Opferschutz im Bereich des Menschenhandels: Eine Analyse der völker- und europarechtlichen Vorgaben zum Aufenthalt [1 ed.] 9783428547425, 9783428147427

Citation preview

Schriften zum Völkerrecht Band 214

Opferschutz im Bereich des Menschenhandels Eine Analyse der völker- und europarechtlichen Vorgaben zum Aufenthalt

Von

Christine Köhler

Duncker & Humblot · Berlin

CHRISTINE KÖHLER

Opferschutz im Bereich des Menschenhandels

Schriften zum Völkerrecht Band 214

Opferschutz im Bereich des Menschenhandels Eine Analyse der völker- und europarechtlichen Vorgaben zum Aufenthalt

Von

Christine Köhler

Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2014 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2016 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 978-3-428-14742-7 (Print) ISBN 978-3-428-54742-5 (E-Book) ISBN 978-3-428-84742-6 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

In Erinnerung an Hilde Lange

Vorwort Die vorliegende Untersuchung möchte dazu beitragen, die menschenrechtlichen Verpflichtungen von Staaten gegenüber Opfern von Menschenhandel zu konkretisieren. Die Arbeit wurde im Sommersemester 2014 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin als Dissertation angenommen. Sie wurde erstellt in den Jahren 2007 bis 2009. Die Einleitung des Prüfungsverfahrens wurde beim Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität im Sommersemester 2011 beantragt, neuere Literatur ist bis Sommer 2011 mit eingeflossen. Frau Prof. Dr. Beate Rudolf danke ich für die Betreuung der Dissertation und für die Erstellung des Erstgutachtens. Frau Prof. Dr. Heike Krieger danke ich für die Erstellung des Zweitgutachtens. Ich danke meinen Eltern für ihre vielfältige Unterstützung während meiner universitären Ausbildung. Mein besonderer Dank gilt meinem Partner, der mich in jeder Phase dieser Arbeit unterstützt und bestärkt hat. Dafür kann ich ihm nicht genug danken. Hamburg, im Oktober 2015

Christine Köhler

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Untersuchungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21 21 23

Kapitel 1 Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit als supranationales Problem

24

A. Historische Entwicklung des Kampfes gegen Menschenhandel . . . . . . . . . . . I. Sklaverei und Sklavenhandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Konzept der „legalen Sklaverei“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Niedergang der „legalen Sklaverei” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Weiterentwicklung des Sklavereibegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Frauenhandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Abkommen gegen den Mädchenhandel von 1904 und Internationales Übereinkommen zum Mädchenhandel von 1910 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Internationale Übereinkunft zum Frauen- und Kinderhandel von 1921 . . 3. Internationale Konvention zum Handel mit volljährigen Frauen von 1933 4. Kritische Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24 25 25 26 27 29

B. Definition des modernen Menschenhandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Definitionsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Definition des Palermo-Protokolls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungstendenzen im internationalen Recht vor dem PalermoProtokoll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) UN-Konvention zum Menschenhandel von 1949 . . . . . . . . . . . . . bb) CEDAW von 1979 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) UN-Kinderrechtskonvention von 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Fakultativprotokoll zur UN-Kinderrechtskonvention von 2000 . . ee) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelungsstruktur der Definition des Palermo-Protokolls . . . . . . . . . c) Diskussion und Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Präzisierung des Menschenhandelbegriffs – Kritische Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33 34 34

30 31 32 32 33

34 34 35 35 36 37 37 38 39

10

Inhaltsverzeichnis bb) Erweiterung des Menschenhandelsbegriffs – Kritische Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Abgrenzung und Verhältnis zu anderen Handlungsformen . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sklaverei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Schleusung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 42 42 43 44 45

C. Menschenhandel in die Zwangsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Formen des Menschenhandels in die Zwangsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Ursachen des Menschenhandels in die Zwangsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gründe aus der Sphäre des Herkunftslandes und der Opfer . . . . . . . . . . . a) Politische Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wirtschaftliche Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Gesellschaftliche und soziale Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Gründe aus der Sphäre des Ziellandes und der Menschenhändler . . . . . . a) Migrationspolitische Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Finanzielle Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45 46 48 48 48 49 50 51 51 52 52

D. Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung des Menschenhandels . . . . . . I. Überblick über sonstige Ansätze zur Bekämpfung des Menschenhandels . . 1. Strafrechtlicher Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Migrationsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gender-spezifischer Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kritik und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Menschenrechtlicher Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Menschenhandel als Menschenrechtsverletzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Analyserahmen: Menschenrechtsverletzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Menschenrechtsverletzungen in der Phase vor dem Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Menschenrechtsverletzungen in der Phase während des Menschenhandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Menschenrechtsverletzungen in der Phase nach dem Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Handlungsrahmen: Rechtsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Verpflichtung zum Verbot von Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . . bb) Verpflichtung zur Ermittlung, Strafverfolgung und Bestrafung von Menschenhändlern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Verpflichtung zum Schutz der Menschenhandelsopfer . . . . . . . . . dd) Verpflichtung zur Befassung mit den Ursachen des Menschenhandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53 53 53 54 54 55 55 56 57 57 58 58 59 59 60 60 61

Inhaltsverzeichnis

11

ee) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Menschenhandelsbekämpfung als Menschenrechtsverletzung . . . . . . . . . 3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62 62 63

E. Bewertung und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

Kapitel 2 Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern in völker- und europarechtlichen Rechtsakten A. Aufenthalt von Fremden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Grundlagen zum Aufenthalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundsatz des Erlaubnisvorbehalts des Aufenthalts Fremder . . . . . . . . . 2. Gründe der Aufenthaltsgewährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Legaler Aufenthalt eines Fremden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Illegaler Aufenthalt eines Fremden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Aufenthalt von Fremden nach Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Völkerrechtliches Fremdenrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Einreise von Fremden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rechtsstellung von Fremden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ausweisung von Fremden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Flüchtlingsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Flüchtlingsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Recht zur Asylgewährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Grundsatz des Refoulement-Verbots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im Europarecht . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft bei Asyl- und Einwanderungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einwanderungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Asyl- und Flüchtlingsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Antragstellerstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Flüchtlingsstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Subsidiärer Schutzstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Vorübergehender Schutzstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Vorgaben der Vereinten Nationen zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Vereinten Nationen und die menschenrechtliche Diskussion zum Aufenthalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Menschenrechtlicher Ansatz in der Menschenhandelspolitik der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66 66 67 67 67 68 68 69 69 69 70 70 71 71 71 72 72 73 73 73 74 74 75 75 75 76 76 76

12

Inhaltsverzeichnis a) UN-Menschenrechtsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) UN-Weltkonferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Erklärungen und Resolutionen der Generalversammlung . . . . . . . . . . d) Hoher Kommissar für Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Diskussion um den Aufenthalt von Menschenhandelsopfern . . . . . . a) Resolutionen der Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Hoher Kommissar für Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vorgaben des Palermo-Protokolls zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bewertung und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Vorgaben des Europarats zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern . . . I. Der Europarat und die menschenrechtliche Diskussion zum Aufenthalt . . . 1. Menschenrechtlicher Ansatz in der Menschenhandelspolitik des Europarats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Parlamentarische Versammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ministerkomitee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Diskussion um den Aufenthalt von Menschenhandelsopfern . . . . . . . . . . a) Parlamentarische Versammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ministerkomitee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vorgaben der Menschenhandelskonvention zum Aufenthalt . . . . . . . . . . . . . . 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Identifikationsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erholungs- und Bedenkzeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Identifikationsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erholungs- und Bedenkzeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Abschiebungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bewertung und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Identifikationsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76 77 79 79 80 80 81 82 82 83 83 84 84 85 85 85 86 86 87 87 88 88 89 89 90 90 90 91 91 92 92 93 95 96 96 97 98 98

Inhaltsverzeichnis b) c) d) e)

13

Erholungs- und Bedenkzeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

D. Europarechtliche Vorgaben zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern . . I. Die Europäische Union und die menschenrechtliche Diskussion zum Aufenthalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Menschenrechtlicher Ansatz in der Menschenhandelspolitik der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Primärrecht der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Europäisches Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Europäische Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Mitteilungen der Europäischen Kommission zum Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Empfehlungen der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel d) Rat der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Diskussion um den Aufenthalt von Menschenhandelsopfern . . . . . . . . . . a) Europäisches Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Europäische Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Mitteilungen und Beschlüsse der Kommission . . . . . . . . . . . . . . . bb) Empfehlungen der Sachverständigengruppe Menschenhandel . . c) Rat der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vorgaben der Menschenhandelsrichtlinie 2004/81/EG zum Aufenthalt . . . 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bedenkzeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Familienangehörige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bedenkzeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bewertung und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bedenkzeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie 2004/83/EG zum Aufenthalt . . . . . . 1. Begrenzung der Diskussion auf aufenthaltsrechtliche Rechtsfolgen . . . .

102 102 103 103 105 105 105 106 107 108 108 110 110 111 112 112 113 114 114 115 115 117 117 118 118 120 121 121 122 122 123 124 124

14

Inhaltsverzeichnis 2. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Aufenthaltsbestimmungen bei der Flüchtlingseigenschaft . . . . . . . . . . . . . a) Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Familienangehörige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aufenthaltsbestimmungen bei subsidiärem Schutzstatus . . . . . . . . . . . . . . a) Aufenthaltstitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Familienangehörige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufenthaltstitel bei Flüchtlingseigenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufenthaltstitel bei subsidiärem Schutzstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Familienangehörige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Bewertung und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufenthaltstitel bei Flüchtlingseigenschaft und subsidiärem Schutzstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Familienangehörige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Vorgaben der Verfahrensrichtlinie 2005/85/EG zum Aufenthalt während des Zu- und Aberkennungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufenthalt im erstinstanzlichen Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufenthalt im Rechtsbehelfsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufenthalt im erstinstanzlichen Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufenthalt im Rechtsbehelfsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bewertung und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

135 136 137 137 137 138 138 139 139

E. Vergleich und Bewertung der Vorgaben zum Aufenthalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Voraussetzungen der Aufenthaltsgewährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Dauer des Aufenthalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Vorzeitige Beendigung des Aufenthalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Familienangehörige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

141 141 143 143 145 147 148 149 149 150

125 125 126 127 128 128 129 129 130 130 130 131 131 131 132 132 133 134 135

Inhaltsverzeichnis

15

Kapitel 3 Abschiebungsschutz aus Menschenrechten zugunsten von Menschenhandelsopfern

151

A. Das Prinzip des Refoulement-Verbots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 I. Rechtsquellen des Refoulement-Verbots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 II. Rechtsfolge des Refoulement-Verbots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Gefahr von Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung . . 1. Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung . . . . . . . . . . . . . . . a) Körperliche Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Seelische Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sexuelle Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Diskriminierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Verwehrung von medizinischer Behandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Kein staatlicher Schutz bei Misshandlung durch Private . . . . . . . . . . g) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konkrete Gefahr der Folter oder der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Risikoprognose der Misshandlungsgefahr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Risikoprognose für erstmaligen Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . bb) Risikoprognose für erneuten Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . . . cc) Risikoprognose für private Vergeltungsmaßnahmen . . . . . . . . . . dd) Risikoprognose für Diskriminierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Risikoprognose für fehlenden staatlichen Schutz . . . . . . . . . . . . . b) Darlegungs- und Beweislast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Keine inländische Schutzalternative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sicherheit vor Misshandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zumutbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ausschlussgründe der Qualifikationsrichtlinie 2004/83/EG . . . . . . . . . . . . . IV. Zusammenfassung und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

153 154 154 156 158 160 161 164 169 170

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Gefahr des Eingriffs in das Recht auf Achtung des Privatlebens . . . . . . . . . 1. Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Eingriff in das Recht auf körperliche und seelische Integrität . . . . . . aa) Körperliche, seelische sowie sexuelle Gewalt und Diskriminierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verwehrung von medizinischer Behandlung . . . . . . . . . . . . . . . . .

187 189 189 190

170 171 171 173 175 176 177 179 182 183 183 184 185 186 186

190 191

16

Inhaltsverzeichnis b) Eingriff in das Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kein staatlicher Schutz bei Eingriffen durch Private . . . . . . . . . . . . . . d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konkrete Gefahr des Eingriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtfertigung des Eingriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grenz- und Immigrationskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Illegale Einreise und illegaler Aufenthalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zeitweilige Legalisierung des Aufenthalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verbrechensbekämpfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zusammenfassung und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

192 193 194 194 194 195 196 197 198 199

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Kriterien zur Bestimmung einer sozialen Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ansatz der unveräußerlichen Merkmale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ansatz der sozialen Wahrnehmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Alternativer Ansatz des UNHCR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kumulativer Ansatz in der Qualifikationsrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . e) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Weibliche Opfer von Menschenhandel als soziale Gruppe . . . . . . . . . . . . a) Frauen als soziale Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Spezielle Gruppen von Frauen als soziale Gruppen . . . . . . . . . . . . . . . c) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Kindliche Opfer von Menschenhandel als soziale Gruppe . . . . . . . . . . . . a) Kinder als soziale Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Spezielle Gruppen von Kindern als soziale Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . c) Familie als soziale Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Männliche Opfer von Menschenhandel als soziale Gruppe . . . . . . . . . . . . 5. Ehemalige Menschenhandelsopfer als soziale Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Bewertung und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Begründete Furcht vor Verfolgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verfolgung von Menschenhandelsopfern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Körperliche, seelische und sexuelle Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Diskriminierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verwehrung von medizinischer Behandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kein staatlicher Schutz bei Verfolgung durch Private . . . . . . . . . . . . . e) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Begründete Furcht vor Verfolgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Risikoprognose der Verfolgungsgefahr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

201 203 203 205 205 205 206 206 208 208 209 209 210 211 211 211 211 212 212 213 214 214 217 218 220 221 221 222 222

Inhaltsverzeichnis

17

b) Darlegungs- und Beweislast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Furcht vor Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe 1. Subjektive Verknüpfung aus der Verfolgerperspektive . . . . . . . . . . . . . . . 2. Objektive Verknüpfung aus der Verfolgtenperspektive . . . . . . . . . . . . . . . 3. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Keine inländische Schutzalternative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sicherheit vor Verfolgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zumutbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Ausschlussgründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Zusammenfassung und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225 226 226 227 228 228 229 230 230 231 232 232

E. Vergleich und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Körperliche, seelische und sexuelle Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Diskriminierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verwehrung von medizinischer Behandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aufgabe sozialer Beziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Schädigung durch private Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Wahrscheinlichkeit der Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Risikoprognose . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Beweislast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Beschränkungen des Abschiebungsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

234 234 235 235 236 237 237 237 238 238 239 240

Schlussbetrachtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Abkürzungsverzeichnis a. A. Abs. AJIL allg. anor Art. AufenthG Ausg. austr. BGBl. II BIA BKA brit. CAT CEDAW CETS CRC CRDD d. h. DIMR EC EG EGMR EGV EKMR EMRK ETS EU EU-GRCharta EuGRZ Europ. JML FCA FCJ

andere Ansicht Absatz American Journal of International Law allgemein another Artikel Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet – Aufenthaltsgesetz Ausgabe australisch Bundesgesetzblatt Teil II Board of Immigration Appeals Bundeskriminalamt britisch Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women Council of Europe Treaty Series Convention on the Rights of the Child Convention Refugee Determination Division das heißt Deutsches Institut für Menschenrechte European Community Europäische Gemeinschaft Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Europäische Kommission für Menschenrechte Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten European Treaty Series Europäische Union Charta der Grundrechte der Europäischen Union Europäische Grundrechte-Zeitschrift European Journal of Migration and Law Federal Court of Australia Federal Court of Justice

Abkürzungsverzeichnis Fletcher FWA FMR Fn. George Washington ILR GFK ggf. GILJ GK Harv. HRJ HCA HoL HRQ IAT IJRL ILM ILO ILSA Inter-Am. Ct. H. R. IOM IPBPR IPWSKR kanad. LNTS Mich. JGL Michigan JIL MIEA MIMA m.w. A. m.w. N. neuseeländ. No. Nr. ÖJZ OSZE Res. RGBl. RL RL 2004/81/EG

19

The Fletcher Forum of World Affaires Forced Migration Review Fußnote George Washington International Law Review Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention) gegebenenfalls Georgetown Immigration Law Journal Große Kammer Harvard Human Rights Journal High Court of Australia House of Lords Human Rights Quarterly Immigration Appeal Tribunal International Journal of Refugee Law International Legal Materials International Labour Organisation ILSA Journal of International Law and Comparative Law Inter-American Court of Human Rights International Organization for Migration Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte kanadisch League of Nations Treaty Series Michigan Journal of Gender and Law Michigan Journal of International Law Minister of State for Immigration and Ethnic Affairs Minister of State for Immigration and Multicultural Affairs mit weiteren Ausführungen mit weiteren Nachweisen neuseeländisch Number Nummer Österreichische Juristen-Zeitung Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Resolution Reichsgesetzblatt (Teil I und II) Richtlinie Richtlinie des Rates vom 29. April 2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Ein-

20

RL 2004/83/EG

RL 2005/85/EG

RPD RRT RSAA Rspr. s. SCC Slg. sog. SSHD Ua UN UNGA UN-GIFT UNHCHR UNHCR UNICEF UNODC UNTS Urt. US-amerik. vgl. WSKR ZaöRV ZAR z. B. Ziff. ZÖR

Abkürzungsverzeichnis wanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren Richtlinie des Rates vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes Richtlinie des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft Refugee Protection Division Refugee Review Tribunal Refugee Status Appeals Authority Rechtsprechung siehe Supreme Court of Canada Amtliche Sammlung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof und des Gerichts erster Instanz sogenannt Secretary of State for the Home Department Unterabsatz United Nations United Nations General Assembly United Nations Global Initiative to Fight Human Trafficking Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights Office of the United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Children’s Fund United Nations Office on Drugs and Crime United Nations Treaty Series Urteil US-amerikanisch(e/er/es/en) vergleiche wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik zum Beispiel Ziffer Zeitschrift für öffentliches Recht

Einleitung Die Opfer von Menschenhandel (engl. human trafficking) sind im vergangenen Jahrzehnt stärker in das Bewusstsein der internationalen und europäischen Öffentlichkeit gelangt. Unter den Stichworten „Opferschutz“ und „Opferhilfe“ werden mittlerweile zu ihren Gunsten diverse Forderungen diskutiert. Zur Unterstützung der Opfer wird z. B. angeregt, dass Staaten den Personen, die auf ihrem Staatsgebiet Opfer von Menschenhandel geworden sind, medizinische und psychologische Betreuung, angemessene Unterkunft und kostenlose Rechtsberatung gewähren sollen. Viele Opfer halten sich aber illegal im Zielland auf. Wenn sie sich den nationalen Behörden zu erkennen geben, droht ihnen die Rückführung in ihr Herkunftsland oder einen Drittstaat. Für diese Opfer ist der gesicherte Aufenthalt im Zielland die Grundvoraussetzung, damit sie die sozialen und medizinischen Unterstützungsangebote nutzen können. Deshalb stellt die Legalisierung ihres aufenthaltsrechtlichen Status für sie das dringendste Bedürfnis dar. Das Problem des Aufenthalts von Menschenhandelsopfern wird zwar auch auf internationaler politischer Ebene diskutiert. Aber oft wird bei diesen Diskussionen die rechtliche Qualität der aufenthaltsrechtlichen Forderungen nicht deutlich. Es fehlt an einer klaren Differenzierung zwischen politischen und verbindlichen rechtlichen Vorgaben. Diese Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, ob völker- und europarechtliche Regelungen die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft verpflichten, drittstaatsangehörigen Menschenhandelsopfern Aufenthalt zu gewähren. Vertiefend wird diskutiert, ob diese Vorgaben die Mitgliedstaaten lediglich objektiv verpflichten oder ob den Opfern auch ein subjektives Recht auf Aufenthalt gewährt werden muss. Ein Aufenthaltsrecht ist für die Opfer von Menschenhandel die vorzugswürdige Aufenthaltsoption, da sie als Rechtsträger behandelt werden und ihren Anspruch auf Aufenthalt im Zielland gerichtlich durchsetzen können.

I. Untersuchungsgegenstand Im Rahmen dieser Arbeit werden die Aufenthaltsoptionen der Menschenhandelsopfer geprüft, die sich am Ende der Menschenhandelskette als Drittstaatsangehörige in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft befinden. Der Fokus der Arbeit liegt auf Opfern des Menschenhandels, die in die Zwangsarbeit einschließlich der Prostitutionsausbeutung geschickt werden. Menschenhandel umfasst neben dem Handel in die Zwangsarbeit noch diverse andere Ausbeutungsformen. Als Beispiele können Organhandel1 und Heiratshan1

s. zum Organhandel Pearson, Coercion in the kidney trade?; Dreixler, S. 75 ff.

22

Einleitung

del2 genannt werden. Aus mehreren Gründen wird der Untersuchungsgegenstand aber auf Menschenhandel in die Zwangsarbeit begrenzt. Zunächst ist dieser Bereich praktisch sehr relevant. Auch wenn die zahlenmäßige Erfassung des Menschenhandels noch am Anfang steht, kann davon ausgegangen werden, dass der Handel in die Zwangsarbeit die quantitativ bedeutendste Menschenhandelsform in Europa ist.3 Auch existiert bereits ein solider Grundstock an Fachliteratur zu den grundlegenden Fragen des Menschenhandels in die Zwangsarbeit, auf dessen Ergebnisse im Rahmen dieser Arbeit zurückgegriffen werden kann. Außerdem ist der Menschenhandel in die Zwangsarbeit durch seine diversen Unterformen (z. B. Handel in Prostitution oder in die Hausarbeit) bereits für sich ein umfangreicher Untersuchungsgegenstand. Für die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben werden alle völker- und europarechtlichen Rechtsakte berücksichtigt, deren persönlicher Anwendungsbereich speziell Menschenhandelsopfer umfasst. Aus dem Völkerrecht werden das UN-Protokoll zum Menschenhandel4 von 2000 und die Europaratskonvention zum Menschenhandel5 von 2005 als spezielle völkerrechtliche Verträge zum Menschenhandel ausgewertet. Im Recht der Europäischen Gemeinschaft behandelt die Menschenhandelsrichtlinie 2004/81/EG6 die aufenthaltsrechtliche Situation von Menschenhandelsopfern. Ergänzend zu den speziellen Rechtsakten zum Menschenhandel werden aus dem europäischen Sekundärrecht die Qualifikationsrichtlinie 2004/ 83/EG7 und die Verfahrensrichtlinie 2005/05/EG8 herangezogen, die als Teil des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems möglicherweise auch auf Menschenhandelsopfer Anwendung finden.

2

s. zum Heiratshandel Rolf, S. 25 ff.; Kartusch/Knaus/Reiter, S. 30 ff. s. Europol, Trafficking in Human Beings in the EU, S. 2. 4 UN-Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, in Ergänzung des UN-Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, ILM Bd. 40, S. 335, BGBl. II 2005, S. 954, in Kraft getreten am 25.12.2003. 5 Konvention über Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 16.5. 2005, CETS Nr. 197, in Kraft getreten am 1.2.2008, keine Ratifizierung durch die BRD (Stand: 4.9.2011). 6 Richtlinie des Rates vom 29.4.2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren, ABl.EG 2004 Nr. L 261/19. 7 Richtlinie des Rates vom 29.4.2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, ABl.EG 2004 Nr. L 304/12. 8 Richtlinie des Rates vom 1.12.2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft, ABl.EG 2005 Nr. L 326/13. 3

Einleitung

23

Neben europäischem Sekundärrecht und völkerrechtlichen Verträgen zum Menschenhandel werden auch die praktisch bedeutsamsten menschenrechtlichen Refoulement-Verbote geprüft. Im Mittelpunkt steht die Frage, unter welchen Umständen Menschenhandelsopfer die Voraussetzungen des menschenrechtlichen Abschiebungsschutzes erfüllen können. Es bietet sich insbesondere an, den flüchtlingsrechtlichen Abschiebungsschutz des Art. 33 GFK und den Abschiebungsschutz aus dem Verbot der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung gem. Art. 3 EMRK zu untersuchen, da deren Voraussetzungen in teilweise modifizierter Form auch dem europäischen Sekundärrecht zum Gemeinsamen Europäischen Asylsystem zugrunde liegen. Ergänzend wird der Abschiebungsschutz des Art. 8 EMRK behandelt, da mit dem Schutz des Privatlebens weitere wichtige Aspekte der besonderen Situation von Menschenhandelsopfern berücksichtigt werden können.

II. Gang der Untersuchung In einem ersten Kapitel wird nach einem kurzen historischen Abriss der Begriff des Menschenhandels definiert. Dann werden die Formen des Menschenhandels in die Zwangsarbeit und seine Ursachen erörtert. Das Kapitel schließt mit der Darstellung des sogenannten menschenrechtlichen Ansatzes zur Bekämpfung des Menschenhandels, der als Prüfungsmaßstab bei der späteren Auswertung der Aufenthaltsbestimmungen herangezogen werden soll. In einem zweiten Kapitel werden die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben der ausgewählten völkerrechtlichen Verträge und des EU-Sekundärrechts zum Menschenhandel ausgewertet. Der Fokus liegt auf der Frage, ob die Staaten zur Gewährung subjektiver Aufenthaltsrechte für Menschenhandelsopfer verpflichtet werden. In einem dritten Kapitel werden das flüchtlingsrechtliche Refoulement-Verbot des Art. 33 GFK und der Abschiebungsschutz der Art. 3 und 8 EMRK geprüft. Das Ziel ist, die Voraussetzungen herauszuarbeiten, unter denen die Mitgliedstaaten Menschenhandelsopfern Aufenthalt gewähren müssen. Da die Schutzregime des Art. 33 GFK und des Art. 3 EMRK ins europäische Sekundärrecht übernommen worden sind, werden auch eventuelle Abweichungen von den völkerrechtlichen Vorgaben im Europarecht dargestellt. Die Arbeit endet mit den Schlussbetrachtungen, in denen ein Fazit zur aufenthaltsrechtlichen Rechtstellung von Menschenhandelsopfern in Europa gezogen werden soll.

Kapitel 1

Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit als supranationales Problem Das Schlagwort des Menschenhandels hallt momentan durch die Foren der internationalen Politik und Lobbyarbeit und ist ein beliebter Gegenstand wissenschaftlicher Forschung. Doch trotz aller politischer und akademischer Aufmerksamkeit bleibt Menschenhandel ein schwer zu greifendes Geschehen. Lange Zeit hat große Uneinigkeit geherrscht, welche Geschehnisse und Zustände unter den Begriff fallen sollten. Nach heute herrschendem Verständnis umfasst Menschenhandel eine Bandbreite von Formen und Handlungen. Aber auch wenn ein gewisser internationaler Konsens erreicht wurde, bestehen im Detail immer noch erhebliche Unsicherheiten hinsichtlich der konstituierenden Merkmale von Menschenhandel. Die Arbeit behandelt die Vorgaben zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern. Als Vorfrage soll in diesem Kapitel zunächst geklärt werden, wann jemand als Menschenhandelsopfer anzusehen ist. Neben einer historischen Einordnung und der eigentlichen Begriffsbestimmung bedarf es auch Erläuterungen zu den Ursachen des Menschenhandels in die Zwangsarbeit. Nur so können die persönlichen Situationen vieler Menschenhandelsopfer sowie die politischen, sozialen und wirtschaftlichen Strukturen verstanden werden, in denen das Delikt typischerweise auftritt. Dieses Verständnis ist notwendig, um im weiteren Verlauf der Arbeit bei der Behandlung der aufenthaltsrechtlichen Vorgaben die besondere Situation von Menschenhandelsopfern berücksichtigen zu können. Zum Abschluss des Kapitels wird der sogenannte menschenrechtliche Ansatz bei der Bekämpfung des Menschenhandels dargestellt, da dieser im weiteren Verlauf der Arbeit als Prüfungsmaßstab für die aufenthaltsrechtlichen Regelungen zugunsten von Menschenhandelsopfern dienen soll.

A. Historische Entwicklung des Kampfes gegen Menschenhandel Der ausbeuterische Handel mit Menschen und seine Bekämpfung hat eine lange Geschichte. Menschenhandel im Sinne dieser Arbeit ist zwar ein relativ neues Konzept, das sich in den vergangenen 100 Jahren herausgebildet hat. Aber schon davor gab es Handelsformen mit Menschen, welche das heutige Verständnis von Menschenhandel beeinflusst haben.

A. Historische Entwicklung

25

I. Sklaverei und Sklavenhandel Die Sklaverei und der Sklavenhandel werden als der Ursprung des modernen Menschenhandels angesehen.1 Die Geschichte der Sklaverei geht zurück bis in die frühen Jahre menschlicher Zivilisation.2 Vermutlich war der Krieg Ursprung der Sklaverei.3 Kriegsgefangene wurden als Beute zurück in die Heimat mitgenommen4 und ihnen wurde der Befehl zur Arbeit gegeben. In einer nächsten Stufe wurden diese Menschen auch verkauft. Seit jeher ging Sklaverei in weiten Teilen einher mit Sklavenhandel, welcher das Element der örtlichen Verbringung an einen anderen Ort aufweist, das heute auch beim Menschenhandel beobachtet werden kann. Der Handel mit Sklaven entsprang der Notwendigkeit, einem Bedarf an Arbeitskräften durch ihren Transfer an den Ort der Nachfrage gerecht zu werden. Doch die Funktion des Sklavenhandels ging seit jeher über diese wirtschaftlichen Überlegungen von Angebot und Nachfrage hinaus und berührt vielmehr den Kern der Sklaverei. Die Entwurzelung von Menschen aus ihrer sozialen und kulturellen Heimat war regelmäßig Mittel und sogar Voraussetzung für die Versklavung von Menschen.5 Gerade durch die Verbringung an einen fremden Ort versetzt man Menschen in eine Situation der Schwäche, in der sie Opfer von Ausbeutung werden können. Die Rechtsgeschichte der Sklaverei in Europa und Nordamerika lässt sich in drei große Abschnitte unterteilen: Die Periode der „legalen Sklaverei“, der Niedergang des „legalen“ Sklavereibegriffs und die Rechtsentwicklung seit dem Sklavereiverbot. 1. Konzept der „legalen Sklaverei“ Die römische Rechtssystematik trug dazu bei, die rechtliche und kulturelle Anerkennung der Sklaverei über viele Jahrhunderte zu sichern. Im römischen Recht wurden nicht alle natürlichen Personen kraft ihrer menschlichen Würde als rechtsfähig angesehen, vielmehr wurde bestimmten Personengruppen, z. B. Sklaven, die Rechtsfähigkeit abgesprochen. Dies ermöglichte eine dogmatische Rechtfertigung der Sklaverei, indem ihre Rechtmäßigkeit mit der Rechtsunfähigkeit der Sklaven begründet wurde6. Sklaven wurden folglich als Rechtsobjekte

1

s. Obokata, S. 10. Vgl. Bales, S. 35, der seine Chronologie der Sklaverei mit den mesopotamischen Stadtgründungen im Jahr 6800 v. Chr. beginnt und Wesel, S. 78, Rn. 62, der festhält, dass Sklaverei bereits im sumerischen Recht im Codex Urnammu (um 2100 v. Chr.) behandelt wurde. 3 Wesel, S. 77, Rn. 62. 4 Waldstein, S. 14 f. 5 Zöckler, S. 86. 6 Eisenhardt, S. 25, Rn. 27. 2

26

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

dem Sachenrecht zugerechnet7 und konnten im Eigentum einer anderen Person stehen. Der Legalitätsanspruch der Sklaverei im römischen Recht prägte die nachfolgenden Praktiken in Europa und Nordamerika.8 Den Germanenreichen fehlte es in ihren Rechtssystemen zwar an dieser komplexen Rechtsdogmatik, römische Rechtsvorstellungen beeinflussten aber das Sklavenrecht in den Germanenreichen und bis ins Mittelalter. Im Frankenreich waren Sklaven ebenfalls der unbeschränkten Sachherrschaft ihres Eigentümers unterworfen und römische Rechtsvorschriften zur Sklaverei wurden umfassend übernommen.9 Seit dem 8. Jahrhundert wurden vermehrt Menschen slawischer Abstammung in die Sklaverei nach Ägypten und in den Nahen Osten verkauft. Sie verblieben zum Teil auch in den europäischen Transitländern. Nach ihrer ethnischen Herkunft als Slawen nannte man sie „Sklaven“.10 Neue Dimensionen gewann die Bedeutung der Sklaverei in Europa und später auch in Nordamerika durch die Aufnahme des Handels mit afrikanischen Sklaven im 15. Jahrhundert.11 Dogmatisch war die Verdinglichung von Menschen über Jahrhunderte möglich, da sie als rechtliches Konstrukt in Rechtsystemen fußte, die nicht allen Menschen eine eigenständige unantastbare Rechtspersönlichkeit anerkannten. Die Ausbeutung bestimmter Menschen wurde somit mithilfe eines Rechts gerechtfertigt, das weder die Gleichheit aller Menschen noch Menschenrechte kannte. 2. Niedergang der „legalen Sklaverei“ Die Periode der Aufklärung mit der Forderung nach Freiheit und Gleichheit aller Menschen revolutionierte das Rechtsverständnis der „legalen Sklaverei“. Durch die Aufklärung setzte sich die Erkenntnis durch, dass allen Menschen die gleichen Menschen- und Bürgerrechte zustehen. Die „klassische Eigentumssklaverei“ 12, welche die Rechtspersönlichkeit von Sklaven bestreitet, ließ sich unter der Prämisse von Gleichheit und Freiheit für alle Menschen dogmatisch nicht mehr halten. Im 18. Jahrhundert bildeten sich private Vereinigungen, die ein Verbot der Sklaverei und des Sklavenhandels forderten. In Europa war die erste Vereinigung die im Jahr 1787 gegründete Gesellschaft zur Abschaffung des Sklavenhandels („Society for the Abolition of the Slave Trade“) in London.13 Schon vorher hatte Gründungsmitglied Granville Sharp einen ersten großen Erfolg gegen die Sklaverei verbuchen können. Bereits im Jahr 1772 war in England das

7

Wesel, S. 210, Rn. 144. Obokata, S. 10 m.w. N. 9 Wesel, S. 293, Rn. 197. 10 Wesel, S. 315, Rn. 214. 11 s. Obokata, S. 11. 12 Zöckler, S. 93. 13 Ermacora, S. 235. 8

A. Historische Entwicklung

27

Urteil Somerset vs. Stewart ergangen, indem zwar kein direktes Verbot der Sklaverei ausgesprochen worden war, aber deutliche Zweifel an der moralischen Legitimität und der Legalität von Sklaverei nach englischem Recht gezeigt wurden.14 Im 19. Jahrhundert wurde die Thematik von der Politik aufgegriffen. Der internationale Kampf gegen die Sklaverei war zunächst ein Kampf gegen den Sklavenhandel.15 Die Weltmacht Großbritannien spielte bei der Durchsetzung eines umfassenden internationalen Verbots des Sklavenhandels eine Vorreiterrolle.16 Die englische Antisklavereibewegung erzwang im Jahr 1807 ein Gesetz zur Abschaffung des Sklavenhandels im britischen Empire und im Jahr 1833 die vollständige Aufhebung der Sklaverei in allen Territorien des britischen Empire durch den Abolition of Slavery Act. Als Folge dieser innenpolitischen Entwicklungen bemühte sich Großbritannien, auch die anderen Staaten von einem Verzicht auf die billigen Arbeitskräfte zu überzeugen.17 Das Übereinkommen betreffend die Sklaverei18 des Völkerbundes von 1926 markierte einen vorläufigen Schlusspunkt der abolitionistischen Entwicklungen des 19. Jahrhunderts und das Ende der „legalen Sklaverei“ im internationalen Recht. Das Übereinkommen enthielt erstmals internationale Begriffsbestimmungen von Sklaverei und Sklavenhandel.19 3. Weiterentwicklung des Sklavereibegriffs Im Sklavereiabkommen von 1926 wird Sklaverei beschrieben als der Zustand oder die Stellung einer Person, an der mit dem Eigentumsrecht verbundene Befugnisse ausgeübt werden.20 Das Abkommen folgt damit weiter dem klassischen eigentumsrechtlichen Sklavereibegriff, auch wenn erwähnt wird, dass Zwangsarbeit und Arbeitspflicht der Sklaverei ähnliche Verhältnisse herbeiführen können.21 In der folgenden Zeit verfestigt sich aber die Erkenntnis, dass nicht nur die „rechtliche Verdinglichung“, sondern auch die „tatsächliche Verdinglichung“ einer Person an der Sklaverei verurteilenswert ist. Die Reduzierung des Sklave-

14 s. Zitat der Urteilsgründe bei Wise, S. 179: „The state of slavery is of such a nature, that it is incapable of being introduced on any reasons, moral or political, but only by positive law [. . .]. Whatever inconveniences, therefore, may follow from a decision, I cannot say this case is allowed or approved by the law of England; and therefore the black must be discharged“. 15 Ermacora, S. 235. 16 Gestrich, S. 238 ff.; Ermacora, S. 235. 17 Ermacora, S. 235. 18 Übereinkommen betreffend die Sklaverei vom 25.9.1926, LNTS Bd. 60, S. 253, RGBl. 1929 II, S. 64, in Kraft getreten am 9.3.1927; im Folgenden zitiert als Sklavereiabkommen. 19 Tretter, S. 533. 20 Art. 1 Nr. 1 Sklavereiabkommen. 21 Art. 5 Sklavereiabkommen.

28

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

reibegriffs auf ein eigentumsrechtliches Verhältnis zwischen Sklave und Sklavenhalter verhindert, dass alle Formen der Sklaverei erfasst werden können. Es wurde daher begonnen, auch tatsächliche Formen der Sklaverei in den normativen Sklavereibegriff zu integrieren. Die Anerkennung sklavereiähnlicher Praktiken durch das Zusatzübereinkommen über die Abschaffung der Sklaverei, des Sklavenhandels und sklavereiähnlicher Einrichtungen und Praktiken vom 7.9.195622 war deshalb ein wichtiger Schritt bei der Weiterentwicklung des Sklavereibegriffs. Das Zusatzübereinkommen verpflichtet die Vertragsstaaten in Art. 1 zur Abschaffung folgender sklavereiähnlicher Einrichtungen und Praktiken: – Schuldknechtschaft23, – Leibeigenschaft24, – Unfreie Verheiratung von Frauen25, – Ausnutzung von Kindern und ihrer Arbeitskraft26. Der Kampf gegen die Sklaverei in ihren modernen Formen zieht sich kontinuierlich weiter durch das internationale Vertragswerk im 20. Jahrhundert.27 Das 22 Zusatzübereinkommen über die Abschaffung der Sklaverei, des Sklavenhandels und sklavereiähnlicher Einrichtungen und Praktiken vom 7.9.1956, UNTS. Bd. 266, S. 3, BGBl. 1958 II, S. 205, in Kraft getreten am 30.4.1957; im Folgenden zitiert als Zusatzübereinkommen von 1956. 23 „Schuldknechtschaft, d. h. eine Rechtsstellung oder eine Lage, die dadurch entsteht, dass ein Schuldner als Sicherheit für eine Schuld seine persönlichen Dienstleistungen oder diejenigen einer Kontrolle unterstehenden Person verpfändet, wenn der in angemessener Weise festgesetzte Wert dieser Dienstleistungen nicht zur Tilgung der Schuld dient oder wenn diese Dienstleistungen nicht sowohl nach ihrer Dauer wie auch nach ihrer Art begrenzt und bestimmt sind“, Art. 1 a) Zusatzübereinkommen von 1956. 24 „Leibeigenschaft, d. h. die Lage oder Rechtstellung eines Pächters, der durch Gesetz, Gewohnheitsrecht oder Vereinbarung verpflichtet ist, auf einem einer anderen Person gehörenden Grundstück zu leben und zu arbeiten und dieser Person bestimmte entgeltliche oder unentgeltliche Dienste zu leisten, ohne seine Stellung selbstständig ändern zu können“, Art. 1 b) Zusatzübereinkommen von 1956. 25 „Einrichtungen oder Praktiken, durch die (i) eine Frau, ohne ein Weigerungsrecht zu besitzen, gegen eine an ihre Eltern, ihren Vormund, ihre Familie oder eine andere Person oder Gruppe gegebene Geld- oder Naturalleistung zur Ehe versprochen oder verheiratet wird, (ii) der Ehemann einer Frau, seine Familie oder seine Sippe berechtigt ist, sie gegen Entgelt oder in anderer Weise an eine andere Person abzutreten, (iii) eine Frau beim Tode ihres Ehemannes zwangsläufig an eine andere Person vererbt wird“, Art. 1 c) Zusatzübereinkommen von 1956. 26 „Einrichtungen oder Praktiken, durch die ein Kind oder ein Jugendlicher unter 18 Jahren von seinen natürlichen Eltern oder einem Elternteil oder seinem Vormund entgeltlich oder unentgeltlich einer anderen Person übergeben wird, in der Absicht, das Kind oder den Jugendlichen oder seine Arbeitskraft auszunutzen“, Art. 1 d) Zusatzübereinkommen von 1956. 27 s. z. B. Art. 6 (Recht auf freie Wahl der Arbeit) und Art. 7 a) (Recht auf Arbeitsentgelt) des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 16.12.1966, UNTS Bd. 993, S. 3, BGBl. 1973 II, S. 1570, in Kraft getreten am 3.1.1976, im Folgenden zitiert als IPWSKR.

A. Historische Entwicklung

29

normativ umfassende Sklavereiverbot hat zwar bewirkt, dass die Sklaverei in allen Staaten der Welt de iure abgeschafft ist.28 In der Praxis wurde das Verbot jedoch in vielen Staaten noch nicht effektiv umgesetzt.29 Formen der „tatsächlichen Verdinglichung“ von Menschen bleiben auch nach dem umfassenden Verbot der Sklaverei gegenwärtig. In vielen Ländern werden sklavereiähnliche Praktiken mit wirtschaftlichen Bedürfnissen und sozialen Gewohnheiten gerechtfertigt.30 Das Sklavereiverbot als „Prototyp einer allgemein anerkannten Fundamentalnorm mit Verfassungscharakter“ 31 stellt somit einen unbestreitbaren internationalen Erfolg dar, war jedoch mitnichten der Schlusspunkt bei der Bekämpfung der Sklaverei.

II. Frauenhandel Der Handel mit Frauen und Mädchen in die Prostitution stellt einen Teilbereich des Sklavenhandels da, der sich seit Jahrtausenden in Berichten nachweisen lässt.32 In den vorliegenden Betrachtungen zum sogenannten „Mädchenhandel“ oder „Frauenhandel“ wird der Fokus aber auf die internationale Rechtsentwicklung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts gelegt.33 Diese Phase war besonders prägend für den Menschenhandel bis in die heutige Zeit, sowohl für seine soziale Wahrnehmung als auch für seine rechtliche Behandlung. Im 19. Jahrhundert bildeten sich bürgerliche Vereinigungen zur Bekämpfung der (Zwangs-)Prostitution und des Frauenhandels. Im Jahr 1875 gründete sich die „Internationale Abolitionistische Föderation“, welche gegen die Prostitution und damit auch gegen den Frauenhandel kämpfte; im Jahr 1898 gründete sich das „Deutsche Nationalkomitee zur Bekämpfung des internationalen Mädchenhandels“ als ein Dachverband von Einzelpersonen und Vereinen.34 Der Einfluss und die engagierte Öffentlichkeitsarbeit dieser Vereinigungen führten Anfang des 20. Jahrhunderts zu einer Welle internationaler Aktivitäten bei der Bekämpfung des Frauenhandels in die Prostitution. Da in Politik und Wissenschaft die Vorstellung dominierte, dass die Drahtzieher des Handels mit Mädchen und Frauen transnational operierende Gruppierungen seien,35 erschien es notwendig, die Bekämpfung des Frauenhandels nicht nur auf nationaler, sondern auch auf internationaler Ebene zu verfol-

28

Zöckler, S. 89. s. Zöckler, S. 89 f. 30 Tretter, S. 529. 31 Zöckler, S. 89. 32 s. Rolf, S. 44 ff., zum Frauenhandel von der Antike bis in die Nachkriegsjahre des Zweiten Weltkrieges. 33 In den folgenden Ausführungen wird der Begriff Frauenhandel verwendet. 34 Rolf, S. 54. 35 s. Leue, S. 5. 29

30

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

gen.36 In der Folge kam es zu einer Reihe internationaler Abkommen in diesem Bereich. 1. Abkommen gegen den Mädchenhandel von 1904 und Internationales Übereinkommen zum Mädchenhandel von 1910 Das Abkommen gegen den Mädchenhandel von 190437 und das Internationale Übereinkommen zur Bekämpfung des Mädchenhandels von 191038 waren die ersten internationalen Abkommen gegen den Frauenhandel. Sie bedeuteten einen Meilenstein bei den internationalen Bemühungen gegen die Sklaverei, da sich die Staaten im Übereinkommen aus dem Jahr 1904 zu administrativen Maßnahmen und im Übereinkommen aus dem Jahr 1910 zum Erlassen strafrechtlicher Bestimmungen verpflichten.39 Der personale Anwendungsbereich beider Abkommen war auf weiße Frauen und Mädchen beschränkt.40 Nach dem damaligen Verständnis umfasste der Begriff „Mädchenhandel“ definitorisch nur weiße Frauen und Mädchen.41 Dies wird besonders deutlich in der französischsprachigen Originalversion der beiden Abkommen, in der für „Mädchenhandel“ der Begriff „Traite des Blanches“ verwendet wurde.42 Das Abkommen gegen den Mädchenhandel vom 18. Mai 1904 regelt Verwaltungsmaßnahmen und präventive Polizeimaßnahmen zum Schutz gegen den Mädchenhandel.43 Auch Opferschutzmaßnahmen sind vorgesehen. Nachdem die Identität von ausländischen Opfern geklärt werden konnte, sollten die nationalen Behörden mittellosen Frauen Unterstützung durch private Gruppierungen vermitteln und ihnen die Rückkehr in ihr Herkunftsland erleichtern.44 Interessant ist, dass explizit die Frauen und Mädchen in ihr Herkunftsland zurückgeschickt

36

Rolf, S. 107. Abkommen zwischen dem Deutschen Reich und anderen Staaten über Verwaltungsmaßregeln zur Gewährung wirksamen Schutzes gegen den Mädchenhandel vom 18.5.1904, RGBl. 1905 Nr. 33, S. 695, im Folgenden zitiert als Abkommen gegen den Mädchenhandel von 1904. 38 Internationales Übereinkommen zur Bekämpfung des Mädchenhandels vom 4.5. 1910, RGBl. 1913 Nr. 8, S. 31, im Folgenden zitiert als Übereinkommen zur Bekämpfung des Mädchenhandels von 1910. 39 Tretter, S. 557. 40 Tretter, S. 557. 41 s. Schmitz, S. 5. 42 Abkommen gegen den Mädchenhandel von 1904, RGBl. 1905 Nr. 33, S. 695; Übereinkommen zur Bekämpfung des Mädchenhandels von 1910, RGBl. 1913 Nr. 8, S. 31. 43 Art. 1, 2 und 6 des Abkommens gegen den Mädchenhandel von 1904. 44 Art. 3 Abkommen gegen den Mädchenhandel von 1904. 37

A. Historische Entwicklung

31

werden sollten, die eine Rückkehr verlangen.45 Dies könnte im Umkehrschluss heißen, dass den Frauen, die nicht in ihr Heimatland zurückkehren wollten, der Aufenthalt im Zielland zu gestatten war. Das Internationale Übereinkommen zur Bekämpfung des Mädchenhandels vom 4. Mai 1910 ergänzt die Regelungen aus dem Jahr 1904 um den wichtigen Aspekt der strafrechtlichen Sanktionierung des Frauenhandels. Das Abkommen erfasst den transnationalen und den nationalen Frauenhandel.46 Die strafbaren Handlungen werden definiert als Anwerben, Verschleppen oder Entführen zu unsittlichem Zweck, um der Unzucht eines anderen Vorschub zu leisten. Bei volljährigen Frauen liegt die Strafbarkeit nur vor, wenn zusätzlich eines der Tatmittel Täuschung, Gewalt, Drohung, Missbrauch des Ansehens oder ein anderes Zwangsmittel vorliegt, bei minderjährigen Frauen ist selbst eine Einwilligung nicht beachtlich.47 Bei volljährigen Frauen differenziert das Übereinkommen somit bereits zwischen Prostitution und Zwangsprostitution. Es steht den Staaten aber frei, die Anwerbung einer volljährigen Frau auch ohne Täuschung oder Zwangsmittel unter Strafe zu stellen.48 2. Internationale Übereinkunft zum Frauenund Kinderhandel von 1921 Die Internationale Übereinkunft des Völkerbundes zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels von 192149 ergänzt die Übereinkommen von 1904 und 1910 in weiteren wichtigen Punkten. Der Geltungsbereich wird auf minderjährige Jungen erweitert, so dass Minderjährige beiderlei Geschlechts geschützt sind.50 Der Eintritt der Volljährigkeit wird auf die Vollendung des 21. Lebensjahres angehoben.51 Außerdem werden die strafrechtlichen Vorgaben dahin präzisiert, dass auch der Versuch des Menschenhandels und Vorbereitungshandlungen innerhalb der gesetzlichen Grenzen unter Strafe gestellt werden sollen.52

45

Art. 3 Abkommen gegen den Mädchenhandel von 1904. Rolf, S. 106 f. Fn. 360. 47 Art. 1, 2 Übereinkommen zur Bekämpfung des Mädchenhandels von 1910. 48 Punkt A des Schlussprotokolls des Übereinkommens zur Bekämpfung des Mädchenhandels von 1910. 49 Internationale Übereinkunft zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels vom 30.9.1921, RGBl. 1924, Nr. 28, Teil II, S. 180, im Folgenden zitiert als Übereinkunft zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels von 1921. 50 Art. 1 Übereinkunft zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels von 1921. 51 Art. 5 Übereinkunft zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels von 1921 i.V. m. Abschnitt B des Schlussprotokolls des Übereinkommens zur Bekämpfung des Mädchenhandels von 1910. 52 Art. 3 Übereinkunft zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels von 1921. 46

32

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

3. Internationale Konvention zum Handel mit volljährigen Frauen von 1933 Die Internationale Konvention zur Unterdrückung des Handels mit volljährigen Frauen von 193353 verzichtet auf das in den vorherigen Abkommen noch erforderliche Tatbestandsmerkmal des Zwangsmittels bei volljährigen Opfern von Frauenhandel. Die Einwilligung einer volljährigen Frau in die Prostitution ist nun unbeachtlich.54 4. Kritische Bewertung Die ersten internationalen Übereinkommen zur Bekämpfung des Frauenhandels zeugten von einem grenzüberschreitenden Handlungswillen der politischen Akteure bei der Bekämpfung des Problems. Sie hatten außerdem einen bedeutenden Einfluss auf die Fortführung des internationalen Diskurses zum Menschenhandel. Regelungen zu gesellschaftlicher Aufklärungsarbeit, Verteilung von Informationsmaterial an potentielle Opfer und zur Überwachung von Vermittlungsagenturen sind immer noch in der Diskussion. Die Abkommen zum Frauenhandel müssen aber aus rechtlicher und soziologischer Perspektive auch kritisch betrachtet werden. Rechtlich können die Abkommen bereits aufgrund ihres diskriminierenden Anwendungsbereichs nicht überzeugen, der aus augenscheinlich rassistischen Motiven lediglich weiße Frauen umfasste.55 Außerdem ist die Effektivität der Regelungen zweifelhaft.56 Den Übereinkommen wird ein Teil ihrer Wirkung genommen, indem teilweise ein Vorbehalt der nationalen Gesetzgebung57 eingeräumt wird.58 Außerdem bestehen keine Kontrollmechanismen, um die Einhaltung der Verträge zu sichern.59 Betrachtet man die Abkommen in ihrem historischen Kontext, erscheint auch ihr Zweck fraglich. Soziologische Studien belegen, dass die tatsächliche Zahl der vom Frauenhandel betroffenen Weißen zu Beginn des 20. Jahrhunderts relativ gering war und die große politische und mediale Aufmerksamkeit kaum rechtfertigen konnte.60 Es erscheint, dass der Kampf gegen den sogenannten „weißen 53 Internationale Konvention zur Unterdrückung des Handels mit volljährigen Frauen vom 11.10.1933, LNTS Bd. 150, S. 431, im Folgenden zitiert als Konvention zur Unterdrückung des Handels mit volljährigen Frauen von 1933. 54 Art. 1 Konvention zur Unterdrückung des Handels mit volljährigen Frauen von 1933. 55 Muntarbhorn, S. 152, Fn. 3. 56 Rolf, S. 109. 57 s. z. B. Art. 3, 6 Abkommen von 1904. 58 Rolf, S. 109. 59 Muntarbhorn, S. 153. 60 s. Doezema, S. 25 f. m.w. N.

B. Definition des modernen Menschenhandels

33

Frauenhandel“ weniger eine akute Gefährdungslage, sondern gesellschaftliche Ängste widerspiegelte.61 Fälle von freiwilliger weiblicher Migration wurden als Frauenhandel angesehen, um Frauen bei ihrer Suche nach sozialer Unabhängigkeit zu beschränken.62 Die Auseinandersetzung mit weiblicher Migration verengte sich auf die soziale Konstruktion des „unschuldigen und schutzbedürftigen weiblichen Opfers“. Dieses Paradigma, das lange Zeit im Fokus der politischen und rechtlichen Diskussion zum Menschenhandel stehen sollte, prägt und belastet den wissenschaftlichen Diskurs zu Bekämpfungsansätzen des Menschenhandels bis in die heutige Zeit.63

III. Fazit Die Entwicklung des Sklavereibegriffs, insbesondere die Abkehr vom engen Verständnis der Sklaverei als „Eigentumsklaverei“, bildet die historische Grundlage für das moderne Verständnis von Menschenhandel. Der transnationale Kampf gegen den Frauenhandel hat ebenfalls einen prominenten Platz in der Geschichte der Bekämpfung des Menschenhandels. Er prägte die rechtliche Behandlung der Menschenhandelsopfer. Insbesondere wurde das Bild eines passiven Opfers geschaffen, dem kein eigenes Migrationsinteresse zugesprochen wurde.

B. Definition des modernen Menschenhandels Der Begriff des Menschenhandels irritiert auf den ersten Blick. Unter Handel versteht man den Austausch von wirtschaftlichen Gütern und Menschen passen augenscheinlich nicht in die Kategorien von Wirtschaftsgütern. Aber auch Menschenhandel ist, wie jeder Handel im Wirtschaftsleben, die auf Gewinnerzielung gerichtete Vermittlung eines Gutes, wobei der Mensch Gegenstand des Handels und damit Ware ist.64 Es stellt sich die Frage, was die „Ware Mensch“ 65 ausmacht. Die Begriffsdefinition ist ein wichtiger Aspekt bei der politischen und rechtlichen Bekämpfung von Menschenhandel, denn mit der Definition wird der Ausgangspunkt für die Identifizierung der Menschenhandelsopfer gelegt. Im folgenden Abschnitt wird zunächst eine Definition von Menschenhandel entwickelt, welche dieser Arbeit zugrunde gelegt wird. Zum besseren Verständnis wird diese Definition im Anschluss von bestimmten Handlungsformen abgegrenzt, die Menschenhandel ähneln. 61 62 63 64 65

Doezema, S. 26. s. Kempadoo, S. X (röm.); Doezema, S. 25 f. s. Demleitner, S. 259; Doezema, S. 30 ff. und S. 34. Dreixler, S. 20. s. Arlacchi.

34

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

I. Definitionsbildung Der provokanten Bezeichnung „Menschenhandel“ fehlte es lange Zeit an einem einheitlichen verbindlichen Sinngehalt. Erst in den letzten Jahren konnten bei der Begriffsbildung bedeutende Fortschritte erzielt werden. Im folgenden Abschnitt wird die jüngere Entwicklung einer verbindlichen Definition des Menschenhandels nachgezeichnet. Eine kritische Auseinandersetzung mit den Ergebnissen dieser Entwicklung schließt sich an und mündet in der Formulierung einer eigenen Arbeitsdefinition für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung. 1. Definition des Palermo-Protokolls Das Jahr 2000 markiert den internationalen Durchbruch um eine Definition des Menschenhandels mit dem Abschluss des UN-Zusatzprotokolls zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels66 (sogenanntes Palermo-Protokoll). Vorhergegangen war ein langes Ringen um das Begriffsverständnis von Menschenhandel. a) Regelungstendenzen im internationalen Recht vor dem Palermo-Protokoll Die Vereinten Nationen haben sich seit ihrer Gründung mit dem Problem des Menschenhandels befasst. Lange Zeit wurden die politischen und rechtlichen Schwierigkeiten bei der Formulierung einer rechtlich verbindlichen Definition einfach umgangen, indem ganz auf eine Definition des Menschenhandels verzichtet wurde. In der Gesamtschau des jeweiligen Vertragstextes lässt sich aber erkennen, welches Begriffsverständnis von Menschenhandel der Regelung zugrunde liegt. aa) UN-Konvention zum Menschenhandel von 1949 Bereits im Jahr 1949 verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Konvention zur Bekämpfung des Menschenhandels und der Prostitutionsausbeutung67. Der Konventionstext enthält keine Definition des Menschenhandels, ihm liegt aber ein enges Begriffsverständnis zugrunde. Behandelt 66 UN-Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, in Ergänzung des UN-Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, ILM Bd. 40, S. 335, BGBl. II 2005, S. 954, in Kraft getreten am 25.12.2003, im Folgenden zitiert als Palermo-Protokoll. 67 Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution anderer vom 2.12.1949, UNTS Bd. 96, S. 271, keine Ratifizierung durch die BRD (Stand: 7.11.2009), in Kraft getreten am 25.7.1951, im Folgenden zitiert als UNMenschenhandelskonvention von 1949.

B. Definition des modernen Menschenhandels

35

wird nur der Menschenhandel zum Zwecke der Prostitution, wobei Opfer beiderlei Geschlechts erfasst werden.68 Als Tathandlungen werden „procure, entice, lead away“ 69 genannt. Mögliche Tatmittel werden durch die Tathandlungen nur angedeutet, z. B. kann die Tathandlung „entice“ eine Täuschung beinhalten. Explizit werden qualifizierende Tatmittel wie Täuschung, Drohung oder Gewaltanwendung jedoch nicht verlangt. Menschenhandel liegt vielmehr bereits vor, wenn eine Person freiwillig zum Zwecke der Prostitution angeworben wird, denn ein Einverständnis der betroffenen Person in die Prostitution ist unbeachtlich.70 bb) CEDAW von 1979 In der UN-Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau71 von 1979 verpflichten sich die Vertragsstaaten, Maßnahmen zur Unterdrückung des Frauenhandels zu treffen.72 Der Begriff des Frauenhandels wird zwar nicht definiert, jedoch verdeutlicht schon die Wortwahl, dass nicht der Handel mit Menschen beiderlei Geschlechts erfasst ist. Auch wenn die Unterdrückung von Frauenhandel zusammen mit der Unterdrückung von Ausbeutung der Prostitution von Frauen geregelt ist, wird nicht nur Frauenhandel zum Zweck der Ausbeutung als Prostituierte behandelt. Unter Frauenhandel fallen auch andere Formen wie Handel in die häusliche Arbeit oder Heiratshandel.73 Der CEDAW liegt also ein weiteres Verständnis von Frauenhandel zugrunde als lediglich der Handel in die Prostitutionsausübung. Es bleibt jedoch offen, wie sich ein Einverständnis des Opfers auswirkt. Insbesondere bezüglich Menschenhandels in die Prostitution hat der CEDAW-Ausschuss bisher noch keine einheitliche Position vertreten.74 cc) UN-Kinderrechtskonvention von 1989 Im Übereinkommen über die Rechte des Kindes75 von 1989 verpflichten sich die Vertragsstaaten, den Handel mit Kindern zu verhindern.76 Als Kinder werden 68

Art. 1, 17 UN-Menschenhandelskonvention von 1949. Anwerben, verführen, wegführen (Übersetzung der Autorin). 70 Art. 1 UN-Menschenhandelskonvention von 1949. 71 Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom 18.12.1979, UNTS Bd. 1249, S. 13, BGBl. 1985 II, S. 648, in Kraft getreten am 3.9. 1981, im Folgenden zitiert als CEDAW. 72 Art. 6 CEDAW. 73 UN-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau, Allg. Empfehlung Nr. 19, Ziff. 14, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 449 ff. 74 Chuang, in: Freeman/Chinkin/Rudolf, CEDAW, Art. 6, C.II. 75 Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20.11.1989, UNTS Bd. 1577, S. 3, BGBl. 1992 II, S. 121, in Kraft getreten am 2.9.1990, im Folgenden zitiert als UNKinderrechtskonvention. 76 Art. 35 KRK. 69

36

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

alle Personen unter 18 Jahren angesehen, wenn nicht im jeweiligen nationalen Recht abweichende Regelungen zur Volljährigkeit bestehen.77 Wie in der CEDAW wird in der UN-Kinderrechtskonvention mit dem Kinderhandel lediglich ein personaler Teilbereich des Menschenhandels behandelt. Die Konvention beinhaltet keine Begriffsdefinition, erfasst wird aber der Handel mit Kindern „zu irgendeinem Zweck und in irgendeiner Form.“ 78 Dieses weite Verständnis umfasst nicht nur den Handel in die Prostitutionsausübung, sondern in jede Form der Arbeitsausbeutung.79 Es fehlt aber eine Präzisierung von Tathandlungen und Tatmitteln. Auch wird offen gelassen, inwieweit das Einverständnis eines Kindes beachtlich sein kann. Die beschränkte Einsichtsfähigkeit von Minderjährigen spricht jedoch gegen die Berücksichtigung ihres Einverständnisses, insbesondere da Menschenhandel, wie noch auszuführen sein wird, regelmäßig schwere Menschenrechtsverletzungen mit sich bringt. dd) Fakultativprotokoll zur UN-Kinderrechtskonvention von 2000 Das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und die Kinderpornographie80 von 2000 behandelt zwar nicht explizit den Kinderhandel, sondern den Verkauf von Kindern. Da der Verkauf aber einen häufigen Teilaspekt des Kinderhandels darstellt, ist das Fakultativprotokoll für ein vertieftes Verständnis von Kinderhandel i. S. d. UN-Kinderrechtskonvention heranzuziehen. Jede Handlung, mit der ein Kind für eine Gegenleistung von einer Person an eine andere übergeben wird, stellt den Verkauf eines Kindes dar.81 Tathandlungen eines Verkaufs sind sowohl das Anbieten und Übergeben als auch das Annehmen des Kindes.82 Es bedarf keiner qualifizierenden Tatmittel wie Täuschung, Drohung oder körperlicher Gewalt.83 Die Verkaufszwecke sind weit gefasst, der Zweck kann sowohl die sexuelle Ausbeutung als auch die Ausbeutung in der Zwangsarbeit sein.84

77

Art. 1 KRK. Art. 35 KRK. 79 Detrick, CRC, Art. 35, S. 599. 80 Fakultativprotokoll zu dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes, betreffend Kinderhandel, Kinderprostitution und Kinderpornographie vom 25.5.2000, ILM Bd. 39, S. 1285, BGBl. II, S. 1222, in Kraft getreten am 18.1.2002, im folgenden Text bezeichnet als Fakultativprotokoll von 2000. 81 Art. 2 Fakultativprotokoll von 2000. 82 Art. 3 1. a) (I) Fakultativprotokoll von 2000. 83 Art. 3 1. a) (I) Fakultativprotokoll von 2000. 84 Art. 3 1. a) (I) Fakultativprotokoll von 2000. 78

B. Definition des modernen Menschenhandels

37

ee) Stellungnahme Die UN-Konvention zur Bekämpfung des Menschenhandels von 1949 steht noch in der Tradition der internationalen Verträge zum Mädchen- und Frauenhandel.85 Der Text reduziert Menschenhandel auf den Handel zum Zweck der Prostitution und erkennt hierdurch nur diese Ausbeutungsform des Menschenhandels an. Außerdem qualifiziert die Konvention auch Fälle als Menschenhandel, bei denen ein wirksames Einverständnis vorliegt, so dass der freie Wille der betroffenen Personen keine Beachtung findet. In den 1970er und 1980ern ist die Tendenz zu beobachten, sich von diesem engen Verständnis des Menschenhandels zum Zweck der Prostitution zu lösen. Menschenhandel wird aber nur opfergruppenspezifisch als Frauen- oder Kinderhandel behandelt. Allen behandelten internationalen Übereinkommen fehlt es an einer expliziten Begriffsdefinition des Menschenhandels. Hierdurch können sie keine endgültige Antwort auf die praktische Frage geben, wann eine Handlung Menschenhandel darstellt. b) Regelungsstruktur der Definition des Palermo-Protokolls Die erste international verbindliche Definition des Menschenhandels findet sich im Palermo-Protokoll. Gem. Art. 3 Palermo-Protokoll „a) bezeichnet der Ausdruck ,Menschenhandel‘ die Anwerbung, Beförderung, Verbringung, Beherbergung oder den Empfang von Personen durch die Androhung oder Anwendung von Gewalt oder anderen Formen der Nötigung, durch Entführung, Betrug, Täuschung, Missbrauch von Macht oder Ausnutzung besonderer Hilflosigkeit oder durch Gewährung oder Entgegennahme von Zahlungen oder Vorteilen zur Erlangung des Einverständnisses einer Person, die Gewalt über eine andere Person hat, zum Zweck der Ausbeutung. Ausbeutung umfasst mindestens die Ausnutzung der Prostitution anderer oder andere Formen sexueller Ausbeutung, Zwangsarbeit oder Zwangsdienstbarkeit, Sklaverei oder sklavereiähnliche Praktiken, Leibeigenschaft oder die Entnahme von Körperorganen, b) ist die Einwilligung eines Opfers des Menschenhandels in die unter Buchstabe a) genannte beabsichtigte Ausbeutung unerheblich, wenn eines der unter Buchstabe a) genannten Mittel angewendet wurde; [. . .].“ 86

Diese Definition besteht abstrakt aus drei Elementen, die grundsätzlich kumulativ vorliegen müssen:

85 86

s. die Ausführungen unter A. II. Art. 3 Palermo-Protokoll.

38

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

Handlung

Anwerbung

Beförderung

Verbringung

Mittel

• • • • • • •

Beherbergung

Androhung/Anwendung von Gewalt/anderen Formen der Nötigung Entführung Betrug Täuschung Missbrauch von Macht Ausnutzung besonderer Hilflosigkeit Gewährung oder Entgegennahme von Zahlungen oder Vorteilen zur Erlangung des Einverständnisses einer Person, die Gewalt über eine andere hat

Zweck

Ausbeutung

Empfang

Menschenhandel liegt demnach vor, wenn eine gesetzlich bestimmte Handlung mit Hilfe eines der aufgezählten Mittel zum Zweck der Ausbeutung erfolgt. Eine wichtige Ausnahme zum Grundsatz des kumulativen Vorliegens aller drei Elemente besteht beim Handel mit Kindern. Kinderhandel ist auch zu bejahen, wenn lediglich ein Handlungs- und ein Zweckelement vorliegen, es muss keines der aufgezählten Tatmittel angewendet werden (Art. 3 c) Palermo-Protokoll).87 c) Diskussion und Kritik Die Definition des Palermo-Protokolls greift die jüngere Entwicklung der Begriffsbestimmung von einem sehr engen Verständnis des Menschenhandels zu einem umfassenderen Verständnis auf und führt diese fort. Sie präzisiert und erweitert den Anwendungsbereich von Menschenhandel. 87 Art. 3 c) Palermo-Protokoll: „[. . .] gilt die Anwerbung, Beförderung, Verbringung, Beherbergung oder Aufnahme eines Kindes zum Zweck der Ausbeutung auch dann als Menschenhandel, wenn dabei keines der unter Buchstabe a) genannten Mittel angewendet wurde.“

B. Definition des modernen Menschenhandels

39

aa) Präzisierung des Menschenhandelbegriffs – Kritische Betrachtung Die Definition des Menschenhandels im Palermo-Protokoll ist bereits deshalb vergleichsweise präzise, da es, wie oben dargelegt, den bisherigen verbindlichen internationalen Vorgaben zum Menschenhandel gerade an einer konkreten Begriffsbestimmung gefehlt hatte. Darüber hinaus zeichnet sich die erste verbindliche Definition dadurch aus, dass sie die Formen und Abläufe des Menschenhandels umfassend beschreibt. Besonders auffallend ist dies bei den kleinteiligen Aufzählungen der möglichen Tathandlungen und Tatmittel. Menschenhandel wird als ein Prozess beschrieben, der vom ersten Kontakt mit dem möglichen Opfer („anwerben“) bis zur Ausbeutungssituation („beherbergen“) reicht.88 Die Menschenhändler können sich während dieses Prozesses verschiedener Tatmittel von körperlichem Zwang über Täuschung zum Missbrauch einer Machtstellung bedienen. Der Zweck ihres Handelns muss die Ausbeutung der Opfer sein. Der Begriff der Ausbeutung wird durch eine offene Aufzählung von Ausbeutungsformen präzisiert.89 Die Bemühungen um eine stärkere Präzisierung des Menschenhandelsbegriffs sind anzuerkennen und zu begrüßen. Jedoch wurde auf die Erläuterung der einzelnen Elemente nicht ausreichend Wert gelegt.90 Einige der konstituierenden Elemente der Definition hätten ihrerseits präzisiert und definiert werden müssen. Dies gilt vor allem für das richtige Verständnis des Begriffs der Prostitution. Die Definition des Palermo-Protokolls gibt „Ausnutzung der Prostitution“ als Beispiel für einen Ausbeutungszweck beim Menschenhandel an. Es wird aber nicht klargestellt, ob jegliche Form von Prostitution oder lediglich Zwangsprostitution unter diesen Begriff fällt. Vielmehr wird die Auslegung des Prostitutionsbegriffs den jeweiligen Vertragsstaaten überlassen.91 Je nach nationalem Rechtsverständnis können sich gegensätzliche Ergebnisse bei der Bewertung einer Handlung als Menschenhandel ergeben.92 Wird laut nationalem Rechtsverständnis freiwillige Prostitution grundsätzlich als Ausbeutung verstanden, liegt Menschenhandel vor, wenn eine Person unter Vortäuschung falscher Tatsachen angeworben wird, auch wenn sie im Zielland dann einer Tätigkeit in der Prostitution zustimmt und keine weitergehenden ausbeuterischen Arbeitsverhältnisse vorliegen. Fällt nach dem nationalen Rechtsverständnis nur Zwangsprostitution unter Ausbeutung, wäre für den gleichen Fall Menschenhandel zu verneinen. Der Begriff der Ausbeutung als Zweck des Menschenhandels ist ein Schlüsselbegriff bei der Definition des Menschenhandels. Umso misslicher ist es, dass die 88

O’Connell Davidson/Anderson, S. 13. Art. 3 a) S. 2 Palermo-Protokoll. 90 O’Connell Davidson/Anderson, S. 13. 91 UN General Assembly, Report of the Ad Hoc Committee on the Elaboration of a Convention against Transnational Organised Crime, UN-Dok. A/55/383/Add.3, S. 12. 92 O’Connell Davidson/Anderson, S. 14. 89

40

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

Definition zwar einige Beispiele für Ausbeutungsformen nennt,93 aber keine weiteren Angaben macht, welche Intensität und Qualität eine Situation haben muss, um als Ausbeutung qualifiziert zu werden. Die aufgezählten Beispiele geben lediglich eine gewisse Orientierung. Die Qualität und Intensität der Ausbeutung muss u. a. mit Prostitutionsausbeutung oder Ausbeutung durch Zwangsarbeit oder Sklaverei vergleichbar sein. Aber praktische Schlüsse für die Anforderungen an neue Ausbeutungssituationen lassen sich aus den gegebenen Beispielen nur begrenzt ableiten, da die genannten Ausbeutungsformen nicht definiert sind. Eine Divergenz bei der Bewertung von Ausbeutungshandlungen in den verschiedenen Vertragsstaaten ist wegen der vagen Vorgaben unvermeidbar. Das jeweilige nationale politische und moralische Wertesystem wird damit entscheidend für die Einschätzung einer Ausbeutungssituation.94 Die Diskussion um das Verständnis bestimmter Aspekte des Menschenhandels ist auch durch die verbindliche Definition des Begriffs nicht beendet, denn eine Präzisierung des Begriffs ist nur in Ansätzen gelungen. Dies ist zu bedauern, da es die einheitliche Anwendung der Definition in der Praxis bedeutend erschwert. bb) Erweiterung des Menschenhandelsbegriffs – Kritische Betrachtung Die Definition des Menschenhandels im Palermo-Protokoll zeugt von einem umfassenderen Verständnis des Menschenhandels als die bisherigen Regelungen im internationalen Recht. Zunächst ist die Definition geschlechtsneutral gefasst, es wird gegenüber vorherigen Regelungen nicht nur der Handel mit Frauen und Kindern erfasst. Frauen und Kindern wird aber besondere Aufmerksamkeit geschenkt.95 Der Täterkreis des Menschenhandels ist ebenfalls erweitert, da die Tathandlungen, die Tatmittel und der Zweck der Tat umfassender formuliert sind als in den vorhergehenden Konventionen. Wie bereits erwähnt erfasst die Definition des Menschenhandels im Palermo-Protokoll nicht eine einzelne Handlung, sondern einen Prozess, dessen typisierter Ablauf aus einer Anwerbungssituation, einer Transportsituation und einer Ausnutzungssituation mit jeweils den entsprechenden Täterhandlungen besteht. Es bedarf nicht des vollständigen Ablaufs des Prozesses für eine Strafbarkeit wegen Menschenhandels. Alle Teilbereiche des Prozesses, d. h. alle Täterhandlungen sind gleichberechtigt und gleichbedeutend in der Definition vermerkt. Eine Person erfüllt den Tatbestand des Menschenhandels schon durch eine Einzelhandlung, z. B. durch Anwerben oder den Transport eines Opfers. 93 Art. 3 a) S. 2 Palermo-Protokoll: „Exploitation shall include, at a minimum, the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or the removal of organs“. 94 Anderson/O’Connell Davidson, S. 9. 95 s. Art. 2 Palermo-Protokoll.

B. Definition des modernen Menschenhandels

41

Vielleicht noch entscheidender als die detaillierte Liste von Tathandlungen ist die Erweiterung der Tatmittel für ein umfassenderes Verständnis von Menschenhandel. Die Definition nennt nicht nur Gewalt und andere Formen der Nötigung sowie das praktisch relevante Mittel der Täuschung. Es wird auch erstmalig auf viel subtilere Mittel eingegangen, indem „Missbrauch von Macht“ und „Ausnutzung einer besonderen Hilflosigkeit“ aufgezählt werden. Gerade das Mittel der „Ausnutzung einer besonderen Hilflosigkeit“ hat umfangreiche praktische Konsequenzen, da es über die Beziehung zwischen Täter und Opfer hinaus auch die objektive Lage des Opfers in die strafrechtliche Bewertung einbezieht. So kann zum Beispiel die verzweifelte wirtschaftliche Lage eines Opfers im Herkunftsland, aufgrund derer es sich nur scheinbar „freiwillig“ auf eine Ausbeutung einlässt, in die Prüfung des Tatmittels einbezogen werden. Auch das Mittel der „Gewährung oder Entgegennahme von Zahlungen oder Vorteilen zur Erlangung des Einverständnisses einer Person, die Gewalt über eine andere Person hat“ birgt weit reichende Konsequenzen für die Bewertung von bestimmten Situationen als Menschenhandel. In einer Situation, in der Familienmitglieder z. B. ihre Kinder oder andere Verwandte an Menschenhändler verkaufen,96 machen sich nicht nur die professionellen Händler, sondern auch die Familienmitglieder des Opfers wegen Menschenhandels strafbar. Zweck des Handels muss die Ausbeutung des gehandelten Menschen sein. Die Absicht der Ausbeutung reicht aus, so dass auch schon in einem frühen Stadium des Prozesses die Täter aus vollendetem Menschenhandel bestraft werden können. Auch öffnet die Definition des Palermo-Protokolls den Menschenhandel für unterschiedliche Ausbeutungsformen. Traditionell war Menschenhandel häufig auf Ausbeutung in der Prostitution beschränkt. Die Definition des Palermo-Protokolls nennt nun als Ausbeutungsformen beispielhaft die Ausnutzung der Prostitution, andere Formen sexueller Ausbeutung, Zwangsarbeit, Zwangsdienstbarkeit, Sklaverei und sklavereiähnliche Praktiken, Leibeigenschaft und die Entnahme von Körperteilen.97 Kritiker wenden sich vor allem gegen die Erweiterung der Menschenhandelsformen. Es wird argumentiert, dass man den Zwang zur Prostitution nicht mit anderen ausbeuterischen Arbeitsverhältnissen gleichsetzen könne.98 Wichtige Unterschiede in den Lebensbedingungen der Opfer würden durch eine Gleichsetzung verkannt.99 Der für Menschenhandel notwendige Grad körperlicher und psychischer Ausbeutung kann nach dieser Auffassung grundsätzlich nur durch Prostitution erreicht werden. Diese Kritik an der Erweiterung der Ausbeutungs96 s. ILO, Stopping forced labour, S. 50, Rn. 154; ILO, Global alliance against forced labour, S. 58, Rn. 270. 97 Art. 3 a) S. 2 Palermo-Protokoll. 98 Hofmann, Menschenhandel, S. 40; Rolf, S. 42. 99 Hofmann, Menschenhandel, S. 40.

42

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

formen ist jedoch nicht überzeugend, da sie zu pauschal argumentiert. Zum einen ist zu bedenken, dass extreme Formen der Ausbeutung in anderen Arbeitsbereichen vergleichbar gravierend und menschenverachtend sein können wie sexuelle Ausbeutung in der Prostitution. Außerdem sind Opfer weniger gravierender Ausbeutungsformen aus menschenrechtlicher Sicht ebenfalls schutzwürdig, denn auch ihnen wird mit dem Menschenhandel die persönliche Autonomie genommen, über ihr Leben zu bestimmen. 2. Stellungnahme Trotz einiger Mängel wird die Definition des Palermo-Protokolls dieser Arbeit als Begriffsbestimmung zugrunde gelegt. Für diese Entscheidung sprechen sowohl praktische als auch inhaltliche Gründe. Die Definition ist geltendes Völkerrecht, so dass sich die Opfer von Menschenhändlern für die Vertragsparteien in der Praxis anhand dieser Definition bestimmen. Auch die Europäische Union100 und der Europarat101 haben die Definition mit minimalen Abänderungen übernommen, so dass sie dem Recht des Europarats und dem europäischen Sekundärrecht zugrunde liegt. Außerdem ist die Definition ein flexibles Arbeitsinstrument, das der Komplexität von Menschenhandelsfällen gerecht wird. Es wird nicht versucht, Menschenhandel mit einer einzelnen Handlung oder einer Handlungsabfolge wiederzugeben, sondern die Definition umfasst den gesamten Menschenhandelsprozess und seine Variationsmöglichkeiten. Zwar ist den Kritikern zuzustimmen, dass noch Fragen bei der Auslegung der einzelnen Definitionselemente ungeklärt sind. Diese Zweifelsfragen können jedoch im Wege der menschenrechtskonformen Auslegung geklärt werden.

II. Abgrenzung und Verhältnis zu anderen Handlungsformen Der Handel mit Menschen kann in diversen Formen betrieben werden und nach verschiedenen Mustern ablaufen.102 Regelmäßig werden mehrere Stationen durchlaufen (Anwerbung, Transport, Ausbeutung). Problematisch ist, dass einzelne Stationen des Menschenhandels anderen Handlungsformen ähneln oder diese Formen sogar teilweise beinhalten. Um eine klare Abgrenzung zu ermöglichen, wird im folgenden Abschnitt das Verhältnis des Menschenhandels zu Sklaverei und Schleusung näher bestimmt.

100 s. Art. 1 Rahmenbeschluss des Rates zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 19.7.2002, ABl.EG 2002 Nr. L 203/1. 101 s. Art. 4 a) Konvention über Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 16.5.2005, CETS Nr. 197, in Kraft getreten am 1.2.2008, keine Ratifizierung durch die BRD (Stand: 4.9.2011). 102 s. ILO, Trafficking in Human Beings, S. 1.

B. Definition des modernen Menschenhandels

43

1. Sklaverei Es wurde bereits dargelegt, dass die Entwicklung des Sklavereibegriffs einen wichtigen Schlüssel zum Verständnis des modernen Menschenhandelsbegriffs bietet.103 Menschenhandel wird heute oft als eine „moderne Form der Sklaverei“ 104 bezeichnet. Diese sehr plakative Einordnung soll offensichtlich die Parallelen zwischen Menschenhandel und Sklaverei betonen. Überschneidungen beider Formen sind nicht zu verkennen, aber Menschenhandel und Sklaverei lassen sich bei genauer Betrachtung trotzdem gegeneinander abgrenzen. Teilweise werden Sklaverei und Menschenhandel sehr formalistisch an der Eigentumsfrage abgegrenzt. Unter Sklaverei im klassischen Sinn versteht man die Rechtstellung oder Lage einer Person, an der mit dem Eigentumsrecht verbundene Befugnisse ausgeübt werden.105 Ein Sklave steht nach diesem klassischen Sklavereibegriff im Eigentum des Sklavenhalters. Als der entscheidende Unterschied zur Sklaverei wird es deshalb von einer Meinung angesehen, dass beim Menschenhandel den Opfern ihre Rechtspersönlichkeit verbleibt und der Menschenhändler kein Eigentum an ihnen erlangt.106 Diese pauschale Abgrenzung vermag das Verhältnis und die Interdependenzen zwischen Menschenhandel und Sklaverei jedoch nicht vollkommen zu erfassen, da sie das formelle Merkmal der Eigentumsfrage überbewertet.107 Außerdem ignoriert diese Meinung die moderne (Fort)Entwicklung des Sklavereibegriffs. Das Hauptcharakteristikum der Sklaverei ist nicht die Eigentumsfrage, sondern die Kontrolle über andere Menschen.108 Deshalb trifft der weite Sklavereibegriff unter Einbeziehung der sogenannten sklavereiähnlichen Praktiken den Kern der Sklaverei umfassender als der klassische enge Sklavereibegriff. Bei Zugrundelegung des weiten Sklavereibegriffs fällt eine klare Abgrenzung der Sklaverei zum Menschenhandel schwerer. Das Abhängigkeitsverhältnis beim Menschenhandel ist nicht rechtlich, sondern faktisch.109 Ein faktisches Abhängigkeitsverhältnis findet sich aber auch bei den sogenannten sklavereiähnlichen Praktiken. Die klare Abgrenzung beider Begriffe voneinander wird weiter dadurch erschwert, dass Menschenhandel oft in Verbindung mit sklavereiähnlichen Praktiken auftritt. Häufig stehen Opfer des Menschenhandels in Schuldknechtschaft110, wenn ihnen z. B. überhöhte Reise- und/oder Visumkosten in Rechnung 103

s. die Ausführungen unter A. I. Muntarbhorn, S. 151. 105 Art. 1 Sklavereiabkommen vom 1926. 106 Dreixler, S. 20; ähnlich Hofmann, Menschenhandel, S. 31. 107 Bales, S. 2; vgl. auch Wesel, S. 77, Rn. 62, der eine aktive Rechtstellung der Sklaven im sumerischen Recht beschreibt. 108 Bales, S. 2. 109 Dreixler, S. 20. 110 s. die Definition unter A. I. 3. 104

44

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

gestellt werden,111 die bewirken, dass sie bei Ankunft im Zielland bereits in der Schuld der Händler stehen. Menschenhandel kann auch in Verbindung mit den sklavereiähnlichen Praktiken Zwangsverheiratung112 und Ausnutzung von Kindern und ihrer Arbeitskraft113 auftreten. Menschenhandel ist aber mehr als die Summe der herkömmlichen Sklavereibegriffe. Es ist eine moderne Fortentwicklung der Sklaverei. Menschenhandel kann auch vorliegen, wenn weder Sklaverei im klassischen Sinne noch sklavereiähnliche Praktiken gegeben sind. Verstünde man Sklaverei lediglich als sozialen Begriff, könnte man argumentieren, dass Ausbeutung der entscheidende Faktor jeglicher Form der Sklaverei ist. Nach diesem Verständnis wäre Menschenhandel eine Unterform der Sklaverei. Im Rahmen dieser Arbeit ist es aber vorzugswürdig, Sklaverei und sklavereiähnliche Praktiken als Rechtsbegriffe des Völkerrechts zu behandeln, da auch der Begriff des Menschenhandels als Rechtsbegriff verwendet wird. Als Rechtsbegriff geht der Menschenhandel in seiner Reichweite nicht nur über den Sklavereibegriff, sondern auch über den der sklavereiähnlichen Praktiken hinaus. Dies wird deutlich am Teilbereich der Ausnutzung von Arbeitskraft. Nur die Ausnutzung der Arbeitskraft eines Kindes oder Jugendlichen stellt eine sklavereiähnliche Praktik dar. Hingegen umfasst Menschenhandel auch die Ausnutzung der Arbeitskraft Erwachsener, wenn gleichzeitig ein Nötigungsmittel vorliegt. 2. Schleusung Die Schleusung von Menschen (engl. human smuggling), die auch Menschenschmuggel oder Schlepperei genannt wird, kann den Geschehnissen beim Transport und der Einreise von Menschenhandelsopfern ähneln. Eine völkerrechtliche Definition für Schleusung bietet das Protokoll gegen die Schleusung von Migranten auf dem Land-, See- und Luftweg. Schleusung wird hier definiert als die Herbeiführung der illegalen Einreise einer Person in einen Vertragsstaat mit dem Ziel, sich unmittelbar oder mittelbar einen materiellen Vorteil zu verschaffen.114 Relevante Handlung ist die Herbeiführung der illegalen Einreise. Der Zweck liegt in der Absicht, sich zu bereichern. Die Mittel der Schleusung werden in der Definition jedoch aus gutem Grund nicht konkretisiert. Es ist nach dem Schutzzweck der Norm irrelevant, ob der zu Schleusende mit Gewalt bzw. durch Täuschung 111 BKA, Menschenhandel 2006, S. 7; ILO, Global alliance against forced labour, S. 54 Rn. 260. 112 s. die Definition unter A. I. 3. 113 s. die Definition unter A. I. 3. 114 Art. 3 a) Zusatzprotokoll gegen die Schleusung von Migranten auf dem Land-, See- und Luftweg zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 15.11.2000, ILM Bd. 40, S. 335, BGBl. 2005 II, S. 1007, in Kraft getreten am 28.1.2004, im Folgenden zitiert als Zusatzprotokoll gegen Schleusung.

C. Menschenhandel in die Zwangsarbeit

45

ins Zielland eingeführt wurde oder ob er ein wirksames Einverständnis erklärt hat. Das zu schützende Gut ist allein die staatliche Hoheitsgewalt über die nationalen Grenzen.115 Opfer der Schleusung ist die Allgemeinheit und nicht der Geschleuste. Die Schutzgüter des Menschenhandelsverbots sind hingegen die persönlichen Rechte der Opfer. Da Schleusung und Menschenhandel unterschiedliche Schutzrichtungen aufweisen, können sie unabhängig voneinander vorliegen. Nicht jede Schleusung beinhaltet einen Menschenhandel. War der Geschleuste mit dem illegalen Grenzübertritt einverstanden und wird er nach der Ankunft im Zielland nicht gezwungen, in ausbeuterischen Verhältnissen tätig zu sein, liegt kein Menschenhandel vor. Auch muss nicht jeder Menschenhandel eine Schleusung als mitverwirklichtes Delikt beinhalten. Eine nicht unbedeutende Anzahl an Menschenhandelsopfern reist legal ein, z. B. mit einem sogenannten „entertainment visa“ 116 oder einem Touristenvisum. Weiter kann ein Menschenhandelsdelikt auch erst nach Grenzübertritt verwirklicht werden. Das Delikt der Schleusung hingegen ist mit der Verletzung der staatlichen Grenzhoheit und dem illegalen Eintritt ins Staatsgebiet beendet.117 3. Stellungnahme Menschenhandel kann in bestimmten Konstellationen die Bereiche der Sklaverei und Schleusung berühren oder umfassen. Die Überschneidungen verdeutlichen die komplexe Struktur des Menschenhandels und die vielfältigen Formen, in denen er auftreten kann. Der Handel mit Menschen geht aber über Sklaverei und Schleusung hinaus und kann unabhängig davon vorliegen.

C. Menschenhandel in die Zwangsarbeit Im Fokus dieser Arbeit stehen Menschenhandelsopfer, die in die Zwangsarbeit gehandelt worden sind. Zwangsarbeit wird zwar exemplarisch als Ausbeutungsform in der Menschenhandelsdefinition des Palermo-Protokolls genannt, der Begriff ist aber nicht näher bestimmt.118 Dieser Arbeit wird die Definition der ILOZwangsarbeitskonvention119 zugrunde gelegt, nach dieser ist Zwangsarbeit „all work or service which is exacted from any person under the menace of any penalty and for which the said person has not offered himself voluntarily.“ 120 Es 115

Kartusch, S. 4. ILO, Global alliance against forced labour, S. 51 Rn. 244. 117 Kartusch, S. 4. 118 s. Art. 3 a) S. 2 Palermo-Protokoll. 119 Übereinkommen Nr. 29 der ILO über Zwangs- oder Pflichtarbeit, UNTS Bd. 39, S. 55, BGBl. 1956 II, S. 641, in Kraft getreten am 1.5.1932, im Folgenden zitiert als ILO-Zwangsarbeiterkonvention. 120 Art. 2 ILO-Zwangsarbeitskonvention. 116

46

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

bedarf des fehlenden freien Willens eines Arbeiters und der Androhung von Strafe bei Arbeitsniederlegung. Eine Tätigkeit ist freiwillig, wenn das Einverständnis des Arbeiters vorliegt. Das Einverständnis kann aber unwirksam sein, wenn es durch Täuschung erlangt worden ist.121 Eine Strafe ist jeder drohende Verlust von Rechten und Privilegien, ihre Androhung kann körperlichen oder psychischen Zwang beinhalten.122 Der Androhende kann auch ein privater Arbeitgeber sein,123 denn die völkerrechtliche Definition von Zwangsarbeit ist nicht auf staatlichen Zwang beschränkt. Die Definition macht deutlich, dass Zwangsarbeit nicht allein mit niedrigen Löhnen und schlechten Arbeitsbedingungen gleichgesetzt werden kann. Für den Zwangscharakter eines Arbeitsverhältnisses genügt auch nicht die ökonomische Notwendigkeit, die Tätigkeit fortzusetzen. Es bedarf eines zusätzlichen Druckmittels, mit dem der Arbeiter im Arbeitsverhältnis gehalten wird.

I. Formen des Menschenhandels in die Zwangsarbeit Menschenhandel in die Zwangsarbeit findet sich vor allem in den Wirtschaftbereichen: – Landwirtschaft, – Bauwesen, – Prostitutionsgewerbe, – Textilgewerbe, – Catering/Gastronomie, – Hausarbeit.124 Zwangsarbeit tritt in diesen Beschäftigungsbereichen besonders häufig auf, da informelle Arbeitsverhältnisse vorherrschen.125 Wirtschaftsbereiche, die wechselnde Saisonarbeitskräfte beschäftigen wie die Landwirtschaft, das Bauwesen und die Gastronomie können arbeitsrechtliche Vorschriften einfacher umgehen, da die Arbeiter nur für kurze Zeiträume beschäftigt werden. Vor allem in der Textilproduktion haben sich „ethnische Nischen“ 126 etabliert, in denen Migranten Arbeiter ihrer eigenen ethnischen Gruppe unter Missachtung nationaler arbeitsrechtlicher Vorgaben beschäftigen. Auch im Prostitutionsgewerbe und in der Hausarbeit (z. B. als Köchin, Haushälterin, Reinigungskraft, Kindermädchen, 121 122 123 124 125 126

ILO, Global alliance against forced labour, S. ILO, Global alliance against forced labour, S. ILO, Combating forced labour, S. 7. ILO, Global alliance against forced labour, S. ILO, Global alliance against forced labour, S. ILO, Global alliance against forced labour, S.

6, Rn. 15. 5, Rn. 14. 52, Rn. 250. 48, Rn. 224. 53, Rn. 255.

C. Menschenhandel in die Zwangsarbeit

47

Altenpflegerin)127 können Arbeitgeber regelmäßig einfacher und risikoloser Zwangsarbeiter beschäftigen, da die staatliche Kontrolle schwerer in diese verdeckten Bereiche vordringt. Prostitutionsausbeutung und sexuelle Ausbeutung werden im Rahmen dieser Arbeit als Unterformen der Ausbeutung durch Zwangsarbeit behandelt. Hiergegen wird eingewandt, dass sexuelle Ausbeutung eine besondere Qualität besitze, die nicht mit Zwangsarbeit vergleichbar sei.128 Diese Meinung kann aber wie bereits ausgeführt nicht überzeugen.129 Hiergegen spricht auch nicht, dass im Palermo-Protokoll Zwangsarbeit und Prostitutionsausbeutung getrennt aufgezählt sind.130 Durch die getrennte Aufzählung werden lediglich beispielhaft und plakativ häufige Ausbeutungsformen betont. Sie spricht nicht dagegen, Prostitutionsausbeutung als Unterform der Ausbeutung durch Zwangsarbeit anzusehen. Menschenhandel in die Prostitutionsausbeutung erfordert nach der hier vertretenen Zwangsarbeitsdefinition die Ausbeutung einer Person gegen ihren Willen. Dem wird entgegengehalten, dass Prostitution immer Zwangsprostitution darstelle, bei der die betroffene Person ausgebeutet werde.131 Auch ein explizites Einverständnis könne dem Zwangscharakter nicht abhelfen, da ein Einverständnis immer materiellen Zwängen geschuldet und somit niemals wirklich freiwillig sei. Diese Auffassung ist aber abzulehnen, da sie den Willen der Opfer als unbeachtlich abtut. Zwischen Prostitution und Zwangsprostitution muss unterschieden werden, da das sexuelle Selbstbestimmungsrecht einer Person nicht nur erlaubt, Geschlechtsverkehr abzulehnen, sondern auch, sich freiwillig zu prostituieren.132 Zwar kann die Freiwilligkeit nicht gegeben sein, wenn sich eine Frau in einer wirtschaftlich oder persönlich ausweglosen Situation befindet. Grundsätzlich ist eine selbstbestimmte Entscheidung zur Prostitution aber möglich. Es käme einer Entmündigung gleich, Frauen diese Wahl abzusprechen. Eine Differenzierung zwischen Prostitution und Zwangsprostitution ist auch deshalb angemessen, da die Prostitutionsausübung hinsichtlich Arbeitspraktiken und -bedingungen stark variieren kann. Wichtig ist, dass die Frauen selbstbestimmt und kontrolliert die Art und Weise der sexuellen Dienstleistungen wählen und durchführen können. Menschenhandel zur Prostitutionsausbeutung liegt nicht nur bei erzwungener Prostitution im engeren Sinne vor. Der fehlende freie Wille des Opfers muss sich nicht zwingend auf die Prostitution beziehen, er kann sich auch auf Art und Weise der Prostitutionsausübung beziehen. Eine nicht unerhebliche Zahl der Op127

s. Howe, S. 98 ff. Demleitner, S. 259. 129 s. die Ausführungen unter B. I. 1. c) bb). 130 Art. 3 a) S. 2 Palermo-Protokoll. 131 MacKinnon, S. 28; s. auch CATW – Coalition against Trafficking in Women, www.catwinternational.org/. 132 Dottridge, Collateral Damage, S. 5. 128

48

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

fer ist zu Beginn des Menschenhandels einverstanden, bei der Ankunft im Zielland im Prostitutionsgewerbe tätig zu sein.133 Aber auch wenn das Einverständnis zur Prostitution vorliegt, kann eine Person gegen ihren Willen ausgebeutet werden. Sie kann gezwungen werden, unter Bedingungen zu arbeiten, denen sie nicht zustimmt. Zwang kann ausgeübt werden hinsichtlich Verdienstmöglichkeiten, sexuellen Praktiken, Zeitvorgaben, Bekleidungsnormen, dem Prostitutionsbereich (z. B. Straße, Bordell, Bar, Wohnung) oder der selbstbestimmten Ablehnung einzelner Freier.134

II. Ursachen des Menschenhandels in die Zwangsarbeit Es ist im Rahmen dieser Arbeit wichtig, zunächst die sozialen und gesellschaftlichen Gründe für Menschenhandel in die Zwangsarbeit zu erklären, da diese bei einer Entscheidung über die aufenthaltsrechtliche Stellung der Menschenhandelsopfer berücksichtigt werden müssen. Die Ursachen für Menschenhandel dürfen aber nicht losgelöst von den allgemeinen Gründen für Arbeitsmigration betrachtet werden. Das stereotype Bild der Entführung und des gewaltsamen Transfers eines Opfers durch Menschenhändler ist in der Realität eine Ausnahmeerscheinung.135 Der überwiegende Teil der Menschenhandelsopfer ist migrationswillig. In der Migrationsforschung spricht man von push- und pullFaktoren, um den Migrationswunsch eines Individuums aus seinem Heimatland in ein anderes Land zu erklären.136 Push-Faktoren sind der Sphäre des Herkunftslandes zuzuordnen, wohingegen pull-Faktoren der Sphäre des Ziellandes entstammen. In Anlehnung an diesen Ansatz werden auch die Ursachen für Menschenhandel anhand verschiedener Sphären dargestellt. Allgemeine Migrationsursachen und spezifische Ursachen für Menschenhandel werden gleichermaßen berücksichtigt. 1. Gründe aus der Sphäre des Herkunftslandes und der Opfer Es gibt vielfältige Gründe, weshalb Bürger bestimmter Länder vermehrt Opfer von Menschenhändlern werden. Politische, wirtschaftliche sowie soziale und gesellschaftliche Faktoren spielen eine wichtige Rolle. a) Politische Gründe Ein Migrationswunsch, der durch politische Missstände im Heimatland hervorgerufen wird, kann Menschenhandel zumindest fördern. Mangelnde politische 133 134 135 136

BKA, Menschenhandel 2006, S. 7; Doezema, S. 32; Demleitner, S. 264. s. Leopold, S. 13 f. Demleitner, S. 264. Stalker, S. 131 ff.

C. Menschenhandel in die Zwangsarbeit

49

Freiheit oder fehlende politische Stabilität eines Staates sind oft Gründe für seine Bürger, jede noch so unseriöse Chance zur Migration zu nutzen.137 Interne kriegsähnliche Konflikte, welche häufig mit einer Schwächung der Staatsmacht einhergehen, führen dazu, dass Menschen für sich keine Zukunft mehr in ihrem Land sehen. Ein geschwächter Nationalstaat kann oft grundlegende staatliche Aufgaben nicht erfüllen und insbesondere die Sicherheit der Bürger nicht gewährleisten. Migration in ein anderes Land wird in diesen Fällen als Chance zu einem Neuanfang unter günstigeren politischen Bedingungen gesehen. Neben der Bereitschaft der Menschen zur Migration können schwierige politische Bedingungen auch die konkrete Arbeit der Menschenhändler in einem Land strukturell begünstigen. Da die Schwächung der Staatsmacht regelmäßig Korruption und organisierte Kriminalität ansteigen lässt, kann der Menschenhandel unbehelligter betrieben werden. b) Wirtschaftliche Gründe Fehlender Wohlstand und mangelnde ökonomische Perspektiven sind ein entscheidender Grund für viele Menschen, die Migration in ein Industrieland als Alternative zum Leben im weniger entwickelten Herkunftsland zu wählen. Die Globalisierung, d. h. die rapide Vermehrung und Verdichtung grenzüberschreitender gesellschaftlicher Interaktionen,138 verstärkt diesen Wunsch, da sie Industrieländer und Entwicklungsländer näher zusammenrücken lässt. Durch die Medien wird auch in unterentwickelten Ländern ein Bild vom Leben in wohlhabenden Industrieländern vermittelt.139 Dies verdeutlicht den Menschen die Diskrepanz zwischen ihrem Lebensstandard und dem in einem Industrieland.140 Durch Armut wird Menschenhandel stärker gefördert als reguläre Migration.141 Die ILO ist zu dem Ergebnis gelangt, dass Länder anteilig mehr Menschenhandelsopfer stellen, wenn größere Teile ihrer Bevölkerung unter der Armutsgrenze leben.142 Sowohl reguläre legale als auch illegale Migration sind mit erheblichen Kosten verbunden, die regelmäßig im Voraus zu bezahlen sind. Bei der legalen Migration treten z. B. Reisekosten und Gebühren für ein Visum auf, bei der illegalen Migration können beträchtliche Summen für einen professionellen Schlepper sowie gefälschte Ausweispapiere und Visa anfallen. Weiter benötigt man für die Planung eines regulären Migrationsvorhabens migrations- und

137

Vgl. Stalker, S. 95 f. für die Nachfolgestaaten der ehemaligen UdSSR. Nohlen, S. 317. 139 Demleitner, S. 259; Stalker, S. 93. 140 Stalker, S. 93. 141 ILO, Global alliance against forced labour, S. 56, Rn. 267; Danailova-Trainor/ Belser, S. 20 f. 142 ILO, Global alliance against forced labour, S. 56, Rn. 267. 138

50

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

arbeitsmarktrelevante Informationen, soziale Netzwerke im Ausland und andere unterstützende Strukturen. Aus diesen Gründen entstammen reguläre Migranten regelmäßig nicht den ärmsten Teilen der Bevölkerung eines Herkunftslandes. Häufig wird die Auswanderung eines Familienmitglieds erst geplant, wenn ein leichter Einkommensanstieg bei der Familie eintritt.143 Die sozial Schwächsten sind mit der Befriedigung ihrer Grundbedürfnisse vollkommen ausgelastet und haben selten Kapazitäten, um ein reguläres Migrationsvorhaben zu realisieren.144 In diesem Zusammenhang wird im Folgenden auch auf das Problem der hohen migrationspolitischen Anforderungen in den Zielländern einzugehen sein, durch die insbesondere sozial schwache Bevölkerungsteile faktisch von legaler Migration ausgeschlossen werden (z. B. wegen einer fehlenden formalen Berufsausbildung). Diese Personen sind deshalb auf Menschenhändler angewiesen, die sie aktiv auf die Möglichkeit der organisierten Migration ansprechen und ihnen häufig auch eine Vorfinanzierung anbieten. c) Gesellschaftliche und soziale Gründe Das typische Menschenhandelsopfer gibt es nicht, aber Faktoren wie mangelnde Bildung oder Arbeitslosigkeit können Personen anfälliger für Menschenhandel machen,145 da ihnen wirtschaftliche Unabhängigkeit fehlt. Wie bereits erwähnt entstammen die Opfer oftmals dem ärmsten Teil der Bevölkerung in einem Herkunftsland.146 Geschlechtsbezogene und ethnische Diskriminierungen unterstützen Menschenhandel,147 denn Personen, die durch Diskriminierung sozial marginalisiert werden, sind schutzloser. Zum Beispiel werden weibliche Migranten häufiger Opfer von Menschenhandel als männliche Migranten.148 Die Geschlechterdiskriminierung im Herkunftsland ist oftmals ein Grund für ihren Migrationswunsch.149 Aber legale Migrationswege sind Frauen erschwert, da sie in vielen Fällen schlechter ausgebildet sind als Männer und über weniger Vermögen verfügen.150 Zudem ist legale Arbeitsmigration oft nur für Bereiche vorgesehen, die in klassische Männerdomänen fallen (z. B. Bauwesen, Landwirtschaft).

143 s. Stalker, S. 23, 103, der von dem „migration hump“ spricht, da Emigration empirisch mit dem ersten Ansteigen des Bruttoinlandsprodukts ansteigt und nach einer Weile wieder abfällt. 144 Stalker, S. 23, 102 f. 145 s. Europol, Trafficking in Human Beings, S. 3, 5. 146 ILO, Global alliance against forced labour, S. 55/56, Rn. 266. 147 ILO, Global alliance against forced labour, S. 58, Rn. 271. 148 Europol, Trafficking in Human Beings, S. 4; Demleitner, S. 263; vgl. auch Schaubild 2.4. bei ILO, Global alliance against forced labour, S. 59. 149 Europol, Trafficking in Human Beings, S. 4. 150 Demleitner, S. 259.

C. Menschenhandel in die Zwangsarbeit

51

2. Gründe aus der Sphäre des Ziellandes und der Menschenhändler Ein rechtsstaatliches System, politische Stabilität, wirtschaftlicher Wohlstand und gute Arbeitsbedingungen lassen ein Land zu einem attraktiven Zielland für Migranten werden. Bei Menschenhandel spielen weiter migrationsrechtliche und finanzielle Faktoren eine Rolle bei der Auswahl des Ziellandes. a) Migrationspolitische Gründe In vielen wohlhabenden Staaten ist eine Entwicklung zu immer strengeren Einreiseregelungen zu beobachten.151 Je höher und unerreichbarer aber die rechtlichen Hürden für legale Migration in ein Land sind, desto eher werden migrationswillige Personen auf illegale Einreisewege verwiesen.152 Sie benötigen die Hilfe von Schmugglern, um nationale Grenzkontrollen überwinden zu können. Wenn sie nicht die finanziellen Mittel besitzen, um Schmuggler zu beauftragen, sind sie anfällig für Menschenhändler, da diese die Reise regelmäßig vorfinanzieren. Die restriktive Einwanderungspolitik vieler Staaten steht aber im Gegensatz zu den steigenden Problemen einiger Wirtschaftsbereiche bei der Rekrutierung von Arbeitskräften.153 Gesucht werden vor allem Arbeitskräfte für sogenannte „3DJobs“ (difficult, dirty, dangerous), die kein sicheres Arbeitsverhältnis bieten, niedrig bezahlt sind und wenig gesellschaftliches Ansehen genießen.154 Da die heimische Bevölkerung häufig wenig Interesse an diesen Tätigkeiten hat, besteht in vielen Ländern eine Diskrepanz zwischen der akzeptierten Zahl an legalen Migranten und dem tatsächlichen Bedarf an niedrigqualifizierten Arbeitskräften. Der Bedarf an ausländischen Arbeitskräften in bestimmten Wirtschaftsbereichen darf nicht gleichgesetzt werden mit einer direkten Nachfrage nach Menschenhandelsopfern. Für Arbeitgeber und Endverbraucher ist das entscheidende Kriterium der Preis, d. h. ihre Nachfrage bezieht sich nicht auf gehandelte Menschen, sondern auf billige Werk- oder Dienstleistungen sowie billig produzierte Güter.155 Aber der Wunsch nach billiger Arbeitskraft ist nicht ausreichend, um eine direkte Nachfrage nach Menschenhandelsopfern anzunehmen. Bei einer direkten Nachfrage würde es gerade darauf ankommen, ein erhöhtes Maß an Herrschaftsgewalt über die Arbeiter ausüben zu wollen. Eine direkte Nachfrage kommt in Betracht, wenn der Wunsch nach vollständiger zeitlicher Verfügbarkeit eines Arbeiters zu einem sehr günstigen Preis im Vordergrund steht, z. B. in der 151 152 153 154 155

Demleitner, S. 259. Muntarbhorn, S. 165; ILO, Global alliance against forced labour, S. 49, Rn. 219. Mittelman, S. 66 f.; ILO, Global alliance against forced labour, S. 52, Rn. 249. ILO, Global alliance against forced labour, S. 49, Rn. 219. Anderson/O’Connell Davidson, S. 9.

52

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

Hausarbeit. Auch die Suche nach vollständiger sachlicher Verfügbarkeit kann ein Hinweis sein, z. B. beim Menschenhandel in die Prostitution mit dem Wunsch nach gewalttätigen Sexualpraktiken. Menschenhandel ist meistens lediglich eine Begleiterscheinung von billigen Produktions- und Dienstleistungen. Es ist in diesen Fällen aber ein konstituierendes Element des gewünschten günstigen Preises. Die niedrigen Arbeitskosten beruhen direkt auf der ausbeuterischen Natur des Menschenhandels, denn die Opfer arbeiten regelmäßig in persönlicher Abhängigkeit, ohne arbeitsrechtlichen Schutz und mit weit unterdurchschnittlicher Bezahlung. Deshalb kann die Nachfrage nach billig produzierten Produkten mittelbar eine Nachfrage nach Menschenhandel hervorrufen. b) Finanzielle Gründe Menschenhandel bedeutet für Menschenhändler, die häufig in Netzwerken der organisierten Kriminalität arbeiten,156 eine sehr lukrative Einnahmequelle, denn es sind überproportional hohe Gewinne bei relativ geringen Risiken zu erzielen.157 Gerade die sexuelle Ausbeutung von Frauen in der Prostitution zeichnet sich durch geringe Kosten und überproportional hohe Einnahmen aus.158 Die besonders hohen Gewinne beim Menschenhandel lassen sich mit den Strukturen moderner Zwangsarbeit erklären. Bereits die Reiseorganisation kann finanziell lukrativ sein, wenn das Opfer die finanziellen Mittel hat, um die Reise zu zahlen.159 Der wirtschaftlich interessanteste Teil beginnt mit dem Verkauf und der Ausbeutung der Opfer im Zielland. Da Menschenhandelsopfer regelmäßig in ihren Tätigkeiten leicht ersetzbar sind, zeichnet sich Menschenhandel im Vergleich zur klassischen Sklaverei durch kürzere Zeitspannen der Ausbeutung aus.160 Der Ausgebeutete an sich hat keinen Wert, so dass es nicht lohnt, in ihn und seine Gesundheit zu investieren. Er wird solange benutzt, wie von seiner Arbeitskraft profitiert werden kann, danach wird er abgestoßen und ersetzt. 3. Fazit Die Ursachen für Menschenhandel in die Zwangsarbeit sind verschieden. Die genannten Gründe spielen nicht in jedem Fall eine Rolle, geben aber einen Überblick über die Faktoren, die häufig zu Menschenhandel führen können. Es handelt sich jedoch um vereinfachte Erklärungsmuster, die sich teilweise nur auf be156 UNODC, Trafficking in Persons, S. 68; UN-GIFT, Corruption and Human Trafficking, S. 6; Obokata, S. 29 f. 157 s. Europol, Trafficking in Human Beings, S. 10. 158 s. Poulin, S. 155 ff.; Bales, S. 113. 159 s. Stalker, S. 124. 160 Bales, S. 7.

D. Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung des Menschenhandels

53

stimmte Formen des Menschenhandels, Opfergruppen oder kulturelle Besonderheiten beziehen.

D. Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung des Menschenhandels In der vorliegenden Arbeit wird unterschieden zwischen objektiv-rechtlichen und subjektiv-rechtlichen Verpflichtungen zur Aufenthaltsgewährung von Menschenhandelsopfern. Eine objektiv-rechtliche Verpflichtung ist für die Staaten bindend, ihnen bleibt aber ein Entscheidungsspielraum, wie sie die internationalen Vorgaben in ihr nationales Rechtssystem integrieren. Bei einer weitergehenden subjektiv-rechtlichen Verpflichtung müssen die Staaten ein subjektives Recht schaffen. Hierdurch werden die Rechte der Opfer gestärkt. Das entspricht dem menschenrechtlichen Ansatz, nach dem Menschenhandel eine Menschenrechtsverletzung darstellt. Im Folgenden wird ein kurzer Überblick über die wichtigsten Ansätze zur Menschenhandelsbekämpfung gegeben. Dann wird der menschenrechtliche Ansatz vorgestellt und geprüft, ob er im Rahmen dieser Arbeit als Prüfungsmaßstab für die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben zugunsten der Opfer dienen kann.

I. Überblick über sonstige Ansätze zur Bekämpfung des Menschenhandels Menschenhandel kann aus unterschiedlichen Blickwinkeln betrachtet werden. Er kann als Problem der Kriminalität, der illegalen Migration, der Unterdrückung von Frauen oder der Menschenrechte der Betroffenen wahrgenommen werden. Die jeweilige Schwerpunktsetzung ist nicht nur akademischer Natur, da sich nach dem gewählten Ansatz die Prioritäten bei den Maßnahmen zur Menschenhandelsbekämpfung ergeben. Zur besseren Einordnung des menschenrechtlichen Ansatzes werden zunächst einige wichtige Ansätze zur Bekämpfung des Menschenhandels vorgestellt. 1. Strafrechtlicher Ansatz Der strafrechtliche Ansatz hat die staatlichen Strategien zur Bekämpfung des Menschenhandels stark geprägt und ist immer noch einer der dominierenden Ansätze bei der wissenschaftlichen Betrachtung des Menschenhandels.161 Kernpunkte sind die Kriminalisierung des Menschenhandels und die effektive Strafverfolgung der Täter. Als Maßnahmen kommen in Betracht die Verabschiedung 161 Neuere Vertreter eines strafrechtlichen Ansatzes in der Literatur sind z. B. Rijken; Dreixler; Hofmann, Menschenhandel; Herz/Minthe; Herz.

54

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

von Strafgesetzen mit entsprechend hohen Strafen für Menschenhändler sowie verstärkte Kooperation zwischen den Strafverfolgungsbehörden. Menschenhandel wird zusammen mit Drogen- und Waffenhandel zuvorderst als ein Problem der organisierten Kriminalität angesehen und seine Bekämpfung wird konsequenterweise mit der Bekämpfung der organisierten Kriminalität verknüpft.162 Nicht die individuellen Interessen der Opfer, sondern der staatliche Strafanspruch steht im Zentrum der Aufmerksamkeit.163 2. Migrationsansätze Der klassische Migrationsansatz sieht Menschenhandel als ein Problem der illegalen Migration.164 Nach diesem Ansatz kann Menschenhandel nur bei grenzüberschreitendem Bezug vorliegen.165 Die Schwerpunkte sind eine restriktive Migrationspolitik, strenge Grenzkontrollen und die Strafbarkeit der illegalen Einreise. Der klassische Migrationsansatz steht dem strafrechtlichen Ansatz nahe, da beide eine repressive Vorgehensweise zur Bekämpfung des Menschenhandels wählen. Eine neuere Strömung schenkt der Migrantensituation von Menschenhandelsopfern und den Gründen für die Migration umfassendere Aufmerksamkeit.166 Der bei vielen potentiellen Menschenhandelsopfern vorhandene Wille zur Migration wird anerkannt und in die Erarbeitung von Bekämpfungsstrategien gegen Menschenhandel einbezogen. Die Kritiker des klassischen Migrationsansatzes merken an, dass migrationswillige Menschen durch eine repressive Migrationspolitik regelrecht in die Arme von Menschenhändlern getrieben werden, wenn ihnen keine legalen Möglichkeiten zur Migration geboten werden.167 Strukturelle Migrationsursachen wie Armut und fehlende Chancengleichheit sollen deshalb nach ihrer Ansicht in den Bekämpfungsansatz einbezogen werden. 3. Gender-spezifischer Ansatz Eine geschlechtsbezogene Perspektive hat die Politik und Forschung zum Menschenhandel seit jeher geprägt; die Bekämpfungsstrategien gegen den Frauenhandel Anfang des 20. Jahrhunderts machen dies sehr deutlich.168 Der Fokus auf die weiblichen Opfer des Menschenhandels beeinflusst auch noch die aktuelle Dis162

Wijers/Lap-Chew, S. 194; Obokata, S. 29 ff. Wijers/Lap-Chew, S. 196. 164 Wijers/Lap-Chew, S. 197; Obokata, S. 22 ff. 165 Wijers/Lap-Chew, S. 197. 166 UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/2000/ 68, S. 6, Rn. 1 ff.; Anderson/O’Connell Davidson, S. 7 f.; Wijers/Lap-Chew, S. 199 ff. 167 Wijers/Lap-Chew, S. 199. 168 s. die Ausführungen unter A. II. 163

D. Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung des Menschenhandels

55

kussion zum Menschenhandel, denn bis heute konzentriert sich ein Großteil des wissenschaftlichen Diskurses auf den Handel mit Frauen.169 Der gender-spezifische Ansatz geht aber über eine selektive Betrachtung des Frauenhandels hinaus und basiert auf dem Verständnis von gender als „sozialem Geschlecht“. Das Geschlecht in seiner sozialen Dimension berücksichtigt die Beziehungen zwischen Frauen und Männern auf der Grundlage gesellschaftlich oder kulturell üblicher oder definierter Identitäten, Rechtstellungen, Rollen und Aufgaben, die dem einen oder anderen Geschlecht zugewiesen werden.170 Vertreter des gender-spezifischen Ansatzes betonen, dass Frauen Opfer von Menschenhandel aufgrund ihrer geschlechtsspezifischen Benachteiligung werden.171 Deshalb müssen die sozialen Rollen und gesellschaftlichen Umstände von Frauen sowohl in den Herkunfts- als auch in den Zielländern bei Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels berücksichtigt werden. Im Zusammenhang mit dem gender-spezifischen Ansatz bleibt zu beachten, dass gem. Art. 5 a) CEDAW die Staaten die Verpflichtung haben, zur Beseitigung von Vorurteilen auf einen Wandel in den sozialen und kulturellen Verhaltensmustern von Mann und Frau hinzuwirken. Unter Berücksichtigung der CEDAW-Vorgaben wird der gender-spezifische Ansatz zu einem menschenrechtlichen Ansatz erweitert. 4. Kritik und Fazit Der kurze Überblick über die ausgewählten praktisch bedeutsamsten Ansätze zur Bekämpfung des Menschenhandels verdeutlicht, dass sich jeder Ansatz lediglich auf einen Teilaspekt des Menschenhandels konzentriert. Ein auf Teilaspekte reduzierter Bekämpfungsansatz kann aber der Komplexität des Problems nicht gerecht werden.172

II. Menschenrechtlicher Ansatz In Politik und Wissenschaft besteht heute Einigkeit, dass Menschenhandel eine menschenrechtliche Dimension hat.173 Deshalb fällt regelmäßig der Begriff der 169 s. Rolf, Askola, Niesner/Jones-Pauly, Kartusch/Knaus/Reiter, Paulus, Mitrovic, Wijers/Lap-Chew. 170 UNHCR, Gender-related persecution, UN-Dok. HCR/GIP/02/01, S. 2, Ziff. 3. 171 Askola, S. 133; Herzfeld, S. 50 f. 172 Obokata, S. 38. 173 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, S. 5; Rat der EU, EU-Plan Bekämpfung und Verhütung des Menschenhandels, ABl.EG 2005 Nr. C 311/1, Nr. 3; Obokata, S. 32; Askola, S. 133; Smith/Mattar, S. 159; FollmarOtto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 63 ff.; Gallagher, Trafficking, smuggling and human rights, S. 28; Dottridge, Trafficking in Children, S. 53; Muntarbhorn, S. 153; Defeis, S. 485.

56

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

Menschenrechte im Zusammenhang mit Menschenhandel.174 Es bleibt aber häufig unklar, welche Konsequenzen mit der immer wiederholten „Formel von Menschenhandel als Menschenrechtsverletzung“ 175 verbunden werden. Zu vermuten ist, dass das Schlagwort des Menschenhandels als Menschenrechtsverletzung teilweise lediglich gewählt wird, um die Schwere des Menschenhandelsverbrechens als besonders menschenverachtender Form der Kriminalität effektvoll zu verdeutlichen.176 Es soll lediglich das menschenverachtende Handeln der Menschenhändler betont werden, ohne die Konsequenzen für den Staat als prinzipiellen Garanten der Menschenrechte aufzuzeigen. Der Verweis auf die Menschenrechte wird teilweise auch als plakatives stilistisches Mittel verwendet, um die Opferstellung der von Menschenhandel Betroffenen in den Mittelpunkt zu rücken. In diesem Sinne kann der menschenrechtliche Ansatz als Gegenreaktion auf den lange Jahre dominierenden strafrechtlichen Ansatz gesehen werden, der sich auf die Verurteilung der Täter konzentriert und die Opferinteressen vernachlässigt. Beim menschenrechtlichen Ansatz stehen die Beweggründe, Interessen und Bedürfnisse der Opfer im Mittelpunkt. Häufig wird aber bei den Vertretern dieses Ansatzes nicht deutlich, ob Gegenstand der Diskussion lediglich Opferschutz- und Opferhilfemaßnahmen sind, deren Umsetzung für den Staat fakultativ ist, oder ob die Opferhilfe als verbindlicher Rechtsstandard gefordert wird. 1. Menschenhandel als Menschenrechtsverletzung Im Zentrum des menschenrechtlichen Ansatzes steht die Feststellung, dass Menschenhandel die Menschenrechte der betroffenen Opfer verletzt.177 Die pauschale These, dass Menschenhandel Menschenrechtsverletzungen beinhaltet, bedarf aber der inhaltlichen Ausfüllung. Sie darf sich nicht darin erschöpfen, auf deklaratorische Weise die Opferstellung der Menschenhandelsopfer zu unterstreichen. Zur Konkretisierung kann ein Konzept dienen, das die Aussagen des menschenrechtlichen Ansatzes in einem Analyserahmen und einem Handlungsrahmen strukturiert.178 Der Analyserahmen bietet Raum, die beim Menschenhandel verletzten Menschenrechte herauszuarbeiten. Im Handlungsrahmen können die Rechtsfolgen der Menschenrechtsverletzungen untersucht werden, d. h. die den Staaten erwachsenden Pflichten. 174

Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 63. Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 65. 176 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 65 f. 177 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, S. 3, Nr. 1; Askola, S. 133; Obokata, S. 121; Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 63. 178 Obokata, S. 35. 175

D. Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung des Menschenhandels

57

a) Analyserahmen: Menschenrechtsverletzungen Es bedarf der Konkretisierung, welche Menschenrechte verletzt werden können und durch welche Handlungen dies geschieht. Rechte der Betroffenen können im gesamten Prozess des Menschenhandels und darüber hinaus verletzt werden. Man unterscheidet drei Phasen, in denen die Rechte der Betroffenen beeinträchtigt werden können: Menschenrechte werden häufig bereits vor dem Menschenhandel im Herkunftsland der Opfer verletzt, während der Ausbeutungsphase durch Menschenhändler liegen ebenfalls Menschenrechtsverletzungen vor, und auch nach der Ausbeutungsphase werden die Rechte der Opfer oft nicht vollständig gewährleistet.179 aa) Menschenrechtsverletzungen in der Phase vor dem Menschenhandel Menschenhandel wird teilweise durch Verletzungen von Menschenrechten verursacht.180 In der Phase vor dem eigentlichen Menschenhandelsdelikt können Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot181 und gegen wirtschaftliche und soziale Rechte182 (z. B. Recht auf Bildung183 und Recht auf Arbeit184) vorliegen. Vor allem Frauen,185 aber auch ethnische Minderheiten186 leiden in vielen Ländern unter struktureller gesellschaftlicher Diskriminierung,187 durch die ihnen der Zugang zu ausreichenden Bildungs- und Arbeitsmöglichkeiten verwehrt wird. Ihre dementsprechend schwache wirtschaftliche Stellung und ihr geringer Bildungsgrad machen sie häufig anfälliger für Menschenhändler.188

179

Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 70. Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 70; Obokata, S. 161 ff.; Askola, S. 141 ff. 181 Akzessorisches Diskriminierungsverbot des Art. 2 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16.12.1966, UNTS Bd. 999, S. 171, BGBl. 1973 II, S. 1534, in Kraft getreten am 23.3.1976, im Folgenden zitiert als IPBPR; allgemeines Diskriminierungsverbot des Art. 26 IPBPR; UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/2000/68, S. 19, Rn. 54 ff.; Obokata, S. 163. 182 Askola, S. 142. 183 Art. 13 IPWSKR. 184 Art. 13 IPWSKR; Art. 1 Europ. Sozialcharta vom 18.10.1961, ETS Nr. 35, BGBl. 1964 II, S. 1262, in Kraft getreten am 26.2.1965, im Folgenden zitiert als Europ. Sozialcharta. 185 UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/2000/ 68, S. 19, Rn. 54 ff. 186 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 70. 187 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 66. 188 Farrior, S. 231. 180

58

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

bb) Menschenrechtsverletzungen in der Phase während des Menschenhandels Wird eine Person Opfer von Menschenhändlern, können in der Phase während des Menschenhandels z. B. Verstöße gegen das Sklavereiverbot189 und das Folterverbot190 vorliegen oder das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit191 kann beeinträchtigt werden. Unmittelbar verletzt nicht der Staat als Menschenrechtsverpflichteter diese Rechte, sondern private Akteure. Aber auch wenn eine Verletzung unmittelbar von Privaten verursacht wird, ist der Staat zum Schutz verpflichtet.192 Ihn treffen Schutz- und Gewährleistungspflichten, um eventuelle strukturelle Begünstigungen des Menschenhandels abzubauen.193 Dies kann die Abänderung aufenthaltsrechtlicher Regelungen beinhalten, die ein arbeitsrechtliches Abhängigkeitsverhältnis provozieren (z. B. eine Aufenthaltserlaubnis, die von der Anstellung bei einem bestimmten Arbeitgeber abhängt). Auch kann der Staat verpflichtet werden, in Bereichen mit geringer arbeitsrechtlicher Regelungsdichte gesetzgeberisch tätig zu werden, um in diesen Nischen Ausbeutungsverhältnisse zu vermeiden. Außerdem obliegt dem Staat die positive Handlungspflicht, das Verbot des Menschenhandels durchzusetzen.194 cc) Menschenrechtsverletzungen in der Phase nach dem Menschenhandel In der Phase im Anschluss an den Menschenhandel können das Recht auf Privatsphäre195 und Freiheit196 von den Behörden im Zielland verletzt werden, indem die Opfer in Untersuchungshaft und Gewahrsam genommen werden. In einem eventuellen Strafverfahren kann das Recht auf effektives rechtliches Gehör197 verletzt werden, wenn den Opfern nicht die Möglichkeit gegeben wird, mit Hilfe von Dolmetscherdiensten und kompetenter Rechtsberatung am Verfahren teilzunehmen und Verfahrensrechte wahrzunehmen. Außerdem kann das Recht auf Gesundheit198 beeinträchtigt sein, wenn den Opfern nicht Zugang zu grund-

189 Art. 8 IPBPR; Art. 4 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4.11.1950, ETS Nr. 5, BGBl. 2002 II, S. 1054, in Kraft getreten am 3.9. 1953, im Folgenden zitiert als EMRK. 190 Art. 7 IPBPR; Art. 3 EMRK. 191 Art. 6 IPBPR; Art. 2 EMRK. 192 Krieger, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, S. 294, Rn. 51. 193 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 70. 194 s. Follmar-Otto, Menschenrechtsansatz gegen Menschenhandel, S. 45. 195 Art. 17 IPBPR; Art. 8 EMRK. 196 Art. 9 IPBPR; Art. 5 EMRK. 197 Art. 14 IPBPR. 198 Art. 12 IPWSKR; Art. 11 Europ. Sozialcharta.

D. Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung des Menschenhandels

59

legender medizinischer und psychologischer Versorgung199 gewährt wird. Eine Rückführung in das Herkunftsland oder ein Drittland kann z. B. gegen das Folterverbot200 verstoßen, wenn dem Opfer in dem anderen Land Misshandlung droht. b) Handlungsrahmen: Rechtsfolgen Folgt man der Prämisse des menschenrechtlichen Ansatzes, dass Menschenhandel Menschenrechtsverletzungen beinhaltet, müssen in einem zweiten Schritt die Rechtsfolgen formulieren werden. Menschenrechte sind nicht nur bloße Programmsätze, sondern verbindliche Rechtssätze. Und der menschenrechtliche Ansatz betont die Stellung der Menschenhandelsopfer als Rechtsträger.201 Als Konsequenz darf er sich nicht in unverbindlichen Opferschutzbelangen erschöpfen, sondern muss auf konkrete rechtliche Verpflichtungen der Staaten als Adressaten von Menschenrechten abzielen.202 Die Staaten haben sowohl die negative Verpflichtung, zum Schutz der Menschenrechte gewisse Handlungen zu unterlassen, als auch die positive Verpflichtung, durch schützende Handlungen die Gewährleistung von Menschenrechten zu sichern.203 Außerdem wird überwiegend anerkannt, dass Menschenrechte eine Leistungskomponente beinhalten können, d. h. einen Anspruch auf wirkliche Entfaltungsmöglichkeiten.204 Die menschenrechtlichen Verpflichtungen der Staaten gegenüber den Betroffenen von Menschenhandel lassen sich in vier große Bereiche unterteilen. Die Staaten sind verpflichtet, Menschenhandel zu verbieten und das Verbot selbst zu befolgen, die Strafverfolgung der Täter zu gewährleisten, die Opfer zu schützen und sich aus Präventionszwecken mit den Ursachen des Menschenhandels zu befassen.205 aa) Verpflichtung zum Verbot von Menschenhandel Die Staaten haben eine menschenrechtliche Handlungspflicht, den Menschenhandel zu verbieten. Diese Pflicht obliegt sowohl dem Herkunftsstaat der Opfer als auch den Staaten, in denen sich die Opfer während und nach dem Menschenhandel aufhalten. Die Verbotspflicht ergibt sich explizit aus einigen Menschenrechtsverträgen206 und kann zusätzlich aus den Verboten von Sklaverei und 199

Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 71. Art. 3 EMRK; Art. 7 IPBPR. 201 s. Jordan, S. 30; Smith/Mattar, S. 159. 202 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 66; Obokata, S. 147 ff.; Orfano, S. 114; Haynes, S. 244; Askola, S. 133; Dottridge, Collateral Damage, S. 6. 203 Askola, S. 136 f. 204 Krieger, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, S. 312, Rn. 85. 205 Obokata, S. 147 ff. 206 s. die Ausführungen unter B. I. 1. a). 200

60

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

Zwangsarbeit hergeleitet werden.207 Natürlich müssen die Staaten dieses Verbot auch selbst befolgen, d. h. jede Mitwirkung beim Menschenhandel unterlassen. Im Einzelfall kann problematisch sein, ob ein relevantes Verhalten dem Staat zugerechnet werden kann. Grenzschutz- oder Polizeibeamte können z. B. an Menschenhandel mitwirken, indem sie bei ihrer Dienstausübung von den kriminellen Aktivitäten der Menschenhändler Kenntnis erlangen und nicht eingreifen. Auch wenn in diesen Fällen eine Amtspflichtverletzung gegenüber dem Dienstherrn vorliegt, muss sich der Staat das Verhalten der Beamten im Außenverhältnis zurechnen lassen. Pflichtverstöße im Innenverhältnis dürfen nicht zu Lasten des Rechtsschutzes der Opfer von Menschenhandel gehen. bb) Verpflichtung zur Ermittlung, Strafverfolgung und Bestrafung von Menschenhändlern Die Staaten haben auch eine menschenrechtliche Handlungspflicht zur Ermittlung, Strafverfolgung und Bestrafung von Menschenhändlern.208 Diese Verpflichtung trifft sowohl Herkunfts- als auch Aufenthaltsstaaten. Sie lässt sich aus völkerrechtlicher Rechtsprechung herleiten209 und wurde vom UN-Menschenrechtsausschuss210 und der UN-Sonderberichterstatterin über Gewalt gegen Frauen211 bestätigt. cc) Verpflichtung zum Schutz der Menschenhandelsopfer Ein Staat hat auch eine menschenrechtliche Pflicht zum Schutz der Opfer, wenn die Menschenhandelssituation beendet ist.212 Diese Verpflichtung trifft den jeweiligen Aufenthaltsstaat, in dem sich das Opfer nach dem Menschenhandel aufhält. Jedoch sind die menschenrechtlichen Verpflichtungen nach Beendigung des Menschenhandels noch weitgehend unbestimmt.213 Es wird gefordert, dass Staaten den Opfern von Menschenhandel medizinische Versorgung214 und

207

Obokata, S. 149 f. Obokata, S. 150 ff. 209 Inter-Am. Ct. H. R., Urt. v. 29.7.1988, Serie C Nr. 4, Ziff. 174 ff. – VelásquezRodriquez; EGMR, Urt. v. 28.7.1998, Antrags-Nr. 23818/94, § 82 – Ergi v. Türkei, zu finden in HUDOC, der elektronischen Datenbank des EGMR, unter www.hudoc. echr.coe.int. Alle im Folgenden zitierten Entscheidungen des EGMR finden sich an gleicher Stelle. 210 UN-Menschenrechtsausschuss, Allg. Bemerkung Nr. 7, Ziff. 1, 2, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 43 ff. 211 UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/2000/ 68, S. 18 f., Rn. 51–53. 212 Obokata, S. 153 ff. 213 s. Askola, S. 138, 139; Obokata, S. 172. 208

D. Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung des Menschenhandels

61

Rechtsberatung215 gewährleisten müssen. Den Opfern müsse auch die effektive Möglichkeit gegeben werden, Kompensationsforderungen gegen die Menschenhändler zu stellen.216 Bei einer Repatriierung ins Heimatland sei es notwendig, Maßnahmen zur Reintegration der Menschenhandelsopfer zu treffen.217 Bei all diesen Forderungen fehlt es aber bisher an einer umfassenden menschenrechtlichen Herleitung. Von grundlegender Relevanz für den Opferschutz sind mögliche Verpflichtungen gegenüber Menschenhandelsopfern zur Aufenthaltsgewährung aus Refoulement-Verboten.218 Die Opfer können vom staatlichen Schutz und eventuellen weiteren Hilfsangeboten im Zielland erst profitieren, wenn ihre aufenthaltsrechtliche Stellung gesichert ist. Deshalb wird im dritten Kapitel dieser Arbeit ausführlich behandelt, unter welchen Umständen Menschenhandelsopfer sich auf die praktisch bedeutsamsten Refoulement-Verbote berufen können. dd) Verpflichtung zur Befassung mit den Ursachen des Menschenhandels Staaten sind auch verpflichtet, gegen Ursachen des Menschenhandels vorzugehen.219 Im Herkunftsstaat können Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot und Verletzungen von wirtschaftlichen und sozialen Rechten Ursachen für Menschenhandel sein.220 Zur Vermeidung dieser Menschenrechtsverletzungen sind Staaten unter anderem verpflichtet, den gleichen Zugang zu Gesundheitseinrichtungen,221 Nahrung,222 angemessener Unterkunft223 und Bildung224 zu gewährleisten.225 214 UN-Ausschuss für WSKR, Allg. Bemerkung Nr. 14, Ziff. 34, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 285 ff.; Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 71; Obokata, S. 158. 215 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 71. 216 Obokata, S. 160. 217 Obokata, S. 157. 218 Obokata, S. 155 ff.; Haynes, S. 263. 219 Obokata, S. 161 ff. 220 s. die Ausführungen unter C. II. 221 UN-Ausschuss für WSKR, Allg. Bemerkung Nr. 14, Ziff. 43 (a), in: DIMR, Die „General Comments“, S. 285. 222 UN-Ausschuss für WSKR, Allg. Bemerkung Nr. 12, Ziff. 18, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 250 ff.; Allg. Bemerkung Nr. 14, Ziff. 43 (b), in: DIMR, Die „General Comments“, S. 285. 223 UN-Ausschuss für WSKR, Allg. Bemerkung Nr. 4, Ziff. 6, 7, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 189 ff. 224 UN-Ausschuss für WSKR, Allg. Bemerkung Nr. 13, Ziff. 31, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 263 ff.; UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes, Allg. Bemerkung Nr. 1, Ziff. 10, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 539 ff. 225 Obokata, S. 163; Askola, S. 142 mit weiteren Ausführungen zu wirtschaftlichen und sozialen Rechten.

62

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

ee) Bewertung Die menschenrechtlichen Verpflichtungen der Staaten gegenüber Menschenhandelsopfern sind noch weitgehend unbestimmt. Insbesondere beim Schutz der Opfer bleibt es unklar, welche konkreten Forderungen sie gegenüber dem Staat geltend machen können. Es gibt zwar erste Versuche, mit rechtsunverbindlichen Richtlinien aufzuzeigen, wie eine menschenrechtskonforme Behandlung der Opfer aussehen soll.226 Eine umfassende methodisch saubere Konkretisierung der staatlichen Verpflichtungen steht aber erst am Anfang.227 Die vorliegende Arbeit hat zum Ziel, die aufenthaltsrechtlichen Verpflichtungen der Staaten herauszuarbeiten. 2. Menschenhandelsbekämpfung als Menschenrechtsverletzung Nachdem der Menschenhandel in seiner menschenrechtlichen Dimension weitgehend anerkannt ist, setzt sich die Erkenntnis durch, dass auch die staatlichen Maßnahmen zur Menschenhandelsbekämpfung228 in Menschenrechtsverletzungen resultieren können.229 Dies mag absurd klingen, da die Bekämpfungsstrategien des Menschenhandels gerade auch zum Schutz der potentiell Betroffenen durchgeführt werden. Aber die Menschenrechte setzen den Staaten auch in der Wahl ihrer Mittel zur Bekämpfung des Menschenhandels Grenzen.230 Viele Maßnahmen zum vermeintlichen Schutz potentieller und tatsächlicher Opfer des Menschenhandels schränken die Betroffenen ungerechtfertigt in ihren Menschenrechten ein. Beispielsweise können nicht verhältnismäßige Einschränkungen des Rechts auf Freiheit231 vorliegen, wenn Menschenhandelsopfer in der Phase nach dem Menschenhandel in staatlichem Gewahrsam gehalten werden, nachdem sie dem Einfluss der Menschenhändler entkommen sind.232 Vermeintliche Schutzmaßnahmen in der Phase vor dem Menschenhandel können auch diskriminierende Wirkung haben,233 wenn sie z. B. überwiegend Frauen und deren Möglich226 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1; UNICEF, Protection of Child Victims of Trafficking; UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07. 227 s. Obokata; Askola. 228 Nach Dottridge, Collateral Damage, S. 5, setzten sich diese Maßnahmen zusammen aus Maßnahmen zur Strafverfolgung, Präventionsmaßnahmen und Schutzmaßnahmen. 229 UNHCHR, Informal Note, UN-Dok. A/AC.254/16, Ziff. 25; UNHCHR/UNICEF/ IOM, Note on the draft protocols concerning migrant smuggling and trafficking in persons, UN-Dok. A/AC.254/27, Ziff. 13; Dottridge, Collateral Damage, S. 2; Askola, S. 133. 230 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 71 f. 231 Art. 9 IPBPR; Art. 5 EMRK. 232 Dottridge, Collateral Damage, S. 8. 233 UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/2000/ 68, S. 16, Ziff. 42 ff.; Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 71.

D. Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung des Menschenhandels

63

keiten zur legalen Migration beeinträchtigen. 234 Der menschenrechtliche Ansatz verlangt, dass auch die Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels an den Menschenrechten der Betroffenen gemessen werden.235 3. Bewertung Der menschenrechtliche Ansatz umfasst verschiedene Phasen des Menschenhandels und verschiedene Maßnahmen zur Menschenhandelsbekämpfung. Er beschränkt sich nicht auf den Bereich der Opferhilfsmaßnahmen, sondern muss auch bei Prävention und Strafverfolgung beachtet werden. Würde man den menschenrechtlichen Ansatz nur auf den Opferschutz-Aspekt begrenzen, wären die Rechte der Opfer im Rahmen von Prävention und Strafverfolgung nicht angemessen geschützt. Es besteht die Gefahr, dass bei der Prävention von Menschenhandel gegen die menschenrechtlichen Positionen der Opfer gehandelt wird.236 Das staatliche Strafverfolgungsinteresse und der menschenrechtliche Schutz der Opfer sind ebenfalls nicht zwingend deckungsgleich,237 obwohl dies fälschlicherweise häufig angenommen wird.238 Das Strafverfolgungsinteresse an einer Zeugentätigkeit der Opfer muss nicht immer im Interesse der Opfer sein. Zwar erfüllt eine Verurteilung der Täter sowohl eine öffentliche als auch eine private Genugtuungsfunktion. Das Opfer wird aber im Prozess gezwungen, sich erneut mit den Tätern und den belastenden Geschehnissen auseinanderzusetzen. Nach dem menschenrechtlichen Ansatz dienen die Menschenrechte der Betroffenen als Grundlage und Richtschnur der Bekämpfungsmaßnahmen in den verschiedenen Phasen des Menschenhandels.239 In diesem mehrdimensionalen Vorgehen liegt der entscheidende Unterschied des menschenrechtlichen Ansatzes zu den anderen dargestellten Ansätzen zur Bekämpfung des Menschenhandels. Es ist nicht ausreichend, strafverfolgungsrechtliche und präventive Maßnahmen als separate Strategien zur Bekämpfung des Menschenhandels neben dem Opferschutz anzusehen. Alle Aspekte müssen vielmehr als notwendige Teile eines einheitlichen Ansatzes verstanden werden, der die Menschenrechte der Opfer in allen Phasen beachtet und der eine Antwort auf das komplexe Delikt des

234 UNHCHR, Informal Note, UN-Dok. A/AC.254/16, Ziff. 25; UNHCHR/UNICEF/ IOM, Note on the draft protocols concerning migrant smuggling and trafficking in persons, UN-Dok. A/AC.254/27, Ziff. 13. 235 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, Ziff. 3; UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/ 2000/68, Ziff. 80; Askola, S. 134 f. 236 s. Ausführungen unter D. II. 2. 237 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 72. 238 s. in diesem Sinne Defeis, S. 491; Gallagher, UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling, S. 991; Herz/Minthe, S. 342; Haynes, S. 246. 239 Gallagher, UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling, S. 1004.

64

Kap. 1: Bekämpfung des Menschenhandels in die Zwangsarbeit

Menschenhandels geben kann.240 Der menschenrechtliche Ansatz, der die Opfer als Rechtsträger anerkennt, stellt einen solch umfassenden Ansatz bei der Bekämpfung des Menschenhandels dar. Er ist deshalb ein geeigneter Maßstab, um in den folgenden Kapiteln die ausgewählten aufenthaltsrechtlichen Vorgaben und Refoulement-Verbote auf ihren Nutzen für Menschenhandelsopfer zu überprüfen.

E. Bewertung und Fazit Menschenhandel als moderne Fortentwicklung der Sklaverei steht in einer jahrhundertealten Tradition der Ausbeutung von Menschen. Die Ursprünge der modernen Definition des Menschenhandels finden sich in den internationalen Verträgen zum Frauenhandel in die Prostitution. Der Begriff des Menschenhandels hat sich im Laufe des 20. Jahrhunderts von dem sehr engen Verständnis des Frauenhandels in die Prostitution gewandelt zu der umfassenden Definition des Palermo-Protokolls, die dieser Arbeit zugrunde liegt. Es können sowohl Männer als auch Frauen jeden Alters Opfer von Menschenhandel sein. Menschenhandel liegt vor, wenn eine Person zum Zweck der Ausbeutung unter Anwendung bestimmter Mittel gehandelt wird. Handel beschreibt einen Prozess, der von der Anwerbung im Herkunftsland bis zur Ausbeutung im Zielland reichen kann. Eine Handlung im Laufe dieses Prozesses muss grundsätzlich mit einem qualifizierenden Tatmittel begangen werden. Über die klassischen Tatmittel der Drohung, Gewalt und Täuschung hinaus bewirkt vor allem die Berücksichtigung von Machtmissbrauch und Ausnutzung von Hilflosigkeit, dass der Täterkreis des Menschenhandels weit gefasst ist. Nicht nur professionelle Menschenschmuggler, Agenten und Kontaktpersonen können sich strafbar machen, sondern auch Arbeitgeber, Freier und Familienmitglieder der Menschenhandelsopfer. Kern des Delikts ist der Ausbeutungszweck, denn er macht den eigentlichen Unrechtsgehalt des Menschenhandels aus. Im Rahmen dieser Arbeit wird als Zweck allein die Ausbeutung in der Zwangsarbeit einschließlich der Prostitutionsausbeutung behandelt. Menschenhandel in die Zwangsarbeit kann verschiedene Gründe haben und in unterschiedlichen Formen und Phasen auftreten. Zu seiner wirksamen Bekämpfung bedarf es eines menschenrechtlichen Ansatzes, da nur dieser der Komplexität des Delikts gerecht wird. Der menschenrechtliche Ansatz erkennt die Opfer als Rechtsträger an und verlangt eine Stärkung ihrer Rechte in jeder Phase des Menschenhandels. Um diesen Ansatz in der Praxis wirkungsvoll zu verankern, müssen die menschenrechtlichen Verpflichtungen der Staaten gegenüber den Opfern konkretisiert werden.241

240 241

Obokata, S. 35. Obokata, S. 172.

E. Bewertung und Fazit

65

Die Arbeit möchte einen Beitrag zur Konkretisierung der menschenrechtlichen Verpflichtungen bei der Aufenthaltsgewährung leisten. Vor der Prüfung aufenthaltsrechtlicher Verpflichtungen der Staaten aus Menschenrechten im dritten Kapitel werden im zweiten Kapitel zunächst die bestehenden aufenthaltsrechtlichen Vorgaben in völkerrechtlichen und europarechtlichen Rechtsakten dahin ausgewertet, ob sie die Staaten verpflichten, den Opfern ein einfachgesetzliches subjektives Aufenthaltsrecht zu gewähren.

Kapitel 2

Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern in völker- und europarechtlichen Rechtsakten Menschenhandelsopfer, die der Ausbeutung entkommen konnten, sehen sich oft mit neuen Problemen konfrontiert. Sie können selten allein für ihren Lebensunterhalt aufkommen und benötigen rechtliche und psychologische Unterstützung. Wenn sie sich als Drittstaatsangehörige ohne legalen Aufenthaltsstatus in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft aufhalten, erhalten sie kaum die Möglichkeit, Hilfsmaßnahmen in Anspruch zu nehmen. Ihnen droht die sofortige Abschiebung in einen Drittstaat oder in ihr Herkunftsland. Es kann aber der körperlichen und seelischen Stabilisierung und Regeneration der Opfer dienen, ihnen zumindest für eine gewisse Zeit den Aufenthalt im Zielland zu ermöglichen. Da der Aufenthalt von Menschenhandelsopfern für die Zielstaaten aber oftmals mit der Gewährung kostspieliger Sozialleistungen verbunden ist, sprechen wirtschaftliche Überlegungen für eine restriktive Handhabung der Aufenthaltsgewährung. Hinzu kommt die staatliche Furcht, dass eine großzügige Bewilligung des Aufenthalts an Menschenhandelsopfer den Missbrauch durch andere illegale Migranten provozieren könne.1 In diesem Kapitel wird behandelt, ob völker- und europarechtliche Vorgaben die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unter bestimmten Voraussetzungen verpflichten, den Opfern von Menschenhandel ein Aufenthaltsrecht auf ihrem Staatsgebiet zu gewähren. Eine Verpflichtung zur Gewährung eines Aufenthaltsrechts ist einer lediglich objektiv-rechtlichen Verpflichtung zur Aufenthaltsgewährung vorzuziehen, da durch die Gewährung von subjektiven Rechten die Rechtsstellung der Opfer insbesondere bei der Rechtsdurchsetzung gestärkt wird. Dieser Fokus basiert auf dem menschenrechtlichen Ansatz bei der Bekämpfung des Menschenhandels.

A. Aufenthalt von Fremden Bevor auf die konkreten aufenthaltsrechtlichen Vorgaben zugunsten von Menschenhandelsopfern eingegangen wird, bedarf es einiger Bemerkungen zum Auf1

Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 188.

A. Aufenthalt von Fremden

67

enthalt von Fremden und zu den Grundsätzen der aufenthaltsrechtlichen Regelungen im Völker- und Europarecht.

I. Grundlagen zum Aufenthalt Der Aufenthalt eines Menschen bedeutet das tatsächliche Verweilen an einem Ort und erfordert eine gewisse Dauer oder Regelmäßigkeit.2 Aufenthalt ist somit zunächst ein faktischer Zustand. 1. Grundsatz des Erlaubnisvorbehalts des Aufenthalts Fremder Der Aufenthalt in einem Staat ist jedoch nicht grundsätzlich frei. Die Einreise und der Aufenthalt eines Fremden, d. h. einer Person, die nicht die Staatsangehörigkeit des Staates besitzt3, steht grundsätzlich unter Erlaubnisvorbehalt.4 Jeder Staat kann als wichtigen Teil seiner staatlichen Souveränität über sein Staatsgebiet und seine Bevölkerung bestimmen, d. h. die Einreise und den Aufenthalt von Fremden in sein Staatsgebiet kontrollieren.5 Hingegen haben Staatsangehörige ein umfassendes Recht auf Einreise und Aufenthalt,6 welches sie nur mit der Ausbürgerung, d. h. mit der Aberkennung der Staatsbürgerschaft,7 verlieren können. 2. Gründe der Aufenthaltsgewährung Man kann bei den staatlichen Beweggründen, Fremden den Aufenthalt auf ihrem Staatsgebiet zu gewähren, zwischen überwiegend altruistischen und egoistischen Gründen unterscheiden. Ein Staat gewährt Fremden den Aufenthalt aus überwiegend altruistischen Gründen, wenn die persönliche Situation und der Schutz der Rechte des Fremden bei der Aufenthaltsgewährung im Vordergrund stehen. Der Staat gewährt den Aufenthalt z. B. aus humanitären Gründen, um eine Person vor Gewalt und Verfolgung in ihrem Herkunftsland zu schützen. Der Aufenthalt von Fremden kann aber auch aus nationalen Interessen gewährt werden. Dies ist der Fall, wenn die Fremden als Arbeitskräfte in bestimmten Wirtschaftsbereichen oder als Zeugen in einem nationalen Strafverfahren benötigt werden.

2 3 4 5 6 7

Köbler, S. 335. Schweisfurth, S. 526, Rn. 1; Doehring, S. 374, Rn. 851. Renner, § 1 AufenthaltsG, Rn. 4. Joppke, S. 5. Guild, S. 17. Doehring, S. 37, Rn. 74.

68

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

3. Legaler Aufenthalt eines Fremden Beim Aufenthalt eines Fremden auf einem Staatsgebiet ist zwischen legalem und illegalem Aufenthalt zu unterscheiden. Nur der legale Aufenthalt muss von der Hoheitsgewalt eines Staatsgebietes akzeptiert werden. Der Staat kann Fremden Aufenthalt gewähren, indem er ihren aufenthaltsrechtlichen Status vor der Einreise oder nachträglich legalisiert. Es steht grundsätzlich im Ermessen jedes souveränen Staates, unter welchen Bedingungen und auf welche Weise er den Aufenthalt eines Fremden legalisiert. Die Art der rechtmäßigen Aufenthaltsgewährung und ihre Gründe können gesetzlich geregelt oder in internen Behördenanweisungen festgelegt werden. In vielen Staaten wird einem Fremden, der sich legal im Staatsgebiet aufhalten darf, ein Aufenthaltstitel ausgestellt. Ein Aufenthaltstitel wird im Rahmen dieser Arbeit verstanden als die von den Behörden eines Staates erteilte Erlaubnis oder Genehmigung, die der Person den Aufenthalt im Hoheitsgebiet dieses Staates gestattet. Diese Definition liegt auch den europarechtlichen Regelungen zugrunde, die im weiteren Verlauf dieses Kapitels behandelt werden.8 Ein Aufenthaltstitel kann befristet erteilt werden und verlängerbar sein. Er kann konstitutive oder deklaratorische Wirkung haben. Im ersten Fall wird durch den Aufenthaltstitel ein Aufenthaltsrecht des Inhabers erst begründet und im zweiten Fall hat der Aufenthaltstitel lediglich klarstellende Funktion für ein bestehendes Aufenthaltsrecht. 4. Illegaler Aufenthalt eines Fremden Der illegale Aufenthalt eines Fremden muss von einem Staat auf seinem Staatsgebiet nicht geduldet werden. Er ist in dieser Situation frei, den Fremden aus seinem Staatsgebiet auszuweisen und abzuschieben. Eine Ausweisung ist die hoheitliche Anordnung, dass ein Fremder das Staatsgebiet zu verlassen hat.9 Die Abschiebung ist der konkrete Vollzug einer Ausweisung.10 Ein Staat kann einem Fremden jedoch den Aufenthalt gestatten, ohne seinen aufenthaltsrechtlichen Status zu legalisieren. Ein Beispiel für einen rechtswidrigen Aufenthalt mit staatlicher Billigung ist das Institut der Duldung im deutschen Recht.11 Die Duldung eines illegalen Fremden bedeutet die vorüberge8 Art. 2 j) der Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, ABl.EG 2004 Nr. L 304/12; Art. 2 e) der Richtlinie 2004/81/EG des Rates vom 29. April 2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Behilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren, ABl.EG 2004 Nr. L 261/19. 9 Doehring, S. 394, Rn. 890 m.w. N. 10 Doehring, S. 397, Rn. 898.

A. Aufenthalt von Fremden

69

hende Aussetzung der Vollziehung der Ausreiseverpflichtung,12 wenn eine Abschiebung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich ist.13 Bei tatsächlich möglicher Ausreise ist eine Tolerierung des Aufenthalts auch aus anderen Gründen denkbar. Als Gründe kommen besondere politische, gesellschaftliche oder religiöse Ereignisse in Betracht sowie der Wunsch des Staates, seinen internationalen Ruf zu verbessern. Ein Staat kann die Vollziehung der Ausweisung aussetzen, ohne die Ausreisepflicht grundsätzlich zu berühren.14 Das Institut der Duldung und vergleichbare Institute geben zwar einen zeitweiligen Schutz gegen Abschiebung, gewähren den Geduldeten aber lediglich eine schwache und unsichere Rechtsstellung.15

II. Aufenthalt von Fremden nach Völkerrecht Der Aufenthalt einer Person wird im Völkerrecht durch das Staatsbürgerschaftsrecht, das Fremdenrecht und das Flüchtlingsrecht geregelt. Im Rahmen dieser Arbeit liegt der Fokus auf den Regelungen zum Aufenthalt eines NichtStaatsbürgers, die sich aus dem Fremdenrecht und Flüchtlingsrecht ergeben. 1. Völkerrechtliches Fremdenrecht Das völkerrechtliche Fremdenrecht betrifft alle Rechtsbeziehungen, die zwischen Staat und Fremden bestehen.16 Fremde sind natürliche Personen, die entweder Staatsangehörige eines anderen Staates sind (Ausländer) oder Staatenlose (Apatriden).17 Das völkerrechtliche Fremdenrecht kann durch multilaterale sowie bilaterale Verträge gestaltet werden.18 Die wichtigsten aufenthaltsrechtlichen Grundsätze im völkerrechtlichen Fremdenrecht betreffen die Einreise von Fremden, die Rechtsstellung während des Aufenthalts und die Ausweisung von Fremden aus dem Staatsgebiet. a) Einreise von Fremden Grundsätzlich liegt die Entscheidung über den Aufenthalt von Fremden in der freien, völkerrechtlich ungebundenen Entscheidungsbefugnis der Staaten.19 Als 11 12 13 14 15 16 17 18 19

§ 60a AufenthaltsG. Renner, § 60a AufenthaltsG, Rn. 13. § 60a Abs. 2 AufenthaltsG. Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, S. 311. Renner, § 60a AufenthaltsG, Rn. 14 m.w. N. Doehring, S. 374, Rn. 851. Schweisfurth, S. 526, Rn. 1. Ipsen, S. 810, Rn. 2. Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, S. 40.

70

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Konsequenz ist kein Staat verpflichtet, Fremden die Einreise in sein Staatsgebiet zu gestatten,20 wenn nicht eine besondere Verpflichtung besteht. Ein Staat kann sich aber durch bilaterale und multilaterale Verträge zur Aufnahme bestimmter Personengruppen verpflichten.21 b) Rechtsstellung von Fremden Fremde auf dem Hoheitsgebiet eines Staates unterliegen grundsätzlich in vollem Umfang der dort geltenden Rechtsordnung, Ausnahmen gelten lediglich für Diplomaten, Staatsoberhäupter und Angehörige der Streitkräfte fremder Staaten.22 Die Rechte von Fremden müssen nicht denen von Staatsangehörigen gleichgestellt werden. Aus dem Völkergewohnheitsrecht wird aber abgeleitet, dass Fremden zumindest ein völkerrechtlicher Mindeststandard zu gewähren ist.23 Es ist schwierig, den Mindeststandard exakt zu definieren, weil er sich ständig durch die Staatenpraxis verändern kann.24 Es besteht aber Einigkeit, dass die Rechtspersönlichkeit und Rechtsfähigkeit des Fremden anzuerkennen sind, dass Leben, körperliche Unversehrtheit und Sicherheit der Person durch den Aufenthaltsstaat geschützt werden müssen und dass dem Fremden ein angemessener Rechtsschutz gewährt werden muss.25 Weiter wird vertreten, dass die Religionsausübung grundsätzlich jedem gestattet werden muss und dass Fremde nicht zum Militärdienst herangezogen werden dürfen.26 c) Ausweisung von Fremden Staaten können im Rahmen ihrer geltenden Rechtsordnung den Aufenthalt von Fremden auf ihrem Hoheitsgebiet beenden.27 Regelmäßig werden Fremde aufgrund einer Ausweisungsanordnung abgeschoben.28 Die Ausweisung ist zu unterscheiden von der Auslieferung, die im Interesse der Strafverfolgung eines anderen Staates erfolgt.29 20 Doehring, S. 374, Rn. 853; Schweisfurth, S. 527, Rn. 4; a. A. Nafziger, S. 804 ff.; Bogdan, S. 87 ff. 21 Doehring, S. 374, Rn. 853, S. 376, Rn. 857. 22 Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 228, Rn. 275; Ipsen, S. 811, Rn. 4. 23 Doehring, S. 378, Rn. 861; Schweisfurth, S. 528, Rn. 8. 24 Doehring, S. 379, Rn. 861. 25 Ipsen, S. 812, Rn. 6; Schweisfurth, S. 528, Rn. 9; Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 228, Rn. 276 ff. 26 Schweisfurth, S. 528, Rn. 9 (zur Religionsausübung und zum Militärdienst); Doehring, S. 381, Rn. 864 (zum Militärdienst). 27 Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 228, Rn. 279. 28 Doehring, S. 397, Rn. 898. 29 Schweisfurth, S. 527, Rn. 6; Doehring, S. 399 ff., Rn. 904 ff.

A. Aufenthalt von Fremden

71

Die staatliche Freiheit zur Ausweisung von Fremden kann durch völkerrechtliche Verträge begrenzt werden.30 Die Abschiebung von Einzelpersonen unterliegt Grenzen, die sich aus dem allgemeinen Völkerrecht und den Menschenrechten ergeben, z. B. wäre die Abschiebung unter Wegnahme des gesamten Privateigentums unzulässig.31 2. Flüchtlingsrecht Die Entscheidungsfreiheit der Staaten über den Aufenthalt von Fremden wird für die Gruppe der Flüchtlinge durch das Flüchtlingsrecht beschränkt. Flüchtlinge sind eine besondere Kategorie von Fremden,32 für die spezielle völkerrechtliche Regelungen geschaffen wurden. Im folgenden Abschnitt werden mit dem völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriff, dem Recht zur Asylgewährung und dem Grundsatz des Refoulement-Verbots einige Kernpunkte des Flüchtlingsrechts dargestellt. Die ausführliche Behandlung des flüchtlingsrechtlichen RefoulementVerbots und seine Anwendung auf Menschenhandelsopfer wird einen Schwerpunkt des dritten Kapitels dieser Arbeit bilden. a) Flüchtlingsbegriff Als Flüchtling i. S. d. Genfer Flüchtlingskonvention33 wird jede Person verstanden, die sich aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz des Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will.34 Es werden auch staatenlose Personen erfasst, die sich aus den aufgelisteten Gründen außerhalb des Landes befinden, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatten, und nicht dorthin zurückkehren können oder wollen. b) Recht zur Asylgewährung Im Völkerrecht besteht weder ein Recht des Einzelnen auf Asyl noch eine Pflicht der Staaten Flüchtlinge aufzunehmen.35 Das Völkerrecht beinhaltet ledig30

Doehring, S. 394, Rn. 891 f. Doehring, S. 397, Rn. 898. 32 Schweisfurth, S. 529, Rn. 12. 33 Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951, UNTS Bd. 189, S. 150, deutsche Fassung in BGBl. 1953 II, S. 560, völkerrechtlich in Kraft getreten am 22.4.1954, im Folgenden zitiert als Flüchtlingskonvention. 34 Art. I. A. Nr. 2 GFK. 35 Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 231, Rn. 288; Schweisfurth, S. 531, Rn. 19 f.; Doehring, S. 409, Rn. 932. 31

72

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

lich ein zwischenstaatliches Recht zur Asylgewährung in dem Sinne, dass ein Staat sich durch die Gewährung von Asyl nicht unzulässig in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates einmischt.36 Die Voraussetzungen für die Gewährung von Asyl kann jeder Staat nach seinen eigenen Gesetzen bestimmen.37 c) Grundsatz des Refoulement-Verbots Auch wenn es jedem Staat freisteht, einer schutzsuchenden Person nach seinen innerstaatlichen Gesetzen Asyl zu verweigern, kann er durch ein RefoulementVerbot völkerrechtlich verpflichtet sein, einer Person beizustehen. Der sogenannte Grundsatz des Refoulement-Verbots gebietet jedoch nicht die Aufnahme einer Person auf dem Staatsgebiet, sondern verbietet lediglich die Ausweisung an den Verfolgerstaat.38 Das Refoulement-Verbot enthält weder einen subjektiven Asylanspruch noch eine zwischenstaatlich verbindliche Aufnahmepflicht.39 Der Staat ist nicht selbst zur Zufluchtsgewährung auf seinem Staatsgebiet verpflichtet. Das Verbot steht deshalb einer Zurückweisung oder Abschiebung an einen sicheren Drittstaat nicht entgegen, wenn sichergestellt ist, dass der Drittstaat den Schutzsuchenden nicht in den Verfolgerstaat abschiebt.40

III. Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im Europarecht Im Europarecht muss man bei Fragen des Aufenthalts von Fremden zwischen dem Aufenthalt von Unionsbürgern und dem Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen unterscheiden. Die im Vertrag von Maastricht eingeführte Unionsbürgerschaft beinhaltet ein allgemeines Aufenthaltsrecht für Unionsbürger in den Mitgliedstaaten,41 welches unabhängig von den Aufenthaltsrechten der Arbeitnehmerfreizügigkeit, der Niederlassungsfreiheit und der Freiheit des Dienstleistungsverkehrs gewährt wird.42 Unionsbürger sind in ihrer aufenthaltsrechtlichen Stellung in immer stärkerem Maße Inländern gleichgestellt. 43 Deshalb konzentrieren sich die Ausführungen im folgenden Abschnitt auf die aufenthaltsrechtliche Stellung von Drittstaatsangehörigen im europäischen Asyl- und Einwanderungsrecht. 36

Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 231, Rn. 288. Schweisfurth, S. 531, Rn. 19; Doehring, S. 410, Rn. 934. 38 Doehring, S. 409, Rn. 932. 39 Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 232, Rn. 291; Schweisfurth, S. 531, Rn. 21. 40 Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 232, Rn. 292. 41 Art. 20 Abs. 2 a) AEUV. 42 Geiger, Art. 18 EGV, S. 223, Rn. 1. 43 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, S. 32. 37

A. Aufenthalt von Fremden

73

1. Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft bei Asyl- und Einwanderungsfragen Die Asyl- und Einwanderungspolitik wurde Anfang der neunziger Jahre durch den Vertrag von Maastricht in die dritte Säule der Europäischen Union aufgenommen und unterlag fortan der intergouvernementalen Zusammenarbeit.44 Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden die Bereiche Visa, Asyl und Einwanderung aus der dritten Säule des EU-Vertrages in die erste Säule des Gemeinschaftsrechts überführt.45 Die Europäische Gemeinschaft hat seitdem Rechtskompetenzen für den Bereich des Asyl- und Einwanderungsrechts.46 Seit Mitte des Jahres 2004 gibt es einen ersten Bestand an Rechtsakten, der den Rahmen und die Grundlage für ein gemeinsames Einwanderungs- und Asylrecht der Europäischen Gemeinschaft bildet.47 2. Einwanderungsrecht Das gemeinsame europäische Einwanderungsrecht behandelt die Regelung der legalen und die Bekämpfung der illegalen Migration in die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Die Regelung der legalen Einwanderung umfasst die rechtmäßige Einreise und den Aufenthalt, insbesondere die Voraussetzungen für die Erteilung von Visa und Aufenthaltstiteln, sowie für eine Familienzusammenführung.48 Der gemeinsame europäische Kampf gegen die illegale Einwanderung fußt sowohl auf europäischem Sekundärrecht als auch auf Maßnahmen im Rahmen der zwischenstaatlichen Kooperation von Polizei und Justiz.49 Der Schengen-Besitzstand, welcher seit dem Vertrag von Amsterdam in das Recht der Europäischen Gemeinschaft integriert ist, regelt für die beteiligten Mitgliedstaaten sowohl die Kontrollen an den Außengrenzen als auch für Unionsbürger und Drittstaatsangehörige die Gewährleistung der Reisefreiheit in der Europäischen Gemeinschaft.50 3. Asyl- und Flüchtlingsrecht Die Europäische Gemeinschaft ist mitten in der Ausarbeitung einer gemeinsamen Asylpolitik. Das Ziel ist die schrittweise Einführung eines sogenannten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, das ein gemeinsames Asylverfahren und

44

Kugelmann, S. 1839, Rn. 37. Kugelmann, S. 1840, Rn. 37. 46 Art. 77–80 AEUV. 47 Kugelmann, S. 1843, Rn. 52; s. auch den Überblick über die Rechtsakte bei Kugelmann, S. 1847 ff. Rn. 66 ff. 48 Kugelmann, S. 1847, Rn. 66. 49 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, S. 34. 50 Kugelmann, S. 1843, Rn. 53. 45

74

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

einen gemeinschaftsweit geltenden einheitlichen Asylstatus beinhalten soll.51 Bereits jetzt wird jeder im Gebiet der Europäischen Gemeinschaft gestellte Asylantrag nach bestimmten Zuständigkeitskriterien durch einen Mitgliedstaat materiell geprüft.52 Für die Prüfung muss jeder Mitgliedstaat sowohl prozessuale als auch materielle europarechtliche Mindestvorgaben beachten.53 Das Gemeinsame Europäische Asylsystem sieht asylrechtlichen Schutz für Drittstaatsangehörige im Rahmen von vier Konstellationen vor: Antragstellerstatus, Flüchtlingsstatus, subsidiären Schutzstatus und vorübergehenden Schutzstatus.54 a) Antragstellerstatus Der Antragstellerstatus kommt Personen zugute, die einen Antrag auf Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft stellen. Für die Dauer der Antragsprüfung werden gewisse Garantien zugunsten des Antragstellers vorgesehen. Der Aufenthalt im Zielland muss für die Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens gewährt werden, es darf keine Ingewahrsamnahme aufgrund der Antragstellung stattfinden, Rechtsberatung und -vertretung müssen gewährleistet sein und es muss dem Antragsteller möglich sein, den UNHCR zu kontaktieren.55 b) Flüchtlingsstatus Dem europarechtlichen Flüchtlingsstatus liegt der Flüchtlingsbegriff der Flüchtlingskonvention zugrunde.56 Dieser wird für den Geltungsbereich des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems zur Rechtsvereinheitlichung der nationalen Asylsysteme präzisiert, indem u. a. die Verfolgungshandlungen und Verfolgungsgründe konkretisiert werden. Ein europäischer Mindeststandard für den Schutz von Flüchtlingen wird ebenfalls vorgegeben.57

51

Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 233 f., Rn. 296. s. Verordnung Nr. 343/2003 des Rates vom 18.2.2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in dem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist, ABl. EG 2003 Nr. L 50/1. 53 s. Richtlinie 2005/85/EG über Mindeststandards für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft, ABl.EG 2005 Nr. L 326/13. 54 Battjes, S. 219. 55 Art. 7, 10 Abs. 1 c), 18, 15 RL 2005/85/EG. 56 Art. 1 der Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, ABl.EG 2004 Nr. L 304/12. 57 Art. 20 ff. RL 2004/83/EG. 52

A. Aufenthalt von Fremden

75

c) Subsidiärer Schutzstatus Der subsidiäre Schutzstatus kommt im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem zur Anwendung, wenn eine Person die Voraussetzungen für eine Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllt, obwohl sie im Herkunftsland einen ernsthaften Schaden58 zu erwarten hat. Der Schutzgehalt des subsidiären Schutzstatus ist schwächer als der Schutzgehalt der Flüchtlingsstellung, insbesondere sind die Mitgliedstaaten berechtigt, Personen mit subsidiären Schutzstatus einen kürzeren Aufenthaltstitel auszustellen.59 d) Vorübergehender Schutzstatus Der vorübergehende Schutzstatus bietet vertriebenen Personen aus Drittländern temporären Schutz im Falle von Massenfluchtbewegungen.60 Dieser Status wurde als Reaktion auf die Massenfluchtbewegungen aus den Balkanländern während der Bürgerkriege nach dem Zerfall Jugoslawiens entwickelt und soll sowohl den temporären Schutz von Vertriebenen als auch die ausgewogene Verteilung von Vertriebenenströmen auf die Mitgliedstaaten gewährleisten.61 Die entscheidende Voraussetzung für die Gewährung des vorübergehenden Schutzstatus ist ein Beschluss des Rates der Europäischen Union, in dem eine Situation der Massenflucht feststellt wird. Der Ratsbeschluss zieht jedoch keine Aufnahmepflicht eines einzelnen Mitgliedstaates nach sich. Die Mitgliedstaaten haben nach Feststellung einer Situation der Massenflucht lediglich die Befugnis, Flüchtlingen den besonderen vorübergehenden Schutzstatus zu gewähren und für ihre Ausgaben einen finanziellen Ausgleich zu erhalten.

IV. Fazit Die dargestellten aufenthaltsrechtlichen Grundsätze im Völker- und Europarecht unterstreichen, dass es sich bei der Gewährung von Aufenthalt an Fremde um einen sehr sensiblen Bereich handelt, in dem den Staaten ein weiter Entscheidungsspielraum zugestanden wird. Die staatliche Entscheidungsgewalt über den Aufenthalt von Fremden auf dem eigenen Staatsgebiet wird im allgemeinen Völkerrecht kaum beschränkt. Im Recht der Europäischen Gemeinschaft gab es aber 58

Art. 15 RL 2004/83/EG. s. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. 60 Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten, ABl.EG 2001 Nr. L 212/12. 61 Kugelmann, S. 1853, Rn. 83. 59

76

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

in den letzten zehn Jahren erste Schritte zu einer Vergemeinschaftung der Regelungsbereiche des Einwanderungs- und Asylrechts.

B. Vorgaben der Vereinten Nationen zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern Der Entscheidungsspielraum von Staaten beim Aufenthalt wird beschränkt, wenn sie sich durch multilaterale Verträge verpflichten, ein Aufenthaltsrecht zu gewähren. Im Vertragsrecht der Vereinten Nationen wird die aufenthaltsrechtliche Stellung von Menschenhandelsopfern im Palermo-Protokoll behandelt.62 Dessen aufenthaltsrechtliche Vorgaben werden im folgenden Abschnitt ausgewertet.

I. Die Vereinten Nationen und die menschenrechtliche Diskussion zum Aufenthalt Die Vorgaben des Palermo-Protokolls sind das Resultat einer Diskussion innerhalb der Vereinten Nationen über die Aufenthaltsoptionen von Menschenhandelsopfern. Diese Diskussion kann nicht getrennt behandelt werden von der allgemeinen Diskussion zum menschenrechtlichen Ansatz bei der Bekämpfung des Menschenhandels, da erst die Entwicklung dieses Ansatzes die Rechtsstellung der Opfer in den Vordergrund gerückt hat. 1. Menschenrechtlicher Ansatz in der Menschenhandelspolitik der Vereinten Nationen Die Vereinten Nationen haben vielfältig zur Entwicklung eines menschenrechtlichen Ansatzes bei der Menschenhandelsbekämpfung beigetragen. Elemente des menschenrechtlichen Ansatzes finden sich sowohl im internationalen Vertragswerk als auch in diversen politischen Stellungnahmen der Vereinten Nationen. a) UN-Menschenrechtsverträge Im menschenrechtlichen Vertragswerk der Vereinten Nationen wurden wichtige Grundlagen für das Verständnis von Menschenhandel als Menschenrechtsverletzung gelegt. Bereits kurz nach ihrer Gründung verabschiedeten die Vereinten Nationen die Konvention zum Menschenhandel.63 Die Menschenhandelskonvention 62 UN-Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, in Ergänzung des UN-Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, ILM Bd. 40, S. 335, BGBl. II 2005, S. 954, in Kraft getreten am 25.12.2003, im Folgenden zitiert als Palermo-Protokoll. 63 s. die Ausführungen in Kapitel 1, B. I. 1. a).

B. Vorgaben der Vereinten Nationen

77

wird als menschenrechtlicher Vertrag angesehen, da die Präambel des Konventionstextes unterstreicht, dass Prostitution und Menschenhandel in die Prostitution als unvereinbar mit Würde und Wert des Menschen angesehen werden.64 Der Konvention kann jedoch kein großer Verdienst bei der Entwicklung des menschenrechtlichen Ansatzes zugeschrieben werden. Sie gewährleistet den Schutz der Rechte der betroffenen Frauen nicht wirksam,65 da sie die Opfer nicht als selbstbestimmte Rechtsträger anerkennt. Die gehandelten Frauen werden als schutzbedürftige Prostitutionsopfer dargestellt,66 ohne dass ihre Rechte gestärkt werden. Weitaus wichtiger für die internationale Wahrnehmung des Menschenhandels als Menschenrechtsverletzung war die Verpflichtung der Staaten zur Beseitigung von Frauenhandel in der CEDAW von 1979 und zur Beseitigung von Kinderhandel in der UN-Kinderrechtskonvention von 1989.67 Die staatliche Verpflichtung in diesen zwei wichtigen Menschenrechtsverträgen macht deutlich, dass der Handel mit Frauen und Kindern deren Rechte verletzt. Beide Verträge spiegeln ein weites Verständnis von Menschenhandel wider, der jegliche wirtschaftliche Ausbeutung umfasst. In der UN-Kinderrechtskonvention werden der Kinderhandel und die sexuelle Ausbeutung von Kindern in getrennten Kapiteln behandelt, da sich während der Diskussion um den Vertragsentwurf die Meinung durchsetzte, dass Kinderhandel nicht nur den Handel zur sexuellen Ausbeutung, sondern auch den Handel zur allgemeinen wirtschaftlichen Ausbeutung umfasst.68 Spätestens seit dem Jahr 1992 vertritt der UN-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau dieses weite Verständnis auch für die CEDAW, indem er unter Frauenhandel nicht nur den Handel zur Prostitution, sondern z. B. auch den Handel in häusliche Arbeit und in organisierte Eheschließungen fasst.69 Er stieß damit eine Entwicklung an, die in den folgenden Jahren von den UN-Weltkonferenzen aufgegriffen wurde. b) UN-Weltkonferenzen Bei den großen Weltkonferenzen der Vereinten Nationen in den 1990er Jahren wurde insbesondere der Handel mit Frauen und Kindern regelmäßig thematisiert.70 In der Wiener Erklärung und ihrem Aktionsplan, die bei der Weltkonfe64

Langley, S. 66. UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/2000/ 68, Ziff. 22. 66 UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/2000/ 68, Ziff. 22. 67 Art. 6 CEDAW und Art. 25 KRK. 68 Detrick, CRC, Art. 35, S. 599. 69 UN-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau, Allg. Empfehlung Nr. 19, Ziff. 14, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 449 ff. 70 Report of the World Conference of Human Rights, Vienna Declaration and Programme of Action, UN-Dok. A/CONF.157/23 (Teil I), Ziff. 18; Report of the Internatio65

78

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

renz für Menschenrechte im Jahr 1993 in Wien verabschiedet wurden, wird die Verbindung gezogen zwischen Frauenhandel und frauenspezifischer Gewalt,71 d. h. gewalttätigen Handlungen, die sich gegen eine Frau aufgrund ihres Geschlechts richten.72 Die Feststellung, dass Frauenhandel frauenspezifische Gewalt ist, bildet die Grundlage, um den Handel mit Frauen nicht mehr als ein rein strafrechtliches Problem zwischen Individuen, sondern als Menschenrechtsverletzung zu verstehen. Frauenspezifische Gewalt, die vom UN-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau als Diskriminierung anerkannt wird,73 tritt vorrangig im privaten Bereich auf.74 Nach dem klassischen Menschenrechtsverständnis, das die Menschenrechte als Abwehrrechte gegen den Staat versteht, sollte der private Bereich staatsfrei bleiben.75 Die Menschenrechte erschöpfen sich aber nicht in ihrer Abwehrdimension, sondern sie verpflichten die Staaten auch zum aktiven Schutz vor Verletzungen.76 Diese Verpflichtung kann bei frauenspezifischen Gewaltformen nur erfüllt werden, wenn der staatliche Schutz auch den privaten Bereich umfasst. Bei der Weltkonferenz für Menschenrechte im Jahr 1993 in Wien wurde eine Grundlage für dieses umfassende Menschenrechtsverständnis gelegt, indem Frauenrechte explizit als Menschenrechte anerkannt wurden.77 Die Förderung von Frauen und der Kampf gegen ihre Diskriminierung sind integrale Bestandteile des Menschenrechtsschutzes.78 Diese Betonung des weiblichen Anspruchs auf Menschenrechtsschutz war notwendig, da durch die Trennung von öffentlicher und privater Sphäre frauenspezifische Rechtsverletzungen bisher wenig Aufmerksamkeit erfahren hatten.79 Für den Menschenhandel kann man aus der Anerkennung von Frauenrechten als Menschenrechte schließen, dass die durch

nal Conference on Population and Development, UN.Dok. A/CONF.171/13, Annex, Kap. IV A.4.9; Report of the World Summit for Social Development, UN-Dok. A/ CONF/166/9, Kap. 1 Annex II, Kap. IV F.k.; Report of the Fourth World Conference on Women, UN-Dok. A/CONF.177/20, Kap. 1 Annex II Kap. IV.C, Ziff. 99; Report of the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, UN-Dok. A/CONF.189/12, Kap. 1, Ziff. 30. 71 UN-Dok. A/CONF.157/23 (Teil I), Ziff. 18. 72 UN-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau, Allg. Empfehlung Nr. 19, Ziff. 6, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 449 ff. 73 UN-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau, Allg. Empfehlung Nr. 19, Ziff. 7, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 449 ff. 74 König, S. 84; s. auch die Beispiele bei Schmidt-Häuer, S. 172. 75 König, S. 84; Wehler-Schöck, S. 190; Schmidt-Häuer, S. 279. 76 Art. 2 Abs. 1 IPBPR. 77 UN-Dok. A/CONF.157/23 (Teil I), Ziff. 18. 78 Raue, S. 103. 79 s. Schmidt-Häuer, S. 279.

B. Vorgaben der Vereinten Nationen

79

Frauenhandel verübte frauenspezifische Gewalt die weiblichen Menschenhandelsopfer in ihren Menschenrechten verletzt. Vor diesem Hintergrund wurden in der Erklärung von Peking auf der 4. Weltfrauenkonferenz im Jahr 1995 die Beseitigung des Frauenhandels und die Unterstützung von Menschenhandelsopfern gefordert.80 Auch im Aktionsprogramm der internationalen Konferenz über Bevölkerungsentwicklung im Jahr 1994 wurden die Staaten aufgefordert, den Frauen- und Kinderhandel zu verbieten und die Rechte sowie Sicherheit der von Frauen- und Kinderhandel Betroffenen zu achten.81 Die Ergebnisse dieser Konferenzen verdeutlichen das menschenrechtliche Verständnis von Menschenhandelsopfern als Rechtssubjekten. c) Erklärungen und Resolutionen der Generalversammlung Die Generalversammlung der Vereinten Nationen nahm sich des Menschenhandels ebenfalls in ihren Erklärungen und Resolutionen an. In einer Erklärung im Jahr 1993 wird Frauenhandel im Einklang mit der zuvor verabschiedeten Wiener Erklärung als Gewalt gegen Frauen qualifiziert.82 In einer ersten Resolution speziell zum Frauen- und Mädchenhandel aus dem Jahr 1994 erkennt die Generalversammlung den Frauen- und Mädchenhandel zu sexuellen Zwecken als Menschenrechtsverletzung an.83 Es werden auch allgemein wirtschaftlich ausbeuterische Situationen verurteilt.84 Dieser Gedanke wird in einer Resolution der Generalversammlung aus dem Jahr 2001 aufgenommen, in der Frauen- und Mädchenhandel zum Zweck der wirtschaftlichen Ausbeutung als ernste Menschenrechtsverletzung angesehen wird.85 Die Behandlung der Menschenhandelsopfer soll im Einklang mit menschenrechtlichen Standards gewährleistet werden.86 Auch wenn sich die Resolutionen der Generalsversammlung auf den Frauenhandel beschränken, wird ergänzt, dass auch Jungen dem Menschenhandel zum Opfer fallen können.87 d) Hoher Kommissar für Menschenrechte Eine herausragende Rolle bei der Integration menschenrechtlicher Aspekte in die Menschenhandelspolitik der Vereinten Nationen hat die Hohe Kommissarin 80

UN-Dok. A/CONF.177/20, Kap. 1, Annex II, Kap. IV C.2. q. UN.Dok. A/CONF.171/13, Annex, Kap. IV A.4.9. 82 UNGA Res. 48/104, Art. 2 b), UN-Dok. A/RES/48/104. 83 UNGA Res. 49/166, UN-Dok. A/RES/49/166, Erwägungsgrund 4, S. 1. 84 UNGA Res. 49/166, UN-Dok. A/RES/49/166, Erwägungsgrund 5, S. 1. 85 UNGA Res. 55/67, UN-Dok. A/RES/55/67, Erwägungsgrund 7, S. 2. 86 UNGA Res. 55/67, UN-Dok. A/RES/55/67, Erwägungsgrund 16, S. 3. 87 UNGA Res. 49/166, UN-Dok. A/RES/49/166, Erwägungsgrund 6, S. 1; UNGA Res. 55/67, UN-Dok. A/RES/55/67, Erwägungsgrund 8, S. 2. 81

80

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

für Menschenrechte Mary Robinson gespielt.88 Besonders aktiv und einflussreich erwies sich die damalige Amtsinhaberin bei den Vorarbeiten und während der Verhandlungen zum Palermo-Protokoll.89 Bereits während der internen Ausarbeitung eines Textvorschlags unterstrich sie in einem informellen Vermerk die Notwendigkeit, dass das Palermo-Protokoll den Anforderungen der Menschenrechte gerecht werden müsse.90 Im Zusammenschluss mit UNICEF, der IOM und der Hohen Kommissarin für Flüchtlinge Sadako Ogata setzte sie sich bei den weiteren Verhandlungen dafür ein, dass die speziellen Rechte von Kindern im Protokoll Beachtung finden und dass die Opfer von Menschenhandel Unterstützung und Hilfe gemäß ihrer Menschenrechte zugestanden bekommen.91 Einen entscheidenden Beitrag zur Konkretisierung der menschenrechtlichen Standards für Menschenhandelsopfer und damit eine wichtige Hilfe für die praktische Umsetzung des menschenrechtlichen Ansatzes leistete die Amtsinhaberin mit der Veröffentlichung ihrer Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Human Trafficking92 im Jahr 2002. In den Richtlinien betonte sie, dass die Menschenrechte im Zentrum aller Anstrengungen zur Verhinderung und Bekämpfung des Menschenhandels sowie zum Schutz und zur Unterstützung der Opfer stehen sollten.93 2. Die Diskussion um den Aufenthalt von Menschenhandelsopfern Die Vereinten Nationen haben zweifellos große Verdienste um die Entwicklung des menschenrechtlichen Ansatzes in der internationalen Menschenhandelspolitik. Der aufenthaltsrechtliche Status von Menschenhandelsopfern wurde jedoch nur selten diskutiert. a) Resolutionen der Generalversammlung Die Generalversammlung behandelt den Aufenthalt von Menschenhandelsopfern nicht explizit in ihren Resolutionen zum Frauenhandel. Eine indirekte Forderung nach Aufenthaltsgewährung kann lediglich in der Einladung an die Staaten gesehen werden, den Opfern von Frauenhandel die Möglichkeit zu ge88 s. auch UN-Menschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN. 4/2000/68, S. 8, Ziff. 9. 89 Gallagher, UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling, S. 1002 f. 90 UNHCHR, Informal Note, UN-Dok. A/AC.254/16, Ziff. 3. 91 UNHCHR/UNICEF/IOM, Note on the draft protocols concerning migrant smuggling and trafficking in persons, UN-Dok. A/AC.254/27, Nr. 4, 5, Ziff. 6, 7. 92 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1. 93 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, Ziff. 1, S. 3.

B. Vorgaben der Vereinten Nationen

81

ben, bei der Polizei Anzeige zu erstatten und für die Strafgerichtsbarkeit verfügbar zu sein.94 Verfügbarkeit für die Strafgerichtsbarkeit impliziert, dass den Opfern, die als Zeugen benötigt werden, der Aufenthalt für die Dauer des Strafverfahrens gewährt werden muss. b) Hoher Kommissar für Menschenrechte Lediglich die Hohe Kommissarin für Menschenrechte hat sich der Frage des Aufenthalts von Menschenhandelsopfern klar und differenziert angenommen. Während der Diskussion um das Palermo-Protokoll forderte die Amtsinhaberin bereits, dass eine sofortige Zwangsabschiebung von Migranten ohne legalen Aufenthaltsstatus, die als Menschenhandelsopfer identifiziert werden, nicht vorkommen darf.95 Weiter drängte sie die Staaten, eine Regelung zu erwägen, nach der Menschenhandelsopfer zumindest einen befristeten Aufenthaltstitel erlangen können.96 Sie begründete diese Forderung sowohl mit der Sicherheit der Opfer als auch mit Strafverfolgungsinteressen.97 Die Forderung nach einem Aufenthaltstitel wurde aber in dem für die Verhandlungen des Palermo-Protokolls einflussreichen gemeinsamen Dokument des Hohen Kommissars für Menschenrechte, UNICEF und der IOM nicht wiederholt. Ihre gemeinsame Forderung beschränkte sich darauf, die sofortige Abschiebung von Opfern zu unterlassen.98 In ihren Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Human Trafficking aus dem Jahr 2002 forderte die Hohe Kommissarin für Menschenrechte, dass die Staaten den Menschenhandelsopfern einen befristeten Aufenthaltstitel für Opfer und Zeugen während des Gerichtsverfahrens gewähren sollen.99 Menschenhandelsopfern sollen auch rechtliche Alternativen zur Rückkehr ins Heimatland angeboten werden, wenn angenommen werden kann, dass die Rückkehr ein ernsthaftes Risiko für ihre Sicherheit oder die Sicherheit ihrer Familien bedeuten würde.100 Weiter wurde ausgeführt, dass die Möglichkeit eines Aufenthalts im Zielland oder in einem Drittland untersucht werden soll, z. B. wenn Vergeltungsmaßnahmen zu befürchten sind oder die Gefahr besteht, dass

94

UNGA Res. 55/67, UN-Dok. A/RES/55/67, Nr. 12, S. 5. UNHCHR, Informal Note, UN-Dok. A/AC.254/16, Ziff. 21; UNHCHR/UNICEF/ IOM, Note on the draft protocols concerning migrant smuggling and trafficking in persons, UN-Dok. A/AC.254/27, Ziff. 9. 96 UNHCHR, Informal Note, UN-Dok. A/AC.254/16, Ziff. 21. 97 UNHCHR, Informal Note, UN-Dok. A/AC.254/16, Ziff. 21. 98 UNHCHR/UNICEF/IOM, Note on the draft protocols concerning migrant smuggling and trafficking in persons, UN-Dok. A/AC.254/27, Ziff. 9. 99 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, Ziff. 9, S. 3 f. 100 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, Ziff. 11, S. 4. 95

82

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

ein Opfer erneut Menschenhändlern in die Hände fällt.101 Die besonderen Bedürfnisse von Kindern sollen ebenfalls berücksichtigt werden.102 3. Fazit Die Vereinten Nationen haben wichtige Impulse für die Entwicklung des menschenrechtlichen Ansatzes in der internationalen Menschenhandelspolitik gegeben. Durch die Aufnahme von Verpflichtungen zur Menschenhandelsbekämpfung in diverse Menschenrechtsverträge wurde unterstrichen, dass es sich dabei um eine Menschenrechtsverletzung handelt. Auch die Verurteilung des Frauenhandels als Menschenrechtsverletzung durch die verschiedenen Weltkonferenzen in den 1990er Jahren hat den menschenrechtlichen Ansatz gefördert. Das Verständnis von Menschenhandel blieb jedoch in der Politik der Vereinten Nationen lange Zeit auf den Frauenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung beschränkt. Die aufenthaltsrechtliche Stellung von Menschenhandelsopfern wurde kaum behandelt. Lediglich die Hohe Kommissarin für Menschenrechte Mary Robinson schlug konkrete Maßnahmen zur Aufenthaltsgewährung vor.

II. Vorgaben des Palermo-Protokolls zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern Das Palermo-Protokoll regelt als einziges verbindliches völkerrechtliches Rechtsinstrument die aufenthaltsrechtliche Stellung von Menschenhandelsopfern. Es ist eines von drei Zusatzprotokollen zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität.103 Das Palermo-Protokoll behandelt die Bekämpfung des Menschenhandels und wurde am 12. Dezember 2000 in Palermo zur Unterzeichnung aufgelegt. Es ist seit dem 25. Dezember 2003 in Kraft; alle 28 EU-Mitgliedstaaten haben das Protokoll unterzeichnet und ratifiziert.104 Die Vertragsparteien bekennen sich zum Opferschutz unter voller Achtung der Menschenrechte der Opfer.105 Diese explizite Würdigung der Menschenrechte ist das Resultat der intensiven Einflussnahme

101 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, Ziff. 7, S. 11. 102 UNHCHR, Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, Ziff. 10, S. 4 und S. 12 f. 103 Übereinkommen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 15.11.2000, ILM Bd. 40, S. 335, deutsche Fassung in BGBl. 2005 II, S. 954, völkerrechtlich in Kraft getreten am 29.9.2003, im Folgenden zitiert als UN-Übereinkommen gegen die organisierte Kriminalität. 104 Stand 22.8.2015, s. http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/signatures. html. 105 Art. 2 b) Palermo-Protokoll.

B. Vorgaben der Vereinten Nationen

83

von diversen Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen, die sich in einem für einen internationalen Vertrag zur Verbrechensbekämpfung ungewöhnlichen Verhandlungsprozess bemüht haben, menschenrechtliche Aspekte zum Schutz der Menschenhandelsopfer in das Protokoll zu integrieren.106 1. Anwendungsbereich Das Palermo-Protokoll führt eine weite Definition des Menschenhandels ein, der den Handel mit Frauen, Männern und Kindern zum Zweck der Ausbeutung umfasst. Vertiefte Ausführungen zur Definition, die dieser Arbeit auch zugrunde liegt, wurden bereits im ersten Kapitel gemacht.107 Hinzugefügt werden muss, dass die Bestimmungen des Protokolls nur Anwendung finden, wenn der Menschenhandel grenzüberschreitender Natur ist und eine organisierte kriminelle Gruppe daran mitwirkt.108 2. Aufenthaltsbestimmungen Der aufenthaltsrechtliche Status von Menschenhandelsopfern wird im Palermo-Protokoll im Abschnitt über den Schutz der Opfer behandelt. Jeder Vertragsstaat soll erwägen, gesetzgeberische oder andere geeignete Maßnahmen zu treffen, die es den Menschenhandelsopfern gestatten, in geeigneten Fällen in seinem Hoheitsgebiet zu bleiben.109 Die Aufenthaltsgewährung kann sowohl zeitlich begrenzt als auch unbegrenzt sein.110 Die Vertragsstaaten sind angehalten, bei der Umsetzung der aufenthaltsrechtlichen Vorgaben in angemessener Weise humanitäre und persönliche Faktoren zu berücksichtigen.111 Spezielle aufenthaltsrechtliche Vorgaben zugunsten von Kindern, die im Palermo-Protokoll Personen unter achtzehn Jahren umfassen,112 werden nicht gemacht. Es gibt zwar eine Vorgabe, nach der die besonderen Bedürfnisse von Kindern bei der Umsetzung der allgemeinen Schutz- und Hilfsmaßnahmen beachtet werden müssen.113 Ein Verweis auf diesen Grundsatz des Kinderschutzes findet sich aber in den aufenthaltsrechtlichen Vorgaben nicht.

106 Gallagher, UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling, S. 1001 f., 1002 f.; Potts, S. 238 f. 107 s. die Ausführungen in Kapitel 1, B. I. 108 Art. 4 Palermo-Protokoll. 109 Art. 7 Abs. 1 Palermo-Protokoll. 110 Art. 7 Abs. 1 Palermo-Protokoll. 111 Art. 7 Abs. 2 Palermo-Protokoll. 112 Art. 3 d) Palermo-Protokoll. 113 Art. 6 Abs. 4 Palermo-Protokoll.

84

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

3. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen Nach dem Palermo-Protokoll haben die Vertragsstaaten einen Entscheidungsspielraum, ob sie aufenthaltsrechtliche Bestimmungen zugunsten der Opfer von Menschenhandel vorsehen wollen. Die Vertragsstaaten müssen die Aufenthaltsgewährung lediglich erwägen, sind aber nicht zum Handeln verpflichtet. Es werden auch keine inhaltlichen Vorgaben gemacht, unter welchen Voraussetzungen den Opfern der Aufenthalt gewährt werden soll. Die Staaten sind lediglich verpflichtet, in angemessener Weise humanitäre und persönliche Faktoren zu berücksichtigen.114 Entscheidet sich ein Staat dafür, Aufenthalt zu gewähren, kann er die Ausgestaltung der aufenthaltsrechtlichen Regelungen bestimmen. Er ist frei in der Entscheidung, ob er den Aufenthalt gesetzlich oder anderweitig regeln will. Insgesamt verbleibt es im Palermo-Protokoll damit für die Aufenthaltsgewährung bei unverbindlichen Anregungen. 4. Bewertung und Fazit Allein durch die Einführung einer verbindlichen Definition des Menschenhandels bedeutet das Palermo-Protokoll einen wichtigen Schritt für den Opferschutz.115 Die Definition brachte den internationalen Konsens, dass Menschenhandel zum Zweck jeder Form von wirtschaftlicher Ausbeutung durchgeführt werden kann und sowohl weibliche als auch männliche Opfer umfasst. Der Anwendungsbereich des Protokolls ist aber insofern beschränkt, da Menschenhandel nur den grenzüberschreitenden Handel durch Gruppen organisierter Kriminalität umfasst. Dies ist eine Schwachstelle des Palermo-Protokolls. Zwar sind die Opfer innerstaatlichen Handels nicht mit Sprachproblemen konfrontiert und die Opfer kleinerer krimineller Strukturen haben keine Netzwerke organisierter Kriminalität gegen sich. Trotzdem werden beide Opfergruppen ebenfalls in ihren Menschenrechten verletzt und befinden sich nach der Ausbeutung in einer schutzbedürftigen Lage. Die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben des Palermo-Protokolls sind zu schwach formuliert. Das Protokoll legt den Staaten keinerlei Verpflichtung auf, den Opfern von Menschenhandel Aufenthalt zu gewähren und ist somit weit davon entfernt, die Vertragsstaaten zur Gewährung eines subjektiven Rechts auf Aufenthalt zu verpflichten. Die Staaten sind auch nicht gezwungen, die Aufenthaltsgewährung gesetzlich zu regeln. Die Entscheidung des „ob“ und des „wie“ der Aufenthaltsgewährung liegt im freien Ermessen der Staaten. Lediglich durch den Hinweis, dass die Vertragsstaaten bei der Aufenthaltsgewährung humanitäre und per114

Art. 7 Abs. 2 Palermo-Protokoll. Gallagher, UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling, S. 1004; Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 165; Obokata, S. 9; Pearson, Historical Development of Trafficking, S. 25; Zöckler, S. 87. 115

C. Vorgaben des Europarats

85

sönliche Faktoren angemessen zu beachten haben, wird der menschenrechtliche Ansatz in Grundsätzen erkennbar. Es mangelt aber an der notwendigen Präzisierung, um sicherzustellen, dass die Interessen der Opfer von den Staaten angemessen berücksichtigt werden. Insgesamt versinnbildlichen die unzureichenden aufenthaltsrechtlichen Vorgaben, dass es sich trotz aller menschenrechtlichen Beteuerungen beim PalermoProtokoll um ein Strafverfolgungsinstrument und nicht um einen menschenrechtlich geprägten Vertrag handelt.116 Trotzdem ist der Verdienst des Palermo-Protokolls zu würdigen, als erster internationaler Rechtsakt den aufenthaltsrechtlichen Status von Menschenhandelsopfern zu problematisieren und den Vertragsstaaten das Erfordernis der Aufenthaltsgewährung bewusst zu machen. Das Palermo-Protokoll erschöpft sich aber in dieser politischen Sensibilisierungsfunktion und bietet keine konkreten Regelungsansätze.

C. Vorgaben des Europarats zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern Der Europarat hat eine Konvention zur Bekämpfung des Menschenhandels erarbeitet, in welcher der aufenthaltsrechtliche Status von Menschenhandelsopfern behandelt wird.117 Die Vorgaben der Konvention werden im folgenden Abschnitt ausgewertet.

I. Der Europarat und die menschenrechtliche Diskussion zum Aufenthalt Schon lange vor Abschluss der Menschenhandelskonvention haben Organe des Europarats Aufenthaltsoptionen für Menschenhandelsopfer diskutiert. Die Vorschläge waren Teil einer intensiv geführten Diskussion zu möglichen Bekämpfungsstrategien des Menschenhandels. 1. Menschenrechtlicher Ansatz in der Menschenhandelspolitik des Europarats Die Beschäftigung des Europarats mit Menschenhandel begann in den 1980er Jahren und damit zu einer Zeit, als das Thema noch von geringer politischer Relevanz für internationale Organisationen und nationale Regierungen war.118 Die 116 Jordan, S. 32; Gallagher, UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling, S. 994. 117 Konvention über Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 16.5. 2005, CETS Nr. 197, völkerrechtlich in Kraft getreten am 1.2.2008, Ratifizierung durch die Bundesrepublik Deutschland im Dezember 2012. 118 Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 170, Fn. 26.

86

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Parlamentarische Versammlung und das Ministerkomitee fingen auch früh an, die Bekämpfung von Menschenhandel unter Berücksichtigung der Menschenrechte der Opfer zu diskutieren. a) Parlamentarische Versammlung Die Parlamentarische Versammlung behandelte bereits Ende der 1980er Jahre mit dem Kinderhandel einen Teilbereich des Menschenhandels, wobei Kinderhandel nicht nur den zur sexuellen Ausbeutung umfassen sollte.119 Im Jahr 1993 zeigte die Versammlung erste Ansätze für ein umfassendes Verständnis des Menschenhandels. Sie wies grundlegend auf den Handel mit illegalen Migranten unter Verletzung ihrer Menschenrechte hin, ohne sich auf eine Ausbeutungsform oder eine Opfergruppe zu beschränken.120 Ihr menschenrechtliches Verständnis unterstrichen die Parlamentarier auch im Jahr 1996, als sie die sexuelle Ausbeutung von Kindern als Menschenrechtsverletzung brandmarkten.121 Einen wichtigen Impuls für die weiteren Aktivitäten des Europarats gab die Parlamentarische Versammlung im Jahr 1997. Sie bezeichnete den Frauenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung in einer Empfehlung explizit als „flagrante Menschenrechtsverletzung“ 122 und forderte das Ministerkomitee auf, einen Vorschlag für eine Menschenhandelskonvention zu Menschenhandel und Zwangsprostitution zu erarbeiten.123 Diese Konvention sollte die Menschenrechte von Frauen in den Mittelpunkt stellen. Die Forderung nach einer Konvention, die den Schwerpunkt auf Schutz und Hilfe für die Opfer von Menschenhandel legt, wurde eindringlich in einer Empfehlung aus dem Jahr 2002 wiederholt.124 Der Anwendungsbereich der Konvention sollte sich aber auf weibliche Menschenhandelsopfer beschränken, die sexuell ausgebeutet werden. b) Ministerkomitee Der Handel mit Kindern und jungen Erwachsenen zum Zweck der sexuellen Ausbeutung war Gegenstand einer ersten Empfehlung des Ministerkomitees Anfang der 1990er Jahre zum Menschenhandel. Das Ministerkomitee betonte hier 119 Empfehlung 1065 (1987) „Traffic in Children and other forms of child exploitation“, 6.10.1987, Erwägungsgrund 2. 120 Empfehlung 1211 (1993) „Clandestine migration: traffickers and employers of clandestine migrants“, 11.5.1993, Erwägungsgrund 3. 121 Resolution 1099 (1996) „Sexual exploitation of children“, 25.9.1996, Nr. 1. 122 Empfehlung 1325 (1997) „Traffic in women and forced prostitution in Council of Europe member states“, 23.4.1997, Nr. 3. 123 Empfehlung 1325 (1997), Nr. 4. 124 Empfehlung 1545 (2002) „Campaign against Trafficking in Women“, 21.11.2002, Nr. 11 ii).

C. Vorgaben des Europarats

87

bereits die Notwendigkeit von Unterstützungsmaßnahmen für die Opfer.125 Die Verletzung der Menschenrechte der Menschenhandelsopfer zum Zweck der sexuellen Ausbeutung wurde zum ersten Mal im Jahr 2000 explizit anerkannt, wobei Menschenhandel nicht mehr nur auf Frauen- und Kinderhandel beschränkt wurde.126 Der Schwerpunkt der politischen Auseinandersetzung im Ministerkomitee lag aber auch in den nächsten Jahren auf dem Handel mit Frauen im Kontext von geschlechtsspezifischer Gewalt und Kindern im Kontext von sexueller Ausbeutung.127 2. Diskussion um den Aufenthalt von Menschenhandelsopfern Das Problem des aufenthaltsrechtlichen Status von Menschenhandelsopfern wurde von der Parlamentarischen Versammlung und dem Ministerkomitee in unterschiedlicher Intensität behandelt. Insbesondere die Parlamentarier warfen die Frage des Aufenthalts bereits sehr früh auf. a) Parlamentarische Versammlung Die Parlamentarische Versammlung forderte bereits 1997 von den Mitgliedstaaten, weiblichen Opfern von Menschenhandel, die als Zeugin in einem Verfahren aussagen wollten, eine Aufenthaltserlaubnis zu gewähren.128 Sie forderten weiter die Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis, deren Anwendungsbereich nicht auf die Teilnehmerinnen an einem Strafverfahren beschränkt ist.129 In einer Mitteilung aus dem Jahr 2002 entwickelte die Versammlung diesen Gedanken weiter. Sie forderte die Mitgliedsstaaten nun auf, eine befristete aber verlängerbare Aufenthaltsgenehmigung aus humanitären Gründen für weibliche Menschenhandelsopfer vorzusehen.130 Die Aufenthaltserlaubnis für Opfer, die als Zeugin im Strafverfahren aussagen, sollte unbefristet gewährt werden, wenn die Menschenhandelsopfer Schutz benötigen.131 Die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben für eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen und für eine Aufenthaltserlaubnis für Zeuginnen sollten nach dem Willen der Versammlung auch in der Menschenhandelskonvention zum Menschenhandel berücksichtigt werden.132 125 Empfehlung R (1991) 11 „Sexual exploitation, pornography and prostitution of, and trafficking in, children ad young adults“, 9.9.1991, D.3. 126 Empfehlung R (2000) 11 „Action against trafficking in human beings for the purpose of sexual exploitation“, 19.5.2000, Erwägungsgrund 10. 127 s. Empfehlungen R (2002) 5 „Protection of women against voilence“, 30.4.2002, und R (2001) 16 „Protection of children against sexual exploitation“, 31.10.2001. 128 Empfehlung 1325 (1997), Nr. 6. v). 129 Empfehlung 1325 (1997), Nr. 4. 130 Empfehlung (2002) 1545, Nr. 10 ix g). 131 Empfehlung (2002) 1545, Nr. 10 ix g). 132 Empfehlung (2002) 1545, Nr. 11 ii a).

88

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Ergänzend wird zu einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen im Jahr 2003 gefordert, dass weibliche Opfer gegen eine ablehnende Entscheidung ein Rechtsmittel einlegen können und bis zur Entscheidung über das Rechtsmittel vor einer Abschiebung sicher sein müssen.133 Insgesamt konzentrierte sich die Parlamentarische Versammlung bei ihren Forderungen zum aufenthaltsrechtlichen Status grundsätzlich auf weibliche Menschenhandelsopfer. Lediglich in einer Empfehlung regte sie an, für Menschenhandelsopfer in häusliche Arbeitsverhältnisse eine befristete Aufenthaltserlaubnis vorzusehen, ohne diese Forderung auf weibliche Opfer zu beschränken.134 Es wird aber betont, dass diese Opfer überwiegend Frauen sind.135 b) Ministerkomitee Das Ministerkomitee behandelte in einer Empfehlung aus dem Jahr 2000 den aufenthaltsrechtlichen Status von Opfern des Menschenhandels zur sexuellen Ausbeutung. Den Mitgliedsstaaten wurde empfohlen, den Menschenhandelsopfern eine befristete Aufenthaltserlaubnis zu gewähren, um ihnen die Möglichkeit einer Teilnahme am Strafverfahren zu geben.136 Außerdem wurde gefordert, die Gewährung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen zu erwägen.137 Die Forderung nach einer Aufenthaltserlaubnis für Teilnehmer eines Gerichtsverfahrens wurde im Jahr 2001 für kindliche Menschenhandelsopfer von sexueller Ausbeutung wiederholt und auch auf die Familien der minderjährigen Opfer erweitert.138 3. Fazit Dank seines Mandats zum Schutz der Menschenrechte ist der Europarat prädestiniert, im Bereich der Menschenhandelsbekämpfung einen menschenrechtlichen Ansatz zu unterstützen.139 Deshalb ist es nicht verwunderlich, dass der Europarat insgesamt großen Einfluss auf die Entwicklung des menschenrechtlichen Ansatzes in Europa hatte,140 indem er als einer der ersten die Auswirkungen des Menschenhandels auf die Menschenrechte der Opfer problematisierte. 133 Resolution 1337 (2003) „Migration connected with trafficking in women and prostitution“, 25.6.2003, B (v). 134 Empfehlung 1663 (2004) „Domestic slavery: servitude, au pairs and mail-order brides“, 22.6.2004, Nr. 6 i) a) i.V. m. Nr. 2. 135 Empfehlung (2004) 1663, Nr. 2. 136 Empfehlung R (2000) 11, Anhang V. ii. 34. 137 Empfehlung R (2000) 11, Anhang V. ii. 35. 138 Empfehlung R (2001) 16, Nr. 34. 139 s. Empfehlungen 1663 (2004), Nr. 5 und 1325 (1997), Nr. 3. 140 Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 170.

C. Vorgaben des Europarats

89

Im Laufe der Jahre kamen seine Organe zu dem einhelligen Verständnis, dass Menschenhandel eine Menschenrechtsverletzung der Opfer darstellt. Menschenhandel wurde aber lange Zeit auf den Handel mit Kindern und Frauen zum Zweck der sexuellen Ausbeutung reduziert. Die Parlamentarische Versammlung hatte eine Initiativfunktion in der Diskussion zum menschenrechtlichen Ansatz beim Menschenhandel. Sie bereicherte insbesondere die Diskussion zum Aufenthalt durch weitgehende Forderungen, auch wenn die Vorgaben nur Frauen zugute kommen sollten. Während die Vorgaben des Ministerkomitees hinsichtlich der Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen nur als unverbindliche Anregungen an die Mitgliedstaaten formuliert waren, enthielten die Vorgaben der Parlamentarischen Versammlung detaillierte Forderungen. Einer der wichtigsten Impulse der Parlamentarischen Versammlung während der Debatte zum Menschenhandel war der Entwurf eines Konventionstextes, der die Menschenrechte der Opfer in den Mittelpunkt stellte. Im Jahr 2005 folgte der Abschluss der Konvention zum Menschenhandel.

II. Vorgaben der Menschenhandelskonvention zum Aufenthalt Die Konvention des Europarats zum Menschenhandel wurde am 16. Mai 2005 in Warschau zur Unterzeichnung aufgelegt. Sie ist am 1. Februar 2008 in Kraft getreten; bisher haben 27 der 28 EU-Mitgliedstaaten die Konvention unterzeichnet und ratifiziert.141 1. Anwendungsbereich Die Definition des Menschenhandels in der Konvention ist mit dem Menschenhandelsbegriff im Palermo-Protokoll identisch.142 Im Gegensatz zu der langjährigen politischen Praxis des Europarats ist Menschenhandel nicht auf den Handel mit Frauen zum Zweck der sexuellen Ausbeutung begrenzt.143 Die Vorgaben sind anwendbar auf den Handel mit Frauen, Männern und Kindern zum Zweck der Ausbeutung.144 Der Anwendungsbereich ist nicht auf den transnationalen Handel mit Menschen durch Gruppen der organisierten Kriminalität beschränkt, sondern es wird sowohl der Menschenhandel im innerstaatlichen Be-

141

Stand 23.8.2015. Für den aktuellen Ratifikationsstand s. http://conventions.coe.

int/. 142 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 37, Rn. 72; Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 175. 143 Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 171 f.; s. auch die Ausführungen unter C. I. 144 Artikel 2 Menschenhandelskonvention.

90

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

reich als auch der Handel mit Menschen ohne Einfluss der organisierten Kriminalität erfasst.145 2. Aufenthaltsbestimmungen Die Menschenhandelskonvention regelt mehrere Phasen des Aufenthalts von Menschenhandelsopfern. Sie unterscheidet zwischen dem Aufenthalt während des Identifikationsprozesses, der Gewährung einer Erholungs- und Bedenkzeit nach der Identifikation der Opfer und einem anschließenden Aufenthaltstitel. a) Identifikationsprozess Alle Maßnahmen zum Schutz der Opferrechte und zur Unterstützung der Opfer nach der Ausbeutungsphase stehen unter dem praktischen Vorbehalt, dass ein Opfer von Menschenhandel als solches erkannt wird.146 Der Identifikationsprozess durch die zuständigen Behörden benötigt eine gewisse Zeit. Nach der Menschenhandelskonvention dürfen die Vertragsstaaten eine Person, bei der es vernünftige Gründe für die Annahme gibt, dass sie Opfer von Menschenhandel geworden ist, für die Dauer des Identifikationsprozesses nicht von ihrem Staatsgebiet entfernen.147 b) Erholungs- und Bedenkzeit Es ist außerdem die Gewährung einer Erholungs- und Bedenkzeit vorgesehen, wenn vernünftige Gründe für die Annahme vorliegen, dass eine Person Opfer von Menschenhandel gewesen ist.148 Dies verdeutlicht, dass die Prüfung der Opferstellung einer Person durch die zuständigen Behörden während des Identifikationsprozesses noch nicht abgeschlossen sein muss, um der Person die Bedenkzeit zuzugestehen. Es steht den Vertragsstaaten frei, die Bedenkzeit bereits parallel zum laufenden Identifikationsprozess zu gewähren. Die Bedenkzeit muss für eine Dauer von mindesten 30 Tagen gewährt werden.149 Während dieser Zeit darf die Person nicht abgeschoben werden, d. h. es darf kein Ausweisungsbeschluss vollstreckt werden.150 Die Vertragsstaaten müssen den Aufenthalt auf dem Staatsgebiet für die Dauer der Bedenkzeit vielmehr genehmigen.151 Ein Staat

145

Artikel 2 Menschenhandelskonvention. s. Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 45, Rn. 127; Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 176. 147 Art. 10 Abs. 2 S. 2 Menschenhandelskonvention. 148 Art. 13 Abs. 1 S. 1 Menschenhandelskonvention. 149 Art. 13 Abs. 1 S. 1 Menschenhandelskonvention. 150 Art. 13 Abs. 1 S. 3 Menschenhandelskonvention. 151 Art. 13 Abs. 1 S. 5 Menschenhandelskonvention. 146

C. Vorgaben des Europarats

91

muss das Ende der Bedenkzeit aber nicht abwarten, wenn Gründe der öffentlichen Ordnung entgegenstehen oder wenn sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für die Opferstellung der Person nicht vorliegen.152 c) Aufenthaltstitel Die Vertragsstaaten müssen den Opfern von Menschenhandel einen Aufenthaltstitel ausstellen, wenn der Aufenthalt aufgrund der persönlichen Situation der Opfer oder zu Kooperationszwecken mit den zuständigen Behörden bei der Strafverfolgung notwendig ist.153 Es steht den Vertragsstaaten frei, sowohl den Aufenthalt aus persönlichen Gründen als auch zu Kooperationszwecken in ihrem nationalen Recht zu verankern oder lediglich eine der beiden Aufenthaltsoptionen zu übernehmen. Eine Mindestdauer für den Aufenthaltstitel wird nicht angegeben, er muss aber verlängerbar sein.154 Die Bedingungen für die Verlängerung und die Entziehung können von den Vertragsstaaten frei festgelegt werden.155 d) Kinder Kinder im Sinne der Menschenhandelskonvention sind alle Personen unter achtzehn Jahren.156 Wenn Zweifel über das Alter eines Menschenhandelsopfers bestehen, es aber Gründe für die Annahme gibt, dass es sich um ein Kind handeln könnte, besteht eine Vermutungsregel zugunsten der Minderjährigkeit.157 In diesem Fall wird bis zur Klärung des Alters unterstellt, dass das Opfer minderjährig ist, so dass es eine kindgerechte Behandlung erfahren muss. Die Aufenthaltserlaubnis für ein Kind muss unter Beachtung des Kindeswohls vergeben werden.158 Auch bei einer Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis muss das Kindeswohl beachtet werden.159 Zusätzlich beinhaltet die Menschenhandelskonvention ein Rückführungsverbot für Kinder in ihr Herkunftsland, wenn Anzeichen bestehen, dass eine Rückkehr nicht dem Kindeswohl entsprechen würde.160 Dieses spezielle Abschiebungsverbot macht deutlich, dass der Kindeswohlgrundsatz auch über das aufenthaltsrechtliche Verfahren hinaus zu berücksichtigen ist. Wenn einem Kind die Aufenthaltserlaubnis nicht gewährt wird, darf eine aufent-

152 153 154 155 156 157 158 159 160

Art. 13 Abs. 3 Menschenhandelskonvention. Art. 14 Abs. 1 Menschenhandelskonvention. Art. 14 Abs. 1 Menschenhandelskonvention. Art. 14 Abs. 3 Menschenhandelskonvention. Art. 4 d) Menschenhandelskonvention. Art. 10 Abs. 3 Menschenhandelskonvention. Art. 14 Abs. 2 Menschenhandelskonvention. Art. 14 Abs. 2 Menschenhandelskonvention. Art. 16 Abs. 7 Menschenhandelskonvention.

92

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

haltsbeendende Maßnahme nur vollzogen werden, wenn eine Risiko- und Sicherheitsbewertung ergeben hat, dass die Rückkehr im Interesse des Kindes ist. 3. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen Es bleibt zu überprüfen, ob die Aufenthaltsbestimmungen in der Menschenhandelskonvention für die Vertragsstaaten verbindlich sind. Insbesondere ist die Frage zu klären, ob die Menschenhandelskonvention den Vertragsstaaten die Pflicht auferlegt, einen Anspruch auf Aufenthalt in ihrem nationalen Recht zu schaffen. a) Identifikationsprozess Die Vertragsstaaten müssen während des Identifikationsprozesses potentielle Opfer von Menschenhandel auf ihrem Staatsgebiet belassen.161 Fraglich ist aber, ob die Vertragsstaaten auch verpflichtet sind, ein Recht auf Aufenthalt während der Identifikation zu gewähren. Vorgelagert stellt sich zunächst die Frage, ob es sich beim Ausweisungsschutz im Rahmen des Identifikationsprozesses um eine eigenständige Aufenthaltsoption für Menschenhandelsopfer handelt. Wie bereits erläutert, muss für den Beginn der Bedenkzeit nicht der Abschluss der Identifikation abgewartet werden, sondern die Bedenkzeit kann bereits währenddessen gewährt werden.162 Hieraus könnte man schließen, dass es sich bei dem Abschiebungsschutz während des Identifikationsprozesses und dem Aufenthalt während der Bedenkzeit um das gleiche Aufenthaltsregime handelt. Gegen diese Wertung spricht aber, dass es keine Garantie gibt, die Überprüfung innerhalb der für die Bedenkzeit vorgegebenen Dauer abgeschlossen zu haben. Die Identifikation kann im Einzelfall viel Zeit in Anspruch nehmen, wenn Informationen von Dritten für die Entscheidung abgewartet werden müssen.163 Zwar ist davon auszugehen, dass in der Praxis eine Erholungs- und Bedenkzeit erst gewährt wird, wenn hinreichende Sicherheit besteht, dass es sich bei der Person um ein Opfer von Menschenhandel handelt. Trotzdem muss zwischen dem zeitlich unabsehbaren Identifikationsprozess und der zeitlich begrenzten Bedenkzeit unterschieden werden. Der Aufenthalt während des Identifikationsprozesses ist eine eigenständige Aufenthaltsoption, auch wenn er in der Praxis mit dem Aufenthalt während der Bedenkzeit zusammenfallen kann. Eine weitergehende Frage ist, ob die Vertragsstaaten während des Identifikationsprozesses ein subjektives Recht auf Aufenthalt gewähren müssen. Der Wort161 Art. 10 Abs. 2 S. 2 Menschenhandelskonvention; Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 46, 131. 162 s. die Ausführungen unter C. II. 2. b). 163 s. Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 46, Rn. 131, S. 45, Rn. 127.

C. Vorgaben des Europarats

93

laut der Norm gibt keine Anhaltspunkte, dass mehr als eine rein objektive Verpflichtung erreicht werden soll. Die Vorgaben der Menschenhandelskonvention besagen, dass die Vertragsstaaten die betroffene Person nicht abschieben dürfen.164 Es bedarf aber nicht zwingend einer Legalisierung des aufenthaltsrechtlichen Status. Die mutmaßlichen Opfer sollen lediglich temporär geschützt werden, bis ihre Vorgeschichte geklärt ist. Es könnte jedoch auf einen opferfreundlichen Zweck hinweisen, dass nach den Erläuterungen zur Menschenhandelskonvention der Abschiebungsschutz den Opfern auch die Möglichkeit geben soll, Hilfsmaßnahmen im Zielland in Anspruch zu nehmen.165 Dies allein genügt aber nicht, um zu begründen, dass ein subjektives Recht auf Abschiebungsschutz gewährt werden muss. Da die Erläuterungen zur Menschenhandelskonvention lediglich Interpretationshilfen bieten und keine bindenden Auslegungsergebnisse für die Vertragsstaaten beinhalten,166 kann aus ihnen keine zwingende staatliche Verpflichtung hergeleitet werden, die über den Wortlaut des Vertrags hinausgeht. Gegen eine subjektiv-rechtliche Verpflichtung spricht auch, dass den vermeintlichen Opfern gegen eine negative Entscheidung der Behörden keine Möglichkeit zur Überprüfung gewährt werden muss. Die mehrfach geäußerte Forderung der Parlamentarischen Versammlung, den Opfern das Recht auf ein Rechtsmittel zu gewähren, wurde nicht in den Vertragstext übernommen.167 Der Zweck des Aufenthalts während der Identifikationsphase besteht zuvorderst darin, dass die praktische Wirksamkeit der Konventionsvorgaben abgesichert werden soll. Würden die Opfer bereits vor ihrer Identifikation abgeschoben, wären die weiteren Vorgaben der Menschenhandelskonvention für ihre Behandlung faktisch nutzlos. Für die Sicherung des Konventionszwecks ist eine objektive Verpflichtung der Staaten ausreichend. Aus diesen Gründen besteht nach Auslegung der Norm keine Pflicht zur Gewährung eines Anspruchs auf Abschiebungsschutz. b) Erholungs- und Bedenkzeit Die Vertragsstaaten werden durch die Menschenhandelskonvention verpflichtet, Menschenhandelsopfern eine Erholungs- und Bedenkzeit zuzugestehen, wäh164 Art. 10 Abs. 2 S. 2 Menschenhandelskonvention; Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 46, Rn. 131. 165 s. Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 46, Rn. 131. 166 Benoît-Rohmer/Klebes, S. 91 f. 167 s. Parlamentarische Versammlung, Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, Opinion No. 253, 26.1.2005, Nr. 14 iv.d); Report for debate in the Standing Committee on the Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, 15.3.2005, Dok. 10474, Nr. 8 i.a).

94

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

rend der diese sich im Zielland aufhalten dürfen.168 Für die Beantwortung der Frage, ob die Staaten auch verpflichtet sind, ein subjektives Recht auf den Aufenthalt während der Bedenkzeit zu gewähren, bedarf es zunächst einiger Erläuterungen zur rechtlichen Natur der Bedenkzeit. In der Europaratskonvention wird bestimmt, dass während dieser Zeit kein Ausweisungsbeschluss vollstreckt werden darf.169 Diese Vorgabe ist ein Indiz, dass es sich bei dieser Aufenthaltsoption lediglich um ein Abschiebungsverbot handelt, ohne dass der aufenthaltsrechtliche Status des Menschenhandelsopfers legalisiert werden muss. Ergänzend wird aber ausgeführt, dass die Vertragsstaaten den Aufenthalt während der Bedenkzeit auf ihrem Hoheitsgebiet genehmigen müssen.170 Die Staaten sind verpflichtet, einen Gesetzesrahmen zu schaffen, um den Menschenhandelsopfern den Aufenthalt zu erlauben.171 Doch sie sind frei in der Art und Weise der gesetzlichen Ausgestaltung und müssen lediglich ohne Verzögerung die notwendigen Dokumente für die Genehmigung ausstellen.172 Der staatliche Gestaltungsspielraum spricht dagegen, dass eine Verpflichtung zur Legalisierung des aufenthaltsrechtlichen Status durch die Gewährung eines Aufenthaltstitels besteht. Weiter kann man ein systematisches Argument anführen. Die Menschenhandelskonvention sieht für die Opfer von Menschenhandel während der Bedenkzeit nur Hilfsmaßnahmen vor, für die kein rechtmäßiger Aufenthaltsstatus erforderlich ist.173 Auch aus dem Verlauf der Diskussion während der Ausarbeitung der Menschenhandelskonvention wird deutlich, dass keine Verpflichtung zur Gewährung eines Aufenthaltstitels erreicht werden sollte. Ein entsprechender Vorschlag der Parlamentarischen Versammlung wurde gerade nicht in den Vertragstext übernommen.174 Fraglich ist aber, ob die Vertragsstaaten den Opfern ein subjektives Recht auf den Abschiebungsschutz gewähren müssen. Ein Indiz hierfür ist, dass in der Menschenhandelskonvention der Schutz der Opferrechte als eines der Hauptziele genannt wird und die Vorgaben zur Erholungs- und Bedenkzeit in dem Teil der Konvention stehen, der ihren Schutz besonders deutlich in den Mittelpunkt

168 s. Art. 13 Abs. 1 Menschenhandelskonvention; Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 179. 169 Art. 13 Abs. 1 S. 3 Menschenhandelskonvention. 170 Art. 13 Abs. 1 S. 5 Menschenhandelskonvention. 171 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 51, Rn. 178. 172 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 51, Rn. 178. 173 Art. 13 Abs. 2 i.V. m. Art. 12 Abs. 1, 2 Menschenhandelskonvention; für die weitergehenden Hilfsmaßnahmen des Art. 12 Abs. 3, 4 der Menschenhandelskonvention ist der rechtmäßige Aufenthalt Voraussetzung. 174 s. Parlamentarische Versammlung, Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, Opinion No. 253, 26.1.2005, Nr. 14 vi. b).

C. Vorgaben des Europarats

95

stellt.175 Den Menschenhandelsopfern soll während der Bedenkzeit die Möglichkeit gegeben werden, sich zu erholen und dem Einfluss der Menschenhändler zu entkommen.176 Doch bleibt zu bedenken, dass trotz der Betonung des menschenrechtlichen Ansatzes die Vorgaben zur Bedenkzeit nicht ausschließlich dem Schutz der Opfer dienen. Sie sollen auch befähigt werden, eine informierte Entscheidung zu treffen, ob sie mit den zuständigen Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten möchten.177 Nicht nur das Erholungsinteresse der Opfer, sondern auch das staatliche Interesse an belastbaren Zeugen für ein Strafverfahren wird mit dieser Regelung verfolgt.178 Die klaren menschenrechtlichen Zielvorgaben der Konvention deuten aber darauf hin, dass der dominierende Zweck der Bedenkzeit nicht die effektive Strafverfolgung der Täter sein kann. Dies wird auch in der Zusammenschau mit den Erläuterungen zur Menschenhandelskonvention deutlich. Diese sind zwar lediglich Interpretationshilfen und damit nicht verbindlich.179 Es ist aber ein Indiz, dass in den Erläuterungen außerordentlich stark die subjektiv-rechtliche Ausrichtung betont und explizit von einem Anspruch der Opfer auf die Bedenk- und Erholungszeit gesprochen wird.180 Außerdem soll nach den Erläuterungen der Aufenthalt während der Bedenkzeit gesetzlich ausgestaltet werden.181 Eine gesetzliche Ausgestaltung sichert allein die Interessen der Opfer, ohne die Strafverfolgungsinteressen des Staates zu unterstützen. In der Zusammenschau all dieser Gründe wird deutlich, dass die Vertragsstaaten verpflichtet werden, während der Bedenkzeit einen Anspruch auf Abschiebungsschutz zu gewähren.182 c) Aufenthaltstitel Die Vertragsstaaten müssen den Opfern von Menschenhandel nach der Menschenhandelskonvention unter bestimmten Voraussetzungen einen verlängerbaren Aufenthaltstitel ausstellen.183 Sie haben aber Entscheidungsspielraum, ob sie den 175 s. Art. 1 Abs. 1 b) Menschenhandelskonvention; Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 45, Rn. 125. 176 Art. 13 Abs. 1 S. 2 Menschenhandelskonvention. 177 Art. 13 Abs. 1 S. 2 Menschenhandelskonvention. 178 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 50, Rn. 173, 174. 179 Benoît-Rohmer/Klebes, S. 91 f. 180 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 45, Rn. 126. 181 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 51, Rn. 178. 182 So wohl auch Scarpa, S. 151 f. 183 Art. 14 Abs. 1 Menschenhandelskonvention; Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 37, Rn. 68; Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 180.

96

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Aufenthaltstitel aus humanitären Gründen oder aufgrund der Zeugeneigenschaft des Opfers gewähren wollen.184 Es steht ihnen auch frei, beide Aufenthaltsoptionen vorzusehen. Die Menschenhandelskonvention verpflichtet sie lediglich, den Aufenthalt entweder aus humanitären Gründen oder aufgrund der Zeugentätigkeit zu gewähren. Es bleibt zu klären, ob die Vertragsstaaten im nationalen Recht einen Anspruch auf die von ihnen gewählte Aufenthaltsoption verankern müssen. Wie bereits erläutert, spricht die menschenrechtliche Ausrichtung der Menschenhandelskonvention für eine Verpflichtung zur Gewährung eines subjektiven Rechts auf Aufenthalt. Die Gestaltung der Vorgaben für den Aufenthaltstitel lässt aber einen ausgeprägten menschenrechtlichen Ansatz vermissen. Wie bereits erwähnt, sind die Vertragsstaaten nicht verpflichtet, den Aufenthalt aus humanitären Gründen zu gewähren. Sie werden den aufenthaltsrechtlichen Vorgaben auch gerecht, wenn sie den Opfern Aufenthalt nur aufgrund einer Teilnahme am Strafverfahren gewähren.185 Dies spricht nicht für die Verpflichtung zur Gewährung eines subjektiven Rechts. Ein weiteres Indiz lässt sich den Erläuterungen zur Menschenhandelskonvention entnehmen. Hier wird lediglich von einem Recht der Opfer auf eine Bedenkzeit ausgegangen.186 Im Umkehrschluss kann man folgern, dass für den Aufenthaltstitel die Schaffung eines subjektiven Rechts gerade nicht verpflichtend sein soll. Gegen eine subjektiv-rechtliche Auslegung spricht auch, dass den Vertragsstaaten nicht die Pflicht auferlegt wird, Rechtsmittel gegen eine negative Entscheidung über den Aufenthaltstitel vorzusehen. Zusammenfassend kann man aus all diesen Gründen folgern, dass keine Verpflichtung der Vertragsstaaten besteht, ein subjektives Recht auf einen Aufenthaltstitel im nationalen Recht zu gewähren. d) Kinder Für Kinder wird in der Menschenhandelskonvention sowohl ein Abschiebungsverbot als auch die Gewährung eines Aufenthaltstitels behandelt. Bei der Verbindlichkeit ist zwischen beiden Aufenthaltsoptionen zu unterscheiden. aa) Abschiebungsverbot Die Staaten sind verpflichtet, ein Abschiebungsverbot von Kindern in ihr Herkunftsland zu beachten, wenn es Anzeichen gibt, dass eine Rückkehr nicht dem 184 Art. 14 Abs. 1 Menschenhandelskonvention; Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 51 f., Rn. 182. 185 s. auch Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 180. 186 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 45, Rn. 126.

C. Vorgaben des Europarats

97

Kindeswohl entsprechen würde.187 Das Verbot beinhaltet keine Verpflichtung zur Legalisierung des aufenthaltsrechtlichen Status, es wird lediglich die Abschiebung von Kindern verhindert. Die Legalisierung geschieht erst durch die Gewährung eines Aufenthaltstitels. Die Vertragsstaaten sind nur objektiv verpflichtet, das Abschiebungsverbot zu beachten. Es gibt in der Menschenhandelskonvention aber keinen Hinweis für die Annahme, dass sie auch verpflichtet sein könnten, ein subjektives Recht auf den Abschiebungsschutz zu gewähren. bb) Aufenthaltstitel Die Vertragsstaaten müssen Kindern einen Aufenthaltstitel im Einklang mit dem Kindeswohl gewähren.188 Zunächst ist zu klären, ob die Vertragsstaaten hierdurch bei Kindern weitergehende vertragliche Verpflichtungen eingehen als bei Erwachsenen. Anschließend ist zu behandeln, ob sie Kindern einen Anspruch auf den Aufenthaltstitel gewähren müssen. Nach den Erläuterungen zur Menschenhandelskonvention hat bei der Vergabe eines Aufenthaltstitels das Kindeswohl Vorrang vor den allgemeinen Vorgaben der Menschenhandelskonvention.189 Die Erläuterungen sind zwar nicht bindend für die Vertragsstaaten,190 ihre Auslegung deckt sich aber mit dem Wortlaut der Konvention. Hier wird das Kindeswohl als Kriterium für die Vergabe eines Aufenthaltstitels genannt, ohne auf die allgemeinen Voraussetzungen zu verweisen. Dies lässt den Schluss zu, dass für Kinder eine spezielle Regelung gilt. Es ist ein anderer Bewertungsmaßstab als bei Erwachsenen anzulegen. Während bei Erwachsenen der Aufenthalt entweder zur Zusammenarbeit mit den Behörden oder aus humanitären Gründen gewährt werden kann, ist bei Kindern das Kindeswohl das entscheidende Kriterium. Es ist für die Aufenthaltsgewährung bei Kindern nicht ausschlaggebend, ob ein Vertragsstaat von seinem Wahlrecht Gebrauch macht und einen Aufenthaltstitel aus humanitären Gründen ausschließt. Entscheidend ist allein, ob das Kindeswohl den Aufenthalt verlangt. Das Kindeswohl findet sich als wichtiger Grundsatz in der UN-Kinderkonvention.191 Es ist in jedem Einzelfall individuell zu bestimmen.192 In die Bewertung des Kindeswohls werden allgemeine Faktoren wie die Nationalität des Kindes, seine Erziehung, der ethnische, kulturelle und sprachliche Hintergrund genauso 187

Art. 16 Abs. 7 Menschenhandelskonvention. Art. 14 Abs. 2 Menschenhandelskonvention. 189 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 53, Rn. 186. 190 Benoît-Rohmer/Klebes, S. 91 f. 191 s. Art. 3 Abs. 1 KRK. 192 UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes, General Comment No. 12, UN-Dok. CRC/C/GC/12, Ziff. 72. 188

98

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

einbezogen wie die Gründe für dessen besondere Verletzbarkeit und Schutzbedürftigkeit.193 Bei Kindern in Begleitung ihrer Eltern ist zu berücksichtigen, dass das Kindeswohl nicht zwingend mit den Interessen der Eltern übereinstimmen muss.194 Entscheidend ist aber, dass das Kindeswohl im Einvernehmen mit dem Kind ermittelt wird.195 Im aufenthaltsrechtlichen Verfahren darf deshalb nicht über den Kopf des Kindes entschieden werden, welche aufenthaltsrechtliche Lösung am besten ist. Art. 12 KRK verpflichtet die Vertragsstaaten, ein Kind gemäß seiner Entwicklung im Verfahren anzuhören.196 Die gemachten Angaben sind bei einer Entscheidung zum Wohl des Kindes zu berücksichtigen. Wenn die soziale, familiäre und gesundheitliche Situation eines Kindes und seine emotionalen Bindungen in der Gesamtschau schließen lassen, dass es seiner persönlichen Entwicklung zuträglicher ist, im Zielland zu bleiben, müssen die Staaten einen Aufenthaltstitel gewähren. Auch wenn die objektive staatliche Verpflichtung zur Aufenthaltsgewährung bei Kindern wegen des Kindeswohlgrundsatzes weitergehend ist, lässt sich aus den Vorgaben der Menschenhandelskonvention nicht schließen, dass eine Pflicht zur Gewährung eines subjektiven Anspruchs besteht. Es mangelt sowohl im Vertragstext als auch in den Erläuterungen an Hinweisen, um von dieser weitgehenden vertraglichen Verpflichtung ausgehen zu können. 4. Bewertung und Fazit Die Menschenhandelskonvention erhebt den Anspruch, die Menschenrechte der Opfer in den Mittelpunkt zu stellen.197 Zwar wird ihr weiter Anwendungsbereich diesem Anspruch gerecht. Die aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen zeigen aber an vielen Stellen Schwächen beim Menschenrechtschutz. a) Identifikationsprozess Die Voraussetzungen für die Aufenthaltsgewährung während des Identifikationsprozesses sind niedrig, da nicht mehr als vernünftige Gründe für die Vermutung verlangt werden, dass eine Person Opfer von Menschenhandel ist. In dieser frühen Phase ist es insbesondere wichtig zu verhindern, dass die Opfer nicht so193 UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes, General Comment No. 6, CRC/GC/2005/6, Ziff. 20. 194 UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes, General Comment No. 12, CRC/C/GC/12, Ziff. 36. 195 UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes, General Comment No. 12, CRC/C/GC/12, Ziff. 71. 196 UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes, General Comment No. 12, CRC/C/GC/12, Ziff. 70. 197 Präambel und Art. 1 Abs. 1 b) Menschenhandelskonvention.

UN-Dok. UN-Dok. UN-Dok. UN-Dok.

C. Vorgaben des Europarats

99

fort unerkannt zurückgeführt werden.198 Nur wenn die Opfer als solche erkannt und beraten werden, können sie über ihre rechtlichen Möglichkeiten aufgeklärt werden. Der Aufenthalt ist auf die Dauer der behördlichen Prüfung beschränkt, so dass es sich in dieser Hinsicht um eine schwache Aufenthaltsoption handelt. Die aufenthaltsrechtliche Stellung der Opfer wird aber mittelfristig gestärkt, da der Schutz während des Identifikationsprozesses den Opfern praktisch erst ermöglicht, zu einem späteren Zeitpunkt einen Aufenthaltstitel gewährt zu bekommen. Die Staaten müssen jedoch nur ein Abschiebungsverbot beachten, ohne den Opfern ein subjektives Recht auf Abschiebungsschutz zu gewähren. Ein subjektives Recht würde den betroffenen Personen die Möglichkeit geben, sich gegen den Vollzug einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme effektiv zur Wehr zu setzen, indem sie Rechtmittel gegen eine ablehnende Entscheidung einlegen könnten.199 b) Erholungs- und Bedenkzeit Der Aufenthalt während der Bedenkzeit ist in der Menschenhandelskonvention in weiten Teilen menschenrechtskonform gestaltet. Die Vertragsstaaten müssen einen Anspruch auf Aufenthalt während der Bedenkzeit in ihrem nationalen Recht festschreiben. Die Voraussetzungen für diesen Anspruch sind niedrig gehalten. Vernünftige Gründe für die Annahme, dass es sich um ein Menschenhandelsopfer handelt, reichen aus. Da die mutmaßlichen Opfer eine Bedenkzeit bereits vor Abschluss des Identifikationsprozesses einfordern können, entspricht es dem Schutzzweck der Konvention, dass die Bedenkzeit in den Fällen frühzeitig beendet werden kann, in denen die Opferstellung unrechtmäßig behauptet wurde. Die Mindestdauer von 30 Tagen ist für die Bedenkzeit aber zu kurz bemessen. Eine durchdachte und unabhängige Entscheidung über eine Kooperation mit den Behörden wird in dieser kurzen Zeit kaum zu treffen sein. Viele Opfer haben kein Vertrauen zu staatlichen Organen, da sie aus Ländern stammen, in denen der staatliche Schutz wegen einer schwachen oder korrumpierten Staatsmacht nicht gewährleistet ist. Ihr Misstrauen ist nach dem Menschenhandel häufig noch verstärkt, wenn die Menschenhändler ihnen während der Ausbeutungsphase vorgetäuscht haben, dass sie keine Hilfe von den Behörden des Ziellandes erwarten können.200 Die Opfer benötigen deshalb Zeit, um Vertrauen aufzubauen. Neben einer längeren Mindestdauer der Bedenkzeit für alle Opfer wäre es außerdem 198

s. Kröger, S. 49. Zustimmend Parlamentarische Versammlung, Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, Opinion No. 253, 26.1.2005, Nr. 14 iv.d); Report for debate in the Standing Committee on the Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, 15.3.2005, Dok. 10474, Nr. 8 i.a); Scarpa, S. 150. 200 s. Kelly, S. 36; Cyrus, S. 26. 199

100

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

begrüßenswert, eine Härtefallklausel vorzusehen, um die besonderen Bedürfnisse individueller Einzelfälle besser berücksichtigen zu können. c) Aufenthaltstitel Die Menschenhandelskonvention verpflichtet die Vertragsstaaten, den Opfern von Menschenhandel einen Aufenthaltstitel auszustellen. Die Vorgaben entsprechen aber trotzdem nicht dem menschenrechtlichen Ansatz, da es bereits ausreicht, wenn die Vertragsstaaten den Aufenthalt für die Zeugentätigkeit der Opfer gewähren. Die Wahl dieser Aufenthaltsoption schützt die Rechte von Menschenhandelsopfern nur unzureichend, da mögliche bisherige Rechtsverletzungen während des Menschenhandels nicht berücksichtigt werden. Die Vertragsstaaten müssen im nationalen Recht auch keinen Anspruch auf die von ihnen gewählte Aufenthaltsoption gewähren. Weiter fehlt es an präzisen Vorgaben, wann die Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel erfüllt sind. Vor allem bei einem Aufenthaltstitel aus humanitären Gründen werden die Anforderungen an die persönliche Situation des Opfers nicht konkretisiert, obwohl diese ausschlaggebend für die Gewährung sein soll. Auch in den Erläuterungen zur Menschenhandelskonvention wird lediglich angemerkt, dass es sich um unterschiedliche Situationen handeln kann, die den Gesundheitszustand des Opfers, seine Sicherheit, seine Familiensituation und andere Faktoren betreffen können.201 Es gibt zwar eine Expertengruppe (sog. „GRETA“), der die Überwachung der Umsetzung aller Konventionsregelungen obliegt.202 Dieses Gremium, das seine Arbeit erst im Jahr 2009 aufgenommen hat, kann aber nur Vorschläge für Maßnahmen zur zweckgerechteren Umsetzung unterbreiten.203 Den Vertragsstaaten verbleibt ein großer Entscheidungsspielraum, wann einem Opfer aufgrund seiner persönlichen Situation ein Aufenthaltstitel zugesprochen werden muss. Auch die Festlegung der Geltungsdauer ist den einzelnen Vertragsstaaten vorbehalten. Ihnen werden bei der Bemessung lediglich dadurch Grenzen gesetzt, dass der Zweck der Vorschrift gewährleistet bleiben muss.204 Zumindest beim Aufenthalt für Zeugenopfer spricht diese Schranke aber nicht gegen eine kurze Geltungsdauer. Eine Mindestvorgabe in der Konvention würde größere Rechtssicherheit für die Opfer bedeuten. Auch die Konkretisierung der Vorgaben für eine Verlängerung oder Entziehung des Aufenthaltstitels wird den Vertragsstaaten 201 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 52, Rn. 184. 202 Art. 36 ff. Menschenhandelskonvention. 203 Art. 38 Abs. 5 Menschenhandelskonvention. 204 Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 52, Rn. 187.

C. Vorgaben des Europarats

101

überlassen, so dass das Schutzniveau hier ebenfalls überwiegend von den einzelnen Staaten abhängt. Angesichts des menschenrechtlichen Anspruchs der Konvention ist es auch unverständlich, dass weder Regelungen für Familiennachzug zu finden sind noch für die aufenthaltsrechtliche Situation von Familienangehörigen, die sich bereits im Zielland befinden. Da die Vertragsstaaten gem. Art. 8 EMRK zur Achtung des Familienlebens der Menschenhandelsopfer verpflichtet sind, wären Vorgaben begrüßenswert gewesen. d) Kinder Die Vertragsstaaten der Menschenhandelskonvention bekennen sich in der Präambel explizit zu einem kinderrechtlichen Ansatz bei der Bekämpfung des Menschenhandels.205 Umso kritikwürdiger ist, dass die speziellen aufenthaltsrechtlichen Vorgaben für Kinder die Vertragsstaaten nicht verpflichten, ein subjektives Recht auf Aufenthalt zu gewähren, mit dem die Rechtsstellung von Kindern effektiv gestärkt werden würde. Begrüßenswert für eine praktische Umsetzung des kinderrechtlichen Ansatzes ist die Vermutungsregelung zugunsten von Minderjährigkeit. Viele Opfer von Menschenhandel haben keine Personaldokumente, um ihr Alter zu belegen. Bei Zweifeln am Alter einer Person und bei hinreichenden Indizien für die Minderjährigkeit muss von dieser solange ausgegangen werden, bis die Prüfung abgeschlossen ist. Hierdurch kommt ein Kind bereits während der Altersprüfung in den Genuss privilegierter Behandlung und es wird vermieden, dass die in der Konvention vorgesehene Begünstigung von Kindern einige Minderjährige zunächst nicht erreicht. Ebenfalls positiv zu bewerten ist die Festschreibung eines Abschiebungsverbotes, wenn das Wohl eines Kindes durch die Rückkehr leiden würde. Die Staaten werden explizit angewiesen, den Abschiebungsschutz kinderspezifisch auszulegen. Außerdem sind sie vor der Abschiebung eines Kindes zu einer Sicherheitsund Risikoprüfung verpflichtet. Auch wenn sich diese Anforderungen zum Großteil bereits aus Menschenrechten herleiten lassen, bedeutet ihre explizite Festschreibung eine praktische Stärkung der Rechtstellung von kindlichen Menschenhandelsopfern. Auch die Vorgaben zur Gewährung eines Aufenthaltstitels zeichnen sich durch einen kinderrechtlichen Ansatz aus. Im Gegensatz zu den aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen für Erwachsene sind die Staaten verpflichtet, bei der Gewährung eines Aufenthaltstitels und bei deren Verlängerung immer die persönliche Lage der kindlichen Opfer zu beachten, da sie dem Kindeswohl gerecht werden müssen. Dadurch teilen die speziellen Vorgaben für eine Aufenthaltserlaubnis von 205

Präambel Menschenhandelskonvention, Erwägungsgrund 5, S. 2.

102

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Kindern nicht die Schwäche der allgemeinen Vorgaben, nach denen die Vertragsstaaten nicht zwingend einen Aufenthaltstitel aus humanitären Gründen vorsehen müssen. e) Fazit Die Menschenhandelskonvention wird bei den aufenthaltsrechtlichen Vorgaben ihrem menschenrechtlichen Anspruch nur teilweise gerecht.206 Positive Ansätze finden sich vor allem bei den speziellen aufenthaltsrechtlichen Vorgaben zugunsten von Kindern, da diese einen kinderrechtlichen Ansatz deutlich erkennen lassen. Bei den Vorgaben zum Aufenthalt während der Identifikationsphase und insbesondere während der Bedenkzeit wird ebenfalls auf die Bedürfnisse des Opfers eingegangen. Die allgemeinen Vorgaben zur Vergabe eines Aufenthaltstitels sind aber enttäuschend schwach formuliert und der Aufenthalt von Familienangehörigen wurde überhaupt nicht behandelt, obwohl die Parlamentarische Versammlung in der Abstimmungsphase sachgerechtere Vorschläge eingebracht hatte.207

D. Europarechtliche Vorgaben zum Aufenthalt von Menschenhandelsopfern Die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft können auch durch europäisches Sekundärrecht verpflichtet sein, den Opfern von Menschenhandel ein Aufenthaltsrecht zu gewähren. Der Rat der Europäischen Union hat die Richtlinien 2004/81/EG, 2005/83/EG und 2005/85/EG erlassen, deren aufenthaltsrechtliche Vorgaben möglicherweise Menschenhandelsopfern zugute kommen können.

I. Die Europäische Union und die menschenrechtliche Diskussion zum Aufenthalt Aufenthaltsoptionen von Menschenhandelsopfern wurden von den Organen der Europäischen Gemeinschaft in verschiedenen verbindlichen und unverbindlichen Dokumenten behandelt. Die Frage nach dem Aufenthalt ist auch hier Teil einer allgemeinen Diskussion über einen menschenrechtlichen Ansatz bei der Bekämpfung des Menschenhandels.

206 s. Kritik der Parlamentarischen Versammlung in Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, Opinion No. 253, 26.1.2005, Nr. 8, 9; Report for debate in the Standing Committee on the Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, 15.3.2005, Dok. 10474, Nr. 5. 207 s. Parlamentarische Versammlung, Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, Opinion No. 253, 26.1.2005, Nr. 14 vi.a) und vi.b).

D. Europarechtliche Vorgaben

103

1. Menschenrechtlicher Ansatz in der Menschenhandelspolitik der Europäischen Union Der menschenrechtliche Ansatz hat die Politik der Europäischen Union zur Bekämpfung des Menschenhandels in den letzten zwei Jahrzehnten geprägt. Einige Organe der Europäischen Gemeinschaft haben diese Entwicklung besonders vorangetrieben. a) Primärrecht der Europäischen Union Menschenhandel wurde in der Europäischen Union zunächst vor allem als Problem des Strafrechts wahrgenommen. Seit dem Vertrag von Amsterdam im Jahr 1999 ist er bei den Bestimmungen über die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen im Vertrag der Europäischen Union genannt.208 Die Aufnahme des Menschenhandelsverbots in die im Jahr 2000 proklamierte Charta der Grundrechte der Europäischen Union209 verdeutlicht, dass der menschenrechtliche Ansatz bei der Behandlung des Menschenhandels innerhalb der Europäischen Union mittlerweile starke Befürworter hat. Rechtsverbindlichkeit erlangten die Vorgaben der Grundrechte-Charta mit dem Abschluss des Ratifizierungsprozesses des Vertrags von Lissabon im Dezember 2009.210 Das EU-Menschenhandelsverbot wird als zukunftsweisend angesehen, da es keine Vorbilder in nationalen Verfassungen hat.211 Zur Definition des Menschenhandelsbegriffs in der Grundrechte-Charta verweisen die Erläuterungen des Präsidiums des Konvents u. a. auf den Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels,212 welcher die Definition des Palermo-Protokolls mit geringen Abwandlungen übernimmt.213 Als Tathandlungen werden im Rahmenbeschluss anstatt der Verbringung die Weitergabe und anstatt des Empfangs die spätere Aufnahme einschließlich Tausches der Kontrolle oder Weitergabe der Kontrolle genannt. Als Tatmittel wird anstatt der Täuschung eine arglistige Täuschung gefordert und anstatt der Ausnutzung von Hilflosigkeit die Ausnutzung einer Position der Schwäche in einer Weise, dass die Person keine wirkliche für sie annehmbare Alternative hat, als sich dem Missbrauch zu beu-

208

Art. 29 EUV. Art. 5 Abs. 3 EU-GRCharta. 210 Art. 6 Abs. 1 EU-Vertrag; s. auch Frenz, S. 11, Rn. 22. 211 Borowsky, in: Meyer, Charta der EU-Grundrechte, Art. 5, Rn. 1, 38; Höfling, in: Tettinger/Stern, EU-GRCharta, Art. 5, Rn. 16; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/ AEUV mit EU-GRCharta, Art. 5 GRCh, Rn. 3. 212 Erläuterung des Präsidiums des Konvents Nr. 2 zu Art. 5 EU-GRCharta, in: Bernsdorff/Borowsky, GR-Charta der EU, S. 18 f.; s. auch Art. 1 Rahmenbeschluss des Rates vom 19. Juli 2002 zur Bekämpfung des Menschenhandels, ABl. L 203/2. 213 Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 68. 209

104

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

gen. Die entscheidende inhaltliche Änderung ist, dass im Rahmenbeschluss höhere Anforderungen an die Täuschung gestellt werden, da Arglist gefordert wird. Die anderen Abweichungen können vernachlässigt werden, da sie den Sinngehalt der Tatbestandsmerkmale nicht verändern. Dem Menschenhandelsverbot der Grundrechte-Charta liegt somit das weite Verständnis von Menschenhandel i. S. d. Palermo-Protokolls zugrunde.214 Die Rechtsqualität des EU-Menschenhandelsverbots ist umstritten. Das Menschenhandelsverbot wird in der Literatur teilweise lediglich als konkretisierungsbedürftiger Grundsatz angesehen, der gesetzgeberischer Gestaltung bedarf.215 Eine andere Ansicht versteht das Menschenhandelsverbot als einklagbares Grundrecht216. Für die Einordnung als konkretisierungsbedürftigen Grundsatz spricht, dass die Entstehungsgeschichte keine Anhaltspunkte für eine individualrechtliche Ausrichtung gibt.217 Ein weiterer Hinweis könnte sein, dass das Präsidium des Konvents in seinen Erläuterungen das Menschenhandelsverbot im Gegensatz zu den vorhergehenden Verboten der Sklaverei und der Zwangsarbeit nicht als Recht betitelt.218 Eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm kann sich aber auf die inhaltlichen Parallelen der drei in Art. 5 EU-GRCharta festgeschriebenen Verbote der Sklaverei, der Zwangsarbeit und des Menschenhandels stützen. Alle drei Verbote betreffen Handlungen, die mit der Menschenwürde nicht vereinbar sind.219 Aus diesem Grund ist es überzeugend, das Verbot des Art. 5 EUGRCharta als einheitliches Grundrecht mit drei Teilbereichen zu verstehen.220 Das EU-Menschenhandelsverbot ist ein Grundrecht und verpflichtet die Grundrechtsverpflichteten auch ohne konkretisierende Rechtsakte zum Schutz.221 Es ist nicht einschränkbar,222 da es sich unmittelbar aus der Menschenwürde ergibt.223

214 Borowsky, in: Meyer, Charta der EU-Grundrechte, Art. 5, Rn. 40; Höfling, in: Tettinger/Stern, EU-GRCharta, Art. 5, Rn. 17. 215 Borowsky, in: Meyer, Charta der EU-Grundrechte, Art. 5, Rn. 37; Höfling, in: Tettinger/Stern, EU-GRCharta, Art. 5, Rn. 16; Rengeling/Szczekalla, S. 420 f., Rn. 624; Hesselhaus/Nowak, S. 439, Rn. 42. 216 Jarass, S. 138, Rn. 17; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV mit GR-Charta, Art. 5 GRCh, Rn. 21. 217 Borowsky, in: Meyer, Charta der EU-Grundrechte, Art. 5, Rn. 37. 218 Erläuterung des Präsidiums des Konvents Nr. 2 zu Art. 5 EU-GRCharta, in: Bernsdorff/Borowsky, GR-Charta der EU, S. 18 f. 219 s. Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV mit EU-GRCharta, Art. 5 GRCh, Rn. 1. 220 Jarass, S. 138, Rn. 17. 221 Jarass, S. 138, Rn. 17. 222 Borowsky, in: Meyer, Charta der EU-Grundrechte, Art. 5, Rn. 39; Höfling, in: Tettinger/Stern, EU-GRCharta, Art. 5, Rn. 19; Hesselhaus/Nowak, S. 442, Rn. 48. 223 Erläuterung des Präsidiums des Konvents Nr. 2 zu Art. 5 EU-GRCharta, in: Bernsdorff/Borowsky, GR-Charta der EU, S. 18 f.

D. Europarechtliche Vorgaben

105

b) Europäisches Parlament Das Europäische Parlament hat sich schon sehr früh mit Teilbereichen des Menschenhandels befasst. Bereits Mitte der 1980er Jahre behandelte es den Frauenhandel im Rahmen einer Entschließung über Gewalt gegen Frauen und forderte Maßnahmen zur Unterstützung und zum Schutz der Opfer.224 In den Folgejahren stellte das Parlament klar, dass Frauenhandel eine Verletzung der Menschenrechte der Betroffenen bedeutet.225 Bis in die 1990er Jahre wurde Menschenhandel als Synonym für Frauenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung verstanden.226 Mitte der 1990er Jahre wandte sich das Parlament von diesem engen Menschenhandelsverständnis ab. Menschenhandel wurde explizit als ein Problem anerkannt, dem auch Männer und Kinder zum Opfer fallen können.227 Das Parlament forderte außerdem, dass eine Definition des Menschenhandels alle sklavereiähnlichen Praktiken abdecken solle.228 Insgesamt konzentrierte sich das Parlament im Laufe der Jahre immer mehr auf die Interessen der Betroffenen und erkannte die Verletzung ihrer Menschenrechte an.229 Dem Schutz der Opfer wurde Vorrang vor allen anderen Maßnahmen eingeräumt.230 c) Europäische Kommission Die Europäische Kommission hat den menschenrechtlichen Ansatz einerseits durch eigene Mitteilungen fortentwickelt. Außerdem hat sie eine spezielle Sachverständigengruppe mit beratender Funktion zum Thema Menschenhandel eingesetzt. aa) Mitteilungen der Europäischen Kommission zum Menschenhandel Die Europäische Kommission veröffentlichte im Jahr 1996 eine erste Mitteilung zum Frauenhandel mit dem Ziel der sexuellen Ausbeutung. Menschenhan224 Entschließung zu Gewalt gegen Frauen, 11.6.1986, ABl.EG 1986 Nr. C 176/73, Rn. 50. 225 Entschließung zur Ausbeutung von Prostituierten und Menschenhandel, 14.4. 1989, ABl.EG 1989 Nr. C 120/352; Entschließung zum Frauenhandel, 16.9.1993, ABl. EG 1993 Nr. C 268/141, Erwägungsgrund A, D. 226 ABl.EG 1986 Nr. C 176/73, Rn. 52, 53; ABl.EG 1989 Nr. C 120/353, Erwägungsgrund P; ABl.EG 1993 Nr. C 268/141, Erwägungsgründe C, F, und Ziff. 4, 9. 227 Entschließung zum Menschenhandel, 18.1.1996, ABl.EG 1996 Nr. C 32/88; Entschließung zur Mitteilung der Kommission an den Rat und das Parlament zum Thema „Frauenhandel mit dem Ziel der sexuellen Ausbeutung“, 16.12.1997, ABl.EG 1998 Nr. C 14/39, Erwägungsgrund A. 228 Entschließung zu der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament „Weitere Maßnahmen zur Bekämpfung des Frauenhandels“, 19.5.2000, ABl.EG 2001 Nr. C 59/307, Nr. 7. 229 ABl.EG 1998 Nr. C 14/39, Nr. 4; ABl.EG 2001 Nr. C 59/307, Nr. 1; ABl.EG 1996 Nr. C 32/88, Erwägungsgrund A. 230 ABl.EG 1998 Nr. C 14/39, Nr. 10.

106

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

del mit dem Ziel der sexuellen Ausbeutung von Frauen und Kindern wurde als eine besonders schwerwiegende Form der Menschenrechtsverletzung gewertet.231 Im Zentrum stand die Entwicklung eines koordinierten multidisziplinären Bekämpfungskonzeptes, wobei die Folgen des Menschenhandels für die Opfer im Mittelpunkt stehen sollten. Diese Ziele wurden zwei Jahre später wiederholt.232 Ein erweitertes Menschenhandelsverständnis vertrat die Kommission erst im Jahr 2000, als sie den Menschenhandel nicht mehr auf den Handel mit Frauen beschränkte,233 sondern das Menschenhandelskonzept auf den Handel zum Zweck der wirtschaftlichen Ausbeutung erweiterte.234 In einem Vorschlag aus dem Jahr 2005 für einen Aktionsplan zur Menschenhandelsbekämpfung forderte sie nicht nur ein „menschenrechtsorientiertes Konzept“,235 bei dem die Bedürfnisse und Rechte der Opfer im Zentrum stehen. Die Kommission betonte auch, dass die Mitgliedstaaten selber die Menschenrechte der Opfer verletzen, wenn sie den Menschenhandel nicht wirksam bekämpfen236 und erkannte damit die Schutzpflichtendimension der Menschenrechte explizit an. bb) Empfehlungen der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel Die erste Sachverständigengruppe Menschenhandel wurde im Jahr 2003 von der Europäischen Kommission als beratende Gruppe eingesetzt.237 Sie wurde im Jahr 2007 von einer zweiten Gruppe europäischer Experten abgelöst.238 Die Sachverständigengruppe setzt sich aus Personen zusammen, die fachlich besonders qualifiziert für die Auseinandersetzung mit Menschenhandelsfragen sind. Sie unterstützt die Kommission bei der Entwicklung ihrer Politik zur Bekämpfung des Menschenhandels, indem sie Stellungnahmen und Berichte erarbeitet und die Kommission zum Menschenhandel berät.239 In einem umfassenden Be231 Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zum Thema „Frauenhandel mit dem Ziel der sexuellen Ausbeutung“, 20.11.1996, KOM (1996) 567 endg., S. 2. 232 Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament „Weitere Maßnahmen zur Bekämpfung des Frauenhandels“, 1.12.1998, KOM (1998) 726 endg., S. 4. 233 Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament „Bekämpfung des Menschenhandels und Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie“, 22.1.2001, KOM (2000) 854 endg./2, S. 2. 234 KOM (2000) 854 endg./2, S. 4. 235 Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament „Bekämpfung des Menschenhandels – ein integriertes Vorgehen und Vorschläge für einen Aktionsplan“, 18.10. 2005, KOM (2005) 514 endg., S. 3. 236 KOM (2005) 514 endg., S. 3. 237 Beschluss zur Einrichtung einer Beratenden Gruppe mit der Bezeichnung „Sachverständigengruppe Menschenhandel“, 25.3.2003, ABl.EG 2003 Nr. L 79/25. 238 Beschluss über die Einsetzung der Sachverständigengruppe für Menschenhandel, 17.10.2007, ABl.EG 2007 Nr. L 277/29. 239 ABl.EG 2003 Nr. L 79/25, Art. 2 Abs. 1 und 2; ABl.EG 2007 Nr. L 277/29, Art. 2 Abs. 1 und 2 e).

D. Europarechtliche Vorgaben

107

richt aus dem Jahr 2004 nahm die Sachverständigengruppe die Definition des Palermo-Protokolls zur Grundlage ihrer Überlegungen und unterstrich die Bedeutung eines menschenrechtlichen Ansatzes bei der Menschenhandelspolitik.240 Sie betonte, dass eine menschenrechtliche Perspektive Teil einer jeden Strategie, Maßnahme oder Politik bei der Behandlung des Menschenhandels sein muss.241 d) Rat der Europäischen Union Der Rat der Europäischen Union hat seit Mitte der 1990er Jahre Rechtsakte zur Bekämpfung des Menschenhandels erlassen und Aktionspläne entwickelt. Die Gemeinsame Maßnahme des Rates zur Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern242 aus dem Jahr 1997 stellte einen ersten Versuch dar, eine Vereinheitlichung nationaler Rechtsvorschriften zum Menschenhandel anzustreben. Menschenhandel umfasste nach der Gemeinsamen Maßnahme zwar nur den Handel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung, wurde jedoch nicht auf den Handel mit Frauen und Kinder beschränkt.243 Obwohl die Vorgaben im strafrechtlichen Bereich angesiedelt waren, gab der Rat auch zu bedenken, dass Menschenhandel eine schwere Verletzung der Grundrechte und der menschlichen Würde darstellt und einen multidisziplinären Ansatz erfordert. Die Gemeinsame Maßnahme von 1997 brachte jedoch nicht den erwünschten legislativen Erfolg.244 Im Jahr 2002 wurde sie, soweit sie den Menschenhandel betraf, durch den Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels245 ersetzt. Das Instrument der Gemeinsamen Maßnahme (geregelt in K3 Abs. 2 EUV in der Fassung des Maastrichter Vertrags) war allgemein hinter den Erwartungen zurückgeblieben, da keine Einigkeit hinsichtlich der rechtlichen Verbindlichkeit bestanden hatte.246 Hingegen ist der Rahmenbeschluss, der im Amsterdamer Vertrag für die Gemeinsame Maßnahme geschaffen worden war, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, den Mitgliedstaaten bleibt aber die Wahl von Form und Mittel zur Durchsetzung.247 In dem Rahmenbeschluss zum Menschenhandel wurde mit geringen Abwandlungen die Definition des Palermo-Protokolls zum Menschenhandel übernommen.248 Der Rahmenbeschluss beinhaltete aber lediglich wenige Vorgaben zum Schutz und zur Unterstützung von kindlichen

240 241 242 243 244 245 246 247 248

Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 47, 60 f. Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 60. ABl.EG 1997 Nr. L 63/2. ABl.EG 1997 Nr. L 63/2, Titel I A i, B b), d). s. ABl.EG 2002 Nr. L 203/1, Art. 9. ABl.EG 2002 Nr. L 203/1. Bergmann/Lenz, S. 48, Rn. 7. Geiger, Art. 34 EUV, S. 105, Rn. 6; s. auch Art. 34 Abs. 2 b) EUV. ABl.EG 2002 Nr. L 203/1, Art. 1 S. 2; s. auch die Ausführungen unter D. I. 1. a).

108

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Menschenhandelsopfern und keine Vorgaben für volljährige Opfer.249 Mit Erlass der Richtlinie 2011/36/EU zur Bekämpfung des Menschenhandels250 wurde der Rahmenbeschluss im Frühjahr 2011 ersetzt. Die Richtlinie enthält Vorgaben für die Unterstützung, Betreuung und den Schutz von Menschenhandelsopfern.251 Den Mitgliedstaaten wird vorgeschrieben, mindestens Mittel zur Sicherstellung des Lebensunterhalts sowie zur notwendigen medizinischen Behandlung und für Übersetzungs- und Dolmetscherleistungen bereitzustellen.252 Im Jahr 2004 beschloss der Rat die Menschenhandelsrichtlinie, deren aufenthaltsrechtliche Vorgaben in diesem Kapitel noch detailliert ausgewertet werden. In einem EU-Plan des Rates aus dem Jahr 2005 wurde betont, dass die Bekämpfung des Menschenhandels einen integrierten Ansatz erfordert, der einen umfassenden Schutz der Menschenrechte der Betroffenen gewährleisten und speziell auf die Rechte von Kindern ausgerichtete Maßnahmen enthalten muss.253 Es fehlte in dem EU-Plan jedoch an konkreten Vorschlägen zur Umsetzung dieser Zielvorgaben. 2. Diskussion um den Aufenthalt von Menschenhandelsopfern Die Diskussion um den Aufenthalt von Menschenhandelsopfern wurde nicht nur durch Stellungnahmen der EU-Organe geprägt. In der Brüsseler Ministererklärung von 2002 wurde eine befristete Aufenthaltserlaubnis für Zeugen mit einer Bedenkzeit empfohlen, gegen deren Ablehnung dem Opfer ein Rechtsmittel zur Verfügung gestellt werden soll.254 Außerdem erwogen die Minister, die Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis zum sozialen Schutz oder aus humanitären Gründen zu prüfen. a) Europäisches Parlament Das Europäische Parlament hat sehr früh begonnen, die aufenthaltsrechtliche Problematik der im Zielland lebenden Opfer von Menschenhandel ohne legalen

249

s. ABl.EG 2002 Nr. L 203/1, Art. 7. Richtlinie 2011/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer sowie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI des Rates, ABl.EG 2011 Nr. L 101/1. 251 s. Art. 11–17 RL 2011/36/EU. 252 Art. 11 Abs. 5 RL 2011/36/EU. 253 EU-Plan über bewährte Vorgehensweisen, Normen und Verfahren zur Bekämpfung und Verhütung des Menschenhandels, 9.12.2005, ABl.EG 2005 Nr. C 311/1, Nr. 3 i), v). 254 Wiedergegeben in den Schlussfolgerungen des Rates vom 8.5.2003, ABl.EG 2003 Nr. C 137/2, Nr. 14, Teilstrich 5. 250

D. Europarechtliche Vorgaben

109

Aufenthaltsstatus anzusprechen. Bereits Mitte der 1980er Jahre wiesen die Parlamentarier darauf hin, dass es den Opfern von Menschenhandel gestattet sein muss, Anzeige gegen die Menschenhändler zu erstatten, ohne sich der Gefahr einer Ausweisung auszusetzen.255 Hiermit plädierten sie indirekt für eine Regelung der aufenthaltsrechtlichen Situation von Menschenhandelsopfern. Erste Forderungen für eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen formulierte das Europäische Parlament bereits Ende der 1980er Jahre, indem es den Mitgliedstaaten nahe legte, Menschenhandelsopfern aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit eine Aufenthaltserlaubnis für das Zielland zu erteilen.256 Dies sollte insbesondere der Fall sein, wenn kein Repatriierungsantrag gestellt wird oder wenn es Anhaltspunkte gibt, dass eine Repatriierung mit einer Gefahr für die persönliche Sicherheit des Opfers oder der Gefahr einer erneuten Ausbeutung verbunden ist.257 Die Mitgliedstaaten wurden ebenfalls aufgefordert, eine Aufenthaltserlaubnis zu gewähren, wenn die persönliche Sicherheit des Opfers durch eine Abschiebung gefährdet wird.258 Diese Anforderung wurde in den folgenden Jahren präzisiert. Das Parlament verlangte nun für die Gewährung einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen, dass die Rückkehr für das Opfer lebensgefährlich sein muss und zu neuer Ausbeutung führen kann.259 In späteren Jahren wurden die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen wieder offen gelassen.260 Als Vorstufe einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen forderte das Parlament außerdem eine befristete Aufenthaltserlaubnis für den Zeitraum bis zu einer Entscheidung, ob das Opfer im Land bleiben kann.261 Ergänzend zu einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen verlangte das Parlament von den Mitgliedstaaten Anfang der 1990er Jahre, den Zeugen im Prozess gegen Menschenhändler einen Aufenthaltstitel zu gewähren.262 Dieser Aufenthaltstitel sollte explizit nicht nur vor und während, sondern auch nach dem Prozess gelten.263 Später forderten die Parlamentarier für die Teilnehmer eines Prozesses außerdem eine befristete Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen.264 Diese Wortwahl deutet an, dass die Parlamentarier nicht qualitativ zwischen einer Aufenthaltserlaubnis für Zeugen und einer Aufenthaltserlaubnis 255 256 257 258 259 260 261 262 263 264

ABl.EG 1986 Nr. C 176/73, Rn. 50; ABl.EG 1989 Nr. C 120/354, Nr. 8 c. ABl.EG 1989 Nr. C 120/354, Nr. 8 g. ABl.EG 1989 Nr. C 120/354, Nr. 8 g. ABl.EG 1993 Nr. C 268/141, Nr. 10 b). ABl.EG 1996 Nr. C 32/88, Nr. 27. s. ABl.EG 2001 Nr. C 59/307, Nr. 21. ABl.EG 1998 Nr. C 14/39, Nr. 10 Teilstrich 4. ABl.EG 1993 Nr. C 268/141, Nr. 10 a). ABl.EG 1993 Nr. C 268/141, Nr. 10 a). ABl.EG 1996 Nr. C 32/88, Nr. 25.

110

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

aus humanitären Gründen differenzierten. Sie betonten vielmehr die Notwendigkeit, allen Opfern von Menschenhandel Unterstützung anzubieten und diese nicht auf die Opfer zu beschränken, die bereit sind, einen Prozess gegen einen Menschenhändler zu unterstützen.265 Die Gewährung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis sollte unabhängig von der Zeugeneigenschaft des Opfers geprüft werden.266 Es sollte auch nicht ausschlaggebend sein, ob ein Opfer gute Chancen hat, bei einer Verurteilung der Täter mitzuwirken.267 b) Europäische Kommission Die Europäische Kommission und die beratende Sachverständigengruppe Menschenhandel berücksichtigten das Problem des aufenthaltsrechtlichen Status von Menschenhandelsopfern mit unterschiedlicher Intensität. aa) Mitteilungen und Beschlüsse der Kommission Die Europäische Kommission behandelte das Problem des Aufenthalts zum ersten Mal im Jahr 1996 und befürwortete die Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis für Opferzeugen im Verfahren.268 Die Kommission betonte, dass solch eine Aufenthaltserlaubnis sowohl Strafverfolgungsinteressen als auch dem Schutz der Opfer dient269 und kündigte an, einen Legislativvorschlag für einen verbindlichen Rechtsakt zur Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis für kooperationsbereite Opfer zu erarbeiten.270 Im Jahr 2002 erfolgte die Vorstellung eines Richtlinienvorschlags, in dem die Kommission die Erteilung eines befristeten Aufenthaltstitels und die Gewährung einer 30-tägigen Bedenkzeit empfahl.271 Die Gewährung von Aufenthalt für Menschenhandelsopfer aus humanitären Gründen wurde von der Kommission kaum behandelt. In der Begründung des Richtlinienvorschlags zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis wurde lediglich vorgeschlagen, dass minderjährigen Opfern, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, ein Aufenthaltstitel aus humanitären Gründen erteilt werden kann.272

265

ABl.EG 1998 Nr. C 14/39, Nr. 11. ABl.EG 2001 Nr. C 59/307, Nr. 21. 267 ABl.EG 1998 Nr. C 14/39, Nr. 11. 268 KOM (1996) 567 endg., S. 15. 269 KOM (1996) 567 endg., S. 7. 270 Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung vom 15. November 2001, KOM (2001) 672 endg., S. 24, Ziff. 4.7.2. 271 Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, S. 22, Art. 8, 10 Nr. 2. 272 Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, S. 11, Art. 3 Nr. 2. 266

D. Europarechtliche Vorgaben

111

bb) Empfehlungen der Sachverständigengruppe Menschenhandel Die Sachverständigengruppe Menschenhandel formulierte in ihrem Bericht an die Europäische Kommission aus dem Jahr 2004 konkrete Empfehlungen für die Regelung des aufenthaltsrechtlichen Status von Menschenhandelsopfern. Zunächst sah sie eine sechsmonatige Bedenkzeit vor, die automatisch jeder Person zustehen soll, bei der ein Hinweis besteht, dass sie Opfer eines Menschenhandels ist.273 Im Anschluss an die Bedenkzeit sollten die Mitgliedstaaten eine sechsmonatige befristete Aufenthaltserlaubnis für Menschenhandelsopfer vorsehen.274 Die befristete Aufenthaltserlaubnis darf nicht allein von einer Teilnahme des Betroffenen am Strafverfahren abhängig gemacht werden. Sie soll sowohl bei Teilnahme der Opfer an einem Strafverfahren als auch bei Teilnahme an einem zivilrechtlichen Schadensersatzverfahren oder an einem sozialen Unterstützungsprogramm im Zielland gewährt werden.275 Über diese befristete Aufenthaltserlaubnis hinaus forderte die Sachverständigengruppe die Mitgliedstaaten auf, die Gewährung einer langfristigen oder unbefristeten Aufenthaltserlaubnis vorzusehen.276 Diese kann gewährt werden, wenn die betroffene Person nach erfolgreichem Abschluss eines sozialen Unterstützungsprogramms eine Beschäftigung im Zielland aufgenommen hat oder wenn eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären oder aus asylrechtlichen Gründen geboten ist.277 Die aufenthaltsrechtliche Stellung von Kindern, die Opfer von Menschenhändlern geworden sind, wurde von der Expertengruppe gesondert erörtert. Kindlichen Opfern von Menschenhandel soll immer eine befristete Aufenthaltserlaubnis zugesprochen werden, auch wenn keine der bei Erwachsenen verlangten Bedingungen vorliegt.278 Wenn sie die Volljährigkeit erreichen und ihnen kein anderer Aufenthaltstitel nach nationalem Recht zusteht, soll ihnen der Aufenthalt aus humanitären Gründen gewährt werden.279 Zur Begründung führten die Experten an, dass Kinder in einer besonders verletzbaren Lage seien. Die Sachverständigengruppe beschäftigte sich auch mit dem aufenthaltsrechtlichen Status von Familienangehörigen. Menschenhandelsopfer mit einer Aufenthaltserlaubnis sollen ein Recht auf Familienzusammenführung mit ihren minderjährigen Kindern und dem Ehepartner im Zielland haben und den Familienmitgliedern soll eine Aufenthaltserlaubnis zu den gleichen Bedingungen wie der betroffenen Per273 274 275 276 277 278 279

Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 106, Nr. 94. Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 106 f., Nr. 94. Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 107, Nr. 94. Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 107, Nr. 94 Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 107, Nr. 94. Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 108, Nr. 97. Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 108, Nr. 96.

112

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

son gewährt werden.280 Auch wenn ein Opfer von Menschenhandel noch keine Aufenthaltserlaubnis hat, sollen die Familienmitglieder unter den gleichen Bedingungen wie das Opfer eine Aufenthaltserlaubnis beantragen können, wenn es Gründe für die Annahme gibt, dass die Familienangehörigen bei einer Rückkehr in ihr Herkunftsland einer Gefahr ausgesetzt sind.281 c) Rat der Europäischen Union Der Rat hat sich zum aufenthaltsrechtlichen Status von Menschenhandelsopfern nur an wenigen Stellen geäußert. In der Gemeinsamen Maßnahme zur Bekämpfung des Menschenhandels282 wurde erwähnt, dass die Opfer für ein eventuelles Strafverfahren als Zeugen zur Verfügung stehen sollen und dass dies in gewissen Fällen einen vorläufigen Aufenthaltstitel für die Opfer erforderlich machen kann.283 Doch selbst diese unverbindliche Formulierung wurde nicht in den Rahmenbeschluss von 2002 übernommen. In der Richtlinie 2011/36/EU zur Bekämpfung des Menschenhandels, die den Rahmenbeschluss von 2002 ersetzt, wird in den Erwägungsgründen sogar explizit betont, dass nicht auf die Bedingungen für den Aufenthalt der Opfer von Menschenhandel eingegangen wird. Lediglich mit der Menschenhandelsrichtlinie erließ der Rat aufenthaltsrechtliche Vorgaben. Hierzu folgen nach einem abschließenden Fazit nähere Ausführungen. 3. Fazit Das Europäische Parlament hatte bei der Diskussion zum menschenrechtlichen Ansatz eine impulsgebende Rolle. Es hat sich nicht nur als erstes Organ mit dem Problem des Menschenhandels befasst, sondern auch bereits sehr früh die Bedeutung einer Regulierung der aufenthaltsrechtlichen Stellung der Menschenhandelsopfer erkannt. Als einziges Organ der Europäischen Gemeinschaft forderte es offensiv die Gewährung einer eigenständigen Aufenthaltserlaubnis für Menschenhandelsopfer aus humanitären Gründen. Diese besondere Sensibilität lässt sich damit erklären, dass das Parlament den menschenrechtlichen Ansatz bereits seit Anfang der 1990er Jahre konsequent in seiner Arbeit zur Bekämpfung des Menschenhandels einbezogen hat. Die Europäische Kommission bediente sich zwar in ihren Äußerungen zur Bekämpfung des Menschenhandels seit Mitte der 1990er Jahre einer starken menschenrechtlichen Rhetorik, es mangelte aber an konkreten Vorgaben zur Umsetzung. Die Kommission forderte den Vorrang der Opferrechte bei allen politi280 281 282 283

Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 108, Nr. 94. Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, 2004, S. 107 f., Nr. 94. ABl.EG 1997 Nr. L 63, S. 2 ff. ABl.EG 1997 Nr. L 63, F b) i).

D. Europarechtliche Vorgaben

113

schen und rechtlichen Maßnahmen zum Menschenhandel. Insbesondere bei ihren Vorschlägen zur Regelung des aufenthaltsrechtlichen Status der Opfer wird jedoch die Diskrepanz zwischen den allgemeinen menschenrechtlichen Forderungen und der konkreten Umsetzung deutlich. In den Vorschlägen der Kommission wird die Erteilung eines Aufenthaltstitels grundsätzlich mit der Zeugeneigenschaft eines Opfers verknüpft und auf die Dauer des Verfahrens beschränkt. Es finden sich kaum Überlegungen zu einer Aufenthaltserlaubnis, die unabhängig von der Teilnahme an einem Strafverfahren erteilt wird oder längerfristig über das Verfahren hinaus Gültigkeit behält. Die weitgehenden Empfehlungen zur Regelung des aufenthaltsrechtlichen Status der Menschenhandelsopfer durch die Sachverständigengruppe Menschenhandel wurden bisher weder von der Europäischen Kommission noch vom Rat der Europäischen Union erkennbar berücksichtigt. Bei der Erstellung des EU-Plans zum Menschenhandel ließ der Rat die Möglichkeit ungenutzt, die Vorschläge der Sachverständigengruppe einfließen zu lassen.284 Der Rat bekannte sich zwar zu einem menschenrechtlichen Ansatz, formulierte aber keine konkreten Umsetzungsvorschläge.285 Auch im Bereich der Aufenthaltsgewährung ließ der Rat seiner menschenrechtsfreundlichen Rhetorik wenige konkrete Vorschläge folgen. Im Rahmenbeschluss von 2002 ist gegenüber der Gemeinsamen Maßnahme von 1997 der Aufenthalt von Menschenhandelsopfern gar nicht mehr erwähnt.286 Auch in der neun Jahre später erlassenen Richtlinie 2011/36/EU zur Bekämpfung des Menschenhandels werden Regelungen zum Aufenthalt der Opfer vollkommen ausgespart, obwohl in dieser Richtlinie der Schutz der Opfer in den Vordergrund gestellt werden sollte. Die Menschenhandelsrichtlinie von 2004 ist der einzige EU-Rechtsakt zum Menschenhandel, der Vorgaben zum Aufenthalt beinhaltet. Diese werden im folgenden Abschnitt näher beleuchtet.

II. Vorgaben der Menschenhandelsrichtlinie 2004/81/EG zum Aufenthalt Die Menschenhandelsrichtlinie 2004/81/EG287 regelt die Erteilung eines Aufenthaltstitels an Menschenhandelsopfer, die mit den Behörden im Zielland kooperieren. Sie wurde am 29. April 2004 vom Rat der Europäischen Union ange284

Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 69. Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 68. 286 s. auch Gallagher, Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking, S. 167. 287 Richtlinie des Rates vom 29. April 2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren, ABl.EG 2004 Nr. L 261/19; im folgenden Text bezeichnet als Menschenhandelsrichtlinie. 285

114

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

nommen. Die Umsetzung der Vorgaben der Richtlinie ins nationale Recht der Mitgliedstaaten musste bis zum 6. August 2006 erfolgen.288 Die Richtlinie gilt für die Vertragsstaaten der Europäischen Gemeinschaft mit der Ausnahme des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks, die im Bereich des europäischen Einwanderungs- und Asylrechts einen Sonderstatus haben.289 1. Anwendungsbereich Bei der Menschenhandelsrichtlinie handelt es sich um einen speziellen Rechtsakt zum Menschenhandel; die Vorgaben der Richtlinie sind deshalb grundsätzlich nur auf Personen anwendbar, die Opfer von Menschenhandel geworden sind.290 Es steht im Ermessen der Mitgliedstaaten, die Vorgaben auch auf Personen anzuwenden, denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde.291 Zur Definition des Menschenhandelsbegriffs wird auf den Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels von 2002 verwiesen.292 Der Rahmenbeschluss übernimmt mit geringen Abwandlungen die Definition des Palermo-Protokolls.293 Der personale Anwendungsbereich der Richtlinie ist auf Drittstaatsangehörige beschränkt.294 Drittstaatsangehörige sind alle Personen, die nicht Unionsbürger im Sinne von Artikel 20 AEUV sind.295 Die Mitgliedstaaten sind aber nur verpflichtet, die Vorgaben der Richtlinie auf volljährige Drittstaatsangehörige anzuwenden, wobei sich die Volljährigkeit einer Person nach den Regelungen des jeweiligen Mitgliedstaates bestimmt.296 Es steht den Mitgliedstaaten frei, die in der Richtlinie enthaltenen Vorgaben bei der Umsetzung auch auf Minderjährige auszudehnen.297 2. Aufenthaltsbestimmungen Durch die Menschenhandelsrichtlinie wird den Opfern von Menschenhandel der Aufenthalt im Zielland zunächst im Rahmen einer Bedenkzeit ermöglicht. Im Anschluss kann das Opfer dann einen befristeten Aufenthaltstitel erlangen.

288

Art. 17 RL 2004/81/EG. Art. 19 sowie Erwägungsgründe 21 und 22 RL 2004/81/EG; s. auch Battjes, S. 165 f., Rn. 219 f. 290 Art. 3 Abs. 1 RL 2004/81/EG. 291 Art. 3 Abs. 2 RL 2004/81/EG. 292 Art. 2 c) RL 2004/81/EG i.V. m. Art. 1 Rahmenbeschluss Menschenhandel von 2002. 293 s. die Ausführungen unter D. I. 1. a). 294 Art. 1 RL 2004/81/EG. 295 Art. 2 a) RL 2004/81/EG. 296 Art. 3 Abs. 3 Ua 1 RL 2004/81/EG. 297 Art. 3 Abs. 3 RL 2004/81/EG. 289

D. Europarechtliche Vorgaben

115

a) Bedenkzeit Der Aufenthalt während einer Bedenkzeit ist der möglichen Erteilung des Aufenthaltstitels vorgelagert. Die Mitgliedstaaten informieren eine Person über die im Rahmen der Richtlinie gebotene Möglichkeit, einen Aufenthaltstitel zu erhalten, wenn sie der Auffassung sind, dass die Person in den Anwendungsbereich der Richtlinie fällt,298 d. h. dass es sich bei der Person um ein Menschenhandelsopfer handelt. Die Informationspflicht kann von den Mitgliedstaaten auch an eine Nichtregierungsorganisation oder eine speziell zu benennende Vereinigung delegiert werden.299 Nachdem ein Opfer informiert wurde, räumen die Mitgliedstaaten ihm eine Bedenkzeit ein, während der die Person überlegen kann, ob sie mit den zuständigen Behörden bei der Strafverfolgung und in einem möglichen Gerichtsverfahren gegen die Menschenhändler kooperieren will.300 Dauer und Beginn der Bedenkzeit werden in der Menschenhandelsrichtlinie nicht präzisiert; beides soll nach innerstaatlichem Recht festgelegt werden.301 Ein Mitgliedstaat kann die Bedenkzeit jederzeit vorzeitig beenden, wenn dies entweder im Interesse der öffentlichen Ordnung oder zum Schutz der inneren Sicherheit notwendig ist.302 Die Bedenkzeit kann auch beendet werden, wenn die zuständige Behörde feststellt, dass die betroffene Person den Kontakt mit den Tätern des Menschenhandels aktiv, freiwillig und aus eigener Initiative wieder aufgenommen hat.303 b) Aufenthaltstitel Im Anschluss an die Bedenkzeit prüfen die Mitgliedstaaten die Voraussetzungen für die Erteilung eines befristeten Aufenthaltstitels an ein Opfer von Menschenhandel. Der Aufenthaltstitel kann nur erteilt werden, wenn drei Voraussetzungen vorliegen.304 Als objektives, d. h. nicht im Einflussbereich des Opfers liegendes Kriterium ist zu prüfen, welche Möglichkeiten sich durch eine Aufenthaltsverlängerung der betroffenen Person für die Ermittlungen oder das Gerichtsverfahren ergeben.305 Subjektive, d. h. im Einflussbereich des Opfers liegende Kriterien sind, ob das Opfer alle Verbindungen zu den verdächtigen Tätern des Menschenhandels abgebrochen hat und ob es seine Bereitschaft zur Zusammenarbeit eindeutig bekundet hat.306 Wird die Bereitschaft zur Zusammenarbeit be298 299 300 301 302 303 304 305 306

Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.

5 Ua 1 und Erwägungsgrund 11 RL 2004/81/EG. 5 Ua 2 RL 2004/81/EG. 6 RL 2004/81/EG. 6 Abs. 1 Ua 2 i.V. m. Art. 2 d) RL 2004/81/EG. 6 Abs. 4 RL 2004/81/EG. 6 Abs. 4 RL 2004/81/EG. 8 Abs. 2 i.V. m. Abs. 1 RL 2004/81/EG. 8 Abs. 1 a) RL 2004/81/EG. 8 Abs. 1 b) und c) RL 2004/81/EG.

116

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

reits während der laufenden Bedenkzeit bekundet, muss die zuständige Behörde für die Prüfung der weiteren Kriterien nicht das Ende der Bedenkzeit abwarten.307 Durch die Menschenhandelsrichtlinie ist verbindlich vorgegeben, dass der Aufenthaltstitel für eine Dauer von mindestens sechs Monaten gültig sein muss, wenn nicht die Voraussetzungen für einen früheren Entzug vorliegen.308 Der Aufenthaltstitel kann verlängert werden, wenn die zur Erteilung notwendigen Voraussetzungen weiterhin vorliegen.309 Er wird nicht verlängert, wenn eine der Bedingungen nicht mehr erfüllt ist oder wenn das maßgebliche Verfahren aufgrund einer Entscheidung der zuständigen Behörden abgeschlossen wurde.310 Der Aufenthaltstitel kann jederzeit entzogen werden, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr vorliegen.311 In der Richtlinie werden beispielhaft einige Situationen aufgezählt, in denen ein Entzug gerechtfertigt ist.312 Die Voraussetzungen für den Aufenthaltstitel liegen nicht mehr vor, wenn die zuständige Behörde beschließt, dass Verfahren einzustellen.313 Der Aufenthaltstitel kann auch entzogen werden, wenn der Inhaber eines Aufenthaltstitels aktiv, freiwillig und aus eigener Initiative den Kontakt zu den mutmaßlichen Menschenhändlern wieder aufgenommen hat oder wenn nach Einschätzung der zuständigen Behörden die Zusammenarbeit des Opfers betrügerisch oder seine Anzeige betrügerisch oder ungerechtfertigt ist.314 Ein weiterer Grund für einen Entzug kann sein, dass das Opfer die Zusammenarbeit einstellt.315 Ein Entzug kann auch veranlasst werden, wenn Gründe im Zusammenhang mit der öffentlichen Ordnung und dem Schutz der öffentlichen Sicherheit vorliegen.316 Die Begriffe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit werden in der Richtlinie nicht näher präzisiert. Zum Verständnis können aber die in der Richtlinie 2004/38/EG317 dargelegten Grundsätze herangezogen werden. Hiernach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung

307

Art. 8 Abs. 1 b) RL 2004/81/EG. Art. 8 Abs. 3 RL 2004/81/EG. 309 Art. 8 Abs. 3 RL 2004/81/EG. 310 Art. 13 Abs. 1 RL 2004/81/EG. 311 Art. 14 RL 2004/81/EG. 312 Peers/Rogers, S. 848; s. auch den Wortlaut des Art. 14 RL 2004/81/EG: „kann insbesondere entzogen werden“. 313 Art. 14 e) RL 2004/81/EG. 314 Art. 14 a) und b) RL 2004/81/EG. 315 Art. 14 d) RL 2004/81/EG. 316 Art. 14 c) RL 2004/81/EG. 317 Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, Abl. L 158/77. 308

D. Europarechtliche Vorgaben

117

oder Sicherheit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu achten und ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen zu berücksichtigen; strafrechtliche Verurteilungen können allein nicht ohne Weiteres solche Maßnahmen begründen.318 c) Kinder Die Mitgliedstaaten haben Entscheidungsspielraum, ob sie die in der Menschenhandelsrichtlinie enthaltenen Vorgaben bei der Umsetzung auf Kinder319 ausdehnen.320 Die Volljährigkeit bestimmt sich nach den jeweiligen nationalen Regelungen.321 Entscheiden sich die Mitgliedstaaten für eine Erweiterung des Anwendungsbereichs auf minderjährige Menschenhandelsopfer, müssen sie das Wohl des Kindes gebührend berücksichtigen.322 Das Prinzip des Kindeswohls in der Menschenhandelsrichtlinie geht auf den allgemeinen Grundsatz in der UN-Kinderrechtskonvention323 zurück.324 Der Begriff des Kindeswohls ist aber weder in der Kinderrechtskonvention noch an anderer Stelle im internationalen Recht definiert.325 Es handelt sich um ein unbestimmtes Konzept.326 In der Menschenhandelsrichtlinie findet sich zur Präzisierung die Verpflichtung, das in der Richtlinie vorgesehene Verfahren entsprechend dem Alter und der Reife des Kindes anzupassen.327 Es wird insbesondere vorgeschlagen, bei Kindern eine Verlängerung der Bedenkzeit vorzunehmen.328 d) Familienangehörige Die Frage des Aufenthalts von Familienangehörigen der Opfer wird nur in den Erwägungsgründen behandelt. Es wird den Mitgliedstaaten lediglich nahe gelegt

318

Art. 27 Abs. 2 RL 2004/38/EG. In der Menschenhandelsrichtlinie findet sich zwar die Bezeichnung „Minderjährige“, im Rahmen dieser Arbeit wird aber in Übereinstimmung mit der UN-Kinderrechtskonvention der Begriff „Kinder“ verwendet; s. auch die Kritik des UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 2 i), S. 11. 320 Art. 3 Abs. 3 Ua 2. 321 Art. 3 Abs. 3 RL 2004/81/EG. 322 Art. 10 a) RL 2004/81/EG. 323 Art. 3 Abs. 1 KRK. 324 Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, Begründung Art. 14, S. 15. 325 Dorsch, S. 106. 326 Freeman, Art. 3, in: Alen, Commentary CRC, S. 27; s. auch die Ausführungen unter C. II. 3. d) bb). 327 Art. 10 a) RL 2004/81/EG; Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, Begründung Art. 14, S. 15. 328 Art. 10 a) RL 2004/81/EG. 319

118

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

zu prüfen, ob sie gemäß ihren innerstaatlichen Rechtsvorschriften den Aufenthalt von Familienangehörigen aus anderen Gründen gestatten können.329 3. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen Nach der Beschreibung der Vorgaben zum Aufenthalt in der Menschenhandelsrichtlinie bleibt zu klären, welche Vorgaben für die Mitgliedstaaten verbindlich sind und ob die Richtlinie den Mitgliedstaaten die Pflicht auferlegt, einen Anspruch auf Aufenthalt im nationalen Recht zu schaffen. Es ist zwischen der Aufenthaltsgewährung im Rahmen der Bedenkzeit und der Aufenthaltsgewährung aufgrund eines befristeten Aufenthaltstitels zu unterscheiden. a) Bedenkzeit Der Wortlaut der Richtlinie lässt keinen Zweifel offen, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, den Menschenhandelsopfern eine Bedenkzeit zu gewähren.330 Unklar bleibt aber, ob den Opfern auch ein Anspruch auf die Bedenkzeit im innerstaatlichen Recht zugestanden werden muss. Zur Beantwortung dieser Frage bedarf es zunächst einiger Erläuterungen zur rechtlichen Qualität der Bedenkzeit. Es handelt es sich um eine „Übergangsphase“ 331 im Verfahren zur Erlangung eines befristeten Aufenthaltstitels. Nachdem ein Opfer über die Möglichkeit der Erlangung eines Aufenthaltstitels bei Kooperation mit den Behörden informiert worden ist, schließt sich zunächst die Bedenkzeit an, bevor die Entscheidung über die Vergabe eines Aufenthaltstitels getroffen wird. Bereits während der Bedenkzeit dürfen die Behörden eine Rückführungsentscheidung zulasten des Opfers treffen, deren Vollstreckung, d. h. eine Abschiebung, ist während dieser Zeit aber nicht zulässig.332 Der tatsächliche Aufenthalt ist während der Bedenkzeit gesichert. Die Rückführungsentscheidung muss aufgehoben werden, wenn dem Opfer im Anschluss an die Bedenkzeit ein Aufenthaltstitel gewährt wird.333 Während der Bedenkzeit besitzt das Opfer aber noch keinen Aufenthaltstitel, der illegale Aufenthalt im Zielland wird lediglich geduldet.334 Allein aufgrund der Bedenkzeit ergibt sich auch kein Aufenthaltsrecht nach der Richtlinie.335 Für die Vergabe eines Aufenthaltstitels müssen wei-

329 330 331 332

Erwägungsgrund 15 RL 2004/81/EG. Art. 6 Abs. 1 RL 2004/81/EG; Obokata, S. 94. Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, S. 13. Art. 6 Abs. 2 RL 2004/81/EG; Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71,

S. 13. 333 334 335

Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, S. 13. Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, S. 13. Art. 6 Abs. 3 RL 2004/81/EG.

D. Europarechtliche Vorgaben

119

tere Verfahrensschritte durchlaufen werden. Während der Bedenkzeit genießen die Opfer lediglich einen zeitlich befristeten Abschiebungsschutz. Auch wenn der Aufenthalt während der Bedenkzeit keine Legalisierung der Rechtsstellung des Opfers mit sich bringt, könnten die Mitgliedstaaten verpflichtet sein, den Opfern im innerstaatlichen Recht einen Anspruch auf Abschiebungsschutz während der Bedenkzeit einzuräumen. Es spräche für eine Verpflichtung zur Gewährung subjektiver Rechte, wenn die Menschenhandelsrichtlinie im Sinne des menschenrechtlichen Ansatzes den Schutz der Rechte der Opfer betonen würde. Es findet sich aber lediglich ein schwacher Verweis auf die Wahrung der Opferrechte in den Erwägungsgründen.336 Das eigentliche Ziel der Richtlinie ist nicht der Opferschutz, sondern es geht darum, die Strafverfolgung der Menschenhändler zu unterstützen.337 Dies wird dadurch verdeutlicht, dass Voraussetzung für alle in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen ist, dass das Opfer mit den Strafverfolgungsbehörden kooperiert. Der Strafverfolgungszweck ist bereits ein starkes Indiz gegen eine subjektiv-rechtliche Auslegung des Abschiebungsverbots. Auch der Wortlaut der Regelung gibt keinen Hinweis auf eine subjektiv-rechtliche Verpflichtung. Die Formulierung „Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass den betroffenen Drittstaatsangehörigen eine Bedenkzeit zugestanden wird [. . .]“ 338 deutet vielmehr auf eine objektiv-rechtliche hin, da die Bedenkzeit lediglich zugestanden werden muss. Bei der Auslegung ist weiter der sachliche Sinn und Zweck des Abschiebungsschutzes während der Bedenkzeit zu berücksichtigen. Die Bedenkzeit dient der Erholung der Opfer und soll ihnen die Möglichkeit geben, sich dem Einfluss der Täter zu entziehen.339 Hierdurch soll den Opfern ermöglicht werden, in voller Kenntnis der Sachlage und unter Abwägung der Gefahren, denen sie sich möglicherweise aussetzen, eine fundierte Entscheidung darüber zu treffen, ob sie mit den Behörden im Zielland zusammenarbeiten wollen.340 Laut Richtlinientext soll die Bedenkzeit gewährleisten, dass die Kooperation der Menschenhandelsopfer mit den Behörden freiwillig erfolgt und dadurch wirkungsvoller ist.341 Es wird deutlich, dass es nicht um die psychische Rehabilitation der Opfer als Selbstzweck geht, sondern dass die Bedenkzeit zuvorderst der Rekrutierung belastbarer Zeugen für ein erfolgreiches Strafverfahren gegen die Menschenhändler dient.342 Vor diesem Hintergrund kann das Abschiebungsverbot während der Bedenkzeit nicht als Maßnahme zum Schutz der subjektiven 336 337 338 339 340 341 342

Erwägungsgrund 2 RL 2004/81/EG. Scarpa, S. 188. Art. 3 Abs. 1 RL 2004/81/EG. Art. 6 Abs. 1 RL 2004/81/EG. Art. 6 Abs. 1 und Erwägungsgrund 11 RL 2004/81/EG. Erwägungsgrund 11 RL 2004/81/EG. s. Erwägungsgrund 11 RL 2004/81/EG.

120

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Rechte der Opfer ausgelegt werden. Das Abschiebungsverbot dient vielmehr der Absicherung des Entscheidungsprozesses mit dem Ziel der effektiven Strafverfolgung. Im Ergebnis sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, einen Anspruch auf Abschiebungsschutz im innerstaatlichen Recht festzuschreiben. b) Aufenthaltstitel In der Menschenhandelsrichtlinie werden den Mitgliedstaaten die Voraussetzungen für die Erteilung eines befristeten Aufenthaltstitels zur verbindlichen Umsetzung ins innerstaatliche Recht vorgegeben.343 Es ist aber fraglich, ob die Richtlinie die Mitgliedstaaten auch verpflichtet, bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Recht auf den Aufenthaltstitel zu gewährleisten. Die Regelung lautet: „Unbeschadet der Gründe im Zusammenhang mit der öffentlichen Ordnung und dem Schutz der inneren Sicherheit wird der Aufenthaltstitel nur erteilt, wenn die in Absatz 1 genannten Voraussetzungen erfüllt sind.“ 344 Eine Meinung schließt bereits aus diesem Wortlaut, dass auch bei Vorlage der Voraussetzungen kein Recht auf einen Aufenthaltstitel besteht.345 Zur Begründung wird die Richtlinie mit dem Richtlinienvorschlag verglichen, in dem es noch hieß: „Ein kurzfristiger Aufenthaltstitel wird erteilt, wenn [. . .].“ 346 Aus den unterschiedlichen Formulierungen wird gefolgert, dass im Gegensatz zur Richtlinie der Richtlinienvorschlag noch die Gewährung eines subjektiven Rechts auf einen Aufenthaltstitel beinhaltet habe.347 Diese vergleichende Wortlautauslegung überzeugt aber nicht. Sowohl im Richtlinienvorschlag als auch in der Richtlinie wurde die Formulierung „wird [. . .] erteilt“ gewählt, welche jeweils auf eine gebundene Entscheidung schließen lässt. Lediglich das Wort „nur“ wurde in der Richtlinie neu eingefügt. Allein aus diesem Wort lässt sich aber nicht schließen, dass die Mitgliedstaaten kein subjektives Recht auf einen Aufenthaltstitel schaffen müssen. Für die weiterführende Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm sind ähnliche Überlegungen einschlägig wie bereits im Abschnitt zur Bedenkzeit dargelegt. Der in der Richtlinie vorgesehene Aufenthaltstitel während des Verfahrens ist wie der Abschiebungsschutz während der Bedenkzeit nur bedingt zum Schutz der Menschenhandelsopfer gedacht.348 Er soll vielmehr „Anreize“ 349 für die Opfer von Menschenhandel schaffen, mit den nationalen Behörden bei der Verfolgung der möglichen Täter zusammenzuarbeiten. Die Interessen der Opfer stehen

343 344 345 346 347 348 349

s. Art. 8 Abs. 2 i.V. m. Abs. 1 RL 2004/81/EG. Art. 8 Abs. 2 RL 2004/81/EG. Peers/Rogers, EU Immigration and Asylum Law, S. 846, 849. Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, S. 22. Peers/Rogers, S. 849. s. Scarpa, S. 188. Erwägungsgrund 9 RL 2004/81/EG.

D. Europarechtliche Vorgaben

121

nicht im Vordergrund; dies zeigt sich deutlich an der Tatsache, dass der Aufenthaltstitel mit Einstellung des Verfahrens sofort entzogen werden kann.350 Da der Aufenthaltstitel in der Menschenhandelsrichtlinie offensichtlich ein Instrument zur Unterstützung einer effektiven Strafverfolgung ist, wäre ein Anspruch auf den Aufenthaltstitel diesem Zweck eher hinderlich. Bestünde ein subjektives Recht auf den Aufenthaltstitel, müsste jedem Opfer bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Aufenthaltstitel ausgestellt werden, auch wenn im Verfahren nicht alle Opfer als Zeugen benötigt würden. Dem Zweck der effizienten Strafverfolgung ist eher gedient, wenn sich die Behörden unter den Opfern die erfolgversprechendsten potentiellen Zeugen auswählen können und nur diesen einen Aufenthaltstitel auszustellen haben. Sinn und Zweck der Vorgaben zum Aufenthaltstitel sprechen somit gegen eine staatliche Verpflichtung zur Gewährung eines subjektiven Rechts auf einen Aufenthaltstitel. c) Kinder Die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben sind bereits nicht verbindlich auf Kinder anwendbar, da die Mitgliedstaaten einen Entscheidungsspielraum haben, ob sie Kinder unter den Anwendungsbereich fallen lassen.351 Sie sind nicht verpflichtet, die Vorgaben der Menschenhandelsrichtlinie auch für Kinder in das nationale Recht umzusetzen. 4. Bewertung und Fazit Die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben der Menschenhandelsrichtlinie offenbaren diverse Schwächen. Der beschränkte personale Anwendungsbereich der Richtlinie hat zur Folge, dass die aufenthaltsrechtliche Stellung von Kindern durch die Richtlinie nicht verbindlich geregelt wird. Und selbst wenn sich die Mitgliedstaaten freiwillig entscheiden, die Vorgaben bei der Umsetzung auf Kinder auszudehnen, sind sie durch die Richtlinie lediglich verpflichtet, das Wohl der Kinder gebührend zu berücksichtigen. Mit dieser schwachen Formulierung wird die Richtlinie nicht den Vorgaben der UN-Kinderrechtskonvention gerecht. Die UNKinderrechtskonvention fordert, dass bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, das Kindeswohlprinzip ein vorrangig zu beachtender Gesichtspunkt sein muss.352 Der aufenthaltsrechtliche Status von Familienangehörigen wird in der Menschenhandelsrichtlinie nicht verbindlich behandelt. Dies kann selbst ein nicht zu unterschätzendes Hindernis für die Erreichung des Richtlinienzwecks darstellen. Die Richtlinie soll eine effiziente Strafverfolgung durch belastbare Zeugen ermöglichen. Viele Menschenhandelsopfer schrecken aber davor zurück, als Zeuge 350 351 352

s. Art. 14 e) RL 2004/81/EG. Art. 3 Abs. 3 Ua 2 RL 2004/81/EG. Art. 3 Abs. 1 KRK.

122

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

auszusagen, wenn ihre Sicherheit nach einer Rückkehr und die Sicherheit ihrer Familienangehörigen nicht gewährleistet ist.353 Weiter ist zu kritisieren, dass die Richtlinie den Identifikationsprozess, d. h. die Feststellung der möglichen Opfer, nicht erwähnt. Die Identifikation ist sehr wichtig für den aufenthaltsrechtlichen Status von Menschenhandelsopfern, denn erst durch eine erfolgreiche Identifikation können die speziellen Bestimmungen auf die Opfer Anwendung finden. In der Richtlinie ist aber lediglich vorgesehen, dass die innerstaatlichen Behörden die Personen informieren sollen, von denen sie der Auffassung sind, dass sie in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen.354 Die Vorgehensweise und die Kriterien zur Identifikation werden den Mitgliedstaaten überlassen. Hierdurch besteht die Gefahr, dass viele Opfer nicht identifiziert werden und deshalb keine Kenntnis von den speziellen Aufenthaltsoptionen erlangen. a) Bedenkzeit Die Vorgaben zur Bedenkzeit erscheinen aus mehreren Gründen der Situation von Menschenhandelsopfern nicht angemessen. Ein Schwachpunkt ist, dass den Opfern kein Recht auf den Abschiebungsschutz während der Bedenkzeit eingeräumt werden muss. Nur ein Anspruch kann die individuelle Durchsetzbarkeit der Vorgaben effektiv absichern. Zu kritisieren ist ebenfalls, dass die Regelung des Beginns und der Länge der Bedenkzeit den jeweiligen Mitgliedstaaten vorbehalten ist. Im Richtlinienvorschlag der Kommission war noch eine Bedenkzeit von 30 Tagen ab dem Zeitpunkt vorgegeben, in dem das Opfer alle Beziehungen zu den mutmaßlichen Tätern abgebrochen hat.355 Natürlich kann man argumentieren, dass ein gewisser zeitlicher Mindeststandard bereits durch den Zweck der Bedenkzeit vorgegeben ist. Die Richtlinie fordert eine Bedenkzeit, in der sich das Opfer erholen und dem Einfluss des Täters entziehen kann.356 Um diesem Zweck gerecht werden zu können, darf die Bedenkzeit im nationalen Recht nicht auf einen zu kurzen Zeitraum beschränkt werden. Eine verbindliche Mindestvorgabe, die dem Zweck der Richtlinie gerecht wird, wäre jedoch förderlich für die praktische Umsetzung. Sie würde den Staaten bei der Ausgestaltung Anhaltspunkte bieten und könnte eine in Ansätzen vergleichbare Behandlung der Opfer in den Mitgliedstaaten gewährleisten. b) Aufenthaltstitel Auch die Vorgaben zur Erteilung eines befristeten Aufenthaltstitels sind wenig geeignet, die Rechte der Menschenhandelsopfer zu stärken. Die Mitgliedstaaten 353 354 355 356

s. Kröger, S. 51. Art. 5 Ua 1 RL 2004/81/EG. Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM (2002) 71, S. 22. Art. 6 Abs. 1 RL 2004/81/EG.

D. Europarechtliche Vorgaben

123

sind nicht verpflichtet, den Opfern einen Anspruch auf den Aufenthaltstitel zu gewähren; die Menschenhandelsrichtlinie trägt somit nicht zu einer Stärkung der aufenthaltsrechtlichen Stellung der Opfer bei. Außerdem sind die Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels problematisch. Entscheidungsmaßstab ist allein das staatliche Strafverfolgungsinteresse. Das Rehabilitationsinteresse und das Interesse der Opfer an einer aktiven Mitwirkung am Strafverfahren sind unerheblich. Der Aufenthaltstitel wird nur bei einer Kooperation als Zeuge erteilt; es werden alle Opfer ausgegrenzt, die den Belastungen der Teilnahme am Strafverfahren nicht gewachsen sind oder kein prozessrelevantes Wissen besitzen. Es fehlt außerdem an konkreten Vorgaben, welche Möglichkeiten sich für die Ermittlungen und das Verfahren im Zielland ergeben müssen, um die Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels zu erfüllen. Es bleibt den innerstaatlichen Behörden überlassen, Kriterien zu ermitteln, wann ein Opfer von Menschenhandel bei der Strafverfolgung eine Unterstützung darstellt. Auch nach der Erteilung eines Aufenthaltstitels bleibt die Rechtsstellung der Opfer relativ schwach. Der Aufenthaltstitel ist nicht nur mit einer Mindestdauer von sechs Monaten sehr kurz bemessen, sondern er kann auch aus diversen Gründen sofort entzogen werden, z. B. nach der Beendigung des strafrechtlichen Verfahrens. Trotz eines Aufenthaltstitels können sich die Opfer ihres Aufenthalts im Zielland also nicht für einen zeitlich bestimmten Zeitraum sicher sein. c) Fazit Die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben der Menschenhandelsrichtlinie entsprechen nicht dem menschenrechtlichen Ansatz, da nicht die Rechte der Betroffenen sondern das Strafverfolgungsinteresse der Mitgliedstaaten entscheidend für die Vergabe eines Aufenthaltstitels ist. Menschenhandelsopfer werden auf ihren Nutzen als Zeugen im Strafverfahren reduziert. Bei der Strafverfolgung der Menschenhändler sind die Aussagen der Opfer als Zeugen entscheidend; deshalb verringern sich die Chancen einer Verurteilung beträchtlich, wenn die Opfer nicht mehr im Zielland sind.357 Aus menschenrechtlicher Sicht ist bei der Vergabe eines Aufenthaltstitels aber zuvorderst zu berücksichtigen, dass es sich bei den Opfern von Menschenhandel um Personen handelt, die regelmäßig bereits schweren Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt waren. Mit dem auf die Verfahrensdauer begrenzten Aufenthaltstitel berücksichtigt die Richtlinie auch nicht ausreichend die Risiken, denen sich die Opfer bei einer Kooperation mit den staatlichen Strafverfolgungsorganen aussetzen. Das Aufenthaltskonzept der Menschenhandelsrichtlinie bietet den Opfern kaum Sicherheit, obwohl sie mit ihrer Verfahrensteilnahme erhebliche persönliche Belastungen eingehen. Sie müssen sich in einer 357

Vgl. Renzikowski, S. 57, für das deutsche Strafverfahren.

124

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

mündlichen Verhandlung erneut ihren vergangenen traumatisierenden Erlebnissen stellen. Sie gehen durch eine Teilnahme am Prozess auch ein erhöhtes Risiko ein, später Vergeltungsakten der Menschenhändler ausgesetzt zu sein.

III. Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie 2004/83/EG zum Aufenthalt Die Qualifikationsrichtlinie 2004/83/EG358 kann den Opfern von Menschenhandel möglicherweise ebenfalls Aufenthaltsoptionen bieten, obwohl sie nicht speziell den Schutz von Menschenhandelsopfern behandelt. Die Richtlinie ist ein Rechtsakt im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und behandelt die Voraussetzungen für die Gewährung von internationalem Schutz.359 Unter den Oberbegriff des internationalen Schutzes fallen die Flüchtlingseigenschaft und der sogenannte subsidiäre Schutzstatus.360 Es werden Mindestnormen für die Gewährung und den Inhalt des Schutzes festgelegt. Die Qualifikationsrichtlinie wurde am 29. April 2004 vom Rat der Europäischen Union angenommen. Die Umsetzung ihrer Vorgaben ins nationale Recht der Mitgliedstaaten musste bis zum 10. Oktober 2006 erfolgen.361 Der Geltungsbereich umfasst die Vertragsstaaten der Europäischen Union mit der Ausnahme Dänemarks, das im Bereich des europäischen Asylrechts einen Sonderstatus hat.362 Irland und das Vereinigtes Königreich, die sich ebenfalls auf Sonderregelungen berufen könnten, beteiligen sich an der Annahme und Anwendung der Qualifikationsrichtlinie.363 1. Begrenzung der Diskussion auf aufenthaltsrechtliche Rechtsfolgen Da die Qualifikationsrichtlinie kein spezieller Rechtsakt zum Menschenhandel ist, bedarf es im Rahmen dieser Arbeit einer erweiterten Prüfung, ob und unter welchen Umständen ihre Vorgaben auf die Opfer von Menschenhandel anwendbar sind. Die Ausführungen in diesem Kapitel beschränken sich auf die Darstellung und Bewertung der aufenthaltsrechtlichen Rechtsfolgen in der Qualifikationsrichtlinie. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob die in der Richtlinie vorgesehenen Rechtsfolgen zu einer Stärkung der Rechtsposition von Menschenhandelsopfern führen. 358 Richtlinie des Rates vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, ABl.EG 2004 Nr. L 304/12; im Folgenden bezeichnet als Qualifikationsrichtlinie. 359 Erwägungsgrund 1 und Art. 1 RL 2004/83/EG. 360 Art. 2 a) RL 2004/83/EG. 361 Art. 38 RL 2004/83/EG. 362 Art. 40 und Erwägungsgrund 40 RL 2004/83/EG; s. auch Battjes, S. 165, Rn. 219. 363 Erwägungsgründe 38, 39 RL 2004/83/EG; s. auch Battjes, S. 165 f., Rn. 219 f.

D. Europarechtliche Vorgaben

125

Die Prüfung der sachlichen Voraussetzungen des in der Qualifikationsrichtlinie behandelten internationalen Schutzes wird in diesem Kapitel zurückgestellt. Die Voraussetzungen der Richtlinie gleichen weitgehend denen des Abschiebungsschutzes der Art. 33 GFK und Art. 3 EMRK. Die Definition des Flüchtlingsbegriffs in der Qualifikationsrichtlinie spiegelt den Flüchtlingsbegriff der Flüchtlingskonvention wider.364 Mit dem subsidiären Schutzstatus wird die bisherige Rechtsprechung des EGMR kodifiziert, durch die Abschiebungsschutz nach der menschenrechtlichen Verpflichtung des Art. 3 EMRK zu gewähren ist.365 Die Voraussetzungen des menschenrechtlichen Abschiebungsschutzes für Menschenhandelsopfer nach den Art. 33 GFK und Art. 3 EMRK werden im dritten Kapitel dieser Arbeit eingehend behandelt. Auch wenn die Qualifikationsrichtlinie die völkerrechtlichen Vorgaben weitgehend übernimmt, wird auf punktuelle Abweichungen einzugehen sein. Es wird sich erweisen, dass bei einigen Opfern von Menschenhandel der Abschiebungsschutz vorliegt. 2. Anwendungsbereich Die Vorgaben der Richtlinie sind anwendbar auf Personen, welche die Voraussetzungen für einen Anspruch auf internationalen Schutz erfüllen.366 Der personale Anwendungsbereich ist auf Drittstaatsangehörige und Staatenlose beschränkt.367 Unionsbürger sind nicht erfasst, da die Mitgliedstaaten davon ausgehen, dass in der Europäischen Union keine politische Verfolgung existiert.368 3. Aufenthaltsbestimmungen bei der Flüchtlingseigenschaft Die Qualifikationsrichtlinie legt fest, dass Personen, denen durch einen Mitgliedstaat die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist, so bald wie möglich ein Aufenthaltstitel ausgestellt werden muss.369 Die Flüchtlingseigenschaft wird zuerkannt, wenn die Voraussetzungen des Flüchtlingsbegriffs vorliegen.370 Wie

364 s. Erwägungsgrund 2 und Art. 9 Abs. 1 RL 2004/83/EG; Kugelmann, S. 1871, Rn. 158. 365 s. Rat der EU, Presidency Note to the Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum, 25.9.2002, Dok. 12148/02 ASILE 43, S. 5; Sitaropoulos, S. 382; Peers/Rogers, S. 338. 366 Art. 1 RL 2004/83/EG. 367 s. Art. 2 d), f) RL 2004/83/EG. 368 Kritisch zur Beschränkung auf Drittstaatsangehörige UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 1, S. 10; McAdam, European Union Qualification Directive, S. 469 f.; Löhr, Qualifikationsrichtlinie, S. 49 f.; Sitaropoulos, S. 380. 369 Art. 24 Abs. 1 RL 2004/83/EG. 370 Art. 2 d) RL 2004/83/EG.

126

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

bereits erwähnt, hat die Qualifikationsrichtlinie den Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention übernommen und konkretisiert dessen Merkmale, um eine vergleichbare Anwendung in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten.371 Eine Person ist ein Flüchtling, wenn sie sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, politischer Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Furcht nicht in Anspruch nehmen will.372 Die Voraussetzungen des Flüchtlingsbegriffs werden für Menschenhandelsopfer im dritten Kapitel geprüft. Erfüllt ein Menschenhandelsopfer die Voraussetzungen des Flüchtlingsbegriffs, müssen die Mitgliedstaaten ihm auf Antrag die Flüchtlingseigenschaft zuerkennen.373 Sie ist wieder abzuerkennen, zu beenden oder nicht zu verlängern, wenn eine Person nicht länger Flüchtling ist.374 Die Flüchtlingseigenschaft wird auch aberkannt, wenn bestimmte Ausschlussgründe vorliegen (z. B. schwerwiegende Gründe berechtigen zu der Annahme, dass die Person ein Kriegsverbrechen begangen hat)375 oder wenn die Flüchtlingseigenschaft aufgrund falscher Informationen zuerkannt wurde.376 Ein Mitgliedstaat kann die Flüchtlingseigenschaft einer Person auch aberkennen oder gar nicht erst zuerkennen, wenn anzunehmen ist, dass die Person die öffentliche Sicherheit und die Allgemeinheit im Zielland gefährdet.377 a) Aufenthaltstitel Nach Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft müssen die Mitgliedstaaten den Flüchtlingen einen Aufenthaltstitel ausstellen.378 Die Mitgliedstaaten können von der Ausstellung nur absehen, wenn zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen.379 Der Aufenthaltstitel muss mindestens drei Jahre gültig und verlängerbar sein.380 Für eine Verlängerung müssen die Voraussetzungen der Flüchtlingseigenschaft weiterhin vorliegen. Die Gewährung des Aufenthaltstitels kann eingeschränkt werden, wenn die Flüchtlingseigenschaft aufgrund von Aktivitäten zuerkannt wurde, die aufgenommen wurden, um die

371 372 373 374 375 376 377 378 379 380

s. Erwägungsgründe 16, 17 und Art. 9 ff. RL 2004/83/EG. Art. 2 c) RL 2004/83/EG. Art. 13 RL 2004/83/EG. Art. 14 Abs. 1 RL 2004/83/EG. Art. 12 Abs. 2 a) RL 2004/83/EG. Art. 14 Abs. 3 i.V. m. Art. 12 RL 2004/83/EG. Art. 14 Abs. 4, 5 i.V. m. 6 RL 2004/83/EG. Art. 24 Abs. 1 RL 2004/83/EG. Art. 24 Abs. 1 RL 2004/83/EG. Art. 24 Abs. 1 RL 2004/83/EG.

D. Europarechtliche Vorgaben

127

für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen.381 b) Familienangehörige Die Qualifikationsrichtlinie behandelt auch den Aufenthalt von Familienangehörigen der Schutzsuchenden, welche selbst nicht die Voraussetzungen für die Flüchtlingseigenschaft erfüllen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, den Familienangehörigen einen Anspruch auf einen Aufenthaltstitel nach der Qualifikationsrichtlinie einzuräumen.382 Sie haben Entscheidungsspielraum, Familienmitgliedern einen Aufenthaltstitel mit einer Gültigkeit unter drei Jahren zu erteilen; der Aufenthaltstitel muss aber verlängerbar sein.383 Familienangehörige sind die minderjährigen Kinder und der Ehegatte einer Person.384 Dem Ehegatten ist bei einer Gleichstellung im Ausländerrecht des Mitgliedstaates der unverheiratete Partner gleichzusetzen, der mit der Person eine dauerhafte Beziehung führt.385 Die Familie muss bereits im Herkunftsland bestanden haben und die Familienmitglieder müssen sich während des Antrags im selben Mitgliedstaat aufhalten.386 Familiennachzug ist demnach nicht vorgesehen. Es wird den Mitgliedstaaten in der Richtlinie nahe gelegt, in den Kreis der begünstigten Familienangehörigen auch andere enge Verwandte einzubeziehen, wenn sie bis zum Verlassen des Herkunftslandes im Familienverband gelebt hatten und für ihren Unterhalt vollständig oder größtenteils auf den Flüchtling angewiesen waren.387 Einem Familienangehörigen kann kein Aufenthaltstitel erteilt werden, wenn gegen ihn ein Ausschlussgrund vorliegt, die Richtlinie verweist auf die Ausschlussgründe bei der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft (z. B. schwerwiegende Gründe berechtigen zu der Annahme, dass die Person ein Kriegsverbrechen begangen hat).388 Ansonsten könnten die Ausschlussgründe bei Familienangehörigen umgangen werden. Die Mitgliedstaaten können die Erteilung eines Aufenthaltstitels an Familienangehörige auch aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verweigern, einschränken oder den Aufenthaltstitel aus diesen Gründen zurückziehen.389

381 382 383 384 385 386 387 388 389

Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.

20 Abs. 6 RL 2004/83/EG. 23 Abs. 2 Ua 1 i.V. m. Art. 24 Abs. 1 RL 2004/83/EG. 24 Abs. 1 Ua 2 RL 2004/83/EG. 2 h) RL 2004/83/EG. 2 h) RL 2004/83/EG. 2 h) RL 2004/83/EG. 23 Abs. 5 RL 2004/83/EG. 23 Abs. 3 i.V. m. Art. 12 RL 2004/83/EG. 23 Abs. 4 i.V. m. Art. 24 RL 2004/83/EG.

128

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

c) Kinder Bei der Anwendung der aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen auf Kinder müssen die Mitgliedstaaten das Kindeswohl als eine besonders wichtige Überlegung berücksichtigen.390 Personen unter 18 Jahren sind minderjährig.391 Außerdem müssen die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Vorgaben zum Aufenthalt die spezielle Situation von besonders schutzbedürftigen Personen berücksichtigen. Dies können Kinder und unbegleitete Kinder sein.392 Ihre Schutzbedürftigkeit wird aber nicht vermutet, sondern es bedarf der Feststellung der Hilfsbedürftigkeit im Einzelfall.393 4. Aufenthaltsbestimmungen bei subsidiärem Schutzstatus Die Qualifikationsrichtlinie legt fest, dass auch Personen, denen durch einen Mitgliedstaat ein subsidiärer Schutzstatus zuerkannt worden ist, so bald wie möglich ein Aufenthaltstitel ausgestellt werden muss.394 Der subsidiäre Schutzstatus wird allen Personen zuerkannt, die Anspruch auf subsidiären Schutz haben.395 Eine Person hat Anspruch auf subsidiären Schutz, wenn sie zwar die Voraussetzungen für die Anerkennung als Flüchtling nicht erfüllt, sie aber stichhaltige Gründe für die Annahme vorbringt, dass sie bei einer Rückkehr in ihr Herkunftsland tatsächlich Gefahr liefe, einen ernsthaften Schaden zu erleiden.396 Ein ernsthafter Schaden droht im Herkunftsland in den Fällen von Verhängung oder Vollstreckung der Todesstrafe, von Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung sowie im Fall einer ernsthaften individuellen Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit als Zivilperson infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts.397 Die Voraussetzungen des subsidiären Schutzstatus bei der Gefahr von Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung werden für Menschenhandelsopfer im dritten Kapitel geprüft. Hat ein Menschenhandelsopfer Anspruch auf subsidiären Schutz, wird ihm auf Antrag von den Mitgliedstaaten der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt.398 Er wird wieder aberkannt oder beendet bzw. nicht verlängert, wenn kein Anspruch auf

390 391 392 393 394 395 396 397 398

Art. 20 Abs. 5 RL 2004/83/EG; s. auch die Ausführungen unter D. II. 2. c). Art. 2 i) RL 2004/83/EG. Art. 20 Abs. 3 RL 2004/83/EG. Art. 20 Abs. 4 RL 2004/83/EG. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. Art. 2 f) RL 2004/83/EG. Art. 2 e) RL 2004/83/EG. Art. 15 RL 2004/83/EG. Art. 18 i.V. m. Art. 2 f) RL 2004/83/EG.

D. Europarechtliche Vorgaben

129

subsidiären Schutz mehr besteht.399 Hierfür müssen die Umstände, die zur Zuerkennung des subsidiären Schutzes geführt haben, nicht mehr bestehen oder sich in einem Maße verändert haben, dass der Schutz nicht mehr erforderlich ist.400 Die Umstände müssen sich so wesentlich verändert haben, dass eine Person tatsächlich nicht länger Gefahr läuft, einen ernsthaften Schaden zu erleiden.401 Der subsidiäre Schutzstatus wird auch aberkannt, beendet oder eine Verlängerung wird abgelehnt, wenn ein zwingender Ausschlussgrund gegen die Person vorliegt oder wenn eine falsche Darstellung oder das Verschweigen von Tatsachen durch den Schutzsuchenden für die Statusanerkennung ausschlaggebend war.402 Der Mitgliedstaat muss aber den Nachweis erbringen, dass der Anspruch auf subsidiären Schutz nicht oder nicht mehr vorliegt.403 a) Aufenthaltstitel Die Gewährung eines Aufenthaltstitels ist eine der Maßnahmen im Rahmen des subsidiären Schutzstatus.404 Der Aufenthaltstitel muss so bald wie möglich nach Zuerkennung des Schutzstatus ausgestellt werden.405 Die Mitgliedstaaten können von der Ausstellung absehen, wenn zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen.406 Der Aufenthaltstitel muss mindestens ein Jahr gültig und verlängerbar sein.407 Er verlängert sich nicht automatisch, da eine entsprechende explizite Regelung des Richtlinienvorschlags nicht übernommen wurde.408 Für eine Verlängerung müssen die Voraussetzungen des subsidiären Schutzstatus weiterhin vorliegen. b) Familienangehörige Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, den Familienangehörigen409 von Personen mit subsidiären Schutzstatus einen Anspruch auf einen Aufenthaltstitel auszustellen.410 Sie sind aber frei, Bedingungen für die Erteilung festzulegen.411 Ei399 400 401 402 403 404 405 406 407 408 409 410 411

Art. 19 Abs. 1 i.V. m. Art. 16 Abs. 1 RL 2004/83/EG. Art. 19 Abs. 1 i.V. m. Art. 16 Abs. 1 RL 2004/83/EG. Art. 19 Abs. 1 i.V. m. Art. 16 Abs. 2 RL 2004/83/EG. Art. 19 Abs. 3 RL 2004/83/EG. Art. 19 Abs. 4 RL 2004/83/EG. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. Art. 21 Nr. 2 Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, S. 57. s. zum Begriff der Familienangehörigen die Ausführungen unter III. 3. b). Art. 23 Abs. 2 Ua 1 i.V. m. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. Art. 23 Abs. 2 Ua 2 RL 2004/83/EG.

130

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

nem Familienangehörigen kann kein Aufenthaltstitel erteilt werden, wenn gegen ihn ein Ausschlussgrund bei der Gewährung des subsidiären Schutzes vorliegt412 und die Mitgliedstaaten können die Erteilung eines Aufenthaltstitels an Familienangehörige auch aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verweigern oder einschränken und den Aufenthaltstitel aus diesen Gründen auch zurücknehmen413. c) Kinder Die Mitgliedstaaten haben zum Aufenthalt von Kindern, die Inhaber des subsidiären Schutzstatus sind, die gleichen Punkte zu berücksichtigen wie zum Aufenthalt von Flüchtlingskindern.414 Insbesondere ist das Kindeswohl als besondere wichtige Überlegung zu berücksichtigen.415 5. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen Nachdem die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie beschrieben worden sind, bleibt zu klären, ob diese für die Mitgliedstaaten Verbindlichkeit haben. Besonders zu berücksichtigen ist, ob ihnen die Pflicht auferlegt wird, einen Anspruch auf Aufenthalt in ihrem nationalen Recht zu schaffen. a) Aufenthaltstitel bei Flüchtlingseigenschaft Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, anerkannten Flüchtlingen einen befristeten Aufenthaltstitel auszustellen.416 Fraglich ist, ob sie den Personen auch einen Anspruch auf den Aufenthaltstitel gewähren müssen. Der Wortlaut der Richtlinie macht deutlich, dass es sich bei den Bestimmungen zum Inhalt der Flüchtlingseigenschaft um Rechte des Flüchtlings handelt, es heißt explizit: „[. . .] die einem Flüchtling aufgrund dieses Kapitels zugestandenen Rechte [. . .]“.417 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Richtlinien effektiv umzusetzen, d. h. die verbindliche Geltung des Richtlinieninhalts für den Einzelnen und für die nationalen Organe muss zweifelsfrei gesichert sein.418 Wenn eine Richtlinie Ansprüche des Einzelnen begründen soll, muss der Begünstigte nach der Rechtsprechung des EuGH durch eine klare und bestimmte Umsetzung ins nationale Recht von seinen Rechten Kenntnis erlangen und die Rechte gegebenenfalls vor nationalen 412 413 414 415 416 417 418

Art. 23 Abs. 3 i.V. m. Art. 17, 24 RL 2004/83/EG. Art. 23 Abs. 4 i.V. m. Art. 24 RL 2004/83/EG. s. Ausführungen unter III. 3. c). Art. 20 Abs. 5 RL 2004/83/EG. s. Art. 24 Abs. 1 RL 2004/83/EG. Art. 20 Abs. 6 RL 2004/83/EG. Herdegen, S. 166, Rn. 38.

D. Europarechtliche Vorgaben

131

Gerichten geltend machen können.419 Diesen Anforderungen an die Umsetzung kommen die Mitgliedstaaten nur nach, wenn sie Personen mit Flüchtlingseigenschaft im innerstaatlichen Recht einen Anspruch auf einen Aufenthaltstitel gewähren.420 b) Aufenthaltstitel bei subsidiärem Schutzstatus Die Mitgliedstaaten sind ebenfalls verpflichtet, den Inhabern eines subsidiären Schutzstatus einen befristeten Aufenthaltstitel auszustellen.421 Auch bei den Bestimmungen zum Inhalt des subsidiären Schutzstatus handelt es sich um Rechte der Statusinhaber, der Wortlaut der Richtlinie stellt klar: „[. . .] die einer Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz aufgrund dieses Kapitels zugestandenen Rechte [. . .]“.422 Wie bereits dargelegt, sind die Mitgliedstaaten wegen des Gebots der effektiven Umsetzung von Richtlinien daher verpflichtet, den Inhabern des subsidiären Schutzstatus im innerstaatlichen Recht einen Anspruch auf Ausstellung eines Aufenthaltstitels zu gewähren.423 c) Familienangehörige Der Wortlaut der Qualifikationsrichtlinie verdeutlicht, dass den Familienangehörigen von Flüchtlingen ein Anspruch auf einen Aufenthaltstitel im innerstaatlichen Recht eingeräumt werden muss.424 Aber Familienangehörige von Personen mit subsidiären Schutzstatus haben keinen Anspruch, da die Mitgliedstaaten die Bedingungen für den Aufenthaltstitel bestimmen können.425 d) Kinder Kindern, welche die Flüchtlingseigenschaft oder den subsidiären Schutzstatus zuerkannt bekommen haben, muss ebenfalls ein subjektives Recht auf einen Aufenthaltstitel im nationalen Recht gewährt werden. Sie haben nach der Qualifikationsrichtlinie die gleiche Rechtstellung wie Erwachsene, es gelten die obigen Ausführungen zum Aufenthaltstitel.426 419 EuGH, Urt. v. 11.8.1995, Rs. 433/93, Slg. 1995, I-2303, Rn. 18 – Kommission v. Deutschland. 420 Kugelmann, S. 1875, Rn. 171. 421 Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. 422 Art. 20 Abs. 7 RL 2004/83/EG. 423 Bank/Hruschka, S. 629; Kugelmann, S. 1875, Rn. 171; s. auch die Ausführungen unter III. 5. a). 424 Art. 23 Abs. 2 RL 2004/83/EG; McAdam, European Union Qualification Directive, S. 502. 425 McAdam, European Union Qualification Directive, S. 502 m.w. N. 426 s. die Auführungen unter III. 5. a), b).

132

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

6. Bewertung und Fazit Wenn Menschenhandelsopfer die materiellen Voraussetzungen für den internationalen Schutzstatus erfüllen, führt die Qualifikationsrichtlinie zu einer Stärkung ihrer Rechtsstellung. Sie haben als Träger eines Aufenthaltsrechts die Möglichkeit, ihre aufenthaltsrechtliche Stellung im Klageweg durchzusetzen. a) Aufenthaltstitel bei Flüchtlingseigenschaft und subsidiärem Schutzstatus Die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben der beiden Formen des internationalen Schutzes unterscheiden sich nicht unerheblich. Flüchtlinge haben Anspruch auf einen Aufenthaltstitel mit einer Mindestdauer von drei Jahren. Dies gibt ihnen die Möglichkeit, ihr Leben im Zielland für einen längerfristigen Zeitraum zu planen. Personen mit subsidiärem Rechtsstatus hingegen haben nur Anspruch auf einen Aufenthaltstitel mit einer Mindestdauer von einem Jahr. Diese kurze Zeitspanne ermöglicht es den Opfern zu einem viel geringeren Grad, den Aufenthalt zur Stabilisierung ihrer persönlichen Lage zu nutzen (z. B. durch berufsbildende Maßnahmen etc.). Die unterschiedliche Dauer des Aufenthaltstitels bei Flüchtlingen und bei Personen mit subsidiären Schutzstatus ist insbesondere kritisch im Hinblick auf den allgemeinen richterrechtlich anerkannten Gleichheitssatz im Europarecht zu sehen.427 Hiernach dürfen vergleichbare Sachverhalte nur in unterschiedlicher Weise behandelt werden, wenn die Ungleichbehandlung durch das Vorliegen objektiver Unterschiede gerechtfertigt ist.428 Es dürfen keine zu hohen Anforderungen an die Vergleichbarkeit der Sachverhalte gestellt werden.429 Die Lage von Personen, die internationalen Schutz suchen und sich für den subsidiären Schutzstatus qualifizieren, ist vergleichbar mit der Lage von Personen, die als Flüchtlinge anerkannt werden. Beide Gruppen haben zum Zeitpunkt der Antragstellung bei einer Rückkehr in das Herkunftsland mit nicht unerheblicher Wahrscheinlichkeit eine Gefahr für die eigene Person zu erwarten. Trotz der Vergleichbarkeit ihrer Situation werden sie aber nicht gleich behandelt, da Flüchtlinge einen Anspruch auf einen bedeutend längeren Aufenthaltstitel gewährt bekommen. Diese Ungleichbehandlung ist nicht durch objektive Unterschiede gerechtfertigt.430 Es gibt keine Anhaltspunkte, dass die Gründe, aus de427 s. zum richterrechtlichen Gleichheitssatz EuGH, Urt. v. 17.4.1997, Rs. 15/95, Slg. 1997, I-1961, Rn. 35 – Earl de Kerlast vs. Unicopa; Urt. v. 13.4.2000, Rs. 292/97, Slg. 2000, I-2737, Rn. 39 – Kjell Karlsson. 428 EuGH, Urt. v. 5.5.1998, Rs. 180/96, Slg. 1998, I-2265, Rn. 114 – Vereinigtes Königreich u. Nordirland vs. Kommission, Urt. v. 13.4.2000, Rs. 292/97, Slg. 2000, I-2737, Rn. 39 – Kjell Karlsson, Urt. v. 11.9.2002, Rs. 13/99, Slg. 2002, II-3305, Rn. 478 – Pfizer Animal Health SA vs. Rat. 429 Jarass, S. 287, Rn. 6. 430 McAdam, European Union Qualification Directive, S. 503; Goodwin-Gill/ McAdam, S. 329; s. auch Bank/Hruschka, S. 629; Goodwin-Gill/McAdam, S. 329 f.

D. Europarechtliche Vorgaben

133

nen Personen mit subsidiärem Schutzstatus die Rückkehr in ihr Herkunftsland verwehrt ist, regelmäßig kurzzeitigerer Natur sind, als die Gründe von Flüchtlingen.431 Personen mit subsidiären Schutzstatus verbleiben im Durchschnitt länger als zwei Jahre in den Mitgliedstaaten.432 Man kann auch nicht pauschal sagen, dass die Gefahren, denen Flüchtlinge ausgesetzt sind, schwerwiegender sind, als die Gefahren für subsidiär Schutzberechtigte. b) Familienangehörige Eine Stärke der Qualifikationsrichtlinie ist, dass sie die aufenthaltsrechtliche Situation der Familienangehörigen von Schutzsuchenden behandelt. Auch wenn der Kreis der Familienangehörigen sehr eng gefasst ist,433 wird das Bedürfnis der Schutzsuchenden nach Familienzusammenhalt anerkannt. Jedoch besteht auch bei den Vorgaben zum Aufenthalt der Familienmitglieder zwischen der Flüchtlingseigenschaft und dem subsidiären Schutzstatus eine große Diskrepanz. Die Familienmitglieder von Flüchtlingen haben einen Anspruch auf einen Aufenthaltstitel nach den Bedingungen der Qualifikationsrichtlinie. Die Mitgliedstaaten können die Dauer des Aufenthaltstitels der Familienangehörigen gegenüber dem Aufenthaltstitel des Flüchtlings verkürzen, der Aufenthaltstitel muss aber verlängerbar sein. Diese Einschränkung ist gerechtfertigt, da sie den Mitgliedstaaten ermöglicht, in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die Familieneinheit und damit das Schutzinteresse der Beteiligten noch bestehen. Den Familienangehörigen von Personen mit subsidiären Schutzstatus gewährt die Qualifikationsrichtlinie den geringsten Schutz.434 Sie haben keinen Anspruch auf einen Aufenthaltstitel, da die Mitgliedstaaten frei sind, die Bedingungen für den Aufenthaltstitel festzulegen. Diese aufenthaltsrechtliche Ungleichbehandlung gegenüber den Familienangehörigen von Flüchtlingen verstößt aus denselben Gründen gegen den europarechtlichen Gleichheitsgrundsatz wie die Ungleichbehandlung zwischen Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten bei der Vergabe von Aufenthaltstiteln.435 Die Ungleichbehandlung kann insbesondere nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass nach den Erwägungsgründen der Richtlinie die Mitgliedstaaten ein angemessenes Verhältnis zwischen den Vergünstigungen der subsidiär Schutzberechtigten und ihrer Familienangehörigen wahren sollen.436 Vorliegend werden beide Gruppen gegenüber Flüchtlingen und ihren Fa-

431

McAdam, European Union Qualification Directive, S. 499; Peers/Rogers, S. 338. Vgl. Sitaropoulos, S. 383, zu den bisherigen sog. „De-facto“-Flüchtlingen. 433 s. die Kritik bei UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 2 h), S. 12; Sitaropoulos, S. 381. 434 McAdam, European Union Qualification Directive, S. 502. 435 s. die Ausführungen unter III. 6. a). 436 Erwägungsgrund 29 RL 2004/83/EG. 432

134

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

milien schlechter gestellt. Außerdem ist zu bedenken, dass die Mitgliedstaaten bei der innerstaatlichen Umsetzung auch das Recht auf Familienleben als menschenrechtliche Grenze beachten müssen.437 Gem. § 51 Abs. 1 2. Var. der Charta der Grundrechte der Europäischen Union haben die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union auch das Recht auf Achtung des Familienlebens in Art. 7 2. Var. EU-GRCharta zu achten. c) Kinder Der besonderen aufenthaltsrechtlichen Situation von Kindern wird die Qualifikationsrichtlinie zum Teil gerecht. Die Mitgliedstaaten sind angehalten, das Wohl des Kindes als eine „besonders wichtige Überlegung“ zu beachten.438 Im Gegensatz zur Menschenhandelsrichtlinie berücksichtigt die Qualifikationsrichtlinie hiermit die Vorgabe der UN-Kinderrechtskonvention. Nach der UN-Kinderrechtskonvention ist das Kindeswohl als „ein vorrangiger Gesichtspunkt“ 439 zu beachten. Man hatte sich nach längerer Diskussion lediglich für das Adjektiv „vorrangig“ (primary) anstelle der stärkeren Formulierung „übergeordnet“ (paramount) entschieden.440 Außerdem macht der Wortlaut der Konvention deutlich, dass das Kindeswohl lediglich ein vorrangiger und nicht der vorrangige Gesichtspunkt zu sein hat.441 Dies bedeutet, dass das Kindeswohl nicht absolute Priorität gegenüber anderen Überlegungen besitzt, sondern ihm lediglich eine besondere Wichtigkeit bei der Interessenabwägung einzuräumen ist.442 Diesem Auslegungsergebnis wird die gewählte Formulierung in der Qualifikationsrichtlinie („besonders wichtige Überlegung“) gerecht. Da die Richtlinie den Grundsatz des Kindeswohls aber nicht präzisiert, besteht die Gefahr, dass er lediglich als Programmsatz angesehen wird.443 Die Verbindlichkeit wäre unterstrichen worden, wenn einige Kriterien für die Bestimmung des Kindeswohls den allgemeinen Verweis auf die UN-Kinderrechtskonvention ergänzt hätten. Die Qualifikationsrichtlinie sieht zwar auch vor, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sein können, Kinder als besonders schutzbedürftige Personen zu behandeln. Da die besondere Schutzbedürftigkeit aber zunächst in einer individuellen Prüfung festgestellt werden muss, wird diese Behandlung Kindern nicht von Anfang an zuteil. Außerdem fehlt es in der Qualifikationsrichtlinie an

437

Art. 23 IPBPR; Art. 10 IPWSKR; Art. 8 EMRK; so auch Peers/Rogers, S. 339. Art. 20 Abs. 5 RL 2004/83/EG; Erwägungsgrund 12 RL 2004/83/EG; Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, S. 17. 439 Art. 3 KRK. 440 Freeman, Art. 3, in: Alen, Commentary CRC, S. 60; Sachs, S. 52. 441 Freeman, Art. 3, in: Alen, Commentary CRC, S. 60; Sachs, S. 52. 442 Freeman, Art. 3, in: Alen, Commentary CRC, S. 61. 443 Peter, S. 15. 438

D. Europarechtliche Vorgaben

135

Vorgaben, wann bei Kindern eine besondere Schutzbedürftigkeit anzunehmen ist und welche Konsequenzen das für ihre Behandlung haben muss, so dass Adressatenkreis und Umfang der privilegierten Behandlung letztendlich von den Mitgliedstaaten festgelegt wird. d) Fazit Grundsätzlich entsprechen die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben für Flüchtlinge und ihre Familienangehörigen den Anforderungen des menschenrechtlichen Ansatzes. Jedoch müssen die Rechte von Flüchtlingskindern in der Qualifikationsrichtlinie eine noch stärkere Berücksichtigung finden. Die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben für Inhaber des subsidiären Schutzstatus sind ungerechtfertigt schwach; es wird deutlich, dass der subsidiäre Schutzstatus das Ergebnis eines politischen Kompromisses zwischen den Mitgliedstaaten war.444 Er stärkt zwar die Rechtsstellung der Schutzsuchenden, da ein Aufenthaltsrecht gesichert wird. Aber bei den Vorgaben für die Familienangehörigen von Inhabern des subsidiären Schutzstatus wird die Qualifikationsrichtlinie dem menschenrechtlichen Ansatz nicht gerecht, da ihre Aufenthaltsgewährung den Mitgliedstaaten anheim gestellt wurde.

IV. Vorgaben der Verfahrensrichtlinie 2005/85/EG zum Aufenthalt während des Zu- und Aberkennungsverfahrens Die Verfahrensrichtlinie 2005/85/EG445 macht Vorgaben für das Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft. Sie wurde am 1. Dezember 2005 vom Rat angenommen. Die Umsetzung der Vorgaben in das innerstaatliche Recht musste bis zum 1. Dezember 2007 erfolgen;446 bei der Umsetzung der Vorgaben zu einem Anspruch auf Rechtshilfe gem. Art. 15 RL 2005/85/EG lief die Umsetzungsfrist am 1. Dezember 2008 ab.447 Der Geltungsbereich der Richtlinie umfasst die Mitgliedstaaten mit der Ausnahme Dänemarks, das im Bereich des europäischen Asylrechts einen Sonderstatus hat.448 Irland und das Vereinigte Königreich, die sich ebenfalls auf Sonderregelungen berufen könnten, beteiligen sich an der Annahme und An-

444 Goodwin-Gill/McAdam, S. 329 f.; McAdam, European Union Qualification Directive, S. 474. 445 Richtlinie des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft, ABl.EG 2005 Nr. L 326/13, S. 13 ff.; im folgenden Text zitiert als Verfahrensrichtlinie. 446 Art. 43 RL 2005/85/EG. 447 Art. 43 i.V. m. Art. 15 RL 2005/85/EG. 448 Erwägungsgrund 34 RL 2005/85/EG; s. Battjes, S. 165, Rn. 219.

136

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

wendung der Verfahrensrichtlinie.449 Die Kommission hat am 7. Juni 2011 einen Neufassungsentwurf der Verfahrensrichtlinie450 vorgelegt. Der Vorschlag wird derzeit auf europäischer Ebene verhandelt. Wie die bereits behandelte Qualifikationsrichtlinie ist die Verfahrensrichtlinie ebenfalls kein spezieller Rechtsakt zum Menschenhandel, sondern Teil des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems. Sie ist eine verfahrensrechtliche Ergänzung der Qualifikationsrichtlinie und gibt Mindestnormen für das Verfahren zur Prüfung der Flüchtlingseigenschaft vor. Im Rahmen dieser Arbeit ist die Verfahrensrichtlinie interessant, da sie auch Regelungen zum Aufenthalt der Antragsteller während des Verfahrens beinhaltet. 1. Anwendungsbereich Der personale Anwendungsbereich der Verfahrensrichtlinie ist auf Drittstaatsangehörige und Staatenlose beschränkt.451 Sachlich müssen die Mitgliedstaaten die Vorgaben der Richtlinie zwingend auf Verfahren anwenden, in denen über die Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft entschieden wird.452 Die Anwendung auf Verfahren zur Zuerkennung des subsidiären Schutzstatus ist nur zwingend, wenn die Mitgliedstaaten die Anträge auf Flüchtlingsanerkennung und auf Zuerkennung des subsidiären Schutzstatus in einem Verfahren behandeln.453 In diesem Fall ist es nicht zulässig, die europarechtlichen Anforderungen nur bei Prüfung der Flüchtlingseigenschaft und nicht bei Prüfung des subsidiären Schutzanspruchs anzuwenden. Wird über den subsidiären Schutzstatus nach innerstaatlichem Recht in einem separaten Verfahren entschieden, müssen die Mitgliedstaaten die Richtlinienvorgaben nicht beachten. Es steht ihnen aber offen, die Vorgaben freiwillig auf alle Verfahren anzuwenden,454 d. h. sowohl auf Verfahren zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft als auch auf Verfahren zur Gewährung des subsidiären Schutzstatus. Eine Erweiterung des sachlichen Anwendungsbereichs der Richtlinie wird momentan diskutiert. Der aktuelle Änderungsvorschlag der Kommission sieht vor, dass die Verfahrensrichtlinie für alle Anträge auf internationalen Schutz gelten soll.455

449

Erwägungsgründe 32 und 33 RL 2005/85/EG; s. Battjes, S. 165 f., Rn. 219 f. Geänderter Vorschlag einer Richtlinie des Europäischen Parlament und des Rates zur Einführung gemeinsamer Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzstatus, KOM (2011) 319 endg. 451 Art. 3 Abs. 1 i.V. m. Art. 2 b) und Art. 1 i.V. m. Art. 2 g) RL 2005/85/EG. 452 Art. 2, Art. 3 Abs. 1 i.V. m. Art. 2 b) RL 2005/85/EG. 453 Art. 3 Abs. 3 RL 2005/85/EG. 454 Art. 3 Abs. 4 RL 2005/85/EG. 455 Änderungsvorschlag RL 2005/85/EG, KOM (2011) 319 endg., Art. 3 Nr. 1, S. 26. 450

D. Europarechtliche Vorgaben

137

2. Aufenthaltsbestimmungen Die Richtlinie sieht während des Prüfungsverfahrens auch Aufenthaltsbestimmungen vor. Es muss zwischen dem Aufenthalt im erstinstanzlichen Verfahren und im Rechtsbehelfsverfahren unterschieden werden. a) Aufenthalt im erstinstanzlichen Verfahren Geschäftsfähige Erwachsene haben nach der Verfahrensrichtlinie das Recht, im eigenen Namen einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen.456 Das erstinstanzliche Prüfungsverfahren des Antrags muss unter Einhaltung bestimmter Verfahrensgrundsätze und Garantien durchgeführt werden.457 Hierzu gehört die Berechtigung des Antragstellers zum Verbleib im Mitgliedstaat für die Dauer des Verfahrens.458 Als Verbleib im Mitgliedstaat wird sowohl der Verbleib auf dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates angesehen als auch der Verbleib an der Grenze und in den Transitzonen.459 Die Richtlinie stellt aber explizit klar, dass sich aus einer Bleibeberechtigung kein Anspruch auf einen Aufenthaltstitel ergibt.460 Die Bleibeberechtigung gilt für die Dauer des Prüfungsverfahrens und endet mit der Entscheidung der zuständigen Behörde über den Antrag. Sie bestimmt sich nach der Verfahrensdauer, wobei die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Prüfungsverfahrens an keine Frist gebunden sind.461 Ausnahmen von der Bleibeberechtigung während des Verfahrens können gemacht werden, wenn ein Folgeantrag nicht weiter geprüft wird oder wenn der Mitgliedstaat den Antragsteller an einen anderen Mitgliedstaat, einen Drittstaat oder an ein internationales Strafgericht ausliefern oder überstellen muss.462 b) Aufenthalt im Rechtsbehelfsverfahren Gegen die negative Entscheidung über seinen Antrag müssen die Mitgliedstaaten dem Antragsteller das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf einräumen.463 Die Richtlinie überlässt aber den Mitgliedstaaten die Entscheidung, für das Rechtsbehelfsverfahren eine Bleibeberechtigung des Antragstellers im Zielland zu gewähren.464 Die Mitgliedstaaten müssen jedoch bei der Behandlung dieser Frage im Einklang mit ihren internationalen Verpflichtungen handeln.465 456 457 458 459 460 461 462 463 464 465

Art. 6 Abs. 2 i.V. m. Art. 2 b) RL 2005/85/EG. Art. 23 Abs. 1 i.V. m. Art. 6 ff. RL 2005/85/EG. Art. 7 Abs. 1 S. 1 RL 2005/85/EG. Art. 2 k) RL 2005/85/EG. Art. 7 Abs. 1 S. 2 RL 2005/85/EG. Art. 23 Abs. 2 RL 2005/85/EG; Kugelmann, S. 1875, Rn. 177. Art. 7 Abs. 2 RL 2005/85/EG. Art. 39 Abs. 1 RL 2005/85/EG. Art. 39 Abs. 3 RL 2005/85/EG „[. . .] legen [. . .] gegebenenfalls Vorschriften fest.“ Art. 39 Abs. 3 RL 2005/85/EG.

138

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

3. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen Auch bei der Verfahrensrichtlinie bleibt zu klären, welche Vorgaben für die Mitgliedstaaten verbindlich sind. Insbesondere ist zu prüfen, ob die Richtlinie den Mitgliedstaaten die Pflicht auferlegt, einen Anspruch auf Aufenthalt im nationalen Recht zu schaffen. a) Aufenthalt im erstinstanzlichen Verfahren Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, eine Bleibeberechtigung für die Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens zu gewähren.466 Da aus der Bleibeberechtigung kein Anspruch auf einen späteren Aufenthaltstitel erwächst,467 muss auch der Aufenthalt während der Bleibeberechtigung nicht durch einen Aufenthaltstitel gewährt werden. Ausreichend ist ein Abschiebungsverbot für die Dauer des Prüfungsverfahrens. Fraglich bleibt, ob die Richtlinie die Mitgliedstaaten verpflichtet, im innerstaatlichen Recht ein subjektives Recht auf die Bleibeberechtigung festzuschreiben. Die Bleibeberechtigung ist eine der Grundsätze und Garantien, unter deren Beachtung das erstinstanzliche Verfahren durchgeführt werden muss.468 Diese sollen den Antragsteller dabei unterstützen, sein Verfahren zu betreiben.469 Der Antragsteller hat nach den Vorgaben der Richtlinie ein Recht auf Zugang zum Verfahren.470 Dieses Recht auf Zugang zum Verfahren könnte durch ein korrespondierendes Recht auf eine Bleibeberechtigung unterstützt werden. Im Richtlinienvorschlag wurde noch unbeschränkt von einem Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet ausgegangen.471 In den Erwägungsgründen der endgültigen Richtlinie wird aber explizit vermerkt, dass dem Antragsteller im Prüfungsverfahren lediglich in der Regel ein Bleiberecht während des Verfahrens eingeräumt werden sollte.472 Die Wortwahl verdeutlicht zwar, dass die Mitgliedstaaten nur ausnahmsweise von der Schaffung eines subjektiven Bleiberechts absehen sollen. Aber in den Erwägungsgründen werden die Staaten nur angehalten, ein subjektives Bleiberecht zu gewährleisten, es wird ihnen nicht verbindlich vorgeschrieben. Auch Sinn und Zweck der Verfahrensrichtlinie unterstützen dieses Auslegungsergebnis. Es sollen Mindeststandards für die Prüfungsverfahren in der Eu-

466 467 468 469 470 471 472

Art. 7 Abs. 1 RL 2005/85/EG. Art. 7 Abs. 1 S. 2 RL 2005/85/EG. Art. 23 Abs. 1 i.V. m. Art. 6 ff. RL 2005/85/EG. Erwägungsgrund 13 RL 2005/85/EG. Art. 6 Abs. 2 RL 2005/85/EG. s. Art. 6 Abs. 1 Vorschlag RL 2005/85/EG, KOM (2002) 326 endg/2, S. 6. Erwägungsgrund 13 RL 2005/85/EG.

D. Europarechtliche Vorgaben

139

ropäischen Union geschaffen werden,473 um die nationalen Rechtsvorschriften anzugleichen. In den Erwägungsgründen der Richtlinie wird jedoch klargestellt, dass diese Angleichung der Eindämmung von Sekundärmigration zwischen den Mitgliedstaaten dienen soll.474 Die Schaffung eines einheitlichen Asylverfahrens wird somit nicht vorrangig verfolgt, um einen einheitlichen Schutz der Rechte von Hilfesuchenden zu sichern. Vielmehr steht im Vordergrund, dass die Last der Asylsuchenden gleichmäßig auf die Mitgliedstaaten verteilt wird und nicht einige Mitgliedstaaten durch weniger attraktive Bestimmungen vermehrten Asylanträgen entgehen können. Da die Vorgaben der Richtlinie nicht den Schutz der Asylsuchenden zum Ziel haben, ist die Gewährung eines Bleiberechts im innerstaatlichen Recht nicht erforderlich. Es besteht lediglich eine objektive Verpflichtung der Mitgliedstaaten, den Aufenthalt der Antragsteller während des Verfahrens zu gewähren. b) Aufenthalt im Rechtsbehelfsverfahren Die Richtlinie selbst macht keine konkreten Vorgaben zur Regelung der Bleibeberechtigung im Rechtsbehelfsverfahren. Die Mitgliedstaaten sollen im Einklang mit ihren internationalen Verpflichtungen Regelungen zu der Frage treffen, ob sich die Antragssteller während des Rechtsbehelfsverfahrens im Zielland aufhalten dürfen.475 Der Verweis auf die internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hat aber nur deklaratorische Funktion und beinhaltet keinen eigenständigen Regelungsgehalt. Aus der Verfahrensrichtlinie entsteht keine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, den Antragstellern im Rechtsbehelfsverfahren ein Bleiberecht zu gewähren.476 4. Bewertung und Fazit Eine Schwäche der Verfahrensrichtlinie ist, dass ihr verbindlicher Anwendungsbereich auf Prüfungsverfahren zur Flüchtlingseigenschaft beschränkt ist.477 Lediglich im Ausnahmefall muss die Richtlinie auch auf Verfahren zur Anerkennung des subsidiären Schutzstatus angewandt werden.478 Die in der Richtlinie vorgesehenen Aufenthaltsbestimmungen kommen grundsätzlich nur Menschen-

473

Erwägungsgrund 5 und Art. 1 RL 2005/85/EG. Erwägungsgrund 6 RL 2005/85/EG. 475 Art. 39 Abs. 3 a) RL 2005/85/EG „Die Mitgliedstaaten legen im Einklang mit ihren internationalen Verpflichtungen gegebenenfalls Vorschriften fest im Zusammenhang mit [. . .] der Frage, ob der Rechtsbehelf nach Abs. 1 zur Folge hat, dass Antragssteller sich bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf im betreffenden Mitgliedstaat aufhalten dürfen.“ 476 Art. 39 Abs. 3 a) RL 2005/85/EG; Kugelmann, S. 1876, Rn. 181. 477 Art. 3 Abs. 1 i.V. m. Art. 2 b) RL 2005/85/EG. 478 Art. 3 Abs. 3 RL 2005/85/EG. 474

140

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

handelsopfern zugute, die eine Anerkennung als Flüchtling beantragen. Diese Beschränkung des Anwendungsbereichs ist ein Verstoß gegen den allgemeinen europarechtlichen Gleichheitssatz, da eine gesetzliche Ungleichbehandlung zwischen Personen, die eine Anerkennung als Flüchtling oder als subsidiär Schutzberechtigter beantragen, nicht durch objektive Unterschiede gerechtfertigt ist.479 Die Antragsteller für einen subsidiären Schutzstatus sind im Herkunftsland nicht geringeren Gefahren ausgesetzt, als die Antragsteller für die Flüchtlingseigenschaft. Sie haben ein gleich schützenswertes Interesse, während der Prüfung ihres Antrags im Zielland zu verbleiben, um ihre Interessen im Verfahren bestmöglich zu vertreten. Die Mitgliedstaaten müssen Antragstellern den Aufenthalt gewährleisten, aber nicht ein Aufenthaltsrecht einräumen. Ein Aufenthaltsrecht würde aber mit dem Recht auf Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz korrespondieren, das die Verfahrensrichtlinie beinhaltet.480 Das Recht auf Antragsstellung muss den Zugang zum Prüfungsverfahren umfassen, da es ansonsten den internationalen Schutz verfahrensrechtlich nicht effektiv gewährleistet. Allein mit einem Aufenthaltsrecht kann ein Antragsteller seinen Antrag während des Verfahrens sicher und umfassend unterstützen. Stattdessen sind die Mitgliedstaaten nicht einmal verpflichtet, den Aufenthalt während des Verfahrens im Zielland zu gestatten. Der Aufenthalt der Antragsteller kann auf die Grenze und die Transitzonen begrenzt werden.481 Diese örtliche Beschränkung des Aufenthaltsrechts kann dem Recht auf Antragsstellung der Verfahrensrichtlinie widersprechen. wenn es den Antragstellern hierdurch nicht möglich ist, Zugang zu notwendigen Informationen und kompetenter rechtlicher Beratung zu erlangen. Der Aufenthalt ist nur während des erstinstanzlichen Verfahrens verbindlich gewährleistet. Zu kritisieren ist, dass die Mitgliedstaaten im Rechtsbehelfsverfahren nach der Verfahrensrichtlinie keinen Aufenthalt gewähren müssen, sondern lediglich auf ihre internationalen Verpflichtungen verwiesen werden. Der pauschale Verweis wird nicht dem Bekenntnis der Europäischen Union gerecht, die Menschenrechte der EMRK zu achten.482 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte muss dem Antragsteller ein Rechtsmittel mit automatischem Suspensiveffekt zur Verfügung stehen, wenn ein Verstoß gegen das Folterverbot des Art. 3 EMRK wahrscheinlich ist.483 In diesen Fällen sind die Mitgliedstaaten völkerrechtlich verpflichtet, die Person nicht vor Beendigung des Rechtsbehelfsverfahrens abzuschieben. Zumindest diese Verpflichtung 479 480 481 482 483

reich.

s. die Ausführungen unter III. 6. a). s. Art. 6 Abs. 2 i.V. m. Art. 2 b) RL 2005/85/EG. Art. 2 k) RL 2005/85/EG. s. Art. 6 Abs. 2 EUV. EGMR, Urt. v. 26.4.2007, Antrags-Nr. 25389/05, § 66 – Gebremedhin v. Frank-

E. Vergleich und Bewertung der Vorgaben zum Aufenthalt

141

hätte in der Verfahrensrichtlinie festgeschrieben werden müssen, um ein menschenrechtskonformes Verfahren zu sichern. Ebenso wenig wird in der Richtlinie berücksichtigt, dass auch mögliche Verletzungen von EU-Sekundärrecht dazu führen können, dass einstweiliger Rechtsschutz gewährt werden muss.484 Insgesamt sind die Vorgaben der Verfahrensrichtlinie zum Aufenthalt während des Prüfungsverfahrens nicht ausreichend, da sie weder die Rechtsmittelinstanz noch die Prüfung der Anträge auf den subsidiären Schutzstatus verbindlich einbeziehen.

E. Vergleich und Bewertung der Vorgaben zum Aufenthalt In diesem Kapitel wurden die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben aus fünf völkerund europarechtlichen Rechtsakten ausgewertet. Die Ergebnisse werden nun miteinander verglichen, um die Schwächen und Stärken der verschiedenen aufenthaltsrechtlichen Regelungen für Menschenhandelsopfer abschließend bewerten zu können. Die Bewertung erfolgt anhand der Grundsätze des menschenrechtlichen Ansatzes.

I. Anwendungsbereich Der Anwendungsbereich eines Rechtsaktes entscheidet, ob eine große Anzahl von Menschenhandelsopfern von den aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen profitieren kann. In einem Großteil der behandelten Rechtsakte ist der Anwendungsbereich beschränkt, so dass bestimmte Gruppen von Menschenhandelsopfern nicht umfasst werden. Bei einem Vergleich muss unterschieden werden zwischen den Rechtsakten, die speziell zur Bekämpfung des Menschenhandels verabschiedet wurden, und den Rechtsakten, die dem allgemeinen Bereich des Flüchtlingsund Asylrechts angehören. Bei den speziellen Rechtsakten zur Bekämpfung des Menschenhandels stellt sich zunächst die Frage nach dem Menschenhandelsbegriff. Beim Palermo-Protokoll, der Menschenhandelsrichtlinie und der Menschenhandelskonvention ist die Definition von Menschenhandel fast identisch. Der Menschenhandelsbegriff des Palermo-Protokolls war prägend für die beiden nachfolgenden Rechtsakte. Die Menschenhandelskonvention übernimmt die Definition des Palermo-Protokolls wörtlich.485 Die Menschenhandelsrichtlinie verweist auf die Definition des Rahmenbeschlusses zum Menschenhandel,486 der eine dem Palermo-Protokoll sehr 484

s. Weinzierl, S. 22 f. Explanatory Report on the Council of Europe Convention on action against trafficking, S. 37, Rn. 72. 486 Art. 2 c) RL 2004/81/EG. 485

142

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

ähnliche Definition vorgibt. Der einzige erwähnenswerte Unterschied ist, dass im Rahmenbeschluss und damit auch in der Menschenhandelsrichtlinie als Tatmittel für Menschenhandel keine einfache Täuschung ausreicht, sondern eine arglistige Täuschung gefordert wird. Trotz der fast identischen Menschenhandelsdefinition weicht der Menschenhandelsbegriff aber an anderer Stelle in den Rechtsakten voneinander ab. Das Palermo-Protokoll als Zusatzprotokoll der UN-Konvention zur organisierten Kriminalität engt den Anwendungsbereich auf den grenzüberschreitenden Menschenhandel durch Gruppen der organisierten Kriminalität ein. Diese Begrenzung des Palermo-Protokolls ist aus menschenrechtlicher Sicht nicht überzeugend, da die Rechte der Opfer auch bei innerstaatlichem Handel und dem Handel durch Einzeltäter schwer beeinträchtigt werden können. Die gewählte Beschränkung verdeutlicht lediglich die Prioritätensetzung des Palermo-Protokolls als Instrument im Kampf gegen die internationale organisierte Kriminalität.487 Die Menschenhandelskonvention488 und die Menschenhandelsrichtlinie489 erfassen hingegen auch innerstaatlichen Handel mit Menschen und Menschenhandel ohne Mitwirkung der organisierten Kriminalität. Die Qualifikationsrichtlinie und die Verfahrensrichtlinie behandeln nicht speziell den Menschenhandel, sondern dienen der Vergemeinschaftung des Asylund Flüchtlingsrechts. Die Qualifikationsrichtlinie regelt die Erteilung des internationalen Schutzstatus, welcher den Flüchtlingsstatus und den subsidiären Schutzstatus umfasst.490 Die Verfahrensrichtlinie behandelt verfahrensrechtliche Vorgaben für das Prüfungsverfahren zur Erteilung des Flüchtlingsstatus in den Mitgliedstaaten.491 Ihre Vorgaben sind bisher nur in Ausnahmefällen auch zwingend auf die Verfahren zum subsidiären Schutzstatus anwendbar.492 Der Anwendungsbereich der drei behandelten EU-Richtlinien ist im Gegensatz zu den völkerrechtlichen Verträgen auf Drittstaatsangehörige bzw. Staatenlose beschränkt,493 d. h. Unionsbürgern, die Opfer von Menschenhandel sind, kommen die begünstigenden Vorgaben nicht zugute. Diese Beschränkung des personellen Anwendungsbereichs muss zumindest für den Flüchtlingsbegriff kritisch 487

s. auch Gallagher, UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling, S. 982; Follmar-Otto, Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, S. 67; UNMenschenrechtskommission, Trafficking in women, UN-Dok. E/CN.4/2000/68, S. 6, Ziff. 7; Defeis, S. 487. 488 Art. 2 Menschenhandelskonvention. 489 Art. 2 c) RL 2004/81/EG i.V. m. Art. 1, 2, 3, 6 Abs. 1 a) Rahmenbeschluss Menschenhandel von 2002. 490 Art. 1 RL 2004/83/EG. 491 Art. 1 RL 2005/85/EG. 492 Art. 3 Abs. 3 RL 2005/85/EG. 493 Art. 1 i.V. m. Art. 2 a) RL 2004/81/EG; Art. 1 RL 2004/83/EG; Art. 3 Abs. 1 i.V. m. Art. 2 b) RL 2005/85/EG.

E. Vergleich und Bewertung der Vorgaben zum Aufenthalt

143

gesehen werden, da sie nicht die völkerrechtlichen Vorgaben der Flüchtlingskonvention widerspiegelt.494 Während der personale Anwendungsbereich der Qualifikations- und der Verfahrensrichtlinie keine Altersbeschränkung kennt, sind die Vorgaben der Menschenhandelsrichtlinie nur für Menschenhandelsopfer verbindlich umzusetzen, die nach den nationalen Rechtsvorgaben volljährig sind.495 Bei minderjährigen Opfern können die Mitgliedstaaten entscheiden, ob sie die Umsetzung der Richtlinienvorgaben auf diese ausweiten.496 Diese Beschränkung widerspricht dem menschenrechtlichen Ansatz, da gerade die kindlichen Opfer Schutz benötigen. Im Ergebnis wird der Anwendungsbereich der Menschenhandelskonvention, der den Menschenhandelsbegriff am umfassendsten versteht, dem menschenrechtlichen Ansatz am meisten gerecht.

II. Aufenthaltsbestimmungen In den behandelten Rechtsakte wird teilweise zwischen verschiedenen Aufenthaltsoptionen differenziert, die einander zeitlich nachfolgen. Die Menschenhandelskonvention behandelt bereits den Aufenthalt während der Identifikationsphase der Opfer. Zusammen mit der Menschenhandelsrichtlinie sieht sie als weitere Aufenthaltsoptionen den Aufenthalt während einer Bedenkzeit als auch den anschließenden Aufenthalt mit einem Aufenthaltstitel vor. Die Qualifikationsund die Verfahrensrichtlinie berücksichtigen jeweils lediglich eine Aufenthaltsoption. Die vergleichende Bewertung der Aufenthaltsbestimmungen orientiert sich an verschiedenen Aspekten, die den menschenrechtlichen Ansatz verdeutlichen können. Zu berücksichtigen sind die Voraussetzungen, die verlangt werden, um Aufenthalt im Zielland gewährt zu bekommen. Wichtige Faktoren sind auch die Dauer des zu gewährenden Aufenthalts und seine Beendigungsmöglichkeiten. Spezielle Aufenthaltsoptionen für Kinder und Familienangehörige der Opfer werden ebenfalls begutachtet. 1. Voraussetzungen der Aufenthaltsgewährung Die geringsten Vorgaben zur Aufenthaltsgewährung werden im Palermo-Protokoll gemacht. Es bleibt hier den Vertragsstaaten überlassen zu bewerten, in welchen Fällen Aufenthalt gewährt werden soll, auch wenn empfohlen wird, dass 494 Peers/Rogers, S. 335; UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 1, S. 10; McAdam, European Union Qualification Directive, S. 469 f.; Löhr, Qualifikationsrichtlinie, S. 49 f.; Sitaropoulos, S. 380. 495 Art. 3 Abs. 3 Ua 1 RL 2004/81/EG. 496 Art. 3 Abs. 3 Ua 2 RL 2004/81/EG.

144

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

humanitäre und persönliche Faktoren angemessen zu berücksichtigen sind.497 Das von Strafverfolgungszwecken dominierte Palermo-Protokoll bekennt sich also zumindest in Ansätzen zu menschenrechtlichen Kriterien. Aufgrund ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit sind diese aber reine Programmsätze. Die Menschenhandelskonvention und die Menschenhandelsrichtlinie konkretisieren die Voraussetzungen für den Aufenthalt näher. Es werden zunächst Vorgaben für die Bedenkzeit gemacht, während der die Opfer im Zielland verbleiben dürfen. In der Menschenhandelskonvention ist vorgelagert auch der Aufenthalt während der Identifikationsphase festgelegt. Die einzige Voraussetzung für den Aufenthalt während der Identifikationsphase und während der Bedenkzeit ist, dass es vernünftige Gründe für die Annahme geben muss, dass es sich bei einer Person um ein Opfer von Menschenhandel handelt.498 Die Menschenhandelsrichtlinie regelt die Identifikation der Opfer nicht aufenthaltsrechtlich. Für den Aufenthalt während der Bedenkzeit wird aber vorausgesetzt, dass eine behördliche Prüfung die Opferstellung der Person bestätigt hat.499 Zusätzlich wird verlangt, dass ein Opfer jeden Kontakt zu den Tätern abgebrochen hat.500 Die Voraussetzungen der Menschenhandelskonvention für die Gewährung von Aufenthalt vor und während einer Bedenkzeit sind den Voraussetzungen der Menschenhandelsrichtlinie vorzuziehen. Im Gegensatz zur Richtlinie schützt die Menschenhandelskonvention die Opfer bereits im frühestmöglichen Stadium vor Abschiebung und setzt die Opfer außerdem nicht einem möglichen psychologischen Konflikt aus, sofort jeden Kontakt mit den Tätern abbrechen zu müssen. Bei den Vorgaben zur anschließenden Erteilung eines Aufenthaltstitels sind zwei Grundmotive zu unterscheiden. Der Aufenthalt wird einem Opfer entweder aufgrund seiner Zeugentätigkeit oder aus humanitären und menschenrechtlichen Erwägungen heraus gewährt. Die Menschenhandelskonvention und die Menschenhandelsrichtlinie sehen einen Aufenthaltstitel für Opferzeugen vor, in der Menschenhandelskonvention ist er aber lediglich optional. Die Menschenhandelsrichtlinie setzt eine Prüfung der Möglichkeiten voraus, die sich durch den Aufenthalt für die Ermittlungen oder das Gerichtsverfahren ergeben.501 Außerdem muss das Opfer seine Bereitschaft zur Zusammenarbeit zusichern und muss jeglichen Kontakt zu den Tätern unterlassen.502 Die Mitgliedstaaten können auch vorsehen, dass die Gewährung eines Aufenthaltstitels von der Teilnahme an sozialen

497

Art. 7 Palermo-Protokoll. Art. 10 Abs. 2, 13 Abs. 1 Menschenhandelskonvention. 499 s. Art. 5 RL 2004/81/EG; Vorschlag RL 2004/81/EG, KOM(2002) 71 endg., Art. 7, Art. 8, S. 12. 500 Umkehrschluss aus Art. 6 Abs. 4 RL 2004/81/EG. 501 Art. 8 Abs. 1 a) RL 2004/81/EG. 502 Art. 8 Abs. 1 b), c) RL 2004/81/EG. 498

E. Vergleich und Bewertung der Vorgaben zum Aufenthalt

145

Programmen abhängig gemacht wird.503 In der Menschenhandelskonvention werden die Voraussetzungen pauschaler formuliert. Voraussetzung ist, dass der Aufenthalt des Opfers für die strafrechtlichen Untersuchungen notwendig ist.504 Dem menschenrechtlichen Ansatz wird ein Aufenthaltstitel für Opferzeugen nicht gerecht, da hier das entscheidende Kriterium nicht der Schutz der Rechte der Opfer, sondern sein Nutzen für das nationale Strafverfahren ist. Das Opfer wird instrumentalisiert, anstatt als Rechtsträger anerkannt zu werden. Ein Aufenthaltstitel aus humanitären Gründen entspricht hingegen dem menschenrechtlichen Ansatz. Ein solcher ist jedoch nur in der Menschenhandelskonvention vorgesehen und seine Einführung ist für die Vertragsstaaten lediglich optional. In der Menschenhandelskonvention bleibt außerdem die problematische Frage offen, wann einem Menschenhandelsopfer der Aufenthalt aus humanitären Gründen gewährt werden muss. Es wird lediglich verlangt, dass der Aufenthalt wegen der persönlichen Situation des Opfers notwendig ist.505 Der Aufenthaltstitel der Qualifikationsrichtlinie fußt auf allgemeinen flüchtlings- und menschenrechtlichen Verpflichtungen. Ein Menschenhandelsopfer muss für den Aufenthaltstitel die Voraussetzungen der Flüchtlingseigenschaft oder des subsidiären Schutzstatus erfüllen.506 Mit dem Antrag auf Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft liegen auch die Voraussetzungen des Aufenthalts nach der Verfahrensrichtlinie vor.507 Nur in Ausnahmefällen kann auch ein Antrag auf Prüfung des subsidiären Schutzstatus die Voraussetzungen erfüllen.508 Die sachlichen Voraussetzungen der Flüchtlingseigenschaft und des subsidiären Schutzstatus, die dem allgemeinen Asyl- und Flüchtlingsrecht entstammen, werden im dritten Kapitel erläutert und verglichen. 2. Dauer des Aufenthalts Der Aufenthalt während des Identifikationsprozesses nach der Menschenhandelskonvention und während des Verfahrens zur Prüfung der Flüchtlingseigenschaft nach der Verfahrensrichtlinie bestimmt sich nach der Verfahrensdauer. Der Aufenthalt zum Zweck der Bedenkzeit nach der Menschenhandelskonvention beträgt mindestens 30 Tage.509 In der Menschenhandelsrichtlinie wird die Festlegung der Bedenkzeit dem innerstaatlichen Recht überlassen.510 Die Dauer der 503 504 505 506 507 508 509 510

Art. 12 Abs. 2 i.V. m. Abs. 2 RL 2004/81/EG. Art. 14 Abs. 1 a), b) Menschenhandelskonvention. Art. 14 Abs. 1 a), b) Menschenhandelskonvention. Art. 24 RL 2004/83/EG. Art. 7 Abs. 1 i.V. m. Art. 6 Abs. 2 RL 2005/85/EG. Art. 7 Abs. 1 i.V. m. Art. 3 Abs. 3 oder Abs. 4 RL 2005/85/EG. Art. 13 Abs. 1 Menschenhandelskonvention. Art. 6 Abs. 1 S. 2 RL 2004/81/EG.

146

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Bedenkzeit ist entscheidend, damit die menschenrechtlichen, aber auch die strafverfolgungsrechtlichen Zwecke der Bedenkzeit erfüllt werden können. Die 30tägige Bedenkzeit im Rahmen der Menschenhandelskonvention ist ein Minimalkonsens, bei dem fraglich ist, ob die Zwecke der Bedenkzeit erreicht werden können.511 Die Menschenhandelsrichtlinie überlässt die Festlegung der Bedenkzeit dem nationalen Recht, lässt hierdurch jedoch die Möglichkeit zu, dass im nationalen Recht noch kürzere Zeitspannen als ausreichend angesehen werden. Ein Aufenthaltstitel für mit den Behörden kooperierende Menschenhandelsopfer nach der Menschenhandelsrichtlinie muss mindestens sechs Monate gültig sein.512 In der Qualifikationsrichtlinie ist ein Aufenthaltstitel mit einer Gültigkeit von mindestens einem Jahr für Personen vorgesehen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt wurde.513 Flüchtlingen muss ein Aufenthaltstitel von mindestens drei Jahren erteilt werden.514 Das Palermo-Protokoll und die Menschenhandelskonvention machen keine Angaben zu einer Mindestdauer des Aufenthalts. Aus menschenrechtlicher Perspektive stellt der Aufenthalt im Zielland nach der Ausbeutungsphase vor allem eine Möglichkeit für die Opfer dar, sich von den traumatisierenden Erlebnissen während der Straftat zu erholen und der Gefahr einer erneuten Viktimisierung im Herkunftsland zu entgehen. Die Aufenthaltsdauer entscheidet darüber, ob diese Ziele erreicht werden können. Der Aufenthalt, der sich nach der Verfahrensdauer bemisst, ist für Erreichung dieser menschenrechtlichen Zielsetzung nicht geeignet, da den Opfern Planungssicherheit genommen wird. Sichere und auch längerfristige Perspektiven schafft die Vergabe eines Aufenthaltstitels mit einer angemessenen Dauer. Der Aufenthaltstitel der Menschenhandelsrichtlinie ist mit einer Mindestdauer von sechs Monaten sehr kurz bemessen, da im Mittelpunkt der Richtlinie das Strafverfolgungsinteresse und nicht das Interesse der Opfer an einer Zukunftsperspektive steht. Bei der Qualifikationsrichtlinie besteht durch den Aufenthaltstitel von mindestens drei Jahren für Flüchtlinge mehr Zeit, den Aufenthalt im Zielland für die eigenen Bedürfnisse zu nutzen. In diesem Zusammenhang ist es nicht gerechtfertigt, dass Inhaber des subsidiären Schutzstatus mit einem Jahr einen viel kürzeren Aufenthaltstitel gewährt bekommen. Das Palermo-Protokoll und die Menschenhandelskonvention machen keine Angaben zur Aufenthaltsdauer. In der Menschenhandels- und der Qualifikationsrichtlinie sowie in der Menschenhandelskonvention ist explizit vermerkt, dass die Aufenthaltstitel verlängerbar sein müssen.515 Der Aufenthaltstitel für Opferzeugen nach der Menschenhan511 Vgl. die Forderung einer dreimonatigen Bedenkzeit im Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, S. 105. 512 Art. 8 Abs. 3 RL 2004/81/EG. 513 Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG. 514 Art. 24 Abs. 1 RL 2004/83/EG. 515 Art. 8 Abs. 3 RL 2004/81/EG; Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83/EG; Art. 14 Abs. 1 Menschenhandelskonvention.

E. Vergleich und Bewertung der Vorgaben zum Aufenthalt

147

delsrichtlinie kann nicht verlängert werden, wenn die Voraussetzungen der Erteilung nicht mehr erfüllt sind oder wenn das Strafverfahren abgeschlossen ist.516 Für eine Verlängerung des Aufenthaltstitels nach der Qualifikationsrichtlinie muss die betroffene Person weiterhin Flüchtling oder subsidiär Schutzberechtigter sein.517 Die Verlängerung des Aufenthaltstitels nach der Menschenhandelskonvention ist den Voraussetzungen des innerstaatlichen Rechts unterworfen.518 Es ist positiv zu vermerken, dass außer dem Palermo-Protokoll alle Rechtsakte die Verlängerbarkeit des Aufenthaltstitels vorsehen. Aus Opfersicht wäre es jedoch vorzuziehen, eine automatische Verlängerung vorzusehen, wenn die Voraussetzungen nicht weggefallen sind.519 3. Vorzeitige Beendigung des Aufenthalts Untrennbar verbunden mit der Aufenthaltsdauer ist die Möglichkeit der vorzeitigen Beendigung des Aufenthalts, da hierdurch die Planungssicherheit des Opfers, sich für eine festgelegte Periode im Zielland aufhalten zu können, eingeschränkt wird. Ein negatives Beispiel für einen vereinfachten vorzeitigen Entzug des Aufenthaltstitels findet sich in der Menschenhandelsrichtlinie. Der Opferzeuge hat keine Sicherheit, dass er die gesamten sechs Monate im Zielland verbleiben kann, da den Staaten weitreichende Möglichkeiten eingeräumt werden, den Aufenthaltstitel vorzeitig zu entziehen. Die Entzugsgründe beziehen sich nicht nur auf das persönliche Verhalten des Opfers, auf das die Person zumindest einen Einfluss hat. Der Entzug des Aufenthaltstitels wird auch dadurch ermöglicht, dass das Strafverfahren eingestellt wird. In der Menschenhandelskonvention wird die Möglichkeit für ähnlich weitgehende Regelungen eröffnet, indem die Festlegung der Entzugsgründe den Vertragsstaaten überlassen wird. In der Qualifikationsrichtlinie werden keine Angaben zu einem vorzeitigen Entzug des Aufenthaltstitels gemacht. Die Bedenkzeit in der Menschenhandelsrichtlinie und in der Menschenhandelskonvention kann zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beendet werden. Diese Beendigungsmöglichkeiten sind aus menschenrechtlicher Sicht unbedenklich, wenn die unbestimmten Rechtsbegriffe „öffentliche Sicherheit“ und „öffentliche Ordnung“ menschenrechtskonform ausgelegt werden. Nach der Menschenhandelskonvention kann die Bedenkzeit auch beendet werden, wenn die Opferstellung vorgetäuscht wurde. Nach der Menschenhandelsrichtlinie können die Mitgliedstaaten die Bedenkzeit ebenfalls beenden, wenn das Opfer den

516

Art. 8 Abs. 3, 13 Abs. 1 RL 2004/81/EG. s. Art. 19 Abs. 1 RL 2004/83/EG. 518 Art. 14 Abs. 3 Menschenhandelskonvention. 519 s. noch die Regelung in Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510 endg., Art. 21 Nr. 1, 2. 517

148

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

Kontakt zum Täter wieder aufnimmt. Dies unterstreicht erneut den strafverfolgungsrechtlichen Ansatz der Menschenhandelsrichtlinie. 4. Kinder Kinder werden in fast allen Rechtsakten als Personen unter 18 Jahren verstanden.520 Lediglich die Menschenhandelsrichtlinie überlässt die für die Anwendbarkeit der Richtlinie entscheidende Volljährigkeit den jeweiligen nationalen Bestimmungen.521 Die behandelten Rechtsakte werden den aufenthaltsrechtlichen Belangen von Kindern in unterschiedlicher Intensität gerecht. Ein gelungenes Beispiel für den aufenthaltsrechtlichen Schutz von Kinderrechten ist die Menschenhandelskonvention, da hiernach ein Aufenthaltstitel für Kinder unabhängig von den allgemeinen aufenthaltsrechtlichen Vorgaben im Einklang mit dem Kindeswohl vergeben werden muss. Zusätzlich ist in der Menschenhandelskonvention auch ein Abschiebungsverbot vorgesehen, wenn eine Rückkehr nicht dem Kindeswohl entspricht. Außerdem sieht die Menschenhandelskonvention mit einer Vermutungsregelung zugunsten von Minderjährigkeit als einziger behandelter Rechtsakt eine spezielle verfahrensrechtliche Regelung zugunsten von Kindern vor.522 Die Vermutungsregelung stellt eine effektive Ergänzung der kinderrechtlichen Vorgaben dar, mit der deren praktische Umsetzung abgesichert wird. Im Gegensatz zur Menschenhandelskonvention schützen die anderen Rechtsakte kinderrechtliche Belange unzureichend. Im Palermo-Protokoll und in der Verfahrensrichtlinie finden sie überhaupt keine explizite Berücksichtigung. Die Menschenhandelsrichtlinie zeichnet sich ebenfalls durch unzureichende Vorgaben aus. Ihr Anwendungsbereich schließt keine Kinder ein. Entscheiden die Mitgliedstaaten, den Anwendungsbereich freiwillig zu erweitern, ist der Grundsatz des Kindeswohls zu beachten. Aber die Menschenhandelsrichtlinie wird mit ihrer schwachen Formulierung den Anforderungen der UN-Kinderrechtskonvention nicht gerecht. Die Qualifikationsrichtlinie erfüllt die Anforderungen der UN-Kinderrechtskonvention an die Berücksichtigung des Kindeswohlgrundsatzes. Während die Menschenhandelsrichtlinie verlangt, dass die Mitgliedstaaten das Wohl des Kindes bei der Anwendung der Vorgaben gebührend berücksichtigen und das Verfahren dem Alter und der Reife des Kindes anpassen müssen,523 verpflichtet die Qualifikationsrichtlinie die Mitgliedstaaten, dass das Kindeswohl hierbei eine

520 Art. 4 d) Europaratkonvention, Art. 3 d) Palermo-Protokoll, Art. 2 i) RL 2004/ 83/EG, Art. 2 h) RL 2005/85/EG. 521 Art. 3 Abs. 3 RL 2004/81/EG. 522 Art. 10 Abs. 3 Europaratkonvention. 523 Art. 10 a) RL 2004/81/EG.

E. Vergleich und Bewertung der Vorgaben zum Aufenthalt

149

besonders wichtige Überlegung darstellen muss.524 Auch sonst berücksichtigt die Qualifikationsrichtlinie den kinderrechtlichen Ansatz weitergehend als die anderen beiden Richtlinien. Kinder können nach der Qualifikationsrichtlinie als besonders schutzbedürftige Personen zu behandeln sein. Dieser privilegierende Status wird aber praktisch dadurch entwertet, dass ein Kind erst nach einer Einzelprüfung als besonders schutzwürdig angesehen werden kann. 5. Familienangehörige Der Aufenthalt von Familienangehörigen der Menschenhandelsopfer wird in den ausgewählten Rechtsakten kaum behandelt. Verbindliche Regelungen, die dem menschenrechtlichen Ansatz gerecht werden, finden sich lediglich in der Qualifikationsrichtlinie, nach der Familienangehörige von Flüchtlingen einen Anspruch auf einen Aufenthaltstitel haben.525 Da die Qualifikationsrichtlinie aber den Familienangehörigen von Inhabern des subsidiären Schutzstatus keinen Anspruch gewährt, wird auch sie dem menschenrechtlichen Ansatz nur teilweise gerecht. Bei der Menschenhandelsrichtlinie ist lediglich unverbindlich in den Erwägungsgründen die Möglichkeit erwähnt, auch Familienangehörigen den Aufenthalt zu gestatten.526 In den anderen Rechtsakten wird die Sorge vieler Menschenhandelsopfer um die Sicherheit ihrer Familienangehörigen und ihr Recht auf Familienleben überhaupt nicht berücksichtigt.

III. Verbindlichkeit der Aufenthaltsbestimmungen Die aufenthaltsrechtlichen Vorgaben des Palermo-Protokolls sind nicht verbindlich für die Vertragsstaaten. Alle anderen Rechtsakte beinhalten zumindest objektiv verbindliche Vorgaben zur Gewährung von Aufenthalt. Die Menschenhandels- und die Qualifikationsrichtlinie sowie die Menschenhandelskonvention sehen einen durch einen Aufenthaltstitel legalisierten Rechtsstatus vor. Für die Dauer der Bedenkzeit bzw. des Identifikationsprozesses verlangen die Menschenhandelsrichtlinie und die Menschenhandelskonvention keine zwingende Legalisierung des aufenthaltsrechtlichen Status, es genügt die Gewährung von Abschiebungsschutz. In der Verfahrensrichtlinie wird für die Dauer des Prüfungsverfahrens der Aufenthalt durch eine Bleibeberechtigung vorgesehen. Diese ist ebenfalls als Abschiebungsverbot zu verstehen. Es gibt aber bisher kaum aufenthaltsrechtliche Vorgaben, die ein subjektives Aufenthaltsrecht vorsehen. Eine solche Verpflichtung besteht lediglich in wenigen Fällen. Die durch die Qualifikationsrichtlinie gebundenen Mitgliedstaaten 524 525 526

Art. 20 Abs. 5 RL 2004/83/EG. Art. 23 Abs. 2 S. 1 i.V. m. Art. 24 Abs. 1, 2 RL 2004/83/EG. Erwägungsgrund 15 RL 2004/81/EG.

150

Kap. 2: Vorgaben zum Aufenthaltsrecht von Menschenhandelsopfern

müssen Flüchtlingen und Inhabern des subsidiären Aufenthaltsstatus ein Recht auf einen Aufenthaltstitel gewähren. Auch für die Familienangehörigen von Flüchtlingen müssen sie einen Anspruch auf Aufenthalt verankern. Außerdem muss nach der Menschenhandelskonvention den Opfern von Menschenhandel ein Recht auf Aufenthalt für die Dauer der Bedenkzeit eingeräumt werden. Alle anderen behandelten aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen verpflichten die Staaten nicht zur Gewährung eines subjektiven Aufenthaltsrechts. Da die Qualifikationsrichtlinie ein Rechtsakt im Rahmen des allgemeinen Flüchtlings- und Asylrechts ist, besteht bei den speziellen Rechtsakten zum Menschenhandel nur durch die Menschenhandelskonvention die Verpflichtung, einen subjektiven Anspruch zu gewähren.

IV. Fazit Die aufenthaltsrechtliche Stellung von Menschenhandelsopfern bleibt nach den behandelten völker- und europarechtlichen Vorgaben schwach, denn diese legen den Staaten kaum Verpflichtungen auf, Aufenthaltsrechte zu verankern. Dies zeigt, dass der menschenrechtliche Ansatz beim Aufenthalt von Menschenhandelsopfern noch nicht überzeugend umgesetzt worden ist. Ein Anspruch auf Aufenthalt würde eine praktisch wichtige Stärkung der Opferrechte bedeuten, denn die Opfer könnten dann ihren Aufenthalt effektiv einfordern und sich damit in die Lage versetzen, weitergehende staatliche Hilfsmaßnahmen in Anspruch nehmen zu können. Die aufenthaltsrechtliche Stellung der Opfer wird zwar behandelt und die Staaten werden zur Schaffung unterschiedlicher Aufenthaltsoptionen verpflichtet. Diese objektiven Verpflichtungen bedeuten auch einen wichtigen Fortschritt bei der Entwicklung eines länderübergreifenden Schutzstandards für Menschenhandelsopfer. Die Prämisse des menschenrechtlichen Ansatzes, den Schutz der Opferrechte in den Mittelpunkt zu stellen, wird aber bei den vorliegenden aufenthaltsrechtlichen Vorgaben kaum berücksichtigt. Das Palermo-Protokoll beinhaltet keine verbindlichen aufenthaltsrechtlichen Vorgaben und die Menschenhandelsrichtlinie sieht lediglich den Aufenthalt für Opferzeugen vor. Die Menschenhandelskonvention bekennt sich zwar zum Opferschutz, aber auch ihre aufenthaltsrechtlichen Vorgaben beachten den menschenrechtlichen Ansatz nicht ausreichend. Es fehlt an einer verbindlichen Aufenthaltsgewährung aus humanitären Gründen. Am ehesten werden die Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie dem menschenrechtlichen Ansatz gerecht. Die Richtlinie sieht Ansprüche auf längerfristige Aufenthaltstitel für Flüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigte vor. Da sie Teil des allgemeinen Asyl- und Flüchtlingsrechts ist, bezieht sie sich nicht speziell auf die Opfer von Menschenhandel. Es bleibt im folgenden Kapitel zu klären, unter welchen Voraussetzungen Menschenhandelsopfer Aufenthalt nach der Qualifikationsrichtlinie verlangen können.

Kapitel 3

Abschiebungsschutz aus Menschenrechten zugunsten von Menschenhandelsopfern Nach dem menschenrechtlichen Ansatz, der dieser Arbeit zugrunde liegt, dienen die Menschenrechte als Grundlage und Richtschnur bei der Behandlung von Menschenhandelsopfern. Deshalb müssen Menschenrechte bei der Frage beachtet werden, ob ein Opfer nach der Ausbeutung im Zielland verbleiben darf. Im zweiten Kapitel wurden konkrete aufenthaltsrechtliche Vorgaben aus dem Völkervertragsrecht und dem europäischen Sekundärrecht anhand des menschenrechtlichen Ansatzes ausgewertet. Der Aufenthalt von Menschenhandelsopfern kann aber möglicherweise auch unmittelbar aus Menschenrechten hergeleitet werden. Die Staaten werden zwar durch die Menschenrechte grundsätzlich nicht verpflichtet, Ausländern ein Recht zum Aufenthalt auf ihrem Staatsgebiet zu gewähren. Sie können aber gehalten sein, eine Person nicht in ein bestimmtes Land abzuschieben. Diese Verpflichtung wird als sogenanntes Refoulement-Verbot bezeichnet. Im Rahmen dieses Kapitels wird eine Auswahl an Refoulement-Verboten dahingehend geprüft, ob sie Schutz für Menschenhandelsopfer bieten. Insbesondere werden die Voraussetzungen des flüchtlingsrechtlichen Abschiebungsschutzes gem. Art. 33 GFK und des Abschiebungsschutzes bei Misshandlungsgefahr gem. Art. 3 EMRK behandelt. Die Besonderheit dieser beiden Schutzregime ist, dass sie sich durch die Qualifikationsrichtlinie auch im europäischen Sekundärrecht wiederfinden. Durch diese Richtlinie ist der Flüchtlingsschutz europarechtlich vereinheitlicht worden und der Abschiebungsschutz des Art. 3 EMRK in den neu geschaffenen subsidiären Schutzstatus eingeflossen. Dies hat bedeutende Konsequenzen. Durch die Qualifikationsrichtlinie sind für die Mitgliedstaaten verbindliche einheitliche Mindestkriterien für die Anerkennung als Flüchtling oder als Person mit subsidiären Schutzstatus festgelegt worden. Außerdem werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, über die völkerrechtliche Verpflichtung des reinen Abschiebungsschutzes hinauszugehen und einer Person als Rechtsfolge einen Aufenthaltstitel zu gewähren.1 Somit kann durch die Qualifikationsrichtlinie in der Europäischen Gemeinschaft aus den materiellen Voraussetzungen der Art. 3 EMRK und Art. 33 GFK ein umfassenderer aufenthaltsrechtlicher Schutz folgen.

1

s. zum Inhalt des Aufenthaltstitels die Ausführungen in Kapitel 2, D. III.

152

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Im vorliegenden Kapitel liegt der Schwerpunkt der Prüfung auf den materiellen Voraussetzungen der Art. 3 EMRK und Art. 33 GFK. Ausgangspunkt sind die völkerrechtlichen Voraussetzungen. Die europarechtlichen Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie werden aber jeweils an den gegebenen Stellen dargestellt und mit den völkerrechtlichen Anforderungen verglichen. Ergänzend zu den Art. 33 GFK und Art. 3 EMRK wird das Refoulement-Verbot des Rechts auf Privatleben gem. Art. 8 EMRK behandelt. Dieses liegt zwar nicht der Qualifikationsrichtlinie zugrunde. Bei einem ungerechtfertigten Verstoß ist die Rechtsfolge somit grundsätzlich das vergleichsweise schwache völkerrechtliche Abschiebungsverbot. In Ausnahmefällen kann ein Verstoß gegen Art. 8 EMRK aber auch dazu führen, dass der Aufenthalt einer Person legalisiert werden muss.2 Die Prüfung des Rechts auf Privatleben erlaubt überdies gegenüber Art. 33 GFK und Art. 3 EMRK, andere Aspekte der besonderen Situation zu berücksichtigen, in der sich die meisten Opfer nach dem Menschenhandel befinden. Der Schutzbereich dieses Rechts ist für den Lebensbereich des Privatlebens umfassender als die Schutzbereiche der beiden anderen behandelten Menschenrechte.

A. Das Prinzip des Refoulement-Verbots Das Refoulement-Verbot entspringt dem Gedanken, dass keine Person in einen Staat geschickt werden darf, in dem ihr gewisse Gefahren drohen.3 Dieser Grundsatz des Abschiebungsschutzes wurde bereits im 19. Jahrhundert entwickelt, erlebte aber seinen Durchbruch in der Praxis des internationalen Völkerrechts erst nach dem Ende des Ersten Weltkrieges.4

I. Rechtsquellen des Refoulement-Verbots Das Prinzip des Refoulement-Verbots ist im Völkervertragsrecht explizit und implizit verankert. Explizite Abschiebungsverbote sind festgeschrieben in Art. 33 GFK für Flüchtlinge, in Art. 3 CAT für Opfer staatlicher Folter und in Art. 22 Ziff. 8 AMRK. Refoulement-Verbote werden aber auch aus allgemeinen menschenrechtlichen Verpflichtungen hergeleitet, z. B. aus dem Folterverbot des Art. 7 IPBPR.5 Außerdem wird vertreten, dass der Grundsatz des Refoulement-Verbots

2 EGMR, Urt. v. 16.6.2005, Antrags-Nr. 60654/00, § 104 – Sisojeva v. Lettland; Urt. v. 22.6.2006, Antrags-Nr. 59643/00, § 47 – Kaftailova v. Lettland; Thym, S. 541 ff.; einschränkend aber EGMR, Urt. v. 15.1.2007 (GK), Antrags-Nr. 60654/00, § 91 – Sisojeva v. Lettland; Eckertz-Höfer, S. 43. 3 Hofmann, Refoulement-Verbot, S. 5. 4 Hofmann, Refoulement-Verbot, S. 6; Goodwin-Gill/McAdam, S. 202. 5 UN-Menschenrechtsausschuss, Allg. Bemerkung Nr. 20, Ziff. 9, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 84 ff.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

153

bei Verfolgungsgefahr und der Gefahr von Folter im Herkunftsland Völkergewohnheitsrecht darstellt.6

II. Rechtsfolge des Refoulement-Verbots Das Refoulement-Verbot beinhaltet lediglich das Verbot der Abschiebung in ein bestimmtes Land, d. h. eine negativ formulierte staatliche Verpflichtung.7 Es enthält keinen subjektiven Asylanspruch.8 Deshalb ist ein Staat grundsätzlich nicht gezwungen, Zuflucht auf seinem Staatsgebiet zu gewähren.9 Das Refoulement-Verbot steht einer Abschiebung in einen Drittstaat nicht entgegen, wenn der betroffenen Person in diesem Staat keine Gefahr droht und sichergestellt ist, dass der Drittstaat den Schutzsuchenden nicht in das Herkunftsland abschiebt.10 Der Abschiebungsschutz gilt nur solange, wie die Voraussetzungen des RefoulementVerbotes vorliegen, d. h. im Herkunftsland eine Gefahr für die betroffene Person besteht.11

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK Art. 3 EMRK enthält ein völkerrechtliches Abschiebungsverbot zugunsten von Personen, denen im Herkunftsland die Gefahr von Folter sowie unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe droht. Im folgenden Abschnitt wird geprüft, in welchen Konstellationen Menschenhandelsopfer die Voraussetzungen des Art. 3 EMRK erfüllen. Hierzu werden die typischen Erfahrungen von Menschenhandelsopfern in die Zwangsarbeit unter die Tatbestandsmerkmale des Folterverbots und des Verbots der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung subsumiert. In der Europäischen Gemeinschaft ist Menschenhandelsopfern, die Drittstaatsangehörige sind, in diesem Fall der subsidiäre Schutzstatus zuzuerkennen, so dass sie Anspruch auf einen einjährigen Aufenthaltstitel haben.12 Der Abschiebungsschutz des Art. 3 EMRK ist in ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte anerkannt.13 Mit dem subsidiären 6 Lauterpacht/Bethlehem, S. 163 f., Ziff. 253; Goodwin-Gill/McAdam, S. 354, 345 ff.; a. A. Hathaway, The Rights of Refugees, S. 363 ff. 7 Hathaway, Rights of Refugees, S. 301. 8 Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 232, Rn. 291; Schweisfurth, S. 531, Rn. 21; Hathaway, Rights of Refugees, S. 300 f. 9 Hathaway, Rights of Refugees, S. 301; Hofmann, Refoulement-Verbot, S. 8. 10 Hailbronner, Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, S. 232, Rn. 292. 11 Hathaway, Rights of Refugees, S. 302. 12 s. die Ausführungen in Kapitel 2, D. III. 13 EGMR, Urt. v. 7.7.1989, Antrags-Nr. 14038/88, § 91 – Soering v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 20.3.1991, Antrags-Nr. 15576/89, § 69 f. – Cruz Varas v. Schweden; Urt. v. 15.11.1996 (GK), Antrags-Nr. 22414/93, § 74 – Chahal v. Vereinigtes Königreich.

154

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Schutzstatus wurden die Grundsätze dieser Rechtsprechung im Europarecht kodifiziert.14

I. Gefahr von Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung Art. 3 EMRK verbietet, eine Person der Folter sowie unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung zu unterwerfen. Diese Misshandlungen sind als ernsthafter Schaden i. S. d. Qualifikationsrichtlinie anerkannt.15 Wenn stichhaltige Gründe vorliegen, dass eine Person bei der Rückkehr ins Herkunftsland Gefahr läuft, einen ernsthaften Schaden zu erleiden, steht ihr der subsidiäre Schutzstatus zu.16 1. Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung Die zu erwartende Behandlung eines Menschenhandelsopfers im Herkunftsland muss Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung darstellen. In der Qualifikationsrichtlinie werden die Begriffe nicht näher bestimmt, so dass bei der Auslegung die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 3 EMRK heranzuziehen ist.17 Art. 3 EMRK ist in konzentrischen, sich erweiternden Kreisen aufgebaut.18 Folter ist die schwerste Form der Misshandlung. Eine erniedrigende Behandlung ist die vergleichsweise leichteste Form. Die genannten Misshandlungsformen sind nicht unabhängig voneinander zu verstehen, sondern Folter ist immer auch unmenschlich und eine unmenschliche Behandlung immer auch erniedrigend. In der Rechtsprechung des EGMR wird als Folter jede vorsätzlich unmenschliche Behandlung verstanden, die sehr schwere und grausame Leiden verursacht.19 Die sachlichen Voraussetzungen sind sehr hoch. Der EGMR hat zwar im Jahr 1999 angedeutet, dass die Voraussetzungen in Zukunft abzusenken seien und Folter einfacher angenommen werden könne, da sich der Menschen14 s. Rat der EU, Presidency Note to the Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum, 25.9.2002, Dok. 12148/02 ASILE 43, S. 5; Sitaropoulos, S. 382; Peers/Rogers, S. 338. 15 Art. 15 b) RL 2004/83/EG; als ernsthafter Schaden gilt weiter die Verhängung oder Vollstreckung der Todesstrafe sowie die ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts (Art. 15 a), c) RL 2004/83/EG). 16 Art. 2 e) RL 2004/83/EG. 17 s. Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, S. 29 und Rat der EU, Presidency Note to the Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum, 25.9.2002, Dok. 12148/02 ASILE 43, S. 6. 18 Alleweldt, S. 17. 19 EGMR, Urt. v. 18.1.1978, Antrags-Nr. 5310/71, § 167 – Irland v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 28.7.1999 (GK), Antrags-Nr. 25803/94, § 96 – Selmouni v. Frankreich.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

155

rechtsschutz im internationalen Recht weiter verstärke.20 Diese Tendenz hat sich aber noch nicht erkenntlich in der Rechtsprechung des EGMR gefestigt. Eine unmenschliche Behandlung ist gegenüber Folter die schwächere Misshandlungsform. Als unmenschlich sieht der EGMR eine Behandlung an, wenn sie vorsätzlich ist, ohne Unterbrechung länger andauert und entweder eine Körperverletzung oder zumindest intensives physisches oder psychisches Leiden verursacht.21 Die schwächste der drei Misshandlungsformen ist eine erniedrigende Behandlung. Teilweise wird eine Behandlung als erniedrigend angesehen, wenn der Betroffene gedemütigt oder erniedrigt wird und die Behandlung ihn in Art. 3 EMRK widersprechender Weise in seiner Persönlichkeit trifft.22 Vorzugswürdig ist jedoch eine zweite, weniger redundante Definition. Danach ist eine Behandlung erniedrigend, wenn sie die Person entwürdigt, indem sie es an der Achtung für die Menschenwürde fehlen lässt oder diese angreift oder in der Person Gefühle der Angst, des Schmerzes und der Unterlegenheit erweckt, die geeignet sind, sie zu demütigen und ihren körperlichen und moralischen Widerstand zu brechen.23 Während für Folter und unmenschliche Behandlung vorsätzliche Handlungen notwendig sind, muss die Erniedrigung nicht vom Täter beabsichtigt sein.24 Entscheidend für die Abgrenzung der verschiedenen Misshandlungsformen ist die Intensität des Leidens der betroffenen Person.25 Folter führt zum stärksten Leiden, während eine erniedrigende Behandlung die geringste Intensität hat. Es muss jedoch ein Mindestmaß an Schwere vorliegen, damit eine Misshandlung den Tatbestand des Art. 3 EMRK erfüllen kann.26 Dieser Schwellenwert lässt sich nicht objektiv bestimmen. Die Beurteilung des Mindestmaßes ist vielmehr relativ und hängt von den Umständen des Einzelfalles ab.27 Wichtige Anhalts20 EGMR, Urt. v. 28.7.1999 (GK), Antrags-Nr. 25803/94, § 101 – Selmouni v. Frankreich. 21 EGMR, Urt. v. 7.7.1989, Antrags-Nr. 14038/88, § 100 – Soering v. Vereinigtes Königreichs; Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 52 – Pretty v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 26.10.2000 (GK), Antrags-Nr. 30210/96, § 92 – Kudla v. Polen. 22 EGMR, Urt. v. 12.5.2005 (GK), Antrags-Nr. 46221/99, § 181 – Öcalan v. Türkei. 23 EGMR, Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 52 – Pretty v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 26.10.2000 (GK), Antrags-Nr. 30210/96, § 92 – Kudla v. Polen. 24 EGMR, Urt. v. 10.07.2001, Antrags-Nr. 33394/96, § 24 – Price v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 19.4.2001, Antrags-Nr. 28524/95, § 74 – Peers v. Griechenland. 25 EGMR, Urt. v. 18.1.1978, Antrags-Nr. 5310/71, § 167 – Irland v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 28.3.2000, Antrags-Nr. 22535/93, § 117 – Kaya v. Türkei. 26 EGMR, Urt. v. 17.7.2008, Antrags-Nr. 25904/07, § 110 – NA v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 8.4.2008, Antrags-Nr. 21878/06, § 57 – Nnyanzi v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 10.07.2001, Antrags-Nr. 33394/96, § 24 – Price v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 11.7.2006 (GK), Antrags-Nr. 54810/00, § 67 – Jalloh v. Deutschland; Urt. v. 29.04.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 52 – Pretty v. Vereinigtes Königreich. 27 EGMR, Urt. v. 28.2.2008 (GK), Antrags-Nr. 37201/06, § 134 – Saadi v. Italien; Urt. v. 10.07.2001, Antrags-Nr. 33394/96, § 24 – Price v. Vereinigtes Königreich; Urt.

156

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

punkte sind Art und Zusammenhang der Behandlung sowie Art und Methode ihrer Durchführung, ihre Dauer sowie ihre körperlichen und seelischen Auswirkungen.28 Ebenfalls entscheidend können Geschlecht, Alter und Gesundheitszustand der betroffenen Person sein.29 a) Körperliche Gewalt Einige Menschenhandelsopfer sind Misshandlungen in Form von körperlicher Gewalt ausgesetzt. Körperliche Gewalt tritt in allen Phasen des Menschenhandels auf. Sie wird zur Unterdrückung und Bestrafung der Opfer sowie zur Steigerung ihrer Arbeitskraft genutzt. In einigen Fällen misshandeln die Menschenhändler ihre Opfer bereits in der Anwerbungsphase körperlich, um ihren Widerstand gegen eine Verschleppung zu brechen.30 Eine gewaltsame Verschleppung zum Menschenhandel scheint aber in den meisten Regionen die Ausnahme zu sein.31 In der Mehrzahl der Fälle werden die Opfer bei der Anwerbung über die zukünftige Ausbeutung getäuscht und schließen sich den Menschenhändlern zunächst freiwillig an. Da die Täuschung irgendwann nicht mehr aufrechtzuerhalten ist, kommt es aber häufig zu einem späteren Zeitpunkt zur Anwendung körperlicher Gewalt gegenüber den Opfern. Beim Menschenhandel in die Prostitution und sexuelle Ausbeutung wenden die Menschenhändler körperliche Gewalt sowohl zur Aufnahme als auch zur Fortsetzung der Prostitution an.32 Beim Menschenhandel in die Arbeitsausbeutung wird körperliche Gewalt zur Bestrafung genutzt.33 Sie kann aber auch zur Gewinnmaximierung eingesetzt werden.34 Ausgesprochen makabre Beispiele für dieses Vorgehen finden sich beim Menschenhandel zur Bettelausbeutung. Den Opfern werden körperliche Verletzungen zugefügt, damit sie als Bettler mehr Mitleid erregen und lukrativer eingesetzt werden können.35 Eine typische Form der körperlichen Gewalt gegen Menschenhandelsopfer sind Schläge.36 Menschenhändler brechen den Widerstand der Opfer aber auch subv. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 29 – N v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 20.3.1991, Antrags-Nr. 15576/89, § 83 – Cruz Varas v. Schweden. 28 EGMR, Urt. v. 10.07.2001, Antrags-Nr. 33394/96, § 24 – Price v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 29 – N v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 20.3.1991, Antrags-Nr. 15576/89, § 83 – Cruz Varas v. Schweden. 29 EGMR, Urt. v. 10.07.2001, Antrags-Nr. 33394/96, § 24 – Price v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 29 – N v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 20.3.1991, Antrags-Nr. 15576/89, § 83 – Cruz Varas v. Schweden. 30 Surtees, S. 452. 31 Kelly, S. 30. 32 BKA, Menschenhandel 2007, S. 10. 33 Surtees, S. 383; OSZE, Human Trafficking for Labour Exploitation, S. 8, Fallbeispiel 5. 34 Surtees, S. 383. 35 Surtees, S. 383. 36 s. Beispiele bei Kelly, S. 36; Ebbe/Das, S. 19, 28; Cyrus, S. 24, Fall 4.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

157

tiler, indem sie den Personen Nahrung vorenthalten37 oder sie unter Drogeneinfluss38 setzen. Auch die sehr schlechten Arbeitsbedingungen einiger Opfer können die Grenze zu körperlicher Gewalt überschreiten. Zum Beispiel müssen Menschenhandelsopfer Arbeitszeiten von mehr als 12 Stunden oder Verfügbarkeit rund um die Uhr an sechs oder sieben Tagen in der Woche dulden.39 Regelmäßig sind auch die allgemeinen Lebensbedingungen sehr schlecht. Die Opfer werden teilweise in überfüllten, unhygienischen, unbeheizten Unterkünften untergebracht und bekommen keine ausreichende oder nur schlechte Nahrung.40 Einige ehemalige Menschenhandelsopfer werden bei ihrer Rückkehr ins Herkunftsland mit körperlichen Vergeltungsmaßnahmen der Menschenhändler konfrontiert.41 Es gibt aber kaum konkrete Informationen über durchgeführte Vergeltungsmaßnahmen, da diese vermutlich vorwiegend Menschenhandelsopfer treffen, die nach ihrer Rückkehr ins Herkunftsland nicht in Integrationsprogrammen betreut werden. Selbst Menschenhandelsopfer, die an diesen Programmen teilnehmen, werden in der Regel nur zwölf Monate von Nichtregierungsorganisationen begleitet.42 Spätestens nach einem Jahr stehen keine Informationen über Vergeltungsmaßnahmen mehr zur Verfügung. Bei der Frage, ob bei der Anwendung von körperlicher Gewalt gegen ein Menschenhandelsopfer das notwendige Mindestmaß für eine Misshandlung erreicht ist, muss die Gesamtsituation des Opfers berücksichtigt werden.43 Es ist insbesondere zu bedenken, dass sich Menschenhandelsopfer während des Menschenhandels häufig in einer Lage befinden, die in vielen Punkten der Situation von Häftlingen gleicht. Beide Personengruppen stehen in der Gewalt einer anderen Person, können sich dieser Lage nicht aus freien Stücken entziehen und sind deswegen besonders verletzbar. In Haftfällen hat der EGMR deshalb entschieden, dass jeder unnötige Einsatz von körperlicher Gewalt gegen eine Person, die ihrer Freiheit beraubt wurde, die menschliche Würde verletzt und deshalb eine Verletzung von Art. 3 EMRK darstellen kann.44 Dieser strenge Grundsatz entspringt natürlich zuvorderst der besonderen menschenrechtlichen Verpflichtung eines 37

Ebbe/Das, S. 19, 28. Ebbe/Das, S. 28. 39 s. Beispiele bei Cyrus, S. 32, Fall 13 und S. 37, Fall 18 und EGMR, Urt. v. 26.7. 2005, Antrags-Nr. 73316/01, § 110 – Siliadin v. Frankreich. 40 s. IOM, Global Eye on Trafficking – Ausg. 1, S. 2. 41 ICMPD, Listening to Victims, S. 137. 42 Surtees, S. 461. 43 s. EGMR, Urt. v. 28.2.2008 (GK), Antrags-Nr. 37201/06, § 134 – Saadi v. Italien; Urt. v. 10.07.2001, Antrags-Nr. 33394/96, § 24 – Price v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 29 – N v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 20.3.1991, Antrags-Nr. 15576/89, § 83 – Cruz Varas v. Schweden. 44 EGMR, Urt. v. 4.12.1995, Antrags-Nr. 18896/91, § 38 – Ribitsch v. Österreich; Urt. v. 28.7.1999 (GK), Antrags-Nr. 25803/94, § 99 – Selmouni v. Frankreich. 38

158

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Staates gegenüber den von ihm Inhaftierten. Trotzdem verdeutlicht der Grundsatz auch, dass der Schwellenwert für eine Misshandlung sinkt, wenn die betroffene Person sich in einer besonders verletzbaren Lage befindet. Da Menschenhandelsopfer sich regelmäßig in einer sehr verletzlichen Lage befinden, kann körperliche Gewalt gegen sie eher den Schwellenwert des Art. 3 EMRK überschreiten. Unzureichende Lebens- und Arbeitsbedingungen können eine erniedrigende Behandlung darstellen, wenn die Person sich selbst nicht aus ihnen befreien kann.45 Die vorsätzliche Anwendung von körperlicher Gewalt gegen ein festgehaltenes Menschenhandelsopfer erfüllt grundsätzlich die Voraussetzungen einer unmenschlichen Behandlung. Wenn die Menschenhändler regelmäßig schwere körperliche Gewalt gegen ein Opfer anwenden, wird die Intensität von Folter erreicht. b) Seelische Gewalt Viele Menschenhandelsopfer werden seelisch misshandelt. Seelische Gewalt kann die Opfer sowohl während, als auch nach einem Menschenhandel treffen. Während des Menschenhandels wird seelische Gewalt von den Menschenhändlern genau wie körperliche Gewalt zur Unterdrückung, zum Ansporn oder zur Bestrafung eingesetzt. Eine häufige Form der seelischen Gewalt gegenüber Menschenhandelsopfern sind verbale Misshandlungen (z. B. Beleidigungen oder Beschimpfungen).46 Ebenfalls beobachtet werden kann die Androhung von körperlicher Gewalt gegen die Opfer oder gegen deren Familienmitglieder.47 Menschenhändler haben in einigen Fällen den psychischen Druck auf die Opfer bereits als so wirkungsvoll erkannt, dass sie kaum noch auf physischen Druck zurückgreifen. Bei nigerianischen Menschenhandelsopfern in die Prostitution ist es z. B. üblich, dass die Opfer zu Beginn des Menschenhandels einen Eid schwören (sog. Voodoo-Eid), der sie emotional an die Menschenhändler bindet.48 Die Furcht vor den Folgen eines gebrochenen Eids bringt die Opfer in eine innerliche Zwangslage und ist damit geeignet, sie von Gegenwehr abzuhalten. Seelische Gewalt ist häufig besonders effektiv, da der Widerstandswille der Opfer geschwächt wird. Die Menschenhändler isolieren ihre Opfer, indem sie ihnen keinen Kontakt zur Außenwelt gestatten und ihre Bewegungsfreiheit stark einschränken.49 Beim Menschenhandel in die sexuelle Ausbeutung bleiben die Opfer häufig nur wenige Wochen an einem Ort, bevor sie in ein anderes Bordell 45 EGMR, Urt. v. 10.7.2001, Antrags-Nr. 33394/96, § 30 – Price v. Vereinigtes Königreich. 46 OSZE, Human Trafficking for Labour Exploitation, S. 8, Fallbeispiel 5. 47 Carling, S. 48; Kelly, S. 36. 48 Carling, S. 29. 49 IOM, Global Eye on Trafficking – Ausg. 1, S. 2; OSZE, Human Trafficking for Labour Exploitation, S. 12, Fallbeispiel 10; Surtees, S. 361; Cyrus, S. 23, Fall 3, S. 28, Fall 7, S. 30, Fall 9; Kröger, S. 49.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

159

verbracht werden. Da die Opfer keine sozialen Beziehungen entwickeln können, fördert dies das Gefühl der Hilflosigkeit. Dies wird in vielen Fällen noch dadurch verstärkt, dass den Opfern zu Beginn der Ausbeutungsphase die Ausweispapiere abgenommen werden.50 Einige Menschenhändler verhindern Fluchtversuche, indem sie den Opfern suggerieren, dass von den Behörden im Zielland wegen ihres illegalen aufenthaltsrechtlichen Status keine Hilfe zu erwarten sei.51 Ein typisches Instrument, um Menschenhandelsopfer zu kontrollieren, ist eine schuldnerische Form der Leibeigenschaft.52 Das Prinzip dieser modernen Form der Leibeigenschaft ist, dass ein Menschenhandelsopfer durch tatsächliche oder vermeintliche Schulden in der Ausbeutungslage festgehalten wird. Manchmal bekommen die Opfer die Möglichkeit, ihre Schulden nach einer gewissen Zeit abzuzahlen. Ein Beispiel dafür ist der Handel mit weiblichen Menschenhandelsopfern aus Nigeria. Diese nehmen zu Beginn des Menschenhandels bei den Händlern Schulden zwischen US$ 40.000 und US$ 100.000 auf und benötigen ein bis drei Jahre, um diesen Betrag in Europa zurückzuzahlen.53 Es gibt aber auch Menschenhandelssysteme, in denen es unmöglich ist, die Schulden vollständig abzubezahlen.54 Die Menschenhändler erhöhen den geschuldeten Betrag kontinuierlich (z. B. durch die Berechnung von überhöhten Lebenshaltungskosten) und halten die Opfer dadurch in dem Ausbeutungsverhältnis.55 Häufig wissen die Betroffenen gar nicht, wie hoch die geschuldete Summe ist und wie die Rückzahlungsmodalitäten lauten. Die Schulden dienen dazu, dem Opfer ein Gefühl der Unterlegenheit zu geben und seinen moralischen Widerstand gegen die Ausbeutung zu brechen. Auch nach ihrer Rückkehr ins Herkunftsland werden ehemalige Opfer von den Menschenhändlerringen bedroht.56 In einem Fall erhielt ein Mann nach seiner Rückkehr ins Herkunftsland mehrere Drohungen, wodurch er gezwungen war, über einen längeren Zeitraum versteckt an verschiedenen Orten zu leben.57 Einige Opfer erleben auch Racheakte und Drohungen gegen Familienmitglieder.58 Formen von seelischer Gewalt können schwere Misshandlungen darstellen. Psychologische Forschungsergebnisse zu Folteropfern belegen, dass sich die seelischen Folgeschäden von physischer und psychischer Misshandlung qualitativ nicht unterscheiden.59 Vielmehr können Drohungen gegenüber einer Person, sie 50 Carling, S. 48; Kelly, S. 36; EGMR, Urt. v. 26.7.2005, Antrags-Nr. 73316/01, § 11 – Siliadin v. Frankreich. 51 Kelly, S. 36; Cyrus, S. 26; Kröger, S. 49. 52 Surtees, S. 458. 53 Carling, S. 28. 54 Kelly, S. 35. 55 Kelly, S. 35. 56 ICMPD, Listening to Victims, S. 137; Kröger, S. 49. 57 ICMPD, Listening to Victims, S. 132. 58 ICMPD, Listening to Victims, S. 168. 59 Basoglu/Livanou/Crnobaric, S. 283 f.

160

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

oder ihre Familienangehörigen zu verletzen, in ihren Folgen für die Seele genauso schwerwiegend sein wie körperliche Folter; das gleiche gilt für die Isolierung einer Person oder ihre sexuelle Demütigung.60 Bei Formen seelischer Gewalt hat vor allem der gefühlte Kontrollverlust des Betroffenen über sein Leben schwerwiegende langfristige Konsequenzen.61 Viele Menschenhandelsopfer erleben diesen Kontrollverlust besonders stark. Um die Betroffenen solange wie möglich in der Ausbeutungssituation zu halten, müssen die Menschenhändler ihnen ständig das Gefühl von Recht-, Wert- und Hilflosigkeit vermitteln. Sie haben keine Entscheidungsfreiheit über die Art und Dauer ihrer Arbeit, können über ihre Zeit nicht selbst bestimmen und haben selten Kontakt zu ihren Familien. Bereits schwere Formen der Ausbeutung können die Schwelle zur Misshandlung überschreiten, denn die ausgebeutete Person wird gedemütigt, indem sie entgegen ihrer Menschenwürde objektiviert und auf ihren wirtschaftlichen Nutzen reduziert wird. Die psychisch stark belastende Gesamtsituation während des Menschenhandels kann auch schweres Leiden hervorrufen und somit unmenschliche Behandlung oder sogar Folter darstellen. Auch die Androhung von Vergeltungsmaßnahmen nach dem Menschenhandel kann eine psychische Misshandlung darstellen. Die ständige Furcht vor Vergeltungsmaßnahmen gegen die eigene Person oder gegen Familienmitglieder kann ein ehemaliges Menschenhandelsopfer psychisch schwer belasten. Hier muss berücksichtigt werden, dass die betroffenen Personen bereits durch den Menschenhandel destabilisiert sind, so dass in der Gesamtschau ein geringerer Schwellenwert für die Misshandlung angemessen sein kann. c) Sexuelle Gewalt Menschenhandelsopfer werden auch sexuell misshandelt. Opfer aller Formen von Menschenhandel können sexuelle Gewalt erfahren, denn diese untermauert Machtgefüge, indem sie die untergeordnete Stellung der Opfer verstärkt.62 Beispiele sind Vergewaltigungen oder andere erzwungene sexuelle Handlungen, der Zwang zu Prostitution oder pornographischen Handlungen. Menschenhandelsopfer in die sexuelle Ausbeutung erfahren gezielte sexuelle Gewalt durch die Zuhälter,63 die entweder selbst sexuelle Handlungen an den Opfern vornehmen oder sie zu sexuellen Handlungen mit Dritten zwingen. Sexuelle Gewalt wird jedoch auch beim Menschenhandel in die Arbeitsausbeutung als Druckmittel oder zur Bestrafung angewandt.64 In vielen Regionen werden die Opfer von Menschen-

60 61 62 63 64

Basoglu/Livanou/Crnobaric, S. 283. s. Basoglu/Livanou/Crnobaric, S. 283. s. UNHCR, Sexuelle und geschlechtsspezifische Gewalt, S. 18. Kelly, S. 36; Ebbe/Das, S. 19, 28; Cyrus, S. 23, Fall 3; Leopold, S. 16. s. Beispiele bei Surtees, S. 383, 474.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

161

handel auch regelmäßig zu ungeschütztem Geschlechtsverkehr gezwungen.65 Sexuelle Gewalt kann körperlich und psychisch sein,66 denn auch Drohungen mit erzwungenen sexuellen Handlungen oder sexualisierte Beleidigungen fallen unter diese Form der Gewalt. Sexuelle Gewalt hat ernsthafte körperliche, seelische und soziale Konsequenzen.67 Vor allem die langfristigen Folgen für die Opfer dürfen nicht unterschätzt werden. Ein Opfer kann schwer traumatisiert werden. Der Grad der Traumatisierung wird durch die Art, Dauer und Häufigkeit der sexuellen Misshandlung beeinflusst.68 Wichtig ist auch die persönliche Situation des Opfers. Vor allem bei Kindern können sexuelle Misshandlungen besonders starke Auswirkungen auf die Persönlichkeitsentwicklung haben.69 Häufig schämen sich die Opfer von sexueller Gewalt und haben Schuldgefühle wegen ihrer Erlebnisse. Sie erleben soziale Ausgrenzung und Stigmatisierung, wodurch ihre Traumatisierung weiter verstärkt wird. Diese kann auch körperliche Folgen haben, z. B. durch vorsätzliche Selbstverletzung. Bereits leichte Formen sexueller Gewalt, wie verbale sexualisierte Beleidigungen, können bei wiederholter Anwendung eine erniedrigende Behandlung darstellen. Sie verletzen eine Person in ihrer sexuellen Selbstbestimmung, da sie zu einem Objekt sexueller Begierde herabgewürdigt wird. Vergewaltigung und andere schwere Formen sexueller Gewalt können die Intensität von unmenschlicher Behandlung oder von Folter erreichen, denn sie haben schwerwiegende psychische Auswirkungen auf das Sexualleben und das Selbstwertgefühl der betroffenen Person. Auch körperliche Folgeerkrankungen können auftreten. Ungeschützter Geschlechtsverkehr kann zu HIV-Infektionen und anderen Erkrankungen führen. Die Folge kann auch eine Schwangerschaft mit Fehlgeburt oder Abtreibung sein. Wenn ein Menschenhandelsopfer in die sexuelle Ausbeutung regelmäßig gezwungen wird, ungeschützten Geschlechtsverkehr zu dulden, ist die Person auch der ständigen Angst vor diesen Folgen ausgesetzt. d) Diskriminierung Ehemalige Menschenhandelsopfer können bei ihrer Rückkehr ins Herkunftsland Diskriminierung ausgesetzt sein. Die Diskriminierung kann als soziale Reaktion auftreten, wenn die vergangene Menschenhandelserfahrung des Opfers in der gesellschaftlichen oder familiären Umgebung missbilligt wird. Den Opfern wird teilweise bei ihrer Rückkehr vorgeworfen, dass sie sich erbärmlich oder 65 66 67 68 69

Surtees, S. 361; Kelly, S. 36. Wenninger, S. 162. Crawley, S. 3, 43. Olbricht, S. 27. Olbricht, S. 27.

162

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

schändlich verhalten haben, weil sie sich ausbeuten ließen.70 Häufig treffen diese negativen sozialen Reaktionen Opfer des Handels in die sexuelle Ausbeutung, aber auch Opfer anderer Menschenhandelsformen können Ausgrenzung erleben. Stigmatisierungen und Diskriminierungen der Opfer treten erfahrungsgemäß besonders stark in der ersten Zeit auf.71 Es kann aber Jahre dauern, bis sich die Lebenssituation der Opfer normalisiert hat.72 In einem Fall wurde ein Opfer nach der Rückkehr in den Heimatort zwei Jahre lang von den anderen Einwohnern bei den täglichen Einkäufen gemieden.73 In extremen Fällen kann die Diskriminierung die Form von körperlicher oder sexueller Gewalt annehmen. In einem Fall wurde eine Frau nach ihrer Rückkehr von einem Anwohner ihrer Heimatgemeinde vergewaltigt. Der Täter begründete die Tat damit, dass das Opfer während des Menschenhandels in der Prostitution tätig gewesen sei.74 Opfern, die in der Prostitution tätig waren, kann in extremen Fällen bei ihrer Rückkehr sogar die Tötung drohen,75 wenn Prostitution im Herkunftsland moralisch oder gesetzlich besonders stark geächtet wird. Der EGMR hat entschieden, dass Diskriminierungen aufgrund der Rasse, Ethnie, Religion und sexuellen Orientierung in den Anwendungsbereich des Art. 3 EMRK fallen können.76 In der Rechtssache Abdulaziz v. UK machte er aber deutlich, dass dies grundsätzlich auch für die anderen in Art. 14 EMRK aufgezählten Diskriminierungsgründe gilt.77 Diese Schlussfolgerung ist zutreffend, da nicht einige Diskriminierungsgründe des Art. 14 EMRK gegenüber anderen als schützenswerter behandelt werden dürfen. Da die Diskriminierungsgründe in Art. 14 EMRK nicht abschließend normiert sind, erlaubt das Diskriminierungsmerkmal des „sonstigen Status“, weitere personenbezogene Merkmale als verbotene Differenzierungskriterien heranzuziehen.78 In der Rechtsprechung des EGMR werden z. B. der Familienstand79 oder eine Behinderung80 als personenbezogene Merkmale anerkannt. Die Menschenhandelserfahrung einer Person kann ebenfalls ein

70

ICMPD, Listening to Victims, S. 198. s. ICMPD, Listening to Victims, S. 199 zu Erfahrungen bei der Rückkehr. 72 ICMPD, Listening to Victims, S. 199. 73 ICMPD, Listening to Victims, S. 199. 74 ICMPD, Listening to Victims, S. 169. 75 Cyrus, S. 26 und S. 28, Fall 6. 76 EGMR, Urt. v. 10.5.2001 (GK), Antrags-Nr. 25781/94, § 309, – Zypern v. Türkei (Ethnie, Rasse, Religion); Urt. v. 27.9.1999, Antrags-Nr. 33985/96 u. a., § 121 – Smith u. Grady v. Vereinigtes Königreich (sexuelle Orientierung). 77 EGMR, Urt. v. 28.5.1985, Antrags-Nr. 9214/80 u. a., § 91 – Abdulaziz u. a. v. Vereinigtes Königreich. 78 König/Peters, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, S. 1195, Rn. 153. 79 EGMR, Urt. v. 26.5.1994, Antrags-Nr. 16969/90, § 61 f. – Keegan v. Irland. 80 EGMR, Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 87 ff. – Pretty v. Vereinigtes Königreich. 71

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

163

personenbezogenes Merkmal darstellen, da auch dieses Merkmal von der betroffenen Person nicht abgelegt werden kann. Es beruht vielmehr auf einer Erfahrung, die nicht mehr rückgängig zu machen ist. In den meisten Fällen wird bei Menschenhandelsopfern nicht nur ein Diskriminierungsgrund zu berücksichtigen sein. Die Diskriminierung von Menschenhandelsopfern stellt nur eine erniedrigende Behandlung dar, wenn sie eine gewisse Schwere erreicht. In der Rechtssache Zypern v. Türkei wurde vom EGMR eine erniedrigende Behandlung der griechischen Minderheit im türkischen Teil Zyperns wegen schwerer Diskriminierungen bejaht.81 Zur Begründung wurde angeführt, dass die griechische Minderheit von der türkischen Bevölkerung isoliert wäre und in ihren grundlegenden Rechten eingeschränkt sei.82 Diese Einschränkungen seien entwürdigend und darauf ausgerichtet, die gesamte Existenz dieser Minderheitengruppe zu bekämpfen.83 Hingegen wurde die Diskriminierung Homosexueller in der britischen Armee in der Rechtssache Smith u. Grady v. Vereinigtes Königreich nicht als erniedrigende Behandlung anerkannt.84 Die Entlassung zweier Homosexueller aus der Armee und die vorhergegangene detaillierte Vernehmung über ihr Sexualleben wurden als demütigend angesehen, jedoch ohne die Mindestschwelle des Art. 3 EMRK zu überschreiten.85 Die beiden Entscheidungen verdeutlichen, dass sehr hohe Anforderungen an die erniedrigende Behandlung eines Menschenhandelsopfers durch Diskriminierung gestellt werden müssen. Es genügt nicht nur der soziale Ausschluss in einem Lebensbereich, sondern die Diskriminierung muss das Menschenhandelsopfer in der Ausübung seiner grundlegenden Rechte beeinträchtigen. Der Schwellenwert des Art. 3 EMRK ist erst überschritten, wenn die diskriminierende Behandlung der Person nicht erlaubt, in menschlicher Würde zu leben.86 Hierfür muss ein Menschenhandelsopfer bei der Rückkehr soziale Ausgrenzung in mehreren grundlegenden gesellschaftlichen Bereichen wie Bildung, Berufsausübung oder politischer Teilhabe erfahren. Wenn die Diskriminierung jedoch einen tätlichen Angriff gegen die körperliche Unversehrtheit oder sexuelle Selbstbestimmung eines Opfers darstellt (z. B. Tötung oder Vergewaltigung einer ehemaligen Prostituierten), ist der Schwellenwert immer überschritten.87

81 82

EGMR, Urt. v. 10.5.2001 (GK), Antrags-Nr. 25781/94, § 310 – Zypern v. Türkei. EGMR, Urt. v. 10.5.2001 (GK), Antrags-Nr. 25781/94, § 307 ff. – Zypern v. Tür-

kei. 83

EGMR, Urt. v. 10.5.2001 (GK), Antrags-Nr. 25781/94, § 307 – Zypern v. Türkei. EGMR, Urt. v. 27.9.1999, Antrags-Nr. 33985/96 u. a., § 123 – Smith u. Grady v. Vereinigtes Königreich. 85 EGMR, Urt. v. 27.9.1999, Antrags-Nr. 33985/96 u. a., § 122 – Smith u. Grady v. Vereinigtes Königreich. 86 EGMR, Urt. v. 10.5.2001 (GK), Antrags-Nr. 25781/94, § 309 – Zypern v. Türkei. 87 Vgl. EGMR, Urt. v. 11.1.2007, Antrags-Nr. 1948/04, § 146 – Salah v. Niederlande zu tätlichen Angriffen gegen einen Angehörigen der Ashraf-Minderheit. 84

164

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

e) Verwehrung von medizinischer Behandlung Viele Menschenhandelsopfer müssen wegen der körperlichen oder seelischen Verletzungen, die sie während des Menschenhandels erlitten haben, medizinisch betreut werden. Wenn ein Staat durch eine aufenthaltsbeendende Maßnahme einem Menschenhandelsopfer die medizinische Behandlung auf seinem Staatsgebiet verwehrt, kann dieses Verhalten eine Misshandlung gem. Art. 3 EMRK bedeuten. Einige Erkrankungen von Menschenhandelsopfern können aufwendige und kostenintensive Therapien erfordern (z. B. Infektion mit HIV, schwere Traumatisierung). Da die medizinische Versorgung in den Bestimmungsländern häufig schlechter als im Zielland ist, besteht die Gefahr, dass eine Therapie nach der Abschiebung nicht begonnen oder nicht in gleicher Weise fortgeführt werden kann. Nach internationalem Recht besteht aber grundsätzlich keine Pflicht der Staaten, Ausländer auf ihrem Staatsgebiet zu dulden, damit diese von den nationalen medizinischen oder sozialen Leistungen profitieren können.88 Eine Ausnahme liegt vor, wenn ein Staat durch die Abschiebung Art. 3 EMRK verletzen würde. Für eine Verletzung bedarf es nicht zwingend des vorsätzlichen Handelns einer Person. Auch die allgemeinen Lebensbedingungen im Herkunftsland können die Rechtsverletzung hervorrufen.89 Der medizinische Standard und die individuelle Situation einer betroffenen Person im Herkunftsland können im konkreten Fall ergeben, dass der Schwellenwert der Misshandlung überschritten ist. Der EGMR setzt aber den Schwellenwert für Misshandlungen durch allgemeine Lebensbedingungen sehr hoch an.90 Er verlangt besondere individuelle Umstände, die zu zwingenden humanitären Gründen für ein Abschiebungsverbot führen müssen.91 Es liegt nicht automatisch eine Misshandlung vor, wenn die Gesundheitsversorgung im ausweisenden Staat auf einem hohen Niveau ist und die Ausweisung eine Verschlechterung der medizinischen Behandlung des Menschenhandelsopfers bedeuten würde.92 Dies ist selbst dann nicht der Fall, wenn durch die Ausweisung eine lebenserhaltende 88 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 54 – D v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 27.05.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 42 – N v. Vereinigtes Königreich; Entscheidung v. 24.6.2003, Antrags-Nr. 13669/03, S. 5 d. Ausdrucks – Henao v. Niederlande; Entscheidung v. 22.6.2004, Antrags-Nr. 17868/03, S. 7 f. d. Ausdrucks – Ndangoya v. Schweden. 89 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 49 – D. v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 34 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 90 EGMR, Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 40 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 91 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 54 – D. v. Vereinigtes Königreich. 92 EGMR, Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 38 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

165

Therapie nicht mehr fortgeführt werden kann und abzusehen ist, dass die Lebenserwartung der betroffenen Person ohne diese Therapie verkürzt wird.93 Entscheidend für eine Verletzung des Art. 3 EMRK sind somit nicht allein die medizinischen Bedürfnisse der betroffenen Person, die häufig im Herkunftsland nicht auf vergleichbarem Niveau erfüllt werden können. Entscheidend ist vielmehr die Gesamtsituation, in der sich die betroffene Person befindet.94 In der Rechtssache D. v. Vereinigtes Königreich95 führte der EGMR eine Bandbreite von Faktoren an, die in ihrer Gesamtschau die geplante Ausweisung eines Krebskranken im Endstadium zu einer unmenschlichen Behandlung werden ließen. Die schlechtere medizinische Versorgung im Aufnahmeland und die allgemeinen hygienischen Bedingungen hätten seine Lebenserwartung weiter verringert und ihn zusätzlichen seelischen und körperlichen Leiden ausgesetzt.96 Außerdem hätte er wegen der Krankheit seine materiellen Grundbedürfnisse nicht alleine befriedigen können und er hätte auch keine materielle und emotionale Unterstützung durch Familie oder Freunde erwarten können.97 Das Gericht entschied, dass in dieser Situation eine Abschiebung eine unmenschliche Behandlung dargestellt hätte, da der Betroffene dazu verdammt gewesen wäre, unter erschreckenden Bedingungen seinen Tod abzuwarten.98 Die Begründung des EGMR in der Rechtssache D. v. Vereinigtes Königreich verdeutlicht, dass mehrere Kriterien vorliegen müssen, damit die Abschiebung eines kranken Menschenhandelsopfers eine Verletzung des Art. 3 EMRK darstellt. Zunächst muss die Krankheit des Opfers eine gewisse Schwere haben und ihre angemessene medizinische Behandlung darf nur im ausweisenden Staat gewährleistet sein.99 Diese Voraussetzungen sind bei vielen Krankheiten zu bejahen, die ohne moderne fachgerechte Behandlung lebensbedrohlich verlaufen. Neben Infektionskrankheiten (z. B. Aidsvirus), die eine sehr kostenintensive Medikamentierung erfordern, können auch psychische Erkrankungen diese Anforderungen erfüllen.100 Einige Menschenhandelsopfer leiden infolge ihrer Erlebnisse 93 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 42 – N. v. Vereinigtes Königreich. 94 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, § 49 – D. v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 40 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 95 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96 – D. v. Vereinigtes Königreich. 96 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 52 – D. v. Vereinigtes Königreich. 97 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 52 – D. v. Vereinigtes Königreich. 98 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 53 – D. v. Vereinigtes Königreich. 99 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 45 – N. v. Vereinigtes Königreich. 100 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 45 – N. v. Vereinigtes Königreich.

166

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

unter schweren Depressionen und anderen psychischen Störungen, die aufwendige Therapien nach sich ziehen können. Ohne eine angemessene therapeutische Behandlung kann die psychische Erkrankung im Extremfall zum Selbstmord des Betroffenen führen und somit lebensbedrohlich sein. Es ist aber diskussionswürdig, ob eine Erkrankung immer lebensbedrohlich sein muss. Der EGMR stellt bei der Prüfung auf die Gesamtsituation ab. Die Lebensbedrohlichkeit der Erkrankung ist keine zwingende Voraussetzung, sondern lediglich ein Indiz für die Schwere einer Erkrankung.101 Krankheiten, die ohne fachkundige Behandlung eine schwere körperliche Behinderung oder starke chronische Schmerzen mit sich bringen, sollten ebenfalls dazu führen, dass eine aufenthaltsbeendende Maßnahme in der Gesamtschau eine Misshandlung darstellen kann. Eine Verletzung des Art. 3 EMRK kann aber nur bejaht werden, wenn ein Menschenhandelsopfer neben der fehlenden medizinischen Betreuung auch in anderen Lebensbereichen keine Unterstützung im Herkunftsland zu erwarten hat. Der EGMR hat in der Rechtssache D. v. Vereinigtes Königreich festgestellt, dass der Betroffene weder materielle noch emotionale Unterstützung im Herkunftsland erwarten konnte.102 Ist aber nur eines der beiden Kriterien erfüllt, darf das nicht dazu führen, dass eine Verletzung des Art. 3 EMRK automatisch ausgeschlossen ist. Wenn eine schwerkranke Person sich zwar der emotionalen Unterstützung durch seine Familienmitglieder sicher sein kann, aber die wirtschaftliche Grundversorgung nicht gewährleistet ist, muss eine aufenthaltsbeendende Maßnahme in der Gesamtschau trotzdem eine Verletzung des Art. 3 EMRK darstellen können. Der EGMR verlangt für eine Verletzung des Art. 3 EMRK, dass aufgrund der außerordentlichen Umstände zwingende humanitäre Gründe gegen eine Abschiebung sprechen.103 Diese hohe Anforderung wurde bisher lediglich in dem extremen Fall eines im Sterben liegenden Krebspatienten bejaht.104 Die Tatsache, dass bisher in keinem weiteren Fall in der Gesamtschau zwingende humanitäre Gründe angenommen wurden, zeigt, dass die Voraussetzungen vom EGMR sehr streng ausgelegt werden.105 Die restriktive Auslegung wird damit begründet, dass 101 Vgl. Formulierung in EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 45 – N. v. Vereinigtes Königreich: „[. . .] any [. . .] illness which may cause [. . .] reduced life expectancy.“ 102 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 52 – D. v. Vereinigtes Königreich. 103 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 54 – D. v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 42 – N. v. Vereinigtes Königreich. 104 EGMR, Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96 – D. v. Vereinigtes Königreich. 105 s. ablehnend EGMR, Entscheidung v. 24.6.2003, Antrags-Nr. 13669/03 – Henao; Entscheidung v. 22.6.2004, Antrags-Nr. 17868/03 – Ndangoya; Entscheidung v. 25.11. 2004, Antrags-Nr. 25629/04 – Amegnigan v. Niederlande.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

167

ein Ausgleich zwischen dem Schutz der Rechte des Einzelnen und den allgemeinen Interessen der Gemeinschaft gefunden werden müsse.106 Die ungleiche Verteilung von wirtschaftlichen, sozialen und medizinischen Ressourcen in verschiedenen Ländern habe zur Folge, dass die Lebens- und Überlebensbedingungen einer schwer erkrankten Person je nach Land stark voneinander abweichen.107 Art. 3 EMRK dürfe nicht als allgemeines Korrektiv zum Ausgleich dieser Unterschiede genutzt werden.108 Trotz seiner restriktiven Anwendung schließt der EGMR aber nicht aus, dass es neben der Rechtssache D. v. Vereinigtes Königreich weitere außerordentliche Fälle geben kann, in denen zwingende humanitäre Gründe gegen eine Abschiebung sprechen.109 Der EGMR rechtfertigt bei schwer erkrankten Personen seine hohen Anforderungen an das Abschiebungsverbot damit, dass die schwer erkrankte Person keinen Schaden durch vorsätzliches Handeln eines staatlichen oder privaten Akteurs zu befürchten habe, sondern durch eine natürlich auftretende Krankheit.110 Dieses Argument verliert in den Fällen schwer erkrankter Menschenhandelsopfer an Überzeugungskraft, wenn die Ursache ihrer Krankheiten nicht zufällig ist. Viele Menschenhandelsopfer sind erkrankt, weil sie gehandelt wurden. Es muss berücksichtigt werden, dass ein Menschenhandelsopfer medizinische Unterstützung braucht, weil es als Kriminalitätsopfer im Zielland ausgebeutet wurde und sich hierbei eine schwere Erkrankung zugezogen hat. Die staatliche Verantwortung für das gesundheitliche Wohlergehen eines ausgebeuteten Menschenhandelsopfers muss deshalb weiter gehen, als die staatliche Verantwortung bei schweren Erkrankungen anderer Ausländer. Aus diesem Grund müssen bei schwer erkrankten Menschenhandelsopfern die Anforderungen an die Gesamtsituation, in der zwingende humanitäre Gründe zu bejahen sind, geringer sein. Gegen dieses Ergebnis spricht auch nicht das Argument, dass die nationalen Gesundheitssysteme vor zu hohen Kosten geschützt werden müssen.111 Schwer erkrankte Menschenhandelsopfer bilden eine konkretisierbare und überschaubare Gruppe, deren Behandlung keine unkalkulierbare und übermäßige Belastung für ein nationales Ge-

106 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 44 – N. v. Vereinigtes Königreich (kritisch hierzu abweichende Meinung der Richter Tulkens, Bonello, Spielmann, Nr. 7). 107 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 44 – N. v. Vereinigtes Königreich. 108 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 44 – N. v. Vereinigtes Königreich. 109 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 43 – N. v. Vereinigtes Königreich. 110 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 43 – N. v. Vereinigtes Königreich. 111 s. die Begründung des EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 44 – N. v. Vereinigtes Königreich: „[. . .] would place too great a burden on the Contracting States“.

168

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

sundheitssystem bedeutet. Hinzu kommt, dass es sich zumeist um einen zeitlich begrenzten Aufenthalt handeln wird, da in vielen Fällen die Opfer nach der medizinischen Behandlung in ihr Herkunftsland zurückkehren können. Es ist fraglich, ob die Grundsätze des EGMR zur Verwehrung medizinischer Behandlung auch auf die Regelungen der Qualifikationsrichtlinie übertragen werden können. Der Rat der Europäischen Gemeinschaft machte während des Entstehungsprozesses der Richtlinie deutlich, dass der subsidiäre Schutzstatus gerade nicht die Rechtsprechung des EGMR zum Abschiebungsschutz schwer Erkrankter erfassen sollte.112 Aus diesem Grund wurde in der Qualifikationsrichtlinie die sprachliche Einschränkung gegenüber Art. 3 EMRK vorgenommen, dass „Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Herkunftsland“ 113 stattfinden müsse. Hierdurch sollten die Fälle aus dem Anwendungsbereich hinausgenommen werden, in denen der Nachteil in der Verwehrung der medizinischen Behandlung im Zielland besteht. Bereits aus dem Wortlaut der Qualifikationsrichtlinie ergibt sich aber trotz der gegenteiligen Intention keineswegs, dass Krankheitsfälle nicht in den Anwendungsbereich der Qualifikationsrichtlinie fallen sollen. Bei der Verwehrung medizinischer Behandlung im Zielland durch eine Abschiebung hat der Antragsteller die Nachteile erst im Herkunftsland zu erwarten.114 Die Folgen der fehlenden medizinischen Betreuung, die im Ausnahmefall nach der Rechtsprechung des EGMR die Intensität von Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung erreichen können, treten erst bei der Rückkehr des Kranken in das Herkunftsland ein. Die einschränkende Formulierung der Qualifikationsrichtlinie geht somit ins Leere, da diese Fälle gar nicht vom subsidiären Schutz ausgeschlossen werden. Der Wortlaut bildet kein Hindernis für die Mitgliedstaaten, den Anwendungsbereich des subsidiären Schutzes im Einklang mit der Rechtsprechung des EGMR auszulegen.115 Auch Sinn und Zweck des subsidiären Schutzes sprechen dafür, die Krankheitsfälle grundsätzlich einzubeziehen. Die Qualifikationsrichtlinie soll die bisherige Staatenpraxis der Mitgliedstaaten vereinheitlichen und damit Sekundärmigration verhindern.116 Wenn der beschriebene Teil der Rechtsprechung des EGMR aus dem Anwendungsbereich der Qualifikationsrichtlinie herausfiele, verbliebe es für diesen Bereich bei unterschiedlichen rechtlichen Lösungen der Mitgliedstaaten. 112 Rat der EU, Presidency Note to the Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum, 25.9.2002, Dok. 12148/02 ASILE 43, S. 6. 113 Art. 15 b) RL 2004/83/EG; s. auch Erwägungsgrund 9 RL 2004/83/EG, nach dem Personen, die aus humanitären Ermessensgründen in einem Mitgliedstaat verbleiben dürfen, nicht in den Schutzbereich der Qualifikationsrichtlinie fallen. 114 Thurin, S. 138. 115 Vgl. auch Thurin, S. 138, der zumindest von einem Spielraum für eine großzügige Auslegung ausgeht. 116 Erwägungsgründe 6 und 7 RL 2004/83/EG.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

169

Die intendierte Einschränkung der Qualifikationsrichtlinie kann außerdem nicht bindend für die Mitgliedstaaten sein, da sie rechtlich nicht zulässig ist. Der Rat der Europäischen Gemeinschaft ist gem. § 51 Abs. 1 S. 1 1. Var. der EUGRCharta an die Europäischen Grundrechte gebunden. Das Folterverbot des Art. 4 EU-GRCharta entspricht Art. 3 EMRK.117 In diesem Fall hat gem. § 52 Abs. 3 S. 1 EU-GRCharta das EU-Grundrecht die gleiche Bedeutung und Tragweite, die dem Menschenrecht der EMRK zukommt. Aus diesem Grund prägt die richterliche Auslegung des Art. 3 EMRK zur Verwehrung von medizinischer Behandlung auch den Schutzgehalt des Art. 4 EU-GRCharta. Durch einen Ausschluss der Rechtsprechung des EGMR zum Abschiebungsschutz schwer Erkrankter würde ein Mitgliedstaat nicht nur gegen Art. 3 EMRK sondern auch gegen Art. 4 EU-GRCharta verstoßen. Um dies zu vermeiden, haben die Mitgliedstaaten eine menschen- und grundrechtskonforme Umsetzung der Qualifikationsrichtlinie vorzunehmen. f) Kein staatlicher Schutz bei Misshandlung durch Private Wie in den vorherigen Abschnitten dargelegt, gehen die beschriebenen Misshandlungen von Menschenhandelsopfern typischerweise von privaten Akteuren aus. Nur in Ausnahmefällen haben Menschenhandelsopfer Misshandlungen von staatlicher Stelle zu befürchten.118 Auch wenn nur Staaten an das Verbot des Art. 3 EMRK gebunden sind, ist es für das Refoulement-Verbot des Art. 3 EMRK nicht entscheidend, ob die Misshandlung im Herkunftsland von staatlichen oder nichtstaatlichen Akteuren ausgeht.119 Es kommt ausschließlich auf das Vorliegen einer objektiven Gefahr an. Bei Misshandlungen zwischen Privaten ist aber zunächst der Staat schutzpflichtig, auf dessen Staatsgebiet die Misshandlungsgefahr besteht.120 Nur wenn kein ausreichender staatlicher Schutz in dem Herkunftsland gewährleistet ist, besteht ein Refoulement-Verbot.121 Dies ist bei Menschenhandelsopfern z. B. bei fehlendem staatlichem Schutz vor erneutem Menschenhandel zu bejahen, denn der erneute Handel bringt wieder die bereits beschriebenen Formen körperlicher,

117 Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV mit EU-GRCharta, Art. 4 GRCh, Rn. 2. 118 Vgl. UNHCR, Guidelines on Trafficking, S. 10, Ziff. 24; Ebbe/Das, S. 22; Piotrowicz, S. 247. 119 EGMR, Urt. v. 17.12.1996, Antrags-Nr. 25964/94, § 46 – Ahmed v. Österreich; Urt. v. 29.4.1997, Antrags-Nr. 25964/94, § 40 – H.L.R. v. Frankreich; Urt. v. 2.5.1997, Antrags-Nr. 30240/96, § 53 – D. v. Vereinigtes Königreich; Zimmermann, in: Grote/Marauhn, EGMRK/GG, S. 1515 f., Rn. 66 ff. 120 Bucherer, S. 176. 121 EGMR, Urt. v. 17.7.2008, Antrags-Nr. 25904/07, § 110 – NA v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 29.4.1997, Antrags-Nr. 24573/94, § 40 – H.L.R. v. Frankreich.

170

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

seelischer und sexueller Gewalt mit sich. Auch in der Qualifikationsrichtlinie ist klargestellt worden, dass eine Misshandlung durch nichtstaatliche Akteure einen ernsthaften Schaden darstellt und damit zum subsidiären Schutzstatus berechtigen kann.122 g) Fazit Menschenhandel kann verschiedene Misshandlungsformen mit sich bringen. Bereits die Ausbeutung einer Person, welche beim Menschenhandel systemimmanent ist, kann eine erniedrigende Behandlung darstellen, wenn die Person entgegen ihrer Menschenwürde objektiviert wird. Auch körperliche, seelische und sexuelle Misshandlungen treten als typische Begleiterscheinungen des Menschenhandels auf, da das Unterdrückungssystem der Menschenhändler mit diesen Druckmechanismen funktioniert. Nach dem Menschenhandel können die Opfer Misshandlungen z. B. durch Vergeltungsmaßnahmen ausgesetzt sein. Eine Misshandlung durch Diskriminierung liegt nur in Ausnahmefällen vor, wenn eine Person so schwer diskriminiert wird, dass sie von mehreren grundlegenden Lebensbereichen faktisch ausgeschlossen wird. Bei Misshandlungen durch private Akteure liegt aber nur ein Verstoß gegen Art. 3 EMRK vor, wenn im Herkunftsland kein ausreichender Schutz gewährleistet wird. Eine Misshandlung allein aufgrund der allgemeinen Lebensbedingungen eines kranken Menschenhandelsopfers im Herkunftsland ist nur ausnahmsweise gegeben, wenn zwingende humanitäre Gründe für den Abschiebungsschutz vorliegen. Bei einem schwer erkrankten Opfer, das im Herkunftsland keine ausreichende medizinische Betreuung und keine soziale Unterstützung zu erwarten hat, können zwingende humanitäre Gründe gegen eine aufenthaltsbeendende Maßnahme sprechen. 2. Konkrete Gefahr der Folter oder der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung Für den Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK bedarf es der konkreten Gefahr, dass eine Person im Herkunftsland Misshandlung zu erwarten hat.123 Es muss für jedes Menschenhandelsopfer eine individuelle Risikoprognose durchgeführt werden. Geht die Gefahr der Misshandlung von Privaten aus, muss auch geklärt werden, ob der staatliche Schutz im Herkunftsland gewährleistet ist. In der Praxis ist besonders entscheidend, inwieweit ein Opfer Beweise für die bestehende Gefahr beibringen muss.

122 123

reich.

Art. 6 c) RL 2004/83/EG. EGMR, Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94, § 40 – H.L.R. v. Frank-

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

171

a) Risikoprognose der Misshandlungsgefahr In der Qualifikationsrichtlinie wird festgelegt, dass bei einer Person mit Anspruch auf subsidiären Schutzstatus stichhaltige Gründe für die Annahme vorliegen müssen, bei der Rückkehr der tatsächlichen Gefahr von Misshandlung ausgesetzt zu sein.124 Die Formulierung ist der Rechtsprechung des EGMR nachempfunden, um Abweichungen von der internationalen Praxis zu vermeiden.125 Auch der EGMR fordert stichhaltige Gründe für eine Misshandlungsgefahr.126 Die Rechtsprechung des EGMR ist deshalb die wichtigste Quelle bei der Auslegung des Begriffs der stichhaltigen Gründe.127 Der EGMR konzentriert sich in seiner Risikoprognose auf die vorhersehbaren Folgen einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme.128 Der absolute Nachweis einer Misshandlungsgefahr ist zwar unmöglich zu erbringen.129 Jedoch ist es auch nicht ausreichend, dass nur die bloße Möglichkeit einer Misshandlung im Herkunftsland besteht.130 Der EGMR entscheidet einzelfallabhängig, ob stichhaltige Gründe für ein Misshandlungsrisiko gegeben sind.131 Nach eigener Einschätzung legt er bei der gerichtlichen Überprüfung sehr strenge Kriterien an.132 Die Anforderungen an die Stichhaltigkeit der Gründe sind aber relativ. Je gewichtiger das bedrohte Rechtsgut ist, desto geringere Anforderungen sind an die Wahrscheinlichkeit seiner Verletzung zu stellen.133 Bei drohender Folter genügt somit eine geringere Misshandlungswahrscheinlichkeit als bei drohender erniedrigender Behandlung. aa) Risikoprognose für erstmaligen Menschenhandel Die vorliegende Arbeit konzentriert sich grundsätzlich auf Personen, die bereits Opfer von Menschenhandel geworden sind, d. h. deren Menschenrechte be124

s. Art. 2 e) RL 2004/83/EG. Rat der EU, Presidency Note to the Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum, 25.9.2002, Dok. 12148/02 ASILE 43, S. 5; McAdam, Complementary Protection, S. 63; Thurin, S. 166. 126 EGMR, Urt. v. 7.7.1989, Antrags-Nr. 14038/88, §§ 93 ff. – Soering v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 20.3.1991, Antrags-Nr. 15576/89, § 75 – Cruz Varas v. Schweden; Urt. v. 30.10.1991, Antrags-Nr. 13163/87 u. a., § 103 – Vilvarajah v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 15.11.1996 (GK), Antrags-Nr. 22414/93, § 74 – Chahal v. Vereingtes Königreich; Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94, § 34 – H.L.R. v. Frankreich. 127 Thurin, S. 166. 128 EGMR, Urt. v. 17.7.2008, Antrags-Nr. 25904/07, § 113 – NA v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 28.2.2008 (GK), Antrags-Nr. 37201/06, § 130 – Saadi v. Italien. 129 Villiger, Rn. 302. 130 EGMR, Urt. v. 30.10.1991, Antrags-Nr. 13163/87 u. a., § 111 – Vilvarajah v. Vereinigtes Königreich; kritisch hierzu Alleweldt, S. 52 ff. 131 Thurin, S. 171. 132 EGMR, Urt. v. 28.2.2008 (GK), Antrags-Nr. 37201/06, § 142 – Saadi v. Italien. 133 Alleweldt, S. 37, unter Bezugnahme auf EGMR, Urt. v. 7.7.1989, AntragsNr. 14038/88, §94 – Soering v. Vereinigtes Königreich. 125

172

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

reits verletzt worden sind. Der menschenrechtliche Ansatz verlangt aber, Menschenrechtsverletzungen, wenn möglich, überhaupt nicht auftreten zu lassen. Deshalb soll im folgenden Abschnitt auch kurz auf die Prognosekriterien eingegangen werden, anhand derer man entscheiden kann, ob die Gefahr besteht, dass eine Person bei ihrer Rückkehr ins Herkunftsland erstmalig Opfer von Menschenhandel wird. Allgemeine Berichte zum Menschenhandel in einem Land sind nicht ausreichend. Es muss eine individuelle Gefährdung der Person dargelegt werden, Opfer von Menschenhandel zu werden.134 Die wirtschaftliche Lage einer Person kann einen deutlichen Hinweis geben, ob eine erhöhte individuelle Gefährdung für Menschenhandel besteht. Für Personen, die wirtschaftlich marginalisiert sind, ist der Menschenhandel häufig die einzige Möglichkeit zur Arbeitsmigration.135 Das Geschlecht kann ebenfalls ein Indiz für eine Gefährdung sein, wenn in einem Land der Handel in gender-spezifische Ausbeutungsformen dominiert (z. B. Handel in sexuelle Ausbeutung oder Handel in Heimarbeit für Frauen, Handel in Bauwesen für Männer). Auch das Alter einer Person kann auf eine erhöhte Gefährdung für bestimmte Formen des Menschenhandels hinweisen. Beim Menschenhandel in die sexuelle Ausbeutung sind z. B. jüngere Frauen stärker gefährdet, da sie im Prostitutionsgewerbe höhere Preise erzielen können. Dies darf aber nicht zu dem Gegenschluss führen, dass das Erreichen einer bestimmten Altersgrenze die Gefahr des Menschenhandels ausschließt.136 Bei der Prognose, ob der Schutz einer Person vor Menschenhandel gewährleistet ist, spielt die Rechtslage im Herkunftsland eine wichtige Rolle. Die Gefahr erhöht sich, wenn ein strafrechtliches Verbot des Menschenhandels fehlt.137 Aber nicht nur die Rechtslage, sondern auch die Implementierung der Gesetze ist entscheidend, denn es bedarf einer effektiven Strafverfolgung von Menschenhändlern. Auch nach der Qualifikationsrichtlinie ist die praktische Anwendung der Rechtsvorschriften zu berücksichtigen.138 Die allgemeine instabile politische Lage und der Grad der Korruption in einem Land können ebenfalls Anhaltspunkte bieten, da der Menschenhandel durch organisierte kriminelle Gruppen regelmäßig durch korrupte Staatsdiener unterstützt und ermöglicht wird.139 Grundsätzlich müssen politische Faktoren wie eine instabile Lage und persönliche Merkmale wie Geschlecht, Ethnie oder Alter kumulativ vorliegen, um die 134 s. EGMR, Urt. v. 26.4.2005, Antrags-Nr. 53566/99, § 68 – Müslim v. Türkei; Urt. v. 28.2.2008 (GK), Antrags-Nr. 37201/06, § 131 – Saadi v. Italien. 135 s. die Ausführungen in Kapitel 1, C. II. 1. 136 s. Surtees, S. 60. 137 Vgl. EGMR, Urt. v. 23.9.1998, Antrags-Nr. 25599/94, § 23 f – A. v. Vereinigtes Königreich zu fehlendem staatlichen Schutz, wenn das nationale Recht einen Rechtfertigungsgrund für körperliche Misshandlung von Kindern vorsieht. 138 Art. 4 Abs. 3 a) RL 2004/83/EG. 139 UN-GIFT, Corruption and Human Trafficking, S. 2.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

173

individuelle Gefährdung einer Person zu begründen.140 Nur in Ausnahmefällen kann auch eine Gruppenzugehörigkeit allein ausreichen, um eine konkrete Gefährdung annehmen zu können.141 Wenn eine Person darlegen kann, dass sie einer sozialen Gruppe angehört, die systematisch Menschenhandel ausgesetzt ist, darf man von ihr nicht verlangen, eine weitergehende individuelle Gefährdung nachzuweisen. Der systematische Menschenhandel einer sozialen Gruppe wird jedoch nur in wenigen Fällen nachzuweisen sein. bb) Risikoprognose für erneuten Menschenhandel Fürchtet ein ehemaliges Menschenhandelsopfer, bei der Rückkehr erneut Opfer zu werden, muss die vergangene Erfahrung in der Risikoprognose berücksichtigt werden. Aus der Rechtsprechung des EGMR lässt sich aber nicht schließen, dass eine bereits erlittene Misshandlung zwingend eine erneute konkrete Misshandlungsgefahr bei der Rückkehr indiziert.142 In der Qualifikationsrichtlinie ist hingegen festgeschrieben, dass eine bereits erfahrene Misshandlung ein starkes Indiz für die konkrete Gefahr der erneuten Misshandlung ist, wenn keine stichhaltigen Gründe gegen die Gefährdung sprechen.143 Die Schutzbedürftigkeit wird grundsätzlich unterstellt, sie scheidet nur aus, wenn der Mitgliedstaat begründen kann, dass eine erneute Misshandlung ausgeschlossen ist.144 Durch diese Vermutungsregelung bietet die Vorgabe der Richtlinie weitergehenden Schutz als die Grundsätze des EGMR, nach denen ein reales Risiko nachgewiesen werden muss.145 Wenn eine Person bereits gehandelt worden ist, muss in der Risikoprognose berücksichtigt werden, dass eine starke Traumatisierung des Opfers die Gefahr eines erneuten Handels erhöhen kann. Ein traumatisiertes Opfer hat große Schwierigkeiten, sich nach seiner Rückkehr einzugewöhnen und ist dadurch anfälliger für erneuten Menschenhandel. Der Grad der Traumatisierung wird von verschiedenen Faktoren beeinflusst. Ein wichtiger Aspekt ist die Dauer der vergangenen Ausbeutung.146 Menschenhandelsopfer, die über einen langen Zeitraum gehandelt wurden, sind häufiger stark traumatisiert.147 Die Qualität der Lebens- und Arbeitsbedingungen eines Opfers während der Ausbeutungslage und 140 EGMR, Urt. v. 17.07.2008, Antrags-Nr. 25904/07, § 130 – NA v. Vereinigtes Königreich. 141 EGMR, Urt. v. 17.7.2008, Antrags-Nr. 25904/07, § 116 – NA v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 28.2.2008 (GK), Antrags-Nr. 37201/06, § 132 – Saadi v. Italien. 142 s. die Ausführungen bei Thurin, S. 172 ff. 143 Art. 4 Abs. 4 RL 2004/83/EG. 144 Thurin, S. 178. 145 Thurin, S. 178. 146 s. Surtees, S. 74, 457. 147 Surtees, S. 74, 457.

174

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

die erlittenen Misshandlungen beeinflussen die Traumatisierung ebenfalls. Die Gefährdung für einen erneuten Menschenhandel wächst weiter, wenn es wahrscheinlich ist, dass das Opfer bei der Rückkehr wieder Kontakt zu Teilen des Menschenhändlerrings aufnehmen wird. Der Kontakt ist häufig schwer zu vermeiden, da zwischen vielen Opfern und Anwerbern bereits vor dem Menschenhandel zumindest eine Bekanntschaft bestand und einige Opfer in der Ausbeutungsphase eine emotionale Beziehung zu den Menschenhändlern aufbauen.148 Eine besondere Gefährdung besteht, wenn die Familie des Opfers am erstmaligen Menschenhandel beteiligt war.149 Ein unsicherer Rückführungsprozess des Opfers ins Herkunftsland kann das Risiko für einen erneuten Menschenhandel ebenfalls erhöhen.150 Eine unbegleitete Rückkehr birgt die Gefahr, dass die Menschenhändler das Opfer auf der Fahrt abfangen.151 Bei minderjährigen Opfern sollte die Rückkehr immer begleitet sein. Ansonsten richten sich die Anforderungen an den Rückführungsprozess nach den individuellen Bedürfnissen und dem seelischen Zustand des Opfers.152 Nach der Rückkehr benötigen die Opfer Unterstützung bei der Reintegration. Ohne Unterstützung sind sie im Herkunftsland häufig erneut sozial und wirtschaftlich marginalisiert, da sich die sozioökonomischen Umstände, die zum erstmaligen Menschenhandel beigetragen haben, selten verändert haben.153 Ihre Situation kann sich sogar verschlechtert haben, wenn ein Opfer noch Schulden bei den Menschenhändlern oder bei Dritten begleichen muss.154 Bei Opfern sexueller Ausbeutung kommt erschwerend hinzu, dass diese bei ihrer Rückkehr oft in besonderem Maße stigmatisiert werden. Ein effektives Integrationsprogramm kann die Bereiche Unterkunft, Bildung, Gesundheit, Beruf, Sucht und Traumatisierung behandeln.155 Es muss ein gender- und alters-spezifischer Ansatz verfolgt werden, da die Bedürfnisse weiblicher, männlicher und kindlicher Opfer unterschiedlich sind. Gerade Männern fällt es in vielen Ländern wegen der gesellschaftlichen Normen schwerer, Hilfe in Anspruch zu nehmen.156 Bei minderjährigen Menschenhandelsopfern ist die Gefahr des mehrfachen Menschenhandels besonders hoch, da kindliche Opfer sehr verletzbar für erneute 148 s. BKA, Menschenhandel 2006, S. 9 und 6 Fn. 2; Surtees, S. 68 f., 377, 449; Carling, S. 24. 149 s. Surtees, S. 89; ICMPD, Listening to Victims, S. 130; Carling, S. 24. 150 ICMPD, Listening to Victims, S. 106. 151 ICMPD, Listening to Victims, S. 124, 130. 152 ICMPD, Listening to Victims, S. 125. 153 Surtees, S. 77; IOM, Global Eye on Trafficking, 2. Ausg., S. 1; ICMPD, Listening to Victims, S. 130; Kröger, S. 49. 154 Surtees, S. 365; IOM, Global Eye on Trafficking, 2. Ausg., S. 1. 155 Kelly, S. 39. 156 s. Surtees, S. 368; IOM, Global Eye on Trafficking, 1. Ausg., S. 2; ICMPD, Listening to Victims, S. 212.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

175

Ausbeutung sind.157 Die Erfahrung von Menschenhandel in einer prägenden Lebensphase erhöht die Gefahr des erneuten Menschenhandels.158 Erschwerend kommt hinzu, dass kindliche Menschenhandelsopfer bei ihrer Rückkehr selten Unterstützung bei der Verarbeitung ihrer Erlebnisse erwarten können, da sie häufig aus problematischen Familienverhältnissen (z. B. Fälle von Missbrauch, Misshandlung, Sucht) stammen.159 Außerdem sind beim Kinderhandel besonders häufig Familienmitglieder beteiligt.160 cc) Risikoprognose für private Vergeltungsmaßnahmen Bei der Risikoprognose ist auch zu berücksichtigen, ob die Gefahr von Vergeltungsmaßnahmen der Menschenhändler besteht. Diese Gefahr steigt, wenn die Menschenhändler in kriminellen Gruppen zusammengeschlossen sind.161 Deren Organisationsgrad ist höher, so dass die Mitglieder der Gruppe, die im Herkunftsland verblieben sind, über die Rückkehr eines Opfers informiert werden können. Besonders gefährdet für Vergeltungsmaßnahmen sind Menschenhandelsopfer, die im Zielland als Teilnehmer an einem Strafverfahren gegen organisierte Menschenhändlergruppe ausgesagt haben.162 Auslöser für Vergeltungsmaßnahmen kann aber auch sein, dass ein Opfer seine Schulden nicht zurückgezahlt hat oder dass mit der Person der erwartete Gewinn nicht erzielt werden konnte. Der Nachweis einer individuellen Gefährdung ist bei Vergeltungsmaßnahmen besonders problematisch, da die Menschenhändler die Tat nur in seltenen Fällen konkret ankündigen. Drohungen können aber einen ersten Hinweis geben. Aus Berichten vieler Opfer geht hervor, dass ihnen bereits während der Ausbeutungsphase mit Gewalt für den Fall gedroht wurde, dass sie die Arbeit verweigern oder versuchen zu fliehen.163 Ein noch größeres Gewicht muss wiederholten Drohungen nach der Ausbeutungsphase zukommen. Aber der Nachweis einer Drohung ist regelmäßig schwierig, da die meisten Menschenhändler die Drohungen lediglich mündlich gegenüber dem Opfer oder seinen Familienangehörigen aussprechen. Der EGMR hat in der Rechtssache Hilal v. Vereinigtes Königreich bei einer Drohung durch staatliche Stellen die Zeugenaussage eines Familienmitglieds be-

157

IOM, Global Eye on Trafficking, 2. Ausg., S. 1. Surtees, S. 384. 159 ICMPD, Listening to Victims, S. 209, 131; UNICEF, Child Trafficking in South Eastern Europe, S. 35. 160 Surtees, S. 469; ICMPD, Listening to Victims, S. 131. 161 s. UN-Gift, Transnational Organized Crime, S. 8 ff. zu den Organisationsstrukturen der organisierten Kriminalität im Menschenhandel. 162 ICMPD, Listening to Victims, S. 167, 169, 137; UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 7, Ziff. 17. 163 s. Cyrus, S. 23, Fall 2 und S. 26. 158

176

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

rücksichtigt.164 Die persönliche Vernehmung von Familienmitgliedern kann aber aus verschiedenen Gründen nicht möglich sein (z. B. finanzielle Belastung durch Reisekosten, visumrechtliche Probleme bei der Einreise), so dass auf schriftliche Zeugnisse ausgewichen werden muss. Jedoch wurde der Brief eines Familienmitglieds, in dem dieses von Drohungen durch kriminelle Banden berichtete, in der Rechtssache H.L.R. v. Frankreich als nicht ausreichend angesehen, um eine individuelle Gefährdung des Antragstellers anzunehmen.165 dd) Risikoprognose für Diskriminierung Bei ehemaligen Menschenhandelsopfern ist im Rahmen der Risikoprognose auch zu prüfen, ob das Opfer bei einer Rückkehr schweren Diskriminierungen ausgesetzt sein wird. Die Wahrscheinlichkeit einer Diskriminierung ist bei einigen Menschenhandelsformen höher als bei anderen. Sehr häufig wird berichtet, dass Opfer sexueller Ausbeutung bei ihrer Rückkehr Diskriminierung erfahren.166 Dies geschieht vor allem in Ländern, in denen Prostituierte aufgrund moralischer oder religiöser Normen von der Gesellschaft geächtet werden. Ein Anzeichen hierfür kann sein, dass soziale Gepflogenheiten bestehen, um Prostituierte zu stigmatisieren (z. B. in Moldawien, wo die Tür einer Prostituierten schwarz angemalt wird, um die „dreckige Arbeit“ zu verdeutlichen).167 Wenn Prostitution im Herkunftsland gesetzlich verboten ist, muss darüber hinaus geprüft werden, ob ein Opfer bei seiner Rückkehr Strafverfolgung und andere rechtliche Nachteile zu befürchten hat.168 Aber auch Opfer anderer Ausbeutungsformen können Diskriminierungen erfahren. Wenn ein Opfer durch den Menschenhandel körperliche Behinderungen oder Beeinträchtigungen erlitten hat, erhöht dies die Wahrscheinlichkeit von Diskriminierungen. Opfer, die sich mit dem Aidsvirus infiziert haben, müssen in vielen Ländern mit starker Ausgrenzung kämpfen, wenn ihre Erkrankung öffentlich wird.169 Ein Anzeichen für die Gefahr sozialer Diskriminierung liegt auch vor, wenn die staatliche Unterstützung, auf die viele Menschenhandelsopfer nach ihrer Rückkehr angewiesen sein werden, negative gesellschaftliche Reaktionen hervorruft und somit dem Ansehen der Opfer schadet.170 Dies ist insbesondere ein Problem für männliche Opfer von Men-

164

EGMR, Urt. v. 6.3.2001, Antrags-Nr. 45276/99, § 66 – Hilal v. Vereinigtes König-

reich. 165

EGMR, Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94, § 42 – H.L.R. v. Frank-

reich. 166

ICMPD, Listening to Victims, S. 195. ICMPD, Listening to Victims, S. 121. 168 Vgl. EGMR, Urt. v. 11.7.2000, Antrags-Nr. 40035/98, § 41 – Jabari v. Türkei – zu einer Frau, die wegen Ehebruchs bei ihrer Rückkehr als Strafe Steinigung fürchtete. 169 s. ICMPD, Listening to Victims, S. 201. 170 ICMPD, Listening to Victims, S. 197. 167

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

177

schenhandel, da nach den sozialen Normen vieler Gesellschaften Männer für sich selbst sorgen sollen.171 ee) Risikoprognose für fehlenden staatlichen Schutz Die Risikoprognose des fehlenden staatlichen Schutzes ist bei Menschenhandelsopfern schwierig. Wenn die Misshandlungsgefahr von einem privaten Akteur ausgeht, muss prognostiziert werden, ob das Herkunftsland unfähig oder unwillig ist, Schutz vor der Misshandlung zu bieten.172 Nach der Qualifikationsrichtlinie ist Schutz generell gewährleistet, wenn die Mitgliedstaaten geeignete Schritte einleiten, um eine Misshandlung zu verhindern.173 Nach diesem Prüfungsmaßstab genügt es, wenn in dem Herkunftsstaat grundsätzlich ein staatliches Schutzsystem existiert, es muss nicht geprüft werden, ob das individuelle Misshandlungsrisiko einer Person entfällt.174 Der EGMR erkennt zwar an, dass der gute Wille einer Regierung zur Verbesserung der Menschenrechtslage allein nicht ausreichend ist, um staatlichen Schutz annehmen zu können.175 Aber auch er scheint bei der Prüfung des fehlenden staatlichen Schutzes nicht zu verlangen, dass der effektive Schutz im Einzelfall sichergestellt ist. Vielmehr scheint er den staatliche Schutz bei Übergriffen von Privaten, die keinen politischen Bezug haben, in der Regel zu vermuten. In der Rechtssache N v. Finnland hat er zwar bei einem ehemaligen Regierungsspitzel, der bei der Rückkehr ins Herkunftsland nach einem Regimeumsturz staatliche und private Racheakte fürchtete, den staatlichen Schutz verneint.176 Aber in diesem Fall schien der EGMR nicht so sehr die Fähigkeit, als vielmehr den Willen der neuen Machthaber anzuzweifeln, den Mitarbeiter des alten Regierungsregimes zu schützen. Hingegen hat der EGMR in der Rechtssache H.L.R. v. Frankreich dem kolumbianischen Staat nicht abgesprochen, den Schutz vor Racheakten privater Drogenkartelle gewährleisten zu können.177 Der Antragsteller und die EKMR hatten die staatliche Fähigkeit zum Schutz verneint, denn die Ineffektivität der nationalen Gerichte, die Unterwanderung der staatlichen Sicher171

ICMPD, Listening to Victims, S. 197. EGMR, Urt. v. 26.7.2005, Antrags-Nr. 38885/02, § 164 – N v. Finnland; Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94, § 40 – H.L.R. v. Frankreich; Urt. v. 17.7.2008, Antrags-Nr. 25904/07, § 110 – NA v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 11.1.2007, AntragsNr. 1948/04, §§ 137, 147 – Salah v. Niederlande. 173 Art. 7 Abs. 2 RL 2004/83/EG. 174 s. Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 283 i.V. m. 117. 175 EGMR, Urt. v. 15.11.1996 (GK), Antrags-Nr. 22414/93, § 105 – Chahal v. Vereinigtes Königreich. 176 EGMR, Urt. v. 26.7.2005, Antrags-Nr. 38885/02, § 164 – N v. Finnland. 177 EGMR, Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94, §§ 41 ff. – H.L.R. v. Frankreich. 172

178

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

heits- und Geheimdienste und das Fehlen staatlicher Schutzprogramme für ehemalige Zeugen indizierten, dass die Behörden keinen effektiven Schutz gewährleisten konnten.178 Der EGMR stellte aber lediglich kurz fest, dass der Antragsteller die Unfähigkeit des kolumbianischen Staates nicht nachweisen konnte,179 ohne die Art und Qualität der zu erwartenden Nachweise zu erläutern. Die Entscheidung verdeutlicht, dass der Gerichtshof hohe Anforderungen an die Nachweise für die Unfähigkeit eines Staates zum Schutz seiner Bürger stellt. Das Vorgehen des EGMR ist fraglich, wenn von der Vermutung des staatlichen Schutzes, wie in der Rechtssache H.L.R. v. Frankreich geschehen, nicht abgewichen wird, obwohl konkrete Anhaltspunkte gegen sie vorliegen. Kritik an der Entscheidung zu H.L.R. v. Frankreich wurde vor allem im Vergleich mit dem Urteil in der Rechtssache Chahal v. Vereinigtes Königreich180 geäußert.181 Dort wurde eine Misshandlungsgefahr durch Polizeikräfte bejaht, obwohl verstärkte Bemühungen des indischen Staates zur Verbesserung der Sicherheitslage in der betroffenen Region festgestellt wurden.182 Im Fall H.L.R. v. Frankreich gab es hingegen keine Hinweise, dass sich der kolumbianische Staat verstärkt um die Sicherheit seiner Bürger bemühte. Es sprachen vielmehr konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Staat seiner Schutzverpflichtung nicht nachkommen konnte. Trotzdem wurde eine Gefährdung verneint. Die Anforderungen an die Risikoprognose bei der Misshandlung durch Private erscheinen viel höher als bei der Misshandlung durch öffentliche Stellen. Obwohl der Schutzbereich des Art. 3 EMRK auch die Misshandlung durch Private umfasst, werden Personen, die Misshandlungen durch Private erwarten, also praktisch benachteiligt, da höhere Anforderungen an ihren Gefahrennachweis gestellt werden. Die Anforderungen an den Nachweis einer Misshandlungsgefahr durch staatliche oder private Stellen müssen aber identisch sein. Es muss auch bei einer Misshandlungsgefahr durch Private genügen, dass stichhaltige Gründe gegen die Fähigkeit oder den Willen eines Staates sprechen, Schutz zu bieten. Wenn schwerwiegende Misshandlungen wie Folter zu befürchten sind, muss auch hier der Grundsatz gelten, dass die Anforderungen an den Nachweis umso geringer sind, je stärker der voraussichtliche Eingriff in Art. 3 EMRK ist. Als stichhaltige Gründe sollten z. B. unzureichende Kriminalitätsprävention und Strafverfolgung 178

EGMR, Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94, § 50 – H.L.R. v. Frank-

reich. 179

EGMR, Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94, § 43 – H.L.R. v. Frank-

reich. 180 EGMR, Urt. v. 15.11.1996 (GK), Antrags-Nr. 22414/93 – Chahal v. Vereinigtes Königreich. 181 s. Minderheitsvotum des Richters Pekkanen (Nr. 4) in EGMR, Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94 – H.L.R. v. Frankreich. 182 EGMR, Urt. v. 15.11.1996 (GK), Antrags-Nr. 22414/93, §§ 101, 105 – Chahal v. Vereinigtes Königreich.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

179

sowie staatliche Kooperation mit der organisierten Kriminalität angesehen werden.183 Liegen solche stichhaltigen Gründe vor, darf die Vermutung des staatlichen Schutzes nicht mehr gelten. Es sollte vielmehr einer konkreten Begründung bedürfen, wieso der staatliche Schutz im Herkunftsland trotzdem gewährleistet ist. Wenn ein Staat nicht fähig ist, seiner Schutzverpflichtung nachzukommen, stellt sich die Frage, ob der Schutz der Bürger auch von anderen juristischen Personen gewährt werden kann. In der Qualifikationsrichtlinie ist anerkannt, dass neben dem Staat Organisationen, einschließlich internationaler Organisationen, und den Staat beherrschende Parteien Schutz vor Schädigungen bieten können.184 Auch internationale Organisationen müssen in diesem Fall den Staat oder einen wesentlichen Teil des Staatsgebiets beherrschen.185 Mit diesem pauschalen Ansatz kommen die Mitgliedstaaten aber ihren menschenrechtlichen Schutzverpflichtungen nicht in ausreichendem Maße nach. Nichtstaatliche juristische Personen können den Schutz der Bürger nicht ausreichend gewährleisten. Private Einheiten, die Teile des Staatsgebiets beherrschen, sind in ihrem Handeln nicht durch völkerrechtliche Verträge an die Menschenrechte gebunden.186 Sie bleiben Träger einer lediglich faktischen Staatsgewalt, so dass die Bürger ohne Rechte ihrer Gnade ausgeliefert wären. Auch bei internationalen Organisationen kann die Gewährung von ausreichendem Schutz nicht automatisch vermutet werden. Obwohl sie zum Schutz der Menschenrechte verpflichtet sind, ist ihre Verpflichtung als partielle Völkerrechtssubjekte nicht mit der von Staaten vergleichbar.187 Hinzu kommt, dass sie häufig praktisch nicht in der Lage sind, effektiven Schutz zu gewährleisten.188 Wenn sich ein Mitgliedstaat im Verfahren auf den Schutz durch internationale Organisationen berufen will, muss er positiv darlegen, dass die Schutzfähigkeit im Einzelfall gegeben ist. b) Darlegungs- und Beweislast Nach der Rechtsprechung des EGMR hat grundsätzlich der Antragsteller die Beweise vorzulegen, dass stichhaltige Gründe für die Annahme einer Misshand183 s. das Minderheitsvotum des Richters Pekkanen (Nr. 2) in EGMR, Urt. v. 29.4. 1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94 – H.L.R. v. Frankreich. 184 Art. 7 Abs. 1 b) RL 2004/83/EG. 185 s. Kugelmann, S. 1872, Rn. 161, der als Beispiele für eine de facto Herrschaft durch internationale Organisationen die Übergangsverwaltung der UN in Osttimor oder die Notstandsverwaltung im Kosovo angibt. 186 Mathew/Hathaway/Foster, S. 456 f.; Peers/Rogers, S. 336. 187 UNHCR, EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 7 (1 b), S. 18; Löhr, Qualifikationsrichtlinie, S. 65 f. 188 UNHCR, EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 7 (1 b), S. 18; Marx, Vergemeinschaftung, S. 46; Peers/Rogers, S. 336.

180

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

lungsgefahr bestehen.189 Die Beweispflicht gilt aber nicht absolut. Der Antragsteller muss nur Nachweise über eine drohende Gefahr vorlegen, soweit es ihm praktisch möglich ist.190 Es wird berücksichtigt, dass eine Person, die internationalen Schutz benötigt, Schwierigkeiten haben kann, ihre Gefährdung zu belegen.191 Schriftliche Nachweise oder Zeugenaussagen sind für den Antragsteller schwer zu erbringen, da er nicht ins Herkunftsland reisen kann und viele Dokumente für ihn nicht zugänglich sind. Es ist auch nicht selten, dass überhaupt keine schriftlichen Belege für eine Misshandlungsgefahr existieren. In der Rechtssache Said v. Niederlande über einen eritreischen Militärdeserteur verzichtete der EGMR auf Nachweise für die individuelle Gefährdung des Antragstellers. Er entschied, dass es genügt, wenn die Aussagen des Beschwerdeführers folgerichtig sind und er überzeugende Argumente hat, um Kritik an seiner Glaubwürdigkeit zu widerlegen.192 Es sei nicht notwendig, dass die vorgelegten Unterlagen die persönliche Situation des Beschwerdeführers behandelten, wenn allgemeine Informationen seine Aussagen stützten.193 Die Beweislast wurde abgemildert, aber es war weiterhin die allgemeine Gefährdung nachzuweisen. In der Rechtssache NA. v. Vereinigtes Königreich194 hat der EGMR die abgemilderte Beweislast auch für einen Fall der Misshandlungsgefahr durch Private angewandt. Er nahm an, dass bei einer Person, die von einer nichtstaatlichen Gruppe als „Verräter“ angesehen wurde, eine Gefährdung vorlag, weil sich die Gruppe in der Vergangenheit regelmäßig an „Verrätern“ gerächt hatte.195 Dieser Ansatz kann auch bei Menschenhandelsopfern angewendet werden, die z. B. gegen Menschenhändler ausgesagt haben oder ihre Schulden nicht zurückgezahlt haben. Auch hier muss für eine Gefährdung der Nachweis genügen, dass andere Menschenhandelsopfer in dieser Situation im Herkunftsland regelmäßig Vergeltungsmaßnahmen ausgesetzt waren. Im Fall N v. Finnland hat der EGMR die Beweislast noch weiter abgeschwächt. Er hat entschieden, dass bei einem ehemaligen Regierungsspitzel die Gefahr bestand, dass er bei der Rückkehr ins Herkunftsland von den Verwandten der Opfer misshandelt würde, die durch seine Tätigkeit politisch verfolgt und getötet worden waren.196 Diese Entscheidung wurde nicht mit Nachweisen über 189 EGMR, Urt. v. 28.2.2008 (GK), Antrags-Nr. 37201/06, § 129 – Saadi v. Italien, Urt. v. 17.7.2008, Antrags-Nr. 25904/07, § 111 – NA v. Vereinigtes Königreich. 190 EGMR, Urt. v. 5.7.2005, Antrags-Nr. 2345/02, § 49 – Said v. Niederlande. 191 EGMR, Urt. v. 20.3.1991, Antrags-Nr. 15576/89, § 78 – Cruz Varas v. Schweden; Urt. v. 19.2.1998, Antrags-Nr. 25894/94, § 45 – Bahaddar; Urt. v. 5.7.2005, AntragsNr. 2345/02, § 49 – Said v. Niederlande. 192 EGMR, Urt. v. 5.7.2005, Antrags-Nr. 2345/02, § 51 – Said v. Niederlande. 193 EGMR, Urt. v. 5.7.2005, Antrags-Nr. 2345/02, § 51 – Said v. Niederlande. 194 EGMR, Urt. v. 17.7.2008, Antrags-Nr. 25904/07 – NA v. Vereinigtes Königreich. 195 EGMR, Urt. v. 17.7.2008, Antrags-Nr. 25904/07, §§ 137, 47 – NA v. Vereinigtes Königreich.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

181

ähnliche frühere Übergriffe von Verwandten begründet, sondern der Gerichtshof schien die Vergeltungsmaßnahmen lediglich als natürliche Reaktion der Familienmitglieder auf die vergangenen Geschehnisse zu vermuten.197 In bestimmten Situationen verzichtet er somit auch auf Nachweise für die allgemeine Gefährdung einer Gruppe. Überträgt man diesen Gedanken auf Menschenhandelsfälle, kann man eine individuelle Gefährdung auch bejahen, wenn nicht erwiesen ist, dass Menschenhandelsopfer in einem Herkunftsland regelmäßig Vergeltungsmaßnahmen erleiden. Wenn ein Menschenhandelsopfer gegen seine Händler im Strafverfahren ausgesagt und dadurch dazu beigetragen hat, dass Mitglieder des Menschenhändlerrings strafrechtlich verfolgt wurden, kann man Vergeltungsmaßnahmen durch die Menschenhändler als natürliche Reaktion vermuten. Hierfür spricht auch, dass kriminelle Gruppen regelmäßig ein starkes Interesse an Rache haben, weil sie potentielle zukünftige Informanten einschüchtern und abschrecken wollen.198 Nach der Qualifikationsrichtlinie haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, dem Antragsteller die Darlegungslast aufzuerlegen.199 Dann muss er die Gründe für seinen Antrag auf internationalen Schutz sowie Informationen über seine persönliche Situation, seine früheren Aufenthaltsorte und Reisewege nennen.200 Es wird als Pflicht der Mitgliedstaaten angesehen, die maßgeblichen Anhaltspunkte zu prüfen, wobei der Antragsteller bei der Prüfung unterstützend mitwirken muss.201 Wenn es nicht gelingt, die dargelegten Tatsachen nachzuweisen, sieht die Qualifikationsrichtlinie eine Beweislastverteilung vor. Fehlende Beweise dürfen nicht dem Antragsteller angelastet werden, wenn bestimmte Voraussetzungen vorliegen. Der Antragsteller muss, nachdem er zum frühestmöglichen Zeitpunkt subsidiären Schutz beantragt hat, im Verfahren alle ihm verfügbaren Anhaltspunkte darlegen und sich offenkundig bemühen, Nachweise zu erbringen.202 Es bedarf keiner weiteren Nachweise, wenn zusätzlich seine generelle Glaubwürdigkeit festgestellt wird und seine Aussagen kohärent und plausibel sind.203 Im Umkehrschluss bedeutet das, dass der Antragsteller nach der Qualifikationsrichtlinie die Beweislast trägt, wenn die genannten Voraussetzungen nicht vorliegen. Anders verhält es sich mit der Darlegungs- und Beweislast, wenn ein Antragsteller bereits in der Vergangenheit misshandelt oder unmittelbar von Misshand196

EGMR, Urt. v. 26.7.2005, Antrags-Nr. 38885/02, §§ 163 f. – N v. Finnland. s. EGMR, Urt. v. 26.7.2005, Antrags-Nr. 38885/02, § 165 – N v. Finnland. 198 Minderheitsvotum des Richters Pekkanen (Nr. 1) in EGMR, Urt. v. 29.4.1997 (GK), Antrags-Nr. 24573/94 – H.L.R. v. Frankreich. 199 Art. 4 Abs. 1 i.V. m. Art. 2 a) RL 2004/83/EG. 200 Art. 4 Abs. 2 RL 2004/83/EG. 201 Art. 4 Abs. 1 S. 2 RL 2004/83/EG. 202 Art. 4 Abs. 5 a), b), c) RL 2004/83/EG. 203 Art. 4 Abs. 5 c), d), e) RL 2004/83/EG. 197

182

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

lung bedroht wurde. Der Antragsteller muss lediglich die in der Vergangenheit erlittene oder ihm drohende Misshandlung glaubhaft machen.204 Dann wird eine erneute Misshandlungsgefahr vermutet, ohne dass er sie darlegen oder beweisen muss.205 Der Mitgliedstaat trägt die Beweislast, dass die Gefahr nicht mehr besteht.206 Er muss begründen, dass keine erneute Verfolgung droht. Dies ist der Fall, wenn sich die Verhältnisse im Herkunftsland zwischenzeitlich grundlegend verändert haben.207 Diese Beweislastumkehr kann ehemaligen Opfern von Menschenhandel zugute kommen, da sie lediglich Nachweise für den vergangenen Menschenhandel erbringen müssen. c) Fazit Menschenhandelsopfer müssen grundsätzlich eine konkrete Misshandlungsgefahr und fehlenden staatlichen Schutz im Herkunftsland mit stichhaltigen Gründen nachweisen. Die Anforderungen an die Nachweise sind umso niedriger, je schwerer die zu erwartende Misshandlung ist. Der fehlende staatliche Schutz kann sich an der instabilen politischen Lage eines Landes und mangelndem effektiven strafrechtlichen Schutz zeigen. Nichtstaatliche Akteure können fehlenden staatlichen Schutz grundsätzlich nicht ausgleichen. Ausnahmen können bei internationalen Organisationen gerechtfertigt sein, ihre Schutzfähigkeit muss aber für den Einzelfall nachgewiesen werden. Die individuelle Gefährdung einer Person für erstmaligen Menschenhandel kann sich insbesondere zeigen, wenn die politische Lage im Herkunftsland instabil ist und mehrere persönliche Merkmale, die eine Gefährdung wahrscheinlicher machen, kumulativ in einer Person vorliegen. Beim erneuten Menschenhandel gilt die Vermutung, dass eine erlittene Misshandlung ein ernsthafter Hinweis für die konkrete Gefahr einer erneuten Misshandlung ist. Je nach Art und Dauer des vergangenen Menschenhandels ist das Opfer besonders anfällig für erneuten Menschenhandel. Die Gefährdung erhöht sich weiter, wenn das ehemalige Opfer keine notwendige Unterstützung zur Reintegration bekommt. Die Gefahr von Vergeltungsmaßnahmen besteht, wenn ein Opfer in einem Strafverfahren gegen die Menschenhändler ausgesagt oder bereits Drohungen erhalten hat. Bei der Bewertung der Diskriminierungsgefahr muss in der Risikoprognose berücksichtigt werden, ob gesellschaftliche Diskriminierungen aufgrund bestimmter Merkmale in einer Region regelmäßig auftreten und ob beim Opfer solch ein Merkmal vorliegt. Ein Menschenhandelsopfer trägt grundsätzlich die Darlegungs- und Beweislast. Die Mitgliedstaaten sind zur Unterstützung bei der Beweisführung verpflichtet, da dies dem Opfer oftmals allein

204 205 206 207

Marx, Handbuch zur Flüchtlingsanerkennung, § 26, Rn. 50. Art. 4 Abs. 4 RL 2004/83/EG. Thurin, S. 177; Marx, Handbuch zur Flüchtlingsanerkennung, § 26, Rn. 50. Marx, Handbuch zur Flüchtlingsanerkennung, § 26, Rn. 54.

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

183

unmöglich ist. Wenn sich ein Opfer während des Verfahrens kooperativ verhält, plausible und kohärente Angaben macht und allgemein glaubwürdig ist, sind seine Aussagen auch ohne Nachweis zu berücksichtigen.

II. Keine inländische Schutzalternative Ein Menschenhandelsopfer kann sich nicht auf eine Misshandlungsgefahr berufen, wenn die Rückkehr in einen anderen Landesteil seines Herkunftsstaates gefahrlos möglich ist. Ein Konventionsstaat verstößt nach der Rechtsprechung des EGMR nicht gegen seine menschenrechtliche Verpflichtung aus Art. 3 EMRK, wenn er einen Schutzsuchenden auf eine innerstaatliche Schutzalternative verweist.208 In der Qualifikationsrichtlinie ist sogar ausdrücklich vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten einen Antrag auf internationalen Schutz ablehnen können, wenn eine interne Schutzalternative besteht.209 Die Darlegungs- und Beweislast ist nicht besonders geregelt, es bleibt bei den allgemeinen Regeln des subsidiären Schutzstatus.210 1. Sicherheit vor Misshandlung Der Verweis auf eine interne Schutzalternative ist nur zulässig, wenn sie eine verlässliche Garantie gegen jegliche Misshandlung bietet.211 Nach dem EGMR muss als Vorbedingung gesichert sein, dass die Person in das vorgesehene Gebiet einreisen und sich dort niederlassen kann.212 Hingegen ist in der Qualifikationsrichtlinie vorgesehen, dass die interne Schutzalternative auch gelten kann, wenn praktische Hindernisse für eine Rückkehr in das Herkunftsland bestehen.213 Diese Regelung widerspricht der Rechtsprechung des EGMR. Die Mitgliedstaaten müssen von ihrer Anwendung absehen,214 da sie ansonsten gegen Art. 3 EMRK und Art. 4 EU-GRCharta verstoßen.215

208 EGMR, Urt. v. 15.11.1996 (GK), Antrags-Nr. 22414/93, § 98 – Chahal v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 6.3.2001, Antrags-Nr. 45276/99, § 67 – Hilal v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 11.1.2007, Antrags-Nr. 1948/04, § 141 – Salah v. Niederlande. 209 Art. 8 RL 2004/83/EG; Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, S. 21, Art. 10. 210 s. die Ausführungen unter I. 2. b). 211 EGMR, Urt. v. 6.3.2001, Antrags-Nr. 45276/99, § 68 – Hilal v. Vereinigtes Königreich. 212 EGMR, Urt. v. 11.1.2007, Antrags-Nr. 1948/04, § 141 – Salah v. Niederlande. 213 Art. 8 Abs. 3 RL 2004/83/EG. 214 Kritisch auch UNHCR, EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 8, S. 19; Thurin, S. 195. 215 s. zum Zusammenspiel der Regelungen in der EMRK und der EU-GRCharta die Ausführungen unter B. I. 1. e).

184

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Bei staatlicher Misshandlung wird grundsätzlich angenommen, dass die Gefährdung für eine Person im gesamten Staatsgebiet besteht.216 Ist die Gefahr der Misshandlung durch private Akteure vorhanden, wird hingegen vermutet, dass der Herkunftsstaat in einem anderen Landesteil seiner Schutzverpflichtung nachkommen kann.217 Diese Vermutung kann bei Menschenhandelsopfern aber widerlegbar sein, insbesondere, wenn sie Opfer organisierter krimineller Banden waren. Internationale Gruppen organisierter Kriminalität und selbst kriminelle Familienclans kooperieren über nationale Staatsgrenzen,218 so dass für die Opfer auch in anderen Landesteilen Misshandlungsgefahr bestehen kann. Die individuelle Gefährdung einer Person, erstmalig oder erneut Opfer von privaten Menschenhändlern zu werden, kann durch die interne Umsiedlung sogar steigen, da es der Person in der fremden Umgebung an sozialer Unterstützung fehlt und sie hierdurch verletzbarer für Menschenhändler werden kann. Auch der EGMR hat anerkannt, dass eine Umsiedlung neue soziale Probleme aufwerfen kann. In der Rechtsache Salah v. Niederlande stellte er fest, dass der Antragsteller als Angehöriger der Ashraf-Minderheit kaum Chancen haben würde, sich in einer anderen Region Somalias zu integrieren, da er keinem der dort ansässigen Clans zugehörte.219 2. Zumutbarkeit In der Qualifikationsrichtlinie ist vorgesehen, dass eine interne Schutzalternative nur zulässig ist, wenn man von der betroffenen Person vernünftigerweise erwarten kann, dass sie sich in dem sicheren Landesteil aufhält.220 Bei der Prüfung der Zumutbarkeit sind zu berücksichtigen: Die allgemeinen Umstände in diesem Land, d. h. die Sicherheit und die politischen und sozialen Gegebenheiten, und die persönlichen Umstände des Antragstellers, u. a. seine besondere Schutzbedürftigkeit.221 Dieser Ansatz der Qualifikationsrichtlinie geht über die Rechtsprechung des EGMR zu Zumutbarkeitskriterien bei der internen Schutzalternative hinaus.222 In der Rechtssache Salah v. Niederlande entschied das Gericht, dass sozioökonomische und humanitäre Umstände keine ausschlaggebende Rolle bei der internen Schutzalternative spielen dürfen.223 Diese Auffassung lässt sich damit erklären, dass der EGMR die interne Schutzalternative als Unterpunkt

216

Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, S. 21, Art. 10. Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, S. 21, Art. 10. 218 UN-Gift, Transnational Organized Crime, S. 6. 219 EGMR, Urt. v. 11.1.2007, Antrags-Nr. 1948/04, § 139 f. – Salah v. Niederlande. 220 Art. 8 Abs. 1 RL 2004/83/EG. 221 Art. 8 Abs. 2 RL 2004/83/EG; Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, S. 21, Art. 10. 222 s. Thurin, S. 192 f. 223 EGMR, Urt. v. 11.1.2007, Antrags-Nr. 1948/04, § 141 – Salah v. Niederlande. 217

B. Abschiebungsschutz aus Art. 3 EMRK

185

der konkreten Misshandlungsgefahr prüft.224 Sozioökonomische und humanitäre Faktoren werden bei diesem Prüfungspunkt vom Gericht nur sehr zurückhaltend berücksichtigt.225 Nach richtiger Auffassung, der auch die Qualifikationsrichtlinie folgt, ist die interne Schutzalternative aber erst zu prüfen, wenn die Gefahr eines ernsthaften Schadens in einem Landesteil bejaht werden konnte.226 Da es sich um einen separaten Prüfungsschritt handelt, können problemlos auch weitergehende Kriterien herangezogen werden. Bei Menschenhandelsopfern sind unterschiedliche Gründe vorstellbar, aufgrund derer vernünftigerweise nicht erwartet werden kann, dass sie in eine andere Region umsiedeln. Wenn sie durch den vorhergegangenen Menschenhandel stark traumatisiert sind, können sie den seelischen und sozialen Belastungen einer innerstaatlichen Umsiedlung nicht gewachsen sein.227 Solch ein Fall kann vorliegen, wenn sie in der anderen Region z. B. aufgrund ihrer ethnischen Zugehörigkeit keine Möglichkeit haben, ihren Lebensunterhalt zu verdienen oder wenn andere nicht unerhebliche Gründe gegen eine Integration sprechen. Erwarten Menschenhandelsopfer Misshandlungen von Privaten, z. B. Racheakte von organisierten kriminellen Banden, ist es auch selten damit getan, in einer anderen Region unterzutauchen. Um sich umfassend vor Übergriffen zu schützen, müssen sie auf offenen Kontakt zu Familie und Freunden in der Heimatregion verzichten. In einigen Fällen kann sogar die Annahme einer neuen Identität notwendig sein. Eine vollständige Aufgabe aller sozialen Bindungen in der Heimatregion kann von den Opfern aber nicht erwartet werden.228 3. Fazit Eine interne Schutzalternative liegt vor, wenn ein Menschenhandelsopfer in einem anderen Landesteil gegen jede Misshandlung sicher ist. Die Beweislastverteilung ist nicht besonders geregelt. Die Umsiedlung muss aber zumutbar sein. Nach dem richtigen Ansatz der Qualifikationsrichtlinie muss umfassend auf die persönlichen und gesellschaftlichen Umstände des Einzelfalls eingegangen werden. Nach der vergangenen Menschenhandelserfahrung können insbesondere persönliche Gründe gegen eine Umsiedlung in einen anderen Landesteil sprechen.

224

s. Thurin, S. 190. Thurin, S. 193. 226 Art. 8 Abs. 1 RL 2004/83/EG; Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, S. 21, Art. 10; zustimmend auch Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 124. 227 s. auch Peers/Rogers, S. 337. 228 s. auch allgemein Marx, Internal Flight Alternative, S. 209 f. zum Verlust von familiären Bindungen. 225

186

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

III. Ausschlussgründe der Qualifikationsrichtlinie 2004/83/EG Art. 3 EMRK gewährt absoluten Schutz gegen Folter sowie unmenschliche oder erniedrigende Strafe oder Behandlung.229 Deshalb darf auch das Refoulement-Verbot aus Art. 3 EMRK nicht eingeschränkt werden.230 Personen dürfen z. B. nicht vom Schutz des Art. 3 EMRK ausgeschlossen werden, wenn sie straffällig geworden sind.231 Hingegen wird der subsidiäre Schutzstatus der Qualifikationsrichtlinie nicht uneingeschränkt gewährt.232 In der Qualifikationsrichtlinie sind Ausschlussklauseln vorgesehen.233 Für Menschenhandelsopfer, die wegen eines Ausschlussgrundes vom subsidiären Schutzstatus ausgeschlossen sind, gilt zwar weiterhin ein Abschiebungsverbot, wenn die Abschiebung einen Verstoß gegen Art. 3 EMRK darstellen würde.234 Der Ausschluss hat jedoch zur Folge, dass die Person keinen Anspruch auf die aufenthaltsrechtlichen Vergünstigungen des internationalen Schutzes hat. Die Qualifikationsrichtlinie verfehlt durch diese Beschränkung ihr Ziel, eine vollständige Angleichung der nationalen Praxis zu erreichen,235 da der Rechtsstatus der ausgeschlossenen Personen weiter im jedem Land unterschiedlich gehandhabt werden kann. Dies führt zu dem fragwürdigen Ergebnis, dass zwei Kategorien von Personen geschaffen werden, die dem völkerrechtlichen Schutz des Art. 3 EMRK unterfallen.236 Es ist auch fraglich, ob die damit einhergehende Ungleichbehandlung der zwei Gruppen nach dem europarechtlichen Gleichbehandlungsverbot sachlich zu rechtfertigen ist.

IV. Zusammenfassung und Bewertung Art. 3 EMRK bietet insbesondere Personen Schutz, die begründet fürchten, bei ihrer Rückkehr ins Herkunftsland erstmalig oder erneut gehandelt zu werden. In diesen Fällen besteht eine Misshandlungsgefahr i. S. v. Art. 3 EMRK, da die körperliche und seelische Behandlung der Opfer während des Menschenhandels 229 EGMR, Urt. v. 18.1.1978, Antrags-Nr. 5310/71, § 163 – Irland v. Vereinigtes Königreich; Meyer-Ladewig, Art. 3 EMRK, S. 60, Rn. 1; Zimmermann, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, S. 1519, Rn. 76. 230 EGMR, Urt. v. 15.11.1996 (GK), Antrags-Nr. 22414/93, § 80 – Chahal v. Vereinigtes Königreich. 231 EGMR, Urt. v. 28.2.2008 (GK), Antrags-Nr. 37201/06, § 127 – Saadi v. Italien; Urt. v. 4.7.2006 (GK), Antrags-Nr. 59450/00, § 116 – Ramirez Sanchez v. Frankreich; Urt. v. 15.11.1996 (GK), Antrags-Nr. 22414/93, § 79 – Chahal v. Vereinigtes Königreich. 232 McAdam, European Union Qualification Directive, S. 493. 233 Art. 17 RL 2004/83/EG. 234 s. Art. 21 RL 2004/83/EG. 235 s. Erwägungsgründe 6 und 7 der RL 2004/83/EG. 236 McAdam, European Union Qualification Directive, S. 494; kritisch auch Peers/ Rogers, S. 339; Duchrow, S. 345.

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK

187

regelmäßig zumindest erniedrigende Behandlung, aber auch unmenschliche Behandlung bis hin zur Folter umfasst. Personen, die bei ihrer Rückkehr begründet befürchten, diskriminiert zu werden, können sich seltener auf den Schutz des Art. 3 EMRK berufen, da nur schwere und systematische Diskriminierungen die Schwelle zur Misshandlung überschreiten. Auch die Ausweisung eines schwer erkrankten Menschenhandelsopfers stellt lediglich in Ausnahmefällen eine Misshandlung dar, wenn zwingende humanitäre Gründe vorliegen. Hier muss aber berücksichtigt werden, dass sich die humanitäre Verantwortung eines Konventionsstaates erhöht, wenn ein Menschenhandelsopfer aufgrund der Ausbeutung in diesem Staat schwer erkrankt ist. Der Nachweis einer konkreten Misshandlungsgefahr stellt die größte Schwierigkeit bei Menschenhandelsopfern dar. Eine konkrete Gefahr besteht, wenn sowohl die allgemeine Lage im Herkunftsland als auch die individuellen Umstände einer Person auf eine Gefährdung hinweisen. Je höher das gefährdete Schutzgut, umso geringere Anforderungen sind an den Gefahrennachweis zu stellen. Der Nachweis der Gefährdung eines Menschenhandelsopfers erweist sich häufig als problematisch, wenn sie Handlungen privater Akteure befürchten, da diese schwer vorhersehbar sind. Beim erstmaligen Menschenhandel können persönliche Merkmale eine Gefährdung wahrscheinlicher machen Das kumulative Vorliegen solcher Merkmale kann insbesondere in einer politischen Situation der Unsicherheit zu einer individuellen Gefährdung führen. Bei der Gefahrenprognose des erneuten Menschenhandels ist zu vermuten, dass die bereits erlittenen Misshandlungen ein ernsthafter Hinweis für eine konkrete Gefahr der erneuten Misshandlung sind. Eine Diskriminierungsgefahr bei der Rückkehr ins Herkunftsland kann bestehen, wenn ein Menschenhandelsopfer Merkmale besitzt, die nachweislich im Herkunftsland schwere Diskriminierungen mit sich ziehen können. Eine Gefahr von Vergeltungsmaßnahmen kann bestehen, wenn konkrete Drohungen vorliegen oder das Opfer in einem Strafverfahren gegen die Menschenhändler ausgesagt hat. Eine inländische Schutzalternative ist bei Menschenhandelsopfern in vielen Fällen nicht gegeben, da insbesondere die persönlichen Umstände der Opfer gegen eine zumutbare Umsiedlung sprechen. Da der Schutz des Art. 3 EMRK absolut gewährleistet ist, kann der Abschiebungsschutz auch nicht ausgeschlossen werden. In der Qualifikationsrichtlinie sind aber für den subsidiären Schutzstatus Ausschlussgründe vorgesehen, so dass in diesen Fällen einem Opfer nur der völkerrechtliche Abschiebungsschutz zusteht.

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK Menschenhandelsopfer können sich auf den Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK berufen, wenn durch die Abschiebung die Gefahr besteht, dass sie in ihrem Recht auf Achtung des Familien- und Privatlebens verletzt würden. Der

188

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

EGMR hat in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass sich aus Art. 8 EMRK ein Refoulement-Verbot ergeben kann.237 Da der Abschiebungsschutz des Art. 8 EMRK aber nicht in den subsidiären Schutzstatus der Qualifikationsrichtlinie eingeflossen ist, können sich Menschenhandelsopfer, deren Abschiebung gegen Art. 8 EMRK verstößt, nicht auf einen Aufenthaltstitel berufen. Es gilt grundsätzlich allein der völkerrechtliche Abschiebungsschutz. In Ausnahmefällen kann ein Verstoß gegen Art. 8 EMRK aber auch dazu führen, dass der Aufenthalt eines Opfers legalisiert werden muss.238 Wird einer Person über einen langen Zeitraum kein legaler Aufenthaltsstatus gewährt, kann das faktisch schwere Beeinträchtigungen für ihr Privatleben mit sich bringen (z. B. ungewisse und unterqualifizierte Beschäftigung, finanzielle und wirtschaftliche Schwierigkeiten).239 Art. 8 EMRK ist nicht absolut gewährleistet, sondern Eingriffe können durch bestimmte Interessen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein. Auch wenn sich ein Großteil der Entscheidungen zum Refoulement-Verbot des Art. 8 EMRK bisher auf Eingriffe in das Recht auf Achtung des Familienlebens konzentriert, hat der EGMR klargestellt, dass unabhängig von der Existenz familiärer Bindungen eine Abschiebung auch einen Verstoß gegen das Recht auf Achtung des Privatlebens darstellen kann.240 Da Menschenhandelsopfer regelmäßig ihre Familie im Herkunftsland zurücklassen, liegt bei einer Abschiebung selten ein Eingriff in ihr Recht auf Familienleben vor. Selbst wenn Familienmitglieder gemeinsam einreisen, verlangt der Schutz des Familienlebens nicht zwingend, dass sie gemeinsam im Zielland verbleiben, wenn ihnen das Familienleben im Herkunftsland zumutbar möglich ist.241 Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich deshalb auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen sich Menschenhandelsopfer auf den Abschiebungsschutz aus ihrem Recht auf Privatleben berufen können.

237 EGMR, Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03 – Maslov v. Österreich; Urt. v. 24.4.2008, Antrags-Nr. 1365/07, – C.G. v. Bulgarien; Urt. v. 11.7.2002, AntragsNr. 56811/00 – Amrollahi v. Dänemark; Urt. v. 2.8.2001, Antrags-Nr. 54273/00 – Boultif v. Schweiz; Urt. v. 13.7.1995, Antrags-Nr. 19465/92 – Nasri v. Frankreich; Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 238 EGMR, Urt. v. 16.6.2005, Antrags-Nr. 60654/00, § 104 – Sisojeva v. Lettland; Urt. v. 22.6.2006, Antrags-Nr. 59643/00, § 47 – Kaftailova v. Lettland; Thym, S. 541 ff.; einschränkend aber EGMR, Urt. v. 15.1.2007 (GK), Antrags-Nr. 60654/00, § 91 – Sisojeva v. Lettland; Eckertz-Höfer, S. 43. 239 EGMR, Urt. v. 17.1.2006, Antrags-Nr. 51431/99, § 70 f. – Aristimuno Mendizabal v. Frankreich. 240 EGMR, Urt. v. 9.10.2003 (GK), Antrags-Nr. 48321/99, § 96 – Slivenko v. Lettland; Urt. v. 16.6.2005, Antrags-Nr. 60654/00, § 101 – Sisojeva v. Lettland; Urt. v. 8.4. 2008, Antrags-Nr. 21878/06, § 72 – Nnyanzi v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 23.6. 2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 63 – Maslov v. Österreich. 241 EGMR, Urt. v. 31.1.2006, Antrags-Nr. 50435/99, § 39 – Rodrigues da Silva v. Niederlande; Thym, S. 544.

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK

189

I. Gefahr des Eingriffs in das Recht auf Achtung des Privatlebens Ein Menschenhandelsopfer kann sich auf das Refoulement-Verbot aus Art. 8 EMRK berufen, wenn die Abschiebung einen nicht gerechtfertigten Eingriff in sein Recht auf Achtung des Privatlebens bedeuten würde. 1. Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens Dem Schutz des Privatlebens liegt die Vorstellung menschlicher Autonomie zugrunde.242 Jede Person soll vor Eingriffen in ihre private Sphäre geschützt werden. Der Schutzbereich des Privatlebens ist weit auszulegen, um umfassenden Schutz bieten zu können.243 Da das weite Begriffsverständnis aber eine vollständige Definition erschwert,244 kann man die Reichweite des Privatlebens am besten anhand der verschiedenen Teilaspekte erfassen, die den Begriff in der Rechtsprechung des EGMR prägen. Die Achtung des Privatlebens beinhaltet die Achtung der körperlichen und seelischen Integrität einer Person.245 Weitere wichtige schützenswerte Elemente des Privatlebens sind der Name einer Person, ihr Sexualleben, die geschlechtliche Ausrichtung und die Identifizierung mit einem Geschlecht.246 Das Privatleben umfasst jedoch nicht nur persönliche Merkmale einer Person, sondern auch ihre Interaktionen mit der Umwelt. Art. 8 EMRK schützt die persönliche Entwicklung und die Aufnahme und Vertiefung von Beziehungen zu anderen Menschen und der Außenwelt.247 Hierzu zählen auch berufliche Beziehungen.248 Menschenhandelsopfer können bei einer Abschiebung insbesondere Gefahr laufen, in ihrem Recht auf körperliche und seelische Integri242 EGMR, Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, §§ 61, 76 – Pretty v. Vereinigtes Königreich. 243 EGMR, Urt. v. 25.3.1993, Antrags-Nr. 13134/87, § 36 – Costello-Roberts v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 61 – Pretty v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 47 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 244 EGMR, Urt. v. 25.3.1993, Antrags-Nr. 13134/87, § 36 – Costello-Roberts v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 61 – Pretty v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 47 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 245 EGMR, Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 61 – Pretty v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 26.3.1985, Antrags-Nr. 8978/80, § 22 – X u Y v. Niederlande. 246 EGMR, Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 61 – Pretty v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 47 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 247 EGMR, Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 61 – Pretty v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 47 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 63 – Maslov v. Österreich. 248 EGMR, Urt. v. 16.12.1992, Antrags-Nr. 13710/88, § 29 – Niemietz v. Deutschland.

190

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

tät sowie in ihrem Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen verletzt zu werden. a) Eingriff in das Recht auf körperliche und seelische Integrität Ein Opfer von Menschenhandel kann sich auf den Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK berufen, wenn die aufenthaltsbeendende Maßnahme einen nicht gerechtfertigten Eingriff in sein Recht auf körperliche und seelische Integrität darstellt. Art. 8 EMRK schützt die physische und psychische Integrität einer Person einschließlich des Sexuallebens.249 Der Schutzbereich umfasst bereits Eingriffe, die nicht den für Art. 3 EMRK erforderlichen Grad der Schwere erreichen.250 Aber nicht jede Maßnahme gegen die körperliche oder seelische Integrität einer Person stellt automatisch einen Eingriff in Art. 8 EMRK dar,251 sondern es bedarf einer Beeinträchtigung von gewisser Erheblichkeit. Die Erheblichkeit lässt sich durch die Intensität der Gewaltanwendung und die Dauer und Häufigkeit der Beeinträchtigung bestimmen. aa) Körperliche, seelische sowie sexuelle Gewalt und Diskriminierung Ein Menschenhandelsopfer kann bei seiner Rückkehr ins Herkunftsland durch erneuten Menschenhandel, Vergeltungsmaßnahmen der Menschenhändler oder eine diskriminierende Behandlung in seinem Recht auf körperliche und seelische Integrität beeinträchtigt werden.252 Art. 8 EMRK erfasst körperliche und seelische Gewalt, die nicht die Intensität von Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung erreicht. Bei Gewalt, die nur einmalig angewendet wird, bedarf es einer gewissen Intensität. Der EGMR lehnte einen Eingriff bei einem siebenjährigen Jungen ab, der einmalig drei Schläge auf sein Hinterteil mit einem gummibesohlten Turnschuh bekam.253 Die Eingriffsintensität wurde ebenfalls bei einem Inhaftierten verneint, der im Gefängnis Handschellen tragen musste.254 Die Intensität einer Beeinträchtigung kann aber auch bei leichten Formen der Gewalt erreicht sein, wenn diese häufig angewandt werden. 249

EGMR, Urt. v. 26.3.1985, Antrags-Nr. 8978/80, § 22 – X u Y v. Niederlande. EGMR, Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 46 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 8.4.2008, Antrags-Nr. 21878/06, § 74 – Nnyanzi v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 25.3.1993, Antrags-Nr. 13134/87, § 34 – Costello-Roberts v. Vereinigtes Königreich. 251 EGMR, Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 46 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 25.3.1993, Antrags-Nr. 13134/87, § 36 – Costello-Roberts v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 8.4.2008, Antrags-Nr. 21878/06, § 73 – Nnyanzi v. Vereinigtes Königreich. 252 s. die Ausführungen zu B. I. 1. 253 EGMR, Urt. v. 25.3.1993, Antrags-Nr. 13134/87, §§ 8, 36 – Costello-Roberts v. Vereinigtes Königreich. 254 EGMR, Urt. v. 16.12.1997, Antrags-Nr. 20972/92, § 64 – Raninen v. Finnland. 250

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK

191

Die geistige Gesundheit wird umfassend geschützt, da mentale Stabilität als notwendige Bedingung angesehen wird, damit eine Person ihr Recht auf Privatleben überhaupt effektiv ausleben kann.255 Andauernde psychische Gewalt kann bereits in leichter Form einen Eingriff in Art. 8 EMKR bedeuten. Die mentale Stabilität einer Person kann auch durch leichtere Formen gesellschaftlicher Diskriminierung beeinträchtigt werden (z. B. soziale Benachteiligung in einem einzelnen Lebensbereich). Eine einmalige leichte Diskriminierung wird die Erheblichkeitsschwelle des Art. 8 EMKR noch nicht erreichen, aber bei regelmäßiger Diskriminierung kann eine ausreichende Beeinträchtigung vorliegen. bb) Verwehrung von medizinischer Behandlung Ein Menschenhandelsopfer kann auch in seinem Recht auf körperliche und seelische Integrität aus Art. 8 EMRK verletzt werden, wenn ihm durch eine aufenthaltsbeendende Maßnahme die medizinische Betreuung im Zielland verwehrt wird. Der EGMR erkennt an, dass die Verwehrung von medizinischer Behandlung nicht nur eine Misshandlung i. S. d. Art. 3 EMRK, sondern auch einen Eingriff in das Recht auf körperliche und seelische Integrität darstellen kann.256 In der Rechtssache Bensaid v. Vereinigtes Königreich über die Ausweisung eines an Schizophrenie erkrankten Algeriers führte der Antragsteller an, dass bei einer Rückkehr nach Algerien seine gewohnte Medikamentenversorgung als ambulanter Patient nicht gesichert wäre.257 Der EGMR sah den Eintritt der negativen Folgen im konkreten Fall als spekulativ an, lehnte aber nicht ab, dass die Folgen grundsätzlich in den Schutzbereich des Art. 8 EGMR fallen können.258 In der Rechtssache N v. Vereinigtes Königreich konnte man aber den Eindruck bekommen, dass der EGMR die Anforderungen an Art. 3 und 8 EMRK in Krankheitsfällen gleichsetzt.259 Die hohen tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 3 EMRK dürfen aber nicht auch an einen Eingriff in Art. 8 EMRK gestellt werden,260 denn im Gegensatz zu Art. 3 EMRK ist Art. 8 EMRK kein absolut gewährleistetes Recht. Ein Eingriff kann bei geringerer Intensität angenommen 255 EGMR, Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 47 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 256 EGMR, Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 48 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 257 EGMR, Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, §§ 36 f., 48 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 258 EGMR, Urt. v. 6.2.2001, Antrags-Nr. 44599/98, § 39 – Bensaid v. Vereinigtes Königreich. 259 EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05, § 53 – N v. Vereinigtes Königreich. 260 Vgl. das gemeinsame Minderheitsvotum der Richter Tulkens, Bonello und Spielmann, § 26, zu EGMR, Urt. v. 27.5.2008 (GK), Antrags-Nr. 26565/05 – N v. Vereinigtes Königreich, in dem die eigenständige inhaltliche Prüfung des Art. 8 EMRK gefordert wird.

192

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

werden. Entscheidend ist, dass eine Person durch eine aufenthaltsbeendende Maßnahme nicht unerhebliche Einbußen in ihrer medizinischen Versorgung hinzunehmen hat und dadurch in ihrer körperlichen und seelischen Integrität beeinträchtigt wird. b) Eingriff in das Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen Ein Opfer von Menschenhandel kann sich auch auf den Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK berufen, wenn durch eine aufenthaltsbeendende Maßnahme in sein Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen eingegriffen würde und der Eingriff nicht gerechtfertigt ist. Der EGMR hat für auf Dauer niedergelassene Migranten, d. h. Migranten, die seit vielen Jahren im Zielland sesshaft sind, entschieden, dass die Gesamtheit der sozialen Beziehungen zwischen diesen Migranten und der Gemeinschaft, in der sie leben, Teil des Privatlebens ist.261 Die Situation von Menschenhandelsopfern ist aber mit der Situation niedergelassener Migranten nur bedingt vergleichbar, da sie sich für kürzere Zeitspannen im Zielland aufhalten und dadurch nicht in gleicher Weise integriert sein können. Hinzu kommt, dass viele Menschenhandelsopfer illegal ins Zielland eingereist sind oder sich zu einem Zeitpunkt ohne legalen Aufenthaltsstatus im Zielland aufgehalten haben, während niedergelassene Migranten im Regelfall einen legalisierten Aufenthaltsstatus besitzen. Der illegale Aufenthalt eines Menschenhandelsopfers darf aber nicht zwingend zur Folge haben, dass die aufenthaltsbeendende Maßnahme nicht in den Schutzbereich des Art. 8 EMRK eingreifen kann.262 Art. 8 EMRK schützt die Aufnahme und die Vertiefung von Beziehungen zu anderen Personen, die Entwicklung eines sozialen Netzes und die persönliche Weiterentwicklung im privaten und beruflichen Bereich. Diese Aspekte werden nur am Rande davon beeinflusst, ob eine Person legal in ein Land eingereist ist oder sich dort legal aufhält. Die illegale Einreise und der illegale Aufenthalt vieler Menschenhandelsopfer kann also per se kein Hindernis für eine Eröffnung des Schutzbereichs sein. Schwieriger ist, ob Art. 8 EMRK alle sozialen Beziehungen schützt oder ob es einer gewissen Dauer und Qualität des Aufenthalts bedarf. Qualitative Kriterien wie die Sprachkenntnisse, der berufliche Erfolg und die gesellschaftliche Integration eines Migranten dürfen aber bei der Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 8 EMRK keine Rolle spielen.263 Das Privatleben wird durch das jeweilige Netz an persönlichen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Beziehungen geformt, das 261

EGMR, Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 63 – Maslov v. Öster-

reich. 262 Zustimmend Eckertz-Höfer; Marx, Verwurzelung, S. 266; Hoppe, S. 127; Chvosta, S. 856. 263 Thym, S. 544, Fn. 29; Zeichen, S. 419.

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK

193

eine Person entwickelt hat.264 Es kann nicht entscheidend sein, welche individuellen Kenntnisse und Erfolge die Person angesammelt hat, damit ihr Privatleben schützenswert ist. Ebenfalls nicht überzeugend ist es, den Schutzbereich erst zu eröffnen, wenn eine Person eine gewisse Anzahl an Jahren in einem Land gelebt hat.265 Auch die Privatsphäre einer Person, die nur kurze Zeit in einem Land verbracht hat, ist grundsätzlich schützenswert. Zwar hat der EGMR den Eingriff in das Recht auf Privatsphäre bisher nur problematisiert, wenn die Person nicht nur wenige Jahre im Zielland gelebt hat.266 Die Festlegung einer rigiden Mindestaufenthaltsdauer ist jedoch willkürlich und birgt die Gefahr, den Schutzbereich auszuhöhlen. Ein Ausschluss aus dem Schutzbereich sollte lediglich bei Urlaubsaufenthalten u. ä. angenommen werden, da dies typischerweise vorübergehende Aufenthalte sind. Wenn eine Person aber erste soziale Beziehungen geknüpft hat und davon ausgeht, dass ihr Lebensmittelpunkt sich für einen gewissen Zeitraum im Zielland befindet, ist der Schutzbereich des Art. 8 EMRK eröffnet. Bei Menschenhandelsopfern kann eine aufenthaltsbeendende Maßnahme auch einen Eingriff in Art. 8 EMRK darstellen, wenn sich das Opfer lediglich während der Ausbeutungsphase und für die Dauer eines Asylverfahrens im Zielland aufgehalten hat. c) Kein staatlicher Schutz bei Eingriffen durch Private Die Konventionsstaaten haben die Verpflichtung, das Recht auf Privatleben zu schützen.267 Sie müssen Eingriffe unterlassen. Das heißt in dem Fall des Rechts auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen, dass sie von einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme absehen müssen, wenn sie hierdurch das Recht auf Privatleben ungerechtfertigt verletzen. Eine Verletzung des Rechts auf körperliche und seelische Integrität geht bei Menschenhandelsopfern aber regelmäßig von privaten Akteuren aus.268 Ein Konventionsstaat verstößt gegen Art. 8 EMRK, wenn er Ausschreitungen von Privaten gegen Private duldet.269 Folglich darf er eine Person auch nicht in ein Land ausweisen, in dem ihr Übergriffe durch Private unter vorhersehbarer Duldung der dortigen Staatsmacht drohen. Wie bei Art. 3 EMRK ist es auch für den Abschiebungsschutz des Art. 8 EMRK nicht 264

EGMR, Urt. v. 9.10.2003 (GK), Antrags-Nr. 48321/99, § 96 – Slivenko v. Lett-

land. 265

So wohl auch Eckertz-Höfer, S. 44; a. A. Thym, S. 544. Vgl. EGMR, Urt. v. 8.4.2008, Antrags-Nr. 21878/06, § 76 – Nnyanzi v. Vereinigtes Königreich – für einen Fall, in dem die Antragstellerin zehn Jahre im Zielland gelebt hat. 267 EGMR, Urt. v. 26.3.1985, Antrags-Nr. 8978/80, § 23 – X u. Y v. Niederlande; Urt. v. 7.2.2002, Antrags-Nr. 53176/99, § 57 – Mikulic v. Kroatien. 268 s. die Ausführungen unter B. I. 1. f). 269 EGMR, Urt. v. 12.7.2005, Antrags-Nr. 41138/98 u. a., § 93 – Moldovan v. Rumänien; Urt. v. 8.7.2004 (GK), Antrags-Nr. 48787/99, § 318 – Ilascu v. Moldawien u. Russland. 266

194

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

entscheidend, ob die Gefahr von staatlichen oder privaten Akteuren ausgeht. Ausschlaggebend ist nur das Vorliegen einer objektiven Gefahr für das Recht auf körperliche und seelische Integrität. d) Fazit Eine aufenthaltsbeendende Maßnahme kann einen Eingriff in das Recht auf Privatleben eines Menschenhandelsopfers darstellen. Es bedarf keiner Mindestaufenthaltsdauer von mehreren Jahren, um den Schutzbereich zu eröffnen, und die Person kann auch illegal ins Zielland eingereist sein oder sich zumindest ohne legalen Aufenthaltsstatus dort aufgehalten haben. Ein Eingriff in das Recht auf körperliche und seelische Integrität liegt vor, wenn das Opfer bei seiner Rückkehr ins Herkunftsland körperliche, seelische oder sexuelle Gewalt zu erwarten hat, die eine nicht nur unerhebliche Eingriffsschwere hat. Auch die Verwehrung von medizinischer Behandlung im Zielland kann einen Eingriff darstellen. Eine Verletzung des Schutzbereichs kann ebenfalls vorliegen, wenn ein Menschenhandelsopfer durch die aufenthaltsbeendende Maßnahme sein Netz an persönlichen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Beziehungen aufgeben muss. 2. Konkrete Gefahr des Eingriffs Beim Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen wird bereits unmittelbar durch eine staatliche aufenthaltsbeendende Maßnahme in den Schutzbereich eingegriffen. Hingegen geschieht der Eingriff in das Recht auf körperliche und seelische Integrität regelmäßig erst bei der Rückkehr ins Herkunftsland durch Private. In diesen Fällen bedarf es der konkreten Gefahr des Eingriffs, um den Abschiebungsschutz bejahen zu können. Wie bei Art. 3 EMRK muss bei der Risikoprognose berücksichtigt werden, ob stichhaltige Gründe für den Eingriff vorliegen und ausreichender Schutz durch die staatlichen Stellen des Herkunftslandes gewährleistet ist.270

II. Rechtfertigung des Eingriffs Ein Eingriff in das Recht auf Achtung der Privatsphäre stellt keine Verletzung des Art. 8 EMRK dar, wenn er gerechtfertigt ist. Er muss gesetzlich vorgesehen und notwendig in einer demokratischen Gesellschaft für die Erreichung eines legitimen Zieles sein.271 Legitime Ziele sind die nationale oder öffentliche Sicherheit, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Aufrechterhaltung der Ordnung, die Verhütung von Straftaten, der Schutz der Gesundheit oder der Moral und der Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Aufenthaltsbeendende Maßnahmen ge270 271

s. die Ausführungen unter B. I. 2. Art. 8 Abs. 2 EMRK.

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK

195

gen Menschenhandelsopfer haben regelmäßig das Ziel, Immigrationskontrolle oder Verbrechensbekämpfung zu gewährleisten. Viele Opfer sind illegal eingereist oder halten sich ohne legalen Aufenthaltsstatus im Zielland auf und verstoßen hierdurch gegen ausländerrechtliche Verbotsgesetze. Notwendig ist ein Eingriff nach der Rechtsprechung des EGMR, wenn er einem dringenden sozialen Bedürfnis entspricht und wenn die angewandten Mittel verhältnismäßig sind.272 Das dringende soziale Bedürfnis darf aber nicht pauschal begründet werden, sondern die Argumentation muss den speziellen Ausweisungsfall einbeziehen.273 Es soll ein gerechter Ausgleich zwischen den Rechten des Betroffenen und den Interessen der Gemeinschaft gefunden werden.274 Bei der Verhältnismäßigkeitskontrolle belässt der EGMR den Konventionsstaaten aber grundsätzlich einen Beurteilungsspielraum.275 Dieser Beurteilungsspielraum variiert je nach Art der beschränkten Handlung auf der einen und den Zielen der Beschränkung auf der anderen Seite.276 Je intimer der Lebensbereich ist, der beschränkt wird, desto strenger werden die Gründe für die Beschränkung geprüft.277 1. Grenz- und Immigrationskontrolle Viele Menschenhandelsopfer reisen bereits illegal in ein Zielland ein oder verlieren ihren legalen Aufenthaltsstatus im Laufe der Ausbeutungsphase. Ein Eingriff in Art. 8 EMRK kann in diesen Fällen gerechtfertigt sein, da die nationalen Rechtsordnungen bei rechtswidrigem Aufenthalt einer Person aufenthaltsbeendende Maßnahmen zur Immigrationskontrolle vorsehen. Diese Regelungen dienen legitimen Zielen wie dem Schutz der öffentlichen Ordnung und dem wirtschaftlichen Wohl des Landes.278 Auch ein dringendes soziales Bedürfnis der Ge272 EGMR, Urt. v. 27.9.1999, Antrags-Nr. 33985/96 u. a., § 87 – Smith u Grady v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 70 – Pretty v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 28.6.2007, Antrags-Nr. 31753//02, § 51 – Kaya v. Deutschland; Urt. v. 18.2.1991, Antrags-Nr. 12313/86, § 43 – Moustaquim v. Belgien. 273 EGMR, Urt. v. 18.2.1991, Antrags-Nr. 12313/86, §§ 44 ff. – Moustaquim v. Belgien. 274 EGMR, Urt. v. 2.8.2001, Antrags-Nr. 54273/00, § 47 – Boultif v. Schweiz; Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 76 – Maslov v. Österreich; Urt. v. 11.7.2002, Antrags-Nr. 56811/00, § 34 – Amrollahi v. Dänemark. 275 EGMR, Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 76 – Maslov v. Österreich; Urt. v. 27.9.1999, Antrags-Nr. 33985/96 u. a., § 88 – Smith u Grady v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 70 – Pretty v. Vereinigtes Königreich. 276 EGMR, Urt. v. 27.9.1999, Antrags-Nr. 33985/96 u. a., § 88 – Smith u Grady v. Vereinigtes Königreich. 277 EGMR, Urt. v. 22.10.1981, Antrags-Nr. 7525/76, § 52 – Dudgeon v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 27.9.1999, Antrags-Nr. 33985/96 u. a., § 89 – Smith u Grady v. Vereinigtes Königreich; Urt. v. 29.4.2002, Antrags-Nr. 2346/02, § 71 – Pretty v. Vereinigtes Königreich. 278 Zimmermann, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, S. 1533, Rn. 121.

196

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

sellschaft liegt in diesen Fällen grundsätzlich vor, da die nationalen Migrationsvorschriften effektiv durchgesetzt werden müssen. Eine aufenthaltsbeendende Maßnahme gegen ein Menschenhandelsopfer muss aber auch verhältnismäßig sein, d. h. es muss ein Ausgleich zwischen dem staatlichen Interesse an Migrationskontrolle und dem Recht des Opfers auf Achtung seiner Privatsphäre gefunden werden. a) Illegale Einreise und illegaler Aufenthalt In den Fällen der illegalen Einreise von Migranten ist ein Eingriff in Art. 8 EMRK regelmäßig gerechtfertigt, da die Schutzbedürftigkeit des Migranten ohne legalen Aufenthaltsstatus hinter dem staatlichen Interesse an einer wirksamen Migrationskontrolle zurücktritt.279 In der Rechtssache Nnyanzi v. Vereinigtes Königreich hat der EGMR festgestellt, dass die Abschiebung einer Asylsuchenden nicht gegen ihr Recht auf Achtung der Privatsphäre verstößt, da die Antragstellerin zu keinem Zeitpunkt ein Aufenthaltsrecht in Großbritannien hatte.280 Da ihr aufenthaltsrechtlicher Status während ihres gesamten Aufenthalts nicht gesichert war, entschied das Gericht, dass die Interessen der Antragstellerin weniger schützenswert waren als die Interessen des Staates. Dasselbe Abwägungsergebnis findet sich auch in Entscheidungen zum Recht auf Achtung des Familienlebens, wenn eine Familie gegründet wird, obwohl der aufenthaltsrechtliche Status des ausländischen Partners nicht geklärt ist.281 Aus diesen Gründen wird bei Menschenhandelsopfern, die illegal ins Zielland eingereist sind und zu keinem Zeitpunkt einen legalisierten Aufenthaltsstatus besaßen, die Interessenabwägung grundsätzlich zugunsten der staatlichen Interessen ausfallen. In Ausnahmefällen kann eine aufenthaltsbeendende Maßnahme aber auch unverhältnismäßig sein, obwohl der aufenthaltsrechtliche Status eines Menschenhandelsopfers nie legalisiert worden ist. Das Vertrauen in den Schutz des Privatlebens einer Person mag grundsätzlich weniger schützenswert sein, wenn die Person weiß, dass ihr Aufenthalt in einem Land prekär ist. In bestimmten Fällen werden die Opfer von Menschenhandel aber einer freien Entscheidung über ihren Aufenthaltsstatus beraubt. Dies ist der Fall, wenn ein Opfer nicht aus freiem Willen illegal in das Zielland eingereist ist, sondern gewaltsam entführt wurde. Eine vorsätzliche illegale Einreise ist auch zu verneinen, wenn die Menschenhändler vortäuschten, dass das offizielle Migrationsverfahren durchlaufen wurde. In diesen Fällen muss dem illegalen Aufenthalt bei der Abwägung eine geringere Bedeutung zugewiesen werden, da der Migrant keine eigene Entscheidungsfreiheit besaß. 279

Zimmermann, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, S. 1533, Rn. 123. EGMR, Urt. v. 8.4.2008, Antrags-Nr. 21878/06, § 76 – Nnyanzi v. Vereinigtes Königreich. 281 EGMR, Urt. v. 31.7.2008, Antrags-Nr. 265/07, § 57 – Darren v. Norwegen. 280

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK

197

Besonders bei der Abwägung berücksichtigt werden müssen auch die individuellen Fähigkeiten eines Menschenhandelsopfers, sich nach Vollzug der aufenthaltsbeendenden Maßnahme im Herkunftsland wieder einzuleben. Eine aufenthaltsbeendende Maßnahme kann unverhältnismäßig sein, wenn das Opfer sich nicht wieder im Herkunftsland eingliedern kann. Der EGMR hat in der Rechtsache Nasri v. Frankreich bei einem tauben und blinden Migranten die Verhältnismäßigkeit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme abgelehnt, da er im Alltag von seiner in Frankreich lebenden Familie abhängig war.282 In Ausnahmefällen kann bei Menschenhandelsopfern eine vergleichbare Konstellation vorliegen. Wenn ein Opfer stark traumatisiert ist, kann es in vergleichbarer Weise abhängig von der medizinischen und psychologischen Betreuung im Zielland sein. Wenn im Herkunftsland keine ausreichende medizinische und soziale Betreuung erwartet werden kann, ist eine aufenthaltsbeendende Maßnahme unverhältnismäßig. Bei kindlichen Menschenhandelsopfern ist bei der Abwägung zusätzlich zu berücksichtigen, dass ihr Aufenthalt im Zielland regelmäßig in eine prägende Lebensphase fällt. Sie können deshalb bei der Rückkehr in das Herkunftsland stark überfordert werden, da dieses für sie ein fremdes Land ist.283 b) Zeitweilige Legalisierung des Aufenthalts Bei der Interessenabwägung ist auch zu berücksichtigen, ob ein Menschenhandelsopfer für einige Zeit rechtmäßig im Zielland gelebt hat und dort sogar über eine Wohnung und eine Beschäftigung verfügte.284 Häufig erlangen Menschenhandelsopfer einen befristeten Aufenthaltstitel durch ihre Teilnahme an einem Strafverfahren gegen die Menschenhändler.285 Der legalisierte Aufenthalt erleichtert es ihnen, sich ein soziales Netzwerk aufzubauen und berufliche Erfahrungen im Zielland zu sammeln. Der Aufenthaltstitel ist aber häufig auf die Dauer des Strafverfahrens befristet.286 Es handelt sich um relativ kurze Zeiträume von regelmäßig weniger als zwei Jahren. Da die Dauer des Aufenthalts eine wichtige Rolle bei der Abwägung spielt,287 wird eine aufenthaltsbeendende Maßnahme durch eine kurzzeitige Legalisierung des Aufenthalts nicht automatisch unverhältnismäßig. Die Dauer des Aufenthalts ist aber nicht der allein entscheidende Faktor bei der Abwägung. Einem Migranten, der nicht gehandelt wurde, kann es nach vielen Jahren im Zielland leichter fallen, sich im Herkunftsland neu einzugliedern 282

s. EGMR, Urt. v. 13.7.1995, Antrags-Nr. 17868/03, § 46 – Nasri v. Frankreich. ICMPD, Listening to Victims, S.112. 284 Vgl. Zimmermann, in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, S. 1533, Rn. 122, zu allgemeinen Abwägungskriterien. 285 s. Art. 8 Abs. 1 RL 2004/81/EG. 286 s. Art. 14 i.V. m. Art. 8 Abs. 1 RL 2004/81/EG. 287 Thym, S. 544. 283

198

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

als einem vom Menschenhandel traumatisierten Opfer nach einem sehr viel kürzeren Aufenthalt. Bei Menschenhandelsopfern, die durch ihre Teilnahme am Strafverfahren einen Aufenthaltstitel bekommen, muss zusätzlich berücksichtigt werden, dass die Konventionsstaaten zunächst freiwillig davon absehen, die Betroffenen auszuweisen. Stattdessen legalisieren sie ihren Aufenthaltsstatus, um ihre Kenntnisse im Strafprozess zu nutzen. Der Staat stellt damit das Interesse an Strafverfolgung über das Interesse an Migrationskontrolle. Das offensichtlich verminderte Interesse an Migrationskontrolle muss nun aber auch bei der Interessenabwägung zugunsten des Opfers berücksichtigt werden. 2. Verbrechensbekämpfung Viele Menschenhandelsopfer werden im Zielland straffällig, indem sie gegen aufenthalts- oder arbeitsrechtliche Bestimmungen verstoßen. Eine Abschiebung kann in diesen Fällen gerechtfertigt sein, da viele nationale Rechtsordnungen bei Straffälligkeit von Ausländern aufenthaltsbeendende Maßnahmen vorsehen. Diese Regelungen dienen grundsätzlich der Verhütung von Straftaten als legitimem Ziel.288 Der EGMR hat bei auf Dauer niedergelassenen Migranten, die straffällig geworden sind, für die Verhältnismäßigkeit der aufenthaltsbeendenden Maßnahme einige Bewertungskriterien entwickelt. Die Gewichtung der verschiedenen Kriterien richtet sich nach den besonderen Umständen eines jeden Falles.289 Obwohl die Situation von Menschenhandelsopfern nicht vergleichbar mit der Situation von auf Dauer niedergelassenen Migranten ist, bieten einige Kriterien auch hier Anhaltspunkte, um die Interessen der Opfer mit dem staatlichen Interesse an Verbrechensbekämpfung abzuwägen. Der EGMR bezieht in die Verhältnismäßigkeitsprüfung u. a. die Art und Schwere der Straftat und die Dauer des Aufenthalts einer Person ein.290 Menschenhandelsopfer halten sich zwar häufig nur für kurze Dauer im Zielland auf, aber der Unrechtswert von aufenthalts- und arbeitsrechtlichen Verstößen ist meistens relativ gering. Der geringe Schweregrad kann weiter relativiert werden, wenn die Opfer in der Ausbeutungssituation nur begrenzt eigenverantwortlich handeln konnten. Der EGMR berücksichtigt in der Verhältnismäßigkeitsprüfung ebenfalls die Stabilität der sozialen, kulturellen und familiären Bindungen des Betroffenen im Zielland und im Herkunftsland.291 Hier ist bei Menschenhandelsopfern zu be288 289

EGMR, Urt. v. 18.2.1991, Antrags-Nr. 12313/86, § 39 f – Moustaquim v. Belgien. EGMR, Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 70 – Maslov v. Öster-

reich. 290 EGMR, Urt. v. 2.8.2001, Antrags-Nr. 54273/00, § 48 – Boultif v. Schweiz; Urt. v. 28.6.2007, Antrags-Nr. 31753//02, § 54 f. – Kaya v. Deutschland; Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 71 – Maslov v. Österreich. 291 EGMR, Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 71 – Maslov v. Österreich.

C. Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK

199

denken, dass sie in relativ kurzer Zeit starke Bindungen zum Zielland aufbauen können, wenn sie dort z. B. professionell betreut werden. Bei der Verhältnismäßigkeit kann auch das Alter einer Person eine Rolle spielen, denn Art und Schwere einer Straftat sind bei Jugendlichen anders zu bewerten als bei Erwachsenen.292 Bei minderjährigen Menschenhandelsopfern ist kaum zu rechtfertigen, dass sie wegen eines arbeits- oder aufenthaltsrechtlichen Vergehens ausgewiesen werden, da auch das Kindeswohl bei der Verhältnismäßigkeit der aufenthaltsbeendenden Maßnahme berücksichtigt werden muss.293

III. Zusammenfassung und Bewertung Der Abschiebungsschutz aus Art. 8 EMRK gibt Menschenhandelsopfern die Möglichkeit, im Zielland zu verbleiben, wenn sie durch eine aufenthaltsbeendende Maßnahme in ihrem Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen verletzt werden oder im Herkunftsland die konkrete Gefahr eines ungerechtfertigten Eingriffs in ihre körperliche und seelische Integrität besteht. Die körperliche und seelische Integrität einer Person ist bereits bei nicht nur unerheblichen Formen der Gewalt beeinträchtigt. Je häufiger die Gewalt angewandt wird, desto geringere Anforderungen sind an die Intensität der Gewaltanwendung zu stellen. Der Schutzbereich des Art. 8 EMRK erlaubt, den weit überwiegenden Teil der körperlichen und psychischen Gewaltformen gegen Menschenhandelsopfer während und nach dem Menschenhandel zu berücksichtigen. Auch Diskriminierungen nach dem Menschenhandel bei der Rückkehr ins Herkunftsland fallen in den Schutzbereich, wenn sie durch ihre Art oder Häufigkeit geeignet sind, die seelische Integrität der Person zu beeinträchtigten. Eine aufenthaltsbeendende Maßnahme zulasten eines erkrankten Menschenhandelsopfers kann auch einen Eingriff in seine körperliche und seelische Integrität bedeuten. Hier ist bei der Frage der Eröffnung des Schutzbereiches auf die objektiven Folgen für die medizinische Betreuung abzustellen. Wenn das Opfer im Zielland eine Einbuße in seine medizinische Versorgung hinnehmen muss, die sich nicht nur unerheblich auf sein körperliches und seelisches Wohlbefinden auswirkt, liegt ein Eingriff in Art. 8 EMRK vor. Auch in das Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen eines Menschenhandelsopfers kann durch eine aufenthaltsbeendende Maßnahme eingegriffen werden. Art. 8 EMRK schützt nicht nur den langjährigen Aufenthalt eines integrierten Migranten. Die sozialen Beziehungen aller Migranten sind grundsätzlich schutzwürdig, da der Versuch einer qualitativen Einteilung immer willkürlich ist. Es darf für die Eröffnung des Schutzbereichs

292

EGMR, Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 72 – Maslov v. Öster-

reich. 293

reich.

s. EGMR, Urt. v. 23.6.2008 (GK), Antrags-Nr. 1638/03, § 82 – Maslov v. Öster-

200

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

auch keine Rolle spielen, ob das Opfer illegal eingereist ist oder sich zeitweise illegal im Zielland aufgehalten hat. Der Schutzbereich des Art. 8 EMRK ist für den überwiegenden Teil der Menschenhandelsopfer eröffnet. Nach der hier vertretenen Auffassung liegt ein Eingriff in das Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen grundsätzlich bei allen Opfern vor, die sich mehrere Monate im Zielland aufgehalten haben. Sowohl der Aufenthalt während der Ausbeutungsphase als auch im Rahmen eines Asylverfahrens oder eines Strafverfahrens muss berücksichtigt werden. Eingriffe in die körperliche und seelische Integrität sind durch erstmaligen oder erneuten Menschenhandel sowie Diskriminierung und Vergeltungsmaßnahmen im Zielland zu erwarten. Schwierig bleibt, die konkrete Gefahr des Eingriffs im Einzelfall ausreichend nachzuweisen. Trotz des weiten Schutzbereichs des Art. 8 EMRK ist der Abschiebungsschutz für Menschenhandelsopfer dadurch begrenzt, dass die Konventionsstaaten den Eingriff rechtfertigen können. Auf der Rechtfertigungsebene geht es im Kern um eine Abwägung der widerstreitenden Interessen des Menschenhandelsopfers und des Konventionsstaates. Der wichtigste Rechtfertigungsgrund bei Menschenhandelsopfern ist die Grenz- und Immigrationskontrolle. Aus diesem Grund ist es einem Konventionsstaat im überwiegenden Teil der Fälle möglich, eine aufenthaltsbeendende Maßnahme zulasten von Menschenhandelsopfern zu rechtfertigen. Dies gilt vor allem, wenn das Opfer illegal eingereist ist und sich illegal im Zielland aufhält, da die Interessen des Betroffenen weniger schützenswert sind, wenn sein Aufenthaltsstatus illegal war. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz muss aber bei Menschenhandelsopfern gemacht werden, die nicht willentlich oder wissentlich illegal eingereist sind. In diesem Fall darf dem illegalen Aufenthaltsstatus keine ausschließende Wirkung zukommen und die besondere Situation des Menschenhandelsopfers muss in der Abwägung verstärkt berücksichtigt werden. Auch eine zeitweilige Legalisierung des Aufenthalts verbessert die Chancen der Menschenhandelsopfer. Insbesondere wenn ein Konventionsstaat den Aufenthalt für die Teilnahme an einem Strafverfahren legalisiert, muss sein vermindertes Interesse an der Immigrationskontrolle auch in der Abwägung zugunsten des Menschenhandelsopfers berücksichtigt werden. Die Konventionsstaaten können eine aufenthaltsbeendende Maßnahme bei arbeits- oder aufenthaltsrechtlichen Straftaten von Menschenhandelsopfern auch aus Gründen der Verbrechensprävention rechtfertigen, es muss aber zugunsten der Opfer der geringe Unrechtsgehalt in der Abwägung berücksichtigt werden. Rechtspolitisch wäre es begrüßenswert, wenn eine Strafbefreiung für die Taten gewährt würde, die von den Opfern während des Menschenhandels begangen worden sind. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Rechtfertigung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme bei Menschenhandelsopfern den Regelfall darstellen wird. Es ist jedoch aufgrund der besonderen Situation von Menschenhandelsopfern in vielen

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

201

Fällen nicht möglich, die Abwägung in der sonst üblichen Eindeutigkeit zugunsten der staatlichen Interessen durchzuführen, so dass eine aufenthaltsbeendende Maßnahme im Einzelfall als unverhältnismäßig angesehen werden kann.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK Art. 33 GFK enthält ein völkerrechtliches Abschiebungsverbot zugunsten von Flüchtlingen. Im Palermo-Protokoll wird ausdrücklich festgelegt, dass der internationale Flüchtlingsschutz auf Menschenhandelsopfer neben den speziellen völkerrechtlichen Regelungen des Protokolls anwendbar ist.294 Im folgenden Abschnitt wird geprüft, in welchen Konstellationen Menschenhandelsopfer die Voraussetzungen des Flüchtlingsbegriffs erfüllen. Hierzu werden ihre typischen Erfahrungen unter die Tatbestandsmerkmale des Flüchtlingsbegriffs subsumiert. Bei der Auslegung des Flüchtlingsbegriffs ist zu beachten, dass für die Flüchtlingskonvention keine zentrale völkerrechtliche Kontrollinstanz besteht. Aus diesem Grund wird die Konvention nicht einheitlich ausgelegt, sondern in der Rechtsprechung der verschiedenen Vertragsstaaten unterschiedlich interpretiert.295 Eine umfassende Darstellung der verschiedenen Ansätze in der Rechtsprechung ist im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich. Bei der Auslegung wird vor allem auf die Rechtsprechung der common law-Staaten Großbritannien, USA, Kanada, Australien und Neuseeland zurückgegriffen. Die Rechtsprechung dieser Staaten hat die internationale flüchtlingsrechtliche Diskussion und auch die Entstehung der Qualifikationsrichtlinie stark beeinflusst.296 Außerdem werden die Stellungnahmen des UNHCR zur Auslegung des Flüchtlingsbegriffs berücksichtigt. Gemäß Art. 35 GFK hat der UNHCR die Aufgabe, die Anwendung der Flüchtlingskonvention zu überwachen. Seine Empfehlungen sind zwar für die Vertragsstaaten nicht bindend, die in Art. 35 GFK enthaltene Verpflichtung der Staaten zur Zusammenarbeit mit dem UNHCR zwingt sie aber, inhaltliche Abweichungen von der Position des UNHCR zu begründen.297 Flüchtlinge i. S. d. Art. 1 A GFK sind Personen, die sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion oder Nationalität, ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung außerhalb des Landes befinden, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, und die den Schutz des Landes nicht in Anspruch nehmen können oder wegen ihrer Furcht nicht in Anspruch nehmen wollen. Zwischen der Verfolgungsgefahr 294 295

Art. 14 Abs. 1 Palermo-Protokoll. Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs,

S. 49. 296

Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs,

S. 50. 297

Kälin, S. 627.

202

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

und einem der genannten Verfolgungsgründe muss ein Kausalzusammenhang bestehen.298 Im Gegensatz zu Art. 1 A GFK bestimmt Art. 33 GFK für den Abschiebungsschutz, dass das Leben oder die Freiheit einer Person bedroht sein müssen. Das Refoulement-Verbot gilt aber als eine grundlegende vertragliche Verpflichtung der Konvention für alle Flüchtlinge.299 Dies wird dadurch verdeutlicht, dass die Vertragsstaaten gem. § 42 Abs. 1 GFK zum Refoulement-Verbot des Art. 33 GFK keinen Vorbehalt machen dürfen. Wenn Menschenhandelsopfer von einem EU-Mitgliedstaat als Flüchtling anerkannt werden, fallen sie unter die Qualifikationsrichtlinie und haben Anspruch auf einen dreijährigen Aufenthaltstitel.300 Der Wortlaut der Flüchtlingsdefinition in der Qualifikationsrichtlinie entspricht weitgehend dem der Flüchtlingskonvention.301 Die einzige relevante Abweichung ist, dass die Flüchtlingseigenschaft auf Drittstaatsangehörige und Staatenlose beschränkt wird, da die Vorgaben der Richtlinie nur auf diese Personengruppen anwendbar sind. Der personalen Begrenzung liegt die Prämisse zugrunde, dass Unionsbürger keinen internationalen Schutz benötigen, da die Mitgliedstaaten der Europäischen Union alle als sichere Staaten angesehen werden.302 Diese pauschale Annahme ist aber spätestens seit der Entscheidung des EGMR in der Rechtssache M.S.S. v. Belgien und Griechenland 303 nicht mehr haltbar. In diesem Verfahren wurde u. a. Belgien wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 EMRK verurteilt.304 Belgien hatte einen afghanischen Asylsuchenden nach Griechenland überstellt in Kenntnis der dortigen untragbaren Haft- und Lebensbedingungen für Asylsuchende (fehlende Grundversorgung, menschenunwürdige Zustände in der Haft und fehlender Zugang zum griechischen Asylverfahren). Das Urteil macht deutlich, dass die Beschränkung des internationalen Schutzes auf Drittstaatsangehörige und Staatenlose in der Qualifikationsrichtlinie menschenrechtswidrig ist. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird dieses Defizit aber zurückgestellt, da die aufenthaltsrechtliche Stellung von Menschenhandelsopfern im Vordergrund steht und der Aufenthalt für Unionsbürger in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union grundsätzlich möglich ist. Die Unionsbürgerschaft beinhaltet ein allgemeines Aufenthaltsrecht.305

298

UNHCR, Gender-Related Persecution, UN-Dok. HCR/GIP/01/01, S. 6, Ziff. 20. Hathaway, Rights of Refugees, S. 305; Goodwin-Gill/McAdam, S. 234. 300 s. die Ausführungen in Kapitel 2, D. III. 301 Art. 2 c) RL 2004/83/EG; zustimmend Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 275; Sitaropoulos, S. 381. 302 s. auch Art. 16 a Abs. 1 S. 1 GG. 303 EGMR, Urt. v. 21.1.2011, Antrags-Nr. 30696/09 – M.S.S. v. Belgien und Griechenland. 304 EGMR, Urt. v. 21.1.2011, Antrags-Nr. 30696/09, § 360 – M.S.S. v. Belgien und Griechenland. 305 Art. 20 Abs. 2 a) AEUV. 299

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

203

I. Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe Menschenhandelsopfer können sich auf den Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK berufen, wenn sie die Voraussetzungen des Flüchtlingsbegriffs erfüllen. Eine der Voraussetzungen ist die Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe. Es handelt sich um einen der sogenannten Konventionsgründe, die alternativ vorliegen müssen. Wenn Menschenhandelsopfer wegen der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe Verfolgung ausgesetzt sind, können sie dem Flüchtlingsschutz unterliegen. Die Verfolgung von Menschenhandelsopfern wegen anderer Konventionsgründe wie z. B. Rasse oder Religion wird im Rahmen dieser Arbeit nicht behandelt. Zum einen sind die übrigen Gründe in ihrer Auslegung weniger problematisch.306 Zum anderen ermöglicht es der Verfolgungsgrund der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe am ehesten, auf die unterschiedlichen Machtstrukturen einzugehen, die für Menschenhandel charakteristisch sind. Beispielsweise wird eine Person nicht Opfer von Menschenhandel, weil die Händler sie gerade wegen ihrer Religionszugehörigkeit handeln wollen. Ausschlaggebend für den Handel kann aber sein, dass die Person durch ihre Religionszugehörigkeit einer Minderheit angehört und deshalb besonders verletzbar für Menschenhändler ist.307 Als Minderheit werden die Mitglieder dieser Religionsgemeinschaft möglicherweise von den staatlichen Behörden weniger geschützt, deshalb können sie attraktivere Opfer für Menschenhändler darstellen als die übrige Bevölkerung. Für Menschenhandel ist regelmäßig die schwächere gesellschaftliche Stellung aufgrund eines persönlichen Merkmals entscheidend.308 1. Kriterien zur Bestimmung einer sozialen Gruppe Da der Begriff der sozialen Gruppe in der Flüchtlingskonvention nicht definiert ist, haben vor allem die nationalen Gerichte und der UNHCR Abgrenzungskriterien entwickelt. Es ist allgemein anerkannt, dass der Verfolgungsgrund der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe entwicklungsabhängig ist.309 Das bedeutet, dass es keine abgeschlossene Liste von sozialen Gruppen gibt, sondern immer neue Gruppen gebildet werden können. Die Bildung neuer Gruppen ist abhängig von sich wandelnden gesellschaftlichen Strukturen und Entwicklungen im Menschenrechtsbereich.310 Die Gruppengröße spielt keine Rolle, da nicht allein 306

s. UNHCR, Auslegung von Art. 1 GFK, S. 7 f., Ziff. 24. UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 13, Ziff. 35 f. 308 Piotrowicz, S. 249. 309 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 2, Ziff. 3; Goodwin-Gill/McAdam, S. 74; HoL (brit.), Urt. v. 25.3.1999, (1999) UKHL 20, per Lord Hope – Islam v. SSHD and Anor, Ex Parte Shah, abgedruckt in: IJRL 3 (1999), S. 519. 310 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 2, Ziff. 3. 307

204

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

die Größe darüber entscheiden darf, ob die einzelnen Mitglieder schutzbedürftig sind.311 Ein Vergleich mit den anderen Konventionsgründen ergibt, dass zwischen den Mitgliedern einer Gruppe nicht zwingend ein Zusammenhalt oder sozialer Austausch bestehen muss.312 Solch ein Gruppenbewusstsein wird auch nicht bei Personen gefordert, die einen anderen Verfolgungsgrund teilen.313 Aus der Gesamtschau mit den anderen Konventionsgründen folgt auch, dass nicht jedes Mitglied einer Gruppe von Verfolgung bedroht sein muss.314 Als Auslegungsschranke für die Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe ist zu beachten, dass die anderen Konventionsgründe nicht überflüssig werden dürfen.315 Die enumerative Aufzählung in der Flüchtlingskonvention würde umgangen, wenn man den Anwendungsbereich der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe so weit ausdehnte, dass alle Personengruppen, die nicht unter einen anderen Verfolgungsgrund fallen, eine soziale Gruppe bilden. Auch darf sich eine soziale Gruppe nicht allein dadurch definieren, dass ihre Mitglieder einer Verfolgungsgefahr ausgesetzt sind.316 Ansonsten würde das Grundkonzept des Flüchtlingsbegriffs missachtet, nach dem es sowohl einer Verfolgungshandlung als auch eines bestimmten Verfolgungsgrundes bedarf. Die Verfolgungshandlung kann der Auslöser für die Bildung und Identifikation einer sozialen Gruppe sein, die vorher nicht zwingend bestanden haben muss oder nicht als Gruppe wahrgenommen wurde. Das definierende Element einer Gruppe muss aber ein anderes Merkmal als die Verfolgungsgefahr sein. Ein gutes Beispiel zur Verdeutlichung dieser Einschränkung ist die mögliche Verfolgung von Linkshändern.317 Linkshänder würden zwar erst durch ihre Verfolgung als eigenständige soziale Gruppe in der Gesellschaft wahrgenommen werden, aber die Gruppe definiert sich durch die Tatsache, dass ihre Mitglieder ausschließlich Linkshänder sind.

311 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 6, Ziff. 18. 312 HoL (brit.), Urt. v. 25.3.1999, (1999) UKHL 20, per Lord Hope – Islam v. SSHD and Anor, Ex Parte Shah, abgedruckt in: IJRL 3 (1999), S. 518; UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/GIP/02/02, S. 5, Ziff. 15. 313 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 5, Ziff. 15. 314 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 5, Ziff. 17. 315 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 2, Ziff. 2. 316 HoL (brit.), Urt. v. 25.3.1999, (1999) UKHL 20, per Lord Hope – Islam v. SSHD and Anor, Ex Parte Shah, abgedruckt in: IJRL 3 (1999), S. 517; UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/GIP/02/02, S. 2, Ziff. 2; Foster, S. 293. 317 HCA (austr.), Urt. v. 24.2.1997, (1997) HCA 4, per McHugh – A v. MIEA, S. 23 des Ausdrucks nach: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b7180.html (letzter Abruf am 23.8.2015).

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

205

a) Ansatz der unveräußerlichen Merkmale Nach einer Meinung zeichnet sich eine soziale Gruppe dadurch aus, dass ihre Mitglieder die gleichen unveräußerlichen Merkmale besitzen.318 Dieses Kriterium wurde unter Anwendung des ejusdem generis-Prinzips entwickelt. Dieses Prinzip besagt, dass ein allgemeiner Begriff in einer Reihe mit speziellen Begriffen so auszulegen ist, dass er das grundsätzliche Charakteristikum der speziellen Begriffe beinhaltet.319 Die Vertreter dieses Ansatzes benennen als grundlegendes Element der speziellen Verfolgungsgründe, dass sie einen unveränderbaren Zustand beschreiben. Deshalb müsse sich auch die Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe anhand unveräußerlicher Merkmale bestimmen.320 Ein solches Merkmal kann angeboren oder zu einem späteren Zeitpunkt unveränderbar erlangt worden sein. Als unveräußerlich wird aber auch ein veränderbares Merkmal angesehen, zu dessen Aufgabe eine Person nicht gezwungen werden darf, da es als Teil der menschlichen Würde unverzichtbar ist. b) Ansatz der sozialen Wahrnehmung Nach einer anderen Ansicht lässt sich eine soziale Gruppe nicht durch interne, sondern durch externe Merkmale bestimmen. Die Grundidee dieses Ansatzes ist weniger theoretisch als die der unveräußerlichen Merkmale. Das entscheidende Kriterium ist die soziale Wahrnehmung einer Gruppe.321 Eine Gruppe muss ein gemeinsames äußerliches Merkmal haben, dass sie erkennbar macht und von der restlichen Gesellschaft trennt. c) Alternativer Ansatz des UNHCR Die Ansätze der sozialen Wahrnehmung und der unveräußerlichen Merkmale kommen in der Praxis nicht immer zu den gleichen Ergebnissen. Obwohl es z. B. den Mitgliedern einer Berufsgruppe an einem gemeinsamen unveräußerlichen Merkmal fehlt, bilden sie nach der sozialen Wahrnehmung eine soziale Grup318 SCC (kanad.), Urt. v. 30.6.1993, (1993) 2 SCR 689, per La Forest – Ward v. Canada (Attorney-General), S. 22 des Ausdrucks nach: http://www.unhcr.org/refworld/do cid/3ae6b673c.html (letzter Abruf am 23.8.2015); UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/GIP/02/02, S. 3, Ziff. 6. 319 BIA (US-amerik.), Urt. v. 1.3.1985, Int. Dec. 2986 – Acosta, S. 12 des Ausdrucks nach: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b6b910.html (letzter Abruf am 23.8. 2015). 320 SCC (kanad.), Urt. v. 30.6.1993, (1993) 2 SCR 689, per La Forest – Ward v. Canada (Attorney-General) S. 23 des Ausdrucks nach: http://www.unhcr.org/refworld/do cid/3ae6b673c.html (letzter Abruf am 23.8.2015); UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/GIP/02/02, S. 3, Ziff. 6. 321 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 3, Ziff. 7.

206

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

pe.322 Um Schutzlücken zu vermeiden, empfiehlt der Hohe Kommissar für Flüchtlinge, beide Ansätze in einer Definition zu kombinieren.323 Eine soziale Gruppe wird vom UNHCR als eine Gruppe von Personen verstanden, die neben ihrem Verfolgungsrisiko ein weiteres gemeinsames unveräußerliches Merkmal aufweist oder von der Gesellschaft als eine Gruppe wahrgenommen wird.324 Der Ansatz des UNHCRs stellt einen zweistufigen Test dar. Auch wenn kein gemeinsames unveräußerliches Merkmal bei einer Gruppe von Personen vorliegt, kann sie eine soziale Gruppe darstellen, wenn sie in der Gesellschaft als Gruppe wahrgenommen wird. d) Kumulativer Ansatz in der Qualifikationsrichtlinie In der Qualifikationsrichtlinie werden die Ansätze der sozialen Wahrnehmung und der unveräußerlichen Merkmale ebenfalls kombiniert. Es wird aber ein kumulatives Vorliegen der Voraussetzungen verlangt.325 Die Mitglieder einer sozialen Gruppe müssen sowohl ein gemeinsames unveräußerliches Merkmal teilen als auch von der Gesellschaft als andersartig wahrgenommen werden.326 e) Stellungnahme In der Diskussion um die Kriterien zur Bestimmung einer sozialen Gruppe spiegelt sich die grundlegende Frage wider, welche Personen sich auf den Schutz der Flüchtlingskonvention berufen dürfen. Eine weite Definition der sozialen Gruppe birgt die Gefahr, dass der Flüchtlingsschutz ausufert. Sehr strenge Kriterien schließen viele Personen vom Flüchtlingsschutz aus. Bei der Suche nach einem tragbaren Kompromiss müssen die Grundwertungen der Flüchtlingskonvention beachtet werden. Die Flüchtlingskonvention sieht nicht vor, allen Personen, die der Gefahr von Verfolgung ausgesetzt sind, Schutz zu gewähren. Durch die Nennung von Verfolgungsgründen wird vielmehr eine qualitative Vorentscheidung getroffen, welche Motive relevant sein sollen. Die Ansätze, nach denen die soziale Wahrnehmung für die Gruppenbestimmung entscheidend ist, werden dieser Grundentscheidung der Konvention nicht ausreichend gerecht.327 Der Begriff der sozialen Gruppe wird lediglich nach der 322 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 4, Ziff. 9. 323 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 4, Ziff. 10. 324 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 4, Ziff. 11. 325 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 284. 326 Art. 10 Abs. 1 d) RL 2004/83/EG. 327 A. A. Aleinikoff, S. 484.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

207

allgemeinen Wortbedeutung ausgelegt. Allein die grammatikalische Auslegung genügt aber nicht, denn die Wahrnehmung einer Gruppe kann in verschiedenen Kulturen differieren.328 Es gibt keinen allgemein gültigen Verständnishorizont, so dass die Betroffenen mit rechtlichen Unsicherheiten konfrontiert wären. Außerdem werden bei dem Ansatz der sozialen Wahrnehmung die qualitativen Anforderungen an die Verfolgungsgründe nicht ausreichend berücksichtigt. Bestimmt man eine soziale Gruppe nur anhand der sozialen Wahrnehmung, fällt jede noch so triviale Gruppe, die äußerlich als Gruppe erkennbar ist, unter die Definition.329 Nicht jede Gruppenaktivität ist aber schutzbedürftig. Ansonsten würde das Flüchtlingsrecht das allgemeine Persönlichkeitsrecht in dem Teilbereich der Gruppenzugehörigkeit umfassend schützen. Da aber selbst die allgemeinen Menschenrechtsverträge keinen schrankenlos umfassenden Schutz des Persönlichkeitsrechts vorsehen, soll auch im Flüchtlingsrecht nicht jede Gruppenaktivität geschützt werden. Das Flüchtlingsrecht schützt eine Person vor der Verfolgung wegen bestimmter Merkmale. Nach dem Ansatz der unveräußerlichen Merkmale sind die Mitglieder einer Gruppe aber nur schützenswert, wenn sie aufgrund von unveräußerlichen Merkmalen Verfolgung ausgesetzt sind. Es stellt sich die Frage, warum die Flüchtlingskonvention nur unveräußerliche Merkmale schützen soll. Der Flüchtlingsschutz der internationalen Gemeinschaft besteht für Personen, die aufgrund von Merkmalen verfolgt werden, die sie nicht aus eigener Kraft abändern können oder bei denen nicht verlangt werden kann, dass sie aufgegeben werden. Diese Wertung ergibt sich aus den diskriminierungsrechtlichen Strukturen des Flüchtlingsrechts.330 Als Basis des internationalen Flüchtlingsschutzes wird die Sicherung der grundlegenden Menschenrechte ohne Diskriminierung angesehen.331 Deshalb schützt das Flüchtlingsrecht vor Verfolgung aus Gründen, bei denen die internationale Gemeinschaft eine Ungleichbehandlung ablehnt.332 Erreicht die Ungleichbehandlung aus diesen Gründen das Niveau von Verfolgung, verpflichten sich die Vertragsstaaten durch das Flüchtlingsrecht, der verfolgten Person beizustehen. Jede Verfolgung wegen eines Verfolgungsgrundes beinhaltet auch eine Diskriminierung aus diesem Grund, da die Person wegen eines bestimmten Merkmals gegenüber anderen Personen, die dieses Merkmal nicht besitzen, benachtei328

Hathaway/Foster, Membership of a Particular Social Group, S. 484. Hathaway/Foster, Membership of a Particular Social Group, S. 484. 330 HoL (brit.), Urt. v. 25.3.1999, (1999) UKHL 20, per Lord Hope – Islam v. SSHD and Anor, Ex Parte Shah, abgedruckt in: IJRL 3 (1999), S. 517; SCC (kanad.), Urt. v. 30.6.1993, (1993) 2 SCR 689, per La Forest – Ward v. Canada (Attorney-General), S. 21 des Ausdrucks nach: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b673c.html (letzter Abruf am 23.8.2015). 331 SCC (kanad.), Urt. v. 30.6.1993, (1993) 2 SCR 689, per La Forest – Ward v. Canada (Attorney-General), S. 21 des Ausdrucks nach: http://www.unhcr.org/refworld/do cid/3ae6b673c.html (letzter Abruf am 23.8.2015). 332 s. Art. 2, 26 IPBPR. 329

208

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

ligt wird. Dem Flüchtlingsrecht liegt die gleiche Wertung wie dem Diskriminierungsrecht zugrunde. Eine Person ist schutzwürdig, die wegen Merkmalen benachteiligt wird, auf die sie keinen Einfluss hat oder deren Änderung zu verlangen menschenrechtswidrig wäre. Aus diesem Grund muss sich eine soziale Gruppe danach bestimmen, dass die Gruppenmitglieder ein unveräußerliches Merkmal besitzen. Ein Merkmal ist aber nicht bereits dadurch veräußerlich, dass es theoretisch veränderbar ist. Die Änderung des Merkmals muss vielmehr in der Macht der verfolgten Person stehen und somit eine reale Option für sie darstellen.333 Lebt eine Person z. B. als Straßenkind in prekären wirtschaftlichen Verhältnissen und wird als Straßenkind verfolgt, stellt das Merkmal Straßenkind ein unveräußerliches Merkmal dar. Die Lage des Straßenkindes ist zwar theoretisch veränderbar, die betroffene Person hat hierauf jedoch auf absehbare Zeit keinen Einfluss. Ein anderes Verständnis ist nicht mit dem Sinn und Zweck des internationalen Flüchtlingsrechts in Einklang zu bringen, denn der Flüchtlingsschutz muss auf die aktuelle Situation einer Person und nicht auf hypothetische Entwicklungen in der Zukunft eingehen. Der kumulative Ansatz der Qualifikationsrichtlinie wird den völkerrechtlichen Vorgaben nicht gerecht.334 Das kumulative Erfordernis stellt überhöhte Anforderungen an das Merkmal der sozialen Gruppe und schränkt den Flüchtlingsschutz deshalb unzulässig ein. Positiv hervorzuheben ist aber die klarstellende Regelung in der Qualifikationsrichtlinie, dass ein Gruppenmerkmal bei einer Person nicht tatsächlich vorliegen muss.335 Es reicht vielmehr aus, dass der Person das Merkmal von den Verfolgern zugeschrieben wird. Dies gewährleistet einen effektiven Flüchtlingsschutz, denn entscheidend ist nicht das tatsächliche Vorliegen eines Merkmals, sondern die aus dem vermeintlichen Merkmal resultierende Verfolgungsgefahr. 2. Weibliche Opfer von Menschenhandel als soziale Gruppe Weibliche Opfer von Menschenhandel müssen sich auf die Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe berufen, um als Flüchtlinge anerkannt werden zu können. Es bestehen verschiedene Ansätze, um Gruppen mit weiblichen Mitgliedern zu bilden. a) Frauen als soziale Gruppe Nach einem Ansatz bilden Frauen insgesamt eine soziale Gruppe.336 Dies ist vom Konzept der gender-bezogenen Verfolgung beeinflusst, durch das der Flücht333 334

Foster, S. 308. s. auch UNHCR, EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 10 d),

S. 23. 335

Art. 10 Abs. 2 RL 2004/83/EG.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

209

lingsstatus gender-sensibel interpretiert wird.337 Gender-bezogene Verfolgung bedeutet, dass eine Person wegen ihres sozialen Geschlechts Verfolgung fürchten muss.338 Das soziale Geschlecht bestimmt sich nach sozialen Vorstellungen, die in einer Gesellschaft mit biologischen Merkmalen verbunden werden. Es wird als ein unveräußerliches Merkmal angesehen, da es ein angeborener Zustand ist, der von der Person selbst nicht zumutbar verändert werden kann.339 Damit wären alle weiblichen Menschenhandelsopfer Mitglieder der sozialen Gruppe der Frauen. b) Spezielle Gruppen von Frauen als soziale Gruppen Nach einem anderen Ansatz werden jeweils spezielle Untergruppen von weiblichen Menschenhandelsopfern zu Gruppen zusammengefasst. Die Untergruppen bestimmen sich anhand einer Kombination von Merkmalen. Das Geschlecht ist lediglich ein Faktor, der durch weitere Faktoren ergänzt wird.340 Bei der Auswahl der Faktoren darf aber nicht auf die Verfolgungshandlung Bezug genommen werden.341 Bei einigen Gruppen, die von der Rechtsprechung gebildet wurden, besteht ein Zirkelschluss zwischen Verfolgungsgrund und Verfolgungshandlung (z. B. „gehandelte Frauen aus West-Afrika“ 342oder „Frauen in der Ukraine, die gegen ihren Willen zur Prostitution gezwungen werden“ 343). Eine Gruppe muss verfolgungsunabhängig bestimmbar sein. Dies trifft bei den Gruppen der pakistanischen344 und nigerianischen345 Frauen zu. Weitere mögliche Untergruppen sind allein stehende Frauen, Witwen, geschiedene Frauen oder Analphabetinnen.346 c) Stellungnahme Für die Bildung von Untergruppen könnte sprechen, dass zur Bestimmung einer sozialen Gruppe die gesellschaftlichen Umstände verdeutlicht werden müs336 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 4, Ziff. 12; Gender-Related Persecution, UN-Dok. HCR/GIP/01/01, S. 7, Ziff. 30. 337 s. UNHCR, Gender-Related Persecution, UN-Dok. HCR/GIP/01/01, S. 2, Ziff. 1. 338 Roeder, S. 429 f. 339 Löhr, Qualifikationsrichtlinie, S. 77. 340 Foster, S. 326; Raghu, S. 181. 341 Foster, S. 328. 342 IAT (brit.), Urt. v. 18.2.2003, CC/64057/2002 – Miss AB v. SSHD, zitiert in: Anti-Slavery, Migration-trafficking nexus, S. 19. 343 IAT (brit.), Urt. v. 17.5.2000, 00TH00728 – SSHD v. Dzhygun, zitiert in: AntiSlavery, Migration-trafficking nexus, S. 19. 344 HoL (brit.), Urt. v. 25.3.1999, (1999) UKHL 20, per Lord Hope – Islam v. SSHD and Anor, Ex Parte Shah, abgedruckt in: IJRL 3 (1999), S. 519 f. 345 IAT (brit.), Urt. v. 10.5.2002, HX/0839/2002 – Ogbeide v. SSHD, zitiert in: AntiSlavery, Migration-trafficking nexus, S. 19. 346 UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 14, Ziff. 38.

210

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

sen, in denen sich eine Gruppe befindet.347 Es erscheint zu pauschalierend, alle Frauen als Mitglieder einer sozialen Gruppe anzusehen, da sich die Lebensverhältnisse von Frauen in verschiedenen Ländern nicht gleichen. Für die Bildung von Untergruppen könnten auch Beweisgründe sprechen, da es die Beweisführung im konkreten Verfahren erleichtert, wenn eine Gruppe stärker konkretisiert ist. Trotzdem ist es vorzugswürdig, Frauen insgesamt als Mitglieder einer sozialen Gruppe anzusehen, die sich durch das unveräußerliche Merkmal des Geschlechts bestimmt. Es ist nicht zwingend notwendig, die Gruppe weiter zu konkretisieren. Wenn eine Gruppe von Frauen mehrere unveräußerliche Merkmale besitzt (z. B. moslemische Frauen), kann es zwar zweckdienlich sein, alle Merkmale zu nennen, da sich die Verfolgungshandlung auf jedes Merkmal beziehen kann.348 Aber veräußerliche Merkmale sind bei der Gruppenbestimmung in keinem Fall einzubeziehen. Sie sind nicht nur überflüssig, sondern können in der Praxis sogar schädlich sein. Es besteht die Gefahr, dass eine soziale Gruppe, die durch überflüssige Kriterien definiert wird, aus diesen unsachlichen Gründen abgelehnt wird.349 Die Beweisführung wird durch die weite Gruppenbestimmung nicht erschwert, denn jeder Verfolgungsgrund ist im Rahmen einer individuellen Prüfung zu konkretisieren. Wird eine Person aufgrund ihrer Religion verfolgt, kann es sich um einen Christen im Irak oder einen Moslem in Indien handeln. Nur der konkrete Fall ist entscheidend für die Beantwortung der Frage, ob eine Verfolgungsgefahr wegen der Religion vorliegt. In gleicher Weise muss auch der Verfolgungsgrund der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe verstanden werden. Für die Bestimmung einer sozialen Gruppe ist nur wichtig, aufgrund welches unveräußerlichen Merkmals eine Person verfolgt wird. Bei der sozialen Gruppe der Frauen ist das unveräußerliche Merkmal das soziale Geschlecht. Die Frauen werden verfolgt, weil sie als Frauen in einem Land leben. Andere Merkmale, z. B. der Aufenthaltsort der Frauen, sind erst in einem zweiten Prüfungsschritt entscheidend, um zu belegen, dass im individuellen Fall ein Zusammenhang zwischen der Verfolgung und dem sozialen Geschlecht besteht. 3. Kindliche Opfer von Menschenhandel als soziale Gruppe Auch kindliche Opfer von Menschenhandel können Teil einer sozialen Gruppe sein. Bei der Frage, wann eine Person als Kind im flüchtlingsrechtlichen Sinn behandelt werden muss, ist eine formale Altersgrenze nicht immer ausschlagge347 s. HoL (brit.), Urt. v. 25.3.1999, (1999) UKHL 20, per Lord Hoffmann – Islam v. SSHD and Anor, Ex Parte Shah, abgedruckt in: IJRL 3 (1999), S. 512. 348 Foster, S. 326. 349 Foster, S. 328.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

211

bend. In Fällen, in denen einer volljährigen Person offensichtlich die geistige Reife eines Erwachsenen fehlt, muss sie als Kind behandelt werden.350 a) Kinder als soziale Gruppe Nach einem Ansatz bilden Kinder insgesamt eine soziale Gruppe.351 Das unveräußerliche Merkmal dieser Gruppe ist das junge Alter.352 Das Alter ist als unveräußerliches Merkmal anzusehen, da für den Flüchtlingsschutz der Zeitpunkt der Verfolgung entscheidend ist. Eine Person muss die Möglichkeit haben, sofort eine Veränderung des Merkmals herbeizuführen, um die Verfolgung abzuwenden. Würde ihr der Flüchtlingsschutz aus dem Grund verwehrt, weil sich das Merkmal in der Zukunft ändert, bliebe sie zum Zeitpunkt der Gefahr schutzlos. b) Spezielle Gruppen von Kindern als soziale Gruppe Nach einem anderen Ansatz werden jeweils spezielle Untergruppen von kindlichen Menschenhandelsopfern zu sozialen Gruppen zusammengefasst. Das Alter ist ein Faktor, der durch weitere Faktoren vervollständigt wird. Eine Untergruppe können z. B. kindliche Waisen sein.353 c) Familie als soziale Gruppe Nach einem weiteren Ansatz bildet die Familie eines gehandelten Kindes eine soziale Gruppe, wenn die Eltern am Menschenhandel der Kinder beteiligt waren. Die verwandtschaftliche Beziehung zwischen den Familienmitgliedern wird als das unveräußerliche Merkmal angesehen, durch das die Gruppe bestimmt wird.354 d) Stellungnahme Aus den Gründen, die bereits für Frauen genannt wurden, ist es auch für kindliche Opfer vorzugswürdig, sie als Teil der sozialen Gruppe der Kinder anzusehen.355 Es ist nicht notwendig, die Gruppe näher zu bestimmen, auch wenn es 350 RPD (kanad.), Urt. v. 22.3.2001, VA0-02635, (2001) CRDD No. 30 – THK (Re), zitiert nach: Foster, S. 330. 351 UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 14, Ziff. 38; Edwards, S. 70. 352 Foster, S. 332; Edwards, S. 71; Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 176. 353 RPD (kanad.), Urt. v. 5.7.1996, T95-00479, [1995] CRDD No. 52 – QQX (Re), zitiert nach: Foster, S. 333. 354 Court of Appeals (US-amerik.), Ninth Circuit, Urt. v. 21.3.2001, 242 F 3d 1169 (9th Cir. 2001) – Aguirre-Cervantes, zitiert nach: Foster, S. 337. 355 s. die Ausführungen unter D. I. 2.

212

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

zweckdienlich sein kann, weitere unveräußerliche Merkmale einzubeziehen. Die Familienzugehörigkeit ist als Kriterium zur Gruppenbestimmung nicht weiterführend. Auch wenn Familienmitglieder am Kinderhandel beteiligt sind, wird ein Kind nur vordergründig gehandelt, weil es Mitglied einer bestimmten Familie ist. Der eigentliche Grund für den Handel ist das geringe Alter und die damit einhergehende stärkere Verletzbarkeit. Kinder sind in der Familie die schwächsten Glieder und somit einfacher zu handeln, da sie sich nur in geringem Maße selbst schützen können. 4. Männliche Opfer von Menschenhandel als soziale Gruppe Es ist fraglich, ob analog zu den Ausführungen über Frauen und Kindern auch männliche Menschenhandelsopfer Mitglieder einer sozialen Gruppe von Männern sein können, welche sich durch das unveräußerliche Merkmal ihres sozialen Geschlechts bestimmt.356 Grundsätzlich ist das soziale Geschlecht allein ausreichend, um die Gruppe zu bestimmen. Es sind aber keine Fälle ersichtlich, in denen Männer nur wegen ihres sozialen Geschlechts der Gefahr von Menschenhandel ausgesetzt sind. Männer werden zwar in der gesellschaftlichen Wahrnehmung häufig mit körperlicher Überlegenheit gleichgesetzt, was dazu führen kann, dass sie für den Menschenhandel in bestimmte Arbeitsbereiche gegenüber Frauen und Kindern als besser geeignete Opfer wahrgenommen werden (z. B. beim Handel ins Baugewerbe oder in bestimmte Bereiche der Landwirtschaft). Allein ihr soziales Geschlecht macht sie aber nicht zu Opfern von Menschenhandel. Sie werden vielmehr gehandelt, wenn ihre Ethnie, Alter oder schwache wirtschaftliche Lage sie verletzbar für Menschenhändler machen. Die Verletzbarkeit ist entscheidend für Menschenhandel und diese ist im sozialen Geschlecht des Mannes nicht strukturell angelegt. Frauen hingegen sind in vielen Gesellschaften strukturellen Benachteiligungen aufgrund ihres sozialen Geschlechts ausgesetzt, so dass bereits dies häufig ihre Verletzbarkeit für Menschenhandel begründet. Es ist aus diesem Grund bei männlichen Menschenhandelsopfern nicht zielführend, die soziale Gruppe allein anhand ihres sozialen Geschlechts zu bestimmen. Stattdessen ist es notwendig, zur Gruppenbestimmung weitere unveräußerliche Merkmale anzuführen. 5. Ehemalige Menschenhandelsopfer als soziale Gruppe Ehemalige Menschenhandelsopfer bilden ebenfalls eine soziale Gruppe. Deren unveräußerliches Merkmal ist die vergangene Menschenhandelserfahrung. Der Menschenhandel prägt eine Person über das Ereignis hinaus.357 Deshalb definiert 356 So aber UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 14, Ziff. 38. 357 UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 14, Ziff. 39.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

213

sich die Gruppe der ehemaligen Menschenhandelsopfer gerade nicht nur durch die gemeinsame Verfolgungsgefahr. Die vergangene Menschenhandelserfahrung und die befürchtete Verfolgung sind nicht identisch. Das unveräußerliche Merkmal dieser Gruppe ist die gemeinsame vergangene Menschenhandelserfahrung und nicht die Tatsache, dass aufgrund dieser Erfahrung eine erneute Verfolgung denkbar ist.358 6. Bewertung und Fazit Nach dem hier vertretenen Ansatz können sich Menschenhandelsopfer regelmäßig auf die Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe berufen. Weibliche und kindliche Menschenhandelsopfer können sich bereits auf die Zugehörigkeit zu den Gruppen der Frauen oder Kinder berufen. Bei männlichen Menschenhandelsopfern müssen weitere unveräußerliche Merkmale vorliegen, um die soziale Gruppe zu bestimmen. Bei bereits gehandelten Opfern ist auch die Zugehörigkeit zur Gruppe der ehemaligen Menschenhandelsopfer zu bejahen. Es bestehen Bedenken, dass diese Auslegung eine Flut von neuen Flüchtlingsströmen ermöglichen könnte.359 Aber die Sorge, dass ein weites Konzept der sozialen Gruppe diesen Verfolgungsgrund unzulässig ausweitet, ist nicht begründet. Ihr liegt die irrige Vorstellung zugrunde, dass den Verfolgungsgründen der Flüchtlingskonvention eine eigenständige Filterfunktion bei der Prüfung des Flüchtlingsstatus zukommen müsse. Unbestritten kann der Verfolgungsgrund der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe diese Filterfunktion nicht ausfüllen, wenn sich fast jeder auf den Verfolgungsgrund berufen kann. Die Vorstellung, dass bereits die Bestimmung der sozialen Gruppe eine eigenständige Hürde darstellen müsse, zeugt aber von einem falschen Verständnis des Flüchtlingsbegriffs. Natürlich darf der Verfolgungsgrund der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe nicht beliebig sein.360 Dieses Erfordernis ist dadurch gewährleistet, dass ein unveräußerliches Merkmal zur Gruppenbestimmung herangezogen werden muss. Der Verfolgungsgrund bleibt aber nur eine Voraussetzung des Flüchtlingsbegriffs. Seine Funktion ist im Zusammenspiel aller Voraussetzungen zu sehen, denn nicht alle Mitglieder einer sozialen Gruppe haben automatisch Anspruch auf den Flüchtlingsstatus.361 Die entscheidende Hürde bei der Erlangung der Flüchtlingseigenschaft liegt nicht in den separaten Nachweisen von Verfolgungsgrund und 358

UNHCR, Guidelines on Trafficking, HCR/GIP/06/07, S. 14, Ziff. 39. Foster, S. 327, 344. 360 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 2, Ziff. 2; SCC (kanad.), Urt. v. 30.6.1993, (1993) 2 SCR 689, per La Forest – Ward v. Canada (Attorney-General), S. 22 des Ausdrucks nach: http://www. unhcr.org/refworld/docid/3ae6b673c.html (letzter Abruf am 23.8.2015). 361 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 5, Ziff. 19; Gender-Related Persecution, UN-Dok. HCR/GIP/02/01, S. 2, Ziff. 4. 359

214

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Verfolgungsgefahr, sondern in der Darlegung, dass aufgrund des Verfolgungsgrundes eine Verfolgungsgefahr besteht.

II. Begründete Furcht vor Verfolgung Ein Menschenhandelsopfer muss sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung außerhalb seines Herkunftslandes befinden. Die Furcht vor Verfolgung ist der einzig relevante Fluchtgrund, den die Flüchtlingskonvention anerkennt.362 1. Verfolgung von Menschenhandelsopfern Der Verfolgungsbegriff wird in der Flüchtlingskonvention nicht bestimmt und es existiert auch keine einheitlich international anerkannte Definition von Verfolgung.363 Da das Flüchtlingsrecht aber einen Teil des internationalen Menschenrechtssystems bildet, ist es allgemein anerkannt, dass der Verfolgungsbegriff menschenrechtlich auszulegen ist.364 Die kombinierte Auslegung des Wortlautes der Art. 1 und Art. 33 GFK ergibt, dass zumindest eine Verletzung der Rechte auf Leben oder Freiheit Verfolgung darstellen muss.365 In der Präambel der Flüchtlingskonvention findet sich aber ein Verweis auf alle Menschenrechte,366 so dass der Flüchtlingsschutz nicht auf Verletzungen des Lebens oder der Freiheit beschränkt werden kann. Verfolgung wird deshalb verstanden als jede schwere Schädigung einer Person ohne die Gewährung von nationalem Schutz.367 Eine schwere Schädigung ist notwendig, da das Flüchtlingsrecht nicht vor jedem Schaden schützt.368 Ebenfalls keine Verfolgung liegt vor, wenn der Schutz der Person innerstaatlich gesichert ist. Das internationale Flüchtlingsrecht ist ein subsidiäres Schutzsystem,369 welches nur in den Fällen eingreift, in denen der vorrangige nationale Schutz wegfällt. Da eine schwere Schädigung vorliegen muss, ist nicht jede Menschenrechtsverletzung gleichbedeutend mit der Verfolgung einer Person. In der Qualifika362

UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 12, Ziff. 39. Edwards, S. 50; Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 86 f. 364 Goodwin-Gill/McAdam, S. 91; Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 98; Edwards, S. 47; Haines, S. 326. 365 UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 15, Ziff. 51. 366 Präambel der GFK, Erwägungsgrund 1. 367 Haines, S. 329 f. 368 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 99 f. 369 SCC (kanad.), Urt. v. 30.6.1993, (1993) 2 SCR 689, per La Forest – Ward v. Canada (Attorney-General), S. 4 des Ausdrucks nach: http://www.unhcr.org/refworld/do cid/3ae6b673c.html (letzter Abruf am 23.8.2015); s. auch Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 112 m.w. A. 363

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

215

tionsrichtlinie wird zur Verdeutlichung der Begriff der schwerwiegenden Menschenrechtsverletzung benutzt.370 Wann eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung vorliegt, bestimmt sich nach der Verletzungsintensität. Es ist nicht nur auf einen Kernbestand an grundlegenden Menschenrechten abzustellen,371 sondern die schwerwiegende Verletzung eines jeden Menschenrechts kann Verfolgung darstellen. Die Prüfung ist zweistufig, zunächst ist die Menschenrechtsverletzung und dann deren Intensität zu prüfen.372 Die notwendige Verletzungsintensität bestimmt sich anhand von verschiedenen Kriterien. Es können u. a. Verhältnismäßigkeit des Eingriffs,373 Dauer und Wiederholung der Rechtsverletzung374, persönliche Folgen für das Opfer375 und individuelle Schutzbedürftigkeit des Opfers376 herangezogen werden.377 Da sich die Verletzungsintensität nicht pauschal bestimmen lässt, können die Kriterien nicht starr gewichtet werden. Die Beurteilung muss vielmehr auf den jeweiligen Einzelfall eingehen.378 Dieser zweistufige Ansatz bietet den Vorteil, dass er generelle Kriterien zur Bestimmung des Verfolgungsbegriffs beinhaltet und gleichzeitig erlaubt, den konkreten Einzelfall individuell zu würdigen.379 Doch in der Qualifikationsrichtlinie wird der Begriff der schwerwiegenden Menschenrechtsverletzung restriktiver ausgelegt. Als Verfolgung werden nur Handlungen angesehen, die so gravierend sind, dass sie eine schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte darstellen.380 Die Verwendung des Begriffs der grundlegenden Menschenrechte macht bereits deutlich, dass nicht die Verletzung eines jeden Menschenrechts Verfolgung darstellen kann. Zur Konkretisierung werden die Rechte genannt, die gemäß Art. 15 Abs. 2 EMRK notstandsfeste Rechte sind (Recht auf Leben, Folterverbot, Sklavereiverbot, Grundsatz nulla poena sine lege).381 Dieser Verweis wird zwar durch die Formu-

370

Art. 9 Abs. 1 a) RL 2004/83/EG. So grundlegend Hathaway, Law of Refugee Status, S. 105 ff. mit seinem hierarchischen Modell der Menschenrechte. 372 Binder, S. 79 f.; v. Thenen, S. 70; Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 99; Carlier, S. 701, Rn. 18. 373 Carlier, S. 702 f., Rn. 20, der aber bei wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten einen stärkeren Eingriff verlangt. 374 UNHCR, Auslegung von Art. 1 GFK, S. 5, § 17; Binder, S. 58; Carlier, S. 702, Rn. 20; v. Thenen, S. 92. 375 Binder, S. 60. 376 Binder, S. 60 f. 377 s. Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 90 f. m.w. A. 378 s. Goodwin-Gill/McAdam, S. 93 f.; v. Thenen, S. 92; Binder, S. 80 f. 379 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 99. 380 Art. 9 Abs. 1 a) RL 2004/83/EG. 381 Art. 9 Abs. 1 a) RL 2004/83/EG. 371

216

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

lierung „insbesondere“ eingeschränkt.382 Er legt aber eine Beschränkung des Verfolgungsbegriffs auf Verletzungen notstandsfester Rechte nahe. Damit bleibt die Qualifikationsrichtlinie weit hinter der im internationalen Recht anerkannten Reichweite von Verfolgung zurück.383 Ihr restriktiver Ansatz wird den Anforderungen an einen umfassenden Flüchtlingsschutz nicht gerecht, da er weder den Schutz von wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten noch den speziellen Schutz von Kinderrechten einbezieht.384 Die Mitgliedstaaten sind daher gehalten, die Vorgaben zum Verfolgungsbegriff völkerrechtskonform umzusetzen. Dies verdeutlicht auch der Wortlaut der Qualifikationsrichtlinie selbst, da explizit von „Verfolgung i. S. d. Art. 1 A der Genfer Flüchtlingskonvention“ 385 gesprochen wird. Bei der völkerrechtskonformen Umsetzung sollte dem hier vertretenen zweistufigen Ansatz gefolgt werden. Er erlaubt, die Grundsätze der Unteilbarkeit und wechselseitigen Abhängigkeit der Menschenrechte386 auch im Flüchtlingsrecht zu berücksichtigen, da grundsätzlich die Verletzung eines jeden Menschenrechts Verfolgung darstellen kann. Bei Kindern verlangt der Grundsatz des Kindeswohls eine alterssensible Auslegung des Verfolgungsbegriffs.387 Bei der Prüfung müssen geringere Anforderungen an die Intensität der Menschenrechtsverletzung gestellt werden, denn bedrohliche Handlungen können auf Kinder stärkere psychische Auswirkungen haben.388 Auch die Qualifikationsrichtlinie sieht bei Kindern die Möglichkeit vor, einen modifizierten Verfolgungsbegriff anzuwenden. In einer beispielhaften Aufzählung von Verfolgungshandlungen nennt sie Handlungen, die gegen Kinder gerichtet sind, ohne weitere Anforderungen an die Verfolgung zu formulieren.389 Bei der Bewertung von Verfolgung darf nicht die einzelne Menschenrechtsverletzung isoliert betrachtet werden. Entscheidend ist, welche Intensität die Schädigung aus Sicht der betroffenen Person hat, so dass die Gesamtsituation der Person berücksichtigt werden muss. Eine schwere Schädigung darf nicht nur bei einer 382 Vgl. Bank/Hruschka, S. 619, die betonen, dass nach der Qualifikationsrichtlinie nicht nur ein Eingriff in ein mit den notstandsfesten Rechten vergleichbares Recht in Frage komme. 383 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 278 f.; UNHCR, EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 9 (1), S. 20. 384 Kritisch auch Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 278; Peers/Rogers, S. 337. 385 Art. 9 Abs. 1 RL 2004/83/EG. 386 s. UN, World Conference on Human Rights, Vienna Declaration and Programme of Action, UN-Dok. A/CONF.157/23 (Teil I), Ziff. 5. 387 Goodwin-Gill/McAdam, S. 324; Bhabha/Young, S. 97 f. 388 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 167 f. m.w. N. 389 Art. 9 Abs. 2 f) RL 2004/83/EG.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

217

schwerwiegenden Menschenrechtsverletzung angenommen werden. Auch eine Maßnahme, die für sich genommen keine Verfolgungsintensität erreicht, kann durch ihre wiederholte Durchführung oder in Kombination mit anderen Maßnahmen oder Umständen so gravierend sein, dass in der Gesamtschau Verfolgung vorliegt.390 Bei der Würdigung der Gesamtumstände können auch äußere Umstände wie eine allgemeine Situation der Unsicherheit in einem Land zu berücksichtigen sein.391 Dieser kumulative Ansatz wird auch in der Qualifikationsrichtlinie anerkannt. Als Verfolgung gelten auch Handlungen, die aufgrund ihrer Wiederholung Verfolgungsintensität erreichen oder aus einer Kumulierung unterschiedlicher Maßnahmen bestehen.392 Die Person muss aber in ähnlicher Weise betroffen sein, wie durch die schwerwiegende Verletzung grundlegender Menschenrechte. Es bleibt erneut zu kritisieren, dass in der Qualifikationsrichtlinie die schwere Schädigung zu restriktiv ausgelegt wird. Die Mitgliedstaaten müssen auch an dieser Stelle eine völkerrechtskonforme Umsetzung wählen und die Schädigungsintensität anhand der oben genannten Kriterien für den Einzelfall bestimmen. a) Körperliche, seelische und sexuelle Gewalt Menschenhandelsopfer können sowohl während als auch nach dem Menschenhandel körperlicher, seelischer und sexueller Gewalt ausgesetzt sein. Die Qualifikationsrichtlinie nennt die Anwendung dieser Gewaltformen als Beispiele für Verfolgungshandlungen.393 Wie bereits behandelt, kann die Anwendung von Gewalt gegen Menschenhandelsopfer einen Verstoß gegen das Folterverbot oder das Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung bedeuten.394 Eine Behandlung, durch die einer Person vorsätzlich schweres und grausames Leiden zugefügt wird oder die intensives psychisches oder physisches Leiden verursacht, stellt eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung dar. Die notwendige Verletzungsintensität ist wegen der hohen tatbestandlichen Voraussetzungen beim Folterverbot und dem Verbot der unmenschlichen Behandlung gegeben. Ein Verstoß gegen das Verbot der erniedrigenden Behandlung kann ebenfalls Verfolgung darstellen. Eine einmalige erniedrigende Behandlung wird aber selten die notwendige Verletzungsintensität erreichen. Es bedarf einer gewissen Dauer oder Wiederholung für die Intensität einer schwerwiegenden Menschenrechtsverletzung.

390 UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 15, Ziff. 53; RSAA (neuseeländ.), Urt. v. 16.8.2000, Refugee Appeal No. 71427/99, zitiert nach: Foster, S. 94. 391 UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 15, Ziff. 53. 392 Art. 9 Abs. 1 a), b) RL 2004/83/EG. 393 Art. 9 Abs. 2 a) RL 2004/83/EG. 394 s. die Ausführungen zu Art. 3 EMRK unter B.

218

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Körperliche, seelische und sexuelle Gewalt gegen Menschenhandelsopfer kann auch eine Verletzung von Art. 8 EMRK darstellen.395 Eine Verletzung der körperlichen und seelischen Integrität erreicht Verfolgungsintensität, wenn die persönlichen Folgen für ein Menschenhandelsopfer im Einzelfall besonders gravierend sind. Dies kann anzunehmen sein, weil ein Opfer bereits traumatisiert ist. Vor allem bei Kindern und Frauen müssen auch die soziale Stellung und die sozialen Handlungsmöglichkeiten berücksichtigt werden. Die Folgen einer Verletzung können gravierender sein, wenn die soziale Stellung eines Opfers schwach ist und es gesellschaftlich benachteiligt wird. In dieser Situation fehlt es der Person bereits regelmäßig an materiellen Mitteln, um eine Verletzung zu kompensieren (z. B. durch qualifizierte medizinische und psychologische Behandlung). Verfolgungsintensität kann auch erreicht sein, wenn die Verletzung der körperlichen und seelischen Integrität längere Zeit andauert oder regelmäßig wiederholt wird. Die mögliche kumulative Verletzungsintensität ist auch bei Gewaltanwendungen zu bedenken, die noch keinen Eingriffscharakter haben oder gem. Art. 8 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt sind. b) Diskriminierung Menschenhandelsopfer können bei ihrer Rückkehr ins Herkunftsland diskriminierender Behandlung durch Familie und Gesellschaft ausgesetzt sein.396 Einfache Diskriminierungen erreichen grundsätzlich nicht Verfolgungsintensität.397 Diese ist erst gegeben, wenn eine Person in hohem Maße benachteiligt wird.398 Bei Menschenhandelsopfern sind vor allem Diskriminierungen in Verbindung mit sozialen und wirtschaftlichen Rechten zu bedenken. Der Staat wird durch soziale und wirtschaftliche Rechte grundsätzlich nur verpflichtet, unter Ausschöpfung seiner momentanen Möglichkeiten Maßnahmen zu erlassen, um nach und nach die volle Verwirklichung der Rechte zu erreichen.399 Verfolgungsintensität kann aber bestehen, wenn die Rechtsverwirklichung in diskriminierender Weise betrieben wird.400 Das Verbot der Diskriminierung bei sozialen und wirtschaftlichen Rechten ist eine unmittelbar geltende staatliche Verpflichtung im Völkerrecht, von der direkte und indirekte Diskriminierungen umfasst werden.401

395

s. die Ausführungen zu Art. 8 EMRK unter C. s. die Ausführungen unter B. I. 1. d). 397 Haines, S. 331. 398 UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 16, Ziff. 54; Gender-Related Persecution, UN-Dok. HCR/GIP/01/01, S. 4, Ziff. 14. 399 Art. 2 Abs. 1 IPWSKR. 400 Hathaway, Law of Refugee Status, S. 111. 401 UN-Ausschuss über WSKR, General Comment No. 20, UN-Dok. E/C.12/GC/20, Ziff. 7. 396

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

219

Gerade bei Diskriminierungen muss das kumulative Zusammenwirken verschiedener Maßnahmen beachtet werden. Auch wenn eine Diskriminierung für sich genommen nicht schwerwiegend erscheint, kann in der Gesamtschau Verfolgungsintensität erreicht sein. Es ist auch zu beachten, dass eine diskriminierende Behandlung unterschiedlich schwere Auswirkungen haben kann.402 Sie kann z. B. Personen, deren Rechtsposition bereits geschwächt ist, härter treffen. Vor allem die sozialen Rechte von Frauen und Kindern sind in vielen Gesellschaften nicht in gleichen Maßen gesichert wie die Rechte von Männern.403 Deswegen können weibliche und kindliche Menschenhandelsopfer z. B. von sozialen Diskriminierungen, die sie als ehemaliges Menschenhandelsopfer treffen, stärker benachteiligt sein als männliche Opfer. Eine Diskriminierung kann auch Verfolgungsintensität erreichen, wenn ein Menschenhandelsopfer stark traumatisiert ist und die Folgen der Ungleichbehandlung aus diesem Grund belastender für das Opfer sind.404 Eine diskriminierende Verletzung des Rechts auf Arbeit405 kann vorliegen, wenn ein Menschenhandelsopfer bei seiner Rückkehr ins Herkunftsland bei der Arbeitssuche diskriminiert wird. Nicht ausreichend sind leichte Diskriminierungen wie z. B. der Ausschluss von Beförderung oder einer interessanteren Anstellung. Verfolgungsintensität liegt vor, wenn einer Person jegliche Möglichkeit genommen oder wenn sie zumindest ernstlich gehindert wird, ihren Lebensunterhalt zu verdienen.406 Verfolgungsintensität ist auch zu bejahen, wenn einer Person eine Beschäftigung vorenthalten wird, die ihrer Ausbildung und Qualifikation entspricht.407 Dieses weite Verständnis soll verdeutlichen, dass dem Recht auf Arbeit mehr innewohnt als die reine Befriedigung materieller Bedürfnisse. Es umfasst auch Aspekte der menschlichen Würde sowie des persönlichen Selbstwertgefühls und der persönlichen Identität.408 Deshalb kann man Menschenhandelsopfern bei ihrer Rückkehr nicht jede Arbeitsaufnahme zumuten, auch wenn sie damit ihren Lebensunterhalt bestreiten könnten. Eine schwerwiegende diskriminierende Verletzung des Rechts auf Arbeit ist z. B. zu bejahen, wenn ein Opfer, das während des Menschenhandels in der Prostitution gearbeitet hat, nach der Rückkehr bei der Beschäftigungssuche diskriminiert wird, so dass nur eine erneute Tätigkeit im Prostitutionsgewerbe möglich wäre. 402

Haines, S. 331. Vgl. zu den sozialen und wirtschaftlichen Lebensbedingungen von Frauen Steiner/Alston, S. 179 ff. 404 UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 7, Ziff. 18. 405 Art. 6 IPWSKR. 406 UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 16, Nr. 54; Court of Appeals (US-amerik.), Ninth Circuit, Urt. v. 11.9.1995, 1995 US App. Lexis 27058 (9th Cir. 1995) – Castillo-Ponce, zitiert nach: Foster, S. 95. 407 Hathaway, Law of Refugee Status, S. 123. 408 Foster, S. 101; UN-Ausschuss über WSKR, General Comment No. 18, UN-Dok. E/C.12/GC/18, Ziff. 1. 403

220

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Eine diskriminierende Verletzung des Rechts auf Bildung409 bei der Rückkehr ins Herkunftsland kann insbesondere bei kindlichen Menschenhandelsopfern vorliegen. Verfolgungsintensität liegt vor, wenn der Zugang zu normalerweise verfügbaren Bildungseinrichtungen verwehrt wird.410 Verwehrt man einem Kind den Primärschulbesuch, kann der Verstoß gegen das Recht auf Bildung Verfolgungsintensität erreichen.411 Dieser Grundsatz darf nicht nur bei einem staatlichen Ausschluss vom Schulbesuch gelten, sondern ist auch anzuwenden, wenn dem Schulbesuch faktische Hindernisse entgegenstehen. Einem Kind, dessen Familie aus wirtschaftlicher Not am vergangenen Menschenhandel teilgenommen hatte, wird es regelmäßig wegen der finanziellen Lage der Familie nicht möglich sein, nach seiner Rückkehr die Schule zu besuchen, da es zum Familieneinkommen beitragen muss. c) Verwehrung von medizinischer Behandlung Viele Menschenhandelsopfer benötigen nach dem Menschenhandel medizinische Behandlung. Bei der Rückkehr in das Herkunftsland können sie auf diskriminierende Weise in ihrem Recht auf Gesundheit412 verletzt werden. Das Recht auf Gesundheit beinhaltet, dass der Zugang zu medizinischer Betreuung im Herkunftsland ohne schwerwiegende Diskriminierung gewährleistet ist. Verfolgungsintensität liegt vor, wenn einer Person medizinische Betreuung verwehrt wird und dadurch die Gesundheit der Person ernsthaft gefährdet ist.413 Dies wurde im Fall eines HIV-Infizierten aus Polen bejaht, bei dem die Gefahr bestand, dass er bei seiner Rückkehr wegen der Erkrankung nicht zur Behandlung in ein Krankenhaus aufgenommen werden würde, da Ärzte und Pflegepersonal die Ansteckung fürchteten.414 Menschenhandelsopfer, die sich während des Handels mit dem Aidsvirus angesteckt haben, kann bei der Rückkehr in das Herkunftsland ähnlich diskriminierendes Verhalten erwarten, wenn dort die gesellschaftliche Ausgrenzung von HIV-Infizierten verbreitet ist. Die Verwehrung von medizinischer Behandlung muss aber nicht auf der Art der Erkrankung beruhen, sondern sie kann auch in allgemeinen Diskriminierungsmerkmalen wie Geschlecht oder Ethnie begründet sein.

409

Art. 13 IPWSKR, Art. 28 KRK. UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 16, Nr. 54. 411 RPD (kanad.), Urt. v. 12.3.2003, VA1-03231, VA1-03232, VA1-03233 [2003] RPDD No. 66 – ODO (Re), zitiert nach: Foster, S. 103. 412 Art. 12 IPWSKR, Art. 24 KRK, Art. 11 Europ. Sozialcharta. 413 Court of Appeals (US-amerik.), Ninth Circuit, Urt. v. 21.4.2005, 404 F 3d 1181 (9th Cir. 2005) – Tchoukhrova v. Gonzales, zitiert nach: Foster, S. 104. 414 RPD (kanad.), Urt. v. 23.10.1997, T95.07647 [1997] CRDD No. 251, zitiert nach: Foster, S. 104. 410

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

221

d) Kein staatlicher Schutz bei Verfolgung durch Private Die Verfolgung von Menschenhandelsopfern geht regelmäßig von privaten Akteuren aus.415 Die Zulässigkeit nichtstaatlicher Verfolgung im Flüchtlingsrecht war in der Vergangenheit stark umstritten.416 Nach der Zurechnungslehre wurde verlangt, dass die Verfolgung vom Staat ausging oder diesem zumindest zurechenbar war. Nach der Schutzzwecklehre sollte es genügen, dass aus der Perspektive des Opfers Verfolgung vorlag, ohne staatlichen Schutz erwarten zu können. Da dem europäischen Flüchtlingsrecht in der Qualifikationsrichtlinie die Schutzzwecklehre zugrunde gelegt wurde, hat die Zurechnungslehre praktisch keine Bedeutung mehr.417 Die Mitgliedstaaten müssen Verfolgung, die von nichtstaatlichen Akteuren ausgeht, anerkennen, wenn kein Schutz im Herkunftsland zu erwarten ist.418 Dieses richtige Verständnis ergibt sich auch direkt aus der Flüchtlingskonvention. In Art. 33 GFK wird keine Verbindung zwischen einer Verfolgungsgefahr und staatlichem Handeln verlangt, sondern lediglich eine Verbindung zwischen Verfolgungsgefahr und fehlendem staatlichen Schutz. Es würde außerdem dem Schutzzweck des internationalen Flüchtlingsrechts widersprechen, bei gleichartigen Rechtsgutsverletzungen nach dem Verursacher zu differenzieren.419 e) Fazit Handlungen gegen Menschenhandelsopfer können als Verfolgung qualifiziert werden, wenn sie schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen darstellen oder durch ihr kumulatives Vorliegen die Intensität von Verfolgung erreichen. Auch der UNHCR hat Menschenhandel als mögliche Verfolgungsform anerkannt.420 Bei Verfolgungshandlungen durch Private ist entscheidend, dass im Herkunftsland kein staatlicher Schutz zu erwarten ist. Körperliche, seelische und sexuelle Gewalt, die Menschenhandelsopfer vor allem während des Menschenhandels erleiden, können Verfolgungshandlungen darstellen. Aber auch nach dem Menschenhandel kann es gegen Menschenhandelsopfer zu Handlungen mit Verfolgungsintensität kommen. Diskriminierungen erreichen Verfolgungsintensität, wenn ein Opfer in diskriminierender Weise in sozialen und wirtschaftlichen Rechten verletzt wird oder wenn kumulative Diskriminierungen eine bestimmte Intensität erreichen. Bei Menschenhandelsopfern besteht insbesondere die Ge415

s. die Ausführungen unter B. I. 1. f). s. weitere Ausführungen bei Wolter, S. 241 ff.; Binder, S. 115 ff. 417 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 101, m.w. A. 418 Art. 6 c) RL 2004/83/EG. 419 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 101. 420 UNHCR, Gender-Related Persecution, UN-Dok. HCR/GIP/01/01, S. 3 Ziff. 9, S. 5, Ziff. 18. 416

222

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

fahr, in diskriminierender Weise in ihren Rechten auf Arbeit und Gesundheit verletzt zu werden; vor allem bei Kindern kommt auch eine Verletzung des Rechts auf Bildung in Betracht. 2. Begründete Furcht vor Verfolgung Ein Opfer von Menschenhandel muss begründete Furcht vor Verfolgung haben. Es bedarf einer individuellen Risikoprognose über den Grad der Verfolgungswahrscheinlichkeit. Geht die Verfolgungsgefahr von privaten Akteuren aus, muss geklärt werden, ob die Person im Herkunftsland staatlichen Schutz erwarten kann. Von besonderer Relevanz ist, ob die Opfer Beweise für die Verfolgungsgefahr beibringen müssen. a) Risikoprognose der Verfolgungsgefahr Eine Risikoprognose ist notwendig, da Flüchtlingsschutz nur einfordern kann, wer begründete Furcht vor Verfolgung hat. Furcht ist zwar nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ein subjektives Gefühl. Nach richtiger Auffassung, die sich auch in der Qualifikationsrichtlinie widerspiegelt,421 bedarf es bei der Risikoprognose aber nur einer objektiven und keiner subjektiven Prüfungskomponente.422 Der Antragsteller muss kein Gefühl der Angst darlegen, denn diese subjektive Voraussetzung würde den Flüchtlingsbegriff unzulässig begrenzen. Bereits der Schutzzweck des Flüchtlingsrechts spricht dagegen, den Flüchtlingsschutz zu verneinen, obwohl ein Verfolgungsrisiko objektiv besteht.423 Das Flüchtlingsrecht soll umfassend vor Verfolgung schützen. Es führt zu Schutzlücken, wenn der Flüchtlingsstatus allein aus dem Grund abgelehnt wird, weil eine Person keine Furcht empfindet. Auch Beweisprobleme sprechen gegen das Erfordernis einer subjektiven Prüfungskomponente.424 Das Merkmal der Furcht ist als inneres Merkmal nicht für die staatlichen Behörden überprüfbar, so dass sie objektive Indizien für den Gemütszustand des Antragstellers heranziehen müssen. Solch ein Vorgehen birgt die Gefahr, Prüfungskriterien zu entwickeln, die dem Flüchtlingsschutz zuwiderlaufen. Es kann z. B. als Mangel an Furcht ausgelegt werden, wenn eine Person nicht sofort nach Ankunft im Zielland einen Antrag auf Flüchtlingsschutz stellt. Dies kann aber gerade ein Zeichen von Furcht sein, wenn die Person den Kontakt mit den staatlichen Autoritäten scheut. Antragsteller aus anderen Kulturkreisen sind außerdem bei der Darlegung ihrer Gefühlslage häufig 421 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 276 f. 422 Hathaway/Hicks, S. 560 f.; Löhr, Qualifikationsrichtlinie, S. 52; Binder, S. 249 f.; a. A. UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 12, Ziff. 37 f. 423 Hathaway/Hicks, S. 536. 424 Hathaway/Hicks, S. 517.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

223

benachteiligt, da der Ausdruck von Angst kulturellen Unterschieden unterliegt.425 Vor allem Frauen sind in vielen Gesellschaften nicht gewohnt, gegenüber staatlichen Autoritäten ihre Gefühle preiszugeben. Auch Antragstellern, die durch vergangene Erfahrungen traumatisiert sind, ist es häufig unmöglich, ihre Gefühle in Worte zu fassen, da sie sich aus Selbstschutz innerlich von den erlebten Erfahrungen „abspalten“.426 Da eine subjektive Prüfungskomponente abzulehnen ist, reduziert sich die Risikoprognose auf die Frage, ob die Furcht vor Verfolgung objektiv begründet ist. Nach richtiger Ansicht ist sie begründet, wenn eine reale Möglichkeit der Verfolgung besteht.427 Die Verfolgung muss nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu befürchten sein, denn Furcht ist nicht erst begründet, wenn sie sich mit überwiegender Wahrscheinlichkeit verwirklicht.428 Dies entspricht auch dem Schutzzweck der Norm, da die zu erwartenden Konsequenzen für den Antragsteller auch bei geringer Wahrscheinlichkeit schwerwiegend sein können.429 In der Qualifikationsrichtlinie ist der Wahrscheinlichkeitsmaßstab der Verfolgung bei Flüchtlingen nicht explizit geregelt.430 Aus der Entstehungsgeschichte und der Tatsache, dass sich die Prognose an den individuellen Umständen der Person orientieren soll,431 kann man aber schließen, dass keine überwiegende Wahrscheinlichkeit gefordert wird.432 Eine reale Möglichkeit, dass eine Person erstmalig Opfer von Menschenhandel werden kann, besteht, wenn persönliche Merkmale und die soziale Lage eine Person besonders verletzbar für Menschenhändler machen.433 Wenn eine Person bereits gehandelt wurde, gilt nach der Qualifikationsrichtlinie eine widerlegbare Vermutung, dass erneute Verfolgung zu befürchten ist.434 Je nach Art und Dauer der vergangenen Menschenhandelserfahrung und den Maßnahmen zur Reintegration einer Person bei ihrer Rückkehr ist sie verletzbar für erneuten Handel. Die Wahrscheinlichkeit von Vergeltungsmaßnahmen steigt, wenn ein Menschenhandelsopfer als Zeuge in einem Strafverfahren aussagt oder Drohungen erhalten hat. Diskriminierendes Verhalten kann Menschenhandelsopfer treffen, die aufgrund einer vergangenen Menschenhandelserfahrung stigmatisiert werden, die 425

Hathaway/Hicks, S. 518. Hathaway/Hicks, S. 519. 427 UNHCR, Auslegung von Art. 1 GFK, S. 3, § 10; Hathaway, S. 79 f.; Hathaway/ Hicks, S. 508; Binder, S. 261; Löhr, Qualifikationsrichtlinie, S. 55. 428 Löhr, Qualifikationsrichtlinie, S. 55. 429 s. Binder, S. 261. 430 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 277. 431 Art. 4 Abs. 3 c) RL 2004/83/EG. 432 Hruschka/Löhr, S. 181. 433 s. die Ausführungen zu Art. 3 EMRK unter B. I. 2. a). 434 Art. 4 Abs. 4 RL 2004/83/EG. 426

224

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

durch den Menschenhandel erkrankt sind oder die allgemeine Diskriminierungsmerkmale wie Geschlecht oder Ethnie haben. Bei Kindern muss die Risikoprognose alterssensibel durchgeführt werden, um ernste Folgen für die weitere Entwicklung berücksichtigen zu können.435 Wenn die Verfolgungsgefahr von einem privaten Akteur ausgeht, ist zu berücksichtigen, ob der Herkunftsstaat unwillig oder unfähig ist, dem Menschenhandelsopfer Schutz zu gewähren. Nach der Qualifikationsrichtlinie ist Schutz generell gewährleistet, wenn die Mitgliedstaaten geeignete Schritte einleiten, um Verfolgung zu verhindern.436 Dies kann durch Rechtsvorschriften, Strafverfolgung und weitere Ahndung von Verfolgungshandlungen geschehen. Kritiker führen hiergegen an, dass es im Flüchtlingsrecht nicht entscheidend ist, ob ein Staat generell Schutz vor Verfolgung gewährt, sondern ob er im konkreten Fall praktisch Schutz gewährleistet.437 Ein lediglich institutionelles System staatlichen Schutzes und der grundsätzliche staatliche Wille zum Schutz sind allein nicht ausreichend.438 Diese Kritik ist überzeugend, denn Ausgangspunkt der Betrachtung dürfen nicht die staatlichen Schutzbemühungen sein, sondern die Konsequenzen für den Betroffenen. Ein Staat kommt seiner Schutzverpflichtung erst nach, wenn das konkrete Verfolgungsrisiko der Person im Einzelfall in der Prognoseentscheidung entfällt.439 Die Mitgliedstaaten müssen deshalb die Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie völkerrechtskonform auslegen und dürfen sich nicht allein auf die generelle Schutzfähigkeit eines Herkunftsstaates berufen. Bei der Effektivität des staatlichen Schutzes sollte die persönliche Situation der Opfer berücksichtigt werden. Je verletzbarer eine Person aufgrund ihrer gesellschaftlichen und sozialen Stellung ist, umso einfacher und unbürokratischer muss ihr der Schutz zur Verfügung gestellt werden.440 Wie bereits erläutert, kann wirksamer Schutz vor Verfolgung grundsätzlich nur von staatlichen Akteuren ausgehen.441 Die Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie, nach denen auch private Akteure Schutz bieten können,442 werden dem internationalen Flüchtlingsrecht nicht gerecht, da private Akteure nicht in gleicher Weise menschenrechtlich verpflichtet sind. Bei internationalen Organisationen 435 UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes, General Comment No. 6, UN-Dok. CRC/GC/2005/6, Ziff. 27. 436 Art. 7 Abs. 2 RL 2004/83/EG. 437 UNHCR, EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 7 (2), S. 18; Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 283; Edwards, S. 64. 438 A. A. HoL (brit.), Urt. v. 6.7.2000, [2000] 3 All ER 577 – Horvath v. SSHD, veröffentlicht in: IJRL 13 (2001), S. 174 ff. 439 Mathew/Hathaway/Foster, S. 448. 440 Edwards, S. 65. 441 s. die Ausführungen unter B. I. 2. a) ee). 442 Art. 7 Abs. 1 b) RL 2004/83/EG.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

225

kann im Einzelfall ein anderes Ergebnis möglich sein, die Mitgliedstaaten müssen dann aber die Schutzfähigkeit konkret darlegen. b) Darlegungs- und Beweislast Im Flüchtlingsrecht trägt der Antragsteller grundsätzlich die Beweislast für seine begründete Furcht vor Verfolgung.443 Es wird aber anerkannt, dass Flüchtlinge häufig keine Beweise vorlegen können und auch keine Möglichkeit haben, diese zu beschaffen.444 Um ihrer besonderen Lage gerecht zu werden, gilt ein abgeschwächter Beweisstandard.445 Wenn der Antragsteller seine Situation ausreichend dargelegt hat, können die Behörden verpflichtet sein, selbst zu ermitteln und Beweismittel zu beschaffen.446 Gelingt es ihnen auch nicht, Nachweise für die dargelegten Tatsachen zu erbringen, sollte auf einen Nachweis verzichtet werden, wenn die allgemeine Glaubwürdigkeit des Antragstellers angenommen wird.447 Die Darlegungslast verbleibt grundsätzlich beim Antragsteller. Sie darf ihm aber nicht ungeteilt aufgebürdet werden, wenn er nicht über ausreichende Fähigkeiten oder Übung verfügt, seine Situation schlüssig und glaubhaft darzulegen.448 Dies kann z. B. bei Kindern der Fall sein.449 In diesen Fällen müssen die Behörden den Antragsteller bei der Darlegung unterstützen.450 Da Kinder in einem Verfahren aufgrund ihres Alterns regelmäßig ihre Rechtsposition schlechter durchsetzen können als Erwachsene, muss der Staat zur Kompensierung dieser Schwäche effektive und kindgerechte Verfahren schaffen.451 Aus diesem Grund sollten die Mitgliedstaaten eine Beweislastumkehr für Kinder einführen, damit diese nicht an den verfahrensrechtlichen Hürden der Beweislast scheitern. Hiermit würden die Staaten ihrer Verpflichtung aus der UN-Kinderrechtskonvention gerecht werden, das Kindeswohl von Flüchtlingskindern besonders zu berücksichtigen und zu gewährleisten.452 Durch die Beweislastumkehr 443 UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 57, Ziff. 195 f.; Goodwin-Gill/McAdam, S. 542. 444 Goodwin-Gill/McAdam, S. 542; UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 57, Ziff. 196. 445 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 77. 446 UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 57, Ziff. 196. 447 UNHCR, Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 57, Ziff. 196. 448 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 159. 449 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 162. 450 Vgl. Haines, S. 339, der fordert, dass ein Staat seine Verantwortung effektiv wahrnehmen muss. 451 UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes, Allg. Bemerkung Nr. 5, Ziff. 24, in: DIMR, Die „General Comments“, S. 599 ff. 452 Art. 22 Abs. 1 i.V. m. 3 Abs. 1, 2 KRK.

226

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

wäre es die staatliche Aufgabe nachzuweisen, wieso die Verfolgungsgefahr eines Kindes im konkreten Fall zu verneinen ist. Einige dieser Beweis- und Darlegungsgrundsätze sind in der Qualifikationsrichtlinie aufgenommen und konkretisiert worden. Wie bereits dargelegt können die Mitgliedstaaten einen Antragsteller verpflichten, die notwendigen Tatsachen darzulegen und haben diese dann zu überprüfen.453 Wenn Angaben nicht bewiesen werden können, werden in der Qualifikationsrichtlinie die Voraussetzungen genannt, unter denen dies nicht dem Antragsteller angelastet werden kann.454 Wurde ein Antragsteller bereits verfolgt oder war er zumindest unmittelbar von Verfolgung bedroht, gilt eine Regel der Beweislastumkehr.455 In diesen Fällen hat der Mitgliedstaat nachzuweisen, dass die Person keine erneute Verfolgung zu erwarten hat. c) Fazit Die Verfolgung von Menschenhandelsopfern muss nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sein, eine reale Möglichkeit der Verfolgung ist ausreichend. Ein subjektives Gefühl der Furcht bei den Opfern ist nicht notwendig. Bei der Verfolgung durch Private muss der Staat unfähig oder unwillig zum Schutz des Opfers sein. Die Schutzbemühungen eines Staates sind erst ausreichend, wenn das konkrete Verfolgungsrisiko im Einzelfall entfällt. Nichtstaatliche Akteure können den fehlenden staatlichen Schutz grundsätzlich nicht ausgleichen. Die Darlegungs- und Beweislast trägt im Regelfall der Antragsteller. Unter bestimmten Voraussetzungen werden aber von der Beweislastverteilung Ausnahmen gemacht. Auch die Darlegungslast hat der Antragsteller nur allein zu tragen, wenn er die notwendigen Fähigkeiten zur Darlegung seines Sachverhaltes besitzt.

III. Furcht vor Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe Ein Menschenhandelsopfer muss die Gefahr der Verfolgung wegen eines Verfolgungsgrundes befürchten, d. h. es bedarf einer Verknüpfung zwischen Verfolgungsgefahr und Verfolgungsgrund. Dieses Erfordernis wird in der Qualifikationsrichtlinie zwar gesondert umschrieben,456 aber nicht gegenüber der Flüchtlingskonvention präzisiert.457 Es stellen sich in beiden Fällen die gleichen Fragen. 453

Art. 4 Abs. 1 RL 2004/83/EG. Art. 4 Abs. 5 RL 2004/83/EG. 455 Art. 4 Abs. 4 RL 2004/83/EG. 456 Art. 9 Abs. 3 RL 2004/83/EG. 457 Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 284. 454

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

227

Da der zweigliedrige Verfolgungsbegriff bei Handlungen Privater sowohl eine schwerwiegende Schädigung als auch fehlenden staatlichen Schutz voraussetzt, kann die Verknüpfung zwischen Verfolgungsgefahr und Verfolgungsgrund in zwei Konstellationen vorliegen. Entweder das Handeln des privaten Akteurs oder das staatliche Handeln muss mit einem Verfolgungsgrund in Verbindung stehen. Verfolgen Menschenhändler ein Opfer wegen eines Verfolgungsgrundes, muss nicht auch der fehlende staatliche Schutz des Opfers mit einem Verfolgungsgrund in Verbindung gebracht werden.458 Ist im Gegenzug der Staat wegen eines Verfolgungsgrundes nicht bereit, ein Menschenhandelsopfer vor der Verfolgung privater Akteure zu schützen, dann muss das Handeln der privaten Akteure nicht zwingend auf einen Verfolgungsgrund zurückzuführen sein.459 Ein Verfolgungsgrund muss nicht der Hauptgrund für die Verfolgungsgefahr sein.460 Der Vertragstext der Flüchtlingskonvention verlangt lediglich, dass die Verfolgungsgefahr aufgrund eines Verfolgungsgrundes bestehen muss. Eine Dominanz des Verfolgungsgrundes wird nicht gefordert. Dies entspricht dem Sinn und Zweck der Flüchtlingskonvention, denn die Wirkung der Verfolgung trifft die Person in diesen Fällen genauso stark und sie ist dementsprechend schutzwürdig. Es bleibt aber umstritten, welche Qualität die Verknüpfung zwischen Verfolgungsgrund und Verfolgungsgefahr haben muss. Teilweise wird ein subjektives Element beim Verfolger gefordert, teilweise wird das Vorliegen einer objektiven Verbindung als ausreichend angesehen. 1. Subjektive Verknüpfung aus der Verfolgerperspektive Nach dem subjektiven Ansatz muss ein Verfolger vorsätzlich aus einem Verfolgungsgrund handeln. Die Motivation des Verfolgers ist das entscheidende Element für die Verknüpfung zwischen Verfolgungsgrund und Verfolgungsgefahr. Diese Forderung führt bei Menschenhandelsfällen häufig zu Schwierigkeiten. Menschenhändler handeln selten vorsätzlich aus einem Verfolgungsgrund, sondern regelmäßig aus konventionsfremden Motiven. Eine dominierende Rolle spielen wirtschaftliche und persönliche Gründe wie Gewinnstreben, Habgier oder Rache.461 In der Rechtsprechung haben Vertreter des subjektiven Ansatzes die 458 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 6 f., Ziff. 22; Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 11, Ziff. 30. 459 UNHCR, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, S. 6 f., Ziff. 22; Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 11, Ziff. 30. 460 UNHCR, Guidelines on Trafficking, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, S. 11, Ziff. 29; Gender-Related Persecution, UN-Dok. HCR/GIP/01/01, S. 6, Ziff. 20. 461 UN-Gift, Transnational Organized Crime, S. 7.

228

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Flüchtlingseigenschaft von Menschenhandelsopfern abgelehnt, da diese allein aus kriminellen Motiven misshandelt und ausgebeutet worden seien.462 Auch bei einem schutzverpflichteten Staat ist ein Vorsatzelement oftmals nicht gegeben. Ein Staat muss nicht unwillig sein, dass Opfer vor den Angriffen Privater zu schützen. Er kann auch strukturell unfähig zum Schutz sein. In diesen Fällen kann ihm kein vorsätzliches Unterlassen vorgeworfen werden.463 2. Objektive Verknüpfung aus der Verfolgtenperspektive Der objektive Ansatz konzentriert sich auf die Perspektive des Verfolgten. Es wird nicht gefragt, ob ein Verfolger sein Opfer schädigen möchte, sondern warum eine bestimmte Person Angst vor Verfolgung haben muss.464 Ein Verfolger muss eine Person nicht vorsätzlich wegen eines bestimmten Verfolgungsgrundes verfolgen, sondern die Handlung muss diese Person faktisch aufgrund eines Verfolgungsgrundes treffen. Dieser Grundsatz erinnert an das Konstrukt der indirekten Diskriminierung, nach dem nicht die Motivation des Diskriminierenden, sondern die Wirkung beim Diskriminierten ausschlaggebend ist.465 3. Stellungnahme Der subjektive Ansatz stellt mit dem Vorsatzerfordernis höhere Anforderungen an die Verknüpfung zwischen Verfolgungsgefahr und Verfolgungsgrund. Es stellt sich die Frage, ob diese zusätzliche Voraussetzung gerechtfertigt ist. Die Notwendigkeit vorsätzlichen Handelns kann nicht allein aus dem Begriff der Verfolgung abgeleitet werden. Verfolgung bedeutet zwar im alltäglichen Sprachgebrauch eine vorsätzliche Handlung. Im Konventionstext wird aber nicht der Ausdruck „persecution“, sondern die passive Verbkonstruktion „being persecuted“ benutzt. Bereits diese Wortwahl deutet darauf hin, dass für die Verfolgung die Perspektive des Verfolgten entscheidend ist. Ein weiteres Indiz für eine Auslegung nach dem objektiven Ansatz ist, dass der Konventionstext die Furcht des Verfolgten erwähnt, ohne auf die subjektiven Motive des Verfolgers einzugehen.466 Auch der Sinn und Zweck der Flüchtlingskonvention unterstützt diese Auslegung, da sie nicht die Bestrafung der Verfolger, sondern den Schutz der Verfolgten zum Ziel hat.467 Dieser Zweck würde nur teilweise erreicht, wenn lediglich vorsätzliches 462 FCJ (kanad.), Urt. v. 13.8.2001, [2001] FJC No. 1251, – Zhu v. Canada; RRT (austr.), Urt. v. 13.1.2000, Reference V98/28000; Urt. v. 29.9.2003, Reference V00/ 11003; alle zitiert nach: Foster, S. 266 f. 463 Foster, S. 270. 464 FCA (austr.), Urt. v. 21.9.1998, (1998) 157 ALR 678 – Okere v. MIMA, zitiert nach: Foster, S. 271. 465 Foster, S. 271. 466 Goodwin-Gill/McAdam, S. 101. 467 Foster, S. 274.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

229

Handeln der Verfolger von der Flüchtlingskonvention erfasst wäre. Die Schutzbedürftigkeit einer Person hängt nicht davon ab, ob sie vorsätzlich geschädigt wurde. Ansonsten würden insbesondere Frauen und Kinder diskriminiert, die häufiger mit indirekter Verfolgung konfrontiert werden.468 Das vorsätzliche Handeln eines Verfolgers wegen eines Verfolgungsgrundes darf aus diesen Gründen keine notwendige Bedingung für die Verbindung zwischen Verfolgungsgefahr und Verfolgungsgrund sein. Die Verknüpfung ist vielmehr bereits gegeben, wenn die Verfolgung objektiv aufgrund eines Verfolgungsgrundes erfolgt. Der objektive Ansatz ist auch besser geeignet, die besondere Konstellation in Menschenhandelsfällen zu erfassen. Ein Menschenhändler wählt z. B. eine minderjährige Waise nicht willentlich deshalb zum Handel aus, weil sie Mitglied der sozialen Gruppe von minderjährigen Waisen ist. Er wählt das Kind vielmehr aus, weil es besonders schutzlos und damit leichter und risikoloser zu handeln ist. Das Opfer ist besonders schutzlos, weil es Mitglied der sozialen Gruppe minderjähriger Waisen ist. Objektiv ist die Zugehörigkeit zu dieser sozialen Gruppe einer der Gründe, weshalb die Person der Gefahr des Menschenhandels ausgesetzt ist.

IV. Keine inländische Schutzalternative Ein Menschenhandelsopfer kann sich nicht auf eine Verfolgungsgefahr berufen, wenn die Rückkehr in eine andere Region des Herkunftslandes gefahrlos möglich ist. Diese Einschränkung wurde als eigener Prüfungspunkt der Flüchtlingseigenschaft auch in die Qualifikationsrichtlinie aufgenommen.469 Die Darlegungs- und Beweislast für die interne Schutzalternative ist in der Qualifikationsrichtlinie nicht gesondert geregelt, es bleibt also bei den allgemeinen Grundsätzen.470 Nach richtiger Auffassung im Flüchtlingsrecht hat der vorbringende Zielstaat aber die Beweislast für eine interne Schutzalternative zu tragen.471 Vom Antragsteller kann nur verlangt werden, Tatsachen zu beweisen, die seine persönliche Situation betreffen. Eine interne Schutzalternative verlangt hingegen vertiefte allgemeine Kenntnisse über die verschiedenen Regionen des Herkunftslandes und deren Organisations- und Machtstrukturen. Diese Informationen sind Einzelpersonen häufig kaum zugänglich. Die Beweislast muss deshalb beim Staat liegen, denn dem Antragsteller darf keine zusätzliche Belastung dadurch entstehen, dass der Staat sich auf eine interne Fluchtalternative beruft. 468

Edwards, S. 63. Art. 8 RL 2004/83/EG; Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, Art. 10, S. 21; zustimmend auch Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 124. 470 s. die Ausführungen unter D. II. 2. b). 471 UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 8, Ziff. 34; Marx, Handbuch zur Flüchtlingsanerkennung, § 14, Rn. 64. 469

230

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

1. Sicherheit vor Verfolgung In dem anderen Landesteil darf weder das ursprüngliche noch ein anderes Verfolgungsrisiko vorliegen.472 Außerdem muss der Zugang zu der Region der betroffenen Person tatsächlich und rechtlich möglich sein.473 Wie bereits erläutert, darf der Regelung der Qualifikationsrichtlinie, nach der auch bei praktischen Hindernissen für die Rückkehr eine interne Schutzalternative angenommen werden kann, nicht gefolgt werden.474 Es ist anzunehmen, dass eine interne Schutzalternative grundsätzlich keine verbindliche Garantie gegen staatliche Verfolgung bieten kann.475 Teilweise wird vertreten, dass diese Vermutung auch bei der Verfolgung durch private Akteure gelten muss. Ein Staat, der auf einem Teil seines Staatsgebietes nicht fähig sei, eine Person gegen Übergriffe Privater zu schützen, könne den Schutz auch im restlichen Staatsgebiet grundsätzlich nicht effektiv gewährleisten.476 Für diese Auffassung spricht, dass ansonsten Personen, die durch Private verfolgt werden, benachteiligt sind, da sie höhere Hürden für den Flüchtlingsschutz überwinden müssen. Die Verfasser der Qualifikationsrichtlinie sind jedoch davon ausgegangen, dass bei einer Verfolgungsgefahr durch private Akteure staatlicher Schutz in einem anderen Landesteil grundsätzlich bestehen kann.477 Eine interne Schutzalternative lässt sich aber nur bejahen, wenn der Einfluss der privaten Verfolger nicht nur zeitweise regional beschränkt ist, sondern sie auf längere Sicht keinen Einfluss in dem anderen Landesteil ausüben können.478 Bei organisierten kriminellen Gruppen genügt es somit nicht, dass der Herkunftsstaat vereinzelte oder kurzfristige Erfolge bei der Bekämpfung vorweisen kann. 2. Zumutbarkeit Im internationalen Flüchtlingsrecht wie auch in der Qualifikationsrichtlinie wird verlangt, dass eine interne Schutzalternative für die Betroffenen zumutbar

472 UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 5, Ziff. 20; Marx, Internal Flight Alternative, S. 199; Hathaway/Foster, Internal protection, S. 400. 473 Marx, Internal Flight Alternative, S. 185; Hathaway/Foster, Internal Protection, S. 390 f.; UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/ 04, S. 4, Ziff. 10–12. 474 Art. 8 Abs. 3 RL 2004/83/EG; s. die Ausführungen unter B. II. 1. 475 UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 4, Ziff. 13; EC Council Directive 2004/83/EC, Comment on Article 8, S. 19; Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, Art. 10, S. 21; Edwards, S. 71. 476 UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 4, Ziff. 15; Edwards, S. 72. 477 Vorschlag RL 2004/83/EG, KOM (2001) 510, Art. 10, S. 21. 478 Hathaway/Foster, Internal Protection, S. 392.

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

231

ist.479 Da nationaler Schutz über die Abwesenheit eines Verfolgungsrisikos hinausgeht,480 sind für die Zumutbarkeit weitergehende Kriterien heranzuziehen. Nach der Qualifikationsrichtlinie und einer verbreiteten Auffassung im Flüchtlingsrecht muss die Zumutbarkeit anhand allgemeiner Kriterien bestimmt werden, dies können z. B. die Begebenheiten im Herkunftsland,481 die persönlichen Umstände des Antragstellers,482 vergangene Verfolgungserfahrungen,483 ökonomische Faktoren484 und die Einhaltung grundlegender Menschenrechte485 sein. Bei Kindern muss ein strengerer Maßstab angelegt werden, denn was für einen Erwachsenen zumutbar ist, kann für Kinder untragbar sein.486 Das Eingewöhnen in eine neue Umgebung ohne die Unterstützung von Familie und Freunden bedeutet für sie eine noch größere Herausforderung als für Erwachsene. Außerdem können sie mangels abgeschlossener Schul- und Berufsausbildung ihren Lebensunterhalt nicht bestreiten. Bei unbegleiteten kindlichen Menschenhandelsopfern sollte deshalb eine interne Schutzalternative nur in engen Ausnahmefällen erwogen werden.487 Aber auch bei erwachsenen Menschenhandelsopfern ist die Zumutbarkeit kritisch zu prüfen.488 Insbesondere persönliche Umstände und die vergangene Menschenhandelserfahrung lassen die Zumutbarkeit in vielen Fällen fraglich erscheinen. 3. Fazit Eine interne Schutzalternative besteht, wenn in einem anderen Landesteil keine Verfolgungsgefahr anzunehmen ist. Die Beweislast muss nach richtiger Auffassung beim vorbringenden Staat liegen. Für die Bewertung der Zumutbarkeit sind persönliche, gesellschaftliche, ökonomische und menschenrechtliche 479 Art. 8 Abs. 1 RL 2004/83/EG; UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 5, Ziff. 22; Goodwin-Gill/McAdam, S. 124. 480 Hathaway/Foster, Internal Protection, S. 405; Marx, Internal Flight Alternative, S. 200. 481 Art. 8 Abs. 2 RL 2004/83/EG; UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 6, § 27. 482 Art. 8 Abs. 2 RL 2004/83/EG; UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 6, § 25. 483 UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 6, § 26. 484 Binder, S. 156; UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 6 f., § 29. 485 UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, S. 6, § 28; Binder, S. 156; weitergehend Marx, Handbuch zur Flüchtlingsanerkennung, § 14, Rn. 46; Löhr, Kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, S. 129 ff. 486 FCC (kanad.), Urt. v. 12.3.1999, Dec. No. IMM-580-98 – Elmi v. Canada, zitiert nach: Edwards, S. 73. 487 Vgl. Edwards, S. 73 allgemein zu unbegleiteten Kindern. 488 s. die Ausführungen unter B. II. 2.

232

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Kriterien heranzuziehen. Es sind insbesondere die vorhergegangene Menschenhandelserfahrung und deren Folgen zu berücksichtigen.

V. Ausschlussgründe Das Refoulement-Verbot im Flüchtlingsrecht ist nicht absolut gewährleistet. Die Flüchtlingskonvention sieht zunächst Ausschlussgründe für die Flüchtlingseigenschaft vor.489 In der Qualifikationsrichtlinie sind diese Ausschlussgründe fast wörtlich übernommen worden.490 Sie umfassen u. a. schwere Verbrechen gegen das Völkerrecht und schwere nichtpolitische Straftaten.491 Da aber zu vermuten ist, dass diese Ausschlussgründe kaum bei Menschenhandelsopfern einschlägig sind, werden sie nicht vertieft erörtert.492 In der Flüchtlingskonvention ist auch vorgesehen, dass sich ein Flüchtling nicht auf das Refoulement-Verbot gem. Art. 33 GFK berufen kann, wenn er eine Gefahr für die Sicherheit oder die Allgemeinheit des Aufnahmelands darstellt.493 Die Qualifikationsrichtlinie stellt es ins Ermessen der Mitgliedstaaten, in diesen Fällen die Flüchtlingseigenschaft gar nicht erst anzuerkennen.494 Die Anforderungen an die Gefahr für die Sicherheit eines Landes werden weder in der Flüchtlingskonvention noch in der Qualifikationsrichtlinie präzisiert. Der Begriff der nationalen Sicherheit ist zwar grundsätzlich von den jeweiligen Staaten auszulegen.495 In Anbetracht der Bedeutung des Refoulement-Verbots für den internationalen Flüchtlingsschutz dürfen aber nur sehr ernste Gefahren für die nationale Sicherheit den Ausschluss rechtfertigen.496 Eine Gefahr für die Allgemeinheit kann bei einer rechtskräftigen Verurteilung wegen eines besonders schweren Verbrechens vorliegen.497 Auch hier ist wegen des Ausnahmecharakters der Vorschrift eine restriktive Auslegung vorzunehmen.498

VI. Zusammenfassung und Bewertung Der Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK kann Menschenhandelsopfern die Möglichkeit geben, zeitweilig im Zielland zu bleiben. Menschenhandelsopfer 489

Art. 1 F GFK. Art. 12 Abs. 2 RL 2004/83/EG. 491 Art. 1 F GFK; Art. 12 Abs. 2 RL 2004/83/EG. 492 s. für detaillierte Ausführungen UNHCR, Exclusion Clauses, UN-Dok. HCR/ GIP/03/05, S. 4 ff., Ziff. 10 ff.; Handbuch Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 39 ff., Ziff. 140 ff. 493 Art. 33 Abs. 2 GFK. 494 Art. 14 Abs. 4, 5 RL 2004/83/EG. 495 Goodwin-Gill/McAdam, S. 235 f. 496 Lauterpacht/Bethlehem, S. 136, Ziff. 169. 497 Art. 33 Abs. 2 Alt. 1 GFK; Art. 14 Abs. 4 b) RL 2004/83/EG. 498 Lauterpacht/Bethlehem, S. 139, Ziff. 186. 490

D. Abschiebungsschutz aus Art. 33 GFK

233

können sich in der Regel auf die Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe berufen, die sich nach unveräußerlichen Merkmalen bestimmt. Weibliche und kindliche Menschenhandelsopfer können sich auf die Zugehörigkeit zu den Gruppen der Frauen oder Kinder berufen, während bei männlichen Menschenhandelsopfern weitere konkretisierende Merkmale vorliegen müssen. Ehemalige Opfer von Menschenhandel bilden ebenfalls eine soziale Gruppe. Menschenhandelsopfer haben begründete Furcht vor Verfolgung, wenn für sie im Herkunftsland die reale Möglichkeit einer Verfolgung ohne die Gewährung von staatlichem Schutz besteht. Verfolgung ist jede schwere Schädigung einer Person. Der Staat kommt seiner Schutzverpflichtung nach, wenn der Schutz im Einzelfall praktisch gewährleistet wird. Eine schwere Schädigung liegt vor bei schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen und bei Verletzungen, die durch ihre wiederholte Durchführung oder in Kombination mit anderen Maßnahmen kumulativ Verfolgungsintensität erlangen. Ein erstmaliger oder erneuter Menschenhandel kann eine Verletzung des Art. 3 EMRK und somit eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung bedeuten. Verfolgung kann auch bei einer Verletzung des Art. 8 EMRK gegeben sein, wenn diese wiederholt oder länger andauernd ist oder wenn die persönlichen Folgen für das Opfer besonders schwerwiegend sind. Eine schwere Menschenrechtsverletzung kann ebenfalls gegeben sein, wenn ein Opfer bei seiner Rückkehr in diskriminierender Weise in seinen sozialen Rechten wie dem Recht auf Arbeit, Bildung und Gesundheit benachteiligt wird. Auch wenn die Verletzung eines Menschenrechts für die Verfolgungsintensität ausreichen kann, sind in der Rechtsprechung die Verfahren am erfolgreichsten, in denen eine Verletzung mehrerer sozialer Rechte erörtert wird.499 Deshalb werden in der Praxis häufig kumulative Verletzungen verschiedener sozialer Rechte und wiederholte Rechtsverletzungen behandelt. Dies hat den Nachteil, dass sich selten mit absoluter Sicherheit entnehmen lässt, ob auch die Verletzung eines sozialen Rechts ausreichende Verfolgungsintensität gehabt hätte.500 Deshalb bleibt bei Verletzungen sozialer Rechte für die Antragsteller eine große Rechtsunsicherheit. Die Darlegungs- und Beweislast einer befürchteten Verfolgung liegt grundsätzlich bei den Menschenhandelsopfern. Unter bestimmten Umständen kann die Darlegungslast aber abgeschwächt werden und die Beweislast vom Staat zu tragen sein. Der Nachweis des Verfolgungsrisikos bereitet in Menschenhandelsfällen häufig Schwierigkeiten. Es ist schwierig, die reale Möglichkeit einer Verfolgung im Herkunftsland vorherzusehen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Verfolgung gerade wegen eines Verfolgungsgrundes befürchtet werden muss. Bei der Verbindung zwischen Verfolgungsgefahr und Verfolgungsgrund steht die

499 500

Foster, S. 104 f. Foster, S. 105.

234

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

Perspektive des verfolgten Menschenhandelsopfers im Mittelpunkt, wodurch der Nachweis in der Praxis erleichtert wird. Geht die Verfolgung von privaten Akteuren aus, muss entweder der private Akteur oder der schutzverpflichtete Staat wegen eines Verfolgungsgrundes handeln. Vorsätzliches Handeln oder Unterlassen ist nicht erforderlich. Entscheidend ist nur, dass die Verfolgung objektiv auch wegen eines Verfolgungsgrundes stattfindet. Eine inländische Schutzalternative ist bei Menschenhandelsopfern selten, da regelmäßig die persönlichen Umstände der Opfer gegen eine zumutbare Umsiedlung sprechen dürften. Der Schutz des Art. 33 GFK kann ausgeschlossen sein, wenn die Person u. a. schwere Verbrechen begangen hat oder eine Gefahr für die Sicherheit oder Allgemeinheit darstellt. Es ist aber anzunehmen, dass die restriktiv auszulegenden Ausschlussgründe bei Menschenhandelsopfern nur in wenigen Ausnahmefällen vorliegen.

E. Vergleich und Bewertung In diesem Kapitel wurden bisher die unterschiedlichen Voraussetzungen des Abschiebungsschutzes aus Art. 3, 8 EMRK und Art. 33 GFK behandelt. Den Abschluss bildet nun eine vergleichende Betrachtung der Voraussetzungen, um die für Menschenhandelsopfer günstigste Regelung zu ermitteln.

I. Schädigung Die drei behandelten Refoulement-Verbote haben unterschiedliche Schutzbereiche. Art. 3 EMRK schützt vor Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung, Art. 33 GFK vor Verfolgung wegen bestimmter Gründe und Art. 8 EMRK vor Eingriffen in das Recht auf Privatleben. Der sachliche Anwendungsbereich des Art. 33 GFK geht am weitesten. Verfolgung liegt nach der hier vertretenen Auffassung bei allen schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen vor. Außerdem ist sie gegeben, wenn eine Maßnahme, die für sich keine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung darstellt, durch ihre wiederholte Durchführung oder in der Gesamtschau mit anderen Maßnahmen Verfolgungsintensität erreicht. Hingegen bedarf es für die speziellen Refoulement-Verbote aus Art. 3 und Art. 8 EMRK eines Eingriffs in das jeweilige Menschenrecht. Der sachliche Schutzbereich des Art. 3 EMRK ist am engsten. Art. 3 EMRK schützt nur vor Beeinträchtigungen, die zumindest die Intensität einer erniedrigenden Behandlung erreichen. Bei der Intensitätsprüfung sind Art und Zusammenhang der Behandlung zu berücksichtigen. Das Recht auf Privatleben des Art. 8 EMRK schützt die körperliche und seelische Integrität und umfasst körperliche, seelische und sexuelle Beeinträchtigungen, die nicht den für Art. 3 EMRK erforderlichen Grad der Schwere erreichen. Darüber hinaus schützt es die Gesamtheit der sozialen Beziehungen einer Person.

E. Vergleich und Bewertung

235

1. Körperliche, seelische und sexuelle Gewalt Körperliche, seelische und sexuelle Gewaltformen gegen Menschenhandelsopfer können zwar bei allen behandelten Refoulement-Verboten berücksichtigt werden. Es werden jedoch unterschiedliche Intensitätsgrade der Gewaltanwendung verlangt. Bei Art. 3 EMRK und Art. 33 GFK muss eine stärkere Gewaltanwendung vorliegen als bei einem Verstoß gegen Art. 8 EMRK. Der Schutz des Privatlebens verbietet jede Gewaltanwendung, die das Sexualleben und die körperliche und seelische Integrität einer Person beeinträchtigt. Die Intensitätsschwelle ist sehr gering, die Gewaltanwendung muss z. B. nicht vorsätzlich sein und den Betroffenen nicht herabwürdigen. Die höchsten Anforderungen an die Gewaltanwendung stellt Art. 3 EMRK. Es muss ein Mindestmaß an Schwere erreicht sein, damit zumindest eine erniedrigende Behandlung bejaht werden kann. Der Schwellenwert lässt sich nicht absolut bestimmen, er richtet sich vielmehr nach den Umständen des Einzelfalls. Jedoch kann Gewalt gegen Menschenhandelsopfer bei Art. 33 GFK umfassender berücksichtigt werden als bei Art. 3 EMRK. Hier können auch Maßnahmen, die keine schweren Menschenrechtsverletzungen darstellen, kumulativ Verfolgungsintensität erreichen. Auch die allgemeine Lebenssituation eines Menschenhandelsopfers ist zu berücksichtigen, da die individuelle Intensität einer Maßnahme nur in der Gesamtschau der Umstände ermittelt werden kann. Während des Menschenhandels kann z. B. die gefangenenähnliche Situation vieler Opfer dazu führen, dass Verfolgungsintensität zu bejahen ist. Nach dem Menschenhandel ist bei der Gesamtbewertung u. a. zu berücksichtigen, welche psychischen Folgen das Verbrechen bei einem Opfer ausgelöst hat. 2. Diskriminierung Auch Diskriminierungen gegen Menschenhandelsopfer können ein Refoulement-Verbot nach Art. 3, Art. 8 EMRK und Art. 33 GFK auslösen. Die Anforderungen des Art. 8 EMRK werden durch eine Diskriminierung bereits erfüllt, wenn ein Menschenhandelsopfer in seiner seelischen Integrität beeinträchtigt ist. Dies kann bereits bei regelmäßiger leichter Diskriminierung anzunehmen sein, wenn die Person durch die diskriminierende Behandlung nicht nur unerheblich belastet wird. Art. 3 EMRK und Art. 33 GFK stellen höhere Anforderungen an die Intensität der diskriminierenden Behandlung. Eine Misshandlung i. S. d. Art. 3 EMRK ist nur bei schweren Diskriminierungen gegeben. Ein Menschenhandelsopfer muss durch die Diskriminierung in der Ausübung seiner grundlegenden Rechte beeinträchtigt sein. Dies verlangt eine systematische Diskriminierung in mehreren grundlegenden Lebensbereichen. Regelmäßig können nur staatliche Organe eine Person so umfassend diskriminieren. Bei Menschenhandelsopfern, die bei einer Rückkehr Diskriminierungen durch Private befürchten, sind diese hohen Anforderungen selten erfüllt. Günstiger für Menschenhandelsopfer sind die Anforderungen des Art. 33 GFK. Abschiebungsschutz kann be-

236

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

reits bei einer schweren Diskriminierung in einem Lebensbereich gegeben sein (z. B. eine schwerwiegende diskriminierende Verletzung der Rechte auf Arbeit oder Bildung). Auch mehrere einfache Diskriminierungen in verschiedenen Lebensbereichen können kumulativ Verfolgungsintensität erreichen. Dieser Ansatz kommt Menschenhandelsopfern besonders entgegen, da sie selten systematisch diskriminiert werden, aber häufig leichte Diskriminierungen in verschiedenen Lebensbereichen erfahren. Viele Menschen sind gerade deshalb Opfer von Menschenhandel geworden, da sie eine schwache gesellschaftliche Stellung innehatten. Diese ergibt sich häufig aus diskriminierenden gesellschaftlichen Verhalten, z. B. wegen der Ethnie oder des Geschlechts. Bei ihrer Rückkehr können die Menschenhandelsopfer zusätzlich auch Diskriminierung wegen der vergangenen Menschenhandelserfahrung ausgesetzt sein, wenn sie durch diese gesellschaftlich stigmatisiert werden. 3. Verwehrung von medizinischer Behandlung Abschiebungsschutz kann für ein Opfer von Menschenhandel auch bestehen, wenn es medizinische Behandlung benötigt. Eine Misshandlung i. S. v. Art. 3 EMRK liegt aber nur vor, wenn in der Gesamtschau zwingende humanitäre Gründe gegen eine aufenthaltsbeendende Maßnahme sprechen. Es genügt nicht, dass eine schwere Erkrankung im Herkunftsland nicht behandelt werden kann und hierdurch die Lebenserwartung des Betroffenen verkürzt wird. Die Person muss bei ihrer Rückkehr auch sozial und emotional auf sich allein gestellt sein. Bei der Prüfung eventueller zwingender humanitärer Gründe muss bei Menschenhandelsopfern jedoch berücksichtig werden, ob sie aufgrund ihrer Menschenhandelserfahrung erkrankt sind. In diesen Fällen muss sich die humanitäre Fürsorgepflicht eines Staates gegenüber Opfern schwerwiegender Verbrechen auf seinem Staatsgebiet erhöhen. Auch bei Art. 8 EMRK werden die Anforderungen an einen Eingriff im Krankheitsfall höher gesteckt als bei direkter Gewaltanwendung. Da die genauen Anforderungen aber in der Rechtsprechung des EGMR nicht deutlich werden, fehlt es für Menschenhandelsopfer an Rechtssicherheit. Im Vergleich zu den Normen der EMRK sprechen für den Abschiebungsschutz des Art. 33 GFK seine konkreten Anforderungen. Verfolgung liegt bei einer schwerwiegenden Menschenrechtsverletzung vor. Dies kann bei einem diskriminierenden Verstoß gegen das Recht auf Gesundheit gegeben sein. Ein solcher Verstoß liegt vor, wenn einem Opfer wegen eines Diskriminierungsgrundes die medizinische Betreuung umfassend verwehrt und dadurch seine Gesundheit ernsthaft gefährdet wird. Ein großer Vorteil gegenüber dem Abschiebungsschutz des Art. 3 EMRK ist, dass es neben der fehlenden medizinischen Behandlung keiner weiteren Voraussetzungen bedarf. Ein Menschenhandelsopfer muss aber darlegen können, dass ihm die medizinische Behandlung wegen eines Diskriminierungsgrundes verweigert wird.

E. Vergleich und Bewertung

237

4. Aufgabe sozialer Beziehungen Abschiebungsschutz kann für Menschenhandelsopfer in seltenen Fällen auch bestehen, weil sie sonst ihre sozialen Beziehungen im Zielland aufgeben müssten. In der Rechtsprechung des EGMR finden sich keine Anhaltspunkte, dass die Aufgabe sozialer Beziehungen die Intensität von Misshandlung gem. Art. 3 EMRK erreichen kann. Die sozialen Beziehungen einer Person werden aber umfassend durch das Recht auf Privatleben gem. Art. 8 EMRK geschützt, dessen drohender Verstoß auch zu einem Abschiebungsverbot führen kann. Nach der hier vertretenen Auffassung ist der Schutzbereich des Rechts auf Privatleben weit auszulegen. Wenn eine schwerwiegende Verletzung des Art. 8 EMRK vorliegt, kann auch Verfolgung gem. Art. 33 GFK zu bejahen sein. Bei den meisten Menschenhandelsopfern wird zwar eine schwerwiegende Verletzung wegen ihres kurzen Aufenthalts nicht bejaht werden können. Verfolgungsintensität kann jedoch auch bei einer einfachen Rechtsverletzung des Art. 8 EMRK kumulativ in Verbindung mit anderen Rechtsverletzungen erreicht sein. In Anbetracht der diversen psychischen und physischen Beeinträchtigungen und der schwierigen Gesamtsituation vieler Opfer nach dem Menschenhandel ist es nicht ausgeschlossen, dass in Einzelfällen durch die Aufgabe der sozialen Beziehungen in der Gesamtschau Verfolgungsintensität erreicht ist. 5. Schädigung durch private Akteure Im Flüchtlingsrecht und in der Rechtsprechung des EGMR sind private Akteure als Schädiger anerkannt. Der Abschiebungsschutz für Menschenhandelsopfer aus den Art. 3, 8 EMRK und Art. 33 GFK gilt sowohl bei Schädigungen durch staatliche als auch durch private Akteure. Entscheidend ist nicht der Akteur, sondern die objektive Gefährdung des Betroffenen. Diese ist aber nur gegeben, wenn Menschenhandelsopfer im Herkunftsland keinen ausreichenden Schutz durch staatliche Stellen erwarten können.

II. Wahrscheinlichkeit der Schädigung Beim Recht auf persönliche Entwicklung und soziale Beziehungen tritt die Schädigung eines Menschenhandelsopfers bereits unmittelbar durch die aufenthaltsbeendende Maßnahme ein. Mit der Abschiebung werden dem Opfer seine sozialen Kontakte im Zielland genommen. In den anderen behandelten Konstellationen der Art. 3, 8 EMRK und Art. 33 GFK ist der Verstoß gegen das Recht eines Betroffenen aber erst im Herkunftsland durch Dritte zu erwarten. In diesen Fällen stellt sich im Verfahren die Frage der Wahrscheinlichkeit der Schädigung.

238

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

1. Risikoprognose Der EGMR verlangt bei der Risikoprognose mehr als nur die bloße Möglichkeit einer Misshandlung, während für Art. 33 GFK eine nicht nur geringfügige Wahrscheinlichkeit verlangt wird. Wichtig ist, dass es jeweils keiner überwiegenden Wahrscheinlichkeit bedarf. Aus Opfersicht vorzugswürdig ist aber, dass bei Art. 3 EMRK auch die Intensität der zu erwartenden Schädigung bei der Risikoprognose berücksichtigt wird. Wenn Folter zu erwarten ist, sind geringere Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit zu stellen als bei leichteren Misshandlungsformen. Bei einer zu erwartenden Schädigung durch private Akteure muss zusätzlich geprüft werden, ob im Herkunftsland ausreichender Schutz gewährleistet ist. In der Rechtsprechung des EGMR wird der staatliche Schutz grundsätzlich vermutet. Es werden keine konkreten Anforderungen genannt, um diese Vermutung zu widerlegen. In der Rechtsprechung wird aber deutlich, dass begründete Zweifel an der staatlichen Schutzfähigkeit allein nicht ausreichen. Nur bei extremen Formen des staatlichen Machtverfalls erscheint es möglich, den fehlenden staatlichen Schutz in einem Herkunftsland zu belegen. Diese hohen Anforderungen des EGMR benachteiligen Menschenhandelsopfer, die regelmäßig Opfer von privaten Akteuren sind, gegenüber Opfern staatlicher Schädigung. Die Anforderungen im Flüchtlingsrecht sind nach der hier vertretenen Auffassung günstiger für Menschenhandelsopfer. Staatlicher Schutz kann nur bejaht werden, wenn das konkrete Verfolgungsrisiko bei einer Person im Einzelfall entfällt. Im Gegensatz zur Rechtsprechung des EGMR muss die Schutzgewährleistung also verneint werden, wenn es konkrete Hinweise für fehlenden Schutz gibt und diese nicht widerlegbar sind. 2. Beweislast Die Grundsätze der Darlegungs- und Beweislast gleichen sich im Flüchtlingsrecht und in der Rechtsprechung des EGMR. Grundsätzlich liegt beides bei den Opfern von Menschenhandel. Es wird aber sowohl im Flüchtlingsrecht als auch in der Rechtsprechung des EGMR anerkannt, dass ein Opfer nicht in der Lage sein kann, Beweise für die Schädigungsgefahr zu erbringen. In diesen Fällen muss das Opfer die Gefährdung lediglich glaubwürdig und nachvollziehbar darlegen, indem es z. B. vergleichbare Sachverhalte anführt. Da es für Menschenhandel immer noch an qualitativen und statistischen Erhebungen fehlt, ist aber auch der Nachweis einer abstrakten Gefährdung für Menschenhandelsopfer schwierig. Dem kommt eine Tendenz in der Rechtsprechung des EGMR entgegen, nach der unter bestimmten Umständen auch darauf verzichtet werden kann, Vergleichsfälle nachzuweisen. In bestimmten Konstellationen, z. B. bei Zeugen im Strafverfahren, kann bereits die allgemeine Lebenserfahrung eine individuelle Gefährdung vermuten lassen. Opfer vergangenen Menschenhandels werden durch

E. Vergleich und Bewertung

239

eine Regelung der Beweislastumkehr in der Qualifikationsrichtlinie begünstigt, da bei ihnen die zuständigen Behörden im Verfahren darlegen müssen, dass keine Gefahr für erneuten Handel besteht.

III. Beschränkungen des Abschiebungsschutzes Der Schutzbereich des Art. 33 GFK ist bereits dadurch beschränkt, dass ihm nur Verfolgungshandlungen unterfallen, die wegen eines Verfolgungsgrundes begangen werden. Auch wenn sich die meisten Menschenhandelsopfer auf den Verfolgungsgrund der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe berufen können, bleibt die praktische Schwierigkeit, die Verbindung zwischen Verfolgungsgrund und Verfolgungsgefahr nachzuweisen. Der Nachweis wird dadurch erleichtert, dass sowohl die Schädigungshandlung des privaten Akteurs als auch der unterlassene Schutz des Staates berücksichtigt werden können. Trotzdem stellt der Nachweis der Verknüpfung für viele Menschenhandelsopfer eine große Hürde dar. Der Schutz des Art. 8 EMRK ist ebenfalls begrenzt, da den Konventionsstaaten bei Eingriffen umfangreiche Rechtfertigungsmöglichkeiten bleiben. Häufig müssen die Interessen der Opfer in der Abwägung hinter den staatlichen Interessen zurückstehen, da die Opfer sich nur kurze Zeit im Zielland aufgehalten haben und ihre Sozialkontakte somit weniger schutzwürdig sind. Die besondere Situation von Opfern eines vergangenen Menschenhandels als Verbrechensopfer kann aber dazu führen, dass die Abwägung in Ausnahmefällen zugunsten der Menschenhandelsopfer durchgeführt werden muss. Wenn die Wahrscheinlichkeit einer Schädigung bejaht werden kann, bleibt zu prüfen, ob das Menschenhandelsopfer in einem anderen Teil des Herkunftslandes vor der Schädigung sicher wäre. Die Beweislastverteilung bei der internen Schutzalternative wird weder in der Qualifikationsrichtlinie noch in der Rechtsprechung des EGMR gesondert behandelt. Eine zutreffende Auffassung im Flüchtlingsrecht verlangt, dass die Beweislast beim vorbringenden Staat liegen muss, da dieser sich auf die interne Schutzalternative beruft. Die Rücksiedlung in einen anderen Landesteil darf nur erwogen werden, wenn sie für die betroffene Person zumutbar ist. Während der EGMR bei der Zumutbarkeit nur am Rande sozioökonomische und humanitäre Umstände einbezieht, sind nach dem richtigen Ansatz im Flüchtlingsrecht und in der Qualifikationsrichtlinie persönliche, gesellschaftliche, wirtschaftliche und menschenrechtliche Faktoren umfassend zu berücksichtigen. Für Menschenhandelsopfer kann die Zumutbarkeit in vielen Fällen nicht bejaht werden, da sie insbesondere wegen der vergangenen Menschenhandelserfahrung schutzbedürftiger sein können. Ausschlussgründe für die Flüchtlingseigenschaft sind sowohl in der Flüchtlingskonvention als auch in der Qualifikationsrichtlinie vorgesehen. Hingegen ist der Abschiebungsschutz des Art. 3 EMRK absolut gewährt. In der Qualifika-

240

Kap. 3: Abschiebungsschutz zugunsten von Menschenhandelsopfern

tionsrichtlinie sind auch für den subsidiären Schutzstatus Ausschlussgründe vorgesehen. Diese gehen noch über die Ausschlussgründe für die Flüchtlingseigenschaft hinaus.501 Insbesondere der Ausschluss bei einer schweren Straftat ist für den subsidiären Schutzstatus weiter gefasst, da nicht zwischen politischen und nichtpolitischen Taten differenziert wird.502

IV. Fazit Der flüchtlingsrechtliche Abschiebungsschutz des Art. 33 GFK erscheint am besten geeignet, der Situation vieler Menschenhandelsopfer gerecht zu werden. Der Verfolgungsbegriff mit seinem weiten Schutzbereich ermöglicht, die Gesamtsituation von Menschenhandelsopfern umfassend zu berücksichtigen. Hingegen verhindern die hohen tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 3 EMRK, dass sich ein Großteil der Menschenhandelsopfer auf seinen Abschiebungsschutz berufen kann. Auch der Abschiebungsschutz des Art. 8 EMRK greift bei Menschenhandelsopfern oftmals nicht, da die Rechtsverletzungen gerechtfertigt werden können. Eine Erschwernis ist in allen behandelten Fällen, dass bei Menschenhandelsopfern das Risiko der Schädigung durch private Akteure und der fehlende staatliche Schutz im Prüfverfahren behandelt werden müssen. Beides ist in der Praxis oft nur schwer nachweisbar. Um Menschenhandelsopfer hierdurch nicht faktisch von den menschenrechtlichen Schutzregimen auszuschließen, bedarf es verstärkter Bemühungen der Mitgliedstaaten. Zunächst müssen sie verlässliche Informationen zum Menschenhandel sammeln, denn die Informationspflicht ist Teil ihrer menschenrechtlichen Verpflichtungen. Sie können den menschenrechtlichen Schutz nur effektiv gewährleisten, wenn sie ausreichende Informationen besitzen, um die Risiken einer Abschiebung bewerten zu können. Bei der Informationserhebung ist ein Augenmerk auf die Opfergruppen und die Durchführung des Menschenhandels zu legen. Außerdem bedarf es verstärkter Nachforschungen zu den Erfahrungen der Menschenhandelsopfer bei einer Rückkehr ins Herkunftsland. Weiter sollten die Mitgliedstaaten noch mehr darauf eingehen, dass für Menschenhandelsopfer bei einer Gefährdung durch private Akteure die Beweisführung erschwert ist. In die Qualifikationsrichtlinie wurden zwar bereits gute Ansätze zur Beweiserleichterung aufgenommen. Es sollte aber erwogen werden, eine allgemeine Beweislastumkehr zugunsten von Menschenhandelsopfern einzuführen. Es bliebe den Mitgliedstaaten weiterhin die Möglichkeit, eine eventuelle Gefährdung zu widerlegen (z. B. durch Maßnahmen wie transnationalen Zeugenschutz, um die Sicherheit der Opfer im Herkunftsland zu erhöhen).

501 502

s. McAdam, European Union Qualification Directive, S. 496 f. McAdam, European Union Qualification Directive, S. 496.

Schlussbetrachtungen Die vorliegenden Ergebnisse verdeutlichen, dass die behandelten völker- und europarechtlichen Vorgaben zum Aufenthalt die Rechtsposition von Menschenhandelsopfern kaum stärken. Es bestehen wenige Verpflichtungen, die dem menschenrechtlichen Ansatz gerecht werden. Zwar wird der menschenrechtliche Ansatz auf dem Papier von allen Seiten gefordert und begrüßt, bei den Aufenthaltsoptionen erweist er sich aber in der Umsetzung bisher als „zahnloser Tiger“ 1. Für drittstaatsangehörige Menschenhandelsopfer bieten sich in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union drei Möglichkeiten, um einen legalen Aufenthaltsstatus im Zielland zu erlangen. Die Opfer können sich den nationalen Behörden als Zeugen zur Verfügung stellen, sie können einen internationalen Schutzstatus beantragen oder Aufenthalt aus sonstigen humanitären Gründen gewährt bekommen. Ein Aufenthaltstitel für Zeugen ist zwar aus strafrechtlichen Gesichtspunkten wichtig, berücksichtigt aber in keiner Weise menschenrechtliche Erwägungen. Er dient zuvorderst staatlichen Strafverfolgungsinteressen und nicht den Interessen der Opfer. Dies verdeutlicht, dass sich weder aus der europarechtlichen Menschenhandelsrichtlinie noch aus der völkerrechtlichen Menschenhandelskonvention eine Verpflichtung zur Gewährung eines subjektiven Rechts auf Aufenthalt für Zeugen herleiten lässt. Die Aufenthaltstitel des internationalen Schutzstatus nach der Qualifikationsrichtlinie werden den Anforderungen des menschenrechtlichen Ansatzes eher gerecht, da den Opfern ein Recht auf längerfristigen Aufenthalt gewährt wird, um sie vor gravierenden Schäden zu schützen. Für den Aufenthaltstitel müssen Menschenhandelsopfer aber die hohen Voraussetzungen des Flüchtlingsstatus oder des subsidiären Schutzstatus erfüllen. Für viele ist der internationale Schutzstatus keine Aufenthaltsoption, da sie nicht die erforderlichen schwerwiegenden Schäden im Herkunftsland zu erwarten haben oder diese schwer nachweisbar sind. Oftmals sind Menschenhandelsopfer während des Prüfverfahrens für den internationalen Schutzstatus mit der Schwierigkeit konfrontiert, dass eine mögliche Gefahr von privaten Akteuren wie Menschenhändlern, Familienmitgliedern oder Nachbarn ausgeht. Um den privilegierten Aufenthaltsstatus zu erlangen, muss nicht nur die Wahrscheinlichkeit eines gravierenden Schadens, sondern auch fehlender staatlicher Schutz im Herkunftsland zu erwarten sein. Diese zusätz-

1

Uhl, S. 57.

242

Schlussbetrachtungen

liche Hürde zeigt umso mehr, dass der internationale Schutzstatus in der Praxis nur für wenige Menschenhandelsopfer eine Aufenthaltsoption darstellen kann. Es kann nicht überraschen, dass die Qualifikationsrichtlinie keine umfassende Lösung für die prekäre aufenthaltsrechtliche Lage vieler drittstaatsangehöriger Menschenhandelsopfer bietet. Der internationale Schutz wendet sich in die Zukunft. Sein Zweck ist es, Menschen davor zu bewahren, in einem anderen Land Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt zu werden. Diese Schutzrichtung kommt nur den Menschenhandelsopfern zugute, die bei der Rückkehr erneut eine Schädigung zu erwarten haben. Menschenhandelsfälle zeichnen sich aber vor allem dadurch aus, dass die Opfer bereits in der Vergangenheit Menschenrechtsverletzungen erleben mussten. Die vergangenen Verletzungen können bei der Prüfung des internationalen Schutzes aber lediglich ansatzweise berücksichtigt werden (z. B. bei der Risikoprognose einer erneuten Gefährdung). Für das System des internationalen Schutzes ist es gerade nicht entscheidend, ob eine Person bereits Schaden erlitten hat. Aus diesem Grund wird der zukunftsgewandte Bewertungsansatz des internationalen Schutzes der Situation von Menschenhandelsopfern in vielen Fällen nicht gerecht. Bei der Frage einer Aufenthaltsgewährung im Zielland sollte vor allem die vergangene Menschenhandelserfahrung berücksichtigt werden. Dies gilt insbesondere, da regelmäßig eine Phase des Handels, zumeist die Ausbeutungsphase, bereits im Zielland stattgefunden hat. Hier unterscheiden sich Menschenhandelsfälle gravierend von Flüchtlingsfällen. Menschenhandelsopfer suchen nicht nur Schutz vor Schädigung in einem anderen Land. Vielmehr ist das Zielland in den meisten Fällen für die Verletzungen der Opfer mitverantwortlich, da es den ausbeuterischen Handel mit Menschen nicht unterbunden hat. Für die Opfer muss eine Aufenthaltsoption geschaffen werden, bei der vor allem die vergangene Menschenhandelserfahrung berücksichtigt wird. In der Menschenhandelskonvention des Europarats wird zwar bereits vorgeschlagen, die Gewährung eines Aufenthaltstitels allein von der persönlichen Situation der Opfer abhängig zu machen, so dass keine erneute Gefährdung und keine Zeugentätigkeit notwendig sind. Dieser aufenthaltsrechtlichen Vorgabe der Menschenhandelskonvention mangelt es aber an ausreichender Verbindlichkeit. Die EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel hat vorgeschlagen, allen Menschenhandelsopfern zunächst eine sechsmonatige Bedenkzeit zu gewähren und im Anschluss daran eine sechsmonatige befristete Aufenthaltserlaubnis vorzusehen.2 Wichtig ist, dass als entscheidende Voraussetzung für die Erlangung der befristeten Aufenthaltserlaubnis die Teilnahme an einem sozialen Unterstützungsprogramm im Zielland notwendig ist.3 In Italien besteht bereits seit dem 2 3

Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, S. 106 f., Nr. 94. Bericht der EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel, S. 107, Nr. 94.

Schlussbetrachtungen

243

Jahr 2003 die Möglichkeit für Menschenhandelsopfer, einen befristeten Aufenthaltstitel zu erlangen, wenn sie an bestimmten sozialen Programmen teilnehmen.4 Mit solch einer Aufenthaltserlaubnis, die an ein aktives Tätigwerden der Opfer anknüpft, werden die Grundsätze des menschenrechtlichen Ansatzes praktisch umgesetzt. Die Betroffenen müssen aus der Rolle der Opfer und Bittsteller herausgelöst werden und selbstbestimmte Handlungsmöglichkeiten erhalten. Sie müssen in die Lage versetzt werden, ihre Rechte selbst wahrzunehmen. Der Aufenthalt im Zielland kann dazu dienen, die Lebensumstände der Opfer nach dem Menschenhandel zu ordnen und ihnen neue Zukunftsperspektiven zu eröffnen (z. B. durch Schulbildung oder Berufsausbildung). Im Zweifel können und wollen die Opfer nach Ablauf des befristeten Aufenthaltstitels in ihr Herkunftsland zurückkehren. Der menschenrechtliche Ansatz verlangt aber, dass den Opfern von Menschenhandel in schweren Fällen der Aufenthaltstitel verlängert und nach gewisser Zeit eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis ausgestellt wird.

4

Orfano, S. 114 ff.

Literaturverzeichnis I. Bücher und Aufsätze Aleinikoff, Alexander T.: Protected characteristics and social perceptions: an analysis of the meaning of „membership of a particular social group“, in: Erika Feller/Volker Türk/Frances Nicholson (Hrsg.), Refugee Protection in International Law – UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge 2003, S. 263–311. Alleweldt, Ralf: Schutz vor Abschiebung bei drohender Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe – Refoulement-Verbote im Völkerrecht und im deutschen Recht unter besonderer Berücksichtigung von Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention und Artikel 1 des Grundgesetzes, Heidelberg 1996. Anderson, Bridget/O’Connell Davidson, Julia: Is Trafficking in Human Beings Demand Driven? A Multi-Country Pilot Study, IOM Migration Research Series No. 15, Genf 2003. Arlacchi, Pino: Ware Mensch – Der Skandal des modernen Sklavenhandels, München 2000. Askola, Heli: Legal Responses to Trafficking in Women for Sexual Exploitation in the European Union, Oxford 2007. Bales, Kevin: New Slavery – A Reference Handbook, Santa Barbara 2000. Bank, Roland/Hruschka, Constantin: Änderungen im Asylverfahren durch den Entwurf des Änderungsgesetzes zu Zuwanderungsgesetz aus der Sicht des Flüchtlingsrechts, in: Klaus Barwig/Stephan Beichel-Benedetti/Gisbert Brinkmann (Hrsg.), Perspektivwechsel im Ausländerrecht – Rechtskonflikte im Spiegel politischer und gesellschaftlicher Umbrüche in Deutschland und Europa – 20 Jahre Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht, Baden-Baden 2007, S. 614–638. Basoglu, Metin/Livanou, Maria/Crnobaric, Cvetana: Torture vs Other Cruel, Inhuman and Degrading Treatment – Is the Distinction Real or Apparent, in: Archives of General Psychiatry 3 (2007), S. 277–285, abrufbar unter http://archpsyc.jamanetwork. com/issues.aspx (letzter Abruf am 21.07.2015). Battjes, Hemme: European Asylum Law and International Law, Leiden 2006. Benoît-Rohmer, Florence/Klebes, Heinrich: Council of Europe law – Towards a panEuropean legal area, Straßburg 2005. Bergmann, Jan/Lenz, Christopher: Der Amsterdamer Vertrag – Eine Kommentierung der Neuerungen des EU- und EG-Vertrages, Köln 1998. Bernsdorff, Norbert/Borowsky, Martin: Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Handreichungen und Sitzungsprotokolle, Baden-Baden 2002.

Literaturverzeichnis

245

Bhabha, Jacqueline/Young, Wendy: No Adults in Miniature: Unaccompanied Child Asylum Seekers and the New U.S. Guidelines, in: International Journal of Refugee Law 11 (1999), S. 84–125. Binder, Andrea: Frauenspezifische Verfolgung vor dem Hintergrund einer menschenrechtlichen Auslegung des Flüchtlingsbegriffs der Genfer Flüchtlingskonvention unter besonderer Berücksichtigung der schweizerischen, deutschen, kanadischen und amerikanischen Flüchtlings- und Asylpraxis, Basel 2001. Bogdan, Michael: Admission of Foreign Tourists and the Law of Nations, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 37 (1977), S. 87–106. Borowsky, Martin: Art. 5, in: Jürgen Meyer (Hrsg.), Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Baden-Baden 2006. Bucherer, Jeanine: Frauen und Flüchtlingsrecht, in: Beate Rudolf (Hrsg.), Frauen und Völkerrecht, Baden-Baden 2006, S. 171–187. Calliess, Christian: Art. 5 Grundrechtecharta, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV – Das Verfassungsrecht der europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, 4. Auflage, München 2011, S. 2797–2802. Carlier, Jean-Yves: Part II – General Report, in: Jean-Yves Carlier/Dirk Vanheule/ Klaus Hullmann/Carlos Pena Galiano (Hrsg.), Who is a Refugee? – A Comparative Case Law Study, Den Haag 1997, S. 683–718. Carling, Jorgen: Migration, Human Smuggling and Trafficking from Nigeria to Europe, IOM Migration Research Series No. 23, Genf 2006. Chuang, Janie: Art. 6, in: Marsha Freeman/Christine Chinkin/Beate Rudolf (Hrsg.), CEDAW. A Commentary, Oxford 2012. Chvosta, Peter: Die Ausweisung von Asylbewerbern und Art. 8 MRK, in: Österreichische Juristen-Zeitung 21 (2007), S. 852–862. Crawley, Heaven: Refugees and Gender – Law and Process, Bristol 2001. Cyrus, Norbert: Menschenhandel und Arbeitsausbeutung in Deutschland, ILO, Genf 2006, abrufbar unter www.ilo.org (letzter Abruf am 22.07.2015). Danailova-Trainor, Gergana/Belser, Patrick: Globalisation and the illicit Market for Human Trafficking: an empirical analysis of supply and demand, ILO Working Paper (Declaration/WP/53/2006), Genf 2006, abrufbar unter www.ilo.org (letzter Abruf am 22.07.2015). Defeis, Elizabeth F.: Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons – A New Approach, in: ILSA Journal of International Law and Comparative Law 10 (2003–2004), S. 485–491. Demleitner, Nora: The Law at a Crossroads: The Construction of Migrant Women Trafficked into Prostitution, in: David Kyle/Rey Koslowski (Hrsg.), Global Human Smuggling – Comparative Perspectives, Baltimore 2001, S. 257–293. Detrick, Sharon: A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Den Haag 1999.

246

Literaturverzeichnis

Doehring, Karl: Völkerrecht – Ein Lehrbuch, 2. Auflage, Heidelberg 2004. Doezema, Jo: Loose Women or Lost Women? The Re-emergence of the Myth of White Slavery in Contemporary Discourses of Trafficking in Women, in: Gender Issues Winter (2000), S. 23–50. Dorsch, Gabriele: Die Konvention der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes, Berlin 1994. Dottridge, Mike: Introduction, in: GAATW, Collateral Damage – The Impact of AntiTrafficking Measures on Human Rights around the World, Bangkok 2007, S. 1–27, abrufbar unter: www.gaatw.org (letzter Abruf am 22.07.2015). – Trafficking in Children, in: Anna Erdelmann (Hrsg.), Challenging Trafficking in Persons – Theoretical Debate & Practical Approaches, Baden-Baden 2005, S. 50– 57. Dreixler, Markus: Der Mensch als Ware: Erscheinungsformen modernen Menschenhandels unter strafrechtlicher Sicht, Frankfurt am Main 1998. Duchrow, Julia: Flüchtlingsrecht und Zuwanderungsgesetz unter Berücksichtigung der sog. Qualifikationsrichtlinie, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 10 (2004), S. 339–346. Ebbe, Obi/Das, Dilip: Global Trafficking in Women and Children, Boca Raton 2008. Eckertz-Höfer, Marion: Neuere Entwicklungen in Gesetzgebung und Rechtsprechung zum Schutz des Privatlebens, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik (2008), S. 41–46. Edwards, Alice: Age and Gender Dimensions in international refugee law, in: Feller, Erika/Türk, Volker/Nicholson, Frances (Hrsg.), Refugee Protection in International Law – UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge 2003, S. 46–80. Eisenhardt, Ulrich: Deutsche Rechtsgeschichte, 4. Auflage, München 2004. Ermacora, Felix: Menschenrechte in der sich wandelnden Welt, I. Band, Historische Entwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Wien 1974. Farrior, Stephanie: The International Law on Trafficking in Women and Children for Prostitution: Making It Live Up to Its Potential, in: Harvard Human Rights Journal 10 (1997), S. 213–255. Follmar-Otto, Petra: Ein Menschenrechtsansatz gegen Menschenhandel – Internationale Verpflichtungen und Stand der Umsetzung in Deutschland, in: Petra Follmar-Otto/ Heike Rabe, Menschenhandel in Deutschland – Die Menschenrechte der Betroffenen stärken, 2009, S. 11–52, abrufbar unter http://www.institut-fuer-menschenrechte.de (letzter Abruf am 21.07.2015). – Menschenrechtliche Instrumente gegen Menschenhandel, in: Deutsches Institut für Menschenrechte u. a. (Hrsg.), Jahrbuch Menschenrechte 2008 – Themenschwerpunkt: Sklaverei heute, Frankfurt am Main/Leipzig 2007, S. 63–76. Foster, Michelle: International Refugee Law and Socio-Economic Rights – Refuge from Deprivation, Cambridge 2007.

Literaturverzeichnis

247

Freeman, Michael: Article 3 – The Best Interests of the Child, in: André Alen (Hrsg.), A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Leiden, Bosten 2007. Frenz, Walter: Handbuch Europarecht – Band 4 Europäische Grundrechte, Berlin 2009. Gallagher, Anne: Human Rights and the New UN Protocols on Trafficking and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis, in: Human Rights Quarterly 23 (2001), S. 975– 1004. – Recent Legal Developments in the Field of Human Trafficking: A Critical Review of the 2005 European Convention and Related Instruments, in: European Journal of Migration and Law 8 (2006), S. 163–189. – Trafficking, smuggling and human rights: tricks and treaties, in: Forced Migration Review 12 (2002), S. 25–28. Geiger, Rudolf: EUV/EGV – Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, München 2004. Gestrich, Andreas: Die Antisklavereibewegung im ausgehenden 18. und 19 Jahrhundert: Forschungsstand und Forschungsperspektiven, in: Elisabeth Hermann-Otto (Hrsg.), Unfreie Arbeits- und Lebensverhältnisse von der Antike bis in die Gegenwart – Eine Einführung, Hildesheim 2005, S. 237–257. Goodwin-Gill, Guy/McAdam, Jane: The Refugee in International Law, Oxford 2007. Guild, Elspeth: The legal elements of European identity: EU citizenship and migration law, Den Haag 2004. Hailbronner, Kay: Asyl- und Ausländerrecht, Stuttgart 2006. – Dritter Abschnitt – Der Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, in: Wolfgang Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, Berlin 2004, S. 149–244. Haines, Roger: Gender-related persecution, in: Feller, Erika/Türk, Volker/Nicholson, Frances (Hrsg.), Refugee Protection in International Law – UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge 2003, S. 319–350. Hathaway, James C.: The Law of Refugee Status, Toronto/Vancouver 1991. – The Rights of Refugees under International Law, Cambridge 2005. Hathaway, James C./Foster, Michelle: Internal protection/relocation/flight alternatives as an aspekt of refugee status determination, in: Erika Feller/Volker Türk/Frances Nicholson (Hrsg.), Refugee Protection in International Law – UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge 2003, S. 357–417. – Membership of a Particular Social Group, Discussion Paper No. 4, Advanced Refugee Law Workshop, International Association of Refugee Law Judges, Auckland, New Zealand, October 2002, in: International Journal of Refugee Law 15 (2003), S. 477–491. Hathaway, James C./Hicks, William S.: Is there a subjective element in the Refugee Convention’s requirement of „well-founded fear“?, in: Michigan Journal of International Law 26 (2005), S. 505–562.

248

Literaturverzeichnis

Haynes, Dina Francesca: Used, Abused, Arrested and Deported: Extending Immigration Benefits to Protect the Victims of Trafficking and to Secure the Prosecution of Traffickers, in: Human Rights Quarterly 26 (2004), S. 221–272. Herdegen, Matthias: Europarecht, München 2009. Herz, Annette: Menschenhandel: Eine empirische Untersuchung zur Strafverfolgungspraxis, Berlin 2005. Herz, Annette/Minthe, Eric: Straftatbestand Menschenhandel: Verfahrenszahlen und Determinanten der Strafverfolgung, München 2006. Herzfeld, Beth: Slavery and gender: women’s double exploitation, in: Rachel Masika (Hrsg.), Gender, Trafficking, and Slavery, Oxford 2002, S. 50–55. Heselhaus, Sebastian/Nowak, Carsten: Handbuch der Europäischen Grundrechte, München, Wien 2006. Höfling, Wolfram: Art. 5, in: Peter Tettinger/Klaus Stern (Hrsg.), Kölner Gemeinschaftskommentar zur Europäischen Grundrechte-Charta, München 2006, S. 277– 281. Hofmann, Bianca: Grundlagen und Auswirkungen des völkerrechtlichen RefoulementVerbots, Potsdam 1999. Hofmann, Johannes: Menschenhandel – Beziehungen zur Organisierten Kriminalität und Versuche der strafrechtlichen Bekämpfung, Frankfurt am Main 2002. Hoppe, Michael: Verwurzelung von Ausländern ohne Aufenthaltstitel – Wann kann Art. 8 I EMRK zu einem Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 V AufenthG verhelfen?, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 4 (2006), S. 125–131. Howe, Christiane: „Domestic work“ – frauenspezifische Migration und Illegalisierung, in: Deutsches Institut für Menschenrechte u. a. (Hrsg.), Jahrbuch Menschenrechte 2008 – Themenschwerpunkt: Sklaverei heute, Frankfurt a. M. 2007, S. 99–108. Hruschka, Constantin/Löhr, Tillmann: Der Prognosemaßstab für die Prüfung der Flüchtlingseigenschaft nach der Qualifikationsrichtlinie, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 5/6 (2007), S. 180–185. Ipsen, Knut: 11. Kapitel: Individualschutz im Völkerrecht, in: Knut Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Auflage, München 2004. Jarass, Hans D.: EU-Grundrechte, München 2005. Joppke, Christian: Immigration and the nation-state: the United States, Germany, and Great Britain, Oxford 1999. Jordan, Ann D.: Human rights or wrongs? The struggle for a rights-based response to trafficking in human beings, in: Rachel Masika (Hrsg.), Gender Trafficking, and Slavery, Oxford 2002, S. 28–37. Kälin, Walter: Supervising the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees: Article 35 and beyond, in: Erika Feller/Volker Türk/Frances Nicholson (Hrsg.), Refugee Protection in International Law – UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge 2003, S. 613–666.

Literaturverzeichnis

249

Kartusch, Angelika: Internationale und europäische Maßnahmen gegen den Frauen- und Menschenhandel – Rückblick und Ausblick, 2003, abrufbar unter http://www. fu-berlin.de/sites/gpo/int_bez/frauenmenschenrechte/index.html (letzter Abruf am 22.07.2015). Kartusch, Angelika/Knaus, Katharina/Reiter, Gabriele: Bekämpfung des Frauenhandels nach internationalem und österreichischem Recht, Wien 2000. Kelly, Elizabeth: Journeys of Jeopardy: A Review of Research on Trafficking in Women and Children in Europe, IOM Migration Research Series No. 11, Genf 2002. Kempadoo, Kamala: From Moral Panic to Global Justice: Changing Perspectives on Trafficking, in: Kamala Kempadoo (Hrsg.), Trafficking and Prostitution Reconsidered, Boulder 2005, S. vii–xxxiv. Köbler, Gerhard: Aufenthalt, in: Horst Tilch/Frank Arloth (Hrsg.), Deutsches RechtsLexikon, Band 1, 3. Auflage, München 2001. S. 335. König, Doris: Frauenrechte sind Menschenrechte . . . und doch anders? – Die UN-Frauenrechtskonvention (CEDAW), in: Beate Rudolf (Hrsg.), Frauen und Völkerrecht, Baden-Baden 2006, S. 81–98. König, Doris/Peters, Anne: Kapitel 6: Das Diskriminierungsverbot, in: Rainer Grote/ Thilo Marauhn (Hrsg.), EMRK/GG Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz, Tübingen 2006, S. 1114–1221. Krieger, Heike: Kapitel 6: Funktionen von Grund- und Menschenrechten, in: Rainer Grote/Thilo Marauhn (Hrsg.), EMRK/GG Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz, Tübingen 2006, S. 266–331. Kröger, Theda: Vorstellung des Gesetzentwurfs zum Strafrechtsänderungsgesetz §§ 180 b, 181 StGB, in: Mecklenburg-Vorpommern, Frauen und Gleichstellungsbeauftragte (Hrsg.), Gewalt in Prostitution und Frauenhandel – Einblick und Ausblick – Dokumentation der Fachtagung am 22. November 2004 in Rostock, Schwerin 2005, S. 45–52. Kugelmann, Dieter: Einwanderungs- und Asylrecht (§ 41), in: Reiner Schulze/Manfred Zuleeg (Hrsg.), Europarecht – Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, Baden-Baden 2006, S. 1827–1887. Langley, Winston E.: Encyclopedia of Human Rights Issues – Since 1945, London/Chicago 1999. Lauterpacht, Elihu/Bethlehem, Daniel: The Scope and Content of the Principle of NonRefoulement, in: Erika Feller/Volker Türk/Frances Nicholson (Hrsg.), Refugee Protection in International Law – UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge 2003, S. 87–177. Leopold, Beate: Erscheinungsformen, Unterschiede und Überschneidungen in Prostitution und Frauenhandel, in: Mecklenburg-Vorpommern, Frauen und Gleichstellungsbeauftragte (Hrsg.), Gewalt in Prostitution und Frauenhandel – Einblick und Ausblick – Dokumentation der Fachtagung am 22. November 2004 in Rostock, Schwerin 2005, S. 9–19. Leue, Reinhold: Der Frauenhandel und seine Bekämpfung nach geltendem und zukünftigem Reichsstrafrecht, Heidelberg 1913.

250

Literaturverzeichnis

Löhr, Tillmann: Die kinderspezifische Auslegung des völkerrechtlichen Flüchtlingsbegriffs, Baden-Baden 2009. – Die Qualifikationsrichtlinie: Rückschritt hinter internationale Standards?, in: Hoffmann, Rainer/Löhr, Tillmann (Hrsg.), Europäisches Flüchtlings- und Einwanderungsrecht – Eine kritische Zwischenbilanz, Baden-Baden 2008, S. 47–97. MacKinnon, Catharine A.: Prostitution and Civil Rights, in: Michigan Journal of Gender and Law 1 (1993), S. 13–31. Marx, Reinhard: Aufenthaltserlaubnis nach § 25 V AufenthG wegen Verwurzelung, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 8 (2006), S. 261–268. – Handbuch zur Flüchtlingsanerkennung – Erläuterungen zur Richtlinie 2004/83/EG (Qualifikationsrichtlinie), Neuwied, Berlin, Losebl.-Ausg., Grundwerk: 1995; Stand: Oktober 2008. – The Criteria of Applying the „Internal Flight Alternative“ Test in National Refugee Status Determination Procedures, in: International Journal of Refugee Law 14 (2002), S. 179–218. – Zur Vergemeinschaftung der asylrechtlichen Entscheidungsgrundlagen, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 2 (2002), S. 43–50. Mathew, Penelope/Hathaway, James C./Foster, Michelle: The Role of State Protection in Refugee Analysis, Discussion Paper No. 2, Advanced Refugee Law Workshop, International Association of Refugee Law Judges, Auckland, New Zealand, October 2002, in: International Journal of Refugee Law 15 (2003), S. 444–460. McAdam, Jane: Complementary Protection in International Refugee Law, New York 2007. – The European Union Qualification Directive: The Creation of a Subsidiary Protection Regime, in: International Journal of Refugee Law 18 (2005), S. 461–516. Meyer-Ladewig, Jens: Europäische Menschenrechtskonvention – Handkommentar, Baden-Baden 2006. Mitrovic, Emilija: Prostitution und Frauenhandel, Hamburg 2006. Mittelman, James H.: The Globalization Syndrome – Transformation and Resistance, Princeton 2000. Muntarbhorn, Vitit: Combating Migrant Smuggling and Trafficking in Persons, especially Women: The Normative Framework Re-appraised, in: T. Alexander Aleinikoff/Vincent Chetail (Hrsg.), Migration and International Legal Norms, Den Hague 2003, S. 151–166. Nafziger, A. R. James: The General Admission of Aliens under International Law, in: American Journal of International Law 77 (1983), S. 804–847. Niesner, Elvira/Jones-Pauly, Christina: Frauenhandel in Europa: Strafverfolgung und Opferschutz im europäischen Vergleich, Bielefeld 2001. Nohlen, Dieter: Globalisierung, in: Dieter Nohlen/Rainer-Olaf Schultze (Hrsg.), Lexikon der Politikwissenschaft – Theorien, Methoden, Begriffe, Bd. I: A–M, 3. Auflage, München 2005, S. 317–321.

Literaturverzeichnis

251

Obokata, Tom: Trafficking of Human Beings from a Human Rights Perspective: Towards a Holistic Approach, Leiden 2006. O’Connell Davidson, Julia/Anderson, Bridget: The Trouble with Trafficking, in: Christien L. van den Anker/Jeroen Doomernik (Hrsg.), Trafficking and Women’s Rights, Hampshire/New York 2006, S. 11–26. Olbricht, Ingrid: Wege aus der Angst – Gewalt gegen Frauen – Ursachen – Folgen – Therapien, München 2004. Orfano, Isabella: A Victim-Centred Approach – The Italian Model, in: Anna Erdelmann (Hrsg.), Challenging Trafficking in Persons – Theoretical Debate and Practical Approaches, Baden-Baden 2005, S. 114–118. Paulus, Manfred: Frauenhandel und Zwangsprostitution Tatort Europa, Hilden 2003. Pearson, Elaine: Coercion in the Kidney Trade? A background study on trafficking in human organs worldwide, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung/Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Eschborn 2004, abrufbar unter http://www.childtrafficking.com/Docs/gtz_ 2004_organ_study_3.pdf (letzter Abruf am 22.07.2015). – Historical Development of Trafficking – The Legal Framework for Anti-Trafficking Interventions, in: Anna Erdelmann (Hrsg.), Challenging Trafficking in Persons – Theoretical Debate & Practical Approaches, Baden-Baden 2005, S. 20–31. Peers, Steve/Rogers, Nicola: EU Immigration and Asylum Law – Text and Commentary, Leiden 2006. Peter, Erich: Unbegleitete Minderjährige im Lichte des Zuwanderungsgesetzes und der EU-Asylrechtsharmonisierung, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 1 (2005), S. 11–18. Piotrowicz, Ryszard: The UNHCR’s Guidelines on Human Trafficking, in: International Journal of Refugee Law 2 (2008), S. 242–252. Potts, LeRoy G.: Global Trafficking in Human Beings: Assessing the Success of the United Nations Protocol to Prevent Trafficking in Persons, in: The George Washington International Law Review 1 (2003), S. 227–249. Poulin, Richard: La mondialisation des industries du sexe – Prostitution, pornographie, traite des femmes et des enfants, Ottawa 2004. Raghu, Maya: Sex Trafficking of Thai Women and the United States Asylum Law Response, in: Georgetown Immigration Law Journal 12 (1997–1998), S. 145–186. Raue, Julia: Frauenrechte als Querschnittsaufgabe im Menschenrechtsbereich – Von einer Frauenperspektive zu einer Gender-Perspektive?, in: Beate Rudolf (Hrsg.), Frauen und Völkerrecht, Baden-Baden 2006, S. 99–127. Rengeling, Hans-Werner/Szczekalla, Peter: Grundrechte in der Europäischen Union – Charta der Grundrechte und allgemeine Rechtsgrundsätze, Köln 2004. Renner, Günter: Ausländerrecht – Kommentar, 8. Auflage, München 2005.

252

Literaturverzeichnis

Renzikowski, Joachim: Ausländerrechtliche Probleme des Frauenhandels, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 2 (2006), S. 55–61. Rijken, Conny: Trafficking in persons: Prosecution from an European perspective, Den Hague 2003. Roeder, Tina Swantje: Frauen als Flüchtlinge: Entwicklungen im Zusammenhang mit der Genfer Flüchtlingskonvention und der Arbeit von UNHCR, in: Sabine von Schorlemer (Hrsg.), Die Vereinten Nationen und neuere Entwicklungen der Frauenrechte, Frankfurt a. M. 2007, S. 427–476. Rolf, Ricarda: Die Bekämpfung des Frauenhandels mit den Mitteln des Strafrechts, des Öffentlichen Rechts und des Zivilrechts, Göttingen/Osnabrück 2005. Sachs, Helmut: Im besten Interesse des Kindes – Kindeswohlprüfung als kinderrechtliche Herausforderung, in: Deutsches Institut für Menschenrechte u. a. (Hrsg.), Jahrbuch Menschenrechte 2010 – Themenschwerpunkt: Kinder und Jugendliche, Wien, Köln, 2009, S. 37–56. Scarpa, Silvia: Trafficking in Human Beings – Modern Slavery, Oxford 2008. Schmidt-Häuer, Julia: Menschenrechte – Männerrechte – Frauenrechte – Gewalt gegen Frauen als Menschenrechtsproblem, Hamburg 2000. Schmitz, Hans: Der internationale Mädchenhandel und seine Bekämpfung, Schwelm 1928. Schweisfurth, Theodor: Völkerrecht, Tübingen 2006. Sitaropoulos, Nicholas: Entwurf einer „EU-Anerkennungs-Richtlinie“, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 11/12 (2003), S. 379–383. Smith, Linda/Mattar, Mohamed: Creating International Consensus on Combating Trafficking in Persons: U.S. Policy, the Role of the UN, and Global Responses and Challenges, in: The Fletcher Forum of World Affairs 28 (2004), S. 155–178. Stalker, Peter: Workers without frontiers: the impact of globalization on international migration, Genf 2000. Steiner, Henry J./Alston, Philipp/Goodman, Ryan: International Human Rights in Context – Law, Politics, Morals, 3. Auflage, Oxford 2008. Surtees, Rebecca: Second Annual Report on Victims of Trafficking in South-Eastern Europe 2005, IOM Studies and Reports, Genf 2005. Thenen, Gabriele von: Geschlechtsspezifische Flucht- und Bleibegründe: Völkerrechtliche Verpflichtungen und innerstaatliche Rechtslage, Frankfurt am Main 2004. Thurin, Oliver: Der Schutz des Fremden vor rechtswidriger Abschiebung – Das Prinzip des Non-Refoulement nach Artikel 3 EMRK, Wien 2009. Thym, Daniel: Menschenrecht auf Legalisierung des Aufenthalts? Rechtsprechung des EGMR zum Schutz des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK und deren Verhältnis zum nationalen Ausländerrecht, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift Nr. 19–21 (2006), S. 541–554.

Literaturverzeichnis

253

Tretter, Hannes: Entwicklung und gegenwärtige Bedeutung der internationalen Sklavereiverbote, in: Manfred Nowak/Dorothea Steurer/Hannes Tretter (Hrsg.), Festschrift für Felix Ermacora, Kehl am Rhein 1988, S. 527–574. Uhl, Bärbel Heide: Zur aktuellen Situation des Menschenhandels in Europa, in: Emilija Mitrovic (Hrsg.), Prostitution und Frauenhandel, Hamburg 2006, S. 68–73. Villiger, Mark E.: Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 2. Auflage, Zürich 1999. Waldstein, Wolfgang: Faktoren der Entstehung und Überwindung unfreier Arbeit im antiken Rom, in: Heinrich Scholler/Silvia Tellenbach (Hrsg.), Faktoren der Entstehung und Überwindung unfreier Arbeit in Europa und in den afrikanischen Kolonien, Münster 2005, S. 13–30. Wehler-Schöck, Anja: Private Gewalt gegen Frauen aus der Perspektive des Völkerrechts, in: Beate Rudolf (Hrsg.), Frauen und Völkerrecht, Baden-Baden 2006, S. 189–214. Weinzierl, Ruth: Der Asylkompromiss 1993 auf dem Prüfstand – Gutachten zur Vereinbarkeit der deutschen Regelungen über sichere EU-Staaten und sichere Drittstaaten mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, dem EU-Recht und dem Deutschen Grundgesetz, Studie des Deutschen Instituts für Menschenrechte, Berlin 2009, abrufbar unter www.institut-fuer-menschenrechte.de/ (letzter Abruf am 22.07.2015). Wenninger, Gerd: Lexikon der Psychologie in fünf Bänden – Vierter Band, Heidelberg, Berlin 2001. Wesel, Uwe: Geschichte des Rechts, 3. Auflage, München 2006. Wijers, Marjan/Lap-Chew, Lin: Trafficking in Women, Forced Labour, and Slavery-like Practices in Marriage, Domestic Labour and Prostitution, Utrecht 1999 (Nachdruck). Wise, Steven M.: Though the Heavens may fall – The Landmark Trial That Led to the End of Human Slavery, Cambridge 2005. Wolter, Miriam: Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der Europäischen Union – Rechtsvergleichende Betrachtung des materiellen Asylrechts der EUMitgliedstaaten im Hinblick auf eine Vergemeinschaftung der Materie, Baden-Baden 1999. Zeichen, Sigrid: Ausweisungsschutz für integrierte Fremde – Eine Untersuchung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 8 EMRK, in: Zeitschrift für öffentliches Recht 57 (2002), S. 413–454. Zimmermann, Andreas: Kapitel 27: Ausweisungsschutz, in: Rainer Grote/Thilo Marauhn (Hrsg.), EMRK/GG Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz, Tübingen 2006, S. 1487–1535. Zöckler, Markus: Die moderne Sklaverei – eine Herausforderung für das Völkerrecht, in: Heinrich Scholler/Silvia Tellenbach (Hrsg.), Faktoren der Entstehung und Überwindung unfreier Arbeit in Europa und in den afrikanischen Kolonien, Münster 2005, S. 79–102.

254

Literaturverzeichnis II. Dokumente, Berichte und Arbeitspapiere

Anti-Slavery: The migration-trafficking nexus – Combatting trafficking through the protection of migrants’ human rights, November 2003, abrufbar unter www.antisla very.org/ (letzter Abruf am 22.07.2015). Bundeskriminalamt: Bundeslagebericht Menschenhandel 2006, abrufbar unter www. bka.de/ (letzter Abruf am 22.07.2015). – Bundeslagebericht Menschenhandel 2007, abrufbar unter www.bka.de/ (letzter Abruf am 22.07.2015). Europäische Kommission: Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung gemeinsamer Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzstatus (Neufassung), 1. Juni 2011, KOM (2011) 319 endg. – Beschluss vom 17. Oktober 2007 über die Einsetzung der Sachverständigengruppe für Menschenhandel, ABl.EG Nr. L 277/29 vom 20. Oktober 2007. – Beschluss vom 25. März 2003 zur Einrichtung einer Beratenden Gruppe mit der Bezeichnung „Sachverständigengruppe Menschenhandel“, ABl.EG Nr. L 79/25 vom 26. März 2003. – Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zu Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft, 3. Juli 2002, KOM (2002) 326 endg/2. – Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat „Bekämpfung des Menschenhandels – ein integriertes Vorgehen und Vorschläge für einen Aktionsplan“, 18. Oktober 2005, KOM (2005) 514 endg. – Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung, 15. November 2001, KOM (2001) 672 endg. – Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament „Bekämpfung des Menschenhandels und Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie, 22. Januar 2001, KOM (2000) 854 endg./2. – Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament „Weitere Maßnahmen zur Bekämpfung des Frauenhandels“, 1. Dezember 1998, KOM (1998) 726 endg. – Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zum Thema „Frauenhandel mit dem Ziel der sexuellen Ausbeutung“, 20. November 1996, KOM (1996) 567 endg. – Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Erteilung kurzfristiger Aufenthaltstitel für Opfer der Beihilfe zur illegalen Einwanderung und des Menschenhandels, die mit den zuständigen Behörden kooperieren, 11. Februar 2002, KOM (2002) 71 endg. – Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, 12. September 2001, KOM (2001) 510 endg.

Literaturverzeichnis

255

– Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz von Opfern sowie zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI, 25. März 2009, KOM (2009) 136 endg. Europäisches Parlament: Entschließung zu der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament „Weitere Maßnahmen zur Bekämpfung des Frauenhandels“ (KOM (1998) 726, 19. Mai 2000, ABl.EG Nr. C 59/307 vom 23. Februar 2001. – Entschließung zu Gewalt gegen Frauen, 11. Juni 1986, ABl.EG Nr. C 176/73 vom 14. Juli 1986. – Entschließung zum Frauenhandel, 16. September 1993, ABl.EG Nr. C 268/141 vom 4. Oktober 1993. – Entschließung zum Menschenhandel, 18. Januar 1996, ABl.EG Nr. C 32/88 vom 5. Februar 1996. – Entschließung zur Ausbeutung von Prostituierten und Menschenhandel, 14. April 1989, ABl.EG Nr. C 120/352 vom 16. Mai 1989. – Entschließung zur Mitteilung der Kommission an den Rat und das Parlament zum Thema „Frauenhandel mit dem Ziel der sexuellen Ausbeutung“, 16. Dezember 1997, ABl.EG Nr. C 14/39 vom 19. Januar 1998. Europarat: Explanatory Report on the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 16. Mai 2005, abrufbar unter http://conventions. coe.int/ (letzter Abruf am 22.07.2015). Europarat – Ministerkomitee: Empfehlung Nr. R (2000) 11 „Action against trafficking in human beings for the purpose of sexual exploitation“, 19. Mai 2000. – Empfehlung Nr. R (1991) 11 „Sexual exploitation, pornography and prostitution of, and trafficking in, children and young adults“, 9. September 1991. – Empfehlung Nr. R (2001) 16 „Protection of children against sexual exploitation“, 31. Oktober 2001. – Empfehlung Nr. R (2002) 5 „Protection of women against voilence“, 30. April 2002. Europarat – Parlamentarische Versammlung: Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, Opinion No. 253, 26. Januar 2005, abrufbar unter http://website-pace.net/en_GB/web/apce/documents (letzter Abruf am 22.07.2015). – Empfehlung Nr. 1211 (1993) „Clandestine migration: traffickers and employers of clandestine migrants“, 11. Mai 1993. – Empfehlung Nr. 1663 (2004) „Domestic slavery: servitude, au pairs and mail-order brides“, 22. Juni 2004. – Empfehlung Nr. 1065 (1987) „Traffic in Children and other forms of child exploitation“, 6. Oktober 1987. – Empfehlung Nr. 1325 (1997) „Traffic in women and forced prostitution in Council of Europe member states“, 23. April 1997.

256

Literaturverzeichnis

– Empfehlung Nr. 1545 (2002) „Campaign against Trafficking in Women“, 21. Januar 2002. – Report for debate in the Standing Committee under urgent procedure on the Draft Council of Europe Convention on action against trafficking in human beings, Dok. 10474, 15. März 2005, abrufbar unter http://website-pace.net/en_GB/web/apce/ documents (letzter Abruf am 22.07.2015). – Resolution Nr. 1099 (1996) „Sexual exploitation of children“, 25. September 1996. – Resolution Nr. 1337 (2003) „Migration connected with trafficking in women and prostitution“, 25. Juni 2003. Europol: Trafficking in Human Beings in the European Union: A Europol Perspective, Juni 2009, abrufbar unter https://ec.europa.eu/anti-trafficking/publications/ (letzter Abruf am 22.07.2015). EU-Sachverständigengruppe Menschenhandel: Report on the Experts Group on Trafficking in Human Beings, Brüssel, 22. Dezember 2004, European Commission: Directorate-General Justice, Freedom and Security, abrufbar unter https://ec.euro pa.eu/anti-trafficking/eu-policy/report-experts-group-trafficking-human-beings_en (letzter Abruf am 22.07.2015). ILO: Combating forced labour: A handbook for employers and business, Booklet 2: Employers’ frequently asked questions, Genf 2015, abrufbar unter www.ilo.org (letzter Abruf am 22.07.2015). – A global alliance against forced labour – Global Report under the Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, Genf 2005, abrufbar unter www.ilo.org (letzter Abruf am 22.07.2015). – Stopping Forced Labour – Global Report under the Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Priciples and Rights at Work, Genf 2001, abrufbar unter www.ilo.org (letzter Abruf am 22.07.2015). – Trafficking in Human Beings – New Approaches to Combating the Problem, 2003, abrufbar unter http://www.refworld.org/ (letzter Abruf am 22.07.2015). International Centre for Migration Policy Development (ICMPD): Listening to Victims – Experiences of identification, return and assistence in South-Eastern Europe, 2007, abrufbar unter http://www.icmpd.org/ (letzter Abruf am 22.07.2015). IOM: Global Eye on Human Trafficking – A Bulletin of News, Information and Analysis on Trafficking in Persons, 2. Ausgabe, März 2008, abrufbar unter www.iom.int (letzter Abruf am 22.07.2015). – Global Eye on Human Trafficking – A Bulletin of News, Information and Analysis on Trafficking in Persons, 1. Ausgabe, Dezember 2007, abrufbar unter www.iom.int (letzter Abruf am 22.07.2015). OSZE: A Summery of Challenges Facing Legal Responses to Human Trafficking for Labour Exploitation in the OSCE Region, 2006, abrufbar unter: www.osce.org/ (letzter Abruf am 22.07.2015).

Literaturverzeichnis

257

Rat der Europäischen Union: EU-Plan über bewährte Vorgehensweisen, Normen und Verfahren zur Bekämpfung und Verhütung des Menschenhandels (2005/C 311/01), ABl.EG Nr. C 311/1 vom 9. Dezember 2005. – Presidency Note to the Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum, 25. September 2002, Dok. 12148/02 ASILE 43. – Schlussfolgerungen des Rates vom 8. Mai 2003, ABl.EG Nr. C 137/1 vom 12. Juni 2003. – Verordnung Nr. 343/2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in dem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist, 18. Februar 2003, ABl.EG 2003 Nr. L 50/1. UN: Report of the International Conference on Population and Development, Kairo, 5.– 13. September 1994, UN.Dok. A/CONF.171/13, 18. Oktober 1994. – Report of the World Conference on Human Rights, Vienna Declaration and Programme of Action, Wien, 14.–25. Juni 1993, UN-Dok. A/CONF.157/23, 12. Juli 1993. – Report of the World Summit for Social Development, Kopenhagen, 6.–12. März 1995, UN-Dok. A/CONF/166/9, 19. April 1995. – Report of the Fourth World Conference on Women, Peking, 4.–15. September 1995, UN-Dok. A/CONF.177/20, 17. Oktober 1995. – Report of the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Durban, 31. August –7. September 2001, UN-Dok. A/ CONF.189/12, 8. September 2001. UN-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau: Allgemeine Empfehlung Nr. 19 (1992) – Gewalt gegen Frauen, in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 449–457. UN-Ausschuss über die Rechte des Kindes: Allgemeine Bemerkung Nr. 5 (2003) – Allgemeine Maßnahmen zur Umsetzung des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (Art. 4, 42 und 44 Abs. 6), in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 599–627. – Allgemeine Bemerkung Nr. 1 (2001) – Die Ziele der Bildung (Artikel 29 Abs. 1), in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 538–549. – General Comment No. 12 (2009) – The right of the Child to be heard, UN-Dok. CRC/C/GC/12, 20. Juli 2009. – General Comment No. 6 (2005) – Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, UN-Dok. CRC/GC/2005/6, 1. September 2005. UN-Ausschuss über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte: General Comment No. 20 – Non-discrimination in economic, social and cultural rights (art. 2, para. 2,

258

Literaturverzeichnis

of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), UN-Dok. E/C.12/GC/20, 2. Juli 2009. – General Comment No. 18 – The Right to Work – Article 6 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, UN-Dok. E/C.12/GC/18, 6. Februar 2006. – Allgemeine Bemerkung Nr. 14 (2000) – Das Recht auf ein Höchstmaß an Gesundheit (Artikel 12), in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 285–313. – Allgemeine Bemerkung Nr. 13 (1999) – Das Recht auf Bildung (Artikel 13), in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 263–284. – Allgemeine Bemerkung Nr. 12 (1999) – Das Recht auf angemessene Nahrung (Artikel 11), in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 250–262. – Allgemeine Bemerkung Nr. 4 (1991) – Das Recht auf angemessene Unterkunft (Artikel 11 Abs. 1), in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 189–197. UN General Assembly: Report of the Ad Hoc Committee on the Elaboration of a Convention against Transnational Organized Crime on the work of its first to eleventh sessions – Interpretative Notes for the official records (travaux préparatoires) of the negotiation of the United Nations Convention against Transnational Organized Crime and the Protocols thereto, UN-Dok. A/55/383/Add.3, 21. März 2001. – Resolution 48/104 „Declaration on the Elimination of Violence against Women“, 20. Dezember 1993, UN-Dok. A/RES/48/104, 23. Februar 1994. – Resolution 49/166 „Traffic in women and girls“, 23. Dezember 1994, UN-Dok. A/ RES/49/166, 24. Februar 1995. – Resolution 55/67 „Traffic in women and girls“, 31. Januar 2001, UN-Dok. A/RES/ 55/67, 31. Januar 2001. UN-GIFT: Background Paper 020, Workshop: Corruption and Human Trafficking: The Grease that Facilitates the Crime, The Vienna Forum to fight Human Trafficking 13.–15. Februar 2008, UN-GIFT B.P.: 020, abrufbar unter www.unodc.org (letzter Abruf am 22.07.2015). – Background Paper 027, Workshop: Transnational Organized Crime – Impact from Source to Destination, The Vienna Forum to fight Human Trafficking 13.–15. Februar 2008, UN-GIFT B.P.: 027, abrufbar unter www.unodc.org (letzter Abruf am 22.07.2015). UNHCHR: Informal Note by the United Nations High Commissioner for Human Rights, UN-Dok. A/AC.254/16, 1. Juni 1999.

Literaturverzeichnis

259

– Note by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, the United Nations Children’s Fund and the International Organization for Migration on the draft protocols concerning migrant smuggling and trafficking in persons, UN-Dok. A/AC.254/27, 8. Februar 2000. – Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Human Trafficking, UN-Dok. E/2002/68/Add.1, 20. Mai 2002. UNHCR: Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons who otherwise need International Protection and the Content of the Protection granted (OJ L 304/12 of 30.9.2004), Januar 2005, abrufbar unter http://www.refworld.org/ (letzter Abruf am 22.07.2015). – Auslegung von Artikel 1 des Abkommens von 1951 über die Rechtstellung der Flüchtlinge, Genf 2001, abrufbar unter http://www.unhcr.de/ (letzter Abruf am 22.07.2015). – Guidelines on International Protection: „Internal Flight or Relocation Alternative“ within the Context of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, UN-Dok. HCR/GIP/03/04, 23. Juli 2003. – Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Art. 1 F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, UN-Dok. HCR/GIP/ 03/05, 4. September 2003. – Guidelines on International Protection: Gender-Related Persecution within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, UN-Dok. HCR/GIP/02/01, 7. Mai 2002. – Guidelines on International Protection: The application of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees to victims of trafficking and persons at risk of being trafficked, UN-Dok. HCR/GIP/06/07, 7. April 2006. – Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft gemäß dem Abkommen von 1951 und dem Protokoll von 1967 über die Rechtstellung der Flüchtlinge, 2. Auflage, Genf 2003, abrufbar unter www.unhcr.de – (letzter Abruf am 22.07.2015). – Richtlinien zum Internationalen Schutz: „Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ im Zusammenhang mit Artikel 1 A (2) des Abkommens von 1951 bzw. des Protokolls von 1967 über die Rechtstellung des Flüchtlings, UN-Dok. HCR/ GIP/02/02, 7. Mai 2002. – Sexuelle und geschlechtsspezifische Gewalt gegen Flüchtlinge, RückkehrerInnen und Binnenvertriebene – Richtlinien zur Vorbeugung und Reaktion, Mai 2003, abrufbar unter www.unhcr.de (letzter Abruf am 22.07.2015). UNICEF: Action to Prevent Child Trafficking in South Eastern Europe – A Preliminary Assessment, 2006, abrufbar unter www.unicef.org (letzter Abruf am 22.07.2015).

260

Literaturverzeichnis

– Guidelines on the Protection of Child Victims of Trafficking – UNICEF technical notes, September 2006, abrufbar unter www.unicef.org (letzter Abruf am 22.07. 2015). UN-Menschenrechtsausschuss: Allgemeine Bemerkung Nr. 20 vom 10. März 1992 – Das Verbot der Folter oder grausamer Behandlung oder Strafe (Artikel 7), in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 84–87. – Allgemeine Bemerkung Nr. 7 (1982) – Folter oder grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (Artikel 7), in: Deutsches Institut für Menschenrechte, Die „General Comments“ zu den VN-Menschenrechtsverträgen: deutsche Übersetzung und Kurzeinführungen, Baden-Baden 2005, S. 43–44. UN-Menschenrechtskommission: Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences, Ms. Radhika Coomaraswamy, on trafficking in women, women’s migration and violence against women, UN-Dok. E/CN.4/2000/ 68, 29. Februar 2000. UNODC: Trafficking in Persons – Global Patterns, April 2006, abrufbar unter www. unodc.org (letzter Abruf am 22.07.2015).

Stichwortverzeichnis Abschiebung 81, 88, 109, 118, 153, 198 Abschiebungsverbot 72, 96 f., 153 Antragstellerstatus 74 Asyl 71 f., 73 f., 153 Aufenthaltstitel 68 Ausbeutung 37 ff. Ausweisung 68, 70 Bedenkzeit 90, 115 Beweislast 179 ff., 225 f. CEDAW 35, 55, 77 Darlegungslast 179 ff., 225 f. Diskriminierung 161 ff., 218 ff. Diskriminierungsverbot 57, 61 Drohung 31, 35, 36, 38, 159, 161, 175 f. Erholungszeit 90 Europäische Union 102 ff. – Europäische Kommission 105, 110 – Europäisches Parlament 105, 108 – Rat der Europäischen Union 107, 112 – Sachverständigengruppe Menschenhandel 106 f., 111 ff. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 124, 154, 157, 162 ff. Europarat 85 ff. Familienangehörige 117, 127, 129, 131, 133, 149, 175 Familienzusammenführung 73, 111 Flüchtling 71 ff. Flüchtlingsstatus 74 Folter 128, 140, 152 f., 154 ff., 159 ff., 169

Folterverbot 58 f., 140, 152 f., 169, 215, 217 Frauenhandel 29 ff. Frauenrechte 78 frauenspezifische Gewalt 78 f. Gemeinsames Europäisches Asylsystem 22 f. Gender 54 f., 172, 174, 208 f. Gewalt 31, 35, 36, 37 f., 156 ff., 190, 217, 235 – körperlich 156, 190, 217, 235 – seelisch 158, 190, 217, 235 – sexuell 160, 190, 217, 235 Grenzkontrolle 51, 54 Hoher Kommissar für Menschenrechte 79, 81 Identifikationsprozess 90, 92, 98 f. ILO 45, 49 Immigrationskontrolle 195, 200 inländische Schutzalternative 183 ff., 229 ff. Kinder 31 f., 35 f., 36 f., 91 f., 96 f., 101 f., 117, 121, 128, 130, 131 f., 134 f., 148 f., 210 ff. Kinderhandel 31, 35 f. Kinderrechtskonvention 35 Kindeswohl 91, 97 f., 101, 117, 134, 148, 199, 216, 225 Leibeigenschaft 28, 37, 41, 159 Mädchenhandel 30 f.

262

Stichwortverzeichnis

medizinische Behandlung 164 ff., 191 f., 220 f., 236 f. Menschenhandel 33 ff., 45 ff. – Definition 34 ff. – Formen 46 ff. – Ursachen 48 ff. Migration 49 ff., 54, 63, 73, 172 öffentliche Sicherheit 126, 147, 194 organisierte Kriminalität 49, 82, 142 Palermo-Protokoll 34 ff., 82 ff. Prostitution 29, 34 f., 37, 39 ff., 46, 47 f., 77, 86, 156, 158, 160, 162, 219 Recht auf Arbeit 57, 219, 233 Recht auf Bildung 57, 220 Recht auf Familienleben 134, 149, 188 Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit 58 Recht auf Privatleben 188, 191, 193 f., 234, 237 Rechtsbehelfsverfahren 137, 139 f.

Refoulement-Verbot 72, 152 f. Reintegration 61, 174, 223 Risikoprognose 171 ff., 222 f. Rückführungsprozess 174 Schleusung 44 f. Sklavenhandel 25 ff. Sklaverei 25 ff. soziale Gruppe 203 ff. Strafverfolgung 53 f., 60, 85, 91, 224 subsidiärer Schutzstatus 75 UNHCR 74, 201, 205 f. Unionsbürgerschaft 72, 202 Verfolgung 214 ff. Vergewaltigung 160, 161, 163 vorübergehender Schutzstatus 75 Zeuge 67, 81, 95, 223, 238 Zwangsarbeit 37, 45 f.