnisse dem Gemeinwesen zufügen können, billigt aber mit Einschränkungen sogar das Gewinnstreben und das Kapital als Produktivkraft. 58 Das Wirtschaften habe nicht die Aufgabe, Reichtümer und Gewinn zu vermehren, sondern dafür zu sorgen, dass alle das Lebensnotwendige erhalten. Es soll eine verantwortliche und freiheitliche Einrichtung und Angelegenheit zum Wohl aller sein. 59 Das Glücken des Menschseins sei nicht die individualistische Selbstverwirklichung, sondern setze das Mit- und Für53 Die Aufrichtigkeit des Appells an die Vernunft wird bezweifelt, weil die Schlussfolgerung im Voraus feststeht. Vgl. Russell (1999), S. 471. 54 Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 90. 55 Vgl. Russell (1999), S. 462 ff. 56 Die Allokation der Güter verlaufe effizienter und unbestrittener. Der Bestand der Güter werde besser gepflegt als bei Gemeinbesitz. Da die Nutzbarkeit der Güter bei Privatbesitz steigt und sie durch ihre Nutzung Bedingungen des menschengerechten Lebens darstellen, sei eine den Privatbesitz in sozialen Grenzen ermöglichende Ordnung sittlich wertvoll. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 91. 57 Vgl. Beutter (1989), S. 70 f. 58 Die Begründung ergibt sich aus seiner spezifischen Fassung der Lehre vom gerechten Preis, der zwar stets anzustreben, aber nicht exakt quantifizierbar sei. Nach der über Thomas allerdings hinausgehenden Auffassung von Dierksmeier könnte ein preisbildendes Marktgeschehen als näherungsweise Ermittlung der Leistung begründet werden. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 91 f. Thomas stimmt der These von Aristoteles grundsätzlich zu, dass das Geld unfruchtbar und das Zinsnehmen für geborgtes Geld ungerecht sei, lässt aber Ausnahmen zu. Vgl. Beutter (1989), S. 72 f. 59 Vgl. Beutter (1989), S. 66 f.

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einander der Menschen voraus. Der Mensch sei von Natur aus ein soziales und politisches Wesen. 60 Ohne eine bereits institutionell vermittelte Substanz des Menschen könne sich die Individualität weder erhalten noch entwickeln. 61 Thomas sieht das die Gesellschaft konstituierende Element im Gemeinwohl. Die persönliche Freiheit und Selbstbestimmung kann in dem zur Realisierung des Gemeinwohls erforderlichen Umfang eingeschränkt werden. Zum Gemeinwohl gehören „gutes Leben, himmlische Seligkeit, Tugend, Einheit und Friede“. Das „gute Leben“ entspricht der teleologischen (Natur-)Anlage des Menschen und besteht in einem Handeln im Sinne der ihm wesenhaften Tüchtigkeit. Da für Thomas Tüchtigkeit identisch mit Tugend ist, kann er das tugendhafte Handeln als Wesen des „guten Lebens“ bezeichnen. Der letzte Zweck soll aber die „himmlische Seligkeit“ sein. Die Einheit der Gesellschaft ist für ihn dann gegeben, „wenn Eintracht unter den Gliedern der Gesellschaft hinsichtlich ihrer Stellung, ihres Beitrages zum Wohl der Gesellschaft und ihrer gegenseitigen Fürsorge herrscht“. 62 Nach Thomas bilden alle Geschöpfe das ihnen von Gott bestimmte Wesen als ihre natürliche Ordnung mehr oder weniger vollkommen aus. Das Naturrecht sei zwar von objektiver Qualität und allgemein erkennbar, aber zur Beurteilung eines konkreten Falles selten ausreichend. Der Mensch brauche deshalb eine explizite Ordnung, deren Realisierung eine Reflexion über das menschliche Wesen voraussetze. Zum menschlichen Wesen gehöre auch der Transzendenzbezug. Er realisiere sich beim Philosophen durch den Versuch, alles aus den im Geiste Gottes enthaltenen Formen zu erkennen und beim gewöhnlichen Menschen durch den Glauben. Thomas empfiehlt der Rechtsgesellschaft, diejenigen inhaltlichen Rechtsgrundsätze festzulegen, denen ein positives Recht entsprechen muss. Spätere Thomisten haben zwischen dem primären, prinzipiellen und dem sekundären, kulturell konkretisierten Naturrecht unterschieden. 63 Die Gesetze sind für Thomas nur gerecht, wenn sie (nach Ziel, Urheber und Form) korrekt abgefasst sind. Der tiefere Sinn des Rechts besteht für ihn in einer Ordnung des Gemeinwesens, in der die Menschen ihre Seligkeit verfolgen können. Die Theologie bzw. das geoffenbarte Gesetz sage uns, worin sie besteht und wie sie erreicht wird. Dieses Wissen stehe nicht im Widerspruch zu unserer Vernunft, gehe aber über die Erkenntnisse hinaus, zu denen wir aus eigener Kraft kommen. Der Staat soll die Bedingungen des guten Lebens schaffen, bewahren und ausbauen: Beseitigung der Gefährdungen des Staatswohls, Wahrung des inneren Friedens (Schaffung einer guten Ordnung, Lenkung der Bürger zum tugendhaften Lebenswandel) und Bereitstellung der für ein gutes Leben erforderlichen Güter und Mittel.64 Am wichtigsten sei die Aufrechterhaltung des Friedens als Voraussetzung für die „Hin60 61 62 63 64

Vgl. Beutter (1989), S. 65. Vgl. Wald (1992), S. 58. Vgl. Detjen (2001), S. 68 ff. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 88 f., 102 f. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 89 f.

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lenkung“ der Gesellschaft zum guten Leben. Der von Thomas skizzierte Staat erweist sich nach Detjen als Wohlfahrts-, Rechts- und Kulturstaat. 65 Von Aristoteles wird die Auffassung von der Natürlichkeit des Politischen übernommen. Die politische Herrschaft folge überall und unter allen Umständen (sogar im Paradies) aus der politischen Natur des Menschen, während Augustinus den staatlich-politischen Zusammenschluss der Menschen auf eine Situation zurückführt, die im Selbsterhaltungsinteresse eines jeden Einzelnen zum Vertragsschluss zwingt. Jeder soll aufgrund einer Wahl zum Herrschaftsamt gelangen können. Die beste politische Ordnung sei aus Königtum (einer herrscht), Aristokratie (es gibt ausführende Organe) und Demokratie (Wahlberechtigte, die zugleich politisch wählbar sind) gut gemischt. 66 Thomas räumt dem Volk unter bestimmten Voraussetzungen sogar das Recht ein, den König zu stürzen oder seine Macht einzuschränken, wenn er die königliche Gewalt in tyrannischer Weise missbraucht. 67 Im Unterschied zu Augustinus wird der Staat von Thomas nicht mit einer (eschatologischen) Erlösungsordnung, sondern mit der Schöpfungsordnung begründet. Der Staat entstehe, weil die Menschen als Teil der Schöpfung ihre Vollendung nur in gesellschaftlicher Kooperation erreichen können. Das irdisch-natürliche Leben sei deshalb auch nicht als Widerpart des christlichen Lebens anzusehen. Vielmehr bestehe eine hierarchisch geordnete Harmonie zwischen dem diesseitigen und jenseitigen Leben. Mit dieser Vorstellung wird der Staat aufgewertet, weil er als eine bedeutsame Stufe auf dem Weg zur übernatürlichen Seligkeit anerkannt wird. 68 Der Fürst soll nur in geistlichen Dingen dem Papst unterstehen. Die Politik könne er kraft der Autorität menschlicher Vernunft in eigener Verantwortung führen. Er soll aber günstige Bedingungen für das priesterliche Wirken schaffen. 69 Bei Zielkonflikten soll sich die weltliche Macht der geistlichen unterordnen, weil das weltliche Gemeinwohl dem himmlischen Heil zu dienen habe. Die weltliche Macht wird aber nicht verpflichtet, für das absolute Heil zu sorgen, denn dafür sei die Kirche zuständig. Deshalb dürfe der Staat auch keine absolute Aufopferung vom Einzelnen verlangen. 70 c) Martin Luther (1483–1546) Luther steht in der Tradition des mittelalterlichen Denkens. Seine Position ist ohne Auseinandersetzung mit diesem Hintergrund unverständlich. Deshalb ist es vertretbar, ihn unter dem Titel einer „mittelalterlichen Glaubenslehre“ zu behan65 66 67 68 69 70

Vgl. Detjen (2001), S. 70 f. Vgl. Wald (1992), S. 57 ff. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 87 f. Vgl. Detjen (2001), S. 72. Vgl. Detjen (2001), S. 70 f. Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 92.

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deln, obwohl er vielen als einer der wichtigsten Initiatoren der Neuzeit gilt.71 Kröger bezeichnet Luther als „die große Janusgestalt“ der Reformationsgeschichte. Einerseits sei er in mittelalterlichen Überzeugungen befangen gewesen, habe die Einkonfessionalität eines Territoriums gefordert und obrigkeitliche Ketzerhinrichtung in Kauf genommen, andererseits habe er die Bindung des individuellen Gewissens durch die Heilige Schrift betont und Ketzerverbrennung als Sünde wider den Heiligen Geist verurteilt. 72 Die christlichen Reformationsbestrebungen fanden, nachdem ihnen schon Wiclif, Hus und andere den Weg bereitet hatten, in Luther, Huldreich, Zwingli und Calvin verschiedene, aber verwandte Ausprägungen. 73 Sie kritisierten die Kirche nicht nur wegen ihrer zahlreichen Unvollkommenheiten, sondern auch wegen ihres Anspruchs, die berufene Mittlerin zwischen Gott und Mensch zu sein. Die Seele des Menschen stehe Gott unmittelbar gegenüber und sei durch keine „sichtbare“ Kirche gebunden. Von dem Gefühl der Sündhaftigkeit könne der Mensch nicht durch die Absolution eines Priesters oder durch äußere Werke (Ablass usw.) befreit werden, sondern nur durch Gott selbst. Damit verwirklichte die Reformation den Grundsatz der Gewissensfreiheit und einen Individualismus, dessen Ideal die vor Gott verantwortliche bewusste Persönlichkeit ist. Sie hielt aber an der unbedingten Autorität der Heiligen Schrift fest, die das einzige, allgemein zugängliche Hilfsmittel zum Erkennen der geoffenbarten Wahrheit sei. 74 Durch Ablehnung aller Vorstellungen und Einrichtungen als unberechtigte Neuerungen, die in der Bibel nicht erwähnt werden, sollte der Glaube und Kultus der ältesten Christenheit in der ursprünglichen Reinheit wiederhergestellt werden. Mit der Anerkennung der eigenständigen Bibelexegese hat der Protestantismus die Befreiung des Glaubens und Denkens auch der einfachen Menschen aus klerikaler Bevormundung initiiert. 75 Luthers Vorstellungen sind stark von Augustinus beeinflusst. Er übernimmt aber nur den Teil der Lehre, der von der Beziehung der Seele zu Gott handelt. 76 Auch für Luther wird der Mensch durch den Glauben rechtschaffen und selig, und zum Glauben findet er allein durch die Gnade Gottes. Sein Freiheitsverständnis eröffnet dem protestantischen Christen aber nicht nur den augustineschen Glaubensweg nach innen, sondern auch einen spezifisch lutherischen Weg nach außen. 77 Es werden zwei Regimente unterschieden: 78 das geistliche, welches Christen und gerechte Leute Vgl. Henkel, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 96. Vgl. Dörfler-Dierken (2001), S. 354. 73 Vgl. Glasenapp (1996), S. 270 f. 74 Gewissensfreiheit und Schriftgemäßheit sind Gegensätze, die von den einzelnen Vertretern des Protestantismus unterschiedlich bewertet wurden. Die ganze weitere Geschichte des Protestantismus kann als eine dauernde Einschränkung des Glaubens an die Autorität der Bibel zugunsten des selbständigen Denkens charakterisiert werden. Sie ist damit ein Prozess der zunehmenden Loslösung von der christlichen Überlieferung. Vgl. Glasenapp (1996), S. 271 f. 75 Vgl. K. Roth (2003), S. 686. 76 Vgl. Russell (1999), S. 531. 77 Vgl. Gröschner, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 97. 78 Vgl. Gröschner, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 98 ff. 71 72

3 Wulff

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durch den Heiligen Geist und Christus schafft und das weltliche, das den Unchristen und Bösen zwingt, äußerlich Frieden zu halten. Wenn es nur wahre Christen geben würde, wäre kein Herrscher und kein Recht nötig. Mit der Zwei-Regimente-Lehre wird die mittelalterliche Orientierung des weltlichen Rechts am ewigen Gesetz Gottes beendet. Die „Freiheit eines Christenmenschen“ bedeutet für Luther, dass das Leben des einzelnen Menschen und die Ordnung des Gemeinwesens nach irdischen Maßstäben gestaltet werden können. Die Gebote der christlichen Ethik werden nicht als Mittel zur Erreichung der ewigen Seligkeit begründet, sondern mit der weltlichen Gerechtigkeit. „Regiment“ bedeutet für Luther immer „Regiment Gottes“. Deshalb sind weltliches und geistliches Regiment über die in ihnen wirkende Gottesmacht komplementär aufeinander bezogen. Es gibt also keinen Dualismus zweier Reiche. 79 Ohne Gesetze kann nach Luther kein Regiment bestehen, aber das weltliche Regiment erstreckt sich nicht auf den Glauben. Das Widerstandsrecht gegen eine die Glaubensfreiheit verletzende Obrigkeit wird von ihm zurückhaltend beurteilt. Er empfiehlt nur den passiven Widerstand, weil das geistliche Regiment keine Gewalt kennt. Luthers politische Ethik ist weniger in systematischer als in historischer Perspektive zu begründen. Erkennbare Widersprüche können mit unterschiedlichen historischen Bedingungen erklärt werden. Der Reformator schätzt die menschliche Vernunft als das den Menschen vom Tier unterscheidende Merkmal. Sie sei aber nicht frei und autonom, sondern an Gottes Schöpfungsauftrag gebunden und wisse aus sich selbst heraus nichts über des Menschen Schöpfung und Erlösung. Nach Auffassung von Dörfler-Dierken müssten die Aufklärung und eine Theologie in der Tradition Luthers trotz unterschiedlicher Vernunftbegriffe nicht als unvereinbare Gegensätze aufgefasst werden. 80

3. Französische Beiträge: Montesquieu, Rousseau, Tocqueville a) Montesquieu (1689–1755) Montesquieu entstammt einer privilegierten Adelsfamilie mit großem Vermögen und erblichen Rechten auf bestimmte Ämter im absolutistischen Frankreich. Er ist eine der zentralen Figuren der europäischen Hochaufklärung und glaubt an die Fähigkeit der menschlichen Vernunft, eine gute gesellschaftliche und politische Ordnung einrichten zu können. Unter dem Einfluss von Descartes unterstellt er ein me79 Darin sieht Gröschner einen bedeutenden Unterschied gegenüber der augustinischen „Zweireichelehre“. Vgl. Gröschner, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 96, 98. Die Zwei-Regimente-Lehre von Luther bedeutet für alle Theologen, dass Kirche und Staat in der menschlichen Geschichte nebeneinander wirken, dass sie unterschiedlich begründet sind und verschiedene Zwecke erfüllen müssen. Vgl. Dörfler-Dierken (2001), S. 357. 80 Vgl. Dörfler-Dierken (2001), S. 355 f.

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chanistisches Universum, in dem ausnahmslos Kausalzusammenhänge walten. 81 Montesquieu gehört wie Locke zu den Denkern, auf die man sich in der Französischen Revolution und in den Entwürfen einer Verfassung der Vereinigen Staaten von Amerika berufen hat. 82 Er hatte einen starken Einfluss auf den vormärzlichen Liberalismus. 83 Montesquieu ist kein Anhänger der Demokratie, sondern tendiert eher zu einer konstitutionellen aufgeklärten Monarchie mit demokratischem Beiwerk. Er steuert aber neue Gedanken zum Demokratieverständnis bei. Dazu gehören vor allem die Machtkontrolle und Gewaltenbalancierung sowie die Vorstellung, dass eine „gemäßigte Demokratie“ (im Sinne einer konstitutionellen Monarchie mit demokratischen Zügen) auch für Flächenstaaten in Frage kommt. Sein Hauptproblem ist die ungezügelte Herrschaft einer Monarchie, vor allem die des französischen Staatsabsolutismus. 84 Das Prinzip der Despotie sei die Furcht, das der Monarchie die Ehre, das der Aristokratie die Mäßigung und das der Demokratie die Tugend. Unter Tugend wird die Bereitschaft zur Bindung an die Ordnung und zur tätigen Mitarbeit sowie Vaterlandsliebe verstanden. Da die Demokratie (wie die anderen Regierungsformen) eine spezifische politische Kultur voraussetze, könne sie nicht ohne weiteres errichtet oder verpflanzt werden. Es sei notwendig, die politische Ordnung auf die Geisteshaltung eines jeden Volkes auszurichten. Einer auf dem Reißbrett entworfenen Ordnung könne man die Menschen nicht durch Erziehung anpassen.85 Mit Hobbes stimmt er in der Auffassung überein, dass die Freiheit der Untertanen durch Gesetze geschützt werden müsse, für deren Einhaltung die politische Macht zu sorgen habe. Wie Locke sieht er aber das Freiheitsproblem damit noch nicht als gelöst an, weil die Untertanen auch vor der Gewalt des Leviathan zu schützen sind. Seine Problemlösung besteht in einer Staatsordnung, in der die Machtkonzentration durch Machtaufteilung beseitigt und ein Machtgleichgewicht geschaffen wird, das die Möglichkeit eines Machtmissbrauchs durch eine Staatsmacht wirksam begrenzt. 86 Diese Idee stellt eine Weiterentwicklung der Locke’schen Vorstellungen dar. 87 Nach Auffassung von Montesquieu hat das englische Volk die Freiheit als Ziel gewählt. Es sei ihm auch gelungen, die diesem Ziel entsprechende Ordnung zu realisieren. Deshalb geht er bei der Darstellung seiner Problemlösung vom Vorbild der englischen Verfassung aus. 88 Es sind vor allem die folgenden Forderungen und TheVgl. Pesch (2001), S. 111 ff. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 48. 83 Vgl. Backes (2000), S. 152. 84 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 49. 85 Vgl. Pesch (2001), S. 117. 86 Vgl. Campagna (2001), S. 141 f. 87 Vgl. S. Franke (1998), S. 91. 88 Montesquieu hat die politischen Verhältnisse Englands idealisiert dargestellt. Die Gewaltenteilung war nicht Regierungspraxis, sondern nur eine Forderung der englischen Opposition. Er hat auch nicht die Bedeutung der Parteien erwähnt. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 59 f. 81 82

3*

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sen für das Verständnis seiner Konzeption von Bedeutung: 89 Die legislative Gewalt soll neue Gesetze erlassen und bestehende ändern. Die an Gesetze gebundene exekutive Gewalt soll für die innere und äußere Sicherheit sorgen. Die Legislative stelle den allgemeinen Willen des Staates dar, während die Exekutive diesen Willen vollziehe. Beide Gewalten dürften nicht in einer Person oder Körperschaft vereinigt sein. Die Exekutive sei in den Händen eines Fürsten am Besten aufgehoben. Sie soll ein Vetorecht zur Mäßigung des Machtstrebens der Legislative erhalten. In einem größeren Staat könne es keine direkte Demokratie geben. Das Volk könne zwar seine Repräsentanten wählen, aber nicht selbst Entscheidungen treffen. Die Abgeordneten sollen von Weisungen ihrer Wähler unabhängig sein. Wer eine untergeordnete Stellung bekleidet, soll vom Wahlrecht ausgeschlossen werden. Die Stimmabgabe des Volkes soll öffentlich erfolgen. Die Abstimmungen in der Legislative und der Regierung sollen dagegen geheim sein. 90 Das politische Leben soll sich in erster Linie im Parlament abspielen. Es soll sich aus zwei Kammern zusammensetzen: House of Lords und House of Commons. Das House of Lords soll eine Entwicklung zu einer reinen (d. h. ungemäßigten) Demokratie und das House of Commons zu einer reinen Aristokratie verhindern. Der Monarch könne als Oberbefehlshaber über die militärische Macht verfügen. Die richterliche Funktion müsse getrennt von den beiden anderen Gewalten von unabhängigen Richtern ausgeübt werden. 91 Sie soll Ad-hoc-Tribunalen übertragen werden, die sich nach dem Urteilsspruch auflösen und deren Zusammensetzung durch Auslosung bestimmt wird. Damit soll der Gefahr eines organisierten Richterstandes vorgebeugt werden, das seine eigenen Machtinteressen durchsetzen könnte. 92 Durch eine radikale Bindung des Richters an den Buchstaben des Gesetzes soll private Willkür verhindert werden. Neben der Rechtssicherheit soll damit auch die Gleichheit vor dem Gesetz durchgesetzt werden. Diese Forderungen lassen die Grundvorstellung von Montesquieu erkennen: Herstellung der Machtbalance durch Aufteilung der Macht und Zuweisung der Gewalten an verschiedene gesellschaftliche Träger, ergänzt durch ein System ineinander greifender Vetorechte. Zum Machtausgleich unter den Staatsgewalten kommt der Ausgleich unter den sozialen Kräften hinzu, bei dem allerdings das Volk eine untergeordnete Position gegenüber dem Monarchen und dem Adel einnimmt.93 In der Gesellschafts- und Staatsauffassung von Montesquieu spielt sein Verständnis der Gesetze eine zentrale Rolle. In seinem Buch „Über den Geist der Gesetze“ („De l’esprit des lois“) ist von der Gewaltenteilung erst im sechsten Kapitel des Vgl. Campagna (2001), S. 143 ff. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 51. 91 Montesquieu beanstandet aber nicht, dass im englischen System das Oberhaus in den folgenden Fällen richterliche Funktionen ausüben darf: 1) Ein Adliger wird angeklagt, 2) Appell gegen ein in erster Instanz gesprochenes Urteil, 3) Verletzung der Rechte des Volkes, vornehmlich der Mitglieder des Unterhauses, wenn die normalen Gerichte den Fall nicht behandeln können oder wollen. Vgl. Campagna (2001), S. 154 f. 92 Vgl. Campagna (2001), S. 156. 93 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 58 f. 89 90

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XI. Buches unter der (meist unterschlagenen) Überschrift „Von der Verfassung Englands“ die Rede. 94 Für ihn ist das Universum eine durch Gesetze gelenkte harmonische Ganzheit. Er nimmt an, dass die Welt von einer nach allgemeinen Gesetzen verfahrenden Vernunft gelenkt werde, der sogar Gott nicht zuwiderhandeln könne. Unter Gesetzen werden die Beziehungen zwischen einer ursprünglichen Vernunft und den verschiedenen Wesen sowie die Beziehungen zwischen diesen Wesen verstanden. Die Gesetze seien nicht beliebig, sondern würden der Natur der betroffenen Wesen entsprechen. 95 Damit unterscheidet sich Montesquieu klar vom Rechtspositivismus, der ein Gesetz als Befehl eines Souveräns mit beliebigem Inhalt versteht. Für ihn ergibt sich die eigentliche Legitimität des Befehls nicht aus dem Willen des Befehlenden – auch wenn er dazu autorisiert ist –, sondern aus der ihm vorausliegenden Beziehung. Alle konkreten und abstrakten Wesen (wie Regierungsformen) haben für ihn eine Natur und dementsprechend spezifische Gesetze, ohne die sie nicht existieren können. Die Menschen seien als körperliche Wesen den aus der Natur des Körpers fließenden Gesetzen unterworfen, sie könnten ihnen aber als intelligente Wesen zuwiderhandeln. Deshalb existiere nur für den Menschen eine Befehlsform der Gesetze. 96 Montesquieu glaubt, dass Gott, die Philosophen und die Gesetzgeber Gesetze aufstellen, damit die Menschen ihren Schöpfer, sich selbst und ihre Mitmenschen respektieren. Er unterscheidet zwischen natürlichen und positiven Gesetzen sowie zwischen religiösen, moralischen und politisch-zivilen Gesetzen. Als weitere Normen berücksichtigt er Manieren und Sitten. Das natürliche Gesetz sei die ewige Vernunft. Es würde sich aus der menschlichen Natur ergeben und gelte unabhängig von der gesellschaftlichen Beziehung. Das positive Gesetz sei eine Erinnerung an die Vorschriften der ewigen Vernunft und könne mit der Anwendung von Zwang durchgesetzt werden. Die menschlichen Gesetze bezweckten friedliche Beziehungen zwischen den Menschen und die religiösen Gesetze eine Vervollkommnung des Menschen. Die moralischen Gesetze würden die Beziehung eines jeden Menschen zu sich selbst und die politisch-zivilen Gesetze die Beziehungen der Menschen zueinander betreffen. Manieren und Sitten seien Bräuche, die der Gesetzgeber nicht geregelt habe. Die Gesetze orientierten sich mehr an den speziellen Handlungen des Menschen als Bürger und die Sitten mehr an den allgemeinen menschlichen Handlungen. Die Sitten befassten sich vor allem mit den inneren und die Manieren vor allem mit den äußeren Handlungen. Die Quelle der Normativität sei bei Manieren und Sitten das Volk. Gesetze, Sitten und Manieren seien Bestandteile des allgemeinen Geistes einer Nation, der ein Volk lenke. Der Gesetzgeber soll auf Eingriffe in die Manieren und Sitten durch positive Gesetze verzichten. Je mehr ein Volk sich durch Vgl. Gröschner, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 189 f. „Unter Natur ist ... die das Wesen als solches konstituierende Identität gemeint, nicht die dem Wesen in einer bestimmten Situation zufälligerweise zukommenden Eigenschaften.“ Campagna (2001), S. 72. 96 Vgl. Campagna (2001), S. 61 ff. 94 95

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Sitten und Manieren leiten lasse und je religiöser es sei, umso weniger brauche es Gesetze. 97 Das Buch „De l’esprit des lois“ soll nicht als Gesetzesbuch verstanden werden, sondern als eine Methode zum Studium der Gesetze und der Gesetzgebung. Der Leser soll nach einem einheitsstiftenden Prinzip Ausschau halten. Dieses bestehe neben dem Zweck im „Geist der Gesetze“. Dieser Geist ist das eigentliche Thema des Buches, wie der Titel schon ausdrückt. Darunter versteht Montesquieu eine Menge von Beziehungen, welche die Gesetze mit verschiedenen Dingen haben können. 98 Die Gesetze sollen als situationsbedingte Antworten auf bestimmte Probleme verstanden werden. Dabei spielt die Erklärung der Unterschiede zwischen den Menschengruppen mit den klimatischen Bedingungen eine bedeutende Rolle. Die Gesetze müssten den sich verändernden Elementen angepasst werden. 99 Nach Auffassung von Campagna ist die Lehre von der Trennung der Gesetze fast so wichtig wie die Lehre von der Gewaltenteilung. 100 Die beobachteten Phänomene sollen dem ihnen angemessenen Rechtsgebiet zugeordnet werden, damit sie den Gesetzen dieses spezifischen Gebiets gemäß behandelt werden können. Besonders wichtig sei die eindeutige Unterscheidung zwischen menschlichen und göttlichen Gesetzen. Wenn man die unterschiedlichen Rechtssphären nicht respektiere, stehe die harmonische Entwicklung der jeweiligen Beziehungen und die Harmonie des gesamten Systems auf dem Spiel. Der letzte Grund jeder Legitimität und Verbindlichkeit der Gesetze liegt für Montesquieu außerhalb der Sphäre der menschlichen Willensentscheidungen. Die Menschen dürften nur das wollen, was im Einklang mit den ewigen Beziehungen zwischen ihren Naturen stehe und deshalb der ewigen Gerechtigkeit entspreche. Die Gesetze würden die Menschen nur dann zur Vernunft bringen, wenn sie vernünftig sind. Es sollen nur notwendige Gesetze über wichtige Angelegenheiten erlassen werden. Zu viele Gesetze seien schädlich. Schlechte Gesetze zwängen den Gesetzgeber zu ständigen Reformen. Die Gesetze sollen nur mit äußerster Vorsicht geändert werden. Würden alle Menschen immer auf die Stimme der Vernunft hören, könnte man auf positive Gesetze verzichten. 101 Die Freiheit ist für Montesquieu immer nur als gesetzlich geregelte Freiheit möglich. Er unterscheidet drei Arten der Freiheit: 1) Die politische Freiheit des Bürgers, die als Freiheit von der individuellen Willkür verstanden wird. 2) Die politische Freiheit der Verfassung, die als Gleichgewicht der staatlichen Gewalten in ErscheiVgl. Campagna (2001), S. 64, 73, 90 ff., 128. Dazu gehören: Physische Beschaffenheit des Landes, Qualität des Territoriums, Lebensweise der Völker, Freiheitsgrad der Verfassung, Religion, Neigungen, Reichtümer, Sitten und Manieren. Vgl. Campagna (2001), S. 79. 99 Vgl. Campagna (2001), S. 78 ff. 100 Vgl. Campagna (2001), S. 68 ff. 101 Vgl. Campagna (2001), S. 85 ff., 122 ff. 97 98

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nung tritt. 3) Die Freiheit des Staates, die in der politischen Unabhängigkeit eines Staates besteht. 102 b) Rousseau (1712–1778) Rousseaus Buch über den Gesellschaftsvertrag wurde zur Bibel der meisten Führer der Revolution, obwohl es von seinen Anhängern nicht sorgfältig gelesen und richtig verstanden wurde. 103 Seine Volkssouveränitätslehre hat die Demokratie- und Parlamentarismuskritik von Links und Rechts beeinflusst. Die Anhänger der Direktdemokratie berufen sich gerne auf den basisdemokratischen Teil der Lehre. 104 Von Rousseau ging auch die Romantik aus, die zunächst vor allem eine deutsche Bewegung war. 105 Die neuere europäische Geistesgeschichte kennt kaum einen Autor von ähnlich breiter Wirkung: Politische Theorie und Philosophie, Pädagogik und Literatur sind in der vorliegenden Form ohne seinen Einfluss kaum vorstellbar. 106 Rousseau hat den absoluten Staat als System der Unfreiheit und den liberalen Staat als System der Ungleichheit abgelehnt. Er hat auch den Fortschrittsglauben der Aufklärung kritisiert und den Nutzen der wissenschaftlich-technischen Entwicklung für die Menschen bezweifelt. Neben der Forderung nach einer natürlicheren, freieren Gesellschaftsordnung findet man bei ihm eine schwärmerische Naturbegeisterung und tiefe Skepsis gegenüber den Leistungen der Zivilisation. 107 „Der Mensch ist frei geboren, und überall liegt er in Ketten. Mancher hält sich für den Herrn der andern und bleibt dennoch mehr Sklave als sie.“ 108 Diese Aussage steht am Anfang des ersten Kapitels von Rousseaus Buch über den Gesellschaftsvertrag. Er ist der Auffassung, dass die Zivilisation auf dem falschen Weg sei. Die Leistungen der bisherigen menschlichen Geschichte sind für ihn zweifelhafte Werte, weil sie seiner Ansicht nach mit dem Verlust der natürlichen Unschuld und einer zunehmenden Ungleichheit unter den Menschen verbunden waren. Er weiß aber auch, dass der Prozess der Naturaneignung und der Sicherung der Subjektivität durch Arbeit und Privateigentum nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Die Rettung soll von der Vernunft kommen, obwohl sie zu einer Entfernung von der Natur geführt habe, denn sie habe auch die Fähigkeit, eine legitime und der Natur verpflichtete Organisation des menschlichen Zusammenlebens zu schaffen. 109 Vgl. Campagna (2001), S. 127 ff. Vgl. Russell (1999), S. 708. Die neuere Forschung hat ergeben, dass die Jakobiner um Robespierre Rousseaus Werke erst aus zweiter Hand diskutiert haben. Rousseau hat auch keine Anweisungen zur Veränderung bestehender Gesellschaften gegeben. Vgl. E. Braun/Heine/ Opolka (1984), S. 182 f. 104 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 77. 105 Vgl. Russell (1999), S. 687. 106 Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 162. 107 Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 164. 108 Rousseau (1981), S. 270. 109 Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 164. 102 103

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Wie Hobbes und Locke vergleicht Rousseau die gegenwärtig bestehende menschliche Gesellschaft mit dem Naturzustand, der für ihn aber nur ein gedankliches Konstrukt darstellt. Nach seinem Verständnis ist der Naturzustand ein Zustand der Gleichheit und Friedfertigkeit. Ein natürliches Mitleid halte die von der Dummheit der Tiere und den schädlichen Einsichten des gesitteten Menschen gleich weit entfernten zahmen Menschen davon ab, jemals Böses zu tun. Der Zustand der Friedfertigkeit finde sein Ende durch das Privateigentum mit der damit verbundenen Ungleichheit unter den Menschen. 110 Die gesellschaftliche Ungleichheit aufgrund von Ansprüchen, Konventionen und Gewaltverhältnissen ist für Rousseau die Ursache der verschiedensten gesellschaftlichen Übel. Er strebt deshalb eine Gesellschaftsordnung an, durch welche die gesellschaftliche Ungleichheit beschränkt und der Abstand zur Natur 111 verringert wird. Als Vorbild und Beurteilungsmaßstab dienen ihm die griechische Polisverfassung, die Römische Republik und seine Vaterstadt Genf. 112 Rousseau hat seine politischen Auffassungen in dem Buch „Vom Gesellschaftsvertrag oder Grundsätze des Staatsrechts“ dargestellt. Das grundlegende Problem, das durch den Gesellschaftsvertrag gelöst werden soll, ist die Beantwortung der folgenden Frage: 113 „Wie findet man eine Form des Zusammenschlusses, welche die Person und die Habe jedes Mitglieds mit der ganzen gemeinschaftlichen Stärke verteidigt, und durch die gleichwohl jeder, indem er sich mit allen vereinigt, nur sich selbst gehorcht und ebenso frei bleibt, wie er war?“ Die Grundbedingung lautet, dass sich jedes Gesellschaftsmitglied mit all seinen Rechten der Gemeinschaft völlig überantwortet. „Wenn sich jeder allen gibt, so gibt er sich niemandem, und da es kein Mitglied gibt, über das man nicht dasselbe Recht erlangt, das man ihm über sich selbst einräumt, erhält man den Gegenwert für alles, was man verliert, und mehr Kraft, das zu bewahren, was man hat.“ Durch diese Gemeinschaft soll ein gemeinsamer sittlicher Körper entstehen, der aus so viel Gliedern besteht, wie die Versammlung Stimmen hat. Diese früher als Polis bezeichnete Verbindung werde heute Republik oder politischer Körper genannt. Die Einzelwesen werden als Staatsbürger 110 „Der erste, der ein Stück Land eingezäunt hatte und dreist sagte: ‚Das ist mein‘ und so einfältige Leute fand, die das glaubten, wurde zum wahren Gründer der bürgerlichen Gesellschaft. Wieviele Verbrechen, Kriege, Morde, Leiden und Schrecken würde einer dem Menschengeschlecht erspart haben, hätte er die Pfähle herausgerissen oder den Graben zugeschüttet und seinesgleichen zugerufen: ‚Hört ja nicht auf diesen Betrüger. Ihr seid verloren, wenn ihr vergeßt, dass die Früchte allen gehören und die Erde keinem!‘ Aber mit großer Wahrscheinlichkeit waren die Dinge zu dem Punkt gelangt, wo es nicht mehr so weitergehen konnte wie bisher.“ Rousseau (1983 b), S. 192 f. 111 Rousseaus Verständnis von Natur ist doppeldeutig: „Natur im ersten Sinne ist äußere Natur, Gegenständlichkeit und eröffnet dem Menschen das Feld seiner Tätigkeit. Natur im zweiten Sinne ist innere, vernünftige Natur des Menschen und bindet diese Tätigkeit in einen verbindlichen Rahmen ein ... Nur wenn Vernunft und Natur in einem solchen Spannungsverhältnis zusammengebunden sind, ist einerseits bessere, vernünftigere Zukunft möglich und andererseits fundamentale Kritik, die auf Wirkung hoffen kann.“ E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 173. 112 Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 165 ff. 113 Vgl. Rousseau (1981), S. 279 f.

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oder als Untertanen bezeichnet, je nachdem, ob man sie als Teilhaber an der Staatsgewalt oder als den Gesetzen des Staates Unterworfene betrachtet. Durch den Gesellschaftsvertrag soll sich eine wechselseitige Verpflichtung von Öffentlichkeit und Einzelwesen ergeben. Jeder Bürger sei, „indem er gewissermaßen einen Vertrag mit sich selbst schließt, auf doppelte Weise verpflichtet ..., nämlich als Glied des Souveräns gegenüber den einzelnen und als Glied des Staates gegenüber dem Souverän“. Nach der Vereinigung zu einem politischen Körper könne kein Glied ohne Angriff auf den Körper verletzt werden; es sei auch nicht möglich, den Körper zu verletzen, ohne dass die Glieder darunter litten. Pflicht und Nutzen nötigten deshalb die Vertragsparteien, sich gegenseitig zu unterstützen. Da der Souverän aus den einzelnen Gesellschaftsmitgliedern gebildet werde, hätten diese von ihm keine Nachteile zu erwarten. Ein Akt der Souveränität sei keine Übereinkunft des Höheren mit dem Niedrigeren, sondern eine Übereinkunft des Körpers mit jedem seiner Glieder. Das Interesse der einzelnen Menschen könne aber vom Gemeininteresse abweichen. Deshalb müsse der politische Körper den Gehorsam gegenüber dem Gemeinwillen (volonté générale) zwangsweise durchsetzen. Das bedeute, dass jeder Bürger gezwungen werde, „frei zu sein“, denn er könne vor jeder persönlichen Abhängigkeit nur dadurch geschützt werden, dass er dem Vaterlande einverleibt werde. 114 Im Gegensatz zu Hobbes und Locke erfordert der demokratische Kontraktualismus Rousseaus eine Versittlichung des natürlichen Menschen. Es wird nicht nur der eigeninteressierte Nutzenmaximierer, sondern auch der tugendhafte Bürger vorausgesetzt. 115 Aus der Art der Behandlung der öffentlichen Angelegenheiten könne auf den augenblicklichen Zustand der Sitten und die Gesundheit des politischen Körpers geschlossen werden. Je kleiner die Meinungsunterschiede seien, umso stärker sei der Gemeinwille. 116 Beim Übergang vom Naturzustand in den staatsbürgerlichen Zustand soll der Mensch seine Vernunft zu Rate ziehen, ehe er seinen Neigungen folgt. Er verliere seine natürliche Freiheit und ein unbegrenztes Recht auf alles, was er erreichen kann, gewinne aber die bürgerliche Freiheit und das Eigentum an allem, was er besitzt. Der Gesellschaftsvertrag schaffe eine moralische und gesetzmäßige Gleichheit. So würden die an Stärke und Geisteskraft ungleichen Menschen durch Übereinkunft und Recht alle gleich. Der Verlust der Rechte des Naturzustands sei unbedeutend verglichen mit den Vorteilen, die der staatsbürgerliche Zustand biete. 117 Der Konflikt zwischen den Privatinteressen ist für Rousseau der Grund für die Staatsgründung, die aber nur deshalb möglich sei, weil es Gemeinsamkeiten zwischen den verschiedenen Interessen gibt. 118 Diesem gemeinsamen Interesse entspreVgl. Rousseau (1981), S. 282 f., 294. Vgl. Speth (2001), S. 122. 116 Vgl. Rousseau (1981), S. 358 f. 117 Vgl. Rousseau (1981), S. 284, 287, 295 f. 118 „Rousseau sah die Bürger als ‚geteilte Wesen‘ an. Als Privatleute (bourgeois) verfolgen sie ihre individuellen Interessen, in ihrer Eigenschaft als politische Akteure (citoyen) jedoch sind sie in der Lage, ihre individuellen Ziele durch weise politische Entscheidungen zum Woh114 115

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chend müsse die Gesellschaft regiert werden. Da die Souveränität nichts anderes sei als die Ausübung des Gemeinwillens, könne sie weder veräußert noch geteilt werden und sich keine Fesseln für die Zukunft anlegen. Wenn das Volk „einfach verspricht, zu gehorchen, löst es sich durch diesen Akt selbst auf“. 119 Rousseau vertritt auch die These, dass das Volk als gesetzgebende Macht nicht repräsentiert werden könne, weil die Souveränität im Wesentlichen im Gemeinwillen bestehe, der sich nicht vertreten lasse. 120 Die Abgeordneten des Volkes seien seine Beauftragten und könnten nichts endgültig beschließen. Wenn sich ein Volk von Repräsentanten vertreten ließe, „ist es nicht mehr frei, es ist nicht mehr“. Dagegen müsse das Volk als ausübende Macht Stellvertreter haben. 121 Der Gesellschaftsvertrag ist für Rousseau das einzige Gesetz, das eine einmütige Zustimmung erfordert. Bei den anderen Gesetzen soll die Mehrzahl stets alle anderen verpflichten. 122 Es sei aber zwischen dem Willen aller als Summe von Einzelabsichten und dem Gemeinwillen zu unterscheiden. Wenn die Bürger hinreichend inle aller zu binden. So kann der volonté générale durchgesetzt werden, auch wenn er nicht deckungsgleich mit dem Wunsch jedes einzelnen bourgeois ist.“ Leschke (1995), S. 64. „Während bei Hobbes nur dadurch Gemeinschaft entstehen kann, dass sich die ungeselligen Individuen bedingungslos unterwerfen, bleibt die Freiheit für Rousseau eine unaufgebbare Eigenschaft der Menschen, die sich freilich im Gesellschaftszustand zu Citoyens denaturieren müssen, wenn sie entmenschlichender Herrschaftsunterworfenheit entgehen wollen.“ Fetscher (1984), S. XXIX. 119 Vgl. Rousseau (1981), S. 288 ff. 120 Vgl. Rousseau (1981), S. 350 ff. 121 Da die vollziehende Gewalt nur mit einzelnen Verfügungen wirksam wird, sei sie von der gesetzgebenden Gewalt von Natur aus getrennt. Vgl. Rousseau (1981), S. 352. 122 Die Allgemeinverbindlichkeit einer Mehrheitsentscheidung kann nach Matz sinnvoll nur behauptet werden, „wenn man die volonté générale zunächst als den ursprünglichen Willen zur gesellschaftlichen Einheit interpretiert und die Anerkennung des Mehrheitsprinzips als unabdingbares Element eines solchen Willens ansieht.“ Matz (1985), S. 354. Scharpf beschäftigt sich mit der Frage, ob Rousseaus Schlussfolgerung von der Mehrheitsentscheidung auf den Gemeinwillen begründet werden kann. Er stellt fest, dass sein Demokratiemodell zu den input-orientierten Modellen gehört, die politische Entscheidungen als legitim ansehen, wenn sie auf die Zustimmung des „Demos“ zurückgeführt werden können. Vom Standpunkt des normativen Individualismus könne eine moralische Verpflichtung gegenüber Mehrheitsentscheidungen nur begründet werden, wenn die Interessen der Bürger homogen sind und ein symmetrisches Gefangenendilemma vorliegt. Dann könne der Gemeinwille (volonté générale) als kooperative Lösung angesehen werden, die für alle vorteilhaft ist. Da sich die Individuen bei der Verfolgung ihrer kurzfristigen Interessen für die nichtkooperative Lösung entscheiden würden, seien zur Durchsetzung der optimalen Lösung Sanktionen erforderlich. Obwohl das kooperative Ergebnis als optimale Lösung eigentlich von allen beschlossen werden müsste, reiche die Zustimmung einer Mehrheit als Annäherung an die optimale Lösung aus. Man könne dann in Übereinstimmung mit Rousseau bei einer von der Mehrheit abweichenden Meinung von einem Irrtum sprechen und von allen Gehorsam gegenüber der Mehrheitsentscheidung verlangen. Die spieltheoretische Rekonstruktion zeige aber auch die sehr restriktiven Bedingungen für die Rechtfertigung des Modells von Rousseau. Es ist nach Auffassung von Scharpf in kleinen politischen Gemeinwesen mit einer homogenen Bevölkerung und einem Minimalstaat plausibel, dessen Kompetenz fast ausschließlich in der Realisierung der inneren und äußeren Sicherheit besteht. Vgl. Scharpf (1999), S. 16; (1998 a), S. 86 f.; 2000, S. 256 ff.

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formiert wären und keine Verbindung miteinander hätten, wäre der Beschluss immer richtig, weil sich aus der großen Zahl kleiner Differenzen der Gemeinwille ergeben würde. Die Situation sei anders zu beurteilen, wenn sich Klüngel und kleine Zusammenschlüsse bildeten. Dann sei das Resultat wegen der geringeren Zahl der Differenzen weniger allgemein. Wenn es Teilverbindungen gebe, müsse man ihre Zahl vervielfachen und ihrer Ungleichheit vorbeugen. 123 Bei der Abstimmung über ein Gesetz gehe es im Grunde genommen nicht um Ablehnung oder Zustimmung, sondern um die Frage, ob es dem Gemeinwillen entspricht. Wer eine andere Auffassung vertrete als die Mehrheit, habe sich geirrt, wenn alle Kennzeichen des Gemeinwillens bei der Stimmabgabe vorhanden sind. Andernfalls gebe es keine Freiheit mehr, welche Partei man auch ergreifen mag. Die obsiegende Meinung soll sich umso mehr der Einstimmigkeit nähern, je schwerwiegender die Entscheidungen sind. Die vorgeschriebene Mehrheit soll umso kleiner sein, je schneller über die zu behandelnden Angelegenheiten zu entscheiden ist. 124 Der Gemeinwille soll von allen ausgehen und auf alle angewandt werden. Deshalb müssten die Gesetze immer allgemein sein. Das bedeute, dass sie „die Untertanen als Gesamtheit und die Handlungen im abstrakten Sinn betreffen, niemals einen Menschen als einen einzelnen, nie eine einzelne Handlung“. Eine Republik sei ein Staat, der durch Gesetze regiert wird. Um die besten gesellschaftlichen Regeln zu finden, bedürfe es eines höheren Vernunftwesens. 125 Die Einsetzung der Regierung soll auf einem Gesetz und der Durchführung desselben beruhen. Durch das Gesetz bestimme der Souverän, dass es einen Regierungskörper in dieser oder jener Form geben soll. Durch den zweiten Akt ernenne das Volk die Oberhäupter, die mit der Einsetzung der Regierung beauftragt werden sollen. Die Träger der vollziehenden Gewalt seien Beamte, die zum Gehorsam verpflichtet sind und die ihnen vom Staat übertragenen Aufgaben zu übernehmen haben. 126 Die Regierung sei „eine vermittelnde Körperschaft zwischen den Untertanen und dem Souverän, die zu ihrer gegenseitigen Verbindung eingesetzt und mit der Ausführung der Gesetze und der Erhaltung der Freiheit, der bürgerlichen sowohl als der politischen beauftragt ist“. 127 Da die Regierung nur durch den Souverän bestehe, dürfe der herrschende Wille des Fürsten nichts anderes sein als der Gemeinwille Vgl. Rousseau (1981), S. 291 f. Vgl. Rousseau (1981), S. 360 ff. 125 Vgl. Rousseau (1981), S. 293 f., 298 ff. 126 Vgl. Rousseau (1981), S. 353 ff. „Wie die Hobbessche Vertragstheorie gleichsam den Gesellschaftsvertrag im Herrschaftsvertrag aufgehen läßt und diesen zugleich in einen Begünstigungsvertrag verwandelt, so könnte man die von Rousseau entwickelte Vertragstheorie umgekehrt durch die vollständige Aufsaugung des Herrschaftsvertrages durch den Gesellschaftsvertrag charakterisieren. Blieb bei Hobbes nur die Herrschaft übrig, so bei Rousseau nur die Vergesellschaftung, weil eine Unterwerfung der souveränen Gemeinschaft, die durch den Gesellschaftsvertrag entsteht, für ihn unvorstellbar (und moralisch unzulässig) ist.“ Fetscher (1984), S. XXVII. 127 Rousseau (1981), S. 316. 123 124

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oder das Gesetz. 128 Der Einfluss von Privatinteressen auf die öffentlichen Angelegenheiten sei ein noch größeres Übel als der Missbrauch von Gesetzen durch die Regierung. 129 In einer wahren Demokratie sei ein Amt eine schwere Bürde. Deshalb soll das Los über die Verteilung der Ämter entscheiden, weil bei diesem Verfahren die Bedingungen für alle gleich sind. 130 Bei der Aristokratie könne zwischen der natürlichen, der Wahl- und der Erbaristokratie unterschieden werden. Die natürliche Aristokratie komme nur für einfache Völker in Betracht, die Erbaristokratie sei die schlechteste und die Wahlaristokratie die beste Regierungsform. Bei der Wahlaristokratie seien die Voraussetzungen am günstigsten, dass die Weisesten die Menge regieren. Strenge Gleichheit sei hier fehl am Platze. 131 Für die Beurteilung des Demokratiemodells von Rousseau und die Ermittlung der realistischen Anwendungsmöglichkeiten sind die von ihm genannten sehr restriktiven Voraussetzungen von zentraler Bedeutung: 132 – Sehr kleiner Staat, in dem sich das Volk leicht versammeln lässt, – große Einfachheit der Sitten, – weitgehende Gleichheit in den gesellschaftlichen Rängen und in den Vermögen, – wenig oder gar kein Luxus, – kein Einfluss von Privatinteressen auf die öffentlichen Angelegenheiten, – keine Klüngel und Zusammenschlüsse, – ausreichende Information der Bürger. Gegen das Demokratiemodell als Leitbild der Staatsverfassung spricht nach Rousseau auch, dass die Demokratie mehr als jede andere Regierungsform Bürgerkriegen und inneren Unruhen ausgesetzt sei. Er kommt deshalb zu der Erkenntnis, dass es im strengsten Sinne nie eine wahre Demokratie gegeben habe und auch niemals geben wird. „Gäbe es ein Volk von Göttern, so würde es sich demokratisch regieren. Eine so vollkommene Regierung ist für Menschen nicht geeignet.“ 133 Trotz dieser negativen Beurteilung hält er die demokratische Regierung in kleineren Staaten für angemessen. Für mittlere Staaten sei die aristokratische und für große Staaten die monarchische Regierungsform vorzuziehen. 134 Der Zweck jedes Systems der Gesetzgebung soll das größte Wohl aller sein. Am Ende läuft diese Forderung auf zwei hauptsächliche Ziele hinaus: Freiheit und 128 129 130 131 132 133 134

Vgl. Rousseau (1981), S. 319. Vgl. Rousseau (1981), S. 324. Vgl. Rousseau (1981), S. 362 f. Vgl. Rousseau (1981), S. 326 f. Vgl. Rousseau (1981), S. 324 f., 291. Rousseau (1981), S. 326. Vgl. Rousseau (1981), S. 324.

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Gleichheit. 135 Der Grund- und Eckstein des Rousseau’schen Systems ist die Freiheit des politischen Bürgers. An die Stelle der von Liberalen geforderten Befreiung von staatlicher Beherrschung tritt die Freiheit zur Beteiligung an der staatlichen Herrschaft. Die Gleichheit wird von ihm als politische, soziale und ökonomische Gleichheit stärker hervorgehoben als von den Denkern vor ihm. 136 Die Freiheit sei erwünscht, weil jede Abhängigkeit den Staatskörper schwäche und die Gleichheit, weil die Freiheit ohne sie nicht bestehen könne. Gleichheit bedeute nicht Gleichverteilung von Macht und Reichtum. Stattdessen sei zu fordern, dass die Macht nur kraft eines Amtes und der Gesetze ausgeübt werden dürfe, dass kein Bürger so reich sein sollte, um einen anderen kaufen zu können und dass niemand so arm sein sollte, dass er sich verkaufen muss. Das setze voraus, dass die Mächtigen Vermögen und Ansehen und die Kleinen Geiz und Begehrlichkeit maßvoll einschränken. 137 Einen Konflikt zwischen Freiheit und Gleichheit scheint er nicht zu sehen.138 Da Rousseau keine Grundrechte kennt, die den Bürger gegen den Machtmissbrauch des Staates schützen, 139 besteht die Gefahr der Rechtfertigung eines totalitären Systems, die folgendermaßen begründet werden kann: Wenn die Demokratie als Freiheitsordnung erstrebenswert, aber wegen der bestehenden Ungleichheit nicht realisierbar ist, dann muss die erforderliche Gleichheit durch eine Diktatur hergestellt werden, die genügend Macht besitzt, um die Widerstände zu überwinden. Das langfristige Freiheitsziel rechtfertigt dann eine vorübergehende Freiheitsbeschränkung. Da eine funktionsfähige Demokratie ausreichend informierte Bürger voraussetzt, kann die Diktatur auch mit der Informations- und Erziehungsaufgabe des Staates begründet werden. 140 Der von einem Diktator oder einer allein regierenden Elite bestimmte und für alle verbindliche Gemeinwille kann durch manipulierte Volksabstimmungen legitimiert werden, damit der Anschein einer unmittelbaren Demokratie und Übereinstimmung der individuellen und staatlichen Ziele entsteht. Eine vom „Gemeinwillen“ abweichende Auffassung kann, wie bei Rousseau, als 135 Maus weist darauf hin, was oft nicht beachtet werde, dass Rousseau das Prinzip der Volkssouveränität aus vorstaatlichen Menschenrechten ableitet und deshalb Freiheit und Gleichheit als den Endzweck der Gesetzgebung bestimmt. Vgl. Maus (1994), S. 77. 136 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 64. Nach Auffassung von Russell bezeichnet Rousseau zwar die Freiheit als das eigentliche Ziel, auf das er seine Gedanken richtet, in Wirklichkeit strebe er aber vor allem Gleichheit an. Vgl. Russell (1999), S. 703. 137 Vgl. Rousseau (1981), S. 311. 138 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 78. 139 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 74 f. 140 In diesem Zusammenhang ist sein Vorschlag von Bedeutung, die Ausarbeitung und Vorbereitung von Gesetzen Sachverständigen zu überlassen, die als dem Gemeinwohl verpflichtete Berater des Volkes tätig sein sollen, faktisch aber die Position von „Volkserziehern“ besitzen. Diese Position kann leicht zur Manipulation des eigentlichen Souveräns missbraucht werden. Problematisch ist auch die Macht des Legislateurs, der für die Verfassungsgesetzgebung Maßstäbe zu setzen und die Verfassungsgesetze zu schreiben hat. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 75.

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Irrtum oder als Ausdruck einer gesellschaftsfeindlichen Einstellung angesehen und mit dieser Begründung unterdrückt werden. 141 Seine Auffassung, dass Zusammenschlüsse von Individuen den Gemeinwillen verfälschten, kann als Begründung für das Verbot von Organisationen dienen, die den staatlichen Machtanspruch gefährden. Die unkontrollierte Machtausübung wird auch durch seine Ablehnung der repräsentativen Formen der Demokratie, der Gewaltenteilung und der intermediären Gewalten erleichtert. 142 c) Tocqueville (1805–1859) Mit dem erstmals 1835 veröffentlichten ersten Band des Buches „Über die Demokratie in Amerika“ wurde Tocqueville zum ersten Theoretiker der modernen Massendemokratie. Seine Studie ist von Gegnern und Anhängern der Demokratie beachtet worden und hat die Diskussion in der Staatswissenschaft, Philosophie, Soziologie und Politikwissenschaft stark beeinflusst. 143 Das Epochemachende seiner Arbeit lag auch in den wissenschaftlichen Methoden. Er hat die empirischen Tatbestände des gesellschaftlichen Lebens analysiert sowie die konkreten Wechselwirkungen zwischen diesen und den politischen Einrichtungen aufgezeigt.144 Durch seine Interpretation der amerikanischen Demokratie wurde die demokratische Herrschaftsform diskussionsfähig. Er hat gezeigt, dass die Volksherrschaft auf der Grundlage der Gleichheit nicht zur Schreckensherrschaft mit anschließender bonapartistischer Diktatur führen muss. 145 In Deutschland war sein Einfluss in der Revolution von 1848 am größten. 146 Auch nach 1848 hat Tocqueville die Auseinandersetzung mit demokratischen Gedanken sowie die Diskussion über Fragen der bundesstaatlichen Verfassung und der Selbstverwaltung beeinflusst. 147 Eine weitgehende Zustimmung fand seine These von der Notwendigkeit eines föderalistischen Staatsaufbaus. Seine Theorie von der bundesstaatlichen Gewaltenteilung hat bei der Gestaltung der Bismarckschen Reichsverfassung eine Rolle gespielt. 148 Tocqueville hat sich auch mit den Problemen des vierten Standes beschäftigt, den er in den bürgerlichen Staat integrieren und mit der liberalen Demokratie versöhnen wollte. 149 Nach 1918 war er in der politischen Li141 Ein Beispiel ist der Marxismus, besonders seine leninistische Variante. Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 37 f. Russell führt auch die Hegel’sche Verteidigung der preußischen Aristokratie sowie die Herrschaft von Robespierre und des Nationalsozialismus in Deutschland (teilweise) auf die Rousseausche Doktrin zurück. Vgl. Russell (1999), S. 708 f. 142 Vgl. Scheuner (1980), S. 368. 143 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 80, 91. 144 Vgl. Eschenburg (1959), S. XX. 145 Vgl. Eschenburg (1959), S. XXV. 146 Vgl. Eschenburg (1959), S. XXXVI. 147 Vgl. Eschenburg (1959), S. XXXVII. 148 Vgl. Eschenburg (1959), S. XLI f. 149 Vgl. Eschenburg (1959), S. XLVIII f.

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teratur ein seltener Gast. Seine Renaissance erlebte er nach dem Zweiten Weltkrieg auch in Deutschland. 150 Tocqueville entstammt einem alteingesessenen französisch-normannischen Adelsgeschlecht. Er ist geprägt von der Instabilität Frankreichs und dem Schwanken zwischen Revolution und Restauration. Die Revolution von 1789 hat zwar das alte absolutistische Regime gestürzt, sie hat aber nicht die erhoffte Stabilisierung gebracht. Es blieb auch der gefürchtete Zentralismus politischer und politisch-administrativer Herrschaft bestehen. Tocqueville ist kein Anhänger der Demokratie; er ist der Auffassung, dass sie unvermeidlich sei. 151 In der allmählichen und fortschreitenden Entwicklung zur Gleichheit sieht er das Wirken des göttlichen Willens. Deshalb bliebe den Nationen nichts anderes übrig, als sich damit abzufinden. Die Demokratie dürfe aber nicht, wie bisher, einem „wilden Wachstum“ überlassen werden. Es komme darauf an, „in den Gesetzen, Gedanken, Gewohnheiten und Sitten“ die Veränderungen vorzunehmen, die erforderlich sind, um die Revolution fruchtbar zu machen. Eine völlig neue Welt brauche auch eine neue politische Wissenschaft. Tocqueville analysiert die amerikanische Demokratie, um zu erfahren, was die Nationen von der Demokratie zu erhoffen oder zu befürchten haben. 152 Seine Analyse führte zu den folgenden Ergebnissen: – Die Gesetze der Demokratie sind im Allgemeinen auf das Wohl der größten Zahl ausgerichtet, während die Aristokratie Reichtum und Macht einer Minderheit anstrebt. Die Aristokratie ist bei der Ausarbeitung der Gesetze viel geschickter als die Demokratie, deren Gesetze fast immer mangelhaft oder überstürzt sind. Amerika ist das Land, in dem die Gesetze die kürzeste Lebensdauer haben. Nichts in der Welt hat so gefestigte Ansichten wie eine Aristokratie. Die Demokratie kann aber Fehlentscheidungen leichter korrigieren als die Aristokratie. 153 – Die Regierenden können in der Demokratie keine Politik betreiben, die planmäßig die Interessen der Mehrheit verletzt. Die leitenden Persönlichkeiten in der Demokratie sind aber an Fähigkeit und Sittlichkeit häufig den vergleichbaren Persönlichkeiten in der Aristokratie unterlegen. Die Beamten haben in der Demokratie im Allgemeinen nur persönliche Interessen, während sich die Beamten in der Aristokratie von Klasseninteressen leiten lassen. In der Aristokratie sind die Regierenden aber weniger bestechlich als in der Demokratie, weil sie reich sind und nur Macht anstreben. 154 Das negative Vorbild der Bestechlichkeit wirkt sich in der Demokratie stärker aus als in der Aristokratie. 155 Vgl. Eschenburg (1959), S. LXV, LXVII. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 80 f. 152 Vgl. Tocqueville (1959), S. 8 ff., 16. 153 Vgl. Tocqueville (1959), S. 267 f., 287, 265, 259. 154 Vgl. Tocqueville (1959), S. 268 f., 226 ff., 253. 155 „In der Bestechlichkeit derer, die durch Zufall zur Macht gelangen, zeigt sich etwas Grobes und Gewöhnliches, das die Menge ansteckt; dagegen lebt selbst in der Verderbtheit der Vor150 151

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– Die Aristokratie ist der Demokratie überlegen, wenn feinere Sitten, gehobene Lebensart, leuchtende Künste, Dichtung und Ruhm im Vordergrund stehen. Die Demokratie ist erfolgreicher, wenn Wohlstand und friedliche Lebensgewohnheiten die wichtigsten Ziele darstellen. In einem freien Land ist alles in Tätigkeit und Bewegung, in einem unfreien Land ist alles ruhig und unbewegt. Ein Privatmann wird sich in Amerika nie an den Staat wenden, um Hilfe für sein Unternehmen zu bekommen. Trotz vieler Misserfolge privater Unternehmen wird deren Erfolg auf die Dauer das vom Staat erreichbare Ergebnis weit übertreffen. Vielleicht besteht der größte Vorzug der demokratischen Regierung in der sich ständig erneuernden Geschäftigkeit, die die bürgerliche Gesellschaft erfasst und bei einigermaßen günstigen Bedingungen Wunder vollbringen kann. 156 – Die Vereinigten Staaten sind das Land, in dem man aus dem Verein am meisten Nutzen gezogen hat. Vereine werden zu den verschiedensten Zwecken gegründet. Die Amerikaner lernen von Geburt an, dass man sich im Kampf gegen die Übel und Hemmnisse auf sich selbst verlassen muss. Wenn ein Problem auftaucht, schließen sich die Betroffenen bald zusammen, um gemeinsam eine Problemlösung zu suchen. Die Vereinigungsfreiheit ist in den Vereinigten Staaten ungefährlich, weil die Meinungsunterschiede so gering sind, dass jede Partei die Möglichkeit sieht, die Mehrheit für ihr Programm zu gewinnen. 157 – Zu den großen Verdiensten der demokratischen Regierung gehört das Verständnis aller Bürger für politische Rechte und das Eigentumsrecht. Die demokratischen Einrichtungen fördern aber auch das Neidgefühl. Sie schüren das leidenschaftliche Verlangen nach Gleichheit, ohne es stillen zu können. Die Gleichheit lieben die Amerikaner mehr als die Freiheit. 158 – Das allgemeine Stimmrecht überträgt den Armen die Regierung der Gesellschaft. Das hat hohe Staatsausgaben zur Folge, weil die Steuerlasten von der überstimmten Minderheit zu tragen sind. Die Effizienz der Staatsausgaben ist gering, weil der demokratischen Regierung die Kunst der Sparsamkeit fremd ist. Außerdem müssen die Reichen immer befürchten, dass die Armen ihre Macht gegen sie missbrauchen. 159 – Die Demokratie kann notfalls eine rasche und kräftige Anstrengung unternehmen, aber nicht während eines langen Zeitraums den Gewitterstürmen des politischen Völkerlebens trotzen. Ihr fehlt die auf Erkenntnis und Erfahrung gegründete Zukunftssicht, weil das Volk mehr fühlt als vernünftig urteilt. Es ist deshalb in der Demokratie schwierig, die Leidenschaften zu beherrschen und die augenblicklichen Bedürfnisse zugunsten der Zukunft zu unterdrücken. Ein demokratisches Land nehmen eine gewisse aristokratische Verfeinerung, ein Zug von Größe, der oft die Übertragung verhindert.“ Tocqueville (1959), S. 254. 156 Vgl. Tocqueville (1959), S. 278 ff., 107 f. 157 Vgl. Tocqueville (1959), S. 216 ff., 222. 158 Vgl. Tocqueville (1959), S. 275, 227, 62. 159 Vgl. Tocqueville (1959), S. 241 ff., 277.

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wäre nach einem Jahrhundert republikanischer Regierung reicher, bevölkerter und glücklicher als benachbarte despotische Staaten; es wäre aber mehrmals der Gefahr ausgesetzt gewesen, von diesen erobert zu werden. Die verhältnismäßig schwache Stellung der demokratischen Staaten in Krisenzeiten ist vielleicht das größte Hindernis bei der Gründung einer solchen Republik in Europa.160 Das größte Problem der Vereinigten Staaten sieht Tocqeville in einem zu geringen Schutz gegen die Tyrannei der Mehrheit: Der gesetzgebenden Versammlung eines jeden Staates stehe keine Macht gegenüber, die ihr widerstehen könnte. Nichts könnte sie aufhalten, denn sie vertrete die Mehrheit, die sich als alleinigen Träger der Vernunft ausgibt. Die nationale Macht sei dort stärker zusammengefasst, als es jemals in einer der europäischen Monarchien der Fall war. 161 Hinzu komme die geistige Macht der Mehrheit, die das Denken so stark beherrsche, dass der Schriftsteller zwar frei sei, aber erhebliche Nachteile hinnehmen müsse, wenn er gegen die Mehrheitsmeinung verstößt. In keinem Land gebe es weniger geistige Unabhängigkeit und wahre Freiheit als in Amerika. Die Inquisition habe nicht verhindern können, dass in Spanien religionsfeindliche Bücher in großer Zahl erschienen. In Amerika ersticke die Herrschaft der Mehrheit sogar den Gedanken an die Veröffentlichung. Die ständig wachsende Wirksamkeit des Mehrheitsdespotismus erkläre auch die geringe Zahl bedeutender Persönlichkeiten, die in Amerika die politische Bühne betreten. 162 Wenn die Freiheit in Amerika einmal untergeht, werde die Allmacht der Mehrheit die Ursache sein, die die Minderheiten zur Verzweiflung und zu Gewaltmaßnahmen trieb. Die Anarchie werde dann als Folge des Despotismus eintreten. Tocqueville zitiert Jefferson zustimmend, der die Tyrannei der Gesetzgebung als bedrohlichtste Gefahr bezeichnet hat. 163 Die Tyrannei der Mehrheit werde in den Vereinigten Staaten aber durch den föderalistischen Staatsaufbau, die Dezentralisation der Verwaltung, 164 die Rechtskundigen 165, die Geschworenengerichte 166, die UnabVgl. Tocqueville (1959), S. 257 f. Vgl. Tocqueville (1959), S. 100. 162 Vgl. Tocqueville (1959), S. 289 ff., 296 f. 163 Vgl. Tocqueville (1959), S. 300 f. 164 Die Kompetenzen der Union seien eingeengt und unvollständig. Die Zentralregierung habe sich in allen amerikanischen Republiken nur mit wenigen Angelegenheiten befasst. Nichts deute darauf hin, dass sie mehr Kompetenzen anstrebe. Für den Vollzug der Anordnung der Zentralregierung seien die unabhängigen Gemeindebehörden und Grafschaftsverwaltungen zuständig. Sie bildeten „verborgene Klippen, die die Flut des Volkswillens aufhalten oder zerteilen“. Die Gemeindeeinrichtungen schafften dem Volk einen Freiheitsraum und weckten in ihm den Freiheitswillen. Sie hätten für die Freiheit die gleiche Bedeutung wie die Volksschulen für die Wissenschaften. Vgl. Tocqueville (1959), S. 184, 302 f., 68. 165 Die mächtigste Schranke gegen die Verirrungen der Demokratie sei die Autorität der Rechtskundigen. Wie die Aristokraten hätten sie eine Vorliebe für die Ordnung, schätzten die Formen, hegten eine Abneigung gegen das Tun der Menge und verachteten insgeheim die Volksregierung. Ihr Geist erweise sich als äußerst konservativ und gegen die Demokratie gerichtet. Vgl. Tocqueville (1959), S. 303 ff. 166 Das Geschworenengericht trage unglaublich viel dazu bei, die Urteilsfähigkeit und natürliche Einsicht des Volkes zu fördern. Durch dieses Gericht dringe der „rechtskundliche 160 161

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hängigkeit der Presse 167 und die Vereinigungsfreiheit 168 gemildert. Sämtliche Ursachen, die den Bestand der demokratischen Republik in den Vereinigten Staaten begünstigen, führt Tocqueville auf die besondere und zufällige Lage der Amerikaner, die Gesetze sowie die Lebensgewohnheiten und Sitten zurück. 169 Die Herkunft der Anglo-Amerikaner sei die erste und wirksamste aller Ursachen. Trotz unterschiedlicher Ziele befanden sich alle in der gleichen Lage: Sie kamen aus England und hatten in dem seit Jahrhunderten von inneren Kämpfen aufgewühlten Land eine raue politische Schulung durchgemacht. Die Parteien mussten sich unter den Schutz der Gesetze stellen. Die Engländer besaßen mehr Rechtskenntnisse und Grundsätze wahrer Freiheit als die meisten europäischen Völker. Die Gemeinderegierung war zum Zeitpunkt der Auswanderungen schon tief in die englischen Gewohnheiten eingedrungen und mit ihr hatte der Glaubenssatz der Volkssouveränität Eingang gefunden. Es gab auch die Vereinigungsfreiheit. Für die in der Regel armen Auswanderer bestanden keine bedeutenden sozialen Unterschiede. Die Vorurteile der Geburt waren ihnen ebenso unbekannt wie die des Berufes. Alle wussten, dass die Urbarmachung des Bodens eine ausdauernde Arbeit erfordert. Die verschiedenen angloamerikanischen Staaten haben nicht nur weitgehend gleiche Interessen, denselben Ursprung und dieselbe Sprache, sondern auch dieselbe Kulturstufe. Aus der Gleichheit der Lebensbedingungen und des Geistes konnte die demokratische Republik wie aus einer natürlichen Quelle entspringen.170 Bei der Darstellung der Bedeutung der Gesetze für die Erhaltung des demokratischen Staatswesens hebt Tocqueville außer den Gemeindeeinrichtungen und der richterlichen Gewalt auch die bundesstaatliche Form hervor, weil sie der Union erlaube, sich der Macht einer großen und der Sicherheit einer kleinen Republik zu erfreuen. 171 Die Teilung der gesetzgebenden Gewalt in den Senat und das Repräsentantenhaus habe als einzige Vorteile ein Verlangsamen der Arbeit in den politischen Versammlungen und die Errichtung einer Berufungsinstanz für die Änderung der Gesetze. 172 Tocqeville glaubt, dass vor allem die Sitten die Amerikaner der Vereinigten Staaten als einzige unter allen Amerikanern zum Ertragen der demokratischen Herrschaft befähigten und bewirkten, dass die verschiedenen angloamerikanischen DeGeist“ bis in die untersten Schichten der Gesellschaft. Es sei deshalb das kraftvollste Mittel, das Volk regieren zu lassen und zugleich das wirksamste Mittel, um das Regieren zu lehren. Vgl. Tocqueville (1959), S. 312 ff. 167 In der Unabhängigkeit der Presse sieht Tocqueville „die entscheidende, sozusagen die freiheitbegründende Kraft“. Vgl. Tocqueville (1959), S. 219. 168 In unserer Zeit stelle die Vereinigungsfreiheit eine notwendige Sicherung gegen die Tyrannei dar. Vgl. Tocqueville (1959), S. 220. 169 Vgl. Tocqueville (1959), S. 320. 170 Vgl. Tocqueville (1959), S. 320 ff., 32 ff., 190, 220. 171 Vgl. Tocqueville (1959), S. 331. 172 Vgl. Tocqueville (1959), S. 96.

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mokratien geordnet sind und gedeihen. Unter „Sitten“ versteht er „den ganzen sittlichen und geistigen Zustand eines Volkes“. Dabei spielt für ihn die Religion eine bedeutende Rolle. Jede Religion werde von einer ihr verwandten politischen Meinung begleitet. Der menschliche Geist strebe danach, die politische Gesellschaft und den Gottesstaat übereinstimmend zu ordnen. Der Katholizismus mache die Menschen zum Gehorsam geneigt, bereite sie aber keineswegs auf die Ungleichheit vor. Der Protestantismus dagegen führe die Menschen weniger zur Gleichheit als zur Unabhängigkeit. Jede Sekte bete Gott auf ihre Weise an, doch alle Sekten würden im Namen Gottes die gleiche Sittenlehre predigen. Deshalb könne man sagen, dass es in den Vereinigten Staaten keine Glaubenslehre mit einer feindlichen Einstellung zu den demokratischen und republikanischen Einrichtungen gibt. Der Geist des Glaubens und der Geist der Freiheit würden gemeinsam auf dem gleichen Boden herrschen. Die Freiheit betrachte die „Religion als Schutzwehr der Sitte, die Sitte als Bürgschaft der Gesetze und als Pfand ihres eigenen Bestehens“. Eine Einigung der Bürger im Streben nach einem gleichen Ziel sei nur durch die Religion und die Vaterlandsliebe möglich. 173 Tocqueville glaubt, dass die Völker nur noch zwischen der demokratischen Freiheit und der Tyrannei der Cäsaren wählen können. Das amerikanische Beispiel zeige, dass man hoffen darf, die Demokratie mit Hilfe der Gesetze und Sitten zu regeln. Deshalb empfiehlt er die allmähliche Entwicklung der demokratischen Einrichtungen und Sitten als einzige verbleibende Möglichkeit zur Erhaltung der Freiheit. 174 Wegen der besonderen Verhältnisse in den Vereinigten Staaten sei es nicht möglich, die Demokratie mit den gleichen Mitteln zu realisieren wie die Amerikaner. Tocqueville würde es auch als ein großes Unglück für das Menschengeschlecht ansehen, wenn alle Völker die Freiheit in der gleichen Weise verwirklichten. 175 Eine starke Beachtung hat seine Prophezeiung gefunden, dass die Angloamerikaner und die Russen sich stärker entwickeln werden als alle anderen Völker. Die Herrschaft der Angloamerikaner werde auf der Freiheit, die Herrschaft der Russen auf der Knechtschaft beruhen. 176 In den dreißiger Jahren des neunzehnten Jahrhunderts war nur eine kleine Minderheit der Amerikaner wahlberechtigt. Demokratische Rechte hatten nur die weißen männlichen Amerikaner. Es gab noch Sklaverei und Unterdrückung der Frauen. Deshalb wird Tocqueville vorgeworfen, er habe den Grad der Demokratisierung und Vgl. Tocqueville (1959), S. 356, 332 ff., 50, 107. Tocqueville bewundert die Vaterlandsliebe der Amerikaner, die er mit den Wirkungen der Gesetze und der Dezentralisation der Verwaltung erklärt. Vgl. Tocqueville (1959), S. 107. 174 Tocqueville unterscheidet sich bei der Beurteilung der Demokratie grundlegend von Hegel: Während für Hegel die Demokratie eine bereits abgeschlossene Entwicklungsphase des Weltgeistes darstellt, ist sie für Tocqueville die Staatsform der Zukunft. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 81. 175 Vgl. Tocqueville (1959), S. 357 ff. 176 Vgl. Tocqueville (1959), S. 478 f. 173

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Egalisierung in Amerika maßlos überschätzt. 177 Er hat aber nicht behauptet, dass die Demokratie in Amerika bereits voll entwickelt sei, sondern wollte aus der Analyse der am meisten entwickelten Demokratie die Grundprinzipien und Gefährdungen dieser historisch neuen Staatsform erkennen. 178

4. Deutsche Beiträge: Kant, Hegel a) Kant (1724–1804) Kant hat mit seiner Hinwendung zum Subjekt als dem Ausgangsort philosophischer Begründung eine Philosophie geschrieben, die das Weltbild verändert hat. Sie hat auch zur Kritik am Absolutismus geführt, weil die Autonomie des Individuums als Ursprung des Sittengesetzes zum Maßstab aller Erscheinungen des sozialen Lebens wurde und damit auch zur Begründung einer vernünftigen politischen Ordnung diente. Bedeutende Vorarbeiten sind vor allem von Descartes, Locke, Leibniz, David Hume und Rousseau 179 geleistet worden. 180 Das Kant’sche Vernunftrecht war in Deutschland so vorherrschend, dass trotz der Geschichtsphilosophie von Hegel die soziale Problematik noch bei Lassalle unter rechtsphilosophischem Aspekt gesehen wurde. 181 Im Zentrum des politischen Denkens steht bei Kant der Verfassungsstaat, der durch Verrechtlichung der Beziehungen zwischen den Bürgern sowie zwischen den Bürgern und dem Staat Freiheit und Gleichheit der Bürger sichern und Frieden schaffen soll. Die Prinzipien der Freiheit und Gleichheit aller Bürger sowie das Prinzip der Herrschaft der geltenden Gesetze sind für ihn die Kennzeichen einer republikanischen Staatsverfassung. 182 Im Unterschied zu Hobbes ist bei Kant (wie bei Locke) der Naturzustand keine existentielle Grenzsituation, sondern ein Zustand unsicheren Rechts. Das Privateigentum habe in diesem Zustand als quasi „natürliches“ Recht eine provisorischrechtliche Qualität. Die Rechtmäßigkeit des Eigentums werde durch die Kontrollinstanz des vereinigten Willens des ganzen Volkes (volonté générale) garantiert und im Prinzip von allen respektiert. Trotzdem könne das ungeregelte Zusammenleben von Menschen zu Streitfällen mit Gewaltanwendung führen. Diese Unsicherheit 177 Nach der Schätzung von Dahrendorf waren nur rund 5 % der Bevölkerung wahlberechtigt. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 92 f. 178 Vgl. Pesch (2001), S. 156. 179 Rousseaus Ideen der moralischen Selbstbeschränkung und der demokratischen Partizipation werden von Kant übernommen; er lehnt aber die Absorption des Einzelnen im Kollektiv ab. Vgl. Bienfait (1999), S. 52 f. 180 Vgl. Gröschner und Wiehart (2000), S. 211 f.; K. Roth (2003), S. 682. 181 Vgl. von Kempski (1992 f.), S. 130. 182 Vgl. Wagner (1998), S. 102, 110.

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soll durch den Staat beseitigt werden, der das Eigentum in die Form des positivierten und mit Sanktionen gegen Übergriffe geschützten Rechts bringt. 183 Der Naturzustand stellt für Kant nur die Idee einer Situation der Rechts- und Verfassungslosigkeit dar, in der jeder seinem Willen entsprechend handeln kann. In einem „ursprünglichen Vertrag“, der mit der Staatsverfassung gleichgesetzt werden kann, sieht er ebenfalls keine historische Gegebenheit, sondern eine bloße Idee der Vernunft, die als „Probierstein der Rechtmäßigkeit eines jeden öffentlichen Gesetzes“ eine praktische Funktion hat. Diese besteht in der Verpflichtung des Gesetzgebers, die Gesetze so zu gestalten, dass sie dem vereinigten Willen eines ganzen Volkes hätten entspringen können. 184 Aus dem Gedankenexperiment ergibt sich für Kant vor allem der Grundsatz der Gleichheit der Staatsbürger vor dem Gesetz. Deshalb lehnt er die Diskriminierung nach Geschlecht, Rasse oder Religionszugehörigkeit ab. Außerdem schließt er die Möglichkeit der Gewährung von Privilegien an einige Staatsbürger aus, weil das ganze Volk einer solchen Regelung nicht zustimmen würde. 185 Dem Gesellschaftsvertrag wird die Aufgabe übertragen, den Rechtszustand herzustellen, der mit maximaler Freiheit für alle Bürger verbunden ist. Damit ergibt sich ein Maßstab für die erforderliche Beschränkung der individuellen Freiheit zu willkürlichen Handlungen. Diese Ordnung ist das Naturrecht, das von Kant als Vernunftrecht bezeichnet wird. 186 Bei der Ermittlung der politischen Konsequenzen, die sich aus Kants Lehre ergeben, spielt die Frage nach der materiellen Substanz des Naturrechts eine bedeutende Rolle. Diese Frage steht in einem engen Zusammenhang mit der Frage nach den Grenzen der Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers. Man kann zwei Grundpositionen unterscheiden: 1) Das Naturrecht bestimmt die materielle Substanz der individuellen Grundrechte und setzt damit eindeutige Grenzen für die Gestaltung der Gesetze. 2) Die Grundrechte sind inhaltlich unbestimmt und werden durch den Gesetzgeber konkretisiert, dessen Aufgabe in der Realisierung des Allgemeinwillens besteht. Diese Meinungsunterschiede treten deutlich bei der Bestimmung und Begründung des Eigentumsrechts, des Gerechtigkeitsprinzips und der Staatsaufgaben in Erscheinung. Der Position 1) entspricht die Auffassung, dass die volonté générale keinerlei Kompetenzen zur Gestaltung des Eigentums besitzt. Die Eigentumsordnung wird ausschließlich durch den rechtmäßigen Eigentumserwerb bestimmt. Der Rechtsstaat übernimmt nur die Schutzfunktion für den Eigentümer. Kants Eigentumstheorie verhält sich nach dieser Auffassung gegenüber der materialen Verteilung gleichgültig und sieht keine sozialen Bindungen für das Eigentum vor. Der 183 Vgl. Kersting (2000 d), S. 70; Zotta (1994), S. 18, 20; Saage (1994), S. 119; Günther (1994), S. 165; Fritsch (1983), S. 81. 184 Vgl. Irrlitz (2000), S. 123. 185 Vgl. Fritsch (1983), S. 81 f.; E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 211; Günther (1994), S. 166. 186 Vgl. von Kempski (1992 a), S. 13 ff.

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Staat hat nur für die innere und äußere Sicherheit zu sorgen. 187 Der Weg zur Verteilungsgerechtigkeit ist der Weg aus dem Naturzustand in den liberalen Rechtsstaat. Das System der Verteilungsgerechtigkeit fällt inhaltlich mit der liberalen Privatrechtsordnung zusammen. Das Gebot der Verteilungsgerechtigkeit wird bereits und allein durch die Beachtung der staatlichen Gesetze und der gesetzlich bestimmten individuellen Rechte erfüllt. Diese Gerechtigkeitsvorstellung ist für den aristotelischen Begriff der Verteilungsgerechtigkeit nicht mehr offen. 188 Die Position 2) geht von der Annahme aus, dass Kant nur die Befugnis, überhaupt Eigentum zu haben, naturrechtlich begründet. 189 Erst die volonté générale, d. h. die diskursive Verständigung aller Bürger, legt die Qualität und Quantität des Eigentums fest. Kants Theorie wird auf die Quintessenz reduziert, dass alles möglich sei, solange die volonté générale es beschließt. 190 Eine beide Positionen relativierende Auffassung wird von Habermas vertreten: Kant will (wie Rousseau) die individuellen Privatrechte und die politischen Teilnahme- und Kommunikationsrechte als gleich ursprünglich aus der moralischen und politischen Autonomie herleiten. Deshalb dürfen die individuellen Privatrechte weder der Selbstbestimmungspraxis als äußere Beschränkungen bloß übergestülpt noch für diese bloß instrumentalisiert werden.191 Die Legitimationsstrategie über die volonté générale stellt nicht auf den Durchschnitts- oder Mehrheitswillen, ja nicht einmal auf einen gemeinsamen Willen ab, sondern auf einen allgemeinen Willen. Der Allgemeinwille wird von Kant als eine gedankliche Konstruktion der menschlichen Vernunft verstanden, die sich von dem auf empirische Gemeinsamkeiten abstellenden Willen einer Gruppe unterscheiden kann. Der Mehrheitswille könne das Organ des Allgemeinwillens sein, er könne aber nicht an seine Stelle rücken. Eine Regierungsweise nach dem Allgemeinwillen nennt Kant „Republik“. Deren Merkmale sind die Freiheit der Individuen (als Menschen), die Abhängigkeit aller von einer gemeinsamen Gesetzgebung (als Untertanen) und die nach dem Gesetz der Gleichheit aller (als Staatsbürger) gestiftete Verfassung. Das Kant’sche Verständnis der Republik ist auf der transzendentalphilosophischen Ebene angesiedelt und kann deshalb nicht auf eine empirische Republik übertragen werden. 192 Vgl. Zotta (1994), S. 18, 35 f.; Saage (1994), S. 80. Vgl. Kersting (2000 d), S. 50 f. und (2000 a), S. 24 ff. Eine andere Auffassung wird von Gebhardt vertreten: Der von Kant konzipierte Staat könne seine ursprünglich rechtliche Funktion nur erfüllen, wenn er für den Schutz seiner Bürger sorge. Zu diesem Schutz gehöre auch die vorbeugende Abwehr solcher Missstände, die zur Gefährdung der Rechtssicherheit führen könnten. Deshalb habe der Staat ökonomische, technische und soziale Aufgaben zur Sicherung von Freiheit, Gleichheit und Selbständigkeit. Das bedeute, dass für Kant kein prinzipieller Gegensatz zwischen dem Rechts- und Sozialstaat existiere. Vgl. Gebhardt (1992), S. 151. 189 Vgl. Sulaiman-Khil (1996), S. 6. 190 Vgl. Zotta (1994), S. 37 f. 191 Vgl. Habermas (1997 a), S. 190. Vgl. auch die Ausführungen bei B. III. 4. a). 192 Vgl. Dierksmeier und Gröschner in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 225 f. 187 188

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Für Kant ist nicht die Verhinderung unerlaubter Handlungen Einzelner die Basis des Rechtsgedankens. Er erklärt das Recht auch nicht anthropologisch vom Individuum aus. „Die Idee ursprünglicher oder apriorischer wechselseitiger Verpflichtung der Individuen“ wird mit der Intellektualität des Menschen begründet. Kants Rechtsverständnis beruht „in der universellen Geltung des Vertragsverhältnisses als der sozialen Relation schlechthin“. 193 Er bestimmt das Recht als den „Inbegriff der Bedingungen, unter denen die Willkür des einen mit der Willkür des anderen nach einem allgemeinen Gesetz der Freiheit zusammen vereinigt werden kann“. Für das Individuum wird daraus ein rechtlicher Imperativ: „Handle so, dass der freie Gebrauch deiner Willkür mit der Freiheit von jedermann nach einem allgemeinen Gesetz zusammen bestehen könne.“ 194 Das Recht hat nur die Aufgabe, die Handlungen widerspruchslos formal zu koordinieren. Da es nur auf die äußere Handlung zielt, sind die inneren Bestimmungsgründe unerheblich.195 Ein allgemeines Gesetz im strengen Sinne des Wortes muss für „alle vernünftigen Wesen überhaupt, nicht bloß unter zufälligen Bedingungen und mit Ausnahmen, sondern schlechterdings notwendig gelten“. 196 Kant behauptet, dass sogar ein Volk von Teufeln mit Verstand das Problem der Staatserrichtung lösen könnte, weil der durch erzwingbares Recht gesicherte soziale Frieden für alle vorteilhaft sei. Auf moralische Disziplinierung, Gemeinsinn und Tugendhaftigkeit der Bürger könnte demnach verzichtet werden, wenn die Bürger klug sind und ihr Selbstinteresse reflektiert wahrnehmen. 197 Kant erwartet von der Herrschaft der abstrakten und generellen Rechtsnormen keine Beseitigung der gesellschaftlichen Machtstrukturen; er glaubt aber, dass durch die konsequente Verwirklichung der Rechtsidee extreme Ausbeutung verhindert werden kann. 198 Neben den Rechtspflichten haben die Bürger Tugendpflichten, die der Staat nicht verbindlich festlegen und erzwingen kann, weil das Individuum bei der Befolgung des Sittengesetzes einen Spielraum der freien Entscheidung besitzt. Durch Zwang könne auch keine Gesinnung zu einer moralischen gemacht werden. An die Stelle des gesetzlichen Zwangs tritt der Selbstzwang. 199 Kants Formulierung des Sittengesetzes lautet: „Handle so, dass die Maxime deines Willens jederzeit als Prinzip einer allgemeinen Gesetzgebung gelten könne.“ Er nimmt an, dass man material nicht weiß, welche Handlungen letztlich gute Wirkungen haben. Deshalb müsse man formal gut handeln, um überhaupt gut zu handeln. Er stellt sich auch die Frage, wie man darüber hinaus zu positiver Maximenbestimmung und positiver Handlungsanweisung kommt. Dazu dient seine Lehre vom Zweckreich. Deren FormulieVgl. Irrlitz (2000), S. 103, 105, 121. Die Zitate wurden übernommen von Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/ Wiehart (2000), S. 222. 195 Vgl. Koslowski (1982), S. 214. 196 Kant, zitiert nach Bienfait (1999), S. 55. 197 Vgl. Kersting (2000 d), S. 49. 198 Vgl. Saage (1994), S. 115. 199 Vgl. Koslowski (1982), S. 212 ff. 193 194

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rung als kategorischer Imperativ lautet: „Handle so, dass du die Menschheit, sowohl in deiner Person, als in der Person eines jeden anderen, jederzeit zugleich als Zweck, niemals bloß als Mittel brauchest.“ Kant strebt eine Ordnung an, in der nicht nur Kollisionen zwischen den Handlungen der Menschen vermieden werden, sondern jedermann die „eigene Vollkommenheit“ und die „fremde Glückseligkeit“ nach Maßgabe seiner sittlichen Möglichkeiten fördert. Deshalb soll sich jeder an den utopischen Standort eines sittlichen Weltenplaners begeben. Für Kants Konzeption ist die Kombination des Ausschlusses von Handlungsgrundsätzen durch Verallgemeinerung und des Aufbaus von Handlungsgrundsätzen durch utopischen Standort typisch. 200 Die Motivation zu einem tugendhaften Verhalten kann durch die zu erwartende Belohnung im Diesseits nicht ausreichend gestärkt werden. Deshalb wird dem Rechtschaffenen eine göttliche Verteilungsgerechtigkeit im Jenseits in Aussicht gestellt. 201 Kants „praktische Vernunft“ will den rein erfolgsorientierten, existentiellen Selbstbehauptungswillen der hobbesschen Lehre mit einer „Metaphysik der Sitten“ überwinden. Rousseau wird vorgeworfen, das moralische Gesetz mit gemeinschaftlichen, historisch und kulturell kontingenten Objekten und Bedürfnissen zu begründen, die keinen Anspruch auf normative Allgemeingültigkeit und Gesetzmäßigkeit erheben können. 202 Freiheitliches Handeln bedeutet bei Kant vernünftiges Handeln, das auf begründete Zwecke gerichtet ist. Ein Handeln nach dem Zufallsprinzip oder nach einem unveränderlichen Programm sei kein Handeln im eigentlichen Sinne und könne deshalb nicht als freiheitliches Handeln bezeichnet werden. Ohne Vernunftwiderspruch könnten aber nur solche Zwecke gesetzt werden, die den kategorischen Imperativen entsprechen. Deshalb sei freiheitliches Handeln sittliches Handeln, das die Fähigkeit zu diesem Handeln voraussetzt. 203 Die von Kant angestrebte Herrschaft des Rechts erfordert eine strenge funktionale Trennung der Kompetenzen. Sein Gewaltenteilungsschema geht über Locke noch hinaus, weil er in Anlehnung an Montesquieu neben der Legislative und Exekutive als dritte Gewalt die Judikative berücksichtigt. Im Unterschied zu Locke sieht er in der Gewaltenteilung aber nur eine regulative Idee, die lediglich einen Bewertungsmaßstab liefert. 204 Die Demokratie ist von Kant nicht als die beste Möglichkeit der Repräsentation des Allgemeinwillens bezeichnet worden. 205 Jede Herrschaftsform müsse danach beurteilt werden, ob sie sich durch öffentliche Zustimmung legitimieren kann. Der 200 Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 219 f. Die Zitate von Kant wurden von Dierksmeier übernommen. 201 Vgl. Kersting (2000 d), S. 53 f.; Russell (1999), S. 718. 202 Vgl. Bienfait (1999), S. 55. 203 Vgl. Dierksmeier, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 216 f. 204 Vgl. Saage (1994), S. 154 ff. 205 Kant hält es für möglich, dass ein absolut herrschender Fürst den Rechtsstaat und damit die Republik verwirklicht. Die Autokratie und Aristokratie habe bessere Realisierungschancen als die Demokratie, weil diese notwendig Despotismus bedeute. Vgl. Saage (1994), S. 159.

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Bürger soll seine politischen Handlungen mit Blick auf das Ganze ausrichten, und die Staatsgemeinschaft soll die Interessen der Bürger berücksichtigen. Deshalb besteht die Politik für Kant nicht nur aus Recht und Moral, sondern muss als etwas Eigenständiges begriffen werden. 206 Kant hat sich auch mit dem Problem zwischenstaatlicher Politik und des internationalen Friedens beschäftigt. Er lehnt einen allmächtigen Weltstaat ab und setzt sich zur dauerhaften Sicherung des Friedens für die republikanische Verfasstheit der Staaten im Inneren und einen Bund zwischen den Republiken ein. 207 Die Rechtsstaatlichkeit im Innern der Staaten sei die elementare Voraussetzung des internationalen Friedens. Die Menschenrechte sollen auch für die Kooperation der Staaten untereinander gelten. Der Friede zwischen den Staaten wird analog zur innerstaatlichen Friedensstiftung begründet und somit auch als „Konstitution eines Rechts“ begriffen. Damit macht Kant aus der bis dahin vor allem moralisch begründeten Friedensidee ein Rechtsprinzip. Er nimmt an, dass demokratische Verfassungsstaaten untereinander Frieden halten können. 208 Das volle, aktive Bürgerrecht der Teilnahme an der Gesetzgebung soll nach Kant nur dem selbständigen Bürger zustehen. Die anderen Personen (einschließlich der Frauen) sollen nur das passive Bürgerrecht erhalten und als „Schutzgenossen“ am Schutz der Gesetze teilhaben. 209 Kants politisches Ziel kann in der Aufhebung der feudalen Strukturen der preußischen Gesellschaft gesehen werden: Beseitigung des Grundbesitzes von Kirche und Adel, der Privilegien des Adels und der Leibeigenschaft. Er hat angenommen, dass das freie Spiel der Marktkräfte und die damit verbundene Verlagerung der Entscheidungskompetenzen in die individuelle Sphäre die freie und gleiche Entwicklung aller Menschen gewährleistet. 210

b) Hegel (1770–1831) Hegel hatte schon zu seinen Lebzeiten einen enormen Einfluss auf das geistige Leben. Gegen Ende der zwanziger Jahre des neunzehnten Jahrhunderts war er der „Professor der Professoren“. 211 Ende des neunzehnten Jahrhunderts waren die führenden akademischen Philosophen in Amerika und England überwiegend Hegelianer. 212 Es war lange Zeit umstritten, „ob Hegels politische Philosophie als Werk eines Liberalen oder Konservativen, als Produkt der Aufklärung oder der preußischen Reaktion 206 Vgl. Dierksmeier und Henkel, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 226 f. 207 Vgl. Henkel, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 227 ff. 208 Vgl. Gebhardt (1992), S. 151 ff. 209 Vgl. Koslowski (1982), S. 200 ff. 210 Vgl. Zotta (1994), S. 25; Kersting (2000 a), S. 27 f. 211 Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 218. 212 Vgl. Russell (1999), S. 738.

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zu verstehen ist“. Die Diskussion führte zu dem Ergebnis, dass Hegel weder liberal noch konservativ war, sondern beide Positionen kritisch durchdrungen, relativiert und in der höheren Einheit des Staates „aufgehoben“ hat. Gegen den liberalen Individualismus setzte er eine holistische Staatskonzeption und gegen den konservativen Rekurs auf ethnische und traditionale Bindungen die moderne Freiheitsidee.213 Hegels Grunderfahrung war die Zerrissenheit: 214 An die Stelle der umfassenden Einheit traten immer kleinere Einheiten, die sich nicht mehr zu einer Totalität synthetisieren ließen. Die grundlegende umwälzende Entwicklung war die Entstehung kapitalistischer Produktionsverhältnisse und souveräner Staaten. Die „Entzweiung“ hatte sich in der Wissenschaft reproduziert. Es gab nicht nur unterschiedliche und gegensätzliche politische Positionen, sondern auch verschiedene Standorte in den methodologischen Grundlagen. Hegel versucht, die Entwicklungen in ihren vielschichtigen Gegensätzen im dreifachen Sinne „aufzuheben“: als Negation, als Aufbewahrung und als Emporhebung in eine höhere Einheit, in der die einzelnen Elemente zu Momenten einer neuen Totalität werden. Er interpretiert den Staat im Sinne der vorstaatlichen Paradigmen, der antiken Polisvorstellung und der christlich-mittelalterlichen Reichsvorstellung und will die rationalen Elemente des Liberalismus und Konservatismus durch Begründung institutioneller und bewusstseinsmäßiger Formen „aufheben“, in denen sie sich ohne wechselseitigen Ausschluss realisieren können. 215 Das Grundprinzip der praktischen Philosophie ist bei Hegel (wie bei Aristoteles) die Selbstvervollkommnung. Selbsterhaltung und Machtsteigerung müssen diesem übergeordneten Zweck dienen. Der grundlegende Zweck des als geistiges Wesen verstandenen Menschen ist für ihn die Selbsterkenntnis des freien Willens in den Resultaten seiner Selbstbetätigung und Selbstverwirklichung. Der Eigennutz der Individuen in der bürgerlichen Gesellschaft ist für Hegel die Hauptquelle der Zerrissenheit. Er sieht aber hinter den Zerfalls- und Entfremdungserscheinungen die List der Vernunft, die unsichtbare Hand (Gottes). Durch Verfolgung der Privatzwecke würden die Menschen zugleich die Sache des Allgemeinen fördern. Hegels Intention zielt auf eine „Aufhebung“ der egoistischen Motive der Menschen in solidarischen Verhältnissen. Er möchte die zerstörte Einheit auf einer höheren Ebene wiederherstellen, die das christliche Freiheitsbewusstsein bewahrt. 216 Hegel hat im Anschluss an Spinoza und Schelling den objektiven Idealismus erneuert, indem er das Denken und Sein aus einer einheitlichen und identischen StrukVgl. K. Roth (2003), S. 765 f. Darin ist impliziert: Kirchenspaltung, religiöse und politische Spaltung Europas, Untergang der alten Reiche, Zerfall des ehemaligen Deutschen Reiches in unverbundene Landesfürstentümer, feudale Zersplitterung innerhalb der Landesfürstentümer, Ständespaltung, Auflösung der Familie als Produktions- und Lebenseinheit mit der Entstehung kapitalistischer Produktionsverhältnisse, ökonomische Konkurrenz, Arbeitsteilung und Mechanisierung des Arbeitsprozesses, Parzellierung der sozialen Lebenswelt der Individuen. Vgl. K. Roth (1991), S.27. 215 Vgl. K. Roth (1991), S. 27 f., 33 f. 216 Vgl. K. Roth (1991), S. 53 f., 309, 311. 213 214

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tur ableitet, die er das Absolute nennt. Er synthetisiert den antiken Substantialismus mit dem modernen Subjektivismus. 217 Die Geschichte wird von Hegel als Prozess verstanden, „in dem der Geist sein Wissen von sich hervorbringt, seinen Begriff realisiert und dabei nur dem einen Ziel und Zweck verpflichtet bleibt, sich selbst zu erkennen durch sein Tun“. Der Begriff ist für ihn die Manifestation der Substanz, die als spinozistische Substanz, als das All-Eine oder Gott verstanden wird. Die Besonderheit seiner Theorie sieht Hegel in einem neuartigen Begründungszusammenhang, der gewöhnlich als Dialektik bezeichnet wird. 218 Nach dem heute üblichen Sprachgebrauch wird die gesamte Methode Hegels als „Dialektik“ bezeichnet. „Das ‚Dialektische‘ besteht dann in einem logischen Übersetzungsprozess, in dem die empirischen Phänomene in den Begründungszusammenhang der Theorie ‚aufgehoben‘ und einander zugeordnet werden, bzw. in der immanenten Entwicklung des Begriffs.“ 219 Der für den dialektischen Prozess zentrale Begriff der „Aufhebung“ bezeichnet die Auflösung von Widersprüchen durch eine Synthese auf höherer Ebene. Hegel hat sowohl die Methode seiner philosophischen Argumentation als auch die Bewegung der Sachen selbst, die Gegenstand dieser Argumentation sind, als Dialektik bezeichnet. 220 Etwas verkürzend kann man die Dialektik als Entwicklung einer Ganzheit unterschiedlicher Momente 221 verstehen. Hegel hat seine Vorstellung mit dem Pflanzenbeispiel erläutert: Das Ganze der Pflanze besteht aus der Gesamtheit ihrer Momente (Knospe, Blüte, Frucht). Es wäre falsch, nur die Frucht für die Pflanze zu halten. Das Beispiel zeigt auch, dass man zum Verständnis einer Ganzheit aus Momenten deren Geschichte berücksichtigen muss, weil man sonst in abstraktes Denken verfällt. 222 Hegel geht vom Begriff des Willens als „an und für sich freiem Willen“ aus, um die Erscheinungen des gesellschaftlichen und staatlichen Lebens als „Besonderungen“ dieses allgemeinen Begriffs zu entwickeln. In der „Jenaer Realphilosophie“ realisiert sich dieser allgemeine Wille, indem er sich in das soziale Leben der gesellschaftlichen Individuen zerstreut, um sich im Staat zu allgemeiner Einheit zu rekonstruieren. Die Institutionen werden aus dem Handlungszusammenhang der Individuen begründet, die den Einzelnen handlungsanleitende Orientierungsmuster und der Gesamtgesellschaft ihre innere Stütze bieten sollen. In der späteren „Rechtsphilosophie“ werden die Institutionen vorgelagert und stellen bloße Stufen in der Selbsterkenntnis des Volksgeistes dar. Das soziale Handeln kann dann nur noch als Realisierung und Belebung des abstrakten Institutionenkorsetts verstanden Vgl. K. Roth (2003), S. 684. Hegel hat die Dialektik nur als ein Moment seiner spekulativen Methode verstanden, als das „negativ-vernünftige“ im Unterschied zum „abstrakten“ oder „verständigen“ und zum eigentlich „spekulativen“ oder „positiv-vernünftigen“ Moment. Vgl. K. Roth (1991), S. 14 f. 219 Vgl. K. Roth (1991), S. 245, 15. 220 Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 220 f. 221 Momente sind unterscheidbare Eigentümlichkeiten, Aktualisierungsweisen ein und derselben Sache. Vgl. Henkel, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 237. 222 Vgl. Henkel, in: Gröschner/Dierksmeier/Henkel/Wiehart (2000), S. 237 f. 217 218

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werden. Diese Geistphilosophie ist schon Hegels Zeitgenossen als „Mystizismus“ erschienen. Seine Emanzipationsvorstellung und sein Freiheitsbegriff liegen in der christlichen Theologie sowie in antiken Polis- und Kosmosvorstellungen begründet. In Hegels pantheistischer Weltkonzeption soll der Abgrund zwischen Gott und der Welt überbrückt werden, der durch die monotheistischen Religionen entstanden ist. 223 Die kantisch-fichtesche Moralphilosophie wird von Hegel abgelehnt, weil es nicht ausreichend sei, moralische Appelle zu formulieren und die innere Güte des Menschen anzurufen. Die alten Sitten, Anstands- und Ehrgefühle seien nicht stark genug gewesen, um dem sich ausbreitenden Besitzindividualismus zu widerstehen; sie seien selbst vom modernen Egoismus affiziert und durch Geldverhältnisse zersetzt worden. 224 Hegel wirft Kant eine doppelte Abstraktion vor: Seine Forderung nach Abstraktion von jeglicher Folgenabwägung führe zur gesinnungsethischen Verantwortungslosigkeit. Die Gleichgültigkeit der kantischen Autonomie gegenüber der lebensweltlichen Sittlichkeit, das heißt den konkreten ethischen Normen und Institutionen, verhindere die Umsetzung der vernünftigen Einsicht in konkrete Alltagspflichten. Diese Risiken des kantischen Formalismus will Hegel durch die „Aufhebung“ der formal-abstrakten Autonomie in der lebensweltlichen Sittlichkeit überwinden und damit die bloß mögliche Freiheit verwirklichen. 225 Das Thema Menschenwürde wird von Hegel auf drei Ebenen angesprochen: – Anerkennung der Menschen als gleiche „Personen“, d. h. „als gleiche Kompetenzzentren für das Innehaben von Rechten“; – „wechselseitige Anerkennung als ungleiche Bedürfnissubjekte“; – „Selbstzurücknahme und Einordnung ... in ein Interaktionsverhältnis“. Die beiden ersten Ebenen, die für Kant Gegenstände der Tugendlehre darstellen, sind für Hegel Rechtsgebote. Die dritte Ebene ist für Hegel eine Angelegenheit der Religionsphilosophie. Die jeweils höhere Ebene ergibt sich aus Defiziten der vorausgehenden. 226 Die Beziehung der Menschen zueinander kann nach Hegel zwei Grundformen annehmen: eine gegensatzlose Übereinstimmung zweier Willen oder eine spannungsgeladene, konfliktuelle Einheit. Das Grundmuster der ersten Form nennt er Liebe. Es ist das Prinzip der Familiengründung. Das Grundmuster der zweiten Form ist der Kampf um Anerkennung, der nach der Überwindung des Naturzustands zum abstrakten Recht führt. Hinzu kommt als weitere Form der Intersubjek223 224 225 226

Vgl. K. Roth (1991), S. 309 f. Vgl. K. Roth (1991), S. 221. Vgl. Bienfait (1999), S. 80 f. Vgl. Seelmann (2000), S. 144.

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tivität der Tausch, der die Marktwirtschaft ermöglicht. Die primäre Leistung des Rechts ist für Hegel die Garantie der bürgerlichen Tauschverhältnisse. Im Eigentum fänden die Individuen ihr Selbstbewusstsein und die Anerkennung ihrer Mitmenschen. Sie erwarteten vom Staat, dass er das Eigentum respektiert und die Eigentümer gegen Übergriffe anderer Menschen schützt. Hegel unterscheidet zwischen der Außen- und Innenstabilisierung des Handelns. Die Außenstabilisierung ermöglicht eine Ordnung, in der sich die soziale Praxis ohne Brüche und Reibungsverluste realisieren kann. Sie entlastet die Individuen von Verständigungsprozessen durch Reduktion der Komplexität sozialen Handelns. Die Innenstabilisierung ergibt sich durch Neutralisierung der motivationalen Widersprüche. Hegels Begründungszusammenhang kann als Synthese oder Vermittlung beider Perspektiven begriffen werden. Im Vertrag sieht Hegel die reinste Form des Anerkanntseins, weil sich die Tauschpartner als vollwertige Menschen anerkennen. Das geschehe aber nur zum Schein, weil das Vertragsverhältnis in Wirklichkeit ein Verhältnis gegenseitigen Misstrauens sei. Das Prinzip Anerkennung sei ein Element der Desintegration, ein Stachel der bürgerlichen Konkurrenz um Reichtümer oder Reputation. Hegels Kritik zielt aber nicht auf eine Beseitigung des abstrakten Rechts, sondern richtet sich gegen seine Verabsolutierung in den neuzeitlichen Naturrechtstheorien, im Konstitutionalismus und in der liberalen Theorie. Er akzeptiert es prinzipiell als Fortschritt im Bewusstsein der Freiheit, lehnt aber die Vorstellung ab, die Gesellschaft oder gar den Staat als Resultat eines ursprünglichen Vertrags zu begreifen, als eine Form der „Anerkennung“. 227 Hegel knüpft an die liberale Doktrin an, um den „Not- und Verstandesstaat“ als Organisator und Garanten der bürgerlichen Freiheiten zu begreifen, legitimiert ihn aber als „eigentlich politischen Staat“ gerade aus der Negativität der bürgerlichen Gesellschaft, als eine Instanz, die dem bürgerlichen Treiben entzogen sein soll. Der Staat soll die allgemeine Zerrissenheit „aufheben“, das heißt erträglich machen und zugleich überwinden. In ihm soll sich jeder Einzelne in seiner wesenhaften Verbindung mit den anderen selbst erkennen. Die eigentliche Sittlichkeit besteht für Hegel in der zustimmenden Ausführung von staatlichen Aufgaben und Gesetzen. Kritik am sittlichen Staat beruhe auf einem Irrtum. 228 Hegel gibt zu, dass der Staat aus reiner tyrannischer und entsetzlicher Herrschaft geboren ist. Dennoch versucht er, ihm einen höheren Sinn durch Verbindung mit früheren Ordnungsvorstellungen und dem Heilsgeschehen zu geben. Er soll das Dasein Gottes auf Erden sein. Damit erhält die Politik einen mythischen Charakter. 229 Die Besonderheit der Hegel’schen Staatstheorie besteht darin, dass sie auf der Grundlage der neuen Einsichten die alten Integrationsformen restituieren will. Die Restitution auf der Grundlage der neuen ökonomischen und revolutionären Einsich227 228 229

Vgl. K. Roth (1991), S. 218 ff. Vgl. Bienfait (1999), S. 94. Vgl. K. Roth (1991), S. 308 ff., 232.

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ten unterscheidet sie von der politischen Romantik und von der katholischen Soziallehre. Die Zielsetzung der politischen Philosophie Hegels kann durch die folgenden Stichworte beschrieben werden: Vermittlung von Revolution und Tradition, von Mittelalter und Neuzeit, von Kapitalismus und Feudalmonarchie. Hinzu kommt ein Konglomerat von absolutistischen, konstitutionalistischen, restaurativen, sozialistischen und nationalistischen Elementen. 230 Demokratische Entscheidungsstrukturen lehnt Hegel ab, weil seiner Ansicht nach die erforderlichen sozialen, rechtlichen und mentalen Voraussetzungen fehlen. Er hebt den geringen Bildungsstand der Bevölkerung und den fehlenden Gemeingeist als Mängel hervor. Es sei zu befürchten, dass die Demokratie die Warenanarchie im Medium der Politik reproduzieren und den Kampf um Anerkennung schüren würde. Dadurch würde sich eher eine Gefährdung als Förderung der Freiheit ergeben. Da jeder Mensch nur im Verbund und in der Interaktion mit anderen Menschen sein Selbstbewusstsein bilden könne, sucht Hegel einen Ersatz für die verweigerte Partizipation am Staat in den Vereinigungen, die von der Französischen Revolution aufgelöst wurden. Das Allgemeine, das der Staat dem Menschen nicht biete, soll er in der Korporation finden. Die öffentliche Meinung wird positiv beurteilt. Von ihr gingen alle Veränderungen aus. Sie sei der bewusste Mangel des fortschreitenden Geistes. 231 Der späte Hegel warnt vor einer Stärkung des Parlaments, weil sie „die erschreckende Macht des Volkes gegen das bestehende monarchische Element entfesseln könnte“. Er befürchtet die Ausbreitung demokratischer Grundsätze durch französische und englische Einflüsse. 232 Die Erhaltung der Errungenschaften der Geschichte erfordere eine aufgeklärte, konstitutionelle Monarchie. Die Monarchen dienten, wenn auch vielleicht wider Wissen und Willen, dem in der Geschichte sich verwirklichenden Weltgeist. Hegel hat den preußischen Staat im ersten Drittel des neunzehnten Jahrhunderts trotz seiner reaktionären Verfassung als „Wirklichkeit der sittlichen Idee“ bezeichnet. 233

II. Engländer (Schotten) 1. Die historische Situation zur Zeit der Entstehung des englischen (schottischen) Liberalismus Der englische (schottische) Liberalismus (als „klassischer Liberalismus“ bezeichnet) hat sich zur Zeit der beginnenden Industrialisierung in England entwi230 231 232 233

Vgl. K. Roth (1991), S. 317. Vgl. K. Roth (1991), S. 231 und (2003), S. 773 f. Vgl. Brose (1992), S. 190 f. Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 240 ff.

II. Engländer (Schotten)

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ckelt. Man kann die These vertreten, dass die Industrielle Revolution 1740/50 in England begann. 234 Vom Altertum bis in die Mitte des 18. Jahrhunderts blieb die Kontinuität der wirtschaftlich-technischen Entwicklung im Wesentlichen erhalten. 235 In der Zeit von 1740 bis 1840 hat sich die englische Wirtschaft grundlegend verändert. Die Bevölkerung hat sich fast verdreifacht und die gesamte Wirtschaftsleistung mehr als vervierfacht. Der Produktionsanstieg des Exportgewerbes wird in der Zeit zwischen 1740 und 1770 auf etwa drei Viertel geschätzt. 236 Das bedeutendste Exportgewerbe war die Tucherzeugung. 237 Bahnbrechende technische Erfindungen haben ab den 1770er Jahren die Produktionskosten gesenkt und zu einem starken Anstieg der Baumwoll- und Eisenproduktion geführt. 238 Durch die Erfindung der Dampfmaschine wurde die Industrie von ortsgebundenen Energiequellen unabhängig. 239 Das Hauptgewicht der Beschäftigung verlagerte sich von der Landwirtschaft auf andere Bereiche. 240 Der Anstieg der Investitionsquote war von 1750 bis 1820 noch verhältnismäßig gering, weil der technische Fortschritt in der Textil- und Eisenindustrie nicht eindeutig stärker kapitalnutzend als kapitalsparend war. Zwischen 1830 und 1850 erhöhte sich die Kapitalbildung relativ stark durch den Eisenbahnbau. 241 Die Umwälzung des Verkehrswesens erfolgte in England durch den Kanal- und Straßenbau. Der Eisenbahnbau fiel in eine spätere Phase der Industrialisierung und führte zu einer erheblichen Verbesserung des Verkehrssystems. Die Hauptstrecken des Netzes existierten bereits 1850. 242 Die Industrialisierung hat die Produktionsprozesse grundlegend verändert: Werkzeuge wurden von der Hand des Menschen in Mechanismen verlagert, Geräte wurden mit einer neuen Kraftquelle ausgestattet, die Arbeitsteilung wurde innerhalb einer funktional und geographisch einzigen Produktionseinheit gewaltig ausgedehnt, der Mensch musste sich als Produzent immer stärker dem Rhythmus des mechanischen Prozesses anpassen. Die Arbeiter wurden im Produktionsprozess den Zwangs- und Disziplinarbefugnissen der Kapitalbesitzer unterworfen. Der Produzent konnte nicht mehr, wie in früheren Zeiten, innerhalb der von ihm selbst bestimmten Zeit und nach eigenen Methoden unabhängig von anderen arbeiten. 243 Europa hatte zunächst keinen deutlichen technischen Vorsprung vor anderen Teilen der Welt. Neben Europa hatten China und die islamischen Länder von Nordafrika bis Indien ein vergleichbares technisches Niveau. Es ist aber Europa gelungen, in 234 235 236 237 238 239 240 241 242 243

Vgl. Deane (1985), S. 30. Vgl. Cipolla, (1976), S. 2. Vgl. Deane (1985), S. 4 ff. Vgl. Wengenroth (1994), S. 19. Vgl. Deane (1985), S. 10 ff. Vgl. Deane (1985), S. 18. Vgl. Deane (1985), S. 21. Vgl. Deane (1985), S. 26. Vgl. Deane (1985), S. 31, 35. Vgl. Dobb (1970), S. 258 f.

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den Genuss des gesamten eurasischen Vorrats an technischen Errungenschaften in einer Zeit zu gelangen, in der den Konkurrenten die Hände gebunden waren. 244 Hinzu kam im ausgehenden Mittelalter ein Mentalitätswandel mit einem neuen Objektverhältnis zur Welt und der Verbindung religiöser Hoffnungen mit entschlossenem Erwerbsstreben. Die Abwendung von allem diesseitig Materiellen wurde durch ein Naturverständnis beseitigt, das auf der Aufforderung der Bibel beruhte: „Machet euch die Erde untertan!“ (Genesis 1.28). Die Natur wurde jetzt als Objekt der Ausbeutung und zugleich als Dokument eines göttlichen Schöpfungsplans angesehen. Die ideologischen Barrieren gegen Eingriffe in die Natur waren damit beseitigt. Hier liegen auch die ideologischen Wurzeln der abendländischen Naturwissenschaft sowie einer Technik, welche die Schöpfung nach deren eigenen Prinzipien weiterführen will. Verbunden war damit auch eine positive Bewertung des Gewinnstrebens unter der Voraussetzung, dass der Gewinn nicht zu einem Luxusleben führt, sondern immer wieder neu investiert wird. 245 Die Industrielle Revolution steht in einem engen Zusammenhang mit der kapitalistischen Produktionsweise, die sich in England früher und umfassender als in anderen Ländern durchsetzen konnte. Den Ursprung der Industriellen Revolution kann man im Aufstieg der Städte in Mittel- und Norditalien, im südlichen Holland und im Nordosten Frankreichs zwischen dem 11. und 13. Jahrhundert sehen, der mit einem Aufbegehren gegen die herrschende agrarische Feudalordnung verbunden war. Es begann eine auf Handel und Fabrikation aufbauende Gesellschaft mit den neuen Idealen der Zweckmäßigkeit und des Gewinns heranzuwachsen. Der Kaufmann und der Handwerker traten an die Stelle des Kriegers und des Mönchs. Diese Entwicklung erfasste innerhalb weniger Jahrhunderte andere westeuropäische Länder und erreichte am Ende des siebzehnten Jahrhunderts ihren Höhepunkt im nördlichen Holland und in England. Beide Länder waren gekennzeichnet durch eine ungewöhnliche Expansion des Handels und der Manufakturen, eine große und geschäftstüchtige Kaufmannsklasse mit wirtschaftlicher und politischer Macht, ein eindrucksvolles Reservoir an Arbeitskraft, einen relativ hohen Bildungsstand und eine bedeutende Kapitalfülle. 246 Der entscheidende Vorteil von England gegenüber Holland bestand im Besitz von Kohle. 247 Deane erklärt den Anfang der Industriellen Revolution in England mit drei voneinander abhängigen Faktoren: Entwicklung internationaler Märkte (insbesondere außerhalb von Europa), ungewöhnliche Folge guter Ernten seit den späten 1710er Jahren bis zu den 1750er Jahren und Bevölkerungswachstum ab den 1740er Jahren. 248 Es wird angenommen, dass die durch umfangreiche Verbesserungen in der Landwirtschaft ermöglichte Erhöhung der Lebensmittelproduktion die Zunahme 244 245 246 247 248

Vgl. Wengenroth (1994), S. 10 ff. Vgl. Wengenroth (1994), S. 12 f. Vgl. Cipolla (1976), S. 2 f. Vgl. Cipolla (1976), S. 3. Vgl. Deane (1985), S. 30.

II. Engländer (Schotten)

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der Bevölkerung verursacht hat. 249 Dobb betont die günstigen Voraussetzungen für das Wachstum der kapitalistischen Industrie durch ein höheres Angebot an Arbeitskräften, vermehrte Produktivität und Ausdehnung der Märkte. 250 Wengenroth hebt die Bedeutung politisch-organisatorischer Reformen sowie die von einem dynamischen Handelskapitalismus getragene Spezialisierung und Arbeitsteilung in Landwirtschaft und Gewerbe als Ursachen für die Entstehung der leistungsfähigsten Volkswirtschaft Europas hervor. 251 Die kapitalistische Produktion in der Form der Manufakturen und der Hausindustrie konnte sich erst nach dem Zusammenbruch der städtischen Lokalherrschaft und der Aushöhlung der Monopolrechte der Handwerkszünfte entwickeln. Es mussten auch günstige Voraussetzungen für die kapitalistische Produktionsweise in der Landwirtschaft geschaffen werden, damit ein bäuerliches Proletariat entsteht und sich ein innerer Markt für die Manufakturgüter bildet. Diese Aufgabe wurde von der neuen Generation von Kaufmannskapitalisten und den Teilen des Grundadels gelöst, welche die dörfliche Industrie als Arbeitgeber von Heimhandwerkern entwickelte. 252 Die Trennung der Handels- von der Produktionssphäre durch den Einfluss der Zünfte wurde durch die Verleger überwunden, die ihr Handelskapital mit der Warenproduktion verbanden, auf die sie nun unmittelbar einwirken konnten. Das vor allem in der Textilindustrie weit verbreitete Verlagswesen war von Anfang an eine kapitalistische Betriebsform, die nicht unter dem Einfluss der Handwerkerzünfte der Städte stand und auf Wachstum drängte. 253 Die noch überwiegend am Grundbesitz orientierten herrschenden Klassen haben durch Begünstigung der Handels- und Finanzinteressen zum Wandel der wirtschaftlichen Institutionen und Möglichkeiten vom späten siebzehnten Jahrhundert an beigetragen. 254 Die Kaufmannsfabrikanten wurden zu Gegnern der Handelsmonopole, weil sie ihren Markt einschränkten und auf den Verkaufspreis ihrer Waren drückten. 255 Die Freihandelsbewegung lag im Interesse der Grundherren, die das Gemeindeland einfriedigten, der Tuchhändler und Tuchmacher, sowie der Mitglieder der Londoner Handelszünfte, die sich an der ländlichen Industrie beteiligten. 256 In England wurde das Ideal der persönlichen Freiheit zuerst formuliert. Die liberalen Grundsätze wurden von der Partei der Whigs vertreten und haben die Glorreiche Revolution von 1688 geprägt. Die Bill of Rights von 1689 und der Act of Settlement von 1701 stellten das Gesetz über den Willen des Monarchen. Die Krone wurde zu einem Staatsorgan. Infolge des parlamentarischen Steuerbewilligungs249 250 251 252 253 254 255 256

Vgl. Hartwell (1972), S. 51. Vgl. Dobb (1970), S. 257. Vgl. Wengenroth (1994), S. 17. Vgl. Dobb (1970), S. 131, 166 ff. Vgl. Wengenroth (1994), S. 17. Vgl. Supple (1976), S. 204. Vgl. Dobb (1970), S. 166 f. Vgl. Dobb (1970), S. 168.

5 Wulff

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rechts war eine Regierung ohne oder gegen das Parlament handlungsunfähig. England war im achtzehnten Jahrhundert das beneidete Land der Freiheit.257 Die bürgerliche Revolution im siebzehnten Jahrhundert hat das Wachstum des Industriekapitals erheblich beschleunigt, weil sich durch die Vorherrschaft kommerzieller und industrieller Interessen im englischen Parlament eine innovationsfreundliche Veränderung der Handelsrechte ergeben hat. 258 Die Industrielle Revolution war nach Auffassung von Supple ein Triumph des Individualismus. Die Neuerer und Unternehmer waren kämpferisch und gewinnorientiert. Der Angebots- und Nachfragemechanismus sowie die Allokation der Ressourcen richteten sich nach den Entscheidungen individueller Wirtschaftssubjekte. Der Staat hat aber eine wichtige Rolle bei der Herstellung der Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsprozess gespielt, die England anderen europäischen Ländern voraus hatte: Einheitliches Währungs-, Steuer- und Zollsystem, gefestigte Struktur des Handelsrechts, Aufbau und Verteidigung des englischen Weltreichs, Expansion des internationalen Handelsnetzes mit Großbritannien als Mittelpunkt, Lenkung des Handels und des englischen Weltreichs zum Nutzen der einheimischen Wirtschaft. Es wurden auch Kriege geführt, die mit der Expansion der englischen Kolonien und des Handels endeten und wesentlich dazu beitrugen, dass England in den sechziger Jahren des achtzehnten Jahrhunderts zum Zentrum der größten Freihandelszone der Erde wurde. Ein weiterer wesentlicher Faktor der positiven wirtschaftlichen Entwicklung war die politische Stabilität und soziale Harmonie, die sich durch die staatliche Entwicklung nach dem Bürgerkrieg im siebzehnten Jahrhundert ergeben hat. 259 Durch die Napoleonischen Kriege hat sich die Kluft des Entwicklungsniveaus zwischen den Volkswirtschaften Englands und der übrigen westeuropäischen Länder vertieft. Nach den Kriegen hat der Haupttrend der englischen Gesetzgebung die strukturellen, fiskalischen und wirtschaftlichen Behinderungen der Mobilität von Menschen und Ressourcen kontinuierlich abgebaut. Das Vertrauen der englischen Produzenten in die weitere wirtschaftliche Entwicklung zeigte sich in der (eingeschränkten) Realisierung des freien Handels, in der Liberalisierung der Gewerkschaftsgesetze sowie in der Aufhebung des Auswanderungsverbots für gelernte Handwerker und des Ausfuhrverbots von Maschinen. 260 Die Anfangsphase des modernen Wirtschaftswachstums in England entsprach den Vorstellungen der britischen klassischen Nationalökonomen, die zur Nichteinmischung des Staates in den Wirtschaftsprozess tendierten. 261 Die von Adam Smith geforderten Freiheitsrechte müssen auch im Zusammenhang mit wirtschaftlichen Interessen gesehen werden. 262 Die Freiheitsidee allein hätte wohl keine großen Ver257 258 259 260 261 262

Vgl. von Hayek (1994 m), S. 236; Röhrich (2001), S. 347 f. Vgl. Dobb (1970), S. 179; J. Röpke (1983), S. 124. Vgl. Supple (1976), S. 204 f. Vgl. Supple (1976), S. 207 f. Vgl. Supple (1976), S. 195. Vgl. A. II. 6, Fußnote 376.

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änderungen bewirkt. Der Liberalismus konnte zu einer mächtigen politischen Bewegung werden, weil die Freiheitsidee für die Durchsetzung der Interessen des Bürgertums nützlich war. 263 2. Thomas Hobbes (1588–1679) John Rawls hat den „Leviathan“ von Hobbes das wichtigste Werk der politischen Theorie in englischer Sprache genannt. 264 Seine Vorstellungen sind wohl von den Machtkämpfen geprägt worden, die er in England erlebt hat. 265 Er begründet den absoluten Staat mit den Aufgaben der Friedenssicherung in der Gesellschaft und der Verteidigung. 266 Wenn die Menschen ohne eine allgemeine, sie alle im Zaum haltende Macht leben (Naturzustand), sei ein Krieg eines jeden mit jedem zu erwarten, weil in der menschlichen Natur drei Konfliktursachen liegen: Konkurrenz, Misstrauen und Ruhmsucht. Es existiere in diesem Zustand kein Gesetz und kein Eigentum. Zum Schutz des eigenen Lebens könne jeder Mensch alle geeigneten Mittel einsetzen. Die beiden Kardinaltugenden des Krieges seien Gewalt und Betrug. Es bestehe aber die Möglichkeit, diesen elenden Kriegszustand zu beenden, weil die Menschen den Tod fürchten und die zu einem angenehmen Leben erforderlichen Güter durch Fleiß erwerben wollen. Eine allgemeine Regel der Vernunft besage, dass sich jedermann um Frieden bemühen sollte. Alle Menschen sollten zur Sicherung des Friedens einen Vertrag abschließen, in dem sie auf ihre Rechte im Naturzustand verzichten und sich der staatlichen Zwangsgewalt unterwerfen, die durch Androhung von Strafen dafür sorgt, dass die den Frieden sichernden Gesetze beachtet werden. Der als Leviathan bezeichnete Souverän sollte die Kompetenzen uneingeschränkt besitzen, die zur Lösung seiner Aufgaben erforderlich sind (Schutz der Rechte der Untertanen durch allgemeine Gesetze, oberster Richter, Ernennung der Minister und Beamten, Regelung der Beziehungen zu anderen Staaten und Auswahl der zur Durchsetzung seiner Beschlüsse einzusetzenden Mittel). Wenn die Mehrzahl der Gesellschaftsmitglieder einen Souverän ernannt habe, müssten alle seine Beschlüsse anerkennen und befolgen. Wer dazu nicht bereit sei, bleibe im Kriegszustand und könne von jedem vernichtet werden. Der Souverän könne zwar unbillige Handlungen begehen und schlechte Gesetze erlassen, er könne aber keinem seiner Untertanen Unrecht im eigentlichen Sinn zufügen und deshalb angeklagt werden, denn er entscheide immer aufgrund der Vollmacht eines jeden Menschen in der Gesellschaft. Die Untertanen hätten auch nicht das Recht, ihm den Gehorsam wegen einer behaupteten Vertragsverletzung zu verweigern, weil er kein Vertragspartner der Gesellschaftsmitglieder sei und deshalb auch nicht vertragsbrüchig werden könne. Der Wohlstand eines Volkes hänge nicht von der Regierungsform (Monarchie, Aristokratie, Demokratie) ab, sondern vom Ge263 264 265 266

5*

Vgl. von Kempski (1992 j), S. 314. Vgl. Herz (1999), S. 92. Vgl. Heidt (1998), S. 211. Vgl. Hobbes (1984), S. 94 ff.

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horsam und der Eintracht der Untertanen. Hobbes nimmt an, dass die Monarchie die Aufgabe der Friedenssicherung am besten lösen könne. Die Vorstellungen von Hobbes über Freiheit 267, Gleichheit 268 und Gerechtigkeit 269 sind für die damalige Zeit ebenso ungewöhnlich wie sein Staatsverständnis. Er behauptet, dass die Unterschiede zwischen den körperlichen und geistigen Fähigkeiten der Menschen nicht so bedeutend seien, dass daraus unterschiedliche Ansprüche abgeleitet werden können. Alle Menschen seien von Natur aus gleichermaßen frei. Freiheit bedeutet für Hobbes das Fehlen äußerer Bewegungshindernisse. Sie werde bei den Untertanen durch die Gesetze des Souveräns beschränkt. Da der Souverän durch Rechtsübertragung nur die Kompetenzen besitzen soll, die zur Lösung seiner Aufgaben erforderlich sind, sei der Untertan bei der Regelung aller Angelegenheiten frei, für die der Souverän nicht zuständig ist. Das bedeute zum Beispiel, dass der Souverän den Untertanen nicht verbieten darf, sich die lebensnotwendigen Dinge zu beschaffen. Die Sicherheit des Volkes erfordere eine Gleichbehandlung aller Schichten. Die Reichen und Mächtigen dürften nicht anders behandelt werden als die Armen und Unbekannten, denn das wäre ungerecht. Im Naturzustand könne es keine ungerechten Handlungen geben, weil alle ein Recht auf alles hätten. Erst durch die Begründung und Sicherung des Eigentums durch den Staat sei der Gerechtigkeitsbegriff sinnvoll, denn Gerechtigkeit sei nach dem üblichen scholastischen Begriff der Wille, jedem das „Seine“ zu geben. Das Wesen der Gerechtigkeit liege im Einhalten gültiger Verträge. Der Begriff „Jedem das Seine“ ist in der Neuzeit zu einer Leerformel geworden, die mit beliebigem Inhalt gefüllt werden kann. Hobbes entwickelt keine inhaltlichen Kriterien für eine gerechte Eigentumsverteilung. 270 Er überträgt die Entscheidung über die Verteilungsregeln der Gesetzgebungsgewalt des Souveräns. Die distributive Gerechtigkeit fällt bei ihm mit der Rechtsgleichheit zusammen.271 Es wird auch nicht mehr zwischen der moralischen und rechtlichen Betrachtung eines Vertrags unterschieden. Wenn ein Vertrag den Gesetzen genügt, gilt er als gerecht. Die Gerechtigkeit besteht nicht in der Berücksichtigung des Status des Vertragspartners oder des realen Wertes des Vertragsobjekts, sondern im Konsens der Parteien. Damit wird der nominalistische Ursprung des Begriffs der Vertragsgerechtigkeit deutlich. 272 Vgl. Hobbes (1984), S. 163 ff. Vgl. Hobbes (1984), S. 94, 262 ff., 131. 269 Vgl. Hobbes (1984), S. 110 ff. 270 Er ist aber der Auffassung, dass die durch unvermeidbare Zufälle arbeitslos gewordenen Menschen nicht der Wohltätigkeit von Privatpersonen überlassen, sondern aufgrund staatlicher Gesetze wenigstens mit dem Lebensnotwendigsten versorgt werden sollen. Vgl. Hobbes (1984), S. 264. 271 Vgl. Günther (1994), S. 152, 163; Kersting (2000 d), S. 47 f. 272 Vgl. Koslowski (1982), S. 167 f. „Hobbes ist ... durch und durch Nominalist. Für ihn gibt es keine Universalien, sondern nur Namen; ohne Wörter könnten wir uns allgemeine Ideen nicht vorstellen.“ Russell (1999), S. 558. 267 268

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Wie Rousseau will auch Hobbes durch Vereinigung von Religion und Politik in der Souveränität den Konflikt lösen, der sich für den Christen als Bürger der Kirche und des Staates ergibt. Die Trias von Staat-Kirche-Gesellschaft soll in eine monistische Gemeinschaft überführt werden. In der Souveränität sollen Recht und Moral eins werden. Hobbes’ System ist nach Auffassung von Oakeshott und L. Strauss der Endpunkt der mittelalterlichen und der Neuanfang der modernen politischen Philosophie. Obwohl Hobbes noch in der Tradition der politischen Metaphysik des Mittelalters steht, bereite er die moderne bürgerliche Gesellschaft vor. Durch die absolute Herrschaft des Souveräns verschwinden die Unterschiede der Stände. Das von ihm auf die Spitze getriebene Herrschaftsmodell schlägt in sein Gegenteil um: in den Individualismus und die Gleichheit der Untertanen. Dumont hat nachgewiesen, dass der Absolutismus eine Vorstufe und Vorbedingung der Freisetzung des Paradigmas des wirtschaftlichen Wettbewerbs und des Marktes ist. 273 Herz rechnet Hobbes zu den „Vätern“ des philosophischen Liberalismus. 274 3. John Locke (1632–1704) Locke wurde als Sohn wohlhabender Kaufleute geboren und war immer ein Wortführer der bürgerlichen Oberschicht Englands. Er entwickelte seine Theorien zu einer Zeit, als sich der Verfall des monarchistischen Systems und die Partizipation des Bürgertums an der politischen Macht deutlich abzeichneten. Sein liberaler Individualismus war einerseits Produkt des Denkens der neuen Elite, andererseits aber auch eine bewusst eingesetzt Ideologie. 275 Sein Einfluss auf die politische Philosophie war so groß, dass er als Begründer des philosophischen Liberalismus angesehen wird. 276 Zu seinen Erben gehören Berkeley, Hume und Bentham. 277 Er ist der Apostel der englischen Revolution von 1688, die bescheidene Ziele so erfolgreich realisierte, dass in England keine weitere Revolution erforderlich war. 278 Seine Lehre stellte mit den Erweiterungen von Montesquieu das Fundament der amerikanischen Verfassung dar. Die englische Verfassung beruhte ebenso auf seinen Doktrinen wie die französische von 1871. Sein großer Einfluss auf Frankreich im achtzehnten Jahrhundert ist vor allem auf Voltaire zurückzuführen. 279 Locke sieht in der Sicherung des Eigentums den Hauptgrund für den Zusammenschluss zu einem Staatswesen. 280 Deshalb gilt er als Vordenker der politischen Emanzipation des Bürgertums. 281 Sein Eigentumsbegriff umfasst außer dem Besitz 273 274 275 276 277 278 279 280 281

Vgl. Koslowski (1982), S. 162 ff. Vgl. Herz (1999), S. 78. Vgl. Winkel (1992), S. 119, 131. Vgl. Russell (1999), S. 613. Vgl. Russell (1999), S. 650. Vgl. Russell (1999), S. 613. Vgl. Russell (1999), S. 614. Vgl. Locke (1989), §§ 124, 134. Vgl. E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 153.

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das Leben und die Freiheit. 282 Wie Hobbes ist auch Locke der Auffassung, dass der Naturzustand 283 durch einen Gesellschaftsvertrag beseitigt werden sollte. 284 Im Unterschied zu Hobbes nimmt er an, dass schon im Naturzustand Eigentumsrechte bestehen 285 und ein natürliches Gesetz herrscht, das den Menschen verbietet, anderen Schaden zuzufügen. 286 Es sei aber die Durchsetzung der Rechte schwierig, weil eine Autorität fehlt, die zwischen den streitenden Parteien entscheidet und die Vollstreckung des Urteils sichert. 287 Deshalb sei jeder zugleich sein eigener Richter und Vollstrecker. 288 Es fehlt auch ein eindeutiges Gesetz, das durch allgemeine Zustimmung als Norm für Recht und Unrecht anerkannt ist.289 Durch die Staatsgründung soll eine bürgerliche Gesellschaft entstehen, in der die Eigentumsrechte durch den Staat wirksam geschützt werden. 290 Der dazu erforderliche staatliche Zwang ist bei Locke geringer als bei Hobbes, weil er annimmt, dass die Individuen einen natürlichen Sozialtrieb besitzen 291 und der individuelle Nutzen aus dem Gesellschaftsvertrag höher eingeschätzt wird. 292 Die aus seiner Sicht vorherrschende menschliche Handlungsmotivation kann als „aufgeklärter Eigennutz“ bezeichnet werden.293 Voraussetzung der Freiheit sei die innere Notwendigkeit, nach wahrem Glück zu streVgl. Locke 1989, § 87. Es ist unklar, ob der Naturzustand für Locke nur eine der Anschauung dienende Hypothese ist oder eine historische Tatsache darstellt. Vgl. Russell (1999), S. 632. Locke unterscheidet zwischen dem Naturzustand im engeren und weiteren Sinn. Im Naturzustand im weiteren Sinn kann eine differenzierte Gesellschaft mit einem Regierungs- und Ordnungssystem existieren; es fehlt aber eine Autorität, die die Menschen bei erlittenem Unrecht oder Streit anrufen können. Vgl. Herz (1999), S. 113 f. 284 In der Sozialvertragslehre wird in der Regel zwischen einem Gesellschaftsvertrag (Sozialvertrag) und einem Herrschaftsvertrag unterschieden. Der Gesellschaftsvertrag ist ein Vertrag zwischen den Mitgliedern der Gesellschaft, durch den der Naturzustand beendet wird. Der Herrschaftsvertrag begründet ein Vertragsverhältnis zwischen dem Herrscher und dem Volk. Bei Hobbes gibt es nur den Gesellschaftsvertrag. Locke geht von einem rechtlich qualifizierten Vertrauensverhältnis zwischen allen Untertanen und der obersten politischen Gewalt (der Legislative) aus, das aber kein Vertragsverhältnis im engeren Sinn darstellt. Vgl. Euchner (1989), S. 37 f. 285 Locke begründet das Eigentum mit dem Recht des Menschen auf das Produkt seiner Arbeit. Konflikte hätten sich erst ergeben, als nach der Einführung des Metallgeldes die Beschränkungen für den Eigentumserwerb beseitigt wurden. Vgl. Locke (1989), § 25 ff. 286 Vgl. Locke (1989), § 6. Die Aussagen von Locke über den Naturzustand und das Naturrecht entsprechen weitgehend den mittelalterlichen scholastischen Doktrinen. Vgl. Russell (1999), S. 633. 287 Vgl. Locke (1989), §§ 21, 125, 126. 288 Vgl. Locke (1989), §§ 87, 123. 289 Vgl. Locke (1989), § 124. 290 Vgl. Locke (1989), § 95. 291 Vgl. Locke (1989), §§ 15, 77. 292 Vgl. Koslowski (1982), S. 167. Der Übergang vom Naturzustand zum bürgerlichen Zustand ist pareto-optimal, weil alle, auch die Besitzlosen, Vorteile haben. Der Vorteil der Besitzlosen besteht in einem besseren Schutz ihres Lebens. Ebd., S. 170. 293 Vgl. Russell (1999), S. 655. 282 283

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ben und die Leidenschaften zu beherrschen. Fromme und kluge Menschen würden so handeln, wie es dem allgemeinen Wohl förderlich sei. Der Glaube an die Harmonie privater und öffentlicher Interessen hat den Liberalismus geprägt und lange die theologische Grundlage überlebt, die er bei Locke noch hatte. 294 In der Konzeption von Locke könnte man einen Widerspruch bei der Begründung des Naturrechts sehen, weil seine Ethik utilitaristisch ist, denn er hält die Lust für das höchste Gut. 295 Da der Utilitarismus nur die Handlungen rechtfertigt, die das allgemeine Wohl am meisten fördern, dürfte es eigentlich kein Naturrecht im Sinne eines unveräußerlichen Rechts geben. Für Locke existiert dieses Problem aber nicht, weil für ihn das Naturrecht aus göttlichen Geboten besteht.296 Charakteristisch ist für Locke und die von ihm ausgehende liberale Bewegung der völlige Verzicht auf Dogmatismus. Er stellt seine Ansichten nicht autoritär auf, sondern ist bereit, alle Fragen in freier Diskussion entscheiden zu lassen und glaubt deshalb auch an die Möglichkeit einer sich allmählich vollziehenden Reform. Die Glaubwürdigkeit seiner Philosophie ist für ihn wichtiger als die Widerspruchsfreiheit. Von seinen Vorgängern hat er nur wenige Gewissheiten übernommen: unser eigenes Sein, die Existenz Gottes und die Wahrheit der Mathematik. 297 Die absolute Monarchie wird von Locke abgelehnt, weil sie mit der bürgerlichen Gesellschaft und Regierung unverträglich sei. 298 Seine Lehre ist im Wesentlichen demokratisch; Frauen und Besitzlose werden aber von den Bürgerrechten ausgeschlossen. 299 Wer über keinen Besitz verfügt, sei kein vollwertiges Mitglied der politischen Gesellschaft, weil nur die Besitzenden ein besonderes Interesse an der Sicherung eines als Besitz zu verstehenden Eigentums hätten. Das Wahlrecht der Bürger soll nach dem Beitrag bemessen werden, den sie der Öffentlichkeit leisten. 300 Der Ausschluss der Mehrheit des Staatsvolkes von der politischen Willensbildung entsprach den politischen Verhältnissen in England zu Lockes Zeiten. 301 Die Menschen, die einen Gesellschaftsvertrag abschließen, sollten sich gegenüber jedem Einzelnen dieser Gesellschaft verpflichten, den Beschluss der Mehrheit als verbindlich anzuerkennen, weil sonst die Gesellschaft nicht handlungsfähig wäre. 302 Locke nimmt an, dass die Steuerung des Gemeinwesens mit Mehrheitsentscheidungen die Wohlfahrt aller Gesellschaftsmitglieder am Besten gewährleistet. Vgl. Russell (1999), S. 624. Bei Locke fehlt noch die Vorstellung, dass sich das Gemeinwohl gewissermaßen als unbeabsichtigtes Resultat des Wettkampfes einstellt. Vgl. Euchner (1989), S. 35. 295 Vgl. Russell (1999), S. 653. 296 Vgl. Russell (1999), S. 636 ff., 632. 297 Vgl. Russell (1999), S. 615, 622, 654. 298 Vgl. Locke (1989), § 90. 299 Vgl. Russell (1999), S. 640. 300 Vgl. Locke (1989), § 158. 301 Vgl. Döhn (1998), S. 174 f. 302 Vgl. Locke (1989), § 95 ff. 294

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Gerechtigkeit und Lebensqualität könnten demnach empirisch durch die Befragung jedes einzelnen Gesellschaftsmitglieds und die Auswertung der abgegebenen Stimmen ermittelt werden. 303 Da Lockes Staat ein Staat der Eigentümer ist, ergibt sich für die Regierung eine Herrschaftsgrenze: Sie darf die politische Gewalt nur zum Schutz von Leben, Freiheit und Besitz einsetzen. 304 Mit dem Eintritt in die Gesellschaft sollen die Menschen auf die Gleichheit, Freiheit und exekutive Gewalt des Naturzustands verzichten, damit die Legislative die Kompetenzen erhält, die sie zum Schutz der Freiheit und des Eigentums der Gesellschaftsmitglieder benötigt. Sie sei verpflichtet, nach eindeutigen und allgemein geltenden Gesetzen zu regieren, die dem Volk verkündet werden und auf das Wohl des Volkes ausgerichtet sind. Die Macht der Gesellschaft dürfe im Innern nur zum Vollzug der Gesetze und nach außen nur zur Verteidigung gegen Überfälle verwendet werden. 305 Der Staat habe nicht das Recht, einem Menschen einen Teil seines Eigentums ohne seine Zustimmung wegzunehmen, denn die Erhaltung des Eigentums sei der Zweck der Regierung. 306 Deshalb dürften Steuern nur aufgrund eines Mehrheitsbeschlusses des ganzen Volkes oder der gewählten Repräsentanten erhoben werden. 307 Die Legislative stellt in einem konstitutionellen Staat die vom Volk gewählte und vom Vertrauen des Volkes abhängige höchste Gewalt dar, die im Unterschied zur Exekutive nicht dauernd im Amt bleiben sollte. Die föderative und exekutive Gewalt stehen im Dienst der Legislative und sind dieser untergeordnet. 308 In allen gemäßigten Monarchien und wohlgeordneten Regierungen liege die legislative und exekutive Gewalt in verschiedenen Händen. 309 Die Exekutive mag das Vorrecht haben, die Versammlungen der Legislative einzuberufen und aufzulösen; sie dürfe aber dieses Recht nicht willkürlich ausüben. 310 Wenn gesetzliche Richtlinien fehlen, weil der Gesetzgeber wegen der Unkenntnis der Zukunft nicht alles gesetzlich regeln kann oder weil die Entscheidung der Legislative zu viel Zeit in Anspruch nimmt, soll die Exekutive die zum Wohle der Gesellschaft erforderlichen Entscheidungen treffen. In einzelnen Fällen wird ihr sogar das Recht gewährt, gegen das Gesetz zu entscheiVgl. Winkel (1992), S. 129. Vgl. Speth (2001), S. 104. 305 Vgl. Locke (1989), §§ 131, 135, 137, 142. 306 Vgl. Locke (1989), § 138. 307 Vgl. Locke (1989), § 140. 308 Vgl. Locke (1989), §§ 149, 153. 309 Vgl. Locke (1989), § 159. Die Doktrin, dass die gesetzgeberischen, vollziehenden und richterlichen Funktionen voneinander zu trennen seien, entstand in England im Verlauf des Kampfes gegen die Stuarts. Nach Auffassung von Locke sollten die Legislative und die Exekutive getrennt sein, um einen Missbrauch der Macht zu verhindern. Er meint das Parlament, wenn er von der Legislative spricht und den König, wenn er die Exekutive erwähnt. Auf die richterliche Gewalt geht Locke nicht ein. Vgl. Russell (1999), S. 646, 648. 310 Vgl. Locke (1989), § 156. 303 304

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den, wenn das öffentliche Wohl es erfordert. 311 Bei einem Machtmissbrauch habe das Volk das Recht, dem König Widerstand zu leisten. 312 4. Bernard de Mandeville (1670–1733) Mandeville ist der erste Vertreter einer utilitaristischen Sozialphilosophie, die den Gesamtnutzen zur Beurteilung von Handlungen macht. 313 Die Gesellschaftsauffassung von Mandeville stellt nach Auffassung von Koslowski eine merkantilistische Frühform des Liberalismus dar, weil angenommen wird, dass die eigensüchtigen Interessen der Individuen ohne staatliches Management zu keiner Harmonie führen. 314 Nach Ansicht von Hayek strebt Mandeville keine staatliche Intervention im Sinne einer bestimmten Lenkung der wirtschaftlichen Tätigkeit durch den Staat an, sondern möchte die individuellen Bestrebungen durch Gesetze und vor allem allgemeine Regeln des richtigen Verhaltens steuern. Die Gleichheit der Interessen sei für ihn das Ergebnis „spontan gewachsener Satzungen“, die sich durchsetzen konnten, weil sie sich zum Gedeihen der Gesellschaft positiv ausgewirkt haben. Allerdings sei erkennbar, dass Mandeville noch zwischen der damals vorherrschenden „pragmatisch-rationalistischen und seiner neuen genetischen oder evolutionären Betrachtungsweise“ schwankt. 315 Er gilt als Wegbereiter für den sozialphilosophischen Ansatz von David Hume. 316 Die berühmte „Bienenfabel“ von Mandeville kann als Beschreibung der wirtschaftlichen Folgen des Selbstinteresses verstanden werden. 317 Shaftesbury nimmt an, dass die Menschen einen Gemeinschaftssinn besitzen, der sie befähigt, zwischen Gut und Böse zu unterscheiden und die Verfolgung des Eigennutzes durch tätiges Wohlwollen zum Nutzen der Gemeinschaft in Schranken hält. 318 Für Mandeville sind es dagegen die „schlechtesten und verabscheuungswürdigsten Eigenschaften“, die Menschen zur Bildung der „glücklichsten und blühendsten Gemeinschaft“ befähigen. Diese Eigenschaften würden den Menschen zu einem sozialen Wesen machen und nicht sein „Verlangen nach Gesellschaft, Wohlwollen, Mitleid, Freundlichkeit“. 319 Man könne nicht die Annehmlichkeiten in einer wohlhabenden GesellVgl. Locke (1989), §§ 159, 160, 164. Vgl. Locke (1989), § 232. 313 Vgl. Koslowski (1982), S. 177. Die Übereinstimmung des moralisch Gewollten mit einem langfristigen Selbstinteresse ist Gemeingut jeder eudämonistischen Ethik. Die unerhörte Neuerung von Mandeville besteht darin, das er das nicht-modifizierte Selbstinteresse, das Laster, als das gesellschaftlich Gute ansieht. Eine vernünftige Selbstbestimmung ist in seiner Theorie aber ausgeschlossen, weil die Vernunft nur künstlich durch die politische Macht wirksam werden kann. 314 Vgl. Koslowski (1982), S. 184. 315 Vgl. von Hayek (1994 i), S. 136 ff. und Vanberg (1975), S. 10 f. 316 Vgl. Vanberg (1975), S. 7 und von Hayek (1994 i), S. 141. 317 Vgl. Quaas (2000), S. 358. 318 Vgl. Quaas (2000), S. 355. 319 Vgl. Mandeville (1988), S. 5, 357. 311 312

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schaft genießen und „gleichzeitig mit aller Tugend und Unschuld gesegnet ... sein“. 320 „Will man eine Gemeinschaft von Menschen stark und mächtig machen, müsse man sie bei ihren Leidenschaften packen. Man teile das Land auf ... und der Besitz wird sie habgierig machen; man schrecke sie ... mit Lobsprüchen aus ihrer Trägheit auf, und der Stolz wird sie ernsthaft arbeiten lassen; man unterweise sie in Handwerk und Gewerbe, und man wird Neid und Wetteifer unter ihnen verbreiten.“ 321 Ein großer Reichtum sei ohne Habsucht und Luxus nicht erreichbar. 322 Ohne Ehrgeiz und Habsucht neigten die Menschen zu Bequemlichkeit und Vergnügen. 323 Stolz, Neid, Habsucht und Ehrgeiz würden die Bedürfnisse der Menschen vervielfachen. Unzählige Bedürfnisse würden aber bewirken, dass die zur Befriedigung der Bedürfnisse erforderlichen Güter grenzenlos sind.324 Deshalb schaffe Luxus für Millionen Arme Arbeit. 325 Der Wettbewerb und das ständige Bemühen, einander zu übertreffen, sei auch die Ursache von Erfindungen und Verbesserungen. 326 Damit begründet Mandeville die These, dass ein höherer Gesamtnutzen auch moralisch zweifelhafte Praktiken rechtfertigt. Für die Realisierung des größten Nutzens gelten keine moralischen Nebenbedingungen mehr. 327 Nichts sei grundehrlicher auf Erden als die Liebe zu sich selbst. 328 Außer dem Eigennutz gebe es kein ursprüngliches und authentisches ethisches Motiv. Die Moralität ist für Mandeville nur „eine Verbrämung unseres Selbstinteresses, ein derivatives Phänomen der Selbsterhaltungsökonomie“. 329 Die Menschen seien durch öffentliche Belobigungen und andere ideelle Auszeichnungen von scharfsichtigen Politikern dazu gebracht worden, ihre Begierden zu zügeln und ihre Lieblingsneigungen zu unterdrücken. Deshalb seien die sittlichen Tugenden nur „politische Abkömmlinge einer Kreuzung von Schmeichelei und Eitelkeit“. 330 Das Gute sei nicht die beabsichtigte Folge eines tugendhaften Verhaltens, sondern die unbeabsichtigte Nebenwirkung der Eigensucht. 331 Die Religion ist in dieser Theorie ebenso bedeutungslos geworden wie die Ethik. 332 Man kann deshalb die Auffassung vertreten, dass Mandeville der Urheber der Ideologie ist, welche die Gesellschaft allein von der Wirtschaft her begreift. 333 Seine Theorie der Beziehungen zwischen der egoistischen MenschennaVgl. Mandeville (1988), S. 7. Mandeville (1988), S. 167. 322 Vgl. Mandeville (1988), S. 168. 323 Vgl. Mandeville (1988), S. 179. 324 Vgl. Mandeville (1988), S. 189, 95. 325 Vgl. Mandeville (1988), S. 94. 326 Vgl. Mandeville (1988), S. 112. 327 Vgl. Koslowski (1982), S. 177. 328 Vgl. Mandeville (1988), S. 183. 329 Vgl. Koslowski (1982), S. 180. 330 Vgl. Mandeville (1982), S. 37. 331 Vgl. Quaas (2000), S. 358. 332 Nach Auffassung von Mandeville sollte man aber darauf achten, dass die Armen zur Kirche gehen, weil sie sonst aufsässig würden. Vgl. Koslowski (1982), S. 181, Fußnote 54. 333 Vgl. Koslowski (1982), S. 182. 320 321

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tur und den Bedingungen sozialen Zusammenlebens steht im Gegensatz zu Hobbes’ Auffassung von den sozial desintegrativen Wirkungen einer solchen menschlichen Natur und den Vorstellungen einer integrierend wirkenden „Sozialnatur“. 334 Mandeville strebt Luxus nur für die Oberschicht der Besitzenden an. Der sicherste Reichtum bestehe bei einem Verbot der Sklavenarbeit „in einer großen Zahl arbeitsamer Armer“. Um die Gesellschaft glücklich zu machen, sei es erforderlich, dass viele Menschen nicht nur arm, sondern auch unwissend sind, weil Wissen die Bedürfnisse der Armen und damit auch die Arbeitskosten erhöhe. 335 Die Armen sollen nicht müßig sein und ständig ausgeben, was sie einnehmen. 336 Mit Hobbes stimmt Mandeville in der Auffassung überein, dass nur die Furcht den Menschen zur Erhaltung von Frieden und Ruhe in einer Gesellschaft veranlasst. Zur Durchsetzung der den Frieden sichernden Gesetze seien deshalb strenge Strafen erforderlich. 337 Er anerkennt auch die Notwendigkeit von Gesetzen zur weisen Beschränkung der Laster. 338 Damit relativiert er seine Grundthese vom gesellschaftlichen Nutzen der Laster. 339 Nur durch die geschickte Leitung eines erfahrenen Politikers könnten private Laster in öffentliche Vorteile verwandelt werden. 340 Das Privateigentum soll unantastbar sein, Privilegien sollen für alle zugänglich sein, und es sollen nur rechtmäßige Handlungsweisen geduldet werden. Die große Kunst, eine Nation glücklich und blühend zu machen, bestehe darin, jedem eine Beschäftigungschance zu geben. Deshalb sei die Förderung der Manufakturen und anderer Betriebe eine wichtige Aufgabe der Regierung. Von den Früchten des Bodens und der Arbeit der Menschen sei auch der Lebensgenuss abhängig. Die Regierung soll den privaten Konsum um jeden Preis fördern und Luxus- und Prestigebedürfnisse verstärken. 341 Mandeville hat vor Adam Smith die große Bedeutung der Arbeitsteilung als Integrationsmittel der Gesellschaft erkannt. 342 5. David Hume (1711–1776) Hume hatte einen großen Einfluss auf die wissenschaftliche und politische Entwicklung. Er ist besonders durch seine Wissenschaftstheorie bekannt geworden, in Vgl. Vanberg (1975), S. 9. Vgl. Mandeville (1988), S. 274. 336 Vgl. Mandeville (1988), S. 179. 337 Vgl. Mandeville (1988), S. 189 f. 338 Vgl. Mandeville (1988), S. 34. 339 Vgl. Starbatty (1985), S. 34 f. 340 Vgl. Mandeville (1988), S. 358 und Koslowski (1982), S. 183 f. Nach der Kritik der Zeitgenossen sah sich Mandeville gezwungen, das ursprüngliche „private vices, public benefits“ durch diese Aussage einzuschränken. Wenn eine Gesellschaft als Mechanismus verstanden wird, muss ein geübter Mechaniker sie am Laufen halten, der die privaten Laster in öffentliche Vorteile verwandelt. 341 Vgl. Mandeville (1988), S. 168, 181. Investitionen kommen in seinem Modell nicht vor. Vgl. auch Koslowski (1982), S. 181. 342 Vgl. Koslowski (1982), S. 176. 334 335

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Deutschland vor allem durch die Darstellung der Probleme, die Kant zu lösen versuchte. Er hat aber seine Hauptaufgabe in einer allgemeinen Wissenschaft über die menschliche Natur gesehen, für die Moral und Politik die gleiche Bedeutung haben wie der Ursprung des Wissens. Trotzdem wurde er als Staats- und Geschichtswissenschaftler auf dem Kontinent nie richtig geschätzt. In England hat man zwar erkannt, dass er zu den Begründern der modernen Wissenschaftstheorie und der ökonomischen Theorie gehört, seine Staats- und Rechtsphilosophie wurde aber nicht beachtet, obwohl von ihm wahrscheinlich die einzige umfassende Darstellung der Rechts- und Staatsphilosophie stammt, die später als Liberalismus bezeichnet wurde. Seine Theorie vom Wachsen der menschlichen Institutionen wurde die Grundlage der Arbeiten der schottischen Moralphilosophen Adam Ferguson, Dugald Stewart und Adam Smith, die heute als bedeutende Vorläufer der modernen evolutionären Anthropologie gelten. Die umfassendste Darstellung der Doktrin der Glorreichen Revolution von 1688 findet man nicht bei Locke, der die Rechtfertigung dieser Revolution lieferte, sondern bei Hume. Er hat auch die politische Philosophie von Edmund Burke 343 und die Autoren der amerikanischen Verfassung beeinflusst. 344 Hayek hat Hume als den „vielleicht größten modernen Geistes- und Gesellschaftswissenschaftler“ bezeichnet 345 und seine Leistung eingehend gewürdigt. 346 Das siebzehnte Jahrhundert war ein Zeitalter, in dem der konstruktivistische Rationalismus vorherrschte, der dem Geist eines absoluten Staates entsprach und eine neue zentralistische Regierungsstruktur zu entwerfen versuchte. Die Vernunft wurde vom Rationalisten nicht als Fähigkeit verstanden, die Wahrheit zu erkennen, sondern als Fähigkeit, mit Hilfe deduktiver Schlüsse aus ausdrücklich genannten Voraussetzungen zur Wahrheit zu gelangen. Als in England der Versuch fehlschlug, eine zentralistische, absolute Monarchie mit ihrem bürokratischen Apparat zu schaffen und sich nationale Macht und Wohlstand trotz einer anscheinend schwachen Regierung entwickelten, führte das Interesse an den nicht beabsichtigten, „gewachsenen“ Institutionen zu einem Wiederaufleben der älteren Denkweise. So entstand in England eine manchmal als „antirationalistisch“ bezeichnete Tradition, während auf dem Kontinent im achtzehnten Jahrhundert weiterhin der konstruktivistische Rationalismus dominierte. 347 Humes Ideen über Politik sind eng mit seiner allgemeinen philosophischen Auffassung verbunden, vor allem mit seiner skeptischen Anschauung über die engen Grenzen des menschlichen Verstandes. „In Humes Philosophie kommt der Bankrott der Vernünftigkeit des achtzehnten Jahrhunderts zum Ausdruck.“348 Der Ansatzpunkt zum Verständnis der gesellschaftlichen Entwicklung ist für ihn seine antira343 Burke gilt als Begründer des Konservatismus. Er befürchtete das Übergreifen der Französischen Revolution auf England. Vgl. Pesch (2001), S. 138 ff. 344 Vgl. von Hayek (1994 m), S. 234 ff. 345 Vgl. von Hayek (1994 i), S. 141. 346 Vgl. von Hayek (1994 m), S. 234 ff. Vgl. auch Vogt (1997), S. 59 ff. 347 Vgl. von Hayek (1994 m), S. 233 f. 348 Vgl. Russell (1999), S. 681.

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tionalistische Moraltheorie, die die moralischen Überzeugungen als Produkt der kulturellen Entwicklung erklärt. Nach seiner Auffassung des Entwicklungsprozesses überlebt das, was sich als nützlich erweist. Er kann deshalb als Vorläufer von Darwin auf dem Gebiet der Ethik gelten. 349 Auch die Entstehung einer hoch differenzierten Ordnung in wechselseitiger Anpassung wird als spontaner Wachstumsprozess ohne übergeordnete Instanz oder externe Bewertungskriterien erklärt. 350 Der gesellschaftliche Zusammenhang sei vor allem das Ergebnis der Konkurrenz und der durch sie erzwungenen Arbeitsteilung. Der Staat habe nur die Rahmenbedingungen für individuelle Initiativen zu gestalten, also primär die individuellen Freiheitsrechte zu schützen. 351 Hume gehört zu den wenigen Sozialwissenschaftlern, die den Zusammenhang zwischen der Beachtung von Regeln und der sich daraus ergebenden Ordnung klar erkannt haben. Er zeigt, dass die gesellschaftliche Entwicklung häufig das Ergebnis von Handlungen ist, mit denen ganz andere Zwecke angestrebt wurden. Für die Entwicklung der liberalen Theorie ist auch seine Erkenntnis wichtig, dass Frieden, Freiheit und Gerechtigkeit ihrem Wesen nach als negative Werte zu verstehen sind, weil ihre Funktion vor allem im Schutz gegen Unrecht besteht. Jedes Streben nach Verwirklichung einer positiven Gerechtigkeit gefährde diese Werte. Ihre Realisierung erwartet Hume nicht von der Tugend der Menschen, sondern von Institutionen, die auch schlechte Menschen dazu bringen, im Sinne des allgemeinen Wohls zu handeln. 352 Er hat vor allem eine Theorie vom Wachsen der menschlichen Institutionen als Basis der Freiheitsfrage geschaffen. 353 Die Entwicklung zu einer freiheitlichen Gesellschaft begründet Hume mit der Begierde der Menschen nach Gütern und Besitz, die unersättlich sei und die Gesellschaft zerstöre, wenn sie nicht eingeschränkt werde. Da keine natürliche Neigung des menschlichen Geistes genügend Kraft besitze, um den Menschen zum Verzicht auf fremden Besitz zu bewegen, komme als Problemlösung nur eine Einigung auf Gesetze in Betracht, welche das Eigentum bestimmen sowie die Sicherheit des Besitzes, die Übertragung durch Zustimmung und die Erfüllung von Versprechungen gewährleisten. Diese Gesetze stellten Grundgesetze des Naturrechts dar und müssten streng beachtet werden. 354 Die Eigentumssicherung habe für die Begründung der Vgl. Vogt (1997), S. 64. Vgl. Vogt (1997), S. 61. „Die Arbeitsprodukte übernehmen dabei eine gesellschaftliche Vermittlungs- und Regulierungsfunktion, indem ihr Austausch auf dem freien Markt zu wechselseitigem Vorteil eine sachhafte Abhängigkeit der Gesellschaftsmitglieder voneinander schafft und damit zugleich eine Komplementarität der Interessen, die wesentlich mehr zur Stabilität gesellschaftlicher Institutionen beiträgt, als es eine staatliche Überwachung durch übergeordnete autoritative Instanzen je könnte.“ Ebd., S. 62. 351 Vgl. Vogt (1997), S. 63 f. 352 Vgl. von Hayek (1994 f), S. 80 ff. und (1994 m), S. 247 f. 353 Vgl. von Hayek (1994 m), S. 237 und Vogt (1997), S. 62. 354 Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 235 f., 274. 349 350

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menschlichen Gesellschaft die größte Bedeutung, weil sich die nicht auf den Eigentumserwerb ausgerichteten Affekte leichter einschränken ließen oder keinen so verderblichen Einfluss ausübten. 355 Sie müsse in Form allgemeiner Sätze erfolgen, die sich auf die ganze Gesellschaft erstrecken und keine Rücksicht auf persönliche Unterschiede nehmen. 356 Durch den Verzicht auf fremden Besitz erreichten die Menschen nicht nur Sicherheit für den durch Glück und Fleiß erworbenen Besitz, sie könnten auch viel eher zu Besitz gelangen als „in dem einsamen und verlassenen Zustande, der die notwendige Folge der Gewalttätigkeit und allgemeinen Ungebundenheit“ wäre. 357 Die Übereinkunft beruhe deshalb auf dem allgemeinen Bewusstsein des gemeinsamen Interesses. Voraussetzung sei aber das Vertrauen, dass sich alle Gesellschaftsmitglieder der Rechtsordnung entsprechend verhalten. 358 Die Achtung vor der Rechtsordnung werde durch Sympathie für das Allgemeinwohl, 359 öffentliches Lob und öffentlichen Tadel, private Erziehung und Belehrung sowie das Interesse am guten Ruf gestärkt. 360 Auf eine Beschränkung der individuellen Handlungsfreiheit durch die Rechtsordnung könnten die Menschen nur dann verzichten, wenn die begehrten Güter im Überfluss vorhanden wären oder wenn sich bei Knappheit der Güter die Rücksicht auf das Allgemeinwohl und das Wohlwollen anderen Menschen gegenüber stärker auswirkte als die Selbstsucht. 361 Hume hat den Sinn der englischen Geschichte in der Entwicklung von einem government of men zu einem government of law gesehen. 362 Die Eigentumsordnung entsteht nach Auffassung von Hume allmählich und gewinnt Kraft „in langsamem Fortschritt und vermöge wiederholter Erfahrungen von Hume nimmt an, dass jeder das als Eigentum erhält, was er im Augenblick der Übereinkunft besitzt. Ebd. S. 247 f. Er geht wie Locke von einem umfassenden Eigentumsbegriff aus. Vgl. Vogt (1997), S. 60. 355 Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 235. 356 Nach Auffassung von Hume wäre es besser, „wenn jeder das besäße, was am Besten für ihn paßt und sich für seinen Gebrauch am Besten eignet“. Eine solche Regel würde aber den Zweck der Besitzsicherung durch die Entstehung von Streitigkeiten gefährden. Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 246. 357 Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 233, 236. 358 Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 233, 242. 359 „Keine Eigenschaft der menschlichen Natur ist, sowohl an sich, als auch in ihren Folgen bedeutsamer als die uns eigentümliche Neigung, mit anderen zu sympathisieren, und auf dem Wege der Mitteilung deren Neigungen und Gefühle, auch wenn sie von den unseren noch so verschieden ... sind, in uns aufzunehmen.“ Hume (1978), Zweites Buch, S. 48. Wir nehmen durch Sympathie am Unbehagen anderer Menschen bei einer Rechtsverletzung auch dann teil, wenn unsere Interessen nicht betroffen sind. „Alles ... an menschlichen Handlungen, das bei der einfachen [uninteressierten] Betrachtung Unbehagen erregt, wird Unrecht genannt; und alles, was unter der gleichen Voraussetzung Befriedigung erzeugt, nennen wir Tugend. Dies ist der Grund, weshalb das Bewusstsein des sittlichen Rechtes und Unrechtes mit der Festhaltung [der Begriffe] der Rechtsordnung und Rechtswidrigkeit verbunden ist.“ Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 243. 360 Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 243 ff. 361 Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 239. 362 Diese Aussage hat Hayek von Meinecke übernommen. Vgl. von Hayek (1994 m), S. 236.

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den Unzuträglichkeiten ihrer Übertretung“. Dadurch nehme das Bewusstsein des gemeinsamen Interesses bei allen Menschen zu und festige die Verhaltenserwartungen gegenüber den Mitmenschen, die zu „Mäßigung und Enthaltung“ führen. Die Rechtsordnung könne nicht mit der Vernunft oder der Entdeckung von ewigen, unveränderlichen und allgemein verpflichtenden Beziehungen zwischen unseren Vorstellungen begründet werden. Unser Rechtsbewusstsein gründe sich allein auf unsere Eindrücke und Gefühle, ohne die uns alles in der Welt gleichgültig wäre. 363 Es könne aber nicht mit der menschlichen Natur begründet werden, sondern habe sich „unter den künstlichen Bedingungen bestimmter von Menschen erst erzeugter Konventionen“ gebildet. 364 Hume widerspricht der Theorie, „die ewige rationale Normen für Recht und Unrecht“ annimmt und behauptet, dass die Unterscheidung zwischen dem sittlich Guten und dem sittlich Schlechten auf Lust- und Unlustgefühlen beruhe.365 Eine Handlung wird von ihm als tugendhaft bezeichnet, wenn das Motiv der Handlung tugendhaft ist. 366 Er unterscheidet zwischen den natürlichen Tugenden Mitleid und Großmut und den künstlichen Tugenden Gerechtigkeit und Gesetzestreue. Bei den künstlichen Tugenden müssten außer einer natürlichen Neigung zur Tugend auch die allgemeinen gesellschaftlichen Interessen berücksichtigt werden, die einen Handlungszusammenhang mit anderen Menschen voraussetzen. Ohne Konventionen würde es die Tugend der Gerechtigkeit nicht geben, da sie nur als wechselseitiges Verhalten nützlich sei. 367

6. Adam Smith (1723–1790) Das Werk von Adam Smith gilt als eigentlicher Anfang des Liberalismus. Er hat die Grundlagen des Liberalismus weniger durch seine Originalität368 als durch die Koordinierung und Systematisierung der nationalökonomischen und ethischen Theorien seiner Zeit und durch die Begründung der Zusammengehörigkeit von moralischer Autonomie und marktwirtschaftlicher Ordnung geschaffen. 369 Seine Publikationen haben ihm bald zu literarischem Ruhm und wissenschaftlichem AnseVgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 233 f., 239 f. Vgl. Hume (1980), S. 89 f. 365 Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 213. Die Vorstellung von Hume entspricht nicht der utilitaristischen Auffassung von Bentham, weil Hume das Nützlichkeitsmotiv nicht als rationales Vorteilskalkül des Individuums versteht, „sondern als weitgehend unbewußte Macht, die sich in Form von erfahrungsbewährten Regeln geltend macht“. Vgl. Vogt (1997), S. 65. 366 Vgl. Hume (1978), Drittes Buch, S. 220. 367 Vgl. Hume (1980), S. 119 ff., 89 f. 368 Es wird behauptet, dass Smith „nur“ der Adam der Idee des Wirtschaftswachstums sei. Vgl. Streißler (1981), S. 51. 369 Vgl. Koslowski (1982), S. 18. 363 364

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hen in England und auf dem Kontinent 370 verholfen. 371 In England haben sich seine Ideen in kurzer Zeit auf die Politik ausgewirkt; 372 in Deutschland haben sie im neunzehnten und zwanzigsten Jahrhundert entscheidende Impulse zu den Reformen Stein-Hardenbergs und zur Ordnungspolitik der Sozialen Marktwirtschaft Erhards und Müller-Armacks geliefert. 373 In der letzten Zeit erlebt das Werk von Smith eine erstaunliche Renaissance in der Wissenschaft und Politik. Es wird weltweit von Ökonomen und Philosophen neu interpretiert und kritisch weiterentwickelt. 374 Der ungewöhnliche wissenschaftliche und politische Erfolg von Smith mit seinem Buch „Wealth of Nations“ ist nur verständlich, wenn man auch den geschichtlichen Hintergrund berücksichtigt. 375 Von 1715 bis 1760 herrschten in England die Liberalen. Sie bildeten eine Koalition der Hocharistokratie mit der Hochfinanz, vor allem aus den privilegieren Handelsgesellschaften. Das Wirtschaftsprogramm war einigermaßen „laissez-faire“ nach innen, während das äußere Wirtschaftsprogramm auf merkantilistischen Handelskrieg ausgerichtet war. Es folgte eine Umbruchphase, die 1783 mit der Herrschaft der konservativen Tories endete. In dieser Umbruchphase erschien das Buch von Smith mit einer Ablehnung des längst schon toten Wirtschaftsund Staatsinterventionismus der Stuarts und einem idealen Wirtschaftsprogramm für die neuen Tories. Als die alten Konservativen unter den letzten Stuarts noch am Ruder waren, waren sie Staatsinterventionisten. Hundert Jahre später war diese Position völlig überholt. Smith verband sehr geschickt einige ökonomische Vorstellungen der liberalen Whigs mit den wirtschaftspolitischen Werten der neuen Konservativen, die dem vorindustriellen Mittelstand angehörten. 376 Nach Auffassung von Streißler war 370 In Deutschland wurde der Einfluss von Smith bis weit in das zwanzigste Jahrhundert durch Karl Marx und die Historische Schule stark eingeschränkt, die seine Theorien einseitig und falsch mit einem grenzenlosen Laissez-faire-Liberalismus gleichgesetzt haben. Vgl. Recktenwald (1989), S. 151. 371 Vgl. Recktenwald (1985), S. 151. Die wissenschaftliche Arbeit von Smith wurde auch kritisch beurteilt. Recktenwald bemängelt die Unvollständigkeit seiner Theorie der natürlichen Freiheit und seiner Arbeitswertlehre. Es werde nicht erklärt, „unter welchen Bedingungen das Selbstinteresse des Menschen als Politiker, Wähler und Bürokrat mit dem Gemeininteresse übereinstimmt und letzteres fördert“. Außerdem fehle der Versuch, das Gruppeninteresse mit dem Gesamtinteresse zu harmonisieren. Die Suche nach einem stabilen und absoluten Wertmesser sei ein vermeidbarer Irrtum mit weit reichenden Folgen gewesen. Ebd. S. 143 f., 152. 372 Der konservative Premierminister Pitt der Jüngere hat sich als Schüler von Smith bezeichnet und bereits zehn Jahre nach der ersten Auflage der „Wealth of Nations“ (1786) den ersten Freihandelsvertrag abgeschlossen und acht Jahre danach (1784) die Zölle radikal abgebaut. So rasch ist kein Wirtschaftsprogramm je politische Tat geworden. Vgl. Streißler (1981), S. 27. 373 Vgl. Recktenwald (1989), S. 151. 374 Vgl. Recktenwald (1989), S. 135. 375 Vgl. Streißler (1981), S. 26 ff. 376 Die Wählerschichten der Tories waren vor allem kleinere Grundbesitzer, der Landadel und die Großbauern, Eigentümer und Pächter, deren Interessen gegen die Hocharistokratie gerichtet waren. Hinzu kamen Kaufleute der zweiten Garnitur, die sich durch die Hochfinanz ausgeschlossen fühlten und die freien Berufe, vor allem der Klerus. Die politische Konzeption von

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es ein Glücksfall für Smith, dass seine Konzeption nachträglich auch mit den Idealen des aufstrebenden gewerblichen Mittelstandes übereinstimmte und den Trägern der industriellen Revolution als Grundlage ihrer Forderungen diente. Sein Lehrbuch „Wealth of Nations“ habe „in äußerst glücklicher Weise herrschende, alte liberale Vorstellungen mit ebenfalls alten, aber neu zur Herrschaft drängenden konservativen Ideen“ verbunden. 377 Es stellt den Höhepunkt einer regen ökonomischen Diskussion dar, die in England schon über hundert Jahre anhielt. Die vor allem von Locke geprägte neue Gesellschaftsauffassung war voll zur Blüte gekommen und staatsrechtlich konsolidiert. Das englische Staatsrecht wurde in Europa bewundert. Deshalb war nicht nur die englische Öffentlichkeit, sondern die Öffentlichkeit Europas reif für ein Lehrbuch der englischen politischen Ökonomie. Auch diese Interessenlage kann den unmittelbaren Erfolg von Smith erklären. 378 Das philosophische Weltbild von Smith ist vor allem von Aristoteles und Thomas von Aquin, vermittelt durch Hutcheson, geprägt worden. So wie Thomas die falschen Gegensätze aufzuheben und den Menschen in seiner Gesamtheit zu begreifen sucht, steht auch hinter der von Smith vertretenen Idee des Ausgleichs im Menschen selbst und in seinem sozialen Verhalten letztlich die Vorsehung, die „unsichtbare Hand“. 379 Smith will die Ursachen des Wohlstands der Nationen ermitteln. 380 Der Gegenstand seiner Analyse ist „das ständige Streben des Menschen, sein Los in einer Welt der Knappheit und materiellen Enge zu verbessern und sich um Anerkennung unter den Mitmenschen zu bemühen, ohne dabei seine Umgebung oder seine Umwelt zu schädigen“. 381 Das Fundament seiner Ordnungsvorstellung, die Ethik, Markt und Staat in einem einfachen System natürlicher Freiheit miteinander verbindet, ist das auf Eigenliebe gegründete Selbstinteresse. 382 Im natürlichen Streben der Individuen nach Existenzsicherung, Annehmlichkeiten, Anerkennung und Freizeit sieht er den Motor für die wirtschaftliche, politische und kulturelle Entwicklung eines Gemeinwesens. Ein Zuviel an Selbstinteresse (Egoismus oder Selbstsucht) wird moralisch Smith entsprach der Interessenlage der Landadligen, die weder in die Regierung noch in die oft käuflichen bürokratischen Ämter kamen. Die von ihm geforderte Reduzierung der staatlichen Aufgaben entsprach deren Forderung, Aufgaben an die in ihren Händen liegende ehrenamtliche Lokalverwaltung zu übertragen. Seine Staatsfunktionstheorie entsprach dem typischen konservativen Gedankengut. Seine Ablehnung der Zölle war auch kein Grundsatz der Whigs. Die scheinbar typisch liberale Idee des Freihandels war eine Idee der Tories und entsprach den Interessen des Landadels und der großen Bauern. Die Ablehnung der kriegerischen Monopolgesellschaften fand ebenfalls die Zustimmung der Landadligen, für die der Krieg keine Vorteile brachte und mit hohen Steuerlasten verbunden war. Vgl. Streißler (1981), S. 28 f. 377 Vgl. Streißler (1981), S. 30. 378 Vgl. Streißler (1981), S. 26. 379 Vgl. Recktenwald (1989), S. 138. 380 Vgl. den Titel seines Buches: „An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations.“ 381 Recktenwald (1989), S. 153. 382 Vgl. Recktenwald (1989), S. 135, 139, 153. 6 Wulff

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ebenso missbilligt wie ein Zuwenig (Faulheit, Leistungsverweigerung). Smith nimmt an, dass das gesamte Gemeinwesen ohne Absicht und Kenntnis des Einzelnen vom Eigeninteresse profitiert, das deshalb auch sozial nützlich sei. Er hat als erster das Selbstinteresse zum Angelpunkt eines geschlossenen Systems gemacht und ihm eine moralische Qualität zuerkannt. 383 Freiheit bedeutet für ihn die Fähigkeit, „selbstbezogen handeln und moralisch verantwortlich urteilen zu können“. 384 Vier Kräfte oder Schranken würden helfen, das persönliche Streben zu disziplinieren: Sympathie, ethische Regeln, Gesetze, Konkurrenz. 385 Gott hat nach Auffassung von Smith die „ungeheure Maschine des Weltalls“ so ersonnen und lenkt sie so, dass sie stets das größtmögliche Maß von Glückseligkeit der Menschheit hervorbringt. Der Mensch habe mit seinen schwachen Kräften und seinem beschränkten Verstand nur für das eigene Wohlergehen sowie das seiner Familie, seiner Freunde und seines Landes zu sorgen. 386 Die Selbstsucht des Menschen werde durch seine natürliche Neigung eingeschränkt, am Schicksal anderer Menschen uneigennützig Anteil zu nehmen. Dieses Mitgefühl wird von Smith als Sympathie bezeichnet. 387 Während die Tugend der Klugheit auf unser eigenes Wohl bedacht sei, sorgten die Tugenden der Gerechtigkeit und der Wohltätigkeit für das Wohl anderer Menschen. Der Mensch besitze in seinem Innern eine Kontrollinstanz, den „unparteiischen Beobachter“, der als Richter und Schiedsherr das Verhalten der Menschen lenke. 388 Man könne sich aber ohne „heilige Achtung vor allgemeinen Regeln“ auf das Verhalten keines Menschen wirklich verlassen. Von der leidlichen Befolgung der Pflichten, die sich aus diesen Regeln ergebe, hänge das Bestehen der menschlichen Gesellschaft ab. Die Regeln der Sittlichkeit seien als göttliche Gebote mit der Belohnung des Gehorsamen und Bestrafung des Ungehorsamen verbunden. 389 Zu den Aufgaben des Staates soll der Schutz jedes Einzelnen vor Unrecht oder Unterdrückung durch die Mitbürger gehören. Die Freiheit eines jeden Bürgers beruhe auf einem Rechtswesen, das alle gleich behandelt. Smith empfiehlt im Interesse der Rechtssicherheit, die Exekutive von der Judikative zu trennen und beide Gewalten weitgehend voneinander unabhängig zu machen. 390 Vgl. Recktenwald (1989), S. 139 ff. Vgl. Recktenwald (1989), S. 155. 385 Vgl. Recktenwald (1989), S. 141 f. 386 Vgl. Smith (1949), S. 299, 203. 387 Vgl. Smith (1949), S. 24 ff. 388 Vgl. Smith (1949), S. 332 ff. „Für Smith ist nicht mehr wie für Mandeville jedes Individuum eine Welt für sich, ohne die Möglichkeit der moralischen Berücksichtigung anderer, sondern ein soziales Wesen mit dem Vermögen, seine eigene Subjektivität durch den ‚unparteiischen Beobachter in seiner Brust‘ zu transzendieren.“ Koslowski (1982), S. 186. 389 Vgl. Smith (1949), S. 198 ff., 208 f. Smith glaubt, dass jede Tugend schon in dieser Welt ihre gebührende Belohnung findet: Wohlstand und äußere Ehren für Fleiß, Klugheit und Umsicht; Vertrauen, Achtung und Liebe der Mitmenschen für Wahrhaftigkeit, Gerechtigkeit und Menschlichkeit. Ebd. S. 204. 390 Vgl. Smith (1988), S. 600, 612. 383 384

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Der Utilitarismus als ethische Theorie wird von Smith abgelehnt, weil er „bestimmte moralische und ästhetische Phänomene nicht erfassen kann und die moralisch-ästhetische Motivation auf die ökonomische der Erlangung des größten Nutzens reduziert“. 391 Mandeville habe die Bedeutung der Moralität nicht erkannt und Hume habe nicht gesehen, dass zwei Fähigkeiten des Menschen unabhängig von ihrem Nutzen gelobt werden: Wissen und Selbstbeherrschung. Die Wertschätzung der Wissenschaft und der Weisheit könne nicht auf ihren Nutzen zurückgeführt werden. Die Wertschätzung der Selbstbeherrschung beruhe ebenfalls nicht auf ihrem Nutzen, sondern auf der Vernunft und einem Sinn für das Schickliche. Nach dem Nutzenkriterium würde der Mensch das gegenwärtige Vergnügen immer dem künftigen vorziehen. 392 Mit seiner Kritik am Utilitarismus ist Smith ein Vorläufer der Sozialphilosophie von Kant. 393 Eine zentrale These von Smith besagt, dass die Menschen bei der Verfolgung ihrer eigenen Interessen im wirtschaftlichen Bereich die gesellschaftlichen Interessen oft nachhaltiger fördern, als wenn sie dies beabsichtigten. „Nicht vom Wohlwollen des Metzgers, Brauers und Bäckers erwarten wir das, was wir zum Essen brauchen, sondern davon, dass sie ihre eigenen Interessen wahrnehmen. Wir wenden uns nicht an ihre Menschen-, sondern an ihre Eigenliebe, und wir erwähnen nicht die eigenen Bedürfnisse, sondern sprechen von ihrem Vorteil.“ 394 Obwohl auch der Kapitalanleger nur an seinen eigenen Vorteil und nicht an den der Volkswirtschaft denke, setze er sein Kapital dort ein, wo es dem ganzen Land den größten Nutzen bringt. Eine „unsichtbare Hand“ bewirke, dass das Gewinnstreben die Wohlfahrt der Gesellschaft erhöht, obwohl dieses Ziel nicht bewusst angestrebt wird. Der einzelne Kapitalanleger könne aufgrund seiner Kenntnis der örtlichen Verhältnisse viel besser als ein Staatsmann beurteilen, welcher Erwerbszweig den höchsten Wertzuwachs des Kapitals verspricht. 395 Die Harmonie, welche die „unsichtbare Hand“ zwischen einzel- und gesamtwirtschaftlichen Interessen bewirkt, ist die Tauschwirtschaft bei funktionsfähigem Wettbewerb, wenn man von dem religiösen Hintergrund absieht, der bei Smith noch eine bedeutende Rolle spielt. Er hat erkannt, dass sich die Menschen durch Verhandeln, Tauschen und Kaufen die benötigten Güter beschaffen. In der Neigung der Menschen zum Tausch sieht er letztlich auch den Anstoß zur Arbeitsteilung, deren Bedeutung für die Arbeitsproduktivität und Wohlfahrt er anschaulich darstellt. 396 Für Smith ist der Wettbewerb (wie später für Schumpeter und Hayek) evolutionär und kennt deshalb kein festliegendes Muster. Die Konkurrenz wird als unverzichtbares Ordnungsprinzip für den unvollkommenen Menschen bei knappen Gütern angese391 392 393 394 395 396

6*

Vgl. Koslowski (1982), S. 190. Vgl. Koslowski (1982), S. 187. Vgl. Koslowski (1982), S. 191. Smith (1988), S. 17. Vgl. Smith (1988), S. 369 ff. Vgl. Smith (1988), S. 16 ff.

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hen, weil der durch Leistungen für die Konsumenten erreichte Markterfolg belohnt und das Marktversagen bei ungenügender Leistung bestraft wird. So werde eine Interessenlage geschaffen, die bei Gewinnstreben zu einer ständigen Leistungssteigerung der Unternehmen führt und den Wohlstand der Gesellschaft erhöht. 397 Der Staat hat für den Rechtsschutz und die Landesverteidigung zu sorgen. Außerdem soll er solche öffentlichen Anlagen und Einrichtungen schaffen und unterhalten, deren Produktion sich für Privatpersonen nicht lohnt, obwohl sie für ein großes Gemeinwesen sehr nützlich sind. Die damit zu lösenden Aufgaben bestehen vor allem in der Erleichterung des Handels (Straßen, Brücken, schiffbare Kanäle und Häfen) und in der Ausbildung der Bevölkerung (Erziehung der Jugend, Unterrichtung und Ausbildung von Menschen jeden Alters). 398 Eine Umverteilung von Einkommen und Vermögen soll nicht zu den staatlichen Aufgaben gehören. 399 7. John Stuart Mill (1806–1873) Die Leistung von John Stuart Mill wird unterschiedlich beurteilt. Nach Auffassung von de Marchi wird man kaum besondere Veränderungen politischer, sozialer oder wirtschaftspolitischer Art finden, die auf ihn zurückgingen. Er habe gängige Ideen aufgenommen und neu zusammengesetzt, so dass andere sie in einem neuen Licht sehen sollten. Deshalb liege sein größter Einfluss in der Ermutigung anderer. 400 Diese Aussage ist zu allgemein. Mill nimmt unter den herausragenden klassischen Liberalen eine Sonderstellung ein, weil er als Liberaler des neunzehnten Jahrhunderts die Machtkonzentration und die Verelendung der Arbeiter analysiert, beurteilt und nach neuen Problemlösungen sucht. Er stimmt mit Locke, Mandeville, Hume und Smith in der Auffassung überein, dass der Hauptzweck der Gesellschaft in der Freiheits- und Eigentumssicherung bestehe. Für diese Wissenschaftler gibt es aber noch kein Arbeiterproblem. Ihre Ziele entsprechen im Wesentlichen den wirtschaftlichen und politischen Interessen des Besitzbürgertums. Mill kann und will den neu entstandenen Klassenkonflikt nicht ignorieren. Sein Ziel ist eine Gesellschaft, in der alle Menschen die gleichen Rechte haben und genügend Mittel durch eigene Leistung erwerben können, um ein selbstbestimmtes Leben führen zu können. Im Unterschied zu den Sozialisten strebt er dieses Ziel durch Reformen der Wirtschafts-, Sozial- und Staatsordnung eines kapitalistischen Systems an. Er nimmt im klassischen Liberalismus eine Grenzposition ein, weil er mit einigen Vorschlägen die Grundposition des individualistischen Liberalismus verlässt und sich den Positionen des kollektivistischen und moralischen Liberalismus nähert. Dem kollektivistischen Liberalismus nähert er sich durch die Befürwortung von Gewerkschaften und Produktionsgenossenschaften der Arbeiter sowie staatlicher Maßnah397 398 399 400

Vgl. Recktenwald (1989), S. 149 f. Vgl. Smith (1988), S. 612 f. Vgl. Recktenwald (1985), S. 154. Vgl. de Marchi (1989), S. 290.

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men zur Verbesserung der wirtschaftlichen Lage der Arbeiter. Mit der Betonung der Bedeutung moralischer Prinzipien für die Gesellschaftsordnung und die Lösung des Machtproblems nähert er sich dem moralischen Liberalismus. Er entwickelt damit Ansätze von Theorien, die die Diskussion im liberalen Lager bis heute bestimmen. Quaas sieht deshalb in Mill einen Vordenker der Sozialen Marktwirtschaft. 401 Er könnte auch als Wegbereiter des Freiheitlichen (Demokratischen) Sozialismus bezeichnet werden. Die Befreiung des individuellen Erwerbsstrebens von den Fesseln der Religion und der Moral, der Zünfte und des merkantilistischen Staates durch den Liberalismus hat zu einer in der Geschichte der Menschheit beispiellosen wirtschaftlichen Entwicklung geführt. Sie war aber zur Zeit von John Stuart Mill nicht mit steigendem Wohlstand für alle verbunden. Die Industrielle Revolution hat die Klasse der Industriearbeiter geschaffen, die im größten Elend lebten. Ihr Einkommen war kaum höher als das physische Existenzminimum. Sie wohnten in Elendsquartieren und mussten, mit Ausnahme vom Sonntag, zwölf Stunden täglich arbeiten. Zur Beschaffung der lebensnotwendigen Güter mussten auch Frauen und Kinder Fabrikarbeit leisten. Die Arbeitsbedingungen waren häufig menschenunwürdig und gesundheitsgefährdend. Die technische Apparatur bestimmte den Arbeitsrhythmus und die meist monotonen Arbeitsabläufe. Diese schlechten Erfahrungen mit dem Kapitalismus erschütterten den Glauben an die Harmonie von Eigennutz und gesellschaftlichen Interessen durch die „unsichtbare Hand“ (Adam Smith) oder den Wettbewerb. Wer das Elend der Arbeiter beseitigen wollte, musste zunächst Antworten auf die folgenden Fragen finden: 1. Ist damit zu rechnen, dass die wirtschaftliche Entwicklung die Probleme ohne staatliche Maßnahmen allmählich löst? Wie lange wird das dauern? 2. Ist der Kapitalismus reformfähig? Welche Maßnahmen können die Probleme lösen? 3. Welche Alternativen gibt es, wenn der Kapitalismus als nicht reformfähig anzusehen ist? Malthus und Ricardo haben die Fragen 1) und 2) verneint. 402 Malthus vertrat die Auffassung, dass sich die Menschen schneller vermehren als neuer Boden urbar gemacht werden kann. Ricardo stimmte Malthus mit folgender (vereinfacht dargestellter) Begründung zu: Bei steigender Bevölkerung erhöht sich die Nachfrage nach Lebensmitteln. Die Produktionserhöhung ist mit steigenden Grenzkosten verbunden, weil der bereits bebaute Boden intensiver genutzt und qualitativ schlechterer Boden bebaut werden muss. Dadurch steigen die Lebensmittelpreise. Da die Reallöhne das Existenzminimum nicht unterschreiten können, müssen sich die Nominallöhne erhöhen. Durch die steigenden Lohnkosten sinkt die Profitrate und die Beschäftigung. 401 402

Vgl. Quaas (2000), S. 229. Vgl. Starbattty (1985), S. 13–24, 76–84.

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Der Wachstumsprozess endet in einem stationären Zustand der Wirtschaft. So ergibt sich eine durch die Nahrungsmittelproduktion bedingte Grenze für die Bevölkerungsvermehrung. Die Bedeutung dieser Begrenzung für die Lohnpolitik wurde mit der Lohnfondstheorie erläutert, die in der Diskussion eine zentrale Rolle spielte. Nach dieser Theorie steht nur derjenige Teil des Umlaufkapitals der Unternehmen für Lohnzahlungen zur Verfügung, der für die Bezahlung der Arbeitskräfte bestimmt ist. Es gelte immer die Gleichung: Durchschnittlicher Lohnsatz = Summe der Lohnfonds/Zahl der Erwerbstätigen. Wird der Lohnsatz erhöht, sinke bei konstanter Summe der Lohnfonds die Beschäftigung. Das Volumen der Lohnfonds hänge von der Produktivitätsentwicklung in der Landwirtschaft und der gesamtwirtschaftlichen Sparquote ab, deren Höhe die Kapitalisten bestimmen, weil die Arbeiter kaum sparen können. Mit diesen Theorien, die als Naturgesetze galten, wurde die These begründet, dass man die Lage der Arbeiter nur verbessern könne, wenn man deren Vermehrung verhindere. Malthus hat deshalb die Steuerung des generativen Verhaltens über sexuelle Enthaltsamkeit empfohlen. Soziale Hilfeleistungen seien auf die Dauer kein geeignetes Mittel zur Problemlösung, weil sie die Zahl der Eheschließungen und Kinder erhöhten. Die Arbeiter könnten ihre Situation auch nicht durch den Zusammenschluss zu Gewerkschaften verbessern, um höhere Löhne durchzusetzen, weil sich bei unveränderter Höhe der Lohnfonds Arbeitslosigkeit ergeben würde. Angesichts dieser überaus schlechten Aussichten der kapitalistischen Produktionsweise für die Arbeiter ist es nicht überraschend, dass als Problemlösung häufig eine Antwort auf die Frage 3) gesucht wurde. Der Sozialismus schien für viele die einzige in Betracht kommende Problemlösung zu sein. Auch Mill hatte Sympathien für sozialistische Ideen. 403 Er kann aber dem Sozialismus ohne Aufgabe seiner Grundposition nicht zustimmen, weil die individuelle Freiheit und Selbstbestimmung privates Eigentum erfordern. Seine Lösung beruht auf einer begrenzt positiven Beantwortung der Frage 2): Er nimmt zwar auch unwandelbare Naturgesetze im Produktionsbereich an, sieht aber im Verteilungsbereich die Herrschaft von wandelbaren und deshalb vom menschlichen Willen gestaltbare Institutionen. 404 Deshalb hält er eine Umverteilungspolitik durch eine Übereignung kleiner Grundstücke an Landarbeiter und eine Gewinnbeteiligung der Industriearbeiter für möglich.405 Mill verspricht sich aber mehr von Vereinigungen der Arbeiter „nach den Grundsätzen der Gleichheit mit gemeinsamem Besitz des zur Durchführung des Unternehmens nötigen Kapitals und mit der Arbeitsleistung unter von ihnen erwählten und wieder absetzbaren Leitern“. 406 Aus dem Freiheitspostulat leitet er das Recht der Individu403 „Ich selbst glaube nicht an eine allgemeine Selbstsucht und kann daher ohne weiteres einräumen, dass der Kommunismus gegenwärtig bereits bei der Elite der Menschheit durchführbar ist und es mit der Zeit auch allgemein werden kann.“ Mill (1971), S. 67. 404 Vgl. G. Hesse (1979), S. 50 f. 405 Vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 409 ff. 406 Vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 421 ff.

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en ab, sich zur Verfolgung gemeinsamer Interessen zusammenzuschließen407 und empfiehlt den Arbeitern, ihre Lage durch die Bildung von Gewerkschaften mit Streikrecht zu verbessern. Der Spielraum für eine Erhöhung der Lohneinkommen zulasten der Kapitalgewinne sei aber eng begrenzt, wenn ein Beschäftigungsrückgang vermieden werden soll. 408 Mit der Zustimmung zu Interessenverbänden überwindet Mill die Beschränkungen des individualistischen Liberalismus. 409 Die Lage der Arbeiter soll auch durch die Einführung des allgemeinen Wahlrechts und die Neuregelung der Staatsaufgaben verbessert werden. Der Verlust des Glaubens an eine sich von selbst ergebende Harmonie der individuellen und gesellschaftlichen Interessen hatte Auswirkungen auf das Menschenbild, das Gesellschafts- und Staatsverständnis. 410 Man konnte sich nicht mehr darauf verlassen, dass die Menschen allmählich durch Erprobung die Regeln entwickeln, die ihr Verhalten optimal bestimmen. Die Gestaltung der gesellschaftlichen Ordnung wurde zu einer Aufgabe, die der menschliche Verstand zu lösen hatte. Die Problemlösung erwartete man von einer aktiven und wissenschaftlich begründeten Gesellschaftspolitik und nicht mehr von einer „Laissez-faire-Politik“ 411 des Staates. Die vorherrschenden Vorstellungen wurden stärker von der französischen als von der englischen Aufklärung geprägt. Diese Entwicklung ist beim Demokratie- und Staatsverständnis von Mill deutlich erkennbar. 412 Das von Tocqueville beeinflusste Demokratieverständnis von Mill 413 geht aus seinen „Considerations on Representative Government“ (zuerst erschienen 1861) hervor, die als klarste und überzeugendste Darstellung und Begründung der klassisch-liberalen Parlamentarismustheorie gelten. 414 Er nimmt an, dass nur eine auf der Beteiligung des ganzen Volkes beruhende Regierungsform den gesellschaftlichen Erfordernissen gerecht werde. Da aber in einem großen Gemeinwesen die persönliche Mitarbeit aller unmöglich ist, sei die repräsentative Demokratie die ideale Regierungsform. 415 Jede Gruppe soll proportional vertreten sein. 416 Es soll Vgl. Mill (1969), S. 19. Vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 667 ff. 409 Vgl. Steiert (1998), S. 73. 410 Vgl. G. Hesse (1979), S. 263 ff. 411 Dieser Begriff geht auf die französische rationalistische Überlieferung zurück. Vgl. von Hayek (1991), S. 76. 412 G. Hesse rechnet Mill zu den „Revisionisten“, die den humanistischen Kern des Liberalismus bewahren und durch aktive (Sozial-)Politik die Fehlentwicklungen korrigieren wollen. Nach Auffassung von Hayek nimmt Mill eine „Zwischenstellung“ zwischen der englischen und französischen Fraktion ein. Vgl. G. Hesse (1979), S. 263 f. Neben vielem anderen, das der rationalistischen und nicht der evolutionären Überlieferung angehört, habe Mill auch den homo oeconomicus in die klassische Nationalökonomie eingeführt. Vgl. von Hayek (1991), S. 77. 413 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 94. 414 Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 64. 415 Vgl. Mill (1971), S. 75 f., 122. 416 Vgl. Mill (1971), S. 122. 407 408

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ein allgemeines Wahlrecht mit Ausnahme der Fürsorgeempfänger, Analphabeten und Bankrotteure eingeführt werden. Die Versammlung, die über die Höhe der Steuern zu entscheiden hat, soll ausschließlich von den Steuerzahlern gewählt werden, die direkte Steuern zahlen. 417 Bei gleichem Stimmrecht aller Wähler bestehe die Gefahr eines zu niedrigen Standards der politischen Bildung und einer einseitigen Klassengesetzgebung der Abgeordneten, weil die große Mehrheit der Wähler Arbeiter sind. Deshalb soll das Stimmrecht nach dem Bildungsgrad abgestuft werden. Eine Differenzierung des Stimmrechts nach dem Besitz oder Geschlecht wird abgelehnt. 418 Die Tätigkeit eines Parlamentsmitglieds dürfe nicht als persönliche Gunstbezeugung aufgefasst werden, um die man sich bemühen müsse, sondern sei eine zu erfüllende Pflicht. Die Wahl der Abgeordneten gehöre zu den Pflichten der Wähler, die sich so zu entscheiden hätten, wie es das Interesse der Allgemeinheit erfordere. Geldaufwendungen für Wahlzwecke des Kandidaten und die Bezahlung der Volksvertreter seien abzulehnen. Geheime Abstimmungen seien ebenfalls abzulehnen, weil sie leicht zur Durchsetzung persönlicher Interessen missbraucht werden könnten. Eine der größten Gefahren für die Demokratie sei eine Klassengesetzgebung, die zum dauernden Nachteil des Ganzen nur den unmittelbaren Vorteil der herrschenden Klasse verfolge. Zu den Übeln, vor denen die Gesellschaft auf der Hut sein müsse, gehöre auch die „Tyrannei der Mehrheit“. 419 Die Verfassung des Repräsentativsystems soll gewährleisten, dass sich kein Partialinteresse gegen alle anderen Teilinteressen und gegen Wahrheit und Recht durchsetzen kann. 420 Als Wahlsystem wird das Haresche System vorgeschlagen, das die Möglichkeit bietet, Kandidaten anderer Wahlkreise und Persönlichkeiten zu wählen, die keiner Partei angehören. Dieses Verfahren soll die wünschenswerte geistige Qualifikation der Abgeordneten sichern und zu einer Minderheit von Gebildeten unter den Abgeordneten führen, die als einzige Gruppe in der Lage sei, die Bedürfnisse einer demokratischen Majorität zu ergänzen und zu korrigieren. 421 In einer konstitutionellen Monarchie soll der Regierungschef von der Krone in Übereinstimmung mit dem Parlament ernannt und in der Republik von der Volksvertretung gewählt werden. Zu den Aufgaben des Regierungschefs gehört die Berufung der Minister, die für die Besetzung der Regierungsämter verantwortlich sind. Kein Beamter soll vom Volk oder von der Volksvertretung gewählt werden, weil bei diesen Wahlen ungewiss sei, ob der Gewählte die spezielle Qualifikation besitzt, die er zur Wahrnehmung seiner Aufgaben braucht. Den Ministern sollen Fachberater zur Seite stehen, weil ihnen in der Regel die zur Leitung ihres Ressorts erforderliMill will aber auch ein Gleichgewicht der Arbeiter und Unternehmer mit ihren Randgruppen erreichen, „in dem jede Klasse ungefähr auf die gleiche Anzahl von Stimmen im Parlament Einfluß nehmen könnte“. Ebd. S. 118. 417 Vgl. Mill (1971), S. 143 ff. 418 Vgl. Mill (1971), S. 150 ff. 419 Vgl. Mill (1969), S. 10 f. 420 Vgl. Mill (1971), S. 181, 167 ff., 118 f. 421 Vgl. Mill (1971), S. 126 ff.

II. Engländer (Schotten)

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chen professionellen Kenntnisse fehlten. Das Parlament dürfe nicht mit administrativen Aufgaben betraut werden und der Verwaltung keine detaillierten Vorschriften machen. Es soll eine kleine Kommission für eine bestimmte Zeit gebildet werden, deren Aufgabe in der Ausarbeitung der Gesetze besteht. Über die Gesetzentwürfe habe das Parlament zu entscheiden. Es dürfe aber keine Änderungen vornehmen, sondern müsse den Gesetzentwurf insgesamt annehmen oder ablehnen. Bei partieller Missbilligung soll das Parlament den Gesetzentwurf von der Kommission überarbeiten lassen. Durch dieses Verfahren soll erreicht werden, dass die Gesetze von fachkundigen Juristen ausgearbeitet werden. Das Parlament sei zur Übernahme der Regierungsarbeit ungeeignet. Es soll die Regierung kontrollieren, kritisch beurteilen und für die Information der Öffentlichkeit sorgen. Zu den von Mill empfohlenen Kompetenzen des Parlaments gehört auch die Amtsenthebung der Regierungsmitglieder, die ihr Amt missbraucht oder nicht dem Willen der Nation entsprechend ausgeübt haben. Außerdem soll das Parlament als Beschwerdeausschuss der Nation und als Kongress der Volksmeinung dienen. Der Kongress soll ein Diskussionsforum sein, in dem alle Gruppierungen und einzelne bedeutende Persönlichkeiten mitwirken können, wo jeder Bürger damit rechnen könne, dass seine Ansicht vertreten wird. Nur durch die dargestellte Beschränkung der Funktionen des Parlaments ließen sich die Vorteile einer Kontrolle durch das Volk mit den ebenso wichtigen Erfordernissen einer sachkundigen Gesetzgebung und Verwaltung in Einklang bringen. 422 Als praktisches Prinzip zur Sicherung von Freiheit und Fortschritt empfiehlt Mill „die größte Dezentralisierung der Macht, die mit Effektivität vereinbar ist, aber die größtmögliche Zentralisation der Information“.423 Die erste Staatspflicht ist für Mill der Schutz von Person und Eigentum. 424 Die Wohlfahrt eines Landes soll auf der Gerechtigkeit und der einsichtsvollen Selbstbestimmung der einzelnen Bürger beruhen. 425 Die Beschränkung der Interventionen der Regierung wird mit drei Argumenten begründet: 426 1. Die Individuen können bei der Leitung ihrer Geschäfte im Allgemeinen bessere Entscheidungen treffen als die Regierung. 427 2. Individuelle Entscheidungen fördern die geistige Erziehung, verbessern die Kenntnisse, stärken die aktiven Fähigkeiten und die Urteilskraft. 3. Es wird eine unnötige Zunahme der Regierungsmacht vermieden. Die Einmischung des Staates müsse aber immer zugelassen werden, wenn für die Allgemeinheit wichtige Aufgaben von privater Seite nicht gelöst werden. Eine gute 422 423 424 425 426 427

Vgl. Mill (1971), S. 89 ff., 209 ff. Vgl. Mill (1969), S. 136. Vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 587. Vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 403. Vgl. Mill (1969), S. 131 ff.; Mill (1921) Zweiter Band, S. 678 ff. Zu den Ausnahmen vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 703 ff.

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Regierung werde ihre Hilfe so gewähren, „daß jedes Fünkchen an individueller Tatkraft, das sie etwa findet, zur Flamme angefacht und genährt wird“. 428 Die Aufgaben, die Mill dem Staat übertragen will, gehen weit über die Schutzfunktion hinaus, die den Minimalstaat der vertragstheoretischen Konzeptionen kennzeichnen. Er unterscheidet sich vor allem durch seine Einstellung zur ethisch vertretbaren Verteilung des gesellschaftlichen Reichtums von den strikt liberalen Auffassungen seiner Zeit. 429 Es ist ihm aber nicht gelungen, eine klare und widerspruchsfreie Gesamtkonzeption zu entwickeln, wie insbesondere ein Vergleich seiner Aussagen in „On Liberty“ (1859) mit den Aussagen in „Principles of political economy, with some of their applications to philosophy“ (1848) zeigt. Einerseits soll Laissez-faire die allgemeine Übung sein, andererseits werden so viele Ausnahmen zugelassen, dass die staatliche Politik, jedenfalls im üblichen Wortsinn, nicht mehr als Laissez-faire-Politik bezeichnet werden kann. Die allgemeinen Aussagen und die praktischen Vorschläge lassen erkennen, dass Mill die Leistungsgerechtigkeit als wünschenswerte Begrenzung einer utilitaristisch begründeten gerechten Einkommensverteilung ansieht, obwohl das Prinzip der Nützlichkeit das oberste ethische Prinzip sein soll. 430 Die Unklarheiten können zum großen Teil mit dem inhaltlich unbestimmten Nützlichkeitskriterium und dem von Mill ausdrücklich erklärten Verzicht auf eine Argumentation erklärt werden, die sich auf ein unabhängiges abstraktes Recht gründet.431 Die Nützlichkeit sei im weitesten Sinne zu interpretieren und beruhe auf den „dauernden Interessen des Menschen als eines fortschreitenden Wesens“. Es sei nur eine Begrenzung der individuellen Freiheit bei der Verletzung der „Interessen anderer Leute“ zulässig, die sich auch bei Nicht-Handeln ergeben könne. 432 Die Begriffe „dauerhafte Interessen“, „fortschreitendes Wesen“ und Verletzung der „Interessen anderer Leute“ lassen aber verschiedene Interpretationen zu. Hinzu kommt das Problem, das zwischen Handlungen unterschieden werden muss, die in unzulässiger und zulässiger Weise Interessen verletzen. Das Verständnis seiner Ethik wird zusätzlich dadurch erschwert, dass er einerseits das Streben nach Eigennutz zur Basis seiner Moral macht, andererseits aber Selbstlosigkeit und soziales Engagement fordert. 433 Vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 735 f. Zur Begründung dieser Thesen vgl. Quaas (2000), S. 229 ff. 430 Die Einkommensbesteuerung soll die Arbeitsanreize erhalten. Deshalb wird die progressive Einkommensteuer abgelehnt, aber eine progressive Besteuerung von Erbschafts- und Luxusgütern gefordert. Die sozialen Unterstützungen sollen den marktüblichen Mindestlohnsatz nicht erreichen, damit der Arbeitsanreiz erhalten bleibt. Vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 475 ff., 718 ff. 431 Mill scheint die Theorie eines Gesellschaftsvertrags abzulehnen. Vgl. Gräfrath (1992), S. 90. 432 Vgl. Mill (1969), S. 17 f. 433 Vgl. Vogt (1997), S. 173. Nach Auffassung von Starbatty ist die utilitaristische Doktrin in der Konzeption von Mill zu einer Leerformel geworden, weil behauptet wird, dass Tugend uneigennützig, um ihrer selbst willen, erstrebenswert sei. Vgl. Starbatty (1985), S. 91. 428 429

III. Vormärzliche Liberale und Demokraten

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Mill sieht in der ganzen Welt eine wachsende Tendenz zur ungebührlichen Ausweitung der Macht der Gesellschaft über das Individuum, die sich über Zwänge der öffentlichen Meinung und der Gesetzgebung auswirke. Die Neigung der Menschen, anderen ihre eigenen Meinungen und Vorlieben als Verhaltensregel aufzuzwingen, sei so stark, dass sie ohne Machtbeschränkung kaum zu zügeln sei, wenn es nicht gelinge, einen starken Damm moralischer Überzeugungen gegen das Übel zu errichten. 434 Einen hohen Stellenwert hat für Mill die Erziehung, weil sie die Selbstbestimmung der menschlichen Handlungen fördern, die Achtung vor der Rechtsordnung erhöhen, die Grundsätze der Rechtschaffenheit einprägen und ein Gefühl für das Ehrenvolle und Pflichtmäßige hervorrufen soll. Sie gehöre zu den Aufgaben der Eltern. Der Staat soll die Erziehung erzwingen und einen Beitrag zu den Schulkosten der ärmeren Kinder übernehmen, Eine Staatserziehung sei grundsätzlich abzulehnen. 435 Das wichtigste Kriterium für die Beurteilung einer Regierungsform sei die Frage, ob es gelinge, die Sittlichkeit und Einsicht des Volkes zu verbessern. 436 Mill hofft, dass die Verbesserung der Urteilsfähigkeit der Arbeiter den Anstieg der Bevölkerung verringert, wenn zusätzlich zwei Maßnahmen ergriffen werden: Förderung der Kolonisation und Verwendung des Gemeindelandes zur Schaffung einer Klasse kleiner Eigentümer. 437 Im Unterschied zu anderen Nationalökonomen hat Mill keine ausgesprochene Abneigung gegen einen stationären Zustand der Wirtschaft. Er glaubt sogar, dass die Vorteile überwiegen, weil die vom Druck eines unmenschlichen Konkurrenzkampfes befreiten Persönlichkeiten ihre menschliche Natur vervollkommnen könnten. Andererseits schätzt er die Konkurrenz, weil er in den Monopolen eine Form der Besteuerung der Erwerbstätigkeit zugunsten der Untätigkeit oder gar Raubgier sieht. Mit dieser Einstellung unterscheidet sich Mill eindeutig von den sozialistischen Strömungen seiner Zeit und von den Befürwortern eines reinen Laissez-faire. 438

III. Vormärzliche Liberale und Demokraten Mit dem Begriff „Vormärz“ wird die Zeit von 1815 (Wiener Kongress) bis zur Märzrevolution von 1848 bezeichnet. Unter „Liberalismus“ wird eine vom Leitbild des autonomen Subjekts ausgehende, gegen Absolutismus und Ständestaat gleicherRussell sieht in der Begründung des Utilitarismus durch Mill einen kaum begreifbaren logischen Fehler, denn er behaupte, dass Lust deshalb das einzig Erstrebenswerte sei, weil es das einzige sei, was erstrebt wird. Aus dem was gewünscht wird, könne aber nicht gefolgert werden, was wünschenswert sei. Vgl. Russel (1999), S. 784. 434 Vgl. Mill (1969), S. 21. 435 Vgl. Mill (1969), S. 124 ff.; (1971), S. 64; (1978), S. 244, 283. 436 Vgl. Mill (1971), S. 48. 437 Vgl. Mill (1913) Erster Band, S. 555 ff. und (1921) Zweiter Band, S. 723 ff. 438 Vgl. Mill (1921) Zweiter Band, S. 390 ff.; Quaas (2000), S. 242 f.

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maßen gerichtete Verfassungsbewegung verstanden, die nach Grundrechtssicherung und bürgerlicher Teilhabe am politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess strebt. Die Parteibezeichnung „Liberale“ geht auf die spanischen Cortes von 1812 zurück. 439 Mit dem aus der Welt der altgriechischen Stadtstaaten stammenden Begriff der „Demokratie“ werden zwei Tendenzen ausgedrückt: 1. die Ausdehnung der Vollbürgerschaft auf breitere Schichten, 2. der Abbau vom Volk nicht kontrollierter Herrschaft und die Konzentration wesentlicher Entscheidungskompetenzen bei der Urversammlung. Nach diesem Demokratieverständnis ist die Demokratie durch das Ideal einer Identität von Regierenden und Regierten geprägt. Seit der ersten Hälfte des neunzehnten Jahrhunderts wird durch das Vorbild der Vereinigten Staaten mit Demokratie häufig das auf eine breite Basis gestellte Repräsentativsystem bezeichnet. Die originäre Wortbezeichnung zeigt sich aber noch bei dem Begriff der „Demokratisierung“, wenn man darunter die Ausdehnung von Wahl- und Entscheidungskompetenzen auf breitere Bevölkerungskreise, die Stärkung der Direktentscheidungskompetenz des Volkes und die Ausdehnung der Demokratie auf gesellschaftliche Teilbereiche versteht. 440 Die Begriffe „Demokratie“ und „Republik“ werden von den Demokraten häufig synonym gebraucht. „Republik“ ist der demokratische Schlachtruf gegen die Monarchie. Dagegen bezeichnen die Liberalen nicht selten den transpersonalen Staatsverband als „Republik“, der dann demokratische und aristokratische Formen einschließt. 441 Der Begriff „Konstitutionalismus“ wird unterschiedlich definiert. Der universalhistorische Begriff „zielt auf Mechanismen und Prozesse zur wirksamen, regelhaften, institutionalisierten Begrenzung von Herrschaft“. In diesem Sinne ist Konstitutionalismus kein in der Neuzeit entstandenes Phänomen, denn es gibt antike und mittelalterliche Vorläufer. Als unverwechselbares Charakteristikum des neuzeitlichen Konstitutionalismus wird der seit dem ausgehenden Mittelalter an Bedeutung gewinnende Individualismus angesehen. Nach dem amerikanischen Verfassungsverständnis gelten als Grundvoraussetzungen der „constitution“ die Kodifikation der Verfassungsnormen in einer förmlich erlassenen, schriftlich ausgefertigten Verfassungsurkunde, der Wille des Volkes als Ausgangspunkt der Verfassung und die Verankerung von Menschenrechten. In Frankreich entwickelt sich der Begriff „constitution“ unter dem Einfluss von Montesquieu zu einem politischen Schlüsselbegriff und erhält einen präskriptiven Sinngehalt (den er bei Montesquieu noch nicht hat). Infolge der Französischen Revolution (und durch angelsächsische Einflüsse) spielt dieser Begriff auch im deutschen politischen Sprachgebrauch eine bedeutende Rolle. In Deutschland wird die „konstitutionelle Monarchie“ als eine Staatsform beschrieben, die sich zwischen den Extremen des Absolutismus und des Parlamenta439 440 441

Vgl. Backes (2000), S. 15 f. Vgl. Backes (2000), S. 11 f. Vgl. Backes (2000), S. 151, 498.

III. Vormärzliche Liberale und Demokraten

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rismus bewegt. 442 Im Vormärz ist der Liberalismus die tragende Kraft, die den konstitutionellen Forderungen Gehör verschafft und sich am hartnäckigsten für ihre Realisierung einsetzt. 443 Im Bewusstsein der Gegenwart besteht eine enge Verbindung zwischen Liberalismus und Demokratie. Im Bewusstsein des neunzehnten Jahrhunderts bilden Konstitutionalismus, Liberalismus und Demokratie noch keine untrennbare Einheit. Sie werden häufig sogar als unüberbrückbare Gegensätze wahrgenommen, obwohl es in den neu eingerichteten Parlamenten Süddeutschlands eine enge Zusammenarbeit zwischen den Repräsentanten der Liberalen und Demokraten gibt. In der 1848/49er Revolution besteht eine klare Trennung zwischen den monarchisch-konstitutionellen Liberalen und den entschieden republikanisch orientierten Demokraten. Der Vormärz ähnelt einem geistigen Laboratorium, in dem sich das politische Kräftefeld Deutschlands herausbildet. Im Laufe der geschichtlichen Entwicklung ergibt sich eine Synthese beider Strömungen, deren Produkt der demokratische Verfassungsstaat ist. 444 Die Grundvorstellungen der Liberalen 445 und Demokraten 446 gehen im Wesentlichen auf die europäische Aufklärung zurück. Die Liberalen berufen sich vor allem auf Montesquieu 447 und die Demokraten auf Rousseau. Eine liberale Kritik am Absolutismus und Ständestaat lässt sich in Deutschland schon lange vor 1789 nachweisen, sie nimmt aber erst nach dem Ende der napoleonischen Herrschaft in Süddeutschland konkrete verfassungspolitische Gestalt an. Demokratische Tendenzen treten erst nach der Französischen Revolution hervor. 448 Liberalismus und Demokratie haben eine gemeinsame demokratische Wurzel. Trotz erheblicher Unterschiede im Demokratieverständnis rufen die Begriffe Demokratie und Republik in beiden Lagern eher positive Assoziationen hervor. Beide lehnen den Absolutismus, den Feudalismus und das Privilegienwesen der ständischen Gesellschaft ab. Sie stimmen auch in der Forderung nach Befreiung von einer rechtlich ungebundenen Obrigkeit, nach Gleichheit vor dem Gesetz und politischer Vgl. Backes (2000), S. 242 ff. Vgl. Backes (2000), S. 250 f. 444 Vgl. Backes (2000), S. 496, 55, 79. 445 Zu den Repräsentanten der Liberalen gehören: Karl von Rotteck, Karl Theodor Welcker, Robert von Mohl, Paul Achatius Pfizer, Friedrich Murhard, Sylvester Jordan und Friedrich Christoph Dahlmann. Vgl. Backes (2000), S. 79. 446 Zu den Leitfiguren der Demokraten gehören: Wilhelm Schulz, Gustav von Struve, Robert Blum, Julius Fröbel, Johann Jacoby, Arnold Ruge und Johann Georg August Wirth. Vgl. Backes (2000), S. 79 f. 447 Diese Tradition bricht in der angelsächsischen Welt Ende des achtzehnten Jahrhunderts ab, weil die amerikanischen Revolutionäre den Anspruch erheben, mit der Synthese von Repräsentativverfassung und Demokratie die Lösung für die Verwirklichung einer „echten“ Demokratie im Großflächenstaat gefunden zu haben. In Deutschland setzt sich im Anschluss an Montesquieu eine Verbindung von Mischverfassungs- und Gewaltenteilungslehre fort. Vgl. Backes (2000), S. 152 f. 448 Vgl. Backes (2000), S. 16, 60. 442 443

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Gleichberechtigung aller Bürger grundsätzlich überein; das Gleichheitsprinzip wird aber von den Demokraten stärker betont als von den Liberalen. 449 Die politischen Vorstellungen des liberalen Bürgertums sind von der Geschichte der Französischen Revolution und der Pariser Erhebung von 1830 geprägt. Die schlechten Erfahrungen mit Revolutionen und Volksherrschaft erklären das liberale Menschenbild, 450 die Abneigung gegen revolutionäre Veränderungen und die Befürchtung, dass die Demokratie zur „Pöbelherrschaft“ und zum „Despotismus der Mehrheit“ führe. Das demokratische Element müsse genauso in Schranken gehalten werden wie das monarchische oder aristokratische. Die Liberalen haben deshalb die demokratisch-republikanischen Ideen mit politischen Ordnungsformen verbunden, die die Herrschaftsgewalt des Volkes begrenzen sollen: Repräsentation, Elitenherrschaft, Rechtsstaat, Grundrechtssicherung und Gewaltenteilung. 451 Alle Liberalen sind Anhänger der Repräsentativverfassung. Sie setzen sich für ein Zensuswahlrecht ein, weil sie den Selbständigen eher verantwortliches politisches Handeln zutrauen als den Unselbständigen, die wegen fehlenden oder geringen Besitzes zum politischen Abenteuertum neigten. Dieses Wahlsystem begünstigt faktisch die alten Oberschichten sowie das besitzende und gebildete Bürgertum. Aus liberaler Sicht ist das Zensuswahlrecht aber wesentlich demokratischer als die Entsendung von Ständevertretern, denn die Selbständigkeit sei weder erblich noch vererbbar und könne von jedem Tüchtigen aus eigener Kraft erworben werden. Die Liberalen glauben auch, dass die Selbständigen die Interessen der Unselbständigen vertreten würden. 452 Das liberale Verständnis des Ideals der „Freien und Gleichen“ kommt vor allem in der Vertragslehre zum Ausdruck. Der fiktive, staatsbegründende Vertragsschluss zwischen Gleichgestellten dient den meisten Liberalen als theoretische Beurteilungsgrundlage für die rechtliche und institutionelle Ausgestaltung des „gesellschaftlichen Vereins“. Bei der Begründung des Ethos fundamentaler Menschengleichheit spielt neben dem aufklärerischen Rationalismus die christliche Lehre von der Gotteskindschaft und Gottesebenbildlichkeit eine Rolle. 453 Das Verhältnis der Gleichheit besteht in der größtmöglichen Freiheit, die ohne Widerspruch allen gewährt werden kann. Aus dem Freiheitsverständnis werden unmittelbar mit dem Menschsein verbundene unveräußerliche Rechte abgeleitet. Das Privilegienwesen der ständischen Gesellschaft gilt als unvernünftig. Der liberale Grundvertrag bindet Vgl. Backes (2000), S. 151. Die Liberalen haben angenommen, dass die destruktiven Neigungen in der menschlichen Natur unausrottbar sind. Vgl. Backes (2000), S. 470. 451 Vgl. Backes (2000), S. 153 f., 470. 452 Vgl. Backes (2000), S. 451, 457, 460, 500. 453 Der christliche Liberalismus wird von Dahlmann und Welcker vertreten. Zu den Protagonisten der vernunftrechtlichen Begründung gehören Rottek und Murhard. Der aufklärerische Rationalismus wird nicht in reiner Form übernommen. Das aristotelische Politikverständnis hat erheblichen Einfluss und durchdringt die spezifisch neuzeitlichen Denkansätze. Vgl. Backes (2000), S. 448. 449 450

III. Vormärzliche Liberale und Demokraten

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und begrenzt die monarchische Gewalt, setzt aber auch einer Volksversammlung Grenzen. Die „urrechtlichen“ Vertragsvoraussetzungen und der Inhalt des Grundvertrags sollen für die Volksmehrheit ebenso bindend sein wie für einzelne Gesellschaftsmitglieder. 454 Machtdekonzentration ist das Leitmotiv des liberalen politischen Programms. Deshalb fordern die Liberalen überwiegend eine konstitutionelle Monarchie, die als „gemischte Verfassung“ verstanden wird und eine demokratische Komponente einschließt. 455 Demokratie und Monarchie (bei einigen Autoren auch Aristokratie) sollen ein freiheitsverbürgendes und gemeinwohlförderndes Kräftegleichgewicht bilden. Grundrechte, freie Presse und Vertretungskörperschaften sollen zur Orientierung des monarchischen Elements am Gemeinwohl führen. Es wird eine (weitere) Konstitutionalisierung der Monarchie durch Reform der Institutionen angestrebt.456 Die vernunftrechtlich argumentierenden Autoren (Rotteck, Murhard, Pfizer) verlangen eine originär demokratische Legitimationsgrundlage für die Monarchie. Ohne Bevollmächtigung durch das Volk sei die monarchische Herrschaft nicht rechtmäßig. Andererseits soll das monarchische Element das demokratische zügeln, damit es nicht in eine „Pöbelherrschaft“ ausartet. Der auf die Einhaltung des Staatsgrundvertrags verpflichtete, auf die Begrenzung und Kontrolle der Staatsgewalt ausgerichtete „Rechtsstaat“ wird in den dreißiger und vierziger Jahren zum Schlüsselbegriff der Liberalen. 457 Die Konstruktion eines politischen Idealmodells wird von den vernunftrechtlich argumentierenden Liberalen abgelehnt. Das geschichtlich Gewachsene soll seinen Platz behalten, wenn es sich mit den Prinzipien des Konstitutionalismus vereinbaren lässt. 458 Die Liberalen anerkennen das Recht der Bürger auf Vereinigungen und politische Zusammenschlüsse mit unterschiedlichen Zielen. Sie lehnen aber gemeinwohlschäVgl. Backes (2000), S. 453 ff., 500. Die Liberalen sind damit Erben einer altehrwürdigen Tradition der Staatsformenlehre, die berühmte Namen wie Aristoteles, Polybios, Cicero, Thomas von Aquin, Henning Arnisaeus, John Locke, Algernon Sidney, Montesquieu, Lord Bolingbroke, William Blackstone und Edmund Burke vorweisen kann. Vgl. Backes (2000), S. 152. 456 Als notwendige Bestandteile eines konstitutionellen Systems gelten: Herrschaft des „wahren“ Gesamtwillens, frei gewählte Volksvertretung, gemeinwohlorientierte Verteilung der repräsentativen Gewalten mit überwiegender Verwaltungskompetenz des Königs und starker legislativer Gewalt der Volksvertretung, unabhängige Gerichtsbarkeit, Kontrolle von Regierung und Parlament durch Öffentlichkeit und freie Presse, grundlegende Freiheitsrechte (Freiheit der Person, des Besitzes, des Erwerbs, der Gottesverehrung und Auswanderung), Budgetrecht der Volksvertretung, Unverantwortlichkeit des Monarchen und Verantwortung seiner Regierung gegenüber dem Parlament. Rotteck nennt noch folgende Sicherungen: Vereinigungsfreiheit, freie Gemeindeverfassung, „Volksaufklärung“, Erschwerung von Verfassungsänderungen. Ein Teil der liberalen Autoren (Murhard, Welcker) setzt sich seit Mitte der dreißiger Jahre für die parlamentarische Regierungsweise britischen Typs ein. Das vom König einzusetzende Kabinett soll von der Zustimmung der Parlamentsmehrheit abhängig sein. Vgl. Backes (2000), S. 457 f., 470. 457 Vgl. Backes (2000), S. 449, 462, 468 f., 471 f., 473 f., 498 f., 503. 458 Vgl. Backes (2000), S. 153, 499. 454 455

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digende, nur ihre eigensüchtigen Interessen verfolgende Parteien ab und treten für eine Begrenzung der Staatszwecke ein. Der Staat wird als eine „Rechtsbewahranstalt“ angesehen, deren Aufgabe in der Sicherung der elementaren Freiheitsrechte besteht. Ein Staat mit umfassender Daseinsvorsorge gilt als ebenso bedrohlich für die individuelle Freiheit wie uneingeschränkte politische Rechte für die Unselbständigen. Das Problem der neuen sozialen und ökonomischen Ungleichheit, das sich in den weit fortgeschrittenen industriellen Zentren Europas bereits in den dreißiger Jahren zeigt, spielt in den vorwiegend verfassungspolitischen Entwürfen der Liberalen kaum eine Rolle. 459 Für die Demokraten ist der Wille des Volkes der einzige Ursprung der Staatsgewalt. Das Volk soll möglichst viel unmittelbare Entscheidungsbefugnis besitzen. Deshalb tendieren die Demokraten zur direkten Demokratie. Die radikalen Entwürfe des demokratischen Programms streben nach dem Ideal der Identität von Regierenden und Regierten. Radikale Demokraten (Schulz, Blum und Jacoby) orientieren sich deshalb eher an der athenischen Demokratie und den Landsgemeinden der Schweiz als an der amerikanischen Repräsentativrepublik. Die Volkssouveränität gilt als unveräußerlich, unübertragbar und unteilbar. Die Regierung wird zum Vollzugsorgan, die legislativen Gremien haben in erster Linie koordinierende Funktionen. Da die „vernünftige“ Ausübung der Volkssouveränität eine gut entwickelte Volksbildung voraussetzt, wird die Bedeutung der Volkserziehung sehr betont. 460 Die Tendenz zur maximalen Demokratisierung verbindet sich bei den Demokraten mit einer radikalen Anwendung des Gleichheitsprinzips. Die meisten Demokraten befürworten das allgemeine 461 und gleiche Wahlrecht. Sie fordern nicht nur die Beseitigung aller Rechtsungleichheiten, sondern dehnen die Gleichheitsforderung auch auf die soziale und ökonomische Sphäre aus und heben die Notwendigkeit staatlicher Wohlstandsförderung hervor. Sie wenden sich nicht nur gegen ständische Ungleichheiten, sondern auch gegen die neuen gleichheits- und freiheitsbedrohenden Folgen der Industrialisierung. Die Gefahr freiheitsbedrohender Ungleichheit wird von den Demokraten stärker wahrgenommen als die Gefahr freiheitsbedrohender Gleichheit. Sie verstehen sich als Sachwalter der ärmeren Schichten, deren soziale und politische Emanzipation sie anstreben, während die Liberalen vor allem die Interessen der gebildeten und besitzenden Kreise vertreten. 462 Die Demokraten neigen zur grundsätzlichen Ablehnung der Monarchie, deren Reformierbarkeit sie pessimistisch beurteilen. Sie sehen in der konstitutionellen Monarchie kein Zukunftsmodell und nehmen deshalb einen revolutionären Bruch mit dem bestehenden System in Kauf. Die Forderung nach Begrenzung und Kontrolle der Staatsgewalt spielt für die Demokraten kaum eine Rolle, weil sie in den Institutionen der direkten Demokratie das wichtigste Bollwerk gegen Machtmiss459 460 461 462

Vgl. Backes (2000), S. 452 f., 476, 499, 504. Vgl. Backes (2000), S. 450 f., 456 f., 502 f. „Allgemein“ heißt im Vormärz: „Alle erwachsenen Männer.“ Vgl. Backes (2000), S. 451. Vgl. Backes (2000), S. 451 ff., 499 f.

III. Vormärzliche Liberale und Demokraten

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brauch und Willkürregiment sehen. Sie haben ein optimistisches Menschenbild und befürchten keine „Pöbelherrschaft“, wenn ein bescheidener Wohlstand herrscht und ein hohes allgemeines Bildungsniveau erreicht wird. In der demokratischen Konzeption liegt das Schwergewicht auf der pädagogischen (und sozial-ökonomischen) Säule, während die institutionelle in den Hintergrund tritt. Der Schlüsselbegriff der Demokaten ist nicht der „Rechtsstaat“, sondern die „Volkssouveränität“. 463

463

Vgl. Backes (2000), S. 155, 470 f., 473, 475, 498.

7 Wulff

B. (Neo)Liberale Leitbilder I. Individualistischer (Neo)Liberalismus 1. Minimal- und Konsensstaat a) Grundvorstellung 1 Es ist zwischen dem politischen und methodologischen Individualismus zu unterscheiden. Der methodologische Individualismus stellt eine Art der Theoriebildung dar, der gesellschaftliche bzw. kollektive Phänomene mit den Handlungen einzelner Individuen erklärt. Der methodologische Kollektivismus lehnt diese Betrachtungsweise ab. Er behauptet, dass Kollektive durch eine spezifische „Ganzheit“ gekennzeichnet seien. Die von einer Gruppe als Ganzheit empfundenen „Kollektivbedürfnisse“ könne man nicht auf individuelle Bedürfnisse zurückführen. Nach dieser Position ist das Kollektiv der adäquate Ausgangspunkt der Theoriebildung bei der Erklärung gesellschaftlicher Vorgänge. 2 Die Sozialtheorie der schottischen Moralphilosophen wird allgemein als Ursprung des methodologischen Individualismus angesehen. Der bedeutendste Vorläufer dieser Theorie war wohl Mandeville, der in seiner „Bienenfabel“ die Auffassung vertrat, dass das Vorteilsstreben der Individuen nicht im Widerspruch zur sozialen Integration stehe, sondern geradezu als deren Motor anzusehen sei. Die gesamte Gesellschaftsordnung und Kultur wird von den schottischen Moralphilosophen als ungeplantes Ergebnis individuellen Strebens erklärt. 3 Die Vertreter der neuen Institutionellen Ökonomik gehen ebenfalls vom methodologischen Individualismus aus. 4 Der Begründer der kollektivistischen (bzw. holistischen) Sozialtheorie ist A. Comte, der die Gesellschaft als spezifische, sich nach bestimmten grundlegenden, quasi naturwissenschaftlichen Gesetzen entwickelnde Ganzheit auffasst. Diese Theorie hat die soziologische Forschung stark beeinflusst und als Rechtfertigung der Eigenständigkeit der Soziologie gedient. 5 Für Luhmann ist die Gesellschaft Zur Darstellung des individualistischen Neoliberalismus vgl. Wulff (1976), S. 37 ff. An die Stelle der von Eucken angestrebten Wettbewerbsordnung der vollständigen Konkurrenz tritt das Leitbild des funktionsfähigen dynamischen Wettbewerbs. 2 Vgl. Fritsch (1983), S. 18, 21. 3 Vgl. Fritsch (1983), S. 19 f.; Vanberg 1975, S. 6 ff. 4 Vgl. Held (1991), S. 34. 5 Vgl. Fritsch (1983), S. 22. 1

I. Individualistischer (Neo)Liberalismus

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gleichbedeutend mit Kommunikation. Die moderne Gesellschaft wird seiner Ansicht nach durch ihre Differenzierungsform bestimmt. Jedes Teilsystem werde unter dem Aspekt seiner Funktion für das Gesamtsystem ausdifferenziert. Die sich selbst steuernden und selbst ausdifferenzierenden Systeme seien faktisch durch strukturelle Kopplung miteinander verbunden. Die Erscheinungen der Außenwelt werden nach dieser Modellvorstellung vom System seinen Möglichkeiten entsprechend beobachtet und in eigene Operationen umgesetzt, falls dafür entsprechende Kapazitäten vorhanden sind. Die Individuen kommen als Menschen nicht mehr vor, weil sie sich in keinem Teilsystem der Gesellschaft unterbringen lassen. Sie gehören nicht in das Gesellschaftssystem, sondern in dessen Umwelt.6 In der normativen (philosophischen) Gesellschaftslehre wird mit „Individualismus“ eine Rangordnung bezeichnet, in der dem Individuum ein absoluter (höchstrangiger und unableitbarer) Eigenwert zugesprochen wird, während die Gesellschaft nur einen instrumentellen Wert für das Individuum besitzt. Deshalb darf das Kollektiv nur solche Anforderungen an die Individuen stellen, die von ihnen legitimiert worden sind. Dieses normative Konzept wird durch eine anthropologische Theorie gestützt, die das Individuum als „autark, in sich selbst vollendet, genauer autogen entfaltungsfähig“ ansieht, während das Kollektiv „nur eine Chiffre für die Summe der allein realen Individuen und deren Interaktionsmuster darstellt“. 7 Der politische Individualismus beruht auf der Metaphysik des Nominalismus. 8 Mit „Individualisierung“ wird die Befreiung des Menschen aus seiner Bindung an den angeborenen sozialen Status sowie an soziale und religiöse Normen verstanden. Dadurch wird das Subjekt, das Ich, zum Maß aller Dinge und selbstverantwortlich für sein Handeln und seine soziale Position. Die Handlungsfreiheit soll zur Ausrichtung des Wirtschaftsprozesses an den individuellen Plänen der Produzenten und Konsumenten führen. Der Vertrag wird zur Basis der Arbeits- und Tauschbeziehungen. Mit den Prozessen der Individualisierung und Subjektivierung ist die von Max Weber beschriebene Rationalisierung eng verbunden. Die formale Rationalität, die beliebige individuelle Zwecke mit dem geringsten Aufwand zu realisieren sucht, wird sozial bestimmend. Gesellschaft und Wirtschaft werden nicht mehr wertrational, sondern zweckrational in Bezug auf individuelle Zwecke durch die Preissignale der Märkte integriert. 9 Durch die Festlegung der Soziologie auf das Comtesche Erkenntnisprogramm war die ‚kollektivistische‘ Orientierung dieser Disziplin vorprogrammiert. Vgl. Vanberg (1975), S. 31. 6 Vgl. Reese-Schäfer (2000), S. 133, 138. 7 Vgl. Matz (1985), S. 321 f. Die anthropologischen Annahmen des Individualismus sind nicht eindeutig bestimmt: Einige gehen von einer essentiellen Ungleichheit der Individuen aus (Gorgias, Locke, Nietzsche), andere postulieren eine wesenhafte Gleichheit (Hippias, Hobbes und seine Nachfolger). Alle gehen vom Prinzip individueller Autonomie (Freiheit a priori) aus, für das universelle Geltung beansprucht wird. Es ist aber nahe liegend, dass die unterschiedlichen anthropologischen Ansätze zu verschiedenen Ordnungsmodellen führen (aristokratische bzw. demokratische). 8 Vgl. Matz (1985), S. 323 f. 9 Vgl. Koslowski (1995), S. 19 f. 7*

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Die Beteiligung der Bürger am politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess gehört ebenso zu den unbestrittenen Freiheitsrechten wie das Recht zur Bildung von Vereinigungen und politischen Parteien. Es wird aber von den Liberalen eine Mehrheitsherrschaft zum Nachteil der Minderheit befürchtet. Im neunzehnten Jahrhundert konnten sie noch eine Beschränkung des Wahlrechts zugunsten der Besitzenden durchsetzen. Damit sollte verhindert werden, dass die Mehrheit der Besitzlosen Gesetze zum Nachteil der Vermögensbesitzer beschließt. Diese Problemlösung kommt nicht mehr in Betracht, weil die Liberalen den politischen Kampf gegen die Demokraten verloren haben. 10 Es gibt beim Leitbild des Minimal- und Konsensstaates noch die folgenden Ansatzpunkte zur Verhinderung eines Machtmissbrauchs der Mehrheit: Verfassungsschutz individueller Rechte, Beschränkung der Staatsaufgaben und der Parlamentsmacht durch allgemeine Prinzipien sowie prinzipiell einstimmige Regelung der Individualrechte und staatlichen Kompetenzen. Der Staat soll nur Schutz- und Ordnungsfunktionen übernehmen und für die Versorgung mit öffentlichen Gütern sorgen. Ein allgemeines Diskriminierungsverbot soll gewährleisten, dass die Gestaltung der Staatseinnahmen und -ausgaben nicht zu einer willkürlichen Ungleichverteilung der staatlichen Leistungen und Abgaben führt. b) Begründung der Rechtsordnung und des Staates Der vom Grundwert der autonomen Persönlichkeit ausgehende individualistische Liberalismus lehnt jede von den Individuen nicht legitimierte Autorität und Freiheitsbeschränkung ab. Es wird kein Staat anerkannt, dessen Existenz und Kompetenzen nicht mit der Zustimmung seiner Bürger begründet werden können. Über die Art der Konsensbildung bestehen aber unterschiedliche Vorstellungen. Man kann grundsätzlich zwei Verfahren unterscheiden: a) Anerkennung der vertraglichen Vereinbarungen vorausschauender und rational handelnder Individuen (Vertragstheorie), b) Anerkennung von Regelungen, die sich im ständigen Interaktionsprozess der Gesellschaftsmitglieder gebildet und bewährt haben (Evolutionstheorie). aa) Vertragstheorie Die Begründung der Rechtmäßigkeit eines sozialen Gemeinwesens mit einem vertraglichen Gründungsakt oder einer vertraglichen Übereinkunft seiner Mitglieder hat eine lange Tradition. Sie hat schon im antiken Griechenland eine Rolle gespielt. Im Mittelalter wird die Herrschaft des Königs mit einem Vertrag zwischen ihm und dem Volk legitimiert, in dem sich das Volk zum Gehorsam verpflichtet und der König zu einer gerechten und den göttlichen Anordnungen gemäßen Herrschaftsausübung. Durch die Aufklärung gewinnt die Doktrin des Gesellschaftsvertrags oder Sozialkontrakts an Bedeutung, die den mittelalterlichen Herrschaftsvertrag ablehnt und die politische Verfassung der Gesellschaft mit einer vertraglichen Übereinkunft ihrer 10

Vgl. Leibholz (1980), S. 351 f.

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Mitglieder begründet. Die bedeutendsten Vertreter sind Johannes Althusius (1563– 1638), Thomas Hobbes (1588–1679), John Locke (1632–1704), Samuel Pufendorf (1632–1694), Jean Jacques Rousseau (1712–1778) und Immanuel Kant (1724– 1804). Diese Lehre prägt das politische Denken vom sechzehnten bis ins neunzehnte Jahrhundert. Das Ende der Aufklärungszeit führte auch zum Bedeutungsverlust der Vertragstheorie, die spätestens um die Mitte des neunzehnten Jahrhunderts als überholt gilt. Hundert Jahre später beginnt die Renaissance dieser Theorie mit dem bahnbrechenden Werk von J. Rawls, 11 dem die Arbeiten von J. M. Buchanan, G. Tullock und R. Nozick, folgen. 12 Der Gesellschaftsvertrag wird nicht als ein historisches Faktum verstanden, sondern stellt eine gedankliche Konstruktion dar, mit der die Voraussetzungen für die Anerkennung einer politischen Ordnung als legitime Ordnung durch die allgemeine Zustimmung freier und gleicher Bürger ermittelt werden können. 13 Dieses Rechtfertigungsverfahren erfolgt in zwei Schritten: Zunächst wird die Ausgangslage vor der vertraglichen Regelung dargestellt. Dann wird geprüft, auf welche Prinzipien sich die autonomen Gesellschaftsmitglieder zur Beseitigung der Mängel der Ausgangslage einigen können. Trotz gleicher Argumentationsstruktur ergeben sich erhebliche Unterschiede in der inhaltlichen Vertragsgestaltung. Diese Unterschiede resultieren aus verschiedenen Vorstellungen über die Ausgangslage und über die Prinzipien, auf die sich die Individuen festlegen sollten. 14 (1) Das Minimalstaatsmodell von Nozick Die Zuordnung von Nozick zur Vertragstheorie ist nicht unbestritten, weil die Individuen in seinem Modell nicht gleichzeitig einen Gesellschaftsvertrag schließen, sondern erst nach und nach einer Schutzorganisation beitreten. Da aber auch ein solcher Beitritt zu einem Kollektiv einen Vertrag darstellt, ist die Zuordnung von Nozicks Ansatz zu den Vertragstheorien vertretbar. 15 Er möchte mit seiner Theorie den Staat gegenüber den Anarchisten rechtfertigen und die allgemeinen Grenzen legitimer Staatstätigkeit bestimmen. Als Ausgangspunkt wählt er den Locke’schen Urzustand. 16 11 J. Rawls’ Idee des Gesellschaftsvertrags führt zu einer vom Leitbild des Minimalstaates abweichenden Gerechtigkeitsvorstellung. Vgl. die Darstellung dieser Lehre beim Leitbild des „gerechten“ Staates des individualistischen (Neo)Liberalismus [Kapitel B. I. 2 c)]. 12 Vgl. Koller (1990), S. 281 ff. 13 Vgl. Koller (1990), S. 283. Bei den älteren Vertragstheoretikern ist der methodologische Status des Gesellschaftsvertrages häufig unklar. Vgl. Fritsch (1983), S. 72 f. 14 Vgl. Koller (1986), S. 11. Man kann wohl annehmen, dass die Vertragstheoretiker eine bestimmte Vorstellung vom erwünschten „Ergebnis“ haben und die Ausgangssituation so definieren, dass sich dieses Ergebnis als zustimmungsfähig begründen lässt. Vgl. Zintl (1983), S. 60, Fußnote 20. 15 Vgl. Fritsch (1983), S. 72, Fußnote 3. 16 Vgl. Fritsch (1983), S. 138. Die nachfolgenden Ausführungen beruhen auf dem Buch „Anarchie, Staat, Utopie“. Später hat sich Nozick von seiner „libertären“ Position distanziert

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B. (Neo)Liberale Leitbilder

Den Locke’schen Vorstellungen entsprechend haben die Individuen in der Anarchie ein Schutzbedürfnis. Zur Befriedigung dieses Bedürfnisses schließen sie sich zu Schutzvereinigungen zusammen, zwischen denen zunächst Konkurrenzbeziehungen bestehen. 17 Zur Vermeidung kostspieliger und unproduktiver Kämpfe einigen sie sich auf ein Verfahren zur gütlichen Schlichtung von Streitfällen. So entstehen Berufungsgerichte und anerkannte Regeln über die Rechtsprechung. Die verschiedenen Organisationen werden zu Teilen eines einheitlichen föderativen Rechtsprechungssystems. Der Wert des von einer Organisation gekauften Schutzes hängt von der Stärke der konkurrierenden Organisationen ab. Es ergibt sich eine Entwicklung zum Monopol, weil der maximale Schutz bei Konkurrenzbeziehungen nicht realisiert werden kann. 18 Wenn ein Monopol auf Gewaltanwendung besteht und nur diejenigen die Schutzleistung erhalten, die einen Schutzvertrag kaufen, liegen die Merkmale eines Ultraminimalstaates vor. 19 Der oft als Nachtwächterstaat bezeichnete Minimalstaat entspricht dem Ultraminimalstaat in Verbindung mit einem aus dem Steueraufkommen finanzierten Gutscheinsystem zum Kauf von Schutzverträgen. Die Entwicklung zum Minimalstaat kann mit dem starken Interesse der vom Ultraminimalstaat Geschützten an einem Schutz vor der Privatjustiz der Ungeschützten erklärt werden, denn ohne diesen Schutz besteht für sie ein erhebliches Risiko. Das Verbot der Selbsthilfe stellt eine starke Beschränkung der individuellen Freiheit dar und ist deshalb moralisch nur bei Zahlung einer Entschädigung vertretbar. Nozick nimmt an, dass die Bereitschaft dazu besteht. Die Verwendung der Entschädigung zum Erwerb eines Schutzvertrages hat zur Folge, dass alle einen Schutzanspruch besitzen. So entsteht in dem von einer Schutzgemeinschaft beherrschten Gebiet ein „staatsähnliches Gebilde“, das weitgehend die Merkmale des Minimalstaates aufweist.20 Die Möglichkeiten einer Beherrschung oder Beeinflussung des Staates durch Menschen, die nach Macht oder wirtschaftlichen Vorteilen streben, sind stark eingeschränkt. Den Minimalstaat bezeichnet Nozick als den weitestgehenden Staat, der sich ohne Verletzung der Menschenrechte rechtfertigen lasse. 21 Bei der Begründung des Eigentumsrechts übernimmt Nozick die Locke’sche Aneignungstheorie. Nach dieser Theorie ist die Gerechtigkeit bei Besitztümern von der Beachtung der folgenden drei Prinzipien abhängig: 1. Wer ein Besitztum im Einklang mit dem Grundsatz der gerechten Aneignung erwirbt, hat Anspruch auf dieses Besitztum. und eine von seinem früheren Radikalliberalismus weit entfernte Moralphilosophie entwickelt. Vgl. Nozick (1991), S. 318. 17 Nozicks Begründung der staatlichen Autorität ohne vertraglichen Willensakt, gleichsam durch einen Vorgang der unsichtbaren Hand, entspricht nicht Lockes Begründung mit der einmütigen Zustimmung aller Bürger. Vgl. Koller (1990), S. 292 f. 18 Vgl. Nozick (o. J.), S. 30. 19 Vgl. Nozick (o. J.), S. 38. 20 Vgl. Nozick (o. J.), S. 38, 111 f., 114. 21 Vgl. Nozick (o. J.), S. 143, 247.

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2. Wer ein Besitztum im Einklang mit dem Grundsatz der gerechten Übertragung erwirbt, hat Anspruch auf das Besitztum, wenn der vorhergehende Besitzer einen legitimen Besitzanspruch besaß. 3. Ansprüche auf Besitztümer entstehen lediglich durch (wiederholte) Anwendung der Regeln 1 und 2. Verteilungsgerechtigkeit liegt vor, wenn jeder das Recht auf seine Besitztümer mit diesen Prinzipien geltend machen kann. Andernfalls erfordere das Gerechtigkeitsprinzip eine Berichtigung der Verteilung. 22 Verteilungsprinzipien, die an bestimmte Verteilungsergebnisse oder Strukturmerkmale anknüpfen, werden von Nozick abgelehnt, weil sie zu unzulässigen Freiheitsbeschränkungen führten. 23 Es existieren für ihn keine Rechte, die die Geltung der absoluten Eigentumsrechte einschränken könnten. 24 (2) Das Konsensmodell von Buchanan Dem Gesellschaftsvertrag von Buchanan liegt ein Dilemma zugrunde, das in der Spieltheorie als „Gefangenendilemma“ bezeichnet wird. 25 Diese Situation kann mit einem Zweipersonenspiel erläutert werden: 26 Es wird angenommen, dass jeder Spieler den höchsten Spielgewinn ohne Rücksicht auf den Mitspieler anstrebt. Die beiden Spieler (A und B) haben zwei Strategien: Sie können ihre Ziele autonom oder gemeinsam verfolgen. Im folgenden Beispiel stellt k die kooperative und nk die autonome Strategie dar. Die folgende Matrix zeigt die möglichen Ergebnisse: B kB

nkB

kA

I 2,2

II 0,3

nkA

III 3,0

IV 1,1

A

A kann zwischen den Zeilen wählen und B zwischen den Spalten. Vor dem Komma steht die Bewertung von A und hinter dem Komma die Bewertung von B. Je größer die Zahl ist, umso besser ist das Ergebnis für den Spieler. Wenn zum Beispiel A die kooperative und B die autonome Strategie wählt, ergeben sich die im Quadranten II dargestellten Ergebnisse: 0 für A und 3 für B. Für jeden Spieler ist anscheinend die autonome Strategie vorteilhaft. Die Spieler landen dann aber im Quadran22 23 24 25 26

Vgl. Nozick (o. J.), S. 144 ff., 163 ff., 168. Vgl. Nozick (o. J.), S. 154. Vgl. Kersting (2000 a), S. 38. Vgl. Buchanan (1984), S. 237. Vgl. Suchanek (2001), S. 41 ff.

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ten IV. Da die Ergebnisse des Quadranten I für beide Spieler besser sind, ergibt sich ein Anreiz zur Kooperation, die aber nicht stabil ist, weil jeder Spieler mit einer autonomen Strategie sein Ergebnis verbessern kann. Das Streben nach maximalem Spielgewinn hat deshalb zur Folge, dass sich die Spieler wieder im Quadranten IV befinden. Das Beispiel zeigt, dass eine dem Gefangenendilemma entsprechende gesellschaftliche Situation einen Kooperationsvertrag zwischen den Mitgliedern der Gesellschaft erfordert, in dem für den Fall des Vertragsbruchs abschreckende negative Sanktionen vereinbart werden. Außerdem muss eine von allen legitimierte Autorität existieren, die genügend Macht zur Durchsetzung des Kooperationsvertrags besitzt. Diese Autorität ist bei Buchanan der Staat. Buchanan unterscheidet zwei Arten von Kooperationen in Dilemmasituationen: 27 Kooperationen zur Schaffung und Sicherung individueller Rechte und Kooperationen zur Bereitstellung von Gütern, die von Privaten überhaupt nicht oder nur ungünstiger als vom Staat hergestellt werden. 28 Entsprechend unterscheidet er auf der staatlichen Ebene zwischen dem Rechtsschutzstaat und dem Leistungsstaat. Bei der Begründung des Rechtsschutzstaates geht Buchanan von einer Beschreibung des Naturzustands als einer anarchischen Welt ohne Recht und Ordnung aus, die den Vorstellungen von Hobbes entspricht. Die unbeschränkte Freiheit der Individuen führt zu Konflikten, weil es keine anerkannten und geschützten Verfügungsrechte gibt. Niemand kann die Früchte seiner Arbeit in Sicherheit genießen.29 Deshalb liegt es im Interesse aller Menschen, eine Übereinkunft herbeizuführen, die dem Staat die Aufgabe überträgt, die zum Schutz der individuellen Freiheit erforderlichen Gesetze durchzusetzen und damit den Frieden zu sichern. Diese Übereinkunft wird von Buchanan als Verfassungsvertrag bezeichnet. Die ersten Vertragsbedingungen stellen einen Abrüstungsvertrag dar, weil alle ihre Waffen niederlegen und Regeln für ihr eigenes Verhalten akzeptieren, wenn sie auch von den anderen Vertragspartnern anerkannt werden. Anschließend wird eine Vereinbarung über die Ausstattung mit Ressourcen getroffen. Zur Herstellung klarer Eigentumsverhältnisse müssen vielleicht Anrechte „ausgetauscht“ und Verhaltensbarrieren aufgestellt werden. Die Verteilung der Rechte beim ersten Schritt aus der Anarchie steht im Zusammenhang mit der Verfügungsgewalt über Güter und dem Verhaltensspielraum im Naturzustand. Die von Buchanan angenommene Ungleichheit im vorvertraglichen Zustand hat deshalb auch eine ungleiche Verteilung des Eigentums und der individuellen Rechte im postkonstitutionellen Zustand zur Folge. Schließlich sind Bestimmungen über das Vorgehen und die Grenzen des Rechtsschutzstaates erforderlich. 30 Vgl. Buchanan (1984), S. 137 f. Solche Güter werden häufig als „öffentliche Güter“ bezeichnet. Vgl. Fritsch (1983), S. 118, Fußnote 43. 29 Vgl. Koller (1986), S. 12. 30 Vgl. Buchanan (1984), S. 102 f., 36. 27 28

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Der Leistungsstaat erfordert Regelungen im Verfassungsvertrag, die bei Entscheidungen über die Beschaffung und Finanzierung „öffentlicher Güter“ zu beachten sind. Dazu gehören: Abgrenzung des zulässigen Bereichs kollektiver Entscheidungen mit Einschränkungen hinsichtlich der Güterarten, die gemeinschaftlich produziert und finanziert werden dürfen; Festlegung der (groben) Trennungslinie zwischen dem privaten und öffentlichen Wirtschaftssektor; Regelung der Kostenverteilung; nähere Bestimmung der möglichen Abweichungen vom Grundsatz der Einstimmigkeit bei kollektiven Entscheidungen. 31 Bei Buchanan ergibt sich ein zweistufiger Vertragsprozess: Die erste Stufe ist der Verfassungsvertrag und die zweite Stufe der postkonstitutionelle Vertrag. Im Rahmen der durch den Verfassungsvertrag definierten Rechte können die Gesellschaftsmitglieder ihre Wohlfahrt durch den Austausch privater Güter in zweiseitigen Austauschbeziehungen und durch die Bereitstellung öffentlicher Güter aufgrund von Übereinkünften mehrerer Parteien erhöhen. Die Übereinkünfte fasst Buchanan unter dem Begriff des postkonstitutionellen Vertrags zusammen. Dieser Vertrag setzt voraus, dass die Rechte und Pflichten der Individuen feststehen. 32 Nach Auffassung von Buchanan besteht ein gesellschaftliches Dilemma in streng spieltheoretischer Terminologie, wenn es strukturelle Änderungen in der Rechtsordnung gibt, welche die Zustimmung aller Mitglieder finden können. Dann soll eine Problemlösung durch Übereinkunft der Gesellschaftsmitglieder gesucht werden, die zu einer Verfassungsreform führt. Wenn sich herausstellt, dass kein Potenzial für einen Wandel vorhanden ist, müsse die bestehende rechtlich-konstitutionelle Ordnung als Pareto-Optimum bewertet werden. 33 bb) Evolutionstheorie Die bekannteste und einflussreichste Evolutionstheorie des individualistischen Liberalismus hat Hayek entwickelt. 34 Er geht von der These aus, dass die menschliche Intelligenz nicht in der Lage sei, alle Einzelheiten der komplexen Gesellschaft zu verstehen. Deshalb müssten wir mit abstrakten Regeln zufrieden sein, die von Hayek als Nomos bezeichnet werden. Darunter versteht er „eine allgemeine Regel gerechten Verhaltens ..., die für eine unbekannte Zahl zukünftiger Fälle und gleiVgl. Buchanan 1984, S. 103. Vgl. Koller (1986), S. 15. 33 Vgl. Buchanan (1984), S. 239. Ein Pareto-Optimum liegt vor, wenn die Wohlfahrt der Gesellschaftsmitglieder nicht ohne Wohlfahrtsverlust eines Mitglieds erhöht werden kann. 34 Zur Tradition von diesem Liberalismus rechnet er Aristoteles, Cicero, Thomas von Aquin. Montesquieu, David Hume, Adam Smith, Alexis de Tocqueville, Lord Acton, Carl Menger, Karl R. Popper sowie Kant und Humboldt, die aber (wie Bentham und die englischen Utilitaristen) der Anziehungskraft des französischen Rationalismus nicht vollständig entronnen seien. Eine klare Darstellung der Grundlagen dieser Sozialtheorie finde man bei David Hume, Carl Menger und Karl R. Popper. Vgl. von Hayek (1994 f), S. 88 f. 31 32

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chermaßen für alle Personen gilt, auf welche die in der Regel beschriebenen objektiven Umstände zutreffen, ungeachtet der Folgen, welche die Befolgung der Regel in einer speziellen Situation auslösen mag“. 35 Die geeignetsten abstrakten Regeln könne niemand erfinden. Solche Regeln bildeten sich allmählich in der gesellschaftlichen Entwicklung durch Erfahrungen mit Versuchen und Irrtümern heraus. Die bewusste Vernunft könne immer nur einige der Umstände in Rechnung stellen, die für unsere Handlungen von Bedeutung sind. Die Regeln der Moral und alle unsere Werte, die Zwecke für unsere Handlungen darstellen, könne die Vernunft nicht bestimmen. Sie könne nur erkennen helfen, welche Alternativen wir besitzen, welche Konflikte und welche Rangordnung zwischen den Werten bestehen. Die menschliche Zivilisation sei nicht nur von der Vernunft gestaltet worden, sie habe die Vernunft auch in einem Evolutionsprozess entwickelt. 36 Die sich aus dem Zusammenspiel der menschlichen Handlungen ergebende spontane Ordnung entspricht nach Hayek nur teilweise den menschlichen Absichten. 37 Jeder Fortschritt müsse auf Tradition beruhen, weil wir die Gesellschaftsordnung einer Tradition von Regeln verdankten, die wir nur unvollkommen verstünden. Die Tradition sei ein Auswahlvorgang, der nicht vom Verstand, sondern vom Erfolg gelenkt werde. Die Aufhebung einer etablierten Regel könnten wir nur rechtfertigen, wenn zwischen dieser Regel und unseren sonstigen moralischen Ansichten ein Konflikt bestünde. Es müsse immer der Zusammenhang mit anderen Regeln und der Gesamtordnung gesehen werden. Um als gültig anerkannt zu werden, müssten neue Regeln die Billigung der Gesellschaft in ihrer Gesamtheit erlangen. Dies geschehe nicht durch eine formale Abstimmung, sondern durch die zunehmende Befolgung dieser Regel. 38 Die Vernunft vergleicht Hayek mit einem gefährlichen Sprengstoff, der bei vorsichtiger Verwendung sehr segensreich sein könne, bei unvorsichtiger Verwendung aber eine Zivilisation sprengen könne. 39 Popper betont ebenfalls die Grenzen der Planung und die Bedeutung der Erfahrungen für den Lernprozess. Das soziale Leben sei so kompliziert, dass wohl niemand den Wert eines Bauplans für soziale Maßnahmen im großen Maßstab richtig einschätzen könne. Der utopische Versuch, einen Idealstaat zu verwirklichen, erfordere eine streng zentralisierte Herrschaft einiger weniger und führe daher wahrscheinlich zu einer Diktatur. Pläne für einen schrittweisen Umbau der Gesellschaftsordnung seien dagegen relativ einfach zu beurteilen. Aus Experimenten mit der Veränderung einzelner Institutionen würden wir am meisten lernen. Sie hätten auch den Vorteil, dass bei einem Fehlschlag der Schaden geringer ist und der frühere Zustand leichter wiederhergestellt werden kann. Solche Pläne könnten auf vernünftigen Kompromissen beruhen und erlaubten deshalb Verbesserungen mit demokratischen Methoden. 40 35 36 37 38 39 40

Vgl. von Hayek (1994 f), S. 82 und (1994 l), S. 211. Vgl. von Hayek (1994 f), S. 81 f., 79. Vgl. von Hayek (1994 l), S. 207. Vgl. von Hayek (1981), S. 225. Vgl. von Hayek (1994 f), S. 88. Vgl. Popper (1992), S. 189 ff.

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Aus Euckens Sicht ist Hayeks Vertrauen in die spontane Ordnung mit der Gefahr verbunden, dass die institutionellen Absicherungen unterschätzt werden, die eine freie Gesellschaft braucht. Die von ihm erhobene Forderung nach Herstellung und Sicherung der Wettbewerbsordnung durch den Staat würde zwischen den ohne Bauplan gewachsenen und den gesetzten Ordnungen (wie der Zentralverwaltungswirtschaft) eine Mittelstellung einnehmen. 41 Es gibt nach Hayek eine Art von Rationalismus, die die Grenzen der individuellen Vernunft nicht erkennt. Obwohl die Wurzeln von diesem Rationalismus bis in die frühe griechische Philosophie zurückreichen, beginne sein moderner Einfluss erst im sechzehnten und siebzehnten Jahrhundert. Diese Art des Rationalismus bezeichnet Hayek als „rationalistischen Konstruktivismus“. Die wichtigsten Prinzipien habe der französische Philosoph Descartes entwickelt, der behauptet hat, dass die vielen nützlichen menschlichen Institutionen das sorgfältig geplante Ergebnis der alle äußeren Umstände in Rechnung stellenden Vernunft waren und sein sollten. 42 Dieser Konstruktivismus beruht auf der Annahme, dass die Menschen zu rationalem Handeln neigen, intelligent und gütig sind. Die Evolutionstheorie geht nach Hayek von der christlichen Vorstellung der Fehlbarkeit und Sündhaftigkeit des Menschen aus, der auch faul, sorglos und verschwenderisch sei. Sie wolle zeigen, wie die gesellschaftlichen Einrichtungen bewirken, dass schlechte Menschen den geringsten Schaden anrichten können und die Menschen veranlasst werden, ihren Verstand wirkungsvoll einzusetzen. Der erst von Mill in die klassische Nationalökonomie eingeführte homo oeconomicus gehöre zur rationalistischen Überlieferung.43 Den beiden unterschiedlichen Sozialtheorien entsprechen verschiedene Gesellschaftsordnungen, die Hayek als Kosmos und Taxis bezeichnet. Die als Kosmos bezeichnete spontane Ordnung habe keinen Zweck, sondern entstehe durch die Regelmäßigkeiten im Verhalten der Elemente. Es sei ein von innen wachsendes, sich „selbstregulierendes“ oder sich „selbstorganisierendes“ System. Man müsse aber zwischen der Sponaneität der Ordnung und dem spontanen Ursprung der Regelmäßigkeiten unterscheiden. Eine spontane Ordnung könne teilweise auf befohlenen Regelmäßigkeiten beruhen. Die als Taxis (Anordnung, Organisation) bezeichnete Gesellschaftsordnung setze im Unterschied zum Kosmos bestimmte Ziele voraus, und die Menschen, die eine solche Organisation bilden, müssten denselben Zwecken dienen. In dieser Ordnung setze der Organisator die Ziele fest, während der Kosmos auf den von den Individuen autonom bestimmten Handlungen beruhe. 44 Vgl. Watrin (2000), S. 339, 330. Buchanan bezweifelt ebenfalls die Richtigkeit der Auffassung von Hayek, dass die gesellschaftliche Evolution tatsächlich das Überleben effizienter institutioneller Formen sichere. Vgl. Buchanan (1984), S. 237, Fußnote 1. 42 Vgl. von Hayek (1994 f), S. 77 f. Zu den Vertretern des rationalistischen Konstruktivismus rechnet Hayek: Platon, Descartes, Hobbes, Rousseau, Hegel, Marx. Vgl. von Hayek (1994 f), S. 88. 43 Vgl. von Hayek (1991), S. 76 f. 44 Vgl. von Hayek (1994 l), S. 207 ff. 41

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Hayek unterscheidet bei der Rechtsbegründung zwischen dem Privatrecht (einschließlich Strafrecht) und dem Öffentlichen Recht (Verfassungs- und Verwaltungsrecht). Diese Unterscheidung entspricht weitgehend der Unterscheidung zwischen allgemeinen Verhaltensregeln und Organisationsregeln. Das Privatrecht sei das Ergebnis eines Evolutionsprozesses und als Ganzes weder erfunden noch geplant worden. Die Entwicklung dieses Rechts habe sich jahrtausendelang über einen Prozess der Rechtsfindung durch Richter und Rechtsgelehrte vollzogen, die solche Regeln artikuliert hätten, die das Handeln der Menschen und ihr „Rechtsempfinden“ schon lange Zeit bestimmten. Das Öffentliche Recht sei dagegen durch bewusste Willensakte für bestimmte Zwecke geschaffen worden. In einer spontan geordneten Gesellschaft organisiere das Öffentliche Recht den für das bessere Funktionieren der spontanen Ordnung erforderlichen Apparat, der ursprünglich errichtet worden sei, um die bereits bestehende spontane Ordnung zu schützen und die Regeln durchzusetzen, auf denen sie beruht. 45 Nach Auffassung von Hayek gibt es nicht zuerst eine Gesellschaft, die sich dann Regeln gibt, sondern gemeinsame Regeln würden verstreute Gruppen in eine Gesellschaft verschmelzen. 46 Ohne dem formulierten Recht und jeder organisierten Regierung vorausgehende gemeinsame Anschauungen hätte sich eine große Gesellschaft nie bilden können. 47 Im Denken unserer modernen Zeit vom „Gesellschaftsvertrag“ bis zu der Ansicht, dass das Recht das Geschöpf des Staates sei, und dass wir unsere Institutionen auch beliebig ändern könnten, sieht er den Einfluss der rationalistischen Position. 48 c) Freiheit, Gerechtigkeit und individualistische Ethik Unter „individueller“ oder „persönlicher“ Freiheit versteht Hayek einen Zustand, in dem ein Mensch nicht dem willkürlichen Zwang durch den Willen eines anderen oder anderer unterworfen ist, sondern die Möglichkeit hat, nach seinen eigenen Entschlüssen und Plänen zu handeln. 49 Zwang könne aber nicht völlig vermieden werden, weil die einzige Möglichkeit der Freiheitssicherung in der Androhung von Zwang bestehe. In einer freien Gesellschaft werde deshalb dem Staat das Monopol der Zwangsausübung übertragen und versucht, die Staatsgewalt auf die Fälle zu beschränken, in denen sie zur Vermeidung von Zwang und Gewalttätigkeit, Betrug und Irreführung durch private Personen erforderlich ist. Die Minimierung des StaatsDie Idee der Bildung einer sich selbst bestimmenden Ordnung wurde wie die damit verwandte Idee der Evolution in den Sozialwissenschaften entwickelt, bevor sie von den Naturwissenschaften aufgenommen und als Kybernetik weiterentwickelt wurde. Vgl. von Hayek (1994 l), S. 209, Fußnote 5. 45 Vgl. von Hayek (1994 l), S. 213 f. und (1980), S. 178 ff. 46 Vgl. von Hayek (1981), S. 57. 47 Vgl. von Hayek (1994 e), S. 71. 48 Vgl. von Hayek (1994 f), S. 79 f. 49 Vgl. von Hayek (1991), S. 14 f.

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zwangs werde durch allgemeine abstrakte und bekannte Regeln erreicht, die der Staat beachten müsse und dem einzigen Zweck dienen, „die besten Bedingungen zu sichern, unter denen der Einzelne seiner Tätigkeit einen zusammenhängenden rationalen Sinn geben kann“. Es sei charakteristisch für die liberale Gesellschaft, dass Privatpersonen nur gezwungen werden können, die Regeln des Privat- und Strafrechts zu befolgen. Deshalb habe Franz Böhm die liberale Gesellschaft als „Privatrechtsgesellschaft“ bezeichnet. 50 Die Anerkennung des Eigentums sei der erste Schritt zur Bestimmung des geschützten privaten Bereichs. Es gehöre zu den Errungenschaften der modernen Gesellschaft, dass auch ein besitzloser Mensch völlige Freiheit genießen kann. 51 Von der individuellen Freiheit als Abwesenheit von willkürlichem Zwang durch andere Menschen ist die Freiheit als Macht zur Realisierung der individuellen Wünsche zu unterscheiden. Dieser wohl auf Francis Bacon zurückgehende und weit verbreitete Freiheitsbegriff führt nach Hayek unvermeidlich zu einer Gleichsetzung von Freiheit und Wohlstand und mache es möglich, die Anziehungskraft des Wortes „Freiheit“ zur Unterstützung der Forderungen nach einer Umverteilung der wirtschaftlichen Güter auszunützen. 52 Jede Gerechtigkeitsvorstellung geht von einem bestimmten Gleichheitsprinzip aus. 53 Bell unterscheidet drei Dimensionen der Gleichheit: Gleichheit der Bedingungen, Mittel und Resultate. Die Gleichheit der Bedingungen bezieht sich im Wesentlichen auf die Gleichheit öffentlicher Freiheiten. Das Leitprinzip ist hier Gleichbehandlung nach allgemeinem Maßstab. Gleichheit der Mittel bedeutet Chancengleichheit. Die Gleichheit der Ergebnisse knüpft an Einkommen, Status oder Autorität an. 54 Das allen Liberalen gemeinsame Gleichheitsprinzip ist die Forderung nach Gleichbehandlung aller Menschen. Ein Vertragsabschluß beruht deshalb auf der Anerkennung gleicher Rechte durch die Vertragspartner. Der Staat soll sich neutral verhalten und alle Menschen bei der Durchsetzung ihrer Rechte gleich behandeln, obwohl sie unterschiedlich sind und die Besitzverteilung ungleich ist. Rechtsgleichheit impliziert nicht die Herstellung faktischer Gleichheit. 55 In der Gleichheit vor dem Gesetz hat Hayek das Hauptziel des Freiheitskampfes gesehen. In der Ausdehnung des Gleichheitsprinzips auf die Regeln moralischen und sozialen Verhaltens komme der demokratische Geist zum Ausdruck. Dieses Vgl. von Hayek (1991), S. 27 ff., 173 und (1994 h), S. 116, Fußnote 30. Zu den Auffassungen von Popper vgl. Salamun (1990), S. 270. Das Verständnis der Freiheit als Abwesenheit von externen physischen oder gesetzlichen Hindernissen geht auf Hobbes und Bentham zurück. Vgl. Taylor (1988), S. 119. 51 Vgl. von Hayek (1991), S. 169 f. 52 Vgl. von Hayek (1991), S. 21 ff. 53 Vgl. Lohmann (2000), S. 412. 54 Vgl. Bell (1976), S. 300 f. 55 Vgl. Buchanan (1984), S. 16 f., 36 f. 50

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Gleichheitsprinzip stellt für ihn die einzige Gleichheit dar, die die Freiheit fördert und ohne Gefährdung der Freiheit gesichert werden kann. Zu den Folgen der Freiheit gehöre immer die Ungleichheit der Handlungsfolgen. Wenn das Ergebnis der individuellen Freiheit nicht zeigen würde, dass manche Lebensweisen erfolgreicher sind als andere, würde ein bedeutendes Argument zur Rechtfertigung der Freiheit wegfallen. 56 Hayek lehnt die an Ergebnissen des Wirtschaftsprozesses orientierte „soziale“ oder „distributive“ Gerechtigkeit ab, weil sie in einer spontanen Ordnung von niemandem geplant oder beabsichtigt sei. Deshalb könne sie weder als gerecht noch als ungerecht bezeichnet werden. 57 Die Festlegung von Kriterien für dieses Gerechtigkeitsprinzip könnte nur durch willkürliche Entscheidungen des Machthabers erfolgen, die allmählich eine liberale Rechtsordnung zerstörten.58 Man könne die Frage stellen, ob die Wahl der Marktwirtschaft als Methode zur Lenkung wirtschaftlicher Handlungen mit einer weitgehend zufälligen Verteilung der Vorteile eine gerechte Entscheidung sei. 59 Habe man sich aber für die Marktwirtschaft entschieden, dann müsse man auch die Resultate hinnehmen. In Anlehnung an die Terminologie von Aristoteles bezeichnet Hayek das Gerechtigkeitsprinzip einer freien Wirtschaft als „kommutative Gerechtigkeit“. Nach diesem Prinzip soll die Entlohnung vom Marktpreis abhängen, der den Wert unserer Leistungen für unsere Mitmenschen ausdrücke. Subjektive Umstände, Bedürfnisse, Absichten und moralische Aspekte dürften dabei keine Rolle spielen. 60 Aus seiner Erkenntnis, dass das Recht niemals ausschließlich das Ergebnis eines Entwurfs sei, sondern nur im Rahmen der Regeln der Gerechtigkeit beurteilt werden könne, die niemand erfunden habe, leitet er ein negatives Kriterium der Gerechtigkeit ab, das durch fortschreitende Aussonderung aller Regeln, die mit dem übrigen Vgl. von Hayek (1991), S. 105 f. Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 24, 36. Nozick vertritt eine andere Auffassung: Weil niemand einen gerechteren Anspruch auf das Marktergebnis erheben kann als die Eigentümer, ist deren Anspruch auch gerecht. Es ist für ihn alles gerecht, was auf dem Markt nach den Regeln des Privatrechts geschieht. Vgl. Koslowski (1982), S. 289. 58 Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 24. Nozick behauptet, dass kein Endzustands-Grundsatz und kein struktureller Grundsatz der Verteilung ohne Beschränkung der individuellen Freiheit verwirklicht werden könne, weil die Dispositionen freier Menschen die Verteilungsstruktur ständig veränderten. Vgl. Nozick (o. J.), S. 154. 59 Wenn wir die Regel der Entlohnung für gerecht halten, die so stark wie möglich zur Maximierung der Chancen eines beliebigen Individuums beiträgt, sollten wir die Entlohnung durch den freien Markt als gerecht ansehen. Vgl. von Hayek (1977), S. 31. 60 Vgl. von Hayek (1994 a), S. 6 ff. und (1994 h), Nr. 36. „Während bei Smith die Allgemeinheit darum vernünftigerweise kein Gegenstand moralischer Sorge ist, weil diese am besten dann für sich sorgt, wenn sie von aller politischen Gesellschaftsgestaltung verschont bleibt, ist die gesamtgesellschaftliche Ordnung bei Hayek jeder normativen Beurteilung und politischen Formierung entzogen, weil sie sich aller rationalen Herstellung widersetzt und die Grenzen menschlicher Verantwortlichkeit überschreitet.“ Kersting (2000 a), S. 36. 56 57

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System unvereinbar sind, eine schrittweise Annäherung an die (vielleicht nie zu erreichende) absolute Gerechtigkeit ermögliche. 61 Das Gerechtigkeitsprinzip der Chancengleichheit wird von Nozick abgelehnt, weil die Realisierung dieses Prinzips mit der Verletzung der Rechte und Ansprüche anderer Menschen verbunden sei. 62 Hayek betont die Vorteile, die sich ergeben würden, wenn sich der soziale Aufstieg über mehrere Generationen erstreckt und sieht in der Vererbung von Vermögen die wahrscheinlich beste uns bekannte Auswahlmethode. 63 Die Verhaltensregeln begrenzen den Bereich erlaubter Handlungen; sie legen aber grundsätzlich nicht fest, welche Handlungen auszuführen sind. Zu den wenigen Ausnahmen gehört die Verpflichtung, Leben zu retten und Katastrophen zu verhindern. Hayek betont die Bedeutung der drei großen Negativa: Friede, Gerechtigkeit und Freiheit. 64 Die Individuen können auch die ethischen Prinzipien 65 selbst bestimmen. 66 Die „atomistischen“ Lehren haben in normativer Hinsicht zu einer ausgesprochen individualistischen Sozialethik geführt, die meist stark eudämonistisch67 gefärbt war. 68 Nach Baumol sind freiwillige, moralische Handlungen von Unternehmern nicht einmal wünschenswert, weil der „moralische“ Unternehmer unter Konkurrenzbedingungen bald aus dem Markt verdrängt werde. 69 Brock vertritt die These, dass entwickelte Industriegesellschaften in wesentlich geringerem Umfang auf kulturellen Konsens angewiesen seien als vorindustrielle Gesellschaften oder Industriegesellschaften, die noch in der Entwicklungsphase stecken, weil sie mit ihrer ausVgl. von Hayek (1994 g), S. 104. Vgl. Nozick (o. J.), S. 218 f. 63 Vgl. von Hayek (1991), S. 152. 64 Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 25, 61. 65 Nach der weit gefassten Definition ist die Ethik „die Lehre von den Normen menschlichen Handelns und deren Rechtfertigung.“ Vgl. Rothschild (1992), S. 1. „In ethischen Kontexten geht es um die Frage des guten Lebens, in rechtlichen und moralischen um die Frage des richtigen Handelns nach allgemein gültigen Normen. Ethische Fragen benötigen Antworten, die es einem Selbst ermöglichen, sein eigenes Leben in einer Weise zu leben, die es bejahen kann.“ Forst (1993), S. 188. Die Ethik beruht auf einem bestimmten Verständnis vom Menschen. Vgl. Böckle (1985), S. 55. „Unter Moral kann man ein Handeln in einer zwiespältigen Anreizstruktur verstehen, das auch den Interessen der anderen, und nicht nur den eigenen, dient und das auch den zukünftigen Nutzen gegenüber dem gegenwärtigen anstrebt. Dabei folgt der Zweck der Moral (oder der ethischen und sittlichen Normen) aus dem Ziel der Erreichung eines gesellschaftlichen Zustandes, in dem sich alle besser stellen.“ Weise (1997), S. 68. 66 Vgl. M. Friedman (1971), S. 33. Hayek betont aber die Bedeutung von Tradition und Gebräuchen. Vgl. von Hayek (1991), S. 78 ff. 67 Unter „Eudämonismus“ versteht Koslowski „jede Art von Ethik ..., in der ein materialer Glück- oder Nutzenbegriff als Zweck und Kriterium der Ethik fungiert“. Vgl. Koslowski (1982), S. 243. 68 Vgl. von Kempski (1992 f), S. 137. 69 Vgl. Koslowski (1995), S. 50 f. 61 62

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geprägten materiellen Kultur über einen zusätzlichen Integrationsmechanismus verfügen, der dem Muster kultureller Integration in gewisser Weise überlegen sei. 70 Es werden aber auch die Vorteile gemeinsamer Wertbegriffe für die Gesellschaft hervorgehoben. Friedman und Hayek sind der Auffassung, dass eine Gesellschaft nicht stabil sei, wenn es keinen festen Kern von anerkannten Wertbegriffen gibt. 71 Die großen Vorkämpfer der Freiheit hätten immer betont, dass Freiheit ohne tief eingewurzelte moralische Überzeugungen niemals Bestand gehabt habe.72 Friedman hebt die Bedeutung des Prinzips der Leistungsentlohnung hervor und stellt private Hilfsmaßnahmen zur Unterstützung der Benachteiligen als Beispiel für die richtige Verwendung der Freiheit dar. 73 Buchanan sieht die Möglichkeit, auf Strafen und auf Mittel zur zwangsweisen Durchsetzung von Gesetzen zu verzichten, wenn das Gebot des Gehorsams und der Achtung gegenüber dem geschriebenen Recht beachtet wird. 74 North weist auf die Verringerung der Transaktionskosten (Kosten der Informationsbeschaffung, des Vertragsabschlusses und der Durchsetzung des Vertrags) hin, die sich durch die Internalisierung ethischer Standards ergibt. 75 Koslowski betont die Vorteile bei der kooperativen Lösung des „Gefangenen-Dilemmas“. 76 Die Berücksichtigung der Interessen anderer Menschen hat nach Scharpf auch den Vorteil, dass bei Mehrheitsentscheidungen die Gefahr einer Ausbeutung der Minderheit verringert wird. 77 Man kann demnach die These begründen, dass auch das mechanistische Modell des allgemeinen Gleichgewichts die Ethik als meta-ökonomische Bewertung von Handlungsalternativen nicht überflüssig macht. 78 Kant strebt mit seinem kategorischen Imperativ eine Ordnung an, die nicht nur Kollisionen zwischen den menschlichen Handlungen verhindert, sondern die „eigene Vollkommenheit“ und die „fremde Glückseligkeit“ fördert. Für ihn ist eine Kombination des Ausschlusses von Handlungsgrundsätzen durch Verallgemeinerung und des Aufbaus von sittlichen Handlungsgrundsätzen erstrebenswert. Die sittlichen Handlungsrundsätze sollen die Individuen entwickeln, indem sie den utopischen Standort eines sittlichen Weltenplaners einnehmen. 79 Andere betonen (wie Adam Smith) die Bedeutung der Empathie und Sympathie.80 Vgl. Brock (1994), S. 61. Vgl. M. Friedman (1971), S. 215; von Hayek (1991), S. 79. 72 Vgl. von Hayek (1991), S. 79. 73 Vgl. M. Friedman (1971), S. 215, 250. 74 Vgl. Buchanan (1984), S. 169 f. Vgl. auch von Hayek (1991), S. 79. 75 Vgl. North (1988), S. 49, 57; Held (1997), S. 13. Transaktionsökonomische Erwägungen sind besonders bei längerfristigen Austauschbeziehungen, komplexen und im Voraus schwer bestimmbaren Leistungen und häufig sich wiederholenden Austauschakten bedeutsam. Vgl. Gäfgen (1988), S. 97. 76 Vgl. Koslowski (1982), S. 237 ff. 77 Vgl. Scharpf (2000), S. 269 ff. 78 Vgl. Koslowski (1995), S. 54. 79 Vgl. die Ausführungen zu A. I. 4. a). 80 Unter Empathie wird die Fähigkeit verstanden, die Sichtweisen und Interessen anderer Akteure zu verstehen. Über die Empathie hinausgehend sei Sympathie erforderlich, weil das 70 71

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Die Vorteile der allgemeinen Beachtung sittlicher Handlungsgrundsätze für die individuelle Freiheit und Wohlfahrt sind unbestreitbar. Das Individuum, das seine Entscheidungsfreiheit durch innere ethische Normen begrenzt, befindet sich aber häufig in einem Konflikt, weil sein eng verstandenes Eigeninteresse durch diese Normen verletzt wird. 81 Die Realisierung der gewünschten ethischen Prinzipien stellt deshalb auch ein Problem dar, das als Gefangenendilemma bezeichnet werden kann. Welche Problemlösungen kommen in Frage? Kant stellt den Rechtschaffenen zur Stärkung ihrer Motivation eine göttliche Verteilungsgerechtigkeit im Jenseits in Aussicht. Durch den Bedeutungsverlust der Religion kann diese Hoffnung die meisten Menschen in den westlichen Ländern nicht (mehr) von einem unmoralischen Verhalten abhalten. Es bleibt die Hoffnung auf eine Problemlösung durch einen Lernprozess und auf die Entstehung eines Marktes der Tugend, der den Tugendhaften belohnt und zugleich die gewünschten Verhaltensweisen produziert. 82 Die erforderliche moralische Grundhaltung soll durch Erziehung erreicht werden.83 Die Konzeption der ökonomischen Ethik lehnt die Auffassung ab, dass moralische Gesinnungen zu guten und egoistische Gesinnungen tendenziell zu schlechten Handlungsfolgen führen. Dieser Problemsicht wird der Fehler vorgeworfen, die Ursachen der Probleme (Diskriminierung, Korruption, Umweltverschmutzung usw.) nicht in institutionellen Defiziten, sondern in der falschen Einstellung und in fehlenden Werten der Individuen zu suchen. Die ökonomische Ethik sieht die Lösung in einer Moral, die mit dem (wohlverstandenen bzw. reflektierten) Eigeninteresse vereinbar ist. 84 Es wird angenommen, dass die zwischen den Gesellschaftsmitgliedern bestehenden Abhängigkeitsverhältnisse zu der Einsicht führen, dass es im eigenen Interesse liegt, die Interessen der anderen zu berücksichtigen. Aus der Erfahrung könne man lernen, dass sich die rücksichtslose Verfolgung der eigenen Interessen wegen der damit verbundenen Schädigung der Reputation langfristig negativ auswirkt. Zur Vermeidung dieser Nachteile wird die Übereinstimmung von Moral und Eigeninteresse durch geeignete Investitionen in die eigene und zugleich allgemeine Besserstellung angestrebt. Der Schlüsselbegriff der ökonomischen Ethik ist deshalb die Investition. 85 Der Vermögenswert dieser Investition wird von Buchanan als Sozialkapital bezeichnet. Durch verlässliche Verhaltenserwartungen werde die Stabilität der zwischenmenschlichen Beziehungen erhöht. Da weniger Ressourcen zur Sicherung der individuellen Freiheit und der wirtschaftlichen Transaktionen benötigt werden, steige die Produktivität der Produktionsfaktoren. Je länger sich die Moral auf die Ordnung auswirke, umso größer werde der durch gewachsenes Vertrauen gebildete Kapitalstock, der die Handlungsmöglichkeiten erweitere. Damit sei der systematische Kern einer ökonopermanente Misstrauen allen anderen gegenüber die Zusammenarbeit erschwere. Vgl. Held (1997), S. 19 f. 81 Vgl. Buchanan (1984), S. 169. 82 Vgl. Kersting (1999 a), S. 61 f. 83 Vgl. Jöhr (1976), S. 159. 84 Vgl. Suchanek (2001), S. 31 ff. 85 Vgl. Suchanek (2001), S. 37, 68. 8 Wulff

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mischen Begründung der Moral erreicht, die den individuellen Handlungsspielraum mit der kollektiven Vereinbarung von Verhaltensbeschränkungen (d. h. durch Recht und Moral) begründet. Nach dieser Auffassung steht am Anfang, wie Hobbes klar erkannt habe, nicht die Freiheit, sondern das Chaos. Nur durch eine gemeinsame Aktion würden die Gesellschaftsmitglieder den Kapitalstock der Moral schaffen, der als Ertrag die Freiheit abwerfe. Freiheit ist demnach keine Naturbestimmung, sondern eine Rechts- und Moralbestimmung. Diese ökonomische Betrachtungsweise ermöglicht auch die Begründung des Optimums für Verhaltensbeschränkungen durch kollektive Vereinbarung: Das Optimum ist erreicht, wenn der Freiheitsverlust durch weitere Verhaltensbeschränkungen dem damit verbundenen Freiheitsgewinn entspricht. Dann werde der ohne Konflikt zwischen individuellen Handlungen maximal mögliche Handlungsspielraum realisiert. 86 d) Bedeutung der Tauschwirtschaft und des Wettbewerbs für die gesellschaftliche Integration und Entwicklung Das Grundproblem sozialer Organisationen ist die Koordinierung der Aktivitäten vieler Menschen. Grundsätzlich gibt es nur zwei Möglichkeiten: Zentrale Lenkung mit Zwangsmaßnahmen (Zentrale Verwaltungswirtschaft) und dezentrale Lenkung durch freiwillige Tauschbeziehungen (Marktwirtschaft). Die Zentrale Verwaltungswirtschaft ist kennzeichnend für totalitäre Staaten und die Marktwirtschaft für ein freiheitliches System. Die Möglichkeit der Koordination durch freiwillige Kooperation beruht auf der Voraussetzung, dass beide Parteien einer wirtschaftlichen Transaktion von ihr profitieren. 87 Die Marktwirtschaft hat gegenüber der Zentralen Verwaltungswirtschaft den großen Vorteil, dass viele Probleme durch die Privatinitiative gelöst werden, für die in der Zentralen Verwaltungswirtschaft der Staat zuständig ist. 88 Bei idealtypischer Betrachtung erfolgt die Koordinierung der wirtschaftlichen Aktivitäten in der Zentralen Verwaltungswirtschaft durch eine umfassende staatliche Planung, die den Handlungsspielraum und die Aufgaben der Wirtschaftssubjekte festlegt. Im Prinzip handelt es sich um eine Mengenplanung.89 Die marktwirtschaftliche Koordinierung erfolgt dagegen durch Marktpreise, die bei funktionsfähigem Wettbewerb die Knappheitsverhältnisse der Güter anzeigen. 90 Eine Tauschbeziehung enthält ein kooperatives und ein kompetitives Element: Beide Tauschpartner können durch den Tausch gewinnen; sie müssen sich aber den Tauschgewinn durch Einigung auf ein Tauschverhältnis aufteilen. 91 Es ergibt sich ein Anreiz und ein 86 87 88 89 90 91

Vgl. Homann (1988), S. 227 ff.; Suchanek (2001), S. 56. Vgl. M. Friedman (1971), S. 33 f. Vgl. M. Friedman (1971), S. 36. Vgl. Hensel (1979), S. 111 ff. Vgl. Hensel (1979), S. 69 ff. Vgl. Weise (1997), S. 69.

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Zwang zur Beachtung der Preissignale, weil der wirtschaftliche Erfolg vom Markterfolg abhängt. Die Einkommensverteilung ist in der Marktwirtschaft von der Ausstattung mit Produktionsfaktoren, den Marktpreisen sowie den Dispositionen der Haushalte und Unternehmen abhängig, die auch die Entwicklung der Marktpreise bestimmen. In der Zentralen Verwaltungswirtschaft beruht sie dagegen auf staatlichen Entscheidungen. Die Tauschwirtschaft wird auch als Wettbewerbswirtschaft bezeichnet, weil angenommen wird, dass das Tauschinteresse Konkurrenzbeziehungen zur Folge hat. Es gibt keinen allgemein anerkannten Wettbewerbsbegriff. Der wirtschaftliche Wettbewerb ist durch Anbieter und Nachfrager gekennzeichnet, die sich antagonistisch verhalten, d. h. „durch Einsatz eines oder mehrerer Aktionsparameter ihren Zielerreichungsgrad zulasten anderer Wirtschaftssubjekte verbessern wollen“. 92 Vom Wettbewerb wird ein bedeutender Beitrag zur Realisierung von Freiheit, Wohlstand und Gerechtigkeit erwartet. 93 Die Freiheit der Wirtschaftssubjekte ist die wichtigste Wettbewerbsvoraussetzung. Der Wettbewerb hat aber eine unterschiedliche Entwicklung der Freiheitsräume zur Folge und kann zum Verlust der unternehmerischen Freiheit führen. Andererseits hat der Wettbewerb bei offenen Märkten eine freiheitssichernde Funktion, weil marktbeherrschende Unternehmen durch den potenziellen Wettbewerb bedroht werden. Von den Informations-, Kontroll-, Anreiz- und Selektionsfunktionen des Preismechanismus bei funktionsfähigem Wettbewerb erhofft man sich die Realisierung der Möglichkeiten des technischen Fortschritts sowie eine Anpassung der Angebotsstruktur und des Faktoreneinsatzes an Veränderungen der Nachfrage. Der Wettbewerb dient auch als Entdeckungsverfahren, weil die Unternehmen einen Anreiz haben, ständig neue Produktionsverfahren und Produkte zu entwickeln, über deren Erfolg der Markt entscheidet. Durch Innovation und Imitation ergibt sich eine dynamische Wirtschaftsentwicklung mit steigendem Wohlstand der Marktteilnehmer. Zu den erwünschten Wettbewerbswirkungen gehört auch die Einkommensverteilung nach der Marktleistung. Es gibt unterschiedliche Auffassungen über den optimalen Wettbewerbsprozess. Idealtypisch kann zwischen den beiden Grundpositionen des wohlfahrtsökonomischen und systemtheoretischen Ansatzes unterschieden werden:94 Der wohlfahrtsökonomische Ansatz basiert auf der neoklassischen Wohlfahrtstheorie und analysiert nur ökonomische Zusammenhänge. Es wird angenommen, dass die Marktstruktur das Marktverhalten und damit auch die Marktergebnisse bestimmt. Dieser Ansatz kann als mechanistisch, deterministisch und geschlossen bezeichnet werden. Der systemtheoretische Ansatz geht von der klassischen Wettbewerbstheorie aus. Im Zentrum der Analyse steht die Freiheitsfunktion. Es wird angenommen, dass zwischen dem Freiheitsziel und den ökonomischen Wettbewerbsfunktionen eine Harmoniebeziehung besteht. Der Ansatz ist nicht-deterministisch und offen. 92 93 94

8*

Vgl. I. Schmidt (2001), S. 1 f. Vgl. Herdzina (1999), S. 31 ff. Vgl. Herdzina (1999), S. 106 ff.

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Die Klassiker haben den Wettbewerb als einen dynamischen Prozess verstanden, der eine Übereinstimmung von Einzel- und Gesamtinteressen bewirkt. Sie haben aber nicht im Einzelnen dargestellt, wie sich der zur Harmonie der Interessen führende Gleichgewichtszustand einstellt. Diese Lücke sollte mit dem statischen Modell der vollständigen Konkurrenz geschlossen werden. Das Modell diente lange Zeit zur Begründung des wettbewerbspolitischen Leitbildes, weil mit mathematischen Methoden nachgewiesen wurde, dass der Gleichgewichtszustand unter bestimmten Voraussetzungen mit dem Pareto-Optimum verbunden ist. 95 Diese Voraussetzungen sind aber so restriktiv, dass sie in der Realität nicht realisierbar sind. 96 Es wird auch nicht berücksichtigt, dass sich der Wettbewerbsprozess auf die Technik, die Produktions- und Kostenfunktion, die Ausstattung mit Produktionsfaktoren, die Güterpalette und die Bedürfnisstruktur auswirkt. Nach dem dynamischen Wettbewerbsverständnis besteht eine wesentliche Wettbewerbsfunktion gerade in der wohlfahrtssteigernden Entwicklung dieser Variablen. Allmählich setzte sich die von Schumpeter vertretene Auffassung durch, dass der dynamische Wettbewerbsprozess mit variablen Marktstrukturen die Wohlfahrt stärker erhöht als der Wettbewerbsprozess bei vollständiger Konkurrenz. Dieses Leitbild wurde deshalb durch den an die dynamische Wettbewerbsvorstellung der Klassiker anknüpfenden systemtheoretischen Ansatz und durch wohlfahrtsökonomische Wettbewerbsvorstellungen ersetzt, die von anderen Marktformen ausgehen und Elemente der Schumpeterschen Wettbewerbstheorie übernehmen. 97 Die marktwirtschaftliche Ordnung beruht nicht auf irgendwelchen gemeinsamen Zielsetzungen, sondern auf Reziprozität, d. h. auf dem Ausgleich verschiedener InZu den Vertretern dieses Modells gehört Eucken. Vgl. Eucken (1990), S. 255. Vgl. I. Schmidt (2001), S. 4 ff. Zu den unrealistischen Annahmen zur Marktstruktur gehören: – Unternehmer und Verbraucher verhalten sich rational im Sinne der Gewinn- und Nutzenmaximierung. – Es bestehen keine sachlichen, persönlichen, räumlichen oder zeitlichen Präferenzen der Anbieter oder Nachfrager. – Es existiert eine völlige Transparenz des Marktes und Voraussicht der Marktteilnehmer, eine volle Teilbarkeit und Beweglichkeit der Produktionsfaktoren und produzierten Güter. – Es fehlen rechtliche oder tatsächliche Zutrittsbeschränkungen für Anbieter und Nachfrager. – Die Reaktionsgeschwindigkeit der Verhaltensänderung von Anbietern und Nachfragern auf Änderung der Marktdaten ist unendlich groß. – Es erfolgen keine Eingriffe in den freien Preisbildungsprozess durch den Staat (z. B. Preiskontrollen) oder die Wirtschaftssubjekte (z. B. Kartelle). – Externe Ersparnisse oder Verluste sind ausgeklammert bzw. werden marktwirtschaftlich abgegolten. – Die Zahl der Anbieter und Nachfrager ist sehr groß. Es besteht ein atomistischer Markt. Außerdem wird angenommen, dass Anbieter und Nachfrager aufgrund ihres geringen Marktanteils den Preis durch ihr Verhalten nicht beeinflussen können. In diesem Modell determiniert die Marktstruktur das Marktverhalten und zugleich das Marktergebnis. 97 Ein Beispiel dafür ist das wettbewerbspolitische Leitbild von Kantzenbach: „Die optimale Wettbewerbsintensität wird nicht in extremen Marktformen, sondern in weiten Oligopolen mit beschränkter Produkthomogenität und Markttransparenz erreicht.“ Kantzenbach (1966), S.138. 95 96

I. Individualistischer (Neo)Liberalismus

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teressen zum wechselseitigen Vorteil der Teilnehmer. 98 Im Unterschied zum modernen Kapitalismus sind in den traditionalen Gesellschaften durch soziale und kulturelle Werte bestimmte Reziprozitätsbeziehungen vorherrschend. 99 Der ökonomische Ansatz in den Sozialwissenschaften wird den so genannten Austauschtheorien zugeordnet, die soziale Beziehungen über den engen Bereich rein geschäftlicher Transaktionen hinaus als System von Leistung und Gegenleistung interpretieren. Im Gegensatz dazu versuchen funktionalistische Ansätze die Existenz sozialer Beziehungen und Institutionen aus ihrer Funktion für das Gesamtsystem zu erklären.100 e) Demokratieverständnis Die klassisch-liberale Parlamentarismustheorie hat John Stuart Mill entwickelt. Diese Sichtweise des politischen Prozesses beruht auf der Analogie zum Gerichtsprozess. Unabhängige und nur ihrem Gewissen verantwortliche Volksvertreter sollen durch Beratung und Entscheidung stellvertretend für das Volk in seiner Gesamtheit die Idee des Gemeinwohls konkretisieren. Sie sollen im Parlament offen miteinander diskutieren und erst nach Abwägung aller Argumente pro und contra ohne Rücksicht auf Fraktions- oder Parteizugehörigkeit entscheiden. 101 Die Demokratie (Demarchie) wird von Hayek mit drei Hauptargumenten gerechtfertigt: 1) Sie ist die einzige Methode der friedlichen Änderung, die die Menschen bisher erfunden haben. 2) Sie schafft eher Freiheit als andere Regierungsformen. 3) Sie ist vor allem ein Prozess der Meinungsbildung. Deshalb seien Rede- und Diskussionsfreiheit untrennbar mit der Demokratie verbunden. Der Vorteil der Demokratie bestehe vor allem darin, dass die Ansicht einer Minderheit zur Mehrheitsauffassung werden kann. Eine Einigung durch Diskussion und Schlichtung von Interessenkonflikten durch Überlegen und Argumentieren sei aber nur möglich, wenn wir uns auf gemeinsame Grundsätze berufen können. 102 Die Public-Choice-Theorie hat gezeigt, dass bei Anwendung der Mehrheitsregel Ergebnisse erzielt werden können, die der Position des „Medianwählers“ entsprechen und unter bestimmten Voraussetzungen mit einem Maximum an Interessenbefriedigung verbunden sind. Die Voraussetzungen sind aber so restriktiv, dass die Mehrheitsregel damit kaum begründet werden kann. 103 Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 11. Vgl. Koslowski (1995), S. 16 f. 100 Vgl. Fritsch (1983), S. 32; vgl. auch Vanberg (1975), S. 64. 101 Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 63 f. 102 Vgl. von Hayek (1991), S. 131 ff., 139 und (1981), S. 188. Vgl. auch Popper (1992), S. 134, 149. Koslowski weist darauf hin, dass die Minderheit nur dann zur Mehrheit werden kann, wenn es in der Mehrheitsfraktion eine gewisse Inhomogenität der Präferenzen gibt. Andernfalls komme es zu stabilen Koalitionen und zur Unterdrückung der Minderheit. Vgl. Koslowski (1982), S. 266. 103 Vgl. Scharpf (2000), S. 261. 98 99

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Mehrheitsabstimmungen müssen kein „öffentliches Wohl“ hervorbringen. Noch schwerwiegender ist bei der Kritik dieser Abstimmungsregel wohl die Erkenntnis, dass sie zu widersprüchlichen Ergebnissen führen kann. 104 Dieses Problem kann mit dem folgenden Beispiel erläutert werden, das drei Wähler (I, II, III) und drei Alternativen (A, B, C) annimmt: 105 Präferenzen

Wähler

höchste

mittlere

tiefste

I

A

B

C

II

C

A

B

III

B

C

A

Bei der Abstimmung zwischen A und B wird A gewählt; bei der Abstimmung zwischen B und C siegt B. Die logische Konsistenz (sog. Transitivität) fordert, dass die Wähler die Alternative A der Alternative C vorziehen. Eine direkte Abstimmung zwischen A und C führt aber zu dem paradoxen Ergebnis, dass C vorgezogen wird. Es kann kein eindeutiger Gewinner ermittelt werden, weil das Ergebnis der Abstimmung von der Reihenfolge der Abstimmung abhängt. Es sind deshalb zyklische Mehrheiten und instabile Regierungen zu erwarten. Die möglichen Wahlergebnisse erstrecken sich auf den gesamten zulässigen Bereich und müssen nicht pareto-optimal sein. Die Wahrscheinlichkeit instabiler Mehrheitsentscheidungen steigt mit der Zahl der Alternativen und Wähler. 106 Arrow hat nachgewiesen, dass die folgenden vier intuitiv einleuchtenden Anforderungen miteinander unvereinbar sind: 107 1. Uneingeschränkte individuelle Präferenzen. 2. Pareto-Kriterium: Wenn jedes Individuum eine Alternative x der Alternative y vorzieht, so soll es auch die Gesellschaft tun. 104 Diese Erkenntnis geht auf Arbeiten von Kenneth J. Arrow und Duncan Black zurück. Vgl. Buchanan (1984), S. 244, Fußnote 5. 105 Vgl. Frey (1977), S. 95 f. 106 Vgl. Frey (1977), S. 98, 102. 107 Vgl. Frey (1977), S. 97. Arrows Unmöglichkeitstheorem gilt nicht bei eingipfligen Präferenzen, kardinalem Nutzenvergleich und nur zwei Alternativen. Eingipflige Präferenzen liegen vor, wenn sämtliche gesellschaftlichen Alternativen nach einem eindimensionalen Reihungskriterium geordnet werden können und die verschiedenen Alternativen umso weniger geschätzt werden, je weiter sie (entsprechend der zu Grunde gelegten eindimensionalen Skala) von der bevorzugten Alternative entfernt sind. Vgl. Fritsch (1983), S. 69, Fußnote 76. Bei mehrdimensionalen Alternativen erweisen sich die Bedingungen als äußerst restriktiv. Vgl. Frey (1977), S. 99 f. Die neuere Wohlfahrtsökonomie geht von der Annahme aus, dass eine kardinale Nutzenmessung (intra- und interpersoneller Vergleich absoluter Nutzengrößen) unmöglich ist. Möglich sei nur die Ermittlung einer Rangordnung der Bedürfnisse (ordinale Nutzenmessung).

I. Individualistischer (Neo)Liberalismus

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3. Unabhängigkeit von irrelevanten Alternativen: Die gesellschaftliche Entscheidung zwischen zwei Alternativen soll nicht von anderen Alternativen abhängen. 4. Ausschluss einer diktatorischen gesellschaftlichen Entscheidung. Es gibt verschiedene institutionelle Arrangements, die das Auftreten von Instabilität verhindern können. Wegen der damit verbundenen Probleme hat die PublicChoice-Theorie immer die Einstimmigkeitsregel favorisiert. 108 Buchanan und Tullock haben mit der konsequenten Anwendung des Pareto-Kriteriums eine Regel für das Maß an Übereinstimmung festgelegt, dass für eine allgemein verbindliche Entscheidung erforderlich sein soll. Die Anwendung dieses Kriteriums führt ebenfalls zur Einstimmigkeitsregel, weil nur diese Regel kollektive Entscheidungen gegen die Interessen eines Individuums ausschließt. 109 Wird eine Entscheidung einstimmig getroffen, dann wird angenommen, dass sie pareto-optimal ist.110 Bei der Beurteilung der Bedeutung der Demokratie knüpft Buchanan an seine Unterscheidung zwischen dem Rechtsschutzstaat und dem Leistungsstaat an. Beim Rechtsschutzstaat brauche man sich kaum um die „Staatsform“ zu kümmern, weil bei den Entscheidungen eindeutige Kriterien zu beachten seien. Das sei bei den Entscheidungen des Leistungsstaates nicht der Fall. Es handle sich nicht um „Wahrheits-Urteile“, weil die verschiedenen Wertvorstellungen der Individuen zu berücksichtigen sind. Deshalb sei deren ständige Partizipation an Kollektiventscheidungen wünschenswert. Hier müsse der Regierungsprozess als Ersatz für einen komplexen Tauschprozess zwischen allen Bürgern des Gemeinwesens interpretiert werden. Wicksell habe als erster Wissenschaftler erkannt, dass die Einstimmigkeitsregel im Falle der Kollektiventscheidung das institutionelle Analogon zum Zwei-PersonenTausch mit privaten oder teilbaren Gütern ist. 111 Die Demokratie kann nach Auffassung von Buchanan nur dann als politisches System erhalten bleiben, wenn die Bürger die Regierung aus der Sicht des Konsensmodells betrachten. 112 Eine Abweichung von der Einstimmigkeitsregel kann mit den außerordentlich hohen Kosten der Konsensfindung begründet werden. 113 Buchanan und Tullock ermitteln eine optimale Abstimmungsregel für Kollektive durch Kosten-NutzenÜberlegungen eines Individuums. Dabei werden die „Konsensfindungskosten“ und die „externen Kosten“ berücksichtigt. Die Konsensfindungskosten stellen die Nutzeneinbußen dar, die durch die Einigung mit anderen Gruppenmitgliedern entsteVgl. Scharpf (2000), S. 265 ff. Vgl. P. Behrens (1986), S. 286 f. 110 Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 262. 111 Vgl. Buchanan (1984), S. 137 ff., 142, 41, 60. Wenn man den Rückgriff auf externe Bewertungskriterien für Austauschtransaktionen und kollektive Entscheidungen ablehnt, so bleibt nach Auffassung von Vanberg das interne Kriterium „Zustimmung der Beteiligten“ als einziges akzeptables Kriterium übrig. Vgl. P. Behrens (1986), S. 284. 112 Vgl. Buchanan (1984), S. 251. 113 Vgl. Buchanan (1984), S. 138. 108 109

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hen. Die externen Kosten sind Nutzeneinbußen, die durch die Ablehnung einer für das Individuum verbindlichen Kollektiventscheidung entstehen können. Es wird angenommen, dass mit zunehmender Anzahl von Beteiligten die Konsensfindungskosten überproportional ansteigen und die externen Kosten sich entgegengesetzt verhalten. Der maximale Nutzen ergibt sich, wenn die als Interdependenzkosten bezeichnete Kostensumme ihr Minimum erreicht. Damit ist die optimale Entscheidungsregel für ein Individuum bestimmt: Die Anzahl der Ja-Stimmen entspricht der Anzahl der Gruppenmitglieder, bei der die Interdependenzkosten minimal sind. Der Akzeptanzbereich ist der Bereich, in dem der Netto-Nutzen positiv ist. Der Einigungsbereich entspricht dem Überschneidungsbereich der individuellen Akzeptanzbereiche. Buchanan und Tullock vereinfachen die Problemlösung durch die Annahme, dass die Individuen zum Zeitpunkt der Abstimmung nicht in der Lage seien, die eigene Interessenlage bei künftigen Entscheidungen abzusehen. Deshalb würden sich die Einschätzungen der individuellen Kostenverläufe annähern. Durch eine Diskussion werde eine Einigung auf solche Regeln erreicht, bei denen der NettoNutzen des „repräsentativen Spielers“ möglichst hoch ist. 114 Für die Ausgestaltung der Verfassung als allgemeines Regelsystem soll Quasi-Einstimmigkeit verlangt werden. Das gilt auch für die in der Verfassung festzulegende Entscheidungsregel. 115 Wicksell hält es für vertretbar, dass auf dem Gebiet der „gewöhnlichen Gesetzgebung“ entsprechend der einfachen Mehrheitsregel entschieden wird. Er fordert aber eine (fast) einstimmige Entscheidung bei der Verteilung der Kosten der Staatstätigkeit. 116 Mit den Entscheidungskosten kann nicht nur die Mehrheitsregel, sondern auch der Übergang von der direkten zur indirekten Demokratie begründet werden, weil sich eine Kostenersparnis durch Delegation von Entscheidungsbefugnissen auf eine kleinere Gruppe ergibt. Sie ist umso größer, je mehr Entscheidungen erforderlich sind und je mehr Akteure an der Entscheidung beteiligt sind.117 Hinsichtlich der Größe dieser Gruppe ergibt sich ein Optimierungsproblem wie bei der Ermittlung der optimalen Mehrheit. In der Entwicklung des Liberalismus zur liberalen Demokratie hat die Diskussion über das Wahlrecht eine bedeutende Rolle gespielt. Bis zum Ende des neunzehnten Jahrhunderts standen die Argumente für ein ungleiches Wahlrecht im Vordergrund. 118 Mit der Beschränkung des aktiven und passiven Wahlrechts auf Besitzende Vgl. Fritsch (1983), S. 119 f., 127 f., 130, 132 f. Vgl. Buchanan (1984), S. 60, 63; Koslowski (1982), S. 265. Während Buchanan und Tullock die Festsetzung der für verbindliche Entscheidungen erforderlichen Mehrheit einem Diskussionsprozess überlassen, fordert Eschenburg Entscheidungen durch die einfache Mehrheit ((50 % + 1)-Regel), weil jede qualifizierte Mehrheit den zur Minderheit zählenden Akteuren ein stärkeres Gewicht gibt als den zur Mehrheit zählenden Akteuren. Nur die einfache Mehrheit würde allen Stimmen das gleiche Gewicht geben. Vgl. P. Behrens (1986), S. 288 f. 116 Vgl. Fritsch (1983), S. 39, Fußnote 92. 117 Vgl. P. Behrens (1986), S. 289. 118 Vgl. Döhn (1998), S. 208. 114 115

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sollte verhindert werden, dass die Besitzlosen Gesetze zum Nachteil der Besitzenden beschließen können. Diesen Kampf haben die Liberalen verloren. Heute ist das allgemeine Wahlrecht weitgehend anerkannt. Buchanan fordert eine Versöhnung der individuellen Ansprüche auf Privateigentum, Human- und Sachkapital mit der egalitären Verteilung der „öffentlichen Eigentumsrechte“ durch das Wahlrecht. Das allgemeine Wahlrecht gehört für ihn zur modernen Demokratie, „ob nun als Wert oder als Tatsache betrachtet“. 119 Hayek äußert sich kritischer: Die Gleichheit vor dem Gesetz erfordere nicht, dass alle Erwachsenen wahlberechtigt sind. Diesem Prinzip wäre Genüge getan, wenn für alle dieselbe unpersönliche Regel gelten würde. 120 Die Durchsetzung des allgemeinen Wahlrechts hat für den individualistischen Liberalismus die Konsequenz, dass eine Barriere gegen den Machtmissbrauch der Mehrheit wegfällt. f) Staatsaufgaben aa) Schutzfunktion Die Schutzfunktion gehört zu den Aufgaben des Minimalstaates, die nach Mises „einzig und allein darin /besteht/, die Sicherheit des Lebens und der Gesundheit, der Freiheit und des Sondereigentums gegen gewaltsame Angriffe zu gewährleisten. Alles was darüber hinausgeht, ist von Übel.“ 121 Dieses Staatsverständnis entspricht auch dem Minimalstaat von Nozick und dem Rechtsschutzstaat von Buchanan. Durch die staatlich garantierte Rechtssicherheit wird die wohl wichtigste Voraussetzung einer leistungsfähigen Tausch- und Wettbewerbswirtschaft erfüllt. bb) Ordnungspolitik Die Neoliberalen (Ordoliberalen) bezweifeln, dass die „unsichtbare Hand“, die nach Auffassung von Adam Smith für die Harmonie von Einzel- und Gesamtinteressen sorgt, gewissermaßen als Naturordnung optimal wirksam ist.122 Die Erfahrungen würden zeigen, dass die Marktteilnehmer dazu neigen, den für sie unangenehmen Wettbewerb durch Kartelle, Kampfstrategien, Fusionen und andere Maßnahmen zu beschränken. Deshalb soll der Staat für einen funktionsfähigen Wettbewerb sorgen. Er soll die Spielregeln des Wettbewerbs festlegen, durchsetzen und die Vgl. Buchanan (1984), S. 252. Eine Durchbrechung des Prinzips würde nicht vorliegen, wenn nur Menschen über vierzig Jahre, oder nur Einkommensbezieher, oder nur des Schreibens und Lesens Kundige, oder nur Haushaltsvorstände wahlberechtigt wären. Man könne auch behaupten, dass den Idealen der Demokratie besser gedient wäre, wenn etwa alle Staatsangestellten oder alle Empfänger von öffentlichen Unterstützungen vom Wahlrecht ausgeschlossen wären. Vgl. von Hayek (1991), S. 128. 121 Mises (1927), S. 46. Er bezeichnet diese Position als „liberale Auffassung“. 122 Vgl. Eucken (1990), S. 360. 119 120

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Rolle des Schiedsrichters übernehmen. 123 Diese Aufgabe könne nur durch einen starken Staat gelöst werden. 124 Die vorgeschlagenen Spielregeln variieren mit der wettbewerbspolitischen Konzeption. Sie sollen nach Friedman auch für Gewerkschaften gelten. 125 Hayek sieht das eigentliche Problem nicht in der Monopolstellung oder Unternehmensgröße, sondern in Hindernissen gegen den Markteintritt und in anderen monopolistischen Praktiken. 126 Der Staat soll auf Maßnahmen verzichten, die die Monopolbildung auf Unternehmens- oder Gewerkschaftsebene unterstützen. 127 Es werden aber nicht nur staatliche Maßnahmen gefordert, die Wettbewerbsbeschränkungen verhindern, sondern auch wettbewerbsfördernde Maßnahmen. 128 Die Wettbewerbspolitik ist ein Teilbereich der Wirtschaftspolitik als Ordnungspolitik. Sie kann nur dann optimal wirken, wenn alle Maßnahmen der Ordnungspolitik nach einheitlichen Prinzipien und in ihrem Zusammenwirken beurteilt werden. Eucken unterscheidet zwischen konstituierenden und regulierenden Prinzipien. Die konstituierenden Prinzipien stellen Grundbedingungen einer funktionsfähigen Marktwirtschaft dar; die regulierenden Prinzipien verbessern die Funktionsfähigkeit. Zu den konstituierenden Prinzipien rechnet er neben der Herstellung eines funktionsfähigen Preissystems der vollständigen Konkurrenz das Primat der Währungspolitik zur Sicherung der Geldwertstabilität, offene Märkte, Privateigentum, Vertragsfreiheit, Haftung und Konstanz der Wirtschaftspolitik. 129 Wenn man das statische wettbewerbspolitische Leitbild durch die jetzt vorherrschende Vorstellung von einem funktionsfähigen dynamischen Wettbewerbsprozess ersetzt, drücken die konstituierenden Prinzipien von Eucken noch immer die dem Leitbild des Minimalund Konsensstaates entsprechende ordnungspolitische Grundvorstellung des individualistischen Liberalismus aus. Das ist bei den regulierenden Prinzipien nur mit Einschränkungen der Fall. 130 Ein wichtiges Kennzeichen dieser Richtung des Liberalismus ist die schon von Eucken vertretene Auffassung, dass die wirtschaftspolitische Tätigkeit des Staates Vgl. M. Friedman (1971), S. 50. „Ohne eine Wettbewerbsordnung kann kein aktionsfähiger Staat entstehen und ohne einen aktionsfähigen Staat keine Wettbewerbsordnung.“ Eucken (1990), S. 338. 125 Vgl. M. Friedman (1971), S. 174. Eucken fordert die Gewerkschaften auf, Löhne durchzusetzen, die den Wettbewerbslöhnen entsprechen. Vgl. Eucken (1990), S. 323. Rieble erwägt die Anwendung der Regelung der staatlichen Missbrauchsaufsicht im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen auf die Kartelle des Arbeitsmarktes. Vgl. Rieble (2000), S. 210. 126 Vgl. von Hayek (1991), S. 337. 127 Vgl. M. Friedman (1971), S. 174; von Hayek (1991), S. 338. 128 Vgl. Eucken (1990), S. 292 f. 129 Vgl. Eucken (1990), S. 254 ff. 130 Zu den regulierenden Prinzipien rechnet Eucken neben wettbewerbspolitischen Maßnahmen und der Beschränkung der Planungsfreiheit der Betriebe bei sozialen Kosten auch die sozialpolitisch motivierte progressive Einkommensteuer und die mit anomaler Lohnreaktion des Arbeitsangebotes begründete Festsetzung von Mindestlöhnen. Vgl. Eucken (1990), S. 291 ff. 123 124

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auf die Gestaltung der Ordnungsformen der Wirtschaft gerichtet sein sollte. Deshalb wird dieser Liberalismus auch als Ordoliberalismus bezeichnet. Die Lenkung des Wirtschaftsprozesses wird nicht als Staatsaufgabe angesehen, weil angenommen wird, dass die optimale Gestaltung der Ordnungspolitik zur Vollbeschäftigung und einer leistungsgerechten Einkommensverteilung führt. 131 Eine konjunkturpolitisch begründete Nachfragesteuerung nach keynesianischen Vorstellungen sei deshalb überflüssig. Positive Effekte würden höchstens kurzfristig eintreten. Auf längere Sicht seien nur negative Wirkungen (wie Inflation, höhere Arbeitslosigkeit, geringeres Wirtschaftswachstum, höhere Staatsverschuldung) zu erwarten. 132 Statt einer Nachfragesteuerung wird eine Angebotssteuerung mit ordnungspolitischen Maßnahmen gefordert. Euckens Konzeption ist wesentlich von der Erkenntnis der Interdependenz der Wirtschafts-, Gesellschafts- und Staatsordnung geprägt worden. 133 Diese gegenseitige Abhängigkeit der Ordnungen sei bei jeder Gestaltung einer Ordnung zu beachten, wenn man unerwünschte Nebenwirkungen vermeiden will. Zu den Aufgaben der Ordnungspolitik gehört auch die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Preismechanismus. Bei funktionsfähigem Wettbewerb sind die so genannten externen Effekte das bedeutendste und am meisten diskutierte Problem. Darunter sollen Wohlfahrtsverluste und -gewinne von Individuen verstanden werden, die nicht mit Kosten und Erträgen der verursachenden Wirtschaftssubjekte (Unternehmen oder Haushalte) verbunden sind. Bei Wohlfahrtsverlusten übersteigen die sozialen Kosten die privaten Kosten, bei Wohlfahrtsgewinnen sind die sozialen Erträge höher als die privaten Erträge. Die externen Effekte verfälschen die Wirtschaftsrechnung der Wirtschaftssubjekte. Der Preismechanismus führt bei externen Effekten zu einer systematisch vom Pareto-Optimum abweichenden Allokation der Produktionsfaktoren. Coase und Borchardt haben erkannt, dass der Markt dort versagt, wo es wegen einer unvollständigen Eigentumsordnung keinen Markt geben kann. Der Markt könne die Ressourcennutzung im Preis nur dann verrechnen, wenn an den Ressourcen ein Eigentum im Sinne einer ausschließlichen Kontrolle der Nutzung durch den Eigentümer möglich ist und diese Kontrolle nicht mehr kostet als der Verkauf einbringt. 134 Der wirtschaftspolitisch wichtigste Fall der externen Effekte ist die Umweltverschmutzung, die nach Auffassung von Buchanan ihren Ursprung in der von den Vätern der konstitutionell-rechtlichen Ordnung gemachten Annahme habe, dass die Umweltressourcen im Überfluss vorhanden sind. Das wirtschaftliche Wachstum und der technische Fortschritt hätten aber einst freie Ressourcen in knappe verwandelt. 135 Die liberale Ordnungspolitik strebt eine Internalisierung der externen Effekte an. 136 131 132 133 134 135 136

Vgl. Eucken (1990), S. 336. Vgl. Eucken (1990), S. 143. Vgl. Eucken (1990), S. 180 ff. Vgl. W. Meyer (1983), S. 17. Vgl. Buchanan (1984), S. 256. Vgl. Kirsch (1988), S. 117.

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Es gibt verschiedene Vorschläge zur Lösung dieses Problems. Buchanan sieht in der Umweltverschmutzung eine dem verallgemeinerten Modell der Hobbes’schen Anarchie analoge Situation. Zwischen den Individuen bestehe ein Konflikt über die Verwendung knapper Güter. Es stellten sich von niemandem gewünschte Ergebnisse ein, weil keine Einigung über ein System von Rechten existiere, das auch durchgesetzt wird. Er schlägt deshalb eine Problemlösung durch Konsens über die Verhaltensbeschränkungen vor, die zur Erzielung einigermaßen effizienter Ergebnisse erforderlich sind. Diese Problemlösung könne in der Zuordnung von Eigentumsrechten oder in der Festlegung von Verfügungsgrenzen durch kollektive Rechte bestehen. 137 Coase sieht die Problemlösung nicht in der Verhinderung der Umweltverschmutzung, sondern in der Ermittlung der optimalen Verschmutzung durch Berücksichtigung aller Auswirkungen einer Regelung. 138 cc) Dienstleistungen Der staatliche Bereich wird ebenso wie der privatwirtschaftliche Bereich unter dem Blickwinkel der Zusammenarbeit zum gegenseitigen Vorteil gesehen. 139 Es wird grundsätzlich angenommen, dass der Wettbewerb in einem marktwirtschaftlichen System zu einer Erhöhung der Wohlfahrt aller Marktteilnehmer führt. Der Staat soll für einen funktionsfähigen Wettbewerb sorgen und Mängel des Preismechanismus beseitigen. Darüber hinaus soll er nur die Aufgaben übernehmen, die ein funktionsfähiger Wettbewerb nicht oder nicht befriedigend lösen kann. Dazu gehört die Versorgung mit Gütern, die die Privatwirtschaft nicht (oder nur mangelhaft) produziert, obwohl sie die Wohlfahrt der Gesellschaftsmitglieder erhöhen können. Die meisten Liberalen übertragen dem Staat die Aufgabe, für die optimale Versorgung mit öffentlichen Gütern zu sorgen, die unverkäuflich sind, weil niemand vom Konsum ausgeschlossen werden kann und deshalb die Unternehmen kein Interesse an der Produktion dieser Güter haben. Man könne von einem „Gefangenendilemma“ sprechen, weil eine Vereinbarung der Gesellschaftsmitglieder über die Produktion der öffentlichen Güter in einer großen Gesellschaft mit sehr hohen Transaktionskosten verbunden wäre und deshalb praktisch nicht realisierbar sei. Hinzu komme das Kontrollproblem, weil die in einer kleinen Gruppe effektiven Sanktionen bei Verstößen gegen die vereinbarte Regelung in einer großen Gruppe nicht wirken. Die Finanzierung der öffentlichen Güter sei deshalb nur durch staatliche Zwangsabgaben realisierbar. 140 Vgl. Buchanan (1984), S. 255 f. Vgl. Coase (1993), S. 180 f., 183. 139 Vgl. Watrin (1985), S. 482 f. 140 Vgl. P. Behrens (1986), S. 200 ff.; Kern (1980), S. 22 f. Nozick vertritt dagegen (zumindest implizit) die Auffassung, dass sämtliche produktive Tätigkeit rein privat organisiert werden könnte. Deshalb enthält sein Minimalstaat keine produktive Komponente. Vgl. Fritsch (1983), S. 148. 137 138

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Unterschiedliche Auffassungen über die staatlichen Kompetenzen bestehen bei den meritorischen Gütern. Dabei handelt es sich um Güter, deren Produktion privatwirtschaftlich grundsätzlich möglich ist, weil Marktpreise erzielbar sind. Es wird aber angenommen, dass das Gewinnstreben der Unternehmen nicht zu einer optimalen quantitativen und qualitativen Versorgung mit diesen Gütern führen würde. Deshalb wird dem Staat die Aufgabe übertragen, entweder diese Güter selbst zu produzieren oder die private Produktion zu regulieren. Der Bereich der meritorischen Güter wird von Liberalen unterschiedlich abgegrenzt. Es bestehen auch erhebliche Meinungsunterschiede über die Art der staatlichen Regulierung und deren Umfang. Friedman macht die Entscheidung für eine staatliche Intervention von einer Einzelfallprüfung abhängig. 141 Hayek sieht einen großen Bereich staatlicher Tätigkeiten, die prinzipiell mit einem marktwirtschaftlichen System vereinbar sind. 142 Die staatlichen Maßnahmen müssten marktkonform sein. 143 Staatsmonopole werden abgelehnt. Für Staatsunternehmen sollen die gleichen Bedingungen gelten wie für Privatunternehmen. 144 Es sei vor allem wichtig, dass die Märkte für potenzielle Anbieter offen bleiben. 145 Die staatlichen Dienstleistungen sollen so erbracht werden, dass die Anstrengungen der Bürger nicht beeinträchtigt werden. 146 Der Staat kann grundsätzlich nur die Aufgaben übernehmen, die nach dem Pareto-Kriterium die Wohlfahrt der Gesellschaft erhöhen. Die praktische Bedeutung dieser Regel ist gering, weil sich bei den meisten staatlichen Maßnahmen gegenläufige Wohlfahrtswirkungen ergeben. Die Zustimmung der von einer Maßnahme Benachteiligen kann manchmal durch Kompensationszahlungen der Begünstigten erreicht werden, wenn sich trotz dieser Belastung ein Wohlfahrtsgewinn für alle ergibt. Oft hat man auch die Wahl zwischen verschiedenen Maßnahmen, die alle nach dem Pareto-Kriterium positiv zu beurteilen sind, aber für die Gesellschaftsmitglieder mit ungleichen Vorteilen verbunden sind. Außerdem stellt sich die Frage, wie die Abgaben zu verteilen sind, die der Staat zur Finanzierung seiner Maßnahmen erheben muss. Als Problemlösung kommt grundsätzlich wieder die von Wicksell empfohlene Einstimmigkeitsregel in Betracht. 147 Es wird angenommen, dass die Vgl. M. Friedman (1971), S. 57. Vgl. von Hayek (1991), S. 296 f. Zu den grundsätzlich sinnvollen staatlichen Tätigkeiten rechnet er die Einführung eines verlässlichen und funktionsfähigen Geldsystems, die Normierung von Gewichten und Maßen, die Bereitstellung von Informationen durch Vermessung, Grundbücher, Statistiken etc., die Unterstützung der Schulerziehung, allgemeine Regelung der Bedingungen für die Ausübung bestimmter Tätigkeiten, Arbeiterschutzgesetzgebung, Sicherheitsvorschriften, Förderung des Wissensfortschrittes, Verbreitung von Wissen, Gesundheitswesen. Vgl. von Hayek (1991), S. 288 ff., 328. 143 Deshalb seien alle Preis- und Mengenkontrollen abzulehnen. Vgl. von Hayek (1991), S. 294. 144 Vgl. von Hayek (1991), S. 289 f. 145 Vgl. Watrin (2000), S. 336. 146 Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 52. 147 Vgl. Watrin (1985), S. 483. 141 142

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Gesellschaftsmitglieder (bzw. die von ihnen gewählten Abgeordneten) so lange diskutieren und verhandeln, bis sie eine für alle annehmbare Lösung gefunden haben. Hayek fordert eine Regelung, die für alle einheitlich gilt. 148 Buchanan stimmt dieser Forderung zu und erhebt das Diskriminierungsverbot zum allgemeinen Leitprinzip. 149 Für den individualistischen Liberalismus ergibt sich ein Problem bei der Begründung der staatlichen Maßnahmen, die anscheinend nicht den tatsächlichen Bedürfnissen aller Individuen entsprechen oder mit einer Freiheitsbeschränkung verbunden sind. Zu der ersten Gruppe gehören beispielsweise Subventionen für kulturelle Veranstaltungen und die Verteuerung von Konsumgütern, die der Gesundheit schaden. 150 Die Impf- und Schulpflicht sind Beispiele für die zweite Gruppe. Musgrave rechtfertigt solche Maßnahmen mit der Denkfigur einer „sozialen Führungsrolle“ oder einer „informierten Gruppe“. Diese Begründung kann der individualistische Liberalismus nicht übernehmen, weil der Paternalismus für ihn keine zulässige Legitimationsbasis darstellt. Eine mögliche Begründung ergibt sich, wenn man die Realisierung der mit den staatlichen Maßnahmen verfolgten Ziele ebenso als Wohlfahrtsgewinn für alle Gesellschafsmitglieder ansieht wie die Versorgung mit öffentlichen Gütern. Die mit den Maßnahmen verbundenen Belastungen könnten dann als Mittel zur Realisierung dieser Ziele interpretiert werden, weil sie mit der Kostenbeteiligung bei der Finanzierung der öffentlichen Güter vergleichbar wären. Die Schulpflicht wäre in diesem Fall nicht als Zwang zum Konsum von Bildungsgütern zu verstehen, sondern als Mittel zur Erhöhung des Bildungsniveaus als Kollektivgut. 151 Die Subventionen für kulturelle Veranstaltungen könnten als Mittel zur Realisierung allgemein anerkannter kultureller Ziele interpretiert werden. Zur Rechtfertigung der staatlichen Maßnahmen wäre aber ein Konsens der Gesellschaftsmitglieder erforderlich, der die Ziele und Belastungen umfasst. Ein großer Teil der öffentlichen und meritorischen Güter erhöht nur die Wohlfahrt von einem Teil der Gesellschaft. In diesem Fall soll grundsätzlich das Äquivalenzprinzip angewandt werden. Dieses Prinzip fordert eine Übereinstimmung der Kreise der Entscheidungsträger, Nutzer und Zahler einer (öffentlichen) Leistung. 152 Eine Ausnahme liegt vor, wenn der Wohlfahrtsgewinn der Teilgruppe zu den Zielen gehört, auf die sich alle Gesellschaftsmitglieder geeinigt haben. Das kann zum Beispiel bei Subventionen für kulturelle Veranstaltungen der Fall sein. Wenn sich negative externe Effekte ergeben, ist auch die Zustimmung der betroffenen Gesellschaftsmitglieder erforderlich.

148 Damit ist nach Ansicht von Hayek die allgemeine Progression der Besteuerung ausgeschlossen. Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 52. 149 Vgl. Leschke (1995), S. 80. 150 Vgl. Tietzel (1988), S. 97. 151 Vgl. P. Behrens (1986), S. 233 ff. 152 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 192; Blankart (1983), S. 159.

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dd) Sozialpolitik Für die Anhänger des Minimal- und Konsensstaates kommen sozialpolitische Maßnahmen durch Mehrheitsbeschluss grundsätzlich nicht in Frage, weil die Gefahr besteht, dass die Minderheit ausgebeutet wird.153 Das Pareto-Kriterium bestimmt die sehr engen Grenzen staatlicher Umverteilung. 154 Hayek sieht in der sozialen Gerechtigkeit als Begründung der meisten streng egalitären Forderungen nur eine Tarnung der unsympathischen menschlichen Neidgefühle. Würden alle unerfüllten Wünsche zu einem Anspruch an die Gemeinschaft werden, wäre es mit der persönlichen Verantwortung zu Ende. 155 Allgemeinverbindliche moralische Gebote zur Unterstützung Hilfsbedürftiger werden nicht anerkannt.156 Die Förderung der Wohlfahrt anderer Menschen sei als Maxime individuellen Handelns zwar Tugendpflicht, aber keine Rechtspflicht. 157 Regierungsmaßnahmen aus paternalistischen Gründen werden grundsätzlich abgelehnt, weil einigen die Befugnis übertragen wird, für andere zu entscheiden. Friedman lässt Ausnahmen zum Schutz der Menschen zu, die nicht verantwortungsvoll handeln können. 158 Der Wohlfahrtsstaat mit Zwangsmaßnahmen wird aber abgelehnt, weil er die Freiheit bedrohe. 159 Nach Auffassung von Eucken kann die Entstehung sozialer Fragen durch eine konsequente Wirtschaftsordnungspolitik weitgehend verhindert werden. Der Akzent der Sozialpolitik soll bei der Stärkung der freien Initiative der Individuen liegen. 160 Buchanan sieht die Möglichkeit der Lösung von Verteilungskonflikten in einem neuen Gesellschaftsvertrag, dem Arme und Reiche zustimmen, weil sich für beide Gruppen Vorteile ergeben. Für die Reichen könne es vorteilhaft sein, einen Teil ihres Vermögens an die Armen zu übertragen, wenn die Abgabenbelastung durch die Einschränkung staatlicher Sozialleistungen so stark sinkt, dass sie nach der Neuregelung ein höheres Einkommen beziehen. Die Zustimmung der Armen sei ebenfalls erreichbar, wenn das neue Vermögenseinkommen die früheren Sozialleistungen übersteigt. 161 Für Dahrendorf ist ein Mindestniveau des sozialen Status in gleicher Weise eine Bedingung für die Möglichkeit der Freiheit wie die staatsbürgerlichen Grundrechte. 162 Die Vertreter des Minimal- und Konsensstaates bestreiten nicht, dass die Si153 154 155 156 157 158 159 160 161 162

Vgl. M. und R. Friedman (1980), S. 157 f. Vgl. Koslowski (1982), S. 218. Vgl. von Hayek (1991), S. 113. Vgl. von Hayek 1991, S. 173 f. Vgl. Koslowski (1982), S. 218. Vgl. M. Friedman (1971), S. 57 ff. Vgl. von Hayek (1991), S. 329. Vgl. Eucken (1990), S. 313, 319. Vgl. Buchanan (1984), S. 253 f. Vgl. Dahrendorf (1972), S. 272.

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cherung des Existenzminimums aller Gesellschaftsmitglieder zu den staatlichen Aufgaben gehört, obwohl sie allgemeinverbindliche moralische Gebote grundsätzlich ablehnen. Die Höhe des Mindesteinkommens soll von der Steuerlast abhängen, welche die große Mehrheit zu tragen bereit ist.163 Hayek möchte nur die mit Zwang verbundenen Regierungsmaßnahmen streng begrenzen. Er sieht keinen Grund für die Begrenzung sozialpolitischer Maßnahmen, wenn sie von den Gesellschaftsmitgliedern beschlossen werden, die mit ihren Abgaben diese Maßnahmen finanzieren und nimmt an, dass mit zunehmendem Reichtum das gesellschaftlich anerkannte Existenzminimum angehoben wird. 164 Die These, dass mit einer erheblichen Überschreitung des Existenzminimums durch freiwillige Sozialleistungen zu rechnen sei, wird vor allem mit den folgenden Argumenten begründet: – Je größer die Unsicherheit für ein Individuum ist, auch einmal in eine benachteiligte Situation zu kommen, umso größer wird die Neigung sein, diese Position durch Ausstattung mit Rechten und Ressourcen akzeptabel zu machen und „fairen Regeln“ zuzustimmen. 165 – Auch rational entscheidende Individuen besitzen eine „ausgedehnte Sympathie“. Diese von Arrow vertretene These bedeutet, dass sie sich so verhalten, als wären sie nicht nur die Entscheidenden, sondern auch die von der Entscheidung Betroffenen. 166 – Die Individuen neigen dazu, sich entsprechend der Goldenen Regel („Was Du nicht willst, das man Dir tu’, das füg’ auch keinem andern zu“) zu verhalten. 167 – Zur Sicherung der Stabilität der Gesellschafts- und Staatsordnung können Maßnahmen erforderlich sein, die die Interessengegensätze verringern, weil die Privatrechtsordnung das Aufkommen von Spannungen nicht verhindert, die das ganze Rechtssystem bedrohen. 168 g) Schutz gegen den Machtmissbrauch des Staates Die Liberalen befürworten die Demokratie vor allem deshalb, weil sie glauben, dass die individuelle Freiheit in einer Demokratie weniger gefährdet sei als in einer Autokratie. Im Unterschied zu den Demokraten, die sich für eine uneingeschränkte Vgl. von Hayek (1981), S. 83 und (1994 h), Nr. 51. M. Friedman schlägt zur Sicherung des Mindesteinkommens eine negative Einkommensteuer vor. Vgl. M. Friedman (1971), S. 244 ff. 164 Vgl. von Hayek (1991), S. 328 f. 165 Vgl. P. Behrens (1986), S. 300; Kirchgässner (1988), S. 70; Koslowski (1982), S. 217. 166 Vgl. P. Behrens (1986), S. 300 f. 167 Vgl. P. Behrens (1986), S. 301. 168 Vgl. von Kempski (1992 h), S. 166 ff. und (1992 d), S. 72. 163

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Macht und Entscheidungskompetenz der Mehrheit einsetzen, fordern sie aber Maßnahmen zum Schutz gegen Willkürentscheidungen staatlicher Organe und gegen die Durchsetzung partikularer Interessen. Es können zwei Ansatzpunkte zur Realisierung dieser Forderungen unterschieden werden: Verhinderung der Machtkonzentration beim Staat und Schutz gegen den Machtmissbrauch der Mehrheit. aa) Verhinderung der Machtkonzentration beim Staat Der Staat soll nur die zur Lösung seiner Aufgaben erforderliche Macht besitzen, weil jede Macht mit der Gefahr eines Machtmissbrauchs verbunden sei. Die liberale Grundeinstellung zum Machtproblem hat Franz Böhm mit seiner Definition des rechtsstaatlichen Fundamentalprinzips klar zum Ausdruck gebracht: „Machtverhinderung, Machtaufspaltung und Machtauflösung im Bereich der Gesellschaft, d. h. vor allem der Zivilrechtsgesellschaft, und Machtbegrenzung bis zur Grenze des gerade noch zu Verantwortenden im Bereich der Staatsverfassung.“ 169 Deshalb wird nicht nur eine Beschränkung der Entscheidungskompetenzen des Staates gefordert, sondern auch eine sachgemäße Aufteilung der Kompetenzen auf verschiedene unabhängige Organe. Es wird angenommen, dass damit die staatliche Leistungsfähigkeit steigt. Im Vordergrund steht das von Locke und Montesquieu entwickelte Prinzip der Gewaltenteilung, das getrennte, unabhängige und sich wechselseitig kontrollierende Ebenen der Legislative, der Exekutive und der Judikative vorsieht. 170 Die Kompetenzen der Staatsorgane sollen in der für alle verbindlichen Verfassung geregelt werden. Die Exekutive und die Judikative müssen die von der Legislative erlassenen Gesetze beachten. Die Bürger müssen das Recht haben, alle Entscheidungen der Exekutive von unabhängigen Gerichten nachprüfen zu lassen. Viele Liberale sehen auch im Föderalismus einen wesentlichen Schutz gegen den staatlichen Machtmissbrauch. 171 Lord Acton hat ihn sogar als „einzige Methode /bezeichnet/, nicht nur die Mehrheit, sondern auch die Macht des ganzen Volkes in Schranken zu halten.“ 172 Hayek sieht in der Delegation der Macht an lokale Behörden den wahrscheinlich besten Weg, um sicherzustellen, dass die Lasten der Regierungstätigkeit annähernd den Vorteilen proportional sind. 173 Die Zuweisung von Staatsaufgaben an Regionen und Kommunen wird auch wegen der damit verbundenen größeren „Bürgernähe“ der Entscheidungen befürwortet.

Vgl. Böhm (1960), S. 103. Vgl. S. Franke (1998), S. 91, 96. 171 In den Vereinigten Staaten verknüpften die Gründungsväter die Gewaltenteilung Montesquieus mit dem föderativen Prinzip. Vgl. Buchanan (1984), S. 19. 172 Vgl. von Hayek (1991), S. 234. 173 Vgl. von Hayek (1981), S. 72. 169 170

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bb) Schutz gegen den Missbrauch der Mehrheitsmacht Bei dem angestrebten Schutz vor der Willkürherrschaft staatlicher Organe und der Durchsetzung partikularer Interessen durch Mehrheitsentscheidungen spielt die Begrenzung der staatlichen Kompetenzen eine zentrale Rolle. Hinzu kommen die folgenden Forderungen: Herrschaft der Gesetze, Vorrang des Naturrechts gegenüber dem positiven Recht, Erweiterung der Verfassungsnormen, Stärkung der Staatsmacht gegenüber den Interessenverbänden, Autonomiebereiche und Regelbindung. Das klassische Ideal der rule of law oder des government under the law, von dem sich der kontinentale Rechtsstaatsbegriff 174 ableitet, besagt, dass die Zwangsgewalt des Staates auf die Durchsetzung solcher Rechtsregeln beschränkt sein soll, die auf eine unbekannte Zahl von zukünftigen Fällen anwendbar sind und Verbote zum Schutz der individuellen Freiheit aller Personen und organisierten Gruppen enthalten. Sie sollen gleichermaßen für alle gelten, insbesondere auch für den Gesetzgeber und die staatlichen Behörden. Bei der Anwendung dieser Regeln hat der Staat kein freies Ermessen. Die Entscheidung, ob ein bestimmter Zwang zulässig ist, kann einem unabhängigen Richter überlassen werden. Die Bürger sind verpflichtet, sich gemäß einheitlicher Prinzipien an der Finanzierung der mit der Durchsetzung der Regeln verbundenen Kosten zu beteiligen. 175 Wie jede Art des ontologischen Denkens beruhen auch naturrechtliche Systeme auf der Vorstellung, dass das Recht irgendeinen absoluten Rückhalt benötigt. 176 Alle Naturrechtsschulen stimmen darin überein, dass das positive Recht seine Gültigkeit von Regeln ableitet, die „gefunden“ werden können. Sie glauben, dass diese Regeln das Kriterium für die Gerechtigkeit des positiven Rechts und den Grund für die Befolgung durch die Menschen darstellen. 177 Die naturrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen werden unterschiedlich begründet. 178 Das Glück als Leitidee mensch174 Die „rule of law“ entspricht dem deutschen „materiellen Rechtsstaat“ im Gegensatz zum „formalen Rechtsstaat“, welcher unabhängig vom Inhalt der gesetzlichen Regelung nur verlangt, dass die Regierung zu jeder Handlung durch ein Gesetz autorisiert sein muss. Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 19. Die einzelnen Prinzipien des (formalen) Rechtsstaats hat Lauth übersichtlich dargestellt. Vgl. Lauth (2001), S. 33. Der materielle Rechtsstaat will eine auf die Postulate der Freiheit, Gleichheit und Gerechtigkeit bezogene Rechtsordnung verwirklichen. Vgl. S. Franke (1998), S. 94, 96. 175 Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 19. 176 Vgl. Dux (1976), S. 25. 177 Vgl. von Hayek (1991), S. 302; von Kempski (1992 a), S. 18. 178 Nach Auffassung von Nozick und Locke haben die Menschen schon im Naturzustand Eigentumsrechte und das Recht, Verträge zu schließen. Sie hätten die Pflicht, das Leben, die Gesundheit und das Eigentum anderer zu respektieren und freiwillig geschlossene Verträge einzuhalten. Vgl. Koller (1990), S. 292 und 1986, S. 18; Weikard (1998), S. 112. Wenn man die Rechte und Pflichten mit einem Gesellschaftsvertrag begründe, dann habe dieser die Funktion eines Bildes, unter dem das Naturrecht gedacht wird. Vgl. von Kempski (1992 a), S. 16.

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lichen Lebens und das Naturrecht als Prüfungsmaßstab des positiven Rechts sind Konzeptionen, die auf einer über zweitausendjährigen philosophischen Diskussion beruhen. 179 In der Unabhängigkeitserklärung der Vereinigten Staaten von Amerika werden 1776 „Leben, Freiheit und das Streben nach Glück“ als unaufgebbare Rechte bezeichnet. 1791 werden in der Präambel der französischen Verfassung „natürliche und unveräußerliche und geheiligte Menschenrechte“ genannt.180 Die Paulskirchenverfassung kennt noch keine Grundrechte. Sie werden in Deutschland erstmals in der Reichsverfassung von 1919 eingeführt, aber erst durch das Grundgesetz als Schutz- und Anspruchsrechte anerkannt. 181 Die naturrechtlich begründeten Forderungen sollen durch die Verfassung positivrechtlich abgesichert werden. Dazu gehören typischerweise Grundrechte zur Freiheitssicherung und Vorschriften über die Träger und Modalitäten der staatlichen Machtausübung. 182 Hayek fordert eine Beschränkung der Mehrheitsmacht durch allgemeine Regeln und bezeichnet eine derartige Staatsform als Demarchie. Diese Bezeichnung soll uns stets an unseren Irrtum erinnern, als wir die Sicherheitsvorkehrungen gegen den Machtmissbrauch der konstitutionellen Monarchie in der Annahme abbauten, dass die Volksherrschaft keinen Schutz gegen die Mehrheit erfordere. 183 Der Liberalismus anerkenne die Mehrheitsregel als Entscheidungsregel, aber nicht als Autorität bei der Bestimmung des Inhalts der Entscheidung. Die Erhaltung der Demokratie erfordere die Einsicht, dass sie nicht der Urquell der Gerechtigkeit sei. Es müsse ein Gerechtigkeitsbegriff anerkannt werden, der sich nicht unbedingt in der vorherrschenden Ansicht über jedes konkrete Problem ausdrückt. 184 Dieser Vorstellung entsprechen Vorschläge, die den Gestaltungsspielraum der Gesetzgebung und der Regierung durch allgemeine Verfassungsnormen einschränken wollen. Bei Buchanan bestimmt der Verfassungsvertrag (wie bei Hobbes) die Eigentumsrechte, Verhaltensbeschränkungen und Bedingungen der Rechtsdurchsetzung. Er sieht keinen begrifflichen Unterschied zwischen den Rechten, die gewöhnlich als Menschenrechte bezeichnet werden, und den Rechten, die unter der Bezeichnung „Eigentum“ zusammengefasst werden. Vgl. Buchanan (1984), S. 103, 14. Kant bezeichnet die Menschenrechte der Freiheit, Gleichheit und Selbständigkeit als Prinzipien a priori, auf die sich jeder positivrechtliche Zustand gründet. Vgl. Maus (1994), S. 78. Hayek begründet das Naturrecht mit einem Evolutionsprozess und lehnt die Begründung mit der „natürlichen Vernunft“ ab. Vgl. von Hayek (1994 i), S. 133 und (1994 g), S. 105 f. In Anlehnung an Hume stellt er drei Grundgesetze des Naturrechts dar: Sicherheit des Besitzes, Übertragung durch Zustimmung und Erfüllung von Versprechungen. Vgl. von Hayek (1994 m), S. 239 und (1991), S. 190. 179 Vgl. Brugger (1994), S. 182. Im siebzehnten und achtzehnten Jahrhundert sind fast alle großen Naturrechtskonzeptionen im calvinistischen Kulturraum entstanden. Dazu gehören Althusius, Grotius, Hobbes und Locke. An diese Konzeptionen knüpfen die Lutheraner Pufendorf, Thomasius und Wolff an. Vgl. von Kempski (1992 a), S. 21. 180 Vgl. Brugger (1994), S. 182. 181 Vgl. Döhn (1977), S. 42. 182 Vgl. Grimm (1991), S. 315. 183 Vgl. von Hayek (1994 k), S. 205 und (1994 l), S. 231. 184 Vgl. von Hayek (1991), S. 126 f., 142. 9*

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Die Verfassung stattet den Staat mit Organen aus und macht ihn willens- und handlungsfähig. Sie beschränkt das willkürliche Vorgehen der Regierung, garantiert die Rechte der Regierten und legt das Verfahren fest, wie die Souveränität ausgeübt wird. Zu den Verfassungsbestimmungen gehören die Menschenrechte, die Verteilung der Kompetenzen auf die staatlichen Organe und die verschiedenen Ebenen eines föderativen Staates, die Regelung der Gewaltenteilung und die Durchführung von Wahlen. 185 Es wird heute kaum noch bestritten, dass die mit Grundrechten gesicherten Bereiche staatsfreier Selbstbestimmung nur dann die personale Freiheit sichern können, wenn sie auch gegen gesellschaftliche Macht geschützt und materiell soweit fundiert werden, dass der Einzelne von seiner Freiheit Gebrauch machen kann. Im Unterschied zu Forsthoff ist Grimm der Ansicht, dass nicht nur formale Handlungsschranken, sondern auch vom Konsens der Gesellschaft getragene materiale Gestaltungsprinzipien normative Kraft entfalten können, obwohl sie nicht unmittelbar zur richterlichen Subsumtion auf einen Streitfall taugen. Die materialen Gestaltungsprinzipien würden in erster Linie den Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers (und der Regierung) durch Beschränkung der zulässigen Alternativen verringern. 186 Buchanans Problemlösung besteht in einer „konstitutionellen Revolution“, die eine auf dem Übereinkunftsparadigma beruhende Neufestsetzung von Individualrechten und -ansprüchen erfordert. Sie soll Regierungsprogramme überflüssig machen, die zur Behebung einzelner mutmaßlicher Mängel des Marktgeschehens ergriffen werden und einen ständigen Anstieg der Staatsausgaben zur Folge haben. 187 Werner Weber fordert zur Sicherung der individuellen und politischen Freiheit sowie der Demokratie staatliche Unabhängigkeit gegenüber den „Gruppenmächten“. Der Staat dürfe nicht Kampfplatz der Machtgruppen bleiben, sondern müsse wieder die „Stätte hoheitlichen Waltens“ werden. Er strebt keinen totalitären Staat Vgl. Smend (1994), S. 187; von Geusau (1993), S. 122 f. Vgl. Grimm (1991), S. 339. Friedman schlägt generelle Regeln vor, die die Macht der Regierung beschränken sollen. Vgl. M. und R. Friedman (1980), S. 324. Leschke strebt einen Prinzipienkatalog zur Gemeinwohlorientierung in der Verfassung an. Dieser Katalog könne aus dem Gleichheitsgrundsatz, dem Subsidiaritätsprinzip und dem Äquivalenzprinzip bestehen. Letzteres Prinzip müsste sicherstellen, dass die Konsumenten der kollektiven Güter auch die Kosten tragen und verhindern, dass die derzeitige Generation Kosten auf zukünftige Generationen verlagert. Vgl. Leschke (1995), S. 87. Zu seinem Vorschlag eines Kontrollorgans vgl. E. II. 2. c). Folkers sieht die Problemlösung in konstitutionenökonomisch fundierten Restriktionen öffentlicher Entscheidungen. Dazu gehören Beschränkungen der Staatsverschuldung und Besteuerungsgewalt, Regeln für die öffentliche Aufgabenerfüllung und fiskalische Restriktionen durch den Föderalismus. Vgl. Folkers (1999), S. 247 ff. Nach Auffassung von Wehner könnten Verfassungsklauseln zur Festlegung von Staatszielen zwar den Spielraum des Verfassungsgerichts bei der Korrektur allzu eklatanter Fehlentscheidungen der Politik erweitern, sie könnten aber die politische Unterlassungssünde nicht verhindern und erzwängen kein rechtzeitiges präventives Handeln. Außerdem werde das Verfassungsgericht der Gefahr der Überforderung ausgesetzt und in eine politische Rolle gedrängt. Vgl. Wehner (1992), S. 80 f. 187 Vgl. Buchanan (1984), S. 239, 243, 252. 185 186

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an, sondern eine autoritative obrigkeitliche Verantwortung in einem demokratischen Staat. Dieser Staat soll die rivalisierenden Machthaber auf ihre gliedhafte und dienende Rolle verweisen. Webers Demokratiekonzept deckt sich hinsichtlich der Analogie zum Gerichtsprozess mit demjenigen der klassisch-liberalen Theorie (z. B. von John Stuart Mill). Er erwartet, dass ein ausschließlich auf den Dienst am Gemeinwohl verpflichtetes Beamtentum dem Staat die zur Lösung seiner Aufgabe erforderliche Autorität verleiht. Zur Rückgewinnung der staatlichen Macht fordert er eine Stärkung der Regierungsgewalt und der Position des Bundespräsidenten. 188 Eschenburg hat ebenfalls auf die Notwendigkeit einer unabhängigen Staatsverwaltung hingewiesen. 189 Eucken hofft, dass der Staat mit Hilfe der Wissenschaft Machtgruppen auflösen und seine ordnungspolitischen Aufgaben lösen kann. 190 Es werden verschiedene Maßnahmen empfohlen, die ein ordnungskonformes Verhalten der Interessenverbände durchsetzen sollen. 191 Arnim möchte zur Verbesserung der Chancen gemeinwohlorientierter Entscheidungen die von den Interessenverbänden relativ unabhängigen „wert- und erkenntnisorientierten“ Verfahren stärken, die die Ermittlung des für die Gemeinschaft Richtigen anstreben. Der politische Prozess soll möglichst weitgehend in Analogie zum Gerichtsprozess gestaltet werden. Eine zentrale Bedeutung hat für ihn die Gegengewichtsfunktion des Bundesverfassungsgerichts gegen pluralistische Fehlentwicklungen. Die verfassungsrechtliche Normenkontrolle soll zulasten des Bundestags (und gegebenenfalls des Bundesrats) erweitert werden. Außerdem soll die gerichtliche Kontrolle zugunsten allgemeiner Interessen durch zusätzliche Klage- und prozessuale Antragsbefugnisse (z. B. durch Zulassung der Verbandsklage für bestimmte „public-interest-Organisationen“) verbessert werden. Das Ethos des Richters dient Arnim (wie Weber) als Vorbild. 192 Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 26 ff. Vgl. Koslowski (1982), S. 299. 190 Vgl. G. Hesse (1979), S. 233. Eucken nimmt an, dass wissenschaftlich tätige Ökonomen im Interesse ihrer Reputation nicht beliebig zugunsten derjenigen argumentieren würden, die irgendwelche Gutachten bezahlen, dass es kein Standesinteresse an einer bestimmten Wirtschaftsordnung gibt und dem internationalen Wettbewerb ausgesetzte Wissenschaftler normalerweise auch nicht in ein ideologisches Fahrwasser abgleiten werden. Vgl. Grossekettler (1997), S. 75. 191 Biedenkopf will den Gedanken der Sozialpflichtigkeit der Verbände neu beleben und die „innere“ Souveränität des Staats stärken. Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 81 ff. Buchanan und Tullock fordern eine Versteigerung von Rentenpositionen. Vieler definiert die Rente in Anlehnung an Buchanan als das an den Besitzer einer Ressource gezahlte Entgelt, „das über das Entgelt bei alternativer Verwendung, also die Opportunitätskosten des Ressourceneinsatzes hinausgeht“. Pigou hat die Erhebung einer Steuer zum Ausgleich von Marktversagen empfohlen. Beide Formen der Abschöpfung könnten zu paretooptimalen Anpassungen führen, wenn die Benachteiligten voll entschädigt werden. Vgl. Vieler (1986), S. 192 f., 33. Weede sieht im Abbau von Außenhandelshemmnissen ein wirksames Mittel zur Entmachtung partikularer Interessen. Vgl. Weede (1986), S. 91. Die Wettbewerbsregeln sollen auch für Gewerkschaften gelten. Vgl. B. I. 1. f). bb). 192 Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 36, 39 f., 44 f. 188 189

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Zum Schutz gegen partikulare Interessen, zur Verfolgung längerfristiger Ziele und zur Sicherung professioneller Entscheidungen sollen auch autonome Institutionen dienen. 193 Die parlamentarische Kontrolle soll sich nur auf die Auswahl und die Reichweite der Teilbereiche der Autonomie erstrecken. Eine Einflussnahme auf konkrete einzelne Sachentscheidungen wird abgelehnt. Zulässig sei nur die Rechtsaufsicht. Autonome Institutionen stellen Regelsysteme dar, die innerhalb ihres Kompetenzbereichs verbindliche Entscheidungen treffen können. 194 Die Presse soll eine Wächterfunktion übernehmen. 195 Im dauerhaften Erfolg der unabhängigen Geldpolitik sieht Wehner einen institutionellen Modellfall für die Konzipierung künftiger ordnungspolitischer Instanzen. 196 Die konstitutionelle politische Ökonomie betont die Möglichkeiten der Problemlösung durch die Vereinbarung von Spielregeln, die eine Generalisierung in zeitlicher, personeller, sachlicher und räumlicher Hinsicht bedeuten. Die Unsicherheit der Gesellschaftsmitglieder über die Bedeutung der Regeln für die Verfolgung der eigenen Interessen erleichtere die Einigung auf „faire“ und „effiziente“ Regeln, die den Einfluss von Partialinteressen erheblich verringern könnten. 197 Ein bekanntes Beispiel ist die von Friedman empfohlene Bindung der Träger der Geldpolitik an eine Geldmengenregel. 198 h) Verständnis der geschichtlichen Entwicklung Für den vorbürgerlichen Menschen ist die Welt gewissermaßen die einfache, zentral geleitete Wirtschaft Gottes. Mit der bürgerlichen Gesellschaft wird diese Weltsicht durch das Weltbild des Mechanismus und des unendlichen Strebens nach Selbsterhaltung ersetzt. 199 In der schottischen Moralphilosophie wird die gesellschaftliche Entwicklung als ein steter Prozess ohne vorgezeichnete Richtung gesehen. Die Entwicklung und der Wandel sozialer Institutionen werden mit einem Lernprozess erklärt. 200 Diese Auffassung haben Popper und Hayek übernommen. Vgl. S. Franke (1998), S. 108, 123; Kruse (1996), S. 31. Vgl. S. Franke (1998), S. 102 f. Franke unterscheidet zwischen autonomen Institutionen im engeren Sinne (Bundespräsident, Bundesverfassungsgericht, alle Gerichte, Hayeks Legislative Versammlung), semiautonome Institutionen (Deutsche Bundesbank, Bundesrechnungshof, Bundeskartellamt, Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, öffentlichrechtlicher Rundfunk, Universitäten) und quasiautonome Institutionen (Ministerialbürokratie, privatrechtliche Entscheidungsgremien mit quasiautonomer Aufgabenwahrnehmung wie das Deutsche Institut für Normung e. V., privatrechtlich organisierte Medien). Vgl. S. Franke (1998), S. 104 ff. 195 Vgl. S. Franke (1998), S. 122. 196 Vgl. Wehner (1992), S. 98. 197 Vgl. Morlok (1999), S. 168 ff.; Buchanan (1984), S. 101; Lambertz (1990), S. 28; Leschke (1993), S. 73; Kirchgässner (1988), S. 70 f. 198 Vgl. M. Friedman (1971), S. 80 f. 199 Vgl. Koslowski (1995), S. 31 ff. 200 Vgl. Vanberg (1975), S. 23. 193 194

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Für Popper hat die Geschichte weder Sinn noch Ziel. Sie sei ein offener, mehr oder weniger indeterminiert ablaufender und unvorhersehbarer Prozess. 201 Auch Hayek glaubt nicht an „irgendwelche Gesetze der Evolution“. 202 Holistische Vorstellungen werden abgelehnt, weil das dazu erforderliche Wissen fehle. Popper tritt für „vorsichtige, konsequente und schrittweise Veränderungen der gesellschaftlichen Strukturen“ ein. 203 Die von der französischen Aufklärung geprägte Auffassung versucht dagegen das Verlaufsgesetz der historisch-sozialen Entwicklung zu erkennen, die „gesetzmäßige“ zukünftige Entwicklung vorauszusagen und zur Richtschnur sozialen Handelns zu machen. 204 Nozick entwirft für den individualistischen Liberalismus eine Utopie der gesellschaftlichen Entwicklung: 205 Utopia besteht aus verschiedenen Lebensformen unter verschiedenen Institutionen, weil nicht anzunehmen sei, dass ein bestimmtes System von Kompromissen allgemeine Zustimmung findet. Jedes Individuen könne sich für die Gemeinschaft entscheiden, die seinem Kompromiss zwischen den konkurrierenden Werten am nächsten komme. Der Filtervorgang zur Ausscheidung von Gemeinschaften besteht im Erproben des Lebens in verschiedenen Gemeinschaften. Einzelne Gemeinschaften könnten im Innern Beschränkungen der Freiheit aufweisen, die der Staat nicht durchsetzen dürfe (z. B. paternalistische Eingriffe in das Leben der Menschen). Die Eigenschaften des gesamten Systems müssten also nicht für die einzelnen Gemeinschaften gelten. Diese Utopie der freiheitlichen Gesellschaft entspricht dem Minimalstaat.

2. „Gerechter“ Staat a) Grundvorstellung Kersting unterscheidet zwischen libertären und egalitären Liberalen. Diese Begriffe entsprechen meiner Unterscheidung zwischen den Liberalen des Minimalund Konsensstaates und den Liberalen des „gerechten“ Staates. Die libertären Liberalen lehnen das Konzept der Verteilungsgerechtigkeit als sozialstaatlichen Legitimationsgrund und sozialpolitischen Orientierungsbegriff ab. Bei den egalitären Liberalen steht dagegen die Verteilungsgerechtigkeit im Zentrum ihrer politikphilosophischen Begründungsszenarien und sozialpolitischen Entwürfe. Der Staat wird von ihnen als Umverteilungsinstrument verstanden. Die Verteilungsergebnisse des Marktes sollen durch redistributive Transferzahlungen den gerechtigkeitsethischen Prinzipien entsprechend korrigiert werden. Der Markt sei eine gesell201 202 203 204 205

Vgl. Popper (1992), S. 5 ff.; E. Braun/Heine/Opolka (1984), S. 321, 328. Vgl. von Hayek (1981), S. 211, Fußnote 18; Popper (1992), S. 5 ff. Vgl. Salamun (1990), S. 267 ff. Vgl. Vanberg (1975), S. 136. Vgl. Nozick (o. J.), S. 281 ff.

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schaftliche Distributionszone, die wie jede andere nach der Gerechtigkeitsqualität ihrer Verteilungsleistungen zu befragen sei. 206 Vom „gerechten“ Staat wird die Grundvorstellung des Minimal- und Konsensstaates beibehalten, dass die Menschen autonom handeln und nach der Realisierung ihrer individuellen Ziele streben. Die von diesem Leitbild vertretene Auffassung, dass der Gerechtigkeitsbegriff nur auf individuelles menschliches Verhalten anwendbar sei, wird nicht übernommen. 207 Es wird angenommen, dass die Gesellschaftsmitglieder gemeinsame Gerechtigkeitsvorstellungen entwickeln und beachten, die die individuellen Handlungsmöglichkeiten begrenzen. Der Adressat der Gerechtigkeitsforderung ist nicht nur das Individuum, sondern auch die institutionelle Grundstruktur der Gesellschaft. 208 Als allgemein gültig und verbindlich werden nur die Regeln angesehen, denen alle zustimmen können. Zur Begründung dieser Regeln dienen Verfahren, die keine Gesellschaftsmitglieder bevorzugen oder benachteiligen. 209 Dabei spielt die Gesellschaftsauffassung eine bedeutende Rolle. 210 Nach der atomistischen Gesellschaftsauffassung ist die Gesellschaft ein Koordinationssystem selbständig agierender Individuen. Die Koordinierungsfunktion übernehmen die Märkte, wenn der Wettbewerb funktionsfähig ist. 211 Im Unterschied zu diesem Leitbild ergeben sich beim Leitbild des „gerechten“ Staates zwei Ansatzpunkte zur Entwicklung gemeinsamer Regeln, die zu zusätzlichen Staatsaufgaben führen: 1. Es wird die maximale Wohlfahrt der Gesellschaft angestrebt. Das Gerechtigkeitsprinzip besteht in der Berücksichtigung der individuellen Präferenzen mit gleichem Gewicht. Die Einkommensverteilung wird dem Wohlfahrtsziel untergeordnet. 2. Es werden gleiche Startbedingungen im Wettbewerbsprozess gefordert. Die entgegengesetzte Auffassung von Hayek und Nozick wird mit der Begründung abgelehnt, dass man die marktwirtschaftliche Einkommensverteilung nicht als Ergebnis eines Spiels ansehen könne, das unparteiischen Regeln folge und von niemandem manipuliert werde, weil jedes Spiel nach einer gewissen Zeit die Wiederherstellung gleicher Ausgangslagen erfordere. Das sei aber beim „Menschärgere-dich-nicht-Spiel“ des Lebens nicht möglich.212 Nach der kooperativen Gesellschaftsauffassung ist die Gesellschaft ein gemeinsames Unternehmen wirtschaftlicher Zusammenarbeit. Die autonomen und gleich206 207 208 209 210 211 212

Vgl. Kersting (2000 a), S. 40 ff. Vgl. von Hayek (1994 h), Nr. 41 f., 51. Vgl. auch die Ausführungen zu B. 1. c). Vgl. Kersting (2000 d), S. 65. Vgl. Kersting (2000 d), S. 174, 68 f. Vgl. Rawls (1975), S. 26. Vgl. Kersting (2000 d), S. 63. Vgl. Koslowski (1995), S. 57.

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berechtigten Gesellschaftsmitglieder vereinbaren die Regeln, die bei dieser Kooperation zu beachten sind. 213 Es wird angenommen, dass die auf dem Privateigentum an Produktionsmitteln beruhende Marktwirtschaft mit funktionsfähigem Wettbewerb allgemeine Zustimmung findet. Die Eigentumsordnung und der Marktmechanismus werden aber nicht als oberste Autorität bei der Ausstattung der Wirtschaftssubjekte mit Ressourcen und bei der Einkommensverteilung anerkannt. Es wird eine Lösung der Verteilungsprobleme gesucht, die den Gerechtigkeitsvorstellungen aller Gesellschaftsmitglieder entspricht und die Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft berücksichtigt. Zur Ermittlung der Problemlösung existieren verschiedene Verfahrensvorschläge. b) Atomistische Gesellschaftsauffassung aa) Utilitarismus Die moderne Ökonomik beruht zu einem bedeutenden Teil auf dem von Bentham, Mill und Sidgwick entwickelten utilitaristischen Paradigma. 214 Bentham hat den Nutzenbegriff hedonistisch interpretiert. 215 Max Weber hat den Utilitarismus als Moralphilosophie einer „Kaufmannsseele“ 216 und Schumpeter als „Beefsteak-Philosophie“ 217 bezeichnet. Diese Interpretation ist nach Auffassung von Bohnen Vgl. Kersting (2000 d), S. 63 f. Vgl. Biervert (1991), S. 48; Rothschild (1992), S. 5. Marshall, Pigou und Robertson haben den utilitaristischen Ansatz für gesellschaftliche Bewertungen verwendet. Dalton, Lange, Lerner, Aigner, Heins und Tinbergen haben ihn bei der Messung und Beurteilung der Ungleichheit von Einkommensverteilungen eingesetzt. Vgl. Sen (1975), S. 27 f. 215 „Unter dem Hedonismus versteht man herkömmlicherweise entweder die Behauptung, das einzige an sich Gute sei angenehmes Empfinden, oder die psychologische Behauptung, die Menschen strebten allein nach Annehmlichkeit.“ Rawls versteht den Hedonismus „als Versuch, die Vorstellung vom übergeordneten Ziel zu verwirklichen“. Vgl. Rawls (1975), S. 601. „In der Entwicklung der neoklassischen Wirtschaftstheorie, angefangen bei der Grenznutzentheorie bis hin zur allgemeinen Gleichgewichtstheorie sowie Ansätzen von Public- und Social Choice wird das bei Bentham angelegte hedonistische Konzept tradiert, entleert, funktionalisiert und modelliert. Dies gilt ... letztlich auch für Ansätze der Neuen Politischen Okonomie, der Property Rights und der Transaktionskostenanalyse bis hin zum REMM (resourceful evaluating maximizing man) und zu Theorien rationaler Erwartungen sowie dem bislang weitreichendsten Ansatz von North, der in seinem Buch ‚Structure and Change in Economic History‘ versucht, eine Theorie der Institutionen, der Herrschaft, Normen, Moral und Ethik nutzentheoretisch zu fassen. Hinzu kommen spieltheoretische Ansätze, die in einer egoistischen Welt ohne zentrale Kontrollinstanzen kooperatives Verhalten untersuchen. Die dabei angewandten ‚Tit for Tat‘-Strategien (Axelrod) greifen auf Traditionen von Reziprozität zurück, ohne explizit an diesen Denkformen anzuknüpfen. Ähnliches läßt sich für die Rekonstruktion betriebswirtschaftlicher Gedanken von Savary über Marperger, Ludovici bis hin zu Nicklisch, Gutenberg und Heinen zeigen.“ Biervert (1991), S. 49. 216 Vgl. Biervert (1991), S. 48. 217 Vgl. Bohnen (1975), S. 25. 213 214

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falsch, weil die utilitaristische Theorie überhaupt nichts über den Einfluss spezifischer Lust- und Unlusterlebnisse auf das menschliche Verhalten aussage. 218 Der Utilitarismus („Nützlichkeitslehre“), kann eine ethische oder eine erklärende Theorie sozialen Handelns sein. In seiner klassischen Form versteht er sich als ethische Theorie, die an der Konstruktion eines politischen Gemeinguts interessiert ist. 219 „Der ethische Utilitarismus identifiziert das moralisch Gute mit dem Nützlichen und knüpft es an die Konsequenzen von Handlungen.“ 220 Es wird angenommen, dass das menschliche Verhalten von Interessen und Zielen geleitet wird. Das Problem der Verallgemeinerung individueller Planungen wird in zwei Schritten gelöst: Zunächst wird für jedes Individuum der allgemeinste Zweck formuliert, dem alle übrigen Zwecke untergeordnet sind. Das ist nach Auffassung von Bentham die Erhöhung der Gesamtsumme seiner Vergnügen oder die Verringerung der Gesamtsumme seiner Leiden. Dann wird der allen gemeinsame Zweck abgeleitet, der für den klassischen Utilitarismus die Summe aller allgemeinsten individuellen Zwecke darstellt. Analog zu dem allgemeinsten Zweck eines jeden Individuums ist für die gesamte Gesellschaft die Erhöhung der Gesamtsumme der Vergnügen oder die Verringerung der Gesamtsumme der Leiden anzustreben. Das utilitaristische Nutzenprinzip wird deshalb auch als „Prinzip des größten Glücks der größten Zahl“ bezeichnet. 221 Bei der Ermittlung des individuellen und gesellschaftlichen Gesamtnutzens wird die Möglichkeit der Aggregation durch Addition individueller Lust- und Unlusterwartungen unterstellt. 222 Der Maßstab für die Richtigkeit des Handelns ist das Glück aller Betroffenen. Jeder Mensch soll wie ein desinteressierter und wohlwollender Beobachter das eigene Glück und das Glück anderer strikt unparteiisch beurteilen223 und mit seinen Handlungen den Gesamtnutzen erhöhen. Durch Erziehung und Meinungsbildung soll im Bewusstsein jedes Einzelnen eine unauflösliche Verbindung zwischen dem eigenen Glück und dem Wohl des Ganzen entstehen Die Gesetze und sozialen Regeln sollen die individuellen Interessen soweit wie möglich in Übereinstimmung mit den Gesamtinteressen bringen. 224 Auch der Gesetzgeber soll das Nutzenprinzip als MaßVgl. Bohnen (1975), S. 25 f. Vgl. Matz (1985), S. 326. 220 Vgl. Artikel „Utilitarismus“ von U. Weiß, in: Lexikon der Politik, Bd. 7, 1998, S. 663. 221 Vgl. P. Behrens (1986), S. 53 f. Die Formulierung des „Prinzips des größten Glücks der größten Zahl“ geht auf Hutcheson zurück und nicht auf Bentham, wie in der Literatur oft angenommen wird. Vgl. Quaas (2000), S. 359, Fußnote 11. Bei variabler Anzahl von Individuen tritt an die Stelle des Gesamtnutzens als Beurteilungskriterium der Durchschnittswert der persönlichen Nutzen. Vgl. Enderle (1985), S. 183. 222 Vgl. P. Behrens (1986), S. 60. 223 Es wird vorausgesetzt, dass jedermann unabhängig von seiner relativen Position gegenüber Begünstigten und Benachteiligten dieselbe Bewertungsfunktion zu Grunde legt. Vgl. Windisch (1985), S. 194. 224 Vgl. P. Behrens (1986), S. 60. 218 219

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stab für die Unterscheidung von Recht und Unrecht zu Grunde legen. 225 Mill nimmt an, dass „äußere und innere Sanktionen“ (insbesondere soziale Achtung und Missachtung sowie Unlustgefühle bei einer Pflichtverletzung) wirksame Anreize zur Beachtung des moralischen Prinzips darstellen. 226 Wenn das Wohlergehen der Gesellschaft politisch festgelegt ist, ergeben sich Maßstäbe für die Verteilung von Vor- und Nachteilen jeglicher Art. „Das Füllhorn des Staates schüttet dann Sozialleistungen und Privilegien aus; gleichzeitig fordert er als öffentliche Gewalt den entsprechenden Zoll an Bürgerleistungen ein; beides geschieht im und durch das Recht.“ 227 Der Utilitarismus gehört zu den Theorien, die den Wohlfahrtsstaat rechtfertigen. 228 Die utilitaristische Politik führt zu Einkommensumverteilungen zugunsten von „genussfähigeren“ Personen, weil dadurch die Nutzensumme steigt. Die Konzentration der Einkommensverteilung kann zu- oder abnehmen. Die Gleichverteilung der Einkommen stellt die optimale utilitaristische Strategie dar, wenn zwei Annahmen gemacht werden: 1. Die „Genussfähigkeit“ aus materiellem Einkommen ist bei den Menschen verschieden und normal verteilt. 2. Es gilt das Gesetz des abnehmenden Grenznutzens zusätzlichen Einkommens. 229 Man kann zwischen dem Akt-Utilitarismus und dem Regel-Utilitarismus unterscheiden. Wenn sich das utilitaristische Prinzip der Nutzenmaximierung auf eine einzelne Handlung bezieht (Akt-Utilitarismus), könnten Vertrauensbruch, Diebstahl und sogar Mord mit der Begründung gerechtfertigt werden, dass sich durch solche Handlungen ein höherer sozialer Nutzen ergeben würde. In den fünfziger Jahren des zwanzigsten Jahrhunderts wurde deshalb eine als „Regelutilitarismus“ bezeichnete Variante der Utilitarismustheorie entwickelt. Rückblickend wurde Mill als ein Hauptvertreter dieser Theorie angesehen. Danach soll sich normatives Urteilen in Einzelfällen an bestimmten Regelsystemen orientieren, die mit dem utilitaristischen Nutzenprinzip begründet werden. Als richtig gilt die Regel, die langfristig zum höchstmöglichen sozialen Nutzen führt, wenn sie stets beachtet wird.230 Vgl. P. Behrens (1986), S. 54. Vgl. Suchanek (2001), S. 138. Nach Auffassung von Bohnen ist das wichtigste Merkmal der utilitaristischen Verhaltenstheorie die Annahme, dass die erwarteten oder vorweggenommenen Belohnungen und Bestrafungen die entscheidenden Handlungsmotive der Menschen sind. Die zweite theoretische Hauptidee des Utilitarismus sieht er in dem von David Hartley übernommenen Assoziationsprinzip. Dieses Prinzip besagt, dass Vorstellungen umso stärker miteinander in Verbindung gebracht werden, je häufiger sie räumlich und zeitlich zusammen aufgetreten sind. Vgl. Bohnen (1975), S. 25 ff. 227 Brugger (1994), S. 183. 228 Vgl. Enderle (1985), S. 183. 229 Vgl. Rothschild (1992), S. 89. 230 Vgl. Kern (1980), S. 73 ff. 225 226

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Der Utilitarismus geht von einer unbegrenzten gegenseitigen Verrechenbarkeit von Nutzenvorstellungen und Rechten aus. Er kennt keine Grenzen der Verhandelbarkeit und kann deshalb nach der vorherrschenden Auffassung auch keine Primärverteilung von Rechtspositionen anerkennen, die einer interpersonellen Nutzenverrechnung vorausgeht. 231 Die klassische Fassung der utilitaristischen Theorie (gesellschaftliche Wohlfahrt als „größtes Glück der größten Zahl“) wird heute nicht mehr vertreten. Die Möglichkeit der intra- und interpersonellen Nutzenaggregation wird bestritten. Die moderne Wohlfahrtsökonomik geht nicht von einer kardinalen, sondern von einer ordinalen Nutzenfunktion 232 aus. Die Anhänger des Pareto-Optimums als Wohlfahrtsmaßstab lehnen Veränderungen ab, die mit Nachteilen für ein Individuum verbunden sind. Die von der kooperativen Gesellschaftsauffassung ausgehenden Anhänger des „gerechten“ Staates bemängeln, dass der Utilitarismus keine vom Wohlfahrtsziel unabhängige gesellschaftliche Verteilungsnorm besitzt. Noch immer spielt aber die Vorstellung eine Rolle, dass die Erhöhung der gesellschaftlichen Wohlfahrt zu den staatlichen Aufgaben gehört. Deshalb soll der Staat für Geldwertstabilität, Wirtschaftswachstum, Vollbeschäftigung, außenwirtschaftliches Gleichgewicht und soziale Sicherheit sorgen. Die Kritik von Kant am Utilitarismus hat für die Beurteilung der Möglichkeit einer utilitaristischen Moralbegründung erhebliche Bedeutung. Er betont die Notwendigkeit einer Unterscheidung von Ökonomie und Moral aus zwei Gründen: 1. Freiheit als Bedingung von Werthaftigkeit kann nicht selbst ein Wert im Sinne eines ökonomischen Gutes sein. Das Ableitungsverhältnis Freiheit-Subjektivität-Wert/Nutzen kann nicht umgekehrt werden. 2. Die Erreichung eines empirischen Zustands oder die Maximierung einer empirischen Größe kann nicht zum Maßstab oder zur Richtschnur des Handelns gemacht werden, weil der Handelnde weder die kontingenten Randbedingungen der Handlung noch die Handlungsstrategien der anderen Individuen kontrollieren kann. Die Ungewissheit über die Zukunft macht die vom Utilitarismus geforderte Nutzenmaximierung unmöglich. 233 Als ungelöst gilt das Problem, ein Regelkonzept zu entwickeln, das über bloße Faustregeln zur Abschätzung des erwarteten Nutzens hinausgeht. Außerdem ergibt sich ein Entscheidungsproblem, wenn ein Konflikt zwischen verschiedenen Regeln besteht. Vgl. Gräfrath (1992), S. 70 f. 231 Vgl. P. Behrens (1986) S. 60 f. Bentham hat die Bindung der Gesetzgebung an subjektive Rechte als unsinnig bezeichnet. Eine andere Auffassung vertritt Mill. Er glaubt, dass das utilitaristische Denken den Prioritätsvorrang von subjektiven Rechten und die Existenz moralischer Rechte begründen könne. Vgl. Brugger (1994), S. 184. 232 Es wird angenommen, dass die Individuen nur eine Rangordnung ihrer Bedürfnisse ermitteln können. 233 Vgl. Koslowski (1982), S. 230 ff.

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bb) Gleiche Startbedingungen Die liberale Politik führt nicht notwendigerweise zu einem Primat des Besitzindividualismus. Es ist auch eine aktive Politik denkbar, deren Ziel die Realisierung einer auf Chancengleichheit gerichteten Gesellschaft ist.234 Der egalitäre Liberalismus geht von einem positiven Freiheitsverständnis aus, das nicht nur die rechtlich geschützte Handlungsfreiheit, sondern auch die Handlungsmöglichkeiten berücksichtigt. Es soll das Leistungsprinzip bei fairem Wettbewerb über die Zuteilung der ökonomischen, sozialen und politischen Positionen bestimmen. Ein fairer Wettbewerb wird als Wettrennen mit gleichen Startchancen verstanden. Deshalb wird ein Erziehungs- und Ausbildungssystem gefordert, das jedem Menschen eine der Talentausstattung, Interessenausrichtung und Lebensplanung entsprechende Entwicklung seiner Begabungen und Anlagen ermöglicht. Dafür würden auch ökonomische Gründe sprechen, weil sich die Effizienz der gesellschaftlichen Arbeitsteilung erhöhe. Da nur das familienexterne Umfeld der politischen Gestaltung zur Verfügung steht, erweist sich die Autonomie der Familie als großes Hindernis bei der Realisierung von Chancengleichheit. 235 Rüstow sieht in der erblichen Startungleichheit „das wesentlichste institutionelle Strukturelement, durch das der Feudalismus in der Marktwirtschaftsgesellschaft fortlebt und sie zur Plutokratie, zur Reichtums-Herrschaft, macht“. 236 Dahrendorf fordert die größtmögliche soziale und bildungsmäßige Chancengleichheit. 237 Popper ist ebenfalls der Ansicht, dass der Staat dafür zu sorgen habe, dass die erzieherischen Möglichkeiten allen offen stehen. 238 Wirkliche Chancengleichheit im Sinne der „Persönlichkeit“ ist nach Auffassung von Friedman unmöglich. Chancengleichheit könne nur bedeuten, dass die Menschen durch keine willkürlichen Hindernisse bei der Erreichung einer ihrer Begabung entsprechenden Stellung im Leben behindert werden. 239 Neben der intragenerativen Verteilungsgerechtigkeit wird die intergenerative Verteilungsgerechtigkeit gefordert, deren Bedeutung zunehmend betont wird. 240 Die extremen Vertreter des Prinzips der Chancengleichheit sehen natürliche Begabungsausstattungen als ebenso willkürlich an wie Rassen-, Geschlechts- und Klassenmerkmale und suchen deshalb nach geeigneten Maßnahmen zur Kompensation dieser ungleichen Startchancen. 241 Die gerechte Verteilung der wirtschaftlichen Vgl. Herz (1999), S. 50. Vgl. Kersting (2000 d), S. 362 ff. 236 Rüstow (1949), S. 55. 237 Vgl. Döhn (1998), S. 194. 238 Vgl. Popper (1992), S. 133. 239 Vgl. M. und R. Friedman (1980), S. 149. 240 Vgl. Held (1997), S. 16 f. Das Thema der intergenerativen Gerechtigkeit kam in den siebziger Jahren auf die Tagesordnung, als sich durch vermehrte Hinweise auf ökologische Probleme allmählich ein allgemeines Bewusstsein um die oft irreversiblen Langzeitfolgen von Umweltschäden bildete. Vgl. Suchanek (1995), S. 129. 241 Vgl. Kersting (2000 d), S. 365 ff. 234 235

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Güter in der Gesellschaft soll durch einen umfassenden Positionsvergleich eines jeden mit einem jeden ermittelt werden. 242 Für Dworkin ist ein Verteilungssystem gerecht, wenn es die leistungsverurachte Ungleichheitsproduktion zulässt, die begabungsbegründete Ungleichheit hingegen korrigiert und jedermann mit einem gleich wertvollen Ressourcenbündel ausstattet. 243 Die Vertreter der Sockelgleichheit verzichten dagegen auf komplizierte Kompensationsberechnungen: Ackermann und Alstott schlagen ein lebenslanges Bürgerdarlehen vor und nach van Parijs’ Plan sollen alle ein Grundeinkommen ohne Gegenleistung erhalten. 244 Hampicke fordert nicht nur für den analytisch gewählten Zeitpunkt Null, sondern zu jedem Zeitpunkt des Wirtschaftens eine gerechte Ausstattung der Subjekte. Nur unter dieser Voraussetzung könne man erwarten, dass sie die Spielregeln beachten. Zwischen dem Verfassungsvertrag und den postkonstitutionellen Verträgen dürfe es keine prinzipielle Trennung, sondern nur graduelle Unterschiede geben.245 Die Forderung nach Angleichung der Startbedingungen wird von der ökonomischen Ethik mit der für alle Gesellschaftsmitglieder vorteilhaften Förderung von Investitionen in die gesellschaftliche Zusammenarbeit begründet. Da es erstrebenswert sei, dass alle Bürger diese Investitionen vornehmen können, soll die Gesellschaft für eine Mindestausstattung an Ressourcen sorgen. Dazu würden beispielsweise Maßnahmen im Bildungsbereich und in der Arbeitsmarktpolitik gehören. Nach dieser Konzeption ist die soziale Gerechtigkeit nicht mit einem Umverteilungsziel verbunden. 246

Vgl. Kersting (2000 d), S. 228 f. Es gibt aber keine hinreichend klare Trennung zwischen Naturausstattung und Selbsttätigkeit. Vgl. Kersting (2000 b), S. 218 f., 226 und (2000 d), S. 190. 244 Vgl. Kersting (2000 d), S. 260 ff. Ein allgemeines Grundeinkommen soll allen Bürgern unabhängig von Erwerbstätigkeit und Bedürfnissen zustehen. Es sei ein einfaches und leicht administrierbares Mittel, um eine Grundsicherung für alle zu gewährleisten und böte die Möglichkeit, den „undurchsichtigen Dschungel der staatlichen Sozialpolitik“ zu lichten. Vgl. Koller (2000), S. 154 ff. Durch die Bedingungslosigkeit unterscheidet sich das Grundeinkommen von der negativen Einkommensteuer, deren Höhe mit dem Steuertarif berechnet wird, wenn ein Mindesteinkommen unterschritten wird. Vgl. Kersting (2000 d), S. 268, Fußnote 134. Es soll nach Dahrendorf einen Teil des Bürgerstatus darstellen, „einfach, durchsichtig und einklagbar“ sein und „ohne viele bürokratische Umstände“ gewährt werden. Der Sozialstaat soll das notwendige Chancenminimum für alle Bürger festsetzen. Möglicherweise sei das Grundeinkommen besonders wirksam, wenn es als negative Einkommensteuer an das Steuersystem gekoppelt werde. Vgl. Dahrendorf (1992), S. 266 f. Alber sieht einen bedeutenden Vorteil der Lohnsubventionierung gegenüber einer bedingungs- und gegenleistungslosen Grundsicherung in der Anerkennung der Arbeit nicht nur als Einkommensquelle, „sondern auch als soziale Integrationsinstanz sowie als Quelle von Wertschätzung und Selbstachtung“. Vgl. Alber (2001), S. 84 f. 245 Vgl. Held (1997), S. 16. 246 Vgl. Suchanek (2001), S. 89 f. 242 243

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c) Kooperative Gesellschaftsauffassung Der Begründer und bedeutendste Repräsentant dieser Position ist Rawls. Sein an Rousseau und Kant orientiertes Werk „A Theory of Justice“ (1971) hat mit einer neuartigen Deutung des Sozialkontrakts eine umfassende Theorie sozialer Gerechtigkeit entwickelt und geradezu eine Lawine vertragstheoretischer Arbeiten in der politischen Philosophie ins Rollen gebracht. 247 Durch ihn wird der Verteilungsbereich sozialer und ökonomischer Güter als selbständiges (von dem Bereich der staatlichen Privatrechtsordnung unterschiedenes) Problemfeld der Gerechtigkeit in die Theorie eingeführt. 248 Dem klassischen Utilitarismus und der von Rawls geforderten Gerechtigkeit als Fairness liegen unterschiedliche Gesellschaftsbilder zugrunde. Während der Utilitarismus die Gesellschaft als Mittel zur Maximierung der Bedürfnisbefriedigung sieht, betont Rawls die Zusammenarbeit zum gegenseitigen Vorteil. An die Stelle des unparteiischen Beobachters der utilitaristischen Theorie, der die Bedürfnisse der anderen wie seine eigenen erlebt, treten bei ihm Gerechtigkeitsprinzipien als faire Kooperationsbedingungen. 249 Bei Geltung dieser Bedingungen sollen die Individuen gewillt sein, ein Leben lang mit allen Gesellschaftsmitgliedern in gutem Glauben und auf der Grundlage gegenseitiger Achtung zu kooperieren. 250 Die soziale Kooperation soll für alle Beteiligten vorteilhaft sein, und alle sollen die gemeinsamen Belastungen in angemessener Form teilen. 251 Er lehnt die Auffassung der Utilitaristen ab, dass einzelnen Gesellschaftsmitgliedern Opfer auferlegt werden dürfen, wenn die damit verbundenen Nachteile durch größere Vorteile anderer aufgewogen werden. 252 Im Unterschied zur utilitaristischen Theorie kann die Kontrakttheorie von Rawls auf die Kenntnis der individuellen Nutzenfunktionen verzichten. 253 Während mit dem Fairnessprinzip der atomistischen Gesellschaftsauffassung die Chancengleichheit im marktwirtschaftlichen Wettbewerbsprozess angestrebt oder allen Gesellschaftsmitgliedern das gleiche Gewicht bei der Berücksichtigung ihrer Bedürfnisse gegeben wird, will Rawls mit seinem Fairnessprinzip die Chancengleichheit bei der Ermittlung der Gerechtigkeitsprinzipien in einer Kooperationsgesellschaft sichern. Für Rawls konvergieren Gerechtigkeits- und Kooperationsgemeinschaft. Arbeitsunfähige, Rentner, Kranke und Behinderte gehören nicht dazu. Deshalb hat Rawls nach Auffassung von Kersting keine Wohlfahrtsstaatsbegründung Vgl. Koller (1990), S. 285. Vgl. Kersting (2000 d), S. 58. 249 Vgl. Rawls (1975), S. 52. Nach Auffassung von Rawls beruht der Utilitarismus auf der Übertragung des Prinzips der vernünftigen individuellen Entscheidung auf die Gesellschaft. Ebd., S. 45. 250 Vgl. Rawls (1992/3), S. 173. 251 Vgl. Rawls (1992/2.1), S. 98. 252 Vgl. Rawls (1975), S. 19 f. 253 Vgl. Rawls (1975), S. 314. 247 248

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geliefert. 254 Sein Gerechtigkeitsverständnis weicht von Kants Erklärung des kategorischen Imperativs in wichtiger Hinsicht ab: Während Kant Maximen für ehrliche und gewissenhafte Individuen im Alltag entwickelt, konstruiert Rawls Gerechtigkeitsprinzipien „mit dem Ziel einer einhelligen kollektiven Übereinstimmung zur Regulierung der sozialen Grundstruktur“. 255 Die Gerechtigkeit als Fairness ist für ihn die erste Tugend sozialer Institutionen. Damit begründet er auch die Unverletzlichkeit jedes Menschen und gleiche Bürgerrechte für alle. Eine Gesellschaft wird als wohlgeordnet bezeichnet, wenn sie nicht nur das (kurzfristige) Wohl ihrer Mitglieder anstrebt, sondern auch von einer gemeinsamen Gerechtigkeitsvorstellung wirksam gesteuert wird. 256 Ein wesentliches Merkmal der Theorie der Gerechtigkeit als Fairness ist der Vorrang des Rechten vor dem Guten. 257 „Mit einem Wort: die Gerechtigkeit zieht die Grenze, das Gute setzt das Ziel.“ 258 Die ursprüngliche Situation der Gleichheit hat in dieser Theorie die gleiche Bedeutung wie der Naturzustand in der herkömmlichen Theorie des Gesellschaftsvertrages. Der Urzustand wird als eine theoretische Situation aufgefasst und so definiert, dass er zu einer bestimmten Gerechtigkeitsvorstellung führt. 259 Es soll niemand durch die Zufälligkeiten der Natur oder der gesellschaftlichen Umstände bevorzugt oder benachteiligt werden. Deshalb werden die Gerechtigkeitsprinzipien hinter einem Schleier des Nichtwissens festgelegt. Niemand kennt seine Stellung in der Gesellschaft, seine Klasse oder seinen Status und sein Los bei der Verteilung natürlicher Vgl. Kersting (2000 d), S. 160 ff. und (2000 a), S. 31 f. Vgl. Rawls (1992/2.2), S. 131 f. 256 Vgl. Rawls (1975), S. 21. Die wichtigsten Merkmale einer wohlgeordneten Gesellschaft sind die folgenden: „Erstens, eine solche Gesellschaft wird durch eine öffentliche Gerechtigkeitskonzeption wirksam reguliert; d. h., es handelt sich um eine Gesellschaft, in der alle dieselben obersten Grundsätze von Recht und Gerechtigkeit anerkennen und jeder weiß, dass alle anderen sie ebenso anerkennen. Ferner gilt, dass die Grundstruktur der Gesellschaft, die Einrichtung ihrer wichtigsten Institutionen in einem sozialen System, den Grundsätzen tatsächlich entspricht und dass alle aus guten Gründen davon überzeugt sind, dass dem so ist. Schließlich sind die öffentlichen Gerechtigkeitsgrundsätze selbst auf vernünftigen Überzeugungen gegründet, die durch gesellschaftlich allgemein anerkannte Untersuchungsmethoden bestätigt wurden; und gleiches gilt für die Anwendung dieser Grundsätze bei der Beurteilung gesellschaftlicher Institutionen. Zweitens, die Mitglieder einer wohlgeordneten Gesellschaft sind freie und gleiche moralische Personen und betrachten sich selbst und andere in ihren politischen und sozialen Beziehungen (soweit diese für Gerechtigkeitsfragen relevant sind) als solche.“ Rawls (1992/2.1), S. 88. 257 Vgl. Rawls (1975), S. 50 und (1998), S. 269. 258 Rawls (1992/7), S. 365. 259 Rawls möchte die Struktur der kantischen Lehre „von ihrem Hintergrund im transzendentalen Idealismus loslösen und ihr durch die Konstruktion des Urzustands eine prozedurale Deutung ... geben“. Vgl. Rawls (1992/1), S. 75. Durch einen Prozess der Diskussion und Korrektur soll sich schließlich eine Konkretisierung des Urzustandes ergeben, die Rawls als Überlegungsgleichgewicht bezeichnet. Vgl. Rawls (1975), S. 38. 254 255

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Gaben. Alle Menschen haben im Urzustand die gleichen Rechte. Dieser Urzustand stellt nach Ansicht von Rawls eine faire Ausgangssituation dar. Die in ihm getroffenen Grundvereinbarungen könne man als fair bezeichnen, weil man die Gesellschaftsordnung von einem Standpunkt aus sehe, den jedermann gleichermaßen einnehmen könnte. 260 Die Gerechtigkeit hat Vorrang gegenüber der Pareto-Optimalität und kann einige nicht pareto-optimale Veränderungen erfordern. Erst ein vollkommen gerechter Zustand sei auch pareto-optimal. 261 Die Realisierung gerechter Zustände wird durch die Annahme von Rawls erschwert, dass die Parteien im Urzustand gegenseitig desinteressiert und nicht bereit sind, ihre Interessen anderen zu opfern.262 Er nimmt aber auch an, dass die Menschen moralische Subjekte darstellen, die nicht nur eine Vorstellung von ihrem Wohl, sondern auch einen Gerechtigkeitssinn haben und die Fähigkeit besitzen, nach den festgesetzten Grundsätzen zu handeln.263 Ohne einen wenigstens teilweise gemeinsamen Gerechtigkeitssinn könne es bürgerlichen Frieden und Freundschaft nicht geben. 264 Die moralische Persönlichkeit ist durch zwei Fähigkeiten gekennzeichnet: eine Vorstellung vom Guten und einen Gerechtigkeitssinn. Die Vorstellung vom Guten verwirklicht sich in einem vernünftigen Lebensplan und der Gerechtigkeitssinn in dem Wunsch, die Grundsätze des Rechten zu beachten. 265 Rawls unterscheidet zwischen der rationalen und vollständigen Autonomie der Bürger: Die rationale Autonomie beschränkt sich auf die Befähigung, von der jeweils gegebenen Konzeption des Guten aus zu handeln. Die vollständige Autonomie schließt auch die Befähigung ein, die Konzeption des Guten in Übereinstimmung mit den Gerechtigkeitsgrundsätzen zu entwickeln. 266 Rawls hofft, dass es in unserer Gesellschaft einen allgemeinen Wunsch nach Übereinstimmung gibt und dass der dazu erforderliche Vorrat gemeinsamer Grundbegriffe und Grundsätze vorhanden ist. Die eigentliche Aufgabe sieht er in der ErVgl. Rawls (1975), S. 28 f., 36 f., 561. Vgl. Rawls (1975), S. 100. 262 Vgl. Rawls (1975), S. 152. 263 Vgl. Rawls (1975), S. 36 f. 264 Vgl. Rawls (1975), S. 518. 265 Vgl. Rawls (1975), S. 608. 266 Vgl. Rawls (1992/3), S. 176. Es wird angenommen, dass die rationalen Akteure „allein durch ihre höchstrangigen Interessen an ihren moralischen Vermögen und ihr Bestreben bewegt werden, ihre feststehenden, aber unbekannten letzten Ziele zu fördern. Die Konzeption der Grundgüter und ihre Herleitung vermitteln diese Seite der Autonomie. Aufgrund des Schleiers der Unwissenheit können die Parteien nur durch diese höchstrangigen Interessen bewegt werden, die sie wiederum durch die Präferenzen für Grundgüter konkretisieren müssen.“ Rawls (1992/2.1), S. 97. Rawls macht die Konzeption der Grundgüter von einem bestimmten Begriff der Person abhängig. Damit revidiert er seine Bemerkungen in „Eine Theorie der Gerechtigkeit“, durch die der Eindruck entstehen konnte, „als werde das Verzeichnis der Grundgüter als das Ergebnis einer rein psychologischen, statistischen oder historischen Untersuchung aufgefasst“. Ebd, S.96. An die Stelle der rationalen Egoisten treten moralische Personen. Vgl. Kersting (2000 d), S. 83. 260 261

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mittlung der tieferen Grundlagen der Übereinstimmung. Die politische Philosophie soll die gemeinsamen Begriffe und Grundsätze artikulieren sowie bestimmte Konzeptionen und Grundsätze vorschlagen, die den wichtigsten Überzeugungen und historischen Überlieferungen entsprechen. Die Rechtfertigung der Gerechtigkeitskonzeption soll sich nicht durch Übereinstimmung mit einer uns vorgegebenen Ordnung ergeben, sondern durch die Einsicht, „daß diese Lehre in Anbetracht unserer Geschichte und der in unser Leben eingebetteten Traditionen die vernünftigste für uns ist“. Die moralische Objektivität von Gerechtigkeitsgrundsätzen soll dem kantischen Konstruktivismus entsprechend durch ein geeignetes Ermittlungsverfahren und die allgemeine Akzeptanz begründet werden. 267 Die Gerechtigkeit als Fairness wird von Rawls als politische Konzeption bezeichnet, weil sie von einer bestimmten politischen Überlieferung ausgeht. Sie soll durch einen übergreifenden Konsens gestützt werden, der alle widerstreitenden philosophischen und religiösen Lehren einschließt. 268 Da eine gemeinsame Vorstellung über das Gute nicht möglich sei, soll die Gerechtigkeit als Fairness nur die Aufgabe übernehmen, eine sichere und akzeptable Grundlage für Verfassungsgrundsätze, Grundrechte und Grundfreiheiten bereitzustellen.269 Als Basis der öffentlichen Vernunft und Rechtfertigung könne nur eine politische Gerechtigkeitskonzeption dienen, von der wir vernünftigerweise erwarten können, dass alle Bürger ihr zustimmen. 270 Der politische Liberalismus behaupte nicht, dass seine Gerechtigkeitsvorstellung wahr, sondern dass sie vernünftig sei. Die politische Konzeption bringe nur die politischen Werte zum Ausdruck und biete zugleich eine öffentliche Rechtfertigungsgrundlage. Die Gerechtigkeitskonzeption liege in den Grundsätzen der praktischen Vernunft begründet. 271 Rawls nimmt an, dass sich im Urzustand eine Einigung auf die folgenden Gerechtigkeitsgrundsätze ergibt: Vgl. Rawls (1992/2.1), S. 84 f. Der Gedanke eines übergreifenden Konsenses wurde zuerst in „Gerechtigkeit als Fairneß“ eingeführt. Damit korrigiert Rawls seine Darstellung einer wohlgeordneten Gesellschaft in dem Buch „Eine Theorie der Gerechtigkeit“, weil der Leser den Eindruck gewinnen konnte, dass die Gerechtigkeit als Fairness als Teil einer später auszuarbeitenden umfassenden Lehre zu verstehen sei. Eine Gerechtigkeitsvorstellung, die den Pluralismus „zwar einander ausschließender, aber gleichwohl vernünftiger umfassender Lehren“ nicht berücksichtige, sei abzulehnen. Vgl. Rawls (1992/6), S. 354 f. und (1998), S. 12 f. 269 Vgl. Rawls (1992/4), S. 258 f. 270 Vgl. Rawls (1998), S. 223. 271 Vgl. Rawls (1998), S. 17. Nach Auffassung von Kauffmann können nur „auf der Ebene wahrer Erkenntnis die Erfordernisse des Politischen sichtbar werden“. Diese „entscheidende Einsicht“ könne aber „aufgrund der beschränkten kognitiven Fähigkeiten der Öffentlichkeit nicht offen mitgeteilt oder zum Gegenstand der öffentlichen Debatte gemacht werden“. Die Öffentlichkeit erfordere „eine eigene Form der Rationalität und folglich eine Selbstbeschränkung der philosophischen Mitteilung“. Da der Grund, sich realistisch zu beschränken, ein moralischer sei, sei Rawls’ Theorie der Gerechtigkeit „ein Teil der Moralphilosophie und nicht der politischen Philosophie“. Vgl. Kauffmann (2000), S. 355 f. 267 268

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„1. Jede Person hat ein gleiches Recht auf ein völlig adäquates System gleicher Grundfreiheiten, das mit dem entsprechenden System von Freiheiten für alle vereinbar ist. 2. Gesellschaftliche und ökonomische Ungleichheiten müssen zwei Bedingungen genügen: erstens müssen sie mit Ämtern und Positionen verbunden sein, die allen unter Bedingungen fairer Chancengleichheit offen stehen, und zweitens müssen sie den größten Vorteil für die am wenigsten begünstigten Mitglieder der Gesellschaft bringen.“272

Die Gerechtigkeitsgrundsätze stehen in einer lexikalischen Ordnung: Die Freiheit darf nur um der Freiheit willen beschränkt werden. Eine weniger umfangreiche Freiheit muss das Gesamtsystem der Freiheit stärken, an dem alle teilhaben. Eine ungleiche Freiheit muss für die Bürger mit weniger Freiheit annehmbar sein. 273 Das Differenzprinzip gilt nicht für Entscheidungen von Individuen und Vereinigungen, sondern für den institutionellen Hintergrund. Es soll auch nicht zu ständigen Korrekturen einzelner Verteilungen und zu komplizierten Eingriffen in private Transaktionen führen. Die Gerechtigkeitsprinzipien gehen vom Grundsatz der Gleichverteilung aus und lassen Abweichungen von diesem Zustand nur dann zu, wenn sich dadurch die Lage der am wenigsten begünstigen Kooperationsteilnehmer verbessert. Sie bestimmen eine Idealform für die Grundstruktur und liefern damit auch Kriterien für die Einschränkung und Anpassung laufender institutioneller Prozesse und Verfahren. Konstruktive Anstrengungen sollen ermutigt werden. 274 Die Delegierten einer verfassunggebenden Versammlung sind an die Gerechtigkeitsgrundsätze gebunden. Die gesetzgebenden Körperschaften haben noch weniger Spielraum, weil sie auch die Verfassungsnormen beachten müssen. Am stärksten sind die Beschränkungen auf der Ebene der Rechtsprechung. Durch die Aufeinanderfolge der Ebenen werden die Aufgaben zunehmend spezieller und die Beschränkungen durch das Vernünftige strenger; der Schleier der Unwissenheit wird dünner. 275 Ackermann hält nicht viel von den Unparteilichkeitskonstruktionen des Utilitarismus und Kontraktualismus. Im Zentrum seiner Philosophie steht das rechtfertigungstheoretische Instrument des neutralen Dialogs. Die idealen Bedingungen für einen solchen Dialog stellt er mit einer ungewöhnlichen Entscheidungssituation her: Ein Raumschiff mit Kolonisten nähert sich einem Planeten, der als besiedlungstauglich eingeschätzt wird. Man hat dort eine Ressource entdeckt, die so vielseitig verwendbar ist, dass damit alle Bedürfnisse befriedigt werden können. Es ergibt sich aber ein Verteilungsproblem, weil die Ressource knapp ist. Vor der Landung versammeln sich deshalb alle Kolonisten, um durch Diskussion eine Problemlösung zu finden. Nach einer langen Diskussion einigt man sich schließlich auf die Regelung, dass alle einen gleich großen Anteil von dem Allzweckmanna erhalten. 276 272 Rawls (1992/3), S. 160. Diese Definition unterscheidet sich von der Definition in „Eine Theorie der Gerechtigkeit“: An die Stelle der Formulierung „das umfangreichste Gesamtsystem“ tritt die Formulierung „ein völlig adäquates System“. Ebd., S. 161. 273 Vgl. Rawls (1975), S. 283. 274 Vgl. Rawls (1992/1), S. 73 f. 275 Vgl. Rawls (1992/3), S. 213. 276 Vgl. Kersting (2000 d), S. 260 ff.

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In der Realität liegt die ideale Diskussionssituation nicht vor. Eine Problemlösung ließe sich vielleicht finden, wenn die Bürger zwischen privaten Interessen und dem öffentlichen Interesse unterscheiden könnten und als Citoyens (und nicht als Bourgeois) das Gemeinwohl anstrebten. Das ist die Hoffnung der „diskursiven“, „deliberativen“ oder „reflexiven“ Demokratievorstellung. 277 Es stellt sich die Frage, ob die von Rawls unterstellten kooperationsbereiten moralischen Individuen eine gemeinsame Gerechtigkeitsvorstellung entwickeln können, wenn sie ihre Fähigkeiten und ihre Position in der Gesellschaft kennen. Noch geringer sind die Einigungschancen, wenn die Diskussionsteilnehmer keine moralischen Persönlichkeiten sind und nur ihre persönlichen Vorteile im Auge haben. Nach Auffassung von Scharpf muss die Existenz einer kollektiven Identität mit solidarischen Beziehungen zwischen den Mitgliedern einer bestimmten Gemeinschaft vorausgesetzt werden, denn dann könne das kollektive Interesse Gegenstand der Deliberation sein und das individuelle Eigeninteresse außer Kraft setzen. 278 Mit der Annahme einer kollektiven Identität und solidarischer Beziehungen wird die individualistische Gesellschaftsauffassung aufgegeben.

II. Kollektivistischer Neoliberalismus 1. Grundvorstellung des Verbände- und Parteienstaates Der Parteien- und Verbändestaat des kollektivistischen Neoliberalismus unterscheidet sich vom Minimal- und Konsensstaat des individualistischen (Neo)Liberalismus durch die folgenden Merkmale: – Es gibt keine Beschränkungen für die Staatsaufgaben. – Bei parlamentarischen Abstimmungen entscheidet die Mehrheit. – Die Entscheidungsmacht der Mehrheit wird nur zum Schutz der individuellen Freiheit eingeschränkt. Im Unterschied zum „gerechten“ Staat des individualistischen (Neo)Liberalismus existieren keine allgemein gebilligten und verbindlichen Gerechtigkeitsvorstellungen, die über die Rechtsschutz- und Ordnungsfunktion des Staates hinausgehen. Die Grundrechte, rechtsstaatlichen und marktwirtschaftlichen Prinzipien werden auch vom Verbände- und Parteienstaat anerkannt. Die Abweichungen vom Minimal- und Konsensstaat sowie vom „gerechten“ Staat des individualistischen (Neo)Liberalismus haben zur Folge, dass das Erwerbsstreben der Individuen nicht nur durch Marktleistung, sondern auch durch Beeinflussung der staatlichen Entscheidungen befriedigt werden kann.279 Dazu ist politi277 278 279

Vgl. Scharpf (2000), S. 269 f. Vgl. Scharpf (2000), S. 271. Vgl. Frey/Kirchgässner (2002), S. 202.

II. Kollektivistischer Neoliberalismus

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sche Macht erforderlich, die durch Bildung von Interessenverbänden 280 und Parteien 281 entsteht. Die Verbände haben aus der Perspektive der ökonomischen Theorie einen rein instrumentalen Charakter: 282 Sie haben die Aufgabe, die von den Mitgliedern gewünschten kollektiven Güter zu beschaffen. 283 Diese Güter bestehen in Sondervorteilen, die ökonomisch auch als Renten bezeichnet werden können. Das Vermögen der Verbandsmitglieder steigt in Höhe des Barwertes der Renten. Es wird eine Umverteilung der Einkommen und Vermögen zugunsten der Verbandsmitglieder angestrebt oder eine drohende Umverteilung zugunsten anderer gesellschaftlicher Gruppen abgewehrt. 284 Die Umverteilung erfolgt nicht nur durch Transferzahlungen, sondern auch durch Korrektur von Eigentumsrechten, die in der Verfassung nicht eindeutig definiert sind und deshalb im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren verändert werden können. 285 Die rational handelnden Gesellschaftsmitglieder ermitteln die für sie optimale Strategie durch Vergleich der voraussichtlichen Nettoerträge (Erträge minus Kosten). 286 Die beiden Wege zur Befriedigung des Erwerbsstrebens (Markterfolg und politischer Einfluss) schließen sich nicht aus. Eine Kombination ist häufig erstrebenwert, weil der Markterfolg durch staatliche Interventionen erhöht werden kann und wirtschaftliche Macht wiederum den politischen Einfluss verstärkt. Bei einigen Verbänden richten sich die Aktivitäten teilweise oder sogar überwiegend gegen andere Verbände. Das ist vor allem bei den Trägern der Tarifautonomie der Fall. 287 Man kann bei den Beziehungen zwischen Parteien und Verbänden zwei Grundtypen unterscheiden: Konkurrenz und Verhandlungen. Beide Strategien können kombiniert werden. Die Konkurrenz zwischen den Verbänden entsteht durch das Streben nach Mitgliedern (und anderen Ressourcen) und politischem Einfluss. Bei der Konkurrenz zwischen den Parteien geht es vor allem um die Möglichkeit der Regierungsbildung. Die Konkurrenzdemokratie kann mit der Intensität des Wettbewerbs zwischen den Parteien um das Monopol der zeitlich befristeten Machtausübung und mit der programmatischen Distanz zwischen ihnen beschrieben werden.288 Im Un280 „Interessengruppen/Interessenverbände,/sind/dauerhaft organisierte, i. d. R. auf freiwilliger Mitgliedschaft basierende Zusammenschlüsse wirtschaftlicher oder gesellschaftlicher Gruppen mit dem Zweck, nach außen gemeinsame Interessen zu artikulieren und direkt oder indirekt auf politische Entscheidungsprozesse Einfluß zu nehmen sowie nach innen die unter Umständen divergierenden Einzelinteressen ihrer Mitglieder zu koordinieren und zusammenzufassen.“ Art. Interessengruppen/Interessenverbände von B. Thibaut, in: Lexikon der Politik, Bd. 7, 1998, S. 282. 281 „Eine politische Partei ist eine Gruppe von Personen, die die Kontrolle über den Regierungsapparat dadurch in ihre Hand zu bekommen suchen, dass sie in einer ordnungsgemäß abgehaltenen Wahl ein Amt erhalten.“ Downs (1968), S. 25. 282 Vgl. P. Behrens (1986), S. 257. 283 Vgl. Olson (1979), S. 295. 284 Vgl. Vieler (1986), S. 58 ff. 285 Vgl. Vieler (1986), S. 55, 198. 286 Vgl. P. Behrens (1986), S. 251. 287 Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 9. 288 Vgl. Lehmbruch (1998), S. 20.

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B. (Neo)Liberale Leitbilder

terschied zur Konkurrenz zwischen Verbänden um politischen Einfluss handelt es sich bei Wahlkämpfen der Parteien um ein Null-Summen-Spiel. Die Ziele der Parteien und Verbände können oft durch Verhandlungen besser erreicht werden als durch Wettbewerbsmaßnahmen. Es können zwei Typen von Verhandlungen unterschieden werden: Interessenausgleich und sachlich adäquate Aufgabenerfüllung. Beim Interessenausgleich verfolgen die Akteure ihre eigenen Interessen. Der Verhandlungserfolg setzt bei unterschiedlichen Interessen die Handlungsfreiheit und Kompromissbereitschaft der Verhandlungspartner voraus. Häufig ist auch die Abschirmung des Verhandlungsprozesses gegenüber der Öffentlichkeit erforderlich. Die Zugeständnisse werden insbesondere durch Koppelgeschäfte oder Kompensationen erkauft. Die Problemlösung kann durch „kooperative Dauerbeziehungen“ erleichtert werden. Lehmbruch vermutet, dass das System des Westfälischen Friedens zuerst den Boden für Entwicklungen bereitet hat, die in die deutsche Verhandlungsdemokratie der Gegenwart mündeten. 289 Die sachlich adäquate Aufgabenerfüllung beruht auf gemeinsamen Zielen und Urteilskriterien. Die Leitbilder des kollektivistischen (Neo)Liberalismus streben eine friedliche Lösung von gesellschaftlichen Konflikten an. Die Lösung beruht entweder auf einer Einigung der Konfliktparteien oder auf einer Schiedsrichterentscheidung. Bei Verbänden soll der Staat die Schiedsrichterfunktion übernehmen (Wettbewerbsmodell) und bei Parteien der Wähler (Konkurrenzdemokratie). Im Wettbewerbsmodell ist der Staat so stark, dass er für einen funktionsfähigen Wettbewerb zwischen den Verbänden sorgen kann, wenn sich der optimale Konkurrenzzustand nicht „naturwüchsig“ einstellt. Da die Regierungsparteien in der Regel einen größeren Bereich von Interessen verfolgen als die Verbände, ergeben sich auch Konflikte zwischen dem Staat und den Verbänden. Bei der Lösung dieser Konflikte spielt die Stärke der staatlichen Macht eine zentrale Rolle. Im Kooperationsmodell besteht eine gegenseitige Abhängigkeit zwischen dem Staat und den Verbänden. Dieses Modell geht von der Annahme aus, dass der Staat in der parlamentarischen Demokratie mit einflussreichen Verbänden seine Ziele nur durch Verhandlungen realisieren kann, die zu einem Kompromiss führen. Nach dem Liberalismusverständnis von Dahrendorf gehört die Möglichkeit benachteiligter Gruppen, durch kollektive Aktion die volle Teilnahme am gesellschaftlichen Leben durchzusetzen, zur „kämpferischen Toleranz“. 290 Über die Auswirkungen der Leitbilder des kollektivistischen (Neo)Liberalismus auf die liberalen Ziele im Sinne der Emanzipationsbewegung können keine allgemeinen Aussagen gemacht werden, weil im demokratischen Entscheidungsprozess die Anhänger und Gegner ihre Interessen durchsetzen können.

289 290

Vgl. Lehmbruch (1998), S. 24 ff. Vgl. Dahrendorf, in: Markt, Plan, Freiheit 1983, S. 75.

II. Kollektivistischer Neoliberalismus

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2. Verbändestaat a) Wettbewerbsmodell Das Wettbewerbsmodell des kollektivistischen (Neo)Liberalismus) wird oft als pluralistische Demokratie bezeichnet. Unter „Pluralismus“ versteht man im weiteren Sinn eine freiheitliche Demokratie. „Pluralistisch“ ist dann ein Synonym für freiheitlich. Im engeren Sinn drückt der Begriff die Verbändestruktur einer freiheitlichen Demokratie aus: den „Verbändepluralismus“. Manchmal wird der Pluralismusbegriff auf alle Gruppen ausgedehnt (z.B. bei Fraenkel). Dann werden neben den Verbänden auch die Parteien berücksichtigt. Die Pluralismustheorie beschäftigt sich vor allem mit der grundsätzlichen Legitimierung des Einwirkens der Verbände auf den Staat. 291 Eine starke Beachtung hat die Definition von Schmitter gefunden: Der Pluralismus ist „ein System der Interessenvermittlung, dessen wesentliche Bestandteile in eine nicht näher bestimmte Anzahl verschiedener, freiwilliger, in Wettbewerb stehender, nicht hierarchischer und autonomer (was die Art und den Umfang des Interesses betrifft) Gruppen organisiert sind. Diese Gruppen besitzen weder eine besondere staatliche Lizenz, Anerkennung oder Unterstützung, noch sind sie auf staatliche Initiative hin gebildet worden oder unterliegen staatlicher Kontrolle hinsichtlich der Rekrutierung von Führungspersonal oder der Interessenartikulation. Außerdem können sie kein Repräsentationsmonopol innerhalb der von ihnen vertretenen Bereiche in Anspruch nehmen.“ 292 Im Pluralismus-Modell wird die alte liberale Vorstellung von der freien Entfaltung der Individuen auf Gruppen und Verbände übertragen. 293 Als bedeutendster Vertreter dieses Modells gilt der amerikanische Politologe Robert A. Dahl. Die Gleichgewichtskonzeption der pluralistischen Demokratietheorie unterstellt, dass die Konkurrenz der organisierten Interessen eine optimale Repräsentation der Interessen bewirkt. 294 Das Streben nach Realisierung einzelwirtschaftlicher Ziele führt demnach nicht nur in der Marktwirtschaft, sondern auch im politischen Bereich zu einem für alle vorteilhaften Zustand, wenn Wettbewerb zwischen den Verbänden besteht. 295 Die einfachen Varianten des Wettbewerbsmodells beruhen auf einer Übertragung des liberalen Marktmodells auf die Gruppen- und Organisationsebene. 296 Die ersten Ansätze dieser Pluralismustheorie stammen von Gierke, Maitland, Barker und Laski. Der Pluralismusbegriff wurde 1915 von Laski in die Diskussion eingeführt. Das erste gruppentheoretische Konzept hat Bentley 1908 entwickelt. 291 292 293 294 295 296

Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 22. Schmitter (1979), S. 93. Vgl. Wiesendahl (1981), S. 84. Vgl. Lehner (1981), S. 101 f. Vgl. Mann (1994), S. 256. Vgl. Voelzkow/Heinze (1995), S. 63; Groser (1981), S. 125.

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B. (Neo)Liberale Leitbilder

Sein Konzept wurde Anfang der 50er Jahre von Truman, Latham und anderen weiterentwickelt. 297 Die Grundlagen dieser als Gruppentheorie bezeichneten Position hat Vieler zusammenfassend dargestellt: 298 „– Die Grundeinheiten der Gesellschaft sind Gruppen. Interessengruppen bestehen aus interagierenden Individuen, die gemeinsame Einstellungen haben und Ansprüche an die Gesellschaft stellen. – Neben organisierten Gruppen gibt es potentielle Gruppen. Die Einstellungen ihrer Mitglieder beziehen sich auf gesellschaftliche Grundwerte; sie werden bei Bedrohung dieser Grundwerte aktiv. – Politik ist der Prozess des Gruppenwettbewerbs, politische Entscheidungen lassen sich auf den Druck der betroffenen Gruppe zurückführen. – Jedes Individuum gehört einer Mehrzahl von Gruppen an. Aus gegenseitig überlappenden Mitgliedschaften ergibt sich, dass die Individuen von Gruppenkonflikten nur in einer Rolle, z. B. der des Arbeitnehmers, erfasst werden und Individuen mit verschiedenen konkurrierenden Mitgliedschaften mäßigend auf die Forderungen der jeweiligen Gruppe einwirken. – Besteht ein ‚Ungleichgewicht der Kräfte‘, so bilden sich Gegengruppen heraus, die dieses Ungleichgewicht beseitigen. – Organisierte Gruppen, potentielle Gruppen und Gegengruppen bewirken, dass der politische Prozess trotz aller Konflikte immer wieder zu einem Gleichgewicht führt, in dem politische Entscheidungen zumindest mittel- und langfristig den Interessen der Betroffenen entsprechen. Nach der Gruppentheorie können somit politische Entscheidungen als die Resultante des Kräfteparallelogramms der widerstreitenden Gruppen aufgefasst werden.“

Das Gemeinwohl ist nach diesem Politikverständnis eine regulative Idee. Es stellt sich lediglich a posteriori als Ergebnis einer Auseinandersetzung zwischen divergierenden Ideen und Interessen von Gruppen und Parteien ein. 299 Der rationale Kern des Gemeinwohlbegriffs liegt im demokratischen Verfahren der Entscheidungsfindung. 300 Nach Ansicht von Fraenkel 301 können die Ergebnisse der AuseinandersetVgl. Vieler (1986), S. 16; vgl. auch J. Weber (1977), S. 43 ff. Vieler (1986), S. 16 f. 299 Vgl. Fraenkel (1991), S. 61, 300; Brugger (1994), S. 204; J. Schmid (1998), S. 34. 300 Vgl. J. Weber (1977), S. 36. 301 In der deutschen Diskussion war Fraenkel der wichtigste Repräsentant der Pluralismustheorie. Bereits 1929 wollte er den Organisationen einen unmittelbaren Einfluss auf die Bildung des Staatswillens zugestehen, um die Auflösung des politischen Systems der Weimarer Republik zu verhindern. Durch seine Emigration in die USA hat er das amerikanische Gesellschafts- und Regierungssystem kennen gelernt. Die neuen Erkenntnisse haben zu einer Korrektur einiger früher vertretener Auffassungen geführt. Vor allem hat sich seine Bewertung des Klassengegensatzes geändert. Von einem die gesellschaftliche Entwicklung bestimmenden Faktor wird er zu einem Interessengegensatz ohne gesellschaftsüberwindende Kraft.Vgl. Reutter (1991), S. 45 f. Ooyen stellt bei einem Vergleich der Theorien von Kelsen und Fraenkel fest, dass Kelsens Theorie in zeitlicher und systematischer Hinsicht die originäre Pluralismustheorie darstellt. Vgl. van Ooyen (2003), S. 279. 297 298

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zungen nur dann als verbindlich anerkannt werden, wenn die generell akzeptierten, mehr oder weniger abstrakten regulativen Ideen sozialen Verhaltens, die rechtlich normierten Verfahrensvorschriften und die gesellschaftlich sanktionierten Regeln eines fair play beachtet werden. 302 Die Verbände und Parteien haben unterschiedliche Funktionen: Die Verbände bringen partikulare, breit gestreute Interessen vor, die von den Parteien zu politischen Konzepten gebündelt werden (Interessenaggregation). 303 Es ist die Aufgabe der Parteien, die Interessengruppen in den Prozess der politischen Willensbildung einzugliedern. Sie wirken als „soziale und politische Katalysatoren“, in dem sie die widerstreitenden Gruppeninteressen ausgleichen und einen Kompromiss herbeiführen. Ihre Aufgabe besteht in der Realisierung des Gemeinwohls durch einen dialektischen Prozess. 304 Im Wettbewerbsmodell hat der Staat die größtmögliche Freiheit und Konkurrenz der Individuen und Gruppen in allen gesellschaftlichen Bereichen zu sichern.305 Die staatlichen Gewalten (Legislative, Exekutive, Jurisdiktion) vertreten grundsätzlich die allgemeinen Interessen der potenziellen Gruppen. Die Legislative ermittelt die Ergebnisse des Gruppenkampfes und ratifiziert sie in Form von Normen. 306 Nach diesem Staatsverständnis wirkt der Staat als neutraler Schiedsrichter. 307 Alle Vertreter des Wettbewerbsmodells sehen die Aufgabe des Staates in der Sicherung eines funktionsfähigen Wettbewerbs zwischen den Verbänden. Verschiedene Auffassungen ergeben sich aus einer unterschiedlichen Beurteilung der Wettbewerbswirkungen des Erfolgsstrebens der Verbände. Man kann zwischen der optimistischen und pessimistischen Sichtweise unterscheiden: Die Optimisten glauben, dass die zur Konkurrenz führenden Kräfte so stark sind, dass Machtungleichgewichte ohne staatliche Eingriffe beseitigt werden. Diese Auffassung führt zur Laissezfaire-Position des Staates. 308 Die ordnungspolitische Aufgabe des Staates besteht dann im Wesentlichen in der Sicherung der Freiheitsrechte. Zur Lösung dieser Auf302 Vgl. Fraenkel (1991), S. 65, 300. Zu den regulativen Ideen zählt er ohne detaillierte Analyse der Begriffe: Recht und Gerechtigkeit, Gerechtigkeit und Billigkeit, das moralische Gewissen, das gesamtpolitische Verantwortungsbewusstsein der Nation, die Gebote der sozialen Ethik, die Mindesterfordernisse der sozialen Gerechtigkeit und das Naturrecht. Vgl. Brugger (1994), S. 228. 303 Vgl. Kremendahl (1977), S. 222 f. 304 Vgl. Fraenkel (1991), S. 67. 305 Vgl. Brugger (1994), S. 204, 208. 306 Vgl. Vieler (1986), S. 17; Brugger (1994), S. 204. 307 Vgl. Brugger (1994), S. 250. Fraenkel hat eine andere Staatsauffassung: Der Staat hat, wie alle anderen Verbände, das Recht und die Pflicht, seine Vorstellungen und Interessen in der politischen Auseinandersetzung zu vertreten. Vgl. Fraenkel (1991), S. 295. 308 Die Laissez-faire-Position ist nach Brugger durch die folgenden Prinzipien gekennzeichnet: Jedes Interesse ist organisierbar. Die Konkurrenz führt mehr oder weniger naturwüchsig zu einem Marktgleichgewicht. Das Gemeinwohl ergibt sich automatisch aus der Konkurrenz der Gruppen. Der Staat wird nur als Schiedsrichter tätig. Vgl. Brugger (1994), S. 250.

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gabe ist keine starke Staatsmacht erforderlich, weil alle Verbände diese Zielsetzung unterstützen. Die Pessimisten sehen dagegen die Gefahr einer Verfestigung von Machtpositionen, wenn der Staat nicht korrigierend eingreift. Zu den Aufgaben des Staates gehört deshalb neben der Sicherung der Freiheitsrechte auch die Festlegung und Durchsetzung von Wettbewerbsregeln. Er soll die „Waffengleichheit“ der verschiedenen Gesellschaftsgruppen herstellen und den übermäßigen Einfluss monopolistischer und oligopolistischer Verbände beseitigen. Außerdem soll er dafür sorgen, dass die Interessen der Bevölkerungskreise ausreichend berücksichtigt werden, die keine mächtigen Verbände bilden können. 309 Diese Position erfordert weit mehr staatliche Autonomie und Macht als die Laissez-faire-Position, weil mit dem Widerstand der mächtigen Verbände zu rechnen ist. Das Wettbewerbsmodell des Verbände- und Parteienstaates beruht auf der gleichen Grundvorstellung wie das Wettbewerbsmodell für den Marktbereich des Konsensstaates. 310 Es wird vorausgesetzt, dass die parlamentarische Mehrheit das Wettbewerbsmodell als Leitbild anerkannt und der Staat so stark ist, dass er dieses Modell realisieren kann. In der Diskussion über das Wettbewerbsmodell hat sich auch im politischen Bereich die Position der Pessimisten weitgehend durchgesetzt. Die mit dem Grundmodell der Gruppenkonkurrenz begründete Laissez-faire-Position des Staates wird vor allem aus drei Gründen als unrealistisch bezeichnet:311 1. Gesellschaftliche Interessen sind ungleich durchsetzungsfähig, weil sie ungleich organisations- und konfliktfähig sind. 2. Gesellschaftliche Interessen können sich nicht wechselseitig beschränken und kontrollieren, weil sie nicht systematisch konkurrieren. 3. Die organisierte Interessenvermittlung führt nicht zu einer stabilen Politiksteuerung, weil sie nicht gleichgewichtig ist. Nach der Theorie von Olson sind in der Regel die Interessen kleiner und privilegierter Gruppen (z. B. Ärzte oder Fluglotsen) viel besser organisationsfähig als allgemeinere Interessen breiterer Bevölkerungskreise (z. B. Steuerzahler oder Konsumenten). 312 Dadurch ergeben sich ungleiche Konkurrenzbedingungen. Organisatio309 Diese Auffassung von Fraenkel knüpft an die demokratietheoretischen Ausführungen von Franz Neumann an. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 154 f.; Alemann/Heinze (1979), S. 19. Vieler empfiehlt einen vom Parlament weitgehend getrennten und mit wenig eigenen Regelungskompetenzen ausgestatteten Wirtschafts- und Sozialrat, der die Interessen der Sozialpartner gleichmäßig vertritt. Außerdem schlägt er die Bestellung eines Konsumentenanwalts vor, der als Anlaufstelle für Konsumenteninteressen dienen und vom Staat finanziert werden soll. Eine weitere Möglichkeit der Förderung benachteiligter Interessen könne die Beteiligung der Repräsentanten dieser Gruppen an Gremien sein, die wichtige Entscheidungen zu treffen haben. Außerdem käme eine finanzielle Unterstützung der Verbände in Betracht. Vgl. Vieler (1986), S. 183 ff. 310 Vgl. B. I. 1. f). bb). 311 Vgl. Lehner (1981), S. 103 und die Ausführungen zu C. II. 2. 312 Alle rational handelnden potenziellen Nutznießer öffentlicher Güter haben ein Interesse an der Bereitstellung dieser Güter und an einer Finanzierung durch andere. Wenn die poten-

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nen mit gegensätzlichen oder widersprüchlichen Zielen haben oft unterschiedliche Machtpositionen. Die Aussichten für eine Realisierung der Verbandsziele sind umso besser, je größer die Konfliktfähigkeit des Verbands ist. Die Konfliktfähigkeit hängt vor allem von der Kontrolle über gesellschaftlich relevante Güter und Dienstleistungen ab. Deshalb sind zum Beispiel Pilotenverbände mächtiger als Studentenverbände. Die gegenseitige Beschränkung der Verbandsinteressen durch Konkurrenzbeziehungen liegt nicht im Interesse der Verbände; deshalb streben sie nach einer exklusiven Interessenvertretung. In vielen Bereichen stoßen die Ansprüche organisierter Interessen nicht auf die Opposition anderer Organisationen. 313 b) Kooperationsmodell Im Kooperationsmodell ist der Staat nicht so mächtig wie im Wettbewerbsmodell. Er kann deshalb kein Machtgleichgewicht zwischen den konkurrierenden gesellschaftlichen Interessen herstellen. Andererseits sind die Verbände nicht so stark, dass sie den Staat beherrschen. 314 In dieser Situation der gegenseitigen Abhängigkeit ist es bei Zielkonflikten zwischen dem Staat und den Verbänden für beide Seiten vorteilhaft, einen höheren Grad der Zielrealisierung durch Verhandlungen anzustreben. Es gibt für den Staat auch gute Gründe für eine Problemlösung durch Kooperation mit den Verbänden, wenn kein Interessenkonflikt vorliegt. Das ist vor allem deshalb der Fall, weil er bei der Gesetzgebung und Ausführung der Gesetze auf Verbandsinformationen angewiesen ist. Außerdem kann der Staat von den Verbänden entlastet werden, wenn sie staatliche Aufgaben übernehmen oder bei der Durchführung staatlicher Maßnahmen mitwirken. 315 Das bedeutendste Kooperationsmotiv ist für die Verbände die Verhinderung staatlicher Interventionen und direkter Kontrollen in verbandlichen Regelungssphären. Außerdem können sie durch Kooperation mit dem Staat ihre gesellschaftliche Bedeutung erhöhen, den Bestand der Organisation sichern und ihren Einfluss auf die staatliche Politik vergrößern. 316 Je stärker der Staat ist und je glaubwürdiger die Drohung mit einer autonomen staatlichen Problemlösung ist, umso größer ist in der Regel die Kooperationsbereitschaft der Verbände. Je geringer das Drohpotenzial des Staates ist, umso größer müssen die Vorteile sein, die der Staat den Verbänden für ziellen Verbandsmitglieder damit rechnen, dass der Verband die gewünschten Güter auch ohne eigene Beteiligung beschafft, werden sie auf eine Verbandsmitgliedschaft verzichten, die mit einem Geld- oder Zeitaufwand verbunden ist. Da aus der Sicht des potenziellen Nutznießers die Wahrscheinlichkeit für die Beschaffung eines öffentlichen Gutes ohne eigene Beteiligung mit der Größe des Verbandes zunimmt, haben große Verbände bei der Organisation der potenziellen Mitglieder größere Probleme als kleine Verbände. Die großen Verbände müssen deshalb den potenziellen Mitgliedern nichtkollektive, also selektive Vorteile anbieten, wenn sie die Mitgliedschaft nicht erzwingen können. Vgl. Olson (1985), S. 168, 176 f. 313 Vgl. Lehner (1981), S. 103 ff. 314 Vgl. Alemann/Heinze (1981), S. 60. 315 Vgl. Voelzkow/Heinze (1995), S. 65 f. 316 Vgl. Reutter (1991), S. 102; Scharpf (2000), S. 331 f.

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die gewünschte Kooperation anbietet. Grundsätzlich kann die erforderliche Einigung durch Tauschgeschäfte und/oder einen Kompromiss erreicht werden. Die Verhandlungsposition der Verbände hängt auch von der Organisation der Verbände und der Machtverteilung zwischen der Verbandsführung und den Verbandsmitgliedern ab. Kooperierende Verbände müssen konfligierenden Anforderungen der „Mitgliedschaftslogik“ in der internen Willensbildung und der „Einflusslogik“ in den Beziehungen zwischen Staat und Verbänden gerecht werden. Eine funktionsfähige Kooperation zwischen dem Staat und den Verbänden setzt die Konzentration von Entscheidungsmacht bei den Verbandsvertretern voraus. Ein Kooperationserfolg ist nur gesichert, wenn die Verhandlungsergebnisse innerhalb der Verbände mit der Autorität der leitenden Personen durchgesetzt werden. Das Kooperationsinteresse des Staates kann deshalb zu Regelungen führen, die die Verbandsführung stärken. Dadurch verbessern sich die Chancen der Funktionäre, ihre persönlichen Interessen durchzusetzen. 317 Durch glaubwürdige Androhung von Interventionsabsichten erleichtert der Staat den Verbandsspitzen die Lösung von Legitimationsproblemen gegenüber ihren Mitgliedern. In der Regel übernimmt die private Organisation erst durch staatlichen Druck Aufgaben, für die sie aus der Perspektive ihrer Mitglieder nicht geschaffen wurde. 318 Die starke Beachtung der Kooperationen zwischen dem Staat und den Verbänden hängt eng mit der korporatismustheoretischen Diskussion zusammen, die P. C. Schmitter 1974 mit seinem Aufsatz „Still the Century of Corporatism?“ ausgelöst hat. 319 Der wohl einflussreichste Vertreter des Korporatismuskonzepts ist Lehmbruch. 320 Seine konzeptionellen Überlegungen beruhen auf der Verbindung von tauschtheoretischen Konzepten mit dem „Netzwerk“ als analytischer Kategorie. 321 Damit wird die dem Anarchiemodell der Pluralismustheorie entsprechende Auffas317 Vgl. Streeck (1999), S. 286 ff. und (1994 b), S. 13 ff.; Voelzkow/Heinze (1995), S. 75 ff.; A. Benz (1998 a), S. 210. 318 Vgl. Vobruba (1992), S. 102 f. 319 Vgl. Reutter (1991), S. 66. Schmitter hat sein Korporatismusmodell als „antithetischen Gegenpol“ zu einem Pluralismusmodell entwickelt, das den Merkmalen des optimistischen Wettbewerbsmodells des Verbände- und Parteienstaates entspricht: vollkommene Konkurrenz, beliebige Organisierbarkeit, Machtgleichgewicht, staatliche Neutralität, staatliche Politik als Resultat unterschiedlicher Interessen. Ebd., S. 22. Der liberale Korporatismus wird durch die folgenden Merkmale charakterisiert: Zentralisierung und Monopolisierung organisierter Interessenvermittlung, Einbindung organisierter Interessenvermittlung in übergreifende Verhandlungssysteme, starke Verflechtung von organisierten Interessen und staatlichen Zentralinstanzen. Vgl. Lehner (1986), S. 152. 320 Für Lehmbruch stellt der liberale Korporatismus primär eine neue Form der staatlichen Regulierung des Klassenkonflikts dar. Er sieht in ihm einen Versuch zur Lösung der Probleme keynesianischer Wirtschaftssteuerung durch Einwirkung auf die Produzentenorganisationen. Die Verbindung des Korporatismusthemas mit der Auseinandersetzung um die industrielle Mitbestimmung lässt ebenfalls den zeitgeschichtlichen Zusammenhang erkennen. Vgl. SchüttWetschky (1997), S. 46 f.; Czada (1994), S. 43. 321 Vgl. Reutter (1991), S. 116.

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sung aufgegeben, dass die Verbände souveräne Handlungseinheiten darstellen, die nur an die speziellen Interessen ihrer Mitglieder gebunden sind. Es wird berücksichtigt, dass sie in Beratungs- und Entscheidungsnetzwerke eingebunden sind und bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirken. 322 Verhandlungen spielen auch bei den Beziehungen zwischen den Verbänden eine bedeutende Rolle. Sie sind nicht nur bei gleichgerichteten Interessen, sondern auch bei Interessenkonflikten von Bedeutung. Dahrendorf sieht in der Austragung von Interessenkonflikten zwischen Verbänden sogar zentrale Bedingungen des gesellschaftlichen Wandels und Fortschritts. Die Intensität und Gewaltsamkeit des Konflikts werde durch gegenseitig überlappende Mitgliedschaften, soziale Mobilität und institutionalisierte Konfliktregelung reduziert. 323 Der politisch bedeutendste Fall einer solchen Konfliktregelung sind die Tarifverhandlungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. In diesem Fall ergibt sich eine Begrenzung von Arbeitskämpfen durch das gemeinsame Interesse der Arbeitgeber und Arbeitnehmer an der Erhaltung der Leistungsfähigkeit der Unternehmen und Vermeidung der mit Arbeitskämpfen verbundenen Nachteile. Das „Gleichgewicht“ der Tarifpartner gilt als unverzichtbare Grundlage der Tarifautonomie. 324 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Tarifautonomie darauf angelegt, „die strukturelle Unterlegenheit der einzelnen Arbeitnehmer beim Abschluss von Arbeitsverträgen durch kollektives Handeln auszugleichen und damit ein annähernd gleichgewichtiges Aushandeln der Löhne und Arbeitsbedingungen zu ermöglichen“.325 Für die Arbeitgeberverbände können Zugeständnisse vorteilhaft sein, wenn ein Arbeitskampf mit größeren Nachteilen verbunden wäre. Je größer die erwarteten Verluste der Unternehmen durch einen Streik sind, umso stärker ist die Verhandlungsposition der Gewerkschaften. Es spielen auch Tauschgeschäfte eine Rolle. Beispielsweise können die Gewerkschaften eine Arbeitszeitverkürzung mit einer Verringerung ihrer Lohnforderungen erkaufen. Die Tarifautonomie ist für den Staat vorteilhaft, weil sie seine Legitimations- und Steuerungsprobleme in der Lohnpolitik auf die Tarifvertragsparteien verlagert. 326 Die Kooperation zwischen Gewerkschaften und Unternehmensverbänden erstreckt sich auch auf andere Bereiche, vor allem auf die betriebliche und überbetriebliche Mitbestimmung der Arbeitnehmervertreter. Die Voraussetzungen für kooperative Lösungen sind gut, wenn beide Seiten über gleich starke politische Machtressourcen verfügen. 327 Die positive Beurteilung der Mitbestimmung wird mit den folgenden Argumenten begründet: Die Mitbestimmung sichert den sozialen Frieden. Sie erschwert zwar die Entlassung von Arbeitnehmern, kompensiert aber die322 323 324 325 326 327

Vgl. Czada (1994), S. 38. Vgl. Vieler (1986), S. 24. Vgl. von Beyme (1980), S. 146. Vgl. Rieble (2000), S. 201 f. Vgl. Reutter (1991), S. 133 f. Vgl. Nollert (1992), S. 114 f.

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sen Nachteil durch interne Flexibilität, indem sie die organisatorischen Instrumente bereitstellt, die eine ausreichende interne Arbeitsmarktflexibilität ermöglichen. Die durch neue Technologien und neue Anforderungen der internationalen Märkte erforderliche Neuorganisation der Arbeit wird erleichtert. Es wird die Qualifizierung und Eigeninitiative der Arbeitnehmer gefördert. Durch die Entwicklung langfristiger kooperativer Beziehungen ergibt sich für die Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil bei Qualitätsgütern. Weniger regulierte marktwirtschaftliche Systeme haben zwar Vorteile in Hochtechnologie-Industrien und einigen Dienstleistungsbranchen, es fehlen ihnen aber Institutionen, die die Arbeitgeber ermutigen, in die Qualifikation ihrer Belegschaft zu investieren und ein Vertrauensverhältnis zwischen Unternehmen und Beschäftigten herzustellen. Die Mitbestimmung muss als Bestandteil eines größeren institutionellen Kontextes angesehen werden, zu dem das Finanzsystem mit den engen Beziehungen zwischen Banken und Industrieunternehmen, das System der beruflichen Bildung, die Tarifautonomie und das System der sozialen Sicherung gehören. 328 Der Interessenkonflikt der Tarifvertragsparteien schließt eine Kooperation bei der Durchsetzung gemeinsamer Interessen gegenüber der Konkurrenz im marktwirtschaftlichen Wettbewerbsprozess und im politischen Entscheidungsprozeß nicht aus. In einigen Wirtschaftsbereichen haben die Gewerkschaften die Bildung von Kartellen aktiv gefördert, wenn sie mit einer Erhöhung der Löhne rechnen konnten. 329 Die Unternehmen und Gewerkschaften ziehen auch an einem Strang, wenn es um Subventionen oder andere staatliche Maßnahmen geht, die den Wettbewerbsdruck verringern. 330 3. Parteienstaat a) Konkurrenzdemokratie Der bedeutendste Vertreter dieser Demokratielehre ist Schumpeter. Sein Beitrag zur Theorie der Politik besteht vor allem in der Vorstellung, dass die Politik in der Demokratie als Markt verstanden werden kann, auf dem staatliche Leistungen gegen Wählerstimmen gehandelt werden. Seine Auffassung kann auch als „elitistische Demokratietheorie“ bezeichnet werden, weil er (wie Max Weber 331, dessen Schüler Vgl. Thelen/Turner (1999), S. 139 ff., 204, 212, 264 ff. Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 409. 330 Vgl. Gröner (1983), S. 226. Zu den staatlichen Maßnahmen gehören „Zugangsbeschränkungen, steuerliche oder berufliche Ausnahmeregelungen, branchenspezifische Preis- oder Produktvorschriften und andere Sonderregelungen“. Vgl. Leipold (1988), S. 273. 331 Nach Auffassung von Max Weber hat die parlamentarische Demokratie nur die Aufgabe, die politische Elite zu bilden und die Verwaltungsbürokratie zu kontrollieren. Die Masse könne niemals regieren. Oberhalb der Parteimaschinen und des durch sie mediatisierten Parlaments sollen unabhängige politische Führerpersönlichkeiten stehen, die ihre Herrschaft durch konse328 329

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er war) die politischen Führungsstäbe in den Mittelpunkt seiner Betrachtungen stellt. 332 Das politische Handeln wird als Machtkampf zwischen konkurrierenden Eliten dargestellt. 333 Schumpeter hat den überragenden Einfluss der Parteien erkannt, aber die Binnenstruktur der Parteien nicht analysiert. Verbände, Kirchen, Bürgervereinigungen und die Bürokratie werden von ihm ebenso vernachlässigt wie die politisch-rechtlichen Sicherungen gegen die Legislative und Exekutive. 334 Seine Kritik am „klassischen Demokratietyp“ orientiert sich nicht an der vor allem von Mill vertretenen Theorie freiheitlicher repräsentativer Demokratie, sondern an der klasssisch-monistischen Theorie von Rousseau. 335 Schumpeter geht von der Feststellung aus, dass es kein eindeutig bestimmtes Gemeinwohl gibt, auf das sich das ganze Volk kraft rationaler Argumente einigen kann, weil die unterschiedlichen Wertungen der Individuen und Gruppen zu unterschiedlichen Antworten führen und die Meinungsunterschiede nicht immer durch einen Kompromiss überbrückt werden können. Selbst wenn es ein hinreichend bestimmtes Gemeinwohl geben würde, könnten sich unterschiedliche Vorstellungen über die Lösung einzelner Probleme ergeben. 336 Von der Urteilsfähigkeit des Volkes bei politischen Entscheidungen hält Schumpeter sehr wenig.337 Seine Entscheidungskompetenz soll deshalb nur in der unmittelbaren oder mittelbaren Wahl und Abwahl der Regierung bestehen. Dieser Vorstellung entsprechend definiert Schumpeter die demokratische Methode als „diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Entscheidungen, bei welcher Einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volkes erwerben“. 338 Den großen Vorteil dieses Demokratieverständnisses sieht er in einer „angemessenen Anerkennung der lebenswichtigen Tatsache der Führung“, denn Kollektive handelten beinahe ausschließlich durch die Akzeptanz einer Führung. 339 Der Konkurrenzkampf um die Stimmen der Wähler wird mit der Konkurrenz in der wirtschaftlichen Sphäre verglichen. Eine positive Beziehung zwischen Demokratie und Freiheit soll sich durch die Diskussions- und Pressefreiheit ergeben. 340 Das Marktmodell von Schumpeter diente Downs als Anregung und Grundlage für die Entwicklung seiner ökonomischen Theorie der Demokratie. 341 Sein Modell liegt quente Anwendung der plebiszitären Methoden der Massenbeherrschung sichern. Der vom Volk unmittelbar gewählte Reichspräsident soll die Rolle des „cäsaristischen Führers“ übernehmen. Vgl. Waschkuhn (1998), S. 241 ff. 332 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 131 ff. 333 Vgl. K. Lenk/B. Franke (1987), S. 124 f. 334 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 137; Leipold (1988), S. 263. 335 Vgl. Schütt-Wetschky (1984), S. 28 f. 336 Vgl. Schumpeter (1946), S. 399 f. 337 Vgl. Schumpeter (1946), S. 407 ff. 338 Vgl. Schumpeter (1946), S. 427 f., 432. 339 Vgl. Schumpeter (1946), S. 429. 340 Vgl. Schumpeter (1946), S. 430 f. 341 Vgl. Downs (1968), S.29, Fußnote 11. Downs gibt acht Bedingungen an, die in einem demokratisch regierten Staat erfüllt sein müssen. Vgl. Downs (1968), S. 23.

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in einer Zwielichtzone zwischen normativen und deskriptiven Modellen. Zu den Modellannahmen gehören rationales und eigennütziges Verhalten: Die Politiker werden durch den Drang zur Macht, den Wunsch nach Prestige und Einkünften und die mit dem Konfliktreiz verbundene „Freude am Spiel“ motiviert. Ein öffentliches Amt streben sie nur an, um diese Vorteile zu genießen. Sie verwenden politische Konzepte einzig und allein als Mittel zum Wahlerfolg. Die Parteien streben nach Stimmenmaximierung. Die soziale Funktion wird nebenbei erfüllt, so wie die Produktion eine Nebenerscheinung beim Profitstreben darstellt. 342 Es stellt sich die Frage, ob das elitäre Demokratieverständnis von Schumpeter mit dem (Neo)Liberalismus als Emanzipationsbewegung in Einklang zu bringen ist. Die weitgehende Beherrschung der großen Mehrheit der Bürger durch eine kleine politische Elite spricht dagegen. Man kann das Modell vielleicht mit der Annahme einer geringen politischen Urteilsfähigkeit der meisten Menschen rechtfertigen, die man deshalb gewissermaßen wie unmündige Kinder behandeln müsse. Da sich kein uneigennütziger „Vormund“ mit der erforderlichen Qualifikation finden lasse, müsse man das Eigennutzstreben der Politiker hinnehmen und könne nur hoffen, dass die Wahlberechtigten wenigstens so viel Urteilskraft besitzen, dass sie bei Wahlen zwischen schlechten und guten Politikern unterscheiden können. Die Wahlberechtigten hätten dann einen größeren Einfluss auf die Politik als in jedem anderen Regierungssystem. Diese Rechtfertigung ist schon deshalb problematisch, weil sie auf unbewiesenen Annahmen beruht. Sie berücksichtigt auch nicht die Lernfähigkeit der Menschen, deren Förderung zu den Aufgaben einer Emanzipationsbewegung gehören müsste. Bei einem erfolgreichen Lernprozess könnten die Einflussmöglichkeiten der Bürger ständig erhöht werden. Das Modell von Schumpeter wäre demnach als Auslaufmodell zu charakterisieren, das nur in einer besonderen historischen Situation vertretbar ist. b) Konkordanzdemokratie Der Begriff „Konkordanzdemokratie“ (oder „consociational democracy“) wurde von Lijphart und Lehmbruch in die politikwissenschaftliche Diskussion eingeführt. 343 Konkordanzdemokratie bedeutet wörtlich „Übereinstimmungsdemokratie“. 344 Der zentrale Konfliktregelungsmechanismus besteht aus Aushandlungsprozessen zwischen politischen Eliten, die zu allgemein verbindlichen Entscheidungen durch Kompromisse führen. 345 Formal gilt auch in der Konkordanzdemokratie das Mehrheitsprinzip als fundamentale Entscheidungsregel. Politische Positionen werden über Wahlen vergeben und Gesetze durch Abstimmungen verabschiedet. Die damit verbundene Möglichkeit der Majorisierung von Minderheiten wird aber aus342 343 344 345

Vgl. Downs (1968), S. 26 ff., 293. Vgl. Lehmbruch (1991), S. 15. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 229. Vgl. Reutter (1991), S. 107.

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geschaltet oder erheblich eingeschränkt. Das kann durch Konsensregeln geschehen, die das Mehrheitsprinzip überlagern; zum Beispiel kann vereinbart werden, dass bei stark kontroversen Fragen einmütig oder mit einer qualifizierten Mehrheit zu beschließen ist. Es kann auch eine paritätische oder proportionale Besetzung wichtiger Positionen im politischen Entscheidungsprozess durch Wahlvorschriften oder freiwilligen Proporz erfolgen. Da das Mehrheitsprinzip formal nicht außer Kraft gesetzt ist, kann es mehr oder weniger angewendet werden. Konkordanzdemokratien sind durch ein „multiples Regelsystem“ charakterisiert, in dem die Konkordanzregeln dominieren. 346 In der Konkordanzdemokratie fehlt die Präsentation von Alternativen zum Regierungsprogramm durch eine Opposition. Die Abgeordneten haben einen größeren Entfaltungsspielraum, weil der Fraktionszwang an Bedeutung verliert. Deshalb kann die Kontrolle der Regierung durch das Parlament verstärkt werden. Die Chancen für einen normativen Konsens sind größer als im Wettbewerbsmodell. Es ist eine einvernehmliche Verringerung gesellschaftlicher Ungleichheit möglich, die bei majoritärer Interessenpolitik nicht erreicht werden kann.347 Während die Konkurrenzdemokratie ein Null-Summen-Spiel darstellt, ist die Konkordanzdemokratie ein Nicht-Null-Summen-Spiel mit offener Entscheidungssituation. 348 Die Konkordanzdemokratie ist vor allem für eine Gesellschaft geeignet, in der die Voraussetzungen für die Anerkennung der demokratischen Mehrheitsregel fehlen, weil sie in religiöse, ethnische oder politisch-ökonomische „Lager“ mit fester Mitgliedschaft gespalten ist. Proporzdemokratie und autonome Entscheidungsbereiche können dann die einzige Möglichkeit darstellen, eine Diktatur zu verhindern. Das ist in der Schweiz der Fall, die immer als Musterbeispiel einer Proporzdemokratie und direkten Demokratie dargestellt wird. 349 Lehmbruch betont die Bedeutung längerer historischer Prozesse für die Einübung des Regelsystems der Konkordanzdemokratie und sieht seine Bedeutung in einer historischen Übergangsphase der demokratischen Entwicklung. Es sei mit einer zunehmende Erosion der integrierten Organisationsnetze und ihrer Bindungskraft zu rechnen, wenn neben die alten Akteure neue Spieler treten und die „Schützengrabenposition“ aufheben.350 Mit dem Leitbild des Konsensstaates hat die Konkordanzdemokratie die Konfliktlösung durch einstimmige Entscheidungen gemeinsam. Die Entscheidungen beruhen aber nicht auf einer Einigung autonom entscheidender und das ganze Volk repräsentierender Abgeordneter, sondern auf einer Einigung von Parteifunktionären, die durch einen Parlamentsbeschluss Gesetzeskraft erhält. Von der Verhandlung und Kompromissbildung sind gesellschaftliche Gruppen ausgeschlossen, deren Interessen von keiner Partei vertreten werden. 346 347 348 349 350

Vgl. Lehmbruch (1991), S. 16. Vgl. Scharpf (1993 b), S. 34 f. Vgl. Lehmbruch (1991), S. 20. Vgl. Scharpf (1993 b), S. 33 f. Vgl. Lehmbruch (1991), S. 22 f.

11 Wulff

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III. Solidarischer (Neo)Liberalismus 1. Grundvorstellung Der Ursprung des modernen egalitären und demokratischen Solidaritätsbegriffs ist die Französische Revolution. Seit 1792 wurde die Brüderlichkeit zusammen mit der Freiheit und Gleichheit der Rechteerklärung von 1789 (Artikel 1) zur Parole der jakobinischen Revolution: liberté, égalité, fraternité. Später trat der Begriff der Solidarität neben den der Brüderlichkeit, den er nach der Revolution von 1848 ersetzte. Zunächst spielte er in der Arbeiterbewegung unter dem Einfluss von Marx und Lassalle eine Rolle, am Ende des Jahrhunderts in der Soziologie und Jurisprudenz, heute auch in Verfassungstexten und internationalen Menschenrechtspakten (zum Beispiel in der Präambel zum Maastrichter Vertrag über die Europäische Union). Die Geschichte der Solidarität ist älter als die egalitäre und demokratische Begriffsbestimmung. Der römisch-rechtliche Begriff in solidum meinte die Solidarobligation: Alle stehen für den ein, der seine Schuld nicht zahlen kann, und der ist im umgekehrten Fall bei allen anderen in der Pflicht. In der Revolutionsverfassung von 1793 wird dieser römisch-privatrechtliche Solidaritätsgedanke generalisiert und mit dem republikanischen Prinzip des öffentlichen Lebens zusammengeführt: „Unterdrückung der Gesamtheit der Gesellschaft ist es, wenn auch nur eines ihrer Mitglieder unterdrückt wird“ (Artikel 34 erster Halbsatz). Während im Bürgerbund der antiken und spätmittelalterlichen Stadtrepublik die Solidarität mit „traditional stabilisierter, sozial exklusiver Rangordnung und Klassenbildung“ verträglich war, verwandelte die aus den Verfassungsrevolutionen des achtzehnten Jahrhunderts hervorgegangene republikanische Solidarität die alte aristokratisch-elitäre in demokratisch-egalitäre Bürgersolidarität, die nun die Nation als Solidargemeinschaft umfasst. Eine weitere Quelle der Solidarität sind die von den Ideen der Französischen Revolution geprägten christlichen Emanzipationsbewegungen. 351 Der Solidaritätsbegriff wurde im neunzehnten und zwanzigsten Jahrhundert in der politischen Praxis und im sozialwissenschaftlichen Diskurs explizit zur Abgrenzung vom individualistischen, am Prinzip der Zweckrationalität orientierten Gesellschaftsbegriff verwendet. 352 Nach dem Lexikon der Politik ist Solidarität die „wechselseitige Verpflichtung, als Mitglieder von Gruppen oder Organisationen füreinander einzustehen und sich gegenseitig zu helfen“. 353 Das solidarische Handeln orientiert sich am Prinzip „einer für alle, alle für einen“ und setzt ein Zusammengehörigkeitsgefühl voraus. 354 Fink fordert „eine solidarische Gesellschaft, die Raum für jeden hat, in der jeder weiß, dass er gebraucht wird: Alte und Junge, Arbeiter wie Rentner, Gesunde wie Kranke“. 355 351 352 353 354 355

Vgl. Brunkhorst (2002), S. 9 ff. Vgl. Nollert (1992), S. 78. Vgl. Art. Solidarität von Günter Rieger, in: Lexikon der Politik, Band 7, 1998, S. 586. Vgl. Nollert (1992), S. 18. Vgl. Fink (1985), S. 169.

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Habermas hat vorgeschlagen, unter Solidarität alle Verpflichtungen zu subsumieren, die über das Gerechtigkeitsprinzip hinausgehen: Fürsorge, Mitgefühl, Altruismus u. ä. Damit erhält der Solidaritätsbegriff als das „Andere der Gerechtigkeit“ einen systematischen Stellenwert innerhalb der Moralphilosophie. Auch andere Autoren (z. B. Höffe) haben die Solidaritätsverpflichtung als nicht aus Gerechtigkeit geschuldete Verantwortung definiert. Es sei zu berücksichtigen, dass die Notsituation, die Hilfeleistung erfordert, sehr unterschiedliche Ursachen haben kann. Die gemeinschaftliche Verbundenheit motiviere bei gleicher Beurteilung der Notlage durch Hilfeleistende und in Not Befindliche zum altruistischen Handeln und erlaube die Annahme der Hilfeleistung ohne Verlust der Würde. 356 Kersting hebt den grundsätzlichen Unterschied zwischen einer gerechtigkeitsethischen und solidaritätsethischen Begründung des Sozialstaates hervor: Der gerechtigkeitsethisch begründete Sozialstaat strebe eine egalitäre Versorgungsstruktur an. Die Individuen sollen das erhalten, was ihnen aufgrund moralischer, vorpolitischer Gleichheit zukomme. Der solidaritätsethisch begründete Solidarstaat sei dagegen die effektive kollektive Organisation mitbürgerlicher Hilfsbereitschaft. Seine Transferzahlungen seien bedürfnisorientierte Maßnahmen. Die Solidaritätspflichten seien in hohem Maße kontextabhängig, während das Pflichtgesetz der Gerechtigkeit keinerlei Kontextrelativierung vertrage. 357 Kennzeichen jeder liberalen Gesellschaftsauffassung sind die individuelle Freiheit und die Gleichberechtigung aller Gesellschaftsmitglieder. Ein Solidaritätsverständnis, das sich mit einer kollektivistischen Gesellschaftsauffassung verbindet, ist aus liberaler Sicht abzulehnen. Wie ist eine solidarische Gesellschaftsauffassung zu beurteilen, die weder der individualistischen noch der kollektivistischen Gesellschaftsauffassung zugeordnet werden kann, weil die individuellen Rechte und die Rechte der Gesellschaft als gleichberechtigt und gleich ursprünglich gelten? Dieses Zuordnungsproblem ergibt sich, wenn die Menschen zugleich als Geschöpfe und Schöpfer der Kultur angesehen werden: 358 Geschöpfe der Kultur sind sie, wenn sie als Persönlichkeiten von einer Kultur geprägt werden, deren Normen für sie verbindlich sind. Schöpfer der Kultur sind sie, wenn die individuellen Freiheitsrechte von der Gesellschaft gesichert werden und jedem Bürger gleiche Mitwirkungsrechte in einem demokratischen Verfahren gewährt werden, das zu einer allmählichen Veränderung der geltenden Normen führen kann. Es ergeben sich Konflikte, wenn die Gesellschaftsmitglieder zur Durchsetzung ihrer individuellen Interessen gegen die Gemeinschaftswerte verstoßen. 359 Die Stabilität der Gesellschaftsordnung ist deshalb nur gesichert, wenn die Konflikte durch ein ausreichend starkes Gemeinschaftsbewusstsein wirksam begrenzt werden. Man kann die Entwicklung einer solchen Gesellschaft als dialektischen Prozess beschreiben, der von individuellen Inte356 357 358 359

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Vgl. Funiok S. J., (2002), S. 79 f. Vgl. Kersting (2000 a), S. 50 ff. Vgl. Brugger (1994), S. 260. Vgl. Nollert (1992), S. 27.

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ressen ebenso bestimmt wird wie von gesellschaftlichen Interessen. Diese Gesellschaftsauffassung stellt einen Grenzfall des Liberalismus dar. 360 Es werden verschiedene Arten der Solidarität unterschieden. Das Homogenitätskriterium führt zu der Unterscheidung zwischen der mechanischen und der organischen Solidarität. Die mechanische Solidarität ist durch das Merkmal der Gleichheit gekennzeichnet, während die organische Solidarität eine Mischung aus Differenz und Gleichheit darstellt, wobei die Gleichheit sich im Extremfall auf das Menschsein reduziert. Die mechanische Solidarität besteht nur zwischen den Mitgliedern der jeweiligen Gemeinschaft, während die organische Solidarität auch Menschen außerhalb der Gemeinschaft in die Solidarität einbezieht.361 Der Rückgang der traditionellen Solidaritätsformen ist mit einer Verringerung der mechanischen Solidarität zugunsten der organischen Solidarität verbunden. 362 Das Kriterium des Geltungsbereichs führt zur Unterscheidung zwischen der partikularen und universalistischen Solidarität. Beim weitesten Begriff der universalistischen Solidarität werden solidarische Beziehungen zwischen allen Menschen angenommen. Dann gehört die Solidarität zwischen Staatsangehörigen zur partikularen Solidarität. Beim engeren Begriff ist die universalistische Solidarität gleichbedeutend mit der Solidarität zwischen allen Staatsangehörigen, während die partikulare Solidarität auf Gruppen von Staatsangehörigen beschränkt ist. Bei der Analyse der Staatsordnung ist der engere Begriff der universalistischen Solidarität sinnvoll. Die Stufen- oder Sphärentheorie der solidarischen Gesellschaft geht vom Bild der konzentrischen Kreise aus. Jeder Kreis stellt eine solidarische Gemeinschaft dar. Es wird angenommen, dass die Solidarität der Gemeinschaft mit zunehmendem Abstand vom Individuum als Mittelpunkt der Kreise schwächer wird. Die Solidarität in der Familie ist demnach stärker als die Solidarität in der staatlichen Gemeinschaft, die wiederum stärker ist als die Solidarität mit anderen Staatsangehörigen.363 Zoll unterscheidet drei Entwicklungsstufen der Solidarität: Die erste Stufe ist durch gegenseitige Hilfe gekennzeichnet, die zweite Stufe durch monotheistische Religionen und die dritte Stufe durch die Loslösung der Solidarität von ihren religiösen Wurzeln. 364 360 Ich habe diese Gesellschaftsauffassung als dialektischen Neoliberalismus bezeichnet. Vgl. Wulff (1976), S. 72 ff. 361 Vgl. Zoll (2000), S. 32 f. 362 Vgl. Zoll (2000), S. 37, 144. Dahrendorf sieht im heterogenen Nationalstaat, in dem Menschen verschiedener Kultur gleiche Grundrechte besitzen, eine wichtige Errungenschaft der Zivilisation. Seine Durchsetzung gegen ein „enges, exklusives und fast immer Gewalt säendes Sozialverständnis“ könnte (am Anfang der neunziger Jahre) die schwierigste liberale Aufgabe sein. Vgl. Dahrendorf (1992), S. 264 f. 363 Vgl. hierzu die Ausführungen zum liberalen Kommunitarismus bei Brugger (1994), S. 266 ff. 364 Vgl. Zoll (2000), S. 109 f.

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Die Gruppensolidarität kann auch als Kampfsolidarität eine Rolle spielen. Die gleiche soziale Lage, die gemeinsamen Interessen und der gemeinsame Kampf gegen andere gesellschaftliche Gruppen können zu einer starken Solidarität zwischen den Mitgliedern einer Organisation führen und die Erfolgsaussichten der Organisationspolitik verbessern. Das historisch bedeutendste Beispiel ist der Konflikt zwischen den Gewerkschaften und Unternehmensverbänden, der zeitweilig als Klassenkampf verstanden wurde und zur Arbeitersolidarität geführt hat. Eine durch Gruppenkonflikte gespaltene Gesellschaft wird man nicht als solidarisch bezeichnen, wenn man einen relativ konfliktfreien, normativ integrierten Interaktionszusammenhang als Merkmal einer Gemeinschaft ansieht.365 Die Gruppenkonflikte sind kennzeichnend für das Leitbild des Verbände- und Parteienstaates des individualistischen Liberalismus. Im Laufe der Zeit kann der Konflikt an Bedeutung verlieren und vielleicht sogar zur sozialen Integration beitragen. 366 Bei der Darstellung des solidarischen Liberalismus werden die folgenden Varianten unterschieden: konservativer, christlicher (humaner) und politischer Liberalismus. Außerdem wird der Kommunitarismus behandelt, der in der letzten Zeit eine starke Beachtung gefunden hat und weitgehend dem solidarischen Liberalismus zugeordnet werden kann. Die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft von MüllerArmack hat viele Vorstellungen mit dem Kommunitarismus gemeinsam und gehört deshalb zu den Vorläufern dieser Strömung. Die westdeutschen Neoliberalen haben die Gemeinsamkeiten dieser Konzeption mit dem Ordoliberalismus betont und die anthropologischen, geschichtsphilosophischen und weltanschaulichen Unterschiede vernachlässigt. 367 Deshalb hat die Konzeption von Müller-Armack bei der deutschen Diskussion über den Kommunitarismus bisher keine Rolle gespielt. 2. Konservativer Liberalismus Für den konservativen Liberalismus ist eine Gemeinschaft durch enge persönliche, gefühlsmotivierte Beziehungen zwischen den Menschen gekennzeichnet. Tönnies sieht in Verwandtschaften, Nachbarschaften und Freundschaften wichtige gemeinschaftliche Beziehungsformen, die sich auf der Basis von Solidarität, Blutsbanden und Gefühlen bilden können. Die Gemeinschaft wird auch von Max Weber als soziales Beziehungsmuster geschildert, das nicht auf gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen, sondern auf subjektiv gefühlter (affektueller oder traditioneller) Zusammengehörigkeit der Beteiligten beruht. Die Familie, das Dorf und die Stadt stellen Lebensräume dar, in denen solche organisch gewachsenen Beziehungen realisiert werden. Die Gemeinschaft wird normativ durch Konsens, Sitte und Religion Vgl. Nollert (1992), S. 27; Zoll (2000), S. 54. Vgl. Zoll (2000), S. 123 f. Simmel und Coser haben einen konflikttheoretischen Erklärungsansatz für den Zusammenhalt der Gesellschaft entwickelt. Ebd., S. 129 f. 367 Vgl. Grossekettler (1997), S. 17 f. 365 366

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kontrolliert. 368 Vom konservativen Liberalismus wird angenommen, dass die Marktwirtschaft die für ihr Funktionieren notwendigen moralischen Werte nicht selbst erzeugen kann. Deshalb müssten die am Wettbewerbsprozess teilnehmenden Menschen diese Werte aus Familie, Erziehung oder Tradition mitbringen. 369 Es wird behauptet, dass der Mensch der überkommenen Lebensformen bedürfe, um sich entwickeln und ein erfülltes Leben führen zu können, weil er ohne sie wurzellos und orientierungslos sei. Die Freiheit des Menschen bestehe vor allem in der Freiheit zu erfülltem Leben in den durch Tradition bestimmten Lebensformen. Die individuellen Gestaltungsmöglichkeiten werden zwar anerkannt, es wird aber angenommen, dass Institutionen oder Lebensweisen, die seit langer Zeit bestehen, vernünftiger und zweckmäßiger sind, als der individuelle Verstand begreifen kann. Der (graduelle) Vorrang von Traditionen und Konventionen prägt auch das Moralverständnis. 370 Für die Gerechtigkeitsvorstellung der häuslich-familialen Ordnung sei weder das Gleichheitsprinzip noch das Verhältnis von Leistung und Lohn kennzeichnend. Stattdessen werde die durch die soziale Rolle bestimmte Bedürftigkeit als Grund eines gerechten Anspruchs anerkannt. Das soziale Verhältnis bestimme die ökonomischen Beziehungen. 371 Der konservative Liberalismus tendiert zu der Auffassung, dass der Staat und die Rechtsordnung langfristig nur funktionsfähig sind, wenn Loyalität, Verständnis und Fürsorge zwischen den Bürgern durch eine relativ große Homogenität gesichert sind. Bei den Beziehungen zu anderen Staaten und Völkern wird die Distanz und Differenz betont. 372 Dem Staat wird die Aufgabe übertragen, die bewährten traditionellen Gemeinschaftsformen zu stärken. Da diese Gemeinschaftsformen durch die Entwicklung der kapitalistischen Produktionsweise und die Industrialisierung an Bedeutung verloren haben, wird die wirtschaftliche Entwicklung nicht uneingeschränkt positiv beurteilt. So bezeichnet Rüstow das Bauerntum als die „eigentliche natürliche Grundlage eines gesunden Liberalismus“. Zu den Teilnehmern „an einer mehr oder weniger bäuerlichen sozialen Lebensweise“ rechnet er den Kleinhändler, den selbständigen Kaufmann, den kleinen selbständigen Fabrikanten und die Angehörigen der so genannten freien Berufe. Diese Gesellschaftsauffassung prägt sein Politikverständnis: Die Wirtschaft soll überwirtschaftlichen Gesichtspunkten untergeordnet werden. Die Familie, Bauern und Kleinbetriebe sollen gefördert werden. Die Entwicklung der „als sozial unerwünscht“ angesehenen Großunternehmungen soll dagegen erschwert werden. 373 Ähnliche Vorstellungen vertritt W. Röpke: 374 Die Marktwirtschaft kann auf die Dauer ohne sittliche Reserven nicht existieren. Da der Vgl. Nollert (1992), S. 35, 18. Vgl. Leipold (1997), S. 236. 370 Vgl. Leipold (1997), S. 235 f.; von Hayek (1991), S. 78 ff. 371 Vgl. W. Kluxen (1998), S. 13. 372 Vgl. Brugger (1994), S. 260 ff. 373 Vgl. Rüstow (1949), S. 43, 54 und (1962 f), S. 73. 374 W. Röpke bezeichnet seine Position als „liberalen Konservatismus“. Vgl. W. Röpke (1944), S. 18. 368 369

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Markt sittliche Reserven nicht erzeugt, sondern verbraucht, müssen sie aus den Bereichen „jenseits des Marktes“ geliefert werden. Individualprinzip und Sozialprinzip (Humanitätsprinzip) bedingen sich gegenseitig. In der „sozialen Unterernährung“ der atomistischen Gesellschaft haben alle Probleme unserer Zeit ihre letzte Wurzel. Die Reintegration der Marktwirtschaft setzt „Entmassung, Deproletarisierung, Entkollektivierung, Verbäuerlichung, Verhandwerklichung und Dezentralisierung“ voraus. 375 Von den Angehörigen der Elite erwartet Röpke eine der Führungsrolle entsprechende Gesinnung. Er glaubt, dass der „aristokratische Gemeinsinn“ nicht in einer einzigen Generation entwickelt werden kann, weil die Entfaltung einer natürlichen Aristokratie Vermögen und Vererbung voraussetzt. 376 Innerhalb gewisser Grenzen sei das Prinzip segensreich, das den Platz der Menschen bereits durch die Geburt bestimmt. Wegen der Gefahren des allgemeinen Wahlrechts schlägt er eine Differenzierung des Wahlrechts zugunsten der Familienväter und der beruflich Erfolgreichen vor. 377 3. Christlich-humanitärer Liberalismus Der christlich-humanitäre Liberalismus kritisiert die Überbetonung der Konkurrenzleistung, die zur Ellenbogenmentalität geführt habe. Statt einer echten Leistungsgesellschaft oder gar einer humanisierten Gesellschaft sei eine Gesellschaft des nach außen zur Schau getragenen Erfolgs getreten. Die Mitmenschlichkeit sei in unserer Gesellschaft schon weitgehend verdrängt worden. Der Mensch zähle nur etwas in bestimmten Statusrollen oder Positionen. Die kantische Moral reiche nicht aus, um konkrete, mitmenschliche Moralität zu begründen. Es wird deshalb eine erneuerte Philosophie der Humanität gefordert, die alle Lebensbereiche erfasst und den Menschen nicht nur als Rollenträger, sondern als wirklichen Menschen ansieht und behandelt. 378 Das Ideal der Humanität beruht auf einer kulturübergreifenden Tradition und Verpflichtung, die aus verschiedenen Quellen stammt. 379 Den Begriff der Humanität hat die Mittlere Stoa geprägt. 380 Das Ideal der individuellen Humanität ist in gewisser Weise ein besonders spezifischer Beitrag des griechisch-christlichen Denkens. 381 Die Menschenliebe als Teilaspekt der Humanität wird in unserer Kultur und Tradition im Wesentlichen auf das Christentum zurückgeführt. Mo-Di (Me-Ti, Micius), Vgl. W. Röpke (1958), S. 169 f.; (1944), S. 83 f.; (1942), S. 88, 148 ff. Vgl. W. Röpke (1958), S. 177. 377 Vgl. W. Röpke (1944), S. 209 f., 271, 188 und (1958), S. 315 ff. 378 Vgl. H. Lenk (1998), S. 15 ff. 379 H. Lenk hat die Merkmale der Humanität in dreizehn Punkten zusammengestellt. Vgl. H. Lenk (1998), S. 87 ff. 380 Panaitios (185–110/109 v. Chr.) hat den Begriff der Humanität philosophisch entworfen. Der Mensch ist für ihn eine unlösbare Einheit von Emotionen, Gefühlen, Gemütszuständen und Intellekt“. Vgl. H. Lenk (1998), S. 93, 104 f. 381 Vgl. H. Lenk (1998), S. 95. 375 376

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der im fünften und vierten Jahrhundert vor Christus in China lebte und der große Gegenspieler von Konfuzius (Kung-tse) war, hat bereits im Sinne der Humanität eine gegenseitige Liebe und Unterstützung gefordert. 382 Die christliche Nächstenliebe war zunächst auf die christliche Gemeinde beschränkt. Die universale Erweiterung der Nächstenliebe könnte eine Spätfolge des mittelalterlichen christlichen Universalanspruchs sein, der zur Verschmelzung von Gemeindeordnung (Kirchenordnung) und Staatsordnung führte. 383 Herder hat die Idee der antiken Humanität aufgegriffen. Er ist ein Gegner des von Kant vertretenen moralischen Rigorismus der Gesetze und behauptet, dass die Befolgung der Gesetze bis zum Extrem inhuman sein könne. Die formalen Regeln, die zum Teil Imperative sind, müssten durch konkrete Mitmenschlichkeit in der jeweiligen Situation ergänzt werden. 384 Dieser Vorstellung folgt Albert Schweitzer, der unter ethischem Handeln und Verhalten die tätige Orientierung an Humanität versteht und „den ethisch besonders wichtigen Aspekt konkreter, persönlicher, situationsangemessener Humanität“ hervorhebt. 385 Ladd fordert eine neue Ethik, die den „komplexen Situationen der extrem verflochtenen potentiellen Gefährdungen“ angepasst ist. Diese Ethik müsse stärker auf das künftig zu Tuende ausgerichtet werden und die Vielzahl der Beteiligten berücksichtigen. Im Unterschied zu der eher an Schäden und Unterlassungen in der Vergangenheit orientierten Schuldverantwortlichkeit sei eine zukunftsorientierte, eher positiv handlungsgerichtete Verantwortlichkeit erforderlich. Diese Verantwortlichkeit muss nach Auffassung von Lenk umso größer sein, je größer die Aktionsmöglichkeiten sind. Die prospektive moralische Verantwortlichkeit setze die als Humanität bezeichnete Vorsorge- und Fürsorgebereitschaft voraus. 386 Nach Auffassung von Koslowski kann die personale Freiheit gegenüber kollektivistischen Daseinsformen nur durch eine Wiederbelebung religiöser Sinnkategorien erreicht werden. Er fordert deshalb eine Synthese von Liberalismus und christlichem Naturrecht, die auf die religiösen Ursprünge des Individualismus im Christentum verweist. Diese Synthese sei die einzige Möglichkeit zur Abkehr von der Absolutierung des Wirtschaftszwecks in Staat und Gesellschaft. 387 Ohne Gott sei die Autonomie von innen gefährdet, weil alles einerlei und gleichgültig bleibe. Ethisch verantwortbare Entscheidungen im Wirtschaftsbereich sollen sich von den Grundwerten und Grundrechten einer humanen Gesellschaft sowie von einer nicht rein formalen Nutzen- und Kostenabwägung leiten lassen, die auch die Verteilung von Nutzen und Kosten berücksichtigt. 388 382 383 384 385 386 387 388

Vgl. H. Lenk (1998), S. 98; von Glasenapp (1996), S. 182. Vgl. Höfer (1994), S. 81. Vgl. H. Lenk (1998), S. 112 f. Vgl. H. Lenk (1998), S. 85 f., 448. Vgl. H. Lenk (1998), S. 251 ff. Vgl. Koslowski (1982), S. 305 f. Vgl. Böckle (1985), S. 62, 65.

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Für die Beurteilung des Liberalismus aus katholischer Sicht waren die Arbeiten des Mainzer Bischofs Ketteler von großer Bedeutung. Er hat dem Liberalismus vorgeworfen, unter Freiheit primär die Freiheit von allen Bindungen zu verstehen und das Individuum zu einem weder den Menschen noch Gott verpflichteten Souverän zu stilisieren. Die Leugnung vorgegebener Werte durch den Liberalismus habe die Unfähigkeit bewirkt, im Sozialen mehr als einen von den Individuen eingegangenen und jederzeit lösbaren „Vertrag“ zu sehen. Der Gesellschaftsvertrag habe dem Staat seine Autorität genommen und ihn zum Beauftragten der Gesellschaft degradiert. Zur Lösung der „sozialen Frage“ hat Ketteler auf die gewerkschaftliche Selbsthilfe gesetzt und ein sozialpolitisches Programm für den Staat entwickelt. Das Grundmuster seiner Argumentation hat Heinrich Pesch, der Begründer des „christlichen Solidarismus“ aufgegriffen. In der katholischen Soziallehre haben von allem Gustav Gundlach, Oswald von Nell-Breuning und Johannes Messner diese Denkstruktur weiterentwickelt. Sie hat auch die Sozialverkündigung der Kirche geprägt. 389 Mit der „berufsständischen Ordnung“ sollte die Wirtschaft als gesellschaftlicher Lebensprozess die ihr eigene Struktur gewinnen und einen Weg zwischen Kapitalismus und Sozialismus einschlagen. 390 Die katholisch-soziale Literatur der Nachkriegsjahre hat sich nicht sehr intensiv mit dem Schrifttum über die Grundlagen der Sozialen Marktwirtschaft auseinandergesetzt. 391 Ockenfels und Quaas sind der Auffassung, dass diese Konzeption nicht nur prinzipiell mit der katholischen Soziallehre vereinbar, sondern „konzeptionell und praktisch in die Wirkungsgeschichte der katholischen Soziallehre integriert“ sei. 392 Mit Subsidiarität wird in der katholischen Soziallehre meist eine Kompetenzvermutung zugunsten von Teilen einer Gemeinschaft ausgedrückt. Der erweiterte und formalisierte Grundsatz besagt, dass alle Elemente einer Ordnung ihre spezifischen Funktionen und keine anderen übernehmen sollen. 393 Das Subsidiaritätsprinzip wird auch zur Beurteilung sozialer Hilfeleistungen herangezogen. Danach ist nur derjeVgl. Rauscher (1985), S. 284 f. Vgl. Rauscher (1985), S. 293. Von den Vertretern der katholischen Soziallehre, vor allem von Jesuiten, wurde bis in die sechziger Jahre die These vertreten, dass die dem Subsidiaritätsprinzip adäquate Staatsform nicht die politische Demokratie mit Parlamentarismus und liberalem Arbeitsrecht, sondern die „berufsständische Ordnung“ sei. Ein Schüler von Gundlach bezeichnete sie als die „natürliche Gesellschaftsordnung“. Vgl. Bellermann (1985), S. 101. 391 Vgl. Rauscher (1985), S. 292. 392 Vgl. Quaas (2000), S. 348. 393 Vgl. Herms (2000), S. 160 ff., 180. Das Subsidiaritätsprinzip regelt in erster Linie die Beweislast. Die Vermutung spricht für die Autonomie der kleineren Lebenskreise. In der traditionellen Fassung geht das Subsidiaritätsprinzip von einem hierarchischen und segmentären Gesellschaftsmodell mit verschiedenen Schichten aus, die als konzentrische Kreise das Individuum als ursprünglichen Referenzpunkt von Autonomie umschließen. Dieses Gesellschaftsmodell ist durch die Umstrukturierung der Gesellschaft nach funktionalen Gesichtspunkten fragwürdig geworden, weil sich die relevanten Lebenskreise überschneiden. Kaufmann schlägt deshalb vor, das Subsidiaritätsprinzip an die Länge von Handlungsketten zu binden. Vgl. Kaufmann (1985), S. 55. 389 390

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nige Beistand hilfreich, der die Selbstentfaltung der Person ermöglicht und unterstützt. Die größeren Sozialgebilde sollen den kleineren keine Aufgaben abnehmen, die sie selbst lösen können. Es bestehe aber auch eine Verpflichtung zum Beistand: Die größere Einheit müsse der kleineren bei Bedarf Unterstützung gewähren. 394 Als Mitglieder der universalen Gemeinde der Gläubigen seien die Christen solidarisch verbunden, als persönlich verantwortliche, unverwechselbare Individuen schuldeten sie sich gegenseitig Achtung. Solidarität und Gerechtigkeit sind für die jüdischchristliche Tradition zwei Aspekte derselben Sache, weil sie dieselbe Kommunikationsstruktur von zwei verschiedenen Seiten betrachten. 395 Das Solidaritätsprinzip wird auf individuelles Verhalten und auf das Verhalten von Elementen einer Gesamtordnung zueinander angewandt. In der Tradition der päpstlichen Sozialverkündigung von 1891–1991 treten die folgenden Moralthemen hervor: 396 Anerkennung der menschlichen Sozialnatur, Prinzip der Subsidiarität, Tugend der sozialen Gerechtigkeit, Freiheit und Verantwortung (und damit die Würde) des Menschen, zur Übernahme persönlicher Verantwortung notwendige Tugenden, schöpferische Subjektivität, Einheit in Vielfalt, Betonung des Seins vor dem Haben sowie des Charakters und der Gnade. Der Papst Johannes Paul II. will mit der 1991 veröffentlichten Enzyklika Centesimus annus Wirtschaft und Religion versöhnen und erklärt das Recht auf persönliche wirtschaftliche Initiative zu einem Grundrecht des Menschen. 397 Der Mensch als Schöpfer sei nach dem Ebenbild des göttlichen Schöpfers gemacht und von ihm mit einem unveräußerlichen Recht auf schöpferische Initiative ausgestattet worden. 398 Die Gesellschaftsordnung soll eine Harmonie zwischen dem Eigeninteresse und den Interessen der Gesamtgesellschaft suchen. 399 Der Papst hebt die Bedeutung freier Gewerkschaften, Bürgerinitiativen und freier Verbände hervor, übt Kritik am Versorgungsstaat und sieht in demokratischen Institutionen den bestmöglichen Schutz der Menschenrechte. 400 Er beurteilt das Marktprinzip positiv, sieht aber auch die Grenzen: Viele menschliche Bedürfnisse liegen jenseits des Marktes; einige Güter dürfen nicht gekauft und verkauft werden; viele Menschen brauchen Hilfe außerhalb des Marktes. Es wird die internationale Solidarität betont und die Verantwortung für die Not der Armen in der ganzen Welt. Das Gemeinwohl aller soll gefördert 394 Vgl. Olk (1985), S. 285. Nach Ansicht von Nell-Breuning werden alle einseitigen Interpretationen des Subsidiaritätsprinzips dem tragenden Gedanken des „hilfreichen Beistands“ nicht gerecht. Die Hilfe der übergeordneten Einheiten (des Staates) könne in Vorleistungen bestehen oder in Zurückhaltung, um die Selbsthilfeaktivitäten in der Gesellschaft nicht zu beeinträchtigen, was indirekt auch einen hilfreichen Beistand darstelle. Zwischen beiden Subsidiaritätspolitiken dürfe es kein Vorrang-Nachrang-Verhältnis geben. Vgl. Bellermann (1985), S. 102 f. 395 Vgl. Habermas (1997 b), S. 19. 396 Vgl. Novak (1996), S. 207. 397 Vgl. Novak (1996), S. 127. 398 Vgl. Novak (1996), S. 139. 399 Vgl. Novak (1996), S. 144. 400 Vgl. Novak (1996), S. 146.

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werden. Der Einzelne soll als Selbstzweck gesehen werden, dessen Würde zu achten ist. 401 Die lutherische Tradition ist ungemein vielschichtig. In den lutherischen Kirchen Deutschlands und der Vereinigten Staaten gibt es im neunzehnten Jahrhundert zwei Gruppen mit unterschiedlichen Meinungen: das liberale und das konservative Luthertum. Eine spezifisch sozialistische Gruppe ist nur in Ansätzen zu erkennen. 402 Erhebliche Unterschiede bestehen auch beim Demokratieverständnis. 403 Die politische Idee der Volkssouveränität stammt aus der Kirchenlehre des Puritanismus, genau genommen aus dem Kongregationalismus. Sie ist also unmittelbar christlichen Ursprungs. Die Gegenpositionen zur Volkssouveränität waren damals Papst und Bischof im Katholizismus und der König von England im politischen Bereich. Hoye sieht das Christentum als Hebamme für den in der Demokratie zur Geltung kommenden Individualismus. 404 Die Vorbehalte der christlichen Kirchen gegenüber der freiheitlichen Demokratie wurden nach 1945 beseitigt. Die Denkschrift der Evangelischen Kirche in Deutschland über „Evangelische Kirche und freiheitliche Demokratie“ von 1985 hat diese Staatsform bejaht und anderen Staatsformen vorgezogen, weil es „Konvergenzen zwischen den Grundwerten des Staates und den theologischen und ethischen Überzeugungen des christlichen Glaubens gibt“. Es wird der innere Zusammenhang von Demokratie und Menschenwürde bzw. Menschenrechten als inhaltliche Konsequenz der biblischen Lehre von der Gottebenbildlichkeit des Menschen begriffen und das Verhältnis der Christen und Kirchen zum demokratischen Staat als kritische Solidarität mit einer Ordnung bestimmt, die verbesserungsfähig, aber auch verbesserungsbedürftig sei. 405 Vgl. Novak (1996), S. 156 f. Rothe und Schmucker repräsentieren den Typus einer liberalen politischen Ethik, während Luthardt und Walther die konservative Richtung vertreten. Die Liberalen betonen Individualität und Gleichheit der Menschen, die Konservativen dagegen die in Familie und Stand eingebundene Persönlichkeit. Mit Ausnahme von Walther teilen sie die Ansicht, dass der Christ sich für seine Mitmenschen im weltlichen Bereich engagieren müsse. Walther kennt nur eine Verpflichtung gegenüber den Brüdern und Schwestern des missourischen Synodalverbandes. Vgl. Dörfler-Dierken (2001), S. 16 f., 336 f., 354 ff., 360. 403 Luthardt hält den Gedanken der Volkssouveränität für „widerchristlich und widerlutherisch“. Walther will den Kontakt mit Gliedern der äußeren Gesellschaft auf ein Minimum reduzieren. Sein Interesse am Staat beschränkt sich bei Anerkennung der Bürgerpflichten auf die Gewährung von Religionsfreiheit für die eigene Gemeinschaft. Rothe ahnt, dass die „Masse“ auf Dauer nicht von der Partizipation an der politischen Willensbildung ausgeschlossen werden kann und widersetzt sich deshalb der Demokratisierung von Staat, Gesellschaft und Kirche nicht grundsätzlich. Schmucker verklärt die Demokratie zu einer wahrhaft christlichen Staatsform. Der Staat müsse aber überwacht werden, weil seine Amtsträger keine wahren Christen seien. Max Weber und Ernst Troeltsch sind vom calvinistischen Ursprung der Modernität und vom konservativen Charakter des Luthertums überzeugt. Nipperdey sieht dagegen die jeweiligen politischen Umstände als entscheidend an. Vgl. Dörfler-Dierken (2001), S. 11 f., 347 ff. 404 Vgl. Hoye (1999), S. 335, 125. 405 Vgl. Körtner (2002), S. 90 f., 94 f.; Leonhardt (2001), S. 86 f. 401 402

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Wie das Grundgesetz, so lehrt auch die katholische Kirche, dass die Menschenrechte sich von der Menschenwürde ableiten, die für die Soziallehre der Kirche genauso fundamental sei wie für die Demokratie.406 Der Menschenrechtsdiskurs soll aber in seiner jeweiligen Ausprägung kritisch begleitet werden, weil die Verwirklichung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte an die mächtigen Staaten Anforderungen stelle, die sie nicht zu erfüllen gewillt seien. Deshalb werde das Gewicht auf die Durchsetzung der zivilen und politischen Rechte gelegt. Bürgerliche und politische Rechte dürften aber nicht von den wirtschaftlichen und sozialen Rechten isoliert werden. Das Recht auf Entwicklung müsse als legitime Weiterentwicklung des Menschenrechtsdiskurses unterstützt werden. Der Kampf um die Verwirklichung der Menschenrechte und der Zukunftsfähigkeit müsse als Einheit gesehen werden und zu einer Synthese beider Ziele führen. 407 Im Unterschied zur katholischen Soziallehre hat sich im deutschen Protestantismus erst nach 1945 allmählich eine christliche Soziallehre in engerem Sinne entwickelt. In der evangelischen Kirche gibt es auch nicht die Möglichkeit, den Mitgliedern bestimmte ethische Entscheidungen lehramtlich vorzugeben. An die Stelle des unbedingten Gehorsams tritt bei der Beurteilung politischer und sozialer Grundsätze weitgehend das Gewissen des Einzelnen. In den sozialethischen Reflexionen Martin Luthers ist bereits eine Pflichten- und Gesinnungsethik erkennbar, die der persönlichen Gewissenspflicht entspringt und dem Gemeinschaftsgedanken Rechnung trägt. 408 Die evangelische Kirche stimmt bei der Beurteilung der Marktwirtschaft weitgehend mit der katholischen Kirche überein. Sie anerkennt prinzipiell Leistung und Wettbewerb, sieht aber in der Diskrepanz zwischen ethischen Zwecken und den Resultaten des Marktsystems ein Problem. Die Verletzung der Menschenwürde durch die Marktwirtschaft soll durch das Solidaritätsprinzip kompensiert werden, eine Art barmherziger Gegenökonomie. Neben dem naturrechtlich begründeten Solidaritätsargument wird das theologische Argument vorgebracht, dass Leistung und Wettbewerb die Frage nicht beantworten könnten, „wie der Mensch sein Heil findet“. Über die leistungsbezogene Anerkennung des Menschen wird seine unvergängliche Anerkennung „aus Gnaden“ gestellt und der leistungslose Selbstwert des Menschen betont. Mit dieser Auffassung verbindet sich die Kritik an einem Wertesystem, das den Menschen faktisch nach Besitz und Erfolg beurteilt. Die gnadenbewirkte Gleichheit erfordere Gleichbehandlung aller Menschen, weil sie einander verpflichtete und aufeinander angewiesene Brüder seien. In der lutherischen Tradition wird weniger auf die Werkgerechtigkeit als auf die innere Gerechtigkeit des Willens und 406 Vgl. Hoye (1999), S. 348 f. Nach Auffassung von Kühnhardt kann der Gedanke der Menschenwürde universelle Anerkennung im politischen Denken verschiedenster Kulturkreise finden. Vgl. Jüsten (1999), S. 164. 407 Vgl. Vischer (2001), S. 83, 101, 107. 408 Vgl. Quaas (2000), S. 403 f.

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der Gesinnung geachtet. Es komme auf die (religiös bestimmten) Handlungsmotive an. Die Leistungen für die in Not geratenen Mitmenschen sollen ohne Rücksicht auf ihre Entlohnung erbracht werden. Die ökonomische Zweckhaftigkeit soll in die unmittelbare Produktion von Mitmenschlichkeit verwandelt werden. Dem Primat der Ethik vor der Ökonomik entspricht die Bevorzugung von Verteilungslösungen vor Allokationsüberlegungen. Die Kirche versteht sich als Hüterin der Menschenwürde und als Hort der Schwachen. 409 Es lässt sich eine auffällige Affinität der Sichtweisen der Theologischen Ethik Thielickes und Müller-Armacks nachweisen. 410 In der ökumenischen Bewegung spielte nach dem Zweiten Weltkrieg der Begriff der verantwortlichen Gesellschaft eine wichtige Rolle. Die Gründungsversammlung des Ökumenischen Rates der Kirchen in Amsterdam (1948) forderte die Kirchen auf, sich gemeinsam für eine „verantwortliche Gesellschaft“ einzusetzen. Darunter wurde eine Gesellschaft verstanden, „in der Freiheit die Verantwortung für Gerechtigkeit und öffentliche Ordnung einschließt und alle, die politische oder wirtschaftliche Macht ausüben, sich an je ihrem Ort vor Gott und Menschen verantwortlich wissen“. Nach Vischer muss aus heutiger Sicht die Bewohnbarkeit des Planeten in Gerechtigkeit und Gemeinschaft Priorität besitzen. Vier Perspektiven seien zu beachten: „Sorge für Gottes Schöpfung, weltweite Solidarität, Eindämmung der Gewalt und politische Partizipation“. 411 1997 wurde das gemeinsame Wort des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland und der Katholischen Deutschen Bischofskonferenz zur wirtschaftlichen und sozialen Lage in Deutschland mit dem Titel „Für eine Zukunft in Solidarität und Gerechtigkeit“ veröffentlicht. Diese Erklärung enthält ein Bekenntnis zur freiheitlich-sozialen Demokratie und zum Modell der Sozialen Marktwirtschaft. Im Vordergrund steht der Begriff der sozialen Gerechtigkeit. Es sollen die bestehenden Diskriminierungen abgebaut und Strukturen geschaffen werden, die allen Menschen die verantwortliche Teilnahme am gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Leben ermöglichen. Die sich ergänzenden Prinzipien der Solidarität und Subsidiarität werden als grundlegend für die gesellschaftliche Ordnung angesehen. Das Prinzip der Subsidiarität beinhaltet die Ablehnung des paternalistischen Wohlfahrtsstaates und die Forderung nach Förderung der Eigenverantwortung und Eigeninitiative. Mit dem Solidaritätsprinzip soll die Bereitschaft zur materiellen Unterstützung der Schwächsten in der Gesellschaft ausgedrückt werden.412 Die christliche Lehre ist sich der Unvollkommenheit jeder menschlichen Ordnung bewusst. Die Politik könne nicht „den Gesetzen der Unzulänglichkeit des Konkreten“ entgehen. Eine rundum befriedigende Zukunft liege jenseits der Verantwortung des Staates. Wer eine Gesellschaft ohne Makel verspricht, sei ein „Verführer 409 410 411 412

Vgl. Priddat (1988), S. 326 ff. Vgl. Quaas (2000), S. 407. Vgl. Vischer (2001), S. 24, 44. Vgl. Leonhardt (2001), S. 77, 95 ff.

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zum Bösen“. „Die utopische Reinheit eines abgeschlossenen gesellschaftlichen Systems, auch eines des Weltfriedens und der Gerechtigkeit“, stehe im Widerspruch zum religiösen Verständnis des gesellschaftlichen Lebens. 413 4. Politischer Liberalismus a) Partizipatorische und diskursive (deliberative) Demokratie Die partizipatorische Demokratielehre 414 unterscheidet sich besonders deutlich von der elitistisch-wettbewerblichen Lehre von M. Weber, J. A. Schumpeter und A. Downs. Sie hält die Elite-Massen-Struktur der modernen Gesellschaften für reformierbar und fordert eine Ausweitung und Vertiefung des demokratischen Prozesses. Es wird die Auffassung abgelehnt, dass die Präferenzen der Bürger naturgegeben sind oder durch gesellschaftliche Institutionen außerhalb des politischen Bereichs geformt werden. Die Anhänger der partizipatorischen Demokratie sind davon überzeugt, dass der durchschnittliche Bürger zu einer viel stärkeren politischen Beteiligung schon jetzt befähigt sei oder durch eine bessere Organisation des Willensbildungsprozesses befähigt werden könnte, weil sich die politischen Präferenzen der Bürger durch den Aufklärungsprozess veränderten, der mit der öffentlichen Aussprache und Willensbildung verbunden ist. Selbstbezogenheit, Apathie und Entfremdung werden mit den begrenzten Mitwirkungsrechten am politischen Diskurs erklärt. Die eigentliche Rechtfertigung der Demokratie wird in der Selbstentfaltung und Verbesserung der Selbstbestimmungschancen gesehen und nicht (wie in der als typisch liberal bezeichneten Sichtweise) in der Aggregierung präpolitisch geformter Bedürfnisse oder Präferenzen. Der politische Prozess soll möglichst klug organisiert werden, damit ein Maximum an authentischer Beteiligung erreicht wird.415 Es wird auch eine Demokratisierung gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Sphären gefordert. Dazu gehören weite Bereiche der Arbeitswelt und des Ausbildungssektors. Das Ziel der Mitbestimmung in der Wirtschaft ist die Einbindung der im abhängigen Arbeitsverhältnis tätigen Menschen in die für sie relevanten Entscheidungsprozesse. Dabei spielt das Verständnis der Eigentumsrechte eine bedeutende Rolle. Eine Position geht von der Annahme aus, dass die Unternehmen nur die Interessen der Eigentümer zu berücksichtigen haben. Das einzige Erfolgskriterium ist dann die Gewinnhöhe. Eine andere Position sieht die Untenehmen als ein mit vielfältigen Verflechtungen in die Gesellschaft integriertes Gebilde und betont die Verantwortung für die Gesellschaft. Diese in der englischen Literatur als „stakeholder theory of corporate responsibility“ bezeichnete Auffassung anerkennt grundVgl. Hoye (1999), S. 125. Diese Theoriegruppe wird auch als „expansive Demokratie“, „assoziative Demokratie“, „starke Demokratie“ und „kosmopolitische Demokratie“ bezeichnet. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 169. 415 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 169 ff. 413 414

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sätzlich Mitbestimmungsrechte von allen Gruppen, die am Unternehmenserfolg beteiligt sind. Der Gewinn spielt auch bei dieser Position eine bedeutende Rolle; er stellt aber nicht das einzige Erfolgskriterium dar. Die neuere feministische Demokratietheorie strebt nicht nur eine Demokratisierung des gesellschaftlichen, sondern auch des privaten Bereichs an. Holland-Cunz kennzeichnet die feministische Demokratietheorie als herrschaftskritisch, partizipatorisch, direktdemokratisch, diskursiv, bindungsorientiert, radikal und normativ. 416 Nach Widmaiers Verständnis der Demokratie als Lebensform wird die dialogische Auseinandersetzung exemplarisch in Selbsthilfegruppen als Entdeckungsverfahren realisiert. 417 Eine auch den Vorstellungen des individualistischen (Neo)Liberalismus entsprechende Form der Mitbestimmung ist die freiwillige betriebliche Vermögensbildung der Arbeitnehmer. Die Beteiligung der Mitarbeiter eines Unternehmens als Belegschaftsaktionäre oder Kommanditisten führt zu einer echten Gesellschafterstellung, die parallel zum Arbeitsverhältnis besteht. Bei einer stillen Gesellschaft ist die Regelung im konkreten Einzelfall entscheidend. Die denkbaren Auswirkungen der Gesellschafterstellung auf das Arbeitsverhältnis sind gering. 418 Die Unternehmen erwarten von der Mitarbeiterkapitalbeteiligung eine Verbesserung der „Unternehmenskultur“. Es soll die positive Einstellung der Mitarbeiter zum eigenen Unternehmen gefördert, das Verständnis für betriebswirtschaftliche Zusammenhänge verbessert, das Kosten- und Qualitätsbewusstsein gestärkt und indirekt auch eine effektivere Neugestaltung von Arbeitsprozessen erreicht werden. Außerdem kann vor allem bei kleineren Unternehmen die Möglichkeit einer Stärkung der Eigenkapitalbasis von Bedeutung sein. Für Arbeitnehmer kann bei positiver Einschätzung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit „ihres“ Unternehmens die Mitarbeiterkapitalbeteiligung attraktiver sein als eine Anlage auf dem Kapitalmarkt. Sie haben auch die Möglichkeit, die Wertsteigerung ihrer Kapitalanlage durch eigene Anstrengungen zu beeinflussen. 419 Mehr Demokratie soll die Regierbarkeit eines Gemeinwesens erleichtern. Die zunehmende Partizipation der Bürger soll die Chancen einer verständigungsorientierten Konfliktaustragung vergrößern und den Gemeinsinn stärken. 420 Als fortgeschrittenste Variante der partizipatorischen Demokratietheorie gilt die prozeduralistische Demokratielehre von Habermas. 421 416 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 169; Waibl (1998), S. 145 ff.; Holland-Cunz (1996), S. 360 und (1998), S. 183 ff.; Sauer (2002), S. 63 f. 417 Vgl. Widmaier (1999), S. 216 ff. 418 Vgl. Fohrmann (1982), S. 145 ff. 419 Vgl. Stihl (1998), S. 43 ff. 420 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 174. 421 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 178. Habermas ist gegenwärtig der wichtigste Vertreter einer zweiten Generation der „Kritischen Theorie“ der Frankfurter Schule. Diese Denkrichtung geht auf Max Horkheimer (1895–1973) und Theodor W. Adorno (1903–1969) zurück. Sie hat in der Weimarer Republik, in der amerikanischen Emigration und in der jungen Bundesrepublik eine Gesellschafts- und Kulturkritik

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Habermas erläutert seine Diskurstheorie der Demokratie mit einer Darstellung von seinem Verständnis der republikanischen und liberalen Theorie. Nach der republikanischen Auffassung sei die Demokratie gleichbedeutend mit der politischen Selbstorganisation der Gesellschaft, die sich über die politische Meinungs- und Willensbildung der Bürger konstituiere. Es werde der staatsbürgerliche Privatismus einer entpolitisierten Bevölkerung ebenso abgelehnt wie die Legitimationsbeschaffung der Regierung durch verstaatlichte Parteien. Das liberale Politikverständnis könne dagegen auf die unrealistische Annahme einer kollektiv handlungsfähigen Bürgerschaft verzichten, weil nicht die demokratische Selbstbestimmung der Bürger entscheidend sei, sondern die erfolgreiche Leistungsbilanz der Staatstätigkeit. 422 Der Wettbewerb zwischen den politischen Parteien soll zur angemessenen Berücksichtigung gesellschaftlicher Interessen und Wertorientierungen führen. Die Stoßrichtung des liberalen Demokratieverständnisses richte sich gegen die staatliche Behinderung des gesellschaftlichen Verkehrs der Privatleute. Der Angelpunkt sei die rechtsstaatliche Regelung der Wirtschaftsgesellschaft. Die Befriedigung der Glückserwartungen der Wirtschaftssubjekte soll ein im Kern unpolitisch verstandenes Gemeinwohl gewährleisten. Die Diskurstheorie rückt in Übereinstimmung mit dem Republikanismus den politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess in den Mittelpunkt. Die Bürgerschaft wird nicht als kollektiver Aktor angesehen. Es wird aber auch die liberale Auffassung abgelehnt, dass die rationale Interessenabwägung der Individuen zu einer moralischen und gerechten Ordnung führe, weil sich auf dieser Basis eine universalistische Moral nicht begründen lasse und das Problem des Trittbrettfahrers auftrete, der bei günstiger Gelegenheit von den vereinbarten Normen abweicht. Mitleid und Vereinbarungen zwischen Personen, die nur ihren persönlichen Vorteil im Auge haben, werden nicht als ausreichende Basis für die Gerechtigkeit gegenüber Fremden angesehen. Es wird ein enger Zusammenhang zwischen Gerechtigkeit und Solidarität betont. Ein zwangloser Diskurs freier und gleicher Teilnehmer soll zu einer Wir-Perspektive führen, wenn sich jeder in das Selbst- und Weltverständnis aller anderen versetzt. Die aus der Wir-Perspektive geführten Beratungen sollen moralische Normen begründen. In einer säkularisierten Gesellschaft sei die kommunikative Bewältigung von Konflikten die einzige Quelle für eine Solidarität unter Fremden, die auf Gewalt verzichten und sich das Recht zugestehen, füreinander Fremde zu bleiben. Die Solidarität soll gegenüber den beiden anderen Mechanismen gesellschaftlicher Integration, Geld und administrative Macht, an Bedeutung gewinnen. Die gegenseitige Kritik an der Angemessenheit von Situationsdeutungen und Bedürfnisinterpretationen soll durch sukzessive vorgenommene Abstraktionen den Kern verallgemeinerungsfähiger Interessen herausschälen. 423 vertreten, „die aus einer eigenständigen Mischung aus westlichem Marxismus, Psychoanalyse, Philosophie, Ökonomie und empirischer Sozialwissenschaft bestand“. Vgl. Buchstein (2001), S. 255. 422 Dieser Auffassung würde John Stuart Mill widersprechen. Vgl. die Ausführungen zu A. II. 7 und B. I. 1. e). 423 Vgl. Habermas (1992), S. 360 ff., 374; (1997 b), S. 24 ff., 44 f., 76, 285 ff.; (1997 a), S. 170 ff.

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Die Idee der Vereinbarung zwischen originär vereinzelten Subjekten im Modell des Gesellschaftsvertrages soll durch ein Verfahren ersetzt werden, in dem der Gruppenzusammenhang jeweils durch den Diskurs hergestellt wird. Habermas glaubt, dass jede Universalisierungsforderung ohnmächtig bleiben müsse, wenn aus der Zugehörigkeit zu einer idealen Kommunikationsgemeinschaft kein Bewusstsein unkündbarer Solidarität entspringe. Bei Geltung des Universalisierungsgrundsatzes müsse jede gültige Norm der Bedingung genügen, dass die sich aus ihrer allgemeinen Befolgung voraussichtlich ergebenden Folgen und Nebenfolgen von allen Betroffenen zwanglos akzeptiert werden können. 424 Nach Auffassung von Habermas betonen die Liberalen die subjektiven Privatrechte und die Republikaner die politischen Teilnahme- und Kommunikationsrechte. Bei Rawls ergebe sich aus der zweistufigen Anlage seiner Theorie ein Vorrang der liberalen Grundrechte, der den demokratischen Prozess gewissermaßen in den Schatten treten lässt. Habermas geht von der Vorstellung aus, dass ein dialektisches Verhältnis von privater und öffentlicher Autonomie besteht, weil er annimmt, dass sich beide Autonomiebereiche wechselseitig voraussetzen. Freiheits- und Bürgerrechte seien unteilbar und gleich ursprünglich. Die Idee der Menschenrechte (Kants Fundamentalrecht auf gleiche subjektive Handlungsfreiheiten) dürfe dem souveränen Gesetzgeber weder als äußere Schranke bloß auferlegt noch für dessen Zwecke instrumentalisiert werden. Die durch politische Rechte garantierte öffentliche Autonomie könnten die Staatsbürger nur angemessen nutzen, wenn sie durch eine gleichmäßig gesicherte privat-autonome Lebensgestaltung ausreichend unabhängig sind. Die Grundrechte, die die private und politische Autonomie begründen, könnten aber ohne politische Ausgestaltung dieser Rechte keine konkreten Inhalte gewinnen. Die verfassunggebende Versammlung müsse zunächst die Grundrechte bestimmen. Dann könne nach dem dynamischen Verfassungsverständnis der Prozess beginnen, der zur Verwirklichung und fortschreitenden Ausgestaltung des Rechtssystems führt. Das demokratische Prinzip könne deshalb nur zusammen mit der Idee der Rechtsstaatlichkeit verwirklicht werden. 425 Es wird angenommen, dass die deliberativ gefilterten politischen Kommunikationen auf eine freiheitliche politische Kultur und eine aufgeklärte politische Sozialisation, vor allem auf meinungsbildende Vereinigungen, angewiesen sind. Die ideale Prozedur der Beratung und Beschlussfassung erfordere eine Assoziation, die es versteht, die Bedingungen des Zusammenlebens unparteiisch zu regeln. Wie die vertragstheoretischen Vorläufer simuliert auch die Diskurstheorie einen Ausgangszustand. Neben den Prinzipien der Freiwilligkeit und Gleichheit müssten die folgenden Bedingungen erfüllt sein: – Gemeinsamer Entschluss zur Regelung des künftigen Zusammenlebens mit Mitteln des positiven Rechts. Vgl. Zoll (2000), S. 194. Vgl. Habermas (1997 a), S. 190; (1997 b), S. 25 f., 93; (1998), S. 174 ff.; (2001), S. 134, 143 ff. 424 425

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– Fähigkeit und Bereitschaft zur Erfüllung der anspruchsvollen pragmatischen Voraussetzungen einer Argumentationspraxis. – Bereitschaft, den Sinn der Argumentationspraxis ausdrücklich zum Thema zu machen. 426 Der Diskussionsprozess soll die folgenden Merkmale aufweisen: – Es darf niemand von der Teilnahme ausgeschlossen werden. – Alle haben die gleiche Chance. – Die Teilnehmer müssen meinen, was sie sagen. – Die Kommunikation muss von äußeren und inneren Zwängen frei sein. Die Argumentationspraxis wird als kooperativer Wettbewerb um bessere Argumente mit dem Ziel der Verständigung verstanden. 427 Die politische Meinungs- und Willensbildung soll über die Lösung konkreter Aufgaben hinausgehend der Klärung von drei Fragen dienen: 1. Wie können wir konkurrierende Präferenzen in Einklang bringen? 2. Wer sind wir und wer wollen wir ernstlich sein? 3. Wie sollen wir gerechterweise handeln? Der Ausgleich unterschiedlicher Interessen erfordere die Fähigkeit zur Kompromissbildung. Die ethisch-politischen Diskurse sollen ein authentisches Selbstverständnis ermöglichen und zur Kritik oder Bekräftigung eines Identitätsentwurfes führen. Da die Beteiligten den ontotheologischen Rückhalt verloren haben, müssten sie ihre normativen Orientierungen sozusagen ganz aus sich selber schöpfen. Der Zwang zur „Individualisierung“ bewirke, dass die Gesellschaftsmitglieder neue soziale Regelungen zugleich entdecken und konstruieren müssen. Auch ihr privates Leben sei auf die diskursiv erzeugte Solidarität angewiesen. Für die Wahl der Teilnehmer an der Diskussion und Beschlussfassung sei ein Wahlmodus erforderlich, der die unterschiedlichen Interessen, Präferenzen, Weltanschauungen und Gerechtigkeitsvorstellungen berücksichtigt. 428 Es können nach Habermas nur solche Normen Geltung beanspruchen, die für alle Beteiligten zustimmungsfähig sind. Das Ziel des demokratischen Deliberationsprozesses sei es nicht, eine feststehende moralisch richtige Lösung freizulegen, sondern gemeinsam alle Argumente aus dem politischen Prozess herauszuhalten, die allein der Verfolgung privater Nutzen dienen. 429 Die demokratische Staatsbürgerschaft stiftet nach Auffassung von Habermas eine abstrakte, rechtlich vermittelte Solidarität unter Fremden. Erst das durch gemeinsa426 427 428 429

Vgl. Habermas (2001), S. 146 f. und (1992), S. 366, 372. Vgl. Habermas (1997 b), S. 61 f. Vgl. Habermas (1992), S. 222 ff.; (1997 b), S. 58; (1998), S. 231. Vgl. Buchstein (2001), S. 259.

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me Abstammung, Sprache und Geschichte geprägte Bewusstsein der Zugehörigkeit zu dem gleichen Volk mache die Untertanen zu Bürgern eines gemeinsamen politischen Gemeinwesens. Dem Nationalstaat sei es gelungen, die zerfallenden korporativen Bindungen der frühmodernen Gesellschaft durch den Solidarzusammenhang der Staatsbürger zu ersetzen. Die Nation habe zwei Gesichter: Als Nation der Staatsbürger sei sie die Quelle für demokratische Legitimation und als geborene Nation für soziale Integration. Da wir uns in der pluralistischen Gesellschaft immer weiter vom Modellfall eines Nationalstaates mit kulturell homogener Bevölkerung entfernt haben, müsse der demokratische Prozess die Funktion der sozialen Integration übernehmen. Die Stelle des ursprünglichen Nationalismus könne der „Verfassungspatriotismus“ einnehmen, wenn die Bürger nicht nur liberale Freiheits- und politische Teilnahmerechte besitzen, sondern auch soziale und kulturelle Teilhaberechte. 430 Eine in den Kontext einer einheitlichen und freien politischen Kultur eingebettete Öffentlichkeit müsse den Bürgern die Möglichkeit geben, „zur gleichen Zeit zu gleichen Themen von gleicher Relevanz Stellung zu nehmen“. Die (nicht verstaatlichten) politischen Parteien sollen zwischen den Bereichen der informellen öffentlichen Kommunikation und der institutionalisierten Beratungs- und Entscheidungsprozesse vermitteln. Da eine europaweit integrierte Öffentlichkeit fehlt, könne es gegenwärtig keinen europäischen Bundesstaat geben. Es sei aber denkbar, dass sich der notwendige Kommunikationsprozess herstellen lässt, wenn er verfassungsrechtlich angebahnt wird. 431 Das Unmöglichkeitstheorem von Arrow 432 verliert nach Auffassung von Miller in der diskursiven (deliberativen) Demokratie durch die Zunahme von eingipfligen Präferenzen an Bedeutung. Außerdem werde die Ermittlung des am besten geeigneten Entscheidungsverfahrens durch eine Klärung der relevanten Sachverhalte erleichtert. Durch die Diskussion steige auch das gegenseitige Vertrauen und ermögliche Entscheidungen, die für alle vorteilhaft sind, weil das „Gefangenendilemma“ 433 überwunden werden kann. 434 Koslowski kritisiert den Ultrarationalismus und Idealismus der Solidaritätsauffassung von Habermas. Die Diskursbefähigung und -berechtigung werde zum Prinzip der Assoziation, die Zugehörigkeit zur Nation werde durch die Zustimmung zur Verfassung und damit zur Form des politischen Diskurses bestimmt. Damit werde der ethnische Gehalt und die historische Substanz der Nation in die Rationalität der Verfassung und politischen Institutionen aufgelöst. Das Vorbild von Habermas sei wohl die ahistorische und rationale Selbstkonstruktion der Vereinigten Staaten, die sich vergleichsweise ungeschichtlich durch einen ursprünglichen Vertrag und durch die Einwanderung als Zustimmung zur Verfassung konstituiert haben. Die Partizi430 431 432 433 434

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Vgl. Habermas (1997 b), S. 135 ff. Vgl. Habermas (1997 b), S. 190 f. Vgl. B. I. 1. e). Vgl. B. I. 1. b). aa). (2). Vgl. Miller (2003), S. 182 ff.

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pationsfähigkeit sei zur Begründung von Solidarität nicht ausreichend. Die Solidarität mit Kindern und Ungeborenen, mit geistig Behinderten, mit vergangenen und kommenden Generationen gründe sich nicht auf deren Diskurs- und Partizipationsfähigkeit im Gegenwartsdiskurs. 435 b) Solidarischer Sozialstaat Dem Egalitarismus wird von Kersting vorgeworfen, dass er die Probleme in der Ungleichheit statt in der Unterversorgung sehe. Eine Sozialstaatsbegründung könne im Rahmen des egalitären Liberalismus nicht gelingen, sondern erfordere politische Solidarität. Im Unterschied zur Kooperationsgemeinschaft, die auf der rationalen Motivation des wechselseitigen Vorteils beruhe, werde mit der Solidaritätsgemeinschaft ein stärkeres soziales Interesse, oft auch ein Gefühl engerer Zusammengehörigkeit und wechselseitiger Sympathie verbunden, das zu der Verpflichtung führe, sich um das Wohlergehen der Gemeinschaftsmitglieder zu kümmern. Die Verteilungsgerechtigkeit sollte „als bedürfnisorientierte und mitbürgerliche Sorge in der politischen Solidarität eines Gemeinwesens verankert“ werden. Moderne Gesellschaften seien zugleich Kooperations- und Solidaritätsgemeinschaften, die einen spannungsvollen Verbund zwischen divergierenden, aber aufeinander angewiesenen Verteilungssystemen bilden. Das kooperationsgesellschaftliche Gerechtigkeitsproblem beziehe sich auf die Frage, wie der Kooperationsertrag an die aktiven Kooperationsteilnehmer gerecht verteilt werden kann. Das solidaritätsgemeinschaftliche Gerechtigkeitsproblem gehe von der Frage aus, wie den Menschen geholfen werden kann, die nicht in der Lage sind, sich ein Markteinkommen selbständig zu beschaffen. 436 Die Rawls’sche Gerechtigkeitstheorie sei unvollständig, weil sie nur die Verteilung zwischen den Kooperationspartnern berücksichtige. 437 Die von Kersting als Libertäre bezeichneten Anhänger des Minimal- und Konsensstaates werden kritisiert, weil sie die Wohlfahrtsverpflichtung des Staates leugnen. Mit dem bürgersolidarischen Sozialstaatsverständnis sei auch der Verteilungskampf der organisierten Interessen unvereinbar, der jenseits aller Bedürftigkeit auf Kosten der Allgemeinheit und zukünftiger Generationen ausgetragen werde.438 Bei Habermas sei nicht die politische Solidarität der Bürger, sondern das Integrationsproblem der systematische Ort des Solidaritätsbegriffs. Ihm fehle der Sinn für die menschliche Bedürftigkeit und Pflicht zur aktiven Mitmenschlichkeit. Seine universalistische BeVgl. Koslowski (1996), S. 205 ff. Vgl. Kersting (2000 d), S. 24 ff., 376. 437 Vgl. Kersting (2000 d), S. 160 ff. Es wird auch behauptet, dass eine ausreichende Begründung für das Differenzprinzip von Rawls fehle. Eine rationale Begründung der Verteilungsgerechtigkeit sei mit der Idee einer Gebühr für die Vorteile möglich, die die Inanspruchnahme des Kooperationssystems biete. Mit der unterschiedlichen Höhe der Vorteile könne eine progressive Einkommensteuer gefordert werden. Ebd., S. 169 ff. 438 Vgl. Kersting (2000 d), S. 397 ff. 435 436

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gründung der Solidarität sei für die Konzeption der auf eine bestimmte politische Gemeinschaft bezogenen sozialstaatlichen Solidarität unbrauchbar. 439 Im Unterschied zu Habermas begründet Rorty Solidarität mit der individuellen Lage aller Menschen, die nicht nur „Dichter ihres Lebens“, sondern zugleich schwache und leidende Menschen seien. Sie entstehe aus der Sensibilität für mögliche eigene Verletzungen. 440 Kersting vertritt dagegen die Auffassung, dass Solidaritätsnormen die Menschen nicht als Angehörige der menschlichen Gattung, sondern als Mitglieder einer bestimmten Gemeinschaft verpflichten. Da die Individuen vielen Gemeinschaften mit jeweils eigenem Obligationsprofil angehören, sei die Solidaritätsmoral in sich mehrfach gestuft. 441 Der von Kersting vertretene Liberalismus geht nicht von einer egalitären Startlinie aus. Der auf politischer Solidarität beruhende Wohlfahrtsstaat verdanke seine Leistung dem politischen Entschluss zu kollektiver Unterstützung bedürftiger Bürger. 442 Er habe seine Aufgabe erfüllt, wenn alle ausreichend versorgt sind, weil jede Ungleichheit jenseits einer verbürgten gleichen Grundversorgung moralisch belanglos sei. 443 Das Ziel des Wohlfahrtsstaates liege in der Sicherung der bürgerlichen Selbständigkeit und Herbeiführung der Marktfähigkeit. Seine Solidarität stelle deshalb Hilfe zur Selbsthilfe dar. Die Wertschätzung des in seiner Lebensführung von fremder Unterstützung unabhängigen Individuums zeige sich darin, dass es von der Gesellschaft mit Freiheits-, Partizipations- und Wohlfahrtsrechten ausgestattet wird. 444 Die sozialstaatlichen Hilfeleistungen sollen durch eine offensive Beschäftigungspolitik ergänzt werden. 445 Die Anreize zu einer beschäftigungspolitischen Unverantwortlichkeit sollen beseitigt werden. Die Strukturen der sozialen Sicherungssysteme sollen dem Ziel angepasst werden, die Selbsthilfe zu stärken. 446 Vgl. Kersting (2000 d), S. 391. Vgl. Koslowski (1996), S. 204. 441 Vgl. Kersting (2000 d), S. 383. 442 Vgl. Kersting (2000 d), S. 378. 443 Vgl. Kersting (2000 d), S. 386. 444 Vgl. Kersting (2000 d), S. 392 ff. 445 Vgl. Kersting (2000 d), S. 397. 446 Kersting stellt die folgenden Forderungen auf: Anpassung der einheitlichen sozial- und arbeitsmarktpolitischen Regulierungen an die unterschiedlichen Gegebenheiten in den Regionen und Betrieben; Ausdifferenzierung der Lohnstruktur mit einem Niedriglohnsektor und einem beschäftigungsförderlichen Abstand zwischen der Sozialhilfe und dem Nettolohn für einfache Arbeit; Beendigung der Subventionierung zukunftsunfähiger Wirtschaftszweige; Umstellung der Alterssicherung von der Umlagefinanzierung auf Kapitaldeckung und Übertragung auf privatrechtlich organisierte Versicherungen. Vgl. Kersting (2000 d), S. 392 f. Die Grundmerkmale einer solidarischen Gesellschaft nach Galbraith lauten: „Beschäftigung und Aufstiegschancen für alle; verlässliches Wirtschaftswachstum zur Sicherung von Arbeitsplätzen; gute Bildung, bestmögliche familiäre Unterstützung und Disziplin, um die künftigen Chancen auf Teilnahme am Wirtschaftsleben und auf ein Einkommen zu erhöhen; Freiheit von sozialen Unruhen im In- und Ausland; ein soziales Netz für all jene, die nicht in der Lage sind, ihren Lebensunterhalt aus eigenen Kräften zu bestreiten; Entfaltungsmöglichkeiten, die mit der individuellen Befähigung und Leistungsbereitschaft in Einklang stehen; ein Verbot 439 440

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Altvater empfiehlt eine Strategie der Regionalisierung, Demokratisierung und Aktivierung zivilgesellschaftlicher Akteure in einem umfassenden sozialen Diskurs. Es sollen Arbeitslose und Arme als politische Subjekte ernst genommen und durch Selbstorganisation zu einer sozialen Bewegung werden. 447 Für Galbraith besteht der entscheidende Schritt zu einer solidarischen Gesellschaft in der Realisierung einer echten und umfassenden Demokratie. Die Unterprivilegierten und Armen müssten sich regelmäßig an den Wahlen beteiligen, damit die Politiker um ihre Stimmen werben. 448 Die politische Bildungsarbeit soll nach Butterwegge die Kardinalfrage aufwerfen, ob wir in einer Konkurrenzgesellschaft leben wollen, die Erwerbslose, Alte und Behinderte ausgrenzt oder in einer demokratischen Zivilgesellschaft, die Humanität und Toleranz statt sozialer Indolenz und Elitebewusstsein fördert. 449 5. Kommunitarismus a) Irenik als Stil – die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft von Müller-Armack Unter den Wissenschaftlern, die die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft 450 entwickelt haben, nimmt Müller-Armack eine herausragende Position ein. Er hat sich nicht nur mit der Wirtschaftswissenschaft, sondern auch mit der Anthropologie, Geschichtsphilosophie und Religionssoziologie beschäftigt. Seine Weltanschauung ist stark durch die christliche Lehre geprägt worden. Da die Christen in der pluralistischen Gesellschaft nur noch eine Minderheit darstellen, hat er bei der Entwicklung seiner Konzeption eine Wertorientierung gesucht, die in unserer Gesellschaft mehrheitsfähig ist. 451 Er hat festgestellt, dass die in der Gesellschaft weitgehend anerkannten Werte noch den Einfluss christlicher Vorstellungen erkennen lassen. Müller-Armack war nicht nur ein hervorragender Wissenschaftler, sondern auch ein Politiker, der in enger Zusammenarbeit mit Erhard die westdeutsche Wirtschafts- und Europapolitik stark beeinflusst hat. Seine Auseinandersetzung mit den aktuellen Problemen hat zu einer Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft geführt, die realistischer, aber auch offener und unbestimmter ist als die eher modelltheoretisch ausgerichtete Konzeption der Ordoliberalen. Nach Ansicht von Müller-Armack geht die liberale Vertragstheorie von einem falschen Gesellschaftsverständnis aus, wenn sie die soziale Organisation nur als sämtlicher Formen finanzieller Bereicherung auf Kosten anderer; der Schutz von Vorsorgeaufwendungen gegen inflationsbedingten Wertverlust und eine partnerschaftliche und sozial orientierte Außenpolitik.“ Galbraith (1998), S. 43. 447 Vgl. Butterwegge (2001), S. 221. 448 Vgl. Galbraith (1998), S. 156. 449 Vgl. Buttterwegge (2001), S. 224. 450 Zu den anthropologischen und ethischen Grundlagen dieser Konzeption vgl. Gutmann (1990), S. 171–191 und Wulff (1976), S. 72–100. 451 Vgl. Müller-Armack (1966 h), S. 298 f.

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nützliches Kunstprodukt erklärt. Er versteht die soziale Welt als einen Prozess, „der die Freiheit und Gebundenheit des Menschen in seiner dialektischen Form in gleicher Weise verbürgt“. 452 Nach dieser Auffassung sind die individualistische und die kollektivistische Gesellschaftsauffassung abzulehnen, weil der Kollektivismus die natürliche Freiheit und der Individualismus die natürliche Gemeinschaftsbindung des Menschen nicht berücksichtigt. In der dialektischen Gesellschaftsauffassung erhalten die Gemeinschaftswerte das gleiche Gewicht wie die individuellen Freiheitsrechte. Dem individualistischen Liberalismus wird auch vorgeworfen, im Wirtschaftlichen einen den Menschen ausfüllenden Lebensbereich zu sehen.453 Die Auffassung von Nawroth, dass die Soziale Marktwirtschaft eine Abart des Neoliberalismus sei, kann Müller-Armack nicht zustimmen. Er sieht die Wurzeln dieser Konzeption in der in den zwanziger Jahren entwickelten dynamischen Theorie und philosophischen Anthropologie. Der Wettbewerbsmechanismus werde nicht als ausschließliches Gestaltungsprinzip angesehen. Die Soziale Marktwirtschaft sei ein dialektischer Begriff, der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik in einem umfasse. Sie könne „am ehesten als Stilbegriff bezeichnet werden in dem Sinne, dass in der Sozialen Marktwirtschaft eine stilhafte Koordination erstrebt wird zwischen den Lebensbereichen des Marktes, des Staates und der gesellschaftlichen Gruppen.“ Sie sei keine Philosophie über das Wertfundament unserer Gesellschaft, sondern „ein irenischer Ordnungsgedanke, eine strategische Idee innerhalb des Konfliktes verschiedener Zielsituationen“, eine Stilformel, mit der versucht werden soll, die wesentlichen Ziele unserer freien Gesellschaft zu einem neuen, praktischen Ausgleich zu bringen. 454 Die große Leistung der Religionssoziologie sieht Müller-Armack in der Entdeckung der umfassenden Stileinheiten in der geschichtlichen Entwicklung und in der Erkenntnis, dass diese stets metaphysisch begründet sind. Er nimmt an, dass sich das geschichtliche Leben von Zeit zu Zeit zu großer einheitlicher Gestaltung kristallisiert. Ähnlich wie die Kunstgeschichte werde auch die Wirtschafts- und Sozialgeschichte von Stilbildungen bestimmt. Jede Veränderung der realen Welt sei ein Widerhall von Wandlungen der metaphysischen Position. Es bestehe aber auch die Möglichkeit „einer Gefährdung und Verfälschung des Geistigen von politischen und wirtschaftlichen Interessen her“. Dem Geist wird die Aufgabe gestellt, „sich seiner eigenen Echtheit zu vergewissern“. Die Stilgestaltung wird deshalb als geschichtliche Aufgabe angesehen. Es sollen neue Lebensformen entwickelt werden, damit der Mensch frei und sozial gesichert leben kann. 455 Die Soziale Markwirtschaft kann „als eine ordnungspolitische Idee definiert werden, deren Ziel es ist, auf der Basis der Wettbewerbswirtschaft die freie Initiative mit einem gerade durch die marktwirtschaftliche Leistung gesicherten sozialen Fort452 453 454 455

Vgl. Müller-Armack (1963), S. 13. Vgl. Müller-Armack (1966 a), S. 106 f. Vgl. Müller-Armack (1966 h), S. 297, 300. Vgl. Müller-Armack (1949), S. 29 ff. und (1966 d), S. 237 f.

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schritt zu verbinden.“ 456 Das Beiwort „sozial“ soll zum Ausdruck bringen, dass diese Ordnung gesellschaftspolitische Ziele verfolgt. 457 Die Wettbewerbswirtschaft stellt für Müller-Armack die einzige Möglichkeit dar, das wirtschaftliche Leben von Massenkulturen freiheitlich zu organisieren. 458 Er betont auch die wirtschaftlichen und sozialen Vorteile dieser Ordnung. 459 Trotzdem glaubt er, dass sie „höchstens im Sinne eines Halbautomaten“ wirken könne, der gegen wirtschaftliche Macht zu sichern sei und nicht allen Anforderungen nach sozialem Ausgleich und sozialer Sicherheit hinlänglich genüge. Die Wettbewerbswirtschaft sei nicht imstande, „die Gesellschaft als Ganzes zu integrieren, gemeinsame Haltungen und Gesinnungen, gemeinsame Wertnormen zu setzen, ohne die eine Gesellschaft nicht zu existieren vermag“. Sie zehre sogar an der Substanz geschichtlicher Bindungskräfte und bewirke eine für die Menschen oft schmerzvoll empfundene Isolierung. Deshalb bedürfe sie der Ergänzung durch eine Gesellschaftspolitik, die den Menschen nicht nur als Wirtschaftssubjekt, sondern auch in seiner persönlichen Existenz berücksichtigt.460 Die Soziale Marktwirtschaft soll der Gesellschaft eine „Integrationsformel“ liefern, „die zwar Divergenzen, Konflikte und Gegensätze weder ausschließt noch endgültig zu überwinden verspricht, die aber doch gestaltend eingreift, um ein Maximum an Spannungen zu binden und eine realistische Basis der Gemeinsamkeiten aufzuzeigen“. 461 Die Lösung dieser Aufgabe setze ein Fundament gemeinsamer Werte und Überzeugungen voraus. 462 Alle gesellschaftlichen Gruppen (einschließlich der Verbände und Unternehmungen) bis hin zu den Trägern der staatlichen Verantwortung sollten sich „gleichsam zu einem Ring“ zusammenschließen, „in dem jedem an seiner Stelle konkrete Verpflichtungen zur Aufrechterhaltung einer sinnvollen Gesamtordnung erwachsen“. Der wirtschaftliche und soziale Bereich sollen „als Ausdruck eines bestimmten geistigen Leitbildes“ umgestaltet werden.463 Müller-Armack glaubt, dass der Staat seiner Aufgabe, zwischen den einzelnen sozialen Schichten zu vermitteln und auszugleichen, nur gerecht werden kann, wenn die wirtschaftliche Dynamik ihm diese Aufgabe erleichtert, weil in einer Stagnation mit starken Gruppenkämpfen zu rechnen sei. Deshalb müsse die Sorge für Elastizität und Expansion im Mittelpunkt einer marktwirtschaftlichen Wirtschaftspolitik stehen. 464 Bei allen wirtVgl. Müller-Armack (1966 e), S. 245. Vgl. Müller-Armack (1966 h), S. 301. 458 Vgl. Müller-Armack (1966 a), S. 107, 93 f. 459 Dazu gehören: Koordinierung der Planungen der Wirtschaftssubjekte durch den Preismechanismus, Lenkung der Wirtschaft nach den Präferenzen der Verbraucher, Milderung sozialer Konflikte, Abbau von Monopol- und Machtpositionen, Produktivitätserhöhung, Einkommenserhöhung breitester Schichten, tragfähiges Fundament für eine staatliche Umverteilung. Vgl. Müller-Armack (1966 h), S. 302 und (1966 e), S. 245 f. 460 Vgl. Müller-Armack (1966 d), S. 235. 461 Vgl. Müller-Armack (1966 h), S. 303. 462 Müller-Armack glaubt, dass die erforderliche Wertregeneration nur vom Religiösen her zu gewinnen sei. Vgl. Müller-Armack (1966 d), S. 238. 463 Vgl. Müller-Armack (1966 g), S. 288. 464 Vgl. Müller-Armack (1966 d), S. 240 f. 456 457

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schaftspolitischen Maßnahmen soll das Kriterium der Marktkonformität beachtet werden. 465 Nach dem wirtschaftlichen Erfolg der ersten Phase der Erprobung der Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft hat Müller-Armack bereits 1960 den Beginn einer zweiten Phase gefordert, in der die gesellschaftspolitischen Probleme Vorrang vor den ökonomischen haben sollen. 466 Die Sozialpolitik soll die Veränderung der Gesamtlage berücksichtigen. Durch das wirtschaftliche Wachstum könne immer mehr sozialen Schichten ein höheres Maß an Selbsthilfe zugemutet werden. Der Staat soll eine Grundversorgung sichern und eine darüber hinausgehende Versorgung der Eigeninitiative der Individuen überlassen. 467 Die Möglichkeiten freier sozialer Initiative sollten genutzt werden. Die betriebliche Mitbestimmung in sozialen Fragen und die Gewinnbeteiligung werden positiv beurteilt. 468 b) Amerikanischer Kommunitarismus Das kommunitaristische Denken ist ideengeschichtlich gesehen ein Rückimport von Gedanken aus den Vereinigten Staaten nach Europa. Der Referenztext allen community-Denkens ist Ferdinand Tönnies’ soziologischer Klassiker „Gemeinschaft und Gesellschaft“ aus dem Jahre 1887. Tönnies stellt den Verfall traditionaler Gemeinschaften in den Dörfern zugunsten einer modernen städtisch geprägten Gesellschaft der Individuen fest. Gemeinschaften sind für ihn auf gemeinsamen, verbindenden Gesinnungen und Sympathien beruhende Sozialformen, wie Familie, Nachbarschaft und Freundschaft, die an den Haushalt, das Dorf oder die Stadt gebunden sind. Als Gesellschaft wird ein Kreis von Menschen bezeichnet, die zwar friedlich nebeneinander leben und arbeiten, aber doch wesentlich getrennt sind. Seine Vorstellungen haben die deutsche Jugendbewegung und den religiös-utopisch geprägten Sozialismus beeinflusst, wie er in der ersten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts vor allem von Buber vertreten wurde. Das Standardwerk dieses Denkens ist Bubers „Pfade in Utopia. Über Gemeinschaft und deren Verwirklichung“, das die kommunitaristische Ideologie der Kibbuzbewegung in Israel geprägt hat. Sein Schüler Etzioni. der in einer genossenschaftlichen Siedlung in Palästina aufgewachsen ist, hat als Hochschullehrer in den USA das Konzept einer Gesellschaft entwickelt, die sich von den Basisaktivitäten ihrer Bürger her konstituiert. Für den deutschen Sprachraum schlägt Etzioni vor, den Begriff „Gemeinschaft“ durch „Gemeinwesen“ zu ersetzen, um falsche Assoziationen auszuschließen. Während man einer Gemeinschaft eher durch Geburt als durch Verdienst und Anstrengung angehöre, Vgl. Müller-Armack (1966 d), S. 239. Zu diesen Aufgaben gehören: Umweltschutz, Unfallschutz, Raumordnung, Verkehrspolitik, Erleichterung des Zugangs zu qualifizierten Berufen, Vollbeschäftigungs- und Konjunkturpolitik, Geldwertstabilität, Förderung der Selbständigkeit, Ausbildung, Forschung und Wissenschaft sowie des technischen Fortschritts. Vgl. Müller-Armack (1966 g), S. 289 ff. 467 Vgl. Müller-Armack (1966 g), S. 284. 468 Vgl. Müller-Armack (1966 d), S. 241. 465 466

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müsse ein Gemeinwesen ständig durch die Eigenleistung seiner Mitglieder und durch eine institutionelle Strukturierung erhalten werden.469 Der Kommunitarismus ist seit Beginn der achtziger Jahre in den Vereinigten Staaten und später auch in Deutschland eine viel diskutierte Theorie für Gesellschaft und Staat. 470 Viele Politiker und Wissenschaftler wollen Kommunitarier sein. Mit dieser Bezeichnung soll die Verantwortung gegenüber der Community (Gemeinschaft) zum Ausdruck gebracht werden. 471 Das Kennzeichen dieser Gruppe von Wissenschaftlern ist die starke Betonung der Gemeinschaft. 472 Am Anfang war die Kontroverse um den Kommunitarismus kaum mehr als ein Seitenstrang der Auseinandersetzung um die Gerechtigkeitstheorie von Rawls. 473 Die Grundposition der Kommunitarier kann mit den folgenden Thesen beschrieben werden: Die normative soziale Integration kann nicht über abstrakte Prinzipien, sondern nur über gemeinsame Auffassungen des Guten erfolgen, die in eine gemeinsame Lebensweise eingebettet sind. Die politische Legitimation setzt politische Partizipation auf der Basis einer Identifikation der Bürger mit dem Gemeinwohl voraus. Die Bürgerschaft muss als Mitgliedschaft in einer kulturell integrierten Gemeinschaft verstanden werden. Es gibt aber bedeutende Unterschiede: Die aristotelische, „substantialistische“ Position hebt die Notwendigkeit der Identifikation von Bürger und Gemeinwesen in einem vorpolitischen Ganzen hervor. Die von Rousseau und Tocqueville inspirierte Position betont die Notwendigkeit politischer Partizipation durch tugendhafte Bürger. Bei beiden Positionen wird der Status des Bürgers in einem ethischen Sinne verstanden. 474 Taylor, 475 Sandel und MacIntyre haben sich vor allem mit philosophischen, Bellah und Sullivan mit sozialwissenschaftlichen Fragen beschäftigt. Die Schriften von Walzer stellen eine Art Brücke zwischen den beiden Gruppen her. 476 Etzioni hat 1991 ein kommunitaristisches Programm veröffentlicht. 477 Vgl. Reese-Schäfer (2000), S. 28 f., 39. Vgl. Brugger (1994), S. 253. Ein von Nübel in Freiburg verwaltetes parteiunabhängiges „deutschsprachiges Kommunitariernetzwerk“ arbeitet eng mit dem weltweiten amerikanischen Netzwerk zusammen. Inhaltlich wird eine Balance zwischen Autonomie und Ordnung, d. h. ein dritter Weg zwischen Individualismus und Kollektivismus angestrebt. Anstelle der üblichen Denkschablonen der Rechts-Links-Differenzierung konzentriert sich die Analyse auf die Gestaltung der „Ich-WirBeziehungen“ sowie der Interaktion zwischen verschiedenen Communities durch internationale und interkulturelle moralische Dialoge. Vgl. Reese-Schäfer (2000), S. 30 f. 471 Vgl. Etzioni (1995), S. 18. Der Begriff „kommunitaristisch“ hat erstmals in Sandels Buch „Liberalism and the Limits of Justice“ (1982) eine tragende Rolle gespielt. Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 13. 472 Vgl. Brugger (1994), S. 256; Honneth (1994 a), S. 17, 20. 473 Vgl. Honneth (1994 b), S. 118. 474 Vgl. Forst (1993), S. 199. 475 Taylor bezeichnet sich nicht als Kommunitarier. Er hat aber mit seiner Atomismuskritik dem kommunitarischen Denken ein Grundmuster und Schlagwort geliefert, das die gesamte Debatte geprägt hat. Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 45. 476 Vgl. Honneth (1994 a), S. 17; Kallscheuer (1994), S. 126 ff. 477 Vgl. Etzioni (1995), S. 281 ff. 469 470

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Die Debatte zwischen den Liberalen und den Kommunitariern ist eine Auseinandersetzung um die Grundfragen der amerikanischen Innenpolitik seit den sechziger Jahren und eine philosophische Grundsatzdiskussion. Das kommunitaristische Denken der achtziger Jahre ist vor allem eine Reaktion auf den als rücksichtslos angesehenen ökonomischen Individualismus der Reagan-Jahre mit der Streichung von Sozialprogrammen und der Ausweitung der Armut.478 In diesen Jahren habe man den Bock zum Gärtner gemacht, indem man den ungezügelten Egoismus und die Geldgier in den Rang sozialer Tugenden erhob. Etzioni kritisiert auch die Herrschaft der Interessengruppen, die den Reichtum des Landes unter sich aufteilen und nur wenig für die Projekte übrig lassen, die dem Gemeinwohl dienen. Er beanstandet, dass es nicht gelungen sei, die hinfälligen traditionellen Werte durch neue zu ersetzen und sieht darin den Grund für die verbreitete moralische Verwirrung und soziale Anarchie. Man habe zwar die alten Autoritäten entthront, aber die neue „partizipative Demokratie“, die sie ersetzen sollte, sei weitgehend ein vages Schlagwort geblieben. Die Zeit sei jetzt reif für einen Neubeginn, bei dem wir uns auf die gemeinsamen Werte und auf den Gemeinschaftsgeist berufen sollten.479 Die Kommunitarier vertreten moralische Konzepte, die den folgenden Kriterien genügen: nichtdiskriminierend, auf alle gleichermaßen anwendbar, verallgemeinerbar, Begründung mit verständlichen Begriffen, gemeinsame Definition von Gerechtigkeit. Sie fordern die Bewertung jeder Gemeinschaft mit Maßstäben, die sie als Teil einer imaginären Gemeinschaft aller Menschen ansehen. Das bedeutet, dass der kantische Imperativ der Verallgemeinerung auch bei der kommunitaristischen Sozialphilosophie als letzte Kontrollinstanz eine Rolle spielt. Die praktische Realisierung soll in der Familie und Schule beginnen. Ein gewisses Maß an Sorge füreinander sei grundlegend, weil andernfalls „die Gesellschaft zur notdürftigen und zwangsweisen Aufrechterhaltung der sozialen Integration auf eine immer expansivere Zentralregierung, auf bürokratisierte Wohlfahrtsagenturen, ... überfüllte Gefängnisse, überlastete Gerichte, riesige Polizeiapparate und wildwuchernde Gesetze zurückgreifen müsste“. 480 Sandel argumentiert gegen Rawls’ Schrift „Eine Theorie der Gerechtigkeit“. Seiner Ansicht nach kann das zweite Gerechtigkeitsprinzip von Rawls nicht mit dem liberalen Verständnis des Individuums als „ungebundenes Selbst“ begründet werden. Er fordert eine Gemeinschaftsbindung, die für die Entwicklung der Persönlichkeit und des Charakters konstitutiv ist. Einen Reflexionspunkt außerhalb der Geschichte könne es nicht geben. Die liberale Konzeption der Person stehe vor dem Problem, sich auf einen Gemeinschaftssinn stützen zu müssen, den sie nicht unterstützt. Hier liegt das zentrale Problem, mit dem sich fast alle Kommunitarier beschäftigen. 481 478 479 480 481

Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 26 f. Vgl. Etzioni (1995), S. 17, 27 f., 30, 260 ff. Vgl. Reese-Schäfer (2000), S. 41 f. Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 13, 19 f.

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Taylor lehnt die neuzeitliche Vertragstheorie ab, weil sie von einem atomistischen Menschenbild ausgehe. Der Vorwurf des Atomismus richtet sich gegen Hobbes, Locke und Nozicks Schrift „Anarchy, State and Utopia“. 482 Ohne die soziale Gemeinschaft könne niemand eigenständig handeln. Außerhalb der Sprachgemeinschaft und einer gemeinsamen Auseinandersetzung über Gut und Böse, gerecht und ungerecht könne der Mensch nicht einmal ein moralisches Subjekt sein. Alle Rechte und Rechtsansprüche würden einen sozialen Zusammenhang voraussetzen. Die Verpflichtung gegenüber der Gemeinschaft und die Rechte hätten die gleiche fundamentale Bedeutung. Deshalb dürften die Rechte keinen Vorrang gegenüber den Ansprüchen der Gemeinschaft haben. 483 Taylor setzt sich für eine aristotelische Behandlung der distributiven Gerechtigkeit ein. 484 Er nimmt an, dass das Problem der Fragmentarisierung an Bedeutung gewinnt, wenn sich die Menschen nicht mehr mit ihrer politischen Gemeinschaft identifizieren und politisch ohnmächtig sind. Diese Fehlentwicklung ließe sich durch erfolgreiches gemeinsames Handeln und durch Maßnahmen der Dezentralisierung der staatlichen Macht beseitigen.485 Er stimmt der Auffassung von Tocqueville zu, dass freiwillige Assoziationen für alle möglichen Zwecke etwas Wertvolles seien. Ihre besondere Bedeutung liege darin, dass sie uns den Geschmack und die Übung der Selbstregierung vermitteln. 486 Eine lebensfähige liberale Gesellschaft müsse den Zielen Freiheit, Selbstregierung und Herrschaft der Gesetze auf der Grundlage der Gleichheit Rechnung tragen und die Bedingungen echt demokratischer gemeinsamer Entscheidungen erfüllen.487 Das von Taylor bevorzugte Demokratiemodell ist der liberale Republikanismus von Alexis de Tocqueville und Hannah Arendt. Es unterscheidet sich von der Rousseau’schen Theorie des Gemeinwillens durch die Anerkennung von Konkurrenz und Streit. Durch die Annahme, dass es für die Gesellschaftsmitglieder einen zentralen, einheitsstiftenden Identifikationspol gibt, entfernt es sich von der ökonomischen Theorie. Das demokratische Gemeinwesen soll vier Bedingungen erfüllen: Solidaritätsgefühl gegenüber dem Gemeinwesen, Möglichkeit zur Partizipation an Entscheidungen, Sinn für gegenseitigen Respekt und eine funktionierende Wirtschaftsordnung. 488 MacIntyre ist nicht nur ein Gegner des (individualistischen) Liberalismus, sondern der Moderne überhaupt. In Anlehnung an Aristoteles sucht er das Richtige und Seit dem Ende der siebziger Jahre hat Rawls der Vertragssituation eine stärker historische Deutung gegeben und ihr damit den Charakter eines universell gültigen Gedankenexperiments genommen. Vgl. Honneth (1993 b), S. 11 f. 482 Nozick hat in den achtziger Jahren eine Moralphilosophie des guten und glücklichen Lebens vorgelegt, mit der er sich von seinem frühen Radikalliberalismus weit entfernt hat. Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 30 f. 483 Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 29 ff. 484 Vgl. Taylor (1988), S. 149. 485 Vgl. Taylor (1996), S. 272. 486 Vgl. Taylor (1993 b), S. 143. 487 Vgl. Taylor (1993 a), S. 63. 488 Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 39.

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Vernünftige in der alten Tugendtradition. 489 Zentrale Tugenden sind für ihn der Patriotismus und ihm verwandte Loyalitäten. 490 Der entscheidende moralische Gegensatz bestehe zwischen dem Individualismus (zu dem er auch Nietzsche rechnet) und der aristotelischen Tradition. Er ist davon überzeugt, dass „die aristotelische Tradition auf eine Weise neu formuliert werden /kann/, die die Verständlichkeit und Rationalität unserer moralischen und sozialen Haltungen und Verpflichtungen wiederherstellt“. Seine Hoffnung ist die Schaffung lokaler Gemeinschaftsformen. Die Maximen, Argumente und Urteile, mit denen sich der Moralphilosoph beschäftigt, seien nur in „ihrer Verkörperung im historischen Leben bestimmter sozialer Gruppen“ zu finden und würden somit die typischen Merkmale historischer Existenz besitzen. Was Kant für Prinzipien und Voraussetzungen der Moral an sich hielt, habe sich als die spezielle Moral einer „verweltlichten Version des Protestantismus“ erwiesen. Nirgendwo finde sich eine Moral, die nicht die Moral einer bestimmten Gesellschaft sei. 491 Die liberale Lösung von Interessenkonflikten durch Berufung auf neutrale, unparteiische und „unpersönliche“ Maßstäbe der Moral setze eine Motivation für die Beachtung dieser Maßstäbe voraus, die ein Appell an die Rationalität nicht schaffen könne. Dies sei ein notorisch wunder Punkt der liberalen Moralkonzeptionen. MacIntyre behauptet auch, dass die rationale Kritik der Liberalen zur Auflösung gesellschaftlicher und moralischer Bindungen führe und deshalb „eine permanente Quelle moralischer Gefahr“ darstelle. 492 Bellah wendet sich gegen die „Armut des Wohlstands“ und fordert moralisch engagierte soziale Bewegungen, die von republikanischen und biblischen Gefühlen inspiriert sind. Die Gemeinschaften sollen gegen die „Tyrannei des Marktes“ und gegen das ständige Vordringen kapitalistischer Sozialbeziehungen in immer neue gesellschaftliche Bereiche geschützt werden. Die Spaltung zwischen Arbeit und Familie, Privatleben und Öffentlichkeit soll abgebaut, das Arbeitsethos harmonischer und weniger konkurrenzorientiert gestaltet werden. 493 Barber fordert eine verstärkte Partizipation auf allen politischen Entscheidungsebenen und die Reaktivierung von Bürgersinn. Er möchte die liberalen Vorstellungen von individueller Freiheit durch basisdemokratische Beteiligungsrechte stützen. Die staatsbürgerliche Beteiligung sei die einzige legitime Form, die die natürliche Abhängigkeit der Menschen annehmen könne, wenn sie von Natur aus soziale Lebewesen sind. Die „starke Demokratie“ soll mit der Befürwortung des politischen Konflikts, mit der Gesellschaftstheorie des Pluralismus und der Trennung des privaten und politischen Handlungsbereichs vereinbar sein. Die Privatinteressen sollen so reformuliert werden, dass sie dem öffentlichen Vorteil genügen. 494 489 490 491 492 493 494

Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 65 ff. Vgl. MacIntyre (1993), S. 93. Vgl. MacIntyre (1987), S. 345, 350, 353 f. Vgl. MacIntyre (1993), S. 100 f. Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 78 f. Vgl. Reese-Schäfer (1994), S. 88 ff.

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B. (Neo)Liberale Leitbilder

Walzer teilt die Auffassung diskursiver Legitimation mit Barbers „starker Demokratie“, stellt aber die Grundannahmen eines vereinigten Volkswillens und der Tugendanforderungen an die Bürger in Frage. Er kritisiert die Positionen der substantialistischen Kommunitarier und der Republikaner. Für ihn ist das politische Leben nicht der Ort des guten Lebens. Die Staatsbürgerschaft definiert sich seiner Ansicht nach nicht über die Mitgliedschaft in einer kulturell-sittlich integrierten Gemeinschaft; 495 sie ist für ihn aber mit der Verpflichtung verbunden, für die Gemeinschaft Verantwortung zu übernehmen und gesellschaftliche Solidarität zu üben. Er hebt die unterschiedlichen Verpflichtungen hervor, die die Bürger als Mitglieder verschiedener sozialer Gemeinschaften hätten. Die Staatsbürgerschaft habe die Aufgabe, diese Verpflichtungen miteinander zu verbinden und die demokratische Selbstregierung in politisch-argumentativen Diskursen unter freien und gleichberechtigten, aber sehr verschiedenen Bürgern zu verwirklichen. 496 Gegen Rawls’ Theorie der „Grundgüter“, die nach Gerechtigkeitsprinzipien verteilt werden sollen, setzt Walzer eine Theorie „komplexer Gleichheit“. 497 Dieser Begriff bedeutet, „daß die Position eines Bürgers in einer bestimmten Sphäre oder hinsichtlich eines bestimmten sozialen Guts nicht unterhöhlt werden kann durch seine Stellung in einer anderen Sphäre oder hinsichtlich eines anderen sozialen Guts“. Kein soziales Gut X soll an die Besitzer des Gutes Y nur deshalb verteilt werden, weil sie das Gut Y besitzen. 498 „Es ist die Dominanz des Kapitals außerhalb des Marktes, die den Kapitalismus ungerecht macht.“499 Der Totalitarismus sei die systematische Koordinierung und Gleichordnung von Sozialgütern und Lebenssphären, die voneinander getrennt sein sollten. Das Gegenteil sei die als maximale Differenzierung verstandene komplexe Gleichheit. 500 Die Gerechtigkeit erfordere nicht (wie Aristoteles annimmt), dass die Bürger im Wechsel regieren und regiert werden, sondern dass sie in der einen Sphäre regieren und in einer anderen regiert werden. 501 Der amerikanischen Gesellschaft empfiehlt Walzer einen dezentralen demokratischen Sozialismus in Gestalt eines starken Wohlfahrtsstaates, dessen Vertreter zumindest teilweise aus lokalen, ehrenamtlich tätigen Gemeindebeamten bestehen.502 495 Die Gerechtigkeit wurzelt aber nach Auffassung von Walzer in dem spezifischen Verständnis von all den Dingen, die eine gemeinsame Lebensweise ausmachen. Vgl. Walzer (1992), S. 443. 496 Vgl. Forst (1993), S. 200 f. 497 Vgl. Forst (1993), S. 202. 498 Vgl. Walzer (1992), S. 49 f. 499 Walzer (1992), S. 444. 500 Vgl. Walzer (1992), S. 445. 501 Vgl. Walzer (1992), S. 451. 502 Walzer zählt die folgenden Merkmale dieses Systems auf: Regulierter Markt, offener und entmystifizierter Staatsdienst; unabhängige staatliche Schulen; Partizipation aller an harter Arbeit ebenso wie an freier Zeit; Schutz religiöser und familialer Aktivitäten; von Rücksichten auf Rang und Klassenzugehörigkeit freies System der öffentlichen Ehrung und Missbilligung; von Arbeitern ausgeübte Kontrolle über Großbetriebe und Fabriken; eine auf Parteien, Bewegungen, Versammlungen und öffentlichen Diskussionen gestützte Politik. Vgl. Walzer (1992), S. 448.

III. Solidarischer (Neo)Liberalismus

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Von dem Streit zwischen Liberalen und Kommunitariern über die „Konstituierung des Selbst“ hält Walzer nicht viel. Für ihn ist die Struktur der sozialen Beziehungen das zentrale Thema. Den Liberalismus kennzeichnet er als eine Theorie der menschlichen Beziehungen, in deren Zentrum der freiwillige Zusammenschluss mit Kündigungs- und Austrittsrecht steht. Das wirkliche Subjekt liberaler Praxis sei nicht ein präsoziales Wesen, sondern ein Mensch, der von allen auf Dauer angelegten uneingeschränkten Bindungen frei ist. Je leichter der Wechsel ist, umso instabiler seien die menschlichen Beziehungen. Die geographische, soziale, partnerschaftliche und politische Mobilität 503 würden die Gesellschaft ständig in Bewegung halten und soziale Beziehungen auflösen. Die damit verbundene Fragmentierung der liberalen Gesellschaft spiegle sich im liberalen Selbst. Es sei unterdeterminiert, in sich gespalten und müsse sich immer wieder neu entwerfen. Der Liberalismus sehe in der Mobilität einen Freiheitsgewinn, während der Kommunitarismus die damit verbundenen Verlustgefühle artikuliere. Der Liberalismus als selbstzerstörerische Lehre ist nach Walzer auf kommunitaristische Korrektur angewiesen. Er beklagt die Aushöhlung der Nationalität und die stetige Schwächung der primären Bindungen, sieht aber kein starkes oder dauerhaft wirksames Mittel gegen den „Gemeinschaftsschwund“. Deshalb glaubt er, dass die kommunitaristische Kritik zur ewigen Wiederkehr verdammt sei. 504 Die Kritik müsse an die Tradition der liberalen und demokratischen Grundrechte anknüpfen und den internen Zusammenhang zwischen liberalen Grundrechten und demokratischer Partizipation einklagen. 505 MacIntyre ist mit seinem Versuch einer Revitalisierung antiker Tugendvorstellungen vom (individualistischen) Liberalismus am weitesten entfernt, weil substantielle Wertüberzeugungen für den Zusammenhalt der Gesellschaft sorgen sollen. Es folgt Taylor, der durch hermeneutische Vergegenwärtigung von konkurrierenden Vorstellungen des Guten erreichen will, dass die liberale Bevorzugung der menschlichen Freiheitsrechte relativiert wird. Den Schlusspunkt setzt Walzer, der die liberalen Gesellschaften des Westens als ethische Gemeinschaften interpretiert, indem er auf die eigenen, bereits Tradition gewordenen Wertüberzeugungen hinweist. Alle diese Bemühungen haben eine Frage gemeinsam: Wie kann ein sozial übergreifender Wertzusammenhang beschaffen sein, der durch neue Formen der gesellschaftlichen Solidarität den destruktiven Tendenzen einer weiteren Individualisierung entgegenwirkt, ohne dem radikalen Pluralismus liberaler Gesellschaften zuwiderzulaufen?506 Die meisten Liberalen und Kommunitarier scheinen inzwischen in der Auffassung übereinzustimmen, dass ohne ein bestimmtes Maß der gemeinsamen Bindung an übergreifende Werte, also ohne eine kulturelle Lebensform, die Funktionsfähigkeit Vgl. Walzer (1993), S. 164 ff. Vgl. Walzer (1993), S. 166, 170, 179 f. Eine ähnliche Auffassung vertritt Brumlik: Kommunitarismus und Liberalismus bedingen einander. Die liberalen Gesellschaften sind auf die kommunitäre Zufuhr von Solidarität angewiesen, während kommunitäre Gruppen ihre volle Wirkung nur unter liberalen, pluralistischen Bedingungen entfalten können. Vgl. Brumlik (1994), S. 101. 505 Vgl. Wellmer (1993), S. 178. 506 Vgl. Honneth (1994 a), S. 22 f. 503 504

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B. (Neo)Liberale Leitbilder

einer demokratischen Gesellschaft nicht gewährleistet sei. Es könnten aber nur solche Formen der sozialen Gemeinschaft für ein bestimmtes Maß des intersubjektiven solidarischen Zusammenhalts sorgen, die mit den normativen Gegebenheiten liberaldemokratischer Gesellschaften vereinbar sind. Deshalb stimmen Kommunitarier wie Walzer und Taylor sowie Liberale wie Dworkin und Rawls den Konzeptionen der „liberalen“, der „pluralen“ oder der „demokratischen“ Gemeinschaft zu. Unterschiede ergeben sich aber bei der Begründung: Die Notwendigkeit einer Vergemeinschaftung von sozialen Lebenszusammenhängen wird aus liberaler Sicht mit den kulturellen Bestandsvoraussetzungen demokratischer Gesellschaften und aus kommunitaristischer Sicht mit den kulturellen Bedingungen individueller Selbstverwirklichung begründet. 507 Die Kommunitarier haben von Anfang an betont, dass sie ihr Denken als Variante innerhalb einer liberalen Gesellschaft und in liberalen Denkzusammenhängen begreifen. 508 Honneth ist davon überzeugt, dass der Kommunitarismus vor allem zur Formulierung von drei Problemen beigetragen hat: 509 1. Welche moralischen Motive und Bindungen sind notwendig, um die freiheitsverbürgenden Institutionen einer modernen Demokratie am Leben zu erhalten? 2. Auf welches Maß an gemeinschaftlicher Wertbindung sind die menschlichen Subjekte angewiesen, um zur Ausbildung und Aufrechterhaltung einer persönlichen Identität fähig zu sein? 3. Wie müssen soziale Gemeinschaften unter den moralischen Bedingungen der Gegenwart beschaffen sein? Von (Neo)Liberalen wird die kommunitaristische Kritik als berechtigt angesehen, dass sich die liberale Gesellschaft zu wenig als wertbegründete Gemeinschaft begreife und die Notwendigkeit normativer Prämissen nicht genügend betone. Die Gefahr der kommunitaristischen Bewegung wird in der Formulierung eines antiliberalen Gegenmodells gesehen, das die primäre Orientierung an Gemeinschaft und Gemeinwohl an die Stelle der individuellen Freiheit setzt. 510 Aus feministischer Sicht geht die kommunitaristische Theorie mit der Betonung einer für das gute Leben unabdingbaren konstitutiven Gemeinschaft zu weit, weil sie den zentralen Werten von Rechten, Autonomie und individueller Freiheit keinen angemessenen Platz einräume. Der liberalen Theorie wird vorgeworfen, die ebenfalls zentralen Werte der Fürsorge, Verbundenheit und Partikularität zu vernachlässigen. Die feministische Theorie sieht ihre Position zwischen beiden Theorien, weil sie die Idee einer Gemeinschaft und zugleich die Idee individueller Freiheit vertritt. Es wird deshalb eine Versöhnung der beiden Positionen gefordert. 511 507 508 509 510 511

Vgl. Honneth (1993 a), S. 260 f. Vgl. Reese-Schäfer (1999), S. 156. Vgl. Honneth (1994 b), S. 119. Vgl. L. Meyer (1998), S. 171, 178 f. Vgl. Rössler (1994), S. 85.

IV. Gemeinsamkeiten und Unterschiede

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IV. Gemeinsamkeiten und Unterschiede Die zentralen liberalen Werte sind individuelle Freiheit und gleiche Rechte für alle Menschen. Der Staat hat eine Rechtsordnung zu schaffen, die diese Werte sichert. Diesem Zweck dienen die in der Verfassung verankerten Grundrechte und rechtsstaatlichen Prinzipien. Einschränkungen der individuellen Freiheit durch eine von der Gesamtheit der Bürger nicht legitimierte Autorität werden abgelehnt. Deshalb stößt jede kollektivistische Gesellschafts- und Staatsordnung auf den Widerstand der Liberalen. Außerdem gehört das Bekenntnis zum Privateigentum und zur marktwirtschaftlichen Koordinierung der Pläne autonomer Haushalte und Unternehmungen zum gemeinsamen liberalen Kredo. Der Staat soll einen funktionsfähigen Wettbewerb sichern. Alle (Neo)Liberalen setzen sich für eine demokratische Staatsordnung ein, weil sie glauben, dass in der Demokratie die liberalen Grundwerte weniger gefährdet seien als in einer Diktatur. Sie stimmen auch weitgehend in der Forderung nach einem allgemeinen und gleichen (aktiven und passiven) Wahlrecht überein. Die Demokratie wird grundsätzlich als Selbstbestimmung der Mitglieder eines Gemeinwesens verstanden. Verschiedene Auffassungen bestehen über die Staatsaufgaben, die Lösung von Interessenkonflikten und den erforderlichen Umfang der Beteiligung der Bürger an diskursiven Entscheidungsprozessen (input-bezogener Aspekt). Außerdem werden die Gefahren von Mehrheitsentscheidungen und die erforderlichen Regelungen zur Lösung dieses Problems unterschiedlich beurteilt. 512 Die stärksten Konflikte bestehen zwischen dem individualistischen und kollektivistischen Neoliberalismus. Die Vertreter des individualistischen Neoliberalismus erwarten bei einem Sieg dieses Leitbildes eine stärkere Durchsetzung des Leistungsprinzips, eine dynamische Wirtschaft, ein hohes Wirtschaftswachstum und einen „schlanken“ Staat mit relativ geringen Sozialleistungen. Bei einem Sieg des kollektivistischen Neoliberalismus rechnen sie mit der entgegengesetzten Entwicklung, weil sie annehmen, dass der marktwirtschaftliche Wettbewerb durch staatliche Interventionen zugunsten organisierter Interessen geschwächt wird. Die Anhänger des kollektivistischen Neoliberalismus betonen dagegen die Notwendigkeit des Einsatzes von Kampfstrategien zur Beseitigung von Privilegien sowie die integrierende und stabilisierende Wirkung von kollektiven Regelungen zur friedlichen Lösung gesellschaftlicher Konflikte. Die kaum bekannte „feministische“ Deklaration der Menschen- und BürgerInnenrechte der Frau von 1791 sieht den Sinn von Freiheit und Gerechtigkeit darin, „den anderen zurückzugeben, was ihnen zusteht“, während der berühmte Artikel 4 der Menschenrechtserklärung von 1789 die Freiheit mit dem Recht definiert, „alles tun zu können, was einem anderen nicht schadet“. Dem negativ formulierten klassisch liberalistischen Freiheitsbegriff der individuellen Autonomie wird damit das Bild eines freien Menschen mit gemeinschaftlichen Bindungen gegenübergestellt. Vgl. Holland-Cunz (1996), S.358 f. „Nur die Verwobenheit der gesellschaftsvertraglichen Freiheits- mit der natur- und gemeinschaftsbezogenen Bindungskomponente garantiert einen elaborierten anthropologischen Entwurf.“ Holland-Cunz (1998), S. 71. 512 Vgl. Scharpf (1993 a), S. 167; Zintl (2000), S. 117 f. 13 Wulff

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B. (Neo)Liberale Leitbilder

Ein Grundproblem des (Neo)Liberalismus besteht in der Tendenz des freien Marktes und der Demokratie zur Bildung einer wirtschaftlichen und politischen Oligarchie, also zu einem illiberalen Zustand der Gesellschaft, während eine Abschaffung von Privilegien Gleichheit auf Kosten der individuellen Freiheit bewirken kann und zum Wohlfahrtsstaat tendiert. Janik drückt dieses Problem folgendermaßen aus: „Der Sozialstaat wächst aus dem Geist des Liberalismus, aber dieser muß aufgrund des Liberalismus abgelehnt werden.“ 513 Die unterschiedliche Bewertung von Freiheit und Gleichheit resultiert aus Interessenkonflikten, die oft mit Machtkämpfen verbunden sind. Von erheblicher Bedeutung sind auch die Konflikte zwischen den beiden Leitbildern des individualistischen (Neo)Liberalismus. Trotz wesentlicher Unterschiede in der Gesellschafts- und Staatsauffassung hat der Konflikt zwischen dem individualistischen und solidarischen Liberalismus eine geringere Bedeutung für die Politik als der Konflikt zwischen dem individualistischen und kollektivistischen (Neo)Liberalismus, obwohl diese Positionen auf der gleichen Gesellschaftsauffassung beruhen. Der individualistische (Neo)Liberalismus schätzt die großen wirtschaftlichen und politischen Vorteile eines solidarischen Verhaltens der Gesellschaftsmitglieder, weil destabilisierend wirkende Konflikte und das „Gefangenendilemma“ an Bedeutung verlieren, Verstöße gegen gesetzliche und vertragliche Regelungen abnehmen, die für den staatlichen Rechtsschutz erforderlichen Ausgaben sinken und Gerechtigkeitsprinzipien leichter realisierbar sind. Er kann im solidarischen (Neo)Liberalismus auch einen Verbündeten im Kampf gegen das Machtstreben von Verbänden sehen, die Privilegien nicht beseitigen, sondern schaffen wollen. Der solidarische Neoliberalismus bestreitet nicht die zentrale Bedeutung der individuellen Freiheit und anerkennt grundsätzlich auch das Selbstinteresse der Menschen. Im Unterschied zum individualistischen (Neo)Liberalismus wird aber die Freisetzung des Selbstinteresses als wirtschaftliche Antriebskraft nicht mit der materiell unbeschränkten individuellen Freiheit begründet, sondern mit den knappen Ressourcen an Altruismus. In gewisser Weise wird dadurch die auf dem Erwerbsstreben beruhende Marktwirtschaft zu einer „second best solution“.514 Schwerwiegende Konflikte zwischen den Anhängern der beiden Leitbilder ergeben sich, wenn bei politischen Entscheidungen das Einstimmigkeitsprinzip durch das Mehrheitsprinzip ersetzt wird und mit dem Solidaritätsprinzip staatliche Sozialleistungen begründet werden, die ohne Zustimmung der mit der Finanzierung dieser Leistungen belasteten Gesellschaftsmitglieder beschlossen werden. Der solidarische Neoliberalismus kann die Konflikte abschwächen, die der kollektivistische Neoliberalismus mit dem Wettbewerbs- oder Kooperationsmodell lösen will. Zur Realisierung der Gemeinschaftsziele benötigt der Staat deshalb weniger Macht. Es können auch die gesellschaftlichen Gruppen bei der Durchsetzung ihrer Ziele Erfolge erzielen, die in einem Machtkampf kaum Chancen hätten. Die Chancen späterer Generationen finden in einer solidarischen Gesellschaft wahr513 514

Vgl. Janik (1996), S. 77. Vgl. Koslowski (1996), S. 198 f.

IV. Gemeinsamkeiten und Unterschiede

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scheinlich mehr Beachtung als in einer Gesellschaft, die dem Leitbild des individualistischen Neoliberalismus entspricht. Interessenverbände, die für ihre Mitglieder Sonderrechte zulasten anderer gesellschaftlicher Gruppen durchsetzen wollen, müssen mit stärkerem Widerstand rechnen.

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C. Entwicklung und Realität der Gesellschaftsund Staatsordnung in (West)Deutschland – Vergleich mit den (neo)liberalen Leitbildern I. Entwicklung der Gesellschafts- und Staatsordnung 1. Machtkämpfe, Ideologien und staatliche Entwicklung a) Monarchie im neunzehnten und zwanzigsten Jahrhundert aa) Liberalisierung und Industrialisierung, Entwicklung zum National- und Verfassungsstaat Die allmähliche Durchsetzung liberaler Prinzipien kann mit dem steigenden Einfluss des Bürgertums auf die Schlüsselpositionen der politischen und wirtschaftlichen Macht erklärt werden. Die Voraussetzungen, Motive und Ergebnisse der Machtübernahme waren in den einzelnen Länder sehr unterschiedlich. In den Ländern mit einer frühen Industrialisierung (Großbritannien, Frankreich, Belgien, Niederlande, Schweiz und Skandinavien) war der Erfolg des Bürgertums besonders klar und sicher. Trotz des unterschiedlichen Erfolgsgrades kann kein Zweifel an der Allgemeinheit des Veränderungsprozesses bestehen. Das Bürgertum war aber keine homogene soziale Gruppe. Das Großbürgertum betrachtete die reichen industriellen Parvenüs mit Misstrauen, deren zunehmende Bedeutung als Gefährdung der eigenen Machtposition empfunden wurde. Es gab mehrere Generationen hindurch praktisch kein Einverständnis zwischen Industrieunternehmern auf der einen Seite und Händlern sowie Bankiers auf der anderen Seite. Die Spaltung hatte zur Folge, dass lange Zeit eine angemessene Bankstruktur mit Industriefinanzierungsinstituten fehlte. Es ergab sich auch keine Verschmelzung des Industriebürgertums mit dem oberen Bürgertum der Parlamente und Staatsverwaltungen. 1 Ein Gruppenbewusstsein war nicht einmal bei den Industrieunternehmern vorhanden. Die Unterschiede bei der sozialen Herkunft, beim Bildungsstand und beim Vermögen waren zu groß. Am Anfang wurde der Zusammenhalt auch durch die große Entfernung zwischen den Unternehmen erschwert. Bei der allmählichen Entwicklung des Gruppenbewusstseins spielten über nationale Grenzen hinweg die Bildung eines speziellen Ethos und einer eigenen kulturellen Haltung sowie die Notwendigkeit einer Gruppensolidarität zum Schutz gegen die Angriffe seitens der übrigen Gesellschaft eine 1

Vgl. Bergier (1976), S. 265 ff.

I. Entwicklung der Gesellschafts- und Staatsordnung

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Rolle. Es wurden schließlich in allen Ländern eigene Interessenverbände gegründet, die einen starken Einfluss auf die Politik ausübten. Zu einer „Klasse“ im eigentlichen Sinn formierte sich das Industriebürgertum erst durch den wachsenden Druck der Arbeiterklasse. 2 Die Anfänge der Liberalisierung und industriellen Entwicklung sind in Deutschland eng mit den Folgen der Französischen Revolution, den Napoleonischen Kriegen und dem englischen Vorbild verbunden. Die Umstrukturierung der Wirtschaftsbedingungen durch die Revolution trug in Frankreich zur Entstehung eines neuen, nationalen und einheitlichen Marktes bei und begünstigte die bislang enttäuschte Mittelklasse. Durch die Beseitigung des Feudalismus und Aufteilung des Grundbesitzes entstand die Herrschaft der Bauern in der Landwirtschaft. Der neue und fanatische Nationalismus führte zur Modernisierung der Institutionen, verstärkte den sozialen und politischen Zusammenhalt, förderte die Leistungsgesellschaft und verbesserte die Effizienz in der Verwaltung. Durch die Eroberungen Napoleons wurde der institutionelle Wandel auf andere europäische Länder übertragen: Weitgehende Beseitigung der Feudalherrschaft, neue Gesetzbücher, Rationalisierung der Verwaltungsstrukturen, Verringerung der Zahl der Kleinstaaten (vor allem in Deutschland). Noch bedeutender war für die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands die Stärkung des deutschen Nationalismus als Gegenreaktion auf den französischen Nationalismus. In Preußen hat das Gefühl der politischen Demütigung durch die Niederlagen bei Jena und Auerstädt (1806) zu der Einsicht geführt, dass die Erstarkung Preußens vor allem durch Agrar- und Sozialreformen erreichbar sei: Reform der Gemeindeverwaltung und des Steuersystems, Beseitigung der Gutsherrschaft, Verringerung der gesetzlichen Restriktionen und Belastungen des Gewerbes. Diese Reformen schufen Voraussetzungen für die Entstehung einer neuen Schicht von Unternehmern in Industrie, Finanzwesen und Handel. Die englische Wirtschaft, die ohne direktes Eingreifen des Staates die Industrielle Revolution ausgelöst hatte, konnte ihre Vormachtstellung in der Nachkriegszeit ausbauen. Die Kluft zwischen der wirtschaftlichen Entwicklung Englands und der übrigen westeuropäischen Länder wurde durch die englische Gesetzgebung verstärkt, die einen kontinuierlichen Abbau der strukturellen, fiskalischen und wirtschaftlichen Behinderungen der Mobilität von Menschen und Ressourcen anstrebte. Man kann deshalb die These vertreten, dass das Zusammenwirken von Großbritanniens ständigem Vorbild und wirtschaftlichem Druck sowie nationalem Ehrgeiz das industrielle Wachstum während des frühen neunzehnten Jahrhunderts stimulierte. 3 In Deutschland haben die staatlichen Institutionen den Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung noch stärker beeinflusst als in Frankreich. 4 Mit der Gründung des Vgl. Bergier (1976), S. 272 ff. Vgl. Supple (1976), S. 206 ff. 4 Der Staat hat die Industrie in ihren Anfangsstadien unterstützt, die technische Ausbildung und Information gefördert und sich am Bau sowie an der Verwaltung der Eisenbahnen beteiligt. Vgl. Supple (1976), S. 219. 2 3

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Zollvereins wurde die Basis für die spätere politische Einigung Deutschlands geschaffen. Die führende Rolle hat Preußen übernommen. Dort hat die Regierung den einheimischen Markt durch den Abbau von Zöllen an den Provinz- und Stadtgrenzen und einen einzigen (sehr niedrigen) Zolltarif an der Staatsgrenze bereits 1818 vereinheitlicht und gestärkt. Die Abschaffung der Zollschranken innerhalb Deutschlands erfolgte 1834, nachdem sich verschiedene Gebiete jeweils zu einer kleineren Zollunion vereinigt hatten. Der Zollverein und das Eisenbahnwesen waren wichtige strukturelle Voraussetzungen für die Ausdehnung des Marktes. Der Freihandel hat die in der Entwicklung befindlichen Industrien dem Wettbewerb ausgesetzt und die Spezialisierung sowie Verbreitung von Ideen und Techniken gefördert. Die rechtlichen Institutionen wurden auf die Bedürfnisse der freien und sicheren Kapitalakkumulation und Unternehmensbildung ausgerichtet. Die Vereinigung der politischen Institutionen Deutschlands beruhte auf der Vereinigung der Marktinstitutionen. Nach der Niederlage Frankreichs wurde 1871 das deutsche Kaiserreich unter preußischer Führung gegründet. 5 Die für ihren Kompetenzverlust entschädigten deutschen Länder durften die Reichsgesetze selber ausführen und wurden über den Bundesrat an der Gesetzgebung des Reiches beteiligt. Während der vom Volk direkt gewählte Reichstag Ausdruck der Volkssouveränität war, war der Bundesrat Ausdruck der Fürstensouveränität. Es ergab sich im Bundesrat eine Übermacht Preußens durch seine große Stimmenzahl und seine enge Verflechtung mit der Reichsregierung. Deshalb konnte die zweite Kammer keine wirklich eigenständige Politik oder gar ein Gegengewicht gegen die Reichsregierung bilden. 6 Im Bundesrat wurde vor allem die Detailausführung ausgehandelt. Er entwickelte sich zu einer Clearingstelle der Bürokratien von Reich und Ländern, die hier den kooperativen Stil der interadministrativen Beziehungen einübten. Der Bismarcksche Föderalismus beruhte vor allem auf den einzelstaatlichen Bürokratien. 7 Der repräsentative Parlamentarismus ist durch die auf Emanzipation des Bürgertums gerichtete politische Bewegung entstanden. 8 Die französische Verfassung von 1791 wurde nach 1815 zum Vorbild für die Staatsordnungen. Die süddeutschen Länder haben das Recht zur Wahl von Volksvertretern zuerst gewährt. Nach 1848 folgten Preußen und andere Länder. Das Wahlrecht besaßen zunächst nur die Besitzenden, weil es an die Höhe des Einkommens oder des Vermögens gebunden war. 9 Das allgemeine und gleiche Wahlrecht entwickelte sich im Laufe des neunzehnten Jahrhunderts bis in das zwanzigste Jahrhundert hinein in den politischen Auseinandersetzungen der sich organisierenden Arbeiterschaft mit dem liberalen Groß- und Bildungsbürgertum zur eigentlichen Kernfrage im Kampf um die politische Gleichbe5 6 7 8 9

Vgl. Supple (1976), S. 217 ff. Vgl. Langguth (2000), S. 63. Vgl. Lehmbruch (1998), S. 64 f. Vgl. Leibholz (1980), S. 351. Vgl. Eschenburg (1989), S. 15 f.

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rechtigung. 10 Es ergab sich ein erbitterter Widerstand der bürgerlichen Kreise, weil Engels die demokratische Republik als die gegebene Form der Diktatur bezeichnet hat und die Sozialdemokratie die revolutionäre Veränderung des Staates mit dem Stimmzettel erreichen wollte. 11 Das von Bismarck eingeführte und bis 1918 gültige Wahlrecht hat Personen ausgeschlossen, die Armenunterstützung aus öffentlichen Mitteln bezogen. 12 Es war ein Dreiklassenwahlrecht, das dem Grundbesitz eine Überrepräsentation sicherte. 13 Die Geschichte des Wahlrechts ist ein Ausdruck des Kampfes, den der Demokratismus gegen den Liberalismus geführt hat, der schließlich mit dem Sieg der radikal-demokratischen Kräfte beendet wurde.14 Verfassungen sind historisch ein Produkt der Auseinandersetzung zwischen liberalem Bürgertum und absolutem Fürstenstaat. Das Bürgertum strebte nach Befreiung der Produktions- und Erwerbssphäre aus der obrigkeitlichen Lenkung und nach Berechenbarkeit staatlicher Macht. Es verlangte deshalb eine Beschränkung der fürstlichen Kompetenz auf Fragen der Sicherheit und Ordnung sowie eine Beteiligung an der Staatswillensbildung in den Freiheit und Eigentum betreffenden Angelegenheiten. Die Forderung wurde naturrechtlich begründet und sollte positivrechtlich mit der Verfassung abgesichert werden. 15 Der Verfassungsstaat war seinem Ursprung nach kein Sozialstaat. Er hat die vielfältigen sozialen Sicherungen der vorkonstitutionellen Ordnung aufgelöst, ohne sie durch andere zu ersetzen. Die aus den bürgerlichen Revolutionen hervorgegangenen Verfassungen haben den Staat von seiner Verantwortung für Wohlstand und Gerechtigkeit befreit. Die Sozialpflichten des Eigentums wurden beseitigt; der Eigentümer konnte mit seinem Eigentum nach Belieben verfahren. Die Grundrechte dienten den Staatsbürgern als Abwehrrechte gegen den Staat; sie begründeten aber keine staatlichen Leistungen. Die Armenpflege blieb als öffentliche Einrichtung erhalten. Sie ließ sich aber unter den Bedingungen von Freizügigkeit nicht mehr nach dem Heimatprinzip organisieren. Damit wuchs für die Gemeinden die Versuchung, ihr durch Abschieben der Armen zu entgehen. Es wurde erwartet, dass sich in einer vom Staat gesicherten freiheitlichen Gesellschaft Wohlstand und soziale Gerechtigkeit durch den Wettbewerb automatisch ergeben. Die verfassungsrechtlich gesicherten Grundrechte haben die statusbedingten Abhängigkeiten und intermediären Gewalten beseitigt. Damit war das vom Absolutismus angestrebte Ziel der Monopolisierung aller Herrschaftsbefugnisse beim Staat endgültig erreicht.16 Als zur Zeit der Revolution von 1848 im Frankfurter Parlament der Ideenkampf um Deutschlands Zukunft ausgefochten wurde, erreichte Tocquevilles Einfluss sei10 11 12 13 14 15 16

Vgl. Neusüß (1977), S. 93. Vgl. Eschenburg (1959), S. XLVII. Vgl. Eschenburg (1989), S. 16. Vgl. Borchardt (1985), S. 163 f. Vgl. Leibholz (1980), S. 351 f. Vgl. Grimm (1991), S. 315. Vgl. Grimm (1983), S. 41 ff.

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nen Höhepunkt. Auf ihn beriefen sich aus unterschiedlichen Motiven alle Parteien. Ohne eine Auflösung der feudalen Reste konnte es aber keine liberale Demokratie geben. Zu der dazu erforderlichen echten Revolution fehlte den Abgeordneten die Macht und Bereitschaft. Die Folge des Versagens der Frankfurter Nationalversammlung war die Spaltung zwischen der bürgerlich-liberalen und der demokratisch-egalitären Richtung. Das liberale Bürgertum wandte sich schnell konservativen Tendenzen zu. 17 Es war weniger an demokratischer Selbstbestimmung interessiert als an einheitlichen Rahmenbedingungen für eine Wettbewerbswirtschaft, an der Beseitigung der inneren Schranken für eine kapitalistische Industrialisierung, an der Herstellung eines großen deutschen Binnenmarktes und an der außenpolitischen Absicherung der wirtschaftlichen Expansion. 18 bb) Parteien und Verbände, Klassenkampf und Protektionismus Im Gründungsjahrzehnt des Kaiserreichs bildete sich eine Parteienlandschaft, die aus vier Hauptsäulen bestand: Konservative und liberale Parteien, das katholische Zentrum und die sozialdemokratische Partei. Die konservativen und liberalen Kräfte resultierten aus dem Konflikt zwischen der politischen Elite der Monarchie und dem aufkommenden Bürgertum. Das katholische Zentrum beruhte auf dem schon seit der Reformation in der ersten Hälfte des sechzehnten Jahrhunderts schwelenden Konfessionskonflikt zwischen Katholiken und Protestanten. Der Klassenkonflikt zwischen dem neuen Industrieproletariat und den Besitzern der Produktionsmittel führte zur Entstehung der sozialdemokratischen Partei. Der entscheidende Grund für die gesellschaftlichen Konflikte, die zur Bildung der Parteien führten, waren umstrittene Ungleichheiten zwischen sozialen Gruppen. Die Parteibindungen wurden durch die Herausbildung „sozialmoralischer Milieus“ verstärkt, weil das Zusammentreffen bestimmter ökonomischer, kultureller und regionaler Faktoren die Gemeinschaftsbildung gefördert hat. Die Diskriminierungserfahrungen der Katholiken und Sozialdemokraten unter Bismarck (Kulturkampf und Sozialistengesetz) haben die sozialmoralische Milieubildung dieser Parteien gegenüber den anderen Parteien verstärkt. Die Gesinnungsgemeinschaften wurden durch ein umfassendes Gefüge von Verbänden und Vereinen organisatorisch abgestützt. 19 In Deutschland hat sich die Arbeiterpartei früher als in anderen Ländern gebildet und zunehmend radikalisiert. 20 Die Fixierung auf ein bestimmtes Sozialmilieu und die „Symbiose mit InteVgl. Eschenburg (1959), S. XXXVI. Vgl. Lehmbruch (1998), S. 65. 19 Vgl. Niedermayer (2000), S. 203 f. Lepsius vertritt die These, dass das deutsche Parteiensystem auf strukturellen Konflikten beruht, die schon vor der Gründung des Kaiserreiches und der wichtigsten Parteien bestanden. Die grundlegenden Konfliktlinien zwischen den vier Milieus (und damit auch die relativen Stärken der einzelnen Parteien) seien ziemlich konstant gewesen. Sie hätten das politische Lebens Deutschlands bis weit in die Weimarer Republik geprägt. Vgl. Borchert (1999), S. 73 f. 20 Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 29. 17 18

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ressenverbänden“ erschwerten die Parlamentarisierung des Staates und die Demokratisierung der Gesellschaft. Außerdem wurde der Spielraum bei der Personalrekrutierung verengt, weil die Parteien nur Aufstiegschancen für Angehörige ihrer jeweiligen Klientel boten. Durch die relativ stabile Fragmentierung des Parteiensystems ergab sich eine Verkrustung der sozialen Struktur des Parlaments. 21 In der nationalliberalen Reichstagsfraktion überwog in der Reichsgründungszeit die Ansicht, dass der liberale Ausbau des Gemeinwesens in Koalition mit Bismarck Erfolg versprechender sei als Oppositionspolitik. Im „Kulturkampf“ stärkte die Auseinandersetzung mit dem katholischen Gegner die liberalen Reformkräfte, weil Bismarck auf die Unterstützung der Nationalliberalen angewiesen war. Die Kulturkampfpolitik der liberalen Parteien stand aber in deutlichem Widerspruch zur glaubwürdigen Vertretung liberaler Prinzipien. So ergab sich ein Verlust des moralischen Gewichts nationalliberaler Freiheits- und Rechtsforderungen. Der wirtschaftliche Abschwung untergrub das Vertrauen in einen liberalisierten Markt und schwächte die Attraktivität des liberalen Werte- und Ordnungssystems. Beim Sozialistengesetz wurden die Nationalliberalen zum bloßen Mehrheitsbeschaffer konservativer Regierungspolitik. Damit wurde offenkundig, dass sich ein großer Teil der Abgeordneten mit den innenpolitischen Verhältnissen abgefunden hat. Es fehlte auch eine die Wähler überzeugende liberale Position gegen handelspolitischen Protektionismus. Am Ende der liberalen Reformpolitik standen das Scheitern und der Zerfall der Fraktion und Partei. 22 Verbandsähnliche Organisationen gab es schon in vorindustriellen Gesellschaften. Dazu gehörten die Zünfte und deren Weiterentwicklungen (wie Städtetage und Handelskammern des neunzehnten Jahrhunderts), frühe konspirative Formen des „Vierten Standes“ (z. B. „Bund der Gerechten“ oder „Bund der Kommunisten“ wandernder Gesellen) und das Vereinswesen in manchen Staaten des Deutschen Bundes. Die Entstehung des modernen Verbandswesens ist mit dem Industrialisierungsprozess und der veränderten Staatsrolle verbunden. Die Organisationen beruflicher Interessen konnten sich erst voll entfalten, als einschränkende staatliche Maßnahmen oder Verbote von „Koalitionen“ aufgehoben wurden, in Deutschland z. B. durch die Gewerbeordnung des Norddeutschen Bundes. Zu den rechtlichen Voraussetzungen kamen sozio-ökonomische und politische. Die Entwicklung der Marktwirtschaft führte zur Entstehung neuer sozial schwacher Gruppen (Fabrikarbeiter, ländliche Unterschicht, Handwerker) und bewirkte ihren organisatorischen Zusammenschluss. Ein starkes Interesse an einer Vereinigung hatten vor allem die Arbeiter und der „Mittelstand“ (Handel, Gewerbe, Handwerk). Der bisherige Ordnungsstaat begann steuernd und verteilend in den ökonomischen und gesellschaftlichen Prozess einzugreifen und entwickelte sich Ende des neunzehnten Jahrhunderts zum Leistungsstaat. Wer staatliche Leistungen erhalten wollte, musste sich mit anderen zusammenschließen, weil der Einzelne machtlos war. Je mehr der Staat in die Ein21 22

Vgl. H. Herzog (1982), S. 40 f. Vgl. Lauterbach (2000), S. 339 ff.

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kommensverteilung eingriff und je mehr sich die Gesetzgebung in das Parlament verlagerte, desto stärker war das Interesse der Verbände an einer Einflussnahme auf die staatliche Politik. 23 Mit der Zunahme der Staatsaufgaben, die mit der Entwicklung des Leistungsstaates verbunden war, haben sich auch die Erwartungen an die staatliche Aufgabenerfüllung beträchtlich erhöht. 24 In Deutschland gab es um 1850 erst wenige bedeutende Industriezentren, die weit voneinander entfernt lagen. Jede Form der Arbeiterorganisation war verboten. In den vierziger Jahren haben Handwerker und Facharbeiter, deren soziale Lage zwischen dem sich bildenden Proletariat und dem verarmten, aber gebildeteren Kleinbürgertum angesiedelt war, politische Aktivitäten entwickelt. Die ersten Zusammenschlüsse wurden wegen der strengen Pressezensur und der Kontrollen der Polizei im Exil gegründet („Bund der Gerechten“ 1837, „Bund der Kommunisten“ 1847). Die Initiatoren waren Intellektuelle mit politischen Zielen. Ihr Einfluss auf die Massen war gering, weil sie die utopischen Ideen der französischen sozialistischen Denker vertraten. 25 Bis 1848 hatte auch das Bürgertum in Deutschland keinen bedeutenden politischen Einfluss. In den deutschen Monarchien lag die Macht in den Händen des Land besitzenden Adels. Nach der (weitgehend gescheiterten) Revolution von 1848 verbesserte sich die Lage der Unternehmer. Ihre verstärkten Initiativen bewirkten eine rasche Industrialisierung. Die neuen Großindustrien und Eisenbahnen zogen große Arbeitermassen in die Städte, wo sie schlechte Lebensbedingungen vorfanden. Wie in anderen Ländern hatte das Proletariat auch in Deutschland zunächst kein Klassenbewusstsein, 26 seine Interessen wurden aber von außerordentlich dynamischen Führern vertreten, die alle bürgerlicher Herkunft waren: Lassalle gründete 1863 mit dem Allgemeinen Deutschen Arbeiterverein die erste Arbeiterpartei. 1869 gründeten die Marxschüler Liebknecht und Bebel die Sozialdemokratische Partei. Beide Parteien einigten sich 1875 in Gotha auf ein gemeinsames nicht-revolutionäres Programm. Die Sozialdemokratie übernahm die liberale Forderung nach individueller Freiheit. Darunter verstand sie die Freiheit aller Individuen und die Gleichheit im Sinne der Herstellung von sozialer Gerechtigkeit. 27 Eine Minderheit von Arbeitern hatte sich inzwischen (erstmals 1848, dann vor allem nach 1860) in Gewerkschaften organisiert. Sie gehörten den Randgruppen der Arbeiterklasse an: privilegierte Drucker und vollständig vernachlässigte Tabakarbeiter. Die größte Gewerkschaft war die freie (sozialdemokratische) Gewerkschaft. Bis zum Verbot der gewerkschaftlichen Organisationen im Sozialistengesetz von 1878 blieben die Berufsverbände noch relativ isoliert voneinander. Zu einer wirklichen Volksbewegung wurde die Sozialdemokratie erst nach der Periode der Vgl. Steiert (1998), S. 73 f. Vgl. Grande (1995), S. 328. 25 Vgl. Bergier (1976), S. 292. 26 Die allmähliche Ausbildung einer eigenen kollektiven Arbeiteridentität realisierte sich in der Identitätssuche gegenüber der „Lazarusschicht des Proletariats“, dem Bürgertum und der eigenen Identität zur Zeit des dörflichen Lebens. Vgl. Evers/Nowotny (1987), S. 132 f. 27 Vgl. Grebing (1999), S. 63. 23 24

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wirtschaftlichen Krisen von 1870 bis 1890. Nach der Aufhebung des Sozialistengesetzes 1890 hatten die freien Gewerkschaften schon über 300.000 Mitglieder. Bei der Neugründung der Gewerkschaften (vor allem auf ihrem ersten Kongress 1892) wurde eine zentrale Organisationsstruktur realisiert. Neben den freien Gewerkschaften gab es die viel kleineren Hirsch-Dunckerschen und christlichen Gewerkschaften. 1910 hatten die freien Gewerkschaften rund 2 Millionen Mitglieder. 28 Nur langsam gewannen Mechanismen geregelter Konfliktaustragung an Bedeutung, in denen der Streik nicht mehr als existentielle Gefährdung der staatlichen Ordnung, sondern als Instrument in einem Aushandlungsprozess verstanden wurde. Die Bedrohungen des Arbeitslebens wurden allmählich zum Gegenstand kollektiver gesellschaftlicher Verhandlungen. 29 Ein wichtiger Schritt zur Anerkennung der Gewerkschaften waren die Arbeiterausschüsse. In der Kaiserlichen Botschaft vom 4. Februar 1890 versprach Wilhelm II. eine gesetzliche Regelung der Mitbestimmungsrechte von Arbeiterausschüssen. Als Vorbild diente die Mitwirkung von Arbeitern in der Verwaltung betrieblicher Kasseneinrichtungen. Die 1891 erlassene Novelle zur Gewerbeordnung sah eine freiwillige, die 1905 erlassene Novelle zum preußischen Bergbaugesetz die obligatorische Einführung von Arbeiterausschüssen vor. Zu diesem Zeitpunkt hatten bereits 10 Prozent aller privaten Betriebe mit mehr als 20 Arbeitnehmern Arbeiterausschüsse auf freiwilliger Basis. Im Maschinenbau waren es sogar zwei Drittel der Unternehmen. Durch das Gesetz über den Vaterländischen Hilfsdienst von 1916 wurden die Arbeiterorganisationen zum ersten Mal als berufene Vertreter der Interessen ihrer Mitglieder anerkannt. Den obligatorischen Arbeiterausschüssen in kriegswichtigen Betrieben mit mehr als 50 Arbeitern wurden Mitbestimmungsrechte übertragen. 30 Bereits 1901 wurden Gewerbegerichte mit paritätischer Beteiligung von Arbeitnehmern und Arbeitgebern bei Beratungen über strittige Unterhaltsansprüche und Verletzungen der Arbeitsschutzbestimmungen vorgeschrieben. 31 In der deutschen Sozialdemokratie setzte sich die marxistische Sprachregelung durch; deshalb galt sie als „revolutionäre Partei“. Trotzdem war die Auffassung so gut wie unbestritten, dass die parlamentarische Arbeit dem Proletariat nützen könne. 32 Diese Position wurde vor allem von Bernstein vertreten, der im Unterschied zu der marxistisch orientierten Mehrheitsmeinung nicht an einen baldigen Zusammenbruch der bürgerlichen Gesellschaft glaubte. Er forderte die Realisierung der demokratischen Staatsordnung und Reformen zur Verbesserung der Situation der Arbeiterklasse. 33 Der „Praktizismus“ setzte sich vor allem in der Länder- und Kommunalpolitik Vgl. Bergier (1976), S. 292 f.; Heinze (1981), S. 95. Vgl. Evers/Nowotny (1987), S. 158 f. 30 Vgl. Abelshauser (1999), S. 226. 31 Vgl. Evers/Nowotny (1987), S. 159. 32 Vgl. Euchner (1999), S. 519. 33 Mit Bernsteins Reformkurs ergaben sich Verbindungen zu anderen sozialreformerischen Strömungen (z. B. zur christlichen Arbeiterbewegung). Durch seine enge Verknüpfung sozialpolitischer Reformen mit politisch-demokratischen Reformen unterschied er sich von den po28 29

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sowie in den Gewerkschaften durch. Die einfachen Leute interessierten sich nicht für den Intellektuellenstreit zwischen orthodoxen Marxisten und Revisionisten. 34 Der Lassalle-Flügel der SPD setzte sich für die staatliche Förderung von Produktivgenossenschaften ein, weil bei dieser Unternehmensform die Arbeiter zugleich Kapitalisten sind. 35 Die Reichstagsfraktion strebte paritätisch besetzte Arbeiterkammern über der Unternehmensebene an, die ebenfalls paritätisch besetzte Schiedsgerichte zur Schlichtung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen und Arbeitern bilden sollten. Als oberste Instanz war ein Reichsarbeitsamt vorgesehen. Außerdem wurde die demokratische Wahl von Arbeitervertretern in der Reichsversicherungsanstalt gefordert. Diese Politik führte über die paritätischen Einrichtungen von Unternehmen und Gewerkschaften aufgrund des „Gesetzes über den Vaterländischen Hilfsdienst“ im Ersten Weltkrieg zu den korporatistischen Institutionen des Artikels 165 der Weimarer Verfassung. Die Reichstagsfraktion scheint nicht erkannt zu haben, dass sie mit ihrer Forderung nach Regelung der Arbeitsbeziehungen eine Politik betrieb, die zur Integration der Arbeiterschaft in das bestehende politische System führte.36 In England ermöglichte die Obrigkeit das Fortbestehen gewohnter zünftlerischgewerblicher Elemente. Die Arbeitsbeziehungen waren deshalb durch Vertragsfreiheit und fortdauerndes Gewohnheitsrecht viel stärker geprägt als durch staatlich gesetztes Recht oder detailliert formulierte Verträge. In dem Maße, in dem das Zunftwesen des Mittelalters abgeschafft wurde, gewannen die zu Gewerkschaften gewandelten Zünfte an Bedeutung. Die Politik der herrschenden Parteien gegenüber den „kleinen Leuten“ war durch die Spannung zwischen der Toleranz gegenüber dem zünftlerischen Gewohnheitsrecht und der Durchsetzung der liberalen Vertragsfreiheit gekennzeichnet. Dieses auch in Deutschland erkennbare Spannungsverhältnis wurde vom deutschen Staat völlig anders verarbeitet: Die Wirtschaftsgesellschaft wurde gewissermaßen in die beiden Bereiche des traditionellen Gewerbes und der modernen Industrie (mit kommerziellen Dienstleistungen) aufgeteilt. Im traditionellen Bereich wurden nach anfänglicher Liberalisierung wieder Zunftprivilegien eingeführt. Dazu gehörten die Zwangsmitgliedschaft in Handwerkskammern und Innungen, die verbindliche Aufgabenaufteilung zwischen Gewerben und der große Befähigungsnachweis durch Meisterprüfung als Zugangsbeschränkung. Im modernen Bereich setzte sich dagegen die liberale Vertragsfreiheit durch. Die zünftlerischen Arbeitsbeziehungen in der Industrie wurden von den Hirsch-Dunckerschen Gewerbevereinen vertreten. 37 litischen Strömungen, für die eine Integration der Arbeiterbewegung nur als politische Unterordnung unter die herrschende Macht denkbar war. Solche Vorstellungen fanden ihren Ausdruck in Begriffen wie „Volksstaat“ oder „Volkskaisertum“. Vgl. Evers/Nowotny (1987), S. 138 ff. 34 Vgl. Euchner (1999), S. 522. Der Begriff „Praktizismus“ ist von Parvus 1901 zur Kritik der theorieabstinenten Reformpolitik prominenter Sozialdemokraten in die Diskussion eingeführt worden. 35 Vgl. Bellermann (1985), S. 97. 36 Vgl. Euchner (1999), S. 520. 37 Vgl. Sorge (1999), S. 30 f.

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In Deutschland war die Zeit der Konjunkturkrisen zwischen 1873 und 1896 die Gründungszeit wirtschaftlicher Interessenverbände. Das Reich (und vor allem Preußen) war bis dahin aus prinzipiellen Gründen und aus ökonomischen Interessen ein ausgesprochenes Freihandelsland. Unter den Billigeinfuhren dank Eisenbahn und Dampfschiff hatten vor allem die Eisen- und Stahlindustrie im Westen und die ostelbische Landwirtschaft zu leiden. Bismarck sah in der Einführung von Hochschutzzöllen eine Problemlösung, 38 die bei den Liberalen als Gegnern der Staatsintervention und bei den Sozialdemokraten wegen Verringerung des Lebensstandards der Arbeiter auf starken Widerstand stieß. 1876 wurden der „Zentralverband der deutschen Industriellen“ unter Führung der Schwerindustrie (Eisen, Kohle und Stahl) und der „Verein der Wirtschafts- und Steuerreformer“ vom Großgrundbesitz gegründet. Bismarck sah diese Entwicklung der Verbände nicht ungern, weil er an ein Verbändeparlament als Gegengewicht gegen den Parteienreichstag dachte. Zwischen den beiden Interessengruppen gab es erhebliche Konflikte: Die im Westen entstehende wirtschaftliche Macht stellte für die bisher bestehende agrarische Macht eine Bedrohung dar. Die Großgrundbesitzer befürchteten auch, dass die schnell wachsende Industrialisierung zu einer Abwanderung ihrer Arbeiterschaft in den Westen führen würde. Trotzdem formierten sich beide in der für sie vitalen Frage des Zollschutzes zu einer gemeinsamen Interessenfront. Beide waren auch Gegner des Liberalismus und der modernen Sozialpolitik. Das Bündnis von „Roggen und Eisen“ bestand 25 Jahre lang. 39 Die liberale Ordnung wurde in Deutschland vor allem durch die Organisierung der Wirtschaft „von unten“ geschwächt. Nach der herrschenden Lehre wirkte die 1869 vom Norddeutschen Bund eingeführte und vom Reich übernommene Gewerbeordnung nur gegen staatliche, nicht aber gegen private Wettbewerbsbeschränkungen. Im Unterschied zu den anderen größeren Industrienationen hat das Deutsche Reich die Kartellverträge zivilrechtlich geschützt. Das Reichsgericht hat 1897 Kartelle als grundsätzlich zulässig anerkannt. Es ist deshalb nicht überraschend, dass sich im Kaiserreich die Kartelle auf breiter Front ausbreiteten.40 Im letzten Quartal des neunzehnten Jahrhunderts spielte der Staat in den führenden Industrienationen eine stärkere wirtschaftliche und gesellschaftliche Rolle: Nationalistische Marktkontrolle und Abschirmung nationaler Märkte, Schutz schwacher Wirtschaftssektoren, Verstaatlichung der Eisenbahnsysteme, umfassendere Wohlfahrtsgesetzgebung und soziale Reformen. 41 Abelshauser stellt grundlegende Veränderungen der deutschen Politik im Jahre 1879 fest, das er als „Wendejahr“ mit der folgenden Begründung bezeichnet: In der Ordnungspolitik wurde das Konkur38 Die Schutzzölle sollten nicht nur eine größere Sicherheit der wirtschaftlichen Verhältnisse bewirken, sondern auch als Einnahmequelle des Reiches die Abhängigkeit des Reiches von den Finanzzuweisungen der Länder verringern und die darauf beruhende Machtstellung des Bundesrats schwächen. Vgl. Rieger/Leibfried (2001), S. 276. 39 Vgl. Eschenburg (1989), S. 24 ff. 40 Vgl. Rieger/Leibfried (2001), S. 274 f. 41 Vgl. Supple (1976), S. 221.

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renzprinzip durch das Kooperationsprinzip abgelöst, in der Wirtschaftspolitik das Laissez-faire durch die staatliche Mobilisierung, in der Sozialpolitik die organisierte Selbsthilfe durch die korporative Selbstverwaltung, in der Interessenpolitik (wenigstens tendenziell) der Parlamentarismus durch den Korporatismus und in der Außenwirtschaftspolitik der manchesterliberale Freihandel durch einen „aufgeklärten“ Protektionismus. 42 cc) Sozialpolitik Die mittelalterliche Caritas beruhte auf dem Gebot der christlichen Nächstenliebe. Die frühbürgerliche Sozialpolitik setzte hauptsächlich auf abschreckende Repression. Vom sechzehnten bis zum achtzehnten Jahrhundert sind fast überall in Europa Zucht- und Arbeitshäuser eingerichtet worden. Sie dienten der Disziplinierung der Lohnarbeiter und Entlastung der Armenkassen.43 Müller-Armack betont die Bedeutung der sozialen Leistungen, die schon im achtzehnten und beginnenden neunzehnten Jahrhundert zur Befreiung und Mündigkeit der Menschen aller Schichten erbracht wurden. 44 Die älteren Systeme der sozialen Sicherung boten aber nur für wenige ausreichenden Schutz. Relativ gut versorgt waren traditionell die Staatsbeamten, die Militärs, meist auch deren Hinterbliebene, sowie die Bergleute. Im Übrigen blieb die staatliche Sozialpolitik weitgehend auf Armenpolitik und Hilfen für berufsständige Unterstützungskassen mit meist geringen Leistungen beschränkt.45 Mit der wachsenden Bedeutung des Industrieproletariats wurde die Arbeiterfrage zum zentralen sozialen Problem. 1839 begann mit dem „Preußischen Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in den Fabriken“ die staatliche Arbeiterschutzgesetzgebung. Vor der Entstehung des Sozialstaates gab es proletarische Selbsthilfeorganisationen, Versicherungsvereine, gewerkschaftliche Hilfskassen und Genossenschaften. Die konservative Sozialreform kann mit der Furcht vor einer Revolution erklärt werden. Die Arbeiterversicherungen sollten durch Abschwächung der inneren Klassengegensätze den Nationalstaat sichern. Als Gründungsdokument des deutschen Sozialstaates gilt die Kaiserliche Botschaft, die Bismarck am 17. November 1881 im Reichstag verlas. Nach Auffassung von Hentschel muss diese Botschaft im Zusammenhang mit dem „Gesetz betreffend die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie“ von 1978 gesehen werden, denn ohne dieses Gesetz, das die erstarkende Arbeiterbewegung zerschlagen sollte, hätte es die sozialpolitische Botschaft vermutlich nicht gegeben. Die deutsche Sozialpolitik sei „gleichsam als wohlfahrtsstaatlicher Kontrapunkt zur polizeistaatlichen Unterdrückung ins Leben“ getreten. Tennstedt bezweifelt die Existenz dieser Doppelstrategie. 46 Der Gedanke einer monarchisch-konservativen Sozialreform von oben ent42 43 44 45 46

Vgl. Abelshauser (1999), S. 231. Vgl. Butterwegge (2001), S. 24 f. Vgl. Müller-Armack (1966 b), S. 174 ff. Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 24. Vgl. Butterwegge (2001), S. 25 ff.

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sprach Hegels Rechtsphilosophie und ist vor allem von Lorenz von Stein in seiner Lehre vom sozialen Königtum weitergeführt worden. Die Herrschaft des starken Staates war mit dem Anspruch verbunden, über den gesellschaftlichen Klassen zu stehen und die Verteilung von Lebenschancen zu regeln. Zu Bismarcks Zielen gehörte auch die Stärkung der Exekutive sowie die Inkorporierung der gesellschaftlichen Interessen und ihrer Verbände zur Politik der Schwächung des Parlaments und der Parteien. 47 Außerdem soll der lutherische Pietismus eine Rolle gespielt haben.48 Später kam die katholische Soziallehre als weitere Begründungstheorie hinzu. 49 Die „historische Schule“ der deutschen Nationalökonomie und der 1873 gegründete „Verein für Socialpolitik“ relativierten die Bedeutung ökonomischer Gesetzmäßigkeiten und forderten eine staatliche Sozialpolitik. Mit der Betonung der Notwendigkeit einer Reformpolitik ergab sich eine deutliche Frontstellung gegenüber der vom Verein deutscher Volkswirte gepflegten Laissez-faire-Politik des Manchesterliberalismus und dem Marxismus, der die kapitalistische Produktionsweise durch eine Revolution beseitigen wollte. 50 Den institutionellen Kern von Bismarcks Lösung der „Arbeiterfrage“ stellten die Kranken-, Unfall- und Invaliditäts- bzw. Altersversicherung dar. 51 Während die meisten Lohnarbeiter zu den potenziell Leistungsberechtigten gehörten, mussten die Nichterwerbstätigen mit der Armenpflege vorlieb nehmen. Im Unterschied zu den übrigen großen europäischen Industrienationen ging in Deutschland der SozialDas Projekt einer Arbeiter-Zwangsversicherung gegen das Risiko unfallbedingter Erwerbsunfähigkeit geht auf die Initiative von deutschen Großindustriellen zurück. Vgl. Butterwegge (2001), S. 27 f. 47 Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 31 ff. Bismarcks Idee des „Staatsrentners“ konnte sich im Reichstag nicht durchsetzen. Es ist eine Sozialversicherung mit starker Beteiligung beitragszahlender Arbeitnehmer und Arbeitgeber und kräftig zurückgestutzter Rolle des Reichs entstanden. Durch den Ausbau des korporatistischen Interventionsstaates wurde ein mittlerer Weg zwischen Markt- und Staatssteuerung eingeschlagen. Bismarcks Gegner auf der Linken sind durch die Sozialreform nicht geschwächt, sondern sogar gestärkt worden. Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 34 f., 45. 48 Vgl. Butterwegge (2001), S. 29. 49 Vgl. Graf (2000), S. 44; Dettling (1996), S. 110; Giddens (1999), S. 131. 50 Die führenden Vertreter der historischen Schule waren Roscher, Schäffle und Schmoller. Im Einladungsschreiben zur Gründung des Vereins für Socialpolitik (1872) steht: „Wir sind der Überzeugung, dass das unbeschränkte Walten teilweise entgegengesetzter und ungleich starker Einzelinteressen das Wohl der Gesamtheit nicht verbürgt, dass vielmehr die Forderungen des Gemeinsinns und der Humanität auch im wirtschaftlichen Leben ihre Geltung behaupten müssen, und dass das wohlerwogene Eingreifen des Staates zum Schutz der berechtigten Interessen aller Beteiligten zeitig wachzurufen ist. Diese staatliche Vorsorge sehen wir nicht als Notbehelf oder als unvermeidliches Übel an, sondern als Erfüllung einer der höchsten Aufgaben unserer Zeit und unserer Nation. In ernster Durchführung dieser Aufgaben wird sich der Egoismus des Einzelnen und das nächste Interesse der Klassen der dauernden und höheren Bestimmung des Ganzen unterordnen.“ Vgl. Evers/Nowotny (1987), S. 126 f. 51 Die Leistungen der sozialen Sicherungssysteme waren zunächst nur als „Zubrot“ gedacht. Nach Berechnungen von Ritter entsprachen die Altersrenten einem Sechstel bis einem Fünftel des durchschnittlichen Jahresverdienstes eines Arbeitnehmers in Industrie, Handel und Verkehr. Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 27.

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staat mit der korporatistisch gestalteten Sozialversicherung der politischen Demokratie voran. 52 Im bürgerlichen Lager wurde die Selbsthilfe als Mittel zur Staatsverhinderung angesehen. Nach der Einführung der gesetzlichen Arbeiterversicherung, die wegen ihrer fast ausschließlichen Beitragsfinanzierung als eine Art staatliche „ZwangsSelbsthilfe“ angesehen wurde, setzte sich die Auffassung durch, dass sich Staatshilfe und Selbsthilfe nicht ausschlössen. So konnten die Sozialdemokraten und Gewerkschaften den Aufschwung des Genossenschaftswesens legitimieren. 53 Ein Kennzeichen der deutschen Sozialpolitik ist die institutionalisierte Verflechtung von Staat und Wohlfahrtsverbänden. Die Ursprünge dieses „dualen Systems der Wohlfahrtspflege“ liegen im Kaiserreich. Im ausgehenden achtzehnten und vor allem im Verlauf des neunzehnten Jahrhunderts bildete sich insbesondere in den größeren Städten eine aktive lokale Vereinskultur mit einer Vielzahl wohltätiger Vereine, Stiftungen und sozialer Einrichtungen konfessioneller und nicht konfessioneller Art. Eine überlokale Zusammenfassung und Organisierung dieser verstreuten privaten Aktivitäten konnte sich im neunzehnten Jahrhundert kaum entwickeln. Mit dem Central-Ausschuß für Innere Mission der Deutschen Evangelischen Kirche (1848) und dem Deutschen Caritasverband (1897) entstanden zwar Spitzenverbände für die konfessionelle Verbändewohlfahrt, die aber nur Koordinierungsund Beratungsfunktionen für die angeschlossenen Vereine hatten. Es fehlten Anreize für die Bildung von Spitzenverbänden mit Kontrollfunktionen, weil die Gemeinden für die Armen- und Wohlfahrtspflege zuständig waren und weder das Reich noch die Länder wohlfahrtspolitische Aktivitäten entwickelten. 54 Der gemeinnützige Sektor hat sich in Deutschland trotz Ausweitung des Sozialstaates eher vergrößert als verkleinert. 55 Der Erste Weltkrieg hatte eine große Bedeutung für die Weiterentwicklung des Sozialstaates. Schon bald nach Kriegsbeginn erhielt die Sozialpolitik einen mächtigen Schub, weil die Mobilisierung aller Kräfte für die Erreichung der Kriegsziele die Einbeziehung der Sozialdemokratie und Gewerkschaften erforderte. Diesem Zweck diente das Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst vom 5. Dezember 1916, das den Gewerkschaften ein Vorschlagsrecht für die Besetzung obligatorischer Arbeiter- und Angestelltenausschüsse sowie Schiedsstellen zubilligte. 56 Der Sozialstaat ist ein Kind des Industriezeitalters und des Kapitalismus. Ohne wissenschaftlich-technische Revolution, ohne politische und gewerkschaftliche Mobilisierung der Arbeiter wäre er vermutlich nie entstanden. Ritter sieht in ihm eine Reaktion auf den steigenden Regulierungsbedarf als Folge der Industrialisierung und Urbanisierung, der abnehmenden Bedeutung der traditionellen Formen der 52 53 54 55 56

Vgl. Butterwegge (2001), S. 28 ff. Vgl. Bellermann (1985), S. 97 f. Vgl. Backhaus-Maul/Olk (1994), S. 101 f. Vgl. Giddens (1999), S. 131. Vgl. Butterwegge (2001), S. 30.

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Daseinsvorsorge und der Verschärfung der Klassengegensätze. Er soll durch soziale Sicherheit, vermehrte Gleichheit und politisch-soziale Mitbestimmung die Bevölkerung integrieren und die bestehenden politischen, sozialen und wirtschaftlichen Systeme durch ständige Anpassung gleichzeitig stabilisieren und evolutionär verändern. 57 Für den deutschen Sozialstaat war von Anfang an eine antiliberale Grundorientierung kennzeichnend. Im Gegensatz zu den Liberalen, die soziale Fürsorge durch die Gesellschaft (Assoziationen, Vereine, bürgerschaftliche Netzwerke etc.) organisieren wollten, übernahm der autoritäre und patriarchalische Staat die Lösung der sozialen Probleme. Das Ziel der sozialen Sicherung war in Deutschland immer mit der Tendenz der Entmündigung des Individuums verbunden. 58 Obwohl die soziale Solidarität vom Staat erzwungen wurde, 59 ist sie doch „Allgemeingut der Gesellschaftsmitglieder“ geworden. 60 b) Weimarer Republik aa) Schwache demokratische Regierungsstrukturen, Kooperation zwischen Gewerkschaften und Industrieverbänden Der Zerfall der feudalen Ordnung in Staat und Gesellschaft vollzog sich in Deutschland später als in Frankreich und England. Er war auch mit einer Differenzierung der Modernität staatlicher Strukturen verbunden. Bis 1918 standen im Reich und in den Ländern dem modernen Verwaltungsapparat, der nach den Prinzipien der Regelbindung und des Berufsbeamtentums organisiert war, quasi-feudalpolitische Regime gegenüber. Die revolutionär zustande gekommenen demokratischen Regierungsstrukturen blieben im Gegensatz zu dem historisch herangereiften Staatsapparat ohne Verfahrensroutine und strukturelle Festigkeit. Ein schwaches Parlament und eine schwache Regierung standen einer starken Justiz und Verwaltung gegenüber. Es fehlte eine Tradition demokratischer Öffentlichkeit mit politischem Wettbewerb und verfahrensmäßig geordneter Kompromissbildung. Die scharfen politischen Konflikte nach dem November 1918 und die durch die Kriegsfolgen noch verschärften ökonomischen Schwierigkeiten führten zu Stabilitätskrisen. Die Schwäche der parlamentarischen Demokratie wurde in der Frühphase der Weimarer Republik relativ erfolgreich durch die „Zentralarbeitsgemeinschaft“ von Gewerkschaften und Industrieverbänden als einer Art Nebenregierung kompensiert. Die demokratische Legitimität para-staatlicher Formen der Willensbildung und des Vgl. Butterwegge (2001), S. 18, 26. Vgl. Graf (2000), S. 44 f. 59 Im Reichstag stimmten die Abgeordneten der Sozialistischen Arbeiterpartei gegen die Sozialgesetze. Die Sozialdemokraten lehnten die Reformen aus grundsätzlicher Opposition gegen das Kaiserreich oder wegen zu geringer Leistungen ab. Allerdings hat Bebel schon bei der ersten Vorlage der Sozialgesetzgebung trotz aller Kritik die Verpflichtung des Staats anerkannt, einem ins Elend geratenen Staatsbürger zu helfen. Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 28. 60 Vgl. Zoll (2000), S. 122. 57 58

14 Wulff

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Interessenausgleichs beruhte auf dem überkommenen Anti-Etatismus der demokratischen Kräfte in Deutschland. Diese Entwicklung war ein Erbe des gescheiterten Versuchs von 1848, den Staat selbst zu demokratisieren und des radikalen Ausschlusses der Sozialdemokraten von allen Staatsgeschäften (einschließlich des Beamtenapparats) bis 1918. Deshalb stand in der innerparteilichen Diskussion der SPD nach der Beseitigung der Monarchie nicht die Ausgestaltung der republikanischen Staatsform im Vordergrund, sondern die Frage „Räte oder Republik“. Während Carl Schmitt die Ressentiments des konservativ gesinnten Beamtenapparats gegen die parlamentarische Regierungsfunktion schürte und autoritär-staatliche Optionen rechtswissenschaftlich zu legitimieren suchte, entwickelte Rudolf Smend mit seiner „Integrationslehre“ die Vorstellung, dass nicht nur Parlament und Regierung, sondern alle Staatsorgane, einschließlich Justiz und Verwaltung, die Funktion der gesellschaftlich-politischen Integration übernehmen sollten. Er machte gewissermaßen aus der Not der Weimarer Verhältnisse eine prinzipielle Tugend, indem er die Funktion von Parlament und Regierung staatstheoretisch relativierte. 61 Die Milieuverankerung der deutschen Parteien überdauerte den Wechsel vom Kaiserreich zur Weimarer Republik. 62 Die Gewerkschaftsbewegung blieb ebenfalls in verschiedene politische Richtungen gespalten. Die größte gewerkschaftliche Organisation war der sozialdemokratisch orientierte Dachverband der Freien Gewerkschaften (ADGB). Außerdem gab es die dem Zentrum nahe stehenden christlichen Gewerkschaften, die linksliberalen Hirsch-Dunckerschen Gewerkvereine und in der Endphase der Weimarer Republik die kommunistische revolutionäre Gewerkschaftsopposition. Die gesellschaftspolitische Grundlage der Weimarer Republik war das Stinnes-Legien-Abkommen zwischen Arbeitgeberverbänden und Freien Gewerkschaften vom 15. November 1918. Es wurde die Bildung einer Zentralarbeitsgemeinschaft zur partnerschaftlichen Zusammenarbeit in sozialen und wirtschaftlichen Angelegenheiten vereinbart. Diese Arbeitsgemeinschaft sollte ein umfassendes Mitbestimmungsrecht in allen wichtigen wirtschaftlichen Angelegenheiten besitzen. Bei dem komplizierten Umbau der Wirtschaft von der Kriegs- auf die Friedensproduktion sollte eine gemeinsame Linie gefunden und der Einfluss der staatlichen Bürokratie verringert werden. Die durch die Novemberrevolution verunsicherten Unternehmer wollten den Einfluss radikaler Kräfte auf die Wirtschaft verhindern und der Rätebewegung sowie den Befürwortern der Sozialisierung das Wasser abgraben. Für sie war die Zentralarbeitsgemeinschaft eine Art „Revolutionsversicherung“. Die Gewerkschaften lehnten eine Zusammenarbeit mit den im November 1918 gebildeten Arbeiterräten ebenfalls ab, weil sie in ihnen lästige Konkurrenten sahen. Mit der Zentralarbeitsgemeinschaft wurde die schon während des Krieges begonnene Politik der Partnerschaft fortgesetzt. Sie schien den Gewerkschaftsführern das beste Mittel zur Durchsetzung sozialpolitischer Reformen zu sein.63 61 62 63

Vgl. Seibel (1992 c), S. 351 ff. Vgl. Niedermayer (2000), S. 204. Vgl. Thum (1991), S. 30 f., 62; Butterwegge (2001), S. 31.

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Diese Politik war für die Gewerkschaften zunächst auch erfolgreich. Sie wurden von den Unternehmern als offizielle Vertreter der Arbeitnehmer anerkannt. In der Zentralarbeitsgemeinschaft wurde ihnen ein paritätisches Mitbestimmungsrecht eingeräumt. Außerdem wurde ihnen die volle Koalitionsfreiheit, der Abschluss kollektiver Arbeitsverträge und die Gründung von Arbeiterausschüssen in Betrieben mit mehr als 50 Beschäftigten zugestanden. Der Stinnes-Legien-Pakt führte nicht nur zur ersten umfassenden Institutionalisierung der Betriebsräte und Mitwirkung von Arbeitnehmern im Aufsichtsrat, sondern auch zu einer einheitlichen Ordnung der Berufsausbildung in der Industrie und in kommerziellen Dienstleistungen. Die reguläre tägliche Arbeitszeit wurde auf acht Stunden reduziert. Die abnehmende Bedrohung der Unternehmen durch radikale Kräfte aus der Arbeiterbewegung hatte aber bald eine Verschiebung der politisch-gesellschaftlichen Machtverhältnisse zugunsten der Unternehmer zur Folge, die sich auch auf die Zusammenarbeit mit den Gewerkschaften in der Zentralarbeitsgemeinschaft auswirkte. Außerdem nahm der staatliche Einfluss auf die Wirtschaft zu (etwa durch den 1920 errichteten Reichswirtschaftsrat und die staatliche Schlichtung bei Tarifkonflikten). Die Inflation und Ruhrbesetzung waren mit einer weiteren Schwächung der Gewerkschaftsposition verbunden. Nun strebten die Unternehmer mit wachsendem Erfolg eine Verlängerung der regelmäßigen Arbeitszeit an. 1924 war die Abkehr vom Achtstundentag faktisch realisiert. Der Allgemeine Deutsche Gewerkschaftsbund trat offiziell aus der Zentralarbeitsgemeinschaft aus, die schon längere Zeit vorher nur noch von geringer Bedeutung war. 64 bb) Rätesystem und Sozialisierung Die am Ende des Ersten Weltkriegs in einer Phase revolutionärer Massenbewegungen entstandenen Arbeiter- und Soldatenräte verstanden sich als eine politische Alternative zum bürgerlich-parlamentarischen System, als eine Form der Diktatur des Proletariats. Das basisdemokratisch konzipierte Rätesystem ist politisch bald gescheitert und konnte sich auch in der Wirtschaft nicht durchsetzen. Im Winter 1920//21 waren die Gewerkschaftsvertreter bei den Betriebsrätewahlen viel erfolgreicher als die radikalen Kandidaten. Der Einfluss der Rätebewegung ist aber in Artikel 165 der Weimarer Verfassung erkennbar, der die Bildung von Arbeiterräten auf Betriebs-, Bezirks- und Reichsebene als soziale und politische Interessenvertretungen der Arbeiterschaft vorsieht. Auf der Bezirks- und Reichsebene sollten Wirtschaftsräte mit Vertretern der Arbeiterschaft, der Unternehmen und staatlicher oder sonstiger öffentlicher Institutionen entstehen. Diese Verfassungsbestimmungen wurden nur teilweise realisiert. Es wurde lediglich ein „Vorläufiger Reichswirtschaftsrat“ errichtet, der drittelparitätisch (Vertreter der Unternehmen, Arbeitnehmer und des öffentlichen Interesses) besetzt war. Er hatte die Funktionen einer zweiten parlamentarischen Kammer mit Gesetzesinitiative, konnte aber keine bedeuten64

14*

Vgl. Thum (1991), S. 31 f.; Sorge (1999), S. 26.

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de Rolle spielen. Das 1920 verabschiedete Betriebsrätegesetz schrieb Mitentscheidungsrechte der Betriebsräte in sozialen und personellen Angelegenheiten vor, räumte ihnen aber in wirtschaftlichen Angelegenheiten nur ein Beratungs- und Informationsrecht ein. Durch ein ergänzendes Gesetz wurde der Arbeiterschaft die Entsendung von ein bis zwei Betriebsräten in die Aufsichtsräte von Kapitalgesellschaften zugestanden. Damit erhielten die Arbeiter erstmals ein Mitspracherecht bei Entscheidungen der Unternehmensleitungen. 65 Noch bescheidener waren die Ergebnisse der Sozialisierungspolitik der Arbeiterparteien. Eine öffentliche oder staatliche Kontrolle mit der Beteiligung von Vertretern der Arbeiterschaft sollte an die Stelle der privaten Verfügungsgewalt über Produktionsmittel treten. Diese Sozialisierung sollte durch eine schrittweise Vergesellschaftung der dafür „reifen“ Industriezweige erfolgen und sowohl zentralistisch-planerische als auch betriebsorientierte, basisdemokratische Elemente enthalten. Diese von KPD, USPD und SPD mit unterschiedlichen Akzentuierungen erhobenen Forderungen stießen bei den Freien Gewerkschaften überwiegend auf Ablehnung. Sie waren der Auffassung, dass die Lösung der Produktionsaufgaben unternehmerischen Sachverstand erfordert. Außerdem stand die Sozialisierungspolitik im Widerspruch zu der Gewerkschaftspolitik der gleichberechtigten Zusammenarbeit mit den Unternehmern. Trotz der skeptischen Haltung der Gewerkschaften hat die Reichsregierung unter der Führung der SPD 1919 ein Sozialisierungsgesetz erlassen, das dem Staat das Recht einräumte, wirtschaftliche Unternehmen gegen angemessene Entschädigung zu vergesellschaften. Außerdem wurde die Errichtung eines Reichskali- und eines Reichskohlenrats mit Leitungsfunktionen beschlossen. Die Vertreter der Unternehmen und Arbeitnehmer hatten bei Abstimmungen die gleiche Stimmenzahl. Hinzu kamen von der Reichsregierung ernannte Mitglieder. Keine dieser gesetzlichen Regelungen konnte die Entwicklung zu einer gemeinwirtschaftlichen Eigentumsordnung beschleunigen. 66 cc) Wirtschaftsdemokratie Die Desillusionierung vieler Arbeitnehmer führte Mitte der zwanziger Jahre zu einer ernsthaften Krise der Gewerkschaften mit einem starken Rückgang der Mitgliederzahlen. Die Freien Gewerkschaften reagierten darauf mit der Theorie der Wirtschaftsdemokratie. Auf dem Breslauer Kongress des Allgemeinen Deutschen Gewerkschaftsbundes (ADGB) wurden einige den Gewerkschaften nahe stehende Wirtschaftswissenschaftler und Juristen mit der Ausarbeitung einer Konzeption beauftragt. Das Ergebnis dieser Kommissionsarbeit wurde auf dem Hamburger Kongress des ADGB (1928) als Buch mit dem Titel „Wirtschaftsdemokratie. Ihr Wesen, Weg und Ziel“ vorgelegt. Der verantwortliche Redakteur war Fritz Naphtali. 67 Die 65 66 67

Vgl. Thum (1991), S. 33 f. Vgl. Thum (1991), S. 34 ff. Vgl. Thum (1991), S. 36 f.

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Autoren dieses Buches sehen ihre Aufgabe in der Formulierung neuer, realistischer Ziele und Wege für die Gewerkschaftsbewegung. Das Ziel der Wirtschaftsdemokratie soll die klassenlose Gesellschaft sein. Sie wird aber nicht nur als Weg zum Sozialismus, sondern auch als wesentlicher Bestandteil des Endziels dargestellt, weil der Sozialismus ohne demokratischen Aufbau der Wirtschaftsführung nicht zu verwirklichen sei. Es könne auch keine vollendete Wirtschaftsdemokratie ohne ein sozialistisches Wirtschaftssystem geben. Mit diesen Thesen wird eine Beherrschung des Staatsapparats und der Wirtschaft durch eine revolutionäre Parteielite und eine zentrale Planung der Wirtschaft abgelehnt. Die Begrenzung der Macht des privaten Kapitals durch die paritätische Mitbestimmung in den Selbstverwaltungskörperschaften der Wirtschaft oder durch staatliche Monopolkontrolle, der Ausbau von öffentlichen Betrieben, Konsumgenossenschaften und gewerkschaftlichen Eigenbetrieben sowie die Demokratisierung des Bildungswesens und der bessere Zugang der unterprivilegierten Schichten zu den Institutionen des Bildungswesens sollen eine demokratische Gegenmacht der Arbeiterschaft gegen die vom Kapitalismus bestimmte Lebenswelt schaffen. Die Kontrolle des Kapitals soll auf betrieblicher und überbetrieblicher Ebene erfolgen. Es wird aber betont, dass die Betriebsräte zwar eine wichtige soziale Funktion für die Beschäftigten erfüllen, aber gegenüber den Gewerkschaften nur eine nachgeordnete Funktion beanspruchen dürfen. Die Demokratisierung der Wirtschaft könne nicht von den Betrieben aus, sondern nur von den mit Vertretern der Gewerkschaften besetzten Selbstverwaltungskörperschaften, letztlich sogar über den Staat, durchgesetzt werden. Es wird befürchtet, dass die Betriebsräte sich vom Betriebsegoismus leiten ließen, der das wirtschaftliche Gesamtinteresse gefährde. Die paritätisch besetzten Selbstverwaltungskörperschaften sollten ausgebaut werden. Die ständig fortschreitende Einschränkung der Verfügungsfreiheit der Eigentümer über den Produktionsapparat werde schließlich zur Aufhebung des Privateigentums an den Produktionsmitteln führen. 68 Die Konzeption der Wirtschaftsdemokratie wurde wesentlich von der Theorie des „organisierten Kapitalismus“ geprägt, die Hilferding, einer der bedeutendsten Theoretiker der SPD, im ersten Drittel des zwanzigsten Jahrhunderts entwickelt hat. Er geht von der These aus, dass sich die Konkurrenz zwischen den Unternehmen durch Fusionen, Monopole und Kartelle verringert habe. Bei der Erklärung dieses wirtschaftlichen Konzentrationsprozesses spielten die Banken eine bedeutende Rolle, in deren Abhängigkeit das industrielle Kapital immer mehr geraten sei. Mit dem Begriff „Finanzkapital“ bezeichnet Hilferding die Beherrschung der monopolistisch organisierten Industrie durch eine kleine Zahl von Großbanken. Der Konkurrenzkapitalismus habe sich in einen organisierten Kapitalismus verwandelt. Die mit diesem Prozess verbundenen Elemente der Planung und Lenkung könnten die inneren Widersprüche des kapitalistischen Wirtschaftssystems abschwächen und die Auswirkungen von Krisen auf die Arbeiterschaft mildern, den von Kapital und Arbeit geprägten grundlegenden Widerspruch aber nicht beseitigen. Es sei die Aufgabe der 68

Vgl. Thum (1991), S. 38 ff.

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Arbeiterschaft, die kapitalistischen Planungs- und Lenkungsmechanismen in demokratische, den Interessen der Arbeiterschaft entsprechende Institutionen umzuwandeln. Der organisierte Kapitalismus sei vom Staat besser zu lenken als die Konkurrenzwirtschaft. Die Wirtschaftsdemokratie soll von der SPD mit Hilfe der politischen Demokratie, also letztlich über parlamentarische Mehrheiten, durchgesetzt werden. Das gleiche Verständnis der Rolle des demokratischen Staates enthält auch das von Naphtali herausgegebene Buch „Wirtschaftsdemokratie“. An die Stelle der Theorie vom revolutionären Klassenkampf tritt damit die Vorstellung von einem stufenweisen Hineinwachsen in die neue, wirtschaftsdemokratisch strukturierte Gesellschaft. 69 Die SPD hat das Konzept der Wirtschaftsdemokratie auf ihrem Parteitag in Magdeburg im Mai 1929 übernommen. Nach dem Ausbruch der Weltwirtschaftskrise im Herbst 1929 wurde aber auch in der SPD die Kritik an dieser Konzeption immer stärker. Angesichts der Massenarbeitslosigkeit in den Jahren 1931 und 1932 verlor sie zugunsten kurzfristiger wirkender Arbeitsbeschaffungsprogramme an Überzeugungskraft und Bedeutung, nachdem 1930 in paritätischen Spitzengesprächen der Versuch der beiden Tarifvertragsparteien gescheitert war, eine gemeinsame Handlungsbasis zur Bekämpfung der Weltwirtschaftskrise zu finden. 70 Die Unternehmer standen den wirtschaftsdemokratischen Vorstellungen von Anfang an ablehnend gegenüber. Ihr Standardargument war, dass die Grundsätze der politischen Demokratie nicht auf den wirtschaftlichen Bereich übertragbar seien, weil sich wirtschaftliche Prinzipien im Gegensatz zu politischen nicht beliebig durch Mehrheitsbeschlüsse ändern ließen. Die gleichgewichtige Vertretung von Kapital und Arbeit in den Selbstverwaltungsorganen wurde ebenso abgelehnt wie die Ausdehnung des staatlichen und genossenschaftlichen Sektors auf Kosten der Privatwirtschaft. Man stehe vor der Wahl einer monopolistischen Verwaltungswirtschaft oder einer unternehmerischen Konkurrenzwirtschaft. Die Wirtschaftsdemokratie sei mit einer Verringerung der Funktionsfähigkeit und Effektivität der Wirtschaft verbunden und liege deshalb auch nicht im wohlverstandenen Interesse der Arbeiterschaft. Statt zur Wirtschaftsdemokratie sollte sich das deutsche Volk zur „Wirtschaftsaristokratie“, d. h. zur Herrschaft der Besten, bekennen. Nach dem Beginn der Weltwirtschaftskrise verstärkte sich der Einfluss der Unternehmer, die eine Beseitigung der parlamentarischen Demokratie forderten. 71 dd) Sozialpolitik Die Sozialpolitik erhielt in der Weimarer Republik Verfassungsrang. 72 Das sozialpolitische Denken blieb den Begriffen und Konzeptionen der Vorkriegszeit verhaf69 70 71 72

Vgl. Thum (1991), S. 42 ff. Vgl. Thum (1991), S. 46 f.; Abelshauser (1999), S. 232. Vgl. Thum (1991), S. 49 ff. Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 51.

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tet. Die soziale Sicherung konnte trotz einiger Rückschläge in Teilbereichen weiter ausgebaut werden. So wurde 1927 als letzter „klassischer“ Versicherungszweig die Arbeitslosenversicherung eingeführt. 73 Im bürgerlichen Lager wurde die Forderung erhoben, Sozialleistungen nicht nur den Arbeitern, sondern „allen Schwachen“ zu gewähren. Dieser Forderung stimmten angesichts der Kriegs- und Inflationsfolgen die Wähler des Zentrums, der Liberalen und der Deutschnationalen Partei zu. Das Zentrum, die konservativen und liberalen Parteien forderten mehr Mittelstandsorientierung der Sozialpolitik, den Ausbau der Kriegsfolgeleistungen und mehr Bereitschaft zur Selbsthilfe. Ähnliche Auffassungen wurden von den Unternehmerverbänden vertreten. Die wissenschaftlich interessierten Sozialpolitiker im Verein für Socialpolitik lehnten das Verständnis der Sozialpolitik als Arbeiterpolitik ebenfalls ab. Kritisiert wurde auch die ständige Ausweitung der Sozialpolitik ohne Sicherung der Finanzierung und ohne ausreichende Prüfung der Bedürftigkeit der Leistungsempfänger. 74 In der Weimarer Republik ergaben sich völlig neue Anforderungen an die private Wohltätigkeit, die nun zunehmend als „freie Wohlfahrtspflege“ bezeichnet wurde. Der Staat entwickelte ein wohlfahrtspolitisches Programm, das sich einschränkend auf den Gestaltungsspielraum kommunaler Selbstverwaltung auswirkte. Die erweiterte staatliche Zuständigkeit im Bereich der Wohlfahrtspflege, der Reichsarbeitsminister als Ansprechpartner für die Wohlfahrtsverbände, die sozialdemokratischen Forderungen nach einer „Kommunalisierung“ und „Entkonfessionalisierung“ der privaten Wohltätigkeit sowie die Erosion einer sozialkulturellen Basis für die klassisch-bürgerliche Form privater Wohltätigkeit wurden von der freien Wohlfahrtspflege als Bedrohung empfunden. Sie reagierte mit Zentralisierung, organisatorischer Rationalisierung und politischer Koalitionsbildung. Die bereits im neunzehnten Jahrhundert entstandenen Spitzenverbände konnten sich verfestigen und weiterentwickeln. Es entstanden weitere Spitzenverbände sowie gemeinsame Dach- und Fachverbände. In den Auseinandersetzungen um die Aufgabenteilung zwischen öffentlichen und privaten Trägern der Wohlfahrtspflege wurde erstmals das aus der katholischen Soziallehre stammende Subsidiaritätsprinzip als „Kampfformel“ eingesetzt. Liberale und konfessionelle Gruppierungen entdeckten in der Sozialdemokratie ihren Hauptgegner, deren linker Flügel eigene wohlfahrtspolitische Konzepte entwickelte. Die sozialdemokratischen Ideen einer Kommunalisierung, Entkonfesssionalisierung und Durchsetzung eines Rechtsanspruchs auf Fürsorgeleistungen stießen bei den konfessionellen und nichtkonfessionellen Wohlfahrtsverbänden auf Widerstand. Die Bestrebungen der Vertreter der freien Wohlfahrtspflege nach größtVgl. Butterwegge (2001), S. 31. Die am Volkseinkommen gemessene Quote der Sozialleistungen betrug 1928/29 15,5%. Das war mehr als das Dreifache der Quote vor dem Ersten Weltkrieg. Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 49. 74 Vgl. Bellermann (1985), S. 98 ff. Die Sozialgesetze und die Arbeiterschutzgesetzgebung sind unter maßgeblicher Mitwirkung der Zentrumspartei fortentwickelt worden Einen bedeutenden Einfluss hatte der Priester und christlich-soziale Politiker Hinrichs Brauns als Reichsarbeitsminister. Vgl. Rauscher (1985), S. 285. 73

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möglicher Unabhängigkeit von Staatsaufsicht und -reglementierung sowie nach Aufwertung und Stabilisierung ihrer wohlfahrtspolitischen Bedeutung wurden durch das vom Zentrum besetzte Reichsarbeitsministerium unterstützt. Die Unterstützung bestand in einer massiven Subventionierung der freien Wohlfahrtspflege sowie in der Einbeziehung ihrer Spitzenvertreter in die Entwicklung und Formulierung der Politik des Ministeriums. Das Reichsarbeitsministerium hatte auch einen bedeutenden Anteil bei der Berücksichtigung des katholischen Subsidiaritätsprinzips in den zentralen Gesetzen des Jugend- und Fürsorgebereichs. Die Vertreter der freien Wohlfahrtspflege konnten einen maßgeblichen Einfluss auf die Politik der Jugendämter erreichen. In der Reichsfürsorgepflichtverordnung von 1924 wurden die Verbände und Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege zum ersten Mal ausdrücklich erwähnt. 75 In der Weltwirtschaftskrise zerbrach der gesellschaftspolitische Grundkonsens unterschiedlicher Klassen und Schichten. Im März 1930 wurde die Große Koalition aufgelöst, als sich Sozialdemokraten und bürgerliche Parteien über die Höhe der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung nicht einigen konnten. Das System der sozialen Sicherung konnte die in der Krise erwarteten Leistungen nicht erbringen. Der Wohlfahrtsstaat erschien deshalb vielen als aufgeblähter bürokratischer Apparat, der mehr seiner Selbsterhaltung als den Interessen der Notleidenden diente. Mit steigender Massenarbeitslosigkeit wurde das System der sozialen Sicherheit von den bürgerlichen Regierungen schrittweise durch Notverordnungen demontiert. Der nationalsozialistische Führerstaat vollzog einen Paradigmenwechsel: An die Stelle der sozialen Sicherung des Individuums trat die Funktionalisierung seiner Leistungsfähigkeit für die Regimezwecke. 76 Bei der Bilanz der Sozialpolitik in der Weimarer Republik ist zwischen der Zeit vor und nach 1930 zu unterscheiden. Die Sozialpolitik der zwanziger Jahre hat trotz großer wirtschaftlicher Probleme zu beachtlichen Fortschritten geführt. Die deutsche Sozialpolitik nach 1930 fiel restriktiver aus als in anderen demokratischen Ländern Westeuropas. Sie kann mit der in Deutschland besonders schweren Wirtschaftskrise und hohen Arbeitslosigkeit nicht ausreichend erklärt werden. Eine bedeutende Rolle spielten auch das am Budgetausgleich orientierte Finanzgebaren der öffentlichen Haushalte, die Erosion der sozialpartnerschaftlichen Arbeitsbeziehungen, das größere Gewicht der nichtsozialistischen Kräfte im Parteiensystem und die Spaltung der Arbeiterbewegung in die ideologisch zutiefst zerstrittenen Lager der Sozialdemokraten, Kommunisten und Zentrumsanhänger. 77 75 Vgl. Backhaus-Maul/Olk (1994), S. 103 ff. Die Subsidiaritätspolitik des Reichsarbeitsministeriums wich von dem Subsidiaritätsprinzip der katholischen Soziallehre ab. Sie zielte auf die staatliche Förderung privater Großorganisationen der Wohlfahrtspflege sowie auf den staatlich gestützten Auf- und Ausbau privater Wohlfahrtsbürokratien als Gegengewicht zu den Sozialisierungstendenzen kommunaler Sozialpolitik. Vgl. Backhaus-Maul/Olk (1994), S. 105. 76 Vgl. Butterwegge (2001), S. 31 f. 77 Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 59 f.

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c) Bundesrepublik aa) Soziale Marktwirtschaft und Sozialpolitik Nach dem Zweiten Weltkrieg standen sich zwei Modelle des Sozialstaates gegenüber: das Modell des „Demokratischen Sozialismus“ von der wieder gegründeten SPD und das Modell der „Sozialen Marktwirtschaft“ von der bürgerlichen Sammelpartei CDU/CSU. Beide Modelle entsprechen dem Grundgesetz. Die Bundesrepublik ist nach den Artikeln 20 und 28 GG ein demokratischer und sozialer Bundesund Rechtsstaat. Die Beziehung zwischen dem Rechtsstaat und Sozialstaat wird aber unterschiedlich interpretiert: Forsthoff räumt dem Rechtsstaat Priorität ein. 78 Dieser Auffassung widerspricht Abendroth, der mit dem von Heller geprägten Begriff „sozialer Rechtsstaat“ die Forderung nach einer umfassenden Umgestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung verbindet. 79 Nach der konsequenten Durchsetzung marktwirtschaftlicher Prinzipien durch Erhard ergab sich bald ein unerwartet starkes Wirtschaftswachstum. Das „Wirtschaftswunder“ ermöglichte der bürgerlichen Regierungskoalition eine stark expansive Sozialpolitik, deren Höhepunkte 1957 die Große Rentenreform (Umlageverfahren und dynamische Altersrente) und 1961 das Bundessozialhilfegesetz (Rechtsanspruch auf Mindestsicherung) bildeten. Der an der Scheidelinie zweier um die Weltherrschaft konkurrierender Wirtschafts- und Gesellschaftssysteme liegende westdeutsche Wohlfahrtsstaat diente als sozialpolitisches „Schaufenster des Westens“ und als ideologische Waffe im Kalten Krieg. Der Erfolg der Sozialen Markwirtschaft hat auch die Sozialdemokraten beeindruckt, die 1959 mit dem Godesberger Programm marxistische gesellschaftspolitische Vorstellungen aufgaben. Es gab deshalb in der Sozialpolitik kaum Konflikte, als Ende 1966 die Große Koalition zwischen CDU/ CSU und SPD gebildet wurde. Die Rezession 1966/67 wurde mit der keynesianischen Methode der Nachfragesteuerung bekämpft und bald überwunden. Für alle Beschäftigten wurde die sechswöchige Lohnfortzahlung im Krankheitsfall gesetzlich vorgeschrieben. Mit dem Arbeitsförderungsgesetz begann eine neue Form der Beschäftigungspolitik. In der Regierungszeit der 1969 gebildeten SPD/FDP-Koalition erreichte die Entwicklung des Sozialstaates ihren Höhepunkt und vorläufigen Abschluss. Mit der Rentenreform von 1972 wurde die flexible Altersgrenze und die Rente nach Mindesteinkommen eingeführt. 80 Die Finanzkrise der Sozialpolitik führte bereits in der Ära der sozial-liberalen Koalition nach dem Kanzlerwechsel von Brandt zu Schmidt (1974) zur Wende vom Expansions- zum Sparkurs. 81 Das 78 Forsthoff lehnt den Sozialstaat nicht ab, sondern beharrt nur darauf, dass er nicht auf der Ebene der Verfassung, sondern erst durch die Gesetzgebung und Verwaltung realisiert werden könne. Verfassungen dürften sich nicht sozialprogrammatisch festlegen. Vgl. Grimm (1991), S. 322. 79 Vgl. Butterwegge (2001), S. 33 f. 80 Vgl. Butterwegge (2001), S. 35 f. 81 Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 98.

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Bundesverfassungsgericht hat 1980 die durch Beiträge begründeten Leistungen der Sozialversicherung unter Eigentumsschutz gestellt. 82 Die CDU/CSU/FDP-Koalition verstärkte die restriktive Sozialpolitik der vorhergehenden Regierung. Nach den Kürzungen der Jahre 1983 und 1984 wurden einzelne Sozialleistungen verbessert. Von Bedeutung waren vor allem die Einführung des Erziehungsgeldes und des Erziehungsurlaubs für Väter und Mütter sowie die Anrechnung der Kindererziehungszeiten als Beitragszeiten in der Altersversicherung. Weitere familien- und frauenpolitisch orientierte Maßnahmen kamen hinzu. Die Sozialleistungsquote sank von 33,3 % 1982 auf 29,5 % 1990. Durch die Rentenreform von 1992 wurde die Rentenformel neu gestaltet (Anbindung der Renten an die Nettolohnentwicklung), ein Verbund zwischen Bundeszuschuss, Beitragssatz und Rentendynamik hergestellt und die Rentenberechnung in vielen Details geändert. Die Regelung der Rentenanpassung durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats stellt eine Aufwertung der Exekutive und Abwertung der Legislative dar. Zu den wichtigen Kursänderungen gehörte auch die Arbeitszeitflexibilisierung und Flexibilisierung von Beschäftigungsverhältnissen. 83 Durch die Vereinigung der beiden deutschen Staaten ergab sich eine starke Erhöhung der Staatsausgaben (vor allem der Sozialausgaben) und der Staatsverschuldung. Die von der CDU/CSU geführten Bundesregierungen der fünfziger und sechziger Jahre warnten immer wieder vor einem „totalen Versorgungsstaat“ und betonten das Prinzip der Nachrangigkeit staatlicher Sozialleistungen vor individuellen und verbandlichen Leistungen. Diese Politik der Subsidiarität hat die CDU/CSU auch in der Oppositionszeit und nach der „Wende“ fortgesetzt. 84 Mit dem Bundessozialhilfegesetz und dem Jugendwohlfahrtsgesetz hat der Bundestag 1961 die Vorrangstellung der verbandlichen Wohlfahrtspflege gestärkt. Zu der bereits bestehenden Verpflichtung der öffentlichen Träger zur Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden kam eine „Funktionssperre“: Die Träger der Sozialhilfe sollen auf neue eigene Einrichtungen verzichten, wenn geeignete Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können. Die Oppositionsparteien SPD und FDP waren der Meinung, dass diese Bestimmung den Selbstverwaltungsspielraum der kommunalen Träger unzulässig einenge. Später nahm der relative Anteil öffentlicher Einrichtungen und Dienste ständig zu. Verschiedene Gesetze ermöglichten es den öffentlichen Trägern, den Autonomiebereich der freien Träger über die Vorgabe baurechtlicher, personeller und konzeptioneller Standards faktisch einzuengen. Die freien Träger der Wohlfahrtspflege wurden zunehmend in die Planung der öffentlichen Träger einbezogen. Sie sind in unterschiedlichen Formen in den Willensbildungsprozess integriert, zugleich aber von finanziellen Zuschüssen „öffentlicher Hände“ abhängig. Ihre Mitwirkung erstreckt sich nicht nur auf die Phase der Politikformulierung, sondern auch auf die Umsetzung öffentlicher Maß82 83 84

Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 156. Vgl. M. G. Schmidt (1998 b), S. 101 ff. Vgl. Bellermann (1985), S. 101 ff.

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nahmen und Programme. Es hat sich ein komplexer Kooperationszusammenhang mit gegenseitigen Abhängigkeiten und Verflechtungsmustern ergeben, in denen staatliche Regelungs- und Gewaltmonopole mit den nichtstaatlichen Akteuren dauerhaft verknüpft sind. 85 Mit der rechtlichen Kodifizierung von Leistungs- und Ausstattungsstandards ging eine zunehmende Professionalisierung der Wohlfahrtsverbände einher. Außerdem nahm die gesellschaftliche Relevanz konfessioneller und weltanschaulicher Unterschiede innerhalb der Verbände ab. Diese Entwicklungen lockerten die engen Beziehungen zu gesellschaftlichen Milieus, die den Verbänden früher eine hohe Akzeptanz und Legitimität sowie freiwillige Mitwirkungsbereitschaft (Spenden, Beiträge, unbezahlte Arbeit der Ehrenamtlichen) sicherten. Gleichzeitig nahmen die Verbandsaktivitäten stark zu. Die Folge war eine stärkere Abhängigkeit von Fremdmitteln und Einengung des Handlungsspielraumes durch Vorschriften der Fremdmittelgeber. Außerdem wirkte sich die Entstehung und Verbreitung selbst organisierter Initiativen und Selbsthilfegruppen nachteilig für die verbandliche Wohlfahrtspflege aus. Die Vernachlässigung der nicht am korporatistischen Kartell beteiligten Interessen von Organisationen (wie Bürgerinitiativen und Selbsthilfegruppen) und Betroffenen (Sozialhilfeempfänger, Arbeitslose, Ausländer, Alte etc.) hat zu Unzufriedenheit und zu einer wachsenden Bereitschaft geführt, die Initiative selbst in die Hand zu nehmen. Seit den siebziger Jahren hat sich eine inzwischen etablierte Szene von kleinen, solidarisch organisierten Projekten, Initiativen und Selbsthilfegruppen im Sozial- und Jugendbereich gebildet und die Wohlfahrtsverbände einem verstärkten Legitimationsdruck ausgesetzt. Seit Beginn der achtziger Jahre gewinnt in Sozialministerien und kommunalen Sozialbehörden unter dem Etikett einer „neuen Subsidiaritätspolitik“ die direkte Förderung von örtlichen Selbsthilfeprojekten und -initiativen unter Umgehung der Verbändewohlfahrt an Bedeutung. In der fachpolitischen Debatte des Jugend- und Sozialbereichs ist von einer „neuen Trägersäule“ die Rede: Selbsthilfegruppen, Initiativen und Projekte treten neben die etablierten öffentlichen und verbandlichen Träger. Die europäische Integration stellt für die Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege ebenfalls eine Bedrohung dar, weil es vergleichbare Organisationen in den anderen europäischen Ländern nicht gibt. Es wird erwartet, dass das Kartell der Spitzenverbände durch neue Verbände an Bedeutung verliert und die Konkurrenz zu privatgewerblichen Anbietern zunimmt. 86 Ein historischer Einbruch war der gesellschaftliche Umbruch in Ostmitteleuropa 1989/91. Butterwegge hat den Eindruck, dass durch den völligen Bankrott des Marxismus-Leninismus Gesellschaftsutopien für einen längeren Zeitraum diskreditiert werden. Durch den Wegfall der (nicht einmal attraktiven) Systemalternative sei im hoch industrialisierten Westen ein Funktionsverlust und -wandel der Sozialpolitik eingetreten, die bisher die größten Härten, Leistungsdefizite und Schwächen des Kapitalismus abgemildert habe. Mit der jetzt zentralen Forderung nach Stärkung der 85 86

Vgl. Backhaus-Maul/Olk (1994), S. 106 ff. Vgl. Backhaus-Maul/Olk (1994), S. 112 ff.

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Konkurrenzfähigkeit der Wirtschaft auf dem Weltmarkt verbinde sich ein Frontalangriff auf die Sicherheitsinteressen der übergroßen Bevölkerungsmehrheit. Die Akzeptanz der sozialen Sicherungssysteme habe sich nach der Wiedervereinigung durch die starke Belastung der Sozialkassen mit Aufwendungen für die neuen Bundesländer verringert. Die durch diesen Missbrauch des Sozialleistungssystems und durch den Rückgang der Erwerbsbevölkerung in der Renten- und Krankenversicherung entstandenen Finanzierungsprobleme hätten die Bereitschaft zu einschneidenden Kürzungen lebenswichtiger Sozialleistungen für Millionen Menschen erhöht. Liberalkonservative Politiker und Publizisten würden den Sozialstaat argumentativ in die Zange nehmen, die steigenden Lohn(neben)kosten als Hemmschuh für die Volkswirtschaft auf dem Weltmarkt geißeln und den Missbrauch der sozialen Leistungen rügen. 87

bb) Gewerkschaftspolitik und Mitbestimmung Die Gewerkschaften standen nach dem Kriegsende an einem organisatorischen und programmatischen Neuanfang. Die programmatischen Diskussionen mit überregionaler Bedeutung begannen im März 1946 auf dem ersten Gewerkschaftskongress der britischen Zone in Hannover. Die meisten Delegierten waren der Ansicht, dass mit dem Zusammenbruch des Nationalsozialismus auch das Ende des kapitalistischen Systems gekommen sei. Der spätere DGB-Vorsitzende Hans Böckler setzte sich für einen starken Einfluss der Gewerkschaften auf die Wirtschaft, für Verstaatlichung und genossenschaftliche Betriebsformen ein. Die antikapitalistische Grundstimmung der ersten Nachkriegsjahre war auch in den bürgerlichen Parteien erkennbar. Die CDU hat im Ahlener Programm vom Februar 1947 die Vergesellschaftung der Schlüsselindustrien und das Mitbestimmungsrecht der Arbeitnehmer gefordert. Bei der Ausarbeitung des neuen Gewerkschaftsprogramms unter dem Schlagwort „Demokratisierung der Wirtschaft“ waren Erich Potthoff und Viktor Agartz vom Wirtschaftswissenschaftlichen Institut der Gewerkschaften federführend. Die Neuordnungsvorstellungen bestanden im Wesentlichen aus drei 87 Die Folgen der Veränderung des politischen Klimas seien deutlich erkennbar: Kompensation des Arbeitgeberanteils zur Pflegeversicherung durch die Streichung eines gesetzlichen Feiertages; quantitativer Rückfall des deutschen Sozialstaats im Vergleich mit den meisten EU-Ländern durch das „Föderale Konsolidierungsprogramm“, das „Spar-, Konsolidierungsund Wachstumsprogramm“ und das „Programm für mehr Wachstum und Beschäftigung“. Besonders gravierend habe sich das zuletzt genannte Programm mit der Kürzung der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall (von 100 auf 80 Prozent) und des sich nach sechs Wochen anschließenden Krankengeldes (von 80 auf 70 Prozent) ausgewirkt. Außerdem sei der Druck auf Arbeitslose und Sozialhilfebezieher verstärkt worden, eine schlechter bezahlte und tarifrechtlich ungeschützte Beschäftigung anzunehmen. Die Leistungskürzungen hätten die Schwächsten und Bedürftigsten am stärksten betroffen. Während die Bundesrepublik Anfang der siebziger Jahre mit ihrer Sozialleistungsquote noch an der Spitze der europäischen Staaten lag, habe sie 1995 nur noch eine mittlere Position knapp oberhalb des Unionsdurchschnitts erreicht. Vgl. Butterwegge (2001), S. 46 ff.

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Grundelementen: Überführung der Schlüsselindustrien (Bergbau, Eisen- und Stahlindustrie, Großchemie, Energiewirtschaft, Großbanken) in Gemeineigentum, volkswirtschaftliche Rahmenplanung mit Beteiligung der Gewerkschaften und Mitbestimmung in den Betrieben. Es setzte sich später die Auffassung durch, dass die Verstaatlichung von Unternehmen die Ausnahme sein sollte. Neben den Ländern und Kommunen sollten besonderen Körperschaften der wirtschaftlichen Selbstverwaltung das Eigentum an den in Gemeineigentum überführten Unternehmen erwerben. Die volkswirtschaftliche Rahmenplanung sollte sich vor allem auf die Geld- und Kreditpolitik, die Konjunkturpolitik und die Investitionsentscheidungen erstrecken. Mit der paritätischen Besetzung der Wirtschaftskammern (Industrie- und Handelskammern und ähnliche Selbstverwaltungskörperschaften) wollten die Gewerkschaften einen indirekten Einfluss auf die Wirtschaftsplanung ausüben. Die Forderungen nach Sozialisierung der Schlüsselindustrien, volkswirtschaftlicher Rahmenplanung und Mitbestimmung bildeten auch die Grundsubstanz der auf dem Münchner Gründungskongress des DGB im Oktober 1949 verabschiedeten „Wirtschaftspolitischen Grundsätze“. Sie sollten eine programmatische Einheit bilden. Die Mitbestimmung in den Aufsichtsräten der Unternehmen spielte noch keine herausragende Rolle. 88 Die nach Kriegsende führenden Gewerkschaftsfunktionäre waren fast alle schon in der Weimarer Republik in leitenden Positionen der sozialdemokratischen Gewerkschaften tätig. Die Gemeinsamkeiten der Neuordnungsvorstellungen mit dem ADGB-Programm der Wirtschaftsdemokratie sind deshalb nicht überraschend. Der Tradition des sozialdemokratischen Reformismus entsprechend haben die Gewerkschaften weiterhin eine nicht von kapitalistischen Profitinteressen beherrschte Wirtschaft mit starken Mitbestimmungsrechten der Arbeitnehmer und Gewerkschaften angestrebt. Es wurde auch die Auffassung übernommen, dass der Staat mit seiner Gesetzgebung die Reformen durchsetzen sollte. Der auffälligste Unterschied zwischen beiden Konzeptionen bestand in der Forderung nach betrieblicher Mitbestimmung, die im Programm des ADGB eine weit geringere Rolle spielte.89 Die Erfahrungen der Gewerkschafter mit dem NS-System hatten starke Bestrebungen zur Folge, die alten Rivalitäten durch die Gründung einer „Einheitsgewerkschaft“ zu überwinden. Darunter wurde eine überparteiliche gewerkschaftliche Organisation aller Arbeitnehmer (einschließlich der Angestellten und Beamten) verstanden. Die Wahrung der politischen Einheit wurde in den ersten Nachkriegsjahren als eine der wichtigsten gewerkschaftlichen Aufgaben angesehen. So wurden die neu gegründeten Gewerkschaften zum Sammelbecken von Christen, Sozialdemokraten und Kommunisten. Die angestrebte Vereinheitlichung durch das Industrieprinzip („ein Betrieb – eine Gewerkschaft“) gelang nicht vollständig. Es bildeten sich einige berufsständische Organisationen der Angestellten (DAG) und Beamten (DBB). Außerdem wurde die politische Einheit durch die Gründung von christli88 89

Vgl. Thum (1991), S. 56 ff. Vgl. Thum (1991), S. 61 f.

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chen Gewerkschaften geschwächt. Infolge der sich verschärfenden Ost-West-Konflikte gerieten die Kommunisten ab 1947 mehr und mehr in die Isolation.90 Durch die Zusammenarbeit der sozialdemokratischen Mehrheit mit der Minderheit der christlichen Gewerkschafter gewann die Forderung nach betrieblicher Mitbestimmung an Bedeutung. Dieser Forderung konnten auch die christlichen Gewerkschafter zustimmen, die vor einer starken Betonung der Sozialisierung und der planwirtschaftlichen Ziele wegen der Gefahr des Bürokratismus und Kollektivismus warnten. Die Mitbestimmung sollte aus ihrer Sicht zu einer Harmonisierung der Interessen von Unternehmern und Arbeitnehmern führen. Die Mitbestimmungsforderung spielte auch im Ahlener Programm der CDU eine Rolle. Dieses Programm wurde aber 1949 durch die „Düsseldorfer Leitsätze“ ersetzt, die sich eindeutig zur Marktwirtschaft bekannten und das Mitbestimmungsrecht nicht mehr ausdrücklich erwähnten. Im Unterschied zu den christlichen Gewerkschaften sahen die sozialdemokratischen Gewerkschafter die betriebliche Mitbestimmung nicht als Mittel zum Ausgleich der Interessen von Kapital und Arbeit, sondern als Hebel zur Kontrolle und langfristigen Beseitigung der Unternehmensmacht. Trotz dieser Meinungsunterschiede gab es eine gemeinsame Position in den Auseinandersetzungen um die Montanmitbestimmung und das Betriebsverfassungsgesetz. 91 Gegenüber den Betriebsräten meldeten die Gewerkschaften (wie in der Konzeption der Wirtschaftsdemokratie) einen deutlichen Führungsanspruch an. Sie verzichteten weitgehend auf eine Verankerung der gewerkschaftlichen Politik an der betrieblichen Basis durch Stärkung der Position der Betriebsräte. Es war nicht ihre Absicht, betriebliche Konflikte zu politisieren und für eine über den einzelnen Betrieb hinausgehende Lösung zu kämpfen. Ihr eigentliches Ziel war der Ausbau der eigenen Organisation zu einem möglichst geschlossenen Machtblock, um unerwünschte wirtschafts- und gesellschaftspolitische Entscheidungen zu verhindern. Hinter dieser Politik stand die Befürchtung, dass die Betriebsräte egoistische Ziele verfolgen und die Gewerkschaftspolitik gefährden könnten. Es war den GewerkVgl. Thum (1991), S. 62 f.; Heinze (1981), S. 100. Vgl. Thum (1991), S. 63 ff. In ihrer heutigen Gestalt geht die Mitbestimmung auf unterschiedliche und teilweise gegensätzliche Traditionen und Erfahrungen zurück: Republikanischer Konstitutionalismus der Paulskirche, Paternalismus des deutschen Unternehmertums des neunzehnten Jahrhunderts, Sozialkatholizismus mit seiner Betonung gegenseitiger moralischer Verpflichtungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, Politik des „Burgfriedens“ mit der Organisation der Kriegswirtschaft im Ersten Weltkrieg, Syndikalismus der Rätebewegung und verschiedene Versionen eines plan- oder gemeinwirtschaftlichen Sozialismus. Wichtige Impulse gingen auch von der Demokratisierungspolitik der Alliierten nach dem Zweiten Weltkrieg aus, insbesondere im Bereich der damaligen Schlüsselindustrien, der Stahlerzeugung und des Kohlebergbaus. In ihren jeweiligen historischen Erscheinungsformen war die Mitbestimmung immer „das Resultat von Kompromissen zwischen unterschiedlichen Motiven und Interessen einerseits und bereits vorhandenen, geschichtlich gewachsenen Institutionen andererseits.“ Die betriebliche Mitbestimmung und die Mitbestimmung auf Unternehmensebene haben sich lange weitgehend unabhängig voneinander entwickelt. Vgl. Kommission Mitbestimmung (1999), S. 239. 90 91

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schaften aber klar, dass die Betriebsräte für eine wirkliche Demokratisierung der Wirtschaft unentbehrlich sind. 92 Die paritätische Mitbestimmung in der Montanindustrie war zunächst das Nebenprodukt der von den britischen Besatzungsbehörden durchgeführten Entflechtung und Neuordnung der Eisen und Stahl produzierenden Konzerne. Das 1947/48 realisierte Mitbestimmungsmodell wurde die Grundlage des 1951 vom Bundestag verabschiedeten Gesetzes über die paritätische Mitbestimmung in der Eisen- und Stahlindustrie und im Kohlenbergbau. Diese von den Gewerkschaften mit Streikdrohung geforderte Regelung konnte gegen den Widerstand der Unternehmensvertreter mit der Unterstützung der Bundesregierung durchgesetzt werden, die auf die Gewerkschaften zur Bildung einer „Einheitsfront“ gegen die weit reichenden Entflechtungspläne der Alliierten angewiesen war. Für Adenauer bestand auch die Gefahr, dass die den Gewerkschaften nahe stehenden Sozialausschüsse der CDU/CSU ihm bei einer Ablehnung der Gewerkschaftsforderung die Unterstützung versagten. Zum ersten Mal wurde die volle Gleichberechtigung von Kapital und Arbeit sowie die Beteiligung betriebsfremder Gewerkschaftsfunktionäre in den Aufsichtsräten erreicht. Für die Gewerkschaften war die paritätische Mitbestimmung im Montanbereich aber nur ein erster Schritt auf dem Weg zu einer umfassenden Demokratisierung der Wirtschaft. 93 Die Gewerkschaften wollten in allen Großunternehmen die paritätische Mitbestimmung nach dem Modell der Montanmitbestimmung einführen. Die zunehmende Stabilisierung der politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse schwächte aber die Gewerkschaftsposition. Gegen den Widerstand der Gewerkschaften wurde 1952 das Betriebsverfassungsgesetz beschlossen, das nur die Besetzung von einem Drittel der Aufsichtsratssitze durch Arbeitnehmervertreter vorschrieb. Eine neue Phase der Auseinandersetzungen um die Mitbestimmung begann Ende der sechziger Jahre. Die Forderungen der Studentenbewegung und der außerparlamentarischen Opposition nach radikalen Veränderungen im Gesellschaftssystem wirkten sich auch auf die Politik der Gewerkschaften und der Parteien aus. Brandt stellte im Oktober 1969 seine Regierungserklärung unter das Motto „Mehr Demokratie wagen“. Dieses Motto sollte auch für den wirtschaftlichen Bereich gelten. Von 1969 bis 1975 wurden zahlreiche Modelle zur Mitbestimmung diskutiert. Die Arbeitgeberverbände lehnten die Erweiterung der Mitbestimmung über die Drittelparität hinaus ab. Eine echte Parität sahen nur die Entwürfe des DGB, der DAG, der SPD und der CDU-Sozialausschüsse vor. Die CDU und FDP wollten die letzte Entscheidung in den Aufsichtsräten den Eigentümern vorbehalten. Für ein Übergewicht der Anteilseigner sprach sich auch die 1968 gebildete und von Biedenkopf geleitete Mitbestimmungskommission aus. Das 1976 mit großer Mehrheit im Bundestag verabschiedete Mitbestimmungsgesetz entsprach nicht den Vorstellungen 92 93

Vgl. Thum (1991), S. 65 f. Vgl. Thum (1991), S. 67 ff.

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der Gewerkschaften. 94 Obwohl dieses Gesetz für die Gewerkschaften enttäuschend war, legten die wichtigsten Organisationen der Arbeitgeber und Aktienbesitzer Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht ein, um „systemüberwindende Reformen“ zu verhindern. Die sich auf Artikel 9 (Koalitionsfreiheit) und 14 (Eigentumsrecht) stützende Klage wurde zurückgewiesen; das Bundesverfassungsgericht skizzierte aber auch die Grenzen der Mitbestimmung der Arbeitnehmer. Dem DGB ist in den folgenden Jahren keine wesentliche Verbesserung des Mitbestimmungsgesetzes mehr gelungen. 95 Das sozialliberale Projekt hat über hundert Jahre lang viele intellektuelle und soziale Energien freigesetzt. In der Anfangsphase der alten Bundesrepublik waren die politischen Kräfte noch in sozialstrukturellen Milieus verwurzelt, die sich in den Konflikten des neunzehnten Jahrhunderts gebildet hatten. Diese Milieus haben inzwischen erheblich an Bedeutung verloren. Individualisierung, Werteverlust, Pluralisierung, Globalisierung, Mobilitätssteigerung und Bildungsexpansion haben die Massen und Klassen weitgehend aufgelöst, die früher Träger sozialer Bewegungen waren. 96 Der Anteil der Arbeiter an den Erwerbstätigen hat sich erheblich verringert. Die neue Mittelschicht aus Angestellten und Beamten hat im traditionellen Konfliktgefüge keine eindeutige Interessenlage. Die Parteien haben sich von den Milieus gelöst, aus denen sie entstanden sind. Die Mitgliederzahl der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände hat eine deutlich sinkende Tendenz. 97 Die modernen Individuen bewegen sich nicht mehr in alten sozialen Formationen, sondern streben Bindungen in möglichst „freien Assoziationen“ an.98 cc) Angebotssteuerung Bis zum Beginn der siebziger Jahre war der von einem breiten gesellschaftlichen Konsens getragene keynesianische Wohlfahrtsstaat das politische Regulierungsmodell der entwickelten kapitalistischen Gesellschaften. Seine Säulen waren eine antizyklische Wirtschaftspolitik, der Sozialstaat, die Bereitstellung der notwendigen Infrastruktur sowie die politische Anerkennung und Einbindung der Gewerkschaften. 94 Der DGB kritisierte vor allem die folgenden Regelungen: Besetzung des Postens des Aufsichtsratsvorsitzenden mit einem Vertreter der Anteilseigner, wenn sich beide Seiten nicht einigen können; Doppelstimmrecht des Aufsichtsratsvorsitzenden in Pattsituationen; leitende Angestellte als Vertreter der Arbeitnehmer; gesondertes Wahlverfahren für Arbeiter und Angestellte; kein institutionell abgesichertes Mitbestimmungsrecht der Arbeitnehmervertreter bei der Bestellung des Arbeitsdirektors; insgesamt ungenügender Einfluss der Gewerkschaften. Vgl. Thum (1991), S. 92. 95 Vgl. Thum (1991), S. 85 ff. 96 Vgl. C. I. 2. 97 Der Deutsche Gewerkschaftsbund hat von 1991 bis 1999 etwa 3,5 Millionen Mitglieder verloren. Vgl. Siebert (2000), S. 32. In den USA ist seit den fünfziger Jahren die Mitgliedschaft in den Gewerkschaften um mehr als die Hälfte gesunken. Vgl. Putnam (1996), S. 72. 98 Vgl. Dettling (1996), S. 110 ff.; Borchert (1999), S. 82; Niedermayer (2000), S. 204 f.

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In der Wirtschaftskrise setzte sich die Auffassung der Konservativen durch, dass der Wohlfahrtsstaat das Problem und nicht die Lösung darstelle. Die staatlichen Interventionen sollten zugunsten des „Marktes“ eingeschränkt werden.99 Nach den Vereinigten Staaten und Großbritannien setzten sich auch in der Politik der Bundesrepublik Vorstellungen durch, die der Konzeption der Angebotssteuerung entsprachen. Die drei Pfeiler des englischen sozialdemokratischen Politikmodells waren eine gemischte Wirtschaft mit einem vergleichsweise hohen staatlichen Anteil (vor allem in den unproduktiven Sektoren), ein Wohlfahrtsstaat mit der Besonderheit des öffentlichen Gesundheitswesens, sowie die staatliche Zuständigkeit für Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum und Währungspolitik. Hinzu kam die Neigung zu korporatistischen Verfahren der Konfliktregelung. Mit der Wirtschaftskrise der siebziger Jahre ging die Glaubwürdigkeit dieses Politikmodells verloren. Die verstaatlichten Industrien waren am stärksten von der Krise betroffen. Der Wohlfahrtsstaat war sehr teuer, aber nicht besonders effektiv und bürgerfreundlich. Die staatliche Vollbeschäftigungspolitik konnte die Massenarbeitslosigkeit nicht verhindern. Der rechte Flügel der Konservativen um Margaret Thatcher erkannte die Chance für einen politischen Kurswechsel. Nach ihrem 1979 errungenen Wahlsieg war das Regierungsprogramm durch vier Ziele bestimmt: Bekämpfung der Inflation, Abbau der wohlfahrtsstaatlichen Interventionen zugunsten des Marktes, Schwächung der Gewerkschaften und Wiederherstellung der staatlichen Autorität nach innen und außen. Der Niedergang Englands als staatliche Einheit und wirtschaftliche Macht wurde mit der gegenseitigen Durchdringung und Vermischung von Staat und Ökonomie erklärt. Deshalb sollten beide Sphären wieder getrennt und ihren eigenen Steuerungsmechanismen entsprechend reorganisiert werden. Korporatistische Entscheidungsmechanismen und Institutionen wurden abgelehnt und sollten durch eine marktförmige Organisation des gesellschaftlichen Lebens ersetzt werden. Thatcher und ihre Berater gingen von einem Null-Summen-Spiel zwischen Staat und Markt aus. Deshalb wurde angenommen, dass man den Einflussbereich des Staates beschränken müsse, wenn man die Marktkräfte stärken wolle. Diesem Zweck sollten Steuersenkungen, Kürzungen bei den Staatsausgaben und die Privatisierung staatlicher Unternehmen dienen. Das Privatisierungsprogramm stand anfangs nicht auf der Tagesordnung, erwies sich aber später als wesentlicher Bestandteil der Reform. Die Möglichkeiten der staatlichen Wirtschaftssteuerung wurden als sehr gering veranschlagt. Als einzig wirksames Mittel wurde die von den Monetaristen empfohlene Geldmengensteuerung zur Sicherung der Geldwertstabilität angesehen. 100 Der Monetarismus als Alternative zu einer mit den Gewerkschaften ausgehandelten Einkommenspolitik sollte die Integrität der parlamentarischen Demokratie wiederherstellen, die durch korporatistische Arrangements mit ihrem typischen Mangel an Öffentlichkeit und ihrer Privilegierung von „Produzenteninteressen“ verloren gegangen sei. 101 Vgl. Borchert (1995), S. 17. Vgl. Borchert (1995), S. 100 ff. 101 Vgl. Streeck (1999), S. 300. 99

100

15 Wulff

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In den Vereinigten Staaten hat die 1980 von Reagan gebildete konservative Regierung die amerikanische Politik grundlegend verändert. Das amerikanische Politikmodell der Nachkriegszeit beruhte auf den folgenden Grundpfeilern: wissenschaftlich begleitete und angeleitete interventionistische staatliche Wirtschaftspolitik, ein nach amerikanischen Maßstäben bemerkenswerter Wohlfahrtsstaat, staatliche Rüstungsausgaben als wesentliches Mittel staatlicher Forschungs- und Wirtschaftsförderung, Distribution partikularer Vorteile an bestimmte Gruppen als vorherrschender Politikmodus, Zentralisierung von Kompetenzen und Ressourcen bei der Bundesregierung auf Kosten der Einzelstaaten. Die wichtigsten Themen im Wahlkampf waren die ökonomischen und politischen Krisensymptome: Niedergang der Weltmacht der Vereinigten Staaten, Stagflation (geringes Wirtschaftswachstum und Inflation), hohe Arbeitslosigkeit, hohe Staatsverschuldung und Verfall der „amerikanischen Werte“. Reagan versprach, das Vietnam-Trauma zu überwinden und die Vereinigten Staaten zur einzigen weltweit interaktionsfähigen Weltmacht zu machen. Er stärkte den amerikanischen Nationalismus und den sozialen Konservatismus mit den Themen Abtreibungsverbot, Schulgebet, Ende der Programme für schwarze Amerikaner und Aufrüstung. Außerdem versprach er einen ausgeglichenen Haushalt, erhöhte Rüstungsausgaben und eine drastische Senkung der Einkommensteuern für Privatpersonen und Unternehmen. Bei der Begründung seines Programms spielte die Konzeption der Angebotssteuerung eine zentrale Rolle, die an die Stelle der keynesianischen Nachfragesteuerung treten sollte. Der Abbau von staatlichen Interventionen zur Stärkung der Marktkräfte sollte auf allen denkbaren Ebenen erfolgen: Steuersenkungen, Verringerung der Staatsausgaben, Abbau staatlicher Reglementierungen der Unternehmen. Mit dem Stichwort „Deregulierung“ wurden vor allem die erst in den siebziger Jahren eingeführten und als überflüssig angesehenen Bestimmungen und Kontrollinstrumente zum Arbeits- und Umweltschutz gemeint. Außerdem sollten Behörden abgeschafft, Personal abgebaut und ganze Programme gestrichen werden. Der Bund sollte den Bundesstaaten Aufgaben übertragen und damit dem Trend zur Zentralisierung entgegenwirken. Die Dezentralisierung sollte dem Abbau des Wohlfahrtsstaates dienen. Mit der „Laffer-Kurve“ wurde im Wahlkampf die sehr populäre These begründet, dass eine radikale Steuersenkung die ökonomischen Aktivitäten der Bürger so stark erhöhe, dass die Steuereinnahmen trotz niedrigerer Steuersätze anstiegen. Deshalb sei eine Haushaltskonsolidierung ohne einschneidende Kürzung bei den Sozialausgaben und steigenden Rüstungsausgaben möglich. 102 Aufgrund der historischen Schwäche der Arbeiterbewegung und der Interessenverbände überhaupt gab es in den USA keine korporatistischen Strukturen. Es gab aber zahlreiche Einfallstore für partikulare Interessen, vor allem im Kongress und in den Ministerien. Zur Verringerung des Einflusses dieser Interessen wurde die Politikformulierung in der Anfangsphase der Reagan-Administration stark zentralisiert. Dem gleichen Zweck sollte auch die Politisierung von Bürokratie und Justiz 102

Vgl. Borchert (1995), S. 108 ff.

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durch die Besetzung möglichst vieler Positionen mit politischen Anhängern von Reagan dienen. 103 In der Bundesrepublik begann die „Wende“ im Oktober 1982, als die CDU/CSUBundestagsfraktion mit der Mehrheit der FDP-Fraktion in einem konstruktiven Misstrauensvotum Kohl zum neuen Bundeskanzler wählte. Damit wurde die sozialliberale SPD/FDP-Koalition beendet. Das sozialdemokratische Politikmodell basierte auf der Einbindung von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in korporatistische Entscheidungsstrukturen bei weitgehender Ausschaltung formaldemokratischer Prozesse. Der Staat hatte die Aufgabe, den volkswirtschaftlichen Strukturwandel zur Erhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit durch Subventionen zu fördern und als Wohlfahrtsstaat die sozialen Folgen der Massenarbeitslosigkeit abzuschwächen. Die Lösung dieser Aufgabe wurde durch knapper werdende Mittel immer schwieriger. Deshalb hatte schon die sozialliberale Regierung unter Schmidt mit der Einschränkung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen begonnen. Diese Maßnahmen gingen den Unternehmen aber nicht weit genug. Die politische Opposition machte ebenfalls die Regierungspolitik für die offensichtlichen Krisenphänomene (Massenarbeitslosigkeit, Inflation, fehlendes Wirtschaftswachstum, Staatsverschuldung) verantwortlich. Die Krise sei entstanden, weil die Unternehmer durch die Ausdehnung des Interventions- und Wohlfahrtsstaates in ihrer Handlungsfreiheit und ihren Gewinnmöglichkeiten zu sehr eingeschränkt wurden. Lohnkosten und staatliche Sozialleistungen seien zu hoch und hätten das Anspruchsdenken gefördert. Das Leitmotiv der Kohl-Regierung war „weniger Staat, mehr Markt“. Die kollektiven Lasten sollten verringert, verkrustete Strukturen abgebaut, persönliche Leistung, Eigeninitiative und Wettbewerb gefördert werden. Zu den wesentlichen Elementen der Regierungsstrategie gehörten: Konsolidierung der Staatsfinanzen, Steuersenkungen (vor allem für Unternehmen), Umbau des Wohlfahrtsstaates, Deregulierung (vor allem in der Arbeitsmarktpolitik) und Senkung des Anspruchsniveaus der Bevölkerung. Der von den Sozialdemokraten gepflegte NeoKorporatismus wurde abgelehnt. Der Staat sollte über den Gruppeninteressen stehen und sich neutral verhalten. Das wirtschaftliche Wachstum sollte durch Subventionen zur Förderung von Forschung und Entwicklung, durch Steuersenkungen für Unternehmen und durch Deregulierung erhöht werden. Ein Wachstumsimpuls wurde auch von der Umstrukturierung der Staatsausgaben zugunsten der „investiven“ Ausgaben (Infrastrukturleistungen für die Wirtschaft) erwartet. Eine staatliche Strukturpolitik wurde abgelehnt, weil der Staat mit dieser Aufgabe überfordert sei. In der Sozialpolitik wurde eine Konzentration der sozialen Leistungen auf die wirklich Hilfsbedürftigen angestrebt. Mit einer „geistig-moralischen Wende“ sollte das Anspruchsniveau verringert werden. Eine von unten nach oben gerichtete Umverteilungspolitik wurde mit dem Interesse aller am wirtschaftlichen Wachstum begründet. Der Bruch mit der bisherigen Politik war in der Bundesrepublik nicht so stark ausgeprägt wie in England und den Vereinigten Staaten. Während in diesen 103

15*

Vgl. Borchert (1995), S. 149.

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beiden Ländern nicht nur die Politik der anderen Partei, sondern die gesamte Nachkriegsentwicklung als falsch bezeichnet wurde, hat die Kohl-Regierung die Fehlentwicklung in der Bundesrepublik mit dem Versagen der sozial-liberalen Koalition erklärt und Anschluss an die „bewährten“ Rezepte der Adenauer-Ära gesucht. 104 2. Gesellschaftliche Entwicklungstendenzen a) Globalisierung und neue Risiken Die Globalisierung definiert Giddens als „Intensivierung weltweiter sozialer Beziehungen, durch die entfernte Orte in solcher Weise miteinander verbunden werden, dass Ereignisse am einen Ort durch Vorgänge geprägt werden, die sich an einem viele Kilometer entfernten Ort abspielen, und umgekehrt“. 105 Sie gilt üblicherweise als ökonomisches Phänomen. Butterwegge bezeichnet mit Globalisierung „jenen Prozess, der national(staatlich)e Grenzen überschreitet bzw. überwindet, zur Ausweitung/Intensivierung wissenschaftlich-technischer, ökonomischer, politischer, sozialer und kultureller Beziehungen zwischen den Kontinenten führt und zum Schluss den gesamten Erdball umspannt.“ 106 Entwicklungsstand und Konsequenzen der Globalisierung werden unterschiedlich beurteilt. Für manche handelt es sich nur um die Fortsetzung von einem schon lange bestehenden Trend. Von einer weltweiten Verschränkung oder gar Verschmelzung der Nationalökonomien zu einem homogenen Ganzen könne (noch) keine Rede sein. In einem Manifest der „Gruppe von Lissabon“ ist von „Rumpfglobalisierung“ bzw. „Triadisierung“ die Rede. Mit „Triadisierung“ soll zum Ausdruck gebracht werden, dass die technologischen, wirtschaftlichen und soziokulturellen Integrationsprozesse zwischen den drei entwickelsten Regionen (Japan und die industrialisierten Länder Süd- und Ostasiens, Westeuropa und Nordamerika) intensiver und bedeutender sind als die Integrationsprozesse zwischen diesen drei Regionen und den weniger entwickelten Ländern oder zwischen den benachteiligten Ländern. Die Globalisierung sei kein weltumspannender, sondern auf wenige Großräume beschränkter Prozess und erfordere keine grundlegende Neuorientierung der Politik. Für andere ist sie ein weit fortgeschrittenes Phänomen. Sie nehmen an, dass wir in einer Welt ohne Grenzen leben, in der der Nationalstaat zur „Fiktion“ geworden ist und die Politiker machtlos sind. 107 Es gab schon im neunzehnten Jahrhundert bedeutende Handelsbeziehungen zwischen den Volkswirtschaften, deren Niveau erst 1970 wieder erreicht wurde, dann aber stark gestiegen ist. Die wichtigste Veränderung ist nicht die Zunahme des Gü104 105 106 107

Vgl. Borchert (1995), S. 117 ff., 135. Giddens (1995), S. 85. Butterwegge (2001), S. 63. Vgl. Giddens (1999), S. 40 f.; Butterwegge (2001), S. 64.

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terverkehrs, sondern die erheblich gewachsene Bedeutung und weltweite Verflechtung der Finanzmärkte. Bei dieser Entwicklung hat die Ausbreitung der Informationstechnologie eine große Rolle gespielt. Nur durch das Ineinandergreifen von Satelliten- und Computertechnologie sind weltweit rund um die Uhr arbeitende Finanzmärkte möglich. 108 Das immer dichter werdende Netz transnationaler Interdependenz wirkt sich nicht nur auf die Kommunikation, sondern auch auf die Migration, den Terrorismus, die Kriminalität und die Umweltverschmutzung aus. 109 Zahlreiche multinationale Unternehmen können sich den nationalen Kontrollen und (steuerlichen) Belastungen weitgehend entziehen. Es entstehen immer mehr transnationale Produktionsnetzwerke. Die führenden Unternehmen verwandeln sich allmählich in globale Netze ohne feste Bindung an ein bestimmtes Land. Die zunehmende Auflösung der räumlichen Beschränkung von Arbeit und Produktion, die„innere Globalisierung“ der vernetzt produzierenden Unternehmen, hat starke, noch gar nicht absehbare Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt, die Arbeitsbedingungen und die Arbeitsverhältnisse. 110 Es wird vor allem eine Verschlechterung der Position der gering qualifizierten Beschäftigten in den westlichen Industrieländern erwartet. 111 Die Entwicklung der Informationstechnologie kann alltägliche Lebensmuster und politische Machtstrukturen radikal verändern. So wird zum Beispiel die Auffassung vertreten, dass das Fernsehen einen erheblichen Einfluss auf die Ereignisse von 1989 in Osteuropa ausgeübt habe. 112 Unter dem Einfluss einer elektronischen Kommunikation, die alle Punkte auf der Welt zeitgleich miteinander verbindet, können Traditionen weder den Kontakt mit anderen Traditionen noch mit einer Vielzahl alternativer Lebensformen verhindern. 113 In der durch Globalisierung gekennzeichneten modernen Welt haben Traditionen nur dann eine Überlebenschance, wenn sie sich diskursiv rechtfertigen und mit anderen Traditionen und Interpretationsmustern in einen offenen Dialog eintreten können. 114 Keine andere Zivilisation hat jemals zuvor die ganze Welt in einem solchen Umfang nach ihrem Bilde geformt wie die westliche. Die posttraditionale Gesellschaft ist die erste globale Gesellschaft.115 Die Ergebnisse der international vergleichenden Kulturforschung zeigen aber, dass die neuen Techniken kulturell unterschiedlich genutzt werden. Außerdem sind die Fähigkeiten zur Anwendung der neuen Technik in den einzelnen Ländern verschieden. Deshalb wird vermutet, dass die Digitalisierung in absehbarer Zukunft weniger auf eine Einebnung als auf eine Verstärkung oder Erneuerung „alter“ Ungleichheiten hinausläuft.116 Vgl. Giddens (1999), S. 42 f. Vgl. Scharpf (2000), S. 336. 110 Vgl. Bonß (2000), S. 343 f. Bonß weist aber darauf hin, dass die Investitionsstrategien der 100 größten multinationalen Unternehmen noch immer mehrheitlich am Heimatstandort orientiert sind. Vgl. auch Beck (2000 c), S. 43 f. 111 Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 41. 112 Vgl. Giddens (1999), S. 43. 113 Vgl. Giddens (1996 a), S. 177. 114 Vgl. Giddens (1996 a), S. 190 f. 115 Vgl. Giddens (1996 a), S. 176 f. 116 Vgl. Bonß (2000), S. 356 f. 108 109

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Globalisierung und Ökologisierung bedingen und verschärfen sich gegenseitig. Die Umweltzerstörungen haben sich über den ganzen Globus verbreitet. Die Nutzung der Atomkraft für wirtschaftliche und militärische Zwecke stellt eine weltweite Bedrohung dar, die von jedem Atomland ausgeht. In der Möglichkeit des gewollten und ungewollten Selbstmordes sieht Beck ein historisches Novum, das alle moralischen, politischen und gesellschaftlichen Begriffe sprengt. Die Rede von der „Externalisierbarkeit“ bezeichnet Anders als Witz, als Symptom der herrschenden „Apokalypseblindheit“. 117 Die Bedrohungen der Zivilisation lassen eine Art neues „Schattenreich“ entstehen, das mit der Vorstellung von Göttern und Dämonen in der Frühzeit vergleichbar ist, weil es ebenfalls hinter der sichtbaren Welt verborgen ist und das menschliche Leben auf der Erde gefährdet. „Man korrespondiert heute nicht mehr mit den ‚Geistern‘, die in den Dingen stecken, sondern sieht sich ‚Strahlungen‘ ausgesetzt, schluckt ‚toxische Gehalte‘ und wird bis in die Träume hinein von den Ängsten eines ‚atomaren Holocaust‘ verfolgt.“ Der Blick des von Schadstoffen gepeinigten Zeitgenossen sei wie der Blick eines Exorzisten auf das Unsichtbare gerichtet.118 Der Fortschrittsoptimismus, der mit steigendem Wohlstand durch quantitatives wirtschaftliches Wachstum lange Zeit verbunden war, hat in allen Industrieländern zu einer Vernachlässigung der Umweltschäden und anderer Schäden der Industrialisierung (z. B. Folgen von Unfällen und Berufskrankheiten) geführt, die das Leben und die Gesundheit der Menschen bedrohen. Man hat geglaubt, dass das Problem ohne bedeutende Schwächung des Wirtschaftswachstums gelöst werden kann. Obwohl der Anteil der zur Verhinderung, Beseitigung oder Kompensation dieser Schäden produzierten Güter am Sozialprodukt in manchen Ländern gestiegen ist, waren die Erfolge bescheiden. Man kann sogar die These vertreten, dass die Schäden immer bedrohlicher werden: Klimakatastrophe, Ozonloch, Waldsterben, Verschmutzung des Wassers und der Luft, Aussterben von Tierpopulationen. Die Sensibilität für diese Probleme hat in der Bundesrepublik deutlich zugenommen. Ein großer Teil der deutschen Bevölkerung hat erkannt, dass Leben, Gesundheit und Wohlstand künftiger Generationen bei einer Fortsetzung der bisherigen Politik erheblich bedroht sind. Trotzdem ist die Bereitschaft gering, durch Maßnahmen, die mit Wohlfahrtseinbußen verbunden sind, die Lebensqualität nachfolgender Generationen zu verbessern. Das zeigt sich zum Beispiel am Widerstand gegen eine Erhöhung der Mineralölsteuer, obwohl bekannt ist, dass die Autoabgase eine wesentliche Ursache der drohenden Klimakatastrophe sind und wegen der begrenzten Rohölvorkommen ein sparsamer Ölverbrauch ökonomisch sinnvoll wäre. Noch immer gehört ein Anstieg des Sozialprodukts zu den wichtigsten politischen Zielen, weil die meisten Menschen glauben, dass die Einkommenserhöhung für sie mit steigendem Wohlstand verbunden ist und die Arbeitslosigkeit nur durch wirtschaftliches Wachstum beseitigt werden kann. 119 117 118 119

Vgl. Beck (2000 c), S. 44 und (1996 b), S. 54. Vgl. Beck (1986), S. 96 f. Zur kritischen Beurteilung dieser Auffassung vgl. D. I. 3. b).

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Die damit verbundenen Umweltprobleme werden deshalb hingenommen. In den meisten anderen Ländern sind Risikobewusstsein und Handlungsbereitschaft zur Lösung der Umweltprobleme noch schwächer ausgeprägt als in der Bundesrepublik. Die größte Gefahr für die Umwelt geht von den Vereinigten Staaten aus, die im (kurzfristigen) Interesse ihrer Wirtschaft alle Umweltschutzmaßnahmen ablehnen, die zu steigenden Produktionskosten führen. Wahrscheinlich wird die fortschreitende Industrialisierung der Entwicklungsländer die ökologischen Risiken erheblich verstärken, weil auch bei diesen Ländern das quantitative Wirtschaftswachstum als Erfolgsmaßstab dient. Bei Beck und Giddens spielt das Problem der „Unsicherheit“ eine zentrale Rolle. Die damit verbundenen Probleme werden aber unterschiedlich bewertet. In Becks „Risikogesellschaft“ geht es vor allem um das Problem der Umweltrisiken. In der Theorie von Giddens ist das Unsicherheitsproblem viel fundamentaler. Es geht nicht nur um Umweltprobleme, sondern um die Bewältigung aller psychischen und gesellschaftlichen Risiken, die mit der Modernisierung verbunden sind. 120 b) Wissenschaftlich-technische Entwicklung Durch die Erste Wirtschaftliche Revolution ist die Landwirtschaft und die Zivilisation entstanden. Die Zweite Wirtschaftliche Revolution schuf eine elastische Angebotskurve für neues Wissen und baute das Wirtschaftswachstum in das System ein. Sie beruhte auf einer engen Verbindung von Naturwissenschaft und Technik. Der erste Schritt war die Entwicklung der Naturwissenschaften. Der zweite Schritt war der geistige Austausch zwischen Naturwissenschaftlern und Erfindern während der Industriellen Revolution. Durch die damit verbundene Erkenntnis einer hohen Ertragsrate der Vermehrung des Grundlagenwissens wurden die öffentlichen und privaten Ausgaben für die Grundlagenforschung erhöht. Die zunehmende Bedeutung der Naturwissenschaften für Erfindungen bewirkte auch einen Anstieg der Humankapitalinvestitionen. Ein dritter Schritt war die Herausbildung von Eigentumsrechten, welche die private Ertragsrate der gesellschaftlichen annäherten. Die mit der Zweiten Wirtschaftlichen Revolution verbundenen technischen Durchbrüche sind die Entwicklung automatisierter Maschinen zur Verringerung der für den Produktionsprozess erforderlichen körperlichen und geistigen Kräfte des Menschen, die Erschließung neuer Energiequellen und die fundamentale Umwandlung von Materie. 121 Eine wichtige Voraussetzung der Industrialisierung war der völlige Wandel der Arbeitsauffassung, der sich in der Neuzeit vollzogen hat. Dabei spielten christliche Lehren, Traditionen des Mönchtums, die Berufsauffassung (Berufungsauffassung) Luthers und die Lehren Calvins eine bedeutende Rolle. Die großen griechischen Phi120 121

Vgl. Lash (1996 a), S. 205. Vgl. North (1988), S. 177 ff.

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losophen Platon, Aristoteles und Xenophon hatten ganze Gruppen von Arbeiten, insbesondere die des Handwerkers, geradezu verachtet. Man sollte nach Auffassung von Aristoteles arbeiten, um Muße zu haben. Die Arbeit war vor allem die Aufgabe von Sklaven. Im Mittelalter waren schon Handwerkerstolz und -leistung eng mit der gesellschaftlichen Stellung verbunden. Das für die jüngere Neuzeit schließlich kennzeichnende Arbeits- und Leistungsethos, verbunden mit einer streng geregelten methodischen Lebensauffassung, konnte aber erst nach einem langen Prozess die ganze Gesellschaft durchdringen. Im siebzehnten und achtzehnten Jahrhundert haben Beamte und Minister noch Klagen darüber geführt, wie schwer es sei, unselbständige, ungebundene Arbeiter zur Arbeit zu bewegen. Wenn sie mehr verdienten, als sie unbedingt brauchten, schlügen sie sich den Bauch voll und kämen nicht mehr zur Arbeit. Deswegen hat Mandeville Löhne gefordert, die nur das Existenzminimum sichern.122 Für die Technologie der Zweiten Wirtschaftlichen Revolution waren Unteilbarkeiten im Produktionsprozess mit großen Fixkapitalinvestitionen kennzeichnend. Deshalb konnten die möglichen Skalenerträge nur durch eine kontinuierliche Massenproduktion realisiert werden. Durch berufliche wie räumliche Spezialisierung und Arbeitsteilung hat die Zweite Wirtschaftliche Revolution eine exponentielle Vervielfachung der Tauschakte mit riesigen Produktivitätsgewinnen bewirkt, die aber mit hohen Transaktionskosten verbunden waren. Der Quantensprung im Lebenshaltungsniveau der modernen westlichen Welt war nur möglich, weil die Produktivitätsgewinne aus der Spezialisierung stärker ins Gewicht fielen als der Anstieg der Transaktionskosten der Tauschakte. Chandler sieht die historische Problemlösung der steigenden Transaktionskosten in zunehmender vertikaler Integration. Es entstanden Bestrebungen, innerhalb eines einzigen Industrieunternehmens den Vorgang der Massenproduktion mit dem der Massendistribution zu verbinden. Anfang des zwanzigsten Jahrhunderts war schon in vielen Industriezweigen mit Massenproduktion die Fabrik Teil eines viel ausgedehnteren Unternehmens mit verschiedenen Funktionen. Damit konnten aber nicht alle Probleme gelöst werden. So gab es zum Beispiel Konflikte bei der Ermittlung der Bezahlung von Produktionsfaktoren, weil ein allgemein anerkannter Maßstab zur Messung des Beitrags eines einzelnen Faktors fehlte. Die Schwierigkeiten bei der Bewertung und Kontrolle der Arbeitsleistung begünstigten die Drückebergerei. Die hohen und langlebigen Fixkapitalinvestitionen mit geringem Alternativverwendungswert (Verschrottungswert) erforderten langfristige Tauschbeziehungen und vertragliche Übereinkünfte, die reichlich Gelegenheit zu opportunistischem Verhalten des Tauschpartners boten. Außerdem war es schwierig, die Kosten der Spezifikation der gewünschten Eigenschaften der produzierten Güter und Dienstleistungen zu ermitteln. Mit der Verringerung der Transport- und Informationskosten nahm auch die Spezialisierung auf dem Weltmarkt zu und begünstigte einen Opportunismus internationalen Ausmaßes. Ein wichtiger Teil der Managementrevolution bestand deshalb in der Durchsetzung von Regeln und Sanktionen zur Senkung dieser Transaktionskosten. Dazu ge122

Vgl. Meier (2000), S. 67 ff.

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hörten Regeln, Vorschriften, Anreize und Strafen zur Sicherung der „Disziplin“ des Fabriksystems. Der Taylorismus war ein Verfahren zur Messung der industriellen Leistung, das zu einer Verschlechterung der Beziehungen zwischen der Unternehmensleitung und den Arbeitnehmern führte, weil es aus Arbeitnehmersicht eine unmenschliche Methode zur Arbeitsbeschleunigung und Ausbeutung darstellte. Die Bemühungen um eine Problemlösung durch Einbeziehung des Staates als dritter Vertragspartner zum Schutz vor Marktinstabilitäten und internationalem Opportunismus trug nicht unerheblich zur Ausweitung der staatlichen Interventionen bei. Die Zunahme von Regeln und Vorschriften verstärkten in Großorganisationen die Bürokratie mit den typischen Verlusten durch Leerlauf. 123 Das „fordistische Regime“ setzte sich in Westeuropa in einem Zeitraum von mehr als dreißig Jahren mit zwei Weltkriegen durch. Es beruhte auf dem Prinzip der Massenstandardisierung, das für die Produktion und den Konsum galt. Arbeit und Produktion zielten auf hoch normierte Formen der großen Zahl (Autos, Waschmaschinen u. a.), die schnelle Produktivitäts- und Gewinnsteigerung ermöglichten und über steigende Löhne auch den Massenkonsum erhöhten. Die Homogenisierung der Arbeiterschaft im Produktionsbereich war mit einer erheblichen Verbesserung der materiellen Lebensbedingungen verbunden. Die hochgradig standardisierte Form von Produktion, Arbeit und Konsum schuf eine formierte Gesellschaft mit einem standardisierten Leben der Menschen. Das Fließband schuf einen Massenarbeiter, der auf weitere Intensivierungsversuche mit diffusen Verweigerungsformen reagierte (zum Beispiel Schlamperei, sinkende Arbeitsmoral). Der relativ homogene Massenarbeiter bildete auch die Basis für die gewerkschaftliche Interessenpolitik. 124 Die Produktivitätsreserven der tayloristischen Arbeitsorganisation scheinen weitgehend aufgebraucht zu sein. Neue Informations-, Steuerungs- und Regelungstechniken erlauben flexiblere Mensch/Maschine-Kombinationen. Hinzu kommt die steigende Bedeutung computerisierter Heimarbeit. Es entsteht ein neuer Typ des Massenarbeiters, „dessen Arbeitsprozeß individualisiert, parzelliert, räumlich gestreut organisiert sein wird – eingebunden in deregulierte Beschäftigungsverhältnisse“. Die Mikroelektronik liefert die technologischen Grundlagen für diesen Prozess.125 Es steigt auch die Bedeutung hoch qualifizierter Facharbeitertätigkeit, die oft einen Ingenieurabschluss und neue Arbeitsformen erfordert. Dazu gehört die Gruppenarbeit mit relativ eigenständig, eigenverantwortlich arbeitenden Teams. 126 Im Privatsektor ist ein Paradigmenwechsel der Produktionskonzepte nach dem Vorbild japanischer Unternehmenskonzepte erfolgt. Die Neustrukturierung ist durch die folgenden Merkmale gekennzeichnet: 127 123 124 125 126 127

Vgl. North (1988), S. 180 ff. Vgl. Beck (2000 c), S. 39; R. Roth (1986), S. 20 ff. Vgl. R. Roth (1986), S. 24 f. Vgl. Birsl (1999), S. 166. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 81.

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– Abbau der Überkomplexität durch „Refokussierung“ der Unternehmensaufgaben, – „Segmentierung“ der Unternehmensorganisation nach Produkt- und Marktkriterien, – Kosten- und Profitzentren zur Dezentralisierung der Produkt- und Produktionsverantwortung, – ablauforganisatorische Optimierung der Segmente entlang der gesamten Wertschöpfungskette, – Überprüfung der Fertigungstiefe im Zusammenhang mit Zulieferanten, – Entwicklung einer „schlanken Produktion“ nach den Prinzipien der „Lean Production“. Es wird die These vertreten, dass die Durchsetzung des Computers und der digitalen Informationsverarbeitung eine ähnliche Bedeutung habe wie die Erfindung der Dampfmaschine und des Autos. 128 Bei der Mikroelektronik handelt es sich um eine „Querschnittstechnologie“, die in sehr unterschiedlichen Bereichen zum Einsatz kommt. Man kann zwischen produktionsbezogenen (industriellen) und kommunikationsbezogenen (kulturellen) Anwendungen unterscheiden. Die produktionsbezogene Entwicklung der Digitalisierung umfasst letztlich alle Felder der Erwerbsarbeit vom primären über den sekundären zum tertiären Sektor. Es werden nicht nur einfache, repetitive Tätigkeiten, sondern zunehmend auch komplexe Planungs- und Steuerungsarbeiten erfasst, die früher als nicht digitalisierbar galten. Der Computereinsatz führt zur Flexibilisierung und Rationalisierung der Produktion. Die schon vorher erkennbare Verwissenschaftlichung wird durch die Digitalisierung erheblich beschleunigt. An die Stelle von konkreten Experimenten treten Simulation und Planspiel. Es sind schon virtuelle Unternehmen absehbar, die mit wenigen Angestellten auskommen, viele Arbeiten nach außen vergeben und die elektronischen Dienste oft von räumlich weit entfernten Fachleuten einkaufen. Die Digitalisierung ist (entgegen früheren Befürchtungen) häufiger mit steigenden Qualitätsanforderungen als mit einer Sinnentleerung und Dequalifizierung der Arbeit verbunden. Die Entwicklung von der Industrie- zur Informationsgesellschaft hat eine Verschiebung und veränderte Bewertung der Berufsbilder zur Folge. 129 Die Informationsberufe und „symbolanalytischen Dienste“ gewinnen gegenüber handwerklichen Fähigkeiten an Bedeutung. Dieser Prozess verläuft keineswegs unproblematisch. Untersuchungen zur „sinnlichen Erfahrung im Arbeitsprozeß“ von Böhle und Milkau zei128 J. Huber sieht in der neuerlichen industriellen Revolution der Mikroelektronik und der Massencomputerisierung einen tiefen Einschnitt, der mit der ursprünglichen industriellen Revolution vor 200 Jahren vergleichbar sei. Dem damaligen „Bauernlegen“ entspreche heute ein „Arbeiterlegen“ durch Vernichtung besonders solcher Arbeitsplätze, die für die Arbeiterklasse des neunzehnten und zwanzigsten Jahrhunderts typisch waren. Vgl. J. Huber (1984), S. 147. 129 Weniger als 20 Prozent der Erwerbsbevölkeung sind heute – mit stetig fallender Tendenz – im herstellenden Sektor beschäftigt. Die traditionelle Arbeiterklasse ist weitgehend verschwunden. Vgl. Giddens (1999), S. 121 f.

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gen zum Beispiel, dass die Digitalisierung kontraproduktive Effekte haben kann. Die noch Anfang der achtziger Jahre vorherrschende optimistische Meinung, dass die Schaffung neuer Arbeitsplätze den Verlust von Arbeitsplätzen kompensiert, ist angesichts der unerwartet starken „Wegrationalisierung der Arbeit“ in allen Bereichen eher einer skeptischen Einschätzung der weiteren Entwicklung gewichen. Mindestens ebenso gravierend wie die Produktionseffekte sind die Auswirkungen der Digitalisierung für Kommunikation und Kultur. In einer denkbaren voll digitalisierten und massenmedial vermittelten Welt, in der jedes Bild mit dem Computer hergestellt und verändert werden kann, verschwinden die Grenzen zwischen Fiktion und Realität. Es ergibt sich ein Verlust traditionaler Wirklichkeitsgewissheiten und Überprüfungstechniken. 130 Mit dem Begriff „nachindustrielle Gesellschaft“ bezeichnet Bell einen „Idealtypus“, der durch die Verlagerung der Güterproduktion auf Dienstleistungen, die zentrale Stellung der neuen, wissenschaftlich fundierten Industrien sowie die Entstehung neuer technischer Eliten und eines neuen Schichtungsprinzips gekennzeichnet ist. Es seien die folgenden neuen Strukturen und Prinzipien erkennbar: Übergang von einer warenproduzierenden zu einer Informations- oder Wissensgesellschaft, Ablösung des Empirismus durch die Theorie und der Trial-and-error-Methode durch ein systematisches theoretisches Wissen, das die Neuerungen steuert. Die Industrielle Revolution sei der Versuch gewesen, anstelle der natürlichen Ordnung eine technische zu schaffen. Das hervorstechendste Merkmal der heutigen Arbeitspraxis sei eine wachsende Distanzierung des Menschen von der Natur, aber auch von Maschinen und Gegenständen, und eine Hinwendung zu seinesgleichen. Die nachindustrielle Gesellschaft wird vor allem als Spiel zwischen Personen verstanden. An die Stelle der natürlichen Welt sei zunächst die technische Welt getreten, die jetzt von der sozialen Welt abgelöst werde. 131 Ein weiteres Kennzeichen der modernen Zeit ist die kritische Einstellung gegenüber wissenschaftlichen Erkenntnissen und technischen Errungenschaften. Jedermann weiß, dass das Expertenwissen nicht nur spezifisch, sondern häufig auch in den eigenen Reihen umstritten ist. Andere Wissensformen beanspruchen einen Platz neben den klassischen Wissenschaften. 132 In den Auseinandersetzungen um die atomare Energiegewinnung, die Gentechnologie, die neuen Kommunikationstechnologien und die „angepassten“ Technologien für die Entwicklung der Dritten Welt verlieren die Technik und das naturwissenschaftlich-technische Wissen ihre Überzeugungskraft und Autorität, weil die Gesellschaft erkennt, dass die technologischen Produktivkräfte sozial gestaltete und gestaltbare Größen sind.133 Die Demystifizierung wissenschaftlicher Rationalität hat aber für die Kritiker des Industrialismus eine höchst ambivalente Bedeutung: Die Aufweichung wissenschaftlicher Erkennt130 131 132 133

Vgl. Bonß (2000), S. 350 ff. Vgl. Bell (1985), S. 374 ff. Vgl. Giddens (1996 b), S. 319. Vgl. Evers/Nowotny (1987), S. 214.

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nisansprüche kann zur Begründung des eigenen Standpunktes nützlich sein. Die Krise der wissenschaftlichen Autorität kann aber auch die Politik der Verharmlosung von wissenschaftlich begründeten Risiken begünstigen. 134 Die Bedeutung der Expertensysteme für die gesellschaftliche Entwicklung wird von Beck und Giddens unterschiedlich beurteilt: Bei Beck führt die Reflexivität in der Moderne zu wachsender Freiheit von Expertensystemen. Die Beziehung der Menschen zu diesen Systemen beruhe nicht auf Vertrauen, sondern auf Misstrauen. Im Gegensatz zu dieser Auffassung bedeutet die Reflexivität für Giddens die abnehmende Bedeutung der Vertrauensbildung in unmittelbaren, persönlichen Beziehungen bei wachsendem Vertrauen auf Expertensysteme. Die Soziologie soll bei der Interpretation der Entwicklung eine Schlüsselstellung einnehmen. In seinen späteren Arbeiten betont Giddens die Bedeutung des „aktiven Vertrauens“, das sich einstellen soll, wenn die Institutionen reflexiv werden und die Aussagen der Experten sich der Kritik und Widerlegung öffnen. 135 c) Bürgerrechte, Klassenkampf, Individualisierung und Wertewandel aa) Bürgerrechte und Klassenkampf Marshall vertritt die These, dass die kapitalistische Gesellschaft in den letzten beiden Jahrhunderten unter zwei gegensätzlichen Einflüssen gestanden habe: Klassenspaltungen und Bürgerrechte. Während die Klasse eine Quelle grundlegender Ungleichheiten in der Gesellschaft gewesen sei, habe das Bürgerrecht auf größere Gleichheit gezielt. Er unterscheidet zwischen legalen, politischen und sozialen Bürgerrechten. Die legalen Rechte stellen gesetzliche Grundrechte dar. Dazu gehören: Freiheit des Individuums, freie Wahl des Wohnortes und der Lebensweise, Redeund Religionsfreiheit, Recht auf Eigentum und Gerechtigkeit vor dem Gesetz. Es sei die Aufgabe der Gerichte, diese Rechte zu schützen. Der politische Aspekt des Bürgerrechts stellt das Recht eines jeden Gesellschaftsmitglieds dar, bei der Ausübung politischer Macht mitzuwirken. Das Parlament und die lokalen Selbstverwaltungsorgane seien dafür die wichtigsten Institutionen. Das soziale Bürgerrecht begründet den Anspruch eines jeden Bürgers auf ein gewisses Minimum an Lebensstandard, wirtschaftlicher Wohlfahrt und Sicherheit. Nach Auffassung von Marshall haben sich die drei Bürgerrechtsformen schrittweise entwickelt, so dass jeweils eine Form als Grundlage für die Entfaltung der anderen diente. Die legalen Bürgerrechte hätten bei der Auflösung der Überreste der Feudalgesellschaft eine wesentliche Rolle gespielt und die unabdingbare Voraussetzung für das Entstehen von politischen Rechten dargestellt. Die Sicherung dieser Rechte sei im Wesentlichen im achtzehnten Jahrhundert erfolgt und die Verankerung allgemeiner politischer Rechte im neunzehnten und frühen zwanzigsten Jahrhundert. Alle drei Formen seien erst mit der 134 135

Vgl. Beck (1986), S. 95 f. Vgl. Lash (1996 a), S. 204 f. und (1996 b), S. 343.

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Entstehung des Wohlfahrtsstaates nach dem Zweiten Weltkrieg realisiert worden. Eine völlige Auflösung der Klassenunterschiede habe sich aber durch die sozialen Rechte nicht ergeben und sei auch in Zukunft nicht zu erwarten. Der „Kriegszustand“ zwischen Bürgerrecht und kapitalistischem Klassensystem habe zu einem ausgehandelten Waffenstillstand, nicht zum völligen Sieg einer Seite geführt. 136 Aus verfassungsrechtlicher Sicht habe die Entwicklung vom Verfassungsstaat über den demokratischen Staat zum Sozialstaat geführt. 137 In Deutschland hat sich der Sozialstaat vor dem demokratischen Staat entwickelt. Zu seinen wichtigsten Aufgaben gehörte die Schwächung des Kampfes für einen demokratischen Staat. Giddens erklärt die Entwicklung der drei Bürgerrechte mit dem Kampf der benachteiligten Gruppen gegen die Herrschenden. Die legalen Bürgerrechte seien von der aufsteigenden bürgerlichen Klasse gegen das feudale Herrschaftssystem erkämpft worden. Die Arbeiterklasse habe gegen den Widerstand der Arbeitgeber und des Staates das Recht zur Bildung von Gewerkschaften, die Institutionalisierung regulärer Verhandlungsverfahren und das Streikrecht durchgesetzt. Das allgemeine Wahlrecht und anschließend die sozialen Bürgerrechte oder Wohlfahrtsrechte seien auf den Erfolg des politischen Kampfes der Arbeiterparteien zurückzuführen, die sich auf legale und politische Bürgerrechte stützen konnten, die später ausgeweitet wurden. Es habe den Kampf der Gewerkschaften am Arbeitsplatz und den Kampf der Arbeiterbewegungen gegen die organisierte Macht von Unternehmern und Staat gegeben. Der Krieg habe einen bedeutenden Beitrag zur Beseitigung einiger traditioneller „Bastionen des Widerstandes“ geleistet. Der in der letzten Zeit in verschiedenen Ländern erfolgte Abbau des Wohlfahrtsstaates wird von Giddens mit dem Gegenschlag der Mittelklasse erklärt, die sich in einer angespannten wirtschaftlichen Lage gegen Institutionen wende, die vorwiegend mit den Interessen der Arbeiterklasse bzw. der weniger privilegierten Bevölkerungsteile verbunden sind. 138 Bei der Entwicklung der liberalen Gesellschafts- und Staatsordnung hat die Entstehung des Industrieproletariats eine bedeutende Rolle gespielt, weil sie zu mächtigen Gewerkschaften und Arbeiterparteien geführt hat. Ein großes Proletariat existierte schon vor der industriellen Revolution. Es bestand in den Städten aus unselbständigen Handwerkern oder Gesellen, Dienstboten, Gelegenheits- und Saisonarbeitern sowie Mittellosen. Hinzu kam das ländliche Proletariat. Die Lebensbedingungen dieses Proletariats waren immer schlecht. Sie verschlechterten sich noch durch das starke Bevölkerungswachstum, das in der zweiten Hälfte des achtzehnten Jahrhunderts einsetzte. Wenn man von kleineren Arbeiteraufständen absieht, die nur örtliche Bedeutung hatten, gab es keine gemeinsamen Aktionen. Die Massen lebten völlig apathisch unter Bedingungen, denen sie seit Jahrhunderten ausgesetzt waren. SoliVgl. Giddens (1983), S. 17 ff. Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 16. 138 Vgl. Giddens (1983), S. 20 ff., 26 f., 29. Auch für Dahrendorf ist die Geschichte des Bürgerstatus die Geschichte des Klassenkampfes. Niemand könne behaupten, dass diese Rechte in irgendeinem Land der OECD wirklich allgemein garantiert seien. Vgl. Dahrendorf (1992), S. 168. 136 137

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darisch verbunden fühlten sich die Arbeiter bestenfalls mit ihrem Arbeitgeber oder mit den Arbeitskollegen am gleichen Arbeitsplatz. Eine Ausnahme bildeten nur die Gesellenbünde im Handwerk. Die Industrielle Revolution hat diese überkommenen Strukturen innerhalb weniger Jahrzehnte aufgelöst. Es bildete sich ein neues Proletariat durch die Konzentration der Arbeitskräfte an den Fabrikstandorten. 139 Die Industriearbeiter verloren die Freiheit, ihre Arbeit nach eigenen Vorstellungen zu organisieren. Sie wurden zur ständigen Wiederholung ein- und derselben Tätigkeit gezwungen, ohne ihre Bedeutung für den technischen Produktionsprozess zu kennen. Die Arbeit der Männer war meist sehr anstrengend, weil die leichteren Arbeiten den Frauen und Kindern vorbehalten blieben. Die Länge der täglichen Arbeitszeit war nur durch die biologisch notwendige Zeit für den Schlaf begrenzt. Der Lohn entsprach in der Regel dem Existenzminimum. Die erbärmlichen Lebens- und Arbeitsbedingungen hatten einen hohen Krankenstand, eine geringe Lebenserwartung und Trunksucht zur Folge. Für Frauen und Kinder galten die gleichen Arbeitsnormen wie für Männer. Die Kinder mussten manchmal schon mit drei Jahren, häufig mit fünf oder sechs Jahren, zehn bis zwölf Stunden täglich arbeiten. Die Beseitigung dieses Missstandes war das Ziel der ersten Sozialgesetze, die zunächst kaum beachtet wurden. Die Arbeiter befanden sich in einem Zustand der passiven Resignation, der sie an der Entwicklung eines Solidaritätsgefühls oder einer Interessengemeinschaft mit ihren Arbeitskameraden hinderte. Sie waren auch ohne Schulbildung gar nicht in der Lage, ihre Situation richtig einzuschätzen und Widerstand zu leisten. Das allmählich entstehende Klassenbewusstsein beruhte deshalb auf Ideologien, die zuerst im Bürgertum auftauchten. Diese Ideen waren unterschiedlich und oft widersprüchlich. In England haben wohl kirchliche Kreise die sozialen Probleme der Industrialisierung zuerst erkannt. Dazu gehörten die zahlreichen und aktiven nonkonformistischen Kirchen oder Sekten, deren Mitglieder überwiegend Unternehmer und Kleinbürger waren. Der aristokratischen und konservativen Church of England fehlte das Verständnis für soziale Probleme. 140 Max Weber betont die Kontinuität ständischer Traditionen und Subkulturen. Die lebensweltlichen Normen und Lebensstile der Menschen im sich entfaltenden Industriekapitalismus seien weniger Produkt der Klassenbildung (im Sinne von Marx) als Relikt vorkapitalistischer, vorindustrieller Traditionen gewesen. 141 Die Entwicklung der Arbeiterorganisationen war in den einzelnen Ländern und Industriezweigen unterschiedlich. Die historisch erste Formierung der Arbeiterklasse war in England im ersten Viertel des neunzehnten Jahrhunderts. Dort verlief ihre Entwicklung in drei historisch klar unterscheidbaren Phasen. In der ersten Phase wurden Kräfte wirksam, die von außen auf die Masse der Arbeiter einwirkten und zur Entstehung eines Klassenbewusstseins beitrugen. Es handelte sich um Einzelpersonen, Gruppen oder Institutionen, die entweder außerhalb der Arbeitswelt stan139 140 141

Vgl. Bergier (1976), S. 276 ff. Vgl. Bergier (1976), S. 283 ff. Vgl. Beck (1994 c), S. 49.

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den oder sich aufgrund ihrer privilegierten Stellung im Geschäftsleben, ihrer Bildung oder ihrer Führereigenschaften aus der Arbeiterschaft gelöst hatten. In der zweiten Phase haben die Arbeiter ihre Lage erkannt und begriffen, dass sie kämpfen müssten, um eine Änderung zu ihren Gunsten zu erreichen. Die dritte Phase ist die Kampfzeit und die Geschichte der Arbeiterorganisationen (Chartismus, Syndikate, Vereinigungen, Verbände, internationale Arbeitervereine usw.). In anderen Ländern begann die Organisation entsprechend dem industriellen Entwicklungsgrad später, schritt dann aber schneller voran, weil die Elite der Arbeiter aus den Vorgängen in England lernen konnte. 142 Nach 1864 hat die beginnende Internationalisierung der Arbeiterbewegung die Organisation der Arbeiterklasse gefördert. 143 bb) Individualisierung Lash unterscheidet zwei Phasen der Modernisierung und Individualisierung: Die als „einfache Moderne“ bezeichnete Phase löst die alten, traditionellen Strukturen der Gemeinschaft (Großfamilie, Kirche, Dorfgemeinschaft) weitgehend auf. Der Modernisierungs- und Individualisierungsprozess sei aber unvollständig, weil neue gesellschaftliche Strukturen an die Stelle der alten treten: Gewerkschaften, Sozialstaat, Regierungsbürokratie, formalisierte tayloristische Produktionsmethoden, Klassen. Im Unterschied zu den gemeinschaftlichen Strukturen der traditionellen Gesellschaft mit gemeinsamen Werten würden sich die neuen kollektiven Strukturen aus abstrakten, atomisierten Individuen zusammensetzen, die nur noch durch gemeinsame Interessen miteinander verbunden sind. Die zweite Phase der vollendeten Moderne beginnt, wenn die weitergehende Individualisierung das soziale Handeln auch aus diesen Strukturen befreit. 144 Nach Auffassung von Beck hat sich in allen reichen Industrieländern (besonders deutlich in der Bundesrepublik) ein gesellschaftlicher Individualisierungsschub von bislang unerkannter Reichweite und Dynamik bei weitgehend konstanten Ungleichheitsrelationen vollzogen. Betroffen sei nicht nur das Bürgertum, sondern auch der „freie Lohnarbeiter“ des modernen Kapitalismus.145 Die neue Individualisierung hängt eng mit der schwindenden Bedeutung von Traditionen zusammen. Die jüngere Generation räumt keiner traditionellen Form von Autorität in Fragen der Lebensform das letzte Wort ein. 146 Beck beschreibt und erklärt den historischen Individualisierungsprozess folgendermaßen: Die bürgerliche Individualisierung im achtzehnten und neunzehnten Jahrhundert beruhte im Wesentlichen auf Kapitalbesitz und entwickelte ihre Identität im Kampf gegen die feudale Herrschafts- und RechtsordVgl. Bergier (1976), S. 275, 284 f. Vgl. Bergier (1976), S. 284 f. 144 Vgl. Lash (1996 a), S. 200 ff. Zu den abstrakten und unpersönlichen Phänomenen rechnet Lash auch die Nation und den Nationalismus. 145 Vgl. Beck (1994 c), S. 44. 146 Vgl. Giddens (1999), S. 48 f. 142 143

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nung. Die sozialen Risiken der Lohnarbeiterexistenz führten zur Klassenbildung, die erst bei relativ hohem Wohlstand und sozialer Sicherheit an Bedeutung verloren hat. Der Individualisierungsschub ergab sich durch das Zusammenwirken von Mobilität, Bildung und Konkurrenz. Mit dem Eintritt des Lohnarbeiters in den Arbeitsmarkt waren immer wieder neue Freisetzungen relativ zu Familien-, Nachbarschafts- und Berufsbindungen sowie Bindungen an eine bestimmte regionale Kultur und Landschaft verbunden. Durch die Verbesserung der Schulbildung wurden nicht nur traditionale Orientierungen, Denkweisen und Lebensstile verdrängt, sondern auch Voraussetzungen für einen Selbstfindungs- und Reflexionsprozess geschaffen. Der Bildungsprozess war mit Selektionsverfahren verbunden, die Zugangsmöglichkeiten zu individualisierten Arbeitsmarktkarrieren eröffneten. Hinzu kam ein wachsender Konkurrenzdruck, der eine Vereinzelung innerhalb homogener sozialer Gruppen bewirkte. Durch diesen Entwicklungsprozess trat zunehmend der Anspruch auf selbstbestimmte Gestaltung des eigenen Lebens an die Stelle des Klassenkampfes. Nun müssen die aus traditionalen Klassenbindungen und Versorgungsbezügen der Familie herausgelösten Menschen ihr individuelles Schicksal mit allen Risiken, Chancen und Widersprüchen selbst gestalten, obwohl ihnen wegen der hohen Komplexität der modernen Gesellschaft die Fähigkeit fehlt, die Entscheidungen fundiert und verantwortlich zu treffen. 147 Von der (beruflichen) Stellung der Menschen im Arbeits- und Produktionsprozess kann nicht mehr auf ihre Lebensformen, Lebenslagen und Lebensstile geschlossen werden. 148 Lebensstile werden wie Moden gewechselt. Die unterschiedlichen Lebensabschnitte und -modelle (Ausbildung, Erwerbsarbeit, Erziehungsphase, SingleDasein usw.) können anders als früher üblich kombiniert und mehrfach durchlaufen werden. 149 Die Normalbiographie wird zur Wahlbiographie, zur „Bastelbiographie“. 150 Die Orientierungsprobleme, die mit dem modernen Pluralismus verbunden sind, können zu subjektiven und intersubjektiven Sinnkrisen führen. Es wird aber angenommen, dass die intermediären Institutionen sinnstiftend wirken und die Entstehung einer allgemeinen, gesamtgesellschaftlichen Sinnkrise verhindern. 151 Die trotz unterschiedlicher Einkommenshöhen und Bildungsabschlüsse vorhandenen gemeinsamen Risiken erfordern zu ihrer Bewältigung die Individualisierung sozialer Ansprüche. Die gewerkschaftlichen und politischen Wahrnehmungs- und Bearbeitungsformen treten in Konkurrenz zu rechtlichen, medizinischen und psychotherapeutischen Betreuungen und Kompensationen. Diese Maßnahmen sind zur Problemlösung unter Umständen besser geeignet, weil die gesellschaftlichen Krisen als individuelle in Erscheinung treten und zu Schuldgefühlen, Ängsten und anderen psychischen Belastungen führen. 152 147 148 149 150 151 152

Vgl. Beck (1994 c), S. 44 ff. und (1993), S. 39. Vgl. Beck (1996 b), S. 46. Vgl. Bonß (2000), S. 359. Vgl. Beck (1993), S. 152. Vgl. Berger/Luckmann (1995), S. 62. Vgl. Beck (1994 c), S. 53 f., 58 und (1986), S. 117 f., 158 f.

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Die Bindung an große Organisationen nimmt ab, weil die Bindefähigkeit insgesamt sinkt, immer mehr Menschen die formalisierten Verfahren in Großorganisationen als bürokratisch und undemokratisch ablehnen, die Kritikbereitschaft der Bürger ansteigt und das Vertrauen in die Eliten der Organisation abnimmt. Die weit gespannten Ziele und Aufgabenfelder großer Organisationen entsprechen nicht mehr den zunehmend differenzierten Interessen der einzelnen Bürger. Außerdem verändert sich die soziale Basis von politischen Konflikten. Zu den alten sozialen Spannungslinien (Arbeit und Kapital, Kirche und Staat, Katholizismus und Protestantismus) kommt mit dem Wertewandel noch die zwischen Materialismus und Postmaterialismus hinzu, die quer zu den Ordnungsprinzipien der traditionellen politischen Lager verläuft. 153 Die gesellschaftlichen Institutionen (Familien- und Sozialrecht, Gewerkschaften, politische Parteien, Regierungen, Sozialämter usw.) verlieren ihre sozial-strukturelle Basis. Sie werden zu Konservatoren einer sozialen Wirklichkeit, die es immer weniger gibt. Das klassische Konfliktmuster der Auseinandersetzungen zwischen mehr oder weniger stabilen Interessengruppen wird durch eine an den Massenmedien orientierte, vagabundierende Konfliktbereitschaft abgelöst. Die nicht mehr in einem festen Wertsystem verankerte Gesellschaft wird für die von Massenmedien gelenkten Modethemen und Konfliktmoden anfällig. Die neuen Koalitionen werden punktuell, situations- und themenspezifisch mit unterschiedlichen Gruppen geschlossen und wieder aufgelöst. 154 Die Bedeutung von bewusst geplanten informellen Netzwerken (Freundeskreise, Nachbarschaftsaktivitäten, Interessengemeinschaften, Vereine, Selbsthilfegruppen, Initiativen) nimmt zu. Sie übernehmen bei der Alltagsbewältigung häufig die Funktionen, die früher die Familie hatte. In den neuen Identitätsentwürfen hat die kommunikative Verbindung mit anderen einen deutlich höheren Stellenwert als der Konkurrenzgesichtspunkt. Die neuen sozialen Milieus werden nicht mehr in erster Linie über Beruf, Bildung, Einkommen und Stand definiert, sondern über die Alltagskultur. Die Bildung sozialer Netze hängt davon ab, ob die Menschen in ihren Freizeitaktivitäten und Konsummustern, in den Formen der Geselligkeit und der Mediennutzung, in Wertorientierungen, Einstellungen und der Selbstidentifikation zueinander passen. Zur Bildung der Netzwerke ist die Fähigkeit zur Herstellung von sozialen Beziehungen erforderlich, die unterprivilegierte und gesellschaftlich marginalisierte Gruppen oft nicht besitzen. So sind zum Beispiel die sozialen Netzwerke von Arbeitern immer kleiner geworden. 155 Durch die Individualisierung der Gesellschaft entstehen ständig neue Suchbewegungen. Gemeinsamkeiten werden oft in Protestformen und -erfahrungen ausgebildet. Die neuen sozialen Bewegungen (Umwelt, Frieden, Frauen) reagieren auf neue GefährdungslaNach Auffassung von Marilyn Ferguson haben die vielfältigen Angebote des psychokulturellen Marktes eine wichtige Hebammenfunktion für den „Prozeß der persönlichen Umwandlung“ übernommen. Vgl. Keupp (1994), S. 340. 153 Vgl. M. und S. Greiffenhagen (1993), S. 166. 154 Vgl. Beck (1994 c), S. 58 f.; (1986), S. 157 ff.; (1996 b), S. 46. 155 Vgl. Heinze (1998), S. 12, 33; Heinze/Strünck (2000), S. 173; Keupp (1994), S. 344 ff. 16 Wulff

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gen und Konflikte zwischen den Geschlechtern. Ihre Politisierungsformen und Stabilitätsprobleme resultieren aus Prozessen der Identitätsbildung in enttraditionalisierten, individualisierten Lebenswelten. 156 Das gesellschaftlich erstaunlichste Phänomen der achtziger Jahre ist für Beck die unerwartete Renaissance einer politischen Subjektivität außerhalb und innerhalb der Institutionen: Die Bürgerinitiativen haben thematisch die Macht ergriffen, denn sie haben gegen den Widerstand der etablierten Parteien und der Mächtigen in Wirtschaft, Wissenschaft und Staat die Themen einer gefährdeten Welt auf die Tagesordnung gesetzt. Im Osten Europas haben die Bürgergruppen die Staatsmacht durch ihre bloße Versammlung auf den Straßen zum Rückzug gezwungen. Die Systemtheorie, die sich die Gesellschaft subjektunabhängig vorstellt, ist nach Auffassung von Beck gründlich widerlegt worden. Die Individualisierung politischer Konflikte und Interessen bedeute nicht Politikmüdigkeit. Es entstehe vielmehr ein widerspruchsvolles und vielseitiges Engagement, das die klassischen Pole des politischen Spektrums mische und kombiniere. Die gängigen Politikkoordinaten (rechts und links, konservativ und sozialistisch) würden nicht mehr stimmen. 157 Die Analytiker stellen nicht nur eine fortschreitende Individualisierung, sondern auch Formen der Gleichschaltung fest. Es wird eine Bewegung im Gleichschritt und eine Reproduktion des ewig Gleichen beobachtet. Das Verhältnis dieser konträren Entwicklungstendenzen ist ungeklärt. Eine Erklärung besagt, dass im Auflösungsprozess von Bindungen die Erinnerung an „kulturelle Selbstverständlichkeiten und zivilisatorische Minima“ erhalten blieb. 158 Giddens charakterisiert den Fortbestand der Tradition als gesellschaftliches „Zwangshandeln“, das die Autonomie des Einzelnen eher behindere als fördere, weil das Vergangene in der Form der Tradition nicht aktiv erneuert werde. 159 cc) Wertewandel In der vormodernen Gesellschaft erfolgte die soziale Abstimmung über eine einheitliche Zielhierarchie. Die moderne Gesellschaft hat die Ziele individuell freigegeben. Da eine einheitliche Zielhierarchie nicht mehr existiert, sind zur sozialen Abstimmung Regeln erforderlich, die den Handlungsspielraum der Individuen einschränken. 160 In den fünfziger und sechziger Jahren haben die Menschen die Frage nach ihren Lebenszielen klar und eindeutig beantwortet: Ein „glückliches“ Familienleben mit einem höheren Lebensstandard. Dieses Wertesystem ist noch für die älteren, ärme156 157 158 159 160

Vgl. Beck (1986), S. 119 f. Vgl. Beck (1993), S. 157 ff. Vgl. Heinze (1998), S. 31 f.; Ziehe (1994), S. 105 f. Vgl. Giddens (1996 a), S. 135 ff. Vgl. Pies (1995 b), S. 161 f.

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ren und weniger gut ausgebildeten Bevölkerungskreise kennzeichnend. Bei der jüngeren Generation mit besserer Ausbildung und höherem Einkommen findet man als Lebensziele häufig die (zwangsläufig vage) Suche nach der eigenen Individualität und Identität, die Entwicklung der persönlichen Fähigkeiten und das „In-Bewegung-Bleiben“. Die konventionellen Erfolgssymbole (Einkommen, Karriere, Status) verlieren für viele an Bedeutung. Auf der Suche nach Selbsterfüllung reisen die Menschen in alle Winkel der Erde, lassen sich umschulen, fasten, joggen, gehen in rascher Folge immer neue Bindungen ein, wechseln von einer Therapiegruppe zur anderen und schwören auf ganz unterschiedliche Therapien. 161 Werte wie Toleranz, Selbstbescheidung, Solidarität und Verantwortungsbereitschaft treten in den Hintergrund. 162 Werte wie Pflichterfüllung, Fleiß, Karriere und Leistung werden durch das Streben nach Freizeit, Genuss und Geselligkeit teilweise verdrängt. 163 Immaterielle Bedürfnisse, das Interesse an einer schönen und unversehrten Natur, die Entfaltung von Phantasie und zweckfrei-schöpferischen Talenten werden in der Rangskala stärker gewichtet, während die Risiko- und Leistungsbereitschaft abnimmt. 164 Seit Mitte der sechziger Jahre ist auch eine deutliche Veränderung der Erziehungsziele erkennbar: Das moderne Ziel „Selbständigkeit und freier Wille“ wird jetzt als besonders wichtig angesehen, während das traditionelle Ziel „Gehorsam und Unterordnung“ kaum noch eine Rolle spielt.165 Inglehart hat bereits in den siebziger Jahren den Wandel der Wertorientierungen als Teil eines umfassenden Kulturwandels begriffen und mit einer kontinuierlichen und unaufhaltsamen Gewichtsverlagerung von materialistischen zu postmaterialistischen Werthaltungen beschrieben. Unter materialistischen Werten bzw. Politikzielen versteht er ökonomisch-wohlfahrtsstaatlich begründete Forderungen nach stabilen wirtschaftlichen Verhältnissen, Wirtschaftswachstum und Preisstabilität sowie nach innerer und äußerer Sicherheit. Postmaterialistische Werte oder Politikziele sind für ihn immaterielle, am Kriterium der Lebensqualität orientierte Forderungen nach individueller Selbstverwirklichung und Partizipation, nach sozialer Achtung oder nach Verwirklichung ideell-ästhetischer Bedürfnisse. Die Veränderung der Wertorientierungen erklärt er mit einer Mangel- und einer Sozialisationshypothese. Die in Anlehnung an Maslows Bedürfnistheorie entwickelte Mangelthese geht von einer fest gefügten Rangordnung von Bedürfnissen und Werten aus. Auf der untersten Ebene stehen physiologische Bedürfnisse, darüber Sicherheitsbedürfnisse, ganz oben Bedürfnisse nach sozialer Achtung und persönlicher Selbstverwirklichung. Es wird angenommen, dass eine steigende Befriedigung der Bedürfnisse im unteren Bereich die Bedürfnisse im oberen Bereich verstärkt. Mit dieser Gesetzmäßigkeit Vgl. Beck (1994 c), S. 55 f. und (1986), S. 156; Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 35. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 49. 163 Vgl. Kronberger Kreis (1997), S. 83. 164 Es stellt sich die Frage, ob die Stabilität und Leistungskraft unserer Gesellschaft nicht gerade auf den Werten beruht, deren Gewicht sich verringert hat. Vgl. Weidenfeld (1996), S. 26. 165 Vgl. Klages (1996), S. 240. 161 162

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könne die Gewichtsverlagerung der Bedürfnisse in den postindustriellen Demokratien mit hohem Wohlstandsniveau erklärt werden. Nach der Sozialisationshypothese, die praktisch mit der Generationshypothese identisch ist, ändern sich die in der Kindheits-Jugendphase übernommenen Wertorientierungen im späteren Leben kaum noch. Demnach werden die in Armut und Unsicherheit aufgewachsenen Angehörigen der Nachkriegsgeneration sehr wahrscheinlich zu Materialisten, während sich die im Wohlstand aufgewachsenen Generationen zu Postmaterialisten entwickeln. Die Mangel- und Sozialisationshypothese sind wegen fragwürdiger Annahmen auf Kritik gestoßen. 166 Klages sieht ebenfalls eine tendenzielle Entwicklung von schrumpfenden Pflichtund Akzeptanzwerten zu expandierenden Selbstentfaltungswerten. Der Prozess des Wertewandels habe zu Beginn der sechziger Jahre begonnen und sei Mitte der siebziger Jahre zum Abschluss gekommen. Zu den Ursachen dieser Entwicklung rechnet er die allgemeine Wohlstandsentwicklung, den Ausbau des Sozialstaates und die Medien- und Bildungsrevolution. Den Individualisierungsschub der Moderne und das nationalgeschichtlich bedingte Demokratiedefizit bezeichnet er als zusätzliche Hintergrundfaktoren. Es werden vier Werttypen unterschieden: ordnungsliebende Konventionalisten, nonkonforme Idealisten, perspektivlos Resignierte und aktive Realisten. Die beiden ersten Typen beruhen auf einseitigen und die beiden letzten Typen auf gemischten Wertorientierungen. Die ordnungsliebenden Konventionalisten sind durch hohe Pflicht- und Akzeptanzbereitschaft und geringe Selbstentfaltungsorientierung gekennzeichnet. Zu dieser Gruppe gehören vor allem ältere Menschen mit niedrigem Bildungsniveau. Bei den nonkonformen Idealisten dominieren die Selbstentfaltungswerte. Sie sind vor allem bei jüngeren Menschen mit hohem Bildungsniveau anzutreffen und können als Avantgarde des Wertewandels gelten. Die perspektivlos Resignierten haben eine geringe Pflicht- und Akzeptanzbereitschaft, ein geringes Selbstentfaltungsstreben und eine geringe Engagementbereitschaft. Dieser Typus ist durch Werteverlust, Labilität und Identitätsschwäche charakterisiert. Die aktiven Realisten weisen die entgegengesetzten Merkmale auf: gleichermaßen hohe Niveauausprägung beider Wertegruppen. Bei ihnen kann der Wertewandel eine individual- und sozialverträgliche Entwicklung nehmen. Sie sind nach Klages auch in demokratietheoretischer Hinsicht eine Wunschfigur. Die Untersuchungen von Herbert sprechen für die Ausdifferenzierung einer neuen und eigenständigen Dimension aus Materialismus/Hedonismus: Orientierung an individuellem Wohlergehen mit materiell gut gepolsterter Grundlage und geringem Interesse an aktuellen Problemen. 167 Vgl. Hepp (1994), S. 13 ff.; M. und S. Greiffenhagen (1993), S. 156 ff. Vgl. Hepp (1994), S. 18 ff.; M. und S. Greiffenhagen (1993), S. 168 f. Zu den Pflicht- und Akzeptanzwerten rechnet Hepp: Disziplin, Gehorsam, Leistung, Ordnung, Pflichterfüllung, Treue, Unterordnung, Selbstbeherrschung, Pünktlichkeit, Anpassungsbereitschaft, Fügsamkeit und Enthaltsamkeit. Den Selbstentfaltungswerten werden zugeordnet: Emanzipation (von Autoritäten), Gleichbehandlung, Gleichheit, Demokratie, Partizipation, Autonomie (des Einzelnen), Genuss, Abenteuer, Spannung, Abwechslung, Ausleben 166 167

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Es scheint bedeutende Unterschiede zwischen West- und Ostdeutschen zu geben. Bei den Ostdeutschen spielen die so genannten sekundären Tugenden wie Gehorsam, Ordnung, Fleiß, Arbeitsfreude und Disziplin noch eine ähnliche Rolle wie für die Westdeutschen in den fünfziger Jahren. 168 Nach Auffassung von Martin und Sylvia Greiffenhagen besteht die größte Schwierigkeit für eine rasche Angleichung der politischen Kulturen in Ost- und Westdeutschland „in der großen Kluft zwischen einer hedonistisch orientierten ‚Spätkultur‘ mit postmaterialistischen Lebensstilen und einer Mangelgesellschaft mit materialistischer Lebenseinstellung“. Es würden aber auch in Ostdeutschland Bedürfnisse nach sozialer Anerkennung und Achtung sowie nach gesellschaftlichem Engagement an Bedeutung gewinnen. Ostdeutsche würden in ihrer Persönlichkeit häufiger als Westdeutsche modernistische, sozialistische und kapitalistische Werte zu neuen Werte-Melangen vereinen. 169 Das Wertesystem der Individualisierung enthält Ansätze einer neuen Ethik, die auf dem Prinzip der „Pflichten gegenüber sich selbst“ beruht. Es ergibt sich ein Widerspruch zur traditionellen Ethik, die die Handlungen der Individuen mit dem Ganzen abstimmt. Die neuen Wertorientierungen werden deshalb oft als Ausdruck von Egoismus und Narzissmus verstanden. 170 Diese Auffassung übersieht, dass die Selbstbefreiung als Lebensgestaltung die Suche nach neuen Sozialbindungen in Familie, Arbeit und Politik einschließt. 171 Untersuchungen zeigen auch, dass die jüngere Generation für ein größeres Spektrum moralischer Anliegen sensibilisiert ist als die ältere Generation. Ihre moralischen Werte sind teilweise eindeutig postmaterialistisch, wie zum Beispiel Umweltschutz oder sexuelle Selbstbestimmung. Giddens meint, dass man unsere Zeit nicht als eine Zeit des moralischen Niedergangs, sondern des moralischen Übergangs ansehen sollte. Da der Individualismus nicht mit Egoismus gleichzusetzen sei, bestehe keine große Gefahr für die gesellschaftliche Solidarität. 172 Man müsse aber nach Offe berücksichtigen, dass zum Lernpotenzial rationalisierter Gesellschaften die Erkenntnis gehöre, „daß alles auch anders sein könnte“. Deshalb hänge die Entwicklung der sozialmoralischen Kapazität des Gemeinwesen davon ab, wie es mit Belastungsproben umgeht, die gegen die Tradition verstoßen. 173

emotionaler Bedürfnisse, Kreativität, Spontaneität, Selbstverwirklichung, Ungebundenheit, Eigenständigkeit. Vgl. Hepp (1994), S. 19. 168 Vgl. M. und S. Greiffenhagen (1993), S. 32. 169 Vgl. M. und S. Greiffenhagen (1993), S. 33, 172 f. 170 Es wird die These vertreten, dass der „Wertewandel“ von den „harten“ Werten der technisch-ökonomischen Rationalität zu den „weichen“ Werten der Selbstgenügsamkeit, Beschaulichkeit und Muße zumindest bei der gesellschaftlichen Elite nichts weiter sei „als ein geschickt verschleierter Egotrip“. Vgl. Sautter (1988), S. 361. 171 Vgl. Beck (1994 c), S. 56; Beck (1986), S. 157. 172 Vgl. Giddens (1999), S. 48 f. 173 Vgl. Ziehe (1994), S. 106.

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d) Von der einfachen zur reflexiven Modernisierung Den Begriff „reflexive Modernisierung“ hat Beck geprägt. Er versteht darunter „Selbsttransformation der Industriegesellschaft ..., also Auf- und Ablösung der ersten durch eine zweite Moderne, deren Konturen und Prinzipien es zu entdecken und zu gestalten gilt“. Reflexive Modernisierung bedeutet zunächst „unreflektierte, gleichsam mechanisch-eigendynamische Grundlagenveränderung der entfalteten Industriegesellschaft, die sich im Zuge normaler Modernisierung ungeplant und schleichend vollzieht“. Durch die damit verbundenen „Nebenfolgen“ werde die Gesellschaft selbstkritisch. Der Begriff der reflexiven Modernisierung umfasst nicht nur die reflexartige Selbstgefährdung durch erfolgreiche, gefahrenblinde Weitermodernisierung, sondern auch das Bewusstsein, die Reflexion der Entwicklung. 174 Die einfache Moderne wird mit den folgenden Merkmalen beschrieben: 1. Lebenslagen und Lebensverläufe sind in Klassen sozial organisiert und abbildbar. Sie haben ihr Fundament in der Stellung im industriellen Produktionsprozess, im Gegensatz von Lohnarbeit und Kapital. Die Position im Produktionsprozess bestimmt Lebensweise und Wohnort, Konsum- und Freizeitgewohnheiten, politische Anschauungen, Bindungen usw.. Die Dynamik sozialer Ungleichheiten wird in Großgruppen-Kategorien gedeutet. 2. Die Auflösung der traditionalen Ordnung vollzieht sich als ein revolutionärer Prozess, entweder offen oder explosiv (wie die Französische Revolution) oder dauerhaft und erodierend (wie die Industrielle Revolution). Die Ordnung der Industriegesellschaft wird in der Soziologie (von Spencer bis Parsons und Luhmann) als funktionale Differenzierung von Subsystemen gedacht. Die industriellen Gesellschaften gewinnen demnach ihre besondere Anpassungs- und Leistungsfähigkeit durch die „Kunst der Trennung“: das Politische vom Wirtschaftlichen, das Wissenschaftliche vom Politischen usw. 3. Die Teilsysteme entwickeln ihre eigene Eigengesetzlichkeit. Der Rationalisierungsprozess als Bewegungsgesetz der einfachen Moderne verläuft als Steigerung und Entfaltung systemspezifischer Zweckrationalität. Mit der Abspaltung von der Tradition entsteht ein Gesellschaftstypus, der auf seinen eigenen Grundlagen aufbaut. 175 Bei einem Vergleich der reflexiven mit der einfachen Modernisierung ergeben sich die folgenden Unterschiede: 1. Die kulturellen Voraussetzungen sozialer Klassen werden aufgelöst und durch Formen der Individualisierung sozialer Ungleichheit ersetzt. 2. Die funktionale Differenzierung erzeugt fundamentale Folgeprobleme, die nicht mehr durch funktionale Differenzierung (auf)gelöst werden können. Das gilt 174 175

Vgl. Beck (1996 b), S. 27, 29 und (1993), S. 55 f. Vgl. Beck (1996 b), S. 40 ff. und (1993), S. 72 ff.

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beispielsweise für die ökologische Krise, die als „Externalisierung von Folgekosten“ interpretiert werden kann, aber auch für Risikofragen und -konflikte ganz allgemein. Es stellt sich die Frage nach „systemischen Abstimmungen“, die Autonomie und Koordination erlauben. 3. In der Theorie einfacher Modernisierung wird Differenzierung mit linearer Rationalisierung gleichgesetzt. Auf Herausforderungen reagiert man mit dem bekannten, vertrauten Instrumentarium (mehr Technik, mehr Märkte usw.). Die Theorie reflexiver Modernisierung geht von der Annahme aus, dass eine solche Weitermodernisierung die Grundlagen industriegesellschaftlicher Modernisierung aufhebt. An die Stelle der Linearitätsannahme tritt das „Selbstgefährdungsargument“. 176 In der vom Fordismus geprägten Industriegesellschaft bestand der „soziale Kitt“ in der Erwartung eines stetigen Wirtschaftswachstums, verbunden mit einer Erhöhung des Konsum- und Lebensstandards, des öffentlichen Wohlstands und der sozialen Sicherheit. Die Erste Moderne war der sozialstaatlich-demokratisch gezähmte Arbeitskapitalismus, der in Europa nach dem Zweiten Weltkrieg zur Blüte gelangte. Das Institutionengefüge bestand aus Vollbeschäftigungspolitik, Sozialstaat und parlamentarischer Demokratie in den Grenzen der Nation. In der Zweiten Moderne regiert dagegen das Risikoregime in der Wirtschaft (Produktion, Arbeit, Konsum), Gesellschaft und Politik. An die Stelle der Sicherheiten, Gewissheiten und klaren (nationalen und sektoralen) Grenzen der Ersten Moderne treten die Unsicherheiten, Ungewissheiten und Entgrenzungen der Zweiten Moderne. Arbeit, Gesellschaft und Politik werden vom Unschärfeprinzip geprägt. An die Stelle der Standardisierung tritt die Individualisierung. Den Menschen werden individuelle Lebensentwürfe, Mobilität und Selbstversorgung zugemutet. Die Armut wird zu einer „normalen“ Erfahrung auch der gesellschaftlichen Mitte. Die nationale Politik und Gesellschaft verliert durch den Zwang an Bedeutung, sich am Weltmarkt und in der Weltgesellschaft zu behaupten. „Arbeitsmarktferne“ Entwicklungen können für die Arbeit von größerer Bedeutung sein als die demographischen Veränderungen und die Krisen veralteter Industrien. Ökologische Katastrophen können die Rahmenbedingungen ganzer Volkswirtschaften schlagartig verändern. Neue Grenzwerte und Schadstoffbestimmungen, Wertewandel, Strukturveränderungen sozialer und kultureller Milieus, Veränderungen der geschlechtlichen Arbeitsteilung oder plötzliche Verschiebungen globaler politischer Machtkonstellationen gewinnen an Bedeutung. 177 Die reflexive Modernisierung stellt bei Beck eine potenzierte Modernisierung mit gesellschaftsverändernder Reichweite dar. Während die überwiegende Mehrheit der Länder noch die Ziele der einfachen Industriemoderne verfolge, seien in den Zentren der Moderne die Grundlagen und Ziele industrieller Modernität politisch in Fluss geraten. Die großen Strukturen und Semantiken nationalstaatlicher Industriegesellschaften veränderten sich in einem radikalen Sinne eher unreflektiert und un176 177

Vgl. Beck (1996 b), S. 45 ff., 65 ff. und (1993), S. 76 ff. Vgl. Beck (2000 c), S. 39 ff., 63.

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gewollt mit der Kraft verdeckter „Nebenfolgen“. Die Folgen seien Unsicherheit, Politisierung und ein Ringen um (neue) Grenzen. Es seien nicht nur die externen Nebenfolgen, sondern auch deren interne Nebenfolgen von Bedeutung. Zum Beispiel gehe es beim „Rinderwahn“ um die Frage, welche Akteure, Verantwortlichkeiten, Märkte etc. in Frage gestellt werden und welche Turbulenzen mit schwer eingrenzbaren Kettenwirkungen dadurch in den Zentren der wirtschaftlichen und politischen Modernisierung unfreiwillig und ungewollt ausgelöst werden. Im Widerspruch zum demokratischen Selbstverständnis vollziehe sich der Übergang von einer Gesellschaftsepoche in eine andere unpolitisch und ungewollt, vorbei an allen politischen Entscheidungsforen, Konfliktlinien und parteipolitischen Kontroversen. Man erkenne jetzt auch, dass die politischen Strukturen und Probleme nicht nur durch wachsende Armut, sondern auch durch wachsenden Reichtum und den Verlust des östlichen Gegenspielers verändert werden. 178 Während die einfache Modernisierung traditionale Gesellschaftsformen durch industrielle ersetze, werden bei der reflexiven Modernisierung die „Traditionen“ und Sicherheiten der Industriegesellschaft zum Gegenstand von Auf- und Ablösungsprozessen. Der Motor des Gesellschaftswandels sei nicht mehr die Zweckrationalität, sondern die Nebenfolge: Risiken, Gefahren, Individualisierung, Globalisierung. Die Dynamik der Industriegesellschaft hebe ihre eigenen Grundlagen auf. 179 Für Beck ist die reflexive Modernisierung mit erheblichen Veränderungen im politischen Bereich verbunden: Die Entscheidungsbereiche, die im Modell des Industriekapitalismus im Windschatten des Politischen liegen (Privatheit, Wirtschaft, Wissenschaft, Kommunen, Alltag usw.) geraten in der reflexiven Moderne in die Stürme der politischen Auseinandersetzungen. Die für moderne Demokratien zentrale Unterscheidung zwischen Öffentlichkeit und Privatheit wird durch die Frauenbewegung in Frage gestellt. Die industriegesellschaftliche Demokratie beruht auf der Annahme, dass industrielle technologische Entscheidungen die Grundlagen des gesellschaftlichen Zusammenlebens und Zusammenwirkens nicht aufheben und verändern können. In Wirklichkeit ist aber die Wachstumspolitik mit irreversiblen und unabsehbaren Folgen für zukünftige, vom Entscheidungsprozess ausgeschlossene Generationen verbunden. Es sind auch die rechtsstaatlichen Grundlagen der liberalen Demokratie gefährdet. Im zukünftigen Sicherheitsstaat geht es nicht nur um die Verfolgung von Straftaten und die Abwehr konkreter Gefahren, sondern schon um die Vermeidung denkbarer Risiken. In diesem Staat wird deshalb jeder einzelne Bürger als Risikofaktor betrachtet und behandelt. Staatliche Maßnahmen, die mehr Sicherheit bieten, begrüßen die Bürger auch dann, wenn sie die individuellen Freiheitsräume beschränken. Erst wenn es zu spät ist erkennen sie, dass sie sich nicht in einem gut bewachten Ferienclub, sondern in einem noblen Gefängnis befanden. Die neuen sozialen Bewegungen (Anti-Atomkraft, Ökologie, Kritik der Gen- und Humantechnologie) zielen auf eine Problemlösung durch Demokratisierung der De178 179

Vgl. Beck (1996 b), S. 27 ff. Vgl. Beck (1996 b), S. 39 f., 44, 55.

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mokratie, während die Gegner der Demokratie eine Entdemokratisierung anstreben. Die reflexive Modernisierung stellt keine politische Einbahnstraße dar. Was sich verändert, kann von allen politischen Richtungen für alle möglichen Zwecke genutzt und mobilisiert werden. 180 Beck und Giddens wird von Lash vorgeworfen, die kulturell-hermeneutischen Quellen des Selbstverständnisses der Individuen in der späten Moderne zu vernachlässigen, die für den Alltag und die politische Sphäre erhebliche Bedeutung hätten. Bei seinem Begriff der kollektiven Reflexivität spielt nicht die „institutionelle Reflexivität“, sondern die „reflexive Gemeinschaft“ die zentrale Rolle. Die hermeneutische Wahrheit gehört für ihn zum „gegenseitigen Sich-Öffnen in intimen Beziehungen“. Die „affektiv besetzte Kommunikation“ erfordere ein Netz gemeinsamer Annahmen und Vorverständigungen. Das unablässige Eindringen abstrakter Systeme in Beziehungen entleere häufig die gemeinsamen Bedeutungen ihres Inhalts. „Hermeneutische Wahrheit und narratives Wissen“ würden dagegen als Kristallisationspunkte zur „Wiedererlangung“ von Bedeutung dienen. 181 Nach Auffassung von Lash kann der Begriff der Verantwortlichkeit als Schlüssel zum Verständnis des Gesamtwerkes von Beck dienen. Das „Versicherungsprinzip“ der einfachen Moderne sei durch Verantwortlichkeit gekennzeichnet. Das sei in der reflexiven Moderne nicht mehr der Fall, weil niemand die Verantwortung für räumlich, zeitlich und gesellschaftlich unvorhergesehene Gefahren übernehmen könne. Es ergebe sich eine „organisierte Unverantwortlichkeit“ durch die Koalition von Firmen, Politikern und Experten, die die Gefahren erzeugen, ihre Verantwortlichkeit jedoch durch bestimmte öffentliche Strategien leugnen. So verwandelten sie diese „Gefahren“ in gewöhnliche „Risiken“, die auch Raucher und Spieler eingehen. Die offiziellen Instanzen würden die Gefahren umso bedeutungsloser darstellen, je weit reichender, offensichtlicher und unbeherrschbarer sie sind. Sie würden alle ihnen verfügbaren Instrumente (Expertenurteile, Grenzwerte) nutzen, um die Harmlosigkeit des Gefährlichen zu behaupten. Am Ende stelle sich das Ganze immer als eine „Steigerungsform des Nichts“ heraus. Eine weitere Strategie dieser Koalition bestehe in der Rechtfertigung der Gefahren gegenüber der Öffentlichkeit. Beck fordert eine Rechtfertigung, die nicht auf Zurückweisung, sondern auf der Übernahme von Verantwortung beruht. Dadurch könne sich eine Rückgewinnung und Verstärkung demokratisch-parlamentarischer Einflussnahmen ergeben. Die Vorstellung von Reflexivität als dialogische Übernahme von Verantwortung verbindet Beck mit Giddens. Für beide bedeutet institutionalisierte Reflexivität die Entwicklung einer demokratisch organisierten, durch Dialoge bestimmten öffentlichen Sphäre. 182 Münch sieht die Vereinigten Staaten und die Gesellschaften Europas auf dem Weg „zu einer ökonomischen Durchmobilisierung der alten Solidargemeinschaf180 181 182

Vgl. Beck (1996 b), S. 69 ff. und (1993), S. 157. Vgl. Lash (1996 b), S. 341, 347 f. Vgl. Lash (1996 b), S. 342 ff.; Beck (1988), S. 154, 287 und (1986), S. 363.

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ten“. Die Menschen würden sich immer weniger allein aufgrund gewachsener Solidaritäten, sondern zunehmend aufgrund „ökonomisch kalkulierten Marktverhaltens“ vereinigen. Ein steigendes Angebot konkurrierender Vereinigungen auf der Basis konvergierender Interessen biete dem Individuum Ersatz „für verlorene Zugehörigkeit, Geborgenheit, Wärme und Sicherheit“. Selbsthilfegruppen würden wie Pilze aus dem Boden sprießen und den bindungslos gewordenen Singles „stundenweise Geborgenheit“ bieten. Es entstehe eine neue „Interpretationszone“ zwischen dem Ökonomischen und den vorhandenen Solidargemeinschaften, „ein Schlachtfeld, auf dem täglich die Kämpfe zwischen den beiden Logiken in den Reibereien der Lebenspartner ausgetragen werden“. 183 Giddens erläutert die Moderne mit dem Bild des Dschagannath-Wagens, einer enorm leistungsstarken Maschine, die bis zu einem gewissen Grad von Menschen kollektiv gesteuert werden kann. Es bestehe aber immer die Gefahr, dass der Wagen sich der menschlichen Kontrolle entzieht und selbst zertrümmert. Es würden alle zermalmt, die sich ihm in den Weg stellen. Manchmal sei sein Weg berechenbar, manchmal nicht. Die Fahrt könne angenehm sein. Man könne sich aber nie ganz sicher fühlen, weil der Wagen über ein risikoreiches Gelände fährt. Im Unterschied zum Dschagannath-Wagen sei der Wagen der Moderne nicht aus ineinander greifenden Teilstücken zusammengefügt, sondern sei „ein Gefährt, das von spannungsreichen, widersprüchlichen, hin- und herdrängenden und verschiedenartigen Einflüssen getrieben wird“. 184 Die Kennzeichen der reflexiven Moderne seien „experimentelle Offenheit“ und „dialogische Demokratie“. 185 Für Giddens eröffnet sich die Aussicht auf eine ‚dialogische Demokratie‘, die sich bis zu den äußeren Grenzen der globalen Ordnung erstreckt. Die Menschheit sei nicht dazu verdammt, auf ewig in fragmentarischen Kulturen zu verharren. Jenseits von Verhaltenszwängen bestehe die Möglichkeit, „authentische Formen menschlichen Lebens zu entwickeln, die nur noch wenig mit den formelhaften Wahrheiten der Tradition gemein haben.“ 186 Ein Konsens über Vorstellungen des guten Lebens sei zwar nicht zu erwarten, es sei aber anzunehmen, dass die Chancen für „eine diskursive und dialogische Austragung von Wertkonflikten“ steigen, weil der Bedeutungsverlust von Traditionen und Autoritäten durch die Anerkennung der „Authenzität des Gegenübers“ ersetzt werden könne. 187 e) Verringerung der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung? Die Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung wird in einer kapitalistischen Marktwirtschaft vor allem vom Pioniergeist und der Risikobereitschaft der Unter183 184 185 186 187

Vgl. Münch (1991), S. 176 ff. Vgl. Giddens (1995), S. 173 f. Vgl. Lash (1996 b), S. 345. Vgl. Giddens (1996 a), S. 194. Vgl. Henkenborg (1998), S. 451.

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nehmer sowie von den Möglichkeiten der Gewinnerzielung bestimmt. Die Gewinnchancen hängen von den Produktionskosten und Absatzmöglichkeiten ab. Bei den Produktionskosten spielen Löhne, Rohstoffpreise, Steuern und Sozialabgaben eine bedeutende Rolle. Für die Absatzmöglichkeiten ist die Differenz zwischen dem angestrebten und dem realisierten Konsumstandard der Konsumenten entscheidend. 188 Je größer diese Differenz ist, umso besser sind die Absatzchancen der Unternehmen. Der angestrebte Konsumstandard ist stets kleiner als der gewünschte Konsumstandard, weil die Realisierungschancen (z. B. Arbeitsmöglichkeiten und Löhne) und Opportunitätskosten der Einkommenserzielung (z. B. Freizeitopfer und andere Wohlfahrtsverluste durch die Arbeitsleistung) berücksichtigt werden. Nach dem Zweiten Weltkrieg war die Differenz zwischen dem gewünschten und realisierten Konsumstandard sehr hoch. Durch die Planwirtschaft wurden aber die Möglichkeiten der Erhöhung des Konsumstandards zunächst stark eingeschränkt. Erst nach der Währungsreform und der Durchsetzung marktwirtschaftlicher Ordnungsprinzipien ergab sich eine starke Zunahme des angestrebten Konsumstandards. Es entstand eine große Differenz zwischen dem angestrebten und realisierten Konsumstandard, die zu hohen Wachstumsraten des Sozialprodukts führte. Obwohl sich durch neue Produkte und eine erhebliche Verbesserung der Produktqualität der angestrebte Konsumstandard erhöhte, nahm der Abstand zwischen dem angestrebten und realisierten Konsumstandard mit steigendem Wohlstand ab und reduzierte das Absatzpotenzial der Unternehmen. Die damit verbundene Verringerung der Neigung zur Erweiterung der Produktionskapazität wurde durch den langfristigen Anstieg der Steuer- und Sozialabgabenquote verstärkt. In einigen Perioden führte auch eine starke Erhöhung der Löhne und Rohstoffpreise zu einer Abnahme der Erweiterungsinvestitionen. Der Rückgang dieser Investitionen bei steigenden Rationalisierungsinvestitionen und zunehmender Verlagerung von Produktionsanlagen in das Ausland führten im Inland zu einer im Trend steigenden Arbeitslosigkeit. Da zahlreiche Märkte die Stagnationsphase der Marktentwicklung erreichten, verringerten sich die Gewinnchancen der Unternehmen durch Wettbewerbsaktivitäten erheblich. Dadurch nahm die Neigung der Unternehmer zu, eine Gewinnerhöhung (oder Verringerung der Verluste) durch wettbewerbsbeschränkende Strategien anzustreben. Außerdem stieg das Interesse an staatlichen Regelungen und Subventionen, die den Wettbewerbsdruck verringern können. 189 Die Neigung (und Fähigkeit?) zu einer Problemlösung durch Innovationen hat offenbar nicht nur in der Politik, sondern auch im Unternehmensbereich deutlich abgenommen. Bei der Schwächung der wirtschaftlichen Dynamik und zunehmenden staatlichen Regulierung haben in Deutschland und in einigen anderen Industrieländern der Ausbau des Wohlfahrtsstaates und die erfolgreiche Durchsetzung von partikularen Interessen eine bedeutende Rolle gespielt. Die private Initiative und Risikobereitschaft ist einer Anspruchsmentalität gewichen, die vom Staat eine umfassende Daseinsvor188 189

Vgl. Wulff (1985), S. 133 ff. Vgl. Wulff (1976), S. 212 f., 239 ff.

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sorge erwartet. 190 Die deutsche Pionierwirtschaft der Aufbauphase nach dem Zweiten Weltkrieg hat sich allmählich in eine Verwaltungswirtschaft verwandelt. Die weitere wirtschaftliche Entwicklung ist unbestimmt. Durch eine umfassende Reform der staatlichen Politik 191 und die Realisierung des großen wirtschaftlichen Entwicklungspotenzials, das sich durch neue wissenschaftlich-technische Erkenntnisse ergeben hat, kann ein starker Anstieg des angestrebten Konsumstandards bei erheblicher Verringerung der Produktionskosten erreicht werden. Zu einem leistungssteigernden Wettbewerbsdruck wird auch die Europäische Union und die weltweite Globalisierung beitragen. Andererseits hat sich der Bedarf an Produktionsfaktoren erheblich erhöht, die zum Umweltschutz und zur Lösung der anderen Probleme erforderlich sind, die sich durch die neuen Risiken ergeben. Die Wiedervereinigung hat ebenfalls zu einer schweren Belastung geführt. Es ist auch zweifelhaft, ob die bestehenden politischen Selektions- und Entscheidungsmechanismen zur Lösung unserer Probleme geeignet sind. Die derzeitige Unsicherheit über die künftige wirtschaftliche Entwicklung und staatlichen Sparmaßnahmen führt zu einer Reduzierung des angestrebten Konsumstandards. Bei der zurzeit schwachen Konsumneigung spielen aber nicht nur die zahlreichen ungelösten politischen Probleme und Risiken eine Rolle, sondern auch die von Vertretern der Wirtschaft (vor allem der Verbandsfunktionäre) oft übertrieben negativ dargestellten Entwicklungschancen der deutschen Volkswirtschaft.

II. Gegenwärtige Machtpositionen 1. Parteien Die Väter des Grundgesetzes entschieden sich für die französisch-rationalistische Variante der Demokratie, die der jeweiligen Mehrheit im Volk bzw. deren Vertretern im Parlament die höchste Gewalt im Staat überträgt. Das Grundgesetz enthält zwar einige unantastbare verfassungsrechtliche Normen und Ansätze von Gewaltenteilung, die aber keine ernsthafte Beschränkung der Mehrheitsmacht darstellen: Artikel 79 GG begrenzt die Gestaltungsmöglichkeiten des Parlaments durch die allgemeine Bestimmung, dass „eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1–20 niedergelegten Grundsätze berührt werden“, unzulässig ist. Diese Bestimmung kann weit oder eng interpretiert werden. Die verfassungsrechtlichen Normen sind so offen formuliert worden, dass sie von der Parlamentsmehrheit instrumentalisiert werden können. Die Verfassungswirklichkeit orientiert sich in Deutschland, wie in anderen Ländern, an den realen Machtverhält190 Das Anspruchsdenken scheint bei den Ostdeutschen noch stärker ausgeprägt zu sein als bei den Westdeutschen. Vgl. M. und S. Greiffenhagen (1993), S.372 f. und (1997), S.174, 214 f. 191 Vgl. die Ausführungen im Teil D.

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nissen. 192 Die Parteien beherrschen das Parlament und die Regierung. Es existiert keine inhaltliche Beschränkung der Gesetzgebung, wenn man von den kaum restriktiven Verfassungsbestimmungen absieht. 193 Das allgemeine Wahlrecht und die dadurch ausgelöste Entwicklung der Massendemokratie hat das Entstehen von politischen Parteien und Interessenverbänden begünstigt, die zu den wichtigsten kollektiven Akteuren geworden sind. Die überkommene Verfassungsordnung geht von der Verpflichtung der Akteure auf das Gemeinwohl aus. In der Realität kandidieren oft die Bürger als Abgeordnete, die sich wirtschaftliche Vorteile von einem Mandat versprechen. So drängen zum Beispiel Architekten und Vertreter der Bauindustrie in die Stadtparlamente. Die Staatsrechtslehre tendiert zu der Annahme, dass die Amtsträger sich „irgendwie“ an die Verpflichtung auf das Gemeinwohl halten. In der Realität lassen sich die kollektiven Akteure aber von den Eigeninteressen ihrer Mitglieder, besonders ihrer hauptamtlichen Funktionäre, leiten. Es fehlen Barrieren, die sie disziplinieren und kanalisieren könnten. Große Teile des Grundgesetzes wurden wörtlich aus früheren Verfassungen übernommen, obwohl sich die Verhältnisse völlig verändert haben. Die Verfassung richtet sich an die Staatsorgane. Parteien, Verbände und Medien gelten staatsrechtlich überwiegend als Teile der Gesellschaft, obwohl die Staatsorgane von ihnen beherrscht werden. Die in Artikel 21 GG erwähnte Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung ist nach Auffassung von Grimm für ihre Funktion nicht konstitutiv. Viel bedeutender sei ihr Einfluss auf die Verfassung. Die Parteien hätten sie ihren Bedürfnissen und Interessen angepasst und dadurch in ihrem Wesen völlig verändert. 194 Die Macht der politischen Klasse ist in der Bundesrepublik so groß, dass sie sogar über ihren eigenen Status entscheiden kann: Die Parlamentsabgeordneten können 192 Ein Beispiel für die bewusste Umgehung verfassungsrechtlicher Normen ist die Wiedervereinigung Deutschlands im Jahre 1990. Die Verfasser des Grundgesetzes hatten für diesen Fall den Artikel 145 in das Grundgesetz aufgenommen, der die Ausarbeitung einer neuen Verfassung für ein wiedervereinigtes Deutschland vorsah. Um diese Verfassungsrevision zu umgehen, haben Bundestag und Bundesregierung den Artikel 23 GG zweckentfremdet, der vorsah, dass „andere Teile Deutschlands“ dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beitreten können. Die Väter des Grundgesetzes hatten diese Regelung ausdrücklich und ausschließlich für die ehemaligen Ostgebiete des Deutschen Reiches vorgesehen. Ein weiteres Indiz für die geringe Verfassungsbindung der Parlamentsmehrheit ist die große Zahl von Verfassungsänderungen. Im Zeitraum 1949–1994 wurde das Grundgesetz 42 mal geändert. Dabei wurden mehr als 140 Artikel modifiziert, neu eingefügt oder aufgehoben. Bedenklicher als diese immerhin mit Zwei-Drittel-Mehrheit beschlossenen Verfassungsänderungen ist die wachsende Tendenz, verfassungsrechtliche Normen stillschweigend zu übergehen. Obwohl zum Beispiel Artikel 115 Abs. 1 GG vorschreibt, dass die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionsausgaben nicht überschreiten dürfen, wurde die Verschuldung für den Konsum weder von der Öffentlichkeit noch vom Verfassungsgericht unter Hinweis auf diesen Artikel ernsthaft gerügt. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 103 ff. 193 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 107. 194 Vgl. von Arnim (1999), S. 23 ff.; Grimm (1991), S. 294; Bernholz/Breyer (1984), S. 388.

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Verfassungsnormen und Gesetze ihrer Interessenlage entsprechend gestalten.195 Ideologische und sachpolitische Unterschiede sind für sie kein Hindernis für eine Einigung mit dem politischen Gegner, wenn dadurch ein möglichst weitgehender Zugriff auf Staat und Gesellschaft erreicht werden kann. So ermöglicht der Parteienkonsens zum Beispiel die Übernahme der früher von den Parteien und Verbänden getragenen Kosten der Professionalisierung der Politiker durch den Staat. 196 Für Diätenerhöhungen und Verbesserungen der Versorgungsleistungen finden sich regelmäßig parteiübergreifende Mehrheiten. Die Mandate der Landtagsabgeordneten waren ursprünglich als Ehrenämter konzipiert. Heute haben sich die Diäten der Landtagsund Bundestagsabgeordneten sehr weit angenähert; teilweise sind die Landtagsdiäten sogar höher. Der Diätenanstieg erfolgte trotz eines erheblichen Bedeutungsverlustes der Landtage. Die Parteien erhielten dadurch die Möglichkeit, ihre Abgeordneten als vom Landtag bezahlte Parteiarbeiter beschäftigen zu können. 197 Die Parteifinanzierung aus Steuermitteln kann zu einer Benachteiligung der kleinen und neu auf den politischen Markt drängenden Parteien führen. 198 Die Bundesrepublik hat bei der Staatsfinanzierung der Parteien und parteinaher Einrichtungen eine Vorreiterrolle übernommen und besitzt noch immer einen Vorsprung gegenüber den Ländern, die ihr gefolgt sind. 199 Die Parteien entscheiden auch selbst über die Wettbewerbsregeln bei Wahlen. Sie versuchen, die Wahlkreise so zu ordnen, dass ihre Wiederwahl erleichtert wird. 200 Ein weiterer wesentlicher Kartellbildungszweck ist die vernebelnde und lückenhafte Rechenschaftspraxis, mit der die Geldzuflüsse für die Parteien der Kontrolle der Öffentlichkeit entzogen werden. 201 Während die Kartelle in der Wirtschaft durch gesetzliche Regelungen zum Schutz des Wettbewerbs beschränkt werden, fehlen entsprechende Bestimmungen für politische Kartelle, obwohl die negativen Wirkungen in beiden Bereichen vergleichbar sind. Der Grund ist leicht zu erkennen: Die Kartellschmieder sind zugleich Gesetzgeber. 202 Durch die Einbeziehung Vgl. Schweinsberg (1998), S. 105; von Arnim (1997), S. 338. Vgl. Borchert (1999), S. 81 ff. In den achtziger Jahren wurden die staatsfinanzierten Parteistiftungen und Fraktionen sowie das Heer der Abgeordnetenmitarbeiter auf über 6000 Beschäftigte erhöht, während der Beschäftigtenstand bei den Parteiorganisationen absank. Faktisch stellt dieser Vorgang eine Externalisierung von Personalkosten der Parteiorganisationen auf öffentliche Haushalte dar. Vgl. Wiesendahl (1999), S. 69. 197 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 41, 48, 101. 198 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 48; Wiesendahl (1999), S. 62. Zur Verhinderung der Benachteiligung kleiner und neu gegründeter Parteien verlangt § 18 IV PartG nur einen Mindestanteil von 0,5 % der Wählerstimmen bei einer Bundestagswahl oder 1 % bei einer Landtagswahl. Vgl. Morlok (2003), S. 167. 199 Vgl. von Arnim (1991 b), S. 119. 200 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 56; Eichenberger (1999), S. 265 f. 201 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 59. 202 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 57; von Arnim (1997), S. 307. Die Nachteile sind bei einem politischen Kartell nach Auffassung von Arnim noch größer als bei einem wirtschaftlichen Kartell, weil die Bürger und Steuerzahler keine Ausweichmöglichkeiten besitzen. Vgl. von Arnim (1997), S. 312 f. 195 196

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der Opposition in wettbewerbsbeschränkende Absprachen kann die Regierungsmehrheit ihren beruflichen Status verbessern, ohne mit Stimmenverlusten bei Wahlen rechnen zu müssen. 203 Ein wichtiges Herrschaftsinstrument der Parteien ist die Möglichkeit der Ämterpatronage. Da im demokratischen Verfassungsstaat jede staatliche Funktion direkt oder indirekt auf demokratischer Legitimation beruhen muss, können die Parteien über die Stellenbesetzung auch die Staatsorgane oder öffentlichen Einrichtungen beeinflussen, die dem Parteienwettbewerb um Wählerstimmen entzogen sind. 204 Die Parteibuchwirtschaft spielt im öffentlichen Dienst und in halbstaatlichen Einrichtungen (wie den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten oder kommunalen Versorgungs-, Wohnungsbau- und Verkehrsbetrieben) eine bedeutende Rolle. 205 Es steigt nicht nur die Zahl der politischen Beamten, die als Vertraute eines Regierungsmitglieds ins Amt gelangen, die Parteien benutzen ihre Regierungspositionen auch dazu, ihre Anhänger auf allen Ebenen in Beamtenstellungen unterzubringen. Das Motiv dieser Politik ist die Stärkung des Parteieinflusses auf die Verwaltung oder die Belohnung von Parteimitgliedern. Den Motiven entsprechend wird zwischen der Herrschafts- und Versorgungspatronage unterschieden. Die parteipolitische Bindung der Beamten wird auch durch ihr Karrierestreben bewirkt. Es ist deshalb nicht überraschend, dass der Anteil der Parteimitglieder in der Beamtenschaft erheblich höher ist als in der Bevölkerung. Die „Parteibuchwirtschaft“ verstößt gegen den Artikel 33 Abs. 2 GG, der den altehrwürdigen Grundsatz betont, dass Beamten- und Richterstellen nur nach persönlicher Qualifikation und fachlicher Leistung vergeben werden dürfen. Die offene Flanke der richterlichen Unabhängigkeit ist das Personalauswahlverfahren bei der Besetzung von Spitzenpositionen in der Justiz. Das in den §§ 5 ff. BVerfGG für Verfassungsrichter geregelte Wahlverfahren führt mit dem Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit de facto zum anteiligen Besetzungsrecht der großen Parteien mit Vetomöglichkeit für Extremfälle. 206 Die großen Parteien behandeln sich in etwa gleich, während die kleineren Parteien mit weit geringeren Quoten abgefunden werden. 207 Die richterliche Unabhängigkeit wird nicht nur durch das von den Parteien beherrschte Personalauswahlverfahren gefährdet, sondern auch durch Nachteile, die einem Richter bei Beförderungen entstehen können, wenn er parteipolitisch unerwünschte Entscheidungen trifft. Noch stärker dürfte der Einfluss der Parteien auf die grundsätzlich weisungsgebundenen StaatsanwälVgl. von Arnim (1997), S. 308. Vgl. Grimm (1991), S. 423. 205 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 59 f. Bei den höchsten deutschen Beamten ist der Anteil der Parteibuchbeamten von 22 Prozent in den siebziger Jahren auf 53 Prozent in der Mitte der achtziger Jahre gestiegen. Vgl. M. Greiffenhagen (1997), S. 152 f. 206 Vgl. Grimm (1991), S. 283 ff.; von Arnim (1999), S. 26 und (1997), S. 230. Es fehlen empirische Untersuchungen, inwieweit sich in den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts die politische Provenienz der Verfassungsrichter widerspiegelt. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 46. 207 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 60. 203 204

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te sein. Mit einem Ermittlungsverfahren können die Staatsanwälte beauftragt werden, deren parteipolitische Bindung so stark ist, dass unerwünschte Ergebnisse kaum zu erwarten sind. Auf Weisungen kann die vorgesetzte Justizbehörde in der Regel verzichten, weil das Karrierestreben der Beamten schon zu einem „vorauseilenden Gehorsam“ führt. 208 Beamte, die auf Missstände aufmerksam machen, werden häufig mit beruflichen Nachteilen bestraft. 209 Diese aus Bürgersicht unerfreuliche und gegen rechtsstaatliche Prinzipien verstoßende Entwicklung wird durch die Vereinbarkeit von Beamtenstatus und politischem Mandat ermöglicht und führt zu einer parteipolitischen Kolonisierung aller drei politischen Gewalten. 210 Für den früheren Bundespräsidenten Roman Herzog ist die parteipolitische Ämterpatronage der „gewichtigste und zugleich wundeste Punkt in der Diskussion um den Parteienstaat“. 211 Arnim sieht in der Ämterpatronage „die wohl schlimmste Form der Ausbeutung des Staates durch die politischen Parteien, ein fortschreitendes Krebsgeschwür im Körper von Staat und Verwaltung.“ 212 Nach Artikel 5 Abs. 1 GG hat jeder „das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt“. Durch die Gesetzgebung und die Rechtsprechung ist eine Zweiteilung der Medienordnung entstanden. Die Pressefreiheit wurde im Sinne einer Angebotsfreiheit hergestellt. Es gibt keine Zutrittsbarrieren in Form von Lizenzen oder staatlichen Auflagen, die über die allgemeinen Gesetze hinausgehen. Finanzielle Reglementierungen oder Absicherungen, öffentliche Kontrollen oder Aufsichtsorgane fehlen. Es ist auch eine größere Anzahl privater werbefinanzierter Fernseh- und Hörfunkveranstalter neben die gebühren- und werbefinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten getreten. Die Dominanz der öffentlich-rechtlichen Unter208 „Das Schnüren von parteipolitischen Paketen und die bewusste Blockade der Besetzung von Spitzenpositionen im Justizbereich sind beschämend und systemgefährdend. So blieb zum Beispiel das Amt des Generalbundesanwalts vier Monate lang vakant, ein in der Tat untragbarer Zustand, der dann zu einem Skandal hätte werden können, wenn sich in diesem Zeitraum weitere terroristische Anschläge ereignet hätten.“ Grimm (1991), S. 136. Das Ausmaß der Unterwanderung der Justiz durch die Parteien ist unbekannt. Es fehlen auch genaue Daten über den Umfang der Ämterpatronage in der Bürokratie. Allerdings gibt es verschiedene Studien, die einen erheblichen Einfluss der Parteien auf die Besetzung von Beamtenpositionen nachweisen. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 46, 48. 209 Zum Beispiel hat der Leiter der Bonner Steuerfahndung, Klaus Förster, mit der Auslösung der als Flick-Skandal bezeichneten Parteispendenaffäre in seinem Amt keine Anerkennung und Unterstützung, sondern unverhohlene Zurücksetzung geerntet, so dass er schließlich seinen Dienst quittierte. Vgl. von Arnim (1996), S. 33 f. 210 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 46. Die große Mehrheit der Spitzenbeamten hält eine Parteipolitisierung mit Ämterpatronage und Eingriffen von Politikern in Verwaltungsbelange für schädlich. Diese Entwicklung wird sogar von Parteimitgliedern negativ beurteilt. Vgl. M. Greiffenhagen (1997), S. 153. 211 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 49. 212 Vgl. von Arnim (1993), S. 129.

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nehmen blieb aber vor allem durch die gesicherte Finanzierung über Gebühreneinnahmen, ihre Wettbewerbsvorteile auf dem Werbemarkt und durch Behinderung der privaten Anstalten erhalten. Die Kontrolle und Meinungsvielfalt von Hörfunk und Fernsehen sollte im öffentlich-rechtlichen Rundfunksystem durch die pluralistische Besetzung der Anstaltsgremien mit Repräsentanten gesellschaftlich relevanter Gruppen erreicht werden. Die Erwartung, dass weder der Staat noch gewinnorientierte Wirtschaftsinteressen bestimmenden Einfluss ausüben, hat sich aber nicht erfüllt. Hörfunk und Fernsehen sind in eine immer engere Verflechtung mit den politischen Parteien und den gesellschaftlichen Gruppen geraten, die in den Rundfunk-, Fernseh- und Verwaltungsräten der öffentlich-rechtlichen Anstalten vertreten sind. Die Organisationen, die über die Unabhängigkeit des Rundfunks wachen sollen, haben ihn als Instrument zur Entfaltung und Befriedigung ihrer Interessen entdeckt. Der Proporz in den Gremien hat zum Proporz in der Besetzung wichtiger Stellen geführt. Eine große Zahl von Mitarbeitern hat durch Regelaufstieg oder Abschiebung auf höher dotierte Positionen Besoldungsstufen erreicht, die die höchsten Stufen der Ministerialbürokratie übertreffen. Eine leistungsorientierte Personaleinsatzplanung wurde stark behindert. Die Anstalten haben heute eher die Funktion eines Erziehers als die eines Dieners ihrer Kunden. 213 Sie können kaum eine unabhängig-kritische Position gegenüber den Parteien einnehmen, obwohl das ihre Aufgabe sein sollte. 214 Nach Artikel 20 Abs. 2 GG geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Die Macht der Parteien ist zwar vom Wahlerfolg abhängig, die Wähler können aber wegen ungenügender Kenntnis der Folgen der Wahlentscheidung und stark eingeschränkter Wahlmöglichkeiten die ihnen vom Grundgesetz zugedachte Herrschaftsfunktion nur sehr eingeschränkt ausüben. Die staatlichen Aufgaben sind so umfangreich und komplex, dass niemand den vollen Umfang der Staatstätigkeit und alle bedeutenden Auswirkungen der staatlichen Maßnahmen kennt. Für jedes Teilgebiet gibt es Spezialisten, die oft unterschiedliche Auffassungen vertreten. Es fehlt ihnen vor allem die Fähigkeit, das oft komplizierte Zusammenwirken der verschiedenen staatlichen Maßnahmen richtig einzuschätzen. Zur Lösung dieser Aufgabe ist häufig die Zusammenarbeit von Experten vieler Fachgebiete erforderlich. Die zahlreichen falschen Prognosen von Forschungsinstituten und Expertenkommissionen zeigen, wie schwierig diese Aufgabe zu lösen ist. Der durchschnittliche Wähler ist bei der Entscheidung über alternative Parteiprogramme völlig überfordert, weil er sich die relevanten Informationen in der Regel nicht beschaffen kann. Es wäre für ihn auch irrational, sich die erforderlichen Kenntnisse anzueignen, wenn damit ein erheblicher Kosten- und Zeitaufwand verbunden ist, denn seine Stimme ist für den Wahlerfolg sehr wahrscheinlich bedeutungslos. Ausreichende Kenntnisse kann man nur bei den Fragen erwarten, mit denen sich der Wähler ohnehin ständig beschäftigt. Sein Interesse an der Politik ist vor allem bei den Problemen groß, die ihn und seine Familie unmittelbar betreffen. 215 Viele Menschen sehen nicht ein, weshalb sie sich mit etwas 213 214 215

Vgl. Kronberger Kreis (1997), S. 221 ff.; vgl. auch Assheuer (2004), S. 11 ff. Vgl. Grimm (1991), S. 363. Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 296.

17 Wulff

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beschäftigen sollen, das ihr eigenes Glück nur wenig zu berühren scheint.216 Der politisch interessierte Bürger kann sich wegen ungenügender Kenntnisse und begrenzter Zeit nur mit Teilaspekten der Politik befassen. So wie er als Unternehmer oder Arbeitnehmer an einem arbeitsteiligen Produktionsprozess teilnimmt, ist er als Staatsbürger Teilnehmer an einem arbeitsteiligen demokratischen Prozess.217 Die Beurteilung der Leistungen von Regierungsparteien leidet auch unter dem schlechten Gedächtnis der Wähler. Empirische Untersuchen zeigen, dass bei der Wiederwahl vor allem die Leistungen in dem Jahr unmittelbar vor der Wahl eine Rolle spielen. 218 Nach Auffassung von Beck gewinnt eine Partei die Wahl nicht durch bessere Kandidaten und Programme, sondern dadurch, dass sie das Nichtwähler-Potenzial durch das Ausmaß ihrer Skandale und ihres Versagens weniger erhöht als die Konkurrenzpartei. 219 Der Einfluss der Wähler auf die politischen Entscheidungen wäre selbst dann gering, wenn sie die Wirkungen der von den Parteien im Wahlkampf versprochenen Maßnahmen richtig beurteilen könnten, weil die Regierungspolitik nach dem Wahlsieg häufig vom Wahlprogramm abweicht. Wahlversprechen sind rechtlich nicht bindend. Den Politikern fällt es nicht schwer, kluge Erklärungen und Ausreden zu finden, wenn sie ihre Versprechen nicht erfüllen können oder wollen. 220 Die für Parteidemokratien typischen Praktiken des Stimmentauschs und der Koalitionsbildung erweitern die Diskrepanz zwischen Wählerpräferenzen und politischen Entscheidungen. 221 Hinzu kommen die zahlreichen (offenen und versteckten) Kooperationen und Netzwerke zwischen staatlichen und privaten Organisationen sowie Drohungen, Kampfmaßnahmen und Vetorechte der Repräsentanten staatlicher und privater Interessen, die den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß entscheidend prägen und oft zu (unvorhersehbaren) Ergebnissen führen, die die Mehrheit der Wähler ablehnen würde. Über die Wahlmöglichkeiten der Bürger entscheiden die Parteien mit der Nominierung der Kandidaten und der Formulierung des Wahlprogramms. Sie legen die im Wahlkampf relevanten Themen fest. Ein großer Teil des politischen Entscheidungsfeldes spielt im Wahlkampf keine Rolle. Das bedeutet, dass in Wahlen eine Mehrheit für ein umfassendes Regierungsprogramm gebildet wird, obwohl nur wenige Teile dieses Programms im Wahlkampf thematisiert und bei der Wahlentscheidung berücksichtigt werden. 222 Außerdem wird der Wähler gezwungen, über die politischen Probleme, Parteien und Personen ein pauschales Gesamtvotum abzugehen, weil eine konsequente Aufgliederung demokratischer Entscheidungsprozesse nach politischen Problembereichen fehlt, wenn man von der föderalistischen Teilung der Zu216 217 218 219 220 221 222

Vgl. Schulze (1996), S. 38. Vgl. Wehner (1992), S. 37. Vgl. Eichenberger (1999), S. 264. Vgl. Beck (1993), S. 220. Vgl. Eichenberger (1999), S. 265. Vgl. Leipold (1988), S. 271; Dittgen (1999), S. 257 ff. Vgl. Lehner (1981), S. 38 f., 71 f.; Kruse (1996), S. 18.

II. Gegenwärtige Machtpositionen

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ständigkeiten absieht. Er muss das Bündel seiner Ansichten zu den vielen politischen Einzelfragen in einem Kreuz (allenfalls zwei Kreuzen) auf seinem Wahlzettel zusammenfassen. „Auf ein extrem differenziertes politisches Problemfeld muss er damit in einer Weise reagieren, die ihn quasi zum politischen Analphabeten degradiert. Mit der Summe solcher analphabetischen Reaktionen gilt dann der demokratische Wählerauftrag an die Politiker als erteilt.“ 223 Der Bürger besitzt keinerlei Sanktionsmöglichkeiten für einzelne Entscheidungen und Politikfelder. 224 Wenn er einer Partei wegen eines bestimmten Programmpunktes seine Stimme gibt, muss er in Kauf nehmen, dass in anderen Bereichen eine seinen Interessen nicht entsprechende Politik verfolgt wird. 225 Er kann mit seiner Stimmabgabe auch nicht die Intensität einer Präferenz für das eine oder andere Güterbündel zum Ausdruck bringen. 226 Die Politiker sind an einer Stärkung der Einflussmöglichkeiten der Bürger im politischen Prozess nicht interessiert, weil damit eine Schwächung ihrer Position durch steigenden Leistungsdruck und verringerten Handlungsspielraum verbunden wäre. Da der Umfang der Informationsasymmetrie die Höhe der potenziellen Informationsrente bestimmt, besteht sogar ein Anreiz, durch eine gezielte Wahl der Politikinstrumente die Informationskosten der Wähler zu erhöhen. Politiker der Regierungs- und Oppositionsparteien stimmen oft im Interesse überein, den Wählern Informationen vorzuenthalten oder Themen nicht aufzugreifen. Zwischen Wählern und Repräsentanten besteht eine typische Prinzipal-Agent-Beziehung: Die Kontrolle der politischen Agenten ist für die Bürger mit hohen Kosten verbunden. Die Repräsentanten haben erhebliche Vorteile bei der Beschaffung entscheidungsrelevanter Informationen. Der Wähler hat nicht die Möglichkeit, Agenten zu bestrafen, oder zu belohnen. Die Gunst der Partei ist für die Politiker wichtiger als die Gunst der Wähler. 227 Die Einbindung der Abgeordneten in die Fraktionsdisziplin hat zur Folge, dass sie befürchten müssen, bei der nächsten Wahl nicht mehr aufgestellt zu werden, wenn sie „nach ihrem Gewissen“ entscheiden. Damit wird Artikel 38 Abs. 1 Satz 2 GG entwertet. 228 Nach Auffassung von Schumpeter ist der Wille des Volkes das Erzeugnis und nicht die Triebkraft des politischen Prozesses. 229 Vgl. Wehner (1992), S. 25 f., 39. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 111. 225 Vgl. Steinberg (1985), S. 244. Kruse vergleicht die Situation eines Wählers mit der eines Konsumenten, der entscheiden muss, in welchem Kaufhaus er in den nächsten vier Jahren seinen gesamten Bedarf decken will. Vgl. Kruse (1996), S. 17. 226 Vgl. Tietzel (1988), S. 92. 227 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 99 f, 180, 310; Tietzel (1988), S. 90; von Arnim (1996), S. 30; Shell (1981), S. 117; Kruse (1996), S. 22. Was bedeuten die Grundsätze der Freiheit und Unmittelbarkeit der Wahl von Parlamentsabgeordneten durch die Bürger (Artikel 28 Abs. 1 Satz 2 und 38 Abs. 1 Satz 1 GG), wenn die Wähler den Kandidaten auf sicheren Listenplätzen nichts mehr anhaben können? Vgl. von Arnim (1999), S. 27. 228 Vgl. von Arnim (1999), S. 28. 229 Vgl. Schumpeter (1946), S. 418. 223 224

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Der Informationswert des Wahlkampfes ist gering. Die Wahlwerbung erfolgt nach den gleichen Prinzipien wie die Konsumwerbung. Die Parteien versuchen, die flüchtige Aufmerksamkeit der Wähler mit knappen Slogans und unterschwelligen Assoziationen einzufangen. Je näher der Wahltermin rückt, umso undifferenzierter werden die politischen Aussagen. Die „plakative Simplifizierung“ kann als Entmündigung des urteilsfähigen Bürgers bezeichnet werden, dem die Wahlmöglichkeit zwischen unterschiedlichen politischen Programmen entzogen wird. Wehner erklärt die übliche Wahlkampfstrategie mit der Komplexität der Verhältnisse, der damit verbundenen Überforderung aller Beteiligten bei der Beurteilung konkreter politischer Zusammenhänge sowie mit der Einengung aller demokratischen Politik auf eine einmalige und alle politischen Bereiche umfassende Ja/Nein-Entscheidung der Bürger. Mit den schwer durchschaubaren Sachzusammenhängen kann auch die zunehmende Bedeutung von Personalentscheidungen für den Wahlkampf erklärt werden. Ein Politiker, der die komplizierten Zusammenhänge, die indirekten Effekte und die langfristigen Gefahren politischer Entscheidungen im Wahlkampf darstellt, wird dafür kaum belohnt. Er hat auch keinen Anreiz, auf Belastungen aufmerksam zu machen, die mit politischen „Wohltaten“ verbunden sind. Gegenüber der Konkurrenz populistischer Beschwichtigung kann sich ein problemorientiertes und an den langfristigen Interessen der Bürger ausgerichtetes Politikangebot kaum durchsetzen. 230 Bei öffentlichen Debatten geht es nicht um die Ermittlung der besten Alternative, sondern eher um eine gezielte Desinformation unter parteipolitischen Aspekten. 231 Je geringer die programmatische Beschränkung der Handlungsfreiheit der Politiker ist, umso mächtiger sind sie. Bei den bestehenden staatlichen Kompetenzen und demokratischen Prozessen kann man die Herrschaft der Politiker und die schwache Position der Bürger als systembedingt ansehen. Die Demokratie erweist sich nicht als Herrschaft des Volkes, sondern als Methode zur Hervorbringung einer Regierung. 232 Die Wahl ist in den Ländern mit straff organisierten wenigen Parteien (wie in Großbritannien und Deutschland) zu einer Volkswahl des leitenden Politikers und seiner Führungsgruppe geworden. Sie hat sich damit dem amerikanischen Typus der plebiszitären Präsidentenwahl angenähert. 233 In der Bundesrepublik ist der Anteil der Parteimitglieder an der Gesamtheit der Wähler sehr niedrig. 234 In den Parteien sind allenfalls 0,5 % der Bürgerschaft aktiv. Die große Mehrheit hat, von Wahlen abgesehen, keinen Einfluss auf die Politik. 235 Nur etwa zehn Prozent der Parteimitglieder wirken bei der Aufstellung der Wahllisten direkt oder indirekt mit. 236 Die Politik der Parteien wird von professionellen Berufspolitikern bestimmt, die in Personalunion die Kontrolle über Parteivorstände, Staats230 231 232 233 234 235 236

Vgl. Wehner (1992), S. 62 ff., 72 ff. Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 90. Vgl. Kleinewefers (1985), S. 44. Vgl. Scheuner (1980), S. 369. Er beträgt nur etwa 3 Prozent. Vgl. M. G. Schmidt (2003), S. 159. Vgl. Schachtschneider (1999), S. 214. Vgl. von Arnim (1997), S. 101 ff. und (1991), S. 114.

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und Regierungsämter ausüben. Die einfachen Parteimitglieder haben nur unbedeutende Funktionen. 237 Die Professionalisierung der parlamentarischen Elite und die staatliche Parteienfinanzierung haben die Autonomie der Parlamentsfraktion gegenüber der Parteizentrale gestärkt. 238 Die weitgehende Auflösung der Milieubindung der Parteien hat die Parteibasis durch Mitgliederschwund, Überalterung und höhere Fluktuation geschwächt. Aus der Sicht der Parteielite hat sich damit ihre Fähigkeit erheblich verringert, die Vermittlungsfunktion zwischen den Wählern und der Partei zu übernehmen. Diese Lücke wird durch die Demoskopie, die professionelle Wahlkampfberatung und vor allem durch die Massenmedien geschlossen. Die Entwicklung der Massenmedien hat zu einer zunehmenden Personalisierung und Professionalisierung der Politikvermittlung geführt und die Parteibasis zusätzlich geschwächt. Die Talkshow hat im Fernsehwahlkampf den Ortsverein ersetzt. Die Personalisierungsstrategie umgeht tendenziell die Parteibasis, weil sie auf direkte Legitimation von Führungspersönlichkeiten über die Öffentlichkeit zielt. 239 Die „Herrschaft von wenigen“ wurde auch durch die innerparteilichen Oligarchisierungs-, Bürokratisierungs- und Verapparatungstendenzen gestärkt, während der Spielraum für offene kontroverse Diskussionen, für die Willensbildung von unten nach oben und für Möglichkeiten der Mitgliederpartizipation kleiner wurde. 240 Eine gleichberechtigte Vertretungschance für Minderheiten und die offene Etablierung einer innerparteilichen Opposition sind für die Parteiführung unerwünscht, weil sie die im Wahlkampf Erfolg versprechende „geschlossene Selbstdarstellung“ erschweren würden.241 Die Abhängigkeit der Parteielite von der oft unbequemen Parteibasis hat sich auch durch die vom Staat bereitgestellten Finanz- und Humanressourcen verringert. Der Staat ist zum Überlebensgaranten der politischen Klasse geworden. 242 Die wichtigsten politischen Entscheidungen werden von sehr kleinen Gruppen getroffen. Dazu gehören Spitzenleute der Regierung, der Mehrheitsfraktionen und -pateien, insgesamt kaum mehr als zehn Personen. Die verfassungsmäßig eigentlich zuständigen Gremien (Parlament und Regierung) haben faktisch nur noch eine „Abnickfunktion“, weil an den von der „Elefantenrunde“ vorentschiedenen Paketen regelmäßig nichts mehr geändert werden kann. Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers wird durch seine Abhängigkeit von den Koalitionspartnern eingeschränkt. Diese Abhängigkeit wird bei der Ernennung von Ministern besonders deutlich. Das „freie Mandat“ des Abgeordneten wird durch die systembedingte Fraktionsdisziplin entwertet, die in der Praxis oft bis zum faktischen Fraktionszwang geht. Die Entmündigung der Bürger findet in der Entmündigung der meisten Vgl. Wiesendahl (1986), S. 86. Auf die Frage nach der Rolle der einfachen Mitglieder fällt den Spitzenpolitikern oft nur die „selbstlose Arbeit“ beim Plakatkleben in der Wahlkampfzeit ein. Vgl. Oberreuter (2003), S.98. 238 Vgl. von Beyme (2000 b), S. 174. 239 Vgl. Niedermayer (2000), S. 194 ff., 203, 205 f; Putnam (1996), S. 65 ff. 240 Vgl. Wiesendahl (1986), S. 89. 241 Vgl. Offe (1985), S. 221. 242 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 69 f.; von Arnim (1993), S. 176. 237

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Abgeordneten ihre Entsprechung. Man könnte von einem „System der organisierten Verantwortungslosigkeit“ sprechen. 243 2. Verbände Die Verbände werden trotz ihrer wichtigen Funktion für den politischen Entscheidungsprozess in der parlamentarischen Demokratie im Grundgesetz nicht erwähnt. Gründung und Existenz der Verbände werden als reines Grundrechtsproblem verstanden. Ihre Legalität liegt verfassungsrechtlich im Doppelcharakter der Grundrechte begründet, die zugleich „Rechte des einzelnen“ und „Grundelemente objektiver Ordnung des Gemeinwesens“ sind. Besonders wichtig ist die in Artikel 9 GG geregelte Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit. Im Unterschied zum Grundgesetz enthalten die Verfassungen der Länder zahlreiche Vorschriften über die Rechtsstellung von Interessengruppen und ihre Einordnung in die Staatsorganisation des jeweiligen Bundeslandes. 244 Ein Verband, der seine Wünsche möglichst weitgehend im Gesetzgebungsprozess durchsetzen will, muss schon in der Phase des Referentenentwurfs im federführenden Ministerium aktiv werden. Er muss Kabinettsentscheidungen, Reaktionen einzelner Minister und des Kanzlers, die Vorstellungen der Länderregierungen und die Diskussionen im Bundesrat, die parlamentarische Arbeit in den Ausschüssen und Arbeitskreisen der Fraktionen wachsam verfolgen. Er muss über Verbandsvertreter im Parlament Einfluss nehmen. Er muss mit Gutachten, Empfehlungen, Vorschlägen unabhängige Abgeordnete und die Öffentlichkeit informieren und überzeugen. Er muss bei öffentlichen Anhörungen in den Parlamentsausschüssen und bei außerparlamentarischen Aktionen mitwirken. Zum Schluss führt der Weg wieder in die Verwaltung, die bei der Anwendung der Gesetze häufig einen bedeutenden Gestaltungsspielraum hat. 245 Die Erfolgsaussichten der Verbände sind unterschiedlich. J. Weber unterscheidet zwischen verbandsexternen und verbandsinternen Einflussfaktoren. Zu den verbandsexternen Faktoren gehören: – Rechtsordnung, – Struktur des politischen Systems, – Art und Umfang der Staatstätigkeit, – Einstellung der Einflussadressaten, – Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für Verbandsbelange, – Konkurrenzsituation. 243 244 245

Vgl. von Arnim (1997), S. 149 f., 191 ff. Vgl. J. Weber (1977), S. 169 ff. Vgl. J. Weber (1977), S. 247.

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Zu den verbandsinternen Faktoren gehören: – Organisationsstruktur, – Organisationsgrad, – Mitgliederzahl, – Art der Interessen, – Finanzmittel, – Mobilisierbarkeit der Mitglieder, – Expertenwissen, – Störpotenzial, – Verbandsideologie. 246 Mehrere Geschäftsordnungen sehen die Beteiligung von Verbänden vor (§ 23 GGO, § 10 GeschO Bundesregierung, § 73 GeschO Bundestag). Für die Verbände ist § 23 der Gemeinsamen Geschäftsordnung (GGO) der Bundesministerien besonders wichtig. Diese Norm ermächtigt die Ministerien, bei der Ausarbeitung von Gesetzesinitiativen Vertreter von sachlich interessierten Spitzen- und Dachverbänden hinzuzuziehen. Außerdem besteht die Möglichkeit der Mitarbeit von Verbänden in Beiräten, Ausschüssen und Fachkreisen bei den obersten Bundesbehörden. Diese Regelung entspricht der schon vorher geläufigen Praxis. Durch die Privilegierung einzelner Spitzenverbände wird die Hierarchisierung des Verbandswesens gefördert. Der verdeckte Einfluss der Verbandsfunktionäre auf die Ministerialbürokratie bleibt bestehen. Die Verbandsvertreter erfahren die Einzelheiten von Gesetzesinitiativen häufig früher als die Parlamentarier. Es gibt auch einige gesetzliche Bestimmungen, die die Anhörung von Verbänden und die Beteiligung von Verbandsvertretern in Beiräten und anderen Gremien regeln. 247 Die Sozialversicherungsträger verwalten sich selbst mit paritätischer Beteiligung der Vertreter der Arbeitgeberverbände und der Gewerkschaften. 248 Die Interessengruppen wenden sich an die Stellen im politischen System, die für die Durchsetzung ihrer Forderungen wichtig sind. Es spielt deshalb die Kompetenzund Machtverteilung eine zentrale Rolle. In der Bundesrepublik sind der föderalistische Staatsaufbau, die verfassungsrechtlich starke Stellung des Bundeskanzlers, die Machtverlagerung vom Parlament zur Regierung, das personalisierte Verhältniswahlrecht, die überragenden legislativen Kompetenzen des Bundes, der starke Einfluss des Bundesrats auf die Gesetzgebung und die Verwaltungsmacht der Länder von Bedeutung. Die Großverbände können über die Landeslisten der Parteien Vertreter in den Bundestag (und in die Landtage) entsenden und innerhalb der Parteien 246 247 248

Vgl. J. Weber (1977), S. 187. Vgl. Scheuner (1985), S. 148; Alemann/Heinze (1979 a), S. 26. Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 66; J. Weber (1977), S. 167 ff.

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C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

ihre Interessen vertreten. 249 Eine beliebte Methode zum „Kauf“ von verbandspolitisch ungebundenen Abgeordneten ist der Abschluss von attraktiven „Beraterverträgen“. Die Verbände (manchmal auch Großunternehmen) erwarten keine Beratung, sondern Informationen über die Diskussion verbandspolitisch (unternehmenspolitisch) relevanter gesetzlicher Regelungen und vor allem die Unterstützung bei der Durchsetzung der Verbandsinteressen (Unternehmensinteressen). Je größer der Einfluss eines Abgeordneten auf die Gesetzgebung ist, umso höher ist das Honorar, das er für die gewünschte Dienstleistung erwarten kann. Nach dem geltenden Recht ist es jedem Abgeordneten unbenommen, sich in die Abhängigkeit von einem Verband oder anderen Interessenten an der Gesetzgebung zu begeben und sich dafür ein hohes Salär zahlen zu lassen. Der Frust der Abgeordneten über ihre Entmündigung bei politischen Entscheidungen scheint sie geradezu in die Arme von Interessenten zu treiben, die ihnen nicht nur ein zusätzliches Einkommen, sondern auch mehr Einfluss verschaffen. 250 Die in Artikel 38 I 2 GG geregelte Freiheit der Abgeordneten wird kurzerhand zur Freiheit umgedeutet, sich von Interessenten bezahlen zu lassen. Eschenburg hat schon früh darauf hingewiesen, dass bei Geldzuwendungen an Abgeordnete – unabhängig von der Nachweisbarkeit im Einzelfall – Korruptionsverdacht besteht. In der Bundesrepublik ist sogar die Bestechung von Abgeordneten – im Unterschied zu fast dem gesamten Ausland – mit keinem strafrechtlichen Risiko verbunden. 251 Die strafrechtliche Duldung von Abgeordnetenkorruption auf Parlamentsebene hat für andere Bereiche Signalwirkung. 252 Ein breiter Konsens über die Grundlagen der politischen Ordnung und die zentralen Ziele der Staatstätigkeit führt zur Entpolitisierung der staatlichen Maßnahmen, weil die politische Auseinandersetzung in die Entscheidungsgremien der Verwal249 Vgl. J. Weber (1977), S. 190 ff. Die direkte Repräsentanz der sozialen Schichten und Gruppen im Parlament hat heute eine geringere Bedeutung als die organisierte Einflussnahme in Netzwerken. Das muss aber nicht mit einer Verringerung des politischen Einflusses dieser Gruppen verbunden sein. Vgl. von Beyme (1999), S. 264. 250 Vgl. von Arnim (1997), S. 201, 210. Die von Conrad Schuhler durchgeführte Untersuchung der Nebentätigkeiten von Bundestagsabgeordneten der 14. Legislaturperiode führte zu dem folgenden Ergebnis: 206 Abgeordnete arbeiten für öffentliche Anstalten oder Körperschaften (wie Sparkassen, Rundfunk- oder Fernsehanstalten) oder engagieren sich (oft gegen Bezahlung) in Vereinen, Verbänden und Stiftungen. 293 Abgeordnete befinden sich darüber hinaus auf den Gehaltslisten von Privatfirmen als Aufsichtsrat, Berater oder Angestellter. Manche sind selbst Unternehmer. Es existieren mindestens 405 solcher Beziehungen zwischen dem Bundestag und der privaten Wirtschaft. 83 Abgeordnete stehen in Diensten von Banken und Versicherungen, 37 in Diensten der Landwirtschaft. 101 Abgeordnete werden von Mischunternehmen bezahlt (darunter befinden sich Beteiligungsgesellschaften oder Unternehmensberater). Nur 167 der 666 Bundestagsabgeordneten betätigen sich ausschließlich im Namen des Volkes. Vgl. Bode (2003), S. 210. 251 Der strafrechtliche Tatbestand der Abgeordnetenkorruption (§ 108 e StGB) wird wegen seiner extrem engen Fassung wohl nie zur Anwendung kommen. Er bezieht sich nur auf den Stimmenkauf, das heißt auf ein bestimmtes Abstimmungsverhalten im Parlamentsplenum. Vgl. von Arnim 1997, S. 268 f. 252 Vgl. von Arnim (1991 b), S. 119, 197, 201.

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tung, der Parlamentsfraktionen und der obersten Parteigremien verlagert wird. Die damit verbundene Ausschaltung der Wählerschaft und interessierten Öffentlichkeit stärkt die Einflussmöglichkeiten der Verbände, während die Einbeziehung einer breiteren Öffentlichkeit in die Auseinandersetzung die Erfolgsaussichten der Verbandspolitik verringert. 253 Der Umfang der staatlichen Aufgaben und die Verbandsaktivitäten verstärken sich gegenseitig: Je mehr Aufgaben der Staat übernimmt, umso lohnender wird es für die Verbände, die staatlichen Entscheidungen zu beeinflussen. Je aktiver die Verbände werden, umso größer wird der staatliche Aufgabenbereich und umso dichter wird das Netz der staatlichen Regulierung der Gesellschaft und Wirtschaft. Mit der Ausweitung des Leistungsangebots nimmt auch der Informationsbedarf und damit die Abhängigkeit des Staates von Interessengruppen zu. Der Abhängigkeit der Bürger von staatlichen Leistungen entspricht die Abhängigkeit des Staates von den organisierten gesellschaftlichen Gruppen. 254 Der Staat, der immer mehr Aufgaben an sich zieht, ist in Wirklichkeit kein starker, sondern ein schwacher Staat. Es wird die These vertreten, dass auch Verbände überfordert seien, wenn sie einen umfassenden Vertretungsanspruch geltend machen, weil sie in innere politische Konflikte gerieten. 255 Die Macht der Verbände hängt wesentlich von der Wertschätzung ihrer Gesprächspartner ab. Bei der Selektion und Gewichtung der zahlreichen Gruppeninteressen spielen verinnerlichte „Filter“ eine Rolle. Verbände, deren Repräsentanz bezweifelt wird, deren Forderungen auf Unverständnis stoßen oder deren vermuteter politischer Marktwert gering eingeschätzt wird, haben größere Schwierigkeiten als Interessengruppen, die auf positive Einstellungen stoßen. Es wird vermutet, dass die soziale Herkunft der Gesprächspartner für die Einstellung gegenüber den Verbänden von Bedeutung ist. 256 Für den Verhandlungsspielraum einer Interessengruppe ist die Beachtung und Beurteilung ihrer Forderungen von Presse, Fernsehen und Rundfunk wichtig. Deshalb wird durch eine gezielte Öffentlichkeitsarbeit eine möglichst dauerhafte positive Einschätzung der Verbandspolitik durch die öffentliche Meinung angestrebt. Manchmal ist die Flucht in die Öffentlichkeit das letzte Mittel, um eine verbandspolitische Forderung gegen den Widerstand der Parlamentsmehrheit durchzusetzen. Die besten Chancen zur Veröffentlichung ihrer Stellungnahmen, Forderungen und Drohungen in den Massenmedien haben die großen Verbände des Wirtschafts- und Arbeitssystems. 257 In der Bundesrepublik kann kein Verband seine Ziele gänzlich frei von konkurrierenden Gruppen und Bestrebungen verfolgen. Man kann zwischen zwei verschie253 254 255 256 257

Vgl. J. Weber (1977), S. 193 ff. Vgl. J. Weber (1977), S. 196 f. Vgl. Geißler (1979), S. 184 f. Vgl. J. Weber (1977), S. 197 ff. Vgl. J. Weber (1977), S. 202 ff.

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C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

denen Konkurrenzbeziehungen unterschieden: Konkurrenz um Verbandsmitglieder und Konkurrenz um staatliche Regelungen und Ressourcen. Während gleiche oder ähnliche Verbandsinteressen eine Konkurrenz um Mitglieder zur Folge haben, bewirken andere Verbandsinteressen einen Wettbewerb um staatliche Regelungen und Ressourcen. Eine Begrenzung der öffentlichen Mittel verstärkt die Konkurrenz zwischen den Verbänden. Je mehr Zeit, Aufmerksamkeit, Arbeitskraft und finanzielle Mittel im Konkurrenzkampf um Mitglieder zur Stärkung des Verbands eingesetzt werden müssen, umso weniger Ressourcen stehen für die Einflussnahme im politisch-administrativen System zur Verfügung. Miteinander konkurrierende Verbände haben deshalb eine schwächere Verhandlungsposition als Monopolverbände. Es besteht auch ein weitaus größerer Rechtfertigungszwang der Verbandsführung gegenüber den Mitgliedern. Sie muss ihre Politik durch ständige Erfolge legitimieren, um die Mitglieder bei der Stange zu halten. Deshalb führt der Konkurrenzdruck nicht selten zu verbaler Radikalität und überzogenen Forderungen. Die Verbände haben vor allem dann gute Chancen zur Durchsetzung ihrer Interessen, wenn es um staatliche Maßnahmen geht, die sich weniger zulasten eines anderen am Entscheidungsprozess beteiligten Verbands auswirken, als zulasten von Gruppen, die an diesem Prozess nicht beteiligt sind. 258 Regulative und protektionistische Maßnahmen lassen sich meist leichter durchsetzen als Maßnahmen zur Umverteilung und Ausweitung der Partizipation gesellschaftlicher Gruppen, die das Gleichgewicht der sozialen Kräfte verändern können. 259 Bei Geboten und Verbote ist der Widerstand in der Regel geringer als bei Maßnahmen, die sich auf die Staatseinnahmen und -ausgaben unmittelbar auswirken, weil die Folgen für Dritte schwerer abschätzbar sind. Zur Vermeidung eines unerwünschten Konkurrenzkampfes mit anderen Verbänden wird deshalb die Erreichung der Verbandsziele vor allem mit Geboten und Verboten angestrebt. Je wirksamer die in einen Gesetzgebungsprozess einbezogenen Interessengruppen ihre Positionen verteidigen können, umso enger ist der Handlungsspielraum der Regierung. 260 Wenn die Mitgliedergruppe eines Verbands eine hohe Marktmacht besitzt, kann die Androhung der kollektiven Leistungs- oder Konsumverweigerung die Durchsetzung von Verbandsforderungen erleichtern, weil die Bevölkerung bei ungenügender Kenntnis der Zusammenhänge dazu neigt, die Regierung für eine Verschlechterung ihrer Lage verantwortlich zu machen. Die Marktmacht kann auf der großen Zahl der Verbandsmitglieder (wie bei Industriegewerkschaften), auf besonders hoher Spezialisierung (wie bei Fluglotsen) oder auf der Verfügungsgewalt über eine wichtige Ressource (wie bei Unternehmen) beruhen. Die Marktmacht steigt bei höherem Organisationsgrad. Ein schmales Spektrum der vertretenen Interessen erleichtert den Interessenausgleich innerhalb des Verbands und stärkt die Verhandlungsmacht. Keine oder nur geringe Marktmacht haben die Verbände von Hausfrauen, Schülern, 258 259 260

Vgl. J. Weber (1977), S. 206 ff. Vgl. von Beyme (1980), S. 191. Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 356, 363.

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Studenten, Rentnern sowie Religionsgemeinschaften, Sportverbände und Verbände ethnischer Minderheiten. 261 Die günstigsten Voraussetzungen für die Durchsetzung von Verbandsinteressen haben die Wirtschafts- und Berufsverbände. Sie verfügen über beträchtliche Finanzmittel, eine hoch qualifizierte Bürokratie und unentbehrliche technische Kenntnisse. Ihre Mitwirkung ist auch bei der Durchsetzung staatlicher Maßnahmen wichtig. Mitgliederstarke Verbände (zum Beispiel die Gewerkschaften) haben ebenfalls gute Chancen. Die unteren sozialen Schichten der Bevölkerung sind in den bestehenden Verbänden und deren Führungspositionen schwach vertreten und haben keine eigenen Organisationen. Bestimmte Interessen sind nicht oder nur schwer organisierbar. Dazu gehören die Interessen der Verbraucher, Sparer, Steuerzahler, des Umweltschutzes und der Friedensbewegung. 262 Die Regierung tendiert dazu, die Produzenten (Empfänger von Einkommen aller Art, also auch die Arbeitnehmer) auf Kosten der Konsumenten zu begünstigen, weil eine Einkommenserhöhung stark fühlbar ist, während Preissteigerungen einen großen Kreis von Konsumenten-Wählern oft nur unmerklich schädigen. 263 In zahlreichen Ländern werden Wahlempfehlungen für eine bestimmte Partei von Landwirtschaftsverbänden, Gewerkschaften und Kirchen praktiziert. Oft reicht schon die Drohung der Mobilisierung des Wählerpotenzials zur Berücksichtigung der Verbandswünsche aus. Die Bedeutung der Finanzierung von Parteien und Politikern ist für die Durchsetzung der Verbandsinteressen umso größer, je schwächer deren Finanzkraft ist. Eine besonders Erfolg versprechende Einflussmöglichkeit ergibt sich durch den fast ständigen Informationsbedarf des Parlaments, der Regierung und der Verwaltung. Den staatlichen Organen fehlen regelmäßig ausreichende und zuverlässige Informationen, deren Beschaffung oft mit hohen Kosten verbunden ist. Häufig besitzen die Verbände die benötigten Informationen. Sie können ihren Informationsvorsprung gezielt zur Durchsetzung ihrer Forderungen einsetzen. Die Beeinflussung der Mitglieder eines Entscheidungskörpers durch Weiterleitung ausgewählter Informationen wird mit Lobbying bezeichnet.264 Kleine Organisationen haben gegenüber großen erhebliche Vorteile: In kleinen Organisationen wird die soziale Kontrolle der Mitglieder durch direkte Interaktionen und Kontakte sowie durch weitgehend spontane Normensysteme erleichtert. Vgl. Vieler (1986), S. 134; Heinze (1981), S. 44 f.; Bernholz/Breyer (1984), S. 349, 355. Vgl. Steinberg (1985), S. 251 ff.; P. Behrens (1986), S. 271 f. Ein Beispiel für einen erfolgreichen Verbandseinfluss ist die Landwirtschaftspolitik: Im Europarat sind die Agrarinteressen stark vertreten. Zur Beeinflussung der Agrarpreisverhandlungen hat es verschiedene europäische Aktionen der Landwirte gegeben (z. B. Traktorendemonstrationen in Brüssel). Der Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hatte im 7. Deutschen Bundestag mit 77 % Verbandsfunktionären die stärkste Verbandsfärbung. Der Deutsche Bauernverband hat ein Vorschlagsrecht bei der Auswahl der Fachminister beansprucht. Vgl. Ackermann (1998), S. 188 ff. 263 Vgl. Frey (1977), S. 126. 264 Vgl. Vieler (1986), S. 134 ff.; Groser (1981), S. 126; Bernholz/Breyer (1984), S. 349. 261 262

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Große Organisationen brauchen formale Kommunikationsnetze und Entscheidungsprozesse für Gruppennormen. Außerdem ist ein formalisierter Kontrollapparat zur Durchsetzung der Normen erforderlich. Im Unterschied zu kleinen Organisationen können große Organisationen ihre Ziele nicht optimal erreichen, wenn sie für ihre Mitglieder nur kollektive Güter bereitstellen, weil der Anteil jedes einzelnen Mitglieds am Gesamtgewinn geringer ist und die Verweigerung eines angemessenen Beitrags zu den Kosten der von der Organisation produzierten kollektiven Güter den Organisationszweck weniger gefährdet. Zur Motivierung ihrer Mitglieder müssen deshalb selektive Anreize geschaffen werden, von deren Genuss die Mitglieder ausgeschlossen sind, die keine ausreichende Leistung erbringen. Diesem Zweck können unterschiedliche materielle und immaterielle Güter dienen. Dazu gehören zum Beispiel: Soziale Belohnungen (Status, Prestige, Macht); Prämien und Ehrungen für überdurchschnittliche Aktivitäten; Versicherungen, Darlehen oder Bürgschaften; Vermittlung von Ämtern und Positionen außerhalb der Organisation. Manche Organisationen können Mitglieder bestrafen, die sich nicht an den Kosten beteiligen. Zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit einer großen Organisation ist ein Führungs- und Funktionärskader erforderlich, der über selektive Anreizsysteme motiviert wird. Da solche Anreize knappe und häufig auch kostspielige Güter sind, müssen sie gezielt und differenziert für die Belohnung von Mitgliedern eingesetzt werden, die wichtige Aufgaben und Positionen übernehmen. Das führt letztlich zu einer Statushierarchie, mit der ein hierarchisch strukturiertes Anreizsystem korrespondiert. Das Interesse der Funktionäre an einer Erhöhung der selektiven Anreize kann sich auf die Verbandsaktivitäten auswirken und mit einer Verringerung der eigentlichen Organisationsziele verbunden sein. 265 Wenn die Verbandsmitgliedschaft ausschließlich durch die privaten Nebenprodukte begründet wird, ist das Kollektivgut der verbandlichen Einflussnahme für die Beitrittsentscheidung be265 Vgl. Lehner (1981), S. 81 ff. Die Begründung der Notwendigkeit der Verbandsführung wird als „Ehernes Gesetz der Oligarchie“ bezeichnet. In dem von Robert Michels 1925 erschienenen Buch „Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie“ wird eine hierarchische Organisationsstruktur als Voraussetzung jeder effektiven Parteitätigkeit dargestellt. Diese These soll für alle großen Organisationen gelten. Vgl. Lehner (1981), S. 82 f. Die grundsätzliche Bedeutung der selektiven Anreize für die Entstehung von Organisationen und Aktivitäten der Verbandsmitglieder hat vor allem Olson analysiert. Vgl. Olson (1995). Wilson ermittelt die Faktoren, die die Struktur und das Verhalten von Organisationen bestimmen: Art und Weise der Anreize; Heterogenität der Erwartungen von Mitgliedern, Spendern und Anhängern hinsichtlich der von der Organisation bereitgestellten Anreize; Konflikte zwischen Individuen und Gruppen, die um bestimmte Anreize konkurrieren. Er unterscheidet drei Arten von Anreizen: Materielle (in Geld bewertbare), soziale (Ämter, Status, Macht, soziale Anerkennung, freundschaftliche Beziehungen) und zweckbestimmte (individuelle Befriedigung über die Mitwirkung an einem guten Zweck) Anreize. Für ihn sind die Zwecke von Organisationen eine veränderliche Eigenschaft. Seiner Ansicht nach spielen (wie bei Downs) politische Unternehmer eine bedeutende Rolle, die kollektive Aktivitäten organisieren und Organisationen leiten, um daraus Profite zu ziehen. Je mehr ihre Motive von den Zielen der Organisation abweichen, umso eher seien sie geneigt, bei einer Bedrohung des Organisationserhaltes die Organisationsziele zu verändern. Vgl. Lehner (1981), S. 86 ff.

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deutungslos. Dann kann die Verbandsführung jegliches Kollektivgut bereitstellen, ohne die Unterstützung der Mitgliederbasis zu verlieren. 266 Zur Durchsetzung der Organisationsziele ist eine gewisse Unabhängigkeit der Verbandsführung von der Mitgliedschaft und eine Beeinflussung des Mitgliederverhaltens notwendig. Eine korporative Politik setzt einen beträchtlichen Freiraum der Funktionärsebene voraus. Ab einer bestimmten Größe der Organisation besteht die Gefahr, dass ein Übergewicht der Verbandsführung gegenüber den Mitgliedern entsteht. Zu den Ursachen dieser Machtverschiebung gehören bürokratische Strukturen, durch die Verbandsführung kontrollierte Informationskanäle und eine Umkehr der innerorganisatorischen Meinungsbildungs- und Zielfindungsprozesse. Die Macht der Verbandsführung wird durch die Möglichkeit der Mitglieder eingeschränkt, mit Widerspruch oder Abwanderung auf eine unerwünschte Verbandspolitik zu reagieren. 267 Der Wechsel zu einem anderen Verband hat wegen des Monopolcharakters vieler Wirtschafts- und Berufsverbände nur eine geringe Bedeutung. Der Widerspruch wird am besten durch die innerorganisatorische Demokratie gewährleistet. In großen Organisationen hat aber das Führungspersonal einen starken Einfluss auf die Wahl der Verbandsspitze, also auf die eigene Wiederwahl. Bei der Äußerung opponierender Ansichten tritt auch die Problematik von Kollektivgütern auf, denn es kann für ein einzelnes Mitglied lohnend sein, auf die Aktivitäten anderer Mitglieder zu warten, statt die mit dem Widerspruch verbundenen Mühen auf sich zu nehmen. Das Streben der Funktionäre nach Unabhängigkeit von der Basis ist begrenzt, weil die Legitimität der Verbandspolitik von einer starken Beteiligung und gesicherten Folgebereitschaft der Basis abhängt. Die Kanäle der Partizipation werden deshalb zumindest formal offen gehalten. Eine große Organisation tendiert zum Aufbau von zwei verschiedenen Willensbildungsprozessen, von denen der eine öffentlich stattfindet (Diskussionen, Wahlen, Richtungskämpfe), während der andere hinter geschlossenen Türen (Expertendiskussionen, Spitzengespräche, interne Absprachen, persönliche Loyalitäten usw.) abläuft. 268 Die Pluralismus- und Korporatismustheoretiker vertreten die These, dass zwischen der Verbandselite und den Mitgliedern eine funktionale Abhängigkeit existiert, die die Anbindung der ausgehandelten Kompromisse an die Mitgliederinteressen garantiert. 269 Die Gewerkschaftsmacht ist durch die hohe Arbeitslosigkeit und den Mitgliederschwund stark gesunken. Die Gewerkschaften müssen ihre Lohnforderungen reduzieren und können kaum verhindern, dass „soziale Besitzstände“ abgebaut werden. Sie erklären den Mitgliederverlust gerne mit der Massenarbeitslosigkeit. Das ist aber nicht überzeugend, weil bei einem Verlust des Arbeitsplatzes nur noch ein sehr geringer, fast symbolisch zu nennender Gewerkschaftsbeitrag zu zahlen ist. Die steigende Erwerbstätigkeit der Frauen kann eine Rolle spielen, weil Frauen schwe266 267 268 269

Vgl. Vieler (1986), S. 101. Vgl. Hirschman (1974). Vgl. Vieler (1986), S. 101 ff.; P. Behrens (1986), S. 262 ff. Vgl. Reuter (1991), S. 196.

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rer zu organisieren sind. Andererseits hat die Frauenarbeit besonders stark im öffentlichen Dienst zugenommen, in dem der gewerkschaftliche Organisationsgrad sehr hoch ist. Der Hauptgrund für den Mitgliederschwund ist sicher der berufsstrukturelle Wandel. Die typischen Gewerkschaftsmitglieder waren Industriearbeiter, vor allem Facharbeiter mit Gesellenbrief nach einer dreijährigen betrieblichen Ausbildung, die in Großunternehmen mit tayloristischer Arbeitsorganisation beschäftigt waren. Obwohl diese Beschäftigungsgruppe ständig abgenommen hat, ist sie noch immer die einflussreichste Gruppe in den Industriegewerkschaften. Die neuen hoch qualifizierten Facharbeiter haben ein Berufsverständnis, das eher dem der schwer organisierbaren Angestellten als dem der traditionellen Facharbeiter entspricht. Außerdem wandelt sich häufig das Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Verhältnis in ein Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis. Die Zunahme der Teilzeitarbeit und der Dienstleistungsberufe sind weitere Ursachen für das sinkende Interesse an einer Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft. 270 Die Arbeitgeberverbände haben ebenfalls Probleme durch die strukturellen Veränderungen. Dabei spielt der Trend zu kleinen Unternehmen eine bedeutende Rolle, die schwer zu organisieren sind. Viele Arbeitgeberverbände haben inzwischen dem Wunsch von Unternehmen nach Verbandsmitgliedschaft ohne Tarifbindung entsprochen, indem sie verschiedenen Formen von Gastmitgliedschaften eingeführt haben. 271 3. Bürokratie Die staatliche Bürokratie ist für die Durchführung der vom Parlament und der Regierung beschlossenen Gesetze und Maßnahmen zuständig. Sie soll nach dem klassischen Bürokratieverständnis nur als ausführendes Organ des politischen Willens tätig sein. Im Unterschied zur Neuen Politischen Ökonomie gehen die Staatsrechtslehre, die Allgemeine Staatslehre, die Staats- und Rechtsphilosophie (noch immer) häufig von der Annahme aus, dass die staatlichen Amtsträger sich bei ihren Handlungen ohne Rücksicht auf eigene Ziele und Interessen am Gemeinwohl orientieren und den politischen Prozess nicht beeinflussen. 272 Die Realität weicht in jeder Hinsicht von diesen Idealvorstellungen ab. Der klassische Normtyp des Konditionalprogramms mit der Aufzählung der Voraussetzungen für staatliches Eingreifen und Darstellung der zulässigen Maßnahmen verliert allmählich gegenüber einem Normtyp der Staatstätigkeit an Bedeutung, der im Gegensatz zum Konditionalprogramm als Finalprogramm charakterisiert werden kann. Bei diesem Normtyp werden der staatlichen Verwaltung Ziele gesetzt und Gesichtspunkte genannt, die beim Einsatz der verfügbaren Mittel und Maßnahmen zu beachten sind. Da in der Regel schon die Handlungsziele nicht kon270 271 272

Vgl. Birsl (1999), S. 162 ff. Vgl. Birsl (1999), S. 169 f. Vgl. Leipold (1988), S. 264; von Arnim (1997), S. 57.

II. Gegenwärtige Machtpositionen

271

fliktfrei zu verwirklichen sind, muss die Verwaltung selbständig Prioritätsentscheidungen treffen. Noch größer ist der Spielraum bei der Zielverfolgung. Die Verwaltung erhält dadurch einen hohen Grad an Autonomie und wird in bedeutendem Umfang zu einer politisch entscheidenden Instanz. Die Möglichkeiten der gerichtlichen Kontrolle der Verwaltungsentscheidungen sind bei Finalprogrammen wesentlich geringer als bei Konditionalprogrammen: Es kann nur überprüft werden, ob konfligierende Ziele nachvollziehbar abgewogen und alle vorgegebenen Gesichtspunkte berücksichtigt wurden. Die planende und lenkende Verwaltung, deren Entscheidungen vom Parlament nur noch schwach determiniert sind, entgleitet zusehends der rechtsstaatlichen Kontrolle der Gerichte und führt „zu einer längst überwunden geglaubten Selbstherrlichkeit“, weil die überwiegend in der Epoche des liberalen Ordnungsstaates entstandenen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Mittel ihre Funktion als Kontrollinstrumente nur noch in beschränktem Umfang erfüllen können. Diese Entwicklung ist eng verbunden mit der sich wandelnden Aufgabe des Staates „von der status quo-bezogenen, auf Bewahrung oder Wiederherstellung eines störungsfreien Zustands gerichteten Gefahrenabwehr zur zukunftsbezogenen, den Prozess der wissenschaftlich-technischen Veränderung der Gesellschaft steuernden Risikovorsorge“. 273 Die anordnende Verwaltung wird auch immer mehr zu einer kooperierenden Verwaltung, die sich in Aushandlungsprozesse begibt, Umweltbeziehungen aktiviert und dabei möglicherweise eine Rolle übernimmt, die mit der in Artikel 20 III GG postulierten Bindung an Gesetz und Recht nur noch bedingt vereinbar ist. Eine solche Verwaltung ist flexibler als die durchnormierte und kann vielleicht auch den politischen Willen besser durchsetzen. 274 Exklusive Verhandlungsprozesse sind aber einer Kontrolle weitgehend entzogen, denn das Merkmal informeller Absprachen ist ja gerade, dass ihr Zustandekommen und oft auch ihr Inhalt nicht bekannt gemacht werden. Die Einflussmöglichkeiten von Regierung und Parlament auf die Verwaltung nehmen deshalb ab. 275 Die starke Expansion des Sozialstaates beeinträchtigt ebenfalls die Kontrolle der Bürokratie, weil die Politiker das Gewirr von Ansprüchen und Zuteilungen nicht mehr übersehen können. Die Regierung ist dadurch von einer umfangreichen Verwaltung abhängig geworden, die ein Eigenleben entwickeln und die Rechtsstaatlichkeit gefährden kann. 276 Kontrollprobleme ergeben sich auch durch die Flut von Vorschriften. 277 Es besteht in Deutschland (aber auch in anderen Ländern) eine starke Neigung, Probleme durch Rechtsnormen zu lösen. Wenn der Staat regulierend in einen Lebensbereich eingreift, entstehen neue Prozesse, die zur Beseitigung unerwünschter Nebeneffekte neue ReVgl. Grimm (1991), S. 172 ff., 196, 357 f., 416; Brugger (1994), S. 37 ff. Vgl. Ellwein (1992), S. 28 ff. 275 Vgl. A. Benz (1992 c), S. 55, 35. 276 Vgl. Blankart (1983), S. 159. 277 Der damalige Bundesjustizminister Engelhard hat 1986 geschätzt, dass heute in einem einzigen Jahr so viele rechtliche Regelungen veröffentlicht werden wie vor einem Jahrhundert in einem Zeitraum von zehn Jahren. Der Rekord wurde 1976 mit drei Bänden des Bundesgesetzblattes mit insgesamt 2884 Seiten erreicht, 1984 waren es immerhin noch zwei Bände mit 2560 Seiten. Vgl. Wewer (1992), S. 306 f. 273 274

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C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

gelungsbedürfnisse hervorrufen. Die meisten Aufgabenfelder werden in Unkenntnis ihres möglichen Umfangs betreten, erweitern sich mit dem sich ausbildenden Sachverstand selbsttätig und differenzieren sich in Teilbereiche aus. Die damit zunehmende Spezialisierung des Personals bedarf in wachsendem Maße der Koordination. Die Landwirtschaftspolitik in der Europäischen Union ist ein besonders gutes Beispiel für einen Prozess, in dem protektionistische Maßnahmen Probleme verursachen, die immer detailliertere Regelungen zur Folge haben, eine Expansion der Bürokratie bewirken und die Effektivität der staatlichen Steuerung verringern. 278 Eine weitere Ursache für den Machtzuwachs der Verwaltung ist das handwerkliche Versagen der Gesetzgebung, die sich häufig nicht ausreichend um die Vollziehbarkeit der Gesetze kümmert. Der Bundestag hat keinen Einblick in den Vollzug seiner Gesetze durch die Länder und Gemeinden. Die Ministerialbeamten des Bundes können bei der Ausarbeitung von Gesetzentwürfen die Erfahrungen nicht auswerten, die Praktiker in einer Landesbehörde gemacht haben. Dadurch ergeben sich unklare Regelungen, die der Verwaltung Handlungsspielräume eröffnen, oder es treten beim Vollzug Schwierigkeiten auf, die nur durch Anpassungsleistungen der Verwaltung überwunden werden können. 279 Im Unterschied zu der Idealvorstellung der Bürokratie geht die Neue Politische Ökonomie von der realistischen Annahme aus, dass nicht nur Politiker und Verbandsfunktionäre, sondern auch Bürokraten in erster Linie ihre persönlichen Interessen verfolgen. Niskanen nimmt an, dass alle diese Interessen (Gehalt, Beförderungschancen, Macht und Reputation) positiv mit der Budgethöhe korrelieren und deshalb jede Bürokratie an der Maximierung ihres Budgets interessiert sei. Die Bürokraten würden nach einer Ausweitung ihres Leistungsbereichs streben, weil die Aussichten auf einen Budgetzuwachs mit steigenden Leistungen zunehmen. Sie hätten gute Erfolgsaussichten, weil die Führung in der Regel überlastet sei und kaum Zeit für Probleme habe, die die Wiederwahl nicht gefährdeten. So könnten oft unbedeutende Aufgabenbereiche ungestört wuchern. Im Unterschied zu Niskanen geht Downs nicht von einem einzigen dominierenden Ziel aus. Zu den bedeutenden Zielen rechnet er Macht, Prestige, Sicherheit, Einkommen, Loyalität zu bestimmten politischen Konzeptionen und Ideologien sowie professionelle Qualität. Die Bürokraten maximierten diese Zielgrößen in einem Ausmaß, welches ihren Fortbestand und ihre Funktionsfähigkeit am ehesten gewährleisten kann. Downs berücksichtigt auch Faktoren, die das Interesse der Bürokraten an einem Wachstum ihres Zuständigkeitsbereichs verringern. In der Regel folge einer anfänglichen Phase raschen Wachstums und funktionaler Erweiterung einer Bürokratie zunehmend das Streben nach Bestandssicherung. 280 Eine bedeutende Ursache der Bürokratenmacht ist die Abhängigkeit der Regierung und des Gesetzgebers von den Fachkenntnissen der Bürokratie, die ihren In278 279 280

Vgl. Ellwein (1992), S. 23 und (1994), S. 142, 184; Thieme (1988), S. 23 f. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 85 f.; Ellwein (1992), S. 23. Vgl. Lehner (1981), S. 114 ff.; Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 195 f.; Frey (1977), S. 133 ff.

II. Gegenwärtige Machtpositionen

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formations- und Kompetenzvorsprung zur gezielten Beeinflussung der Präferenzen der Entscheidungsträger einsetzen kann. Dadurch ergeben sich gute Erfolgsaussichten beim Streben nach Ausweitung von Handlungsspielräumen und Verringerung von Kontrollen. 281 Zu den Hauptaktivitäten eines Büros gehört die Pflege der Beziehungen zum Parlament. 282 Die deutschen Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst haben durch das Berufsbeamtentum und den ihm nachgebildeten Bundesangestelltentarif eine besonders starke Position. Es wird ihnen ein hohes Maß an Sicherheit gewährt, das weit über den Kündigungsschutz hinausgeht und vielfach die Sicherung des konkreten Arbeitsplatzes und der dort zu bewältigenden Arbeit einschließt. 283 Während die Volksvertreter kommen und gehen, bleibt die beamtete Bürokratie bestehen. Dieser Vorteil der Bürokraten erhöht ihren Informationsvorsprung gegenüber dem Parlament und der Regierung. Die gehobenen Beamten beherrschen die Kunst, mit Hilfe des Papierkriegs Vorschläge und Anträge zu verzögern und alle Anordnungen zu sabotieren, die ihnen nicht passen. Sie besitzen die Fähigkeit, den Inhalt von Gesetzen auf mehr oder weniger subtile Art zu verändern und die Anwendung von Gesetzen zu verzögern oder zu beschleunigen, je nachdem, ob sie unerwünscht oder erwünscht sind. 284 Die Abhängigkeit der Verwaltung von Informationen, die nur Verbände liefern können, führt zu einer Interessengemeinschaft zwischen der Bürokratie und den ebenfalls nach politischem Einfluss strebenden Verbänden. Diese Interessengemeinschaft wird durch die Abhängigkeit der Bürokratie von der Unterstützung der Verbände bei der Durchsetzung ihrer Ziele im politischen Entscheidungsprozess verstärkt. Die Verflechtung von Bürokratien und Verbänden ist mit einer starken Beeinflussbarkeit bürokratischen Handelns durch organisierte Interessen verbunden, weil die Bürokraten die Verbandsunterstützung in der Regel nur durch die Befriedigung von Ansprüchen und Erwartungen der Interessengruppen erreichen können. 285 Hinzu kommen vor allem im Bau-, Verkehrs-, Energie- oder Militärsektor spezielle bürokratisch-industrielle Koalitionen, die als Politiknetzwerke oder böse als „Filz“ bezeichnet werden. 286 Informelle Arrangements, in denen die Regierung einen bevorzugten Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen mit kooperativem Verhalten und Selbstkontrolle der Industrie tauscht, stellen eine Erweiterung der weiter existierenden parlamentarischen Entscheidungszentrale durch „intelligente Verarbeitungseinheiten“ dar, deren Bedeutung ständig zunimmt. Da diese Problemlösungen eine Abschottung von der parlamentarischen Öffentlichkeit voraussetzen, haben sie einen Kontrollverlust des Parlaments zur Folge. 287 281 282 283 284 285 286 287

Vgl. P. Behrens (1986), S. 210 f.; Jänicke (1993), S. 66 f. Vgl. Frey (1977), S. 134. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 152 f. Vgl. M. und R. Friedman (1980), S. 315. Vgl. Lehner (1981), S. 119. Vgl. Jänicke (1993), S. 64. Vgl. V. Schneider (1992), S. 132 f.

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Die Bürokratie kann sich insgesamt und auf Dauer gesehen gegenüber dem gewählten Parlament weitgehend durchsetzen. Das zeigt sich bei der Formulierung der vom Parlament verabschiedeten Gesetze, bei der großzügigen Nutzung des Verordnungsrechts und beim Erlass von Verwaltungsvorschriften (Erlasse, Richtlinien). Vom Parlament beschlossene (formelle) Gesetze werden nicht selten durch interne Richtlinien konterkariert. Negative Wirkungen von formellen Gesetzen, Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften sind für die Bürokratie kaum mit Nachteilen verbunden. Sie wirken sich eher auf die Wahlchancen von Kandidaten und Parteien aus. 288 Die eigentliche Arbeit der Legislative wird nach Auffassung von Hayek zunehmend der Bürokratie überlassen, weil die Legislative mit den Aufgaben beschäftigt sei, die in den Ermessensspielraum der Verwaltung gehörten. 289 Die Regierung ist ebenfalls auf die staatliche Bürokratie angewiesen und kann ihre Ziele nur erreichen, wenn sie vom bürokratischen Apparat unterstützt wird oder dieser ihren Plänen zumindest keinen Widerstand entgegensetzt. 290 Die Regierungsmitglieder werden in ihrem Ressort zunehmend zu Marionetten der Bürokratie.291 Hayek sieht die größte Gefahr für die Freiheit in den Aktivitäten tüchtiger Verwaltungsfachleute, die sich ausschließlich mit dem beschäftigen, was sie als das öffentliche Wohl ansehen, weil aus dieser Art der Verwaltung des Volkswohls ein eigenwilliger und unkontrollierbarer Apparat entstehe. 292 4. Justiz Das Gewicht des Bundesverfassungsgerichts steigt in einem langfristigen Trend relativ zum parlamentarisch-demokratischen Prozess. In den vergangenen Jahrzehnten hat die Häufigkeit ständig zugenommen, mit der dieses Gericht in Anspruch genommen wurde. Immer öfter mussten die demokratisch beschlossenen Regelungen korrigiert werden. 293 Diese allmähliche politische Gewichtsverlagerung wird unterschiedlich bewertet. Einige betonen die höhere politische Legitimität des parlamentarischen Verfahrens gegenüber der gerichtlichen Ausdeutung von Verfassungsklauseln. Die institutionalisierte Prinzipientreue erscheint aus dieser Sicht als politische Untugend. Andere heben das Grundgesetz als zeitlosen gesellschaftlichen Basiskonsens und die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts hervor, einem irrtumsanfälligen demokratischen Prozess Grenzen zuzuweisen. Der Respekt vor der Vgl. S. Franke (1998), S. 113. Vgl. von Hayek (1981), S. 52 f. 290 Vgl. Frey (1977), S. 130. 291 Vgl. von Hayek (1981), S. 196 f. 292 Vgl. von Hayek (1991), S. 333. 293 Das Bundesverfassungsgericht hat zum Beispiel Ende 1990 und Anfang 1991 die folgenden gesetzlichen Regelungen wegen eklatanter Mängel im parlamentarisch-demokratischen Prozess aufgehoben: Ein gesamtdeutsches Wahlrecht; ein Steuerrecht, das private Einkommen unterhalb des Existenzminimums steuerpflichtig machte und Zinseinkünfte steuerlich bevorzugt behandelte; den Entzug des Eigentums an der eigenen Wohnung aufgrund der gewährten Sozialhilfe. Vgl. Wehner (1992), S. 17 ff. 288 289

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Verfassung und ihrer gerichtlichen Ausdeutung scheint bei den Bürgern größer zu sein als der Respekt vor den Institutionen der parlamentarischen Demokratie. Die zunehmende Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich nicht nur durch die häufige Aufhebung von Gesetzen, sondern auch durch eine Rechtsprechung, die zahlreiche allgemeine und für den Gesetzgeber verbindliche Regelungen geschaffen hat. Das Gericht hat seine Beschränkung auf die Kontrollfunktion nicht immer genügend beachtet. In einigen Fällen ist es der Versuchung erlegen, Beschlüsse zu fassen, die in den Bereich der politischen Gestaltung eingreifen. Das war vor allem dann der Fall, wenn das Gericht aus Anlass einer Gesetzesannullierung bestimmte verfassungskonforme Lösungen vorgeschlagen hat oder wenn nicht nur eine Bindung an seinen Urteilsspruch, sondern auch an die ihm zugrunde liegenden Motive verlangt wurde. Damit hat es gleichsam ungewollt Funktionen der Legislative übernommen. Den politischen Parteien sind solche Vorgriffe nicht selten willkommen, weil ihnen damit die Entscheidung über strittige Fragen abgenommen wird. Sie benutzen die Verfassung gerne als Waffe in der parteipolitischen Auseinandersetzung und neigen bei unangenehmen Entscheidungen dazu, die Auseinandersetzung nicht mit der parlamentarischen Mehrheitsentscheidung abzuschließen, sondern mit dem Bundesverfassungsgericht fortzusetzen, dem das Grundgesetz eine beispiellose Kompetenzfülle zugewiesen hat. 294 Diese Entwicklung wird von Dahrendorf scharf kritisiert, weil die Übernahme politischer Funktionen von der Justiz das Widerspiel von Initiative und Kontrolle außer Kraft setze. Es werde so getan, als gäbe es eine absolute Gewissheit. Politische Entscheidungen der Justiz seien auch deshalb besonders bedenklich, weil sie keiner Kontrolle von außerhalb der Justiz ausgesetzt sind. 295 Nach Auffassung von Habermas sollte das Bundesverfassungsgericht nur im Themenbereich der politischen Teilhaberechte und demokratischen Öffentlichkeit entscheiden und alle anderen Entscheidungen dem gewählten Parlament überlassen. 296 Die Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts wird durch das Recht der Europäischen Gemeinschaft eingeschränkt. Der Europäische Gerichtshof hat den Vorrang direkt anwendbarer Vertragsbestimmungen gegenüber jeglichem nationalen Recht postuliert. Es spielt keine Rolle, ob es sich um früheres oder späteres Recht, um Verwaltungsrecht, um einfaches Recht oder um Verfassungsrecht handelt. Die Doktrin vom Primärrecht der Verträge wurde auf alle Arten von Gemeinschaftsrecht ausgedehnt. Das gilt auch für Richtlinien des Rates, die von der nationalen Gesetzgebung nicht innerhalb der vorgesehenen Frist in innerstaatliches Recht umgesetzt wurden. Mit der Vorrangdoktrin erzeugte das Gericht logische Schwierigkeiten im nationalen Verfassungsrecht: Wie konnten von nationalen Parlamenten ratifizierte Verträge (oder Rechtsetzungsakte aufgrund solcher Verträge) Vorrang gegenüber 294 Vgl. Grimm (1991), S. 306; Streit (1986), S. 102; Leipold (1988), S. 277; Langguth (2000), S. 70 f. 295 Vgl. Dahrendorf in: Markt, Plan und Freiheit 1983, S. 69. 296 Vgl. Buchstein (2001), S. 258.

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nationalen Verfassungen beanspruchen, die von den Parlamenten nicht im gleichen Verfahren hätten geändert werden können? Dieser Konflikt beschäftigt nationale Verfassungsgerichte seit langem und ist von einer zufrieden stellenden Lösung immer noch weit entfernt. Da nationale Gerichte und andere Beteiligte die Doktrin der Direktwirkung grundsätzlich anerkannt haben, ergibt sich de facto ein effektives Monopol des Europäischen Gerichtshofs für die inhaltliche Auslegung von Gemeinschaftsrecht. 297 Fast das gesamte Wirtschaftsrecht ist heute europäisches Recht. Weitere Rechtsgebiete werden zunehmend von europäischen Richtlinien bestimmt. Der einmal beschlossene Bestand an Normierungen hat einen höheren Bestandsschutz als das Grundgesetz, das mit einer Zweidrittelmehrheit geändert werden kann, während die Änderung des primären Gemeinschaftsrechts einen einstimmigen Beschluss der Mitgliedsstaaten erfordert.298 Es wird behauptet, dass das von Parteien indirekt beherrschte Richterwahlverfahren die Unabhängigkeit des Verfassungsgerichts bedrohe und die Verfassung die Parteienherrschaft nicht wirksam einschränken könne. 299 Das Bundesverfassungsgericht hat unter dem Einfluss des Verfassungsrichters Leibholz mit dazu beigetragen, dass das Gewicht, der Einfluss und die Allgegenwärtigkeit der politischen Parteien ständig gewachsen sind. 300 Trotz sehr unerfreulicher Auseinandersetzungen und parteipolitisch kontroverser Besetzungen ist es bisher immer gelungen, dem Gericht so sachkompetente Vertreter zuzuführen, dass es nach dem Bundespräsidenten wohl das angesehenste Verfassungsorgan sein dürfte. 301 Man kann sich aber auf die Wächter- und Gegenspielerrolle des Bundesverfassungsgerichts nicht uneingeschränkt verlassen. 302 Die richterliche Unabhängigkeit bietet keine Sicherheit gegen die Durchsetzung parteipolitischer Ziele, wenn eine sachlich und rechtlich richtige Entscheidung die Karriere des Richters gefährdet. Wenn ein Richter annimmt, dass eine formal korrekte, aber politisch unerwünschte Entscheidung weder vom Vorgesetzten noch vom Obergericht honoriert wird, wird er wohl zu einer weniger formalen Entscheidungspraxis neigen. In der antiformalistischen politischen Kultur gilt als „aufgeschlossen“ und „modern“, wer „lebensnah“ entscheidet.303 Im Unterschied zu den Rich297 Vgl. Scharpf (1999), S. 55 ff. Nationale Gerichte haben einzelne Entscheidungen nicht immer ohne weiteres akzeptiert. In der letzten Zeit ist der Widerstand gegen den Gerichtshof konzentrierter und stärker geworden. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Maastrichter Vertrag (von 1994) werden weder EU-Entscheidungen noch Urteile des Europäischen Gerichtshofes automatisch akzeptiert. Das Urteil dieses Gerichts zu den Gemeinschaftsregeln über den Bananenimport (von 1995) ist ein weiterer Schuss vor den Bug der Gemeinschaftsrechtsprechung. Vgl. Wallace (1996), S. 156. 298 Vgl. Lepsius (2000), S. 335. 299 Vgl. C. II. 1. 300 Vgl. Giesing (1999), S. 80. 301 Vgl. Ellwein/Hesse (1994), S. 136. 302 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 71. 303 Vgl. Seibel (1992 c), S. 360 f.

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tern unterliegen die Staatsanwaltschaften einer direkten Lenkung durch die politische Exekutive. 304 In der letzten Zeit hat die Bedeutung der richterlichen Entscheidungen generell zugenommen. Eine Ursache ist die oft schlechte Qualität der Rechtsetzung, die sich durch die zunehmende Überforderung des demokratischen Verfahrens und die daraus resultierende Hektik des Gesetzgebers in einem Wohlfahrtsstaat ergibt. Hinzu kommen Steuerungsschwierigkeiten durch die Komplexität und die nicht hinreichend antizipierbare gesellschaftliche Evolution. Die Rechtsprechung muss (wie die Bürokratie) versuchen, die Mängel der Gesetzgebung zu beseitigen. 305 Der Machtzuwachs der Justiz hängt auch mit dem Ausbau des staatlichen Sozialleistungssystems zusammen. Die Redistributionspolitik braucht relativ detaillierte Gesetze und Ausführungsbestimmungen, wenn sie die individuellen Verhältnisse berücksichtigen will. Dadurch werden immer größere Lebensbereiche der Gesellschaftsmitglieder reglementiert und kontrolliert. In einem Rechtsstaat führt diese Entwicklung zu einem stärkeren Gewicht der Rechtsprechung. 306 Durch die zunehmende Bedeutung unbestimmter Rechtsbegriffe wird nicht nur die Bürokratie gegenüber der Justiz gestärkt, sondern auch die Justiz gegenüber dem Parlament und der Regierung, weil folgenreiche Entscheidungen aus dem demokratisch kontrollierten Entscheidungsbereich häufig in Gerichtsprozesse verlagert werden. Durch die gerichtliche Überprüfung „materieller“ Probleme wird die traditionelle Verfahrensorientierung der gerichtlichen Verwaltungskontrolle unterhöhlt. In die Beurteilung der „Vertretbarkeit“ gehen unvermeidlich Momente des sozialen und politischen Alltagsverstandes und politischer Ideologie ein. 307 Der Machtzuwachs der Gerichte wird auch mit der abnehmenden Bereitschaft der Bürger erklärt, die Ergebnisse der von schlagkräftigen Interessen beherrschten politischen Entscheidungsverfahren anzuerkennen. Obwohl einige die Unabhängigkeit der Gerichte bezweifeln, versuchen andere, „dem Gesetz der Stärke durch die Stärke des Gesetzes Einhalt zu gebieten“. 308 Eine weitere Ursache des Machtzuwachses der Rechtsprechung ist die zunehmende Verwissenschaftlichung der richterlichen Entscheidungsprozesse. Ursprünglich geltende „Sachzwangkonstruktionen“ wurden brüchig und, zumindest partiell, individuell entscheidungszugänglich. Hinzu kommt die Ausweitung der richterlichen Entscheidungsräume durch die „Überproduktion von hypothetischen, zusammenhanglosen und widersprüchlichen Detailergebnissen“ wissenschaftlicher Analysen. In vielen zentralen Konfliktfeldern (insbesondere Reaktortechnologie, UmVgl. Kruse (1996), S. 27. Vgl. Streit (1986), S. 101. 306 Vgl. Kirsch (2002), S. 129 f. 307 Vgl. Seibel (1992 c), S. 359 f. Die rechtsschöpfende Tätigkeit der amerikanischen Gerichte wird von Buchanan kritisiert. Vgl. Leschke (1993), S. 97. 308 Vgl. Kirsch (1988), S. 130. 304 305

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weltfragen, Familien- und Eherecht, Arbeitsrecht) stehen sich Experten und Gegenexperten gegenüber. Der Richter kann bereits durch die Auswahl der Gutachter eine Vorentscheidung treffen. Er muss die für die Urteilsfindung relevanten Argumente ordnen und gewichten. Richterliche Überprüfungsverfahren gehören fast schon zum Normalablauf eines öffentlich umstrittenen Verwaltungsaktes. Die Rechtssicherheit wird durch die wachsende Unsicherheit über die Ergebnisse und die Dauer der Gerichtsverfahren beeinträchtigt. 309

5. Medien Die Medien haben in der Demokratie eine wichtige Informations- und Kontrollfunktion. Sie sollen über gesellschaftliche und politische Vorgänge, Zusammenhänge, Probleme und Problemlösungen informieren. Außerdem sollen sie die Politiker, Bürokraten, Verbandsfunktionäre und andere Inhaber von Machtpositionen kontrollieren und den Bürgern das Ergebnis ihrer Untersuchungen mitteilen. Sie können ihre Aufgabe nur dann erfüllen, wenn sie unabhängig sind, ein ausreichender Wettbewerb zwischen ihnen besteht, das Berufsethos und unabhängige Gerichte bewusst falsche Aussagen verhindern, die Freiheit der Berichterstattung vom Staat gesichert wird und die Bürger so tolerant sind, dass auch die politischen Gegner ihre Ansicht frei äußern können, ohne persönliche Nachteile befürchten zu müssen. Bei pauschaler Beurteilung kann man die These begründen, dass die Medien in der Bundesrepublik ihre Informations- und Kontrollaufgabe befriedigend gelöst hätten. Sie produzieren eine große Vielfalt von Meinungen und haben zahlreiche politische Skandale und Korruptionsfälle aufgedeckt. Vielleicht stellen sie sogar die wirksamste Schranke für die Willkürherrschaft der Politiker und Parteien dar, weil sie die öffentliche Meinung prägen und damit die Wahlchancen beeinflussen. Das ist vor allem deshalb von großer Bedeutung, weil es den Parteien weitgehend gelungen ist, die staatlichen Organe zu durchdringen und zu beherrschen. Das größte Problem im Medienbereich stellen die öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten dar, die keinem wirksamen Wettbewerb ausgesetzt sind. Die Parteien haben kein Interesse, diese Anstalten denselben Wettbewerbsnormen zu unterwerfen, wie sie für die übrigen Medien gelten. Es ist für sie viel bequemer, politische Positionen auf dem Proporzwege zu besetzen. 310 Die Folge sei weniger eine „Ausgewogenheit der Kritik als eine Ausgewogenheit im Verschweigen“. 311 Die gemeinsamen Interessen der Parteien haben aber bisher nicht verhindert, dass in der Bundesrepublik unterschiedliche politische Auffassungen dargestellt und die Leistungen der Politiker (und anderer einflussreicher Persönlichkeiten) kritisch beurteilt werden. Trotzdem stellt der zunehmende Einfluss der Parteien auf die öffentlich-rechtlichen Rund309 310 311

Vgl. Beck (1986), S. 318 ff. Vgl. Kronberger Kreis (1997), S. 225. Vgl. von Arnim (1991 a), S. 113.

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funk- und Fernsehanstalten eine erhebliche Gefährdung der Informations- und Kontrollfunktion dieser Medien dar. 312 Die elektronischen Medien haben die Wahrnehmung öffentlicher Angelegenheiten grundlegend verändert. So werden Probleme wie Drogen, Kriminalität, Obdachlosigkeit und Armut viel deutlicher sichtbar. 313 Die Entwicklung der Technik hat auch zu einer weltweiten Informations- und Kommunikationsgemeinschaft geführt und die hohe Aktualität von Rundfunk und Fernsehen sowie eine große Informationsbreite ermöglicht. Das Internet gibt jedem Menschen die Möglichkeit, sich sofort über jedes Land auf der Welt sowie über alle politischen Systeme und Konflikte zu informieren. Dadurch verlieren die nationalen Grenzen ihre Bedeutung. Kein politisches Regime kann noch seine Macht durch ein Informationsmonopol sichern.314 Die Entwicklung der Medien ist aber auch mit einer zunehmenden Gefahr der Desinformation und Manipulation verbunden. Die Informationsfülle ist so groß, dass sie nur einen kleinen Teil verarbeiten können. Bei der Selektion der Informationen spielen Kriterien eine Rolle, die den Wertungen der Journalisten entsprechen. Sie wählen regelmäßig die Informationen aus, die vermutlich auf ein starkes Interesse stoßen. So ist zum Beispiel erklärbar, dass über einen weit entfernten Krieg in einem unbedeutenden Land kaum berichtet wird, obwohl ihm Hunderttausende zum Opfer fallen, während jeder Flugzeugabsturz mit weit weniger Opfern Beachtung findet. Ein damit zusammenhängendes Problem ist die Verkürzung und Vereinfachung der Darstellung und Kommentierung der Informationen. Politische Werbespots werden immer bildhafter und kürzer; die Übermittlung einer programmatischen Botschaft ist kaum noch möglich. Das Fernsehen erreicht hohe Zuschaltquoten durch Kontroversen und Polemik mit aktiver Beteiligung prominenter Politiker und passiver Beteiligung der Zuschauer. Bei den beliebten Talkshows mit Politikern handelt es sich eher um einen von Journalisten gesteuerten rhetorischen Wettbewerb als um die Klärung von Sachverhalten und Positionen. Die Zusammenhänge werden meist einseitig und nicht selten auch bewusst falsch dargestellt. Die Politik wird zu einer reinen Unterhaltung. Das berufliche Interesse der Journalisten lenkt die Aufmerksamkeit auf Praktiken des Machtmissbrauchs, die man in früheren Zeiten vielleicht nicht beachtet hätte. Über positive Erfahrungen wird seltener berichtet als über negative. Der zunehmend negative Tenor der Berichterstattung im Fernsehen hat wahrscheinlich die Einstellung der Bürger zur Politik und zum Staat beeinflusst und eine zynische Politikeinstellung gefördert. 315 Nach Ansicht von Shell sind die Manipulationsmöglichkeiten der Medien beschränkt. Je zentraler eine normativ fundierte Einstellung oder ein Wert ist, umso Vgl. von Arnim (1996), S. 34. „Es gibt zahllose Politiker, die ernsthaft glauben, ihr Rundfunksender sei eine große Orgel und die Redakteure seien die dazugehörigen Pfeifen.“ Assheuer (2004), S. 12 f. 313 Vgl. Putnam (1996), S. 53. 314 Vgl. Giddens (1995), S. 175 f.; Küchler (2000), S. 313 ff.; Weller (1999), S. 435. 315 Vgl. Putnam (1996), S. 67 f.; Klages (1996), S. 239; Scharpf (2000), S. 280; Kaina (2002), S. 60 ff. 312

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geringer sei die Wahrscheinlichkeit einer Veränderung. Die in der Persönlichkeitsstruktur verankerten Werthaltungen würden harte Barrieren gegen Beeinflussungsversuche bilden. 316 Nach neueren Forschungsergebnissen gilt diese Aussage nur bei politisch interessierten und informierten Zuschauern. Andere Zuschauer seien für politische Argumente empfänglich, „die als einfache Botschaft, gut verpackt und in wiederholter Darstellung an sie herangetragen werden“. Die vom Fernsehen bewirkte Lähmung der kritischen Fähigkeiten habe zur Folge, dass die Unterschiede zwischen Symbol und Wirklichkeit nicht mehr erkannt werden. Es bestehe auch die Gefahr, dass die Politiker sich mehr um das Erscheinungsbild als um die Inhalte der Politik kümmern. 317 Die Massenmedien spielen im Wahlkampf der Parteien eine zentrale Rolle. Ihre zunehmende Bedeutung für das Wahlmanagement der Parteien zeigt sich nicht nur in der Werbung für Parteiprogramme und Kandidaten, sondern auch in der Beschaffung von Informationen über die Wünsche, Bedürfnisse und Forderungen der Bürger. Diese Informationsquelle wird ergänzt durch die demoskopisch ermittelte öffentliche Meinung, die auch für die Realitätskonstruktion durch die Medien von Bedeutung ist. Besonders groß ist der Einfluss des Fernsehens. 318 Es stellt sich die Frage, ob für die wegen ihres starken Einflusses auf die Meinungsbildung oft als vierte Gewalt bezeichneten Medien Kontrollen existieren, die einen Machtmissbrauch verhindern, ohne die Meinungsfreiheit und Unabhängigkeit der Berichterstattung zu gefährden. Das ist nach Ansicht von S. Franke nicht der Fall. Der Schutz der Persönlichkeitsrechte sei durch die Gerichte nicht genügend gesichert. Presseberichte und -kommentare enthielten häufig Unterstellungen und Verdächtigungen, die unterhalb der Schwelle des letztlich juristisch Fassbaren liegen. Selbst dann, wenn eine Gegendarstellung gedruckt oder gesendet werden muss, sei der bei einer breiten Öffentlichkeit entstandene Eindruck nicht mehr auszulöschen. Eine wirksame Kontrolle der privatrechtlichen Medien sei noch weniger effektiv als die schon unzureichende Kontrolle bei den öffentlich-rechtlichen Medien. Die Kette, die beispielsweise nach dem Landesmediengesetz von Baden-Württemberg den privatrechtlichen Rundfunk über den Medienrat und die Landesanstalt für Kommunikation mit dem Staatsministerium und schließlich mit dem Landesparlament verbindet, sei recht lang. Außerdem trage die ungewöhnlich umfangreiche und heterogene Besetzungsliste im Medienrat wohl eher zur Selbstblockade als zur wirksamen Kontrolle bei. 319 Das Internet kann die Ausdifferenzierung der politischen Öffentlichkeit zu einem autonomen sozialen Subsystem erleichtern, weil Kommunikationssysteme entstehen, die gegenüber ökonomischen und politischen Einflüssen unabhängig sind. Aus einer Monopolisiserung von Faserleitungen, Übertragungssatelliten und Routersta316 317 318 319

Vgl. Shell (1981), S. 130 f. Vgl. Landfried (1991), S. 206 ff. Vgl. Niedermayer (2000), S. 195. Vgl. S. Franke (1998), S. 114 f.

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tionen kann sich keine Kontrolle der in ihnen stattfindenden Kommunikationsprozesse ergeben. Die Computernetze sollen im Unterschied zu den konventionellen Massenmedien die Aufgabe übernehmen, die Aspekte sozialer Differenzierung und kultureller Heterogenität moderner Gesellschaften zu artikulieren, indem sie ungehindert „eine unbegrenzte Vielfalt divergierender politischer Identitätsansprüche, Utopien, Ideologien, Meinungen, Interessen, Forderungen und Alternativvorschläge“ zum Ausdruck bringen. 320 Die Medienforschung hat festgestellt, dass sich die jüngere Generation von den klassischen Massenmedien entfernt und immer selbstverständlicher das Internet als Informationsmedium nutzt.321 6. Sonstige Machtpositionen Die Eliten in Staat, Parteien, Wirtschaft, Verbänden, Forschung und Medien sind die Herrschenden im Volkskapitalismus. Die Lohn-Leistungs-Bindung wird bei ihnen locker und großzügig ausgelegt. Ein 10- bis 15-Stunden-Tag kommt nicht selten vor; er ist aber nicht mit „Arbeit“ im knechtischen Sinn, sondern mit „anspruchsvollen Tätigkeiten“ ausgefüllt, die komplex und vielseitig sind. Es besteht eine fließende Trennung von Arbeitszeit und Freizeit, von öffentlichem und privatem Leben. Entsprechend fließend ist die Leistungsbewertung. Fehlleistungen führen selten zu Absetzungen, und wenn, ist die Absetzung meist eine Versetzung, bei der nicht wenige „die Treppe hinauffallen“. In den oberen Rängen gibt es eine Art Industriefeudalismus, in dem die „Pfründe“ in Form von Positionen und Einkommen großzügig zugeteilt werden. Das Leistungsprinzip ist für die Angehörigen dieser Ränge eine Leistungsideologie, die ihnen als Herrschaftsinstrument dient. Das Leistungsprinzip betrifft die anderen, die der Lohn-Leistungs-Kopplung unerbittlich unterworfen sind. Zu den anderen gehören alle unteren Ränge der Hierarchie sowie (durch alle Ränge) die operativen Abteilungen und Betriebe, die technisch-ausführenden Einheiten, deren Aufgaben strikt vorgegeben sind und deren Leistung in Stunden oder Stückzahlen bemessen wird. 322 Eine bedeutende Machtposition ergibt sich auch durch ein hohes Einkommen und Vermögen. a) Manager Der Eigentümer-Unternehmer hat ein Interesse an der Maximierung der ökonomischen Effizienz des Unternehmens. Bei Managern, die nicht zugleich Eigentümer sind, kann das Eigeninteresse vom Interesse am wirtschaftlichen Erfolg des Unternehmens und dem Profitmaximierungsinteresse der Anteilseigner abweichen. Mit diesem Problem beschäftigt sich die Principal-Agent-Theorie. Eine Lösung des Motivationsproblems wird meist in einer Gewinnbeteiligung der Spitzenmanager 320 321 322

Vgl. Geser (2000), S. 425 ff. Vgl. Mai (2000), S. 116. Vgl.J. Huber (1984), S. 203 f.

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C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

gesehen. 323 In der letzten Zeit haben Aktienoptionsprogramme auch in Deutschland eine bedeutende Rolle gespielt. Sie haben nach Auffassung von Kaden „eine geradezu skandalöse Bereicherung der Vorstände“ ermöglicht. 324 Noch stärker war die Erhöhung der Einkommen der Spitzenmanager in den USA: In der Zeit von 1970 bis 1999 ist das durchschnittliche jährliche Einkommen inflationsbereinigt um zehn Prozent gestiegen. In dieser Zeit haben sich die Jahresgehälter der Firmenchefs der 100 größten US-Unternehmen vom 39fachen auf mehr als das 1000fache des Gehalts eines durchschnittlichen Arbeiters erhöht. Aufgrund der Erfahrungen mit amerikanischen Unternehmen (Enron, WorldCom, Tyco, Global Crossing, Adelphia u. a.) vermutet Krugman, dass die Aktionäre und die Gesellschaft insgesamt für die dicken Lohnpakete der Top-Manager einen Preis bezahlen mussten, der die an die Manager bezahlte Geldmenge bei weitem übertraf. Manager, die damit beschäftigt seien, das Geld ihrer Aktionäre in die eigenen Taschen zu leiten, hätten keine Zeit für ihre eigentlichen Aufgaben. Die hohen Einkommen könnten mit der Leistung nicht begründet werden, denn sie seien oft von Leuten mit bestenfalls mittelmäßiger Leistung bezogen worden. Es sei nicht die unsichtbare Hand des Marktes gewesen, die zu den „monumentalen Bezügen“ geführt habe, sondern „der unsichtbare Handschlag in den Hinterzimmern der Unternehmenszentralen“ zwischen Vorstandsmitgliedern und von ihnen abhängigen Aufsichtsratsmitgliedern. 325 Die Auffassung, dass die Vergütung der Spitzenmanager mit ihrer gesellschaftlichen oder wirtschaftlichen Verantwortung nicht gerechtfertigt werden könne, wird heute kaum noch bestritten. 326 Die Macht der Manager zeigt sich auch darin, dass sie nicht selten unmittelbar nach dem Ausscheiden aus dem Vorstand in den Aufsichtsrat des gleichen Unternehmens überwechseln. Als Mitglieder des Kontrollorgans haben sie die Möglichkeit, ihre eigenen Fehler zu vertuschen und neue Unternehmensstrategien zu verhindern. Manchmal werden Vorstandsvorsitzende zu Aufsichtsratsvorsitzenden gewählt, obwohl sie als Manager versagt haben. Die ehemaligen Konzernchefs besitzen oft eine große Macht, weil sie die Vorstandskollegen, den Aufsichtsrat und sogar ihren Nachfolger selbst ausgesucht haben. In den Vereinigten Staaten ist die Mitgliedschaft im Aufsichtsrat erst mehrere Jahre nach der Managertätigkeit möglich. In Deutschland laufen die Wahlen zum Aufsichtsrat immer nach dem gleichen Muster ab: Die Kandidatenliste enthält nur so viele Namen wie verfügbare Posten und kann nur als Ganzes angenommen oder abgelehnt werden. Infolge der geringen Zahl der in der Hauptversammlung anwesenden Aktionäre kann schon ein Großaktionär jeden Gegenvorschlag abblocken. 327

323 324 325 326 327

Vgl. Scharpf (2000), S. 293 f. Vgl. Kaden (2003), S. 90. Vgl. Krugman (2002), S. 25 ff. Vgl. Galbraith (1998), S. 74. Vgl. Rudzio (2003), S. 20.

II. Gegenwärtige Machtpositionen

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b) Wissenschaftler und Beratungsunternehmen Die Konturen einer anderen Gesellschaft ergeben sich nach Beck nicht mehr aus den Debatten des Parlaments oder den Entscheidungen der Exekutive, sondern aus der Umsetzung von Mikroelektronik, Reaktortechnologie und Humangenetik. Das Potenzial der Gesellschaftsgestaltung wandere aus dem politischen System ins subpolitische System wissenschaftlich-technisch-ökonomischer Modernisierung. Die Gestaltung der Entwicklung finde in den Forschungslabors und Vorstandsetagen der Zukunftsindustrien statt. Sie seien zu „revolutionären Zellen“ im Gewande der Normalität geworden. Die politischen Institutionen hätten es mit einer Entwicklung zu tun, die sie weder geplant haben noch gestalten können, aber doch irgendwie verantworten müssen. Die empirisch-analytischen Wissenschaftler, die die Neuerungen erfinden, seien nach ihrem Selbstverständnis und ihrer institutionellen Einbindung für die Folgen nicht verantwortlich, 328 obwohl die Formulierung und Analyse der dem politischen Urteil zugrunde liegenden Entscheidungen ohne diese neue Elite und ihre modernen Entscheidungstechniken nicht mehr denkbar sei. 329 Bell sieht im wissenschaftlichen Stand – seinem Ethos und seiner Organisation – die Monade, die das Bild der künftigen Gesellschaft in sich trägt.330 Die starke und noch wachsende Bedeutung der wissenschaftlichen Forschung für die gesellschaftliche Entwicklung ist mit der beginnenden Auflösung des Wahrheitsmonopols der Wissenschaft verbunden. Die Abhängigkeit der Verwender wissenschaftlicher Argumente von wissenschaftlichen Erkenntnissen nimmt zwar zu, gleichzeitig nimmt aber die Abhängigkeit von einzelnen Erkenntnissen und vom Urteil einzelner Wissenschaftler ab. Eine bedeutende Ursache dieser Entwicklung liegt in der Überkomplexität und Vielfalt von wissenschaftlichen Aussagen, die sich manchmal widersprechen und oft unterschiedlich oder unvergleichbar sind. Dadurch wird der Praktiker häufig zu einer eigenen Erkenntnisentscheidung gezwungen. Außerdem eröffnet die Unbestimmtheit und Bedingtheit wissenschaftlicher Aussagen Wahlmöglichkeiten. Je stärker die unabsehbaren Risiken der wissenschaftlich-technischen Entwicklung das öffentliche Bewusstsein bestimmen, desto wichtiger wird es für die gesellschaftlichen Akteure, sich des Zugriffs auf die „Definitionsmacht Wissenschaft“ zu bedienen. Das kann die Verharmlosung, Ablenkung, Umdefinition oder Dramatisierung der wissenschaftlichen Aussagen bewirken, je nachdem, welche Interessenlage besteht.331 Es fällt den Politikern nicht schwer, unter den konkurrierenden Theorien die Theorie zu finden, die sich besonders gut zur Begründung der eigenen Position eignet. Durch den Rückgriff auf ein theoretisches Fundament wird der Eindruck des pragmatischen Durchwurstelns vermieden. 332 328 329 330 331 332

Vgl. Beck (1986), S. 303 ff., 358. Vgl. Bell (1985), S. 261. Vgl. Bell (1985), S. 277. Vgl. Beck (1986), S. 268, 274 ff. Vgl. Thieme (1988), S. 16.

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Die wissenschaftliche Beratung ist zu einem Herrschaftsinstrument der Politiker geworden. Bei der Auswahl und Beteiligung der Wissenschaftler als Berater ist nicht die fachliche Kompetenz entscheidend, sondern der erwartete Nutzen für die Politiker. Die Beratungsgremien werden mit den Wissenschaftlern besetzt, deren politische Ausrichtung „stimmt“. 333 Viele Wissenschaftler stellen den Politikern (und anderen Auftraggebern) die „gewünschten wissenschaftlichen Aussagen“ gerne zur Verfügung, wenn die Aussicht auf eine Belohnung besteht: gut bezahlte Forschungsaufträge oder Gutachten, Verbesserung der Institutsausstattung, Berufung in angesehene Positionen oder Expertengremien. Eine beliebte Erfolgsstrategie der Wissenschaftler ist die Mitgliedschaft und Aktivität in der„richtigen“ Partei. Eine Rolle spielen auch das „Extra“ der Präsentation, die persönliche Überzeugungskraft, die Kontakte, der Zugang zu den Medien usw. Wenn der Glaube über wissenschaftliche Argumente (mit)entscheidet, kann er auch die Herrschaft in der äußeren Form der Wissenschaft antreten. 334 Bei den meisten Wissenschaftlern steht nicht die Wahrheitssuche im Vordergrund, sondern das Streben nach Anerkennung und Erfolg. Für den Erfolg sind nicht inner- oder metawissenschaftliche Kriterien entscheidend, sondern subtile soziale Verhandlungsprozesse. Wissenschaftliche Tatsachen werden unter Wissenschaftlern „ausgehandelt“. 335 Dabei spielt das Interesse renommierter Wissenschaftler an der Abwehr von Theorien eine bedeutende Rolle, die die eigene wissenschaftliche Position gefährden können. Die Interessenlage der Wissenschaftler und Politiker kann zu einer Behinderung des wissenschaftlichen Fortschritts und zu einer Verfälschung der Forschungsergebnisse führen. Außerdem ist ein zunehmender Glaubwürdigkeitsverlust wissenschaftlicher Aussagen zu befürchten, weil wohl alle Parteien und Verbände ihre Ziele mit „wissenschaftlichen Erkenntnissen angesehener Wissenschaftler“ begründen können, wenn sie dafür einen hohen Preis zahlen. Eine enge Zusammenarbeit der Wissenschaftler mit Parteien ist auch verfassungsrechtlich bedenklich, weil die Unabhängigkeit der Wissenschaft Sachlichkeit und Kritikfähigkeit gegenüber den Mächtigen in Staat und Gesellschaft gewährleisten sollte. 336 Arnim behauptet, dass die meisten Wissenschaftler, die sich mit den Parteien befassen, der politischen Klasse so nahe stünden, dass ihnen die für die wis333 Ein Beispiel ist die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages, die sich mit der Thematik „Zukunft der Medien in Wirtschaft und Gesellschaft – Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft“ von 1996 bis 1998 beschäftigte. Obwohl Enquetekommissionen vorhandenes Wissen für die Beratungen und Entscheidungen des Deutschen Bundestages aufbereiten sollen, sind fast nur etablierte Vertreter bestimmter bereits öffentlich vertretener Positionen zu Wort gekommen, von denen keine unerwünschten Ergebnisse zu erwarten waren. Innovative „Querdenker“ hatten keine Chance. Bei der Auswahl der Wissenschaftler waren parteipolitische Kriterien entscheidend. Die der Kommission angehörenden Abgeordneten waren bemüht, die Kommissionsarbeit unter ihrer Kontrolle zu halten. Ein Obleutegremium hat ohne Beteiligung von Wissenschaftlern bindende Beschlüsse im Namen der Kommission gefasst. Für die beteiligten Politiker war die Kommission vor allem eine Chance der Profilierung nach außen. Vgl. Kleinsteuber (2000), S. 278, 291 ff. 334 Vgl. Beck (1986), S. 276 f. 335 Vgl. Evers/Nowotny (1987), S. 296. 336 Vgl. von Arnim (1996), S. 35.

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senschaftliche Objektivität nötige Distanz fehle. Sie würden ihre Forschungen „aus der Sicht und durch die Brille der politischen Klasse“ betreiben.337 Gegen diese These sprechen aber zahlreiche kritische Aussagen von Politikwissenschaftlern. Die private Finanzierung der wissenschaftlichen Forschung ist ebenfalls problematisch, weil sie zu einem Instrument kommerzieller Interessen werden kann. 338 In der letzten Zeit hat die Beratung der Politiker und öffentlichen Verwaltung durch private Unternehmensberater erheblich an Bedeutung gewonnen, wie die stark gestiegene Zahl der Beraterverträge und Vergütungen zeigt. Neu ist vor allem das Vertrauen der Politiker in die Kompetenz dieser Berater bei originär politischen Fragen. 339 Ein Grund ist wohl das hohe Ansehen der Unternehmensberatung in der Privatwirtschaft und vielleicht auch ein Glaubwürdigkeitsverlust der Aussagen von Wissenschaftlern. Die Politik verfügt zwar über riesige Apparate, deren Reformund Innovationsfähigkeit wird aber bezweifelt. Ohne externe Gutachten scheint keine Reform mehr möglich zu sein. Dabei spielt nicht nur der Inhalt des Gutachtens eine Rolle, sondern auch das Ansehen der Beraterfirma bei der Durchsetzung der empfohlenen Maßnahmen. Es kann der Eindruck entstehen, dass sich eine Kooperation zwischen den Politikern und den Beratungsunternehmen zum beiderseitigen Vorteil ergibt: Die Politiker können unpopuläre Maßnahmen mit dem Expertenwissen der Beratungsfirma begründen und sich dadurch entlasten; die Beratungsfirma verdient gut an Gutachten, deren Inhalt den Wünschen der Politiker entspricht. Bei der Vergabe der Aufträge scheinen enge persönliche Beziehungen nicht selten eine größere Rolle zu spielen als die Kompetenzprüfung der Beraterfirma. Es wird auch nicht immer genügend beachtet, dass die in der Privatwirtschaft gewonnenen Erkenntnisse wegen der besonderen Aufgaben und Struktur des politischen Bereichs und der öffentlichen Verwaltung nicht ohne weiteres auf diese Bereiche übertragen werden können. Damit kann vielleicht die steigende Zahl von Gutachten erklärt werden, die von falschen Voraussetzungen ausgegangen sind und deshalb zu enttäuschenden Ergebnissen geführt haben. c) Reiche Die Wohlhabenden sind heute eine viel größere und in sich mannigfaltigere Gruppe als die einstige Klasse der Kapitalisten. Sie haben auch ein größeres politisches Gewicht als die früheren Großkapitalisten, die oft eine gewisse Zurückhaltung bei der Durchsetzung ihrer Interessen zeigten. Die Demokratie ist in nicht geringem Umfang eine Demokratie der Vermögenden, weil ein großer Teil der Armen nicht zur Wahl geht und die Armen auf die Durchsetzung ihrer Interessen in der Politik weitgehend verzichten oder dazu gar nicht in der Lage sind. Es gibt allerdings nicht wenige Mitglieder der begüterten Schichten, die Anteilnahme empfinden und 337 338 339

Vgl. von Arnim (1997), S. 107. Vgl. Dahrendorf (2002), S. 107. Vgl. J. Bittner/Niejahr (2004), S. 9 ff.

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sich für die Unterstützung der Benachteiligen einsetzen. Die Wohlhabenden haben auch deshalb viel bessere Chancen zur Durchsetzung ihrer Interessen als die Armen, weil die Politiker und Parteien (nicht selten auch die Bürokraten) für Geldgeschenke (und andere Wohltaten) dankbar sind. Es ist nicht überraschend, dass sie die meisten fähigen Nachwuchspolitiker für sich gewinnen können. 340 Mit Geld kann man nicht nur direkten Einfluss auf politische Entscheidungen kaufen, man kann es auch verwenden, um die öffentliche Wahrnehmung zu verändern. Die Gruppierung „People for the American Way“ hat zum Beispiel einen Bericht mit dem Titel „Eine Bewegung kaufen“ veröffentlicht, in dem sie darstellt, wie konservative Stiftungen, Denkfabriken und Medien große Beträge bereitstellen, um ihren Anliegen Gehör zu verschaffen. Falsche Vorstellungen können gezielt gefördert werden. Man kann mit Geld sogar die Unterstützung intellektueller Kreise gewinnen. 341 Der Einfluss der Wohlhabenden erstreckt sich auch auf die Entscheidungen der Justiz und Verwaltung. Wenn man von Bestechungen und anderen durch Geld erleichterten kriminellen Handlungen absieht, obwohl sie eine bedeutende Rolle spielen, können sie vor allem durch gute Anwälte und teure Gutachten von Experten ihre Interessen durchsetzen. In der letzten Zeit hat sich in vielen Ländern die Einkommenskonzentration erhöht. 342 Besonders eindrucksvoll ist die Entwicklung in den USA: In der amerikanischen Gesellschaft von 1930 kontrollierten wenige Superreiche einen Großteil des Wohlstands. Zu einer Mittelstandsgesellschaft wurden die Vereinigten Staaten erst während des New Deal von Präsident D. Roosevelt und besonders während des Zweiten Weltkriegs. Die Einkommen blieben bis in die siebziger Jahre relativ gleichmäßig verteilt. Seitdem nimmt die Einkommenskonzentration zugunsten der Superreichen zu. 1970 besaßen 0,01 Prozent der Steuerzahler 0,7 Prozent des Gesamteinkommens und 1998 bereits 3 Prozent. Die 13000 reichsten Familien in Amerika verfügten über fast ebenso viel Geld wie die 20 Millionen ärmsten Haushalte. Nach Auffassung von Krugman hatte der New Deal einen starken Einfluss auf die Gesellschaft, weil er Normen relativer Gleichheit setzte. Die Angst vor einem öffentlichen Aufschrei hielt die höheren Gehälter unter Kontrolle. Diese Normen wurden in den siebziger Jahren ausgehöhlt. 343 Ein großer Teil der hohen Einkommen und Vermögen kann mit Leistungskriterien kaum begründet werden. Die Einkommensverteilung resultiert nach Galbraith aus der Machtverteilung, die sowohl die Ursache als auch die Folge der Einkommensverteilung sei. 344

Vgl. Galbraith (1998), S. 17 f., 157 f. Vgl. Krugman (2002), S. 28. 342 Zur Entwicklung der Einkommensverteilung in der Bundesrepublik vgl. C. III. 1. b), Fußnote 363. 343 Vgl. Krugman (2002), S. 25 f. 344 Vgl. Galbraith (1998), S. 74, 79. 340 341

II. Gegenwärtige Machtpositionen

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7. Machtkartell der Eliten? Die Macht der herrschenden Eliten ist umso größer, je stärker die gemeinsamen Interessen sind. Verschiedene Theorien begründen die These, dass die gemeinsamen Interessen stärker ins Gewicht fallen als die Konflikte. In diesem Zusammenhang spielt auch die Weiterentwicklung der marxistischen Kapitalismuskritik eine Rolle. Nach Auffassung von Wehling haben im „organisierten Kapitalismus“ die „Interessenverdichtungen und Funktionsverflechtungen zwischen Kapital, Staat und Wissenschaft“ durch die Verstärkung der ökonomischen und technischen Weltmarktkonkurrenz in allen entwickelten kapitalistischen Ländern und besonders stark in Deutschland zugenommen. In der Industrie- und Technologiepolitik, die als Schlüssel zur Sicherung der ökonomischen Wettbewerbsfähigkeit gelte, seien die Interessenverflechtungen ökonomischer, politischer und wissenschaftlicher Akteure besonders stark. Hinter dem Rücken der Akteure setze sich die „‚Verselbständigung des Systems‘ gegenüber den gesellschaftlichen Bedürfnissen durch, die Adorno als die Signatur des Spätkapitalismus charakterisiert“ hat.345 Der frühere US-Präsident Dwight Eisenhower hat vor dem „militärisch-industriellen Komplex“ gewarnt, da nicht mehr die Politik, sondern Absatz- und Finanzinteressen die Rüstungspolitik bestimmten. 346 Nach Auffassung von C. Wright Mills verfolgen die politische Führung, die Wirtschaftsmagnaten und das hohe Militär in den Vereinigten Staaten gemeinsame politische Ziele und bilden zusammen die US-amerikanische Machtelite. 347 In Deutschland ist die Auseinandersetzung zwischen den Parteien durch die Konkurrenz von Eliten gekennzeichnet, die sich ideologisch kaum noch unterscheiden. Die Konkurrenz wird durch unterschiedliche Beziehungen zwischen Parteieliten und Interessengruppen geprägt. Die Lösung der politischen Probleme scheiterte bisher nicht an einem dauerhaften Machtkartell der Parteien, sondern an der Interessenlage der Politiker, die vor allem einen Wahlerfolg anstrebten und deshalb Maßnahmen ablehnten, die sich vermutlich nachteilig für ihre Wähler ausgewirkt hätten. Von einem Machtkartell der politischen Eliten kann nur in einem eingeschränkten Sinne gesprochen werden: Die Parteieliten sind sich (fast) immer einig, wenn Regelungen zu beschließen sind, die sich für alle vorteilhaft auswirken. Das ist zum Beispiel bei Diätenerhöhungen für Abgeordnete der Fall.

Vgl. Wehling (1992), S. 393 ff. Vgl. Guha (2003), S. 40. 347 Vgl. Röhrich (2001), S. 386 ff. In der Bundesrepublik wurde der „Förderkreis Deutsches Heer“ gegründet, der sich nach eigener Darstellung auf drei Säulen stützt: Bundestagsabgeordnete, Generäle in Spitzenverwendungen des Heeres und führende Herren aus der deutschen, heerestechnischen Industrie. Den Auftrag der 410 neuen Schützenpanzer über mindestens zwei Milliarden Euro erhielten Rheinmetall und Kraus-Maffei-Wegmann, zwei „fördernde Mitglieder“ des Förderkreises. Vgl. Bode (2003), S. 210 f. 345 346

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III. Leitbilder und Realität 1. Individualistischer (Neo)Liberalismus a) Minimal- und Konsensstaat In der Realität gibt es keine bedeutende inhaltliche Beschränkung der Kompetenzen des Gesetzgebers. Zur Änderung der Verfassung ist eine Zwei-Drittel-Mehrheit erforderlich, während bei allen anderen Gesetzen die einfache Mehrheit genügt. Eine wirksame Beschränkung der Entscheidungskompetenz des Bundestags ergibt sich vor allem durch die stark gestiegenen Kompetenzen des Bundesrats, wenn die Oppositionsparteien über die Stimmenmehrheit im Bundesrat verfügen, die nicht selten eher den Parteiinteressen als den Länderinteressen dient. Die nahezu uneingeschränkte Kompetenz des Parlaments verstößt nach Auffassung von Hayek gegen das Prinzip der Gewaltenteilung, das die individuelle Freiheit schützen sollte, weil die gleiche Körperschaft für Regeln der Gerechtigkeit und für spezielle Befehle jeder Art zuständig ist. 348 Das von Locke und Montesquieu entwickelte Prinzip der Gewaltenteilung ist nur teilweise realisiert worden. Der Grundsatz der Gewaltenteilung (Artikel 20 Abs. 2 GG) entspricht nicht der Realität, weil die Regierungsparteien das Parlament und die Regierung beherrschen. Die Regierung ist von der Parlamentsmehrheit abhängig. Die Bundestagsmehrheit wählt den Bundeskanzler, der die Minister auswählt und das Kabinett bildet. Die Regierung ist nicht nur für die Ausführung der Gesetze zuständig, sie hat auch einen bedeutenden Einfluss auf die Gesetzgebung. Die meisten Gesetzentwürfe werden von der Ministerialbürokratie im Auftrag und nach den Richtlinien der Regierung ausgearbeitet. Die Regierungsmitglieder haben im Parlament Sitz und Stimme. Die Parlamente, besonders die Landesparlamente, sind weitgehend „verbeamtet“. Andererseits ist ein großer Teil der Gesetzgebung „vollziehend“, denn die Gesetze dienen oft dazu, bestimmte politische Absichten der Regierung auszuführen. Das Parlament übt auch eine unmittelbare Kontrolle über einzelne Zweige der „Exekutive“ im eigentlichen Sinn des Wortes aus (zum Beispiel Verteidigungsausschuss des Bundestags, „Wehrbeauftragter des Bundestages“). 349 Als einzige Staatsgewalt ist die Judikative von den anderen Staatsgewalten klar abgegrenzt. 350 Die Gerichte sind unabhängig und bei ihren Entscheidungen nur an das geltende Recht gebunden. Die Herrschaft der Parteienoligarchie ist mit einem erheblichen Verlust an Gewaltenteilung und Kontrollfunktionen verbunden. Die Unabhängigkeit von Spielern, Schiedsrichtern und Regelsetzern ist nicht mehr hinreichend gewährleistet. 351 348 349 350 351

Vgl. von Hayek (1994 d), S. 54. Vgl. von Arnim (1999), S. 25 und (1997), S. 249 ff.; Sternberger (1980), S. 325 ff., 336. Vgl. S. Franke (1998), S. 97. Vgl. Kruse (1996), S. 26.

III. Leitbilder und Realität

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Zur Zeit der konstitutionellen Monarchie war die Macht der Parteien noch auf das Parlament beschränkt. Nach der Einführung der Demokratie haben sie auch die Regierungsgewalt übernommen. Die Aufgabe der Regierungskritik wird nur noch von der Opposition wahrgenommen, so dass die Scheidelinie heute zwischen der Parlamentsmehrheit und der Regierung auf der einen Seite und der Parlamentsminderheit auf der anderen Seite verläuft. 352 Die Kritik- bzw. Alternativfunktion der Opposition versagt bei gleichen Interessen mit der Regierungsmehrheit. 353 Der parlamentarische Beratungs- und Entscheidungsprozess entspricht nicht den Vorstellungen von John Stuart Mill. Es gibt keine unabhängigen und nur ihrem Gewissen verantwortliche Volksvertreter, die durch Beratung und Entscheidung stellvertretend für das Volk die Idee des Gemeinwohls konkretisieren. Ihre Stelle nehmen Abgeordnete ein, die von ihrer Partei und häufig von wirtschaftlichen Interessen abhängig sind. Bei Abstimmungen sind sie in der Regel dem Fraktionszwang unterworfen. Die Diskussionen im Parlament dienen nicht der Klärung der Argumente pro und contra, sondern der Darstellung der bei Beginn der parlamentarischen „Diskussion“ bereits feststehenden Parteipositionen für die Wähler. Es haben sich mächtige Interessenverbände gebildet, die mit Hilfe der politischen Parteien die umfassende staatliche Entscheidungskompetenz zur Durchsetzung partikularer Interessen missbrauchen. 354 Benachteiligt sind die gesellschaftlichen Gruppen, denen die Bildung einer politisch einflussreichen Organisation nicht gelingt. Bei den nicht organisierten Interessen handelt es sich nicht nur um Gruppeninteressen, sondern häufig um typische allgemeine Interessen. Es ist auch immer damit zu rechnen, dass ein Kompromiss zwischen den Verhandlungspartnern externe Effekte zulasten unorganisierter Gruppen erzeugt. Innerhalb des Verbandsmechanismus existiert keine wirksame Lösung dieses Problems. 355 Bei der Entwicklung der Arbeitsmarktsituation haben die Gewerkschaften eine zentrale Rolle gespielt. Sie waren zusammen mit der SPD die stärkste Kraft bei der Durchsetzung von staatlichen Schutzmaßnahmen und Sozialleistungen für die Arbeiterklasse. Sie haben die Tarifautonomie erkämpft und in Tarifverhandlungen mit Arbeitgeberverbänden höhere Löhne und bessere Arbeitsbedingungen für die Arbeitnehmer durchgesetzt. Ihre stärkste Waffe war der Streik. Wie zur Zeit der Klassenkämpfe sind die typischen Gewerkschaftsmitglieder noch immer IndustriearbeiVgl. Grimm (1991), S. 281 f.; von Hayek (1994 e), S. 63; Borchert (1999), S. 79. Nach Auffassung von Sternberger läuft die Theorie von Montesquieu nicht auf eine simple Funktionsteilung verschiedener verfassungsmäßig installierter Körperschaften hinaus, sondern beruht eher auf einem Gesamtgebilde, in dem die beteiligten Staatsorgane in einem potenziellen Oppositionsverhältnis zueinander stehen. Wenn „Separation“ im Grunde „Opposition“ bedeutet, dann könne man eine wesenhafte „Trennung der Gewalten“ auch in der parlamentarischen Demokratie der Bundesrepublik entdecken. Vgl. Sternberger (1980), S. 339. 353 Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 87 f. 354 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 77. 355 Vgl. P. Behrens (1986), S. 271 f. 352

19 Wulff

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ter, obwohl sich deren Bedeutung zugunsten der Angestellten in Dienstleistungsberufen erheblich verringert hat. Die Individualisierung und Differenzierung der Arbeitsverhältnisse hat erst in Ansätzen zu einem Strategiewechsel der Gewerkschaftspolitik geführt. Die Gewerkschaften betrachten sich noch immer als Kampforganisationen zur Durchsetzung kollektiver Arbeitnehmerforderungen. 356 Sie befürchten, dass eine stärkere Differenzierung der Löhne die Solidarität der Arbeitnehmer und damit auch die Gewerkschaftsmacht schwächen würde. Obwohl der Trend zu Betriebsvereinbarungen deutlich erkennbar ist, halten sie an Flächentarifverträgen fest. Dabei spielt wohl auch die Sorge eine Rolle, dass sich eine Machtverlagerung zugunsten der Betriebsräte ergeben könnte. Trotz stark sinkender Mitgliederzahl können die Gewerkschaften noch immer durch die Androhung und Durchsetzung von Kampfmaßnahmen Erfolge erzielen. Den Gewerkschaften wird vorgeworfen, das wirtschaftliche Wachstum, die Geldwertstabilität und das Beschäftigungsziel durch Machtmissbrauch bei Tarifverhandlungen und Beeinflussung des Gesetzgebers zu gefährden: Tariflöhne als Mindestlöhne, expansive Lohnpolitik, Verringerung der Lenkungsfunktion der Löhne (durch ungenügende und nicht ausreichend an der Marktsituation orientierte regionale, sektorale und qualifikatorische Differenzierung der Löhne), knappheitswidrige Sockellohnpolitik und (gesetzliche und tarifliche) Festschreibung der freiwilligen betrieblichen Sozialleistungen. Die beklagenswerte Beschäftigungslage wird vor allem mit dem verteilungspolitischen Missbrauch der Tarifautonomie und einer sozialpolitisch motivierten Umschichtung von Rechten zulasten der Unternehmen erklärt. Dazu werden die Übertragung von individuellen Berufs- und Lebensrisiken auf den Arbeitgeber, der weitgehende Kündigungsschutz (auch durch die Arbeitsrechtsprechung) und die Aneignung von (haftungsfreien) Mitbestimmungsrechten gerechnet. Die sozialpolitisch begründeten bevorrechtigten Arbeitnehmeransprüche würden im Falle der Sanierung, des Vergleichs und des Konkurses die Haftungsqualität der Unternehmen und die Übernahmechance verringern. 357 Die Anreize für die Gewerkschaftsfunktionäre, hohe Tarifabschlüsse auch dann durchzusetzen, wenn sie die Beschäftigung verringern, hängen mit der Existenz sozialstaatlicher Leistungen zusammen, weil die Folgen für die betroffenen Gewerkschaftsmitglieder weniger bedrohlich sind und die Lasten bei Beitragserhöhungen von allen Arbeitnehmern und bei Steuererhöhungen von allen Steuerzahlern zu tragen sind. 358 Ein Externalisierungseffekt ergibt sich auch, wenn die Lohnpolitik der Gewerkschaften die Inflationsrate erhöht, weil alle Konsumenten einen Kaufkraftverlust erleiden. Außerdem können die Gewerkschaftsfunktionäre der Regierung immer die Schuld zuweisen, wenn die gesamtwirtschaftlichen Ziele nicht erreicht werden. Da den Gewerkschaftsmitgliedern in der Regel volkswirtschaftliche Kennt356 357 358

Vgl. auch die Ausführungen zu C. III. 2. a). ee). Vgl. Schüller (1995), S. 103 ff.; Berthold (1997), S. 12 ff. Vgl. Witt (2000), S. 191 ff.

III. Leitbilder und Realität

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nisse fehlen, sind sie den Funktionären für Lohnerhöhungen und andere scheinbare Erfolge auch dann dankbar, wenn die damit verbundenen Nachteile langfristig stärker ins Gewicht fallen als die Vorteile. Für die Anhänger des Minimal- und Konsensstaates ist die korporative Ordnung des Gemeinwesens eher dem Schein nach eine Ordnung, denn sie unterscheide sich von dem Hobbesschen Naturzustand wohl am ehesten dadurch, „daß jetzt die Wölfe nicht mehr – wie ehedem – als einzelne, sondern auch in Rudeln übereinander herfallen“. Das Allokationsproblem sei von den Distributionskonflikten in den Hintergrund gedrängt worden. Das Individuum als politische Willenseinheit zerfalle in eine Vielzahl von Funktionen in einzelnen Organisationen. Es sei ein System organisierter Unverantwortlichkeit entstanden, in dem sich niemand für die Gesamtheit der Belange des Gemeinwesens interessiere. 359 Der Verbände- und Parteienstaat habe das Verantwortungsbewusstsein der Bürger gegenüber der Gesellschaft so stark geschwächt, dass Steuerhinterziehung und Missbrauch staatlicher Sozialleistungen nur noch von einer Minderheit als verwerflich angesehen werden. Aus ordoliberaler Sicht wurde die Entwicklung zum ausufernden Wohlfahrtsstaat durch Theoriedefizite der Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft erleichtert. Den Vertretern dieser Konzeption wird der Vorwurf gemacht, die Interdependenz der wirtschafts- und sozialpolitischen Ordnung nicht genügend beachtet zu haben. Dadurch habe sich die Sozialordnung mit eigenem Anspruch als gleichrangig neben der Wirtschaftsordnung entwickeln können und sei „zum eigentlichen Tummelfeld aller sozialstaatlich Denkenden“ geworden. 360 Die Möglichkeiten des Staates zur Befriedigung von Gruppeninteressen haben zu einer gewaltigen Erhöhung der Staatsaufgaben und -ausgaben geführt, weil die Parteien den Verbänden und Wählern ständig neue Leistungen versprachen, um gewählt zu werden. Dadurch ist der Staat immer mehr von der Kooperationsbereitschaft gesellschaftlicher Akteure abhängig geworden, 361 die ihren Machtzuwachs zur stärkeren Durchsetzung ihrer Interessen nutzten. So sei allmählich der Wohlfahrtsstaat entstanden, der dem Bürger die Daseinsvorsorge weitgehend abnimmt, durch zahlreiche Subventionen den Wettbewerb verringert und die Dynamik der Wirtschaft durch hohe Abgaben und Staatsschulden schwächt. Die vom Wohlfahrtsstaat geschaffene maßlose Anspruchsmentalität verstärke den Effizienzverlust der Wirtschaft, weil sie die für eine erfolgreiche Marktwirtschaft unverzichtbare individuelle Leistungs- und Risikobereitschaft beeinträchtige. Da das deutsche Sozialleistungssystem auf dem Prinzip der Zwangssolidarität beruht, biete es zahlreiche Missbrauchsmöglichkeiten, die genutzt werden, wenn die Moral sinkt und die Solidarität an Bedeutung verliert. Die damit verbundene Erhöhung der Abgabenbelastung sei eine weitere Ursache für die schlechte wirtschaftliche Entwicklung. 359 360 361

19*

Vgl. Kirsch (1985), S. 49 ff. und (2002), S. 126. Vgl. Kloten (1986), S. 24, 72. Vgl. Grande (1997), S. 56.

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Die Befürworter des Minimal- und Konsensstaates empfehlen mehr Vertrauen in die Problemlösungsfähigkeit der unsichtbaren Hand des Marktes und der Dynamik des Wettbewerbs. Durch staatlichen Aktionismus und Kooperation mit mächtigen Interessengruppen könnten höchstens kurzfristige Erfolge erzielt werden. Langfristig führe eine solche Politik zu wachstumshemmenden Verkrustungen und unflexiblem Verhalten der Wirtschaftssubjekte. 362 Es wird deshalb ein Abbau von Subventionen gefordert. Außerdem sollen tarifvertragliche Regelungen und Arbeitskämpfe verhindert werden, die gesamtwirtschaftliche Ziele gefährden. Eine umfassende Reform des Sozialleistungssystems soll die individuelle Vorsorge stärken und den Staatshaushalt entlasten. Es sollen Regeln gesucht werden, die zu einer Reduzierung der Staatsaufgaben und -ausgaben führen. Deshalb wird auch eine Gestaltung des Privatrechts gefordert, die die Notwendigkeit staatlicher Eingriffe verringert. 363 b) „Gerechter“ Staat Es existiert keine allgemein anerkannte Gerechtigkeitsvorstellung, die eine bestimmte Einkommens- und Vermögensverteilung beinhaltet. Weitgehend anerkannt ist die Einkommensverteilung nach der Marktleistung und die Sicherung des Existenzminimums für alle, die kein ausreichendes Einkommen erzielen können. Nach diesen auch von den Anhängern des Minimal- und Konsensstaates vertretenen Kriterien werden Einkommens- und Vermögenszuwächse abgelehnt, die durch Marktmacht oder politische Macht ohne ausreichende Leistung erreicht werden. Auf Kritik stoßen zurzeit vor allem hohe Diätenerhöhungen der Abgeordneten, die bei der Lösung politischer Probleme versagt haben. Außerdem werden hohe Einkommenszuwächse der Top-Manager bei sinkenden Gewinnen des von ihnen geleiteten Unternehmens kritisiert, weil sie nicht mit dem Leistungsprinzip begründet werden können. Die Anerkennung der Marktleistung als Verteilungskriterium wird häufig von (annähernd) gleichen Startbedingungen der Marktteilnehmer abhängig gemacht. Im Unterschied zum Leitbild des Minimal- und Konsensstaates werden deshalb die staatlichen Leistungen und Regelungen positiv beurteilt, die über die Existenzsicherung hinausgehen und die Chancenungleichheit verringern. Der Zugang zum Bildungsund Ausbildungssystem ist in der Bundesrepublik weitgehend offen. Staatliche Leistungen (zum Beispiel Bafög) geben auch den sozial schwächeren Bevölkerungskreisen die Möglichkeit, eine der Begabung und den Interessen entsprechende Ausbildung zu wählen und zu finanzieren. Trotzdem schneidet die Bundesrepublik bei einem internationalen Vergleich der Bildungschancen unterer sozialer Gruppen schlecht ab. 364 Mit zunehmender sozialer Stellung nimmt der Anteil der Angehörigen Vgl. J. Schmid (1998), S. 43. Vgl. Zintl (1983), S. 220. 364 Nach der Pisa-Studie sind Deutschland und die Schweiz die Länder mit den größten Unterschieden in der Lesekompetenz von Jugendlichen aus höheren und niedrigeren sozialen Schichten. Vgl. Deutsches PISA-Konsortium 2000, S. 383. 362 363

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unterprivilegierter Bevölkerungsgruppen stark ab, obwohl die durch das Erbrecht verursachte Ungleichheit der Startbedingungen durch die Erbschaftssteuer verringert wird. Eliten rekrutieren sich in der Regel überproportional aus der Oberschicht und haben einen weit überdurchschnittlichen Ausbildungsstandard. Es spielt auch das Geschlecht eine Rolle. 365 Erhebliche Nachteile haben vor allem kinderreiche Familien. Die Chancen künftiger Generationen sinken durch Umweltzerstörung, Ressourcenverbrauch, Überalterung der Bevölkerung und hohe, noch immer steigende Staatsverschuldung. Man kann die These vertreten, dass eine Nivellierung der Einkommens- und Vermögensverteilung die Chancengleichheit verbessern würde. Da in der letzten Zeit die Konzentration der Einkommensverteilung zugenommen und die Nettoeinkommensmobilität in Westdeutschland abgenommen hat, ist die Vermutung begründet, dass sich die Unterschiede in den Startbedingungen vergrößert haben. 366 Es wird auch die These vertreten, dass der Wohlfahrtsstaat nicht immer nach unten umverteile. Konservativ-liberale Parteien würden den Wohlfahrtsstaat primär als horizontal umverteilende Instanz konzipieren, während eine sozialistisch geprägte Sozialpolitik eher Redistributionsleistungen zugunsten von einkommensschwachen Gruppen anstrebe. 367 Von Beamtenkindern nehmen 49 Prozent und von Arbeiterkindern nur 6 Prozent ein Studium an einer Fach- oder Hochschule auf. Die Bildungsexpansion hat die relativen Chancen von Arbeiterkindern bei der Aufnahme eines Studiums nicht verbessert. Dabei spielt die diskriminierende Praxis der Lehrer bei der Empfehlung eines Gymnasiumbesuches eine bedeutende Rolle: Den Kindern von Vätern ohne Schulabschluss wird der Gymnasiumbesuch erst bei einer Punktzahl des Leistungstests empfohlen, die weit über der Punktzahl liegt, die die Kinder von Vätern mit einem erfolgreichen Gymnasiumstudium erreichen müssen. Vgl. Allmendinger (2003), S. 83 f. 365 Vgl. Hoffmann-Lange (1986), S. 319 f.; M. G. Schmidt (2003), S. 187. 366 Die Nettoeinkommen sind noch immer deutlich gleichmäßiger verteilt als die Markteinkommen. Die Verteilung der Markteinkommen und der Nettoeinkommen ist im früheren Bundesgebiet im Zeitraum von 1991 bis 2000 nur geringfügig ungleichmäßiger geworden. Die Veränderungen der Disparitäten des Nettoeinkommens haben sich in Westdeutschland überwiegend an den Rändern der Verteilung ergeben: Der Einkommensanteil der einkommensschwächsten 20 Prozent der Bevölkerung ist von 8,5 Prozent im Jahre 1991 auf 7,9 Prozent im Jahre 2000 gesunken, während sich der Anteil der einkommensstärksten 10 Prozent von 20,9 Prozent auf 22,0 Prozent erhöht hat. In den neuen Bundesländern ist von 1991 bis 1997 eine starke Zunahme der Ungleichverteilung der Markteinkommen und anschließend nur eine schwache Erhöhung festzustellen, während die Nettoverteilung keine eindeutige Tendenz erkennen lässt. Die Nettoverteilung ist in den neuen Bundesländern gleichmäßiger als im alten Bundesgebiet. Dieser deutliche Unterschied kann mit der hohen Arbeitslosigkeit und der damit verbundenen höheren Transferabhängigkeit der Haushalte und der Progressivität des Steuersystems erklärt werden. Im früheren Bundesgebiet konnten von 1997 bis 2000 etwa 38 Prozent der als arm geltenden privaten Haushalte ihre relative Einkommensposition verbessern. Im Zeitraum von 1995 bis 1998 war dieser Anteil deutlich höher. In den neuen Bundesländern ist die Nettoeinkommensmobilität am unteren Rand viel stärker ausgeprägt als im früheren Bundesgebiet. Im Gegensatz zu Westdeutschland ist auch kein Mobilitätsrückgang erkennbar. Im Zeitraum von 1997 bis 2000 konnten etwa 62 Prozent aller als arm geltenden Privathaushalte ihre relative Einkommensposition verbessern. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 633 ff., 2003/04, Ziff. 840. 367 Vgl. Nollert (1992), S. 111.

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Reichtum kann zu einer Bedrohung der Freiheit werden, wenn sich das Eigentum in ein Machtinstrument verwandelt und die Möglichkeit bietet, vom „normalen“ Staatsbürger Unterordnung und Gehorsam zu erzwingen. 368 Diese Gefahr ist besonders groß, wenn die Reichen die Politik beherrschen und die Justiz zur Durchsetzung ihrer Interessen instrumentalisieren können. In der Bundesrepublik sind die rechtsstaatlichen Prinzipien formal realisiert worden, die ärmeren Bevölkerungskreise sind aber bei der Wahrnehmung ihrer Rechte gegenüber den Reichen erheblich benachteiligt. Die Reichen haben auch bessere Chancen bei der Beeinflussung politischer Entscheidungen. Die individuelle Ausgangssituation beim Wettbewerb um knappe Güter und Positionen wird nicht nur durch die materielle Grundausstattung, die soziale Herkunft und die Qualität der häuslichen Erziehung bestimmt, sondern auch durch genetische Faktoren. Die extremen Vertreter des Prinzips der Chancengleichheit konnten sich mit ihrer Forderung nicht durchsetzen, natürliche Begabungsausstattungen ebenso zu kompensieren wie durch die Gesellschaft geschaffene. Es wurden auch die gemäßigten Forderungen der Vertreter der Sockelgleichheit (lebenslanges Bürgerdarlehen oder Grundeinkommen ohne Gegenleistung) nicht realisiert. 2. Kollektivistischer Neoliberalismus (pluralistische Demokratie) a) Verbändestaat aa) Stärkung der Demokratie Die Anhänger des kollektivistischen Neoliberalismus betonen noch immer die positiven Wirkungen des Verbandspluralismus auf die Funktionsfähigkeit einer demokratischen Ordnung. In hoch entwickelten Industriegesellschaften hat sich nach Auffassung von Grande die Einsicht durchgesetzt, dass die Interessengruppen für die staatliche Aufgabenerfüllung unverzichtbar sind. 369 Die gesellschaftliche Interessenartikulation außerhalb von Parteienwettbewerb und Wahltermin erfolge vor allem durch ein pluralistisch geprägtes Verbändewesen. 370 Die Verbände hätten die Bürger als Gruppenmitglieder artikulations- und handlungsfähig gemacht, damit die demokratischen Prinzipien der Selbst- und Mitbestimmung konkretisiert und die Politiker und Amtsinhaber mit den Forderungen gesellschaftlicher Gruppen vertraut gemacht. Die Außenaktivitäten der Verbände und die damit verbundenen politischen Funktionen seien Reflexe auf innerverbandliche Notwendigkeiten. 371 Die Mitgliederinteressen würden zur laufenden direkten Einflussnahme auf politische und gesellschaftliche Gestaltungsprozesse (in der Regel durch Partizipation, Verhandlung, Anhörung, 368 369 370 371

Vgl. Dahrendorf (1972), S. 275 f. Vgl. Grande (1997), S. 55 f. Vgl. Bullmann (1998), S. 83. Vgl. J. Weber (1977), S. 346 f.

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ausnahmsweise auch durch Drohung, Verweigerung, Protest, Bestechung usw.) gebündelt. Dies könne (müsse aber nicht) in Konkurrenz mit anderen Verbänden geschehen und folge nur selten den Regeln eines Null-Summen-Spiels. 372 Durch kontinuierliche Informationen würden sie einen bedeutenden Beitrag zur Problemlösungsfähigkeit der staatlichen Organe leisten. Bei der Verfolgung von Gruppeninteressen hätten sie bestimmte Verhaltensmuster entwickelt, die sich auf das Demokratieverständnis der Bürger, die Entscheidungsprozesse in Parlament, Regierung und Verwaltung, die innerparteilichen Auseinandersetzungen, die Reichweite und die Substanz staatlicher Maßnahmen auswirkten. 373 Andererseits seien die Aktivitäten der Interessengruppen und ihre konkreten Einflusschancen in hohem Maße von der Verfassungsordnung, den verinnerlichten Handlungsmaximen und Wertvorstellungen der Ministerialbürokratie, der Parteienstruktur, den institutionellen Bedingungen des politischen Systems und der politischen Kultur geprägt worden. 374 bb) Konkurrenz- und Kooperationsbeziehungen Das Wettbewerbsmodell des Verbändestaates konnte sich in der Realität nicht durchsetzen. Der Staat konnte kein Machtgleichgewicht zwischen den Verbänden herstellen, und die Verbände waren nicht so stark, dass sie allein die Politik des Staates bestimmen konnten. Die Realität ist deshalb durch komplexe Konkurrenz- und Kooperationsbeziehungen zwischen Staat und Verbänden einerseits sowie zwischen Verbänden andererseits gekennzeichnet. 375 Die dominierende Methode der Koordinierung und Konsultation zwischen der Europäischen Union und den Interessenverbänden ist pluralistisch. 376 Der Konflikt zwischen dem Gesamtinteresse und den Verbandsinteressen ist nach Olson in der Regel umso größer, je kleiner der Anteil des Verbands an der Steigerung oder dem Rückgang des Gesamtprodukts ist. 377 Empirische Untersuchungen zeigen, dass zwischen den staatlichen Organen und den Verbänden ein gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis besteht. 378 Für die Beziehungen zwischen dem Staat und den großen Wirtschaftsverbänden hat die Machtverteilung zwischen Koalitionen bürgerlicher Parteien und Koalitionen sozialdemokratischer (sozialistischer) Parteien eine große Bedeutung. Ein relatives Machtgleichgewicht begünstigt neokorporatistische Regelungen, weil eine einseitige Wirtschafts- und Sozialpolitik nicht durchsetzbar ist. Außerdem scheint die Konkurrenzbeziehung auf dem Weltmarkt eine Rolle zu spielen. Empirische Untersuchungen sprechen für die These, dass bei starker Verflechtung der inländischen 372 373 374 375 376 377 378

Vgl. Rucht (1993), S. 266. Vgl. J. Weber (1977), S. 344 ff. Vgl. J. Weber (1977), S. 188. Vgl. Hirner (1993), S. 146 f., 182 f.; M. G. Schmidt (2003), S. 168 ff. Vgl. M. G. Schmidt (2003), S. 171. Vgl. Leipold (1997), S. 230. Vgl. Grimm (1991), S. 244 f.; Vieler (1986), S. 26; Steinberg (1985), S. 253.

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Volkswirtschaft mit dem Ausland die Kosten einer gegenseitigen Konfrontation für die Dachverbände der Arbeitnehmer und Arbeitgeber in Kleinstaaten viel höher sind als in großen Ländern, die mehr Handlungsspielraum besitzen. In kleineren Ländern wird auch die Zusammenarbeit durch engere Kommunikationsnetze, häufigere Rollenkumulation in Organisationen und dichtere politische Kontakte erleichtert. Damit kann vielleicht die Beobachtung erklärt werden, dass vor allem die kleinen Länder (Niederlande, Norwegen, Österreich und die Schweiz) besonders starke neokorporatistische Strukturen aufweisen. Österreich gilt mit seiner „Sozialpartnerschaft“ zwischen einem allumfassenden Arbeitgeberverband und einer einheitlichen Arbeiterbewegung als Prototyp des liberalen Korporatismus. 379 Der liberale Korporatismus stellt primär eine neue Form der staatlich gelenkten Regulierung des Klassenkonflikts dar. Es werden insbesondere die Großorganisationen der Produktionssphäre, also die Unternehmervertretungen und die Gewerkschaften, seltener (und mit geringerem Gewicht) landwirtschaftliche Spitzenverbände in die Kooperation einbezogen. Ihre Zusammenarbeit untereinander und mit der Staatsverwaltung betrifft vor allem Probleme der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Im Vordergrund steht die Regulierung von Verteilungskonflikten, die stabilitäts- und wachstumspolitisch bedeutsam sind. Für Lehmbruch steht die „kooperative“, mit den organisierten Tarifpartnern ausgehandelte Einkommenspolitik im Zusammenhang mit der keynesianischen Wirtschaftspolitik. Der Neokorporatismus spielt aber auch in einigen Bereichen jenseits der Wirtschaftspolitik eine Rolle, wie in der Raumplanung, der Gesundheits- und Sozialpolitik. Die Arbeitsweise der korporatistischen Institutionen ist in der Regel durch Kompromisse und gemeinsame Außendarstellungen gekennzeichnet. Die Verbände sind an der Gestaltung und Durchsetzung der staatlichen Steuerungsleistungen beteiligt. Die Beteiligung kann so weit gehen, dass die Kooperation der Verbände als Kernelement der Steuerung erscheint und die Funktion des Staates zurücktritt. Das ist bei der österreichischen „Sozialpartnerschaft“ der Fall. 380 Das österreichische System spricht für die These, dass eine distributionspolitische Zurückhaltung der Gewerkschaften nur erreicht werden kann, wenn sie dafür verstärkte Mitwirkungsrechte in der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik erhalten. 381 Empirische Untersuchungen in den achtziger Jahren haben überwiegend zu dem Ergebnis geführt, dass korporatistisch organisierte Volkswirtschaften besser funkVgl. Nollert (1992), S. 206; Lehmbruch (1979), S. 61; Olson (1995), S. 35. Vgl. Lehmbruch (1979), S. 54 ff.; Schütt-Wetschky (1997). S. 47 f.; von Beyme (2000 a), S. 283; Bonß (1980), S. 133. Zum Beispiel haben in der österreichischen „Paritätischen Kommission für Preis- und Lohnfragen“ die Regierungsvertreter kein Stimmrecht. Die Aushandlungsprozesse der „Präsidentenbesprechung“ von Bundeswirtschaftskammer, Gewerkschaftsbund und Landwirtschaftskammern treffen wichtige Entscheidungen ohne Mitwirkung der Regierung. Es werden sogar bedeutende ordnungspolitische Gesetze (wie Kartell- und Mitbestimmungsgesetzgebung) zwischen den Verbänden ausgehandelt und von Regierung und Parlament nur formell verabschiedet, gewissermaßen ratifiziert. 381 Vgl. Groser (1981), S. 130 f. 379 380

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tionierten als pluralistische. 382 Da damals vor allem eine bessere Realisierung gesamtwirtschaftlicher Ziele durch Kooperation des Staates mit den Interessenverbänden der Sozialpartner erreicht werden sollte, standen beim Effizienzvergleich diese Ziele im Vordergrund. Die Analyse von Nollert führte zu den folgenden Ergebnissen: Korporatistische Arrangements konnten einen starken Anstieg der Arbeitslosigkeit und der Inflation nach der Erhöhung des Ölpreises verhindern und die Ansprüche auf Sicherheit in der Sozialstruktur besser verankern. Die Zunahme der sozialen Sicherheit war mit einem geringeren quantitativen Aufwand für die wohlfahrtsstaatliche Sicherung von Einkommenschancen verbunden. Durch die Einbindung der gewerkschaftlichen Dachorganisationen wurde der Anstieg der Staatsausgaben verringert. Beim Wachstumsziel waren die Ergebnisse nicht eindeutig. Die Inkorporation der Arbeitnehmerinteressen hat aber den wachstumshemmenden Effekt der Linksparteien durch eine geringere Arbeitslosigkeit und relative Preisstabilität neutralisiert. Auffallend ist die mangelhafte Wettbewerbspolitik. Insgesamt wurden die Forderungen nach Sicherheit, Gleichheit und Effizienz in Ländern mit korporatistischen Strukturen besser realisiert als in Ländern mit pluralistischen Modellen.383 J. Schmid stellt ebenfalls Vorteile der neokorporatistischen Verbandssysteme bei der Arbeitslosigkeit und Inflation fest, vermutet aber ein geringeres Wirtschaftswachstum und überdurchschnittlich hohe Staatsausgaben. Eindeutig besser sei die Leistung bei der Bewahrung des sozialen Friedens. Eine Untersuchung des Instituts der deutschen Wirtschaft führte zu dem Ergebnis, dass sowohl stark korporatistisch ausgerichtete, als auch besonders dezentralisierte marktorientierte Volkswirtschaften die größte Problemlösungskapazität besaßen. Die Zwischenformen schnitten am schlechtesten ab, weil sie weder die Vorteile des kooperativen Verhaltens noch die Flexibilität einer starken Marktorientierung hatten. 384 In Deutschland fehlen die für neokorporatistische Länder typischen zentralen Lohnverhandlungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. Es gibt zahlreiche regionale, sektorale und betriebliche Tariflohnverhandlungen. Ein „klassischer“ Korporatismus hat sich zumindest im Verhältnis von Spitzenverbänden zu staatlichen Organen des Bundes auf wirtschaftspolitischem Gebiet nicht entwickeln können. 385 Die im „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ von 1967 verankerte Konzertierte Aktion wird als korporatistische Institution interpretiert. Der damalige Wirtschaftsminister Schiller wollte sie zu einem eigenständigen wirtschaftspolitischen Instrument ausbauen, das zusätzlich zur keyVgl. Streeck (1994 b), S. 19; Nollert (1992), S. 229. Vgl. Nollert (1992), S. 199, 218, 221 f., 225, 229. Zu den Ländern mit einer korporatistischen Struktur hat Nollert Japan, Schweden, Dänemark, Niederlande, Norwegen, Österreich und die Schweiz gerechnet und zu den Ländern mit pluralistischer Struktur USA, Australien, Italien, Kanada und Neuseeland. Die Bundesrepublik nimmt mit sektoraler Interessenvermittlung eine mittlere Position ein. Vgl. Nollert (1992), S. 206. 384 Vgl. J. Schmid (1998), S. 40 ff. 385 Vgl. Mann (1994), S. 287. 382 383

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nesianischen Nachfragesteuerung eingesetzt werden sollte. Eine institutionalisierte Gesprächsrunde sollte der gegenseitigen Information dienen und einen neuen Stil in der Beziehung zwischen der staatlichen Wirtschaftspolitik und den autonomen Gruppen herbeiführen. Die Konzertierte Aktion sollte nicht nur (wie der Sachverständigenrat vorgeschlagen hat) ein Instrument zur Inflationsbekämpfung sein, sondern auch zur Erreichung der Ziele eines hohen Beschäftigungsstands, des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts sowie des stetigen und angemessenen Wachstums dienen. Der Staat sollte für die Verhaltensabstimmung von staatlichen Instanzen, Gewerkschaften und Unternehmerverbänden „Orientierungshilfen“ liefern. Die Regie führte der Wirtschaftsminister. Die Tarifvertragsparteien waren aber an die Empfehlungen der Konzertieren Aktion nicht gebunden. Die Teilnahme an den „Gesprächen ohne Folgen“ wurde zu einer reinen Prestigeangelegenheit. Der in die Diskussion einbezogene Personenkreis wurde immer größer. Eine relative Annäherung an die Orientierungsdaten war nur in der Rezession erkennbar. Den Gewerkschaften und Unternehmen wurde eine Mitgestaltung bei der Wirtschaftspolitik entgegen der ursprünglichen Ankündigung von Schiller versagt. Damit fehlte eine Gegenleistung für den erwarteten Verzicht auf Handlungsoptionen, die die gesamtwirtschaftlichen Ziele gefährden konnten. Die Konzertierte Aktion wurde immer bedeutungsloser und endete schließlich durch den Rückzug der Gewerkschaften. Man kann die Auffassung vertreten, dass sie in ihrer Praxis kaum als „offiziell institutionalisierter“ Korporatismus interpretiert werden kann. Dagegen sprechen der ständig steigende Teilnehmerkreis und die fehlenden Entscheidungskompetenzen. Es wurde ein tripartistischer „Block“ vorgetäuscht, der faktisch nie existierte. 386 Mit der Wende von keynesianischer Konjunkturpolitik zur Angebotssteuerung Anfang der 80er Jahre änderte sich auch die Vorstellung über die Kooperationsaufgaben. In den Vordergrund trat die strukturelle Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Dadurch fanden sektorale und regionale Formen des Korporatismus ein stärkeres Interesse. 387 In verschiedenen Bundesländern sind für die Formulierung und Umsetzung strukturpolitischer Maßnahmen neue Gremien (Regionalkonferenzen) gebildet worden. Sie sollen der Abstimmung zwischen den föderalen Ebenen (Kommunen und Land) und der Einbeziehung von Verbänden dienen. An der regionalen Strukturpolitik sollen auch die relevanten gesellschaftlichen Organisationen beteiligt werden. 388 Bei der Angebotssteuerung scheint der Einfluss der Arbeitnehmerverbände geringer zu sein als bei der tripartistischen Einkom386 Vgl. Bonß (1980), S. 134 ff. Die Regierung Schröder hat nach ihrer Wahl im Herbst 1998 versucht, mit einem „Bündnis für Arbeit“ Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände in die Wirtschaftspolitik einzubeziehen. Da sich die Gewerkschaften aber weigerten, die Lohnpolitik zum Thema zu machen, ist auch dieser Versuch einer Einkommenspolitik gescheitert. Vgl. Frey/Kirchgässner (2002), S. 320. Zu den Zielen und Arbeitsinstrumenten dieses „Bündnisses“ vgl. Ott (2001), S. 204 f. 387 Vgl. Czada (1994), S. 43. 388 Es sollen vor allem Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern und Wirtschaftsverbände, aber auch Gewerkschaften, Umweltschutzverbände und andere organisierte Interessen beteiligt werden. Vgl. Voelzkow/Heinze (1995), S. 74.

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menspolitik. 389 In der letzten Zeit haben kooperative Beziehungen zwischen Administrationen und ihrem jeweiligen Klientel vor allem im Bereich der regionalen Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsförderung sowie der Raumordnungs- und Umweltpolitik an Bedeutung gewonnen. Die Verwaltungen öffnen sich stärker den Interessen ihrer Umwelt und der möglichen Betroffenen, beziehen sie in Vorüberlegungen zu möglichen Entscheidungen ein und ersetzen hoheitliches Handeln durch Vereinbarungen und Absprachen mit potenziellen Regelungsadressaten. 390 In geschützten Sektoren tendiert die zur Bewältigung wirtschaftlichen Strukturwandels erfolgte Übertragung öffentlicher Steuerungsaufgaben auf Verbände zum Aufbau leistungshemmender Quasi-Kartelle und zur Kolonisierung der Kontaktstellen im Staatsapparat. 391 Ein Beispiel für den „Mesokorporatismus“ ist auch die 1977 zur Kostendämpfung gegründete „Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen“. 392 Die Beziehung der Verbände zum Staat wurde in den achtziger Jahren modellmäßig von der institutionellen Kooperation zur fachlichen Assistenz reduziert. Damit war eine größere Autonomie und Politikferne der Verbände verbunden. Diese Veränderung zeigt sich deutlich im Selbstverständnis des Bundesverbands der Deutschen Industrie. Während sich im Modell des klassischen Pluralismus das Gemeinwohl nach dem Muster der unsichtbaren Hand sozusagen hinter dem Rücken eigeninteressierter Verbände herstellte, wird jetzt eine explizite Orientierung am Gemeinwohl ausgedrückt. Der Gemeinwohlbezug realisiert sich aber nicht durch Beteiligung der Verbände an der staatlichen Politik, mit entsprechenden Willensbildungs- und Verantwortungskonsequenzen, sondern verbandsautonom. Es wird als denkbar und politisch machbar angesehen, dass sich das Verhalten der Verbände der staatlichen Verfolgung des Gemeinwohls annähert. Diese neue Form der Kooperation wird als „private interest government“ bezeichnet. Der von den Verbänden ausgehende Kooperationsansatz kann interpretiert werden als eine „aus wohlverstandenem Eigeninteresse folgende, ‚freiwillige‘ Reaktion auf eine (abstrakt oder konkret) drohende Einbindung in die staatliche Politik bzw. Gemeinwohlverfolgung, wie sie ansatzweise in den 70er Jahren – einerseits mit der Konzertierten Aktion und andererseits mit der Verbändegesetzprogrammatik – bestanden hat“. Die Umweltverträglichkeit bildete den Ausgangspunkt für diverse weitere „Verträglichkeiten“ bis hin zur „Sozialverträglichkeit“. Man kann diese X-Verträglichkeiten als Operationalisierungen der „Gemeinwohlverträglichkeit“ verstehen. Ein Beispiel sind die 1986 vom Chemie-Verband (VCI) formulierten Leitlinien. Der Adressat der in ihnen enthaltenen Selbstverpflichtung ist die deutsche chemische Industrie. 393 Vgl. Traxler (1991), S. 148. Vgl. Treutner (1993), S. 355 ff. 391 Vgl. Traxler (1991), S. 146 f. 392 Sie setzte sich aus Vertretern der Leistungserbringer (vor allem Kassenärzte und Krankenhäuser), der gesetzlichen und privaten Krankenversicherungen, der Tarifpartner, der pharmazeutischen Industrie sowie der Gebietskörperschaften und der zuständigen Ministerien zusammen und konnte die Kostensteigerung tatsächlich verringern. Vgl. Dettke (2001), S. 202 f. 393 Vgl. Ronge (1992), S. 46 ff., 63 f. 389 390

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cc) Tarifvertragliche Regelungen Die Tarifverträge stellen ein autonomes System gesellschaftlicher Konfliktregelung dar, das sich durch den Kampf der Gewerkschaften um Schutz und Sicherung der Lohnarbeiter ergeben hat. Das Tarifvertragsgesetz von 1949 hat die rechtsetzende Qualität der tarifvertraglichen Vereinbarungen ausdrücklich bestätigt. Im Unterschied zu privatrechtlichen Verträgen gelten sie nicht nur für die vertragschließenden Parteien (also Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften), sondern unmittelbar für die beteiligten Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Abweichungen von diesen Regelungen sind nur zulässig, wenn sich dadurch Vorteile für die Lohnarbeiter ergeben. Die tarifvertraglichen Ansprüche sind bei den Arbeitsgerichten einklagbar. Mit ihren rechtsetzenden Wirkungen konkurriert die Tarifautonomie mit der Rechtsetzungskompetenz des Staates. In den vom Tarifvertragswesen erfassten Bereichen verfügen die Verbände über gleichsam „hoheitliche Funktionen“, denn sie „vereinbaren Gesetze“, die vom Staat nur registriert (§ 6 TVG) und allgemeinverbindlich erklärt (§ 5 TVG), nicht jedoch geändert werden können. Das Tarifvertragsgesetz definiert den Tarifvertrag als einen schuldrechtlichen Normenvertrag: „Der Tarifvertrag regelt die Rechte und Pflichten der Tarifvertragsparteien und enthält Normen, die den Inhalt, den Abschluss und die Beendigung von Arbeitsverhältnissen sowie betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen ordnen können.“ (§ 1 Abs. 1 TVG). Die Regelungskompetenz der Tarifvertragsparteien geht damit über den Abschluss von Lohnvereinbarungen weit hinaus. Während sich die Inhalts- und Abschlussnormen auf den individuellen Arbeitsvertrag beziehen, betreffen die betrieblichen und betriebsverfassungsrechtlichen Normen die kollektive Situation der Arbeitnehmer. In Tarifverträgen können so weit reichende Fragen wie Mitbestimmungsforderungen geregelt werden. Für die Gewerkschaften sind Gesetzgebung und Tarifverhandlung deshalb grundsätzlich „alternative Durchsetzungswege“ gewerkschaftlicher Interessenpolitik. Die Gewerkschaftspolitik hat sich aber bei Fragen, die die kollektive Situation der Arbeitnehmer betreffen, stärker auf die gesetzlichen als auf die tarifvertraglichen Gestaltungsmöglichkeiten konzentriert. Ein Bedeutungsverlust der tarifvertraglichen Rechtsordnung ergab sich auch durch eine schleichende gesetzliche Einengung und eine zunehmende Vereinheitlichung der Tarifverträge. 394 dd) Mitbestimmung der Arbeitnehmer Hans Böcklers Satz, dass die Realisierung der politischen Demokratie die wirtschaftliche Demokratie voraussetze, drückt eine vorherrschende Tendenz gewerkschaftlicher Politik im zwanzigsten Jahrhundert aus. 395 Für die Gewerkschaften war in der unmittelbaren Nachkriegszeit die Unternehmensmitbestimmung ein Instru394 395

Vgl. Bonß (1980), S. 145 ff. Vgl. Thum (1991), S. 97.

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ment der gesamtwirtschaftlichen Planung und/oder eine Zwischenstufe auf dem Weg zu einer Neuordnung der Besitzverhältnisse am Produktivkapital. Die betriebliche Mitbestimmung sollte vor allem als arbeitsrechtliches Instrument zur Abwehr von ungerechtfertigten Zumutungen des Arbeitgebers gegenüber den Arbeitnehmern dienen. Heute stehe für die Gewerkschaften das ökonomische Geschick des Unternehmens und die Festigung der Kooperation zwischen Arbeit und Kapital im Produktionsprozess im Vordergrund. Die Mitbestimmung habe sich als wirkungsvolles Mittel der sozialen Integration erwiesen, obwohl sie für diesen Zweck nicht konzipiert wurde, und sei zu einem Element der einzelwirtschaftlichen Leitungsund Entscheidungsstruktur von am Markt operierenden und miteinander konkurrierenden Unternehmen geworden. Innerhalb des Unternehmens helfe sie, Hierarchien zu überbrücken und den sozialen Abstand zwischen „unten“ und „oben“ zu verringern. In zahlreichen Unternehmen mit Aufsichtsratsmitbestimmung seien die Vorstände bestrebt, sich vor der Aufsichtsratssitzung mit den betrieblichen Arbeitnehmervertretern über die anstehenden Entscheidungen zu einigen. Das entspreche auch dem Wunsch vieler Vertreter der Anteilseigner. In kleinen und mittleren Unternehmen sei die Zusammenarbeit mit dem Betriebsrat ebenfalls ein wichtiges Element zur sozialen Integration. Die betriebliche Mitbestimmung habe zahlreiche zusätzliche Funktionen übernommen: Aus- und Weiterbildung, Überwachung der Einhaltung verbindlicher Ausbildungspläne, wachsende Aufgaben im Arbeits- und Umweltschutz, Ansprechpartner der Arbeitsverwaltung und regionalen Arbeitsmarktpolitik, Ausgestaltung des Flächentarifvertrages. Durch die zunehmende Bedeutung informeller Ergänzungen und Modifizierungen des formalen Mitbestimmungsrechts wachse die Vielfalt der Mitbestimmungspraxis. 396 Die Erfahrungen mit der Mitbestimmung der Arbeitnehmervertreter in den Aufsichtsräten der Großunternehmen werden von der Kommission Mitbestimmung der Bertelsmann- und Hans-Böckler-Stiftung überwiegend positiv beurteilt: Die Mitbestimmung auf Unternehmensebene ist (entgegen den Erwartungen) zum verlängerten Arm der betrieblichen Mitbestimmung geworden. Die leitenden Betriebsratsmitglieder vertreten die Belegschaft in der Regel auch im Aufsichtsrat. Damit hat sich die relative Bedeutung der beiden Mitbestimmungsformen gegenüber der Gründungsphase der Bundesrepublik umgekehrt. Der Einfluss der externen Gewerkschaftsvertreter variiert nach Branchen und Unternehmen und beruht vor allem auf sachlicher Beratungskompetenz. Trotz überwiegend positiver Erfahrungen befürchten die Arbeitgeber noch immer, dass hauptamtliche Gewerkschafter dem Unternehmen fern stehende Gesichtspunkte in die Beratungen des Aufsichtsrats einbringen und dadurch die Konsensfindung mit den Arbeitnehmern erschweren. Die Mitbestimmung wird aber von der Arbeitgeberseite nicht mehr grundsätzlich in Frage gestellt. Die noch in den siebziger Jahren geführten Debatten über die Vereinbarkeit von Mitbestimmung mit Marktwirtschaft und Privateigentum haben sich erschöpft. Im Unterschied zu der früheren Auseinandersetzung wird die Mitbestim396

Vgl. Kommission Mitbestimmung (1999), S. 241, 245 ff.

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mung heute selten mit der Forderung begründet, auch in wirtschaftlichen Organisationen demokratische Verhältnisse herzustellen. 397 Wolfgang Kaden, der Chefredakteur des manager magazins, beurteilt die Erfahrungen mit der Mitbestimmung der Arbeitnehmervertreter in den Aufsichtsräten der Großunternehmen viel kritischer als die Mitbestimmungskommission: Diese Form der Mitbestimmung erfreut sich bei den Topmanagern vor allem deswegen hoher Wertschätzung, weil sie die Position des Kontrollorgans schwächt und damit die eigene Position stärkt. Die Vertreter der Kapitalbesitzer und die Arbeitnehmervertreter kommen vor der Aufsichtsratssitzung unter jeweiliger Anwesenheit des Vorstands zu getrennten Konferenzen zusammen. Bei allen halbwegs kritischen Themen handeln sie im Vorfeld Kompromisse zwischen den Gruppen aus. Die Aufsichtsratssitzung degeneriert dadurch zu einer ritualisierten Veranstaltung, auf der nur selten über die Zukunft des Unternehmens diskutiert und kaum offen Kritik am Topmanagement geäußert wird. Die überwiegende Mehrzahl der ArbeitnehmerAufsichtsräte betreibt nicht viel mehr als Betriebsratsarbeit. Für das Unternehmen lebenswichtige Themen, wie die Wettbewerbssituation, die Portfoliostrategie und die Position auf den Finanzmärkten, sind für sie bedeutungslos. Das bedeutet, dass die Arbeitnehmervertreter ihrer Verpflichtung nicht nachkommen, den Vorstand zu überwachen. Diese Interessenlage zeigt sich besonders deutlich beim fehlenden Widerstand gegen äußerst großzügige Zuwendungen für die Vorstände, weil angenommen wird, dass sie nicht die Einkommen der Arbeitnehmer, sondern der Aktionäre belasten. Nach Auffassung von Kaden ist die Mitbestimmung auch ein wichtiger Grund für die vergleichsweise geringe Bewertung deutscher Unternehmen auf den Kapitalmärkten. 398 ee) Neuorientierung der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände? Das Herzstück des deutschen Systems der industriellen Beziehungen nach dem Zweiten Weltkrieg war die Unterscheidung zwischen überbetrieblichem Tarifvertrag und betrieblicher Betriebsvereinbarung sowie die Trennung von Tarifautonomie und Mitbestimmung. Der Tarifvertrag hatte Vorrang gegenüber der Betriebsvereinbarung. Die Betriebsräte waren an die geltenden Tarifverträge gebunden und für die Überwachung des betrieblichen Vollzugs zuständig. In der letzten Zeit hat der strukturelle Wandel im Bereich der Tarifautonomie zunehmend zu Regelungen geführt, die den besonderen Verhältnissen des einzelnen Betriebs angepasst sind. Die Tendenz zu einer Verbetrieblichung der Tarifpolitik fällt mit der Tendenz zu einer Verbetrieblichung der Mitbestimmung zusammen. Diese Tendenz ist in den ostdeutschen Unternehmen noch stärker ausgeprägt als im alten Bundesgebiet. Das hängt mit der Lückenhaftigkeit der Flächentarifverträge, der relativ schwach entwickelten gewerkschaftlichen Organisation und der schlechteren wirtschaftlichen Lage zu397 398

Vgl. Kommission Mitbestimmung (1999), S. 241 f., 246. Vgl. Kaden (2003), S. 86 ff.

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sammen. 399 Den in Ostdeutschland üblichen Öffnungsklauseln in Tarifverträgen entspricht in Westdeutschland die ungeschriebene Praxis von Absprachen mit Gewerkschaften und Betriebsräten. Die großen Arbeitgeber sind an einer Aufhebung der Flächentarifverträge nicht interessiert, weil sie die damit verbundenen ähnlichen Konkurrenzbedingungen zu schätzen wissen. Sie fordern eine stärkere Verbetrieblichung und Flexibilisierung in den Tarifverträgen auf der Grundlage von Mindeststandards. Die Arbeitgeberverbände stehen unter dem Druck der kleinen Unternehmen, die Lohnabschlüsse und Arbeitszeitregelungen in Tarifverträgen häufig kritisieren. Sie behaupten, dass sich diese Regelungen an der betriebswirtschaftlichen Situation der Großunternehmen ausrichteten, die mit der eigenen Situation nicht vergleichbar sei. 400 Die Arbeitslosigkeit hat die Verhandlungsposition der Gewerkschaften geschwächt. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände haben das Problem sinkender Mitgliederzahlen. Beide Organisationen stehen in einer Umbruchsituation, in der sie die Interessen ihrer traditionellen Klientel ebenso vertreten müssen wie die Interessen neuer Arbeitgeber- und Arbeitnehmertypen. Das „westdeutsche Modell“ industrieller Beziehungen steht am Scheideweg. Die Arbeitgeberverbände versuchen eine Gratwanderung zwischen einem Schulterschluss mit den Gewerkschaften einerseits (auch in der Frage des Flächentarifvertrags und verbindlicher tariflicher Regelungen) und dem Umwerben kleiner Unternehmen. Die Gewerkschaften setzen auf eine umfangreiche Umstrukturierung ihrer Organisationen. 401 Es fehlt ihnen eine Konzeption, die für alle Arbeitnehmergruppen attraktiv ist. Die Auffassungen über sinnvolle Reformen sind unterschiedlich. Dabei spielt die Frage eine Rolle, ob sich die Gewerkschaften ihrer Tradition entsprechend weiterhin als eine Solidargemeinschaft zur Durchsetzung der gemeinsamen Arbeitnehmerinteressen gegenüber den Arbeitgebern und dem Staat verstehen sollen oder aber als eine Art Dienstleistungsgesellschaft für Gewerkschaftsmitglieder. Außerdem gibt es unterschiedliche Auffassungen über die Strategie zur Durchsetzung der Arbeitnehmerinteressen. Streeck fordert zur Verhinderung einer sozialen Desintegration eine erneuerte Kooperation zwischen den großen Verbänden und dem Staat, eine Neuauflage der Konzertierten Aktion. Voraussetzung sei eine Große Koalition, wie sie auch in der alten Bundesrepublik zur Zeit der Einführung der Konzertierten Aktion bestand. 402 Diesen Vorstellungen entspricht der ältere Vorschlag von Vetter, einen Wirtschafts- und Sozialrat mit paritätischer Beteiligung der Sozialpartner zu bilden, der Kompromisse suchen, aber nicht den Primat des Parlaments beseitigen soll. 403 Mückenberger, Stroh und Zoll charakterisieren die modernisierte Gewerkschaft stichwortartig mit den folgenden Merkmalen: „Mitglied als Souverän, Debürokratisierung und Entzentrierung gewerkschaftsinterner Macht und Effizienz durch eine Gewerkschaft als ‚kundennahes‘ 399 400 401 402 403

Vgl. Kommission Mitbestimmung (1999), S. 244, 250. Vgl. Birsl (1999), S. 169 f. Vgl. Birsl (1999), S. 171 f. Vgl. Heinze (1998), S. 22 f. Vgl. Vetter (1979), S. 211.

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Dienstleistungsunternehmen.“ Sie soll eine aus vielen kommunikativen Foren zusammengesetzte Diskursorganisation werden. Die administrative Macht der Funktionäre soll durch die kommunikative Funktion von Moderatoren ersetzt werden. 404 ff) Netzwerke Es wird die Auffassung vertreten, dass unter den Bedingungen des modernen „Vorsorgestaates“ die staatliche Politik in Abstimmungen, Konsultationen, Beratungen, Verhandlungen zwischen staatlichen und privaten Akteuren formuliert und ausgeführt werden müsse. Die staatliche Souveränität werde sozial entgrenzt und verflüchtige sich in komplexe Netzwerke. 405 A. Benz definiert Netzwerke „als relativ dauerhafte, nicht formal organisierte, durch wechselseitige Abhängigkeiten, gemeinsame Verhaltenserwartungen und Orientierungen sowie Vertrauensbeziehungen stabilisierte Kommunikationsstrukturen zwischen Individuen oder Organisationen, die dem Informationsaustausch, der kooperativen Produktion eines Kollektivgutes oder der gemeinsamen Interessenformulierung dienen“.406 Netzwerke stellen Verbindungen her, wo die formalen Strukturen Grenzen ziehen und Konflikte verursachen. Sie ermöglichen Entscheidungen, die durch formale Verfahren blockiert sind, führen aber zu neuen Ab- und Ausgrenzungen und lassen oft innovative Lösungen nicht zu. 407 Im Unterschied zur korporatistischen Konzertierung wird die formelle Zuständigkeit der demokratisch verantwortlichen Instanzen nicht eingeschränkt. Materiell gehen die Entscheidungen aber aus Verhandlungen und nicht aus Mehrheitsbeschlüssen in demokratischen Willensbildungsprozessen hervor. 408 Vgl. Mückenberger/Stroh/Zoll (1996), S. 24 f. Vgl. Grande (1997), S. 55 f.; Mayntz (1997), S. 68 ff. 406 Vgl. A. Benz (1995 b), S. 194. Jansen und Schubert lassen die Frage offen, ob Politiknetzwerke eine neue Form von politischer Governancestruktur sind, welche die alten Pluralismus- und Korporationsmodelle abgelöst hat, oder ob „Politiknetzwerk“ als Oberbegriff zu verstehen ist. Vgl. Jansen/Schubert (1995), S. 11. Für J. Schmid stellen die netzwerktheoretischen Ansätze eine Überwindung der wenig fruchtbaren Kontoverse zwischen Pluralismus und Neokorporatismuus dar. Vgl. J. Schmid (1998), S. 62 f. Seibel sieht in den gängigen Anwendungen des Netzwerkkonzepts eine nicht streng formalisierte Variante der Spieltheorie, die mit der Annahme kooperativer Spielstrategien arbeitet und vergleicht die Netzwerke mit den landläufigen Bezeichnungen „Filz“ oder „Klüngel“. Vgl. Seibel (1992 c), S. 342. Schubert vergleicht die Beziehung zwischen der Politikfeldanalyse und Netzwerkforschung: Der Netzwerkforschung gehe es vornehmlich um die empirische (Re)Konstruktion und Analyse der Akteurrelationen, während die Variablen der Politikfeldanalyse eher der nominellen Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes dienen. Die in der Politikfeldanalyse eher formal und als gegeben vorausgesetzten Strukturen und Institutionen werden in der Netzwerkforschung typischerweise als Macht-, Positions- und Ressourcenvariablen aufgelöst. Vgl. Schubert (1995), S. 224. 407 Vgl. A. Benz (1995 b), S. 203. 408 Vgl. Scharpf (1993 b), S. 40. 404 405

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Im Verhandlungsstaat wird mit einer gewonnenen Wahl nicht ein umfassendes Mandat zur Gesellschaftsgestaltung erworben, sondern nur ein Platz am Verhandlungstisch, und die formale Hierarchie ist nur ein Kontrollinstrument unter anderen. Das Rollenverständnis der öffentlichen Bediensteten entspricht nicht dem eines unparteiischen Richters, sondern dem eines Schlichters, Verhandlungsführers und Konfliktmittlers. Der Staat wird nach diesem Modell zunehmend zum Organisator und Moderator politischer Entscheidungsprozesse.409 Die Akteursnetzwerke entspringen oft nicht gesellschaftlicher Initiative und Forderung, sondern dem Kalkül staatlicher Akteure. Es werden nicht nur Verbände gegründet, um auf staatliche Entscheidungen Einfluss zu nehmen, es werden auch Interessen vom Staat organisiert. 410 Die informellen vor- bzw. außerparlamentarischen Arrangements beruhen auf Tauschgeschäften. Sie können die parlamentarische Arbeit durch die Strukturierung komplexer Entscheidungsprobleme erleichtern. Es ergibt sich aber ein Kontrollproblem für die Wähler, weil solche Regelungen nur in einer relativen Abschottung von der parlamentarischen Öffentlichkeit funktionieren. 411 Da die Tauschprozesse meist in bilateralen Beziehungen stattfinden, werden in der Regel nur die Interessen der zuständigen Verwaltungsbehörde und ihrer Klientel berücksichtigt. Je größer die Zahl der involvierten Akteure ist, desto komplizierter wird eine Einigung und desto höher sind die zur Befriedigung aller Interessen wechselseitig auszutauschenden Leistungen. Deshalb ergibt sich eine Neigung zu informalen Verwaltungsverfahren, die gegen Interventionen „Dritter“ abgeschottet sind. Es sind aber öffentliche Verhandlungsformen anzustreben, die möglichst alle betroffenen Gruppen einschließen. Die Information über das Verhandlungsergebnis soll auch eine Übersicht über die getauschten Leistungen und Gegenleistungen enthalten. 412 b) Parteienstaat aa) Konkordanzdemokratie Demokratien mit mächtigen Barrieren gegen die Mehrheitsherrschaft (neben der Schweiz beispielsweise die Vereinigten Staaten) sind der Tendenz nach Staatsverfassungen des „schlanken Staates“ mit relativ geringer Bedeutung der Sozialpolitik. Diese Tendenz ist besonders stark ausgeprägt, wenn konservative Parteien die Regierungsgeschäfte lenken. In diesen Ländern ist die Beschäftigung im privatwirtschaftlichen Sektor überdurchschnittlich entwickelt. Wenn die Konkordanzdemokratie die Institutionenordnung bestimmt (wie in der Schweiz), sind die Konsensbildungskosten sehr hoch. Es besteht auch die Gefahr einer „Tyrannei der Minderheit“ durch kalkulierte Kooperationsverweigerung. Das Potenzial für Poli409 410 411 412

Vgl. Schuppert (1998), S. 33, 41; Dittgen (1999), S. 265. Vgl. Czada (1991), S. 166 ff. Vgl. V. Schneider (1992), S. 132 f.; Schuppert (1998), S. 37; A. Benz (1995 b), S. 203. Vgl. A. Benz (1992 c), S. 55 ff.

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tikveränderungen nimmt mit steigender Zahl der Vetospieler ab. Deshalb ergeben sich Schwierigkeiten, wenn die Herausforderungen eine rasche Anpassung, kühne Innovation und größere Kurswechsel erfordern. Außerdem wird die eindeutige Zurechnung politischer Ergebnisse zu den Verantwortlichen erschwert. Diesen Nachteilen steht der Vorteil starker Integrationskräfte gegenüber. 413 Entscheidungsblockaden können vermieden werden, wenn Streitfragen notfalls durch Mehrheiten entschieden werden. 414 In der Bundesrepublik spielt bei der Besetzung leitender Positionen im öffentlichrechtlichen Fernsehen und bei der Besetzung von Spitzenpositionen in der Justiz der Proporz eine bedeutende Rolle. Die Parteien tendieren auch immer zu einer Einigung, wenn sich für alle Abgeordneten Vorteile ergeben. Trotzdem kann man die Bundesrepublik nicht als Konkordanzdemokratie bezeichnen, weil die wichtigsten Entscheidungen durch Mehrheitsbeschluss im Parlament erfolgen. Eine starke Annäherung an diese Form der Demokratie ergibt sich, wenn die Bundestagsopposition im Bundesrat die Mehrheit hat und die wichtigsten politischen Entscheidungen eine Einigung der Regierungsparteien mit den Oppositionsparteien erfordern. bb) Konkurrenzdemokratie Die These von Schumpeter und Downs, dass die politischen Parteien in erster Linie nach dem Wahlerfolg strebten, ist realistisch. Viele werden auch der Auffassung von Schumpeter zustimmen, dass der Volkswille das Erzeugnis (und nicht die Triebkraft) des politischen Prozesses darstelle und die Demokratie dem Volk nur die Möglichkeit biete, die Persönlichkeiten zu akzeptieren oder abzulehnen, die es beherrschen können. 415 Bei der Begründung von Downs sind vor allem die folgenden Annahmen problematisch: rationale Wähler, in sich geschlossene Parteien, eindimensionale Verteilung der Wählerpräferenzen und Streben nach Stimmenmaximierung bei Wahlen. Ein großer Teil der Wähler ist gefühlsmäßig fest an eine Partei gebunden. Massenparteien bestehen aus verschiedenen Interessengruppen mit einem erheblichen Konfliktpotenzial. Das politische Entscheidungsfeld ist bei Wahlen durch unterschiedliche ideologische und sachliche Dimensionen geprägt. Das den Parteien unterstellte Streben nach Maximierung der Wählerstimmen gilt nicht für radikale Parteien, bestenfalls für Massenparteien. Die unrealistischen Annahmen schränken den Geltungsbereich der Theorie erheblich ein. 416 Das hat auch Downs erkannt. Er sieht vor allem die Vernachlässigung der Irrationalität menschlichen Verhaltens als problematisch an, weil das durch das Unbewusste gesteuerte Verhalten in der wirklichen 413 414 415 416

Vgl. M. G. Schmidt (1998 a), S. 189, 193. Vgl. Lehmbruch (1998), S. 27. Vgl. Schumpeter (1946), S. 418, 452. Vgl. Lehner (1981), S. 35.

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Politik eine nicht wegzudenkende Rolle spiele. 417 Es trifft auch nicht, zu, dass die Politiker Einkommen, Prestige und Macht nur über die Erlangung der Regierungsmehrheit erreichen können, weil die Regierungsmehrheit vor „Selbstbedienungsbeschlüssen“ die Absprache mit der Opposition anstrebt, um zu verhindern, dass sie dagegen öffentlich und wählerwirksam opponiert. 418 Der Erfolg der demokratischen Methode ist nach Schumpeter von vier Bedingungen abhängig: 419 1. Das „Menschenmaterial der Politik“ (Leute, die die Parteimaschine bedienen, ins Parlament gewählt werden und Kabinettsposten übernehmen) muss von hinreichend hoher Qualität sein. Es muss eine soziale Schicht existieren, die das Produkt eines strengen Auswahlprozesses darstellt, manche Prüfungen auf anderen Gebieten mit Erfolg bestanden hat (zum Beispiel eine Lehre im privaten Geschäftsleben) und weder allzu exklusiv noch dem Außenseiter allzu leicht zugänglich ist. Sie soll „erfahrungsgesättigte Traditionen, einen Berufskodex und einen gemeinsamen Fonds von Ansichten“ in die Politik einbringen. 2. Der wirksame Bereich politischer Entscheidung darf nicht allzu weit ausgedehnt werden. Das allmächtige Parlament soll sich selbst gewisse Einschränkungen auferlegen. Solche Einschränkungen könnten sich durch autonome Institutionen (wie zum Beispiel die Zentralbank und Universitäten) ergeben. 3. Die demokratische Regierung muss über die Dienste einer gut ausgebildeten Bürokratie „von hohem Rang, guter Tradition, starkem Pflichtgefühl und einem nicht weniger starken esprit de corps“ verfügen können. Die Ausbildung habe eine geringere Bedeutung als die Möglichkeit der Rekrutierung aus einer sozialen Schicht von ausreichender Qualität und entsprechendem Prestige. Diesen Anforderungen würden europäische Bürokratien entsprechen, die ihre Führungsposition in Jahrhunderten entwickelt haben. 4. Es muss eine „demokratische Selbstkontrolle“ wirksam sein, die in der Beachtung verschiedener Regeln besteht. 420 Die Realität entspricht diesen Bedingungen nur mit erheblichen Einschränkungen. Schumpeters pauschales Negativurteil über die Inkompetenz der Wählerschaft Vgl. Downs (1968), S. 33. Vgl. von Arnim (1997), S. 56. 419 Vgl. Schumpeter (1946), S. 460 ff. 420 Dazu gehören: Akzeptanz der Gesetze und Ausführungsbestimmungen; Ablehnung der Angebote von Schwindlern und Querulanten; Rücksichtnahme der Gesetze auf die Ansprüche anderer und die nationale Situation; die einzelnen Vorschläge für eine Gesetzesreform oder für eine Aktion der Exekutive stehen in „Reih und Glied“; nicht jede Möglichkeit zum Sturz der Regierung wird genutzt; bei der Auseinandersetzung im Parlament werden gewisse traditionelle Spielregeln beachtet; die Wähler respektieren die Arbeitsteilung zwischen ihnen und den gewählten Politikern; Toleranz gegenüber anderen Ansichten. Vgl. Schumpeter (1946), S. 467 ff. 417 418

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ist im Licht der heutigen Partizipationsforschung nicht haltbar. Es ist auch seine Ansicht wenig überzeugend, dass Wähler mit einem geringen Urteilsvermögen bei der Beurteilung von politischen Programmen überfordert seien, aber die am besten für ein politisches Amt geeigneten Kandidaten ermitteln könnten. Ein weiterer Mangel seiner Analyse wird in der Konzentration auf den Typus der reinen Konkurrenzdemokratie gesehen. Es wird ihm auch die einseitige Orientierung seines Politikmodells am Marktmodell vorgeworfen, die zu einer Vernachlässigung des kommunikativ handelnden, Verständigung anstrebenden und am intrinsischen Wert der Beteiligung interessierten Bürgers führe. 421 3. Solidarischer (Neo)Liberalismus Der immer wieder behauptete und bedauerte Abbau solidarischer Beziehungen in Deutschland kann mit Entwicklungen begründet werden, die den noch immer herrschenden Gerechtigkeitsvorstellungen nicht entsprechen: – Der Erfolg im politischen Prozess hängt nicht oder kaum von Leistungskriterien oder anderen Gerechtigkeitsprinzipien ab, sondern von Machtfaktoren. Die politische Macht wird nicht von den Bürgern, sondern von Partei- und Verbandsfunktionären sowie von Topmanagern und leitenden Bürokraten ausgeübt. – Die Reichen haben in jeder Hinsicht bessere Chancen zur Durchsetzung ihrer Interessen als die Armen. – Die Einkommen, Abfindungen und Pensionen der Manager und Abgeordneten haben sich unabhängig von ihrer Leistung erheblich erhöht. Dadurch entsteht der Eindruck, dass in unserer Gesellschaft die Leistungswilligen zugunsten der Schmarotzer benachteiligt werden. – Die Rücksichtslosigkeit, mit der einige Manager und Abgeordnete ihre Interessen vertreten, dient vielen Bürgern als Rechtfertigung für das eigene die Gemeinschaft schädigende Verhalten. – Zahlreiche politische Skandale lassen den Eindruck entstehen, dass die Politiker käuflich sind und sich an Gesetze nicht gebunden fühlen. Dieser Eindruck wird durch die hohen Nebeneinkommen verstärkt. Außerdem hat ihre Glaubwürdigkeit durch viele bekannt gewordene Lügen erheblich gelitten. – Die strafrechtliche Duldung der Abgeordnetenkorruption auf Parlamentsebene senkt die Hemmschwelle der Verwaltungsbeamten und Bürger bei Gesetzesverstößen. – Die sich über Jahre hinziehenden Prozeduren und unergiebigen Rituale der Untersuchungsausschüsse im Bund und in Hessen sowie das Verhalten der Justiz haben das Rechtsempfinden und -vertrauen der Bürger in eine unabhängige Straf421

Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 137 f.

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verfolgung und Rechtsprechung verletzt. Es ist der Eindruck entstanden, dass Gesetzesverstöße bei den Mächtigen der Politik ungestraft bleiben.422 – Die durch die gesetzliche Sozialversicherung vom Staat erzwungene Solidargemeinschaft wird von vielen Versicherten, Arbeitgebern, Pharmaunternehmen und Ärzten erfolgreich missbraucht. – Der Staat hat Steuergesetze geschaffen, die den Reichen zahlreiche Vergünstigungen einräumen. Wer Millionen im Jahr verdient, zahlt manchmal weniger Steuern als der durchschnittliche Arbeitnehmer. Die Steuerhinterziehung wird vom Staat zwar mit hohen Strafen bedroht, aber faktisch durch ungenügende Kontrollen indirekt gefördert. Die Tatsache, dass bisher keine Partei einen weitgehenden Abbau der Transferzahlungen für die neuen Bundesländer fordert, lässt den Schluss zu, dass noch immer eine nationale Solidargemeinschaft existiert, die den Steuerzahlern große Opfer zumuten kann. Dafür spricht auch die rasche und umfangreiche Hilfe für die Opfer der Flutkatastrophe. Das hohe Spendenaufkommen für gemeinnützige Zwecke 423 ist ebenfalls ein Indiz für eine (noch) intakte Solidargemeinschaft. Der gegenwärtige Abbau der Sozialleistungen kann mit der finanziellen Überforderung des Staates, mit dem Wachstums- und Beschäftigungsziel sowie mit der Beseitigung von Missbrauchsmöglichkeiten begründet werden. Diese Maßnahmen stimmen in der Zielsetzung mit den Vorstellungen von Kersting und Müller-Armack überein, die beide eine Stärkung der Selbsthilfe gefordert haben. Der politische Prozess ist von den Vorstellungen des solidarischen (Neo)Liberalismus weit entfernt. Die in erster Linie an der Sicherung der eigenen Macht interessierten Politiker unterstützen eine stärkere Bürgerbeteiligung und solidarische Politik nur, wenn sie damit ihre Wahlchancen verbessern können. Andererseits fordern sie häufig mehr Solidarität in den Beziehungen zwischen den Bürgern. Der scheinbare Widerspruch löst sich auf, wenn man erkennt, dass diese Solidaritätsforderung vor allem bei der Rechtfertigung des Abbaus von staatlichen Sozialleistungen eine Rolle spielt, weil die Dienstleistungen des Dritten Sektors primär als Alternative zu einer staatlichen Wohlfahrtsproduktion betrachtet werden. 424 Die Reformbedürftigkeit des deutschen Sozialleistungssystems kann aus verschiedenen Gründen kaum bestritten werden. Es muss aber berücksichtigt werden, dass soziale „Sicherheit“ die Funktionen übernommen hat, die frühere Solidaritäten nicht mehr oder nur noch unzureichend ausüben können. 425 „Die Staatsbürgernation konstituiert sich über die individuellen staatsbürgerlichen Gleichheitsrechte, über soziale Sicherheit und die Verfahren der demokratischen Legitimation der Herrschaft durch die Bürger.“ 426 Be422 423 424 425 426

Vgl. Ott (2001), S. 115. Vgl. Graf (2000), S. 52. Vgl. Anheier/Priller/Zimmer (2000), S. 71. Vgl. M. Greiffenhagen (1997), S. 180. Vgl. M. Greiffenhagen (1997), S. 74.

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deutende Ansätze zu einer partizipativen Demokratie sind vor allem im kommunalen Bereich erkennbar. Alle Landesverfassungen sehen die Möglichkeit einer Volksabstimmung vor. 427 Die von den Gewerkschaften durchgesetzte kollektive Mitbestimmung der Arbeitnehmer in der Wirtschaft stellt keine Realisierung der partizipatorischen Demokratielehre dar, die in der Selbstentfaltung und Verbesserung der Selbstbestimmungschancen die eigentliche Rechtfertigung der Demokratie sieht. Die Beteiligung von externen Arbeitnehmervertretern an der Mitbestimmung im Unternehmen kann auch mit der „stakeholder theory of corporate responsibility“ nicht begründet werden. Die Aussichten für eine den Vorstellungen der partizipatorischen Demokratielehre entsprechende Mitbestimmung sind günstig, wenn die Unternehmensleitung erkennt, dass ihr Erfolg von der Leistungsbereitschaft der Mitarbeiter abhängt. Deren Position verbessert sich mit steigendem Informationsvorsprung und Marktwert. Vermutlich besteht eine enge Beziehung zwischen den Gestaltungsmöglichkeiten der Arbeitnehmer und der Höhe ihres Einkommens. Es spielt auch die Unternehmensorganisation eine bedeutende Rolle. Die noch weit verbreitete traditionale organisatorische Struktur der Handlungsrechte kann als „Maschine-Befehls-Organisation“ bezeichnet werden. Die Innovationsfreiheit der unteren organisatorischen Ebenen wird dadurch beschränkt. Es wird nicht genügend beachtet, dass die Reaktion der Mitarbeiter auf Neukombinationen ihrer Tätigkeitsfelder unter anderem davon abhängt, in welchem Ausmaß sie über Partizipationsrechte in den verschiedenen Phasen des Neuerungsprozesses verfügen. Das genaue Gegenteil stellt das japanische Muster handlungsrechtlicher Gestaltung arbeitsteiliger Abläufe dar, das durch einen hohen Partizipationsgrad, Gruppenorientierung, lebenslange Beschäftigung und Bezahlung nach der Dauer der Betriebszugehörigkeit gekennzeichnet ist. Nach Jochen Röpke ist die innovativ-wettbewerbliche Überlegenheit dieser Organisationsform kaum noch zu bestreiten. 428 Im Unterschied zu den früheren Studien und Arbeitsgestaltungsmaßnahmen im Rahmen der Humanisierung des Arbeitslebens sieht Sichler in der Autonomie der Arbeitnehmer heute weniger eine Option der Befreiung als eine Notwendigkeit moderner Arbeits- und Selbstorganisation. Selbstbestimmtes Handeln sei in postfordistischen Arbeitswelten ein zwingendes Erfordernis. Es komme auf die Fähigkeit an, Arbeitstätigkeiten und Arbeitsprozesse selbst regulieren und organisieren zu können, weil angesichts neuer Beschäftigungsstrukturen die Arbeitsorganisation an Bedeutung verliere. Die Autonomie beziehe sich immer stärker „auf die Möglichkeiten, in sozialen Gefügen der Arbeits- und Wirtschaftswelt selbständig und selbstorganisiert in Absprache mit anderen oder unter Berücksichtigung des Tuns von anderen handeln zu können“. 429 Die hierarchische Autorität verliere an Bedeutung. Die menschlichen Eigenschaften einer Person fielen stärker ins Gewicht als die Rollen, deren Träger sie 427 428 429

Vgl. Rehmet (2002), S. 105 und E. I. 1., Fußnote 3. Vgl. J. Röpke (1983), S. 133 ff. Vgl. Sichler (2003), S. 140 ff.

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sein mag. Damit verringere sich der Abstand gegenüber dem „Ideal herrschaftsfreier Kommunikation“ von Habermas. 430 Es wird angenommen, dass die Mitarbeiterkapitalbeteiligung den Interessenkonflikt zwischen der Unternehmensleitung und den Arbeitnehmern verringern kann. Diese Beteiligung hat an Bedeutung gewonnen. Es ist die Zahl der Unternehmen mit einem Beteiligungsangebot ebenso kontinuierlich gestiegen wie die Zahl der Arbeitnehmer, die dieses Angebot nutzen. Allerdings ist diese Form der Vermögensbildung beim Vergleich mit anderen Anlageformen noch immer von untergeordneter Bedeutung. Von den staatlich geförderten vermögenswirksamen Leistungen fließen nur zehn Prozent in Beteiligungen am Produktivvermögen. 431 Den liberalen Vorstellungen über Solidargemeinschaften entsprechen vor allem die zwischen Markt und Staat angesiedelten „Nonprofit-Organisationen“. Mit den Bezeichnungen Dritter Sektor, Nonprofit-Organisationen, autonomer Sektor und intermediärer Bereich werden Organisationen erfasst, die zwischen den Polen Markt und Staat auf der einen Seite und der Familie auf der anderen Seite angesiedelt sind. „In einer Minimaldefinition sind Nonprofit-Organisationen ... weder profitorientiert noch unterliegen sie bürokratischen Rigiditäten, sondern basieren auf Freiwilligkeit, Reziprozität und Gemeinnützigkeit.“ Sie zeichnen sich durch eine große organisatorische Heterogenität und Breite der wahrgenommenen Aufgaben, eine intensive Vernetzung mit anderen Vereinigungen und eine erhebliche Bedeutung des freiwilligen Engagements aus. 432 Sie verfügen zwar über eine formalere Organisation als ein Freundeskreis oder eine Familie, ihre Handlungslogiken können aber weder dem Sektor Markt noch dem Sektor Staat eindeutig zugeordnet werden. Damit treten kleinere und weniger politisch aktive Gruppierungen in den Vordergrund, die von der Verbändeforschung lange Zeit vernachlässigt wurden, weil sie sich vorwiegend mit den Gewerkschaften und anderen Großverbänden beschäftigt hat. Dazu gehören die vielen lokalen Vereine, Selbsthilfegruppen, Soziallobbys, gemeinnützigen Einrichtungen, Stiftungen, Wohlfahrtsverbände etc. 433 Nach der Individualisierungsthese von Beck 434 werden traditionelle kollektive Lebensformen gleichzeitig aufgelöst und abgelöst. Das Individuum werde gezwungen, seine Biographie selbst „zusammenzubasteln“. Die Folge sei die Suche nach neuen informellen und institutionellen Arrangements, in denen sich kollektive Identität entwickeln kann. Es entstehe ein zunehmender Bedarf an personenbezogenen Dienstleistungen, welche die negativen Folgen der Individualisierung begrenzen und die Möglichkeiten der Selbstentfaltung unterstützen. 435 Man kann in den so ge430 431 432 433 434 435

Vgl. Zoll (2000), S. 170 ff. Vgl. Stihl (1998), S. 41. Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 186. Vgl. J. Schmid (1998), S. 51; Ronge (1993), S. 333 ff.; Engelhardt (1998), S. 180. Vgl. die Ausführungen zu C. I. 2. c). bb). Vgl. Effinger (1993), S. 20 f.

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nannten Nonprofit-Organisationen einen Ersatz für die an Bedeutung verlierenden traditionellen Gemeinschaften sehen. Der Verein bietet seinen Mitgliedern die Chance einer kooperativen Zusammenarbeit. Es kann sich ein Gefühl gemeinschaftlicher Identifikation bis hin zur Solidarität entwickeln. Die gemeinschaftlichen Merkmale bestehen neben gesellschaftlichen Merkmalen. Der gesellschaftliche Charakter zeigt sich vor allem bei der Erstellung kollektiver Güter, die auf rationelle Weise durch gemeinsame Anstrengungen erfolgt. Rationell bedeutet die Gegenüberstellung von Nutzen und Kosten. Dabei tritt das Trittbrettfahrerproblem auf. Das ist vor allem dann der Fall, wenn die Handlungsunterlassung eines einzelnen Mitglieds das Gesamtergebnis nicht spürbar beeinflusst. Ein gesunder Verein ist durch eine Kombination von Elementen der Gemeinschaft und der Gesellschaft gekennzeichnet. 436 Die Neubewertung des Dritten Sektors als Raum gesellschaftlicher Partizipation und Sozialisation steht in engem Zusammenhang mit der „Parteien- und Politikverdrossenheit“ und der „Krise des Wohlfahrtsstaates“. Er ermöglicht vor allem auf der lokalen Ebene „Partizipation, Repräsentation und reflexive Interessenabstimmung“. Hier bilden sich durch die Nonprofit-Organisationen wirkungsvolle Netzwerkstrukturen heraus. Es bestehen auch vielfältige Handlungsfelder für bürgerschaftliches Engagement. Der Handlungsspielraum wird aber durch die staatliche Festlegung der förderungswürdigen Tätigkeiten eingeengt. Bei der Förderung stehen die Staatsinteressen und nicht die Ziele einer vom Staat unabhängigen Zivilgesellschaft im Vordergrund. 437 Die Entstehung sozialer Bindungen durch freiwillige private Vereinigungen steht auch im Mittelpunkt der Dahrendorf’schen Konzeption der Bürgergesellschaft. Sie wird als „ein schöpferisches Chaos, eine Vielfalt von sich überlappenden Assoziationen, /beschrieben/, von denen jede ihren eigenen Existenzgrund, oft auch ihre eigene Geschichte und ihre besonderen Formen der Mitgliedschaft hat“. Sie soll Bindungen 438 schaffen, ohne in die politischen Institutionen einzugreifen. Wir sollen uns die Bürgergesellschaft als unabhängig vom Staat bestehend vorstellen. Voraussetzung sei ein schlanker Staat, der sich auf die Kernfunktionen beschränkt. Dahrendorf lässt die Frage offen, wie seine Konzeption realisiert werden kann. 439 Zum Nonprofit-Sektor gehören in Deutschland 1,3 Millionen Arbeitsplätze (mit etwa 1 Million Vollarbeitsplätzen). Die Vollarbeitsplätze entsprechen 3,7 Prozent Vgl. von Lengkeek (1992), S. 38 ff. Vgl. Anheier/Priller/Zimmer (2000), S. 72 f., 90, 93. 438 Die von Dahrendorf als Ligaturen bezeichneten sozialen Bindungen weisen die folgenden Merkmale auf: Sie binden wirksam ohne Abhängigkeiten zu schaffen. Sie gehen über unmittelbare und ephemere Beziehungen hinaus und wirken in die „Tiefenkultur“. Sie belassen den Individuen die Freiheit zur Vertretung ihrer Interessen auf dem Marktplatz und in der politischen Öffentlichkeit. Sie wirken sich auf den öffentlichen Bereich aus und sind mehr als private Glaubensüberzeugungen in einer Welt, in der alles gleichgültig ist. Sie sind nicht von politischen und ökonomischen Institutionen abhängig. Vgl. Dahrendorf (1993), S. 17 f. 439 Vgl. Dahrendorf (1993) S. 19 f.; (1992), S. 67 ff.; (1997), S. 48. 436 437

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der volkswirtschaftlichen Gesamtbeschäftigung oder jedem zehnten Arbeitsplatz im Dienstleistungsbereich. Rund 80 Prozent der Arbeitsplätze befinden sich in den Wohlfahrtsverbänden. Die meisten ehrenamtlichen und freiwilligen Mitarbeiter sind im Bereich Kultur und Erholung tätig, vor allem in Sportvereinen und ähnlichen Organisationen. Sie spielen aber auch im Gesundheitswesen, im Sozialbereich, in Umweltschutzgruppen und Staatsbürgervereinigungen eine bedeutende Rolle. Der Nonprofit-Sektor hat in den letzten Jahrzehnten in allen westlichen Ländern erheblich an Bedeutung gewonnen. 440 Einige ehrenamtlich gegründete Organisationen haben quasi-öffentliche Aufgaben übernommen und oft beträchtliche finanzielle Mittel aus öffentlichen Geldern erhalten. 441 Die politischen Entscheidungsträger hoffen, dass dadurch der Staat entlastet wird. 442 Es besteht aber die Gefahr des Scheiterns, wenn die Institutionen des Dritten Sektors die Balance zwischen Nähe und Distanz zum Markt und zum Staat nicht halten können. 443 Das deutsche Sozialstaatsmodell unterscheidet sich von anderen westeuropäischen „Wohlfahrtsstaatstypen“ durch die Arbeitsteilung mit Wohlfahrtsverbänden, die mit dem Subsidiaritätsprinzip begründet wird. Diesen Verbänden kommt aufgrund ihrer herausragenden Stellung im System sozialer Dienste ein „öffentlicher Status“ zu, was sich auch in ihrem Selbstverständnis widerspiegelt. Sie betrachten sich als Anbieter und „freie“ Träger sozialer Dienste sowie als Anwälte sozial Schwacher. Es wächst aber die öffentliche Kritik wegen mangelnder Transparenz, Effizienz und Flexibilität. Die Sonderstellung der Wohlfahrtsverbände wird auch durch den Rückgang der ehrenamtlichen Tätigkeit geschwächt. Die durch eine Verbindung von Betroffenheit, Selbstverwirklichungsmotiven und politischem Veränderungswillen geprägte „neue Ehrenamtlichkeit“ ist für die Wohlfahrtsverbände nur begrenzt erschließbar. 444 Die Institutionen und die sie tragenden Eliten haben bisher auf den Wertewandel nicht angemessen reagiert. Viele Institutionen haben eher traditionalistische Abwehrpositionen gegen den Wertewandel aufgebaut. Sie haben noch nicht erkannt, dass die zu ehrenamtlicher Tätigkeit bereiten Bürger sich immer weniger mit dem Bild des „altruistischen Helfers“ identifizieren, der bei der Übernahme einer sozialen Aufgabe auf die Befriedigung eigener Bedürfnisse verzichtet. 445 Es gewinnt ein neuer Typus von Solidarität an Bedeutung, der im Vergleich mit der traditionellen Form zwangloser, vielseitiger, zeitlich und sachlich eingegrenzter und beweglicher ist. Mit ihm nimmt die Bereitschaft ab, sich in den traditionellen Solidargemeinschaften (Gewerkschaften, Kirchen und Wohlfahrtsverbände) zu engagieren, die vor allem den jungen Menschen zu bürokratisch sind. Die Bürger leisten aber in Selbsthilfegruppen und anderen sozialen Netzwerken ein enormes Pen440 441 442 443 444 445

Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 186 f. Vgl. Dahrendorf (2002), S. 83 ff. Vgl. Willems (2002), S. 29. Vgl. Kirsch (2002), S. 134; Anheier/Priller/Zimmer (2000), S. 84. Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 191 ff. Vgl. Klages (1999), S. 67 ff.

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C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

sum von „Solidaritätsarbeit“. Wesentliche Kennzeichen der „neuen Ehrenamtlichkeit“ sind die stärkere Projektbezogenheit, das zeitlich befristete Engagement und die „biographische Passung“ 446. Nach empirischen Studien haben die Individualisierungsprozesse in Deutschland zu keinem Niedergang des bürgergesellschaftlichen Engagements 447 geführt. 448 Die neue Solidarität beruht weniger auf der Gleichheit, sondern bewegt sich stärker über Grenzen hinweg, die sich durch kulturelle, soziale, ethnische, nationale oder Geschlechterdifferenzen ergeben. Auch die Gewerkschaften müssen mehr als bisher die zunehmenden sozialen Differenzen zwischen den Lohnabhängigen berücksichtigen, wenn sie die Interessen aller Arbeitnehmer vertreten wollen. 449 Die traditionellen Solidaritätsgemeinschaften (wie Familie und Nachbarschaft) verlieren allmählich an Bedeutung und werden durch Wahlgemeinschaften ersetzt. Vom Staat wird erwartet, dass er sich stärker an den Prinzipien der Gerechtigkeit und Solidarität orientiert. 450 Die traditionelle Geschlechtertrennung bei der Aufgabenverteilung wurde durchbrochen. Der Übertritt von Frauen in die bezahlte Arbeitsgesellschaft schwächt die Solidargemeinschaft und ist mit Kosten verbunden, weil Kindererziehung und Pflege von Kranken und Schwachen nicht mehr zum Nulltarif zu haben sind. Die Grenzüberschreitung geschieht nicht wechselseitig und wirkt sich deshalb als neue soziale Unordnung aus. Brigitte Rauschenbach sieht die Problemlösung in einer Neuverteilung der Aufgaben und Institutionen der Geschlechterordnung auf beide Geschlechter. 451 4. Pragmatismus als neues Leitbild a) Notwendigkeit eines neuen Staatsverständnisses Der „moderne Staat“, wie er sich seit dem Ende des sechzehnten Jahrhunderts herausgebildet hat und wie er von Max Weber idealtypisch modelliert worden ist, scheint in den entwickelten Industriegesellschaften am Ende zu sein, weil sich die Anforderungen an das staatliche Handeln grundlegend geändert haben. „Alte“ Tu446 „Biographische Passung“ bedeutet nach Bott-Bodenhausen, dass eine latente Bereitschaft zum Engagement erst dann tatsächlich manifest wird, „wenn in einer bestimmten Lebensphase das Motiv, der Anlass, die Gelegenheit, persönliche Erfahrungen und Kenntnisse, die Attraktivität des Projektes und die zeitlichen Dimensionen zusammenpassen“. Vgl. BottBodenhausen (2003), S. 165. 447 Münkler und Krause definieren aktives bürgerschaftliches Engagement als ein Handeln, „das nicht der Mehrung privater, sondern öffentlicher Güter dient und sich in der Übernahme von Leistungen äußert, die nicht, oder nur in begrenztem Maße, in Geld oder geldwerter Gegenleistung vergütet werden können“. Vgl. Münkler/Krause (2002), S. 237. 448 Vgl. Buchstein (2002), S. 205 ff. 449 Vgl. Zoll (2000), S. 155 f., 176 f. 450 Vgl. M. Greiffenhagen (1997), S. 219. 451 Vgl. Rauschenbach (2003), S. 35 f.

III. Leitbilder und Realität

315

genden wie Präzision, Unterordnung, Kontinuierlichkeit sind nicht mehr Garanten staatlicher Leistungsfähigkeit. Gefragt sind „neue“ Tugenden wie Flexibilität, kundenorientiertes Handeln und Teamfähigkeit. Der Staat soll „unternehmerischer“ werden, um seine Leistungsfähigkeit zu steigern und die Kosten der Leistungserbringung zu senken. Zur Disposition wird nicht nur die Binnenstruktur des Staates gestellt, sondern auch sein Status in der Gesellschaft und im System souveräner Nationalstaaten. 452 Im Verlauf des zwanzigsten Jahrhunderts (insbesondere in den sechziger und siebziger Jahren) hat eine enorme Ausweitung von Staatsaufgaben und -ausgaben stattgefunden, die mit einer Überforderung des Staates verbunden war. Die Überforderung ist nicht nur bei neuen, sondern auch bei „alten“ Aufgaben im Bereich der infrastrukturellen Versorgung und der wohlfahrtsstaatlichen Sicherung erkennbar. Der Wohlfahrtsstaat ist nicht mehr finanzierbar und hat zu einer Überbürokratisierung ohne bedeutende Fortschritte bei der Lösung der sozialen Probleme geführt. Die Globalisierung hat die „Krise des Sozialstaates“ verstärkt. Die Privatisierung öffentlicher Einrichtungen hat den Staat nicht entlastet, sondern nur seine Rolle verändert, weil er jetzt mit Regulierungsmaßnahmen die öffentliche Versorgung gewährleisten muss. Als neue Aufgabe kam der Schutz vor den ökologischen, chemischen und kerntechnischen Gefahren und Bedrohungen hinzu. Die neue Qualität staatlichen Handelns in der „Risikogesellschaft“ (Beck) besteht darin, dass der Staat fiktive Probleme auf der Basis von hypothetischen Risikokalkulationen lösen muss. Der Staat kann nicht erst handeln, wenn die Katastrophe eingetreten ist, sondern muss bereits beim (mehr oder weniger begründeten) „Verdacht einer Gefahr“ tätig werden. Dadurch wird der Staat zu einem „Vorsorgestaat“ in einem umfassenden Sinn. Mit der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl war für alle erkennbar, dass zur Bewältigung und Beschränkung zivilisatorischer Risiken nationale Grenzen und Zuständigkeiten ungeeignet sind. Der Staat wird immer mehr mit Problemen konfrontiert, die der internationalen Koordination, Kooperation und Organisation bedürfen. 453 Seit dem Terroranschlag auf das World Trade Center am 11. September 2001 spielt der Kampf gegen den internationalen Terrorismus eine zentrale Rolle. Es besteht aber die Gefahr, dass die individuellen Rechte aus Sicherheitsgründen stärker eingeschränkt werden, als zur Gefahrenabwehr erforderlich ist. Die Entwicklung der Computerund Mikroprozessorentechnologie hat die technischen Möglichkeiten der staatlichen Überwachung der Bürger erheblich verbessert und die Missbrauchsgefahr verstärkt. 454 Die großen Fortschritte der Genforschung und -technologie haben die Therapiechancen bei vielen Krankheiten verbessert. Sie können auch einen bedeutenden Beitrag zur ausreichenden Nahrungsmittelversorgung in den wirtschaftlich unterentwickelten Ländern leisten. Es besteht aber die Gefahr der Verletzung der menschlichen Würde durch Manipulation der menschlichen Gene und des Missbrauchs der Gestaltungsmöglichkeiten durch Interessengruppen. Zur Beseitigung dieser Gefahr 452 453 454

Vgl. Grande (1997), S. 45 ff. Vgl. Grande (1997), S. 49 ff. Vgl. Giddens (1983), S. 29.

316

C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

ist die Entwicklung einer neuen Ethik dringend notwendig, die weltweit beachtet werden muss. Die Vermehrung wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse induziert unablässig neue ökonomische, soziale und ökologische Veränderungen. Deshalb ist ein lernfähiger Staat mit einem intelligenten Recht, einem lernfähigen Personal und flexiblen Organisationsformen erforderlich. Es müssen auf Dauer gerichtete Kommunikationsstrukturen zwischen allen Handlungssystemen, vor allem zwischen Wirtschaft, Wissenschaft und Staat bestehen. Nur bei umfassender Teilnahme am Prozess der Wissensaufnahme kann der Staat am Gemeinwohl orientierte Schranken setzen und soziale Innovationen initiieren. Angesichts der Dynamik der Wissensproduktion sind die grundgesetzlich verbürgten Grundrechte und der Sicherheitsauftrag des Staates neu zu bestimmen. Beides konzentriert sich auf die Notwendigkeit der Gefahrenabwehr durch staatliche Grenzsetzungen. 455 Den Wissenschaftlern kann nicht die Entscheidung übertragen werden, welche Ziele zu verfolgen sind und welches Ausmaß von Risiko einer Gesellschaft zugemutet werden kann. Dabei handelt es sich nicht um neutrale Sachentscheidungen, sondern um genuin politische Fragen. 456 Jeder Entscheidungsmechanismus ist mit spezifischen Kosten, aber auch mit jeweils typischen Vorteilen verbunden. Deshalb gibt es kein einheitliches Auswahlkriterium, das für die Wahl eines institutionellen Arrangements allein maßgeblich sein könnte. So unterschiedlich die Gründe für Marktversagen sind, so unterschiedlich sind auch die Gründe für Bürokratie-, Verbands- und Politikversagen. Die für ein Entscheidungsproblem günstigste Institutionenwahl ist deshalb durch Abwägung aller Vor- und Nachteile zu treffen. 457 Es stellt sich die Frage, was von Individuen, freiwilligen Gemeinschaften, Verbänden und staatlichen Institutionen sinnvollerweise geleistet werden kann und wie sich die verschiedenen ordnungsstiftenden Potenziale produktiv verknüpfen lassen. 458 Die Grenzen zwischen dem Staat und der Zivilgesellschaft sind fließend. 459 Die staatliche Politik ist durch eine Kombination sehr unterschiedlicher und teilweise neuer Elemente gekennzeichnet. Es gibt Deregulierungsmaßnahmen und neue Regulierungen, manchmal sogar eine Intensivierung der Regulierungstätigkeit. Neue Formen subtilerer, differenzierterer, kooperativerer und dezentralerer Regulierungen stellen neue Verknüpfungen von politisch-administrativem System und politischen Akteuren her. Insbesondere in Teilen der Sozialverwaltung kommt es gelegentlich zu einer Verschränkung von Handlungspotenzialen und -initiativen von Verwaltungen und privaten Akteuren. Angesichts steigender Komplexität gesellschaftlicher Probleme scheint die Vielfalt der Formen staatlichen Handelns zuzu455 456 457 458 459

Vgl. Zöpel (1990), S. 192 f. Vgl. Willems (2002), S. 35; Newton-Smith (2000), S. 348 f. Vgl. P. Behrens (1986), S. 332. Vgl. Voelzkow/Heinze (1995), S. 79. Vgl. Giddens (1999), S. 96.

III. Leitbilder und Realität

317

nehmen. 460 Die staatlichen Aufgaben können nicht mehr eindeutig bestimmt werden, sondern sind von aktuellen Anforderungen und zukünftigen Herausforderungen abhängig. Darüber muss letztlich im politischen Prozess mit Bürgerbeteiligung entschieden werden. 461 Bei der Abgrenzung zwischen dem privaten und öffentlichen Sektor soll ein gesunder Pragmatismus das vorrangige Entscheidungskriterium sein. Es soll sorgfältig geprüft werden, welche Leistungen von Privaten besser bereitgestellt werden können und in welchen Bereichen der öffentliche Sektor Wettbewerbsvorteile hat. Was in einem Fall richtig ist, kann in einem anderen Fall falsch sein. Als Problemlösung kommt auch eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Privaten und dem Staat in Betracht. 462 „Die spezifische Funktionalität des Staates ... erweist sich ... in seiner Fähigkeit, die kurz-, mittel- und langfristigen Kardinalprobleme der gegenwärtigen Gesellschaft, der Natur und der Nachwelt gleichzeitig, sehr flexibel und immer aktiv zu lösen.“ 463 Lehmbruch sieht einen bedeutenden Ansatzpunkt für die Verhinderung von Entscheidungsblockaden in der Auflockerung enger Kopplungen, denn je enger die Kopplung eines Systems sei, um so größer sei tendenziell seine Störanfälligkeit, weil es an Puffern fehle, die Störungen elastisch auffangen und Blockaden vermeiden helfen. 464 A. Benz hat das Modell der „losen Arenenkopplung“ entwickelt. Es handelt sich um eine Verbindung getrennter Systeme, die deren Eigendynamik nicht oder nur begrenzt unterbindet und damit ein hohes Maß an Flexibilität sichert. Das erfordere eine Ausdifferenzierung von Kooperationsstrukturen mit dem Ziel einer losen Kopplung von parlamentarischer Arena und Verhandlungssystemen. Es soll verhindert werden, dass eine Arena zulasten einer anderen dominiert. Lose Kopplung funktioniere vor allem über die Transmission von Informationen und Ideen. Verhandlungen, die nicht öffentlich verlaufen, müssten in Strukturen der Öffentlichkeit eingebettet sein, in denen Probleme, Interessen, Bewertungen und Entscheidungsoptionen wirksam thematisiert und diskutiert werden. Diese Funktion könne das Parlament ausüben, wenn dort über Sachfragen debattiert wird. Während seine Bedeutung für die Kontrolle kooperierender Staatstätigkeit sinke, steige seine Relevanz als Forum öffentlicher Diskussion. Bei wichtigen Themen könne auch die Wählerschaft die Kontrolle von Verhandlungsprozessen in Form von Plebisziten übernehmen. Die demokratische Legitimation im kooperativen Staat kann nach Auffassung von A. Benz nur durch eine komplexe Kombination von Konsensdemokratie und Mehrheitsdemokratie, von parlamentarischen und kooperativen Entscheidungsstrukturen, von Verhandlungen und Parteienwettbewerb und von indirekten und direkten Formen der Demokratie gesichert werden. 465

460 461 462 463 464 465

Vgl. Treutner (1993), S. 368 f. Vgl. Böhret/Konzendorf (1995), S. 30. Vgl. Belzer/Brandel (1995), S. 174 f. Böhret/Konzendorf (1995), S. 25. Vgl. Lehmbruch (1998), S. 191 ff. Vgl. A. Benz (1998 a), S. 215 ff.

318

C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

b) Neue politische Methode: „trial and error“ Nach dem Zusammenbruch der Sicherheiten und Illusionen des alten Politikmodells wird eine neue politische Methode gefordert, die mit dem Schlagwort „trial and error“ charakterisiert werden kann. Da in den gegenwärtigen Umbruchszeiten so wenig sicheres Wissen über die Wirkung politischer Reformen vorhanden ist, sollen alle aus Fehlern und Erfolgen gemeinsam lernen. Die Gesellschaft soll möglichst so organisiert werden, dass die Irrtümer keinen großen Schaden anrichten und abweichende Ideen eine Chance bekommen, damit man sieht, ob sie vielleicht erfolgreicher sind als die gängigen Routinen. Lernprozesse sind nur möglich, wenn die Lernenden Erfahrungen zulassen, die sie eigentlich nicht erwartet haben oder sogar ideologisch ablehnen. 466 Ein wesentliches Merkmal der modernen Gesellschaft ist deshalb ihre Entwicklungsoffenheit. Verfahrensregeln sind für die Kombination von Dynamik und Stabilität Erfolg versprechender als zweckrationale Festlegungen. 467 An die Stelle des als „richtig“ feststehenden Verfahrens soll „eine Kultur der experimentellen Innovation und laufenden Bewertung von Verfahren am Maßstab ihrer ‚fairness‘“ treten. 468 Der Gesellschaftsvertrag ist nicht vollständig bestimmt, sondern ständig im Fluss und wird dezentral in verschiedenen Entscheidungskörpern ausgehandelt. Ein flexibler Vertrag kann als Grundvoraussetzung für die gesellschaftliche Entwicklung betrachtet werden. 469 Die Verfassung hat aber auch die Aufgabe, das Verhältnis von Kontinuität und Wechsel zu stabilisieren, indem sie auf der Ebene der Prinzipien und Verfahren höhere Kontinuität institutionalisiert als auf der Ebene ihrer Ausführung und Konkretisierung. Grimm interpretiert die Verfassung als weitgehend normativen, d. h. verbindlichen Entwurf. Sie beschreibe nicht Realität, sondern gebe einen Sollzustand an. Sie sei in die Zukunft gerichtet und fortwährend auf Ausfüllung und Ergänzung in der Wirklichkeit angewiesen. Mit dieser Verfassungsinterpretation wird der in der deutschen Verfassungsgeschichte vorherrschende Verfassungstyp überwunden, dem es in erster Linie um eine Registrierung der gerade einflussreichen politischen Kräfte ging. 470 Vgl. Dettling (1998), S. 76 ff. Vgl. Seibel (1992 c), S. 349. 468 Vgl. Offe (1990), S. 124. Die entgegengesetzte Auffassung wird von Gehlen vertreten: „Seine Institutionenlehre ist im Lichte von Emanzipationsbestrebungen des ‚homo creator‘ eine Theorie verflossener Handlungsmöglichkeiten. Menschlich-gesellschaftliches Handeln drückt sich als mimetischer Nachvollzug des in Institutionen bereits befaßten Handelns aus. Gehlen überhöht die Institutionen und vernachlässigt Entinstitutionalisierungsprozesse. Er vereinseitigt Institutionen zu einem dem ‚Pflichtethos des Staates‘ vermeintlich angemessenen ‚Aktivismus des Dienens‘. Eine soziohistorische Dynamik und womögliche Wirkkraft interaktiver Handlungs- und sozialkommunikativer Lernprozesse mit institutionenaufsprengender Qualität findet in der Konzeptualisierung von Gehlen nicht statt. Die Institutionen sind dem Menschen aufgegeben, weil sie ihn vom Handlungsdruck entlasten.“ Waschkuhn (1998), S. 343. Auch bei Luhmann konstituieren die Systeme die Handlungen. Vgl. Waschkuhn (1998), S. 348. 469 Vgl. Vieler (1986), S. 35 ff., 46. 466 467

III. Leitbilder und Realität

319

470

Das neue Leitbild der staatlichen Ordnung kann als Pragmatismus471 bezeichnet werden. Der moderne Pragmatismus ist schon hundert Jahre alt. Am Anfang des einundzwanzigsten Jahrhunderts spricht vieles dafür, dass er die Philosophie der Zukunft ist und seine bisherige Geschichte nur seine Vorgeschichte war. 472 Pragmatismus und kritischer Rationalismus stimmen in der Anerkennung stets vorläufiger Erkenntnismodelle überein. Für beide Schulen ist die Erkenntnistätigkeit eine soziale Praxis. Die Wissensentwicklung nach dem Prinzip von „trial-anderror“ wird als (metaphorischer) Existenzkampf der Hypothesen verstanden, der der Auslese dient. Es wird angenommen, dass Erkennen und Handeln immer an pragmatische Umstände gebunden sind und die Logik der Situation den Ausgangspunkt für Problemlösungsversuche darstellt. 473 Eine Konsequenz dieser Auffassung ist die Ablehnung eines universalen und zeitlos gültigen Geltungsanspruchs von Leitbildern. Eine andere Konsequenz ist die Offenheit für neue Leitbilder, weil alle Hypothesen die gleiche Bewährungschance haben sollen. Da man nicht weiß, ob man die besten Problemlösungen schon gefunden hat, bestehe ein ständiger Anreiz zur Entwicklung und Erprobung neuer Ideen. Die Ablehnung zeitloser Strukturen oder Prinzipien bedeutet keine Beschränkung der Theorie auf einen unsystematischen Problemreflex jeweiliger Einzelaktualitäten. Die Philosophie des Pragmatismus ist vielmehr Problemreflexion genereller handlungsleitender Überzeugungen. 474 Die Leitbilder des individualistischen, kollektivistischen und solidarischen (Neo)Liberalismus werden in ihrer Bedeutung relativiert und dem Risiko des Scheiterns im Erprobungsverfahren ausgesetzt. Sie werden aber auch für neue Ideen geöffnet und erhalten dadurch die Chance der Bewährung bei Problemlösungen in einer sich ständig verändernden Entscheidungssituation. Vgl. Grimm (1991), S. 326, 333 f., 427 f. Der Pragmatismus wird von Waschkuhn folgendermaßen beschrieben: „Der wirklichkeitswissenschaftliche Pragmatismus entfaltet eine praktische Philosophie, die zielgerichtetes Handeln und Problemlösungen miteinander verbindet, auch die Erkenntnistätigkeit als eine soziale Praxis begreift und im Rahmen einer Konzeption differenzierter legitimer Politik auf zivile Tugenden und eine reflexive Kooperation im Sprechen, Denken und Handeln abstellt. Das Telos des Pragmatismus ist eine demokratische Staatsbürgerschaft und eine instrumentell-experimentelle Umsicht sowie die Lust zur kontrollierten Veränderung im Kontext eines politischen Liberalismus. Der Pragmatismus als eine Wirklichkeitswissenschaft mit normativen Bezügen hält am Vernunftfaktum der Freiheit fest, will Problemreflexion und vernunftgeleitetes Handeln zur Synergie bringen. Die situierte Kreativität ist antifundamentalistisch angelegt und pluralistisch ausgerichtet, insofern eine Vielfalt von Methoden und lebensweltlich-gesellschaftlicher Formen bevorzugt wird. Der Pragmatismus hat Sinn für das alltägliche Leben und für Visionen, ist dynamisch-prozessual akzentuiert und an einer immer besseren Zukunftsvorsorge interessiert.“ Waschkuhn (2001), S. 166. 472 Vgl. Waschkuhn (2001), S.4 f. Zu den Hauptvertretern des Pragmatismus in seiner Glanzzeit rechnet Waschkuhn: Charles Sanders Peirce, William James, Josiah Royce, Ferdinand Canning, Scott Schiller, John Dewey, George Herbert Mead, James Hayden Tufts und Claring Irving Lewis. Donald Davidson, Stanley Fish, Hilary Putnam, Richard Rorty repräsentieren seiner Ansicht nach den Neo-Pragmatismus. Ebd., Inhaltsverzeichnis. 473 Vgl. Waschkuhn (2001), S. 19 f. 474 Vgl. Waschkuhn (2001), S. 3. 470 471

320

C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

Ideologische Angebote der Parteien werden von den Bürgern als politische Wegweisung immer weniger ernst genommen und verlieren deshalb an Bedeutung. 475 In der neueren wissenschaftlichen Diskussion ist die Tendenz erkennbar, die traditionellen Leitbilder zu relativieren und ideologische Positionen zu überwinden. Zum entscheidenden Beurteilungskriterium der Ordnungsprinzipien wird die Bewährung bei der Lösung von Problemen. Institutionen, die sich früher bewährt haben, werden fragwürdig, wenn sie bei neuen Herausforderungen versagen. Die neue Devise ist nicht „mehr Staat“, „mehr Markt“ oder „mehr Selbsthilfe und Eigenvorsorge“, sondern die Forderung nach wechselseitiger Ergänzung und Unterstützung zwischen Staat, Markt und Selbsthilfe bzw. Selbstorganisation. 476 Die Festlegung der Beziehungen und Trennlinie zwischen diesen Bereichen kann nur durch einen gut informierten öffentlichen Diskurs innerhalb der Zivilgesellschaft gefunden werden. 477 Pragmatische Grundauffassungen passen gut zur dynamischen, evolutionären Sozialethik, die ethisches Verhalten als zeitlich ablaufenden, individuellen und sozialkollektiven Lernprozess versteht, der sich den Veränderungen der Umwelt, der Gesellschaft und der damit verbundenen Konflikte immer von neuem anpasst. Ein vollkommen statischer Zustand der Gerechtigkeit, Gleichheit und Brüderlichkeit wird abgelehnt. 478 Damit ergibt sich eine weitgehende Übereinstimmung des Pragmatismus mit der Hayekschen Theorie der Entwicklung von Regeln der Gerechtigkeit. Bei ethischen Problemen stellt sich die Frage, ob das Mehrheitsprinzip Anwendung finden kann. Dahrendorf ist davon überzeugt, dass die traditionellen Mechanismen der Demokratie zum Beispiel bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Klonens von Menschen unangemessen sind. In ethischen Fragen müssten Bereiche definiert werden, in denen eine kleine Minderheit nicht von der Mehrheit überstimmt werden darf. 479 c) Harmonie- oder Konfliktmodell? Bei der Auseinandersetzung um die Funktionen des Staates spielt das Grundverständnis der gesellschaftlichen Vorgänge eine bedeutende Rolle. Man kann idealtypisch zwischen dem Harmonie- und Konfliktmodell unterscheiden. Beim Harmoniemodell wird die gesellschaftliche Stabilität weitgehend durch Wettbewerb und Vgl. Wehner (1992), S. 26 f. Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 183 f. 477 Vgl. Offe (1999), S. 98. 478 Vgl. Waschkuhn (2001), S. 171 ff. Nach Albert ist auch der ethische Pluralismus ein Bestandteil des Kritischen Rationalismus. Die Aufgabe einer kritischen Moralphilosophie bestehe darin, die jeweils herrschende Moral „kritisch zu beleuchten, ihre Schwächen herauszuarbeiten und Gesichtspunkte für ihre Verbesserung zu entwickeln“. Sämtliche moralischen und ethischen Vorstellungen sollen ebenso einer Kritik unterzogen werden, wie soziale Ordnungen, Institutionen und politische Maßnahmen. Vgl. Hülst (1996), S. 348. 479 Vgl. Dahrendorf (2002), S. 99 f., 104. 475 476

III. Leitbilder und Realität

321

Konsens realisiert. Es wird angenommen, dass die damit noch nicht gelösten Konflikte vom Staat durch die Bildung von Gegenmachtpositionen und Verfahrensregeln entschärft werden können. Zum Harmoniemodell gehört auch das FairnessPrinzip von Rawls, weil erwartet wird, dass sich ein Konsens über Gerechtigkeitsvorstellungen herstellen lässt. Das Konfliktmodell geht dagegen von der Annahme aus, dass die gesellschaftliche Entwicklung durch Machtkämpfe gekennzeichnet ist. Dem Staat wird die Fähigkeit abgesprochen, in diesem Kampf eine unabhängige Position einzunehmen. Wer seine soziale Stellung verbessern will, müsse Strategien suchen, deren Einsatz zu einem Machtzuwachs führt. Im Unterschied zum Harmoniemodell besteht beim Konfliktmodell kaum eine Hoffnung, dass die Konflikte durch Verfahrensregeln lösbar sind, weil die Durchsetzung dieser Regeln eine Machtposition voraussetzt, die die benachteiligten sozialen Gruppen nicht besitzen. Man kann den grundlegenden Unterschied zwischen den beiden Lösungsansätzen bei der Durchsetzung der Interessen der sozial benachteiligten Gruppen auch folgendermaßen ausdrücken: Die einen wollen durch geeignete Regeln ein Machtungleichgewicht beseitigen oder wenigstens die damit verbundenen Probleme verringern, die anderen wollen durch die Herstellung eines Machtgleichgewichts die angestrebten Regeln durchsetzen. Es gibt aber nicht nur den Kampf der Unterprivilegierten um eine Verbesserung ihrer Lage, sondern auch den Kampf der Herrschenden gegen einen Verlust ihrer Machtposition oder (bei schwachen Gegnern) um eine Stärkung ihrer Privilegien. Die wichtigste Arena der Machtkämpfe ist nach der Einführung des allgemeinen Wahlrechts der demokratische Entscheidungsprozess. Im Zentrum des Harmoniemodells steht der marktwirtschaftliche Wettbewerb. Je stärker die Machtkämpfe sind, umso schwächer ist die Leistung der Marktwirtschaft. Die relativen Gewinner und Verlierer des Machtkampfes kann man durch eine Analyse der Entwicklung der Einkommens- und Vermögensverteilung ermitteln. Die langfristige Entwicklung tendiert bei anhaltenden Machtkämpfen zu einem Verlust aller, weil die umstrittene Verteilungsmasse (das Sozialprodukt) durch die Machtkämpfe sinkt und die damit verbundenen Verluste gegenüber den Verteilungsgewinnen immer stärker ins Gewicht fallen. Rorty hält eine Gesellschaft schon dann für liberal, wenn sie sich damit zufrieden gibt, das „wahr“ zu nennen, was sich als Ergebnis solcher Kämpfe herausstellt. 480 Die Realität kann weder mit dem Harmonie- noch mit dem Konfliktmodell angemessen beschrieben werden. Es gibt nicht nur Konflikte zwischen den Gesellschaftsmitgliedern, sondern auch übereinstimmende Interessen. Bei Interessenkonflikten kann eine Einigung umso leichter erreicht werden, je stärker die gemeinsamen Wertvorstellungen und solidarischen Beziehungen sind. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die Konfliktintensität nur in beschränktem Umfang von den bestehenden Herrschaftsstrukturen abhängt. Es kann sogar eine rücksichtslose Diktatur allgemeine Zustimmung finden, wenn es dem Diktator gelingt, eine überzeugende Ideologie zu ent480 Vgl. Priddat (1995), S. 214. Die Konzeption von Rawls stellt für ihn nur eine Hoffnungsstrategie dar.

21 Wulff

322

C. Gesellschafts- und Staatsordnung in (West)Deutschland

wickeln, mit der seine Herrschaft legitimiert werden kann. Das Bewusstsein der Ausbeutung kann zur Resignation statt zum Widerstand führen. Vielleicht haben die Benachteiligten den Eindruck gewonnen, dass sie die bestehenden Machtverhältnisse nicht verändern können. Dann kann es für sie erstrebenswert sein, mit den Privilegierten Regelungen zu vereinbaren, die für alle vorteilhaft sind, weil sie die bestehende Rechtsunsicherheit beseitigen. Vermutlich ist sogar in einer Sklavengesellschaft eine Einigung erreichbar, wenn die vereinbarten Regelungen die Sklaven vor Willkürakten der Sklavenhalter schützen und die Sklavenhalter als Belohnung für ihr Entgegenkommen mit einer höheren Arbeitsleistung der Sklaven rechnen können. Wenn man den (Neo)Liberalismus als Emanzipationsbewegung versteht, spielt bei einer weitgehenden Entmündigung der Bürger das Konfliktmodell eine größere Rolle als das Harmoniemodell. Eine erfolgreiche Politik muss aber immer von einem realistischen Verständnis der gesellschaftlichen Zusammenhänge und Gestaltungsmöglichkeiten ausgehen. Deshalb müssen die mit Machtkämpfen verbundenen Wohlfahrtsverluste berücksichtigt werden. Dahrendorf hat seine Konflikttheorie in Auseinandersetzung mit der strukturfunktionalistischen Gesellschaftstheorie von Talcott Parsons entwickelt. Während Parsons die Stabilität und Integrationskraft von Gesellschaften erklären will und gesellschaftliche Konflikte als dysfunktional und als Störung interpretiert, will Dahrendorf den sozialen Wandel erklären Für ihn sind soziale Konflikte ein wichtiger Motor sozialer Entwicklungen. 481 Die Parlamentarismustheorie pendelt (wie die politische Theorie überhaupt) zwischen verschiedenen Formen der Systemtheorie und der Konflikttheorie hin und her. Beide Denkmodelle sind „als komplementäre Erscheinungen eines ‚spätbürgerlichen‘ Denkens gekennzeichnet worden, das zu einer Substantialisierung von Begriffen tendiert – dem die Menschen einigenden im ‚System‘, dem trennenden im ‚Konflikt‘“. Beyme vertritt die These, dass das parlamentarische System in einer Gesellschaft ohne Widersprüche weitgehend funktionslos wäre. 482

481 Vgl. Massing (2001), S. 229. „Konflikt ist die Quelle des Fortschritts zur Zivilisation und am Ende zur Weltbürgerschaft.“ Dahrendorf (1992), S. 282. 482 Vgl. von Beyme (1999), S. 535.

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze I. Massenarbeitslosigkeit und geringes Wirtschaftswachstum 1. Aktuelle Situation Aus Abbildung 1 geht der starke Aufwärtstrend der Zahl der Arbeitslosen und der Arbeitslosenquote seit den siebziger Jahren hervor. Beide Größen schwankten deutlich mit der konjunkturellen Entwicklung. Der Abbau der Arbeitslosigkeit endete in jeder Aufschwungphase auf einem höheren Niveau als in der vorhergehenden Aufschwungphase. In den neunziger Jahren ergab sich ein deutlicher Niveauanstieg durch die Wiedervereinigung.

Quelle: Jahresgutachten 2002/03 des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Schaubild 60.

Abbildung 1

Abbildung 2 zeigt, dass sich in Frankreich und Deutschland das reale Bruttoinlandsprodukt viel schwächer erhöht hat als in den Vereinigten Staaten und Großbri21*

324

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

tannien. Seit Mitte der neunziger Jahre hat Frankreich ein höheres wirtschaftliches Wachstum als Deutschland. 150

140

130

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110

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90 1991

1992

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1994

Deutschland

1995

1996

Frankreich

1997

1998

1999

Vereinigtes Königreich

2000

2001

2002

Vereinigte Staaten

Quelle: Jahresgutachten 2003/04 des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Tabelle 3*.

Abbildung 2: Entwicklung des realen Bruttoinlandsprodukts in Preisen von 1995, 1991 = 100

14

12

10

8

6

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2 1991

1992

1993

Deutschland

1994

1995 Frankreich

1996

1997

1998

Vereinigtes Königreich

1999

2000

2001

2002

Vereinigte Staaten

Quelle: Jahresgutachten 2003/04 des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Tabelle 2*

Abbildung 3: Arbeitslosenquoten (Arbeitslose in vH der Erwerbspersonen)

I. Massenarbeitslosigkeit und geringes Wirtschaftswachstum

325

Nach dem sich aus Abbildung 3 ergebenden Ländervergleich der Entwicklung der Arbeitslosenquote ab 1991 schneidet Deutschland mit einem Anstieg dieser Quote am schlechtesten ab. Es ist aber zu berücksichtigen, dass die Arbeitslosenquoten der Jahre 1991 und 1992 für das frühere Bundesgebiet berechnet wurden. Besonders ungünstig ist für Deutschland der Vergleich mit Großbritannien und den Vereinigten Staaten, weil sich in beiden Ländern die Quote stark verringert hat. Die zu Beginn der neunziger Jahre wesentlich höhere Arbeitslosenquote in Frankreich hat sich ab 1995 der deutschen Quote angenähert. Mit einem Vergleich der Abbildungen 2 und 3 kann die These begründet werden, dass sich das wirtschaftliche Wachstum positiv auf die Beschäftigung auswirkt. Die Arbeitslosenquoten wurden von der Europäischen Union gemäß den Richtlinien der Internationalen Arbeitsorganisation harmonisiert. Dadurch ergeben sich Abweichungen von der in Abbildung 1 dargestellten Arbeitslosenquote. Im Zeitraum von 1991 bis 2002 hat sich in Deutschland die Zahl der Erwerbstätigen (Arbeitnehmer, Selbständige und mithelfende Familienangehörige) nur geringfügig erhöht (von 38,45 Millionen auf 38,67 Millionen). 1 Die Quote der offenen und verdeckten Arbeitslosigkeit in vH. der Erwerbstätigen ist nach Berechnungen des Sachverständigenrats von 11,1 im Jahre 1991 auf 14,7 im Jahre 1997 gestiegen und auf 13,4 im Jahr 2002 gesunken. 2 Die Zahl der verdeckt Arbeitslosen betrug 2003 1,61 Millionen. 3 Bis Anfang der neunziger Jahre lagen die Pro-Kopf-Einkommen in Deutschland beträchtlich über dem europäischen Durchschnitt. Seitdem nimmt der Einkommensvorsprung gegenüber den Partnerländern ab. Im Vergleich zu den wichtigsten Partnerländern wies Deutschland in den neunziger Jahren, insbesondere in der zweiten Hälfte, eine deutliche Wachstumsschwäche auf. Mit Wachstumsraten von 0,6 Prozent 2001 und 0,2 Prozent 2002 hat es den letzten Platz in der Europäischen Union eingenommen. 4 In den ersten beiden Quartalen des Jahres 2003 verringerte sich die Wirtschaftsleistung in Deutschland saisonbereinigt. Sie nahm in der zweiten Jahreshälfte kaum zu, so dass im Jahresdurchschnitt das Bruttoinlandsprodukt stagnierte. Eine vergleichbare hartnäckige Schwächephase Vgl. Sachverständigenrat 2003/04, Tabelle 19*. Vgl. Sachverständigenrat 2003/04, Tabelle 20*. „Zu den verdeckt Arbeitslosen zählt der Sachverständigenrat all jene, die entweder subventioniert beschäftigt sind (Kurzarbeiter mit ihrem Arbeitsausfall, Teilnehmer an Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen) oder als Maßnahmeteilnehmer nicht erwerbstätig sind (Vollzeitäquivalente von Teilnehmern beruflicher Weiterbildung, Teilnehmer an Deutsch- Sprachlehrgängen, Leistungsempfänger nach §§ 125 und 428 SGB III, Empfänger von Altersübergangs- und Vorruhestandsgeld sowie Bezieher von Altersrente wegen Arbeitslosigkeit). Zu den subventioniert Beschäftigten werden nur jene Personen gezählt, deren verdeckte Arbeitslosigkeit quantifizierbar ist. Deshalb bleiben beispielsweise Teilnehmer an Maßnahmen zur Eingliederung in reguläre Beschäftigung unberücksichtigt (JG 2001 Kasten 3). In der verdeckten Arbeitslosigkeit ebenfalls nicht enthalten ist die Stille Reserve im engeren Sinn, das heißt die Personen, die an einer Erwerbsarbeit grundsätzlich interessiert sind, aber weder als arbeitslos registriert sind noch durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen gefördert werden.“ Sachverständigenrat 2003/04, Anhang IV. B. 2. 3 Vgl. Sachverständigenrat 2003/04, Tabelle 26. 4 Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 332 f. 1 2

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

gab es im früheren Bundesgebiet in den vergangenen dreißig Jahren nur zu Beginn der achtziger Jahre. Deshalb stellt sich die Frage, ob die fehlende wirtschaftliche Dynamik vorrangig mit einer längeren konjunkturellen Schwäche oder mit einem geringen Wirtschaftswachstum erklärt werden kann. Nach den Berechnungen des Sachverständigenrats ist bereits seit Mitte der neunziger Jahre eine geringe Dynamik in der Zunahme des Produktionspotenzials erkennbar. Der Potenzialwachstumspfad liegt gegenwärtig in einem Bereich von nur 1,5 Prozent jährlich. 5 Das wirtschaftliche Wachstum führt bei konstanter Erwerbsquote (Anteil der Erwerbstätigen an der Gesamtbevölkerung) nur dann zu einer höheren Beschäftigung, wenn die Wachstumsrate des realen Bruttoinlandsprodukts die Zuwachsrate der Produktivität (Bruttoinlandsprodukt je Einwohner) übersteigt. In der Zeit von 1995 bis 2001 hat sich die Produktivität um 14 Prozent erhöht. 6 Wenn sich diese Produktivitätsentwicklung fortsetzt, müsste die Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts im Durchschnitt fast 2 Prozent betragen. Die Kritiker der Wachstumspolitik halten eine so hohe Wachstumsrate für nicht realisierbar. 2. Position des Sachverständigenrats a) Ursachenanalyse Die Wachstumsschwäche Deutschlands in den neunziger Jahren erklärt der Sachverständigenrat mit den Folgen der Wiedervereinigung und der Europäischen Währungsunion sowie mit den Arbeitsmarktrigiditäten und der Lohnentwicklung.7 Die Wiedervereinigung hat in den Jahren 1991 bis 1993 zunächst zu einem Boom geführt; danach ist die wirtschaftliche Aktivität gesunken. Seit 1995 ist der ostdeutsche Aufholprozess ins Stocken geraten. Seitdem erweist sich die ostdeutsche Entwicklung als Wachstumsbremse. Zu Beginn des Einigungsprozesses wurden falsche Entscheidungen getroffen, die heute noch nachwirken. Dazu gehört der verfehlte Umtauschkurs von Mark der DDR in D-Mark, der zu einer massiven Aufwertung geführt und einen negativen Schock für die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Exportgüterindustrie bewirkt hat. Außerdem sind die von den Tarifvertragsparteien vereinbarten Lohnzuwachsraten der Produktivitätsentwicklung weit vorausgeeilt. Ein Fehler waren auch die überzogenen Kapitalsubventionen in Form von Investitionszuschüssen und Sonderabschreibungen. Durch die damit verbundene Erhöhung der Kapitalintensität wurden die negativen Beschäftigungseffekte der Lohnpolitik noch verschärft. Die übermäßige Förderpolitik hatte Leerstände bei Wohnungen und Bürogebäuden zur Folge, die eine starke Verringerung der Bauinvestitionen und Überkapazitäten verursacht haben. Mitte der neunziger Jahre gingen auch in 5 6 7

Vgl. Sachverständigenrat 2003/04, Ziff. 185 f. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Tabelle 19*. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 338 ff.

I. Massenarbeitslosigkeit und geringes Wirtschaftswachstum

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Westdeutschland die Bauinvestitionen zurück. Diese Entwicklung wurde durch den Abbau der Förderpolitik noch verstärkt. Nach Berechnungen der Europäischen Kommission ist in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre mindestens ein Drittel der Wachstumsunterschiede zwischen Deutschland und den europäischen Partnerländern auf die Krise in der Bauwirtschaft zurückzuführen. Die durch die Vereinigung verursachten fiskalischen Belastungen haben zu einem erheblichen Anstieg der staatlichen Verschuldung sowie der Steuer- und Sozialabgabenquote geführt. Der Investitionsanteil an den Bruttotransferleistungen lag in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre bei lediglich 15 Prozent. Die Schuldenstandsquote (Verhältnis von Schuldenstand und nominalem Bruttoinlandsprodukt) ist von 40,4 Prozent im Jahre 1991 auf 61,1 Prozent im Jahre 2002 gestiegen. Die Abgabenquote (Relation von Steuern und tatsächlichen Sozialbeiträgen zum nominalen Bruttoinlandsprodukt) hat sich von 39,8 Prozent im Jahre 1991 auf 40,6 Prozent im Jahre 2002 erhöht. Der Anstieg der Beitragssätze zu den Sozialversicherungen betrug mehr als vier Prozentpunkte. Nach Berechnungen der Europäischen Kommission ist rund ein Drittel der Differenz der Wachstumsraten in Deutschland und im Durchschnitt der europäischen Partnerländer auf die innerstaatlichen Transferleistungen und deren Finanzierung zurückzuführen. Ein Teil der Wachstumsunterschiede zwischen Deutschland und den anderen Ländern des Euro-Raumes kann auch mit dem Übergang zur Wirtschafts- und Währungsunion erklärt werden, weil Deutschland dadurch seinen relativen Zinsbonus verloren hat. Durch die Zinskonvergenz auf das niedrige deutsche Niveau wurden die öffentlichen Haushalte der europäischen Partnerländer in erheblichem Umfang entlastet. Sie konnten deshalb die Nettokreditaufnahme und Steuerbelastung reduzieren. Außerdem hat die relativ hohe Inflationsrate in diesen Ländern den Realzinssatz (Nominalzinssatz minus Inflationsrate) stärker verringert als in Deutschland. Die damit verbundene Stimulierung der Investitionen hat einen bedeutenden Wachstumsimpuls ausgelöst. 8 Die Rigiditäten auf dem deutschen Arbeitsmarkt sind höher als in den angelsächsischen Ländern, aber nicht überdurchschnittlich hoch, wenn man Deutschland mit anderen Ländern des Euro-Raumes vergleicht. Im Unterschied zu anderen Ländern war aber in Deutschland in den neunziger Jahren keine rückläufige Entwicklung der Arbeitsrigiditäten erkennbar. In „normalen“ Zeiten fallen Inflexibilitäten kaum auf, weil sich die Akteure auf dem Arbeitsmarkt daran gewöhnt und ihr Verhalten entsprechend angepasst haben. Wenn aber unvorhergesehene negative Schocks eintreten, wie das bei den Folgen der deutschen Wiedervereinigung der Fall war, erweisen sich Starrheiten als Bremse für die wirtschaftliche Entwicklung, weil sie die Anpassung an ein neues Gleichgewicht verhindern oder zumindest verzögern. Zur ungünstigen Beschäftigungsentwicklung hat auch die Lohnentwicklung beigetragen.9 8 9

Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 344 ff. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 347 ff.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

b) Reformvorschläge des Sachverständigenrats Die Reformvorschläge des Sachverständigenrats entsprechen der Konzeption der Angebotssteuerung. Es soll die Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft verbessert, die Investitions- und Innovationsbereitschaft der Unternehmen gestärkt, die Anspruchsmentalität verringert, die Arbeitsbereitschaft und Eigenvorsorge erhöht werden. Es wird angenommen, dass eine Harmoniebeziehung zwischen dem Wachstums- und Beschäftigungsziel besteht. Der zentrale Ansatzpunkt für eine Verringerung der Arbeitslosigkeit ist deshalb die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums. Das Beschäftigungs- und Wachstumsziel soll Vorrang gegenüber Umverteilungszielen erhalten. Zur Realisierung dieser Zielvorstellung werden grundlegende Reformen des Arbeits- und Gütermarktes sowie des Sozialleistungssystems gefordert.10 Die Arbeitsmarktreform umfasst drei Komponenten: – Förderung der Arbeitsnachfrage durch Verringerung der Abgabenquote und Lohnerhöhungen, die hinter den trendmäßigen Veränderungsraten der Stundenproduktivität zurückbleiben. – Verringerung der Anspruchslöhne. Als Anspruchslohn wird derjenige Lohn bezeichnet, der einem Arbeitslosen mindestens geboten werden muss, damit er bereit ist, eine Beschäftigung aufzunehmen. – Verbesserung der Flexibilität auf den Arbeitsmärkten durch die Tarifvertragsparteien und den Gesetzgeber. Durch Abbau von Wettbewerbsbeschränkungen, Deregulierung und Entbürokratisierung soll die Dynamik auf den Gütermärkten verbessert und der Mittelstand gefördert werden. Die Zugangsbeschränkungen zum Handwerk sollen gelockert und modernisiert werden. Der Sachverständigenrat hat die wichtigsten Reformvorstellungen in der Wirtschafts- und Sozialpolitik in zwanzig Programmpunkten zusammengefasst. Zu den wirtschaftspolitischen Punkten gehören die folgenden:11 1. Senkung der Steuersätze, Integration von Einkommens- und Unternehmensbesteuerung. 2. Verringerung der Staatsaufgaben zugunsten privater Aktivitäten. Umschichtung der staatlichen Ausgaben in Richtung öffentlicher Investitionstätigkeit. 3. Verringerung der Staatsverschuldung. 4. Wachstumsprogramm für Ostdeutschland. 5. Senkung des Grenzabgabensatzes für Arbeit. 10 11

Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 352 ff. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, S. 226 ff., 230 f., 243 f., 249 f., 253, 260 f., 263 f.

I. Massenarbeitslosigkeit und geringes Wirtschaftswachstum

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6. Lohnanhebungen unterhalb der Zuwachsrate der Arbeitsproduktivität. 7. Befristung des Arbeitslosengeldes auf 12 Monate. 8. Integration der Arbeitslosenhilfe in die Sozialhilfe. 9. Strukturreform der Sozialhilfe zur Förderung der Beschäftigung im Niedriglohnbereich. 10. Mehr Flexibilität durch Abweichungen vom Flächentarifvertrag. 11. Änderung gesetzlicher Regelungen im Interesse dezentraler Lohnfindung. 12. Erweiterung der Möglichkeiten befristeter Arbeitsverträge und Lockerung des Kündigungsschutzes. c) Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde vom Europäischen Rat 1997 auf Druck Deutschlands in Ergänzung und als Konkretisierung des Artikels 104 Absatz 1 und 2 EG-Vertrag zur Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite beschlossen. 12 Es wurde befürchtet, dass es innerhalb der Europäischen Währungsunion zu einem Spannungsverhältnis zwischen nationaler Autonomie in der Finanzpolitik einerseits und einer gemeinsamen europäischen Geldpolitik kommen könnte. Der Pakt soll durch die Sicherung einer soliden Finanzpolitik eine stabilitätsorientierte Geldpolitik erleichtern. Er ergänzt den Vertrag von Maastricht, der eine Monetisierung der Staatsschuld durch direkten Ankauf von Staatsschuldpapieren durch die Europäische Zentralbank ausschließt. Es soll auch verhindert werden, dass einzelne Mitgliedsländer der Europäischen Union durch eine langfristig inflationär wirkende schuldenfinanzierte expansive Finanzpolitik ihre Schulden real entwerten können. 13 Die Mitgliedsstaaten sind nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt verpflichtet, das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushaltes einzuhalten und geeignete Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Der Rat prüft die von den Mitgliedsstaaten jährlich vorzulegenden Stabilitätsprogramme, nimmt zu jedem Stabilitätsprogramm Stellung und überwacht die Durchsetzung. Bei einem erheblichen Abweichen vom mittelfristigen Haushaltsziel oder dem vorgesehenen Anpassungspfad wird der betreffende Mitgliedsstaat frühzeitig gewarnt, verbunden mit einer Empfehlung, Gegen- oder Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Ein übermäßiges Defizit wird grundsätzlich angenommen, wenn der Re12 Er besteht aus einer „Entschließung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt“, der Verordnung 1466/97 „über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken“ sowie der Verordnung 1467/97 „über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit“. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 537. 13 Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 537, 539.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

ferenzwert von drei Prozent in Relation zum nominalen Bruttoinlandsprodukt überschritten wird. Für den Fall einer Gefährdung der Ziele des Stabilitäts- und Wachstumspaktes wurde ein abgestuftes Verfahren vereinbart, das zu schwerwiegenden Sanktionen für einen Mitgliedsstaat führen kann.14 Der Konsolidierungskurs soll dem Stabilitäts- und Wachstumspakt entsprechend entschlossener als bislang fortgesetzt werden (Programmpunkt 20). 15 Der Sachverständigenrat räumt zwar ein, dass der Referenzwert für ein übermäßiges Defizit wissenschaftlich nicht begründbar sei, er biete aber genügend Flexibilität, um konjunkturelle Schwankungen bei automatischen Steuermindereinnahmen und Ausgabenerhöhungen zu ermöglichen. Voraussetzung sei allerdings, dass die Länder über den Konjunkturzyklus hinweg die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen durch eine ausgeglichene Haushaltslage gesichert haben. Das eigentliche Problem bestehe darin, dass einige Mitgliedsländer, darunter auch Deutschland, die Konsolidierungsanstrengungen und strukturellen Reformen in der Vergangenheit nicht konsequent genug vorangetrieben haben. 16 Im Jahresgutachten 2001/02 hat der Sachverständigenrat die Auffassung vertreten, dass es konzeptionell richtiger wäre, bei der Ermittlung des Stabilitätserfolges der Finanzpolitik vom strukturellen (konjunkturbereinigten) Defizit auszugehen. Solange aber eine allseits akzeptierte Definition und Ermittlung struktureller Defizite ausstehe, müsse hingenommen werden, dass sich der Stabilitäts- und Wachstumspakt pragmatisch auf die tatsächlichen Defizite bezieht. 17 Die Möglichkeiten und Erfolgsaussichten einer diskretionären antizyklischen Finanzpolitik werden von der herrschenden Lehre und vom Sachverständigenrat skeptisch beurteilt. Die Frage, ob bei einer weiteren Verschlechterung der Wirtschaftslage aktive Konjunkturprogramme sinnvoll wären, hat der Sachverständigenrat im Jahresgutachten 2001 offen gelassen. Um einem drastischen Einbruch von Konsumentenvertrauen und Konsumnachfrage sowie Investorenvertrauen und Investitionstätigkeit entgegenzuwirken, hat er sich eher für steuerliche Anreize als für Ausgabenprogramme ausgesprochen. Eindeutig negativ hat er den Vorschlag beurteilt, an die Stelle der Defizitbegrenzung Ausgabenziele zu setzen. 18 14 Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 537. Ein den Referenzwert überschreitendes Defizit wird als ausnahmsweise und vorübergehend eingestuft, wenn es entweder auf ein „außergewöhnliches Ereignis, das sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedsstaats entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt“ zurückzuführen ist oder auf einen „schweren Wirtschaftsabschwung“. Das wird angenommen, wenn das reale Bruttoinlandsprodukt innerhalb eines Jahres um mindestens zwei Prozent zurückgegangen ist. Ein schwerwiegender Wirtschaftsabschwung kann aber schon bei einem Rückgang des realen Bruttoinlandsprodukts von 0,75 Prozent, ausnahmsweise auch schon bei einem noch geringeren Rückgang festgestellt werden. 15 Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, S. 290. 16 Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 540 und 2003/04, Ziff. 437. 17 Vgl. Sachverständigenrat 2001/02, Ziff. 392 und 2002/03, Ziff. 538. 18 Vgl. Sachverständigenrat 2001/02, Ziff. 388, 394, 396.

I. Massenarbeitslosigkeit und geringes Wirtschaftswachstum

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Eine verstärkte Koordinierung antizyklischer Finanzpolitik hält der Sachverständigenrat weder für sinnvoll noch für notwendig. Er lehnt auch die Forderung nach einer stärkeren Koordinierung der Finanzpolitik mit der Geldpolitik ab, die mit der Begründung gefordert wird, dass sich ein unvorteilhafter „Policy-Mix“ ergeben könne, wenn die Finanzpolitik expansiv und die Geldpolitik restriktiv sei. Nach Auffassung des Sachverständigenrats ist der mögliche Gewinn aus einer solchen Ex-ante-Politikkoordinierung gering. Der Erfolg der Zentralbank bei der Inflationsbekämpfung sei von der Solidität der Staatsfinanzen abhängig, die durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt ausreichend gesichert werden könne. 19 3. Kritische Beurteilung der Position des Sachverständigenrats a) Kritik der Grundthesen Die Position des Sachverständigenrats beruht auf den folgenden Thesen: 1. Die derzeitige Massenarbeitslosigkeit kann nur durch ein höheres Wachstum des Sozialprodukts beseitigt werden, das deshalb angestrebt werden sollte. 2. Ein höheres und zur Beseitigung der Massenarbeitslosigkeit ausreichendes Wirtschaftswachstum ist mit der Realisierung der Konzeption der Angebotssteuerung erreichbar. 3. Auf zusätzliche Maßnahmen zur Sicherung einer ausreichenden Güternachfrage kann grundsätzlich verzichtet werden. 4. Mittelfristig ist ein ausgeglichener Staatshaushalt oder ein Überschuss erstrebenswert. 5. Defizite im Staatshaushalt, die sich im Konjunkturabschwung durch Verringerung der Staatseinnahmen und Erhöhung der Staatsausgaben ergeben, sind hinzunehmen. 6. Eine diskretionäre antizyklische Finanzpolitik ist grundsätzlich kein geeignetes Mittel zur Beseitigung der konjunkturellen Arbeitslosigkeit. Diese Politik kommt nur bei einem drastischen Einbruch der Konsum- und Investitionsnachfrage in Betracht. 7. Die Geldpolitik soll sich konsequent auf die Sicherung der Geldwertstabilität konzentrieren und auf diskretionäre Politikmaßnahmen verzichten. 8. Eine über den Stabilitäts- und Wachstumspakt hinausgehende Beschränkung der Finanzpolitik ist nicht erforderlich. 9. Die im Stabilitäts- und Wachstumspakt vereinbarten Regelungen und Kompetenzen der Organe der Europäischen Union sind zur Erreichung der angestrebten Ziele ausreichend. 19

Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 542, 544.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Für diese Thesen gibt es keine ausreichenden Beweise. Sie stellen das Kredo des Sachverständigenrats dar. Es kann aber auch jede andere wirtschaftspolitische Position als Glaubensbekenntnis bezeichnet werden, weil eine eindeutige Beurteilung von Theorien (noch) nicht möglich ist. Die Bedeutung einer Theorie hängt vom Ansehen der Wissenschaftler ab, die diese Theorie für richtig halten. Da das Ansehen der Wissenschaftler mit der Mitgliedschaft in Beratungsgremien steigt, erhöht sich mit der Berufung auch die Glaubwürdigkeit der von ihnen vertretenen Theorien. Es besteht deshalb die Gefahr, dass sich die parteipolitisch geprägte Berufungspraxis auf die Glaubwürdigkeit der Theorien auswirkt. In einer von Interessengruppen beherrschten politischen Auseinandersetzung ist die Frage nahe liegend, wie die Vorschläge des Sachverständigenrats von den Interessenverbänden beurteilt werden. Die Antwort ist leicht zu finden: Die Vorschläge werden von den Unternehmensverbänden begrüßt und von den Gewerkschaften kritisch beurteilt. Der Zusammenhang zwischen wissenschaftlicher Beratung und Durchsetzung parteipolitischer Ziele ist für die Erklärung der Empfehlungen des Sachverständigenrats (und anderer Beratungsgremien) nicht ausreichend, weil die Berater an einem hohen Ansehen bei Kollegen interessiert sind. Eine einseitige Ausrichtung an parteipolitischen Interessen würde bei einer Veröffentlichung der Empfehlungen ihrem Ansehen schaden. Es ist deshalb nicht überraschend, dass alle Gutachten des Sachverständigenrats die Regierungspolitik auch kritisch beurteilen. Von größerer Bedeutung als die parteipolitische Bindung ist wohl die herrschende Lehre. Theorien, die nicht falsifiziert werden können, verlieren an Bedeutung, wenn sich die mit diesen Theorien begründete Konzeption nicht bewährt. Die lange Zeit herrschende Lehrmeinung der Keynesianer hat in den siebziger Jahren an Bedeutung verloren, weil die wirtschaftspolitischen Probleme immer größer wurden. Es entstand der Eindruck, dass sie die Ursachen der Probleme falsch beurteilten. So kam es zu einem Paradigmenwechsel von der Nachfragesteuerung zur Angebotssteuerung und zur Renaissance neoklassischer und monetaristischer Vorstellungen. Der Paradigmenwechsel war zunächst mit einer radikalen Ablehnung keynesianischer Theorien verbunden. Er vollzog sich ohne ausreichende Analyse der Ursachen der wirtschaftspolitischen Fehlentwicklung. Eine gründliche Ursachenanalyse hätte zu dem Ergebnis geführt, dass die Regierung bei der Anwendung der Konzeption versagt hat, weil sie nicht bereit war, unpopuläre Maßnahmen zu ergreifen. Außerdem wurden die Anwendungsbedingungen der Konzeption nicht genügend beachtet. 20 Die unbefriedigenden Ergebnisse der monetaristischen Politik haben inzwischen auch zu einer kritischen Beurteilung und zu einem Bedeutungsverlust dieser Politik geführt. Aus den Ausführungen des Sachverständigenrats kann aber geschlossen werden, dass er noch immer stark von neoklassischen und monetaristischen Vorstellungen geprägt ist. Bei der positiven Beurteilung der Konzeption der Angebotssteuerung spielen vor allem die Wachstums- und Beschäftigungserfolge 20 Zur Kritik der Theorie der diskretionären antizyklischen Konjunkturpolitik vgl. Wulff (1985), S. 79 ff.

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in den Vereinigten Staaten und in Großbritannien eine Rolle. Es wird aber immer häufiger die Auffassung vertreten, dass die Angebotssteuerung nur erfolgreich sein könne, wenn sie durch eine Nachfragesteuerung mit der Geld- und Finanzpolitik ergänzt wird. 21 Der Sachverständigenrat vertritt in dieser Frage keine klare Position: Einerseits beurteilt er die Erfolgsaussichten einer diskretionären antizyklischen Finanzpolitik skeptisch, andererseits schließt er diese Politik bei einem starken Rückgang der Güternachfrage nicht aus. Er begründet die Ablehnung der keynesianischen Theorie (wie die Monetaristen) mit der Theorie der rationalen Erwartungen. Nach dieser Theorie werden die langfristigen Folgen einer expansiven Finanzpolitik (zukünftige Steuererhöhungen und/oder Ausgabenkürzungen) antizipiert und durch Verhaltensänderungen neutralisiert. Aus empirischen Untersuchungen des Verhaltens der Wirtschaftssubjekte geht aber hervor, dass irrationales Verhalten die wirtschaftliche Entwicklung stark beeinflusst. Wenn die Wirtschaftssubjekte rational handeln wollten, stünden sie vor dem Problem, dass die Wirkungen der Geld- und Finanzpolitik von den Wissenschaftlern unterschiedlich beurteilt werden. An welchem Modell kann sich der private Haushalt oder der Unternehmer orientieren? Es ist wohl anzunehmen, dass sich beide vor allem an ihren Erfahrungen orientieren und bei der Beurteilung der Erfahrungen von der populären Darstellung der herrschenden Lehre beeinflusst werden. Der Sachverständigenrat kritisiert mit Recht, dass sich die frühere Sichtweise auf mechanistische keynesianische Modelle stützte, die auf einem Zusammenspiel von Einkommensmultiplikatoren und akzelerator-bestimmten Investitionen beruhten und die zukünftige Sozialproduktsentwicklung mit der vergangenen erklärten. 22 Er geht aber nicht auf die Frage ein, ob die keynesianische Theorie ihren Aussagewert auch dann verliert, wenn das mechanistische Verständnis der Zusammenhänge durch realistische Annahmen ersetzt wird. Die Klärung der Bedeutung einer Nachfragesteuerung in Verbindung mit einer Angebotssteuerung hat in der gegenwärtigen Rezession eine große Bedeutung. Eine Kürzung der Staatsausgaben und Erhöhung der Steuern zur Konsolidierung der Staatsfinanzen könnte die Güternachfrage so stark verringern, dass die Arbeitslosigkeit trotz Verbesserung der Angebotsbedingungen stiege. Es stellt sich die Frage, ob die vom Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie vom Sachverständigenrat akzeptierten Defizite ausreichen, um negative Nachfrageeffekte zu verhindern. Zur Finanzierung eines Defizits im Staatshaushalt kommt nur eine aus verschiedenen Gründen unerwünschte Kreditfinanzierung in Betracht, weil keine Konjunkturausgleichsrücklage existiert. Als Ausweg bietet sich eine Umstrukturierung der Staatseinnahmen und -ausgaben an, die nicht nur die Angebotsbedingungen verbessert, sondern auch die Güternachfrage stärkt. Es wäre zu prüfen, welche Nachfrageeffekte die vom Sachverständigenrat empfohlenen Maßnahmen voraussichtlich hätten. 21 Diese Auffassung vertritt auch ein Mitglied des Sachverständigenrats (Jürgen Kromphardt). Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 534. 22 Vgl. Sachverständigenrat 2001/02, Ziff. 388.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Die Defizitfinanzierung mit Krediten ist nicht nur mit einem Verstoß gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt und einer Überschreitung der Verschuldungsgrenze des Grundgesetzes verbunden, sondern auch wegen der schon bestehenden hohen Staatsverschuldung und der damit verbundenen Belastung kommender Generationen nur vertretbar, wenn der Erfolg der expansiven Finanzpolitik die Steuereinnahmen so stark erhöht, dass mittelfristig die Staatsverschuldung durch die Kreditaufnahme (mindestens) nicht ansteigt. Das ist aber zweifelhaft, weil der expansive Nachfrageeffekt durch Steuersenkung oder Erhöhung der Staatsausgaben für Investitionen durch die steigenden Zinsausgaben abgeschwächt wird, die den Gestaltungsspielraum der Finanzpolitik einschränken. Zusätzliche kontraktive Effekte könnten sich durch eine Erhöhung der Zinssätze, die verstärkte Erwartung von Steuererhöhungen zum Abbau der Staatsschuld und eine weitere Verringerung der Attraktivität Deutschlands für ausländische Investoren ergeben. Die skeptische Beurteilung der Erfolgsaussichten einer expansiven Finanzpolitik durch den Sachverständigenrat ist deshalb nicht unbegründet. Ein Ansatzpunkt für die Problemlösung ergibt sich, wenn angenommen werden kann, dass eine steigende Güternachfrage nicht zur Inflation, sondern zu einer Erhöhung der Produktion bei konstantem Preisniveau führt. Diese Annahme ist nur vertretbar, wenn eine Unterauslastung der Produktionsfaktoren besteht, bei steigender Produktion die Stückkosten konstant sind und der Wettbewerb funktionsfähig ist. Dann könnte das Defizit im Staatshaushalt mit untilgbaren und unverzinslichen Forderungen gegenüber der Zentralbank (also durch Geldschöpfung) ohne Gefährdung gesamtwirtschaftlicher Ziele finanziert werden. Es würde sich keine Belastung künftiger Generationen ergeben. Es entfielen auch die kontraktiven Effekte der Zinsbelastung des Staatshaushalts, der steigenden Zinssätze und der Erwartung von Steuererhöhungen zum Abbau der Staatsschuld. Diese Möglichkeit der Problemlösung wurde aber in der Vereinbarung über die Europäische Zentralbank aus gutem Grund ausgeschlossen, weil die Gefahr eines Missbrauchs zu groß wäre. Jede große Inflation ist durch Geldschöpfung verursacht worden. Man kann diese Finanzierungsform mit einem Gift vergleichen, das bei richtiger Dosierung eine Krankheit heilen kann, bei falscher Dosierung aber tödlich wirkt. Vielleicht könnte eine Problemlösung durch eine grundlegende Reform erreicht werden, die einen parteipolitisch motivierten Missbrauch der Finanzpolitik ausschließt. Nach den positiven Erfahrungen mit einer unabhängigen Zentralbank ist es nahe liegend, eine autonome Institution zu schaffen, die über genügend Mittel verfügt, um eine stabilitätsgerechte Geld- und Finanzpolitik durchzusetzen. In Betracht käme auch eine Erweiterung der Kompetenzen der Europäischen Zentralbank. Diese Organisation müsste so mächtig sein, dass sie inflationistisch wirkende Tariflohnerhöhungen verhindern kann. 23 Eine so radikale Reform der Ordnungspolitik ist in absehbarer Zeit nicht realisierbar. Es ist auch zweifelhaft, ob die schwierigen Diagnose- und Prognoseprobleme gelöst werden könnten. Außerdem wäre wegen des zu 23

Vgl. Wulff (1985), S. 96 ff.

I. Massenarbeitslosigkeit und geringes Wirtschaftswachstum

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erwartenden starken Interesses der Parteien und Interessenverbände an einer Beeinflussung der Politik dieser Organisation ihre Unabhängigkeit gefährdet. Die Gewerkschaften sehen einen bedeutenden Beitrag zur Problemlösung in einer „gerechten“ Verteilung der knappen Arbeitsmöglichkeiten und fordern deshalb eine Verkürzung der regelmäßigen Arbeitszeit. Sie behaupten, dass schon durch den Abbau der Überstundenarbeit viele neue Arbeitsplätze entstehen könnten. Die Unternehmensverbände lehnen die Gewerkschaftsforderung ab, weil sich eine Verringerung des Wirtschaftswachstums durch höhere Produktionskosten und Engpässe auf Arbeitsmärkten mit einem unzureichenden Arbeitsangebot ergeben würden. Wachstumsfördernd sei nicht eine Arbeitszeitverkürzung, sondern im Gegenteil eine Arbeitszeitverlängerung ohne Lohnausgleich. Mehr Zustimmung findet die vom Sachverständigenrat vertretene Forderung nach einem Ausbau der Teilzeitbeschäftigung. 24 b) Kritische Beurteilung des Wachstumsziels Das stetige und angemessene Wirtschaftswachstum gehört zu den im § 1 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8.6.1967 genannten wirtschaftspolitischen Zielen. Nach Auffassung des Sachverständigenrats kann die gegenwärtige Massenarbeitslosigkeit nur durch ein höheres Wirtschaftswachstum beseitigt werden. Eine Wohlfahrtssteigerung durch wirtschaftliches Wachstum wird auch mit der Erwartung der folgenden positiven Wirkungen begründet: – Erhöhung des Konsumstandards, – Verringerung der Verteilungskämpfe, – Erleichterung des Strukturwandels, – Verbesserung der Möglichkeiten der sozialen Sicherung und der Erfüllung anderer Staatsaufgaben. Als Indikator des wirtschaftlichen Wachstums dient in der Regel die Zuwachsrate des realen Sozialprodukts (bzw. Inlandsprodukts). Bei intertemporalen und interregionalen Wohlstandsvergleichen wird häufig das Pro-Kopf-Volkseinkommen verwendet. Der Aussagewert dieser Indikatoren ist aus den folgenden Gründen gering: – Die mit der Produktion und dem Konsum verbundenen Wohlfahrtsverluste werden nicht erfasst, – es werden nicht alle in der Volkswirtschaft produzierten Güter bei der Berechnung des Sozialprodukts berücksichtigt, – die Ermittlung des Sozialprodukts weist erhebliche Mängel auf, – die Wohlfahrt der Menschen ist nicht nur vom Konsumstandard abhängig. 24

Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 455.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Zu den Folgen der Güterproduktion und des Konsums gehören häufig Umweltschäden und andere Nachteile für spätere Generationen (zum Beispiel Verbrauch von knappen Ressourcen). Die Arbeitsleistung erfordert ein Freizeitopfer und ist nicht selten mit Unfallgefahren, mit Berufskrankheiten sowie mit schweren körperlichen und psychischen Belastungen verbunden. In die Sozialproduktsberechnung gehen Güter ein, die zur Beseitigung von Schäden produziert werden (zum Beispiel Arzt- und Beerdigungskosten bei Verkehrsunfällen). Die Preise der öffentlichen Dienstleistungen müssen mit den bei der Produktion entstehenden Kosten berechnet werden, weil Marktpreise fehlen. Eine Erhöhung der Einkommen der Staatsbediensteten führt deshalb zu einem steigenden Sozialprodukt. Bei der Berechnung des Sozialprodukts werden nur die Güter erfasst, die auf regulären Märkten verkauft werden. Die durch Schwarzarbeit und unbezahlte Aktivitäten (unbezahlte Hausarbeit, Do-it-yourself-Tätigkeiten, Nachbarschaftshilfe) produzierten Güter gehören nicht dazu. Die Einkommensverteilung wird nicht bewertet. Es werden nur ökonomische Größen berücksichtigt, obwohl die Wohlfahrt auch von anderen Faktoren abhängt (zum Beispiel von der Solidarität zwischen den Menschen, dem Ausmaß der individuellen Freiheit und sozialen Sicherheit, der Bedrohung durch die Kriminalität). Dahrendorf hält den Übergang von einem quantitativen Wirtschaftswachstum zu einer Wirtschaftsentwicklung, „in der qualitative Elemente einschließlich Umwelt, Humanisierung der Arbeit und dergleichen mehr eine zentrale Rolle spielen“, für einen Themenwechsel, der in einer anderen Dimension die Lebenschancen erhöht.25 Daly und Cobb haben festgestellt, dass der von ihnen berechnete Index der Nettowohlfahrt (privater Verbrauch plus wohlstandssteigernde Staatsausgaben minus wohlstandsmindernde Ausgaben sowie Einbußen an Lebensqualität und Entwertung nicht erneuerbarer Ressourcen) in den Vereinigten Staaten seit 1970 nicht mehr gestiegen ist. Seit 1980 sei er sogar bei steigendem Sozialprodukt gesunken. Diefenbacher hat mit diesem Wohlfahrtsindex die Entwicklung in der Bundesrepublik analysiert und kam zu dem Ergebnis, dass er sich seit 1980 nicht mehr erhöht hat. Scherhorn hat die zusammengefassten Defensivausgaben („bezahlte Wohlstandskosten“) und die nicht kompensierten Einbußen an Lebensqualität und Ressourcen („unbezahlte Wohlstandskosten“) mit dem Sozialprodukt verglichen. Ergebnis: Der Nettowohlstand ist seit den siebziger Jahren nicht mehr gestiegen. Das weitere Wachstum des Sozialprodukts sei nur auf die Zunahme der Wohlstandskosten zurückzuführen, die schon die Hälfte des Sozialprodukts überstiegen. 26 Bonß unterscheidet zwischen dem Votum für eine prinzipielle Erhaltung der Erwerbsgesellschaft (Votum 1) und dem Votum für eine Vergesellschaftung jenseits der Erwerbsarbeit (Votum 2). Die Vertreter des Votums 1 orientieren ihr Handeln immer an der Maxime einer Erhöhung des Angebots an Lohnarbeitsplätzen und sind davon überzeugt, dass eine positive Beziehung zwischen Wachstum und Beschäftigung besteht. Es wird angenommen, dass sich die fehlenden Arbeitsplätze nur durch 25 26

Vgl. Dahrendorf, in: Markt, Plan, Freiheit 1983, S. 79. Vgl. Scherhorn (1997), S. 94.

I. Massenarbeitslosigkeit und geringes Wirtschaftswachstum

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die Erschließung von neuen, innovativen Wachstumspotenzialen schaffen lassen. Sie streben nach der Durchsetzung eines „marktförmigen“ Denkens in tendenziell allen Lebensbereichen und einer weiteren Eingrenzung des Verständnisses von Arbeit auf „Erwerbsarbeit“. Eigenarbeit und öffentliche Arbeit werden als ebenso nachgeordnet angesehen wie solidarische, „marktfreie“ Bereiche (zum Beispiel Nachbarschaftshilfe und Vereinsarbeit). Diese Bereiche gelten nur dann als förderungswürdig, wenn sie nicht in Konkurrenz zur Erwerbsarbeit treten. Im Vordergrund steht nicht der Aspekt des „funktional-symbiotischen Nutzens“, sondern der Marktwert bzw. die Marktfähigkeit einzelner Tätigkeiten. Die Vertreter des Votums 2 setzen sich eher für Alternativen zur Lohnarbeit ein: Eigenarbeit, öffentliche Arbeit oder Bürgerarbeit. Sie begründen ihre Position mit den folgenden Argumenten: Diese Arbeitsformen entsprechen dem mit der Individualisierung verbundenen Strukturwandel des Leistungskonzepts. Wenn Leistung weniger über Pflicht- und Akzeptanzwerte definiert wird, sondern über Selbstentfaltung, werden Arbeitsformen jenseits der Erwerbsarbeit beliebter. Die nachindustrielle Gesellschaft entwickle sich zunehmend zu einer „do-it-yourself-Gesellschaft“. Aufgrund der Verteuerung der Lohnarbeit könnten viele gesellschaftlich notwendige Tätigkeiten langfristig nicht mehr durch Erwerbsarbeit erbracht werden. Mit den alternativen Arbeitsformen könnte das systematisch abnehmende Potenzial an Erwerbsarbeit kompensiert werden. Die Ökologie ist für die Vertreter des Votums 2 weniger unter Wachstumsperspektiven wichtig, als unter der Perspektive eines neuen Verhältnisses zur Natur. Es wird eine nachhaltige Nutzung der Ressourcenproduktivität und eine in der Erwerbsgesellschaft nicht vorgesehene Form der (Selbst-)Genügsamkeit gefordert. Als Sicherungskonzept wird eine Kombination aus erwerbsarbeitsbasierter, wohlfahrtsstaatlicher Sicherung und Förderung von Eigenarbeit sowie öffentlich-gemeinnütziger Arbeit angestrebt, weil nur eine Kombination dieser drei Elemente einer hoch-industrialisierten Gesellschaft gerecht werde. Die materielle Grundsicherung der Eigenarbeit und Arbeit im Non-Profit-Bereich soll vor allem durch ein steuerfinanziertes Grundeinkommen erfolgen, das an die Rolle des Staatsbürgers gekoppelt ist. 27 Beck stellt dem „Schreckgespenst der Arbeitsgesellschaft ohne Arbeit“ das Modell der Bürgerarbeit entgegen, das die Krise der Vollerwerbsgesellschaft als historische Chance gemäß dem Motto nutze: „Bürger-Engagement statt Arbeitslosigkeit finanzieren!“. Er versteht die Bürgerarbeit als freiwilliges soziales Engagement, das projektbezogen (und damit zeitlich begrenzt) in kooperativen, selbst organisierten Arbeitsformen durchgeführt wird. Diese Arbeit soll nicht entlohnt, aber materiell und immateriell belohnt werden. Ein der Sozialhilfe entsprechendes „Bürgergeld“ sollen diejenigen erhalten, die darauf existentiell angewiesen sind. 28 Sie seien aber nicht als Empfänger von Sozial- oder Arbeitslosenhilfe anzusehen, weil sie dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stünden und in Freiwilligeninitiativen gemeinnützig Vgl. Bonß (2000), S. 364 ff. Gegen diesen Vorschlag bringen Klammer und Bäcker vor, dass sich damit nur eine Umbenennung der ihnen schon jetzt zustehenden Leistung ergeben würde. Vgl. Butterwegge (2001), S. 169. 27 28

22 Wulff

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

tätig wären. Die Bürgerarbeit als „gemeinschaftsstiftendes Handeln“ gebe den Menschen die Möglichkeit, „einen ersten selbstbewussten Schritt aus dem Wertimperialismus der Erwerbsarbeit in eine neue Art von Selbstverantwortlichkeit zu tun“. 29 Evers setzt sich für ein bürgerschaftliches Engagement ein, das nicht nur in irgendwelchen Randbereichen, sondern in Kernbereichen öffentlicher und freier Trägerschaft Gewicht erhalten sollte. 30 Dahrendorf will in der Erwartung der „Tätigkeitsgesellschaft“ der Arbeitsgesellschaft „leichten Herzens Lebewohl“ oder „auf Nimmerwiedersehen“ sagen. Wir seien der Verwirklichung alter Träume nahe, würden aber die Chance in „das Elend der Arbeitslosigkeit und der sozialen Ausgrenzung großer Gruppen“ verkehren. 31

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze 1. Merkmale des Wohlfahrtsstaates Der Begriff des Wohlfahrtsstaates wird unterschiedlich definiert. Einige Wissenschaftler unterscheiden zwischen dem Sozialstaat und dem Wohlfahrtsstaat, andere verwenden diese Begriffe als Synonyme. 32 Butterwegge versteht „unter dem Sozialbzw. Wohlfahrtsstaat ... ein Gemeinwesen, das seine Mitglieder gegen allgemeine Lebensrisiken, wie Krankheit, Invalidität, Erwerbslosigkeit, Unterversorgung im Alter o. ä., schützt und davon Betroffenen, strukturell Benachteiligten und Bedürftigen ausreichende Unterstützung gewährt. Die staatliche Hilfe basiert nicht auf persönlichen Beziehungen, emotionalen Bindungen oder individuellen Entscheidungen, sondern auf einem gesellschaftspolitischen Konsens verschiedener Klassen und Bevölkerungsschichten. Sozial- bzw. Wohlfahrtsstaatlichkeit ist, anders gesagt, ein in Verfassungen, Gesetzen und Verordnungen kodifizierter Vergesellschaftungsmodus, der eine Parteinahme für sozial Schwächere voraussetzt, Eingriffe in das Wirtschaftsleben bedingt und neben Schutz- auch Gestaltungsaufgaben umfasst.“ Die Sozialstaatlichkeit schließt ein Höchstmaß an sozialer Sicherheit für alle ein, ein Mindestmaß an sozialer Gerechtigkeit (Bedarfs- statt Leistungsgerechtigkeit) und das Streben nach sozialer Gleichheit (Vermeidung einer Spaltung der Gesellschaft in Arm und Reich). 33 Im weitesten Sinn rechnen Heinze, J. Schmid und Strünck alle Staatsaktivitäten ohne militärischen Charakter zum Wohlfahrtsstaat. Zu den grundlegenden Aufgaben gehören die Schutzfunktion durch kollektive Sicherung gegen Risiken, die Verteilungsfunktion, die Produktivitätsfunktion durch Erhaltung und Förderung des Faktors Arbeit und die gesellschaftspolitischen Funktionen durch Integration und Legitimation. 34 29 30 31 32 33 34

Vgl. Beck (2000 b), S. 416 ff. und (2000 c), S. 46 ff. Vgl. Evers (2000), S. 32 ff. Vgl. Dahrendorf (1987), S. 172, 188. Vgl. Butterwegge (2001), S. 11 f. Vgl. Butterwegge (2001), S. 15. Vgl. Heinze/J. Schmid/Strünck (1999), S. 15.

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze

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Das skandinavische Sicherungsmodell (Dänemark, Schweden und Finnland) basiert auf dem Verständnis von sozialer Sicherheit als Bürgerrecht, das angelsächsische Modell (Großbritannien und Irland) ergänzt die Sozialversicherung mit bedarfsgeprüften Fürsorgeleistungen und einem staatlichen Gesundheitswesen, und das kontinentaleuropäische Modell (Deutschland, Österreich, Frankreich, Beneluxstaaten) koppelt die meisten Sozialleitungen an den Beschäftigungsstatus. Die südeuropäischen Länder (vermutlich auch die ostmitteleuropäischen Transformationsländer) lassen sich einem rudimentären Sicherungsmodell zuordnen, das größere Lücken aufweist, weil man dort noch von einer Absicherung durch die Familie oder andere kleine Netze ausgeht. Deutschland wird als „konservativ-korporatistisches Sicherungssystem mit obrigkeitsstaatlich-paternalistischen Zügen“ klassifiziert. Es wird im Unterschied zum „Beveridge-Typ“ als „Bismarck-Typ“ bezeichnet. Bei diesem Typ werden die Sozialleistungen nicht über Steuern finanziert, sondern mit paritätischer Beitragszahlung der Arbeitnehmer und Arbeitgeber, deren Höhe vom Arbeitseinkommen abhängt. Im Versicherungsfall werden entsprechende („äquivalente“) Leistungen gewährt. Deutschland ist ein Sozialversicherungsstaat, dessen Versicherungsleistungen nur zu einem knappen Drittel über den allgemeinen Staatshaushalt finanziert werden und ein Wohlfahrtsverbändestaat, in dem staatliche Behörden bei sozialen Dienstleistungen eine geringere Rolle spielen als die Wohlfahrtsverbände. 35 Der Staat regelt die Vorsorge, während die Gemeinden die Fürsorge (Sozialhilfe) übernehmen, also dann einspringen, wenn die staatliche Vorsorge nicht ausreicht. 36 Der Vergleich des deutschen Sozialstaates mit anderen Ländern führt zu unterschiedlichen Ergebnissen. Für M. G. Schmidt steht fest, dass in allen Industrieländern die Bedeutung der Sozialleistungen gestiegen ist und die Bundesrepublik im internationalen Vergleich eine Spitzenposition einnimmt. Am Anfang des einundzwanzigsten Jahrhunderts regelt der Staat weitaus mehr gesellschaftliche Angelegenheiten als vor 50 oder gar vor 100 Jahren. Indikatoren dieser Entwicklung sind die dickleibig gewordenen Gesetzbücher sowie die hohe und bis Mitte der neunziger Jahre zunehmende Staatsquote (Anteil der öffentlichen Ausgaben am Sozialprodukt eines Landes). Die Hauptursache des Wachstums der Staatsquote (und ein wesentlicher Grund für das Anwachsen der Gesetzessammlungen) ist der Ausbau des Sozialstaates. Nach den Statistiken der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) haben die westlichen Industrieländer für die Sozialpolitik bis über 30 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aufgewendet. Beispielsweise waren es 1995 in Schweden 33,4 Prozent und in Deutschland 29,4 Prozent. Wenn man die sozialpolitisch wirksamen Teile der Steuerpolitik berücksichtigt, ist Deutschland der sozialpolitisch weltweit am stärksten engagierte Staat. Ein wichtiger Indikator für die Beurteilung der Bedeutung der staatlichen Sozialpolitik ist auch der Anteil der Sozialausgaben an allen öffentlichen Ausgaben, der in der Bun35 36

22*

Vgl. Butterwegge (2001), S. 21 f. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 182.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

desrepublik fast 60 Prozent beträgt. Deutschland und die Schweiz nehmen bei diesem Indikator eine Spitzenposition ein. Es folgen die nordeuropäischen Staaten und Frankreich (55 Prozent). Sogar in den Vereinigten Saaten und Japan entfällt der größte Anteil der öffentlichen Ausgaben auf die Sozialpolitik (in Japan knapp 40 Prozent und in den USA 49 Prozent). 37 Im Unterschied zu dieser Darstellung von M. G. Schmidt vertritt Butterwegge die Auffassung, dass die „Horrorvision eines überbordenden ‚Gefälligkeitsstaates‘“ nicht zutreffend sei. Wenn man die Aufwendungen durch die Sozialtransfers von West- nach Ostdeutschland nicht berücksichtigt, habe Deutschland nur eine Mittellage eingenommen. Die bis zum Ende der siebziger Jahre im internationalen Vergleich noch führende bis deutlich überdurchschnittliche Position der Bundesrepublik sei durch die Sparpolitik der von 1982 bis 1998 regierenden CDU/CSU/FDP-Regierung beseitigt worden. Im Verlauf der achtziger und neunziger Jahre habe Deutschland nur noch durchschnittliche bis unterdurchschnittliche Plätze eingenommen. 38 2. Problematische Systemelemente des deutschen Wohlfahrtsstaates Die Probleme des deutschen Wohlfahrtsstaates liegen in den Systemelementen und in der historischen Entwicklung begründet. Zu den problematischen Systemelementen gehören das Leitbild des „normalen Arbeitsverhältnisses“ und der „normalen Familie“, die Unterscheidung zwischen der Sozialversicherung und Armutspolitik, die erzwungene Solidaritätsgemeinschaft, der Korporatismus als Ordnungsprinzip in der Sozialversicherung, das patriarchalische Staatsverständnis, die Parteienmacht und -konkurrenz und die Macht der Interessenverbände. a) Das Leitbild des „normalen Arbeitsverhältnisses“ und der „normalen Familie“ Das deutsche Sozialversicherungssystem beruht auf dem Leitbild des „normalen Arbeitsverhältnisses“ und der „normalen Familie“. Unter einem „normalen Arbeitsverhältnis“ wird eine unbefristete, sozial- bzw. arbeitsrechtlich und kollektivvertraglich geschützte, sozialversicherungspflichtige Vollzeitbeschäftigung verstanden, die kontinuierlich von der Lehre bis zum Erreichen des Rentenalters betrieben wird. Die Höhe der Rentenansprüche hängt von der Dauer der Erwerbsarbeit und der Höhe der abgeführten Beiträge ab. Der „Nomalarbeitnehmer“ erreicht als „Standardrentner“ nach 45 Berufsjahren den Ruhestand ohne erhebliche Verringerung seines bisherigen Lebensstandards. Das Organisationsprinzip der „normalen Familie“ kann als „Hausfrauenehe“ bezeichnet werden, weil der Mann die Familie ernährt. Zur Familie gehört mindestens ein Kind. Durch die Ausdifferenzierung der 37 38

Vgl. M. G. Schmidt (2001), S. 33 ff. Vgl. Butterwegge (2001), S. 22.

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze

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Arbeits- und Lebensformen sind die Fundamente des lohn-, beitrags- und leistungsbezogenen Systems der sozialen Sicherung brüchig geworden. 39 Das „normale Arbeitsverhältnis“ kann infolge der anhaltenden und nahezu alle Arbeitsverhältnisse (mit Ausnahme der Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst) bedrohenden Arbeitslosigkeit sowie der zunehmenden Flexibilisierung der Arbeit nicht mehr als Regelfall angesehen werden. Die Erosion der „Normalarbeitsverhältnisse“ zeigt sich in der wachsenden Bedeutung von Teilzeitbeschäftigung, kapazitätsorientierten variablen Arbeitszeiten, Werkverträgen, befristeter Beschäftigung, Leiharbeit, Teleheimarbeit und verschiedener Formen der „neuen“ Selbständigkeit (bzw. „Scheinselbständigkeit“). Die Teilzeitbeschäftigung ist in der Bundesrepublik eine Domäne der Frauen. Sie ermöglicht ihnen auch in Zeiten der Kindererziehung und -betreuung eine kontinuierliche Erwerbsbeteiligung. In der jetzigen Ausprägung kann sie aber keine eigenständige Existenzsicherung und ausreichende Alterssicherung gewährleisten, zumal eine Teilzeitarbeit vor allem in gering qualifizierten und damit auch schlecht entlohnten Tätigkeitsbereichen angeboten wird. Die kapazitätsorientierten variablen Arbeitszeiten findet man vor allem im Dienstleistungssektor. Dabei kann die Arbeitszeit erheblich schwanken. Nicht immer ist die Flexibilisierung der Arbeitszeit mit einer Reduzierung der Arbeitszeit verbunden. In der letzten Zeit haben im Produktionsbereich neue Arbeitszeitmodelle (zum Beispiel Arbeitszeitkonten) zu flexiblen wöchentlichen Arbeitszeiten bei konstanter jährlicher Arbeitszeit geführt. Bei der Auflösung des klassischen „Normalarbeitsverhältnisses“ spielt der direkt oder indirekt ausgeübte Zwang eine bedeutende Rolle, eine Tätigkeit als „Selbständiger“ zu übernehmen. Der überwiegende Teil der rd. 1 Million „neuen Selbständigen“ zählt zu den Ein-Personen-Unternehmen, die eine „Zwitterstellung“ zwischen vollkommener Selbständigkeit und dem Arbeitnehmerstatus einnehmen, weil sie in der Regel an einen einzigen Auftraggeber gebunden sind. In vielen Fällen kann die Tätigkeit als „Scheinselbständigkeit“ bezeichnet werden. Die soziale Absicherung dieser Erwerbstätigen ist gefährdet, weil sie nicht sozialversicherungspflichtig sind. Mitte der neunziger Jahre hatten nur noch zwei Drittel der Arbeitnehmer dauerhafte, arbeits- und sozialrechtlich abgesicherte Vollzeitarbeitsplätze. Die Kommission für Zukunftsfragen rechnet mit einem weiteren Rückgang dieses Anteils. 40 Vgl. Butterwegge (2001), S. 54, 58; Bonß (2000), S. 370. Der Anteil der „Normalbeschäftigung“ an den Beschäftigungsverhältnissen betrug 1993 nur noch 23 Prozent, wenn man darunter eine wöchentliche Arbeitszeit von 35 bis 40 Stunden versteht, die sich auf 5 Wochentage (in der Regel von montags bis freitags) verteilt, tagsüber ausgeübt wird und in der Lage nicht verändert. Mitte der neunziger Jahre waren 16 Prozent der Arbeitsverhältnisse Teilzeitbeschäftigungen. Ende der achtziger Jahre waren gut 5 Prozent der Erwerbstätigen (meist Teilzeitbeschäftigte) in kapazitätsorientierten Arbeitszeitmodellen tätig. Die Zahl der „ungeschützten“ Beschäftigungsverhältnisse wird unterschiedlich hoch eingeschätzt. Die Kommission für Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen kommt zu dem Ergebnis, dass 1995 reichlich 10 Prozent sozialversicherungspflichtige Teilzeitbeschäftigungen und knapp 13 Prozent ausschließlich geringfügige Beschäftigungen (d.h. wöchentliche 39 40

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Lohnerhöhungen haben bei konstanten Beitragssätzen ein steigendes Beitragsaufkommen in der Sozialversicherung zur Folge. Dadurch ergibt sich eine Abhängigkeit der Beitragsentwicklung von den Tarifverträgen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. Infolge der Dynamisierung der Rentenansprüche haben Lohnerhöhungen auch zu einer Rentenerhöhung geführt. Der damit verbundene Finanzierungsbedarf der Rentenversicherungsträger stellte eine bedeutende Ursache für Beitragserhöhungen dar. Die Krankenversicherungsbeiträge haben sich vor allem durch den starken Kostenanstieg im Gesundheitswesen und die Rentenversicherungsbeiträge durch die ungünstige demographische Entwicklung erhöht. Ein Anstieg der Beitragssätze bewirkt eine Erhöhung der Lohnnebenkosten, weil die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung gleich hoch sind. Die Verteuerung der Arbeit kann zu einer Verringerung der Beschäftigung führen. Bei steigender Arbeitslosigkeit sinken die Beschäftigungschancen der Arbeitslosen, wenn sich infolge der Arbeitslosigkeit die Lohnnebenkosten erhöhen. Diese Gefahr besteht, weil sich das Beitragsaufkommen bei steigenden Leistungen der Arbeitslosenversicherung verringert. Wenn der Staat nicht bereit ist, das Defizit in der Arbeitslosenversicherung mit Steuereinnahmen oder zusätzlichen Krediten zu finanzieren, müssen die Beitragssätze erhöht werden. Die hohen Lohnnebenkosten sind auch ein wichtiger Grund für die große Bedeutung der Schwarzarbeit, die die Beitragseinnahmen in der Sozialversicherung und die Steuereinnahmen des Staates verringert, die Schutzfunktion der Sozialversicherung schwächt und die Funktionsfähigkeit der legalen Marktwirtschaft gefährdet. Es ist deshalb verständlich, dass Offe die Lohnkostenfixierung der sozialen Sicherung als „Fehlkonstruktion“ bezeichnet. 41 Das „Normalarbeitsverhältnis“ verliert nicht nur durch die Dauerarbeitslosigkeit und die Flexibilisierung der Arbeitsverhältnisse an Bedeutung, sondern auch durch eine neue Form der Arbeitslosigkeit, die von einigen Autoren als „postindustrielle Arbeitslosigkeit“ bezeichnet wird. Das Kennzeichen dieser Arbeitslosigkeit ist ein dynamischer Wechsel zwischen Phasen der Arbeitslosigkeit und der Beschäftigung. Dadurch werden die klassischen Abgrenzungen zwischen Arbeitslosen und Erwerbstätigen immer schwieriger. Über die Hälfte aller Arbeitslosigkeitsphasen sind nach Ansicht von Mutz bereits dieser Form der Arbeitslosigkeit zuzuordnen. Die Arbeitslosigkeit wird vor allem von jüngeren und qualifizierten Erwerbstätigen nicht mehr als Schicksalsschlag, sondern als unvermeidliches Risiko angesehen, dem prinzipiell alle ausgesetzt sind. Die Beschäftigungschancen sind aber sehr ungleich verteilt. 42 Die Zunahme der „postindustriellen Arbeitslosigkeit“ hat zur Folge, dass das Risiko der Arbeitslosigkeit schwerer kalkulierbar wird und die „normale“ Erwerbsbiographie als Grundlage des Sicherungssystems fragwürdig wird.43 Arbeitszeit unter 15 Stunden mit einem monatlichen Verdienst unter 590 DM in Westdeutschland und unter 500 DM in Ostdeutschland) ausgeübt haben. Vgl. Heinze (1998), S. 50 ff. 41 Vgl. Heinz/Schmid/Strünck (1999), S. 23 f. 42 Vgl. Heinze (1998), S. 80. 43 Vgl. Butterwegge (2001), S. 56.

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze

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Die bürgerliche Kleinfamilie ist zwar (noch) kein soziokulturelles Auslaufmodell, sie verliert aber vor allem in der städtischen Mittelschicht an Bedeutung. Es bleiben noch Zwei Drittel aller Ehen zusammen, „bis der Tod sie scheidet“, und rd. vier Fünftel aller Kinder verbringen ihre ganze Jugend bei ihren beiden leiblichen Eltern. Von den 18- bis 25-Jährigen wohnen fast zwei Drittel im Elternhaus. Die Familie hat demnach ihre Bedeutung als angestrebte Lebensform noch nicht verloren. Die Neigung zur Familiengründung sinkt vor allem in den Milieus, in denen ein stabiles Familienleben (mit der bisherigen Rollenverteilung) mit den Anforderungen beruflicher Mobilität und biographischer Flexibilität in Konflikt gerät. Durch Single-Haushalte, „unvollständige“, sog. Einzelelternteil- bzw. „Patchwork-Familien“ sowie hetero- und homosexuelle Lebensgemeinschaften diverser Spielart wird das auf dem traditionellen Normalitätsstandard beruhende Sicherungsmodell der Familie tendenziell in Frage gestellt. Obwohl steuer- und sozialversicherungsrechtliche Regelungen den Familienverband noch immer fördern, nimmt die Relevanz „wilder Ehen“, wechselnder Partnerschaften sowie anderer Lebens- und Liebesformen zu. Die Zahl der Lebensgemeinschaften mit schwächerer Beteiligung beider Partner an der Sozialisation der Kinder wächst. Außerdem steigt die Zahl der Alleinerziehenden. Die Bedeutung der „Hausfrauenehe“, in der ein männlicher Ernährer seine Frau (durch den Versicherungsanspruch über den Tod hinaus) mit absichert, nimmt ab. Die Position der Frauen hat sich durch wachsende Bildungs- und Erwerbsbeteiligung im Allgemeinen verbessert. Eine eigene „Berufsbiographie“ wird immer häufiger zu einer normalen Lebensperspektive. Die Abhängigkeit von den Männern sinkt, und die „Versorgungsehe“ verliert an Bedeutung. Die Frauen können sich auch leichter scheiden lassen. Nach der Wiedervereinigung wurden vor allem die berufstätigen ostdeutschen Frauen „an den Herd“ zurückgeworfen. Auch in Westdeutschland hat die hohe Arbeitslosigkeit die Berufsaussichten der Frauen stärker verschlechtert als die der Männer. Die feministische Forschungsrichtung versucht nachzuweisen, dass patriarchale Herrschaftsstrukturen noch immer für eine Benachteiligung der Frauen sorgen. Es ist unbestritten, dass sich für die erwerbstätigen Frauen mit Familie eine oft nur schwer zu bewältigende Doppelbelastung ergibt, weil die Männer häufig nicht bereit sind, einen großen Teil der Haus- und Kinderarbeit zu übernehmen. Sibylle Raasch beklagt, dass Frauen in einer Zwickmühle steckten, weil ihnen weder Erwerbsarbeit noch Ehe hinreichend Sicherheit böten. Die „Normalfamilie“ mit Kindern ist auch nicht mehr der Normalfall. Die Geburtenraten sinken beständig. Diese Entwicklung kann vielleicht mit dem höheren Armutsrisiko einer kinderreichen Familie erklärt werden. Nach Berechnungen des Statistischen Bundesamts verfügen junge Familien mit zwei Kindern nur über ein halb so hohes gewichtetes Pro-Kopf-Einkommen wie vergleichbare kinderlose Ehepaare. Die Individualisierung und Entstandardisierung der Lebensformen führt nach Auffassung von Offermann vor allem bei Frauen und Kindern zu sozialer Unsicherheit. Die Funktion der Familie als „Auffangstation und Basisinstitution“ (wie es Ute Gerhard formuliert) ist gefährdet. 44 44

Vgl. Butterwegge (2001), S. 58 ff.; Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 34 ff.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

b) Unterscheidung zwischen der Sozialversicherung und der Armutspolitik Die Bismarcksche Sozialgesetzgebung sollte die sozialen Probleme der Arbeiterklasse verringern. Mit der Einführung der Kranken- und Rentenversicherung für diesen Personenkreis ergaben sich zwei Gruppen von Armen: die Versicherten und die ausschließlich auf Fürsorgeleistungen angewiesenen Personen. Später wurde das Sozialversicherungssystem auf fast alle Arbeitnehmer und einige Selbständige ausgedehnt. Jetzt sind rund 90 Prozent der Bevölkerung gegen die Standardrisiken Alter, Invalidität, Krankheit, Arbeitslosigkeit und Pflege abgesichert. 45 Außerdem wurden neue Versicherungsfälle eingeführt und das Leistungsniveau stark erhöht. Es blieb aber die Abhängigkeit der nicht gesetzlich Versicherten von der Sozialhilfe erhalten, die weiterhin für die Armen vorgesehen ist, die keine (ausreichenden) Versicherungsleistungen erhalten. Der rechtlich abgesicherten Lebensstandardsicherung steht noch immer die disponible „Armenpolitik“ gegenüber. 46 Diese Konstruktion der sozialen Sicherung entspricht nicht mehr der sozialen Situation in Deutschland. Ein großer Teil der Arbeitnehmer hat ein so hohes Einkommensniveau erreicht, dass die private Vorsorge die staatliche Absicherung gegen existenzbedrohende Einkommensverluste weitgehend ersetzen könnte. Die Arbeiterarmut ist nicht mehr das zentrale Problem der Sozialpolitik. Die „Neue Armut“ hat viele Ursachen und Erscheinungsformen. Die Sozialhilfeempfänger gehören nicht per se zu einer ausgegrenzten, inaktiven Armutsbevölkerung, die am Rande der Gesellschaft lebt. In den meisten Fällen ist der Sozialhilfebezug kurzfristiger Natur und kann durch Leistungen des Sozialstaates, durch veränderte Lebensbedingungen und eigenes Handeln überwunden werden. Andererseits ist der von Armut bedrohte Personenkreis viel größer, als bei der herkömmlichen Betrachtung angenommen wird. Dazu gehören nicht nur Angehörige der Unterschicht, sondern auch der Mittelschicht. Man kann sogar die These begründen, dass in der „Risikogesellschaft“ prinzipiell alle bedroht sind. Häufige Ursachen der Bedürftigkeit sind Arbeitslosigkeit und familiäre Ereignisse (Alleinerziehung, Unterhalt mehrerer Kinder, Scheidung). Durch die Vielfalt der Armutsursachen stellen die Sozialhilfeempfänger keine homogene, in sich abgegrenzte Gruppe dar. Die oft vorgebrachte These von der „Zwei-Drittel-Gesellschaft“ mit einem fest gefügten und dauerhaften Kern von Ausgegrenzten und Sozialhilfeempfängern entspricht nicht der Realität. Der Personenkreis der Sozialhilfeempfänger und Bezieher eines Einkommens, das die 50-Prozent-Schwelle des durchschnittlichen Haushaltseinkommens unterschreitet (sog. Armutsgrenze), ist deutlich kleiner als ein Drittel der Bevölkerung. Die sozialen Ungleichheiten haben sich aber in der letzten Zeit in Deutschland verschärft. 47 Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 15. Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 24. 47 Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 38; Leisering/Leibfried (1996), S. 74 ff. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) kommt in einem mehrjährigen Vergleich zu „Armutsraten“ von 10 bis 11 Prozent. In strenger Armut leben 4 bis 5 Prozent der Bevölkerung. Vgl. Heinze (1998), S. 160. 45 46

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze

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Während der Bedarf an bestimmten Leistungen (Kinder- und Altenbetreuung, hauswirtschaftliche Dienstleistungen) wächst, verringert sich durch den sozialstrukturellen Wandel die Zahl derjenigen, die solche Dienste freiwillig und in solidarischen Strukturen erbringen wollen und können. Damit ergibt sich eine Aufgabe für die Sozialpolitik. Auf diese Herausforderung ist der deutsche Sozialstaat aufgrund seiner Tradition schlecht vorbereitet, weil er auf soziale Probleme immer mit unpersönlichen Geldtransfers reagiert hat, und die Bismarcksche Sozialversicherung als alles beherrschende „Arbeiterpolitik“ die Sozialhilfe als „Armutspolitik“ in die Ecke gedrängt hat. 48 Die Pflegeversicherung stellt den Versuch dar, die mit der Pflegebedürftigkeit alter Menschen verbundenen Probleme durch eine Ausweitung der Sozialversicherung nach dem Vorbild der gesetzlichen Krankenversicherung zu lösen. c) Erzwungene Solidaritätsgemeinschaft Die deutsche Sozialversicherung beruht auf der vom Staat erzwungenen Solidaritätsgemeinschaft von Arbeitnehmern und Arbeitgebern zur Absicherung der Arbeitnehmer gegen die Einkommensrisiken des Erwerbslebens. Beide Gruppen werden in gleicher Höhe mit den Beiträgen zur Sozialversicherung belastet und haben den gleichen Einfluss auf die Entscheidungsorgane der Versicherungsträger. Versicherungsarrangements gelten als brauchbares „Medium der gesellschaftlichen Solidarität, weil die Versicherten bei Eintritt des Risikofalls Ansprüche gegenüber der Versicherungsgemeinschaft geltend machen können“. 49 Ein weiterer Vorteil wird darin gesehen, dass die Sozialversicherung Sicherheit und Solidarität herstellt, „ohne die Nächstenliebe und den guten Willen der Gesellschaftsmitglieder in Anspruch nehmen zu müssen“. Sie mache Philanthropie und christliche Caritas durch eine „kollektive Vernunft der Gefahrenabwehr“ überflüssig. 50 Eine realistische Analyse der Erfahrungen mit der Sozialversicherung kommt zu einem weniger positiven Ergebnis. Das ist nicht überraschend, weil Solidarität nicht erzwungen werden kann. Die individuelle Zielsetzung der Nutzenmaximierung führt bei rationalem Verhalten zum Streben nach einem möglichst großen Anteil an fremd finanzierten Ressourcen. Das individuelle Erfolgsstreben, das im marktwirtschaftlichen Bereich unter Wettbewerbsbedingungen und bestimmten weiteren Voraussetzungen die Wohlfahrt aller erhöht, hat im solidarisch konzipierten Sozialversicherungssystem eine Benachteiligung der Versicherten zur Folge, die das System nicht ausbeuten. Da sie nicht „die Dummen sein wollen“, ist auch bei ihnen mit einer zunehmenden Erosion des gewünschten Verhaltens zu rechnen. Das komplizierte, verrechtlichte, bürokratisch kaum kontrollierbare Sozialversicherungssystem Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 37. Vgl. Pies (2000), S. 106. 50 Vgl. Koch (1996), S. 21 f. Die kollektive Risikoversicherung der Arbeitnehmer soll auch die nationale Solidarität gefördert haben. Deshalb sei die internationale Arbeitersolidarität zu Beginn des Ersten Weltkriegs so schnell zusammengebrochen. 48 49

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

bietet zahlreiche Missbrauchsmöglichkeiten. Zur Verminderung des Missbrauchs sind Regelungen und Kontrollmechanismen erforderlich, die Kosten verursachen und deshalb ebenfalls zu steigenden Beiträgen führen, wenn die Versicherungsleistungen nicht gekürzt werden. Eine befriedigende Problemlösung wurde noch nicht gefunden. 51 In einer privaten Versicherungsgemeinschaft bezahlt zwar auch jeder für jeden, aber nur im Rahmen der vertraglichen Übereinkunft. Beim Sozialstaat, dem jeder zwangsweise angehört, ist die Gefahr der Ausbeutung der Versichertengemeinschaft wesentlich größer. 52 In der Kranken- und Arbeitslosenversicherung sind die Missbrauchsmöglichkeiten bedeutender als in der Rentenversicherung. Im gegenwärtigen Gesundheitssystem haben alle Beteiligten (Patienten, Ärzte, Krankenhäuser, pharmazeutische Industrie, Krankenkassen) kaum Anreize zu einem Verhalten, das den Anstieg der Beiträge zur Krankenversicherung verringert. Die Krankenversicherung wird durch unnötige Leistungen für Patienten, falsche Abrechnungen der Ärzte, zu hohe Preise für Medikamente, eine zu teure Krankenhausbehandlung und zu hohe Verwaltungskosten der Krankenkassen belastet. Der Krankengeldanspruch kann leicht als Urlaubsanspruch missbraucht werden, weil es nicht schwer ist, einen Arzt zu finden, der die Arbeitsunfähigkeit bescheinigt. 53 Der Informationsvorsprung der Ärzte kann zur Erhöhung der Nachfrage nach ärztlichen Leistungen durch Empfehlung unnötiger Behandlungen genutzt werden. Die pharmazeutische Industrie und die Ärzte haben ein gemeinsames Interesse an der Erfindung von Krankheiten. Der Eid des Hippokrates hat sich als gänzlich ungeeignetes Mittel zur Lösung dieses Problems erwiesen. 54 Die Pflegeversicherung wirkt wie eine Versicherung zum Schutz der Erbschaft, weil das Vermögen der Pflegebedürftigen durch die erzwungene Solidargemeinschaft geschont wird. Außerdem werden die Angehörigen entlastet, die gesetzlich zu Unterhaltsleistungen verpflichtet sind. Die Arbeitslosenversicherung wird von Arbeitnehmern in Anspruch genommen, die keinen Arbeitsplatz suchen, weil sie als anspruchsberechtigte Arbeitslose mit einer Nebenbeschäftigung weit mehr verdienen als in einem „normalen“ Arbeitsverhältnis. Der Bezug von Arbeitslosengeld dient auch häufig als Übergangsphase zum Rentenbezug. Die Unternehmen versuchen, die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung durch Verträge mit „Selbständigen“ einzusparen und benutzen die Leistungen der Arbeitslosen- und Rentenversicherung zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses mit älteren Arbeitnehmern. Missbrauchsmöglichkeiten gibt es aber nicht nur in der Sozialversicherung, sondern bei allen staatlichen Leistungen. Die Sozialhilfe unterscheidet sich in dieser Hinsicht nicht grundsätzlich von der Arbeitslosenversicherung. Für die Sozialhilfeempfänger besteht (von Schwarzarbeit abgesehen) kaum ein Arbeitsanreiz, weil das zusätzlich erzielte Einkommen (von einem geringen Feibetrag abgesehen) auf die Sozialhilfe angerechnet wird. Bei Familien mit niedrigem Einkommen und 51 52 53 54

Vgl. Kersting (2000 d), S. 223 f.; Koslowski (1983), S. 8 f. Vgl. Blankart (1983), S. 159. Vgl. Kronberger Kreis (1997), S. 64 f. Vgl. Kersting (2000 c), S. 503; Blech (2003).

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze

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mehreren Kindern kann die Sozialhilfe höher sein als das Nettoeinkommen aus Arbeit. 55 Die gesetzliche Rentenversicherung wird mit dem so genannten Generationenvertrag begründet. Nach diesem „Vertrag“ muss die arbeitende Generation die Renten der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Generation finanzieren. Die Gegenleistung soll der spätere eigene Rentenanspruch sein. Der Vertragsbegriff ist unzutreffend, weil keine freiwillige Vereinbarung zwischen den Generationen existiert, sondern eine vom Staat erzwungene Solidargemeinschaft. Diese Gemeinschaft setzt die Bereitschaft jeder Generation voraus, die zur Sicherung des Rentenanspruchs der späteren Generation notwendigen Kosten zu übernehmen. Dazu gehört vor allem eine ausreichende Kinderzahl, damit sich auch in Zukunft eine angemessene Belastung der Erwerbstätigen mit Beiträgen zur Rentenversicherung ergibt. Obwohl sich die kinderlosen Paare dieser Verpflichtung gegenüber der Solidargemeinschaft entziehen, zahlen sie die gleichen Beiträge und besitzen die gleichen Leistungsansprüche wie Familien mit Kindern. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Regelung beanstandet und Verbesserungen gefordert. 56 „Die aktuelle Handhabung der Rentenversicherung ist ein Affront gegen unsere Kinder, die wir in eine Gerechtigkeitsfalle laufen lassen, und eine Selbstdestruktion des Generationenvertrages.“ 57 d) Korporatismus als Ordnungsprinzip der Sozialversicherung Die Sozialversicherungsträger haben als parafiskalische Institutionen das Recht auf Selbstverwaltung. Die in die Verwaltungsräte gewählten Vertreter von Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften und anderen Interessengruppen kontrollieren gemeinsam das Geschäft der Sozialversicherungsträger. Die Anhänger des deutschen Sozialstaates halten die paritätische Selbstverwaltung und Beitragsfinanzierung für eine der Hauptsäulen des Sozialstaates, weil damit die gemeinsame Verantwortung von Kapital und Arbeit für die Sozialpolitik zum Ausdruck gebracht werde.58 Die Kritiker begründen dagegen zahlreiche Mängel des deutschen Sozialversicherungssystems mit der Beteiligung von Interessengruppen an der Selbstverwaltung der Sozialversicherungsträger. Das Leistungsniveau des deutschen Gesundheitswesens wird bei einem Vergleich mit anderen westlichen Industrieländern trotz hoher Kosten nur als durchschnittlich bewertet. Eine bedeutende Ursache für dieses unbefriedigende Ergebnis soll die Macht und Politik der Kassenärztlichen Vereinigungen sein. Sie besitzen ein Anbieterkartell, dem jeder Kassenarzt angehören muss und setzen die Honorare für die Vgl. Kronberger Kreis (1997), S. 91 f. Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 34; Koslowski (1983), S. 19. Gleiche Beiträge sind auch in der Pflegeversicherung ungerecht, weil Familien mit Kindern durch die später wahrscheinliche „Familienpflege“ die mit öffentlichen Mitteln finanzierte Altenhilfe entlasten. 57 Priddat (2000), S. 95. 58 Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 66. 55 56

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

ärztlichen Leistungen fest. Die Krankenkassen müssen diese Vereinigungen als Vertragspartner akzeptieren und ärztliche Arbeit im Paket kaufen. Die Krankenkassen überweisen jedes Quartal vorab einen Betrag, dessen Höhe als Produkt aus der vereinbarten Kopfpauschale und der Zahl der im Zuständigkeitsbereich der Kassenärztlichen Vereinigung wohnenden Kassenmitglieder ermittelt wird. Die Ärzte rechnen monatlich ihre Behandlungen mit dieser Vereinigung ab und sammeln Honorarpunkte. Die Höhe ihrer Einkünfte erfahren sie erst am Ende des Quartals, wenn die Vereinigung ihr Budget verteilt. Diese Unsicherheit stellt eine erhebliche Belastung für Ärzte dar, die kein Finanzpolster aufbauen konnten. Je mehr Punkte im Umlauf sind, umso weniger bekommt ein Arzt. Je mehr Ärzte betrügen, umso geringer ist das Einkommen der ehrlichen Ärzte. In der letzten Zeit sind viele Betrügereien ans Licht gekommen. In einigen Fällen wurden sogar Behandlungen für verstorbene Patienten abgerechnet. Es scheint eine wirksame Kontrolle der Abrechnungen durch die Kassenärztlichen Vereinigungen zu fehlen. Die Arzthonorare variieren auch erheblich bei den insgesamt 23 Vereinigungen. Das hat zum Beispiel zur Folge, dass in der vorpommersch-polnischen Grenzregion ein Ersatz für einen in den Ruhestand getretenen Arzt schwer zu finden ist, während Berlin als überversorgt gilt. In den neuen Bundesländern zahlen die gesetzlichen Krankenkassen nur 77 Prozent der Westpauschalen. Trotzdem erhalten auch die ostdeutschen Funktionäre der Kassenarztvereine üppige Aufwandsentschädigungen. Ein Stein des Anstoßes ist vor allem das Honorarsystem. Es ist den Kassenärztlichen Vereinigungen bisher nicht gelungen, die richtigen Anreize zu setzen, denn es herrscht in den deutschen Praxen ein Nebeneinander von Unter- und Überversorgung. So werden in Deutschland mehr Herzkatheder gelegt als in anderen europäischen Ländern, weil dafür hohe Honorare gezahlt werden, während einfache Untersuchungen wegen schlechter Bezahlung oft unterbleiben. Darunter müssen zum Beispiel die Zuckerkranken leiden, die in Deutschland wegen einer oberflächlichen Behandlung immer noch Gliedmaßen verlieren. Die Ärzteorganisationen konnten ihre wirtschaftlichen Interessen in der Politik bisher erfolgreich durchsetzen. Bei allen unerwünschten Maßnahmen drohten sie mit den angeblich zu erwartenden Nachteilen für die Patienten. Als Kampfmittel dienten Ärztedemonstrationen und zeitweise geschlossene Praxen. Viele Ärzte hatten auch keine Bedenken, im Sprechzimmer Standespolitik zu betreiben, um Kassenpatienten für ihre Belange zu mobilisieren. 59

e) Patriarchalisches Staatsverständnis Die Grundprinzipien des deutschen Sozialstaates sind durch die im Kaiserreich vorherrschende Staats- und Gesellschaftsauffassung geprägt worden. Die Untertanen waren dem Monarchen zum uneingeschränkten Gehorsam verpflichtet und erhielten nur die Freiheitsrechte, die der Monarch ihnen zubilligte. Der Monarch war 59

Vgl. Hoffritz (2003), S. 22 f.; Kirsch (2002), S. 127.

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in erster Linie an der Sicherung und Stärkung seiner Macht interessiert. Er war aber moralisch verpflichtet, das Wohl seiner Untertanen zu fördern. Ein verantwortungsbewusster Monarch verglich seine Position gegenüber den Untertanen mit der eines Vaters gegenüber seinen unmündigen Kindern. Mit dem Sozialversicherungssystem wurde im Kaiserreich auch (vielleicht in erster Linie) das Ziel verfolgt, die politische Macht der sozialistischen Gewerkschaften und der Sozialdemokratischen Partei zu schwächen. Noch immer verwechselt der Wohlfahrtsstaat das staatliche Regiment mit dem väterlichen, in dem die Ausübung von Zwang mit der ungenügenden Urteils- und Handlungsfähigkeit der Kinder begründet werden kann. 60 Mit der gesetzlichen Sozialversicherung zwingt er die Bürger, sich gegen die Risiken eines Einkommensverlustes in dem von ihm bestimmten Umfang abzusichern. Er nimmt keine Rücksicht auf die unterschiedlichen individuellen Präferenzen und berücksichtigt kaum die individuellen Möglichkeiten der Risikoabsicherung. Diese Politik war im neunzehnten Jahrhundert weniger problematisch, weil mit der Sozialversicherung die weitgehend gleichen sozialen Probleme der Arbeiter gelöst werden sollten. Inzwischen hat sich durch die Auflösung der Klassenbildung und die zunehmende Differenzierung der Arbeits- und Lebensbedingungen bei steigendem Konsumstandard und Volksvermögen eine völlig andere Situation ergeben. Der Staat hat bisher auf die Veränderung der Situation und die Entstehung neuer sozialer Probleme nicht mit einer Änderung der Grundprinzipien seiner Sozialpolitik, sondern mit einer Ausweitung des Sozialversicherungssystems, mit der Korrektur einzelner sozialversicherungsrechtlicher Bestimmungen und mit zahlreichen, auf einzelne Probleme bezogenen Regelungen reagiert. Die derzeitige Sozialversicherung geht von einem bestimmten, nicht verallgemeinerbaren Sicherheitsinteresse aus, das durch staatlichen Zwang durchgesetzt wird. In allen Bereichen dieser Versicherung ist das Streben nach möglichst maximaler Absicherung gegen Einkommensrisiken erkennbar. Das Modell der dynamischen Rente unterstellt einen risikoscheuen Menschen, der in allen Lebensphasen über die gleichen Konsummöglichkeiten verfügen will. Auch in der Kranken- und Arbeitslosenversicherung tritt an die Stelle der individuellen Kosten-Nutzen-Analyse die staatliche Entscheidung über den Leistungsumfang und indirekt auch über die Verringerung des verfügbaren Einkommens durch Beiträge. Durch den Arbeitgeberbeitrag kann der falsche Eindruck entstehen, dass es sich um eine „zusätzliche“ Leistung des Arbeitgebers handelt, obwohl er in Wirklichkeit ein Lohnbestandteil ist. Das Quellenabzugsverfahren beim Bruttoeinkommen hat eine Verringerung des Nettolohns des Arbeitnehmers um den Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeitrag zur Folge. Vielleicht wäre die Unterstützung der Haushaltsgründung junger Familien und Kürzung der Haushaltseinkommen älterer Menschen sinnvoller. Diese Regelung würde der typischen Verteilung des Lebenseinkommens mit Verschuldung bei 60 Für Kant ist eine solche Regierung der „größte denkbare Despotismus“. Vgl. Koslowski (1983), S. 10 f.

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der Familiengründung und Entschuldung bei Wegfall der Unterhaltspflicht für die Kinder entsprechen. 61 Die Abweichung der vom Staat erzwungenen Ressourcenverwendung von den individuellen Präferenzen ist mit einem erheblichen Wohlfahrtsverlust verbunden. Außerdem führt die staatliche Wohlfahrtssicherung zu einem Freiheitsverlust der Individuen, denn „wer jemanden schützt und für ihn sorgt, gewinnt auch Macht und Herrschaft über ihn“. 62 Der umfangreiche Verwaltungsapparat des Wohlfahrtsstaates, der sich der Kontrolle durch das Parlament und die Regierung weitgehend entziehen kann, verstärkt den Freiheitsverlust und gefährdet die Rechtsstaatlichkeit. 63 f) Macht und Konkurrenz der Parteien und Verbände Die starke Expansion des Wohlfahrtsstaates wurde durch die nahezu uneingeschränkte Entscheidungskompetenz der demokratisch gewählten Organe ermöglicht und kann weitgehend mit der Konkurrenz der politischen Parteien um Wählerstimmen erklärt werden. Die Parteien bieten den Wählern wirtschaftliche Vorteile als Gegenleistung für die Wahl an. Die Parteien, die die Wahl verloren haben, übernehmen mit der Unterstützung der ihnen nahe stehenden Verbände die Oppositionsrolle. Sie mobilisieren die Unzufriedenen mit der Aussicht auf eine bessere Zukunft durch zusätzliche staatliche Leistungen und/oder Steuersenkungen. So ergibt sich ein Parteienwettbewerb mit dem Angebot von staatlichen Leistungen, der Erfolg versprechend ist, weil für die Empfänger dieser Leistungen die Vorteile stärker ins Gewicht fallen als die durch die Finanzierung sich ergebenen Nachteile, die sich auf alle Versicherten oder Steuerzahler und vielleicht sogar auf mehrere Generationen verteilen. Die Parteien neigen auch dazu, die Belastungswirkungen der von ihnen versprochenen Leistungen zu verschweigen oder herunterzuspielen. Die Bürger haben sich an die Volksparteien als „Schönwetterparteien“ und „verteilungspolitische Gießkannenvorrichtungen“ gewöhnt. Sie verlieren die Fähigkeit, Verantwortung für ihr Leben zu übernehmen und machen den Parteienstaat für nahezu alle Mängel der (öffentlichen und privaten) Daseinsvorsorge verantwortlich. Das Streben nach Unabhängigkeit von fremden Leistungen verliert an Bedeutung. Die Parteienkonkurrenz treibt die Ansprüche der Bürger immer weiter in die Höhe. 64 Noch Anfang der neunziger Jahre sind die Politiker überwiegend von der Annahme ausgegangen, dass man mit staatlichen Leistungen eine bleibende Bedürfnisbefriedigung erreichen könne. Es wurde nicht erkannt, dass sich die Bedürfnisentwicklung nach dem „Suchtmodell“ vollziehen und zu einer „Anspruchsfalle“ führen kann, weil die Politik und das Wirtschaftssystem überfordert werden. 65 61 62 63 64 65

Vgl. Koslowski (1983), S. 12 f. Vgl. Koslowski (1983), S. 15. Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 413; Blankart (1983), S. 159. Vgl. Wiesendahl (1986), S. 88 f.; Kersting (2000 d), S. 222 f. Vgl. Klages (1996), S. 238.

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Bei der Expansion der staatlichen Sozialpolitik haben die Interessenverbände eine aktive Rolle gespielt. Je mehr der Sozialstaat die marktwirtschaftliche Einkommensverteilung durch staatliche Distributionsmaßnahmen korrigiert hat, umso stärker wurde die Begehrlichkeit der Interessengruppen, die mit dem Erreichten nie zufrieden waren und immer neue Forderungen stellten. Der Staat wurde zum Opfer der gesellschaftlichen Kräfte, die er nicht mehr bändigen konnte. Er wurde gezwungen, die Stärke des Gesetzes in den „Dienst des Gesetzes der Stärke“ zu stellen. Nach Auffassung von Kirsch nähern wir uns „einem Zustand des generalisierten Krieges aller gegen alle. Der Mensch ist den Menschen Wolf. Thomas Hobbes lässt grüßen.“ 66 Während der Marktwettbewerb ein Positiv-Summen-Spiel darstellt, ist die politische Entscheidung über einen Interessenkonflikt ein Null-Summen- oder gar ein Negativ-Summen-Spiel. 67 Wenn der Staat nur auf politischen Druck reagiert, besteht auch die Gefahr, dass die Bedürftigsten benachteiligt werden, weil sie keine mächtige Interessenvertretung besitzen und ihnen die zur Geltendmachung von Ansprüchen erforderlichen Kenntnisse oft fehlen. 68 Die Verhandlungen über eine Reform des Gesundheitswesens werden von Vertretern der Pharmaindustrie, Krankenhäuser und Ärzte ohne Beteiligung der Patienten geführt. 69 Untersuchungen über die Einkommensverteilung kommen zu dem Ergebnis, dass sich die politische Kräftekonstellation in der Verteilung der sozialen Transferzahlungen und direkten Steuern niederschlägt. Eine starke Regierungsbeteiligung der bürgerlichen Parteien hat nach dem Zweiten Weltkrieg ein tendenziell größeres Einkommensgefälle bewirkt, während eine starke Präsenz der Linksparteien die Ungleichheit in der Verteilung der verfügbaren Einkommen verringert hat. Diese Aussage gilt aber nur für die Sekundärverteilung. Auf die Primärverteilung haben sich die politischen Faktoren kaum ausgewirkt. 70 Der größte Teil der staatlichen Transferzahlungen ist in der Bundesrepublik für eine Hin- und Herverteilung in der Mittelschicht verwendet worden. 71 Der staatliche Verteilungsprozess führt zu instabilen Ergebnissen, weil sich bei Mehrheitsentscheidungen die Realisierungschancen der Interessengruppen verändern. Im Laufe der Zeit ergibt sich ein stochastischer Prozess, bei dem einmal diese und einmal jene Gruppe gewinnt. Die Vielfalt der Interessengruppen hat Umverteilungsmaßnahmen zur Folge, bei denen letztlich jeder für jeden bezahlt. Oft muss der Empfänger staatlicher Leistungen diese „Wohltat“ und die damit verbundenen staatlichen Verwaltungskosten mit seinen eigenen Steuern finanzieren. Viele Maßnahmen heben sich gegenseitig auf und sind somit überflüssig. Sie verringern aber das Sozialprodukt. Ziel und Umfang des Sozialstaates lassen sich schon deshalb nicht 66 67 68 69 70 71

Vgl. Kirsch (1988), S. 108, 119 f. und (2002), S. 126 f. Vgl. Kirsch (1988), S. 126. Vgl. Kirsch (1988), S. 125. Vgl. Bode (2003), S. 214. Vgl. Nollert (1992), S. 107; M. G. Schmidt (2001), S. 38. Vgl. Vieler (1986), S. 149.

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aus Gerechtigkeitsnormen ableiten, weil „niemand mehr weiß, wer seine Hand in wessen Tasche hat und wie viel er daraus entnimmt.“ 72 Bei der politischen (teilweise auch bei der wissenschaftlichen) Diskussion über das Konzept der „Sozialen Marktwirtschaft“ wurde die ordnungspolitische Frage vernachlässigt, wie die Sozialpolitik in das marktwirtschaftliche System ohne Verringerung der Leistungsfähigkeit dieses Systems integriert werden kann. Der Mangel an systematischer Ordnungspolitik kann mit dem Kollektivgutcharakter und den abstrakten Vorteilen von Wettbewerbsnormen erklärt werden, die deshalb im politischen Wettbewerb kaum von Bedeutung sind. 73 3. Probleme durch die historische Entwicklung a) Wiedervereinigung Die Wiedervereinigung hat zu einem starken Anstieg der Sozialleistungsquote und der Lohnnebenkosten geführt, weil die Sozialversicherungsträger mit den Kosten für die soziale Sicherung in den neuen Bundesländern belastet und Beamte und Selbständige verschont wurden. Es wird geschätzt, dass die Sozialabgaben ohne diese „sozialversicherungsfremden“ Lasten um 8 Prozentpunkte niedriger sein könnten. 74 Die mit der Angleichung der ostdeutschen Löhne an das westdeutsche Niveau begründete expansive Lohnpolitik der Gewerkschaften hat die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Unternehmen erheblich verringert und die Arbeitslosigkeit erhöht. b) Globalisierung Durch offene Wirtschaftsräume, wachsende internationale Orientierung und Verflechtung der Unternehmen ergibt sich ein fortschreitender Verlust an wirtschaftsund währungspolitischer Souveränität sowie an sozialstaatlicher Autonomie. Die Gesellschaften, in denen trotzdem der Anteil der Transfereinkommen steigt, müssen mit Wettbewerbsnachteilen gegenüber produktionsorientierten Gesellschaften rechnen. 75 Es werden langfristig nur die arbeitsmarkt-, sozial- und umverteilungspolitischen Regelungen Bestand haben, die durch Produktivitätssteigerungen gedeckt sind oder durch Einkommensverzicht der immobilen Produktionsfaktoren kompensiert werden. 76 Vgl. Kronberger Kreis (1997), S.85; Blankart (1983), S.156 ff.; Willgerodt (1996), S.331. Vgl. Thieme (1988), S. 25 ff. 74 Vgl. Heinze (1998), S. 152. Bei der Belastung der Sozialversicherungsträger spielte die widersinnige „Steuerlüge“ der Regierung Kohl eine bedeutende Rolle, die auf der falschen Annahme beruhte, man könne die Vereinigungskosten gleichsam „aus der Portokasse“ begleichen. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 69 f.; Butterwegge (2001), S. 47. 75 Vgl. Schüller (1995), S. 109. 76 Vgl. Berthold (1997), S. 27. 72 73

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze

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Die gering qualifizierten Arbeitnehmer sind in hoch entwickelten Volkswirtschaften die Verlierer der Globalisierung. Es ergibt sich aus den folgenden Gründen ein starker Druck auf die Einkommen dieser Gruppe: Die Arbeitsnachfrage verringert sich, weil die entwickelten Länder die arbeitsintensiven Güter aus den weniger entwickelten Ländern importieren und sich stärker auf die Produktion real- und humankapitalintensiver Güter spezialisieren. Hinzu kommt der Freisetzungseffekt von Rationalisierungsmaßnahmen der unter starken Wettbewerbsdruck geratenen Industrieunternehmen. Während die Nachfrage nach gering qualifizierter Arbeit sinkt, steigt das Angebot durch die Zuwanderung aus weniger entwickelten Ländern. 77 In dieser Situation führt die Festsetzung von Mindestlöhnen zu Arbeitslosigkeit. 78 Deshalb ist der Anteil der gering qualifizierten Arbeitnehmer an den Arbeitslosen weit überdurchschnittlich hoch. Die Globalisierung schwächt die wohlfahrtsstaatliche Koalition zwischen Arbeitnehmern, Arbeitgebern und dem Staat. Die „grenzenlose“ Mobilität des Kapitals verstärkt die Standortkonkurrenz, bei der auch das Steuer- und Beitragssystem eine wichtige Rolle spielt. Durch zunehmende internationale Standortoptionen verringert sich die Bedeutung des nationalen „sozialen Friedens“ für die Unternehmen. Dadurch wird die Verhandlungsmacht und die sozialpolitische Durchsetzungskraft der Gewerkschaften geschwächt. Die Nivellierungspolitik der Gewerkschaften wird erschwert, weil aus beschäftigungspolitischen Gründen die unteren Löhne relativ sinken, die oberen Löhne dagegen steigen sollten, damit das Anwerben hoch qualifizierter Spezialisten als Motoren des technisch-organisatorischen Fortschritts Erfolg versprechend ist. Außerdem sollten sich die durchschnittlichen Arbeitskosten verringern, um massive Beschäftigungseinbrüche zu verhindern. 79 Eine Belastung der Standortkonkurrenz geht in Deutschland vor allem von den hohen Lohnnebenkosten aus. In dieser Hinsicht haben Länder wie Dänemark oder die Niederlande Wettbewerbsvorteile, weil sie einen größeren Teil ihrer Sozialleistungen über Steuern finanzieren. 80 c) Demographische Entwicklung Die langfristige Bevölkerungsentwicklung in der Bundesrepublik kann man infolge abnehmender Geburtenzahlen und zunehmender Lebenserwartung mit der Entwicklung „von der Pyramide zum Pilz“ beschreiben. Im Zeitraum von 1992 bis 2040 wird die Gruppe der 60-Jährigen oder Älteren von 20,4 Prozent auf 33,9 Prozent steigen, während die Altersklasse der 20 bis 60-Jährigen von 58,1 auf 50 Prozent und die Altersklasse der unter 20-Jährigen von 21,5 auf 16,1 Prozent sinkt. Besonders stark war der Geburtenrückgang in den neuen Bundesländern. Deutschland 77 78 79 80

Vgl. Berthold (1997), S. 57 ff. Vgl. Berthold (1997), S. 64. Vgl. Rürup (1996), S. 63 ff. Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 40.

23 Wulff

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ist vom Ergrauen der Gesellschaft viel stärker betroffen als jedes andere europäische Land. Das für die Alterssicherung zentrale Problem ist der steigende Rentnerquotient (Verhältnis von Rentnern zu Beitragszahlern). Zu einer Erhöhung dieses Quotienten tragen auch die Arbeitslosigkeit, die längeren Ausbildungszeiten und der frühere Renteneintritt bei. Das bestehende System ist deshalb immer schwerer zu finanzieren und droht Gräben zwischen den Generationen aufzureißen.81 Da die zur Erhaltung der Gesundheit erforderlichen Ausgaben für ältere Menschen im Durchschnitt viel höher sind als für jüngere Menschen, ist mit einem starken Kostenanstieg in der Krankenversicherung zu rechnen, der bei unveränderten Leistungen nur mit Beitragserhöhungen finanziert werden kann. 4. Individualistische Problemlösung a) Grundvorstellung Der zentrale Wert ist die individuelle Freiheit, die auch materiell ausreichend gesichert werden soll. Die Einkommensverteilung soll grundsätzlich der Marktleistung bei funktionsfähigem Wettbewerb entsprechen. Eine bedarfs- und ergebnisorientierte staatliche Distributionspolitik wird abgelehnt. Das Wettbewerbsprinzip stellt in allen gesellschaftlichen Bereichen das bevorzugte Ordnungsprinzip dar. Für die staatliche Sozialpolitik gilt das Subsidiaritätsprinzip: Der Staat soll nur dann Hilfe leisten, wenn die Individuen, die Familie, Selbsthilfegruppen, andere soziale Netzwerke und Wohlfahrtsverbände die Probleme nicht (oder nicht ausreichend) lösen können. Die staatliche Hilfe soll in erster Linie Hilfe zur Selbsthilfe sein. Sie soll darüber hinaus die auf privater Initiative beruhenden Selbsthilfegruppen und solidarisch handelnden Vereinigungen fördern. Das Ziel ist die Stärkung der individuellen Leistungsbereitschaft und solidarischen Hilfsbereitschaft sowie die Verringerung des Bedarfs an staatlichen Sozialleistungen. Der Staat soll seine Aufgabe vor allem in der Verhinderung von Entwicklungen sehen, die zu sozialen Problemen führen können. Deshalb wird die Bedeutung der Wirtschaftspolitik für die Sozialpolitik betont. b) Negative Einkommensteuer Die umfassendste Problemlösung stellt die grundlegende Reorganisation der Sozialleistungen nach dem Prinzip der negativen Einkommensteuer dar. An die Stelle aller gegenwärtigen bedürfnisbezogenen sozialen Transferzahlungen tritt eine ein81 Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 31 ff. Für das Jahr 2030 wird ein Altersquotient (Zahl der über 60jährigen geteilt durch die Zahl der 20 bis 60jährigen) von 0,72 bis 0,77 prognostiziert. Er wäre damit mehr als doppelt so hoch wie 1993 (0,35). Bei Beibehaltung der vor 1992 gültigen Leistungsstruktur in der Rentenversicherung müsste der Beitragssatz im Jahre 2030 auf ca.35 Prozent steigen. Vgl. Breyer (1996), S.59.

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zige Leistung, deren Höhe bei Personen ohne eigenes Einkommen etwa der jetzigen Sozialhilfe entsprechen könnte und aus dem Steueraufkommen finanziert wird. Bei steigendem Einkommen verringert sich der Anspruch und bei einem bestimmten Einkommen entfällt er. Die Anspruchshöhe soll auch von der Familiengröße abhängen. Die Gewerkschaften müssten auf eine Mindestlohnpolitik verzichten. 82 Diese Problemlösung hätte die folgenden Vorteile: – Bei niedrigen Löhnen werden vor allem im Dienstleistungsbereich mehr Arbeitsplätze angeboten. Außerdem verbessert die geringere Belastung mit Lohnkosten die Wettbewerbssituation der deutschen Unternehmen auf dem Weltmarkt 83 und stärkt die Investitionsbereitschaft im Inland. Eine steigende Arbeitsnachfrage ist auch durch Verringerung der Kapitalintensität der Produktion zu erwarten. Es besteht die Hoffnung, dass die Arbeitsmöglichkeiten von den Arbeitslosen stärker als beim gegenwärtigen System genutzt werden, weil sich durch die negative Einkommensteuer die Arbeit trotz niedriger Löhne lohnt. Es wird auch die Bereitschaft zunehmen, eine Teilzeitbeschäftigung anzunehmen. 84 Die Arbeitslosigkeit kann durch sinkende Löhne abgebaut werden, wenn eine ausreichende Güternachfrage besteht. Wegen der relativ hohen Lohnstückkosten in den neuen Bundesländern sind die Beschäftigungseffekte dort vermutlich größer als in den alten Bundesländern. – Steigende Sozialaufwendungen sind nicht mehr mit einer Erhöhung der Lohnkosten verbunden. – Die staatliche Zwangsversicherung wird mit Ausnahme der Kranken- und Pflegeversicherung beseitigt. Die Bürger können sich ihren Präferenzen entsprechend gegen Einkommensrisiken absichern. – Es entfällt die problematische Orientierung der Sozialversicherung am „normalen“ Arbeitsverhältnis und an der „normalen“ Familie. Alle Bürger werden bei Bedürftigkeit gleich behandelt. Es entfällt auch die Differenzierung der Leistungen nach den Ursachen der Bedürftigkeit. – Die Bereitschaft zur Selbstvorsorge wird gestärkt, weil der Staat den erreichten Lebensstandard nicht mehr sichert. – An die Stelle der zahlreichen und oft komplizierten Regelungen der Renten- und Arbeitslosenversicherung sowie der Sozialhilfe (durch Gesetze, Verordnungen 82 Vgl. Scharpf (1999), S. 131 ff.; Schüller (1995), S. 110; Vaubel (1996), S. 170 f.; M. Friedman (1971), S. 245 f. 83 Diese Aussage gilt uneingeschränkt nur im Euro-Währungsraum. In anderen Währungsräumen sind die Auswirkungen auf den Euro-Kurs zu berücksichtigen. Eine Aufwertung des Euro verschlechtert die Exportchancen der deutschen Unternehmen und verbilligt die Einfuhren. 84 Denkbar wäre auch eine Verstärkung des Arbeitsanreizes durch eine geringere staatliche Leistung bei arbeitsfähigen Anspruchsberechtigten.

23*

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und Verwaltungsvorschriften) tritt die Regelung der negativen Einkommensteuer als Bestandteil des Einkommensteuerrechts. Das Finanzamt ist für die Ermittlung der positiven und negativen Einkommensteuer zuständig. Die Bürger können ihre Ansprüche ohne Hilfe von Experten ermitteln. Die Rechtssicherheit nimmt zu. Es ergibt sich eine erhebliche Verwaltungsvereinfachung und Entlastung der Sozialgerichte. Auch damit ist ein Freiheitsgewinn für die Bürger verbunden. Dem Wegfall der Sozialversicherungsbeiträge bei der Einführung der negativen Einkommensteuer steht eine Mehrbelastung mit Steuern gegenüber. Die quantitativen Auswirkungen auf den Staatshaushalt, die Haushaltseinkommen, Gewinne und Kapitaleinkommen werden unterschiedlich beurteilt. Wegen der verschiedenen Wirkungen der einzelnen Steuerarten kommt es auch darauf an, welche Steuern erhöht werden. So lange diese Zusammenhänge nicht hinreichend geklärt sind, ist eine abschließende Beurteilung der negativen Einkommensteuer nicht möglich. Es ist auch zu berücksichtigen, dass der Missbrauch staatlicher Leistungen nicht ausgeschlossen werden kann. Die Leistungsempfänger haben ebenso wie die Steuerzahler die Möglichkeit, finanzielle Vorteile durch das Verschweigen von Einkünften zu erzielen. Als kurzfristig realisierbare Maßnahme schlägt Scharpf (degressive) Beihilfen zur Aufstockung der Niedriglohn-Einkommen bei Beibehaltung der übrigen Regelungen vor. Auch diese Maßnahme setzt die Kooperationsbereitschaft der Gewerkschaften voraus, die einer Verringerung der Tariflöhne zustimmen müssten. Damit ist in der nächsten Zeit kaum zu rechnen. Als Ausweg käme eine Verringerung der Lohnkosten durch Senkung der Sozialversicherungsbeiträge im unteren Lohnbereich in Frage. 85 Zur Erhöhung der Beschäftigung im Niedriglohnbereich schlägt der Sachverständigenrat vor, den Regelsatz für arbeitsfähige Bezieher von Sozialhilfe zu senken und ihnen dafür größere Anteile des am Markt verdienten Arbeitseinkommens zu belassen. 86 c) Liberalisierung der Krankenversicherung Der Schlüssel zur Neuordnung der Gesetzlichen Krankenversicherung besteht im Wettbewerb und in der Einschränkung des Leistungsumfangs. 87 Der Wettbewerb hat für eine effiziente Verwendung der knappen Mittel (ökonomische Funktion) und eine größtmögliche Handlungs- und Wahlfreiheit (gesellschaftliche Funktion) zu sorgen. Durch die Liberalisierung der Krankenversicherung darf aber der Schutz wirtschaftlich Schwacher und chronisch Kranker nicht gefährdet werden. Das Individualprinzip (Äquivalenzprinzip: Leistung und Gegenleistung entsprechen sich) und das Sozialprinzip (gleicher Leistungsanspruch für alle, unabhängig von der Beitrags- und Einkommenshöhe) sollen so kombiniert werden, dass das Subsidiaritätsprinzip nach dem Grundsatz „Subsidiarität soweit wie möglich, Solidarität soweit 85 86 87

Vgl. Scharpf (1999), S. 132 f. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 444 ff. Vgl. Kronberger Kreis (1997), S. 95 ff.; Oberender (1996), S. 96 ff.

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wie nötig“ zum Tragen kommt. Die Synthese der beiden Prinzipien soll individuelle Freiheit, Markteffizienz und soziale Sicherheit gewährleisten. 88 Zur Leistungssteigerung könnte auch ein Wettbewerb zwischen den Sozialversicherungssytemen verschiedener Länder beitragen, wenn die Bürger eines Landes den Versicherungsschutz eines anderen Landes wählen können. 89 Es käme die folgende Regelung in Betracht: Die Versicherungspflicht gegen das Krankheitsrisiko wird auf die Menschen beschränkt, die ein Mindesteinkommen nicht erreichen. Es handelt sich um eine Mindestversicherung, die einen Anspruch auf bestimmte, als lebensnotwendig angesehene Leistungen begründet. Der Versicherte kann den Versicherungsträger sowie Art und Umfang der über die Grundversorgung hinausgehenden Leistungen frei wählen. Für alle Versicherungsträger besteht ein Kontrahierungszwang und ein Diskriminierungsverbot. Die Rahmenbedingungen werden so gestaltet, dass alle (gesetzlichen und privaten) Krankenkassen miteinander konkurrieren können. Keine Versicherungsgesellschaft darf einen staatlich garantierten Bestandsschutz besitzen. 90 Der Wettbewerb der privaten Versicherungsträger um Kunden funktioniert gegenwärtig nur mangelhaft, weil die Risiken mit dem Lebensalter und Gesundheitszustand der Versicherten variieren. Für alte und kranke Menschen kommt ein Wechsel des Versicherungsträgers kaum in Betracht, weil er mit einer erheblichen Erhöhung des Krankenversicherungsbeitrages verbunden wäre. Zur Verstärkung des Wettbewerbs schlägt der Kronberger Kreis eine Ausgleichskasse der Krankenversicherer vor. Sie soll die Belastungen der einzelnen Versicherungsträger ausgleichen, die sich durch unterschiedliche Altersstrukturen ergeben. Die Kassen sollen für die Altersjahrgänge, deren Krankheitskosten über den durchschnittlichen Kosten liegen, einen Anspruch in Höhe der zusätzlichen Kosten erhalten, während für Altersjahrgänge mit unterdurchschnittlichen Kosten eine Zahlung an die Ausgleichskasse zu leisten wäre, die dem Kostenvorteil gegenüber dem durchschnittlichen Risiko entspricht. 91 Diese Regelung beseitigt nicht die Wettbewerbsnachteile der Versicherten, deren Krankheitsrisiko das durchschnittliche Risiko der Gleichaltrigen übersteigt. Die Lösung dieses Problems könnte eine Regelung sein, die bei einem Wechsel der Krankenkasse zu einer Belastung der abgebenden Kasse und zu einer Entlastung der aufnehmenden Kasse führt. Wenn ein überdurchschnittliches Krankheitsrisiko schon vor dem ersten Abschluss einer Krankenversicherung besteht, kann der damit verbundene Nachteil für den Versicherungsträger durch einen Kompensationsanspruch gegenüber der Ausgleichskasse beseitigt werden. Der Standardversicherungsvertrag soll eine Eigenbeteiligung der Versicherten in einem zumutbaren Umfang vorsehen, weil die Leistungen einer erzwungenen Soli88 89 90 91

Vgl. Oberender (1996), S. 97 f. Vgl. Leschke (1993), S. 80. Vgl. Oberender (1996), S. 100 f. Vgl. Kronbergr Kreis (1997), S. 97.

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dargemeinschaft immer zu stark in Anspruch genommen werden. Das Problem, dass Kranke wegen der Eigenbeteiligung nicht rechtzeitig zum Arzt gehen, kann durch flankierende Maßnahmen gelöst werden, zum Beispiel durch kostenlose Vorsorgeuntersuchungen und eine intensive Gesundheitsaufklärung. 92 Auf eine gesetzliche Regulierung der Arzthonorare und Krankenhauspreise sollte verzichtet werden. Die Organisationspflicht der Ärzte in kassenärztlichen und kassenzahnärztlichen Vereinigungen sollte aufgehoben werden. Der einzelne Arzt sollte entscheiden können, ob er einem Verband beitritt. Er sollte auch die Krankenkasse und die Patienten wählen können, mit denen er Einzelverträge abschließen möchte. Die einzelne Krankenkasse sollte die Möglichkeit haben, mit einzelnen Ärzten oder deren Verbänden über Honorierung und Leistungsumfang dezentral zu verhandeln und Verträge abzuschließen. Eine Reglementierung von Organisationsformen ist abzulehnen. Arzt-Unternehmen und Gesundheits-Dienst-Gesellschaften könnten zugelassen werden. Es sollte keine Preisbindung für die von Apotheken verkauften Arzneimittel geben, damit der Preiswettbewerb den für die Patienten nutzlosen Werbewettbewerb verdrängen kann. 93 Ähnliche Vorstellungen hat der Sachverständigenrat entwickelt: 94 Zur Verringerung der sehr hohen Zahl von Arztkontakten soll eine an die Krankenkassen fließende Praxisgebühr erhoben werden. Der Leistungskatalog der Gesetzlichen Krankenversicherung soll ein einheitlicher und für alle Kassen verbindlicher Grundkatalog sein. Darüber hinausgehende Gesundheitsleistungen sollen die Nachfrager durch freiwillige Zusatzversicherungen privater Anbieter decken. Den Kassen soll generell erlaubt werden, mit einzelnen Ärzten Individualverträge zur Versorgung der Patienten zu schließen, die auch die Honorierung der ärztlichen Leistungen regeln. Die gesetzlichen Krankenkassen sollen den gleichen Zugang zu den individuellen Patientendaten erhalten, wie die privaten Krankenversicherungen ihn bereits haben. Die Prävention soll gefördert werden. Der Arzneimittelvertrieb soll liberalisiert werden. Der Wettbewerb zwischen den gesetzlichen Krankenkassen soll über einen Risikostrukturausgleich intensiviert werden. Die gegenwärtig dem öffentlichen Gesundheitssystem zugewiesenen Einkommensumverteilungsaufgaben sollen vom staatlichen Steuer- und Transfersystem übernommen werden. Es wird grundsätzlich der Übergang von der derzeitigen lohnzentrierten Beitragsfinanzierung zu einem System von Kopf-Pauschalen befürwortet, die den durchschnittlichen Gesundheitskosten entsprechen. Durch die Übertragung von Alterungsrückstellungen soll auch der Wettbewerb zwischen den privaten Krankenversicherungen verstärkt werden. Abgebende und aufnehmende Versicherer sollen hinsichtlich der Frage indifferent sein, ob ein hohes oder niedriges Risiko wechselt. Die vorgeschlagene Neuregelung der Krankenversicherung hat den Nachteil, dass alle Personen, deren Einkommen das festgelegte Mindesteinkommen nicht erreicht, 92 93 94

Vgl. Oberender (1996), S. 101. Vgl. Oberender (1996), S. 101 ff.; Kronberger Kreis (1997), S. 96. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 484 ff.

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versicherungspflichtig sind und den gleichen Zuschuss vom Staat erhalten. Wenn man die Grundvorstellung der negativen Einkommensteuer bei der Reform der Krankenversicherung berücksichtigt, ist eine Abstufung des Staatszuschusses nach der Einkommenshöhe vorzuziehen. Auf die Versicherungspflicht könnte man verzichten, wenn die Bezieher eines niedrigen Einkommens einen ihrer Leistungsfähigkeit angepassten Beihilfeanspruch erhielten. Wenn es keine volle Kostenerstattung geben würde, wären alle Beihilfeempfänger bestrebt, keine unnötige ärztlichen Leistungen in Anspruch zu nehmen. Sie könnten die Rechnungen einer dafür zuständigen Organisation vorlegen und erhielten die Beihilfe, die ihnen nach den Beihilfebestimmungen zusteht. Sie könnten auch den Beihilfeanspruch an den Arzt, das Krankenhaus oder die Apotheke abtreten und die Restschuld bezahlen. Wie alle anderen Bürger könnten auch die Beihilfeempfänger die Krankenkasse frei wählen. Diese Regelung hätte den großen Vorteil, dass es nur noch „Privatpatienten“ geben würde. Die mit der gesetzlichen Krankenversicherung verbundene Diskriminierung der „Kassenpatienten“ wäre dann beseitigt. d) Maßnahmen zur Beseitigung der Armutsursachen Die Beseitigung der Armutsursachen muss Vorrang gegenüber Maßnahmen haben, die den Armen ein ausreichendes Einkommen sichern. Die bedeutendste Armutsursache ist die Arbeitslosigkeit. Es ist die Aufgabe der Wirtschaftspolitik, für ausreichende Arbeitsmöglichkeiten zu sorgen. Deshalb kann man auch heute noch Walter Eucken zustimmen, der den wichtigsten Ansatzpunkt bei der Lösung sozialer Probleme in der Wirtschafts(Ordnungs)Politik gesehen hat. 95 Bei allen staatlichen Maßnahmen ist die Interdependenz der Ordnungen zu beachten, die in seiner Ordnungspolitik mit Recht eine zentrale Rolle spielt. Das bedeutet, dass man zur Vermeidung unerwünschter Nebenwirkungen die wirtschafts- und sozialpolitischen Maßnahmen nicht isoliert beurteilten darf, sondern in ihrem Wirkungszusammenhang sehen muss. Die Monopolkommission schlägt einen „wettbewerblichen Ordnungsrahmen“ vor, der die Vorrangstellung der freigemeinnützigen Träger der Wohlfahrtspflege aufhebt und Wettbewerb mit den privatwirtschaftlichen Anbietern ermöglicht. An die Stelle der Objektförderung soll die Subjektförderung mit einem Geldleistungsanspruch treten. Es wird erwartet, dass diese Reform die Souveränität der Nachfragenden stärkt, zu einer stärkeren Berücksichtigung individueller Bedürfnisse und Wünsche führt und die Abwahlmöglichkeiten schlechter Leistungen verbessert. Der Verzicht auf Gemeinnützigkeitsprivilegien und die Möglichkeit der Gewinnerzielung sollen die Institutionen zu höherer Flexibilität bei der Lösung ihrer Aufgaben befähigen, weil sie nicht mehr auf satzungsmäßig genau festgelegte Zwecke festgelegt wären. Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zu den Vorschlägen der Monopolkommission zum Ausdruck gebracht, dass sie die Zukunft der sozialen Ar95

Vgl. B. I. 1. f). bb).

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beit in einem „korporatistischen“ Vertragssystem mit Berücksichtigung privatgewerblicher Unternehmen sieht. 96 Die Verringerung der staatlichen Sozialleistungen kann zwar die individuelle Leistungsbereitschaft stärken, den Hilfsbedürftigen fehlt aber häufig die Möglichkeit und Fähigkeit, ohne Hilfe ein ausreichendes Einkommen zu erzielen. Die Ursachen sind sehr unterschiedlich. Es sind deshalb Maßnahmen erforderlich, die die persönliche Situation der Hilfsbedürftigen berücksichtigen. Dazu gehören zum Beispiel Ausbildungs- und Umschulungsmaßnahmen, Kindergärten, Ganztagsschulen, Entschuldungsmöglichkeiten, Beratungs- und Therapieangebote. Dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend sind ehrenamtliche Tätigkeiten und solidarisch handelnde Gemeinschaften zu fördern, die individuelle Hilfe oft viel wirksamer leisten können als der Staat: Familie, Verwandtschaft, Nachbarschaft, Selbsthilfegruppen, andere soziale Netzwerke und Wohlfahrtsverbände. Beim individualistischen Neoliberalismus und Kommunitarismus konzentrieren sich die Überlegungen zur Reform des Sozialstaates auf eine Stärkung individueller und sozialer Verantwortung. Es wird ein „neuer Welfare Mix aus staatlicher Versorgung, freier Wohlfahrtspflege, Markt und mehr Eigenverantwortung des Einzelnen“ gesucht, „in dem die verschiedenen sozialen Institutionen differenziert auf unterschiedliche Bedarfslagen innerhalb der Gesellschaft reagieren“. 97 Zum Beispiel kommen zur Verringerung der durch die Überalterung der Bevölkerung entstandenen Probleme neben Transferzahlungen für Kinder soziale Dienste in Betracht, die es Frauen ermöglichen, Beruf und Familie miteinander zu verbinden. 98 Der Staat sollte auch prüfen, ob er durch Übertragung von Aufgaben auf gesellschaftliche Gruppen Handlungsspielräume zurückgewinnen kann. 99 Die spezialisierten sozialen Einrichtungen sollten ihre Aktivitäten koordinieren und ein umfassendes Leistungsangebot ausarbeiten, das den sich wandelnden Bedürfnisse der Menschen über größere Lebensphasen hinweg gerecht wird. Die angestrebte Vernetzung der verschiedenen Angebote könnte sich am Modell der Bürgerhäuser orientieren. Erstrebenswert ist auch ein soziales Frühwarnsystem, das eine präventive Problemlösung ermöglicht. 100 Es scheint ganz allgemein einen gesellschaftlich bedeutsamen Trend zu „Mischformen“ zu geben, die Eigennutz und Altruismus, Bezahlung und Ehrenamt, informelle private Netzwerke, halb organisierte Bürgerinitiativen und Selbsthilfegruppen, formell organisierte freie Trägerschaften und staatliche bzw. kommunale Einrichtungen verbinden. Sie verzahnen professionelle Ganztagstätigkeit, Teilzeitarbeit und fallweise Laientätigkeit. Sie kombinieren Initiativen staatlich-öffentlicher Stellen, privatwirtschaftlicher Unternehmen, gesellschaftlicher Gruppierungen und EinVgl. Hildemann (2000), S. 11 f.; D. Meyer (2000), S. 72 ff. Vgl. Hildemann (2000), S. 7, 10; Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 183 f. 98 Früher war die Fruchtbarkeitsziffer bei hoher weiblicher Erwerbstätigkeit am niedrigsten. Jetzt sind Frauenerwerbstätigkeit und Fruchtbarkeit sogar positiv korreliert. Vgl. Alber (2001), S. 89. 99 Vgl. Heinze (1998), S. 196 f. 100 Vgl. B. Fischer (2000), S. 25 f. 96 97

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze

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zelpersonen. Der Staat spielt in diesen „gemischten“ Sphären vor allem als Aktivator und Moderator eine wichtige Rolle, der auch die Infrastruktur zur Nutzung der selbst organisierten „Spielräume“ bereithält. 101 Die Suche nach Steuerungsmechanismen zur „Aktivierung der Gesellschaft“ wäre ein experimenteller Erneuerungsprozess, weil in der Bundesrepublik ausreichende Erfahrungen fehlen. 102 Nach dem neuen Verständnis des Subsidiaritätsprinzips kann die „selbstorganisierte soziale Aktivität der Bürger“ nur mit der Unterstützung des Staates und „großgesellschaftlicher Organisationsstrukturen“ erfolgreich sein. Den Selbsthilfegruppen sollten bedarfsgerechte finanzielle oder sachliche Zuwendungen ohne Bevormundung gewährt werden, weil ihre ergänzende und Effizienz steigernde Funktion anerkannt wird. 103 Die Sozialverwaltungen sollten Verfahren entwickeln, die dem speziellen Charakter solcher Gruppen möglichst gerecht werden, ohne gegen administrative Handlungsprinzipien (zum Beispiel haushaltsrechtliche Kontrollen) zu verstoßen. Als Problemlösung bieten sich kooperative Verfahrensweisen an. Eine Möglichkeit ist die Bildung von Beiräten für Planungsprojekte und Verwaltungsentscheidungen (etwa bei der Vergabe von Fördermitteln), denen Vertreter der Betroffenen und ihrer Organisationen angehören. Eine zunehmende Bedeutung hat die Beratung von Selbsthilfegruppen durch Behörden, die zu wechselseitigen Informationen und Abstimmungen über Strategien und Aktivitäten führen kann. Weitere Möglichkeiten der Kooperation sind zum Beispiel die Hilfe bei der Abfassung von Förderungsanträgen und im Verkehr mit anderen Ämtern, eine gemeinsame Programmplanung und die Entwicklung einer arbeitsteiligen Aufgabenbewältigung. 104 Auch international zeigt sich die Tendenz zur Entwicklung von Verhandlungsnetzwerken. 105 5. Kollektivistische Problemlösung Die kollektivistische Problemlösung steht in der Tradition der Bismarckschen Sozialgesetzgebung und strebt eine umfassende soziale Absicherung durch eine vom Staat erzwungene Solidarität an. Die Konkurrenzgesellschaft wird kritisch beurteilt, weil sie den Erfolgsdruck permanent erhöhe, Erwerbslose, Alte und Behinderte ausgrenze, Egoismus, Durchsetzungsfähigkeit und Rücksichtslosigkeit honoriere, sich aber gleichzeitig über den Verfall von Sitte, Anstand und Moral wundere. 106 Es soll eine Politik der inneren (Sozial)Reform und der internationalen Kooperation statt einer verstärkten Konkurrenz zwischen Wirtschaftsstandorten betrieben werden. 107 101 102 103 104 105 106 107

Vgl. Heinze (1998), S. 269. Vgl. Bandemer/Blanke/Hilbert/Schmid (1995), S. 60. Vgl. Bellermann (1985), S. 109 ff. Vgl. Treutner (1993), S. 365 ff.; Voelzkow/Heinze (1995), S. 67. Vgl. Heinze (1998), S. 207 f. Vgl. Butterwegge (2001), S. 224. Vgl. Butterwegge (2001), S. 161.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Nach Auffassung von Butterwegge hat die neoliberale Wohlfahrtsstaatskritik Ursache und Wirkung verwechselt, indem sie das angebliche Übermaß sozialer Sicherheit zum Krisenauslöser erklärte. In Wirklichkeit habe die Wirtschafts- und Beschäftigungskrise das Fundament des bestehenden Sicherungssystems untergraben. In den Massenmedien habe ein Paradigmenwechsel stattgefunden. Während früher der Sozialstaat als Modellfall gelobt wurde, gelte er nunmehr als historisches Auslaufmodell. Statt über seine Leistungen und Leistungslücken zu berichten, würden ihn die meisten Publizisten als bloße Last denunzieren, der sich die Politik entledigen müsse, um die internationale Konkurrenzfähigkeit der Bundesrepublik zu erhalten. Habermas meint, dass die Entwicklung des Sozialstaates vor allem deshalb in eine Sackgasse geraten sei, weil er mit der Lohnarbeit seinen zentralen Bezugspunkt verloren hat. Er nimmt an, dass sich das in seiner Substanz bedrohte Sozialstaatsprojekt durch eine Mobilisierung der Solidarität als dritter Ressource neben Geld und Macht retten ließe. 108 Die Befürworter des Wohlfahrtsstaates behaupten, dass er eine Wohlfahrt sichernde, Partizipation fördernde, sozial integrierende und politisch stabilisierende Wirkung habe. Im Einzelnen werden die folgenden Vorteile hervorgehoben: – Verringerung der Ungleichheit von Klassenlagen und Entschärfung der damit verbundenen Konfliktlagen. – Schaffung einer realen institutionellen Basis für den Gleichheitswert. – Befähigung der Individuen zur Teilnahme am gesellschaftlichen und politischen Leben. – Förderung der Kohäsion der Gesellschaft. – Pluralisisierung der Verteilungsdimensionen und Fragmentierung der Verteilungskonflikte durch Tarifverhandlungssystem und Transfersystem. 109 Das staatliche Sozialleistungssystem wird von seinen Anhängern nicht als Bedrohung, sondern als Voraussetzung der individuellen Freiheit angesehen. Es vermindere die Abhängigkeit des Individuums von anderen und ermögliche individuelle Lebenspläne auf der Grundlage stabiler Einkommenserwartungen und stetiger Daseinsvorsorge: Der Arbeitsplatz- oder Wohnortwechsel werde erleichtert. Transferzahlungen würden das Verlassen der Familie erleichtern. Die Arbeitslosenversicherung verlängere die Zeit, die für die Arbeitsplatzsuche zur Verfügung steht. 110 Die staatliche Absicherung gegenüber existentiellen Risiken fördere die allgemeine Bereitschaft zur Übernahme von Marktrisiken und wirke sich deshalb wachstums- und wohlstandserhöhend aus. 111 Die psychologische Forschung habe ergeben, dass 108 109 110 111

Vgl. Butterwegge (2001), S. 44 f. Vgl. Alber (2001), S. 60 f. Vgl. K. U. Mayer/W. Müller (1994), S. 274, 291. Vgl. Klump (1996), S. 411 f.

II. Probleme des Wohlfahrtsstaates und Lösungsansätze

363

Kreativität in Milieus stimulierender Unsicherheit entsteht, in denen die Individuen Anreize für Neuerungen erhalten, ohne existenziell bedroht zu sein. 112 Schließlich wird behauptet, dass ein Ausbau des Wohlfahrtsstaates, der zu höheren Einkommen und Statussicherheit wahlstrategisch interessanter Gruppen führt, den Gestaltungsspielraum der Regierenden für die Handelspolitik vergrößere und die innenpolitischen Kosten einer außenwirtschaftlichen Liberalisierung senke. 113 Es wird eine neue Kultur der Solidarität mit den Verlierern des globalen Konkurrenzkampfes gefordert. Der Kampf gegen die wachsende Armut sei nur dann Erfolg versprechend, wenn man den gesellschaftlichen Reichtum anders verteile. Zur Finanzierung des Sozialsystems sollen stärker Kapitalgewinne herangezogen werden. 114 Zur Verbesserung der solidarischen Umverteilung innerhalb der Sozialversicherungen sollen die Beitragsbemessungsgrenzen in der Arbeitslosen-, Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung (unter Beibehaltung der gültigen Leistungsobergrenzen) angehoben werden. Die Versicherungspflichtgrenze in der Krankenversicherung soll aufgehoben werden. Durch diese Maßnahmen würde sich eine stärkere Belastung der Spitzenverdiener ergeben. 115 Die enge Kopplung von Arbeitsvertrag und sozialem Sicherungssystem wird mit den ökonomischen, politischen und sozialen Bedingungen des ausgehenden neunzehnten Jahrhunderts erklärt. Infolge der demographischen, soziokulturellen und politischen Veränderungen sei es möglich und auch notwendig, diesen engen Nexus sozialpolitisch zu überprüfen. 116 Da sich Selbständigkeit und Scheinselbständigkeit nicht eindeutig abgrenzen lassen und die fließenden Übergänge zwischen abhängiger und selbständiger Arbeit an Bedeutung gewinnen, wird eine Versicherungspflicht aller Erwerbstätigen einschließlich jener Gruppen empfohlen, die bisher in Sondersystemen bzw. zu besonderen Bedingungen abgesichert sind (Beamte, Landwirte, Handwerker, Künstler, freie Berufe). 117 Der Kostensenkungswettlauf mittels Lohn-, Umwelt- und Sozialdumpings soll durch internationale Vereinbarungen beseitigt werden. Die massive Verlagerung von Unternehmensgewinnen ins Ausland könne nur auf supranationaler Ebene verhindert werden. Die Nationalstaaten sollen durch eine Neuordnung des internationalen Kapitalverkehrs, des Weltwährungs-, Steuer- und Finanzsystems der „entfesselten Ökonomie“ Einhalt gebieten. Zumindest müsse ein europaweit wirksamer Internationalismus angestrebt werden. 118 Das soziale Europa gilt als Schwachstelle des europäischen Hauses. 119 112 113 114 115 116 117 118 119

Vgl. Zapf (1994), S. 302. Vgl. Rieger/Leibfried (2001), S. 99. Vgl. Butterwegge (2001), S. 211 f. Vgl. Butterwegge (2001), S. 164 f. Vgl. Butterwegge (2001), S. 216. Vgl. Butterwegge (2001), S. 181. Vgl. Butterwegge (2001), S. 183 f. Vgl. Gabaglio (1996), S. 286.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Die meisten Reformvorschläge verbinden Elemente der kollektivistischen mit der individualistischen Problemlösung. Sie stellen das bestehende Sozialleistungssystem nicht grundsätzlich in Frage; es soll aber die individuelle Vorsorge gegenüber der staatlichen Existenzsicherung an Bedeutung gewinnen. Grundlegende Systemveränderungen in der Sozialversicherung stoßen auch bei den Arbeitgebern auf Widerstand, weil ihre Vertreter seit Jahrzehnten mit den Gewerkschaften die Selbstverwaltung organisieren und institutionell in die Sozialversicherung eingebunden sind. Das eingespielte System der beitragsbezogenen und paritätisch verwalteten Sozialversicherung gilt der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) im Unterschied zu einigen Unternehmensvertretern im Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) als Garant sozialer Stabilität. Es wird in Übereinstimmung mit den Gewerkschaften eine Senkung der Lohnnebenkosten durch die Steuerfinanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben angestrebt, weil dadurch Unternehmen und Arbeitnehmer entlastet werden. In der Gesundheitspolitik setzt sich die BDA für eine Selbstbeteiligung und für die Möglichkeit der Versicherten ein, individuelle Leistungspakete auszuwählen. 120 Obwohl die Risse im traditionellen Wohlfahrtsstaat schon lange sichtbar waren, verharrte die Politik in Passivität. Es fehlten politisch realisierbare und das gesamte Leistungssystem umfassende Konzeptionen zur Zukunft der sozialen Sicherung. 121 Die Politik reagierte nur, wenn ein Handlungszwang durch Finanzierungsprobleme entstand. Die Reformen bestanden oft aus administrativen Maßnahmen, die nicht die Ursachen der Probleme beseitigten, sondern die Symptome unterdrückten. Dazu gehörten zum Beispiel die Kostendämpfungsgesetze, die konzertiere Aktion im Gesundheitswesen, die Pläne zur besseren polizeilichen Bekämpfung der Schwarzarbeit, die Erleichterung des vorzeitigen Ruhestands, die Beschäftigung von Arbeitslosen zulasten des Arbeitsmarktes (ABM-Maßnahmen).122 Es ist deshalb nicht überraschend, dass eine befriedigende Lösung der Probleme nicht erreicht wurde.

III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze 1. Mängel Quantität und Qualität der staatlichen Leistung weichen vom Optimum ab. Bei der Leistungserstellung werden häufig zu viele Produktionsfaktoren eingesetzt. Es ergeben sich oft unbeabsichtigte und unerwünschte Nebenwirkungen und Umverteilungseffekte. 123 Die geringe Effizienz der staatlichen (kommunalen) Bürokratie Vgl. Heinze/Schmid/Strünck (1999), S. 69 ff. Vgl. Heinze (1998), S. 177 f., 180 ff. 122 Vgl. Kronberger Kreis (1997), S. 82. 123 Vgl. P. Behrens 1986, S. 236, 245 f. Wegen der Ineffizienz der Bürokratie kann sich trotz großer Zahl der Bediensteten auch eine Unterversorgung der Konsumenten ergeben. Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 347. 120 121

III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze

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wird vor allem mit der Fehlallokation der Ressourcen, dem Ressortegoismus, den Leitungsproblemen und unklaren Verantwortungsstrukturen begründet Den eigenen Kompetenzbereich übersteigende Probleme werden mit großer Verzögerung wahrgenommen und erst dann effektiv bearbeitet, wenn sie innerhalb des politisch-administrativen Systems Konflikte erzeugen oder einen hohen Politisierungsgrad erreichen. Zur Vermeidung von Konflikten neigen die Bürokraten dazu, die Probleme so zu definieren und zu reduzieren, dass sie innerhalb des eigenen Kompetenzbereichs erarbeitet werden können. Wegen der Vernachlässigung übergreifender Zusammenhänge verursachen die Entscheidungen einzelner Verwaltungsstellen unkontrollierbare „Nebenwirkungen“ für andere Organisationseinheiten. 124 Je zahlreicher und spezialisierter die Organisationseinheiten sind, umso häufiger sind Kompetenzkonflikte, umso schwieriger ist die Leitungsaufgabe zu lösen und umso mehr Ressourcen werden zur Lösung einer gemeinsamen Aufgabe benötigt. Es steigt auch das Risiko einer Fehlsteuerung des Ressourceneinsatzes außerhalb des politisch-administrativen Systems. 125 Viele Hierarchieebenen mit einer kunstvollen Ausdifferenzierung von Zuständigkeiten verringern die Führungsmöglichkeiten und führen zu unklaren Verantwortlichkeiten, weil die Aufgabenerfüllung eine Kooperation mehrerer Organisationseinheiten erfordert. Bei einer ungenügenden Leistung ist die Klärung der Schuldfrage schwierig.126 Den Bürokraten werden zahlreiche Schwächen vorgeworfen: Sie würden das eigentliche Ziel aus dem Auge verlieren und zu einem unnötigen Aufwand neigen. Sie seien langsam und hätten die Tendenz, Entscheidungen auszuweichen oder auf andere Instanzen und Ebenen zu verschieben. Sie seien inflexibel und gingen nach einem allgemeinen Schema vor, das die Einzelfälle nicht genügend berücksichtige. Sie entwickelten kaum Initiative, hätten einen ausgeprägten Hang zum Wachstum des eigenen Bereichs und zur künstlichen Schaffung von Aufgaben. 127 Sie entschieden häufig ohne langfristige Konzeption, mit wenig Informationen und ohne umfassende Suche nach Alternativen. Sie strebten nach befriedigenden, kurzfristig und leicht realisierbaren Lösungen und vernachlässigten externe Effekte. Das bürokratische Handeln sei weniger planvolle Aktivität als bloßes „Durchwursteln“. 128 Die praktisch unkündbaren Lebenszeitbeamten könnten ihre Stellung in der Hierarchie rigoros für individuelle Ziele nutzen. So könnten sie zum Beispiel ihre Machtgelüste auf Kosten Untergebener ausleben und die Verantwortung auf nachgeordnete oder höhere Verwaltungsebenen abschieben. Massive Blockadewirkungen und Effizienzverluste würden sich vor allem dann einstellen, wenn bei überraschend auftretenden Gefahrensituationen ein regelabweichendes, rasches und risikofreudiges („unbürokratisches“) Entscheidungsverhalten erforderlich ist. 129 124 125 126 127 128 129

Vgl. Lehner (1981), S. 126 ff. Vgl. Budäus (1998), S. 103 f.; Ellwein (1993), S. 232. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 213. Vgl. Frey (1977), S. 27. Vgl. Lehner (1981), S. 130 f. Vgl. Prittwitz (1997), S. 122.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Es wird behauptet, dass die Korruption auch in der deutschen öffentlichen Verwaltung weit verbreitet sei. Korruptionsfälle werden vor allem in den Verwaltungsbereichen festgestellt, in denen die Beziehungen der Verwaltung zur Klientel durch Leistungen und Gegenleistungen geprägt sind. 130 Wegen der hohen Dunkelziffer fehlen aber zuverlässige Informationen. 131 Der durch Verschwendung von Steuergeldern angerichtete Schaden ist vermutlich viel höher als der Korruptionsschaden. Nach Auffassung von Kruse ist eine geschummelte Reisekostenabrechnung skandalverdächtiger als ein Millionenschaden durch Inkompetenz oder Schlamperei. 132 Trotz dieser Kritik wird die Leistungsfähigkeit und Rechtsstaatlichkeit der deutschen Verwaltung insgesamt positiv beurteilt. Im OECD-Vergleich nimmt Deutschland bei den Staatsausgaben, dem Personalkostenanteil des Staates und den Beschäftigten in öffentlichen Unternehmen einen guten Platz im unteren Drittel ein. Der deutsche öffentliche Sektor zeichnet sich durch eine korrekte Rechtsanwendung und eine verlässliche Produktion von Standarddienstleistungen bei pluralistischer und dezentral angelegter Grundstruktur des öffentlichen Sektors sowie einer hohen fachlichen Qualifikation der Beschäftigten aus. In Deutschland werden aber Kostenstrukturen ungenügend berücksichtigt. Außerdem ist die kundenbezogene Qualitäts- und Innovationsdynamik relativ gering. Die Modernisierung der Verwaltung wird – wie in Japan, den Vereinigten Staaten und Australien – durch die Beharrlichkeit eines bürokratischen Regelsteuerungssystems gegenüber allen Varianten einer Ergebnissteuerung erschwert. In diesem System dominiert noch immer die Konditionalprogrammierung nach einer „Wenn-Dann-Logik“. Damit sind große Vorteile im Hinblick auf Rechtsstaatlichkeit und Berechenbarkeit verbunden. Es gibt aber erhebliche Zweifel, ob mit ihr in einer immer komplexer und unübersichtlicher werdenden Welt die erwünschten Ziele zuverlässig und kostengünstig realisiert werden können. OECD-Umfragen lassen erkennen, dass verschiedene Länder (Schweden, Norwegen, Großbritannien, Neuseeland, Vereinigte Staaten, Australien) zahlreiche und teilweise sehr weit reichende Bemühungen zur Reform des öffentlichen Sektors unternommen haben, während vergleichbare Entwicklungen in Deutschland nur vereinzelt und auf einem weit geringeren Niveau stattfanden. Dabei handelt es sich um Maßnahmen in den Bereichen der Steuerungssysteme und der Arbeitsorganisation, der Personalentwicklung und des Personaleinsatzes, der kundenorientierten Qualitätsproduktion sowie einer erweiterten Bürgerbeteiligung. 133 Vgl. A. Benz (1992 c), S. 53 f. In Wirtschaftskreisen wird manchmal die Auffassung vertreten, dass die Korruption zu den notwendigen Verhaltensweisen in einer auf Gewinnmaximierung ausgerichteten Marktwirtschaft gehöre. Auch einige Autoren, die sich mit der Wirtschaftskriminalität beschäftigt haben, halten Sanktionsandrohungen gegenüber Bestechung für unangebracht, weil diese Handlungen allgemein üblich seien und somit kein abweichendes Verhalten darstellten. Vgl. Liebl (1992), S. 294. Verglichen mit der „Herrschafts- und Versorgungspatronage des Parteienoligopols“ würden die bekannt gewordenen Korruptionsfälle nahezu harmlos wirken. Vgl. Wewer (1992), S. 309 f. 132 Vgl. Kruse (1996), S. 19, Fußnote 21. 133 Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 a), S. 34 ff., 40. 130 131

III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze

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2. Hauptursachen Die Ursachen der unbefriedigenden Leistung der staatlichen Bürokratie sind vor allem ungelöste Informations- und Kontrollprobleme, eine falsche Personalpolitik, Organisationsmängel sowie der Einfluss der Interessenverbände und Parteien. a) Ungelöste Informations- und Kontrollprobleme Ungelöste Informations- und Kontrollprobleme gibt es auf der politischen Ebene und in der Staatsverwaltung. Die politische Entscheidung über öffentliche Güter kann nur unvollkommen gelingen, weil dem Entscheidungsträger ausreichende Informationen über Kosten und Nutzen fehlen. Er muss sich immer auf das von eigenen Interessen beeinflusste Angebot der Bürokratie stützen, die für ihre Leistung ein bestimmtes Gesamtbudget fordert. 134 Die Ermittlung der Kosten ist auch für die öffentliche Verwaltung schwierig, weil in der Regel Kostenrechnungen fehlen. 135 Gesetzgebung und Regierung sind nicht in der Lage, der Verwaltung mit Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften eindeutige und praktikable Handlungsanweisungen zu geben. Die Qualität der Bestimmungen verhält sich umgekehrt proportional zur steigenden Quantität. Unklare und widersprüchliche Rechtsnormen sind keine Ausnahme mehr. Oft ist es für die Verwaltung schwierig, den Willen des Gesetzgebers zu erkennen. Die Verwaltung wird auch häufig als Problemlöser in Anspruch genommen, wenn die Politiker ihre Aufgaben nicht lösen können. Die Folge ist eine Geringschätzung der Politik. Je größer der Kontrollverlust der politischen Organe ist, umso leichter kann die Bürokratie ihre eigenen Ziele realisieren. 136 Die ständig zunehmende Regelungsdichte fördert auch die Korruption, weil die Kontakte zwischen der Staatsverwaltung und Privatpersonen zunehmen. Die fehlende Einsicht in die Notwendigkeit von Vorschriften und den Sinn bestimmter Auflagen stärkt die Bereitschaft der Verwaltungsangestellten „Bürgernähe zu praktizieren“ und verlockende Angebote anzunehmen. 137 Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) versucht seit Anfang der neunziger Jahre auf kommunaler Ebene eine Diskussion zur Gemeindeverwaltungsreform anzuregen und insbesondere holländische Erfahrungen auszuwerten. Vgl. auch Naschold (1995), S. 83. 134 Vgl. P. Behrens (1986), S. 245. 135 Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 205. 136 Vgl. Seibel (1992 c), S. 336 f. „Der ‚moderne‘ Verwaltungsbeamte akzeptiert die Parteien als Integrationsfaktoren und Konsensträger. Irritationen mit unterschiedlichen Konsequenzen ergeben sich aber durch bloßes politisches Marketing, durch symbolische Politik mit der Ankündigung staatlicher Maßnahmen, die nach administrativ-professionellen Gesichtspunkten unvernünftig oder sogar undurchführbar sind und durch die ‚Clan‘-Strukturen der Parteien mit der Ausnutzung der Verflechtung von Parteien und Verwaltungen für parteiinterne Gruppenegoismen.“ Seibel (1992 c), S. 366 f. 137 Vgl. Wewer (1992), S. 307.

368

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Die Bürokratie hat relativ niedrige Entscheidungskosten, weil die Koordination individueller Entscheidungen durch einseitige Anordnung herbeigeführt wird. Diesem Vorteil seht der Nachteil hoher Informations- und Kontrollkosten gegenüber. Hohe Kosten entstehen nicht nur bei der Informationsgewinnung, sondern auch durch die eingeschränkte Informationsverarbeitung. Die an ihrem eigenen Nutzen orientierten Bürokraten berücksichtigen Informationen in ihren Entscheidungen nur in dem Maße, wie der Nutzen der Informationsverwendung den Aufwand der Informationsverarbeitung übersteigt. Es ist auch schwierig, den Informationsfluss von den unteren zu den oberen Ebenen einer Organisationshierarchie sicherzustellen. Noch schwerer ist bei Bürokratien das Kontrollproblem zu lösen. Dabei handelt es sich um die Kosten der Konkretisierung der zur Erreichung der Organisationsziele erforderlichen Verhaltensweisen und die Kosten der Überprüfung, ob die Anweisungen tatsächlich befolgt wurden. Da die Bürokraten nicht unmittelbar für bestimmte Handlungsergebnisse bezahlt werden, ist von ihnen wenig Eigeninitiative zur Minimierung dieser Kosten zu erwarten. Die deshalb erforderlichen Kontrollmechanismen können sehr teuer sein. Es sind vor allem diese Kosten, die die Größe einer bürokratischen Organisation unter Effizienzgesichtspunkten begrenzen. 138 Untersuchungen zeigen, dass sich Vollzugsdefizite im administrativen Bereich vor allem durch unzureichende oder verfehlte Sanktions- und Kontrollmöglichkeiten ergeben. 139 Der Erfolg von Motivations- und Sanktionsmaßnahmen wird auch durch institutionelle Rahmenbedingungen, insbesondere das Dienstrecht, aber auch durch die Arbeitseinstellung der Beschäftigten im öffentlichen Dienst gefährdet. Bei Reformvorhaben berufen sich viele Führungskräfte auf beamtenrechtliche Ansprüche, ziehen Anwälte zu Rate und lehnen eine Mitwirkung ab. Wegen fehlender Sanktionsmöglichkeiten bleibt als Ausweg letztlich nur die Frühpensionierung des Beamten.140 b) Falsche Personalpolitik Die Grundzüge der Struktur des öffentlichen Dienstes orientieren sich noch immer an den Erfordernissen eines feudalen Staates. Das starre Regelwerk war in der Vergangenheit sicherlich die angemessene Organisationsform und hat einen bedeutenden Beitrag zur Industrialisierung geleistet, es erweist sich aber zunehmend als antiquiert und führt zu ineffizienten Ergebnissen. 141 Die den Anforderungen einer Hoheitsverwaltung vielleicht noch entsprechende Personalpolitik des klassischen Bürokratiemodells versagt bei einer aktiv-vorausschauenden Staatspolitik 142 und im Dienstleistungsbereich der staatlichen Verwaltung. 143 138 139 140 141 142 143

Vgl. P. Behrens (1986), S. 242 ff.; Scharpf (2000), S. 286 ff. Vgl. H. P. Schneider (1990), S. 129. Vgl. Bogumil (2000), S. 225. Vgl. Belzer/Brandel (1995), S. 159 f. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 99. Vgl. Schuppert (1998), S. 27.

III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze

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Es stellt sich die Frage, ob die für den öffentlichen Dienst übliche Ausbildung eine optimale Vorbereitung auf die spätere berufliche Tätigkeit darstellt. Als der Staat überwiegend Ordnungsfunktionen hatte, entsprach das Jurastudium den Anforderungen. Inzwischen hat dieser Bereich der Staatstätigkeit erheblich an Bedeutung verloren. Die Juristen sind nicht auf die Steuerungs- und Führungsaufgaben moderner Verwaltungen vorbereitet. Die Problemlösung durch Verhandlungsprozesse erfordert andere Fähigkeiten als die Auslegung von Rechtsnormen. Einige Autoren sehen in der vorherrschenden Regel- und Normorientierung sowie in ungenügenden betriebs- und sozialwissenschaftlichen Kenntnissen einen Grund für die Innovationsunfähigkeit vieler deutscher Verwaltungen. Die Ausbildung der Beamten des gehobenen Dienste durch die Verwaltungsfachhochschulen wird auch zunehmend kritisiert: ungenügende betriebswirtschaftliche Kenntnisse; mangelhafte kommunikative und wertbezogene Kompetenzen; negative Auswirkungen der hohen Verschulung und Reglementierung auf die von künftigen Mitarbeitern erwarteten Persönlichkeitseigenschaften Kreativität, Unternehmungsgeist und Verantwortungsfreude. Bei den zahlreichen neuen staatlichen Aufgabenbereichen sind Kenntnisse auf vielen Wissensgebieten erforderlich. Deshalb wurde das Juristenmonopol in der öffentlichen Verwaltung schon weitgehend beseitigt. 144 Damit ist das Problem aber noch nicht gelöst, wenn den Staatsbediensteten ausreichende Kenntnisse der speziellen Aufgaben, Probleme und Lösungsansätze der öffentlichen Verwaltung fehlen. Bei einem Vergleich mit anderen Ländern weist das deutsche Verwaltungspersonal in allen Laufbahngruppen eine beachtliche Ausgangsqualifikation auf. Erhebliche Mängel ergeben sich aber durch die äußerst begrenzten und wenig systematisierten Formen des „On-the-job-Trainings“ und die quantitativ wie qualitativ unzureichende Weiterbildung. 145 Eine bedeutende Ursache für die oft beklagte Unbeweglichkeit und Engstirnigkeit des deutschen Beamten ist die starke Spezialisierung und die ständige, manchmal lebenslange Ausübung der gleichen Tätigkeit. Dadurch verringert sich seine Fähigkeit, den eigenen Arbeitsbereich in einem größeren Zusammenhang zu sehen. Es wird auch die zur Lösung neuer Probleme erforderliche Fähigkeit und Bereitschaft zu Lernprozessen geschwächt. Dieses Problem tritt besonders beim gehobenen Dienst auf, der wegen seiner großen Bedeutung für die Leistung der öffentlichen Verwaltung von Ellwein und J. J. Hesse als „Korsett der öffentlichen Verwaltung“ bezeichnet wird. Bei diesem Personenkreis wird die präzise Benennung von Zuständigkeiten mit Ausbildungsmängeln begründet. 146 Vgl. Richthofen (1995), S. 148 ff.; Würtemberger (1993), S. 79. Die Regierungspräsidien gehören zu den wenigen Verwaltungsebenen, auf denen noch von einem „Juristenmonopol“ gesprochen werden kann, das mit den rechtsaufsichtlichen Befugnissen begründet wird. Obwohl die Juristen im höheren Dienst nicht mehr die Mehrheit bilden, prägen sie die Denk- und Verhaltensweisen im öffentlichen Dienst. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 82. 145 Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 98. 146 Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 154 ff., 196 f. 144

24 Wulff

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Der öffentliche Dienst ist in Deutschland besonders stark durch Ungleichheiten und Statusdifferenzen zwischen den verschiedenen Beschäftigungsgruppen geprägt. Diese deutsche Eigenart ist durch nichts mehr begründet und wirkt als „Reformbremse“ im Modernisierungsprozess der Verwaltung. 147 Außerdem ergeben sich häufig ungenügende oder falsche Leistungsanreize: Das Besoldungs- und Tarifrecht schränkt die Möglichkeiten der Leistungsbelohnung durch Beförderung erheblich ein. Ein leistungsfähiger Mitarbeiter kann kaum belohnt werden, weil nach dem geltenden Tarifrecht die Höherbesoldung von den Lebens- und Dienstjahren abhängt. Er muss sogar damit rechnen, dass er von seinen Kollegen stimmungsmäßig bestraft wird, wenn er schneller arbeitet als sie. Die Personalräte decken häufig den faulen und unbeweglichen Mitarbeiter mit allen erdenklichen Mitteln. Eine steigende Zahl von Mitarbeitern verbessert die Position eines Beamten in der Behördenhierarchie und führt in der Regel auch zu einem höheren Einkommen. Die noch bestehenden Möglichkeiten der Leistungsvergütung werden oft nicht genutzt, weil der Personalchef durch automatische Beförderungen nach der Zahl der Dienstjahre den mit einer Leistungsbewertung verbundenen Rechtfertigungsproblemen aus dem Weg gehen kann. Die „richtige“ Parteizugehörigkeit und „gute Beziehungen“ spielen bei der Karriereplanung ehrgeiziger Beamter oft eine größere Rolle als die schwer messbare berufliche Leistung. 148 Die staatliche Personalpolitik scheint noch nicht erkannt zu haben, dass durch Schlamperei und Verschwendung von Steuergeldern große Schäden entstehen, die durch eine drohende Bestrafung der Staatsbediensteten verringert werden könnten. Die Prüfungsberichte der Rechnungsprüfungsämter und die Ermittlungen des Bundes der Steuerzahler werden kaum beachtet. Wer auf Schwachstellen und Fehler aufmerksam macht, wird nicht selten als „verwendungsuntauglich“ abgestempelt, weil er als „unkooperativ“ und „verantwortungslos“ gilt. 149 c) Organisationsmängel Das klassische Verwaltungsmodell ist durch die folgenden Struktur- und Funktionselemente gekennzeichnet: 150 – Hohe vertikale Integration (Einheit von Programmierung, Implementierung und Finanzierung), – breite horizontale Produktpalette (Konglomeratsstruktur), – Konditionalsteuerung der Abläufe über Rechtsprogramme (Regelsteuerung), – Universalismus der Selektionskriterien, 147 148 149 150

Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 102. Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 338; Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 85. Vgl. Galbraith (1998), S. 120. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 85.

III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze

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– funktional und hierarchisch organisierte Binnenstruktur (hohe vertikale und funktionale Arbeitsteilung), – Einheitlichkeit und Zentralismus der Personal- und Finanzwirtschaft, – internalisierte Anreizstrukturen (Gemeinwohlbindung und Senioritätsentgelt). Große Hierarchien führen zu überhöhten Personal- und Entscheidungskosten, die die Qualität und Lieferzeit der Dienstleistungen beeinträchtigen. Mit steigender Hierarchie sinkt die Qualität des Kundenbezugs. Rigide Hierarchien sind auch eine wesentliche Barriere für lernförderliche Arbeitsstrukturen. In einer zunehmend komplexen und dynamischen Welt ist eine direkte Steuerung über allumfassende, von oben nach unten festgelegte Regeln nicht effektiv. 151 Das klassische Verwaltungsmodell hat nach weitgehend übereinstimmendem Urteil die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit überschritten. „Die Hauptmängel der klassischen Konzeption des öffentlichen Sektors werden in der Steuerung über Verfahren (Regelsteuerung), in der funktionalen Arbeitsteilung nach dem Verrichtungsprinzip bei starker Hierarchisierung, im Mangel prozesskettenbezogener Kooperation und im Fehlen eines strategischen Managements gesehen.“ 152 d) Einfluss der Interessenverbände und Parteien Die Abhängigkeit der Verwaltung von der Kooperationsbereitschaft der Adressaten eröffnet den Interessenverbänden Einflussmöglichkeiten, die sie beim normorientierten Verwaltungshandeln nicht hatten. 153 Die Produktion staatlicher Leistungen wird weniger von der gesellschaftlichen Nachfrage als von den zur Verfügung stehenden Ressourcen bestimmt. Da der Umfang dieser Ressourcen in starkem Maße von der Macht der Interessengruppen abhängt, besteht in Politikbereichen mit mächtigen Interessen die Tendenz zur Überproduktion, während in Bereichen mit schwachen Interessen eher eine Unterversorgung eintritt. 154 Die Effizienz des Verwaltungsapparats wird auch durch die parteipolitisch motivierte Ämterpatronage verringert, die durch die Vereinbarkeit politischer Mandate mit der Anstellung als Beamter erleichtert wird. Leistungsschwache Beamte mit dem richtigen Parteibuch haben komparative Vorteile bei Ernennungen und Beförderungen. Den Günstlingen der Parteien fehlt häufig die Fachkompetenz. Zur Lösung ihrer Aufgaben nutzen sie ihre parteipolitischen Seilschaften. Dadurch ergibt sich eine Verzerrung des Wettbewerbs um Budgetanteile und eine Amtsführung, die sich entlang persönlicher Bekanntschaften und nicht nach professionellen Usancen bewegt. Es wird auch die Dienstaufsicht erschwert, weil es für einen Minister heikel 151 152 153 154

24*

Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 95, 99, 88. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 86. Vgl. A. Benz (1992 c), S. 37. Vgl. Lehner (1981), S. 131.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

ist, einen Parteifreund in der Verwaltung zu kontrollieren bzw. zu maßregeln. Deshalb werden Missstände lange Zeit hingenommen.155 Die Parteien sind bestrebt, die Verwaltungen in ihrem Einflussbereich „einzufärben“. Oft ermuntern Parteivertreter die Verwaltung zur laxen Handhabung von Verfahrensvorschriften, wenn sie einer politisch erwünschten Verwaltungsentscheidung entgegenstehen. Der Einfluss der dominierenden Partei kann auch jenseits unmittelbarer persönlicher Abhängigkeiten als Homogenisierungsfaktor der administrativen Entscheidungspraxis wirken. 156 Bei der Reform des Öffentlichen Dienstes stießen Engländer und Amerikaner nach 1945 auf den Widerstand der Beamtenorganisationen, der Parteien und der Regierungen. Nach ihren Vorstellungen sollte die Verwaltung als Vollzugsorgan von Regierung und Parlament politisch neutral sein. Einstellung und Beförderung der Bediensteten sollten ausschließlich aufgrund eines Leistungswettbewerbs erfolgen. Unabhängige Personalämter sollten die Einhaltung dieser Mindestforderungen kontrollieren. Die Beamten sollten in ihrer parteipolitischen Aktivität beschränkt und vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen werden. 157 3. Lösungsansätze a) New Public Management als Leitbild der Binnenmodernisierung Das Leitbild der Binnenmodernisierung ist das Konzept des New Public Management, das privatwirtschaftliche Managementelemente in den öffentlichen Sektor einbezieht und sich vor allem mit der allgemein vermuteten Effizienzlücke des öffentlichen Sektors beschäftigt. 158 Mit der Stimulierung neuer Wirkungsmechanismen im öffentlichen Sektor soll eine Verbesserung der Qualität, Effizienz und Effektivität der Dienstleistungsproduktion erreicht werden. Die wesentlichen Elemente des neuen Steuerungsmodells sind die folgenden:159 – Steuerung durch Ziele, – Kontraktmanagement verselbständigter Verwaltungseinheiten, – Auslagerung von Aufgaben auf private Unternehmen und Non-Profit-Organisationen, – Bildung von Quasimärkten, – Betonung der Kundenorientierung. 155 156 157 158 159

Vgl. Schweinsberg (1998), S. 45, 153. Vgl. Seibel (1992 c), S. 361. Vgl. Eschenburg (1989), S. 97 f. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 79. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 86 f.

III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze

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Die organisatorische Modernisierung im Staatsbereich erfordert im Prinzip die gleichen Maßnahmen wie im Privatsektor: Abbau von Überkomplexität und Hierarchie, Bildung homogener Produktionssegmente, Dezentralisierung der Aufgabenund Ressourcenverantwortung und Überprüfung der Fertigungstiefe im Zuliefererbereich. Bei der Übertragung der im Privatsektor gemachten Erfahrungen auf den öffentlichen Sektor müssen aber die Funktions- und Strukturmerkmale des politischen Systems beachtet werden. 160 Die Grundvoraussetzung für eine systematische Steuerung der Ressourcen ist die Schaffung organisatorisch abgrenzbarer Einheiten im Sinne von Verantwortungszentren. Deshalb sind Dezentralisierungs-, Entflechtungs- und Verselbständigungsstrategien besonders wichtig. Erst wenn Organisationseinheiten institutionalisiert sind, denen Kosten und Leistungen zugeordnet werden können, sind ergebnisorientierte Verfahren (Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling), outputorientiertes Rechnungswesen und Wirkungsanalysen sinnvoll anwendbar. Die Vorteile dezentraler Strukturen im Sinne von Verantwortungszentren bestehen „in der Schaffung von Transparenz, in der Zurechenbarkeit von Kosten und Leistungen, in der Möglichkeit globaler Budgetierung, in der Herstellung einer Einheit von Entscheidung und Verantwortung und in der Möglichkeit der Institutionalisierung von wettbewerbsadäquaten Mechanismen“. 161 Bei der Gestaltung der Haushaltsverfahren ist eine programm- und aufgabenbezogene Budgetierung anzustreben. Damit soll vor allem das Ressourcenmanagement durch zusätzliche Flexibilitätsspielräume verbessert werden: erweiterte Übertragbarkeit und gegenseitige Deckungsfähigkeit sowie mehrjährige Eventual- und Erfolgshaushalte. 162 Durch Wettbewerbsstrukturen und Leistungsvergleiche soll die Produktivität und Kundenorientierung erhöht werden. Es werden Wettbewerbsstrukturen zwischen privaten Unternehmen und Organisationen des öffentlichen Sektors, zwischen den Organisationen des öffentlichen Sektors sowie zwischen den Organisationseinheiten im öffentlichen Sektor unterschieden. 163 Zur Integration der dezentralisierten Verantwortungszentren in einen übergeordneten Gesamtzusammenhang müssen Verfahren entwickelt werden. Es wird eine klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung angestrebt. Die Politik soll sich nicht mehr in die operationale Steuerung einmischen. Sie soll „die Ziele und Rahmenbedingungen setzen, die Erfüllung der Leistungsaufträge kontrollieren und somit in die Rolle eines Auftrag- und Kapitalgebers hineinwachsen“. Die Verwaltung soll die Leistungsaufträge ausführen und über den Auftragsvollzug berichten. 164 160 161 162 163 164

Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 94, 91 f. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 87 f. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 97. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 90 ff. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 88.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Das Verwaltungshandeln soll systematisch mit den Bürgerbedürfnissen verknüpft werden. Dabei spielen die folgenden Vorschläge eine Rolle: Einbeziehung der Betroffenen in die Problembearbeitung und -lösung; Einführung verwaltungskonformer Verfahren des Widerspruchs und der Verwaltungsgerichtsbarkeit; auf kommunaler Ebene ein kombiniertes Angebot der publikums-intensiven Dienstleistungen in einem meist im Rathaus angesiedelten zentralen Bürgeramt; Festlegung prozessualer Anspruchsnormen der Bürger an die Verwaltung mit einem Ombudsmann als Kontrollinstanz; Verknüpfung der demokratischen Beteiligungsrechte der Bürger mit der Nachfragesteuerung auf „geplanten Märkten“; Schaffung einer von Bürgern/Kunden besetzten Institution für Qualitätsfragen im Verwaltungsvollzug. 165 Die Technisierungsstrategien der Verwaltung waren jahrzehntelang überwiegend binnenorientiert. Das Internet kann die Arbeitsabläufe innerhalb der Verwaltung, die Zusammenarbeit verschiedener Organisationen untereinander und die Kommunikation mit dem Bürger verbessern. Die Verbreitung multimedialer Netzwerke eröffnet den Verwaltungen völlig neue Möglichkeiten für den Kontakt mit Bürgern und anderen Organisationen. Die staatlichen und kommunalen Behörden sollten alle Informationen, die veröffentlicht werden dürfen und die Bürger interessieren, gut aufbereitet ins Netz stellen. Mit interaktiven Seiten können Teile der Verwaltungsarbeit auf das Internet übertragen werden. Formulare können am Computerbildschirm ausgefüllt und sofort auf logische Konsistenz geprüft werden. Der Sachbearbeiter kann die Inhalte überprüfen und die nächsten Schritte veranlassen. Die Dienstleistung kann zeitnah und kundenfreundlich erbracht werden. Für die Bürger entfällt der zeitaufwendige Gang in die Verwaltung. Gleichzeitig werden (wie bei Bankdienstleistungen) Teile der Dienstleistungserstellung auf den Kunden übertragen. 166 b) Modernisierung des Personalmanagements Die geforderte Modernisierung soll durch eine spezifische Managementkultur für die öffentliche Verwaltung erreicht werden. Die künftigen Manager sollen einen unternehmerischen und demokratischen Geist haben. Die Fachhochschulen für den öffentlichen Dienst sollen neben dem zukunftsrelevanten Wissen auch Kommunikationsfähigkeit vermitteln und Freiräume für die Persönlichkeitsentwicklung einräumen. Der Studienanteil der drei- bis vierjährigen Ausbildung soll mindestens zwei Jahre betragen. Die einjährige Praxisphase soll eng mit dem Studium verzahnt und unter der Aufsicht der Fachhochschule stehen. 167 165 Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 101 f.; Zilleßen (1993), S. 36. Czerwick glaubt nicht an den Erfolg einer von außen aufgezwungenen Demokratisierung der öffentlichen Verwaltung. Demokratisierungsprozesse würden in der öffentlichen Verwaltung nur dann stattfinden, wenn sie mit ihren Eigeninteressen und den bürokratischen Rationalitätskriterien vereinbar sind. Vgl. Czerwick (2001), S. 392. 166 Vgl. Wirth (2000), S. 390 f., 395; Küchler (2000), S. 319; M. Mayer (2001), S. 115. 167 Vgl. Richthofen (1995), S. 156 ff.

III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze

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Ein wichtiger Ansatzpunkt für die Verbesserung der Arbeitsleistung ist die Weiterbildung, deren Anteil an den Personalausgaben steigen soll. Die Fortbildung soll in eine konsequente Personalentwicklung integriert und zur Umsetzung von Modernisierungsmaßnahmen eingesetzt werden. Sie soll über den höheren Dienst hinaus auf alle Laufbahngruppen ausgedehnt werden. Neben der Fortbildung für Führungskräfte soll die arbeitsplatzbezogene und projektbegleitende Fortbildung einen größeren Stellenwert erhalten. Es ist auch die Verknüpfung der formalisierten Weiterbildung mit Elementen des „On-the-job-Trainings“ unter Einschluss stärkerer Rotationselemente erstrebenswert. 168 Im Rahmen von zeitlich begrenzten Hospitationen oder Praktika bei privaten Unternehmen oder anderen öffentlichen Einrichtungen können Anregungen gewonnen werden. Zur Verbesserung der Informationen ist eine Befragung von Kunden sinnvoll. 169 Bogumil schlägt eine regelmäßige, institutionalisierte und produktorientierte Form öffentlicher Leistungsvergleiche aus Kundensicht nach dem Vorbild der Stiftung Warentest vor. 170 Die Vertragsgrundlagen zwischen Institutionen und ihren Angehörigen sollen nicht mehr auf Gehorsam und Treue beruhen, sondern auf Einfluss und Engagement. Partizipations-, Kooperations- und Gruppenelemente sowie Fort- und Weiterbildungsbemühungen sollen den Lernprozess der Organisationsmitglieder fördern. Eine Leistungssteigerung soll auch durch kooperative Führungsstrukturen, Verfahren direkter Arbeitnehmerbeteiligung, Anreiz- und Motivationssysteme sowie Unternehmenskulturansätze erreicht werden. 171 Die Arbeitsorganisation soll lernförderliche Arbeitsstrukturen und Arbeitsprozesse ermöglichen und unterstützen. Der Trend in der internationalen Diskussion über die öffentliche Verwaltung und in den führenden Unternehmen der Privatwirtschaft geht in Richtung qualifizierter Gruppenarbeit mit ganzheitlichem Aufgabenzusammenhang. Qualifizierte Teamarbeit gilt als Motor von Produktivitätssteigerungen und Qualitätsproduktion. Sie ist als lernförderliche Arbeitsstruktur zugleich der zentrale Bestandteil einer modernen Personalentwicklungsstrategie. 172 Das bürokratische Senioritätsmodell soll so modifiziert werden, dass die Besoldung ausreichende anforderungs- bzw. leistungsgerechte Komponenten enthält, die Eigenverantwortung in dezentralisierten Arbeitszusammenhängen fördert und eine transparente Personalführung ermöglicht wird. Das Laufbahngruppenprinzip soll durch anforderungsorientierte Funktionsgruppen ersetzt werden. Beamte sollen nur noch in den hoheitlichen Kernbereichen des öffentlichen Dienstes eingesetzt werden. Wegen der hemmenden Wirkung auf die Verwaltungsreform wird die Abschaffung des Artikels 33 Absatz 5 GG (hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums) gefordert. Bundesbeamtengesetz und Bundesangestelltentarif müssen in Ein168 169 170 171 172

Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 98; Richthofen (1995), S. 157. Vgl. Belzer/Brandel (1995), S. 173. Vgl. Bogumil (2000), S. 228. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 88 f. Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 99.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

klang mit den Erfordernissen einer modernen Organisations- und Personalentwicklung gebracht werden. 173 Das Nebeneinander von Beamten. Angestellten und Arbeitern soll durch ein einheitliches Dienstverhältnis ersetzt werden. Beamtenprivilegien (Unkündbarkeit, Beihilfen, Pensionsregelungen) sollen aufgehoben werden. 174 Frey und Serna schlagen vor, die Vergabe von Leistungsanreizen und Belohnungen einer autonomen Fachinstitution (zum Beispiel dem Rechnungshof) zu übertragen. 175 Die politische Führung soll darauf verzichten, wichtige Beamtenpositionen fallweise unter parteipolitischen Gesichtspunkten zu besetzen. Für den von einer Partei Bevorzugten müssten die gleichen Kriterien gelten, die an alle anderen Bewerber anzulegen sind. 176 c) Leistungstiefenpolitik Das klassische Modell des Sozialstaates wurde mit der Notwendigkeit begründet, die endogenen Defizite von privaten Wettbewerbsmärkten durch öffentliche Dienstleistungen zu kompensieren. Das (neo)liberale Gegenprogramm betonte dagegen das Versagen der öffentlichen Staatssphäre und entwickelte eine minimalistische Konzeption von Staatsaufgaben. Die Konzeptionen staatlicher Kernaufgaben und abgestufter Staatsaufgaben versuchen diese einseitigen Positionen zu überwinden. Am weitesten gehen die Maßnahmen, die die Leistungstiefe verändern. 177 In den siebziger und achtziger Jahren konzentrierte sich die Reformdiskussion auf die Binnenmodernisierung des öffentlichen Sektors. Seit Mitte der achtziger Jahre steht die Überprüfung der Leistungstiefe im Zentrum der Debatte. Das Ziel ist die Versorgung der Bürger mit den politisch gewollten Leistungen in angemessener Qualität und mit möglichst geringen Kosten. Zugleich soll die demokratische Mitwirkung und Kontrolle der Leistungserbringung sichergestellt werden. Dabei hängen Leistungstiefe und Modernisierung des öffentlichen Sektors eng zusammen. An die Stelle der klassischen, „normativ-dogmatischen Privatisierungs- bzw. Verstaatlichungspostulate“ soll ein „kriterien- und erfolgsgesteuerter Entscheidungsprozeß zwischen alternativen Leistungserbringungsvarianten“ treten. Jedes Element einer öffentlichen Leistung müsse im Gesamtzusammenhang seiner Leistungskette (Verknüpfung der verschiedenen Leistungsstufen) gesehen werden, damit die vorherrschende Suboptimierung verhindert wird. Zunächst müsse die strategische Relevanz Vgl. Naschold (Redaktion Bogumil) (2000 b), S. 99, 102 f.; Vilmar (1999), S. 99. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 202. Die Gegenposition vertritt Zippelius: Er sieht in der Ernennung der Beamten auf Lebenszeit eine wichtige Sicherung ihrer Unabhängigkeit. Zugleich gewinne man durch das Lebenszeitprinzip einen Faktor der Kontinuität und Stabilität, der im Wandel der Partei- und Parlamentsmehrheiten durch Sachkunde und Diensterfahrung langfristige Planungen über eine Legislaturperiode hinaus ermögliche. Vgl. Zippelius (1999), S. 382. 175 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 154. 176 Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 203. 177 Vgl. Naschold u. a.(1996 a), S. 22 f. 173 174

III. Probleme der staatlichen Bürokratie und Lösungsansätze

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im Gesamtleistungsspektrum unter Berücksichtigung der Spezifität der einzusetzenden Ressourcen ermittelt werden. Eine öffentliche Leistung ist strategisch relevant, „wenn der Staat ohne sie in seinem Bestehen oder seiner Position in einem für die Bürger unakzeptablem Maße gefährdet ist“ (z. B. innere und äußere Sicherheit). Spezifität bedeutet, „daß zur Erstellung einer Leistung bestimmte Ressourcen notwendig sind, die nur unter großen Verlusten anderweitig beschafft werden könnten“ (z. B. das spezifische Wissen von Mitarbeitern). Hochspezifische und strategisch bedeutsame Leistungen sollte der Staat selbst erbringen. Erst nach Klärung dieser Fragen könnten Kosten- und Wirtschaftlichkeitskriterien Anwendung finden und Varianten institutioneller Arrangements zur Leistungserstellung überprüft werden. Es kommen verschiedene Alternativen in Frage: öffentliche Einrichtungen, gemischtwirtschaftliche, privatwirtschaftlich-kommerzielle und Non-Profit-Organisationen. Zwischen den Endpunkten „vollständige Eigenleistung“ und „vollständige Fremdleistung“ kann ein auf den Einzelfall zugeschnittenes institutionelles Arrangement gewählt werden. Es werden Hybridformen der Aufgabenerfüllung durch Kombination von öffentlicher Regulierung, Wettbewerbsumfeld und organisatorisch-personalwirtschaftlicher Binnenmodernisierung gesucht. Bevorzugt werden Lösungen, die zu Wettbewerbsstrukturen führen. Öffentliche Verwaltungen können vom Privatsektor und den sich dort herausbildenden symbiotischen Netzwerken lernen. Die Leistungstiefenpolitik soll weder das Resultat großer „ideologischer Schlachten“ noch „klammheimlicher, technokratischer Durchsetzungstaktiken“ sein. 178 Es können vier Aufgabentypen unterschieden werden: 179 1. Staatliche „Kernaufgaben“, 2. staatliche Gewährleistungsaufgaben, 3. staatliche Annex- oder Ergänzungsaufgaben, 4. private „Kernaufgaben“. Bei staatlichen Gewährleistungsaufgaben ist zu prüfen, ob sie besser im staatlichen Auftrag und unter demokratischer Kontrolle von privaten Unternehmen erledigt werden können. Bei den staatlichen Annex- oder Ergänzungsaufgaben handelt es sich um nicht-öffentliche Aufgaben, die der Staat übernehmen könnte, wenn die staatliche Leistung der privaten überlegen ist. Die Festlegung staatlicher Aufgaben kann nur in einem demokratischen Prozess erfolgen. Es sollte geklärt werden, welchem Aufgabentyp eine konkrete Aufgabe zuzuordnen ist. Der Transaktionskostenansatz kann bei der Ermittlung der zweckmäßigen Organisationsform nützlich sein. Im Unterschied zum traditionellen System der Güterproduktion durch den Staat kommen vor allem die folgenden alternativen Arrangements in Betracht: 180 178 179 180

Vgl. Naschold u. a. (1996 a), S. 13 ff., 171 ff. und (2000 a), S. 69 ff., 75. Vgl. Naschold (2000 a), S. 68 f. Vgl. Budäus (1998), S. 114 f.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

– Contracting: Die öffentliche Hand legt vertraglich Standards fest und bezahlt die Produzenten. – Franchising: Die öffentliche Hand legt Standards fest, der Konsument zahlt direkt an den Produzenten. – Gutschein-Systeme oder Konsumenten-Subventionierung anstelle von Produzenten-Subventionierung. – Verlagerung der Aufgaben auf Nachbarschafts- und Selbsthilfegruppen. – Koproduktion mit Endnachfragern und „Public-Private Partnerships“. Die praktischen Erfahrungen mit der Leistungstiefenpolitik lassen die folgenden Schlussfolgerungen zu: 181 – Die effiziente und kundenorientierte Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfordert ein wettbewerbsförderndes Umfeld, – es ist ein Komplementaritätsverhältnis zwischen öffentlichem und privaten Sektor notwendig, – die Konstituierung und dynamische Stabilisierung eines solchen Komplementaritätsverhältnisses ist eine wesentliche Aufgabe der öffentlichen Steuerungsinstanzen, – die Entwicklung der Komplementaritätspolitik erfordert innovative Regulierungsmuster und nicht ideologische Dogmen oder kurzfristiges Finanzkrisenmanagement. In Deutschland ist die Diskussion nach wie vor durch die Leitbilder des minimalistischen Staates und des Wohlfahrtsstaates geprägt. Die hier praktizierten Varianten sind „dogmatisch-ideologiegesteuert“ oder werden vom Finanzierungsdruck dominiert. Sie werden weder rationalen wissenschaftlichen Konzepten gerecht, noch entsprechen sie den Erfahrungen von gut geführten privaten Unternehmen und des öffentlichen Sektors im Ausland. Eine konsequente Überprüfung der Schnittstellen von privater und öffentlicher Leistungserbringung über die gesamte Prozesskette hinweg findet kaum statt. 182

181 182

Vgl. Naschold u. a. (1996 a), S. 29 und (2000 a), S. 62. Vgl. Naschold (2000 a), S. 76 f.

IV. Probleme des föderalistischen Staatsaufbaus und Lösungsansätze

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IV. Probleme des föderalistischen Staatsaufbaus und Lösungsansätze 1. Kompetenz- und Steuerverteilung zwischen den Gebietskörperschaften Der Bund hat im Laufe der Zeit seine Gesetzgebungskompetenz stark ausgedehnt. Er hat alle Regelungsmöglichkeiten der konkurrierenden Gesetzgebung in Anspruch genommen und sich durch Verfassungsänderungen neue Kompetenzen verschafft. Diese Entwicklung wurde durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur sog. Bedürfnisklausel in Artikel 72 Abs. 2 GG erleichtert, die dem Bund weitgehend die Kompetenz zur Feststellung des Bedürfnisses für eine bundesstaatliche Regelung übertragen hat. Gleichzeitig hat der Einfluss der Länder auf die Bundesgesetzgebung zugenommen, weil immer mehr Bundesgesetze der Zustimmung des Bundesrats bedurften. In den fünfziger und sechziger Jahren wurde eine starke horizontale und vertikale Koordination der Tätigkeiten von Bund und Ländern mit der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse begründet. Die wachsende Komplexität der zu bewältigenden Probleme und der Aufgaben des Wohlfahrtsstaates erhöhte den Bedarf an Kooperation und Koordination. Die Unitarisierungstendenzen führten zur Selbstkoordination der Länder und zu Verwaltungsabkommen mit dem Bund. Durch die Verfassungsreform von 1969 wurden die Beziehungen zwischen Bund und Ländern neu geregelt. Dezentrale Politiken sollten durch eine gemeinschaftliche Planung, Entscheidungsfindung und Finanzierung („Gemeinschaftsaufgaben“) auf gesamtwirtschaftliche Ziele ausgerichtet werden. Die Länder (und über diese auch die Kommunen) sollten durch Bundeszuschüsse bei Investitionen in die Lage versetzt werden, ihre Aufgaben in Bereichen wie Wohnungsbau, Stadterneuerung, Nahverkehr und Krankenhausbau besser zu erfüllen. Reformpolitiken (z. B. Bildungsreform) sollten durch Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern schneller und bundeseinheitlich realisiert werden. Ungleichgewichte in der Finanzausstattung sollten durch einen erweiterten Steuerverbund verringert werden. 183 Das Zustimmungsrecht des Bundesrats als Gegenleistung für die Übertragung von Länderkompetenzen an den Bund kommt nicht den einzelnen Ländern zugute, sondern räumt der Ländergesamtheit einen stärkeren Einfluss auf die Bundespolitik ein. Es ist deshalb fraglich, ob das Anwachsen der zustimmungspflichtigen Regelungen eine Stärkung des Föderalismus darstellt. 184 Neben der Außen- und Verteidigungspolitik sind nur wenige Gebiete übrig geblieben, in denen Bund und Länder nicht in irgendeiner Form zusammenwirken. Die Kompetenzen der Landesparlamente wurden stark beschnitten. Die Länder können nur noch auf den Gebieten gesetzgeberisch aktiv sein, die der Bund noch nicht an 183 Vgl. A. Benz (1989), S. 183 f.; Grimm (1991), S. 347 f.; Dästner (2001), S. 154 f.; Lehmbruch (1998), S. 90 ff. 184 Vgl. Grimm (1998), S. 48.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

sich gezogen hat. Dazu gehören zum Beispiel Krankenhausgesetze, Nachbarschaftsrecht und Mittelstandsförderung. Angestammte Länderaufgaben wie Schulund Universitätsbildung, innere Sicherheit und Gesundheitswesen sind zunehmend zentralstaatlich geregelt worden. Die Landesgesetze betreffen vor allem Randgebiete oder die Ausführung von Bundesgesetzen sowie Fragen der Landesorganisation oder der Kommunalverfassung. Föderalismus scheint heute im Wesentlichen Mitbestimmung auf Bundes- und EU-Ebene zu bedeuten.185 Die wichtigsten Steuergesetze fallen in die Zuständigkeit des Bundes. Die Länder wirken zwar über den Bundesrat an der Gesetzgebung mit, das einzelne Land hat aber auf die Höhe der Steuereinnahmen keinen direkten Einfluss. Durch den horizontalen Finanzausgleich und die Ergänzungsanteile der Umsatzsteuer kann jedes Bundesland mindestens 95 Prozent der durchschnittlichen Finanzausstattung aller Länder beanspruchen. De facto kommt aber jedes Land schließlich auf 99,5 Prozent der durchschnittlichen Finanzausstattung. 186 Nach der deutschen Ausgestaltung des Föderalismus liegt das Schwergewicht der Länder bei der Verwaltung. Im Unterschied zu den Vereinigten Staaten, in denen Bundesgesetze von Bundesbehörden und Gesetze der Einzelstaaten von einzelstaatlichen Behörden ausgeführt werden, sind in der Bundesrepublik grundsätzlich die Länder für die Ausführung der Bundesgesetze zuständig. Das rechtfertigt die Beteiligung des Bundesrats an der Ausgestaltung von Verordnungen und Verwaltungsvorschriften. 187 2. Probleme Der in seinen Gesetzgebungskompetenzen wesentlich gestärkte Bundesrat repräsentiert die Landesregierungen und nicht die Landtage und Wähler. Diese Regelung entspricht der deutschen Tradition nach der Reichsgründung. Für Bismarck verkörperte der Bundesrat das „dynastische Prinzip“ als institutionelles Bollwerk gegen die Parlamentarisierung der Reichsregierung. Im neuen Reichsrat der Weimarer Republik wurden die Länder weiterhin von ihren Regierungen vertreten, obwohl das dynastische Prinzip ausgedient hatte. Bei den Beratungen des Parlamentarischen Rates über das Grundgesetz setzte sich erneut das Regierungsmodell gegenüber dem Senatsmodell durch, das einen von den Landtagen beschickten „Senat“ vorsah. 188 Obwohl der Bundesrat nach den Vorstellungen des Parlamentarischen Rates die bürokratische Prägung des alten Bundes- oder Reichsrates nicht restaurieren sollte und als Vertretung der Länderpolitiker konzipiert wurde, ist er in der Praxis von der Bürokratie der Länder geprägt worden, die die Gesichtspunkte der Verwal185 186 187 188

Vgl. Grimm (1991), S. 348; Schweinsberg (1998), S. 53 f.; Giesing (1999), S. 80. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 55 f., 59. Vgl. Böckenförde (1998), S. 89. Vgl. Scharpf (1994), S. 46 f.

IV. Probleme des föderalistischen Staatsaufbaus und Lösungsansätze

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tung in den Entscheidungsprozess einbrachte. Dabei spielten die Ländervertretungen beim Bund eine bedeutende Rolle, weil sie es ermöglicht haben, dass sich die Landespolitiker weitgehend aus der Bundesratsarbeit zurückziehen konnten. So verlagerte sich der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess in bedeutendem Umfang aus den Ausschüssen und dem Plenum des Bundesrats in die Ressorts, die Staatskanzleien, die koordinierenden Referenten- und Staatssekretärskonferenzen und in die Kabinettssitzungen in den Landeshauptstädten. Die Länderbürokratie war häufig schon bei der Erarbeitung der Referentenentwürfe in den Bundesministerien beteiligt. Mit dieser vom Parlamentarischen Rat nicht geplanten Entwicklung war ein verstärkter Einfluss der Ministerialverwaltung in Bund und Ländern auf Kosten der politischen Führung verbunden. Bei einem Vergleich mit dem Bismarckschen Bundesstaat hat sich das Verhältnis zwischen hierarchischer und kooperativer Konfliktregelung weiter zugunsten des kooperativen Moments verschoben, weil die Aushandlungszwänge noch stärker ins Gewicht fallen. 189 Die Aufgaben- und Kompetenzverflechtung zwischen Bund und Ländern sowie die starke Stellung des Bundesrats im Gesetzgebungsverfahren vermindern den Einfluss der demokratisch legitimierten Entscheidungsorgane, weil koalitionsähnliche Aushandlungsprozesse an die Stelle von parlamentarischen Entscheidungen treten. Eine eindeutige Zurechnung politischer Verantwortung ist deshalb nicht möglich. Durch die Einführung der Gemeinschaftsaufgaben und die Mischfinanzierung wurden die Kompetenzen von Bund und Ländern so vermengt, dass von einem echten Föderalismus nicht mehr die Rede sein kann. Die Verwaltung kann sich immer ihrer Verantwortung durch Verweis auf die Mitwirkung anderer staatlicher Ebenen entziehen. Die Politikverflechtung führt zur Bürokratisierung der Politik, zu kaum noch durchschaubaren Entscheidungsprozessen, erschwert die politische Kontrolle und bewirkt letztlich einen Verlust an demokratischer Legitimität. Der Zwang zum Kompromiss im kooperativen Bundesstaat kann auch in eine Politik des „Durchwurstelns“ münden. Da zwischen Bund und Ländern der Einsatz von Macht- und Durchsetzungsstrategien weitgehend ausscheidet und eine Problemlösung faktisch nur bei Zustimmung aller Beteiligen möglich ist, besteht die Gefahr, dass das System entscheidungs- und handlungsunfähig wird. Es wird behauptet, dass man dieser Gefahr nur dadurch entgehen könne, dass man in den Verhandlungen zu einer Strategie der Konfliktminimierung Zuflucht sucht, insbesondere durch „Gleichbehandlung der Beteiligten, besitzstandswahrende Problemlösungen, Konfliktvertagung und Verzicht auf Eingriffe in bestehende Programme und Interessenpositionen“. Problemlösungen durch innovative und zwischen den einzelnen Beteiligten diskriminierende Entscheidungen werden als unwahrscheinlich angesehen. 190 Vgl. Lehmbruch (1998), S. 95 ff. Vgl. A. Benz (1989), S. 186 f.; Böckenförde (1998), S. 87; Giesing (1999), S. 77 f.; Mayntz (1995), S. 141; Schröer/Rumberg/Weidenfeld (1998), S. 11 f.; Schweinsberg (1998), S. 60 ff.; Grimm (1991), S. 347 ff.; Ottnad (2001), S. 180 f.; Lehmbruch (1998), S. 176 ff. 189 190

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Die Konzentration der Steuergesetzgebung auf Bundesebene vereitelt den Wettbewerb zwischen den Ländern. Die Interessenlage des Bundes führt zu einer Bevorzugung der kleinen Länder, weil der Bund auf die Zustimmung des Bundesrats angewiesen ist und die erforderliche Mehrheit durch ein „Geschäft“ mit einzelnen Ländern herstellen kann: Der Bund gewährt finanzielle Vorteile und erhält dafür die Zustimmung im Bundesrat. Um den „Kaufpreis“ möglichst niedrig zu halten, wählt der Bund als „Geschäftspartner“ die Länder aus, deren Stimmen im Bundesrat relativ billig sind. Das sind die kleinen Länder. Ein gutes Beispiel für diese Politik ist die Hansestadt Bremen, die zu den Nettoempfängern im Finanzausgleich gehörte, obwohl sie die zweithöchste Finanzkraft aller Bundesländer hatte.191 Den kleinen Bundesländern wird vom Bund eine Sonderzuweisung wegen erhöhter Kosten der politischen Führung gewährt. Das bedeutet konkret, dass einem kleinen Land der gleiche „Hofstaat“ ermöglicht werden soll wie einem großen Land. Die Misswirtschaft von Bundesländern wird systematisch gefördert, weil finanziell Not leidende Länder Geld aus dem Finanzausgleich erhalten. Die Kosten werden auf die Steuerzahler im gesamten Bundesgebiet abgewälzt. Da faktisch alle Länder Anspruch auf 99,5 Prozent der durchschnittlichen Finanzausstattung haben, besteht für die finanzschwachen Länder kein Anreiz zur Pflege ihrer Steuerquellen. Sie haben auch kein Interesse an kostensenkenden Zusammenschlüssen. Erfolgreich geführte Länder werden bestraft, weil sie mit den Transferzahlungen die ineffizient wirtschaftenden Länder unterstützen müssen. 192 Durch den Finanzausgleich wird die Rangfolge der Finanzkraft der Länder nahezu umgekehrt. 193 Der auf materielle Ergebnisgleichheit ausgerichtete Finanzausgleich widerspricht dem föderalen Grundprinzip der Subsidiarität, das Vielfalt und Wettbewerb impliziert. 194 Der Finanzausgleich hat sich immer stärker zu einem Konservierungsinstrument der bestehenden Ländergliederung entwickelt. 195 Die Unausgewogenheit der bestehenden Ländergliederung ist eine wichtige Ursache für das Wirtschaftsgefälle, das auch zwischen den westdeutschen Ländern nicht abgenommen hat. Bei den Stadtstaaten durchschneiden die Ländergrenzen die gewachsenen Strukturen von Wirtschafts- und Lebensräumen, was zu einer systematischen Verletzung der fiskalischen Äquivalenz und zu beträchtlichen Koordinationskosten führt. 196

191 Eine Stimme aus Bremen ist im Bundesrat fast 13 mal mehr „wert“ als eine aus Nordrhein-Westfalen. Vgl. Langgut (2000), S. 66. 192 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 56 ff.; Langguth (2000), S. 70. 193 Vgl. Jenkis (2001), S. 120. 194 Vgl. Ottnad (2001), S. 181. 195 Vgl. Ottnad (2001), S. 192 ff. Das Bundesverfassungsgericht hat 1999 den geltenden Finanzausgleich für verfassungswidrig erklärt. Zum Inhalt und zu den Konsequenzen dieses Urteils vgl. Ottnad (2001), S.179 f. und Th. Lenk (2001), S. 211 ff. 196 Vgl. Ottnad (2001), S. 184 f.

IV. Probleme des föderalistischen Staatsaufbaus und Lösungsansätze

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3. Lösungsansätze a) Trennung der Kompetenzen von Bund, Ländern und Gemeinden Das zur Zeit bestehende „Verbundsystem mit kollektiver Unverantwortlichkeit“ kann durch eine saubere Trennung der Steuereinnahmen und Gesetzgebungskompetenzen beseitigt werden. Die Länder und Gemeinden sollten eine weit reichende Steuerhoheit erhalten. Der anzustrebende Wettbewerb zwischen den Ländern und Gemeinden um den Bürger setzt die Möglichkeit voraus, dass unterschiedliche Leistungen angeboten werden. Deshalb ist die Garantie einheitlicher Lebensverhältnisse (Artikel 72 Absatz 2 sowie Artikel 107 GG) aufzuheben. Außerdem sollten die Vorschriften fortfallen, die bundeseinheitliche Leistungen (z. B. Wohngeld) und bundeseinheitliche Besoldung (z. B. Beamtengehälter) vorschreiben. 197 Es wird eine Stärkung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder gefordert. Grimm und Schweinsberg empfehlen, den Föderalismus wieder stärker dem ursprünglich im Grundgesetz angelegten Modell anzunähern. 198 Die Kompetenzen des Bundesrats sollen eingeschränkt werden. Schweinsberg nimmt sogar an, dass bei Einführung eines strikten Trennsystems auf den Bundesrat verzichtet werden könnte. Damit würde ein wesentlicher Grund für den Immobilismus der heutigen Legislative wegfallen. 199 Ellwein und J. J. Hesse empfehlen die Verringerung der Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze. 200 Nach Auffassung von Grimm sollte die Mitwirkung des Bundesrats bei der Bundesgesetzgebung auf die eigentlich beabsichtigte „Wahrung der Länderinteressen“ beschränkt werden. Zustimmungspflichtig sollten nur die Bundesgesetze sein, die Länderinteressen besonders stark berühren.201 Lehmbruch schlägt vor, die Lastenverteilungsregeln des Artikels 194 a GG so zu ändern, dass der Bund in Zukunft die zusätzlichen Aufgaben finanzieren muss, die er als Gesetzgeber veranlasst hat. 202 Böckenförde möchte das demokratische Prinzip im Bundesstaat durch ein Senatsmodell stärken. Dieses Modell sieht vor, dass die Bürger der Länder ihre Repräsentanten unmittelbar in den Bundesrat wählen. 203 Der Föderalismus soll das Prinzip der Subsidiarität an die Stelle zentraler Aufgabenkompetenz setzen. Öffentliche Aufgaben sollen nur dann an die übergeordnete Instanz übertragen werden, wenn sie auf der unteren Ebene nicht vergleichbar gelöst werden können. Eine Zentralisierung von Aufgaben soll nur mit qualifizierten Mehrheiten möglich sein. Für einen funktionsfähigen Föderalismus ist das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz von erheblicher Bedeutung. Danach kann jede staatli197 198 199 200 201 202 203

Vgl. Schweinsberg (1998), S. 306 ff.; Giesing (1999), S. 86 ff.; Scharpf (1998 b), S. 66 f. Vgl. Grimm (1998), S. 51; Schweinsberg (1998), S. 307. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 308. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 198. Vgl. Grimm (1998), S. 51 f. Vgl. Lehmbruch (1998), S. 190. Vgl. Böckenförde (1998), S. 89 f.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

che Ebene autonom über die Durchführung und Finanzierung ihrer öffentlichen Aufgaben entscheiden und mit den von ihren Bürgern erhobenen Steuern finanzieren. Diese Regelung soll zu einer besseren Abwägung von Nutzen und Kosten führen und eine den Präferenzen der betroffenen Bürger entsprechende Leistungserstellung bewirken. Es soll nicht nur die Kompetenz zur verwaltungsmäßigen Durchführung, sondern auch zur Gesetzgebung auf der jeweiligen Ebene liegen. In einem solchen System haben Mischfinanzierungen und Gemeinschaftsaufgaben keine Berechtigung. Der Finanzausgleich soll die Unterschiedlichkeit der gefundenen Lösungen respektieren und dazu dienen, die Gebietskörperschaften durch begrenzte redistributive Maßnahmen zu befähigen, ihre Aufgaben zu erfüllen. Er soll so umstrukturiert werden, dass die Anreize zur Stärkung der Finanzkraft systematisch gefördert werden. 204 Durch die Dezentralisierung der Entscheidungskompetenzen soll auch eine „Abstimmung mit den Füßen“ ermöglicht werden und Konkurrenzdruck entstehen. 205 Es wird eine Stärkung des Interesses und Einflusses der Bürger und Schwächung des politischen Einflusses von partikularen Interessengruppen erwartet. 206 Scharpf nimmt an, dass die zunehmende europäische Integration die Attraktivität einer größeren Autonomie der Bundesländer stärkt, weil mit dem Bedeutungsverlust der Bundesgesetzgebung auch die Mitbestimmung der Bundesländer im Bundesrat an Wert verliert und eine regional differenzierte Gestaltung der ökonomisch relevanten Standortbedingungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen immer wichtiger wird. Die notwendige Flexibilität der wettbewerbsorientierten Standortpolitik wird durch bundeseinheitliche Regelungen erschwert. 207 Ein stärkerer Wettbewerb zwischen den Ländern kann sich auch schädlich auswirken. Die aktuellen Probleme der Arbeitslosigkeit und Haushaltsdefizite würden den Wettbewerb in erster Linie auf Investitionen mobiler Unternehmen zur Schaffung von Arbeitsplätzen und auf mobile Steuerzahler konzentrieren. Es käme vermutlich zu einem Überbietungswettbewerb beim Angebot von positiven Standortbedingungen und Subventionen sowie zu einem Unterbietungswettbewerb bei gesetzlichen Auflagen und Steuern. Die Subventionen würden die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs zwischen den Unternehmen verringern. Der Deregulierungswettbewerb könnte sich negativ auf den Umweltschutz auswirken. Der Steuerwettbewerb würde die mobilen Steuerzahler und Steuerquellen begünstigen und wäre unter Verteilungsgesichtspunkten kritisch zu beurteilen. Uneingeschränkt positiv wäre nur der Wettbewerb mit Maßnahmen zu bewerten, welche die Produktivität und Innovationsfähigkeit der Unternehmen erhöhen: schulische, universitäre und berufliche Bildung, wirtschaftsnahe Forschung und Entwicklung, Unternehmensberatung, Erleichterung und Beschleunigung von Genehmigungsverfahren, Investitionen zur 204 205 206 207

Vgl. Folkers (1999), S. 254 ff. Vgl. Leschke (1993), S. 83. Vgl. Putnam (1996), S. 76; Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 207 f.; Renner (1997), S. 193. Vgl. Scharpf (1994), S. 90 f., 108 f., 116, 163 ff.

IV. Probleme des föderalistischen Staatsaufbaus und Lösungsansätze

385

Verbesserung der Infrastruktur. 208 Es stellt sich deshalb die Aufgabe, die Rahmenbedingungen für den Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften so zu gestalten, dass keine negativen Wettbewerbswirkungen zu erwarten sind. Diese ordnungspolitische Aufgabe hat der Bund zu lösen, der auch für einen funktionsfähigen Wettbewerb zwischen den Unternehmen zu sorgen hat, wenn das Wettbewerbsrecht der Europäischen Union keine Anwendung findet. b) Neugliederung der Länder, funktionaler Föderalismus und institutioneller Wettbewerb Die Neugliederung der Länder soll die Leistungsfähigkeit der Länder verbessern und einen angemessenen Wettbewerb zwischen ihnen ermöglichen. 209 Die Bedeutung dieser Zielsetzung wird aber durch die Berücksichtigung anderer Ziele eingeschränkt. Nach Artikel 29 GG kann das Bundesgebiet neu gegliedert werden, „um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Dabei sind die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung zu berücksichtigen“. Zur Neugliederung des Bundesgebietes ist ein Bundesgesetz erforderlich, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf. BadenWürttemberg ist bisher das einzige Bundesland, das durch Vereinigung mehrerer Länder entstanden ist. Dieser Zusammenschluss war ein Vorteil für alle Landesteile. Veränderungen des Finanzausgleichs könnten einen Anstoß zu einer Neugliederung der Länder geben. Zumindest das Saarland und Bremen wären ohne finanzielle Hilfe kaum lebensfähig oder müssten ihre Ausgaben radikal einschränken. 210 Ein föderaler Wettbewerb soll dafür sorgen, dass die Vorteile dezentraler Entscheidungen effizient genutzt werden. 211 Die Länder und Gemeinden sollen sich auch bei der Ausgestaltung ihrer Institutionen unterscheiden. Die größere Vielfalt an politischen Gebilden erhöht die Wahlmöglichkeiten der Bürger. Ein weiterer Vorteil besteht in der Möglichkeit, politische Institutionen zu einem relativ niedrigen Preis zu testen. Der institutionelle Wettbewerb kann deshalb als Entdeckungsverfahren dienen und das Entscheidungsverfahren des Zentralstaates entlasten. Es besteht aber die Gefahr, dass der Bürger die Vielfalt der unterschiedlichen Regelungen nicht mehr übersehen kann. Ein weiterer Nachteil könnte ein Anstieg der Transaktionskosten sein, weil die Koordinierung der verschiedenen Ebenen schwieriger wird. Deshalb sollte die Rahmengesetzgebung des Bundes einen Katalog möglicher institutioneller Arrangements festlegen. 212 208 209 210 211 212

Vgl. Scharpf (1998 b), S. 67 f. Vgl. Böckenförde (1998), S. 88. Vgl. Ottned (2001), S. 199. Vgl. Ottnad (2001), S. 182. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 317 ff.

25 Wulff

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Im territorialen Föderalismus ist die Gebietskörperschaft in der Regel für ein ganzes Bündel verschiedener Aufgaben und Dienstleistungen zuständig. Der Rechtsträger des funktionalen Föderalismus ist keine nach ihrem Wohnort definierte Gruppe. Er lässt sich für jedes Recht bzw. für jede Aufgabe einzeln und separat definieren. Kirsch bezeichnet funktionale Kollektive als mögliche Alternative zu Gebietskörperschaften. Die funktionalen Körperschaften sollten berechtigt sein, kostendeckende Abgaben und Gebühren zu erheben. Es wird angenommen, dass räumlicher und funktionaler Föderalismus die Äußerung nicht-strategischer Präferenzen fördern, weil die Unzufriedenen abwandern können. Die Austrittsmöglichkeiten der Mitglieder sollen einen marktähnlichen Wettbewerb und ihr Stimm- und Wahlrecht einen politischen Wettbewerb bewirken. Es wird angenommen, dass bei funktionalem Wettbewerb die Austrittsdrohung wirksamer ist als bei territorialem Wettbewerb, weil der Austritt keinen Umzug erfordert. Beispiele aus der Schweiz und in geringerem Umfang aus Deutschland (z. B. kommunale Wasserversorgung und -entsorgung) belegen, dass funktionale Zweckverbände effiziente Lösungen für öffentliche Leistungen bieten können. 213 Für die Bewältigung von Problemen, die die Grenzen eines Bundeslandes überschreiten, ist die Gründung eines Regionalverbands sinnvoll, der das Gebiet des gesamten Verdichtungsraums umfasst. Die überregionale Zusammenarbeit zwischen Ländern kann durch eine Vertragsgemeinschaft stabilisiert werden. 214 c) Reformen der Legislative und Exekutive in den Ländern Zahlreiche Reformvorschläge beschäftigen sich auch mit der Legislative und Exekutive in den Ländern. Giesing schlägt umfassende Reformen vor: 215 Auf Vollzeitparlamentarier könne man (von einer Kerngruppe abgesehen) wegen der geringen Kompetenzen der Landtage verzichten. Der Zeitaufwand würde vielleicht eine Woche im Monat betragen. Es könnte erwogen werden, alle Landtage zu einem Termin zu wählen, damit die „Dauerwahlkämpfe“ aufhören. Es sollte auch geprüft werden, ob es nicht ehrlicher wäre, die Ministerpräsidenten direkt vom Volke wählen zu lassen, weil landespolitische Themen im Wahlkampf eine untergeordnete Rolle spielen und der zu wählende Regierungschef im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen steht. Dann wäre das Volk direkt an einer wichtigen Entscheidung beteiligt, und es entfielen die Koalitionsverhandlungen nach der Wahl. Die Gewaltenteilung würde an Bedeutung gewinnen. Statt dauernder Personaldiskussionen könnten sich die Parteien der „echten“ Landespolitik zuwenden. Vielleicht würde auch die unerträglich fortgeschrittene „Parteipolitisierung“ der Bürokratie an Bedeutung verlieren, die in den Ländern durch die „Regierungsbildungen“ gefördert worden sei. Mit der Direktwahl des Ministerpräsidenten ließe sich der Wegfall der Landesministe213 214 215

Vgl. Schweinsberg (1998), S. 177 f., 196 f., 199 f. Vgl. A. Benz (1992 a), S. 44, 46 ff. Vgl. Giesing (1999), S. 83 ff.

V. Probleme der Europäischen Union und Lösungsansätze

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rien verbinden. Ihre Aufgaben könnten einfache Landesämter übernehmen, weil die Ressortminister auf Landesebene im Grunde genommen nur Verwaltungsfunktionen hätten. Mit der Leitung dieser Ämter könnten politische Beamte beauftragt werden, die das Vertrauen des Ministerpräsidenten besitzen. Weitere politische Beamte im rechtlichen Sinne (Staatssekretäre etc.) wären nicht notwendig. Es würde sich eine erhebliche Vereinfachung und Kostenersparnis für die Länder ergeben.

V. Probleme der Europäischen Union und Lösungsansätze 1. Probleme Die europäischen Nationalstaaten haben zahlreiche Hoheitsrechte zugunsten der Europäischen Union aufgegeben. Dieses System verschachtelter Kompetenzen entzieht sich einer eindeutigen staatsrechtlichen Zuordnung. Es handelt sich um ein „Mehrebenensystem“ mit einer hochgradigen institutionellen und materiellen Verflechtung von Politiken. Die staatliche Politik verliert ihre bisherige territoriale Integrität und ihre nationale Identität. 216 Damit ist auch ein erheblicher Kompetenzverlust der nationalen Parlamente verbunden. „Nirgendwo verliert sich der ursprüngliche demokratische Bürgerauftrag so sehr in der Unkenntlichkeit, nirgendwo ist die praktizierte Demokratie inhaltlich so wenig nachvollziehbar und nirgendwo entwickeln sich die politischen Handlungskorridore so zufällig, wie dies in den obersten Institutionen der Europäischen Gemeinschaft der Fall ist. Kaum ein europäischer Bürger hat den Eindruck, die wichtigsten politischen Probleme seien auf europäischer Ebene besser im Griff als auf der nationalstaatlichen.“ 217 Schachtschneider bezeichnet die Europa-Politik der politischen Klasse als diktatorisch, weil sie ohne Zustimmung des Volkes durchgesetzt wurde. Dem deutschen Volk wurde eine Volksabstimmung über die Währungsunion verweigert, obwohl damit die existentielle Staatlichkeit Deutschlands gefährdet worden sei. Durch Verfassungsreferenden hätte geklärt werden müssen, ob die europäischen Völker ihre nationale Staatlichkeit zugunsten einer europäischen Staatlichkeit beenden wollten. Das Demokratiedefizit des Parteienstaates schlage auch auf die Europäische Union durch und verstärke deren demokratische Mängel, die aus der „exekutivistischen Struktur“ folgen. 218 Das Bundesverfassungsgericht hat den Maastricht-Vertrag gebilligt und festgestellt, dass er keinen europäischen Bundesstaat begründet. Der Vertrag über die Wirtschafts- und Währungsunion sei mit dem im Grundgesetz normierten Demokratieprinzip vereinbar. Die Richter setzten aber Grenzen für die Gemeinschaftsorgane und forderten mehr Rechte für das Europäische Parlament, dessen Einfluss auf die 216 217 218

25*

Vgl. Grande (1997), S. 53. Wehner (1992), S. 29. Vgl. Schachtschneider (1999), S. 216 f.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Politik und die Rechtsprechung der Europäischen Gemeinschaft wachsen sollte. Die vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auf staatliche Organe müsse auch im Staatenverbund gesichert werden. Außerdem hat das Bundesverfassungsgericht erneut darauf hingewiesen, dass Hoheitsakte der Europäischen Gemeinschaft der (beschränkten) verfassungsrechtlichen Kontrolle unterliegen. 219 Die parlamentarische Demokratie ist durch die Europäische Union geschwächt worden, weil sie kein parlamentarisch-demokratisches System ist und die autonomen Entscheidungsspielräume der politischen Systeme der Mitgliedstaaten eingeschränkt hat. 220 Während die Europäische Gemeinschaft nur ein Zweckverband war, ist die Europäische Union nach den Vertragsänderungen von Maastricht und Amsterdam ein Herrschaftsverband mit umfassenden Aufgaben. Fast jedes Politikfeld kann unter dem Postulat „einer immer engeren Union der Völker Europas“ (Präambel des EU-Vertrages) in die Zuständigkeit der Europäische Union einbezogen werden. Es kann deshalb kein Zweifel darüber bestehen, dass sich die Europäische Union auf dem Wege zur Staatsbildung befindet. Die nationalen Parlamente nehmen an der Willensbildung und Entscheidungsfindung der Europäischen Union nicht teil. Nur bei Vertragsänderungen findet ein förmliches Beschlussverfahren statt. Die Präjudizierung durch den erreichten europäischen Konsens ist aber so groß, dass nur noch Zustimmung oder Ablehnung möglich ist. Bei der Umsetzung der Rechtsakte der Union in nationales Recht können die Mitgliedsstaaten kaum noch materielle Regelungen durchsetzen. Die Europäische Union ist ein bürokratischer Herrschaftsverband, der auch nach der Ausweitung der Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments keiner direkten parlamentarischen Kontrolle unterworfen ist. Die Europapolitik wird von den nationalen und europäischen Bürokratien verwaltet und geplant. Die Kommission hat das Vorlagemonopol für die Entscheidungen. Im Ministerrat beraten die einzelnen Regierungsvertreter so lange, bis die für die Entscheidung erforderliche Einstimmigkeit oder qualifizierte Mehrheit erreicht ist. Die Kommissare werden von den Regierungen der Mitgliedsstaaten im gegenseitigen Einvernehmen vorgeschlagen und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments von den Regierungen der Mitgliedsstaaten ernannt. Sie sind gewissermaßen Entsandte der Regierungen der Mitgliedsstaaten und haben kein parlamentarisches Mandat. Der politische Adressat der Kommissare sind über den Ministerrat die Regierungen der Mitgliedsstaaten, die die Entscheidungskompetenz besitzen. Die Staats- und Regierungschefs bilden den Europäischen Rat, der erst durch den EU-Vertrag in die Organstruktur der Europäischen Gemeinschaft eingebunden wurde. Die Mitgliedsstaaten haben in diesem Gremium das gleiche Stimmrecht. Er „gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest“ (Artikel 4 EUVertrag). Er besitzt die eigentliche Entscheidungsmacht, symbolisiert die Stellung 219 220

Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 45 ff. Zu den folgenden Ausführungen vgl. Lepsius (2000), S. 332 ff.

V. Probleme der Europäischen Union und Lösungsansätze

389

der Mitgliedsstaaten als „Herren der Verträge“, repräsentiert nach außen ein politisch geeintes Europa und nach innen eine europäische Wertegemeinschaft. Der Konsens der Regierungschefs lässt die bürokratisch verwaltete Europäische Gemeinschaft zur Europäischen Union werden. Der Europäische Rat hat gegenüber dem Europäischen Parlament nur eine Berichtspflicht. Seine Position wird durch die gemeinsame Außen- und Verteidigungspolitik sowie die gemeinsame polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit der EU-Staaten gestärkt, weil diese Politikbereiche auf der unmittelbaren Regierungskooperation beruhen. Sie sind nicht vergemeinschaftet, bedienen sich aber der Infrastruktur der Kommission. Die demokratische Legitimation der Europäischen Union wird mit der demokratischen Verfassung der Mitgliedsstaaten begründet, deren Regierungen ein parlamentarisches Mandat besitzen. Das Regierungshandeln im Ministerrat und im Europäischen Rat erfolgt in Interaktion mit anderen Regierungen nach Kriterien, die nicht nur den nationalstaatlichen Interessen folgen. Deshalb wird zur Legitimation der Entscheidungen grundsätzlich das Einstimmigkeitsprinzip gefordert. Die Rechtfertigung des Mehrheitsprinzips setzt eine höherrangige Solidaritätsnorm voraus. Die Teilnahme zahlreicher formeller und informeller Gremien, Ausschüsse und Interessenvertreter an der Willensbildung kann zu einem punktuellen Konsens führen, aber die parlamentarische Legitimität von Entscheidungen nicht ersetzen. Das Europäische Parlament bleibt trotz erheblicher Erweiterung der Kompetenzen nachrangig gegenüber der Kommission, dem Ministerrat und dem Europäischen Rat. Es repräsentiert nicht das Volk der Gemeinschaft, sondern die Völker der Mitgliedsstaaten und kann deshalb die demokratische Legitimation der Europäischen Union zwar verbessern, die Kompetenzkompetenz der Mitgliedsstaaten aber nicht verdrängen. Die input-orientierte Legitimation im Sinne von Scharpf kommt für die Entscheidungen der Europäischen Union nicht in Betracht, weil die bei unterschiedlichen Interessen erforderliche „solidarische Identität“ der Europäer ebenso fehlt wie politische Kommunikationsprozesse und vermittelnde Strukturen, durch die ein „Volkswille“ in effektive Politik umgesetzt werden kann. Die output-orientierte Begründung stützt sich auf die gemeinwohlorientierte „Richtigkeit“ von Entscheidungen und die Effektivität von Problemlösungen. Damit können politische Entscheidungen legitimiert werden, die sich für alle positiv auswirken. Erforderlich ist nur eine schwache Wir-Identität, die lediglich bestimmt, wer dazu gehört und wessen Interessen deshalb zu berücksichtigen sind. Bei Umverteilungsmaßnahmen, die nicht dem Gerechtigkeitskriterium der Äquivalenz entsprechen (etwa Kriterien der Bedürftigkeit oder der Gleichheit) müssen solidarische Orientierungen vorausgesetzt werden, die in der Europäischen Union (noch) fehlen. Die auf sich allein gestellte Output-Legitimation ist nur schwach begründet. Die institutionellen Strukturen der Union berücksichtigen aber so viele Vetopositionen mit unterschiedlichen Interessen, dass nach Scharpf die tatsächlich beschlossenen Maßnahmen der positiven Integration den Kriterien der Output-Legitimation in vollem Umfang gerecht wer-

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

den. 221 Die Schwäche der europäischen Handlungsfähigkeit besteht für ihn in der Diskrepanz zwischen den an die europäische Politik adressierten Erwartungen und ihrer tatsächlichen Problemlösungsfähigkeit. Vorerst seien in den Bereichen keine Fortschritte zu erwarten, in denen gravierende Interessenkonflikte bestehen, oder in denen einheitliche europäische Lösungen exorbitante Veränderungskosten hätten. Konflikte würden sich vor allem zwischen armen und reichen Ländern sowie zwischen Ländern mit stark unterschiedlichen Strukturen ergeben. Die Aussichten für eine Problemlösung seien gerade in den Bereichen schlecht, in denen sich auf nationaler Ebene die negativen Folgen der ökonomischen Integration am stärksten auswirkten: Beschäftigungs- und Sozialpolitik, Umverteilungspolitik, Arbeitsbeziehungen und Umweltschutz. Deshalb sei nicht damit zu rechnen, dass die als Folge der Schaffung transnationaler und globaler Märkte auf nationaler Ebene verloren gegangene Handlungsfähigkeit der Politik auf europäischer Ebene zurückgewonnen werden könne. 222 Ellwein und J. J. Hesse heben die folgenden ungelösten Probleme der Politik der Europäischen Union hervor: Degeneration wichtiger EU-Aktivitäten wie der Agrar- und Regionalpolitik, Missverhältnis bei der Lastenverteilung, Ausblenden zahlreicher Tabus und „Zudecken“ durch finanzielle Kompensationen, ungenügende Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, hilflose außenpolitische Bemühungen, schamlose Nord-Süd-Umverteilungspolitiken, von nationalen Interessen geprägte und konzeptionslose Politik gegenüber den früheren Staaten des Warschauer Paktes. 223 Ott beanstandet die Unfähigkeit, einen angemessenen Verbraucher- und Gesundheitsschutz gegen mächtige Lobbyisten durchzusetzen. 224 Die Problemlösungsfähigkeit der europäischen Mehrebenenpolitik wird aber nach den vorliegenden empirischen Untersuchungen unterschiedlich beurteilt.225 Die europäische Politik ist viel mehr als die nationale das Ergebnis richterlicher Rechtsfortbildung. Die rechtlichen Normen der „negativen Integration“ 226 können 221 Greven vermutet, dass Scharpf „durch die Verschiebung des normativen Akzentes von der Beteiligungs- auf die Akzeptanzebene seinem eigenen kritischen Urteil über die Demokratiefähigkeit der Europäischen Union teilweise zu entkommen“ versucht. Schon frage die nächste Generation, ob überhaupt ein Problem der Demokratie oder nicht nur ein Problem der Demokratietheorie vorliege. Der Weg zu mehr Demokratie könne nur vom politischen Engagement einer bürgerlichen Demokratiebewegung ausgehen. Vgl. Greven (1998), S. 255. Für Abromeit besteht das eigentliche Defizit der europäischen Demokratisierungsdiskussion in der Unsicherheit darüber, was Demokratie im Kern darstellt und wozu man sie braucht. Erst nach Klärung dieser Fragen sei es möglich, über den „nicht, halb, quasi oder sonstwie demokratischen Status der Europäischen Union“ zu befinden und Demokratisierungsvorschläge zu beurteilen. Das europäische Demokratiedefizit sei nicht zuletzt ein Theoriedefizit. Vgl. Abromeit (2003), S. 51. 222 Vgl. Scharpf (1998 a), S. 86 ff., 94, 97 f.; (1999), S. 17, 31, 81 f., 171; (2000), S. 349 f. 223 Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 47. 224 Vgl. Ott (2001), S. 112. 225 Vgl. Scharpf (1999), S.107. Zur Analyse der Problemlösungsfähigkeit der EU in den einzelnen Politikbereichen vgl. Scharpf (1998 d). 226 Die Begriffe „negative“ und „positive Integration“ hat Tinbergen in die Integrationsforschung eingeführt. Mit „negativer Integration“ wird die Abschaffung von Regeln bezeichnet,

V. Probleme der Europäischen Union und Lösungsansätze

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vom Europäischen Gerichtshof und der Kommission prinzipiell ohne die politische Mitwirkung des Ministerrats und des Europäischen Parlaments definiert und durchgesetzt werden. Der Gestaltungsspielraum der nationalen Politik wird durch das Verbot aller Regelungen beschränkt, welche die einheimische Wirtschaft vor ausländischen Konkurrenten schützen oder den grenzüberschreitenden Verkehr mit Waren, Dienstleistungen oder Kapital behindern. Richterliche Entscheidungen haben gegenüber politischen Entscheidungen den Vorteil, dass sie zunächst nur für und gegen die beteiligten Prozessparteien wirken. Deshalb ist ihre Wahrnehmbarkeit gering und Widerstand gegen sie schwer zu mobilisieren. Dagegen muss die „positive Integration“ vom Ministerrat und dem Europäischen Parlament förmlich beschlossen werden. Solche Entscheidungen können leicht blockiert werden. Der Erfolg hängt bei der „positiven Integration“ vor allem von der Fähigkeit europäischer Politiker ab, Lösungen zu entwerfen, die keinen massiven Widerstand hervorrufen. 227 Für M. G. Schmidt besteht ein fundamentaler Widerspruch: Einerseits ist infolge der Globalisierung die effektive Problemlösung ober- und außerhalb des Nationalstaates zu suchen. Andererseits ist demokratische Legitimation unverzichtbar, aber ober- oder außerhalb des Nationalstaates (noch) nicht verfügbar. 228 Scharpf befürchtet, dass eine Stärkung der internen Willensbildung in den Nationalstaaten zu einer Verringerung der in Verhandlungen erreichbaren Wohlfahrt führen könnte. 229 2. Lösungsansätze Die Beseitigung des Demokratiedefizits der Europäischen Union erfordert nach Scharpf ein kompetitives europäisches Parteiensystem, europäische Medien, europaweite politische Kontroversen und eine demokratisch verantwortliche europäische Regierung. Außerdem setze die demokratische Legitimität eine kollektive Identität und öffentliche Diskurse über gemeinsame Interessen und gerechte Verteilungsregeln auf der Grundlage der kollektiven Identität voraus. Die Europäer seien noch weit von einer kollektiven Identität entfernt, die es rechtfertigen würde, Mehrheitsentscheidungen auch bei Konflikten zwischen wichtigen nationalen Interessen zu legitimieren. Bis auf weiteres spreche viel dafür, die aus transnationalen Interaktionen resultierenden Entscheidungen mit nichtmajoritären Legitimitätskonzepten (wie der technischen Expertise oder der Autorität des Rechts) zu begründen oder von der Legitimität demokratisch gewählter nationaler Regierungen abzuleiten. Die technische Expertise könne nur die Auswahl der besten Mittel in Situationen legitimieren, in denen die Ziele nicht umstritten sind. Die Autorität des „autonomen die das Funktionieren eines integrierten Raumes behindern, während „positive Integration“ die Schaffung von neuen oder die Veränderung existierender Instiutionen betrifft. Vgl. Jachtenfuchs (1998), S. 238. 227 Vgl. Scharpf (1999), S. 31, 81 f., 171. 228 Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 210. 229 Vgl. Scharpf (1993 a), S. 174 ff.

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Rechts“ setze einen normativen Konsens voraus. Die indirekte demokratische Legitimität habe den Nachteil, dass sie die Europäische Union in ihrer derzeitigen Form eines intergouvernementalen Verhandlungssystems fortsetze. „Normativ überzeugende, praktisch wirksame und politisch machbare Lösungen“ seien nirgendwo in Sicht. Man könne nur hoffen, dass Fortschritte bei der politischen Integration die politische Verantwortlichkeit der Europäischen Kommission und das politische Gewicht des Europäischen Parlaments erhöhen. Einige rechtliche Beschränkungen der negativen Integration sollten gelockert werden, damit die Mitgliedsstaaten mehr Kontrollmöglichkeiten besitzen. 230 Die Aufgaben-, Finanzierungs- und Verwaltungsverantwortung sollten möglichst in einer Hand bleiben. Scharpf schlägt mehrere demokratieverträgliche Koordinationsformen vor, die auch bei einem föderalistischen Staatsaufbau von Bedeutung sind. 231 A. Benz empfiehlt eine Kombination unterschiedlicher Repräsentationsformen, „die mittels Funktionsdifferenzierung nur lose gekoppelt werden“. Entsprechend dem unterschiedlichen Grad der Europäisierung in den einzelnen Politikbereichen könnten auch die Beteiligungs- und Entscheidungsrechte eher auf parlamentarische, intergouvernementale oder assoziative Institutionen übertragen werden. 232 Nach Auffassung von Ellwein und J. J. Hesse wäre die Union stärker, wenn sie über weniger, dafür aber eindeutigere Kompetenzen verfügte. 233 Hrbek hält es für sinnvoll, mit „Europäische Union“ nicht das Ziel des Integrationsprozesses, sondern die integrationspolitische Daueraufgabe zu bezeichnen, die ständig neu definiert werden müsse. 234 Reeh möchte mit einer vertraglich vereinbarten Einbindung der nationalen Parlamente in die Ausübung des Vetorechts die Autorität und Legitimität von Entscheidungen der Europäischen Union stärken und die demokratischen Strukturen der Mitgliedsländer gegen eine Aushöhlung schützen. Sein Vorschlag sieht vor, dass alle nach dem Mehrheitsprinzip getroffenen Ratsentscheidungen durch eine deutliche Parlamentsmehrheit verhindert werden können. Es sei zu erwarten, dass diese Regelung die Unterstützung der Europäischen Union durch die nationalen Parlamente erhöht und die europapolitische Diskussion in den Parlamenten verstärkt. 235 Dahrendorf sieht einen großen Spielraum für Ausschüsse und Kommissionen der nationalen Parlamente bei der Prüfung von Entscheidungen auf internationaler Ebene. 236 Kaiser will die Position des nationalen Parlaments durch Informationen in Vorstufen der Entscheidung, durch Beteiligung von Beauftragten des Parlaments an Verhandlungen und durch Ombudsmänner stärken, die Einblick in alle Phasen nationaler Entscheidungsprozesse erhalten. 237 A. Benz will allen Parlamenten in der 230 231 232 233 234 235 236 237

Vgl. Scharpf (2000), S. 348 ff. Vgl. Scharpf (1993 a), S. 177 ff. Vgl. A. Benz (1998 b), S. 359 f., 364. Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 171. Vgl. Hrbek (1987), S. 195. Vgl. Reeh (1998), S. 148, 151 ff. Vgl. Dahrendorf (2002), S. 52. Vgl. Kaiser (1996), S. 324.

V. Probleme der Europäischen Union und Lösungsansätze

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Europäischen Union das Recht einräumen, im Europäischen Rat oder Ministerrat Entscheidungsvorschläge einzubringen. 238 Wie andere politische Systeme ist auch die Europäische Union auf Loyalitäten angewiesen, die nicht kurzfristig konditioniert sind, sondern „diffuse Unterstützung“ darstellen. Nach Auffassung von Kielmannsegg kann die Europäische Union ihre Probleme ohne eine zustimmungsfähige Verfassung nicht lösen. Eine demokratische Verfassung mache aus der Europäischen Gemeinschaft aber noch keine europäische Demokratie. Die Europäische Union brauche demokratische Legitimität, sei aber nur sehr begrenzt „demokratiefähig“. Die Verfassung soll so konzipiert werden, dass sie eine Form des vernünftigen Umgangs mit diesem Dilemma darstellt. Auf der europäischen Ebene müsse das föderale Prinzip stärker sein als das demokratische. 239 Wie kann der europäische Integrationsprozess bei Beibehaltung des Einstimmigkeitsprinzips Fortschritte erzielen, wenn einzelne Mitgliedsstaaten einheitlichen Regelungen nicht zustimmen? Diese schon immer zentrale Frage gewinnt durch die Mitgliedschaft osteuropäischer Länder noch an Bedeutung. Unterschiedliche Auffassungen gibt es nicht nur über einzelne Maßnahmen, sondern auch über die anzustrebende Integration und die Gemeinschaftsziele. Überdies sind die Unterschiede im wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsstand, im Rechts-, Staats-, Wirtschafts- und Verwaltungssystem, in kulturellen Traditionen und historisch geprägten Vorurteilen zu berücksichtigen. Ein Ansatzpunkt zur Problemlösung ist die Vorstellung vom „zweistufigen Europa“. 240 Weinstock erläutert seine Vorstellungen mit einem Schiffskonvoi: „Das Ziel des Konvois ist dasselbe. Die Geschwindigkeiten sind unterschiedlich, die Ankunftszeiten ebenfalls. Sicht- oder Funkkontakt ist geboten, ... sonst schwimmt jeder auf eigene Faust. Vor- und Nachhut gehören definitorisch zum Konvoi, der gemeinsamen Kurs hält. Der Flottenverband muss die Einheit wahren.“ 241 Die abgestufte Integration soll keine Alternative zu herkömmlichen Integrationsstrategien sein, sondern das Entscheidungsspektrum um eine bislang ausgesparte Denkfigur ergänzen und erweitern. 242 Zur Anhebung des Schutzniveaus beim Umweltschutz und zur Verringerung eines Deregulierungswettbewerbs fordert Scharpf eine Harmonisierung produktionsVgl. A. Benz (1998 b), S. 359. Vgl. Kielmannsegg (1996), S. 50 f., 58 f., 66. Ähnliche Vorstellungen hat Habermas entwickelt: Die Europäische Union müsse von der bisherigen Grundlage internationaler Verträge auf eine „Charta“ in der Art eines Grundgesetzes umgestellt werden. Dieser Übergang von intergouvernementalen Vereinbarungen zu einem verfassten politischen Gemeinwesen müsse auf einer gemeinsame Praxis der Meinungs- und Willensbildung beruhen, „die sich aus den Wurzeln einer europäischen Bürgergesellschaft speist und in einer europaweiten Arena entfaltet“. Diese Legitimationsbedingung sei heute offensichtlich noch nicht erfüllt. Vgl. Habermas (1998), S. 151. 240 Vgl. Scharpf (1999), S. 154 und (1996), S. 124. 241 Weinstock (1984), S. 350. 242 Vgl. Weinstock (1984), S. 368. 238 239

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D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

und standortbezogener Regelungen auf europäischer Ebene, aber nicht einen einzigen, einheitlichen Standard. Für Länder mit einem hohen wirtschaftlichen Entwicklungsstand könne ein anspruchsvollerer Standard gelten als für Länder mit einem niedrigen Entwicklungsstand. Es wird angenommen, dass eine Vereinbarung über zweistufige Standards leichter möglich sei als ein Einvernehmen über einheitliche Standards. Trotz unterschiedlicher Regelungen sei auf diese Weise mehr Umweltschutz erreichbar. 243 Scharpf hält auch eine Vereinbarung in der Sozialpolitik für möglich, die den „kompetitiven Sozialabbau“ verhindert, ohne die unterschiedlichen Leistungssysteme anzugleichen. Es soll zunächst nur vereinbart werden, dass die gesamten Sozialausgaben eines Landes nicht unter einen unteren Schwellenwert absinken dürfen, der von der relativen Wohlstandsposition (gemessen mit dem Anteil der Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt) eines Landes abhängt. Die institutionelle Heterogenität zwischen den nationalen Sozialsystemen soll später verringert werden. Im ersten Schritt könne eine prinzipielle Einigung über die zukünftigen Konturen europäischer Sozialsysteme erreicht werden. Die Konturen einer solchen Einigung seien bereits erkennbar. Der zweite Schritt soll zu einer engeren Zusammenarbeit zwischen den Ländern führen, die ähnliche Sozialsysteme haben. Es wird angenommen, dass langfristig eine größere institutionelle Konvergenz aller Mitgliedsstaaten erreichbar sei, wenn die Reformdiskussion von der Kommission organisiert wird. 244

VI. Probleme der internationalen Kooperation außerhalb der Europäischen Union und Lösungsansätze 1. Probleme Die in der Europäischen Union schon bestehenden Koordinationsprobleme verschärfen sich auf globaler Ebene. 245 Für die Entwicklungstendenzen nach dem Kalten Krieg sind Globalisierung, Internationalisierung, wachsende Interdependenz und Verflechtung kennzeichnend. Jede Demokratie ist heute Mitglied in einer verwirrenden Vielfalt von Organisationen. Dazu gehören universelle Institutionen (wie Vereinte Nationen, Weltbank oder Internationaler Währungsfonds), funktionale Organisationen (wie OECD und Internationale Atomenergie-Organisation) und Organisationen für bestimmte technische Aufgabengebiete. Diese Institutionen sind das Ergebnis einer Kooperation auf vielen Sachgebieten. Die von internationalen und nationalen Bürokratien kooperativ vorbereiteten Entscheidungen entstehen in einem komplizierten Verhandlungsprozess zwischen den Regierungen, den Parlamente (geschweige denn Wähler) kaum durchschauen können. Die Parlamente können bei der Ratifizierung von internationalen Verträgen auch keine Änderungen mehr 243 244 245

Vgl. Scharpf (1999), S. 153 ff. Vgl. Scharpf (1999), S. 156 ff. Vgl. Habermas (1998), S. 157.

VI. Probleme der internationalen Kooperation außerhalb der Europäischen Union 395

durchsetzen. Eine ähnliche Situation ergibt sich bei „internationalen Regimen“ (zum Beispiel Welthandelsregime, Umweltregime, Nichtverbreitungsregime), die oft mit internationalen Organisationen verbunden sind, aber über sie hinausgehen. Hier wirken staatliche Akteure auf bestimmten Sachgebieten zusammen, deren Erwartungen in Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsprozessen konvergieren. Der Wohlfahrtsgewinn, der mit dieser Entwicklung erreichbar ist, ist mit einer Verringerung der Mitbestimmung des Volkssouveräns verbunden. 246 Regime stellen keine hohen Anforderungen an die Kooperationsbereitschaft der beteiligten Akteure, weil sie meist als rationale Egoisten konzipiert werden, „die nicht im Schatten einer übergeordneten Hierarchie agieren“. 247 Die Vereinten Nationen (UNO) sind eine lockere Staatengemeinschaft. Sie sind nach dem Zweiten Weltkrieg gegründet worden, um weitere Kriege zu verhüten. Die Mitgliedsstaaten weisen in verschiedener Hinsicht erhebliche Unterschiede auf: Bevölkerungsgröße und -dichte, Legitimationsstatus und Entwicklungsstand. In der Vollversammlung haben alle Staaten je eine Stimme, während die Zusammensetzung des Sicherheitsrats den tatsächlichen Machtverhältnissen Rechnung tragen soll. Die Aufgabe der Friedenssicherung war von Anfang an mit dem Versuch der politischen Durchsetzung von Menschenrechten verbunden. Inzwischen sind Probleme der Umweltsicherung hinzugekommen. Die nationalen Regierungen sind nach der Satzung zur Einhaltung der Menschenrechte, zur gegenseitigen Achtung ihrer Souveränität und zum Verzicht auf militärische Gewaltanwendung verpflichtet. Die UNO besitzt kein Gewaltmonopol. Sie kann weder über einen ständigen, von allen Mitgliedern anerkannten Internationalen Strafgerichtshof noch über eigene Streitkräfte verfügen; sie kann aber Sanktionen verhängen und Mandate für die Durchführung humanitärer Interventionen erteilen. 248 Die Fortschritte der GATT- und WTO-Verhandlungen haben zu einer Liberalisierung der Märkte für Güter und Dienste geführt und eine weltweite Senkung von Zöllen und Mengenbeschränkungen bewirkt. Die Deregulierungs- und Privatisierungspolitik hat von den Vereinigten Staaten über Großbritannien die gesamte OECDWelt beeinflusst. Neue Finanzmärkte, technische Innovationen und multinationale Unternehmen haben die Bedeutung nationaler Kapitalverkehrskontrollen so stark verringert, dass das Finanzkapital jetzt weltweit mobil ist. Der Wettbewerb zwischen den Staaten um mobile Produktionsfaktoren hat erheblich zugenommen. 249 Der Standortwettbewerb zwingt die Unternehmen, auf die veränderten Bedingungen zu reagieren und schränkt die Gestaltungsmöglichkeiten der Staaten ein. Eine Abwanderung von Sachkapital verringert die Steuerbasis ebenso wie die Lohn- und Beschäftigungschancen der Arbeitnehmer. In der Geld- und Finanzpolitik wird der Bewegungsspielraum der nationalen Politik durch die Finanzmärkte eingeengt, die 246 247 248 249

Vgl. Kaiser (1996), S. 322 f. Vgl. Jachtenfuchs (1998), S. 240 f. Vgl. Habermas (1998), S. 159 f. Vgl. Scharpf (1999), S. 43 ff.

396

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

nun vollständig liberalisiert sind. Eine einseitige Erhöhung der Steuern auf Kapitalerträge kann zu massiver Kapitalflucht führen. Bei einer expansiven Lohnpolitik müssen die Gewerkschaften mit einem Rückgang der Beschäftigung rechnen, weil Kapital ins Ausland abwandert. 250 Auch in anderen Politikbereichen haben sich die Erfolgsaussichten der nationalen Politik verringert, weil der Nationalstaat in ein immer dichteres Netz transnationaler Interdependenz eingebettet wurde: Migration, Terrorismus, Kriminalität und Umweltverschmutzung. 251 Der Standortwettbewerb der nationalen Regierungen ähnelt nach Auffassung von Scharpf einem nicht-kooperativen Gefangenendilemma. Probleme, die auf der Ebene der Nationalstaaten nicht mehr gelöst werden können, könnten unter Kontrolle gebracht werden, wenn es dem politischen System gelänge, den Aktionsradius so auszudehnen, dass er das Handlungsfeld der Akteure abdeckt. Verhandlungsprozesse sind aber mit hohen Transaktionskosten verbunden und können Probleme nicht effektiv bearbeiten, bei denen das Konfliktpotenzial zwischen den Verhandlungsparteien hoch ist. 252 Etwa ein Drittel des Welthandels vollzieht sich heute innerhalb von großen, international operierenden Unternehmen, die sich zunehmend in Form internationaler strategischer Allianzen vernetzen. Diese Unternehmen können belastenden staatlichen Maßnahmen besonders leicht durch Verlagerung von Produktionsanlagen in das Ausland ausweichen. Sie spielen bei der Verschärfung des Standortwettbewerbs zwischen den Nationalstaaten eine bedeutende Rolle und können deshalb von den nationalen Regierungen Entgegenkommen erwarten. 253 Den weltweit operierenden Unternehmen stehen die nationalen Kartellbehörden ziemlich hilflos gegenüber. Es wird sogar behauptet, dass die multinationalen Konzerne mehr Einfluss auf die politischen Rahmenbedingungen hätten als die nationalen Parlamente und Regierungen. Koch sieht in den Nationalstaaten nur noch Spielbälle der Wirtschaftsmächte, die keime staatlichen Grenzen mehr kennen. 254 Obwohl sich ein erheblicher Souveränitätsverlust der Nationalstaaten ergeben hat, kann von einem generellen Bedeutungsverlust der Regierungen keine Rede sein. Sie besitzen noch immer eine erhebliche Macht über ihre Bürger, die sie aber oft nur in aktiver Zusammenarbeit mit anderen Staaten, den eigenen Regionen und Kommunen sowie mit transnationalen Gruppen und Verbänden ausüben können. Die Globalisierung führt zu neuen Forderungen und Möglichkeiten der Wiederbelebung lokaler Identitäten. Manchmal bringt sie über die nationalen Grenzen hinweg neue wirtschaftliche und kulturelle Regionen hervor. Diese unterschiedlichen Bewegungen beeinflussen die Stellung und die Macht von Staaten auf der ganzen 250 251 252 253 254

Vgl. Siebert (2000), S. 25 ff., 30 ff. Vgl. Scharpf (2000), S. 336 f., 339; Schulze (1996), S. 44. Vgl. Scharpf (2000), S. 339 ff. Vgl. Willems (2002), S. 31. Vgl. Butterwegge (2001), S. 67.

VI. Probleme der internationalen Kooperation außerhalb der Europäischen Union 397

Welt. Die Globalisierung stellt ein komplexes Bündel von Prozessen dar, auf die ökonomische und politische Faktoren einwirken. 255 Seit der Mexiko-Krise 1994 und den wirtschaftlichen Schwierigkeiten in Südostasien ist die Regulierung der Finanzmärkte zu einem der bedeutendsten Probleme geworden. Von den täglichen Devisengeschäften stehen nur 5 Prozent mit Handel und anderen ökonomischen Transaktionen in Zusammenhang. Die restlichen 95 Prozent sind Spekulations- und Arbitragegeschäfte. Hunderte Milliarden USDollar können ein Land an einem Tag verlassen. Die spekulativen Kapitalbewegungen verzerren die Marktsignale und gefährden die Währungsstabilität. Die Zentralbanken besitzen nicht genügend Reserven, um dem Druck der Spekulanten standzuhalten, die auf die Abwertung schwacher Währungen setzen. 256 Ein großes ungelöstes Problem sind auch die weltweiten Ungleichheiten. Etwa ein Viertel der Weltbevölkerung lebt in Ländern, deren Wohlstand sich erhöht hat. 30 Prozent der Weltbevölkerung lebt unter der Armutsgrenze, die einem Einkommen von einem US-Dollar pro Tag entspricht. Kleine reiche Eliten verdienen ihr Geld ganz unverhohlen mit Geldwäsche, Waffenhandel oder Drogenschmuggel. Hinzu kommen die ökologischen Risiken. Die Problemlösung wird durch unterschiedliche Auffassungen über die Bedeutung ökologischer Risiken erschwert. Es fehlen überzeugende Strategien für den Übergang von einer agrarischen zu einer industriellen Wirtschaft. 257 Da die tropischen Regenwälder, biologische Vielfalt, Atmosphäre und Meere keinen Preis haben, wird der Raubbau an diesen Ressourcen durch die Liberalisierung der Märkte verstärkt. 258 Die Industrieländer betreiben eine koloniale Handelspolitik, die die Armut regional erhöht und weltweit den Trend zur Ungleichheit verstärkt. Die Dritte Welt fordert seit Jahren Zugang zu den Märkten der Industrieländer für ihre Agrarprodukte. Trotz verbaler Zustimmung zu dieser Forderung wird durch hohe Zölle und Handelsbarrieren für landwirtschaftliche Rohstoffe und verarbeitete Nahrungsmittel ein künstlicher Wettbewerbsnachteil für die Entwicklungsländer geschaffen. Produkte der Nahrungsmittelindustrie aus diesen Ländern werden im Durchschnitt mit dreimal so hohen Zöllen belastet wie vergleichbare Produkte aus Industrieländern. Dadurch wird der Aufbau einer auf nationalen Rohstoffen basierenden Industrie in den Entwicklungsländern systematisch behindert. Einen großen Schaden verursachen auch die Exportsubventionen der Europäischen Union, die sich 2001 auf knapp 10 Milliarden Euro beliefen. Durch Subventionen können die Industrieländer trotz höherer Produktionskosten ihre Produkte zum niedrigeren Weltmarktpreis in die Dritte Welt exportieren und die dortige Landwirtschaft erschweren. Die doppelte Moral der Industrieländer ist auch bei der Industrieproduktion erkennbar. Die Importzölle für Industrieprodukte der Entwicklungsländer sind im Schnitt viermal so hoch wie für die 255 256 257 258

Vgl. Giddens (1999), S. 43 ff. Vgl. Giddens (1999), S. 172 f. Vgl. Giddens (1999), S. 177. Vgl. Bode (2003), S. 224.

398

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

Importe aus anderen Industrieländern. Die durch den Protektionismus der Industrieländer der Dritten Welt entstehenden Kosten werden auf 100 Milliarden Dollar jährlich geschätzt. Die gesamte internationale Entwicklungshilfe ist nur halb so hoch.259 Für die Entwicklungsländer geht es nicht mehr um die Frage, ob sie sich modernisieren wollen oder eine traditionelle Kultur der Armut, Beschaulichkeit und Muße erhalten wollen, weil sie durch Verbesserungen der medizinischen Versorgung längst partiell modernisiert sind. Das dadurch bewirkte Bevölkerungswachstum führt zu einem zunehmenden Massenelend, wenn die wirtschaftliche Entwicklung nicht vorangetrieben wird. Die Zusammenarbeit mit den westlichen Industrieländern kann den Entwicklungsprozess in den Ländern Asiens, Lateinamerikas und Afrikas fördern. Das Dilemma der Zusammenarbeit liegt in der Ambivalenz des Entwicklungsprozesses. Die westlichen Industrieländer übertragen nicht nur ein produktivitätssteigerndes „Know-how“, das zur Überwindung von Hunger und Elend unverzichtbar ist, sondern auch eine Verbrauchermentalität, die von der „Unersättlichkeit der Bedürfnisse“ bestimmt wird. Sie neigen zu einem ökonomischen Reduktionismus und einem auf Beherrschung angelegten Naturverständnis, leisten einer Trennung der Kulturbereiche Vorschub und fordern eine wachsende Rationalität der Mittel bei zunehmender Irrationalität der Zwecke. Deshalb hat die Zusammenarbeit erhebliche negative Auswirkungen: – Soziale Spannungen. Es werden Konsumerwartungen gefördert, die nur für einen kleinen Teil der Bevölkerung erfüllt werden können. – Ordnungspolitische Fehlleistungen. Sie ergeben sich durch die Neigung, das völlig ahistorisch verstandene Bild einer Marktwirtschaft auf die Situation eines Entwicklungslandes zu übertragen. – Umweltschäden. Dieses Problem ergibt sich durch das auf Beherrschung angelegte Naturverständnis. Dadurch erscheint das mystische Weltbild afrikanischer oder asiatischer Kulturen wieder in einem positiveren Licht. – Spannungen und Konflikte durch „Auseinanderfallen der Kulturbereiche“. Diese nach Auffassung von Bell typische Konsequenz des Modernisierungsprozesses kann den wirtschaftlichen Fortschritt hemmen. – Ungenügende Reflexion über entwicklungspolitische Ziele. Die Durchsetzung der instrumentellen Vernunft kann möglicherweise mit der Entwicklung einer sinnstiftenden Vernunft nicht Schritt halten. Die Erkenntnis der Kehrseiten des von westlichen Vorstellungen geprägten Modernisierungsprozesses kann zu Gegenbewegungen führen. Es besteht die Gefahr, dass unterschiedslos alles „Westliche“ als kulturzerstörend oder als „sündig“ verworfen wird, wie das gegenwärtig beim religiösen Fundamentalismus in islamischen Ländern der Fall ist. 260 259 260

Vgl. Bode (2003), S. 25 ff. Vgl. Sautter (1988), S. 362 ff.; Giddens (1995), S. 195.

VI. Probleme der internationalen Kooperation außerhalb der Europäischen Union 399

2. Lösungsansätze Durch die zunehmende Globalisierung werden die Staaten mehr oder weniger gezwungen, bei vielen Problemen zusammenzuarbeiten, weil sie nur mit globalen politischen Maßnahmen lösbar sind. Die zunehmende Interdependenz auf globaler Ebene vergrößert auch den Bereich der Situationen, in denen alle Staaten ähnliche Interessen haben. Die Sorge um die Umweltschäden ist heute weit verbreitet und wird wohl zur Vermeidung gravierender und irreversibler Schäden zu einer stärkeren Auseinandersetzung mit der Logik der durch keine Fesseln gebundenen wissenschaftlichen und technischen Entwicklung führen. Es besteht die Hoffnung, dass durch die daraus resultierende Humanisierung der Technik das noch weitgehend „instrumentelle“ Verhältnis des Menschen zu der gestalteten Umwelt stärker von moralischen Fragestellungen geprägt wird. 261 Die weltbürgerliche Solidarität kann sich nur auf den in den Menschenrechten ausgedrückten moralischen Universalismus und nicht auf den vergleichsweise festen Integrationsgrad einer staatlich organisierten Gemeinschaft mit eigener kollektiver Identität stützen. Der politischen Kultur der Weltgesellschaft fehlt die gemeinsame ethisch-politische Dimension, die für eine Identitätsbildung nötig wäre. 262 In der von Küng initiierten Weltethos-Diskussion geht es um legitime Differenz und kulturelle Toleranz. Das Weltethos ist zunächst nur ein notwendiges Minimum gemeinsamer humaner Werte, Maßstäbe oder Grundhaltungen trotz dogmatischer Unterschiede und Blockaden. Der Bericht der UN-Kommission für Weltordnung von 1995 fordert in allen Bereichen ein „Ethos der Nachbarschaft“.263 Habermas hofft, dass die öffentliche, diskursiv strukturierte Meinungs- und Willensbildung eine vernünftige politische Verständigung auch unter Fremden möglich macht. Da der demokratische Prozess schon dank seiner Verfahrenseigenschaften Legitimität verbürgt, könne er notfalls in die Lücken sozialer Integration einspringen und eine gemeinsame politische Kultur hervorbringen. Gegenüber dem traditionellen Bild des multikulturellen Diskurses entwirft er „das dynamische Bild einer fortgesetzten Konstruktion neuer Zugehörigkeiten, Subkulturen und Lebensstile“. Dieser Prozess werde durch interkulturelle Berührungen und multiethnische Verbindungen in Gang gehalten und verstärke die in nachindustriellen Gesellschaften ohnehin beVgl. Giddens (1995), S. 207 ff. Vgl. Habermas (1998), S. 162 f. 263 Vgl. Waschkuhn (2001), S. 188 f. Nach dem Bericht der Welt-Kommission für Kultur und Entwicklung beruht eine globale Bürgerkultur auf den folgenden ethischen „Säulen“: Menschenrechte und Verantwortlichkeiten, Demokratie und Zivilgesellschaft, Schutz der Minderheiten, Verpflichtung auf friedvolle Konfliktlösung und faire Verhandlungen, Gleichbehandlung der Generationen. Als dringend erforderlich werden Nachhaltigkeit und Zukunftsvorsorge gefordert, aber auch Tugenden der Gelassenheit und Besonnenheit. Kritisch äußert sich der evangelische Theologe Körtner: „Bleibt schon der Inhalt eines Weltethos bei Küng recht vage, so ist auch die These von einer ethischen Konvergenz aller Weltreligionen schlecht begründet.“ Körtner (2002), S. 81. 261 262

400

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

stehende Tendenz zur Individualisierung und zum Entwurf „kosmopolitischer Identitäten“. 264 Die Lösung der Probleme der Weltwirtschaft setzt nach Auffassung von Giddens eine kosmopolitische Demokratie voraus, 265 die drei Ziele erreichen soll: erstens die Schaffung des politischen Status von Weltbürgern, die der Weltorganisation nicht nur vermittels ihrer Staaten angehören; zweitens die Einrichtung eines mit den üblichen Kompetenzen ausgestatteten internationalen Strafgerichtshofs, dessen Urteile auch die nationalen Regierungen binden; drittens den Ausbau des Sicherheitsrats in eine handlungsfähige Exekutive. 266 Ein umfassenderes System globalen Regierens könnte nach Giddens die gleiche formale Struktur haben wie die Europäische Union: Ein Organ, in dem die Bevölkerung repräsentiert ist (das Parlament), ein administratives (die Kommission), ein zwischenstaatliches Forum (der Ministerrat) und föderale Gerichte (der Gerichtshof). Das Europäische Parlament könnte als Modell für das Weltparlament dienen. Die Abgeordneten sollen von den einzelnen Ländern direkt gewählt werden. Die Zahl der Abgeordneten eines Landes soll von der Größe der Bevölkerung abhängen. Außerdem soll die Einrichtung eines Wirtschaftlichen Sicherheitsrats innerhalb der Vereinten Nationen erwogen werden, weil die Lösung vieler Probleme (zum Beispiel die Regulierung der Devisenmärkte und der Umgang mit ökologischen Risiken) kollektives Handeln unter Beteiligung vieler Länder und Gruppen erfordert.267 Bei Entscheidungen des IWF und der WTO wird mehr Transparenz gefordert. Dazu gehören eine größere Öffentlichkeit der Sitzungen sowie Teilnahme- Redeund Antragsrechte für „Nichtregierungsorganisationen“. Diese Organisationen könnten wegen der unzureichenden demokratischen Kontrolle internationaler Entscheidungsprozesse eine wichtige „demokratische Brückenfunktion“ wahrnehmen, obwohl ihnen eine demokratische Legitimation fehlt. 268 Eine internationale Wettbewerbsordnung soll den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung und weltweite Kartelle verbieten. Fusionen von Großunternehmen sollen genehmigungspflichtig werden. 269 Die Gestaltung der internationalen Beziehungen muss von der Erkenntnis ausgehen, dass die moralischen Überzeugungen und Lebensziele der Menschen von Volk zu Volk unterschiedlich sind. Diese Unterschiede sind weltweit viel größer als in der Europäischen Union. Ein konfliktfreier internationaler Wirtschaftsverkehr kann nur bei gegenseitiger Anerkennung des Anderssein erreicht werden. Eine Weltwirt264 265 266 267 268 269

Vgl. Habermas (1998), S. 113 ff. Vgl. Giddens (1999), S. 171. Vgl. Habermas (1998), S. 160 f. Vgl. Giddens (1999), S. 168 ff., 176. Vgl. Bode (2002), S. 160 ff. Vgl. Nass (2002), S. 190.

VI. Probleme der internationalen Kooperation außerhalb der Europäischen Union 401

schaftsordnung muss deshalb an die Ordnungen der von ihr umfassten Volkswirtschaften anknüpfen und sich daran anlehnen. Es sind internationale Absprachen erforderlich, die es ermöglichen, auftretende Interessenkonflikte zu begrenzen sowie Partnerschaft und Kooperation zum gegenseitigen Vorteil zu fördern. 270 Young sieht die Problemlösung in einem dualen Rechtssystem, das aus einem allgemeinen System von Rechten besteht, die für alle die gleichen sind, und einem spezifischeren System von gruppenorientierten Rechten. 271 Dahrendorf glaubt, dass sich manche Probleme eher durch die internationale Ausweitung des Rechtsstaates lösen ließen, als durch scheinbar demokratische Institutionen in neuen, größeren politischen Räumen. Wer das Demokratieproblem durch Wahlen lösen will und dabei an europäische Regierungen oder gleich an eine Weltregierung denkt, sei ein Träumer. 272 Eine Demokratisierung wird in der nächsten Zeit nur Schritt für Schritt und nicht durch einen großen Wurf möglich sein. 273 Die Globalisierung führt gegenwärtig vor allem zur Institutionalisierung zwischenstaatlicher Kooperation. Deshalb lässt sich demokratische Legitimation nur über territorialstaatliche Institutionen herstellen. Sie erfordert vor allem eine stärkere Parlamentarisierung der Außenpolitik, damit die Gesellschaft mehr Einfluss auf die Exekutive in den Außenbeziehungen gewinnen kann. 274 Volksbefragungen bei wichtigen internationalen Verträgen würden die Regierungsvertreter schon im Vorfeld zwingen, den Volkswillen stärker zu berücksichtigen. 275 Es wird aber befürchtet, dass eine stärkere demokratische Beteiligung oder auch nur Kontrolle die Handlungsfähigkeit auf internationaler Ebene verringert, weil der Bürgerschaft die zur Identifikation mit größeren politischen Einheiten erforderlichen Fähigkeiten und Ressourcen fehlen. 276 Die globale Perspektive muss sich gegenüber dem regionalen Egoismus durchsetzen. Schulze schlägt deshalb vor, eine mit Macht ausgestattete, demokratisch legitimierte Instanz zu schaffen, die den politischen Prozess auf allen Ebenen unter dem Gesichtspunkt der globalen Verantwortungsgemeinschaft begleitet. Eine solche Instanz könne aber nur dann wirksam sein, wenn sie in allen wichtigen Demokratien existiert und weltweit koordiniert wird. 277 Hayek fordert ein „wahres internationales Recht“, das die Möglichkeiten der nationalen Regierungen beschränkt, einander zu schaden. Die höchsten gemeinsamen Regeln und die höchste Autorität sollten im Wesentlichen auf Verbote beschränkt sein, wenn die höchsten gemeinsamen Werte 270 271 272 273 274 275 276 277

Vgl. H. Hesse (1988), S. 199 f. Vgl. Klinger (1996), S. 423. Vgl. Dahrendorf (2002), S. 12. Vgl. Kaiser (1996), S. 327. Vgl. Weller (1999), S. 438; Bode (2003), S. 222. Vgl. Bode (2002), S. 166. Vgl. Rosa/Willems (1999), S. 458; Weller (1999), S. 415 ff. Vgl. Schulze (1996), S. 50 f.

26 Wulff

402

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

negativ sind. 278 Zur Vermeidung von Regierungsmaßnahmen, die für das Ausland nachteilig sind, hält H. Hesse die Entwicklung eines Ethos für notwendig, das „beggar-thy-neighbour-policies“ ausschließt. In Anlehnung an das Fairness-Prinzip von Rawls wird gefordert, internationale Vereinbarungen nur dann moralisch zu akzeptieren, wenn sie den am wenigsten entwickelten Ländern Vorteile bringen. Diesen Ländern soll gewissermaßen ein Vetorecht bei internationalen (multilateralen) Handelsvereinbarungen zuerkannt werden. 279 Siebert bezweifelt, dass sich die Globalisierungsprobleme durch Koordinierung nationaler Politiken lösen lassen. Er lehnt auch eine protektionistische Politik ab und hält das deutsche Konsensmodell für ungeeignet, mit dem weltwirtschaftlichen Umbruch fertig zu werden, weil sich allzu oft die Besitzstandswahrer durchsetzen. Stattdessen fordert er Reformen, die die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen verbessern. 280 Die Armutsbekämpfung in den Entwicklungsländern benötigt mehr finanzielle Unterstützung durch die Industrieländer, auch in der Form weiterer Schuldenerleichterung. Köhler fordert die Industrieländer auf, 0,7 Prozent ihres Bruttosozialprodukts für Entwicklungshilfe aufzuwenden. Den Handel verzerrende Subventionen müssten vor allem im Agrarbereich abgebaut werden. 281 Die EU sollte ihre Abschöpfungs- und Quotenregelungen aufheben und auf eine Politik verzichten, die mit Dumpingpreisen den Wettbewerb für einzelne Agrarprodukte völlig aus dem Gleichgewicht bringt. 282 Es müsse nicht nur die krasse Benachteiligung der Entwicklungsländer beim Zugang zu den Märkten der Industrieländer beseitigt werden, sondern auch die Diskriminierung dieser Länder bei der Mitbestimmung in den internationalen Institutionen. 283 Solidaritätsopfer fallen besonders schwer, wenn die Beteiligten nicht zu den geborenen Mitgliedern einer kulturell homogenen Gemeinschaft gehören. 284 Zur Lösung der Probleme, die sich durch spekulative Kapitalbewegungen ergeben können, hat der Finanzexperte George Soros vorgeschlagen, den Euro und den USDollar formal aneinander zu binden. Eine Alternative zum System fester Wechselkurse ist die Tobin-Steuer. Sie soll die reine Finanzspekulation abschrecken, den zur Finanzierung von Handel und direkten Investitionen nötigen Währungsumtausch aber nicht verhindern. Stark beachtet wurde auch die chilenische Problemlösung: InVgl. von Hayek (1981), S. 202. Vgl. H. Hesse (1988), S. 201 f., 206. 280 Vgl. Siebert (2000), S. 42 ff. 281 Vgl. Köhler (2003), S. 11. Die Quote der offiziellen Entwicklungshilfe liegt in Deutschland bei 0,26 Prozent des Bruttosozialprodukts und entspricht damit den Ausgaben des Bundes und Nordrhein-Westfalens für die Bergbauförderung. 282 Vgl. Nass (2002), S. 191. 283 Vgl. Bode (2003), S. 227. 284 Vgl. Streeck (2001), S. 160. 278 279

VI. Probleme der internationalen Kooperation außerhalb der Europäischen Union 403

ternationale Anleger auf Portfolioinvestitionen mussten einen nicht geringen Betrag ein Jahr lang ohne Zinsertrag bei der Zentralbank anlegen. Auf diese Weise sollten wirkliche Investitionen von spekulativeren Finanzgeschäften getrennt werden. Da diese Bardepotpflicht aber zunehmend unterwandert wurde, hat die Politik mit einer Ausdehnung der Maßnahmen auf bisher befreite Anlageformen reagiert. So kam es schnell zu einer Bardepotpflicht auf alle Anlageformen. Das brachte die Kapitalimporte weitgehend zum Erliegen, koppelte das Land vom internationalen Kapitalverkehr ab und führte letztendlich zu einer Abschaffung dieser Regelung. 285 Der Sachverständigenrat lehnt nicht nur die chilenische Problemlösung, sondern auch die Tobin-Steuer ab und sieht zurzeit bei der Ausgestaltung des internationalen Finanzsystems im globalen Kontext keine realistische Alternative zu flexiblen Wechselkursen bei langfristig weitestgehend liberalisierten Finanzströmen. Er stimmt dem Vorschlag des Internationalen Währungsfonds zu: Es sollen kollektive Handlungsregeln in alle internationalen Staatsanleihen und Kreditverträge aufgenommen und die Schaffung eines internationalen Insolvenzverfahrens für souveräne Staaten vorangetrieben werden. Die Kollektivklauseln sollen die Umschuldung zahlungsunfähiger Staaten in freiwilligen Verhandlungen erleichtern. Das Insolvenzverfahren soll eine zügige Umschuldung bei angemessener Wahrung der gegensätzlichen Interessen internationaler Gläubiger und Schuldner sicherstellen. Eine bessere Überwachung und Steigerung der Transparenz internationaler Finanzverflechtungen soll die rechtzeitige Entdeckung von Fehlentwicklungen ermöglichen. Es wird auch ein kompetitives nationales Bankensystem mit wirksamer inländischer Bankenaufsicht gefordert. 286 Die Lösung der Probleme der Entwicklungspolitik setzt eine neue Form der Zusammenarbeit zwischen Entwicklungsländern und Industrieländern voraus. Die bestehenden internationalen Organisationen dienen in viel zu geringem Maße dem Kulturaustausch und sind zu sehr auf die Regelung technischer Systemprobleme von Wirtschaft und Politik ausgerichtet. Es stellt sich die Aufgabe, diese Organisationen so zu gestalten, dass sie den Bewohnern der Entwicklungsländer nicht als Instrumente der westlichen Hegemonie, sondern als Verfahren der kulturellen Verständigung erscheinen. Der Dialog der Kulturen muss dazu führen, dass die Perspektiven der anderen in das eigene Denken einbezogen und gemeinsame Lösungswege gefunden werden. 287 Die einheimischen Eliten eines Entwicklungslandes haben die Aufgabe, den Diffusionsprozess von Neuerungen so zu steuern, dass Vgl. Giddens (1999), S. 175; Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 589. Vgl. Sachverständigenrat 2002/03, Ziff. 584 ff. 1999 wurde das Forum für Finanzstabilität (Financial Stability Forum) gegründet, dem hochrangige Vertreter der Finanzministerien, Zentralbanken und Aufsichtsbehörden der G7-Länder und bedeutender internationaler Finanzplätze sowie die großen Finanzinstitutionen angehören. Dieses Forum soll Lücken und Schwachstellen im internationalen Finanzsystem ermitteln. Nach Auffassung von Köhler ist die Verteilung der Risiken und Kontrollen bei Geschäften mit Derivaten und bei Hedge Fonds noch nicht genügend bekannt. Vgl. Köhler (2003), S. 12. 287 Vgl. Weidenfeld (1996), S. 32. 285 286

26*

404

D. Aktuelle Probleme und Lösungsansätze

er die kulturelle Assimilationsfähigkeit nicht überfordert. Die Industrieländer können die Lösung dieser Aufgabe durch eine offene Reflexion der Ambivalenz ihres eigenen Entwicklungsprozesses erleichtern. 288 Nach Weidenfeld kann der europäische Kontinent mit seiner kulturellen Vielfalt und aufgrund der Integrationsleistungen seiner politischen Kultur bei der Vermittlung der Kulturen eine Schlüsselrolle übernehmen. 289

288 289

Vgl. Sautter (1988), S. 364. Vgl. Weidenfeld (1996), S. 32.

E. Demokratiereform I. Grundprobleme 1. Ohnmacht des Souveräns Die Herrschaft soll im politischen und wirtschaftlichen Bereich vom Volk ausgehen, das deshalb als Souverän bezeichnet wird. Nach dem Modell der repräsentativen liberalen Demokratie soll der Wahlbürger indirekt über die Regierungsbildung und die Gesetzgebung entscheiden. Nach dem Modell der liberalen Marktwirtschaft soll der Konsument Umfang und Struktur des Güterangebots und der Investitionen bestimmen. Der „Souverän“ hat seine Rechtsposition noch nicht verloren, aber seine Machtposition ist stark geschwächt. Im politischen Bereich ist der Machtverlust wesentlich größer als im wirtschaftlichen Bereich. Die Macht wird faktisch von Spitzenfunktionären der Parteien und Interessenverbände sowie von leitenden Bürokraten und Topmanagern ausgeübt. 1 Der Souverän kann (eingeschränkt) nur darüber entscheiden, welche Machtgruppe die Möglichkeit zur Beherrschung des Volkes und damit auch zur Durchsetzung ihrer Interessen erhalten soll. Nur wenige Idealisten mit meist geringem Einfluss sehen ihre Aufgabe in der Vertretung der Interessen des ganzen Volkes. Moralische Prinzipien werden bei einem Interessenkonflikt regelmäßig missachtet. Das Volk kann sich kaum gegen die Durchsetzung von partikularen Interessen wehren. Das Grundgesetz aus dem Jahre 1949 hat nach den Erfahrungen in der Weimarer Republik Formen der direkten Demokratie diskreditiert. Die strikt repräsentative Ausrichtung des Grundgesetzes lag in einem tiefen Misstrauen der Mitglieder des Parlamentarischen Rates gegen die demokratische Zuverlässigkeit der Deutschen begründet. Die Partizipationsvorstellung deutscher Verfassungsrechtler und Politiker folgte wohl der Vorstellung von Schumpeter. Die „Normalbürger“ sollten nur das Recht haben, aus mehreren konkurrierenden Führungsgruppen diejenige auszuwählen, der sie die Regierungsgeschäfte für einen bestimmten Zeitraum anvertrauen wollen. 2 Im Unterschied zum Grundgesetz sehen alle Landesverfassungen die MöglichVgl. C. II. Vgl. Dettling (1996), S. 116; Gabriel (2000), S. 34. Auf Bundesebene ist die direktdemokratische Abstimmung nur in zwei Fällen vorgesehen: Nach Artikel 146 GG verliert das ursprünglich als Provisorium gedachte Grundgesetz seine Gültigkeit, wenn eine vom deutschen Volk in freier Entscheidung beschlossene Verfassung in Kraft tritt. Artikel 29 GG regelt Voraussetzungen und Rahmen eines Volksentscheids in den Ländern, aus deren Gebieten oder Gebietsteilen ein neues oder neuumgrenztes Land gebildet 1 2

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E. Demokratiereform

keit einer Volksabstimmung vor, die auch praktische Bedeutung erlangt hat. 3 Da die Länder nur noch relativ unbedeutende Gesetzgebungskompetenzen besitzen, können auch die Bürger mit Volksabstimmungen die Politik nicht wesentlich beeinflussen. Der Konsument kann mit seinen Kaufentscheidungen noch immer einen bedeutenden Einfluss auf die Unternehmenspolitik ausüben. Den Unternehmen gelingt es aber häufig, den Wettbewerbsdruck durch wettbewerbsbeschränkende Strategien und durch Einflussnahme auf die staatlichen Entscheidungen zu vermindern. Die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs wird vor allem durch Subventionen und andere Maßnahmen zum Schutz einflussreicher Unternehmen beeinträchtigt. Großunternehmen können bei wirtschaftlichen Schwierigkeiten eher mit staatlicher Hilfe rechnen als kleine Unternehmen. Die staatlichen Maßnahmen führen zu einer Verzerrung der Preisstruktur, einer Verteuerung der Produkte, einer Verringerung des Wirtschaftswachstums und einer Erhöhung der Arbeitslosigkeit. Der Einfluss der Verbraucher auf die Politik ist gering. Der Verbraucherschutz war in Europa von Anfang an dem Wettbewerbsrecht untergeordnet. Der BSESkandal und viele andere Nahrungsmittelkrisen haben gezeigt, dass sogar das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit von den Politikern verletzt wird, wenn es in ihrem Interesse liegt. Bisher wurde noch kein Politiker für den unglaublichen BSE-Skandal zur Rechenschaft gezogen. Den Verbrauchern werden weiterhin ausreichende Informationen über Herkunft, Herstellung und Inhalt der Nahrungsmittel verweigert, weil eine Stärkung des Verbraucherschutzes nicht im Interesse der Industrie liegt. 4 Es wird behauptet, dass sich in der modernen Wirtschaftsgesellschaft immer stärker die Tendenz bemerkbar mache, den Menschen zum manipulierten Konsumenten zu degradieren. Er werde mit den „modernen Techniken der Massenbeeinflussung und Geschmacks- und Meinungsmanipulation“ bearbeitet und sei nicht fähig, Fragen von gesamtwirtschaftlicher Bedeutung zu beurteilen. Seine Unabhängigkeit sei ständig durch die „Entartungserscheinungen der Werbung, durch den Totalitätsanspruch eines aufgeputschten Konsums, durch die künstliche Erzeugung von Bedürfnissen“ werden soll. In den Verfassungen der Länder haben direktdemokratische Institutionen mehr Gewicht. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 253 f. 3 Von 1946 bis 2001 gab es in den Ländern 161 Verfahren. Davon entfielen 30 auf obligatorische Referenden (inklusive Verfassungsreferenden) und 131 von der Bevölkerung initiierte Verfahren. Ab 1990 ist die Zahl der eingeleiteten direktdemokratischen Verfahren (ähnlich wie auf kommunaler Ebene) infolge der Reformen von Landesverfassungen der alten Bundesländer und der neu entstandenen Landesverfassungen in den neuen Bundesländern stark gestiegen. Wenn man Teilerfolge nicht berücksichtigt, war bei Volksbegehren jedes fünfte Verfahren erfolgreich im Sinne der Initiatoren. Diese Quote ist deutlich geringer als in den Kantonen der Schweiz und den Staaten der USA. An der ersten Verfahrenshürde der Unterschriftensammlung für den Zulassungsantrag sind 40,8 % gescheitert. Bei obligatorischen Referenden und Verfassungsreferenden waren 93,3 % im Sinne der Initiatoren erfolgreich. Die Schwerpunkte der Verfahren „von unten“ waren Bildungsfragen sowie Themen zur Demokratie- und Staatsorganisation. Vgl. Rehmet (2002), S. 102, 107, 109, 113. 4 Vgl. Bode (2003), S. 215 ff.

I. Grundprobleme

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bedroht. Überall mache sich die Auto- und Kühlschrank-Ideologie bemerkbar. Ständig müssten neue Bedürfnisse künstlich erzeugt werden, um die von den Produzenten gewünschte Absatzsteigerung zu ermöglichen. Die Werbung bediene sich „ausgeklügelter psychologischer Methoden, die eher auf eine Suggestion, keineswegs aber auf eine Aufklärung über die Produkte hinauslaufen“. Die von den „geheimen Verführern“ eingeleitete Entwicklung bedrohe die Urteilsmöglichkeit des Menschen. 5 Pharmazeutische Firmen und medizinische Interessenverbände erfinden ständig neue Leiden. Normale Lebensprozesse werden in medizinische Probleme umgewandelt. Die Krankheit wird zum Industrieprodukt. Besonders gut gelingt die Umwandlung der Gesunden in Kranke in der Nervenheilkunde. Für das Marketing gibt die Pharmaindustrie mehr Geld aus als für die Forschung. Die Ärzte und die Pharmafirmen stellen eine Interessengemeinschaft dar, weil die Ärzte (vor allem die Spezialisten) ihren Status verbessern, an Einfluss gewinnen und ihr Einkommen erhöhen, wenn ein neues Territorium für die Medizin erobert wird. Professoren angesehener Universitäten werden durch hohe Honorare für Vorträge, Gutachten und andere Gefälligkeiten gewonnen. Die meisten Daten zur Volksgesundheit werden im Auftrag von Firmen und Kliniken erhoben. Als unabhängig geltende Ärzte und Organisationen werden oft von einer Pharmafirma finanziert. Sie beeinflussen die öffentliche Meinung über einen körperlichen oder seelischen Zustand genau dann, wenn das neue Medikament auf den Markt kommt. Während die hohen Kosten das Gesundheitssystem überfordern, steigen die Gewinne der Pharmaindustrie. Im Krisenjahr 2002 haben sich die Gewinne der zehn größten Pharmaunternehmen um 13 Prozent erhöht. 6 Die Befriedigung immer neuer Wünsche nach materiellen Gütern ist nach Auffassung von Scherhorn mit einer zunehmenden Vernachlässigung immaterieller Bedürfnisse und gemeinschaftlicher Aufgaben verbunden. Die Ökonomik der Erwerbsgesellschaft rechne heimlich mit fremd bestimmtem Verhalten. Der Gebrauchswert der materiellen Güter trete in den Hintergrund gegenüber dem Symbolwert, der zur Kompensation der inneren Defizite diene. Die Konsumfreiheit der Konsumenten bestehe vor allem in der Möglichkeit, sich entsprechend den Ersatzbedürfnissen zu entscheiden. Das Streben nach Bedürfnisbefriedigung diene hauptsächlich der Sicherung und dem Geltendmachen gesellschaftlichen Ranges und gesellschaftlicher Macht.. 7 G. Meyer mahnt zu „äußerster Vorsicht gegenüber Feststellungen über ‚richtige und falsche Lösungen für die Probleme der menschlichen Existenz‘, ‚objektive Ziele‘ für jeden Menschen, ‚falsches Bewußtsein‘ und ‚unechte Bedürfnisse‘“. Was von einer Mehrzahl der Menschen für ihre Lebenspraxis als vorrangig und befriedigend angesehen wird, sollte zurückhaltend burteilt werden. 8 Die Durchsetzung der 5 6 7 8

Vgl. Nemitz (2000 b), S. 21 ff. Vgl. Blech (2003), S. 7, 20 f., 23, 27. Vgl. Scherhorn (1997), S. 91 f., 97. Vgl. G. Meyer (2002), S. 85 f.

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„wahren“ Interessen in der demokratischen Politik setzt nach Roemer eine wohlwollende Diktatur voraus, „denn irgendwelche gesalbten Häupter werden bestimmen müssen, was die wahren Interessen sind“. 9 Man kann dieser Aussage zustimmen und trotzdem ein Problem in der ungenügenden Information der Konsumenten über die Produkteigenschaften durch die vorherrschenden Werbemethoden sehen, die eher suggestiv als informativ wirken. Die Stiftung Warentest versucht durch objektive Bewertungsmethoden und Information über die Analyseergebnisse den Informationsnachteil der Verbraucher zu verringern. Es ergibt sich aber das Problem, dass nur ein kleiner Teil der Produkte geprüft werden kann und die Analyseergebnisse durch neue Produkte bald an Aussagewert verlieren. Die Superideologie des Fernsehens ist nicht Information, sondern Unterhaltung. 10 Die politische Werbung unterscheidet sich kaum von der Wirtschaftswerbung. Die herrschende Elite sichert ihre Macht nicht durch Überzeugung der Menschen, sondern durch Manipulation ihrer Bedürfnisse und Wünsche. Diese Herrschaftsstrategie stellt eine Entmündigung der Menschen dar, weil sie kaum noch selbstbestimmt entscheiden können. An die Stelle der in einer Diktatur üblichen direkten Lenkung ist in der Demokratie eine subtile Form der indirekten Lenkung getreten, die ohne Verlust der individuellen Handlungsfreiheit zu den von der herrschenden Elite gewünschten Entscheidungen und Verhaltensweisen der Individuen führt. Die Politiker suchen erst dann ernsthaft nach Problemlösungen, wenn eine Wahlniederlage droht, weil die Probleme so offensichtlich und schwerwiegend geworden sind, dass sie nicht mehr bagatellisiert werden können. Der geringe Einfluss der Bürger führt zum Desinteresse bei politischen Entscheidungen. Dadurch wird der Versuch eines Führers oder einer Nomenklatura erleichtert, Entscheidungen jenseits aller Kontrollen zu treffen. Der Autoritarismus beruht geradezu auf dem freiwilligen Verzicht auf Protest. Durch den Verfall der demokratischen Kultur ergibt sich eine „Demokratie ohne Demokraten“. 11 In Deutschland und in anderen westlichen Demokratien hat sich eine Oligarchie gebildet, die durch Wahlen nicht beseitigt werden kann. Die Wähler können nur die Machtverteilung innerhalb der herrschenden Elite in (beschränktem) Umfang beeinflussen. Die Realität entspricht nicht den Leitbildern des individualistischen, kollektivistischen und solidarischen (Neo)Liberalismus. Wenn man den Liberalismus als Emanzipationsbewegung versteht, ist er von der Realisierung seiner Ziele trotz bedeutender Erfolge noch weit entfernt. Es stellt sich deshalb die Frage, wie die Realität diesen Zielen entsprechend verändert werden kann.

Vgl. Roemer (1998), S. 159. Vgl. Oberreuter (2003), S. 96. 11 Vgl. Dahrendorf (2002), S. 90 ff. 9

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2. Versagen des Parlaments und der Regierung a) Mängel Nach einer langen Periode ungebrochener Stabilität und Prosperität wurde in der Bundesrepublik das Steuerungs- und Kontrollversagen des politischen Systems bei der Lösung von Problemen immer deutlicher sichtbar. Kumulatives Markt- und Staatsversagen haben zu erheblichen gesellschaftlichen Krisenerscheinungen geführt. Der Staat kann den Erwartungen der Gesellschaftsmitglieder nicht mehr entsprechen. 12 Da das Parlament und die Regierung von Parteien beherrscht werden, ist das Versagen dieser Staatsorgane ein Versagen der etablierten Volksparteien. „Die Auseinandersetzungen zwischen den Parteien halten viele Menschen für einen Schaukampf, der nur noch gelegentlich einen Bezug zu den wirklichen Problemen besitzt.“ 13 Das Parteiensystem ist weitgehend orientierungs- und funktionslos geworden. 14 Es wird sogar die These vertreten, dass die Parteien mehr Probleme verursachten als lösten. Wiesendahl hat die Kritik am etablierten Volksparteiensystem in zehn Punkten zusammengefasst: 15 1. Integrationsschwäche. Die Volksparteien blockieren die „Ausbildung einer kollektiven Identität“. 2. Perspektivlosigkeit. Die Volksparteien orientieren sich nicht an langfristig angelegten Zielperspektiven, sondern an „taktischen Erfordernissen des Augenblicks, an Aktionen des Gegners, am Druck artikulations- und konfliktfähiger Interessen und am so genannten Sachzwang. Das Machbare und nicht das Notwendige definiert den Entscheidungsbedarf“. 3. Innovationsschwäche. Die Volksparteien verharren in „Scheinaktivitäten und Leerlaufverhalten“. Sie sind „kleinmütig und konfliktscheu auf Besitzstandswahrung bedacht, erstarren ... im einfallslosen Repetieren überholter Fragestellungen und Problemlösungsantworten“. 4. Alternativlosigkeit. Die Volksparteien gleichen sich „programmatisch und personell in einer Weise an, die ihre Identität und Unverwechselbarkeit in Frage stellt“. 5. Verstaatlichung. „Die Volksparteien haben den Staatsapparat erobert und ihn personell durchdrungen.“ Vgl. Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 48; Budäus (1998), S. 101. Giddens (1996 b), S. 328. 1983 hatten noch 50 % Vertrauen in die Parteien, im Januar 2000 waren es nur noch 24 %. Vgl. Oberreuter (2003), S. 98, Fußnote 29. 14 Vgl. Heinze (1998), S. 205. 15 Vgl. Wiesendahl (1986), S. 87 ff. 12 13

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6. Abkoppelung. „Technokratisches Sachzwangdenken, Verrechtlichungsstreben, prinzipienlose Managementmentalität, abstrakte Rationalität, Korrumpierbarkeit, Denken in demoskopischen Kategorien, die sterile Sprache der Politik, ihr biedermännisch-höfischer Darstellungsstil und das farb- und kantenlose Mittelmaß an personeller Repräsentanz“ führen zur „Bürgerferne abgehobener repräsentativer Elitenherrschaft“. 7. Überforderung. „Der selbst erzeugte trügerische Schein von Allkompetenz und die bedürfnisweckende Konkurrenz der Parteien untereinander treiben die Anspruchshaltungen und Begehrlichkeiten der Bürger bei wachsendem Problemdruck in die Höhe.“ 8. Kompetenzverlust. „Die Parteien sind angesichts des überbordenden gesellschaftlichen Problemanstiegs der 70er und 80er Jahre mit ihrem Latein am Ende.“ 9. Innerparteiliches Demokratieversagen. „Innerparteilich verbreiten sich Oligarchisierungs-, Bürokratisierungs- und Verapparatungstendenzen und stützen die ‚Herrschaft von wenigen‘“. 10. Repräsentationsdefizit. Volksparteien als ‚Generalisten des Volkswillens‘ vernachlässigen wesentliche Anliegen. Die Negativliste der politischen Parteien von Martin und Sylvia Greiffenhagen enthält sechs Thesen: 16 1. Schlechte Personalsituation. Die modernen Berufspolitiker haben außer Politik nichts gelernt und sind deshalb zu weit von der gesellschaftlichen Realität entfernt. Sie interessieren sich meist weniger für das Gemeinwohl als für ihr eigenes Fortkommen, für Macht und Geld. Sie neigen zu einer Überanpassung an den Druck der öffentlichen Meinung und gehen im Zweifel den Weg des geringsten Widerstands. 2. Ungenügende Leistung. Gründe: Schlechte Personalrekrutierung, mangelnde Sachkompetenz, fehlende Fortbildungsaktivitäten, mangelnder fachlicher Rat von externen Experten, innerparteiliche oder zwischenparteiliche Zerstrittenheit. Gemessen an ihren Leistungen ist das Einkommen der Politiker zu hoch. 3. Finanzielle Ausbeutung des Staates. Das Parteiengesetz ist in Wahrheit ein Parteienfinanzierungsgesetz, das nur der Bereicherung der Parteienkassen dient. Wegen der Korruptionsgefahr und der Selbstbedienungsmentalität ist das gesamte Modell der staatlichen Finanzierung problematisch. 4. Monopolisierung des politischen Prozesses. Die Parteien besetzen Verwaltungen, Rundfunkanstalten, die Rechtsprechung, die Wissenschaft und andere Institutionen mit ihren eigenen Leuten, um größeren Einfluss und bessere Versor16

Vgl. M. und S. Greiffenhagen (1993), S. 175 f. und 1997, S. 365 f.

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gungschancen zu bekommen. Die Ämterpatronage nimmt immer bedenklichere Ausmaße an. 5. Demokratiedefizit. „Klüngelgrüppchen im Hinterzimmer“ entscheiden über Ziele und Programme der Parteien. Es wird vor allem die Aufstellung von Kandidaten für wichtige Ämter im kleinsten Kreis ausgemacht. 6. Mängel der Parteiprogramme. Den Parteiprogrammen fehlt die Trennschärfe. Deshalb gibt es auch keine wirkliche Kursänderung bei Regierungswechseln. Eine zukunftsweisende Programmatik fehlt oder ist zu abstrakt-allgemein und an den konkreten Problemen der Bürger vorbei formuliert. Es findet kein Informationsaustausch mit den Bürgern statt. Deshalb sind die eigentlichen Probleme der Bevölkerung den Parteien nicht bekannt. Scheer hat den Eindruck, dass die Parteiführungen ideelle politische Äußerungen nur noch zur Befriedigung vorhandener ideeller Werte von Mitgliedern und Wählern artikulieren, um sie bei der Stange zu halten, obwohl sie selbst nicht mehr daran glauben. Der „Spitzenkandidatenkult und die Medienhörigkeit“ seien zur Handlungsnorm und zum Ersatz für politische Ideen und Initiativen geworden. 17 Jänicke unterscheidet drei Dimensionen des Staatsversagens: 18 1. Strukturelle Unfähigkeit, gegen den Trend in unakzeptablen Entwicklungen einzugreifen (politische Interventionsschwäche). 2. Verzicht auf Eingriffe am Ursprung problematischer Kausalketten zugunsten kurativer Symptombehandlung (funktionelle Ineffektivität). 3. Systematisches Missverhältnis zwischen Preis und Qualität des erzeugten öffentlichen Gutes (ökonomische Ineffizienz). Die Symptombekämpfung führe zur Institutionalisierung von Interessen, denen an der Dauerhaftigkeit der Problemursache gelegen sein muss. Im Zentrum der Kritik steht der „Reformstau“, der in verschiedenen staatlichen Aufgabenbereichen erkennbar ist und in der öffentlichen Debatte als große Belastung gewertet wird: Steuerreform, Rentenreform, Reform der Krankenversicherung, Abkoppelung der Sozialversicherung von der Lohnarbeit und Senkung der Lohnnebenkosten, Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, Verringerung der Kompetenzen des Bundesrats und Stärkung der Kompetenzen der einzelnen Länder, Regelung der Immigration. 19 Von Wissenschaftlern werden zunehmend Zweifel an der Problemlösungsfähigkeit des deutschen Staates geäußert. 20 Auf die ungelösten Probleme und die ständig steigenden Ansprüche reagiert der deutsche Staat mit einer „Gesetzes- und Vorschriftenflut“, die mit einer Überregu17 18 19 20

Vgl. Scheer (2001), S. 262. Vgl. Jänicke (1993), S. 65 f. Vgl. Schröer/Rumberg/Weidenfeld (1998), S. 11. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 38.

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lierung sowie einer Verschlechterung der Qualität und „Vollziehbarkeit“ der Normen verbunden ist. 21 Häufig müssen bald nach der Verabschiedung von Gesetzen neue Gesetze zur Korrektur von Fehlern beschlossen werden. Man wird an Rousseau erinnert, der als untrüglichstes Kennzeichen des verderbtesten Volkes die größte Zahl der Gesetze bezeichnet hat. 22 Die neuere Systemtheorie, wie sie insbesondere von Luhmann formuliert worden ist, entlastet den Staat von seiner Verantwortung als potenzieller Steuerungsinstanz mit der These, dass die Eigendynamik und „Selbstreferenz“ der gesellschaftlichen Teilsysteme einen steuernden Eingriff praktisch unmöglich mache. Der Staat sei selbst ein ausdifferenziertes Teilsystem, handle ebenfalls „selbstreferentiell“ und könne deshalb auch nicht in der Logik anderer Teilsysteme „denken“, diese also auch nicht von außen beeinflussen. Externe Eingriffe werden sogar negativ beurteilt, weil sie die Eigendynamik der Systeme nur stören, im Extremfall sogar zerstören könnten. Das soziopolitische System funktioniere nicht durch Steuerung im Sinne aktiver Beeinflussung oder „intentionaler Handlungskoordination“, sondern durch „Selbststeuerung“ mit „Regelkreisen“ wechselseitiger Kommunikations- und Lernprozesse zwischen selbständigen Systemeinheiten. Die Ausdifferenzierung relativ autonomer Systemeinheiten stelle eine unabdingbare Voraussetzung politischer Steuerung dar. Es hänge von ihrer eigenen „Aktivität“, von ihrer Fähigkeit zur Aufnahme, internen Verarbeitung und Rückmeldung externer Steuerungsimpulse ab, ob gesamtgesellschaftliche Problemlösungen möglich sind. Mit dieser These wird die große Bedeutung des eigenverantwortlichen Handelns intermediärer Gruppen und Institutionen für die Gestaltung des Gemeinwohls hervorgehoben. 23 An die Stelle von zentralen Prioritäten treten Detailantworten. Obwohl sich die Problemlösungen der Funktionseliten der Teilsysteme in vielen Fällen als falsch und kurzsichtig erwiesen haben, können sie noch immer die für die Politik relevanten Maßstäbe formulieren. 24 Bei der Beurteilung der Thesen der Systemtheorie ist zwischen den deskriptiven, theoretischen und normativen Aussagen zu unterscheiden. Am wenigsten sind die deskriptiven Aussagen zu beanstanden, denn der Staat hat immer wieder bewiesen, dass er sich gegen die relativ autonomen Systemeinheiten kaum durchsetzen kann. Es sind aber die Ursachen für die offensichtliche Diskrepanz zwischen der Norm und der Realität zu klären, denn nach dem vorherrschenden Demokratieverständnis hat das vom Volk gewählte und mit umfassender Gesetzgebungskompetenz ausgestattete Parlament die Aufgabe, gesamtgesellschaftliche Probleme notfalls auch gegen den Widerstand von gesellschaftlichen Teilsystemen zu lösen. Die systemtheoretische Erklärung der Diskrepanz ist zu abstrakt und zu oberflächlich. Es wird nicht (oder unzureichend) geprüft, wie sich die Abhängigkeit der Politiker vom Wahler21 22 23 24

Vgl. Ellwein (1992), S. 21. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 337. Vgl. D. Herzog (1993), S. 41 f. Vgl. Scheer (2001), S. 259 f.

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folg (und damit auch von den Eliten der Teilsysteme) auf politische Entscheidungen auswirkt. Der Status quo wird als unveränderlich betrachtet, obwohl sich das Politikversagen als Folge von prinzipiell korrigierbaren Systemfehlern erweisen könnte. Es sollte geprüft werden, ob die bestehenden Organisationen für die politische Willensbildung und die im politischen Prozess praktizierten Spielregeln zur Lösung der staatlichen Aufgaben (noch) geeignet sind. Außerdem sollte geklärt werden, ob die Anreize und Verantwortlichkeiten für die Politiker so gesetzt werden können, dass sich Leistung, Initiative und Innovationen lohnen. 25 b) Hauptursachen Die Kapazitäten der parlamentarischen Demokratie scheinen mit der Problemlösung überfordert zu sein. 26 Parlament und Regierung werden von politischen Parteien beherrscht, die ihre Macht mit den Interessengruppen teilen müssen. Die Parteien streben in erster Linie nach der Möglichkeit der Regierungsbildung durch einen Wahlsieg. Sie versuchen deshalb durch geeignete Maßnahmen die eigenen Wahlchancen zu erhöhen und die der konkurrierenden Parteien zu verringern. Die ungenügende Leistung des Parlaments und der Regierung kann weitgehend mit dieser Interessenlage, mit den umfassenden Kompetenzen der Regierungsparteien, mit der Inkompetenz der Berufspolitiker, mit dem starken Einfluss der Interessenverbände auf die Parteien und die Bürokratie, mit der Blockadefunktion des Bundesrats und anderer Vetospieler sowie mit dem Kompetenzverlust durch die Europäische Union und die Globalisierung erklärt werden. Das Grundproblem ist aber die Entmachtung des Staatsbürgers, dessen Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess als unbedeutend bezeichnet werden kann. aa) Umfassende Kompetenzen der Regierungsparteien In der Bundesrepublik existiert keine Trennung zwischen der Legislative und der Exekutive. Die Gesetzgebungskompetenz der Regierungsparteien im Bundestag ist nahezu unbegrenzt, wenn sie auch die Stimmenmehrheit im Bundesrat besitzen, weil die Gesetzgebungskompetenz der Länder zugunsten des Bundesrats stark eingeschränkt wurde und das Grundgesetz dem Bundestag einen großen Gestaltungsspielraum einräumt. Die Regierungsparteien können ihre Position in der Exekutive, in den staatlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten und in der Wissenschaft durch Ämterpatronage stärken. Die personalpolitischen Kompetenzen gefährden auch die Unabhängigkeit der Justiz. Die Personalpolitik der Parteien stellt eine bedeutende Ursache für die ungenügende Leistung der staatlichen Institutionen dar und fördert die Korruption. Die umfassende Regelungskompetenz der Regierungsparteien führt auch zu steigenden Ansprüchen der Interessenverbände. Dadurch erhöhen sich die 25 26

Vgl. von Arnim (1997), S. 62 ff. Vgl. Heinze (1998), S. 10.

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Staatsausgaben, die Steuern, die Staatsverschuldung und die den Wettbewerb hemmende Regulierung der Wirtschaft. Die Folge ist eine Schwächung des wirtschaftlichen Wachstums und eine steigende strukturelle Arbeitslosigkeit. Es ergibt sich auch ein Widerspruch zwischen der umfassenden Kompetenz der Regierungsparteien und der wachsenden Komplexität der staatlichen Aufgaben. Die politischen Parteien werden durch die Vergrößerung der Spannweite der öffentlichen Aufgaben zunehmend überfordert. Die Neigung der Politiker, sich zu dieser Überforderung zu bekennen, ist gering. Die meisten Politiker tendieren dazu, politische Darstellungsformen zu wählen, die von der Komplexität der Problemlösungen ablenken und die politischen Alternativen auf einfache Formeln reduzieren. Dazu gehört die Personalisierung der Politik. An die Stelle einer dauerhaften Problemlösung tritt das „Krisenmanagement“. Die umfassende Kompetenz der staatlichen Spitzeninstanz muss deshalb als ein Relikt aus der Frühzeit kollektiver Organisationsformen erscheinen. 27 bb) Inkompetente Politiker Der Erfolg des demokratischen Entscheidungsverfahrens hängt nicht zuletzt von der Bereitschaft und Fähigkeit der Eliten in Parlamenten und Parteien, Regierungen und Verbänden ab, ihre Konflikte zu begrenzen, Kompromisse zu finden und zu kooperieren. Den Politikern (und Verbandsfunktionären) scheint aber die moralische Widerstandsfähigkeit gegen die Versuchungen des Opportunismus und der Obstruktion zu fehlen. Seit der Wiederaufbauphase ist eine merkwürdige Selbstzufriedenheit der deutschen Politik erkennbar. Die jeweilige Regierungspartei führt alle positiven Entwicklungen auf ihre Leistungen zurück, während alle Fehlschläge und ungelösten Aufgaben dem politischen Gegner oder den Umständen zur Last gelegt werden. Die Oppositionsparteien erklären alle Fehlentwicklungen mit dem Versagen der Regierung. 28 Viele Wähler haben dieses rhetorische Spiel durchschaut und werfen den Politikern Unfähigkeit zur Lösung der Probleme einer immer komplexer werdenden Welt vor. Die Verkrustung politischer Strukturen und fehlgeleitete politische Rekrutierungsmuster gelten als Hauptursachen des Politikversagens. Es wird behauptet, dass in den Parteien kleine Cliquen klüngelten und Weichen für politische Karrieren stellten. Die formelle Nominierung der Kandidaten sei (bei den großen Parteien) meist nur eine Ratifizierung der vorher von den Landesvorständen und den regionalen Spitzengremien abgesprochenen Listenkompromisse. In der Regel hätten nur die Bewerber Chancen, die bereits eine lange so genannte Ochsentour in27 Vgl. Wehner (1992), S. 34 f., 63 f., 81; Schröer/Rumberg/Weidenfeld (1998), S. 13; Kruse (1996), S. 21. 28 Politiker und politische Parteien brüsten sich gerne mit Erfolgen, die dem Zufall oder anderen unpolitischen Instanzen zu verdanken sind. Ein Beispiel dafür ist der Konjunkturaufschwung, den die amtierende Regierung regelmäßig als eigenen Erfolg in Anspruch nimmt. Es ist deshalb nicht überraschend, dass die Bürger die Regierung für einen Konjunkturabschwung verantwortlich machen, den sie nicht verursacht hat. Vgl. Wehner (1992), S. 65 f.

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nerhalb der Partei hinter sich haben. Es sei deshalb nicht gewährleistet, dass die sachliche und persönliche Qualität der Kandidaten das Hauptkriterium im Selektionsverfahren darstellt. Man kann von einem politischen Marktversagen sprechen, wenn die am politischen Wettbewerb beteiligten Akteure Monopole und Kartelle bilden, um die Macht innerhalb eines geschlossenen Kreises von Bewerbern aufzuteilen. Dann verläuft die Spaltungslinie nicht zwischen den gesellschaftlichen Interessen und ihren Assoziationen, sondern zwischen den Amtsträgern und dem Volk. Die mit den beruflichen Risiken des demokratischen Prozesses erklärbare notorisch knappe „Personaldecke“ der Parteien könnte eine Ursache der oft geringen Qualität der Kandidaten sein. Von größerer Bedeutung sind wohl die Mängel des Wahlprozesses, der über die Zusammensetzung der politischen Elite entscheidet. Wer zum Spitzenpolitiker gewählt werden will, braucht andere Eigenschaften, als zur erfolgreichen Ausübung des politischen Amtes nach der Wahl wichtig sind. Die besten Wahlchancen haben Kandidaten, die sich gut „verkaufen“ können. Talkmasterqualitäten sind für den Wahlerfolg wichtiger als Urteilsfähigkeit, Kenntnisse, charakterliche Qualitäten und politische Konzeptionen. 29 Die politische Elite ist durch die Überrepräsentation bestimmter Berufsgruppen gekennzeichnet, weil für den überwiegenden Teil der Bevölkerung die Kandidatur für ein politisches Amt mit erheblichen Opportunitätskosten verbunden ist. Die politische Laufbahn wird vor allem von den Bürgern gewählt, deren Berufe ihnen bereits zu einem frühen Zeitpunkt Flexibilität in der Zeitverwendung, finanzielle Sicherheit, vielseitig verwendbares Wissen, horizontale Mobilität und die Aussicht auf einen ununterbrochenen Karrierepfad bieten. Der unkündbare Status der Beamten und die Arbeitsplatzgarantie bei den Angestellten im Öffentlichen Dienst führen zu einer Überrepräsentation dieser Berufsgruppen in der Politik. Fast die Hälfte der Abgeordneten kommt aus Bereichen der staatlichen Exekutive, die durch die Legislative kontrolliert werden sollte. Arbeiter, einfache Angestellte, Rentner, Arbeitslose, Auszubildende und Hausfrauen sind im Bundestag kaum vertreten. Die große Zahl von Verbandsfunktionären kann wohl mit der Verbandspolitik erklärt werden. Die Tätigkeit als Rechtsanwalt scheint ebenfalls eine gute Ausgangsposition für eine politische Karriere zu sein. 30 Andere Gruppen von Selbständigen sind im Bundestag kaum vertreten. Häufig fehlen den Berufspolitikern private berufliche Vorerfahrungen oder verblassen bald. Die damit verbundene wirtschaftliche Abhängigkeit von der politischen Karriere führt zu einem starken Interesse des Laufbahnpolitikers an Strukturen, die seinem Streben nach einem dauerhaften und gut bezahlten beruflichen Beschäftigungsverhältnis entsprechen. 31 Die Mandatsinhaber haben in 29 Vgl. Hoffmann-Lange (2000), S. 46; Ellwein/J. J. Hesse (1994), S. 87 f; Offe (1996), S. 147 ff.; von Arnim (1996), S. 31 und (1997), S. 108 ff.; Oberreuter (2003), S. 96 f. 30 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 97 ff.; Wiesendahl (1999), S. 65 f.; Vilmar (1999), S. 89 ff.; von Arnim (1997), S. 111 ff. 31 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 67 ff. und D. Herzog (1982), S. 96. Borchert glaubt sogar, dass es ohne Professionalisierung der Politik zu den beklagten Problemen nicht gekommen wäre. Vgl. Borchert (2000), S. 128.

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der Regel einen uneinholbaren Wettbewerbsvorsprung vor allen Konkurrenten, weil bei einer Kandidatur eine erneute Nominierung in der Regel praktisch sicher ist. Der Anteil der Abgeordneten, die zum ersten Mal in den Bundestag gewählt wurden, ist ständig gesunken. Der Beruf eines Politikers scheint deshalb nicht so riskant zu sein, wie häufig behauptet wird. 32 In der Politik ist noch immer die traditionelle Vorstellung vorherrschend, dass Allround-Politiker über alle Gebiete entscheiden können. Die weitgehend vollzogene Entwicklung zum Berufspolitiker wird tendenziell als Ausdruck einer Professionalisierung der Politik und als Vermutung für hohe Politikleistung gesehen. Die Professionalität der Politiker bezieht sich aber nicht in erster Linie auf die Inhalte, sondern auf das taktische Geschick im politischen Raum und auf die Präsentation in der medialen Öffentlichkeit (Public Relations). 33 Nach Auffassung von Richard von Weizsäcker ist ein Berufspolitiker im Allgemeinen weder ein Fachmann noch ein Dilettant, sondern ein Generalist, mit dem Spezialwissen, wie man den politischen Gegner bekämpft. 34 Den Politikern fehlt auch bei den besten individuellen Voraussetzungen die Zeit, die für die Aneignung von Fachkenntnissen erforderlich ist. 35 cc) Dominanz der kurzfristigen Interessen Ein Grundproblem jeder demokratischen Regierung ist der Konflikt zwischen befristetem Herrschaftsauftrag und langfristiger Planung der Politik. „Der Zeitrhythmus der Demokratie entspricht nicht dem einer Politik, die in sozialer, sachlicher und zeitlicher Hinsicht optimal koordiniert und längerfristig konzipiert ist.“ 36 Die Wähler sind in der Regel schlecht informiert und neigen dazu, den Gegenwartsproblemen höheres Gewicht beizumessen als den Zukunftsproblemen. Deshalb konzentriert sich der Wahlkampf auf aktuelle Probleme. Probleme, die erst mittel- oder längerfristig dringender werden, treten in den Hintergrund. 37 Eine Regierung hat wenig Interesse an Maßnahmen, die sich langfristig für die Gesellschaftsmitglieder vorteilhaft auswirken. Sie weiß nicht, ob sie noch herrscht, wenn ihre Politik zu den gewünschten Ergebnissen geführt hat und muss annehmen, dass die regelmäßig schlecht informierten Wähler ihre Leistung nicht erkennen und deshalb auch nicht mit einer Wiederwahl belohnen. Die Wähler sind erfahrungsgemäß vergesslich und berücksichtigen bei ihrer Wahlentscheidung Ereignisse umso weniger, je weiter sie in der Vergangenheit liegen. Die Regierung tendiert deshalb eher dazu, kurzfristig positiv wirkende Maßnahmen auch dann zu ergreifen, wenn die langfristigen Wirkungen erkennbar negativ sind und stärker ins Gewicht fallen. 32 33 34 35 36 37

Vgl. von Arnim (1997), S. 111, 115 ff., 152. Vgl. Kruse (1996), S. 20 f. Vgl. Beck (1993), S. 225. Vgl. Kruse (1996), S. 21. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 353. Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 89; Tietzel (1988), S. 93.

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Bedeutende Beispiele für Kostenabwälzungen zulasten der Zukunft sind die Vernachlässigung der Bildungs-, Forschungs- und Umweltpolitik sowie die strukturkonservierende Beschäftigungspolitik. Die Kürzung von Mitteln im Bildungs- und Forschungsbereich gibt den Politikern die Möglichkeit, ohne Steuererhöhung und Kreditaufnahme andere Ausgaben zu finanzieren, die die Wahlchancen erhöhen, weil die mit der Umverteilung verbundene Schwächung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft erst später eintritt. Mit Nachteilen müssen die Politiker kaum rechnen, weil die Wirkungszusammenhänge so komplex sind, dass sie immer anderen Akteuren die Schuld für Fehlentwicklungen geben können. Das gleiche Problem ergibt sich beim Schutz der Umwelt, weil häufig Maßnahmen erforderlich sind, deren positive Wirkungen erst nach vielen Jahren, nicht selten erst in der nächsten Generation, zu erwarten sind. Deshalb werden auch selten wirksame Maßnahmen zur Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Wettbewerbsordnung ergriffen. Man kann sogar feststellen, dass Wettbewerbsbeschränkungen beliebt sind, weil die Begünstigten solche Interventionen zu schätzen wissen. 38 Die Subventionierung der vom Wettbewerb gefährdeten Arbeitsplätze wird von den Betroffenen als Wohltat empfunden und erhöht das Ansehen der Regierung, obwohl durch diese Maßnahmen die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs verringert wird, das wirtschaftliche Wachstum sinkt und die Arbeitslosigkeit langfristig steigt. 39 Ein gutes Beispiel für Maßnahmen zur Sicherung des Wahlerfolgs trotz gravierender Schäden ist die Politik der deutschen Bundesregierung im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung. Sie hat durch die Umstellung der Einkommensströme der DDR-Mark in D-Mark im Verhältnis 1 : 1 die ohnehin nur sehr geringe Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Betriebe zusätzlich ganz erheblich geschwächt, obwohl es an warnenden Stimmen nicht gefehlt hat. 40 Nach einer so starken Aufwertung der D-Mark hätte wohl kein westdeutsches Unternehmen seine Produkte im Ausland absetzen können. Die negativen Auswirkungen für die ostdeutsche Wirtschaft waren in diesem Fall auch für Politiker erkennbar, denen volkswirtschaftliche Grundkenntnisse fehlten. Kurzsichtig war auch die weitgehende Kreditfinanzierung der deutschen Einheit, weil damit eine Umverteilung zulasten der künftigen Generationen verbunden war. Es ist besonders bedauerlich, dass der überwiegende Teil der Kredite konsumtiven Zwecken diente, vor allem der Finanzierung von Leistungen der Bundesanstalt für Arbeit und der gesetzlichen Rentenversicherung. 41 Das Wahlinteresse kann zu Investitionszyklen führen: Wenn unzureichende Infrastrukturinvestitionen eine Unterversorgung mit öffentlichen Gütern zur Folge haben und ein bedeutender Teil der Wähler diesen Mangel beanstandet, kann die OpposiVgl. Leipold (1988), S. 273; Streit (1986), S. 99; Tietzel (1988), S. 91. „Jeder partikulare Interessent hat nichts gegen Wettbewerb und Marktpreise für alle anderen, solange er nur Monopol- oder Kartellpreise oder überhöhte Löhne für sich durchsetzen kann.“ Weede (1986), S. 91. 39 Vgl. Schüller (1994), S. 228 f. 40 Vgl. Schüller (1994), S. 220; Sachverständigenrat 2002, Ziff. 340. 41 Vgl. Schüller (1994), S. 221 f. 38

27 Wulff

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tion die Wahl mit einem Investitionsprogramm gewinnen. Nach dem Wahlsieg wird die neue Regierung zu Überinvestitionen neigen, weil die Wähler eine deutlich sichtbare Kurskorrektur erwarten. Nach einer gewissen Zeit stellt sich dann eine Überversorgung ein. Dann kann die Opposition die wegen ihrer „Misswirtschaft“ kompromittierte Regierungspartei mit einem Sparprogramm ablösen. Eine zu starke Kürzung der Investitionen führt nach einer gewissen Zeit wieder zu einem ungenügenden Angebot von öffentlichen Gütern. Darauf reagiert die Opposition erneut mit einem Investitionsprogramm. So kann sich ein politischer Investititonszyklus ergeben, der mit einem ständigen Regierungswechsel verbunden ist und Schwankungen des wirtschaftlichen Wachstums hervorruft. 42 Die zyklische Wirtschaftspolitik wurde auch mit der Annahme begründet, dass eine expansive Wirtschaftspolitik zunächst die Arbeitslosigkeit verringert und später die Inflationsrate erhöht. Bei Geltung dieser Annahme lohnt es sich für eine Regierung, vor der Wahl Maßnahmen zur Verringerung der Arbeitslosigkeit zu ergreifen und nach der gewonnenen Wahl mit kontraktiven Maßnahmen die Inflation zu bekämpfen, weil die damit verbundene Erhöhung der Arbeitslosigkeit erst vor der nächsten Wahl zu einem Problem wird, das wieder mit einer expansiven Wirtschaftspolitik kurzfristig gelöst werden kann. 43 Diese Erklärung eines Wahlzyklus der wirtschaftlichen Entwicklung hat an Bedeutung verloren, weil der unterstellte Wirkungszusammenhang bestritten wird und die konjunkturelle Arbeitslosigkeit gegenüber der strukturellen Arbeitslosigkeit an Bedeutung verloren hat. Es ist aber noch immer für eine Regierung lohnend, durch Steuersenkungen und zusätzliche Ausgaben vor einer Wahl Stimmen zu gewinnen, auch wenn diese Maßnahmen konjunkturpolitisch negativ zu beurteilen sind und die Staatsverschuldung erhöhen. Während die positiven Wirkungen der Staatsverschuldung bald eintreten, machen sich die negativen Folgen erst viel später bemerkbar. Unpopuläre Maßnahmen werden grundsätzlich erst nach der Wahl ergriffen. 44 Die Parteien neigen generell dazu, erforderliche Reformen zu vertagen. 45 Es hängt von ganz bestimmten Eigenschaften eines Problems ab, ob diese Politik Erfolg versprechend ist. Dabei spielt die Abwälzbarkeit von Belastungen eine bedeutende Rolle. Ein Problem kann umso eher vernachlässigt werden, je leichter die Nachteile auf Gruppen abwälzbar sind, die sich nicht wehren können oder aus anderen Gründen für die Regierung keine Gefahr darstellen. Dazu gehören Minderheiten, auf deren Stimmen die Regierungsparteien nicht angewiesen sind und spätere Generationen. 46 Noch opportuner ist die Problemabwälzung auf Unbeteiligte außerhalb der betreffenden politischen Gemeinschaft. Ein gutes Beispiel für diese Politik sind die EU-Exportsubventionen für Agrarprodukte, die in den Entwicklungsländern einheimische Produkte vom Markt verdrängen und die Existenz der landwirt42 43 44 45 46

Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 300 f.; Frey (1977), S. 147 ff. Vgl. Lehner (1981), S. 41; Frey (1977), S. 171 ff.; Bernholz/Breyer (1984), S. 401 f. Vgl. Wehner (1992), S. 74 f.; Bernholz/Breyer (1984), S. 395. Vgl. Wiesenthal (2000), S. 135. Vgl. M. G. Schmidt (2000), S. 512, 517 f.

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schaftlichen Betriebe gefährden. Die wirtschaftliche Entwicklung der armen Länder wird auch durch hohe Einfuhrzölle zum Schutz der EU-Landwirtschaft behindert.47 dd) Dominanz der partikularen Interessen Der Staat teilt seine Entscheidungsmacht mit gesellschaftlichen Kräften, die nach der Verfassung nicht zur Machtausübung berufen sind. 48 Die politischen Parteien werden nicht durch irgendwelche Prinzipien, sondern als Koalitionen organisierter Interessen zusammengehalten. Das Parteiprogramm beruht auf einem Kompromiss verschiedener Interessen, der nur durch „Schachern“ erreicht werden kann, und enthält oft „Elemente von derartig widersprüchlichem Charakter, dass kein denkender Mensch sie jemals alle um ihrer selbst willen wünschen könnte“. 49 Die am Wahlerfolg orientierten Parteien müssen die Unterstützung von einflussreichen Interessenverbänden durch attraktive Angebote gewinnen, obwohl sie wissen, dass damit Nachteile für andere Gruppen und häufig auch für die ganze Gesellschaft verbunden sind. Oft kann schon eine verhältnismäßig kleine Gruppe für die Unterstützung einer Partei Privilegien erzwingen, wenn sie zur Sicherung des Wahlerfolgs benötigt wird. 50 Bei der Durchsetzung der Forderungen von Minderheiten spielt der Stimmentausch eine bedeutende Rolle, der in vielen Fällen zu einer Erhöhung der Staatsausgaben führt. 51 Die Verbandsfunktionäre streben nach Erfolgen im politischen Entscheidungsprozeß, um ihre berufliche Position zu verbessern. Dabei spielen die aktuellen Wünsche und Probleme der Verbandsmitglieder eine größere Rolle als die langfristigen Interessen. Verbandsfunktionäre und Politiker haben nicht nur einen sehr eingeschränkten Zeithorizont, sie müssen auch ständig neue Erfolge nachweisen. Dieser Zwang führt in Verbindung mit der gegenseitigen Abhängigkeit zu einer ständigen Erhöhung der Staatsausgaben, weil die Vorteile für bestimmte Gruppen mit Belastungen verbunden sind, die von allen Steuer- oder Beitragszahlern getragen werden und deshalb weniger in Erscheinung treten als die Vorteile. 52 Die Initiative zur Ausdehnung der staatlichen Tätigkeit, zur Verstaatlichung gesellschaftlicher Verteilungsprozesse und zur Erhöhung der Ansprüche an den Sozialstaat geht oft von den Parteien aus, die immer neue Gruppeninteressen entdecken, mit deren Befriedigung sie Vorteile im Wettbewerb mit anderen Parteien gewinnen wollen. 53 Die Überbietungskonkurrenz mit Sozialleistungen hat wesentlich Vgl. Wehner (1992), S. 68 ff. Vgl. Grimm (1983), S. 58. 49 Vgl. von Hayek (1981), S. 29 f. und (1994 e), S. 66 f. Hayek bezeichnet eine solche Demokratie als „Schacherdemokratie“. 50 Vgl. von Hayek (1981), S. 54. 51 Vgl. Bernholz/Breyer (1984), S. 386 ff. 52 Vgl. Berthold (1997), S. 19; Leipold (1988), S. 273; Tietzel (1988), S. 98. 53 Vgl. Biedenkopf (1992), S. 282. 47 48

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zum Ausbau des Sozialstaates beigetragen. Nach dem Wahlerfolg wurden die Wahlkampfversprechen zu einer schweren Last, die oft nur durch Abbau von Ansprüchen bewältigt werden konnte. Der „Wahlbetrug“ gilt als eine bedeutende Ursache der gegenwärtigen „Politik-, Parteien- und Politikerverdrossenheit“. 54 Die pluralistische Interessenstruktur kann zu heterogenen, instabilen und wechselhaften Mehrheiten führen. Verteilungskonflikte können eine kontrollierte und stabile Versorgung mit öffentlichen Gütern erschweren. Effektivität, Effizienz und Legitimität staatlichen Handelns sind insbesondere in der Wirtschafts- und Sozialpolitik nicht gewährleistet. 55 Liberal-konservativ orientierte Wissenschaftler (zum Beispiel Crozier, Huntington, Hennis) befürchten eine Überforderung des Staates (oder gar „Unregierbarkeit“) durch die Entstehung einer Kluft zwischen der „Anspruchsinflation“ und dem Rückgang der Steuerungsressourcen. 56 Die permanente Überforderung zeige sich in der ständigen Zunahme der Staatsverschuldung. Den politischen Parteien wirft Biedenkopf eine zu starke Bereitschaft zur Berücksichtigung von Sonderinteressen vor. 57 Der Expansionsprozess der Staatsausgaben findet erst ein Ende, wenn die Erhöhung der Steuern, Sozialversicherungsbeiträge und Staatsverschuldung zu einer als untragbar empfundenen Belastung geführt hat. In dieser Situation befinden sich gegenwärtig die Bundesrepublik und einige andere westliche Industrieländer. Allmählich setzt sich auch in Deutschland die Erkenntnis durch, dass der von partikularen Interessen beherrschte politische Umverteilungsprozess eine der bedeutendsten Ursachen für das geringe Wirtschaftswachstum und die hohe Arbeitslosigkeit darstellt, weil die Subventionen und marktinkonformen Regelungen zugunsten unrentabler Wirtschaftsunternehmen, die Verringerung der unternehmerischen Entscheidungsfreiheit durch arbeits- und tarifvertragliche Bestimmungen, die Schwächung wirtschaftlicher Antriebskräfte durch das Sozialleistungssystem und der Anstieg der Abgaben und Staatsverschuldung ein solches Ausmaß erreicht haben, dass die Leistungsfähigkeit der Marktwirtschaft stark gesunken ist. 58 Bei der Komplizierung staatlicher Regelungen, die die Aktivitäten von Pionierunternehmen erheblich behindern, haben die Aktivitäten der Verbände ebenfalls eine bedeutende Rolle gespielt. 59 Durch das stärkere Problembewusstsein der Wähler ergibt sich eine neue Situation für die Verbandsfunktionäre und Politiker, die jetzt in der grundsätzlichen Auffassung übereinstimmen, dass die Ansprüche reduziert werden müssen. An die Stelle des Kampfes um steigende Staatsleistungen tritt der Kampf um die Sicherung der eigenen Besitzstände und die Forderung nach Kürzung bei staatlichen Leistungen 54 55 56 57 58 59

Vgl. Klages (1996), S. 236 ff. Vgl. Lehner (1986), S. 149 ff. und (1981), S. 156 f. Vgl. Nollert (1992), S. 151. Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 82 f. Vgl. Leipold (1988), S. 274; Streit (1986), S. 100 ff.; Weede (1986), S. 88 ff. Vgl. Steinberg (1985), S. 242.

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an andere gesellschaftliche Gruppen. Der Interessenstandpunkt wird immer mit angeblichen Vorteilen für die ganze Gesellschaft begründet. Sehr beliebt ist die Drohung mit dem Abbau von Arbeitsplätzen. Die Ärzteverbände drohen bei jeder Beschränkung der Arzthonorare mit einer Verringerung der Qualität der ärztlichen Leistungen. Solche Drohungen gehören zum Ritual des Verteilungskampfes. Das zentrale Problem ist die gegenseitige Abhängigkeit von Politikern und Verbandsfunktionären, die zu einer Blockade von weit reichenden Reformen führt. Keine Partei kann auf die Unterstützung von den Interessenverbänden verzichten, die zur Machtsicherung gebraucht werden. Bei internationalen Regelungen scheint der Einfluss der Verbände schwächer zu sein als bei nationalen Maßnahmen. 60 Die Realisierung gesamtwirtschaftlicher Ziele wird auch durch den Ressortegoismus der Ministerien gefährdet. Eine erfolgreiche Politik erfordert eine ressortübergreifende Antizipation von Problemen sowie die Ermittlung des konkreten Entscheidungsbedarfs und der Lösungsmöglichkeiten, bevor sich bei dem regelmäßig unter Zeitdruck stattfindenden Parteienwettbewerb ressortspezifische Perspektiven durchsetzen können. 61 Der gegenwärtige Reformstau entspricht einer Situation, die in der Spieltheorie als Gefangenendilemma bezeichnet wird. In der politischen Auseinandersetzung dient der Ressourceneinsatz einer Gruppe häufig dazu, den Ressourceneinsatz konkurrierender Gruppen zu neutralisieren. 62 Die konkreten Belastungen und Begünstigungen sind kaum noch durchschaubar und noch weniger kalkulierbar. 63 Wenn die Interessenverbände die unmittelbaren Vor- und Nachteile der staatlichen Gefälligkeitspolitik exakt quantifizieren könnten, dann würden sie erkennen, dass sie durch den Verteilungskampf Verluste erlitten oder nur sehr geringe Vorteile erreicht haben. Noch ungünstiger wäre das Ergebnis, wenn sie auch die Wachstumsverluste durch Schwächung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaft berücksichtigen könnten. Dann würden wohl alle einsehen, dass es sich lohnen würde, die nur scheinbaren Vergünstigungen abzubauen, damit sich die innovativen Kräfte in der Wirtschaft voll entfalten können. Der denkbare gesamtgesellschaftliche Gewinn durch verteilungspolitische Abrüstung ist enorm, aber nicht realisierbar. 64 Zur Sicherung der Stabilität der Kooperation wäre eine wirksame Kontrolle aller beteiligten gesellschaftlichen Gruppen erforderlich, weil jede Gruppe durch die Verfolgung partikularer Interessen Vorteile erzielen könnte, wenn die anderen Gruppen die Regelung beachten. Die Politiker und Verbandsfunktionäre sind an einer solchen Kooperation auch bei Kenntnis der Vorteile für die Verbandsmitglieder nicht interessiert, weil der Verzicht auf das Angebot von Vergünstigungen mit einer Schwächung ihres Einflusses auf die Wähler und Verbandsmitglieder verbunden wäre. 60 61 62 63 64

Vgl. Willems (2002), S. 33. Vgl. W. Zohlnhöfer (1999), S. 189 ff., 223, 228 f. Vgl. Weede (1986), S. 90. Vgl. Leipold (1988), S. 274. Vgl. Weede (1986), S. 90.

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ee) Eingeschränkte Handlungsmöglichkeiten durch Vetospieler Die „Reformblockade“ in Deutschland wird auch mit den ungewöhnlich vielen und sehr hohen Barrieren gegen größere politische Kurswechsel der Regierung erklärt. Diese Barrieren ergeben sich durch zahlreiche „Vetopositionen“ in der Staatsorganisation, die für die ebenfalls zahlreichen „Vetospieler“ Einspruchschancen darstellen. Dazu rechnet M. G. Schmidt den Föderalismus, die Politikverflechtung zwischen Bundes- und Länderexekutiven, den Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht, die tief verankerten Selbstverwaltungstraditionen in Staat und Gesellschaft, die Eigendynamik der privaten Wirtschaft, die korporatistischen Strukturen vor allem in der Sozialpolitik, Koalitionsregierungen und in vielen Politikfeldern auch die Europäische Union. In der deutschen Staatsorganisation ist die Zahl der „Vetopositionen“ und „Vetospieler“ größer als in fast allen westlichen Ländern mit Ausnahme der Vereinigten Staaten und der Schweiz. Nach der Theorie von Tsebelis vermindert eine große Zahl von Vetospielern die Fähigkeit eines politischen Systems zum Politikwandel (einschließlich der Reformfähigkeit) umso stärker, je größer die Zahl der Vetospieler, je größer die politisch-ideologische Distanz zwischen den Beteiligten und je homogener die Gefolg- oder Mitgliedschaft jedes Vetospielers ist. Als Vetospieler bezeichnet er individuelle oder kollektive Akteure, die einer Politikänderung zustimmen müssen. 65 Der moderne Staat stellt ein „komplexes, multiorganisatorisches Akteursystem“ dar. Die Binnenkomplexität des Staates hat sich durch Intensivierung und Verdichtung der Beziehungen zwischen den vorhandenen staatlichen Akteuren und Institutionen sowie durch das Entstehen zusätzlicher Akteure, Institutionen und Handlungsebenen erhöht. Die Aufteilung der staatlichen Kompetenzen auf eine Vielzahl von formal unabhängigen und funktional verflochtenen Akteuren und Institutionen mit den unterschiedlichsten Rechtsformen, Aufgaben, Interessen, Zielen und Strategien hat zum „kooperativen Staat“ geführt. Kooperation und Verhandlung gewinnen immer mehr gegenüber Befehl und Anordnung an Bedeutung. Die Übertragung von Kompetenzen an die Organe der Europäischen Union hat wesentlich dazu beigetragen, dass die staatliche Politik zunehmend in verflochtenen Mehrebenenstrukturen formuliert und implementiert werden muss. Die Handlungsautonomie der Akteure wird dadurch erheblich eingeschränkt. Zu den Problemen verflochtener Entscheidungsstrukturen gehören schwer kalkulierbare politische Eigendynamiken, die Suboptimalität politischer Kompromissbildung, der große Zeitbedarf von Entscheidungen und die permanente Gefahr der Entscheidungsblockade. Andererseits kann die Eigendynamik der Entscheidungsprozesse zu einer Verringerung des Einflusses von gesellschaftlichen Interessen führen und die Steuerungschancen der Akteure erhöhen. 66 65 Vgl. M. G. Schmidt (1999), S. 42 f.; Obinger/Wagschal (2001), S. 93; Schröer/Rumberg/ Weidenfeld (1998), S. 11 f. 66 Vgl. Grande (1995), S. 327 ff., 359 ff.

I. Grundprobleme

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Die zunehmende Bedeutung von „Politiknetzwerken“ und „Verhandlungssystemen“ ist auch für die Beziehung zwischen den staatlichen und privaten Akteuren kennzeichnend. Es wird die These vertreten, dass der Staat ohne die Kooperationsbereitschaft gesellschaftlicher Akteure und ohne das Selbstorganisationspotenzial von privaten Organisationen nicht in der Lage wäre, die Vielzahl seiner Aufgaben zu erledigen. 67 Infolge der Vielzahl von beratenden, diskutierenden und entscheidenden Gremien ist die Reservierung aller wichtigen Debatten für das Parlamentsplenum unmöglich. Die Entmachtung des Parlamentsplenums sei aber teilweise nur der Preis für den Abbau oligarchischer Tendenzen des Frühparlamentarismus. 68 ff) Missbrauch des Bundesrats als Blockadeinstrument Durch den Bundesrat wirken die Länder an der Gesetzgebung des Bundes mit. In einem System stark verzahnter Kompetenzen will das Grundgesetz den Ländern ein Forum zur Wahrung ihrer Interessen auf Bundesebene schaffen. Die Mitwirkungsrechte sind nach dem Grad der Betroffenheit der Länder abgestuft. Die Bedeutung der Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrats bedürfen, hat erheblich zugenommen. 69 Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass das ganze Gesetz der Zustimmung des Bundesrats bedarf, wenn das bei einem einzigen Paragraphen der Fall ist. Nach Schätzungen der Experten ist mittlerweile bei etwa zwei Dritteln aller Bundesgesetze eine Zustimmung des Bundesrats erforderlich. Bei diesen Gesetzen hat die Bundestagsopposition ein Vetorecht, wenn sie die Stimmenmehrheit im Bundesrat besitzt. Sie kann dann ein zusätzliches Verfahren erzwingen, das zwischen der Bundestagsmehrheit und -minderheit nach dem Aushandlungsprinzip mit Konsenserfordernis verläuft. Dadurch tendiert das politische System zu einer informellen Großen Koalition. An die Stelle der Parteienkonkurrenz tritt die Parteienkonkordanz. Der Aushandlungsprozess verwischt die politischen Verantwortlichkeiten, weil jede Seite unüberprüfbar Erfolge für sich beanspruchen und Misserfolge auf den Gegner abschieben kann. Die für die Regierungspolitik ohnehin geringe Bedeutung der Bundestagswahl wird noch verringert, weil dem Wähler ein begründetes Urteil über Regierungsleistungen erschwert wird und die Ungewissheit über die Politik nach der Wahl zunimmt. Im Unterschied zu Ländern mit starken ethnischen, regionalen oder religiösen Spannungen scheinen in Deutschland die Parteiloyalitäten die Länderinteressen zu überlagern, so dass die Blockademöglichkeiten auch genutzt werden. Durch das Vetorecht der Oppositionsparteien wird die Durchsetzung von Regierungsprogrammen erheblich erschwert. 70 Wenn die Bundestagsopposition im Bundesrat eine Zweidrittelmehrheit erreicht, kann die Regierungsmehrheit im Bundestag keinen Einspruch des Bundesrats mehr zurückweisen. Dann können die Oppositionsparteien die gesamte Gesetzgebungstätigkeit der Bundesre67 68 69 70

Vgl. Grande (1997), S. 56. Vgl. von Beyme (1999), S. 537. Vgl. D. IV. 1. Vgl. Grimm (1991), S. 285 ff., 350 f. und (1998), S. 47 ff.

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gierung blockieren. Das Grundgesetz lässt demnach (entgegen den Intentionen des Parlamentarischen Rates) unlösbare Regierungskrisen zu, denn es ist zweifelhaft, ob das Instrument der Vertrauensfrage und Neuwahlen zum Bundestag zu einer handlungsfähigen Regierung führen. Die Konstruktion des „Gesetzgebungsnotstands“ in Artikel 81 GG zeigt, dass der Parlamentarische Rat sich den Bundesrat zwar als „Legalitätsreserve“ bei Handlungsunfähigkeit des Bundestags, aber nicht als potenzielle Opposition vorgestellt hat. 71 Bei unbedeutenden Themen haben die Parteien im Regelfall kein Interesse an einem Konflikt. Eine Einigung kann auch bei bedeutenden Themen für die Opposition vorteilhaft sein, wenn ein Scheitern der Verhandlungen ihre Wahlchancen verringern würde. Die nach dem Wahlerfolg strebenden Parteien der Bundestagsopposition stehen aber manchmal vor dem Dilemma, dass die Wähler eine Problemlösung durch eine Einigung mit der Regierung erwarten, eine erfolgreiche Reform aber als Regierungsleistung angesehen wird und die eigenen Wahlchancen verringert. Sie lassen deshalb nur den Eindruck entstehen, dass sie zu einer Kooperation bereit seien, obwohl sie in Wirklichkeit das Scheitern des Reformprojekts anstreben und dafür die Regierung verantwortlich machen. Die Bundesregierung kann eine Problemlösung durch Umgehung der Zustimmungspflicht des Bundesrats versuchen. Sie hat auch die Möglichkeit, die Einheitsfront der von der Opposition beherrschten Länder durch das Anbieten von Vergünstigungen für einzelne Länder aufzubrechen. 72 Die Vorteile müssen für die Spitzenpolitiker dieser Länder größer sein als die Nachteile, die sich für sie durch ihr „parteischädigendes“ Verhalten ergeben können. Eine erfolgreiche Konfliktregulierung beruht im Regelfall auf einem finanziellen Ausgleich in irgendeiner Form oder auf einer Umgehung der Zustimmungspflichtigkeit des Bundesrats. Diese Politik verteuert die Realisierung des Regierungsprogramms und ist oft mit Wohlfahrtsverlusten verbunden. 73 Während in der Schweiz die Parteienkonkurrenz durch eine dauerhafte Allparteien-Koalition abgeschwächt wird, wird in Deutschland der Konflikt zwischen Regierung und Opposition durch den institutionalisierten Zwang zum permanenten Wahlkampf verschärft. Die deutschen Parteien können nur taktisch motivierte, im Hinblick auf politische Kosten und Nutzen kalkulierte Kompromisse aushandeln. Es fehlt ihnen prinzipiell die Fähigkeit, gemeinsam nach neuen Lösungen zu suchen. Alle Seiten heben aus wahltaktischen Gründen den Abstand zwischen dem erzielten Kompromiss und den eigenen Vorstellungen hervor. „Was tatsächlich getan wird, hat keiner gewollt; was geschieht, will keiner verantworten; und statt orientierender Erklärungen bieten Regierung wie Opposition dem Bürger nur wechselseitige Schuldzuweisungen.“ 74 71 Vgl. Lehmbruch (1998), S. 148 ff. Der Parlamentarische Rat hat auch nicht erkannt, dass das Rederecht der Mitglieder des Bundesrates im Bundestag (Art.43 GG) zur Verfolgung parteipolitischer Ziele missbraucht werden kann. 72 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 56. 73 Vgl. Renzsch (1999), S. 300 ff. 74 Vgl. Scharpf (1998 b), S. 64 f.

II. Lösungsansätze

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II. Lösungsansätze 1. Stärkung des Souveräns a) Direkte Demokratie Die gänzliche Abschaffung von Parlamenten ist realistischerweise nur in kleinen politischen Körperschaften, insbesondere in kleineren Kommunen möglich. Die direkte Demokratie soll deshalb die repräsentativ-demokratischen Institutionen nicht beseitigen, sondern den Einfluss der Bürger auf die Parlaments- und Regierungsarbeit stärken. 75 Es soll vor allem ein Kartell der Mächtigen und Regierenden zur Ausbeutung des (gemeinen) Volkes verhindert werden. 76 In der direkten Demokratie werden offensichtlich wichtige Entscheidungen obligatorisch durch Volksabstimmung (Bürgerentscheid) gefällt. Als fakultatives Referendum (Volksbegehren) wird eine Volksabstimmung über eine Verfassungs- oder Gesetzesvorlage nach Erreichen einer bestimmten Unterschriftenzahl bezeichnet. Die Bürger haben das Recht, Volksabstimmungen über eigene Vorschläge (Initiativrecht) und über Regierungs- und Parlamentsbeschlüsse (Referendumsrecht) zu verlangen. 77 Das Kartell der Repräsentanten kann durch ein Abwahl-Referendum erschüttert werden. Das Parlament kann auch gezwungen werden, zu einem konkreten Anliegen öffentlich Bericht zu erstatten und entsprechende Normen zu erlassen. Der Wähler hat damit die Möglichkeit, Themen zur Sprache zu bringen, die von den Politikern ignoriert werden. Das Initiativrecht der Bürger schließt die Möglichkeit ein, die politischen Institutionen in ihrer bestehenden Form aufzuheben. 78 Zur direkten Demokratie im weiteren Sinne rechnet Arnim auch die Direktwahl von Exekutivspitzen, zum Beispiel von Bürgermeistern oder Ministerpräsidenten. 79 Mit der direkten Demokratie soll der repräsentativ-demokratische und der föderalistische Wettbewerb gestärkt werden. Ihre Wirksamkeit beruht auf vier Mechanismen: 80 1. Es wird der Markt für Politik geöffnet, weil die Bürger und neue politische Gruppierungen unmittelbar auf die politische Agenda Einfluss nehmen können. Dadurch werden die großen Parteien gezwungen, schneller auf neue politische Bedürfnisse zu reagieren und stärker auf schwach organisierte Gruppen Rücksicht zu nehmen. Es wird auch der Einfluss der Parteiführung und -bürokratie geschwächt. Nicht-Berufspolitiker haben gute Chancen, weil alle Bürger bei den zeitlich befristeten Initiativ- und Referendumsbewegungen mitarbeiten und sol75 76 77 78 79 80

Vgl. Eichenberger (1999), S. 260. Vgl. Feld/Savioz (1998), S. 30 f. Vgl. Eichenberger (1999), S. 260; Feld/Savioz (1998), S. 34. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 310 f. Vgl. von Arnim (2000), S. 9 und (1997), S. 389 ff. Vgl. Eichenberger (1999), S. 267 ff.

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che Bewegungen gründen können. Dadurch können inhaltlich orientierte Fachspezialisten mit zivilberuflichen Erfahrungen Einfluss gewinnen. 2. Das Kontrollproblem wird vermindert, weil die Wähler auch zwischen den Wahlen in die politische Agenda eingreifen und Entscheidungen von Regierung und Parlament korrigieren können. 3. Es werden bindende, glaubwürdige Politikvorschläge ermöglicht, weil die konkreten Vorlagen bei Sachabstimmungen typischerweise viel eindeutiger ausformuliert sind als die oft plakativen Versprechungen und ideologielastigen Parteiprogramme. 4. Die Informationen der Bürger und Politiker werden durch intensive öffentliche Diskussion über bestimmte Sachentscheidungen verbessert. Oft werden neue Verbesserungsmöglichkeiten entdeckt. Für die Bürger, Politiker und Parteien entsteht ein Anreiz, sich in konstruktiver Weise an der öffentlichen Diskussion zu beteiligen. Es werden die folgenden positiven Auswirkungen der direkten Demokratie erwartet: 81 – Nicht im Interesse der politischen Klasse liegende Entscheidungen werden erleichtert. – Die Bedeutung der Asymmetrien zwischen den Interessengruppen nimmt ab. Die unterschiedlichen Einflussmöglichkeiten werden durch eine stärkere Kontrolle der Politiker, eine bessere Informationslage, transparentere Entscheidungen und Interessenkonstellationen, glaubwürdigere politische Versprechen und stärkeren politischen Wettbewerb vermindert. Es verbessern sich die Mitwirkungschancen der schlecht organisierten Gruppen. – Föderalismus und Dezentralisierung werden gestärkt, weil die Wähler dadurch mehr Einfluss auf die Politik gewinnen können und die regional unterschiedlichen Präferenzen stärker berücksichtigt werden. – Die repräsentative Demokratie wird verbessert. Durch die zu erwartende Annäherung der Politik an die Präferenzen des Medianwählers wird der politische Wettbewerb verstärkt. Es ergibt sich ein stärkerer Einfluss der Wahlbürger auf den Gesetzgebungsprozess, weil Parlament und Exekutive mit der Möglichkeit eines Referendums bzw. einer Initiative rechnen müssen. Das kann zur Folge haben, dass die politischen Parteien quasi in einer großen Koalition mögliche Interessenkonflikte in der Bevölkerung ausloten, um dem Referendum zu entgehen. Das schweizerische Konkordanzsystem kann teilweise mit der Existenz eines Referendums erklärt werden. Mit der Referendumsdrohung kann auch eine Parteigrenzen überschreitende Kollusion von Repräsentanten in Exekutive und Parlament erschwert werden. – Die für Mehrheitsdemokratien typische „Stop and Go-Politik“ ist weniger wahrscheinlich, weil direkt-demokratische Entscheidungen lange Vorlaufzeiten haben. – Volksabstimmungen sind der einzige Weg, weit reichende Strukturveränderungen herbeizuführen und den Reformstau zu überwinden, weil nur so der Gruppenegoismus der Parteien überwunden werden kann. 82 81 Vgl. Eichenberger (1999), S. 269 ff.; Feld/Savioz (1998), S. 45, 49 f., 52, 70 f.; Obinger/ Wagschal (2001), S. 94 ff., 98. 82 Vgl. Th. Mayer (1999), S. 192.

II. Lösungsansätze

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– Das direkte Politikmuster entspricht eher dem feministischen Demokratieideal als das repräsentative. 83

Gegen die direkte Demokratie werden vor allem die folgenden Einwände vorgebracht: 84 – Gefahr einer schlechteren Politik durch Unfähigkeit der Bürger, vernünftige Sachentscheidungen angesichts der Komplexität der Entscheidungsgegenstände zu treffen; – Gefahr populistischer Kampagnen; – politische Abstinenz wegen Überforderung durch zahlreiche Abstimmungen; – Unterrepräsentation der unterprivilegierten Bevölkerung sowie Verfestigung des Mittelklassenfaktors im politischen Prozess durch hohe Ansprüche an die Kompetenz des Stimmbürgers; – Begünstigung kollektiv organisierter Akteure mit Verfügungsgewalt über Ressourcen der Kommerzialisierung und Professionalisierung; – Umsetzung finanzstarker Interessen in politische Macht; – überproportionaler Einfluss kleiner Gruppen; – Gefahr einer Tyrannei der Mehrheit; – hohe Entscheidungskosten; – Gefährdung der politischen Stabilität und Funktionsfähigkeit; – Erschwerung von Reformen; – Schwächung der dezentral-bundesstaatlichen Strukturen durch plebiszitäre Verfahren auf Bundesebene.

Es wird angenommen, dass die direkte Demokratie die Wahrscheinlichkeit einer Beibehaltung des Status quo erhöht. Das Streben der Regierungen, Volksentscheidungen „referendumsfest“ zu machen, führe zum Ausschluss von kontroversen und möglicherweise innovativen Lösungsvorschlägen. Die bloße Referendumsdrohung könne eine Regierung veranlassen, auf ein Reformprojekt zu verzichten. 85 Es wird auch vermutet, dass plebiszitäre Verfahren die Macht der politischen Parteien eher stärken als schwächen, weil sie bei der Vorbereitung und Durchführung dieser Verfahren Vorteile haben. Deshalb sei anzunehmen, dass sie mit Volksabstimmungen die Realisierung ihrer Ziele anstreben, wenn sie im Parlament keinen Erfolg haben. 86 Empirische Untersuchungen führten zu den folgenden Ergebnissen: 87 – Die Bürger beurteilen die direkte Demokratie positiv. Vgl. Sauer (2002), S. 67. Vgl. Eichenberger (1999), S. 272 ff.; M. G. Schmidt (1998 a), S. 192; Gebhardt (2000), S. 25; Borchert (2000), S. 125; R. Scholz (2002), S. 90 f. 85 Vgl. Obinger/Wagschal (2001), S. 97 f.; Zilleßen (1993), S. 32. 86 Vgl. R. Scholz (2002), S. 89. 87 Vgl. Kaina (2002), S. 134 ff.; Eichenberger (1999), S. 277 ff.; Feld/Savioz (1998), S.59 ff.; M. G. Schmidt (1998 a), S. 191 ff. und (1995), S. 257 ff.; Paust (2002), S. 229. 83 84

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– Eine starke Direktdemokratie ist auch in komplexen Gesellschaftssystemen möglich und führt weder in die Anarchie noch zu permanenten Reformen. – Die politische Stabilität wird nicht gefährdet. In der Schweiz wirkt die direkte Demokratie stabilisierend und verbessert den Minoritätenschutz. – Die schweizerische Direktdemokratie hat die Konkordanzdemokratie gestärkt. Es wurden Aushandlungssysteme ausgebaut, die nur hinter verschlossenen Türen richtig funktionieren. – Es ergibt sich eine potenziell größere Fähigkeit zur Fehlerkorrektur, weil Abstimmungen prinzipiell wiederholt werden können. – Kartelle der Politiker werden erschwert. Die repräsentative Demokratie mit Referenden und Initiativen ist stärker am Medianwähler und damit an den Präferenzen der Mehrheit der Wähler orientiert. Niveau und Struktur von Staatsausgaben, Staatseinnahmen und Staatsschuld sind den Präferenzen der Bürger besser angepasst. – Unklar ist, ob der Wettbewerb als repräsentativ-demokratischer Wettbewerb zwischen den Parteien um die Regierungsposition und als föderalistischer Wettbewerb zwischen den Regierungen verschiedener politischer Körperschaften zunimmt, wie Eichenberger behauptet. Nach Auffassung von M. G. Schmidt verträgt sich eine ausgebaute Direktdemokratie nicht gut mit starker Repräsentativdemokratie, funktionsfähigem Parteienwettbewerb und kräftiger Zügelung der Legislative und Exekutive durch ein mächtiges und selbstbewusstes Verfassungsgericht. 88 – Das Interesse der Bürger an einer Dezentralisierung der Politik stärkt den Föderalismus. – Die schädliche Asymmetrie zwischen den gut organisierten Interessengruppen und den schlecht organisierten Konsumenten und Steuerzahlern wird gemindert. – Parlamente und Regierungen entscheiden häufig anders als die Bevölkerung. – Der Staat wird zugunsten privater Interessen gezügelt. – Die Effizienz der politischen Entscheidungen steigt. Es ergeben sich positive Auswirkungen auf die Staatsfinanzen und die Wirtschaft. Die Staatsausgaben sind niedriger. Sie werden eher auf lokaler Ebene ausgeführt und stärker vom Medianwähler determiniert. Die Finanzierung über Gebühren und Beiträge gewinnt gegenüber der Steuerfinanzierung an Bedeutung. Es ergibt sich auch eine niedrigere Staatsverschuldung. Die Schweizer Kantone mit Fiskalreferenden hatten ein höheres Bruttoinlandsprodukt pro Kopf als die übrigen Kantone. – Die Steuermoral nimmt zu. – Die Furcht vor einer Überforderung der Wähler scheint unbegründet zu sein. Die Mehrheit der stimmberechtigten Bürger wird aber nur bei besonders kontrovers diskutierten Themen mobilisiert. In den meisten Fällen ist die Abstimmungsbeteiligung gering. Es bestehen Wechselbeziehungen zwischen der Komplexität der zur Abstimmung gebrachten Materien und der Beteiligung der Stimmbürger. – Eine permanente Ausbeutung der Minderheit durch die Mehrheit konnte nicht festgestellt werden. Beim Schutz der Menschenrechte ergeben sich keine bedeutenden Unterschiede gegenüber Demokratieformen ohne Referendum und Initiative. 88

Vgl. Eichenberger (1999), S. 266 f.; M. G. Schmidt (1995), S. 263.

II. Lösungsansätze

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– Die Entscheidungskosten sind hoch. – Die bedeutende Integrations- und Befriedungsleistung wird häufig mit langwieriger Willensbildung, mit Anfälligkeit für erpresserische Kooperationsverweigerung, mit Populismus und erschwerter Zurechenbarkeit politischer Ergebnisse zu den Verantwortlichen erkauft. – Eine strukturbewahrende Funktion der direkten Demokratie wurde vor allem in der Schweiz nachgewiesen. Gegen die These von der progressiven Funktion der Direktdemokratie sprechen auch die Erfahrungen mit der plebiszitären Demokratie im US-amerikanischen Bundesstaat Kalifornien. – Die hohen Zugangsbarrieren bei Verfassungsinitiativen stellen erhebliche Anforderungen an die Organisations- und Finanzkraft der Initiatoren. – Nicht wenige Stimmbürger werden von den abzustimmenden Materien überfordert. Das ist vor allem bei wirtschaftspolitischen Fragen der Fall. – Bürgerbegehren und Bürgerentscheid haben in den Kommunen zu keiner Schwächung, sondern eher zu einer Stärkung der Parteien geführt.

Das Spannungsfeld der Auseinandersetzung um plebiszitäre Elemente lässt fundamentale Meinungsunterschiede erkennen. Nach Auffassung von Mann sollte eine vernünftige Balance zwischen repräsentativen und plebiszitären Elementen in einer vorrangig repräsentativen Verfassung angestrebt werden, die das antiplebiszitäre Vorurteil als Folge einer „Überreaktion“ auf Weimar überwindet. 89 b) Parteienstaatslehre von Leibholz Nach dem Demokratieverständnis von Leibholz ist der moderne Parteienstaat eine rationalisierte Erscheinungsform der plebiszitären Demokratie. Seiner Ansicht nach identifizieren sich die Parteien mit dem Volk und erheben den Anspruch, das Volk zu sein. Deshalb wird von ihm der Wille der jeweiligen Parteienmehrheit in Regierung und Parlament als Gesamtwille des Volkes interpretiert. Die Parteien konstituierten nicht nur die Gesellschaft, sondern auch den Staat. Dadurch werde der früher stark betonte Gegensatz zwischen Staat und Gesellschaft im Prinzip aufgehoben. 90 Vgl. Mann (1994), S. 297. Eichenberger vertritt die These, dass die optimale Ausgestaltung der direkt-demokratischen Institutionen für jeden Staat, jedes Land und jede Gemeinde unterschiedlich sei und sich mit der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Entwicklung ändere. Vgl. Eichenberger (1999), S. 286. R Scholz hält plebiszitäre Verfahren im regionalen Bereich für vertretbar und oft auch zweckgerecht, weil die Transparenz und Überschaubarkeit bei Sachentscheidungen für die Bürger in der Regel so groß sei, dass sie in die typisch-plebiszitäre Alternativfragestellung des „Ja“ oder „Nein“ eingefasst werden können. Vgl. R. Scholz (2002), S. 91. Für Putnam ist die Vorstellung einer unmittelbaren demokratischen Verantwortlichkeit eine Schimäre. Massenplebiszite seien nichts weiter als eine Karikatur der diskursiven Demokratie. Vgl. Putnam (1996), S. 77. 90 Vgl. Leibholz (1966), S. 224 ff., 240 f., 245 und (1980), S. 351 ff. 89

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Für Leibholz steht fest, dass die Abgeordneten als Parteienvertreter gewählt werden. Deshalb fehle ihnen die Legitimität, eine von der Parteimeinung abweichende Linie zu vertreten. In ihren Entschließungen seien nicht die Abgeordneten frei, sondern die Parteien. Die Freiheit der Abgeordneten bestehe nur in der Möglichkeit, sich an der innerparteilichen Diskussion und Mehrheitsbildung zu beteiligen. Als Vertreter einer Partei seien sie bei Parlamentsabstimmungen dem imperativen Mandat und Fraktionszwang unterworfen. Das Parlament wird als Treffpunkt von gebundenen Parteibeauftragten verstanden. Der Zweck der Parlamentsreden sei nicht die Überzeugung der anderen Abgeordneten, sondern die Beeinflussung der künftigen Entscheidungen der Aktivbürgerschaft. 91 Die Parlamentswahlen tendieren nach Leibholz zu einem rein plebiszitären Akt zu werden, in dem die Aktivbürgerschaft ihre Präferenzen für die von den Parteien benannten Mandatsbewerber und Parteiprogramme zum Ausdruck bringen. Die Parteien hätten die Aufgabe, den Willen der Aktivbürger zu vollstrecken. Deshalb seien sie an den durch das Parteiprogramm inhaltlich konkretisierten Auftrag gebunden, der ihnen in den Wahlen erteilt werde. 92 Die Funktionsfähigkeit des Parteienstaates ist nach Leibholz in Gefahr, wenn sich die Parteien zu zentralistisch und autoritär geleiteten Organisationen entwickeln und mit Hilfe des Parteiapparats ihren Willen gegenüber den Parteimitgliedern und Wählern durchsetzen. Er fordert eine Legitimierung der Parteiführung von der Parteibasis durch Wahlen. Die oligarchisch-autoritären Herrschaftstendenzen sollten durch eine Demokratisierung der Parteien beseitigt werden. Die einzelnen Parteimitglieder sollten die Möglichkeit haben, sich an der Willensbildung in der Partei angemessen zu beteiligen. Zur Demokratisierung der Parteien gehöre auch die Demokratisierung der Kandidatenaufstellung für Parlamentswahlen. Zum Schutz gegen undemokratische Einflüsse sollten den Parteien öffentliche Mittel zur Verfügung gestellt werden. 93 Es wird angenommen, dass die Verbände im Unterschied zu den Parteien primär im gesellschaftlichen Raum angesiedelt sind. Sie sollen vor allem die „antagonistisch-differenzierten Gruppeninteressen in der Gesellschaft zum Ausdruck bringen“. Als Exponenten der atomisierten partikularen Interessen fehle ihnen die Legitimation zu „echten politischen Entscheidungen“. Leibfried beruft sich auf die Aussage von Rousseau, dass die Summe der Individual- und Gruppeninteressen noch nicht zum Gemeinwohl führe und die volonté de tous von der volonté générale abweichen könne. Die Verbände und Sozialpartner sollten den zur politischen Willensbildung Berufenen sachkundig zur Seite stehen. Es könne erwartet werden, dass sie neben ihren partikularen Interessen auch die übergeordneten Interessen der Gesellschaftsordnung berücksichtigen. Die Parteien hätten die Aufgabe, politisch integrierend zu wirken und den Verbänden Schranken zu setzen. Zum Schutz gegen den Missbrauch der tarifvertraglichen Gestaltungsfreiheit wird die Einführung eines 91 92 93

Vgl. Leibholz (1973), S. 70 ff. Vgl. Leibholz (1966), S. 231 ff. und (1973), S. 87 ff. Vgl. Leibholz (1966), S. 246 ff.; (1980), S. 355; (1973), S. 91 ff.

II. Lösungsansätze

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Schlichtungsausschusses oder die Reglementierung des Arbeitskampfes in Erwägung gezogen. 94 Die Parteienmehrheit ist für Leibholz der Staat. Er übersieht, dass das Volk auch in anderen Organisationsformen in Erscheinung tritt und vernachlässigt Elemente balancierender politischer Gewaltenteilung, denen die Parteienstaatslehre sogar die Aktionsbasis entzieht. Damit werden Begrenzungen aufgelöst, die auch nach den Ordnungsvorstellungen des kollektivistischen Liberalismus von erheblicher Bedeutung sind. Van Ooyen behauptet, dass Leibfried kein Durchbruch zu einer pluralistischen Demokratietheorie gelungen sei. Seine Lehre bleibe dem Begriff der politischen Einheit als einer Identität von Regierenden und Regierten verhaftet und zeige exemplarisch, dass eine „mittlere“ Linie zwischen den Positionen „politische Einheit“ (Schmitt) und „Pluralismus“ als „Quadratur des Kreises“ scheitern müsse. Bei der Gleichsetzung des Volkes mit den Parteien sei er von den politischen Verhältnissen in England ausgegangen, wo allein die Labourparty sechs Millionen eingeschriebene Mitglieder hatte. Diese Gleichsetzung sei aber in der Bundesrepublik angesichts des minimalen (und immer mehr sinkenden) Organisationsgrades der Parteien „geradezu abwegig“. 95 c) Demokratisierung der Verbände und Parteien Viele Staatsbürger sind in Vereinen und Verbänden organisiert. Die innerverbandliche Demokratie hat deshalb eine erhebliche Bedeutung für den Lernprozess von Staatsbürgern. Es wird auch angenommen, dass eine Demokratie auf oberster Ebene ein Minimum von Demokratie in den Organisationen unterhalb der staatlichen Ebene erfordert. 96 Eine pluralistische Demokratie setze nicht nur einen pluralistischen Staat, sondern auch pluralistische Parteien und Verbände voraus, die offene und demokratische Gesellschaften sein sollten. Sie dürften nicht von Eliten beherrscht werden, die sich durch Kooptation ergänzen. 97 Eliten tendierten zur Verselbständigung und Selbstrekrutierung, das Ausmaß ihrer Autonomie und Entfremdung hänge aber entscheidend vom Zustand der politischen Kultur ab. „Es bedarf daher wirksamer Kontrollinstanzen, die den Zugang zu Ämtern und Mandaten öffnen, Rotation beschleunigen und eine angemessene Repräsentanz von politischen Präferenzen, Interessen, sozialen Gruppen und politischen Kräften gewährleisten.“ 98 In großen Verbänden ergibt sich ein Zwang zur Delegation bestimmter Entscheidungskompetenzen an die Verbandsfunktionäre. Verallgemeinerungsfähige Entscheidungen sollten aber möglichst den Mitgliedern überlassen bleiben, damit die Vgl. Leibholz (1967), S. 333 ff. Vgl. Oberreuter (2003), S. 93.; van Ooyen (2003), S. 202 f.; von Arnim (1997), S. 103, 347 ff. 96 Vgl. von Beyme (1980), S. 121. 97 Vgl. J. Schmid (1998), S. 35. 98 Klingemann/Stöss/Weßels (1991), S. 29. 94 95

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Bindung der Funktionäre an die kollektiven Mitgliederinteressen erhalten bleibt. Die Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen auf die Funktionärsebene wird als Optimierungsproblem beschrieben. Es wird ein Anreizsystem (System von Belohnungen und Strafen) gesucht, das zur Übereinstimmung der Funktionärsinteressen mit den Mitgliederinteressen führt. Eine befriedigende Lösung der institutionellen Gestaltung eines solchen Anreizsystems sei noch nicht in Sicht.99 Hirschman hat mit seinem Modell von „Abwanderung und Widerspruch“ erläutert, wie Mitglieder auf unbefriedigende Verbandsleistungen reagieren können. Sie besitzen danach grundsätzlich zwei Strategien: Abwanderung zu einer Konkurrenzorganisation und/oder innerverbandlicher Widerspruch. Die Erfolgsaussichten der Strategien würden von den jeweiligen organisatorischen und strukturellen Bedingungen abhängen.100 Für Michels, den Klassiker der Oligarchieforschung, führt eine Organisation unvermeidlich zu einer Oligarchiebildung. Seine Theorie geht aber von einem anspruchsvollen Demokratieverständnis und vielen ungeklärten Prämissen aus. Der „realistischere“ Demokratiebegriff von Lipset definiert die Organisationsdemokratie nicht als größtmögliche Mitgliederbeteiligung an Entscheidungen, sondern als Konkurrenz von Führungseliten. Der Mitgliedereinfluss beschränkt sich in diesem Konzept auf die Führungsauslese und globale Richtungsbestimmung. Eine bedeutende Rolle spielt auch die intermediäre Gruppenstruktur als Verbindungsstelle zwischen den Interessen der nicht zur Elite gehörenden Verbandsmitglieder und den Entscheidungen der Eliten. Es stelle sich die Aufgabe, plurale Binnenstrukturen zu fördern, die erst die Basis für formaldemokratische Mechanismen abgeben. Im Unterschied zu Lipset will die neuere partizipatorische Theorie der Organisationsdemokratie die Grundvorstellung des klassischen Demokratiekonzepts beibehalten und in neue Partizipationsmodelle übersetzen. Es wird angenommen, dass verschiedene Formen von Delegation, „funktionaler Demokratie“ und individueller Partizipation effektiver sein können als die Zentralisierung von Entscheidungsgewalt in bürokratisch-hierarchischen Formen. Deshalb sollen Bedingungen formuliert werden, unter denen demokratische Beteiligungsformen und Effektivität der Organisation miteinander vereinbar sind. Angestrebt wird ein nach Typen von Organisationsentscheidungen gegliederter Ausbau partizipatorischer Elemente. Der Ansatz von Scharpf zielt auf eine Kombination pluralistischer Strukturen mit partizipatorischen Elementen. In der Konzeption von Habermas wird ein theoretischer Zusammenhang zwischen Input-Strukturen der Legitimation und Output-Strukturen rationaler Entscheidung hergestellt. 101 Grimm schlägt für die innerverbandliche Demokratie eine Kombination aus konkurrenzdemokratischen und partizipationsdemokratischen, input- und output-orientierten Elementen vor. 102 Eine Analyse der Funktionen innerorganisatorischer Demokratie soll nach Teubner zwischen den Ebenen der Gesamtgesellschaft, der jeweiligen Organisation und der Organisationsmitglieder unterVgl. P. Behrens (1986), S. 258 ff. Vgl. J. Schmid (1998), S. 48. 101 Vgl. Teubner (1985), S. 265 ff. 102 Vgl. Grimm (1991), S. 257. 99

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II. Lösungsansätze

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scheiden. Für jede dieser Ebenen sei die Frage nach den funktionalen (oder dysfunktionalen) Folgen demokratischer/oligarchischer Strukturen zu klären. Erst eine Differenzierung der Organisationsstrukturen nach unterschiedlichen Umweltfunktionen ermögliche adäquate Lösungen. 103 Eine öffentliche Funktion der Verbände wird nur bei einer demokratischen Binnenstruktur für vertretbar gehalten. Wegen der erheblichen Bedeutung solcher Verbände wird eine Verfassungsbestimmung gefordert, die der Parteienregelung in Artikel 21 Abs. 1 Satz 3 GG entspricht. Die Auffassungen über die in Betracht kommende Norm sind unterschiedlich. 104 Es wird auch der Erlass eines Verbändegesetzes vorgeschlagen, das alle wirtschafts- und gesellschaftspolitisch aktiven Verbände zu einem demokratischen Organisationsaufbau verpflichtet. Zu den vorgeschlagenen Regelungen gehören die Verbandsgliederung, die Abhaltung von Mitgliederversammlungen, die Wahl der Verbandsführer durch die Mitglieder und die Erstellung von Rechenschaftsberichten. 105 Im Prinzip handelt es sich um drei Regelungskomplexe: 1. Die Mitgliederversammlung soll als Hauptorgan des Verbands die Grundsatzentscheidung treffen. 2. Der Vorstand soll nur für ausführende Funktionen zuständig sein. Das Vorstandshandeln soll durch die Mitgliederversammlung legitimiert und kontrolliert werden. 3. Die Stellung der Mitglieder soll durch rechtliche Garantien von Mitwirkungsund Freiheitsrechten gestärkt werden. Nach der Auswertung von Erfahrungen mit der formaldemokratischen Verbandsverfassung wird bezweifelt, ob damit die Probleme der Professionalisierung, Bürokratisierung und Mitgliederapathie gelöst und die Oligarchisierungstendenzen wirksam eingedämmt werden können. 106 Das an der Bestands- und Funktionssicherung des politischen Systems ausgerichtete Demokratiemodell begründet eine innerparteiliche Elitenherrschaft. In diesem Konzept ist nicht die Beteiligung der „einfachen“ Parteimitglieder an der Politikformulierung von zentraler Bedeutung, sondern die demokratische Legitimierung der Parteioberen von unten her durch eine freiwillige Anerkennung ihrer Führerstellung und konkreten Führung. Beschlüsse von politischer Tragweite sollen ohne Beteiligung der Mitglieder von der Parteispitze gefasst werden. 107 Eine effektive Kooperation des Staates mit den Verbänden ist nach Auffassung von A. Benz nur in „oligarchischen, elitären, intransparenten und selektiven Politikstrukturen“ möglich. 103 104 105 106 107

Vgl. Teubner (1985), S. 271 ff. Vgl. Grimm (1991), S. 253; Teubner (1985), S. 258 f. Vgl. Vieler (1986), S. 190 f. Vgl. Teubner (1985), S. 260 f. Vgl. Niedermayer (1993), S. 231 f.

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Eine Demokratisierung der Verbände und Intensivierung der Beteiligung und Kontrolle der Parlamente würde demnach die Effektivität der Kooperation verringern. 108 Im basisbezogenen, an Legitimationserfordernissen orientierten Demokratiemodell wird die innerparteiliche Demokratie erst durch die uneingeschränkte Teilnahme der Parteibasis an der innerparteilichen Politikformulierung realisiert. In diesem Konzept wird eine reale Teilnahme der Parteimitglieder an verbindlichen innerparteilichen Entscheidungen auf jeder Organisationsebene gefordert. Diskussions- und Entscheidungsprozesse sollen so strukturiert werden, dass Diskussionsanstöße nicht nur zu Beschlüssen, sondern auch zu einer sichtbar veränderten Regierungspolitik führen. Die Vorstellungen über Art und Ausmaß der gewünschten Bindung der Repräsentanten an den Basiswillen sind unterschiedlich. Wenn sie vollkommen weisungsgebunden sind, hat die Mitgliederbeteiligung an ihrer Auswahl nur noch eine geringe Bedeutung. 109 d) Bürgerinitiativen Viele hoffen, dass eine Subpolitisierung der Gesellschaft die Verkrustungen der Parteienoligarchie beseitigt. „Subpolitik“ bedeutet Gesellschaftsgestaltung von unten durch Verbesserung der Mitsprache- und Mitgestaltungschancen bislang unbeteiligter Gruppen. Der Aufstand der Frauen ist eine Subrevolution, die den privaten Bereich der Industriegesellschaft verändert und die männliche Herrschaft bedroht. Die Friedens-, Frauen- und Umweltbewegung haben die Politik inhaltlich angeregt und mindestens in den Zielen mitgestaltet. Bürgergruppen und Massenmedien haben die Themen der globalen Gefährdung auf die Tagesordnung der Politik gesetzt. Die subpolitisierte Gesellschaft könnte nach Auffassung von Beck die Bürgergesellschaft werden, die ihre Angelegenheiten in allen Bereichen und Aktionsfeldern der Gesellschaft selbst in die Hand nimmt. 110 Man kann zwei Typen von Bürgerinitiativen unterscheiden: Gruppen, die vor allem eine Einflussnahme auf konkrete Planungsprozesse oder Entscheidungen anstreben und Gruppen, die durch „unkonventionelle“ politische Aktionen gegen getroffene Entscheidungen protestieren und sie rückgängig zu machen versuchen. 111 Ein Beispiel für die Protestbewegung ist die Auseinandersetzung um die Wiederaufbereitungsanlage der Atomindustrie in Wackersdorf. Die militanten Demonstrationen haben dazu geführt, dass die Atomwirtschaft das Projekt aus „Kostengründen“ gestoppt hat. 112 Ein anderes Beispiel für erfolgreiche Bürgerinitiativen ist der Widerstand von Umweltgruppen gegen die Versenkung der ausgedienten Bohrinsel Brent Spar im Meer. In vielen Ländern wurden die Shell-Tankstellen von den Verbrauchern 108 109 110 111 112

Vgl. A. Benz (1998 a), S. 212. Vgl. Niedermayer (1993), S. 232 f. Vgl. Beck (1993), S. 164 f., 168, 178, 226. Vgl. Shell (1981), S. 78. Vgl. Beck (1993), S. 165.

II. Lösungsansätze

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boykottiert. Diese Aktionen haben zur Anerkennung der Unternehmensverantwortung von Shell im Umwelt- und Sozialbereich geführt. Der Fall zeigt, dass die neuen Bewegungen sogar die Politik globaler Unternehmen beeinflussen können. 113 Die Verbraucher könnten ihre Position durch die Bildung einer Organisation verbessern, die ihre Interessen im politischen Bereich vertritt und die Informationen liefert, die für Kaufentscheidungen wichtig sind (vergleichende Informationen über Produkte, Konditionen und Unternehmen). Die bestehenden Verbraucherzentralen und die Stiftung Warentest leisten zwar gute Arbeit, sind aber durch die Abhängigkeit von staatlichen Zuschüssen in ihren Aktivitäten zu sehr eingeschränkt. Die Bildung einer von Mitgliedern finanzierten Verbraucherorganisation ist schwierig, weil sie ein öffentliches Gut produziert. Ein Anreiz zur Mitgliedschaft setzt deshalb ausreichende individuelle Vorteile voraus. Diese Vorteile könnten in persönlichen Beratungen und in der Rechtshilfe bei Auseinandersetzungen mit Unternehmen bestehen. Eine Verbesserung der Informationen für Verbraucher würde auch die Durchsetzung der partikularen Interessen von Wirtschaftsverbänden erschweren. 114 Die wichtigste Einflussressource der „Nichtregierungsorganisationen“ ist die Sachkompetenz in Verbindung mit Medienpräsenz. Hinzu kommt häufig der Anspruch, nicht partikulare Interessen, sondern das Gemeinwohl zu verfolgen. Der wachsende Einfluss auf die politische Agenda resultiert aber weniger aus der höheren moralischen Legitimation als aus einem teilweise in virtuoser Form betriebenen Zusammenspiel mit den Medien. Spektakulär inszenierte Aktionen sollen vor allem die Spendenbereitschaft in der Bevölkerung zur Finanzierung des Verwaltungsstabes, der Experten, der Logistik und der „vor Ort“ eingesetzten Gruppen erhöhen. Das eindrucksvollste Beispiel für eine erfolgreiche Medienpolitik ist die Umweltschutzorganisation Greenpeace. Die neuen Partizipationsformen stärken den politischen Einfluss der engagierten, gebildeten und relativ gut verdienenden Mittelschicht. 115 Nach Auffassung von Wiesendahl zielt die programmatische Scheidelinie zwischen etabliertem Parteiensystem und neuen sozialen Bewegungen „letzten Endes auf die Einebnung von privat und öffentlich, gleichsam auf die lebens- und gefühlsweltliche Rückgewinnung der Politik, indem sie mit ... Ideen von Mit- und Zwischenmenschlichkeit, Selbstverwirklichung, Freundschaft, Zärtlichkeit, Authentizität und unmittelbarer Teilhabe am Geschehen wieder versöhnt wird“. Die neuen sozialen Bewegungen verkörperten das „erlebnisbestimmte Gruppenhandeln“ und lieferten „den Rahmen für unmittelbares reglementarmes, aktionsorientiertes, spontanes und demonstratives Ausleben von gemeinschaftlicher Partizipation mit hohem gefühlsexpressivem und sozioemotionalem Befriedigungsgrad“. Sie müssten aber Vgl. Giddens (1999), S. 62 f. Dieser Zielsetzung entspricht die von Bode gegründete Verbraucherorganisation foodwatch, die die Rechte der Konsumenten von Nahrungsmitteln vertreten soll. Vgl. Bode (2003), S. 236 f. 115 Vgl. Münkler (2002), S. 169 ff. 113 114

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zur Veränderung der politischen und gesellschaftlichen Machtverhältnisse mit den Parteien kooperieren. 116 Verglichen mit der Protestbewegung in den sechziger Jahren sind die Verständigungsprozesse komplexer, differenzierter und vielschichtiger geworden. Die wichtigsten Aktivitätsfelder der neuen sozialen Bewegungen entsprechen den gesellschaftlichen Bereichen, in denen sich seit Mitte der siebziger Jahre Krisenerscheinungen ergeben haben. 117 Butterwegge fordert mehr als drei Jahrzehnte nach der legendären Studentenrevolte eine zweite Reformoffensive, die Gesellschaftspolitik auch jenseits parlamentarischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse betreibt und weder vor herrschenden Autoritäten noch bestehenden Machtverhältnissen viel Respekt zeigt. Die gesellschaftlich benachteiligten Gruppen sollen ihre Position durch kollektiven Widerstand verbessern. 118 Ein-Problem-Parteien erleichtern dem Bürger die Orientierung in der politischen Problemlandschaft und ermöglichen ein spezialisiertes Engagement. Da aber auch spezialisierte Parteien darauf angewiesen sind, ihr Problembewusstsein und ihre Sachkenntnis in Parlamenten und Regierungen mit umfassenden Kompetenzen durchzusetzen, müssen sie auf vielen Sachgebieten ein gewisses Maß an politischer Kompetenz demonstrieren und sich programmatisch festlegen. Der Bürger will zum Beispiel mit seinem politischen Votum für eine bestimmte Umweltpolitik keine unkalkulierbaren Risiken in der Wirtschaftspolitik oder in anderen Problembereichen heraufbeschwören. Der Versuch, das politische Programmangebot auf ein einziges Problem zu beschränken, wird deshalb schnell von der Eigengesetzlichkeit der einspurigen Demokratie eingeholt. 119 Zum Kampf gegen private Machtansprüche fordert Dahrendorf eine moralische Offensive. Diese Aufgabe soll von den Radikalen gelöst werden, die die Verfassung der Freiheit lieben. Es sei eine Allianz unabhängiger Geister anzustreben, die mehr einem liberalen Club als einer Partei entspricht. 120

e) Verstärkter Einfluss der Bürger auf Parlament und Regierung, Schwächung des Einflusses von Parteien und Interessenverbänden Die politischen Parteien umklammern den Staat mit wachsendem Machtanspruch. Sie beherrschen nicht nur das Parlament und die Regierung, sie haben auch einen erheblichen Einfluss auf die anderen Staatsorgane. Es ist unbestritten, dass die parlamentarische Demokratie ohne Parteien nicht funktionsfähig wäre. In allen „Lagern“ 116 117 118 119 120

Vgl. Wiesendahl (1986), S. 97, 104. Vgl. Bullmann (1998), S. 91 f. Vgl. Butterwegge (2001), S. 222. Vgl. Wehner (1992), S. 80. Vgl. Dahrendorf (1992), S. 263.

II. Lösungsansätze

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scheint sich aber die Einsicht durchgesetzt zu haben, dass ihr Machtbereich zu stark ausgeweitet wurde. 121 Schachtschneider sieht in den Parteien eine Gefahr für die Demokratie und Republik und damit auch für die allgemeine Freiheit.122 Die Parteien sollten nach dem Grundgesetz an der politischen Willensbildung des Volkes nur mitwirken und dürften die Bürgerschaft von der Politik nicht ausschließen. Von vielen Demokraten wird eine Stärkung der Einflussmöglichkeiten der Bürger auf den politischen Entscheidungsprozeß, eine wirksamere Kontrolle der Parteien und eine Verringerung des politischen Einflusses der Interessenverbände gefordert. 123 Die unterschiedlichen neoliberalen Leitbilder führen zu verschiedenen Ansatzpunkten der Problemlösung. Für die Anhänger des Minimal- und Konsensstaates besteht die optimale Lösung in einer wirksamen Beschränkung der Staatsaufgaben, weil die Interessengruppen dann kaum Möglichkeiten hätten, ihre Interessen im politischen Entscheidungsprozeß durchzusetzen. Sie fordern einen starken Staat, der Wettbewerbsregeln erlässt und durchsetzt. Die Macht der Verbände soll auch durch Gegengewichte und Autonomiebereiche beschränkt werden. Außerdem werden Regeln zur Verhinderung eines Machtmissbrauchs gefordert. Die Anhänger des „gerechten“ Staates streben eine Einschränkung des Einflusses von Partikularinteressen durch eine Einigung auf Gerechtigkeitsprinzipien an. Ein relativ neuer Ansatzpunkt der Problemlösung ist die „freiwillige“ Berücksichtigung des Gemeinwohls bei Unternehmens- und Verbandsentscheidungen. Die Anhänger des Verbändestaates versuchen die Probleme durch Wettbewerb oder Kooperation zu lösen. Die Anhänger des solidarischen Neoliberalismus glauben, dass die partikularen Interessen nur in einer Solidaritätsgemeinschaft beherrschbar seien. Nach Auffassung von SchüttWetschky gibt es keine überzeugende Antwort auf die Frage, wie einseitige Interessendurchsetzung durch Verbände verhindert werden könnte. 124 Zur Stärkung des Einflusses der Bürger und zur Sicherung der Unabhängigkeit der Abgeordneten werden zahlreiche Maßnahmen vorgeschlagen: – Wahlzettel mit vollständigen Landeslisten der Parteien und einer Darstellung der Kandidaten in alphabetischer Reihenfolge. Platzierung entsprechend dem Stimmenanteil.125 Persönlichkeiten, die keiner Partei angehören, sollen die Möglichkeit erhalten, über Parteilisten kandidieren zu können. 126 Offe schlägt die Berücksichtigung von Nichtparteimitgliedern auf den Parteilisten mit Quotenregelung vor. 127 – Urwahl des Kanzlerkandidaten. 128 121 122 123 124 125 126 127 128

Vgl. Mann (1994), S. 293. Vgl. Schachtschneider (1999), S. 214 f.; Bode (2003), S. 220. Vgl. P. Behrens (1986), S. 294, 299. Vgl. Schütt-Wetschky (1997), S. 2. Vgl. Vilmar (1999), S. 99. Vgl. Bode (2003), S. 220. Vgl. Beck (1993), S. 225. Vgl. Beck (1993), S. 225.

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E. Demokratiereform

– Direktwahl der Ministerpräsidenten der Länder und stärkerer Einfluss des Volkes auf die Zusammensetzung der Landtage (Richtung Mehrheitswahlrecht oder süddeutsches Kommunalwahlrecht mit der Möglichkeit zu „kumulieren“ und zu „panaschieren“). 129 – Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens auch bei der Bundestagswahl. 130 – Vermehrung der Alternativen bei Wahlen, zum Beispiel durch Senkung der Zulassungsvoraussetzungen für Parteien, Beseitigung oder Senkung der Fünf-Prozent-Klausel und Abbau konkurrenzhemmender Privilegien für etablierte Parteien 131 – Bessere Kontrolle der Abgeordneten durch namentliche Abstimmungen.132 – Ungewissheit über das Datum der nächsten Wahl. 133 – Jährlicher Bericht einer unabhängigen Kartellbehörde und Monopolkommission über die politische Kartellentwicklung der Parteien. Überprüfung der staatlichen Parteienfinanzierung. Schnelle Beseitigung der schlimmsten Wettbewerbsverzerrungen. 134 – Beschränkung der Ausübung eines Wahlamtes auf längstens 12 Jahre. Verhinderung einer exzesssiven Ämterhäufung. Personalwahlen nur bei mindestens zwei Kandidaten. Halbjährliche Evaluation der Amtsführung der Parteieliten. 135 – Wiederholte Abstimmung des Volkes über die Verfassung in größeren Zeitabständen (etwa alle 25 bis 50 Jahre). 136 – Einführung von Mechanismen der Erfassung und Aggregation von Präferenzen. 137 Vgl. von Arnim (1993), S. 324 ff. und (1991), S. 115. Vgl. Häfner (2003), S. 52 f. 131 Vgl. Grimm (1991), S. 296, 365. 132 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 22. 133 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 70, 316 f. 134 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 72. 135 Vgl. Wiesendahl (1999), S. 72. Bode will durch Beschränkung der Amtszeit für Mandatsträger das Berufspolitikertum abschaffen und die Politik für Persönlichkeiten öffnen, die ihr Lebensziel nicht in einer Parteikarriere sehen. Vgl. Bode (2003), S. 220. 136 Vgl. S. Franke (1998), S. 125. 137 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 189 ff. Proporz und fiskalische Äquivalenz zielen darauf ab, jedes Individuum in dem Maße zum Beteiligten einer Entscheidung zu machen, wie es von dieser betroffen ist. Privatisierung öffentlicher Leistungen, föderalistischer Staatsaufbau, Auktionen zur Ermittlung der Zahlungsbereitschaft der Bürger für staatliche Leistungen sowie öffentliche Abstimmungen dienen der Stimulierung der Präferenzäußerung der Bürger. Man hofft damit, deren „wahre“ Präferenzen (die tatsächliche Zahlungsbereitschaft) und nicht nur deren strategische Präferenzen zu erfassen. Beim Versteigerungsmechanismus von Brubaker ist die Zahl der einem Bürger zustehenden Stimmrechte davon abhängig, welchen Teil seines Einkommens er in Form von Steuern dafür abzugeben bereit ist. Beim Punktwahlverfahren wird bei Kenntnis der Steuerbelastung darüber abgestimmt, welche öffentlichen Güter in welchen Mengen erstellt werden sollen. Bei dem „Voting by Veto“-Vorschlag von Mueller besteht für jeden Abstimmungsberechtigten ein Anreiz, Kompromisse einzugehen, d. h. Vorschläge zu machen, die zwischen seiner Ideallösung und den Wünschen der anderen liegen. Zur Übersicht über neue Abstimmungsverfahren vgl. Frey/Kirchgässner (2002), S. 152 ff. 129 130

II. Lösungsansätze

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– Umfassende Information der Abgeordneten über ihre bezahlten Tätigkeiten und Einnahmen. 138 – Bestrafung der aktiven und passiven Abgeordnetenbestechung und Verbot laufender Interessentenzahlungen an Abgeordnete. 139 – Transparenz der Parteienfinanzierung. 140 – Einschränkung der Spendenfinanzierung. 141

– Eigene Kapazitäten zur Informationsaufnahme und Informationsverarbeitung (Datenbänke, Planungsstäbe, Prognoseverfahren, wissenschaftliche Hilfen) der staatlichen Organe zur Berücksichtigung der vom Verbändesystem stiefmütterlich behandelten Interessen.142 – Stärkung des Parlaments und vor allem der Oppositionsfraktion mit einem von der Exekutive völlig unabhängigen System zur Informationsbeschaffung. 143 – Schaffung einer nationalen Organisation zur Veranstaltung von Politikforen. 144 – Neutrale, keiner Seite verpflichtete Konfliktmittler bei Verhandlungen zwischen öffentlichen und privaten Entscheidungsträgern. 145 – Ausgleich der verminderten Interessenartikulation der Unterprivilegierten durch einen Ombudsmann. 146 – Vorlage des Gesetzentwurfs im Parlament mit einer Stellungnahme der Verbände und einem Protokoll der vorangegangenen Verbandsverhandlungen. 147 138 Vgl. Zippelius (1999), S. 254 f.; Bode fordert ein Verbot von Nebentätigkeiten und -einkünften. Vgl. Bode (2003), S. 219 f. 139 Vgl. von Arnim (1991 b), S. 204 f. 140 Vgl. Zippelius (1999), S. 255. Bode fordert die Prüfung der Finanzen der Parteien von Wirtschaftsprüfern im Auftrag des Bundesrechnungshofs. Vgl. Bode (2003), S. 219. 141 Eschenburg und Rawls möchten Spendenleistungen an Parteien, Abgeordnete und Wahlkandidaten unterbinden. Es dürfe nicht der Verdacht entstehen, dass die Parteien von außerparlamentarischen Organisationen finanziell abhängig sind. Die Parteien sollen als Ersatz einen angemessenen Ausgleich aus der Staatskasse erhalten. Vgl. Eschenburg (1989), S. 121 f. und Rawls (1975), S. 256. Frowein hält die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Fünfzig-Prozent-Regel für die staatliche Parteifinanzierung grundsätzlich für vertretbar. Vgl. Frowein (2003), S. 21. Zur Förderung des sparsamen Umgangs mit Steuermitteln und zur Einschränkung der Selbstbedienung der Parteien wird auch eine absolute Obergrenze gefordert. Vgl. Morlok (2003), S. 167. Bode will nur Spenden von Privatpersonen und Mitgliedsbeiträge zulassen. Vgl. Bode (2003), S. 219. 142 Vgl. J. Weber (1977), S. 364. 143 Vgl. W. Zohlnhöfer (1999), S. 234. 144 Vgl. Zilleßen (1993), S. 34. 145 Vgl. Grimm (1991), S. 421 f.; Schulze-Fielitz (1992), S. 246 f. 146 Vgl. von Beyme (1980), S. 190; Zilleßen (1993), S. 38 f.; W. Zohlnhöfer (1999), S. 239. Für Lane und Ersson gehört der Ombudsmann neben dem Parlamentarismus und der Marktwirtschaft zu den „key institutions“ der konstitutionellen Demokratie. Vgl. Lane/Ersson (2003), p. 267. 147 Vgl. Hennis (1985), S. 93 f.; von Beyme (1980), S. 186 f.; Schäfer (1979), S. 194.

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– Öffentliche Anhörung („Hearing“) von Experten und Interessenvertretern in Parlamentsausschüssen und Veröffentlichung des Protokolls. 148 – Übernahme der schwedischen Kombination eines breit angelegten Begutachterverfahrens mit der Beratung in vorparlamentarischen Kommissionen, die aus Parlamentariern, Beamten, Verbändevertretern und Experten zusammengesetzt und auf Problemlösung hin orientiert sind. 149 – Effektive und unabhängige Kontrollen zur Verhinderung politischen Missbrauchs. Staatsanwälte sollen unabhängig sein. Parlamentarische Untersuchungssauschüsse sollen durch unabhängige Untersuchungskommissionen ersetzt werden, die nicht mehr dem Parteienproporz unterliegen. 150 – Konkurrenz der Ministerialbürokratie mit dem Sachverstand von Universitäten, wissenschaftlichen Instituten und Beratungsunternehmen zur Verhinderung eigennützig motivierter Gesetze. 151 – Beschränkung des Anteils der Beamten bei der Aufstellung der Kandidatenlisten.152 – Verhinderung der Ämterpatronage durch Parteien und Verbände. Dem anglo-amerikanischen System entsprechend könnte ein grundsätzliches Verbot der parteipolitischen Betätigung von Beamten und eine strenge Trennung von Amt und Mandat eingeführt werden. Der Kreis der so genannten politischen Beamten sollte eingegrenzt werden. Unabhängige Kommissionen könnten über Einstellung und Beförderung öffentlicher Bediensteter entscheiden. 153 – Keine öffentlichen Ämter für Beamte und aktive Verbandsfunktionäre. 154 Vertreter eines Berufsstandes oder von Wirtschaftsbranchen dürfen nicht Mitglieder eines demokratisch gewählten Kabinetts sein. 155 – Kontrolle des Parlaments bei Entscheidungen in eigener Sache durch eine Kommission unabhängiger Sachverständiger oder Verlagerung der Entscheidungskompetenz aus dem Parlament. 156 – Ausgestaltung der Wahlkreise und Verfahren der Stimmenverrechnung. 157 – Beseitigung aller Beschränkungen des Kommunikationsprozesses. 158 Vgl. Schäfer (1979), S. 195 f.; Zippelius (1999), S. 254. Vgl. Lehmbruch (1998), S. 196. 150 Vgl. Bode (2003), S. 220. 151 Vgl. Bode (2003), S. 221. 152 Vgl. Vilmar (1999), S. 96. 153 Vgl. Zippelius (1999), S. 382 ff.; Bode (2003), S. 219; von Arnim (1993), S. 150 ff. 154 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 324. 155 Vgl. Bode (2003), S. 220. 156 Vgl. von Arnim (1991 b), S. 250 f., 259. 157 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 190. Diese Verfahren bestimmen im Verein mit der Art des Stimmrechts die Proportionalitätseigenschaft eines Wahlsystems. Es wird nicht darauf geachtet, ob es sich um „wahre“ oder strategische Präferenzen handelt. 158 Vgl. P. Behrens (1986), S. 284 ff. Den Individuen soll ein Verfahren zur Verfügung stehen, das nicht nur die Artikulation vorhandener, sondern auch die Bildung neuer Präferenzen ermöglicht. 148 149

II. Lösungsansätze

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– Verbesserung der Verhaltensformen der Politiker und anderer an der öffentlichen Diskussion beteiligter Personen: Vernünftige Debatte, Interessenausgleich, politische Anerkennung. 159 – Zufall als Entscheidungsverfahren. 160 – Nutzung der neu entstehenden technischen Möglichkeiten zur Aktivierung der Staatsbürger. 161 – Ermittlung von Problemlösungen durch Diskurse in Planungszellen, deren Zusammensetzung durch das Zufallprinzip bestimmt wird. 162 – Verbot der Häufung von Mandaten. 163 – Absicherung der Abgeordneten durch die Garantie der Wiedereinstellung (wie bei Beamten) oder großzügige Übergangsfinanzierung. 164

Der Einfluss der Bürger auf Parlaments- und Regierungsentscheidungen hängt auch von ihrer Urteilsfähigkeit und ihrem politischen Engagement ab. Die klassische liberal-demokratische Theorie ging vom (Bildungs)Bürgertum als „politischer Klasse“ aus, das sich durch gegenseitige Kommunikation und rationalen Diskurs über politische Fragen zu einem „räsonierenden Publikum“ formiert. Es schien für die Wahlbürger möglich zu sein, sich im Diskurs mit anderen eine fundierte und sachgerechte Meinung zu bilden. 165 Nach Einführung des allgemeinen Wahlrechts und erheblich gestiegener Komplexität der von der Politik zu lösenden Probleme ist ein großer Teil der Wähler bei politischen Entscheidungen überfordert. Es stellt sich deshalb die Aufgabe, durch geeignete Maßnahmen die Urteilsfähigkeit und das politische Engagement der Wähler zu verbessern. 166 Empirische Untersuchungen haben ergeben, dass politisches Interesse und Engagement eng mit dem formalen Bildungsniveau korreliert sind. Deshalb wurde ein stärkeres Engagement der Bürger durch die Bildungsexpansion erwartet. In der zweiten Hälfte der achtziger Jahre und noch mehr in den neunziger Jahren ist aber die politische Mobilisierungswelle trotz anhaltender Bildungsexpansion abgeflaut. Zur Erklärung dieser Entwicklung wird zwischen dem Verständnis für demokratische Prinzipien und politischem Engagement unterschieden. Das Verständnis für demokratische Prinzipien sei in erster Linie kognitiver Natur und nehme mit steiVgl. Putnam (1996), S. 79. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 265 ff. 161 Vgl. Putnam (1996), S. 78. 162 Vgl. Dienel (1999), S. 185 ff. 163 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 323 f. 164 Vgl. Vilmar (1999), S. 97 f. 165 Vgl. Shell (1981), S. 126 f. 166 Nicht alle glauben an den Erfolg solcher Maßnahmen. Es wird befürchtet, dass eine Ausweitung der Demokratie zur Funktionsunfähigkeit des Staates führt. Vgl. Shell (1981), S. 175 f. Nach Auffassung von Beck schwindet die Differenz zwischen „unaufgeklärtem Pöbel“ und „aufgeklärtem Bürger“ oder (moderner ausgedrückt) zwischen Laien und Experten und verwandelt sich in eine Konkurrenz unterschiedlicher Experten. Vgl. Beck (1986), S. 276. 159 160

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gendem Bildungsniveau der Bevölkerung zu. Die Bereitschaft zum politischen Engagement sei von den statusbedingten und nicht beliebig vermehrbaren Chancen abhängig, politische Entscheidungen zu beeinflussen. Die Bildungsexpansion habe die Bedeutung formal höherer Bildungsabschlüsse für die Erlangung von Führungspositionen und politische Einflusschancen tendenziell entwertet. Trotz dieser Einschränkung bleibe die Bildung nach wie vor ein zentraler Faktor bei der Zuteilung von sozialem und politischen Status und damit auch eine der wichtigsten Determinanten politischer Partizipation. 167 Die Sozialisationstheorie behandelt politische Partizipation als einen Lernprozess, in dem die für die moderne Staatsbürgerrolle typischen politischen Wertvorstellungen erworben oder stabilisiert werden. 168 Es wird angenommen, dass die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien zu umwälzenden Veränderungen im Bereich der politischen Willensbildung führen und die Kluft zwischen Bürgern und Politikern verringern können. Der vernetzte, multimediafähige Computer wird als Instrument gesehen, das die Bürger politisch mobilisieren und den Willensbildungsprozess transparenter machen könnte. Die traditionellen Medien würden als Informationssammler, -aufbereiter, -prüfer und -verbreiter allmählich an Bedeutung verlieren. Den Bürgern stehen jetzt schon oder in absehbarer Zeit die folgenden erweiterten Möglichkeiten einer Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess offen: 169 – Zugang zu politischen Informationen: Das im parlamentarischen Prozess anfallende Material kann über spezielle Datenbanken und Suchmaschinen vom Heimcomputer aus recherchiert und bei Bedarf privat gespeichert oder ausgedruckt werden. Die gewünschten Informationen sind auf neuestem Stand zu jedem beliebigen Zeitpunkt verfügbar. – Interessen- und Meinungsartikulation: Die Bürger haben in vielfacher Weise Gelegenheit, ihre Interessen aktiv wahrzunehmen oder zumindest ihre eigene Meinung auszudrücken und mit anderen auszutauschen. Der Meinungsaustausch zwischen Bürgern und Politikern kann intensiviert werden. Mit Hilfe von Internet und WWW kann jedermann mit nur bescheidenen finanziellen Mitteln zum Informationsanbieter und -verbreiter werden. Die erforderlichen Qualifikationen sind schnell erlernt. Den Bürgern stehen vielfältige Möglichkeiten offen, mit Gleichgesinnten Kontakt aufzunehmen und sich politisch zu engagieren. Politisch aktive Bürger und Basisgruppen können an Einfluss gewinnen. Man vermutet, dass es zu einer wahren Flut von Meinungsumfragen kommen wird. Die neuen Kommunikations- und Informationstechnologien schaffen auch die praktischen Voraussetzungen für eine direkte Demokratie in einer MassengesellVgl. Hoffmann-Lange (2000), S. 46 ff. Vgl. Gabriel (2000), S. 36. 169 Vgl. Küchler (2000), S. 313 ff., 319, 323 ff., 329; Leib (2000), S. 368 f. In der Bundesrepublik ist die Informationsgesellschaft noch nicht so weit entwickelt wie in den Vereinigten Staaten. Im Jahr 2000 war der Anteil der Amerikaner mit Internetzugang fast doppelt so hoch wie in der Bundesrepublik. Vgl. Zittel (2001), S. 192 f. 167 168

II. Lösungsansätze

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schaft. 170 Wegen der damit verbundenen Probleme wird aber die Auffassung vertreten, dass nur eine Ergänzung der repräsentativen Systeme durch direktdemokratische Elemente in Betracht komme. Der Computer könne zumindest den Stimmzettel in der Wahlkabine ablösen, die zeitraubende Stimmenzählung ersparen und Wahlergebnisse schneller verfügbar machen. 171 Internet und WWW ermöglichen auf allen Gebieten eine bessere Information. Es ist deshalb zweifelhaft, ob sich die Bürger stärker für Politik interessieren. Küchler hält es sogar für wahrscheinlich, dass der Anteil der Bürger mit einem kontinuierlichen allgemeinen Interesse an Politik abnimmt. Er vermutet, dass das Internet nicht primär dem freien ungehinderten Austausch von Informationen zwischen unabhängigen Individuen, sondern kommerziellen Interessen dienen wird. Es bestehe auch die Gefahr, dass kommerzielle Interessen Auswahl und Präsentation politischer Informationen beeinflussen. Die neuen Informations- und Kommunikationstechniken könnten leicht zu einer stärkeren Durchsetzung partikularer Interessen und zu einem die individuelle Freiheit bedrohenden Ausbau des staatlichen Überwachungssystems missbraucht werden. Man könne aber auf eine Korrektur solcher Manipulationen durch die Vielzahl der Direktanbieter und durch die informellen Kommunikationsnetze von Basisgruppen und politischen Aktivisten hoffen. 172 f) Verbesserung der Kompetenz der Politiker Durch eine noch großzügigere Bezahlung von Abgeordneten soll erreicht werden, dass ein Mandat auch für sehr hoch bezahlte Persönlichkeiten attraktiv ist. Diese Hoffnung ist aber nur bei Offenheit und Chancengleichheit des Wettbewerbs um Mandate begründet. In Deutschland besitzen die Parteien faktisch ein Nominierungsmonopol. Für Seiteneinsteiger ergeben sich Probleme, weil sie bei den Parteifunktionären unerwünscht sind. Sie spielen bisher auf Bundesebene kaum eine Rolle, sind aber in den Landesregierungen von Bedeutung. Das Interesse gestaltungsorientierter potenzieller Seiteneinsteiger an einem Mandat ist vermutlich auch bei Vgl. Küchler (2000), S. 324 f. Elektronische Parlamente spielen gegenwärtig keine Rolle. Ein Grund könnte sein, dass Konzepte elektronischer Demokratie Machtfragen aufwerfen, weil die Kompetenzen und Machtressourcen der Machtinhaber in Frage gestellt werden. Vgl. Zittel (2001), S. 192 ff. Ein Problem sind die erheblichen Zugangshürden, die beseitigt werden müssten, damit alle den gleichen Zugang zum Internet erhielten. Außerdem sind Regeln und Konventionen für den Umgang mit den neuen Techniken erforderlich. Von grundsätzlicher Bedeutung ist der Einwand, dass die direkte Demokratie physische Präsenz erfordere, weil bei anonymer Beteiligung eine Verknüpfung von Rechten und Pflichten unmöglich sei. Es würde sich ein gesichtsloser politischer Dialog ergeben. Vgl. Mambrey (2000), S. 354 ff. Verbindliche Volksabstimmungen setzen zur Verhinderung der Mehrfachteilnahme die individuelle Authentifikation voraus, für die noch keine technischen Lösungen existieren. Vgl. Geser (2000), S. 424. 171 Vgl. Leib (2000), S. 371 f., 382. 172 Vgl. Küchler (2000), S. 326 f. 170

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guter Bezahlung gering, weil die meisten Abgeordneten in der Praxis „zu abhängigen Parteifunktionären und bloßen Abstimmungsautomaten“ degradiert werden. Vielleicht wäre ein Parlamentsmandat für erfolgreiche Persönlichkeiten aus anderen Bereichen erstrebenswerter, wenn der Beruf (eingeschränkt) neben dem Mandat fortgeführt werden könnte. Diese Möglichkeit bestünde vor allem in den Landesparlamenten, deren Aufgaben erheblich an Bedeutung verloren haben. 173 Kogon schlägt zur Vorbereitung auf eine hauptberufliche politische Arbeit eine Akademie als Stiftung des Deutschen Volkes unter der Schirmherrschaft des jeweiligen Bundespräsidenten vor. Die Kandidaten sollen zwei oder drei Jahre lang Vorlesungen aus Geschichte, Soziologie und einigen besonderen sozialwissenschaftlichen Disziplinen besuchen. Ein Kolloquiumskollegium soll die ausreichende Qualifikation bestätigen. Dann sollen sie auf Staatskosten im Ausland internationale Probleme und Zusammenhänge kennen lernen. Als letzter Ausbildungsabschnitt ist eine anschließende Tätigkeit als parlamentarischer Sekretär vorgesehen. 174 g) Funktionalistische oder repräsentative Demokratie Bei dieser Unterscheidung geht es um die Ziele der politischen Repräsentation auf der Ebene der aggregierten, nationalen Wahlergebnisse. Die funktionalistische Demokratie möchte die Mandatsmehrheit einer Partei im Parlament auch dann ermöglichen, wenn keine Wählermehrheit vorhanden ist. Es wird eine Ein-Partei-Regierung angestrebt. Im Vordergrund dieser Demokratiekonzeption steht das Ziel, eine (parteiliche) Regierungsmehrheit zu ermöglichen. Die repräsentative Demokratie will im Prinzip eine möglichst getreue Abbildung der sozialen Kräfte und politischen Gruppen im Parlament erreichen. Deshalb sollen sich die Stimmen- und Mandatsanteile in etwa entsprechen. Nach der Systematik von Nohlen ist die Verhältniswahl der repräsentativen Demokratie und die Mehrheitswahl der funktionalistischen Demokratie zuzuordnen. Die beiden Wahlsysteme unterscheiden sich nicht nur nach dem Repräsentationsziel, sondern auch nach der Entscheidungsregel. Diese Regel beinhaltet die Methode der Übertragung von Stimmen in Mandate. Bei der Mehrheitswahl entscheidet die absolute oder relative Mehrheit der in einem Wahlkreis abgegebenen Stimmen über den Wahlerfolg eines Kandidaten oder einer Partei. Bei der Verhältniswahl erfolgt die Mandatsverteilung nach dem Stimmenanteil der Kandidaten oder Parteien. 175 Die Mehrheitswahl kann zur Folge haben, dass die politische Opposition auf die Beteiligung an der Wahl verzichtet. In Parteihochburgen kann sich eine Verödung der politischen Landschaft und eine Abnahme der Wahlbeteiligung ergeben. Eine Partei, deren Wählerschaft sich auf einzelne Wahlkreise konzentriert, muss den 173 174 175

Vgl. von Arnim (1997), S. 163 ff., 199, 128 ff. Vgl. Kogon (1998), S. 222 f. Vgl. Nohlen (2000), S. 130 ff.

II. Lösungsansätze

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Nachteil hinnehmen, dass ein Teil der für sie abgegebenen Stimmen keine Auswirkungen auf das Wahlergebnis hat, wenn die zum Wahlerfolg erforderliche Stimmenzahl überschritten wird. Bei der Verhältniswahl hat auch die nach Stimmen unterlegene Partei in der Regel Anteil an den Mandaten. Es besteht eine „Erfolgswertgleichheit der Stimmen“. Da alle Stimmen bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden, ist bei der Verhältniswahl mit einer größeren Wahlbeteiligung als bei der Mehrheitswahl zu rechnen. 176 Tocqueville hat bereits im neunzehnten Jahrhundert erkannt, dass die Funktionsfähigkeit der Mehrheitsregel von drei Voraussetzungen abhängt: 177 – Weitgehende Gleichheit der Lebensumstände oder eine recht homogene Gesellschaft. – Grundkonsens der Bevölkerung über die Anwendung der Mehrheitsregel. – Möglichkeit der Minderheit, die Mehrheit zu erreichen. Diese Voraussetzungen haben sich in der modernen Verfassungswelt als richtig erwiesen. Als Vorzüge der Mehrheitswahl gelten: 178 – Keine Parteienzersplitterung, – Tendenz zum Zweiparteiensystem, – stabile Regierungen, – Ausrichtung der Parteiprogramme an der gemäßigten Wählerschaft, – Förderung des Wechsels in der Regierungsausübung, – unmittelbarer Einfluss der Wähler auf die Regierungsbildung, weil Koalitionsverhandlungen nach der Wahl nicht erforderlich sind. Nach Auffassung von Scharpf maximiert das auf einem absoluten Mehrheitswahlrecht und einem Zweiparteiensystem mit stark zentralisierten Parteistrukturen beruhende (idealisierte) „Westminster-Modell“ 179 die Kontrollfähigkeit der Wähler. Vgl. Nohlen (2000), S. 136 f. Vgl. Nohlen (2000), S. 148. 178 Vgl. Nohlen (2000), S. 144; von Arnim (1997), S. 396 ff. 179 Nach Lijphart ist das Westminster-Modell durch die folgenden Hauptmerkmale gekennzeichnet: – hochgradig konzentrierte Exekutivmacht, – Fusion der Parlamentsmehrheit mit der Exekutive und Dominanz der Regierung gegenüber dem Parlament, – Zweiparteiensystem, – ein Parteiensystem mit nur einer prägenden Konfliktlinie, – Mehrheitswahlrecht, – Einkammersystem oder Zweikammersystem mit der Dominanz einer Kammer, 176 177

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Der siegreichen Partei wird die volle Kontrolle über den Regierungsapparat übertragen. Es existieren keine Beschränkungen durch Koalitionspartner, föderale Institutionen, eine Verfassungsgerichtsbarkeit oder eine unabhängige Zentralbank. Die Regierungspartei besitzt mit Ausnahme der Gerichtsbarkeit eine hierarchische Autorität gegenüber allen Mitgliedern des Staatsapparats. Wegen der umfassenden Handlungskompetenz muss sie auch die volle Verantwortung für alle politischen Entscheidungen übernehmen. Die Opposition hat zu prüfen, ob die Regierungsmaßnahmen das Gemeinwohl oder die Interessen bestimmter Gruppen verletzen. Es wird auch angenommen, dass die Kontrollfunktion keine unrealistischen Anforderungen an die Wähler stellt, weil die Konkurrenz zwischen den Parteien funktionsfähig sei, wenn eine erhebliche Zahl von Wechselwählern die Diskussionen über politische Fehlleistungen oder Skandale verfolgt und bei der Stimmabgabe berücksichtigt. Das Gemeinwohl könne sich hinreichend durchsetzen, wenn ein großer Teil der Wechselwähler gemeinwohlorientierte Kriterien zumindest bei den Fragen beachtet, die nicht ihr unmittelbares Eigeninteresse berühren.180 Das Verhältniswahlrecht wurde im Zusammenhang mit dem gesellschaftlichen Wandel, dem Aufstieg der Arbeiterparteien und der Ausbreitung des allgemeinen Wahlrechts gefordert. Konservative Parteien haben sich für dieses Wahlrecht entschieden, als sie zu einer politischen Minderheit wurden.181 Als Vorzüge der Verhältniswahl gelten: 182 – Den Präferenzen der Wähler entsprechende Gewichtung der Meinungen und Interessen, – Verhinderung künstlicher Mehrheiten, – Förderung vereinbarter Mehrheiten durch Kompromisse, – Verhinderung extremer politischer Umschwünge durch den „Verzerrungseffekt“ eines Wahlsystems, – Berücksichtigung gesellschaftlicher Wandlungen und neuer politischer Strömungen, – Verhinderung eines Kartells etablierter Parteien und der Herrschaft einer Partei trotz sinkendem Stimmenanteil. Beim Verhältniswahlrecht wird kritisiert, dass es in der Regel zu Koalitionsregierungen führe. Die gemeinsamen Strategien müssten deshalb meist in internen Ver– unitarischer und zentralisierter Staat, – ungeschriebene Verfassung und weit reichende Souveränität der Parlamentsmehrheit, – strikt repräsentativ-demokratische Ordnung. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 240 f. 180 Vgl. Scharpf (2000), S. 301 ff. 181 Vgl. Nohlen (2000), S. 130. 182 Vgl. Nohlen (2000), S. 145.

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handlungen zwischen den Koalitionspartnern formuliert werden. Obwohl ein gemeinsames Interesse am Erfolg der Regierung bestehe, habe jede Partei selbst dann ein eigenes Interesse an der Aufrechterhaltung ihrer politischen Identität und an der Verteidigung der Interessen ihrer Klientel, wenn dadurch die Wahlchancen der Regierung beeinträchtigt werden. Kleine Parteien könnten in einer Koalitionsregierung ein politisches Drohpotenzial besitzen, das in keinem Verhältnis zu ihrem Stimmenanteil bei Wahlen steht. Koalitionsregierungen seien deshalb nicht nur weniger handlungsfähig als eine Einparteienregierung, sie neigten auch eher dazu, die Sonderinteressen der Klientel bestimmter Parteien zu fördern. 183 h) Neuorientierung der politischen Bildung Das Bürgerbild der politischen Bildung ist umstritten. Dem Darmstädter Appell von 1995, dem Münchner Manifest von 1997 und einigen neueren Lehrbüchern liegt das aus den Jahren der Studentenbewegung geprägte aktivistische Bürgerleitbild zugrunde. Häufig wird aber auch in Anschluss an Dolf Sternberger und Wilhelm Hennis die Auffassung vertreten, dass es nicht Aufgabe der politischen Bildung sein könne, Aktivbürger und Politiker heranzuziehen. Der Alltagsrealismus spreche dafür, das relevante Bürgerbild nicht zu stark aktivistisch aufzuladen. Es sei auch nicht erstrebenswert, dass die Zahl der politisch über den Wahlakt hinaus Partizipierenden erheblich ansteigt, weil sich dadurch die Kosten der Konsenserzeugung und der Implementation politischer Entscheidungen zu sehr erhöhten. Demnach wäre die Zielmarke der reflektierte Zuschauer, der von den politischen Abläufen Kenntnis nimmt, sich an Wahlen beteiligt und in persönlichen Gesprächen auch über Politik äußert. 184 Die Prozesse der zunehmenden Individualisierung in einer Risikogesellschaft stellen mit den damit verbundenen Problemen für das Individuum, die Ethik sowie das Gesellschafts- und Staatsverständnis neue Anforderungen an die politische Bildung. Der Mensch kann sich „erst in der öffentlichen, kollektiven und diskursiven Wahrnehmung der eigenen unmittelbaren Lebenschancen und -interessen“ als „vergesellschaftet“ selbst bestimmen. „Nach der ‚Partnerschafts-Haltung‘ und der ‚Konflikt-Einübung‘, nach der Erziehung zu ‚Klassenbewußtsein‘ und zu einem ‚Sinn für ordentliche Ordnung‘ käme es jetzt darauf an, das ‚Management für die eigene Biographie‘ als Modus der politisch organisierten Vergesellschaftung deutlich zu machen und deshalb die Aufmerksamkeit für politische Legitimationskontrollen zu schärfen.“ 185 Die „nachkonzeptionelle Phase“ hat Gagel mit den Begriffen „Alltagsorientierung, Stadtteilorientierung, Bedürfnisorientierung, Erfahrungsorientierung, Handlungsorientierung“ gekennzeichnet. Kashnitz sieht in der Vernachlässigung einer gründlichen sozialwissenschaftlichen Fundierung politischer Bildung 183 184 185

Vgl. Scharpf (2000), S. 314 ff. Vgl. Buchstein (2002), S. 208, 211. Bohlen (1998), S. 591.

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eine „substantielle Verarmung der Politikdidaktik“ und fordert erneute Anstrengungen zur Beseitigung von diesem Mangel. 186 Bis Mitte der sechziger Jahre dominierte bei der politischen Bildungsarbeit die einseitige Pflicht- und Akzeptanzschulung. Subjektive Entfaltungsinteressen blieben weitgehend ausgeblendet. Später setzte sich eine umgekehrte Entwicklung durch. Nachdem durch den Wertewandel die sozialen Außenkontrollen schwächer geworden sind, müsse die eigenverantwortliche Selbstkontrolle und Selbstbegrenzung die Fremdkontrolle ersetzen. Es sollte sich die Erkenntnis durchsetzen, dass demokratische Selbstentfaltungs- und Selbstbegrenzungstugenden eine unaufgebbare innere Einheit darstellen. 187 Himmelmann unterscheidet drei Ebenen des Demokratie-Lernens: Demokratie als Herrschaftsform (Demokratie/Politik, Macht, Kontrolle, Menschenrechte, Volkssouveränität, Recht, Entscheidungsverfahren), als Gesellschaftsform (Pluralismus, Konflikt, Konkurrenz, Öffentlichkeit, Zivilgesellschaft) und als Lebensform (personale, soziale und moralische Voraussetzungen). Diese Ebenen sollen den etablierten Schulstufen schwerpunktmäßig zugeordnet werden.188 Putnam sieht die Möglichkeit, die staatsbürgerliche Partizipation in Schulen durch neue Programme für die politische Bildung zu stärken, die nicht nur Faktenwissen, sondern Formen wirklicher Mitwirkung vermitteln. 189 Im Internet steckt eine große Chance zur Revitalisierung politischer Bildung, weil sich die Möglichkeiten eines „interdisziplinären, subjektorientierten und multiperspektivischen Lernens“ verbessern. Kein anderes Medium kann den politischen Prozess von der primären Information bis zur politischen Partizipation so gut abbilden und begleiten wie das Internet. Es können auch neue Personengruppen an die politische Bildung herangeführt werden. 190 Die Institutionen der großen Öffentlichkeit (Fernsehen, Tageszeitungen, Rundfunk) sollen in ihrer Unabhängigkeit gestärkt und ausgebaut werden. 191 Grimm plädiert für eine Verringerung der parteipolitisch besetzten Plätze im Rundfunkrat, für den Ausschluss von Inhabern staatlicher Ämter und für die Stärkung von wissenVgl. Bohlen (1998), S. 592. Vgl. Hepp (1994), S. 128 ff. 188 Vgl. Himmelman (2002 b), S. 26 ff. 189 Vgl. Putnam (1996), S. 78. 190 Vgl. Keil (2001), S. 67. 191 Vgl. Beck (1993), S. 226. Beck sieht eine Gefährdung der Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Systems nicht nur durch den Parteienzugriff, sondern auch durch Kommerzialisierung und Zersplitterung. Der Kronberger Kreis fordert dagegen eine stärkere Ausrichtung an „marktwirtschaftlichem Denken und marktwirtschaftlichen Möglichkeiten“. Angesichts des Erfolgs der privatwirtschaftlichen Presse sieht er keine Gründe, weshalb private Veranstalter nicht auch in der Lage sein sollten, anspruchsvolle Informationssendungen und Unterhaltungsangebote hervorzubringen. Vgl. Kronberger Kreis (1997), S. 243 f. 186 187

II. Lösungsansätze

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schaftlichen oder kulturellen Gruppen. 192 Frey und Kirchgässner schlagen eine von Regierung und Parlament unabhängige „Informationsbehörde“ vor, welche die Wähler über die Kosten staatlicher Aktivitäten aufklärt. 193 Es wird häufig die These vertreten, dass zur Entfaltung einer demokratischen und freiheitlichen Bürgergesellschaft eine Vielfalt kleiner Vereinigungen, Initiativen und Gruppen erforderlich sei. Die auf vielen lokalen Ebenen entwickelten Techniken zur Wiederbelebung der Bürgergesellschaft sollen deshalb einem breiten Publikum zugänglich gemacht werden. Außerdem soll der Staat eine aktive Rolle bei der Förderung von Gemeinschaften und Familien übernehmen. 194 Buchstein nimmt eine Komplementärbeziehung zwischen politischer Bildung und Bürgergesellschaft an, bei der beide in gewisser Weise aufeinander angewiesen sind. Die Bürgergesellschaft spiele durch ihre Alltagspraktiken eine besondere Rolle bei der Stärkung der Bürgerkompetenzen und bei der Verwandlung des desinteressierten zum reflektierten oder gar interventionsfähigen Bürger. Es wird angenommen, dass die zivilgesellschaftlichen Vereinigungen über ihre internen Wahlen und Abstimmungen das Verständnis von politischen Prozessen verbessern und ihre Aktivitäten zu einer Konfrontation mit Fragen führen, die eine gewisse allgemeinere politische Bedeutung haben. Die konkrete Einübung von Vertrauensbeziehungen wirke sich positiv auf das Verantwortungsgefühl für größere politische Einheiten aus. Im Unterschied zur politischen Didaktik, die den direkten Weg zum Bürger suche, liege der Beitrag der Bürgergesellschaft in seinen indirekten Effekten. Die politische Bildung sollte (vor allem im Schulbereich) keine Partizipations-Illusionen schüren, sondern Kenntnisse über die Grundmechanismen des politischen Systems und ausgewählte politische Themen vermitteln. 195 Kersting bezeichnet den Glauben, dass zur Verbesserung der Qualität der bürgerlichen Kultur eine Verstärkung der partizipatorischen Elemente ausreiche, als „demokratische Romantik“. Die Qualität ethischer Partizipation sei allein von der ethischen Kompetenz der Bürger abhängig und nur durch Erziehung erreichbar. Die Erziehung müsse die für ein Leben in der Moderne wichtigen Tugenden fördern: Komplexitätsfähigkeit, Toleranz, Ertragen von Ungewissheit, Widerstand gegen die Verführungen des Einfachen, Kooperationsfähigkeit, Fähigkeit zu gemeinsamer Erarbeitung politischer Zielvorstellungen und ethischer Selbstverständigung, Bereitschaft zur Verteidigung des Liberalismus. 196 Vgl. Grimm (1991), S. 292 f. Vgl. Frey/Kirchgässner (2002), S. 150 f. 194 Vgl. Putnam (1996), S. 78 f.; Schröer/Rumberg/Weidenfeld (1998), S. 17 f. Die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zur Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements schlägt eine ganze Reihe von Maßnahmen vor. Dazu gehören: Veränderungen im Vereins- und Steuerrecht, Ausbau von so genannten Freiwilligenagenturen, kostenfreie Haftpflichtversicherung für Bürgerengagement, Berücksichtigung von „bürgerschaftlichen Arbeitskonten“ bei der Ermittlung der Leistungen der Sozialkassen, Reform der Ehrungs- und Ordenspraxis. Vgl. Buchstein (2002), S. 219. 195 Vgl. Buchstein (2002), S. 213 ff.; Juchler (2003), S. 209 ff. 196 Vgl. Kersting (1999 b), S. 44 f. 192 193

29 Wulff

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2. Reform der parlamentarischen Demokratie durch separate Delegationswege a) Zielsetzung Die allumfassende Zuständigkeit demokratischer Instanzen führt zur Undurchschaubarkeit der politischen Zusammenhänge, zur Überforderung von Bürgern und Politikern und zu einer Verflachung der politischen Auseinandersetzung. Sie ist auch eine wesentliche Ursache der Parteien- und Verbandsmacht. Es stellt sich deshalb die Frage, ob der demokratische Prozess in überschaubare Zuständigkeitsbereiche gegliedert werden kann, die jeweils moderatere, auf menschliches Maß zugeschnittene Anforderungen an die politischen Akteure stellen und die Handlungsfähigkeit der Politik verbessern. 197 Kruse erwartet durch zusätzliche und differenziertere Wege der kollektiven Delegation (Wahlen) eine Verbesserung der repräsentativen Demokratie aus den folgenden Gründen: – Höherer Informationsgehalt und problemnähere Sanktion. – Verbesserung des Überblicks der Entscheidungsträger durch kleinere Verantwortungsbereiche. – Beseitigung des bisherigen Monopols der Parlamentsparteien für demokratische Legitimation. Der inhaltliche öffentliche Diskurs über die gesellschaftlichen Probleme wird intensiviert und verbessert. Demokratische Strukturen treten in Konkurrenz zu den etablierten Machtzentren und schaffen im Zeitablauf eine neue Qualität von demokratischer Partizipation. – Möglichkeit einer differenzierten Zuordnung von Kompetenzen unterschiedlicher Reichweite durch separate Delegationswege. Von Bedeutung ist vor allem die Unterscheidung zwischen langfristigen Zielen und Regeln einerseits und kurzfristigen Entscheidungsproblemen andererseits. – Realisierung einer wirklichen Gewaltenteilung durch Unabhängigkeit der prozessualen Regelsetzer und Schiedsrichter sowie der nach allgemeinen Regeln arbeitenden Fachinstitutionen von den Politikern, die die gesellschaftlichen Wert- und Richtungs-Entscheidungen treffen und den Kern der aktuellen Politik bilden. 198 b) Zweikammersystem von Hayek Im Mittelpunkt der Hayek’schen Kritik an der gegenwärtigen repräsentativen Demokratie steht die Tatsache, dass die Politiker über ihre eigenen Kompetenzen und 197 198

Vgl. Wehner (1992), S. 81. Vgl. Kruse (1996), S. 39.

II. Lösungsansätze

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Spielregeln (und die der anderen Institutionen) entscheiden können. 199 Dieses Problem und die damit verbundene Möglichkeit der Durchsetzung von Partikularinteressen will Hayek mit einem Zweikammersystem der Gesetzgebung lösen, das aus einer Legislativen Versammlung und einer Regierungsversammlung besteht. Damit soll der regierenden Mehrheit die Möglichkeit genommen werden, Individuen oder Gruppen diskriminierende Vorteile zu gewähren. Die Legislative Versammlung soll Regeln des gerechten Verhaltens beschließen, welche die individuelle Sphäre jedes Einzelnen definieren und schützen. Alle erzwingbaren Verhaltensregeln müssten die Sanktion dieser Versammlung haben. Eine grundlegende Klausel soll definieren, was Recht in diesem engen Sinne von Nomos sein kann. 200 Die Regierungsversammlung soll für die Wahl der Regierung zuständig sein. Sie müsse die von der Legislativen Versammlung bestimmten Regeln des gerechten Verhaltens beachten. Innerhalb der Grenzen dieser Regeln könne sie den Regierungsapparat organisieren sowie über die Verwendung der materiellen und personellen Ressourcen verfügen, die der Regierung anvertraut werden. Die Mitglieder der Regierungsversammlung wüssten, dass sie die Regelung der Abgabenbelastung nicht beeinflussen können. Damit entfiele die Möglichkeit, die mit zusätzlichen Ausgaben verbundenen Belastungen auf andere Schultern zu verlagern. Hayek kann sich keine heilsamere Schranke für politische Entscheidungen vorstellen. 201 Die eigentliche Gesetzgebung der Legislativen Versammlung soll nicht durch Interessen, sondern durch Ansichten über richtige und falsche Handlungen gelenkt werden. In der Regierungsversammlung sollen dagegen die konkreten Wünsche der Bürger nach bestimmten Ergebnissen Ausdruck finden. Für die Lenkung der Regierungstätigkeit sei deshalb eine Mehrheit erforderlich, die sich auf ein Aktionsprogramm festgelegt hat. Die Lösung der verschiedenen Aufgaben erfordere eine unterschiedliche Zusammensetzung der beiden Versammlungen. Für die Repräsentation der Interessen in der Regierungsversammlung sei ein Parteiensystem mit periodischen Wahlen der gesamten Körperschaft gut geeignet. 202 Für die Legislative Versammlung sei dagegen ein repräsentatives Abbild des Volkes erforderlich. Die AbVgl. Kruse (1996), S. 28. Dazu gehören im Einzelnen die folgenden Aufgabenbereiche: Privat- und Strafrecht, Prinzipien der Besteuerung, Sicherheits- und Gesundheitsvorschriften, Produktions- und Konstruktionsvorschriften, Arbeitsschutzgesetzgebung, Rahmenbedingungen für einen funktionsfähigen Wettbewerbsmarkt, Korporationsrecht. Nach Auffassung von Hayek können „praktisch alle Ziele der Fabrikgesetzgebung, des Gesundheitswesens und ähnlicher Sicherheitsvorkehrungen“ mit solchen Regeln erreicht werden. Vgl. von Hayek (1981), S. 151, 158 und (1994 d), S. 51. 201 Vgl. von Hayek (1981), S.163, 171 und (1994 k), Nr.13, 16. Die Besteuerung mit einer einheitlichen Regel hat nach Auffassung von Hayek keinen Platz für eine Gesamtprogression der gesamten Steuerlast. Eine gewisse Progression der direkten Steuern könne aber notwendig sein, um die regressive Tendenz der indirekten Steuern auszugleichen. Vgl. von Hayek (1981), S.173. 202 Vgl. von Hayek (1981), S. 163 f. Es soll erwogen werden, den Angehörigen des öffentlichen Dienstes sowie den Empfängern von Pensionen und anderen Unterstützungen von der Regierung das Stimmrecht für die Wahl der Abgeordneten der Regierungsversammlung zu entziehen, weil sie an Entscheidungen interessiert seien, die ihr Einkommen erhöhen. 199 200

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geordneten sollen an keine Parteidisziplin gebunden sein. Es sind Männer und Frauen erwünscht, die aufgrund ihrer Redlichkeit und Weisheit geachtet werden. Hayek schlägt ein System der Repräsentation von Altersgruppen vor: Jede Altersgruppe wählt einmal in ihrem Leben Abgeordnete aus ihren Reihen für eine lange Periode (etwa 15 Jahre). Der Legislativen Versammlung sollen Männer und Frauen zwischen dem 45. und 60. Lebensjahr (nach einem anderen Vorschlag zwischen dem 40. und 55. Lebensjahr) angehören. Eine Wiederwahl soll ausgeschlossen werden. Zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit sollen die Abgeordneten nach Ablauf der Wahlperiode nicht gezwungen sein, erneut ihren Lebensunterhalt auf dem Markt zu verdienen. 203 Hayek betont den Unterschied zwischen der Verfassung und den Funktionen der Legislativen Versammlung: Eine Verfassung sollte aus Organisationsregeln und universellen Regeln des gerechten Verhaltens bestehen. Der Legislative und der rechtsprechenden Gewalt bleibe es überlassen, den Inhalt des Rechts zu entwickeln. Das substantielle Recht müsse neue und unvorhergesehene Probleme lösen und deshalb häufiger verändert werden als das Verfassungsrecht. 204 Es kann zu einem Kompetenzstreit zwischen den gesetzgebenden Versammlungen kommen, weil die Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Gesetzen in der Praxis viele schwierige Probleme aufwirft. Zur Entscheidung bei einem solchen Konflikt soll ein gesondertes Verfassungsgericht etabliert werden. Diesem Gericht sollen außer professionellen Richtern auch frühere Mitglieder der Legislativen Versammlung und vielleicht auch der Regierungsversammlung angehören. 205 Für die Organisation des Justizapparats soll die Regierung zuständig sein. Zur Sicherung der Unabhängigkeit der Gerichte erwägt Hayek die Übertragung der Kompetenz zur Ernennung und Beförderung von Richtern an ein Komitee aus früheren Mitgliedern der Legislativen Versammlung. Das Gehalt der Richter könne (wie die Gehälter der Mitglieder der Legislativen Versammlung) als ein gewisser Prozentsatz des Durchschnittsgehalts einer bestimmten Anzahl der höchsten Stellungen ermittelt werden, die die Regierung zu vergeben hat. 206 Das Verfassungsmodell von Hayek hat bei Staatstheoretikern erstaunlich wenig Beachtung gefunden. Der Grund liegt wohl darin, dass seine Ausführungen zu allgemein und unvollständig sind. Es wird auch befürchtet, dass langfristige Kompetenzstreitigkeiten zwischen Gesetzgebungs- und Regierungsversammlung Entscheidungen verzögern und das Vertrauen in die neue demokratische Ordnung verringern. Die Vorstellungen, die Hayek zur Wahl der Abgeordneten der Gesetzgebungsversammlung liefert, scheinen auch nicht unbedingt zu gewährleisten, dass der Einfluss organisierter Interessengruppen ausgeschlossen ist.207 Hayek hat die Vgl. von Hayek (1981), S. 155 f. und (1994 k), Nr. 15. Vgl. von Hayek (1981), S. 167 f. 205 Vgl. von Hayek (1981), S. 164 f. 206 Vgl. von Hayek (1981), S. 165 f. 207 Nienhaus befürchtet eine Politisierung der Wahl und damit auch der Tätigkeit der Gesetzgebungsversammlung. Vgl. Leipold (1988), S. 277. 203 204

II. Lösungsansätze

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Schwächen seines Modells wohl selbst erkannt, denn er hat den Anwendungsbereich deutlich eingeschränkt. Es erfüllt aber nach Leschke eine wichtige Leitbildfunktion im Bereich der normativen Theorie. Seine grundlegende Unterscheidung zwischen dem Recht zur Bestimmung der Grenzen der Freiheit und Maßnahmegesetzen zur Erfüllung bestimmter Zwecke (öffentliches Recht) hat die normative Theorie des Gesellschaftsvertrags beeinflusst und entspricht dem Modell von Buchanan mit der Unterscheidung zwischen dem Rechts- und Leistungsstaat.208 c) Kontrollorgane und Verfassungsrat Von Leschke wird die Einsetzung eines parlamentarischen Kontrollorgans vorgeschlagen, das einen gerechten Interessenausgleich durch die Gesetzgebung gewährleisten und die schlecht organisierbaren Interessen der Allgemeinheit besonders wahrnehmen soll. Das Kontrollorgan müsse ein unabhängiges Verfassungsorgan sein, das verbindliche Richtlinien für die Gesetzgebung erlassen kann. Alle Gesetzentwürfe müssten dem Kontrollorgan zur Prüfung vorgelegt werden. Da das Gemeinwohl auch durch Passivität des Gesetzgebers geschädigt werden kann, soll es das Recht haben, dem Parlament begründete und verbindliche Richtlinien für einen Gesetzentwurf vorzugeben. Bei Interessenkollisionen zwischen dem Parlament und dem Kontrollorgan soll das Bundesverfassungsgericht entscheiden. 209 Die Mitglieder des Kontrollorgans könnten vom Bundestag und den Landtagen gewählt werden. Von der unabhängigen Wissenschaft (also z. B. von den Hochschulen) sollen in Volkswirtschaft und Rechtswissenschaft bewanderte Deutsche als Kandidaten vorgeschlagen werden, die keinem sonstigen politischen Organ angehören. Die Mitgliedschaft soll sechs Jahre (oder länger) dauern. Es wird angenommen, dass mit den empfohlenen Wahl- und Entscheidungsmechanismen ein massiver Einfluss organisierter Interessengruppen ausgeschlossen ist. Wenn sich die Bürger an eine konzeptionellere, gerechtere Politik gewöhnt haben, komme auch eine direkte Wahl durch das Volk in Betracht. Die Entscheidungen des Kontrollorgans sollen mit Zweidrittelmehrheit getroffen werden. Das Gesetzesinitiativrecht und die Kontrollfunktion sollen auch bei Gesetzen Anwendung finden, die die Verfassung verändern. 210 Zilleßen schlägt die Einrichtung eines Gremiums (Senat oder Kammer) vor, das bei grundlegenden und langfristig wirkenden Entscheidungen des Parlaments das Recht eines aufschiebenden Vetos besitzt. Damit soll das Problem der „strukturellen Verantwortungslosigkeit“ im repräsentativen Regierungssystem, insbesondere im Hinblick auf die langfristigen Folgen politischer Entscheidungen, gelöst werden. Das Parlament soll durch das Veto zum Nachdenken gezwungen werden. Es könnte mit einer Verpflichtung zur öffentlichen Diskussion (z. B. in Politik-Foren) über das 208 209 210

Vgl. Leschke (1993), S. 211 ff. Vgl. Leschke (1993), S. 193 f. Vgl. Leschke (1993), S. 194 ff.

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Für und Wider der beabsichtigten Entscheidung verbunden werden. Nach der Diskussion könnte das Veto durch eine erneute Abstimmung im Parlament aufgehoben werden. 211 Von Kruse wird ein Verfassungsrat vorgeschlagen, der formal sehr hoch und relativ politikfern angesiedelt ist. Er soll über langfristige inhaltliche und prozessuale Regeln und die Wahl von Institutionen mit Kontroll- und Schiedsrichter-Funktionen entscheiden. Von zentraler Bedeutung sei seine vollständige Unabhängigkeit von der Parteipolitik und seine Beschränkung auf Regelsetzungs- und Schiedsfunktionen. Im Einzelnen soll er die folgenden Kompetenzen haben: 212 – Entscheidung über Verfassungsänderungen, Änderungen der Wahlgesetze und aller Bestimmungen, die die Kompetenzverteilung staatlicher Institutionen betreffen; Festsetzung der Entlohnung der Parlamentarier und des Parlamentsbudgets. – Durchführung von Plebisziten. – Aufstellung inhaltlicher, für Parlament und Regierung bindender Regeln im Hinblick auf langfristige Ziele, über die breiter Konsens besteht. – Wahl des Bundespräsidenten, der Verfassungsrichter, der Bundesrichter und der Mitglieder von Richter-Wahlgremien. – Entscheidung über Spitzenpositionen bei den Rechnungshöfen, über neue Mitglieder des Zentralbankrats, des Sachverständigenrats, der Monopolkommission etc., sowie über die Berufung von Personen in Fachkommissionen zur Aufklärung von Sachverhalten, zur Erarbeitung von Entscheidungsoptionen und zur Vorbereitung der Gesetzgebung. – Wahl aller Gremien, die andere Institutionen und deren Verfügungsrechte überwachen bzw. Schiedsfunktionen haben. Der Verfassungsrat soll aus qualifizierten und erfahrenen Bürgern bestehen, die mindestens 30–35 Jahre alt sind, diese Funktion neben ihrem Beruf ausüben und dafür sehr gut entlohnt werden. Parlamentspolitiker und Parteifunktionäre sollen nicht wählbar sein. Das aktive Wahlrecht wird allen Bürgern in der üblichen Weise zugestanden. Es soll keine direkte Wiederwahlmöglichkeit geben. Die Amtszeit soll ca. sechs bis acht Jahre betragen. Schweinsberg empfiehlt ebenfalls einen Verfassungsrat mit ähnlichen Kompetenzen wie beim Vorschlag von Kruse. Er möchte ihm die folgenden weiteren Aufgaben übertragen: Antrag auf Abberufung der Regierung, verbindliche Festschreibung der Steuerarten und -tarife, Überprüfung von Gesetzentwürfen des Parlaments auf etwaige Verstöße gegen das Prinzip der Gerechtigkeit (wie beim Kontrollorgan von Leschke). Die Besetzung des Verfassungsrats soll in einem revolvierenden Verfahren 211 212

Vgl. Zilleßen (1993), S. 38. Vgl. Kruse (1996), S. 37 f.

II. Lösungsansätze

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erfolgen. Jedes Jahr sollen aus der Gruppe der Wahlberechtigten, die gerade ihr 40. Lebensjahr erreichen, per Stichprobe zehn Personen bestimmt werden, die dem Verfassungsrat für die nächsten 15 Jahre angehören. Damit ergäbe sich für jeden wahlberechtigten Bürger die Aussicht, ein Bestandteil der „großen Politik“ zu werden. Personen, die auf Bundes- oder Landesebene ein politisches Amt wahrnehmen und Spitzenfunktionäre der Parteien könnten dem Verfassungsrat nicht angehören. Die sehr gut entlohnten Mitglieder dürften nach dem Ausscheiden aus dem Gremium weder in der privaten Wirtschaft noch in der Politik eine bezahlte Aufgabe annehmen. Alle Ratsbeschlüsse müssten mit einer qualifizierten Mehrheit von 64 Prozent gefasst werden. Über Kompetenzstreitigkeiten zwischen Verfassungsrat und Parlament hätte das Verfassungsgericht zu entscheiden. Schweinsberg nimmt an, das es für die Mitglieder des Gremiums reizlos sei, sich irgendwelchen Partikularinteressen zu verpflichten, da sie davon nicht profitieren können. Es sei aber zu befürchten, dass die Interessen jüngerer und künftiger Generationen verletzt werden. 213 Von Dahrendorf wird ein Ethiksenat empfohlen, der vom gewählten Parlament unabhängig ist, das Vertrauen der Öffentlichkeit genießt und in der Lage ist, wohl überlegte und unparteiische Entscheidungen zu fällen. Dieser Vorschlag wird vor allem mit der These begründet, dass die Art und Weise, wie Wissenschaftler ihre Interessen verfolgen und Überzeugungen verteidigen, nicht selten dogmatisch und sogar irreführend sei. 214 W. Zohlnhöfer schlägt zur regelmäßigen Leistungs- und Erfolgskontrolle der praktischen Wirtschaftspolitik mit parteipolitisch nicht gebundenen Sachverständigen besetzte Gutachtergremien vor. 215 d) Fachparlamente und Autonomiebereiche Wehner begründet das Versagen der Politik vor allem mit einer Vernachlässigung der Ordnungspolitik. Deshalb hält er eine Verselbständigung dieses Politikbereichs mit einem neuen demokratischen Entscheidungs- und Handlungssystem für sinnvoll. Die ausgegliederte Ordnungspolitik könnte in mehrere unabhängig operierende Bereiche aufgespalten werden. 216 So könnten neben dem Parlament und der Regierung Instanzen für die Umwelt, Bevölkerung, verteilungspolitische Gerechtigkeit, Stabilität der Finanzen und der Währung entstehen. Der traditionelle politische Systembereich wäre dann auf die Bestimmung der aktuellen Prioritäten bei den öffentlichen Dienstleistungen und Investitionen eingeschränkt. 217 Für die Politik in den ausgegliederten Bereichen wären Räte zuständig. In Betracht kämen ein Umwelt-, Fiskal-, Bevölkerungs-, Verteilungs- Währungs- und Konjunkturrat. Jeder dieser 213 214 215 216 217

Vgl. Schweinsberg (1998), S. 302 ff., 326. Vgl. Dahrendorf (2002), S. 102, 106. Vgl. W. Zohlnhöfer (1999), S. 237. Vgl. Wehner (1992), S. 83 ff. Vgl. Wehner (1992), S. 89 ff.

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Räte wäre durch ein zugehöriges Parlament demokratisch untermauert, dessen Mitglieder von den Bürgern in getrennten Verfahren gewählt werden. 218 Die Wirkungsmöglichkeiten der einzelnen Instanzen sollen durch die Festlegung ordnungspolitischer Instrumente in der Verfassung eindeutig beschränkt werden, damit Effizienzverluste durch ungenügende Koordinierung der Maßnahmen vermieden werden. 219 Die Bildung von Fachparlamenten für einzelne Aufgabenfelder hätte nach Auffassung von Kruse die folgenden Vorteile: Die Wahlen hätten einen höheren Informationsgehalt und eine höhere spezifische Sanktionskraft für die Politiker. Die Parteien hätten höhere Anreize zur Bildung von Fachkompetenz und zu differenzierter Präferenzevaluation bei den Bürgern. Die Bürger hätten bessere Möglichkeiten der Partizipation an politischen Entscheidungen. Die inhaltliche Legitimation der Politik würde sich verbessern. Die Eintrittsbarrieren für neue Parteien und Kandidaten wären niedriger. Es würden sich aber auch erhebliche Probleme ergeben: Die Informationsanforderungen an die Wähler stiegen. Das geringe Interesse vieler Bürger für spezifische Einzelthemen könnte zu einer geringeren Wahlbeteiligung führen. Die Repräsentativität der Präferenzen verringerte sich, wenn Gruppen mit bestimmten Partialinteressen Anreize für höhere Wahlbeteiligung hätten. Die Trennung der Entscheidungsfelder würde eine differenzierte Abgrenzung der formalen Kriterien erfordern. Ein besonders schwerwiegendes Problem sieht Kruse in der Auflösung der politischen Gesamtheit des Staates sowie in umfangreichen Verfassungsänderungen und anderen institutionellen Restrukturierungen. Deshalb ist für ihn die Bildung von Fachparlamenten eher ein utopisches Gegenbild als eine realistische Option. Als „gemäßigte Variante“ bezeichnet er die separate Wahl von Fachausschüssen, die den heutigen Parlamentsausschüssen hinsichtlich Umfang und sachlicher Abgrenzung vergleichbar sind. Die Mitglieder dieser Ausschüsse sollen von den Bürgern auf getrennten Stimmzetteln bei den allgemeinen Wahlen gewählt werden. 220 Ein wissenschaftliches Beratungswesen, das den neuen gesellschaftlichen Aufgaben gerecht wird, steckt nach Konrad Adam noch in den Anfängen. Deshalb empfiehlt er eine dritte Kammer neben dem Bundestag und Bundesrat „mit geringer Entscheidungskompetenz, aber mit weitreichenden Initiativ- und Vetorechten“. Diese Kammer soll das Recht haben, ihr Votum in allen technisch anspruchsvollen Grundsatzfragen vor allen anderen Gutachtern abgeben zu dürfen.221 Autonome Institutionen sollen eher in der Lage sein, professionelle Kompetenz zu entwickeln, längerfristige Ziele zu verfolgen und ihre Linie gegen kurzfristigen politischen Opportunismus und gegen Partialinteressen zu verteidigen. Als autonom wird eine Institution bezeichnet, wenn sie im Rahmen vorgegebener Ziele und geVgl. Wehner (1992), S. 102 ff. Vgl. Wehner (1992), S. 108. 220 Vgl. Kruse (1996), S. 29 f. Beck empfiehlt innerparteiliche Fraktionierungen entlang zukunftsträchtiger Schlüsselthemen, die zwischenparteiliche Kooperation ermöglichen. Vgl. Beck (1993), S. 225. 221 Vgl. Greiffenhagen (1997), S. 163 f. 218 219

II. Lösungsansätze

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nereller Regeln ihre Aufgaben selbständig erfüllt. Kruse will die Autonomie von Fachinstitutionen stärken und eine demokratische Legitimation über eigene Wege kollektiver Delegation schaffen. Das soll mit dem folgenden Grundmuster erreicht werden: Von den Bürgern gewählte Exekutivräte bestimmen die Aufsichtsräte für jede Fachinstitution. Die erfolgsabhängig entlohnten Mitglieder der Aufsichtsräte werden nach den Kriterien fachlicher Kompetenz und Unabhängigkeit ausgewählt. Die Exekutivräte sollen nicht nur aus Berufspolitikern bestehen, sondern auch aus anderweitig berufstätigen Bürgern. Die Sitzungsfrequenz und -terminierung sowie die Aufgliederung von Funktionen und Ausschüssen soll den Ratsmitgliedern die nebenberufliche Ausübung ihrer Ratstätigkeit ermöglichen. Bei der institutionellen Struktur der Exekutivräte könnten zwei extreme Varianten unterschieden werden: Ein Rat für alle Fachinstitutionen, gegliedert nach föderalen Ebenen und Regionen, oder separate Räte für einzelne Sachgebiete und Regionen mit getrennten Wahlprozessen. Zwischen den Extremen könnten verschiedene Kombinationen und Formen von fachlicher und regionaler Differenzierung verwendet werden. Die Exekutivräte würden eine eigenständige demokratische Legitimation herstellen sowie zusätzlichen Informationsgehalt und Sanktionskraft erzeugen. Die Ausgliederung peripherer Aufgaben würde die Parlamente und deren Politiker entlasten. Außerdem wäre eine neutrale Feststellung und Veröffentlichung von Fakten und Optionen ohne Selektion durch die jeweilige Regierungspartei möglich. 222 Schweinsberg schlägt vor, nach dem Vorbild der Deutschen Bundesbank weiteren Aufsichts- und Regulierungsbehörden sowie zahlreichen Ministerialabteilungen den Status von autonomen Fachinstitutionen zu verleihen. Die Sanktionsmöglichkeiten des Rechnungshofs sollten erweitert werden. Die Kontrolle über die autonomen Fachinstitutionen sollte (wie bei Kruse) vom Exekutivrat ausgeübt werden. 223 Littau setzt sich für einen vom Verfassungsgeber (Bundes- oder Nationalversammlung) gewählten Wirtschafts- und Finanzrat ein, der gegenüber der Regierung und dem Parlament vollkommen unabhängig ist und innerhalb seines Zuständigkeitsbereichs der Globalsteuerung Empfehlungs- und Weisungsbefugnisse gegenüber der Regierung besitzt. Die Entscheidungen sollen durch einen Erlass vom Präsidenten der Republik Gesetzeskraft erlangen. 224 e) Präsidentialismus Im parlamentarischen System kann der Regierungschef (und damit sein Kabinett) vom Parlament zum Rücktritt gezwungen werden. Im präsidentiellen System bleibt die Regierung unabhängig von den Mehrheitsverhältnissen im Parlament für eine feste Zeitspanne im Amt. 225 Es ergibt sich eine den Vorstellungen von Locke und 222 223 224 225

Vgl. Kruse 1996, S. 31 ff. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 291, 298, 329. Vgl. Littau (1999), S. 40 f. Vgl. Poguntke (2000), S. 357.

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Montesquieu entsprechende Teilung der Gewalten zwischen der Legislative und Exekutive. Präsidentschaftswahlen sind in erster Linie Persönlichkeitswahlen. Der Präsident ist in der Auswahl und Entlassung seiner Kabinettsmitglieder weitgehend frei. Sie sind seine Untergebenen. Er allein bestimmt die Richtlinien der Politik. Im parlamentarischen System hat der Regierungschef auch eine herausgehobene Rolle. Manchmal ist seine Kompetenz zur Festlegung der politischen Richtlinien sogar in der Verfassung verankert. Die Exekutive arbeitet aber immer auch als kollektives Gremium. Die Parlamentsfraktionen sind vergleichsweise diszipliniert, weil beim Verlust einer wichtigen Abstimmung das Überleben der Regierung auf dem Spiel steht. Für die Oppositionsfraktionen besteht ein starker Anreiz, die Regierung durch geschlossenes Abstimmungsverhalten in Schwierigkeiten zu bringen. Wenn der Präsident im Präsidentialismus nominell eine Mehrheit des Parlaments hinter sich hat, kann er sich nicht unbedingt auf „seine“ Parlamentsfraktion(en) verlassen, weil das politische Überleben der Regierungsfraktion(en) durch abweichendes Abstimmungsverhalten nicht gefährdet wird. 226 Ein semi-präsidentielles System liegt nach der Begriffsbildung von Maurice Duverger vor, wenn der durch Volkswahl bestimmte Präsident „nennenswerte Kompetenzen“ besitzt und der Premierminister dem Parlament verantwortlich ist. 227 Der Semi-Präsidentialismus stellt keine Mittelposition zwischen einem Präsidialsystem und einem parlamentarischen System dar, sondern eine Regierungsform mit eigener Funktionslogik. In diesem Mischsystem ist der Präsident bei kongruenten Mehrheiten machtvoller als ein Premierminister im parlamentarischen System, weil er den Gesetzgebungsprozess über die ihn tragende(n) Fraktion(en) kontrolliert und in dem Teil seiner exekutiven Macht unangreifbar ist, der sich aus seinem Präsidentenamt herleitet. Bei entgegengesetzten Mehrheiten verliert er die Kontrolle über den Gesetzgebungsprozess und den politischen Zugriff auf den parlamentarisch verantwortlichen Teil der Exekutive. 228 Der Begriff „Präsidentialisierung“ zielt in erster Linie auf eine Veränderung der Verfassungspraxis parlamentarischer Systeme, die zu einer Annäherung an die Funktionslogik eines präsidentiellen Systems führt. Bei diesem Prozess konzentriert sich die exekutive Macht zunehmend beim Regierungschef. Es erhöht sich die gegenseitige Unabhängigkeit von Parlament und Regierung. Die Aktionseinheit zwischen der Regierung und den sie tragenden Fraktionen wird schwächer. Die politischen Parteien und ihre Parlamentsfraktionen werden heterogener und undisziplinierter. Für die Parteiführer wird die Durchsetzung der Fraktionsdisziplin bei Abstimmungen schwieriger. Die Regierungschefs (bzw. die Parteichefs) neigen dazu, Vgl. Poguntka (2000), S. 358, 362 ff. Vgl. Poguntka (2000), S. 359. Unklar ist, was unter „nennenswerten Kompetenzen“ zu verstehen ist. 228 Vgl. Poguntka (2000), S. 361. 226 227

II. Lösungsansätze

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plebiszitäre Führungstechniken einzusetzen, um den Energieaufwand zur Herstellung von Einigkeit zu reduzieren. 229 Die amerikanische Verfassung ist primär auf Machtkontrolle angelegt. Sie verkörpert den Streit zweier Ideen: die Bürger sollen durch die Legislative repräsentiert und durch die Exekutive geeint sein. 230 Präsident und Kongress werden unabhängig voneinander gewählt. Die Mehrheitsverhältnisse im Kongress haben keine Bedeutung für die Stabilität der Regierung. Legislative und Exekutive sind institutionell getrennt. Die Mitglieder der Regierung dürfen nicht zugleich der Legislative angehören. Das Schicksal der Abgeordneten ist vom Erfolg der Regierung nicht unmittelbar abhängig. Die Teilung der Kompetenzen zwischen Exekutive und Legislative macht eine Zusammenarbeit notwendig, die durch gemeinsame Parteizugehörigkeit nicht gesichert ist. 231 Der Kongress besteht aus einem Senat und einem Repräsentantenhaus. Die Abgeordneten des Repräsentantenhauses sollen den politischen Willen der wahlberechtigten Bürger zum Ausdruck bringen. Der Senat ist als Organ der einzelstaatlichen Interessenrepräsentation gedacht. Bei der Gesetzgebung sind beide Häuser des Kongresses völlig gleichberechtigt. Wenn sie einen einheitlichen Gesetzesbeschluss gefasst haben, muss er dem Präsidenten zur Gegenzeichnung vorgelegt werden. Insofern unterliegt die „einfache Gesetzgebung“ des Kongresses stets dem Vorbehalt eines präsidentiellen Vetos, das von beiden Häusern nur durch einen von Zweidritteln der anwesenden Mitglieder gefassten Beschluss überstimmt werden kann. Der Kongress hat nicht nur die Kompetenz, generelle Bundesgesetze zu verabschieden, sondern kann auch bestimmen, wann, zu welchem Zweck und in welchem Umfang Gelder der Staatskasse entnommen werden dürfen. Außerdem haben alle ständigen Ausschüsse des Kongresses das Untersuchungsrecht. Sie können Akten und sonstige Unterlagen einfordern und jedermann vorladen und vernehmen. 232 Die Zuständigkeit des Präsidenten wird von der amerikanischen Verfassung in wenigen allgemein gefassten Normen beschrieben. Dem Präsidenten wird in Artikel 2 die vollziehende Gewalt verliehen. Das amerikanische Regierungssystem kennt kein Kabinett als Kollegialorgan. Es gibt auch keine Minister, die ihr Ressort in eigener Verantwortung leiten. Das cabinet des Präsidenten ist eine willkürlich vom Präsidenten zusammengerufene und ausgewählte Versammlung von persönlichen Beratern und Leitern der Departments. Die Leiter der Departments sind die Staatssekretäre des Präsidenten. Die erst 1939 geschaffene Präsidialkanzlei (Executive Office) hat sich zu einer mächtigen Regierungszentrale entwickelt, die sowohl den persönlichen Stab des Präsidenten umfasst (White House Office), als auch das Office of Management and Budget für die Haushaltserstellung und das National Security Council zur Koordinierung der Sicherheits- und Außenpolitik. Die Einrich229 230 231 232

Vgl. Poguntka (2000), S. 362, 364. Vgl. Dittgen (1999), S. 256 f. Vgl. Dittgen (1999), S. 252, 254. Vgl. Steffani (1995), S. 111, 115 ff.

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tung des Executive Office hat zur Zentralisierung der Macht beigetragen. Die Politisierung der Departments und Behörden reicht bis in die unteren Ebenen.233 Amerikanische Parteien bieten häufig nicht viel mehr als eine Organisation und ein Verfahren zur Nominierung von Kandidaten für öffentliche Ämter. Manchmal unterstützen sie auch solche Wahlbewerber, die von politischen Cliquen oder von Interessengruppen zur Kandidatur vorgeschlagen werden. Die Kandidaten müssen ihren Wahlkampf selbst finanzieren. Der organisatorische und programmatische Zusammenhalt der amerikanischen Parteien ist äußerst schwach. Es gibt keine durch Parteibuch und regelmäßige Beitragszahlung begründete formelle Parteimitgliedschaft und keine bindende Festlegung auf ein bestimmtes Parteiprogramm. Als Parteimitglied gilt, wer bei seiner Eintragung in das amtliche Wählerverzeichnis seine Absicht zu Protokoll gibt, an den Vorwahlen einer bestimmten Partei teilzunehmen. Das Wahlverhalten ist in den Vereinigten Staaten in erster Linie an Kandidaten und nicht an Parteien orientiert. Bei der Nominierung und Wahl ist ein Kongressmitglied stärker auf sein Wahlgebiet und die dortigen Wähler als auf die Partei angewiesen. Die Mitglieder des Kongresses entsprechen weitgehend dem Typ des politischen Unternehmers, der – einmal im Amt – sich seiner Partei nicht sonderlich verpflichtet fühlt. 234 Nach der amerikanischen Verfassungsordnung wäre ein politisches System mit eindeutig identifizierbaren Machtstrukturen zwischen Präsident und Kongress zu erwarten gewesen. In der Realität ist aber der politische Prozess so vielfältig fragmentiert, dass Machtzentren nur schwer auszumachen sind. Die Bezeichnung Präsidialsystem ist nur in formeller Hinsicht zutreffend. Ein neuer Präsident steht vor dem Problem, dass er zunächst einmal seine Regierungszentrale schaffen muss. Die Regierungsmitglieder sind in Washington überwiegend Fremde, die erst lernen müssen, wie die Hauptstadt funktioniert. Eine zentrale Führung der Exekutive ist ausgeschlossen. Es gibt keine Hierarchie und kein Kollegialorgan, das dem Präsidenten die Führung ermöglicht, sondern nur viele autonome Regierungsfragmente. Zwischen den Departments sowie zwischen dem Weißen Haus und den Departments gibt es permanente Machtkämpfe. Der mit der Ordnungsgewalt ausgestattete Kongress richtet zahlreiche Behörden ein, auf die der Präsident überhaupt keinen Einfluss hat. An den sich bildenden autonomen, informellen politischen Netzwerken sind Mitglieder einer oder mehrerer Behörden, Mitglieder des Kongresses und deren Mitarbeiter, Vertreter von Interessengruppen, Vertreter der Einzelstaaten oder kommunaler Behörden und Consultants beteiligt. Sie etablieren unterhalb der Regierung ein System öffentlich legitimierter Selbstregulierung privater Interessen. Viele Einzeletats des vom Präsidenten vorgelegten Haushaltsentwurfs werden in enger Kooperation von Behörden, Interessengruppen und Kongressmitgliedern festgelegt. Wie die Exekutive so ist auch der Kongress vielfach fragmentiert. Es gibt weder eine verlässliche Parteidisziplin noch einen Fraktionszwang. Die Kongressmitglieder 233 234

Vgl. Dittgen (1999), S. 255 f. Vgl. Lösche (1995), S. 268, 287; Steffani (1995), S. 132.

II. Lösungsansätze

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orientieren sich in erster Linie an den Interessen ihrer Wahlkreise. Für jedes Vorhaben muss der Präsident neue Koalitionen schmieden. Diese Formen der Selbstregulierung korrespondieren mit dem amerikanischen Verständnis der Politik, das Zentralisierung und Machtkonzentrationen ablehnt. Für den amerikanischen Präsidenten ist der Erfolg versprechendste Weg zur Durchsetzung seiner Vorstellungen der plebiszitäre Appell an die Öffentlichkeit. 235 Die Regierungspraxis präsidentieller Systeme der US-amerikanischen Art neigt zur Unstetigkeit. Sie favorisiert eher überhastete Problemtherapien als klug durchdachte längerfristige Problemlösungen und behindert die Koordination verschiedener Problembereiche. Nach der Analyse von Lijphart verdienen vor allem parlamentarische Systeme mit moderatem Verhältniswahlrecht in der Repräsentation, der Protektion von Minderheiten, der Wählerbeteiligung und der Bekämpfung von Wirtschaftsproblemen bessere Noten. Powells stellt bei seiner vergleichenden Analyse fest, dass präsidentielle Demokratien zwar ein hinreichend hohes Maß an Regierungsstabilität erzeugen und regelmäßige Machtwechsel ermöglichen, aber eine stärker am Wahltermin orientierte Wirtschafts- und Finanzpolitik mit destabilisierenden Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung betreiben. Durch die systembedingte Trennung von Exekutive und Legislative werde die Gesetzgebung erschwert, wenn nicht sogar blockiert. Die Politik sei in der Regel nicht auf Kooperation und Positiv-Summen-Spiele, sondern auf Konflikt zwischen wechselnden Koalitionen und Null-Summen-Spiele gerichtet. 236 Die deutsche Spielart von Gewaltenteilung ist eine Farce. Schweinsberg schlägt eine Beschränkung der Legislative auf ihre klassischen Aufgaben und eine Direktwahl der Exekutive durch den Wähler vor. Die Regierung soll vom Exekutivrat ernannt werden, der für die Dauer einer Legislaturperiode zu wählen ist. Durch das zweistufige Verfahren soll die Regierungsarbeit weitgehend vom direkten Einfluss der Parteiarbeit gelöst werden. Der Einfluss der Parteien auf den Wahlausgang soll durch die Möglichkeit der Wähler verringert werden, einzelne Kandidaten von den Parteilisten zu streichen. Die Mitarbeit im Exekutivrat wird als Ehrenamt konzipiert. Die Mitglieder können weiterhin ihren Beruf ausüben und müssen von ihrem Arbeitgeber für die Sitzungen freigestellt werden. Beamte, Abgeordnete und Regierungsmitglieder (des Bundes und der Länder) sind nicht wählbar. Der Exekutivrat soll so wenig Regierungspolitik betreiben wie der Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft das jeweilige Unternehmen operativ führt. Seine vornehmste Aufgabe sei es, eine fähige Person als Regierungschef bzw. -chefin zu finden. Nach der Regierungsbildung soll der Exekutivrat keine Direktsanktionsrechte über das Kabinett ausüben. Die Regierung hätte eine stärkere Position als die gegenwärtige Regierung, weil der Exekutivrat vom Volk gewählt würde. 237 Vgl. Dittgen (1999), S. 259 ff.; Lösche (1995), S. 289 ff. Vgl. M. G. Schmidt (1995), S. 225 ff. 237 Vgl. Schweinsberg (1998), S. 289 f., 297 f., 329. Es soll auch die Judikative ein höheres Maß an Unabhängigkeit erlangen. 235 236

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III. Ein Modell der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung 1. Das Modell a) Bund aa) Legislative An die Stelle des Parlaments mit umfassender Gesetzgebungskompetenz tritt ein dreistufiges parlamentarisches System. Auf der oberen Ebene befindet sich ein Parlament, dessen Gesetze für alle Politikbereiche gelten. Auf der mittleren Ebene sind mehrere Parlamente nebeneinander tätig, deren Zuständigkeiten nach Politikbereichen abgegrenzt werden. Die Parlamente auf der unteren Ebene regeln nur die Teilbereiche, in die die Bereiche der mittleren Ebene gegliedert werden. Das Grundschema wird durch die folgende Abbildung verdeutlicht:

Zu den Regelungskompetenzen des Parlaments auf der oberen Ebene gehören: Verfassung, Staatsorgane, Wahlgesetze, Kompetenzverteilung, Grundrechte, Parteien, Verbände, Rahmenbedingungen für die Beziehungen zu ausländischen Staaten, Volksabstimmungen, Haushaltsplan, Grundsätze des Steuerrechts, Staatsverschuldung, allgemeine Bestimmungen für Wahlgremien, Wahl des Bundespräsidenten (falls keine Volkswahl beschlossen wird) und Wahl einer parteiunabhängigen Kommission. Der Haushaltsplan soll nur die Gesamtsumme der Einnahmen und Ausgaben, die Struktur und Höhe der Steuereinnahmen, die Einnahmen und Ausgaben für den eigenen Bereich und die Verteilung der Einnahmen und Ausgaben auf die Bereiche der mittleren Ebene enthalten.

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Die Bereichsparlamente der mittleren Ebene sind an die Regelungen des obersten Parlaments gebunden. Dazu gehört zum Beispiel die Beachtung der Grundsätze des Steuerrechts bei der Steuergesetzgebung. Die Steuersätze müssen so festgesetzt werden, dass sich die im Haushaltsplan vom obersten Parlament beschlossene Struktur und Höhe des Steueraufkommens (voraussichtlich) ergibt. Die Kompetenzbereiche sind mit den Zuständigkeitsbereichen von Ministerien vergleichbar. Zur Vermeidung von Kompetenzstreitigkeiten sollten nur wenige Bereiche gebildet werden. So könnten zum Beispiel die Verkehrs-, Landwirtschafts- und Verbraucherpolitik dem Wirtschaftsbereich zugeordnet werden. Bei Kompetenzkonflikten zwischen den Parlamenten des mittleren Bereichs entscheidet das oberste Parlament. Die mittleren Parlamente sollen die Rahmenbedingungen für die Tätigkeit der unteren Parlamente festsetzen. Sie dürfen keine Gesetze erlassen, die nur für nachgeordnete Teilbereiche gelten. Zu den Zuständigkeiten des Wirtschaftsbereichs gehören zum Beispiel allgemeine Subventionsregelungen, die von allen nachgeordneten Teilbereichen zu beachten sind. Der Haushaltsplan darf nur die Aufteilung der Einnahmen und Ausgaben auf den eigenen Bereich und die dazugehörigen Teilbereiche enthalten. Die Bereichsparlamente der mittleren Ebene entscheiden über Kompetenzkonflikte der Parlamente der unteren Ebene. Die Bereichsparlamente der unteren Ebene sind an die Regelungen der übergeordneten Parlamente gebunden. Die Kompetenzbereiche sind mit den Zuständigkeitsbereichen von Bundesoberbehörden vergleichbar. Bei der Abgrenzung dieser Bereiche ist ebenfalls die Minimierung von Kompetenzkonflikten ein entscheidendes Kriterium. Außerdem ist darauf zu achten, dass keine Kompetenzlücken entstehen. Über die im Haushaltsplan des übergeordneten Parlaments zugewiesenen Einnahmen kann das untere Parlament frei verfügen. Angehörige der Exekutive mit leitenden Funktionen und Funktionäre von Interessenverbänden können in kein Parlament gewählt werden. Abgeordnete dürfen nach dem Ausscheiden aus dem Parlament keine leitende Tätigkeit im Staatsdienst ausüben. Alle Kandidaten bei Parlamentswahlen und alle Abgeordneten müssen über ihre Nebentätigkeiten, Einkünfte und Verbandsmitgliedschaften informieren. „Beraterverträge“ sind unzulässig. Ein Abgeordneter gilt bei einer Abstimmung als befangen, wenn anzunehmen ist, dass die Entscheidung seine wirtschaftlichen Interessen erheblich berührt. Das oberste Parlament beauftragt eine Kommission mit der Entscheidung über Regelungen, bei denen alle Abgeordneten als befangen gelten (z. B. Festsetzung von Diäten und Wahlgesetze). Dieser Kommission dürfen keine Abgeordneten und Parteimitglieder angehören. Die Parteien sollen mit Mitgliedsbeiträgen finanziert werden. Sie dürfen weder Spenden entgegennehmen noch vom Staat (direkt oder indirekt) unterstützt werden. Zulässig sind Spenden an eine Organisation, die die zufließenden Mittel an die Parteien verteilt. Über die Kriterien bei der Verteilung entscheidet die vom Parlament beauftragte unabhängige Kommission.

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Die Sitzungen der Parlamente sollen in größeren Zeitabständen stattfinden. Für dringende Entscheidungen und zur Vorbereitung der Sitzungen wird ein Ausschuss gebildet, dem hauptberufliche Abgeordnete angehören. Alle übrigen Abgeordneten üben ihre Parlamentsarbeit nebenberuflich aus. Die optimale Zahl der Abgeordneten der einzelnen Parlamente wird unterschiedlich sein. Sie wird vermutlich zwischen zwanzig und fünfzig liegen. Über die Zahl der Abgeordneten in den mittleren und unteren Parlamenten entscheidet das oberste Parlament. Die Wähler können bei Parlamentswahlen eine Partei oder Wählervereinigung und Kandidaten wählen. Die Kandidaten werden von den Parteien und Wählervereinigungen für das gesamte Bundesgebiet in alphabetischer Reihenfolge auf dem Wahlzettel aufgeführt. Die Parlamentssitze werden zunächst auf die Parteien und Wählervereinigungen ihrem Stimmenanteil entsprechend aufgeteilt. Die Verteilung der Sitze auf die Kandidaten einer Liste erfolgt nach der Zahl der auf sie entfallenden Stimmen. Im Unterschied zum bestehenden Wahlsystem können die Parteien keine Rangfolge von Kandidaten beschließen. Den Parteien fehlt auch die Möglichkeit, nicht gewählten Bewerbern einen Parlamentssitz zu verschaffen. Die Kandidaten werden nicht mehr nach Wahlbezirken getrennt gewählt. Das regionale Kriterium der Kandidatenwahl wird durch das fachliche Kriterium ersetzt. Die Kompetenzen des Bundesrats werden durch Stärkung der Gesetzgebungskompetenz der Länder erheblich eingeschränkt. An die Stelle der Delegierten von Landesregierungen treten Delegierte der Bereichsparlamente der Länder. Die Entsendung der Delegierten erfolgt durch die für die Entscheidung jeweils zuständigen Parlamente. bb) Exekutive Bundesregierung und Bundeskanzler gibt es nicht mehr. Bei der Organisation der Exekutive fehlt deshalb die oberste Ebene. Für alle Organisationen der Exekutive werden Aufsichtsräte und Vorstände gewählt. Das jeweils zuständige Bereichsparlament wählt den Aufsichtsrat und dieser wählt den Vorstand. Das oberste Parlament fasst einen Beschluss über allgemeine Kriterien, die bei der Besetzung dieser Gremien zu beachten sind. Diese Kriterien werden von den nachgeordneten Parlamenten konkretisiert. Parlaments- und Parteimitglieder sowie Funktionäre von Interessenverbänden sind nicht wählbar. Vorstandsmitglieder können mehrere Jahre nach dem Ausscheiden aus dem Vorstand nicht in den Aufsichtsrat gewählt werden. Der Vorstand ist verpflichtet, den Aufsichtsrat über seine Tätigkeit zu informieren. Der Aufsichtsrat kann dem Vorstand keine Weisungen erteilen. Er kann beim Verdacht eines rechtswidrigen Verhaltens des Vorstands oder einzelner Vorstandsmitglieder eine Nachprüfung durch das zuständige Verwaltungsgericht beantragen. Außerdem kann er Beschwerden prüfen und unter bestimmten, vom oberen Parlament näher geregelten Voraussetzungen gegen einzelne Vorstandsmitglieder ein Verfahren zur vorzeitigen Beendigung der Vorstandstätigkeit einleiten. Die Ent-

III. Ein Modell der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung

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scheidung trifft das zuständige Parlament. Der Vorstand hat die Entscheidungskompetenz, die ihm durch Gesetze übertragen wird. Die Exekutive darf nur dann Interessenverbände anhören und bei der Lösung ihrer Aufgaben beteiligen, wenn sie vom Gesetzgeber dazu ermächtigt wird. Das Grundeinkommen der Vorstandsmitglieder wird vom obersten Parlament festgesetzt. Der Aufsichtsrat kann Leistungszulagen gewähren und unter bestimmten Voraussetzungen Schadensersatzansprüche geltend machen. Über die Kriterien entscheidet das oberste Parlament. Die Organisation der öffentlich-rechtlichen Medien soll nach den gleichen Prinzipien erfolgen, weil zu ihren Aufgaben eine unabhängige Berichterstattung und Kontrolle der Parteien gehört. Erwünscht ist aber eine stärkere Ausrichtung an den Präferenzen der Konsumenten und mehr Wettbewerb zwischen den privaten und öffentlichen Anstalten. Deshalb sollte die derzeitige Finanzierung der Anstalten überprüft werden. Es ist wohl anzunehmen, dass bei der großen Zahl der Konkurrenten auch die Berücksichtigung der Interessen von Minderheiten wirtschaftlich lohnend ist, wenn die Konsumenten ihre Präferenzen mit der Verteilung von Gebühren zum Ausdruck bringen können. Zur Kontrolle der Exekutive (einschließlich der öffentlich-rechtlichen Medien) werden von Weisungen unabhängige Rechnungsprüfungsämter mit einem Aufsichtsrat und Vorstand geschaffen. Die Bildung dieser Organe erfolgt nach dem gleichen Verfahren wie bei den anderen Organisationseinheiten der Exekutive. Für die Kompetenzverteilung gelten die gleichen Prinzipien. Die Rechnungsprüfungsämter veröffentlichen jährlich einen Prüfungsbericht mit der Stellungnahme der geprüften Organisation. cc) Judikative Zur Kontrolle der Staatstätigkeit werden zwei Gerichtssysteme geschaffen: ein System zur Prüfung von Gesetzen der Parlamente und ein System zur Prüfung von Entscheidungen der Exekutive. Die Gliederung beider Systeme soll sich am Organisationsschema für das Parlamentssystem orientieren. Über die Besetzung der Richterstellen entscheiden Wahlausschüsse. Über die Zusammensetzung dieser Ausschüsse wird in einem abgestuften Verfahren von den Parlamenten entschieden, das dem Verfahren bei der Bildung der Aufsichtsräte entspricht. Zuständig ist jeweils der Wahlausschuss des Parlaments, dessen Aufgabenbereich mit dem Kompetenzbereich des Gerichts übereinstimmt. Die richterliche Unabhängigkeit wird gewährleistet. Über die Besoldung der Richter entscheidet die vom obersten Parlament gebildete unabhängige Kommission. Diese Kommission ist auch für Disziplinarverfahren zuständig. Die Staatsanwälte dürfen keiner Partei angehören. Über die erforderliche Qualifikation entscheiden die Parlamente in einem abgestuften Verfahren. Für die Besetzung der Stellen bei den einzelnen Gerichten ist die Organisation des Justizbereichs 30 Wulff

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E. Demokratiereform

zuständig, deren Kompetenzbereich mit dem des Gerichts übereinstimmt. Der Leiter dieser Organisation ist der Dienstvorgesetzte des Staatsanwalts. dd) Expertenorganisation Die Gliederung der Expertenorganisation erfolgt nach dem gleichen Schema wie beim Parlamentssystem. Die Organisationseinheiten werden ebenfalls von Vorständen geleitet, die von Aufsichtsräten besetzt werden. Das Verfahren zur Besetzung dieser Gremien entspricht dem Verfahren im Bereich der Exekutive. Es gelten bei Berücksichtigung der speziellen Aufgaben auch die gleichen Prinzipien bei der Abgrenzung der Kompetenzen. Parteimitglieder und Verbandsfunktionäre dürfen den Aufsichtsräten und Vorständen nicht angehören. Bei der Besetzung der Gremien sollen die Vertreter unterschiedlicher wissenschaftlicher Lehrmeinungen berücksichtigt werden. Die meisten wissenschaftlichen Mitarbeiter sollen nur vorübergehend beschäftigt werden, damit sich neue Erkenntnisse durchsetzen können. Der Aufgabenbereich der Expertenorganisation eignet sich gut für Dissertationen und andere wissenschaftliche Untersuchungen von Forschungseinrichtungen. Es ist deshalb eine enge Zusammenarbeit mit den für die Arbeit dieser Organisation bedeutenden Forschungseinrichtungen anzustreben. Die Expertenorganisation hat keine Entscheidungskompetenz, sondern ausschließlich analytische und beratende Funktionen für die Legislative, die Exekutive und die Diskursorganisation. 238 Sie soll die Legislative über politisch bedeutende Situationen und Probleme sowie über voraussichtliche Wirkungen von geplanten Maßnahmen informieren und Alternativen zur Realisierung der angestrebten Ziele entwickeln. Außerdem soll sie Gesetzentwürfe ausarbeiten, die den Richtlinien der Legislative entsprechen. Dabei soll sie die Erfahrungen und Vorschläge der Exekutive und Interessenverbände berücksichtigen. 239 Der zweite Aufgabenbereich der Expertenorganisation ist die Beratung der Exekutive. Die optimale Lösung dieser Aufgabe erfordert eine ständige Information über die Planung, Organisation und Tätigkeit der Exekutive. Es soll eine enge Kooperation angestrebt werden. Die Expertenorganisation soll auch mit den Rechnungsprüfungsämtern zusammenarbeiten und bei ihren Vorschlägen die Prüfungsberichte berücksichtigen. Sie soll die Aufsichtsräte über ihre Zusammenarbeit mit der Exekutive informieren. Dem Bericht ist immer eine Stellungnahme der Exekutive beizufügen. 238 Man kann nicht annehmen, dass die Experten immer wissen, was für uns gut ist. Sie können auch nicht immer mit eindeutigen Wahrheiten aufwarten. Deshalb müssen Wissenschaft und Technik in den demokratischen Prozess einbezogen werden. Vgl. Giddens (1999), S. 74. 239 John Stuart Mill hat wegen der ungenügenden Qualifikation der Abgeordneten für die Gesetzgebung die Bildung einer aus fachkundigen Juristen bestehende Kommission zur Ausarbeitung der Gesetze empfohlen, die das Parlament annehmen oder ablehnen, aber nicht verändern darf. Vgl. Mill (1971), S. 98 f.

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Der dritte Aufgabenbereich ist die Mitwirkung bei der Diskursorganisation. Die Expertenorganisation soll bei den politischen Diskursen die voraussichtlichen Wirkungen der politischen Maßnahmen darstellen. Dazu gehört auch die Information über unterschiedliche wissenschaftliche Positionen. Die Expertenorganisation ist die Verbindungsstelle des Staates mit den Interessenverbänden. Sie soll sich über die Vorstellungen und Forderungen der Verbände informieren und diese Informationen bei ihren Vorschlägen berücksichtigen. Den Verbandsfunktionären soll die Kontaktaufnahme mit anderen staatlichen Institutionen grundsätzlich untersagt werden. Eine Ausnahme ist die Mitwirkung bei der Diskursorganisation. ee) Diskursorganisation Diese Organisation wird bei Berücksichtigung der speziellen Aufgaben nach den gleichen Prinzipien gestaltet wie die Expertenorganisation. Parteimitglieder und Verbandsfunktionäre dürfen den Aufsichtsräten und Vorständen nicht angehören. Die Diskursorganisation hat die Aufgabe, die Wähler über politische Probleme und Problemlösungen sowie über die Kandidaten bei Parlamentswahlen zu informieren. Sie übernimmt damit vor allem die Funktionen, die im gegenwärtigen parlamentarischen System die Bundestagsdiskussionen und Talkshows im Fernsehen haben. Die Informationen sind bei Wahlkämpfen besonders wichtig. Es sollten aber unabhängig von Wahlkämpfen Diskurse über wichtige Reformvorhaben stattfinden. Als Medien kommen das Fernsehen, der Rundfunk, die Presse sowie Veröffentlichungen der Diskursorganisation in Betracht. Bei der Auswahl der Diskursteilnehmer sollen alle bedeutenden Positionen berücksichtigt werden: Parteien, Interessenverbände, Bürgerinitiativen und Experten. Bei Angelegenheiten von internationaler Bedeutung sind auch die Vertreter anderer Staaten, der Europäischen Union, ausländischer und internationaler Organisationen zu beteiligen, wenn deren Vorstellungen und Interessen eine Rolle spielen. b) Länder und Kommunen Die Länder sollen bei Berücksichtigung ihrer speziellen Aufgaben die Legislative, Exekutive, Experten- und Diskursorganisation nach den gleichen Prinzipien bilden wie der Bund. Das bedeutet, dass auch in den Ländern die Regierung wegfällt. Im Unterschied zum Bund ist der Ministerpräsident aber zugleich Repräsentant und Regierungschef. Die Funktion des Repräsentanten kann nach dem Wegfall der Regierung ein vom obersten Landesparlament oder unmittelbar vom Volk gewählter Landespräsident übernehmen. Es wäre zu prüfen, ob die Selbstverwaltung von Großstädten prinzipiell nach dem gleichen Organisationsschema gestaltet werden könnte. 30*

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Durch eine grundlegende Neuverteilung der Kompetenzen und Steuereinnahmen zwischen den Gebietskörperschaften zugunsten der Länder wird der Föderalismus gestärkt und die Gefahr eines parteipolitischen Missbrauchs der Vetoposition des Bundesrats verringert. 240 Nach dem Wegfall der Landesregierungen sind die Vertreter der fachlich zuständigen Bereichsparlamente das für Bundesratsentscheidungen jeweils zuständige Gremium. Mit dieser Reform wird der Forderung nach Verbesserung der Gewaltenteilung entsprochen. Eine Neuverteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern ist auch im Bereich der Exekutive erforderlich, weil die Bundesgesetze weitgehend von Landesbehörden ausgeführt werden. Diese Regelung verstößt gegen die Forderung, die Kompetenz- und Verantwortungsbereiche übereinstimmend zu regeln. Für die Anwendung der Bundesgesetze sollten deshalb Bundesbehörden und für die Anwendung der Landesgesetze Landesbehörden zuständig sein.

c) Europäische Union und internationale Verträge Vielleicht wird in ferner Zukunft aus der Europäischen Union ein europäischer Bundesstaat entstehen. Dann könnte das für die Bundesrepublik dargestellte Modell nicht nur bei der Neuordnung der politischen Institutionen in den europäischen Ländern, sondern auch bei der Gestaltung der bundesstaatlichen Organe Anwendung finden. Für die Beteiligung der nationalen Staaten an der Gesetzgebung des europäischen Bundesstaates käme ein Parlament nach dem Vorbild des Bundesrats auf nationaler Ebene in Frage. Die Entsendung der Delegierten würde dann durch die sachlich zuständigen nationalen Bereichsparlamente erfolgen. In absehbarer Zukunft wird für alle wesentlichen Entscheidungen in der Europäischen Union der Ministerrat zuständig sein. Nach der Realisierung des Reformmodells auf nationaler Ebene würde an die Stelle der Beteiligung von Regierungsvertretern die Beteiligung von Delegierten der sachlich zuständigen Bereichsparlamente treten. Diese Delegierten würden auch bei internationalen Verträgen mit Staaten, die nicht der Europäischen Union angehören, die Funktionen der nationalen Regierung übernehmen. Die Ratifikation von Verträgen mit anderen Staaten, für die bisher das nationale Parlament zuständig war, würde nach der Neuregelung durch das nach nationalem Recht zuständige Bereichsparlament erfolgen. In vielen Fällen würden mehrere Bereichsparlamente zuständig sein, deren gemeinsame Beteiligung durch das nationale Recht geregelt werden müsste.

240

Vgl. D. IV. 3. a).

III. Ein Modell der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung

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2. Voraussichtliche Eignung zur Problemlösung a) Stärkung der Position des Souveräns Durch die Vielzahl der Bereichsparlamente könnten die Wähler ihre Präferenzen besser zum Ausdruck bringen und müssten sich nicht mehr für eine Partei nach dem Prinzip des kleinsten Übels entscheiden. Ein weiterer Vorteil wäre die Möglichkeit der Wähler, sich auf die politischen Bereiche zu konzentrieren, für die sie sich besonders interessieren. In diesen Bereichen könnten sie fundierte Kenntnisse erwerben, weil die Diskursorganisation unbeeinflusst von Parteiinteressen über die unterschiedlichen politischen Positionen, Verbandsinteressen und voraussichtlichen Wirkungen der geplanten Maßnahmen informieren würde. Der Kenntnisstand der Wähler wird in der Regel mit zunehmender Konkretisierung der politischen Sachverhalte abnehmen. Über die Sachverhalte, die in den Kompetenzbereich des obersten Parlaments fallen, könnten sich alle Bürger ein Urteil bilden. Wenn die Wähler auf eine Wahlbeteiligung in den für sie uninteressanten politischen Bereichen verzichteten, in denen sie in der Regel auch nur geringe Kenntnisse besitzen, müssten die Parteien mit gut informierten und rational entscheidenden Wählern rechnen. Die sachliche Information würde ein stärkeres Gewicht erhalten als die Suggestivwerbung. Das Versagen der Parteien in einem politischen Bereich könnte nicht mehr mit guten Leistungen in anderen Bereichen kompensiert werden, weil gut informierte und rational handelnde Wähler ihre Stimme einer anderen Partei oder Wählervereinigung geben würden. Die Diskursorganisation sollte nicht nur über die Programme der Parteien und Wählervereinigungen informieren, sondern auch über die Kandidaten. Dadurch hätten die Wähler die Möglichkeit, die Eignung der Kandidaten für die Parlamentsarbeit zu prüfen. Die Kandidatenauswahl nach Talkmasterkriterien würde an Bedeutung verlieren. Die Parteien könnten ihre personellen Präferenzen nicht mehr gegen den Willen der Wähler durchsetzen. Es bestünde für die Parteien auch ein Anreiz, angesehene Persönlichkeiten als Kandidaten zu gewinnen, die nicht zu den Parteimitgliedern gehören, weil sich dadurch die Wahlchancen der Partei erhöhen. Da alle Wähler alle Kandidaten wählen dürften, könnte sich eine den Präferenzen der Wähler entsprechende Selektion ergeben. Der potenzielle politische Einfluss der Wähler stiege auch durch die Möglichkeit, mit relativ geringem Aufwand politische Vereinigungen zu gründen, die sich mit eng begrenzten Problembereichen (oft nur kurzfristig) beschäftigen. Im außerparlamentarischen Bereich tätige Bürgerinitiativen erhielten parlamentarische Gestaltungsmöglichkeiten. Die Integration von Protestbewegungen, die im bestehenden System nur durch Widerstand gegen staatliche Maßnahmen Erfolg haben können, könnte zu einer Stärkung der Stabilität des demokratischen Systems beitragen. Die stets drohende politische Konkurrenz zwänge die etablierten Parteien, stärker auf die Wünsche der Wähler einzugehen.

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E. Demokratiereform

Das Reformmodell könnte das Demokratiedefizit der Europäischen Union beseitigen, weil für Verhandlungen mit EU-Organen Delegierte der Bereichsparlamente zuständig wären. Die Volksvertreter hätten dann einen wesentlich größeren Einfluss auf das Verhandlungsergebnis als beim derzeitigen Entscheidungsprozess, in dem das nationale Parlament einen von den nationalen Regierungen beschlossenen Vertrag faktisch nur ablehnen, aber nicht mehr ändern kann. Sie könnten ihre Vorstellungen auch viel besser bei Verträgen mit Staaten durchsetzen, die der Europäischen Union nicht angehören. Durch die stärkere Abhängigkeit der Abgeordneten von den Wählern würde sich auch deren Einfluss erhöhen. Das oberste Parlament könnte den Einfluss der Wähler auf den politischen Prozess durch die Zulassung von Plebisziten noch verstärken. Es müsste geklärt werden, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen eine unmittelbare Volksentscheidung sinnvoll wäre. Die Erfahrungen mit der direkten Demokratie sprechen jedenfalls nicht grundsätzlich dagegen. 241 Es sollten aber auch die damit voraussichtlich verbundenen Nachteile berücksichtigt werden b) Schwächung der Parteien- und Verbandsmacht Die Verbände könnten weiterhin die Interessen ihrer Mitglieder verfolgen und ihre Interessen im politischen Prozess geltend machen, und die Parteien hätten auch nach der Realisierung des Reformmodells die Aufgabe, die Wünsche der Wähler zu bündeln und im Gesetzgebungsverfahren zu vertreten. Sie müssten aber stärker als in der bestehenden parlamentarischen Demokratie die Wünsche des Souveräns berücksichtigen. Das System der Bereichsparlamente würde die Macht der Parteien und Interessenverbände schwächen, weil keine Parlamentsmehrheit mit nahezu unbegrenzter Entscheidungskompetenz mehr existierte und mit unterschiedlichen Mehrheitsverhältnisse in den einzelnen Parlamenten zu rechnen wäre. Die Parlamente des mittleren Bereichs könnten keine Gesetze mit steigenden Ausgaben für einzelne Gruppen der Gesellschaft beschließen, weil dafür die Parlamente des unteren Bereichs zuständig wären. Diese Parlamente könnten aber nur die ihnen im Haushaltsplan zugeteilten Einnahmen verteilen und wären an die allgemeinen Regelungen der übergeordneten Parlamente gebunden. Es wäre für die Parteien auch schwierig, einzelnen Gruppen Steuervergünstigungen zu gewähren, weil für steuerrechtliche Regelungen ein Parlament auf der mittleren Ebene zuständig wäre, das die Besteuerungsgrundsätze des obersten Parlaments und die ebenfalls bereits festgelegte Höhe und Struktur des Steueraufkommens beachten müsste. Gesetzliche Vergünstigungen, die nicht mit steigenden Staatsausgaben verbunden sind, wären als Wahlversprechen ebenfalls kaum geeignet, weil das oberste Parlament nur allgemeine Grundsätze beschließen dürfte und der Gestaltungsspielraum der nachgeordneten 241

Vgl. E. II. 1. a).

III. Ein Modell der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung

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Parlamente durch die Regelungen der übergeordneten Parlamente beschränkt wäre. Außerdem wäre es für die Verbände schwierig, einzelne Politiker auf legalem Wege zu „kaufen“. Durch die berufliche Unabhängigkeit der Abgeordneten würde auch der Einfluss der Parteien auf das Abstimmungsverhalten abnehmen. Der zur Sicherung der Regierung im bestehenden System der parlamentarischen Demokratie erforderliche Fraktionszwang würde wegfallen, weil es keine Regierung mehr gäbe. Die Parlamentsdiskussion könnte an Bedeutung gewinnen, weil sich die Aussichten für eine parteiübergreifende Problemlösung verbesserten. Die konsequente Gewaltenteilung wäre ein weiterer bedeutender Grund für die Schwächung der Parteien- und Verbandsmacht. Die Führungspositionen der Exekutive und öffentlich-rechtlichen Medien könnten nicht mehr mit Parteimitgliedern und Verbandsfunktionären besetzt werden. Eine Ämterpatronage wäre deshalb in der öffentlichen Verwaltung ausgeschlossen. Außerdem hätten die Parteien kaum die Möglichkeit, ihre Mitglieder im Staatsdienst zu begünstigen. Deshalb würde das Interesse der Staatsbediensteten an einer Parteizugehörigkeit abnehmen. Es wäre für die Parteien auch schwieriger, angesehene Wissenschaftler zu gewinnen, die ihre partikularen Interessen als vorteilhaft für die gesamte Gesellschaft darstellen, weil die Regierung die Karriere der Wissenschaftler nicht mehr durch Berufung in Beratungsgremien und durch Bewilligung von Forschungsgeldern fördern könnte. Über die Karriere der Richter würde eine parteiunabhängige Kommission entscheiden. Der Einfluss der Verbände auf die Exekutive würde erheblich an Bedeutung verlieren, weil das zuständige Bereichsparlament zu entscheiden hätte, ob eine Kooperation anzustreben ist. Es würde die Verhandlungsziele bestimmen und den Verhandlungsspielraum der Exekutive regeln. Dabei wäre das Bereichsparlament an die allgemeinen Bestimmungen der übergeordneten Parlamente gebunden. Das Ausmaß des Machtverlustes der Partei- und Verbandsfunktionäre würde von der Nutzung der besseren Einflussmöglichkeiten durch die Wähler abhängen. Sie müssten sich besser informieren und bei ungenügenden Kenntnissen auf eine Wahlbeteiligung verzichten. 242 Andernfalls hätten die Politiker und Funktionäre weiterhin gute Chancen zur Durchsetzung ihrer Interessen. Es ist auch zu berücksichtigen, dass nicht nur Bürgerinitiativen, sondern auch Interessenverbände Parteien und Wählervereinigungen mit eng begrenzten Aufgaben gründen könnten. Sie würden sich vermutlich auf die Bereiche konzentrieren, die für die Durchsetzung der Verbandsziele besonders wichtig sind. Dabei hätten sie erhebliche Vorteile gegenüber den nicht organisierten und bei der Lösung von Organisationsproblemen unerfahrenen Bürger. Besonders gut wären die Erfolgschancen von finanz- und mitgliederstarken Verbänden. 242 Dahrendorf vertritt ebenfalls die Auffassung, dass die politische Teilnahme kein Wert an sich sei oder eine mit dem Bürgerstatus verbundene Verpflichtung darstelle. Vgl. Dahrendorf (1992), S. 280.

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E. Demokratiereform

Aus der geschichtlichen Entwicklung des Liberalismus kann die Erkenntnis gewonnen werden, dass die Beseitigung von Privilegien ohne Kampf nicht möglich ist, weil sich die Privilegierten immer gegen einen Abbau ihrer Sonderrechte wehren. Der Kampf des Souveräns um die Durchsetzung seines Herrschaftsanspruchs würde vor allem auf den erbitterten Widerstand der Partei- und Verbandsfunktionäre stoßen. Sie würden sehr wahrscheinlich ihre Macht zur Verhinderung der Reform einsetzen und sogar nach einer erfolgreichen Reform den Kampf fortsetzen. c) Verringerung der Bedeutung von Vetopositionen Durch die Verringerung des politischen Einflusses der Interessenverbände würden starke Vetopositionen an Bedeutung verlieren. Die Ausweitung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder würde die Vetoposition des Bundesrats schwächen. Außerdem würde sich ein Machtverlust der Bürokraten durch die Beseitigung der von ihnen weitgehend abhängigen Regierung ergeben. Für Gesetzentwürfe wäre nicht mehr die Ministerialbürokratie, sondern die Expertenorganisation zuständig, die die Abgeordneten auch mit den für ihre Arbeit erforderlichen Informationen zu versorgen hätte. Es ergäbe sich eine Machtverlagerung von der Bürokratie zur Expertenorganisation, die mit einer neuen Vetoposition verbunden sein könnte, obwohl diese Organisation keine Entscheidungskompetenz besitzt, denn man muss wohl annehmen, dass auch die Experten in erster Linie ihre persönlichen Interessen verfolgen. Es wäre vor allem die Aufgabe der Aufsichtsräte, Rechnungsprüfungsämter und Haushaltsrestriktionen, eine zu starke Expansion der Expertenorganisation und Verschwendung von Steuergeldern zu verhindern. Dazu sollte auch die zeitlich begrenzte Besetzung der Stellen und die Mitwirkung der Hochschulen bei Analysen beitragen. Bei der Prüfung der geplanten Forschungsprojekte könnte die Deutsche Forschungsgesellschaft eine Rolle spielen. Eine wichtige Kontrollfunktion hätten auch in dieser Hinsicht die Medien. d) Verringerung der Dominanz kurzfristiger Interessen Das Problem der Dominanz kurzfristiger Interessen würde aus den folgenden Gründen an Bedeutung verlieren: Das Bereichsparlamentssystem hätte Entscheidungen auf drei Abstraktionsebenen mit einer stufenförmigen Konkretisierung der beschlossenen Regelung zur Folge. Die Entscheidung über allgemeine Prinzipien würde von der Entscheidung über konkrete Problemlösungen getrennt werden. Dadurch könnten langfristige Ziele an Bedeutung gewinnen. 243 Außerdem würden Verteilungskonflikte und Wahlgeschenke durch die Bindung der Parlamente an die Regelungen der übergeordneten Parlamente sowie durch die Schwächung der Parteienund Verbandsmacht begrenzt werden. Dadurch würde die wohl wichtigste Ursache für die Dominanz kurzfristiger Ziele an Bedeutung verlieren. Langfristige Ziele ver243

Vgl. von Hayek (1991), S. 226.

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folgende Vereinigungen hätten bessere Realisierungschancen durch eine Kandidatur bei Parlamentswahlen. Es wäre auch mit einer stärkeren öffentlichen Diskussion über langfristige Ziele und einer besseren Information der Wähler über die Bedeutung dieser Ziele durch die Diskursorganisation zu rechnen. Den Interessengruppen und Parteien fiele es schwerer, die Wähler über die Wirkungen politischer Maßnahmen zu täuschen. Es bliebe das Problem bestehen, dass die Wähler den gegenwärtigen Konsum stärker gewichten als den künftigen. Das könnte Maßnahmen zur Folge haben, die kurzfristig mit Vorteilen und langfristig mit erheblichen Nachteilen verbunden sind. Dazu würde auch die Gefahr der Ausbeutung künftiger Generationen gehören. Dieses Problem kann wohl durch Aufklärung allein nicht gelöst werden, sondern erfordert eine auch spätere Generationen umfassende Solidargemeinschaft.

e) Verbesserung der staatlichen Leistung Mit einer Verbesserung der staatlichen Leistung wäre vor allem wegen der stärkeren Ausrichtung der staatlichen Aktivitäten und Entscheidungen auf die Präferenzen der Wähler, der Einschränkung des Einflusses partikularer und bürokratischer Interessen auf politische Entscheidungen, dem größeren Gewicht langfristiger Ziele, einer konsequenten Gewaltenteilung und der Erweiterung der Gesetzgebungskompetenz der Länder zu rechnen. Die Exekutive wäre in allen Bereichen von Weisungen unabhängig, weil es keine Regierung mehr gäbe. Sie wäre nur an die gesetzlichen Regelungen gebunden und könnte im Rahmen der Gesetze in Zusammenarbeit mit der ebenfalls unabhängigen Expertenorganisation die beste Organisationsform und Problemlösung suchen und realisieren. Es könnte sich eine ständige Verbindung zwischen der Wissenschaft und Praxis zum gegenseitigen Vorteil ergeben. Die konsequente Gewaltenteilung würde klare Kompetenz- und Verantwortungsbereiche schaffen. Damit wäre die Bewertung der Leistungen erheblich erleichtert. Es verbesserte sich auch die Leistungsmotivation der Staatsbediensteten, weil die Möglichkeit bestünde, gute Leistungen zu belohnen und schlechte zu bestrafen. Die Kompetenz der Abgeordneten würde sich wahrscheinlich erheblich verbessern, weil die starke Begrenzung der Aufgabenbereiche und die Arbeitsentlastung durch die Expertenorganisation eine nebenberufliche parlamentarische Arbeit ermöglichten. Die Sitzungen könnten in der Regel in größeren Zeitabständen stattfinden. Dadurch erhielten nahezu alle Erwerbstätigen die Möglichkeit zu einer parlamentarischen Tätigkeit ohne erhebliche berufliche Nachteile. Wahrscheinlich würde die Zusammensetzung der Parlamente die Berufsgruppen der Gesellschaft besser repräsentieren als das gegenwärtig der Fall ist. Dadurch würde die Vielfalt der Perspektiven zunehmen, die in der Diskussion eine Rolle spielen.

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E. Demokratiereform

3. Vergleich der (neo)liberalen Leitbilder mit dem Reformmodell a) Individualistischer (Neo)Liberalismus Der individualistische (Neo)Liberalismus fördert die Dynamik der Wirtschaft. Der Minimalstaat kann jedoch die in der Risikogesellschaft zu lösenden Aufgaben nicht bewältigen. Im Unterschied zum Leitbild des Minimalstaates sieht das Reformmodell keine Beschränkung der staatlichen Aufgaben vor. Es ergibt sich aber durch das abgestufte parlamentarische System und die von Parteieinflüssen unabhängige Exekutive und Judikative eine den Vorstellungen dieses Leitbildes entsprechende Beschränkung der politischen Macht der Parteien und Interessenverbände und damit auch der Umverteilungsfunktion des Staates. Die konsequente Gewaltenteilung erfüllt eine wesentliche Forderung des Leitbildes. Die generelle Durchsetzung des Autonomieprinzips geht über die Forderung nach einer Ausweitung der Autonomiebereiche noch hinaus. Die Demokratievorstellung des Reformmodells mit einer starken Position des Souveräns steht dem Demokratieverständnis des individualistischen (Neo)Liberalismus viel näher als das gegenwärtige parlamentarische System mit der kaum kontrollierten Herrschaft von Partei- und Verbandsfunktionären. Das abgestufte parlamentarische System mit einer Trennung der Entscheidung über allgemeine Prinzipien und Regeln von der Entscheidung über Problemlösungen in Teilbereichen entspricht den Vorstellungen von Hayek. Die mit der Verankerung von Prinzipien in der Verfassung bezweckte Bindung der Legislative ergibt sich auch durch die Verpflichtung der Bereichsparlamente, die Beschlüsse der übergeordneten Parlamente zu beachten. Die Lösung von gesellschaftlichen Konflikten und anderen Problemen wird vom Konsensstaat erschwert, wenn Mehrheitsentscheidungen nicht oder nur sehr eingeschränkt zugelassen werden. In einer Welt schnellen Wandels kann die Suche nach Einstimmigkeit die politische Handlungsfähigkeit des Beschlussorgans so stark beeinträchtigen, dass sich die Bürger dadurch stärker bedroht sehen als durch die Risiken unliebsamer Mehrheitsentscheidungen. Diese Erkenntnis kann zum Konsens über die Verbindlichkeit von Mehrheitsentscheidungen führen. 244 Das Konsensprinzip des individualistischen (Neo)Liberalismus wird vom Reformmodell nicht übernommen. Das oberste Parlament kann mit einfacher oder qualifizierter Mehrheit Grundsätze zur Regelung von Verteilungskonflikten beschließen. Die nachgeordneten Parlamente können diese Grundsätze konkretisieren. Es wird angenommen, dass eine Einigung über allgemeine Gerechtigkeitsprinzipien leichter zu erreichen ist, als eine Einigung in einem aktuellen Konflikt. Die (eingeschränkte) Möglichkeit einer parlamentarischen Konfliktlösung stabilisiert das demokratische System, weil die Gefahr einer gewaltsamen Veränderung verringert wird und die außerparlamentarische Opposition an Bedeutung verliert. 244

Vgl. Wehner (1992), S. 10.

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Das Reformmodell würde die Entscheidungskompetenzen der Länder (und Kommunen) im Gesetzgebungsprozess erheblich erweitern und damit der Forderung vieler Vertreter des individualistischen (Neo)Liberalismus entsprechen. Die Verlagerung der Entscheidungsebene nach unten würde die Einflussmöglichkeiten der Bürger verbessern. In dieser Hinsicht würde sich auch die Entsendung von Delegierten der Bereichsparlamente in den Bundesrat und die Beteiligung von Abgeordneten der Bereichsparlamente bei Verhandlungen mit anderen Staaten positiv auswirken. b) Kollektivistischer Neoliberalismus Das Reformmodell stimmt mit dem Modell des Verbändestaates in der Annahme überein, dass in einer großen Gesellschaft eine direkte Demokratie nicht realisierbar ist und eine repräsentative Demokratie Parteien und Verbände voraussetzt, die den Bürgern die Teilnahme an einem demokratischen Meinungsbildungsprozess erst ermöglichen und ihre Forderungen gebündelt in den politischen Prozess einbringen. Während das Modell des Verbändestaates einen Interessenausgleich durch staatlich gesicherten Wettbewerb zwischen den Verbänden, durch Kooperation des Staates mit den Verbänden, durch Verhandlungen zwischen den Verbänden oder durch Vetopositionen anstrebt, will das Reformmodell den Einfluss der einzelnen Bürger auf den politischen Entscheidungsprozeß stärken und die Macht der Parteien und Interessenverbände zur Verhinderung eines Machtmissbrauchs beschränken. Eine Kooperation des Staates mit Verbänden wird vom Reformmodell zugelassen, wenn sie vom zuständigen Parlament gewünscht wird. Dieses Parlament soll auch die Rahmenbedingungen für Verhandlungen der Exekutive mit den Verbänden festsetzen. Das von Schumpeter entwickelte Modell des Parteienstaates entspricht eher dem gegenwärtigen System als dem Reformmodell. Schumpeter hat von der Entscheidungsfähigkeit der Bürger wenig gehalten und deshalb die Herrschaft einer vom Volk gewählten Elite angestrebt. Das Reformmodell entspricht auch nicht der Konkordanzdemokratie. Es wird aber die umfassende Herrschaft einer politischen Elite erschwert, weil das System der Bereichsparlamente zu unterschiedlichen parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen tendieren wird. c) Solidarischer (Neo)Liberalismus Eine solidarische Gesellschaft kann nicht durch eine Reform des politischen Systems geschaffen werden. Sie kann aber als ungerecht empfundene Zustände beseitigen und damit bessere Voraussetzungen für die Entwicklung solidarischer Beziehungen zwischen den Menschen herstellen, weil eine enge Beziehung zwischen Solidarität, Gerechtigkeit und Gleichheit besteht. 245 In dieser Hinsicht kann sich das Reformmodell positiv auswirken, weil die Prinzipien leichter durchsetzbar wären, 245

Vgl. Uhl (2002), S. 296.

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die den vorherrschenden Gerechtigkeitsvorstellungen entsprechen. Eine diesen Prinzipien entsprechende Reform des Sozialversicherungssystems und Steuerrechts würde auf geringeren Widerstand stoßen, weil der politische Einfluss der Interessenverbände abnehmen würde, die die Reform bisher verhindert haben. Politiker und Verbandsfunktionäre, die rücksichtslos ihre Interessen vertreten, müssten mit einer Abwahl rechnen. Die Kritik an der Konkurrenzgesellschaft verliert vermutlich an Bedeutung, wenn sich das Leistungsprinzip stärker durchsetzt, weil die Ursachen der Probleme meist in einem Machtmissbrauch, also gerade in einem fehlenden Wettbewerb begründet liegen. Das ist beispielsweise bei einer maßlosen Erhöhung der Managereinkommen unabhängig vom Unternehmenserfolg und einer starken Erhöhung der Diäten von Abgeordneten in einer schlechten wirtschaftlichen Lage bei offensichtlichem Politikversagen der Fall. Bei der Gestaltung der Diskursorganisation können die Vorstellungen von Habermas berücksichtigt werden. Die Qualität des Diskursergebnisses hängt auch von den Kenntnissen der Diskursteilnehmer ab. Die Expertenorganisation soll deshalb über die voraussichtlichen Wirkungen der geplanten Maßnahmen informieren. Sie soll auch durch Prüfung der Begründung von Verbandsforderungen zur Verringerung des Einflusses von Interessenverbänden beitragen. 246

d) Neues Leitbild: Pragmatischer, lernfähiger und innovativer Staat Dieses Leitbild geht von der Annahme aus, dass es keine Regeln für die Staatsaufgaben gibt, die immer zum gewünschten Erfolg führen. Deshalb wird ein Verfahren gefordert, das zur Erprobung neuer Lösungen führt und die Risiken von Fehlentscheidungen minimiert. Der marktwirtschaftliche Wettbewerb kann grundsätzlich als Vorbild dienen, weil er erfahrungsgemäß als Entdeckungs- und Erprobungsverfahren allen anderen Verfahren überlegen ist. Für die Wettbewerbslösung gibt es auch im staatlichen Bereich zahlreiche Anwendungsmöglichkeiten. Es existieren aber viele Probleme, deren Lösung im demokratischen Entscheidungsverfahren gesucht werden muss. An die Stelle des Wettbewerbs zwischen wirtschaftlichen Unternehmen muss dann der Wettbewerb zwischen Ideen treten, der nur dann optimal funktionieren kann, wenn alle Interessen vertreten werden und der Einfluss von mächtigen Interessenverbänden beschränkt wird. Dieser Ideenwettbewerb kann durch die Diskursorganisation verbessert werden. Das Entdeckungs- und Erprobungsverfahren erfordert eine ständige Erfolgskontrolle der staatlichen Maßnahmen. Die wichtigsten Kontrollorgane sind die Medien, 246 Damit wird die Kritik an der deliberativen Modernisierung der Demokratie im Sinne von Habermas berücksichtigt, die die Vernachlässigung des Interessen- und Machtelements beanstandet. Vgl. Willems (2002), S. 43.

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die Rechnungsprüfungsämter und die Expertenorganisation. Für die theoretische Weiterentwicklung des Ordnungssystems ist vor allem die Expertenorganisation zuständig. Sie soll durch Analyse der Wirkungen staatlicher Maßnahmen Fehlentwicklungen frühzeitig erkennen und Problemlösungen vorschlagen. Wegen der Interdependenz aller staatlichen Maßnahmen muss sie neben der Zielkonformität die Ordnungskonformität jeder staatlichen Maßnahme beachten. Da sich die Probleme ständig verändern und neue Erkenntnisse gewonnen werden, können die Ordnungsprinzipien nicht als statisches System verstanden werden. In den Lern- und Innovationsprozess muss deshalb auch die Ordnung der Gesellschaft, der Wirtschaft und des Staates einbezogen werden. Hinsichtlich des Harmonie- und Konfliktmodells nimmt das Reformmodell eine mittlere Position ein: Das System der Bereichsparlamente verringert die Erfolgsaussichten der Durchsetzung partikularer Interessen, schließt aber die Lösung von gesellschaftlichen Konflikten durch parlamentarische Mehrheitsentscheidungen nicht aus. Benachteiligte gesellschaftliche Gruppen müssen sich mit ihrer Situation nicht abfinden, sondern können durch Kooperation und Einflussnahme auf den demokratischen Entscheidungsprozess Erfolge erzielen. Es verbessern sich auch die Chancen für die Durchsetzung von Gerechtigkeitsregeln und langfristigen Zielen. Dadurch werden solidarische Beziehungen gefördert und bessere Voraussetzungen für die Lösung gesellschaftlicher Konflikte geschaffen.

4. Realisierungschancen Die Politikverdrossenheit und Frustration der Bürger über die Ergebnisse des politischen Systems nimmt seit Jahren zu. Es wird die Entscheidungs- und Führungsschwäche der Politik beklagt. Die Entscheidungen der staatlichen Führung werden auch zunehmend als ungerecht empfunden. Das hemmungslose Eigennutzstreben der politischen Klasse und Interessengruppen wird ebenso kritisiert wie die Unfähigkeit zur Lösung von Problemen. 247 Die meisten Bürger haben sich aber mit einer gewissen Ziellosigkeit des demokratischen Prozesses abgefunden. Der schwache Widerstand kann mit ungenügender Kenntnis der Ursachen der Probleme und mit dem Mangel an praktikablen politischen Verfahrensalternativen erklärt werden. Gelegentliche politische Fortschritte verwischen immer wieder den Eindruck, dass die ordnungspolitischen Probleme schneller wachsen als die zugehörigen Lösungen. Die politische Öffentlichkeit hat bisher kaum erkannt, dass die Erfolgschancen demokratischer Politik von der Ausformung des demokratischen Verfahrens abhängen. Das gewohnte demokratische Verfahren wird als Wert an sich und nicht als Mittel zu einem gesellschaftlichen Zweck verstanden. 248 Es spielt auch das etatistische Gesellschaftsverständnis der Deutschen eine Rolle. Im Unterschied zu anderen Län247 248

Vgl. Schweinsberg (1998), S. 29. Vgl. Wehner (1992), S. 61, 77, 98, 134.

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E. Demokratiereform

dern, wo der Staat als Dienstleistungsbetrieb (z. B. Großbritannien, Vereinigte Staaten) oder als notwendiges Übel (z. B. Schweiz) angesehen wird, haben sie trotz Geringschätzung der politischen Klasse vom Staat insgesamt noch eine hohe Meinung. Viele Wähler sind nach wie vor davon überzeugt, dass das Auswechseln der Akteure ausreicht, um in der Politik bessere Ergebnisse zu erzielen. 249 Eine wesentliche Ursache für das Fehlen grundlegender Reformen trotz anhaltender fundamentaler Krise der Politik ist die Herrschaft der Partei- und Verbandsfunktionäre, die ihre Macht begrenzen müssten, was an mangelnder Einsicht und Egoismus scheitert.250 Eine schlechte ökonomische Entwicklung, wie sie die steigende Massenarbeitslosigkeit darstellt, führt nicht zwangsläufig zu einer politischen Aktivität der Betroffenen, sondern kann Resignation und gesellschaftliche Isolation bewirken. Die Gründung einer politischen Organisation der „überflüssigen“ Gruppen wird durch die Individualisierung der Lebenslagen und die damit verbundenen unterschiedlichen Probleme erschwert. Fest umrissene „Protestgruppen“ können sich auch deshalb kaum bilden, weil es auf dem Arbeitsmarkt häufige Auf- und Abstiege gibt. 251 Eine grundlegende Demokratiereform ist politisch wohl erst realisierbar, wenn der noch immer hohe Lebensstandard der Bevölkerungsmehrheit spürbar sinkt. Dann kann sich vielleicht die Erkenntnis durchsetzen, dass die Probleme systembedingt sind und nur durch Verbesserung der Funktionsfähigkeit der demokratischen Ordnung beseitigt werden können. Die Reformbewegung müsste so stark sein, dass die erforderlichen Grundgesetzänderungen realisierbar sind, die eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag und Bundesrat erfordern. 252 In diesem Zusammenhang ist auch Artikel 146 GG von Interesse, der dem deutschen Volk die Befugnis gibt, sich jederzeit eine neue Verfassung zu geben. Es fehlen aber Ausführungsbestimmungen.253 Es stellt sich die Frage, ob es überhaupt sinnvoll ist, sich mit einer fundamentalen Reform der parlamentarischen Demokratie zu beschäftigen, wenn in absehbarer Zeit keine Realisierungschancen bestehen. Die Erfahrungen mit der deutschen Wiedervereinigung zeigen aber, dass Entwicklungen eintreten können, mit denen niemand gerechnet hat. Dieses Ereignis war so unwahrscheinlich, dass sich die westdeutschen Wissenschaftler mit den damit verbundenen Problemen nicht beschäftigt haben. Viele falsche Entscheidungen mit schwerwiegenden Schäden hätten vermieden werden können, wenn es zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung fundierte Vorschläge für die dann kurzfristig zu treffenden Entscheidungen gegeben hätte. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 349. Vgl. Kruse (1996), S. 38; Willems (2002), S. 45; von Arnim (1997), S. 380. 251 Vgl. Heinze (1998), S. 78. 252 Vgl. Leschke (1993), S. 170. Die unveränderlichen Normen des Grundgesetzes (Artikel 1–20) werden vom Reformmodell wohl nicht in Frage gestellt. Schweinsberg befürchtet eine andere Auffassung des Bundesverfassungsgerichts. In seinen bisherigen Urteilen hätten die Verfassungsrichter regelmäßig wenig Neigung gezeigt, andere Spielarten der Demokratie als das derzeit bestehende System für zulässig zu halten. Vgl. Schweinsberg (1998), S. 349. 253 Vgl. von Arnim (1997), S. 406 ff. 249 250

III. Ein Modell der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung

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Wäre es nicht Erfolg versprechender, realisierbare Ideen zu entwickeln, die zu einer schrittweisen Verbesserung des bestehenden Systems führen? Sind die Wirkungen einer gedanklich konstruierten und noch nicht erprobten Ordnung ausreichend abschätzbar? Hayek hat immer wieder die Vorteile einer spontanen Ordnung hervorgehoben und bezweifelt, dass der menschliche Verstand fähig sei, alle Aspekte zu berücksichtigen, die bei der Konstruktion einer umfassenden Ordnung von Bedeutung sind. Trotzdem hat er mit seinem Zweikammersystem eine nur theoretisch begründete Demokratiereform vorgeschlagen, die das bestehende System grundlegend verändern würde und mit unvorhersehbaren Auswirkungen verbunden wäre. Der scheinbare Widerspruch löst sich auf, wenn man erkennt, dass jede Ordnung auf einer bestimmten Gestaltung der individuellen und kollektiven Handlungsrechte beruht. Ein Liberalismus, der in der individuellen Freiheit den zentralen Wert sieht, ist nicht konsequent, wenn er sich mit einer Ordnung abfindet, die die individuellen Handlungsmöglichkeiten durch organisierte Interessen beschränkt. In einer solchen Ordnung wird das Erprobungsverfahren der auf individuellen Entscheidungen beruhenden spontanen Ordnung durch die Willkür von Kollektiven behindert. Es stellt sich deshalb die Aufgabe, durch Verringerung der Macht der kollektiven Akteure die Funktionsfähigkeit der spontanen Ordnung zu verbessern. Die Aufgabe ist also nicht die Gestaltung einer an bestimmten Ergebnissen orientierten staatlichen Ordnung, welche die Leistungsfähigkeit des menschlichen Verstandes überfordern würde, sondern die Festsetzung von Rahmenbedingungen zur Sicherung und Stärkung der individuellen Freiheit. Die Risiken einer freiheitlichen Ordnung nimmt der individualistische Liberalismus in Kauf, weil er an die Fähigkeit der Menschen glaubt, aus Erfahrungen zu lernen. Für eine umfassende Gestaltung der Rahmenbedingungen spricht die vor allem vom Ordoliberalismus betonte Interdependenz aller Ordnungselemente. Die Bedeutung eines Elements für die Funktionsfähigkeit der gesamten Ordnung kann immer nur im Zusammenhang mit allen anderen Elementen beurteilt werden. Die optimale Lösung des Ordnungsproblems erfordert deshalb eine alle relevanten Elemente umfassende Konzeption. Die fortschreitende Individualisierung der gesellschaftlichen Beziehungen, der damit verbundene Wertewandel und der relativ hohe Bildungsstand begünstigen Reformen des demokratischen Systems, die die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger verbessern. Ein großer Teil der Erwerbstätigen ist beruflich hoch qualifiziert, weitgehend selbständig, urteilsfähig und selbstbewusst. Das hat erhebliche Konsequenzen für die Unternehmensorganisation und Personalpolitik. Die kollektive Mitbestimmung in den Unternehmen wird an Bedeutung verlieren, weil eine steigende Zahl von Arbeitnehmern von einer mit der Arbeitsleistung verbundenen individuellen Mitbestimmung mehr Vorteile erwartet als von kollektiven Regelungen. Die erheblich gestiegene und noch wachsende Bedeutung der Teamarbeit im beruflichen Bereich stärkt den Gemeinschaftsgeist und fördert das Demokratieverständnis. In allen gesellschaftlichen Bereichen wird der Widerstand gegen eine Politik zunehmen, die die Menschen entmündigt und wie Analphabeten behandelt. Die traditio-

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E. Demokratiereform

nellen Parteien und Interessengruppen müssen sich dieser Entwicklung stärker anpassen, wenn sie keinen Machtverlust erleiden wollen. Die zahlreichen Bürgerinitiativen zeigen deutlich, dass eine kleine Minderheit die Unfähigkeit des gegenwärtigen Parteiensystems zur Lösung unserer Probleme bereits erkannt hat und im außerparlamentarischen Bereich nach Einflussmöglichkeiten sucht. Diese Gruppen sollten erkennen, dass eine Reform der parlamentarischen Demokratie, die die Mitsprache- und Entscheidungsrechte der Bürger stärkt, bessere Chancen zur Realisierung ihrer Ziele bietet als die außerparlamentarische Opposition. Dann bestünde für sie ein Anreiz, sich für diese Reform einzusetzen. Sie könnten den Kern einer Bürgerbewegung bilden, deren Ziel die Befreiung der Menschen von der Beherrschung durch unkontrollierte kollektive Mächte ist. Mit Unterstützung kritischer Medien und Wissenschaftler könnte die Bürgerbewegung die öffentliche Meinung und die Politik der Parteien beeinflussen. Bei unsicheren Mehrheitsverhältnissen und Verhältniswahlrecht kann schon eine relativ kleine Wählergruppe Einfluss gewinnen. Schließlich ist die Gefahr zu berücksichtigen, dass die Unzufriedenheit mit dem politischen System zu Reformen führt, die mit einer Einschränkung oder sogar Beseitigung der Demokratie verbunden sind. Der Individualisierungsprozess ist so weit fortgeschritten, dass eine Diktatur extremer Parteien mit ideologischen Programmen eher unwahrscheinlich ist. Viel größer ist die Wahrscheinlichkeit einer Privatisierung des Staates durch Einbeziehung in ein wirtschaftliches Imperium. In Deutschland und in den meisten anderen demokratischen Ländern wird die staatliche Politik schon in erheblichem Umfang von den wirtschaftlichen Interessen gut organisierter Gruppen und großer Unternehmen bestimmt. Entstehung und Entwicklung des Liberalismus waren eng mit wirtschaftlichen Interessen und Machtkämpfen verbunden. Der Kampf um Verteilungsgerechtigkeit und Fairness war oft „hart, bitter und blutig“. Partizipation und soziale Gerechtigkeit mussten in Auseinandersetzungen mit den jeweiligen Status quo-Mächten abgerungen werden. Die konstruktive Konfliktbearbeitung ergab sich erst durch einen geschichtlichen Prozess, in dem sich zunächst einzelne Forderungen durchsetzten, synergetisch bündelten und schließlich auch emotional verankert wurden. „Toleranz, Sensibilität für Spielregeln, Mäßigung, Gewaltenteilung, Kompromissbereitschaft, der Sinn für mehr als das eigene Interesse usf.“ sind das Ergebnis von mühsamen kollektiven Lernprozessen. 254 Hinter den für den Liberalismus zentralen Formulierungen der Freiheitsrechte standen immer sehr reale Interessen. Es wird deshalb die These vertreten, dass die naturrechtliche Theorie ohne eine sie stützende geschichtliche Entwicklung nie zu einer gesetzlichen Sicherung der Menschenund Bürgerrechte geführt hätte. 255 Trotzdem glauben einige Wissenschaftler noch 254 255

Vgl. Senghaas (1998), S. 141. Vgl. von Kempski (1992 j), S. 307 f.

III. Ein Modell der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung

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immer, dass die herrschende Elite von der Notwendigkeit von Reformen überzeugt werden kann, die ihre Macht verringern. 256 Viel realistischer ist die Annahme, dass der noch immer entmündigte Bürger nur durch eine Fortsetzung des Kampfes Erfolg haben kann. Die Geschichte der liberalen und sozialistischen Emanzipationsbewegung zeigt die große Bedeutung der Sinn, Einheit und Motivation schaffenden Ideologie. Die marxistische Vision von einer klassenlosen Gesellschaft und der Glaube an eine zu diesem Ziel führende Entwicklung der Produktionsverhältnisse haben die Arbeiterbewegung geeint und motiviert. Die liberale Harmonievorstellung von einer freien, auf dem Erwerbsstreben beruhenden Marktwirtschaft hat wesentlich zur Begründung der Forderung nach Beseitigung der staatlichen Reglementierung der Wirtschaft und zur Bildung einer auf dieses Ziel gerichteten politischen Bewegung beigetragen. Trotz großer Erfolge bei vielen liberalen Forderungen wird die Durchsetzung der liberalen Grundwerte noch immer von Machtgruppen behindert, die partikulare Interessen vertreten. Die alte Harmonievorstellung hat an Überzeugungskraft verloren. Die Liberalen brauchen eine neue Ideologie, die die gesellschaftliche, technische, wissenschaftliche, wirtschaftliche und globale Entwicklung ebenso berücksichtigt wie die neue Machtkonstellation und dem Staat die Rolle zuweist, die den liberalen Grundwerten entspricht und ihn zur Lösung der neuen Aufgaben befähigt.

Die Menschenrechte sind auf unterdrückte, marginalisierte und ausgeschlossene Gruppen erst nach zähen politischen Kämpfen allmählich ausgedehnt worden. Vgl. Habermas (1998), S. 179. 256 Zum Beispiel vertritt Bleckmann die These, dass das primäre Ziel der meisten Abgeordneten nicht der Erwerb einer lukrativen Position sei; sie würden sich vielmehr im Bewusstsein ihrer Rolle mit dem Allgemeininteresse durchaus identifizieren. Außerdem werde auch in der Demokratie der egoistische Trieb institutionell so umgeformt, dass er dem Allgemeininteresse diene. Vgl. Bleckmann (1998), S. 119, 121. 31 Wulff

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Personenregister Abelshauser, 203, 205, 206, 214, 482 Abendroth, 217 Abromeit, 390, 482 Ackermann, 142, 147, 267, 482 Acton, 13, 105, 129 Adam, 456 Adenauer, 223 Adorno, 175, 287 Agartz, 220 Aigner, 137 Alber, 142, 360, 362, 482 Albers, 482 Albert, 320, 511, 523 Alemann, 154, 155, 263, 482, 483, 488, 499, 501, 504, 505, 511, 517, 537, 544 Alexy, 483 Allmendinger, 293, 483 Alstott, 142 Althusius, 101, 131 Altvater, 182 Anders, 230 Anheier, 309, 312, 313, 483 Anselm, 483, 512, 513, 527 Apel, 483 Aquin, 27, 29 ff., 81, 95, 105, 488, 494, 545 Arendt, 188 Arenhövel, 483 Aristoteles, 21ff., 27, 29, 30, 32, 58, 81, 95, 105, 110, 188, 190, 232, 486, 533, 536 Armingeon, 483 Arndt, 510 Arnim, 133, 253 ff., 259 ff., 264, 270, 278, 279, 284, 285, 288, 307, 413, 415, 416, 425, 431, 438 ff., 444, 445, 478, 483 ff., 491, 494, 495, 498 ff., 502, 516, 520, 521, 522, 535, 537, 545, 548 Arnisaeus, 95

Arrow, 118, 128, 179 Assheuer, 257, 279, 484 Assmann, 484 Augustinus, 27 ff., 30, 32, 33, 494 Axelrod, 137 Bäcker, 337 Backes, 35, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 484 Backhaus-Maul, 208, 216, 219, 484 Bacon, 109 Ballestrem, 484, 514, 534 Bandemer, 361, 482, 484, 487, 524 Barber, 189, 485 Barbian, 485 Bareis, 485 Barker, 151, 485 Barry, 485 Bärsch, 514, 538 Bauer, 483, 485, 495 Baumol, 111 Bebel, 202, 209 Beck, 229 ff., 233, 236, 238 ff., 245 ff., 258, 278, 283, 284, 311, 315, 337, 338, 416, 434, 437, 441, 448, 456, 485, 486, 490, 491, 494, 500, 502, 505, 507, 512, 513, 516, 520, 521, 549 Becker, J., 523 Becker, M., 486, 497, 516 Beck-Gernsheim, 485, 486, 491, 494, 502, 507, 512, 520, 549 Behrens, F., 484, 486, 490, 524, 532, 541, 545 Behrens, P., 119, 120, 124, 126, 128, 138 ff., 149, 267, 269, 273, 289, 316, 364, 367, 368, 432, 437, 440, 486 Bell, 109, 235, 283, 398, 486 Bellah, 186, 189, 486 Bellamy, 486 Bellermann, 169, 170, 204, 208, 215, 218, 361, 486

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Personenregister

Bellers, 22, 23, 25, 486 Belzer, 317, 368, 375, 486 Bendel, 13 Benhabib, 486 Bentele, 487, 520, 528, 548 Bentham, 69, 79, 105, 109, 137, 138, 140 Bentley, 151 Benz, A., 156, 271, 304, 305, 317, 366, 371, 379, 381, 386, 392, 393, 433, 434, 483, 487, 495, 496, 518, 535, 538, 539, 544, 547, 550 Benz, R., 487 Berger, 240, 487 Bergier, 196, 197, 202, 203, 238, 239, 488 Bergsträsser, 488 Berkeley, 69, 488 Berlin, 488 Bernard, 547 Bernholz, 119, 158, 253, 257, 266, 267, 350, 364, 370, 418, 419, 488 Bernstein, 203, 488 Berry, 488 Berthold, 290, 352, 353, 419, 488 Beutter, 29 ff., 488 Beyme, 157, 261, 264, 266, 296, 322, 423, 431, 439, 488 Bieber, 516 Biedenkopf, 133, 223, 419, 420, 489 Bienfait, 52, 55, 56, 60, 61, 489 Biervert, 137, 489, 505, 511, 536 Birbaumer, 489, 491, 530, 538, 540 Birsl, 233, 270, 303, 489 Bischoff, 522 Bittner, J., 285, 489 Bittner, R., 489 Bizeul, 547 Black, 118 Blackstone, 95 Blankart, 126, 271, 346, 350, 352, 489 Blanke, 484 Blech, 346, 407, 489 Bleckmann, 481, 489 Blum, 93, 96 Böckenförde, 380, 381, 383, 385, 489 Böckle, 111, 168, 489 Böckler, 220

Bode, 264, 287, 351, 397, 398, 400 ff., 406, 435, 437 ff., 490 Bogumil, 233, 366, 368 ff., 490, 525 Böhle, 234 Bohlen, 447, 448, 490 Böhm, 109, 129, 490 Bohnen, 137 ff., 490 Böhret, 317, 490, 496, 509, 535 Bolingbroke, 95 Bonß, 229, 235, 240, 296, 298, 300, 336, 337, 341, 490 Borchardt, 123, 199, 490 Borchert, 200, 224 ff., 254, 289, 415, 427, 490, 491 Bott-Bodenhausen, 314, 491 Brandel, 317, 368, 375, 486 Brandt, R., 522 Brandt, W., 217, 223 Braun, E., 22 ff., 26, 39, 40, 53, 57, 59, 62, 69, 135, 491 Braun, R., 491, 502 Brauns, 215 Breit, 491, 492, 494, 507, 520, 524, 528, 533, 541 Breyer, 119, 158, 253, 257, 266, 267, 350, 354, 364, 370, 418, 419, 488, 491 Brinkmann, 491 Brix, 491, 509, 515, 534, 542 Brock, 111, 112, 491 Brose, 62, 491 Brubaker, 438 Brugger, 131, 139, 140, 152, 153, 163, 164, 166, 186, 271, 491 Brumlik, 191, 483, 486, 491, 497, 508, 543, 547 Brunkhorst, 162, 483, 486, 491, 497, 508, 532, 543, 547 Brünneck, 498 Brünner, 491 Buber, 185 Buchanan, 101, 103 ff., 107, 109, 112, 113, 118 ff., 126, 127, 129, 130, 132 ff., 277, 453, 492, 515, 518, 550 Buchstein, 175, 178, 275, 314, 447, 449, 492 Budäus, 365, 377, 409, 492, 496, 531, 539 Bulling, 492

Personenregister Bullmann, 492 Burke, 13, 76, 95, 528 Bürklin, 492 Butterwegge, 182, 206 ff., 215 ff., 219, 220, 228, 337 ff., 352, 361ff., 396, 436, 492 Calabresi, 484, 493 Calvin, 33 Campagna, 35 ff., 492 Canning, 319 Cansier, 492, 512 Carstens, 492, 498, 521, 531, 547 Carter, 492, 504, 521, 529, 546 Cassel, 492, 503, 512, 517, 543 Chandler, 232 Christensen, 493 Christoph, 493 Chwaszcza, 493 Cicero, 95, 105 Cipolla, 63, 64, 490, 493, 494, 542 Coase, 123, 124, 484, 493 Cobb, 336 Cohen, 493 Comte, 98 Condorcet, 14 Coser, 165 Crozier, 420 Czada, 156, 157, 298, 305, 493 Czerwick, 374, 493 Dahl, 151 Dahlmann, 93, 94 Dahrendorf, 12, 52, 127, 141, 142, 150, 157, 164, 237, 275, 285, 294, 312, 313, 320, 322, 336, 338, 392, 401, 408, 436, 455, 471, 493, 494, 519, 520, 524, 526, 528 Dalton, 137 Daly, 336 Darwin, 77 Dästner, 379, 494 Davidson, 319 Deane, 63, 64, 494 Derix, 494 Descartes, 34, 52, 107 De-Shalit, 540

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Detjen, 27, 29, 31, 32, 494 Dettke, 299, 494 Dettling, 207, 224, 318, 405, 494 Dewey, 319, 530 Diefenbacher, 336 Dienel, 441, 485, 494, 549 Dierksmeier, 23, 28, 30 ff., 37, 54, 55 ff., 59, 501 Dinkel, 494 Dittgen, 258, 305, 459 ff., 495 Dobb, 63, 65, 66, 495 Döhn, 12, 71, 120, 131, 141, 495 Dörfler-Dierken, 33, 34, 171, 495 Dose, 495 Downs, 149, 159, 160, 174, 268, 272, 306, 307, 495 Dreier, 495, 509, 539 Dumont, 69 Dürr, 489, 491, 495, 497, 532 Duverger, 458 Duwendag, 495, 540 Dux, 130, 495 Dworkin, 142, 192 Ebers, 495 Eckart, 494, 495, 510, 518, 528 Effinger, 495 Ehrlicher, 492, 512 Eichenberger, 254, 258, 425 ff., 428, 429, 495 Eichener, 495, 543 Eisenhower, 287 Elkana, 494, 526 Ellwein, 243, 271ff., 276, 339, 352, 365, 367, 369, 370, 376, 383, 384, 388, 390, 392, 409, 412, 415, 496 Enderle, 138, 139, 489, 496, 531, 548 Engelen-Kefer, 496 Engelhardt, 311, 496 Erhard, 80, 182, 217 Ernst, 496, 498, 508, 516 Ersson, 439, 516 Eschbach, 511 Eschenburg, 46, 47, 120, 133, 198 ff., 205, 264, 372, 439, 496 Esser, 496 Etzioni, 185 ff., 496

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Personenregister

Euchner, 70, 71, 203, 204, 496, 497, 518 Eucken, 98, 116, 121ff., 127, 133, 359, 492, 497, 503, 516, 532, 546, 549 Evers, 202, 203, 207, 235, 284, 338, 497

Fromm, 521 Frowein, 439, 499 Fuchs, 26, 27, 499 Funiok, 163, 499, 523

Faber, 497 Falter, 497 Färber, 497 Faulenbach, 497, 501 Faust, 139, 393, 497 Feld, 40, 425 ff., 497 Ferguson, A., 76 Ferguson, M., 240 Fetscher, 42, 43, 497, 507, 524 Fink, 162, 497 Fink-Eitel, 497 Fischer, B., 360, 497 Fischer, W., 491, 502 Fish, 319 Fishkin, 498, 522 Fleck, 499, 523 Flora, 498 Fohrmann, 175, 498 Folkers, 132, 384, 498 Forndran, 498 Forst, 111, 186, 190, 498 Forsthoff, 132, 217 Fraenkel, 151ff., 498 Fraling, 498 Franke, B., 159, 518 Franke, S., 35, 129, 130, 134, 274, 280, 288, 438, 498, 550 Frankenberg, 488, 498, 502, 511, 514, 520, 521, 545 Fraser, 488, 498 Frey, 118, 148, 267, 272 ff., 298, 365, 376, 418, 438, 449, 485, 498, 499, 526, 527, 529 Freytag, 483 Friedman, M., 111, 112, 114, 122, 125, 127, 128, 132, 134, 141, 273, 355, 499 Friedman, R., 127, 132, 141, 273, 499 Friedrich, 519 Fritsch, 53, 98, 101, 104, 117, 118, 120, 124, 499 Fritzsche, 499 Fröbel, 93

Gabaglio, 363, 499 Gabriel, 405, 442, 499 Gäfgen, 112, 499 Gagel, 447 Galbraith, 181, 182, 282, 286, 370, 499 Gauger, 499, 502, 549, 550 Gebhardt, J., 12, 427, 499 Gebhardt, V., 54, 57, 499 Gehlen, 318 Geißler, 265, 499 Gerecke, 499 Gerhard, 343 Gerhardt, 500 Geser, 281, 443, 500 Geusau, 132, 500 Giddens, 207, 208, 228, 229, 231, 234 ff., 239, 242, 245, 249, 250, 279, 315, 316, 397 ff., 403, 409, 435, 466, 485, 486, 500, 516 Gierke, 151 Giesing, 276, 380, 381, 383, 386, 500 Gladstone, 13 Glasenapp, 168, 500 Gordon, 488, 498 Gorgias, 99 Gotsch, 495 Gottfried, 500 Gourd, 494, 500, 524, 528, 536, 548 Grabitz, 500, 547 Graf, 207, 209, 309, 500 Gräfrath, 90, 139, 500 Grande, 202, 291, 294, 304, 315, 387, 422, 423, 490, 501, 520, 530 Grebing, 202, 501 Greiffenhagen, M., 241, 244, 245, 252, 255, 256, 309, 314, 410, 456, 501 Greiffenhagen, S., 241, 244, 245, 252, 410, 501 Greven, 390, 487, 501, 511, 526, 531, 533, 535, 537, 540, 547 Grimm, 131, 132, 199, 217, 253, 255 ff., 271, 275, 289, 295, 318, 379,

Personenregister 380, 381, 383, 419, 423, 432, 433, 438, 439, 448, 449, 501 Groeben, 509, 521, 525 Gröner, 158, 501 Gröschner, 23, 28, 30 ff., 37, 52, 54 ff., 59, 501 Groser, 151, 267, 296, 501 Grossekettler, 133, 165, 501 Großkreutz, 502 Grözinger, 497, 498, 502, 504, 531 Guha, 287, 502 Gundlach, 169 Günther, 22, 24, 53, 68, 502 Gutenberg, 137 Gutmann, 182, 494, 502, 513, 538, 539 Habermas, 54, 163, 170, 175 ff., 275, 311, 362, 393, 394, 395, 399, 400, 432, 476, 480, 492, 502, 531 Habisch, 502, 503, 506, 529, 548 Häfner, 438, 502 Hall, 19 Haller, 522 Hampicke, 142 Hansen, 502 Harbrecht, 513, 538 Harth, 511, 520, 521, 550 Hartley, 139 Hartmann, 502, 503, 506, 529, 548 Hartwell, 65, 502 Hartwich, 483, 488, 490, 493, 496, 503, 509, 516, 535, 544 Hartwig, 503 Haslinger, 503 Hasse, 503, 507 Hastedt, 503 Hater, 503 Hayek, 9, 13, 14, 66, 73, 76 ff., 83, 87, 105 ff., 117, 121, 122, 125 ff., 134 ff., 166, 274, 288, 289, 401, 402, 419, 450 ff., 472, 474, 479, 503, 504, 519, 526, 550 He, 504 Hegel, 46, 51, 52, 57 ff., 107 Hegmann, 504 Heidt, 67, 504

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Heine, 22 ff., 26, 39, 40, 53, 57, 59, 62, 69, 135, 491 Heinen, 137 Heins, 137 Heinze, 151, 154 ff., 203, 222, 229, 237, 241ff., 263, 267, 298, 303, 311, 313, 316, 320, 338, 341ff., 347, 352 ff., 360, 361, 364, 409, 413, 478, 482 ff., 486, 490, 497, 499, 504, 505, 511, 517, 524, 527, 532, 537, 541, 544, 545 Held, 98, 112, 141, 142, 489, 503, 505, 511, 536, 547, 548 Heller, 217 Helmstädter, 505 Henkel, 23, 28, 30 ff., 37, 54 ff., 59, 501 Henkenborg, 250, 505 Henneberger, 505 Hennis, 420, 439, 447, 489, 505 Hensel, 114, 497, 506 Hentschel, 206 Hepp, 244, 448, 506 Herbert, 244 Herdzina, 115, 506 Herms, 169, 506 Herz, 26, 67, 69, 70, 141, 506 Herzog, D., 201, 412, 415, 506, 507, 513 Herzog, R., 256 Hesse, G., 86, 87, 133, 506 Hesse, H., 401, 402, 489, 499, 506, 508, 529, 535 Hesse, J. J., 243, 272, 273, 276, 339, 352, 365, 367, 369, 370, 376, 383, 384, 388, 390, 392, 409, 415, 492, 496, 497, 506, 527, 538, 550 Hettlage, 506 Hilbert, 361, 484, 486, 490, 524, 532, 541, 545 Hildemann, 360, 497, 500, 506, 521, 529 Hilferding, 213 Hilton, 542 Himmelmann, 448, 507 Hinsch, 483, 489, 502, 507, 519, 529 ff., 540, 549 Hippias, 99 Hirner, 295, 507 Hirschman, 269, 432, 507 Hirsch-Weber, 507

556

Personenregister

Hitzler, 507 Hobbes, 35, 40, 41, 43, 52, 67 ff., 70, 75, 99, 101, 104, 107, 109, 114, 130, 131, 188, 351, 497, 507, 521, 541 Hobhouse, 538 Hobsbawn, 507 Hoch, 534 Hofer, 507, 544 Höffe, 163 Hoffmann, 508 Hoffmann-Lange, 293, 415, 442, 508 Hoffritz, 348, 508 Hofmann, H., 495, 509, 539 Hofmann, W., 508 Holland-Cunz, 175, 193, 508 Hölzler, 510 Homann, 114, 508 Honneth, 186, 187, 191, 192, 498, 508, 519, 535, 542, 543, 546 Horch, 508 Hoschka, 13 Hösle, 508 Hoye, 171, 172, 174, 509 Hrbek, 392, 509 Huber, H., 536 Huber, J., 234, 281, 509 Hübner, 532 Huldreich, 33 Hülst, 320, 509 Humboldt, 13, 105 Hume, 13, 52, 69, 73, 75 ff., 83, 84, 105, 131, 509, 516 Huntington, 420 Hus, 33 Huster, 509 Hutcheson, 81, 138 Immenga, 509, 548 Inglehart, 243 Irrlitz, 53, 55, 509 Jachtenfuchs, 390, 395, 509, 512, 535, 545 Jacoby, 93, 96 Jäger, 509, 519, 538, 541 James, 319 Jänicke, 273, 411, 509

Janik, 12, 13, 15, 194, 509 Jansen, 304, 487, 510, 538 Jefferson, 49 Jenkis, 382, 510, 518, 528 Johannes Paul II., 170 Jöhr, 113, 510 Jordan, 93 Juchler, 449, 510 Junkies, 494, 495 Jüsten, 172, 510 Kaase, 497, 499, 507, 508, 510, 515, 518, 526, 529, 542, 546 Kaden, 282, 302, 510 Kaina, 279, 427, 510 Kaiser, 28, 29, 392, 395, 401, 510 Kallscheuer, 186, 510 Kant, 13, 20, 52 ff., 60, 76, 83, 101, 105, 112, 113, 131, 140, 143, 144, 168, 189, 349, 499, 500, 520, 528, 534, 550 Kantzenbach, 116, 510, 515 Kappelhoff, 510 Karrenberg, 511, 523 Kashnitz, 447 Kastendiek, 511 Kath, 492, 512 Katterle, 511 Kauffmann, 146, 511 Kaufmann, 169, 511 Kaye, 519 Keil, 448, 511 Kelsen, 528 Kempski, 52, 53, 67, 111, 128, 130, 131, 480, 511 Kerber, 511 Kern, 124, 139, 511, 514 Kersting, 22, 53 ff., 68, 103, 110, 113, 135, 136, 137, 141ff., 147, 163, 180 ff., 309, 346, 350, 449, 493, 511, 512, 514, 519, 526, 541, 550 Ketteler, 169 Keupp, 240, 241, 512 Kevenhörster, 514 Keynes, E., 512, 516 Keynes, J. M., 541 Khol, 512 Kielmansegg, 489, 512

Personenregister Kieser, 495, 512 Kieseritzky, 512 Kirchgässner, 128, 134, 148, 298, 438, 449, 499, 512 Kirchner, 484 Kirsch, 123, 277, 291, 313, 348, 351, 386, 512 Kißler, 490 Klages, 243, 244, 279, 313, 350, 420, 512, 513 Klahold, 513 Klammer, 337 Klein, A., 482, 513 Klein, L., 513 Klein, W., 494, 513, 539 Kleinewefers, 260, 513 Kleinfeld, 483 Kleinsteuber, 284, 513, 523 Klemmt, 488 Klingemann, 431, 483, 513, 537 Klinger, 401, 513 Kloten, 291, 513 Kluge, N., 482, 514, 540, 542, 543 Klump, 362, 513 Kluxen, K., 485, 488, 513, 517, 518, 536, 541 Kluxen, W., 166, 513 Knoll, 514, 538 Koch, 345, 396, 514 Köchler, 16, 514 Koenen, 507 Kogon, 444, 514 Kohl, 227, 352 Köhler, 402, 403, 514 Kohler-Koch, 487, 501, 509, 512, 535, 536, 545 Koller, 101, 102, 104, 105, 130, 142, 143, 514 Konegen, 19 ff.,486, 491, 499, 500, 514, 521, 545, 548 Konfuzius, 168 Konzendorf, 317, 490 Koopmanns, 482, 513 Korte, 514 Körtner, 171, 399, 514, 515 Koslowski, 20, 55, 57, 68 ff., 73 ff., 79, 82, 83, 99, 110 ff., 117, 120, 127, 128, 133,

557

134, 136, 140, 168, 179 ff., 194, 346, 347, 349, 350, 489, 492, 501, 506, 509, 515 Kramer, 523 Kranz, 25, 26, 515 Kraus, 512 Krause, 314, 524 Kreckel, 500, 515 Kremendahl, 153, 515 Kress, 527 Kreuzer, F., 519 Kreuzer, Ph., 489, 501, 506, 509, 515 Kröger, 33 Krugman, 282, 286, 515 Kruse, 134, 258, 259, 277, 288, 366, 414, 416, 450, 451, 454, 456, 457, 478, 515 Krüsselberg, 515 Küchler, 279, 374, 442, 443, 515 Kuda, 515 Kühnhardt, 172 Kulenkampff, 509, 516 Külp, 516, 532, 546, 549 Küng, 399 Ladd, 168 Lahusen, 513, 516, 524 Lambertz, 134, 516 Landfried, 280, 516 Landshut, 543 Lane, 439, 516 Lange, 137 Langguth, 198, 275, 382, 516 Lash, 231, 236, 239, 249, 250, 485, 486, 500, 516 Laski, 151 Laslett, 498, 522 Lassalle, 52, 162, 202 Latham, 152 Lauterbach, 201, 516 Lauth, 130, 486, 497, 516 Laux, 516 Leggewie, 516 Lehmbruch, 149, 150, 156, 160, 161, 198, 200, 296, 306, 317, 379, 381, 383, 424, 440, 493, 517, 535 ff., 542 Lehner, 151, 154 ff., 258, 268, 272, 273, 306, 365, 371, 418, 420, 517

558

Personenregister

Leib, 442, 443, 517 Leibfried, 205, 344, 363, 430, 431, 517, 532 Leibholz, 100, 198, 199, 276, 429 ff., 517 Leibniz, 52 Leipold, 158, 159, 166, 258, 270, 275, 295, 417, 419, 420, 421, 452, 517 Leisering, 344, 517 Lengkeek, 312, 518 Lenk, H., 167, 168, 518 Lenk, K., 159, 518 Lenk, Th., 382, 518 Leonhard, 16, 518 Leonhardt, 518 Lepsius, 200, 276, 388, 518 Lerner, 137 Leschke, 41, 126, 132, 134, 277, 357, 384, 453, 454, 478, 487, 499, 517, 518, 529, 532, 535, 542 Lewis, 319 Liebl, 366, 518 Liebmann, 518 Lijphart, 160, 445, 461 Lipset, 432 Littau, 457, 518 Locke, 35, 40, 41, 52, 56, 69 ff., 76, 77, 81, 84, 95, 99, 101, 102, 129 ff., 188, 288, 457, 496, 518, 541, 548 Loewenstein, 518 Lohmann, 109, 519 Lösche, 460, 461, 489, 491, 495, 497, 519, 532 Löw, 489, 501, 506, 509, 515 Luckmann, 240, 487 Ludovici, 137 Luhmann, 98, 246, 318, 412 Luthardt, 171 Luther, 27, 32 ff. Lütz, 519 Macanlay, 13 MacIntyre, 24, 25, 186, 188, 189, 191, 519 Madison, 13 Madsen, 486 Mai, 281, 519 Maitland, 151

Malthus, 85, 86 Mambrey, 519 Mampel, 538 Mandeville, 73 ff., 82 ff., 98, 232, 504, 519 Mann, 151, 297, 429, 437, 519 Mantl, 491, 509, 515, 534, 542 Marchi, 84, 519 Marneffe, 519 Marperger, 137 Marschitz, 483 Marshall, 13, 137, 236 Marte, 483 Martinsen, 500, 513, 517, 519, 535, 549 Massing, 322, 492, 494, 520, 528, 533, 541 Matz, 42, 99, 138, 489, 520 Maus, 45, 131, 520 Mayer, K. U., 362, 482, 520, 542 Mayer, M., 374, 520 Mayer, O. G., 515 Mayer, Th., 426, 520 Mayntz, 304, 381, 489, 501, 505, 519, 520, 532, 545, 546 McGrew, 521 Mead, 319 Meier, Ch., 232, 521 Meier-Walser, 511, 520, 521, 550 Meinecke, 78 Menne, 532 Mertens, 521 Messner, 169 Mestmäcker, 490, 497, 509, 521, 525, 548 Meyer, D., 360, 521 Meyer, G., 407, 521 Meyer, H., 521 Meyer, H. W., 543 Meyer, L., 192, 521 Meyer, W., 123, 521 Meyers, 29, 521 Michalski, H., 517, 521 Michalski, K., 493, 500, 521, 543 Michelmann, 521 Michels, 268, 432 Miegel, 521 Milkau, 234

Personenregister Mill, 84 ff., 107, 117, 133, 137, 139, 140, 159, 176, 289, 466, 488, 500, 519, 522, 528, 531, 536, 541 Miller, 179, 522 Mills, 287 Mises, 12, 121, 522 Mittendorf, 507, 528, 531, 536 Mo-Di, 167 Mohl, 93 Möller, 509, 521, 525 Molsberger, 503, 507 Montesquieu, 34 ff., 56, 69, 92, 93, 95, 105, 129, 288, 289, 458, 492, 528 Morlok, 134, 254, 439, 522 Möschel, 509, 548 Mückenberger, 303, 304, 499, 522, 531 Mueller, 438 Müller, E., 522 Müller, H. P., 511, 514 Müller, J., 499, 523 Müller, S., 547 Müller, W., 362, 520 Müller-Armack, 17, 165, 182 ff., 206, 309, 523, 524 Münch, 249, 250, 524 Münkler, 314, 435, 524 Murhard, 93 ff. Mussel, 524 Mutz, 342 Naphtali, 212, 214 Narr, 524 Naschold, 233, 366, 368, 369 ff., 490, 524, 525 Nass, 400, 402, 525 Naumann, 538 Nawroth, 183 Neidhardt, 483, 513, 537 Neier, 494, 526 Nell-Breuning, 169, 170 Nemitz, 407, 516, 525 Neumann, 154, 483, 490, 493, 495, 499, 504, 505, 508, 509, 525, 526 Neumark, 510 Neusüß, 199, 526 Newton-Smith, 316, 494, 526 Neyer, 526

559

Nicklisch, 137 Nida-Rümelin, 526 Niedermayer, 200, 210, 224, 261, 280, 433, 434, 497, 499, 508, 515, 518, 526, 529, 533 Niejahr, 285, 489 Nienhaus, 452, 526 Nietzsche, 99, 189 Nipperdey, 171 Niskanen, 272, 526 Noetzel, 494, 500, 524, 528, 536, 548 Nohlen, 444, 445, 446, 518, 526 Noll, 491 Nollert, 157, 162, 163, 165, 166, 293, 296, 297, 351, 420, 526 North, 112, 137, 231, 233, 526 Novak, 170, 171, 526 Nowotny, 202, 203, 207, 235, 284, 497 Nozick, 101ff., 110, 111, 121, 124, 130, 135, 136, 188, 526, 527 Nübel, 186 Nutzinger, 505, 522, 527, 528, 543, 544, 547 Oakeshott, 69 Oberender, 356 ff., 527 Oberreuter, 261, 408, 409, 415, 431, 527 Obinger, 422, 426, 427, 527 Ockenfels, 169 Offe, 245, 261, 318, 320, 342, 415, 437, 504, 527 Offermann, 343 Olk, 170, 208, 216, 219, 484, 527 Olson, 149, 154, 155, 268, 295, 296, 517, 527, 528, 529, 532 Ooyen, 152, 431, 528 Opolka, 22 ff., 26, 39, 40, 53, 57, 59, 62, 69, 135, 491 Ortmann, 496, 510, 528 Osterloh, 528 Ott, 298, 309, 390, 528 Ottmann, 484, 514, 534 Ottnad, 381, 382, 385, 528 Panther, 497, 498, 502, 504, 531 Paraskewopoulos, 494, 513, 539 Parijs, 142

560

Personenregister

Parsons, 246, 322 Parvus, 204 Pätzold, 524 Paust, 427, 528 Peirce, 319 Peisert, 524, 528 Pelinka, 524, 528, 531, 545 Pesch, 35, 52, 76, 169, 528 Peter, 528 Peters, 529 Pfizer, 93, 95 Pickel, 486, 497, 516 Pies, 242, 345, 487, 499, 517, 518, 529, 532, 535, 542 Pigou, 133, 137 Plant, 529 Platon, 19 ff., 23 ff., 27, 107, 232, 488, 514, 519, 531, 533, 536, 541 Pleschberger, 491 Poguntke, 457, 529 Polito, 494 Pommerehne, 485, 498, 526, 527, 529 Popper, 19, 105, 106, 109, 117, 134, 135, 141, 529 Posner, 484, 493 Potthoff, 220, 497, 501 Powells, 461 Prätorius, 490, 501, 520, 530 Priddat, 173, 321, 347, 529 Priller, 309, 312, 313, 483 Prittwitz, 365, 530 Pufendorf, 101, 131 Putnam, 224, 261, 279, 319, 384, 429, 441, 448, 449, 530 Quaas, 12, 22, 73, 74, 85, 90, 91, 138, 169, 172, 173, 530, 539 Raaflaub, 26 Raasch, 343 Ramb, 492, 503, 512, 517, 543 Raupach, 511, 523 Rauschenbach, 314, 530 Rauscher, 169, 215, 520, 530, 546 Rawls, 16, 67, 101, 136, 137, 143 ff., 177, 180, 186, 187, 190, 192, 321, 402, 439, 483, 487, 489, 499, 502,

507, 511, 518, 519, 529, 530, 531, 532, 535, 540, 542, 544, 549 Rebenstorf, 506, 507 Recktenwald, 80 ff., 84, 531 Reeh, 392, 531 Reese-Schäfer, 46, 99, 186 ff., 192, 531 Regini, 531 Rehmet, 310, 406, 531 Reichard, 531 Reichenbach, 531 Reinalter, 497, 512, 514, 524, 528, 531, 535, 545 Reinermann, 531 Reissert, 487, 520, 528, 548 Renner, 384, 532 Renzsch, 424, 532 Reuter, 269, 509, 548 Reutter, 152, 155, 156, 157, 160, 532 Rév, 494, 526 Ricardo, 85 Richert, 543 Richthofen, 369, 374, 375, 532 Ricken, 532 Rieble, 122, 157, 532 Rieger, 162, 205, 363, 532 Riescher, 508 Ritter, 207, 208 Robertson, 137 Roemer, 408, 532 Rogers, 493 Röhrich, 66, 287, 532 Rohs, 532 Ronge, 299, 311, 490, 532 Roosevelt, 286 Röpke, J., 66, 310, 532 Röpke, W., 166, 167, 532, 533 Rorty, 181, 319, 321 Rosa, 401, 533 Roscher, 207 Rosenblum, 543 Rössler, 192, 533 Roth, K., 20, 21, 23, 26, 33, 52, 58 ff., 533 Roth, R., 233, 533 Rothe, 171 Rothschild, 111, 137, 139, 533 Rotteck, 93, 95

Personenregister Rousseau, 14, 34, 39 ff., 52, 54, 56, 69, 93, 101, 107, 143, 159, 186, 188, 412, 430, 533, 541, 547, 548 Royce, 319 Rucht, 295, 513, 533 Rudzio, 282, 534 Rufin, 534 Ruge, 93 Rumberg, 381, 411, 414, 422, 449, 538 Rupp, 500 Rürup, 353, 534 Russell, 20 ff., 27 ff., 33, 39, 45, 46, 56, 57, 68 ff., 76, 90, 534 Rüstow, 141, 166, 534 Saage, 53 ff., 534, 550 Salamon, 483 Salamun, 109, 135, 534 Sandel, 186, 187, 535 Saretzki, 535 Sauer, 175, 427, 535 Sauerland, 535 Sautter, 245, 398, 404, 535 Savary, 137 Savioz, 425 ff., 497 Schachtschneider, 260, 387, 437, 535 Schäfer, 439, 440, 535 Schäffle, 207 Schanze, 484 Scharpf, 42, 112, 117, 119, 148, 155, 161, 193, 229, 276, 279, 282, 304, 355, 356, 368, 380, 383 ff., 389 ff., 424, 432, 445 ff., 487, 501, 519, 520, 528, 535, 536, 548, 550 Scheer, 411, 412, 536 Schefold, 22, 23, 536 Schelling, 58 Scherhorn, 336, 407, 536 Schettkat, 487, 520, 528, 548 Scheuner, 46, 260, 263, 536 Schiele, 491, 492, 507, 524 Schiller, F., 13 Schiller, K., 297 Schiller, S., 319 Schiller, Th., 507, 528, 531, 536 Schlüter-Knauer, 492, 498, 521, 531, 547 36 Wulff

561

Schmalz-Bruns, 501, 511, 526, 531, 533, 547 Schmid, J., 152, 229, 237, 243, 263, 292, 297, 304, 311, 313, 320, 338, 342 ff., 347, 353, 354, 360, 361, 364, 431, 432, 482 ff., 505, 536, 537, 541, 550 Schmidt, E., 499, 522, 531 Schmidt, H., 217, 227 Schmidt, I., 115, 116, 536 Schmidt, M. G., 35, 36, 39, 45, 46, 47, 51, 52, 87, 154, 159, 160, 174, 175, 200, 206, 207, 209, 214 ff., 260, 293, 295, 306, 308, 339, 340, 351, 391, 405, 412, 416, 418, 422, 427, 428, 445, 461, 493, 527, 536, 537, 545, 550 Schmidt, S., 502, 503, 506, 529, 548 Schmidt, Th., 537 Schmitt, 210, 431, 510, 527, 537 Schmitter, 151, 156, 517, 536, 537, 542 Schmitz, 484, 508, 537, 540, 549 Schmoller, 207 Schmucker, 171 Schneider, H. P., 368, 538 Schneider, J., 513, 538 Schneider, V., 273, 305, 538 Schoen, 497 Schoeps, 514, 538 Scholz, M., 550 Scholz, R., 427, 429, 538 Schreyer, 538 Schröder, G., 298 Schröder, P., 529 Schröder, W., 538 Schröer, 381, 411, 414, 422, 449, 538 Schubert, 304, 487, 510, 538 Schuhler, 264 Schülein, 538 Schüller, 290, 352, 355, 417, 501, 515, 532, 538, 539 Schulte, 496, 514, 517, 534, 539, 545 Schultze, 518 Schulz, Wa., 539 Schulz, Wi., 93, 96 Schulze, 258, 396, 401, 539 Schulze-Fielitz, 439, 539 Schumpeter, 83, 116, 137, 158 ff., 174, 259, 306, 307, 405, 475, 539

562

Personenregister

Schuppert, 305, 368, 539 Schüttemeyer, 518 Schütt-Wetschky, 87, 117, 133, 149, 151, 156, 159, 260, 289, 296, 416, 420, 437, 539 Schwarz, 509, 521, 525 Schweinsberg, 126, 253, 254, 255, 256, 259, 289, 372, 376, 380 ff., 385, 386, 411, 415, 424, 425, 438, 440, 441, 454, 455, 457, 461, 477, 478, 539 Schweitzer, 168 Seelmann, 60, 539 Seibel, 210, 276, 277, 304, 318, 367, 372, 483, 487, 495, 496, 518, 538, 539, 544, 547 Sen, 137, 540 Senghaas, 480, 527, 540 Serna, 376 Shaftesbury, 73 Shell, 259, 279, 280, 434, 441, 522, 540 Sichler, 310, 540 Sick, 512 Sidgwick, 137 Sidney, 95 Siebert, 224, 396, 402, 491, 495, 527, 540, 544 Siep, 540 Simmel, 165 Simonis, 500, 513, 517, 519, 535, 549 Smend, 132, 210, 540 Smith, A., 13, 66, 75, 79 ff., 85, 105, 110, 112, 121, 531, 540, 542 Smith, G., 540 Sorge, 110, 173, 180, 184, 187, 204, 211, 290, 399, 540 Soros, 402 Spaemann, 515 Spencer, 246 Speth, 41, 72, 541 Spieker, 541 Spinoza, 58 Starbatty, 75, 90, 488, 519, 531, 536, 541 Steffani, 459, 460, 541 Steiert, 87, 202, 541 Stein, 207 Steinberg, 259, 267, 295, 420, 489, 527, 528, 541, 544

Steinhardt, 489, 491, 530, 538, 540 Sternberger, 288, 289, 447, 541 Stewart, 76 Stihl, 175, 311, 541 Stöbe, 484, 486, 490, 524, 532, 541, 545 Stokes, 492, 504, 521, 529, 546 Stollberg-Rilinger, 542 Stöss, 431, 513, 526, 533 Straubhaar, 530, 539 Straus, 512 Strauss, 69, 511 Streeck, 156, 225, 297, 303, 402, 482, 484, 493, 505, 514, 527, 536, 537, 540, 542, 543 Streißler, 79 ff., 504, 542 Streit, 21, 70, 188, 191, 275, 277, 417, 420, 459, 542 Stroh, 303, 304, 522 Strubelt, 485, 549 Strünck, 229, 237, 241, 243, 263, 311, 313, 320, 338, 342 ff., 347, 353, 354, 360, 364, 505 Struve, 93 Suchanek, 103, 113, 114, 139, 141, 142, 542 Sulaiman-Khil, 54, 542 Sullivan, 186, 486 Supple, 65, 66, 197, 198, 205, 542 Sweezy, 495, 507, 542 Swidler, 486 Sydow, 496, 510, 528 Taylor, 13, 109, 186, 188, 191, 542, 543 Teubner, 432, 433, 543 Thalheim, 510 Thatcher, 225 Thelen, 158, 543 Thibaut, 149 Thieme, 272, 283, 352, 492, 503, 512, 517, 543 Thommen, 543 Thum, 210 ff., 221 ff., 300, 543 Tietzel, 126, 259, 416, 417, 419, 543 Tinbergen, 137, 390 Tipton, 486 Tocqueville, 13, 34, 46 ff., 87, 105, 186, 188, 445, 482, 496, 528, 543, 549

Personenregister Tömmel, 543 Tönnesmann, 544 Tönnies, 165, 185 Trägler, 484, 508, 537, 540, 549 Traxler, 299, 544 Treibel, 544 Trenz, 513 Treutner, 299, 317, 361, 544 Troeltsch, 171 Truman, 152, 544 Tsebelis, 422 Tufts, 319 Tugendhat, 544 Tullock, 101, 119, 120, 133 Türk, 496, 510, 528 Turner, 158, 543 Uhl, 475, 544 Ulrich, 544 Vanberg, 73, 75, 98, 117, 119, 134, 135, 516, 532, 544, 546, 549 Vaubel, 355, 544 Verheugen, 544 Vetter, 303, 544 Vieler, 133, 149, 152, 153, 154, 157, 267, 269, 295, 318, 351, 433, 545 Vilmar, 376, 415, 437, 440, 441, 545 Vischer, 172, 173, 545 Vismann, 545 Vobruba, 156, 545 Voelzkow, 151, 155, 156, 298, 316, 361, 495, 505, 543, 545 Vogt, 76, 77, 79, 90, 545 Voigt, 532, 544, 545 Volkmann, 491, 502 Voltaire, 14, 69 Vorholz, 545 Wagner, 52, 545 Wagschal, 422, 426, 427, 527, 545 Waibl, 175, 545 Wald, 31, 32, 545 Wallace, 276, 545 Walsken, 484, 486, 490, 524, 532, 541, 545 Walter, 491, 495, 532 Walther, 171 36*

563

Walzer, 186, 190, 191, 545, 546 Warren, 546 Waschkuhn, 19, 158, 318 ff., 399, 546 Wasmuht, 533, 546, 548 Watrin, 107, 124, 125, 503, 507, 546 Webber, 546 Weber, J., 152, 262 ff., 294, 295, 439, 546 Weber, M., 99, 133, 137, 158, 165, 171, 174, 238, 314, 546 Weber, W., 132 Weber-Fas, 546 Webster, 13 Weede, 133, 417, 420, 421, 546 Wegner, 546, 548 Wehling, 287, 546 Wehner, 132, 134, 258 ff., 274, 320, 387, 414, 418, 419, 436, 450, 455, 456, 474, 477, 546 Wehrhöfer, 483, 505 Weidenfeld, 243, 381, 403, 404, 411, 414, 422, 449, 485, 487, 494, 496, 510, 512, 513, 524, 527, 530, 534, 538 ff., 543, 547 Weigand, 533, 547 Weigelt, 499, 502, 549, 550 Weikard, 130, 547 Weinstock, 393, 547 Weise, 23, 32, 41, 51, 81, 90, 111, 112, 114, 127, 167, 183, 189, 194, 228, 259, 268, 312, 394, 403, 409, 426, 442, 449, 454, 455, 547 Weiß, 138, 547 Weisser, 511, 523 Weizsäcker, 416 Welan, 491 Welcker, 93, 94, 95 Weller, 279, 401, 547 Welz, 509, 519, 538, 541 Wendel, 518, 547 Wengenrodt, 547 Weßels, 431, 506, 507, 513 Wessels, 513 Westle, 497, 499, 508, 515, 518, 526, 529 Wewer, 271, 366, 367, 482 ff., 487, 488, 490, 493, 496, 503, 509, 516, 524, 535, 544, 547 Wichert, 548 Wicksell, 119, 120, 125

564

Personenregister

Wiclif, 33 Widmaier, 175, 547, 548 Wiehart, 23, 28, 30 ff., 37, 52, 54 ff., 59, 501 Wieland, 502, 503, 506, 529, 546, 548 Wienholtz, 548 Wiesendahl, 151, 254, 255, 261, 276, 350, 409, 415, 435, 436, 438, 548 Wiesenthal, 418, 548 Wildenmann, 492, 495, 498, 507, 508, 510, 517, 542, 546 Willems, 313, 316, 396, 401, 421, 476, 478, 490, 521, 525, 533, 538, 548 Willgerodt, 352, 503, 507, 548 Wilson, 268 Windeler, 528 Windisch, 138, 548 Winkel, 69, 72, 243, 548 Winter, H., 494, 513, 539 Winter, Th., 548 Wirth, J. G. A., 93 Wirth, R., 374, 549 Witt, 290, 549 Wittkämper, 514 Wolf, 351, 549 Wolin, 549

Woyke, 514 Wulff, 98, 164, 182, 251, 332, 334, 549 Würtemberger, 369, 549 Xenophon, 232 Young, 401 Zahlmann, 482, 491, 508, 510, 549 Zapf, 363, 524, 528, 549 Ziebura, 549 Ziehe, 242, 245, 549 Zilleßen, 374, 427, 439, 453, 454, 485, 549 Zimmer, 309, 312, 313, 483, 485, 508, 518, 521, 549, 550 Zintl, 101, 193, 292, 487, 535, 550 Zippelius, 376, 439, 440, 550 Zittel, 442, 443, 550 Zohlnhöfer, R., 550 Zohlnhöfer, W., 421, 439, 455, 550 Zoll, 139, 164, 165, 177, 209, 303, 304, 311, 314, 499, 522, 531, 550 Zöpel, 316, 492, 497, 506, 527, 538, 550 Zotta, 53, 54, 57, 534, 550 Zwingli, 33

Sachwortregister Abgeordnete, 161, 264, 454 – Ausbildung, 444 – Beamte, 415 – Befangenheit bei Abstimmungen, 463 – Beraterverträge, 264, 285 – Bestechung, 264, 308, 439 – Einkommen, 254, 292, 308, 439, 443, 454 – Freiheitsrecht, 264 – Informationspflichten, 463 – Landtagsabgeordnete, 254; nebenberufliche, 386, 444 – nebenberufliche, 444 – nebenberufliche Tätigkeit, 464 – Parteiabhängigkeit, 259, 261, 289, 430 – Repräsentanten des Volkes, 42, 126, 161 – Sicherung der Unabhängigkeit, 36, 437, 439, 441, 452, 471 – Verbandsabhängigkeit, 264 – Wiederwahl, 416 – wirtschaftliche Interessen, 253, 264, 289 Abhängigkeitsverhältnis zwischen Staat und Verbänden, 295, 351, 371, 413, 419, 421 Absolutismus, 39, 52, 67, 69, 71, 76, 91, 92, 93, 199 Adel, 36, 57, 81 allgemeine Verhaltensregeln, 37, 56, 78, 100, 105, 108, 109, 111, 114, 124, 130, 131, 401, 451 Alternativen zur Lohnarbeit, 337 Ämterpatronage, 255, 256, 371, 413, 440 Anfangsphase des Liberalismus, 17, 79 Angebotssteuerung, 123, 225 ff., 298, 328, 331, 332, 333 Anspruchsmentalität, 251, 252, 291, 328, 350, 420

Äquivalenzprinzip, 126, 129, 132, 356, 383, 428, 438 Arbeiterklasse, 202, 203, 211, 213, 214, 216, 226, 234, 237, 238, 289, 344, 349, 481 Arbeiterparteien. Siehe Parteien Arbeiterproblem, 84 ff., 206, 207, 353 Arbeiterräte, 210, 211 Arbeitgeberverbände, 157, 224, 227, 263, 270, 303 Arbeitslosenversicherung, 346, 349, 355, 362, 363 Arbeitslosigkeit, 86, 123, 216, 225, 227, 230, 251, 269, 297, 323, 325, 331, 333, 335, 342, 352, 353, 355, 359, 384, 390, 414, 417, 420, 478 Arbeitsmarktpolitik, 142, 181, 218, 289, 326 ff., 420 Arbeitsorganisation, 366 Arbeitsprozess, 233, 234 Arbeitszeit, 335, 341, 355 Armenfürsorge, 199, 206, 207, 215 Armutsursachen, 359, 360 Aufklärung, 16, 34, 39, 57, 87, 93, 100, 135 autonome Persönlichkeit, 52, 91, 100, 136, 145 Autonomie der Arbeitnehmer, 310 Autonomiebereiche, 130, 134, 161, 177, 218, 437, 455, 456 – Aufsichtsräte, 457 – Exekutivräte, 457 – nebenberufliche Ratstätigkeit, 457 – Wirtschafts- und Finanzrat, 457 Beratungsunternehmen, 283, 285 berufsständische Ordnung, 169 Beschäftigungsziel. Siehe Staatsziele

566

Sachwortregister

Betriebsorientierung – Betriebsvereinbarungen, 290, 302 – Mitbestimmung, 302 – Tarifpolitik, 302 – Tarifverträge, 303 Betriebsräte, 211, 213, 222, 290, 301, 302 Bildungsexpansion, 224, 240, 244, 441 Bismarcksche Reichsverfassung. Siehe Verfassung Bundeskanzler, 261, 263, 288 Bundespräsident, 133, 276 Bundesrat. Siehe Parlament Bundesregierung. Siehe Regierung Bundesrepublik, 217, 224, 225, 227, 230, 239, 253, 264, 306, 326, 442 Bundestag. Siehe Parlament Bundesverfassungsgericht, 133, 157, 218, 224, 274 ff., 347, 382, 387, 388, 423, 439, 453, 478 Bürgerarbeit, 337, 338 Bürgergesellschaft, 312, 434, 449 Bürgerinitiativen, 170, 219, 241, 242, 248, 311 ff., 360, 434, 435, 449, 480 bürgerliche Demokratiebewegung, 390, 480 Bürgerrechte. Siehe Rechte bürgerschaftliche Selbstregierung, 12, 14 Bürgertum, 15, 26, 67, 69, 84, 94, 141, 196, 199, 200, 202, 215, 237, 239 Bürokraten, 272, 308, 365, 368 Bürokratenherrschaft, 210, 271 ff., 277, 288, 367, 381, 388, 405, 425 Bürokratie, 270, 364 – Anforderungen, 307 – Aufgaben, 270, 277 – Autonomie, 133, 271 – Beamtenbürokratie, 209, 210, 273, 365, 368 ff. – Dienstleistungsbereich, 368 – Erfolge, 366, 369 – Hoheitsbereich, 368 – klassisches Modell, 270, 368, 370, 371 – Korruption, 273, 308, 366, 367, 413

– Landesverwaltungen, 198, 380, 381, 387 – Modernisierung, 366, 370 – planende und lenkende, 271 – Politisierung, 255, 256, 370, 371 – Verbandseinfluss, 263, 265, 267, 273, 295, 296, 299, 367 – Versagen, 272, 316, 365, 366, 368, 369, 371, 372 CDU/CSU. Siehe Parteien Chancengleichheit, 109, 111, 136, 141 ff., 147, 292 ff. christliche Nächstenliebe, 168, 206, 345 Demarchie, 117, 131 Demokraten, 17, 96 – radikale, 96, 199 – republikanisch orientierte, 93 – vormärzliche, 91 Demokratie, 21, 25, 260 – amerikanische, 46, 47, 51 – assoziative, 174 – athenische, 19, 26, 27, 96 – Begriff, 12, 14, 16, 26, 92 – deliberative, 174 – dialogische, 250 – direkte, 36, 39, 45, 92, 96, 161, 175, 317, 405, 406, 425 ff., 442 – diskursive, 17, 148, 175 ff., 179 – einspurige, 436 – elitäre, 158, 174 – expansive, 174 – französisch-rationalistische, 252 – freiheitliche, 151, 171, 173 – funktionalistische, 444 – gemäßigte, 35 – indirekte, 92, 120, 317 – industriegesellschaftliche, 248 – innerorganisatorische, 432 – innerparteiliche, 434 – innerverbandliche, 432 – input-orientierte, 42, 193 – klassische, 159 – kosmopolitische, 174, 400 – liberale, 16, 46, 120, 200, 405

Sachwortregister – moderne, 192 – output-orientierte, 389 – parlamentarische, 18, 150, 158, 209, 214, 225, 247, 262, 275, 388, 413, 436 – partizipative, 16, 17, 173 ff., 187, 310 – pluralistische, 17, 151, 294, 297, 431 – politische, 169, 300 – postindustrielle, 244 – reflexive, 148 – repräsentative, 46, 87, 159, 405, 426, 444, 450 – soziale, 173 – starke, 174, 189 – wahre, 44 – wirtschaftliche, 300 Demokratiebegründung, 93, 106, 117, 128, 159, 310 Demokratiereform, 405, 450, 478 ff. Demokratieverständnis, 12, 16, 27, 35, 39, 62, 87, 92, 93, 96, 117, 133, 154, 159, 160, 171, 175, 188, 199, 295, 307, 387, 390, 412, 429, 432, 433, 448, 477, 479 Demokratischer Sozialismus, 217 Demokratisierung, 27, 47, 51, 92, 93, 96, 174, 201, 213, 214, 220, 223, 248, 302, 401, 430, 431, 434 Demos, 26, 27, 42 Deregulierung, 328, 384, 395, 481 Dezentralisation, 49, 129, 188, 226, 384, 385, 426, 428 Dialektik, 59 dialektischer Prozess, 163, 177, 183 Dienstleistungen, 124, 125, 270, 290, 309, 311, 313 diskretionäre antizyklische Konjunkturpolitik, 330 ff. Diskriminierungsverbot, 53, 100, 126, 173, 357, 402 Distributionspolitik, 86, 127, 135, 227, 266, 290, 351, 352, 354, 358, 363, 389 Dritter Sektor, 309, 311, 312 ehrenamtliche Tätigkeit, 313, 314, 360 Eigennutz, 73, 74, 78 ff., 85, 90, 113, 148, 160, 187, 194, 245, 272, 284, 299, 360, 361, 365, 401, 405

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Eigentum, 25, 30, 39 ff., 48, 52 ff., 61, 68 ff., 72, 75, 77, 78, 89, 130, 221, 294, 301 Eigentumsrecht. Siehe Rechte Einkommensverteilung, 90, 115, 123, 136, 137, 139, 147, 202, 282, 286, 292, 293, 321, 351, 354 Elitenbildung, 293, 306, 405, 413 ff., 430, 432, 437, 438, 440, 443 Elitenherrschaft, 69, 94, 158, 160, 167, 194, 200, 235, 261, 281, 287, 408, 414, 431, 433, 481 Emanzipationsbewegung, 15, 96, 150, 160, 162, 198, 199, 322, 408, 481 Emanzipationsidee, 16, 60 Empathie, 112 Entmündigung – des Abgeordneten, 259, 261 ff., 289, 430, 444 – des Individuums, 209, 322, 479 – des Wählers, 257 ff., 260, 261, 265, 380, 387, 391, 394, 395, 405, 408, 423 Entscheidungsregeln – Einstimmigkeit, 43, 105, 119, 120, 125, 161, 276, 388, 389, 393 – Mehrheit, 17, 42, 117, 127, 131, 148, 160, 161, 317, 320, 391, 444, 445 – einfache Mehrheit, 120 – qualifizierte Mehrheit, 120, 288, 388 – optimale, 120 – Stimmenanteil, 444 – Zufall, 441, 455 Entwicklung – geschichtliche, 19, 25, 28, 39, 59, 93, 95, 134, 135, 161, 183, 352, 480 – gesellschaftliche, 25, 77, 114, 134, 135, 152, 228, 277, 283, 318, 322 – globale, 481 – institutionelle, 77 – kulturelle, 81, 228, 235 – langfristige, 321 – politische, 75, 81, 196, 228, 251 – wirtschaftliche, 63, 81, 85, 166, 197, 229, 250, 252, 291, 326, 327, 398, 478, 481

568

Sachwortregister

– wissenschaftlich-technische, 39, 63, 208, 228, 229, 231, 234, 252, 271, 279, 283, 315, 316, 399, 481 Entwicklungshilfe, 398, 402 Entwicklungsländer, 231, 315, 397, 398, 402, 403 Entwicklungsoffenheit, 318 Entwicklungspolitik, 403, 419 Erster Weltkrieg, 208, 211 Erwerbsarbeit, 336 ff., 340 Erwerbsbevölkerung, 220 Erwerbsstreben, 16, 23, 85, 148, 149, 194, 481 Erziehung, 78, 84, 91, 113, 138, 141, 166, 243, 449 Ethik, 111 ff., 168, 173, 320, 447 – berufliche, 278 – christliche, 16, 34 – eudämonistische, 23, 73, 111 – evolutionäre, 77, 320 – gerechtigkeitsethische, 163 – individualistische, 108, 111, 245 – liberale, 171 – neue, 316 – ökonomische, 113, 114, 142 – politische, 34, 399 – solidaritätsethische, 163 – soziale, 153 – traditionelle, 245 – utilitaristische, 71 ethische Prinzipien, 23, 82, 90, 111, 113, 172, 196, 232, 402, 405 Europäische Union, 252, 387 – Bürokratie, 388 – Gemeinschaftsrecht, 272, 275, 276 – Gerichtshof, 275, 276, 391 – Kommission, 388, 391, 392 – Leistungsdefizit, 387, 390 – Mitgliedsstaaten, 329, 388, 389, 392, 393 – Parlament, 387 ff., 391,392 – Problemlösungsfähigkeit, 390 – Protektionismus, 397, 402 – Rat, 329, 388, 389, 391, 393 – Verfassung, 393 – Währungsunion, 326, 327 – Zentralbank, 334

– zweistufige Regelungen, 393 Evangelische Kirche, 171 ff. Evolutionsprozess, 106, 108, 131, 135 Evolutionstheorie, 76, 100, 105, 107 Exekutive, 36, 42, 56, 72, 129, 159, 207, 209, 277, 386, 413, 459 Existenzminimum, 128, 232, 292 Experimente, 106, 250, 318, 361 Expertensystem, 257, 277 externe Effekte, 119, 123, 126, 289, 290 faire Regeln, 128, 134, 143, 153, 318, 480 Familie, 166, 171, 241, 311, 314, 343, 354, 360, 449 feministische Vorstellungen, 175, 192, 248, 427 Fernsehen, 261, 265, 279, 280, 408, 448 Feudalismus, 197, 200, 209 Finalprogramme. Siehe Informations-, Steuerungs- und Regelungstechniken Finanzausgleich, 380, 382, 384, 385 Föderalismus, 129, 132, 198, 226, 252, 379, 380, 383, 423, 426 ff. – funktionaler, 385, 386 fordistisches Regime, 233, 247 Fraktionszwang, 161, 259, 261, 289, 430, 458, 460 Frankfurter Parlament. Siehe Parlament Freihandelsbewegung, 65, 80, 198, 205, 206 Freiheit, 33, 35, 41, 45, 48, 49, 51, 52, 61, 68, 108, 109, 111, 112, 114, 115, 130, 131, 140, 141, 147, 162, 166, 170, 183, 188, 194 – Begriff, 60 – bürgerliche, 41, 43, 61 – individuelle, 14, 24, 33, 53, 54, 65, 77, 86, 96, 102, 108, 109, 110, 113, 128, 132, 148, 163, 168, 183, 189, 192 ff., 202, 288, 354, 356, 357, 362, 479 – maximale, 53, 94, 153 – natürliche, 41, 80, 81, 183 – politische, 38, 43, 45, 51, 109, 132 Freiheits- und Eigentumssicherung, 84, 104, 108, 218

Sachwortregister Freiheitsbeschränkung, 96, 100, 114, 132, 136, 147, 242, 248, 294, 315, 348, 350, 437, 443 Freiheitskampf, 109, 199 Freiheitsrechte. Siehe Rechte Friede, 31, 40, 52, 57, 67, 75, 111, 145, 353 GATT, 395 Gefangenendilemma, 103, 104, 112, 113, 124, 179, 194, 396, 421 Gemeinden, 49, 50, 253, 310, 312, 339, 383, 385 Gemeinsamkeiten, 41, 78, 79, 112, 145, 188, 191, 193 Gemeinschaft, 40, 41, 57, 73, 74, 127, 133, 135, 165, 169, 173, 185 ff., 192, 312, 399 – ethische, 191 – Kooperationsgemeinschaft, 180 – Solidargemeinschaft, 15, 58, 148, 162, 164, 179 ff. – Wertegemeinschaft, 389 Gemeinschaftsbindung, 183, 191 ff., 241, 245 Gemeinschaftssinn, 73, 163, 187, 196, 200 Gemeinschaftswerte, 15, 163, 183 ff., 188, 191, 192, 321 Gemeinwille, 42, 43, 45, 54, 194, 389, 401, 429 Gemeinwohl, 31, 32, 71, 78, 95, 117, 133, 148, 152, 153, 159, 170, 186, 187, 192, 194, 253, 270, 274, 289, 299, 316, 412, 430, 435, 437, 446, 453 gerechter Staat, 135, 136, 140, 148, 292 Gerechtigkeit, 68, 79, 82, 89, 102, 108, 111, 115, 130, 131, 145, 153, 163, 170, 172 ff., 176, 180, 190, 314 – absolute, 111 – ausgleichende, 22, 23 – Begriff, 68, 131, 136, 187 – distributive, 22, 68, 110, 188 – intergenerative, 141, 293 – kommutative, 22, 110

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– soziale, 110, 127, 142, 143, 170, 199, 202, 480 – statische, 320 – weltliche, 34 Gerechtigkeit als Fairness, 143, 144, 146, 321, 402 Gerechtigkeitsprinzipien, 31, 53, 103, 110, 111, 135 ff., 143 ff., 163, 187, 190, 288, 352, 437 Gerechtigkeitssinn, 145, 308 Gerechtigkeitsvorstellung, 20, 54, 109, 144, 146, 148, 166, 180, 186, 194, 292, 308, 320, 321 gerichtliche Kontrolle, 129, 133, 271 Gerichtsprozess als Leitbild, 117, 133 Gesamtinteresse, 74, 80, 88, 138 Geschichtsphilosophie, 52 Gesellschaft, 312 – amerikanische, 286 – atomistische, 167, 239 – bürgerliche, 48, 58, 61, 70, 71, 134 – demokratische, 192, 431 – freiheitliche, 77, 135, 199 – gegenwärtige, 317 – globale, 229 – humane, 168 – industrielle, 234, 246 ff., 294, 314, 434 – Informationsgesellschaft, 234, 235, 442 – kapitalistische, 236 – Konkurrenzgesellschaft, 361 – kooperative, 143 – künftige, 283 – Leistungsgesellschaft, 167, 197 – liberale, 13, 109, 188, 191, 192, 321 – moderne, 99, 180, 240, 242, 318 – nachindustrielle, 235, 337, 399 – nationale, 247 – offene, 431 – pluralistische, 179, 182 – politische, 51 – posttraditionale, 229 – preußische, 57 – produktionsorientierte, 352 – rationalisierte, 245 – Risikogesellschaft, 231, 315, 344, 447 – solidarische, 194

570

Sachwortregister

– traditionale, 185, 189, 239, 240 – vorindustrielle, 111 – vormoderne, 242 – Weltgesellschaft, 399 gesellschaftliche Macht, 91, 132, 257 Gesellschaftsauffassung, 136, 182 – atomistische, 111, 136, 137, 143, 186 – bürgerlich-liberale, 163, 200 – demokratisch-egalitäre, 200 – dialektische, 153, 183 – egalitäre, 180 – etatistische, 477 – individualistische, 14, 17, 148, 163, 183 – kollektivistische, 163, 183 – kooperative, 136, 140, 143 – solidarische, 163 – sozialdemokratische, 227 – sozialliberale, 224 – strukturfunktionalistische, 322 Gesellschaftsordnung, 39, 40, 85, 87, 98, 106, 107, 170, 173, 196, 237 Gesellschaftsvertrag, 39 ff., 53, 61, 70, 71, 90, 100, 101, 103, 108, 127, 130, 143, 144, 169, 177, 318 Gewaltenteilung, 13, 26, 35, 36, 38, 46, 56, 82, 93, 94, 129, 132, 252, 288, 386, 413, 431, 450, 458, 459, 461 Gewerkschaften, 84, 86, 87, 122, 133, 157, 158, 170, 202 ff., 208, 210 ff., 220, 221, 223 ff., 227, 233, 237, 263, 269, 289, 290, 296, 298, 300, 301, 303, 310, 314, 335 – Allgemeiner Deutscher Gewerkschaftsbund, 211 – christliche, 203, 210, 222 – Einheitsgewerkschaft, 221 – freie, 203, 210, 212 – Hirsch-Dunckersche, 203, 204, 210 – Industriegewerkschaften, 270 – kommunistische, 210 – modernisierte, 303 – sozialdemokratische, 221, 222 Gewerkschaftsfunktionäre, 290, 291 Gewerkschaftsmacht, 269, 290, 303, 353, 396 Gewerkschaftsmitglieder, 289, 290

Gewerkschaftspolitik, 220, 222, 223, 290, 300, 303, 356 Gewinnchancen, 251, 359 Gewinnstreben, 64, 83, 84, 125, 160, 366 Gleichgewichtskonzeption, 112, 151, 152 Gleichgewichtszustand, 116, 152, 153, 266, 327 Gleichheit, 40, 41, 45, 48, 52 ff., 68, 69, 94, 96, 109, 121, 130, 131, 143, 144, 147, 162, 164, 166, 171, 172, 177, 188, 190, 194, 209, 297, 314, 362, 388 – arithmetische, 23 – moralische, 163 – politische, 93, 94 – proportionale, 22 – statische, 320 – vorpolitische, 163 Gleichheit vor dem Gesetz, 14, 36, 68, 82, 96, 109, 163, 236 Gleichverteilung, 139, 147, 163, 293 Globalisierung, 224, 228, 229, 247, 248, 252, 279, 315, 352, 353, 363, 391, 394, 396, 399, 401, 413 Goldene Regel, 128 Grundeinkommen, 142, 181, 185, 294, 337 Grundgesetz, 131, 217, 252, 253, 262, 274, 275, 387, 405, 413, 423, 437, 478 Grundrechte, 92, 94, 95, 131, 132, 146, 148, 164, 168, 170, 177, 191, 193, 199, 262, 316 – individuelle, 53 – liberale, 191 – staatsbürgerliche, 45, 127 Grundvertrag, 94, 95 Grundwerte, 193, 481 Gruppen, 152 – organisierte, 152 – potenzielle, 152 – widerstreitende, 152, 153 Gruppentheorie, 152 Harmoniemodell, 17, 24, 31, 32, 37, 71, 73, 83, 85, 87, 121, 199, 320 ff., 481 Herrschaft der Gesetze, 26, 52, 55, 56, 78, 130, 188, 271, 288 Herrschaftsvertrag, 43, 70, 100

Sachwortregister hierarchische Autorität, 310, 371, 395, 446 historische Schule, 207 holistische Vorstellungen, 58, 135, 479 Humanität, 167, 168, 182 – antike, 168 – individuelle, 167 – konkrete, 168 – persönliche, 168 Ideologie, 320, 321, 481 Individualisierung, 99, 178, 191, 224, 236, 239 ff., 244 ff., 290, 311, 314, 337, 400, 447, 478, 479, 480 Individualismus, 33, 66, 69, 92, 99, 171, 186, 189 – liberaler, 58, 69 – methodologischer, 14, 98 – normativer, 42 – ökonomischer, 187 – politischer, 14, 98, 99 Industrialisierung, 62, 63, 96, 166, 196, 197, 200, 202, 205, 208, 230, 231, 368 Industriearbeiter, 238, 270, 290 Industrieländer, 397, 398, 402, 403 Industrielle Revolution, 238 Informations-, Steuerungs- und Regelungstechniken, 233, 361, 364 – ergebnisorientierte Verfahren, 373, 376 – Finalprogramme, 270 – innovative Regulierungsmuster, 378 – Konditionalprogramme, 270, 366, 370 – New Public Management, 372 – Regelsteuerung, 371 – starres Regelwerk, 368 Informationsbehörde, 449 Informationsgesellschaft. Siehe Gesellschaft instabile Mehrheitsentscheidungen, 118 institutionelle Grundstruktur, 107, 146, 147 Institutionelle Ökonomik, 98 instrumenteller Wert der Gesellschaft, 99, 149, 183 Integration – europäische, 219, 384, 393

571

– gesellschaftliche, 75, 114, 184, 209, 210, 322 – kulturelle, 112, 186 – negative, 390, 392 – politische, 204, 210, 392 – positive, 389 ff. – soziale, 98, 165, 179, 186, 187, 301, 306, 312, 362, 399, 429 – vertikale, 232 Interdependenz der Ordnungen, 123, 291, 359, 479 Interessenaggregation, 153 Interessenausgleich, 26, 150, 157, 160, 161, 178, 183, 184, 203, 222, 224, 266, 414, 441, 453 Interessenharmonie, 60, 66, 116, 170, 264, 321 Interessenkonflikte, 128, 154, 155, 189, 193, 321, 322 – zwischen Generationen, 194, 334, 336, 354, 418 – zwischen Individuen, 26, 41, 56, 60, 117, 124, 163, 178 – zwischen Ländern, 401 – zwischen Parlament (Regierung) und Staatsverwaltung, 271, 273 – zwischen Parteien, 216, 223, 248, 305, 421, 424 – zwischen Politikern und Wählern, 259 ff. – zwischen Staat und Verbänden, 150, 155, 207, 222, 265, 295 – zwischen Staaten, 390, 391 – zwischen Verbänden, 150, 152, 155, 157, 158, 180, 194, 216, 223, 227, 241, 265, 266, 295, 421 – zwischen Verbands(Partei)führung und Mitgliedern, 156, 261, 265, 267, 269, 430, 431, 433, 434 Interessenverbände, 87, 130, 132, 133, 149, 157, 187, 197, 200, 201, 205, 207, 226, 253, 262, 263, 266, 294, 298, 430, 477 – Aktivitäten, 262, 268 – Beeinflussung der staatlichen Entscheidungen, 148, 149, 258, 262, 263, 265, 267, 290, 335, 351, 384, 413

572

Sachwortregister

– Einflussfaktoren, 262 – politische Funktionen, 153, 295 – Ziele, 149, 266 intermediäre Gewalten, 46 internationale Regime, 395 Internet, 279, 280, 442, 443, 448 IWF, 400, 403 japanisches Organisationsmuster, 310 Judikative, 36, 50, 56, 95, 129, 147, 209, 210, 255, 274, 277, 288 Justizherrschaft, 274, 275, 277, 278 Kapitalismus, 62, 84, 85, 117, 169, 208, 213, 248, 287 kapitalistische Produktionsweise, 64, 65, 86, 166 kategorischer Imperativ, 56, 112, 144 Katholische Kirche, 172 katholische Soziallehre, 169 Katholizismus, 51, 171, 200 keynesianische Vorstellungen, 123, 156, 217, 224, 226, 296, 298, 332, 333 Klassenbewusstsein, 202 Klassenkampf, 84, 88, 152, 156, 165, 197, 198, 200, 206, 209, 214, 236, 237, 240, 289, 296, 349, 362 Koalition, 201, 258, 261, 295, 423, 446, 461 – CDU/CSU/FDP-Koalition, 218, 227, 340 – CDU/CSU/SPD-Koalition, 217 – SPD/FDP-Koalition, 227 Koalitionsfreiheit. Siehe Rechte Kollektiv, 98, 99, 119, 159, 168, 479 kollektive Entscheidungen, 105, 114, 119, 120 kollektive Güter, 132, 149, 268, 269, 290, 312, 352 kollektive Identität, 148, 176, 311, 312, 391, 399, 400 kollektive Reflexivität, 249 kollektive Vereinbarung, 114, 193, 203, 479 Kollektivismus, 14, 98, 183, 186, 193, 222, 480

Kombination von Staat, Markt und Selbstorganisation, 316, 320, 360 kommunale Selbstverwaltung, 215, 218 Kommunitarismus, 17, 164, 165, 182, 186, 187, 191, 192, 360 – amerikanischer Kommunitarismus, 185 – Soziale Marktwirtschaft, 17, 80, 85, 165, 169, 173, 182 ff., 217, 291, 352 Kompetenzverteilung – zwischen Bund und Ländern, 379, 381, 383 – zwischen Staat und Privatwirtschaft, 317, 360, 361, 377, 378, 438 – zwischen staatlichen Organen, 129, 132, 365, 422 Kompromiss, 106, 135, 150, 153, 156, 160, 178, 209, 289, 296, 303, 381, 414, 419, 424, 446 Konditionalprogramme. Siehe Informations-, Steuerungs- und Regelungstechniken Konfliktmodell, 320 ff. Kongress. Siehe Parlament Konkordanzdemokratie, 160, 161, 305, 306, 428 Konkurrenzdemokratie, 149, 150, 158, 306 Konkurrenzgesellschaft. Siehe Gesellschaft Konsensmodell, 17, 100, 103, 119, 126, 132, 146, 150, 161, 389, 402 Konsensstaat, 17, 98, 100, 122, 127, 135, 136, 148, 154, 161, 180, 288, 291, 292, 317, 437 konservative Ideen, 81, 171, 200, 225, 226 Konstitutionalismus, 61, 92, 93, 95 konstitutionelle politische Ökonomie, 134 Konstruktivismus, 14, 76, 107, 146 Konsumenten – Anspruch, 405 – Organisation, 435 – tatsächlicher Einfluss, 406 ff. Konsumstandard – angestrebter, 251, 252

Sachwortregister – gewünschter, 251 – realisierter, 251 Kontrollproblem, 271 – Abgeordnete, 438 – Arbeitsleistung, 232 – Bürokratie, 271, 273, 350, 367, 368, 440 – Eliten, 431 – Europäische Union, 388 – Exekutive, 415 – Inhaber von Machtpositionen, 278 – Interessenverbände, 421, 437 – IWF und WTO, 400 – Justiz, 275 – Kooperation des Staates mit Verbänden, 305 – Medien, 280 – Missbrauch von Sozialleistungen, 346 – multinationale Unternehmen, 229, 396 – Parlament, 426, 440 – Parteien, 437 – Parteienoligarchie, 288, 438 – politischer Missbrauch, 440 – Regierung, 426 – Staatsleistung, 371, 376 – Vereinbarungen, 124 Konzertierte Aktion, 297, 299, 303 Kooperation, 32, 42, 114, 137, 143, 184, 317, 396, 422, 437, 460 – zwischen Arbeit und Kapital, 301 – zwischen Bund und Ländern, 379, 381, 384, 424 – zwischen Generationen, 347 – zwischen Ländern, 386, 401 – zwischen Parteien, 227, 254, 255, 259, 278, 287, 289, 306, 307, 414, 424 – zwischen Politikern und Beratungsunternehmen, 285 – zwischen Staat und privaten Akteuren, 273, 304, 316, 317, 361, 377, 423, 436 – zwischen Staat und Verbänden, 155, 156, 219, 265, 267, 271, 273, 291, 292, 295, 296 ff., 353, 419, 420, 433, 434 – zwischen Staaten, 57, 315, 361, 363, 394, 395, 398, 399, 401, 403

573

– zwischen staatlichen Organisationen, 365 – zwischen Verbänden, 157, 158, 209, 210, 295, 296, 419 – zwischen Wirtschaft, Wissenschaft und Staat, 316 – zwischen Wissenschaftlern und Politikern, 284 Kooperationsgemeinschaft. Siehe Gemeinschaft Kooperationsmodell, 150, 155, 180, 194, 198, 206 Kooperationsvertrag, 104 Kopf-Pauschale, 358 Korporatismusmodell, 156, 204, 206 ff., 225 ff., 269, 291, 295 ff., 360 Kosmos, 107 Kostenanstieg im Gesundheitswesen, 342 Kräfteparallelogramm, 152 Krankenkassen, 358 Krankenversicherung, 345 ff., 349, 354 ff., 358, 363 Kultur, 98, 177, 179, 191, 192, 196, 229, 243, 245, 398, 399, 403, 408, 431, 449 Kulturkampf, 201 Kündigungsschutz, 290 Laissez-faire-Liberalismus. Siehe Liberalismus Laissez-faire-Politik, 66, 87, 90, 91, 153, 154, 206, 207 Länderneugliederung, 385 Ländervertretungen beim Bund, 381 Landeslisten der Parteien, 263, 414, 437, 461 Landesregierung. Siehe Regierung Landesverfassungen, 310, 405 Landtag. SieheParlament Landtagsabgeordnete. Siehe Abgeordnete Lebensstil, 240, 343, 362 Legislative, 36, 42, 49, 50, 53, 56, 72, 95, 96, 129, 147, 153, 159, 198, 274, 386, 459, 461

574

Sachwortregister

Legitimation, 54, 95, 100, 126, 135, 146, 157, 179, 186, 190, 210, 255, 274, 309, 317, 322, 389, 391, 399, 401, 430, 432, 434, 435, 447, 450, 456, 457 Leistungsbereitschaft, 291, 354, 413 Leistungsgesellschaft. Siehe Gesellschaft Leistungsprinzip, 90, 112, 141, 183, 193, 281, 282, 286, 292, 308, 384 Leistungsstaat, 104, 105, 119, 201, 309 Lernprozess, 106, 113, 134, 160, 319, 320, 369, 412, 431, 442, 480 Liberale, 17, 93, 94, 95, 96, 177, 187, 481 – Begriff, 92 – egalitäre, 135 – englische, 16 – libertäre, 135, 180 – monarchisch-konstitutionelle, 93 – nationale, 201 – vormärztliche, 91 – westdeutsche, 165 liberale Bewegung, 16, 196, 197, 204, 205, 480, 481 liberale Grundvorstellung, 13, 15, 16, 61, 65, 77, 81, 93, 95, 129, 150, 176, 192, 193 Liberalismus, 12, 93, 168, 169, 191, 199. Siehe auch Neoliberalismus – Begriff, 13, 15, 91, 191 – christlich-humanitärer, 17, 165, 167 – egalitärer, 135, 141, 180 – individualistischer, 17, 84, 87, 100, 105, 121, 122, 126, 135, 165, 175, 183, 188, 191, 194, 288, 319, 408, 479 – klassischer, 84, 133 – kollektivistischer, 84, 194, 319, 408, 431 – konservativer, 17, 165, 166 – Laissez-faire-Liberalismus, 80 – moralischer, 84 – Ordoliberalismus, 17, 121, 123, 165, 182, 291, 479 – philosophischer, 69 – politischer, 17, 146, 165, 174 – solidarischer, 17, 162, 165, 194, 308, 309, 319, 408 – vormärzlicher, 35

logische Konsistenz, 118, 179 Lohnkosten, 220, 227, 251, 326, 327, 342, 352, 353, 355, 356, 364 Lohnpolitik, 157, 225, 289, 290, 326, 334, 342, 352, 353, 355, 396 lose Arenenkopplung, 317 Machtgleichgewicht, 35, 36, 38, 95, 153, 155, 157, 211, 295, 321, 437 Machtkampf, 157, 159, 194, 196, 199, 209, 237, 286, 321, 322, 479, 480, 481 Machtkontrolle, 35, 55, 96, 129, 222, 253, 259, 321, 437, 459 Machtkonzentration beim Staat, 35, 129, 461 Machtmissbrauch der Gewerkschaften, 290 Machtmissbrauch der Mehrheit, 49, 88, 100, 112, 121, 129, 130, 193, 194, 427 Machtmissbrauch des Staates, 35, 45, 72, 97, 128, 129, 315, 419 Machtungleichgewicht, 161, 289 Machtzuwachs der Wähler, 425, 426, 436 ff., 442, 445, 449 Managerherrschaft, 281, 282, 302 Marktleistung, 115, 123, 148, 226, 292, 321, 337, 354 Marktversagen, 316, 409 Marktwettbewerb. Siehe Wettbewerb Marktwirtschaft, 79, 110, 114, 116, 124, 125, 148, 151, 166, 172, 184, 194, 201, 217, 222, 301, 311, 328, 342, 420, 481 Maschine-Befehls-Organisation, 310 mechanistisches Modell, 35, 75, 112, 134, 333 Medianwähler, 117 Medien, 253, 256, 261, 265, 278 ff., 391, 435, 480 Medienmacht, 278, 279 Mehrebenensystem, 387, 390, 422 Mehrheitsbindung, 71, 95 Mehrheitswahlrecht. Siehe Wahlsystem Menschenbild – atomistisches Menschenbild, 188 – destruktives Menschenbild, 94

Sachwortregister – egoistisches Menschenbild, 75, 145, 395 – faule Menschen, 74, 107 – fehlbare Menschen, 107 – gerechte Menschen, 21 – gute Menschen, 24, 107 – homo oeconomicus, 107 – intelligente Menschen, 107 – lernfähige Menschen, 160, 479 – liberales Menschenbild, 94 – moralische Persönlichkeit, 144, 145 – optimistisches Menschenbild, 97 – politisches Menschenbild, 22, 31, 32 – rationale Menschen, 107, 395 – risikoscheue Menschen, 349 – schlechte Menschen, 75, 107 – soziales Menschenbild, 31, 70, 73, 170, 183 – sündige Menschen, 107 – unersättliche Menschen, 21, 77 – verschwenderische Menschen, 107 Menschenrechte, 45, 57, 92, 102, 131, 132, 170 ff., 177, 399, 428, 480 Menschenwürde, 60, 170 ff., 315 meritorische Güter, 125, 126 Mindesteinkommen, 128, 142, 357, 358 Mindestlöhne, 122, 290, 353 Mindestversicherung, 357, 358 Minimalstaat, 17, 42, 90, 98, 100 ff., 121, 122, 124, 127, 135, 136, 148, 180, 288, 291, 292, 378, 437 Ministerpräsidenten, 386, 387, 438 Missbrauch der Sozialleistungen, 220, 291, 309, 345 ff., 356 Mitarbeiterkapitalbeteiligung, 311 Mitbestimmung der Arbeitnehmer, 156, 157, 174, 220, 222, 224, 290, 300, 302, 310, 479 – betriebliche Mitbestimmung, 185, 203, 208, 211, 221, 222, 301 – im Aufsichtsrat, 222 ff., 300 ff. – individuelle Mitbestimmung, 479 – überbetriebliche Mitbestimmung, 210 ff., 221 Mitbestimmungsmodell, 223 Modell der parlamentarischen Demokratie ohne Regierung, 462

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– Abgeordnete, 464 – Beurteilung – Gefahr der Expertenherrschaft, 472 – größere Bedeutung langfristiger Interessen, 472 – Machtzuwachs des Wählers, 469 – Schwächung der Bürokratenherrschaft, 472 – Schwächung der Vetopositionen, 472 – Verbesserung der staatlichen Leistung, 473 – Verringerung der Parteien- und Verbandsmacht, 470 – Bundesrat, 464 – Diskursorganisation, 467 – Europäische Union und internationale Verträge, 468 – Exekutive, 464 – Expertenorganisation, 466 – Judikative, 465 – Länder und Kommunen, 467 – Legislative, 462 – Leitbilder und Reformmodell – individualistischer (Neo)Liberalismus, 474 – kollektivistischer (Neo)Liberalismus, 475 – neues Leitbild, 476 – solidarischer (Neo)Liberalismus, 475 – öffentlich-rechtliche Medien, 465 – Realisierungschancen, 18, 477 – Rechnungsprüfungsämter, 465 Moderne – einfache, 239, 246, 248, 249 – erste, 247 – zweite, 247 Modernisierung – einfache, 246, 247 – industriegesellschaftliche, 247 – normale, 246 – reflexive, 246 ff. – Verwaltungsmodernisierung, 376 – westliche, 398 – wissenschaftlich-technisch-ökonomische, 283

576

Sachwortregister

– zweite Phase, 239 Moral, 57, 69, 74, 85, 90, 106, 111 ff., 137, 140, 166, 167, 192, 245, 291, 320, 436 – moralische Gesetze, 37, 52, 55, 60, 62, 85, 112, 113, 127, 128, 139 Moralphilosophie, 60, 77, 101, 146, 163, 188, 189, 320 multinationale Unternehmen, 396 Nachtwächterstaat, 102 Naturrecht, 31, 37, 52, 53, 61, 70, 71, 77, 86, 121, 130, 131, 153, 168, 199, 480 Naturzustand, 40, 41, 52, 53, 67, 68, 70, 104, 130, 144, 291 Nebenfolgen, 123, 177, 246, 248, 359, 364, 365 negative Einkommensteuer, 128, 142, 354, 356, 359 negative Werte, 77, 110, 402 Negativ-Summen-Spiel, 351 neoklassische Vorstellungen, 332, 333 Neokorporatismusmodell, 297 Neoliberalismus, 121, 183. Siehe auch Liberalismus – Begriff, 13 – dialektischer, 164 – individualistischer, 98, 193, 195, 360 – kollektivistischer, 17, 148, 150, 151, 193, 194, 294 – solidarischer, 194, 437 Netzwerk, 156, 229, 241, 258, 264, 304, 311 ff., 354, 360, 361, 377, 396, 423, 460 neue Armut, 344 neue Selbständige, 341 New Public Management. Siehe Informations-, Steuerungs- und Regelungstechniken Nominalismus, 68, 99 Nonprofit-Organisationen, 311, 312, 484, 485, 494 Null-Summen-Spiel, 150, 161, 225, 295, 351, 461 Nutzenbegriff, 137 Nutzenmaximierung, 41, 83, 120, 138 ff., 143, 345 Nutzenmessung, 118, 138 ff., 386 Nutzenprinzip, 138

Nutzenvergleich, 118 Nutzenverrechnung, 140 öffentliche Güter, 100, 105, 124, 126, 154, 367, 417, 420, 435 öffentliche Meinung, 62, 91, 278, 480 Öffentliches Recht, 108, 453 Öffentlichkeit, 81, 95, 146, 150, 179, 209, 225, 248, 249, 254, 261, 265, 273, 275, 280, 305, 317, 400, 416, 448, 455, 477 Ombudsmänner, 392, 439 Opposition – außerparlamentarische Opposition, 223, 436, 474, 480 – Bundestagsopposition, 306, 423, 424 – innerparteiliche Opposition, 261 – Oppositionsparteien, 218, 255, 259, 288, 306, 350, 414, 423, 424 – Oppositionspolitik, 418, 424, 444 – Regierungsopposition, 161, 227, 289, 307, 439, 446, 458 Ordnungspolitik, 18, 26, 80, 121 ff., 127, 133, 134, 153, 320, 334, 352, 359, 431, 455 Ordoliberalismus. Siehe Liberalismus Organisation – Aufgabenüberprüfung, 372 – Dezentralisation, 373 – Einheit von Entscheidung und Verantwortung, 373 – Internet, 374 – Leistungsvergleich, 373 – lernförderliche Arbeitsstruktur, 375 – Mängel, 367, 370 – qualifizierte Teamarbeit, 375 – Regeln, 108 – Verantwortungszentren, 373 – Wettbewerb, 373, 378 – Ziele, 268, 269, 274 Organisierbarkeit von Interessen, 154 ostdeutsche Werte, 245 Pareto-Optimum, 70, 105, 116, 118, 119, 123, 125, 127, 133, 140, 145 Parlament, 36, 62, 154, 267, 392, 394, 430

Sachwortregister – Bundesrat, 133, 198, 218, 263, 288, 306, 380, 423 – Ausweitung der Kompetenzen, 379, 380, 413, 423 – Bürgerwahl der Mitglieder, 383 – Einschränkung der Kompetenzen, 383 – Missbrauch, 413, 423, 424 – Bundestag, 133, 218, 263, 272, 288, 379, 415, 423, 424, 467 – Frankfurter Parlament, 199 – House of Commons, 36 – House of Lords, 36 – Kongress, 459, 460 – Landtag – Bedeutungsverlust, 254, 379, 380, 386 – verbeamtet, 288 – Reichstag, 198, 205, 206, 209 – Repräsentantenhaus, 50, 459 – Senat, 50, 459 parlamentarische Kontrolle, 134, 161, 392, 401, 440 Parlamentarismus, 93, 169, 198, 206, 289, 317, 322 Parlamentarismustheorie, 39, 87, 117, 322, 430 Parlamentsaufgaben, 89, 210, 275, 288, 303, 317, 412, 457 Parlamentsmacht, 66, 88, 100, 202, 207, 209, 252, 261, 263, 265, 273, 283, 288, 289, 306, 307, 381, 387, 388, 394, 423, 425, 439, 453, 454, 457 Parlamentsversagen, 201, 272, 274, 275, 367, 409, 413 Parteien, 149, 200, 252, 253, 306, 320, 335, 350, 372, 413, 419, 429, 430, 437 – amerikanische, 460 – Arbeiterparteien, 200, 202, 212, 237, 238 – bürgerliche, 216, 220, 295, 351 – bürgerliche Sammelpartei CDU/ CSU, 217, 220, 223 – Deutschnationale Partei, 215 – etablierte, 242 – konservative, 200, 215, 305, 446 – konservativ-liberale, 293 37 Wulff

– – – – –

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liberale, 200, 201, 215 Linksparteien, 351 Partei der Whigs, 65 revolutionäre Partei, 203 Sozialdemokratische Partei, 200, 202, 204, 210, 217, 289, 295 – verstaatlichte, 176 – Zentrum, 200, 215, 216 Parteienfinanzierung, 254, 261, 267, 430, 438, 439, 463 Parteienherrschaft, 159, 207, 253 ff., 261, 276, 278, 279, 288, 289, 292, 367, 372, 386, 409, 413, 425, 427 ff., 431, 434, 436, 437, 450, 451, 480 Parteienkartell, 287, 425, 426, 446 Parteienkritik, 409 ff. Parteienstaat, 17, 148, 154, 156, 158, 165, 256, 291, 305, 387, 429, 430 Parteienwettbewerb. Siehe Wettbewerb Parteifunktionäre, 161, 213, 253, 261, 265, 287, 288, 308, 405, 454, 478 Parteimitglieder, 255, 260, 261 Parteiprogramme, 257, 419, 445 Parteizugehörigkeit, 117, 431 partikulare Interessen, 88, 96, 129, 130, 133, 134, 153, 193, 226, 251, 289, 295, 405, 419, 420, 430, 435, 437, 456, 481 Partizipation der Bürger, 16, 52, 62, 87, 92, 100, 119, 173 ff., 179, 180, 186, 188 ff., 199, 209, 236, 259, 294, 312, 317, 362, 366, 376, 401, 441, 442, 444, 447, 449, 450, 456, 479, 480 Paternalismus, 126, 127, 135 patriarchalisches Staatsverständnis, 349 Personalisierungsstrategie, 261, 414 Pflegeversicherung, 345, 355, 363 Pluralismus, 16, 146, 151, 189, 191, 224, 240, 294, 299 Pluralismustheorie, 151, 152, 156, 269, 320, 431 Pöbelherrschaft, 94, 95, 97 Polis, 26, 40, 60 Politiker, 160, 258, 259, 272, 280, 283, 285, 308, 309, 408, 416, 419 ff. – inkompetente, 414

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Sachwortregister

– liberalkonservative, 220 – opportunistische, 414 Politikverdrossenheit, 312, 408, 420, 477, 480 Politikversagen, 11, 18, 292, 316, 349, 367, 381, 382, 383, 398, 408, 409, 413, 414, 417, 455, 477, 480 politische Bildung, 96, 97, 182, 447 ff. – Erziehung zu Klassenbewusstsein, 447 – Konflikt-Einübung, 447 – Management für die eigene Biographie, 447 – Partnerschafts-Haltung, 447 – Pflicht- und Akzeptanzschulung, 448 – Sinn für ordentliche Ordnung, 447 politische Diskussionen, 27, 71, 117, 126, 146 ff., 172, 174 ff., 249, 250, 260, 261, 289, 317, 320, 352, 391, 392, 399, 426, 430, 439, 453 politische Klasse, 253, 261, 284, 387, 415, 477, 478 Politische Ökonomie, 81, 270, 272 politische Ordnung, 32, 35, 52, 80 politische Philosophie, 57, 62, 69, 135, 143, 146 politische Skandale, 258, 308, 446 politischer Prozess, 119, 133, 152, 153, 174, 259, 270, 274, 306, 308, 309, 317, 321, 413, 449, 477 politisches Engagement, 478 positives Recht, 31, 37, 53, 130, 131, 177, 199 Positiv-Summen-Spiel, 351, 461 postkonstitutioneller Vertrag, 105, 142 Postmaterialismus, 241, 243, 245 Präferenzen – allgemeine, 289 – gesellschaftliche, 164, 176, 312, 438 – individuelle, 70, 117, 118, 136, 138, 143, 145, 151, 164, 174, 349, 350, 355, 359, 364, 384, 428, 446 – kurzfristige, 42, 416 – wahre, 438 Pragmatismus, 18, 314, 317, 319, 320 praktische Vernunft, 56, 146

Praktizismus, 203, 204 Präsident, 459, 461 Präsidentialisierung, 458 Präsidentialismus, 12, 457 Presse, 50, 95, 134, 256, 265, 280, 448 Principal-Agent-Theorie, 281 Prinzipien – a priori, 131 – konstituierende, 122 – materiale, 132 – moralische, 187, 189 – regulierende, 122, 178 – wirtschaftliche, 214 private interest government, 299 Privatinitiative, 114, 127, 170, 173, 251, 328, 354, 361 Privatrecht, 54, 108, 109, 292, 451 Privatrechtsgesellschaft, 109, 129 Privatrechtsordnung, 54, 128 Privatwirtschaft, 124, 125, 285, 305 Privilegien, 53, 57, 93, 94, 139, 193, 194, 225, 263, 321, 419 Probleme des deutschen Wohlfahrtsstaates, 340 – demographische Entwicklung, 293, 342, 353, 360 – erzwungene Solidargemeinschaft, 291, 309, 345, 346, 347, 358, 361 – Korporatismus, 347, 358, 364 – Lohnkostenfixierung der sozialen Sicherung, 342 – normale Familie, 343, 355 – normales Arbeitsverhältnis, 340 ff., 355, 363 Problemlösung – individualistische, 354, 364 – kollektivistische, 361, 363, 364 Produktionsprozess, 63, 233, 238, 240, 246, 301 Professionalisierung der parlamentarischen Elite, 254, 260, 261, 415, 416 Proporz in der Besetzung wichtiger Stellen, 257, 278, 306 Proporzdemokratie, 161 Protektionismus, 200, 201, 205, 206, 266, 272, 397

Sachwortregister Protestantismus, 33, 51, 171, 172, 189, 200, 207 Public-Choice-Theorie, 117, 119 Rätesystem, 211 Rationalisierung, 99, 246, 247 Rationalismus, 94, 105, 107, 108 – kritischer, 319, 320 Rationalität, 99, 146, 246, 248 Rechnungsprüfungsamt, 370, 457 Rechte – Bürgerrechte, 71, 144, 172, 177, 309, 480 – demokratische, 51 – Eigentumsrecht, 102 ff., 109, 121 ff., 130, 137, 149, 174, 199, 224, 231, 236 – Freiheitsrechte, 95, 100, 146, 153, 163, 177, 179, 181, 191, 236, 256, 480 – gesellschaftliche, 163 – individuelle, 54, 100, 104, 132, 163 – Koalitionsfreiheit, 211 – kollektive, 124 – partizipative, 181 – politische, 54, 96, 172, 177, 179, 236 – soziale, 172, 181, 236, 237 – Streikrecht, 237 – subjektive, 140, 177 – unveräußerliche, 94, 170 – Vereinigungsfreiheit, 48, 50, 95, 100, 224 – Vertragsfreiheit, 122, 130, 204 – wirtschaftliche, 172 Rechtsbegründung, 108 Rechtsfindung, 108 Rechtsordnung, 78, 79, 91, 100, 105, 110, 128, 166, 177, 193 Rechtspflicht, 60, 127 Rechtsphilosophie, 52, 207, 270 Rechtsschutz- und Ordnungsfunktion, 53, 84, 96, 100, 104, 119, 121, 148, 154, 194, 278, 280, 286, 350, 356 Rechtsstaat, 13, 32, 56, 94, 95, 97, 104, 129, 130, 148, 176, 177, 193, 217, 248, 256, 271, 294, 401 – Begriff, 130 – formaler, 130 – materieller, 130 37*

579

Rechtsverständnis, 55, 79, 108 Reformation, 16, 33 Reformpolitik, 18, 197, 201, 203, 206, 207, 223, 226, 252, 285, 328, 364, 427 Reformstau, 364, 411, 418, 421, 422, 426, 427, 478 Regelbindung, 130, 225 Regelkonflikt, 139 Regelsteuerung. Siehe Informations-, Steuerungs- und Regelungstechniken Regierung, 43, 267, 416, 461 – Bundesregierung, 218, 223, 226, 263, 359, 417, 424 – bürgerliche, 216 – Ein-Partei-Regierung, 444, 447 – Erfolge, 48, 49, 76, 423, 424 – Kompetenzen, 21, 43, 66, 72, 75, 89, 96, 127, 131 ff., 209, 210, 226, 261, 263, 288, 388, 394, 446, 454, 458 – konservative, 226, 227 – Landesregierung, 262, 380, 387, 443 – Legitimation, 176 – Machtmissbrauch, 44, 132 – Programme, 128, 132, 161, 223, 225, 227, 258, 423, 424 – Regierungsbildung, 43, 88, 149, 159, 260, 288, 386, 405, 413, 445, 454 – Regierungskoalition, 217, 422, 446, 447 – Regierungsparteien, 150, 259, 413, 414, 418, 423, 424, 446, 457, 458 – Reichsregierung, 198, 212, 380 – sozialliberale, 227, 228 – Versagen, 48, 49, 227, 332, 367, 409, 411, 413, 414, 418, 420, 423 Regierungssystem, 25, 44 – amerikanisches, 459 – aristokratisches, 21, 25, 35, 44, 46, 47, 56, 95 – bundesstaatliches, 50 – bürgerlich-parlamentarisches, 211 – christliches, 171 – feudales, 57, 62, 64, 93, 141, 237, 240 – konstitutionelle Monarchie, 21, 35, 88, 92, 95, 96, 131, 289 – liberaldemokratisches, 12, 44, 48

580

Sachwortregister

– monarchisches, 35, 36, 44, 49, 62, 65, 68, 72, 76, 92, 95, 96, 196, 198, 210, 348 – oligarchisches, 25 – parlamentarisches, 210, 437 – präsidentielles, 457 – republikanisches, 40, 43, 49, 50, 54, 88, 92, 199, 210 – semi-präsidentielles, 458 – totalitäres, 45 – zentralistisches, 76 regulative Idee, 56, 152, 153 Reiche, 48, 68, 127, 285, 294, 308, 309 Reichsregierung. Siehe Regierung Reichstag. Siehe Parlament Reichsverfassung von 1919. Siehe Verfassung Reichswirtschaftsrat, 211, 212 Religion, 51, 69, 85, 113, 165, 170 Religionsphilosophie, 60 Rentenversicherung, 346, 347, 355, 363 repräsentativer Spieler, 120 Republikanismus, 12 ff., 176, 188 Ressortegoismus der Ministerien, 421 Revolution – bürgerliche, 66 – deutsche von 1848, 93, 199, 202 – englische, 65, 69 – französische, 35, 62, 92, 93, 162, 197 – industrielle, 63, 64, 66, 85, 231, 235, 237 – konstitutionelle, 132 – wirtschaftliche, 231 – zweite wirtschaftliche, 232 richterliche Rechtsfortbildung, 390 Risikobereitschaft, 251, 291, 362 Risikogesellschaft. Siehe Gesellschaft Romantik, 39, 62 Rundfunk- und Fernsehanstalten, 256, 257, 278, 413 sachlich adäquate Aufgabenerfüllung, 150 Sachverständigenrat, 298, 323, 324, 326, 328, 330 ff., 356, 358, 403

Schiedsrichterentscheidung, 122, 150, 153 Schleier der Unwissenheit, 144, 145, 147 schottische Moralphilosophie, 76, 98, 134 Schwarzarbeit, 342 Selbstbeschränkung, 52, 55, 146, 245 Selbstbestimmung, 24, 31, 54, 73, 84, 86, 89, 91, 131, 132, 136, 170, 174, 178, 181, 188, 190, 191 ff., 200, 206, 240, 243, 244, 294, 310, 311, 337, 447, 448 Selbsthilfe, 102, 169, 181, 185, 206, 208, 215, 227, 247, 292, 309, 328, 350, 354, 355, 360, 364 Selbsthilfegruppen, 175, 219, 241, 250, 311, 313, 354, 360, 361 Selbstlosigkeit, 90, 313, 360 Selbststeuerung – kulturelle, 16 – politische, 16, 176, 188 – soziale, 16, 299, 361 Selbstvervollkommnung, 58, 112 selektive Vorteile, 155 separate Delegationswege, 450 – Ethiksenat, 455 – Fachparlamente, 455, 456 – Gutachtergremien, 455 – parlamentarisches Kontrollorgan, 453 – Senat mit Vetorecht, 453 – Verfassungsrat für langfristige Regeln, 454 – Zweikammersystem von Hayek, 450 Sicherheit, 42, 54, 84, 104, 297 Sinnkrise, 240 Sitten, 37, 44, 50, 51, 165 sittlicher Weltenplaner, 56, 112 Sockelgleichheit, 142, 294 Solidargemeinschaft. Siehe Gemeinschaft solidarischer Sozialstaat, 17, 163, 180 Solidarität, 162, 163, 170 ff., 176 ff., 180, 181, 189 ff., 194, 209, 243, 245, 250, 290, 309, 311 ff., 321, 345, 354, 356, 360, 362, 363, 389, 437 – Arbeitersolidarität, 165 – christliche, 169

Sachwortregister – Gruppensolidarität, 165 – mechanische, 164 – organische, 164 – partikulare, 164 – statische, 320 – Stufensolidarität, 164 – universalistische, 164 – weltbürgerliche, 399 Solidaritätsverlust, 308, 345 Souverän, 41, 43, 67, 68 Sozialdemokratie, 200, 202, 203, 205, 208, 210, 214, 215, 217, 221, 225 soziale Bindungen, 312 soziale Klassen, 240, 246 soziale Probleme, 52, 127, 169, 206, 209, 238, 315, 345, 349, 354, 359 soziale Sicherung, 140, 209, 215, 216, 217, 220, 227, 247, 289, 297, 309, 335, 339, 352, 357, 364 soziale Unterschiede, 50, 96, 104, 110, 115, 147, 187, 200, 201, 246, 344, 398 soziales Engagement, 90, 192, 242, 312, 314, 338 Sozialhilfe, 218, 329, 339, 344 ff., 355, 356 Sozialisierung, 211 ff., 220 ff., 301 Sozialistengesetz, 201, 202, 206 Sozialkapital, 113, 114 Soziallehre – christliche Soziallehre, 16, 94, 171, 173, 182 – funktionalistischer Ansatz, 117 – katholische Soziallehre, 29, 62, 169, 170, 172, 207, 215, 216 – kirchliche Soziallehre, 172 – kollektivistische Soziallehre, 98 – monarchisch-konservative Soziallehre, 206 – ökonomischer Ansatz, 117 Sozialleistungen, 127, 128, 135, 139, 193, 194, 206, 207, 215, 217, 218, 220, 227, 289, 290, 309, 351, 419 – Bedeutung, 339, 352, 362 – Verringerung, 309, 354, 356, 360 Sozialmilieu, 200, 210, 219, 224, 241, 261 Sozialpartner, 154, 216, 296, 298, 300, 303, 430

581

Sozialpolitik, 127, 128, 135, 169, 181, 184, 185, 206 ff., 214 ff., 227, 293, 295, 296, 305, 309, 328, 345, 349, 351, 352, 354 SPD. Siehe Parteien spekulative Kapitalbewegungen, 397, 402 Spielregeln, 134, 136, 413 Spieltheorie, 42, 103, 105 spontane Ordnung, 106 ff., 110, 479 Staat – aktivierender und moderierender, 305, 361 – aktiv-vorausschauender, 368 – autoritärer, 209 – bürgerlicher, 46 – demokratischer, 49, 159, 171, 217, 237 – föderativer, 49, 132, 263, 379, 423, 438, 459 – gerechter, 437 – Gottesstaat, 28, 51 – irdischer, 28 – kooperativer, 317, 381 – lernfähiger, 316 – moderner, 314 – patriarchalischer, 209 – preußischer, 62 – schlanker, 193, 305, 312 – sittlicher, 61 – sozialer, 217 – starker, 437 – „unternehmerischer“, 315 staatliche Kontrolle, 151, 216, 312, 392 staatliche Leistungsfähigkeit, 129, 197, 216, 272, 277, 315, 376, 396 staatliche Ordnung, 28, 123, 166, 168, 291 staatliche Personalpolitik, 255, 366, 367, 368, 370, 374, 375, 443 – Beamte, 133, 369, 372, 375 staatliche Problemlösungskapazität, 297, 306, 309, 315, 352, 391, 396, 411, 413, 414, 420, 422 ff., 439, 481 Staatsaufgaben, 121, 154, 320 – abgestufte, 376 – Annex- oder Ergänzungsaufgaben, 377 – Gewährleistungaufgaben, 377 – Kernaufgaben, 376, 377

582

Sachwortregister

– Kosten- und Wirtschaftlichkeitskriterien, 377 – minimale, 82, 96, 123, 128, 130, 376 – nicht eindeutig bestimmbar, 317 – Rechtsetzung, 300 – Reduzierung, 100, 129, 132, 199, 225, 292, 305, 313, 328, 428, 437 – Regelbindung, 132 – Regeln des gerechten Verhaltens, 451 – regulierende, 315 – Risikovorsorge, 271, 304, 315 – Spezifitätskriterium, 377 – strategisch relevant, 377 – umfangreich und komplex, 202, 257, 291, 315 – Umstrukturierung, 227, 328 – unbeschränkte, 148, 253, 291, 413, 451 – unterschiedliche Vorstellungen, 53, 125, 140, 153, 193 – zusätzliche, 24, 87, 90, 136, 414, 419, 420 Staatsbürger, 40, 53, 178 Staatsgründung, 41, 70 Staatsinterventionismus, 73, 80, 89, 125, 149, 193, 197, 205, 211, 225 ff., 251, 420 Staatslehre, 270 – neue, 314 ff. – traditionelle, 26, 61, 76, 81, 153, 253 Staatsmacht, 108, 154, 321, 428 Staatsverschuldung, 123, 132, 218, 227, 291, 293, 327, 328, 329, 334, 414, 420, 428 Staatsverwaltung. Siehe Bürokratie Staatsziele, 225, 226, 271, 290, 292, 297, 312, 316, 335 – Beschäftigungsziel, 309, 328 – Humanisierung der Arbeit, 336 – kurzfristige, 416 – längerfristige, 134, 416, 456 – Umverteilungsziel, 84, 142, 226, 293, 328 – Umweltsicherung, 336, 436 – Wachstumsziel, 298, 309, 328, 335 Stabilität

– Gesellschaftsordnung, 112, 113, 128, 163, 191, 194, 243, 297, 318, 320, 322, 364 – Staatsordnung, 118, 128, 209, 351, 362, 418, 420, 427, 428, 445, 446, 459 Stabilitäts- und Wachstumspakt, 329 ff., 333 ständische Gesellschaft, 91, 93, 94, 171 Stimmenmaximierung, 160, 306 Stimmentausch, 258, 419 Stinnes-Legien-Abkommen, 210, 211 Strafrecht, 109, 451 Streik, 289, 290, 292, 431 Subsidiaritätsprinzip, 132, 169, 170, 173, 215, 216, 218, 219, 313, 354, 356, 360, 361, 382, 383 Subventionen, 126, 158, 181, 216, 227, 251, 291, 292, 397, 402, 406, 417, 420 Sympathie, 78, 82, 112, 128, 180 System – politisches, 119, 152, 263 – selbstregulierendes, 99, 107, 412 Systemtheorie, 242, 322, 412 Talkshow, 261, 279 Tarifautonomie, 149, 157, 289, 290, 300, 302, 431 Tarifverhandlungen, 157, 237, 289, 290, 297, 362 Tarifverträge, 211, 292, 300, 303, 342 – Flächentarifverträge, 290, 301 ff., 329 Tauschwirtschaft, 61, 83, 114, 115, 121 Taylorismus, 233 Topmanager, 308, 405 traditionelle Gemeinschaftsformen, 224, 242, 246, 309, 311 ff. Traditionen, 106, 111, 146, 166, 170, 229, 239, 242, 245, 246, 248, 250 Transaktionskosten, 112, 124, 232, 385, 396 Transparenz, 439, 440, 442 trial and error, 318 ff. Tugendpflicht, 24, 30, 35, 41, 55, 56, 74, 77, 79, 82, 113, 127, 144, 170, 186, 189 ff., 449 Tyrannei, 25, 49, 51

Sachwortregister Überlegungsgleichgewicht, 144 Umverteilungseffekte, 364 Umverteilungspolitik, 390 Umverteilungsziel. Siehe Staatsziele Umweltsicherung. Siehe Staatsziele Umweltzerstörung, 123, 141, 229, 230, 293, 336, 396, 397, 398 Unabhängigkeit der Gerichte, 130, 276, 278, 288, 413 Unabhängigkeitserklärung der Vereinigten Staaten von Amerika, 131 Ungleichheit der Menschen, 26, 39, 40, 45, 51, 99 Unsicherheitsproblem, 231, 240, 242, 247, 248, 252, 318 unsichtbare Hand des Marktes, 81, 83, 85, 121, 292 Unternehmensverbände, 296, 332, 335 Urteilsfähigkeit der Bürger, 258, 427 ff., 446 Urzustand, 101, 144 ff. Utilitarismus, 71, 83, 90, 137 ff., 143, 147 – Akt-Utilitarismus, 139 – ethischer, 138 – klassischer, 138, 140 – Regel-Utilitarismus, 139 – theoretischer, 138, 140, 143 Verantwortung, 168, 170, 173, 174, 190, 243, 249, 283, 306, 338, 360, 365, 381, 392, 401, 413, 423, 429, 446 Verantwortungsbewusstsein, 291, 349, 449 Verbändegesetz, 433 Verbändeparlament, 205 Verbändestaat, 17, 148, 154, 156, 165, 202, 291, 294, 295, 437 Verbändewettbewerb. Siehe Wettbewerb Verbandsfunktionäre, 156, 263, 266, 268, 269, 272, 308, 405, 415, 419 ff., 431, 440, 478 Verbandsmacht, 152, 154 ff., 194, 195, 265 ff., 273, 289, 291, 295, 371, 413, 419, 422, 426 ff., 437, 453

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Verbandsmitglieder, 156, 419, 432 Verbandsversagen, 316 Vereine, 48, 188, 200, 208, 241, 311, 312, 431, 449 Vereinigungsfreiheit. Siehe Rechte Vereinte Nationen, 395 – Friedenssicherung, 395 – Menschenrechte, 395 – Mitgliedsstaaten, 395 – Sicherheitsrat, 395, 400 – Umweltsicherung, 395 – Vollversammlung, 395 Verfahrensregeln, 318, 321 Verfassung, 25, 26, 53, 54, 88, 92, 120, 129 ff., 179, 193, 275, 288 – Bismarcksche Reichsverfassung, 46 – englische, 35 – französische, 198 – gemischte, 26, 32, 93, 95 – Paulskirchenverfassung, 131 – politische, 100 – Reichsverfassung von 1919, 131 – repräsentative, 93, 94 – republikanische, 52 – Vereinigte Staaten von Amerika, 35, 69, 76, 459 – Weimarer Verfassung, 204, 211 Verfassungen der Länder, 262 verfassunggebende Versammlung, 147, 177 Verfassungsgrundsätze, 96, 120, 131, 132, 146, 147, 318 Verfassungsreform, 105, 438, 456, 478 Verfassungsstaat, 52, 57, 93, 196, 199, 237 Verfassungsvertrag, 104, 105, 130, 142, 199, 253 Verhältniswahlrecht. Siehe Wahlsystem Verhandlungen, 150, 422 – zwischen Bund und Ländern, 381, 382 – zwischen Parteien, 149 – Koalitionsverhandlungen, 386, 445, 447

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Sachwortregister

– Regierungs- und Oppositionsparteien, 423, 424 – zwischen Staat und Verbänden, 155, 271, 304, 305 – zwischen Staaten, 394, 396 – zwischen Verbänden, 149, 150, 157, 214 – zwischen Wissenschaftlern, 284 Verhandlungsdemokratie, 150, 160, 289, 317, 369, 423 vernetzte und multimediafähige Computer, 442 Vernunftgrenze, 107 Vernunftidee, 53, 56, 58, 67 Vernunftrecht, 52, 53, 94 Verschwendung von Steuergeldern, 366, 370 Verteilungsbereich sozialer und ökonomischer Güter, 86, 136, 143 Verteilungsgerechtigkeit, 54, 90, 103, 113, 135, 139 ff., 180, 480 Verteilungskonflikte, 127, 291, 296, 335, 420, 421 Verteilungsprinzipien, 68, 103, 391 Vertragsfreiheit. Siehe Rechte Vertragslehre, 41, 43, 90, 94, 100, 101, 143, 147, 182, 188 Vertragsverhältnis, 55, 70, 386, 394 Verwaltungswirtschaft, 214, 252 Vetorecht, 36, 389, 392, 402, 423, 454, 459 Vetospieler, 422 Volksabstimmung, 45, 310, 317, 387, 406, 425 ff., 438 Volkssouveränität, 39, 45, 50, 96, 97, 171, 198 Volksversammlung, 26, 95 Volkswahl des leitenden Politikers, 260 volkswirtschaftliche Rahmenplanung, 221, 301 Vollbeschäftigung, 123, 140 volonté générale, 41, 42, 52, 53, 54, 430 Vormärz, 91, 93 vorparlamentarische Kommissionen, 440 Vorschriftenflut, 271, 411

Vorstellung des guten Lebens, 24, 32, 111, 144 ff., 191, 192, 250 Wachstumspolitik, 326, 328 Wachstumsziel. Siehe Staatsziele Wahlbetrug, 420 Wahlchancen, 309 Wahlgeschenke, 350, 418 Wahlkämpfe, 150, 226, 258, 260, 261, 278, 280, 306, 350, 386, 413, 417, 424 Wahlrecht, 36, 51, 120, 121, 254, 440 – allgemeines, 87, 88, 96, 121, 193, 198, 237, 253, 446 – gleiches, 96, 193, 198 – ungleiches, 71, 94, 100, 120, 167, 198, 199, 451 Wahlsystem, 88, 94 – Mehrheitswahlrecht, 438, 444 – süddeutsches Kommunalwahlrecht, 438 – Verhältniswahlrecht, 263, 444 ff., 461 Wahlversprechen, 258, 291 Weimarer Republik, 152, 200, 209, 210, 214 ff., 221, 380, 405 Weimarer Verfassung. Siehe Verfassung Welfare Mix, 360 Weltbürger, 400 Weltgesellschaft. Siehe Gesellschaft Weltmarktkonkurrenz. Siehe Wettbewerb Weltparlament, 400 Werbung – politische, 408, 427 – wirtschaftliche, 407, 408 Wertekonflikte, 106, 112, 189 Werteverlust, 167, 187, 224, 241, 242 Wertewandel, 236, 241 ff., 313, 479 Westminster-Modell, 445 Wettbewerb, 82, 115, 153, 437 – Marktwettbewerb, 69, 74, 83, 85, 91, 114 ff., 121, 124, 136, 141, 172, 292, 321, 351, 354, 358, 361

Sachwortregister – Parteienwettbewerb, 149, 159, 176, 209, 254, 275, 287, 294, 317, 350, 352, 386, 391, 425, 426, 428 – Verbändewettbewerb, 149, 151 ff., 155, 194, 266, 295 – Weltmarktkonkurrenz, 287, 295, 355 – Wettbewerb zwischen Institutionen, 386 – Wettbewerb zwischen Ländern, 382 ff., 425, 428 – Wettbewerb zwischen Medien, 278 – Wettbewerb zwischen Parteien, 413, 419 – Wettbewerb zwischen Staaten, 396 – Wettbewerb zwischen Versicherungsträgern, 357, 358 – Wettbewerb zwischen Wohlfahrtsverbänden und privaten Anbietern, 359 Wettbewerbsbeschränkungen, 91, 121, 122, 158, 205, 213, 251, 254, 291, 292, 328, 406, 414, 417, 420 Wettbewerbsfähigkeit, 287, 318, 352, 402 Wettbewerbsmodell, 150, 151, 153 ff., 161, 295 Wettbewerbsordnung, 98, 107, 184, 200, 227, 354, 385, 400, 437 Wettbewerbspolitik, 122, 154, 297, 328, 417 wettbewerbspolitische Konzeptionen, 122 – dynamischer Wettbewerbsprozess, 98, 116, 122 – funktionsfähiger Wettbewerb, 83, 114, 116, 121, 123, 124, 137, 150 – systemtheoretischer Ansatz, 115, 116 – vollständige Konkurrenz, 98, 116 – wohlfahrtsökonomischer Ansatz, 115, 116 Wettbewerbsprozess, 116, 136, 143, 158, 166 Wiedervereinigung, 218, 220, 252, 323, 326, 327, 352, 417, 478 Willkürentscheidungen, 97, 109, 110, 129, 130, 278, 322, 479 wirtschaftliche Interessen, 16, 17, 66

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Wirtschafts- und Sozialrat, 154, 303 Wirtschaftsdemokratie, 212 ff. Wirtschaftspolitik, 295, 296, 298, 328, 354, 359, 436 Wirtschaftswachstum, 79, 123, 140, 185, 193, 217, 225, 227, 230, 231, 247, 251, 290, 297, 323, 326, 331, 335, 336, 362, 414, 417, 420 Wissenschaftler, 283, 284, 316, 332, 480 wissenschaftliche Beratung, 236, 284, 332 Wissenschaftskritik, 235, 283, 284, 332 Wohlfahrt, 48, 67, 71, 81, 83, 85, 89, 105, 113, 115, 116, 123 ff., 136, 139, 140, 199, 230, 244, 247, 251, 325, 335, 395 Wohlfahrtsmaßstab, 140, 335, 336 Wohlfahrtspflege, 215, 216, 218, 219 Wohlfahrtsstaat, 208, 217, 225, 226, 237, 244, 291, 349, 378, 420 – Abbau, 237 – amerikanischer Wohlfahrtsstaat, 190, 226 – Begriff, 338 – Begründung, 32, 96, 139, 142, 143, 181, 194, 227, 247, 362, 363 – deutscher Wohlfahrtsstaat, 205, 206, 208, 217, 224, 313 – Kritik, 96, 127, 173, 216, 220, 251, 271, 291, 312, 315, 362, 364 – Umverteilungswirkung, 293 Wohlfahrtstheorie, 115, 118, 140 Wohlfahrtsverbände, 208, 215, 218, 219, 311, 313, 339, 354, 359, 360 Wohlfahrtsverlust, 321, 322, 325, 335, 336, 350, 351, 391, 424 wohlgeordnete Gesellschaft, 144, 146 WTO, 395, 400 Zentrum. Siehe Parteien Zivilgesellschaft, 316, 320 Zollverein, 198 Zünfte, 85, 201, 204 Zwei-Regimente-Lehre, 34