Naturschutz und Erholung: Rechtsprobleme im Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Erholung unter besonderer Berücksichtigung der bayerischen Rechtslage [1 ed.] 9783428488377, 9783428088379

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KLAUS STADLER

Naturschutz und Erholung

Schriften zum Umweltrech t Herausgegeben von Prof. Dr. Mi c h a e I Klo e p fe r, Berlin

Band 72

Naturschutz und Erholung Rechtsprobleme im Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Erholung unter besonderer Berücksichtigung der bayerischen Rechtslage

Von

Klaus Stadler

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Stadler, Klaus: Naturschutz und Erholung: Rechtsprobleme im Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Erholung unter besonderer Berücksichtigung der bayerischen Rechtslage / von Klaus Stadler. - Berlin : Duncker und Humblot, 1996 (Schriften zum Umwe1trecht ; Bd. 72) Zug!.: Regensburg, Univ., Diss., 1996 ISBN 3-428-08837-9 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1996 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-08837-9 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Meiner Frau Sabine

Vorwort Die vorliegende Dissertation entstand auf Anregung von Herrn Professor Dr. Hermann Soell. Sein Rat und seine Aufmunterung sind mir ein steter Ansporn gewesen und haben mein besonderes Interesse für das Umweltrecht geweckt und gefordert. Der plötzliche, völlig unerwartete Tod von Herrn Prof. Dr. Soell im November 1993 machte mich tief betroffen und führte zu einer Unterbrechung meiner wissenschaftlichen Untersuchung. An erster Stelle danke ich ganz herzlich Herrn Prof. Dr. Udo Steiner, der mich sofort als Doktoranden aufgenommen hat und den Fortgang des Dissertationsvorhaben mit fachlichem Engagement und persönlichem Interesse begleitet hat.

Zu danken habe ich auch Herrn Prof. Dr. Otto Kimminich für die konstruktive Zweitbegutachtung. Herrn Prof. Dr. Michael Kloepfer danke ich für die Aufnahme der Arbeit in die "Schriften zum Umweltrecht". Ohne die Geduld, Ausdauer und Unterstützung meiner Frau Sabine während aller Arbeitsphasen hätte die Arbeit nicht entstehen können. Ihr gebührt ein herzliches "Dankeschön". Bonn im August 1996

Klaus Stadler

Inhaltsverzeichnis Einleitung............................................................................................................

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A. Begriffe.............................................................................. ......... ................... I. Erholung..... ... ... ........ .... .......... ........ .............. .............. ........... ......... ........... II. Naturschutz............................................................................................... B. Spannungsverhältnis zwischen Naturschutz und Erholung im Überblick......... I. Abnahme naturnaher Erholungsräwne................ ............ ........... ................. II. Erholung als Wirtschaftsfaktor.. ......................... ............ ........... ................. III. Ursachen fiIr die steigende Nachfrage nach Erholung........ ........ ................. I. Verringerte Arbeitszeiten ........................................ ,........................... 2. Gestiegener Wohlstand ....................................................................... 3. Steigende Mobilität..................................................... ....................... .. 4. Starke Verstädterung und Alltagsmonotonie........................................ 5. Erholungsaktivitäten aus Prestigegrilnden ........................................... 6. Steigerung des GesundheitsbedUrfuisses ............................................. 7. Weitere Ursachen................................................................................ IV. Folgen des hohen Erholungsdruckes...... ...................................................

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1. Kapitel Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung A. Allgemeines................................................................................................... I. Direkte Schäden ........................................................................................ II. Indirekte Schäden...................................................................................... B. Beispiele........................................................................................................ I. Erholungsverkehr. .................................................................................... .. II. Belastung ganzer Ökosysteme durch den Massentourismus........ .. .............. 1. Alpen.................................................................................................. 2. Küsten................................................................................................ III. Freizeitsport ................................................................ ........... ........ ........... 1. Überblick........................................................ ............ ........................ a) Belastungsarten allgemein............................................................. b) Landschaftsverbrauch ................................................... .... ............ c) Ursachen des Konflikts Sport - Naturschutz................................... 2. Mountainbike (Trendsportart)............................................................. a) Beschreibung des Mountainbiking.................................................

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Inhaltsverzeichnis

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3. 4.

5.

6.

b) Belastungen der Natur .................................................................. c) Belastung anderer Erhohmgssuchender ........... .............................. Paragliding (Trendsportart)................................................................. Wintersport.... ........ ................................... .......................................... a) alpiner Skilauf.............................................................................. aa) Skipistenbau............................................................................ bb) Pistenpflege und -betrieb......................................................... ce) Indirekte Belastungen.............................................................. b) Skilanglauf ................................................................................... Wassersport (Erholung im und am Wasser)......................................... a) Allgemein..................................................................................... b) Ökosystem See............................................................................. c) Belastungen.................................................................................. d) Beispiel Surfen.... .............. ..... ..................................... ....... .......... e) Beispiel Angeln............................................................................ Golf.................................................................................................... a) Belastungen der Natur .................................................................. b) Belastungen anderer Erholungssuchender .....................................

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2. Kapitel Der Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung aus verfassungs rechtlicher Sicht

A. Recht aufNaturgenuß und Erholung............................................................... I. Grundgesetz................................................................................ :.............. 1. Art. 2 Abs. 2 S. 1 00 ........................... , ............................... :.............. 2. Art. 2 Abs. 1 00................................................................................. 11. Bayerische Verfassung - Art. 141 Abs. 3 BV............................ .......... ........ 1. Schutzbereich. .... ................................ ........ ........... .......................... .... a) Begriff freie Natur ........................................................................ b) Betretungsrecht. ........................... ........ .............. .............. ............. aa) Begriff des Betretens.............................................................. bb) Gewährleistungen des Betretungsrechts.................................. cc) Sicherung der Erholungsmöglichkeiten ................................... 2. Grenzen des Grundrechts auf Naturgenuß. .................. .... ............ ......... a) Allgemeiner Überblick.................................................................. b) Gestaltungsspielrawn.................................................................... B. Verankerung des Naturschutzes in der Verfassung.......................................... I. Grundgesetz......................................................................................... ...... 1. Ausdrückliche Regelung des Umweltschutzes im Grundgesetz............ 2. Sozialstaatsprinzip .............................................................................. 3. Umwe1tgrundrecht .............................................................................. a) Art. 2 Abs. 2 S. 1 00....................................................................

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Inhaltsveneichnis b) Art. 2 Abs. 100........................................................................... c) Ergebnis........................................................................................ 4. Gestaltungsfreiheit des Staates............................................................ 11. Bayerische Verfassung............................................................................... 1. Staatsziel Umweltschutz .......... ........................ ............................ ....... 2. Recht auf Schutz der Natur aus Art. 141 Abs. 1 Wld 2 BV .. .......... ....... 3. Abwehrrecht gegen Veränderungen der Natur aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV...................................................................... a) Ansicht der RechtsprechWlg .................................................'......... b) Gegensätzlicher Standpunkt.......................................................... aa) Grundrecht auf Fortbestand der Natur als immanenter Abwehranspruch ........ ...... ...................... .... .......... ........... ... ..... bb) Auslegwtg Wld EntstehWlgsgeschichte.................................... cc) Rechtssicherheit ..................................................................... dd) Eingriff in Eigentumsposition.. ...................... ............ ............. ee) Wertlosigkeit des Grundrechtsschutzes................................... fl) Kernbereich des Grundrechts.... ............................ .... ............... C. Konflikt mehrerer ErholWlgsnutzungen .............. .................... ........ ................ I. Gebot der Gemeinverträglichkeit - Beachtung der Interessen anderer ErholWlgssuchender .................................................................................. 11. Beschränkung nach Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG am Beispiel Reiten......... 11I. Beschränkung nach Art. 22 BayWG am Beispiel Windsurfen.... ................. IV. Einschränkung von intensiven Sportarten am Beispiel Golf....................... V. Verbote von bestimmten ErholWlgsaktivitäten zugunsten der allgemeinen ErholWlg in Natur Wld Landschaft am Beispiel LandschaftsschutzverordnWlg...................................................... .............. D. Konflikt von Naturschutz Wld ErhoIWlg.......................................................... I. Zielharmonisierung der Verfassungswerte.................................................. 11. Naturschutz als Interesse der Allgemeinheit............................................... 11I. Beschränkungen in Schutzgebieten ............................................................ IV. Beschränkungen nach Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG ................................... V. Beschränkungen nach Art. 22 BayWG ............ ...... ....................................

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3. Kapitel Der Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung bei planerischen Entscheidungen

A. RawnordnWlg...... .......................................... ..................... ............................ LAufgaben Wld Grundsätze der RawnordnWlg.............................................. 11. Ziele der RawnordnWlg Wld LandesplanWlg .............................................. 11I. BindWlgswirkung der LandesplanWlg ........................................................ IV. RawnordnWlgsverfahren .......................................................................... V. UmweltverträglichkeitspJÜfung .............................. :.................................

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Inhaltsverzeichnis

B. LandschaftsplanlUlg........................................................................................ I. System der LandschaftsplanlUlg ................................................................. 1. Regelfall: Dreistufigkeit...................................................................... 2. Rechtliches BeziehlUlgsverhältnis........................................................ a) RegellUlgsmodelle aufüberörtlicher Ebene.................................... b) RegellUlg auf örtlicher Ebene ......... ... ........ .................................... n. Inhalt. ....................................................................................... :................ Ill. Aufgaben IUld Funktion der LandschaftsplanlUlg. ............................ ........... 1. Ziele IUld Grundsätze des Naturschutzes IUld der Landschaftspflege.... 2. Funktionen der LandschaftsplanlUlg .................................................... 3. LandschaftsplanlUlg als sektorale FachplanlUlg Naturschutz................. 4. LandschaftsplanlUlg als sektorale FachplanlUlg fiIr freiraumbezogene ErhollUlg................................................................. a) Vorsorge fiIr freiraumbezogene ErhollUlg ...................................... b) Aufgabe der ErhollUlgsvorsorge....................................... ... ........... c) ErhollUlg als Teil der NaturschutzplanlUlg?................................... 5. LandschaftsplanlUlg als querschnittsorientierte PlanlUlg....................... 6. Ergel?nis ............................................................................................. C. Berücksichtigtmg von Naturschutz IUld Landschaftspflege bei "erhollUlgsbedingten" Bauvorhaben inder BauleitplanlUlg............................... I. Aufgaben IUld Ziele der BauleitplanlUlg. ..... ... ......................... ... ................ 1. PlanlUlgsziel in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB................................................ 2. PlanlUlgsleitlinie gemäß § lAbs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB ......................... 3. Bodenschutzklausel gemäß § lAbs. 5 S. 3 BauGB.............................. 4. Zuständigkeitsregel des § 3 Abs. 2 BNatSchG..................................... n. Ergebnisse der LandschaftsplanlUlg als Grundlage fiIr die BauleitplanlUlg.. llI. Berücksichtigtmg von Naturschutz IUld Landschaftspflege in den Inhalten der Bauleitpläne ................ .... ....................... ....................... ........ 1. Festsetztmg nach § 9 Abs. I Nr. 20 BauGB ......................................... 2. NegativplanlUlg................................................................................... IV. Belange des Naturschutzes IUld der Landschaftspflege in der bauleitplanerischen Abwägtmg.................................................................. 1. Abwägtmgsspielraum ........................................................ ............... .. . 2. Gleichrangigkeit der Belange .............................................................. a) Optirniertmgsgebote .......................................... ;.......................... . b) Art. 141 BV als Ermessensdirektive........................................ .. .... 3. Sachgerechte Abwägtmg im Rahmen des § lAbs. 6 BauGB ................ a) AbwägtmgsdeflZit .................................. :...................................... b) AbwägtmgsfeWeinschätztmg/-disproportionalität........................... V. PlanlUlgsschranke durch UnterschutzstelllUlg............................................ 1. Nichtigkeit des Bauleitplans. ...................................... ......................... 2. BefreilUlg von SchutzverordnlUlg......................................................... 3. Belang in der Abwägtmg ........................ .......... .. ...... ...........................

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Inhaltsverzeichnis D. Erholungs- und Freizeiteinrichtungen im Außenbereich...... .............. ........... ... I. Beti1cksichtigung der Natw"schutzbelange gemäß § 35 Abs. 3 BauGB ........ 11. Erholungseinrichtung als Privilegierung nach § 35 Abs. I BauGB...... ........ m. Beispiel: Bau von Golfanlagen................................................................... E. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung ....... ....... ...................... .............. ....... I. Tatbestandsvoraussetzungen ...................................................................... 11. Die Rechtsfolgen der Eingriffsregelung...................................................... III. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Bauleitplanung...................... 1. Unmittelbare Anwendung................................................................... 2. Berücksichtigung in der Abwägung ..................................................... F. Schutzgebiete ................................................................................................. I. Festsetzung der Schutzkategorien................................................ ............... 11. Naturschutzgebiet...................................................................................... I. Beschreibung...................................................................................... 2. Mängel der Gebietsschutzpraxis.... .............. ... .............. ............... ........ a) Größe der Naturschutzgebiete....................................................... b) Naturschutzwidrige Nutzungen ......... ................ ........... ................. c) Betreuung von Naturschutzgebieten............................................... III. Nationalpark..................................... .... ............ .......... .............. ............. .... 1. Beschreibung...................................................................................... 2. Probleme. .... ........................................... ............. ... ............ ................ IV. Naturpark....... ................................. ........ ..................... .............. ............. 1. Beschreibung..................... .................................................................. 2. Naturparkidee ............................. ....... ............ ......... ..... ...... ............. .... 3. Probleme ............................................................................................ 4. Naturparkkonzept. ............................................................................... V. Landschaftsschutzgebiet ... c••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1. Beschreibung...................................................................................... 2. Probleme .................................... .... ..................... ................ ......... ...... VI. Bioshärenpark........... .............................. ........................ ........ ............ ..... VII. Befreiungen von Schutzgebietsregelungen ................................................ VIII. Ergebnis............. ... .......................... ...... .... ........ ........... ......... ................. G. Freizeitlärm ................................................................................................... I. Beschreibung der Konfliktsituation ........................................ :................... 11. Lärmbelästigung ........................................................................................ III. Rechtliche Regelungen zur Lärmbegrenzung ...................................... ... ..... 1. Rechtslage bei Errichtung neuer oder Änderung bestehender Sportanlagen....................................................................................... a) Zulässigkeit nach Baurecht ........................................................... b) Abwägungsentscheidung ............................................................... c) Änderung bestehender Sportanlagen............... ....................... ........ 2. Rechtslage bei bestehenden Sportanlagen (§§ 22 - 25 BImSchG) ......... a) Erheblichkeit der Lärminunissionen ..............................................

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b) Erhöhung der Erheblichkeitsschwelle............................................ IV. Beurteilung des Sportlänns .............................................................. ........ I. Die Praxis der Rechtsprechung vor Einfilhrung der Sportanlagenlännschutzverordnung ..................................................... 2. Kritik an den Kriterien ft1r die Beurteilung der Zwnutbarkeit von Sportlänn... ................................... ................................ ... .................... 3. Sportanlagenlännschutzverordnung ..................................................... a) Anwendungsbereich ...................................................................... b) hnmissionsrichtwerte und Anordnungsmöglichkeiten ...... .............. c) Praktische Anwendung.................................................................. H. Rechtsanwendung ...... ... ....................................... ...... ...... .............. .......... ...... I. VollzugsdefIZit im Naturschutzrecht........................................................... ll. Ursachen des VollzugsdefIZits ................................................................... l. Mangelnde Bestimmtheit der Normen....... ...... .................................... '2. Großzügige Ausnahmeregelungen ........................... ................ ............ 3. Politische Einflußnahme ..................................................................... 4. InformationsdefIZite ................................................ ............................ 5. Mangelhafte Ausstattung..................................................................... 6. Fehlende Rechtsschutzgewahrung ....................................................... lll. VollzugsdefIZit bei der Landschaftsplanun,g ............................................... l. Nachhaltige Sicherung der Lebensgrundlagen. ........... ....................... ... 2. DefIZit bei der Landschaftsplanung .................................................... , 3. Konsequenzen..................................................................................... IV. Regelungsdeflzit ....................................................... ,..............................

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4. 'Kapitel Lösungsmöglichkeiten für den Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung A. Ansätze ft1r die Konfliktlösung....................................................................... I. Bessere Planung .......................................................................... .............. l. Rawnordnung und Landesplanung..................... ... .................. ............. 2. Landschaftsplanung. .......... ..... .............................. ............................... ll. Erschließung......... ... ............................. ......... ................... ......................... l. Erhaltung der allgemeinenErholungseignung der Landschaft .............. 2. Rückbau bei Übererschließung ............................................................ 3. Schaffung von Natur aus zweiter Hand ................................................ lll. Schwerpunktbildung .................................................................................. IV. Information........... ............................... .................................................... I. Freizeitpädagogik... .......................... ............................ ............... ........ 2. Schutzgebiete ...................................................................................... 3. Freizeitorganisationen................................................... ...................... V. Kooperation ................. ,...........................................................................

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Inhaltsverzeichnis

B.

C.

D.

E.

1. Naturschutz und Sport............. ... ............. ... ....................... ........... ....... 2. Naturschutz und Tourismus ................................................................. Beispiel: Sanfter Tourismus .................... ............................................ 3. Ergebnis ................................................................................................... VI. Ge- und Verbote ............................................ .... .......................... ............ 1. Verbote und Wegegebot.. .................................................................... 2. Kontrolle und begleitende Infonnation ................................................ VII. Forschung ................................................................................................ VIII. Ergebnis................... ............. ......... ................ ........................................ Verbesserung der Erholungsmöglichkeiten in der Stadt .......................... ........ I. Stadtgrün ......................................................... :......................................... 11. Städtische Freiräume.. ...... ...................... ................................................... III. Programm "Freizeit und Erholung" .. ................ .................. ........................ IV. Verkehrsberuhigung.................................................................................. V. Lösung der Sportlärmproblematik .............. .................. .................... ........ 1. Schallschutzmaßnahmen ........................... ................. ......................... 2. Sportplatz neben Wohngebiet.. ............................................................ 3. Kommunikation und Toleranz ............................................................. Erfolgreiche Konfliktlösung im Stadtwn1and...................... ............................ I. Integrierte Nutzungskonzepte stadtnaher Erholung..................................... 11. Gute Erreichbarkeit der Erholungsräume ........................ ,.......................... III. Hohe Attraktivität......... ........ ...... ............. ............... ................................... Erfolgreiche Konfliktlösung in der Landschaft...... .................. ........................ I. Trennung von Naturschutz und Erholungsnutzung...................................... 1. Taburäume filr die Erholung............ ................ .................................... 2. Zone filreingeschrän1cte Erholungsnutzung .. .................. ..................... 3. Zone filr übrige Erholung .................................................................... 4. Beispiele filr eine gelungene Funktionsteilung zwischen Naturschutz und Erholung................................................................... 11. Besucherlenkung ....................................................................................... 1. Entlastung empfmdlicher Bereiche...................................................... 2. Mittel zur Besucherlenkung ................................................................ 3. Beispiele filr eine gelungene Besucherlenkung ................................ .. .. III. Beispiel filr eine gelungene Trennung und Besucherlenkung: Naturpark Steinhuder Meer....................................................................... IV. Verbesserung der Erholungseignung der Landschaft................................. V. Konfliktlösung beim Bau von Golfplätzen ............................ .................... 1. Bewertung des Golfplatzbaus ...................... .............. .............. ............ 2. Richtige Standortwahl ......................................................................... Lösungsmöglichkeiten im Konflikt Wintersport - Naturschutz ........................ I. Erschließungsmaßnahmen .......................................................................... 11. Schneekanonen .......................................................................................... III. Lenkungsmaßnahmen ......................................................................... .......

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Inhaltsverzeichnis

1. Skilanglauf ......................................................................................... 2. Pistenskilauf ....................................................................................... 3. Rechtliche Eingriffsregehmgen............................................................ 4. Wirksamkeit ....................................................................................... F. Reduzienmg der Verkehrsbelastung durchs Auto ............................................ I. Eindämmung des Tagestourismus beim Skifahren ...................................... 11. Autofreier Fremdenverkehrsort .................................................................. III. Sperrung von Erschließungsstraßen ........................................................... G. Konfliktlösung beim Mountainbiking ............................................................. I. Rechtslage................................................................................................. 1. Radfahren auf Wegen.................................. ....................... ................. 2. Radfahren abseits der Wege................................................................ 11. Lösungsmöglichkeiten ............................................................................... l. Beschränkung des Radfahrens .................. .................................... ....... 2. Lenkungsmaßnahmen. ........................... .......................... .................... H. Lösung des Konflikts Erholung am Wasser - Naturschutz ............................... I. Entwicklungskonzepte ....................................................... ........................ 11. Rechtliche Umsetzung............................................................................... 1. UnterschutzsteIlung. ............................................................................ 2. Regelung des Gewässergemeingebrauchs ............................................ 3. Erholungsanlagen in oder am Gewässer............................................... III. Verwirklichung.........................................................................................

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Ausblick.............................................................................................................. 319 Zusammenfassung und Ergebnisse ..................... :.............................................. 323 Literaturverzeichnis .......... .......................................... .................... .............. ..... 335

Stichwortverzeichnis ........................................................................................... 376

Abkürzungsverzeichnis a. A. ABN Abs. AFZ

Alt.

ANL

Anm. AÖR ARL Art.

Aufl. BauGB BauNVO BauR BayLplG BayNatSchG BayVBI BayVerfGH BayVGH BBauBl. Bd. Beschl. BhnSchG BImSchV BMBau BMELF BNatSchG BT-Drs. BUND BV BVerfG BVerfGE 2 Stadler

anderer Ansicht Arbeitsgemeinschaft beruflicher und ehrenamtlicher Naturschutz e. V. Absatz Allgemeine Forst und Jagdzeitung Alternative Akademie ft1r Naturschutz und Landespflege Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Akademie ft1r Rawnforschung und Landesplanung Artikel Auflage Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung Baurecht, Zeitschrift ft1r das gesamte öffentliche und zivile Baurecht Bayerisches Landesplanungsgesetz Bayerisches Naturschutzgesetz Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verfassungsgerichtshof Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Bundesbaublatt Band Beschluß Bundes-hnmissionsschutzgesetz Verordnung zur Durchftlhrung des BImSchG Bundesbauministerium Bundesministerium filr Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bundesnaturschutzgesetz Bundestagsdrucksache (LegislaturperiodeINr.) Bund ft1r Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V. Bayerische Verfassung Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

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BVerwG BVerwGE bzgl. bzw.

CIPRA DAV dB

d.h.

ders.

Difu Diss. DJT DÖV

DRL DSB DSV DVBI E f, ff.

FAZ Fn.

GG grds. GMB1.

GVBl. Hdwb. h.M.

Hrsg.

i. d. R.

insb.

i. S. v. i. V.m.

IzR JA Jg.

JZ

LEP LÖLF LT-Drs. m.E. m.vv.N. MZ

Abkürzungsverzeichnis Bundesverwa1tungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts bezüglich beziehungsweise Internationale Alpenschutzkommission Deutscher Alpenverein Dezibel das heißt derselbe Deutsches Institut ftIr Urbanistik Dissertation Deutscher Juristentag Die öffentliche Verwaltung Deutscher Rat ftIr Landespflege Deutscher Sportbund Deutscher Skiverband Deutsches Verwaltungsblatt Entscheidung folgende Seite(n) Frankfurter Allgemeine Zeitung Fußnote Grundgesetz ftIr die Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich Gemeinsames Ministerialblatt Gesetz- und Verordnungsblatt Handvvörterbuch herrschende Meinung Herausgeber in der Regel insbesondere im Sinne von in Verbindung mit Informationen zur Raumentvvicklung Juristische Arbeitsblätter Jahrgang Juristenzeitschrlft Landesentvvicklungsprogramm Landesanstalt ftIr Ökologie, Landschaftsentvvicklung und Forstplanung Landtagsdrucksache meines Erachtens mit vveiteren Nachvveisen Mittelbayerische Zeitung

Abkürzungsverzeichnis NJW Nr. NuL NuR NVwZ NWVBL ÖPNV OVG Rdnr. ROG s. S. sog. SRU STMELF STMLU SVK SWR SZ Tz. u. a. UPR Urt. UVP VBlBW

VDI

VerroH VerwArch VG VGH vgl. VVDStRL WHG WiVerw z. B. ZfBR zit.

ZRP 2"

Neue Juristische Wochenschrift NWIUner Natur und Landschaft Natur und Recht Neue Zeitschrift ftlr Verwaltungsrecht Nordrhein-Westflilische Verwaltungsblätter Öffentlicher Personennahverkehr Oberverwaltungsgericht RandnWIUner Raumordnungsgesetz siehe Satz, Seite sogenannte(r) Der Rat von Sachverständigen ftlr Umweltfragen Bayerisches Staatsministerium ftlr Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bayerisches Staatsministerium ftlr Landesentwicklung und Umweltfragen Sachverständigenkommission Beiträge zum Siedlungs- und Wohnungswesen und zur Raumplaunung (Schriftenreihe) Süddeutsche Zeitung Teilziffer unter anderem, und andere Umwelt- und Planungsrecht Urteil Umweltverträglichkeitsprüfung Verwaltungsblätter ftlr Baden-Würtiemberg Verein Deutscher fugeneure Verfassungsgerichtshof Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Wasserhaushaltsgesetz Wirtschaft und Verwaltung zum Beispiel Zeitschrift ftlr deutsches und internationales Baurecht zitiert Zeitschrift ftlr Rechtspolitik

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Einleitung "Nirgends strapaziert sich der Mensch so sehr, wie bei der Jagd nach Erholung" (Laurence Sterne). Dies geht auch auf Kosten der Natur. Das vorliegende Thema greift ein :für Naturschutz und Landschaftspflege immer aktueller werdendes Problem auf: Bei zunehmendem Angebot an "freier" Zeit nimmt der "Erholungsdruck" der allzuvielen auf die gleichzeitig immer weniger werdenden naturnahen Flächen unseres Landes} ständig zu. Er fUhrt dort zwangsläufig zu Konflikten mit den Erfordernissen des Naturschutzes. Es sind gerade die natürlichen oder naturreichen Bereiche, die, oft inmitten intensiv genutzten Umlandes gelegen, immer größere Bedeutung erlangen als Rückzugsgebiete seltener und bedrohter Tier- und Pflanzenarten. Der alltägliche Untergang zahlreicher Pflanzen- und Tierarten als Folge menschlicher Aktivität zeigt an, was uns Menschen bevorstehen könnte, wenn der organisierte, an kurzfristiger Effizienz, Rentabilität und schnellem Profit ausgerichtete "Fortschritt" sich weiter so ungezügelt entfalten darf wie in den letzten Jahrzehnten. Dann würde sich der Ausspruch von Karl Jasper bestätigen: "Der Mensch steht vor der Alternative Untergang oder Wandlung." Nach einem Jahrzehnt der globalen Umweltzerstörung ist der allgemeine Umweltschutz zu einer Schicksalsaufgabe des modemen Staates geworden. Diese Erkenntnis drückt sich durch steigende Umweltbemühungen zur Erhaltung und Verbesserung der Umwelt und durch ein verschärftes Umweltbewußtsein aller Bürger aus. Aber auch speziell der Konfliktbereich zwischen Naturschutz und Erholungsaktivitäten ist seit vielen Jahren verstärkt in der Diskussion. Wichtig ist es zu erkennen, daß dem Naturschutz in der heutigen Zeit eine bedeutende Rolle zugewiesen ist und sich diese in Zukunft noch verstärken wird. Für den einzelnen und die Menschheit insgesamt sind die Beziehungen zur Umwelt zur Existenzfrage geworden. Der Mensch ist sowohl Verursacher als auch Betroffener von Umweltveränderungen. Einerseits stellt eine intakte Umwelt :für uns alle eines der wichtigsten Lebensbedürfnisse dar, andererseits tragen die meisten von uns mehr oder minder zur Belastung und Zerstörung der eigenen Lebensgrundlage wie Luft, } Bei allen Nennungen der Bundesrepublik Deutschland in dieser Arbeit beziehen sich die jeweiligen Zahlen, Werte, Fakten etc. - außer es ist ausdrücklich etwas anderes angeftlhrt - immer nur auf die alten Bundesländer, d. h. auf die Bundesrepublik Deutschland in den Grenzen vom 2. Oktober 1990.

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Einleitung

Boden, Wasser und natürliche Landschaften bei. Als Folge dieser Belastungen .steigt noch mehr das Bedürfnis nach intakter Umwelt. Mit der Übernutzung der Naturreservate drohen die letzten natürlichen Erholungsflächen endgültig verloren zu gehen. Der Mensch ist verantwortlich fiir die Folgen der Eingriffe in das System der Umweltbedingungen. Er darf seine Eingriffe nicht allein am kurzfristigen Vorteil fiir den heute lebenden Menschen orientieren. Er muß vielmehr in der Verantwortung fiir die nachfolgenden Generationen die Ausgewogenheit zwischen Aneignung und Nutzung von Naturgütern einerseits und Erhaltung und Schutz der Natur andererseits gewährleisten. Der Mensch muß sich zu mehr Verantwortung gegenüber der Natur bekennen. Das Zitat von E.R Hauschka darf sich hierbei nicht bewahrheiten: "Es scheint zum Wesen des Menschen zu gehören, das er sich seine Grenzen nicht eingestehen will".

A. Begriffe L Erholung

Erholung ist die Wiederherstellung der durch Beanspruchung verlorengegangenen physischen und psychischen Leistungsflihigkeit2 . Sie bedeutet jede Tätigkeit des Menschen, die darauf abzielt, sich physisch oder psychisch zu regenerieren3 . Sie ist Entmüdung, Entspannung und Regeneration4 ; ein Verhalten zur Erhaltung der Gesundheit. Die WHO (Weltgesundheitsorganisation) bezeichnet Gesundheit als Zustand des vollständigen körperlichen, psychischen und sozialen Wohlbefindenss. Erholung ist danach der jeweilige Prozeß zur Erreichung und Erhaltung dieses Wohlbefindens. Viele Freizeitaktivitäten sind heute Teil des Erholungsprozesses6 . Sie beinhalten hauptsächlich die Suche nach Ruhe, sollen Zerstreuung, Abwechslung und Ausgleich zur täglichen Arbeit (sowohl in physischer als auch in

2 Agricola, DRL H. 57,579/581 u. ABN 42, 45/46f.: Man erholt sich auch heute noch von einer Belastung etwa durch Arbeit, Krankheit, Probleme, Stress. msoweit ist die Erholung auf die Existenzsicherung bezogen. 3 Enge1hardtlBrenner, BayNatSchG, Vorb zu Art. 21ff. 4 Schemel, Difu 1974, S. 19. S Nach der Stellungnahme des Beirates filr Naturschutz und Landespflege (1976) umfaßt der Begriff der Erholung jede Art geistigen, seelischen und körperlichgesundheitlichen Wohlbefmdens, das mit dem Erlebnis der Landschaft oder dem Aufenthalt und der Betätigung in der Landschaft in Zusammenhang steht. Dieser Erholungsbegriff ist aber nicht allumfassend, da er z. B. nicht die Erholung in den eigenen vier Wänden berührt. li Vgl. Agricola, DRL H. 57, 579/581.

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psychischer Hinsicht) bieten sowie zur Selbstentfaltung beitragen7. Um Erholung wirklich entspannt erleben zu können, bedarf es einer von der Psyche als angenehm erlebten Situation; diese wird häufig durch Geselligkeit und/oder durch ein an positiv empfundenen Reizen reiches (attraktives) Umfeld geschaffen8 . Typisch für die Erholung ist, daß das Erleben der Natur und der Landschaft eine wichtige Rolle spielt und seit einiger Zeit viele Tätigkeiten eine sportliche oder zumindest körperlich aktive Komponente beinhalten9 . Bei den Erholungsaktivitäten kommt deshalb in der heutigen Zeit der Betätigung in freier Natur (für die neben siedlungsinternen Freiflächen insbesondere die freie Landschaft beansprucht wird)10 die größte Bedeutung zul r. Darunter gibt es Tätigkeiten, die an spezielle Anlagen gebunden sind (z. B. Golf) und andere, die praktisch überall ausgeübt werden können (wie Wandern, Spazierengehen). Gewisse Aktivitäten sind auf besondere klimatische Bedingungen angewiesen und sind zudem an ein bestimmtes "Substrat" gebunden (Wasser, Schnee). Verschiedene Aktivitäten können sowohl ohne Einrichtungen, als auch in speziell hierzu eingerichteten oder gebauten Anlagen im Freien oder in Hallen ausgeübt werden (Baden, Schwimmen). Einige Erholungsaktivitäten werden von einem großen Teil der Bevölkerung betrieben (Skifahren und Skilanglauf im Winter, Baden und Wandern im Sommer, Spazierengehen ganzjähiig), andere wiederum nur von wenigen (Tauchen, Fliegen, Reiten)12. Sport und andere Erholungsaktivitäten lassen sich nicht leicht voneinander abgrenzen, Leicht abgrenzbar ist der Sport als eine spezifische Form der Erholung nur dort, wo er sich auf spezialisierten Anlagen abspielt, etwa auf Sportplätzen und in Turnhallen. Die Grenzen verschwimmen aber vor allem bei den Sport- bzw. Erholungsaktivitäten in der Landschaft: beim Wandern, Schwimmen, Reiten, Golf, Rudern, Segeln etc. Im allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet man meist Erholungsaktivitäten dann als Sport, wenn sie organisiert sind oder wenn sie in Form von Wettkämpfen ausgeübt werden. Das deutsche Recht und insbesondere sein öffentliches Recht verwendet an zahlreichen Stellen, z. B. in § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 3 BauGB oder § 2 Abs. 1 Nr. 13 ROG, den Begriff des "Sports", ohne ihn zu definieren. Der Gesetzgeber setzt offenbar voraus, daß eine Verständigung auf den Sportbegriff möglich ist. Es wird erwartet, daß Praxis, Rechtsprechung und Rechtwissenschaft die Aufgabe der Abgrenzung des Sports im konkreten Regelungszusarnmenhang gegenüber Freizeit, Spiel, sportähnlichen, sportnahen und gegebenenfalls auch pseu7 8 9

Vgl. Institut für Orts-, Regional- Wld LandesplanWlg, S. 2. Vgl. Bechmann, S. 317/324. Vgl. Bechmann, S. 317/321 u. 323. 10 Institut für Orts-, Regional- Wld LandesplanWlg, S. 3. 11 Vgl. EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Vorb. zu Art. 21fT. 12 Institut für Orts-, Regional- Wld LandesplanWlg, S. 4.

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dosportlichen (gewerblich) Betätigungen bewältigen. Diese Offenheit des Sportbegriffs hängt auch damit zusammen, daß die Sportwissenschaft selbst keine abschließende, allgemein anerkannte Sportdefinition verfügbar hat, die alle Abgrenzungsfragen überzeugend meistert. Immerhin scheinen Sportwissensehaft und Sportverbandspraxis folgende konstitutive Elemente des Sportbegriffs zu favorisieren: Körperliche bzw. motorische Aktivität, Regeln, Leistung bzw. Wettkampf, Organisation, Spielhaftigkeit und.ethische Komponente (Fairness, Chancengleichheit, Achtung des Gegners. An diesen Komponenten versucht sich auch die Rechtsprechung zu orientieren. So hat sie beispielsweise Minigolf als Sport qualifiziert und vom "Gesellschaftsspiel" abgegrenzt, weil Minigolf körperliche Betätigung in freier Luft, Körperbeherrschung und Geschicklichkeit enordert und auch geeignet sei, Gesundheit und Erholung zu fördern. Das Merkmal der "Geselligkeit", die Minigolfbiete, trete demgegenüber in den Hintergrund l3 . Trotz dieses allgemeinen definitorischen Ansatzes ist der Sportbegriff grundsätzlich aus dem jeweiligen konkreten gesetzlichen Zusammenhang heraus zu erschließen. Dies ist eine Folgerung daraus, daß der Gesetzgeber in bezug auf den Sportbegriff eine gewisse Definitionsmacht hat und diesem Betätigungen zuweist, die, wie z. B. Schach, den oben genannten Kriterien nicht entsprechen. Im folgenden soll jedoch die Bezeichnung Sport und Erholung als synonym verwendet werden. Die Erholungsvorsorge umfaßt heute zunehmend weniger die traditionellen Erholungsangebote und -einrichtungen, wie Sportplatz und Schwimmbad. Sie ist vielmehr weitgehend identisch mit dem allgemeinen Freizeitangebot. Entsprechend ist der Begriff "Erholung" umgangssprachlich durch "Freizeit" ersetzt 14. II. Natunchutz

Naturschutz bezeichnet ein Verhalten, das unmittelbar und konkret darauf angelegt ist, die Tier- und Pflanzenwelt samt ihrer natürlichen Lebensgrundlagen, die Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Natur und Landschaft sowie die Leistungsfahigkeit des Naturhaushaltes zu bewahren, zu pflegen und zu entwickeln l5 . Dieses Ziel wird durch die §§ 1, 2 BNatSchG (i. V. m. Art. 1 BayNatSchG) angestrebt und gesetzlich gefordert. Naturschutz ist ein Teilbereich des umfassenden Begriffs des Umweltschutzes l6 ; umgangssprachlich wird er häufig mit dem Umweltschutzbegriff gleichgesetzt l7 . In der folgenden 13 S. BayVGH, Urt. v. 28.4.1972, FWldstelle 1973, 54/56f. 14 S. Agricola, DRL H. 57,579/581 = ABN 42,45/47.

15 Vgl. Soell, GrW1dzüge, S. 481/487; Lorz, BNatSchG, Vorb. S. 1. 16 Steiger, GrW1dzüge, S. 10. 17 Erz, in: BuchwaldlEngelhardt, S. 560.

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Untersuchung wird jedoch auf den hier beschriebenen engen Naturschutzbegriff abgestellt. Das Bundesnaturschutzgesetz geht vom Doppelbegriff "Natur und Landschaft" bzw. "Naturschutz und Landschaftspflege" aus l8 . Naturschutz hat die Aufgabe, aus ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Gründen sowie zum Zwecke der Erholung die schutzwürdigen Landschaften und Landschaftsbestandteile sowie die freilebenden Tier- und Pflanzenarten und deren Lebensstätten zu sichem l9 . Dies kann erreicht werden durch Gebietsschutz (z. B. Naturschutzgebiete), Artenschutz, Landschaftsplanung sowie Pflegemaßnahmen20 . Mittelbar strebt der Naturschutz optimale Dichten und genetische Vielfalt von Tier- und Pflanzenpopulationen, Artenvielfalt von Biozönosen, natürliche Bedingungen und den natürlichen Verlauf der Evolution der Organismen, naturnahe und stabile Ökosysteme, biologisch vielfältige Landschaft und Teillandschaften sowie die langfristige Sicherung der Komplexe und Einzelerscheinungen der Landschaft an, die für die bio- und geowissenschaftliche Forschung bedeutsam sein können21 . Der Naturschutz hat darüber hinaus - rechtlich gesehen - schützende und pflegende, erhaltende und lordemde, abwehrende und vorsorgende Maßnahmen in Gestalt von hoheitlichen Planungen, normativen Verhaltensanweisungen und konkreten Vollzugsakten zum Gegenstand.

B. Das Spannungsverhältnis zwischen Naturschutz und Erholung im Überblick Der Einfluß des Menschen auf Natur und Landschaft als Folge von Freizeitaktivitäten wurde lange verkannt und unterschätzt. Freier Raum ist in Anbetracht eines unvermindert anhaltenden Landschaftsverbrauchs zu einem knappen Gut geworden. Dieser besorgniserregende Tatbestand :führt zu immer komplexeren Verteilungs- und Ausgleichsproblemen angesichts divergierender Nutzungsansprüche an den Raum. Das Konfliktpotential dürfte sich noch verstärken, da eine durchgreifende Trendwende für die nähere Zukunft nicht zu erwarten ist. Der Mensch von heute hat erheblich mehr Freizeit und mehr Geld zur Verfügung als noch vor einigen Jahren. Dies hat einen wachsenden Bedarf an Erholungsraum zur Folge. Der Tourismus hat stark zugenommen, neue Räume wurden erschlossen und schon genutzte Gebiete noch intensiver 18 Diese Begriffe brauchen aber nicht getrennt geklärt werden, Bernatzky, BNatSchG, § 1 Rdnr. 3; Kolodziejcok, BNatSchG, § 1 Rdnr. 2; Soell, Grundzüge, S.481/487. 19 Vgl. HoppelBeckmann, § 17 Rdnr. 3, S. 287; SRU, Umwe1tgutachten 1987, Tz. 345. 20 Buchwald, in: BuchwaldlEngelhardt, S. 4; Bender/Sparwasser S. 223f. Rdnr.874. 21 Erz, in: BuchwaldlEngelhardt, S. 560f.

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beansprucht. Das Bedürfnis nach Abwechslung und intensiverem Kontakt mit der nicht städtischen Umwelt äußert sich insbesondere an Wochenenden in Form eines gewaltigen Erholungsverkehrs und einer großen Nachfrage nach Erholungsanlagen und -gebieten. L Abnahme naturnaher Erholungsräume

Infolge des bis 1990 fast ständig steigenden Wirtschaftswachstums hat sich der Verbrauch der natürlichen Landschaft immer mehr gesteigert. Zwischen 1974 und 1982 haben öffentliche Straßen und Wege um 20.000 km zugenommen, ohne daß sich die Bevölkerungszahl erhöht hätte. Immer mehr Flächen gehen durch Siedlungstätigkeitund den Bau von Straßen und Industrieanlagen verloren22 , rund 45.000 Hektar pro Jahr23 . Von 1965 bis 1985 erhöhte sich der Anteil der Siedlungsfläche an der Gesamtfläche der Bundesrepublik um nahezu 40 Prozent24. Das Ausmaß der Flächeninanspruchnahme stieg in den 80er Jahren noch an: von täglich rund 113 ha vor 1981 25 auf täglich rund 120 ha in den Jahren 1981 - 198526 . Zwischen 1985 und 1989 reduzierte sich der tägliche Siedlungs- und Verkehrsflächenverbrauch wieder aufrund 100 ha27 . Der enorme Flächenverbrauch ist besonders in den Ballungsgebieten sichtbar. Man kann sich ausrechnen, daß dort in etwa 20 Jahren keine Freifläche mehr verfugbar ist, wenn der Freiflächenverbrauch der letzten 20 Jahre sich unvermindert fortsetzt. Dann wären die letzten Lebensräume fiir Pflanzen und Tiere und die letzten Naherholungsräume fiir den Menschen "verbaut". Nach Aussagen von Politikern ist aber eine Trendwende nicht in Sicht. Im Gegenteil, angesichts der akuten Wohnungsnot soll verstärkt gebaut werden, fast um jeden Preis, und zumindest die Naturschutzbelange haben zurückzustehen. Sening28 sieht im sich abzeichnenden Mangel an naturhaften Erholungsräumen in der Nähe der Verdichtungsgebiete einen Musterfall der Landschaftsnutzung am ökologisch falschen Platz.

22 1978 waren schon 14,7 % der Flächen der Bundesrepublik überbaut, SRU, Umweltgutachten.1978, S. 392f 23 Bibelriether, Tagungsberichte, S. 148. 24 Bundesregierung, Rawnordnungsbericht 1986, BT-Drs. 10/6027, S. 26. 25 Bundesregierung, Rawnordnungsbericht 1982, BT-Drs. 10/210. 26 Bundesregierung, Rawnordnungsbericht 1986, BT-Drs. 10/6027, S. 28; vgl. auch Schink, NWVBI 1991, 73; Bibelriether, Tagungsberichte, S. 148 geht sogar von etwa 140 ha aus. . 27 BMBau, Rawnordnungsbericht 1993, S. 18~ 1990 betrug der tägliche Flächenverbrauch in West-Deutschland 90 ha pro Tag, SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 461. 28 BayVB11986, 161/162; vgl. auch ders., NuL 1983,379.

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Auch große Teile landwirtschaftlich genutzter Gebiete sind durch modeme Nutzungsformen so verändert worden (Ausrnumung von naturnahen Strukturen, wie Flurgehölze)29, daß sie als Erholungsgebiete nicht mehr geeignet sind. Die Technisierung und Chemikalisierung der Agrarwirtschaft haben inzwischen das früher harmonische Gefüge zwischen Landwirtschaft und Naturschutz geradezu auf den Kopf gestellt3o. Insgesamt werden durch Anreicherung von Schadstoffen in Luft, Boden und Gewässern immer mehr Natur und Landschaft gestört, beeinträchtigt oder irreparabel vernichtet. Festzustellen ist, daß die Erschließungsdichte durch den fortdauernden Bodenverbrauch erheblich angestiegen ist und der Anteil der unberührten Natur an der Gesamtfläche der Bundesrepublik drastisch abnimmt. Diese Entwicklung hat eine Dimension erreicht, die geeignet ist, die Stabilität ganzer Ökosysteme in Frage zu stellen (z. B. Alpenraum, Nordseeküste)31, und dies um so nachhaltiger, als die Folgen von Bodenversiegelung und Bodenzerstörung in der Regel irreversibel sind32 . Die Zerstörung gewachsener Naturlandschaften führte zu einem dramatischen Artenrückgang33 . Für das ungestörte Funktionieren eines Ökosystems ist der Reichtum der verschiedenen Tier- und Pflanzenarten jedoch von herausragender Bedeutung. Durch das Zusammenwirken von Pflanzen und Tieren läuft der Haushalt der Natur in einer Kette biologischer Prozesse ab. Es gilt daher die allgemeine Regel, daß die Stabilität eines Ökosystems mit der Zahl der Arten und funktionellen Beziehungen zunimmt34. Die Konflikte entstehen daher zwangsläufig: Auf der einen Seite braucht der erholungssuchende Mensch intakte Lebensrnume, auf der anderen Seite kann Naturschutz nur in intakten Gebieten erfolgreich wirken. Gleichzeitig werden aber die verfügbaren Erholungslandschaften immer kleiner. Die naturnahen Räume für Erholungszwecke werden weiter eingeengt, der Druck auf die verbleibenden Flächen wird immer größer, so daß die Befriedigung des Erholungsbedürfnisses letztlich dessen eigene Grundlage schädigt und zerstört35 .

29 Solche ''NatunelIen'' der bäuerlichen Kulturlandschaft sind wichtig ftlr den Arten- lUld Biotopschutz. So Olschowy, Angew. Ökologie, S. 251/252; zur Unentbehrlichkeit der Hecke, zu deren GetahrdlUlg lUld Verlust vgl. Ringler (1987), S. 142 - 148. 30 Zu den negativen Folgen der heutigen Landwirtschaft s. von der Heide, S. 66/69f. u. 73f. 31 Näher dazu im nächsten Kapitel; zwn Konflikt Tourismus - Naturschutz am Beispiel des Wattenmeeres s. Olschowy, Angew. Ökologie, S. 300, 301. 32 Eingehend zu den Wirktmgsketten SRU, Umweltgutachten 1987, S. 194fT. 33 S. BMU, Naturschutzprogramm 1987. 34 BayVGH, Beschl. v. 7.6.1977, NuR 1980,25. 35 Lochner, S. 85/87.

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Erholung als Wirtschaftsfaktor

Die Konkurrenz zwischen Erholung und Naturschutz hat sich in den letzten 20 Jahren verschärft. Fremdenverkehr, Naherholung und Sport in der freien Landschaft gehörten im letzten Jahrzehnt zu den großen Nutzungen der Landschaft, die mit am stärksten zur Zerstörung naturnaher Ökosysteme und dem Aussterben von Pflanzen und Tieren beitragen. Die Sport- und Freizeitindustie ist heute einer der wenigen Wachstums märkten der Bundesrepublik. Die Bedeutung dieses Wirtschaftsfaktors geht aus folgenden Zahlen hervor: - Etwa 16 Millionen Urlaubsreisen der Bundesbürger über vier Tage finden im Inland statt. Dazu kommt rund eine Milliarde Tagesausflüge in die Landschaftsräume im engeren und weiteren Umland der Städte3 6 . Der Ausflugsverkehr nahm in den letzten Jahren enorm zu. Allein 1986 haben 54 Mio. Bundesbürger (89 % der Bevölkerung) 1,2 Mrd. Ausflüge gemacht und dabei 160 Mrd. Kilometer zurückgelegt37. - 20 Millionen Bundesbürger treiben Sport im Verein, und dies nicht nur in Sportanlagen. Darüber hinaus nimmt die Zahl der Privatsporttreibenden ständig zu38. - In den letzten 18 Jahren konnten die Umsätze von 50 Milliarden DM (1970) im Freizeitsektor auf 240 Milliarden DM (1988) gesteigert werden. Für 1995 werden 300 Mrd. DM Gesamtumsatz erwartet39 . Durch die Reiselust der Menschen haben nach Aussage der Welttourismusorganisation die Anbieter touristischer Leistungen im Jahr 1991 weltweit die kaum noch vorstellbare Summe von 5,4 Billionen Mark (3.500 Milliarden Dollar) eingenommen, rund 20 Prozent mehr als 199040 . Der Tourismus ist damit zum größten Wirtschaftszweig der Welt geworden41 . Der Bedeutungszuwachs des Tourismus steigt jährlich weiter42 . Die Welttourismusorganisation rechnet damit, daß die Fremdenverkehrswirtschaft auch in den nächsten iahren - also selbst bei anhaltender Rezession - der am schnellsten wachsende 36 Buchwald, ABN 42,51/52.

37 Hamele, DRL H. 57, 588; vergleichbare Zahlen bei Lochner, S. 85/86. 38 Vgl. Buchwald, ABN 42; SI/52. 39 DRL H. 57, 559/560.

40 Die Branche investierte 1991 422 Milliarden Dollar·- das entspricht 6,7 % aller Investitionen rings tun den Globus, SZ Nr. 20 v. 26.1.1993, S. 40. "1993 dürften die Umsätze 5.663 Milliarden Mark erreichen" - Aussage der Münchner Messe- und Ausstellungsgesellschaft, SZ Nr. 3 v. 5./6.1.1993, S. 37. 41SZ Nr. 20 v. 26.1.1993, S. 40. Bis 1990 war der Tourismus weltweit noch der drittgrößte Wirtschaftszweig (nach Rüstwlg und Erdöl) mit fast 4 Billionen Umsatz, s. BayStMLU, Bulletin 511990, S. 21. 42 Im Jahr 1992 gab es weltweit mit insg. 476 Mio Reisen ein Plus von 4,6 %; die Ausgaben der Reisenden stiegen tun 6,8 %, SZ Nr. 62 v. 16.3.1993, S. 48.

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Unternehmensbereich bleiben werde43 . Die Reise- und Tourismusindustie wächst gegenwärtig jährlich um 6 Prozent - also um knapp ein Viertel schneller als die gesamte Weltwirtschaft44 . Die Reiselust der Deutschen ist trotz der nach wie vor gedämpften Konjunktur ungebrochen. Bei der Buchung von Pauschalreisen (In- und Ausland) registrierten die Reisebüros im Jahr 1994 zweistellige Zuwachsraten45 . Auch in den neuen Bundesländern zählt der Fremdenverkehr zu den Wachstumsbranchen und hat sich inzwischen als' wichtiger Wirtschaftszweig fiir den "Aufschwung Ost" etabliert. Die neuen Bundesländer verzeichneten im Durchschnitt einen Zuwachs von 10 Prozent im Jahr 1993 46 .

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Ursachen für die steigende Nachfrage nach Erholung

1. Verringerte Arbeitszeiten

Die Erholungsnachfrage steigt, weil die zeitlichen Möglichkeiten durch Arbeitszeitverkürzung und die Erleichterung der Hausarbeit wachsen. Der Anteil der Freizeit - im Sinne frei verfiigbarer, nicht fremdbestimmter Zeit nimmt immer weiter zu (z. B. durch Einstieg in bzw. Erreichen der 35Stunden-Woche)47. So gingen die Jahresarbeitsstunden von über 2.200 im Jahre 1950 auf ca. l.900 Std. im Jahr 1982 zurück48 . Innerhalb von 30 Jahren 43 Der Tourismus beschäftigt z.z. 127 Mio. Menschen, SZ Nr. 20 v. 26.1.1993, S. 40. Weltweit entsteht alle 10 sec im Tourismus ein neuer Arbeitsplatz, SZ Nr. 62 v. 16.3.1993, S. 4l. 44 Geoffrey Lipman, Präsident des World Travel and Tourism Council, SZ Nr. 62 v. 16.3.1993, S. 41. In den wichtigsten Industrieländern ist der Tourismus bereits zu der mit Abstand fllhrenden Wirtschaftsbranche geworden. In den USA liegen seine Umsätze um mehr als das Doppelte vor der zweitgrößten Industrie, der Landwirtschaft, und in Japan verzeichnet er mehr als doppelt so hohe Einnahmen wie die gesamte Automobilindustrie, SZ Nr. 3 v. 5.16.1.1993, S. 37. Auch in Europa ist der Tourismus mit 18 Millionen Arbeitsplätzen die größte Industrie, Bonner Generalanzeiger v. 28.2.1995, S. 17: "Der Tourismus als Superindustrie". 45 Dies teilte der Präsident des Deutschen Reisebüroverbandes (DR V), Otto Schneider, bei der Vorstellung des ersten Deutschen Tourismusberichts mit, SZ Nr. 98 v. 29.4.1994, S. 3l. Der deutsche Pauschaltourismus steigt nach Angabe des DRV im laufenden Jahr um rd. 20 %, SZ Nr. 113 v. 18.5.1994, S. 25. Beispielsweise verzeichnete die TUI im FrOhjahr 94 etwa 20 % mehr Buchungen als zur gleichen Zeit des VoSahres, Der Spiegel, Nr. 1711994, S. 108 - 111. 4 Presse- und Informationsamt der Bundesregierwtg, Gemeinschaftswerk AufschWWlg Ost, Nr. 14/Mai 1994: "Wachsender Tourismus". 47 Die freiverfilgbare Zeit tallt zu 70 bis 72 Prozent auf den Feierabend, zu 18 bis 20 Prozent auf das Wochenende und zu 10 bis 12 Prozent auf den Jahresurlaub, Freisinger Tagblatt Nr. 35 v. 12.2.1992, S. 4. 48 Vgl. die allerdings etwas voneinander abweichenden Zahlen bei Hamele, DRL H. 57, S. 588 u. Lochner, S. 85/87.

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(1957 - 1987) hat sich die freie Zeit für Wochenend- und Ferienerholung ungefähr verdoppelt49 . Die jährliche Soll-Arbeitszeit ist seit 1987 in Westdeutschland um vier Prozent gesunken50 . 1990/91 erreichte die Arbeitszeit nur noch etwa 1660 Stunden pro Arbeitsinhaber51 , 1992 sank sie auf 1647 Stunden 52 . 1991 hatte der Arbeitnehmer durchschnittlich 150 echte Freizeittage (Wochenende, Urlaub)53. Es entwickelt sich eine Freizeitgesellschaft, die immer mehr Zeit hat, während kürzester Spannen so weit wie möglich von zu Hause entfernt zu sein54. Die gegenwärtige Diskussion über flexiblere Arbeitszeiten dürften zu keiner entscheidenden Trendwende führen.

2. Gestiegener Wohlstand Der gehobene Lebensstandard besonders im Bereich des Privatkonsums ist eine weitere bedeutende Ursache für die gewachsene Nachfrage nach Erholung. Das real verfiigbare Einkommen (Nettoeinkommen) ist stark angestiegen55 . In den vergangenen 20 Jahren haben sich die durchschnittlichen Arbeitnehmerverdienste verdreifacht. Sie stiegen von monatlich 1153 DM brutto im Jahre 1970 auf 3500 DM brutto im Jahr 199056 . Dadurch geben die BundesbÜfger immer mehr Geld für die Freizeit aus57 . Allein 1992 ließen sich die Westdeutschen Hobby und Erholung rund 379 Milliarden kosten 58 .

49 Fritz, der Landkreis 1987,294/295. 50 Freisinger Tagblatt Nr. 99 v. 29.4.1992, S. 1. 51 Vgl. SZ Nr. 95 v. 24.4.1992, S. 31: Von 1960 bis 1991 sank die durchschnitt-

liche tarifvertragliehe Arbeitszeit - wngerechnet aufs Jahr - von 2124 Stunden auf 1667 Stunden. Inuner kürzere Wochenarbeitszeiten IUld immer längerer Jahresurlaub erbrachten ein Freizeit-Plus von 457 Stunden. 52 Freisinger Tagblatt Nr. 99 v. 29.4.1992, S. 1. 53 Straubinger Tagblatt Nr. 165 v. 19.7.1991, S. 32; im Jahre 1960 waren es noch 105 arbeitsfreie Tage, Freisinger Tagblatt Nr. 35 v. 12.2.1992, S. 4. 54 Vgl. den kritischen Beitrag zur Freizeit im Streiflicht der SZ v. 2./3.11.1991, S. 1. 55 Seit 1950 stieg in der BlUldesrepublik Deutschland das Realeinkommen wn mehr als das Vierfache, die Ausgaben ft1r Freizeit seit 1965 wn 430 %, vgl. Agricola, DRL H. 57, 579/580. 56 SZ Nr. 224 v. 27.9.1991, S. 33. 57 1991 stiegen die AufwendlUlgen ft1r Freizeitgüter schneller als die Ausgaben fiir Wohnen, Ernährung IUld KleidlUlg, Statistisches BlUldesamt, Bonner Generalanzeiger v. 26.2.1993, S. 14. 58 Nach BerechnlUlgen des Instituts der deutschen Wirtschaft gab ein Durchschnittsverdiener West insg. 732 Mark ft1r seine Freizeit im Monat aus, ein Durchschnittsverdiener Ost 489 Mark. Das war jeweils fIUld jede 7 Mark des Einkommens, Bonner Generalanzeiger .v. 2.12.1993, S. 51.

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3. Steigende Mobilittit

Die zunehmende Motorisierung ist eine weitere Ursache für die Änderung des Erholungsverhaltens. Von 1957 - 1987 hat sich der Motorisierungsgrad innerhalb von 30 Jahren verachtfacht59 . 1992 wuchs der PKW-Bestand innerhalb eines Jahres um 2,2 Prozent auf die Gesamtzahl von gut 36,8 Millionen Wagen60 . Die Zuwachsrate bei den Kfz-Neuzulassungen lag im Bundesdurchschnitt bei 13 Prozent61 . Damit verbunden ist eine gestiegene Mobilität der Bevölkerung, verursacht durch eine verbesserte Verkehrsinfrastruktur und einen vermehrten Individualverkehr. 15 Millionen Bundesbürger bleiben beispielsweise arn Wochenende nicht in ihrem Wohnumfeld und in den Städten, sondern werden mobil62 . 4. Starke Versttidterung und Alltagsmonotonie

Ein wichtiger Grund für den Bedeutungswandel des Erholungsverhaltens ist auch die Überlastung von Verdichtungsgebieten und der Ausbruch· aus einern überorganisierten geregelten Alltag63. Es findet eine starke Verstädterung statt. So leben mittlerweile nahezu 60 Prozent der Bundesbürger in Ballungsgebieten und Großstädten64 . K~nnzeichnend hierfiir sind eine ungesunde Biospähre, ungenügendes Erholungsraurnangebot, schlechte Wohnverhältnisse (Mangel an Wohnfläche und Freiflächen), Hektik und nervenbelastende Verkehrsbedingungen65 . Die städtische Umwelt ist immer "unwirtlicher" geworden, im Alltag findet sich eine Reizüberflutung technischer Art. Es herrschen monotone Arbeitsbedingungen durch Spezialisierung lind Automatisierung, Bewegungsarrnut bei immer mehr Beschäftigung "im Sitzen" und einseitige körperliche Belastung66. Es gibt allgemein eine Tendenz zur Bewegungsminimierung im Alltag und zur Ausgrenzung von Bewegung und Spiel. Siedlungen und Straßen in den Städten bieten kaum Platz und Gelegenheit zum Spielen und Bewegen. Gerade das scheint ein gewaltiges Spiel-, Sport59 Fritz, der Landkreis 1987, 294/295. Im Jahre 1950 waren noch 0,5 Mio PKW in der BWldesrepublik zugelassen, 1982 waren es schon 24 Mio, vgl. Hamele, DRL H. . 57, S. 588. 60 Dabei entfallen knapp über 32 Mio. Faluzeuge auf die alten BWldesländer Wld 4,8 Mio. auf die neuen Länder einschließlich BerlinlOst, SZ Nr. 168 v. 23.7.1992, S.30. 61 fu Bayern wurden 1991 741.400 Kfzs neu zugelassen, Freisinger Tagblatt Nr. 33 v. 10.2.1992, S. 1. 62 Freisinger Tagblatt Nr. 35 v. 12.2.1992, S. 4. 63 Vgl. Scharpf, in: Buchwald1Engelhardt, S. 345ff. 64 Hamele, ABN 42, 146/148. 65 Vgl. Schemel, Difu 1974, S. 22. 66 Vgl. BayStMLU, Bulletin 5/1990, S. 21.

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und Bewegungsbedürfnis in der Freizeit zu erzeugen: Raus aus den grauen Städten - rein in die Landschaft! Auslöser sind Natursehnsucht, Sinnsuche und Erholungsbedürfnis, der Wunsch nach Erholung und Freizeitgestaltung in naturnaher, ökologisch und visuell intakter Landschaft67 . Die Expansion der vielfältigen Fonnen landschaftsbezogener Erholung hat also ihre Ursache nicht zuletzt im Bedürfnis vieler Menschen, der monotonen Siedlungs- und Industrielandschaft ihres Alltags zu entfliehen68 . In den letzten Jahren ist die Nachfrage nach Erholung außerhalb der Siedlungsgebiete gewaltig gestiegen. Entsprechend ist der Bedarf nach Erholung in freier Landschaft gewachsen69 . "Natur erleben" und aus Alltag und "verschmutzter Umwelt herauskommen" sowie "schöne Landschaft" und "gesundes Klima" werden immer wichtigere Beweggründe für eine Urlaubsreise70 . Das mit d~r Verstädterung verbundene Attraktivitätsgefälle zu naturnahen ländlichen Räumen und der Verlust an Lebensqualität treibt die Erholungssuchenden aus den Städten71. 5. Erholungsaktivitäten aus Prestigegrllnden

Der Prestigewert bestimmter Freizeitaktivitäten und die Darstellung eines eigenen, individuellen Lebensstils (soziale Selbstdarstellung) durch die Ausübung bestimmter Erholungsaktivitäten ist eine weitere Ursache für die veränderte Erholungsnachfrage. Die Arbeit und das Leistungsprinzip stehen für immer mehr Menschen nicht mehr im Mittelpunkt ihres Lebens; Spaß und Lebensfreude rangieren inzwischen deutlich höher als noch vor 20 Jahren72 . Freizeitinhalte und Freizeittätigkeiten werden immer stärker als Bestandteil des Alltags angesehen; der durch Medien und Freizeitwerbung geprägte "Idealtyp" ist heute der sportlich vielseitige junge Mensch. Sport und Spiel ist heutzutage eine zentrale Lebensäußerung des Menschen. Zunehmend wächst die Neigung zu aktiver statt zu passiver Freizeitgestaltung73 . Die Erlebniswerte naturnaher Landschaft spielen dabei eine Rolle. Aktive Freizeit in freier Natur - das ist der Traum vieler. So ist die Natur, die intakte Umwelt neben 67 Presseamt der BReg, Jahresbericht 1992, S. 610. 68 Zu den augenscheinlichsten Ursachen ftlr den Bedeutungswandel des Er-

holungsverhaltens s. KOlm, DRL H. 30,610; Panteleit, DRL H. 57,656. 69 S. Institut ftlr Orts-, Regional- und Landesplanung, S. 13; Dick, Bayer. StaatszeitungNr. 41 v. 12.10.1990, S. 2. 70 Hamele, Tagungsberichte, S. 131 u. DRL H. 57, S. 588; s. auch SZ Nr. 96 v. 27.4.1994, S. 28: Was im Urlaub wichtig ist. 71 Vgl. Freisinger Tagblatt Nr. 35 v. 12.2.1992,S. 4. 72 Lebensqualität wird nicht mehr vorbehaltlos durch Wohlstand und dadurch erreichtes angenehmes Leben als Ergebnis von Arbeit und Pflichten defmiert. Zu den gesellschaftlichen Voraussetzungen filr die Entwicklung des Tourismus s. Roth, S. 17ff.; zum Wertewandel im Freizeitverhalten, Mielke, ILS-Schriften 75, S. 9ff. 73 S. Buchwald, ABN 42, 51/52f.

Einleitung

33

der Erhaltung der eigenen Existenz das wichtigste Lebensbedürfnis74 . Die Freizeit ist deshalb heute eher erlebnisorientiert im Sinne einer aktiven Gestaltung. Es findet eine qualitative Änderung im Freizeitverhalten statt: weg von den Sportanlagen und hin zu Aktivitäten, die Landschaft beanspruchen, die in der Regel auch fiir den Naturschutz von Bedeutung sind75 . 6. Steigerung des GesundheitsbedUrfnisses Der Erhalt und die Verbesserung der Gesundheit innerhalb eines gestiegenen Gesundheitsbewußtsein ist ein weiterer Grund, der zu einer Änderung des Erholungsverhaltens führte bzw. führt76. Sporttreiben wird in enger Verbindung zu Gesundheit, Aussehen, Fitness und sexueller Attraktivität gesehen77 . Aktivitäten in naturnaher Landschaft wirken sich zudem auf das psychische Wohlbefinden der Sportler positiv aus. Die Natur gewinnt zunehmend an Bedeutung, da sie dem Menschen echtes und unmittelbares Erleben schenken kann. Mehr noch als Erwachsene sind Kinder und Jugendliche auf dieses Erleben von Natur angewiesen78 . 7. Weitere Ursachen Weitere Gründe fiir die steigende Nachfrage nach Erholung sind die höheren Ansprüche an die Qualität der Umwelt im allgemeinen und an die Flächeninfrastruktur im besonderen. Viele ToUristen erwarten beispielsweise von ihrem Urlaubsgebiet vor allem unberührte Natur und ursprüngliche Landschaft, die eigene Mitschuld an Belastung und Zerstörung unserer natürlichen Umwelt erkennen aber die wenigsten79 . Darüber hinaus bewirkt die höhere Lebenserwartung eine verstärkte Erholungsnachfrage durch alte Menschen. Die heutzutage besseren und billigeren Angebote der Freizeitbranche sind ein weiterer Grund. W. Folgen des hohen Erholungsdruckes

Als Folge des hohen "Erholungsdrucks" entsteht eine Übemutzung der letzten Naturreservate. Es droht somit die Gefahr, daß die letzten natürlichen Erholungsflächen endgültig verloren gehen. Der Massentourisinus "greift nach 74 Rund 93 % der BundesbÜfger halten die "Erhaltung der Natur" ftir sehr wichtig bzw. wichtig, Hamele, Tagungsberichte, S. 131. 75 Vgl. Buchwald, ABN 42,51/52. 76 Vgl. BuchnerlSanktjohanser, BayVB11989, 673. 77 S. Pante1eit, DRL H. 57, 656. 78 Dick, Bayer. StaatszeitungNr. 41 v. 12.10.1990, S. 2. 79 Hamele, Tagungsberichte, S. 130/132 u. 136. 3 Stadler

34

Einleitwlg

den letzten Herrgottswinkeln unserer Landschaft"so. Dabei führen der Drang nach höherer Lebensqualität,nach Naturerlebnis, aber auch der erhöhte Bedarf an Betätigungsmöglichkeiten in der freien Landschaft bei dem begrenzten, immer knapper werdenden Freiraumangebot zu ständig wachsenden Problemen fiir die Landschaft. Es besteht also ein Spannungsverhältnis zwischen dem Schutz der Natur in ihrer Ursprünglichkeit und ihrer Erschließung als Erholungsraum. Dieses Verhältnis bezeichnete Hans Magnus Enzensberger so: "Der Tourismus zerstört das, was er sucht, indem er es findet". Der Druck der Erholungsnachfrage auf die Landschaft wird sich in Zukunft noch verstärken, da insbesondere die landschaftsorientierten Freizeitaktivitäten überdurchschnittlich expandieren und die von der natürlichen Ausstattung her attraktiven Bereiche in der Bundesrepublik Deutschland weiter abnehmen werden und sich die Nachfrage verstärkt räumlich konzentriertSI. Unter den vielfältigen Formen der Freizeitgestaltung sollen in dieser Arbeit insbesondere diejenigen besonders betrachtet werden, die in enger Beziehung zu Natur und Landschaft stehen, also vor allem naturbezogene Erholungsarten (einschließlich Sport) und auf Naturerleben ausgerichteter Tourismus. Bevor ausführlich die rechtlichen Grundlagen im Spannungsverhältnis zwischen Naturschutz und Erholung dargestellt und analysiert werden, gibt die Untersuchung im 1. Kapitel einen Überblick über die Belastungen der Natur und Landschaft durch die Erholungsnutzungen. Das 2. Kapitel analysiert die derzeit bestehende Rechtslage im Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung im Lichte des Verfassungsrechts. Zunächst wird die verfassungsrechtliche Verankerung des Rechts auf Naturgenuß und Erholung sowie des Naturschutzes dargestellt und bewertet. Der anschliessende Beitrag erläutert den Konflikt mehrerer Erholungsnutzungen sowie von Naturschutz und Erholung anband von Beispielen. Das 3. Kapitel dient der Analyse des 'derzeit bestehenden Konflikts zwischen Naturschutz und Erholung bei planerischen Entscheidungen. Dabei wird die Berücksichtigung der Belange von Naturschutz und Erholung in der Raumordnung, Bauleitplanung und Landschaftsplanung skizziert, die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung dargestellt sowie die Problematik von Schutzgebietsausweisungen und des Freizeitlärms beschrieben. Der letzte Abschnitt untersucht die Rechtsanwendung im Naturschutzrecht. Dem abschließenden 4. Kapitel bleiben anband der gewonnenen Ergebnisse Gedanken zur Lösung des Konflikts zwischen Naturschutz und Erholung vorbehalten. Zu Beginn werden Ansätze fiir die Konfliktlösung vorgeschlagen. An diese grundlegenden Vorschläge schließen sich Überlegungen zur erfolgso Mack, SZ Nr. 154 v. 6.n.7.1991, S. 25. SI Dies war auch das Ergebnis des Arbeitskreises 2 - BMELF, NuL 1986,233.

Einleitung

35

reichen Konfliktlösung für einzelne Landschaftsräume und spezielle Erholungsaktivitäten an. Dabei gilt es aufzuzeigen, wie sich die starke Erholungsnutzung von Natur und Landschaft naturschützend steuern läßt. Um den Umfang der Arbeit in einem überschaubaren Rahmen zu halten, wird von den landesrechtlichen Naturschutzvorschriften nur das Bayerische Naturschutzgesetz in die Untersuchung miteinbezogen.

1. Kapitel

Belastungen von Natur und Landscha(t durch Erholung Um das Spannungsverhältnis zwischen Naturschutz und Erholung deutlich zu machen, soll im ersten Kapitel auf die Belastungen von Natur und Landschaft durch die Erholung eingegangen werden.

A. Allgemeines Freizeit und Erholung finden weitgehend in der freien Landschaft statt. Besonders beliebt sind naturnahe Erholungsformen mit hohem Erlebniswert. Erholung als eigenständiger Nutzungsanspruch an die Landschaft überlagert viele andere Nutzungsansprüche .. Bestimmte Erholungsformen haben einen eigenen (gesonderten) Flächenbedarf. Auf diesen Flächen sind die klassischen Ziele des Naturschutzes, nämlich die Erhaltung der Lebensräume von Pflanzen und Tieren, in der Regel nicht mehr erfiillbar. Darüberhinaus geht von Erholungsräumen eine mehr oder weniger negative Fernwirkung auf naturnahe Landscbaftsteile aus, wie beispielsweise die Störung der Tierwelt durch Lärml . Das Erholungswesen, und insbesondere der Fremdenverkehr und der Tourismus fUhren seit langem zu schweren Belastungen und Schäden im Naturhaushalt und im Landschaftsbild2. Tourismus, Freizeit und Sport sind bei 161 Fam- und Blütenpflanzen Verursacher der ArtengeflUtrdung und des ArteDrückgangs3 . Vielfalt, Stabilität und Selbstregulierungsvermögen der Ökosysteme werden durch die Erholung reduziert oder zerstört4. Nahezu jede Art von Erholung belastet in irgendeiner Weise die Ökosysteme. Selbst so Vgl. zur Landschaftsbelastung durch Erholungssuchende Voigt, GR 1988, 6ff. Zur fuanspruchnalune der Landschaft durch Freizeit, vor allem in den Jahren 1965 - 1975, vgl. FritzJ Mrass, S. 588ff. 3 Vgl. Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1988/89, S. 132/134; bis 1978 war Erholung Verursacher des Artemilckgangs bei 112 gefiihrdeten Arten. Das sind ca. 20 % der gefiihrdeten Arten, bezogen auf die Gesamtzahl der berücksichtigten Arten, vgl. SukoppffrautmannlKomeck, Tab. S. 108; "Tourismus und Erholung gehören zu den Hauptursachen für den Rückgang von Pflanzenarten", Mack, SZ Nr. 154 v. 6./7.1991, S.25. 4 Vgl. DRL H. 36, 457/462; zu den Beeinträchtigungen der natürlichen Lebensgrundlagen in den bayerischen Alpen, vgl. Bayer. Staatsregierung, LT-Drs. 11/3444, S. 17ff. u. 37. 1

2

A. Allgemeines

37

"hannlos" erscheinende (als naturbezogene Erholungsform angesehene) Erholungsaktivitäten wie Wandern. Bergsteigen, Joggen etc. können irreversible Störungen von Fauna und Flora nach sich ziehen, besonders wenn sie in ausgewiesenen Schutzgebieten oder empfindlichen Bereichen (z. B. Wildrückzugsgebiete, Moore) betrieben werdens. Selbst die Schutzgebiete (Naturschutzgebiet, Nationalpark, Naturpark, Landschaftsschutzgebiet), deren Ausweisung eigentlich Natur und Landschaft vor Beeinträchtigung bewahren sollten, werden - wegen des großen Interesses der Erholungssuchenden an Natur und Landschaft - stark belastet6 . Denn je seltener naturnahe Landschaften werden, umso größer ist die Zahl derer, die sie besuchen. Die Spanne der Konflikte zwischen Freizeitaktivitäten und Naturschutz reicht von der stillen Erholung über Baden a.ri Vogelbrutplätzen oder Uferstrecken mit schützenswerter Vegetation, über die Anlage von Camping- oder Golfplätzen in Flächenkonkurrenz zu schutzwürdigen Bereichen bis zu Auswirkungen, die von der Einrichtung von Seilbahnen oder Ferienzentren ausgehen7 . Die durch die verschiedenen Erholungsaktivitäten auftretenden Belastungen sind im einzelnen Landschaftsraum sehr unterschiedlich. Sie sind abhängig von der Empfindlichkeit·der Ökosysteme sowie von der Art und Intensität der ausgeübten Aktivitäten und der Größenordnung der Erholungsnutzung8 . Weiter spielt die Zahl der ErholungsSuchenden, deren Verhalten und Verweildauer eine Rolle. Sowohl der einzelne wie auch die Ausübung von Erholungsaktivitäten als Massenerscheinung verursachen Störungen und Schäden. Erholungsformen ergeben örtlich gravierende Belastungen insbesondere überall dort, wo starke Konzentrationen des Erholungsverkehrs auftreten9 . Es sind die Millionen von Erholungssuchenden, die Lärmbelastung, Landschaftsverbrauch und -zerstörung, Verkehrsprobleme, den weiteren Ausbau von Infrastruktur und Tourismus oder das Eindringen in ökologisch sensible Lebensräume verursachen. Ein charakteristisches Merkmal ist dabei die schleichende Veränderung, die ihre wirklichen Ausmaße oft erst spät erkennen läßt. Insbesondere die Folgewirkungen erholungsbedingter Verkehrs- und Siedlungstätigkeit 10 , aber auch bestimmte landschaftsgebundene Sportarten treten dabei als besondere Belastungsfaktoren hervor. Schäden durch einzelne ErholungsS Vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 21 95fT.; Ulrich, SZ Nr. BI v. 9.6.1992, S.19. 6 Vgl. DRL H. 36,457/463. 7 Generell zu den sportbedingten Belastungen s. SchemellErbguth (1992), S. 26fT. 8 Vgl. SchemellErbguth (1992), S. 26. 9 Vgl. das Beispiel Hohe Rhön bei Bohn, NuL 1981,350/356; s. auch Trautmann, DRL, H. 16, 12114-16; OlschowylMrass/KullmerIBÜfger, S. 5/47. 10 Vgl. Pflug, DRL H. 36,561.

38

l. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

suchende können durchaus gefährlicher sein als Belastungen, die durch Gruppen verursacht werden. Für empfindliche Tierarten ist die Störung durch den einzelnen, der sich abseits der Wege aufhält, wesentlich größer als die Störung durch viele, die auf markierten Wegen bleibenli. Es ist ganz allgemein festzuhalten, daß Erholungssuchende sowohl direkte als auch indirekte Schäden in der Landschaft verursachen. L Direkte Schäden

Die wichtigsten direkten Schäden sind Tritt- und Trampelschäden l2 , Lärm und Beunruhigung13, Verschmutzung von Boden 14 und Wasser l5 , Sammeln von Naturprodukten 16 sowie optische Störungen l7• Auch die Versiegelung von Bodenflächen für die vielfältigen Erholungsanlagen und deren Erschließung stellt eine wesentliche direkte Auswirkung auf den Boden dar18 . Weiter treten auf dem Boden Erosionsschäden 19 auf. Die Tierwelt reagiert je nach Art und Ausmaß des Natureingriffs mit Aussterben von Populationen, Bestandseinbußen20 und Verhaltensänderung21 . Auch in der Pflanzenwelt sind Schäden 11 Vgl. Bibelriether, DRL H. 57,709. 12 S. Vogel, Nationalpark Nr. 35 (1982), 16ff.; vgl. auch Bilder von sog.

Trampelpfaden, BUND NW, Freizeit fatal, S. 55. 13 Hohe Besucherdichte und Verlassen der Wege bewirken bei Schalenwildarten veränderte Tagesrythmen und erhöhte Verbißbelastung; beim Auer- und Birkwild ist die ganze Population durch Beunruhigung bedroht. 14 Belastungen durch zurückgelassene Gegenstände, s. Ammer, DRL H. 57, 598/601f.; ZIUD Freizeitmüll in den Alpen s. Bayer. Staatsregierung, LT-Drs. 1113691, S.32. 15 S. Scharpf, in: BuchwaldlEngelhardt, S. 345/351ff.; zu den Auswirkungen des Tourismus auf den Wasserhaushalt s. Bayer. Staatsregierung, LT-Drs. 1113444, S. 22. 16 S. Ammer, DRL H. 57, 598/601; ZIUD Mineraliensammeln als expandierende Freizeitbeschäftigung s. BuchnerlWinkler, BayVB11991, 225/229. 17 Vgl. Auflistung,der Belastungen bei Olschowy, DRL H. 57, 680; Odzuck, NuL 1978, 192f.: als Beispiel die Belastungen eines Moores; Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1988/89, S. 1321134: Ursachen des ArtenrUckgangs bei Farn- und Blütenpflanzen. 18 Vgl. Fiebig, S. 18. 19 Vgl. Strunz, Nationalpark Nr. 42 (1984), 48/49ff.: Beispiel fiIr Erosionsschäden nach Zertrampeln der Vegetationsdecke am Feldberg im Schwarzwald; mit ausftlhrlicher Beschreibung, wie Erosionsschäden entstehen, s. Vogel, Nationalpark Nr. 35 (1982), 16: Blätter, Sprossen und Wurzeln werden durch Tritt zerrissen. Es entstehen kleine offene Stellen, die sich rasch vergrößern. Sie bieten Wind und Regen Angriffsmöglichkeiten. Übrig bleiben Steine und Felsen .. 2"0 Durch Störung des Brutgeschäfts, s. Ammer (1983), S. 217ff.; zu Störungen durch Freizeitaktivitäten bei 41 einheimischen geflthrdeten Vogelarten s. Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1988/89, S. 133/135.

A. Allgemeines

39

feststellbar: Artemiickgang bzw. Vernichtung einzelner Arten, Veränderung der Pflanzengesellschaften und Vernichtung von Vegetationsdecken müssen beobachtet werden22 . Diese Veränderungen werden beispielsweise bedingt durch Trittbelastung23 , Eutrophierung, Nutzung von Flachwasserzonen und Röhrichtbeständen, Entwässerung und Aufstau von Fließgewässern.

n. Indirekte Schäden Eine mit dem Tourismus untrennbar verbundene Problematik stellen die Belastungen durch indirekte Auswirkungen der Erholungsaktivitäten dar. Eine der wichtigsten dieser indirekten Folgen ist die Zersiedelung durch Ferienhäuser, Zweitwohnungen und andere Gebäude mit dem damit verbundenen Landschaftsverbrauch. Grund für die Landschaftszersiedelung ist neben der Massenmotorisierung und der vermehrten Freizeit das Bestreben der städtischen Bevölkerung, sich Zweitwohnsitze und Wochenendhäuser in landschaftlich bevorzugter Lage zu halten oder attraktive Ferienhäuser (Campingplätze) aufzusuchen24 . Viele Freizeitwohnsitze wurden in der Vergangenheit "schwarz" in die Landschaft gebaut25 . Indirekte Folgen bewirken auch der durch die steigende Erholungsnachfrage bedingte Straßen- und Wegebau mit seinen Lärmzonen: Er drängt die Erholungssuchenden in unzersiedelte, ruhigere Bereiche ab. Neue Belastungen entstehen. Schließlich fUhrt die nötige Infrastruktur der Erholungsanlagen zu Kahlhieben, Erosion, Störung der Tiere, Zerstorung der Pflanzendecke, um nur einige Auswirkungen zu nennen. Durch die Erholungsanlagen und ihre Erschließung treten am Boden indirekte Schäden durch Eutrophierungserscheinungen26 und Bodenverschmutzung auf. Der ungezügelte Ausbau der Infrastruktur hat vor allem auch die Benutzung des Pkws, als Mittel zur Erreichung des Erholungsgebiets und zur Raumüberwindung im Erholungsgebiet zur Folge, was ebenfalls eine starke Sekundärbelastung bedeutet. Diese indirekten Auswirkungen können in vielen Fällen gravierendere Belastungen auslösen als die unmittelbar durch die Erholungsaktivität bewirkten direkten Schäden. 21 Vgl. Mader, DRL H. 57,630/631.

Z. B. schon OlschowylMrass/KullrnerIBÜfger, S. 5/50. Durch Betreten, Befahren und Lagern, Bodenverdichtung, Änderung der Lebensbedingungen, vgl. Vogel, Nationalpark Nr. 35 (1982), 16. 24 Vgl. Gassner, DRL H. 30, 645/646; s. auch Straubinger Tagblatt Nr. 214 v. 17.9.1990, S. 4: "Eigene Ferienhäuser immer beliebter" . 25 Im Landkreis Starnberg gibt es 1.000 illegale Ferienhäuser, vgl. BUND NW, Freizeit fatal, S. 24. 26 Zu Wesen, Ursachen und Folgen der Eutrophierung vgl. Koppe, S. 142ff. 22 23

40

1. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

Im folgenden sollen die charakteristischen Belastungsarten herausgestellt werden, die bei bestimmten Freizeit- und Erholungsaktivitäten immer wieder auftreten.

B. Beispiele L Erholungsverkehr

Der Erholungsverkehr gewann in den letzten Jahrzehnten immer mehr an Bedeutung. Er hat seine Ursachen - wie schon hervorgehoben - in dem Wachstum der Städte und Verdichtungsräume, dem sozialen Aufstieg breiter Volksschichten und der damit einhergehenden zunehmenden Motorisierung sowie in dem Ausbau der Verkehrswege. Schließlich fUhrt auch die immer wieder verlängerte Freizeit zu einem Anwachsen des Erholungsverkehrs27 . Im Hinblick auf die Naturbelastungen, die durch Naherholung und Fremdenverkehr ausgelöst werden, kommt dem Freizeitverkehr die wohl größte Bedeutung zu28. Immer häufiger werden neben den Urlaubstagen auch die Wochenenden und Feiertage zur kurzzeitigen Erholung genutzt29 . Millionen machen sich dann auf die bekannte schnelle Flucht und drängeln sich viele hundert Kilometer, was häufig riesige Staus verursacht30 . Freizeitfahrten mit dem PKW machen nicht nur etwa die Hälfte aller Fahrtzwecke je PKW aus 31 . . Erholungssuchende besitzen auch den höchsten Grad an Mobilität32 . Der Freizeitverkehr erfolgt durchschnittlich in fast 90 Prozent aller Fälle mit dem PKW. Beispielsweise benutzen über 58 Prozent der Deutschen das Auto als Reisemittel fiir die Urlaubsfahrt33 . Für Freizeit und Erholung werden mehr und längere Wege als fiir andere Fahrtzwecke, wie z. B. Arbeit und Versorgung zurückgelegt. 27 S. zu den Ursachen der Freizeitmobilität mit Thesen filr eine bessere Zukunft

Freizeit fatal, S. 109fI. 2 Von den in der Bundesrepublik (West) jährlich ca. 1.200 Millionen Ausflügen werden 83 Prozent mit dem Pkw unternommen (Stand 1987), Schemel/Erbguth (1992), S.27f. 29 Über den zwanghaften Trieb der Deutschen, Wochenende filr Wochenende auf Reisen zu gehen s. den Beitrag: "Nichts wie hin, nichts wie weg - egal wie", in: Der Spiegel, Nr. 23/1988, abgedruckt auch in: BUND NW, Freizeit fatal, S. 129fI. 30 S. sehr kritisch zwn ausufernden Freizeitverkehr das Streiflicht in der SZ Nr. 251 v. 2./3.11.1991, S. 1. 31 Vgl. Schemel/Erbguth (1992), S. 27. D. h. konkret: Die Hälfte der durch Autos verursachten Luftver- scbmutzung geht auf das Konto des Freizeit- und Urlaubsverkehrs. 32 NohllRichter, S. 59. 33 Vgl. Schneider, SZ Nr. 146 v. 29.6.1993, S. 36; Freisinger Tagblatt Nr. 156 v. 9.7.1992, S. 40; MZ v. 5.7.1991, S. 5. Kri~dorf,

B. Beispiele

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Straßen und Kraftfahrzeuge beeinträchtigen Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen- und Tierwelt34. Die durch den Ausbau des Fremdenverkehrs bedingte stärkere Frequentierung der Straßen belastet die Landschaft zusätzlich durch vermehrten Lärm und Abgase3 5 . Ein weiteres Problem sind sportliche Großveranstaltungen (z. B. Fußball, Marathonlauf, Triathlon, Skilanglauf), als deren Folge die Umwelt insbesondere durch Lärm, Autoabgase, sorglos weggeworfenen Müll belastet wird. Sportereignisse, die eine große Zuschauermenge anlocken, wie z. B. die wöchentlichen Bundesliga-Fußballspiele, beeinträchtigen die Umwelt durch Veränderungen der Infrastruktur (mehr Zufahrtswege, Großparkplätze usw.) und C02-Emissionen bei An- und Abfahrt. Neben der allgemeinen Umweltzerstörung durch Schadstoffe bedingen sie gravierende Eingriffe in ökologische Zusammenhänge. Anlagenbedingte Auswirkungen sind Durchschneidung von Tier- und Pflanzenbiotopen (Beeinträchtigung, .Belastungen, Zerstörung)36, Flächenfestlegung und Zerstörung ökologischer Wirkungsgefiige. Zu den betriebsbedingten Auswirkungen gehören Tierverluste und Beunruhigung37. TI. Belastung ganzer Ökosysteme durch den Massentourismus

Fremdenverkehr kann wie alle naturnahen Erholungsaktivitäten fiir die Natur belastende, ja zerstörende Auswirkungen haben. Eine Reihe von Betätigungen konzentriert sich naturgemäß auf landschaftlich reizvolle, gegen Eingriffe aber häufig auch besonders empfindliche Gebiete, wie z. B. die Alpen oder Küstenregionen. Jeder kennt eine Reihe von konkreten Beispielen, die das Spannungsverhältnis zwischen Fremdenverkehr, Erholung und Naturschutz verdeutlichen, wie z. B. Skilifte, Abfahrtsschneisen, Belastungen der Uferbereiche durch Badende, Dauercamper und Surfer sowie Karawanen von Bergsteigern. 1. Alpen

Das Gebirge besitzt fiir viele Menschen eine besondere Anziehungskraft und wird als Erholungslandschaft intensiv genutzt. Das Bild von den Alpen als einem unberührten und intakten Lebensraum ist - heute weniger denn je 34 S. das Beispiel der Autobahn Hamburg-Berlin filr die bedrohlichen Auswirkungen auf den Arten- und Biotopschutz, Olschowy, Angew. Ökol., S. 251/257tI 35 Vgl. zur Verkehrserschließung unter Berücksichtigung des Erholungsverkehrs Friederichs, DRL H. 39, 841ff. 36 S. zwn Zerschneidungseffekt von Straßen: Mader (1979), S. Iff. u. Maderl Schell1Kronacker, NuL 1988, 251ff. 37 Vgl. Krause, S. 397/412 Abb. 126.

42

1. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

nicht zutreffend. Die Alpen ziehen immer mehr Freizeitler an38 . "Auffi muaß i" ist das Thema. und die Urlaubermassen überrollen den Alpenraum39 . Früher weitgehend unberührt bzw. nur in Maßen von den einheimischen Bergbauem genutzt, stehen die Alpen heute als Erholungs- und Freizeitziel im Sommer und im Winter in der Gunst der Touristen ganz oben und dadurch vor dem Kollaps40. Ausschlaggebend sind die vielfliltigen und eher noch zunehmenden Freizeitaktivitäten des Individual- und Massentourismus sowie der durch die Attraktivität des Raumes und das allgemeine Bedürfnis nach Erholung enorm entwickelte Fremdenverke1tJ4 1. Früher ruinierte nur der Skisport die alpine Landschaft, und die Natur konnte sich wenigsten im Sommer noch erholen. Heute sind auch Mountainbiking, Rafting, Paragliding und Bergsteigen an vielen Stellen zum Massensport geworden und gönnen der Natur keine Ruhepause me1tJ42 . Der gesamte Alpenraum ist Lebens- und Wirtschaftsraum für rund 7 Millionen Menschen, aber Erholungsraum für 60 Millionen Tages- und Wochenendausflügler sowie 40 Millionen Feriengäste43 . Die Alpen werden durch eine blühende Freizeitindustrie vereinnahmt. Sie sind eines der meist besuchten Urlaubsgebiete der Erde44. 70 Prozent der Alpenbewohner leben vom Tourismus45 . In den Alpen wird neben den Betten auch die Natur verkauft; es besteht die Gefahr, daß dem Tourismus die Lebensgrundlagen der Alpen geopfert werden46 . Da die Alpenökosysteme wegen ihrer Höhenlage

38 S. Schneider, SZ Nr. 248 v. 26.10.1993, S. Vll; BUND NW, Freizeit fatal, S. 48; UmweltNr. 411991, S. 161ff.; Straubinger TagblattNr. 241 v. 18.10.1991, S. 4. 39 Lehner, SZ Nr. 205 v. 5.16.9.1992, S. 52. 40 Schon in den 60er Jahren waren sie eines der wichtigsten Erholungsgebiete Mitteleuropas, s. Karl (1971), S. 267. 41 Vgl. BayStMLU, LT-Drs. 1113444. 42 Vgl. Lehner, SZ Nr. 205 v. 5.16.9.1992, S. 52; Schneider, SZ Nr. 248 v. 26.10.1993, S. Vll. 43 Broggi, DRL H. 57, 711. Jährlich besuchen etwa 100 Millionen Menschen die Alpen, s. SZ Nr. 134 v. 13.6.1991, S. 56: "EG will Alpen vor Skifahrern schützen" sowie Schneider, SZ Nr. 35 v. 12.2.1993, S. 10 u. SZ Nr. 248 v. 26.10.1993, S. Vll; Komacher, Straubinger Tagblatt v. 23.2.1991, Beilage Reise und Erholung spricht sogar von gut 20 Mio Wochenendausflüglern und mmdestens 60 Mio Ta.f:sausflüglern. Beispiel Tirol: Von 2,3 Mio im Jahr 1950 stieg die Zahl der Übernachtungen auf 12 Mio im Jahr 1960, 26 Mio 1970 und auf 39 Mio noch einmal 10 Jahre später. 1990 kamen 7,7 Mio Fremde nach Tirol, bei 620 000 Tirolern - LechnerlMayfried, ZeitmagazinNr. 30 v. 19.7.1991, S. 10/12. 45 Preiß/Schreiner, S. 232/234. 46 Vgl. Calonego, SZ Nr. 164 v. 18.7.1991, S. 48.

B. Beispiele

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außerordentlich empfindlich sind, sind die Alpen das durch Touristen am meisten gefährdete Gebirgssystem der Erde47 . Der Massentourismus wirkt sich zum Teil fatal auf die Vegetation aus48 , er bewirkt irreparable Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft. Wichtigste Gefährdungsursachen sind u. a. der Bau von Straßen und Erholungseinrichtungen, die zunehmende Beunruhigung der Tierwelt als Folge touristischer Erschließung und der Pistenskilauf mit seinen Folgeerscheinungen (Errichtung von Skiaufstiegshilfen und Pisten mit Geländekorrekturen)49. Der Tourismus hinterläßt seine Spuren in Form einer zunehmend verbauten Landschaft, bedenklichem Artenschwund, zunehmend verunreinigter Luft, sterbender Bergschutzwälder und erodierender Hängeso. Selbst beim Bergsteigen und Bergwandern können beispielsweise Belastungen der Vegetation hervorgerufen werden durch massenhaftes Auftreten von Wanderern und ihre Konzentration in attraktiven Landschaftsteilen, durch größere Veranstaltungen und durch ökologisch unvertretbare Trassenwahl von Wegen. Diese reichen von Veränderungen der Pflanzengesellschaften durch Trittschäden über di.e Verletzung der Grasnarbe bis hin zu schwerwiegenden Erosionsschäden durch das Verlassen der Wege, insbesondere durch Wegeabschneidungen und AbkürzungenSI. Jedoch sind diese durch relativ einfache Mittel zu verhindern. Wandern gehört auf jeden Fall zu den umweltverträglichsten Erholungsaktivitäten. Die landschaftliche Schönheit ist ein unschätzbares Kapital und die Basis des Fremdenverkehrs und bedarf vorrangiger Schonung. Doch trotz aller Alannzeichen der geschundenen Natur in den Alpen ist ein Ende der bedenkenlosen Vermarktung noch immer nicht erkennbar. Der Massentourismus zerstört seine eigene Grundlages2 . 47 Die Alpen sind ein hochkomplexes Ökosystem, das entscheidende Auswirkungen auf den großräumigen Klima-, Boden-, Luft- und Wasserhaushalt hat, vgl. Schneider, SZ Nr. 248 v. 26.10.1993, S. vn. 48 Zu den touristischen Eingriffen in alpine Lebensräume s. Ringler (1987), S. 117 - 120 u. Öster. Alpenverein (1989); vgl. auch Spöttl, der in seiner Dokumentation anband zahlreicher Abbildungen eindrucksvoll die fortschreitende Zerstörung der Alpenregionen beschreibt; Karl (1971), S. 267 wies schon aufgrund des in den 60er Jahren immer mehr anschwellenden Besucherstroms auf eine Gefährdung des Al~enraumes hin. ' 9 Vgl. Pn!iß/Schreiner, S. 2321233; Trotha, IzR 1983, 11/13; ausfUhrlich zwn Wintersport s. unten Punkt 2.3.4. so Vgl. Schneider, SZ Nr. 35 v. 12.2.1993, S. 10. SI Vgl. Ammer, DRL H. 57, 598ff. mit Bildern über den unterschiedlichen Schadensumfang. S2 Vgl. Fraaz, IzR 1983,47/48.

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1. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

2. Kasten Wegen ihrer vielfältigen landschaftlichen wie klimatischen Vorzüge und Nutzungsmöglichkeiten erlebt die Küstenregion einen stetig steigenden Freizeitboom. Dieser manifestiert sich sowohl im Anwachsen der Besucherzahlen wie auch in einer Konzentration von Erholungseinrichtungen entlang der Küste 53 . Die Nordseeküste mit dem Watt ist noch immer eines der beliebtesten inländischen Feriengebiete. Bei den küstennahen Meeresregionen, namentlich dem Wattenmeer, handelt es sich um einen Naturraum mit ganz außerordentlicher ökologischer Bedeutung54 . Das Wattenmeer ist einer der bedeutsamsten Lebensräume fiir die Vogelwelt Europas55 . Dieses extrem nahrungsreiche Ökosystem wird von Menschen im wachsenden Ausmaß als Erholungsgebiet beansprucht56 . In den Hauptsaisonmonaten Juni, Juli und August vervielfacht sich beispielsweise die Einwohnerzahl der Fremdenverkehrsorte an den deutschen Küsten. Hinzu kommen an schönen Wochenenden eine Vielzahl von Tagesausflüglern57 . Die speziell fiir die Erholungsnutzung erschlossenen Flächen nehmen an den Schleswig-Holsteinischen Küsten fast vollständig die gesamte Uferfläche in Anspruch58 . Hierbei bietet die Gemeinde St. Peter-Ording ein Negativbeispiel. Sie benutzt - als besondere Attraktion - drei Abschnitte des bereits im Nationalpark Wattenmeer liegenden Küstensaums als Großparkplatz, damit man mit dem Auto bis an die Wasserkante der Nordsee fahren kann59 . Bis zu 6.000 Autos befahren an Sommerwochenenden das Watt und verschmutzen die einzigartigen Sandwatten. Durch die gewaltige Zunahme des Fremdenverkehrs an der Nordseeküste werden ganze Ökosysteme nicht nur ge-, sondern auch zerstört sowie Vogelund Seehundpopulationen dezimiert oder gar vernichtet6o .

m

Freizeitsport

Die Natur wird zunehmend durch in die freie Landschaft drängende Sportler beansprucht. Der Mensch sucht die Landschaft auf, um neben der Bewegung auch die Berührung mit der (Rest-) Natur zu erfahren, wie immer diese Berührung auch aussehen mag61. Es gibt in unserer Gesellschaft eine massenhafte S. Sterr u.a., GR 1990,272/274. Vgl. Heydernann, NuL 1980, 240ff.; Petersen, NuR 1989,205/206. SRU, Umwe1tgutachten 1987, Tz. 2217. DietrichIKoepff, NuL 1986, 220. Vgl. Sterr u. a., GR 1990, 272/277f. Vg1. Sterr u. a., GR 1990, 272ff. S. SZ Nr. 96 v. 25.4.l991, S. 6: "Autokurort St. Christopher-Ording". 60 Vgl. DietrichIKoepff, NuL 1986, 290ff. 61 Kirst, NuL 1987,490.

53 54 55 56 57 58 59

B. Beispiele

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neue Beweglichkeit - die individuellen sportlichen Möglichkeiten haben sich dank mehr Freizeit Und Geld, Mobilität und Technik deutlich erweitert. Mehr Körperbewußtsein, weniger Alltagsabenteuer haben körperliche Betätigung zu einem individuellen Bedürfnis werden lassen. Die Ansprüche sind hoch, möglichst naturnah soll es sein, und der Markt reagiert: Felsklettern62 und Paragliding, Snowboard und Mountainbike ist für jedermann im Angebot. Dieser Lustgewinn durch hochtechnisierte Sportlichkeit geht jedoch allzuoft auf Kosten der Natur. 1. Überblick

Es bestehen erhebliche Schwierigkeiten in der Beziehung zwischen Naturschutz und Sport, der zu erheblichen Naturbelastungen beiträgt. Belastungen von Freiräumen, Zerstörung von Natur durch massenhaften Sport bewirken eine immer größere Gefährdung ökologischer Potentiale63 . Immer öfter wird man mit der Problematik Sport und Natur sowie Umwelt konfrontiert. Seit Jahren liefern die Medien Schlagzeilen und Meldungen wie - "Sport - Umweltfeind Nr. I", - "Lärmbelastung durch Tennis", - "Golfplätze zerstören Naturschutzgebiete", - "Skisport sorgt für den Tod der Alpen" usw. 64 Der Widerstand der Naturschützer und der ruhebedürftigen Bürger gegenüber dem bewegungsintensiven Frei2;eitsport wächst. a) Belastungsarten allgemein Der Naturhaushalt wird durch anlagengebundenen Sport, Bau und Betrieb von Sporteinrichtungen (z. B. Stadien, Spielbahnen) und durch sportbedingten Verkehr belastet. Darüber hinaus wird die Natur durch anlagenunabhängige sportliche Aktivitäten beeinträchtigt. Sportliche Aktivitäten, die in der "freien Natur" ausgeübt werden, gewinnen zum Teil erst dadurch ihren Reiz. Gerade durch diese Ausübung kann es zu Konflikten mit dem Natur- und Landschaftsschutz kommen6S . Die Belastungsintensität ist dabei, je nach Art der Sportdisziplin, der dadurch bedingten Eingriffe und der durch den Betrieb verursachten Belastungserscheinungen sehr verschieden. Beeinträchtigungen 62 Gesucht wird das Naturerieben in einer unberührten Bergwelt, Modery, Gong Nr. 30 v. 17.7.1992, S. 100. 63 Vgl. Erz, GEO 1985, 140/146-150. 64 Vgl. z.B. Stankiewitz: Kawn eine Sportart bleibt von wnweltschutzorientierter Kritik verschont, SZ Nr. 206 v. 6.11.1991, S. 46 - Thema im Rahmen der ISPO 91. 6S Vgl. Modery, Gong Nr. 30 v. 17.7.1992, S. 100f.; näher dazu unten die Beispiele der neuen Trendsportarten - Mountainbiking, Paragliding- und des Wintersports.

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1. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

der Natur und Umwelt durch Sportausübung sind daher differenziert zu betrachten: Der Bogen reicht von weniger belastenden Sportarten, wie Kanuund Rudersport; bis zu belastungsintensiven Sportarten, die mit großem Landschaftsverbrauch verbunden sind, in verschiedener Weise zur allgemeinen Umweltverschmutzung beitragen, die ökologischen Lebensgemeinschaften gefährden und mit großer Lärmentwicklung einhergehen. Nicht nur die Natur ihrerseits wird durch Sport beeinträchtigt, auch die gestaltete oder gebaute Umwelt ist in diesen Konflikt einbezogen. Hier spielt vor allem der Sportlärm eine große Rolle, den z. B. viele Anwohner von Tennisanlagen und Sportplätzen als unzumutbar empfinden66 . b) Landschaftsverbrauch Gegenüber dem Landschaftsgebrauch stellt der Landschaftsverbrauch67 von nicht siedlungsintegrierten Sportstätten eine weitere Landschaftsbelastung dar. Durch die Inanspruchnahme bisher nicht genutzter naturbelassener Grundflächen zum Bau von Sportstätten kommt es zu Spannungen mit den Zielen und Grundsätzen des Natur- und Landschaftsschutzes (§§ 1, 2 BNatSchG)68. Beispielsweise wurde im Hinblick auf die Jahre 1980/81 der gesamte flächenbedarffür Sporteinrichtungen in der Bundesrepublik mit 87.870 Hektar angeben69 . Die Natur wird im besonderen Maße dort beeinträchtigt, wo Sport- oder auch Erholungsgroßprojekte (ohne jede Rücksicht) in die Landschaft "gesetzt" werden. Neben den für die Sportausübung unmittelbar notwendigen Flächen kommt es durch die dazugehörige Infrastruktur (parkplätze, Zufahrtswege) zu einem weiteren Flächenverbrauch. Sportbauten fUhren in ihrer Gesamtheit zu erheblichen Belastungen des Naturhaushalts, nicht nur als Bauwerk, sondern auch als Zielpunkt für die Nutzer und somit als Verkehrserzeuger7o . Vielfach sind aus dem Freizeitanspruch des einzelnen, z. B. Surfen auf einem Gewässer, ganze Flächen mit Clubhaus, Campingplatz, Bootsanlegestelle usw. entstanden, die zusätzlich Personen in vorher unbelastete oder wenig belastete Gebiete bringeil. Durch diese Entwicklung sind Erholungsaktivitäten zu einer

66 Ausftlhrlich dazu unten Abschnitt Freizeitlänn, 2. Kapitel, Punkt 3. 67 Zum Landschaftsverbrauch s. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 419; Bundesregierung, Raumordnungsbericht 1986, BT-Drs. 10/6027; BMU, Naturschutzprogramm 1987; HoppelBeckmann, § 1 Rdnr. 29; Hübler, DÖV 1985, 505ff.; Sening, Ba~VBl1986, 161; zur Begriffsbestimmung s. Ebersbach, S. 6ff. 8 S. näher zu diesem Konflikt unten das Beispiel Golfsport. 69 Vgl. Töpfer, Sport in Freizeit, S. 122; von 1966 - 1916 haben die Flächen ftlr Gtiln- und Sportanlagen um 29 % (ca. 80.000 ha) zugenommen, s. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1209, 70 Vgl. Gruhl, S. 109.

B. Beispiele

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gesamträumlichen und nahezu flächendekkenden Belastung von Natur und Landschaft geworden71. Neben dem wachsenden Flächenbedarf für Erholung und Freizeit, der in der wachsenden Erwartungshaltung der Bevölkerung begründet ist, sind wesentliche Ursachen des Landschaftsverbrauchs u. a. der wachsende Verkehr und der Ausbau des Verkehrsnetzes72 . Zwar geht es bei der Straßenplanung nicht unbedingt darum, jedem Urlauber um jeden Preis und überall eine bequeme Zufahrt zu bauen. Doch ist die Nutzung eines Erholungsgebiets wesentlich von seinem Zugang durch - vor allem - individuelle Verkehrsmittel abhängig. Der für die Erholungseinrichtungen getroffene Aufwand bleibt ökonomisch wirkungslos, wenn die Erholungssuchenden nicht an das Erholungsgebiet soweit vertretbar - herangefiihrt werden73. In der Vergangenheit wurden deshalb oftmals für Erholungssuchende optimale Zufahrtswege geschaffen. Dabei wurde im Rahmen der Ausgewogenheit bei der Straßenplanung der Schutz eines Erholungsgebiets vor schädlichen AuswiJ;"kungen überzogener Ausbaumaßnahmen zugunsten einer guten Erreichbarkeit öfters zurückge'stellt. c) Ursachen des Konflikts Sport - Naturschutz (1) Die Ursachen für den Konflikt zwischen den Sportaktivitäten und dem Naturschutz liegen einmal in der deutlich gestiegenen Zahl der organisiert und unorganisiert Sporttreibenden (prozentual und absolut gesehen). In der Bundesrepublik gibt es 20 Millionen in Vereinen organisierte Sportler. Hinzu kommen nochmals über 10 Millionen unorganisierte Freizeitsportler74. Das Interesse an sportlichen Aktivitäten ist in den vergangenen Jahren durch erhöhte Freizeit und dem Wunsch nach sinnvoller Freizeitgestaltung stetig gestiegen75. Auch sind die zunehmenden Bedürfnisse nach "Sport in der Landschaft" vielfach als Fluchtreaktion zu deuten angesichts der besonders hohen Umweltbelastungen und des Grünflächenmangels in den Ballungsgebieten.

(2) Erschwerend wirkt sich der Trend zu den "Natursportarten" oder "Outdoor"-Aktivitäten76 , wie z. B. Gleitschirmfliegen (paragliding), Drachen71 Riedel, ABN 42,63. 72 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1202. 73 S. Friederichs, DRL H. 39,841. 74 Vgl. Billion, ABN 38, 147. 75 Zur gewaltigen Zunahme der Freizeitansprüche s. SchemellErbguth (1992), S. 17f. 76 Vgl. Schneider, SZ Nr. 248 v. 26.10.1993, S. Vll; Stankiewitz, SZ Nr. 161 v. 16.7.1993, S. 45.

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1. Kapitel: Belastungen von Natur Wld Landschaft durch ErholWlg

fliegen, Mountainbiking, Ski-Trekking, Helikopter-Skiing, Free-Climbing (Freiklettern), aus - vor allem im Freizeit- und Breitensportbereich. Die Interessenkollision zwischen Sport und Naturschutz wird durch das Hinzukommen dieser Sportarten erhöht. Aber auch ein sprunghafter Anstieg der Zuwachsraten althergebrachter "landschaftsgebundener Sportarten" (z. B. Reiten, Golf) sorgt neben den schon traditionellen Problembereichen wie alpiner Skisport, Wasser-, Motor- und Flugsport für eine Verschärfung des Konflikts SportlNaturschutz77 . Die Ausübung dieser Sportarten findet in der natürlichen ,Umwelt statt. Man kann also durchaus die Natur als "Sportgerät" bezeichnen. Beispielsweise gilt im Free-Climbing der Grundsatz: Zurück zum alten Ideal, zum puren Klettern am Fels. Heute klettern allein in Deutschland rund 70.000 Menschen der Freiheit nach, die ihnen der Name ihres Sports verheißt78 . Das intensive Naturerlebnis bedeutet dem Freikletterer mehr als Rekorde79 . (3) Bei den neuen Sporttrends handelt es sich um zusätzliche und breiter gefächerte Nutzungsanspriiche an den knappen Raum. Das gestiegene Umweltbewußtsein der Bürger führt aber zu der Einsicht, mit Ressourcen sparsam umzugehen und Umweltbelastungen so weit wie möglich zu vermeiden, auch im Bereich des Sports80 . Die erhöhte Sensibilität der Bevölkerung für Naturschutzinteressen verstärkt deshalb auch den Konflikt zwischen den Sportaktivitäten und dem Naturschutz.

(4) Eine weitere Ursache ist das immer größer werdende Angebot an Sportarten. Sport- und Freizeitarten, von denen vor zehn Jahren noch nielll8lld gesprochen hat, beanspruchen Natur und Landschaft (z. B. Gras-Ski, FreeClimbing, Rafting, Überlebenstraining)81. Landschaftsbezogener Sport wird auch künftig in quantitativer und qUalitativer Hinsicht weiter steigen. Denn die Freizeitindustrie entwickelt mit großer Phantasie technisches Gerät, dessen Gebrauch zu immer gravierenderen Eingriffen und Belastungen führt82. Materialaufwendige Ausrüstungen - von der Sportindustrie für größere Inter-

77 Vgl. Finke, ABN 42, 15. 78 Groß, FAZ Nr. 237 v. 12.10.1991, S. 26. 79 Dadurch werden beispielsweise Falken Wld Uhu von ihren Felswänden vertrie-

ben; dazu Allgaier, FAZ Nr. 249 v. 26.10.1991, S. 24. Es werden wildlebende Tiere gestört Wld Pflanzen abgetreten bzw. fortgedrückt, s. dazu Ammer, DRL H. 57, 598/601. 80 S. SchemellErbguth (1992), S. 21. 81 Vgl. die AbbildWlg "VermehrWlg Wld AusditTerenziefWlg der Sport- Wld Freizeitaktivitäten" bei SchemellErbguth (1992), S. 20. 82 Es gibt sogar schon den aufpumpbaren Zweier-Kanadier, der auf dem Rücken über die Berge getragen werden kann. Damit kann man jetzt kreuz Wld quer flußwandern, was als "XR-Trecking" vermarket wird, s. Stankiewitz SZ Nr. 161 v. 16.7.1993, S. 45.

B. Beispiele

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essengruppen hergestellt - ermöglichen ein elWeitertes Bewegungsspektrum in der Landschaft83 . Ob im Wintersport, Radsport oder anderen Sportbereichen, es entwickeln sich immer mehr "neue" Sportarten mit ganz neuen spezifischen Anforderungen an die Landschaft (z. B. Langlauf "Skating", ATB "All terrain bike", "Snow-Speed-Rafting,,)84. Es ist ein besorgniserregender Trend festzustellen. Die "Bestseller" haben fast immer die gleiche Abfolge. Am Anfang steht der Tüftler; ihm folgt der Trendsetter, der sich mit dem neuen Sport wie mit seiner Kleidung, seiner Lebensart abzugrenzen versucht von der Masse; . das interessiert die Masse und dann die Massenindustrie. In immer kürzeren Abständen werden neue Sportarten kreiert und von Industrie85 und Werbung etabliert. Viele von ihnen eignen sich vorzüglich, die individualistischen und hedonistischen Bedürfnisse der FreizeitsportIer einer ganzen Generation zu befriedigen. Ob Surfen, Drachenfliegen oder Freiklettern, ob Snowboardfahren, Gleitschirmfliegen oder Rafting, ob Power-Boot-Rennen oder Jet-SkiFahren - der Zulauf zu neuen Sportarten ist enorm86 . Die Spezialisierung im Sport verläuft hierbei nach ganz bestimmten Regeln, die für den Naturschutz häufig fatale Folgen hat: - Sie erfolgt in einem immer schnelleren Rhythmus. Ein "Modetrend" jagt den anderen, jeder "Gag" findet seine AnhängerS 7. Beispielsweise könnten in den nächsten Jahren "Body-Flying", "Luftsurfing" und "Snow-Speed-Rafting" die neuen Renner werden88 . Ein riesiger Propeller sorgt beim Body-Flying für den notwendigen Aufwind (Orkanstärke, 160 Stundenkilometer), der den Flieger nach oben hievt. Zum Luftsurfing klettert man bei 5000 Meter Höhe mit einem kleinen Board an den Füßen aus dem Flugzeug, um dann durch die Lüfte zu surfen. Von einem extrem steilen Schanzenhang geht's beim SnowSpeed-Rafting mit dem Schlauchboot in einem sekundenlangen Geschwindigkeitsrausch nach unten.

83 Vgl. Pelzer, Freizeit fatal, S. l61f. 84 Vgl. Freisinger Tagblatt Nr. 17 v. 22.1.1992. 85 Sie profitiert von den Seitenwechslern, den Überläufern aus dem biederen

Massensport, s. Eichler, FAZ Nr. 234 v. 9.10.1991, S. 31; vgl. auch Stankiewitz zur ISPO 93, SZ Nr. 47 v. 26.2.1993, S. XVI. 86 In Deutschland wurde im Winter 91/92 die Marke von 50.000 Snowboarder übertroffen, vgl. Suttner, FAZ Nr. 246 v. 23.10.1991, S. 3l. 87 Zwn Boom von Snowboard, Monoski und Rafting s. SperlelWilken, Freizeit fatal, S. 173/174f. u. 177f. 88 Freisinger Tagblatt Nr. 17 v. 22.1.1992: "Body-Flying" ist der neuste Nervenkitzel. Freizeitsportier lernen auf der ISPO 92 auch "Luft-Surfing" und "SnowSpeed-Rafting" kennen. 4 Stadler

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1. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

- Diese neuen "Natursportarten" werden vorwiegend individuell betrieben, sie sind durch ihre "Nicht-Vereinsgebundenheit" gekennzeichnet89 . Der Sportindividualismus, das eigene Vergnügen, das "Sich-Austoben-Erlebnis" (auf Kosten anderer und der Natur) sind prägende Faktoren des neuen Trends90 . Der modeme Sportler ist Multi-Individual-Freizeit-Erlebnissportler. Naturburschen sind attraktiv, Natumähe ist schick. Erlebnis und Aktion - zwei Wünsche, die das sportliche Buffet unserer Tage in üppiger Auswahl erfüllt, beispielsweise durch das neue Freizeitvergnügen "Canyoning" (oder Schluchtenwandern). Es soll eine einiigartige Kombination von Wasser- und Bergsport sein91 . Versprochen wird eine vollkommen einsame Welt voller Wunder der Natur, gleichsam die Unterwelt der Alpen, die sich durch das Wasser abschmelzender Gletscher der Eiszeit in Jahrmillionen in Seitentälern der großen Flüsse gebildet hat. Es geht mitten durch kleine Wasserfälle und Schälle und· hindurch in stille Gumpen, wobei entweder gesprungen oder abgeseilt wird92 . Jeder kann teilnehmen, der trittsicher, schwindelfrei, mutig und ein guter Schwimmer ist. Aber die Natur, die diesen Sport erst ermöglicht, ist zugleich sein Opfer. All die sportliche Mobilität hinterläßt seine Spuren. - Die Aktivitäten beanspruchen im gesteigerten Maße naturnahe Landschaft, sie werden somit "umweltintensiver" und damit "umweltgefährdender" . Es wird in Bereiche vorgedrungen, die dem Menschen früher weitgehend "Widerstand" leisteten93 , z. B. steile Felswände (Freeclimbing), flache Uferzonen (Surfer), der Luftraum (Paragliding/Drachenfliegen), entlegene Alpenbereiche (Mountainbiking), abgelegene Schneegebiete (HeliskiingIVariantenskiläufer) oder reißende Bäche (RaftingiCanyoning). Nach Werbeankündigungen werden so unscheinbare Berge zum Abenteuer; damit verkleinern sich die letzten Naturruhezonen, und die Natur wird existenziell gefährdet94 . - Die starke Spezialisierung der Sportarten fUhrt wegen der häufig vorhandenen Unverträglichkeit untereinander zu einer weiteren Verstärkung des Flächenanspruchs. Monoski und Snowboard z. B. vertragen sich bei beengten Abfahrten nicht ohne weiteres mit dem herkömmlichen Skilauf, weil sie das 89 S. Finke, ABN 42, 19.

90 Der Genuß des Abenteuers kann aber auch filr den einzelnen höchst gefiihr1ich

Sein - zum Beispiel am zweiten Juli-Wochenende 1993, als bei· einer Schlauchbootsfahrt auf dem Inn im Engadin neun Menschen ertranken und 17 verletzt wurden, weil sie - in ihrem "Abenteuerrausch" - mehrere Warnschilder vor einer gefiihrlichen Baustelle mißachtet hatten, s. SZ Nr. 161 v. 16.7.1993, S. 45. 91 Ausftlhrlich dazu Fisch, SZ Nr. 226 v. 30.9.1992, S. 60; Stankiewitz, SZ Nr. 162 v. 16.7.1992, S. 34. 92 Fisch, SZNr. 226 v. 30.9.1992, S. 60. 93 SchemellErbguth (1992), S. 18. 94 Vgl. Broggi, DRL H. 57, S. 711.

B. Beispiele

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Sicherheitsrisiko erhöhen. Snowboarder haben einen relativ schlechten Überblick über das Pistengeschehen und besitzen nur eingeschränkte Reaktionsmöglichkeiten95 . Es stören sich "Freizeitler" untereinander! - Es erweitern sich die Zeitspannen, in den die Aktivitäten über die Jahreszeiten hinweg - witterungsunabhängiger - ausgeübt werden können (z. B. Surfen im Sommer, mit Kälteschutzanzug auch im FrühjahrIHerbst, Ski- oder Eissurfen und Snowboard im Winter)96. Es werden die Grenzen gesprengt, die früher "von Natur aus" den Erholungsaktivitäten entgegenstanden (z. B. extreme Temperaturen, Witterung)97. Typische Winteraktivitäten sind aufgrund technischer Veränderungen (Roll-Skier) - nun auch im Sommer möglich98 . Sommeraktivitäten sind mit entsprechender Schutzkleidung (Surfen) oder in unterschiedlicher Kombination (paragliding in Verbindung mit Skiern) ebenso im Winter zu betreiben. Die notwendigen Ruhephasen der Natur werden ignoriert. Was dabei vergessen wird: Auch scheinbar noch so harmlose Freizeitvergnügen gehen auf Kosten der Umwelt. Wenn neue Sportarten auftauchen, ist die erste Reaktion immer positiv: Da bewegt sich was, das ist toll, da muß man dabei sein, heißt es dann. Da die Bundesrepublik Deutschland ein dicht besiedeltes Land ist - im Gegensatz zu den Vereinigten Staaten, aus denen die neuen Sportarten importiert werden -, geraten Sport und Natur unweigerlich in Konflikt99 . Wie es nun hinsichtlich der Belastungen bei den einzelnen Erholungsaktivitäten aussieht, soll im folgenden durch einige aktuelle und aus naturschutzfachlicher Sicht besonders bedeutsame Sportarten besonders herausgestellt werden. 2. Mountainbike (l'rendsportart)JOO

Das Fahrrad ist das umweltfreudlichste Fortbewegungsmittel unserer Zeit. Und trotzdem können von diesem "Gefährt" erhebliche Belastungen fiir die Natur ausgehen. 95 96 97 98 99

S.26.

Sperle/Wilken, Freizeit fatal, S. 173/175. Vgl. Allgaier, FAZ Nr. 249 v. 26.10.1991, S. 26. SchemellErbguth (1992), S. 18. Vgl. Stankiewitz, SZ Nr. 47 v. 26.2.1993, S. XVI. Mit teilweise drastischen Folgen; dazu Allgaier, FAZ Nr. 249 v. 26.10.1991,

100 Als neue "Modesportart" ist es ein besonders augenflHliges Beispiel ftlr - durch die große Zahl der Mountainbike-Fahrer - eine Sportart, die das ohnehin labile ökologische Gleichgewicht stören kann; zwn Reiz dieses neuen Sports s. Pardey, FAZ Nr. 239 v. 15.10.1991, S. 32. 4*

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1. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

a) Beschreibung des Mountainbiking Das Mountainbike erfreut sich immer größerer Beliebtheit, es ist zum Modesport geworden, der gehörig boomt 101 . Das Mountainbike bietet, so versprechen es deren Betreiber, Fahrspaß ohne Grenzen - beim Radwandern durchs Gebirge ebenso wie im Dschungel der Großstadt. Der typische Fahrer der Massenerscheinung Mountainbike flUut damit, weil es das Rad ist,. mit dem man überall hinkommt. Nach der Etfahrung, wie das Mountainbike seit dem Jahr 1988 "eingeschlagen" hat 102 (z. B. mit dem Werbeslogan: "Get the feeling - Let's bike! "), darf unterstellt werden, daß sich hier die Entwicklung noch verstärken wird. Unterstützt wird dieser Boom durch Angebote reiner Mountainbike-Reisen in den Alpen und auch entsprechende Fremdenverkehrswerbung 103 ."Bergfahrrad" fahren ist fast grenzenloser Fahrspaß. Man kann mit dem Mountainbike da radeln, wo rruin sonst allenfalls gehen könnte. Wo früher die traditionellen Querfeldeinfahrer ihr empfindliches Rad schulterten, tritt heute die neue Generation nur umso fester in die Pedale. Der Triumph im Sattel eines Mountainbikes ist einfach, daß man auch im unwegsamen Gelände nicht absteigen muß. Es handelt sich um sehr stabile Fahrräder, die mit einer 18- oder 21~Gangschaltung, Profilreifen und leistungsstarken Bremsen ausgerüstet sind104. Diese Räder erlauben es auch abseits von Wegen und Straßen - über "Stock und Stein"105 - zu fahren. Sie ermöglichen die Bewältigung extremer Anforderungen. Der stabile Rahmen schluckt mühelos Unebenheiten, die Bremsen geben Sicherheit im steilen Gelände 106. Der Werbetext für Mountainbikes kündet von Lust, von Spaß und Abenteuer, vom erfiillten Erlebnis, in der Natur Sport zu treiben. Das Werbeidyll Mountainbiking bei aufgehender Sonne im Gebirge zwischen Alpenblumen ist .längst Wirklichkeit geworden und führt zu großen Schäden in der NatUr. Wo Mountainbikes abseits befestigter Wege auftauchen, blüht meist bald gar nichts mehr. 101 Zur Geschichte des Mountainbikes, Sport Show, Das Freizeitmagazin ft1r die . sportliche Familie, Nr. 15,1991, S. 6ff. 102 fu der Bundesrepublik wurden 1988 ca. 780.000 dieser Räder verkauft, und das bei Preisen zwischen 600 und 2.000 DM, s. Sperle/Wilken, Freizeit fatal, S. 173/176; 1990 wurden schon 1,7 Millionen Mountainbikes verkauft, Stankiewitz, SZ Nr. 206 v. 6.11.1991, S. 46. 103 Z. B. Angebot von Mountainbike-Touren am Gardasee, SZ Nr. 121 v. 26.5.1991, S. 58. Seit 1993 werden fast jede Woche (mit Ausnahme der Wintennonate) in der SZ, im Teil Reise und Erholung, Mountainbike-Touren aller Art angeboten. 104 Vgl. Test: Vom City-Rad bis zum Mountain-Bike, ADAC motorwelt 4/1991, S. 66/70; SperlelWilken, Freizeit fatal, S. 173/176f. 105 Dies wird von sportlich ambitionierten Fahrern oft praktiziert. 106 S. Hiemer, Freisinger Tagblatt v. 16.9.1992, S. 8.

B. Beispjele

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b) Belastungen der Natur Das Fahren im Gelände mit Mountainbikes kann ähnliche Schäden an der Natur und Landschaft hervorrufen wie das Motorradfahren. Die Profilreifen können beim "Off-Road-Biking" (Querfeldeinfahrten) bodenzerstörend wirken und durch das Bremsen Erosionsrinnen verursachen 107. Die groben Stollenreifen können die· Grasnarbe bis zu 20 cm tief aufreißen, die Pflanzen und Humusschicht zerstören108. Eine weitere negative Folge des Querfeldein-Fahrens kann das Aufscheuchen von Wild sein 109. Eine immer größer werdende Zahl von Personen drängt in entlegene Bereiche, die bislang wegen des langen Anmarschweges eher unberührt waren. Mit Mountainbikes sind solche Wege rasch zu überbrücken. Dadurch kann die Störzeit der Tierwelt u. U. entscheidend verlängert werden 110. Seitdem immer mehr Querfeldeinfahrer auf der Suche nach neuen Herausforderungen immer abseitigere Routen wählen, verlieren viele Waldtiere ihre Rückzugsräume 111 . Bei Vögeln sind Unterbrechungen des Brutvorganges und eine erhöhte Sterblichkeit der frisch geschlüpften Jungvögel die Folgen112 . Am schlimmsten für Flora und Fauna ist es, wenn Mountainbiker per Lift oder - nach der neusten Mode "Heli-Biking"l13 - per Hubschrauber auf den Berggipfel transportiert werden und sie dann hangabwärts, querfeldein zu Tale rasen 114. c) Belastung anderer Erholungssuchender Mountainbiking als modeme Spielform des Radsports führt nicht nur zu Mehrbelastungen von Natur und Landschaft, sondern auch zu Konflikten mit anderen Erholungssuchenden. Obwohl die verstärkte Nutzung des Fahrrads zu Erholungszwecken grundsätzlich zu begrüßen ist, ist die Benutzung von· 107Vgl. Schäl, SZ Nr. 229 v. 4.10.1991, S. 26: In den Landkreisen Bad TölzWolfratshausen und Gannisch-Partenkirchen hatten die Schäden im Jahr 1991 so schlimme Ausmaße angenommen, daß über eine teilweise Sperrung nachgedacht wurde. 108 Ein Mountainbike-Fahrer kann mit einer einzigen Vollbremsung das Graswachstum von Jahren vernichten, s. Allgaier, FAZ Nr. 249 v. 26.10.1991, S. 26; Pflanzen werden schlichtweg ausradiert, s. LÖLF, SZ Nr. 101 v. 2.5.1991, S. IX. 109 Vgl. Machens, SZ Nr. 131 v. 9.6.1992, S. 17; Modery, Gong Nr. 30 v. 17.7.1992, S. 101.

.

110 Bayer. Staatsregierung, LT-Drs. 1113444, S. 20. III Vgl. Allgaier, FAZ Nr. 249 v. 26.10.1991, S. 26. 112 LÖLF: Mountainbike-Fahrer zu rücksichtslos?, SZNr. 101 v. 2.5.1991, S. IX. 113 Dieser neuste Touristen-Gag, der den Ökologen die Haare fönnlich zu Berge stehen läßt, kommt aus der Schweiz, s. Schneider, SZ Nr. 35 v. 12.2.1993, S. 10. 114 Vgl. MZ Nr. 159 v. 5.7.1991, S. 5.

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1. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

Mountainbikes in Gebirgslandschaften äußerst problematisch. Es häufen sich die Beschwerden von Wanderern über "erhebliche Gefährdungen" durch das rücksichtslose Fahrverhalten von Mountainbikem. Vor allem bergab rasen einige in rasanter Fahrt 11S . Dies hat den Zorn der Wanderer in den Alpenländern auf sich gezogen. Im Landkreis Bad Tölz-Wolfratshausen wurden von gestörten Wanderern wiederholt Nägel gestreut 116 oder am Zuger Berg (Schweiz) Nagelbretter eingegraben 1}7, um die Alpin-Radler zu stoppen. Bezeichnenderweise sieht auch der Deutsche Alpenverein dem Mountainbike mit gemischten Gefiihlen entgegen: einerseits begrüßt er es als "attraktive Spielform" im Bergsportbereich, andererseits beeilt er sich, Regeln für das Verhalten im Geiände aufzustellen. Er wirbt dafür, kein "QuerfeldeinImage" aufkommen zu lassen und "ist sich darüber im klaren, daß Sportveranstaltungen im Gebirge aufgrund der derzeitigen Umweltsituation grundsätzlich problematisch sind"118.

3. Paragliding (l'rendsportart) a) Das Gleitschirm-Fliegen - Paragliding - ist eine neue Dimension im Alpinismus. Durch erfolgreiche Werbung wurde der erste Trend zum Boom. Gleitschirme ermöglichen die Erfüllung des uralten Menschheitstraums - des Fliegens - auf recht einfache Weise. Das Fliegen mit ihnen ist schnell erlernbar119 . Den Mühen des Alltags entfliehen, der Wunsch nach grenzenloser Freiheit, den Zauber des Schwerelosen unmittelbar erleben - das sind nur einige Gründe von immer mehr Menschen, sich in die Lüfte zu erheben. Diese Sportart ist möglich sowohl im Sommer wie im Winter und überdies sehr variabel zu betreiben. Der Schirm ist mit einem Gewicht zwischen 3,5 und 5 kg relativ leicht und kann im Rucksack transportiert werden l20. Der Start ist bei geeigneten Windverhältnissen an jedem 30 bis 45 Grad geneigten Hang möglich. Es bedarf hierzu lediglich einiger Schritte Anlauf bzw. einer kurzen Gleitphase auf Ski. b) Obwohl auf den ersten Blick wohl nicht erwartet, kann auch das vermeintlich so sanfte Paragliding negative Folgen für die Natur haben. Es 115 S. Hoch, SZ Nr. 209 v. 10.9.1991, S. 18: Etwa 10 % der Mountainbiker gehören zu den Leuten, die ohne Rücksicht auf Mensch und Natur über Stock und Stein radeln. 116 Vgl. Schäl, SZ Nr. 229 v. 4.10.1991, S. 26. 117 S. Calonego, SZ Nr. 215 v. 17.9.1991, S. 48. 118 S. DAV, Info 111988, S. 64f.; ausftlhrlich zur Konfliktlösung beim Mountainbiking s. unten 4. Kapitel, Punkt 7. 119 Hecker, FAZ Nr. 243 v. 19.10.1991, S. 30. In Deutschland gibt es etwa 20.000 Gleitschinnpiloten. S. Stankiewitz, SZNr. 179 v. 5.8.1994, S. 9. 120 Vgl. Buchner/Winkler, BayVBI 1991,225/227.

B. Beispiele

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können an stärker frequentierten Startplätzen Trittschäden an der vorhandenen Vegetation hervorgerufen werden l21 . Von noch größerer Bedeutung aber ist die erhebliche Störung der Tierwelt in bisher weitgehend unberührten Lebens- und Rückzugsräumen. Neben der Beunruhigung der Tiere bei Start und Landung (wenn diese Plätze am ökologisch falschen Standort eingerichtet wurden)122 wird auch der Überflug als Bedrohung empfunden. Sich langsam bewegende Flugobjekte können Tiere erschrecken, vor allem das plötzliche Auftauchen des Flugschattens knapp über dem Bergsattel (entscheidender Störeffekt). Es gibt aber auch Hinweise, daß sich die Tiere an die "Flugobjekte" gewöhnen. Nach dem Ergebnis einer vom Deutschen Hängegleiterverband in Auftrag gegebenen Studie ist das Gleitschirmfliegen fiir Wildtiere weniger störend als bisher angenommen wurde 123 . Die Studie belegt,daß sich die Tiere gerade in Gebieten, die regelmäßig beflogen werden, an die Gleitschirmflieger gewöhnen l24 . Störungen werden besonders dann hervorgerufen, wenn ein Mindestabstand zwischen Fluggerät und Tier unterschritten wird 125 und kritische Winkelgeschwindigkeiten überschritten werden l26 . Die Tiere verbinden instinktiv die über ihnen schwebenden Menschen mit seinen natürlichen Flugfeinden, den Raubvögeln l27 . Das Wild reagiert mit panischen Fluchtreaktionen, Aufgabe der Brut oder Verlassen der Lebensräume l28 . Vor

121 Vgl. Hecker, FAZ Nr. 243 v. 19.10.1991, S. 30; zu den nachteiligen Auswirkungen von Start und Landung auf Flora und Fauna s. BuchnerlWinkler, Ba VBI1991,225/227. 22 Etliche Gleitschirm-Startplätze sind in der Nähe von Felsbrütern, Landeplätze im Bereich von Feuchtwiesen mit Brutvogelbesatz - Kirst, NuL 1989, 343/345. 123 Zwei Jahre lang wurde in sieben Gebieten im Oberaligäu mit unterschiedlicher Topographie und touristischer Nutzung das Verhalten von Gemsen, Rotwild, Greifund anderen Vögeln beim Auftauchen von Drachen- und Gleitschinnfliegern beobachtet. Vgl. Stankiewitz, SZ Nr. 179 v. 5.8.1994, S. 9. 124 Bei 75 % der Begegnungen zeigten Gemsen und Rothirsche keine Reaktion, bei 20 % ein gemächliches Ausweichen und nur in 5 % der Fälle eine panikartige Flucht. Vgl. Stankiewitz, SZ N(. 179 v. 5.8.1994, S. 9. Demgegenüber flüchteten sie in selten beflofenen Gebieten fast immer, in 92 % der Fälle. 12 Eine Störung kann beinahe überall in der naturnahen Landschaft auftreten, wenn ein bestimmter Mindestabstand zwischen Fluggerät und Tier unterschritten wird. So Kirst, NuL 1989, 343/345. Auch in regelmäßig beflogenen Gebieten werden bei Überflughöhen von weniger als hundert Metern Fluchtreaktionen bei den Wildtieren aus~elöst. Vgl. Stankiewitz, SZ Nr. 179 v. 5.8.1994, S. 9. 1 6 Dies kann z. B. in der Start~ und Landephase geschehen: Die in der Umgebung des Flugfeldes lebenden Tiere werden hierbei tief überflogen. Ausfilhrlich zu auslösenden Störaktivitäten und Reaktionen bestimmter Tierarten und den störökologischen Zusammenhängen SchemellErbguth (1992), S. 247ff. 127 S. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2201. 128 Vgl. Bayer. Staatsregierung, LT-Drs. 1113444, S. 20; Schneider, SZ Nr. 248 v.

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26.10.1993, S. W.

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1. Kapitel: Belastungen von Natur Wld Landschaft durch ErholWlg

allem im Winter und in der Brutzeit sind Störungen besonders gravierend l29 . Bei Flucht im Schnee müssen die Tiere besonders viel Energie einsetzen, zu deren Erneuerung in dieser Jahreszeit zu wenig Nahrung vorhanden ist. Die Folgen sind nicht nur Verbißschäden an Jungbäumen und Baumrinde, die eine Verjüngung des Waldes - wegen der steigenden Waldschäden sehr wichtig beeinträchtigen l30 , sondern auch der Tod vieler Tiere durch ErschöpfungBI. 4. Wintersport J32

Keine andere Freizeitaktivität hat in den vergangenen drei Jahrzehnten die alpine Landschaft so geprägt wie der alpine Skisport. Seit den 60er Jahren explodierte der Skitourismus in den Alpenländem. lIinerhalb relativ kurzer Zeit hat sich dieser vom naturnahen Individualistensport zu einem von der Technik geprägten Massensport entwickelt l33 . Der Wintersport zählt zu den Erholungsaktivitäten, die mit die größten Landschaftsbelastungen verursachen. ·So haben der Skilanglauf und das alpine Abfahren in einem solchen Umfang zugenommen, daß nachteilige Auswirkungen auf Natur und Landschaft sichtbar werden 134. Ursache ist die Zunahme der Skifahrer und der Stilwandel im Skifahren, aber auch die heutige Pistenbearbeitungstechnik und die aus wirtschaftlichen Gründen erfolgende maximale Verlängerung der Saison 135 . Der Skisport beeinflußt die Gebirgsökosysteme direkt durch die dem Skifahren dienenden baulichen Eingriffe und ihre Folgen sowie durch die Nutzung von Natur und Landschaft als Pistenflächen 136 . Überlaufene Pisten und Loipen veranlassen immer mehr Wintersportler, in bisher unberührte Natur vorzudringen 137. Wälder und Wildtiere sind im größerem Umfang betroffen 138. 129 Vgl. Modery, GongNr. 30 v. 17.7.1992, S. 100. 130 Vgl. zu Verbißschäden Calonego, SZ Nr. 164 v. 18.7.1991. 131 S. BayStMLU, Info "Bergwanderer Wld Bergsteiger". 132 Beispiel ft1r den Konflikt zwischen der AusübWlg anlagenWlabhängigen Sports

Wld dem Natur- Wld Landschaftsschutz. 133 Vgl. Moismann, GR 1986, 303f. 134 Sehr kritisch zu Schäden in der Natur der Berge - Roos, Natur Nr. 1/1988, S. 36 - 50; ebenso Spöttl, Freizeit fatal, S. 165ff., der den Skisport als Terrorangriff gegen die Alpen ansieht. 135 Vgl. Modery, Gong Nr. 5 v. 24.1.1992, S. 104; Ursache Wld Wirkung des Skitourismus zeigt die AusstellWlg "Sein oder Nichtsein - Die industrielle ZerstöTWlg der Natur", vgl. SZ Nr. 7 v. 9.1.1991, S. 16. 136 Vgl. zu diesen direkten Belastungen die Tab. I bei Moismann, GR 1986, 303/305; vgl. auch die kritische BeschreibWlg der Schäden des Massenskilaufs bei LechnerlMayfried, Zeitmagazin Nr. 30 v. 19.7.1991, S. 1O/12f. 137 S. Rübesamen, SZ Nr. 261 v. 12.11.1991, S. 45. 138 Bayer. StaatsregierlUlg, LT-Drs. 11/3444, S. 20 u. 89; zur EntwicklWlg des Wintertourismus Wld seinen Belastungen: Ammer, DRL H. 57, 598/603ff.

B. Beispiele

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a) alpiner Skilauf Unter den Belastungen des alpinen Skilaufs sind vor allem die Flächenverluste 139 und Veränderungen durch Skipisten (Landschaftszerstörung) sowie die Beeinträchtigung der Bodenschutzfunktion der Wälder zu nennen 14Q. Es handelt sich hierbei um direkte Auswirkungen des Baus von Skipisten, Pistenpflege und Pistenbetrieb l41 . aa) Skipistenbau Nicht mehr der Skifahrer paßt sich den natürlichen Gegebenheiten an, sondern die Landschaft wird den venneintlichen Bedürfnissen der Skifahrer angepaßt l42 . Voraussetzung fiir den Massenbetrieb sind die sog. mechanischen Aufstiegshilfen l43 , die vielfach durch Bergwald führen l44 . Die Rodungen führen zur Beeinträchtigung der vielfältigen Schutzfunktion des Bergwaldes: Bodenabtrag, Erosionsrinnen l45 , Sturmschäden, Lawinen, Vennurungen (Erdrutsche) und ÜberschwemmungeIl 146 können die Folge sein. Die Eingriffe des Skipistenbaus durch großflächige Pistenplanierungen sind mindestens ebenso schwer l47 : Die Vegetationsdecke wird zerstört, Steilstellen werden abgeflacht, störende Hindernisse wie z. B. Felsen gesprengt und weggescho-

139 Durch ErschließlUlg naturnaher Landschaft, vgl. Volk, ABN 38, 136. 140 Vgl. Bayer. Staatsregiertmg, LT-Drs. 1113691, S. 30; BUND NW, Freizeit fatal, S. 61ff; zu den potentiellen Belasttmgen, die wunittelbar durch den Skisport her~erufen werden, s. SchemellErbguth (1992), S. 359f. 1 1 Vgl. dazu DSV, Umweltplan 2000; Ringler (1987), S. 117 - 120; Roos, Natur Nr. 1/1988, 36/43f.; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2187 - 219l. 142 Vgl. zur Problematik des Skipistenbaus, den möglichen Folgeprozessen lUld deren Auswirkungen auf die Gebirgsökosysteme, Moismann, GR 1986; 303ff. 143 Zur Errichttmg lUld zum Betreiben von Liften ist speziell in Bayern eine Genehmigtmg nach dem bayer. Eisenbahn- lUld Bergbahngesetz (BayEBG) einzuholen. Die Naturschutzaspekte fließen über § 8 BNatSchG ein, falls nicht ein Schutzgebiet betroffen wird. Aufstiegshilfen lUld notwendige Nebenanlagen stellen im baurechtlichen Außenbereich privilegierte Vorhaben dar, s. dazu SchemellErbguth . (1992), S. 394ff. 144 Bayern hat von allen Alpenländern den höchsten Anteil erschlossener Gipfel, nämlich etwa 114 der ErheblUlgen über 1500 m. Der Schleppliftboom setzte Anfang der 60er Jahre ein. Im Jahr 1958 gab es 43 Schlepplifte in den bayerischen Alpen, 1970 waren es 700, 1982 bereits 970, s. Ringler, ANL 4/1983,25 - 84. 145 Vgl. Karl, NuL 1974, 63/66. 146 Vgl. Cernusca, ABN 38, 33/36. 147Nach SchemellErbguth (1992), S. 361ff. ist in den Geländekorrekturen (neben der WaldrodlUlg) der mit Abstand gravierendste ökologische Eingriff in den Naturhaushalt zu sehen; vgl. auch Ringler (1987), S. 117f. .

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1. Kapitel: Belastungen von Natur Wld Landschaft durch ErholWlg

ben, Bergbäche verrohrt und verfüllt l48 . Durch Planierungen wird das Wasserspeichervermögen des Bodens gravierend verschlechtert l49 . Auf den planierten Skipisten treten bei Starkniederschlag Oberflächenabfluß und Erosion aufl50 . Gegenüber dem intakt gebliebenen Waldboden verschlechtert sich dadurch die Bodenschutzfunktion l51 . Die Beeinträchtigung der Schutzfunktion fUhrt sowohl zu schleichenden Erosionsvorgängen verschiedener Art als auch zu Mur- und Wildbachkatastrophen l52 . Mit seinen Eingriffen hat der Mensch das natürliche Gefährdungspotential vielfach weiter erhöht l53 . Jedes Jahr häufen sich die Meldungen, daß Muren, Gesteinslawinen und Wassermassen Straßen, Häuser und teilweise sogar Dörfer vernichten. Infolge der zunehmenden Nutzung des Alpenraumes fiir Freizeit und Erholung wurde die siedlungs- und verkehrsmäßige Erschließung häufig in Gebiete ausgeweitet, die einer stärkeren Gefährdung ausgesetzt waren i54 . In einen solchen gefährdeten Bereich, nämlich am Fuße des 1280 Meter hohen Teisenberg, wurde auch die Feriensiedlung im Inzeller Ortsteil Hutterer gebaut, die im August 1991 von einem Erdrutsch bedroht worden war155 . Tagelang wälzte sich eine riesige Mure - eine Flut aus Schlamm und Steinen -, die sich nach starken RegenfiUlen gelöst hatte, auf die Feriensiedlung zu, bevor sie mit Einsatz von über 150 Helfern und viel technischem Gerät, wie Räumgeräten und Bulldozern, gestoppt werden konnte.

148 Ein in JahrhWlderten gewachsenes Landschaftsbild wird zerstört, s. dazu Bilder in BUND NW, Freizeit fatal, S. 64f.; vgl. auch Kaub/Gabel, BUND-Argumente 1988, S. 1. 149 Vgl. Cernusca, ABN 38, 33/35; Moismann, GR 1986,303/305; SchemellErbguth (1992), S. 362f. 150 S. Schauer, S. 149ff.: AbflußmesSWlgen haben ergeben, daß auf Skiabfahrtsschneisen innerhalb der Bergwaldstufe der Oberflächenabfluß um mindestens das 13 - 14-fache Wld der Bodenabtrag um das 30-fache Wld mehr zunimmt; vgl. auch Moismann, GR 1986, 303/307f. 151 Volk, AFJ 1986,238/240. 152 Beispiele IDr solche katastrophalen Ereignisse im Zusammenhang mit der WintersporterschließWlg nennt Cernusca ABN 38, 33/38: Aufgrund großflächiger RodWlgen Wld SkipistenplanierWlgen kam es beispielsweise am 4.7.1983 im. Olrnpiaskigebiet Axamer Lizum (Tirol) zu einer folgenschweren Murkatastrophe. 53 Der Berg befmdet sich auf Talfahrt!, so Modery, Gong Nr. 5 v. 24.1.1992,

S.I04.

154 Bayer. Staatsregierung, LT-Drs. 11/3444, S. 38. 155 S. Fisch, SZ Nr. 186 v. 13.8.1991, S. 20; Münch, SZ Nr. 188 v. 16.8.1991,

S.18.

B. Beispiele

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bb) Pistenpflege und -betrieb Weitere direkte ökologische Auswirkungen ergeben sich durch die maschinelle Pistenpflege l56 . Auch der Skibetrieb selbst beeinflußt die Ökosysteme l57 . Es werden erhebliche Schäden in der Vegetationsdecke verursacht 1S8 : Eine starke Verdichtung der Schneedecke bewirkt einen mehr oder weniger starken Luftabschluß, so daß durch Sauerstoffinangel Erstickungs- und Fäulniserscheinungen auftreten, die zu Wuchsschäden der Vegetationsnarbe fiihren l59 . Der stark verdichtete Schnee verkürzt - durch sein spätes Auftauen - zudem die ohnehin kurze Vegetationszeit der Bergpflanzen l60 . Damit verändert sich auch die Artenzusammensetzung der Vegetation. Darüber hinaus wird durch die scharfen Stahlkanten der Skier - insbesondere bei Abfahrt bei nicht ausreichender Schneedecke (unter 30 cm) - und durch die Gleisketten der Pistenraupen der Bewuchs buchstäblich abrasiert l61 . Wiederbegrünungsmaßnahmen im Sommer scheitern meist l62 . Die Vegetation oberhalb der Baumgrenze zeichnet sich durch eine besondere Empfindlichkeit aus, die keine Störungen, insbesondere mechanische Eingriffe in die Vegetationsdecke (z. B. Tritt, Skikanten, Planierungen) verträgt. Infolge der extremen natürlichen Standortbedingungen und der Tatsache, daß sich hierauf ein spezielles Artenspektrum angepaßt hat, können sich Wunden nur sehr langsam schließen l63 . Sorge bereitet auch die zunehmende Neigung, abseits der Piste zu fahren. Dieses Phänomen erklärt sich wohl vor allem aus dem gestiegenen skitechnischen Können und einer gewissen Lust am "Erobern" unbekannten Terrains. Die eingeebneten Pisten sind für die anspruchsvolleren .Skiläufer reizlos geworden, weshalb verstärkt das Abenteuer abseits der Pisten gesucht wird l64 . Tiefschnee und schwieriges Gelände werden zunehmend nicht mehr als

156 Pistenraupen werden eingesetzt, um filr gleichmäßig befahrbare, familiengerechte Abfaluten zu sorgen. 157 Welche Umstände filr das Ausmaß der Schäden eine Rolle spielen, ausführlich Karl, NuL 1974, 63/64. 158 Vgl. Karl, NuL 1974, 63/66; LechnerlMayfried, Zeitmagazin Nr. 30 v. 19.7.1991, S. 10/12. 159 Ausführlich Karl NuL 1974,63; s. auch DSV, Umweltpian 2000, S. 11. 160 Zur Belastung mit Chemikalien (Schneezement und Schneefestiger) vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2190. 161 Insb. an Unebenheiten, Kuppen, Geländekanten und sog. Abschwingstellen; vgl. SRU:i Umweltgutachten 1987, Tz. 2187; Heilingbrunner, SZ Nr. 6 v. 8.1.1991, S. 20. 16 Vgl. dazu ausführlich Kaub/Gabel, BUND-Argumente 1988, S. 2; umfassend zum Wiederbewuchs von Skipistenplanien, Moismann, GR 1986, 303/308ff. 163 S. Bayer. Staatsregierung, LT-Drs. 1113444, S. 18. 164 S. Stiebler, SZ Nr. 69 v. 22.3.1991, S. 44.

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I. Kapitel: Belastungen von Natur Wld Landschaft durch ErholWlg

Hindernis, sondern als Herausforderung empfunden l65 . Der Varianten- bzw. Tourenskifahrer dringt im Bereich der Aufstiegshilfen in die letzten natürlichen Rückzugsgebiete der Tiere vor l66 . So wird durch eine vergleichsweise kleine Zahl von Sportlern ein relativ großer Schaden herbeigeführt: Der gestörte Stoffwechsel- und Energiehaushalt der aufgestörten Wildtiere kann Schwächung und Tod zur Folge haben, der vermehrte Nahrungsbedarf führt zu Verbißschäden l67 . Negatives Beispiel ist hierbei das Heliskiing 168 - das Vergnügen einzelner zu Lasten der Natur. Es bewirkt die Störung und Aufscheuung der Tiere in bisher ungestörten Winkeln sowohl durch einen "Lärmteppich"169 als auch durch die nach Ausstieg abfahrenden Skifahrer. Die Tiere reduzieren ihre Bewegungen im Winter, um von ihren Nahrungsreserven leben zu können, auf ein Minimum 170. So verbringt das Schneehuhn den größten Teil des Tages in einer kältegeschützten Schneehöhle. Störungen veranlassen es, diese zu verlassen, und bewirken hohe Energieverluste. Von ihren Einstandsgebieten und Futterstellen durch Skifahrer in Panik vertrieben, versuchen Gemsen, Rehe und Hirsche, ihre verbrauchte Fluchtenergie (mehrfacher Energiebedarf)171 wieder anzufressen. Als Nahrung dienen die frischen Triebe der Bäume l72 . Diese Verbißschäden sind im Zusammenhang mit der viel zu hohen Wilddichte so erheblich, daß eine natürliche Verjüngung des ohnehin stark geschWächten Waldes - ohne Schutzzaun - oft urunöglich ist l73 . Einzelne Skifahrer abseits der Pisten schaden daher Tieren und dem Bergwald oftmals mehr als viele Skifahrer im ausgewiesenen Skigebiet. Aber auch Skifahrer auf Pisten und Langlaufloipen wirken als Störfaktoren fiir das Wild - vor allem bei falscher Streckenwahl (durch Rückzugsgebiete der Tiere). Es wandert in abgelegene Gebiete ab, in denen sich dann die Verbiß- und Schälschäden massieren.

165 S. Vogt, SZ Nr. 45 v. 22.2.1991, S. 50; vgl. zwn Tiefschneefahren, Sperle! Wilken, Freizeit fatal, S. I 73tT. 166 Vgl. Fischer, SZ Nr. 35 v. 11.2.1991, S. 12. . 167 Vgl. Modery, Gong Nr. 5 v. 24.1.1992, S. 104: "Wo Skifahrers Riesenspaß zur tierischen Panik wird"; Newnann, SZ Nr. 2 v. 4.1.1993, S. 32; Rübesamen, SZ Nr. 261 v. 12.11.1991, S. 45.

168 Dabei werden Skifahrer mit Hilfe von Hubschraubern zwn Ausgangspunkt hochalpiner, meist Wlberührter Abfahrten transportiert. 169 Vgl. Ammer, DRL H. 57, 598/603tT. 170 Vgl. Ther, SZ Nr. 92 v. 20./21.4.1991, S. 24. 171 Bei Flucht durch hohen Schnee verbrauchen die Tiere bis zu zehnmal mehr Energie als normal, s. DSV, UmweItplan 2000, S. 15; Modery, Gong Nr. 5 v. 24.1.1992, S. 104; Vogt, SZ Nr. 45 v. 22.2.1991, S. 50. 172 Vgl. Ther, SZ Nr. 92 v. 20./21.4.1991, S. 24. 173 Vgl. Sperle/Wilken, Freizeit fatal, S. 173 u. 175.

B. Beispiele

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ce) Indirekte Belastungen. Der Skisport wirkt als Wachstumsmotor für Siedlungsausweitung und Verkehr mit allen damit zusammenhängenden Umweltbelastungen. Indirekte Auswirkungen des Skitourismus sind die Beanspruchung größerer Flächen für den Ausbau der notwendigen Infrastruktur: der Bau von Parkplätzen, Zufahrtsstraßen, Hotels, Dienstleistungs- und Entsorgungseinrichtungen und die steigende Nachfrage nach Zweitwohnungen und Errichtung von Feriendörfem l74 . Mittelbar durch Skisport hervorgerufene Umweltbelastungen - die nicht nur durch spezifisch skitouristische Aktivitäten hervorgerufen werden entstehen durch Aufenthalt und Individualverkehr der Skitouristen, wie Anreise mit dem PKWI75. Belastende Faktoren für den Naturhaushalt sind Bodenversiegelung und Beeinträchtigung des Landschaftsbilds 176 sowie neben den Lärmemissionen sowohl eine unmittelbare als auch eine mittelbare Umweltverschmutzung durch Abfall, Abgase 177 sowie eine teilweise irreversible Schädigung der ökologischen Lebensgemeinschaften. b) Skilanglauf Seit der Skilanglauf sich zu einer Massensportart entwickelt hat l78 , ist auch er nicht mehr landschaftsschonend. Die Belastung erstreckt sich bei der Anlage von Langlaufeinrichtungen auf die Schaffung der Loipentrasse und teilweise kleinerer Bauwerke wie Unterstandshütten oder Brucken l79 . Loipen sind hinsichtlich ihrer Streckenfiihrung nachteilig, wenn sie durch wichtige Lebensräume gefährdeter Tierarten gehen l80 . Empfindliche Störungen gefährdeter Wildtiere (z. B. Auerhuhn) verursachen die querfeldeinlaufenden . Wanderer, die von der Spur ins Gelände abweichen l81 . Im Winter sind diese Störeffekte besonders nachteilig, weil die Tiere, wie bereits oben angeführt, in dieser Jahreszeit einen besonders sensiblen Energiehaushalt haben l82 . Der

174 Vgl. DSV, Umweltplan 2000, S. 11; Kaub/Gabel, BUND-Argumente 1988, S. 3. 175 Zu den indirekten Effekte (Sekundäreffekte) bei Umweltbelastungen s. SchemellErbguth (1992), S. 371. 176 Geschaffene Skisportlandschaft aus einst intaktem natürlichem alpinen Lebensraum, s. SRU, Umwelt- gutachten 1987, Tz. 2191. 177 Zur Verkehrsbelastung durch den Tourismus s. LechnerlMayfried, Zeitmagazin Nr. 30 v. 19.7.1991, S. 1O/14f. 178 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2192; Volk, NuL 1983,454. 179 Vgl. Volk, ABN 38, 136/137. 180 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2193. 181 Vgl. Volk, Forst- und Holzwirt 1984, 414ff. 182 Die störungsempfmdlichen Lebensräume der Rauhfußhühner beschreiben SchemellErbguth (1992), S. 389f.

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I. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

durch unvermittelte und häufige Störungen bedingte Energieverlust gefahrdet das Überleben der Tiere l83 . Wird bei der Streckenfiihrung beachtet, daß die Lebensräume schützenswerter und scheuer Tierarten verschont sowie empfindliche Vegetationskomplexe gemieden werden, dann gehört der Skilanglauf freilich zu den umweltverträglichsten Sportarten l84 . 5. Wassersport (Erholung im und am Wasser)

a) Allgemein Gewässer üben seit eh und je eine besondere Anziehungskraft auf den Menschen aus. Wasser ist für einen großen Teil der Bevölkerung der Inbegriff die Erholung l8S . Der Aufenthalt am Wasser hat für viele einen besonders hohen Erholungswert l86, da fast alle größeren Seen und Flüsse Wassersportflächen sind l87 . Als Folge von Wohlstand, Freizeit und Mobilität breiter Bevölkerungskreise, aber auch als Folge der zum Teil unwirtlichen Lebensbedingungen an Arbeitsplatz und Wohnort entwickelten sich, insbesondere seit den 70-er Jahren, in großem Umfang Seelandschaften und Küstenregionen zu Ballungsgebieten der Erholungssuchenden l88 . "Es lächelt der See, er ladet zum Bade ein. " Dieser Einladung folgen Hunderttausende von Erholungssuchenden an heißen Sommerwochenenden. An solchen Tagen bilden sich z. B. entlang des Bodensees oder auf den Küstenstraßen lange Staus, d. h. die PKWs der Erholungssuchenden bewegen sich - mit etwas Glück - im Schrittempo zum Zielort l89 . Wenn diese Menschenmassen an die wenigen Seen drängen und sich letztlich nur an einer schmalen Uferlinie am See aufhalten, kommt es hier zwangsläufig zu erheblichen Belastungen der Ufervegetation und der hier lebenden Tierwelt l90 . Die Belastungen werden durch die Vielzahl von Sportarten am gleichen Gewässer sowie infolge von bereits vorhandenen Grundbelastungen 183 Vgl. Scherzinger, Nationalpark Nr. 16 (1977), 18/19. 184 Dies kann durch sorgfältige Trassenwahl und gute Spurpflege erfolgen. 18S Steuer, DRL H. 43, 310/312. 186 Vgl. DRL H. 43,225/235; Prott, DRL H. 43,247. 187Vgl. Thurn, S. 17. 188 S. Kadner, S. 158fI 189 Auch auf dem Bodensee selbst ist das Gedränge groß - es sind rund 56.000

Segel- und Motorboote amtlich zugelassen, Schneider, SZ Nr. 266 v. 18.11.1991, S. 19. 190 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2205f. mit Beispiel fi1r Überlastungserscheinungen aufgrund starken Erholungsdrucks.

B. Beispiele

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durch andere Nutzungen, z. B. Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft oder Industrie, - akkumulativ gesteigert. Am Gewässer kann neben dem Erlebnis der Landschaft als landschaftsästhetischem Element eine Vielzahl von sportlichen Aktivitäten ausgeübt werden l91 . Es geht insoweit ganz allgemein um Wassersport und Freizeitbetätigung an und auf dem Wasser, sei es nun mit Motorbooten, Segelschiffen, Surfbrettern oder anderen Schwimmkörpern, sei es in Form des Schwimmens, Badens oder Tauchens l92 . Die WassersportIer betreiben ihre Aktivitäten sowohl in organisierten Vereinen als auch unorganisiert l93 . Daneben besteht das Bedürfnis, die Strände und Ufer zum Wandern, Lagern, Spielen und Angeln in Anspruch zu nehmen. Ebenso weitgefächert sind infolgedessen die Gefahren für die Natur, zumal bei stetig steigender Zahl von Erholungssuchenden. b) Ökosystem See Ein See als intaktes Ökosystem zeichnet sich durch ein hohes natürliches Selbstregulierungsvermögen aus. Seine Flachwasserzonen erfüllen wichtige Funktionen im Naturhaushalt. Der Schilfgürtel ist produktivste Zone in einem See und Lebensraum der Fischbrut und der Jungfische, Laichplatz für Amphibien sowie Brut-, Nist- und Rastplatz für viele Wasservogelarten l94. Daruber hinaus trägt das Röhricht zur Reinhaltung der Gewässer bei und bildet den besten Uferschutz als biologische Uferbefestigung (vor Wellenschlag und Erosion)195. Die Flachwasser- und Verlandungsbereiche der Seen sind Standort vieler gefährdeter Pflanzenarten. Groß sind die Schäden, die hier angerichtet werden können. Werden Schilfstengel mechanisch verletzt, so sterben sie

191 Vgl. Prott, DRL H. 43, 247. 192 Zwn Wassersport als Belastungsfaktor filr Natur Wld Umwelt eingehend SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2205fT. m.w.N.; Wesemüller, ABN 38, 121fT. (speziell zwn Wattenmeer); Brandes, ABN 38, 99tI; zwn Segelsport bes. ReichholfiSchemel, S. 343tI m.w.N.; zwn Kanusport (in Fließgewässern) Altmüller, ABN 38, 113fT.; zusammenfassend Grupp, S. 13/14tI; s. weiter KloepferlBrandner, NVwZ 1988, 115f.; BReg, Sport Wld Umwelt, S. 14; von Feldmann, in HdUR, Bd. II 1988, Sp. 371; Knauber, NuR 1985,308/310; s. auch VGHMannheim, Urt. v. 13.10.1982, NuR 1983, 315/316f. u. Urt. v. 14.8.1984, ZfW 1985, 176/179 u. Urt. v. 10.6.1988, NVwZ RR

1988, 64/65f. 193 Ca. 800.000 Mitglieder sind in Ruder-, Segel- Wld Schwimmverband registriert, s. KloepferlBrandner, NVwZ 1988, 115/116. 194 80 % der gefiihrdeten Vogelarten sind auf diesen Lebensrawn angewiesen. So

BayStMLU, Info Segler Wld Surfer, vgl. auch ders., Info Schwimmer Wld Badende; Brandes, ABN 38, 99/101; Knauer, SZ Nr. 174 v. 30.7.1992, S. 38; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2213. 195 Vgl. Kaub/Gabel, BUND-Argumente 1990, S. 2; BayStMLU, Info Segler Wld Surfer.

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1. Kapitel: Belastungen von Natur Wld Landschaft durch ErholWlg

ab. Einmal vernichtete Schilfbestände wachsen nur schwer wieder nach l96 . Belastungen durch Erholungsaktivitäten wirken sich an den in der Regel empfindlicheren kleinen Seen (oligotrophen) viel katastrophaler aus als an den großen Seen (eutroph) 197. Viele Gewässer sind zu klein, um die mit dem Erholungsverkehr verbundenen Belastungen ausgleichen zu können l98 . c) Belastungen aa) Der ungeregelte Erholungsverkehr, insbesondere das Baden und Angeln an ungeeigneten Stellen und das Befahren der Gewässer in allen Bereichen, führt zu vielfachen Belastungen der Gewässer und deren Ufer l99 , insbesondere zu Trampelpfaden durch Vegetationsbestände, Vernichtung von Röhrichtbeständen, Zerstörung von Verlandungsgesellschaften, Eutrophierung. und Störung von Wasservögeln. Hinzu kommt die stetig wachsende Anzahl von mit Sportgeräten Wassersporttreibenden, die zu einer Verschlechterung des Ökosystems See führt. Die bei der Ausübung von Erholungsaktivitäten iPl und am Wasser verursachten Landschaftsbelastungen wirken sich vor allem auf störempfindliche Pflanzen- und Tierarten aus200 , wobei das Ausmaß der Auswirkungen in erheblichen Maße von der jeweiligen Erholungsart abhängt201. Die Belastungen gerade in der Vegetationszeit und Hauptentwicklungszeit der Tiere sind unglücklicherweise am größten, da in dieser Zeit, d. h. in den Frühjahrs- und Sommermonaten, auch die meisten Erholungsaktivitäten ausgeübt werden202 . Ein besonders beachtenswerter Konflikt ist die Beunruhigung der Wasservögel 203 . Auswirkungen sind die Verhinderung des Brutversuchs bzw. die Blockierung des Brutplatzes durch Präsenz der Erholungssuchenden im zeitigen Frühjahr, die Störung des begonnenen Brutgeschäfts

196 Vgl. UntersuchWlgsbericht des Bayer. Landesamtes ftlr Wasserwirtschaft v.

4.11.1976, LT-Drs. 8/7463. 197 Vgl. Kadner, S. 162. 198 S. dazu Bildbeispiel von Ringler (1987),

S. 80/81: ZerstöTWlg des Uferhochmoores am Kirchsee durch ErholWlgsbetrieb. 199 Vgl. Brandes, ABN 38, 991l05ff; zu den BelastWlgen durch Baden Wld Wandern s. AmmerlPröbstl/Weber, DRL H. 57, 687/691; bzgl. Kanusport vgl. Altmüller, ABN 38, 1131l17ff; insb. zu den BelastWlgen des Sauertales durch Kanufahrer, s. JoblKoch, Nationalpark Nr. 67 (1990),30 - 32; zu Surfen Wld Angeln als BelastWlgsbeispiel s. Wlten. 200 DRL H. 36,457/463. 201 Vgl. SRU, UmweItgutachten 1987, Tz. 2212; ausfilhrlich zu den Konflikten beim Segeln Wld Surfen, SchemellErbguth (1992), S. 288tT. 202 S. Odzuck, NuL 1972, 337/340. 203 Ausfilhrlich dazu SchemellErbguth (1992), S. 290tT.; vgl. auch DRL H. 43,

225/235.

B. Beispiele

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und der Jungenaufzucht, die Blockierung von Mauserplätzen und die großräumige Störung an Sammelstellen zu Beginn der Zugzeit204 . bb) Mit der Erholung am Wasser geht ein z. T. erheblicher Landschaftsverbrauch durch installierte Einrichtungen einher {Boots- und Clubhäuser, Campingplätze, Stege, Anlegestellen, Restaurants)205. Meist tief in die Uferzonen hineingebaut, vertreiben und zerstören sie dort lebende Tier- und Pflanzenarten206 . Eine räumliche Konzentration von Erholungs- und Wassersportanlagen in unmittelbarer Nähe von empfindlichen Ufer-bereichen fUhrt durch Ausstrahlung der Erholungsakti-vitäten zu verstärkten Schädigungen der dortigen schutzwürdigen Lebensräume2°7. Als Folge davon sind beispielsweise 60 - 70 Prozent des Bodenseeufers zwischen Friedrichshafen und Lindau nicht mehr als naturnah anzusehen; die Schilfbestände sind auf weniger als 50 Prozent der früheren Ausdehnung zurückgegangen208 . Auch die notwendigen infrastrukturellen Maßnahmen (parkplätze, Präparierung von Uferabschnitten fiir Badende und Surfer, Ver- und Entsorgungseinrichtungen, Zufahrtsstraßen, etc.) zerstören weite Bereiche der natürlichen Umwelt. Der Landschaftsverbrauch ist um so größer, je ungeordneter die Entwicklung abläuft. Da Grund und Boden am See naturgemäß nur begrenzt zur Verfügung stehen und belastbare Flächen praktisch seit langem belegt sind, verlagert sich der Druck bei der Suche nach Erschließungsflächen zwangsläufig immer weiter auf die letzten noch naturnah verbliebenen Seeufer209 . d) Beispiel Surfen Grundsätzlich ist das Surfen eine verhältnismäßig ruhige, umweltverträgliche Sportart. Es verursacht weder Lärm noch eine Verschmutzung der Gewässer. Da hierfiir auch keine Standplätze, Anlegestellen und Ankerbojen benötigt werden, könnte sich theoretisch die Belastung der Ufer in Grenzen halten210 . Jede Sportart, und sei sie noch so naturnah, fUhrt jedoch zu Problemen, wenn sie zur Massenbewegung wird. Kaum eine Freizeitaktivität hat in

204 Zur Seuchengefahr bei Konzentration der Wasservögel in störungsarmen Gebiet s. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2216. 205 Brandes, DRL H. 57, 593; zur starken Zunahme von Freizeit- und Erholungseinrichtungen s. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2207ff. 206 Camping- und Caravanplätze konzentrieren sich hauptsächlich am Wasser, in einem Uferbereich von etwa 500 m, vgl. DRL H. 36,457/463. 207 Vgl. Odzuck, NuL 1972, 337/338; Schneiders, der Landkreis 1987, 393f 208 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2209. 209 S. Brandes, ABN 38, 991102. 210 Vgl. BayVerfGH, E. v. 21.7.1978, NuR 1980,75. 5 Stadler

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1. Kapitel: Belastungen von Natur und Landschaft durch Erholung

den vergangenen Jahren eine ähnliche Entwicklung erfahren wie das Windsurfen211 . Surfbretter lassen sich - anders als Segelboote - an fast jeder beliebigen Stelle des Sees einsetzen. Dadurch dringen die Surfer an allen zugänglichen Stellen an das Ufer vor und belasten sonst weitgehend unberührte Zonen212 . Gerade die Uferbereiche mit einer Röhricht- und Schwimmblattzone (Teichund Seerosenfelder) sind besonders empfindlich und ökologisch besonders wertvoll. Diese Bereiche werden häufig geschädigt oder zerstört213 , einmal durch das Eindringen ins Schilf von der Landseite aus, zum anderen auch durch versehentliches Hineintreiben vor allem von Anfangern vom Wasser her214 . Durch häufiges Abspringen vom Brett und Durchwaten des flachen Wassers werden durch Surfer auch die untergetauchten Pflanzen und Flachwasserbereiche geschädigt. Auch die hier lebenden Fischbestände werden gestört. Da die Surfer aufgrund ihrer vergleichsweise hohen Mobilität (genügender Tiefgang, große Wendigkeit) auch in flachste Seenbereiche vordringen können, vertreiben sie die hier lebende Vogelwelt aus ihren Brut-, Rast-, Futter- und Mauserplätzen215 . Der Beunruhigungseffekt ist hierbei nicht von der Anzahl der Surfer abhängig; es reicht schon ein einzelner Surfer aus, um die Tiere aus einer Bucht zu vertreiben216 . Durch Kälteschutzanzüge sind die Surfsportler relativ witterungsunabhängig. Sie beeinträchtigen die Vogelwelt dadurch nicht nur im Sommer, sondern fast ganzjährig. e) Beispiel Angeln aa) Angeln ist ein traditionelles Freizeitvergnügen. Es wurde auf der Suche nach Erholung und Entspannung zum Massenzeitvertreib. Angler fühlen sich meist als sehr naturverbunden, doch mit wachsender Urbanisierung verlieren die Menschen wirkliches Naturbewußtsein217. Selbst eine "stille Erholung" wie das Angeln kann also schädigende Auswirkungen auf Tierwelt und 211 Für 1990 schätzte man 2,5 Millionen Surfer, s. Kaub/Gabel, BUND-Argwnente 1990, S. I. 212 Vgl. zu den Schädigungen der Fauna durch Ufervertritt und Bodenverdichtung bei An- und Abtransport der Geräte DietrichIKoeptT, NuL 1986,220. 213 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2213. 214 Vgl. Brandes, DRL H. 57, 593/595. 215 Vgl. Wesemüller, ABN 38, 1211123tT.; Kaub/Gabel, Info-Dienst Nr. 81, S. 3. 216 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2213; die Beeinträchtigungen durch das Surfen gelten prinzipiell auch ft1r das Segeln und Bootfahren, vgl. z. B. zum Wildwasserfahren Ammer, DRL H. 57,598/601. 217Tamm, NuL 1981, 85/86f. stellt im Falle des "Röthger Pfuhl" dar, wie rücksichtslos Angler gegenüber der Natur vorgehen - viele fischen in unmittelbarer Nähe des Autos, zertrampeln die Ufervegetation und lassen eine Menge Unrat zurück.

B. Beispiele

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Vegetation haben218 . Schon die regelmäßige Anwesenheit von relativ wenigen Anglern am Gewässer führt zu einem Rückgang der Brutbestände2 19. Selbst ein ruhiger Angler kann für brühtende Vögel in einem Umkreis von etwa 50 m eine solche Störung darstellen, daß diese ihr Gehege während seiner Anwesenheit veriassen220 . Die Wasservögel meiden die von Anglern intensiv gestörte Zone und ziehen sich auf die wenig bis ungestörten Bereiche zuruck221 . . bb) Eine erhebliche Beeinträchtigung des Ökosystems See bewirkt auch die Freizeitfischerei durch Maßnahmen wie Uferbefestigung, Eintrag von mineralischen und organischen Düngestoffen, Anfiittern (verursacht erhebliche SauerstofIzehrung und Eutrophierung), Fischbesatz und Störung des Nahrungsnetzes (infolge selektiver Befischung der anglerisch attraktiven Raubfische)222. 6. GoJ.f23

Aufgrund der dynamischen Entwicklung des Golfsports treten zunehmend auch Konflikte zwischen Golf und Naturschutz auf, denn Golfspieier wollen in einer möglichst reizvollen und attraktiven Landschaft ihrem Sport nachgehen224. Der Golfsport weist in den letzten Jahren hohe Zuwachsraten auf, die weiter zunehmen werden225 . Während 1978 nur etwa 40.000 Golfer registriert waren, verfügte der Deutsche Golfverband zu Beginn der 90er Jahre über einen Mitgliederbestand von knapp 300 Vereinen (mit AnIagen)226 - 87 waren 218 Buchwald, in: BuchwaldlEngelhardt, Bd. 3, S. 588. 219Nach Reichholf, DRL H. 57, 636/638f. reichen ein bis zwei Angler pro Uferkilometer aus; vgl. auch SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2214; Tamm, NuL 1981,85/86.

220 SchemellErbguth (1992), S. 329f. 221 ErlingerlReichholf, NuL 1974, 299/300. 222 Ausftthrlich zu den Konflikten SchemellErbguth (1992), S. 324ff. mit Empfehlungen zur naturerhaltenden Hege auf S. 329 und einer Tabelle der ökologisch aufwertenden bzw. belastungsmindernden Maßnahmen im Rahmen der Sportfischerei; s. auch SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2214. 223 Wegen des gesteigerten Interesses am Golfsport soll der Konflikt Naturschutz und anlagengebundener Sport an dieser Sportart exemplarisch verdeutlicht werden; vgl. dazu Schulze-HagenlSchulze-Hagen, BauR 1986, 6; Wiesenberger, ZfBR 1988, 207- Brückner, UPR 1988, 419. 224 Vgl. Schreiber, NaturNr. 611987,26. 225 Vgl. Beschreibung des Golfplatzbooms im neuen Bundesland Brandenburg, Pries, SZ Nr. 168 v. 23.7.1991, S. 3: Spekulieren mit achtzehnlöchern -es liegen hier 54 Anträge vor. 226 1985 gab es 197 Golfplätze mit zusammen ca. 8.000 ha Fläche - SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2203.1988 existierten 210 Golfanlagen, weitere 55 waren 5*

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I. Kapitel: Belastungen von Natur Wld Landschaft durch ErholWlg

es in Bayern (Stand Dezember 1990)227 - in denen rund 125.000 Golfer organisiert waren. 1993 waren in Deutschland bereits 407 Golfclubs mit 206.982 Golfern beim DGV registriert228 . Hinzukommen noch mindestens 30.000 nicht erfaßte Spieler229 . Das zentrale Problem des Golfsports ist der enorme Landschaft- und Flächenverbrauch. Der Flächenanspruch für einen Golfplatz beträgt zwischen 50 und 100 ha. Golfsport beansprucht die Landschaft durch eine sehr flächenintensive Anlage bei relativ geringer Nutzungsintensität. a) Belastungen der Natur Viele negative Auswirkungen entstehen bereits durch die Anlage selbst und deren Bau230 . Das Anlegen der Spielfläche zerstört die vorhandene Naturlandschaft zugunsten der Rasenbahnen. Durch Roden von Wald, Verrohren von Bächen, Einebnen von Bodenreliefs, Umwandeln von wertvoller Vegetation in monotonen Golfrasen wird die Natur erheblich belastet231 . Die Lage der Spielbahnen kann so ungünstig sein, daß die nicht bespielten Flächen (Roughs und Randzonen) als ökologisch wertlos oder minderwertig einzustufen sind232 . Anlagenbedingte Folgen233 der Umwandlung und Erschließung naturnaher Landschaft sind die Zerschneidung oder Beseitigung von Lebensräumen und Lebensgemeinschaften von Pf1anz~n und Tieren und die Beeinträchtigung des L3ndschaftsbilds234 .

in Bau bzw. PlanWlg (BIilclmer, UPR 1988,419). 1989 bestanden bWldesweit rund . 250 Golfplätze zur Verft1gung (Lassen, NuL 1989,59). 227 Dignös, Bayer. BÜTgenneister 1991,266/267; vgl. auch Buchner/Sanktjohariser, BayVBI 1989, 673; seit 1988 wurden allein im dichtbesiedelten Ferienland Oberbayern 15 Golfplätze neu angelegt, weitere 35 befmden sich im Stadiwn der RawnordnWlg oder PlanWlg, Stankiewitz, SZ Nr. 206 v. 6.11.1991, S. 46. 228 SZ Nr: 73 v. 29.3.1994, Beilage Golf, S. III. 229 SchemellErbguth (1992), S. 190/191. 230 Vgl. Mollnhauer, Freizeit fatal, S. 201l203ff. mit vier Beispielen aus dem Rawn Düsseldorf; zu den Konflikten Golfanlage - Naturschutz vgl. ausftlhrlich SchemellErbguth (1992), S. 195ff.; s. auch SZ Nr. 32 v. 9.2.1993, S. 42: "Österreichs Al~verein gegen Golfplatz-Bauboom". 31 Das Anlegen eines Golfplatzes erfordert Planier\Ulgsarbeit. Vgl. Barth, Bayer. BÜT~enneister 1991, 262f. 2 2 Vgl. Lassen, NuL 1989, 59ff.: Auf den meisten Wltersuchten Plätzen wurden Spielbahnen unnötig breit angelegt, landschaftsökologisch wertvolle Roughs (extensive Mähwiesen) waren zu klein. 233 Vgl. Schemel, UBA Berichte 5/87. 234 Veränder\Ulgen bzw. Beeinträchtigoogen von Lebensräwnen entstehen ebenfalls durch die verschiedenen Pflegemaßnahmen (oftmaliger Schnitt des Rasens, Drainage, ~gWlg), vgl. LaskelDreyer,S. 4.

B. Beispiele

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Die Naturbelastungen sind oft dadurch bedingt, daß Golfclubs ihre Anlage lieber in naturnaher Landschaft planen und bauen als in ausgeräumten Agrarlandschaften, deren Herrichtung und Gestaltung viel aufwendiger und teurer ist und eine lange Zeitspanne in Anspruch nimmt2 35 . Aus Kostengründen werden solche Gebiete ausgewählt, die aufgrund ihrer natürlichen Standortfaktoren nur eine verhältnismäßig extensive Bewirtschaftung zulassen oder keiner ökonomisch ausgerichteten Nutzung. unterliegen236 . Gerade diese Gebiete stellen aber häufig die letzten noch naturnahen Flächen in der Landschaft dar und müssen deshalb aus der Sicht des Naturschutzes vor Zerstörung oder negativer Veränderung bewahrt werden237 . b) Belastungen anderer Erholungssuchender Eine zusätzliche negative Folge des Golfplatzbaus ist die Sperrung für andere Erholungsaktivitäten238 . Golfplätze verändern den Charakter einer Landschaft und verdrängen andere Erholungssuchende aus gewohnten, beliebten Landschaftszonen. Durch die durch den Spielbetrieb bedingte Ausschlußwirkung kann es gerade im Einzugsbereich der Ballungszentren, wo die Nachfrage nach Golfplätzen besonders stark ist, zu Konflikten mit anderen Belangen der Naherholung kommen. Für wenige Golfer werden große Landschaftsbereiche umgewandelt. Dies ist verlorenes Gebiet für die erholungssuchenden Menschen aus der Umgebung. Ein Golfclub mit 18-Loch-Platz ist mit rund 700 Mitgliedern ausgelastet239 , ein gleichgroßes Erholungsgelände faßt an Wochenendtagen bis zu 10.000 Menschen. In Landschaften mit guter Erholungseignung für die Allgemeinheit ist die Reservierung großer Flächen für einen eingegrenzten Personenkreis heute fast nicht mehr vertretbar24o .

235 Vgl. Brückner, UPR 1988,419; Laske/Dreyer, S. 3. 236 Diese Flächen sind leicht zu erwerben. So Morgenstern, SZ Nr. 132 v.

10.6.1992, S. 23. 237 Vgl. Freise-Harenberg/Schupp, S. 74/77. 238 Vgl. BuchnerlSanktjohanser, BayVB11989, 673/674f 239 Rd. 700 Mitglieder Zählt im Bundesdurchschnitt ein Golfc1ub, vgl. Pries, SZ Nr. 168 v. 23.7.1991, S. 3. 240 Näher dazu s. unten 2. Kap. unter Punkt 3.

2. Kapitel

Der Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung aus verfassungsrechtlicher Sicht Das vorherige Kapitel hat ergeben, daß durch Erholungsaktivitäten erhebliche Belastungen der Natur verursacht werden können. Der Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung wird auch im geltenden Recht aufgegriffen. Es beschäftigen sich sowohl verfassungsrechtliche als auch eine Reihe von einfachgesetzlichen Vorschriften mit dieser Problematik. Im folgenden soll ausführlich die verfassungsrechtliche Verankerung des Erholungsanspruches des einzelnen und des Naturschutzes untersucht und deren Verhältnis zueinander sowie das Verhältnis verschiedener Erholungsansprüche untereinander dargestellt werden. Im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung des Erholungsanspruches findet jedoch keine vertiefte Untersuchung statt. Hierzu ist vor kurzem eine umfassende Monographie von Burgi I erschienen, in deren Mittelpunkt die Untersuchung der Rechtsstellung der Erholungssuchenden, wie sie sich aus dem einfachen Recht und dem Verfassungsrecht ergibt, steht, auf deren Ergebnisse verwiesen werden kann. Unberücksichtigt bleibt in der weiteren Bearbeitung das Verhältnis zwischen Erholungssuchenden und Grundstückseigentümer.

A. Recht auf Naturgenuß und Erholung L Grundgesetz

Ob es ein Grundrecht auf Erholung in freier Natur gibt, wurde - wie schon. hervorgehoben - umfassend von Burgi2 untersucht. Die folgende Darstellung konzentriert sich deshalb auf eine kurze Analyse der verfassungsrechtlichen Vorschriften, soweit es fiir das Verständnis der Rechtsstellung Erholungssuchender erforderlich ist. Das Grundgesetz enthält ausdrücklich keinen Anspruch auf Erholung. Es ist jedoch in Lehre und Rechtsprechung einhellig anerkannt, daß ein Anspruch auf Naturgenuß, Freizeitgestaltung und Erholung in der freien Landschaft durch Auslegung der Grundrechte hergeleitet werden kann3 .

Mit dem Titel: "Erholung in freier Natur" (1993). S. dazu 3. Kap. S. 212fT. Soell, DRL H. 57, 673; Stein, Staatsrecht, § 22 I, S. 204; von MÜlleh, in: MÜlleh, GO-Komm., Art. 2 Rdnr. 61; BVerfG, Beschl. v. 14.9.1983, NJW 1983, 293l. I

2 3

A. Recht aufNaturgenuß und Erholung

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1. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG Den ersten Anknüpfungspunkt für ein Recht auf Erholung bietet die Garantie der körperlichen Unversehrtheit in Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG. Das Recht auf körperliche Unversehrtheit im Sinne dieser Vorschrift umfaßt vor allem die Gesundheit in einem biologisch-physiologischen Sinn4. Aber auch nichtkörperliche Ein- und Auswirkungen von staatlicher Seite, die als schmerzhaft empfunden werdens, können mit Hilfe dieses Artikels abgewehrt werden. Insoweit reicht der Grundrechtsschutz in den psychischen Bereich hinein, da z. R auch tiefgreifende Angstzustände und hochgradige Nervosität als Schmerzen anzusehen sind6 . Eine generelle Einbeziehung des geistigen und sozialen Wohlbefindens in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG - wie nach der Definition der Weltgesundheitsorganisation (WHOf - findet aber nicht statt8 . Die Erholung in Natur und Landschaft steht in Beziehung zur körperlichen Unversehrtheit: Für einen Menschen, der im Alltag Länn und Stress, Schadstoftbelastungen, Bewegungsarmut .und Mangel an Sonnenlicht ausgesetzt ist, ist im Hinblick auf seine Gesundheit die Erholung in der freien Natur unverzichtbar9 . Ist diese Erholung nicht gewährleistet, besteht die Gefahr der Erkrankung an sog. Zivilisationskrankheiten, wie beispielsweise Herz- und Kreislauferkrankungen, Krebs, Stoffwechselkrankheiten, allergische Erkrankungen sowie seelische Fehlhaltungen. Für die körperliche Regeneration ist der Genuß der Naturschönheiten ein wichtiger Faktor. Ein Aufenthalt in Natur und Landschaft kann Zivilisationsschäden vorbeugen. Da das Recht auf Erholung in erster Linie einem aktiven Tun zuzuordnen ist, das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG aber vor allem auf einen Zustand - körperliche Unversehrtheit - und die Abwehr von Verletzungen dieses Zustandes bezogen ist, kann ein Recht auf Naturgenuß nur in AusnahStatt vieler vgl. von MÜIlch, in: MÜIlch, GG-Komm., Art. 2 Rdnr. 53. Vgl. ZlU' Bestimmung des Begriffs körperliche Unversehrtheit im Zusammenhang mit dem Recht aufNaturgenuß Dirnberger, S. 265ff. m.w.N. 6 Als Verletzung des Schutzbereichs dieses Grundrechts sind damit zumindest auch solche nichtkörperlichen Einwirkungen anzusehen, die ihrer Wirkung nach einem körperlichen Eingriff gleichzusetzen sind, weil sie das Befmden eines Menschen in einer Weise verändern, die der Zufilgung von Schmerzen entspricht. So BVerfGE 56, 54174f 7 Danach ist Gesundheit ein Zustand des vollständigen körperlichen, geistigen und sozialen Wohlbefmdens und nicht lediglich das Freisein von Krankheit und Gebrechen. 8 Jedoch hat auch das BVerfG zumindest schon Schlafstörungen in den Schutzbereich mit einbezogen. Siehe BVerfGE 56, 54/76. 9 Sening, Bedrohte Erholungslandschaft, S. 17ff; ders. BayVBI 1979, 491/492; Lochner, ANL 4/1983, 85f 4

S

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfassWlgsrecht

mefallen aus Art. 2 Abs. 2 S. I GG hergeleitet werden lO . Ein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit liegt danach erst dann vor, wenn der Zustand der Unversehrtheit beeinträchtigt wird. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG gewährleistet daher nur einen Mindestbestand an Erholungsmöglichkeiten.

2. Art. 2 Abs. J GG Die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG gewährt ein Recht auf Naturgenuß und Erholungli. Dieses Recht ist eine Ausprägung des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit l2 . Die Erholung in der freien Landschaft ist diesem Bereich zuzuordnen 13. Ebenso ist das Recht auf sportliche Betätigung im Generalgrundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG enthalten l4. Ausschlaggebend ftir die Ableitung eines solchen Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG ist, daß dieses Recht auf sportliche Betätigung einen wichtigen Bereich individueller Lebensgestaltung betrifft, der Bedrohungen oder Beeinträchtigungen in einem Maß ausgesetzt ist, das grundrechtlichen Schutz notwendig macht 15. Die Möglichkeit, sich in der Natur zu erholen, stellt einen zentralen Bestandteil individueller Lebensgestaltung dar, der durch den ständig steigenden Landschaftsverbrauch und die vielfältigen Belastungen der Natur sehr stark gefahrdet ist. Für die Persönlichkeitsentwicklung ist die positive Wirkung, die Landschaft und Landschaftserleben ftir den Menschen besitzen, von erheblicher Bedeutung l6 . Das Erleben der Natur bildet einen Grundbestandteil des menschlichen Lebens; insbesondere die schöpferische Leistungsfähigkeit des Menschen wird dadurch gestärkt und weiterentwickelt l7. Naturerleben erweist sich als emotional-ganzheitliches Bedürfnis 18 . Der Mensch ist

10 Vgl. näher dazu Dimberger, S. 269f.: Die Möglichkeit, sich zu erholen, wird innerhalb dieses Grundrechts nur als VoraussetzWlg zum Erhalt oder zur Herbeifühdieses.Z~des - Unv~sehrtheit - geschützt. Ausfiihrhch dazu Burg!, S. 232ff. m.w.N.; vgl. auch Gassner, DRL H. 36, 540. 12 Auch die RechtsprechWlg des BVerfG sieht in Art. 2 Abs. 1 GG die HandlWlgsfreiheit im wnfassenden Sinne geschützt, vgl. nur BVerfGE 6, 36. 13 BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989, DVBl1989, 988ff. 14 Vgl. Knauber, NuR 1985, 308/309 m.w.N.; vgl. auch Steiner, NJW 1991, 2729/2730 u. DÖV 1983, 173/174. 15 Allgemein zur HerleitWlg neuer Spezia1grWldrechte aus Art. 2 Abs. 1 GG vgl. Dimberger, S. 270ff.; zur Ab1eitWlg eines Grundrechts auf Naturgenuß s. S. 291ff.: GrundvoraussetzWlg ist eine reale Wld neuartige BedrohWlg eines wichtigen Bereichs individueller Freiheit. 16 Zu den Besonderheiten der WahrnehmWlg Wld des Erkennens in der Natur vgl. Bockem1lhl., S. 183/186ff. 17 Sening, Bedrohte Erho1Wlgs1andschaft, S. 21ff. 18 Agricola, DRL H. 57,579/584; ähnlich Soell, DRL H. 57,673.

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A. Recht aufNaturgenuß und Erholung

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Teil der Natur; sie hat sein Wesen in Jahrhunderten geformt und geprägtl9. Eine intakte Natur bildet fiir den Menschen auch einen Bezugs- oder Ruhepunkt und erfüllt damit ein psychologisches Grundbedürfnis. Sie ist unverzichtbarer Ausgleich fiir die Belastungen, die ihm durch immer größeren zivilisatorischen Druck erwachsen20 . Als zentraler Bestandteil des menschlichen Lebens genießt Naturerleben den Schutz dieser Verfassungsbestimmung, eines sog. Auffanggrundrechts. Über Art. 1 Abs. 1 GG erhält Art. 2 Abs. 1 GG insbesondere die Funktion, den ganzen Menschen, seine Persönlichkeit und sein geistig-seelisches Wohlbefinden vor besonderen Gefährdungen zu schützen. Auch das Bedürfnis nach Erholung in der Natur erfaßt den Menschen als ganzheitliches Wesen21 und wird als Bestandteil der allgemeinen Handlungsfreiheit von Art. 2 Abs. 1 GG geschützt. Dabei geht es um den "aktiven" Teil der Persönlichkeitsentfaltung, weil das erstrebte Wohlbefinden in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Betätigung als solcher steht22 . Die Gewährung des Rechts auf Naturgenuß und Erholung durch Art. 2 Abs. 1 GG läßt sich auch daraus herleiten, daß "über" diesen Artikel die ungestörte Teilnahme am Gemeingebrauch geschützt ist. Gemeingebrauch besteht an bestimmten öffentlichen Sachen, insbesondere an oberirdischen Gewässern. Gemeingebrauch ist im Kern Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit. Dies bedeutet, daß der Gebrauch dieser öffentlichen Sachen - soweit ausreichend Substanz vorhanden ist - jedermann im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften gestattet ist. Aus diesem Grund ist ebenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG das Betreten der Natur und die Benutzung der Gewässer im Kern geschützt23 .

n

Bayerische Verfassung - Art. 141 Abs. J BV24

Anders als im Grundgesetz ist in der bayerischen Verfassung ein Grundrecht auf Naturgenuß ausdrücklich verbürgt25. Nach Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ist der Genuß der Naturschönheiten und die Erholung in der freien Natur, insbesondere das Betreten von Wald und Bergweiden sowie das Befahren der Gewässer und die Aneignung wildwachsender Waldfrüchte in ortsüblichem 19 Vgl. Bockemühl, S. 183ff.; Schöfberger S. 69; Sening, Bedrohte Erholungslandschaft, S. 17. 20 Vgl. Sening, NuR 1980,1021107. 21 Vgl. Dimberger, S. 299. 22 Burgi, S. 237. 23 Starck, in: Mangoldt, Komm. zum GG, Art. 2 Rdnr. 98, S. 208f. 24 Die Arbeit beschränkt sich auf die Darstellung des bayerischen Verfassungsrechts. 25 Die anderen Länderverfassungen enthalten keine dem Art. 141 Abs. 3 BV entsprechende Vorschrift.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfassWlgsrecht

Umfang gestattet. Es handelt sich um ein allgemeines Grundrecht, das jedermann zusteht26 . 1. Schutzbereich

a) Begriff "freie Natur" Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV gibt ein Grundrecht auf Erholung in "freier Natur". Gemeint ist damit die Natur schlechthin, nicht nur besondere Naturschönheiten oder Erholungsgebiete27 . Das Grundrecht ist räumlich nicht auf die nähere Umgebung des Anspruchsinhabers beschränkt28 . Die in Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV aufgeführten Flächen sind nur als beispielhafte Aufzählung der Flächen der freien Natur zu verstehen29 . Der Begriff "freie Natur" umfaßt alle Flächen außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, soweit sie nicht durch bauliche oder sonstige Anlagen verändert sind. Unerheblich ist es, ob eine Fläche frei zugänglich oder durch Einfriedung oder sonstige Sperren dem Zugang der Allgemeinheit entzogen ist3o . Auch größere Freiflächen innerhalb von bebauten Gebieten können Bestandteile . der freien Natur sein (insbesondere Waldungen und Erholungsparks)31.

b) Betrerungsrecht Das in Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV verbürgte Grundrecht auf Naturgenuß ist nicht auf den ästhetischen Genuß der Naturschönheiten beschränkt; es erstreckt sich vielmehr auch auf die Erholung, die durch das körperliche Betreten der freien Natur vermittelt werden kann32 . Die Erholung in freier Natur wird durch ein umfassendes Betretungsrecht gewährleistet.

26 hn Gegensatz zu Grundrechten, die nur bestimmten Personengruppen zustehen, z. B. nur "Bayern"; s. VerfGHE 4, 206/209; 7, 59/63; 18, 121; 19,35/38 u. 97/98; 21, 197/201; 28, 1071122; 29, 181/183; 30, 152/159; 31, 198/207; 32, 92/97 u. 1301137; 342131/134; ausftilirlich zum Recht aufErholWlg in freier Natur, Burgi, S. 336ff. 7 BayVerfGH, E. v. 16.6.1975, VerfGHE 28, 107/125. 28 S. VerfGHE 19,97/98; 28, 107/122ff.; 29,1811186; BayVGH, Urt. v. 18.7.1989, NuR 1990,219. 29 Vgl. BayVerfGH, E. v. 166.6.1975, VerfGHE 28,1071125 30 Vgl. EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 21 Rdnr. 4; a.A. Schöfberger, S.124. 31 VerfGHE 18, 121; 21, 197/201; Carlsen, in: Kinuninich, HdUR, Bd. I, Sp. 242; Friedleinl Weidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 21 Anm. 6. 32 S. BayVGH, Urt. v. 22.7.1982, NuR 1984, 193.

A. Recht aufNaturgenuß und Erholung

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aa) Begriff des Betretens Das Betretungsrecht enthält die Befugnis, Teile der freien Natur zum Zwecke der Erholung aufzusuchen und dort die Natur zu genießen33 . Der Erholungszweck braucht nicht vorherrschend zu sein; es genügt, wenn er mit anderen Motiven untrennbar verbunden ist, wie etwa das Sammeln von Waldfrüchten, Spielen, sportliche Betätigung und Naturbeobachtung anläßlich eines Waldbesuches34. Das Recht zum "Betreten" schließt das Recht zu längerem Verweilen ein35 . Es beinhaltet neben dem Wandern auch ein Aufenthaltsrecht als Fußgänger in der freien Natur, wie beispielsweise das Rasten und das Lagern auf den vom Betretungsrecht erfaßten Flächen, nicht aber das Zelten und Übemachten36 . Die Mitnahme von Gegenständen, die der Ausübung bestimmter Sportarten dienen, ist zulässig. bb) Gewährleistungen des Betretungsrechts Das verfassungsrechtlich garantierte Grundrecht gewährleistet vor allem einen wnfassenden Gemeingebrauch an .der freien Natur3 7 . Das Recht auf Naturgenuß regelt dabei den Grundsatz des Betretungsrechts, während die Einzelheiten dieses Rechts (Inhalt und Schranken) in den Art. 21 - 27 BayNatSchG näher geregelt sind. Nach Art. 22 BayNatSchG wird jedermann das Recht gewährt, die freie Landschaft, insbesondere Wald, Heide, Feld, Ödland, Brachflächen und Uferstreifen unentgeltlich zu betreten und sich dort zu erholen38 . Das Betretungsrecht erstreckt sich über den Wortlaut hinaus auf alle Teile der freien Natur (wenn auch mit Einschränkungen - vgl. Art. 25, 26 BayNatSchG)39. Außerhalb der Nutzzeit dürfen deshalb auch Felder und Wiesen betreten und für sportliche Betätigungen in Anspruch genommen werden (vgl. Art. 25 Abs. 1 BayNatSchG)40. Art. 25 BayNatSchG beinhaltet 33 34 35 36

Vgl. EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 22 Rdnr. I. Carlsen, in: Kimminich, HdUR, Bd. I, Sp. 244. Vgl. BayObLG, NuR 1980, 133. S. VGH Mannheim, Beschl. v. 2.8.1990, NuR 1991,183 = UPR 1991, 112; zum Betretungsrecht vgl. Carlsen, in: Kimminich, HdUR, Bd. I, Sp. 243. 37 Vgl. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 21 Anm. 2. 38 Art. 22 BayNatSchG geht der bundesrechtlichen Regelung des Betretungsrechts in § 27 Abs. I BNatSchG, die das Betreten der Flur auf Straßen und Wegen sowie auf ungenutzten Grundflächen zum Zwecke der Erholung gestattet, vor, vgl. § 27 Abs. 2 u. 3, ~ 4 S. 1 u. 3 BNatSchG. 9 Vgl. BayVGH, Urt. v. 22.7.1982, NuR 1984, 193. 40 Nicht so weitreichend ist die Betretungsregelung in den norddeutschen Bundesländern, die in starker Anlehnung an die ralunengesetzliche Regelung des § 27 BNatSchG ein Recht zum Betreten der Flur nur auf Straßen und Wegen - auch privaten - sowie auf ungenützten Grundflächen vorsieht. Soell (Grundzüge, S. 553fT. u. DRL H. 36, 555/558) unterscheidet deshalb bei der Regelung. des Betretungsrechts im

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfassWlgsrecht

das Prinzip, daß der Zugang zur Natur frei sein muß, soweit kein Schaden entstehen kann, und verwehrt sein kann, soweit Schaden zu erwarten ist. Über den Wortlaut dieser Bestimmung hinaus ist aus dem Rückgriff auf das Grundrecht des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV allgemein jede Grundrechtsbetätigung zulässig, die keine Flur- und Naturschäden verursacht41 .

Mit dem in Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV zum Ausdruck gebrachten Zweck, die Erholung in der freien Natur und den Genuß der Naturschönheiten zu ermöglichen, wird nicht nur das Wandern und Spazierengehen erfaßt42 , sondern es werden auch "andere natürliche und herkömmliche Fortbewegungsarten" des Menschen in der freien Natur miterfaßt (vgl. Art. 22 Abs. 2, 23 Abs. 1, 24 Abs. 1 BayNatSchG), wie das Radfahren43 . Deswegen regelt Art. 23 Abs. 1 S. 1 BayNatSchG, daß Privatwege auch mit Fahrzeugen ohne Motorkraft befahren werden dürfen. Die Aufzählung in Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ist nur beispielhaft44 . In Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ist das Befahren der Gewässer als eine der Möglichkeiten der Erholung in der freien Natur genannt. Darüber hinaus sind nach Sinn und Zweck der Verfassungsnorm auch andere Arten der gemeingebräuchlichen Nutzung oberirdischer Gewässer grundrechtlich geschützt. Dazu gehören das Recht auf Baden und Schwimmen (auch Tauchen) und der Eissport (vgl. Art. 21 Abs. 1 BayWG, § 23 WHG, Art. 22 Abs. 4 S. 1 BayNatSchG)45. Umfaßt wird weiter das Befahren der Gewässer mit Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft, wie Schlauch-, Paddel- und Ruderboote46 und insbesondere auch Segeln und Windsurfen47 . Freilich gelten hier für einzelne Gewässer bundesrechtliche Regelungen.

geltenden Naturschutzrecht zwei LÖSWlgsmodelle: das norddeutsche Modell Wld das süddeutsche Modell. Vgl. auch Gassner, DRL H. 36, 540/542f., der auf die verschiedenen BetretWlgsregelWlgen der Lander eingeht. Der DRL (H. 36,457/463) beurteilt die verschiedenen RegelWlgen als Wlbefriedigend im Hinblick auf die Rechtseinheit im BWldesgebiet. 41 FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 25 Anm. 6. 42 S. BayVerroH, E. v. 16.6.1975, verroHE 28, 1071126. 43 verroHE 28, 107/126; 30, 1521159f; 34, 131/134; BayVGH, Urt. v. 17.1.1983, Ba~VBI1983, 339/340. verroHE 34, 131/134; vgl.auch BayVerroH, E. v. 29.9.1977, BayVBI 1978, 48/49. 45 BayVerroH, E. v. 24.7.1979, BayVBI 1980,496/498 u. E. v. 5.l1.1979, NuR 1980, 121/122; vgl. auch EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 22 Rdnr. 7; FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 22 Anm. 9 u.13; Schötberger, S. 152. 46 VerfGHE4,206; 19,35; BayVerfGH, E. v. 5.11.1979, NuR 1980,121/122. 47 BayVerroH, E. v. 21.7.1978, BayVBI 1979,335/337; allg. auch verroHE 31, 198; 32, 92.

A. Recht aufNaturgenuß und Erholung

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Das Recht auf sportliche Betätigung in der freien Natur ist als besondere Form des Betretungsrechts geregelt48 . Nach Art. 24 BayNatSchG gehört zum Betreten auch das Skifahren, Schlittenfahren, Reiten, Ballspielen und ähnliche Sportarten in der freien Natur. Nicht unter die sportliche Betätigung, die dem Betretungsrecht zuzurechnen sind, fallen jedoch alle motorsportlichen Veranstaltungen49 . Das Motorradfahren ist z. B. nicht durch das Betretungsrecht gedeckt. Auch die Benutzung von Modellflugzeugen mit Antriebsmotor ist keiner der durch Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV geschützten Zwecke50 . Da nahezu alle Erholungsaktivitäten das Betreten bzw. Befahren von Natur und Landschaft voraussetzen, ergibt sich eine erhebliche Bedeutung des Betretungsrechts fiir die Konfliktbewältigung von Naturschutz und Erholung. ce) Sicherung der Erholungsmöglichkeiten Die SichersteIlung ausreichender Erholungsmöglichkeiten ist durch die Verfassung gewährleistet. Art. 141 BV gibt nicht nur ein (Individual-) Recht auf Naturgenuß, sondern legt zugleich als objektiver Wertmaßstab staatliche Schutzpflichten fest, d. h. er statuiert Handlungspflichten von Staat und Gemeinden zur Erhaltung der Erholungsfunktion von Natur und Landschaft (Verpflichtung zur Erholungsvorsorge). Art. 141 Abs. 3 S. 3 BV bestimmt, daß Staat und Gemeinden nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sind, der Allgemeinheit die Zugänge zu Bergen, Seen, Flüssen und sonstigen landschaftlichen Schönheiten freizuhalten und allenfalls durch Einschränkung des Eigentumsrechts freizumachen sowie Wanderwege und Erholungsparks anzulegen51 . Die verfassungsrechtliche Pflicht aus Art. 141 Abs. 3 S. 3 BV bekräftigt, konkretisiert und erweitert Art. 33 BayNatSchG; sie gewährleistet das Betretungsrecht. Darüber hinaus muß alles unternommen werden, damit der Zugang zu den Naturschönheiten nicht weiter als bisher eingeschränkt wird52 . Dazu müssen eigene öffentliche Grundstücke bereitgestellt werden. Es besteht die Verpflichtung, durch aktives BayVGH, E. v. 16.6.1975, BayVBI 1975,473. S. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 24 Arun. 3 u. Art. 22 Arun. 2. Vgl. BayVGH, Besehl. v. 7.6.1977, NuR 1980,25/26. Vgl. BayVGH, Urt. v. 5.12.1978, NuR 1981, 60fI - Zugang zwn See: Seeaufschüttung vennittelt Allgemeinheit einerseits den an dieser Stelle bisher nicht vorhandenen Zugang zwn See und dient andererseits der Schaffung einer Erholungsfläche - Art. 141 Abs. 3 BV, Art. 33 Abs. 1 u. 2 BayNatSchG; s. auch Sening, BayVBI 1979, 310. Der dem Staat und den Gemeinden erteilte Auftrag zur Anlegung von Erholungsparks wird nicht von einem Grundrecht urnfaßt. So BayVerfGH, E. v. 15.7.1981, UPR 1982,32. 52 EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 33 Rdnr. 2. 48 49 50 51

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

Tun zusätzliche Erholungsmöglichkeiten zu schaffen. Bei der Erfiillung des Verfassungsauftrags des Art. 141 Abs. 3 S. 3 BV können aber Konflikte mit dem Ziel der Bewahrung der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 141 Abs. 1 u. 2 BV) auftreten53 . Neben Art. 141 Abs. 3 S. 3 BV begründet auch Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV eine objektiv-rechtliche Pflicht der Hoheitsträger, sich schützend und :fördernd vor das Rechtsgut des Naturgenusses zu stellen und es insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen anderer zu bewahren54 . Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV gewährt jedoch keine Ansprüche auf Schaffung oder Unterhaltung der faktischen Voraussetzungen für die Erholung in freier Natur (z. B. auf Unterhaltung von Wegen, das Anlegen von Skiloipen)55. Insoweit ist allein der Verfassungsauftrag des Art. 141 Abs. 3 S. 3 BV maßgeblich. Auf die Gewährleistung eines Abwehrrechts gegen Veränderungen der Natur aus Art. 141 Abs. 3 S. 3 BV wird weiter unten ausfiihrlich eingegangen. Festzuhalten ist, daß das Grundrecht aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ein umfassendes Betretungsrecht gewährt und darüber hinaus ein allgemeines Recht auf Naturerleben gibt56 .

2. Grenzen des Grundrechts aufNaturgenuß Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat bereits in den 60er Jahren 57 ausgefiihrt, daß das Recht des Betretens von Wald und Bergweide und das Befahren der Gewässer nicht überall im gleichen Ausmaß gewährleistet sein könne. Es werde vielerorts mit Rechten und Interessen kollidieren, die der Ausübung des Rechts gewisse Grenzen setzten und es u. U. sogar im Einzelfall ausschlössen. 53 Ausfilhrlich zur Zielhannonisierung verschiedener Verfassungswerte s. unten PunktD. I. 54 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.12.1979, NJW 1980, 759/761. Diese Pflicht ist besonders bei staatlichen und kommunalen Planungen zu beachten; insoweit tritt Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV neben die Absätze 1 und 2 und 3 S. 3, die ebenfalls objektivrechtliche Pflichten der Hoheitsträger begründen. Siehe BayVerfGH, E.v. 27.10.1976. VerfGHE 29,181/188 u. E. v. 18.12.1981, BayVB11982, 334. 55 Vgl. Burgi, S. 344f. m.w.N. . 56 Dies ist wegen der zunehmenden Belastung der Natur heute weit wichtiger als bei Entstehen der Bayer. VerfaSsung. Das Erlebnis der Natur ist fiIr den Menschen physisch und psychisch Lebensvoraussetzung, es vermittelt die auch fiIr die soziale Beziehung unverzichtbare Identifikation mit der Umwelt als Heimat. S. insb. VG München, Urt. v. 22.1.1975, BayVBI 1975, 421; vgl. auch Sening, Bedrohte Erholungslandschaft, S. 17ff. u. 105tI Freilich gibt es aber viele gesunde Menschen, die darauf nicht angewiesen sind. 57 In VerfGHE 7, 59/64.

A. Recht aufNaturgenuß und Erholung

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a) Allgemeiner Überblick,58 Grenzen findet das Recht auf Erholung im Gebot der Art. 141 Abs. 1,2 und 3 S. 2 BV selbst sowie in deren einfachgesetzlichen Konkretisierungen, vor allem durch das Bayerische Naturschutzgesetz (vgl. Art. 22 Abs. 2 S. 2 BayNatSchG)59. Ausdrücklich verpflichtet Art. 141 Abs. 3 S. 2 BV jedermann dazu, mit Natur und Landschaft pfleglich umzugehen60 . Die Auslegung von Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV nach Sinn und Zweck setzt dem Grundrecht ebenso Grenzen. Zum einen ist das Recht auf Naturgenuß. und Erholung jedermann nur dann gewährleistet, soweit es der Erholung dient; wirtschaftliche (also die gewerblich-berufliche Betätigung) oder·ausschließlich sportliche Interessen im Sinne eines Leistungs- oder Wettkampfsportes werden nicht geschützt61 . Zum anderen entspricht es dem Charakter dieses Rechts, daß seine Ausübung gemeinverträglich erfolgen muß62 . Es handelt sich dabei um eine dem Recht immanente Schranke.. Die Gemeinverträglichkeit bezieht sich auf das Verhältnis zu anderen Erholungssuchenden, auf die Allgemeinheit und auf öffentliche Interessen. Jedes Grundrecht findet dort seine Schranke, wo durch seine Ausübung Rechte (besonders auch das gleiche Grundrecht) anderer beeinträchtigt werden oder wo gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstoßen wird63 . Diese Schranke ist in Art. 2 Abs. 1 2.Hs GG ausdrücklich gezogen; sie ist aber auch fiir den Bereich 'des bayerischen Verfassungsrechts und insbesondere fiir Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV zu beachten64 . Das durch Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV gewährte Grundrecht auf Naturgenuß findet seine Grenze auch dort. wo höhere Interessen der Allgemeinheit es erfordem65 . Zu den Interessen der Allgemeinheit gehören insbesondere der 58 Ausfilhrlich zu den einzelnen Grenzen s. unten unter Punkt C. und D. 59 S. zu den Beschränkungsrnöglichkeiten Burgi, S. 388fI u. Soell, Grundzüge,

S. 481/556fI.; vgl. auch Soell, DRL H. 57,673/674, der die Süddeutsche Lösung - auch im Hinblick auf die lange Tradition - bei hinreichender Beschränkbarkeit (einleuchtende Kompromißlösung zwischen Naturschutz und Erholung) als die "bessere" ansieht. 60 Diese Vorschrift wurde durch das Gesetz v. 20.6.1984 in den Absatz 3 eingefilgt. 61 Vgl. VerfGHE 28, 1071128f; 31, 198/207; 34, 1311134; BayVerfGH, E. v. 29.9.1977, BayVB11978, 48/49; Meder, Komm. BV, Art. 141 Rdnr. 9a. 62 Vgl. BayVGH, Urt. v. 30.7.1982, NuR 1983,121. 63 Vgl. nur BayVerfGH, E. v. 24.7.1979, BayVBI 1980,496/497 = VerfGHE 32, 92fI. u. E. v. 20.2.1990, BayVB11990, 558. 64 VerfGHE 4, 206/211; 28, 107/129. Auch das BVerfG (Beschl. v. 6.6.1989, DVBI 1989, 988fI.) erklärt, daß die Erholungsnutzung in der freien Landschaft bei hinreichender Rechtfertigung eingeschränkt werden kann. 65 Vgl. BayVGH, Urt. v. 18.7.1989, NuR 1990,219; s. auch Meder, Komm. BV, Art. 141 Rdnr. 10.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

Naturschutz, die Landschaftspflege und der Schutz des Erholungsbedürfnisses der Bevölkerung. Beschränkungen des Rechts auf Naturgenuß sind also auf Grund dieser immanenten Schranke überall dort zulässig, wo der Gedanke der Gemeinschaftsbezogenheit des Menschen oder andere schutzwürdige Güter dies erfordern66 . Ergebnis: Ein zureichender Grund fiir eine Beschränkung des Rechts auf Naturerleben liegt einmal in der Berücksichtigung der Grundrechte und der rechtlich geschützten Interessen anderer Erholungssuchenden (Gebot der Gemeinverträglichkeit, vgl. Art. 21 Abs. 2 BayNatSchG)67, zum anderen in der Abwehr erheblicher Schäden, die der Allgemeinheit durch die Wahrnehmung dieses Rechts drohen68 . Dazu können die Naturschutzbehörden durch Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG das Betreten von Teilen der freien Natur aus Gründen des Naturschutzes, zur Regelung des Erholungsverkehrs oder aus anderen zwingenden Gründen des Gemeinwohls untersagen bzw: beschränken. In den Schutzgebieten ist die Aufnahme von Betretungsverboten und beschränkungen in die jeweiligen Schutzverordnungen möglich. Weiter kann über Art. 22 BayWG die Ausübung des Gemeingebrauchs an Gewässern eingeschränkt werden. Die einfachgesetzlichen Regelungen zur Beschränkung des Grundrechts auf Erholung werden unten 'bei der Untersuchung des Konflikts zwischen einzelnen Erholungsansprüchen sowie zwischen Naturschutz und Erholung ausfUhrlich behandelt. b) Gestaltungsspielraum In der Spannungslage zwischen dem Recht auf Erholung in der freien Natur und den Anforderungen eines wirksamen Naturschutzes steht dem Normgeber zur Lösung des Problems ein Gestaltungsspielraum zu69. Der Staat und die Gemeinden können unter den genannten Voraussetzungen das Grundrecht aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BVeinschränken. Sie müssen dabei aber die bei Beschränkungen von Grundrechten gezogenen Gr,enzen der Gestaltungsfreiheit beachten; insbesondere darf. die Bedeutung des Grundrechts auf Erholung nicht verkannt und dieses im Wesensgehalt nicht angetastet werden7o . Beschränkungen müssen sich am Schutzzweck orientieren; sie müssen dem 66 Vgl. BayVerfGH, E. v. 6.8.1981, VerfGHE 34, 131/134 = BayVBI 1982, 144/145 u. E. v. 28.11.1990, BayVB11991, 203/204 u. E. v. 29.9.1977, BayVBI 1978, 48/49. 67 BayVerfGH, E. v. 28.11.1990, BayVBI 1991, 203/204 u. E. v. 20.2.1990, Ba~VBI 1990, 558/560 m.w.N. 8 S. VerfGHE 4, 206/211; 19, 35/38; 28, 107/130; 30, 152/160f; vgl. auch Ba~VerfGH, E. v. 21.7.1978, BayVB11979, 335/338. 9 So BayVerfGH, E. v. 5.11.1979, VerfGHE 32, 130. 70 BayVerfGH, E. v. 20.2.1990, UPR 1990,399.

B. Verankerung des Naturschutzes in der Verfassung

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Verhältnismäßigkeitsprinzip gerecht werden, also erforderlich, geeignet und verhältnismäßig sein71 . Das Gebot der Verhätnismäßigkeit besagt, daß nur diejenige Regelung getroffen werden daif, die in Wahrung des erstrebten Zweckes den geringstmöglichen Eingriff mit sich bringt72. Je empfindlicher und nachhaltiger das Grundrecht betroffen wird, desto stärker müssen die Interessen des Gemeinwohls sein73.

B. Verankerung des Naturschutzes in der Verfassung Nachdem nun das Recht auf Naturgenuß und Erholung behandelt wurde, soll im folgenden auf die Frage eingegangen werden, wie der Naturschutz in der Verfassung verankert ist. Zunächst soll untersucht werden, ob das Grundgesetz einen entsprechenden grundrechtlichen Anknüpfungspunkt enthält. L Grundgesetz

Ein allgemeines Umweltgrundrecht, ein Recht des einzelnen auf Schutz und Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, würde auch den Naturschutz und die Landschaftspflege mitumfassen. Anders als die Weimarer Reichsverfassung (Art. 150 Abs. 1 WRV)74 enthielt das Grundgesetz bis vor kurzem keine ausdrückliche Feststellung einer umweltbezogenen Staatsaufgabe. Kurz vor Ende der 12. Legislaturperiode beschlossen jedoch Bundestag und Bundesrat die Aufnahme des Umweltschutzes als Staatsziel in das Grundgesetz. In seiner Sitzung am 1. September 1994 hat der Vermittlungsausschuß - nach langem Streit in Politik und Rechtswissenschaft um die angemessene verfassungsrechtliche Reaktion auf die stetig wachsenden Risiken, denen sich die natürlichen Lebensgrundlagen durch die Industrialisierung ausgesetzt sehen, und das wachsende Bewußtsein um die Gefährdung von Mensch und Natur durch den Menschen - der Empfehlung der nach der deutschen Vereinigung eingesetzten Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und 71 S. VerfGHE 19, 35/39; 30, 152/161; 34, 131/134; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 29.9.1977, BayVB11978, 48/49 u. E. v. 24.7.1979, BayVBI 1980,496/497; s. ebenso Meder, Komm. BV, Art. 141 Rdnr. 10. 72 Ausft1hrlich zur Erforderlichkeit, Geeignetheit Wld Verhältnismäßigkeit von Verboten s. BayVerfGH, E. v. 5.11:1979, VerfGHE 32, 1301 I 40ff. hn Hinblick auf die objektive Geeignetheit Wld Zwecktauglichkeit des Mittels kommt dem Ermessen des Gesetzgebers indes ein nicht ZU enger Spielraum ZU, vgl. BVerfGE 16, 147/181; 17, 306/317; 19, 119/126; VerfGHE 30, 152/160f.; 31,198/207; 32,130/137; 34,131/134. 73 BayVerfGH, E. v. 5.11.1979, NuR 1980,121/123 u. E. v. 20.2.1990, UPR 1990, 399; s. auch VerfGHE 30, 152/161; 32, 92198. 74 Hier waren die Denkmäler der KWlst, der Geschichte Wld der Natur sowie der Landschaft Wlter den Schutz des Staates gestellt. 6 Stadler

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfasSWlgsrecht

Bundesrat zum Staatsziel "Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen" zuge-

stimme5.

J. AusdrUckliche Regelung des Umweltschutzes im Grundgesetz 76

Diese Einigung im Vermittlungsausschuß beendet eine über 20 Jahre währende Diskussion einer verfassungsrechtlichen Verankerung des Umweltschutzes77. Bereits im Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971 wurde die Überprüfung des Projekts eines Umweltgrundrechts angekündigt78. Insbesondere in der Rechtslehre wurden und werden teilweise immer noch Bedenken dagegen erhoben, daß der Umweltschutz ausdrücklich in das Grundgesetz aufgenommen wird79 . Stand die Regierungsmehrheit im Deutschen BundeStag noch 1986 einer umweltbezogenen Grundgesetzänderung ablehnend gegenüber, besteht seit Beginn der 90er Jahre zwischen allen legislativen Entscheidungsträgem Einigkeit darüber, daß der Umweltschutz ausdrücklich im Grundgesetz berücksichtigt werden sollte80 . Es bestehen jedoch unterschiedliche Ansichten über den Umfang und die Intensität eines verfassungsrechtlichen Umweltschutzes. So gehen die Meinungen im Hinblick auf die Formulierung einer StaatszieibestimmungS 1 - von der Grundlage eines anthropozentrischen Ansatzes her - auseinander. Insbesondere bestehen zum Standort des Umweltschutzes im Grundgesetz bzw. zu den Möglichkeiten der 75 Vgl. zur Refonn des Grundgesetzes Vogel, DVBI 1994, 497ff.; insbesondere zwn Staatsziel Umweltschutz s. auch Heinz, NuR 1994, Hf; Jahn, DVBI 1994, 177ff.; Uhle, DÖV 1993, 947fI 76 Ausfilhrlich dazu Bock, S. 195fI m.w.N. Zuletzt forderte der SRU im Umweltgutachten 1994 (Tz. 64 - 67) nochmals dazu auf, den Umweltschutz als Staatsaufgabe in das Grundgesetz aufzunehmen. Ein Verzicht wäre "Ausdruck ökologischer Unreife, die sich Wlsefe Gesellschaft vor dem Hintergnmd der drängenden Umweltprobleme Wld der durch sie bedingten Aufgaben nicht mehr leisten kann n. 77 Murswiek, ZRP 1988, 14fI; Mutius, WiVerw 198711, 51fI; Rauschning, DÖV 1986, 489ff.; Rupp, DVBl1985, 990ff.; BMIlBMJ, SVK, S. 84 (Tz. 130); Benda, UPR 1982,2411244 m.w.N.; ftI.r StaatszielbestimmWlg bereits SRU, Umweltgutachten 1974, Tz. 634 - 637 u. Umweltgutachten 1978, Tz. 1944 - 1947; Müller-Bromley, S. 18ff. m.w.N.; zuletzt Klein, DVBI 1991, 729fI; vgl. auch Schütze, SZ Nr, 32 v. 9.2.1993, S.4. 78 S. BT-Drs. 6/2710 S. 9f. 79 Vgl. Benda, UPR 1982, 2411244f.; Kloepfer (1978), S. 31ff. m.w.N.; Schomerus, S. 103f. u. 273fI; Dellmann, DÖV 1975, 588 - 592; H.H. Klein, Fs. f. Weber, S. 643ff., auch in DVBI 1991, 729n36fI mit überwiegenden Bedenken gegen ein Staatsziel Umweltschutz; Rehbinder, ZRP 1970,250/252. 80 Umfassend Michel, insb. S. 268fI m. w.N. u. Kloepfer, DVBI 1988, 305/311 fI mit Übersicht der verschiedenen Gesetzesinitiativen ftI.r eine Grundgesetzänder\Ulg in Bezug auf den Umweltschutz; s. auch Stern, NWVBl 1988, 1ff. 81 Zur nonnativen BedeutWlg VOll StaatszielbestimmWlgen zuletzt Klein, DVBI

1991, 729n33f.

B. Verankenmg des Naturschutzes in der Verfassung

83

systematischen Einordnung einer Staatszielbestimmung in das Grundgesetz sowie zur Einfügung einer Abwägungsklausel oder eines Gesetzesvorbehaltes unterschiedliche Vorstellungen82 . So scheiterte am 2l.9.1990 im Bundestag noch der Versuch, das Staatsziel Umweltschutz in das Grundgesetz aufzunehmen83 an der Einfügung bzw. Nichteinfügung eines Gesetzesvorbehaltes84 . Was die Politiker in der Bundesrepublik vom Umweltschutz halten, konnte man jüngst bei dessen Behandlung in der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat erleben85 . Obwohl man sich einig war, daß es jedenfalls verfassungspolitisch wünschenswert sei, den Umweltschutz im Grundgesetz zu verankem86, wurde die vorn Kommissionsvorsitzenden Scholz vorgeschlagene Beschlußempfehlung "Die natürlichen Lebensgrundlagen stehen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung unter dem Schutz des Staates" aufgrund massiven Drucks der Unionsfraktion auf die CDU-Mitglieder der Verfassungskommission abgelehnt87 . Erst nach diesem Eklat, der den Vorsitzenden dazu bewog, zeitweilig sein Amt ruhen zu lassen, konnte in der Gemeinsamen Verfassungskommission eine Kompromißlösung gefunden werden88 . Zwar sollten die Konsequenzen der Verfassungsänderung nicht überbewertet werden, dennoch kommt der Verankerung des Umweltschutzes in Art. 20a GG89 beträchtliche auslegungsleitende· und ermessensausrichtende Wirkung zu, deren rechtliche und praktische Bedeutung nicht zu unterschätzen ist9o . 82 Ausfilhrlich dazu IUld zu den IUlterschiedlichen Auswirkungen einer StaatszielbestimmlUlg s. Sommennann, DYB11991, 34ff. 83 Vgl. BT-Drs. 11/7901. 84 Vgl. Schütze, SZ Nr. 32 v. 9.2.1993, S. 4. 85 Vgl. zu den EmpfehllUlgen der VerfasslUlgskommission Jahn, DYBl 1994, 177/184f.; s. auch Uhle, DÖV 1993, 947ff. 86 S. Jahn, DYB11994, 177/184. 87 Vgl. Bonner Generalanzeiger Nr. 36 v. 12.2.1993, S. 2; Die Zeit Nr. 8 v. 19.2.1993. 88 Die KompromißlöSIUlg ist gewunden IUld überladen mit verfasSlUlgsrechtlichen Selbstverstandlichkeiten IUld deshalb - aus juristischer Sicht - wenig gellUlgen. Ausfilhrlich dazu Vogel, DYB11994, 497/498ff. 89 Art. 20a (Umweltschutz), eingef. durch Gesetz v. 27.10.1994 (BGBL I S. 3146), hat folgenden Wortlaut: Der Staat schützt auch in VerantwortlUlg filr die künftigen Generationen die natürlichen LebensgflUldlagen im Rahmen der verfasSlUlgsmäßigen OrdnlUlg durch die GesetzgeblUlg IUld nach Maßgabe von Gesetz IUld Recht durch die . vollziehende Gewalt IUld die RechtsprechlUlg.. 90 Vorteile werden vor allem in der SicherlUlg des Umweltschutzes - etwa durch eine entsprechende Impulswirkung IUld verfasSlUlgsrechtliche AufwertlUlg - sowie in der politischen Integrationswirkung gesehen. Hierzu näher Kloepfer (1978) S. 32ff. m.w.N.; vgl. zu den positiven FlUlktionen einer StaatszielbestimmlUlg Umweltschutz Soell, NuR 1985,205/212; zum erwarteten "Impulseffekt" insb. Dellmann, DÖV 1975, 588/592. 6*

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

Die Staatszielbestimmung Umweltschutz hat vorwiegend eine Appell- und wertbildende Funktion. Für Verwaltung und Rechtsprechung ist das Staatsziel als Teil der verfassungsmäßigen Ordnung Prüfungsmaßstab auch fiir das Gesetzes- und Verordnungsrecht, Auslegungsmaßstab bei der Auslegung des Gesetzesrechts und Orientierung fiir die Ermessensbetätigung91. Eine ökologische Neuorientierung des Rechts in der heutigen Gesellschaft ist unerläßlich, um die Voraussetzungen dafiir zu schaffen. daß die nichtmenschliche Natur als schützenswertes Rechtsgut anerkannt wird. Der Ausgestaltung des Grundgesetzes zu Gunsten der Natur und Umwelt kommt dabei eine besondere Bedeutung zu. Ausdrücklich angesprochen wurde der Umweltschutz im Grundgesetz bislang nur in verschiedenen Kompetenznormen im Hinblick auf die Gesetzgebung (Art. 74 Nr. lla, 17,24, 75 Nr. 3 u. 4 GG). Daraus kann keine Pflicht zu Regelungen auf dem Gebiet des Umweltschutzes hergeleitet werden92 . Diese Tatsache muß aber nicht von vornherein besagen. daß das Grundgesetz bisher umweltschutzneutral oder gar umweltschutzfeindlich war. Vielmehr kommt der eigentliche Inhalt der Verfassung angesichts ihrer Weite und Offenheit häufig erst durch Interpretation zum Ausdruck93 . Eine Pflicht zum Tätigwerden in umweltrelevanten Bereichen kann sich erst in Zusammenhang mit anderen Verfassungsbestimmungen, hier insbesondere über das Sozialstaatsprinzip und die Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 und 2 GG ergeben94 . 2. Sozialstaatsprinzip

Vor der ausdrücklichen Regelung des Umweltschutzes im Grundgesetz wurden im Sozialstaatsprinzip Anknüpfungspunkte fiir den Naturschutz und die Landschaftspflege gesehen. Die wohl überwiegende Meinung95 ging davon aus, daß sich aus dem Sozialstaatsprinzip die Pflicht des Staates ergibt, die 91 Vgl. Vogel, DVB11994, 497/499; s. auch SRU, Umweltgutachen 1994, Tz. 65. 92 S. dazu Book, S. 102ff.; BMIlBMJ, SVK, Staatsziel, Rn. 131. 93 Verfassungsinterpretation als Konkretisierung, s. dazu Hesse (1988), Rdnr. 60ff.;

vgl. auch Starck, in: Mangoldt, GO-Komm., Art. 1 Rdnr. 73, S. 63. 94 Vgl. dazu Murswiek (1985), S. 233ff. u. 279f. sowie ZRP 1988, 1/4; Stern (1984), § 37 II 5. 95 Soell, NuR 1985, 205/211ff.u. 1980,1/3; ders. WiR 1973, 85ff.sowie WiVerw 1986, 205ff; Lücke, Döv 1976, 289/293fu. AÖR 1982, 15ff.; Michel, S. 185 - 191: bejahte die Ableitung des Staatsziels Umweltschutz aus dem Sozialstaatsprinzip (nach Abwägung mit den entgegenstehenden Meinungen); Stern (1984), S. 708 m.w.N.; Breuer, Der Staat (1981), 393; Steiger (1975), S. 69; H.H. Klein, FS f. Weber, S. 643/644; Weber, DVBI 1971, 806; dagegen: Kloepfer, DVBI 1988, 305/308f; Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 167/185f.; Ule, DVBI 1972,437/438. Rehbinder (ZRP 1970,250/252) zweifelte an der Legitimationsfunktion des Sozialstaatsprizips.

B. Verankenmg des Naturschutzes in der Verfassung

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Na,tur und die Umwelt zu schützen96 . Denn dieses Prinzip läßt sich nicht begrenzen auf den Ausgleich sozialer Spannungen und die Sorge für eine gerechte soziale Ordnung97 . Der Sozialstaat ist ein Staat der wachsenden Aufgaben und dem Wandel unterworfen, weil neue gesellschaftliche Gefahrdungen dem Staat auch neue Verantwortlichkeiten auferlegen98 . Im Gestaltungsauftrag der Sozialstaatsklausel (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG) liegt die Aufgabe des Staates, zum Wohl der Allgemeinheit, namentlich zur Abwehr von Gefahren, Schutzgebiete einzurichten oder andere Schutzmaßnahmen zu treffen99 . Angesichts seiner Unbestimmtheit ließen sich aus dem Sozialstaatsprinzip allerdings kaum konkrete Handlungsaufträge für die Gesetzgebung oder die Verwaltung ableiten lOO •

3. Umweltgrundrecht Ein ausdrückliches Grundrecht, das nicht nur einen etwaigen subjektivrechtlichen Gehalt beinhaltet, sondern zugleich den Schutz von Natur und Umwelt begründet lOl , gibt es im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, wie oben bereits erwähnt wurde, gegenwärtig nicht l02 . Einige Grundrechte berühren jedoch mit ihrem Normbereich u. a. auch das Recht auf Existenz in menschenwürdiger Umwelt. Dies sind Art. 2 Abs. 2 S. 2, 2 Abs. 1 und 1 Abs. 1 GG. Als Folge davon wird in der Literatur die Ansicht vertreten, daß ein allgemeines Grundrecht des einzelnen auf Umwelt- und Naturschutz existiere, dem Grundgesetz ein allgemeines Umweltgrundrecht entnommen werden kann l03 . Die dafür angeführten Begründungen sind recht uneinheitlieh. Vereinzelt wird ein allgemeines Umweltgrundrecht bejaht aus Art. 2 Abs. 96 Kloepfer (Umweltrecht, § 2 Rdnr. 4 u. 18) sah in Sozialstaatsprinzip zwar eine grds. Legitimierung ftlr WDfassende Umweltalctivitäten, aber keine Verpflichtung des Staates zum Umweltschutz. 97 So Ule, DVBI1972, 437/438. Rauschning (VVDStRL 38 (1980), 167/185f.) sah die Sozialstaatsklausel durch die Erstreckung auf die Beziehung zwischen Mensch und Natur als überfrachtet. Dagegen auch wegen relativer Unbestimmtheit und weitgehender Unverbindlichkeit BMIlBMJ, SVK, Staatsziel, S. 91. 98 Vgl. Häberle, VVDStRL 30 (1972), 57. 99 S. Soell, NuR 1980, 1/3; Köble, DVBI 1977, 1/3; Steiger (1975), S. 70; Weber, DVBI1971, 806; Bull, S. 224; ablehnend Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 167/186. 100 Vgl. Hermes (1987), S. 132 m.w.N. 101 Allg. zum Umweltschutz in den Gnmdrechten vgl. Soell, NuR 1985, 205ff.; Ste~er,Gnmdzüge,S.29ff.

1 Zu Menschenwürde und Umweltschutz wnfassend Bock, S. 117ff. m.w.N.; vgl. auch Steiger (1975), S. 33ff. 103 Ausfilhrlich Kloepfer (1978), S. Ilff.; Rehbinder, ZRP 1970, 250/252; s. auch Külz, DVB11975, 189f.; Maus, JA 1979,287/289; Rupp, JZ 1971, 401ff.; Stober, JZ 1988, 426ff.; Sening, BayVBl 1979,491/492; Lücke, DOv 1976, 289ff.; Sailer, DVBI 1976, 521ff.; Mayer-Tasch, BayVB11974, 515ff.; Weber, DVB11971, 806ff.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

2 S. 1 GGI04 oder aus Art. 2 Abs. 1 GG, häufig in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG105. Auch auf das Sozialstaats_ 106 bzw. Rechtsstaatsprinzip 107 wird hingewiesen. Oft vermengen sich auch die Argumente :fiir eine Ableitung eines Umweltgrundrechts mit rechtspolitischen Erwägungen 108. Diese Ansicht hat sich weder in der Rechtsprechung durchgesetzt noch wird sie von der ganz überwiegenden Literatur geteilt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen einschlägigen Entscheidungen klargestellt 109 , daß bundesverfassungsrechtlich kein Umweltgrundrecht existiert, das subjektiv-rechtlich einen weitergehenden Schutz verleiht, als es die Art. 2 ff. GG zugunsten jeweils bestimmter Schutzgüter tun. Auch in der Literatur110 herrscht die Ansicht vor, daß es keinen grundrechtlich gesicherten Anspruch auf umfassenden Umweltschutz gibt, sondern allenfalls ein Recht des einzelnen, sichlli gegen bestimmte Umwelteinwirkungen zu wehren. Die Vorstellung des Schutzes einer menschenwürdigen Umwelt ist so allgemein, daß sich hieraus regelmäßig keine konkret individuellen Schutzansprüche ergeben können 112 . Es gibt keinen Schutz der Umweltmedien unabhängig von der Gefahrdung einzelner oder der Allgemeinheit ll3 . Die grundrechtlichen Schutzpflichten betreffen Leben und Gesundheit als Individualgüter. Ihretwegen hat der Staat Belastungen und Beeinträchtigungen der Umweltmedien, wenn und soweit von den Gefahren :fiir eben diese Individualgüter ausgehen, zu unterbinden 114. 104 Külz, DVB11975, 189. 105 Schutz der Existenz einer menschenwürdigen Umwelt aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m.

Art. 1 Abs. 100. So Lücke, DÖV 1976,2891290; Maus, JA 1979, 2871288f.; Rupp, JZ 1971, 4011402; Weber,DVBI 1971, 806; vgl. auch Mayer-Tasch, BayVBI 1974, 515/519; Steiger (1975), S. 46f. 106 Maus, JA 1979,287/289; Weber, DVB11971, 806. 107 Sening, BayVBI 1978, 205/206. 108 Vgl. dazu oben Punkt 1.1. 109 S. BVerwG, Urt. v. 27.7.1977, BVerwGE 54, 211/219 = NuR 1980, 164ff = DVBI 1977, 897 u. Beschl. v. 25.6.1975, NJW 1975,2355/2356. 110 Bleckmann, S. 517; Hofmann (1981), S. 304; Starck, in: Mangoldt, OO-Komm., Art. 2 Rdnr. 158; Mayer, BayVB11975, 664/665; von Münch, in: Münch, OO-Komm., Art. 2 Rdnr. 61; Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 1671177; Steiger, Grundzüge, S. 21129; Stüer, NuR 1981, 149/155; Ule, DVBI 1972,437; vgl. auch Dirnberger, S. 261f., der auf die begriffiiche Unsicherheit innerhalb der Befilrworter eines Umweltgrundrechts hinweist. 111 Unter Beruftmg auf die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 und Art. 14 Abs. I 00, Benda, UPR 1982, 2411244. 112 So Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 1671181; Ule, DVBI 1972, 437/438; ähnlich Maus, JA 1979, 287/288. 113 Dies paßte auch nicht ins System der Freiheitsgarantien des Grundgesetzes. Vgl. Buchner, BayVBI 1984, 385/386; Dellmann, DÖV 1975, 588/589; H.H. Klein, FS f. Weber, S. 643/654f.; Soell, WiVerw 1986,205. 114 Vgl. Soell, NuR 1985, 205/206ff.

B. Verankerung des Naturschutzes in der Verfassung

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Es können daher nur Teilbereiche des Umweltschutzes als grundrechtlich erfaßt angesehen werden. Im Bundesverfassungsrecht lassen sich als Grundlage umweltschutzrechtlicher Gewährleistungen das Recht auf Leben und körperliche Unversehtheit (Art. 2 Abs. 2 GG), das Eigentumsrecht (Art. 14 Abs. 1 GG), das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG) und das Gebot auf Schutz und Achtung der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) heran. ziehen 115 : Es würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, wollte man diese Vorschriften jetzt umfassend untersuchen. Im folgenden sollen deshalb nur Art. 2 Abs. 1 u. 2 GG näher betrachtet werden. a) Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG gibt dem einzelnen zunächst ein subjektives öffentliches Recht, die Unterlassung von Eingriffen in die Schutzgüter Leben und körperliche Unversehrtheit seitens der öffentlichen Gewalt verlangen zu können 116 . Die Frage ist aber, ob es daraus auch einen grundrechtlichen Anspruch gegen den Staat auf umweltschützendes Handeln gibt. Das Grundrecht ist in erster Linie dazu bestimmt, die Freiheitsspähre des einzelnen vor Eingriffen der öffentlichen Gewalt zu sichern 117. Aber auch Abwehrrechten kann zusätzlich die Funktion von Leistungsrechten zukommen, aus denen subjektive Ansprüche auf Gewährung abgeleitet werden können. Die objektive Schutzfunktion des Grundrechts kann zu einer positiven Schutz- oder Leistungsfunktion werden. Gewährt wird aber kein umfassendes Leistungsrecht; es kann nur darum gehen, zu verhüten, daß Ausübung und Genuß des Grundrechts von vornherein durch die tatsächlichen Bedingungen, Verhältnisse und Zustände völlig ausgeschlossen ist oder durch das Handeln Dritter unmöglich gemacht wird 118. Nach anerkannter Rechtsprechung schützt das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG nicht nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Vielmehr folgt darüber hinaus aus seinem objektiv-rechtlichen Gehalt die Pflicht der staatlichen Organe, sich schützend und fOrdernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren 119 . 115 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 2 Rdnr. 10, der in den Art. 2 Abs. 2, 14 u. 2 Abs. 1 GG mittelbar wnweltschützende Teilgewährleistungen sieht; s. auch Benda, UPR 1982,2411242. 116 S. Steiger, Grundzüge, S. 31. 117 BVerfGE 7, 204f.; 21,369. 118 Vgl. BVerfG, E. v. 25.2.1975, BVerfGE 39, 1/4If. u. 35,79/114. 119 So BVerfGE 49, 891142; 53, 30/57; 56, 54/73; 77, 170/214; s. dazu auch Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 167/181fI; der Grundsatz der grundrechtlichen Schutzpflichten wurde vom BVerfG entwickelt in der E. v. 25.2.1975, BVerfGE 39,

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

Wie oben festgestellt wurde l20 , steht die Erholung in Natur und Landschaft in enger Beziehung zur körperlichen Unversehrtheit. Das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit, d. h. auf Erhaltung der physischen und psychischen Gesundheit, beinhaltet damit auch Folgerungen für die Gestaltung des Natur- und Umweltschutzes: Der Staat hat für Umweltbedingungen zu sorgen, die ein Leben ohne gesundheitliche Gefährdung ermöglichen. Die Schutzpflicht des Staates für die körperliche'Unversehrtheit gebietet damit mittelbar auch Abwehrmaßnahmen gegen Schäden in der Natur. Diese beziehen sich vor allem auf die Wiederherstellung und die Gestaltung der Umwelt l21 . Umweltgefährdetes Tun kann sowohl vom Staat als auch von Privaten ausgehen. Der Staat kann die grundrechtlich relevanten Rechtsgüter dadurch verletzen, daß er es unterläßt, seiner objektiven Schutzpflicht, die aus dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 S. 1 herrührt, gegenüber Dritten nachzukommen l22 . Dies wird am deutlichsten in Art. lAbs. 1 S. 2 GG ausgesprochen, wonach es Verpflichtung aller staatlichen Gewalt ist, die Würde des Menschen zu achten und zu schützen. Daraus köIUlen sich verfassungsrechtliche Schutzpflichten ergeben, die es gebieten, rechtliche Regelungen so auszugestalten, daß auch die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eingedämmt bleibt l23 . Aufgrundbesonderer Fallgestaltung kann sich die objektiv-rechtliche SchutZpflicht des Staates gegenüber dem Dritten so sehr verdichten, daß dieser sich unmittelbar auf das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG berufen kann 124. WeIUl der Staat auf eine Weise auf die Umwelt einwirkt, die lebensgefährdende oder gesundheitsschädigende Folgen für die Menschen ergibt, wird das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit verletzt (Art. 2 Abs. 2 GG). Dieses Grund1echt bewahrt also das ökologische Existenzminimum - ein Mindestmaß an materiellen und immateriellen Umweltverhältnissen - gegen staatliche Eingriffe l25 . Der Bürger hat Anspruch auf Schaffung derjenigen Bedingungen, unter denen ein freies, menschenwürdiges Leben möglich ist l26 . 1/41ff. u. 46, 1601164f Erwähnt wird eine mögliche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 1 GG in BVerfG, Beschl. v. 14.9.1983, NJW 1983,2931/2932. 120 Siehe Punkt AU. Die "körperliche Unversehrtheit" in Art. 2 Abs. 2 GG erfaßt zumindest teilweise auch den geistig-seelischen Bereich, also das psychische Wohlbefmden. Vgl. etwa Soell, NuR 1985, 205/208; Kloepfer (1978), S. 28; Steiger (1975), S. 33; das BVerfG neigt auch zu dieser Auffassung, s. BVerfGE 56, 54174ff. 121 S. Steiger, Gnmdzüge, S. 44. 122 Vgl. Steiger, Gnmdzüge, S. 42. 123 So BVerfGE 49, 891141f.; Abwehr richtet sich auf Unterlassen, Schutz auf Handeln des Staates, Steiger, Gnmdzüge, S. 42f 124 BVerwG, Urt. v. 27.7.1977, BVerwGE 54, 211/221ff u. Urt. v. 14.7.1979,59, 253/261f 125 Im Sinne eines Gnmdrechtsvoraussetzungsschutzes, vgl. Kloepfer, Umwe1trecht, § 2 Rdnr. 11; zum ökologischen Existenzminimum vgl. etwa Kloepfer, DVBI 1988,

B. Verankenmg des Naturschutzes in der Verfassung

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Die meisten umweltbelastenden und damit Menschen' gegebenenfalls schädigenden Aktivitäten gehen aber von Privaten aus. So kann Art. 2 Abs. 2 S. 1 00 nur durch die Anerkennung des Schutzes des Grundrechtsgutes durch den Staat gegenüber anderen Privaten in Anspruch genommen werden l27 . Die Schutzpflicht ist zwar objektiv-rechtlicher Natur, aber ihre primäre Funktion besteht in der Verstärkung des individuellen Schutzgehaltes der Grundrechte. Aus ihr erwachsen daher auch verfassungsunmittelbare Rechte, Schutz vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer l28 . Bei besonders schwerwiegenden Verletzungen der grundrechtlich geschützten Rechtsgüter durch andere Private erhält der betroffene Dritte ein subjektiv-äffentliches Recht auf Durchsetzung des grundrechtlichen Schutzes durch den Staat. Festzuhalten ist, daß die Schutzfunktion des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG eine Staatsaufgabe auf dem Gebiet der Sorge um die Umwelt begründet l29 . Die Pflicht des Staates, zum Schutz der körperlichen Unversehrtheit positive Maßnahmen zu treffen, läßt sich aber nicht auf ein einheitliches Umweltgrundrecht hinführen 130 . Vielmehr folgen solche staatlichen Pflichten und damit korrespondierende Ansprüche nur aus streng zu begründenden Schutzpflichten über Art. 2 Abs. 2 S. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG131. Zumindest einen Anspruch auf das ökologische Existenzminimum gewährleistet das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 00. b) Art. 2 Abs. 1 GG Zu den Voraussetzungen der Persönlichkeitsentfaltung gemäß Art. 2 Abs. I GG gehören insbesondere eine intakte Natur und Landschaft 132 . Sening will deshalb aus Art. 2 Abs. I GG ein Recht auf Naturschutz, d. h. auf Erhaltung 305/310 u. ders. (1978), S. 27fT. m.w.N.; BMJ/BMJ, SVK, Staatsziel, S. 88; Scholz, JuS 1976,232/234; Steiger (1975), S. 54. 126 Vgl. Rupp, JZ 1971,402; Weber, DVBl1971, 806; Rehbinder ZRP 1970,252. 127 Ausfilhrlich zu den staatlichen Schutzpflichten s. Bock, S. 143fT. u. Dirnberger, S. 98fI jeweils m.w.N.; Gassner, DÖV 1981, 616f. 128 Vgl. Soell, NuR 1985,2051207: Ausgangspunkt ist GarantensteIlung des Staates zum Schutz der Gnmdrechte vor Getahrdungen durch Dritte. 129 Vgl. Bull, S. 224; Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 1671183f.; Rupp, JZ 1971, 401/402; Weber, DVB11971, 806. 130 Das vereinzelt in der Literatur zu konstruieren versucht worden ist, s. vorne Fn. 103; statt vieler Bock, S. 125fT. m.w.N. 131 Im Ergebnis wie hier: Kloepfer (1978), S. 27 m.w.N.; Starck, in: Mangoldt, Art. 2 Rdnr. 158; Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 1671177f.; Steiger (1975), S. 20 u. 33; H.H. Klein, FS f. Weber, S. 643/660. 132 Vgl. dazu die Ausfilhrungen oben in Punkt A.I.2.; s. auch Zuleeg, DVBI 1976, 515/530.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz IUld ErhollUlg im VerfasslUlgsrecht

der Landschaft für den, der sie tatsächlich nutzt, herleiten 133. In Verbindung mit der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG wird aus dem Recht der freien Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) in der Literatur von vielen Verfassern zwar kein generelles Recht auf Naturschutz, aber ein allgemeiner Schutzanspruch auf die Existenz einer menschenwürdigen Umwelt .postuliert 134. Hingegen ist das Bundesverwaltungsgericht der Ansicht, daß Art. 2 Abs. 1 GG - anders als Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG - nicht als unmittelbare Anspruchsgrundlage für den Schutz vor rechtwidrigen Eingriffen in das Persönlichkeitsrecht von Seiten anderer dienen kann 13S . Dies entspricht wohl der herrschenden Meinung. Ein Abwehranspruch aus Art. 2 Abs. 1 GG könne allenfalls gegen Eingriffe bestehen, die die Existenzgrundlagen des menschlichen Persönlichkeitsrechts in ihrer Substanz bedrohen 136 . Was die freie Natur als eine der Grundlagen und Voraussetzungen für die Erholung des Menschen anbelange, so liege ein solcher Eingriff aber nicht schon vor, wenn ein Vorhaben nur ein bestimmtes, landschaftlich wertvolles Gelände von begrenztem Ausmaß beanspruche und wenn zudem in der ßäheren Umgebung noch hinreichend Flächen freier Natur mit Erholungswert vorhanden seien. Bisher läßt sich aber nicht sagen, daß die Umweltzerstörung im allgemeinen so weit fortgeschritten ist, daß die Grundrechtsausübung gefährdet ist. Generell ist von der Rechtsprechung und dem Großteil der Literatur ein subjektives öffentliches Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG auf die Erhaltung der Natur nicht anerkannt 137. Aus dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG ergibt sich zumindest dann eine Pflicht des Staates zum Schutz der Umweltgüter, wenn wegen des ZuStandes bestimmter Umweltmedien eine individualisierbare besondere tatsächliche Betroffenheit gegeben ist,. die die freie Entfaltung der Persönlichkeit des einzelnen behindert, oder generell das ökologische Exi133 NuR 1980, 102/l 03 sowie BayVBI 1981, 174 u. 1982, 428; zur AusdehnlUlg der Klagebefugnis gegen die rechtswidrige ZerstöfIUlg der Landschaft, da sich die nicht zugleich lebens- oder geSlUldheitsgefährdenden Eingriffe in die Natur mit dem bestehenden Gnmdrechtsinstrumentariwn nicht allein in den Griff bekommen lassen s. Sening, BayVB11979, 491ff. 134 Vg1. Kloepfer (1978), S. 27ff.; begriffsprägend Scholz, JuS 1976,232/234. 13S BVerwG, Urt. v. 27.7.1977, BVerwGE 54, 211/221. Das BlUldesverwaltWlgsgericht will auf Art. 2 Abs. 1 GG die Klagebefugnis in Nachbarschaftsverfahren nur dann gründen, wenn der Gesetzgeber eine bestimmte gesetzliche BerechtigWlg geschaffen habe, also den gfWldrechtlichen Gehalt erst vermittelt habe, die dann darauf geprüft werden müsse, "ob diese BerechtigWlg dem Rechtsträger in einer solchen Weise zugeordnet ist, daß sie als Bestandteil seiner Persönlichkeit auch dem verfasslUlgsrechtlichen Schutz des Art. 2 Abs. 1 GG IUltersteht" . 136 BayVGH, Urt. v. 11.6.1975, DVBI 1975, 665. 137 So aber Sening, BayVBI 1978,205 u. 1979,491.

B. Verankenmg des Naturschutzes in der Verfassung

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stenzminimum gefährdet erscheint l38 . Bereits vor der Gefahrdung des individuellen Existenzminimums besteht objektiv die Pflicht, unabdingbare verfassungsrechtliche. Gemeinschaftsgüter und damit die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen zu schützen 139. Wenn spezielle Schutznormen fehlen oder unzureichend sind und die Verletzung der freien Entfaltung der Persönlichkeit schwer und unerträglich ist, kann sich der Dritte auch unmittelbar auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen l40 . Ein unmittelbar verfassungsrechtlicher Schutzanspruch des Dritten ist dann anzunehmen, wenn die Voraussetzungen der Grundrechtsausübung in hohem Maße gefährdet sind l41 . So hat das OVG Berlin l42 dargelegt, daß auch Art. 2 Abs. 1 GG in Fällen einer besonders schwerwiegenden Verletzung der freien Entfaltung der Persönlichkeit durch andere Private ein unmittelbares Abwehrrecht gewähren kann 143 . Bei einem schwerwiegenden und nachhaltigen Eingriff in die natürliche Erholungslandschaft kann das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, falls keine ausreichenden Möglichkeiten zur Erholung in der Natur in einer zumutbaren Entfernung mehr zur Verfügung stehen, beeinträchtigt sein und damit ein unmittelbares Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG bestehen. c) Ergebnis Im Grundgesetz ist zwar kein allgemeines Umweltgrundrecht verankert. Es besteht aber bei besonders schwerwiegenden Verletzungen der grundrechtlich geschützten Rechtsgüter durch andere Private ein subjektiver Anspruch aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 und in Ausnahmefällen aus Art. 2 Abs. 1 GG auf Durchsetzung des grundrechtlichen Schutzes durch den Staat. Insgesamt dürfte die Gefahr, daß Leben, Gesundheit oder Entfaltungsfreiheit eines bestimmten Individuums durch unzureichendes Vorhandensein hierfür notwendiger Umweltgüter bedroht werden, aber nur bei äußerst gravierenden und großflächigen Umweltschädigungen zu begründen sein l44. Darüber hinaus legen sowohl das (neu eingefiihrte) Staatsziel Umweltschutz und das Sozialstaatsprinzip für den Schutz der Umweltmedien als auch flankierend die grundrechtliche Schutzpflicht zur Abwehr von Individualbeeinträchtigungen oder -gefahrdungen der Gesundheit durch schädliche Umwelteinwirkungen 138 S. OVG Berlin, Urt. v. 2.5.1977, DVBI 1977, 901ft:; dazu u. a. Dageförde, Ba(;VBI1979,490ff. 39 Zutreffend Murswiek (1985), S. 229. 140 S. Steiger, Grundzüge, S. 46f.; Gassner, DÖV 1981,619. 141 So auch Sailer, DVB11976, 521ff. 142 In seinem Urt. v. 2.5.1977 aufgrund der besonderen Lage Berlins vor der Vereini~g (Knappheit an Erholungsräwnen), DVBI1977, 901. I 3 Ähnlich wie beim erweiterten Eigentwnsschutz bei mittelbaren Eingriffen; vgl. auch Dageförde, NuR 1980, 151; näher dazu unten Punkt B.n.3. 144 Umfassend dazu Bock, S. 166ff., s. auch Murswiek (1.985), S. 229.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

dem Staat - wie bereits ausgefiihrt wurde - in Grenzen verfassungsrechtliche Handlungspflichten zum Schutz der Umwelt auf.

4. Gestaltungsfreiheit Wie der Staat beim Schutz der Umwelt im einzelnen vorgeht, ist weitgehend seiner Gestaltungsfreiheit überlassen; beansprucht werden kann nur effektiver staatlicher Schutz überhaupt l45 . Ob, wann und mit welchem Inhalt sich eine solche Ausgestaltung nach der Verfassung gebietet, hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgutes sowie von den schon vorhandenen Regelungen ab l46 . Die gesetzgeberischen Maßnahmen müssen aber geeignet sein, die Gefahren abzuwehren, auf einer vertretbaren Gefahrenprognose beruhen und gegebenenfalls nachgebessert werden, wenn sich die Prognose als falsch erweist l47 . Was die Effektivität anbelangt, steht dem Staat ebenfalls ein Beurteilungsspielraum zu, der sich jedoch mit der Art und Schwere der möglichen Beeinträchtigung einengtl48.

n

Bayerische Verfassung

1. Staatsziel Umweltschutz Im Freistaat Bayern ist das Staatsziel Umweltschutz in die Staatsverfassung aufgenommen worden l49 . Die Pflicht des Staates zu Umweltschutz ergibt sich aus den Staatszielbestimmungen in Art. 3 Abs. 2 und Art. 141 Abs. 1 und 2 BY. Durch das 5. Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates BayerniSO wurde der Umweltschutz als Staatsziel in Art. 3 Abs. 2 BV ("Der Staat schützt die natürlichen Lebensgrundlagen und ... "), als Bildungsziel in Art. 131 Abs. 2 BV ("Oberste Bildungsziele sind ... Aufgeschlossenheit fiir alles Wahre, Gute und Schöne und Verantwortungsbewußtsein fiir Natur und Umwelt") und ausführlich in Art. 141 BVaufgenommen. Nach Art. 141 Abs. 1 S. 1 BV ist 145 BVerfGE 49,89/142. 146 So BVerfGE 56, 54/78. 147 BVerfGE 39, 1/46f.; 46, 160/164f.; vgl. auch Soell, NuR 1985,205/207. 148 BVerfG 49,89/143. 149 Auch die Bundesländer Hessen, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Saarland, Rheinland-Pfalz, Bremen und Hamburg haben in ihren Verfassungen Bestimmungen über den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen durch den Staat. Ebenso wurden in den neuen Bundesländer solche Bestimmungen im Rahmen der Verfassungsgebung aufgenommen. 150 Vom 20.6.1984, GVBI S. 223.

B. Verankerung des Naturschutzes in der Verfassung

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der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen der besonderen Fürsorge (jedes einzelnen und) der staatlichen Gemeinschaft anvertraut. Gemäß. Art. 141 Abs. 1 S. 3 BV sind Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts u. a. verpflichtet, mit den Naturgüter:n schonend und sparsam umzugehen, die Leistungsfahigkeit des Naturhaushaltes zu erhalten und dauerhaft zu verbessern und die heimischen Tier- und Pflanzenarten und ihre notwendigen Lebensräume sowie kennzeichnende Orts- und Landschaftsbilder zu schonen und zu erhalten i51 . Nach Art. 141 Abs. 2 BV haben Staat, Gemeinden und öffentliche Körperschaften u. a. die Aufgabe, die Denkmäler der Natur sowie die Landschaft zu schützen und zu pflegen. Weiter ergibt sich aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV die Verpflichtung des Staates, die Grundlagen fiir die Ausübung des Grundrechts auf Naturgenuß zu erhalten bzw. zu schaffen. Diese Pflicht des Staates beinhaltet auch Maßnahmen zum Schutz der Natur vor Übernutzung zur Vermeidung der Beeinträchtigung oder Zerstörung der Grundlagen fiir die Erholung in der freien Natur. Der ausführliche Zielkatalog des Art. 141 Abs. 1 BV behandelt den Schutzauftrag fiir alle wesentlichen Umweltmedien (Boden, Wasser, Luft), ohne damit aber dem Umweltschutz einen eindeutigen Vorrang einzuräumen. Die durch Art. 141 Abs. 1 BV verstärkt gebotene Berücksichtigung des Naturschutzes führt nicht dazu, daß demgegenüber andere Grundrechte überall und schlechthin zurücktreten müssen l52 . Die herrschende Meinung geht zutreffend davon aus, daß Art. 141 Abs. 1 BV so interpretiert werden muß, daß der Umwelt- und Naturschutz zwar zu den vorrangigen Aufgaben gehört, dort aber nicht alleine steht, da es "auch" noch andere "vorrangige" Aufgaben gibt (andere Rechtsgüter von vergleichbaren Gewicht, vgl. Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV), z. B. Aufgaben der Daseinsvorsorge l53 . Der Umweltschutz steht also gleichrangig neben anderen Aufgaben von Staat und Gemeinden. Festzuhalten ist, daß in Bayern der Staat zum Schutz der Natur verpflichtet ist. Dies ist von der Exekutive als allgemeiner Aspekt zu beachten. Das Staatsziel Umweltschutz (Art. 3 Abs. 2, 141 Abs. 1 u. 2 BV) ist als Auslegungsrichtlinie überall dort zu berücksichtigen, wo es in Vorschriften mit Bedeutung fiir 151 Dabei geht es um medialen Umweltschutz, vgl. Soell, WiVerw 1986, 205/208ff. 152 Vgl. BayVerfGH, E. v. 14.6.1985, UPR 1985,411/412; a.A. Meder, Komm. BV,

3. Aufl., Art. 141 Rdnr. 1 c): Nach Meder ist der Umweltschutz (relativ) vorrangig. Das bedeutet: Wenn dem Schutz der Umwelt andere Interessen entgegenstehen, so müssen sie zurücktreten, es sei denn, es wären ft1r sie besonders schwerwiegende Gtilnde festzustellen, die nach sorgfältiger Abwägung ihre Berücksichtigung zwingend erfordern. Eine ähnliche Ansicht vertritt auch H. Hofmann, JZ 1988, 276. 153 Soell, WiVerw 1986, 2051209; vgl. dazu Buchner, BayVBI 1984, 385/387; BayVerfGH, E. v. 14.6.1985, BayVB11985, 523/527 = UPR 1985, 411f.; VerfGHE 32, 130/139 u. 38,51/65.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

den Umweltschutz um die Konkretisierung von wertausfüllungsbedürftigen Begriffen und Generalklauseln geht l54 . Die Aufgabe der folgenden Überlegungen wird es sein, herauszuarbeiten, ob neben diesem Staatsziel Umweltschutz in der Bayerischen Verfassung auch ein Recht des einzelnen auf Schutz der Natur besteht. Das Problem stellt einen zentralen Punkt der verfassungsrechtlichen Untersuchung dar. 2. Recht au/Schutz der Natur aus Art. 141 Abs. 1 und 2 BV

Die Bayerische Verfassung hat zwar - ebenso wie das Grundgesetz .~ auscbiicklich kein "Grundrecht auf Umweltschutz" aufgeführt. Durch die Änderung der Bayerischen Verfassung 155 könnte aber durch Auslegung insbesondere unter dem Aspekt des Sinns und Zwecks der neueingefiihrten Regelung ein "Grundrecht auf Umwelt- und Naturschutz" im Sinne eines subjektiven verfassungsmäßigen Rechts des einzelnen, etwa auf Abwehr hoheitlicher Genehmigungen von Naturveränderungen, eingeführt worden sein. Art. 141 Abs. 1 und 2 BV beinhaltet jedoch lediglich objektive Normen, sie geben dem einzelnen keine subjektiven Rechte l56 . Nach zutreffender Meinung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes157 folgt dies aus dem Wortlaut, aus der Entstehungsgeschichte sowie aus Sinn und Zweck der Regelung des Art. 141 BY. Der Wortlaut der Norm ("Der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen ist '" der besonderen Fürsorge jedes einzelnen und der staatlichen Gemeinschaft anvertraut"; "Mit Naturgütem ist schonend und sparsam umzugehen"; "Es gehört auch zu den vorrangigen Aufgaben von Staat, Gemeinden und KörperSchaften ... "; "Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts haben die Aufgabe ... ") spricht dafür, daß es sich dabei, wie auch bei der Staatszielbestimmung des Art. 3 Abs. 2 BV um für alle Träger öffentlicher Gewalt und für den einzelnen bindendes objektives Verfassungsrecht handelt, nicht aber um ein "Grundrecht auf Umweltschutz" im Sinne eines subjektiven verfassungsmäßigen Rechts des einzelnen i58 . Auch die Entstehungsgeschichte deutet auf ein rein objektives Recht hin 159 . Die systematische Auslegung des Art. 141 BV unter Berücksichtigung von Sinn und 154 Vgl. Soell, WiVerw 1986,205/219. 155 Gesetz vom 20.6.1984, GVBI, S. 233. 156 BayVerfGH, Urt. v. 12.11.1985, NuR 1987, 170. 157 St. Rspr.; vgl. BayVerfGH, E. v. 23.8.1985, NuR 1986, 75f. = BayVBl 1985,

683ff. m.w.N.; zusanunenfassendBayVerfGH, E. v. 27.10.1976, VerfGHE 29,181/186 u. E. v. 15.7.1981,34,1031105. 158 Vgl. BayVerfGH, E. v. 23.8.1985, NuR 1986,75/76. 159 Dies folgert auch Buchner, BayVBl 1984, 385/387.

B. Verankerung des Naturschutzes in der Verfassung

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Zweck der Neuregelung erbringt kein anderes Ergebnis: Grundrechtscharakter besitzt nur Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV160. Die Absätze 1 und 2 des Art. 141 BV stellten vor der Verfassungsänderung lediglich Programmsätze dar. Durch die Verfassungsänderung sind sie zwar zusammen mit Art. 3 Abs. 2 BV zur Staatszielbestimmung aufgestuft worden; dessen ungeachtet sind sie aber rein objektives Recht und gewähren kein subjektives Recht l61 . Art. 3 Abs. 2 sowie Art. 141 Abs. 1 und 2 BV enthalten bindendes objektives Verfassungsrecht, an dem die Handlungen und Unterlassungen von Staat. Gemeinde und Körperschaften des öffentlichen Rechts zu messen sind l62 . Der öffentlichen Hand wird zwar eine Verpflichtung zum Schutz und zur Pflege der Natur auferlegt, aus der aber niemand ein unmittelbares Recht herleiten könne l63 . Dem Bürger wird mit Art. 141 Abs. 1 und 2 BV kein Grundrecht auf Umwelt- und Naturschutz eingeräumt. Ein solches Recht könnte sich aber aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV herleiten lassen l64 .

3. Abwehrrecht gegen Veränderungen der Natur aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV verbürgt ein Grundrecht für jedermann auf Naturgenuß und Erholung in freier Natur. Durch die Betonung des Staatsziels Umweltschutz und damit auch zugunsten des Umweltmediums Natur und Landschaft in Art. 141 Abs. 1 und 2, Art. 3 Abs. 2 BV könnte sich durch Auslegung auch ein Schutz der Natur über das Grundrecht aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ergeben l65 . Das Grundrecht des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV könnte also mit Hilfe des Staatszieles Umweltschutz im Sinne eines Abwehrrechts gegen . hoheitliche Maßnahmen mit naturverändernder Wirkung interpretiert werden. Begründet werden könnte dies mit dem Gedanken des Grundrechtswandels wegen grundlegender Veränderung der Normsituation. Dafür spräche auch die bestehende Konnexität zur Erfüllung der Staatsaufgabe Umweltschutz und dem realen Garantiegehalt des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV166. Kommt nämlich der Staat seinem Schutzauftrag ·gemäß Art. 141 Abs. 1 und 2 BV nicht oder nicht in dem verfassungsrechtlich gebotenen Maße nach, dann schmälert er 160 BayVertGH, E. v. 21.2.1986, VertGHE 39, 17/26. 161 So BayVerfGH, E. v. 23.8.1985, NuR 1986, 75/76. 162 BayVertGH, E. v. 21.2.1986, VertGHE 39,17/26 = BayVB11986, 298ff. 163 BayVertGH, E. v. 16.6.1975, VertGHE 28,107/125. 164 Vgl. hierzu speziell Bartlsperger, FS f. Obennayer, S. 3/7ff. m.w.N. 165 Sog. hermeneutische Ausstrahhmg auf Art. 141 Abs. 3 S. I BV vgl. Soell, WiVerw 1986, 205/213f. So k8JUl nach Meder (Komm. BV, 3. Aufl., Art. 141 Rdnr. 7) in einem Verstoß gegen Art. 141 Abs. 1 u. 2 BV zugleich eine Verletzung des in Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV gewährten Grundrechts bewirkt werden. Dies ergebe sich aus dem Zusammenhang, in dem die Normen stehen. 166 S. Soell, WiVerw 1986,205/214.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz lUld ErhollUlg im VerfasslUlgsrecht

die realen Möglichkeiten, von dem Grundrecht des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV Gebrauch zu machen. Das Problem des Abwehrrechts muß damit den zentralen Punkt der Untersuchung darstellen. Zuerst soll die ablehnende Haltung gegenüber einem solchen Recht behandelt werden; danach soll die gegenteilige Auffassung dargestellt werden und eine Bewertung erfolgen. a) Ansicht der Rechtsprechung Nach der Ansicht des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes gewährt Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV dem Bürger kein Grundrecht im Sinne eines Abwehrrechts gegen hoheitliche Maßnalunen mit naturverändernder Wirkung l67 . Durch die Änderung der Bayerischen Verfassung sei ein solches subjektives Recht nicht eingeführt worden l68 . Das Verfassungsgericht hat stets betont, daß Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV nur ein Recht auf Naturgenuß und Erholung in der freien Natur in ihrem jeweiligen Bestand gewährt (Recht zum Betreten der vorhandenen freien Natur), nicht hingegen ein Abwehrrecht gegen (rechtswidrige) Veränderungen der Natur169 . Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV räume keinen Anspruch auf Fortbestand einer bestimmten Naturschönheit ein. Er gewähre auch keinen Anspruch darauf, daß die Voraussetzungen für den Genuß der freien Natur erst geschaffen werden 170 . Ein Anspruch auf Schaffung und Erhaltung bestimmter Landschaftsgebiete, insbesondere durch deren Unterschutzstellung, besteht demnach ebensowenig wie ein Abwehranspruch gegen Beeinträchtigung von Natur und Landschaft. Als Gründe führt der Verfassungsgerichtshof den Wortlaut, die Auslegung aus dem Zusammenhang von Art. 141 Abs. 3 S. 1 mit Art. 141 Abs. 1 und 2 BV und die Entstehungsgeschichte an 171. 167 BayVerfGH,E. v.12.l1.1985,NuR 1987, 170. 168 BayVerfGH, E. v. 23.8.1985, NuR 1986, 75f. = BayVBI 1985, 683; s. auch

BayVerfGH, E. v. 21.2.1986, BayVB11986, 298ff.: "Daß der Umweltschutz erheblich größeres Gewicht erhalten hat, bedeutet nicht, daß der einzelne ein subjektives Recht daraufhaben müßte". 169 Zuletzt BayVGH, Urt. v. 18.7.1989, NuR 1990,219/220; vgl. zusammenfassend BayVerfGH, E. v. 27.10.1976, VerfGHE 29, 181 = BayVBI 1977,208/209 mit abweichendem Votum von Hoegner, S. 21Of. lUld Amnerkung von Hoffinann lUld Weinzierl sowie E. v. 15.7.1981,34, 103/105; siehe auch BayVGH, E. v. 21.11.1974, BayVBI 1975, 419ff. lUld E. v. 11.6.1975, BayVBI 1976, 83ff.; Ebersbach, S. 95; Soell, NuR 1985, 205/210; gegen ein Abwehrrecht besonders Bartlsperger, FS f. Obermayer, S. 3/11ff.; Marburger, S. 85; Schötberger, S. 199; a.A. Meder, Komm. BV, Art. 141, Rdnr. 7 - 9. 170 Vgl. BayVGH, Urt. v. 18.7.1989, NuR 1990,219/220. 171 BayVerfGH, E. v. 27.10.1976, VerfGHE 29, 181/186ff. u. E. v. 21.1l.l974, BayVBI1975,419/420.

B. Verankerung des Naturschutzes in der Verfassung

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(1) Nach dem Wortlaut des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV gewähre diese Vorschrift ausdrücklich nur ein Recht auf Genuß der Natur, und nicht auch auf seinen Schutz.

(2) Die Auslegung aus dem Zusammenhang von Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV mit Abs. 1 und 2 ergebe einen ausreichenden Schutz der Erholungsgrundlagen bereits aus den Regelungen in Art. 141 Abs. 1 und 2 BV. Die Verfassung verpflichte in Art. 141 Abs. 1 und 2 BV die öffentliche Hand ohnehin mit Nachdruck zum Schutz und zur Erhaltung der Natur l72 . Dieser Verfassungsauftrag werde umso gewichtiger, je schwerer es den Erholungssuchenden tatsächlich gemacht werde, in zumutbarer Entfernung Naturschönheiten und Erholungsgebiete aufzusuchen. Der Verfassungsauftrag könne nach Meinung des Gerichts jedoch nicht an jedem einzelnen Bauvorhaben gemessen werden. Ein Abwehrrecht gegen Veränderungen der Natur werde nicht gewährt. (3) Weiterhin ist der Bayerische Verfassungsgerichtshof der Ansicht, es würden sich auch weitgehende Einbrüche in die Rechtssicherheit ergeben, wenn Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV als Abwehrrecht gegen naturverändernde Maßnahmen aufzufassen wäre. Jedermann könnte sich zu jeder Zeit z. B. auch gegen lange zurückliegende Genehmigungen wenden 173. Ein Abwehrrecht würde verhindern, daß aus freier Natur jemals Bauland würde 174. Befürchtet wird eine Ausuferung der Verfassungsbeschwerde (Art. 120 BV), weil sich nach der Rechtsprechung das Grundrecht auf Naturgenuß und Erholung nicht auf die enger~ Heimat oder gar die unmittelbare Umgebung des Wohnortes beschränkt l75 . Es drohe dann ein Klagerecht des Urlaubers, der zwar in großer räumlicher Entfernung vom Ort der Naturbeeinträchtigung lebe, allein aus der Tatsache heraus, sich in einem bestimmten Gebiet erholen zu wollen. Nach Ansicht des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs bleibe es bei dem systematiscpen Verhältnis zwischen Art. 141 Abs. 1 und 2 BV einerseits - sie enthielten objektives Recht - und Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV andererseits - er gewähre ein subjektives Recht, aber kein Abwehrrecht l76 . (4) Ein gewichtiger Grund für das Verfassungsgericht ist weiter das Bedenken, daß bei einem anerkannten Abwehrrecht die Grenze von der Inhaltsbindung des Grundeigentums zur Enteignung überschritten werden könnte 177. Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV enthalte nach der Entstehungsgeschichte nur eine 172 VerfGHE 29, 181/188. 173 VerfGHE 29,181/190. 174 Eyenn8IU1, BayVBl1974, 237/243. 175 Vgl. BayVerfGH, E. v. 23.8.1985, BayVBl1985, 683. 176 BayVerfGH, E. v. 23.8.1985, NuR 1986, 75f 177VerfGHE 29, 181/189 u. 18, 85/100f; BayVGH, Urt. v. 11.6.1975, BayVBl 1976,83/84; zustimmend z. B. Bartlsperger, FS f. Obennayer, S. 3/10. 7 Stadler

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfassWlgsrecht

Sozialbindung des Grundeigentums, auf das sich das Erholungsrecht der anderen erstrecke. Darin werde konkretisiert, daß der Eigentumsgebrauch auch dem Gemeinwohl zu dienen hat und Eigentum gegenüber der Gesamtheit verpflichtet l78 . Die Verfassungsnorm bewirke zugunsten jedermann öffentlich-rechtliche Beschränkungen des Eigentums. Gäbe Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV den Erholungssuchenden cJarüber hinaus ein Recht darauf, daß der betreffende Grundstückseigentümer sein Grundstück überhaupt nicht mehr verändern und deswegen u. U. überhaupt nicht mehr wirtschaftlich nutzen dürfte, so wäre die Grenze von der Eigentumsbindung zur Enteignung überschritten 179. Der mit dem grundrechtlich geschützten Betretungs- und Erholungsrecht des einzelnen Bürgers einhergehende Abwehranspruch gegen den Staat könne seiner inhaltlichen Tragweite nach zwangsläufig nicht über das hinausgehen, was dem Grundstückseigentümer an Eigentumsschranken und Duldungspflichten auferlegt sei l80 . Im Ergebnis handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs bei dem Grundrecht auf Naturgenuß um ein bloßes Teilhaberecht, und zwar lediglich an dem jeweiligen Zustand freier Natur, der nach planungsrechtlich zulässigen Eingriffen jeweils noch übrig geblieben ist. b) Gegensätzlicher Standpunkt Es gibt durchaus ein Grundrecht auf Fortbestand der Natur aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV. Die Argumente des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs sind nur teilweise überzeugend. Die Rechtsprechung beachtet zu wenig, daß es ohnehin nur ein Abwehrrecht gegen rechtswidrige Beeinträchtigung des Grundrechts geben kann 181 , da wegen der Akzessorität des Abwehrrechts 182 aus Art. 141 Abs. 3 S: 1 BV dieses den gleichen Beschränkungen unterliegt wie das Recht auf Naturgenuß selbst. So kann beispielsweise aus freier Natur durchaus Bauland werden, wenn die dafür erforderlichen Voraussetzungen, wie rechtskräftiger Bebauungsplan usw., vorliegen. Es wird übersehen, daß eine Klage nur dann Erfolg haben wird, wenn die angefochtene Maßnahme tatsächlich gegen Naturschutzrecht verstößt. Die Klage des betroffenen Erholungssuchenden führt keinesfalls zu einer Vorrangstellung des Natur- bzw. Umweltschutzes gegenüber anderen Interessen l83 , sondern bewirkt nur, daß die Rechtsprechung nachprüfen kann, ob die Exekutive dem Naturschutz den 178 verroHE 18, 85/100; 28,107/126. 179 VerroHE 18, 85/100f. 180 BayVGH, Urt. v. 18.7.1989, NuR 1990,219/220. 181 Vgl. Meder, Komm. BV, Art. 141 Rdnr. 8 c). 182 Siehe im folgenden Punkt aa) u. ce). 183 Dies befilrchtet Czajka, S. 143/149.

B. Verankerung des Naturschutzes in der Verfassung

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Rang eingeräumt hat, den er nach der gesetzgeberischen Grundsatzentscheidung einnimmt, der ihm häufig aber in der Praxis nicht zugemessen wird l84. Der Bayerische Verfassungsgerichtshofläßt das Recht auf Naturgenuß leerlaufen, weil er bei der Auslegung dieses Rechts die konkreten Lebensverhältnisse und den Einfluß des Staatsziels Umweltschutz verkennt. Zwar hat er ihm Grundrechtsqualität attestiert, aber diese Aussage dadurch wertlos gemacht, daß sich daraus kein (zumindest relativer) Bestandsschutz für den Erhalt von· Natur ableiten lasse. Auch das Bedenken, das Gebot der Rechtssicherheit werde bei Anerkennung eines Abwehrrechts verletzt, greift nicht durch, weil ein solches Recht auf keinen Fall zeitlich unbeschränkt jedem zustehen soll. Im folgenden soll näher- begründet werden, warum - entgegen der Meinung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs - aus dem Grundrecht des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ein Abwehrrecht gegen hoheitliche Maßnahmen mit naturverändernder Wirkung herzuleiten ist. aa) Grundrecht auf Fortbestand der Natur als immanenter Abwehranspruch Bei Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV handelt es sich um ein Recht auf ein bestimmtes Tun und Handeln, beispielsweise Betreten der freien Natur. Einem Recht solcher Art ist der Anspruch auf Abwehr von Maßnahmen, die geeignet sind, das gewährleistete Tun und Handeln rechtswidrig zu beeinträchtigen oder zu vereiteln, immanent. Die Schranken des Abwehranspruchs halten sich in den Grenzen des Rechts, dem der Abwehranspruch entfließt. Das Recht aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV findet dort seine Grenzen, wo das gleiche Recht bei anderen oder ein gleichwertiges Recht anderer verletzt würde (Gebot der Gemeinverträglichkeit) oder höhere Interessen der Allgemeinheit es erfordern l85 . Da das Recht auf Genuß der Naturschönheiten und Erholung in der freien Natur inhaltlich mehr umfaßt als das in Art. 141 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 BV beispielhaft aufgeführte Betretungsrecht, reicht der korrespondierende. Abwehranspruch über die Verteidigung des Betretungsrechts hinaus l86 . Im Ergebnis will Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV, über die darin nur beispielhaft geschilderten Tätigkeiten, generell das Naturerleben gewährleisten l87 . Art. 184 So auch Dirnberger, S. 305 . . 185 Siehe oben Punkt A.ll.2. . 186 S. oben Punkt A.ll.I.; BayVGH, Urt. v. 15.2.1974, BayVBI 1974, 220ff. = DVBI

1975, 545ff.: Aufgnmd seines Rechts aus Art. 141 Abs. 3 S. I BV vennag sich der einzelne dagegen zur Wehr zu setzen, daß in einern Landschaftsschutzgebiet ein Bauvorhaben zugelassen wird, das Sinn und Zweck der UnterschutzsteIlung dieses Gebietes und der hierzu erlassenen Landschaftsschutzverordnung widerspricht. 187 Vgl. VG München, Urt. v. 22.1.1975, BayVBI 1975,421/423. 7*

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfasSWlgsrecht

141 Abs. 3 S. 1 BVenthält dabei nicht nur ein Grundrecht auf Genuß der Natur, sondern auch ein Grundrecht auf Fortbestand der Natur als Voraussetzung fiir den verfassungsmäßig gewährleisteten Gemeingebrauch an der Natur188. Er beinhaltet ein akzessorisches Abwehrrecht gegen rechtswidrige Eingriffe in Naturschönheiten 189, einen Abweluanspruch gegen Beeinträchtigungen des Naturgenusses und der Erholungsmöglichkeiten (z. B. gegen die Genehmigung eines Bauvorhabens oder einer Waldrodung). Dies ergibt sich aus dem Grundwert des Naturerlebens fiir den Menschen, der rechtlicher Inhalt von Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ist. Das Erlebnis der Natur ist fiir den Menschen physisch wie psychisch Lebensvoraussetzung190. bb) Auslegung und Entstehungsgeschichte Dem Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV muß aufgrund der Auslegung aus dem Zusammenhang mit Art. 141 Abs. I und 2 BV und der Entstehungsgeschichte ein Abwehrrecht gegen rechtswidrige Eingriffe in Naturschönheiten entnommen. werden. Dies folgt aus der Verstärkung des staatlichen Schutzauftrages zugunsten der Natur durch daS Staatsziel Umweltschutz und dem Gedanken des Grundrechtewandels wegen grundlegender Veränderung der Normsituation. Die Auslegung einer Norm kann nicht in jedem Fall auf Dauer bei dem zu ihrer Entstehungszeit beigelegten Sinn stehenbleiben. Die Norm steht ständig im Kontext der sozialen Verhältnisse und der gesellschaftlich-politischen Anschauungen, auf die sie wirken soll; ihr Inhalt kann und muß sich u. U. mit ihnen wandeln 191 . Die Auslegung einet Norm hat stets auf die realen Gegebenheiten Bedacht zu nehmen, auf die sie bezogen ist. Sie darf an den· konkreten Lebensverhältnissen nicht vorubergehen 192 . Durch die Häufung zum Teil 188VG München, Urt. v. 13.12.1973, BayVBI 1974, 198fT. u. 226fT.; für ein Abwehrrecht wohl schon BayVGH, Beschl. v. 2.2.1973, BayVBI 1973, 211; eindeutig BayVGH, Urt. v. 15.2.1974, BayVB11974, 220/221f.; vgl. auch VG Ansbach, Beschl. v. 26.6.1974, BayVB11975, 26fT.; H. Hotinann, JZ 1988,265/274; Meder, Komm. BV, Art.141 Rdnr. 8; Rupp, AÖR 1976, 161/178f.; Sailer, BayVBI 1975, 405tlI; Sening, Ba~VBI 1976, 72fT 89 VG München, Urt. v. 22.1.1975, BayVB11975, 421fT. u. 425. 190 VG München, Urt. v. 22.1.1975, BayVB11975, 421/423. Sening (BayVBI 1978, 205) macht vor allem geltend, daß angesichts der knapp gewordenen Natursubstanz das Naturerieben als Grundbedürfnis des Menschen wirksam nur mit der Abwehrklage des einzelnen geschützt werden kann. Insoweit müsse der Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV heute angesichts der veränderten Lebensbedingwtgen als umfassendes Abwehrrecht verstanden werden. Vgl. auch oben Punkt A.I.l. u. B.I.3.b). 191 Vgl. VG München, Urt. v. 13.12.1973, BayVB11974, 226/227. 192 Vgl. BayVerfGH, E. v. 27.10.1976, VerfGHE 29, 181/187.

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irreparabler Eingriffe in die Natur, die fortschreitende Entwicklung der Technik sowie die Steigerung der Bau- und Siedlungstätigkeit liegt ein "tiefgreifender Wandel der Nonnsituation" vor l93 . Dieser Wandel muß bei der Auslegung des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV berücksichtigt werden. Ein Grundrecht auf Fortbestand der Natur kann deshalb heute nicht mehr mit Gründen aus der Entstehungsgeschichte der Verfassung abgelehnt werden, da die Gegebenheiten in unserer Zeit, den 90er Jahren, ganz andere sind als 1946. Schlagwörter wie starke Luftverschmutzung, erhöhte Ozonbelastung, Bodenkontaminierung oder vergiftete Gewässer sind in den Medien der heutigen Tage ständig präsent. Die noch intakten Naturschönheiten und Erholungsmöglichkeiten sind akut gefährdet. Weiterhin kann eine größere Betonung der Staatsaufgabe Umweltschutz in Form eines wesentlichen Staatszieles nicht ohne Einfluß auf die Auslegung des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV sein l94 . An sich können aus einem Staatsziel unter bestimmten Voraussetzungen sogar inhaltliche Schutzansprüche abgeleitet werden l95 . Deshalb dürfen objektiv-rechtliche Staatsziele auch bei der Auslegung der Grundrechte nicht unberücksichtigt bleiben. Das ergibt sich bereits aus dem hermeneutischen Prinzip von der "Einheit der Verfassung"196. Danach ist es notwendig, nie nur die einzelne Norm separat zu betrachten, sondern immer auch auf den Gesamtzusammenhang zu sehen, in den sie zu stellen ist. Darüber hinaus sind alle Verfassungsnormen so zu interpretieren, daß Widersprüche zu anderen Verfassungsnormen vermieden werden. Hängen im Verfassungsrecht schon ganz allgemein die Strukturelemente voneinander ab und wirken aufeinander zurück, dann gilt das vor allem fiir Staatsziele und Grundrechte, die in einem inneren Zusammenhang stehen. Die Wirkungskraft der Grundrechte wird dabei durch Effekte der Staatsziele verstärkt. In objektiv-rechtlicher Hinsicht erfahren die Grundrechte durch die Staatszielbestimmung eine Intensivierung der aus ihnen folgenden staatlichen Schutz- und Gewährleistungspflichten l97 . Der subjektiv-rechtliche Gehalt der Grundrechte wird insofern verstärkt, daß auch Verletzungen der in den Staatszielbestim193 Vgl. dazu Domcke, S. 231/25l. 194 Vgl. Soell, WiVerw 1986, 205/213f 195 Vgl. zum Sozialstaatsprinzip BVerfG, E. v. 19.12.1978, BVerfGE 50, 571107f; vgl. auch Lücke, AÖR 1982, 15/48f Auch aus dem Staatsziel Umweltschutz wird dies für möglich gehalten, vgl. Kloepfer (1978), S. 16f.; Lücke, DÖV 1976, 289/29l. 196 Vgl. Hesse, § 2 Rdnr. 71, S. 26f. Siehe zur hermeneutischen Bedeunmg des Art. 1 Abs. 1 GO bei der Konkretisierung des Art. 2 Abs. 2 GO z. B. BVerfG, E. v. 25.2.1975, BVerfGE 39, 1/43 u. Alexy, S. 413f; zur Bedeunmg des Sozialstaatsprinzips im Zusammenhang mit Art. 14 Abs. 1 S. 2 (es verpflichtet zu einer sozialgerechten Eigentumsordnung) u. Abs. 3 GO vgl. BVerfG, E. v. 23.4.1974, BVerfGE 37, 1321140 u. E. v. 1.3.1979, 50, 290/340. 197 Vgl. Michel, S. 286ff.

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mungen niedergelegten Prinzipien und Zielkonzeptionen zu Grundrechtsverletzungen fUhren können. Damit wird die Spannbreite der verfassungswidrigen Grundrechtseingriffe erweitert. Es kann also nicht geleugnet werden, daß bei der Auslegung des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV das erst 1984 aufgenommene Staatsziel Umweltschutz Bedeutung erlangtl98. Wenn bei der Auslegung des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV nach dieser Verfassungsänderung die gleichen Argumente herangezogen werden wie vor Aufnahme des Umweltschutzes in die Verfassung, ist dies nach den vorstehenden Ausfiihrungen nicht verständlich und daher abzulehnen. Eine Auslegung unter Berücksichtigung des Staatsziels Umweltschutz fUhrt zu dem Ergebnis, daß über Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV - in gewissem Maße - auch der Schutz der Natur gewährleistet werden muß, damit das Recht auf Naturgenuß voll in Anspruch genommen werden kann. Denn der Genuß der Naturschönheiten und die Erholung in der·freien Natur hängen entscheidend von der Pflege und Erhaltung der Natur und Landschaft ab. Diese Konnexität beruht schon auf dem eindeutigen gesetzgeberischen Willen, die in § 1 BNatSchG (Art. 1 Abs. 1 BayNatSchG) zum Ausdruck kommt. Danach sind Natur und Landschaft auch als Voraussetzung fiir die Erholung des Menschen zu schützen. Insoweit bedeutet Naturschutz auch Schutz von Erholungsinteressen (wenn auch meist nur der stillen Erholung) und dieser ist nur über den Schutz der Natur zu gewährleisten. Eine Trennung von Naturschutz und Erholung ist wegen der sachlichen Verzahnung faktisch kaum möglich. Sie liegt der gesetzgeberischen Entscheidung im Naturschutzrecht aber auch nicht zugrunde. Es steht deshalb eindeutig fest, daß das in Art. 141 Abs. 1 und 2,3 Abs. 2 BV festgesetzte Staatsziel Umweltschutz einen erheblichen Einfluß auf die Auslegung des Rechts aufNaturgenuß des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV hat. cc) Rechtssicherheit Durch die Anerkennung eines Anspruchs auf Fortbestand einer bestimmten Naturschönheit aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV wird - entgegen der Ansicht des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs - nicht das Gebot der Rechtssicherheit verletzt. Das Abwehrrecht verstößt nicht gegen den Ausschluß der Popularklage in der Verwaltungsgerichtsordnung (§§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 VwGO), weil detjenige, der sich auf der Basis des Art. 141 BV gegen eine

198 Bzgl. einer Einschränkung des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV hat auch der BayVerfGH (E. v. 20.2.1990, UPR 1990,399) erklärt, daß das Gnmdrecht auf Naturgenuß nur im Zusammenhang mit den WertentscheidWlgen des Art. 141 Abs. 1 u. 2 BV gesehen werden kann.

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rechtswidrige Maßnalune wendet, aus seinem Grundrecht heraus handelt 199 . Zudem be- bzw. verhindert es rechtmäßige Eingriffe in Naturschönheiten nicht. Es ist nur insoweit gegeben, als der Eingriff in die Natur nicht durch die Rechtsordnung gedeckt ist200 . Das Recht aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV wird im Bereich der Bauleitplanung erst relevant, wenn gegen die abschließenden materiellen Schranken des Baugesetzbuches verstoßen wird. Die Befürchtung der Ausuferung der Klagebefugnis, weil eine personelle Abgrenzung des Abwehrrechts nicht möglich sei, ist unbegründet, da ein abgrenzbarer Betroffenenkreis durchaus ermittelt werden kann. Das Abwehrrecht unterliegt sowohl hinsichtlich des geschützten Objektes als auch des Schutzumfanges Einschränkungen. - Es soll nicht die gesamte freie Landschaft umfassen, sondern nur für Erholung besonders wertvolle Landschaftsausschnitte und Naturobjekte201 . - Die personale Abgrenzung des Abwehrrechts stellt einen ganz entscheidenden Prüfstein dar, an dem sich die Gewährung eines solchen Rechts bewähren muß202 . Dem Recht auf Naturgenuß kann ausdrücklich keine Differenzierung im Hinblick auf die Personengruppe, deren es zustehen soll, entnommen werden203 . Doch auch beim Recht auf Fortbestand der Natur kann ein sich von der Allgemeinheit abhebender Personenkreis ermittelt werden204 . Die Betroffenheit bestimmt sich danach, ob und inwieweit die angegriffene Maßnalune sich auf die Möglichkeit, sich in Natur und Landschaft zu erholen, auswirkt20S . Betroffen ist, wer durch die Beeinträchtigung der Natur in seinem Recht auf Naturgenuß in besonderer Weise eingeschränkt wird. Das Grundrecht steht nur dem zu, der in einer gewissen räumlichen Beziehung zu dem geschützten Objekt steht206 . Sening verlangt hierzu eine konkrete, durch die Lebenssituation prägende Beziehung zu der streitgegenständlichen Natur-

199Vgl. VG München, Urt. v. 22.1.1975, BayVB11975, 421/424; a.A. Eyennann, BayVB11974, 237/243 u. Simon, BayVB11974, 601/604. 200Vgl. VG München, Urt. v. 13.12.1973, BayVBI 1974,226/228: "Das Abwehrrecht wird beschränkt von den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Artikel 3 BV und 2 GG". 201 Nähere Ausftlhrungen zu "wertvoll" bei Schöfberger S. 121: durch Fauna, Flora, Klima und Relief, sowie dem Zusammenklang von Fonnen und Farben. Eine solche Einschränkung sieht auch Sening bzgl. des Naturerlebens nach Art. 2 Abs. 1 GG: Beschränkung auf die fi1r die Erholung wichtige Landschaft, NuR 1980, 10211 07f. 202 Ähnlich auch Sailer, BayVBI 1975,405/408. 203 Schwierigkeit bei der Ennittlung eines abgrenzbaren Betroffenenkreises wird als Haupteinwand der Gegenmeinung angeftlhrt, vgl. oben. 20"4 Allg. u. instruktiv zur Betroffenheit des Bürgers bei subjektiv-öffentlichen Rechten (mit Aufzeigen neuer Ansätze),Dirnberger, S. 237ff. 20S S. ausftihrlich zur Betroffenheit durch naturschädigenden Eingriff Dirnberger, S.309ff. 206 VG München, Urt. v. 22.1.1975, BayVB11975, 421/424.

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schönheit207 bzw. eine persönliche Bindung an das jeweilige Naturobjekt208 . Sailer stellt darauf ab, ob das betreffende Gebiet zum Lebenskreis des Erholungssuchenden gehöre209 . Wichtig ist, daß der betreffende Landschaftsteil nicht nur fiir den Betroffenen, sondern auch fiir andere Menschen in seiner Umgebung bedeutend ist - weil, Wie oben erwähnt, das Abwehrrecht nur fiir Erholung besonders wertvolle Landschaftsausschnitte und Naturobjekte gegeben ist -, und er von ihm tatsächlich schon öfters zur Erholung genutzt wurde. Die räumliche Entfernung des Wohnorts vom Eingriffsort allein kann dabei aber nicht entscheidend sein. Ein wichtiges Kriterium ist die Bedeutung des betroffenen Raumes fiir die Erholungsnutzung, also sein Einzugsgebiet210 . Je überregionaler er genutzt wird, desto weiter reicht der Einzugsbereich, also der Umkreis, innerhalb dem Menschen leben, die das Gebiet gewöhnlich zur Erholung nutzen. Hierfiir lassen sich, z. B. in Landschaftsplänen, rechtliche Konkretisierungen finden. Diese enthalten auch die Festlegung, welche Bedeutung bestimmten Gebieten fiir die Erholung zukommt. Eine zum Teil ganz konkrete räumliche Bestimmung von Naherholungsgebieten um Verdichtungsräume enthält das Landesentwicklungsprogramm Bayern211 . Ein weiterer Punkt ist die tatsächliche Nutzung des Raumes zur Erholung durch den Kläger. Es kann also festgehalten werden, daß eine personale Abgrenzung des Abwehrrechts aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV anband konkreter Kriterien möglich ist. Der Haupteinwand der Gegner eines Abwehrrechts, die Ermittlung eines abgrenzbaren Betroffenenkreises wäre nicht möglich, ist damit widerlegt. Ein weitgehender Einbruch in die Rechtssicherheit ergibt sich somit bei einem Recht gegen naturverändernde Maßnahmen nicht212 . dd) Eingriff in Eigentumsposition Der schließlich noch angeführte Grund des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, ein Abwehrrecht gegen Beeinträchtigungen der freien Natur würde die Grenze von der Inhaltsbindung des Grundeigentums zur Enteignung überschreiten, vermag nicht zu überzeugen. Bei einer Beschränkung auf rechtswidrige, also gegen das Naturschutzrecht verstoßende Eingriffe ist das Bedenken des Gerichts nicht stichhaltig. Die Aufhebung rechtswidriger, nicht bestands207 Abwehrrecht nur für Personen, die von der BeeinträchtigWlg der ErholWlgslandschaft betroffen sind, Sening, NuR 1980, 102/108 sowie BayVBI 1978, 205/206 u. 1979 492/493. 208 BayVBI 1976, 72/74 u. Bedrohte ErholWlgslandschaft, S. 121. 209 Sailer, BayVB11975, 405/409. 210 Vgl. Sailer, DVB11976, 521/531. 211 Vgl. LEP Bayern, Teil B, VII, GVBI4/l994, 25. 212 So aber oben BayVerfGH, E. v. 27.10.1976, VerfGHE 29, 181/190.

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kräftiger Maßnahmen kann nämlich keinen eigentumsrechtlich relevanten Eingriff in Eigentumspositionen darstellen213 . Denn die Veränderung oder wirtschaftliche Nutzung von Grundstücken, die gesetzlichen Vorschriften des Naturschutzes zuwiderlaufen, begründen keine durch Eigentumsgarantie geschützte Rechtsposition. Schon gar nicht gehören sie zum Kembestand des Eigentumschutzes214 . Nach Dimberger215 beruht der Einwand des Gerichts letztlich auf einer gedanklichen Unschärfe, die nicht zwischen Entscheidungen des Gesetzgebers und der Verwaltung differenziert. Während die Legislative eine nur beschränkt überprüfbare Kollisionslösung widerstreitender Interessen zu finden hat, hat die Exekutive diese Setzungen zu beachten und umzusetzen. Falls überhaupt ein Wertungsspielraum existiert, fiihrt dies aber nicht dazu, daß insoweit rechtswidrige Entscheidungen nicht aufgehoben werderi können. ee) Wertlosigkeit des Grundrechtsschutzes Ein Schutz durch die Grundrechte ist sinnlos, wenn nicht auch die Voraussetzungen der Grundrechtsausübung garantiert sind216 . Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts217 ist ein Grundrecht (mit Defensivfunktion) wertlos ohne die tatsächliche Voraussetzung, es in Anspruch nehmen zu können. Das Grundrecht wird sonst inhaltslos, wenn die Substanz, an die es knüpft, nicht gleichfalls geschützt ist. Es darf nicht durch Verlust der Substanz· sukzessive innerlich ausgehöhlt und damit faktisch unterlaufen werden218 . Diese Gefahr birgt aber der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit seiner Rechtsprechung in sich, indem er nur ein Recht auf Genuß der Natur in ihrem jeweiligen Bestand gewährt. Das Grundrecht auf Naturgenuß in Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ist ohne Gehalt, wenn es keine oder kaum noch Natur gäbe, die sich zur Erholung eignet219 . Aus dem Grundrecht auf Naturgenuß folgt daher ein Abwehrrecht von Eingriffen in die Naturschönheiten, welche die Ausübung des Grundrechts vereiteln können. Der Staat ist auch über Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV verpflichtet, die Voraussetzungen der Grundrechtsausübung zu gewährleisten220 , d. h. die Natur und Landschaft zu schützen. Der 213 Soell, WiVerw 1986,205/212. 214 Zur ehemaligen Berlinsituation s. OVG Berlin, Urt. v. 2.5.1977, NuR 1980,

166ff.; vgl. Soell, Grundzüge, S. 481/494. 215 S. 306. 216 Sailer, DVB11976, 521/526. 217Urt. v. 18.7.1972, DVBI1972, 725. 218 Vgl. VG München, Urt. v. 13.12.1973, BayVBl 1974, 226/227 u. Urt. v. 22.1.1975, BayVBl 1975,421/423. 219 Ebenso VG München, Urt. v. 13.12.1973, BayVBl 1974, 226ff. mit zustimmender Anmerkung von Mayer-Tasch. 220 So Zuleeg, DVBI 1976, 515/516.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfassWlgsrecht

Verfassungsgerichtshof sollte deshalb seine Rechtsprechung überprüfen. Bei Ablehnung eines Abwehrrechts drohen sonst Substanzverluste an der Natur und ein Leerlaufen des Erholungsrechts. ft) Kernbereich des Grundrechts

Doch auch der Verfassungsgerichtshof hält es unter dem Gesichtspunkt eines Wandels der Normsituation für möglich, daß Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV dann ein Abwehrrecht enthält, wenn "die öffentliche Hand" den Verfassungsauftrag der Absätze 1 und 2 in einer Weise vernachläs sigen sollte, die den Kernbereich des Grundrechts auf Genuß der Naturschönheiten treffen WÜfde221 . Selbst wenn man also mit dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof ein generelles subjektives Abwehrrecht verneint, kann sich ein solches jedoch in besonders gelagerten Einzelfällen ergeben. So wird man z. B. aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV dann ein Abwehrrecht des Drittbetroffenen gegenüber rechtswidrigen Veränderungen der Erholungslandschaft annehmen können, wenn es sich um ein für die Erholung hervorragend wichtiges Gebiet handelt, etwa um das einzige Naherholungsgebiet im Umland einer Großstadt222 . Aus diesem Grund hat auch das OVG Berlin223 ein Abwehrrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG (für die in der Nachbarschaft eines Erholungsgebiets wohnenden Bürger) hergeleitet. Wegen der (früheren) Insellage West-Berlins komme den wenigen Erholungsgebieten für die Bevölkerung eine weitaus stärkere Bedeutung zu als im Bundesgebiet224 . Ein Ausweichen auf andere Erholungsgebiete sei in Berlin nicht möglich gewesen. Ist in einem Gebiet der Erholungsraum durch die besonderen tatsächlichen Gegebenheiten stark eingeengt (Berlin-Situation), dann kann bei einem schwerwiegenden und nachhaltigen Eingriff in die natürliche Umgebung (Flächen freier Natur mit Erholungswert) das rechtlich geschützte Interesse eines in diesem Gebiet ständig lebenden Bürgers beeinträchtigt sein225 . Davon könne aber jedenfalls solange nicht die Rede sein, als alle Bürger noch in zumutbarer Weise ihr Grundrecht auf Naturgenuß und Erholung ausüben könnten, also noch ausreichend Möglichkeiten zur Erholung in der Natur zur Verftigung stünden226 . 221 Vgl. BayVerfGH, E. v. 27.10.1976, VerfGHE 29, 181/187f. Wld E. v. 2l.2.1986, BayVBI 1986, 298/300; s. dazu Meder, Komm. BV, Art. 141 Rdnr. 8: Ist aber eine solche Auslegoog möglich, dann ist sie auch geboten, wenn der Charakter des hier verbürgten Rechts als Grundrecht gewahrt bleiben soll; sonst nur ein "kümmerliches Recht". 222 So Steiger, Grundzüge, S. 30. 223 Urt. v. 2.5.1977, DVBI1977, 901. 224 S. Dageförde, BayVBI 1979, 490; ders. NuR 1980, 150/151. 225 OVG Berlin, Urt. v. 2.5.1977, NuR 1980, 166/167. 226 Vgl. beispielsweise Bartlsperger, FS f. Obermayer, S. 3/8; Dageförde, NuR 1980, 150/152f.; BayVerfGH, E. v. 27.10.1976, BayVBI1977, 2081210.

B. Verankenmg des Naturschutzes in der Verfassung

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Festzuhalten ist, daß die Argumentation des OVG Berlin auch für einen Abwehranspruch aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV verwendet werden kann. Nicht richtig wäre es zu sagen, die Voraussetzungen des entschiedenen Falles können - infolge der Wiedervereinigung - sowieso nicht mehr eintreten. Vielmehr ist davon auszugehen, daß infolge der immer größer werdenden Umweltbelastungen und der Zersiedelung der Landschaft so ein Fall durchaus auch bei anderen städtischen Erholungsgebieten - ohne Insellage - eintreten kann. Es ist deshalb ein Anspruch aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV bei rechtswidrigen Eingriffen in ein Erholungsgebiet, das für die umliegende Bevölkerung eine sehr hohe Bedeutung besitzt, selbst bei Zugrundelegung der Ansicht des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, gegeben. Bei Verletzung des Kembereichs des Grundrechts auf Naturgenuß ist somit wohl unstreitig ein Abwehrrecht aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV herleitbar227 . Fraglich ist, ob durch den immer steigenden Landschaftsverbrauch (durch die Bau- und Siedlungstätigkeit) und die akute Gefahrdung der noch intakten landschaftlichen Schönheiten und Erholungsmöglichkeiten (durch die Anreicherung der Schadstoffe in Luft und Boden), das Grundrecht bei einer weiteren Verschlechterung nicht schon in seinem Kernbereich betroffen wird228 . Es ist nicht ganz verständlich, daß der Bayerische Verfassungsgerichtshof zwar bei einer möglichen Verletzung des Kembereichs in Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV ein Abwehrrecht gewährleistet sieht, sich ansonsten aber beharrlich weigert, die Interpretation, daß das Recht auf Naturgenuß auch ein Abwehrrecht gegen (rechtswidrige) Veränderungen der Natur enthält, anzuerkennen. Auch wenn ein Vorhaben nur ein bestimmtes, landschaftlich wertvolles Gelände von begrenztem Ausmaß beansprucht und wenn zudem in der näheren Umgebung noch hinreichend Flächen freier Natur mit Erholungswert vorhanden sind, kann ein Bürger, der im vom Eingriff bedrohten Landschaftsteil Erholung suchen will, ein Abwehrrecht geltend machen. Der Kläger muß sich nicht auf eine solche anderweitige Erholungsmöglichkeit verweisen lassen229 . Dieser Punkt mag bei der Frage der materiellen Rechtmäßigkeit eines Eingriffs in Natur und Landschaft eine Rolle spielen, sobald der Eingriff jedoch auf einer rechtswidrigen Entscheidung beruht, darf diese nicht vor gerichtlicher Kon-

227 Ein Abwehrrecht kommt auch dann in Betracht, wenn der Eingriff in den vorhandenen Bestand der Naturschönheiten und freier Landschaft willkürlich ist, d. h. bei Würdigung der das Verfassungsgebot in Art. 141 Abs. I und 2 BV beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und sich deshalb der Schluß aufdrängt, daß er auf sachfremden Erwägungen beruht. So Soell, WiVerw 1986, 205/215; zum allg. Willkürverbot vgl. BVerfGE 42, 64/74; 4, 1/7 (ständige Rechtsprechung). :128 Vgl. Soell, WiVerw 1986, 205/214; s. auch SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1202. 229 Vgl. dazu Dirnberger, S. 306ff.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfassWlgsrecht

trolle geschützt werden. Das Grundrecht auf Naturgenuß ist bei solchen Eingriffen verletzt. C. Konflikt mehrerer Erholungsnutzungen Das Grundrecht auf Naturgenuß und Erholung in der freien Natur nach Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV steht jedermann zu. Die einzelnen Ausführungsarten der Verwirklichung dieses Rechts lassen sich aber u. U. schwer vereinbaren, so z. B. Baden und Segeln/Surfen auf kleinen Seen, Reiten oder Radfahren und Wandern auf denselben Wegen. Der Staat hat deshalb zunächst einmal Zielkonflikte zwischen den einzelnen Erholungsformen zu lösen, um die Schutzpflicht zur Erhaltung der Erholungsfunktion von Natur und Landschaft zu wahren230 . Die Schranken des Naturgenusses gewinnen dabei mit Rücksicht auf die vermehrte Freizeit und die größere Mobilität der Bevölkerung zunehmend an Bedeutung. Die von den Erholungssuchenden benutzten Flächen in der freien Natur sind begrenzt. Im allgemeinen bevorzugt die erholungssuchende Bevölkerung bestimmte, meist reizvolle und verkehrsgünstig gelegene Landschaftsteile (Berge, Seen, Wälder). Darüber hinaus konzentriert sich der Erholungsverkehr auf bestimmte Zeiträume (Wochenende, Ferienzeit). Daraus kann sich die Notwendigkeit ergeben, fii.r den Erholungsverkehr gewisse Regelungen zu treffen und dabei miteinander nicht verträgliche Erholungsarten räumlich zu trennen (z. B. durch Ausweisung besonders gekennzeichneter Wanderwege, Reitwege oder Wassersportgebiete). Bei der Lösung ist die grundrechtsimmanente Schranke der gemeinverträglichen Erholung zu beachten. 1 Gebot der Gemeinverträglichkeit - Beachtung der Interessen anderer Erholungssuchender

Die verschiedenen Arten der Erholung in der freien Natur stehen in bezug auf Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV grundsätzlich gleichwertig nebeneinander231 , ohne daß eine besondere Rangfolge aufgestellt werden könnte. Der Normgeber darf aber, wenn sich die Notwendigkeit einer Regelung der Ausübung des Erholungsrechts ergibt, Umfang und Bedeutung der jeweiligen Erholungsarten gegeneinander abwägen232 . Er darf jenen Gemeingebrauchs- und Erholungsformen den Vorrang geben, die dem Vorstellungsbild der Verfassung in Art. 230 Vgl. Soell, DRL H. 57,673. 231 BayVerfGH, E. v. 24.7.1979, BayVB11980, 496/498; vgl. Sieder/ZeitlerlDahme,

Bat;WG, Art. 21 Rdnr. 23. 32 In VerfGHE 7, 59/64 hat der Bayerische VerfasSWlgsgerichtshof bereits ausgefilhrt, daß das BetretWlgsrecht nicht überall im gleichen Ausmaß gewährleistet sein könne.

C. Konflikt mehrerer Erholungsnutzungen

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141 Abs. 3 S. 1 BV mehr entsprechen und vor allem nicht mit Gefahrdungen und Beeinträchtigungen anderer verbunden sind. Grundlegende Schranke des Grundrechts auf Erholung ist das Prinzip der Gemeinverträglichkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 BayNatSchG). Danach darf ein Recht nur in der Weise ausgeübt werden, die die Rechtsausübung anderer nicht verhindert oder mehr als nach den Umständen vermeidbar beeinträchtigen wird. Der Grundsatz der Gemeinverträglichkeit stellt primär eine Verhaltensregelung für den einzelnen Erholungssuchenden dar233 .Dieser Grundsatz verbietet es z. B., andere durch die Ausübung von Spielen oder Sportarten zu gefährden (Bogenschießen, Reiten auf Wanderwegen) oder zu belästigen. Eine Beeinträchtigung Erholungssuchender in der Ausübung ihres Erholungsrechts übersteigt das nach den Umständen unvermeidbare Maß insbesondere dann, wenn die Betätigung an einer anderen, für die Allgemeinheit weniger störenden Stelle möglich wäre (z. B. kein Fußballspielen auf besuchten Liegewiesen)234. Allgemein haben beliebtere, gemeinverträglichere und schutzwürdigere Erholungsformen Vorrang235 . Beispielsweise ist nach dem Grundsatz der Gemeinverträglichkeit derjenige zu erhöhter Rücksichtnahme verpflichtet, der bei dem Genuß der Naturschönheiten oder aber der Erholung in der freien Natur Geräte oder Tiere mit sich führt, die zu einer Einschränkung der Erholung (Gefahrdungen oder Belästigungen) anderer führen können236 . So hat es der Bayerische Verfassungsgerichtshof für rechtmäßig angesehen, daß der Landkreis München durch Satzung verboten hat, während der Badesaison Tiere in ein Erholungsgebiet mitzunehmen237 . Kommt es also zu Nutzungskonflikten, die anders nicht zu lösen sind, haben die "sanften" Erholungsarten, von denen keine Beeinträchtigung anderer ausgeht, den Vorrang238 . Erholungsarten, die andere beeinträchtigen oder die Natur belasten ("harte")239, müssen bei Zielkonflikten u. U. Beschränkungen hinnehmen. Wenn sich die verschiedenen Erholungsnutzungen nicht miteinander vereinbaren lassen und auch eine Trennung der Erholungssuchenden durch eine Ausweisung von besonderen Gebieten aus Gründen des Gemeinwohls (z. B. Naturschutz) nicht möglich oder wegen des damit verbundenen 233 Carlsen, in: Kimminich, HdUR, Bd. I, Sp. 244. 234 Vgl. EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 24 Rdnr. 2. 235 S. z.B. VerfGHE 31, 198/209; 32, 92/98f.; vgl. Carlsen, in: Kimminich, HdUR, Bd. I, Sp. 244. 236 Vgl. BayVerfGH, E. v. 24.7.1979, VerfGHE 32, 92/98f 237 BayVerfGH, E. v. 28.11.1990, NVwZ 1991, 671. 238 Vgl. BayVerfGH, E. v. 24.7.1979, BayVB11980, 496/498. 239 "Erholungstätigkeit, die zu einer besonderen Belastung der beschränkt zur Verft1gung stehenden Erholungsflächen filhrt". So BayVerfGH, E. v. 24.7.1979, VerroHE 32, 92/99; vgl. auch VerroHE 31, 198/208; BayVGH, Urt. v. 30.7.1982, NuR 1983, 121.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfassWlgsrecht

unverhältnismäßigen Aufwands nicht zumutbar erscheint, kann eine Nutzung auch ganz ausgeschlossen werden. Im folgenden soU anband der Beispiele Reiten, Windsurfen und Golf näher auf die einfachgesetzlichen Regelungen zur Lösung des Konflikts zwischen mehreren Erholungsnutzungen im Rahmen des Gebots der Gemeinverträglichkeit eingegangen werden. Weiter werden am Beispiel der Landschaftsschutzverordnung Verbote von bestiinmten Erholungsaktivitäten zugunsten der allgemeinen Erholung in Natur und Landschaft dargestellt.

n

Beschränkung nach Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG am Beispiel Reiten

Die Naturschutzbehörden können durch Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG das Betreten von Teilen der freien Natur zur Regelung des Erholungsverkehrs untersagen bzw. beschränken. Diese Möglichkeit soll anband des Konflikts zwischen Reitern und WanderemIFußgängern erläutert werden. Reiten ist heute eine Freizeitbetätigung unter vielen anderen. Bevorzugt wird hierbei das freie Gelände24o . Nach Art. 24 BayNatSchG gehört das Reiten zu den grundrechtlich gewährleisteten Betretungsarten241 . Seit der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes vom 16.6.1975 242 ist das Reiten wie alle anderen Arten des Betretungsrechts gemäß Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV grundsätzlich auf allen Flächen und Wegen in der freien Natur möglich243 . Die Beschränkungen dieses Rechts ergeben sich aus den Art. 25ff. BayNatSchG, insbesondere aus Art. 26 Abs. 2 und 3 z. B. zum Schutz anderer Erholungssuchender. Beschränkungen des Rechts auf Naturgenuß sind überall dort angebracht, wo der Gedanke der Gemeinschaftsbezogenheit des Menschen oder andere schUtzwerte Güter dies erfordem244. Da gerade der Reitsport sich in den Verdichtungsräumen und Ballungsgebieten konzentriert und vielfach mit dem hier zwangsläufig gesteigerten Bedürfnis nach anderen Erholungsformen (Wandern, Radfahren) kollidiert, können unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten besondere Beschränkungen geboten sein245 . Die Regelung des 240 Vgl. Pielow, NuR 1980, 53/54. 241 A A Carlsen, NuR 1979, 62: er sieht darin eine BenutzWlg. 242 BayVB11975, 473 = VerfGHE 28,107 - "Reiterurteil". 243 Die allgemeine gesetzliche Beschränkung des Reitens auf solche Privatwege, die

eigens dafilr freigegeben sind (Art. 24 Abs. 2 a.F.) ist nach dem BayVerfGH nicht mit dem Gnmdrecht nach Art. 141 Abs. 3 S. I BV vereinbar. 244 Siehe oben Punkt AII.2.a). 245 Zur Zulässigkeit von Reitverboten aus Gtilnden des Gemeinwohls s. BayVerfGH, E. v. 6.8.1981, VerfGHE 34, BItT. =UPR 1982, 90/91f.

C. Konflilct mehrerer Erholungsnutzungen

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Erholungsverkehrs im Sinne des Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG gibt die Möglichkeit, nicht gemeinverträgliches Verhalten von Erholungssuchenden bereits vorbeugend zu unterbinden. Hierzu gehört etwa die Beschränkung gewisser Sportarten in bestimmten Gebieten246 ; miteinander nicht verträgliche Erholungsarten können räumlich getrennt werden. Dies kann etwa durch Ausweisung besonders gekennzeichneter Wander- und Reitwege erfolgen, wenn infolge einer starken Beanspruchung von Wegen durch Reiter Wanderer unzumutbar behindert würden (vgl. Art. 26 Abs. 2 Nr. 1 BayNatSchG)247. Die Ausübung des Rechts aufReiten kann z. B. dann beschränkt werden, wenn die gleichzeitige Benutzung derselben Wege durch Fußgänger und Reiter für Fußgänger eine Gefahr oder Belästigung bedeuten würde. Das Reiten auf bestimmten Wegen führt u. U. dazu, daß deren Nutzung durch Fußgänger unzumutbar wird. Dies ist dann der Fall, wenn der Untergrund weich beschaffen ist und durch das Reiten solchennaßen beschädigt wird, daß der Weg für Wanderer unbrauchbar geworden ist248 . Das Reiten ist dann allgemein unzulässig249 . Im Rahmen der Gemeinverträglichkeitsklausel haben Radfahrer und Reiter grundsätzlich auf den Fußgängerverkehr Rücksicht zu nehmen und müssen gegebenenfalls auf die Benutzung enger, von Fußgängern viel besuchter Wege verzichten (vgl. Art. 23 Abs. 1 S. 2 BayNatSchG)250. Dem Fußgänger gebührt in jedem Fall der Vorrang251 .

m. Beschränkung nach Art. 11 BayWG am Beispiel Windsurfen Art. 22 BayWG dient dazu, allgemeinverbindliche Regelungen über die Ausübung des Gemeingebrauchs zu treffen (vgI.Art. 21 Abs. 1 S. 1 BayWG, § .23 WHG). Danach kann durch Rechtsverordnung die Ausübung des Gemeingebrauchs geregelt, beschränkt oder verboten werden, um beispielsweise Gefahren für Leben und Gesundheit zu verhüten oder den Erholungsverkehr zu regeln. Nach § 23 Abs. 1 WHG darf jedermann "oberirdische Gewässer in 246 Z. B. Betretungsverbot ft1r Windsurfer auf bestimmten Uferflächen, vgl. Enl,elhardtJBrenner, BayNatSchG, Art. 26 Rdnr. 10. 47 Vgl. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 26 Arun. 4. 248 Vgl. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 23 Arun. 4: Wege sind nicht geeignet zum Reiten; vgl. auch BayVGH, Urt. v. 17.1.1983, NuR 1983,239: Reitverbot im Winterhalbjahr. 249 Betreffend das Reiten als freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) vgl. BVerro, Besehl. v. 6.6.1989, DVBI 1989, 988ff. (mit Sondervotum Grimm): Reiten im Wald kann, da es nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung gehört, durch gesetzgeberische Maßnahmen eingeschränkt werden. 250 Konkretisiert den Grundsatz der Gerneinverträglichkeit, FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 23 Arun. 6. 251 Mit Ausnahme auf gekennzeichneten Reitwegen, hier hat der Reiter das Vortrirtsrecht, vgl. verroHE 28, 107/129; 30, 152/160.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

einem Umfang benutzen. wie dies nach Landesrecht als Gemeingebrauch gestattet ist, soweit nicht Rechte anderer entgegenstehen". Zum Gemeingebrauch nach dem Bayerischen Wassergesetz gehören gemäß Art. 21 Abs. 1 S. 1 u. a. die Benutzung oberirdischer Gewässer außerhalb von Schilf- und Röhrichtbeständen zum Baden, Eissport und Befahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft252 . Das Windsurfen stellt generell eine gemeingebräuchliche Nutzung oberirdischer Gewässer gemäß Art. 22 Abs. 1 BayWG, § 23 Abs. 1 WHG dar. Darüber hinaus ist Windsurfen, sofern es der Erholung in der freien Natur dient, grundrechtlich geschützt im Sinne des Art. 141 Abs. 3 S. 1 By253. Mögen bei der Ausübung des Windsurfens vielfach auch sportliche Interessen ein~ Rolle spielen, so schließt das nicht aus, daß der einzelne Windsurfer auch Erholung in der Natur sucht254 . Die Ausübung des Rechts aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV im Hinblick auf Gewässer richtet sich ausschließlich nach Art. 21 und 22 BayWG (vgl. Art. 22 Abs. 4 S. 1 BayNatSchG)255. Macht die Kreisverwaltungsbehörde von der Ermächtigung des Art. 22 BayWÖ Gebrauch, muß sie die verfassungsrechtlichen Schranken des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV beachten. Art. 22 BayWG kann daher nur im Zusammenhang mit dem Grundrecht verstanden und ausgelegt werden256 . Zweck des Grundrechts ist es, das Befahren der Gewässer (oder das Baden) nur zu gestatten, soweit es dem Naturgenuß und der Erholung dient257 . Bei Rechtsverordnungen nach Art. 22 BayWG handelt es sich deshalb um Inhaltsschranken des Grundrechts aus Art. 141 Abs.3 S. 1 By258. 252 Dies betriffl Faluzeuge, die nur mit Muskelkraft oder durch Ausnutzung des Windes angetrieben werden, SchemellErbguth (1992), S. 317. 253 BayVerfGH, E. v. 21.7.1978, NuR 1980, 75f; vgl. auch Sieder/ZeitlerlDahme, BatWG, Art. 21 Rdnr. 3,4 u. 35. 54 Ausnahmen sind Wettkämpfe und Windsurfschulen. Im Gegensatz zu Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV und Art. 22 Abs. 1 BayNatSchG ist der wasserrechtliche Gemeingebrauch nicht auf den Zweck des Naturgenusses und der Erholung in der freien Natur beschränkt. Daher ist im Rahmen der Gemeinverträglichkeit insbesondere auch der Leistungs- und Wettkampfsport, z. B. Segelregatten, voll durch den Gemeingebrauch gedeckt, vgl. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 22 Anrn. 13. Schemel! Erbguth (1992), S. 317f haben jedoch Zweifel, ob organisierte Sportveranstaltungen vom Gemeingebrauch umfaßt werden, weil eine derartige Nutzung regelmäßig eine Inanspruchnahme der Gewässer durch andere, prinzipiell ebenfalls Gemeingebrauchsberechtigte, ausschließt (Konsequenz: solche Veranstaltungen sind eine erlaubnispflichtige Sondernutzung) . 255 Vgl. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 22 Anrn. 9. 256 Vgl. VerfGHE 4,206/212; 7, 59/63; 19,35; 28, 107/121; Sieder/ZeitlerlDahme, BatWG, Art. 22 Rdnr. 3. 57 Vgl. VerfGHE 4, 206/211; 7, 59/63; 19,35/38. 258 Vgl. Burgi, S. 384f.

C. Konflikt mehrerer Erholungsnutzungen

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Die Regelung des Erholungsverkehrs ist ein Grund des Gemeinwohls, der eine Beschränkung der durch Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV geschützten gemeingebräuchlichen Nutzung des Gewässers rechtfertigen kann, da grundrechtsbeschränkende Regelungen, z. B. § 46 Abs. 1 SchO, wonach Windsurfer einen Mindestabstand von 100 Metern vom Ufer einzuhalten haben, ihre Rechtfertigung in dem Schutz anderer Grundrechtsträger (z. B. Badende) finden259 . Die zeitliche Beschränkung der Ausübung bestimmter Gemeingebrauchsarten (z. B. Befahren mit Segelbooten und Windsurfern) dient der Regelung des Erholungsverkehrs. Gleichzeitig können damit Gefahren fiir Leben und Gesundheit verhütet werden. Mit dem zunehmenden Auftreten von Windsurfern im Uferbereich von Badeseen kann eine Gefährdung der Badenden verbunden sein260 . Derartige Gefahren können ausgehen vom Schwimmbrett, dem Schwert und vor allem dem Mast und dem Gabelbaum. Es kommt nicht darauf an, ob andere Erholungssuchende (Badende) im konkreten Fall gefährdet oder gestört worden sind. Es genügt vielmehr die Abwehr von Gefahren, die aus bestimmten Anlaß oder Zuständen nach den Erfahrungen des täglichen Lebens mit großer Wahrscheinlichkeit entstehen können261 . Die Windsurfer sind deshalb zu erhöhter Rücksichtnahme verpflichtet und müssen - wenn eine andere zumutbare oder angemessene Regelung und Entflechtung des Erholungsverkehrs sich nicht finden läßt oder nicht praktikabel ist - auch zeitliche Verbote hinnehmen262 . Hinsichtlich einer Mindestabstandsiegelung vom Ufer hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof263 entschieden, daß es sich mit dem Gedanken der Gemeinschaftsbezogenheit des Menschen bei Ausübung und Wahrnehmung seines Rechts auf Erholung gemäß Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV nicht vertreten ließe, die Badenden zum Schutz vor Windsurfern im Uferbereich auf bestimmte abgegrenzte Gebiete zu verweisen. Die gegenseitige Rücksichtnahme auf die Interessen anderer Erholungssuchenden erfordere vielmehr, daß sich auch die Windsurfer gewissen 259 Z. B. die zeitlich befristete Untersagung einer bestimmten, an sich unter den Grundrechtsschutz des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV fallenden Erholungsart, vgl. BayVerIDH, E. v. 24.7.1979, VerIDHE 32, 92/99; s. auch BayVerIDH, E. v. 5.11.1979,NuR 1980, 121. ' 260 BayVerIDH, E. v. 24.7.1979, BayVB11980, 496/498 u. E. v. 21.7.1978, BayVBI 1979,335/338. 261 Sog. abstrakte Gefährdung, vgl. BayVerfGH, E. v. 21.7.1978, BayVBI 1979, 335/338. 262 Vgl. BayVerIDH, E. v. 24~7.1979, BayVB11980, 496/499 = VerIDHE 32, 92tI: zur Vereinbarkeit zeitlich befristeter Verbote des Segelns und Windsurfens auf kleinen Badeseen mit dem Recht aufNaturgenuß gemäß Art. 141 Abs. 3 S. 1 BY. 263 E. v. 21. 7.1978, NuR 1980, 75n7. 8 Stadler

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz lUld ErhollUlg im VerfassWlgsrecht

Beschränkungen zur Vermeidung der Gefährdung anderer unterwerfen müssen. Besteht nach der Eigenart des Gewässers kein Bedürfnis fiir einen Schutz Badender oder ist dieser Schutz aus zeitlichen oder örtlichen Gründen nur in einem beschränkten Umfang erforderlich, so darf jedoch der Anspruch der erholungssuchenden Windsurfer im Sinne des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV nicht eingeschränkt werden264 . Die Beschränkung des Windsurfens (oder Segels) kann daher in der Regel nicht damit begründet werden, daß eine besondere intensive gemeingebrnuchliche Nutzung eines Sees durch Badende, die den gesamten See durchschwimmen wollen, dadurch beeinträchtigt wird265 . Die Ermächtigung zur Regelung der Ausübung des Gemeingebrauchs am Gewässer zur Regelung des Erholungsverkehrs (Art. 22 BayWG) stellt eine Parallele zu der Verordnungsermächtigung in Art. 26 BayNatSchG dar. Eine Einschränkung des Erholungsrechts, vor allem der Erholung durch Baden, ist zur Verhütung von Gefahren fiir Leben oder Gesundheit auch durch eine aufgrund des Art. 27 Abs. 1 LStVG erlassene Rechtsverordnung möglich. IV. Einschränkung von intensiven Sportarten am Beispiel Golf

Die Gewährleistung der Befugnis, die freie Natur zum Zwecke der Erholung zu betreten, hat grundsätzlich Vorrang vor der Sportausübung (zumaI, wenn sie in gewerblicher Form erfolgt)266. Zwar dienen auch sportliche Betätigungen in der freien Natur der Erholung, weshalb sie auch der Gesetzgeber nicht grundsätzlich vom allgemeinen Betretungsrecht ausschließt (vgl. Art. 24 BayNatSchG). Der Betrieb einer bestimmten Sportart darf aber nicht dazu fUhren, daß auf andere Weise Erholungssuchende (z. B. Spaziergänger) vom Betreten des Geländes ausgeschlossen werden267 . Es ist zu beachten, daß fiir intensivere Arten der Ausübung des Betretungsrechts die Gemeinverträglichkeit u. U. engere Grenzen setzt. Das gilt auch im Verhältnis zu anderen Erholungssuchenden. Vor allem der Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB soll mit seiner naturgegebenen Bodennutzung und seinen Erholungsmöglichkeiten fiir die Allgemeinheit grundsätzlich vor dem Eindringen wesensfremder Nutzungen bewallrt bleiben. Als Versagungsgrund fiir eine Baugenehmigung fUhrt deshalb § 35 Abs. 3 BauGB als Beeinträchtigung öffentlicher Belange u. a. die Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihrer Aufgabe 264 Vgl. BayVerfGH, E. v. 21.7.1978, BayVB11979, 335/338. 265 Vgl. Sieder/ZeitlerlDalune, BayWG, Art. 22 Rdnr. 16. 266 Vgl. BayVGH, Urt. v. 30.7.1982, NuR 1983, 121f. 267 Vgl. BayVGH, Urt. v. 30.7.1982, NuR 1983, 121/122.

C. Konflikt mehrerer Erholungsnutzungen

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als Erholungsgebiet an. So ist eine Baugenehmigung für eine Erholungs- bzw. Sportanlage wegen einer Beeinträchtigung der Landschaft, die als Erholungsgebiet dient, zu versagen, wenn irgendwelche individuellen, die Allgemeinheit notwendigerweise ausschließenden Erholungswünsche einzelner durch die geplante Anlage bevorzugt werden, deren Erholungsinteresse aber keine anderen Besonderheiten aufweist als die, daß sie das Geld für die Errichtung oder Inanspruchnahme der im Außenbereich gelegenen Einrichtungen aufwenden können268 . Diese Aussage gilt insbesondere für Golfplätze, die für ihren Sport größere Landschaftsteile beanspruchen und damit u. U. wesentliche Erholungsmög lichkeiten für die Allgemeinheit beseitigen oder zumindest erheblich einschränken. Selbst im Falle einer allgemeinen Zugänglichkeit des Golfplatzes müssen zumindest während des Übungsbetriebs nicht übende Dritte am Betreten des Geländes gehindert werden, falls für diese Besucher keine zumutbaren Ausweichmöglichkeiten bestehen. Der Golfsport erfordert besondere Rücksichtnahme, weil sich die Gefahr von Verletzungen durch die mit unter über weite Strecken geschlagenen Golfbälle nicht ausschließen läßt269 . Der Naturgenuß der Allgemeinheit wird dadurch - bei einem leicht erreichbaren Naherholungsraum - nicht nur gestört oder beeinträchtigt, sondern ausgeschlossen, wenn ein erhebliches Stück freier Landschaft nur noch dem Grundstückseigentümer und den von ihm ausgewählten Personen zugänglich ist. Selbst wenn die Benutzung des Golfiibungsplatzes keine Clubmitgliedschaft voraussetzt, sondern gegen entsprechende Bezahlung - jedermann gestattet ist, handelt es sich dennoch um die Befriedigung spezieller Freizeitwünsche, denen auch unter dem Gesichtspunkt der Gewinnerzielungsabsicht des Betreibers der Anlage eine Rechtfertigung für die Bevorzugung fehlt270 . Es gehört es zu den wesentlichen Zielen des Naturschutzes und der Erholungsvorsorge, die außerhalb geschlossener Ortschaften liegenden Flächen und besonders die durch förmliche Festsetzungen geschützten Gebiete der erholungssuchenden Allgemeinheit 268 Vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.1975, BauR 1975, 261f. - "Campingplatz"; Urt. v. 10.11.1978, BauR 1979, 123 - "FKKgelände". Zum Schutz eines verhältnismäßig unberührten und intakten Landschaftsteils vor Beeinträchtigung durch Einzel- und Gruppeninteressen bestätigte das OVG LOneburg auch die Unzulässigkeit eines Bootsliegeplatzes, Urt. v. 21.7.1983, NuR 1989,275: Den öffentlichen Belangen der Erhaltung einer unberührten Erholungslandschaft gebührt grundsätzlich der Vorrang vor Interessen einer Gruppe von Wassersportfreund~, welche den Uferbereich filr ihre Zwecke nutzbar machen und damit verändern wollen. 269 Wer gegen Bezahlung des Eintrittspreises einen Golfplatz betreten darf, erwartet jedoch als Gegenleistung intensiv trainieren zu können und dabei nicht auch noch auf am Golfsport nicht Interessierte Erholungssuchende Rücksicht nehmen zu müssen, B!LfVGH, Urt. v. 30.7.1982 NuR 1983, 121/122. 70 BVerwG, Beschl. v. 9.10.1991, NVwZ 1992,476. 8*

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2. Kapitel: Konflilct Naturschutz \Uld Erhol\Ulg im VerfasSWlgsrecht

offenzuhalten. Die Einfriedung eines in einem Erholungsgebiet gelegenen Außenbereichsgrundstücks beeinträchtigt in der Regel öffentliche Belange (§ 35 Abs. 3 BauGB), weil diese Fläche damit ihrer natürlichen Funktion entzogen und die Ausübung des Grundrechts auf Erholung in der freien Natur (Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV) verhindert wird271 . V. Verbote von bestimmten Erholungsaktivitäten zugunsten der allgemeinen Erholung in Natur und Landschaft am Beispiel Landschaftsschutzverordnung

Nach Art. 10 Abs. 2 S. 3 BayNatSchG werden in einer Landschaftsschutzverordnung alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (eine ähnliche Regelung enthält Art. 7 Abs. 3 S. 2 BayNatSchG bei Naturschutzgebieten). Die Besonderheit der Erholungsfunktion eines Landschaftsschutzgebietes liegt darin, daß es die natürliche Eigenart der Landschaft und Natur ist, die die Erholung ermöglicht (vgl. § 15 BNatSchG)272. Mit dem Begriff Naturgenuß ist im Rahmen landschaftsschutzrechtlicher Regelungen nicht ein in ästhetischer Hinsicht besonders hoch einzuschätzendes Landschaftserlebnis gemeint, sondern in erster Linie die Teilhabe der Allgemeinheit am Erlebnis der unter Schutz gestellten Landschaft, mag sie nun in einem ästhetischen Sinne schön sein oder nicht273 . Grob gesagt besteht die besondere Erholungsfunktion der Landschaftsschutzgebiete in der Erholung durch die Natur und Landschaft. Hieraus folgt, daß solche Handlungen dem Erholungszweck eines Landschaftsschutzgebietes zuwiderlaufen, durch die die Möglichkeit, durch den Genuß von Natur und Landschaft Erholung zu finden, beeinträchtigt wird, mögen sie selbst auch zu den Freizeitgestaltungen gehören, für die geeignete Flächen zu erschließen, zweckentsprechend zu gestalten unQ zu erhalten gesetzliches Ziel der Landschaftspflege ist. Als Freizeitgestaltung in der Natur ist beispielsweise der Modellflugsport (Betrieb eines Fluggeländes für Modellflugzeuge) mit der Erholungsfunktion eines Landschaftsschutzgebietes nicht vereinbar274. Schon die Lärmentwicklung, die von den Motormodellen ausgeht, und die Ansammlung von Menschen und Fahrzeugen, die von dem Sporttreibenden und den Zuschauern

271 Vgl. BayVGH, Urt. v. 14.4.1981, NuR 1982, 225f. 272 Eingehend Kolodziejcok, BNatSchG, § 15 Rdnr. 14 - 17; s. auch LOIZ, BNatSchG, § 15 Rdnr. 4 b) ce). 273 OVG LÜlleburg, Urt. v. 26.2.1988, UPR 1988,459/460 = NuR 1989, 45ff. 2740VGMünster, Urt. v. 5.9.1985;UPR 1986,232.

D. Konflikt von Naturschutz und Erholung

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ausgelöst wird, ist geeignet, störend zu wirken275 . Das organisierte Betreiben von Modellsport gehört deshalb zu den Handlungen, die den Charakter eines Landschaftsschutzgebiets verändern können oder dem besonderen Schutzzweck eines solchen Gebiets zuwiderlaufen und die deshalb nach Art. 10 Abs. 2 S. 3 BayNatSchG verboten sind. Es kann nur dann als Ausnahme von Verboten in einer Landschaftsschutzverordnung zugelassen werden, soweit die Erholung durch den Genuß von Natur und Landschaft nicht beeinträchtigt ist. Soweit generell Ausnahmen und Befreiungen vom Landschaftsschutz in Frage kommen, muß der Schutzzweck der jeweiligen Landschaftsschutzverordnung berücksichtigt werden276 . Überhaupt gehört es zu den wesentlichen Zielen des Landschaftsschutzes, daß die Landschaft von wesensfremden Nutzungen verschont bleibt. Als Ergebnis läßt sich festhalten, daß das Grundrecht des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV nur in den Schranken der Gemeinverträglichkeit ausübbar ist (vgl. Art. 21 ff. BayNatSchG u. Art. 21 ff. BayWG). Einschränkungen sind vor allem möglich nach Art. 26 BayNatSchG, Art. 22 BayWG und über Schutzgebietsverordnungen (z. B. nach Art. 10 Abs. 2 S. 3 BayNatSchG). Werden bei Nutzungskonflikten zwischen unterSchiedlichen Erholungsansprüchen intensive, belastende Erholungsarten zugunsten sanfter Erholungsarten beschränkt, so dient dies natürlich auch dem Naturschutz, da eine Übernutzung der Erholungslandschaft ausgeschlossen wird.

D. Konflikt von Naturschutz und Erholung Schon aus der Tatsache, daß der Erholungsanspruch nicht unbegrenzt gilt277, zeigt sich das Spannungsverhältnis zwischen Schutz von Natur und Landschaft vor übermäßiger Inanspruchnahme einerseits und dem Recht des einzelnen auf Erholung und freie Entfaltung der Persönlichkeit andererseits. Dadurch, daß auch eine verfassungsrechtliche Pflicht für die öffentliche Hand besteht, die Natur zu schützen und ggf. ihre Ursprünglichkeit zu bewahren, können Konflikte mit dem Recht auf Naturgenuß und Erholung eines jeden auftreten. Darüber hinaus muß der Staat auch die Erholungsmöglichkeiten gegen eine Übernutzung schützen, da der wachsende Erholungsverkehr die Tendenz hat, seine eigene Existenzgrundlage, nämlich Natur und Landschaft,

275 Der beim Betrieb eines Modellfluggeländes entstehende Lärm kann ungeachtet der Geräuschvorbelastung des Gebietes durch überfliegende Düsenjäger den Naturgenuß beeinträchtigen. So OVG Saarlouis, Urt. v. 7.12.1979, NuR 1980, 129f. 276Otto NuL 1988 391 277 Dies' verkennt Schötberger, S. 169, der als Grenze erst die Bedrohung elementarer Ordnungswerte ansieht.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Verfassungsrecht

zu beeinträchtigen und zu zerstören278 . Es besteht daher ein großes Spannungsverhältnis zwischen dem grundrechtlichen Erholungsrecht und dem vom Staatsziel Umweltschutz aufgegebenen Schutz von Biotopen und· Ökosystemen. So kann es nicht im Sinne des Art. 141 BV sein, die Naturschönheiten zugänglich zu machen und sie gleichzeitig zu zerstören. Beim Vollzug des Art. 141 BV muß deshalb berücksichtigt werden, daß die Belange von Freizeit und Erholung oftmals mit den Belangen von Natur und Landschaftsschutz nicht in ein und dieselbe Richtung, sondern diametral entgegengesetzt laufen279 . L Zie1hannonisierung der Verfassungswerte

Tritt ein Konflikt zwischen dem Schutz der Natur und dem Recht auf·Erholung auf, so müssen sowohl der Gesetzgeber als auch diejenige Stelle, die die Gesetze vollzieht, beide Verfassungswerte hannonisieren, d. h. eine Konfliktlösung nach dem Prinzip des schonendsten Ausgleichs der sog. praktischen Konkordanz finden 28o . So hat kein Ziel von vornherein Vorrang, sondern es erfolgt eine ausgleichende Berücksichtigung sämtlicher relevanter Ziele. Erst wenn ein solcher Ausgleich nicht möglich ist, kann ein Ziel, je nach dem Grad seiner Gefährdung und seines Gewichts, bevorzugt werden. Auch die nachrangigen Interessen sind bei der zu ergreifenden Maßnahme mit zu berücksichtigen. Es ist eine hinreichende Situationsanalyse erforderlich281 . Auch das Übermaßverbot ist zu beachten282 . Die Verfassung bevorzugt weder den Naturschutz noch die Erholung bzw. die Sportausübung in freier Natur. Dies hat zur Folge, daß Konflikte zwischen Naturschutz und Erholung/Sport durch eine Abwägung im Einzelfall zu lösen sind. Danach ist beispielsweise die Sperrung eines Gewässers für den Erho278 Vgl. Soell, DRL H. 57,673 .. 279 Vgl. BayVGH, Urt. v. 26.6.1979, NuR 1981,64/66. 280 Vgl. dazu Hesse, Rdnr. 72, S. 27: Aufgabe einer Optimierung - beiden Gütern

müssen Grenzen gezogen werden, damit beide zu optimaler Wirksamkeit gelangen können. Vgl. z. B. auch BVerfU, E. v. 25.2.1975, BVerfUE 39, 1141; Buchner, BayVBI 1984,385/387; eingehend zwn Abwägungsmodell Alexy, S. I 43ff. 281 Zu diesen Grundsätzen der Zielharmonisierung vgl. Soell (1973), S. 313ff u. 370f. Soell stellt Regeln ftl.r die Auflösung der Kollisionen mehrerer gleichrangiger Gesetzesziele am konkreten Beispiel der Zielmehrheit in Art. 3 EGKSV dar, die sich aber auf deutsches Recht übertragen lassen. 1m Ergebnis stellen die skizzierten Harmonisierungsgrundsätze ein der Eingriffsregelung des § 8 Abs. 2 und 3 BNatSchG (s. auch Art. 6a Abs. 2 und 3 BayNatSchG) vergleichbares Abwägungsmodell dar. Vgl. Breuer, NuR 1980, 89/90ff. u. Soell, Grundzüge, S. 523ff. 282 Zur Lösung sog. Prinzipienkollisionen eingehend Alexy, S. 79ff. u. 100ff., um die es der Sache nach auch bei Kollisionen des Staatsziels Umweltschutz mit anderen Staatszielen und Verfassungswerten geht.

D. Konflikt von Natw"schutz und Erholung

119

lungsverkehr während der Brutzeit bedrohter Tierarten zulässig283 . Die Pflicht zur sorgfältigen Abwägung ist insbesondere in dem in Art. 141 BV selbst angelegten Widerstreit zwischen den Belangen des Naturschutzes und der Erholungsförderung begründet. So hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof2 84 - auch gestützt auf die Leitsätze des Landesentwicklungsprogramms auf der einen Seite dem Schutz ökologisch besonders empfindlicher Uferbereiche (am Kochelsee) den Vorrang vor einem das Seeufer erschließenden Wegebau der Gemeinde eingeräumt, während er auf der anderen Seite angesichts des gesteigerten Erholungsbedürfnisses im Ballungsraum München den Bau eines auch ökologisch weniger bedenklichen, zusammenhängenden Seeuferweges (in Starnberg) durch Aufschüttung vor einem Privatgrundstück als rechtmäßig angesehen hat285 . Entscheidend ist immer die richtige Gewichtung und gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange im Rahmen des rechtstaatlichen Abwägungsgebots286 unter Berücksichtigung der vom Verfassungsgeber dem Grundrecht auf Naturerleben und dem Staatsziel Umweltschutz eingeräumten Bedeutung287 . Da die Verfassung für Staat und Kommunen auch andere Verfassungspflichten begründet, kann die Verpflichtung des Art. 33 Abs. 1 BayNatSchG - Gewährleistung des Rechts auf Naturgenuß und Erholung und Schaffung der Voraussetzung für die Rechtsausübung - nur bedeuten, daß vor allem im Rahmen von Planungen (z. B. Regional- und Bauleitplanung mit Landschaftsplanung) die Belange des Art. 33 BayNatSchG mit anderen hoheitlichen Verpflichtungen, z. B. des Naturschutzes, gleichrangig abzuwägen sind. Wo allerdings die Erholungseignung der Flächen und das Erholungsbedürfnis der Bevölkerung besonders ausgeprägt sind (z. B. ökologisch belastbare Seeufergrundstücke) kann sich bei der planerischen Abwägung aus Art. 33 BayNatSchG ein Vorrang der hier geschützten Belange ergeben.

n. Naturschutz als Interesse der Allgemeinheit Das Grundrecht auf Genuß der Naturschönheiten und der Erholung in der freien Natur (Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV) ist nicht so zu verstehen288 , daß es stets und jeder Form der Erholung den Vorrang vor dem Schutz der Natur einräumt. Freizeitbetätigungen stellen keine unabdingbaren Interessen gegenüber 283 VGH Mannheim, Urt. v. 13.10.1983, NuR 1983, 315. 284Urt. v. 26.6.1979, BayVB11979, 632. 285 S. Urt. v. 5.12.1978, BayVBl1979, 178 mit abI. Anm. von Sening S. 310. 286 So BVerwG, st. Rspr., Urt. v. 7.7.1978, NJW 1979,64/67 u. Urt. v. 23.1.1981, BayVBl 1981, 309/311. 287VgI. auch VG München, Urt. v. 27.1.1975, BayVBl1975, 421. 288 Weder nach Entstehungsgeschichte noch nach Wortlaut und systematischer Stellung, vgI. BayVerfGH, E. v. 5.11.1979, NuR 1980, 121/123.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im VerfassWlgsrecht

dem Naturschutz dar289 . Das Recht auf Erholung in der freien Natur ist vielmehr im Zusammenhang zu sehen mit den ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestatteten Rechtswerten in Art. 141 Abs. 1 und 2 BV, die auf weite Sicht eine lebenswerte Umwelt erhalten sollen29o . Verfassungsrechtlich gewährleistet ist nur die "gemeinverträgliche Erholung", die auf Natur und Landschaft Rücksicht nimmt. Beispielhaft ist im Hinblick darauf auch Art. 141 Abs. 3 S. 2 BV, der ausdrücklich bestimmt: "Mit Natur und Landschaft ist pfleglich umzugehen". Dies gilt vor allem bei der Ausübung des Naturgenusses und des Betretungsrechts. Ein zureichender Grund für die Beschränkung des Rechts auf Naturerleben liegt in der Abwehr erheblicher Schäden, die der Allgemeinheit drohen291 . Vor allem entspricht der Schutz der Natur vor störenden und schädigenden Eingriffen einem im Bundesnaturschutzgesetz (vgl. §§ I, 2, 8, 2011'.) und im Bayerischen Naturschutzgesetz (Art. I, 2, 5, 6, 1411'.) verbindlich festgelegten Schutzinteresse der Allgemeinheit. Daß die Ausübung des Grundrechts auf Naturerleben in besonderem Maße dem Vorbehalt höherrangiger Interessen des Naturschutzes unterliegt, ergibt sich daraus, daß zu dieser Grundrechtsausübung die Natur als Gemeinschaftsgut in Anspruch genommen wird und daß dieses Grundrecht "wesensmäßig das Vorhandensein einer freien, ursprünglichen, in ihrem Bestand erhaltenen Natur voraussetzt"292. Auch Gesichtspunkte des Natur- und Landschaftsschutzes können daher eine Einschränkung des Rechts auf Naturgenuß durch die Verhängung von Nutzungsbeschränkungen (Betretungsverbote und -beschränkungen) rechtfertigen, wenn diese Anordnungen erforderlich sind, um die Natur schädigende oder den Naturgenuß beeinträchtigende Änderungen von ihr fernzuhalten 293 . Dabei ist der Wandel der tatsächlichen Verhältnisse auch bei der Feststellung dieser dem Grundrecht immanenten Schranke zu berücksichtigen: Verstärkte Mobilität und verbesserte Erschließung erfordern auch wirksamere Einschränkungen. Eine Änderung der Verhältnisse kann es mit sich bringen, daß im Einzelfall Beschränkungen auch traditioneller, ursprünglich unschädlicher Formen des Rechts auf Naturgenuß, wie etwa das Baden in Seen, hingenommen werden

289 VG Sigmaringen, Urt. v. 21.10.1982, NuR 1985, 33. 290 So BayVerfGH, E. v. 5.11.1979, NuR 1980, 121/123. 291 Siehe u. a. VerfGHE 28, 107/130; 30, 152/160f.; 32, 131/137. 292 So BayVerfGH, E. v. 5.11.1979, VerfGHE 32, 130/139. 293 Vgl. VerfUHE 30, 152/160f.; s. auch BayVerfGH, E. v. 5.11.1979, NuR 1980,

121fI: zur Klage gegen eine GemeingebrauchsverordnWlg, die das Interesse des Naturschutzes höher bewertet haben soll als das GrWldrecht auf ErholWlg aus Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV Wld dadurch Wesen Wld BedeutWlg dieses GrWldrechts verkannt hätte; BayVerfUH, E. v. 29.9.1977, BayVB11978, 48/49.

D. Konflikt von Naturschutz und Erholung

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müssen, wenn Gründe des Naturschutzes, soweit sie im Einzelfall als höhere Interessen der Allgemeinheit anzuerkennen sind, dies erfordern294 . Deshalb ist auch eine Einschränkung des Rechts auf Naturgenuß durch die Verhängung von Betretungsbeschränkungen oder -verboten möglich, wenn nur dadurch schädliche Einwirkungen auf Natur und Landschaft verhindert werden können295 . Im Konflikt zwischen den Zielen des Naturschutzes einerseits und den oft unterschiedlichen Ansprüchen auf Erholung der Bürger andererseits kann es notwendig sein, besonders gefll.hrdete Flächen in der Natur zu schützen und vom Zugang durch Menschen freizuhalten, wenn anders die natürliche Lebensgemeinschaft der Pflanzen und Tiere nicht bewahrt werden kann (vgl. Art. 7 Abs. 1, 8 Abs. 2 BayNatSchG)296. Lassen sich vernünftige Gründe des Gemeinwohls für ein ausgesprochenes Verbot finden, so genügen Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit und Praktikabilität für die Ausgestaltung der Regelung im einzelnen, wenn diese für die Betroffenen zumutbar und nicht übermäßig belastendist297 . Ein Bootsfahrverbot wird in der Regel als geeignet und erforderlich angesehen, um die Natur in den Uferbereichen (vor allem in Schutzgebieten) vor Schäden zu bewahren298 . Vor allem, wenn bereits aufgrund des Eindringens von Wasserfahrzeugen in empfindliche Bereiche sichtbare Ufer- und Vegetationsschäden entstanden sind, kann eine Teilabsperrung oder ein zeitlich beschränktes Verbot nicht mehr als geeignete Maßnahme zum Schutz der Natur angesehen werden299 . Es bleibt festzuhalten, daß das verfassungsrechtliche Leitbild von einer "sanften" Nutzung von Natur und Landschaft zu Erholungszwecken ausgeht. Je belastender Erholungsaktivitäten für Natur und Landschaft oder die Erholungsmöglichkeiten anderer sind, um so mehr sind Staat und Gemeinden befugt und verpflichtet zu handeln. Einige gesetzliche Beschränkungsmöglichkeiten sollen im folgenden näher dargestellt werden.

m

Beschränkungen in Schutzgebieten

In den Schutzgebieten können in den jeweiligen Schutzverordnungen Betretungsverbote und -beschränkungen vorgesehen werden. So ist dies bei den der 294Ygl. BayYerfGH, E. v. 5.11.1979, NuR 1980, 121/123; s. auch Sieder/Zeitler/ Dahrne, BayWG, Art. 22 Rdnr. 27a; FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 7, Arun.3.

295 BayYerfGH, E. v. 29.9.1977, BayVB11978, 48. 296Ygl. Fisch, SZNr. 163 v. 18.7.1990, S. 19. 297 Ygl. VerroHE 19,35/41; Meder, Konun. BY, Art. 3 Rdnr. 16. 298 Ygl. SZ Nr. 195 v. 25./26.8.1990, S. 37: "Bootfahrverbot schützt Seen im Chiemgau". 299Ygl. Fisch, SZNr. 163 v. 18.7.1990, S. 19.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im Verfassungsrecht

Erholung dienenden Gebieten (Art. 10 Abs. I Nr. 3 BayNatSchG/§ 15 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG das Landschaftsschutzgebiet und nach Art. 11 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG/§ 16 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG der Naturpark) möglich über Art. 10 Abs. 2 S. 3, 11 Abs. 2 S. 2 BayNatSchG (vgl. auch § 15 Abs. 2 BNatSchG). Hier kann jede Handlung verboten werden, die den Charakter des Gebiets verändert oder dem besonderen Schutzzweck zuwider läuft. Ebenso kann in Naturschutzgebieten und Nationalparks, bei denen die Unterschutzstellung in erster Linie nicht der Erholung dienen soll, sondern zum besonderen Schutz von Natur und Landschaft der Zugang untersagt, beschränkt oder das Verhalten im Schutzgebiet geregelt werden, vgl. Art. 7 Abs. 3 S. 2, Art. 8 Abs. 4 BayNatSchG. Auch in Naturschutzgebieten sind nach Art. 7 Abs. 2 BayNatSchG (vgl. § 13 Abs. 2 S. 1 BNatSchG) alle Handlungen verboten, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung fiihren können. Da Naturschutzgebiete und Nationalparks grundsätzlich dem Menschen nicht verschlossen sein sollen, kann nach Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 2 und 3 BayNatSchG (§§ 13 Abs. 2 S. 2, 14 Abs. 2 S. 2 BNatSchG) ein Ausgleich zwischen Naturschutz und Erholungsnutzung in der Schutzverordnung durch eine den jeweiligen Schutzbedürfnissen angepaßte Regelung erfolgen. Beispielsweise läßt die Verfassung in Schutzgebieten Reitverbote und -beschränkungen aufgrund Naturschutzinteressen zu300. Ausgeschlossen sind vom Schutzzweck her auf jeden Fall besondere Erholungsbetätigungen - auch wenn sie nach den Art. 21ff. BayNatSchG zum Betretungsrecht zählen -, die ebenso gut oder sogar besser in nicht geschützten Gebieten ausgeübt werden können, z. B. Ballspielen. Im Einzelfall kann das Verlassen der Wege oder das Betreten überhaupt mit dem Schutzzweck unvereinbar sein, z. B. in einem Vogelschutzgebiet wegen der Brutgeschäfte. IV. Beschränkungen nach Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG

Neben Regelungen in Schutzgebietsverordnungen können die Naturschutzbehörden durch Art. 26 Abs. I BayNatSchG das Betreten von Teilen der freien Natur aus Gründen des Naturschutzes untersagen bzw. beschränken. Der Schutz von Vogelbrutstätten (vor Beunruhigung) oder besonders gefährdeter und ökologisch wichtiger Uferbereiche (insbesondere des Schilf- und Röhrichtgürtels) sowie die Sperrung von Flächen (bei starkem Erholungsverkehr) zum Schutz wertvoller Pflanzenbestände können Gründe des Naturschutzes sein301 . Die Naturschutzbehörde hat bei Anordnungen nach Art. 26 BayNatSchG die Durchsetzung des Grundsatzes der Gemeinverträglichkeit sicherzustellen. Der Verwaltungsbehörde ist damit ein erheblicher Gestal300 Vgl. BayVGH, Urt. v. 18.7.1989, NuR 1990,219. 301 Vgl. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 26 Anrn. 4.

D. Konflikt von Naturschutz und Erholung

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tungsspielraum eingeräumt, innerhalb dessen sie sowohl Naturschutzbelange (z. B. die Interessen des Biotopschutzes - § 20c BayNatSchG) als auch die Interessen der Erholungssuchenden in angemessener Weise berücksichtigen kann. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind die Anordnungen aber nur im erforderlichen Umfang zulässig302 . So ist etwa eine gänzliche Sperrung eines Gebietes nicht erforderlich, wenn ein Wegegebot ausreicht. Oder es genügt eine jahreszeitliche Sperrung, wenn der Schutzzweck dadurch sichergestellt wird (z. B. zum Schutz von seltenen Pflanzenbeständen eine Sperrung während der Blütezeit oder zum Betreten eines Vogelschutzgebietes während der Nist- und Brutzeit). Besonders strenge Maßstäbe sind bei Wegen anzulegen. Sie sollen wegen ihrer Belastungsfähigkeit in der Regel nicht gesperrt werden. Beschränkungen dürfen hinsichtlich der zeitlichen Dauer und räumlichen Ausdehnung nur im unbedingt erforderlichen Umfang angeordnet werden303 . Die Regelungsbefugnisse nach Art. 26 BayNatSchG stehen neben anderen Regelungen, die gleichfalls eine Beschränkung des Betretungsrechts ermöglichen (z. B. Schutzgebietsverordnung, Art. 22 BayWG)304. V. Beschränkungen nach Art 22 BayWG

Nach Art. 22 BayWG kann durch Rechtsverordnung die Ausübung des Gemeingebrauchs geregelt, beschränkt oder verboten werden, um die Natur oder das Gewässer zu schützen. Die Regelungsmöglichkeit des Art. 22 BayWG läßt es zu - neben den bestehenden naturschutzrechtlichen Grundlagen -, Ziele und Aufgaben des NatUrschutzes auch über die Ausübung des Gemeingebrauchs am Gewässer zu verfolgen305 . Der Schutz der Natur ist, wie bereits ausgefiihrt, ein Grund des Gemeinwohls, der eine Beschränkung der durch Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV geschützten gemeingebräuchlichen Nutzung des Gewässers rechtfertigen kann. So ist z. B. die Einschränkung des Gemeingebrauchs in Form des Badens und Bootfahrens auf bestimmten Seen möglich, wenn das zum Schutz einer ökologisch wertvollen Landschaft vor übermäßiger Beanspruchung erforderlich ist306 . Einschränkungen des Gemeingebrauchs sind aus Gründen des Naturschutzes vor allem zur Erhaltung der Nist- und Laichplätze und der oft empfindlichen Ufervegetation notwendig. Deshalb verbietet Art. 21 Abs. 1 S. I BayWG als Inhaltsschranke des Grundrechts auf 302 Vgl. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 26 Arun. 6. 303 Vgl. EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 26 Rdnr. 7. 304 Vgl. EngelhardtIBrenner, BayNatSchG, Art. 26 Rdnr. 2. 305 Vgl. Sieder/ZeitlerlDahme, BayWG, Art. 22 Rdnr. 27a. 306 Vgl. BayVertGH, E. v. 5.11.1979, VertGHE 32, 130 = NuR 1980, 121/123 u. E. v. 24.7.1979, BayVB11980, 496/497.

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2. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im Verfassungsrecht

Erholung307 von vornherein den Aufenthalt im Bereich von Schilf- und Röhrichtbeständen. Auf Art. 22 BayWG kann eine ausdrücklich auf den Gemeingebrauch am Gewässer beschränkte Regelung zum Schutz der Natur gestützt werden, wenn sie dazu geeignet, erforderlich und verhältnismäßig ist308 . Maßgebend ist immer die Interessenabwägung nach den örtlichen Verhältnissen am einzelnen Gewässer. Besteht deshalb nach der Eigenart des Gewässers kein Bedürfnis für einen Schutz der Natur und Landschaft oder ist dieser Schutz aus zeitlichen oder örtlichen Gründen nur in einem beschränkten Umfang erforderlich, so darf der Anspruch der Erholungssuchenden im Sinne des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV nicht eingeschränkt werden309 . Wegen des notwendigen Zusammenhangs von Gemeingebrauch am Gewässer und Bettetungsrecht am Ufer können isolierte Regelungen nach Art. 22 BayWG oder nach Art. 26 BayNatSchG im Einzelfall zur Erfiillung ihres Zweckes ungeeignet und damit rechtswidrig sein31O . Eine auf Dauer angelegte, auf die Wasserfläche beschränkte Regelung wäre ungeeignet, wenn ein wirksamer Schutz der Natur auch die Uferflächen durch den Erlaß von Bettetungsverboten erfassen müßte311 . Es empfiehlt sich daher in der Regel, eine gemeinsame, auf beide Rechtsgrundlagen .gestützte Regelung zu erlassen312 . Eine solche Regelung könnte aber auch - vielleicht sogar besser - auf eine Schutzgebietsverordnung gestützt werden. Die Möglichkeit von Einschränkungen des Gemeingebrauchs an einem Gewässer nach Art. 22 BayWG wi.rd nicht durch das Naturschutzrecht und insbesondere nicht durch eine auf der Grundlage des Art. 7 BayNatSchG erlassene Naturschutzverordnung beseitigt313. Die Regelungsbereiche des Art. 7 BayNatSchG und Art. 22 BayWG stehen nach Gegenstand und rechtlicher Ausgestaltung selbständig nebeneinander3 14. Als Ergebnis läßt sich festhalten, daß das Grundrecht auf Naturgenuß des Art. 141 Abs. 3 S. 1 BV zugunsten des Naturschutzes eingeschränkt werden kann. Ihre Rechtfertigung finden diese grundrechtsbeschränkenden Regelun307 Vgl. Burgi, S. 385f. 308 Vgl. BayVerfGH, E. v. 5.11.1979, VerfGHE 32,130/135. 309 Vgl. BayVerfGH, E. v. 21.7.1978, BayVBl1979, 335/338. 310 VerfGHE 32, 130/141. 311 Vgl. VerfGHE 32, 130/136. 312 Vgl. FriedleinlWeidinger/Graß, BayNatSchG, Art. 22 Anm. 14. 313 Vgl. VerfGHE 32, 130/135. 314BayVerfGH, E. v. 20.2.1990, UPR 1990, 399: Zur Verfassungsmäßigkeit einer RechtsverordnWlg, die auf der GrWldlage des Art. 22 BayWG verbietet, bestimmte Seen in einem Naturschutzgebiet mit Wasserfahrzeugen aller Art zu befahren.

D. Konflikt von Naturschutz und Erholung

125

gen in dem Schutz höherer Interessen der Allgemeinheit, insbesondere des Naturschutzes. Das Recht ist nur in den Schranken der Gemeinverträglichkeit ausübbar (vgl. Art. 21 ff. BayNatSchG u. Art. 21 ff. BayWG). Einschränkungen sind möglich nach Art. 26 BayNatSchG und Art. 22 BayWG, und auch durch SchutZgebietsverordnungen - z. B. gemäß Art. 7 Abs. 3 BayNatSchG in Naturschutzgebieten.

3. Kapitel

Der Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung bei planerischen Entscheidungen Da der Raum nicht vermehrbar ist, müssen die Folgen menschlicher Eingriffe bereits bei der Planung einkalkuliert, gelenkt und durch entsprechende Maßnahmen ausgeglichen werden. Die Planung soll die Entwicklung eines Gebietes in der Weise beeinflussen, daß unerwünschte Entwicklungen verhindert und erwünschte Entwicklungen ermöglicht und gefOrdert werden. Ziele sind dabei u. a. die Eindämmung des fortschreitenden Landschaftsverbrauchs und des Verschwindens von Tier- und Pflanzenarten, der Schutz des Bodens und die Erhaltung seiner biologischen Vielfalt, die Stabilisierung des Wasserhaushalts und der klimatischen Verhältnisse sowie der Schutz vor Immissionen einschließlich Lärms. Die Befriedigung der Erholungsanspriiche in freier Natur ist gekennzeichnet durch einen mehr oder minder großen Land- und Freiflächenverbrauch. Dadurch tritt ein Konflikt mit bodenschützenden Vorschriften des Naturschutzrechts sowie des Gesamt- und Fachplanungsrechts auf, die darauf gerichtet sind, den Boden als Naturgut und Lebensraum fiir die Pflanzen- und Tierwelt zu erhalten. Im Mittelpunkt der Ausfiihrungen in diesem Kapitel steht die Darstellung und Analyse der Rechtsprobleme zwischen Naturschutz und Erholung bei planerischen Entscheidungen. Ausgangspunkt ist die Untersuchung des Instrumentariums der räumlichen Planung, insbesondere der Landschaftsplanung und Bauleitplanung. Danach soll auf den Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung bei der Errichtung von Erholungseinrichtungen, bei der naturschutzrechtlichenEingriffsregelung und bei Schutzgebietsausweisungen eingegangen werden. In einem letzten Abschnitt wird die zum Teil mangelhafte Rechtsanwendung untersucht.

A. Raumordnung Die Raumplanung - auf Länderebene: Landes- und Regionalplanung - hat die wichtige ordnungspolitische Aufgabe, notwendige räumliche Umstruktu-

A. Raumordnung

127

rierungen auf der Ebene der Raumordnung vorzuplanen 1. Aufgrund ihrer Stuktur ist die räumliche Planung besonders geeignet, auf wesentliche Probleme des Naturschutzes einzugehen2 . Dies gilt insbesondere für die Koordination des Naturschutzes mit den gegenläufigen Interessen der Erholung. Der Druck, der gegenwärtig auf die schützenswerten Naturräume ausgeübt und der in den nächsten Jahren nicht nachlassen wird, erfordert eine Überprüfung bzw. Aktualisierung der raumordnerischen Vorgaben. Mit der Raumordnung und Landesplanung ist für eine Ausgewogenheit der Teilräume Vorsorge zu treffen. Aufgabe der Raumplanung, speziell auch der auf Naturschutz und Erholung bezogenen Planung, ist es, das Spannungsverhältnis zwischen Naturschutz und Erholung mit Hilfe eines räumlichen Konzepts aufzulösen. das sowohl den Belangen des Naturschutzes als auch den Belangen der Erholungsnutzung des Freiraumes genügend Entfaltungsmöglichkeiten läßt. Diese Aufgabe ist im Rahmen der raumordnungsrechtlichen Vorschriften zu verwirklichen. auf die im folgenden näher eingegangen wird. L Aufgaben und Grundsätze der Raumordnung

Als Grundsätze der Raumordnung werden diejenigen Aussagen bezeichnet, die der öffentlichen Verwaltung als abstrakte Leitvorstellungen. bezogen auf die Ordnung der Raumnutzung, vorgegeben werden3 . Der Bund stellt die Grundsätze auf (§ 2 ROG), die die Länder ergänzen können. In Ausfüllung des durch § 2 Abs. 2 ROG eröffneten Rahmens erfolgte im Freistaat Bayern durch Art. 2 BayLPlG die Aufstellung eigener Raumordnungsgrundsätze. Die Länder konkretisieren die Grundsätze auf der Grundlage der organisationsrechtlichen Landesplanungsgesetze. Die Grundsätze des § 2 ROG gelten unmittelbar für die Landesplanung in den Ländern (Landesplanungsbehörden) gemäß § 3 Abs. 2 S. 1 ROG, und sollen nach § 5 Abs. 2 S. 1 ROG in den Programmen und Plänen der Länder verwirklicht werden4. Sowohl der Schutz der Natur als auch die Erholungsvorsorge gehören zu den wesentlichen Aufgaben der Raumordnung und zählen zu ihren hervorge1 Die Stufen der Raumplanung sind die Bundeilplanung (planungsträger sind Bund und Länder im Ralunen der Ministerkonferenz ft1r Raumordnung), Landes-, Regionalund Ortsplanung.. 2 Vgl. zu räumlicher Planung und Umweltschutz, Thum, S. 38ff. 3 Dementsprechend beinhalten diese Grundsätze regelmäßig sehr allgemein gehaltene Prinzipien, die aus der bisherigen Erfahrung im Bereich der Raumordnung und Landesplanung gewonnen wurden und demzufolge in der Praxis schon weitgehend anfewandt werden. Vgl. HoppelBeckmann, § 18 Rdnr. 17f.

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3. Kapitel: Konflikt Natw'schutz und Erholung im Planungsrecht

hobenen Grundsätzen. Gemäß § 1 Abs. 1 ROG ist es Aufgabe der Raumordnung, die Struktur des Gesamtraumes der Bundesrepublik Deutschland so zu entwickeln, daß sie der freien. Entfaltung der Persönlichkeit, also auch den Erholungsansprüchen, dient (Nr. 1) und den Schutz, Pflege und Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen sichert (NT. 2). Nach § 2 Abs. 1 Nr. 8 ROG gilt als Grundsatz der Raumordnung, daß u. a. fiir den Schutz, die Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft (S. 1) und fiir die sparsame und schonende Inanspruchnahme der Naturgüter, insbesondere von Wasser, Grund und Boden (S. 3) zu sorgen ist.. In Verdichtungsräumen sollen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 5 S. 5 ROG Freiräume fiir den ökologischen Ausgleich gesichert werden; im ländlichen Raum ist fiir die Erhaltung und Stärkung der ökologischen Funktion Sorge zu tragen, § 2 Abs. 1 Nr. 6 S. 4 ROG. Auch nach Art. 2 Nr. 12 BayLPIG soll die Landschaft grundsätzlich nicht nachhaltig verändert werden. Demgegenüber ist auch die Sorge fiir die Erholung in den Grundsätzen der Raumordnung enthalten. Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 12 ROG gilt es, den Bedürfnissen des einzelnen nach Erholung in Natur und Landschaft sowie nach Freizeit und Sport durch die Sicherung und umweltverträgliche Ausgestaltung geeigneter RäUme und Standorte Rechnung zutragens . Auch sollen nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 S. 5 ROG in Verdichtungsräumen Freiräume fiir die Naherholung sowie im ländlichen Raume gemäß § 2 Abs, 1 Nr. 6 S. 3 ROG die Funktion dieser Räume als naturnahe Erholungs- und Feriengebiete gesichert werden. Ebenso schreibt Art. 2 Nr. 13 BayLPIG als Grundsatz die Erhaltung, Schaffung und Ausgestaltung geeigneter Gebiete als Erholungsgebiete vor. Die Raumordnungsgrundsätze stellen raumordnerische Belange dar, die bei der zu konkreten Zielfestlegungen führenden Planung in die Abwägung eingestellt und abwägend zum Ausgleich gebracht werden müssen6 . Dem Freiraumschutz bzw. den Naturschutzbelangen kommt dabei nach § 2 Abs. 3 ROG kein Vorrang gegenüber den Belangen der Erholungsvorsorge zu7.

n

Ziele der Raumordnung ulld Landesplanung

"Ziele" der Raumordnung konkretisieren die "Grundsätze" durch raumordnerische Entscheidungen. Sie sind der juristische Kern der landesplanerischen Programme und Pläne. Nach § 5 Abs. 4 S. 1 ROG sind von den in § 4 Abs. 5 ROG genannten Stellen die vorgegebenen Ziele der Raumordnung und LanS Dieser Grundsatz ist erst durch die Neubekanntmachung des ROG vom 19. Juli 1989 (BGBl. 2300-1) in das ROG aufgenommen worden. 6 Die Grundsatze sind abstrakte Richtlinien materieller Art ftlr die räumliche Entwicklung. Ausfllhrlich dazu Hoppe, DVBI 1993, 681/683 m. w.N. 7 Vgl. Ka~ch, DVB11993, 1033/1036 m.w.N.; Erbguth/Schoeneberg, Rdnr. 361.

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A. Raumordnung

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desplanung bei bodenbeanspruchenden oder die räumliche Entwicklung eines Gebiets beeinflussenden Planungen und Maßnahmen zu beachten (Bindungswirkung)8. Die Raumordnungsziele bilden - im Gegensatz zu den Raumordnungsgrundsätzen9 - eine verbindliche Grundlage für die folgenden Planungsebenen der Regional- (vgl. Art. 17 Abs. 4 BayLPIG) und Bauleitplanung sowie für die Fachplanungen (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB, § 5 Abs. 1 BNatSchG, § 6 Abs. 2 BWaldG)10. Art. 4 Abs. 1 BayLPIG stellt fest, auf welche Weise im Freistaat Bayern Ziele der Raumordnung und Landesplanung verbindlich gemacht werden können. Die Ziele werden im Landesentwicklungsprogramm (Art. 13 BayLPIG), in fachlichen Programmen und Plänen (Art. 15 BayLPIG) sowie in Regionalplänen (Art. 17 BayLPIG) in beschreibender und zeichnerischer Form dargestellt. Dabei nimmt das Landesentwicklungsprogramm eine zentrale Stellung ein. Es ist die Grundlage aller raumordnerischen Planungen im Lande. Gemäß Art. 13 Abs. 1 S. 1 BayLPIG werden darin die' Grundzüge der angestrebten räumlichen Ordnung und Entwicklung des Staatsgebiets festgelegt. Die Raumordnungsziele beziehen sich geographisch auf einen ganz bestimmten Raum und treffen für diesen sachlich eine konkrete raumordnerische Entscheidungli. Für die inhaltliche Ausgestaltung der Raumordnungsziele ergibt sich aus dem Aufgabenbereich der Raumordnung und Landesplanung, daß ihre Aussagen übergeordneter und zusammenfassender Natur sein müssen l2 . In Betracht kommen Leitbilder oder die Vorgabe von Richtwerten sowie Flächenausweisungen in Form von sog. Vorranggebieten oder Vorrangstandorten. Die Vorranggebiete dienen dem Zweck, den vorhandenen Zustand eines bestimmten Gebiets zu erhalten oder eine praktizierte Raumnutzung vor Beeinträchigung durch andere Nutzungen zu schützen.13 • Es wird einer bestimmten Bodennutzung Priorität eingeräumt, ohne andere von vorneherein Vgl. dazu grundlegend Appold, S. 12ff. Die Grundsätze der Raumordmmg können nur im Rahmen der Abwägung nach, § lAbs. 5,6 BauGB rechtliche Bedeutung erlangen, nicht nach § 1 Abs. 4. Sie müssen dann aber als AbWägungsbelange geeignet sein, d. h. filr die Anwendung durch die Gemeinde ausreichend bestimmt sein. Vgl. Emst, in: Ernst! ZinkalmlBielenberg, BauGB, § I Rdnr. 83b; Gaentzsch, in: Schlichter, Berl. Komm., BauGB, § I Rdnr. 25fI 10 Die Rechtswirkung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung.beschränkt sich auf die öffentlichen Planungsträger, d. h. im wesentlichen auf Bund, Länder und Gemeinden, vgl. § 3 Abs. 3 ROG. Siehe auch Ebersbach, S. 154f; Ernst, in: Ernst! Zinkalm/Bielenberg, BauGB, § I Rdnr. 49 u. 57. 11 Ausfilhrlich zu Zielen der Raumordnung Hoppe, DVBI 1993, 681fI m.w.N. 12 Vgl. Hoppe/Menke, Rdnr. 52. 13 Vgl. ausfilhrlich Eberle, S. 1451155fI 8 9

9 Stadler

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

auszuschließen l4 . Es können hier Flächen für Schutz- und Erholungsgebiete ausgewiesen werden, beispielsweise Gt;biete für ökologische Funktionen l5 , oder die Festlegung, daß ein bestimmtes Gebiet für Erholungszwecke erhalten werden soll. Durch die Festsetzung für Flächen, bei denen die Funktion umstritten ist, können Raumordnungskonflikte gelöst werden. Ein Vorranggebiet für die Natur und Landschaft wirkt einem Freiflächenverbrauch entgegen und ist ein wichtiges Instrument für. den raumplanerischen Schutz natürlicher Ressourcen. Auch (verhältnismäßig) konkrete raumwirksame Maßnahmen, z. B. die Festsetzung, daß ein Gebiet für Erholungszwecke durch Verkehrswege u. a. erschlossen werden soll, können landesplanerische Ziele darstellen. Die Landschaftsrahmenplanung ist hierbei zur Lösung der Problematik von Nutzungskonflikten bzw. der Gefahrdung von Landschaftspotentialen ein wesentliches und geeignetes Planungsinstrument l6 .

m. BinduDgswirkuDg der Landesplanung Die strikte Verbindlichkeit der Ziele der Raumordnung und Landesplanung (vgl. § 5 Abs. 4 S. 1 ROG) bedeutet, daß sie bei Verwaltungsentscheidungen nicht mehr in Frage· gestellt werden und im Rahmen der Abwägung nicht überwunden werden können l7. Sie sind vielmehr das Ergebnis eines überörtlichen Abwägungsvorgangs und haben insoweit den Charakter einer landesplanerischen Letztentscheidung l8 . Die jeweilige Planungsebene hat sie als Ergebnis in ihre Planung einzustellen und zu befolgen l9 . Eine dem festgesetztem Ziel zuwiderlaufende Nutzung oder Zweckbestimmung eines Gebiets oder Landschaftselements (z. B. Gewässer) ist nicht mehr zugelassen. Alle Vorranggebietsausweisungen stellen verbindliche Vorgaben dar, die bestimmte, die Vorrangfunktionen beeinträchtigende planerische Festsetzungen ausschließen20 . Die ausgewiesene Nutzung hat in der Weise Vorrang, daß sie von anderen Nutzungen nur überlagert werden darf, wenn sie dadurch nicht beeinträchtigt wird. Ist z. B. durch rechtserhebliche landesplanerische Festlegung einer Gemeinde eine bestimmte Funktion zugewiesen worden (z. B. Erholungsgemeinde), so müssen als Folge des Anpassungsgebots solche öffentlichen Belange zurücktreten, die mit der festgelegten Funktion der Gemeinde unvereinbar sind. 14 Vgl. Book, S. 64ff. 15 Vgl. Ebefsbach, S. 260f. m.w.N. 16 Vgl. Amann/EberleIHoppenstedt, NuL 1988, 150/151.

17 Vgl. ausfilhrlich dazu Hoppe, DVBI 1993, 681ff.; s. auch Erbguth/Schoeneberg, Rdnr. 78; StichIPorger/ Steinebach, S. 162; BVerwG, Beschl. v. 20.8.1992, DVBI 1992, 1438ff. zu § 1 Abs. 4 BauGB. 18 Hoppe, DVB11993, 6811683; VGH Kassel, Urt. v. 9.8.1990, UPR 1991, 349f. 19 VGHMannheim, Urt. v. 28.3.1980, DÖV 1981,269/271. 20 Vgl. DietrichsIDietrichs, S. 74; Eberle, S. 1451158f.

A. Raumordnung

131

Wenn es zur Erfüllung ihrer überörtlichen Aufgaben erforderlich ist, darf die Landesplanung damit die kommunale Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) einengen. Die Effektivität einer überörtlichen Planung geht notwendig zu Lasten der planerischen Gestaltungsfreiheit der örtlichen Planungsträger, also der Gemeinden21 . Gehen von einer übergeordneten Planung bestimmte Rechtswirkungen aus, insbesondere für die gemeindliche Planung auf Grund der die gemeindliche Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB auslösenden Bindungswirkung, so muß sie aus rechtsstaatlichen Gründen hinreichend bestimmt sein. Die landesplanerischen Aussagen sind so zu formulieren, daß sie den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes genügen22 . Voraussetzung der Wirksamkeit verbindlicher Festsetzungen, wie Vorranggebiet für die Natur, ist, daß sie so bestimmt sind, daß sich aus ihnen konkrete, für den Planungsträger verwertbare Aussagen ableiten lassen. Die Gemeinde als Adressat der Raumordnungspläne kann dann die in einem Ziel der Raumordnung und Landesplanung enthaltene Vorgabe zielkonform ausgestalten und die gebotenen Wahlmöglichkeiten voll ausschöpfen. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Alternativen verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringere inhaltliche Dichte aufweißt, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen läßt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen. Gegenüber gemeindlichen Planungsbelangen ist das Gewicht überörtlicher Interessen um so größer, je weiter die regionalen Auswirkungen und die regionale Bedeutung eines landesplanerischen Anliegens reichen23 . In der Praxis ist die Landesplanung bisher bei der Festiegung zielförmiger, bestimmter Aussagen im Bereich des Freiraumschutzes noch recht zurückhaltend. Festsetzungen in Landes- und Regionalplänen sind in einzelnen Punkten (z. B. großräumige Erholungsgebiete) zwar verhältnismäßig detailliert; überwiegend beschränkt sich die Landes- und Regionalplanung aber darauf, einen allgemeinen Handlungsrahmen und die Leitlinien der Raumordnung festzulegen, so daß den folgenden Planungsebenen ein großer Gestaltungsspielraum

21 Zu den Einwirkungen eines Planungskonzeptes auf die gemeindliche Planungshoheit vgl. Appold, S. 57fI 22 Die Ziele müssen hinreichend konkretisiert, klar und verständlich sein; andernfalls lösen sie eine Anpassungspflicht nicht aus,. s. BVerwG, Urt. v. 20.5.1958, BVerwGE 6,342/346; OVG LÜlleburg, Urt. v. 14.11.1968, DOv 1969,642/643. 23 VerroH NRW, Urt. v. 9.2.1993, DVBI 1993, 428fI Landesplanerische Ziele erhalten verbindliche Wirkung filr die gemeindliche Bauleitplanung durch § 1 Abs. 4 BauGB nur, soweit sie sich auf den Sachbereich der Raumordnung und Landesplanung beschränken, mithin nicht rein städtbauliche oder ortsplanerische Vorstellungen enthalten, BVerwG, Urt. v. 20.5.1958, BVerwGE 6,342/345. 9*

132

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

verbleibt24. Beispielsweise werden im Landesentwicklungsprogramm Bayern zwar zu den Bereichen Natur und Landschaft, Fremdenverkehr und Erholung jeweils "allgemeine" Ziele und Leitlinien aufgestellt, jedoch keine detaillierten Vorgaben oder ein Handlungsrahmen zur Lösung von Konflikten in diesen Bereichen. Um auf Landes- und Regionalebene bereits die Weichen für eine gelungene Konfliktlösung zwischen den hervorgehobenen Grundsätzen der Raumordnung "Naturschutz und Erholung" zu stellen, sind in Zukunft, bei Vorliegen schutzwürdiger überörtlicher Interessen (Naturschutz), vermehrt detailliertere Vorgaben für die örtliche Planung zu machen, wie Ausweisung eines Vorranggebiets für die Natur und/oder für die Erholung. Wird in den landesplanerischen Zielen zuviel Anpassungsspielraum gelassen, dann ist zu befürchten, daß der Konflikt Naturschutz - Erholung auch im gemeindlichen Planungsprozeß nicht gelöst wird25 . IV. Raumordnungsverfahren

Eine koordinierende Funktion zwischen den bodenschützenden Belangen der Gesamtplanung und freiraumbeanspruchenden Erholungsvorhaben kommt dem Raumordnungsverfahren zu. Das Raumordnungsverfahren ist ein spezielles und fi)rmliches Verfahren zur Feststellung der Übereinstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen mit den Erfordernissen der Raumordnung. Nach § 6a Abs.·l S. 1, Abs. 2 S. I ROG i. V. m. § I Nr. 1, §§ 1 - 17 ROV (Raumordnungsverordnung) unterliegen einer Pflicht zur Durchführung eines Raumordnungsverfahrens u.a. solche Vorhaben, deren umwelterhebliche Auswirkungen vornehmlich in einer Inanspruchnahme von Freiflächen bestehen, wie z. B. große Freizeitanlagen im Außenbereich. Raumbedeutsame Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind, werden in Bayern seit langem in einem Raumordnungsverfahren gemäß Art. 23 BayLplG überprüft. Das Raumordnungsverfahren klärt die raumordnerische Verträglichkeit des Projekts vor seiner bauleitplanerischen und bauordnungsrechtlichen Behandlung - dem eigentlichen Baugenehmigungsverfahren - und auch vor der Fachplanung. Das Raumordnungsverfahren bietet wegen seines umfassenden Charakters die Möglichkeit der Koordination widerstreitender Interessen und Belange. Es endet mit einem Vorschlag gemäß Art. 23 Abs. 1 Nr. 1 und einer Feststellung gemäß Art. 23 Abs. 1 Nr. 2 BayLPIG (sog. landesplanerische Beurteilung). Dieses Ergebnis des Raumordnungsverfahrens 24 Vgl. Wahl, Rechtsfragen, S. 94 u. 122; Ebersbach, S. 158f. u. 165; ErnstJHoppe, Rdnr. 73; Dietrichs! Dietrichs, S. 74. 25 Bei Vorgaben ft1r die örtliche Planung ist freilich stets die Grenze aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zu beachten.

A. Rawnordnung

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hat keine unmittelbare Rechtswirkung26 (§ 6a Abs. 10 S. 1 u. 2 ROG), die ennittelten, beschriebenen und bewerteten Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt sind aber gemäß § 6a Abs. 10 S. 3, Abs. 9 ROG bei der örtlichen Planung zu berücksichtigen.

v. Umweltvertriglichkeitsprufung Die Umweltverträglichkeitsprüfung soll bestimmte umwelterhebliche Vorhaben vor ihrer Realisierung umfassend daraufhin untersuchen, welche Beeinträchtigungen deren Verwirklichung verursacht, und prüfen, ob es möglicherweise im Interesse des Umweltschutzes bessere Lösungen gibt. Die Umweltverträglichkeitsprüfung27 stellt ein unselbständiges Verfahren in den von der Anlage zu § 3 UVPG genannten Zulassungsverfahren des Fachplanungsrechts (§ 2 Abs. 1 S. 1 UVPG) dar. Hierzu zählt u.a. das Verfahren zur Zulassung von Feriendörfern und Hotelkomplexen (Nr. 15 der Anlage zu § 3 UVPG), da diese Vorhaben als besonders umweltgefährdend eingestuft werden. Die Umweltverträglichkeitsprüfung umfaßt als zusätzlichen Bestandteil im Hinblick auf das Zulassungsverfahren die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens auf Menschen, Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, einschließlich der jeweiligen Wechselbeziehungen28 . Das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung wird nach Maßgabe des geltenden Fachgesetzes in der Prüfung der Zulässigkeit des Vorhabens berücksichtigt (§ 12 UVPG). Soll durch einen Bebauungsplan die bauplanerische Zulässigkeit von Feriendörfern, Hotelkomplexen und sonstigen großen Einrichtungen fiir die Ferien- und Fremdenbeherbergung begründet werden, muß sich ein solcher Bebauungsplan einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterziehen29 . Es entstehen aber nicht nur durch den Bau von Freizeitgroßeinrichtungen, sondern auch durch die technische Entwicklung bei den Freizeitaktivitäten erhebliche Belastungen fiir die Umwelt. Für die Überprüfung der Auswirkungen neuer Geräte und Anlagen (z. B. Beschneiungsanlagen) im Freizeitbereich sind deshalb geeignete Beurteilungsverfahren, am besten Umweltverträglichkeitsprüfungen zu entwickeln und vorzuschreiben. Ziel muß es sein, den Einsatz der Technik im Erholungssektor maßvoll und in Abstimmung mit den ökologischen und landschaftsästhetischen Belangen zu handhaben. Es sollte 26 Vgl. Dignös, Der Bayerische BÜfgenneister 1991, 266/268. 27 Ausfilhrlich zur UmweltverträglichkeitspJÜfung nach der neuesten Rechts-

änderung Wagner, DVBl1993, 583ff. 28 Zwn Vergleich mit der naturschutzrechtlichen Eingriffsrege1ung s. Gaentzsch, NuR 1990, 1/7f. 29 Vgl. Wagner, DVBI 1993, 583/584ff.

134

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

daher nicht nur beim Bau von großen Ferienzentren eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgefiihrt werden, sondern grundsätzlich bei allen Neuanlagen von Erholungseinrichtungen30 .

B. Landschaftsplanung Die Landschaftsplanung stellt einen Hauptregelungsbereich des Naturschutz- und Landschaftspflegerechts dar und soll deshalb im Hinblick auf das Spannungsverhältnis zwischen Naturschutz und Erholung ausfiihrlich untersucht werden. Die Landschaftsplanung ist dabei - wie noch näher erläutert wird - eines der wichtigsten Instrumente, das die unterschiedlichen Anforderungen und Nutzungsanspruche an eine Fläche zu harmonisieren vermag31 . Sie leistet als Fachplanung einen Beitrag zur Raumplanung sowie zum Schutz und zur Entwicklung der natürlichen Umwelt32 und macht die notwendige Kanalisation und Lenkung der Erholungsaktivitäten möglich. Die Landschaftsplanung ist das zentrale Planungsinstrument zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege3 3 . Sie soll nicht nur Aufgaben der Landschaftsgestaltung übernehmen, sondern eine umfassende, ökologisch ausgerichtete Planung sein34 . Ziel der Schaffung dieses Planungsinstrumentariums im Bundesnaturschutzgesetz3S (vgl. §§ 5 - 7) war es, den bis zu diesen Zeitpunkt vorwiegend auf Bewahrung und Erhaltung36 ausgerichteten Natur- und Landschaftsschutz zu einer aktiv gestalteten Landespflege zu erweitern; die Landschaftsplanung hat nicht nur den Schutz, sondern darüberhinaus auch die Pflege, Gestaltung und Entwicklung der Landschaft zum Ziel. 30 Vgl. SDW, NuL 1988, 351; Anuner, DRL H. 57, 598/608, der auch eine Umweltverträglichkeitsprüfung fi1r ZulassWlg neuer, geräteabhängiger Freizeitnutzungen wie Drachensegler, Motorgleiter fordert. Nach Schemel, ABN 42, 13lf., darf die Prüfung der Umweltverträglichkeit nicht allein die Anlagen Wld ihre Standorte zum Gegenstand haben, sondern muß sich ebenso auf die von diesen Anlagen ausgehenden ErholWlgsaktivitäten beziehen. 31 S. zu RegelWlgen fi1r die VermeidWlg von Belastungen Fraaz, !zR 1983, 47/50ff.; der Begriff "LandschaftsplanWlg" wird hier synonym mit der älteren BezeichnWlg dieses fachlichen Aufgabenbereichs "Naturschutz und Landschaftspflege" benutzt, Kloepfer (1990), S. 88/10 1ff. 32 Vgl. Olschowy, Angew. Ökologie, S. 313/332ff. 33 S. Gassner, NuR 1986, 190. 34 SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1313. 3S Das BWldesnaturschutzgesetz ist ein Rahmengesetz und wurde auf der Grundlage von Art. 75 Nr. 3 GG erlassen. Die Ausftlhrungsgesetze der Länder konkretisieren die BestimmWlgen des BWldesnaturschutzgesetzes und legen fest, wie die LandschaftsplanWlg auf den einzelnen Verwaltungsebenen zu vollziehen ist. 36 Dies war im Reichsnaturschutzgesetz das vorherrschende Prinzip.

B. Landschaftsplanung

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L System der Landschaftsplanung

Bei der Gesamtplanung in Fonn der Landes-, Regional- und Bauleitplanung erfolgt die Darstellung von Zielen und Maßnahmen des Naturschutzes und der Lan~chaftspflege durch die Landschaftsplanung (vgl. Art. 17 Abs. 2 Nr. 4. BayLPIG, §§ 5 - 7 BNatSchG). Sie ist grundsätzlich wie die integrierte Gesamtplanung flächendeckend, weil sie sich auf den gesamten Raum eines Landes erstreckt37 .

1. Regelfall: Dreistuflgkeit Das Bundesnaturschutzgesetz sieht auf Landesebene3 8 grundsätzlich eine drei stufige Landschaftsplanung vor3 9 . Um einen Konflikt widerstreitender Interessen zwischen Raumordnung und Landschaftsplanung zu venneiden40 und wegen der notwendigen Koordination mit der Gesamtplanung, werden die jeweiligen Stufen der Landschaftsplanung mit den Raumordnungsstufen sachlich und methodisch verknüpft (vgl. Art. 10 Abs. 2 S. 1 BliyNatSchG)41. Nach dem dreistufigen Konzept sollen folgende Planungsstufen .miteinander verknüpft werden (vgl. §§ 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 BNatSchG): Die überörtlichen raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden für den Bereich eines Bundeslandes im Landschaftsprogramm als Teil des Landesentwicklungsprogramms und für Teile des Landes (Region) im Landschaftsrahmenplan als Teil des Regionalplans (Art. 3 Abs. 1 BayNatSchG, § 5 Abs. 1 BNatSchG) dargestellt. Bei der Darstellung sind die jeweiligen Grundsätze und Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten42 . Die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege enthält der Landschaftsplan als Teil des Flächennutzungsplans und der Grün-

37 Zielverwirklichung mit ihren Entwicklungszielen, Nutzungs- und Schutzausweisungen sowie Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnalunen, vgl. ABN 42, 1911196f.; Eberle, S. 1451147. 38 Für die Bundesebene ist keine Landschaftsplanung vorgesehen. 39 Mit Ausnalune der Stadtstaaten, s. § 5 Abs. 3 BNatSchG; ebenso haben die Länder Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz lediglich eine zwei stufige Landschaftsplanung eingerichtet - Verzicht auf Aufstellung eines Landschaftsprogramms fiIr ihren Landesbereich, vgl. Mitschang, UPR 1994,206/208 m.w.N.; Soell, Grundzüge, S. 481151Off. u. DRL H. 36,556. 40 Vgl. Soell, NuR 1980, 116; Lorz, BNatSchG, § 5 Anm. 3. 41 Vgl. HoppelBeckmann, § 18 Rdnr. 31a mit Hinweisen auf Ausnalunen; Ebersbach, S. 256; Soell, Grundzüge, S. 4811510. 42 Vgl. Erbguth, UPR 1983, 137.

136

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

ordnungsplan als Teil des Bebauungsplans (Art. 3 Abs. 2 - 6 BayNatSchG, § 6 BNatSchG)43. 2. Rechtliches Beziehungsverhältnis

In den Bundesländern hat die Integration der Landschaftsplanung in die überörtliche und örtliche Gesamtplanung sehr unterschiedliche Ausfonnungen gefunden44 . a) Regelungsmodelle auf überörtlicher Ebene Gemäß § 5 Abs. 2 BNatSchG sollen die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen der Landschaftsprogramme und Landschaftsrahmenpläne unter Abwägung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen nach Maßgabe der landesplanungsrechtlichen Vorschriften der Länder in die Programme und Pläne im Sinne des § 5 Abs. I S. 1 und 2, Abs. 3 ROG (vgl. Art. 4 BayLPIG) aufgenommen werden. Die Integration der Landschaftsprogramme wird grundsätzlich auf zwei unterschiedlichen Wegen durchgeführt. In den meisten Bundesländern werden die Landschaftsprogramme zunächst gesondert aufgestellt und dann durch einen besonderen Transformationsakt in die Rahmenpläne übernommen. In den anderen Bundesländern - z. B. im Freistaat Bayern, vgl. Art. 3 Abs. 1 BayNatSchG - findet dagegen eine unmittelbare Integration des Landschaftsprogramms in die Pläne der Raumordnung statt45 . Auf der Regionalebene wird die Übernahme von Inhalten der Landschaftsrahmenplanung im Wege der Primär- (oder unmittelbare Integration) und der Sekundärintegration (oder mittelbare Integration) vollzogen46 . Die Primärintegration ist dadurch gekennzeichnet, daß kein eigenständiger Landschafts43 Vgl. Stich, in: Buchwald1Engelhardt, S. 109/134f.

44 Vgl. dazu die eingehende Darstellung der Länderregelungen bei Ebersbach,

S. 257ff.; Hoppe/ Beckmann, § 18 Rdnr. 37 u 41; HoppelErbguth, S. 446/453ff. u. DRL H. 45,446/452: Geltendes Recht der Landschaftsplanung in Bund und Ländern; Mitschang, UPR 1994, 206/208f.; StichIPorger/ Steinebach, S. 17tf 45 Ausfilhrlich dazu Mitschang, UPR 1994, 206/209, der daraufhin weist, daß in den Ländern Niedersachsen und Saarland - bundesrechtswidrig (§ 5 Abs. 2 BNatSchG) - ein dritter Weg beschritten wird: Es werden zwar Landschaftsprogramme erstellt, auf die vorgesehene Übernahme der rawnbedeutsamen Aussagen in die Rawnordnungspläne wird jedoch verzichtet. 46 Ausfilhrlich dazu Mitschang, UPR 1994, 206/209f.; vgl. zu den Vor- und Nachteilen der Integrationsmodelle ausfilhrlich PfeiferlWagner, DVBI 1989, 789/790ff.; Schomerus, S. 121ff.; Book, S. 110; Erbguth, UPR 1983,137/140; s. auch zu den unterschiedlichen Länderregelungen der Integration der Landschaftsplanung in die Rawnordnung, Ebersbach, S. 261 - 265 m.w.N.

B. LandschaftsplanWlg

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rahmenplan erstellt wird, vielmehr entsteht er als unmittelbarer Bestandteil des Regionalplans. Bei der Sekundärintegration wird zunächst ein eigenständiger Landschaftsrahmenplan aufgestellt. Durch einen besonderen Transformationsakt werden dann die Darstellungen des Landschaftsrahmenplans in den Regionalplan übernommen. In der Praxis bestehen zwischen Primär- und Sekundärintegration geringere Differenzen als in der Theorie: Auch bei der Primärintegration wird häufig ein zweiphasiges Aufstellungsverfahren durchgefiibrt47 . In Bayern wird die Landschaftsrahmenplanung im Wege der Primärintegration vollzogen48 . Hierbei erfolgt auf überörtlicher Ebene die Landschaftsplanung von vornherein im Rahmen der Raumordnungsplanung (vgl. § 5 Abs. 2 BNatSchG, Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG); die entsprechenden Fachbehörden sind fiir die Erarbeitung dieses Fachbeitrages zuständig. Die Landschaftsrahmenplanung ist integrierter Bestandteil der Regionalplanung und ihre Darstellungen erlangen durch die Integration Verbindlichkeit49 . Mit Hilfe der Primärintegration sollen die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege durch ihre Einbindung in Planungs-, Abwägungs- und Entscheidungsprozesse der landesplanerischen Zielsetzung zu einem sehr frühen Zeitpunkt Einfluß auf die Gestaltung und die Inhalte der Landesplanung nehmen können. b) Regelung auf örtlicher Ebene Das Verhältnis der Landschaftsplanung zur Bauleitplanung wird zunächst bundesrahmenrechtlich von § 6 BNatSchG bestimmt. Gemäß § 6 Abs. 3 S. 1 BNatSchG sind bei der Aufstellung des Landschaftsplanes die Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten. Zugleich ist gemäß § 6 Abs. 3 S. 2BNatSchG auf die Verwertbarkeit des Landschaftsplanes fiir die Bauleitplanung Rücksicht zu nehmen. Damit ist eine deutliche Zuordnung der örtlichen Ebene der Landschaftsplanung zur örtlichen Gesamtplanung dargestellt~;o.

Weitere Regelungen hinsichtlich der Verknüpfung der beiden Planungen enthält § 6 Abs. 4 BNatSchG. Gemäß Satz 2 dieser Vorschrift bestimmen die Länder das Verfahren und die Verbindlichkeit der Landschaftspläne, insbesondere fiir die Bauleitplanung. Aufgrund dieser Norm sind die Länder gehal47 Vgl. dazu Schanner, S. 201. 48 Vgl. dazu Hendler, NuR 1981,41/45. 49 Zu den VO[- Wld Nachteilen der integrierten LandschaftsrahmenplanWlg s. Thom, S. 51/60fT. so Vgl. Hoppe/Erbguth, DRL H. 45,446/455.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

ten, die Landschaftspläne verbindlich zu machen51 . Nach § 6 Abs. 4 S. 3 BNatSchG können sie bestimmen, daß Darstellungen des Landschaftsplanes als Darstellungen oder Festsetzungen in die Bauieitpläne aufgenommen werden. In welchem rechtlichen Beziehungsverhältnis die vom Bundesnaturschutzgesetz rahmengesetzlich geforderte örtliche Landschaftsplanung zur Bauieitplanung steht, entscheidet somit fiir jedes Bundesland der jeweilige Landesgesetzgeber. § 6 Abs. 4 BNatSchG ermöglichte somit eine sehr unterschiedliche Ausformung in den Bundesländern. Trotz vielfältiger Regelungsmodelle und erheblicher Unterschiede in den Einzelheiten lassen sich auf örtlicher Ebene im Verhältnis Landschaftsplanung - Bauieitplanung drei Grundtypen unterscheiden: die unmittelbare Integration (sog. Primärintegration), die mittelbare Integration (Sekundärintegration)52 sowie die vollständige Trennung (strikte Parallelplanung)53 von örtlicher Landschaftsplanung und Bauieitplanung54 . Bezeichnend fiir die integrierte Landschaftplanung55 ist, daß Träger die Gemeinden sind56 . Da Landschafts- und GTÜDordnungsplan auch bei der Primärintegration gesondert ausgearbeitet werden, besteht vom praktischen Ablauf her wenig Unterschied zur Sekundärintegration.

Im Freistaat Bayern gilt die "integrierte Landschaftsplanung", d. h. es wird auf einen eigenständigen Landschaftsplan zugunsten einer unmittelbar in die 51 Vgl. Lorz, BNatSchG, § 6 Anm. 6 b. 52 Die Selrundarintegration fmdet in den meisten Flächenländern AnwendWlg. 53 In den Stadtstaaten u. Nordrhein-Westfalen. Bei der ParallelplanWlg wird der

Landschaftsplan als SatzWlg oder RechtsverordnWlg mit eigener Rechtsverbindlichkeit aufgestellt Wld tritt somit neben den BebauWlgsplan oder sogar in Konkurrenz zu ihm, Gaentzsch, Difu 1993,9/11; Grebe, DRL H. 30,657; Mitschang, UPR 1994,206/210. 54 Mitschang (UPR 1994, 206/210) Wld Stich (UPR 1983, 177/185) nehmen inhaltlich dieselbe DreiteilWlg vor, bezeichnen diese aber als "integrierte, mitlaufende Wld vorlaufende LandschaftsplanWlg". Vgl. zum Verhältnis der LandschaftsplanWlg zur BauleitplanWlg die ausführliche DarstellWlg bei HoppelBeckmann, § 18 Rdnr. 45ff. m.w.N. Dazu auch Ebersbach, S. 284 - 291 m.w.N.; s. auch Ernst, in: ErnstlZinkahnlBielenberg, BauGB, § I Rdnr. 290ff; ausführlich zu den Wlterschiedlichen RechtsgTWldlagen in den Ländern s. StichIPorger/Steinebach, S. 18ff. Vgl. dazu auch die sehr umfassenden Praktikerberichte zu den Wlterschiedlichen Systemen der LandschaftsplanWlg in den Ländern durch ders., S. 95ff.; s. ebenso Pfeifer (1989), S. 22ff.; Schomerus, S. 125ff 55 Zu den Kennzeichen der Primär- Wld Selrundärintegration s. oben das Verhältnis Landschaftsrahmenplan/Regionalplan. 56 Das scham die Möglichkeit, LandschaftsplanWlg weitgehend als fachlichen Beitrag zur BauleitplanWlg im Rahmen der AufstellWlg von Bauleitplänen zu betreiben Wld ihre Ergebnisse, soweit möglich, in DarstellWlgenlFestsetzWlgen von Flächennutzungs-lBebauWlgsplänen umzusetzen, Gaentzsch, Difu 1993, 9/12.

B. LandschaftsplanWlg

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Bauleitplanung integrierten örtlichen Landschaftsplanung verzichtet57 . Die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden gemäß Art. 3 Abs. 2 S. 1 BayNatSchG in Landschaftsplänen als Bestandteil der Flächennutzungspläne dargestellt und in Grünordnungsplänen als Bestandteil der Bebauungspläne festgesetzt (vgl. auch § 6 Abs. 1 BNatSchG)58. Sowohl Landschaftsplan als auch Grünordnungsplan sind von der Gemeinde auszuarbeiten und aufzustellen, sobald und soweit dies aus Gründen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erforderlich ist, Art. 3 Abs. 2 S. 2 BayNatSchG59. Für das Verfahren zur Aufstellung dieser Landschafts- und Grünordnungspläne gelten die Vorschriften über Bauleitpläne (d. h. §§ 2 ff. BauGB) entsprechend (Art. 3 Abs. 5 S. 2 BayNatSchG). Dabei hat der Landschaftsplan die Rechtswirkung eines Flächennutzungsplans, der Grünordnungsplan die Rechtswirkung eines Bebauungsplans gemäß Art. 3 Abs. 5 S. 3 BayNatSchG.

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Inhalt

Hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung der Landschaftsprogramme und Landschaftsrahmenpläne stellt das Bundesnaturschutzgesetz keine konkreten Anforderungen; im Gegensatz dazu enthält das Gesetz klare Vorstellungen über die inhaltliche Ausgestaltung der örtlichen Landschaftsplanung (§ 6 Abs. 2 BNatSchG). Bei Landschaftsprogrammen kann es sich unter Berücksichtigung deren überörtlichen Charakters aber nur um großräumige und grundsätz57 Vgl. zur örtlichen LandschaftsplanWlg in Bayern EngelhardtlBrenner, BayNatSchG,. Art. 3 Rdnr. 4; ausführlich zu den positiven ErfahrWlgen mit der "Integration" in der Praxis s. die "ErfahrWlgen aus einem freien PlanWlgsbüro in Rheinland-Pfalz" bei StichIPorgerlSteinebach, S. 162tI (insb. 172f.); kritisch zur Primärintegration Stich, ZfBR 1986, 61tI u. llltI; zu den Vor- Wld Nachteilen der Primär- Wld Sekundärintegration s. Pfeifer (1989), S. 67ff. 58 Vgl. Stich, UPR 1983, 177 m.w.N.: Nach ihm ist "örtlich" gleichzusetzen mit "ortsbezogen" . . 59 Die ErfahrWlgen haben gezeigt, daß aus sich heraus keine Gemeinde zu der Erkenntnis bzw. Bereitschaft kommt, aufgrwd der gesetzlichen Vorgaben eine LandschaftsplanWlg durchzuführen. Zur AufstellWlg eines Landschaftsplanes kommt es nur durch staatliche Förderwg oder durch Druck von außen, z. B. Engagement der KreisverwaltWlgsbehörde. Die ErarbeitWlg von Landschaftsplänen der Gemeinden wird in Bayem staatlich gefördert. Seit Inkrafttreten des Bayerischen Naturschutzgesetzes im Jahr 1973 haben bis zum 1.1.1991 insgesamt 753 Städte Wld Gemeinden Zuschüsse zu 652 Landschaftsplänen (Fördervolumen von rd. 13,9 Mio DM) erhalten, die teilweise in PlanWlgsgemeinschaft gemeinsam von mehreren Gemeinden erarbeitet wurden. Siehe Gauweiler, Rede vor dem Bayerischen Landtag am 21. März 1991, InfoMaterial des BayStMLU, Anhang Naturschutz Wld Landschaftspflege; s. auch ErfahrWlgen aus einem freien PlanWlgsbüro in Rheinland-Pfalz bei Stichl Porger/Steinebach, S. 162/167.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

liehe Aussagen handeln (etwa freiraumschützende Darstellungen). Für die Inhalte der Landschaftsrahmenpläne können - unter Beachtung des Aspekts der Lenkung der örtlichen Landschaftsplanung - im Grundsatz die Aussagen über den Inhalt von Landschaftsplänen herangezogen werden. Inhalt der Landschaftsplanung, vor allem der Landschaftspläne60 , ist es, den gegenwärtigen Zustand von Natur und Landschaft danustellen und zu bewerten61 (Landschaftsanalyse und -diagnose) und den angestrebten Zustand festzusetzen (§ 6 Abs. 2 BNatSchG)62. Die Landschaftsplanung wird dabei in einen Grundlagen- und einen Entwicklungsteil eingeteilt63 . - Im Grundlagenteil der landschaftlichen Pläne sollen der vorhandene Zustand von Natur und Landschaft und seine Bewertung einschließlich Nutzungs- und Zielkonflikten nach den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege dargestellt werden (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG, Art. 3 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BayNatSchG)64. Natur und Landschaft sind im Zusammenwirken ihrer Erscheinungen und Nutzungen zu erfassen sowie die Grenzen ihrer Funktionsfahigkeit und Belastbarkeit aus der Sicht von Naturschutz und Landschaftspflege sowohl auf der überörtlichen als auch auf der örtlichen Ebene aufzuzeigen. Die Landschaftsplanung soll Informationen enthalten über Leistungsfahigkeit, Empfindlichkeit, ökologische Auswirkung der Nutzungen und ökologische Konflikte. Mit ihr wird eine umfassende Bestandsaufnahme der natürlichen Grundlagen der Landschaft, ihrer bisherigen Nutzungen einschließlich der hierfiir erforderlichen Erhebungen sozialer und wirtschaftlicher Gegebenheiten verbunden. Unter anderem sind die landschaftsökologi60 Beim Aufbau der Landschaftspläne wird zwischen einem sachlichen (Landschaftshaushalt und Landschaftsstruktur) und einem räumlichen Bezugsobjekt unterschieden (Gesamtrawn im Sinne des umfassenden geographischen Landschaftsbegriffs). Vgl. ausfilhrlich dazu Beirat ftlr Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 11; Olschowy, Natur- und Umweltschutz, S. 818/824; Buchwald, in: Buchwaldl En~elhardt, S. 26/30ff.; DRL, H. 45, 417. 1 Zur Bedeutung landschaftsökologischer Grundlagen ftlr die Planung siehe PfluglWedeck, S. 65fI; ausfilhrlich zur Eignung eines Gebietes ftlr Natur- und Landschaftserleben und der planerischen Operationalisierung siehe KiemstedtlScharpf, DRL H. 57, 660/662. 62 Vgl. ausfilhrlich dazu Olschowy, DRL H. 54,299/302. 63 Vgl. dazu sehr ausfilhrlich die Gliederungsvorschläge ftlr Inhalt und Arbeitsschritte der Landschaftsplanung durch Beirat ftlr Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 12; Olschowy, Natur- und Umweltschutz, S. 8l8/824f.; Buchwald, in: BuchwaldlEngelhardt, S. 26/30fI; Landesanstalt ftlr Umweltschutz Bad.-Württ., S. 29 - 32; DRL, H. 45, 417f.; KiemstedtlScharpf, DRL, H. 57, 660/662f.; Book, S. 116. 64 S. zur Bestandserfassung welche landschaftsplanerisch wesentlichen Elemente im einzelnen zur Darstellung kommen StichIPorger/Steinebach, S. I 69ff., insb. Abbildung I S. 170; vgl. auch Bierhals, S. 80/87f.

B. Landschaftsplanung

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schen Faktoren wie Boden, Klima, Luft, Wasser, Pflanzen- und Tierwelt sowie deren Wirkungsgefiige (landschaftsökologische Einheiten) und das Landschaftsbild zu erfassen65 . Auf der Basis der Bestandsaufnahme soll die Landschaft einer eingehenden ökologischen Bewertung unterzogen werden. Naturpotential und Landschaftsbild sind hinsichtlich ihrer Belastbarkeit fiir die verschiedenen Nutzungsanspruche zu beurteilen. Diese Bewertung soll sowohl die gegenwärtigen als auch die sich bereits abzeichnenden zukünftigen Flächennutzungen umfassen; sie sollte grundsätzlich im Zusammenhang mit der möglichen oder beabsichtigten Inanspruchnahme bzw. Nutzung des Raumes gesehen werden. - Auf der Grundlage der Bestandsaufnahme und der Bewertung ist der Entwicklungsteil zu erarbeiten. Er enthält den angestrebten Zustand von Natur und Landschaft und die zu seiner Erreichung erforderlichen Maßnahmen (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG, Art. 3 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 BayNatSchG)66. Nach Art. 3 Abs. 4 S. 2 BayNatSchG soll eine Konkretisierung von Maßnahmen zur Erhaltung und Gestaltung der Landschaft, insbesondere in Bereichen mit nachhaltigen Landschaftsveränderungen, in vorhandenen oder geplanten Erholungsgebieten, in Bereichen mit Landschaftsschäden und in Ufergebieten durchgefUhrt werden. Als Mittel kommen hierzu die Darstellung von Entwicklungszielen, die Beeinflussung des Nutzungsmusters und geplanter Nutzungsänderungen, Nutzungseinschrli.nkungen, die Ausweisung von Vorrangflächen und -objekten fiir Naturschutz und Landschaftspflege und Entwicklungs- und Pflegemaßnahmen in Betracht67 . Bei der Bearbeitung des Zielteils ist in Bayern ein ökologisch-gestalterisches Konzept fiir das Planungsgebiet zu entwickeln, das zu einer funktionalen Raumgliederung fUhrt und sich mit Vorschlägen fiir die künftigen Flächennutzungen auseinandersetzt. Den Aussagen über den Vorrang der verschiedenen Flächennutzungen und zur Verbesserung des Naturhaushalts und des Landschaftsbilds soll sich ein Maßnahmenkatalog zur Landschaftspflege anschließen, der Dringlichkeitsstufen und voraussichtliche Kosten aufzeigt (vgl. Art. 3 Abs. 4 BayNatSchG). Auf der örtlichen Ebene liegen die wesentlichen Inhalte der Landschaftspläne darin, Flächen fiir Biotopfunktionen und Landschaftsräume von besonderer Vielfalt, Eigenart und Schönheit darzustellen sowie einen Beitrag zur sachgerechten Lösung von Konflikten durch Nutzungen, z. B. Erholungsnut65 Wichtige Hinweise hierzu enthält die Biotopkartierung des Bayerischen Landesamtes fi1r Umweltschutz, vgl. LUMBl. 3/1975, S. 25. 66 Vgl. Buchwald, in Buchwald/Engelhardt, S. 26fT.; Kauch, DVBI 1993, 1033/1035. 67 S. ausfilhrlich hierzu DRL, H. 45, 406f.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

zung, mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu leisten. Es können somit Ausweisungen zum Schutz der Natur vorgenommen werden, um eine ökologisch nicht vertretbare Landschaftsnutzung durch Erholungsaktivitäten zu verhindern. Im Ergebnis stellt der Landschaftsplan eine ökologische Risikoanalyse dar, mit der die ökologische Tragweite bestimmter Nutzungsansprüche ermittelt und für Entscheidungen aufbereitet wird68 .

m. Aufgaben und Funktion der Landschaftsplanung 1. Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege

Die Aufgabe der Landschaftsplanung gemäß §§ 5 u. 6 BNatSchG besteht darin, die überörtlichen bzw. örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege in den Landschaftsplänen der verschiedenen Stufen darzustellen bzw. zu konkretisieren. Mit dieser Formulierung wird unmittelbar Bezug genommen auf die in § 1 BNatSchG und Art. 1 BayNatSchG angeführten Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege69 , die gemäß § 4 S. 3 BNatSchG gegenüber den Ländern unmittelbar verbindlich sind. Diese Ziele bestehen gemäß § 1 Abs. 1 BNatSchG darin, Natur und Landschaft im besiedelten und unbesiedelten Bereich so zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln, daß die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, die Pflanzenund Tierwelt sowie die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft als Lebensgrundlagen des Menschen und als Voraussetzung für seine Erholung nachhaltig gesichert sind7o . § 2 Abs. 1 BNatSchG enthält einen ausführlichen Katalog von Grundsätzen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, der im Freistaat Bayern (vgl. Art. 1 Abs. 2 BayNatSchG) nach § 2 Abs. 2 BNatSchG noch erweitert worden ist. Aufgabe der Grundsätze ist es, die in § 1 Abs. 1 BNatSchG aufgeführten

68 Carlsen, NuR 1984,48/49. 69 Dies geht aus § 6 Abs. 1 BNatSchG/Art. 3 Abs. 2 BayNatSchG hervor, vgl.

StichIPorger/Steinebach, S. 123; vgl. zur allgemeinen Zielsetzung der Landschaftsplanung Langer, S. 546. 70 Diese Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden als wruassende, aber noch nicht konkretisierte, insbesondere noch nicht konkret rawnbezogene Aufgabenbeschreibung verwandt; sie entsprechen damit nicht den Zielen der Rawnordnung und Landesplanung gemäß § 5 ROG. Für die diesen Zielen entsprechende Konkretisierung benutzt das BNatSchG den Begriff "Erfordernisse und Maßnahmen". Siehe dazu und zu den verwendeten Begriffen in § 1 Abs. 1 BNatSchG Pfeifer (1989), S. 7ff. m.w.N.; vgl. auch Gassner, NVwZ 1991,26/27: Anforderungen des Naturschutzgesetzes an den Baurechtsvollzug.

B. Landschaftsplanung

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Ziele des Naturschutzes71 zu erläutern und zu konkretisieren, denn die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege sollen nach Maßgabe der Grundsätze des § 2 BNatSchG verwirklicht werden. So fordert z. B. § 2 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG den Erhalt unbebauter Bereiche sowohl aus Gründen des Naturschutzes als auch aufgrund der Erholungsvorsorge und ist spezifisch freiraumschützend ausgerichtet (Freiraumschutzklausel)72. Die Grundsätze des § 2 BNatSchG stellen für die Planungs- und Vollzugsbehörden eine Art Checkliste dar, die durchgeprüft werden muß, wenn Maßnahmen getroffen werden sollen, die Naturschutz und Landschaftspflege positivoder negativ berühren. Bei der Planung bietet der Katalog der Naturschutzbelange rechtlich beachtliche Richtpunkte für die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials73 . "Über" die Bestimmungen der § 2 Abs. 1 Nr. 8 ROG und § 1 Abs. 5 Nr. 7 BauGB gelten sie bei der Regionalplanung und Bauleitplanung unmittelbar und sind dort bei der planerischen Abwägung zu beachten. Die Forderungen des § 1 Abs. 1 BNatSchGstehen zwar unter dem Abwägungsvorbehalt des § 1 Abs. 2 BNatSchG, sichern den Naturschutzbelangen also keinen absoluten Vorrang, verleihen ihnen aber besonderes Gewicht. Im Rahmen der Landschaftsplanung haben sich spezielle Naturschutzbelange nach §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 BNatSchG bei der Abwägung anderen Aspekten des Naturschutzes und der Landschaftspflege (z. B. Erholungsvorsorge) und auch sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft zu stellen. Die Abwägungsklausel des § 1 Abs. 2 BNatSchG besagt, daß alle Anforderungen an Natur und Landschaft unter Gesichtspunkten des Naturschutzes untereinander und mit anderen Anforderungen an Natur und Landschaft abzuwägen sind. Zielkonflikte bei Anforderungen an Natur und Landschaft untereinander (1. Hs.) können z. B. in der Erholungssicherung und im Artenschutz liegen, die zu Kompromissen zwingen (z. B. Wegegebote und Betretungsverbote im Schutzgebiet). Daher ist beispielsweise vor der Ausweisung eines Erholungsgebietes zu prüfen, ob dadurch höherwertige bioökologische Ziele beeinträchtigt werden. Anforderungen an Natur und Landschaft aufgrund sonstiger Anforderungen des Menschen an die Natur (2. Hs.) sind mannigfacher Art, etwa Ansprüche des Siedlungswesens oder der Verkehrswegebau. Es findet eine Abwägung in zweifacher Hinsicht statt: Einmal sind die Anforderungen, die Naturschutz und Landschaftspflege an die Qualität 71 S. zu den Grundsätzen ausftlhrlich Hoppe/Beclanann, § 18 Rdnr. 13ff. m.w:N.; sowie Schmidt-Aßmann, NuR 1979, 1I4ff.; vgl. auch Beirat ftlr Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 6; Carlsen, NuR 1984,48/49. 72 Vgl. Kauch, DVB11993, 103311035. 73 Vgl. Soell, Grundzüge, S. 4811499; Schmidt-Aßmann, NuR 1979,1/5.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

von Natur und Landschaft stellen, untereinander, zum anderen mit den Nutzungsanspriichen, die die Allgemeinheit an Natur und Landschaft stellt, abzuwägen74 . Dies kann zu einer Kollision naturschützender und naturbeanspruchender Nutzungen führen, wobei den naturschützenden Interessen kein Vorrang im Rahmen der Abwägung eingeräumt wird75 . 2. Funktionen der Landschaftsplanung

Die ökologische Aufgabenstellung der Landschaftsplanung unterteilt sich in zwei Hauptarten, d. h. die Landschaftsplanung hat eine doppelte Funktion zu erfiillen: Innerhalb der Landschaftsplanung wird unterschieden zwischen der Mitwirkung der Landschaftsplanung bei der Gesamtplanung und bei anderen raumrelevanten Fachplanungen76 auf der einen Seite (§§ 5 Abs. 2, 6 BNatSchG, § 1 Abs. 6 BauGB - querschnittsorientierte Planungf7 und ihrer Qualifikation als sektorale Fachplanung und zwar als Fachplanung Naturschutz und als Fachplanung freiraumbezogene Erholung auf der anderen Seite78 . Es ist Aufgabe der Landschaftsplanung, sowohl fachspezifische Maßnahmen zur Sicherung und Entwicklung eines funktionsfahigen Naturhaushalts und zur Erhaltung und Entwicklung der Landschaft als Erlebnisund Erholungsraum darzustellen, als auch den Beitrag des Naturschutzes und der Landschaftspflegefür die Landes-, Regional- und Bauleitplanung, aber auch :für andere raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen zu erbringen. Durch die Landschaftsplanung sollen das Naturraumpotential eines Landschaftsraums in seiner Nutzungseignung und Belastungsfähigkeit sowie die auf Haushalt und Struktur der Landschaft wirkenden wirtschaftlichen und sozialen Nutzungen ermittelt und beurteilt werden, um daraus Vorschläge :für eine gezielte ökologische und gestalterische Sicherung und Entwicklung der Landschaft als Lebensraum der Gesellschaft abzuleiten79. Die Landschafts74 Vgl. HoppeJBeckmann (§ 18 Rdnr. 12) Wlterscheiden zwischen aufgabeninterner Wld -externer öffentlicher Belange. 75 Vgl. Hoppe/Beckmann, § 18 Rdnr. 12; Kolodziejcok, BNatSchG, § 1 Rdnr. 45; Lorz, BNatSchG, § 1 Arun. 3; Soell, Gnmdzüge, S. 4811498; Bender/ SpaIWasser, Rdnr.1249. 76 Z. B. durch einen landschaftspflegerischen Begleitplan zu anderen FachplanWlfen nach § 8 Abs. 4 BNatSchG, vgl. DRL H. 36,457/458. 7 Vgl. Bierhals, S. 80/82. 78 Vgl. Beirat für Naturschutz Wld Landschaftspflege (1976), S. 7; Ebersbach, S. 251; 0lschowy, NuL 1989,232/234 sowie Natur- Wld Umweltschutz, S. 818/819f.; Gassner, DRL H. 36, 540/544; HoppeI Beckmann, § 18 Rdnr. 27; Bernatzky, BNatSchG, § 6 Rdnr. 6; Gerschlauer, DVBI 1979, 6011603; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 384. AufgrWld ihres medienübergreifenden Ansatzes sieht Pfeifer (1989), S. 17ff. die LandschaftsplanWlg als mitwirkWlgsorientierte PlanWlg zwischen den herkömmlichen Kategorien von GesamtplanWlg Wld FachplanWlg stehen. 79 Vgl. Buchwald, in: Buchwald1Engelhardt, S. 26.

B. Landschaftsplammg

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planung befaßt sich hierbei aber nur mit Natur und Landschaft in ihren vielfältigen Formen. Sie ist somit von der integrierten Gesamtplanung, die alle raumbedeutenden Faktoren erfaßt, zu unterscheiden; Landschaftsplanung erfaßt Raum nicht unter fachübergreifenden Gesichtspunkten, sondern verengt unter dem ökologisch landschaftspflegerischen Aspekten80 . Richtigerweise sollten ihre Aufgaben so gewichtet werden, daß vor allem das Aufzeigen der Belastbarkeitsgrenzen von Natur und Landschaft und von Lösungen, wie bestehende Belastungen reduziert werden können, in den Vordergrund tritt. Ziel muß die langfristige Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen sein. Die Landschaftsplanung sollte daher kein Landschaftsverschönerungsplan oder "verkappter" Fremdenverkehrsentwicklungsplan sein81 . Zu den wesentlichen Aufgaben der Landschaftspflege gehört das Aufzeigen der Maßnahmen, die Schäden und Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft vermeiden oder doch auf ein Mindestmaß beschränken sollen bzw. bestehende Schäden rückgängig machen. Rechtzeitige Erfassung und Bewertung der natürlichen Gegebenheiten wie auch der möglichen Eingriffe in Natur und Landschaft sind unumgängliche Voraussetzung für vorbeugende Maßnahmen82 . Das Bemühen um eine langfristige und bedeutsame Forteiltwicklung der Landschaft mit der Zielrichtung einer Erhaltung möglichst vielfältiger Lebensmöglichkeiten für möglichst viele Tier- und Pßanzenarten (und natürlich den Menschen) muß im Vordergrund stehen. Weiterhin ist die Landschaftsplanung bei der Regelung der verschiedenen Erholungsaktivitäten ein geeignetes Mittel zur Minderung von Belastungen durch den Fremdenverkerns3 . Bei der Landschaftsplanung geht es nicht nur um das Erhalten des Bestandes von noch einigermaßen naturnaher Landschaft. Sie sollte ferner auch ein Konzept, orientiert an den ökologischen Funktionen der einzelnen Teile der Landschaft und nicht in erster Linie an deren gestalterischer Funktion, zur Entwicklung der Landschaft erarbeiten.

3. Landschajtsplanung als sektorale Fachplanung Naturschutz Die Landschaftsplanung ist als Fachplanung Naturschutz84 dem Arten- und Biotopschutz verpflichtet. Durch den Schutz des Naturhaushalts und von Bio80 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1314 und Umweltgutachten 1987, Tz. 378fT.; Buchwald, in: Buchwald1Engelhardt, S. 26; EngelhardtIBrenner, BayNatSchG, Art. 3 Rdnr. 1; abweichend Erbguth, UPR 1983, 137/138; HoppelBeclanann, § 18 Rdnr.26. 81 StichIPorgerlSteinebach, S. 168. 82 Vgl. Olschowy, DRL H. 54, 299/302. 83 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2233. 84 S. Ausftihrungen bei Ebersbach, S. 251 - 254 m.w.N.; vgl. auch Pfeifer (1989), S. 12f.; BMELF, H. 318, S. 3. 10 Stadler

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

topen sowie durch Biotopvemetzung soll der Artenreichtum erhalten oder wieder eingeführt werden8s . Hauptziel ist die Erhaltung und Entwicklung. eines ausgewogenen Naturhaushalts, insbesondere der Pflanzen- und Tierwelt, sowie die Nutzung der Naturgüter86 . Die Naturschutzplanung befaßt sich mit raumbedeutsamen Erfordernissen wie der Festlegung von Schutzgebieten sowie mit der Planung von Gestaltungs-, Pflege-, Sanierungs- undArtenschutzmaßnahmen ohne Raumbezug87 (vgl. § 1 Abs. 1 BNatSchG). Ziel ist, den Landschaftsverbrauch ZUlÜckzudrängen, wertvolle Biotope zu konservieren und zu optimieren, den Artenrückgang zu stoppen, über landschaftsanreichernde Maßnahmen ökologische Fehlentwicklungen ZUlÜckzudrängen und neue Lebensräume für Pflanzen und Tiere zu schaffen sowie zu einer optischen Verbesserung der Landschaft beizutragen. Um die natürlichen Lebensgrundlagen und eine ökologische Vielfalt der Landschaft zu erhalten und zu entwickeln, bedarf es eines Gebietsschutzes (§§ 13 - 16 BNatSchG), eines Objektschutzes (§§ 17, 18 BNatSchG) und eines Artenschutzes (§§ 2Off. BNatSchG) sowie vielfältiger Einzelmaßnahmen. Dadurch kann erreicht werden, den Naturhaushalt so ausgewogen und funktionsfähig zu gestalten, wie es die jeweiligen Bedürfnisse der Pflanzen- und Tierwelt erfordem88 . Die Landschaftsplanung soll die Erfordernisse des ökologischen Arten- und Flächenschutzes ermitteln und die Grundlagen für die Sanierung, Pflege und Neuschaffung von Ökosystemkomplexen schaffen. Aufgabe ist es, diejenigen Flächen und Objekte darzustellen, die nach den Zielen des Naturschutzes wertvoll oder schutzwürdig sind (vgl. § 13 Abs. 1 BNatSchG)89. Vorrangiges Bestreben des Naturschutzes ist es daher, noch vorhandene natürliche und naturnahe Gebiete sowie die Restbestände aller selten gewordenen Biotope unbedingt zu erhalten und diese durch Renaturierungsmaßnahmen wieder zu vergrößern, zu vermehren, miteinander zu verbinden und die stoftlichen Belastungen weiter zu reduzieren90 . Bis zu Beginn der 80er Jahre war der Arten- und Biotopschutz überwiegend darauf ausgerichtet, besonders schützenswerte Gebiete in noch vorhandenen 8S Zum Zielsystem des Naturschutzes vgl. Buchwald, in: BuchwaldlEngelhardt,

s. 432/433ff. mit Abb. 135.

86 Vgl. Beirat ftlr Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 15.

87 Hoppe/Beckmann, § 18 Rdnr. 26.

88 Vgl. Olschowy, Natur- und Umweltschutz, S. 818/823.

89 Vgl. Bierhals, S. 80/83f 90 S. BMU, Umweltbericht 1990, S. 192~ Presseamt der BReg, Jahresbericht 1992,

S.550.

B. Landschaftsplanung

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Freiräumen fiir den Naturschutz zu sichern91 . Im Gegensatz dazu wird seit einigen Jahren durch neue Konzepte der Schutz auch aktiv planerisch vorangetrieben92 . Auf der Grundlage eines landesweiten Arten- und Biotopschutzprogrammes, das durch Schutzwürdigkeitsmaßstäbe und Biotopkartierung hinreichende ökologische Vorgaben vermittelt, muß die Landschaftsplanung dazu ausreichend große Schutzgebiete sowie die notwendigen Schutzmaßnahmen vorsehen93 .

4. Landschaftsplanung als sektorale Fachplanungfor jreiraumbezoge Erholung Die Landschaftsplanung ist nicht nur das Planungsinstrument fiir die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, sondern zugleich auch eine "sektorale Fachplanung fiir freiraumbezogene Erholung" 94 . Hauptziel der Fachplanung Erholung ist die Erhaltung und Entwicklung der Landschaft als Erlebnis- und Erholungsraum9S . Nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG ist die Erholung in Natur und Landschaft dauerhaft zu ermöglichen, Vielfalt, Eigenart und Schönheit96 von Natur und Landschaft zu sichern, zu entwickeln (erschließen) und zu pflegen. Nach § 2 Abs. I Nr. 2 BNatSchG sind Unbebaute Bereiche als Voraussetzung fiir die Erholung in Natur und Landschaft zu erhalten~ § 2 Abs. 1 Nr. 11 BNatSchG bestimmt, daß fiir Naherholung, Ferienerholung und sonstige Freizeitgestaltung in ausreichendem Maße nach ihrer natürlichen Beschaffenheit und Lage geeignete Flächen zu erschließen, zweckentsprechend zu gestalten und zu erhalten sind. Ebenso soll der Zugang zu den Landschaftsteilen, die sich nach ihrer Beschaffenheit fiir die Erholung der Bevölkerung besonders eignen, erleichtert werden - § 2 Abs. 1 Nr. 12 BNatSchG. Konkretisierungen hierzu finden sich in §§ 27 und 28 BNatSchG (Gestattung des Betretens zum Zwecke

91 S. BMI, A1ctionsprograrrun Ökologie, Umweltbrie(Nr. 29/1983, S. 16. 92 Vgl. Mader, LÖLF-Mitt. 1985, H. 4, S. 6ff 93 Vgl. Hoppe/Beckmann, § 18 Rdnr. 29. 94 Die Behörden für Naturschutz und Landschaftspflege sind damit Fachbehörden für die freirawnbezogene Erhohmg. Vgl. Beirat für Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 7 ; Gildemeister, ABN 42, 171; Gassner, DRL H. 36, 5401544; Pfeifer . (1989), S. 13; Pflug, DRL H. 36,561. 9S Vgl. Bernatzky, BNatSchG, § 6 Rdnr. 6; BMELF, H. 318, S. 3; Gerschlauer, DVBI1979,601l603. 96 Mit der Hervorhebung von "Vielfalt, Eigenart und Schönheit" sind in die Leistungsfliliigkeit miteingeschlossen auch die strukturellen Komponenten des Naturhaushalts, die als Landschaftsbild wahrgenommen werden können, s. KiemstedUScharpf, DRL H. 57, 660. 10'

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

der Erholung bzw. Bereitstellung von Grundstücken. die sich nach ihrer Beschaffenheit für die Erholung der Bevölkerung eignen). a) Vorsorge für freiraumbeiogene Erholung Der Auftrag der Naturschutzgesetze, Natur und Landschaft als Voraussetzung für die Erholung zu sichern und zu entwickeln. bezieht sich auf alle Erholungsanspriiche und Freizeitaktivitäten, die auf natürliche Grundlagen angewiesen sind. Sie reichen vom Natur- und Landschaftserleben als komplexe Sinneserfahrung (die sog. ruhige Erholung) bis zur Nutzung einzelner Naturelemente für spezielle Freizeitaktivitäten (Schnee und Relief für Skilauf, Strand, Wasser und Wind für Surfen). Als grundsätzliche fachliche Position hat dabei zu gelten. daß alle Erholungsanspriiche nur insoweit in der Natur geltend gemacht werden können. wie es die Schutzbedürftigkeit und Eignung der natürlichen und naturnahen Ökosysteme zuläßt97 . Eine Präzisierung, welche freiraumbezogenen Erholungsformen von der gesetzlichen Erholungsvorsorge umfaßt werden. ist dringend erforderlich. Sie müßte die natur- oder landschaftsorientierte Erholung (vor allem Erholungsaktivitäten ohne technische Hilfsmittel) inrierhalb wie außerhalb der Siedlungen von den sog. intensiven Freizeitaktivitäten und ihren Planungen abgrenzen. Das Ziel der Vorsorge ist die naturnahe bzw. landschaftsorientierte, ruhige, naturverträgliche Erholung, die auch eher mit dem Naturschutz vereinbar ist98 . b) Aufgabe der Erholungsvorsorge Aufgabe der Erholungsvorsorge ist die Erfassung der Landschaft (Natur) als Erholungspotential, die flächenhafte Darstellung der unterschiedlichen Eignung dafür und die Ausstattung für Erholung und Freizeit99 . Die Zielverwirklichung erfolgt größtenteils über die gesetzlich geschützten Flächen (insb. Landschaftsschutzgebiet und Naturpark), aber auch wertvolle Kulturlandschaft sowie Griinzüge und stadtnahe Grünflächen werden einbezogen100 . Die fachliche Aufgabe umfaßt daher nicht nur die freie Landschaft, sondern auch den Freiraum im besiedelten Bereich. Ebenso ist Gegenstand nicht nur die·Natür97 Bei der NovellierWlg des BWldesnaturschutzgesetzes wird die ErholWlgsvorsorge

im Sinne des BWldesnaturschutzgesetzes eindeutiger als bisher gegen andere, oft land-

schaftsbelastende Freizeitformen abgegrenzt, vgl. BMU, Umweltbericht 1990, S. 205. So sind nach der neuen FasSWlg des § 2 Nr. 12 BNatSchG nur "filr eine naturnahe, ruhige Wld landschaftsverträgliche ErholWlg nach ihrer Beschaffenheit Wld Lage geeignete Flächen zu schützen Wld, wo notwendig, zu pflegen, zu gestalten Wld ~änglich zu erhalten oder zugänglich zu machen". 8 Vgl. BMU, Umweltbericht 1990, S. 207. 99 Vgl. Bierhals, S. 80/84. 100 Vgl. Ebersbach, S. 253.

B..Landschaftsplanung

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lichkeit und Naturnähe im Sinne von Unbeeinflußtsein durch den Menschen. Es geht auch um kulturelle Elemente in der Landschaft und um Harmonie in der Beziehung zwischen Technik und Natur. Die Aufgabe der Fachplanung "freiraumbezogene Erholung" besteht aber nicht nur darin, bestehende Erholungsmume nach ihren Zielen zu entwickeln, sondern auch darin, in der Landschaft (zur Entlastung überlasteter Gebiete) geeignete neue Erholungsmume 101 zu ermitteln, abzugrenzen und zu schaffen 102 . Es sollen unter Einsatz planerischer Mittel die freiraumbezogenen Erholungsaktivitäten entwickelt und gestaltet werden 103 . Der Landschaftsplan wird dadurch zum Einrichtungs- und Gestaltungsplan fiir das Erholungswesen, d. h. zu einem geeigneten Instrument zur Regelung von Freizeit und Erholungsaktivitäten. So sind Landschaftspläne ausdrücklich fiir solche Gebiete vorgeschrieben, in denen solche Aktivitäten vorhanden oder zu erwarten sind (vgl. Art. 3 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 Iit.d), S. 2 Nr. 2 BayNatSchG)104. Entsprechend ihrer Zielbestimmung hat die Erholungsplanung zugleich dafiir zu sorgen, daß sich die negativen Auswirkungen der Erholungsaktivitäten, einschließlich des Erholungsverkehrs und des Tourismus auf Natur und Landschaft in Grenzen haltenlOS; vorhandene Belastungen sind abzubauen und künftige zu vermeiden. Die Landschaftsplanung hat somit im Hinblick auf die naturbezogenen Erholungsaktivitäten sehr unterschiedliche Aufgaben wahrzunehmen. Für die Ansprüche der "ruhigen Erholung" geht es um die Sicherung und Entwicklung entsprechender Angebote, die Festsetzung von Erschließungsgrenzen, die Verhinderung von Massenandrang und das Femhalten von Störungen durch andere Nutzungen und andere Erholungsaktivitäten. Bei· den auf einzelne Naturfaktoren gerichteten, technisierten, stark infrastrukturorientierten Aktivitäten (Skilaufen, Surfen, Bootfahren, Golf usw.) steht die Verhinderung von Überlastungen der Naturgrundlagen, die Vermeidung von Beeinträchtigungen anderer Ökosystemfunktionen und von StöruIigen anderer Raumnutzungen (z. B. Wohnen) im Vordergrund. Grundsätzlich sind also zwei Aufgabenschwerpunkte zu unterscheiden: Zum einen geht es um die Sicherung und Entwicklung der Bedingungen fiir das 101 Unter Berücksichtigung der natürlichen . Attraktivität, der erforderlichen Investitionen filr Erschließung und Einrichtung und des tatsächlichen Bedarfs. 102 Vgl. Olschowy, DRL H. 54, 299/303; Olschowy, Natur- und Umweltschutz, S. 818/824; Beirat filr Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 17. 103 Vgl. Ebersbach, S. 254; HoppelBeckmann, § 18 Rdnr. 30; ABN 42,191/197. 104 Vgl. Soell, DRL H. 57,673/675. lOS Ausführlich dazu FritzlMrass, S. 588fT.; vgl. auch Hoppe/Beckmann, § 18 Rdnr.30.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

Natur- und Landschaftserleben als Voraussetzung und Teil zahlreicher Erholungsaktivitäten. Zum anderen müssen alle Erholungsaktivitäten auf ihre Umweltverträglichkeit geprüft werden. Auch Freizeitaktivitäten, die unter dem Begriff "ruhige Erholung" zusammengefaßt werden, wie Spazierengehen, Wandern, Picknicken usw. können häufig mit Umweltbelastungen verbunden sein, je nachdem wo, wann und wie sie ausgeübt werden l06 . Wenn empfindliche Lebensräume zur falschen Jahreszeit und abseits der Wege, z. B. durch Wanderer, genutzt werden, sind damit erhebliche Störungen, z. B. der Tierwelt, verbunden. Unter dieser Perspektive nähern sich auch die Zielsetzungen für den Arten- und Biotopschutz und der Erholungsvorsorge einander an. Denn einerseits ist erforderlich, daß Natur erhalten werden muß, damit sie erlebt werden kann. Andererseits gilt die Restriktion, daß die Natur nicht mehr in jeder Ausprägung und an jedem Ort für Erholungsansprüche und Freizeitaktivitäten zur Verfiigung gestellt werden kann, weil sie sonst nicht mehr erfahrbar bliebe und erlebt werden könnte lO7. c) Erholung als Teil der Naturschutzplanung? Weil zum Teil starke gegenläufige Interessen zwischen Naturschutz- und Erholungsplanung bestehen, die in der Landschaftsplanung koordiniert werden müssen, wird die Erholungsvorsorge 108 verschiedentlich innerhalb von Naturschutz und Landschaftspflege systematisch als Fremdkörper angesehen l09 . Mit den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege (§ 1 BNatSchG) sei eine "Fachplanung Erholung" als Aufgabe des Naturschutzes und der Landschaftspflege unvereinbar und sollte auf eine eigene gesetzliche Grundlage gestellt werden 110 . Denn die Fachplanung uErholung" gehe in erster Linie von den notwendigen oder vermeintlich notwendigen menschlichen Bedürfnissen aus und betrachte Natur und Landschaft vor allem als Objekt menschlicher Nutzung lll . Der Landschaftsplan befasse sich als Planungsinstrument des Naturschutzes und der Landschaftspflege an erster Stelle mit der Natur, ihren Erscheinungsformen, ihrer Struktur und Funktion. 106 Vgl. ReichholflSchemel, Ruhige ErholWlg Wld Segelsport. 107 Es bestehen deshalb auch Interessengemeinsamkeiten zwischen Naturschutz Wld

ErholWlgsvorsorge. So haben Ökologen Wld Wanderer in gleicher Weise Interesse an der ErhaltWlg größerer naturnaher, lUlZersclmittener Landschaftsräume. 108 Bei der AnwendWlg der Instrumente von Naturschutz Wld Landschaftspflege ist die ErholWlgsvorsorge zu berücksichtigendes Teilziel, so in der LandschaftsplanWlg, in der EingriffsregelWlg Wld bei SchutzgebietsausweisWlgen, BMU, Umweltbericht 1990, S.205. 109 Um sie wahrzunehmen, werden gegenüber dem Naturschutz veränderte Sichtweisen notwendig, so Gildemeister, ABN 42, 171; a.M. Gassner, DRL H. 36, 540/543. 110 Vgl. ausfUhrlieh dazu Pflug, DRL H. 36, 561/562f. 111 Vgl. Pflug, NuL 1975, 155ff.

B. Landschaftsplanung

151

Dem ist nicht zuzustimmen 112 . D~e Verbindung Naturschutz und Erholungsvorsorge in einem Gesetz und einer Fachverwaltung ist zum einen weitgehend historisch bedingt (traditionell enge Verbindung der Naturschutz- mit der Heimatschutzbewegung)ll3. Zum anderen setzt das Recht auf Erholung voraus, daß es erholungsgeeignete Landschaften gibt; es enthält aber keinen Anspruch auf Schutz, Pflege und Entwicklung bzw. Schaffung solcher Landschaften114. Sein Wert ist also entscheidend von der vorhandenen Substanz der Landschaft abhängig. Der Erholungsbelang steht damit in einer nahen Beziehung zu den Interessen von Naturschutz und Landschaftspflege; es besteht ein beiderseitiges Bemühen um Erhaltung naturnaher Landschaft. Deshalb ist die Behandlung in ein und demselben Gesetz gerechtfertigt und geboten l15 . Auch können Konflikte zwischen ihnen am ehesten innerhalb der Landschaftsplanung so ausgetragen werden, daß Natur und Landschaft möglichst geschont werden - gerade weil sich beide vielfach auf dieselben Räume beziehen116 . Da der größte Teil der Funktionen Freizeit und Erholung naturund landschaftsgebunden ist, ist es richtig, daß er als Teilbereich der Landschaftsplanung mitbehandelt wird117. Gerade in großflächigen Schutzgebieten, die zugleich als Erholungsräume dienen, ist es erforderlich, diese so zu gestalten, daß sie gleichzeitig sowohl die Naturschutz- als auch die Erholungsfunktion erfüllen können. Der gesetzliche Auftrag in den §§ 1 Nr. 4 und 2 Nr. 11 BNatSchG, Erschließung, Gestaltung und Erhaltung geeigneter Erholungsflächen, ist eindeutig. Im Abwägungsgrundsatz des § lAbs. 2 BNatSchG ist der mögliche Konflikt zwischen Naturschutz und Erholungsvorsorge angedeutet. Der Terminus "untereinander" in § 1 Abs. 2 BNatSchG weist auf mögliche fachinterne Zielkonflikte hin und enthält die Forderung nach fachinterner Abwägung und Konfliktlösung Naturschutz - Erholung. Die Erholungsnutzung ist im Rahmen der Landschaftsplanung zu berücksichtigen und so zu entwickeln, daß Konflikte mit Natur und Landschaft weitgehend ausgeschlossen bzw. gelöst werden können 118 .

112 80 auch Ebersbach, S. 254; vgl. auch Gildemeister, ABN 42,171/177, der die bestehende Lösung zwar nicht ft1r unproblematisch, aber dennoch ft1r die beste aller mö~ichen hält. 1 3 Nach KiemstedtlScharpf (DRL H. 57, 660) stellt die Erholungsvorsorge eine traditionelle Aufgabe von Naturschutz und Landschaftspflege dar. Siehe auch BMELF, H. 318, S. 3; BMU, Umweltbericht.l990, S. 204. 114 Vgl. Gassner, DRL H. 36, 540/543. 115 Vgl. Beirat ft1r Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 19tI mit ausfilhrlicher Stellungnahme, warum Naturschutz und Landschaftspflege zur Fachplanung ft1r freirawnbezogene Erholung gemacht wurden. 116 Vgl. Bongartz, 8. 57. 117 Vgl. DietrichslDietrichs, S. 77. 118 S. dazu auch DRL, H. 36,457/463.

152

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz \Uld Erhol\Ulg im Plan\Ulgsrecht

5. Landschaftsplanung als querschnittsorientierte Planung

Im Rahmen der Mitwirkung der Landschaftsplanung bei der Gesamtplanung und den Fachplanungen geht es darum, die Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege schrittweise in den Planungsprozeß der gesamten Planungen zu integrieren 119. Die Landschaftsplanung muß sich mit den Auswirkungen sämtlicher Raumnutzungen auf Natur und Landschaft und mit deren ökosystemaren Zusanunenhängen auseinandersetzen. Dabei sind entsprechende Forderungen zur Beseitigung und zur Vermeidung von Schäden und Risiken zu stellen. Für den Naturschutz hat die Landschaftsplanung besondere Bedeutung, da hier frühzeitig Naturschutzansprüche in die Raumentwicklung eingebracht und damit perspektivisch geplant werden können. Durch die Mitwirkung der Landschaftsplanung bei der Gesamtplanung sollen ökologische Fakten und Wertungen in die Gesamtplanung eingebracht werden. Dazu hat die Landschaftsplanung.die natürlichen Gegebenheiten des Planungsraums zu erfassen, zu untersuchen, zu bewerten und in zielIörmigen Aussagen darzustellen 120. Als querschnittsorientierte Planung ist die Landschaftsplanung darauf gerichtet, die ökologisch-gestalterischen Aspekte zu vertreten und die Nutzungsansprüche der Fachplanungen an die Landschaft auf ihre ökologischen Auswirkungen hin zu überprüfen l21 . Durch die Ermittlung von Funktionen und Entwicklungstendenzen, die Beurteilung von Nutzungskonflikten und durch Aufstellen von Entwicklungskonzepten wirkt die Landschaftsplanung im Verhältnis zur Gesamtplanung koordinierend. In einern ökologisch ausgerichteten Raumnutzungskonzept wird ein räumliches Leitbild für die Entwicklung der Flächennutzung des jeweiligen Planungsraums aus der Sicht von Naturschutz und Landschaftspflege unter dem Gesichtspunkt der langfristigen Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen dargestellt l22 . Dabei soll z. B. auf nachteilige Folgewirkungen in Natur und Landschaft bei Realisierung einer Planung hingewiesen und weniger schädliche Alternativen vorgeschla119 Vgl. Ebersbach, S. 255f.; Gerschlauer, DVBI 1979, 6011604; Hendler, NuR 1981,41/42; Pfeifer (1989), S. 14ff. 120 Vgl. zu den Arbeitsschritten Bierhals, S. 83. 121 Vgl. DietrichslDietrichs, S. 75; zum querschnittsorientierten Charakter der Landschaftsplan\Ulg s. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 380ff.; s. auch Gerschlauer, DVBI 1979, 6011604; Hendler, NuR 1981, 41142; Olschowy, Natur- \Uld Umweltschutz, S. 818/820; Buchwald, in: BuchwaldlEngelhardt, S. 26/32. Eberle (S. 145/148f.) sieht eine wichtige Funktion der Landschaftsplan\Ulg darin, Raumordn\Ulgspläne zur Durchsetzilllg von Naturschutzbelangen zu benutzen, soweit Umweltschutzfachplan\Ulgen noch nicht vorliegen oder wegen ihrer Durchsetzilllgsschwäche nicht ausreichend greifen. 122 Bongartz, S. 54.

B. Landschaftsplanung

153

gen werden l23 . Das geschieht vor allem durch Beteiligung der Naturschutzbehörden an den verschiedenen Planungsverfahren (§ 3 Abs. 2 S. 2 BNatSchG) 124. Das gesamte Zielespektrum von Naturschutz und Landschaftspflege ist auf allen Planungsebenen zu entfalten. Die Schwerpunkte des landschaftsplanerischen Beitrags zur Gesamtplanung liegen in der Regional- und Bauleitplanung. Während Regional- und Landschaftsrahmenpläne nur überörtliche Zielaussagen geben. legen die Bauleit- und Landschaftspläne die weitere detaillierte Entwicklung des Gemeindegebiets (örtliche Ziele) fest. Der Landschaftsrahmenplan hat somit sicherzustellen, daß die Landschaftsplanung auf der Ebene der Bauleit- und Fachplanung nach einheitlichen und übergeordneten Gesichtspunkten durchgefiihrt wird.

6. Ergebnis Als querschnittsorientierte Planung bezweckt die Landschaftsplanung eine Einflußnahme auf andere Planungen. Ihre Aufgabe besteht darin, über eine BÜDdelung und Vorstrukturierungvon Naturschutzbelangen eine stärkere ökologische Orientierung der Gesamtplanung und anderer Fachplanungen zu erreichen l25 . Als, sektorale Fachplanung programmiert sie fachspezifische eigene Maßnahmen l26, sie ist Grundlage fiir konkretisierende und vollziehende Maßnahmen der Fachbehörden. Als Fachplanung fiir den Bereich des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Erholungsvorsorge hat die Landschaftsplanung die zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege notwendigen Schutz~, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen fiir einen bestimmten Raum darzustellen. Die' Fachplanungen . "Naturschutz" und "freiraumbezogene Erholung" wirkei'i an der Gesamtplanung derart mit, . daß sie zur Verstärkung der Umwelt- und Erholungsvorsorge ökologische und erholungsbezogene Fakten und Wertungen in Form von informeller fachlicher Planung in die Gesamtplai

123 Vgl. Beirat ftIr Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 25; s. auch DRL H.45,406. 124 Ausführlich dazu Ebersbach, S. 192fT. u. 203fT.; s. auch LOIZ, BNatSchG, § 5 Anm. 3; Erbguth, UPR 1987, 409/410. 125 Vgl. zu den Anforderungen an eine effIziente Ausgestaltung der Landschafl:splanung, PfeiferlWagner, DVB11989, 789/792f. 126 Vgl. DietrichsIDietrichs, S. 73f.; JOlschowy, Natur- und Umweltschutz, S. 818/820fT.; Beirat ftIr Naturschutz und Landschaftspflege (1976), S. 10 u. 16ff.; Ebersbach,S.251f.

154

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz IUld ErhollUlg im PlanlUlgsrecht

nung einbringen l27 . Konflikte zwischen Naturschutz und landschaftsorientierter Erholung bilden ein fachinternes Problem von Naturschutz und Landschaftspflege, denn sowohl der Naturschutz als auch die Erholungsvorsorge sind Ziele des Bundesnaturschutzgesetzes. Beide sektoralen Fachplanungen beziehen sich auf den gleichen Raum, und es überschneiden sich mehrfache Nutzungsansprüche an denselben Raum; beide haben konkrete Raumansprüehe. Beim Naturschutz geht es um die Artenvielfalt insgesamt und um einen funktionsfähigen Naturhaushalt, bei der Erholung um die Landschaft als Erholungs- und Erlebnisraum. Es liegt auf der Hand, daß zwischen diesen Zielsetzungen, d. h. zwischen Arten- und Biotopschutz auf der einen und Erholungsvorsorge auf der anderen Seite, innerfachlich ein erhebliches Konfliktpotential bestehen muß. Hauptkonfliktgebiete sind, wie oben im 2. Kapitel ausführlich dargestellt wurde, ökologisch sensible Räume mit zugleich hohem Erlebniswert und somit hoher Attraktivität für die Erholung.

. C. Berücksichtigung von Naturschutz und Landschaftspflege bei "erholungsbedingten" Bauvorhaben in der Bauleitplanung Viele Freizeit- und Erholungsanlagen und -einrichtungen werden vor ihrer Verwirklichung bzw. Errichtung und der damit u. U. verbundenen erheblichen Belastung von Natur und Landschaft über Bauleitpläne geplant. Im folgenden soll daher das Verhältnis des Naturschutzrechts zum R~ht der Bauleitplanung näher untersucht werden, um dadurch Rückschlüsse auf das Spannungsverhältnis zwischen Naturschutz und Erholung zu gewinnen. Die Bauleitplanung ist das wichtigste Instrument zur Lenkung der baulichen und sonstigen Nutzung des Bodens. Die Regelungen des Baugesetzbuchs stehen zwangsläufig mit der Inanspruchnahme von Boden in Zusammenhang, wobei die kommunale Bauleitplanung in der Vergangenheit wesentlich zum gestiegenen Verbrauch von geschützter oder schützenswerter Landschaft (z. B. Waldflächen) beigetragen hat 128 . Der Bodenschutz wird als Annex zu den Baurechtsregeln wahrgenommen l29 . So kann die Bauleitplanung beispielsweise durch die Regelung der sonstigen Nutzung Grundstücke von der Bebauung freihalten. Sie kann daher eine gewichtige Rolle für die Bewahrung der

127 Die Belange des Naturschutzes IUld der ErhollUlg sind in der MitwirlrungsplanlUlg Teilaspekt IUld können je nach örtlichen Gegebenheiten auch eine dominierende Bedeutung haben, Gassner, DRL H. 36, 540/544. 128 Vgl. z. B. BayVerfGH, E. v. 21.2.1986, BayVBI 1986, 298ff. 129 Vgl. Kauch, DVBI 1993, 1033/1037.

C. Berücksichtigung des Naturschutzes in der Bauleitplanung

ISS

Landschaft vor ökologisch schädlicher Inanspruchnahme spielen 130 und zur Verwirklichung von Naturschutzzielen beitragen. L Aufgaben und Ziele der Bauleitplanung

Die Bauleitplanung ist nicht eine bloße Bebauungsfachplanung, sondern besitzt den Charakter als Gesamtordnung der im Gemeindebereich konkurriemden Flächennutzungsinteressen131. Ihrer Aufgabenstellung (vgl. § 1 Abs. 1 BauGB) und ihrem Inhalt nach ist die Bauleitplanung vorrangig darauf ausgerichtet, die Bedürfnisse des Menschen hinsichtlich seiner Raumansprüche und Raumnutzungen zu befriedigen, d. h. seinen Siedlungsraum zu sichern und zu entwickeln. Gegenstand sind alle Nutzungsansprüche an Grund und Boden 132 ; Zielsetzung ist, diese zu erfassen, zu ordnen und zu einem Ausgleich zu bringen. Im Vordergrund steht daher u. a. auch die Bereitstellung der notwendigen Flächen für Freizeit und Erholung. Das findet seinen Niederschlag in § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 3 BauGB. Danach sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die sozialen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Belange von Sport, Freizeit und Erholung, . zu berücksichtigen 133 . Diesen Bedürfnissen kann unmittelbar durch Ausweisung entsprechender Flächen, z. B. für Sport- und Spieleinrichtungen, Zelt- und Badeplätze, Parks, Wochenendhausgebieten, entsprochen werden. Das Baugesetzbuch'enthält aber auch Vorschriften, die sachlich und rechtssystematisch in Verbindung mit dem Naturschutz und der Landschaftspflege stehen. Die allgemeinen Zielvorgaben für die Bauleitplanung (§ 1 Abs. 5 S. 1), die dabei zu berücksichtigenden Belange (§ 1 Abs. 5 S. 2) und die Bodenschutzklausel (§ 1 Abs. 5 S. 3) sollen zur Unterstützung der Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege beitra130 "Die Bedeutung des Baurechts ftlr den Naturschutz kann nicht hoch genug ein~eschätzt

werden", so Gassner, NVwZ 1991, 26f.

1 1 Vgl. Ebersbach, S. 212fT.; Gaentzsch, Difu 1993, 9; Roesch,

Difu 1993,24 u. 34; Schmidt-Aßmann, DOv 1979, 5. 132 Da auch das Naturschutzrecht den Boden zum Regelungsgegenstand hat, kann es dazu führen, daß sich die Regelungskreise der beiden Planungsmaterien nicht mehr eindeutig voneinander trennen lassen. Aufgabe der Bauleitplanung ist die bauliche und sonstige Nutzung des Bodens - § I Abs. I BauGB, des Naturschutzes u. a. der Schutz des Bodens vor inanspruchnehmenden Maßnahmen, vgl. Grooterhorst, NuR 1985,222 u. DVBI 1987,654/655. Abgrenzungsentscheidend ist die unterschiedliche gesetzliche Zweckrichtung. Ausführlich zu den Rechtsfragen der Abgrenzung Pfeifer (1989), S.40fT. 133 Vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 2 u. 5, § 9 Abs. I NT. 5 u 15 BauQB.

156

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

gen 134. Das Baugesetzbuch räumt dem Bereich "Naturschutz und Landschaftspflege" in seinen verschiedenen Ausprägungen fiir die Bauleitplanung somit einen ganz erheblichen Stellenwert ein 135 . 1. Planungsziel in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB

Die Bauleitpläne sollen gemäß § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB - neben dem Hauptgrundsatz der Bauleitplanung, eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten 136 und dem Gebot, eine dem· Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung sichenustellen - dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. "Umwelt" ist dabei im umfassenden Sinne gemeint, der Begriff erfaßt auch Natur und Landschaft. Der vorsorgende Schutz der Umwelt ist eine originäre Aufgabe der Bauleitplanung137. Der geforderte Beitrag, die natürlichen Lebensgrundlagen 'zu schützen und zu entwickeln, steht in engem sachlichen und systematischen Zusammenhang mit den Zielen und Grundsätzen der §§ 1,2 BNatSchG. Dieser Verpflichtung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen wird die Gemeinde durch die planerische Erhaltung von Natur und Landschaft und die Vermeid\lJlg von Eingriffen in diese gerecht. Entwickeln als Planungsziel des § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB bedeutet, dort, wo Schäden oder Defizite erkennbar sind, positive Maßnahmen zur Beseitigung oder zum Ausgleich der Schäden oder Mängel in

134 Vgl. Gaentzsch, in: Schlichter, Ber!. Komm., BauGB, § I Rdnr. 46; Krautzberger, in: Battisl KrautzbergerlLöhr, BauGB, § I Rdnr. 57. 135 Eines der erklärten Ziele bei der Schaffung des BauGB war es, dem Umweltschutz in der Bauleitplanung größeren Raum zu geben, BR-Drs. 57511985, S. 49; vgl. dazu ausfilhrlich Krautzberger, UPR 1990, 49ff.; Gaentzsch, NuR 1990, 1I2f.; Kuchler, Eingriffsregelung, S. 60f. Ahrens-Salzsieder (UPR 1988, 1Off.) formulieren, die Bauleitplanung solle damit die Funktion eines Instruments einer aktiveren Umweltgestaltung übernehmen. Siehe auch noch Gassner, UPR 1987, 249ff.; Söfker, UPR 1987, 201ff.; Grooterhorst, DVB11987, 654ff.; Stich, UPR 1986, 205ff.; vgl. zur Verstärkung des Naturschutzes auf der Wertungsebene Gassner, NVwZ 1991, 26/28f. 136 Dieser Grundsatz stellt einen übergeordneten allgemeinen Leitbegriff dar, aus dem sich die Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung ergibt, s. BTDrs. 7/5059, S. 2; Battis (1987), S. 100; Emst/Hoppe, § 1 Rdnr. 257; Krautzberger, in: BattislKrautzbergerlLöhr, BauGB, § 1 Rdnr. 56; Schmidt-Aßmann, in: Ernst/Zinkahnl Bielenberg, BauGB, § 1 Rdnr. 169. 137 Dies wird vor allem durch § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB als generelles Planungsziel besonders hervorgehoben, vg!. Krautzberger, in: Battis/KrautzbergerlLöhr, BauGB, § 1 Rdnr. 85; Söfker, in: Bielenberg/ Krautzberger/Söfker, BauGB, Rdnr. 12; Gaentzsch, in: Schlichter, Ber!. Komm., BauGB, § 1 Rdnr.43ff.

C. Berücksichtigung des Natw"schutzes in der Bauleitplanung

157

die Wege zu leiten 138. Auf diese Weise soll erreicht werden, die Ziele des Naturschutzes aktiv zu fordern und u. U. die bestehende Situation zu verbessern 139 . Die Bauleitplanung ist somit nicht mehr nur als fachliche Bebauungsplanung anzusehen, die sich allein auf Steuerung und Entwicklung der baulichen Nutzung beschränkt l40 . Durch die Aufnahme des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen als generelles Planungsziel in § lAbs. 5 S. 1 BauGB wird die Bauleitplanung aber nicht zu einem Primärinstrument des Naturschutzes, denn sie bleibt aufgrund des übergeordneten allgemeinen Leitbegriffs des § lAbs. 1 BauGB grundsätzlich der städtbaulichen Entwicklung und Ordnung verpflichtet l41 . Entsprechend ihrer Aufgabe kann die Bauleitplanung nur dort eingreifen, wo Schutz und Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen städtebaulich veranlaßt sind l42 . Schutz und Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen mit Hilfe·des Instruments der Bauleitplanung kann mithin nicht dazu führen, daß mit bauleitplanerischen Instrumenten ein ausschließlich an ökologischen Zielsetzungen ausgerichteter Flächen- oder Artenschutz betrieben wird. Spezifisch naturschutzrechtliche Instrumente bleiben von der Bauleitplanung unberührt; das Baugesetzbuch trifft nur bodenrechtlich abschließende Regelungen l43 . 2. Planungs/eitlinie gemäß § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB

Die Ziele der Bauleitplanung (in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB) werden durch die Planungsleitlinien des § lAbs. 5 S. 2 BauGB (beispielhafte Aufzählung der Belange, die bei der Bauleitplanung zu berücksichtigen sind) näher konkretisiert l44. Die für die Bauleitplanung bedeutsamen naturschutzbezogenen Belange sind in Nr. 4 die Gestaltung des Landschaftsbilds und in Nr. 7 die Belange des Umweltschutzes, des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere des Naturhaushalts, des Wassers, der Luft und des Bodens einschließlich seiner Rohstoffvorkommen, sowie das Klima.

138 Vgl. Gaentzsch, NuR 1990, 1/2 u. Difu 1993, 9f; Gassner, UPR 1987,249/250; Sötker, UPR 1987,201. 139 Vgl. Hoppenberg, NJW 1987, 748n49. 140 Vgl. Gaentzsch, NuR 1990, 1/2; Gassner, NuR 1989, 120/121 u. NuL 1987,415 u. UPR 1987,249/250; Löhr, NVwZ 1987,361/362. 141 Vgl. Sötker, in: BielenberglKrautzberger/Sötker, BauGB, § 1 Rdnr. 12. 142 Vgl. Krautzberger, in: BattislKrautzbergerlLöhr, BauGB, § 1 Rdnr. 57. 143 Vgl. Kuchler, Eingriffsregelung, S. 39f 144 S. Battis (1987), S. 100; Ernst/Hoppe, Rdnr. 256; Krautzberger, in: BattislKrautzbergerlLöhr, BauGB, § 1 Rdnr. 58f

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

Mit den "Belangen des NaturSchutzes und der Landschaftspflege" gemäß § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB sind inhaltlich die nach § 4 S. 3 BNatSchG unmittelbar geltenden Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Sinne von §§ 1 und 2 BNatSchG gemeint l45 . Ihr Inhalt ist nach allgemeiner Rechtsauffassung die wichtigste Auslegungsgrundlage dafiir, was die Gemeinden im Rahmen der Bauleitplanung an Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen haben l46 . Die Aufnahme des Belangs "Naturhaushalt" in § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB bedeutet, daß die Bauleitplanung dem Schutz des Wirkungsgefiiges der Natur insgesamt und dem Schutz seiner einzelnen Bestandteile Rechnung zu tragen hat 147. 3. Bodenschutzklausel gemaß § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB

Bei der Bauleitplanung ist als natur- und landschaftsbezogene Zielsetzung auch die Bodenschutzklausel des § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB zu beachten. Danach. soU mit Grund und Boden sparsam und schonend umgegangen werden. Dieser Planungsgrundsatz stellt eine bedeutende Planungsschranke dar148 . Diese soll den durch Bauvorhaben verursachten enormen Landschaftsverbrauch eindämmen l49 . Außerdem ist die "Umwidmungsklausel", insbesondere für Wald, zu beachten. Danach ist beispielsweise Wald nur im notwendigen Umfang für bauliche Nutzungen in Anspruch zu nehmen. . Vor allem bei der Ausweisung neuer Baugebiete soll die Gemeinde Zurückhaltung üben; an ihrer Stelle sollen die Möglichkeiten innerörtlicher Entwicklung genutzt werden. Dies verstärkt die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, da gleichzeitig mit einer stärkeren innerörtlichen Entwicklung mehr Flächen im Außenbereich als unbebauter Freiraum erhalten bleiben l50 . Aber auch bei der Inanspruchnahme unbebauter Flächen sind die Möglichkeiten zu flächensparenden Bauweisen zu nutzen. Die Verpflichtung zum sparsamen und schonenden Umgang mit Grund und Boden ergibt sich schon aus dem Planungsleitsatz des § 1 Abs. 5 Nr. 7 BauGB, der die Bauleitplanung zum Schutz des Wirkungsgefiiges der Natur insgesamt und zum Schutz seiner einzelnen Bestandteile anhält. Der Gesetzgeber hat sie aber 145 Vgl. Ernst, in: Ernst/ZinkahnlBielenberg, BauGB, § 1 Rdnr. 154; Gaentzsch, in: Schlichter, Berl. Komm., BauGB, § 1 Rdnr. 46; Stich, UPR 1983, 177/183 m.w.N. 146 fu diesem Sinne Battis/KrautzbergerlLöhr, BauGB, § 1 Rdnr. 77. 147 Vgl. Pfeifer (1989), S. 35. 148 Vgl. Gaentzsch, in: Schlichter, Berl. Komm., BauGB, § 1 Rdnr. 65; Gassner, UPR 1987,249/251. . 149 Vgl. BT-Drs. 10/4630, S. 62; zur Bodenschutzldausel s. Kuchler, Eingriffsregelun~, S. 62ff.; vgl. auch Sening, BayVB11986, 161ff; Stich, ZfBR 1989, 9ff. 1 0Vgl. Pfeifer (1989), S. 36.

C. Berücksichtigung des Naturschutzes in der Bauleitplanung

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besonders hervorheben wollen. Sie ist bei allen anderen von einer Planung berührten Belangen zusätzlich zu berücksichtigen l51 . 4. Zusttindigkeitsregel des § 3 Abs. 2 BNatSchG

Das Bundesnaturschutzgesetz weist zwar grundsätzlich die Naturschutzaufgaben den Naturschutzbehörden zu (vgl. § 3 Abs. 1), doch gibt es auch einen ausdrücklichen Auftrag an die Baubehörden. § 3 Abs. 2 BNatSchG schreibt vor, daß andere als die für den Naturschutz zuständigen Behörden und öffentliche Stellen im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu unterstützen haben. Naturschutz ist im Rahmen des Fachauftrages dieser Behörden auch deren Sache. § 3 Abs. 2 BNatSchG will verhindern, daß Naturschutz und Landschaftspflege von Fachbehörden übergangen bzw. ausgeblendet werden. Die in § 1 BNatSchG, Art. 1 BayNatSchG formulierten Ziele des Naturschutzes erhalten so unmittelbare Bedeutung für die Bauleitplanung (vgl. auch Art. 141 Abs. 1 S. 3 BV)152. Diese Ziele sind nach Maßgabe der Grundsätze des § 2 BNatSchG zu verwirklichen.' Für die Bauleitplanung als Instrument, die Bodennutzung vorzubereiten und zu leiten, ist dabei von besonderer Bedeutung, .daß die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts erhalten und verbessert werden soll (Beeinträchtigungen, z. B. durch städtebauliche Entwicklungen, sind, sofern sie nicht vermeidbar sind, auszugleichen), die Naturgüter sparsam zu nutzen sind und ihre nachhaltige Verfügbarkeit gewährleistet werden soll sowie die Artenvielfalt der Flora und Fauna durch Schutz, Pflege, Entwicklung und Wiederherstellung ihrer Lebensstätten und ihrer Lebensräume (Biotope) zu sichern sind. Ergebnis: Der Naturschutz ist wesentlicher Teil der Bauleitplanung und gemäß Funktion und Bedeutung der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung zu beachten. Die angesprochenen Naturschutzbelange in den Grundsätzen und Leitlinien gemäß § 1 Abs. 5 BauGB haben Bedeutung für die Einhaltung des Abwägunggebots nach § 1 Abs. 6 BauGB.

n. Ergebnisse der Landschaftsplanung als Grundlage für die Bauleitplanung Für die Bauleitplanung ist der Landschaftsplan eine notwendige Grundlage und eine Leitlinie. Das gilt besonders für die vorbereitende Bauleitplanung der 151 Aufgrund der Wlbestinunten FasSWlg der neuen Vorschrift ist aber kaum eine Gemeinde wirklich gezwungen, von einer von ihr beabsichtigten Flächeninanspruchnahme abzurücken. 152 Vgl. Stich, DVBl1992, 257ff.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

Gemeinde, den Flächennutzungsplan. (§ 5 BauGB)153. Der Flächennutzungsplan baut auf den natürlichen Gegebenheiten und der Struktur der Landschaft auf. Er enthält die Grundentscheidungen der Gemeinde über die Art der Bodennutzung und die Zuordnung der Flächen für Wohnen, Arbeiten und FreizeitIErholung. Schon in diesem vorbereitenden Bauleitplan sind die Entscheidungen auch an den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu orientieren (§ 3 Abs. 2 BNatSchG). Der Landschaftsplan kann ihm die hierfür erforderlichen Unterlagen bereitstellen I54 . Vor allem die Umsetzung der Forderungen des § 1 Abs. 5 BauGB erfordert, daß der Zustand von Natur und Landschaft im gesamten Gemeindegebiet festgestellt und anband der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege (§§ 1, 2 BNatSchG) bewertet wird. Bei der Festlegung der Planungsziele sind auch deren ökologische und landschaftspflegerische Auswirkungen zu ermitteln. Im Rahmen der Bauleitplanung ist grundsätzlich eine Ermittlung und Bewertung vorzunehmen über den vorhandenen und den aufgrund der beabsichtigten Planung zu erwartenden Zustand von Natur und Landschaft im Planbereich, .die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Planbereich, die Vereinbarkeit der beabsichtigten Planung mit den ermittelten Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege und Erfordernisse und Maßnahmen zur Vermeidung, Minderung, zum Ausgleich oder Ersatz von Beeinträchtigungen von Natur und LandschaftISS. Hier erfolgt die Einbringung der landschaftpflegerischen Zielvorstellungen oder Festsetzungen in die Bauleitplanung lS6 . Die Bewertungsergebnisse sind geeignet, wichtige Grundlagen für die Vorbereitung der Entscheidungen über künftige Bodennutzung, etwa die Ausweisung von Sportstätten, Freizeitparks und Naherholungsgebieten zu erbringen. Sie konkretisieren Umweltqualitätsziele für einen bestimmten Planungsraum lS7. Die materiell-inhaltlichen Aussagen des Landschaftsplans bieten daher für die DarstellungenIFestsetzungen in den Bauleitplänen lS8 fundamentale Arbeitsgrundlagen für die Sicherung ökologisch bedeutsamer Freiflächen im Innen- wie im Außenbereich. Sie schaffen damit Voraussetzungen für die Festsetzung geeigneter Nutzungen lS9 . Landschafts153 Vgl. StichIPorger/Steinebach, S. 185. 154 Vgl. Olschowy, DRL H. 54,299/304. ISS Vgl. Gaentzsch, Difu 1993,9/15. 156 Vgl. Czennak:, BayVB11992, 522/524; Gaentzsch, NuR 1990, 1/5. 157 Gassner, NVwZ 1991,26/31. 158 S. zur ErreichWlg landschaftsschützender Wld -pflegerischer Ziele Gaentzsch, NuR 1990, 1/2f. 159 Beiträge, die die LandschaftsplanWlg im Rahmen der BauleitplanWlg leisten kann s. bei StichIPorgerl Steinebach, S. 121f. Wld ausftlhrliche AuflistWlg auf S. 133; zur Stärkung des Naturschutzes auf der instrumentellen Ebene s. Gassner, NVwZ 1991,26/29.

C. Berücksichtigung des Naturschutzes in der Bauleitplammg

161

planung ist formalisierte und institutionalisierte Konkretisierung der Belange von Natur und Landschaft fiir die Bauieitplanung l60 . Die Gemeinden sind also im Hinblick auf § 1 Abs. 5 BauGB gehalten, der Landschafts- und GrüDordnungsplanung große Bedeutung beizumessen. Die Praxis der Bauleitplanung trägt heute stärker den Erkenntnissen der Landschaftsplanung Rechnung l61 . In früheren Jahren sind jedoch aufgrund einer Bauleitplanung ohne Bestandsaufnahme und Analyse ihres Planungsraumes unter den Gesichtspunkten des Naturschutzes und der Landschaftspflege allenthalben mehr oder minder schwere Umweltschäden erwachsen. Erst nach und nach setzte sich die Erkenntnis durch, daß ohne vorbereitende Untersuchungen von Natur und Landschaft im Planungsgebiet eine verantwortungsbewußte Bauleitplanung nicht vorgenommen werden kann. Naturschutzprobleme in der Bauleitplanung sind sachgerecht nur lösbar, wenn auf eine leistungsfähige Landschaftsplanung zurückgegriffen werden kann 162 . Bei geplanten Bodennutzungen dürfen nicht die ökonomischen Aspekte überwiegen, sondern es müssen die Bedürfnisse der Bevölkerung nach einer verbesserten und lebenswerten Umwelt sachgerecht berücksichtigt werden. Über das Instrument der Landschaftsplanung werden der Bauleitplanung die landschaftspflegerischen und ökologischen Planungsgrundlagen und Bewertungsmaßstäbe zur Verfügung gestellt. Zwischen Landschaftsplanung und Bauleitplanung ist eine Koordination gefordert.

m. Berücksichtigung von Natur~chutz und Landschaftspflege in den Inhalten der Bauleitpläne

Das Baugesetzbuch gibt sowohl bei der Festlegung der möglichen Inhalte des Flächennutzungsplans (im Rahmen der Darstellungen nach § 5 Abs, 2 Nr. 5, 7, 9 u. 10) als auch des Bebauungsplans (im Rahmen der Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10, 15, 16, 18, 20 u. 25) hinreichend Möglichkeiten, in diesen Planwerken Festlegungen zum Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu treffen. Die Ermächtigung, Flächen fiir Maßnahmen zum Schutz, zur .Pflege und vor allem zur Entwicklung von Natur und Landschaft im Flächennutzungsplan darzustellen (§ 5 Abs. 2 Nr. 10) und im Bebauungsplan festzusetzen (§ 9 Abs. 1 Nr. 20)163, ist ein bodenrechtliches geeignetes Mittel, die naturschutzrechtlichen Planungsziele zu realisieren. Es wirkt unmittelbar, soweit Flächen im Bebauungsplan festgesetzt sind (§ 30 BauGB). 160 Gaentzsch, Difu 1993, 9/16.

161 StichIPorger/Steinebach, S. 158. 162 Gassner, NVwZ 1991, 26/30f. 163 Ausfilhrlich dazu Gaentzsch, NuR 1990, 1/3f. 11 Stadler

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3. Kapitel: Kont1i1ct Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

Die Vorschriften dienen als städtebauliche Transfonnationsnormen einer Öffnung der Bauleitplanung für die Landschaftsplanung l64. Sie erfüllen eine Doppelfunktion, indem sie zum einen baurechtliche Bestimmungen sind und zum anderen landschaftsplanerische Inhalte integrieren l65 . Aufgrund der Integrationsfunktion können auch aus rein naturschutz- bzw. landschaftspflegeorientierten Gliinden aus dem Planungsteil eines Landschaftsplans (gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG) Darstellungen und Festsetzungen übernommen werden. 1. Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB

§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB enthält spezielle Festsetzungsmöglichkeiten zur Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt sowie zum Schutz und zur Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen. Er bietet zugleich die wichtigste Möglichkeit, Inhalte von Landschaftsplänen in verbindliche Festsetzungen des Bebauungsplans umzusetzen l66 . Damit ermöglicht das Gesetz Festsetzungen zur Sicherung von Flächen, auf denen Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege durchgeführt werden sollen.

Als wesentlicher Anwendungsfall wird die Ausweisung von Flächen für landschaftsschützende Maßnahmen, die zum Ausgleich von geplanten baulichen Eingriffen in Natur und Landschaft erforderlich sind, angesehen l67 . In Betracht kommen weiter u. a. Ausweisungen von Schutzgebieten, von Biotopen als Trittsteine eines Vernetzungssystems und von Grünflächen mit Bedeutung für Naturhaushalt und Naturerleben, aber auch für Stadtklima und Ortsbild. Zulässig ist auch die Festsetzung von Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen, einschließlich der Erhaltung der Pflanzen- und Tierwelt sowie zur Gestaltung des Orts- und Landschaftsbilds, soweit ein Gebiet die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nach den Schutzkategorien des Naturschutzrechts nicht erfüllt (sog. Subsidiaritätsklausel), eine Entwicklung von Natur und Landschaft aber aus städtebaulichen Gliinden geboten ist. Hierzu gehören insbesonders Maßnahmen zur Sicherung und Entwicklung flächenhafter Biotope als Lebensraum für bestimmte Tier- und Pflanzenarten, zur Biotopumwandlung, Zur Extensivierung der Nutzung und zur· Wiederherstellung ehemals naturnaher Lebensräume (z. B. Renaturierung von Fließgewässern und Feuchtgebieten). 164 Vgl. 165 Vgl. 166 Vgl. 167 Vgl.

pfeifer (1989), S. 50ff. . Löhr, in: BattislKrautzbergerlLöhr, BauGB, § 5 Rdnr. 34 u. § 9 Rdnr. 72. Roesch, Difu 1993,24/35. Gaentzsch, in: Schlichter, Berl. Komm., BauGB, § 5 Rdnr. 34 u. Difu 1993, 9/20; LOhr, in: Battis/ KrautzbergerlLöhr, BauGB, § 5 Rdnr. 33 u. § 9 Rdnr. 71; Söfker, in: Bie1enberglKrautzberger/ Söfker, BauGB, § 5 Rdnr. 25.

c. Berücksichtigung des Naturschutzes in der BauleitplanUDg

163

2. Negativplanung Aus § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB ergibt sich, daß auch landschaftspflegerische bzw. -schützende Zwecke mit Mitteln der Bauleitplanung verfolgt werden können (z. B. Ennöglichung der Herstellung eines Verbundsystems zWischen zwei Landschaftsschutzgebieten durch Freihaltung von Bebauung). Die Möglichkeit reicht sogar so weit, daß ein Bebauungsplan ausschließlich mit Festsetzungen nach Nr. 20 aufgestellt werden kann und damit - in städtebaulichem Zusammenhang - zu einem reinen Instrument der Durchsetzung von Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege wird. Der Inhalt eines Bebauungsplans kann sich darin erschöpfen, Flächen zum Schutz, zur Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft auszuweisen l68 . Das in der Rechtsprechung entwickelte Verbot rein negativer Planung169 steht einer Durchsetzung des Freiraumschutzes durch Bauleitplanung nicht entgegen. Denn dieses Verbot bezieht sich nur auf den Verzicht auf Planung überhaupt sowie auf Planungen, die nur bestimmte Nutzungen ausschließen wollen, ohne sich Gedanken über die positive Nutzung des betreffenden Gebietes zu machen. Dagegen bedeutet Freiraumschutz stets eine positive Nutzung des entsprechenden Gebietes fiir ökologische Zwecke 170. Festsetzungen in . Bebauungsplänen sind als sog. Negativplanung nicht schon dann wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 BauGB nichtig, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Sie sind nur dann unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern, und auf die Erhaltung des Bestehenden gerichtet sind l71 . Die Aufstellung eines Bebauungsplans mit dem Ziel der Ausweisung von Flächen fiir die in § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB genannten Maßnahmen hat insoweit aber eine planerische Aussage über die zukünftige Funktion der betreffenden Fläche im städtbaulichen Gesamtkonzept der Gemeinde zum Inhalt l72 . Das Bundesverwaltungsgericht173 hat daher zutreffend eine Planung dann ausdrücklich fiir zulässig erachtet, wenn sie landschaftspflegerischen Zwecken dient. 168 BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990, BRS 50,23/26 = NuR 1991, 281f. u. Beschl. v. 23.6.1992, NVwZ-RR 1993,456 u. Beschl. v. 27.7.1990, NVwZ 1991,62. 169 Vgl. etwa VGH Mannheim, Beschl. v. 16.10.1974, BRS 28, 1ff.; Ernst/Hoppe, Rdnr.252. 170 Daß dies rechtlich zulässig ist, zeigen die Festsetzungsmöglichkeiten in §§ 5 Abs. 2 Nr. 10, 9 Abs. 1 Nr. 10 und 20 BauGB. 171 BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990, NuR 1991, 281f. 172 S. BVerwG, Beschl. v. 27.7.1990, NuR 1991, 120f. u. Beschl. v. 27.7.1990, NVwZ 1991,62. 173 BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990, NVwZ 1991,875. 11'

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht IV. Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in der bauleitplanerischen Abwägung

Die Auswirkungen der Bauleitplanung auf Natur und Landschaft und die sich daraus ergebenden Erfordernisse und Maßnahmen sind in die Abwägung einzustellen. Sie sind mit den anderen von dem Bauleitplan betroffenen öffentlichen und privaten Belangen gegeneinander und UJ.ltereinander gerecht abzuwägen (§ 1 Abs. 6 BauGB). 1. Abwtigungsspielraum

Die planerische Gestaltungsfreiheit, die das Wesen der Bauleitplanung prägt, wird rechtlich durch das in § 1 Abs. 6 BauGB normierte Abwägungsgebot bestimmt 174. Bei der Abwägung der Belange wird der Gemeinde grundsätzlich ein erheblicher Spielraum eingeräumt. Sie kann die Gewichtung der Belange selbst vomehmen l75 . Der Umfang des gemeindlichen Entscheidungsfreiraums ergibt sich daraus, daß es kaum eindeutig normierte Vorgaben darüber gibt, was in die Abwägung einzustellen ist und wie die Belange zu gewichten und in ein Verhältnis zueinander zu setzen sind. Innerhalb eines gewissen Rahmens wird der planenden Verwaltung das Vor- und Zurücksetzen von Belangen freigesteUt l76 . Diese Grenzen ergeben sich durch gesetzliche Planungsziele und -grundsätze. 2. Gleichrangigkeit der Belange

Nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts177 läßt sich aus dem Naturschutzrecht kein Rechtsgrundsatz entnehmen, demzufolge Belange des Natur- bzw. Umweltschutzes unabhängig von einer Abwägung im Einzelfall Vorrang vor allen anderen planungsrechtlichen Gesichtspunkten hätten l78 . Alle Belange sind also zunächst gleichwertig l79 . Die grundsätzliche 174 Zum Abwägungsgebot s. Krautzberger, in: Battis/ KrautzbergerlLöhr, BauGB,

§ 1 Rdnr. 87ff.; Blumenberg, DVBI 1989,86; Ihler, JuS 1990, 7.

175 Umfassend zum AbWägungsgebot statt vieler Ernst, in: EmsUZinkahni Bielenberg, BauGB, § 1 Rdnr. 185ff. mit ausftlhrlicher Angabe der Grundsatzentscheidungen (Rdnr. 192ff.) der Rechtsprechung; s. auch ErnstlHoppe, Rdnr. 286ff. 176 Vgl. z. B. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/ Löhr, BauGB, § 1 Rdnr. 102ff. rn.w.N. 177 Beschl. v. 10.10.1988, NVwZ 1988, 154f. 178 Sog. situationsabhängiger absoluter Vorrang, s. dazu Pfeifer (1989), S. 37 rn.w.N. 179 Belange sind abstrakt gleichwertig. Vgl. Soell, Grundzüge, S. 481/500; vgl. auch Kuchler, Eingriffsregelung, S. 66f; Schmidt-Aßrnann (1981), S. 11 rn.w.N.; Battis/

c. Berücksichtigung des Natw"schutzes in der Bauleitplammg

165

Gleichwertigkeit widerstreitender. öffentlicher Belange hat aber Ausnahmen dort, wo durch gesetzgeberische Wertentscheidungen bestimmten Belangen ein höheres Gewicht beigemessen wird l80 . a) Optimierungsgebote Das Bundesverwaltungsgericht181 betont, daß gesetzliche Zielvorgaben, in denen eine möglichst weitgehende Beachtun~ bestimmter Belange gefordert wird (sog. Optimierungsgebote)182, dazu auffordern, diesem Belang in der Abwägung ein besonderes Gewicht beizumessen. Insoweit schränken sie die planerische Gestaltungsfreiheit ein. Dies triffi: z. B. zu für die Bodenschutzklausel des § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB183. Aus der Funktion der Bauleitplanung zur Umweltvorsorge und der systematischen Stellung der Bodenschutzklausel innerhalb der Vorschriften des § 1 Abs. 5 BauGB ergibt sich ihr CharaIqer als Optimierungsgebot l84 . Die Bodenschutzklausel hat die Funktion eines besonders hervorgehobenen Planungsziels, da § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB der Aufgabe des Bodenschutzes eine besondere Bedeutung beimißt, obwohl bereits in § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB im Begriff der Umweltbelange jene des Bodenschutzes eingeschlossen sind und auch die allgemeinen Ziele in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB bereits das Ziel des Bodenschutzes umfassen. Die Bodenschutzklausel hat zwar bei der Abwägung keinen Vorrang. Die Gemeinde ist aber gehalten, das vom Gesetzgeber gewünschte Ziel eines sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden bei der konkreten Planung möglichst optimal zu verwirklichen. Freiflächen können als Bauland nur bei gewichtigen sachlichen Gründen in Anspruch genommen werden. Daher sind die Auswirkungen einer Planung auf Grund und Boden besonders . zu prüfen, das Ergebnis muß Niederschlag im Planinhalt finden, und es KrautzbergerlLöhr, BauGB, § 1 Rdnr. 100, 102, 106 u. 108; Gaentzsch, Difu 1993, 9/10; Ritter, DÖV 1984, 913; Roesch, Difu 1993, 24/29; s. auch BVerwGE 47, 144; 48,56/57. . 180 Zur Diskussion in der Literatur bzgl. einer erhöhten Durchsetzungsfähigkeit der Naturschutzbelange vgl. ausfilhrlich Pfeifer (1989), S. 37ff. m.w.N. 181 Urt. v. 22.3.1985, BVerwGE 71, 163/165 = DVB1 1985, 899/900. 182 Ein solches Optimierungsgebot enthält auch § 1 BNatSchG, ausdIiicklich genannt vom BVerwG in angefilhrter Entscheidung (Fn. 181). 183 Vgl. Bie1enberg, ZtBR 1988, 55ff; Gassner, NVwZ 1991,26/29 u. UPR 1989, 122; Ernst, in: Ernst! ZinkahnlBielenberg, BauGB, § 1 Rdnr. 208; Gaentzsch, in: Schlichter, Berl. Komm., BauGB, § 1 Rdnr. 65. 184 So Krautzberger, in: BielenberglKrautzberger/ Söfker, BauGB, § 1 Rdnr. 85; Söfker, DVBl1987, 597/598 u. in: BielenberglKrautzberger/Söfker, BauGB, § 1 Rdnr. 17 u. UPR 1987, 2011202; Blumenberg, DVB1 1989, 86/93; Hoppe, DVB1 1992, 853/861.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

müssen dazu Ausfiihrungen im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan bzw. in der Begründung zum Bebauungsplan gemacht werden l85 . Der Bodenschutz als Teilaspekt des Schutzes des Naturhaushalts hat durch die Bodenschutzklausel eine deutliche Aufwertung erfahren l86 . Angesichts der fortschreitenden Inanspruchnahme von Natur und Landschaft haben die Sicherung der menschenwürdigen Umwelt und der Schutz und die Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen objektiv einen erheblichen Stellenwert. Es ist zu erwarten, daß die Bodenschutzklausel im Hinblick auf die Integration landschaftsplanerischer Inhalte in die Bauleitplanung wesentliche Bedeutung erlangen wird l87 . Denn schonender Umgang mit Grund und Boden bedeutet vor allem die Berücksichtigung übergreifender ökologischer Zusammenhänge und den Schutz von Vernetzungsfunktionen (durch entsprechende Darstellungen und Festsetzungen in den Bebauungsplänen). b) Art. 141 BV als Ermessensdirektive Es besteht eine weitgehende Übereinstimmung der Planungsgrundsätze des § 1 Abs. 5 BauGB mit dem Katalog der Schutzgüter in Art. 141 Abs. 1 und 2 BV. Insofern statuiert hier die Bayerische Verfassung verbindliches Recht auch für das Verfahren bei Erlaß eines Bebauungsplans durch bayerische Gemeinden l88 . Das Staatsziel Umweltschutz ist als verfassungsrechtliche Leitentscheidung auch Ermessensdirektive für die Verwaltung, d. h. wesentlicher Bestimmungsgrund für die Ermessensbetätigung l89. Der in Art. 141 Abs. 1 BV statuierte Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen beeinflußt daher das Rangverhältnis innerhalb des Planungsermessens l90 . Der Katalog des § 1 Abs. 5 BauGB geht grundsätzlich vom Gleichrang der Belange aus. Jedoch kann Art. 141 Abs. 1 und 2 BV i. V. m. dem Übermaßverbot "in besonderer Weise Prüfungsmaßstab" für Eingriffe durch Bebau185 Vgl. Roesch, Difu 1993,24/34 u. 37. 186 Vgl. Ernst, in: ErnstlZinkahnlBielenberg, BauGB, § 1 Rdnr. 173ff. 187 Ganz herrschende Auffassung in der Literatur: vgl. Bielenberg, ZtBR 1988, 55;

Blumenberg, DVBI 1989, 86/93; Hoppe/Beckmann, § 7 Rdnr. 37; Koch/Hosch, S. 167f; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/ Löhr, BauGB, § 1 Rdnr. 85 u. UPR 1989, 1611165; Söfker, in: Bielenberg/Krautzberger/Söfker, BauGB, § 1 Rdnr. 17 u. UPR 1989, 1701173. Die gegenteilige Auffassung faßt Pfeifer (1989), S. 39 m.w.N., zusammen. 188 Vgl. BayVerfGH, E. v. 21.2.1986, BayVBl1986, 298/302. 189 Vgl. Soell (1973), S. 119ff. u. 202ff. 190 Durch die Staatszielbestimmung hat der staatliche Handlungsauftrag zwn Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen erheblichen Nachdruck erhalten. So Stenschke, BayVBl 1987, 644/646; Buchner, BayVBl 1984, 385.

C. Berücksichtigung des Naturschutzes in der Bauleitplanung

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ungspläne sein 191 . Unter dem Blickwinkel des Art. 141 Abs. 1 und 2 BV kommt es in der Bauleitplanung trotz der Planungshoheit der Gemeinden immer darauf an, ob die mit der Planung verfolgten Zwecke ausreichen, dafür schützenswerten Boden in Anspruch zu nehmen. Wachstum (z. B. Steigerung der Gästeübernachtungen in Fremdenverkehrsgemeinde durch Bau von Ferienhäusern) ist hieIbei kein Wert, der den Landschaftsverbrauch von vorneherein rechtfertigen könnte 192. Zwar schließt Art. 141 Abs. 1 BV einen Landschaftsverbrauch zu Bauzwecken nicht aus. Aber die Gemeinwohlgründe für den Eingriff in die schützenswerte Landschaft müssen erkennbar das durch Art. 141 Abs. 1 BV festgelegte besondere Erhaltungsinteresse überwiegen l93 . Für die Gewichtung kann u. a. Größe, Art und Lage des zur Bebauung vorgesehenen Landschaftsteils, aber auch die Möglichkeit von Ausgleichsmaßnahmeneine Rolle spielen l94. Es fehlt an der Erforderlichkeit, wo das planerische Ziel in annähernd gleicher Weise durch Inanspruchnahme von weniger erhalteriswertem Boden erreicht werden kann 19S . Art. 141 Abs. 1 und 2 BV kann also im Rahmen einer Ermessensdirektive einen Beitrag zum Schutz der erhaltenswerten Landschaft vor Mißgriffen durch die Bauleitplanung leisten.

3. Sachgerechte Abwc:tgung im Rahmen des § 1 Abs. 6 BauGB In der Regel können öffentliche Belange, insbesondere Natur- und Landschaftsschutz, ebensowenig wie private Belange, etwa Nutzungsinteressen des Grundeigentümers (z. B. Bau eines Campingplatzes), generelle Priorität beanspruchen l96 . Die Belange von Natur und Landschaft sind wie andere Belange auch, etwa die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung oder die Belange von Freizeit und Erholung, nur Abwägungsmaterial, im Konflikt also je nach Planziel und konkreter örtlicher Situation überwindbar. Sie sind keine stets bindenden Planungsvorgaben und keine absoluten Planungshindernisse l97. Die Belange des Naturschutzes, z. B. die Sicherung eines ökologisch wertvollen Bereichs (etwa schützenswerte UfeIbereiche) müssen deshalb sorgfältig mit den Zielvorstellungen des Bebauungsplans, z. B. der Errichtung von Erholungsanlagen 191 BayVerfGH, E. v. 21.2.1986, BayVBI 1986,298/301; vgl. nähere Darstellung bei Soell, WiVerw 1986, 205/220tr am Beispiel des Waldschutzes. 192 Vgl. BayVerfGH, E. v. 21.2.1986, BayVB11986, 298/301. 193 S. auch BayVGH, Urt. v. 27.7.1985, BayVB11986, 81/83. 194 Vgl. BayVerfGH, E. v. 21.2.1986, BayVB11986, 298/301. 19SBayVGH, Urt. v. 27.7.1985, BayVB11986, 81/86; BayVerfGH, E. v. 21.2.1986, Ba~VBI 1986, 298/30 I; vgl. auch § 8 BNatSchG u. Art. 6a BayNatSchG. 96 Vgl. BVerwG, Urt. vom 14. 12. 1975, BVerwGE 48,56/67. 197 Der Schutz der Natur und Landschaft ist aber ein Belang, dessen Gewicht in letzter Zeit erheblich gestiegen ist und dessen Bedeutung auch weiterhin wachsen wird - das Gewicht des Naturschutzes ist generell-abstrakt angehoben worden. So Gassner, NVwZ 1991, 26/28.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

(beispielsweise der eines Campingplatzes) abgewogen werden. Aufgabe der planerischen Entscheidung ist es, im Rahmen der angestrebten Planziele einen Ausgleich widerstreitender Interessen - beispielsweise Naherholungseinrichtung gegen Naturschutz und Landschaftspflege - herbeizuführen. Welchem der berührten Belange Vorrang gebührt, ist von der Gemeinde im Einzelfall nach gründlicher Bestandsaufnahme und sachgerechter Abwägung zu entscheiden l98 . Entscheidend ist daher stets das konkrete Maß der tatsächlichen Betroffenheit der berührteQ. Belange im jeweiligen EinzelfalJl99. Für die Abwägung gelten die vom Bundesverwaltungsgericht festgelegten Maßstäbe2°o. Danach kann ein Bauleitplan oder eine einzelne Darstellung oder Festsetzung wegen Verstoßes gegen das Abwägungsgebot nichtig sein, weil eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat (Abwägungsausfall), weil Belange von Natur und Landschaft nicht gesehen worden sind, obwohl sie hatten einbezogen werden müssen (Abwägungsdefizit), weil die Bedeutung dieser Belange verkannt worden ist (Abwägungsfehleinschätzung) oder weil der Ausgleich zwischen ihnen und anderen, von der Gemeinde bevorzugten Belangen (etwa die Erholung) in einer Weise vorgenommen worden ist, die zur objektiven Gewichtigkeit der Belange von Natur und Landschaft außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität). Der Inhalt des Landschaftsplans stellt das Abwägungsmaterial im Rahmen des § 1 Abs. 5,6 BauGB dar. Dies hat große Bedeutung, weil sich vornehmlich aus dem Landschaftsplan Art und Umfang der Abwägungsrelevanz von Belangen des Naturschutzes entnehmen läßt, was wesentliche Voraussetzung für eine sachgerechte Behandlung dieser Belange in der Abwägung ist201 . a) Abwägungsdefizit Die Zustimmung der Naturschutzbehörde zu einem geplanten Erholungsvorhaben oder Vorgaben der Raumordnung befreien die planende Gemeinde 198 BVerwG, Urt. v. 12. 12. 1969, BVerwGE 34, 301/312; vgl. auch Hoppe, VVDStRL 38 (1980), 211/279; Kolodziejcok, BNatSchG, § I Rdnr. 28; Schlichter, UPR 1982,209/211; filr die Bauleitplanung Sclunidt-Aßmann, NuR 1979, 1/3. 199 Erbguth, UBA Berichte 611987, S. 100; Funke, DVBI 1987,511; Krautzberger, in: BattislKrautzberger/ Löhr, BauGB, § 1 Rdnr. 60. 200 Die an Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis zu stellenden Anforderungen sind vom Bundesverwaltungsgericht in dem grundlegenden Urteil vom 12. 12. 1969 präzisiert worden (BVerwGE 34, 301/309). Vgl. auch BVerwG, Urt. v. 5.7.1974, BVerwGE 45,309/312 u. Urt. v. 14.12.1975, BVerwGE 48,56 sowie BVerwGE 47, 1441146; 59, 87/98. 201 Ernst, in: ErnstlZinkalmlBielenberg, BauGB, § 1 Rdnr.292.

c. Berücksichtigung des Naturschutzes in der Bauleitplanung

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nicht davon, die Abwägung der Belange eigenverantwortlich vorzunehmen202 . Die Erforschung der Tatsachen als Grundlage der Planung und Abwägung ist Aufgabe der Gemeinde, auf die Zustimmung der Naturschutzbehörde zum geplanten Vorhaben darf sie sich nicht bedenkenlos verlassen, sonst besteht ein Abwägungsfehler. Die Gemeinde muß vielmehr alle naturschutzrechtlichen Belange in die Abwägung einstellen, die sich nach der vorgegebenen Situation aufdrängen oder aber von Fachbehörden oder betroffenen Bürgern geltend gemacht worden sind203 . b) Abwägungsfehleinschätzungl -disproportionalität Im Rahmen ihrer Bewertungsfreiheit darf die Gemeinde die Belange nicht willkürlich gewichten und nicht in ihrer Bedeutung verkennen. Der Ausgleich zwischen den widerstreitenden Belangen darf zum objektiven Gewicht des einzelnen Belangs nicht außer Verhältnis stehen204 . Je schützenswerter sich die Landschaft darstellt, umso stärker ist dieser Belang zu berücksichtigen. Beispielsweise genießen Lebensstätten besonders geschützter Tiere einen erheblichen Schutz (und damit ein erhebliches Gewicht für den Belang des Naturschutzes). Handelt es sich um Tiere der sog. Roten Liste, dürfte eine Überplanung des Bereichs abwägungsfehlerfrei kaum möglich sein. Auch komnunt den Belangen des Naturschutzes ein besonderes Gewicht zu, wenn die Planung bisher weitgehend unberührte Landschaftsteile großflächig und grundlegend verändert20S . Das gilt um so mehr, wenn - durch die Realisierung des Bebauungsplans - eine Bebauung eingeleitet wird, die der zu schützenden Landschaft nicht nur wesensfremd ist, sondern sie sogar in wesentlichen Teilen zerstört206 . Die Veränderung unberührter Landschaftsteile muß in einem angemessenen Umfang erörtert und abgewogen werden207 . Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß eine weitgehend unberührte Landschaft mit vielfältigen natürlichen Elementen einen hohen Wert für die menschliche Erholung hat. Eine Gemeinde darf sich daher nicht auf die Prüfung beschränken, wie Natur und Landschaft bei einer Verwirklichung der im Bebauungsplan vorgesehenen Bebauung am besten erhalten bzw. 2020VG LÜtleburg, Urt. v. 30.5.1989, UPR 1990, 232/233; vgl. auch LouislKlatt, NuR 1987,347/348; Sening, BayVB11986, 1611164. 203 Vgl. Dürr, UPR 1991, 81183, 204 Insoweit kommt es zu einer Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit, vgl. Paetow, NuR 1986,144/145. 205 OVG LÜtleburg, Urt. v. 30.5.1989, UPR 1990,232/233. 206 Vgl. OVG LÜtleburg, Beschl. v. 28.12.1988, BRS 48, 73. 207Die Planung ist sonst unzulässig, s. OVG LÜtleburg, Urt. v. 30.5.1989, UPR 1990,232/235. Ansprüche, die sich aus bloßem Gewinnstreben oder Befriedigung von Luxusansprüchen ergeben, sind nachrangig s. Erbguth, UBA Berichte 6/1987, S. 100.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

wiederhergestellt werden können, sondern sie muß sich zunächst mit der vorrangigen, grundsätzlichen Frage auseinandersetzen, ob der als Plangebiet in Aussicht genommene Landschaftsteil sowie dessen unmittelbare Umgebung unter Berücksichtigung ihrer ökologischen Schutzwürdigkeit das Bauvorhaben überhaupt Ivertragen"208. Ohne diese Auseinandersetzung wird das Abwägungsgebot verletzt, weil die planaufstellende Gemeinde die beeinträchtigten Belange des Natur- und Landschaftsschutzes nicht ihrem Gewicht entsprechend in die Abwägung eingestellt und gemäß ihrer Bedeutung gewichtet hat. Eine fehlerfreie Abwägung mit entsprechender Gewichtung der Naturschutzbelange ist ebenfalls nicht möglich, wenn die der Abwägung zugrundeliegenden Tatsachen nicht ausreichend ermittelt wurden, d. h. der reale Zustand von Natur und Landschaft nicht erfaßt ist209 .

v. Planungsschranke durch UnterschutzsteIlung Aus den naturschutzrechtlichen Verordnungen, insbesondere Verordnungen über Natur- und Landschaftsschutzgebiete (§§ 13, 15 BNatSchG), können sich Planungsschranken für die Ausweisung der baulichen Nutzung in Bauleitplänenergeben210 . 1. Nichtigkeit des Bauleitplans Besteht für ein Gebiet eine naturschutzrechtliche Schutzverordnung, durch die das Gebiet als Naturschutz- oder Landschaftsschutzgebiet, Naturdenkmal oder geschützter Landschaftsbestandteil ausgewiesen ist, steht diese Verordnung einem Bauleitplan bereits entgegen211 . Eine (seltene) Ausnahme besteht dann, wenn der Schutzzweck der Verordnung durch den Bebauungsplan nicht berührt wird. Eine Einbeziehung der Schutzverordnung in die Abwägung kommt nicht in Betracht, da Rechtsnormen einer Abwägung im Bauleitplanverfahren nicht zugänglich sind.

2080VG LÜDeburg, Urt. v. 30.5.1989, UPR 1990, 232/235 zur UmwandlWlg eines Feuchtgebiets in einen Freizeitpark. . 209 Zum Problem der InformationsgewinnWlg s. Kucbler, EingriffsregelWlg, S. 68f; vgl. auch Erbguth, UBA Berichte 6/1987, S. 100; Gassner, UPR 1987, 249/251; H~, VVDStRL 38 (1980), 211/269; Paetow, NuR 1986, 144/146. 1 Vgl. Ernst, in: Emst/ZinkahnlBielenberg, BauGB, § 1 Rdnr. 287f; Steiger, DRL H. 36,470/473. 211 Nicht so deutlich Bertenbreiter, S. 158ff.; Schomerus, S. 69.

C. Berücksichtigung des Naturschutzes in der Bauleitplanung

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Die Schutzverordnung ist zu beachten, da die Bauleitpläne nicht gegen zwingendes Recht verstoßen dürfen212 . Der Bebauungsplan fii.r ein solches Gebiet ist wegen Verstosses gegen eine höherrangige Rechtsnorm nichtig, da in der Regel die beabsichtigte Nutzung mit der Schutzgebietsverordnung nicht vereinbar ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat daher einen Bebauungsplan fii.r nichtig befunden, der eine unter Landschaftsschutz gestellte Fläche erfaßte2 13 . Das Planungsverfahren läßt sich nur realisieren, wenn die naturschutzrechtliche Verordnung geändert oder aufgehoben wird214, wobei auch eine Aufhebung nur fii.r Teilflächen möglich ist215 . So kann ein Bebauungsplan fii.r einen Golfplatz im Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung erst erlassen werden, wenn die Landschaftsschutzverordnung insoweit aufgehoben worden ist216 .

2. Befreiung von Schutzverordnung Es ist auch nicht möglich, den Bebauungsplan über eine Befreiung von der Schutzverordnung nach § 31 BNatSchG wirksam werden zu lassen217 . Diese wäre nur bei einer atypischen Fallgestaltung gegeben, bei der die Einhaltung der Schutzverordnung nicht durch ihren Schutzzweck verlangt wird218 . Der Interessenkonflikt zwischen Landschaftsschutzverordnung und kommunaler Bauleitplanung wird teilweise dadurch gelöst - und damit das Naturschutzrecht ausgehöhlt -, daß die Landschaftsschutzverordnung eine § 5 Abs. 6 BBauG 1960 entsprechende Vorschrift enthält, sie also insoweit außer Kraft 212 Da eine ausdrückliche Regelung über das Verhältnis v,on Bauleitplanung und naturschutzrechtlicher Schutzverordnung in den Naturschutzgesetzen der Länder nicht vorhanden ist, gilt dieser allgemeine Grundsatz. 213 BVerwG, Beseh. v. 28.11.1988, NVwZ 1989,662 = UPR 1989, 112 = NuR 1989, 225f u. Besehl. v. 24.10.1990, NVwZ 1991, 1074 = UPR 1991, 111; ebenso VGH Mannheim,Urt. v. 23.3.1983, UPR 1983,236 u. Urt. v. 5.4.1990, NuR 1990, 464f = YBlBW 1990, 382f 214 Vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 6.3.1979, NuR 1979, 113/114; OVG Berlin, Urt. v. 14.12.1982, NuR 1983, 193/196f; BVerwG, Besehl. v. 28.11.1988, NVwZ 1989,662; VGHKassel, Urt. v. 27.7.1988, NuR 1989, 87. 215 OVG Lüneburg, Beschl. v. 9.5.1990, NuR 1991, 87. 216 S. BVerwG, Besehl. v. 18.12.1987, NuR 1989, 32/33 = DYB11989, 499 = UPR 19887 184. 21 Vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 23.3.1983, BauR 1983, 342; BVerwG, Besehl. v. 18.12.1987, NVwZ 1988, 728. So hat es der VGH Mannheim (Urt. v. 5.4.1990, NuR 1990, 464) filr unzulässig gehalten, daß im Wege einer Befreiung eine kommunale Sportanlage mit mehreren Sportplätzen in einem Landschaftsschutzgebiet zugelassen wird. 2180VG Berlin, Beschl. v. 26.9.1991, NuR 1992, 87; s. auch Dürr, NVwZ 1992, 833/835.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz lUld ErhollUlg im PlanlUlgsrecht

tritt, als für das unter Schutz gestellte Gebiet ein Bebauungsplan aufgestellt wird, sofern einerseits der Bebauungsplan für die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde erforderlich ist und andererseits nicht überwiegende Belange des Natur- und Landschaftsschutzes entgegenstehen219 . Besteht eine solche Vorschrift nicht, kann grundsätzlich im Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung kein Bebauungsplan aufgestellt werden. 3. Belang in der Abwtigung

Die Gemeinde muß bei ihrer Bauleitplanung Natur- und Landschaftsschutzgebiete auch dann berücksichtigen (als erheblichen Belang in der Abwägung), wenn das Schutzgebiet unangetastet bleibt. Das OVG Lüneburg220 hielt einen Bebauungsplan für ungültig, der in unmittelbarer Nachbarschaft eines unter Naturschutz gestellten Feuchtgebiets an der Ostsee, in dem sich zahlreiche seltene Vogelarten aufhalten, eine Camping- und Freizeitanlage vorsah. Eine solche Anlage wird negative Auswirkungen auf den Lebensraum der Vögel haben und unempfindliche Allerweltsarten anlocken. Eine bereits vorhandene Gemengelage von Naturschutz und Freizeitaktivitäten wird durch den Bebauungsplan noch verschärft, die hochrangigen Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden bei Aufstellung des Bebauungsplans in unmittelbarer Nähe zum Naturschutzgebiet unverhältnismäßig zurückgesetzt. Zu beachten ist jedoch, daß durch eine großflächige Unterschutzstellung (z. B. Naturpark- oder Landschaftsschutzverordnung) eine unzulässige Einschränkung der Planungshoheit der Gemeinde (Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltung) vorliegen kann. wenn das gesamte unbebaute Gemeindegebiet (Oder ein erheblicher Teil) generell in das Schutzgebiet einbezogen wird221 . Es gilt dabei der Grundsatz, daß die Anforderungen an die Schutzwürdigkeit der Landschaft um so höher sind, je mehr die Planungshoheit der Gemeinde eingeengt wird. Bei besonders schutzwürdiger Landschaft ist es deshalb zulässig, den gesamten Außenbereich einer Gemeinde in eine Schutzgebietsverordnung einzubeziehen und damit eine räumliche Ausdehnung der Bebauung zu verhindern. wie beispielsweise bei der Stadt Konstanz222.

2190VG Koblenz, Urt. v. 14.12.1982, UPR 1983, 176 u. Urt. v. 28.1.1987, NuR 1987,231 haben dies fiI.r zulässig gehalten; s. dazu auch Dürr, UPR 1991, 81. 220 Beschl. v. 14.6.1990, BauR 1990, 579. . 221 BayVerfGH, E. v. 14.6.1985, BayVBI 1985, 523; OVG Koblenz, Urt. v. 28.1.1987, NuR 1987,231. 222 Vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 23.3.1983, BauR 1983, 342.

D. Erho1Wlgs- Wld Freizeiteimichtungen im Außenbereich

173

D. Erholungs- und Freizeiteinrichtungen im Außenbereich Rechtsprobleme im Konflikt zwischen Naturschutz und Bauvorhaben zur Befriedigung von Freizeit- und Erholungsbedürfnissen sind - neben dem oben untersuchten Bereich der Bauleitplanung - vor allem auch im Außenbereich nach § 35 BauGB bedeutsam223 . L Berücksichtigung der Naturschutzbelange gemäß § 35 Abs. 3 BauGB

Eines der wichtigsten Instrumente zur Reduktion ökologisch uneIWÜDschten Landschaftsverbrauchs ist die Regelung des § 35 BauGB, nach der das Bauen im Außenbereich grundsätzlich unterbleiben soll. Als Versagungsgrund für eine Baugenehmigung im Hinblick auf den Natur- und Landschaftsschutz fUhrt § 35 Abs. 3 BauGB als Beeinträchtigung öffentlicher Belange die Beeinträchtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die Verunstaltung des. Landschaftsbilds, die Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihrer Aufgabe als Erholungsgebiet an. Die Versagung einer Baugenehmigung wegen einer Beeinträchtigung naturschutzrechtlicher Belange (§ 35 Abs. 3 BauGB) hängt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts224 nicht davon ab, daß das Gebiet unter Schutz gestellt worden ist. Eine Beeinträchtigung liegt vor, wenn das Vorhaben wegen seines äußeren Erscheinungsbilds einer schutzwürdigen Landschaft grob unangemessen ist225 . Die natürliche Eigenart der Landschaft wird auch dann beeinträchtigt, wenn die Nutzung des geplanten Bauvorhabens im Widerspruch zu der in der Umgebung vorhandenen Bodennutzung steht226 . Belange des Natur- und Landschaftsschutzes stehen einer Genehmigung eines Außenbereichsvorhabens ferner dann entgegen, wenn das Bauvorhaben einen Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne des § 8 BNatSchG darstellt227, der nicht durch Ausgleichs-,oder Ersatzmaßnahmen ausgeglichen werden kann. Speziell für die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes hat das Bundesverwaltungsgericht228 entschieden, daß diese sich auch gegenüber 223 Hingegen treten im nicht qualifiziert überplanten hmenbereich - § 34 BauGB wenig Konflikte zwischen Naturschutz Wld erholWlgsbedingten Bauvorhaben auf; dieser Bereich wird deshalb auch nicht näher Wltersucht. 224 Seit BVerwG, Beschl. v. 29.4.1968, DVB11969, 26l. 225 BVerwG, Fn. 224. 226 Ständige RechtsprechWlg seit BVerwGE 26, 111; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 25.1.1985, UPR 1985, 336. 227 S. Kuchler, EingritTsregelWlg, S. 227; ders., DÖV 1989, 973; Gaentzsch, NuR 1990 1/6. 228Urt. v. 13.4.1984, UPR 1985, 88; ebenso Schulte, VerwArch 1986, 372/378; Gaentzsch, NuR 1986, 89.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

einem privilegierten Vorhaben durchsetzen können, wenn die Belange des Landschaftsschutzes ein höheres Gewicht haben, z. B. bei Errichtung in einem Schutzgebiet. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werden öffentliche Belange beeinträchtigt, wenn das Bauvorhaben gegen eine Landschaftsschutzverordnung verstößt229 oder auch nur einer Genehmigungspflicht nach einer Landschaftsschutzverordnung unterliegt und diese Genehmigung nicht vorliegt23urg entschiedenen Fall330 sah der Bebauungsplan einen großflächigen Freizeitpark in einer Heidelandschaft vor. Das Oberlandesgericht war der Ansicht,daß der nach § 8 BNatSchG erforderliche Ausgleich des Eingriffs nicht den späteren Einzelbaugenehmigungen überlassen bleiben könne, weil dann eine sinnvolle Koordination von Ausgleichsmaßnahmen kaum noch möglich sei. Vielmehr müßten die Ausgleichsmaßnahmen in einem Landschaftsplan erfolgen. Trotz unterstellter rechtsfehlerfreier Ausübung des Planungsermessens unter Zurücksetzung des Belangs der Erhaltung der gewachsenen Landschaft muß die Gemeinde die zur Minimierung der Auswirkungen dieses Eingriffs notwendigen Vorkehrungen in rechtsverbindlicher Weise festlegen. Die erforderlichen Maßnahmen zum Schutze von Natur und Landschaft müssen deshalb durch eine hinreichend konkrete Planung rechtlich abgesichert sein331 . Als Ergebnis ist festzuhalten, daß im Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung nach § 8 Abs. 3 BNatSchG u. U. eine Verbotsmöglichkeit fiir Erholungsvorhaben aus Gründen des Naturschutzes besteht. Insgesamt gesehen betrifft die Eingriffsregelung nach § 8 BNatSchG, Art. 6 BayNatSchG aber nur einen sehr geringen Teil der naturbelastenden Erholungsaktivitäten, nämlich nur anlagenbezogene Erholungsaktivitäten. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung ist nur anwendbar bei der Errichtung von Freizeit- und Erholungseinrichtungen. 326 Gaentzsch, NuR 1986, 89/97f.; Gassner, UPR 1987,249/251; Louis/Klatt, NuR 19877 347/350. 32 OVG Berlin, E. v. 29.8.1983, DVBI1984, 1471148. 328 So auch Czennak, BayVBI 1992, 522/524. 329Vgl. Ehrlein, VBffiW 1990, 121; Gaentzsch, NuR 1986, 89 u. 1990, 1/6; Louis/Klatt, NuR 1987,347; Stich, UPR 1989,5. 330 OVG LÜDeburg, Beschl. v. 6.10.1988, NuR 1989, 443/444. 331 OVG Berlin, Urt. v. 14.12.1982, NuR 1983,1931197.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

F. Schutzgebiete Die naturschutzrechtlichen Schutzgebiete sollen einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, daß funktionsfähige Ökosysteme, eine größtmögliche Artenvielfalt sowie. die Reichhaltigkeit der Natur und die Vielfältigkeit des Landschaftsbilds erhalten bleiben332 . Die Konkurrenz zwischen Naturschutz und Freizeitnutzung hat sich jedoch auch in diesem Bereich verstärkt. Dies ist einerseits auf die Verknappung des Flächenpotentials und die Zunahme der Erholungsnachfrage, andererseits in dem gestiegenen politischen Stellenwert des Naturschutzes begründet333 . Die Schutzgebietsregelungen des Naturschutzrechts haben bei Nutzungskonflikten den Vorteil, daß mit ihnen ökologisch schädliche Bodennutzungen relativ einfach eingeschränkt oder sogar ausschlossen werden können334 .

§ 12 BNatSchG eröffnet die Möglichkeit, Flächen als Naturschutzgebiet, Nationalpark, Landschaftsschutzgebiet und Naturpark unter Schutz zu stellen. Einzelne schützenswerte Objekte können zum Naturdenkmal oder geschützten Landschaftsbestandteil erklärt werden. Für die einzelnen Schutzgebietskategorien335 schreibt das Bundesrecht in den §§ 13ft". BNatSchG Mindeststandards fest; die Unterscheidung erfolgt nach Zielsetzung und Schutzintensität. Der Schutz des Naturhaushalts, die Sicherung der Erholungsfunktion der Landschaft und der ökologische Ausgleich gegenüber den Wirkungen der Zivilisation bilden die Schwerpunkte des Schutzes von Teilen der Natur und der Landschaft. Ziel der UnterschutzsteIlung ist, ein Stück Kulturlandschaft sukzessiv in einen Naturzustand zurückzuführen, Folgen der menschlichen Tätigkeit behutsam auszuheilen, ohne die erhaltenswerten Spuren der kulturellen Leistungen zu tilgen und den Erholungssuchenden ein Stück relativ unberührter Natur zur Verfügung zu stellen, ohne größere Eingriffe in den Naturhaushalt zu verursachen. L Festsetzung der Schutzkategorien

In Bayern werden die verschiedenen Scputzkategorien durch Rechtsverordnung festgesetzt (§ 12 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG i. V. m. Art. 7 Abs. 3 S. 1, 8 Abs. 4, 9 Abs. 3, 10 Abs. 2 S. 2, 11 Abs. 2 S. 1, 12 Abs. 1 S. 1 i. V. m. Art. 45 BayNatSchG). Diese Verordnungen haben nach § 12 Abs. 2 BNatSchG mindestens den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des 332 Vgl. SRU, Umwe1tgutachten 1978, Tz. 1235. 333 UBA, Daten zur Umwelt 1988/89, S. 159. 334 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1234. 335 Einen Überolick zum Flächen- und Objektschutz gibt z.

1994,206/213f.

B. Mitschang, UPR

F. Schutzgebiete

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Zwecks notwendigen Ge- und Verbote und soweit erforderlich Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen zu enthalten336 . Bei Erlaß der Verordnung sind verschiedene widerstreitende Interessen gegeneinander abzuwägen, wobei insbesondere die Ziele und Grundsätze der §§ 1 u. 2 BNatSchG zu berücksichtigen sind337. Die Hauptaufgabe des Naturschutzes ist ~s, Besonderheiten der Natur vor zivilisatorischen Einflüssen zu schützen. Interessen, die damit nicht konform sind, müssen hinter dem Schutzzweck der Verordnung zurücktreten, solange dies nicht W1verhältnismäßig ist. Die Aspekte der Erforderlichkeit der naturschutzrechtlichen Schutzfestsetzungen sind die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der zu schützenden Flächen bzw. des zu schützenden Objekts sowie die Erforderlichkeit und Geeignetheit der festgesetzten Ge- und Verbote im Hinblick auf den jeweils verfolgten Schutzzweck338 . a) Der Schutzgegenstand einer UnterschutzsteUung muß bei der Gesamtbetrachtung schutzwürdig sein339 . Bei der Festlegung der Gebietsgrenzen hat der Verordnungsgeber ein weites Gestaltungsermessen340 . Er kann auch Randzonen in den zu schützenden Bereich einbeziehen341 , selbst wenn sie ihrerseits nicht schutzwürdig sind. Dabei muß ihre Einbeziehung als sog. Pufferzonen in das Schutzgebiet erforderlich sein, damit der beabsichtigte Schutz überhaupt wirksam werden kann342 . Durch Pufferzonen können Schutzgebiete gegenüber der gebietsschutzfreien Umgebung abgeschirmt werden. b) Im Hinblick auf die Schutzbedürftigkeit reicht es aus, wenn die Unterschutzstellung als vernünftig geboten erscheint343 ; sie muß nicht "naturgesetzlich unabweisbar" sein344 . Es genügen Anhaltspunkte, daß die geplanten gesetzlich geschützten Güter ohne die vorgesehenen Maßnahmen 336 Zu den Regelungen in Verordnungen vgl. Louis, DVBI 1990, 800/803f. 337 Zu §§ 1,2 BNatSchG s. oben Punkt B.rn.1. 338 Vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 16.12.1983, NuR 1984, 149; Stenschke, BayVBI

1987, 644/645; zur Erforderlichkeit einer Verordnung s. auch Louis, DVBI 1990, 800/801. 339 Vgl. BayVGH, Urt. v. 1.8.1988, NuR 1989, 1821183; zur Feststellung ist ggf. eine wnfassende Bestandsaufuahme und Bewertung angesagt, Louis, DVBI 1990, 800/801. 340 Vgl. BayVGH, Urt. v. 18.3.1986, BayVB11986, 651 = NuR 1986,342 u. Urt. v. 15.12.1987, BayVB11988, 339. 341 Vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 7.12.1989, UPR 1990, 319 = NuR 1990, 281fI 342 Zur Zulässigkeit solcher Regelungen: BayVGH, Urt. v. 15.12.1987, NuR 1988, 248 u. Urt. v. 21.7.1988, NuR 1989,261 = BayVB11989, 46; VGH Mannheim, Urt. v. 16.12.1983, DÖV 1984,772 =NuR 1984,144. 343 BayVGH, Urt. v. 21.7.1988, BayVB11989, 45f. 344 BayVGH, Nonnenkontroll-Urt. v. 15.12.1987, NuR 1988,248/249. 13 Stadl.r

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

abstrakt gefährdet wären34S . Hierfür kann das Vorkommen einer. besonders schützenswerten. weil in ihrer Existenz bedrohten Tier- oder Pflanzenwelt, oder ein hoher Besiedlungs- und Erholungsdruck genügen346 • c) Beim Schutzzweck genügt es, wenn dieser durch zweckbezogene Auslegung der Verordnung erkennbar ist. Wesentliche Voraussetzung für eine solche Auslegung ist jedoch die hinreichend bestimmte Angabe des Schutzgegenstandes347. · .

n Naturschutzgebiet J. Beschreibung

Naturschutzgebiete (§ 13 BNatSchG, Art. 7 BayNatSchG) stellen die bedeutendste und strengste Schutzkategorie dar. Hiermit kann der weitestgehende Schutz von Biotopen und Arten gewährleistet werden348 . Es handelt sich gemäß § 13 Abs. I BNatSchG, Art. 7 Abs. 1 BayNatSchG um Bereiche, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Gesamtheit oder in einzelnen Teilen erforderlich ist, und zwar 1. zur Erhaltung von Lebensgemeinschaften oder Lebensstätten bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten. 2. aus ökologischen. wissenschaftlichen. naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder 3. wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit349 . . Der jeweilige Schutzzweck ist maßgebend dafiir, ob und in welchem Umfang in dem betreffenden Naturschutzgebiet eine Bodennutzung, z. B. Erholungsaktivitäten. zugelassen werden kann. Nach § 13 Abs. 1 BNatSchG, Art. 7 Abs. 1 BayNatSchG ist sowohl ein ganzheitlicher Schutz von Gebieten (Voll34S Vgl. BVerwG, BesehL v. 16.6.1988, NVwZ 1988, 1020f. = NuR 1989, 37f.; BVerwG, Besehl. v. 16.6.1988, DÖV 1989, 85; OVG LÜfleburg, Urt. v. 7.12.1989, NuR 1990, 281fI. 346 Vgl. BayVGH, Urt. v. 5.7.1983, NuR 1984,53/54 = BayVBI1984, 366f. u. Urt. v. 21.7.1988, BayVB11989, 47 = NuR 1989,261/262. 347 Die Angabe "Erhaltung des trockenen SQdwesthanges mit seiner seltenen Fauna und Flora" hat der VGH Mannheim (Besehl. v. 7.8.1992, Az.: 5 S 251/91) als nicht ausreichend für eine Naturschutzverordnung angesehen. Dies seien nur pauschale Angaben, erforderlich sei aber eine ausreichend konkretisier!mde Beschreibung des Schutzzwecks in der Verordnung selbst. 348 Vgl. Fiebig, S. 19; Kolodziejcok, BNatSchG, § 13 Rdnr. 2 u. 31. 349 Die genannten Punkte stellen Schutzwürdigkeitskriterien für den Schutzzweck von Natursehutzgebieten dar.

F. Schutzgebiete

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naturschutzgebiet) als auch ein Schutz von bestimmten Teilen der Natur (Teilnaturschutzgebiet) möglich35o . Ein VOllnaturschutzgebiet soll sich frei von menschlicher Einwirkung entwickeln können, so daß grundsätzlich jede Art von Bodennutzung den Schutzzweck gefährden würde (vgl. § 13 Abs. 2 S. 1 BNatSchG, Art. 7 Abs. 2 BayNatSchG). Demgemäß gilt für Vollnaturschutzgebiete in der Regel ein absolutes Nutzungsverbot, von dem Ausnahmen nur für die Rand- und Pufferzonen in Betracht kommen35 1. In den Kemzonen sind dagegen Veränderungen der Erscheinungsform, der Struktur oder des Wirlrungsgefiiges von Natur und Landschaft mit dem Schutzzweck nicht zu vereinbaren. Folglich sind in den Schutzverordnungen für diese Bereiche absolute Veränderungsverbote festzusetzen352 . Bei Teilnaturschutzgebieten werden nur sachliche Teilbereiche Natur oder der Landschaft dem besonderen Schutzzweck unterstellt. Daher können hier Bodennutzungen zugelassen werden, sofern dadurch der jeweilige Schutzzweck nicht gefährdet wird353 .

der

Die Unterschutzstellung hat zum Ziel, einen bestimmten ökologischen Zustand von Natur und Landschaft gegen Zerstörung, Beschädigpng, Veränderung sowie gegen nachhaltige Störungen zu sichern (§ l3 Abs. 2 S. 1 BNatSchG, Art. 7 Abs. 2 BayNatSchG)354. Diese Bestimmung weist darauf hin, daß allgemeines Ziel der Ausweisung eines Gebiets als Naturschutzgebiet die Erhaltung des gegenwärtigen Zustandes möglichst bis in die Einzelheiten hinein und die Vermeidung auch jeder sonstigen Störung ist. Dazu gehört häufig ein eingeschränktes Betretungsrecht (Verlassen der Wege)355.

2. Mängel der Gebietsschutzpraxis Der gegenwärtige Zustand der vorhandenen Naturschutzgebiete in Deutschland muß allerdings überwiegend als wenig befriedigend bezeichnet werden. 350 Vgl. zu Voll- und Teilnaturschutzgebiet Bernatzky, BNatSchG, § 13 Rdnr. I u. 10; Erz, in: Buchwaldl Engelhardt, S. 560/592. 351 Vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 11.6.1976, NuR 1980, 70171f.; Soell, Grundzüge, S. 481/535; s. auch HoppelBeckmann, § 18 Rdnr. 79. 352 Befreiungen sind nur nach § 31 BNatSchG möglich. 353 Entsprechende Ausnahmen können in den Schutzverordnungen tatbestandsmäßig fes~elegt werden, vgl. Bernatzky, BNatSchG, § 13 Rdnr. 11. 3 4 Veränderungen sind z. B. die Errichtung baulicher Anlagen oder das Ausreißen von Pflanzen; ebenso die Anlegung eines Platzes zum Starten und Landen von Modellflugzeugen, auch wenn die Errichtung baulicher Anlagen nicht vorgesehen ist, vgl. OVG Saarlouis, Urt. v. 7.12.1979, NuR 1980, 129. Eine nachhaltige Störung ist z. B. die Erzeugung übermäßigen Länns. So EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 7 Rdnr.5. 355 Das Betreten ist daher Ausnahme und nicht Regel, Kolodziejcok, BNatSchG, § 13 Rdnr. 31. 13"

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

Sie sind in der Mehrzahl mehr oder weniger stark geschädigt und werden der ihnen zugedachten Schutzfunktion meist nicht ausreichend gerecht. Zwar steigt die Zahl der Naturschutzgebiete pro Jahr durch Neuausweisungen um etwa 150 - 200, doch handelt es sich dabei meist um kleinflächige Gebiete3 56 . Selbst die angestiegene Zahl von Naturschutzgebieten in der Bundesrepublik konnte keinen entscheidenden Beitrag zur Sicherung des Artenbestandes leisten. Wenn die Minimal-Arealflächen unterschritten sind, können Naturschutzgebiete die Artenvielfalt nicht gewährleisten357. a) Gr(iße der Naturschutzgebiete Die Naturschutzgebiete haben bundesweit nur einen geringen Flächenanteil von knapp zwei Prozent35 1!. Mitte 1991 umfaßte die gesamte Land- und Wasserfläche der Naturschutzgebiete in ganz Deutschland 680.000 Hektar (1,9 % der Gesamtfläche)359. In Bayern sind bis Ende 1992 440 Naturschutzgebiete mit einer Fläche von 166.900 Hektar ausgewiesen worden36o , das sind auch hier knapp zwei Prozent der Landesfläche. Die durchschnittliche Größe der Naturschutzgebiete reicht meist nicht aus, um die Ansprüche des Naturschutzes an das Schutzgebiet zu erfiillen. Kleine Naturschutzgebiete genügen nicht den Ansprüchen zur Sicherung von ausreichend großen Minimalarealen von Tierpopulationen und der Forderung nach ausreichend großen Pufferzonen :für Schutzgebiete gegen Einwirkungen von außen361 . Rund 71 Prozent aller Naturschutzgebiete sind kleiner als 50 Hektaf362 . Die Mehrzahl der älteren Naturschutzgebiete ist so klein, daß die Schutzwirkung teilweise durch die (schädliche) Nutzung des Umlandes beeinträchtigt wird363 . Teilweise sind die Naturschutzgebiete wegen der geringen Größe nicht in der Lage, sich einigermaßen frei von äußeren Einflüssen zu entwickeln364.

356 Nähere Informationen zu Zahl.und Größe von Schutzgebieten s. UBA, Daten zur Umwelt 1988/89, S. 142 - 150. 357 Vgl. BMBau, Schr.R. Forschung Nr. 492, S. 10/11. . . 358 Vgl. DRL H. 41, 5/9; HaarmannlPretschner, Schr.R. fiIr Landschaftspflege und Naturschutz H. 39/1993; SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1237; insgesamt wäre eine Unterschutzstellung von 10 % der bundesrepublikanischen Gesamtfläche erforderlich. 359 BReg, Umweltpolitik, S. 69. Nach Angaben des BMBau im Raumordnungsbericht 1993 (S. 198) verringerte sich die Schutzfläche auf ca. 626.000 ha (= 1,8 % des Bundesgebiets). 360 Vortrag von Umweltminister Gauweiler, Roß, SZ Nr. 259 v. 9.11.1992, S. 37. 361 Vgl. Erz, GR 1987, 307/311. 362UBA, Daten zur Umwelt 198811989, S. 142/143; Lohmann, Natur und Umwelt 1989,12.18/12.19; BMBau, Raumordnungsbericht 1993, S. 198. 363 Vgl. DRL H. 36,457/461; Fiebig, S. 19f. 364 Vgl. Knauer, DRL H. 36,516/519; Erz, in: Buchwaldl Engelhardt, S. 560/600.

F. Schutzgebiete

197

In der Vergangenheit war die Auswahl der Naturschutzgebiete oftmals vom Zufall abhängig365; es fehlte an einer systematischen Unterschutzstellung schutzwürdiger und schutzbedürftiger Gebiete3 66 . Auch waren die Gebiete wenig miteinander vemetzt (Insellage). Durch Unterschutzstellung und praktische Schutzmaßnahmen367 konnte lediglich erreicht werden, daß trotz der Belastungen durch den immer weiter anwachsenden Erholungsverkehr keine Verschlechterung der Qualität der Naturschutzgebiete eingetreten ist. b) Naturschutzwidrige Nutzungen

In Naturschutzgebieten - der strengsten Kategorie der Schutzgebiete - findet durch Inanspruchnahme von Flächen fiir konkurrierende Zwecke ökologisch schädlicher Landschaftsge- und -verbrauch statt368 . Es werden vielfach Nutzungen zugelassen, wie Erholungsaktivitäten, die mit dem Schutzzweck nicht zu vereinbaren sind369 . Dies gilt auch in Vollnaturschutzgebieten, so daß der Grundsatz des absoluten Nutzungs- und Veränderungsverbots in der Praxis zur Ausnahmeerscheinungwird370 . Über die Hälfte aller Naturschutzgebiete in der Bundesrepublik ist dem Ansturm der Erholungssuchenden ausgesetzt und von der Erholungsnutzung beeinträchtigt31l. Diese Beeinträchtigung geschieht um so nachhaltiger, je empfindlicher die Gebiete sind, je. höher der Besucherdruck ist, je besser sie erreichbar und erschlossen sind und je attraktiver3 72 die angebotenen Erholungsmöglichkeiten und Sehenswürdigkeiten sind373 . Dies führt zu schweren Störungen und Zerstörungen in den betroffenen Gebieten374; vor allem, wenn sie in der Nähe von Verdichtungsräumen und Erholungsschwerpunkten liegen 365 Schomerus, S. 33f. 366 Vgl. Ebersbach, S. 75. 367 Die Zahl der Naturschutzgebiete hat sich in den Jahren 1976 - 1986 von 12.000 un~etlihr verdoppelt; vgl. UBA, Daten zur Umwelt 1988/89, S. 159. 68 VgI. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1236; Soell, NuR 1980, 1/7. 369 Vgl. Erz, GR 1987, 307/312. . 370 Schon 1969 wies Haber (DRL H. 11, 8/21) darauf hin, daß, sobald ein Naturschutzgebiet Fremdenverkehr erschlossen werden soll, ein Vollnaturschutzgebiet weder durchfilhrbar noch sinnvoll ist. 371 VgI. UBA, Daten zur Umwelt 1988/89, S. 159: Naturschutzgebiete wurden in den Jahren 1975 bis 1984 laufend untersucht; vgI. auch Fritz, NuL 1977, 192; Fiebig, S. 19; Olschowy, Angew. Ökologie, S. 282/283. 372 Sehr attraktiv, wenn sie ftlr Erholung nutzbare Gewässer aufweisen, vgl. DRL H. 36,457/463. 373 Zu der Problemlage s. Olschowy, Angew. Ökologie, S. 282/296f. 374 SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1243; Braluns, Angew. Wiss. 331, S. 54fT. beschreiben dies am Beispiel der Eifelmaare; vgI. auch Erz, in: Buchwaldl Engelhardt, S.560/604.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

und wenn sie offene, also fiir Erholung nutzbare Gewässer aufweisen37s . Schon 1975 wurde jedes sechste Naturschutzgebiet durch die Erholungsaktivitäten nachhaltig belastet376 . Bei einer neueren Untersuchung von 177 bayerisehen Naturschutzgebieten hat das Landesamt fiir Umweltschutz festgestellt, daß jedes Gebiet in seiner Substanz - meist erheblich - geschädigt wurde, in nahezu jeder zweiten Schutzzone regelmäßig gegen die Bestimmungen verstoßen wird377 und nach der Landwirtschaft Freizeitanlagen und Erholungsaktivitäten fiir den Rückgang der Artenvielfalt bei Flora und Fauna verantwortlich seien378 . Besonders gefährdet sind Verlandungszonen der Ufer, Moore, Dünen und Heiden sowie Biotope mit empfindlichen Tier- und Pflanzenarten. Ausschlaggebend sind hierfiir u. a. unscharfe Gesetzesformulierungen, durch die nicht deutlich genug ausgedrückt wird, daß das Vollnaturschutzgebiet als der wichtigste Typus des Naturschutzgebiets anzusehen ist379 . Das Bundesnaturschutzgesetz selbst eröffnet in § 13 Abs. 2 S. 2 den Weg fiir die Zulassung der Erholungsnutzung, indem der Verwaltung anheimgestellt wird, Naturschutzgebiete der Allgemeinheit zugänglich zu machen, soweit es der Schutzzweck erlaubt380 . Durch § 13 Abs. 2 S. 2 BNatSchG will der Gesetzgeber klarstellen, daß die in § 13 Abs. 1 Nr. I bis 3 festgelegten Schutzzwecke in Naturschutzgebieten Vorrang vor den Erholungsinteressen haben381 . Doch ist diese Formulierung mit der sehr allgemein gehaltenen Ausnahmebestimmung zu weit gefaßt382 . Noch weitgehender als die bundesgesetzliche Regelung ist Art. 7 Abs. 3 S. 2 BayNatSchG, der den Grundsatz des freien Zugangs zu Naturschutzgebieten als Ausgangspunkt hat383 . Die Vorschrift des § 13 Abs. 2 S. 2 BNatSchG und des Art. 7 Abs. 3 S. 2 BayNatSchG ist bedenklich, weil Erholungsnutzung im Naturschutzgebiet zumeist dessen speziellen ökologischen Zwecken zuwiderläuft384 ; in vielen Fällen erlaubt es der Schutzzweck der Unterschutzstellung nicht, ein Naturschutzgebiet der Allgemeinheit zugänglich zu machen385 . 375 S. Fritz, DRL H. 38, 694. 376 Vgl. Fritz, NuL 1977, 191/196. 377 S. SZ Nr. 181 v. 8.8.1990, S. 20: "Ein Hoclunoor wird geschont"; vgl. auch Sclunid, Straubinger Tagblatt Nr. 172 v. 28.7.1990, S. 7. 378 S. Straubinger Tagblatt Nr. 181 v. 8.8.1990, S. 4: "130.000 Hektar nun unter Naturschutz" . 379 Vgl. Ebersbach, S. 73; Schomerus, S. 140. 380 Vgl. Ebersbach, S. 76. . 381 Vgl. Kolodziejcok, BNatSchG, § 13 Rdnr. 33. 382 Schomerus, S. 141. 383 Vgl. dazu EngelhardtIBrenner, BayNatSchG, Art. 7 Rdnr. 5. 384Vgl. Knauer, DRL H. 36,516/518; HaarmannlKomeck, S. 761/767f.; Ant, ABN 21 50/58ff.

385 Vgl. Bernatzky, BNatSchG, § 13 Rdnr. 13.

F. Schutzgebiete

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Die Nutzung des Naturschutzgebiets für Erholungszwecke steht jedoch - wie bereits ausgefiihrt wurde - in der Praxis im Vordergrund386 . Grupdsätzlich ist die große Anziehungskraft der Naturschutzgebiete auf die Bevölkerung für die Sache des Naturschutzes positiv, weil dadurch Interesse am Naturschutz geweckt wird. Naturschönheiten und Naturgenuß sollen allen Menschen ofIenstehen (Art. 141 Abs. 3 BV). Aber Gedankenlosigkeit, Unkenntnis der Natur, mangelnde Bereitschaft, sich an die Verbote der Schutzverordnung zu halten387 und massiertes Auftreten der Erholungssuchenden können eben diese Naturschönheiten u. U. schnell und nachhaltig schädigen oder gar zerstören388 . So weist z. B. Weber3 89 darauf hin, daß die Doppelfunktion der "Westruper Heide", Naturschutzgebiet und Naherholungsraum, langfristig nicht aufrechterhalten werden kann. Als Beispiel für die legalisierte Zerstörung eines Naturschutzgebiets kann das Naturschutzgebiet Laacher see390 angefiihrt werden. Der Naturschutzstatus dieses Gebiets wird lediglich als umsatzsteigemder Aspekt für den Fremdenverkehr verwendet. In den Festsetzungen der Schutzverordnung wurde dem einträglichen Nutzungsanspruch "Erholung" Vorrang vor notwendigen Nutzungsbeschränkungen, die für den Naturschutz erforderlich gewesen wären, eingeräumt. Das hochwertige Naturschutzgebiet ist flächendeckend in Nutzungs- und Erholungsfunktion eingebunden. Die gesamte Seefläche steht für Wassersportaktivitäten zur Verfügung, das Seeufer wird von einem Reit- und Wanderwegenetz überspannt. Zielkonflikte mit Anliegen des Naturschutzes sind bei etwa 2,5 Millionen Besuchern im Jahr an der Tagesordnung. c) Betreuung von Naturschutzgebieten Die beste Naturschutzverordnung kann nichts bewirken, wenn die Schutzgebiete nicht ausreichend betreut werden391 . Die Betreuung ist ein entscheidendes Bindeglied zwischen Naturschutz und Naturgenuß. Dazu gehört Biotoppflege, wissenschaftliche Inventarisierung, Überwachung und Besucherlenkong. Besonders wichtig ist eine regelmäßige Kontrolle, ob die Schutzverordnung eingehalten wird. Nur so können gravierende Störungen durch Erholungssuchende vermieden werden. Weiterhin sind geeignete Maßnahmen zur 386 Vgl. LOhm8IUl, Natur Wld Umwelt 1989, 12.18/12.19. 387 Vgl. Woike, ABN 42, 107/115; s. hierzu auch die Ergebnisse einer BefragWlg im

Naturschutzgebiet "Westruper Heide" bei Weber, NuL 1982, 235/238. 388 Vgl. Haber (1971), S. 243/251. 389 S. NuL 1982, 235ff. 390 Dieses Naturschutzgebiet Wld sein näheres Umland bilden den Kernbereich des Osteifeler Vulkanfeldes, einer weit über die Landesgrenzen hinaus bek8IUlten Wld selbst im europäischen Maßstab einzigartigen Landschaft. So Kremer, NuL 1986, 127ff. 391 Etwa im Sinne eines modernen "Biotopmanagements" - vgl. SRU, Umwe1tgutachten 1978, Tz. 1249; s. auch Lohm8IUl, Natur Wld Umwelt 1989,12.18/12.19.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

Pflege und Entwicklung der Gebiete zu treffen. In der Praxis werden diese Aufgaben von den Behörden weitgehend vernachlässigt392. In der Regel fehlt bereits vor der Unterschutzstellung die geeignete Steuerung der Entwicklung d~s Gebiets. Das Instrument der einstweiligen SichersteIlung nach § 12 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG, Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG, um ökologische Entwertungen vor der Schutzgebietsausweisung zu verhindern, wird nicht ausreichend genutzt393 . Ein Problem bei der Ausweisung von Naturschutzgebieten ist auch die fehlende Ausweisung von Pufferzonen (in der Regel Landschaftsschutzgebiete), die alle Erholungsaktivitäten mit möglichen Belastungen abzufangen vermögen.

m

Nationalpark

1. Beschreibung

Nationalparks werden definiert als großräumige, mindestens 10.000 ha große Schutzgebiete (die im überwiegenden Teil ihres Gebiets die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets erfUJ.len), besonders schöne oder seltene Naturlandschaften oder naturnahe Kulturlandschaften, die strengen Schutzbestimmungen unterliegen, um den vorhandenen vielfältigen Tier- und Pflanzenartenbestand zu erhalten und ihn vor menschlichen Eingriffen zu schützen (Art. 8 Abs; 1 S. 1 BayNatSchG, § 14 Abs. 1 BNatSchG). Sie werden grundsätzlich wie Naturschutzgebiete geschützt. Ausnalunen sind allerdings durch die Großräumigkeit geboten (§ 14 Abs. 2 S. 1 BNatSchG). Nationalparks sollen solche Naturlandschaften schützen, in denen sich die Natur nach ihren eigenen Gesetzen dynamisch entwickelt und in die der Mensch weder lenkend, noch pflegend noch nutzend eingreift394. . Eine wichtige Aufgabe des Nationalparks Bayerischer Wald ist es beispielsweise, die von Menschen verursachten Störungen und Veränderungen in den natürlichen oder naturnahen Lebensgemeinschaften möglichst abzuwehren oder gar abzubauen395 . Schritt fiir Schritt ist jede Nutzung oder lenkender Eingriff in die Waldbestände einzustellen und der Wald insgesamt einer Iiatür-

392 SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1240. 393 Vgl. Schomerus, S. 35f. 394 Werden in der Praxis in der Regel von Recht, VerwaltWlg Wld PlanWlg weit

Wlter ihrer wirklichen BedeutWlg für den Naturschutz behandelt, Erz, Nationalpark Nr.71 (1991), 6fI ' 395 Zu den einzelnen Wltemommenen Schritten vgl. Der Staatsbürger Nr. 2IFeb 1992, S. 2.

F. Schutzgebiete

201

lichen, dynamischen Entwicklung zu überlassen396 . Das sich selbst überlassene Areal ist heute bereits 8.000 Hektar groß397.

In der Bundesrepublik gibt es bislang 10 Nationalparks "Nationalpark Bayerischer Wald", "Alpen-Nationalpark Berchtesgaden", Nationalpark "Niedersächsisches Wattenmeer", Nationalpark "Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer", Nationalpark "Vorpommersche Boddenlandschaft", Nationalpark "Jasmund", "Müritz-Nationalpark", Nationalpark "Sächsische Schweiz", Nationalpark "Hochharz" und Nationalpark "Hambrirgisches Wattenmeer"398. Ihre Fläche beträgt rund 700.000 Hektaf3 99, d. h. zwei Prozent des Bundesgebiets. Der erste deutsche Nationalpark Bayerischer Wald wurde am 3.10.1970 ins Leben gerufen. Seine Größe beträgt heute insgesamt 13.300 Hekt:af4°o. Es ist das mit Abstand größte und besterforschte Naturwaldreservat Mitteleuropas401 . Nationalparks sollen der Allgemeinheit zugängliCh gemacht werden, soweit es der Schutzzweck erlaubt (§ 14 Abs. 2 S. 2 BNatSchG)402. Anders als Naturschutzgebiete verfolgt der Nationalpark u. a. das Ziel, den Landschaftsraum für Bildungs- und Erholungszwecke, erforderlichenfalls durch gezielte Aktivitäten, zugänglich zu machen (vgl. Art. 8 Abs. 3 BayNatSchG und § 3 Abs. 2 Nr. 5 der Verordnung über den Nationalpark Bayerischer Wald). Diese Öffnung erfolgt vor dem Hintergrund, daß Nationalparks wegen ihres natürlichen bzw. naturnahen Zustandes403 bevorzugt die Möglichkeit bieten, Menschen über die Zusammenhänge in der Natur zu informieren und aufzuklären und damit ganz allgemein das Umweltbewußtsein zu schärfen. Ferner sind sie wegen ihrer Naturausstattung und ihrer Größe besonders für adäquate Erholungsformen geeignet. 396 Vgl. § 3.der Verordmmg über den Nationalpark Bayer. Wald, Bayer. Gesetz- u. Verordnungsblatt Nr. 14/1992,257. 397 S. Sclunid, Straubinger Tagblatt Nr. 172 v. 28.7.1990, S. 7; Der Staatsbürger Nr. 2IFeb 1992, S. 2. 398 Ausftlhrlich dazu Sonderausgabe "Deutsche Nationalparke", Nationalpark Nr. 71 (1991); s. auch Focus Nr. 16 v. 18.4.1994, S. 86f. 399 BReg, Umweltpolitik, S. 69; zu mehr als 80 % entfällt diese Fläche auf die Watt- und Wasserfläche der Nord- und Ostsee, BMBau, Raumordnungsbericht 1993, S.198. 400 § 1 der Verordnung über den Nationalpark Bayer. Wald, Bayer. Gesetz- u. Verordnungsblatt Nr. 14/1992,257. 401 Der StaatsbürgerNr. 2IFeb 1992, S. 2. 402 Zugänglichmachen bedeutet ein aktives, den Schutzzweck wahrendes, sinnvoll die Erholungserfordernisse der Allgemeinheit berücksichtigendes Erschließen des Nationalparks, Kolodziejcok, BNatSchG, § 14 Rdnr. 31. 403 Auch die gewachsene Kulturlandschaft kann teilweise einbezogen werden, EngelhardtIBrenner, BayNatSchG, Art. 8 Rdnr. 4.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

Auch in Nationalparks ergeben sich deshalb infolge ihrer Größe, ihrer heterogen Struktur und wegen ihrer unterschiedlichen Zielsetzung - Natur sich selbst überlassen auf der einen Seite, Erholungssuchende zu informieren auf der anderen - Ziel- und Interessenskonflikte mit dem Erholungsverkehr.

2. Probleme Die für die Naturschutzgebiete getroffenen Feststellungen gelten weitgehend auch für Nationalparks. Bei Nationalparks steht zwar der ökologische Schutzzweck im Vordergrund404, daneben sollen sie aber auch ausdrücklich der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden (§ 14 Abs. 2 S. 2 BNatSchG). Im Gegensatz zum Naturschutzgebiet (vgl. § 13 Abs. 2 S. 2 BNatSchG) ist diese Öffnung bei Nationalparks - im Rahmen des Schutzzwecks - obligatorisch. Besonders deutlich wird dies in Art. 8 Abs. 3 BayNatSchG ausgedrückt. Nach § 5 Abs. 3 der Verordnung über den Nationalpark Bayer. Wald kann dieser sogar ausdrücklich naturschonenden Formen der Erholung dienen, sofern die Erschließung hierfür seinen Schutzzweck nicht beeinträchtigt. Die Praxis im Hinblick auf den Fremdenverkehr steht aber meist im Widerspruch zum Nationalparkgedanken, wonach sich ein Nationalpark "in einem von Menschen nicht oder wenig beeinflußten Zustand befinden" soll (§ 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG)40S. So gibt es in Nationalparks ein starkes Fremdenverkehrsaufkommen, weil bereits die Bezeichnung "Nationalpark" eine große Anziehungskraft auf die Besucher ausübt406 . Die Nationalparks dienten bislang vorrangig der Förderung des Fremdenverkehrs zum Nachteil der eigentlichen Naturschutzziele407 . Auch der Nationalpark Bayerischer Wald ist mit dem Ziel gegründet worden, durch aktiven Naturschutz den Fremdenverkehr und dadurch die Wirtschaft dieser Gegend zu beleben408 . Heute ist der Nationalpark Bayerischer Wald ein beliebtes Ausflugsziel mit rund 1,5 Millionen Besuchern jährlich409 . Fast 90 Prozent der Besucher kommen mit

404 So ausdrücklich Art.

8 Abs. 2 BayNatSchG; vgl. auch DRL H. 36, 457/461. Vgl. Schomerus, S. 42. . 406 S. die Beispiele bei Erlwein, S. 123; vgl. SteinlRiebe, Nationalpark Nr. 71 (1991), 44tI: Belastungen des Nationalparks Sächsische Schweiz durch Massentourismus Wld Felskletterei; s. auch Kutscher, Nationalpark Nr. 71 (1991), 20fI.: PWlktförmig höchste Belastung durch Tourismus, Individualverkehr, Trittschäden, Bodenerosion Wld Verschmutzung. 407 BWld Naturschutz zum Nationalpark Berchtesgaden, Hettler, Bayer. Staatszei~ v. 8.11.1991, S. 8. 8 Der Staatsbürger Nr. 2IFeb 1992, S. 2. 409 Vgl. Bibelriether, Nationalpark Nr. 71 (1991), 48/50f. 40S

F. Schutzgebiete

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dem eigenen Auto angereist41O . Der Schutzzweck wird beeinträchtigt, die Ziele des Naturschutzes werden teilweise f"örmlich konterkariert411 .

IV. Naturpark 1. Beschreibung Naturparks412 sollen gemäß Art. 11 Abs. 1 BayNatSchG großräumige, der naturräumlichen Gliederung entsprechende Gebiete von in der Regel mindestens 20.000 ha Fläche sein. § 16 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BNatSchG (Art. 11 Abs. 1 Nr. 2 u. 3 BayNatSchG) beschreiben Naturparks als einheitlich zu entwikkelnde und zu pflegende Gebiete, die sich wegen ihrer landschaftlichen Voraussetzungen für die Erholung besonders eignen und nach den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung und Landesplanung für die Erholung oder den Fremdenverkehr vorgesehen sind. Die Eignung als Erholungsgebiet ist daher bei der Auswahl des Gebiets entscheidend. Naturparks umfassen naturnahe Kulturlandschaften rojt einer hohen natürlichen Erholungseignung in visueller wie ökologischer Hinsicht4 13 . Darüber hinaus haben Naturparks aber auch eine landschaftsschützende Funktion414 . Dies ergibt sich mittelbar aus § 16 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, in dem es heißt, daß Naturparks "überwiegend Landschaftsschutzgebiete oder Naturschutzgebiete sind"41S. Nach Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG müssen überwiegend die Voraussetzungen von LandsChaftsschutzgebieten erfüllt werden. Bei den Naturparks sind die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege mit der Erholungsfunktion institutionell verbunden, was sich einerseits positiv auf beispielsweise die Volksgesundheit und die Naturverbundenheit auswirkt, andererseits aber auch Gefahren für Natur und Landschaft in sich birgt416. Die Aufgabe eines Naturparks erschöpft sich also nicht in der Sicherung und Pflege des Landschaftsbilds, sondern sie umfaßt nicht zuletzt die Erschließung von Flächen für die landschaftsbezogene Erholung. Die Erho410 Morgenstern, SZ Nr. 247 v. 25.10.1991, S. 25; Der Staatsbürger Nr. 2IFeb 1992, S.2/3. 411 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1261 unter Bezugnahme auf den Bayerischen Wald. 412 Sie umfassen eine Gesamtfläche von mehr als 5,5 Mio ha (15,6 % des Bundesgebiets), BMBau, Rawnordnungsbericht 1993, S. 199. Die Fläche überlagert sich in einem erheblichen Maße mit Flächenanteilen von Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten. 413 Vgl. DRL, H. 36,457/462. 414 Vgl. otmer, NuL 1974,200. 415 So auch Erlwein, S. 130. 416 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1277; DRL H.)6, 457/462.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

lungsfunktion ist dem. Naturparkbegriff immanent. Dies ist zurückzuführen auf die Naturparkidee, die Auslöser:für die Einrichtung von Naturparks war. 2. Naturparkidee Die ursprüngliche Idee der Naturparks war, bestimmte großräumige Gebiete, die aus Gründen des Naturschutzes sowie der Eigenart und Schönheit der Landschaft von herausragender Bedeutung waren, als Naturparks auszuweisen und sie gleichzeitig :für die landschaftsbezogene Erholung zu nutzen und so die Natur dem Menschen wieder näher zu bringen. Naturparks sollten Vorbildlandschaften sein, in denen die Möglichkeit zu einer intensiven Erholung in freier Natur neben den selbstverständlichen Schutz der Tiere und Pflanzen treten sollte417 . Die Bevölkerung in den Ballungsgebieten bedarf in einer zunehmend technischen Umwelt großräumiger naturnaher Landschaft, um Gesundheit, Arbeitskraft und Lebensfreude zu erhalten und wiederzugewinnen (an Wochenenden und im Urlaub). Neben der Sicherung der Erholungsgebiete wird so deswegen auch deren Zugänglichkeit :für Erholungssuchende gefordert. Die Naturparkidee strebt somit eine Synthese an zwischen Naturschutz und Landschaftspflege sowie Erschließung der Naturschönheiten :für die Erholungssuchenden418 . Vielen Erholungssuchenden wurde der Zugang zur Natur durch die Einrichtung von Naturparks nicht nur erleichtert, sondern überhaupt erst ermöglicht, so daß sich dieser Teil der Naturparkidee durchaus bewährt hat. Die weitere Entwicklung - übertriebene Ausstattung vieler Naturparks mit Erholungseinrichtungen - fiihrte aber zu Konflikten zwischen Naturschutz und ErholungsInteressen. Der Gedanke des Schutzes der Landschaft ist in der Konzeption der Naturparks in der Vergangenheit nicht hinreichend zur Geltung gekommen419~ er muß deshalb bei künftigen Planungen in vollem Umfang berücksichtigt werden42o . 3. Probleme Von allen Schutzkategorien des Naturschutzrechts weisen die Naturparks die größten Probleme au:t421 . Sie sind vor allem dadurch gekennzeichnet, daß 417 Vgl. Dick, Bayer.Staatszeitung Nr. 41 v. 12.10.1990, S. l. 418 Vgl. EngelhardtlBrermer, BayNatSchG, Art. 11 Rdnr. la). 419 Vgl. DRL, H. 38,677. 420 So auch Pflug, DRL H. 38, 705nlO. 421 Vgl. z. B. Olschowy, Garten und Landschaft 1981, 955ff. Er beschreibt den Zielkonflikt zwischen Freizeit, Erholung und Landschaftsschutz und entwickelt Lösungsmöglichkeiten zur Minimierung von Konfliktsituationen.

F. Schutzgebiete

205

zwei sich eigentlich ausschließende Ansprüche gleichberechtigt verwirklicht werden sollen - der Anspruch auf Erholung und der Anspruch auf Schutz der Landschaft. Die Bestimmungen über Naturparks enthalten bereits den Zielkonflikt zwischen der Erhaltung natürlicher und naturnaher Lebensgemeinschaften oder Lebensstätten von Tieren und Pflanzenarten und der Forderung, die Parks der Bevölkerung zu Erholung- und Bildungszwecken zu erschließen. Es wird dabei nicht ausreichend berücksichtigt, daß Erholung und Naturschutz im Naturpark häufig nicht miteinander vereinbar sind. Für die Erholungssuchenden sind die zahlreichen Naturparks zweifellos eine hervorragende Leistung, doch Naturschutz und Erholung waren in der Naturparkentwicklung keine "gleichberechtigten Partner"422. Der Naturparkgedanke ist durch die einseitige Bevorzugung von Erholungseinrichtungen und -aktivitäten gegenüber Naturschutzanliegen in eine starke Krise geraten423 . Ein Grund dafür ist, daß in den Naturparkvorschriften die eigentliche Doppelfunktion des NlI;turparks nicht klar zum Ausdruck kommt. § 16 BNatSchG betont zu sehr die Erholungsfunktion der zum Naturpark auserkorenen Flächen; die ökologische Funktion der Naturparks kommt im Gesetz nicht ebenbürdig zum Ausdruck424 . Die Erholungsnutzung kann aber, wenn sie ein bestimmtes Maß überschreitet, zu erheblichen Schäden und Belastungen für die Landschaft fUhren. Der Naturpark Hohe Mark (Nordrhein-Westfalen) ist beispielsweise besonders durch Wandern (Zertrampeln), Reiten (Beschädigung von Wanderwegen), ungeplant entstandene Campingplätze und den Wassersport belastet425 . Die Schwerpunkte des Erholungsverkehrs liegen naturgemäß dort, wo Wasser ist. Im Sommer befinden sich zu bestimmten Zeiten rund 40.000 Menschen in diesem Bereich des Naturparks. Abgesehen davon können sich erholungs- und fremdenverkehrsf"ördernde Maßnahmen als Landschaftsverbrauch am ökologisch falschen Platz darstellen, nämlich dann, wenn beim Verkehrswegebau oder bei der Schaffung von Erholungseinrichtungen, Feriendörfern oder Wochenendhausgebieten die Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes 422 Fritz, Der Landkreis 1987, 294/298; vgl. auch Aden, S. 1091117; Buchwald, in: Buchwald1Engelhardt, S. 375/381. Die Entwicklung der Naturparks zeigt, daß der Nutzungsanspruch Erholung im Vordergrund aller Maßnahmen steht und die Belange des Naturschutzes stark vernachlässigt werden, vgl. Pflug, DRL H. 36,561/562. 423 Vgl. Pflug, DRL H. 38, 705mOf.; Kolodziejcok, BNatSchG, § 16 Rdnr. 16; kritisch zu der Vorrangfunktion der Erholung, SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1277. 424 Vgl. DRL, H. 36, 457/463; Schomerus, S. 147. Dadurch muß die Landschaft immer in Beziehung zu ihren Menschen gesehen werden, namentlich auch, wenn es um den schwierigen Abwägungsprozeß bei der Austragung von Interessenskonflikten geht, so Müllmann, DRL H. 38,701. 425 Vgl. zu den Belastungsproblemen Besemann, DRL H. 38, 730ff.

I

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

ungenügend berücksichtigt werden. Es hat sich gezeigt, daß durch übennäßige Förderung der Infrastruktur wie Parkplätze etc. die landschaftsschützende Funktion in der Praxis stark vernachlässigt wurde426 . Auch § 16 Abs. 2 BNatSchG hat nur die Erholung im Blickfeld, da Naturparks entsprechend ihrem Erholungszweck geplant, gegliedert und erschlossen werden sollen. Dementsprechend Wurden Naturparks hauptsächlich durch Finanzierung von Erholungseinrichtungen gefördert427 . Naturschutz und Landschaftspflege wurden sowohl im Hinblick auf bereitgestellte Finanzmittel, als auch hinsichtlich ernsthafter Verfolgung selbstauferlegter Ziele in den Satzungen benachteiligt.

4. lVaturparkkonzept Bei der Umsetzung des Auftrages von § 16 BNatSchG, der Erholung zu dienen, wird fast immer vergessen, daß dieser Auftrag gleichzeitig einschließt, daß jede Art von Erholungseinrichtung bzw. -aktivität, die nicht dem NaturerIeben dient, wie Sportanlagen, Skipisten oder sportliche Veranstaltungen, in solchen Schutzgebieten nichts zu suchen haben. Naturparks sollten zu Zentren und Knotenpunkten für bundesweite Biotopverbundsysteme weiterentwickelt werden, wenn sie als integrierte Schutzgebiete und weniger als isoliert in der Landschaft liegende Inseln für die menSchliche Erholung angesehen werden. Zukünftig müssen Naturparks auch als "Erholungs-und Genesungsraum für die Natur" verstanden werden. Die Umsetzung dieser Zielvorstellung erfordert jedoch die Erarbeitung integrierter Schutzgebietskonzepte unter Berücksichtigung der Interessen der Natur, des Menschen und seiner Wirtschaft. In Naturparks ist nicht nur die Erholungsfunktion sicherzustellen, sondern auch die ökologische Ausgleichsfunktion durch Flächenschutz zu ermöglichen und durch landespflegerische Maßnahmen weiterzuentwickelen. Diese Doppelfunktion sollte sich auch im Text des § 16 Abs. 1 und. 2 BNatSchG und den Landesgesetzen niederschlagen. Naturparkpläne haben in ihrem Inhalt der Vielfachfunktion der Naturparks zu entsprechen und die für Schutz, Pflege und Entwicklung erforderlichen Maßnahmen zu enthalten. Notwendig ist dabei, daß ausreichende Geldmittel zur Verfiigung gestellt werden.

426 Vgl. Erlwein, S. 130; DRL, H. 36, 457/462; SRU, UmweItgutachten 1978, Tz. 1273. 427 S. DRL, H. 36,457/462; Erlwein, S. 129.

F. Schutzgebiete

207

V. Landschaftsschutzgebiet

1. Beschreibung Der gemessen an der Fläche umfangreichste Schutzgebietstyp in der Bundesrepublik Deutschland ist das Landschaftsschutzgebiet. Es macht ca. eÜl Viertel der Fläche des Bundesgebietes aus, und ist allein schon deshalb von großer Bedeutung428. In Deutschland gibt es ca. 6.200 Landschaftschutzgebiete, sie umfassen rund 8,5 Mio. ha (23,8 % der Gesamtfläche)429. In ihm wird über das übliche Maß hinausgehender Schutz von Natur und Landschaft betrieben, und zwar l. zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter430, 2. wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit des Landschaftsbilds oder 3. wegen ihrer besonderen Bedeutung fiir die Erholung (vgl. § 15 Abs. 1 BNatSchG, Art. 10 Abs. 1 BayNatSchG). Der Gesetzgeber hat als Schutzzweck eines Landschaftsschutzgebiets die Erhaltung oder Entwicklung des ökologischen, ästhetischen und erholungsmäßigen Gesamtwertes des betreffenden Gebiets festgelegt431. Der Landschaftsschutz orientiert sich daher an der Schutzwürdigkeit bestimmter Funktionen und Eigenschaften eines Gebiets432 . Landschaftsschutzgebiete können deshalb keinen so weitreichenden Schutz fiir die Natur gewährleisten, wie dies durch die Ausweisung von Naturschutzgebieten möglich ist. Die besondere Bedeutung eines Gebiets fiir die Erholung (eine mögliche Voraussetzung fiir Landschaftsschutz - § 15 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, Art. 10 Abs. 1 Nr. 3 BayNatSchG) wird durch dessen Erholungswert ermittelt. Maßgebend dafiir ist seine Naturausstattung und das Bild seiner Landschaft sowie seine Lage und die Funktion der umgebenden Bereiche433 . Diese sehr weit 428 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1274. 429 BReg, Umweltpolitik, S. 70; im Raumordmmgsbericht 1993 der Bundesregierung (Hrsg. BMBau), S. 198 wird eine Fläche von etwa 8,9 Mio ha angegeben (= 25 % des Bundesgebiets). In Bayern sind 740 Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen, s. Roß, SZ Nr. 259 v. 9.11.1992, S. 37. 430 Die Nutzungsfähigkeitder Naturgüter zu erhalten bedeutet, daß der Mensch sie nicht durch unsachgemäße Nutzung oder Übernutzung beanspruchen darf Im Gegensatz zu den nicht nati1rlichen Resourcen regenerieren sich Naturgüter nach Gebrauch. Diese Regenerationsfähigkeit ist Voraussetzung ft1r die weitere Nutzung; sie muß daher erhalten bleiben. 431 Vgl. Kolodziejcok, BNatSchG, § 15 Rdnr. 18. 432 Wohingegen das Naturschutzgebiet sich unmittelbar auf die Natur bezieht, vgl. SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1273. 433 Vgl. EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 10 Rdnr. 5.

208

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz tmd Erholtmg im Plantmgsrecht

gefaßten Grundsätze lassen fiir die Verwirklichung einen großen Spielraum. Nicht jedes landschaftsbezogene Erholungsbedürfnis, das fiir seine Verwirklichung auf die "Inanspruchnahme" von freier Landschaft angewie~en ist, erfüllt die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen ein Landschaftsschutzgebiet festgesetzt werden kann. Dies kann nur bei solchen Bedürfnissen geschehen, bei denen die Erholung in demGenuß der in ihren natürlichen Funktionen geschützten Natur und Landschaft besteht434. Vereinfacht ausgedrückt besteht die besondere Erholungsfunktion der Landschaftsschutzgebiete in der Erholung durch die Natur und Landschaft, während die weiteren von den Zwecken des Naturschutzgesetzes erfaßten Erholungsfunktionen (Naturparks) Erholung in der Natur und Landschaft sind435 . Gegenstand des Landschaftsschutzes ist oft die durch die Tätigkeit des Menschen gestaltete Kulturlandschaft. Das Schutzgebiet kann auch zwischen Siedlungsbereichen liegen436 , es können sogar Innenbereichsgrundstücke in ein Landschaftsschutzgebiet einbezogen werden437. Landschaftsschutzgebiete können als "Pufferzonen" um Naturschutzgebiete gelegt, aber auch in der Nähe von Belastungsräumen als ökologisch stabilisierende Faktoren geschaffen werden438 . Vornehmlich sollen sie jedoch nach Art. 10 Abs. 2 S. 1 BayNatSchG in Gebieten festgesetzt werden, in denen nach den im Regionalplan aufgrund von Art. 17 Abs. 2 Nr. 4 BayLPIG festgelegten Zielen der Raumordnung und Landesplanung den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege besonderes Gewicht zukommt. Die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten wird also weitgehend an regionalplanerische Vorgaben gebunden. 2. Probleme

Die Verflechtung von Erholungsvorsorge mit Naturschutz als Zielsetzungen der Landschaftsschutzgebiete in einer einzigen Regelung hat sich fiir den Naturschutz ungünstig ausgewirkf439. Es wurde zu sehr auf die Erholungsfunktion abgestellt und die ökologische Funktion von Landschaftsschutzgebieten vernachlässigt. Dies geschah nicht zuletzt deshalb, weil die Schutzzweckbestimmung in § 15 Abs. 1 BNatSchG zu unbestimmt ist440 . Es wurde 434 S. OVG Münster, Urt. v. 5.9.1985, NuR 1986, 213/214; vgl. auch Kolodziejcok, BNatSchG, § 15 Rdnr. 14ff.; Lorz, BNatSchG, § 15 Rdnr. 4b cc. 435 Vgl. OVG Münster, Urt. v. 5.9.1985, NuR 1986,213/215. 436 EngelhardtIBrenner, BayNatSchG, Art. 10 Rdnr. 2. 437 VGH Mannheim, Urt. v. 27.9.1991, NuR 1992,277. 438 Vgl. Ebersbach, S. 49. 439 S. Schomerus, S. 146. 440 S. Ebersbach, S. 68f.; EngelhardtIBrenner, BayNatSchG, Art. 1 Rdnr. 7.

F. Schutzgebiete

209

dadurch weitgehend verkannt, daß die Ausweisung von Landschaftssehutzgebieten gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG auch zu ökologischen Zwecken erfolgen kann. Zumindest wurden die zur Verfiigung stehenden gesetzlichen Möglichkeiten bei weitem nicht ausgeschöpf(441. Bei der Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets regelt eine Verordnung die Nutzung des Gebiets und verbietet Handlungen, die seinen Charakter verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (vgl. § 15 Abs. 2 BNatSchG, Art. 10 Abs. 2 S. 3 BayNatSchG)442. Es ist die Regel, daß Landschaftsschutzverordnungen durch eine Vielzahl von Ausnahmegenehmigungen und Befreiungen ausgehöhlt und entwertet werden. Erleichtert wird dies dadurch, daß die Verordnungen häufig zu unbestimmt formuliert sind, z. B. dann, wenn der genaue Schutzzweck nicht näher bestimmt ist443. Zur Lösung der Probleme sind deshalb in den LandsChaftsschutzverordnungen klare Aussagen nötig, die erkennen lassen, ob und in welchem Umfang Erholungseinrichtungen zugelassen werden können444 . Die Verordnungen. müssen Schutzziele des Naturschutzes (Qualitätsziele) vorgeben und über den Steuerungsbedarf der Erholungsnutzung entscheiden445 . VI. Biosphärenpark

Im Zuge der von der Bundesregierung geplanten Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes soll als neue Schutzkategorie der Biosphärenpark in das Bundesnaturschutzgesetz aufgenommen werden. Er soll dem großflächigen Schutz wertvoller Natur- und Kulturlandschaften dienen. Nach dem (geplanten) neuen § 14a BNatSchG sind Biosphärenparks einheitlich zu schützende Gebiete, die 1. großräumig und von besonderer Eigenart sind, 2. in wesentlichen Teilen ihres Gebietes die Voraussetzungen eines Naturschutzgebietes, im übrigen überwiegend eines Landschaftsschutzgebietes erfiillen, 3. in Teilen ihres Gebietes eine natürliche oder naturnahe Landschaft aufweisen und

441 Vgl. DRL, H. 41, 5110; Ebersbach, S. 7lf.; Erz, in: BuchwaldlEngelhardt, S. 560/604; Soell, NuR 1980, 1/9. 442 Die SchutzbestiImmmgen sehen vor allem Einschränkungen und die Beachtung landespflegerischer Grundsätze bei der Errichtung von Bauten vor, vgl. Erbguth, UBA Berichte 6/1987, S. 59. 443 Knauer, DRL H. 36,516/520; vgl. auch Ebersbach, S. 88. 444 Vgl. Fritz, DRL H. 57,667/671. 445 AusfiIhrlieh zu den Lösungsmöglichkeiten im nächsten Kapitel. 14 Stadler

210

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

4. vornehmlich der Erhaltung oder Wiederherstellung einer durch traditionelle Nutzung geprägten Landschaft und der darin historisch gewachsenen Artenund Biotopenvielfalt dienen. Biosphärenparks sollen unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen wie Naturschutzgebiete oder Landschaftsschutzgebiete geschützt werden. Bioshärenparks werden von der UNESCO seit 1976 im Rahmen des Programms "Der Mensch und die Bioshäre" weltweit ausgewiesen. Das nationale Biosphärenreservatenetz umfaßte 1992 neun Schutzgebiete mit einer Gesamtfläche von 7.324 qkm (ca. 2,1 % der Fläche Deutschlands)446: Bayerischer Wald, Mittlere Eibe, VessertalThüringer Wald, Berchtesgaden, Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer, Schorfheide-Corin, Rhön, Spreewald und Südost-Rügen. Diese Gebiete sind Teil eines weltweiten Netzwerkes, das gegenwärtig aus 311 Biosphärenreservaten in 80 Staaten besteht. Ziel ist, ein internationales Netz zu schaffen, das sämtliche Ökosystemtypen erfaßt.

va Befreiungen von Schut7«ebietsregelungen § 31 Abs. 1 BNatSchG und Art. 49 Abs. I BayNatSchG sehen auf Antrag eine Befreiung von den Geboten, Verboten und Beschränkungen des Naturschutzgesetzes und erlassener Schutzverordnungen (vgl. §§ 13 Abs. 2, 15 Abs. 2 BNatSchG) vor, wenn der Vollzug einer Bestimmung zu einer nicht beabsichtigten Härte führt und die Abweichung mit den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes zu vereinbaren ist (§ 31 Abs. 1 Nr. la BNatSchG, Art. 49 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG), zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen würde (§ 31 Abs. 1 Nr. Ib BNatSchG, Art. 49 Abs. 1 Nr. 3 BayNatSchG) oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern (§ 31 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, Art. 49 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG). Das Interesse am Fremdenverkehr kann auch ein öffentliches Interesse sein447. So kann beispielsweise nach einer Entscheidung des VG Regensburg448 eine für den Fremdenverkehr bedeutsame Veranstaltung eine Befreiung von den Verboten einer Naturschutzverordnung aus Gründen des Allge446 BReg, Umweltpolitik, S. 70. Ende 1993 umfaßte das Reservatenetz bereits 12 Gebiete mit einer Gesamttlllche von 11.589 qkm, etwa 3,3 % der Fläche Deutschlands, Umwelt Nr. 10/1993,397: "Verbund der Bioshärenparks in Deutschland erweitert"; s. auch BMBau, Raumordnungsbericht 1993, S. 199. 447 Zum Gewicht der Freizeitinteressen vgl. VG Sigmaringen, Urt. v. 21.10.1982, NuR 1985, 33; BayVGH, Beschl. v. 7.6.1977, NuR 1980,25. 448 Urt. v. 7.6.1989, NuR 1990, 39ff.

F. Schutzgebiete

211

meinwohls rechtfertigen. Diese Rechtsprechung ist nicht unbedenklich. Eine touristische Veranstaltung kann keine Befreiung rechtfertigen, mag sie noch so bedeutend sein. Für Naturschutzgebiete gilt schließlich die größte Schutzintensität des Naturschutzrechts. Aber auch das VG Regensburg schränkt die Befreiungsmöglichkeit aus Tourismusgründen derart ein, daß Gemeinwohl jedoch mehr sei als eines von vielen öffentlichen Interessen. Wenn öffentliche Interessen einander zuwiderlaufen - hier Interesse am Fremdenverkehr und Interesse am Naturschutz -, ist das Gemeinwohl durch Abwägung zu ermitteln449 . Es kann hier allenfalls in einem umweltverträglichen Fremdenverkehr bestehen. Dieser hat sich in der konkreten Situation am Schutzgebiet zu orientieren und nicht umgekehrt. Eine Befreiung zugunsten des Fremdenverkehrs, der zu spürbaren Beeinträchtigungen eines Naturschutzgebiets führt, kann im Regelfall nicht dem allgemeinen Wohl entsprechen45o . Eine andere Beurteilung wäre eventuell denkbar, wenn ohne den Fremdenverkehr dem betroffenen Landstrich - etwa einem abgelegenen Bergland - jede Entwicklungsmöglichkeit genommen und eine Verarmung bzw. eine Abw~derung drohen würde. In solchen Situationen könnte das öffentliche Interesse am Fremdenverkehr in gewissen Umfang unvermeidbare Eingriffe in Natur und Landschaft rechtfertigen, wobei an die Erforderlicbkeit von Eingriffen in festgesetzte Naturschutzgebiete, die ja meist nur relativ kleine Flächen umfassen, immer noch ein strenger Maßstab anzulegen wäre451 . Ein solcher Ausnahmefall kann aber in der Bundesrepublik Deutschland nicht auftreten. Da in den meisten Schutzverordnungen grundsätzlich niemals alle Erholungsnutzungen im ganzen Schutzgebiet ausgeschlossen werden, sondern im Gegenteil oft auch intensive Erholungsaktivitäten zumindest teilweise zugelassen werden, sollten Befreiungen von Schutzverordnungen äußerst restriktiv erteilt werden. Zu Recht hat daher das Landratsamt Garmisch-Partenkirchen einem Surfer für die Durchquerung einer festgesetzten Sperrzone (Befahrungsverbot fip" Wasserfahrzeuge aller Art) eine Befreiung von der Naturschutzverordnung wegen "nicht beabsichtigter Härte" (vgl. Art. 49 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG) verweigert452 . Auch wenn das Bootshaus des Surfers an die gesperrte Seefläche angrenzt, kann es ihm zugemutet werden, das Surfbrett

449 Vgl. EngelhardtlBrenner, BayNatSchG, Art. 49 Rdnr. 2. 450 Ebenso begründet die Fördenmg einer von wenigen Personen betriebenen

Sportart (hier Drachenfliegen) an einem Standort in einem Landschaftsschutzgebiet, der ohnehin nur an wenigen Tagen im Jahr dazu geeignet ist, keine überwiegenden Belange des Gemeinwohls, VG Regensburg, NuR 1991,444/445. 451 VG Regensburg, Urt. v. 7.6.1989, NuR 1990, 39/40. 452 S. Hoch, SZ Nr. 185 v. 13.8.1993, S. 13. Der. Surfer wollte, da sein Bootshaus an die gesperrte Seefläche angrenzte, mit seinem Surfbrett die Sperrzone durchqueren, um dann auf der "freien" Seefläche surfen zu können. 14"

212

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

an einer öffentlichen Stelle einzusetzen, da sonst eine Störung der Wasservögel zu befürchten ist.

vm. Ergebnis In· den letzten Jahren ist die Neuausweisung von Schutzgebieten, vor allem von Natur- und Landschaftsschutzgebieten, zwar ständig gestiegen, doch geben diese Steigerungsraten noch keine Auskunft über den Erfolg der Schutzbemühungen453 . Diese können allein am Zustand der Schutzgebiete und der Einhaltung der speziellen Schutzbestimmungen zum Fortbestand der in ihnen lebenden Pflanzen- und Tierwelt gemessen werden. Betrachtet man die Qualität der Schutzgebiete, ergibt sich - wie oben dargestellt -, daß die im Gesetz oder in den Verordnungen genannten allgemeinen Schutzziele tatsächlich nicht in zuftiedenstellender Weise erreicht werden454. Der gestiegene Flächenanteil der Schutzgebiete hat an der allgemeinen Tendenz zur Verschlechterung des Natur- und Landschaftsschutzes nichts geändert. Schützenswerte Naturlandschaften besitzen auch eine hohe Freizeit- und Erholungsqualität, vielfach sind sie Konzentrationspunkte des Fremdenverkehrs. Die konkurrierende Erholungsnutzung führt zu einer erheblichen Beeinträchtigung und Gefährdung der Schutzgebiete und der darin lebenden Pflanzen- und Tierwelt. Zur KOnfliktlösung455 ist die Entwicklung von Handlungskonzepten für das jeweilige Schutzgebiet erforderlich. Grundlage ist eine klare Zielsetzung in der Verordnung für das Schutzgebiet. Weiter muß eine Zonengliederung erfolgen, die Festsetzungen zur Erschließungs- und Ausstattungsintensität vorbereitet. Darüber hinaus müssen Aussagen zu Art und Perspektiven der Nutzung sowie zur Steuerung des Erholungsverkehrs enthalten sein. Zur Ausweisung von Gebieten mit Schutzwirkung für Flora und Fauna reicht allein eine quantitative Festlegung von Flächenarealen nicht aus, sondern diese muß im Kontext mit qualitativen Anforderungen gestellt werden. Schutzgebiete können nicht in beliebigen Flächengrößen zufällig verteilt im Lande liegen, sondern müssen so zueinander angeordnet und zweckmäßig im Raum verteilt sein, daß sie in einem engen ökologischen Zusammenhang stehen. Gleichzeitig ist aber der Flächenanteil der Schutzgebiete weiter zu erhöhen, auf etwa 10% des Bundesgebietes sollte dem Naturschutz absolute Priorität eingeräumt werden456 .

453 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 462 u. 465.

454 Naturschutz ist nicht effektiv, vgl. Erz, GR 1987,307/310 m.w.N. 455 AusfiIhrlieh dazu im nächsten Kapitel.

456 Diese Auffassung vertritt auch der SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 466. Etwa 5 % sollten dabei einem Totalschutz unterliegen (vor allem durch Schaffung von

G. Freizeitlärm

213

G. Freizeitlirm Da in den vergangenen Jahren zunehmend Probleme des Freizeitlärms in den Vordergrund getreten sind, weil zahlreiche Erholungsaktivitäten mit Geräuschimmissionen verbunden sind, soll der Darstellung der Freizeitlärmproblematik ein eigener Abschnitt gewidmet werden. Ein geändertes Freizeitverhalten - zunehmende Beliebtheit des Sports - verstärkt durch kürzere Arbeitszeiten hat den Bedarf an Sportanlagen und sonstigen Freizeiteinrichtungen und deren Inanspruchnahme steigen lassen. Aus dieser Entwicklung ergeben sich verstärkt Konflikte, vor allem deshalb, weil Sport- und sonstiger Freizeitlärm gesteigert außerhalb der allgemeinen Arbeitszeiten entsteht, zu Zeiten also, in denen sich viele erholen wollen457 . Die Konflikte lassen sich mit der knappen Formel "Sportplatz um die Ecke contra Wohnruhe der Anwohner" umschreiben, da eine Sportausübung im Wohnbereich nicht selten in Konflikt mit der Nachbarschaft gerär4 58 . Diese nachbarwirksamen Umwelteinwirkungen durch sportliche Betätigung - der Sportlärm - standen vor allem seit dem Tennisplatz-Urteil des Bundesgerichtshofes459 im Blickpunkt des rechtswissenschaftlichen Interesses460 . Am Beispiel Tennis soll deshalb näher auf den Konflikt zwischen zwei, durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Erholungsansprüche eingegangen werden. Besonders konfliktträchtig sind dabei die Geräuschbelästigungen, die damit auch Schwerpunkt der folgenden Darstellung sind, wobei aber nur der öffentlich-rechtliche Immissionsschutz erörtert wird. 1 Beschreibung der Konfliktsituation

Konflikte entstehen u. a. dadurch, daß in der Freizeit die Bevölkerung in ihrem Wohnbereich meist Erholung bzw. Entspannung durch Ruhe sucht, die Benutzer der Freizeitanlagen sich aber bei den dort möglichen Aktivitäten erholelt wollen461 . Dem erhöhten ~uhebedürfnis steht eine verstärkte Nutzung der Freizeitanlagen gegenüber, wobei Geräusche durch Freizeitbetätigungen oft nur sporadisch und in Zeiten auftreten, in denen das Ruhebedürfnis der Bevölkerung am größten ist: in den Abendstunden, an Wochenenden und an Feiertagen. Die Freizeit ist dabei fiir die Wohnbevölkerung meist Zeit der Erholung und Entspannung. In Wohngebieten werden üblicherweise auch die Hausgärten insofern in die Wohnnutzung einbezogen. Viele Menschen erwarGroßschutzgebieten), d. h. gänzlich der Eigendynamik der Natur überlassen bleiben (Naturentwicklungsgebiete). 457 Vgl. Battis/Hütz, S.133/135; SchemellErbguth (1992), S. 59; BMU, Umwe1tbericht 1990,S. 226. _ 458 BMU, Umweltbericht 1990, S. 232. 459 NJW 1983 75fI 460 Vgl. Lang:UPR·1985, 185ff.; Vieweg, JZ 1984, ll04ff. jeweils m.w.N. 461 S. BMU, Umweltbericht 1990, S. 232.

214

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

ten in ihrer Freizeit, nicht durch Länn gestört zu werden und empfinden Geräuscheinwirkungen von Freizeitaktivitäten anderer in dieser Zeit als besonders belästigend, weil sie diese als nicht unbedingt notwendig ansehen462 . Sie wollen ihre Freizeit in Ruhe verbringen und nicht als gezwungene Zuhörer von sportlichen Aktivitäten. Die Besonderheit der Umwelteinwirkungen durch sportliche Betätigung liegt also darin, daß hier identische Zeiträume (Freizeit) fUr letztlich gleiche Betätigungen (Erholung) in Anspruch genommen werden und so miteinander konkurrieren. Die Benutzung einer Tennisanlage kann zu beträchtlichen Störungen führen, so daß der Garten des Nachbarn seine Funktion als Erholungsfläche wenn nicht gänzlich einbüßen, so doch nur noch ungenügend erfiillen würde463 . "Wohin also mit dem Drang nach Auslauf in der Freizeit? Wann, wie und wo darf sich der Mensch seinem Spieltrieb noch hingeben, ohne fUrchten zu müssen, der Umwelt zur Last zu fallen? Guten Gewissens wohl nie und nirgends mehr"464. Die Lösung dieses Problems ist schwierig, weil zwei wichtige, durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Interessen aufeinandertreffen: auf der einen Seite das Recht auf Entfaltung der Persönlichkeit durch Sportausübung46s, auf der anderen Seite das Persönlichkeitsrecht auf Ruhe und Erholung. Sportanlagen sollten schon deshalb nicht völlig getrennt von Wohnbereichen errichtet werden, weil die Wohnbevölkerung gerade selbst an der Ausübung des Sports interessiert ist, und selbstverständlich will dabei niemand große Wege in Kauf nehmen. Zudem wird durch Sportanlagen in Wohnungsnähe eine Schonung des Außenbeieichs erreicht. Die Folge davon jst, daß zwar allgemein die Notwendigkeit von Sportanlagen in Wohngebieten bejaht wird, daß solche Anlagen aber nach dem bekannten Sankt-FlorianPrinzip nicht in der unmittelbaren Nachbarschaft bestehen sollen.

n

Lärmbelästigung

Mit der Nutzung von Sportanlagen und Freizeiteinrichtungen sind häufig erhebliche Geräuschimrnissionen verbunden466 . Im Tennissport stellt sich das 462 Vgl. Bethge/Meurers, S. 144 Rdnr. 24. 463 In diesem Sinne OVG Saarlouis, Urt. v. 14.9.1984, NVwZ 1985, 770f. 464 So die Ausftihrungen in Die Zeit Nr. 5 v. 27.1.1989, S. 69 nach der EntscheidWl~

des BVerwG v. 19.1.1989 (Tegelsbarg).

4 S GrWldrechtlich geschützt durch Art. 2 Abs. 1 GG, vgl. Steiner, DöV 1983,

173/174. 466 Der von Sportanlagen ausgehende Wld durch sportliche BetätigWlg entstehende Länn kann in direkten Wld indirekten Sportlänn Wld in SportfoIgelänn gegliedert werden, vgl. Feldmann, in: Kimminich, HdUR, Bd. TI, Stichwort Sport, Sp. 371; s. auch OVG Münster, Beschl. v. 6. I I. I 989, BauR 1990, 67.

G. Freizeitlänn

215

Problem der Lärmbelästigung maSsiv und hat schon häufig zu Konflikten mit Anwohnern von Tennisanlagen geführt. Die Besonderheit des direkten Tennislärms - durch die sportliche Betätigung als solche (Schlag auf den Tennisball) - liegt darin, daß es sich dabei nicht um ein gleichmäßiges Dauergeräusch467 handelt, an das sich das menschliche Ohr gewöhnen könnte, sondern um ein in unregelmäßigen Intervallen auftretendes, dumpfes Schlaggeräusch468 . Diese Impulshaftigkeit, der sogenannte "PingPong-Effekt", vergleichbar mit einem tropfenden Wasserhahn, macht eine physische und psychische Anpassung besonders schwierig. Hinzu kommen noch die "sozialen" Geräusche, wie Schiedsrichteransagen, Rufe der Spieler und indirekter Lärm durch Reaktion der Zuschauer (Zurufe, Beifall, usw.) und durch Sportveranstaltungen begleitende Lautsprecherdurchsagen469 . Es kommen weiterhin auch Beeinträchtigungen durch Flutlicht (schädliche Lichteinwirkung), dessen Einsatz wiederum die Spieldauer und somit auch die Geräuschdauer verlängert470 oder durch Luftverunreinigungen von an- und abfahrenden Fahrzeugen in Betracht. Alle diese Immissionen werden entweder durch die mit den Anlagen verbundenen technischen Einrichtungen (z. B. Lautsprecher), durch die Benutzer selbst, durch Zuschauer oder durch zur Anlage gehörende Parkplätze471 verursacht. Die Geräuschbelästigungen fUhren dann sehr häufig zu Konflikten mit der benachbarten Wohnbevölkerung, die sich ihrerseits auf den Umweltschutz beruft. Hierbei wird von den Betroffenen nicht die gelegentliche Überschreitung der zulässigen Lärmwerte als zu lästig empfunden, sondern die schon beschriebene Besonderheit des Tennislärms, zumal er vor allem in den Ruhezeiten auf die Anwohner von Tennisplätzen einwirkt.

467 Zu Begriffen \U1d Maßregeln im Zusammenhang mit Lann s. SchemellErbguth (1992), S. 60fT. . 468 Näher dazu BethgelMeurers, S. 143 Rdnr. 22. 469 Folge der eigentlichen sportlichen BetätigWlg, vgl. Feldmann, in: Kimminich, HdUR, Bd. TI, Stichwort Sport, Sp. 371; OVG Münster, Besehl. v. 6.11.1989, BauR 1990d67. 47 S.BReg, Sport \U1d Umwelt, S. 5. 471 Sog. Sportfolgelänn: Lann, der vor \U1d nach der sportlichen BetätigWlg entsteht, durch an- \U1d abfahrende Kfzs nebst UnterhaltWlg ein- und aussteigender Personen (Sportler/Zuschauer) sowie Lann, der durch EinrichtWlgen wie Sportgaststätten, Vereinsheime usw. entsteht. Vgl. dazu Birk, NVwZ 1985, 689/690; Feldmann, in: Kimminich, HdUR, Bd. TI, Stichwort Sport, Sp. 371; OVG Münster, Besehl. v. 6.11.1989, BauR 1990,67.

216

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung imePlanungsrecht

m

Rechtliche Regelungen zur Lärmbegrenzung

Der dargestellte soziale Konflikt wird in zunehmendem Maße auf juristischer Ebene ausgetragen. Das Bedürfnis von Bürgern, sich in ihrer Wohnung oder auf ihrem Grundstück zu erholen, fiihrte in den letzten Jahren zu einer Reihe von Gerichtsverfahren gegen die Träger von Sportanlagen, vor allem Tennisanlagen472 . Die Inanspruchnahme der Gerichte hatte äußerst selten das Ergebnis, daß der Sportbetrieb uneingeschränkt weitergefiihrt werden konnte. In den meisten Fällen kam es zur Einstellung des Sportbetriebs oder zu Auflagen, die den Sportbetrieb stark einschränkten oder teilweise unmöglich machten473 . Das Nebeneinander von Tennisplätzen und Wohngebäuden wird in der Rechtsprechung als besonders problematisch angesehen474 . Diese Problematik soll im folgenden näher dargestellt werden. Dabei ist zwischen der Rechtslage bei Errichtung neuer bzw. Änderung bestehender und der bei bestehenden Sportanlagen zu unterscheiden.

1. Rechtslage bei Errichtung neuer oder Anderung bestehender Sportanlagen Der dargestellte Konflikt spielt bei der Abwägungsentscheidung im Verfahren zur Aufstellung (Änderung) eines Bebauungsplans sowie auf der Ebene des Genehmigungsverfahrens bei der Ausgestaltung des Rücksichtnahmegebots eine Rolle. a) Zulässigkeit nach Baurecht Nach dem geltenden Bauplanungsrecht beurteilt sich die Zulässigkeit von baulichen Anlagen und damit auch von Sport- und Freizeitanlagen, danach, ob 472 Weit über 100 Gerichtsendscheidungen sind in der Bundesrepublik zwn Konflikt Sportlärm bereits gefällt worden. Siehe BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, BayVB11989, 406fI u. Urt. v. 30.8.1985, UPR 1986, 26ff.; OVG Münster, Urt. v. 24.9.1987, BauR 1988,76fI u. Urt. v. 24.1.1983, BauR 1984, 148fI; BayVGH, Urt. v. 21.6.1985, UPR 1986, 31ff.; OVG Hamburg, Urt. v. 15.10.1985, BauR 1986, 73ff.; vgl. auch BReg, Sport und Umwelt, S. 5. 473 Aufschlußreich ist hier eine Auswertung des Umweltbundesamtes vom August 1987, vgl. UBA 1987, S. 67fI, in der 83 entschiedene Fälle von Sportgeräuschimmissionen analysiert wurden. Die Rechtsprechung gewährte in den Fällen der Einstellung oder Einschränkung des Sportbetriebs einen Anspruch auf Unterlassung schädlicher Umwelteinwirkungen, so zuletzt OVG Berlin, NVwZ-RR 1989, 125/126; BVerwGE 81, 197ff.; 79, 254ff.; vgl. auch BVerwG, NJW 1988,2396. 474 Vgl. BayVGH, Beschl. v. 13.12.1982, BayVBI 1983, 275; s. auch Birk, NVwZ 1985, 689ff. m.w.N.

G. Freizeitlänn

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sie an der geplanten Stelle vorn Gebietscharakter her prinzipiell zulässig sind. Die Antwort darauf ergibt sich aus den Festsetzungen eines gültigen qualifizierten Bebauungsplans (§ 30 Abs. 1 BauGB) oder aus den Kriterien der §§ 34 und 35 BauGB. Weiter wird deren konkrete Zulässigkeit anband des § 15 BauNV0475 (in Bebauungsplänen) - keine unzumutbare Belästigung oder Störung - oder der Kriterien des Rücksichtnahmegebots (im Bereich der §§ 34, 35 BauGB) geprüft476 . Sportanlagen sind in bestimmten Baugebieten nach der Baunutzungsverordnung (§§ 2ff.) generell oder ausnahmsweise zulässig477; sie können auch konkret als Sportflächen in Bebauungsplänen (§ 30 Abs. 1 BauGB) festgesetzt werden (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 5 - Flächen für den Gemeinbedarf sowie für Sport- und Spielanlagen478 -, Nr. 15 - öffentliche und private Grünflächen, wie Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätze - und Nr. 22 BauGB, § 11 BauNVO - sonstige Sondergebiete)479. Die rechtsgültige Ausweisung besonderer Flächen für Sportanlagen im Bebauungsplan bedeutet aber nicht gleichzeitig die Zulässigkeit jeglicher von der zulässigen Anlage ausgehenden Lärrnbelästigung480. Die Gemeinde muß vielmehr im Rahmen einer vorausschauenden Bauleitplanung den immissionsrechtlichen Aspekt der Sportstätten nach § 50 BImSchG in die Abwägung gemäß § 1 Abs. 6 BauGB einbeziehen. Danach sollen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen schädliche Umwelteinwirkungen auf Wohngebiete soweit wie möglich vermieden werden. b) Abwägungsentscheidung Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB verlangt bei der Festsetzung von Sportanlagen im Bebauungsplanverfahren eine gerechte Abwägung. Nach 475 Vgl. BVerwG, Beschl. v. 3.12.1990, BayVBl 1991, 2511252. Wobei § 15 BauNVO auch Anknüpfimgspunkt ft1r das Rücksichtnahmegebot ist. 476 Vgl. zum Verstoß gegen Gebot der Rücksichtnahme gemäß § 34 Abs. 1 BauGB beim Bau einer Tennisanlage (Tenniswand) OVG Saarlouis, Urt. v. 14.9.1984, NVwZ 1985, 770f.; zur Rücksichtnahme auch OVG Münster, Besch!. v. 29.8.1984, NVwZ 1985, 769f.; gegen Zulässigkeit einer Tennisanlage neben einem reinen Wohngebiet Ba~VGH, Beseh!. v. 13.12.1982, BayVB11983, 275f. 77 Zu den einzelnen Regeln nach der Neufassung der BauNVO 1990 s. Battis/Hütz, S. 1331140 m.w.N. 478 Die Möglichkeit zur gesonderten Darstellung von Sport- und Spielanlagen ist erst mit ,dem BauGB eingefiUut worden, wn die öffentliche Bedeutung des Sports zu verdeutlichen und den Gemeinden eine wohngebietsnahe Planung und Sicherung von Sportanlagen zu ennöglichen (Stichwort: "Sportplatz wn die Ecke") vgl. BT-Drs. 10/6166, S. 142; Löhr, in Battis/KrautzbergerlLöhr, BauGB, § 5 Rdnr. 16 u. § 9 Rdnr.28. 479 Näher dazu s. Birk, NVwZ 1985, 689/692f.; Gelzer, S. 67fI 480Näher hierzu Gaentzsch, UPR 1985, 201l206fI; Schwerdtner, NVwZ 1989, 936/937.

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3. Kapitel: Konflikt Natw"schutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

§ 1 Abs. 5 BauGB sind ausdrücklich u.a. die Belange von Sport. Freizeit und Erholung und der JugendfOrderung (S. 2 Nr. 3)481 zu berücksichtigen. Eine Gemeinde hat also kraft ihrer Planungspflicht (§ 1 Abs. 3 BauGB) dafür Sorge zu tragen, daß Sportstätten rechtzeitig und in hinreichender Zahl errichtet und betrieben werden können482 . Damit konkurrieren allgemeine Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse und Belange des Umweltschutzes (S. 2 Nr. 1 und 7). Dem Immissionsschutz, also auch dem Lärmschutz, kommt dabei ein hoher Rang zu, der noch dazu durch § 50 BImSchG verstärkt wird. Konflikte aus sich gegenseitig störenden Nutzungen sollten danach vermieden werden483 . Diese allgemeinen Planungsgrundsätze zeigen, daß die Gemeinden nicht umhinkommen, sich mit den Konflikten einer Wohnnutzung und Nutzung durch Sport auseinanderzusetzen. Sport ist ein abwägungserheblicher Belang neben anderen, der im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB weder von vornherein bevorzugt noch zurückgestellt wird. Die Sportausübung ist auch als Freizeitbetätigung sowie als eine gesundheits- und sozialpolitisch förderungSWÜfdige Angelegenheit - ebensowenig Wie andere mit Geräuschen verbundene Tätigkeiten von der Rücksichtnahme auf das Ruhebedürfnis anderer Menschen, die in der Nachbarschaft von Sportanlagen wohnen, freigestellt484 . Die Gemeinden haben somit jeweils einen Ausgleich zu finden, wenn einzelne Belange bevorzugt und damit notwendig andere zurückgesetzt werden müssen, z. B. Belang des ungestörten Wohnens oder dem der Förderung der Gesundheit durch' Spiel und Sport. Das Abwägungsergebnis kann deshalb fehlerhaft sein, wenn unterschiedliche Nutzungsarten in Bebauungsplänen eng nebeneinander festgesetzt werden (geplante Sportanlage mit nachteiligen Einwirkungen auf benachbarte Wohnbebauung), ohne daß Schutzmaßnahmen, wie z. B. Schutzstreifen, Bepflanzungen, Lärmwälle und -wände oder Nutzungsbeschränkungen, vorgesehen werden485 . Die Ausweisung eines auch dem allgemeinen Sportbetrieb dienenden Sportplatzes neben einem reinen Wohngebiet in einem Bebauungsplan ist aber wegen der mit dem Sport verbundenen Geräusche nicht grundsätzlich abwägungsfehlerhaft, begründet jedoch eine Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme486. Werden Sportanlagen ohne vorherige Festsetzung im Bebauungsplan errichtet (Anwendungsbereich 481 Danach sollen Sportstätten in der Nachbarschaft zur WohnbebauWlg errichtet werden, um Verkehrsgefahren gering zu halten, vgl. Ge1zer, in PikartiGelzer/ Papier, S.86. 482 S. Papier, UPR 1985, 73. 483 Vgl. dazu Schlichter, NuR 1982, 121fT. . 484 So BVerwG, Urt. v.19.1.1989,BayVBI1989,406/409. 485 Vgl. Papier, NVwZ 1986,624/627. 486 BVerwG, Urt. v. 24.4.1991, UPR 1991, 340fT. = BauR 1991, 594fT. = BayVBI 1992,55fT.

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der §§ 34, 35 BauGB), ist im Rahmen des Gebots der Rücksichtnahme eine Abwägungsentscheidung zu treffen, d. h. ein Ausgleich des Interessenkonflikts zu finden. c) Änderung bestehender Sportanlagen Bei der Änderung bestehender Sportanlagen, insbesondere wenn im Rahmen der Bauleitplanung dem Konflikt zwischen Interessen des Sports und dem Ruhebedürfnis der Wohnnutzung nicht entsprechend Rechnung getragen wurde, muß die Konfliktlösung auf der Ebene des Genehmigungsverfahrens erfolgen487 . Wird eine in der Nähe eines Wohngebiets gelegene Sportanlage so erweitert, daß nunmehr bei intensiver Nutzung der Sportanlage eine unzumutbare Immissionsbelastung der Nachbarschaft eintreten kann, muß die Baugenehmigung Auflagen zum Schutz der Nachbarschaft enthalten. Als Auflagen kommen insbesondere zeitliche Beschränkungen sowie Regelungen hinsichtlich bestimmter, besonders störender Sportarten in Betracht488 . Es ist festzuhalten, daß die Problematik im Hinblick auf den Sportlärm bei Änderung bestehender oder bei Errichtung neuer Sportanlagen in der Abwägungsentscheidung eines Bebauungsplanverfahrens oder im Rücksichtnahmegebot zur Geltung kommt. 2. Rechtslage bei bestehenden Sportanlagen (§§ 22 - 25 BJmSchG)

Zumeist wird aber der Konflikt Anwohner/Sportstätte nach dem Bau und dem Betrieb der Sportanlagen akut, weil das tatsächliche Ausmaß des Sportlärms erst beim Betrieb der Anlage festzustellen ist489 . Hierbei sind Lärmbegrenzungen nach den §§ 22 - 25 BImSchG möglich49o . Es besteht vor allem die Möglichkeit, nach § 24 BImSchG Anordnungen im Einzelfall zu erlassen, wie z. B. eine Auflage zur Errichtung von Schallsehutzeinrichtungen oder eine zeitliche Beschränkung des Sportbetriebs491 . Nach § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG sind diese Anlagen so zu errichten und zu betreiben, daß schädliche Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1 BImSchG) verhindert werden, die nach 487 BVerwG, Urt. v. 11.3.1988,NVwZ 1989,659. 488 VGHMannheim, Urt. v. 14.5.1991, NVwZ 1992, 389f. 489 Hinzu kommt, daß von Sportlänn betroffene Anwohner heute streitbarer sind,

wobei die Rechtsprechung mit ihren Entscheidungen zu Sportgeräuschimmissionen die Anwohner auch zum Steit ennuntert hat. 490 Sportanlagen sind in der Regel nicht genehmigungsbedürftige Anlagen im Sinne des BImSchG - § 3 Abs. 5 BImSchG, vgl. Gaentzsch, UPR 1985,2011202. 491 Werden Anordnungen im Einzelfall erlassen, so ist darauf zu achten, daß Beschränkungen, die der Minimierung erheblicher Belästigungen dienen, nicht unverhältnismäßig sind, BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, BayVJ;311989, 406/410.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Und Erholung im Planungsrecht

dem Stand der Technik vermeidbar sind. Unvermeidbare Einwirkungen müssen auf ein unter dem Gesichtspunkt des nachbarlichen Interessenausgleichs zumutbares Mindestmaß beschränkt werden. Im Sinnzusammenhang mit § 25 Abs. 2 BImSchG gesehen erlaubt es § 22 Abs. 1 BImSchG in keinem Fall, technisch unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen, die das Leben und die Gesundheit von Menschen oder bedeutende Sachwerte gefährden492 . a) Erheblichkeit der Lärmimmissionen Nach dem Maßstab des § 22 i. V. m. § 3 Abs. 1 BlmSchG besteht ein Anspruch darauf, daß erhebliche Lärmbelästigungen einer nicht genehmigungsbedürftigen Anlage (z. B. Tennisplätze oder gemeindlicher Sportplatz) unterbleiben oder auf ein Mindestmaß beschränkt werden493 . Die Frage der Erheblichkeit von Geräuschimmissionen und damit die Frage der Zumutbarkeit fiir die Nachbarschaft richtet sich nach § 3 Abs. 1 BImSehG. Als erheblich wird all das angesehen, was den Nachbarn a.uch unter Würdigung der Belange des Anlagenbetreibers billigerweise nicht mehr zuzumuten ist494 . Daher können Belästigungen auch schon dann die Grenze des § 3 Abs. 1 BImSchG überschreiten, wenn sie noch keine Gesundheitsschäden bewirken495 . Unerheblich sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Geräuschimmissionen, die billigerweise hinzunehmen sind, wobei es auf eine situationsbezogene Abwägung und auf einen Ausgleich widerstreitender Interessen ankommt496 . Die Zumutbarkeit von Lärmbelästigungen wird entscheidend durch die bauplanungsrechtliche Situation, in der sich störende und gestörte Nutzung befinden, bestimmt497 . b) Erhöhung der Erheblichkeitsschwelle Im Konflikt zwischen Wohnnutzung und Sportbetrieb kann es von Bedeutung sein, welche Nutzung eher vorhanden war. So liegt die Erheblichkeitsschwelle fiir eine Beeinträchtigung möglicherweise höher bei gleichzeitiger

492 Vgl. Papier, Freizeitlänn, 8. 129/132f.; Kutscheidt, NVwZ 1983,65/67. 493 Vgl. BVerwG, Urt. v. 19. l.l 989, BVerwGE 81,197. 494In diesem 8inne auch BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, DVBI 1989, 463ff.; näher

dazu Gaentzsch, UPR 1985, 201l202ff. 495 Vgl. Papier, Freizeitlänn, 8. 1291134; Kutscheidt, NVwZ 1983,65/68. 496 Vgl. BVerwGE 81, 197/200; 79, 254/259f.; OVG MOnster, Beschl. v. 6. I 1.1989, BauR 1990,67. 497 BVerwG, Urt. v. 24.4.1991, UPR 1991, 340/341.

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Entstehung oder wenn gar ein Wohngebiet an eine bereits bestehende Sportanlage heranrtickt498 . . Werden Wohn- und Sportnutzung in einem Bebauungsplan gleichzeitig ausgewiesen, so kann dies bedeuten, daß die Wohnnutzung auf Sport als eine typische Freizeitbetätigung Rücksicht zu nehmen hat. In einem Gebiet, in dem Wohnen und Sport in Nachbarschaft zueinander geplant werden, wird nicht damit gereChnet werden können, daß die Sportanlage während wesentlicher Teile von Zeiten, in denen üblicherweise .Sport getrieben wird, nicht benutzt wird499 . Gleichzeitig kann der Sportanlagenbetreiber aber nicht erwarten, daß die Wohnnachbarn zugunsten des Sports gänzlich auf Ruhe während der üblicherweise der Entspannung dienenden Freizeit verzichten wollen. Bei der Planung von Wohnen und Sport in Nachbarschaft zueinander kommt es darauf an, einen Ausgleich dahin zu finden, daß zwar, der örtlichen Übung entsprechend, an Sonn- und Feiertagen Sport in gewissen Grenzen, z. B. für einige Stunden, zu dulden ist, nicht jedoch im gleichen Umfang wie an den Werktagensoo . Es gibt keinen Rechtssatz, daß Sportanlagen in Wohnungs nähe für den Vereinssport oder die Allgemeinheit überhaupt nicht oder nicht zu Tageszeiten besonderen Ruhebedürfnisses nutzbar seien. Welche Zeiten als Ruhezeiten festzusetzen sind, kann nur nach den örtlichen Gegebenheiten im Einzelfall beurteilt werdenSOl. IV. Beurteilung des Sportlärms

Das zentrale Problem bei der rechtlichen Behandlung von Sportlänn-Konflikten basiert - soweit es um das Immissionsschutzrecht geht - auf der objektiven Bewertung von SportlärmS02 . Es geht dabei um die Schwierigkeiten und Unsicherheiten in der ErmittlungS03 und vor allem Beurteilung der SportgeräuscbimmissionenS04 . Verantwortlich dafür war bisher, daß bis 1990 keine gesetzeskonkretisierenden Rechtsverordnungen oder zumindest Verwaltungsvorschriften zur Beurteilung des Sport- und Freizeitlärms vorlagen. Obwohl es 498 Vgl. BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, lWerwGE 81, 197/205f.; OVG MtInster, Besehl. v. 6.11.1991,BauR 1990,67. 499 BVerwG, Urt. v. 24.4.1991, BayVB11992, 55/57. SOOBVerwG, Urt. v. 24.4.1991, UPR 1991,340/343. SOl BVerwG, Urt. v. 24.4.1991, UPR 1991,340/341. S02 Ausftlhrlich zur Bewertung von Geräuschen s. BReg, Sport und Umwelt, S. 6f.; wnfassend auch Papier, Freizeitlärm, S. 129/135ff. m.w.N. SP3 Die in der Vergangenheit aufgetretenen großen Schwierigkeiten im Hinblick auf eine präzise Geräuschmessung haben sich seit den detaillierten Regelungen in der 18. BImSchV verringert. S04 Allg. zu den Regelungen über die Zumutbarkeit von FreizeitIärm SchemellErbguth (1992), S. 64f.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

heute eine Sportanlagenlärmschutzverordnung - 18. BImSchV - gibt, muß man!sich bei der Ermittlung des Sportlärms mit der Rechtsprechung vor dieser Verordnung auseinandersetzen. Einerseits gibt es noch sehr wenige Gerichtsentscheidungen zu dieser neuen Verordnung, andererseits sind viele von der Rechtsprechung aufgestellte Grundsätze zu Geräuschimmissionen auch fiir die Auslegung der Vorschriften dieser Verordnung. heranzuziehen505 , da sie sich weitgehend an schon bisher geltenden Richtwerten orientiert. Darüber hinaus gilt die Sportanlagenlärmschutzverordnung nicht fiir alle alten Sportanlagen und nicht, fiir zur Sportausübung bestimmten Freizeitanlagen (z. B. Bolz- oder Spielplatz). Es soll deshalb auf die Praxis der Rechtsprechung vor Einfiihrung der Sportanlagenlärmschutzverordnung und zu deren Kritik im folgenden näher eingegangen werden. 1. Die Praxis der Rechtsprechung vor Einfohrung der

Sportanlagenltinnschutzverordnung

Bei der Prüfung der Zumutbarkeit von Geräuschimmissionen wurde auf die TA-Lärm bzw~ die VOI-Richtlinie 2058 zurückgegriffen506 . Die Frage, ob und inwieweit diese Regelwerke auf Sport- und Freizeitlärm anzuwenden sind, hat zu unterschiedlichen Antworten in Literatur und Rechtsprechung gefiihrt507. Sie wurden vom Bundesverwaltungsgericht, gerade weil sie nicht speziell fiir Sportanlagen geschaffen wurden (sondern vor allem fiir gewerblichen Lärm), lediglich als Richtwerte gesehen508 , Bessere Anhaltspunkte als die TA-Lärm fiir die Beurteilung von Sportlärm boten die "Hinweise zur Beurteilung der durch Freizeitanlagen verursachten Geräusche" des Länderausschusses fiir Immissionsschutz (sog. LAI-Hinweise) und der Entwurf einer VOI-Richtlinie 3724 zum Freizeitlärm, weil sie die für die Ermittlung und Bewertung von gewerblichen Lärm entwickelten Regelwerke in Hinblick auf die Besonderheiten von Freizeit-, insbesondere Sportlärm abwandelten. Diese Hinweise waren keine verbindlichen Regelungen, sondern stellten eine politi-

505Nach Sendler, UPR 1991, 2411249, orientiert sich die 18. BImSchVO im wesentlichen an den Überlegungen zwn Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 81,197) - näher dazu im folgenden. 506 Ausftlhrlieh dazu Battis/Hütz, S. 133/144 u. 148ff. m.w.N.; vgl. BethgelMeurers, S. 140ff. u. 393ff.; Kutscheidt, NVwZ 1989, 193/198. 507 S. hierzu BVerwG, Besehl. v. 6.8.1982, NVwZ 1983, 155; OVG Saarlouis, Urt. v. 14.9.1984, NVwZ 1985, 770; Birk, NVwZ 1985, 691ff.; Gaentzsch, UPR 1985, 2011204; Gelzer, NVwZ 1985, 1001102; Papier, Freizeitlilrm, S. 1291135ff. m.w.N.; LAI-Hinweise Nr. 3, NVwZ 1988, 135: die zur Ermittlung des Lilrmpegels entwickelten Grundsätze der TA-Lärm sollten beibehalten werden. 508 S. BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, BVerwGE 81, 197/203ff.

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sehe Entscheidung darS09 und wurden als vorläufige Entscheidungshilfe solange für die Ermittlung und ßewertung der Geräuschimmissionen rechtlich keine bestimmten Meß- und Berechnungsverfahren sowie Lärmwerte vorgegeben sind - zur Lösung des Sportlännproblems angesehe~SI0. Das Bundesverwaltungsgericht zog die Hinweise bei der Beurteilung der Erheblichkeit von Sportlärm unter Berücksichtigung sowohl der einzelnen Schallereignisse, deren Schallpegels und deren Eigenart (z. B. Dauer, Häufigkeit, Impulshaftigkeit) wie auch ihres Zusammenwirkens bewertend mit heranS11 . Sportlänn wird oft als lästiger qualifiziert als vergleichbare andere Lännarten (z. B. gewerbliche). Begründet wird dies mit der Tatsache, daß Sportlärm vorzugsweise in den allgemeinen Ruhezeiten (= arbeitsfreie Zeiten) auftritt. Einige sportliche Betätigungen würden sich auch durch besonders hervortretende und deshalb als lästig empfundene Einzeltöne auszeichnenSl2 . Die LAIHinweise sahen deshalb unter bestimmten Voraussetzungen eine mehrfache Hinzurechnung von 3 bis zu 6 dB(A) zu den zuvor festgestellten Mittlungspegel vors 13. Abweichend von diesen Hinweisen ist nach der Rechtsprechung des OVG MünsterS14 bei der Bewertung von Sportlärm an Sonn- undFeiertagen für den ganzen Tag ein Ruhezeitenzuschlag in Ansatz zu bringen. 2. Kritik an den Kriterien filr die Beurteilung

der Zumutbarkeit von Sport/arm

Bei der Bewertung von Sportlärm verkennt die Rechtsprechung, daß sportliche Betätigung sozial adäquat ist. Bei der Lärmbelästigung muß vor allem die große Bedeutung des Sports für die Gesundheit der Bevölkerung, die eine größere Toleranz ihm gegenüber erfordert, berücksichtigt werden. Die Praxis der Zuschläge wird dem nicht gerechtS1S . Zwar wies das BundesverwaltungsS090VG Mtlnster, Beschl. v. 6.11.1989, BauR 1990, 67ff.; BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, BayVB11989, 406/408; Papier, Freizeitlänn, S. 129/144f. SI0BMU, Umweltbericht 1990, S. 232; BVerwG, Urt. v. 24.4.1991, UPR 1991, 340/342. S11 Zuletzt BVerwG, Urt. v. 24.4.1991, BayVB11992, 55/57. S12 Vgl. dazu ausftlhrlich mit Hinweisen auf die dazu ergangene Rechtsprechung und Kritik an der Sportlännbeurteilung BethgeJMeurers, S. 143f.; Birk, NVwZ 1985, 689/691f. m.w.N.; Gaentzsch, UPR, 1985,201/204. . S13 LAI-Hinweise Nr. 3.2 NVwZ 1988, 135; diese erläuternd Papier, Freizeitlänn, S. 1291136ff.; kritisch zur "Zuschlagsmentalität" Papier, UPR 1985, 73tI; dagegen ebenso Gelzer, in: Pi,kartlGelzerlPapier, S. 59. ' Sl4Beschl. v. 6.11.1989, BauR 1990, 67ff. SIS Kritisch zum Zuschlagsverfahren Birk, NVwZ 1985, 689/691f.; Kühl, Sportlärm, S. 1471149; Papier, Freizeitlänn, S. 136ff.; Schink, DVBI 1992, 515/518f.; Schmitz, NVwZ 1991, 1126/113l.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

gericht in seiner Rechtsprechung daraufhin, daß die Regelwerke, wie die LAIHinweise, nicht wie Normen angewendet und die in ihnen vorgeschlagenen Meß- und Rechenverfahren nicht ungeprüft zugrundegelegt werden dürfen. Bei seiner tatrichterlichen Würdigung wurden diese dann aber doch stets zugrundegelegt. Es darf nicht übersehen werden, daß die Anerkennung bzw. Durchsetzung besonderer Ruhezeiten gegenüber der sportlichen Betätigung in bestimmten Fällen zur Einstellung des Sportbetriebs fUhrt. Durch "Zuschläge" zu den Lärmmittlungspegeln wird die Freizeitgestaltung der im Arbeitsleben Stehenden - aber auch anderer Benutzer von Sportanlagen - zugunsten der opponierenden Nachbarn und deren Freizeitwünschen hintangestellt. Der nachbarliche Konflikt ist im Falle des Sportlärms geprägt von einer im Grunde gleichgerichteten Zielsetzung der Erholung und Freizeitgestaltung. Der Grundsatz der Gleichrangigkeit der Freizeit- und Erholungsgestaltung der Bevölkerung schließt eine besondere Belastung der Freizeitgestaltung durch sportliche Betätigung aus. Kühl s16 weigert sich, die sozialen Geräusche bei Sport und Spiel als Lärm zu bezeichnen. Grundbedürfnisse nach Sport und Spiel verursachten menschliche Lebensäußerungen der Freude, der Anspannung und der Enttäuschung. Damit verbundene Geräusche seien bisher in keinem Lebensbereich als Lärm empfunden und im Rahmen technischer Regelwerke bewertet worden. Die Unterwerfung menschlicher Lebensäußerungen unter solche Regelwerke und Meßverfahren stehe in Widerspruch zu Selbstverständnis und Funktion von Sport und Spiel. Der Ansicht Kühls, soziale Geräusche seien kein Lärm, ist nicht zu folgen. Zutreffend sind aber seine Bedenken, menschliche Lebensäußerungen ohne weiteres nach technischen Regelwerken zu bewerten. Insbesondere Zuschläge für Impulse bei Ballgeräuschen fUhren zu einer Überbewertung der Lästigkeit. Gegen den Ansatz von Ruhezeitenzuschlägen spricht der Gesichtspunkt, daß Sportgeräusche wegen ihrer Nähe zum Wohnumfeld sozial verträglicher und damit in höherem Maße zumutbar sind. Für Sportgeräusche müßten sich wegen der gesundheitlichen Bedeutung des Sports und seiner Erholungsfunktion eher Abschläge rechtfertigen lassenSl7 . Darüber hinaus muß die Wohnbevölkerung mit einer Vielzahl von anderen Lärmquellen rechnen, die die angesetzten Werte wesentlich übersteigen und als unvermeidlich hingenommen werden (sog. Haus- und Freizeitlärm, z. B. Motorgeräusch von Rasenmähern). Dazu gehören aber auch menschlichen Äußerungen, wie Singen, Pfeifen, Schreien und lautes Sprechen. Auch das Lärmen und Lachen von Kindern auf der Straße, im Nachbargarten und auf 516 Sportlärm, S. 1471148f 517 Gelzer, in: Pikart/GelzerlPapier, S. 59ff.

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Kinderspielplätzen sind selbstverständliche Begleiterscheinung der sog. Wohnruhe. Es liegt deshalb nahe, die Auswirkungen bei der Nutzung von Sportanlagen weitgehend zu tolerieren und sie nicht einer gleichen Bewertung zu unterwerfen, wie z. B. bei Immissionen von Gewerbebetrieben518 . Denn die sportliche Betätigung als Freizeitbeschäftigung steht in einem gewissen inneren Zusammenhang zum Wohnen. Da die Auswirkungen des Lärms nicht nur von der physikalischen Lärmintensität, sondern auch von der sozialen Verträglichkeit her gesehen werden müssen, kann dieser Umstand nicht außer Betracht bleiben. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 7.10.1983 519 , nach der Geräuschimmissionen durch liturgisches Glockenläuten regelmäßig keine erheblichen Belästigungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG darstellen, unterstützt diese Ansicht im wesentlichen520 • Eine im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG erhebliche Belästigung kann nur dann vorliegen, wenn die Geräuscheinwirkung - bezogen auf das Empfinden eines verständigen Durchschnittsmenschen, nicht auf die individuelle Einstellung eines besonders empfindlichen Nachbarn - das zumutbare Maß überschreitet521 . Im Hinblick auf den Schulsport hat auch das Bundesverwaltungsgericht den davon ausgehenden Lärm im Ralunen des Üblichen auch in Wohngebieten als zumutbar angesehen. Für die Beurteilung der belästigenden Wirkung von Geräuschen seien nicht nur physikalische Eigenschaften, wie Schal1druck und Frequenz zu beachten, sondern u. a. auch Gesichtspunkte der Sozialadäquanz und der allgemeinen Akzeptanz in der Bevölkerung522 . Schulen und Einrichtungen für den Schulsport sind Anlagen des Gemeinbedarfs, die im Ralunen einer sinnvollen städtebaulichen Ordnung und Entwicklung ihren Standort in Wohnbereichen oder deren Nähe haben sollen. Es darf unter dem Aspekt der Zumutbarkeit und der Sozialadäquanz aber keine differenzierende Lärmbewertung zu Lasten sportlicher Betätigungen stattfinden. Eine solche Differenzierung mißachtet die besondere gesellschaftsund gesundheitspolitische Funktion des Sports523 . Vor allem Kinder und Jugendliche müssen die Möglichkeit haben, sich in wohnnahen Gebieten 518 So auch Gelzer, in: Pikart/GelzerlPapier, S. 56[; in dieser Richtung auch BayVGH, Urt. v. 2.12.1986, NVwZ 1988, 163f.; s. auch Schmitt, SZ Nr. 98 v. 28.4.1992, S. 22. 519 S. die parallelen Überlegungen zum liturgischen Glockenläuten BVerwG, Urt. v. 7.10.1983, BVerwGE 68, 62fI = NVwZ 1984, 306 u. zu dem von Spielplätzen ausgehenden Lärm BVerwG, DVBI 1974, 777. 520 Dagegen Bethge/Meurers, S. 14lf. 521 BVerwG, Urt. v. 7.10.1983, BVerwGE 68, 62/67. 522 BVerwG' Urt. v. 24.4.1991, UPR 1991, 340/341 = BayVBI 1992, 55/56; vgl. auch OVG Münster, Urt. v. 23.1.1991, NVwZ 1991, 900/901f. 523 S. auch Birk, NVwZ 1985,689/692; Gaentzsch, UPR 1985,2011204. 15 Stad1er

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

sportlich ZU betätigen. Es ist nicht einsichtig, daß zwar der Geräuschpegel beim Schulsport als zumutbar angesehen wird, die Gesichtspunkte der Sozialadäquanz und der allgemeinen Akzeptanz in der Bevölkerung aber bei von Anlagen des Breitensports ausgehendem Lärm nicht mehr gelten sollen oder nur noch wenig ins Gewicht fallen und der Sportbetrieb deshalb wegen des Ruhebedürfnisses der Nachbarn eingeschränkt bzw. eingestellt werden muß. Nach dem Empfinden eines "verständigen" Menschen, der die sozialen Belange des Sports erkennt, kann jedenfalls keine erhebliche Belästigung im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG angenommen werden. Die Alternative, gemeindliche Sportzentren im Anschluß an Misch- oder Gewerbegebiete zu errichten, wird nicht immer zu verwirklichen sein. Es bliebe dann nur noch der Außenbereich. Ein solcher Verbrauch der noch verbliebenen Freiräume wäre höchst bedenklich, besonders in Ballungsgebieten. Schließlich fordert der Zusammenhang von Sport und Wohnen eine gute, möglichst fußläufige Erreichbarkeit des SportgeländesS24 . Damit kann auch zusätzlicher Individualverkehr, und dadurch auftretende Abgasbelastungen und Lärm vermieden werden. Festzustellen ist, daß die gesetzlichen Regelungen (bis Ende 1991) und bisher angewandten technischen Regelwerke nicht zur sachgerechten Konfliktlösung beigetragen haben. Fehlende Grenzwerte zur Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der schädlichen Umwelteinwirkungen gemäß § 3 Abs. 1 BImSchG und rechtliche Vorgaben ftir sportspezifische Meß- und Berechnungsverfahren riefen erhebliche Rechtsunsicherheit in der Beurteilung von Sportlärm hervor. Es bestand ein großes Bedürfnis nach eigenen und verbindlichen Richtwerten ftir FreizeitgeTäuscheS2S .

3. Sportanlagenldrmschutzverordnung Es wurde zum Teil gefordert, die LAI-Hinweise in einer etwas sportfreundlicheren modifizierten Fassung als Verwaltungsvorschrift zu erlassen, um einen objektiven Maßstab ftir die Lärmbewertting zu habenS26 . Den geforderten gesetzlichen Maßstab gibt es jetzt durch die am 26.10.1991 erlassene sog. Sportanlagenlärmschutzverordnung (18. BImSchV)S27. Nach einem Urteil des S24BayVGH, Urt. v. 2.12.1986, NVwZ 1988,163. S25 Kühl, Sportlänn, S. 107/150. S26 Es wurde z. B. an eine TA Freizeitlänn gestützt auf § 48 BImSchG gedacht. 527 Die 18. Verordnung zur Durchftlhrung des Bundesimmissionsschutzgesetzes ist am 26. Juli 1991 im Bundesgesetzblatt (BGBI I S. 1588ff.) verkündet worden und drei Monate später im Kraft getreten. Mit ihr soll eine rechtliche Ordnung der "Geräuschbeziehungen" zwischen Wohnen und Sport herbeigeftlhrt werden. Vgl. BR-

G. Freizeitlllnn

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OVG Münster528 hat mit der Regelung dieser Verordnung der Verordnungsgeber durch Aufgreifen der bislang in der höchstrichterlichen Rechtsprechung und in technischen Regelwerken entwickelten und anerkannten Grundsätze die immissionsschutzrechtliche Erheblichkeitsschwelle im Konflikt zwischen Sport- und sonstiger (insbesondere Wohn-) Nutzung in unbedenklicher Weise konkretisiert. a) Anwendungsbereich Die Verordnung ist auf § 23 Abs. 1 BImSchG gestützt. Sie stellt konkrete Maßstäbe für die Beurteilung der von Sportanlagen ausgehenden schädlichen Umwelteinwirkungen durch Geräusche auf und orientiert sich dabei weitgehend an den LAI-Hinweisen und dem Entwurf der VDI-Richtlinie 3724529 . Sie gilt für die Errichtung, die Beschaffenheit und den Betrieb von ortsfesten, immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftigen (vgl. § 4· Abs. 1 BImSchG) Sportanlagen, soweit sie zum Zwecke der Sportausübung betrieben werden 53o . b) Immissionsrichtwerte und Anordnungsmöglichkeiten Der Kem- und Angelpunkt der Verordnung ist die Festlegung von Immissionsrichtwerten in ihrem § 2 Abs. 2, die nach dem Grad der Schutzbedürftigkeit der Umgebung (Staffelung der grundsätzlich einzuhaltenden Immissionsrichtwerte nach dem jeweiligen Gebietscharakter) und auch zeitlich gestaffelt sind (den Richtwerten werden die Zeiten tagsüber außerhalb und innerhalb der Ruhezeit sowie nachts zugeordnet). § 2 Abs. 1 18. BImSchV legt fest, daß Sportanlagen so zu errichten und zu betreiben sind, daß diese Immissionsrichtwerte nicht überschritten werden. Das Verfahren zur Ermittlung und Beurteilung der Geräuschimmissionen wird im Anhang zur Verordnung Drs. 17/91 v. 16.1.1991; zum Entwurf der Verordnung s. auch Umwelt Nr. 3/1991, 101 u. Nr. 6/1991, 258f 528 Urt. v. 28.5.1993, NWVB11994, 18 = UPR 1994, 75. 529 Vgl. Spindler/Spindler, NVwZ 1993,225/228 m.w.N. Die normative Regelung knüpft weithin an die Gnmdsätze an, die das Bundesverwaltungsgericht in einer Lage entwickelt hat, die durch den Sportlärm in seiner Eigenart nur unzulänglich erfassende und nicht wie Rechtsnormen allgemein verbindliche Regelwerke gekennzeichnet war. So BVerwG, Beschl. v. 8.11.1994, UPR 1995, 108 mit Verweis auf Urt. v. 24.4.1991, BVerwGE 88, 143/148ff. 530 Sportanlagen sind ortsfeste Einrichtungen im Sinne des § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG, die zur Sportausübung bestimmt sind; zur Definition der Sportanlage vgl. § lAbs. 1 u. 2 der Verordnung. Spindler/Spindler (NVwZ 1993, 225ff.) sehen bereits im definierten Anwendungsbereich der Sportanlagenlärmschutzverordnung erhebliche Auslegungsprobleme. 15'

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

bestimmt, mit exakten technischen Details zur Geräuschmessung und -bewertung531 . Die zeitliche Zuordnung der Immissionsrichtwerte ist in § 2 Abs. 5 der Verordnung geregelt. An Sonn- und Feiertagen beziehen sich die Zeiten tagsüber auf 7 bis 22 Uhr und die Ruhezeit auf 7 bis 9 Uhr, 13 bis 15 Uhr und 20 bis 22 Uhr. Bei den festgesetzten Meßwerten handelt es sich um Richtwerte und keine Grenzwerte. So sind nach § 2 Abs. 4 der Verordnung kurzzeitige Überschreitungen als Spitzenwerte zulässig. Die festgesetzten Werte bedeuten nur einen Orientierungswert für die Ausübung des Beurteilungsspielraums der Immissionsschutzbehörden und Gerichte. Überschreitungen dieser Richtwerte haben also nicht automatisch immissionsbegrenzende Maßnahmen zur Folge. Auch stellt § 23 BImSchG i. V. m. der 18. BImSchV keine Rechtsgrundlage für die Schließung von Sportanlagen dar. Für den Betrieb von Sportanlagen gelten die Grundsätze der §§ 22, 24 BImSchG. Die Sportanlagenlännschutzverordnung enthält dabei die konkreten Vorgaben für die rechtliche Beurteilung der Zumutbarkeit oder Unzumutbarkeit von Lärm (§ 22 BImSchG) im Nutzungskonflikt zwischen Sportanlagen und Nachbargrundstücken. Soweit die Verordnung den Sachbereich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung durch hinreichend bestimmte und nicht ihrerseits ausfiillungsbedürftige normative Vorgaben regelt, sind diese Regelungen für die Beurteilung der Zumutbarkeit des Lärms verbindlich532 . § 3 der 18. BImSchV nennt mögliche Maßnahmen, die zur Reduzierung des Lärms ergriffen werden sollen. Die Verordnung regelt die Voraussetzungen, unter denen die Behörden von der Festlegung von Betriebszeiten absehen sollen. Dabei wird ein weitgehender Bestandsschutz von Altanlagen gewährt (vgl. § 5 Abs. 4 u. 7). Die Verordnung enthält mehrere sportgerechte Vergünstigungen in § 5 für kurzzeitige Geräuschspitzen - neben der Spitzenwertregelung des § 2 Abs. 4 - oder für seltene Ereignisse (§ 5 Abs. 5)533. Damit soll aßhand konkreter Beurteilungsmaßstäbe ein angemessener Interessenausgleich zwischen Sport und Schutz der Anlieger vor unzumutbaren Lärmbelästigungen bewirkt werden. Vor allem bei Neuplanungen müssen die Möglichkeiten des Lännschutzes umfassend eingestellt werden. 531 Maßgeblich bei der MesSWlg sind die Geräuschimmissionen auf 'dem benachbarten Gnmdstück. 532 So BVerwG, Beschl. v. 8.11.1994, UPR 1995, 108. Das Gericht stellte fest: § 2 der 18. BhnSchV schließt als nonnative FestlegWlg der Zwnutbarkeitsschwelle im Sinne des § 3 Abs. 1 BhnSchG gTWldsätzlich die tatrichterliche BeurteilWlg aus, daß Lännimmissionen, die die festgesetzten Immissionsrichtwerte Wlterschreiten, im Einzelfall gleichwohl als erheblich eingestuft werden. . 533 Als kurzzeitig gilt nach Anhang Tz. 1.5. ein Zeitrawn von maximal 18 Tagen im Jahr, vgl. amtl. BegtilndWlg zu § 5 Abs. 5, BR-Drs. 17/91, S. 46.

G. Freizeitlann

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c) Praktische Anwenäung Das Bundesumweltministerium erwartet von der Verordnung eine spürbare Beruhigung des Konfliktfeldes zwischen Sport und Umweltschutz und eine Förderung des harmonischen MiteinandersS34. Positiv ist. daß die VerordnUQ.g im Hinblick auf Geräuschmessungund Bewertung sehr detailliert ist. Es besteht die Möglichkeit, daß sie auf dem Gebiet der Messung und Bewertung der in der Nachbarschaft von Sportstätten auftretenden Immissionen zu mehr Rechtssicherheit führt. Durch die in der Verordnung enthaltenen Vergünstigungen für den Sport sind auch verbesserte Ansätze für die Bewertung der Sportgeräusche zu erkennen, damit der Breitensport im Wohnumfeld für jung und alt ohne die Inanspruchnahme von Verkehrsmitteln, insbesondere des Autos, erreichbar ist und ohne den Verbrauch der freien Landschaft ausgeübt werden kann. Diese Vergünstigungen stellen einerseits den Schutz der Wohnnachbarn vor unzumutbaren Lännbelastungen (Bedürfnis der Anwohner nach Ruhe) sicher, gewährleisten andererseits aber auch den Bestand des "Sportplatzes um die Ecke" und machen auch künftig für bestehende Sportanlagen einen geordneten Spielbetrieb möglich (Verlangen nach geregeltem Spielbetrieb, der seinem Wesen nach nicht geräuschlos sein kann). So entschied das OVG MünsterS3S , daß nach dem Wertungssystem der 18. BlmSchVO die höheren Werte für Altanlagen (§ 5 Abs. 4 der 18. BImSchVO) bzw. für seltene Ereignisse (§ 5 Abs. 5 i. V. m. Nr. 1.5. des Anhangs der 18. BlmSchVO) in der Nachbarschaft einer Sportanlage hinzunehmen sind, wenn eine Reduzierung der Geräuschimmissionen auf die Immissionswerte nach § 2 Abs. 2 der 18. BlmSchVO, da (weitere) lärmreduzierende Maßnahmen im Sinne von § 3 der 18. BImSchVO nicht (mehr) in Betra~ht kommen, nur durch eine einschränkende Regelung der Betriebszeiten möglich wäre, letztere aber bei Würdigung der gegenläufigen Interessen dem Betreiber der Sportanlage nicht zumutbar ist. Wichtige Gesichtspunkte der Kritik an der bisherigen Anwendung der TA Lärm bei Konflikten im Hinblick auf Geräuschimmissionen waren, daß Interessensgegensätze zwischen Menschen, die ihre Erholung in entspannter Ruhe oder in sportlicher Betätigung suchen, nicht gleich beurteilt werden dürften mit dem Konflikt zwischen Geräuschen der Arbeitswelt und dem Erholungsbedürfnis der Menschen in der Freizeit. Zwar liegt mit der neuen Sportanlagenlärmschutzverordnung nunmehr ein einheitlicher Bewertungs- und RichtS34 "Es ist zu wünschen, daß in den Konfliktbereich Frieden einkehrt", Umwelt Nr. 311991, 101; vgl. auch UmweltNr. 611991, 258f S3S Urt. v. 28.5.1993, UPR 1994,75 =NWVBI1994, 18.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

wertmaßstab fiir den Sportlärm vor, jedoch enthält die neue Verordnung im Vergleich zur TA Lärm in etwas modifizierter Form dieselben Richtwerte. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 der Sportanlagenlärmschutzverordnung liegt der Immissionsrichtwert beispielsweise im allgemeinen Wolmgebiet tagsüber außerhalb/innerhalb der Ruhezeit bei 55150 dB(A) und nachts bei 40 dB(A). Ein Vergleich mit dem Immissionsrichtwert der TA-Lärm fiir allgemeine Wolmgebiete (tagsüber 55 und nachts 40 Dezibel) zeigt, daß - abgesehen von dem zusätzlichen Immissionswert fiir die Ruhezeit - praktisch die Richtwerte der TA-Lärm übernommen wurden. Geht man nach einer Untersuchung des TÜV (Norddeutschland) davon aus, daß bei Tennisanlagen mit 3 bis 8 Spielfeldern in 30 m Abstand vom Ballfangzaun ein Geräuschpegel (Mittelwert) im Bereich von 54 bis 56 Dezibel auftritt, kann im allgemeinen Wolmgebiet olme Vergünstigungen fiir den Sport - fast nie auf allen Feldern gleichzeitig Tennis gespielt werden, olme die Immissionsrichtwerte zu überschreiten. Die Regelungen in der Sportanlagenlärmschutzverordnung deuten daher eher auf eine Bevorzugung der Interessen der Ruhe suchenden Menschen gegenüber den sportlich Aktiven hin. Berücksichtigt man zudem, daß die frühere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung trotz Neuregelung durch die Sportanlagenlärmschutzverordnung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ihre Bedeutung weitgehend beibehält536 , ist fraglich, ob die bisherigen Interessenskonflikte zwischen Menschen, die ihre Erholung in entspannter Ruhe oder in sportlicher Betätigung suchen, durch die Neuregelung wirklich beseitigt werden können.

H. Rechtsanwendung Betrachtet man die aufgeführten einfachgesetzlichen Regelungsmöglichkeiten, könnte man meinen, daß damit der Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung angemessen gelöst werden könnte. Doch die Zerstörung von Natur und Landschaft hält weiter an. Trotz politischer und gesetzlicher Vorgaben und Zielsetzungen auf vielen Ebenen stellt man Defizite537 und Mängel im 536 Die normative Konkretisierung des gesetzlichen Maßstabs für die Zumutbarkeit von Sportlärm ist zwar insoweit abschließend, als sie bestimmten Gebietsarten und Tageszeiten entsprechend ihrer Schutzbedurftigkeit bestimmte hnmissionsrichtwerte zuordnet, Grenzwerte für kwzzeitige Geräuschspitzen festlegt und das Verfahren der Ermittlung und Beurteilung der Geräuschimmissionen vorschreibt. So BVerwG, Urt. v. 8.11.1994, UPR 1995, 108. Für eine einzelfallbezogene Beurteilung der Zumutbarkeitsschwelle aufgrund tatrichterlicher Würdigung läßt das normative Regelungskonzept aber insoweit Raum, als die Sportanlagenlärmschutzverordnung durch Verweis auf weitergehende Vorschriften generell (vgl. § 4 der 18. BhnSchV) oder durch Soll vorschriften für atypisch gelagerte Fälle Abweichungen zuläßt. 537 DefIzit ist die Diskrepanz, die zwischen einem "Soll" und dessen Ausfilllung (Ist) festgestellt wird und sich aufgrund dieser Soll-Ist-Abweichung eine Benachteili-

H. Rechtsanwendung

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geltenden Naturschutzrecht fest. Vor allem der häufig unzureichende Vollzug der bestehenden Vorschriften des Naturschutzrechts ist dafiir verantwortlich538 . Jedes Gesetz ist so gut wie sein Vollzug, und die besten Schutzabsichten sind ohne Kontrolle wirkungslos. L Vollzugsdefizit im Naturschutzrecht

In weiten Bereichen des Naturschutzrechts kann man feststellen, daß materiell durchaus genügend Vorgaben vorhanden sind. Jedoch werden diese nicht in die Praxis umgesetzt539 . Man stellt im Naturschutz immer wieder ein sog. Vollzugsdefizit fest. Das heißt, daß in der Realität zwischen Naturschutz und Erholung kein angemessener Ausgleich gegeben ist, weil die zur Verfiigung stehenden Normen zum Schutz der Natur nicht oder unvollständig vollzogen werden54o . Die Entwicklung in den letzten Jahrzehnten hat gezeigt, daß die Raumnutzungen fast ausschließlich auf die Befriedigung der Bedürfnisse der Menschen unter ökonomischen Vorzeichen ausgerichtet waren und noch sind. Dabei wurde offenbar, daß wirtschaftliche Kriterien in der Planung im Vordergrund standen und zur Unwirtlichkeit der Lebensräume des Menschen führten, was zur Folge hat, daß heute die Lebensgrundlagen des Menschen akut bedroht werden. Insbesondere Belange des Naturhaushalts und der Tier- und Pflanzenwelt wurden, trotz vorhandener Rechtsvorschriften, zum Teil bewußt nachrangig behandelt oder überhaupt nicht berücksichtigt, so daß damit Lebensräume der Tiere und Pflanzen, die nicht "Kulturfolger" der Menschen sind, fast immer irreversibel beeinträchtigt und zerstört wurden. So wurde in den 70er und 80er Jahren im Rahmen der Erholungsplanung durch unkritisch aufgestellte Erschließungs- und Ausbaupläne die ökonomische "Verwertung" der noch verbliebenen naturnahen Bereiche gefördertS41 . Die fortschreitende Zerstörung einer Vielzahl von Naturschutzgebieten in Deutschland zeigt, daß selbst der wirksamste Schutzstatus, den das Bundesnaturschutzgesetz zu bieten hat - nämlich eine Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet - nicht ausreicht, um die Erhaltung von Natur und Landschaft in den geschützten Gebieten zu garantieren. Der Vollzug der Rechtsverordnungen stellt in der Regel ein ebengung der Naturschutzbelange ergibt. Vgl. Schomerus, S. 9ff. m.w.N.: unterscheidet zwischen DefIziten beim Vollzug, in gesetzlichen Regelungen und beim Rechtsschutz. 538 Besonders im Landschaft- und Naturschutzrecht steht die nonnative Dichte in einem geradezu grotesken Gegensatz zu dem nahezu unvennindert anhaltenden Dauerprozeß der Zerstörung gewachsener Kulturlandschaft. So jedenfalls Mayer-Tasch (1978), S. 13; s. auch Sclmeiders, Der Landkreis 1987,393. 539 Vgl. Preiß/Schreiner, S. 232/235; Knauer, DRL H. 36, 516/519f 540 Vgl. umfassend zur Begriffsbestimmung Schomerus, S. lOff. m.w.N. 541 Vgl. KiemstedtlScharpf, DRL H. 57,660.

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3. Kapitel: Konflikt NatUrschutz Wld ErholWlg im PlanWlgsrecht

so großes Problem dar wie die Unterschutzstellung selbst542 . Obwohl heute bei allen Verantwortlichen unbestritten ist, daß für die Erhalfimg und Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen, wie Luft, Boden, Wasser, Pflanzen- und Tierwelt, mehr als bisher getan werden muß, geschieht in diesen Aufgabenbereichen immer noch zu wenig. Zwar ist die Notwendigkeit des Umweltund Naturschutzes inzwischen in allen gesellschaftlich relevanten Gruppierungen anerkannt543 , doch wenn es um Entscheidungen im Einzelfall geht, werden ökologische Belange zu oft zurückgestellt544 . IL Ursachen des VollzugsdefIZits

Vollzugs- und Bewerfimgsdefizite können vielfältige Ursachen haben, die nicht nur in juristisch erfaßbaren Bereichen anzusiedeln sind545 . 1. Mangelnde Bestimmtheit der Normen Häufig wird durch die mangelnde Bestimmtheit der naturschutzrechtlichen Normen eine verzögerte und erschwerte Anwendung der Vorschriften bewirkt546 . Ursachen547 für solche Defizite sind darin zu sehen, daß Behörden vor allem durch Abwägungsklauseln, aber auch durch die Einräumung von Ermessen und Beurteilungsspielräumen bei unbestimmten Rechtsbegriffen ein zum Teil erheblicher Entscheidungsspielraum eingeräumt wird548 . Die zu treffenden Entscheidungen werden in der Regel nicht klar in den Gesetzen vorgegeben; vielmehr ist es der Verwalfimg oftmals gestattet, eigene Einschätzungen und Werfimgen in die Entscheidung einfließen zu lassen. Die Bandbreite der möglichen rechtmäßigen Entscheidungen ist mifimter sehr groß549. Als Beispiel für die mangelnde Konkretheit in naturschutzrechtlichen Normen kann § 8 BNatSchG angeführt werden. Der Eingriffstatbestand in § 8 Abs. 1 BNatSchG ist zu ungenau definiert55o . Zu den schwer erfaßbaren sach- und verfahrensrechtlichen Grundstrukturen und Systemzusammenhängen kommen

542 Vgl. Nießlein, Angew. Wiss. 300, S. 1,27fT. 543 Vgl. Zimrnennann, UPR 1984, 345. 544 Vgl. BMI, Aktionsprogramm Ökologie, UmweltbriefNr. 29/1983. 545 Vgl. Schomerus, S. 61ff. 546 Vgl. Mayer-Tasch (1978), S. 13; Nießlein, Angew. Wiss. 300" S. 12711 35fT; Schomerus, S. 102. 547 Zu Vollzugsdeflziten Wld deren Ursachen vgl. Nießlein, Angew. Wiss. 300, S. 127fT.

548 Zum Vollzugsdeflzit bei ErmessensentscheidWlgen s. SRU, Umweltgutachten

1978, Tz 1240 m.w.N.

549 Vgl. Sclunidt, Döv 1976, 578; Schneiders, Der Landkreis 1987,393. 550 Vgl. Schomerus, S. 128fT. m.w.N.

H. Rechtsanwendung

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unbestimmte Rechtsbegriffe 551 in einer Zahl, wie sie sonst bei keiner verwaltungsrechtlichen Zulassungsregelung anzutreffen sind. Dadurch bereitet die praktische Handhabung dieses Instrumentes immer noch und immer wieder Probleme552 . Der Spielraum wird aufgrund verschiedener Faktoren in der Regel eher zuungunsten des Naturschutzes ausgenutzt. Die mit dem Naturschutz konkurrierenden Belange lassen sich besser fassen und mit exakteren Methoden und verständlicheren Begriffen bewerten als ökologische Belange553 . So ist beispielsweise die exakte Bewertung von Naturhaushalt und Landschaftsbild zur Bestimmung des Beeinträchtigungsgrades, der erforderlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie der Höhe der Ausgleichsabgabe bei der Eingriffsregelung sehr schwierig554 . Eine Verbesserung wäre die Schaffung normierter Vorgaben (Festlegung auf bestimmte ökologische Bewertungsverfahren, ökologische Standardisierung), um die Ennessensausübung zugunsten des Naturschutzes zu erleichtern555 . 2. Großzügige Ausnahmeregelungen

Ein Vollzugsdefizit liegt auch dann vor, wenn durch zu großzügige Ausnahmeregelungen die Gesetze und Verordnungen ausgehöhlt werden. Es sollten in Schutzverordnungen grundsätzlich nicht mehr Ausnahmemöglichkeiten zugelassen werden, als dies nach rechtstaatlichen Grundsätzen unbedingt erforderlich ist. Ein krasses Beispiel für großzügige Ausnahmeregelungen stellt die im Februar 1992 in Kraft getretene Naturschutzverordnung "Allgäuer Hochalpen" dar. In der Verordnung wurden die nahezu ganzjährig von Touristen und Freizeitsportlern genutzten Berge Nebelhorn und Fellhorn sowie die Tallagen auf Druck der Gemeinde Oberstdorf und verschiedener wirtschaftlicher Interessengruppen aus dem Schutzgebiet herausgenommen, und damit der bestehenden Übernutzung der Alpenregion durch den Tourismus weiterhin Vorrang vor der Natur eingeräumt556 . Diese Herausnahme der Bergbereiche erfolgte, um den Vollzug der Verordnung zu erleichtern. Eine Naturschutzverordnung ist jedoch im Hinblick auf den Schutz der Natur wert551 Wie "Veränderung der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen" oder "erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen", ausfilhrlich zur Eingriffsregelung s. oben Punkt E. 552 So stellt auch ein vom Umweltbundesamt vergebenes Forschungsvorhaben "Umwe1twirksamkeit von Ausg1eichs- und Ersatzmaßnahmen nach § 8 BNatSchG" fest, daß beim Vollzug der Eingriffsregelung Mängel und Probleme auftreten, s. Umwelt Nr. 12/1993, 480f. 553 S. Schomerus, S. 83f. 554 Vgl. Kolodziejcok, BNatSchG, § 1 Rdnr. 29. 555 Vgl. Brahms, Landschaft und Stadt 1988, 145/149. 556 Roß, SZ Nr. 228 v.2./3./4. 10. 1992, S. 58.

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

los, wenn sie alle bestehenden Konfliktbereiche ausnimmt und weitere Naturzerstörung nicht verhindert. Doch auch bei bestehenden Schutzverordnungen wurden in der Vergangenheit öfters naturschutzwidrige Ausnahmegenehmigungen erteilt, z. B. im Naturschutzgebiet Dauner Maare die Aufstellung von Zelten auf einem Grundstück im Schutzgebiet genehmigt557.

3. Politische Einflußnahme Ein Faktor für das bestehende Vollzugsdefizit ist, daß die Entscheidung über das Vor- und Zurücksetzen von Belangen in hohem Maße von politischen Erwägungen beeinflußt wird 558 . Manche Behörden und Stellen, die Naturschutzaufgaben wahrzunehmen haben, erfüllen diese auch nicht immer mit der gebotenen Sorgfalt. Dabei wird mitunter gegen bestehende Vorschriften verstoßen, entweder mangels Kontrolle oder mangels "Willen" der zuständigen Organe. Den Wünschen einzelner hat man in der Vergangenheit unter dem Druck einflußreicher Personen oder Gruppen leider zu oft und zu kritiklos nachgegeben, ohne dabei zu bedenken, welcher Schaden der Allgemeinheit dadurch zugefügt werden kann. So wurde am Beispiel des Naturschutzgebietes Dauner Maare festgestellt, daß aufgrund starker Interessen des Fremdenverkehrs von den zuständigen Behörden - trotz erheblicher Störungen des Naturhaushalts - der Betrieb eines unzulässigen Campingplatzes sowie weitere rechtswidrige Eingriffe (Anlage von Boots- und Angelstegen und Uferbefestigungen) geduldet wurden559 . Schon 1974 stellte das VG München560 fest, daß "ständige Geschäftigkeit der Exekutive die Fähigkeit nimmt, die grundsätzliche Problematik eines sukzessiven Verbrauchs der Naturschönheiten zu erkennen. Die Exekutive kann so dem kurzsichtigen wirtschaftlichen und sozialen Begehren des örtlichen Wählers nicht entgegentreten". Anstelle des langfristig Richtigen geschieht nur zu oft das kurzfristig politisch ErWÜßSChte 561 . Eine Reduzierung der politischen Einflußnahme könnte durch

557 S. Brahms, Landschaft und Stadt 1988, 145/146. 558 Den ökonomischen Interessen wird Priorität eingeräwnt, s. Brahms, Landschaft und Stadt 1988, 145/147; Lorenz, UPR 1991, 253/256f.; vgl. auch BM!, Aktionsprogramm Ökologie, Umweltbrief Nr. 29/1983; Ebersbach, S. 143; Schomerus, S. 78f. Untersuchungen haben ergeben, daß Politiker bis Mitte der 80er Jahre den Naturschutz fi1r weniger wichtig hielten als der Durchschnitt der Bevölkerung, s. Nießlein, Angew. Wiss. 300, S. 127/198. 559 S. Brahms, Landschaft und Stadt 1988, 145/146; Brahms, Angew. Wiss. 331, S.59ff. 560 Urt. v. 13.12.1973, BayVBI 1974, 226/227. 561 Weber, DVB11971, 806/809.

H. RechtsanwendlUl8

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eine verstärkte Mitwirkung von Naturschutzverbänden bei der behördlichen Entscheidungsfindung bewirkt werden 562 . 4. Injormationsdejizite

Ein weiterer bedeutender Faktor fiir das Vollzugsdefizit ist das noch nicht ausreichende Umweltbewußtsein563 , d. h. die Einstellung der Entscheidungsträger gegenüber ökologischen Fragen564 und die daraus resultierende Tendenz, den Naturschutz im Verhältnis zu anderen Belangen unterzubewerten. Besonders bedeutsam sind hier Infonnationsdefizite der mit dem Vollzug des Naturschutzrechts Betrauten, wobei vor allem Defizite an fachökologischen Argumentationshilfen im Bereich von Bewertungsverfahren, Wirkungsnachweisen und Orientierungswerten bestehen. Die mangelnde Effizienz des Naturschutzrechts hängt mit Fehleinschätzung der ökologischen Situation wie der Bedürfnisse von Pflanzen und Tieren infolge nicht ausreichender Informationsgrundlagen zusammen565 . Dadurch bestätigt sich die alte Erkenntnis, daß über die Wirkung des Rechts in erster Linie das Bewußtsein und das Wissen der Rechtsanwender entscheidet. Ein unzureichendes Problembewußtsein hinsichtlich der Nutzungskonflikte zwischen Naturschutz und Erholung führte am Beispiel des Naturschutzgebiets Dauner Maare zu einer Verwendung der finanziellen Mittel des Naturschutzgebiets vorwiegend rur die Verbesserung der Erholungsinfrastruktur oder die Beseitigung erholungsbedingter Schäden566 . Wenn es gelingt, das Umweltbewußtsein bei den handelnden Personen zu verbessern, wird sich eine naturschutzfreundliche Ausfiillung behördlicher Entscheidungsspielräume von selbst ergeben. Die stärkere Einbeziehung gesellschaftlicher Gruppierungen und deren Sachverstand über ein bundesweites Beiratsmodell im Sinne des Art. 41 Abs. 2 BayNatSchG kann dabei durch Beseitigung von Informationsdefiziten zu einer Verbesserung des Vollzuges fUhren. Hier berät ein Gremium von Sachverständigen die Naturschutzbehörde 562 VerblUlden mit der Gewährung eines Überprüfimgsrechts in Fonn der Verbandsklage, näher dazu s. lUlten. 563 Der VerwaltlUlg wird ein lUlterdurchschnittliches Umweltbewußtsein nachge~, vgl. Schomerus, S. 80f.; DRL, H. 36,457/467. 64 Vgl. Schomerus, S. 79ff.; SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1542; DRL, H. 36, 457/466; Stich, FS f. Ule, S. 215/235. 565 Vgl. BMBau, Schr.R. ForschlUlg Nr. 492, S. 58; Mayer-Tasch (1978), S. 14; Knauer, DRL H. 36, 516/519f. Es gibt zwar zahlreiche EinzelerheblUlgen, aber es fehlt eine planlUlgstaugliche, räumlich bezogene Statistik aller wichtigen Daten zu Natur lUld Umwelt, vgl. Fritz, DRL H. 54,307/308; s. auch Schomerus, S. 97f., der darin ein Problem sieht, zu naturschutzfrelUldlichen EntscheidlUlgen zu gelangen. 566 S. Brahms, Landschaft lUld Stadt 1988, 145/147. .

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3. Kapitel: Konflikt Naturschutz lUld ErhollUlg im PlanlUlgsrecht

und hat zudem das Recht, gegen Entscheidungen der Naturschutzbehörde abweichend von einem Beschluß des Gremiums die nächsthöhere Naturschutzbehörde anzurufen. 5. Mangelhafte Ausstattung

Eine mangelhafte Ausstattung der Naturschutzbehörden in personeller567, finanzieller 568 und sachlicher (Kompetenz und Organisation)569 Hinsicht sowie die Eigeninteressiertheit von Fachbehörden (z. B. auf dem Gebiet des Staßenbaus) an der Verwirklichung ihrer Projekte570 ist eine weitere Ursache für einen unzureichenden Vollzug der naturschutzrechtlichen Bestimmungen571 . Ein Beispiel für die organisatorischen Mängel ist § 8 Abs. 2 BNatSchG. So ist es eher kontraproduktiv, wenn man bei der Entscheidung über die Zulassung von Eingriffen in den Naturhaushalt die Beurteilung der naturschutzrechtlichen Fragen, wie Vermeidbarkeit bzw. notwendige Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, ausgerechnet den federführenden Fachbehörden überläßt572 , und das lediglich im Benehmen mit den Naturschutzbehörden573 . Die materielle und personelle Ausstattung der mit Naturschutz und Landschaftspflege beauftragten Behörden muß dem gesetzlichen Anspruch genügen. Sie ist demnach erheblich zu verstärken. Die Naturschutzbehörden müssen mit qualifizierten Fachkräften ausgestattet werden, um die Umsetzung der Landschaftsplanung zu kontrollieren und ihre Aufgaben als Träger öffentlicher Belange fachlich wahrnehmen zu können574.

567 Vgl. DRL, H. 41, 5/8; Soell, Gnmdzüge, S. 481/507; Stich, FS f. ille, S. 215/231fI; zu personellen Problemen vgl. auch Lorenz, UPR 1991,253/255 m.w.N.; zur schlechten Personalsituation in den Naturschutzressorts der Landratämter Sarring, SZ Nr. 224 v. 28.9.1990, S. 24; s. auch Roß, SZ Nr. 169 v. 24.7.1991, S. 20. 568 Schomerus, S. 89. 569 Zum fehlenden nötigen Sachverstand vgl. Knauer, DRL H. 36, 516/519; vgl. zu den Mängeln in der Organisation der Naturschutzaufgaben ausfilhrlich aufgrtmd einer em~irischen UntersuchlUlg Wittkamper/ Stuckhard, Angew. Wiss. 300, S. Iff. o Vgl. Schomerus, S. 85fI; zur Eigeninteressiertheit beim Vollzug des § 8 BNatSchG s. Breuer, NuR 1980, 89/1 00. 571 Vgl. hi~ Beispiel des Naturschutzgebiets DalUler Maare bei Brahms, Landschaft und Stadt 1988, 145/147; s. auch Schomerus, S. 88fI 572 Neben der Verbessenmg des allgemeinen Informationszustandes wäre als Abhilfe genaue HandllUlgsanweislUlgen an die Behörden denkbar. 573 Vgl. Breuer, NuR 1980, 891100; Schomerus, S. 87; a.A. Ronellenfitsch, NuR 1986,284/289, der das "Benehmen" aus der Eigenart der PlanfeststelllUlg rechtfertigt. 574 S. EmpfehllUlg des DRL, H. 38,677/684.

H. Rechtsanwendung

237

6. Fehlende Rechtsschutzgewtihrung

Eine weitere Ursache fiir das Vollzugsdefizit gerade im Naturschu1z!echt stellt das weitgehende Fehlen von Rechtsschutzgewährung dar575 . Da die Natur sich nicht selbst gegen Eingriffe zur Wehr setzen kann, ist sie auf die Klagebefugnis der Bürger angewiesen. Hierbei ist der Rechtsschutz gegenüber ökologisch belastenden Entscheidungen aber stark eingeschränkt. Die Vollzugsdefizite im Naturschutzbereich können in der Regel wegen der sog. Schutznormtheorie vom Bürger nicht beanstandet werden~'l76. Nach der Schutznormtheorie hängt die Qualifizierung als subjektives Recht vom Vorliegen eines Rechtssatzes ab~ der "nicht nur dem öffentlichen Interesse, sondern zumindest auch - dem Interesse einzelner Bürger zu dienen bestimmt ist"577. Diese Theorie kann als bis heute herrschend bezeichnet werden578 . Aufgrund der Schutznormtheorie können nur wenige Bürger, die sich von einem Eingriff in die Natur betroffen fiihlen, gerichtlich dagegen vorgehen579 . Die Normen, die zum Schutz der Natur erlassen wurden, dienen nämlich nicht dem Schutz des einzelnen, sondern der Allgemeinheit580 . Damit können Rechtsverstöße der Verwaltung gegen materielles Naturschutzrecht in der Regel nicht mit Erfolg durch Klage vor dem Verwaltungsgericht verfolgt werden. Sening gibt der mangelnden Klagebefugnis aufgrund der Schutznormtheorie die Schuld dafiir, daß im deutschen Recht die Nutzung der Natur gegenüber ihrem Schutz tendenziell vorrangig sei 581 . Angesichts dieses Fehlens von Rechtsschutzmöglichkeiten mangelt es nicht an Vorschlägen, die Klagemöglichkeiten im Bereich des Naturschutzrechts zu verbessern582 . Neben der Aktivierung von Individualklagebefugnissen des Bürgers fiir das Naturschutzrecht583 ist vor allem eine Erweiterung der ge575 Vgl. beispielsweise Marburger, S. 96; Sailer, BayVBI 1975,405; zu weitgehend Sening, BayVB11979, 491f. u. 1982, 428ff.; ders., NuR 1980, 102ff. 576 Diese Rechtsschutzlücke ist bedauerlich, so Schomerus, S. 183. 577 Vgl. z. B. Kopp, VwGO, § 42 Rdnr. 48. 578 Ständige Rechtsprechung des BVertG (vgl. z. B. BVerfGE 51, 193/211) u. des BVerwG (vgl. z. B. BVerwGE 22, 199ff.); zum Inhalt vgl. Dirnberger, S. 42 u. Schomerus, S. 174ff. jeweils m.w.N. 579 Statt vieler vgl. Marburger, S. 84f. m.w.N. 580 BVerwGE 54, 211; Ebersbach, S. 133; Schomerus, S. 177. 581 NuR 1980, 102ff. u. BayVB11981, 174 u. BayVB11982, 428 u. NuL 1983,379 u. bedrohte Erholungslandschaft, S. 78ff. 582 Ausftlhrlich hierzu Dimberger, S. 21ff. m.w.N. 583 Vgl. dazu die Diss. von Dimberger: Soweit der Betroffene seine Grundrechte als Abwehrrechte geltend machen kann, filhrt - wegen des umfassenden Anspruchs auf Freiheit von gesetzwidrigen Beeinträchtigungen - jeder Rechtsverstoß zur Aufuebung der Verwaltungsmaßnahmen. Das gesamte Naturschutzrecht ist auf diese Weise "versubjektiviert", S. 68ff.; zum Drittschutz im Naturschutzrecht s. S. 260ff..

238

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

richtlichen Kontrollmöglichkeit durch die Verbandsklage möglich 584 . Mit der Verbandsklage wird Verbänden im Bereich des Umweltschutzes eine Klagebefugnis eingeräumt. Die Verbandsklage585 kann zum Abbau des Vollzugsdefizits im Umweltrecht beitragen, und als Folge einer "Bündelung" von Individualklagen und sachgerechter Prozeßfiihrung der klagenden Verbände zugleich in hohem Maße prozeßökonomisch wirken. Gegner der Verbandsklage befürchten hingegen durch sie eine Prozeßlawine und die Überlastung der Verwaltungsgerichte. In einzelnen Landesnaturschutzgesetzen verschiedener Bundesländer sind bereits Klagemöglichkeiten für anerkannte Naturschutzverbände verankert. Jedoch liegen noch keine allgemeinen Erfahrungen darüber vor. Nach einer Studie "Untersuchung der Verbandsklage im Umweltund Naturschutzrecht im internationalen Vergleich" des Instituts für Umweltrecht (Bremen)586 wurden in anderen Ländern bei der Verbandsklage weder eine "Prozeßflut" noch Fälle mißbräuchlicher Ausnutzung der Verbandsklagebefugnis beobachtet. Die Prozeßfiihrung durch die Verbände wurde allgemein als sachgerecht empfunden. In den Staaten mit längerer Verbandsklagetradition gehört diese Klageform zum juristischen Alltag. Der Öffentlichkeit, insbesondere den Verbänden, fällt im geltenden Naturschutzrecht eine wesentliche Kontrollfunktion zu. Um die Anwendung der vorhandenen naturschutzrechtlichen Regelungen in der Praxis zu verbessern, muß dies auch die Möglichkeit der Verbandsklage einschließen. Denn im Naturschutzrecht ist die Kluft zwischen faktischer Betroffenheit aufgrund rechtswidrigen Verwaltungshandelns einerseits und den fehlenden Rechtsschutzmöglichkeiten andererseits groß587. Neben dem Effekt, daß durch die Verbandsklage das objektive Naturschutzrecht durchgängig justitiabel gemacht wird, käme es auch zu einem verbesserten Vollzug naturschutzrechtlieher Vorschriften. Eine gerichtliche Kontrolle behördlicher Entscheidungen kann in verschiedener Hinsicht zu einer verbesserten Anwendung der Naturschutzvorschriften führen. Einmal werden durch das Gericht rechtswidrige Maßnahmen aufgehoben. Zum anderen gerät die Behörde - durch den mittelbaren Einfluß der Überprütbarkeit - in einen gewissen Kontrolldruck. Sie wird nämlich die naturschutzrechtlichen Regelungen mit gesteigerter Aufmerksamkeit beachten (und damit bereits häufig zu einer richtigen Entscheidung gelangen), weil ansonsten eine gerichtliche Nachprüfung droht. 584 Umfassend dazu Schomerus, S. I 84ff. m.w.N. 585 Zur Verbandsklage s. Rehbinder, ZRP 1976, 157. 586 Einbezogen waren ll europäische Staaten sowie Kanada und die USA, s. zu den

Er~ebniss~ des Forsch~gsvorhabens Umwelt Nr .. 7-81199.3, 297.

..

87 Da m den meisten Bundesländern bisher eme Klagemöghchkelt fiir

Naturschutzverbände fehlt, wird von diesen häufig Init Hilfe eines sog. Sperrgrundstückes die Klagebefugnis "erworben". Diese "Umgehung" der fehlenden Rechtsschutzmöglichkeiten erreicht aber nicht den Effekt einer Verbandsklage.

H. RechtsanwendWlg

m

239

VollzugsdefIZit bei der Landschaftsplanung

Fast zwei Jahrzehnte nach Inkrafttreten (der rahmenrechtlichen Vorschriften über die Landschaftsplanung) des Bundesnaturschutzgesetzes muß eher mit Ernüchterung eine vorläufige Bilanz der Verwirklichung der Landschaftsplanung gezogen werden588 . Erst mit Beginn der 90er Jahre ist - im Zuge eines stärkeren Natur- und Umweltbewußtseins - die Wirkung der Landschaftsplanung besser geworden. 1. Nachhaltige Sicherung der Lebensgrundlagen Mit der Landschaftsplanung sollten sehr hochgesteckte Ziele verwirklicht werden: Sie sollte als Planungsinstrument der Landschaftspflege die menschliche Umwelt als ökologisch-strukturelles Wirkungsgefiige erfassen und im Hinblick auf eine nachhaltige und auch ökologisch optimale Nutzung sichern und neu gestalten589 . Ferner sollte sie der Sicherung und Entwicklung eines nachhaltig und optimal leistungsfähigen Landschaftshaushalts sowie der Landschaftsstruktur und ihres visuell erfaßbaren Teiles, des Landschaftsbilds und damit der Landschaft als Erlebnis- und Erholungsraum dienen 59o . Die von der Landschaftsplanung zusammengetragenen, aufbereiteten und bewerteten ökologischen Fakten sollten gewährleisten, daß die Belange des Naturschutzes in der gesamtplanerischen Abwägung eine ihrem objektiven Gewicht entsprechende Berücksichtigung finden. Mit der Integration der Landschaftsplanung in die Gesamtplanung sollte ·letztere auch von einem Dilemma befreit werden. Sie ist nämlich einerseits Mitverursacherin von Naturbeeinträchtigungen, insofern als sie die planungsrechtlichen Voraussetzungen fiir die Realisierung von Naturbeeinträchtigungen schafft, andererseits bietet sie aber aufgrund ihres querschnittsorientierten, medienübergreifenden Charakters die geeigneten Voraussetzungen fiir eine Frühkoordination der Belange des Naturschutzes mit kollidierenden Interessen sowie fiir die Umsetzung einer Umweltvorsorgeplanung zur langfristigen Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen591 . Eine ökologisch orientierte 588 Zur UrsachenforschWlg im Hinblick auf die DefIzite in der LandschaftsplanWlg vgl. BMU, Naturschutzprogramm 1987, Eildienst S. 57/58f; zur negativen Einschätzoo§: der EffIzienz der LandschaftsplanWlg, Hübler, UPR 1989, 1211126. 5 9 S. Buchwald, in: Buchwald/Engelhardt, S. 26; SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1313. 590 Vgl. Buchwald, in: Buchwald/Engelhardt, S. 26/27; Carlsen, NuR 1984,48/49 u. NuR 1985, 226f.; SRU, Umweltgutachten 1978, Tz. 1314; Mrass, NuL 1984, 55/56. 591 Vgl. Bongartz, S. 30. Der SRU hat bereits im Umweltgutachten 1978 (Tz. 1931) betont, daß zu den dringensten AbstinunWlgsproblemen einer gestaltenden Umweltpolitik die EinbeziehWlg ökologischer Kriterien in eine Raumgestaltungspolitik zählt.

240

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

Planung sollte dahin führen, daß Entscheidungen über die räumliche Verteilung von Bodennutzungen nicht ohne Berücksichtigung der Funktionsfähigkeitdes Naturhaushalts getroffen werden. Sie hat zu gewährleisten, daß die ökologischen Wirkungszusammenhänge und die systemhafte Vemetzung unserer Umwelt bei Entscheidungen über Standortwahl, Art und Intensität von Raumnutzungen beachtet werden592 . 2. Defizit bei der Landschajtsplanung

Angesichts der fortschreitenden Zerstörung von Natur und Umwelt läßt sich generell feststellen,· daß die Landschaftsplanung ihr Hauptziel - die nachhaltige Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen - bisher nicht erreicht hat. Teilweise wurde die Landschaftsplanung bereits nach 10 Jahren als gescheitertes Vorhaben angesehen 593 .. Bei der Aufstellung von Landschaftsplänen bestehen bzw. bestanden bisher erhebliche quantitative und auch qualitative Defizite. Mängel der Landschaftsplanung sind in allen Verfahrensschritten, sowohl bei der Bestandsaufnahme als auch bei der Bewertung sowie bei der Formulierung von planerischen Zielvorstellungen festzustellen. Ein quantitatives Defizit liegt darin, daß sich die verwaltungstechnische Implementation der Landschaftsplanung nur sehr langsam vollzogen hat594. Die Gründe dafiir liegen auf örtlicher Ebene wohl meist in kommunalpolitischen Hindernissen595 . Die Gemeinden sind zwar auch aufgrund § 1 Abs. 5 BauGB gehalten, der Landschafts- und Grünordnungsplanung große Bedeutung beizumessen. In der Vergangenheit wurde die Landschaftsplanung aber meist von ihnen nur als lästige Aufgabe angesehen, die ihre räumliche Entwicklung eher bremst als fördert. Erst nach und nach setzte sich die Erkenntnis durch, daß ohne vorbereitende Untersuchungen von Natur und 592 Vgl. Hahn-Herse/KiemstedtIWirz, Landschaft und Stadt 1984, 66/67; Gassner, NuR 1989, 120ff. 593 Salzwedel, ABN 39, lOff. Nach Auffassung des SRU im Umweltgutachten 1987 (Tz. 41 Of) war die Bilanz der bis dahin erfolgten Aktivitäten in der Landschaftsplanung insgesamt enttäuschend. Die im Umweltgutachten 1978 geäußerten Erwartungen einschließlich der Einbeziehung der seinerzeit diskutierten ökologischen Wirkungsund Risikoanalyse hätten sich nicht erfüllt; vgl. dazu auch Hübler, UPR 1989, 121/122; Kiemstedt, S. 153. Es liegen hierzu aber keine empirisch abgesicherten Daten vor, vgl. ausfilhrlich ScholichIWinkelbrandt, S. 25ff., sondern es kann nur auf Erfahnmgsberichte von Planem - vgl. z.B. DRL H. 36, H. 45 u. ARL Bd. 180 - und auf die Auswertung von Praktikerberichten zurückgegriffen werden, vgl. StichIPorger/Steinebach, S. 95ff. 594 Vgl. beispielsweise zum Stand der Landschaftsplanung 1987, SRU, Umweltgutachten 1987, S. 140 Tab. 2.1.4. 595 Vgl. StichIPorger/Steinebach, S. 42.

H. RechtsanwendWlg

241

Landschaft im Planungsgebiet eine verantwortungsbewußte Bauleitplanung nicht mehr vorgenommen werden kann. In früheren Jahren sind aufgrund einer Bauleitplanung ohne Bestandsaufnahme und Analyse ihres Planungsraumes unter den Gesichtspunkten des Naturschutzes und der Landschaftspflege daher allenthalben mehr oder minder schwere Umweltschäden erwachsen. Naturschutzprobleme in der Bauleitplanung sind aber sachgerecht nur lösbar, wenn·auf eine leistungsfähige Landschaftsplanung zurückgegriffen werden kann 596 . In qualitativer Hinsicht kommt es bisher jedoch zu Verständigungsschwierigkeiten zwischen der Landschaftsplanung und der Gesamtplanung, da es bisher an einem einheitlichen Schema der Aufgaben und Inhalte der Landschaftsplanung fehlt 597 . Der Verzicht auf durchgreifende bundesrechtliche Bestimmungen über die Verbindlichkeit sowohl in § 5 als auch vor allem in § 6 BNatSchG hat erhebliche Nachteile für die Klarheit, Bestimmtheit, Einheitlichkeit und damit letzten Endes für die Wirksamkeit der landesrechtlichen Verbindlichkeitsregelung zur Folge. Das gilt für Landschaftsprogramme, für den Landschaftsrahmenplan und für den Landschaftsplan in seinem Verhältnis zur Bauleitplanung. Verantwortlich für Defizite bei der Landschaftsplanung sind oft unklare Formulierungen598, die Handlungen erlauben, die den ursprünglich damit bezweckten Zielsetzungen widersprechen. Weiter werden auf dem Wege der Kompromißfindung bei der Landschaftsplanung oft die Zielkonflikte zwischen Naturschutz und Erholung durch abstrakte Formulierungen, wie allgemeiner Leitlinien, ausgeklainmert. Im Verhältnis von Landschaftsplanung und Bauleitplanung fehlt es den Landschaftsplänen vielfach an Bewertungen von Natur- und Landschaftspotentialen sowie an geeigneten in die Bauleitplanung umzusetzenden Zielkonzepten für die weitere Entwicklung von Natur und Landschaft599 . Dieser Mangel bewirkt, daß die Belange der Landschaftspflege in der Bauleitplanung häufig nicht mit dem ihm objektiv zustehenden Gewicht eingestellt werden.

596 S. Gassner, NVwZ 1991, 26/30f. 597 Vgl. GassnerlPiest, S. 11/13. 598 Vollzugsdeftzit wegen mangelnder Konkretheit der Nonnen, vgl. dazu Soell,

RingvorlesWlg Naturschutz, S. 61/67ff.; ders., DRL H. 45, 401ff.; Stich, DRL H. 36, 502ff. . 599 Vgl. Stich, ZtBR 1989, 9/12. Auch im Verhältnis von LandschaftsrahrnenplanWlg Wld RegionalplanWlg mangelt es bei der UmsetzWlg von Naturschutzzielen im wesentlichen an der fehlenden Zielkonkretisierung im Sinne handhabbarer Umweltqualitätsziele (zu deren FonnuliefWlg Wld FestsetzWlg beide PlanWlgsdisziplinen beitragen müssen), ausfilhrlich dazu KiemstedtlHarlitzlOtt, Beiträge der ARL, Bd.123. 16 Stad1er

242

3. Kapitel: Konflikt Natw"schutz und Erholung im Planungsrecht

Durch Abwägungen und Abstimmungen gibt es darüber hinaus für natur., schutzwidrige Interessen viele Möglichkeiten, ökologische Zielsetzungen in der Landschaftsplanung zu verdrängen600 . Dies gilt um so mehr, wenn einflußreiche und gut organisierte Interessengruppen dahinterstehen601 . Noch vor wenigen Jahren scheiterte im Bereich der räumlichen Planung die Umsetzung konkreter Landschaftsprogramme vor allem auch an der massiven Einflußnahme wirtschaftlich-gesellschaftlicher Interessengruppen des Fremdenverkehrswesens auf dem Wege derProgrammerstellung und Kompromißfindung6°2. Auch auf örtlicher Ebene stellten die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes im Verhältnis zu der beabsichtigten Planung in der Vergangenheit meist ein ungeliebtes Hindernis daf603. Hat der Gemeindebzw. Stadtrat einer Fremdenverkehrsgemeinde erst einmal beschlossen, daß ein Bebauungsplan, z. B. für ein Ferienhausgebiet oder eine Erholungsanlage aufgestellt werden soll, will er die beabsichtigten Pläne - vor allem bei breiter Zustimmung in der Gemeinde - auch verwirklicht sehen. Es besteht daher die Gefahr, daß der Planung entgegenstehende Belange von Natur- und Landschaftsschutz, vor allem gegen eine starke Fremdenverkehrslobby, nicht ausreichend gewürdigt werden. Die Folge in der Praxis ist bzw. war ein Übergehen des Naturschutzes. Ziel ist, daß bei geplanten Bodennutzungen nicht die ökonomischen Aspekte überwiegen dürfen, sondern es müssen die Bedingungen für die Bevölkerung auf eine verbesserte und lebenswerte Umwelt sachgerecht berücksichtigt werden.

3. Konsequenzen Es sollten aus den Erfahrungen der vergangenen Jahre endlich Konsequenzen gezogen und dafür gesorgt werden, daß die Landschaftsplanung tatsächlich in den Stand versetzt wird, die ihr im Bundesnaturschutzgesetz zugewiesene Aufgabe zu erfüllen. Der umfassende Anspruch der Sicherung der nachhaltigen Leistungsfllhigkeit des Naturhaushalts muß in politischer und administrativer Hinsicht Konsequenzen haben. Die Landschaftsplanung hat ein Mindestmaß an bundesweiter Einheitlichkeit aufzuweisen, damit eine größere Effizienz der Landschaftsplanung erreicht wird. Eine· klare gesetzliche Aussage604 über den Inhalt von Landschaftsprogrammen und Landschaftsrahmenplänen würde die Anwendbarkeit und den Vollzug der Regelungen er600 Vgl. Schomerus, S. 84. 601 Vgl. Soell, NuR 1980, In.

602 Ausführlich ZIUD VollzugsdefIZit Erlwein, S. 91ff. 603 Vgl. Louis/Klatt, NuR 1987,347; ausführlich dazu

Sening, BayVB11986, 161ff.

604 Bisher besteht keine durchgreifende urid klare f{egelung bei der Ausgestaltung

der Landschaftsplanung, DRL, H. 36, 457/458; Pielow, NuR 1986, 60; s. auch Carlsen, NuR 1985, 226; zuletzt Mitschang, UPR 1994, 206/208ff.

H. RechtsanwendWlg

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leichtern60S . und das Gewicht der überörtlichen Landschaftsplanung bei der Wahrung ökologischer Belange stärken. Schwerpunktmäßig liegt das Regelungsdefizit in der Verbindlichkeit der örtlichen Landschafts- und GrüDordnungsplanung6°6. Unbefriedigend ist die derzeit unterschiedliche Regelung des Verhältnisses zwischen Landschaftsplanung und Bauleitplanung (vgl. § 6 Abs. 4 BNatSchG). Der Bund sollte mit Hilfe seiner Rahmengesetzgebung (Art. 75 Nr. 3 GG) einheitliche Vorschriften über die Verbindlichkeit von Landschaftsplänen erlassen607 . Dabei sollte dafür gesorgt werden, daß die Landschaftsplanung wirklich eine ökologische Vorlaufplanung darstellt. Dabei hat ein vollständiger Landschaftsplan (einschließlich Maßnahmen für den Arten- und Biotopschu~) vorzuliegen, bevor Bauleitpläne aufgestellt werden (z. B. im Rahmen der gemeindlichen Entwicklungsplanung). Vor allem müssen Aufsichtsbehörden bei der Überprüfung der Bauleitpläne ihre Kompetenz ausschöpfen. Es ist zu gewährleisten, daß die Landschaftsplanung beide von ihr zu erfiillenden Funktionen, die sektoralen Fachplanungen und die einer integrationsorientierten Mitwirkungsplanung, wahrnehmen kann608 . Zu einer effizienteren Ausgestaltung ist es deshalb erforderlich, daß die Landschaftsplanung nicht nur aus Ei:nzelbausteinen besteht, sondern als selbständiges, inhaltlich umfassendes und zusammenhängendes Planwerk aufgestellt wird und erhalten' bleibt609 . Erforderlich ist weiterhin, daß sie aus naturschutzfachlicher Sicht optimierte Ziele für den Planbereich entwickelt und darstellt. Im Landschaftsplan ist in diesem Zielkonzept das fachliche Optimum zu benennen, bevor es in die gesamtplanerische Abwägung mit anderen Belangen eingestellt wird6lO . Die Landschaftsplanung bedarf einer erheblich verbesserten Versorgung mit Informationen. Es ist festzustellen, daß eine wirkliche ökologische Durchdringung der Gesamtplanung erSt noch zu ~eisten ist, d. h. daß die seit vielen Jahren beschworene "Ökologisierung der Raumplanung" in der Regel über das 605 Vgl. Soell, Gnmdzüge, S. 481/516; Stich, DRL H. 36,502. 606 Vgl. BMBau, Schr.R ForschWlg Nr. 492, S. 8. 607 Vgl. DRL, H. 36,457/467. Die Kompetenz zur AufstellWlg der fachlichen Pläne

sollte den Naturschutzbehörden übertragen werden. Diese Pläne könnten dann Gnmdlage für die gemeindlichen Landschaftspläne . sein.· Für eine HochzonWlg der LandschaftsplanWlg tritt Soell (DRL H. 57, 673/676) ein, wobei Gemeinden aus zwingenden Gründen der gemeindlichen EntwicklWlgsplanWlg von den FestsetzWlgen des Landschaftsplanes abweichen können. Zur Frage der HochzonWlg vgl. auch Stich, ZfBR 1986, 1111112; Pie1ow, NuR 1986, 60/65f. 608 Vgl. Gassner, UPR 1988,321/322; GassnerlPiest, S. 11/22; Kiemstedt, S. 153/ 160. 609 Vgl. dazu GassnerlPiest, S. 11/15; Kiemstedt, S. 153/161. 610 Vgl. GassnerlPiest, S. 11/16; Kiemstedt, S. 153/160f. 16*

244

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz und Erholung im Planungsrecht

Stadium der verbalen Bekundung noch nicht sehr weit hinausgekommen ist611 . Zwar löst eine Verbesserung der Informationsbasis alleine keine planerischen Aufgaben, sie schafft jedoch die Voraussetzungen dafiit'12. Um z. B. die methodischen Anforderungen der Wirkungsanalyse erfiillen zu können, werden vorab flächendeckende, regionalisierte und im Maßstab passende Informationen über die jeweiligen Verhältnisse einschließlich der standörtlichen Bedingungen benötigt. Dies gilt für die Landschaftsplanung auf den verschiedenen Stufen der Gesamtplanung wie auch für die Beiträge zu den Fachplanungen. Für die Beseitigung der Defizite ist es -' neben anderen notwendigen Maßnahmen - dringend erforderlich, die Naturschutzziele in Form raumspezifischer Qua1itätsziele und quantifizierter Standards, die für alle bestehenden und zukünftigen Nutzungsansprüche verbindlich sind, methodisch nachvollziehbar zu konkretisieren613 . Die Landschaftsplanung bedarf dazu auch einer besseren Ausstattung der mit ihr befaßten Verwaltung. Im Rahmen der vorgese4enen Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes soll durch die Neuregelung der Landschaftsplanung ihr Gewicht auch gegenüber anderen Raumansprüchen und Planungen gestärkt und damit die bestehende Rechtslage verbessert werden614. Positiv ist die vorgesehene Verbesserung der Mindestinhaltsbestimmungen. die Betreibung einer flächendeckenden Landschaftsplanung und die Darstellung der Ergebnisse in zusammenhängender Form für den Planungsraum. Jedoch soll die Regelung der Verbindlichkeit der Landschaftsplanung nicht geändert werden. Dabei bleibt es leider hinsichtlich der Rechtsbeziehungen zwischen Landschaftsplanung und Gesamtplanung bei den großen Unterschieden in den einzelnen Landesnaturschutz gesetzen. IV. RegelungsdefIZite im Natunchutzrecht615

Die große Bedeutung des Vollzugsdefizits im Naturschutzrecht, daß in der Praxis trotz vorhandener Rechtsvorschriften oftmals die Belange des Naturschutzes nachrangig behandelt werden. bedeutet aber nicht, daß der gegenwärtige Rechtszustand in materieller Hinsicht keine 'Schwächen aufweisen 611 Ausftlhrlich dazu Finke/Reinkober/Siedentop/ Strotkemper, Beiträge der ARL, Bd.124. 612 Das Fehlen rechtlich verbindlicher Standards im Sinne gebietsbezogener generalisierter Zielparameter wird als Defizit in der Landschaftsplanung angesehen, BMBau, Schr.R Forschung Nr. 492, S. 8. 613 Ausftlhrlich dazu· HaberlDuhme/PauleitiSchild/Stary, Beiträge der ARL, Bd.125. 614 Vgl. Presseamt, Jahresbericht 1992, S. 630; s. dazu auch Pfeifer (1989), S. 61ff. 615 Ein Fehlen naturschutzrechtlicher Vorschriften nennt man Regelungsdeflzit; allgemein zu Regelungsdeflziten Lorenz, UPR 1991, 253/254f.

H. Rechtsanwendung

245

WÜfde616 . Im Gegenteil könnte durch gewisse Änderungen des materiellen Naturschutzrechts, wie oben am Beispiel der Landschaftsplanung bereits dargestellt, eine Verbesserung des Vollzugs erzielt werden. Die Refonn des Naturschutzrechts durch die zweite Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes, die bereits in zwei Legislaturperioden nicht zustande gekommen ist, ist unabdingbar, weil die Ergebnisse des Vollzuges dieses Gesetzes unzureichend sind617 . Der Prozeß des Artenaussterbens hat sich verschärft und trägt teilweise katastrophale Züge618 ; die Versiegelung von Freiflächen und der Landschaftsverbrauch hält an. Die oben beschriebenen Vollzugsdefizite zeigen als Hauptprobleme einer Novellierung einen mangelnden Grundkonsens über Inhalt und Reichweite der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes, die Zielvorstellungen im Hinblick auf Naturschutz und Landschaftspflege sowie der Bedeutung des Abwägungsgebots. Ein Grund für die bisherige Unterbewertung des Naturschutzes liegt in dem grundsätzlichen Regelungsdefizit, das daher rührt, daß die Naturschutzgesetze des Bundes und der Länder einseitig anthropozentrisch ausgerichtet sind619 . Diese Zielsetzung kommt in § 1 BNatSchG zum Ausdruck. Der Natur wird in dieser Bestimmung kein Eigenwert zuerkannt; nicht die Natur an sich ist zu schützen, sondern die Natur in ihrer Funktion für den Menschen620 . Nur in Ausnahmefällen - bei besonderer Seltenheit - erwähnt das Bundesnaturschutzgesetz den Schutz der Natur um ihrer selbst willen, und zwar bei Naturschutzgebieten (s. § 13 Abs. 1 Nr. 3), Naturdenkmalen (s. § 17 Abs. 1 Nr. 2) und besonders geschützten Pflanzen und Tieren (s. § 22 Abs. 1 Nr. 1)621. Diese Anthropozentrik kann naturschutzwidrige Entscheidungen derart fördern, daß der aufgrund der Naturschutzgesetze zur Verfiigung stehende Entscheidungsfreiraum nicht primär im Interesse der Natur, sondern im (häufig kurzfristigen) Interesse des Menschen ausgefüllt wird622 . Aus den in §§ 1,2 BNatSchG genannten Zielen und Grundsätzen folgt, daß die Verwirklichung des Naturschutzes an den konkreten Einzelfall, die sachlichen Merkmale konkreter Raumsituationen und die persönlichen Verhältnisse der im betref616 Vgl. statt vieler Schomerus, S. 102fI m.w.N. 617 Dies wird auch in der Literatur immer wieder festgestellt, s. nur Achtes Trierer

Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, NVwZ 1993, 154ff. u. Hübler, UPR 1989, 121ff. jeweils m.w.N.; vgl. auch SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 451, 453 u. 464. 618 Vgl. Komeck/Sukopp, Schr.R. ftIr Vegetationskunde, H. 19/1988. 619 Vgl. DRL, H. 36, 457/458; Soell, Grundzüge, S. 481/494f.; ders., DRL H. 36, 555/556 u. 558; Bosselmann, NuR 1987, 1/3; Kolodziejcok, BNatSchG, § 1 Rdnr. 20ff. 620 S. Kolodziejcok, BNatSchG, § 1 Rdnr. 20 u. Vorb. Rdnr. 23; vgl. auch Bernatzky, BNatSchG, § 1 Rdnr. 11. 621 Kolodziejcok, BNatSchG, § 1 Rdnr. 23; Soell, Grundzüge, S. 481/495. 622 Soell, Grundzüge, S. 481/495.

246

3. Kapitel: Konflikt Naturschutz Wld Erho1Wlg im P1anWlgsrecht

fenden Gebiet zusammenlebenden Menschen gebunden ist. Damit besteht die Möglichkeit, daß auf kommunaler Ebene im Einzelfall andere Ziele1 wie Z.B. der Fremdenverkehr, Platz greifen - entgegen den Belangen des Naturschutzes, aber im Einklang mit § 2 Abs. 1 BNatSchG. Bei einer NovelIierung sollten deshalb die Ziele und Grundsätze präzisiert sowie allgemeine Verhaltenspflichten zum Schutz der Natur und Landschaft aufgenommen werden. Der Entwurf zur NovelIierung des Bundesnaturschutzgesetzes sieht eine Neufassung der allgemeinen Vorschriften vor, insbesondere die Ergänzung der Zielbegründung des § 1 BNatSchG durch die Betonung der ethischen Verantwortung des Menschen für die Schöpftmg623. Der Schutz der Natur soll dadurch eine umfassende Begründung und eine neue Dimension erhalten. Ziel ist, dem Schutz von Natur und Landschaft bei der notwendigen Abwägung mit anderen Belangen ein stärkeres Gewicht zu verleihen624 . Darüber hinaus wäre aber die Formulierung von Abwägungsprioritäten zugunsten des Naturschutzes eine wichtige Verbesserung, z. B. wenn die dauerhafte Sicherung der Lebensgrundlagen gefährdet ist. Dies ist auch deshalb geboten, weil das Gewicht der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes im Abwägungsprozeß - wie oben beschrieben - oft nicht hinreichend ist, maßgeblich naturzerstörende Entscheidungen zu verhindern625 . Einen gravierenden Mangel stellt die Abwägungsklausel des § 1 Abs. 2 BNatSchG dar. Darin wird festgestellt, daß die Belange des Naturschutzes bereits" auf fachlicher Ebene mit den sonstigen öffentlichen und privaten Interessen abgewogen werden müssen626 . Daher müssen nach § 1 Abs. 2 BNatSchG nicht nur ökologische Belange gegeneinander abgewogen werden, sondern auch konkurrierende wie Erholung und Naturschutz627 . Die Abwägungsklausel des § 1 Abs. 2 BNatSchG stellt in einem Fachgesetz - das spezifische Naturschutzbelange zum Gegenstand hat - einen Fremdkörper daf628. Sie verlangt bereits auf der Ebene des Naturschutzrechts eine Abwägung der Belange des Naturschutzes mit allen anderen Anforderungen an Natur und Landschaft. Daneben findet eine naturschutzinterne Abwägung, also z. B. der Schutz von empfindlichen Biotopen mit Belangen der Erholung, statt. Nach

623 Vgl. Presseamt der BReg, Jahresbericht 1992, S. 630. 624BMU, Umweltbericht 1990, S. 207; vgl. auch SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 453. 625 Vgl. GaßnerlPiest, S. IIff. 626 S. dazu Pflug, DRL H. 36, 561; zu Mängeln aus bodenschützender Sicht s. Kauch, DVB11993, 1033/1039. 627 S. dazu Schmidt-Aßmann, NuR 1979, 1/3. 628 Soell, DRL H. 57, 673/675f.

H. Rechtsanwendung

247

dieser Regelung kommt dem Naturschutz kein Gleichrang zu, eher ein Nach~29

raDl>"

.

.

Eine wichtige gesetzliche Verbesserung wäre, die bereits oben geforderte, stärkere Verbindlichkeit der Landschaftsplanung (insbesondere auf örtlicher Ebene), eine präzisere Fassung der ordnungsrechtlichen Instrumentarien sowie eine Erweiterung der Verbandsbeteiligung (auch durch Einfiihrung der Verbandsklage) im Verfahren630 . Obwohl die Defizite im Naturschutz nicht nur auf Mängel im Recht zurückzuführen sind, sollte die von der Bundesregierung angekündigte Neukonzeption des Bundesnaturschutzgesetzes, die aber in den beiden letzten Legislaturperioden nicht verwirklicht wurde, darauf gerichtet sein, diese rechtliche Grundlage möglichst umfassend zu verbessern. Das Aufgabengebiet von Naturschutz und Landschaftspflege' muß vor allem durch Klarstellung und Ausformung der Ziele zu eindeutigen Vorgaben fiir alle Stufen der raumbezogenen Umweltvorsorge konkretisiert werden. Trotz des in diesem Abschnitt festgestellten Regelungsdefizits im Naturschutzfecht ist festzuhalten, daß mit den bestehenden rechtlichen Vorschriften der Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung durchaus befriedigend gelöst werden könnte. Wichtig ist dabei, daß die zuständigen Behörden darauf drängen, daß die bestehenden gesetzlichen Möglichkeiten besser genutzt werden und damit das Vollzugsdefizit abgebaut wird.

629 Die emern Fachgesetz ansich wesensfremde Vorschrift zeichnet damit den faktischen Nachrang der Naturschutzbelange in der Rechtsanwendung bereits vor, vgl. Soell, NuR 1980, 1/5 u. RingvorleS\U1g Naturschutz, S. 61. Auf der 17. Urnweltrechtlichen Fachtagung der Gesellschaft filr Urnweltrecht in Berlin (s. Mayen, NVwZ 1994, 673/675) wurden in bezug auf § 1 Abs. 2 BNatSchG zur Verbesserung der Naturschutzbelange im Rahmen der Abwägung Gebote zur Schaffimg von Vorrangflächen, die Einfilhrung einer Vorrangklausel und die Einfilhrung von Abwägungsstandards erörtert. 630 S. auch die Forderungen des SRU, UrnweItgutachten 1994, Tz. 464.

4. Kapitel

Lösungsmöglichkeiten nir den Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung Die vorherigen Kapitel haben ergeben, daß die Erholungsnutzung zu starken Belastungen von Natur und Landschaft führen kann, und daß sowohl auf verfassungsrechtlicher als auch auf einfachgesetzlicher Ebene ein großes Spannungsverhältnis zwischen den Belangen des Naturschutzes und der Erholung besteht. In diesem Kapitel soll nun untersucht werden, ob bzw. welche Lösungsmöglichkeiten fiir den Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung bestehen. Ausgangspunkt ist die Darstellung der in Betracht kommenden Maßnahmen fiir eine Konfliktlösung. Diese, eher allgemein beschriebenen Maßnahmen sollen dann im folgenden anhand von Lösungsmöglichkeiten fiir bestimmte Landschaftsteile bzw. Erholungsarten näher betrachtet und in ihren konkreten Auswirkungen genauer untersucht werden.

A. Ansätze für die Konfliktlösung Der Konkurrenzkampf zwischen Naturschutz und Erholungsnutzung ist härter geworden, was in der Verknappung des Flächenpotentials, der Zunahme der individuellen, ungelenkten Erholungsnutzung Und dem gestiegenen Stellenwert des Naturschutzes begründet ist. Konfliktlösungen 1 müssen an der Hauptursache der Belastung naturnaher Gebiete durch Freizeit- und Erholungsnutzung ansetzen, nämlich bei der aufgrund steigender Nachfrage bei gleichzeitiger Verringerung verfügbarer Flächen entstehenden Nutzungskonzentration und dieser entgegenwirken. Dabei sollte durch gezielte Ordnungs-, Lenkungs- und Entwicklungsmaßnahmen ein weitgehender Interessenausgleich zwischen Freizeit und Erholung sowie Naturschutz und Landschaftspflege gefunden werden2 . Im Mittelpunkt der nun folgenden Ausfuhrungen steht die Untersuchung, auf welchem Wege und unter welchen Voraussetzungen ein solcher Interessensausgleich geschehen kann. Es sollen dabei die Hauptansatzpunkte fiir die Lösung des Konflikts zwischen Naturschutz und Erholung ausführlich dargestellt werden.

1

2

Siehe dazu, SRU, Umwe!tgutachten 1987, S. 583. So auch Scharre!, DRL H. 57, 678f.

A. Ansätze ftIr die KonfliktlöSWlg

249

L Bessere Planung

Die Abstimmung von Erholungs- und Naturschutzansprüchen erfordert ein entsprechendes räumliches Gesamtkonzept, das bereits in der Raumplanung seinen Niederschlag finden sollte3. Ziel des Naturschutzes und der Landschaftspflege ist es, Natur und Landschaft im besiedelten und unbesiedelten Bereich so zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln, daß sie als Lebensgrundlage des Menschen und als Voraussetzung für seine Erholung gesichert wird. Ziel muß es aber auch sein, die Lebensräume und Lebensgrundlagen für Tiere und Pflanzen zu sichern. Dies kann nur durch sinnvoll aufeinander abgestimmte Planungen erfolgen. Für die Befriedigung der Ansprüche des Menschen steht primär die Bereitstellung der Erholungsflächen im Vordergrund. Für die Befriedigung der Raumansprüche der Tiere und Pflanzen ist es demgegenüber notwendig, innerhalb des Planungsinstrumentariums eine gleichrangige und gleichwertige RangsteIlung zu schaffen - so wie es vom Bundesnaturschutzgesetz mit der vorgegebenen Gleichrangigkeit der Ziele vorgesehen ist -, die in dem verbleibenden Freiraum (Innen- und Außenbereich) vorrangig die Rechte von Natur und Landschaft ihrer jeweiligen Art entsprechend im vollen Umfange wirkungsvoll sicherstellen. Die Naturschutzplanung muß agieren und nicht - wie meist - nach StörfiUlen reagieren4. 1. Raumordnung und Landesplanung

Durch die dynamische Entwicklung der Erholungsnachfrage und die immer weiter fortschreitende Zerstörung der Natur ist die räumliche Planung vor neue Aufgaben gestellt. Integrierte planerische Konzepte sind dabei gefragt, mit.sektoralen Planungskonzepten - "hier Naturschutz - dort Erholung" - ist es nicht getan. Der fachliche Ausgleich der unterschiedlichen Ansprüche an den Raum und die darauf bezogene politische Entscheidung muß sich auf die ganzheitlichen räumlichen Planungssysteme stützen. Mit Hilfe eines großräumigen Planungskonzepts mit entsprechender Funktionszuweisung müssen die Naturschutzbelange besser durchgesetzt und der Konflikt zwischen Erholungsverkehr und Naturschutz von vornherein ausgeschaltet oder nachhaltig bewältigt werdenS. Es ist notwendig, daß die Raumordnung insgesamt weit mehr die ökologischen Grundlagen beachtet als 3

Vgl. ABN 42, 191/196f.

Knauer, DRL H. 55, 417ff. 5 Der Konflikt muß im Ralunen der Möglichkeiten besser als bisher erkannt, analysiert und gelöst oder gemindert werden. So Dt. Naturschutztag 1988, Umwelt Nr. 7/1988,276; zwn Konflikt zwischen Erholungsnutzung und Naturschutzfunktion vgl. auch Fritz, DRL H. 38,694/695. 4

250

4. Kapitel: Natw"schutz und Erholung - Konfliktlösungen

bisher. Sie muß deutlich die Grenzen der verträglichen Entwicklung von Räumen aufzeigen und verteidigen. Diese Zielsetzung hat zuletzt auch die Ministerkonferenz fiir Raumordnung aufgegriffen und es fiir erforderlich gehalten, ein funktional zusammenhängendes Netz ökologisch bedeutsamer Freiräume aufzubauen6 . Sie will damit zu einer ausgewogenen Raumstruktur beitragen. Ziel einer Entschließung der Ministerkonferenz fiir Raumordnung "Aufbau eines ökologischen Verbundsystems in der räumlichen Planung" vom 27. November 19927 soll sein, die mit der Abstimmung von Programmen und Plänen der Landes- (und Regional-) planung gemäß § 4 Abs. 5 ROG befaßten Behörden auf die Bedeutung dieser Aufgabe fiir den Schutz von Umwelt und Natur aufmerksam zu machen. Die Raumordnung (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 8 u. 12 ROG) besitzt mit der Landesund Regionalplanung sowie der Bauleitplanung Instrumentarien, um Erholungsaktivitäten so zu steuern, daß sie Natur und Landschaft weniger belasten. Es sollte anband einer ,ökologisch orientierten Raumplanung entschieden werden, welche Räume eine Konzentration von Erholungsaktivitäten vertragen und in welchen Räumen eher eine Entzerrung dieser Nutzungen stattfinden muß. Die zu entwickelnden ökologischen und touristischen Schwerpunkte von landesweiter oder regionaler Bedeutung sind dabei mit ihren Entwicklungsbereichen in die Pläne fiir das Land oder die Region einzubringen. In der Landesplanung müssen rahmensetzende Festlegungen getroffen werden, die in den Regionalplänen räumlich zu konkretisieren und auszugestalten sind. Dabei ist die Wechselbeziehung des Naturschutzes mit dem Erholungsanspruch zu sehen und aufeinander abzustimmen. Im Zusammenhang mit der planerischen Sicherung von Vorrangflächen fiir den Naturschutz müssen zusätzlich auch Flächen fiir Erholungsnutzungen (Naturerlebnisräume) ausgewiesen werden, um Konfliktsituationen vorsorglich zu vermeiden. Eine wesentliche Grundlage fiir die Auswahl der entsprechenden Flächen bildet die fachliche Aufbereitung durch die Landschaftsplanung. Raumordnungsgesetz und nachgeordnete Fachgesetze sollten mehr auf Konfliktbewältigung und Ressourcensicherung fiir naturorientierte Erholung ausgerichtet werden, als auf stetigen Ausbau der verschiedenen Erholungseinrichtungen8 . Bei der künftigen Entwicklung der Regionen sollte es außerdem fiir die Erholung mehr um eine Entwicklung von Qualität als von Quantität gehen.

GMB11993, S. 49. In den Ländern der Bundesrepublik Deutschland wird ein Verbund ökologisch bedeutsamer Gebiete in neuer Fonn angestrebt, die in etwa 15 % der nicht fi1r Siedlungszwecke genutzten Fläche wnfassen soll. 8 Vgl. Fritz, DRL H. 54, 307/315. 6 7

A. Ansätze ftlr die Konfliktlösung

251

In Kenntnis der Grenzen der Planungsinstrumentarien müssen diese so ausgestaltet werden, daß der jeweils untergeordneten Planungsebene ein genügender Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Entscheidungen müssen aber durch das überörtliche Planungsverfahren kanalisiert werden, das verhindert, daß im örtlichen Bereich die Belange des Natur- und Freiraumschutzes ganz oder weitgehend verdrängt werden. Das Ausmaß der Flächeninanspruc~e für Erholungseinrichtungen wird sonst kaum eingeschränkt, da die einzelnen Gemeinden im Erholungsbereich häufig in einem Wettbewerb miteinander stehen. Die Raumordnung und Landesplanung soll somit in ihren Plänen nicht nur über den Konflikt zwischen Naturschutz und Erholung und dessen Wirkung informieren, sondern muß in gewissen Fällen auch eindeutig Stellung nehmen und den Entscheidungsspielraum der örtlichen Planung stark einschränken. Wo die natürlichen Lebensgrundlagen in ihrer Grundsubstanz gefährdet sind, sollte deshalb von der überörtlichen Planungsebene zugunsten der Natur bereits eine klare Entscheidung getroffen werden. Festzustellen bleibt freilich, daß die landesplanerischen Instrumentarien nur bei überörtlich raumbedeutsamen Vorhaben greifen. Lenkungsfunktion kommt ihnen also nur z. B. im massentouristischen, nicht im an Bedeutung zunehmenden individualtouristischen. 2. Landschaftsplanung

Sicher ist, daß die Erstellung von Landschaftsplänen dem Interessenausgleich und der Lösung von Konflikten dient sowie Belastungen vorbeugt und zur Sicherheit der Erholungseignung der Landschaft beitragen kann. Ziel der Landschaftsplanung muß es sein, die aus der Erholungsnutzung resultierenden Belastungen der Natur möglichst gering zu halten und den Schutz von Natur und Landschaft gegenüber den Erholungsansprüchen zu verbessern9 . Mangelndes Problembewußtsein bei der Landschaftsplanung darf nicht mehr auftreten. So wurde bei der Planung von Schutzgebieten mit naturnahen, schutzwürdigen Bereichen unter dem Gesichtspunkt der Attraktivitätssteigerung eher geworben, statt sie umsichtig zu schützen lO . Durch den starken Erholungsdruck aus den Verdichtungsgebieten wurde die Erholung bei der Planung als vorrangig angesehen und der Fremdenverkehr nur von seiner ökonomischen Seite betrachtet (finanzielle Vorteile für die Gemeinde)ll. Wichtig ist daher, durch raumordnerische Maßnahmen den Druck des Erho9 10

Vgl. Dt. Naturschutztag 1988, Umwelt Nr. 7/1988,276. Vgl. dazu Fritz, DRL H. 38, 694; ausftlhr1ich zu den Schutzgebieten s. oben 3.

Kag PunktF.

1 Vgl. die Gründe ftlr den Konflikt zwischen Naturschutz Wld ErholWlg in Naturparken bei DRL, H. 38,677/679.

252

4. Kapitel: Naturschutz Wld ErholWlg - KonfliktlösWlgen

lungsverkehrs auf die Landschaft in geordnete Bahnen zu lenken l2 . Es sollte deshalb eine Kooperation zwischen Landschafts- und Fremdenverkehrsplanung stattfinden 13 . Im Rahmen einer bedarfsorientierten und ökologisch ausgerichteten Erholungsplanung müssen die Belastungen der jeweiligen Erholungsnutzung und die Belastbarkeit des jeweiligen Raumes berücksichtigt werden l4 . Innerhalb der Planung muß die konsequente Auswertung und Umsetzung der vorhandenen Kenntnisse über ökologische Zusammenhänge verbessert werden. Es ist in jedem Einzelfall zu ermitteln, welche Erholungsaktivitäten in welchem Umfang eine Fläche verträgtl5. Die ökologischen Gegebenheiten müssen den Rahmen setzen für die quantitative und qualitative Entwicklung der Erholungsaktivitäten (insb. Sport) 16. Der Landschaftsplan bietet die Grundlage dafür, wie die unterschiedlichen mit dem Erholungsverkehr verbundenen Ansprüche an die Landschaft in Einklang zu bringen sind mit den begrenzten Möglichkeiten, die die natürlichen Gegebenheiten bieten. Die Erholungsaktivitäten sollen dabei so geordnet werden, daß Schäden in der Landschaft weitgehend ausgeschlossen bleiben. Zur Vorbeugung· und zur Minderung von Beeinträchtigungen der Naturschutzbelange durch Erholungsnutzung ist eine umfassende (kontinuierliche und aufmerksame) Raumbeobachtung unerläßlich - zur rechtzeitigen Erfassung unerwünschter Entwicklungen und zur Kontrolle der Effizienz von eingeleiteten Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen. Mit Hilfe der Landschaftsplanung sollten auch geeignete, belastbare Standorte fürErholungseinrichtungen gefunden und diese optisch in das Landschaftsbild eingebunden werden 17. Dabei muß man sich vor Augen führen, daß ruhige Erholung relativ großer Flächen bedarf, aber geringer 12 Wie nötig dies ist zeigt das Beispiel Campingwesen im Naturpark Hohe Mark, s. Besemann, DRL H. 38, 730n31. 13 Die Koordination von Landschafts- Wld FremdenverkehrsplanWlg hat sich in einem ForschWlgs-, ErprobWlgs- Wld EntwicklWlgsvorhaben des BMU als tragflihig Wld empfehlenswert erwiesen, s. Töpfer, Umwelt Nr. 1111993, 433tf.; vgl. auch Fritz, NuL 1993,584. 14 Fritz (NuL 1977, 191/197) fordert vor der ErschließWlg die Belastbarkeit naturnaher Gebiete zu prüfen. Vgl. auch Brandenfels, ABN 42, 141/144; fil.r eine "ökologische Risikoanalyse" mit ErmittlWlg der Belastungsgrenzen schon Olschowy, NuL 1974,224. Vgl. auch Karl, NuL 1970, 232tf.: Er plädierte schon damals fil.r eine sorgflUtige Abwägung bei EntstehWlg neuer ErholWlgsgebiete, wobei der Erhaltung der Funktionsfiihigkeit der Landschaft Vorrang eingeräumt werden müßte; Schaffimg von ErholWlgsgebieten ja - aber nicht um jeden Preis. 15 Vgl. Finke, ABN 42, 15/16. 16 Für VerbesserWlg der ökologischen Risiko-EinschätzWlg, Dt. Naturschutztag 1988, Umwelt Nr. 7/1988, 276f.; s. auch Scharpf, ABN 42, 120/128. 17 So auch die ForderWlg auf dem Dt. Naturschutztag 1988, Umwelt Nr. 7/1988, 276/277.

A. Ansätze ftlr die Konflilct1öSlUlg

253

Infrastruktur; bei intensiver Erholung genügt hingegen eine relativ kleine Fläche, die jedoch Platz bietet für viele Erholungseinrichtungen l8 . So sollten Ferienhausgebiete und Campingplätze nach planerischen Gesamtkonzepten in Anbindung an Ortslagen ausgewiesen werden l9 . Die für Fragen zu Freizeit und Erholung sowie Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden und Einrichtungen sollten in ihrer zukünftigen Arbeit berücksichtigen und sicherstellen, daß einerseits das Anrecht des Menschen auf Freizeit und Erholung in Natur und Landschaft so gering wie möglich eingeschränkt wird, andererseits der Naturhaushalt und das Erscheinungsbild der Landschaft vor schwerwiegenden Belastungen bewahrt werden. Die Erholungsplanung innerhalb der Landschaftsplanung muß ihr Aufgabenverständnis entsprechend der präzisierten Definition von Erholungsvorsorge2° aktualisieren. Nötig im Hinblick auf die Diversifizierung und zunehmende Flexibilität der Erho lungsnachfrage sind kurzfristiges Reaktionsvermögen sowie Anpassungsfähigkeit an sich ändernde Anforderungen, aber auch eine komplexe, langfristige Perspektive, die über alle Planungsebenen hinweg angestrebt werden muß.

n

Erschließung

Um dem verstärkten Erholungsdruck auf die Landschaft zu begegnen, sollten in der Landes- und Regionalplanung Ordnungs- und Entwicklungsräume für Freizeit und Erholung ausgewiesen werden. Von seiten der Erholungssuchenden wird ein quantitativ und qualitativ reiches Angebot an Erholungsaktivitäten (Räume für extensive und intensive Erholung) und eine genügende Ausstattung der Landschaft mit "natürlichen Elementen" erwartet21 . In Landschaftsrahmenplänen sind daher "überlastete Landschaftsbereiche" darzustellen, in denen keine weiteren Erschließungsmaßnahmen für die Erholung zugelassen werden sollen22 . Durch großräumige Rahmenplanungen von Erholungseinrichtungen, Wanderwegen und ParkPlätzen (möglichst nicht näher als 2 km an besonders schützenswerten Gebieten wie Naturschutzgebiet) läßt sich ebenso wie z. B. durch Folgenutzungskonzepte für Abgrabungen bereits im Vorfeld von auftretenden Nutzungskonflikten eine Entflechtung erreichen23 . 18 Vgl. Schemel, Difu 1974, S. 26. 19 Dies war auch eine Fordenmg auf dem Dt. Naturschutztag 1988, Umwelt Nr.

7/1988,276/277. 20 S. oben 3. Kap. Punkt B.ill.4. 21 Vgl. Schemel, Difu 1974, S. 68. Demgegenüber muß der Landschaftsverbrauch jedoch generell eingeschränkt werden. 22 Vgl. zu den notwendigen Maßnalunen zur Pflege und Entwicklung der LandschaftBMELF, NuL 1986,233. 23 Vgl. Woike, DRL H. 57,612/614.

254

4. Kapitel: Naturschutz und Erholung - Konfliktlösungen

Bei der Ausbauplanung von Erholungsgebieten sind daher auf kommunaler Ebene ausreichende Ordnungs- und Lenkungsmaßnahmen vorzusehen, wie Lage der Parkplätze, auf Massenbesuch sehr genau abgestimmtes Wegenetz und Infonnationszentren24 . Ziel von Erschließungsmaßnahmen sollte die Schonung bzw. Entlastung sensibler, naturschützerisch besonders bedeutsamer Räume sowie die Entwicklung und Stärkung relativ belastbarer, von der natürlichen Ausstattung her gesehen eher durchschnittlicher Gebiete sein25 . So kann durch Maßnahmen der Gestaltung (Verbesserung der Struktur und Vielfalt der Landschaft bzw. durch Erholungseinrichtungen) die Tragfähigkeit und auch die Attraktivität von Erholungsgebieten verbessert werden. Hierbei stehen beim Erholungssuchenden Naturgenuß und Landschaftserleben immer mehr im Vordergrund. Deshalb ist ein Fremdenverkehrsangebot zu entwickelen, das weniger Infrastruktur . verlangt, Natur und Landschaft schont und regionalspezifische Besonderheiten als Attraktion entwickelt26 . 1. Erhaltung der allgemeinen Erholungseignung der Landschaft

Nur die großflächige Erhaltung einer allgemeinen Erholungseignung der Landschaft kann einer Konzentration des Erholungsverkehrs auf empfindliche naturnahe Gebiete vorbeugen. Erholungssuchende sind mehr und mehr bereit, auf empfindliche Standorte Rücksicht zu nehmen. Die Bereitschaft beinhaltet aber nicht, auf die Ausübung einer Erholungsaktivität insgesamt zu verzichten, sondern nur, sie statt an einem empfindlichen Standort anderswo auszuüben. Hierfür müssen Möglichkeiten vorgesehen werden, insbesondere durch die Erhaltung oder Wiederherstellung erholungsfOrdernder Strukturen in der Landschaft. Ziel der Planung muß die Erhöhung der Attraktivität der gesamten freien Landschaft sein27 . Grundsätzlich ist ein Gebiet fiir Erholungssuchende umso attraktiver, je strukturreicher, naturnäher und abwechslungsreicher es ist28 . Um dem Bedürfnis nach "Natur erleben" entgegenzukommen, sollte die weitgehend ausgeräumte, monotone Agrarlandschaft wieder großflächig strukturiert und dadurch erlebnisreicher gestaltet werden. Im Rahmen der Flächenstillegung und der Landschaftsplanung könnten dabei Hecken, Feldgehölze und Gewässer oder auch Renaturierung von Wasserläufen realisiert werden. 24 Vgl. zu den Maßnahmen auf kommunaler Ebene BMELF, NuL 1986,233/234. 25 Zur Schaffimg von Ausweichstandorten ft1r überlastete Erholungsräwne s.

Brandenfels, ABN 42, 14l/144. 26 S. Trotha, IzR 1983, ll/14ff. 27 So schon Olschowy, NuL 1974,224; vgl. auch Woike, DRL H. 57,612/615. 28 Woike, DRL H. 57, 612/614f. .

A. Ansätze fiIr die Konfliktlösung

255

2. Rückbau bei Übererschließung Umgekehrt unterstützen auch der konsequente Verzicht auf Erschließung oder ggf. sogar Rückbau (reduzierte Wegeunterhaltung) - bei zu dichtem Wegenetz, übertriebener Möblierung und Verkehrserschließung der Landschaft29 - die Ruhigstellung empfindlicher Gebiete3°. Beispielsweise sollten wegen der bereits weit vorangeschrittenen Zerstückelung durch Verkehrswege großflächige Wälder vor weiterer Zerschneidung bewahrt und der Rückbau von Straßen in die Verkehrswegeplanung einbezogen und Ruhegebiete tabuisiert werden. In besonders störungsempfindlichen Bereichen (Naturschutzgebiete, Sümpfe, Moore, Fluß- und Seeufer) sollte durch Verlegung von Parkplätzen und Wege